Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 589/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 2, art. 146 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewody D. z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania M. O. reprezentowanej przez pełnomocnika w osobie adwokata R. K., utrzymał w mocy wydaną w wyniku wznowionego postępowania decyzję Prezydenta W. z dnia 21 maja 2009 r. nr [...]. Zaskarżoną w drodze odwołania decyzją Prezydent W. na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa swojej decyzji z dnia 23 października 2003 r. nr [...], którą został zatwierdzony projekt budowlany i udzielono A. i J. F. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zadaszenie balkonu wraz z przebudową otworu okiennego na dodatkowe wejście na balkon lokalu mieszkalnego przy ul. M. [...] we W.. Powodem dla którego nie została uchylona decyzja z dnia 23 października 2003 r. było stwierdzenie przez Prezydenta W., że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 23 października 2003 r. zostało wszczęte na wniosek M. O.. Żądając wznowienia postępowania wnioskodawczyni, zarzuciła organowi udzielającemu pozwolenia na budowę pominięcie jej udziału w charakterze strony postępowania, w sytuacji w której dysponowała w dniu wydania pozwolenia na budowę spółdzielczym lokatorskim prawem do lokalu przy ul. M. [...]. Ponadto, zdaniem wnioskodawczyni, powodem dla którego powinno zostać wznowione postępowanie było wyrażenie zgody na budowę przez podmiot nie będący właścicielem lokali mieszkalnych zlokalizowanych w budynku przy ul. M. [...] we W. tj. Spółdzielnię Mieszkaniową "B." a przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A.". W kolejnych pismach procesowych M. O. wskazała także, że wybudowane zadaszenie negatywnie oddziałuje na jej mieszkanie poprzez zakłócanie prawa do wypoczynku skutkiem immisji hałasu w wyniku padającego deszczu, gradu oraz wiatrów, immisją wysokiej temperatury w okresach letnich na skutek nagrzewania się do wysokiej temperatury dachu, który uniemożliwia korzystanie z balkonu, wzrostu zagrożenia bakteriologiczno - epidemiologicznego na skutek gromadzenia się odchodów ptasich oraz kurzu na pokryciu dachu oraz zeszpecenia walorów krajobrazowych z balkonu wnioskodawczyni.

