Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1696/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 3 pkt 4, art. 34
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 107 § 3, art. 189f § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2537/18 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 2 lipca 2018 r. nr DKR-4203-1/3/18/MP w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2537/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 2 lipca 2018 r., nr DKR-4203-1/3/18/MP, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji trafnie uznały, że w warunkach niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki do zastosowania w stosunku do Spółki sankcji administracyjnej na podstawie art. 33 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów (Dz. U. z 2018 r., poz. 296; dalej: u.m.p.o.). Wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego - protokołów oględzin naczep, na które załadowane były przewiezione przez Spółkę odpady - wynika, że odpady zakwalifikowane przez ich nadawcę - brytyjskiego kontrahenta pod kodem 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma) oraz kodem B3010 (stałe odpady tworzyw sztucznych) stanowiły w rzeczywistości mieszaninę odpadów o kodzie 19 12 12 (inne odpady). Mieszaniny odpadów, zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE L z 2006 r., nr 190, poz. 1; dalej: rozporządzenie nr 1013/2006), wymagają natomiast - przed dokonaniem przewozu - zgłoszenia oraz uzyskania zgody na jego dokonanie. Spółka nie była w posiadaniu dokumentów potwierdzających dopełnienie tych formalności.

Sąd uznał jednocześnie, że wobec przeprowadzenia oględzin przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska nie było konieczności przeprowadzania jakichkolwiek specjalistycznych działań, np. badań laboratoryjnych dla określenia parametrów fizyko-chemicznych odpadów. Inspekcja Ochrony Środowiska jest bowiem wyspecjalizowanym organem powołanym do badania i oceny stanu środowiska, zaś jej pracownicy są zobowiązani do posiadania specjalistycznej wiedzy pozwalającej na wykonywanie tych ustawowych obowiązków. Nie muszą zatem posiłkować się opiniami biegłych.

Sąd I instancji zauważył również, że przewidziana w art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. odpowiedzialność administracyjna nie jest uzależniona od zaistnienia umyślności działania podmiotu przewożącego odpady. Zaniedbanie w zakresie ustalenia przez Spółkę, przed przystąpieniem do wykonania usługi, czy zlecony transport podlega reżimowi nadzorczemu (z uwagi na charakter odpadów), a w razie niemożności poczynienia takich ustaleń - odstąpienie od wykonania przewozu, jest równoznaczne z zawinionym niedochowaniem należytej staranności, w oczywisty sposób upoważaniającym organ do zastosowania sankcji z art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o.

Sąd nie doszukał się jednocześnie naruszenia art. 34 u.m.p.o., uznając, że ustalone przez organy obu instancji okoliczności sprawy uzasadniały podwyższenie wymierzonej kary. Wskazał też, że kara w wysokości 30 000 zł - przy przedziale od 20 000 do 60 000 zł - znajduje się w dolnej jego granicy. Uznał za nieuzasadnione również zarzuty dotyczące niezastosowania art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1/ art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że transportujący odpady zawsze ponosi odpowiedzialność za dokonanie przewozu odpadów bez wymaganych dokumentów, bowiem w każdym przypadku jego zachowanie może być określone jako umyślne bądź nieumyślne, podczas gdy zgodnie z literalnym brzemieniem tego przepisu, transportujący odpady ponosi odpowiedzialność, jeżeli jego działanie zostało popełnione co najmniej nieumyślnie, a tym samym nie ponosi tej odpowiedzialności jeżeli jego działaniu nie można przypisać chociażby nieumyślności,

2/ art. 34 u.m.p.o. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że każdy przewóz odpadów może stanowić zagrożenie dla ludzi i środowiska, bez względu na to jaki jest skład tych odpadów, a tym samym każdy przewóz odpadów uzasadnia nałożenie kary powyżej dolnej granicy, podczas gdy dla ustalenia wysokości kar pieniężnych powinny zostać ustalone rodzaj przewożonych odpadów, w tym ich skład oraz jakie konkretnie zagrożenie dla środowiska oraz ludzi takie odpady mogą powodować,

