Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1932/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4, art.6, art.20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Janina Kosowska (spr.) NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Go 543/07 w sprawie ze skargi A. B. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II SA/Go 543/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. B. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...], Nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż w dniu [...] Rada Gminy B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...].

W toku procedury planistycznej, pismem z dnia [...], uwagi do projektu zmiany zgłosił skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" A. B. z siedzibą w P., podnosząc, iż projekt zmiany przeznaczenia terenu obejmującego działkę nr [...] jest niezgodny z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.

Rozstrzygnięciem z dnia [...], Wójt Gminy B., nie doszukawszy się sprzeczności pomiędzy ustaleniami wynikającymi ze studium, a projektowaną zmianą przeznaczenia działki nr [...], nie uwzględnił uwagi wniesionej przez skarżącego. W jego ocenie, skarżący błędnie odczytał rysunek studium, kwalifikując przedmiotowy teren jako teren zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, podczas gdy jest to teren zabudowy o wysokiej intensywności. Zauważył jednocześnie, iż w przypadku wątpliwości z odczytaniem części graficznej studium decydują ustalenia zawarte w części tekstowej, a na stronie 22 studium zawarto stwierdzenie, że podtrzymuje się generalne ustalenia planu, zakładając dodatkowo aktywizację terenów położonych przy głównych ulicach przyszłego miasta.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...], Rada Gminy stwierdziła zgodność projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z. z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] oraz zmianą nr 1 studium, uchwaloną uchwałą nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu uchwały, odnosząc się do uwag wniesionych przez skarżącego, przyjęła jako własną argumentację zawartą w rozstrzygnięciu Wójta Gminy.

Natomiast podjętą w tym samym dniu uchwałą Nr [...], na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz swojej uchwały Nr [...] z dnia [...], Rada Gminy uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiąc, iż na terenie obejmującym działkę nr [...] wyznacza się teren usług obsługi komunikacji (oznaczony symbolem UKS). Dla wskazanego terenu ustalone zostały funkcje stanowiące o jego przeznaczeniu: teren usług obsługi komunikacji "UKS" z zabudową projektowaną o funkcji usługowej związanej z lokalizacją miejsca obsługi podróżnych, stacji paliw, o powierzchni zabudowy do 80% terenu jednostki planu i ograniczeniem uciążliwości funkcji usługowej do granic jednostki terenu planu z zapewnieniem dojazdu i obsługi parkingowej, z dopuszczeniem lokalizacji na tym terenie obiektów usługowych i produkcyjnych, których ewentualna uciążliwość musi ograniczać się do granic terenu jednostki planu, składów, magazynów, uzupełnionych zielenią urządzoną, urządzeń infrastruktury technicznej według potrzeb i zabudowy mieszkaniowej dla obsługi terenu jednostki planu.

Pismem z dnia [...] skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przedmiotowej uchwały i wniósł o jej uchylenie. Uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie zgodności projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ustalenia studium wykluczają możliwość przeznaczenia terenu objętego projektem zmiany pod zabudowę usługową o funkcji związanej z obsługą komunikacji. Skarżący wskazał, iż działka nr [...] posiada, zgodnie z postanowieniami studium, funkcję mieszkaniową, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Nie jest to zatem teren przeznaczony pod usługi, gdyż oznaczenie tejże funkcji, według studium, nosi kolor czerwony. Tereny projektowanej zabudowy o wysokiej intensywności oznaczone są natomiast ukośnymi kreskami w kolorze pomarańczowym. Zapis "teren zabudowy o wysokiej intensywności" nie jest jednak tożsamy z przeznaczeniem terenu pod usługi. Skarżący podniósł ponadto, iż w tekście studium zawarto stwierdzenie, iż podtrzymuje się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakładając dodatkowo aktywizację terenów położonych przy głównych ulicach przyszłego miasta, co miałoby oznaczać, że gmina nie miała zamiaru dokonywania zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu.

