Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 460/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 200, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 104, art. 109
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi A. M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia, że kwota świadczenia udzielonego w formie pomocy rzeczowej podlega zwrotowi i ustalenia terminu zwrotu świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

II SA/Rz 460/20

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi A.M.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2020 r. nr [...] dotycząca ustalenia zwrotu kwoty świadczenia udzielonego w formie pomocy rzeczowej i terminu tego zwrotu.

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] przyznał A.M.S. pomoc rzeczową w postaci 0,5 tony węgla z dowozem o wartości 365 zł.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Burmistrz ustalił, że świadczenie wynikające z decyzji z [...] grudnia 2014 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz ustalił termin zwrotu kwoty stanowiącej jego równowartość do [...] listopada 2017 r. (wynikało to z nieujawnienia przez wnioskodawczynię całego posiadanego majątku i dochodów); decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z [...] lutego 2018 r. nr [...].

Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 września 2018 r. II SA/Rz 642/18, który w uzasadnieniu wskazał, że przyznana skarżącej pomoc rzeczowa - stosownie do postanowień art. 36 pkt 2 lit. e) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej: u.p.s.) - jest świadczeniem niepieniężnym, a więc z założenia nie można jej zakwalifikować jako świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 98 w zw. art. 6 pkt 16 u.p.s. będących podstawą prawną wydanych decyzji. W podstawie prawnej decyzji z [...] września 2014 r. powołano wprawdzie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., co wskazywałoby na zasiłek celowy, niemniej jednak sentencja decyzji określa przyznane świadczenie jako pomoc rzeczową. Rozbieżności te nie zostały wyjaśnione.

Sąd zauważył także, że oświadczenie majątkowe skarżącej zostało złożone na niekatulanym wzorze i w swej konstrukcji odpowiada załącznikowi nr 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. 2011 r., Nr 27 poz. 138) które utraciło moc, zamiast aktualnie obowiązującemu z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712). Konsekwencją tego jest fakt, że zamiast pouczenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia zawiera klauzulę o oświadczeniu o zgodności z prawdą podanych informacji. W rezultacie należy przyjąć, że skarżąca nie została prawidłowo pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, co do czego organy nie rozważyły, czy wadliwość mogła przełożyć się na wniosek, że nie doszło do pobrania nienależnego świadczenia, bowiem skarżąca wskutek wadliwości pouczenia nie miała świadomości jakie informacje ma podać w oświadczeniu.

Z uwagi na brak precyzyjnego wyjaśnienia w oświadczeniu odnośnie majątku objętego obowiązkiem ujawnienia Sąd zobligował także organy do oceny oświadczenia skarżącej o stanie majątkowym i skonfrontowania go z innymi dokumentami w celu rozstrzygnięcia, jakie informacje przedstawiła skarżąca i czy miała świadomość, że zobowiązana jest wskazać także majątek odrębny męża.

Końcowo organ został zobligowany do podjęcia próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem ustalenia przesłanki z art. 104 ust. 4 u.p.s. Wg Sądu, ewentualny brak możliwości jego przeprowadzenia z przyczyn leżących po stronie skarżącej będzie skutkował brakiem wniosku pracownika socjalnego z art. 104 ust. 4 u.p.s. czy też trudnościami dowodowymi przy jego rozpatrywaniu w przypadku jego złożenia przez samą skarżącą.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...]: 1. ustalił, że kwota świadczenia w formie pomocy rzeczowej w postaci 0,5 tony węgla z dowozem o wartości 365 zł przyznana decyzją z [...] grudnia 2014 r. podlega zwrotowi z tytułu nadmiernie poniesionych przez MOPS wydatków; 2. ustalił termin zwrotu powyższego świadczenia w ten sposób, że kwota 365 zł powinna być zwrócona w terminie do 30 dni od daty otrzymania decyzji.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Kolegium uchyliło wskazaną wyżej decyzję organu I instancji, jako nie realizującą wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Rz 642/18 w zakresie, w jakim Sąd ustalił, że świadczeniem nienależnie pobranym może być tylko świadczenia pieniężne, zaś pomoc przyznana w przedmiotowej sprawie została określona w sentencji decyzji z [...] grudnia 2014 r. jako pomoc rzeczowa. Ponadto nieprawidłowo określono termin zwrotu, który nie może być wcześniejszy niż data ostatecznej decyzji w sprawie.

