Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 566/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 oraz art. 53 pkt 2 lit. a i 53 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 800/15 w sprawie ze skargi Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 800/15, oddalił skargę [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r., działając na wniosek inwestorów: W. M. i W. P., ustalił warunki dla inwestycji polegającej na: "budowie budynku biurowego wraz z garażem podziemnym, miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...],[...] i [...] obr. [...], budową sieci elektroenergetycznej kablowej SN i NN ze stacją transformatorową, przyłączy wody i c.o. na działkach [...] oraz [...] i zjazdami indywidualnymi z ulicy [...] na dz. nr [...]."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r. ustalającą warunki zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 496/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] na decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził m.in., że stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy - analiza urbanistyczno -architektoniczna nie mogła zostać uznana za zgodną z prawem.

Odnosząc się do spornej w tej sprawie kwestii dotyczącej dostępu do drogi publicznej, Sąd I instancji wskazał, iż z wniosku inwestorów wynika, że dla terenu inwestycji przewidziano dostęp do drogi publicznej: bezpośredni z ulicy [...], a pośredni przez drogę wewnętrzną – ul. [...] do ul. [...], a teren ten znajduje się w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej. Nie jest to zatem droga wewnętrzna w zarządzie podmiotu publicznoprawnego (gminy), lecz w dyspozycji (zarządzie) użytkownika wieczystego. Wobec powyższego Sąd I instancji przychylił się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z 17.02.2009r., sygn. akt II OSK 184/08, że jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą.(...) Sąd I instancji stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dokumentu świadczącego o tym, że inwestor ma tytuł prawny do dysponowania terenem wskazanych nieruchomości drogowych, brak jest również ustalenia zasad korzystania z tych dróg (wewnętrznych). Kwestie te powinny być wzięte pod uwagę przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2013r, sygn. akt II OSK 2156/11 oddalił skargę kasacyjną W. P. od powyższego wyroku, przy czym nie podzielił wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dokonanej przez Sąd I instancji wskazującej na konieczność wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do drogi wewnętrznej już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu II instancji, tytuł prawny do drogi wewnętrznej będzie podlegał badaniu dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

NSA za prawidłowe uznał działanie organu I instancji w zakresie, w którym określono w decyzji o warunkach zabudowy (w pkt 5 c i d), jako jednego z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę tj. uzyskania tytułu prawnego do dysponowania terenem tj. ul. [...] (przebiegającej po terenie działek nr [...]) oraz ul. [...] (przebiegającej po terenie nr [...]) na cele obsługi komunikacyjnej.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] października 2014r., ustalił warunki zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przedstawiono argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie.

[...] w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła:

1. nieumieszczenie w decyzji, jej załącznikach oraz jej uzasadnieniu spełniającej wymogi odpowiednich przepisów wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w oparciu o przepisy odrębne wraz z ich powołaniem w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego tj. naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. W aktach sprawy, jak i przesłanym [...] odpisie decyzji wraz z załącznikami brak takiego dokumentu, tj. załącznika nr 3, o jakim mowa w decyzji;

2. brak uzasadnienia prawnego obejmującego wskazanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które regulują dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy terenu przeznaczonego pod inwestycję tj. naruszenie art. 107 § 1-3 oraz art. 7, 8 i 9 KPA w związku z art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy;

3. wydanie decyzji uniemożliwiającej realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora;

4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez błędne uznanie, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej;

5. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy poprzez błędną wykładnie pojęcia "dostęp do drogi publicznej" i pojęcia "teren inwestycji posiada dostęp do tej drogi publicznej", o jakim w podnoszonym przepisie oraz poprzez błędne uznanie, iż bez dołączenia do wniosku inwestora (wobec braku obecnie wybudowanego zjazdu) decyzji zarządcy drogi (wydanej na podstawie art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych) o ustanowieniu zjazdu można założyć, iż samo przyleganie działki nr [...] do pasa drogowego zapewnia dostęp do drogi publicznej;

6. naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne wskazanie, jakie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy. W szczególności nie podano, dlaczego uznano, iż działki nr [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), co obszar inwestycji (w rzeczywistości działki te są dostępne z ul. [...]);

7. naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 tej ustawy, a to również wobec zaistnienia sytuacji, o jakiej mowa w § 2 pkt 56 a Rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika wprost z faktu objęciem zabudową pod parkingi samochodowe, garaże wraz z infrastrukturą towarzyszącą powierzchni dwukrotnie większej niż podana, w tym przepisie;

8. naruszenie m.in. art. 10 § 1 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 107 § 1- 3 w zw. z art. 7, 8 i 9 kpa.

