Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 450/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.50 ust. 1, art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 29 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Joanna Śliwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., II. stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. ( dalej jako: PINB ) wpłynęło pismo [...] "o sprawdzenie legalności przeróbki pomieszczeń zamieszkałych przez H.P.". Wskazywali, iż H.P. zamurowała drzwi wyjściowe z lokalu 3/2 na korytarz oraz rozbudowała użytkowane przez siebie pomieszczenia na poddaszu przez co pozbawiła ich możliwości wejścia na strych. Zawiadomieniem z dnia [...] roku PINB poinformował H.P. i wnoszących pismo o wszczęciu – na ich wniosek - postępowania w sprawie robót remontowych na poddaszu budynku mieszkalnego w S. nr [...].

Wydawane przez PINB w toku postępowania administracyjnego akty były uchylane orzeczeniami organu II instancji. I tak postanowienie z dnia [...] roku o nałożeniu na H.P. na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 10094 roku – Prawo budowlane o obowiązku przedstawienia inwentaryzacji powykonawczej zaadaptowanej części poddasza na cele mieszkalne wraz z oceną techniczną wykonanych robót zostało uchylone przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako LWINB) postanowieniem [...]. Natomiast decyzja PINB [...] o umorzeniu postępowania dotyczącego robót remontowych związanych z adaptacją poddasza w budynku mieszkalnym ze względu na jego bezprzedmiotowość ( art. 105 Kpa ) została uchylona przez LWINB decyzją [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane nałożył na H.P. obowiązek dostarczenia w terminie do 31 stycznia 2005 roku dokumentów w postaci oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzupełnionej oceny technicznej wykonanych robót budowlanych ze wskazaniem, iż ocena wcześniejsza dotyczyła tylko części robót wraz z przedstawieniem ewentualnych niezbędnych przeróbek oraz "widok zmienionych w wyniku wykonanych robót elewacji budynku". W dniu 27 stycznia 2005 roku do PINB wpłynęła ocena techniczna zakresu i jakości robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się w budynku mieszkalnym nr [...] ( zawierająca m.in. dokumentację zdjęciową i rzuty elewacji budynku ) oraz oświadczenie H.P. z dnia [...] roku o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją [...] PINB, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu na wniosek [...] - sprawy wykonania przez H.P. robót budowlanych na poddaszu budynku mieszkalnego nr [...] w S. polegających na samowolnej przebudowie części pomieszczeń strychu, stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji tego organu [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji PINB wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego ustalił, że H.P. faktycznie wykonała prace remontowe w budynku mieszkalnym nr [...] w S., polegające na rozbiórce przepierzenia drewnianego, wykonaniu posadzek, wykonaniu okładzin ściennych, dociepleniu ścian zewnętrznych oraz wstawieniu okien w połaci dachowej. Rozebrana ścianka działowa dzieląca część mieszkalną nie stanowiła elementu konstrukcyjnego i jej rozebranie nie spowodowało naruszenia konstrukcji dachu. Organ stwierdził, iż przedmiotowe prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Fakt ten potwierdza opinia techniczna sporządzona przez uprawnionych techników budowlanych. Organ powołał się również na przedłożoną już wcześniej inwentaryzację lokalu nr [...] oraz akt notarialny kupna wskazanego lokalu zgodnie z którym H.P. nabyła w dniu 28 października 1994 roku lokal mieszkalny o powierzchni 76,8 m2. Z dokumentów tych wynika – w ocenie organu - iż przedmiotowe prace remontowe zostały wykonane w zakupionym lokalu mieszkalnym, bowiem po remoncie powierzchnia mieszkania H.P. wynosi 70,12 m2 i nie przekracza powierzchni wynikającej z aktu notarialnego ( 76,8 m2). W ocenie organu i instancji należało więc przyjąć, iż wykonane roboty remontowe mieszkania nie spowodowały zmiany funkcji użytkowej obiektu.