Postanowieniem Prezydenta W. z dnia 28 października 2004 r. nr [...] wznowiono postępowanie powołując się, między innymi, na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W wyniku wznowionego postępowania wydana została decyzja Prezydenta W. z dnia 15 listopada 2005 r. nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji z dnia 23 października 2003 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody D. z dnia 14 lipca 2006 r. nr [...] . Po rozpatrzeniu skargi M. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt: II SA/Wr 621/06, uchylił decyzję Wojewody D. z dnia 14 lipca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia 15 listopada 2005 r. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu wydana została decyzja Prezydenta W. z dnia 31 marca 2008 r. nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia 23 października 2003 r. Powyższa decyzja, orzeczeniem Wojewoda D. z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...] została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W tak kształtującym się stanie faktycznym, rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia 21 maja 2009 r. Prezydenta W. na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa własnej decyzji z dnia 23 października 2003r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zadaszenie balkonu wraz z przebudową otworu okiennego na dodatkowe wejście na balkon lokalu mieszkalnego przy ul. M. [...] we W. uznając, że M. O. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednocześnie odmawiając jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zdaniem organu pierwszej instancji za brakiem możliwości uchylenia decyzji z dnia 23 października 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę przemawia treść mających w sprawie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że przedstawiony przez inwestorów projekt budowlany składa się tylko z części architektoniczno - budowlanej (gdyż wydanie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji nie wymagało sporządzenia części pn. "projekt zagospodarowania terenu"). Zgodnie z tą dokumentacją zadaszenie zaprojektowano w formie jednospadowego daszku o konstrukcji stalowej; ta konstrukcja to trójkątne ramy w rozstawie co 120 cm, spawane z profili stalowych zamkniętych 40x40x3 mm opartych na płatwi wykonanej z profila zamkniętego prostokątnego 80x40x3 mm, pokrycie ma stanowić blacha dachówko podobna w kolorze brązowym (lub płyta falista ze szkła syntetycznego, przejrzystego ew. dymnego) - całość ma być zamocowana, za pomocą śrub kotwiących M-14 do wysokości 62 cm żelbetonowej ściany budynku, będącej balustradą balkonu mieszkania nr 16, usytuowanego powyżej. Długość śrub kotwiących nie przekracza grubości ww. ściany. Inwestycja uzyskała pozytywną opinię generalnego projektanta osiedla "[...]" we W.. We wniosku - w wyniku dokonania przez inwestora uzupełnień - znajduje się wymagany komplet dokumentów, w tym prawidłowo wypełnione oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (druk 04), poparte pismem z dnia 22 lipca 2007 r. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "C." o podtrzymaniu stanowiska władz Spółdzielni o wyrażeniu zgody na realizację przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu od tej decyzji M. O. zarzuciła podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowaniu (Dz. U. z 2002 r. Nr 109, poz. 1056, z późn. zm.). W uzasadnieniu odwołania odwołująca się powtórzyła przedstawianą w licznych pismach dotychczasową argumentację. Za mijające się z prawdą uznała twierdzenia Prezydenta W., że zadaszenie spełnia wszelkie wymogi Prawa budowlanego wskazując, że na taką okoliczność nie został powołany żaden biegły w sprawie, jak też nie przedstawiono jakiegokolwiek orzeczenia rzeczoznawcy, który to potwierdził. Przedstawiając na czym polega negatywnie oddziaływanie zadaszenia, odwołująca się zwróciła uwagę na toczący się z jej inicjatywy przed Sądem Rejonowym dla W. – F. XIV Wydział Cywilny we W. sygnatura akt [...] proces, gdzie zawnioskowała o powołanie licznych biegłych na potwierdzenie negatywnego oddziaływania zadaszenia balkonu.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda D. zgodził się z organem pierwszej instancji, że w postępowaniu, w którym wydano decyzję Prezydenta W. z dnia 23 października 2003 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zadaszenie balkonu wraz z przebudową otworu okiennego na dodatkowe wejście na balkon lokalu mieszkalnego, M. O. przysługiwał status strony postępowania. W ocenie organu odwoławczego odwołująca się wykazała swój indywidualny, własny interes prawny w postępowaniu albowiem konstrukcja objętego pozwoleniem budowlanym zadaszenia balkonu jest zakotwiona w płycie stanowiącej balustradę loggi, która stanowi część lokalu mieszkalnego, przy ul. M. [...] we W., do którego w dniu wydania decyzji Prezydenta W. z dnia 23 października 2003 r. spółdzielcze lokatorskie prawo posiadała M. O.. Na tej podstawie w ocenie organu odwoławczego zgodzić się należało ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, wskazującym na konieczność udziału M. O. jako strony postępowania. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania. Natomiast rozpoznając ponownie merytorycznie sprawę Wojewoda D. zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w sprawie zaistniały okoliczności do wydania decyzji o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uzasadniając powyższe stanowisko wskazał na zakres obowiązków organu udzielającego pozwolenia na budowę, który w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń - a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 3 tej samej ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie właściwy organ powinien nałożyć na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości oraz określić termin ich usunięcia. W tym stanie prawnym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postanowieniem Prezydenta W. z dnia 9 listopada 2007 r. nr [...] wydanym w toku wznowionego postępowania, nałożono na inwestorów obowiązek uzupełnienia i poprawienia dokumentacji we wskazanym w postanowieniu zakresie w terminie 21 dni od dnia otrzymania powyższego postanowienia. Inwestor wypełnił w wyznaczonym terminie nałożone na niego obowiązki i uzupełnił projekt budowlany poprzez doprecyzowanie informacji projektanta dotyczących sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia przez kierownika budowy oraz dołączył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, wobec brzemienia art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym, że w wyniku wznowionego postępowania, pomimo stwierdzenia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 pkt 4 k.p.a. mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co zgodnie z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. przesądza o niedopuszczalności uchylenia decyzji z dnia 23 października 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zadaszenie balkonu wraz z przebudową otworu okiennego na dodatkowe wejście na balkon lokalu mieszkalnego przy ul. M. [...] we W. i ograniczeniu rozstrzygnięcia do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Zgadzając się we wskazanym zakresie ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, Wojewoda D. jednocześnie uznał za niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W ocenie organu odwoławczego w sprawie istotny jest fakt, że od dnia doręczenia decyzji Prezydenta W. z dnia 23 października 2003 r. do dnia wydania decyzji Prezydenta W. z dnia 21 maja 2009 r. kończącej wznowione postępowanie, upłynął pięcioletni okres przedawnienia. Z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia 23 października 2003 r. została doręczona podmiotom uznanym za strony w dniu 30 października 2003 r. Uznać zatem należy, że w przedmiotowej sprawie mogła zapaść jedynie decyzja stwierdzająca wydanie decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. O. reprezentowana przez adwokata R. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 146 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 5 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego, stwierdzające, że w wyniku wznowienia postępowania inwestor wypełnił w wyznaczonym terminie nałożone na niego obowiązki tj uzupełnienie projektu budowlanego poprzez doprecyzowanie informacji projektanta dotyczących sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia przez kierownika budowy oraz złożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W tym kontekście skarżąca podkreśliła, że lokal mieszkalny przy ul. M. [...] znajduje się w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej "B." we W., co potwierdzają wpisy w księdze wieczystej. Z tego jednak względu zgoda wyrażona przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A.", którą inwestorzy przedłożyli jako uzupełnienie wniosku we wznowionym postępowaniu, nie spełnia wymogów oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowane. Zarzucono również, że organ drugiej instancji nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą odwołaniu zarzutów wskazujących na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ppkt c,d,e i pkt 9 Prawa budowlanego. W ocenie strony skarżącej odwołanie się przez Wojewodę do art. 146 § 1 k.p.a. stanowi naruszenia prawa przez błędną wykładnię. Stosując ten przepis organ zupełnie pominął fakt, że z wnioskiem o wznowienie postępowania M. O. wystąpiła w 2004 r. co znalazło odzwierciedlenie w postanowieniu Prezydenta W. z dnia 28 października 2004 r. Skarżąca nie miała również wpływu na trwające wiele lat postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte kwestionowanej decyzji.

