Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2439/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 140, art. 285 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 121/19 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 4 grudnia 2018 r. nr I-III.7721.2.9.2018 w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz P. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 121/19 w wyniku rozpoznania skargi P. Z. uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z 4 grudnia 2018 r. nr I-III.7721.2.9.2018 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z 16 sierpnia 2018 r. nr AR.6740.52.10.2018.GR52 w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Prezydenta Miasta Rzeszowa decyzją z 27 października 2016 r. nr 953/2016 zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazu, z przyłączem do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej z komunikacją wewnętrzną, parkingiem, podziemną instalacją oświetlenia terenu na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] w X.

W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora z 7 lutego 2018 r. Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z 1 marca 2018 r. nr 175/2018, działając na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) dalej: p.b., orzekł o zmianie własnej decyzji z 27 października 2016 r. w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, jak wskazał organ, obejmują: a) zmiana ukształtowania terenu - wykonanie skarp od strony wschodniej działki nr ew. [...] i południowej działki nr ew. [...] i [...]; zmiana rzędnych wysokościowych przy parkingu i wokół budynków; budowa murków oporowych od strony zachodniej granicy działki nr ew. [...], wzdłuż południowej granicy działki nr ew. [...] i [...] i pomiędzy budynkami; przesunięcie chodnika wejściowego do budynku "C", likwidacja placu utwardzonego w centralnej części działki); b) część architektoniczna - zmiana kubatury budynku; zmiana wewnętrznej instalacji gazowej.

Uwzględniając wniosek P. Z. z 5 kwietnia 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 1 marca 2018 r., oparty na przyczynie wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., Prezydent Miasta Rzeszowa postanowieniem z 23 kwietnia 2018 r. nr AR.6740.52.10.2018.GR52, wznowił wskazane postępowanie, a następnie decyzją z 16 sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa. Organ wyjaśnił, że zatwierdzone tą decyzją zmiany projektowe nie ograniczają zabudowy działek sąsiednich ani nie naruszają interesu prawnego osób trzecich, wobec czego pominięcie skarżącego jako strony w tym postępowaniu nie stanowiło naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.

Nie podzielając argumentacji zamieszczonej w odwołaniu P. Z., Wojewoda Podkarpacki decyzją z 4 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przywołał treść art. 28 ust. 2 p.b. i wskazał, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, iż planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do jej zagospodarowania. Uregulowanie to ma również zastosowanie w sprawie zmiany pierwotnie wydanego pozwolenia na budowę z tym zastrzeżeniem, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36a ust. 1 p.b. mają co do zasady właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania zmian dotyczących pozwolenia na budowę, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości. Analizując akta sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że fakt obciążenia działek inwestycyjnych służebnością na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr ew. [...] nie świadczy o tym, że właścicielowi przedmiotowej nieruchomości przysługuje przymiot strony w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Podkreślił, że zatwierdzone w projekcie budowlanym zmiany w zagospodarowaniu działek nr ew. [...] i [...] nie wpływają na byt ani zakres przysługującej właścicielowi działki nr ew. [...] służebności. Organ zauważył, że w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę pod uwagę bierze się wyłącznie zakres zmian w projekcie budowlanym, które podlegają zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z tych też względów w prowadzonym postępowaniu organ nie mógł badać czy projekt budowlany zatwierdzony odrębną decyzją administracyjną wpływa na możliwość zabudowy działki odwołującego. Wojewoda wyjaśnił również, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Także samo legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

P. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego z 4 grudnia 2018 r., wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez: - błędne przyjęcie, że stanowiąca własność skarżącego działka nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w sytuacji, gdy nieruchomość ta znajduje się w tym obszarze, czego skutkiem powinno być przyznanie statusu strony w postępowaniu; - błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę, pomimo ustanowienia na jego rzecz służebności drogi koniecznej, zaś w takiej sytuacji należy uznać, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji; - nieuprawnione przyjęcie, że stroną postępowania może być tylko osoba, która doznaje ograniczeń ze względu na realizację obiektu budowlanego, podczas gdy przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (jak również w postępowaniu dotyczącym zmiany takiego pozwolenia) mają nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać, nawet jeżeli oddziaływanie na określoną nieruchomość nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez: - błędne ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania z uwagi na fakt niewskazania przez niego przesłanek, które mogłyby być powodem ograniczenia zagospodarowania, w tym zabudowy jego działki nr ew. [...], podczas gdy to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia tej okoliczności; - nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób obiektywny, wyczerpujący i pełny poprzez brak wystarczającej aktywności w dochodzeniu do ustalenia wszelkich okoliczności sprawy i wykrycia prawdy materialnej, skutkujące odmową przyznania statusu strony skarżącemu; - wybiórczą analizę materiału dowodowego w miejsce jego swobodnej oceny oraz dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób ogólnikowy i zdawkowy, co uniemożliwia realną konfrontację przyczyn odmowy uznania go za stronę postępowania; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 22 marca 2019 r. uczestnik postępowania – [...] z o.o. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z 16 sierpnia 2018 r., uznając, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego - art. 7, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem przyjąć należało, że skarżącemu przysługiwał status strony zakończonego ostatecznie postępowania administracyjnego. W zakresie wykładni art. 3 pkt 20 p.b. Sąd I instancji wskazał, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego to nie tylko teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem przekraczają obowiązujące normy, gdyż powinien obejmować on także taki teren, gdzie uciążliwości mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących bezpośrednio z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności. Zatem niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego, jak przyjęły to organy oraz inwestor. Sąd I instancji podkreślił, że dla pełnej realizacji zapisów normy art. 5 p.b. jako stronę postępowania uznawać należy nie tylko tego, kto zostaje konkretnie ograniczony w możliwości zagospodarowania terenu działki sąsiedniej, lecz także tego, kto może doznać uszczerbku w swych prawach rzeczowych do nieruchomości, do których należą w świetle przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), dalej: k.c., służebności gruntowe. Jeżeli zmiany w obiekcie inwestowanym mają odbywać się na obszarze nieruchomości obciążonej służebnością, to musi to oznaczać, że nieruchomość ta znajduje się w granicach oddziaływania projektowanych robót. Sąd wskazał, że podziela w tym kontekście pogląd przyjęty w wyroku WSA w Warszawie z 14 lutego 2018 r., VII SA/Wa 981/17, zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, pozostającej w użytkowaniu wieczystym, lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. W niniejszej sprawie, jak przypomniał Sąd, nie jest kwestionowany przez strony fakt przysługiwania skarżącemu służebności gruntowej uprawniającej do przeprowadzenia kanalizacji sanitarnej, deszczowej, instalacji elektrycznej, gazowej i wodociągowej oraz służebności przejazdu i przechodu pasem o szerokości 5 m wzdłuż wschodniej granicy przez działkę nr ew. [...], [...] i [...]. Nie jest też przedmiotem sporu, że skarżący jest właścicielem działki władnącej nr ew. [...]. Kwestionowana przez skarżącego decyzja dotyczy zmian w pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach bezpośrednio graniczących z działką nr ew. [...]. Z treści dokumentów projektowych wynika, że w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego planuje się zmiany rzędnych wysokościowych parkingu oraz wokół budynków, a ponadto wykonanie muru oporowego wzdłuż granicy działki nr ew. [...] oraz wzdłuż południowej granicy działki nr ew. [...] i [...] oraz pomiędzy budynkami. Zmiana zagospodarowania terenu polega także na przesunięciu chodnika wejściowego do budynku "C" oraz likwidacji placu utwardzonego w centralnej części działki. Z opisu zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu wynikają zaś zmiany powierzchni dojść i dojazdów (było 1897,98 m2, będzie 1467,3 m2), miejsc postojowych (było 1203,48 m2, będzie 1220,43 m2) oraz powierzchni biologicznie czynnej, tj. zieleni (było 2490,07 m2, będzie 3003,35 m2). Ponadto zmianie mają ulec spadki podłużne dróg (było od 0,5 do 3,0%, będzie od 0,5 do 5,0%). Zmiany ukształtowania terenu mają polegać na wykonaniu skarpy od strony wschodniej działki nr ew. [...] i południowej działki nr ew. [...] i [...]. W zakresie części architektonicznej zmianom mają podlegać kubatura obiektu oraz wewnętrzna instalacja gazowa. Planowane przez inwestora modyfikacje mają także dotyczyć konstrukcji nawierzchni dróg i parkingów. Ponieważ zmiany w istniejącym projekcie budowlanym zatwierdzone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa zostały w sposób niebudzący wątpliwości zaprojektowane na działkach, do których skarżący ma prawa wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność w granicach m.in. działki nr ew. [...], na której ma nastąpić zmiana ukształtowania terenu polegająca na wykonaniu od strony wschodniej tej działki skarpy, a ponadto dotyczyły decyzji zatwierdzającej zmiany w pozwoleniu na budowę budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach graniczących bezpośrednio z własnością wnioskującego o wznowienie postępowania, to uznać należało, że skarżący ma tytuł prawny (art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), aby brać udział w postępowaniu, w którym wyjaśnianiu podlega wpływ tych zmian na obszar praw przysługujących skarżącemu z tytułu własności oraz ograniczonych praw rzeczowych. Przedmiotowa inwestycja, ingerując w przestrzeń działek bezpośrednio graniczących z własnością skarżącego tj. z działką nr ew. [...], zmieniając sposób zagospodarowania działek obciążonych służebnością (m.in.: w zakresie obszaru powierzchni biologicznie czynnej, budowy muru oporowego od strony działki nr ew. [...]), wpływa niewątpliwie na chronioną ustawą pozycję strony w zakresie korzystania z przysługujących mu praw rzeczowych, w tym zapewniających mu dostęp do drogi publicznej (służebność przejazdu). Dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu było konieczne choćby z powodu ewentualnego wystąpienia niekorzystanych zmian w obszarze stosunków wodnych, które może wywołać projektowana inwestycja dla obszarów nieruchomości bezpośrednio graniczących z zabudowanymi działkami. Z racji bezpośredniego oddziaływania zmian na obszar działek należących do skarżącego oraz obciążonych służebnością, należało mu zapewnić czynny udział w postępowaniu i obronę słusznych interesów. Sąd I instancji dodał równocześnie, że skarżący powinien mieć w sprawie świadomość obowiązywania art. 146 § 2 k.p.a. Powyższy przepis oznacza, że wyjawienie wady procesowej decyzji ostatecznej, a następnie jej usunięcie we wznowionym postępowaniu, może doprowadzić do stwierdzenia, że pomimo zaistnienia nieprawidłowości natury formalnej (art. 145 § 1 k.p.a.), treść merytorycznego rozstrzygnięcia, jako zgodna z prawem, nie może być zmieniona.