SKO w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

SKO stwierdziło, że organ I instancji uwzględnił stanowisko przedstawione w wyrokach Sądów. W szczególności prawidłowo ustalono krąg stron postępowania. Ponadto Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania poglądu organu I instancji, że zamierzenie posiada dostęp do drogi publicznej w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., uznając, że jest to dostęp pośredni. Wskazano, że obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji zapewni ulica [...], następnie droga wewnętrzna, tj. ulica [...] oraz ulica [...]. Jako prawidłowe oceniono działanie organu I instancji, polegające na określeniu w decyzji o warunkach zabudowy jako jednego z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę tj. uzyskania tytułu prawnego do dysponowania terenem tj. ul. [...] (przebiegającej po terenie działek części działek nr [...]) oraz ul. [...] (przebiegającej po terenie części działek nr [...]) na cele obsługi komunikacyjnej. Niezależnie zatem od braku wymogu legitymowania się już na tym etapie tytułem do nieruchomości objętych drogami wewnętrznymi, w ocenie SKO zamierzenie posiada dostęp do drogi publicznej, który jednak nie ma charakteru bezpośredniego, lecz pośredni. W ocenie organu odwoławczego zamierzenie posiada bowiem bezspornie dostęp do drogi publicznej na potrzeby ustalania warunków zabudowy, a zarzuty strony odwołującej nie są w tym zakresie zasadne. W sprawie spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.zp., natomiast na inwestorze spoczywa obowiązek uzyskania stosownego tytułu do działek objętych drogami wewnętrznymi na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

SKO uznało, że analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Wskazano, że w obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...] oraz działka [...]. Zatem niniejsze zamierzenie spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

Linię zabudowy wyznaczono w odległości 38m od granicy z działką drogową nr [...] jako kontynuację zabudowy na działce nr [...] (dom studencki "[...]"). Tak ustalony parametr nawiązuje zatem do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej i wg SKO wyznaczony został prawidłowo.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie od 16 do 26 %, a zatem poniżej średniej w obszarze analizowanym wynoszącej 32%. Zdaniem organu odwoławczego, tak ustalony wskaźnik pozwoli zachować ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

Kolegium uznało, że również wskaźnik szerokości elewacji frontowej określono prawidłowo ustalając go w przedziale od 36m do 60m, gdzie wartość niższa nawiązuje do wolnostojącego punktowego 16 kondygnacyjnego budynku na działce nr [...], natomiast wskaźnik wyższy nawiązuje do średniej w obszarze. Warto podkreślić, że teren inwestycji od strony zachodniej graniczy z domami studenckimi nr 6 i 8, których szerokość wynosi 148m.

Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 16m z tolerancją do 1m przy zastosowaniu dachu płaskiego. Zdaniem organu II instancji, planowana zabudowa stanowi zatem pod tym względem kontynuację 5 kondygnacyjnych domów studenckich na działkach nr [...] oraz [...] usytuowanych wzdłuż zachodniej krawędzi ul. [...] (przy zachowaniu znacznie niższego parametru szerokości elewacji frontowej).

W ocenie SKO, ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje zatem w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że w orzecznictwie owszem podkreśla się, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej - powinny mieć konkretną wielkość. Jednak należy uwzględnić pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (...). Kolegium Odwoławcze podziela pogląd uznający za prawidłowe określanie parametrów według wartości minimalnych oraz maksymalnych.

