Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 357/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 art. 28 ust. 1, art. 101 ust. 1, art. 9 ust. 4, ust. 3-5, art. 9 ust. 1 pkt 3, art. 27, art. 32 ust. 2, art. 11, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 142 ust. 2, par. 32 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: par. 7 ust. 1 i par. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 23 ust. 2 i 4, art. 153
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 92 poz 753
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w  województwie
article: art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 16 września 2010 Nr 406/LVII/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 173/XXVIII/2000 z dnia 14 czerwca 2000 r. Rada Gminy Czerwonak przyjęła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak. Następnie uchwałą Nr 219/XXXV/2000 z dnia 13 grudnia 2000 r. Rada Gminy zmieniła powyższe Studium.

W dniu 21 czerwca 2007 r. Rada Gminy Czerwonak podjęła uchwałę Nr 73/XI/2007 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak, wskazując, iż stanowi to wyraz woli dostosowania zapisów Studium do aktualnych wymogów ustawowych oraz na zaktualizowaniu kierunków rozwoju Gminy do aktualnych potrzeb i uwarunkowań (§ 1). W § 2 tej uchwały postanowiono, iż granice obszaru objętego zmianą określoną w § 1 obejmują cały teren Gminy i zostaną przedstawione na mapie w skali 1 : 10 000. Wykonanie uchwały została powierzona Wójtowi Gminy Czerwonak (§ 3).

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Rada Gminy Czerwonak na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wyznaczyła Obszar Chronionego Krajobrazu pod nazwą "[...]", położonego na terenie gminy Czerwonak we [...] części wsi [...], obręb geodezyjny [...], wynoszący [...] ha.

W dniu 16 września 2010 r. Rada Gminy Czerwonak podjęła uchwałę Nr 406/LVIIX/2010 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak przyjętego uchwałą Nr 173/XXVIII/2000 z dnia 14 czerwca 2000 r., zmienioną uchwałą Nr 219/XXXV/2000 z dnia 13 grudnia 2000 r.

W toku postępowania poprzedzającego uchwalenie zmiany Studium W. K., jako współwłaściciel nieruchomości położonych w [...] w gminie Czerwonak - działek nr ewid. [...] i [...], objętych projektowaną zmianą Studium, wziął udział w dyskusji publicznej z dnia 24 kwietnia 2010 r. nad przyjętymi w projekcie zmiany Studium rozwiązaniami.

Następnie, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego, w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu projektu zmiany Studium pismem z dnia [...] maja 2010 r. wniósł uwagi do projektu zmiany Studium. Wnioskodawca podniósł, iż teren obejmujący jego nieruchomości powinien zostać przeznaczony w projektowanej zmianie Studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie zaś strefą rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej z zabudowy; w obecnie obowiązującym Studium uchwalonym uchwałą Nr 173/XXVIII/2000 z dnia 14 czerwca 2000 r. Rady Gminy Czerwonak przedmiotowe nieruchomości leżą na terenach oznaczonych symbolem [...] - [...]. W ocenie wnioskodawcy Gmina Czerwonak winna konsekwentnie umożliwić mu zabudowę działek zgodnie z zamierzeniami uwidocznionymi w obecnie obowiązującym Studium z 2000 r. W ocenie zainteresowanego ograniczenie zabudowy mieszkaniowej w otulinie Puszczy Zielonka w projekcie zmiany Studium nie powinno dotyczyć terenów, które w Studium z 2000 r. są przewidziane pod zabudowę, zostały już podzielone i zakupione przez inwestorów w celu ich zabudowy, a nagła zmiana kierunku zagospodarowania przedmiotowych terenów nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. W ocenie strony zmiana przeznaczenia terenów w rejonie wsi [...] w stosunku do obowiązującego dotychczas Studium w sposób oczywisty godzi w interes społeczny. Akceptując podział działki nr [...], z której zostały wydzielone działki wnioskodawcy, organy Gminy winny były liczyć się z tym, ze rozdrobnienie działek rolnych nie ma służyć ich rolniczemu zagospodarowaniu, bowiem tego rodzaju rozparcelowanie gruntów rolnych zasadniczo ogranicza możliwość ich rolniczego wykorzystania, co w konsekwencji nie służy rolnictwu. Wyłożony projekt zmiany Studium nie uwzględnia też konieczności zapewnienia w Gminie możliwości rozwoju budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, w tym rezydencjonalnego, jako najbardziej pożądanej przez mieszkańców formy zabudowy. W ocenie wnioskodawcy proponowane w projekcie zmiany Studium stanowią nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę Czerwonak, bowiem w sposób nadmierny ogranicza prawo własności, zaś uwzględnienie uwag do projektu Studium umożliwi wnioskodawcy zabudowę działek nr [...] i [...] położonych w rejonie wsi [...].

Powyższe uwagi zostały negatywnie rozstrzygnięte w przez Radę Gminy Czerwonak, w załączniku nr 3 do uchwały Nr 406/LVIIX/2010 z dnia 16 września 2010 r. o zmianie Studium (rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do zmiany Studium - lp [...], nr wniosku [...]) z uwagi na dążenie do zachowania rolniczego i rolniczo-leśnego charakteru strefy zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego nr 4/05 z 2005 r. w sprawie Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "Puszcza Zielonka". W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż nieuwzględnione zostały przede wszystkim uwagi, których przyjęcie wiązałoby się potencjalnie z niekorzystnym wpływem na środowisko przyrodnicze (zabudowa w otulinie Puszczy Zielonka), a także uwagi o charakterze proekologicznym, których uwzględnienie spowodowałoby znaczne konsekwencje finansowe dla Gminy (w związku z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego).

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. W. K., reprezentowany jak wyżej, wezwał Radę Gminy w Czerwonaku do usunięcia naruszeń prawa powstałych wskutek podjęcia w dniu 16 września 2010 r. uchwały Nr 406/LVIIX/2010 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak, polegających na rażącym naruszeniu:

- naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasady demokratycznego państwa prawa w związku z naruszeniem § 82 i 84 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. nr 100, poz. 908 ze zm.) poprzez faktyczne zastąpienie dotychczas obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak całkiem nowym studium, pod pozorem dokonania zaledwie jego zmiany oraz poprzez niewyłożenie do publicznego wglądu projektu studium w formie ujednoliconego projektu z wyróżnieniem projektowanych zmian;

- art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy poprzez opracowanie projektu studium i prowadzenie całej procedury jego stanowienia z przekroczeniem zakresu umocowania udzielonego Wójtowi przez Radę Gminy Czerwonak w uchwale z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak, w ten sposób, że organ opracował nowe studium i dla tego nowego studium uzyskał wymagane uzgodnienia i opinie w sytuacji, gdy Rada Gminy udzieliła mu umocowania wyłącznie do dokonania zmian w istniejącym studium;

- art. 10 ust. 1 pkt 9 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) w efekcie uwzględnienia w studium obszaru chronionego krajobrazu "[...]" ustanowionego uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2008 r. Rady Gminy Czerwonak w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi [...] i [...], która utraciła moc obowiązującą i określeniu kierunków zagospodarowania gminy w oparciu o ustalenia tej nieobowiązującej uchwały;

- art. 6 ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona domagała się uchylenia uchwały Nr 406/LVII/2010 z dnia 16 września 2010 r. w całości.