Uchwałą z dnia [...] Rada Gminy uznała przedmiotowe wezwanie za bezzasadne.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...], przytoczył w uzasadnieniu argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2007 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący uzasadnił natomiast interes prawny do wniesienia skargi, powołując się w tym zakresie na przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że posiada nieruchomości położone w sąsiedztwie terenu objętego zmianą planu miejscowego i w jego ocenie nie ulega wątpliwości, że wprowadzona zmiana będzie oddziaływać na sposób korzystania z tych nieruchomości. Skarżący powołał się jednocześnie na art. 7 i 21 Konstytucji RP. Dodatkowo wskazał, iż zaskarżona uchwała narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w planie miejscowym zasady ochrony środowiska i przyrody oraz przepis art. 41 w związku z art. 40 ust 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez brak prognozy oddziaływania na środowisko w zakresie zabudowy wolnostojącej związanej z lokalizacją stacji paliw płynnych i gazowych. Wywodził, iż żadne z przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań w zakresie ochrony przyrody i środowiska oraz w zakresie zabudowy nie wskazuje wymogów i zasad jakie powinny być wprowadzone dla stacji paliw płynnych i gazowych.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdziła, że w jej ocenie uchwalona zmiana planu zagospodarowania przestrzennego nie jest niezgodna ze studium. Wskazała, że w studium na mapie w skali 1:76000 zatytułowanej "Kierunki ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego oraz rozwoju osadnictwa" wzdłuż planowanej drogi łączącej Z. z przejściem granicznym określono czerwonym kolorem strefy aktywizacji gospodarczej wskazane do wprowadzenia funkcji produkcyjno-usługowej oraz mieszkalno-usługowej. W obszarze tej strefy znajduje się działka nr [...]. Dodatkowo dopuszczalność przyjętego przeznaczenia terenu wynika z treści opisowej studium (pkt 4.4.), gdzie założono aktywizację terenów położonych przy głównych ulicach przyszłego miasta, a więc również terenu obejmującego działkę nr [...].

W dniu 27 września 2007 r., na rozprawie przed Sądem I instancji, pełnomocnik skarżącego, podtrzymując skargę, oświadczył m.in., iż skarżący jest właścicielem działki nr [...], położonej po drugiej stronie drogi wojewódzkiej, która zabudowana jest stacją paliw i infrastrukturą towarzyszącą, służącą obsłudze komunikacji. Wywodził, iż wybudowanie stacji paliw na działce [...] ograniczy prawa skarżącego do korzystania z przysługującego mu prawa własności jego działki i pobierania z niej pożytków. Pełnomocnik organu, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, zarzucał skarżącemu niewykazanie, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie miała wpływ na sposób korzystania przez niego ze stanowiącej jego własność działki. Wskazał, iż w wyniku zmian planu, analogicznych jak obecna, dokonanych w oparciu o to samo studium w [...] r. i [...] r. dla terenów obejmujących działki skarżącego uzyskał on możliwość lokalizacji na nich stacji paliw. Wybudowanie na terenie działki nr [...] stacji paliw będzie stanowiło natomiast konkurencję dla skarżącego, która nie jest niedozwolona zważywszy na swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił przedmiotową skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygniecie, na wstępie podniósł, iż w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne jej dopuszczalności. Wymogami tymi są: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie wszystkie te wymogi zostały spełnione. W dalszej kolejności, Sąd ma również obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustaw o samorządzie gminnym, uprawnienie do wniesienia skargi w trybie tego przepisu, posiada każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy. Podstawą zaskarżenia uchwały jest więc jej niezgodność z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego podmiotu. W niniejszej sprawie, koniecznym jest zatem ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawem chronione uprawnienie lub interes prawny skarżącego.