Kolejną wydaną w sprawie [...] listopada 2019 r. decyzją nr [...] Burmistrz: 1. ustalił, że kwota świadczenia udzielonego w formie pomocy rzeczowej w postaci 0,5 tony węgla z dowozem o wartości 365 zł przyznanej decyzją z [...] grudnia 2014 r. podlega zwrotowi z tytułu nadmiernie poniesionych wydatków; 2. ustalił termin zwrotu w/w świadczenia w ten sposób, że kwota 365 zł powinna być zwrócona do MOPS do 31 grudnia 2019 r.

Wyjaśnił, że weryfikacja dokumentów zgromadzonych w sprawie wskazała, że do przyznania świadczenia doszło na skutek nieujawnienia przez wnioskodawczynię całego posiadanego majątku, którego wartość nie kwalifikowała jej do uzyskania wnioskowanej pomocy. Rodzina posiadała własne zasoby majątkowe, tj. nieruchomości oraz ruchomości w postaci pojazdów mechanicznych, a jej dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o przyznanie pomocy wynoszący 1425 zł (na który składał się zasiłek celowy pobierany przez męża wnioskodawczyni w wysokości 456 zł oraz dochód z tytułu własności nieruchomości rolnych w kwocie 969,91 zł) przekraczał kwotę kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. wynoszącego dla 2 osób 912 zł. W okresie korzystania z pomocy społecznej strona nie zgłaszała posiadanego majątku, do czego zobligowana była na podstawie art. 109 u.p.s. oraz nie informowała organu o zmianie sytuacji majątkowej i finansowej rodziny, zatajając tym samym istotne okoliczności mające podstawowe znaczenie dla przyznania zasiłku celowego, wskazujące, że jej rodzina była w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową.

Niepieniężny charakter świadczenia nie wyłącza możliwości domagania się jego zwrotu ani nie zwalnia organu z dochodzenia jego zwrotu w przypadku wprowadzenia go w błąd poprzez niepoinformowanie o sytuacji mogącej mieć wpływ na realizację pomocy.

W wyniku braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz braku współpracy wnioskodawczyni z organem w rozumieniu u.p.s. organ nie znalazł podstaw do możliwości podjęcia na wniosek pracownika socjalnego stosownego postępowania w przedmiocie ewentualnego zastosowania ulgi w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s.

W odwołaniu od decyzji Burmistrza z [...] listopada 2019 r. wnioskodawczyni zakwestionowała poprawność wydanego rozstrzygnięcia. Powołała się na wydany w sprawie wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 642/18, w którym Sąd wskazał, iż świadczeniem nienależnie pobranym może być tylko świadczenie pieniężne. Odwołująca podniosła również, że w treści tego wyroku Sąd zwrócił uwagę na brak przeprowadzenia przez organy procedujące w sprawie postępowania wyjaśniającego co do zaistnienia szczególnego przypadku odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranych świadczeń ze względu na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu, przewidziany w art. 104 ust. 4 u.p.s. W ocenie odwołującej, decyzja organu I instancji jest niezgodna z zaleceniami zawartymi w powołanym wyroku.

Kolegium opisaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2020 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. - uchyliło pkt 2 decyzji organu I instancji i w tym zakresie ustaliło termin zwrotu świadczenia w ten sposób, że kwota 365 zł powinna być zwrócona do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [....] w terminie do [...] marca 2020 r. (pkt 1); w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (pkt 2).

W uzasadnieniu wyjaśniło, że ustawodawca przewidział możliwość żądania zwrotu wydatków poniesionych przez organ na pomoc rzeczową. Przepis art. 104 ust. 1 u.p.s. reguluje zasady zwrotu wydatków poniesionych w związku z udzieloną pomocą, m.in. z tytułu świadczeń nienależnie pobranych. Zwrotowi, zgodnie z art. 96 ust. 1 u.p.s., podlegają wydatki poniesione na świadczenia z pomocy społecznej. Chodzi tu zatem o wysokość wypłaconych zasiłków, jak również o wartość świadczeń niematerialnych. Zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s., wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

SKO wskazało, że przyznanie odwołującej świadczenia decyzją z [...] grudnia 2014 r. nastąpiło po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, w trakcie którego ustalono, iż dochodem rodziny jest zasiłek stały pobierany przez R.S. w wysokości 456 zł, co z kolei oznaczało, że nie zostało przekroczone określone przez ustawodawcę kryterium dochodowe, które dla dwuosobowej rodziny wynosiło 912 zł (456 zł x 2). W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji zgromadził jednakże dokumenty wskazujące, że do przyznania świadczenia doszło na skutek nieujawnienia wszystkich dochodów oraz zasobów majątkowych. Ustalono bowiem, że R.S. jest wraz z byłą żoną właścicielem gruntu o pow. 7,002 ha przeliczeniowego na terenie Gminy [...] oraz współwłaścicielem w 1/2 części gruntu o pow. 1,5145 ha przeliczeniowego w miejscowości W. Ponadto jest podatnikiem podatku od nieruchomości na terenie miasta D. i jako współwłaściciel figuruje w ewidencji podatku od nieruchomości w Z. przy ul. [...] oraz ul. [...]. A.M.S. jest podatnikiem podatku od nieruchomości na terenie miasta D. oraz posiada lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...]. Obydwoje są właścicielami i współwłaścicielami pojazdów mechanicznych: samochody – [...], [...], [...], [...], motocykle – [...], [...], [...], [...], przyczepy – [...], [...], [...]. Ponadto mąż odwołującej jest wraz z byłą żoną właścicielem gruntów rolnych. Na dochód rodziny w chwili przyznania pomocy składał się zatem dochód z gospodarstwa rolnego R. S. o łącznej pow. 3,879625 ha przeliczeniowego x 250 zł (1/2 z 7,002 ha przel. + 1/4 z 1,5145 ha przel.) w wysokości 969,91 zł - zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s., a także pobierany zasiłek stały w wysokości 456 zł. Łączny dochód rodziny odwołującej ustalony na podstawie art. 8 u.p.s. wynosił 1425,91 zł, a wysokość dochodu na osobę w rodzinie 712,95 zł, przekraczając kryterium dochodowe które dla dwuosobowej rodziny wynosiło 912 zł (2 x 456 zł).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że przyznana odwołującej pomoc rzeczowa w postaci 0/5 tony węgla z dowozem o wartości 365 zł miała charakter świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej, a dokładnie należy do kategorii pomocy rzeczowej o której mowa w art. 36 pkt 2 lit. e u.p.s. Organ I instancji prawidłowo zrealizował zalecenia zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Rz 643/18 orzekając o zwrocie przyznanej pomocy rzeczowej jako wydatków poniesionych na świadczenia (a nie jako nienależnie pobranego świadczenia), której przyznanie nastąpiło na skutek braku wiedzy o rzeczywistej sytuacji finansowej i majątkowej rodziny, a która umożliwiała zabezpieczenie wnioskowanej potrzeby we własnym zakresie. Tego rodzaju pomoc ma charakter fakultatywny i powinna być nakierowana na zaspokojenie niezbędnych, elementarnych potrzeb, gdy rodzina nie jest w stanie zaspokoić ich samodzielnie. Wprawdzie omawiany rodzaj świadczeń zasadniczo nie jest zależny od progu dochodowego, jednak zgodnie z ogólnymi przesłankami udzielania pomocy społecznej wymienionymi w art. 2 ust. 1 u.p.s., sytuacja materialna osób i rodzin zwracających się o pomoc nie jest bez znaczenia i przyznanie tej formy pomocy powinno odpowiadać celom pomocy społecznej, do których należy umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Organ I instancji zasadnie także uznał, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do podjęcia na wniosek pracownika socjalnego stosownego postępowania w przedmiocie ewentualnego zastosowania ulgi zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. Z akt rozpatrywanej sprawy jak i innych spraw dotyczących żądania od wnioskodawczyni zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wynika ten sam stały obraz sytuacji - brak współdziałania z organem w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Odwołująca notorycznie odbiera korespondencję organu I instancji w ostatnich dniach przechowywania przez Urząd Pocztowy, co uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu w terminie przez niego wskazanym, bądź w ogóle nie odbiera korespondencji z placówki pocztowej i później zgłasza się do organu z prośbą o zapoznanie się z treścią pism bądź wydanie ich kopii. Ponadto, wg dokonanych przez organ z urzędu ustaleń dot. wysokości dochodu rodziny odwołującej i posiadanych nieruchomości oraz rzeczy ruchomych, jest ona w stanie dokonać zwrotu żądanej kwoty.

Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 2, gdyż orzeczony termin zwrotu należności nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.M.S. zarzuciła decyzji SKO z [...] stycznia 2020 r. naruszenie prawa materialnego i procesowego:

1. nierespektowanie wyroku WSA w Rzeszowie II SA/Rz 642/18, bowiem niezależnie od tego czy organ nazwie węgiel świadczeniem nienależnym czy nadmiernie poniesionym wydatkiem, nadal jest on pomocą rzeczową, a nie świadczeniem pieniężnym. Świadczeniem nienależnym może być tylko świadczenie pieniężne. Słownictwo nie zmienia faktu, że był to węgiel opałowy, a nie banknot pieniężny;

2. błędnym zakwalifikowaniu przez Kolegium "niepodzielnego" majątku męża - zarządzanego przez Sąd Rejonowy w [...] - jako jej majątku w sytuacji, gdy nie jest ona jego właścicielem, nie ma do niego żadnych uprawnień ani możliwości jego wykorzystania;

3. nieprawdziwość stwierdzenia o "braku współdziałania odwołującej z organem w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego", bowiem wywiad środowiskowy w tej sprawie, zgodnie z zaleceniami WSA w Rzeszowie, był przeprowadzany przez pracowników MOPS w [....] w październiku 2018 r. i jeszcze raz w styczniu 2019 r.;

4. w innych wyrokach dotyczących jej spraw związanych z MOPS w [...], WSA w Rzeszowie stwierdzał, że nie jest istotny wywiad środowiskowy na dzień dzisiejszy, ale na dzień przyznawania świadczeń.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Dokonana przez Sąd pod względem opisanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji SKO z [...] stycznia 2020 r. doprowadziła do uznania zasadności skargi, skutkując stwierdzeniem, że decyzja ta wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza M. [....] z [...] listopada 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wynika to z tego, że do ich wydania doszło w następstwie sądowej kontroli (kasacyjny wyrok WSA w Rzeszowie z 20 września 2018 r. II SA/Rz 642/18) wydanej w sprawie wcześniejszej decyzji Kolegium z [...] lutego 2018 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza M. [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...].

W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że na mocy art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie /ta ostatnia okoliczność w sprawie nie zachodzi/.

We wskazanym wyroku z 20 września 2018 r. Sąd wskazał na 4 zasadnicze kwestie, jakie powinny być wzięte pod uwagę i wyjaśnione przez organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy:

1. rozstrzygnięcie, jakie świadczenie zostało faktycznie przyznane skarżącej na podstawie decyzji z [...] grudnia 2014 r. (ponieważ pomoc rzeczowa w postaci 0,5 t węgla - stosownie do art. 36 pkt 2 lit. e u.p.s. - jest świadczeniem niepieniężnym, nie mogła w prowadzonym postępowaniu zostać zakwalifikowana jako świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 98 w zw. z art. 6 pkt 16 u.p.s.);

2. rozważenie, czy wobec złożenia przez skarżącą oświadczenia o stanie majątkowym (w oparciu o które została wydana decyzja z [...] grudnia 2014 r.) na nieaktualnym wzorze i wynikającą z tego wadliwością zawartego w nim pouczenia (tj. co do zgodności podanych informacji z prawdą, zamiast prawidłowego o świadomości odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia) mogło przełożyć się to na wniosek, że nie doszło do pobrania przez nią świadczenia w sposób nienależny,

3. Ocena, czy w kontekście okoliczności wskazanych w pkt 2, tj. złożenia przez skarżącą oświadczenia o stanie majątkowym na nieaktualnym wzorze, zawarte w nim pouczenie co do wymogu uwzględnienia majątku objętego wspólnością ustawową i majątku odrębnego było na tyle precyzyjne, że mogło wywołać u niej przekonanie, iż oczekuje się od niej informacji tylko o majątku wspólnym z mężem i jej majątku osobistym (odrębnym), ale już nie o majątku osobistym (odrębnym) męża, który nie został przez nią wykazany,

4. Zbadanie – przy próbie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego – zaistnienia przesłanek z art. 104 ust. 4 u.p.s. do odstąpienia od żądania zwrotu z uwagi na szczególną sytuację osoby zobowiązanej.

Analiza wydanych w sprawie decyzji (zaskarżonej z [...] stycznia 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z [...] listopada 2019 r.) nie dała podstaw do uznania że wszystkie te wskazania zostały w pełni wykonane, mimo że po wydaniu przez Sąd 20 września 2018 r. wyroku II SA/Rz 643/18 sprawa była rozpatrywana przez organy administracji, a Kolegium m.in. właśnie z powodu braku realizacji wynikających z tego wyroku wytycznych decyzją z [...] sierpnia 2019 r. uchyliło decyzję Burmistrza z [...] czerwca 2019 r., zgodnie z którą kwota przyznanego skarżącej decyzją z [...] grudnia 2014 r. świadczenia w formie pomocy rzeczowej o wartości 365 zł miała podlegać zwrotowi z tytułu nadmiernie poniesionych przez MOPS wydatków.

Zdaniem Sądu, nie sposób podzielić wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska SKO, że "organ I instancji prawidłowo wykonał zalecenia zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 września 2018 roku, sygn. akt II SA/Rz 642/18".

W kontekście wymogu dokonania właściwej kwalifikacji przyznanego skarżącej decyzją z [...] grudnia 2014 r. świadczenia, Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów administracji, że miało ono formę świadczenia niepieniężnego w postaci pomocy rzeczowej (art. 36 pkt 2 lit. e u.p.s.), mimo że regulacje wskazane w podstawie prawnej w/w decyzji oraz jej uzasadnienie odnosiły się wprost do zasiłku celowego (z tej też przyczyny świadczenie to nie mogło w prowadzonym postępowaniu zostać zakwalifikowana jako świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 98 w zw. z art. 6 pkt 16 u.p.s.).

Mimo że art. 98 u.p.s. odnosi się wyłącznie do świadczeń nienależnie pobranych ("świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio"), nie oznacza to, że w sytuacji, gdy wg organów administracji okoliczności sprawy wskazują, że do przyznania świadczenia doszło na skutek nieujawnienia przez skarżącą całego majątku jej i męża (co w sytuacji jego ujawnienia przy składaniu wniosku o pomoc najprawdopodobniej skutkowałby odmową jej udzielenia), nie jest możliwe dochodzenie zwrotu równowartości udzielonej pomocy.

Samoistnej podstawy w tym zakresie nie stanowią unormowania art. 2 i art. 3 u.p.s., wyrażające ogólne zasady pomocniczości i subsydiarności pomocy społecznej, opierające się na założeniu, że pomoc ta jest udzielana dopiero wtedy, gdy dana osoba (rodzina) nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych.

Podstawy takiej nie mogą również stanowić regulacje art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s., zgodnie z którymi "należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" (ust. 1), przy czym "wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej" (ust. 3); regulacja zawarta w art. 104 u.p.s. ma charakter ogólny, a o tym, czy dane należności, opłaty podlegają zwrotowi czy też pobrane świadczenie jest nienależne, rozstrzygają stosowne przepisy materialnoprawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2018 r. - LEX nr 2621758).

Takim przepisem – co trafnie wskazało Kolegium – jest art. 96 u.p.s., odnoszący się do obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej, który spoczywa m.in. na osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej (ust. 1 pkt 1); pod pojęciem "należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej" zawartym w art. art. 104 ust. 1 u.p.s. należy rozumieć takie należności, których obowiązek zwrotu wynika z art. 96 u.p.s. (wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r. II FSK 1154/10 - LEX nr 1151270). Wydatkami takimi są zatem nie tylko wypłacone świadczenia pieniężne, ale również wartość świadczeń niematerialnych (niepieniężnych) obejmująca zwrot wydatków związanych z ich wykonaniem.

Stosownie do art. 96 ust. 2 u.p.s., "wydatki na usługi, pomoc rzeczową, posiłki, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego". W tym zakresie Sąd podziela stanowisko, że określenie "przyznane pod warunkiem zwrotu" nie może być odnoszone do wszystkich wymienionych w tym przepisie świadczeń, gdyż np. usług i posiłków nie przyznaje się pod warunkiem zwrotu. Tym samym zwrotowi mogą również podlegać świadczenia (wydatki na świadczenia), których nie przyznano pod wymienionym wyżej warunkiem, niemniej obowiązek zwrotu musi zostać skonkretyzowany w decyzji. Obowiązek zwrotu może być już zastrzeżony w chwili przyznania świadczenia lub może zostać wydana kolejna decyzja zawierająca nakaz zwrotu (art. 104 ust. 3 u.p.s.); por. Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, WKP 2017. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której przeszkoda do zwrotu wydatków przeznaczonych na realizację świadczenia rzeczowego w sytuacji świadomego wprowadzenia organu w błąd co do sytuacji życiowej miałaby wynikać tylko z braku zastrzeżenia warunku jego zwrotu w decyzji przyznającej to świadczenie.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że niezależnie od uznania wymogu kwalifikacji przyznanego skarżącej decyzją z [...] grudnia 2014 r. świadczenia, tak organ administracji I jak i II instancji – wbrew zawartym w wyroku II SA/Rz 642/18 wiążącym wskazaniom – w ogóle nie uzupełniły postępowania w zakresie wskazanym powyżej w pkt 2 i 3, tj. rozważenia, czy złożenie przez skarżącą oświadczenia o stanie majątkowym na nieaktualnym wzorze (wraz z wadliwością zawartego w nim pouczenia co do skutków prawnych podania nieprawdy oraz ewidentnie nieprecyzyjnym pouczeniem co do rodzaju majątku objętego wymogiem wykazania) mogło mieć przełożenie na niezasadne przyznanie jej świadczenia.

Okoliczności te jawią się jako istotne dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Bez ich wyjaśnienia i uwzględnienia za przedwczesne należy uznać zatem wnioski, do jakich doszły organy na tle analizy zaistnienia względem skarżącej przesłanek z art. 104 ust. 4 u.p.s.

Prowadząc ponownie postępowanie organy administracji zastosują się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku II SA/Rz 642/18 i korelujących z nimi wskazówek niniejszego uzasadnienia, co związane także będzie z:

- koniecznością dokładnego ustalenia i odniesienia do stanu majątkowego skarżącej i jej męża w dacie przyznania świadczenia rzeczowego ([...] grudnia 2014 r.), z uwzględnieniem majątku objętego wspólnością ustawową, majątku odrębnego skarżącej oraz majątku odrębnego męża, jeśli wg organów powinna taki zgodnie z pouczeniem ujawnić (zaznaczyć wyraźnie należy, iż pouczenie niejasne i budzące wątpliwości nie powinno być interpretowane w sposób niekorzystny dla składającego oświadczenie, za czym przemawia m.in. wyrażona w art. 8 K.p.a. zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz wynikająca z art. 9 K.p.a. zasada należytego i wyczerpującego informowania stron przez organy administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków),

- ustalenia przesłanek z art. 104 ust. 4 u.p.s. w oparciu o bieżącą sytuację materialną skarżącej i jej rodziny, co wiąże się z wymogiem ponownego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego - jego aktualizacji (w tym zakresie - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie jest istotny wywiad środowiskowy na dzień przyznania świadczenia, bez znaczenia pozostaje również fakt późniejszego przeprowadzania takich wywiadów na potrzeby już wydanych w sprawie decyzji). Ewentualny brak możliwości jego przeprowadzenia z przyczyn leżących po stronie skarżącej będzie skutkował brakiem wniosku pracownika socjalnego z art. 104 ust. 4 u.p.s. lub trudnościami dowodowymi przy rozpoznaniu wniosku samej skarżącej.

Ubocznie zwrócenia uwagi wymaga także:

- konieczność wyeliminowania przez organ I instancji rozbieżności co do rodzaju świadczenia związanego z przedmiotem postępowania; organ ten wydając decyzję [...] listopada 2019 r. i ujmując w niej przyznane skarżącej świadczenie jako pomoc rzeczową, w dalszym ciągu działał niekonsekwentnie, powołując w jej podstawie prawnej i uzasadnieniu regulacje odnoszące się do zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.) oraz wskazując (s. 4 decyzji), że "przyznane świadczenie jest świadczeniem pieniężnym",

- brak podstaw do wywodzenia negatywnych dla skarżącej konsekwencji z zawartego w decyzji z [...] grudnia 2014 r. pouczenia o treści art. 109 u.p.s., zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie lub ustalił odpłatność, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń; zmiana sytuacji świadczeniobiorcy względem stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia pozostaje całkowicie nieadekwatna do sytuacji, w której już do przyznania świadczenia doszło na podstawie danych niezgodnych z rzeczywistością.

Reasumując, do wydania przez SKO zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2020 r. oraz decyzji organu I instancji z [...] listopada 2019 r. doszło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a, co jednocześnie uchybiało art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z 20 września 2018 r. II SA/Rz 642/18. Skutkowało to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.