Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 48/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 715
law: ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Bd 48/17 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr XXII/199/2012 w przedmiocie szczegółowych zasad, trybu przyznawania, pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 12 oraz części § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr XXII/199/2012 o treści "lub ich postawa sportowa zasługuje na szczególne wyróżnienie", 2. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. S. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., pozycja 718 z późn. zm.), zaskarżył do w całości uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania, pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. istotne naruszenie prawa tj. art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2016 r., poz. 176 z późn. zm. - dalej "ustawa o sporcie") poprzez wskazanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 1 ust. 9 i 10 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, iż stypendia i nagrody określone w niniejszym regulaminie wręczane są na organizowanych na tę okoliczność spotkaniach, sesjach Rady Miejskiej lub innych uroczystościach; stypendia i nagrody określone w niniejszym regulaminie wręcza Burmistrz K. lub inna upoważniona przez niego osoba, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] czerwca 2010 r. o sporcie nie dawał upoważnienia do uregulowania w drodze uchwały sposobu wręczania stypendium i nagród ich beneficjentom;

2. istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., w skrócie "k.p.a.") oraz art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie poprzez wskazanie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 1 ust. 12 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, że z beneficjentem stypendium Burmistrz K. podpisuje umowę, której wzór stanowi załącznik numer [...] do niniejszego regulaminu, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie nie dawał upoważnienia do wprowadzenia takiej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie stypendium, natomiast z treści art. 104 § 1 i 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej;

3. istotne naruszenie prawa tj. art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie poprzez wskazanie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 2 ust. 3 Regulaminu stypendiów

sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, iż stypendium jest przyznawane w wysokości nie przekraczającej dwukrotności płacy minimalnej obowiązującej w dniu podpisania umowy, o której mowa w ust. 13 § 1 regulaminu, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie wskazuje, że Rada Miejska powinna była określić w sposób jasny i precyzyjny sposób ustalania wysokości stypendium, jakie może uzyskać osoba osiągająca określony wynik sportowy, biorąc pod uwagę, jakie znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego ma dany sport oraz osiągnięty wynik sportowy;

4. istotne naruszenie prawa tj. art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie poprzez wskazanie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 2 ust. 5 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, iż stypendium ma charakter pomocy indywidualnej realizowanej w półrocznych ratach; pierwsza rata wypłacona musi zostać do ostatniego dnia czerwca w roku, w którym przyznano stypendium; wypłata drugiej raty stypendium nastąpić musi do ostatniego dnia grudnia w roku, w którym przyznano stypendium, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie nie dawał upoważnienia do uregulowania w drodze uchwały kwestii związanych z wypłatą stypendium jego beneficjentom;

5. istotne naruszenie prawa tj. art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie poprzez wskazanie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 2 ust. 6 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, iż przyznane stypendium zostaje cofnięte osobie fizycznej, która rażąco naruszyła przepisy prawa lub swoim nagannym lub niegodnym zachowaniem, sprzecznym z zasadami współżycia społecznego lub ogólnie przyjętymi obyczajami, naraziła na szwank dobre imię Gminy K., podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie nie dawał upoważnienia do uregulowania w drodze uchwały sposobu problematyki cofania przyznanego osobie fizycznej stypendium;

6. istotne naruszenie prawa tj. art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, poprzez wskazanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 7 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w sprawie, że decyzję w sprawie przyznania lub cofnięcia stypendium podejmuje Burmistrz K. w formie zarządzenia, w którym określa wysokość przyznanego stypendium, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie nie dawał upoważnienia do wprowadzenia takiej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie stypendium, natomiast z treści art. 104 § 1 i 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej;

7. istotne naruszenie prawa tj. art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie poprzez wskazanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 3 ust. 1 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, iż nagrody sportowe zwane dalej nagrodami przyznawane są osobom fizycznym, które osiągnęły wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie na szczeblu wojewódzkim, krajowym lub międzynarodowym lub ich postawa sportowa zasługuje na szczególne wyróżnienie, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, wskazuje, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, nie przewidując, aby stypendium lub nagroda mogły być przyznane jedynie za postawę sportową zasługującą na szczególne wyróżnienie;