W oparciu o powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowisko doktryny, Sąd I instancji stwierdził, iż w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego interes prawny ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Interes ten znajduje ochronę w regulacjach Kodeksu cywilnego. W takim postępowaniu interesu prawnego nie ma natomiast podmiot, który nie posiada tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, iż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą o jego własną indywidualną sytuacją prawną. Legitymacja skargowa z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie może być bowiem wywodzona zarówno z zasad ogólnych Konstytucji (art. 7 i 21), jak i z przepisów ogólnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2). Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał indywidualnego uprawnienia, z którego korzystał, a które zostało ograniczone zaskarżoną uchwałą. Podniósł, iż nieruchomość skarżącego nie jest położona na terenie objętym zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie reguluje zatem wprost jego sytuacji prawnej. Nieruchomość skarżącego położona jest na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, który w części obejmującej jego działkę pozostał niezmieniony. Tym samym sytuacja prawna skarżącego nie została zaskarżoną uchwałą zmieniona. Ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczące przeznaczenia terenu obejmującego działkę [...] nie oddziaływają natomiast w żaden sposób na wykonywanie przez skarżącego prawa własności w stosunku do jego działki. W ocenie Sądu, skarżący ma w kwestionowaniu zamiany planu zagospodarowania przestrzennego jedynie interes faktyczny. Zauważył, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą, w ramach której na działce nr [...] wybudowana została w [...] r. stacja paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na zmianie przeznaczenia terenu obejmującego działkę [...] i umożliwiająca lokalizację na niej stacji paliw z punktu widzenia skarżącego niewątpliwie oznacza zatem możliwość ulokowania na tym terenie działalności konkurencyjnej. W istocie skarga zmierza zatem do utrzymania swoistego monopolu na prowadzenie stacji paliw i zablokowania możliwości powstania na terenach pobliskich innych podobnych obiektów. W żaden sposób interesu faktycznego nie można natomiast utożsamiać z interesem prawnym i jego naruszeniem. Stwierdzenie braku legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego skargę powoduje w konsekwencji oddalenie skargi. W takiej też sytuacji brak jest podstaw do badania przez Sąd merytorycznych zarzutów zgłoszonych przez skarżącego wobec zaskarżonej uchwały.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. W jej podstawach zarzucił Sądowi I instancji:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 21 Konstytucji RP poprzez ich błędna wykładnię,

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, a ponadto

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Opierając się na przytoczonych podstawach, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kwestionując zasadność stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym nie posiada on legitymacji do zaskarżenia kwestionowanej uchwały, podniósł, iż podstawę tej legitymacji stanowią przepisy art. 6 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 Konstytucji RP. Zauważył, iż na gruncie powołanej ustawy ustawodawca traktuje równorzędnie plan miejscowy i decyzję o warunkach zabudowy, która w przypadku braku planu miejscowego zastępuje go stanowiąc swoisty "mini-plan miejscowy". W orzecznictwie uznaje się, że postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie warunków zabudowy dla danej nieruchomości dotyczy interesu prawnego podmiotu posiadającego tytuł prawny do tzw. "nieruchomości sąsiedniej". Pojęcie działki sąsiedniej odnieść należy natomiast do nieruchomości, położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Biorąc pod uwagę fakt, iż ustalenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków jego zabudowy następuje albo w planie miejscowym, albo w przypadku braku planu w decyzji o warunkach zabudowy, skarżący stwierdził, iż brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym zmianą planu miejscowego lub decyzją ustalającą warunki zabudowy. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, gdy zważy się, że przepisy powołanej ustawy umożliwiają radzie uchwalenie planu miejscowego tylko dla części gminy, co w praktyce zbliża taki plan miejscowy do decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podniósł ponadto, iż nie sposób zgodzić się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym interes prawny nie jest chroniony wskazanymi przepisami podczas gdy ochronę tego interesu zapewniają regulacje Kodeksu cywilnego. Takie kreowanie przez Sąd wyższości przepisów Kodeksu cywilnego nad przepisami Konstytucji oraz administracyjnego prawa materialnego jest bowiem całkowicie nieuzasadnione.