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz bezpodstawne przyjęcie, że organ administracji rzetelnie zgromadził materiał dowodowy w sprawie i na jego podstawie dokonał prawidłowych i niebudzących zastrzeżeń ustaleń faktycznych, w szczególności przyznanie, że:

a. Spółka dopuściła się nieumyślnego nielegalnego przewozu odpadów bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy nie przeprowadzono wszystkich niezbędnych dowodów w celu ustalenia, czy można jej przypisać chociażby nieumyślność za wykonanie takich przewozów, z uwagi na to, że Spółka została wprowadzona w błąd co do rodzaju przewożonych odpadów i pomimo podjęcia wszelkich możliwych działań mających na celu weryfikację otrzymanych dokumentów przewozowych, nie mogła dowiedzieć się przed rozpoczęciem wykonywania przedmiotowych przewozów, że przewozi inne odpady niż te wskazane w dokumentach przewozowych,

b. ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotem przewozu wykonywanego przez Spółkę były odpady stanowiące mieszaninę odpadów o kodzie 19 12 12, podczas gdy brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek specjalistycznych opinii, ekspertyz lub innych dokumentów, z których wynikałoby jakie faktycznie odpady (o jakim składzie) znajdowały się na zatrzymanych naczepach,

c. pracownicy organów obydwu instancji dysponują wiedzą specjalną potrzebną do ustalenia rodzaju przewożonych przez Spółkę odpadów, w związku z czym ocena rodzaju przewożonych odpadów nie wymaga powołania biegłego, podczas gdy, ustalenie rodzaju tych odpadów wymaga posiadania wiadomości specjalnych, w tym przeprowadzenia odpowiednich badań próbek tych odpadów, natomiast pracownicy organów obydwu instancji nie posiadają wiedzy specjalnej w tym zakresie, wobec czego do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy niezbędnym było powołanie biegłego do spraw ochrony środowiska z zakresu gospodarki odpadami, który ustali rodzaj przewożonych przez Spółkę odpadów,

2/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 34 u.m.p.o. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i uznanie, że nałożona na Spółkę kara pieniężna ma charakter adekwatny do rodzaju naruszenia, bowiem charakter łamania przez Spółkę przepisów o międzynarodowym transporcie odpadów jest powtarzalny i uporczywy, podczas gdy ilość przewozów wykonywanych przez Spółkę, w których dostrzeżono nieprawidłowości to jedynie niewielki procent wszystkich wykonywanych przez nią przewozów międzynarodowych, w tym także niewielki procent zleceń realizowanych przez Spółkę na przewóz odpadów, a tym samym ilość nieprawidłowo zrealizowanych przewozów oraz charakter tych nieprawidłowości świadczy, że mają one charakter wyjątkowy i zawsze co najmniej nieumyślny lub nawet niezawiniony,

3/ art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i uznanie, że Spółce można przypisać nieumyślne wykonanie nielegalnego przemieszczenia odpadów, bowiem nie dochowała należytej staranności przy wykonywaniu załadunku odpadów i nie sprawdziła rodzaju przewożonych odpadów, ani nie odstąpiła od wykonania przewozu, do czego była zobowiązana, podczas gdy brak jest w przepisach u.m.p.o. oraz rozporządzenia nr 1013/2006, a także w innych przepisach regulujących międzynarodowy przewóz drogowy, zobowiązania dla przewoźnika do zweryfikowania otrzymanych od nadawcy dokumentów towarzyszących międzynarodowemu przemieszczeniu odpadów z rzeczywistym rodzajem przewożonych odpadów oraz brak jest w tych przepisach zobowiązania dla przewoźnika do odstąpienia od umowy przewozu w przypadku braku możliwości weryfikacji przewożonych odpadów, a obowiązkiem kierowcy jest jedynie zgłoszenie nadawcy i wpisanie w dokumentach przewozowych ewentualnych widocznych niezgodności, a zatem niepodjęcie tych czynności nie może świadczyć o umyślnym, czy też nieumyślnym działaniu Spółki,

4/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. i nałożyły na Spółkę karę administracyjną, podczas gdy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od jej nałożenia, bowiem waga naruszenia prawa była znikoma, gdyż ilość odpadów była nieznaczna, nie ustalono jednoznacznie rodzaju przewożonych odpadów, a także nie ustalono, aby stanowiły one chociażby potencjalne zagrożenie dla ludzi i środowiska, a Spółka zaprzestała naruszania prawa poprzez wdrożenie szczegółowych procedur.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwione.

Zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakłada na transportującego odpady, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości od 20 000 do 60 000 zł, jeżeli ten, choćby nieumyślnie dokonywał przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów.

