Uchwała NSA, sygn. akt II OPS 3/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art.36 ust.4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: Pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia  27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje  sytuacji gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej

TEZY

Pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia  27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje  sytuacji gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes Izby NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Krystyna Borkowska (współsprawozdawca) Małgorzata Borowiec Wojciech Chróścielewski Roman Hauser Jan Kacprzak Zygmunt Niewiadomski (sprawozdawca) Protokolant: Agnieszka Maszewska-Bącal z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 152/08 w sprawie ze skargi Z. W., M. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1213/08: "czy pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o której mowa w art. 36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w razie zbycia tej nieruchomości, obejmuje także sytuację gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym?" podjął następującą uchwałę: Pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej.


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt. II OSK 1213/08, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w razie zbycia tej nieruchomości, obejmuje także sytuację gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym?".

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 152/08, wydanego w sprawie ze skargi Z. W., M. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Szczawnica z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrokiem tym zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta Szczawnica z dnia [...] marca 2005 r., zostały uchylone.

Przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 10 grudnia 2004 r., repertorium [...] nr [...], Z. W. i Z. W. przenieśli własność działek oznaczonych nr [...] i [...], obręb nr [...] miasta Szczawnica, na rzecz syna G. W. W związku z tym, decyzją z dnia [...] marca 2005 r., Burmistrz Miasta Szczawnica orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 15% do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem w dniu 26 lipca 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczawnica w obrębie obszaru i terenu górniczego "SZCZAWNICA I". W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku uchwalenia ww. planu przeznaczenie nieruchomości, składającej się z działek oznaczonych nr [...] i [...], zostało zmienione z rolnego na budowlane. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w związku ze zbyciem nieruchomości, której wartość wzrosła ze względu na uchwalenie miejscowego planu, należało pobrać jednorazową opłatę planistyczną od zbywającego działkę. Od powyższej decyzji odwołali się Z. W. i Z. W., zarzucając naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot darowizny, w wyniku uchwalenia planu miejscowego z pominięciem okoliczności, że poprzedni plan miejscowy utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r., a zatem plan ten nie mógł stanowić podstawy do porównania wartości pierwotnej działek z ich aktualną wartością, określoną na podstawie ustaleń nowego planu, uchwalonego w dniu 26 lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, nie podzielając argumentacji odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza dołączonych do akt sprawy dokumentów potwierdza, że wartość nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nie została ustalona w sposób dowolny lecz w oparciu o wycenę szacunkową, sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, kwestię jednorazowej opłaty ustalonej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (renty planistycznej) ocenił na gruncie regulacji zawartej w przepisach rozdziału 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w kontekście art. 36 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 37 ust. 1. Sąd uznał skargę za uzasadnioną stwierdzając, że w celu ustalenia treści normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia renty planistycznej należy wziąć pod uwagę treść obu przytoczonych wyżej przepisów. Sąd uznał, że użycie przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowania "sprzedaż" wskazuje, że jego intencją było zawężenie pojęcia "zbycie" do czynności prawnych odpłatnych. W przypadku nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości, właściciel nie otrzymuje z tego tytułu żadnej korzyści majątkowej, a w przedmiotowej sprawie Z. W. i Z. W. umową darowizny, zawartą w formie aktu notarialnego, przenieśli własność działek, na rzecz syna G. W. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił pogląd prawny wyrażony w uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/00, podjętej pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zgodnie z którym jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie pobiera się w wypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości w sytuacji uchwalenia lub zmiany planu, jeżeli z tego powodu wzrosła wartość nieruchomości, powoduje po stronie zbywcy powiększenie jego majątku, uzyskanie dodatkowych korzyści. Natomiast w przypadku przeniesienia własności nieruchomości, na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku takiego nie dochodzi. Nieodpłatność oznacza, że darczyńca nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu ani w chwili dokonania tej czynności prawnej, ani w przyszłości. Skoro zaś wyzbyciu się prawa nie towarzyszy przysporzenie majątku, to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, aby wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości (właściciela bądź użytkownika wieczystego) opłatą na rzecz gminy. Należy bowiem uwzględnić, że podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie jest dopuszczalne pobranie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w razie zbycia nieruchomości, gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym.

Skargę kasacyjną od przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Apelacyjny w Krakowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na przyjęciu, że nieodpłatne zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego, nie stanowi podstawy do naliczenia opłaty planistycznej. W opinii Prokuratora wnoszącego skargę kasacyjną nie można skutecznie powoływać się w tej mierze na uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r., bowiem ta, nie dość, że nie ma mocy wiążącej, to zapadła w odmiennym stanie prawnym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nowa ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała co prawda obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej, o której mowa, jedynie w przypadku "sprzedaży" nieruchomości, ale na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otrzymał nowe brzmienie. W miejsce pojęcia "sprzedaż nieruchomości", wprowadzono pojęcie "zbycie nieruchomości". Następnie ustawa nowelizacyjna wprowadziła istotną zmianę ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) poprzez dodanie pkt 3b w art. 4, który stanowi normatywną definicję pojęcia "zbywania albo nabywania nieruchomości", przez które należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.

Skarga kasacyjna oparta została również na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędne oznaczenie w sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji przedmiotu zaskarżenia, polegające na wadliwym wskazaniu organu, który wydał kontrolowaną decyzję, a tym samym zobowiązanie do wykonania wyroku organu niewłaściwego w sprawie, jak również nie wymienienie w sentencji wyroku prokuratora, który brał udział w sprawie. Przytaczając powyższe podstawy kasacyjne Prokurator Apelacyjny wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, zwrócił uwagę na fakt, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powiązany został ze sprzedażą nieruchomości, ale już ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw wyraz "sprzedaje" został zastąpiony zwrotem "zbywa". Tym samym mogłoby się wydawać, że przewidziany w przepisie art. 36 ust. 4 obowiązek pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uległ rozszerzeniu, na co wskazywałoby także odesłanie w znowelizowanym przepisie art. 37 ust. 11 do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, według przepisów o gospodarce nieruchomościami. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), dodano pkt 3b w art. 4, stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu lub nabywaniu nieruchomości – należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Jednocześnie jednak ustawodawca, mimo wielokrotnych już nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zmienił art. 37 ust. 1 ustawy, stanowiącego m.in., że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży.

W opisanym stanie prawnym i faktycznym, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając poważne wątpliwości co do stosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących pobierania przez organ opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, w sytuacji gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym, przedstawił składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne sformułowane w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim na występujące, na gruncie powołanych przepisów, rozbieżności w stanowiskach sądów administracyjnych. W wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach i Krakowie, w sprawach o sygn. akt II SA/Gl 376/06, II SA/Gl 414/06, II SA/Kr 152/08, oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawach o sygn. akt II OSK 955/05, II OSK 1373/07, II OSK 301/08 przyjęto, że zbycie nieruchomości pod tytułem darmym nie rodzi obowiązku uiszczenia renty planistycznej, zaś w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie o sygn. akt II OSK 877/07, oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1118/06, przyjęto odmienne stanowisko wywodząc, że pojęcie "zbycie nieruchomości" obejmuje wszystkie formy zadysponowania nieruchomością, w tym także darowiznę. Pierwsze ze wskazanych stanowisk opiera się m.in. na założeniu – podkreśla skład orzekający – że pojęcia "zbywa" nie można rozumieć w oderwaniu od charakteru i celu przedmiotowej opłaty planistycznej. Opłata ta jest pobierana tylko w razie wzrostu wartości zbywanej nieruchomości a zatem wiąże się z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści. Tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy i przysporzenie mu dodatkowych korzyści. Skoro zaś wyzbyciu się nieruchomości pod tytułem darmym nie towarzyszy żadne przysporzenie majątkowe, to brak jest podstaw do przypisywania ustawodawcy woli obciążania takiego zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy. Podstawą do pobrania jednorazowej opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Taką wykładnię językową, uzupełnioną wykładnią celowościową, zawężającą rozumienie terminu "zbycie", na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłącznie do odpłatnego przeniesienia własności nieruchomości w drodze czynności prawnej uważa się za uprawnioną, z uwagi na cel regulacji z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Potwierdzeniem takiej zawężającej wykładni ma być również charakter renty planistycznej jako świadczenia publicznoprawnego. Opłata ta ma swoją podstawę prawną w przepisach prawa publicznego, jej nałożenie jest rezultatem czynności publicznoprawnej z zakresu administracji publicznej, jaką jest uchwalenie planu. Nakłada ją w drodze decyzji administracyjnej organ administracji publicznej. Taki charakter opłaty planistycznej sprawia, że wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 nie może być wykładnią rozszerzającą. W konsekwencji, w razie wątpliwości należy interpretować termin "zbywa" z korzyścią dla obywatela, przede wszystkim na gruncie wykładni językowej (in dubio pro cive). Drugie stanowisko – stwierdza skład orzekający – oparte jest na tezie, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje m.in. sposób ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podlegającej zbyciu, przyjmując, że wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży. Skoro zatem w art. 37 ust. 1 zawarte zostało odesłanie do art. 36 ust. 4, to należy przyjmować w drodze wykładni systemowej i celowościowej, że w przepisie art. 36 ust. 4 chodzi nie tylko o sprzedaż ale i o inne formy zbycia nieruchomości, w tym darowiznę. Dokonując wykładni systemowej należy mieć na względzie definicję legalną "zbycia nieruchomości" zawartą w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami z której wynika, że pojęcie zbycia nieruchomości obejmuje wszelkie czynności prawne, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości.

Niezależnie od ww. rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na zmianę art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonaną ustawą z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 220, poz. 1413). W wyniku tej nowelizacji dodano ust. 4a do art. 36, zwalniający od obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej przypadki nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę, w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013.

To wszystko świadczy, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego skargę kasacyjną, że istnieją poważne wątpliwości co do wykładni przepisów regulujących pobieranie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich następuje pod tytułem darmym, uzasadniając przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia ww. zagadnienie prawne

W toku rozpoznawanej sprawy, w związku z przedstawionym składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnieniem prawnym, w piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2009 r., stanowisko przedstawiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Kolegium wyraziło pogląd, że pobieranie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji, gdy przeniesienie własności nieruchomości nastąpiło pod tytułem darmym i to bez względu na to, czy nastąpiło na rzecz osób bliskich zbywcy, czy też na rzecz innych podmiotów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że po pierwsze, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że istnienie definicji legalnej terminu "zbywanie nieruchomości", ustanowionej w art. 4 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), determinuje konieczność jej stosowania na tle przepisów innych ustaw, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że występujący w przepisach wielu ustaw termin "zbywanie" ustawodawca niejednokrotnie używa w kontekście, który wyklucza zastosowanie ww. definicji legalnej. Jako przykład Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), w którym zamianę i darowiznę wymienia się nie w ramach, lecz obok terminu "zbywanie". Po drugie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podniosło, że zdarzeniem uzasadniającym pobór opłaty planistycznej nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, lecz dopiero fakt zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Organ podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej związano z dodatkowym przysporzeniem majątkowym zbywcy, uzyskanym wyłącznie w następstwie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Warunkiem zaś zaistnienia takiego przysporzenia po stronie zbywcy jest przeniesienie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości w ramach czynności prawnej odpłatnej, o charakterze ekwiwalentnym. Tym samym termin "zbycie" własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości należy odnosić tylko do tego rodzaju czynności prawnej, bez względu na to, czy przybierze ona formę umowy sprzedaży, czy też umowy zamiany. Organ stwierdził, że zakresem tak rozumianego terminu "zbywanie" nie będzie objęta darowizna nieruchomości lub prawa jej wieczystego użytkowania, ponieważ ze swej istoty jest ona czynnością prawną nieekwiwalentną i u darczyńcy nie powoduje żadnego przysporzenia majątkowego. Po trzecie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ustalenie znaczenia terminu "zbycie nieruchomości", użytego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozciąga się na rozumienie tego samego pojęcia w ramach wykładni art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidującego prawo żądania od gminy odszkodowania w przypadku obniżenia wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego.

Również Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2009 r., po scharakteryzowaniu stanowisk w sprawie, opowiedział się za stanowiskiem, iż obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, nie obejmuje sytuacji gdy przeniesienie własności nieruchomości następuje pod tytułem darnym. W uzasadnieniu stanowiska Rzecznik podniósł, że to nie obiektywny wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą planu, ale okoliczność osiągnięcia dodatkowej korzyści finansowej przez właściciela nieruchomości jest podstawą wymierzenia przedmiotowej opłaty, a jeżeli tak to nie powinien jej ponosić ten, kto nie osiąga zysku ze zbycia nieruchomości, tak jak to się dzieje w przypadku darowizny. Rzecznik zauważył, że zasadą obowiązującą na gruncie prawa daninowego jest obciążanie tej strony stosunku prawnego, która osiąga realny dochód, tym samym obciążenie opłatą planistyczną darczyńcy prowadziłoby do nieracjonalnego obciążenia osoby, która nic nie zyskuje, a wyłącznie wyzbywa się swego majątku. Za stanowiskiem, że celem powrotu w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do pojęcia "zbycie" było obciążenie opłatą planistyczną darczyńcy nieruchomości w żadnym razie nie może przemawiać – podkreślił Rzecznik – regulacja art. 36 ust. 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwalniająca od przedmiotowej opłaty rolników, którzy przenieśli nieodpłatnie własność nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na latach 2007–2013. Umowy zawierane w tej mierze przez rolników z następcami nie są bowiem zawierane pod tytułem darmym. U ich podstaw leży w istocie umowa dożywocia, tyle że z udziałem państwa, zapewniającego rolnikowi środki utrzymania z ubezpieczenia społecznego.

Prokurator Prokuratury Krajowej, w piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2009 r., podtrzymał stanowisko wcześniej zaprezentowane przez Prokuraturę.

Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości, z wyjątkiem pojęcia "zbycie". Brak ustawowej definicji tego pojęcia w ustawie spowodował, że już pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) pojawiły się wątpliwości co do rozumienia treści tego pojęcia i o ile oczywiste było, że każda forma odpłatnego zbycia nieruchomości związana jest z obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty, o tyle obowiązek ten w przypadku darowizny nieruchomości nie był już tak oczywisty. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, znajdujący odzwierciedlenie w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2001, nr 2, poz. 64), że przedmiotowej opłaty nie pobiera się w przypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Uchwała ta dała asumpt do twierdzenia, że również pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłaty takiej nie należy pobierać w przypadku zbycia nieruchomości pod tytułem darmym. Tym niemniej w związku z utrzymującym się brakiem legalnej definicji pojęcia "zbycie" nieruchomości, wątpliwości pozostały.

Co prawda ustawodawca nowelizując, ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz inne ustawy, w tym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdefiniował pojęcie "zbycie" nieruchomości jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste, to jednak definicja ta znalazła się w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 2162, poz. 2603 ze zm.), konkretnie w jej art. 4 pkt 3b, a nie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I mimo że w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, iż przepisy o gospodarce nieruchomościami stosuje się "w odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych", to nie można przyjąć, że odesłanie to znajduje zastosowanie w odniesieniu do definicji zbycia nieruchomości, na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samo pojęcie "zbycie" nieruchomości nie mieści się bowiem ani w zasadach określania wartości nieruchomości, ani też w zasadach określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, zaś próba rozszerzającej wykładni w tym zakresie byłaby obarczona tą wadą, że prowadziłaby do niedopuszczalnego domniemania obowiązków publicznoprawnych, które mogą być ustanawiane jedynie w drodze jednoznacznej, nie budzącej wątpliwości podstawy materialnoprawnej.

Jeżeli tak, to trzeba skonstatować, że ustawodawca, podobnie jak to czynił w poprzednio obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., również na gruncie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie definiuje pojęcia "zbycie" nieruchomości, pozostawiając je wykładni organów stosujących normy prawne w tym zakresie. Te zaś nie mogą ograniczyć się do wykładni gramatycznej, ani tym bardziej bezkrytycznie przenosić na grunt prawa administracyjnego "cywilistycznego" znaczenia tego pojęcia. Ustawodawca niejednokrotnie w prawie publicznym używa określonych pojęć w innym znaczeniu niż w prawie prywatnym. Jeżeli tak, to nie można à priori zakładać, że pojęcie "zbycie" powinno być szeroko rozumiane tak jak choćby w przepisach Kodeksu cywilnego (np. art. 1051 i n.), gdzie odnosi się ono zarówno do czynności o charakterze odpłatnym jak i nieodpłatnym. Innymi słowy treści pojęcia "zbycie" poszukiwać należy na gruncie przepisów prawa publicznego, mając na uwadze konieczność sięgnięcia do innych, poza gramatyczną metod wykładni prawa.

Wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zbycie" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozpocząć od rozważenia istoty i funkcji opłaty planistycznej. Opłata ta jest daniną publiczną, jaką właściciel lub użytkownik wieczysty jest zobowiązany ponieść z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty zwolniony jest ten kto w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu nie dokona zbycia nieruchomości. Dopiero zbycie takiej nieruchomości uruchamia mechanizm wymierzania stosownej opłaty. Jeżeli tak, to ustawodawca akceptuje nieobciążanie ową opłatą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którego udziałem jest przysporzenie majątkowe polegające na wzroście wartości jego nieruchomości, ale nie stało się ono przedmiotem obrotu. To zaś oznacza, że opłata planistyczna, mimo iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas gdy owo przysporzenie się materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa, nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Tak rozumiana funkcja owej opłaty odpowiada celom dla jakich jest ustanawiana: po pierwsze "podzielenia się" przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga, a po drugie przeciwdziałania "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu.

Za stanowiskiem, że pod pojęciem "zbycie" nieruchomości dla celów wymierzenia opłat planistycznej należy rozumieć zbycie ekwiwalentne przemawia powiązanie opłaty ze wzrostem wartości nieruchomości. To wzrost jej wartości, integralnie związany ze zbyciem nieruchomości o powiększonej wartości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu, powoduje, że właściciel (użytkownik wieczysty) jest zobowiązany do uiszczenia opłaty planistycznej. Do uiszczenia opłaty jest zobowiązany zarówno ten kto jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dacie uchwalenia planu, jak i ten kto taką nieruchomość dziedziczy. Jeżeli tak to nic nie stoi na przeszkodzie, aby przyjąć, że przedmiotowa opłata obciąża też tego, który otrzymał nieruchomość w drodze darowizny, a następnie zbył ją odpłatnie w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu. W takim przypadku to obdarowany zbywca a nie darczyńca jest beneficjentem przysporzenia, a jeżeli tak to względy elementarnej sprawiedliwości społecznej nakazują, aby daniną, o której mowa, obciążyć obdarowanego zbywcę a nie darczyńcę, tym bardziej że nie cierpi na tym interes publiczny, jako że gmina w każdym z tych przypadków otrzyma należną jej opłatę planistyczną. W tym miejscu trzeba zauważyć, że nie każda forma zbycia nieruchomości wywołuje takie skutki jak darowizna. Inaczej rzecz będzie się kształtowała wówczas gdy zbycie nieruchomości przybierze formę zamiany. Wówczas opłatę planistyczną ponosi dokonujący zamiany nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, bowiem gdyby przyjąć inaczej, to nastąpiłoby oderwanie przedmiotowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, z którą opłata ta jest związana. Opłatę ponosiłby nie ten podmiot, który zyskał na uchwaleniu lub zmianie planu, ale ten, który z tego tytułu nie miał żadnego przysporzenia.

To wszystko prowadzi do wniosku, że ustawodawca, dokonując nowelizacji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu polegającej na powrocie w treści tego przepisu do szerokiego pojęcia "zbycie" w miejsce wcześniej użytego węższego określenia "sprzedaż", nie zrobił tego ze względu na zamiar objęcia opłatą planistyczną wszystkich przypadków zbycia nieruchomości, w tym pod tytułem darmym. Gdyby tak właśnie chciał postąpić jednoznacznie zdefiniowałby pojęcie zbycia, bądź expressis verbis odesłał w tym zakresie do szerokiej definicji tego pojęcia w art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami czy stosownych przepisów Kodeksu cywilnego. Nie czyniąc tego pozostał przy potocznym znaczeniu tego pojęcia mając jednocześnie na uwadze ukształtowaną w tej mierze praktykę i orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak już wcześniej podniesiono kierunek orzecznictwa był w tej mierze ukształtowany a istniejące wątpliwości przecięto przywołaną wcześniej uchwałą składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. stanowiącą, że przedmiotowej opłaty planistycznej nie pobiera się w przypadku darowizny na rzecz osób bliskich. Jeżeli zatem ustawodawca zdecydował się powrócić w treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do pojęcia "zbycie" nieruchomości jako przesłanki wymierzania opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyżej opisanych okolicznościach, to, mając na uwadze racjonalność jego działań, czynił to z jednej strony z zamiarem poszerzenia obowiązku uiszczenia tej opłaty na inne przypadki niż "sprzedaż", np. na zamianę, a z drugiej strony z zamiarem wyłączenia z pojęcia "zbycie" nieruchomości przypadków darowizny, zwłaszcza na rzecz osób bliskich skoro tak było rozumiane pojęcie "zbycia" w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r.

W przekonaniu tym utwierdza przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca stanowi, że wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień "sprzedaży" nieruchomości a nie jej "zbycia". Użycie w tym przepisie pojęcia "sprzedaż" nie wydaje się być niedopatrzeniem ustawodawcy, jak się dość często sądzi, także w literaturze przedmiotu (zob. np. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2004, s. 146). Kilka kolejnych nowelizacji ustawy nie doprowadziło przecież do zmian przedmiotowego przepisu. Stosownie do jego brzmienia wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, ustala się na dzień jej sprzedaży. W ten sposób ustawodawca zdaje się podkreślać, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Jeżeli nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, to nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w publicznoprawnym charakterze przedmiotowej opłaty – skoro opłata ta jest świadczeniem publicznoprawnym, to może być nakładana na obywatela na podstawie niebudzącej wątpliwości normy prawnej i jako taka nie może być domniemywana, a jeżeli tak, to opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można pobrać nie tylko w przypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich, ale darowizny w ogóle. Nie można tego czynić ze względu na brak w tej mierze jednoznacznie sformułowanej podstawy materialnoprawnej.