W ocenie skarżącego, nie bez znaczenia jest również to, że zazwyczaj zarówno nieruchomość objęta zmianą planu miejscowego, jak i nieruchomość sąsiadująca, są objęte tym samym studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nabywając działkę objętą określonym studium i uchwalonym na jego podstawie planem miejscowym skarżący miał zatem pewną prawną gwarancję, że gmina nie dokona w przyszłości takiej zmiany przeznaczenia jego nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, która byłaby niezgodna z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Przyjmując za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, trzeba byłoby natomiast uznać, że właściciel nieruchomości nie jest w żaden sposób chroniony przed zmianami sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, chociaż takie zmiany będą niewątpliwie wpływać na korzystanie z jego nieruchomości. Skarżący podkreślił jednocześnie, iż w niniejszej sprawie zmiana planu, obejmująca nieruchomość sąsiednią, która umożliwia zlokalizowanie w sąsiedztwie nowej stacji paliw, dotyka jego interesu prawnego także z tego względu, że stacje paliw są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zlokalizowanie dwóch stacji paliw obok siebie będzie tym samym skutkowało koniecznością wykazania, że to nie jego stacja spowodowała negatywne oddziaływanie na środowisko, w przypadku gdy organ ochrony środowiska stwierdzi takie oddziaływanie. To zaś może w istotny sposób wpływać na możliwość korzystania przez niego z jego nieruchomości zgodnie z ustalonym wcześniej w planie miejscowym przeznaczeniem tej nieruchomości. Skarżący podkreślił ponadto, iż wskazywał w uzupełnieniu skargi na fakt nieuwzględnienia w projekcie zmiany planu miejscowego zasad ochrony środowiska. Sugerowanie przez Sąd, iż wniesiona skarga stanowi wyłącznie przejaw zwalczania konkurencji nie znajduje zatem uzasadnienia w treści skargi i wykracza poza uprawnienia do kontroli legalności aktu. Skarżący podkreślił jednocześnie, iż nie kwestionuje lokalizacji innych stacji paliw w miejscowości Z., lecz tylko tę, która jest przewidywana w bliskim sąsiedztwie i to ze wskazanych wyżej względów.

W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, że dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisów jest błędna i stoi w oczywistej sprzeczności z ochroną prawa własności gwarantowaną przez art. 21 Konstytucji RP oraz w tym przypadku przez art. 6 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy. Skoro zaś przysługuje mu jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej na podstawie wskazanych przepisów ochrona interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób to oczywistym jest, że posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, zwłaszcza, że zgłosił w trakcie procedury uchwalania zmiany planu uwagi do projektu planu.

Uzasadniając drugi z podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzutów, skarżący wskazał, iż w początkowej fazie procedury zmiany planu miejscowego wniósł, na podstawie art. 18 powołanej ustawy, uwagi do projektu planu podnosząc jego niezgodność ze studium. Skoro zaś zaskarżona uchwała rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia tych uwag, to oczywistym jest, że ma on prawo wnieść skargę na tą uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważył, iż w starym stanie prawnym skarga na uchwałę o odrzuceniu wniesionego zarzutu przysługiwała na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana stanu prawnego nie może natomiast prowadzić do pozbawienia podmiotu wnoszącego uwagi do projektu planu prawa do sądu. Skarżący podniósł, iż ma on zatem prawo żądać rozstrzygnięcia jego sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadzi bowiem do pozbawienia go konstytucyjnego prawa do sądu, wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił jednocześnie, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do tej okoliczności w kontekście rozważenia jego interesu prawnego. Powyższe świadczy natomiast o naruszeniu przez Sąd wskazanych przepisów poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż nie posiada legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Odnosząc się do drugiej podstawy kasacyjnej, skarżący wskazał, iż Sąd I instancji przyjął niezgodnie ze stanem faktycznym, iż legitymację do wniesienia skargi wywodził on tylko z posiadania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu objętego zmianą planu miejscowego. W piśmie procesowym, uzupełniającym skargę, powoływał się on tymczasem również na fakt zgłoszenia uwag do planu miejscowego i przysługujące mu prawo do rozstrzygnięcia przez sąd sprawy zasadności wniesionych uwag. W uzasadnieniu wyroku Sąd w żaden sposób nie odniósł się natomiast do tej okoliczności. Sąd I instancji nie uzasadnił ponadto, dlaczego, w jego ocenie, przepisy art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 Konstytucji RP nie stanowią podstawy legitymacji do wniesienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do zasady, w sytuacji, gdy w skardze zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. W warunkach niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności odnieść należy się jednak do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż rozstrzygnięcie, czy podstawa oparta na tym zarzucie jest usprawiedliwiona, czy też nie, będzie miało decydujący wpływ na ocenę zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Zauważyć należy, iż zarzuty podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej sprowadzają się do wykazania podstaw, z których skarżący wywodzi swoje prawo do zaskarżenia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje bowiem to czy, skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z treści przytoczonego przepisu wynika bezspornie, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Zauważyć należy, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Powyższe stanowisko co do rozumienia przytoczonego przepisu, zgodne z przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odpowiada stanowisku prezentowanemu dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

W niniejszej sprawie, zgodnie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej, skarżący łączy naruszenie przytoczonego wyżej przepisu z art. 6 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 Konstytucji RP. Wskazać należy, iż zgodnie ze wskazanymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 powołanej ustawy). Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy).

