Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 93/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 8 i par. 10
journal: Dz.U. 1998 nr 72 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów.
article: art. 28 ust.2, art. 35 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par 3 pkt 16 i 17, art. 12 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 1 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg K. B. i L. B. na decyzję Wojewody z dnia 29 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz K. B. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody na rzecz L. B. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Gd 93/13

Uzasadnienie

W dniu 20 czerwca 2012 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek L. B., K. B. oraz B. B. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługą oraz na rozbiórkę budynku gospodarczego na działkach nr [...], [...], [...], [...]obręb II w S..

Starosta S., decyzją z dnia 20 września 2012 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił B. B., L. B. i K. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługą oraz rozbiórkę budynku gospodarczego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w S.. Starosta stwierdził bowiem, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości. Organ wskazał, że sprzeciw wniesiony przez właścicieli Wspólnoty Nieruchomości przy P. [...] w S. jest nieuzasadniony, gdyż nie przedstawili oni żadnego materiału dowodowego w postaci ekspertyz czy opinii, która potwierdzałaby słuszność ich zarzutów. Z kolei wszystkie niejasności związane z przedmiotową inwestycją zostały wyjaśnione przez projektanta (i jednocześnie inwestora) w dokumentacji technicznej oraz w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r. Starosta zaznaczył, że w toku postępowania zwracał szczególna uwagę na aspekty wynikające z przepisów prawa materialnego oraz wynikające z Kodeksu cywilnego. Załączone zaś do projektu budowlanego oświadczenia projektanta o sporządzeniu i sprawdzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, stanowiły podstawę by nie kwestionować rozwiązań techniczno - projektowych zawartych w dokumentacji projektowej.

Od decyzji Starosty S. z dnia 20 września 2012 r. odwołania wnieśli A. D., A. D., K. B., G. K., G. M., E. M. i P. G., domagając się jej uchylenia.

Zdaniem odwołujących się, przedstawiony projekt budowlany jest niezgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w kwestii wysokości budynku. Plan ten zezwala bowiem na budowę budynków o maksymalnie 2 kondygnacjach a projektowany budynek ma 3 kondygnacje. Zaprojektowane poddasze, niezależnie od jego przeznaczenia funkcjonalnego, stanowi kondygnację, ponieważ jego średnia wysokość w świetle przekracza 2 m a zatem odpowiada definicji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, zamierzenie wykorzystania poddasza w celach użytkowych wynika m.in. z układu więźby dachowej, konstrukcji klatki schodowej oraz rysunku elewacji południowej.

W odwołaniu wskazano, że przedstawiony projekt jest niezgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w kwestii stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni terenu oraz ilości miejsc parkingowych. Udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi bowiem, co najmniej 90 %, podczas gdy maksymalny dopuszczalny udział powierzchni zabudowy w planie wynosi 70 %. Do powierzchni zabudowy nie powinna zostać wliczona działka nr [...], inwestorzy nie posiadają bowiem prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z zapisami planu, projektowany budynek wymaga zapewnienia do jego wyłącznej obsługi 4 miejsc parkingowych (1 miejsce parkingowe na 1 lokal), projektant zaproponował 3 miejsca parkingowe w garażu podziemnym i 1 miejsce parkingowe na działce nr [...] po przeciwnej stronie ul. M., ale działka nr [...] znajduje się w planie w obszarze A20MN, dla którego ustalono obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych w graniach własnej posesji w liczbie 2 stanowiska na 1 dom mieszkalny z uwzględnieniem garażu. Oznacza to, że żadne z 2 miejsc parkingowych, które posiadają inwestorzy na działkach nr [...] i [...] nie może być wykorzystane na potrzeby projektowanego budynku, gdyż w takim wypadku wymogów planu nie spełniałby dom inwestorów.

Ponadto, w ocenie odwołujących się, decyzja organu I instancji podaje niezgodne ze stanem faktycznym informacje na temat odległości od budynku kamienicy przy P. [...] w S., albowiem w rzeczywistości wynosi ona 7,7 m a nie 8,6 m. A to oznacza, że zarówno przedstawiona przez inwestorów analiza przesłaniania budynku, jak również informacja o zgodności z przepisami przeciwpożarowymi może być niezgodna z prawdą.

Odwołujący się zarzucili, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 28 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 40 kpa - poprzez niewłaściwe informowanie stron o przebiegu postępowania oraz art. 8 kpa - poprzez nierówne traktowanie stron tego postępowania.