Decyzja o nałożeniu przedmiotowej kary administracyjnej ma charakter decyzji związanej, co oznacza że organ administracji zobowiązany jest do nałożenia na transportującego odpady kary pieniężnej w każdym przypadku stwierdzenia dokonywania przewozu odpadów bez dołączenia do transportu wszystkich wymaganych dokumentów i to niezależnie od tego, czy do wskazanego naruszenia prawa doszło umyślnie czy nieumyślnie. Sąd I instancji słusznie wskazał zatem, że odpowiedzialność administracyjna nie jest w tym przypadku uzależniona od zaistnienia umyślności działania transportującego odpady, wystarczające jest co najmniej nieumyślne działanie w tym zakresie. Użyty w art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. zwrot "choćby nieumyślnie" subiektywizujący tę odpowiedzialność oznacza bowiem, że omawiany delikt administracyjny może być popełniony umyślnie bądź nieumyślnie. Powyższe oznacza zaś, że organ administracji zobowiązany jest do badania elementów subiektywnych popełnienia deliktu, do którego może dojść nie tylko, gdy transportujący odpady ma zamiar naruszenia prawa, ale i gdy pomimo braku takiego zamiaru dopuszcza się naruszenia prawa na skutek niezachowania ostrożności wymaganej przy przewozie odpadów. Nieumyślność może przybrać przy tym formę świadomą, gdy łączy się z przewidywaniem możliwości popełnienia deliktu i nieświadomą, gdy przy braku przewidywania możliwości jego popełnienia, transportujący mógł naruszenie prawa przewidzieć. Przedmiotowa kara administracyjna nakładana jest jednak bez względu na formę jaką przybierze wina.

W świetle powyższego podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. uznać należy za nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni omawianego przepisu łącząc wynikającą z niego odpowiedzialność administracyjną z co najmniej nieumyślnym naruszeniem prawa. Wbrew podniesionemu zarzutowi z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, aby Sąd stwierdził, że w każdym przypadku zachowanie transportującego może być określone jako umyślne bądź nieumyślne. Zastosowanie tego przepisu w warunkach niniejszej sprawy uzasadnione było uznaniem przez Sąd I instancji zachowania Spółki za zawinione z uwagi na niedochowanie należytej staranności przy czynnościach przewozowych.

W warunkach niniejszej sprawy Spółka nie podważyła skuteczne, przyjętych przez Sąd I instancji, ustaleń organów ani co do zawinionego charakteru jej zachowania, ani co do rodzaju przewożonych odpadów.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w wyniku przeprowadzonych przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska oględzin naczep, na które załadowane zostały odpady zakwalifikowane przez ich nadawcę jako tworzywa sztuczne i guma (kod 19 12 04) oraz stałe odpady tworzyw sztucznych (kod B3010), stwierdzono, że naczepy zawierały sprasowane odpady z opakowań z tworzyw sztucznych, sprasowane odpady foliowe, zawierające również rozmięknięte opakowania kartonowe i zabrudzone resztkami produktów, wydzielające zapach charakterystyczny dla rozkładu odpadów komunalnych, które zakwalifikowano pod kodem 19 12 12 jako inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów, w tym przypadku odpadów komunalnych. Jako, że odpady te stanowiły mieszaninę odpadów różnych frakcji niesklasyfikowanych pod żadnym kodem w załączniku III, IIIA, IIIB, IV lub IVA do rozporządzenia nr 1013/2006, ich przywóz wymagał stosownego zgłoszenia oraz uzyskania zgody właściwych organów na jego dokonanie, zaś Spółka nie była w posiadaniu dokumentów potwierdzających dopełnienie tych formalności. Dodać należy, że w procedurze zwrotu przedmiotowych opadów do Wielkiej Brytanii, angielska Agencja Środowiska nie zakwestionowała klasyfikacji przedmiotowych odpadów pod kodem 19 12 12.

Odnosząc się do zarzutów Spółki dotyczących zgromadzonego we wskazanym zakresie materiału dowodowego i jego oceny, stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym w warunkach niniejszej sprawy nie było konieczności przeprowadzania dodatkowych specjalistycznych badań co do składu przedmiotowych odpadów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688 ze zm.) Inspekcja Ochrony Środowiska została powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Do jej ustawowych zadań należy m.in. wykonywanie zadań określonych w przepisach o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W związku z tym organy Inspekcji Ochrony Środowiska są wyspecjalizowane w zakresie swoich ustawowych kompetencji, a tym samym pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska posiadają niezbędny do realizacji jej ustawowych zadań (także tych wynikających z u.m.p.o.) zakres wiedzy specjalistycznej.

