Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 781/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 37a  ust. 3,  art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 5 ust. 2 uchwały Rady Gminy Miękinia z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr XXXIII/315/17 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Krępice-Kokorzyce w gminie Miękinia I. stwierdza nieważność § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miękinia na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, złożył do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Miękinia, nr XXXIII/315/17 z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Krępice - Kokorzyce w gminie Miękinia. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) wniósł o 1.stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2 uchwały nr XXXIII/315/17 Rady Gminy Miękinia z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Krępice - Kokorzyce w gminie Miękinia, zwanej dalej "uchwałą"; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono Radzie Gminy Miękinia podjęcie: - § 5 ust. 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 37a ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), polegającym na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego poprzez ustalenie w tym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu sytuowania określonej kategorii ogrodzeń, w sytuacji, gdy kwestia ta powinna być regulowana odrębną uchwałą. Na uzasadnienie strona skarżąca wskazuje, że na sesji w dniu 31 sierpnia 2017 r. Rada Gminy Miękinia podjęła m.in. uchwałę nr XXXIII/315/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Krępice-Kokorzyce w gminie Miękinia. Uchwała wraz z dokumentacją formalno-prawną została przesłana pismem Sekretarza Gminy Miękinia z dnia 6 września 2017 r. i wpłynęła do organu nadzoru dnia 7 września 2017 roku. Ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Dolnośląski wnosi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie.

Analiza uchwały w kontekście art. 28 ust. 1 ustawy, doprowadziła do stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wskazuje, że o nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu w całości lub części przesądzają: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów. Zasada sporządzania miejscowego planu traktowana jest jako przesłanka materialnoprawna legalności przyjętej przez radę gminy uchwały. Wskazuje się tutaj, że rada gminy, realizując władztwo planistyczne jednostki samorządu terytorialnego poprzez przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 279/15). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są również jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Należy je wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego na płaszczyźnie jego zawartości (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 674/15). Normodawca lokalny przepisem § 5 ust. 2 uchwały wprowadził zakaz realizacji ogrodzeń z prefabrykowanych monolitycznych przęseł betonowych. Wojewoda wskazuje, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 ze zm.), stanowi, iż rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a ust. 1). W uchwale określa się zasady i warunki sytuowania szyldów, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (art. 37a ust. 2). W uchwale rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3). Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa wskazują jednak jednoznacznie, że uchwała, o której mowa w tym przepisie, to uchwała inna niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem zauważyć - po pierwsze - że wtedy, gdy określona materia ma zostać uregulowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustawa posługuje się pojęciem planu miejscowego, a nie pojęciem uchwały, zaś - po drugie - art. 37a został (w ramach systematyki ustawy) dodany po przepisach odnoszących się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konieczność podjęcia - w celu uregulowania materii wskazanej w art. 37a ustawy - odrębnej uchwały potwierdza również wykładnia historyczna. Po trzecie zatem, wskazać można, że wraz z wprowadzeniem do ustawy art. 37a, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy, który wskazywał, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Pozwala to na przyjęcie, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu zawiera przepisy przejściowe, zgodnie z którymi miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej zachowują moc art. 12 ust. 1), a regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą ton. 12 ust. 2). Jednocześnie ustalono, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 12 ust. 3). Uchwała nr XI/1 Rady Gminy Miękinia w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego Krępice - Kokorzyce w gminie Miękinia została podjęta w dniu 25 września 2015 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, co nastąpiło w dniu 11 września 2015 r. Jako czwarty argument wskazujący na brak możliwości podejmowania działań legislacyjnych, polegających na dokonaniu przemieszania materii planu miejscowego uchwały, której zakres przedmiotowy określa art. 37a ust. 1 - 3 ustawy, należy wskazać i odrębne, odmienne i złożone procedury podejmowania obu uchwał. Zasady usytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, szyldów ogrodzeń, a także zakazy sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę regulowaną 37a-37e ustawy. Stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładem może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 września 2017 r. (II Sa/Wr 422/17). W wyroku tym sąd wskazał "Przywołane regulacje wskazują że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w ai PlanZagospU z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba, że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust.3 ustawy nowelizującej. Skoro uchwała intencyjna w niniejszej sprawie podjęta została w dniu 10 czerwca 2016 r., to jednak nie ma zastosowania. W ocenie Sądu należy zgodzić się z prezentowaną w skardze argumentacją wywodzącą w oparciu o wykładnię literalną systemową i historyczną że omawiana i winna być regulowana w uchwale innej niż plan miejscowy. Potwierdzeniem tego stanu jest także wskazywana przez stronę skarżącą odmienność i złożoność procedur podejmowania obu uchwał".

Reasumując, w ocenie organu nadzoru, żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub planu, podjęto po dniu wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, nie może już zawierać ustaleń dotyczących zakazu sytuowania ogrodzeń.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Miękinia, odnosząc się do zarzutów, podniesionych w skardze wyjaśnił, że podstawą do podjęcia prac nad uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Krępice - Kokorzyce w gminie Miękinia była uchwała Rady Gminy Miękinia nr XI/98/15 z dnia 25 września 2015 roku, w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Krępice-Kokorzyce w gminie Miękinia. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Krępice-Kokorzyce został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Wprowadzony w § 5 ust. 2 uchwały nr XXXIII/315/17 z dnia 31 sierpnia 2017 r. zakaz realizacji ogrodzeń z prefabrykowanych monolitycznych przęseł betonowych ma na celu wyłącznie ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego i mieści się w zakresie, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowi ono, iż "ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów". Autor odpowiedzi na skargę podkreśla, że w zaskarżonym planie miejscowym Krępice-Kokorzyce nie ustalono zbioru zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, które winny być regulowane uchwałą w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, o której mowa w art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakwestionowany zakaz realizacji ogrodzeń z prefabrykowanych monolitycznych przęseł betonowych nie stanowi zatem elementu zbioru takich ustaleń "zarezerwowanych" dla uchwały krajobrazowej. W uchwale nr XXXIII/315/17 z dnia 31 sierpnia 2017 r. nie wprowadzono zakazu budowy ogrodzeń jako takich, a tylko wyeliminowano możliwość zaburzenia ładu przestrzennego montażem prefabrykowanych przęseł monolitycznych, które są elementem obcym istniejącego historycznie ukształtowanego układu przestrzennego miejscowości Kokorzyce. Uchwała nr XXXIII/315/17 Rady Gminy Miękinia z dnia 31 sierpnia 2017 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 11 września 2017 r. - poz. 3761 i weszła w życie po 14 dniach od publikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a.). W myśl zaś art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Zaskarżona do Sądu uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tj. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778, dalej powoływanej jako upzp). Należy ona tym samym do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako ppsa), i wobec tego podlega kontroli sądu administracyjnego według kryterium legalności.

W niniejszej sprawie skargę na stanowiącą akt prawa miejscowego uchwałę Rady Gminy Miękinia, nr XXXIII/315/17 z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwale-nia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Krępice - Kokorzyce w gminie Miękinia złożył Wojewoda Dolnośląski. Wojewoda nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżył umieszczony w rozdziale 2, zatytułowanym "ustalenia ogólne planu" § 5 określający zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie ust. 2 ustanawiającego zakaz realizacji ogrodzeń z prefabrykowanych monolitycznych przęseł betonowych.

Uwzględniając powyższe i mając na względzie zarzuty Wojewody Dolnośląskiego wobec zaskarżonej uchwały wskazać należy, że Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zakwestionowanego fragmentu uchwały. Sąd doszedł do przekonania, że Rada Gminy Miękinia umieszczając w ustaleniach planu miejscowego postanowienia dotyczące zakazu stosowania ogrodzeń o monolitycznych przęsłach wykonanych z betonowych elementów prefabrykowanych wyszła poza materię, która zgodnie z przepisami u.p.z.p. mogła być objęta ustaleniami planu miejscowego. Tym samym Rada wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Sąd ocenił przy tym, że naruszenie prawa w tym zakresie trafnie Wojewoda powiązał ze zmianą u.p.z.p., jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774). Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 5 tejże ustawy, do u.p.z.p. po art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty.

Zdaniem Sądu przywołane regulacje wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.

W konsekwencji w ocenie Sądu należy zgodzić się z prezentowaną w skardze argumentacją wywodzoną w oparciu o wykładnię literalną, systemową i historyczną, że omawiana materia winna być regulowana w uchwale innej niż plan miejscowy. Przedstawione wyżej wywody pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżony przez Wojewodę Dolnośląskiego fragment zaskarżonej uchwały odnoszący się do ogrodzeń został podjęty bez podstawy prawnej z racji uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. i wykracza poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z art. 37a u.p.z.p. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł jak w sentencji wyroku