Wyrok NSA, sygn. akt II SA 2074/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1998 nr 119 poz. 773
law: Obwieszczenie Prezesa Rady  Ministrów z dnia 3 lipca 1998 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zamówieniach publicznych.
Teza: Przekonanie wnioskującego o zatwierdzenie trybu zamówienia z wolnej ręki co do tego, że proponowany przez niego wykonawca jest jedynym, który ze względu na szczególne zaufanie, doświadczenie i możliwości organizacyjne, jest w stanie wykonać zamówienie, nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, iż jest to jedyny wykonawca w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /t.j. Dz.U. 1998 nr 119 poz. 773 ze zm./.

TEZY

Przekonanie wnioskującego o zatwierdzenie trybu zamówienia z wolnej ręki co do tego, że proponowany przez niego wykonawca jest jedynym, który ze względu na szczególne zaufanie, doświadczenie i możliwości organizacyjne, jest w stanie wykonać zamówienie, nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, iż jest to jedyny wykonawca w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /t.j. Dz.U. 1998 nr 119 poz. 773 ze zm./.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z dnia 1 sierpnia 2000 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia 20 lipca 2000 r., którą to decyzją - wydaną na podstawie art. 71 ust. 1a w związku z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych - odmówiono Kierownikowi Krajowego Biura Wyborczego zatwierdzenia trybu zamówienia z wolnej ręki na druk kart do głosowania i innych druków stosowanych w wyborach, jak również broszur /aktów prawnych/ dla potrzeb komisji wyborczych.

W uzasadnieniu decyzji podano m.in., iż w ocenie Urzędu Zamówień Publicznych nie mają miejsca sytuacje określone w art. 71 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy o zamówieniach publicznych. (...)

W związku z tym najwłaściwszym będzie przeprowadzenie postępowania w trybie zamówienia o ocenę jako najskuteczniejszego sposobu rozpoznania i weryfikacji rynku w dziedzinie odpowiadającej przedmiotowi zamówienia, pozwalającego praktycznie ocenić konkurencyjność i wiarygodność potencjalnych oferentów, co w efekcie prowadzi do wyboru podmiotu gwarantującego najwyższy poziom usług i najniższą cenę za ich świadczenie.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kierownik Krajowego Biura Wyborczego domagał się uchylenia powyższej decyzji zarzucając, iż decyzja ta narusza art. 71 ust. 1 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tych przepisów. Zdaniem skarżącego, przepis art. 71 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy dopuszcza zastosowanie zamówienia z wolnej ręki w warunkach jednoczesnego spełnienia dwóch przesłanek, a mianowicie szczególnego charakteru dostaw lub usług i sytuacji, w której tego rodzaju dostawy lub usługi może zapewnić tylko jeden wykonawca. Karty do głosowania w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej są drukiem szczególnego rodzaju, gdyż muszą być identyczne pod względem treści, jakości i terminu wykonania w całym kraju oraz dla przeprowadzenia głosowania za granicą. Nierzetelność w ich wykonaniu grozi unieważnieniem i koniecznością powtórnego przeprowadzenia wyborów, co rodziłoby trudne do przewidzenia skutki polityczne i powtórny koszt wyborów powyżej 100 mln zł. Na sprawne przeprowadzenie wyborów ma także wpływ dostarczenie w odpowiednich terminach wydawnictw i druków niezbędnych do pracy obwodowych komisji wyborczych, okręgowych komisji wyborczych oraz urzędów gmin zobowiązanych do sporządzenia spisów wyborców, ich aktualizacji i wydawania wyborcom zaświadczeń o prawie do głosowania. (...)

Zdaniem skarżącego bezpodstawnie odrzucono także możliwość zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy, dopuszczającego udzielenie zamówienia publicznego z wolnej ręki, gdy ze względu na szczególne okoliczności gospodarcze lub społeczne, których zamawiający nie mógł przewidzieć, wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia. (...).

Zamówienia dotyczące kart do głosowania, wydawnictw i druków wyborczych spełniają warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy (...)