W ocenie, składu orzekającego w niniejszej sprawie, pierwszy z zarzutów, podniesionych w ramach wskazanej na wstępie podstawy kasacyjnej, w zakresie w jakim znajduje rozwinięcie w uzasadnieniu skargi, nie może być uznany za usprawiedliwiony. Zauważyć należy, iż nie budzi wątpliwości fakt, iż ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Plany te ustalają bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Nie każda zatem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnym. Dla oceny zasadności zarzutów skarżącego wymagane jest zatem ustalenie, na czym polega naruszenie tego prawa.

W niniejszej sprawie, podzielając stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazał w jaki sposób poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego, czy też jak jej podjęcie wpłynęło na korzystanie przez niego z prawa własności. Zauważyć należy, iż zgodnie ze stanem faktycznym przyjętym do wyrokowania skarżący jest właścicielem zabudowanej stacją benzynową nieruchomości nr. [...], sąsiadującej z drogą wojewódzką. Natomiast obszar działki nr. [...] objęty zmianą planu położony jest w pewnej odległości, po drugiej stronie tej drogi. W ocenie skarżącego, wybudowanie stacji paliw na działce nr [...], co będzie możliwe po zmianie planu, ograniczy jego prawa w korzystaniu z prawa własności jego działki i pobierania z niej pożytków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący dodał, iż zlokalizowanie dwóch stacji paliw obok siebie będzie skutkowało ponadto koniecznością wykazania, że to nie jego stacja spowodowała negatywne oddziaływanie na środowisko, w przypadku gdy organ ochrony środowiska stwierdzi takie oddziaływanie.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż wskazane wyżej okoliczności mogą co najwyżej świadczyć o naruszeniu interesu faktycznego skarżącego, a nie jego interesu prawnego. Skarżący nie wykazał bowiem, jak uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza jego interes prawny, w tym chronione konstytucyjnie prawo własności. Nie wykazał jak podjęcie zaskarżonej uchwały ingeruje w sposób wykonywania przez niego prawa własności i wpływa negatywnie na sposób używania własnej działki zgodnie z jej przeznaczeniem i czerpania z niej korzyści. Dodatkowo wskazać należy, że wynikające z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo do ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, dotyczy również interesu prawnego, a nie faktycznego. Ponadto w doktrynie przyjmuje się, iż pojęcie zagospodarowania terenu należy łączyć generalnie z przepisami Prawa budowlanego. Podjęcie przez dany podmiot działalności polegającej na zagospodarowaniu terenu polega bowiem na podjęciu robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tym też zakresie, to przepisy tej ustawy gwarantują przede wszystkim ochronę osób trzecich. (zob. szerzej: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 52-66).

W świetle powyższego, pozostałe argumenty, na które powoływał się skarżący w ramach tej podstawy kasacyjnej nie mogą być uwzględnione. Zauważyć należy, iż pomimo tego, że cel czynności zmierzających do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania terenu i decyzji o warunkach zabudowy może być uznany za co do zasady tożsamy, to jednak ustawodawca odmiennie uregulował tryb postępowania, w ramach którego podejmowane są te czynności, a następnie tryb ich zaskarżenia. W konsekwencji, przy ustalaniu legitymacji skarżącego, w przypadku zaskarżenia decyzji organu odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy decydujące znaczenia ma art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast w przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - ten właśnie przepis.

Na marginesie zauważyć również należy na co zwracał uwagę pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem I instancji że w warunkach niniejszej sprawy skarżący miał świadomość możliwości zmiany przeznaczenia terenów sąsiadujących z jego działką, gdyż w wyniku zmian planu, analogicznych jak obecna, dokonanych w oparciu o to samo studium w [...] r. i [...] r. dla terenów obejmujących działki skarżącego uzyskał on właśnie możliwość lokalizacji na nich stacji paliw.

