Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 128/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art 4 w zw. z art 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta D. z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta D. a Burmistrzem Miasta S. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku M. M. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta D. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Prezydent Miasta D. (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w D.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta S. (Ośrodek Pomocy Społecznej w S.) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. M. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta D. stwierdził, że [...] maja 2021 r. M. M. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z wnioskiem o pomoc w formie zasiłku stałego. W dniu [...] czerwca 2021 r. pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w S. przeprowadził z wnioskodawczynią wywiad środowiskowy w jej miejscu zamieszkania (S., ul. [...]). W trakcie postępowania, [...] czerwca 2021 r., pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej w S. powzięli informację, że wnioskodawczyni nie przebywa pod dotychczasowym adresem. Po nawiązaniu kontaktu z wnioskodawczynią, [...] czerwca 2021 r. oświadczyła ona, że jest osobą bezdomną.

Burmistrza Miasta S. uznał się za niewłaściwy do wydania decyzji, wskazując, że wnioskodawczyni, która ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały posiadała w D. przy ul. [...], jest osobą bezdomną.

Organ, powołując się na art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej jako "u.p.s."), zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, zawiadomieniem z [...] lipca 2021 r. przekazał sprawę Prezydentowi Miasta D. jako miejscowo właściwego. Wniosek wraz z dokumentacją wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] lipca 2021 r.

Prezydent Miasta D. twierdzi, że błędne jest powoływanie się przez Burmistrza na zasady ustalania właściwości, wynikające z art. 101 ust. 2 u.p.s., ponieważ tutejszy organ kwestionuje stwierdzenie, że wnioskodawczyni została uznana za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie, natomiast w przypadku wnioskodawczyni nie występują.

Z oświadczenia wnioskodawczyni z [...] czerwca 2021 r. wynika, że do [...] czerwca 2021 r. mieszkała pod adresem: K. ul. [...]. Natomiast od [...] czerwca 2021 r. nie przebywa pod wskazanym adresem i obecnie jest osobą bezdomną. Wnioskodawczyni oświadczyła, że kilkakrotnie zmieniała adres zamieszkania, mieszkając po kilka dni u znajomych. Nie potrafiła określić, gdzie będzie nocować przez kolejne dni. Jednocześnie oświadczyła, że po otrzymaniu pomocy zamierza wynająć pokój, co zdaniem organu, świadczy jednoznacznie o zamiarze przebywania na terenie Gminy S. w lokalu mieszkalnym. Zamiar stałego pobytu wynika niezmiennie z zachowania wnioskodawczyni, ponieważ centrum jej aktywności życiowej mieści się w miejscowości S.

Ponadto oświadczeniem z [...] czerwca 2021 r. wnioskodawczyni wskazała adres do doręczeń: K., ul. [...]. Z nadesłanej dokumentacji wynika, że wnioskodawczyni nocuje czasami u innych osób, zatem potwierdza się fakt, że własnym staraniem zabezpiecza sobie schronienie w lokalach o charakterze mieszkalnym. Bezsporny jest fakt, że wnioskodawczyni nie posiada stałego miejsca zamieszkania i często zmienia adres pobytu, jednak lokale, w których przebywa, spełniają przesłanki lokali mieszkalnych. Wnioskodawczyni w oświadczeniu z [...] czerwca 2021 r. nie wyraziła zgody na schronienie, wskazane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w D., natomiast wyraziła zgodę na umieszczenie w Centrum Edukacji Socjalnej w C. Z przesłanej dokumentacji nie wynika jednak, aby Ośrodek Pomocy Społecznej w S. podjął kroki w celu umieszczenia wnioskodawczyni w placówce dla osób bezdomnych zgodnie z art. 101 ust. 3 u.p.s.