PINB wskazał też, iż H.P. wykonała w oznaczonym terminie obowiązki wynikające z decyzji [...]. W związku z powyższym zasadnym stało się wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku, która kończy postępowanie w sprawie. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2003 roku przepisy art. 50-51 ustawy - Prawa budowlane nie upoważniają organu nadzoru budowlanego do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem celem w/w przepisów jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego.

W przepisanym prawem terminie odwołanie od decyzji PINB wnieśli [...]. W uzasadnieniu odwołujący podnieśli zarzut nieodniesienia się przez organ I instancji do ich pisma z 14 lutego 2005 roku, w którym opisali niezgodność opinii technicznej dostarczonej przez H.P. ze stanem faktycznym robót wykonanych przez inwestorkę na części wspólnej strychu. [...] wnieśli o pozytywne rozpatrzenie ich odwołania oraz nakazanie ponownego pomiaru powierzchni mieszkania H.P. przy ich udziale . Nadto domagali się dokładnego przeanalizowania opinii technicznej sporządzonej przez wynajętych techników budowalnych zarzucając, iż nie dokonali oni przemierzenia powierzchni mieszkania H.P., a w opinii oparli się jedynie na oświadczeniu inwastorki. Wnosili tak także odsunięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od sprawy i wyznaczenie nowego.

Decyzją [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. powoływana jako: Kpa ), utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 19 kwietnia 2005 roku stwierdzającą wykonanie przez H.P. obowiązku nałożonego na nią decyzją [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W tym zakresie organ II instancji podzielił ocenę PINB w S., że H.P. wykonała wszystkie czynności nałożone na nią decyzją z dnia 14 grudnia 2004 roku. W związku ze stwierdzeniem przez osobę uprawnioną, że prace wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, z zachowaniem Polskich Norm, postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych przez inwestora robót winno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Natomiast odnosząc się do treści odwołania LWINB wskazał, iż zarzuty w zakresie sposobu pomiaru mieszkania H.P. ani określenia wielkości powierzchni mieszkalnej nabytego przez nią lokalu nie mogą stanowić przedmiotu postępowania organów nadzoru budowlanego w omawianej sprawie. Zarzuty wynikające z bezprawnego zajęcia części wspólnej poddasza, mogą stanowić jedynie przedmiot postępowania przed sądem powszechnym. Powyższe wynika z faktu, że postępowanie prowadzone w trybie przepisów art. 51 ust. 2 pkt 2, polega na tym, iż w sytuacji robót budowlanych już wykonanych celem tego przepisu jest jedynie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Organ II instancji podkreślił dodatkowo, że bezprzedmiotowość zarzutów w tym zakresie wynika z faktu, iż decyzja [...], nakładająca na inwestora obowiązki, posiada charakter rozstrzygnięcia ostatecznego. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie stwierdzenie wykonania nałożonych obowiązków. Odnosząc się natomiast do żądania wyłączenia od udziału w niniejszym postępowaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., organ II instancji wskazał, iż jest ono bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, iż postępowanie prowadzone przez PINB w tej sprawie zostało zakończone. Decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 3 o stwierdzeniu wykonania nałożonych obowiązków, kończąca postępowanie w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonane roboty, rozstrzygnięciem organu odwoławczego zostaje utrzymana w mocy.

Pismem [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję LWINB. Skarżący podnieśli wobec zaskarżonego aktu zarzut, iż organy nadzoru budowlanego uwzględniły oświadczenie H.P. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomijając jednocześnie okoliczność, iż zostało ono zakwestionowane przez pozostałych współwłaścicieli budynku. Skarżący podkreślali, iż wykonane przez inwestorkę roboty budowlane naruszają ich prawa wynikające ze współwłasności części wspólnych budynku nr [...] ( m.in. pomieszczeń strychowych, dachu, ścian zewnętrznych ). Podnosili, iż skarżąca w wyniku przeprowadzonych robót zajęła ich wspólne pomieszczenia strychowe. Zarzucali, iż organ nadzoru budowlanego ocenił przedstawione przez nią dokumenty jedynie pod względem formalnym w sytuacji, gdy merytoryczna ocena tych dokumentów, przez porównanie ich z treścią aktów notarialnych, pozwoliłaby na ustalenie, iż oświadczenie H.P. o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawiera nieprawdę. W ocenie skarżących, nie można uznać, iż H.P. wykonała obowiązki nałożone na nią decyzją [...]. Zarzucali też nieodniesienie się do ich zarzutu niezgodności wykonanych prac ze sztuką budowlaną np. braku izolacji podłogowej, co skutkuje nadmiernym hałasem w mieszkaniach skarżących. W konsekwencji domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania rozbiórki " obiektu wybudowanego przez H.P.".