[...] w skardze na powyższą decyzję podniosła zarzuty, polegające na naruszeniu:

- art. 61 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja posiada dostęp drogi publicznej, a nadto poprzez błędną wykładnię pojęcia "dostępu do drogi publicznej", iż dla oceny spełnienia rzeczonej przesłanki wystarczy, ażeby na potrzeby ustalenia warunków zabudowy zamierzenie posiadało ów dostęp chociażby pośredni;

- art. 54 pkt. 2 lit. a w zw. z art. 53 ust. 3 pkt. 1, jak również art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa pomimo nieumieszczenia w decyzji, jej załącznikach, jak również w treści uzasadnienia spełniającej wymogi odpowiednich przepisów wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terminu oraz jego zabudowy w oparciu o przepisy odrębne wraz z ich powołaniem w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez błędne wskazanie, jakie działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy, a nadto niewskazanie przyczyn, dla których uznano, iż działki oznaczone nr [...], jak również [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), co obszar inwestycji.

Strona skarżąca zarzuciła także organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a.

W odwiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozpoznanie sprawy nastąpiło w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu wydanego w sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Sąd wskazał, że NSA uznał, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie ma obowiązku wykazania się tytułem prawnym do drogi wewnętrznej, bowiem tytuł prawny do drogi wewnętrznej będzie podlegał badaniu dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Za prawidłowe oceniono określenie w poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy w pkt 5 c) i d), jako jednego z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę tj. uzyskania tytułu prawnego do dysponowania terenem tj. ul. [...] (przebiegającej po terenie działek nr [...]) oraz ul. [...] (przebiegającej po terenie nr [...] oraz [...]) na cele obsługi komunikacyjnej. Z uwagi na to, że w decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. zawarto w pkt 4 d i e identycznie brzmiący zapis, wskazujący, iż obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji zapewni ulica [...], następnie droga wewnętrzna, tj. ulica [...] oraz ulica [...], to kwestia dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, oceniana przez pryzmat art. 153 p.p.s.a., nie mogła zostać zakwestionowana ani przez organ odwoławczy ani przez Sąd. Zatem w przedmiotowej sprawie spełniony został warunek zawarty w art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., z tym wskazaniem, że na etapie postępowania o pozwolenie na budowę inwestor obowiązany będzie legitymować się stosownym tytułem prawnym do dysponowania ww. terenem tj. ul. [...] (przebiegającej po terenie działek części działek nr [...]) oraz ul. [...] (przebiegającej po terenie części działek nr [...]) na cele obsługi komunikacyjnej.

Zdaniem Sądu organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] października 2014 r. po pełnym uwzględnieniu wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej SKO. W szczególności ponowiono analizę urbanistyczno - architektoniczną, uzupełniono wniosek, dokonano niezbędnych uzgodnień. Utrzymanie w mocy tej decyzji z dnia [...].10.2014.r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zatem prawidłowe.

Zarzuty skargi stanowią w znacznej części powtórzenie zarzutów odwołania, do których Kolegium się odniosło i szczegółowo wyjaśniło, z jakich powodów nie zostały one uwzględnione, a Sąd podzielił całkowicie tę ocenę.

W ocenie WSA w Krakowie, wbrew zarzutom skargi występujące w obszarze analizowanym dz. nr [...], mogły zostać uznane za sąsiednie, a w oparciu o znajdującą się na ich terenie zabudowę prawidłowo określono wskaźniki dotyczące nowej inwestycji.

Kontrolowana decyzja organu I instancji zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostaje wskazanie błędnego (następnie sprostowanego przez organ I instancji) numeru załącznika zawierającego wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej (nr 1 zamiast nr 3).

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ ten obiektywnie i wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, a w rezultacie słusznie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

[...] w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 61 ust. 1 pkt. 2 w zw, z art. 2 pkt. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 u.p.z.p poprzez błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja posiada dostęp drogi publicznej, a nadto poprzez błędną wykładnię pojęcia "dostępu do drogi publicznej" polegającą na przyjęciu, iż dla oceny spełnienia rzeczonej przesłanki wystarczy, ażeby na potrzeby ustalenia warunków zabudowy zamierzenie posiadało ów dostęp chociażby pośredni;

art. 54 pkt. 2 lit. a w zw. z art. 53 ust. 3 pkt. 1, jak również art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż organy rozpatrujące sprawę na etapie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego umieściły w decyzji, jej załącznikach, a nadto w treści uzasadnienia, spełniające wymogi wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w oparciu o przepisy odrębne wraz z ich powołaniem w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż Kolegium mocą zaskarżonej decyzji wskazało, jakie działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy, a nadto pominięcie okoliczności niewskazania przez SKO przyczyn, dla których uznano, iż działki oznaczone nr [...], jak również [...] dostępne są z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), co obszar inwestycji;