Odnosząc się do drugiego z podniesionych w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzutu stwierdzić natomiast należy, iż błędne jest przekonanie skarżącego zgodnie z którym wniesienie przez określony podmiot uwag do projektu planu miejscowego w trybie art. 18 ustawy o samorządzie gminnym czyni z tego podmiotu w każdej sytuacji podmiot legitymowany do złożenia skargi na uchwalę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć bowiem należy, iż w przeciwieństwie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy, stosownie do art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Powyższe oznacza, że w tym drugim przypadku zakres podmiotowy legitymacji określony został znacznie szerzej. Ustawodawca nie wymaga bowiem od osoby wnoszącej uwagi do projektu planu szczególnej legitymacji materialnoprawnej i wykazania istnienia lub naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego. Uwaga może bowiem zawierać żądanie uwzględnienia nie tylko interesu prawnego, ale również i interesu faktycznego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 181). W konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, nie zawsze podmiot wnoszący uwagi do projektu planu w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003rt. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie jednocześnie miał interes prawny do złożenia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast odnosząc się do podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów związanych z pozbawieniem w ten sposób prawa osoby wnoszącej uwagi do oceny zasadności tych uwag przez sąd, podnieść należy, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Merytoryczna kontrola aktów prawnych podejmowanych przez organy administracji możliwa jest jednak dopiero po spełnieniu określonych przez ustawy wymogów formalnych w zakresie dopuszczalności skargi oraz legitymacji podmiotu wnoszącego skargę. W warunkach niniejszej sprawy warunki w zakresie legitymacji wyznacza art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który jak wskazano wyżej stawowi lex specialis w stosunku do art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym generalnie, kto jest uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarga podmiotu, który nie wykaże spełnienia tych warunków, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podlega oddaleniu. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest zatem w tym zakresie prawidłowe. Dodatkowo zauważyć należy, iż również w stanie prawnym obowiązującym na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca różnicował sytuację prawną podmiotów uprawnionych do złożenia protestu, który mógł wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 23 ust. 1 powołanej ustawy) i podmiotów uprawnionych do złożenia zarzutu, który mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie tego planu (art. 24 ust. 1 powołanej ustawy). Tylko bowiem wnoszący zarzut mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części (art. 24 ust. 4 powołanej ustawy). W obecnym stanie prawnym, ustawodawca zrezygnował z kontroli sądowej ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na etapie wnoszenia do niego uwag. Nie pozbawia to jednak podmiotu wnoszącego uwagi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, domagania się ochrony swoich praw na dalszym etapie sporządzania planu miejscowego. Przyjęta przez ustawodawcę nowa regulacja prawna nie pozbawia tym samym uprawnionego podmiotu prawa do sądu - prawa do oceny zasadności jego uwag przez sąd.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż pierwsza z podstaw kasacyjnych, oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jest nieusprawiedliwiona. W tych też warunkach, odnieść należy się do zarzutów skargi kasacyjnej, podniesionych w ramach drugiej podstawy.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 141 § 4 powołanej ustawy określa natomiast elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, stanowiąc, iż są to: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania.

W warunkach niniejszej sprawy brak jest podstaw do twierdzenia, że ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przytoczonych przepisów mogło mieć istotny wpływu na wynik sprawy. Wskazać należy, iż istotnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, że skarżący wywodził legitymację do wniesienia skargi z faktu wcześniejszego złożenia uwag do projektu planu, Sąd I instancji nie odniósł się też do tej kwestii w uzasadnieniu. Jak jednak wykazano wyżej, okoliczność ta nie żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Zauważyć ponadto należy, iż w opisie stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania Sąd zawarł informację, że skarżący był jednocześnie osobą, która wniosła uprzednio uwagi do projektu planu. Rozpoznając sprawę administracyjną w jej całokształcie, Sąd I instancji musiał zatem wziąć tę okoliczność pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy, z przyczyn wskazanych wyżej, brak odniesienia się do tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie może stanowić podstawy do jego skutecznego podważenia, podobnie jak to, że w ocenie skarżącego Sąd I instancji w sposób niewystarczający wyjaśnił przyczyny braku uwzględnia argumentacji skarżącego dotyczącej podstaw do jego legitymacji wynikającej z przepisów art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 21 Konstytucji RP.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.