Odpowiadając na wezwanie, pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Rada Gminy Czerwonak (Przewodniczący Rady) odmówiła uwzględnienia wezwania informując, iż po zapoznaniu się z przedmiotowym wezwaniem na posiedzeniu Rady Gminy w dniu 17 lutego 2011 r. Rada postanowiła podtrzymać stanowisko wyrażone w zakwestionowanej w wezwaniu uchwale.

W związku z powyższym W. K., działając za pośrednictwem pełnomocnika zawodowego, pismem z dnia 24 marca 2011 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Czerwonak Nr 406/LVIIX/2010 z dnia 16 września 2010 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie zasad i procedury sporządzania studium polegające w swej istocie na naruszeniu tych samych przepisów, które wskazano w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, to jest:

1. wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady demokratycznego państwa prawa w związku z naruszeniem § 82 i 84 w związku z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej";

2. art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy;

3. art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

4. art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie interesu wzywającego oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie w "zmienionym" studium dotychczasowego przeznaczenia terenu, jak również nieuwzględnienie stanu prawnego gruntów, w szczególności poprzez pozbawienie wzywającego prawa do zabudowy działek stanowiących jego własność.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżący wraz z małżonką są właścicielami działek o nr ewid. [...] (KW nr [...]) oraz [...] (KW nr [...]) położonych w [...], gmina Czerwonak, powiat poznański, na zasadzie [...] ustawowej wspólności majątkowej. Działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki o nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...].

Strona skarżąca wskazała, iż w pierwotnej wersji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak z 2000 r. przedmiotowe działki zostały oznaczone symbolem [...], jako tereny rozwoju budownictwa [...], a na skutek zmiany Studium dokonanej zaskarżoną uchwałą Nr 406/LVII/2010 wyżej opisane działki znalazły się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na której ustalono zakaz jakiejkolwiek zabudowy.

Dalej strona przedstawiła argumentację - z odwołaniem się do stanowiska orzecznictwa - przemawiającą za uznaniem, iż ustalenia studium wpływają na wykonywanie prawa własności - chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący.

W ocenie strony sposób oddziaływania ustaleń studium na wykonywanie prawa własności nieruchomości wskazuje, iż bez wątpienia należy uznać studium za akt z zakresu administracji publicznej, skoro akt ten jest wyrazem wykonywania przez gminę władczych uprawnień w zakresie i w interesie publicznym, oddziaływujących na uprawnienia innych osób. Wobec tego w przedmiotowej sprawie wypełniona została formalna przesłanka, uregulowana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczna do skutecznego wezwania Rady Gminy Czerwonak do usunięcia naruszeń prawa, będącego z kolei formalną przesłanką legitymującą stronę do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, bowiem obejmuje swym zasięgiem teren będący jego własnością i jednocześnie wprowadza zasadnicze ograniczenia w sposobie i zakresie jego wykorzystania. Wobec tego spełniona została także kolejna przesłanka skutecznego wezwania Rady Gminy Czerwonak do usunięcia naruszenia prawa - a mianowicie, wzywający miał interes prawny w dokonaniu tej czynności, a zatem jest legitymowany do wniesienia skargi. W wyniku uchwalenia Studium został naruszony interes prawny Skarżącego - naruszono jego prawo własności, a przyjęte w "zmienionym" Studium rozwiązania, w istocie uniemożliwiają jakiekolwiek gospodarcze wykorzystanie nieruchomości, których skarżący jest właścicielem. Podjęcie uchwały w sprawie "zmiany" Studium gminy Czerwonak doprowadziło do sytuacji, w której skarżący, nabywając uprzednio działki oznaczone jako tereny pod budownictwo mieszkaniowe, obecnie (wobec "zmiany" Studium), nie będzie mógł ich zabudować, gdyż działki te znalazły się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, objętej zakazem jakiejkolwiek zabudowy. Skarżący, mając na uwadze istotną rolę jaką spełnia studium w polityce przestrzennej gminy, nabył działki nr [...] i [...] położone w [...], działając w zaufaniu do organów gminy i licząc, że zgodnie z przewidzianym w studium przeznaczeniem tych działek pod zabudowę mieszkaniową o podwyższonym standardzie, również takie ich przeznaczenie zostanie ustalone w przyszłym planie miejscowym. Wobec tego miał zatem uzasadnione podstawy, by przewidywać, że działki te będzie mógł w przyszłości zabudować. Jak stwierdził skarżący, nieoczekiwana zmiana Studium, połączona z brakiem konsekwencji w działaniu organów samorządowych, prowadzi do sytuacji, w której interes prawny skarżącego został naruszony. Przedmiotowa uchwała, naruszająca interes prawny skarżącego w zakresie nieuzasadnionym przysługującym gminie władztwem planistycznym, wpływa na sytuację prawną skarżącego, kształtując ją w sposób bezpośredni, realny i konkretny. Uprawnienia Skarżącego do korzystania z nieruchomości będących jego własnością, wobec "zmiany" Studium, uległy poważnemu ograniczeniu.

Dalej w uzasadnieniu zostały szczegółowo przybliżone poszczególne wyżej sformułowane zarzuty.