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, Wojewoda, decyzją z dnia 29 listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję Starosty S. z dnia 20 września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, ponieważ organ I instancji, przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną i nie zezwala Wojewodzie na zastosowanie art. 136 k.p.a.

Wojewoda stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 10 k.p.a. Starosta uznał bowiem, że skoro współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości tworzą Wspólnotę Mieszkaniową P. [...], to tylko Zarząd tej Wspólnoty może być stroną postępowania o pozwolenie na budowę, jednakże przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje także poszczególnym właścicielom lokali mieszkalnych będących jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości gruntowej lub jej współużytkownikami wieczystymi. Ponadto Starosta nie ustalił pod jakim adresem znajduje się Zarząd Wspólnoty i jakie osoby wchodzą w skład Zarządu oraz, która z osób z Zarządu jest upoważniona do występowania w imieniu Zarządu.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji naruszył art. 8 k.p.a., albowiem, wydane już po poinformowaniu wszystkich stron o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, postanowienie z dnia 12 lipca 2012 r., zostało doręczone tylko niektórym stronom postępowania a powinno być doręczone wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu.

Odnosząc się zaś do zarzutów przedstawionych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie jest spełniony warunek wynikający z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Miasta S." uchwalonego uchwałą z dnia 20 grudnia 2007 r. nr [...] dotyczący dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, który na danym terenie wynosi 70 %. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja przewidziana jest na dwóch działkach budowlanych nr [...] o powierzchni 148 m2 oraz nr [...] o powierzchni 25 m2 - stanowiących własność inwestorów i powierzchnia zabudowy dla tych działek wynosi 90 %. Inwestor złożył co prawda oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dodatkowo dla działek nr [...] i nr [...], ale działki te nie są własnością inwestora i nie jest planowania na nich żadna zabudowa, tym samym nie mogą zostać zaliczone do bilansu powierzchni działki objętej inwestycją. Prawo do dysponowania działką nr [...], stanowiącą własność Miasta i Gminy S. wynika z oświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy S. i uprawnia inwestora jedynie do zlikwidowania bramy wjazdowej, wykonania przyłączy i wymiany trylinki na kostkę POLBRUK. Z kolei prawo do dysponowania działką nr [...], stanowiącą pas drogowy wynika z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. w sprawie uzgodnienia przyłącza wodociągowego i centralnego ogrzewania. Ani zatem oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy S. ani decyzja Burmistrza nie uprawniają inwestora do zabudowy działek nr [...] i [...]. Wyrażona zaś przez Burmistrza zgoda na ujęcie działki nr [...] do bilansu terenu przy obliczaniu powierzchni zabudowy nie ma prawnego znaczenia. Żaden przepis prawa nie daje bowiem Burmistrzowi takich uprawnień a sposób obliczania powierzchni zabudowy nie może być dowolny w zależności od konkretnej inwestycji.

Organ wskazał, że nie jest spełniony również warunek wynikający z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Miasta S." dotyczący dopuszczalnej wysokości budynków, która na tym terenie wynosi do dwóch kondygnacji. Projektowany obiekt budowlany posiada 3 kondygnacje nadziemne. Kondygnacja nie musi bowiem zawierać pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i brak takich pomieszczeń nie decyduje o tym, czy dana część budynku jest poddaszem czy też nie.

Wojewoda uznał, że znajdująca się w projekcie mapa zagospodarowania terenu jest niezgodna z wymogami określonymi w § 8 i 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Na mapie tej nie można bowiem w sposób jednoznaczny określić ani granic działek ani pozostałych istotnych dla sprawdzenia projektu budowlanego elementów wymienionych w tych przepisach. Z tego też powodu organ stwierdził, ze nie może ustosunkować się do zarzutów dotyczących zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Zdaniem Wojewody przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego wymaga także kwestia ilości miejsc parkingowych. Skarżący twierdzą bowiem, że dodatkowe miejsce parkingowe, przewidziane na sąsiedniej nieruchomości Państwa Bogackich, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], nie może być wykorzystane na potrzeby projektowanego budynku z uwagi na fakt, iż wówczas dom położony na działkach nr [...] i [...] przestałby spełniać wymogi miejscowego planu w zakresie ilości miejsc parkingowych. Starosta S. twierdzi natomiast, że ilość miejsc parkingowych jest zgodna z planem zarówno dla działek nr [...] i [...], jak również dla działek nr [...] i [...]. Wojewoda uznał wiec, że rozpatrując ponownie sprawę Starosta powinien udokumentować ilość miejsc parkingowych dla obydwu lokalizacji, w sposób umożliwiający prawidłową ocenę.

Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 kwietnia 2012 r. jest niespójna z przedłożonym projektem budowlanym. Decyzja ta uzgadnia projekt budowlany dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z kwietnia 2012 r. a projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę został opracowany w czerwcu 2012 r. Nie można zatem, w ocenie Wojewody, stwierdzić, że przedłożony projekt jest tym samym projektem, który pozytywnie zaopiniował Wojewódzki Konserwator Zabytków.

Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. B., domagając się jej uchylenia. Skarga ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 93/13.

Zdaniem skarżącego, decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.pa. - poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; art. 8 k.p.a. -poprzez niezrealizowanie ustawowego obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa; art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez nieustosunkowanie się do argumentów skarżącego zawartych w piśmie z dnia 30 października 2012 r., które wpłynęło do organu wojewódzkiego w dniu 2 listopada 2012 r. czyli w toku postępowania odwoławczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną decyzję a przede wszystkim poprzez nie odniesienie się do argumentów skarżącego zawartych w piśmie z dnia 30 października 2012 r. Skarżący uważa, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane - poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zawarty pomiędzy inwestorem a właścicielem działki nr [...] stosunek zobowiązaniowy nie jest wystarczającym tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co prowadzi do uznania braku zgodności projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszeniem § 3 pkt 17 w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez jego błędna wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ujęte w projekcie budowlanym, nie przeznaczone na pobyt ludzi poddasze stanowi kondygnację nadziemną, co w konsekwencji doprowadziło do uznania braku zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszeniem § 8 ust. 3 pkt 2 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - gdyż mapa zagospodarowania terenu została sporządzona w sposób czytelny, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadto skarżący zarzucił naruszenie § 31 ust. 3 pkt 15 w zw. z § 31 ust. 3 pkt 16 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 20 grudnia 2007 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Miasta S." ograniczonego ulicami: K., P. M., brzegiem jeziora B., skrzyżowaniem ulic B. i J. oraz brzegiem jeziora S. do plaży miejskiej poprzez część ul. R. do skrzyżowania ulic S. i N. do ul. K. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżąc wskazał, że plan zagospodarowania przestrzennego nie może regulować sytuacji w zakresie ilości miejsc parkingowych wymaganych dla budynku jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...], bowiem budynek ten został zrealizowany przed wejściem w życie uchwały planistycznej, a uchwała ta reguluje warunki dla nowej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł również L. B., domagając się jej uchylenia. Skarga ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 94/13.

Skarżący podniósł, że Wojewoda nie odniósł się do jego wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 24 października 2012 r. a Starosta S. nie naruszył zasad udziału stron w postępowaniu. Strony miały zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania i umożliwiona im była wypowiedź co do zebranych dowodów materiałów. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 kwietnia 2012 r. wydana zaś została na podstawie projektu z czerwca 2012 r., gdyż mimo, że decyzja ta została wydana wcześniej to pismem z dnia 11 września 2012 r. została potwierdzona. Zdaniem skarżącego działka nr [...] prawidłowo została wliczona do bilansu terenu, albowiem w treści pisma z dnia 13 kwietnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wyraził na to zgodę. W ocenie skarżącego mapa zagospodarowania terenu została sporządzona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24 kwietnia 2012 r. W związku z tym, że inwestycja jest zlokalizowana w centrum miasta, w zwartej zabudowie śródmiejskiej i intensywnym uzbrojeniu terenu, mapa zawiera dużo oznaczeń geodezyjnych i budowlanych a dla poprawienia czytelności granic załączono do projektu "orientację". Poza tym w trakcie projektowania, na etapie uzyskania decyzji, warunków technicznych, uzgodnień i opinii mapa była weryfikowana kilkanaście razy przez osoby o kwalifikacjach technicznych i administracyjnych i nikt nie miał do niej żadnych zastrzeżeń. Skarżący wskazał, że nie ma potrzeby ponownego udokumentowania ilości miejsc parkingowych, gdyż Starosta S. uznał ilość miejsc parkingowych za wystarczającą. Poza tym nie można bilansować miejsc parkingowych opierając się na aktualnym planie miejscowym, ponieważ dom na działce nr [...] i [...] był zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę poprzedzonym informacją o terenie, prawie dwadzieścia lat przed powstaniem planu. Skarżący wskazał także, że projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości dopuszczalnych kondygnacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 94/13, wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył sprawę ze skargi L. B. na decyzję Wojewody z dnia 29 listopada 2012 r. ze sprawą ze skargi K. B. na decyzję Wojewody z dnia 29 listopada 2012 r., prowadzoną przez Sąd pod sygn. akt II SA/Gd 93/13.