8. istotne naruszenie prawa, tj. art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie poprzez wskazanie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 3 ust. 3 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, iż nagrody przyznaje się w wysokości nie wyższej niż [...] zł lub równowartości tej kwoty, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie wskazuje, że Rada Miejska powinna była określić w sposób jasny i precyzyjny sposób ustalania wysokości nagrody, jaką może uzyskać osoba osiągająca określony wynik sportowy, biorąc pod uwagę, jakie znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego ma dany sport oraz osiągnięty wynik sportowy;

9. istotne naruszenie prawa, tj. art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie poprzez wskazanie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, w § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, iż w roku wejścia w życie uchwały nr [...], nie stosuje się zapisu ust. 8 § 1 niniejszego regulaminu; za prawidłowo złożone uznaje się wnioski, które wnioskodawcy złożyli w trybie określonym w uchwale numer [...] Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania

oraz wysokości stypendiów sportowych; wnioski złożone w 2012 r. zostaną rozpatrzone w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r., podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, nie dawał Radzie upoważnienia do ustanowienia przepisów o charakterze przejściowym, normujących sytuację związaną z wejściem w życie zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta w całości.

Uzasadniając podniesione zarzuty Prokurator podniósł, że zaskarżone przez niego przepisy kwestionowanej uchwały, w istotny sposób naruszają regulacje rangi ustawowej zawarte w art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] czerwca 2010 r. o sporcie oraz w art. 104 § 1 i 2 k.p.a., albowiem Rada Miasta, stanowiąc niniejsze przepisy, nie zrealizowała w pełni, jak i przekroczyła granice upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa miejscowego, zakres którego wyznaczają powyższe przepisy ustawy o sporcie.

Skarżący podniósł, że wszystkie akty prawa miejscowego mogą być tworzone wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, dlatego Rada Miasta, podejmując uchwały, zobowiązana była do ścisłego przestrzegania delegacji ustawowej uprawniającej ją do tego typu działania. Zasada ta wynika z Konstytucji Rzeczypospolitej [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), m.in. z jej art. 94. Stanowi on, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tym samym akty prawa miejscowego mają pozycję zależną i są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i nie mogą regulować materii ustawowych, ani wykraczać poza ramy ustawy. Rada Gminy na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzyskała prawo stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe; organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o sporcie, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Prokurator podkreślił, iż art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie nakłada na Radę Miejską obowiązek podania w wyszczególnionych w tym miejscu jednostkach redakcyjnych zaskarżonego aktu prawnego albo w innej części tego aktu, konkretnego sposobu ustalania wysokości stypendium i nagrody, jakie może uzyskać osoba osiągająca określony wynik sportowy, biorąc pod uwagę, jakie znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego ma dany sport oraz osiągnięty wynik sportowy, czego Rada Miejska w ocenie skarżącego zaniechała uczynić.

Kolejnym naruszeniem prawa w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego w zaskarżonej uchwale, wskazanym w siódmym z podniesionych na wstępie zarzutów, są zdaniem Prokuratora szeroko zakreślone warunki, które miałyby spełniać osoby mogące być beneficjentami przyznawanych środków finansowych, ustanowione w § 3 ust. 1 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, stanowiące załącznik do uchwały Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania, pozbawiania oraz wysokości okresowych stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniku sportowe.

W ocenie P. S. tryb przyznawania stypendium sportowego uregulowany został w zaskarżonej uchwale z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, ponieważ nie jest zasadne uregulowanie § 1 ust. 12 oraz § 2 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, stosownie do którego, przyznanie stypendium sportowego następuje w drodze zarządzenia Burmistrza K. oraz że z beneficjentem stypendium Burmistrz K. podpisuje umowę. Stosownie bowiem do art. 1 pkt 1 k.p.a., przepisy tej ustawy stosuje się do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W myśl zaś art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Sprawa w przedmiocie przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, stanowi w ocenie Prokuratora indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie o przyznaniu konkretnej osobie

stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego przybiera postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej, bez względu na to, jak ten akt zostanie formalnie nazwany. Bezsporne jest również, że nie zachodzi stosunek podporządkowania organizacyjnego lub służbowego pomiędzy Burmistrzem K. i osobami fizycznymi osiągającymi wysokie wyniki sportowe, objętymi omawianymi przepisami. Warunki uznania rozstrzygnięcia Burmistrza K. w sprawie przyznania stypendium na podstawie omawianych przepisów za decyzję administracyjną są zatem w ocenie skarżącego spełnione. Podstawą wypłaty stypendium sportowego nie jest bowiem zawarta z zawodnikiem umowa, lecz pozytywne rozstrzygnięcie właściwego organu o przyznaniu stypendium sportowego, skierowane do konkretnej osoby fizycznej (stypendysty, spełniającego przesłanki uchwały).