Krajowe Biuro Wyborcze jako bezpośredni zleceniodawca druku kart do głosowania, których treść ustala Państwowa Komisja Wyborcza według listy kandydatów na Prezydenta RP, nie jest w stanie wcześniej ustalić ich ostatecznego brzmienia. Treść karty do głosowania może ulec zmianie bezpośrednio przed wyborami w związku z możliwością cofnięcia zgody na kandydowanie przez niektórych kandydatów /co miało miejsce w wyborach Prezydenta RP w 1995 r./ lub w wyniku nieprzewidywalnych zdarzeń losowych dotyczących kandydatów. W związku z tym, zlecenie druku kart dokonywane jest bezpośrednio przed dniem wyborów. Okoliczności te oznaczają, że zlecenie usługi wypełnia obie przesłanki powołanego przepisu, czyli przesłankę nieprzewidywalnych okoliczności społecznych i przesłankę konieczności natychmiastowego wykonania zamówienia. Podobnie, przesłanki te spełniają zlecenia wykonania druków wyborczych i broszur z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej dla komisji wyborczych. Ustalenie treści i wzorów tych wydawnictw przez właściwe organy następuje w trybie rozporządzeń ministrów i uchwał Państwowej Komisji Wyborczej. Na terminy wydania tych aktów Krajowe Biuro Wyborcze nie ma wpływu lub ma wpływ ograniczony, co oznacza, że zlecenie druku /ze względu na treść, termin i objętość/ obarczone jest elementem nieprzewidywalności, a jednocześnie zachodzi potrzeba natychmiastowego wykonania zlecenia ze względu na ustawowe terminy procedury wyborczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zamówienie z wolnej ręki to szczególny tryb zamówienia publicznego, gdyż w tym trybie zamawiający udziela zamówienia po rokowaniach tylko z jednym dostawcą lub wykonawcą /art. 70 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych/. W przypadku pozostałych trybów zamówienia publicznego określonych w art. 13 pkt 1-5 omawianej ustawy zasadą jest, iż występuje wielość dostawców lub wykonawców. Stąd też ustawodawca w art. 71 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych stwierdził, że zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki tylko wtedy, gdy zachodzi jedna z okoliczności określona w tym przepisie. Użycie w tym przepisie zwrotu "tylko wtedy" oznacza, iż przepis ten należy interpretować ściśle i nie można stosować wykładni rozszerzającej. Skarżący występując do Prezesa Zamówień Publicznych z wnioskiem o zatwierdzenie zamówienia z wolnej ręki na druk kart do głosowania i innych druków stosowanych w wyborach, jak również broszur /aktów prawnych/ dla potrzeb komisji wyborczych, powołał się na przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 3 i 6 omawianej ustawy o zamówieniach publicznych.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki tylko wtedy, gdy ze względu na szczególny rodzaj dostaw, usług lub robót budowlanych można je uzyskać tylko od jednego dostawcy lub wykonawcy.

I W świetle tego przepisu wymagane jest jednocześnie spełnienie dwóch warunków, a mianowicie:

1/ szczególnego charakteru przedmiotu zamówienia

2/ faktycznej możliwości wykonania tego zamówienia tylko przez jednego wykonawcę. Skarżący zaś sam przyznał, że "samo wydrukowanie kilkudziesięciu milionów kart do głosowania jest czynnością prostą i trwa kilka lub kilkanaście godzin". Istnienia zaś monopolu jednego wykonawcy, dopatruje się "(...) w zaufaniu do niezawodności, możliwości organizacyjnych i doświadczenia proponowanego wykonawcy". Jest to jednak wyłącznie subiektywna ocena pojęcia monopolu. W przepisie art. 71 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy jest mowa o faktycznej możliwości uzyskania zamówienia tylko od jednego wykonawcy, a więc o obiektywnym istnieniu monopolu tylko jednego wykonawcy. Takiego zaś istnienia monopolu strona skarżąca nie wykazała.

Nie została też spełniona przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy, zgodnie z którą zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki tylko wtedy, gdy ze względu na szczególne okoliczności gospodarcze lub społeczne, których zamawiający nie mógł przewidzieć, wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia.

W przedmiotowej sprawie okoliczności, o jakich mowa w powyższym przepisie. nie zostały wykazane.

Wybory Prezydenta RP, których termin został wyznaczony na dzień 8 października 2000 r. nie są bowiem zdarzeniem - jak to trafnie podkreślił Prezes Urzędu Zamówień Publicznych - którego zamawiający - Krajowe Biuro Wyborcze - nie mógł przewidzieć. Są to bowiem wybory przeprowadzane terminowo, po upływie 5-letniej kadencji, zarządzone zgodnie z art. 128 ust. 2 Konstytucji RP. W załączniku do postanowienia Marszałka Sejmu z dnia 16 czerwca 2000 r. o zarządzeniu wyborów Prezydenta RP /Dz.U. 2000 nr 47 poz. 544/ kandydatów na Prezydenta można zgłaszać najpóźniej na 45 dni przed dniem wyborów. Po upływie tego terminu, z uwzględnieniem czasu przeznaczonego na rozstrzygnięcie kwestii związanych z usuwaniem wad w zgłoszeniach i skarg na odmowę rejestracji kandydata /art. 42 ust. 3 i 5 ustawy/, Państwowa Komisja Wyborcza sporządza listę kandydatów /art. 43 ust. 1 ustawy/ i ma obowiązek zarządzenia druku kart głosowania /art. 46 ustawy/. Dane o kandydatach muszą być podane do wiadomości wyborców najpóźniej na 20 dni przed dniem wyborów /art. 43 ust. 3 ustawy/, a więc lista kandydatów powinna być sporządzona znacznie wcześniej. Wcześniejszemu zarządzeniu druku kart do głosowania nie powinna też stać na przeszkodzie możliwość zmiany listy kandydatów, poprzez dokonanie przewidzianych prawem skreśleń, gdyż taką sytuację ustawodawca przewidział i w art. 47a omawianej ustawy ustalił właściwy tryb postępowania.

Kwestia zaś właściwej współpracy między Państwową Komisją Wyborczą a jej organem wykonawczym - Krajowym Biurem Wyborczym jest wewnętrzną sprawą tych organów. W każdym razie okoliczność, że Państwowa Komisja Wyborcza dąży - jak twierdzi strona skarżąca - do możliwie późnego zarządzenia druku kart go głosowania nie zwalnia strony skarżącej od wcześniejszego wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W tym zakresie należy podzielić pogląd Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, iż możliwe jest już wówczas określenie przedmiotu zamówienia, ilości kart do głosowania oraz ich formatu.

Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego skargę oddalił.