Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1186/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 305 ust. 1-3, art. 305 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej ... Sp. z o.o. z siedzibą w Kargowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1365/11 w sprawie ze skargi .... z siedzibą w Kargowej na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 czerwca 2011 r. nr DliO-420/172/2011/rg w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz ...Sp. z o.o. z siedzibą w Kargowej kwotę 12610 (dwanaście tysięcy sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1365/11, oddalił skargę ... z siedzibą w Kargowej na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 czerwca 2011 r., nr DIiO-420/172/2011/rg, w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W motywach wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 14 czerwca 2011 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 9 marca 2011r., którą wymierzono karę pieniężną w wysokości 359 300,67 zł ... w Kargowej za wprowadzanie do wód powierzchniowych ścieków z instalacji oczyszczalnia ścieków w Kargowej z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 7 lutego 2008 r., wydanym przez Starostę Zielonogórskiego. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska powołał się na treść art. 299 ust.1 pkt 2, art. 305 ust.1 pkt 1 i 2 oraz art. 305a ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz.150 ze zm.), zw. dalej p.o.ś., i stwierdził, że akta sprawy wskazują, że nie wszystkie z przedkładanych badań, wymaganych w okresie objętym oceną były wykonane przez podmiot spełniający wymogi art. 147 p.o.ś. Zaistniała zatem przesłanka z art. 305a ust. 2 p.o.ś, nakładająca obowiązek wymierzenia kary. Warunki odprowadzania ścieków są ustalane w pozwoleniach wodnoprawnych lub zintegrowanych, udzielanych decyzją administracyjną właściwego organu. Jeżeli decyzja taka jest ostateczna, zawarte w niej regulacje wiążą zarówno adresata, jak i organy Inspekcji Ochrony Środowiska.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 czerwca 2011 r. wniósł ... w Kargowej, zarzucając jej naruszenie art. 305a p.o.ś. Zdaniem skarżącego, powołany przepis został naruszony przez organy, które przyjęły, że na stronie skarżącej spoczywał obowiązek wykonania pomiarów adsorbowanych związków chloroorganicznych w ściekach, odprowadzanych z oczyszczalni w Kargowej, a ponieważ pomiarów tych nie wykonano- to jak błędnie przyjął organ- uchybiono obowiązkowi podwójnie: po pierwsze przez samo zaniechanie przeprowadzenia pomiarów adsorbowanych związków chloroorganicznych oraz po drugie przez nie przeprowadzenie pomiarów zgodnie z ustawową procedurą, tj. przez akredytowane laboratorium.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 czerwca 2011 r. nie narusza prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że nie znajdują one oparcia w ustalonym stanie faktycznym i prawnym.

Jak słusznie podkreśliły organy obu instancji, kara została wymierzona "za wprowadzanie do wód powierzchniowych ścieków z instalacji- oczyszczalnia ścieków w Kargowej- z przekroczeniem warunków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 07.02.2008 wydanym przez Starostę Zielonogórskiego".

W konsekwencji konieczna była analiza treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia 7 lutego 2008 r. W punkcie II podpunkt 5 pozwolenia wodnoprawnego nakazano, aby analizy odprowadzanych ścieków dokonywać zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (D.U. nr 137 poz.984). W punkcie II podpunkt 6 pozwolenia wodnoprawnego nałożono obowiązek wykonywania badań mikrobiologicznych i parazytologicznych oraz badań stanu i składu ścieków przeznaczonych do rolniczego wykorzystania co najmniej raz na dwa miesiące.

Podczas kontroli, przeprowadzonej w Zakładzie skarżącego w dniach od 18 listopada do 13 grudnia 2010 r. stwierdzono, że skarżący nie wykonał wymaganej liczby pomiarów automonitoringowych ścieków w okresie od 25 lutego 2008 do listopada 2010. W pierwszym roku tj. od 25 lutego 2008 r. do 24 lutego 2009 r. Zakład powinien wykonać 12 pomiarów automonitoringowych, a wykonał tylko 5 pomiarów. W następnym okresie tj. od 25 lutego 2009 r. do 24 lutego 2010 r. Zakład powinien wykonać 12 pomiarów automonitoringowych, a wykonał tylko 4 pomiary. Ponadto większość z pomiarów została wykonana przez laboratoria nie posiadające certyfikatu akredytacji w wymaganym zakresie.

Ustalenia kontroli nie są kwestionowane przez skarżącego. Tym samym skarżący nie dopełnił wszystkich warunków pozwolenia wodnoprawnego, zarówno w zakresie ilości pomiarów, jak i wykonywania ich poprzez certyfikowane laboratorium.

Skoro skarżący swą działalność wykonywał na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, powinien był przestrzegać jego warunków. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że warunki odprowadzania ścieków, ustalane w pozwoleniach wodnoprawnych, są decyzją administracyjną. Jeżeli decyzja taka jest ostateczna, jej uregulowania wiążą zarówno adresata, jak i organy Inspekcji Ochrony Środowiska.

Stwierdziwszy zaś naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego organ ma obowiązek (a nie możliwość) wymierzenia kary. Zatem strona, która narusza warunki udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego, musi ponieść karę pieniężną.

Sąd Wojewódzki powołał treść art. 298 ust.1. pkt 2 p.o.ś. stanowi, że administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.

Stosownie do treści art. 305 ust. 1 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli:

1) podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości

emisji;

2) spełnione są warunki określone w art. 147a.

W myśl art. 305 ust. 2 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia.

Zgodnie z art. 305 ust. 3 pkt 3 p.o.ś., wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji.

Przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone:

a) o 80 % - w przypadku składu ścieków,

b) o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach,

c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków,

d) o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków.

Sąd Wojewódzki wskazał zaś, że pozwolenie wodnoprawne dla skarżącego zostało wydane decyzją z dnia 7 lutego 2008 r., w której w punkcie II zobowiązano skarżącego do wykonywania analizy odprowadzanych ścieków w terminach, określonych w podpunktach 5 do7. Skarżący miał obowiązek zastosowania się do warunków udzielonego mu pozwolenia wodnoprawnego. Ponieważ w okresie podlegającym kontroli skarżący nie wykonywał ww. analiz w terminach, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (a ponadto nie wszystkie z tych analiz zostały wykonane w akredytowanych laboratoriach), powstała konieczność, a nie możliwość nałożenia kary.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że przepisy p.o.ś. skonstruowane są w ten sposób, że stwierdzenie naruszenia określonego przepisu zobowiązuje organ do nałożenia kary, a ponadto przepisy nie przewidują miarkowania kary, lecz wskazują sposoby jej wyliczenia, nie dając organowi w zasadzie żadnej możliwości "miarkowania" kary. O prawidłowości powyższego rozumowania świadczy brzmienie art. 298 u. 1 p.o.ś. stanowiącego "administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska", brzmienie art.302 u. 1 p.o.ś. "Wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary", jak również brzmienie art. 305 u. 4 p.o.ś. "W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą".

Organ udzielający pozwolenia nie udzielił stronie uprawnienia do zmniejszenia liczby pomiarów, a ich wykonywanie przez laboratoria nie posiadające akredytacji, nie jest dopuszczalne przez ustawodawcę. W tej sytuacji zarzuty skargi Sąd uznał za całkowicie bezzasadne. Powoływanie się na niewystępowanie określonych w skardze związków chemicznych w sytuacji, gdy nie dokonywano badań w przewidzianych w pozwoleniu ilościach i w dodatku w akredytowanych laboratoriach, świadczy o braku zrozumienia obowiązujących w sprawie przepisów. Strona nie może skutecznie podnosić braku występowania związków chemicznych w ściekach w sytuacji, gdy nie wykonuje badań tych ścieków zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Twierdzenie skarżącego, że nie prowadzi pomiarów związków chloroorganicznych, bo wie, że tych związków brak w ściekach, gdyż nie ma na jego terenie zakładów chemicznych, również nie stanowi żadnego logicznego argumentu. Związki chloroorganiczne mogą być wprowadzane do ścieków np. przez nielegalnie działające zakłady. Dopóki skarżący Zakład ... nie prowadzi w tym zakresie stosownych pomiarów, nie dowie się nawet o pojawieniu się takich ścieków na swoim terenie. Ustawodawca i odpowiednie organy po to nakazują badanie ścieków na okoliczność występowania w nich określonych związków chemicznych, aby w razie ich pojawienia się (obojętnie skąd) tych szkodliwych substancji, zapobiec szkodom w środowisku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł ... Sp. z o.o. z siedzibą w Kargowej, reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono uchybienie art. 305a ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. przez przyjęcie, że:

1) na stronie skarżącej spoczywał obowiązek wykonania pomiarów adsorbowanych związków chloroorganicznych (AOX) w ściekach odprowadzanych z oczyszczalni ścieków w Kargowej;

2) skarżąca winna bezwzględnie przeprowadzić pomiary przez akredytowane laboratoria (art. 147a p.o.ś.).

Wskazując na te zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 czerwca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 marca 2011 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych, w tym o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego.

Nadto, na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. wniesiono o wydanie zarządzenia w przedmiocie wezwania Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, aby doręczył sądowi decyzję z dnia 12 stycznia 2012 r., oznaczoną numerem DIiO-420/402/2011/rg, celem przeprowadzenia z tej decyzji dowodu na okoliczność, że według Głównego Inspektora Ochrony Środowiska art. 147a p.o.ś. nie jest przepisem bezwzględnie obowiązującym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Ratio legis przepisu art. 305a ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. dotyczy sytuacji prawnej i faktycznej, w której podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary budzą zastrzeżenia. Jednakże w decyzji kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki niedostatecznie skonkretyzowane zostało zaistnienie którejkolwiek z wymienionych przesłanek. Nie wystarczy bowiem wymienienie w uzasadnieniu decyzji treści stosowanego przepisu, zawierającego różne podstawy mogące skutkować nałożeniem kary administracyjnej, szczególnie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i zgromadzone dowody mogą dawać podstawy do zastosowania więcej niż jednej z wymienionych trzech przesłanek. Do organu należy wówczas wyraźnie przyporządkowanie określonej przesłanki zawartej w dyspozycji stosowanego przepisu wynikającej z materiału dowodowego, a następnie wykazanie, iż przesłanka ta stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W sprawie rozstrzyganej przez Sąd Wojewódzki proces subsumcji nie został przeprowadzony prawidłowo, a żadna z powyższych przesłanek nie została uprawdopodobniona.

Zanim jednak dojdzie do powyższych ocen, jednoznacznie musi zostać ustalony stan faktyczny sprawy, który stanowi podstawę stosowania przepisów prawa materialnego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji w czasie kontroli ustalono, że skarżący nie tylko nie wykonał wymaganej liczby badań, ale i badania te nie były wykonywane w certyfikowanych laboratoriach. Jeszcze jednak przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, do organu administracji wpłynęły odnalezione w archiwum skarżącego badania, które były wykonywane w certyfikowanym laboratorium. Kwestia ta umknęła jednak uwadze Sądu Wojewódzkiego, który oparł rozstrzygnięcie przyjmując, w oparciu o początkowe ustalenia kontrolne, iż w 2009 r. nie wykonano wszystkich badań. Zauważyć przy tym należy, że chociaż kontrola przeprowadzona u skarżącego obejmowała lata 2008, 2009 i 2010, decyzja dotyczy jedynie 2009 r., a zatem opisy i oceny innych badań zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji nie dotyczą przedmiotu sprawy. Ponadto w odniesieniu do certyfikacji laboratoriów wykonujących badania organy jak i Sąd I instancji w istocie ograniczyły się do stwierdzenia, że niektóre laboratoria nie posiadały wymaganej akredytacji w świetle art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. nie wskazując jednak których badań i których laboratoriów ustalenie to dotyczyło. Dodatkowo wskazać trzeba, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, poza przytoczeniem przepisów wyodrębniono w zasadzie jako jedyną podstawę wymierzenia kary okoliczność, iż nie wszystkie z przedkładanych badań były wykonane przez podmiot spełniający wymogi art. 147a p.o.ś. Ponadto w decyzji tej poza przywołaniem treści art. 305a ust. 1 pkt 2 zacytowano poszczególne podstawy wymierzenia kary ujęte w lit. a, b i c nie wskazując ani nie uzasadniając, który z tych przepisów ma zastosowanie. Z wyliczeń zaś zawartych w decyzji organu I instancji wynika że prawdopodobnie chodziło o zastosowanie lit a pkt drugiego, chociaż w treści tej decyzji trudno dopatrzyć się uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia.

Organy niedostatecznie zatem skonkretyzowały zastosowanie art. 305a ust. 1, wskazując wprawdzie w decyzji I instancji, iż chodzi o punkt 2a tego przepisu, to jednak pomijając już nawet fakt, iż nie ma w art. 305a jednostki redakcyjnej o nazwie 2a, (prawdopodobnie chodziło o pkt 2 lit a tego przepisu), organ winien w pierwszym rzędzie wykazać którą z przesłanek ujętych w treści pkt 1 stosuje. Przesłanki te mają charakter odrębny, czym innym będzie sytuacja gdy podmiot nie prowadził wymaganych pomiarów wielkości emisji, czym innym jest nieprowadzenie pomiarów ciągłych przez rok kalendarzowy inaczej też należy wykazać i rozstrzygnąć sprawę, gdy pomiary budzą zastrzeżenia. Zastosowanie jednej lub kilku z wymienionych przesłanek wymaga skonkretyzowania w osnowie decyzji z powołaniem się na ustalone w postępowaniu fakty. Oceny takiej w decyzjach obu instancji nie dokonano, Sąd Wojewódzki zaś powołał się tylko na ustalenia organów nie dokonując analizy zastosowanych przesłanek.

Przywołanie w osnowie decyzji ust. 2 art. 305a dotyczy sytuacji wymienionej w art. 147a, a więc prowadzenia badań przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, ze zm.) lub certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. Nr 63, poz. 322). Niemniej wskazanie art. 147a i jego odpowiednie zastosowanie w związku z art. 305a ust. 2 możliwe jest dopiero wówczas, gdy wykazane zostaną przesłanki ujęte w ust. 1 tego ostatniego przepisu.

Dodać można, że w piśmiennictwie prawniczym prezentowane są również poglądy podkreślające różnice w traktowaniu różnych stanów wynikających z przesłanek wymienionych w art. 305a, których nie sposób nie wziąć pod uwagę w niniejszych rozważaniach. Podkreśla się mianowicie, że z prostego gramatycznego zestawienia ze sobą pojęć zawartych w art. 305a p.o.ś. z dyspozycją § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177) wynika, że czym innym jest brak jakichkolwiek danych, a czym innym jest niespełnienie przez nie wymagań formalnych. W takim przypadku należy rozważać, czy w sytuacji braku przeprowadzenia któregoś z wymaganych pomiarów powinny znajdować zastosowanie reguły wynikające z § 9 ust. 4 przywołanego aktu wykonawczego, czy też te wynikające z art. 305a Prawa ochrony środowiska. Przeciwko przyjęciu, że w sytuacji przebadania zbyt małej liczby prób znajdują zastosowanie reguły wynikające z § 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi przemawiają względy prewencyjne. Jednakowe bowiem traktowanie braku próbki z niespełnieniem przez nią warunków formalnych może zachęcać do celowego unikania pomiarów w momentach, gdy ścieki nie spełniają wymagań określonych w pozwoleniach, a wręcz do gromadzenia najbardziej toksycznych substancji i ich odprowadzania jednorazowo, w chwili gdy urządzenia pomiarowe nie rejestrują rzeczywistej wielkości emisji, gdyż zastosowanie reguł wynikających z § 9 ust. 4 rozporządzenia jest dużo korzystniejsze niż ustalenia kary w oparciu o rzeczywistą emisję lub reguły wynikające z art. 305a Prawa ochrony środowiska. To zaś pozostawałoby w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju. Krzysztof Gruszecki Orzecznictwo w systemie prawa. II Konferencja Naukowa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego oraz Wolters Kluwer Polska. Gdańsk, 17-18 września 2007.LexOmega.

Ponadto wskazać należy, iż ratio legis przepisu art. 305 ust. 1-3 w związku z art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś. polega na tym, że należy wykazać, iż nastąpiło naruszenie ustaleń udzielonego pozwolenia w rozumieniu art. 181 p.o.ś., czyli pozwolenia wodnoprawnego (art. 181 ust. 1 pkt 3 p.o.ś.), w zakresie określonych w osnowie tego pozwolenia warunków odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. W tym zakresie należy także uwzględniać zasadę ogólną "zanieczyszczający płaci" (the polluter pays) unormowaną w art. 7 p.o.ś. Niezależnie od tego, w przypadku ustalenia braku akredytacji, czy certyfikacji w określonym zakresie, właściwe organy powinny dokonać oceny zastosowanej przez dane nieakredytowane laboratorium metodyki referencyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 9 i art. 12 ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 305 ust. 2 i art. 305a ust. 2 p.o.ś., stosując w tym zakresie wykładnię celowościową i systemową powyższych przepisów, także odnośnie użytego przez ustawodawcę kwantyfikatora "odpowiednio" w art. 305a ust. 2 p.o.ś., dokonując ich zastosowania (subsumcji) w tym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 825/12 (cbois NSA)).

Jeszcze jedna kwestia wymaga oceny, której nie dokonały ani organy, ani też Sąd Wojewódzki. Skarżący starał się wykazać, w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym, iż nie miał obowiązku wykonania pomiarów związków chloroorganicznych (AOX) w ściekach odprowadzanych z oczyszczalni ścieków w K., ponieważ związki takie występują jedynie w ściekach przemysłowych nieodbieranych przez oczyszczalnię, a w obrębie obsługi oczyszczalni nie istnieją przedsiębiorstwa, które mogłyby takie ścieki generować. Przedstawiono też decyzję z 27 kwietnia 2011 r., która stała się prawomocna w dniu 18 maja 2011 r. (przed zakończeniem postępowania przed organem II instancji), która na podstawie art. 155 k.p.a. zmieniała warunki dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, m.in. w odniesieniu do oczyszczalni RLM 5467 przez zaniechanie obowiązku wykonywania badań związków AOX (ust 1, pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji). Decyzja ta została wydana bez sprzeciwu m.in. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie decyzja ta nie mogła wprawdzie zmienić dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego z mocą wsteczną, Sąd Wojewódzki zasadnie zatem przyjął, iż działalność skarżącego wykonywana była na podstawie poprzednio obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Rozstrzygając taką samą kwestię w podobnej sprawie, na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) nie daje podstaw do wyinterpretowania normy pozwalającej na objęcie decyzją zmieniającą okresu, w którym obowiązywała zmieniana decyzja o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OSA 7/01 Publ. ONSA 2002/2/51, OSP 2003/1/13, Prok.i Pr.-wkł. 2002/5/55. Nie mniej jednak w uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że odrębnym zagadnieniem jest to, czy okoliczności te mogłyby być podnoszone i mieć znaczenie w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej za emitowanie zanieczyszczeń przekraczających co do rodzaju lub ilości ustalenia decyzji emisyjnej. Mając na uwadze to stanowisko wskazać należy, że brak bezpośredniego wpływu decyzji zmieniającej nie oznacza jeszcze, że organy nie powinny rozważyć okoliczności zmiany tej decyzji, w aspekcie rzeczywistej potrzeby prowadzenia badań związków AOX w dacie kontroli, oceniając czy brak tych pomiarów rzeczywiście winien budzić zastrzeżenia, a w konsekwencji stanowić materialną podstawe wymierzenia kary. Ponownie rozstrzygając przedmiotową sprawę właściwy organ I instancji powinien uwzględnić wykładnię zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Z tych względów, biorąc pod uwagę, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lecz zachodzi tylko naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a.