W związku z powyższym w przekonaniu skarżącego należy uznać, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny i z tego powodu zasadnym byłoby stwierdzenie jej nieważności bowiem kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady przyznawania stypendiów, jako przepisy wykonawcze wobec ustawy, nie mogą zawężać ani przekraczać granic ustawowego upoważnienia gminy.

Podkreślenia zdaniem Prokuratora wymaga, iż wprawdzie z literalnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. istnieje możliwość wnioskowania o upoważnienie dla Rady Miejskiej do działania we wskazanym w nim zakresie, jednakże art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. trzeba odczytywać w związku z zamkniętym katalogiem zamieszczonym w art. 40 ust. 2 wymienionej ustawy. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że dopiero przepis w ustawie szczególnej może być podstawą prawną dla podjęcia przez Radę przedmiotowej uchwały. Natomiast znaczenie art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. ograniczyć trzeba do zastrzeżenia kompetencji prawodawczej dla Rady Miejskiej, a nie dla Burmistrza K.. Z uwagi na powyższe, podstawą dla wydania uchwały Rady Miasta był w istocie art. 31 § 1 i 3 ustawy o sporcie.

Podsumowując Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia [...] czerwca 2010 r. o sporcie, a także z przepisami 94 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., art. 42 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2016 r., pozycja 446 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w wyszczególnionych powyżej zakresach i chociaż w skardze jako niezgodne z prawem wskazano tylko niektóre zapisy uchwały, uznano, że konieczne jest podjęcie określonego środka w stosunku do całości aktu, ponieważ bez

zakwestionowanych zapisów, w szczególności odnoszących się do wysokości świadczeń, w praktyce uchwała byłaby aktem ułomnym i nie mogłaby być wykonywana.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. zawiadomił, że Rada Miasta uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi, zaś stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA").

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej zwanej "u.s.g.", uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

W ocenie Sądu skarga wniesiona w tej sprawie jej zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Mając na uwadze cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie jest aktem o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie powyższych wymogów musi, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego

rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., w sprawie II OSK 1077/09, CBOSA).

Przede wszystkim Sąd rozważał zatem, czy przy wydawaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia prawa i jeśli naruszenie takie miałoby miejsce, czy byłoby to naruszenie prawa o charakterze istotnym. Problem powyższy wywodzi się z treści przepisów art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Wskazany bowiem art. 91 u.s.g. różnicując konsekwencje naruszenia prawa w zależności od tego czy są to naruszenia istotne lub nieistotne jednocześnie nie definiuje rodzaju wad uchwał, które należą do wskazanych kategorii naruszeń prawa. W art. 91 ust. 5 ustawodawca odsyłając do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego pozwala zatem przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA

nr 4, poz. 2, wyrok NSA z 26 marca 1991 r. sygn. akt SA/Wr 81/91 - Wspólnota

nr 26 s. 14, wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99 nie publikow.). Do istotnych naruszeń prawa należy natomiast zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podejmowania uchwał czy przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał przez organy gminne.

Przechodząc do analizy przepisów zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że możliwość udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego stypendiów oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe przewidziała ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, stanowiąc w art. 31 ust. 1 i 2, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Stypendia lub nagrody mogą być również przyznawane dla trenerów szkolących zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe. Z kolei ust. 3 tego artykułu stwierdza, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2 biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego i osiągnięty wynik sportowy.

Z upoważnienia ustawowego wynika, że jego celem było jasne określenie w uchwale, jaką nagrodę, wyróżnienie, stypendium sportowe, może uzyskać dany zawodnik osiągając określony wynik sportowy, wiedząc przy tym jakie znaczenie dla gminy ma dany sport lub trener szkolący takiego zawodnika (ust. 3).

Mając na względzie powyższe, uznać należy, że naruszeniem prawa w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego w zaskarżonej uchwale jest unormowanie zawarte w § 1 ust. 12 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej, że z beneficjentem stypendium Burmistrz podpisuje umowę, której wzór stanowi załącznik numer 2 do niniejszego regulaminu, podczas gdy przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały, nie dawał upoważnienia do wprowadzenia takiej formy rozstrzygnięcia w przedmiocie stypendium. Zasadnie Prokurator wskazuje na treść art. 104 § 1 i 2 k.p.a. z którego jednoznacznie wynika, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej; decyzje bowiem rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z przepisów tych wynika, że właściwą formą zakończenia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna stanowiąca władcze działanie organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując to rozstrzygnięcie, organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, która stanowi podstawę do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. Tym samym sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej o przyznaniu stypendium lub odmowie jego przyznania.