Co zaś do nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającej na dodaniu w art. 36 przepisu ust. 4a, zwalniającego od obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej przypadki nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na latach 2007-2013, z której to nowelizacji a contrario miałoby wynikać, że inne przypadki nieodpłatnego przeniesienia nieruchomości nie są zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej, to argumentacja ta nie może odnieść zamierzonego skutku z następującego powodu. U podstaw umów zawieranych przez rolników w celu uzyskania świadczenia emerytalnego lub rentowego leży w istocie rzeczy to co zbliża te umowy do umowy dożywocia, której celem jest przeniesienia własności nieruchomości na następcę, na zasadzie zachowania określonych korzyści w postaci środków utrzymania, tyle że uzyskiwanych nie od nabywcy nieruchomości, ale od państwa (ubezpieczenia społecznego). W ramach umowy rolnika z następcą w grę wchodzą trzy podmioty: rolnik przekazujący gospodarstwo rolne, jego następca oraz państwo, powodując, że taka umowa nie mieści się w katalogu umów wymienionych w Kodeksie cywilnym, mimo że przepisy Kodeksu mogą być wobec niej stosowane (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt III CZP 57/05, OSNC 2006, nr 5, poz. 79). Niezależnie od charakteru prawnego tej umowy nie jest ona z pewnością umową darowizny. Jeżeli tak to ustawodawca wprowadzając do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normę art. 36 ust. 4a zwalniającą rolników, którzy nieodpłatnie przekazali swoje gospodarstwa na następców w zamian za świadczenia z ubezpieczenia społecznego, uregulował tę specyficzną kwestię, w żadnym razie nie dając podstaw do twierdzenia, że zwolnił od przedmiotowej opłaty rolników przekazujących swoje gospodarstwa następcom na podstawie przywołanych wyżej przepisów, ponieważ następuje to pod tytułem darmym. Przekazanie gospodarstwa rolnego w sytuacjach, o których mowa następuje na zasadzie ekwiwalentności (świadczenia z ubezpieczenia społecznego) i dlatego stało się przedmiotem "ingerencji" ustawodawcy, który w ramach polityki wspierania przekształceń strukturalnych polskiego rolnictwa zdecydował się na zwolnienie z obowiązku uiszczania opłaty planistycznej także w tych przypadkach. Tak też należy rozumieć sens uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy, zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami i inne ustawy, w tym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, o którym mowa (druk sejmowy nr 1036). Zmiana miała na celu usunięcie wątpliwości czy rolnicy przekazując swoje gospodarstwa w tym trybie są czy też nie są zobowiązani do uiszczenia przedmiotowej opłaty planistycznej, w przypadku gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany planu doszło do wzrostu wartości przekazywanej nieruchomości.

Charakterystyczne jest również i to, że nic nie wskazuje na to aby celem powrotu w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do pojęcia "zbycie" nieruchomości był zamiar projektodawcy objęcia opłatą planistyczną przypadków zbycia nieruchomości w drodze darowizny. Ze stenogramu posiedzenia Sejmowej Komisji Infrastruktury z dnia 13 listopada 2003 r. wynika, że przedmiotowa zmiana dyktowana jest tym, że pojęcie "zbycia" jest pojemniejsze i obejmuje swym zakresem zbywanie także prawa użytkowania wieczystego. Niezależnie od oceny trafności tej myśli skonstatować trzeba, że w sytuacji braku innego uzasadnienia jest to istotna dyrektywa interpretacyjna dla oceny dokonanej zmiany. Projektodawca nie zastępował pojęcia "sprzedaż" terminem "zbycie" nieruchomości z zamiarem objęcia nim przypadków darowizny.

Kończąc należy zauważyć, że z uwagi na treść zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia, postanowieniem składu orzekającego z dnia 18 kwietnia 2009 r., a także okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, rozstrzygane zagadnienie prawne należało ograniczyć do sytuacji gdy nieruchomość, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego została darowana osobie bliskiej. Wobec tego należało przyjąć, że pobranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.