W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zawiesił postępowanie sądowoadminiatracyjne na podstawie art. 124 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej powoływanej jako: ppsa ) z uwagi na śmierć jednego ze skarżących – [...].

Postanowieniem z dnia 22 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z ustaniem przyczyny zawieszenia podjął zawieszone postępowanie w sprawie tj. po ustaleniu, iż spadek po [...] nabyła jego żona S.

Skarżąca S. I. w związku z wstąpieniem do postępowania w miejsce zmarłego skarżącego nie zajęła stanowiska procesowego.

Na rozprawie w dniu 15 października 2008 roku pełnomocnik skarżącego S. K. podtrzymywał skargę, akcentując, iż istotą skargi jest zarzut błędnego ustalenia powierzchni lokalu mieszkalnego uczestniczki postępowania.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania H.P. wnosił o oddalenie skargi podzielając dotychczasowe stanowisko organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie jednakże zasadniczo z przyczyn innych niż w niej podniesione, a których zaistnienie obligowało Sąd do uwzględnienia ich z urzędu.

1. W pierwszej kolejności wskazania wymagało, iż z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiąc, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z przepisem art. 135 ppsa sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przytoczone regulacje wskazują, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu I instancji granicami skargi. W konsekwencji więc granice rozpoznawania sprawy przez sąd są szersze od granic zaskarżenia określonych w skardze. Granice rozpoznania sprawy przez sąd wyznaczone są bowiem przez granice sprawy administracyjnej. Zatem zakresem rozpoznania sądu są wszystkie rozstrzygnięcia ( akty ) wydane w ramach danej sprawy administracyjnej ( kontrola "w głąb") jak też całość decyzji administracyjnej niezależnie od zarzutów skargi ( kontrola "wszerz" ).

2. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była w rozpoznawanej sprawie decyzja organu II instancji utrzymująca mocy decyzję PINB stwierdzającą wykonanie obowiązków nałożonych przez ten organ jego wcześniejszą - ostateczną już - decyzją z dnia 14 grudnia 2004 roku o nałożeniu na H.P. wskazanych w niej obowiązków. Postępowanie administracyjne, w którym wydana zastała kwestionowana skargą decyzją zainicjowane zostało pismem S. K. i Jerzego I. z dnia [...] roku, zatytułowanym "zawiadomienie" w którym zwrócili się oni do PINB w S. " o sprawdzenie legalności przeróbki pomieszczeń zamieszkałych przez H.P.". Z zawiadomienia wynikało, iż zakres robót których dotyczyło obejmował "zamurowanie drzwi wyjściowych na korytarz z lokalu mieszkalnego nr [...]" i "rozbudowanie pomieszczeń użytkowanych przez H.P. na poddaszu".

Wskazane pismo organ potraktował jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego ( którego przedmiot określał różnie w toku postępowania ). W konsekwencji też podejmowane w sprawie administracyjnej akty PINB określał jako wydane na wniosek S. K. i J. I., co akceptował organ II instancji dokonując kontroli instancyjnej tychże aktów.

Niewątpliwie wskazane pismo z dnia [...] roku powinno być dla organu nadzoru budowlanego podstawą do podjęcia działań zmierzających do zbadania legalności wskazanych w nim robót budowlanych. W ich toku organ powinien ustalić zakres i przedmiot faktycznie wykonanych robót budowlanych, poddać je kwalifikacji prawnej ustalając czy dla ich wykonania było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę czy też wystarczające było dokonanie zgłoszenia, a następnie - w zależności od tychże ustaleń - zdecydować o wdrożeniu właściwego trybu postępowania ( np. art. 48, 49, 50-51 Prawa budowlanego ).

