Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 970/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25 ust. 4, 6, 8; art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Borowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 1 lipca 2020 r. nr P-II.4131.2.174.2020 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu [...] maja 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Gminy.

Po przekazaniu tej uchwały Wojewodzie, organ ten 10 czerwca 2020 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności.

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2020 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. - zwana dalej w skrócie "u.s.g.") stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...] maja 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zapisy uchwały w sposób istotny naruszają art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Według ust. 6 tego przepisu wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (art. 25 ust. 7 u.s.g.). Przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy jest zobligowana wziąć pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.).

Wojewoda podał, że z przepisów u.s.g. jak i z rozporządzenia wykonawczego wynika, że przy ustalaniu wysokości diet radnych gminy, rada ma obowiązek uwzględnienia zarówno liczby mieszkańców danej gminy, jak i funkcji pełnionych przez radnego, które związane są z nakładem jego pracy, przy sprawowanej funkcji. Organ nadzoru zaznaczył, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Tymczasem w kwestionowanej uchwale Rada Gminy ustaliła dietę dla radnych w formie ryczałtu miesięcznego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14 Wojewoda podał, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensaty utraconego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Powyższe powoduje konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina – reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach kompetencji rady gminy do "ustalenia zasad" na jakich radnemu rady gminy przysługują diety nie mieści się uprawnienie do ustalenia diet radnych w formie miesięcznego ryczałtu w sytuacji, gdy art. 25 ust. 4 u.s.g. daje radzie gminy legitymację do ustalenia zasad przysługiwania diet radnych nie precyzując jak te zasady mają wyglądać, co narusza zasadę samodzielności działania organów gminy. Wskazano także błędne zastosowanie art. 91 u.s.g. i orzeczenie o nieważności uchwały z dnia [...] maja 2020 r. na skutek przyjęcia, że ustalone przez Radę Gminy w uchwale diety nie są zależne od aktywności radnego i nie mają charakteru kompensacyjnego w sytuacji, gdy w uchwale określono zasady pomniejszania wysokości diet za przypadki nieobecności radnych na sesjach rady gminy i posiedzeniach jej komisji oraz zasady proporcjonalnego obliczania wysokości diet w przypadku sprawowania mandatu lub pełnienia określonej funkcji przez radnego przez niepełny miesiąc. Powyższe przesądza, że ustalone diety nie przyjmują charakteru stałego wynagrodzenia, ale że zostały ustalone jako świadczenie wyrównawcze (kompensacyjne), mające charakter ekwiwalentu za utracone korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu.

W rozwinięciu zarzutów Strona skarżąca wskazała, że w § 1 uchwały Rada wskazała, że ustala się miesięczny ryczałtowy system naliczania diet przysługujących radnym Gminy. Wysokość diet została zróżnicowana w zależności od funkcji pełnionych przez radnego. Jednocześnie w treści uchwały ustalono zasady potrącania diet za przypadki nieobecności radnych na sesjach rady gminy lub posiedzeniach jej komisji oraz zasady proporcjonalnego obliczania wysokości diet w przypadku sprawowania mandatu lub pełnienia określonej funkcji przez radnego przez niepełny miesiąc.

Strona zauważyła, że na mocy art. 25 ust. 4 u.s.g. do kompetencji rady należy ustalenie zasad na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta, a wiec rekompensata poniesionych wydatków i utraconych korzyści związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Ustawodawca przyznając radzie gminy kompetencję do ustalenia zasad przyznawania radnym diet nie związał jej jednocześnie konkretnym sposobem dokonania tego ustalenia. Zdaniem Skarżącej oznacza to, że w granicach prawa mieści się ustalenie diety zarówno w formie wypłaty za udział w sesji rady czy posiedzeniu jej komisji jak i formie miesięcznego ryczałtu, pod warunkiem jednak, że ustalona w ten drugi sposób dieta nie traci przy tym wyrównawczego (kompensacyjnego) charakteru. Granice swobody działania rady gminy w tym zakresie wyznaczają dwa warunki: kwota ustalonych diet nie może przekraczać maksymalnej wysokości określonej w ustawie o samorządzie gminnym oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów, oraz dieta nie może utracić swojego kompensacyjnego charakteru. Strona skarżąca stwierdziła, że w ramach swobody jaką ustawodawca przyznał radzie gminy, dopuszczalne jest określenie zasad przyznawania radnym diet w sposób zryczałtowany przy jednoczesnym określeniu przez organ stanowiący zasad potrącania diet z tytułu nieobecności radnego na sesji rady gminy lub posiedzeniu jej komisji. W przedmiotowej uchwale Rada Gminy ustalając diety radnych w formie miesięcznego ryczałtu, w sposób niebudzący wątpliwości ustaliła zasady potrącania diet z tytułu nieobecności radnego na sesjach rady gminy lub posiedzeniach jej komisji (§ 4 ust. 1, § 3 ust. 4 i 5 uchwały). Wbrew twierdzeniom organu tak ustalone diety nie przyjmują postaci stałego miesięcznego wynagrodzenia, niepowiązanego z aktywnością radnych. Dodatkowo w § 3 ust. 1 i 3 uchwały Rada ustaliła system proporcjonalnego obniżenia diet radnych, w sytuacji gdy z różnych przyczyn nie przysługują one radnemu za pełny miesiąc. Przepisy uchwały wskazują, że istnieje ścisły związek pomiędzy faktycznym wykonywaniem przez radnego obowiązków wynikających ze sprawowanego mandatu lub pełnionej funkcji a uprawnieniem do diet.

