Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 313/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 436/07 w sprawie ze skarg M. G. i W. T. na uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 436/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M. G. i W. T., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [..] Rady Miasta W. z dnia [..] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oddalił skargę na uchwałę nr [..] Rady Miasta W. z dnia [..] o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwałą nr [..] Rada Miasta W. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WSR-2 dla obszaru położonego w centrum W. ograniczonego od północy ul. [..], od wschodu przedłużeniem istniejącego odcinka ul. [..], od południa ul. [..]i oraz od zachodu ul. [..] z zamiarem przeznaczenia tego obszaru na cele zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. i Miasta W., w tym budownictwa usługowego i handlowego z uzupełniającą funkcją mieszkaniową, a także lokalizacją centralnego placu miejskiego (rynku) z wyłączeniem lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 200 m2.

W skardze do sądu administracyjnego M. G. i W. T. podnieśli, że są właścicielami nieruchomości położonych w obszarze określonym w uchwale nr [..], z tym że z uchwałą tą jest związana też wadliwa uchwała nr [..] o uchyleniu poprzedniej uchwały nr [..] Rady Miasta W. z dnia [..] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co narusza ich interesy prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w niniejszej sprawie narusza interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze nią uregulowanym, gdyż sytuacja prawna właścicieli nieruchomości, w stosunku do których takiej uchwały nie podjęto jest inna, niż sytuacja prawna właścicieli nieruchomości, w stosunku do których taka uchwała została podjęta. Takie rozróżnienie wynika z przepisów art. 58 ust. 1 i art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto zaskarżona uchwała narusza uprawnienia skarżących także ze względu na okoliczności, w jakich została podjęta, a mianowicie ze względu na fakt, iż podjęto ją wraz z uchwałą o uchyleniu uchwały z dnia [..] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z okoliczności sprawy wynika, iż obie uchwały podjęto po to, aby opracowanie planu miejscowego odbywało się według zasad przewidzianych w obecnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie według zasad określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Opracowanie planu pod rządami obecnie obowiązującej ustawy stawia skarżących w sytuacji niekorzystnej, bowiem pozbawia ich prawa wniesienia zarzutów do projektu planu miejscowego, o których mowa w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne jest przy tym, zdaniem Sądu to, że pozbawienie skarżących tych uprawnień wynika nie tyle ze zmiany stanu prawnego, ile właśnie z faktu podjęcia zaskarżonych uchwał. Wynika to z treści art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd zwrócił jednak uwagę na okoliczność, iż podjęcie uchwały nr [..] o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było dopuszczalne na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy. W ocenie Sądu uchwała ta nie narusza prawa, zatem skarga na nią została oddalona.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchwała nr [..] Rady Miasta W. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest natomiast dotknięta wadą, polegającą na braku analizy, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pozostałe zarzuty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za nieuzasadnione.

Od powyższego wyroku odrębne skargi kasacyjne złożyli M. G. oraz Rada Miasta W.. Skarga kasacyjna Rady Miasta W. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 stycznia 2008 r.

M. G., zaskarżając powyższy wyrok w części dotyczącej punktu 2 (o oddaleniu skargi na uchwałę nr [..] Rady Miasta W. z dnia [..] o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) podniosła w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z:

1) art. 3 Konstytucji RP ze względu na okoliczność, iż Sąd pierwszej instancji oddalając w pkt 2 sentencji skargę na uchwałę nr [..] bezpodstawnie przyjął, iż niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej powyższej uchwały, z naruszeniem przepisu art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Tym samym Sąd pozostawił w obrocie prawnym uchwałę opartą na błędnej podstawie prawnej,

2) art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w sytuacji, gdy podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tego planu do publicznego wglądu, przy jednoczesnym niezakończeniu procedury planistycznej do dnia wejście w życie powyższej ustawy. Konsekwencją naruszenia tego przepisu jest brak wskazania w podstawie prawnej uchwały nr [..] przepisu art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

3) art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za podstawę prawną zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż tolerowanie przez sąd administracyjny uchybień w zakresie niepowołania bądź wadliwego powołania podstawy prawnej aktów, doprowadziłoby do sytuacji, w której kontrola sądowa uruchamiania na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stałaby się iluzoryczna. Taki stan godziłby też w zasadę praworządności, określoną w art. 3 Konstytucji RP.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 2 sentencji i przekazanie w tym zakresie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma to, czy przepis art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustanawia obowiązek kontynuacji sporządzania (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o procedurze zaawansowanej w stopniu wskazanym w tym przepisie, czy też takiego bezwzględnego obowiązku nie ustanawia, rozstrzygając jedynie o podstawie prawnej procedury planistycznej wówczas, kiedy się ona toczy. Sąd pierwszej instancji, w przeciwieństwie do strony wnoszącej skargę kasacyjną, zasadnie stanął na stanowisku, że przedmiotowy przepis o charakterze interporalnym obowiązku, o którym mowa, nie ustanawia. Nie niweczy w szczególności, wynikających z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, uprawnień gminy, do decydowania o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania terenu, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym.

Przepis art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zatem zastosowanie do już prowadzonej procedury planistycznej i nie stoi na przeszkodzie do "wycofania" się rady gminy z rozpoczętych prac planistycznych. Oczywiście owa rezygnacja winna mieć racjonalne uzasadnienie tak, aby nie narazić się na zarzut nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego, ale w rozpoznawanej sprawie do takiego nadużycia władztwa gminy nie doszło. Bezskuteczne kilkunastoletnie procedowanie w sprawie przedmiotowego planu pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennego z 1994 r. wydaje się być wystarczającym argumentem do "sięgnięcia" przez Radę Miasta W. po prostszą procedurę kształtowaną przepisami obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym bardziej że skarżący - choć tracą możliwość wnoszenia zarzutów do projektu planu - mogą przedstawiać swoje racje, w formie uwag do projektu planu, a przede wszystkim zachowują prawo do skarżenia ustaleń planu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Jeżeli tak, to tracą na znaczeniu przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty. W szczególności traci na znaczeniu zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji działał stosownie do dyspozycji tego przepisu, zasadnie wychodząc z założenia, że błędnie powołana podstawa zaskarżonej uchwały o uchyleniu uchwały Rady Miasta W. o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu w sytuacji, gdy podstawa taka niewątpliwie istnieje nie może przesądzać o uwzględnieniu skargi. Z kolei zarzut naruszenia, wskazanego w skardze kasacyjnej (zapewne omyłkowo) art. 3 Konstytucji RP (Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym), pozbawiony jest ewidentnie usprawiedliwionych podstaw.

Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.