W przypadku stwierdzenia wykonania robót budowlanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane właściwy organ nadzoru budowlanego zobligowany jest podjąć postępowanie naprawcze w trybie art. art. 50 – 51 ustawy. Celem jego jest skontrolowanie poprawności wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ewentualne doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem ( vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1998 roku - IV SA 532/96, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998r roku - IV SAB 167/97). Należy przy tym podkreślić, iż zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, chodzi tu o doprowadzenie obiektu budowlanego czy wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem budowlanym, w tym w szczególności z warunkami technicznymi. Oznacza to w konsekwencji, iż wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego następuje z urzędu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2006 roku w sprawie II OSK1257/05 ( LEX nr 289253 ) stwierdzając, iż: 1. w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu;

2. wszczęcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego określonych w art. 50 Prawa budowlanego następuje z urzędu.

Prowadzone z urzędu postępowanie naprawcze może doprowadzić do wydania jednej z kilku decyzji o jakich mowa w art. 51 ust. 1. Natomiast w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do ich wydania organ powinien umorzyć postępowanie naprawcze jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa ( vide: wyrok WSA w Gliwicach z 8 października 2007 roku – II SA/Gl 425/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 roku VII SA/Wa 493/04 ).

W orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalną uznaje się jednak także możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu żądającego rozbiórki lub doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i powołującego się na posiadanie interesu prawnego w dochodzeniu takiego żądania. Wskazać w tym zakresie należy na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 roku w sprawie IV SA 707/02 – LEX nr 755446 i z dnia 19 grudnia 2006 roku w sprawie II OSK 121/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 roku w sprawie IV SA 4382/03 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 lutego 2006 roku w sprawie II SA/Go 745/05, z dnia 20 lipca 2005 roku w sprawie II SA/Go 47/05 i z dnia 29 września 2005 w sprawie II SA/Go 238/05 ). Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela w/w pogląd o możliwości prowadzenia postępowania naprawczego na wniosek podmiotu posiadającego interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Jeżeli zatem postępowanie administracyjne prowadzone było na wniosek podmiotu uznanego przez organ administracji za stronę i żądającego w takim wniosku wydania nakazu rozbiórki lub nałożenia obowiązków zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego prawem, zaś w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego doszło do ustalenia, że nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia żądania zawartego we wniosku strony to właściwym rozstrzygnięciem jest nie umorzenie postępowania, ale decyzja o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku dokonania rozbiórki lub stosownych obowiązków. Podkreślenia wymaga także, że organ nie ma dowolności w zakresie przyjęcia czy postępowanie prowadzone jest na wniosek czy z urzędu bowiem okoliczność ta, jak wynika z powyższych rozważań, determinuje charakter rozstrzygnięcia podejmowanego w sprawie.

3. W rozpoznawanej sprawie wskazania wymaga, że wprawdzie pismo z dnia [...] roku pochodziło od podmiotów, które zostały następnie uznane za strony postępowania to jednak ograniczało się ono jedynie do formy "zawiadomienia" o fakcie wykonania wskazanych w nim robót. Poza wnioskiem o sprawdzenie ich legalności brak w nim było nim jakiegokolwiek żądania autorów zawiadomienia, nie powoływali się też w nim oni na posiadanie interesu prawnego i jego naruszenie w wyniku wykonanych robót budowlanych. Tym samym organ nie miał podstaw do traktowania pisma z dnia 20 sierpnia 2008 roku jako wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie. Oznacza to, iż postępowanie administracyjne powinno być prowadzone z urzędu.