[...] z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez przyjęcie, że nieruchomości skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (inwestycji prowadzonej przez inwestora), a w konsekwencji, że skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji, wynikający z interesu prawnego, tj. przyjęcia, że inwestycja w zakresie budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych może ograniczać korzystanie z nieruchomości władnącej stanowiącej własność skarżącego w sytuacji, gdy skarżący nie wskazał normy prawnej, z której wynika, iż inwestycja będzie oddziaływała na należącą do niego nieruchomość (działkę nr ew. [...]). Prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prawa materialnego prowadzi do wniosku, że ze wskazanego przez skarżącego faktu przysługiwania mu służebności przejazdu, przechodu i przesyłu przez działkę objętą inwestycją nie wynika interes prawny w przystąpieniu do ww. postępowania, a jedynie można wskazać na interes faktyczny, który nie powoduje przyznania statusu strony skarżącemu;

2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 135 i art. 145 § pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., poprzez ich zastosowanie i uwzględnienie w całości skargi, pomimo tego, że czynność ta została oparta na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego, tj. uznaniu, że skarżącemu powinien być przyznany status strony w sytuacji, gdy skarga powinna zostać oddalona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji faktu, że zachodziły przesłanki do zastosowania przez Prezydenta Miasta Rzeszowa, a następnie organ odwoławczy art. 146 § 2 k.p.a., oraz faktu, że wskazane organy administracji wzięły pod uwagę zaistnienie okoliczności uzasadniających skorzystanie z tej instytucji prawnej, a w konsekwencji Sąd I instancji uchylił decyzje administracyjne obu instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie w całości skargi skarżącego, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Dodatkowo, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości, występując o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku ze złożeniem przez pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną w piśmie z 4 maja 2022 r. oświadczenia o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego łączonego z wadliwym uwzględnieniem przez Sąd I instancji skargi na podstawie ustalenia, że wskazana przez skarżącego przyczyna wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wystąpiła w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Rzeszowa z 1 marca 2018 r., stwierdzić należy, że wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dopuścił się w kontrolowanej sprawie wadliwego zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.

Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji co do tego, że w sposób prawidłowy organy orzekające w sprawie zaistnienie przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odniosły do treści art. 28 ust. 2 p.b., ponieważ wyłącznie ten przepis mógł stanowić normatywne kryterium oceny, czy skarżący został w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Rzeszowa pominięty niesłusznie, gdyż przysługiwał mu w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę status jego strony, czy też w działaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej nie można doszukać się w tym zakresie jakiejkolwiek wadliwości. Istota zarzutu wiązanego ze wskazaną przyczyną wznowienia po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) nakierowana jest na zweryfikowanie zakresu podmiotowego postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, wobec czego nie jest możliwe przeprowadzanie tejże kontroli w oparciu o inne przepisy niż te, które decydują o tym, kto jest stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Jakkolwiek postępowanie zainicjowane wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę prowadzone w trybie art. 36a ust. 1 p.b. nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tym niemniej w postępowaniu tym przepisy art. 32-35 p.b. stosuje się odpowiednio i jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, strony tego postępowania należy ustalać w sposób odpowiadający dyspozycji art. 28 ust. 2 p.b. (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17).

W myśl art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję tego obszaru określa art. 3 pkt 20 p.b., zgodnie z którym należy tym pojęciem objąć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega wadliwości w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w kontrolowanej sprawie konieczne pozostawało wzięcie pod uwagę przez organy prowadzące wznowione postępowanie potrzeby przyznania skarżącemu prawa do zweryfikowania ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie jego działki wynikających z przepisów p.b., w tym wymagań techniczno-budowlanych, jak i tego, że stroną postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostały naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt budowlany potencjalnie może oddziaływać, nawet jeśli z zatwierdzonego projektu budowlanego może wynikać, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z p.b. i przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3753/18; wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3141/18; wyrok NSA z 22 marca 2019 r., II OSK 1042/17; wyrok NSA z 15 lutego 2019 r., II OSK 760/17). Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudowę jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości powinni posiadać status strony. Okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 p.b. (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., II OSK 1467/19; wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., II OSK 1985/18; wyrok NSA z 15 listopada 2020 r., II OSK 3286/17). Przyjąć trzeba, co Wojewoda Podkarpacki kontrolując decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa pominął, że przy wykładni art. 3 pkt 20 p.b. przepis ten zawsze należy interpretować łącznie z art. 5 p.b. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela (por. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., II OSK 1220/18; wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., II OSK 2207/17). Wielokrotnie w dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo jej zabudowy, jednakże musi to się odbywać w taki sposób, aby nie utrudniać właścicielom nieruchomości korzystania z nich, w tym także podjęcia w przyszłości takich samych działań inwestycyjnych. Właściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140 k.c. wymaga więc, aby przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę uwzględnić wszelkie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, które w świetle prawa powszechnie obowiązującego mogłyby doprowadzić do ograniczenia właścicieli w realizacji uprawnień związanych z zagospodarowaniem, czy wykorzystaniem gruntów, do których przysługuje im tytuł prawny. Zadaniem organu jest każdorazowo takie wyważenie interesu stron, aby inwestycja była realizowana w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właściciela działki sąsiedniej, z zachowaniem jednakże uprawnień inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z 2 września 2021 r., II OSK 3076/18; wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., II OSK 2439/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., II OSK 1626/18).

Ocena przysługującego skarżącemu statusu strony w sprawie, co trafnie uwypuklił Sąd I instancji w treści zaskarżonego wyroku, nie mogła pomijać tego aspektu sprawy, który związany był z faktem pozostawania przez skarżącego właścicielem działki nr ew. [...], przy jednoczesnym przysługiwaniu skarżącemu służebności gruntowej uprawniającej do przeprowadzenia kanalizacji sanitarnej, deszczowej, instalacji elektrycznej, gazowej i wodociągowej oraz służebności przejazdu i przechodu pasem o szerokości 5 m na działkach inwestycyjnych nr ew. [...], [...] i [...]. Jakkolwiek Sąd I instancji skoncentrował swoje uwagi na tej ostatniej kwestii, to oceny prawnej przyjętej w zaskarżonym wyroku nie można jednakże rozumieć tak, jak traktuje ją skarżąca kasacyjnie, wskazując, że wypowiedź Sądu w wyroku powinna być postrzegana jako przyznanie, że "inne argumenty" poza służebnością nie przemawiały w sprawie za przyznaniem skarżącemu statusu strony. Trudno to stanowisko jest Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podzielić, uwzględniając, że Sąd I instancji przyjął wyraźnie w wyroku, iż zmiana sposobu zagospodarowania działek obciążonych służebnością nie jest jedynym źródłem przysługującej mu legitymacji do udziału w sprawie, albowiem status strony skarżący mógł w sposób uzasadniony wiązać również z samym przysługiwaniem mu prawa własności nieruchomości rozważanym pod kątem oceny ewentualnych utrudnień w korzystaniu z niej po zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, w szczególności w związku z możliwością wystąpienia niekorzystnych zmian po zrealizowaniu inwestycji w obszarze stosunków wodnych. W skardze kasacyjnej kwestia ta została w całości pominięta. Skarżąca kasacyjnie nie objęła jej zakresem zaskarżenia w związku z akcentowaniem jedynie tego, że przysługujące skarżącemu ograniczone prawa rzeczowe potwierdzają przysługujący mu wyłącznie interes faktyczny, który to pogląd należy jednakże odrzucić.

Zgodnie z art. 285 § 1 k.c., nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega m.in. na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. W myśl art. 251 k.c. do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności, przez co przez odpowiednie stosowanie powyższej normy podmiot, któremu przysługuje służebność obciążająca nieruchomość przeznaczoną pod realizację określonej inwestycji, może posiadać chroniony status strony wyznaczony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. W wyroku z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 2083/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro ustanowienie służebności przechodu i przejazdu ma zapewnić właściwe korzystanie z określonej nieruchomości, to nie można wskutek decyzji o pozwoleniu na budowę niweczyć, czy też nawet ograniczać tych uprawnień właścicielskich. W wyniku takich działań mogłoby bowiem dojść do nieuprawnionej ingerencji w sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, w tym na możliwość jej dalszego zagospodarowania w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. (por. wyrok NSA z 29 lipca 2014 r., II OSK 397/13; wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 2811/12; wyrok NSA z 13 marca 2014 r., II OSK 2503/12).