Odnośnie zapisu § 4 ust. 4 uchwały w którym wskazano, że brak sesji rady gminy lub posiedzenia komisji rady w danym miesiącu nie skutkuje obniżeniem diety Strona Skarżąca zauważyła, że zapis ten nie świadczy – jak twierdzi Wojewoda – że dieta jest wypłacana niezależnie od aktywności radnego i ten fakt potwierdza jej ryczałtowość. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g. rada obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. O częstotliwości sesji rady gminy decydują przede wszystkim bieżące potrzeby danej gminy, które nie muszą uzasadniać odbywania sesji w każdym miesiącu. Brak sesji rady w danym miesiącu nie jest jednak tożsamy z brakiem wypełniania przez radnego swoich obowiązków związanych z wykonywanym mandatem lub pełnioną funkcją. Wykonując inne czynności związane ze sprawowaniem mandatu radny również ponosi związane z tym wydatki. Może bowiem podejmować takie czynności jak m. in.: uczestniczyć w posiedzenia komisji, w gminnych wydarzeniach, w spotkaniach z mieszkańcami gminy, podejmować interwencje. Te czynności podejmowane są często w godzinach ustalonych z pracodawcą danego radnego. Zatem na ich skutek radni ponoszą wydatki (utrata wynagrodzenia za pracę za czas wykonywania tych czynności). Przyjęcie, że brak w danym miesiącu sesji rady gminy skutkuje brakiem diety pozostawałoby w sprzeczności z art. 25 ust. 4 u.s.g., który wskazuje na obligatoryjny charakter diet.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podtrzymał stanowisko, że w kwestionowanej uchwale Rada Gminy ustaliła miesięczny ryczałtowy system naliczania diet przysługujących radnym. Dieta tymczasem stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, nie jest świadczeniem pracowniczym. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Wobec tego, że Rada w uchwale określiła w istocie stałe, miesięczne wynagrodzenie, niezależne od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, zasadnym w ocenie organu jest stwierdzenie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Do zakresu kognicji WSA należą sprawy skarg organów jednostki samorządu terytorialnego (dalej zwane j.s.t.) na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi wyraźnie art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. Sposób w jaki Sąd uwzględnia skargę ustala zaś art. 148 p.p.s.a. Na jego mocy, sąd uwzględniając skargę j.s.t. na akt nadzoru uchyla ten akt.

Skarga Gminy została oparta na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 913 zwana dalej u.s.g.). W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni, od dnia doręczenia mu uchwały Rady, co pozwoliło mu skorzystać z kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego. Natomiast Rada Gminy podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 u.s.p., czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego – zob. uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]. Dodać jeszcze należy, iż skargę Gminy wniesiono w terminie do tego przewidzianym. Te wszystkie okoliczności pozwoliły na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd po dokładnym przeanalizowaniu podniesionych w skardze zarzutów oraz ich uzasadnienia, zobligowany był stwierdzić brak podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia.

Skarga zarzuca w pierwszej kolejności naruszenie przez Wojewodę przepisów art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach kompetencji rady gminy do "ustalenia zasad" na jakich radnemu rady gminy przysługują diety nie mieści się uprawnienie do ustalenia diet w formie miesięcznego ryczałtu w sytuacji, gdy art. 25 ust. 4 u.s.g. daje radzie gminy legitymację do ustalenia zasad przysługiwania diet radnych nie precyzując jak te zasady mają wyglądać, co narusza zasadę samodzielności działania organów gminy.

Wobec tych twierdzeń Gminy należy zauważyć iż w myśl przytoczonych regulacji, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych (art. 25 ust. 4 u.s.g.). Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. z 2018 r. poz. 2288 oraz z 2020 r. poz. 278 (art. 25 ust. 6 u.s.g.). Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.).

Zdaniem Sądu, Wojewoda w sposób właściwy bo zgodny z intencją ustawodawcy, zinterpretował a następnie zastosował przytoczone przepisy u.s.g. Ustalone okoliczności faktyczne i prawne nakazywały Organowi nadzoru stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych w gminie w oparciu o art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Na ich podstawie organ nadzoru orzeka o nieważności istotnie sprzecznej z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Wojewoda w skontrolowanym rozstrzygnięciu kierował się utrwaloną względem przytoczonych przepisów u.s.g. linią orzeczniczą sądów administracyjnych. W świetle tego stanowiska dieta przysługująca radnemu na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g., stanowi rekompensatę z tytułu utraconych przez radnego zarobków, przez co nie może być traktowana jak świadczenie pracownicze, np. wynagrodzenie. Pojęcie diety w kontekście przepisów ustawy o samorządzie gminnym, traktować należy jako wyrównanie strat wynikających ze spełnienia przez radnego funkcji społecznej, jakim jest wykonywanie mandatu uzyskanego w wyborach samorządowych. Dlatego też ma rację Organ, podkreślając w odpowiedzi na skargę, że używany w art. 25 ust. 4 u.s.g. wyraz "dieta" postrzegać należy wyłącznie w kategoriach zwrotu kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego, co decyduje o typowo kompensacyjnym charakterze diety należnej radnemu. Środki uzyskiwane przez radnego w ramach przysługującej mu diety, mają w istocie tylko i wyłącznie minimalizować poniesione koszty wynikające z potrącanego mu wynagrodzenia za pracę na skutek uczestniczenia w aktywności organu stanowiąco - kontrolnego; np. udział w sesji rady czy w posiedzeniach komisji stałych lub doraźnych tego organu.

Jako w pełni prawidłowe jawi się więc stanowisko Wojewody, który w oparciu o te ustalenia wyprowadza wniosek, iż dieta określona w uchwale podejmowanej na podstawie art. 25 u.s.g. w stałej kwocie, będzie mieć charakter ryczałtu miesięcznego tracąc w ten sposób przypisywany dietom charakter typowo rekompensacyjny, a nabierając cech stałego miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów i wydatków, jakie generuje wykonywanie przez radnego mandatu wyborczego.

Stanowisko Sądu i Wojewody w niniejszej sprawie, znajduje wyraźne potwierdzenie w utrwalonej co do tych kwestii linii orzeczniczej NSA oraz WSA.

Tytułem przykładu należy zauważyć, iż WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r., o sygn. II SA/Wa 2120/20, LEX, podkreśla, że dieta radnego stanowi rekompensatę za utracone przez niego zarobki. Dieta nie jest świadczeniem pracowniczym. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Sąd ten trafnie wnioskuje, że zakresem regulacji uchwały, podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 u.s.g., winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Z kolei w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Wa 1230/19, CBOSA, WSA w Warszawie przyjmuje, że ustalenie wysokości diety dla osób pełniących określone w tabeli funkcje, jako stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od udziału w pracach organów powiatu, powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny. Dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji, zarządu czy też komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu. Natomiast NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 406/14, LEX, który zapoczątkował tak zarysowaną linie orzeczniczą, stwierdza w szczególności, że w sytuacji, gdy ustalenie świadczenia dla radnych następuje w formie ryczałtu, brak przewidzianych potrąceń diety za przypadki nieobecności przewodniczącego na posiedzeniach, czy innych obowiązkowych czynnościach, sprawia, że nie mamy do czynienia ze świadczeniem wyrównawczym kompensacyjnym.

Sąd to stanowisko orzecznictwa oraz służącą mu argumentacje akceptuje w całości i przyjmuje jako własną, co w konsekwencji powoduje konieczność uznania za prawidłową wykładnię przytoczonych przepisów u.s.g., jaką dokonał w niniejszej sprawie Wojewoda.

Zakwestionowana przez Organ uchwała Rady wprost stwierdza w treści § 1, że jej zapisy ustalają ryczałtowy system naliczania diet przysługujących radnym Gminy. W § 3 ust. 2 uchwały ustalono z kolei wysokość miesięcznej ryczałtowej diety w stosunku procentowym do kwoty bazowej dla Przewodniczącego Rady Gminy, Wiceprzewodniczącego Rady Gminy, Przewodniczących Komisji oraz Radnych pracujących w komisjach. Wysokość miesięcznej ryczałtowej diety dla osób pełniących funkcje określone w § 3 ust. 2 uchwały nie została uzależniona w jakimkolwiek zakresie od rzeczywistego sprawowania tych funkcji, co powiązać należało z obecnością radnego na sesji rady lub na posiedzeniu komisji.

O tym, że dieta będzie wypłacana niezależnie od jakiejkolwiek aktywności radnego przesądza w istocie § 4 ust. 4 uchwały, gdzie stwierdzono, iż brak sesji rady gminy lub posiedzenia komisji w danym miesiącu nie skutkuje obniżeniem diet. W rezultacie tego rozwiązania radny ma prawo do diety, pomimo że niezwołanie sesji rady czy brak posiedzenia komisji, nie spowodowało u niego jakiegokolwiek uszczuplenia majątku. W tej sytuacji próżno doszukać się argumentów usprawiedliwiających przewidziane w uchwale wyrównanie radnemu strat z budżetu samorządu.

W skardze do WSA pełnomocnik Gminy stara się przekonać Sąd, że Rada w sposób niebudzący wątpliwości ustaliła zasady potrącania diet z tytułu nieobecności radnego na sesjach rady gminy lub posiedzeniach komisji. Zwrócić jednak należy uwagę, że w myśl § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały za trzy i więcej nieobecności radnego na sesji Rady lub na posiedzeniu jej Komisji, której jest członkiem, dieta podlega zmniejszeniu o 60% miesięcznego ryczałtu lub kwoty wyliczonej zgodnie z § 3 ust. 4 i 5 uchwały. Podobną metodą posługują się pozostałe przepisy przewidujące pomniejszenie diety za jedną nieobecność i za dwie nieobecności - § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały. Zdaniem Sądu tak ukształtowany przepis uchwały spowodował, że radnemu który nie wziął udziału w żadnej z sesji Rady Gminy czy posiedzeniu Komisji, i tak przysługiwać będzie ryczałt pomniejszony jedynie o określony w uchwale procent. Pomniejszenie kwoty diety jest niewystarczające wobec faktu, że ma ona wyłącznie rekompensować poniesione przez radnego straty, które w powyższych okolicznościach nie powstaną ze względu na nieobecność radnego na posiedzeniach organów gminy. Oznacza to, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewody wypłacona dieta w świetle postanowień uchwały straciła charakter czysto kompensacyjny, przyjmując postać wynagrodzenia pracowniczego, tylko do pewnego stopnia uzależnionego od obecności radnego na sesji czy posiedzeniu komisji. Wprowadzone mocą przepisów uchwały zasady przyznawania diet radnym Gminy nie przesądzają o wyłącznie wyrównawczym charakterze diet, mających w tych okolicznościach charakter ryczałtowy, niezależny od aktywności radnego.

Wojewoda nie dopuścił się podniesionego w skardze naruszenia art. 91 u.s.g., bowiem określenie zasad pomniejszenia wysokości diety za przypadki nieobecności radnych na sesjach rady gminy i posiedzeniach komisji, jak również zasady proporcjonalnego obliczenia wysokości diet w przypadku sprawowania mandatu i pełnienia określonej funkcji przez radnego przez niepełny miesiąc, nie odebrały tak ustalonym dietom charakteru świadczenia pracowniczego. Dieta należna radnemu na podstawie zakwestionowanej uchwały byłaby wypłacana nawet wówczas, gdyby radny nie poniósł żadnego wydatku czy straty związanej z wykonywaniem obowiązków radnego, co wprost wynika z § 4 ust. 1 i 4 uchwały Rady Gminy.

Dlatego Wojewoda w sposób dostateczny wykazał, iż unieważniona przez niego uchwała w sposób istotny narusza przepisy stanowiące dla Rady Gminy kompetencję prawotwórczą w postaci art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Sąd nie dostrzegł jakichkolwiek racji za uwzględnieniem wniesionej skargi na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jako w pełni legalne, nie naruszające zasady samodzielności samorządu terytorialnego, powinno pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nim skutki prawne, eliminując niezgodny z prawem akt organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Z tych przyczyn Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu skargi w całości.