4. Jak już wcześniej wskazano postępowanie naprawcze o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego polega na wydaniu jednej z trzech decyzji określonych w w ust. 1 przywołanego przepisu. W sytuacji, gdy zachodzi brak możliwości naprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych (pkt 1), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa, organ obowiązany jest nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Jeśli natomiast możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie jest to przypadek odstąpienia od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa), organ orzeka o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem , określając termin ich wykonania ( pkt 2 ). Z kolei w przypadku, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę ( pkt 3 ), właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, dalsze czynności postępowania naprawczego, które zostały określone w art. 51 ust. 3, podejmowane są co do zasady na wniosek inwestora. W przypadku jednak gdy upłynął termin określony w treści decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, organ nadzoru budowlanego kontynuuje postępowanie z urzędu. Po upływie terminu określonego w tej decyzji sprawdza wykonanie nałożonych obowiązków. Po sprawdzeniu wykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ wydaje decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku. Wydanie tej decyzji kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie, gdyż potwierdza, że inwestor doprowadził roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, co było celem prowadzonego postępowania naprawczego. Jeżeli wskazane obowiązki nie zostały wykonane, organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych albo rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

5. Dla oceny legalności aktów dotyczących postępowania naprawczego przeprowadzonego przez organy w niniejszej sprawie koniecznym było, zdaniem Sądu, dokonanie także oceny legalności decyzji PINB nr [...]. Akt ten stanowił bowiem podstawę do wydania decyzji PINB z dnia 19 kwietnia 2005 roku i zaskarżonej skargą decyzji LWINB. W ocenie Sądu wskazana decyzja z dnia 14 grudnia 2004 roku wydana została przez PINB z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Rodziło to konieczność zastosowania regulacji z art. 135 ppsa w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ( art. 145 § 1 pkt 2 ppsa ) aktu wydanego na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego, wprawdzie nie zaskarżonego, ale rażąco wadliwego i rzutującego w sposób istotny na legalność aktów wydanych w jego następstwie.

Przypomnienia wymaga, iż decyzją z dnia 14 grudnia 2004 roku PINB w S. nałożył na inwestorkę H.P. obowiązek dostarczenia dokumentów w postaci oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzupełnionej ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych z przedstawieniem ewentualnych niezbędnych przeróbek oraz "widoku zmienionych w wyniku wykonanych robót elewacji budynku". Decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku , Nr 156, poz. 1118 ze zm.) Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 14 grudnia 2004 roku – w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już wykonane ( ust. 7 art. 51 ) właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Brzmienie tego przepisu w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 14 grudnia 2004 roku jak i w poprzednio obowiązującym wskazuje jednoznacznie, iż nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności ( tak do dnia nowelizacji z 16 kwietnia 2004 roku ) lub robót budowlanych ( tak od dnia wejścia w życie wskazanej nowelizacji ) w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz czy ocen. Poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można bowiem doprowadzić do wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem ( vide: Prawo budowlane – Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego , C.H. Beck , Warszawa 2007 str. 549 ). Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią bowiem element postępowania dowodowego i mogą jedynie stanowić podstawę do wydania decyzji przez organ. Możliwość żądania przez organ nadzoru budowlanego dokumentów - ekspertyz czy ocen uregulowana została w art. 81c Prawa budowlanego i to na jego podstawie organ może nałożyć taki obowiązek ( vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 roku, II OSK 177/06 niepublik. ). Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może stanowić takiej podstawy ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2004 roku, 7/IV SA 2017/03 niepublik., wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2004 ) 7/IV SA 2050/03 niepublik.) W wyroku z dnia 28 czerwca 2005 roku ( OSK 1780/04 – Lex 179100 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 Kpa, jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt lub 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ może wydać decyzję jedynie raz. W związku z tym, nakładając w tym trybie na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów, organ blokuje sobie możliwość rozstrzygnięcia w przyszłości sprawy co do istoty tj. doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem. Decyzja z art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może nakazywać przedstawienia określonej dokumentacji również i z tej przyczyny, że gdy organ na podstawie dostarczonych dokumentów stwierdzi, że wykonane dotychczas roboty w istotny sposób odbiegają od ustaleń obowiązujących przepisów prawa, faktycznie nie będzie miał możliwości legalizacji wykonanych dotychczas robót budowlanych bo nie ma podstaw do wydanie ponownej decyzji w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego tym razem nakazującej - na podstawie przedłożonej dokumentacji – wykonania czynności faktycznych czy robót budowlanych w celu doprowadzenia robót już wykonanych do stanu zgodnego prawem ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2005 roku , 7/IV SA 5144/02 niepublik. ) zaś w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 można jedynie stwierdzić wykonanie lub niewykonanie obowiązku przez inwestora. Podkreślenia wymaga, iż dostosowanie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – jako cel postępowania naprawczego – polegać musi na wykonaniu określonych robót budowlanych które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowywaniu dokumentacji do istniejącego stanu wykonanych robót ( vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2001 roku II SA/Kr 1556/00 ). Z powyżej przedstawionych względów należało stwierdzić, że decyzja z 14 grudnia 2004 roku PINB w S. obarczona jest kwalifikowaną wadą, powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji z 14 grudnia 2004 roku., w sposób jednoznaczny determinowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji LWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w S. ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa ). Niezależnie bowiem od uchybień związanych z prowadzeniem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na wniosek, a nie z urzędu, decyzją z dnia 19 kwietnia 2005 roku PINB stwierdził wykonanie obowiązków, które nie mogły być nałożone decyzją z dnia 14 grudnia 2004 roku. Organ II instancji zaś z naruszeniem przepisu art. 138 Kpa zaaprobował to rozstrzygnięcie, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