Zdaniem organu, jeśli potrzeby wnioskodawczyni nie są zaspokojone i wymaga ona umieszczenia w placówce dla osób bezdomnych, zgodnie z art. 101 ust. 3 u.p.s. gmina miejsca jej pobytu może wydać decyzję kierującą ją do placówki. Wówczas bezsporny będzie fakt, że jej potrzeby mieszkaniowe nie są zabezpieczone i jest osobą bezdomną, natomiast Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w D. będzie wówczas zobowiązany do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenie zgodnie z art. 101 ust. 7 u.p.s. Wnioskodawczyni nie chce powrócić do D., ponieważ twierdzi, że od wielu lat jest związana z gminą S. i z nią wiąże swoje plany na przyszłość. Ponadto, w kontrakcie socjalnym podpisanym przez wnioskodawczynię [...] lipca 2021 r. Pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w S. zobowiązał ją do kontaktu ze [...] Przedsiębiorstwem Komunalnym w S. celem rozstrzygnięcia ewentualnego prawa do lokalu socjalnego.

Prezydent Miasta D. podkreślił, że wielokrotnie informował wnioskodawczynię o możliwości powrotu do gminy ostatniego miejsca zameldowania, tj. D., gdzie ww. ma możliwość skorzystania ze schronienia w placówkach, z którymi gmina ta ma podpisaną umowę. Decyzję o pozostaniu na terenie gminy S. wnioskodawczyni podjęła sama i na terenie gminy S. przebywa od wielu lat, jest też zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. Wnioskodawczyni nie posiada również rodziny w gminie D., jest rozwiedziona, a z dwojgiem synów, którzy przebywają za granicą, nie utrzymuje kontaktu. Podobnie, nie utrzymuje kontaktów z matką, mieszkającą w S.

Organ dodał też, że Ośrodek Pomocy Społecznej w S., powołując się na art. 101 ust. 3 u.p.s., przyznał wnioskodawczyni bezpłatne posiłki w Jadłodajni w S., od [...] lipca 2021 r. do [...] września 2021 r., decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...]. Decyzję tę doręczono, za pośrednictwem Poczty Polskiej, [...] lipca 2021 r., osobiście klientce, pod adresem: S., ul. [...], a więc pod adresem, pod którym teoretycznie wnioskodawczyni już nie przebywała, zgodnie z wcześniej złożonym oświadczeniem z [...] czerwca 2021 r.

Prezydent wskazał, że [...] lipca 2021 r. Koordynator Zespołu ds. Bezdomności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. nawiązał kontakt telefoniczny ze znajomym wnioskodawczyni, który oświadczył, że "z pewnością M. przebywa u Pani D. L. pod adresem S. ul. [...]". Niezwłocznie skontaktowano się telefonicznie z D. L., która przekazała słuchawkę wnioskodawczyni. M. M. stwierdziła, że przebywa u koleżanki pod adresem S., ul. [...], natomiast czasem zdarza jej się nocować u innych znajomych. Wnioskodawczyni zobowiązała się przesłać oświadczenie potwierdzające swoje słowa na adres mailowy [...]@mops.com.pl, jednak nie wywiązała się z tego zobowiązania.

Wnioskodawczyni, decyzją wydaną przez Ośrodek Pomocy Społecznej w S., ma przyznany zasiłek pielęgnacyjny na okres od [...] lutego 2021 r. do [...] kwietnia 2024 r., na adres: S., ul. [...]. Zgodnie z art 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1. A zatem wydając decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny, Gmina S. uznała się za właściwą miejscowo do wydania decyzji w ww. sprawie.

Zdaniem organu, z analizy dokumentacji zebranej w sprawie wynika, że pomimo treści oświadczeń, które składa wnioskodawczyni, że jest osobą bezdomną, wielokrotnie podczas kontaktów telefonicznych, a także przy odbiorze korespondencji, potwierdza się fakt, że mieszka ona pod adresem: S., ul. [...].

Organ przypomniał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawodawca nie zawarł jednak legalnej definicji "miejsca zamieszkania". Z tego powodu zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość obecnie jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania osoby fizycznej nie wyklucza w przyszłości zmian w tym zakresie. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OW 156/15, zamiar pobytu w obecnym miejscu zamieszkania nie jest równoznaczny z dążeniem do wieloletniego przebywania w danej miejscowości, czy też z brakiem jakichkolwiek planów co do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania, nie ma zatem wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić miejsce swego dotychczasowego zamieszkania. Jeżeli takie zmiany nastąpią, to będą one miały wpływ dopiero na przyszłą właściwość organów. Okoliczności te nie mogą mieć natomiast żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania wnioskodawcy. W analizowanej kategorii spraw o właściwości miejscowej organu decyduje bowiem obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenie z pomocy społecznej.