Pełnomocnicy stron którzy obecni byli na rozprawie, podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwana dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnia skargi.

Kontrola zaskarżonej decyzji wymaga przede wszystkim uwzględniania, że podjęta ona została w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, jakim jest wznowienie postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego precyzyjnie i ściśle reguluje tryb i zasady tego postępowania.

Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sposób postępowania organu, po wznowieniu postępowania wyznaczają zaś przepisy art. 151 k.p.a. Wynika z nich, że jeżeli organ stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji zawartych w art. 145 § 1 k.p.a., to uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zasada ta doznaje jednak ograniczenia, w sytuacji przewidzianej w § 2 omawianego przepisu. Ma ona miejsce wówczas, gdy w sprawie występują okoliczności o których mowa w art. 146 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi więc badać nie tylko czy istnieją przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. uzasadniające uchylenie decyzji, ale również, czy w sprawie nie występują ustawowo określone okoliczności sprzeciwiające się temu uchyleniu (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., I SA 1956/98, LEX nr 48560). W przepisie art. 146 k.p.a. wymieniono dwie negatywne przesłanki ograniczające możliwość uchylenia decyzji. Zostały one ujęte w dwóch paragrafach, przy czym nie bez znaczenie pozostaje kolejność w jakiej ustawodawca je umieścił.

Jako pierwsza – w § 1 art. 146 k.p.a. – wskazana została przesłanka terminu. Sam fakt upływu określonych przepisem terminów uniemożliwia uchylenie decyzji we wznowionym postępowaniu. W przypadku przesłanki będącej podstawą wznowienia w niniejszej sprawie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest to termin pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że upływ terminu jako negatywnej przesłanki uchylenia decyzji, jest bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności, które go spowodowały (tak NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47227). Zgodzić się też należy ze stanowiskiem, że upływ okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a., oznacza dla organów bezwzględny zakaz merytorycznego rozstrzygania w sprawie objętej wznowieniem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005r., VII SA/Wa 463/05, LEX nr 198963). Upływ określonego ustawą terminu – niezależnie od wpływu wadliwości jaką dotknięta jest decyzja na jej merytoryczne rozstrzygnięcie gwarantuje - z woli ustawodawcy - nienaruszalność stosunków prawnych ukształtowanych taką decyzją. Ustawodawca godzi się więc na funkcjonowanie w obrocie prawnym aktu wadliwego uznając, że przetrwał on już jakiś czas i wywołał określone konsekwencje prawne. Jest to wyraz kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz tej ostatniej (tak B.Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH.Beck Warszawa 2006 ).

