Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3513/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 29/18 w sprawie ze skargi [...] Sp z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 29/18 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r. Spółka [...] zwróciła się do Burmistrza [...] z wnioskiem o odpowiedź na następujące pytania:

1) Czy Gmina wiedziała, że na działce nr [...] w O. znajduje się zabytkowy [...] cmentarz?

2) Jeśli jest to miejsce pamięci to jakie działania podjęła Gmina, aby uczcić to miejsce?

3) Czy teren cmentarza jest ogrodzony, aby np. zabezpieczyć go przed dostępem dzikich zwierząt, np. lisów, które mogły wykopać szczątki zmarłych?

4) Czy granice działki stanowiącej cmentarz były trwałe i widoczne?

5) Czy w jakikolwiek sposób miejsce stanowiące cmentarz było oznakowane (np. tablicą informacyjną)?

6) Czy cmentarz jest wpisany do jakiegokolwiek rejestru i gdzie możliwe jest sprawdzenie tego faktu?

7) Czy Gmina zamierza w jakiś sposób zapobiegać, aby miejsce to nie było jedynie wysypiskiem śmieci?

Nadto w piśmie Spółka wskazała, że "nigdy nie wiedzieliśmy, że teren działki nr [...] stanowi zabytkowy cmentarz - nie wynika to z żadnych dokumentów ani ze znaków informacyjnych. Działka jest kompletnie zarośnięta dzikimi chaszczami. Dotychczas było to wysypisko śmieci. Nadal znajdują się tam ich pozostałości, takie jak stare wersalki. Nasza firma wykonała prace porządkowe na działkach sąsiadujących z cmentarzem oraz dokonała wszelkich czynności porządkowych. Z terenu usunęliśmy sterty śmieci. Prosimy o odpowiedź na postawione pytania i Państwa stanowisko".

Pismami z dnia 1 i 10 września 2014 r. Spółka ponowiła żądanie.

Pismem z dnia 15 września 2014 r. Burmistrz [...] "w odpowiedzi na pismo Spółki z dnia 5 sierpnia 2014 r. i 1 września 2014 r. w sprawie cmentarza [...] w miejscowości O., po wnikliwym przeanalizowaniu sprawy wyjaśnił, że nieruchomość gruntowa (na której znajduje się cmentarz), w ewidencji gruntów oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,7500 ha stanowi własność Skarbu Państwa. W ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako grunty rolne - rola klasa Illb. W planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], który przestał obowiązywać z końcem 2003 r. nieruchomość była przeznaczona pod cmentarz zamknięty. Sporna nieruchomość znajduje się w Państwa władaniu, o czym świadczy także fakt corocznego zadeklarowania tych gruntów do opodatkowania podatkiem rolnym. Zatem do Państwa należało wyjaśnienie i zainteresowanie się statusem gruntów przejętych po byłej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...]. Trudno byłoby zatem Gminie nie będącej właścicielem ogrodzić teren, który w istocie jest częścią gruntów użytkowanych przez waszą firmę. Według wiedzy Urzędu Miejskiego w [...] na działce tej znajduje się były cmentarz [...], który ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Pragnę podkreślić, że na terenie gminy [...] jest wiele [...] cmentarzy, także z okresu I wojny światowej, które wymagają uporządkowania. Zazwyczaj w ewidencji gruntów sklasyfikowane są jako grunty orne, nieużytki, tereny różne lub tereny zadrzewione i zakrzewione, stanowią one jednak własność Gminy [...], np. G. - grunty rolne, J. - grunty zadrzewione i zakrzewione, L. - nieużytki, N. - tereny różne i T. - grunty orne. Proszę wziąć pod uwagę, że cmentarze nie podlegają tak jak i inne miejsca pamięci narodowej (mogiły i groby wojenne) ustawie z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych. Wówczas opieka nad tymi miejscami jest sprawowana przez samorząd lokalny, także przy wsparciu finansowym Wojewody. Można zatem dywagować, czy ma tutaj zastosowanie ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 1 ust. 5 stanowi, że o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego. W tej sytuacji problemem jest fakt braku zarządcy cmentarza. Pomimo braku ustawy o miejscach pamięci narodowej, cmentarze te są przedmiotem troski samorządu, o czym świadczą przykłady uporządkowania np. cmentarza [...] w J. i T., w tej ostatniej sprawie przy zaangażowaniu rodziny z zagranicy".