Z okoliczności przedstawionych powyżej oraz z akt sprawy nie wynikają zatem takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych wnioskodawczyni z Miastem D. Nie sposób zatem ustalić, że właśnie to miasto jest miejscem zamieszkania klientki w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgromadzony materiał dowodowy, w ocenie organu, pozwala jednak przyjąć, że wnioskodawczyni nadal nie jest osobą bezdomną, bo zabezpiecza sobie schronienie we własnym zakresie i przebywa w lokalach mieszkalnych. Bezsporny jest fakt, że ostatni meldunek na pobyt stały ww. posiadała w D. przy ul. [...]. Jednak fakt nieprzebywania w jednym konkretnym lokalu mieszkalnym przez nieokreślony dłuższy czas lub niesystematyczne przebywanie pod wskazanym adresem, tj. K., ul. [...], nie świadczy o tym, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną.

W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej.

Stosownie do § 1 art. 21 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który postanowieniem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OW 80/20 uznał Burmistrza Miasta S. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku wnioskodawczyni, mieszkającej wówczas u znajomego, pod innym adresem zamieszkania.

Organ poinformował też, że toczy się postępowanie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta D. a Burmistrzem Miasta S. w sprawie przyznania wnioskodawczyni pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, pomocy finansowej na żywność oraz na wykupienie leków i wskazanie Burmistrza Miasta S. jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy (sygn. akt. I OW 86/21).

Mając więc na uwadze okoliczności sprawy, w ocenie Prezydenta Miasta D., organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest Burmistrz Miasta S.

W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z [...] października 2021 r. Burmistrz Miasta S. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta D. jako organu właściwego w sprawie.

Burmistrz podkreślił, że Prezydent Miasta D. błędnie wskazuje, że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną. Jako dowód na tę okoliczność przedstawia oświadczenie wnioskodawczyni z [...] września 2021 r., z którego wynika, że przebywa ona w baraku letniskowym w S. przy ul. [...] należącym do innej osoby.

Pracownik socjalny OPS S. zaproponował wnioskodawczyni pobyt w schronieniu, lecz ta nie wyraziła chęci skierowania do schronienia przeznaczonego dla osób bezdomnych z terenu gminy S., tj. Centrum Edukacji Socjalnej w C., a także nie wyrażała zgody na skierowanie do schronienia, które zapewnia Miasto D.

Jak dodał Burmistrz, wskazane oświadczenia z [...] czerwca 2021 r. zostały złożone przez wnioskodawczynię pod odpowiedzialnością karną.

Powołanie się przez Prezydenta na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OW 80/20 Burmistrz uznał za nietrafne, ponieważ od czasu rozstrzygnięcia sprawy sytuacja osobista i mieszkaniowa wnioskodawczyni uległa zmianie. Pracownik socjalny motywował wnioskodawczynię do złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów gminy S., jednak nie dopełniła ona tej czynności. Sytuacja wnioskodawczyni często ulega zmianie – nocuje okazjonalnie u znajomych, nie posiadając tytułu prawnego do pobytu w lokalu mieszkalnym na terenie gminy S. Aktualnie Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie przyznania pomocy społecznej dla wnioskodawczyni i jest w trakcie ustalania jej aktualnej sytuacji dochodowej, osobistej i majątkowej.

Prezydent błędnie przyjął pierwszeństwo zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek przyznania wnioskodawczyni przez gminę S. zasiłku pielęgnacyjnego. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania oraz bezdomności zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno mieć przełożenia na sprawy dotyczące udzielania świadczeń pomocy na mocy u.p.s. Zastosowanie znajdzie bowiem regulacja art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s., która jednoznacznie określa sposób ustalania właściwości miejscowej gminy w odniesieniu do osób bezdomnych i jest przepisem szczególnym.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że dla osoby bezdomnej nie ustala się właściwości według miejsca zamieszkania, a według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, jeżeli taki da się ustalić.

W niniejszej sprawie ustalono, czemu Prezydent nie zaprzeczył, że ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawczyni na pobyt stały była D. A zatem nie może być mowy o stosowaniu "art. 21 pkt k.p.a." z pominięciem regulacji szczególnej co do osób bezdomnych, tj. art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Tym samym rozważania Prezydenta co do próby ustalenia aktualnego centrum życiowego wnioskodawczyni są nieuzasadnione, ponieważ właściwość co do osób bezdomnych, w stosunku do których jest możliwe ustalenie ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, jednoznacznie określa art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną, a ostatnim miejscem jej stałego pobytu jest miasto D.

W piśmie z [...] listopada 2021 r. Burmistrz Miasta S. poinformował, że z adnotacji urzędowej pracownika socjalnego z [...] listopada 2021 r. wynika, że wnioskodawczyni nocuje na ławce w parku. Do pisma dołączono m.in. adnotacje urzędowe z [...] i [...] listopada 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość między Prezydentem Miasta D. a Burmistrzem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków M. M. o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż ww. organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Dodać należy, że jest to kolejny wniosek ww. organów dotyczący tej samej wnioskodawczyni. Poprzednie sprawy, o sygn. akt I OW 80/20 i I OW 86/21, odnosiły się, odpowiednio, do wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zakup żywności, odzieży i na zakup okularów oraz zasiłku okresowego, pomocy finansowej na żywność i na wykupienie leków.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały.

Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hosteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OW 1/16; z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OW 190/18 oraz z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OW 32/20; postanowienia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

W niniejszej sprawie należało rozważyć czy M. M. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.

W dacie złożenia wniosku, [...] maja 2021 r., jako adres do korespondencji podała S., ul. [...]. Taki sam adres wskazano w oświadczeniach: o stanie majątkowym, dla celów ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego i o wysokości uzyskiwanego wynagrodzenia z [...] czerwca 2021 r. oraz w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z [...] czerwca 2021 r. Z dołączonego do ww. kwestionariusza oświadczenia B. L. (właścicielki lokalu w S., ul. [...]) i oświadczenia wnioskodawczyni z [...] czerwca 2021 r. wynika, że wnioskodawczyni przebywała tam od [...] kwietnia 2021 r., z zamiarem pobytu do końca lipca 2021 r.

Z adnotacji urzędowych z [...],[...] i [...] czerwca 2021 r. wynika, że wnioskodawczyni od [...] czerwca 2021 r. nie przebywa pod ww. adresem. Według ustaleń pracownika socjalnego, z [...] czerwca 2021 r., w tym dniu wnioskodawczyni przebywała u znajomego, pod adresem S., ul. [...].

Z oświadczeń wnioskodawczyni z [...] czerwca 2021 r. (o wysokości uzyskiwanego wynagrodzenia, oświadczeń składanych na potrzeby prowadzonego postępowania) wynika, że jest osobą bezdomną, która jako adres do doręczeń wskazała: K., ul. [...], a mieszkającą tam B. L. jako swojego pełnomocnika do doręczeń. Wnioskodawczyni podała, że od [...] czerwca 2021 r. nie przebywa pod adresem K., ul. [...] i od tego czasu kilkukrotnie zmieniała adres zamieszkania, mieszkając po kilka dni u znajomych. W dniu składania oświadczenia wnioskodawczyni stwierdziła, że ostatnią noc spędziła w K., u koleżanki, ale nie wie, gdzie spędzi kolejne noce.

Z adnotacji urzędowych z [...],[...] i [...] lipca 2021 r. wynika, że pracownik socjalny próbował, bezskutecznie, ustalić aktualne miejsce pobytu wnioskodawczyni.

Natomiast [...] lipca 2021 r. z wnioskodawczynią zawarto kontrakt socjalny (ostatecznie niezrealizowany), w którym wskazano, że jest ona osobą bezdomną, a jako jej aktualne miejsce pobytu (nocowania) wskazano: [...].

