Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1745/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119, 121 PAR 2 I 4, 7 PAR 2 I 3
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. i B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2012r. sygn. akt II SA/Gd 36/12 w sprawie ze skargi B.S. oraz M.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 30 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 36/12 wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalono skargę skargi B.S. oraz M.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2000 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B.i M.S. rozbiórkę obiektu budowanego pełniącego funkcję rekreacyjną, nietrwale związanego z gruntem o wymiarach 5,10m x 8,30m, wybudowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości B., gmina K.. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 sierpnia 2000 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2003r., sygn. akt II SA/Gd 2233/00, oddalił skargę B. i M.S. na decyzję organu II instancji.

Postępowanie wznowieniowe wszczęte wnioskiem małżonków S. zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2005r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2005r., Nr [...] , którą odmówiono uchylenia decyzji rozbiórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006r. sygn. akt. VII SA/Wa 1030/05 oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wobec uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 12 czerwca 2007 r. wezwał małżonków S. do dobrowolnego wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało zobowiązanym doręczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 22 czerwca 2007r. Strony zobowiązane mimo upomnienia nie wykonały obowiązku rozbiórki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął więc postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu 2 sierpnia 2007 r. tytuł wykonawczy doręczony stronom w dniu 14 sierpnia 2007r. Wniesione przez strony zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego zostały oddalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Gd 363/10 oddalił skargę od postanowienia organu odwoławczego.

Decyzją z dnia 16 lutego 2011r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stronom, na ich kolejny wniosek, wznowienia postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę obiektu, a w trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 kwietnia 2011 r. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.

Oględziny przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego w dniu 8 lipca 2011r. potwierdziły, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany.

Postanowieniem z dnia 25 października 2011r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na B. i M. S. grzywnę w wysokości 10 tysięcy złotych celem przymuszenia do wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 119 i art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz.1954 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2007r. uwzględniając treść przepisów intertemporalnych, po myśli których do egzekucji wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji w/w ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego, że tytuł wykonawczy wystawiono w dniu 2 sierpnia 2007r. wysokość grzywny organ I instancji ustalił na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązujących od dnia 1 lipca 2007r.

Uzasadniając środek przymusu w postaci grzywny w maksymalnej wysokości 10.000 zł organ stwierdził, że grzywna w mniejszej wysokości nie doprowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a przesądzał o tym znaczny upływ czasu od wydania nakazu rozbiórki (decyzja z dnia 13 czerwca 2000 r.), potwierdzający, że zobowiązane strony przez około 11 lat uchylały się od wykonania nałożonego na nich obowiązku. Organ podkreślił, że z uwagi na specyficzny charakter grzywny w celu przymuszenia, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekucyjnego obowiązku, nałożenie grzywny stanowi środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które niewątpliwie wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanych. Ponadto poniesione koszty związane z wykonaniem zastępczym nie podlegają zwrotowi. W ocenie organu I instancji zachodziło prawdopodobieństwo, że grzywnę w mniejszej wysokości zobowiązana strona uiści i nie wykona obowiązku rozbiórki. W sytuacji gdy grzywna może być nałożona tylko jeden raz, wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym.

W zażaleniu na powyższe postanowienie B. i M.S. wnieśli o jego uchylenie. Zakwestionowali stwierdzenie organu, że nie wykonywali obowiązku rozbiórki przez 11 lat, gdyż w trakcie tego okresu starali się na drodze prawnej zweryfikować prawidłowość orzeczonego nakazu, z czego nie można czynić im zarzutu. Zakwestionowano również wysokość grzywny uznając ją za zbyt wysoką, nieodpowiadającą zasadom celowości i zastosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [postanowieniem] z dnia 30 listopada 2011 r., Nr [...] , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wyjaśnił, że grzywna powinna wzbudzić respekt do poszanowania prawa i zmobilizować do wykonania obowiązku nałożonego w związku z dokonaniem samowoli budowlanej. W ocenie organu celowość nałożenia grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, w sytuacji uporczywej bezczynności skarżących w zakresie realizacji obowiązku rozbiórki, nie nasuwa wątpliwości. Obowiązek zastosowania takiej dolegliwości ma służyć realizacji nałożonego obowiązku, z zaprzestaniem jego stosowania, gdy obowiązek zostanie spełniony. Długi okres od orzeczenia rozbiórki (11 lat) oraz jednorazowość zastosowania środka egzekucyjnego wpływa na ustalenia wysokości grzywny tak, aby realne stało się wykonanie przedmiotowego obowiązku rozbiórki. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy podkreślił, że długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni celowym zastosowanie środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości. Organ podkreślił, że organ egzekucyjny prawidłowo wydał jeden tytuł wykonawczy na oboje małżonków i w związku z tym miał również prawo nałożyć grzywnę na obu małżonków jednym postanowieniem doręczonym każdemu z małżonków osobno. Odnosząc się do treści zażalenia podkreślono, że stosownie do przepisów art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, w razie wykonania obowiązku strona zobowiązana może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny. Wskazano nadto, że działka, na której wybudowany został przedmiotowy domek znajduje się w kompleksie leśnym i wchodzi w obszar Wdzydzkiego Parku Krajobrazowego, a więc teren ten jest szczególnie chroniony. Względy społeczne uzasadniają, by organy nadzoru budowlanego zastosowały wszelkie dostępne środki w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przedmiotowego obiektu budowlanego, jak i innych znajdujących się na tym obszarze.

Skargę na powyższe postanowienie, wnosząc w niej o jego uchylenie, złożyli B. i M.S. zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności (art. 7 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) poprzez błędne zastosowanie przepisów prawnych. Zarzucono także brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ ustalając wysokość grzywny w górnych granicach wynikających z ustawy i nieodniesienie się do zarzutów odwołania. Ich zdaniem ustalenie grzywny w maksymalnej wysokości przekraczało granice wyznaczone przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego, w szczególności zasady racjonalnego działania i niezbędności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa, a to art. 119 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1945 ze zm.).

Sąd I instancji zauważył, że organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej "ustawa"), ponieważ skarżący nie wykonali nałożonego na nich ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych - grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zdaniem Sądu, zgodnie z dyspozycją art. 119 § 2 ustawy grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. Sąd przypomniał, że z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Dokonując oceny zachowania organów obu instancji Sąd uznał, że dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego pomimo tego, że został określony w najwyższej wysokości przewidzianej przez ustawę. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślił, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego.

Przechodząc do oceny słuszności wysokości nałożonej grzywny Sąd wskazał, że w przypadku, gdy egzekucja dotyczy nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego nie stanowiącego budynku, ustalenie wysokości grzywny winno nastąpić na podstawie art. 121 § 2 ustawy. Przepis ten określa górną granicę grzywny stanowiąc, że z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Wysokość grzywny wymierzana jest w ramach uznania administracyjnego, co nie oznacza dowolności, gdyż organ winien wskazać przesłanki jakimi kierował się określając wysokość nałożonej grzywny. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, nie nosi cech niesprawiedliwości czy nieadekwatności, a wysokość grzywny została określona w granicach unormowania art. 121 § 2 ustawy. Wymierzając grzywnę należy bowiem wziąć pod uwagę takie okoliczności sprawy jak postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki, upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego decyzją obowiązku. Organ prawidłowo uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Sąd przyznał, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Sąd podzielił stanowisko organu wskazując, że skarżący uchylają się od wykonania nałożonego na nich obowiązku w sposób uporczywy, czego nie usprawiedliwiają podjęte przez nich działania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o rozbiórce. Z okoliczności sprawy nie wynika, by brak wykonania nałożonego obowiązku był od skarżących niezależny. Wykonanie rozbiórki obiektu, który nie jest trwale związany z gruntem, nie jest związane ze szczególnymi trudnościami. Skarżący nie mają woli realizacji treści decyzji i podejmują działania zmierzające do uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku. Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny słusznie zatem uwzględnił długotrwałe, bo trwające 11 lat, powstrzymywanie się skarżących od wykonania rozbiórki. Odnosząc się do charakter grzywny w celu przymuszenia Sąd wskazał, że nie jest to kara i ma charakter zwrotny w przypadku wykonania obowiązku. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75 % lub w całości. Skarżący, jeżeli wykonają nakaz rozbiórki, mogą zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty. Odnosząc się do zarzutów skargi o braku uzasadnienia wysokości grzywny Sąd stwierdził, że organ nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek i powołał się na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Również zarzut nieodniesienia się do twierdzeń stron zawartych w odwołaniu uznany został za niezasadny, gdyż zadaniem organu odwoławczego była kontrola rozstrzygnięcia organu I instancji w świetle sformułowanych zarzutów, czemu organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie uchybił, zawierając w treści uzasadnienia decyzji argumenty dotyczące podniesionych zarzutów.

