Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1711/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 184
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA del. Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 447/19 w sprawie ze skargi K. L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 2018 r. nr DKGO-420/39/2018/rp w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 447/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy) z 12 grudnia 2018 r. nr DKGO-420/39/2018/rp w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 20 grudnia 2017r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 500 zł (pięćset złotych) za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych za 2013 rok, jednocześnie na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a., odmówił odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za powyższe naruszenie i poprzestania na pouczeniu.

Skarżąca pismem z 2 stycznia 2018 r. odwołała się od przedmiotowej decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości i o orzeczenie o odstąpieniu od nałożenia wymierzonej kary i poprzestanie na pouczeniu.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 12 grudnia 2018 r. nr DKGO-420/39/2018/rp, GIOŚ, po rozpatrzeniu odwołania K.L., prowadzącej działalność gospodarczą [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 20 grudnia 2017 r., Nr 641/2017, wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za przekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013r., po upływie terminu ustawowego oraz odmawiającej odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za powyższe naruszenie i poprzestania na pouczeniu - utrzymał ww. decyzję w mocy.

Jak ustalił organ odwoławczy, skarżąca pismem z dnia 11 października 2017 r., zatytułowanym "odwołanie od decyzji 9 października 2017 r" wniosła o uchylenie w całości decyzji o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, że choć z kilkudniowym opóźnieniem, to jednak obowiązek przekazania zbiorczego zestawienia spełniła. Następnie pismem z dnia 20 października 2017 r. strona wniosła o wydanie, na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji odstępującej od nałożenia kary. GIOŚ postanowieniem z 4 grudnia 2017r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego "odwołania od decyzji 9 października 2017 r." w związku z faktem, że od zawiadomienia o wszczęciu postępowania środek zaskarżenia nie przysługuje.

K.L. prowadząca ww. działalność gospodarczą, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła ze skargą do Sądu I instancji, zarzucając naruszenie:

- art.189 f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.189a §1 k.p.a. w zw. z art. 237 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na założeniu, iż samo naruszenie polegające na nieterminowym złożeniu zestawienia uniemożliwia uznanie naruszenia prawa za znikome, a także polegającą na przyjęciu, iż niemożliwe jest zaprzestanie przez skarżącą naruszania prawa, w przypadku złożenia zbiorczego zestawienia danych po terminie z uwagi na fakt, iż nie jest możliwe usunięcie jego skutków i przywrócenie przez skarżącą stanu zgodnego z prawem, która to wykładnia skutkowała błędną odmową zastosowania ww. przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy;

- art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, polegające na ogólnikowym stwierdzeniu, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia była okoliczność, iż samo naruszenie polegające na nieterminowym złożeniu zestawienia uniemożliwia uznanie naruszenia prawa za znikome oraz że strona nie może usunąć skutków zaniechania i przywrócić stanu zgodnego z prawem, tj, wykonać obowiązek w ustawowym terminie;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji jakiegokolwiek wywodu prawnego uzasadniającego uznanie, iż w przypadku administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, niemożliwe jest zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w szczególności poprzez niewyjaśnienie relacji jaka występuje między przepisami art. 237 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach a przepisami art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a.

Wobec powyższego, skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji, na mocy której organ odstąpi od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych przy uwzględnieniu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła przedstawione zarzuty, podnosząc min. iż do postępowań administracyjnych wszczętych po dniu 1 czerwca 2017 r. stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przepisy regulujące instytucję administracyjnej kary pieniężnej.