W ocenie skarżącego w sprawie faktycznie zostało sporządzone nowe studium pod pozorem dokonania zaledwie jego zmiany oraz nie został wyłożony do publicznego wglądu projekt Studium w formie ujednoliconego projektu z wyróżnieniem planowanych zmian, co uzasadnia zarzut określony w punkcie 1. W ocenie strony prawodawca wyraźnie rozróżnia przypadki, w których należy dokonać nowelizacji (zmiany) aktu normatywnego od przypadków, w których konieczne jest uchwalenie nowego aktu. Ponadto, wobec treści uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak, wskazał, iż jej wolą jest dokonanie zmiany Studium a nie uchwalenie nowego, zaś całą procedurę stanowienia Studium organy przeprowadziły utrzymując wszystkich uczestników tej procedury w przekonaniu, że przedmiotem tym jest jedynie zmiana części zapisów, co przełożyło się na ich zdecydowanie mniejsze zainteresowanie udziałem w tej procedurze, a wobec zatajenia przed nimi zamiarów organów gminy co do uchwalenia zupełnie nowego studium bez wątpienia doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz § 82 i 84 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Następnie strona przedstawiła pogląd, iż uchwała Rady Gminy Czerwonak Uchwałą Nr 216/XXXI/2008 z dnia 20 listopada 2008 r. podjęta na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, straciła ważność z dniem 1 sierpnia 2009 r., to jest z dniem uchylenia art. 23 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego podstawę do wydawania przez rady gmin uchwał w przedmiocie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu. W konsekwencji w Studium mogły być uwzględnione tylko uwarunkowania wynikające z występowania terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, to jest obszarów istniejących w momencie uchwalania Studium lub jego zmiany. W ocenie strony organ wykonawczy Gminy Czerwonak bezpodstawnie przyjął, że przedmiotowa uchwała w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi [...] i [...] obowiązywała w dniu sporządzania projektu, czemu dał wyraz w Części B - Uwarunkowania, pkt 3.8 Studium i w części C - Kierunki, pkt IV.1.2. poprzez ustalenie sposobu kształtowania struktury przestrzennej gminy z uwzględnieniem ochrony obszarów chronionego krajobrazu, wyznaczonych między innymi nieobowiązującą już uchwałą Nr 216/XXXI/2008 z dnia 20 listopada 2008 r., w związku z czym dla nieruchomości skarżącego położonych na obszarze "[...]" organ wprowadził zakaz zabudowy. Wadliwe ustalenia "zmienionego" Studium zostały dokonane w oparciu o ustalenia prognozy oddziaływania na środowisko, której autorzy błędnie założyli, iż uchwała w przedmiocie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu we wsiach [...] i [...] nadal obowiązuje.

W ocenie strony organ rażąco naruszył art. 6 ust. 2 i art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo że powinien był uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, a dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości skarżącego, zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jest bowiem potencjalnie dopuszczony w Studium z 2000 r. sposób zagospodarowania (korzystania z nieruchomości), to jest określenie kierunku zagospodarowania obszaru, na którym znajdują się przedmiotowe działki, jako terenu rozwoju budownictwa [...]. Dlatego też w ocenie strony nie jest wystarczające oparcie się przy określeniu dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości na klasyfikacji gruntów i danych z ewidencji gruntów.

Zdaniem strony ograniczenia zabudowy mieszkaniowej nieruchomości skarżącego w "zmienionym" Studium stanowi wyraz nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb mieszkańców, a nadto narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Następnie, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego, w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu projektu zmiany Studium pismem z dnia [...] maja 2010 r. wniósł uwagi do projektu zmiany Studium. Wnioskodawca podniósł, iż teren obejmujący jego nieruchomości powinien zostać przeznaczony w projektowanej zmianie Studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie zaś strefą rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej z zabudowy; w obecnie obowiązującym Studium uchwalonym uchwałą Nr 173/XXVIII/2000 z dnia 14 czerwca 2000 r. Rady Gminy Czerwonak przedmiotowe nieruchomości leżą na terenach oznaczonych symbolem [...] - tereny rozwoju budownictwa [...]. W ocenie wnioskodawcy Gmina Czerwonak winna konsekwentnie umożliwić mu zabudowę działek zgodnie z zamierzeniami uwidocznionymi w obecnie obowiązującym Studium z 2000 r. W ocenie zainteresowanego ograniczenie zabudowy mieszkaniowej w otulinie Puszczy Zielonka w projekcie zmiany Studium nie powinno dotyczyć terenów, które w Studium z 2000 r. są przewidziane pod zabudowę, zostały już podzielone i zakupione przez inwestorów w celu ich zabudowy, a nagła zmiana kierunku zagospodarowania przedmiotowych terenów nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. W ocenie strony zmiana przeznaczenia terenów w rejonie wsi [...] w stosunku do obowiązującego dotychczas Studium w sposób oczywisty godzi w interes społeczny. Akceptując podział działki nr [...], z której zostały wydzielone działki wnioskodawcy, organy Gminy winny były liczyć się z tym, ze rozdrobnienie działek rolnych nie ma służyć ich rolniczemu zagospodarowaniu, bowiem tego rodzaju rozparcelowanie gruntów rolnych zasadniczo ogranicza możliwość ich rolniczego wykorzystania, co w konsekwencji nie służy rolnictwu. Wyłożony projekt zmiany Studium nie uwzględnia też konieczności zapewnienia w Gminie możliwości rozwoju budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, w tym rezydencjonalnego, jako najbardziej pożądanej przez mieszkańców formy zabudowy. W ocenie wnioskodawcy proponowane w projekcie zmiany Studium stanowią nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę Czerwonak, bowiem w sposób nadmierny ogranicza prawo własności, zaś uwzględnienie uwag do projektu Studium umożliwi wnioskodawcy zabudowę działek nr [...] i [...] położonych w rejonie wsi [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Gmina wywiodła, iż o ile nie ma wątpliwości co do zakwalifikowania studium do aktów administracji publicznej, o tyle trudno uznać, że uchwała ta narusza interes Skarżącego. Skarżący dokonując zakupu nieruchomości kupił ją jako działkę rolną, zaś Rada Gminy uchwalając studium skorzystała ze swego władztwa planistycznego wytyczając kierunki działania dla przyszłego planu, lecz nie ograniczyła wprost prawa własności skarżącego, zaś nawet jeśli uznać, że ograniczyła w sposób pośredni, to dokonała tego zgodnie z zakresem swoich kompetencji władczych. Rada Gminy miała bowiem prawo dokonać zmiany przeznaczenia określonego obszaru utrzymując wbrew dotychczasowemu Studium - przeznaczenie rolne. Powyższy teren leży w otulinie Puszczy Zielonki i Rada chciała zachować tym samym wartości przyrodnicze. Skarżący kupując działki jako działki rolne powinien przewidzieć zawsze możliwość ewentualnej zmiany studium - w kontekście braku ochrony, którą zapewnia w przypadku zmiany planu art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium w rozumieniu ustawy o planowaniu przestrzennym nie określa przeznaczenia gruntu lecz jedynie stanowi wyraz polityki przestrzennej prowadzonej przez organy gminy. Przeznaczenie gruntu pod kątem jego przyszłego zagospodarowania wynika bowiem wyłącznie z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo też z decyzji o warunkach zabudowy. Organ wydając decyzje o warunkach zabudowany nie jest związany polityką wynikająca ze studium. Trudno zatem mówić w kontekście wzajemnych relacji prawnych o naruszeniu aktualnego interesu prawnego skarżącego, tym bardziej, że strona nie złożyła wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dalej Gmina podniosła, że interes prawny musi wynikać, w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy. "Skarżący winien udowodnić naruszenie swego interesu prawnego nie na przyszłość, lecz już w dacie wnoszenia skargi. Tymczasem skarżący takiego naruszenia interesu nie wykazał. Przeznaczenie bowiem w dotychczasowym studium terenów stanowiących jego własność pod budownictwo nie gwarantowało mu jeszcze wydania oczekiwanej decyzji o warunkach zabudowy i realizacji zabudowy rezydencjonalnej. Studium nie będąc aktem prawa miejscowego nie jest nośnikiem praw i obowiązków właścicieli terenów objętych oddziaływaniem studium uwarunkowań, lecz jedynie zbiorem zasad, które mogą mieć pośredni wpływ na te podmioty. Jak wynika z ukształtowanego orzecznictwa sądowego rzadko kiedy dochodzi do zmiany sytuacji "prawnoplanistycznej" skarżących, bo tylko z aktów prawa miejscowego mogą wynikać faktyczne ograniczenia prawa własności. Nie mniej nie można wykluczyć takiej sytuacji, w której studium bezpośrednio ingerowałoby w sferę praw i obowiązków, jednakże sytuacja taka ma miejsce wyjątkowo i będzie przynajmniej wątpliwa z punktu widzenia Konstytucji RP. Zdaniem Gminy nie ma mowy o bezpośrednim oddziaływaniu uchwalonego studium na prawnie chronione interesy Skarżącego, gdyż dokument ten podlega aktualizacji co 5 - 10 lat i nie jest wykluczona zmiana zapisów studium na korzyść skarżącego.