Z protokołów z rozmów telefonicznych z [...] i [...] lipca 2021 r., przeprowadzonych na okoliczność ustalenia aktualnej sytuacji wnioskodawczyni, wynika, że "raczej przebywa u koleżanki pod adresem [...]", "czasami zdarzy jej się nocować u innych znajomych", ale że "chce coś wynająć (...) na terenie S.". Ponadto, wnioskodawczyni korzysta z pomocy OPS w S. w formie zasiłku pielęgnacyjnego.

W oświadczeniu z [...] lipca 2021 r. wnioskodawczyni stwierdziła, że nadal jest osobą bezdomną, nie ma miejsca zamieszkania i nocuje w różnych miejscach. Z protokołu z [...] lipca 2021 r. i oświadczenia z [...] lipca 2021 r. wynika natomiast, że żadna z osób, mieszkających pod adresem: S., ul. [...],[...] i [...], nie wyraża zgody na pobyt wnioskodawczyni.

W oświadczeniu z [...] września 2021 r. wnioskodawczyni stwierdziła: "od około dwóch tygodni przebywam w baraku letniskowym przy ulicy [...] za zgodą M. G.".

Z adnotacji urzędowej z [...] listopada 2021 r. wynika, że wnioskodawczyni spędziła noc na ławce w parku. Wnioskodawczyni, w oświadczeniu z [...] listopada 2021 r. określiła siebie jako osobę bezdomną i stwierdziła, że nadal nie ma stałego pobytu i mieszka "po kilka dni u znajomych".

Powyższe okoliczności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że ubiegająca się o świadczenie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie dysponuje ona w S. tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, a w czasie całego pobytu w S. nie zameldowała się na pobyt stały, gdyż przebywa w różnych miejscach, w różnych okresach, zarówno w lokalach mieszkalnych, jak i takich, które nie są lokalami mieszkalnymi.

Jak wskazuje doktryna, dla ustalenia organu właściwego dla osoby bezdomnej na gruncie u.p.s. nie bada się zamiaru pobytu osoby bezdomnej, lecz tylko sprawdza się, czy osoba spełnia warunki dla uznania ją za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. (Frąckowiak R. [w:] "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz" wyd. 1, 2019). Tym samym w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 101 ust. 2 u.p.s., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OW 241/17, w którym wskazano, że bez znaczenia pozostaje fakt, że ubiegający się o pomoc społeczną nie mieszka od kilkunastu lat i nie utrzymuje żadnych związków z gminą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, gdyż okoliczności te nie należą do przesłanek podlegających badaniu przy ustaleniu właściwości organu zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. Przepis ten zakłada pewnego rodzaju fikcję prawną dla potrzeb tego rodzaju spraw w celu zagwarantowania bezdomnemu, który z oczywistych powodów częściej niż inne osoby zmienia miejsce zamieszkania, łatwego dostępu do świadczeń pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że ubiegająca się o świadczenie powinna otrzymać pomoc od gminy, na terenie której była ostatnio zameldowana na pobyt stały.

Skoro ostatnim miejscem zameldowania M. M. na pobyt stały jest D., ul. [...], to organem właściwym do rozpoznania jej wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest Prezydent Miasta D.

Na marginesie wskazać należy, że dla ustalenia organu właściwego w niniejszej sprawie nie miał znaczenia fakt przyznania wnioskodawczyni przez Burmistrza Miasta S. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] lutego 2021 r. do [...] kwietnia 2024 r. Przypomnieć bowiem należy, że w każdym postępowaniu dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy społecznej czy świadczeń rodzinnych (a takim świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny) obowiązkiem organu jest ustalenie swojej właściwości na podstawie stanu faktycznego danej sprawy, uwzględniającego m.in. aktualną sytuację mieszkaniową wnioskodawcy. W przypadku osoby bezdomnej lub zagrożonej bezdomnością, jak ma to miejsce w przypadku wnioskodawczyni, sytuacja ta może podlegać dynamicznym zmianom.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia