Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4547/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego [..] z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 października 2020 r., sygn. akt: II SAB/Op 56/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [..] z siedzibą w N. na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia Zwykłego [..] z siedzibą w N. na rzecz Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 października 2020 r., sygn. akt: II SAB/Op 56/20 oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego [..] z siedzibą w N. na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2020 r. Stowarzyszenie Zwykłe [..] z siedzibą w N. zwróciło się do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o udzielenie informacji, czy podmioty:

"1. [..] Spółka partnerska, zarejestrowany w rejestrze Wojewody Opolskiego pod numerem [..], NIP [..] Regon [..];

2. [..] Spółka partnerska, zarejestrowany w Okręgowej Radzie Lekarskiej w Opolu pod numerem [..]

- wykonujące działalność leczniczą w Opolu na ulicy [..] uzyskały zgodę wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego na posiadanie i stosowanie preparatów zawierających środki odurzające grup I-N, II-N i III-N lub substancje psychotropowe grup II-P, III-P i IV-P na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii?".

Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w dniu [..] lipca 2020 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji.

Pismem z 11 lipca 2020 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie.

W związku z przedłużającym się okresem oczekiwania na odpowiedź o sposobie rozpatrzenia odwołania, przedstawicielka Stowarzyszenia skontaktowała się w dniu 12 sierpnia 2020 r. z OWIF w Opolu. Podczas – jak zaznaczyła – rejestrowanej rozmowy telefonicznej rozmówca przekazał jej informację, że odwołania nie przesłał do GIF, do Warszawy, z uwagi na brak odpowiedzi przedstawiciela Stowarzyszenia na wezwanie organu z dnia 20 lipca 2020 r. do wykazania umocowania do reprezentowania wnioskodawcy.

W związku z powyższym, pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zaskarżyło: 1) decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [..] lipca 2020 r. w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz 2) bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się stwierdzenia bezczynności Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej i zobowiązania Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego do udostępnienia informacji, uznania, że bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.

Odpowiadając na skargę organ wniósł – w istotnym dla przedmiotu tej sprawy (ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej) zakresie – o: 1) oddalenie skargi na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz 2) oddalenie skargi w zakresie uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddalenie skargi w zakresie wymierzenia OWIF grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę, podkreślił, że sprawa dotyczy bezczynności organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej z dnia 21 czerwca 2020 r., a nie sposobu czy (i) trybu działania w zakresie jego realizacji, badaniem objęto wyłącznie ocenę czy w sprawie wystąpiła bezczynność organu w zakresie – jak określił autor skargi – "rozpatrzenia wniosku z dnia 21 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej". Sąd stwierdził, że bezsporne w sprawie jest, że organ decyzją z dnia [..] lipca 2020 r., załatwiając wniosek z dnia 21 czerwca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie w nim zawartym, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. Decyzja ta została doręczona na adres Stowarzyszenia dnia 6 lipca 2020 r. (k. 7 akt administracyjnych). Mając to na uwadze w ocenie składu orzekającego w sprawie nie doszło do bezczynności organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej z dnia 21 czerwca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej, albowiem organ odpowiedział na żądanie strony wydając w dniu [..] lipca 2020 r. decyzję. Sąd wyjaśnił także, że konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany do załatwienia wniosku albo uznając, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej odpowiada wnioskodawcy, albo udziela żądanej informacji, albo uznając, że objęta jest ona ochroną wynikającą z przepisów odrębnych wydaje decyzję, której podstawa zawarta jest w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji. W ocenie Sądu będąca poza sporem, wynikająca z akt sprawy – ale i nie kontestowana przez strony – okoliczność przesłania stronie skarżącej rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [..] lipca 2020 r. powoduje, że nie można przyjąć, że organ pozostawał w realiach przedmiotowej sprawy w bezczynności w załatwieniu wniosku strony z dnia 21 czerwca 2020 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie Zwykłe [..] z siedzibą w N. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wnosząc o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 i art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że pismo Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [..] lipca 2020 r., będące odpowiedzią na wniosek Stowarzyszenia z dnia 21 czerwca 2020 roku o udostępnienie informacji publicznej, jest decyzją, o której mowa w art. 16 tej ustawy, podczas gdy nie można mu nadać cech decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pismo organu zatytułowane "decyzja" nie spełnia wymogów określonych przepisami k.p.a. dla decyzji administracyjnej i sąd powinien był stwierdzić naruszenie prawa i uchylić decyzję w całości, a następnie orzec o bezczynności organu. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie niejasność i brak konsekwencji oraz logiki w tłumaczeniu organu dlaczego nie udzieli odpowiedzi na stawiane mu pytania, pozbawia pismo organu cech decyzji wywiedzionych z k.p.a. Podobne wątpliwości posiadał organ wyższego stopnia, który rozpatrując odwołanie Stowarzyszenia z dnia 11 lipca 2020 r. wydał w dniu [..] listopada 2020 r decyzję uchylającą decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [..] lipca 2020 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd powinien był dostrzec nieprawidłowości wyżej wywiedzione, sygnalizowane przez Stowarzyszenie od początku i potwierdzone później decyzją GIF. Nie sposób uznać, że jak wskazuje WSA: "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie kończy postępowania wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności" i dla oddalenia skargi na bezczynność organu wystarcza, że może to być jakakolwiek czynność. Oznaczałoby to, że sąd sankcjonuje sytuację, w której organ nie chcąc narażać się na zarzut bezczynności podejmuje czynność lub akt nie mający oparcia w przepisach prawa, a fakt ten oznaczałby, że zamiast działać zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i kontrolować akty i czynności z zakresu administracji publicznej, sąd działałby wbrew prawu.

Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podnosząc, że czynności organu przebiegały sprawnie i w przewidzianych prawem terminach, a zakończone zostały wydaniem decyzji z dnia [..] lipca 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach, stwierdzić należy, że nie mogła ona odnieść zamierzonego skutku.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem Sądowi, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej u.d.i.p., poprzez uznanie, że pismo organu z dnia [..] lipca 2020 r. jest decyzją, o której mowa w art. 16 u.d.i.p.

Wobec tak skonstruowanego zarzutu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem obydwa powołane w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy składają się z pomniejszych jednostek redakcyjnych – ustępów a nawet, w przypadku art. 3 u.d.i.p., punktów (art. 3 ust. 1 pkt 1-3). Brak wskazania konkretnego przepisu, którego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatrywała w rozstrzygnięciu Sądu, powodował, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpatrzeć wadliwie sformułowanego zarzutu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że poszczególne jednostki redakcyjne przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej dotyczą rozmaitych kwestii normowanych przez u.d.i.p.

Niezależnie od powyższego, dodatkowo wskazać należy, że zarzutem naruszenia prawa materialnego objęto uznanie przez Sąd, że pismo organu z dnia [..] lipca 2020 r. jest decyzją, spełniającą wymogi k.p.a. Tak postawiony zarzut wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionując w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego prawidłowość kwalifikacji konkretnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, tj. dokumentu z dnia [..] lipca 2020 r. jako decyzji administracyjnej, kwestionuje w istocie oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie – gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Końcowo wspomnieć należy, że strona skarżąca kasacyjnie nie mogłaby skutecznie zakwestionować stanowiska Sądu o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, poprzez zarzucenie naruszenia – nawet precyzyjnie wskazanych regulacji art. 2 i 3 u.d.i.p., skoro ich treść dotyczy wyłącznie realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, zaś intencją zarzutu podnoszonego w sprawie dotyczącej bezczynności organu było zakwestionowanie prawidłowości konstrukcyjnej wydanej przez organ decyzji. Wynikiem poważnego niezrozumienia istoty rozpatrywanej sprawy, w której złożono najpierw skargę, a następnie skargę kasacyjną, tj. sprawy, której przedmiotem jest bezczynność organu, a kompetencje Sądu I instancji w tego rodzaju sprawach regulują normy zawarte w art. 149 § 1 pkt 1-3, § 1a, § 1b, § 2 p.p.s.a., jest jednoczesne kwestionowanie w tej sprawie przez fachowego pełnomocnika charakteru decyzji z dnia [..] lipca 2020 r. jako decyzji administracyjnej oraz domaganie się uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Fachowy pełnomocnik zarzucając organowi "niejasność i brak konsekwencji i logiki" nie dostrzega jednocześnie, że sądy administracyjne pierwszej instancji związane są granicami sprawy (art. 135 p.p.s.a.), a kompetencje tych sądów wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. dotyczą właśnie decyzji administracyjnych (oraz postanowień), a zatem nie dotyczą dokumentów nie będących decyzjami. Niezrozumiałe i niekonsekwentne jest zatem zarzucanie Sądowi I instancji niezastosowanie w granicach sprawy ze skargi na bezczynność kompetencji wynikających z art. 145 § 1 p.p.s.a. i to w stosunku do dokumentu, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie jest decyzją administracyjną.

Z powołanych wyżej względów, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie były skuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. wniesioną skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.