7. Z poczynionych powyżej rozważań wynika, iż dochowanie prawidłowego toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie obligowało organ nadzoru budowlanego do ustalenia zakresu wykonanych robót, ich prawnej kwalifikacji w celu oceny czy zostały wykonane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i dokonania wyboru właściwego trybu postępowania, zaś w razie uznania, iż możliwe jest zastosowanie trybu naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego wskazanie jakie okoliczności go uzasadniają. W przypadku zaś powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego wykonanych samowolnie robót budowlanych istniała zaś możliwość skorzystania z dyspozycji przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uprawniającego organ nadzoru do żądania od inwestorki ocen technicznych lub ekspertyz .

Uzyskany w wyniku postanowienia dowodowego z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego materiał dowodowy stanowić był powinien dla organu nadzoru podstawę do oceny czy zachodzi konieczność do nałożenia na inwestorkę, w drodze decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania – we wskazanym terminie - określonych czynności ( faktycznych ) lub robót budowlanych "naprawczych" w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku wydania takiej decyzji, w dalszej kolejności organ obowiązany był do sprawdzenia na wniosek inwestora, a po upływie wyznaczonego terminu – działając z urzędu – wykonania nałożonych obowiązków i w zależności od wyniku dokonanych ustaleń wydania decyzji stwierdzającej ich wykonanie ( art. 51 ust. pkt 1 ) lub decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego.

W sytuacji zaś gdyby ocena materiału dowodowego przedłożonego przez inwestora wskazywała, iż wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom prawa budowlanego, w tym warunkom technicznym, organ nadzoru budowlanego powinien umorzyć postępowanie ( o ile prowadzone było z urzędu ) albowiem brak przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiadania się przez organ w tej kwestii ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 roku VII SA/Wa 493/04 niepublik.) W przypadku zaś gdyby postępowanie było prowadzone na wniosek strony zachodziłaby podstawa do wydania decyzji odmawiającej nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Zaakcentowania dodatkowo wymaga, iż w toku tak prowadzonego postępowania przedkładana przez inwestora dokumentacja w postaci ekspertyz czy ocen technicznych stanowi dla organu jedynie materiał dowodowy służący wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i rozważeniu czy zachodzą podstawy do podjęcia decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego ewentualnie umorzenia postępowania. Organ nadzoru budowlanego ma zatem obowiązek poddawać przedstawioną dokumentację we własnym zakresie ocenie ( art. 80 Kpa ), traktując ją jedynie jako element postępowania dowodowego. W żadnym wypadku sam fakt złożenia przez inwestora ekspertyzy czy opinii technicznej nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż organ nadzoru budowlanego związany jest automatycznie zawartymi w nich wnioskami i ocenami. Złożona ekspertyza czy opinia techniczna mimo, iż sporządzone zostały przez osoby uprawnione, ma jedynie walor opinii biegłego i podlegać powinna takiej samej ocenie jak każdy inny dowód. M.in. organ powinien ocenić czy dane zawarte w ekspertyzie czy ocenie technicznej zgodne są z rzeczywistym stanem faktycznym.