Burmistrz nadto wyraził zdziwienie, że Spółka nie ma wiedzy, iż na działce usytuowany jest cmentarz [...]. Przypomniał, że w miesiącu maju 2014 r. stwierdzona została ingerencja i oddziaływanie prac prowadzonych na sąsiedniej działce. Do tej pory nie otrzymał odpowiedzi i wyjaśnienia w sprawie (pismo z dnia 15 maja 2014 r.) cmentarza [...], nie ponosi także odpowiedzialności za działania osób trzecich w tym względzie. Docenił także działania, które miały na celu uporządkowanie terenu.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2015r. Spółka wskazała, że Burmistrz w piśmie z dnia 15 września 2014 r. nie odpowiedział na wszystkie pytania w sprawie cmentarza [...] w T. Ponownie zatem zwróciła się z pytaniem:

1) Czy granice cmentarza znajdującego się na działce nr [...] są trwałe i widoczne?

2) Czy teren cmentarza nie powinien być ogrodzony? Do kogo należy to zadanie?

3) Czy cmentarz powinien być oznakowany tablicą informacyjną? Do kogo należy to zadanie?

4) Czy [...] Sp. z o.o. jako użytkownik działki z położonej na niej cmentarzem ma jakieś obowiązki związane z jego utrzymaniem.

Jednocześnie Spółka zwróciła się o przesłanie kopii rejestru gminnej ewidencji zabytków, w której znajduje się ww. cmentarz.

Pismami z dnia 15 lutego 2016 r. i 18 kwietnia 2017 r., Spółka monitowała Burmistrza, że nie otrzymała odpowiedzi na pismo z dnia 5 sierpnia 2015 r.

Pismem z dnia 30 maja 2017 r. Spółka zwróciła do Burmistrza na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieudzieleniu odpowiedzi na pisma z dnia 5 sierpnia 2015 r., 15 lutego 2016 r. oraz 18 kwietnia 2017 r. i wniosła o udzielenie rzeczowej odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma.

Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. Burmistrz, odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poinformował, że cmentarz [...] zlokalizowany jest na nieruchomości, w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,7500 ha stanowiącej własność Skarbu Państwa. "W ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako grunty rolne - rola klasa Illb. Działka jest trwale oznaczona, a znaki graniczne powinny być widoczne. W przeciwnym przypadku należałoby dokonać odtworzenia granic i wznowienia punktów granicznych. Ponadto, pismem z dnia 15 września 2014 r. poinformowano Państwa, kto jest właścicielem działki, przyjęto także, że nieruchomość ta, znajduje się w Państwa władaniu, o czym świadczy fakt corocznego zadeklarowania tych gruntów lub ich części do opodatkowania podatkiem rolnym. Zatem do Państwa należało wyjaśnienie i zainteresowanie się statusem gruntów przejętych po byłej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...]. Trudno byłoby zatem Gminie, nie będącej właścicielem, ogrodzić oraz oznaczać teren, który w istocie jest częścią gruntów użytkowanych przez Waszą firmę. Należy stwierdzić, że na tej działce znajduje się były cmentarz [...], który ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Teren posiadał usankcjonowane przeznaczenie w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jako cmentarz zamknięty".

Pismem z dnia 19 czerwca 2017 r. Spółka, na podstawie art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. wniosła ponaglenie w związku z bezczynnością Burmistrza [...] w sprawie udzielenia informacji w sprawie cmentarza ewangelickiego zlokalizowanego na działce gruntu numer [...] położonego we wsi O.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., po rozpoznaniu ponaglenia, uznało ponaglenie Spółki za uzasadnione ; stwierdziło, że bezczynność Burmistrza [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązało organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Starosty [...] o podjęcie działań celem załatwienia sprawy w związku z pismami Spółki dotyczącymi nieczynnego cmentarza [...] znajdującego się na terenie wsi O.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. Starosta wyjaśnił, że w jego gestii pozostaje ewentualne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości - określenie jej księgi wieczystej.

Pismami z dnia 1 września 2017 r., 21 listopada 2017 r. oraz 7 lutego 2018 r. Spółka zwróciła się do Gminy o zajęcie stanowiska, jakie czynności związane z utrzymaniem cmentarza [...] położonego we wsi O. podejmuje lub zamierza podjąć Gmina. Zgodnie z pismem Starosty [...] z dnia 28 sierpnia 2017 r. wszelkie czynności związane z utrzymaniem tego cmentarza należą do zadań własnych Gminy [...].