Wobec powyższego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy administracji nie miały obowiązku korzystania z opinii biegłego, skoro kwestia kwalifikacji odpadów została w sposób wystarczający wyjaśniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a jego wyczerpującą analizę przedstawiono w uzasadnieniu podjętych decyzji. Zarówno polskie organy ochrony środowiska, jak i strona brytyjska, były też zgodne co do kwalifikacji odpadów w niniejszej sprawie. Samo kwestionowanie przez Spółkę stanowiska organów w tym zakresie nie mogło prowadzić do jego skutecznego podważenia bez przedstawienia stosownego przeciwdowodu. W toku postępowania Spółka nie skorzystała zaś z możliwości przedstawienia opinii biegłego wydanej na jej zlecenie. W tej sytuacji zarzut błędnej kwalifikacji przewiezionego odpadu uznać należy za niezasadny.

W dalszej kolejności odnieść należy się do zarzutu dotyczącego błędnej kontroli Sądu I instancji w zakresie uznanych za prawidłowe ustaleń organów administracji co do przypisywanej Spółce winy w naruszeniu prawa. Spółka podniosła bowiem, że została wprowadzona w błąd co do rodzaju przewożonych odpadów. Nie miała też możliwości wcześniejszego ustalenia, że przewożone odpady mogą być innymi odpadami niż te wskazane w dołączonych dokumentach, bowiem ze względów sanitarnych kierowcy samochodów nie zostali dopuszczeni do załadunku odpadów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji co do niedochowania przez Spółkę należytej staranności przy czynnościach przewozowych jest prawidłowe. Okoliczność załadowania przez nadawcę innych niż deklarowane odpadów nie może stanowić bowiem okoliczności wyłączającej odpowiedzialność przewoźnika. Realizując przewóz odpadów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, Spółka zobowiązana jest znać przepisy prawa obowiązującego w tej dziedzinie, a tym samym powinna być też świadoma konsekwencji występujących w przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa związanych z przewozem, w tym w zakresie odpowiedzialności administracyjnej. Organy administracji słusznie przyjęły, że przedsiębiorca transportujący odpady w ramach międzynarodowego ich przemieszczania nie może w kwestii przewożonych odpadów zdać się wyłącznie na nadawcę. Nie może też oczekiwać, że skoro podmiot ten załadował niewłaściwe odpady, to może taki przewóz wykonać bez jakichkolwiek konsekwencji. To transportujący odpowiada bowiem za przejazd pojazdu załadowanego tymi odpadami, a zatem zachowując wymaganą ostrożność powinien wypracować odpowiednie procedury sprawdzające, które zapobiegać powinny naruszeniu prawa przy przewozie odpadów. Jak zauważył Sąd I instancji, a czego Spółka nie kwestionuje, do wprowadzania tego rodzaju wymaganych procedur doszło natomiast, ale dopiero po wykonaniu przewozu, którego dotyczy niniejsza sprawa.

W świetle powyższego podstawę kasacyjną opartą na zarzutach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 3 pkt 4 u.m.p.o. uznać należy za nieusprawiedliwioną.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej Spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 34 u.m.p.o. Wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i 33, należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006.

Z przytoczonego przepisu wynika, że na ostateczną wysokość kary pieniężnej, określonej w art. 33 ust. 3 u.m.p.o. w przedziale od 20 000 do 60 000 zł, wpływa w szczególności: 1/ ilość, rodzaj i charakter przewożonych odpadów oraz 2/ okoliczności uprzedniego naruszenia przez transportującego przepisów u.m.p.o. i rozporządzenia nr 1013/2006. W przypadku tego pierwszego czynnika ustawodawca nakazuje organowi administracji uwzględnić przy miarkowaniu wysokości kary również możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez przewożone odpady. Stwierdzenie zatem już samej możliwości zagrożeń tego rodzaju, a nie ich wystąpienia, może wpłynąć na wymiar kary pieniężnej. Omawiany przepis wskazuje normatywne przesłanki ustalania wysokości kar pieniężnych, wyznaczając tym samym ramy swobodnego uznania administracyjnego organu przy ustalaniu kar pieniężnych. Katalog tych przesłanek nie jest jednak zamknięty, a jedynie przykładowy. W okolicznościach faktycznych danej sprawy o podwyższeniu kary może zdecydować zatem jeden lub wiele wskazanych lub innych czynników.

Wbrew zarzutowi podniesionemu w omawianej podstawie kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonał odmiennej wykładni art. 34 u.m.p.o. Nie stwierdził w szczególności, że każdy przewóz odpadów może stanowić zagrożenie dla ludzi i środowiska, bez względu na to jaki jest skład tych odpadów ani że każdy przewóz odpadów uzasadnia nałożenie kary powyżej dolnej granicy. Odnosząc się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy uznał natomiast, że uzasadniały one wymierzenie kary w wysokości wyższej niż minimalna, aczkolwiek znajdującej się w dolnej granicy ustawowego przedziału. Sąd wskazał jednocześnie, że ustalenie kary w wysokości 30 000 zł uzasadnione było faktem uprzedniego naruszenia przez Spółkę przepisów o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów. Zauważył też, że organy zaznaczyły, że wprawdzie nie ma dowodów na faktyczne zaistnienie zagrożenia dla zdrowia ludzi spowodowanego wykonaniem przedmiotowego przewozu, to jednak sprowadzone odpady nie są obojętne dla środowiska, a obecna w nich frakcja organiczna stanowić może zagrożenie sanitarne dla ludzi (ze względu na obecność szczurów, much i innych owadów i gryzoni, uciążliwość odorową oraz odcieki do gleby). Organy Inspekcji Ochrony Środowiska są natomiast kompetentne do oceny wpływu określonych czynników na środowisko.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że organy administracji nie przekroczyły uznania administracyjnego przy ustalaniu kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Spółka podniosła wprawdzie, że dokonanie kilku transportów bez wszystkich wymaganych dokumentów stanowi jedynie znikomą część wszystkich dokonywanych przez nią przewozów, to jednak nie może to przysłonić faktu, że te kilka transportów poprzedzających transport odpadów, którego dotyczy niniejsza sprawa, zrealizowanych zostało również z Wielkiej Brytanii do Polski w stosunkowo krótkim okresie czasu - od kwietnia do lipca 2017 r. i objęło odpady o znaczącej masie - łącznie ok. 172 Mg. Fakt zatem uprzedniego naruszenia przez Spółkę przepisów o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów i brak podjęcia działań zaradczych, które przeciwdziałałyby dalszym naruszeniom tego rodzaju, uzasadniał podwyższenie kary, która przy przedziale od 20 000 do 60 000 zł, niewątpliwe oscyluje wokół dolnego pułapu tego przedziału.

W świetle powyższego podstawę kasacyjną opartą za zarzutach naruszenia 34 u.m.p.o. poprzez jego błędną wykładnię, a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 34 u.m.p.o. uznać należy za nieusprawiedliwioną.

Za nieusprawiedliwioną uznać należy również podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary, podczas gdy w warunkach niniejszej sprawy waga naruszenia prawa była w ocenie Spółki znikoma. Wskazać należy, że zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (w podstawie kasacyjnej oznaczonym - jak przyjąć należy omyłkowo - jako art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a.), organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Wynikającymi z przytoczonego przepisu warunkami odstąpienia od karalności są znikoma waga naruszenia prawa oraz zaprzestanie przez stronę naruszania prawa. Warunki te muszą być spełnione łącznie. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności.

W warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów administracji, zgodnie z którym wykonywanie przez Spółkę transportu odpadów bez wymaganych dokumentów nie może być ocenione jako znikome naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela. Zauważyć należy, że transport odpadów, z uwagi na zagrożenia, jakie mogą one stwarzać dla ludzi i środowiska, wymaga co do zasady zachowania zwiększonej ostrożności. Z tych też powodów ich przemieszczanie obwarowane jest określonymi wymogami. W warunkach niniejszej sprawy przemieszczenie odpadów wymagało zastosowania procedury zgłoszenia i zgody od właściwych organów. Transport odpadów z pominięciem tej procedury stanowił nielegalny proceder, któremu trudno przypisać znikomą wagę. Co więcej miał charakter powtarzalny, nastąpił bowiem już po uprzednim wykryciu przewożenia przez Spółkę na terytorium Polski odpadów w sposób nielegalny, po którym - co istotne - Spółka nie wdrożyła procedury zabezpieczającej przed ponownym naruszeniem prawa (ta - jak wskazała Spółka - wprowadzona została bowiem dopiero począwszy od lipca 2017 r.). Sam brak stwierdzenia konkretnego wystąpienia zagrożenia dla ludzi i środowiska związanego z przywozem tych odpadów nie oznacza, że naruszenie to ma charakter znikomy. Tak jak i subiektywna ocena Spółki co do nieznacznej ilości nielegalnie przewiezionych odpadów, których łączna masa z okresu od kwietnia do lipca 2017 r. wyniosła jednak aż 172 Mg.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).