Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3947/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 268 ust. 1, art. 269 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I SA/Op 62/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 września 2020 roku, sygn. akt I SA/Op 62/20, którym oddalono skargę w/w na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 roku, nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Informacją roczną z [...] października 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, powołując się na art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku - Prawo wodne oraz pozwolenie wodnoprawne nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 roku w zakresie poboru wody z [...] P., piętrzenia i odprowadzania wód do P. [...], ustalił stronie - Skarbowi Państwa Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] za okres: [...] stycznia 2019 r. – [...] grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód powierzchniowych. Opłata miała zostać uiszczona w czterech równych ratach kwartalnych.

W złożonej od powyższej informacji reklamacji strona podniosła, że opłata dotyczy zbiorników małej retencji, których rolą (zgodnie z operatem wodnoprawnym) jest retencjonowanie wody, uwilgotnienie przyległych terenów i ustanowienie rezerwuaru wody w okresach suchych. Zbiorniki znajdują się na terenie leśnym i służą nawadnianiu gruntów dla celów leśnych i z tych przyczyn na podstawie art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne nie podlegają opłacie stałej.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie uznał reklamacji i decyzją z [...] grudnia 2019 r., na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm. - dalej: "ustawa Prawo wodne", "u.p.w.") oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm. - dalej: "o.p.") w związku z art. 300 ust. 1 u.p.w., określił stronie za okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za pobór wód powierzchniowych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Nadleśnictwo korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] nr [...] na pobór wód powierzchniowych co oznacza, że zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne obowiązane jest ponosić opłaty za usługi wodne. Następnie wyjaśnił, że fakt naliczenia i wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego. Potrzeby nawadniania gruntów leśnych lub potrzeby związane z chowem i hodowlą ryb, które nie zostały wymienione w treści pozwolenia wodnoprawnego, nie korzystają ze zwolnienia przedmiotowego. Retencjonowanie wód gruntowych i powierzchniowych, zasilanie zasobów wód podziemnych, spowalnianie odpływu wód deszczowych nie stanowią bowiem egzemplifikacji celów, o których mowa w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, a więc celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Zdaniem organu, wskazywany przez stronę art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, nie dotyczy przedmiotowej sprawy, gdyż dyspozycja ujęta w tym artykule nie znajduje odzwierciedlenia w treści pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...], które stanowiło podstawę przedmiotowej opłaty. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w art. 34 pkt 12 ustawy Prawo wodne wskazane zostało expressis verbis, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie [...]m³ na dobę stanowi "szczególne korzystanie z wód", tymczasem treść pozwolenia wodnoprawnego stanowiącego podstawę spornej opłaty wskazuje, że Nadleśnictwo korzysta z tzw. usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Skutkuje to przyjęciem stanowiska, że art. 270 ust. 2 nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu, powołany przez stronę art. 186 Prawa wodnego nie mógł stanowić postawy prawnej zwolnienia z opłat za usługi wodne. Przepis ten reguluje zupełnie inne prawne zagadnienie tj. "utrzymanie urządzeń wodnych", który oznacza eksploatację, konserwację oraz remonty urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Podobnie argumenty dotyczą wskazanego w reklamacji art. 163 Prawa wodnego. Zadania organów, w zakresie utrzymania urządzeń wodnych, a normy odnoszące się do opłat za usługi wodne, stanowią odrębne instytucje prawne i łączne stosowanie tych norm może mieć miejsce tylko za zgodą ustawodawcy wyrażonej w konkretnym przepisie ustawy, którego jednak brakuje w ustawie Prawo wodne.

Dalej przedstawiając sposób wyliczenia opłat stałej organ wskazał, że Nadleśnictwo korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] na pobór wód powierzchniowych z [...] P. w ilości [...] = [...] m³/r, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego zobowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłat stałych organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502 - dalej określane jako: "rozporządzenie"). Opłata stała za pobór wód powierzchniowych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] PLN na dobę za [...] m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego [...] dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m³/h, co po przeliczeniu daje wielkość [...] m³/s.

We wniesionej skardze Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] zaskarżyło w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] grudnia 2019 r., zarzucając błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego:

-rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 270 ust. 2a u.p.w., poprzez naliczenie opłaty stałej, pomimo, że pobór wód następuje do celów ochrony przyrody w lasach;

-naruszenie prawa materialnego tj. art. 163 u.p.w., poprzez naliczenie opłaty stałej za pobór wody, w sytuacji gdy zbiornik wybudowany został w celu przeciwdziałania skutkom suszy oraz w celach przeciwpowodziowych, a ochrona przed powodzią nie należy do zadań Nadleśnictwa, stanowi natomiast zadanie Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] września 2020 roku skargę oddalił uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, po przedstawieniu przebiegu postępowania, stanowisk stron, wskazał, że zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne, jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1). W myśl przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Stosownie zaś do art. 270 ust. 1 ww. ustawy, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych.

Podstawę ustalenia wysokości opłaty stałej w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 1 pkt 2 oraz przepis art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, w świetle którego wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny był także, zdaniem Sądu, § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, który stanowi, że do dnia [...] grudnia 2019r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą: za pobór wód powierzchniowych – [...] zł na dobę za [...] m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód.

Przechodząc do merytorycznej kontroli wydanego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że istotą sporu pomiędzy stroną skarżącą a organem jest kwestia samej zasadności określenia opłaty stałej w sytuacji, gdy według strony brak było podstaw do jej naliczania z uwagi na przysługujące Nadleśnictwu zwolnienie z obowiązku jej ponoszenia przewidziane art. 270 ust. 2a Prawa wodnego. Skarżąca ponadto zwracała uwagę, że głównym celem budowy zbiornika była ochrona przeciwpożarowa oraz prowadzona przez Nadleśnictwo działalność ochrony przyrody, a są to zadania organów administracji rządowej oraz samorządowej, a także Wód Polskich.

Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd zauważył, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie toczącego się postępowania w przedmiocie określenia stronie skarżącej opłaty stałej, powołany przez Nadleśnictwo jako materialnoprawna podstawa zwolnienia z ponoszenia opłaty stałej przepis art. 270 ust. 2a Prawa wodnego jeszcze nie obowiązywał. Wprawdzie w ustawie z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r. poz. 2170 - dalej: "ustawa nowelizująca") - w art. 1 pkt 50, po art. 270 ust. 2 dodano ust. 2a w brzmieniu: "opłaty stałej nie ponosi się także za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu", jednakże ustawa weszła w życie dopiero z dniem 23 listopada 2019 r. Jednocześnie zgodnie z dyspozycją przepisów przejściowych, tj. art. 8 ustawy nowelizującej przewidziano, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem przepisów art. 388 ust. 2 i 3, art. 394 ust. 1 pkt 9, art. 423 i art. 439. Powyższe oznacza, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nie stosuje się nowo dodanego do art. 270 jego ust. 2a, na który to przepis powołuje się strona skarżąca, skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] października 2019 roku poprzez sporządzenie informacji rocznej w przedmiocie naliczonej opłaty stałej.

W dalszej części uzasadnienia Sąd uznał jako prawidłową tę część argumentacji organu z której wynika, że w sprawie nie miało zastosowanie zwolnienie przewidziane w obowiązującym wówczas art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w sytuacji, gdy pobór wód dokonywany jest do celów enumeratywnie określonych w powołanym art. 270 ust. 2 - opłaty stałej nie ponosi się. Zatem z punktu widzenia treści art. 270 ust. 2 ważne jest, by organ określając opłatę stałą za pobór wód ustalił, czy pobór wód jest do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Organ stwierdzając brak podstaw do zastosowania w konkretnym przypadku zwolnienia z opłaty zasadnie powołał się na pozwolenie wodnoprawne. Podstawę naliczenia opłaty w niniejszej sprawie stanowi decyzja z dnia [...] sierpnia 2011r. - pozwolenie wodnoprawne (nr [...]) i z osnowy tej decyzji wynika wprost, że strona skarżąca uzyskała uprawnienie "na szczególne korzystanie z wody, dla potrzeb dwóch zbiorników przepływowych małej retencji wodnej, zlokalizowanych w oddziale nr [...] leśnictwo B., działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] gmina [...] [...] w zakresie poboru wody z [...] P., piętrzenia i odprowadzania wód do p. [...]". Nie sposób zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie sam pobór wód następuje na potrzeby nawadniania gruntów i upraw dla celów leśnych. Pobór wód powierzchniowych realizowany na podstawie wskazanego pozwolenia wodnoprawnego nie jest objęty hipotezą normy z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Do zastosowania tego przepisu nie wystarczy ustalenie, że poboru wód dokonano dla celów leśnych, konieczne jest również kumulatywne ustalenie pozytywne, że ów pobór odbywa się na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Eksponowane przez stronę skarżącą tezy nie znajdują potwierdzenia w treści pozwolenia wodnoprawnego, a to ono pozostaje w tej materii dowodem kluczowym, ujawniającym rzeczywisty cel budowy zbiorników retencyjnych i poboru wód na ich potrzeby. Jak stanowi art. 403 ustawy Prawo wodne, w pozwoleniu określa się cel korzystania z wód, a zatem słusznie wywiódł organ, że dla zastosowania zwolnienia w decyzji zezwalającej na pobór wód winno wyraźnie być wskazane, że pobór ten dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...], na podstawie którego Nadleśnictwo dokonuje poboru wody nie wskazuje na to.

Zdaniem Sądu, mając na względzie przytoczone unormowania i ustalenia należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ prawidłowo określił wysokość opłaty stałej. Uwzględnił jednostkową stawkę za pobór wód powierzchniowych w wysokości [...] zł na dobę za [...] m³/s - § 15 pkt 2 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017r., liczbę dni w roku – [...] oraz maksymalną ilość wody powierzchniowej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W dalszej części uzasadnienia Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że był on obowiązany działać na podstawie i w granicach prawa i naliczyć sporną opłatę, gdyż ewentualne odstępstwo w tym zakresie mogłoby wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy.

W ustawie Prawo wodne brak także przepisu, który pozwoliłby organowi fakultatywnie zwolnić w określonych sytuacjach np. "z uwagi na wyjątkowe okoliczności" podmioty z opłat za usługi wodne, zatem organ dla wypełnienia dyspozycji norm Prawa wodnego zobligowany był do wymierzenia spornej opłaty. Wskazał, że: "w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Nie ma sporu co do tego, że wszelkie zwolnienia z danin publicznych, muszą być interpretowane w sposób ścisły, a tym samym, skoro Ordynacja podatkowa ma odpowiednie zastosowanie również w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne, to nie można przepisów dotyczących zwolnień z opłat tej ustawy interpretować według zasad wykładni rozszerzającej.

Sąd nie podzielił również stanowiska strony, że organ naruszył art. 163 ustawy Prawo wodne. W myśl tej regulacji, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. W ocenie Sądu, w/w przepis w żadnym razie nie daje podstaw do uznania, że w sprawie zastosowanie ma zwolnienie z opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 268 ust. 1 u.p.w., poprzez brak ustalenia, iż usługi wodne obejmują m.in. piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód, i nie są wymienione w art. 268 ust. 1 jako usługi za które uiszcza się opłaty zgodnie z w/w ustawą,

b) art. 163 u.p.w., poprzez uznanie przez Sąd, iż organ zasadnie naliczył opłatę stałą za pobór wody, w sytuacji gdy zbiornik wybudowany został w celu przeciwdziałania skutkom suszy oraz celach przeciwpowodziowych, a ochrona przed powodzią nie należy do zadań Nadleśnictwa, stanowi natomiast zadanie Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej,

c) art. 270 ust 2a u.p.w., poprzez uznanie przez Sąd, iż organ prawidłowo naliczył opłatę pomimo, iż opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że Sąd nie dokonał szerszej analizy stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem specyfiki związanej z użytkowaniem zbiorników wybudowanych w ramach projektu małej retencji górskiej. Zbiornik wodny wybudowany został na terenie Nadleśnictwa w ramach projektu pn.: "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie". Celem tego projektu była budowa na terenach Nadleśnictwa zbiorników retencyjnych służących zapobieganiu skutkom powodzi, celem ochrony przeciwpożarowej oraz celem prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej, związanej ze stworzeniem siedlisk [...] [...], miejsca żerowania [...] [...] oraz [...]. Pobór wód następuje dla celów ochrony przyrody, a w okresie objętym opłatą woda pobierana była w ilości koniecznej dla podtrzymywania zlewu. Celem budowy zbiornika były przesłanki o charakterze związanym z realizacją funkcji publicznych oraz przyrodniczych związanych z ochroną przyrody w lasach, w tym magazynowaniem wód w zbiorniku. Jak wynika z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują także m.in. piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód. Usługi te nie są wymienione w art. 268 ust. 1 jako usługi, za które uiszcza się opłaty zgodnie z w/w ustawą.