W ocenie Gminy nie doszło również do naruszenia zasad techniki prawodawczej, bowiem dokonane przez Radę Gminy zmiany nie naruszają spójności uchwalonego studium. Ponadto zarzut działania przez Radę Gminy dla "pozoru" jest irracjonalny wobec faktu, iż w przypadku zmiany studium Rada Gminy jest zobligowana zastosować tę samą procedurę legislacyjną jak w przypadku uchwalenia całkowicie nowego studium i uchylenia poprzedniego i taką też procedurę zastosowała.

Nietrafny jest także zarzut niewyłożenia przez Wójta całego studium w postaci jednolitej, bowiem - jak wynika z przeprowadzonej procedury - studium zostało wyłożone w formie jednolitej, a skarżący nie tylko miał okazję się z nim zapoznać, ale też faktycznie zapoznał się ze zmianami składając, w wyniku analizy projektu Studium własne wnioski. Gmina zauważyła, iż podobnie rzecz się miała z innymi właścicielami działek objętych zmianami studium. protokół z dyskusji publicznej,

Co do obowiązku stosowania określonych powyżej zasad Gmina stwierdziła, iż ma to istotne znaczenie dla tworzenia aktów normatywnych stanowiących prawo miejscowe, lecz niewątpliwie mniej znaczący dla wprowadzenia aktów polityki wewnętrznej gminy (o takim stopniu ogólnikowości i nie zawierających norm prawnych powszechnie obowiązujących) zapis § 84 [rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"] należy traktować wobec studium (które nie jest aktem prawa miejscowego) jako sugestię, a nie obowiązek.

W ocenie Gminy Wójt w żadnej mierze nie naruszył przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wykonując uchwałę Rady dokonał wyłącznie zmiany studium nie wykraczając poza uchwalone przez nią granice. Podniesione przez stronę skarżącą zarzuty sporządzenia nowego studium w miejsce uchwalonych zmian pozostają na płaszczyźnie sporu semantycznego i granic w zakresie pojęcia "zmiany".

W ocenie Gminy trudno zgodzić się ze skarżącym co do utraty mocy uchwały w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego. Zdaniem Gminy uchwała ta nadal obowiązuje, bowiem skarżący bezzasadnie przyjął, że zakres pojęciowy "zmiana" z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92 poz. 753 ze zm.) nie obejmuje "uchylenia" między innymi ust. 4 art. 23 ustawy o ochronie przyrody. Uchylenie de facto ust. 4 art. 23 wywołało tylko ten skutek, że kompetencje w kwestii uchwalenia obszaru chronionego przejął sejmik podobnie jak w przypadku zmienionego ust. 2 art. 23. Oznacza to, że istnieje prawna kontynuacja funkcjonowania obszaru chronionego uregulowana w art. 35 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Zdaniem Gminy ustawodawca przedłużając moc dotychczasowych uregulowań wydanych na podstawie art. 23 ustawy o ochronie przyrody w art. 35 ust. 1 objął nim także uchwały rad gmin ustanawiające obszary chronionego krajobrazu. Taka wykładnia zgodna jest z celem przepisów przejściowych oraz ratio legis ustawy o ochronie przyrody. Skoro ustawodawca chroni dotychczasowe obszary chronione, to podlegają one ochronie w całości, bez względu na to z inicjatywy jakiego organu administracji publicznej zostały objęte przedmiotową ochroną. Ponadto przy interpretacji tego przepisu należy pamiętać o § 32 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, z którego wynika, że jeżeli następuje zmiana organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą.

Istoty rzeczy, zdaniem Gminy, nie zmienia zatem okoliczność niezamieszczenia w rozporządzeniu Wojewody spisu uchwał rad gmin wyznaczających obszary chronione. Wobec treści ust. 1 art. 35 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, rozporządzenie to ma znaczenie wyłącznie informacyjne. Zdaniem Gminy uchwała Rady Gminy w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu ze wsi [...] i [...] nadal obowiązuje, a więc mogła być podstawą dokonywania zgodnie z jej treścią zmian w projektowanym studium.

Gmina nie podzieliła również stanowiska strony co do naruszenia art. 6 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczność uwzględnienia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia [nieruchomości skarżącego], na które powołuje się skarżący nie przesądza obowiązku wiernego skopiowania dotychczasowych zapisów Studium. W przeciwnym wypadku oznaczałoby to niemożność zmiany w żadnym razie dotychczasowego Studium. Ponadto jak wynika z obowiązujących przepisów, wartościami ewidentnie chronionymi przez prawa wobec zmienianego studium są wyłącznie istniejące już decyzje o warunkach zabudowy oraz zapisy planów miejscowych. Tylko utrata wartości nieruchomości, w wyniku zmiany planu miejscowego, może skutkować obowiązkiem wypłaty odszkodowania, (art. 36 powołanej ustawy). Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie wystąpił ani nie dysponuje też decyzją o warunkach zabudowy, która "umożliwiłaby kontynuację planowanego przeznaczenia nieruchomości".

Co do braku sprzeciwu Gminy wobec podziału działek Gmina zauważyła, iż dokonane podziały były tzw. podziałami rolnymi i Gmina nie miała na ich dokonanie żadnego wpływu.

Występujący na rozprawie pełnomocnik Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie przedkładając oryginał oraz załączając do akt kolorową kserokopię części graficznej Studium z 2000 r. i wskazując na oznaczenie terenu, na którym [w części graficznej Studium] znajduje się nieruchomość skarżącego.

Na rozprawie Sąd przeprowadził na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowód z dokumentu w postaci uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 czerwca 2007 r. nr 73/XI/2007 i z dnia 14 czerwca 2000 r. Nr 173/XXVIII/2000 oraz kopii fragmentu Studium z 2000 r., celem rozstrzygnięcia czy zaskarżona uchwała zmienia kierunek polityki Gminy w zakresie zagospodarowania terenów, na których znajdują się nieruchomości skarżącego, co miało znaczenie dla oceny, czy po stronie skarżącego zachodzi legitymacja skargowa w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało w sprawie rozważyć, czy skarga jest dopuszczalna.