Pismem z dnia 6 marca 2018 r. Burmistrz poinformował Spółkę, że nieczynny cmentarz [...] zlokalizowany na nieruchomości, w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,7500 ha, ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków i stanowi własność Skarbu Państwa. Teren posiadał usankcjonowane przeznaczenie w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jako cmentarz zamknięty. Ponadto, w Sądzie Rejonowym w [...] nie ma na dzień dzisiejszy prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej. Na podstawie danych Powiatowego Zarządu Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości w [...] sporna działka, co prawda ma księgę wieczystą, jednak po sprawdzeniu tej KW nie ma wpisanej tej działki oraz brak jest powierzchni gruntów, które mogłyby stanowić tę działkę. W związku z powyższym należałoby dokonać badania księgi wieczystej, na podstawie którego będzie można założyć nową księgę wieczystą, co jest czasochłonne i kosztowne. Założenie księgi wieczystej należy do kompetencji Starosty [...]. Gmina wystąpiła również do Parafii [...] celem zajęcia stanowiska w sprawie. Ponadto Starosta [...] skierował do Parafii [...] pismo w tej sprawie. Po uzyskaniu informacji od Parafii [...], będzie możliwe podjęcie decyzji co do dalszej własności nieruchomości. O dalszym toku załatwienia sprawy zostanie firma powiadomiona odrębnym pismem.

Pismem z dnia 21 marca 2018 r. Burmistrz ponownie poinformował, że działka nr [...] o powierzchni 0,7500 ha (cmentarz [...]), położona na terenie wsi O., na podstawie danych Powiatowego Zarządu Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości w [...] ma prowadzoną księgę wieczystą, jednak po sprawdzeniu jej nie ma wpisanej tej działki oraz brak jest powierzchni gruntów, które mogłyby stanowić tą działkę. Obecnie nie ma fizycznej możliwości dostępu do archiwalnej księgi wieczystej (tomowej) z uwagi na to, że prowadzone jest postępowanie sądowe w Sądzie Okręgowym w [...] i tam obecnie znajduje się ww. księga wieczysta. W związku z czym nie można dokonać badania tej księgi, na podstawie którego ustalone zostanie czy działka nr [...] została dopisana do innej księgi wieczystej lub należy założyć dla tej działki nową księgę wieczystą. Po otrzymaniu księgi wieczystej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych będzie istniała możliwość badania księgi wieczystej. O dalszym toku załatwienia sprawy zostanie firma powiadomiona odrębnym pismem.

W takich okolicznościach w dniu 15 marca 2018 r. Spółka wniosła skargę na bezczynność Burmistrza [...] polegającą na braku podjęcia działań i nieudzieleniu odpowiedzi na pytania skarżącej w związku z kierowanymi do organu wnioskami.

Burmistrz [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia uznał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania jakie zostały sformułowane w pismach z dnia 5 sierpnia 2014 r., 5 sierpnia 2015 r., 1 września 2017 r., 21 listopada 2017 r. oraz 7 lutego 2018 r.

Zdaniem Sądu bezspornym w sprawie pozostaje, że Burmistrz [...] jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). Nadto obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli jest w posiadaniu takiej informacji (ust. 3).

Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ponadto ustalenie czy żądane odpowiedzi na zadane pytania w pismach z dnia 5 sierpnia 2014 r. i 5 sierpnia 2015 r. oraz wnioski z dnia 1 września 2017 r., 21 listopada 2017 r. oraz 7 lutego 2018 r. o zajęcie stanowiska, jakie czynności związane z utrzymaniem cmentarza zamierza podjąć Gmina są informacją publiczną.

Następnie Sąd wskazał, że w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawarto definicje legalna informacji publicznej, przez którą należy rozumieć każdą informację o sprawach publicznych. Pojęcie sprawy publicznej odnosi się natomiast do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, społecznych i nieprywatnych mogących zainteresować ogół obywateli.