8. Odnosząc się do wywodów skargi to za uzasadnione należy uznać te odnoszące się do zarzutu niepoddania przez organy ocenie merytorycznej przedłożonej oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W tym zakresie Sąd wyraził swe stanowisko w ostatnim ustępie pkt 7 niniejszego uzasadnienia.

Odnośnie zaś zarzutów w kwestii prawdziwości złożonego przez inwestorkę H.P. , w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia 14 grudnia 2004 roku, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane to wskazania wymaga, iż brak było podstaw prawnych do nakładania na inwestorkę wskazanego obowiązku. Obowiązek ustalenia czy inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane spoczywa na organach tylko przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę oraz przy zgłoszeniu budowy lub zamiaru wykonania robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów współwłaścicieli co do sposobu korzystania przez nich ze wspólnych nieruchomości ( vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 marca 2005 roku w sprawie II SA/Bk 35/2005 ( Lex Polonica 416430 ). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2003 roku ( IV SA 523/2001 – ONSA 2004, nr 2, poz. 54 ) ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Może więc dojść do sytuacji, że roboty budowlane wykonane w obiekcie stanowiącym współwłasność kilku osób z punktu widzenia prawa administracyjnego okażą się zgodne z prawem, co wcale nie oznacza, że jednocześnie nie naruszają praw pozostałych współwłaścicieli. Jednakże naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym. W wyroku z dnia 23 listopada 2001 roku ( IISA/Ka 320/00 niepublik. ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż dochodzenie roszczeń współwłaścicieli w związku z ewentualnym naruszeniem wymogu zgody na wykonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu możliwe jest wyłącznie przed sądem powszechnym. Podobny pogląd wypowiedział WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 czerwca 2005 roku sprawie VII SA/Wa 1465/04 ( niepublik. ).

9. Wskazane w powyższych wywodach uchybienia organów obu instancji spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zaś zastosowanie środka z art. 135 ppsa ze względu na rażące naruszenia prawa stało się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 14 grudnia 2004 roku. W konsekwencji więc organ I instancji zobligowały będzie do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu co do prawidłowego toku postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w aktach administracyjnych znajdują się już oceny techniczne i inne dokumenty złożone przez inwestorkę zbędne będzie wydawanie w tym zakresie postanowienia z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ zatem podda złożoną dokumentację ocenie w zakresie wskazanym przez sąd. Dołączy też do akt pismo z dnia 14 lutego 2005 roku o jakim mowa w odwołaniu skarżących od decyzji z dnia 19 kwietnia 2005 roku w którym podnosili niezgodności opinii technicznej ze stanem faktycznym robót, a do którego nie odniósł się ani organ I ani II instancji, a którego brak w przekazanych sądowi aktach administracyjnych sprawy. Wyjaśni też organ zakres rzeczywiście wykonanych robót, które były przedmiotem zawiadomienia z dnia [...] roku, w szczególności kwestię zamurowania drzwi wyjściowych na korytarz z lokalu mieszkalnego nr 2, która została w ustaleniach i rozstrzygnięciach dotychczas pominięta. Odniesie się też do pomijanych twierdzeń inwestorki co do okoliczności i terminów wykonania robót polegających na zamurowaniu otworu drzwiowego i montażu okien połaciowych. Będzie miał też organ na uwadze, iż właścicielami lokali mieszkalnych nr 1 i 2 byli małżonkowie I. i małżonkowie K., zatem uznanie za strony dotychczasowego postępowania jedynie S. K. i S. I. stanowiło naruszenie zasad postępowania administracyjnego mogące stanowić podstawę do jego wznowienia .

10. Rozstrzygając w sposób wskazany w wyroku Sąd nie orzekał o kosztach postępowania ze względu na brak wniosku skarżących w tym przedmiocie.