W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2013 r. K. B. wyjaśnił, że prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane wynika z pisma właściciela terenu z dnia 13 kwietnia 2012 r. i tylko w takim zakresie zostało wykorzystane w projekcie budowlanym, a instytucja udostępniania powierzchni działek, których właścicielem nie jest inwestor, do ogólnego bilansu terenu dla potrzeb realizacji inwestycji nie jest sprzeczna z prawem. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że zlokalizowana w S. przy ul. M. działka nr [...] jest działką budowlaną i nie stanowi jedynej drogi dojazdowej do innych zabudowań znajdujących się przy P., gdzie dostęp do nich zagwarantowany jest z wykorzystaniem drogi publicznej znajdującej się na działce nr [...]. Planowana zabudowa nie będzie też kolidowała z istniejącym w chwili obecnej ciągiem komunikacyjnym powstałym przy wykorzystaniu terenu działki nr [...].

Pismem z dnia 18 marca 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości P. [...] w S. wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody. Uczestnik postępowania wskazał, że zgodna Burmistrza Miasta i Gminy S., wyrażona w piśmie z dnia 13 kwietnia 2012 r. jest nieaktualna, albowiem w dniu 22 października 2012 r. wygasła umowa dzierżawy działki nr [...] i na chwilę obecną inwestorzy nie posiadają żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości. Dodatkowo uczestnik stwierdził, że projekt został celowo wykonany tak, aby uzyskać jak największą kubaturę poddasza i zaadaptować je na cele użytkowe w późniejszym terminie. Inwestorzy celowo nie załączyli wszystkich przekrojów i rzędnych terenu, szczególnie w miejscu projektowanego wjazdu do garażu. Uczestnik wniósł jednocześnie o przeanalizowanie zgodności z prawem budowlanym balkonu, który zaprojektowany jest bezpośrednio na granicy z jego działką nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej.

W niniejszej sprawie ocenie podlegała prawidłowość wydanej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ wskazał na zasadność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, z uwagi na szereg nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ I instancji, zarówno w zakresie przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego.

W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego o istnieniu podstaw do wydania w sprawie decyzji kasacyjnej jest prawidłowe. Wydana decyzja podlegała jednak uchyleniu z uwagi na częściowo błędne uzasadnienie. Wadliwa treść decyzji mogłaby wyznaczyć dalszy bieg postępowania i zaważyć na treści kolejnej decyzji organu I instancji. Z tych przyczyn Sąd uznał za celowe uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Organ odwoławczy wraził w uzasadnieniu błędną ocenę zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji budynków.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z unormowania § 3 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Miasta S." ograniczonego ulicami: K., P. M., brzegiem Jeziora B., skrzyżowaniem ulic B. i J. oraz brzegiem Jeziora S. do plaży miejskiej poprzez część ul. R. do skrzyżowania ulic S. i N. do ulicy K. (Dz. Urz. Woj. P. nr [...] poz. [...]) wynika, że przez kondygnację rozumieć należy kondygnację nadziemną według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.z 2002 nr 75 poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Uchwała planistyczna wyraźnie odwołuje się do definicji kondygnacji zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. W kontekście okoliczności niniejszej sprawy analizy wymaga sformułowanie "przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m".

W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego, że każde poddasze mające średnią wysokość w świetle większą niż 2 m stanowi kondygnację w rozumieniu tego przepisu oraz unormowania § 3 pkt 6 planu, nie jest właściwe.Wykładnia taka pozostaje w sprzeczności z treścią § 3 pkt 16 rozporządzenia, przepis ten wyraźnie wskazuje bowiem, że poddasze uznaje się za kondygnację, jeżeli znajdują się na nim pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Z treści § 3 pkt 16 rozporządzenia wywieść można, iż także poddasze stanowiące przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m,stanowi kondygnację w rozumieniu tego przepisu. Natomiast poddasza nie spełniające tych wymagań, t.j. nie przeznaczone na pobyt ludzi ani nie stanowiące przestrzeni na urządzenia techniczne, niezależnie od ich wysokości, nie stanowią kondygnacji. Brzmienie § 3 pkt 16 rozporządzenia nie pozwala na dokonanie wykładni przyjętej przez organ w zaskarżonej decyzji.

Oczywiście tego rodzaju unormowanie budzi uzasadnione wątpliwości, co do zabezpieczenia realizacji celów ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.), które zapewne stały się powodem przyjętej przez organ interpretacji. Takie pojęcie kondygnacji nie realizuje bowiem w sposób prawidłowy celów ustawy w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. maksymalną wysokość zabudowy. Wskazanie w planie maksymalnej wysokości zabudowy winno nastąpić w taki sposób, by realnie zapewnić ograniczenie maksymalnej wysokości obiektów budowlanych na danym terenie. Odwołanie się przez organ planistyczny do pojęcia kondygnacji zawartego w § 3 pkt 16 rozporządzenia nie zapewnia osiągnięcia takiego celu. Wysokość budynku będzie bowiem różna w zależności od wysokości poszczególnych kondygnacji jak i stanu zagospodarowania poddasza.

Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego i prawo budowlane stanowią odrębne gałęzie prawa administracyjnego, mimo że obie ustawy - ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny i Prawo budowlane regulują kwestie związane z uprawnieniami inwestorów obiektów budowlanych na różnych etapach. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1 tej ustawy). Normę kompetencyjną dla wydania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi akt wykonawczy do Prawa budowlanego i jego unormowania zasadniczo nawiązują do kwestii technicznych związanych z warunkami budowy obiektu budowlanego. Rozporządzenie to nie stanowi aktu wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego i wskazane w nim definicje nie muszą odpowiadać celom tej ustawy. W sytuacji gdy w uchwale planistycznej zawarto unormowanie, zgodnie z którym wysokość zabudowy w jednostce planistycznej wynosi 2 kondygnacje (§ 31 pkt 11) i odwołano się do definicji kondygnacji zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia, organ wydający pozwolenien na budowę winien zastosować tą definicję kondygnacji. Interpretacje dostosowujące wyraźne brzmienie przepisu § 3 pkt 16 rozporządzenia do celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są w ocenie Sądu w tej sytuacji niedopuszczalne, bowiem ograniczają one zakres uprawnień strony do zabudowy jej nieruchomości. Organ planistyczny mógł unormować kwestie wysokości obiektów w inny sposób niż poprzez wskazanie kondygnacji. Natomiast konsekwencją przyjętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego unormowania jest prawo inwestorów do zabudowy nieruchomości budynkiem posiadającym poza 2 kondygnacjami nadziemnymi w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia także poddasze, które nie spełnia warunków tego przepisu. W tym zakresie prawidłowo była ocena dokonana przez organ I instancji w uchylonej decyzji.

Za prawidłowe natomiast Sąd uznał stanowisko organu o braku podstaw do wliczenia działki nr [...] do powierzchni zabudowy. Zgodnie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, gdy inwestor zamierza zrealizować inwestycję na kilku nieruchomościach stanowiących własność różnych podmiotów, niezbędnym jest ocena czy posiada on uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie każdej z tych nieruchomości. W niniejszej sprawie wielkość działki stanowiącej własność skarżących nie umożliwia zrealizowania inwestycji z uwagi na zapis planu przewidujący udział powierzchni zabudowy do powierzchni terenu nie większy niż 70 %. W związku z powyższym, skarżący do powierzchni terenu wliczyli teren działki nr [...], stanowiącej własność Gminy. Zaliczenie to zostało dokonane na podstawie oświadczenia Gminy S. z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zgodzie na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, która to zgoda została odwołana po wydaniu zaskarżonej decyzji w dniu 17 kwietnia 2013 r. W dacie wydawania pozwolenia na budowę stron nie łączyła umowa dzierżawy nieruchomości ani żadna inna umowa cywilnoprawna, która mogłaby stanowić podstawę uznania, że skarżącym przysługuje tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza wymóg, iż udział powierzchni zabudowy do powierzchni terenu nie może być większy niż 70 %. Dla spełnienia tego wymogu inwestor musi dysponować nieruchomością na cele budowlane o określonej powierzchni. Nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja może składać się z kilku działek. W takiej jednak sytuacji tytuł prawny, na podstawie którego składane jest oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi zapewnić integralność nieruchomości tak, by jej wielkość pozostała niezmieniona po zrealizowaniu inwestycji. Wynika to z konieczności spełnienia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni zabudowy nieruchomości.