Przedmiotem skargi była uchwała w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.; dalej u.p.z.p.) między innymi uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Takie uprawnienie jest ustawową realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w dziedzinie tzw. władztwa planistycznego. Oznacza to, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zakres takiej kontroli musi być zatem z natury rzeczy ograniczony jedynie do wypadków wyraźnego naruszenia wynikających z przepisów prawa zasad, na których władztwo planistyczne gminy znajduje swoje oparcie, przy czym katalog takich zasad nie może być w żadnym wypadku poszerzany lub interpretowany w sposób rozszerzający (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2133/10 odnoszącym się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – orzeczenie dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe dotyczy także procedury zmiany studium, a możliwość dokonywania zmiany tego aktu planistycznego jest również wyrazem wskazanej wyżej samodzielności gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią na jej terenie.

Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Odnosząc się do zagadnienia uprawnienia skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 16 września 2010 r. Nr 406/LVIIX/2010 o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak z 2000 r., zauważyć należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Jak wynika z poglądów utrwalonych już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można w oparciu o charakter studium wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, a potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego strony skarżącej wynika z mocy wiążącej studium (por. wyroki NSA z dnia: 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1389/09; 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1629/09;28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 350/10 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń jw.).

Przystępując do rozważań na temat naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego przez zaskarżoną uchwałę należy stwierdzić, iż uchwała z dnia 16 września 2010 r. w przedmiocie zmiany Studium, nie mając formalnie charakteru aktu powszechnie obowiązującego, jako akt planowania wiąże radę gminy w tym zakresie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ponadto art. 20 ust. 1 powołanej ustawy aktualnie stanowi, iż rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń studium). W konsekwencji poprzez zmianę kierunku zagospodarowania przestrzennego terenów należących do skarżącego wpływa na sposób wykonywania prawa własności skarżącego i w ten sposób narusza jego interes prawny. Skoro zmiana Studium - niewątpliwie wiążąco wobec Rady Gminy, w razie kontynuowania procedury planistycznej i uchwalenia planu miejscowego - wskazuje na odmienny od dotychczasowego kierunek zagospodarowania obszaru, na którym znajdują się działki nr [...] i [...], to ogranicza możliwości określenia przeznaczenia tych terenów w planie miejscowym. Wobec tego plan miejscowy uchwalany na podstawie zaskarżonego zmienionego Studium ograniczałby możliwości korzystania z tych działek w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą Studium. W niniejszej sprawie poza sporem bowiem - nie jest to okoliczność w żadnej mierze sporna pomiędzy stronami - pozostaje, że w Studium z 2000 r. wyżej opisane działki znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny rozwoju budownictwa [...], a plan miejscowy respektujący kierunek polityki przestrzennej Gminy Czerwonak musiałby w zgodzie z zapisami Studium określić przeznaczenie tych gruntów. Zaś wskutek zmiany Studium dokonanej uchwałą Nr 406/LVII/2010 z dnia 16 września 2010 r. przedmiotowe działki znalazły się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej (w paśmie krajobrazowym oznaczonym symbolem "[...]" obejmującym całą otulinę Parku Krajobrazowego "Puszcza Zielonka" oraz fragmenty nieleśne tego Parku, jak to wynika z Części II - uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy 3. Stan środowiska przyrodniczego - 3.8), które to obszary Studium wyłącza z zabudowy, jak to wynika z zapisu Części C Studium - Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak II. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej Gminy oraz przeznaczenia terenów 3., Obszary wyłączone z zabudowy (3.1 Obszary współtworzące system przyrodniczy gminy). Wspomniana Części II Studium - uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (3. Stan środowiska przyrodniczego - 3.8) wskazuje między innymi, iż w części pasma "[...]" zostały ustanowione na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody obszary chronionego krajobrazu, dla których określono zakazy i nakazy dotyczące zagospodarowania przestrzennego, w tym przyjęta uchwałą Rady Gminy Czerwonak forma ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu "[...]" - obszaru ustanowionego na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] 2008 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi [...] i [...].

Zauważyć należy, iż ustawodawca formułując przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ograniczył stosowania tego przepisu tylko do uchwał lub zarządzeń organów gminy będących aktami prawa miejscowego, jak uczynił to w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1590 ze zm.), gdzie możliwość wniesienia skargi przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, ograniczono do aktów prawa miejscowego (art. 90 ust. 1). Wręcz przeciwnie, w art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że w sprawach, o których mowa w ustępie pierwszym tego artykułu, stosuje się odpowiednio art. 94. Ten zaś przepis rozróżnia uchwały i zarządzenia będące lub nie aktami prawa miejscowego, lecz skutkiem tego rozróżnienia jest tylko możliwość stwierdzenia nieważności takiego aktu albo niezgodności z prawem. Zatem nie ulega wątpliwości, że ustawodawca zakładał, iż także taka uchwała organu gminy, która nie jest aktem prawa miejscowego, "ma zdolność" naruszenia czyjegoś interesu prawnego lub uprawnienia i z tego powodu może podlegać zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli chodzi o pojęcie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to wskazać należy, że muszą one wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, że muszą one być indywidualne, bezpośrednie i konkretne, istnieć w chwili wniesienia skargi, a nie w przyszłości oraz że zaskarżona uchwała musi je naruszać (tak tutejszy Sąd w wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 751/10; por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 436/07 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 291/09 - dostępne jw.).

W ocenie Sądu uchwała z dnia 16 września 2010 r. o zmianie Studium w tej konkretnej sprawie narusza interes prawny skarżącego właściciela nieruchomości wyżej opisanych działek znajdujących się w obszarze objętym uchwałą o zmianie Studium, bowiem treść zmiany Studium od daty jego obowiązywania determinuje określenie przeznaczenia tych działek w planie miejscowym, gdyby Gmina przystąpiła do jego sporządzenia, istotnie zmieniając kierunek zagospodarowania tego obszaru. Sednem niniejszej sprawy jest jednak ocena, czy naruszenie to - mające miejsce niejako na przedpolu właściwego naruszenia uprawnień właścicielskich skarżącego, ale wywołujące bezpośredni wpływ na treść planu miejscowego - które następuje poprzez obligatoryjne uwzględnienie zapisów Studium w planie miejscowym, zostało dokonane w prawem wyznaczonych granicach władztwa planistycznego Gminy.

Dodać należy, iż uchwała Rady Gminy Czerwonak z dnia 16 września 2010 r. Nr 406/LVIIX/2010 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak została zaskarżona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), mianowicie w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione w dniu 7 lutego 2011 r., odpowiedź na nie została doręczona stronie skarżącej w dniu 28 lutego 2011 r., zaś skarga wpłynęła do organu w dniu 28 marca 2011 r.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały o zmianie Studium gminy Czerwonak należy zauważyć, iż zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie do nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę nie doszło.

Oceniając merytorycznie zarzuty skargi należy najpierw przypomnieć, że o powodzeniu skargi na studium, tak jak i na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przesądza wykazanie naruszenia przez gminę konkretnego przepisu prawa, i to co do zasady prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Nie każde naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony jest bowiem równoznaczne z naruszeniem prawa przez gminę. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być związane z jednoczesnym naruszeniem przez gminę obiektywnego porządku prawnego, a zwłaszcza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała, iżby badany akt planistyczny naruszał prawo w odniesieniu do sytuacji skarżącego i w ten sposób wpływał negatywnie na jego sytuację prawną (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 525/09; dostępne w bazie orzeczeń jw.).

Jak już to zostało zasygnalizowane na wstępie, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkami wymienionymi w ustawie, należy do zadań własnych gminy (art. 3 i art. 9 u.p.z.p.).

Przywołana ustawa w art. 9 stanowi, iż: w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 1); wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem; studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (ust. 3). Jak już wspomniano ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4). Z kolei w ust. 5 przywołany przepis wprost stanowi, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Przepisy zawarte w ust. 3-5 art. 9 u.p.z.p. odnoszą się do charakteru studium gminnego. Wynika z nich, iż jest ono zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy. Odmiennie więc od planu miejscowego teren, jaki ma być objęty postanowieniami studium, jest jednoznacznie określony i zawsze powinien obejmować cały obszar gminy. Nie wyklucza to możliwości podejmowania uchwał w sprawie zmiany gminnego studium w zakresie ściśle określonego fragmentu obszaru gminy, przy czym zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy powinny współgrać z pozostającymi w mocy ustaleniami (tak T. Bąkowski [w:] Komentarz, Zakamycze 2004, Komentarz do art. 9 u.p.z.p., podano za systemem informacji prawnej LEX).

Art. 27 u.p.z.p stanowi, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. To z kolei oznacza konieczność odpowiedniego zastosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania studium (art. 9 - art. 13 u.p.z.p.). Zmiana studium może zatem mieć węższy zakres niż pierwotny zmieniany akt, niemniej jednak jest to rozwiązanie fakultatywne. Jak stwierdził Z. Niewiadomski uchwała rady gminy o przystąpieniu do zmiany studium może również uściślić zakres przedmiotowy zmiany studium, w praktyce wydaje się to jednak bardzo trudne do określenia (tak Z. Niewiadomski [w:] Zagospodarowanie Przestrzenne Komentarz 2. wyd. C. H. Beck, Warszawa 2005, art. 27 nb 6-7). Z powyższego wynika, że w zależności od skali planowanych zmian w polityce przestrzennej zmiana studium może obejmować cały zakres przedmiotowy i obszarowy w istocie tożsamy z zakresem pierwotnego studium, jak również może polegać na modyfikacji jedynie części rozwiązań w nowelizowanym akcie planistycznym (por. Z. Niewiadomski jw.). Również treść art. 32 ust. 2 u.p.z.p. dotyczący aktualizacji zmian w zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż rada gminy w przypadku uznania - na podstawie wyników analiz przedstawionych przez organ wykonawczy gminy, o których mowa w ust. 1 - studium i planów miejscowych, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 u.p.z.p. Zatem nawet w razie uznania, że studium jest nieaktualne w całości zastosowanie znajdzie art. 27 dotyczący zmiany studium, mimo że w istocie zmiana będzie dotyczyć całości nieaktualnego studium.

Sekwencja czynności podejmowanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania projektu zmiany studium z uwagi na treść art. 27 u.p.z.p. jest w istocie, co do zasady, zgodna z harmonogramem określonym w art. 11 u.p.z.p.

Powyższe zaś prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie Gmina Czerwonak, która w świetle uzasadnienia zaskarżonej uchwały uchwaliła zmianę obowiązującego studium obejmującego cały obszar gminy i będącego "w efekcie opracowaniem całkowicie nowego dokumentu, czyli opracowaniem nowego studium (...)", nie dopuściła się zarzucanego naruszenia prawa - art. 11 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. Intencje i powody, dla których został opracowany tego rodzaju akt planistyczny wyjaśniają dalsze zapisy uzasadnienia uchwały. Nawet jednak gdyby uznać, że takie naruszenie miało miejsce, to [...] należałoby uznać je za nieistotne, a w konsekwencji nie miałoby ono wpływu na naruszenie praw i wolności skarżącego.

W sprawie została zachowana sekwencja czynności, o których mowa w art. 11 u.p.z.p. Zostały dokonane stosowne ogłoszenia i obwieszczenia, a strona skarżąca miała możliwość zapoznać się z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zmiany studium, w tym wzięła udział w dyskusji publicznej w dniu [...] kwietnia 2010 r., jak również wniosła uwagi do projektu zmiany studium. Co istotne, pismo skarżącego reprezentowanego przez pełnomocnika zawodowego z dnia [...] maja 2010 r. wprost wskazuje, iż uwagi te są składane "w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu projektu Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak". W piśmie tym nie zostały podniesione żadne zarzuty dotyczące tego, że w sprawie nie został wyłożony do publicznego wglądu jednolity projekt zmiany studium. Przeciwnie, strona tak jak i wielu innych mieszkańców Gminy miała zapewnioną możliwość wniesienia uwag do projektu zmiany studium. Wobec powyższego twierdzenia strony skarżącej co do takiej okoliczności nie znajdują uzasadnienia w przebiegu postępowania planistycznego.

Nie może zaś dyskwalifikować prawidłowości czynności wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu ewentualne technicznie niewyróżnienie zmian w zapisach projektu studium, skoro treść zmienianego studium podlegała istotnemu przeredagowaniu, tworząc osobne jednostki redakcyjne, odmienne od dotychczasowych.

W ocenie Sądu twierdzenia strony co do tego, że Wójt Gminy Czerwonak przekroczył umocowanie udzielone mu w uchwale Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium bowiem opracował nowe studium i dla tego nowego studium uzyskał wymagane uzgodnienia i opinie, jak również wprowadził radnych gminnych, organy uzgadniające oraz społeczność lokalną w błąd, są niezasadne. W sprawie brak podstaw do uznania, że organy uzgadniające i opiniujące zapoznały się z innym projektem niż ten, który został udostępniony społeczności lokalnej do wglądu, poddany dyskusji publicznej, jak i poddany radnym pod dyskusję i głosowanie. Treść projektu zmienianego Studium umożliwiała wszystkim uczestnikom procedury planistycznej zajęcie stanowiska w sprawie, wypowiedzenie się co do treści projektu tego aktu.