Dalej Sąd wskazał, że od "sprawy publicznej" odróżnić należy "sprawę prywatną", czyli niepubliczną, indywidualną, dotyczącą wyłącznie sfery zainteresowania danego podmiotu. Podkreślił przy tym, że w drodze przepisów u.d.i.p. nie można żądać uzyskania każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje bowiem dostęp do informacji publicznej. W ocenie Sądu domaganie się informacji o ogrodzeniu, granicach, oznakowaniu, planowanych działaniach względem cmentarza, który nawet nie znajduje się w zarządzie, czy administracji Gminy przekracza ustawowe podstawy do uzyskania takich informacji w oparciu o normy wynikające z u.d.i.p. W ocenie Sądu, gdyby uznać, że można domagać się w trybie u.d.i.p. udzielenia informacji o jakie występuje Spółka w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść pytań, to oznaczałoby to że można domagać się od organu uzyskania każdej możliwej informacji, a to jest sprzeczne z intencją ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Oczywistym jest, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Jakkolwiek w okolicznościach niniejszej sprawy żądania Spółki wykraczają daleko poza dopuszczalną na gruncie u.d.i.p. każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władzy publicznej, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym. Spółka w trybie u.d.i.p. domaga się w istocie wytworzenia takiej informacji publicznej przez podmiot władzy publicznej i to w zakresie w jakim podmiot ten informacjami takimi nie dysponuje, co przekracza zakres uzyskania informacji publicznej na podstawie u.d.i.p.

Charakteru informacji publicznej nie mają także wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych. W ocenie Sądu, taki właśnie charakter ma informacja objęta żądaniami Spółki. W swoich wnioskach domagała się bowiem udzielania informacji odnośnie posiadanej przez Gminę wiedzy, wyglądu zewnętrznego interesującego Spółkę miejsca, podjętych działań faktycznych polegających na uczczeniu, zabezpieczeniu miejsca, o zamiarach Burmistrza dotyczących utrzymania miejsca. Wnioski sformułowane przez Spółkę można także potraktować jako wnioski o wskazanie podstaw prawnych, czy statusu prawnego cmentarza, o stosowanie prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Do domagania się takiej informacji nie znajduje jednak zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Spółce chodzi o wskazanie podstaw prawnych dotyczących uregulowania stanu prawnego nieruchomości, na której znajduje się cmentarz oraz trybu związanego z jego użytkowaniem i utrzymaniem, zmierzając do przerzucenia wszelkich obowiązków z tym związanych na Gminę, jako podmiot władzy publicznej. Jakkolwiek, Burmistrz, nie będąc właścicielem spornej nieruchomości, nie władając nią oraz nie będąc jej zarządcą, czy administratorem, w możliwie najpełniejszy i szczegółowy sposób udzielił odpowiedzi na każde zadane pytania. Podejmował ponadto działania zmierzające do wyjaśnia sprawy, zwracając się do innych organów i zainteresowanych instytucji.

W świetle powyższego uznać należało, że Burmistrz [...], jako organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosków Spółki w trybie u.d.i.p., gdyż nie dotyczyły one informacji, jakich można żądać w trybie tej ustawy. Skoro bowiem żądane przez Spółkę informacje nie miały charakteru informacji publicznej, to organ administracji publicznej, ograniczając się do poinformowania skarżącej o posiadanym stanie wiedzy dotyczącym cmentarza oraz udzieleniu informacji uzyskanej z rejestru gruntów dotyczącej działki o numerze geodezyjnym [...], na której cmentarz się znajduje, uchronił się przed możliwością skutecznego przypisania mu bezczynności w niniejszej sprawie na podstawie u.d.i.p.

W dniu 23 lipca 2018 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego oraz przyjęcie, że Gmina [...] nie jest właścicielem, administratorem ani zarządcą cmentarza [...] położonego w m. O. i nie posiada informacji, o których ujawnienie wnosiła skarżąca;

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne oparcie orzeczenia na okolicznościach faktycznych, które Sąd stwierdził, pomimo braku kompletnych dokumentów w aktach sprawy, w tym m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego T. obowiązującego w dniu 30 czerwca 2000 r. działkę numer [...] położną w m. O. oraz Gminnej Ewidencji Zabytków [...];

3) art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie wskutek przyjęcia, że Burmistrz [...] nie pozostawał w bezczynności w rozpoznawaniu wniosków i udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania skarżącej w możliwie najpełniejszy i szczegółowy sposób, a w konsekwencji odmowę zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że informacja o ogrodzeniu, granicach, oznakowaniu, podjętych oraz planowanych działaniach względem wpisanego do Gminnej Ewidencji Zabytków [...] cmentarza [...], położonego w m. O. nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu przez Burmistrza [...];

2) niezastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. 2018.91), zgodnie z którym nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Krajowemu Ośrodkowi ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone;

3) niezastosowanie art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2017.912) i w konsekwencji nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu w niniejszej sprawie istotnej okoliczności, że Burmistrz [...] jest władny do wydania decyzji o użyciu terenu cmentarnego na inny cel zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego;