Z powyższą, uznaną przez Sąd za zgodną z prawem, zasadą orzekania w sprawie stypendium sportowego przez organ wykonawczy gminy, pozostaje w sprzeczności regulacja § 1 ust. 12 Regulaminu, przewidująca, że z beneficjentem stypendium Burmistrz podpisuje umowę, której wzór stanowi załącznik numer 2 do niniejszego regulaminu. Trudno znaleźć uzasadnienie dla wprowadzenia elementu cywilnoprawnego zobowiązania do instytucji prawnej stypendium sportowego, którego przyznanie jest uzależnione od określonych przepisami prawa miejscowego przesłanek. Konstrukcja przyznania tego świadczenia opiera się na uprawnieniach organu władzy publicznej w zakresie stosowania prawa w formie władczej - decyzji administracyjnej, a nie umowy cywilnoprawnej przewidującej obustronne zobowiązania stron i opierającej się na zasadzie równości stron umowy i swobody w określeniu warunków umownych.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut skarżącego prokuratora co do wprowadzenia w § 3 ust. 1 in fine Regulaminu unormowania, iż nagrody sportowe przyznawane są osobom fizycznym, które osiągnęły wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie na szczeblu wojewódzkim, krajowym lub międzynarodowym lub ich postawa sportowa zasługuje na szczególne wyróżnienie. Przepis art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, który stanowił podstawę prawną podjęcia uchwały wyraźnie wskazuje na konkretną przesłankę uzyskania stypendium tj. wynik sportowy wobec jednoznacznego określenia wymogów; by był on wysoki, oraz by został osiągnięty. Chodzi zatem niewątpliwie o materialne wsparcie sportowca w związku z jego rzeczywistymi osiągnięciami, a nie z nadziejami na te osiągnięcia w przyszłości, czy chociażby postawą sportową zasługującą na szczególne wyróżnienie.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów Prokuratora.

Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie poprzez wskazanie w § 1 ust. 9 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, że stypendia i nagrody wręczane są na organizowanych na tę okoliczność spotkaniach, sesjach Rady Miejskiej lub innych uroczystościach oraz że stypendia i nagrody wręcza Burmistrz K. lub inna upoważniona przez niego osoba. W art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie ustawodawca zawarł upoważnienie do uregulowania "trybu przyznawania" stypendiów i nagród, a więc określenia procedury przyznawania stypendiów i nagród. Określenie, że pewne czynności w ramach określonej procedury mają mieć charakter uroczysty, podkreślający wagę wydarzenia zdaniem Sądu mieści się w pojęciu określenia "trybu" przyznawania stypendiów i nagród.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia przez § 2 ust. 3 i 5 oraz § 3 ust. 3 Regulaminu stypendiów sportowych oraz nagród dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały przepisu art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, wobec uregulowania w drodze uchwały kwestii związanych z wypłatą stypendium jego beneficjentom, czy też określenia w sposób jasny i precyzyjny sposobu ustalania wysokości stypendium i nagrody.

Z delegacji zamieszczonej w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie wynika obowiązek ustalenia wysokości nagród i stypendiów oraz wskazania za jakie osiągnięcia są one należne, lecz brak jest precyzyjnych uregulowań, poprzez wymóg np. wskazania wysokości nagród w jeden określony sposób (np. przez sprecyzowanie konkretnej kwoty lub przedziału kwotowego od... do... itp.). Mając na względzie zasadę racjonalnego działania ustawodawcy, przemilczenie kwestii ustalenia szczegółowych warunków, poczytywać należy jako celowe przekazanie uprawnień w tym zakresie gminie. Obowiązek ustawowy został w zaskarżonej sprawie wykonany poprzez radę gminy poprzez ustalenie konkretnej wysokości nagrody (do ... zł) lub równowartości tej kwoty oraz wskazanie, iż stypendium jest przyznawane w wysokości nie przekraczającej dwukrotności płacy minimalnej, a zatem w tym zakresie wszystkie elementy wskazane w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie zostały uwzględnione. Wskazana w regulaminie górna wysokość nagród pieniężnych i stypendiów za osiągnięte wyniki sportowe, wynika ze stanu budżetu gminy. Takie postanowienia zawarte w uchwale, dają możliwość zróżnicowania wysokości nagród za zajęcie pierwszego, czy kolejnego miejsca.

Z tych samych względów nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut, odnośnie regulacji, że stypendium ma charakter pomocy indywidualnej realizowanej w półrocznych ratach; pierwsza rata wypłacona musi zostać do ostatniego dnia czerwca w roku, w którym przyznano stypendium; wypłata drugiej raty stypendium nastąpić musi do ostatniego dnia grudnia w roku, w którym przyznano stypendium - co w ocenie skarżącego miało nastąpić bez upoważnienia do uregulowania w drodze uchwały kwestii związanych z wypłatą stypendium jego beneficjentom. Biorąc pod uwagę brak szczegółowych wskazań ustawodawcy w upoważnieniu ustawowym (art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie) odnośnie zakresu w jakim ma być ustalony "tryb przyznawania" stypendiów i nagród nie można uznać za istotne naruszenie prawa określenie w ramach procedury przyznawania stypendium sposobu, w jaki beneficjent ma owo stypendium otrzymać.

W ślad za Naczelnym Sąd Administracyjnym (por. wyrok z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1903/11, publ. w CBOSA) należy zwrócić uwagę, że przepis art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie należy interpretować nie tylko przy uwzględnieniu wykładni językowej ale też wykładni celowościowej i to w kontekście całego aktu prawnego jakim jest ustawa z dnia 5 czerwca 2010 r. o sporcie. Celem tej ustawy było stworzenie nowego aktu normatywnego wspierającego kulturę fizyczną w całości, opartego na odmiennych założeniach konstytucyjno-aksjologicznych, ograniczających reglamentację

prawną sportu do niezbędnego minimum (por. uzasadnienie projektu ustawy druk sejmowy nr [...]). Dlatego ustawa o sporcie wprowadziła jedynie niezbędne regulacje prawne dla prawidłowego rozwoju sportu. Przykładem jest regulacja prawna zawarta w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Ustawodawca w przepisie tym nie sprecyzował szczegółowo kryteriów jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wypełnianiu delegacji ustawowej tego przepisu. Obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli chce skorzystać z uprawnienia do ustanawiania i finansowania okresowych stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, jest zgodnie z art. 31 ust. 3 tej ustawy określenie w drodze uchwały, szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2 biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy.

Z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca nie przewidział dodatkowych, poza wyraźnie wyartykułowanymi, kryteriów jakie winny być spełnione przez jednostki samorządu terytorialnego, aby finansować nagrody czy wyróżnienia za wyniki sportowe. Zatem przy tak ogólnym określeniu wymogów ustawowych realizacji delegacji zawartej w ww. przepisie, przedmiotowy obowiązek jednostki samorządu terytorialnego może przybrać dowolną formę, jeżeli oczywiście uwzględnia osiągnięte wyniki sportowe i znaczenie danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu skarżący dokonał wykładni przepisu art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie w oderwaniu od celu jaki przyświecał ustawodawcy. Sąd podziela pogląd, iż zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa, prowadzi do wniosku, że gmina winna wskazać istotne dla niej dyscyplin, lecz ustawodawca nie zobligował jej do enumeratywnego wskazania dyscyplin mających znaczenie dla gminy przy przyznawaniu stypendium czy nagrody, gdyż określając ten obowiązek poprzestał jedynie na ogólnym i nieostrym sformułowaniu. Wystarczające jest zatem także wskazanie, że nagrody mają mieć związek z wynikami sportowymi osiąganymi we współzawodnictwie na odpowiednio wysokim szczeblu (według zaskarżonej uchwały -co najmniej wojewódzkim).