Sąd I instancji oddalając skargę skarżącej w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rację ma skarżąca uznając, że nowelizacja k.p.a., która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., wprowadziła jednolite zasady wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w jej wykonaniu, terminów przedawnienia nakładania ww. kary, jak również odstępowania od jej nałożenia. Przepisy k.p.a. dotyczące pieniężnych kar administracyjnych stosuje się w zakresie, w jakim przepisy ustaw szczególnych nie regulują ww. kwestii w sposób odmienny. Jako, iż ustawa o odpadach nie zawiera przepisów odnoszących się do ewentualnego odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, zastosowanie znajdzie przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Na jego podstawie, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Przy spełnieniu ww. przesłanek, odstąpienie przez organ od wymierzenia kary jest obligatoryjne. W ocenie Sądu I instancji, jednak, powyższe okoliczności, wyłączające nałożenia ww. kary, będące przedmiotem badania organów, łącznie nie wystąpiły. I o ile, w ocenie których, a które to stanowisko Sąd I instancji w całości podziela, waga naruszenia prawa nie była znikoma, to w kwestii niezaprzestania naruszenia przez skarżącą prawa, Sąd I instancji stoi na odmiennym stanowisku. Złożenie zestawienia z przekroczeniem terminu, wbrew stanowisku organów, oznacza de facto, że strona zaprzestała naruszania prawa.

Odnosząc się do przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa podnieść za organami należy, że ustawodawca nadając administracyjnej karze pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia obligatoryjny charakter, tj. czyniąc obligatoryjnym wymierzenie jej bez względu na przyczyny, okoliczności czy liczbę dni opóźnienia uznał, że waga powyższego naruszenia nie jest znikoma, a tym samym terminowość składania sprawozdań jest istotna. Wynika to z faktu, że nieterminowe składanie przez podmioty sprawozdań, w tym zbiorczych zestawień, utrudnia organom administracji publicznej wykonywanie obowiązków. Powyższe zatem wskazuje, że nieterminowe złożenie ww. zestawienia nie można uznać za znikome naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu I, organy nie mają natomiast racji stwierdzając, iż naruszenie prawa przez stronę polegające na nieterminowym przekazaniu zbiorczego zestawienia jest nieusuwalne, gdyż, jak twierdzą, złożonego nieterminowo dokumentu za dany rok nie można już złożyć terminowo. W tym zakresie uznać jednak należy, iż złożenie takiego zestawienia, nawet z uchybieniem terminu, stanowi o zaprzestaniu naruszenia. Podmiot zobowiązany bowiem, pomimo złożenia ww. zestawienia nieterminowo, to jednak obowiązek ten spełnił. Natomiast, co istotne, i co należy ponownie podkreślić, muszą zaistnieć obie przesłanki łącznie, aby móc odstąpić od wymierzenia przedmiotowej kary zgodnie z treścią przywołanego wyżej przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższy przepis zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, organ nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary i poprzestania na pouczeniu.

W skardze kasacyjnej K.L. reprezentowana przez r.pr. A.L. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niewyjaśniający dostatecznie okoliczności faktycznych i motywów, jakimi Sąd I instancji kierował się przy wydawaniu wyroku w niniejszej sprawie, w zakresie oceny ziszczenia się w sprawie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa przez skarżącą, a polegające jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że nieterminowe składanie przez podmioty rocznych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów utrudnia pracę organom administracji publicznej, co w konsekwencji czyni zaskarżony wyrok arbitralnym i niepoddającym się kontroli instancyjnej, jak również znacznie ogranicza możliwość sformułowania podstaw kasacyjnych;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 oraz art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) przez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie przez Sąd I instancji dowolnej oceny dowodów oraz występujących w sprawie okoliczności, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że waga naruszenia przez skarżącą prawa nie jest znikoma, w sytuacji gdy okoliczności sprawy, a w szczególności długość opóźnienia w złożeniu wymaganej dokumentacji wprost wskazują na znikomość wagi naruszenia prawa przez skarżącą;

3. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 ustaw z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na założeniu, iż samo naruszenie polegające na nieterminowym złożeniu w/w zestawienia uniemożliwia uznanie naruszenia prawa za znikome, która to wykładnia skutkowała uznaniem braku możliwości odstąpienia w niniejszej sprawie od nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu.

W skardze kasacyjnej wniesiono: na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, tj. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przy uwzględnieniu opłat skarbowych od udzielonych w niniejszej sprawie pełnomocnictw; o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można uznać, że waga naruszenia przez nią prawa nie jest znikoma. Skarżąca kasacyjnie nie zaprzecza, że spóźniła się ze złożeniem wymaganej dokumentacji o 3 dni. Jednakże w jej ocenie, jest to zbyt krótki okres czasu, aby uznać że doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rozpatrując znikomość wagi naruszenia prawa przez skarżącą, nie przeanalizował w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności niniejszej sprawy. W przedstawionej sytuacji bowiem nie można uznać, że 3 - dniowy termin opóźnienia stanowi utrudnienie wykonywania obowiązków przez organy administracji publicznej. Taką interpretację można byłoby uznać za uzasadnioną, gdyby zachowanie skarżącej paraliżowało działania organu administracji publicznej, tzn. zestawienie zostałoby złożone z dużym opóźnieniem, które rzeczywiście miałoby istotny wpływ na realizację zadań własnych organu, albo też przyczyniałoby się do powstania nierzeczywistego odzwierciedlenia stanu faktycznego dotyczącego gospodarowania odpadami. W niniejszej sytuacji tak się jednak nie stało. Złożenie wymaganego przez skarżącą zestawienia zostało dokonane jeszcze na etapie weryfikacji przez organ dostarczanych przez zobowiązane podmioty dokumentów. Opóźnienie nie było na tyle duże, aby organ nie mógł go uwzględnić w zebranych przez niego danych, mających na celu odzwierciedlenie rzeczywistego stanu związanego z gospodarowaniem odpadami. W związku z tym należy wskazać, że Sąd I instancji nie rozpatrzył w sposób wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego, na skutek czego doszło do wysnucia przez niego nieprawidłowych wniosków odnośnie wagi naruszeń prawa przez skarżącą i tym samym naruszenia norm art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Naruszenie prawa przez stronę skarżącą nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa. Czas trwania naruszenia jest również bardzo krótki, bo jedynie 3-dniowy. Również następstwa naruszenia prawa nie są znaczące. Nie można uznać, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Utrudnianie organom administracji publicznej wykonywania zadań, gdyby nawet miało w niniejszej sytuacji miejsce na skutek działań skarżącej, to nie wypełnia ono przesłanek wskazujących na to, że jest to naruszenie prawa o znaczącej wadze. Ustawodawca bowiem przewidział katalog dóbr, w które powinno godzić niewypełnienie obowiązku przez skarżącą, tak aby uznać naruszenie obowiązku za istotne. W katalogu tym nie uwzględniono przesłanki wskazanej przez Sąd I instancji.

Sąd, wydając wyrok w niniejszej sprawie, nie uwzględnił przytoczonych powyżej przesłanek, ograniczając się jedynie do wskazania, że zachowanie skarżącej utrudnia administracji publicznej wykonywanie obowiązków. Tak sporządzone uzasadnienie zdaniem skarżącej narusza normę art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie wyjaśnia ono bowiem w pełni przesłanek jakimi kierował się Sąd przy wydawaniu wyroku, a ogranicza się jedynie do bardzo ogólnikowych twierdzeń, szczególnie w zakresie wagi naruszenia prawa przez skarżącą.

Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie wskazał, na konieczność występowania obu przesłanek wynikających z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. łącznie, podnosząc jednocześnie, że skarżąca przesłankę dotyczącą zaprzestania naruszania prawa wypełniła. Jednakże stanowisko dotyczące drugiej przesłanki w postaci znikomości naruszenia prawa nie zostało poparte głębszą analizą zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 189f k.p.a. służyć ma przede wszystkim zachęceniu sprawcy deliktu administracyjnego do zniwelowania następstw niezgodnego z prawem zachowania. Skoro więc w niniejszej sprawie doszło zarówno do zaprzestania naruszeń prawa poprzez wywiązanie się skarżącej z nałożonego obowiązku, a także wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - stopień naruszeń prawa jest w tym konkretnym przypadku znikomy, wskazany przepis powinien zostać zastosowany w stosunku do skarżącej. Jest to bowiem obligatoryjne w przypadku wystąpienia obu wskazanych przesłanek. Zasadniczym celem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podmiot jest przymuszenie go do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Kara ta ma przede wszystkim charakter prewencyjny, a nie represyjny. Możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. powinna być zatem każdorazowo rozpatrywana przez pryzmat celu jaki powinien zostać osiągnięty przy zastosowaniu kary. W ocenie strony skarżącej, w niniejszej sprawie cel w postaci wypełnienia obowiązku ciążącego na skarżącej został osiągnięty. Skarżąca zaprzestała naruszania prawa, a niewielkie opóźnienie w wykonaniu obowiązku pozwala na przyjęcie, że waga naruszenia prawa przez skarżącą jest znikoma. Skarżąca uchybiła terminowi na złożenie stosownej dokumentacji nieznacznie, co powinno z racjonalnego punktu widzenia być przesłanką do odstąpienia od wymierzenia jej kary administracyjnej przez organ i poprzestania na pouczeniu. Odmówienie przez Sąd I instancji możliwości zastosowania przedmiotowej instytucji w stosunku do pozwanej w niniejszej sprawie, rodzi pytanie o to, czy w ogóle istnieją jakiekolwiek inne okoliczności faktyczne, które kiedykolwiek potencjalnie mogłyby uzasadniać skorzystanie z dobrodziejstwa przewidzianego w przepisie art, 189f k.p.a. w tego rodzaju sprawach. Należy zaś zwrócić uwagę, iż zastosowanie tego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego nie zostało w żaden sposób wyłączone w przepisach ustawy o odpadach, na podstawie których to przepisów skarżącej wymierzono administracyjną karę pieniężną w kwocie 500,00 zł.

Według skarżącej kasacyjnie, niemożliwe jest również przyjęcie a priori za Sądem I instancji, iż z uwagi na charakter kary nakładanej na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, niemożliwe jest zastosowanie przepisów k.p.a. regulujących zasady odstępowania od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. A do tego de facto wniosku sprowadza się stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego czyniąc obligatoryjnym wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej bez względu na przyczyny, okoliczności, czy liczbę dni opóźnienia, ustawodawca uznał naruszenie prawa, o którym mowa w niniejszej sprawie, za wyższe aniżeli znikome. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić, jako że z zasady wypacza ono sens uregulowania przewidzianego w art. 189f k.p.a.

Nałożona na skarżącą kara nie wyróżnia się na tyle swoistym charakterem, który przekreślałby stosowanie omawianych przepisów k.p.a. Zresztą ogólne wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. o administracyjnych karach pieniężnych zawarte zostały w art. 189a § 3 k.p.a. Powyższe oznacza, iż przepisy art. 189f k.p.a. regulujące przesłanki odstępowania od nakładania pieniężnych kar administracyjnych musiały zostać tak ujęte, aby ich zastosowanie było możliwe w przypadku każdej z kar, co do których w tym zakresie nie ma przepisów szczególnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie nie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami i ze wskazaniem przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Jakkolwiek wyjątkowo zwięźle, to jednak w sposób jasny Sąd wskazał powody, dla których uznał, że skarga K.L. na decyzję GIOŚ z 12 grudnia 2018 r. nr DKGO-420/39/2018/rp w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej podlegała oddaleniu. Podkreślić trzeba, że ewentualna wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Przechodząc do jego oceny, stwierdzić należy, nie mógł on odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy. Organy rozpatrzyły całość zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazać należy, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie do dnia 15 marca 2014 r. Marszałkowi Województwa [...] rocznego zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r. Skarżąca nie negowała i nie kwestionowała ustaleń organów, że sprawozdanie roczne za 2013 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy jako zebrany i oceniony w sposób zgodny z przepisami k.p.a., w szczególności z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował pod adresem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zarzuty, które zakwalifikował jako oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak wbrew autorowi skargi kasacyjnej tylko część z tych zarzutów ma charakter procesowy, a mianowicie te wskazane w pkt 1., 2. skargi kasacyjnej, pozostały zarzut z pkt 3. petitum skargi kasacyjnej ma charakter materialny i zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ta wadliwość skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jednak jej rozpoznania. Z wywodów skarżącej kasacyjnie można wywieść, że zarzut naruszenia prawa materialnego upatruje w błędnej jego wykładni i w rezultacie niezastosowaniu instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut, naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w rezultacie nieprawidłowe zastosowanie, jest nieusprawiedliwiony. Z jego treści wynika, że istotą sporu w tym postępowaniu jest odpowiedź na pytanie, czy Sąd I instancji oddalając skargę na zaskarżoną decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych) za przekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r., po upływie terminu ustawowego, dokonał prawidłowej wykładni przepisów wskazanych w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że ustawodawca mocą ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) dokonał istotnej nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mianowicie, z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 1 pkt 41 wspomnianej ustawy, po dziale IV dodano dział IVa zatytułowany "Administracyjne kary pieniężne". Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (druk VIII.1183) wynika, że projektowane rozwiązania mają stanowić uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma zawsze pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Stosownie do art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Według art. 189a § 2 k.p.a., przepisów działu IVa nie stosuje się w takim zakresie, w jakim w przepisach odrębnych uregulowane zostały: przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przepis art. 189f k.p.a., normuje przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia stosowania przepisów działu IVa k.p.a., niezbędna jest więc w pierwszej kolejności uprzednia wykładnia przepisów odrębnych regulujących przesłanki nakładania oraz wymierzania administracyjnych kar pieniężnych (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3087/18 oraz wyrok NSA z 24 lutego 2020 r., II OSK 3775/18). Nie można bowiem przyjąć, że od dnia 1 czerwca 2017 r. organy mają obowiązek automatycznie i bezwzględnie, w każdym rozpatrywanym przypadku badać przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej przewidziane w art. 189f k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o wymierzeniu skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2013 r. prawidłowo zastosował art. 200 ust. 1 w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.) oraz art. 125 ustawy z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1466).

Analiza przepisów ustawy o odpadach w tym unormowań działu X rozdziału 2 zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne" tej ustawy dowodzi, że ustawodawca nie uregulował tam kwestii odstąpienia od nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według którego "Z art. 189a § 2 k.p.a. wynika zatem jednoznacznie, że przepisów działu IVA nie stosuje się tylko w zakresie, w jakim instytucje prawne powołane w pkt 1-6 zostały uregulowane w przepisach odrębnych. Nie jest kwestionowane, że zgodnie z art. 202 ustawy o odpadach, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Nie jest również sporne, że w dziale III Ordynacji podatkowej uregulowano kwestię ulg w spłacie zobowiązań podatkowych (rozdział 7a). Oznacza to, że w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na gruncie przepisów ustawy o odpadach, nie stosuje się przepisów dotyczących ulg w ich spłacie przewidzianych w dziale IVa k.p.a., ponieważ kwestia ta została uregulowana w dziale III rozdział 7a Ordynacji podatkowej. Wynika to z art. 189a § 2 pkt 6 k.p.a. Natomiast odrębną instytucją prawną jest odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 189f § 1 k.p.a.) i ta instytucja prawna nie została uregulowana w dziale III Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że przepisy działu IVA w tym zakresie stosuje się w przypadku administracyjnej kary pieniężnej, która została wymierzona w tej sprawie" (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 763/21, LEX nr 3334263).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przepisy k.p.a. dotyczące administracyjnych kar pieniężnych stosuje się w zakresie, w jakim przepisy ustaw szczególnych nie regulują ww. kwestii w sposób odmienny. Jako, że ustawa o odpadach nie zawiera przepisów odnoszących się do ewentualnego odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, zastosowanie znajdzie przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Na jego podstawie, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Należy zauważyć, że przy spełnieniu ww. przesłanek, odstąpienie przez organ od wymierzenia kary jest obligatoryjne. W trafnej ocenie Sądu I instancji, powyższe okoliczności, wyłączające nałożenia ww. kary, będące przedmiotem badania organów, łącznie nie wystąpiły.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.