Dalej skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 270 ust. 2a ustawy opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu. Z treści art. 8 ustawy z dnia 11 września 2019r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, w ramach którego do art. 270 dodano ust. 2a zgodnie z którym, opłaty stałej nie ponosi się także za pobór wód do celów ochrony przyrody w lasach lub ochrony przeciwpożarowej lasu znajduje zastosowanie w sprawie, albowiem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte już po dacie wejścia w życie ww ustawy poprzez tj. informację roczną z dnia [...] października 2019 r. A zatem, w tej dacie brak już było podstaw do naliczenia opłaty stałej. Uzasadniając zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 163 ustawy Prawo wodne Nadleśnictwo podniosło, że z ust. 1 tego przepisu wynika, iż ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Wody Polskie zapewniają, w zakresie swojej właściwości, ochronę ludności i mienia przed powodzią wywołaną przez wody publiczne stanowiące własność Skarbu Państwa. Inwestycja realizowana przez Nadleśnictwo w ramach projektu "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie", stanowi w istocie wyręczenie oraz wspomożenie organów ustawowo zobligowanych do wypełnienia obowiązków nałożonych ustawą Prawo wodne, co dodatkowo potwierdza niezasadność naliczenia opłaty stałej. Z operatu wodnoprawnego wynika, iż wykonanie zbiornika małej retencji powstrzyma niekontrolowany i niekorzystny odpływ wód powierzchniowych ograniczając skutki ewentualnej suszy. Na terenach nizinnych mała retencja polega głównie na zwiększeniu możliwości retencyjnych oraz przeciwdziałaniu suszy i powodzi. Na terenach górskich mała retencja ma na celu przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych. Działania małej retencji mają na celu likwidację przyczyn i skutków pogorszenia naturalnych stosunków wodnych poprzez spowalnianie odpływu wody na terenie całego kraju, minimalizację skutków suszy, przeciwdziałanie powodzi i odtworzenie lub zachowanie istniejących obszarów wodno-błotnych. W razie suszy, woda ze zbiorników może być wykorzystywania na potrzeby nawadniania gruntów leśnych. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, Sąd w zakresie zarzutu naruszenia art. 163 oraz art. 188 ustawy Prawo wodne, ogranicza się jedynie do przytoczenia treści wskazanego przepisu, nie odnosząc się faktycznie do treści zarzutu w kontekście istniejącego stanu faktycznego. Dodatkowo Sąd w uzasadnieniu błędnie przytacza art. 186 ustawy, który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie okazały się zasadne wszystkie zgłoszone w niej zarzuty.

Dalej wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny zauważa błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej poprzez brak powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutów naruszenia tak przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w przypadku zaskarżania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub. lit. c) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, względnie procesowego. Chociaż właściwe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały powiązane z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., to jednak zgodnie z uchwałą NSA z dnia [...] października 2009r., sygn. [...] nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania jej zarzutów.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej podniesionych zarzutów kasacyjnych podnieść należy, że z załączonej do akt sprawy decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 roku Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] uzyskało pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wody dla potrzeb projektowych zbiorników małej retencji wodnej zlokalizowanych w oddziale nr [...] Leśnictwa [...] w zakresie poboru wody z [...] P., piętrzenia i odprowadzania wody do p. [...]. Zgodnie z powyższą decyzją, strona uzyskała możliwość poboru wody dla dwóch zbiorników przepływowych małej retencji z [...] P. za pomocą zastawki z przelewem, doprowadzanie wody do zbiornika górnego rowem i następnie przelewem przez groblę umocnioną zbiornika górnego do zbiornika dolnego, piętrzenie wody w zbiornikach małej retencji (górnym i dolnym) oraz na odprowadzanie tej wody ze zbiornika dolnego do p. [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 268 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ww. ustawy, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. W art. 35 ust. 3 Prawa wodnego wymienione zostały rodzaje usług wodnych, w tym m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale również piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2). Z powołanego przepisu wynika zatem, że pobór wód powierzchniowych i retencjonowanie wód powierzchniowych to odrębne usługi wodne, przy czym należy zauważyć, że retencjonowanie wód musi wiązać się z ich uprzednim pozyskaniem z określonego cieku. Retencja wody polega bowiem na okresowym wyłączeniu znacznych ilości wody z cyklu hydrologicznego na skutek ich zatrzymania w zbiornikach wodnych naturalnych bądź sztucznych. Stwierdzić zatem należy, że ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego wyodrębnił usługę retencjonowania wód, pomimo że niewątpliwie wiąże się ona z wcześniejszym poborem wody - zatrzymaniem wody w zbiorniku wodnym. Pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do celów retencjonowania tych wód nie może być zatem kwalifikowany jako usługa wodna określona w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż został on objęty regulacją art. 35 ust. 3 pkt 2 tej ustawy.