Za niezasadny uznał Sąd zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez wskazanie w § 2 ust. 7 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały przypadków kiedy możliwe jest "cofnięcie" przyznanego stypendium. Zarzut ten nie uwzględnia, iż słowo "cofać" jest wieloznaczne, może oznaczać zarówno "posunąć coś do tyłu lub umieścić w dawnym miejscu", "wstrzymać coś" jak też "odwołać coś" (por. Wielki

słownik ortograficzny PWN, dostępny na stronie http://sjp.pwn.pl). "Odwołać" z kolei oznacza m.in. "usunięcie ze stanowiska", "zawiadomić, że coś się nie odbędzie" - a więc przyjmuje znaczenie pozbawienia kogoś dotychczas przysługujących mu praw, czy też wskazania, iż nie zaistnieje coś, co było dotychczas przewidywane, że zaistnieje. Oznacza to, że użycia wyrażenia "cofa" dla wskazania przypadków, w jakich ktoś może utracić prawo do stypendium (nastąpi zaprzestanie wypłaty tegoż stypendium) pozostaje w granicach upoważnienia ustawowego z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, w którym to przepisie ustawodawca upoważnił prawodawcę lokalnego także do określenia trybu pozbawiania stypendiów sportowych i nagród.

Nie ma także Sąd nie podziela też stanowiska Prokuratora o konieczności stwierdzenia nieważności § 2 ust. 7 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w związku ze wskazaniem w tym przepisie, że decyzję w sprawie przyznania lub cofnięcia stypendium podejmuje Burmistrz K. w formie zarządzenia, w którym określa wysokość przyznanego stypendium. Określenie decyzji administracyjnej (którym - jak wyżej wskazano, jest przedmiotowe rozstrzygnięcie Burmistrza) "zarządzeniem" czy inną nazwą nie zmienia jej charakteru prawnego. Możliwa jest zatem taka wykładnia wskazanego uregulowania, które nie stoi w sprzeczności ani z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, ani z art. 104 k.p.a., a w konsekwencji nie można uznać, że w tym przypadku doszło do istotnego naruszenia prawa.

Odnośnie zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu (stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały) wobec ustanowienia przepisów o charakterze przejściowym normujących sytuację związaną z wejściem w życie zaskarżonej uchwały, zwrócić należy uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 stwierdził, że "(...) obiegowo przyjmowana teza, jakoby istniało swoiste «domniemanie» przemawiające za bezpośrednim działaniem prawa nowego jest - obecnie - znacznym konstytucyjnym uproszczeniem. Po pierwsze bowiem, konflikt nowego prawa z interesami jednostki (stosunki w toku) może być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki (...). Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki, można mówić raczej o odwróceniu «domniemania» przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania (retrospektywności). Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania

wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia (analizy), czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości, czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji (...)".

Wskazane orzeczenie TK potwierdza złożoność problemu stanowienia i stosowania przepisów przejściowych. Obowiązek rozstrzygnięcia kwestii intertemporalnej leży po stronie prawodawcy. Jeśli ustanawiając nową regulację prawną bądź dokonując zmiany dotychczas obowiązującej regulacji prawnej, nie wprowadzi on odpowiednich przepisów przejściowych, popełnia istotny błąd. Brak przepisów przejściowych jest bowiem równoznaczny z przeniesieniem ciężaru decyzji w sprawach intertemporalnych na organy stosujące prawo (każdy z tych organów będzie rozstrzygał, czy do danej sytuacji stosować prawo nowe, czy przepisy poprzednio obowiązujące). Sytuacja taka jest wielce niepożądana, prowadzi do trudności w stosowaniu przepisów, wytwarza stan niepewności oraz skutkuje tym, że w oparciu o tę samą podstawę prawną przy identycznym stanie faktycznym, zapadają różne rozstrzygnięcia organów stosujących prawo.

Zawarcie zatem w uchwale rady gminy przepisów przejściowych w oparciu o upoważnienie ustawowe, które wprost nie wypowiada się o możliwości ustanowieniu takich przepisów należy traktować w świetle konstytucyjnej zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP) jako działanie lokalnego prawodawcy nie naruszające w sposób istotny przepisów prawa.

Sąd nie stwierdził nieważności całości uchwały, gdyż nie dostrzegł takiej potrzeby. Pozbawienie obowiązywania części, a nie całości przepisów uchwały Rady znajduje uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy i art. 147 § 1 p.p.s.a. Akty stanowienia prawa, w tym także wspomniana uchwała, zbudowane są bowiem z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Zatem przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wiąże się z tym problem - dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny – konieczności

wydawania w szczególnie uzasadnionych sytuacjach tzw. orzeczeń zakresowych, w których stwierdza się niezgodność z aktem wyższego rzędu części treści normatywnej wynikającej z badanych przepisów, pozostawiając jednocześnie konkretny przepis w systemie prawa. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 327/07).

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 ust. 12 oraz części § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako naruszających prawo w sposób istotny, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie.