Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1765/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S z siedzibą w P na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2022 r. nr 682/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia D z siedzibą w P kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r., Nr 682/2022 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., nakazującej inwestorowi Gminie Miejskiej P. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy przebudowie zbiornika na rowie melioracyjnym RS-11 na działce nr ew. [...] obr. [...] w P. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Zawiadomieniem z dnia 20 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. wszczął postępowanie naprawcze w sprawie dotyczącej przebudowy zbiornika na rowie melioracyjnym RS-11 na działce nr ew. [...] obr. [...] w P. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. PINB w Powiecie G. nałożył na Gminę Miejską P. obowiązek sporządzenia i dostarczenia, we wskazanym terminie, projektu budowlanego zamiennego przebudowy zbiornika w rowie melioracyjnym RS-11, na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] w P.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. PINB odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla tej inwestycji, wskazując, że zbiornik wodny zlokalizowany na rowie melioracyjnym RS-11 jednocześnie znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską. Organ wskazał, że decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 grudnia 2021 r. inwestorowi odmówiono wymaganego pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych, objętych złożonym do PINB projektem budowlanym zamiennym. Brak wymaganego przepisami szczególnymi pozwolenia konserwatorskiego nie pozwala na zatwierdzenie złożonego projektu oraz wydanie pozwolenia na dokończenie robót budowlanych przy przebudowie zbiornika wodnego.

W dniu [...] kwietnia 2022 r. PINB w Powiecie G. wydał decyzję Nr [...] nakazującą inwestorowi Gminie Miejskiej P. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy przebudowie zbiornika na rowie melioracyjnym RS- 11 na działce nr ew. [...] obr. [...] w P. Organ wskazał, że przez niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 5 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.), należy również rozumieć taki przypadek, kiedy został sporządzony i przedstawiony przez stronę (inwestora) projekt budowlany zamienny, jednak w ocenie organów nie może być on zatwierdzony, czy to ze względu na jego sprzeczność z planem, bądź decyzją o warunkach zabudowy, czy z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi, bądź wtedy gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymogom prawa (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2018 r., II SA/Gd 489/18). Jak wskazuje się w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 października 2021 r., VII SA/Wa 1689/21: "Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu zamiennego, względnie przedłożył go, lecz ten nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 51 ust. 5 p.b.".

Przytoczony przepis art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wskazuje trzy możliwe sankcje do zastosowania alternatywnie, tj. nakaz rozbiórki albo nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego bądź nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych. Starosta G. - decyzją z dnia [...] października 2021 r. uchylił własną decyzję Nr [...] o pozwoleniu na przebudowę zbiornika wodnego.

Zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 39 Prawa budowlanego, roboty budowlane prowadzone na terenie wpisanym do rejestru wymagają pozwolenia na budowę oraz pozwolenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Mając na względzie brak w obrocie prawnym wymaganego pozwolenia na budowę oraz wymaganego konserwatorskiego na prowadzenie prac budowlanych, organ stwierdził, że nie ma możliwości wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego czy jego rozbiórki, gdyż wymagałoby to prowadzenia robót budowlanych. Zasadnym jest więc orzeczenie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, bowiem inwestycja nie została zakończona. Na marginesie organ I instancji wskazał, że prowadzenie prac budowlanych przy omawianym zbiorniku jest możliwe wyłącznie po uzyskaniu stosownego pozwolenia bądź nakazu Mazowieckiego WKZ oraz pozwolenia na dokończenie robót budowlanych wydanego przez Starostę G. Powyższe pozwoli na ukończenie inwestycji i doprowadzenie jej do stanu zgodności z przepisami prawa.

Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego [...] w P.

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ II instancji wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie organu powiatowego zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem organu II instancji, rozstrzygnięcie to podlega uchyleniu, a postępowanie administracyjne w przedmiocie jego wydania należy umorzyć.

Organ podkreślił, że procedura naprawcza prowadzona w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego przebiega dwuetapowo. W przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie postępowania naprawczego, którego pierwszym etapem jest, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót w zakreślonym terminie. Postępowanie to może zakończyć się w dwojaki sposób: decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) w przypadku pozytywnej weryfikacji nałożonego obowiązku lub decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 5 ww. ustawy w przypadku niewykonania w terminie obowiązku (to jest decyzją nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego). Przy czym ostatni z przepisów znajduje zastosowanie również w sytuacji przedstawienia projektu budowlanego zamiennego niezgodnego z obowiązującymi przepisami. Reasumując, po nałożeniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ sprawdza jego wykonanie i wydaje jedną decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 bądź też ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1304/16). Wobec powyższego, w omawianej sprawie uprzednie wydanie decyzji z dnia 7 marca 2022 r. na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wyklucza wydanie kolejnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego kończy bowiem postępowanie naprawcze.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Mając na uwadze ww. naruszenie prawa procesowego, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2022r. jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do treści odwołania, MWINB wyjaśnił, że z uwagi na konieczność wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego z uwagi na ww. proceduralne uchybienie organu powiatowego, odstępuje od merytorycznej oceny sprawy. Omawiane postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją Nr [...].

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego - [...] z siedzibą w P., zaskarżając w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przez organ II instancji:

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i umorzenie postępowania pomimo braku istnienia ustawowych przesłanek.

- art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo poprzez niezastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w przypadku uprzedniego wydania decyzji odmownej w oparciu o art. 51 ust. 4 p.b. w postępowaniu naprawczym prowadzonym wobec przebudowy zbiornika na rowie melioracyjnym RS-11 na działce nr ew. [...] obr. [...] w P. w związku z wykonywaniem robót budowlanych w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, nie wydaje się decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5 p.b., podczas gdy prawidłowo organ powinien zastosować art. 51 ust. 5 p.b.

W skardze zarzucono też naruszenie przez organ I instancji art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, polegające na bezpodstawnym wyborze, sprzecznym z logiką i zasadami doświadczenia życiowego najbardziej zachowawczej sankcji z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, t.j. zaniechania dalszych robót budowlanych. Sankcja ta utrzymuje dalej status quo i pozostawia w najbardziej reprezentacyjnej przestrzeni publicznej Miasta P. na kolejne lata jaskrawy przykład samowoli budowlanej, która generuje koszty, ewentualne szkody w majątku miasta i mieszkańców. Takim zabezpieczeniem niewątpliwie byłby nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, ewentualnie nakaz rozbiórki samowolnie wykonanych robót.

W skardze wniesiono o uchylenie decyzji obu organów w całości i wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia obowiązku zwrotu kosztów sądowych w postaci wpisu sądowego w kwocie 500 zł poniesionego w celu dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ powinien dostrzec, że postępowanie naprawcze nie zakończyło się wydaniem decyzji pozytywnej określonej w art. 51 ust. 4 p.b., lecz wydaniem decyzji odmownej na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., w związku z czym organ ma obowiązek zastosować art. 51 ust. 5 p.b. Ustawa nie przewiduje zakończenia postępowania naprawczego poprzez samo wydanie decyzji odmownej, ponieważ na skutek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w związku ze stwierdzeniem niewykonania obowiązku, o którym mowa wart. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, kolejnym etapem będzie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, jak prawidłowo stwierdził organ I instancji. Stowarzyszenie przytoczyło liczne orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące wykładni tych przepisów, zwracając szczególnie uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r., II OSK 2992/18, w którym wskazano, że przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie może być rozumiany w ten sposób, że uprawnia wyłącznie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora - zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Stanowi on bowiem wyraźnie, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co oznacza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie. (...) W okolicznościach niniejszej sprawy, na skutek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w związku ze stwierdzeniem niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, kolejnym etapem będzie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

W ocenie Stowarzyszenia, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji oraz II instancji powinien wydać jedną z decyzji z katalogu wskazanego art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Natomiast problematyczne jest, że organ I instancji wydał decyzję nakazującą wstrzymanie wszelkich prac budowlanych. Samowolnie wykonane pracę doprowadziły do podtopienia znacznej części P. z uwagi na brak przepustowości rurociągu okularowego w czasie nawalnych deszczy.

W ocenie Stowarzyszenia naruszenie art. 7b k.p.a., polega na braku współdziałania w celu załatwienia sprawy z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków polegające na wystąpienie przez PINB w Powiecie G. o wytyczne konserwatorskie w celu wydania decyzji o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego zabytku, który nie będzie już więcej zagrażał podtopieniom i przywróci stan poprzedni zabytku, zachowując jego substancję stosownie do wytycznych MWKZ lub nałożenie takiego obowiązku na inwestora. Stowarzyszenie wnosiło, aby o takie wytyczne w trybie uzupełnienia materiału dowodowego wystąpił organ II instancji i wnosi, aby sąd administracyjny dał takie wytyczne dla organu I instancji, uchylając również jego decyzję.

Celowe w tej sprawie jest wydanie decyzji merytorycznej (co do istoty sprawy) nakładającej obowiązek na inwestora wykonania robót niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu poprzedniego po uprzednim wystąpieniu o wytyczne konserwatorskie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przez organ lub nałożenie takiego obowiązku na inwestora. W dniu 16 grudnia 2021 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał decyzję, którą uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) z dnia 30 września 2021 r., znak WZ.5142.17.2021.AL oraz nie pozwolił na na prowadzenie robót budowlanych wg projektu zamiennego. PINB w Powiecie G. odmówił decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 zatwierdzenia projektu zamiennego, więc nie jest wiadome, w jakim celu została wydana decyzja utrzymująca status quo na kolejne lata. Organ tego nie wyjaśnił, czym niewątpliwie naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2022 r., Nr 682/2022, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nakazującą Gminie Miejskiej P. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy przebudowie zbiornika na rowie melioracyjnym RS-11 na działce nr ew. [...] obr. [...] w P. oraz umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. PINB odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla tej inwestycji, wskazując, że zbiornik wodny zlokalizowany na rowie melioracyjnym RS-11 jednocześnie znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r. odmówił inwestorowi wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych, objętych złożonym do PINB projektem budowlanym zamiennym. Brak wymaganego przepisami szczególnymi pozwolenia konserwatorskiego nie pozwalało na zatwierdzenie złożonego projektu oraz wydanie pozwolenia na dokończenie robót budowlanych przy przebudowie zbiornika wodnego. W dniu [...] kwietnia 2022 r. PINB w Powiecie G. wydał decyzję nakazującą inwestorowi Gminie Miejskiej P. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy przebudowie zbiornika na rowie melioracyjnym RS- 11 na działce nr ew. [...] obr. [...] w P. W ocenie organu odwoławczego, decyzja ta jest bezprzedmiotowa albowiem postępowanie naprawcze w tej sprawie zostało zakończone decyzją PINB z dnia [...] marca 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego.

Sąd nie podzielił tego poglądu i uznał za zasadny zarzut skargi naruszenia przez organ II instancji prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz.1333 ze zm.). Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w myśl art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego przyjęto taką interpretację art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, iż na podstawie tego przepisu możliwe jest wydanie zarówno decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowalnych, jak i decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie może być rozumiany w ten sposób, że uprawnia wyłącznie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora - zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Stanowi on bowiem wyraźnie, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co oznacza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (zob. wyroki NSA z dnia: 9 lipca 2008 r., II OSK 801/07, 11 stycznia 2010 r., II OSK 89/09, 15 maja 2012 r., II OSK 342/11, 19 maja 2015 r., II OSK 2517/13, 26 stycznia 2016 r., II OSK 1375/14, 13 lipca 2021 r., II OSK 2992/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1375/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (por. wyroki NSA: z 9 lipca 2008 r., II OSK 801/07; z 11 stycznia 2011 r., II OSK 89/09; z 15 maja 2012 r., II OSK 342/11). Wtedy właśnie podstawowym zadaniem organu będzie przede wszystkim ocena zgodności z prawem przedstawionego mu projektu budowlanego zamiennego, a więc, czy obiekt taki, jak w nim określony spełnia prawne wymagania. Formalny wyraz dokonania tego badania organ ujawnia przez jego zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz ewentualnie wyrażenia zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone. Takie stanowisko potwierdza także art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim: "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Samo niewykonanie tego obowiązku należy jednak rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W takich sytuacjach organ w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego).

W powołanym w skardze wyroku z dnia 13 lipca 2021 r., II OSK 2992/18, Naczelny Sąd Administracyjny również wskazał, że "(...) na skutek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w związku ze stwierdzeniem niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, kolejnym etapem będzie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. (...) Wskazać zatem należy, że dopiero na skutek wydania zaskarżonej decyzji, zostanie wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego".

W rozpoznawanej sprawie na skutek wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. decyzji z dnia [...] marca 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, postępowanie naprawcze nie zostało zakończone. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie do legalizacji robót budowlanych wykonanych m.in. w warunkach istotnego odstąpienia od projektu budowlanego albo określenie dalszych losów obiektu budowlanego poprzez wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego). W tej sprawie organ I instancji wydał więc prawidłowo rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zasadny jest więc zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy tego przepisu poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie oceny merytorycznej decyzji organu I instancji w kontekście przesłanek materialnoprawnych przewidzianych w tym przepisie.

W konsekwencji uzasadniony jest zarzut skargi błędnego zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania organu I instancji, pomimo braku istnienia przesłanki bezprzedmiotowości tego postępowania.

Natomiast Sąd nie może w tej sprawie odnieść się do zarzutu skargi naruszenia przez organ I instancji art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez wybór najbardziej zachowawczej sankcji z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, t.j. zaniechania dalszych robót budowlanych zamiast nakazania inwestorowi doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, ewentualnie rozbiórki obiektu budowlanego. Z uwagi na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji i umorzenie postępowania, organ ten nie dokonał merytorycznej oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] kwietnia 2022 r., nakazującej inwestorowi Gminie Miejskiej P. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji procesowej dokonanie takiej oceny przez Sąd byłoby przedwczesne, gdyż Sąd nie może zastępować organu II instancji w merytorycznym załatwieniu sprawy. Na tym etapie postępowania konieczne jest więc ponowne rozpatrzenie odwołania Stowarzyszenia Dziedzictwa Kulturowego i Krajobrazowego [...] w P. przez organ II instancji z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego tej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, a żadna z pozostałych stron postępowania w ustawowym terminie od doręczenia jej tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.