Opisany wyrok zaskarżony został skargą kasacyjną wniesioną przez uprawnionego pełnomocnika. Zarzucono w niej naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7 § 3 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wskazany przepis nie narusza zasady racjonalnego działania i niezbędności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono natomiast Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że nie dokonał oceny zasadności zarzutów skarżących ograniczając się do literalnego powołania argumentów zawartych w decyzji nakładającej grzywnę. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że strona skarżąca nie kwestionowała zgodności decyzji z prawem w szerokim tego słowa znaczeniu. Zarzucała natomiast naruszenie zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności poprzez błędne zastosowanie przepisów prawnych.

Zakwestionowano dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę wysokości grzywny, jako zgodną z prawem i nienosząca cech niesprawiedliwości czy nieadekwatności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można było stawiać zobowiązanym zarzutu uporczywego powstrzymywania się od rozbiórki domu letniskowego, ponieważ składając odwołania od decyzji organów administracji korzystali w tym zakresie z konstytutywnego i ustawowego uprawnienia do obrony swoich praw. Jako niezasadne uznano sugerowanie skarżącym kasacyjnie brak związku pomiędzy podejmowanymi przez nich działaniami zmierzającymi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o rozbiórce, a powstrzymywaniem się od dokonania tej rozbiórki. Zauważono, że upływ czasu od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę domu letniskowego nie ma decydującego znaczenia dla oceny zasadności nałożenia maksymalnej wysokości grzywny, gdyż skarżący składali wnioski i skargi licząc na ich uwzględnienie.

Jako nietrafne przyjęto nadto powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na możliwość zwrócenia w części czy w całości uiszczonej lub ściągniętej grzywny, gdyż decyzja w tym zakresie pozostawiona jest do uznania organom. Zwrot "może być w uzasadnionych przypadkach" jest ocennym i niedookreślonym, pozostawiającym organom nadmierną swobodę w arbitralnym podejmowaniu decyzji.

Jednocześnie zauważono, że w rozumowaniu organów i Sądu I instancji zawarty jest błąd logiczny, gdyż wysokość nałożonej grzywny sama przez się nie decyduje o tym, że skarżący dobrowolnie dokonają rozbiórki domku letniskowego. Mogą bowiem zapłacić grzywnę i nie dokonać rozbiórki. Wysokość grzywny ma więc charakter fiskalny, a nie merytoryczny.

Zwrócono uwagę na brak uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny przez organ kwestionując stanowisko Sądu I instancji, co do tego, że brak jest takiego obowiązku po stronie organu. Powołano się na odmienne w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczając, że wysokość nałożonej grzywny nie powinna spełniać wymogów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lecz powinna odnosić się do konkretnej sytuacji ("ad causam").

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), Sąd ten związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze wymaga zatem jej sporządzenia w taki sposób, by ani granice ani podstawy zaskarżenia nie budziły wątpliwości i nie wymagały od Sądu II instancji własnej interpretacji. Wprowadzając w stosunku do skargi kasacyjnej wskazane rygory, ustawodawca wprowadził jednocześnie obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalistę z zakresu prawa, gwarantując w ten sposób stronie postępowania dostęp do sądu drugiej instancji.

Wymagania formalne skargi kasacyjnej określone zostały w treści art. 176 p.p.s.a. Powinna ona zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenie z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Niewątpliwie najistotniejszym wymogiem skargi kasacyjnej wyznaczającym jej granice jest wskazanie, jaki rodzaj naruszenia prawa zarzuca się sądowi I instancji i na czym ono polega. Rodzaje naruszenia prawa, określone jako podstawy zaskarżenia sformułowane zostały w art. 174 p.p.s.a. Formułując jako podstawę skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać konkretny przepis, który został naruszony, a także określić, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu prawa. Zwrócić także należy uwagę, że przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest całość postępowania w sprawie jaka zakończona została aktem podlegającym ocenie sądu I instancji lecz przedmiotem tej kontroli jest postępowanie sądowoadministracyjne. Skarga kasacyjna powinna zatem odwoływać się do wad wyroku sądu administracyjnego, a nie wad postępowania administracyjnego.

Oceniając przedstawioną Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skargę kasacyjną pod kątem przedstawionych powyżej wymagań stwierdzić trzeba, że mimo jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika nie można traktować jej, jako odpowiadającej wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a

Skarżący kasacyjnie skorzystał z jednej tylko podstaw kasacyjnych wskazując na naruszenie prawa materialnego w postaci art. 7 § 3 i art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na marginesie zauważyć można, że powołał się na błędne miejsce publikacji tego aktu). Określił, że naruszenie prawa materialnego nastąpiło poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, "iż wskazany przepis nie narusza zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności".

Kształt, w jakim zarzut ten został przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Z przedstawionego zarzutu nie wynika dlaczego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nastąpiło w sprawie niewłaściwe zastosowanie art. 7 § 2 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej "ustawa"). W zarzucie tym brak jest również wskazania jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinien być stosowany art. 7 § 2 i § 3 ustawy ze względu na stan faktyczny sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie uczynił tego ani w jej petitum ani też w jej uzasadnieniu.

Zauważyć należy, że przepisy art. 7 § 2 i § 3 ustawy same w sobie nie mogą naruszać zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności, gdyż są to przepisy, w których zasady te zostały sformułowane. Naruszenie tych zasad jest możliwe w toku postępowania egzekucyjnego przez organy administracji. Rolą sądu administracyjnego I instancji jest natomiast dokonanie kontroli, czy zasady te nie zostały naruszone. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił jednak żadnego zarzutu, który wskazywałby na błędy popełnione przez Sąd I instancji w ramach kontroli stosowania wskazanych, jako naruszone, norm prawnych.

Zasada racjonalnego działania ujęta w treści art. 7 § 2 ustawy nakazuje organowi egzekucyjnemu zastosowanie takiego środka egzekucyjnego, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Katalog środków egzekucyjnych służących egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym wymienia art. 1a pkt 12 lit. b) ustawy. W stosunku do obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zastosowanie mogą znaleźć dwa z nich - grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Grzywna w przeciwieństwie do wykonania zastępczego nie powoduje dodatkowych dolegliwości pieniężnych, a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się generalnie, że jest to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego i stosuje się go w pierwszej kolejności, chyba że zobowiązani domagają się wyboru innego środka.

Skarżący kasacyjnie nie wskazywali, by spośród możliwych do zastosowania środków przymusu mniej dla nich uciążliwym byłoby wykonanie zastępcze. W toku postępowania administracyjnego, w którym nałożono na nich grzywnę w celu przymuszenia, nie kwestionowali wyboru środka egzekucyjnego dokonanego przez organ skupiając się wyłącznie na polemice z wysokością nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

Z tych też przyczyn trudno jest uznać za wyjaśnione "ratio" powoływania się na etapie skargi kasacyjnej na naruszenie zasady racjonalnego działania.

Zasada niezbędności określona została natomiast w art. 7 § 3 ustawy, a zgodnie z nią stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Nie jest sprawą sporną, że skarżący kasacyjnie nie wykonali obowiązku rozbiórki, nałożonego na nich ostateczną decyzją z dnia 16 czerwca 2000r. Poza sporem pozostaje także pozostawanie w obrocie prawnym tytułu wykonawczego z dnia 2 sierpnia 2007r. nakazującego zobowiązanym rozbiórkę obiektu. Na skarżących kasacyjnie ciąży zatem nadal bezdyskusyjny obowiązek rozbiórki obiektu, a organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku, który nie został wykonany i nie stał się bezprzedmiotowy.

Stwierdzić zatem trzeba, że przedstawiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut był nie tylko nieprawidłowo i nieprecyzyjne sformułowany ale także całkowicie nietrafny.

Także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie da się wywieść należycie sprecyzowanych zarzutów, które mogłyby zostać potraktowane jako usprawiedliwione. Wywnioskować z niego można, że wolą skarżących kasacyjnie było w istocie zakwestionowanie wysokości wymierzonej im grzywny w celu przymuszenia. Istota tego zarzutu sprowadza się do polemiki z oceną wysokości wymierzonej grzywny, jej charakteru, a nadto oceną koniecznych elementów uzasadnienia postanowienia o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia.

Przypomnieć jednak należy, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a oparto ją wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny zasadność zarzutów odnoszących się do przedstawionych kwestii mógł oceniać jedynie w aspekcie przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego. Tak też nie stwierdził, by dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocena przesłanek, jakimi kierował się organ wymierzając skarżącym kasacyjnie grzywnę nie była trafna. Jeżeli zdaniem skarżących kasacyjnie nałożona na nich grzywna jest zbyt wysoka, by mogli ją zapłacić nic nie stało na przeszkodzie, aby dokonali samodzielnie rozbiórki obiektu. Celem postępowanie egzekucyjnego, o czym mowa w art. 1 i 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny. Nałożona na skarżących kasacyjnie grzywna miała na celu zmobilizowanie ich do samodzielnego wykonania obowiązku i w razie jego spełnienia, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegałyby umorzeniu (art. 125 ustawy). Obowiązek organu egzekucyjnego polega bowiem nie tylko na zastosowaniu wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku ale także zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Polemika skarżących kasacyjnie z wysokością grzywny sugeruje natomiast, że liczą się oni z jej uiszczeniem, co nie oznacza jednak błędu w rozumowaniu organu, a także Sądu I instancji, co do doboru środka egzekucyjnego.

Niesłuszne jest także imputowanie Sądowi I instancji "błędu logicznego" w zakresie stwierdzenia, że wysokość grzywny zapewnia jej skuteczność. Sąd I instancji zauważył, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej celem jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania orzeczonego nakazu. Zauważył przy tym, że wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić odpowiednią dolegliwość tego środka, by zapewnić jego skuteczność. W rozumowaniu Sądu I instancji nie można dopatrzyć się błędu, gdyż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma zatem doprowadzić do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Z tych też przyczyn, wymierzając przedmiotową grzywnę w ramach uznania administracyjnego, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych wydaje się być w tym zakresie jednolity (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 10 maja 2012r. II OSK 312/11, z dnia 7 grudnia 2011r. sygn. akt II OSK 1822/10, czy z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1148/04 publ. CBOS).

Całkowicie niezasadne jest również kierowanie pod adresem Sądu I instancji zarzutu, że neguje obowiązek organu polegający na uzasadnieniu wysokości nałożonej grzywny. Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu lecz stwierdził, że organ wymierzając grzywnę działa w granicach uznania administracyjnego, co nie oznacza dowolności i wymaga wskazania przesłanek, jakimi kieruje się określając wysokość nałożonej grzywny. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo uzasadnił wysokość orzeczonej grzywny uwzględniając istotne okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie zauważa żadnej wadliwości w tak zaprezentowanym stanowisku Sąd I instancji. Powołać się tu można na słuszny pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym akt konkretyzujący prawo materialne mający charakter uznaniowy musi zawierać w swoim uzasadnieniu wyjaśnienie kryteriów, jakimi się kierował się organ ustalając taką, a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia. Natomiast inaczej rzecz się ma w postępowaniu egzekucyjnym, w którym jedynym kryterium jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu strony zobowiązanej do wykonania obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 235/09, Lex nr 602159). Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie organ egzekucyjny uzasadnił wysokość grzywny w najwyższym wymiarze, wskazując właśnie na konieczność zapewnienia efektywności egzekucji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną, uznając ją za niezasadną.

.