Przebieg dyskusji publicznej w dniu [...] kwietnia 2010 r., a w szczególności zabranie głosu przez kilkanaście osób, które wskazywały na okoliczności dotyczące kierunków zagospodarowania różnych obszarów objętych projektem zmiany Studium, jak również fakt złożenia 132 uwag do projektu zmiany Studium (88 wniosków – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały) przeczą tezie skarżącego o domniemanym zdecydowanie mniejszym zainteresowaniu mieszkańców gminy udziałem w procedurze zmiany Studium.

W konsekwencji powyższe nie może świadczyć o naruszeniu przez Gminę Czerwonak zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), jak również § 82 i § 84 w związku z § 141 (przepis wskazany w zarzutach skargi) i § 143 (przepis wskazany uzasadnieniu skargi) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Jak już wyżej wskazano, studium nie jest aktem prawa miejscowego. Z kolei przywołane rozporządzenie wykonawcze w § 142 ust. 2 (przepis zawarty w Dziale VII Projekty aktów prawa miejscowego) stanowi, iż akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach. Natomiast § 143 stanowi, iż do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Wobec powyższego, skoro ustawodawca nakazuje jedynie odpowiednio stosować określone przepisy przedmiotowego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stanowionego przez gminę, to tym bardziej można rozważać jedynie odpowiednie stosowanie zapisów tego rozporządzenia do uchwały w przedmiocie studium, które ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (wiąże w stosunkach rada gminy i podporządkowane jej jednostki).

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1059/10 i I OSK 1058/10 (dostępne w bazie orzeczeń jw.), który odwołując się do wcześniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1341/10, iż stosowanie Zasad techniki prawodawczej w sferze prawotwórczej działalności samorządu terytorialnej budzi wątpliwości (zob. W. Taras, A. Wróbel: Samodzielność prawotwórcza samorządu terytorialnego S.T. z 1991, nr 7-8/, s. 17, T. Bąkowski: Zasady techniki prawodawczej a prawotwórstwo organów jednostek samorządu terytorialnego, PiP z 2006, nr 1, s. 92 i nast.). Dalej NSA zauważył, iż zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (zob. T Bąkowski: Zarys legislacji administracyjnej - Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, Wrocław, 2010 s. 85). Treść przepisów działu VI Zasad techniki prawodawczej [zatytułowany Projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń)] wniosku takiego nie przełamuje.

Powyższe tym bardziej należy odnieść do studium mając na uwadze, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też w zasadzie bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Wobec tego, w ocenie Sądu, podstawowym kryterium uwzględnianym przy redakcji wewnętrznie obowiązujących zapisów studium powinno być dołożenie należytej staranności w trakcie opracowywania projektu takiego aktu, przejrzystość i komunikatywność, jednoznaczność (por. M. Augustyniak, R. Cybulska, B. Dolnicki, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, Cz. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, Komentarz, ABC 2010 Komentarz do art.14 ustawy o samorządzie gminnym, podano za systemem informacji prawnej LEX - i powołane tam stanowisko doktryny). Stąd też nawet gdyby uznać w niniejszej sprawie domniemane naruszenie § 82 i § 84 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej, to nie mogłoby wspomniane naruszenie prowadzić do stwierdzenia nieważności całości lub części aktu planistycznego. Zdaniem Sądu istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ma miejsce wówczas, gdy naruszenie procedury ma wpływ na treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem gdy naruszenie procedury jest tego rodzaju, iż daje podstawy do stwierdzenia, że przy jej prawidłowym zachowaniu postanowienia aktu planistycznego w swej istocie byłyby inne (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 273/10, LEX nr 755548 - dostępne w bazie orzeczeń jw., poglądy dotyczące kolejności podejmowanych uchwał w procesie planistycznym).

Co się tyczy zarzutu art. 10 ust. 1 pkt 9, ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie uwzględnienia w Studium obszaru chronionego krajobrazu "[...]" należy stwierdzić, że i ten zarzut okazał się niezasadny. W przekonaniu Sądu uchwała Rady Gminy Czerwonak Nr 216/XXXI/2008 z dnia 20 listopada 2008 r. na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), którą został wyznaczony Obszar Chronionego Krajobrazu pod nazwą "[...]", położonego na terenie gminy Czerwonak we [...] części wsi [...] i [...], obręb geodezyjny [...], wynoszący [...] ha, obowiązuje pomimo zmiany art. 23 ustawy o ochronie przyrody, co nastąpiło z dniem 1 sierpnia 2009 r. ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753 ze zm.). W przedmiotowej uchwale w § 2 ust. 1 pkt 6 ustanowiono czynną ochronę nieleśnych ekosystemów lądowych poprzez utrzymanie obszarów w rolniczym wykorzystaniu oraz wprowadzono zakazy wymienione w § 3.

Po pierwsze warto przypomnieć, że obszary chronionego krajobrazu są jedną z form ochrony przyrody, które do czasu wejścia w życie wyżej przywołanej ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. powoływały do życia różne organy, zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody aktualnie uprawnienia te przysługują wyłącznie sejmikowi województwa. K. Gruszecki w Komentarzu Ustawa o ochronie przyrody Komentarz, 2. wydanie, ABC Warszawa 2010 wyraził pogląd, iż w związku z tym, że ustawodawca nie przewidział żadnych rozwiązań przejściowych nadal obowiązują bez żadnych ograniczeń czasowych obszaru chronionego krajobrazu, które zostały powołane do życia przez rady gmin w formie uchwały (Komentarz do art. 23, str. 135). Wydaje się, ze powyższy pogląd koresponduje z wymową przepisu art. 153 tej ustawy, który stanowi, iż formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy [to jest ustawą z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079, ze zm.)] stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. W tym wypadku przedmiotowy zapis ma na [...] celu uniknięcie powoływania do życia już istniejących pod rządami "starej" ustawy form ochrony przyrody na nowych zasadach (patrz K. Gruszecki w Komentarzu jw., komentarz do art. 153, str. 602).

Ponadto zauważyć należy, iż niezależnie od tego, czy do omawianej uchwały o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu stosuje się art. 35 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie należy wyprowadzić wniosek o obowiązującej mocy przedmiotowej uchwały. Przy założeniu, że tego rodzaju akt prawa miejscowego jak uchwała rady gminy w przedmiocie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu jest objęta dyspozycją art. 35 ust. 1 przywołanej ustawy - to jest została wydana na podstawie zmienionego upoważnienia, a nie na podstawie upoważnienia zawartego w uchylonym przepisie ustawy o ochronie przyrody - to nadal obowiązuje stosownie do brzmienia tego przepisu. W ocenie Sądu nie ma tutaj rozstrzygającego znaczenia ewentualny brak umieszczenia przez właściwego wojewodę tej uchwały w wykazie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą, o czym stanowi art. 35 ust. 2 tej ustawy, mający znaczenie porządkowe, a nie prawotwórcze. Przy założeniu, że przedmiotowa uchwala nie jest aktem wydanym na podstawie zmienianego upoważnienia, należy mieć na uwadze - analizując skutki zmiany ustawy o ochronie przyrody w zakresie art. 23 ust. 4 z punktu widzenia zasad stanowienia prawa - że byłoby zbytnim uproszczeniem przykładanie tych samych reguł stanowienia i derogacji aktów wykonawczych odnoszące się rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) oraz aktów prawa miejscowego ustanawianych przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, których zasady i tryb stanowienia określają ustawy (art. 94 Konstytucji). W tym zakresie Sąd uznaje za stosowne ponownie odwołać się do wspomnianego już poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1058/10. Dodatkowo warto wskazać, że pojęcie wytycznych w rozumieniu § 32 rozporządzenia wykonawczego w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" dotyczących treści aktu wykonawczego posiada inne znaczenie w odniesieniu do rozporządzeń, zaś inne w stosunku do aktów prawa miejscowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 45/10 – dostępne w bazie orzeczeń jw.), które powinny być ustanawiane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji RP), nie zaś na podstawie każdorazowego upoważnienia zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu, jak rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP), niemniej jednak nawet wspomniane Zasady techniki prawodawczej w § 32 ust. 3 stanowią, iż jeżeli zmiana treści przepisu upoważniającego polega na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt zachowuje moc obowiązującą; w takim przypadku organem upoważnionym do zmiany lub uchylenia aktu wykonawczego wydanego na podstawie zmienionego przepisu upoważniającego jest organ wskazany w zmienionym upoważnieniu. należy mieć na uwadze, że w ustawie o ochronie przyrody nadal znajduje się upoważnienie dla organu jednostki samorządu terytorialnego do ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu, niemniej jednak aktualnie jest nim nie wojewoda (art. 23 ust. 2 w brzmieniu sprzed zmiany ustawy o ochronie przyrody) albo rada gminy (art. 23 ust. 4 w brzmieniu sprzed zmiany ustawy o ochronie przyrody), lecz sejmik województwa (art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w aktualnym brzmieniu), który mógłby w drodze uchwały ustanowić tego rodzaju obszar chroniony.

Skoro przedmiotowa uchwała Rady Gminy Czerwonak Nr [...] z dnia [...] 2008 r. wyznaczająca Obszar Chronionego Krajobrazu pod nazwą "[...]" obowiązywała, to mogła i powinna była zostać uwzględniona tak w strategicznej ocenie oddziaływania projektu zmiany Studium na środowisko, do wykonania której podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jak i w samej treści projektu zmiany Studium. Na obowiązek uwzględnienia w studium występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych wskazuje art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji również nie sposób czynić Gminie zarzutu, iż uwzględniła w Studium kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, jak również obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p.), jak również - jak na to wskazał skarżący - "odzwierciedlenie [obszaru chronionego krajobrazu] także w części graficznej studium, gdzie zostały naniesione granice tego obszaru", co znajduje swoje uzasadnienie w treści § 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który znajduje zastosowanie również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

Dodać należy, iż nawet trafność argumentu skarżącego w powyższym zakresie, co w sprawie nie ma miejsca, samoistnie nie dawałaby przesłanek dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały o zmianie Studium, która nie była prostym przełożeniem (odzwierciedleniem) treści uchwały o ustanowieniu obszaru chronionego krajobrazu w zmienianym Studium. Zmiana Studium stanowiła bowiem, zgodnie z uzasadnieniem tej uchwały oraz treścią zaskarżonej uchwały Nr 73/XI/2007 Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak wyraz woli dostosowania zapisów Studium do aktualnych wymogów ustawowych oraz miała na celu zaktualizowanie kierunków rozwoju Gminy do aktualnych potrzeb i uwarunkowań i odnosiła się do całego obszaru Gminy, jak to wynika z samej treści tej uchwały (§ 1). Ponadto w uzasadnieniu do projektu tej uchwały odwołano się do takich okoliczności, jak konieczność przystąpienia aktualizacji Studium z uwagi na niejednoznaczność i ogólnikowość zapisów, brak odniesienia zapisów tekstu do przestrzeni, potrzeba wycofania się z niektórych wyznaczonych terenów i błędnych zapisów, zmiany przepisów prawa, brak wyznaczonych obszarów rewitalizacji, jak wywiedziono z opracowania analizy oceny aktualności Studium, zleconej zgodnie z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. Co istotne, uchwała intencyjna z 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium została podjęta ponad rok wcześniej niż uchwała z 2008 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi [...] i [...]. Również uzasadnienie zaskarżonej uchwały w przedmiocie zmiany Studium wskazuje na powyższe okoliczności.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, iż przyjęcie, że gmina nie może wyłączyć pewnych gruntów spod zabudowy, kierując się interesem społecznym, gdyż sprzeciwiają się temu ich właściciele, podważałoby istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszałoby przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p., a także art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. (tak Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1804/10, LEX 746805 - dostępne w bazie orzeczeń jw.). Wobec tego może w studium wytyczyć takie zagospodarowania przestrzennego, które służą takiemu ograniczeniu w planie miejscowym.

Co się tyczy dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu stwierdzić należy, iż w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające między innymi z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co nie oznacza wymogu skopiowania dotychczasowych zapisów studium, bowiem stanowiłoby to w istocie zaprzeczenie władztwa planistycznego gminy. Wśród innych równorzędnych uwarunkowań wymienione zostały bowiem także stan środowiska i wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art. 9 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Warto także zauważyć, iż niezależnie od zapisów Studium w brzmieniu pierwotnym o charakterze gruntów skarżącego niewątpliwie stanowi wpis w ewidencji gruntów. Gruntami rolnymi są zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w rozumieniu tej ustawy grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a zgodnie z tą ustawą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Kwestia "potencjalnego sposobu korzystania" z gruntów skarżącego traci jednak na znaczeniu wobec faktu, że tego rodzaju "potencjalny sposób korzystania z gruntu" w pierwotnej treści "starego" Studium, a konkretnie kierunek zagospodarowania obszaru, na którym położone są działki skarżącego, miałby znaczenie jedynie wewnętrzne wobec Gminy Czerwonak wiążąc Gminę w razie uchwalania planu miejscowego. W niniejszej sprawie zaś mamy do czynienia ze zmianą kierunku polityki planistycznej, a nie zmianą przeznaczenia gruntów, które może nastąpić w planie miejscowym, jak stanowi art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (por. stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 510/10 - dostępne w bazie orzeczeń jw.).

Skarżący nie wykazał, aby w niniejszej sprawie sporządzenie i przyjęcie zmiany Studium - co do kierunku zagospodarowania przestrzennego terenu gminy, w szczególności w odniesieniu do działek, których strona jest właścicielem - nastąpiło z naruszeniem obowiązującego prawa. Inaczej rzecz ujmując, w niniejszej sprawie wprawdzie zaszły pozytywne przesłanki z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego (dopuszczalność wniesienia skargi), jednakże nie było podstaw do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.