Oświadczenie o zgodzie na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane musi być oparte na uprawnieniu strony wynikającym z prawa własności lub zobowiązaniowego stosunku cywilnoprawnego dającego tytuł do posiadania nieruchomości i dysponowania nią. Oświadczenie organu gminy złożone dnia 13 kwietnia 2012 r. nie jest czynnością cywilnoprawną, dającą stronie uprawnienie do gruntu. Z treści tego oświadczenia wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy S. wyraził zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane - działką nr [...] - na zlikwidowanie bramy wjazdowej, wybudowanie przyłącza kanalizacyjnego i wymianę trylinki na kostkę Polbruk. Jest to realizacja inwestycji na cudzym gruncie, podobnie jak realizacja przyłączy wodociągowego i centralnego ogrzewania na działce drogowej stanowiącej własność gminy. Dodatkowo Burmistrz Miasta i Gminy S. wyraził w oświadczeniu zgodę na ujęcie powierzchni działki do bilansu terenu dla potrzeb realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że możliwość złożenia takiego oświadczenia nie jest przewidziana w przepisach prawa. Okoliczność czy powierzchnia działki może być zliczona do powierzchni terenu przeznaczonego pod inwestycję ocenia organ wydający pozwolenie na budowę na podstawie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i ewentualnie przedłożonych dokumentów. Organ gminy nie jest natomiast upoważniony do decydowania i składania oświadczeń w tym zakresie. Słuszne zatem organ odwoławczy stwierdził, że zaliczenie nieruchomości do powierzchni działki budowlanej na podstawie złożonego oświadczenia zmierza do obejścia zapisów planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasadnie także organ II instancji wskazał na konieczność zapewnienia wymogów liczby miejsc parkingowych przewidzianych w § 31 pkt 15 i 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji winien sprawdzić prawidłowość projektu w tym zakresie. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że usytuowanie miejsca parkingowego na terenie sąsiednim nie powinno prowadzić do sprzeczności z planem w zakresie ilości miejsc parkingowych na nieruchomości sąsiedniej. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. W związku z zarzutami podniesionymi w skardze wskazać należy, że co do zasady, postanowienia planu miejscowego nie działają wstecz i nie mogą wobec braku szczególnych zapisów zobligować właścicieli nieruchomości do zapewnienia w stosunku do już wybudowanych nieruchomości nie przewidzianych w poprzednio obowiązującym planie warunków z zakresie zapewnienia miejsc parkingowych. Natomiast, jeżeli dana nieruchomość wybudowana przed wejściem w życie uchwały planistycznej spełnia warunki przewidziane w aktualnie obowiązującym planie w tym zakresie, to pogorszenie tych warunków po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego przez pozbycie się przez właściciela takiej nieruchomości miejsca parkingowego na rzecz nieruchomości sąsiedniej należy uznać za niedopuszczalne. Stanowiłoby to bowiem naruszenie warunków planu obowiązujących aktualnie w stosunku do tej nieruchomości i niweczyło cel uchwały planistycznej zmierzającej do zapewnienia na danym terenie określonej ilości miejsc parkingowych na terenie posesji właścicieli nieruchomości.