W § 2 art. 146 k.p.a. wskazana została druga negatywna przesłanka uchylenia decyzji, która może być zastosowana tylko w przypadku, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Dotyczy ona zatem zupełnie innej sytuacji. Jej wystąpienie jest możliwe, gdy organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (zgodnie z wymogami art. 149 § 2 k.p.a.) na podstawie przepisów prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została ona rozstrzygnięta decyzją ostateczną, pomimo istnienia przyczyny wznowienia postępowania. Omawiana przesłanka obejmuje tylko te sytuacje, w których w wyniku wznowienia postępowania organ dokonuje ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji podejmujące czynności orzecznicze we wznowionym postępowaniu obowiązane są z urzędu badać i oceniać, czy w danej sprawie nie występują wymienione wyżej przesłanki sprzeciwiające się uchyleniu decyzji ostatecznej. Konstrukcja przepisu art. 146 pozwala na przyjęcie, że w przypadku kiedy stwierdzona zostanie przesłanka określona w § 1 to wobec faktu, że kwestionowana decyzja korzysta z ochrony zapewniającej jej trwałość w obrocie prawnym ze względu ma upływ terminu, na znaczeniu traci ewentualna możliwość wystąpienia przesłanki drugiej. Skoro bowiem ze względu na upływ terminu ustawodawca dopuszcza funkcjonowanie w obrocie prawnym nawet takiej decyzji, którą w wyniku wznowionego postępowania organ mógłby uchylić i orzec w odmienny sposób – a więc decyzji wadliwej - to w takiej sytuacji, w przypadku stwierdzenia przesłanki z art. 146 § 1, bez znaczenia pozostaje czy jednocześnie wystąpiła przesłanka z § 2. W orzecznictwie wskazuje się, że nie można wykluczyć sytuacji, w której jednocześnie wystąpią obie negatywne przesłanki uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu (por. uzasadnienie NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2009 r. II OSK 1238/08 nsa.gov.pl). Jeżeli jednak wystąpi przesłanka terminu, to nawet gdyby jednocześnie występowała przesłanka z art. 146 § 2 k.p.a. traci ona na znaczeniu. Mając natomiast na uwadze upływ okresu przedawnienia i brak możliwości merytorycznego rozstrzygania sprawy w takim przypadku, organy zwolnione są od jej badania i oceny. Niezależnie bowiem od tego, do jakich wniosków doszedłby w tym zakresie organ orzekający, upływ terminu i tak uniemożliwia uchylenie decyzji dotychczasowej. Nie można zatem pominąć, wyrażanego w judykaturze stanowiska, że niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu czasu (5 letniego terminu) oznacza, pozostawienie decyzji w obrocie prawnym bez badania, czy decyzja ze względów merytorycznych odpowiada prawu i czy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (por. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 maja 2009 r. II Łd 115/09 (nsa.gov.pl). Podobne w istocie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji traci uprawnienie do uchylenia decyzji ale i do odmowy uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym z powodu stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji ( art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty" (wyrok z dnia 30 kwietnia 2009 r., II OSK 124/09, nsa.gov.pl)

W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji podjęta została na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Prezydent W. stwierdził bowiem, że do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę doszło z naruszeniem prawa (skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) jednak odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z uzasadnienia wynika, że organ skupił się na analizowaniu negatywnej przesłanki uchylenia decyzji określonej w art. 146 § 2 k.p.a. Natomiast organ drugiej instancji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, co do tego, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej, rozpoznając sprawę ponownie oprócz przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. wskazał w uzasadnieniu decyzji, również na wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki określonej w § 1 art. 146 k.p.a. Organ wywiódł mianowicie, że od dnia doręczania decyzji Prezydenta W. z dnia 23 października 2003 r. do dnia wydania decyzji tego organu kończącej wznowione postępowania (tj. 21 maja 2009 r.) upłynął pięcioletni okres przedawnienia. Z akt wynika bowiem, że decyzja Prezydenta W. z dnia 23 października 2003 r. doręczona została podmiotom uznanym w poprzedzającym ją postępowaniu za strony (inwestorom) w dniu 30 października 2003 r.

Prezentowane w tym względzie przez Wojewodę stanowisko należy podzielić.

W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia 23 października 2003 r. o pozwoleniu na budowę. Wyrażone w tej kwestii stanowisko Wojewody D. w decyzji kasacyjnej z dnia 21 kwietnia 2004 r. ([...]) zostało zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 351/04).

W sprawie istotne jednak jest, że zaskarżoną decyzją Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podjętą na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzającą wydanie decyzji Prezydenta W. z dnia 23 października 2003 z naruszeniem prawa i odmawiającej jej uchylenia. Równie istotne jest, że organ odwoławczy podzielając wywody organu pierwszej instancji co do zaistnienia negatywnej przesłanki uchylenia decyzji z art. 146 § 2 k.p.a. wskazał również na wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a. tj upływu pięcioletniego terminu od dnia doręczenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zasadnie też organ ten skonkludował, że w zaistniałych okolicznościach jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

W tym miejscu zauważyć należy, że organ odwoławczy będąc wyposażonym w kompetencje reformacyjno – merytoryczne do takich działań jak korygowanie błędów prawnych czy modyfikowaniu przyczyn zastosowania danej normy prawnej w decyzji organu pierwszej instancji, jest jak najbardziej uprawniony. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy przesądzić może wadliwość rozstrzygnięcia decyzji a nie wadliwie powołana podstawa prawna oraz niewłaściwe uzasadnienie (patrz wyrok NSA z dnia 28 września 1987 r. IV SA 220/87 ONSA 1987/2/67). Tym samym jeżeli organ pierwszej instancji zastosował w niniejszej sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie (stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa), to niepowołanie przez ten organ w podstawie prawnej art. 146 § 1 k.p.a. i braki w uzasadnieniu co do kwestii przedawnienia, nie mogło stanowić podstawy do podjęcia decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy Wojewoda nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. W kompetencjach reformacyjnych Wojewody mieściło się bowiem wskazanie istniejących a pominiętych przez organ pierwszej instancji przyczyn uzasadniających zastosowanie w sprawie art. 151 § 2 k.p.a. – co też uczynił.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych bezsprzecznie wynika, że w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu określona w art. 146 § 1 – co trafnie zostało podniesione przez Wojewodę. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przez "doręczenie" decyzji o jakim mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć doręczenie decyzji w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc, gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym, termin od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu (tak NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2003 r. II SA/Gd 1861/00, LEX nr 299267). W niniejszej sprawie ostatnie doręczenie decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu (inwestorom) miało miejsce w dniu 30 października 2003. r. (patrz zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe oznacza, że pięcioletni termin uprawniający organ do uchylenia decyzji upłynął z dniem 31 października 2008 r.

Zauważyć również należy, że - jak wcześniej już podniesiono - upływ zakreślonych w art. 146 § 1 k.p.a. terminów stanowiący negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji, jest bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności które to spowodowały (patrz wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., I SA 1956/98, LEX nr 48560; z dnia 25 czerwca 1999 r. IV SA 1018/97, LEX nr 47227). Pomimo zatem, że istotnie, tak jak wskazuje skarżąca postępowanie wznowieniowe toczyło się na skutek jej wniosku od 2004 r., to fakt ten nie może mieć wpływu na bieg terminu przedawnienia w niniejszej sprawie. Przy obliczaniu terminu istotny jest upływ czasu od chwili doręczania decyzji a nie od chwili złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie przerywa natomiast biegu terminu przedawnienia. Wbrew twierdzeniom skargi Wojewoda dokonał zatem prawidłowej wykładni omawianego przepisu.

Kontrolując zaskarżone decyzje Sąd nie mógł również pominąć, że niniejsza sprawa poddana już była ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 621/06) uchylającego decyzję Wojewody z dnia 14 lipca 2006 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. w dnia 15 listopada 2005 wskazał, że zastosowanie w poddanych kontroli decyzjach przepisu art. 146 § 2 k.p.a. oznacza, iż według organów, pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę A. F. i J. F., nie skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Sąd tego stanowiska jednak nie podzielił uznając tę ocenę za przedwczesną i podjętą z naruszeniem przepisów art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu załączone do wniosku o pozwolenie na budowę dokumenty nie spełniały wymogów przewidzianych w przepisach prawa dla oświadczenia posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dokumentem z którego wynikać miał tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być oświadczenie złożone zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze, a wymagania te nie zostały spełnione). Ponadto Sąd wskazał na niekompletność złożonego projektu budowlanego.

Organ pierwszej instancji usuwając wytknięte w powyższym wyroku braki materiału dowodowego, kierował się zatem oceną Sądu zawartą w ww. wyroku. Uznając, że doprowadził do jego uzupełnienia tych braków przez inwestorów, ponownie doszedł do konkluzji, że w wyniku wznowionego postępowania nie mogłaby zapaść decyzja inna niż odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stanowisko w tym zakresie podzielił również organ II instancji.

Zdaniem Sądu powyższe rozważania – pomimo, że miały one stanowić wykonanie wyroku Sądu - straciły jednak swoją doniosłość prawną z uwagi na upływ czasu jaki nastąpił od doręczenia decyzji kwestionowanej we wznowionym postępowaniu. W toku postępowania administracyjnego, już po wyroku Sądu z dnia 5 stycznia 2007 r. pojawiła się bowiem nowa okoliczność prawna jaką jest omawiane wcześniej przedawnienie. Okoliczność ta dla rozstrzygnięcia sprawy ma zaś podstawowe i przesądzające znaczenie, niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., czy też nie.

Z oczywistych względów upływ terminu przedawnienia nie mógł być wzięty pod uwagę w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r., gdyż wówczas Sąd oceniał zgodność decyzji podjętych przed upływem okresu przedawnienia. Obecnie natomiast skład orzekający oceniając legalność decyzji wydanych już po upływie okresu przedawnia, nie może pominąć tej podstawowej dla sprawy okoliczności. Trzeba też zauważyć, że w orzecznictwie sądowadministacyjnym utrwalony jest pogląd, że ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego tracą moc wiążącą na skutek zmiany stanu prawnego lub istotnych okoliczności faktycznych, jeżeli spowoduje to ich nieaktualność ( por. np NSA wyrok z dnia 8 lutego 2007 r. II GSK 240/06, LEX nr 325365).

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd stwierdził, że zasadnie organ pierwszej instancji podjął decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzającą, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 23 października 2003r. podjęta została z naruszeniem prawa i wskazując na niemożność jej uchylenia. Organ pierwszej instancji nie wskazał w decyzji przyczyny z art. 146 § 1 k.p.a. niemniej jednak uczynił to organ drugiej instancji – do czego jak wcześniej wywiedziono - ze względu na posiadane kompetencje reformacyjne był uprawniony. Sąd dostrzega, że Wojewoda uchybienie to winien usunąć poprzez zreformowanie podstaw prawnych decyzji i uzupełnienie jej rozstrzygnięcia a zatem przez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże zdaniem Sądu zaistniałe uchybienie procesowe nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, z tego względu, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie mogłoby w ponownym postępowaniu - wobec zaistniałej przesłanki przedawnienia - doprowadzić do wydania w ponownym postępowaniu decyzji uchylającej pozwolenie na budowę i orzekającej co do istoty (na podstawie art. 151§ 1 pkt 2 k.p.a.). Jedynym rozstrzygnięciem jakie w zaistniałej sytuacji organy władne są podjąć, jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. a więc – tak jak to uczyniono - orzeczenie o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa i o niemożności jej uchylenia. Brak w samym rozstrzygnięciu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazania przesłanki negatywnej w postaci przedawnienia (ujętej jednak w decyzji ostatecznej organu odwoławczego) nie zmienia w żaden sposób sytuacji strony skarżącej. Dla skarżącej konsekwencje decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. – niezależnie od tego, którą przesłankę negatywną wskaże organ – są takie same: decyzja z dnia 23 października 2003 r. o pozwoleniu na budowę nadal obowiązuje, a jeżeli skarżąca poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa, może dochodzić odszkodowania na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego przed sądem powszechnym.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.