Powyższe rozróżnienie pomiędzy poborem wód wymienionym w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, a ich piętrzeniem, magazynowaniem lub retencjonowaniem oraz korzystaniem z tych wód jako usługą wodną określoną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego ma istotne znaczenie prawne, albowiem opłat za usługi wodne nie ponosi się za wszelkie usługi wodne, lecz tylko za usługi wodne wskazane w art. 268 ust. 1 tej ustawy, tj. za:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;

2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;

3) odprowadzanie do wód:

a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;

4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych;

5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych.

Ponadto, zgodnie z art. 269 ust. 1 tej ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za wymienione w tym przepisie działania niebędące usługami wodnymi określonymi w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, jednakże mające wpływ na gospodarkę wodami.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak jest podstawy prawnej do pobierania opłaty, w tym opłaty stałej, za usługę wodną retencjonowania wód, wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, albowiem nie jest ona wymieniona w żadnym z powołanych wyżej przepisów ustanawiających obowiązek ponoszenia opłat. W szczególności, wobec odrębnego uregulowania ww. usługi od usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych określonej w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, brak jest podstaw do pobierania opłaty na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Opierając się tylko na wykładni językowej art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne można by przyjąć, że skarżący kasacyjnie korzysta z dwóch usług wodnych, to jest poboru wody powierzchniowej oraz retencjonowania wód. Za pierwszą z przytoczonych usług wodnych (pobór wody) istniałby obowiązek uiszczenia opłaty, przy czym w realiach niniejszej sprawy byłaby to tzw. opłata zmienna, o której mowa w art. 270 ust. 1 powołanej ustawy. Nie podlegałaby natomiast opłacie druga z wymienionych usług, tj. wykorzystanie pobranej wody do jej retencjonowania.

Możliwa jest jednak odmienna niż wyżej przedstawiona wykładania art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W świetle tej wykładni pobór wody w celu wykorzystania jej do retencjonowania nie podlegałby opłacie. Wykładnia ta wychodzi z założenia, że w istocie nie jest możliwe wykonanie usługi wodnej w postaci retencjonowania wody bez uprzedniego poboru tejże wody. Pobór wody w takim przypadku nie jest traktowany jako samodzielna usługa wodna tylko jako element usługi wodnej w postaci retencjonowania wody. Wydzielenie poboru wody w takiej sytuacji jako odrębnej usługi byłoby sztucznym dzieleniem usługi retencjonowania wody na dwie niezależne od siebie usługi.

Za poglądem, że w przypadku usługi retencjonowania wody, pobór wody w celu jej wykorzystania do retencji uznać należy jedynie jako element tej usługi przemawia wykładnia celowościowa art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że celem ustawodawcy było niepobieranie opłaty za usługę wodną w postaci retencjonowania wody. Przyjęcie stanowiska, że należy uiszczać opłatę za pobór wody w celu jej retencjonowania czyniłby to zamierzenie ustawodawcy iluzorycznym. Nie ulega wątpliwości, że woda retencjonowana jest to ta sama woda, która została wcześniej w tym celu pobrana. W takiej sytuacji cel ustawodawcy, jakim było zaniechanie nakładania opłaty za retencjonowanie wody nie zostałby osiągnięty.

Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, priorytet należy dać wykładni celowościowej art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że pobór wody w celu retencji nie podlega opłacie stałej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2020r., sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 2020r, sygn. akt [...]).

W następstwie tego pozbawiona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest konstatacja Sądu I instancji, że ze względu na charakter spornej opłaty wszelkie z niej zwolnienia muszą być interpretowane w sposób ścisły i nie można do niej zastosować zwolnień dotyczących opłaty stałej. Skoro usługa wodna w postaci retencjonowania wód ze swej istoty nie podlega opłacie, to nie ma podstaw do rozważania kwestii zastosowania zwolnienia od takiej opłaty.

Wskazać należy, że zaprezentowana wykładnia art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa wodnego uwzględnia również wspomnianą na wstępie zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, ustanowioną w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego wynika, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zgodnie z art. 16 pkt 24 Prawa wodnego, przez koszty środowiskowe rozumie się wartość materialną strat w środowisku powodowanych przez korzystanie z wód. Z kolei art. 16 pkt 25 tej ustawy stanowi, że przez koszty zasobowe rozumie się wartość utraconych korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby zasoby wodne i ich zdolność do samoodtwarzania nie były zmniejszane przez podmioty aktualnie je użytkujące. Należy stwierdzić, że pobieranie wody płynącej z cieku jedynie w celu jej retencjonowania nie powoduje kosztów środowiskowych, czy zasobowych w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, a wręcz przeciwnie - zmniejsza ryzyko ich powstania. Retencjonowana woda jest odprowadzana do środowiska w stanie niepogorszonym, w takiej ilości, w jakiej nastąpił jej pobór. Pobieranie opłaty za tego rodzaju usługę wodną nie realizuje zatem zasady zwrotu kosztów usług wodnych. Retencjonowanie wody umożliwia wręcz prowadzenie prawidłowej gospodarki wodnej poprzez uwilgotnienie sąsiednich terenów i utrzymanie optymalnego poziomu wód gruntowych, co pomaga zapobiegać potencjalnym szkodom środowiskowym, mogącym powstać wskutek suszy, czy pożaru.

Należy również zauważyć, że w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego ustawodawca przewidział obowiązek uiszczenia opłaty za usługę wodną (a właściwie opłaty, jak za usługę wodną) z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej. Regulacja ta jednoznacznie potwierdza, że utrzymywanie prawidłowej retencji wodnej jest wartością chronioną przez ustawodawcę. W sprzeczności z tym celem byłoby pobieranie opłaty wodnej od podmiotu korzystającego z usługi wodnej, która przyczynia się do utrzymania odpowiedniego poziomu wód gruntowych.

Mając powyższe na względzie, należało uchylić zaskarżony wyrok i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 roku, z uwagi na ich wydanie z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej wykładni art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo wodne. Nieprawidłowo bowiem uznano, że pobór wód w celu ich retencjonowania stanowi usługę wodną, o jakiej mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, a więc podlega opłacie. Retencjonowanie wód jako usługa wodna wskazana w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego nie daje podstaw dla ustalenia na podstawie art. 272 ust. 1 Prawa wodnego opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, bowiem usługa taka nie jest wymieniona w art. 268 ust. 1 Prawa wodnego.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 163 oraz art. 270 ust. 2a ustawy Prawo wodne.

Przepis art. 163 ustawy, w szczególności ust. 1, na który powołuje się strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowi, że ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Z tak sformułowanego przepisu nie da się wyinterpretować normy prawnej, z której będzie wynikało zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty za określoną usługę wodną.

Należy również podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 270 ust. 2a ustawy Prawo wodne przy uwzględnieniu, że został on dodany ustawą z dnia 11 września 2019 roku o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, która to ustawa weszła w życie z dniem 23 listopada 2019 roku. Z art. 8 tejże ustawy wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed datą jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem przepisów art. 388 ust. 2 i 3, art. 394 ust. 1 pkt 9, art. 423 i art. 439. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed [...] listopada 2019 roku tj. w dniu [...] października 2019 roku poprzez sporządzenie informacji rocznej o ustalonej opłacie stałej rocznej.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi ([...] zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie ([...] zł), wpis od skargi kasacyjnej ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej ([...] zł) w kwocie wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).