4) niezastosowanie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2017.912), zgodnie z którym nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy sprawują burmistrzowie, a zatem posiada informacje, o które pytała skarżąca, bowiem mieszczą się one w zakresie jego ustawowych obowiązków;

5) niezastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017, poz. 2187), zgodnie z którym do zadań organów administracji publicznej należy podejmowanie działań w celu ochrony zabytków, w tym cmentarzy, a w konsekwencji błędne uznanie, że Burmistrz [...] nie dysponuje informacjami, o których udostępnienie wnosiła skarżąca, bowiem mieszczą się one w zakresie jego ustawowych obowiązków;

6) niezastosowanie art. 87 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017, poz. 2187), zgodnie z którym Burmistrz [...] jest zobowiązany sporządzić na okres 4 lat gminny program opieki nad zabytkami, a zatem dysponuje informacjami, o których udostępnienie wnosiła skarżąca, bowiem mieszczą się one w zakresie jego ustawowych obowiązków.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. bowiem Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli bezczynności organu w zakresie odpowiedzi na pisma [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wskazał, że rozpoznaje sprawę w zakresie odpowiedzi na wniosek skarżącego kasacyjnie o udzielnie informacji publicznej, natomiast przedmiotem badania WSA w Poznaniu nie była kwestia ustaleń w zakresie władztwa na zamkniętym cmentarzem [...].

Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie (tak w wyroku NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11), bądź też gdy uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (tak w wyroku NSA z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt I GSK 1411/12), a takie sytuacje nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał na okoliczności sprawy i przepisy, którymi się kierował. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie pominął argumentacji Spółki, a jedynie jej nie podzielił. W kontrolowanej sprawie nie doszło zatem do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", LEX 2013). Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż Sąd ten wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy pozwalających na określenie, czy organ prawidłowo odpowiedział na wniosek skarżącego kasacyjnie. Przedmiotem rozważań Sądu nie była kwestia ustalenia jaki podmiot administruje działkę nr [...] położoną w miejscowości O., na której znajduje się zamknięty cmentarz [...]. Sąd pierwszej instancji badał jedynie, czy organ nie był w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, a zatem czy prawidłowo ustalono zakres żądania oraz czy wniosek o udzielenie informacji mieścił się w zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicji pojęcia "informacja publiczna".

Podobnie nie można uczynić skutecznego zarzutu naruszania przez WSA w Poznaniu art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Wskazać należy, że art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest to tzw. przepis wynikowy bowiem stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. Jak to prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). Należy tu podkreślić, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach.

Na gruncie przepisów u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić - o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia - wtedy gdy podmiot zobowiązany pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, tj. nie udostępnia żądanej informacji w formie i terminach określonych w u.d.i.p.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w zakresie w jakim posiadał wiedzę o przedmiocie zadanych mu pytań. Zatem nie w formie wskazanej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego, w tym zakresie w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, organ nie pozostawał w bezczynności. W tych okolicznościach Sąd prawidłowo nie zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Warto tutaj podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie był stosowany art. 14 ust. 2 u.d.i.p., który nakłada na podmioty zobowiązane do udzielenia informacji obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach braku udostępnienia informacji zgodnie ze złożonym z wnioskiem. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji gdy ze względu na sposób lub formę żądania podmiot zobowiązany nie może udzielić wnioskowanej informacji - udostępnia wnioskodawcy informację w inny sposób. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie żądał udostępnienia informacji w formie pisemnej i w takiej formie zostały one udostępnione.

Również nie mogą zostać uznane za skuteczne naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie zmierza bowiem do wykazania, że Sąd pierwszej instancji powinien ustalić kto jest faktycznym właścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości O., na której znajduje się cmentarz [...]. Tymczasem celem postępowania wszczętego przed WSA w Poznaniu było ustalenie, czy w sprawie doszło do bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w zakresie pytań zadanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę, a dotyczących ww. nieruchomości. Sąd uznał, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, ponieważ uznał, w oparciu o bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, że wnioski w sprawach indywidualnych, będących postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie nie ma charakteru informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie nie orzekł, że w ogóle informacja o ww. nieruchomości nie stanowi informacji publicznej, ale w oparciu o korespondencję skarżącej Spółki z organem uznał, że w istocie chodziło jej o podjęcie działań w zakresie ochrony znajdującego się na posiadanej przez nią nieruchomości cmentarza i uregulowania jego statusu prawnego, a nie otrzymanie informacji publicznej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.