Z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że w razie stwierdzenia braku zgodności z wymogami planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia tej nieprawidłowości, określając termin jej usunięcia. Stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego, konieczność zmiany projektu budowlanego i zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, niewątpliwie uzasadniały wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji winien prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. Stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że przymiot strony postępowania przysługuje nie tylko wspólnocie mieszkaniowej lecz także poszczególnym właścicielom lokali mieszkalnych wymaga korekty. Zasadą jest bowiem występowanie w sprawach wspólnot mieszkaniowych organów je reprezentujących. Nie wyłącza to możliwości uzyskania przez właściciela lokalu przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej tej wspólnoty w razie wykazania, że taki przymiot posiada i to niezależnie od występującej w jego imieniu wspólnoty, (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2208/10LEX nr 1124179) Zarząd wspólnoty mieszkaniowej reprezentuje wspólnotę w zakresie nieruchomości wspólnej. Natomiast usytuowanie budynku na sąsiedniej działce może wywierać wpływ na poszczególne nieruchomości lokalowe będące przedmiotem odrębnej własności. W świetle unormowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość może mieć swój własny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego, (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. VII SA/Wa 188/11 LEX nr 1097677) Rozszerzenie kręgu stron postępowania o właścicieli lokali może być przykładowo uzasadnione faktem niespełnienia wymogów nasłonecznienia w części mieszkań w budynku wspólnoty. Wobec zarzutów dotyczących zacienienia, podniesionych w odwołaniu, kwestia ta wymaga wyjaśnienia. W szczególności organ winien sprawdzić poprawność danych dotyczących odległości planowego obiektu od budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości i spełnienia wymogów § 13 rozporządzenia.

Organ II instancji słusznie wskazał na konieczność doręczania postanowień wydanych w toku postępowania przed organem I instancji wszystkim stronom postępowania. Niemniej wskazać należy, że postanowienie z dnia 12 lipca 2012 r. wydane w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest postanowieniem niezaskarżalnym, brak doręczenia tego postanowienia, o którego wydaniu strony zostały powiadomione, nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazać należy, że § 31 pkt 17 uchwały planistycznej dopuszcza budowę przy granicy działki dla obiektów zlokalizowanych wzdłuż ul. M., przy której ma być zrealizowana inwestycja. Organ winien ustalić czy taka możliwość przewidziana jest w planie zagospodarowania przestrzennego dla budynku Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości P. [...] w S.. Jeżeli w postanowień planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika prawo właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] do zabudowy przy granicy nieruchomości, to zabudowa taka nie będzie możliwa. Uprawnień takich nie dają unormowania § 12 rozporządzenia, bowiem § 12 ust. 3 pkt 2 wprowadza możliwości zabudowy przy granicy nieruchomości jedynie w zabudowie jednorodzinnej. Podnoszony w toku postępowania przez Wspólnotę zarzut, że istnienie otworu balkonowego uniemożliwi jej, jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, budowę przy granicy nieruchomości, będzie uzasadniony w sytuacji istnienia opartego na przepisach planu zagospodarowania przestrzennego prawa tej Wspólnoty do budowy na granicy nieruchomości. W takiej sytuacji, istnienie otworu balkonowego w projektowanym budynku od strony działki nr [...] uniemożliwiłoby Wspólnocie skorzystanie z jej prawa zabudowy przy granicy nieruchomości i było w świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego niedopuszczalne. Kwestia ta winna być przez organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy rozważona.

Organ II instancji słusznie wskazał na kwestię związaną z niespójnością decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 kwietnia 2012 r. z treścią projektu budowlanego w zakresie daty sporządzenia projektu. Projekt budowlany został bowiem sporządzony w czerwcu 2013 r., a decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalająca na prowadzenie robót dotyczy projektu z kwietnia 2012 r. Wskazanie przez ten organ w piśmie z dnia 11 września 2012 r. (k. 31 akt organu I instancji), że dołączony do wniosku projekt stanowił załącznik do decyzji z dnia 26 kwietnia 2012 r. nie jest w tej sytuacji wystarczające, bowiem projekt sporządzony w czerwcu nie mógł być załącznikiem do decyzji wcześniejszej. Inwestor winien zatem w takiej sytuacji wykazać tożsamość projektu w kwietnia i czerwca 2012 r., bądź dołączyć do wniosku projekt z kwietnia 2012 r. albo przedłożyć decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalająca na prowadzenie robót przewidzianych projektem z czerwca 2012 r.

Organ zasadnie zakwestionował spełnienie przez projekt zagospodarowania działki lub terenu wymogów § 8 i 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.z 2012 r. poz. 462). Projekt ten powinien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność. Zarzut organu, że w sporządzonym projekcie trudno jest odczytać granice działek budowlanych jest słuszny, co potwierdza rysunek mapy z projektem zagospodarowania terenu. Nieprawidłowość ta winna być przez inwestorów usunięta w postępowaniu przed organem I instancji.

Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie prawa materialnego § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji, z uzasadnieniem uwzględniającym ocenę prawną zawartą w wydanym wyroku.

Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził od organu na rzecz każdego ze skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - wpisu sądowego.