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 151 p.p.s.a. w zw, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo zaniechania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie całościowego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również błędnej oceny zebranego w sprawie materiału, co z kolei skutkowało błędnym przyjęciem, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy zachodziły podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie weryfikacja przez Sąd I instancji przeprowadzonego postępowania dowodowego wykazała prawidłowość dokonanej przez organy administracji publicznej analizy faktycznej w zakresie okoliczności istotnych w sprawie. Postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób zapewniający poszanowanie zasady prawny obiektywnej (art. 7 K.p.a.), a zebrany zgodnie z wymogami art. 77 i 80 K.p.a. materiał dowodowy, w tym wyniki powtórnie przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej (część tekstowa i graficzna), pozwoliły na dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę określonych w decyzji warunków zagospodarowania i zabudowy przedmiotowego terenu. Wobec braku uchybień natury procesowej przy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, nie było podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji. Argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca analizy urbanistyczno - architektonicznej została sformułowana w sposób ogólnikowy bez wykazania konkretnych jej wad mogących mieć wpływ dla rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art.2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Formułując ten zarzut, skarżąca kasacyjnie zmierzała do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż teren planowanej inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zarzut ten pomija jednak zupełnie treść art. 153 p.p.s.a., który wprowadza związanie organów administracji publicznej oraz sądu administracyjnego oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku sądu oraz skutek tego przepisu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mianowicie ustalenia będące przedmiotem zarzutu zostały poczynione wcześniej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 496/11 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2156/11. Sądy obu instancji przyjęły, że inwestycji zapewniono bezpośredni dostęp do drogi publicznej z ulicy [...], zaś pośredni przez drogę wewnętrzną - ul. [...] do ul. [...], przy czym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest wymogu legitymowania się na etapie postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy tytułem prawnym do nieruchomości objętych drogami wewnętrznymi. Wobec niezaistnienia w sprawie okoliczności warunkujących odstąpienie od w/w oceny prawnej, stanowiskiem tym związane były zarówno organy administracji publicznej orzekające w sprawie, jak Wojewódzki Sąd Administracyjny. Stosując się do wskazań wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej ponownie zawarł zastrzeżenie, że inwestor, występując o pozwolenie na budowę, winien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele obsługi komunikacyjnej. Zasadnie zatem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał na niedopuszczalność w świetle art. 153 p.p.s.a. zakwestionowania przez organ odwoławczy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powyższych ustaleń. W istocie wywód zawarty w skardze kasacyjnej stanowi nieuprawnioną polemikę z oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku. Wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie, wykładnia pojęcia "dostępu do drogi publicznej" dokonana przez organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji jest prawidłowa. Warunek dostępu do drogi publicznej jest bowiem spełniony wówczas, gdy na działkę można się dostać z drogi publicznej zgodnie z prawem, bez względu na rodzaj tego dostępu (zobacz: wyrok NSA z 23.11.2016 r. II OSK 370/15, LEX nr 2190810; porównaj także wyrok NSA z 24.09.2015 r. II OSK 184/14, LEX nr 1987068). Oznacza to, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy jakim jest zapewnienie zamierzeniu inwestycyjnemu dostępu do drogi publicznej spełniony jest również w przypadku zagwarantowania inwestycji pośredniego dostępu do drogi publicznej.

Zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1, jak również art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko skarżącej kasacyjnie o niezawarciu w zaskarżonej decyzji oceny analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz wymogów w zakresie warunków ochrony i kształtowania ładu przestrzennego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaznaczyć należy, że przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588) określa wymogi prawne, którym odpowiadać ma analiza architektoniczno - urbanistyczna służąca organowi do dokonania ustaleń i oceny w zakresie występujących na danym obszarze funkcji i cech zabudowy oraz jego zagospodarowania. Zgodzić się należało z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a następnie Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że sporządzona ponownie w niniejszej sprawie analiza w sposób kompleksowy przedstawia dane dotyczące zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego obszaru oraz wykazuje warunki nowej zabudowy pozwalające na zachowanie ładu przestrzennego. Wnikliwe zapoznanie się z częścią tekstową i graficzną analizy pozwala na stwierdzenie, że nie ma w niej błędów, które dyskwalifikowałyby jej wartość dowodową. Szczegółowa charakterystyka działek położonych w obszarze analizowanym i sporządzona dokumentacja graficzna stanowiła materiał dowodowy, który pozwolił organom na rzetelną weryfikację opracowanej analizy oraz prawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że organy orzekające w sprawie nie uwzględniły wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, co spowodowało ustalenie dla przedmiotowej inwestycji warunków, które nie pozwalają zachować ładu przestrzennego. W analizie przedstawiono poszczególne cechy i wskaźniki zabudowy istniejącej pozwalające na określenie takich warunków dla inwestora, aby zaplanowany obiekt wpisał się w charakter zabudowy sąsiedniej o analogicznej formie i funkcji. Wnioski analizy w tym zakresie zostały przeniesione do treści zaskarżonej decyzji oraz treści załączników, w tym obejmujących część tekstową wyników analizy oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Parametry urbanistyczne oraz pozostałe warunki zabudowy określono w decyzji w sposób uwzględniający wyniki przeprowadzonej analizy i z zachowaniem wymagań ochrony ładu przestrzennego. Stosownie do wymagań określonych w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r., w zakresie wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ określił linie zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik szerokości elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ( w wielkości od minimalnej do maksymalnej). Na podstawie § 2 pkt 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. organy orzekające w sprawie poddały wyczerpującej analizie charakter terenu w zakresie obszaru analizowanego oraz funkcje i cechy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym (m.in. linię zabudowy, formę architektoniczną), odnosząc się do przeprowadzonej analizy i ustalając w powyższym zakresie możliwość dostosowania planowanego obiektu do oznaczonych cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Przeprowadzona analiza stała się podstawą ustaleń, że funkcja usługowa obiektu stanowi kontynuację funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wyraźnie wskazano, że istotnym elementem kształtowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym jest uformowane wnętrze ulicy Piastowskiej, przy czym układ zabudowy nie tworzy wyrazistej struktury, która winna być kontynuowana w sposób bezwzględny. Charakter w/w drogi powiatowej, a także jej parametry i rola, jaką pełni w układzie komunikacyjnym miasta, determinowały w sposób jednoznaczny konieczność wyznaczenia linii zabudowy dla nowej inwestycji względem tej ulicy. Uwzględniając powyższe, linię nowej zabudowy wyznaczono w odległości 38 m od granicy z działką drogową nr [...] ulicy [...]. Na podstawie analizy i w oparciu o § 5 ust 2 w/w rozporządzenia, w nawiązaniu do wskaźników charakteryzujących działki w obszarze analizowanym wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy od 16-26%, uwzględniając zróżnicowany stopień zainwestowania działek sąsiednich. Zarówno szerokość elewacji frontowej, jak i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono w nawiązaniu do szerokości i wysokości budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Tym samym organy w sposób właściwy zweryfikowały spełnienie przez przedmiotowe zamierzenie budowlane warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gwarantując tym samym wkomponowanie inwestycji w ład przestrzenny otaczającego inwestycję terenu. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organy poddały prawidłowej analizie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji (wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej - część tekstowa) wymienia działki ewidencyjne stanowiące działki sąsiednie w stosunku do terenu objętego inwestycją, przy czym w świetle stanowiących załącznik graficzny do decyzji map ewidencyjnych nie budzi wątpliwości, że działki te dostępne są z tej samej drogi publicznej co działka objęta inwestycją (ul. [...]). Organ wyraźnie wskazał działki o nr [...] jako dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z wymaganiami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena Sądu I instancji, że organy administracji publicznej właściwie określiły działki te jako stanowiące punkt odniesienia dla wyznaczenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy nie została skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.