Naczelny Sąd Administracyjny zapatrywanie powyższe podziela, wobec czego za nieuzasadnioną należy uznać argumentację skargi kasacyjnej opartą na krańcowo odmiennym wniosku. Jeżeli projektowane roboty budowlane są tego rodzaju, że mogą oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania tychże robót i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej zgody na ich wykonywanie, przy czym nie ma podstaw, by przez oceniane ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej nie rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z dostępu do niej. Dotyczy to zapewnienia dojścia i dojazdu do działki budowlanej, pozostającej wymaganiem prawnym określonym w § 14 ust. 1 r.w.t., jak i możliwości zapewnienia działce budowlanej koniecznego uzbrojenia (§ 26 ust. 1 r.w.t.). Okoliczność, że na trasie ustanowionej służebności ma nie być, jak wskazano w skardze kasacyjnej, "żadnych elementów", które utrudniałyby korzystanie ze służebności, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie mogła mieć wpływu na kierunek podejmowanego rozstrzygnięcia. Wystarczające w sprawie, jak uznał Sąd, było stwierdzenie, że projekt budowlany przewiduje zmiany zagospodarowania tego terenu, po którym przebiega trasa służebności. Wzgląd na ten fakt uzasadniał udział skarżącego w postępowania, w którym podlegał zatwierdzeniu projekt budowlany zamienny, umożliwiając skarżącemu, jako stronie w sprawie, brać w nim czynny udział pozwalający na wypowiedzenie się odnośnie do szczegółowych rozwiązań projektowych, w tym m.in. wskazanie, czy zmiana ukształtowania terenu (np. zaprojektowanie skarp) narusza jego uzasadnione interesy. Mając na uwadze stanowisko skarżącej kasacyjnie, wymaga zauważenia, że nie tylko objęcie przedmiotem postępowania sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego uniemożliwiającego, bądź utrudniającego uprawnionemu korzystanie z przysługującej mu służebności gruntowej powinno uzasadniać jego udział w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia (zmiany) pozwolenia na budowę. Również w przypadku, gdy wprowadzane do projektu budowlanego rozwiązania zamienne można postrzegać jako konsekwencję dostosowania zamierzenia do treści ustanowionej służebności, którą to sytuację można zasadniczo odnosić do sprawy rozpatrywanej, wymagane jest umożliwienie właścicielowi nieruchomości władnącej udziału w postępowaniu. Wynika to z istoty interesu prawnego przysługującego podmiotowi domagającemu się udzielenia mu ochrony przez organ administracji publicznej, który powinien zapewniać tak możliwość kwestionowania określonych rozstrzygnięć, które podmiot ten uznaje za wpływające negatywnie na jego sytuację prawną, jak i powinien umożliwiać branie udziału w postępowaniu, które ma doprowadzić do przekształcenia tejże sytuacji w stronę ukształtowania jej w korzystny dla tego podmiotu sposób.

Konsekwencją niepodzielenia zarzutu naruszenia prawa materialnego w sprawie jest brak podstaw do przypisania Sądowi I instancji dopuszczenia się naruszenia art. 135 i art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. wskutek uwzględnienia skargi skarżącego na decyzję Wojewody Podkarpackiego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji faktu wystąpienia przesłanki do zastosowania przez Prezydenta Miasta Rzeszowa, a następnie organ odwoławczy art. 146 § 2 k.p.a. pozostaje w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy w całości nieusprawiedliwiony. Zamieszczona w końcowej części uzasadnienia wyroku wypowiedź Sądu wskazująca, że potwierdzenie wady procesowej wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie jej usunięcie we wznowionym postępowaniu, może nie doprowadzić do merytorycznej zmiany decyzji w sytuacji, gdy uznać należy ją za poprawną (zgodną z prawem), nie wiązała się z przesądzeniem w rozpatrywanej sprawie zagadnienia w niej zaznaczonego, miała jedynie na uwadze potrzebę zasygnalizowania szczególnej konstrukcji postępowania prowadzonego w trybie jego wznowienia (rozdział 12 Działu II k.p.a.). Jej kluczowymi elementem jest m.in. dwufazowość postępowania, które właściwy organ prowadzi co do przyczyn wznowienia, a po ich potwierdzeniu, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), jest nim także regulacja określająca przypadki, gdy nie dochodzi do uchylenia decyzji ostatecznej, pomimo że zarzuty skierowane względem postępowania, w którym decyzja ta zapadła, potwierdziły się. W myśl art. 146 § 2 k.p.a. organ nie jest zobowiązany do uchylenia decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie powinna była mieć na uwadze, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne zakończyło się rozstrzygnięciem kończącym sprawę wznowieniową na etapie, w którym organ nie stwierdził zaistnienia wskazywanej przez skarżącego przyczyny wznowienia i stanowisku temu dał wyraz w wydanej decyzji, której podstawę stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzut nieskorzystania przez Sąd z dyspozycji art. 146 § 2 k.p.a. dotyczy w tych warunkach płaszczyzny rozważań w ramach wznowionego postępowania, która nie podlegała w jakimkolwiek zakresie w sprawie dotąd badaniu. Skarżąca kasacyjnie pominęła, że konkretyzacja ustaleń w tym zakresie nie mogła nastąpić na etapie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego z pominięciem rozpatrzenia omawianej kwestii uprzednio przez organy w toku (ponownie) przeprowadzonego przez nie postępowania administracyjnego.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.