Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3436/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Powiatu~Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art. 116 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu Bytowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 699/19 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Powiatu Bytowskiego z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XV/112/2016 w przedmiocie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora Głębokiego zlokalizowanego w Świeszynie, gmina Miastko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Wojewody Pomorskiego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Bytowskiego z 28 kwietnia 2016 r. nr XV/112/2016 w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora Głębokiego zlokalizowanego w Świeszynie, gmina Miastko.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Pomorski wniósł skargę na powyższą uchwałę na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 116 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm. – dalej: p.o.ś.).

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że wyrokiem z 15 marca 2017 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Bytowskiego z 30 maja 2016 r. nr XVI/117/2016 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Powiatu Bytowskiego z 28 kwietnia 2016 r. nr XV/112/2016 w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora Głębokiego. Powiat Bytowski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1467/17. Organ nadzoru uznał, że wniesienie skargi jest konieczne z uwagi na ocenę prawną wyrażoną w tych wyrokach.

Sąd I instancji wyjaśnił, że po stwierdzeniu nieważności uchwały z 30 maja 2016 r., § 1 zaskarżonej obecnie uchwały z 28 kwietnia 2016 r. ma następujące brzmienie: W związku z rozwojem ruchu turystycznego, a co za tym idzie w celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych umożliwiających wykorzystanie wód na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wprowadza się zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych na wodach Jeziora Głębokie położonym w miejscowości Świeszyno, gmina Miastko. Natomiast § 2 uchwały zawiera wyjątki od ustanowionego zakazu, w § 3 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Bytowskiego, a w § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia głoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 116 ust. 1 i 4 p.o.ś. Przepis ten znajduje się, że w dziale V p.o.ś. zatytułowanym "Ochrona przed hałasem". Z kolei art. 112 p.o.ś. określa sposoby ochrony przed hałasem wskazując, że ma na celu w szczególności utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie i zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Ochronie przed hałasem służy również zakaz z art. 116 p.o.ś., do wprowadzenia którego upoważniono radę powiatu. Z dyspozycji wskazanego przepisu wynika jednak, że rada powiatu ma obowiązek zakazać lub ograniczyć używanie jakichkolwiek jednostek pływających lub tylko niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach wodnych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Oznacza to, że rada powiatu może realizować swoją kompetencję wówczas, kiedy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Przyjęcie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, z art. 116 ust. 1 p.o.ś. powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne.

Pojęcie "odpowiednich warunków akustycznych" nie zostało zdefiniowane w ustawie i jest pojęciem nieostrym. Zakres uznania organu powiatu przy podjęciu uchwały nie powinien być jednak rozumiany jako całkowicie swobodny i nieograniczony, pomimo że ustawodawca nie dookreślił warunków akustycznych przez wskazanie konkretnego kryterium oceny. Wartościami chronionymi są w tym przypadku klimat akustyczny środowiska oraz prawo do rekreacji i wypoczynku. Przy definiowaniu pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne" należy więc odwołać się do art. 113 ust. 1 p.o.ś. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). W celu ustalenia warunków akustycznych na danym terenie rada powiatu powinna przedstawić ocenę stanu akustycznego środowiska na podstawie wyników pomiarów poziomów hałasu określonych stosowanymi wskaźnikami hałasu oraz z uwzględnieniem wszystkich czynników (w szczególności demograficznych).

Z akt sprawy wynika, że Rada Powiatu Bytowskiego nie podjęła żadnych działań w celu ustalenia warunków akustycznych w obrębie wód jeziora Głębokiego. Nie wykazano, jaki był poziom hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych umiejscowionych wokół jeziora Głębokiego przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz w jaki sposób obniży się poziom hałasu po wyeliminowaniu jednostek pływających po akwenie. Nie wykazano jak bardzo poprawią się warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych po zlikwidowaniu ruchu jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych i czy istniała rzeczywista potrzeba ich poprawy. Oznacza to, że rada powiatu nie ustaliła podstawowej przesłanki umożliwiającej ustanowienie zakazu z art. 116 ust. 1 p.o.ś. Dołączone do uchwały dokumenty obrazujące przebieg dyskusji nad wnioskiem o jej uchylenie dowodzą, że ustanowienie zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych było podyktowane oczekiwaniami mieszkańców do ustanowienia strefy ciszy nad wodami jeziora, którzy nie godzili się na korzystanie ze sprzętu pływającego generującego hałas na wodach jeziora Głębokiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Bytowski.

Powiat Bytowski zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 116 ust. 1 i art. 113 p.o.ś. w związku z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Polegało to na przyjęciu, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały na radzie powiatu spoczywał obowiązek polegający na przedstawieniu oceny stanu akustycznego środowiska na podstawie wyników pomiarów hałasu określonych stosowanymi wskaźnikami hałasu oraz z uwzględnieniem wszystkich czynników.

Powiat Bytowsko wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponadto Powiat Bytowski wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie art. 116 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 113 p.o.ś. oraz w związku art. 7 Konstytucji RP. Już na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wprowadzenie przedmiotowego zakazu mogło nastąpić na podstawie odpowiednich pomiarów hałasu, który przemawiałyby za koniecznością tego rodzaju ograniczeń. Z art. 116 ust. 1 p.o.ś. wynika, że właściwa miejscowo rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli uzna, że jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Oznacza to, że ustawodawca zezwala radzie powiatu na wkroczenie w tym przypadku w sferę praw i wolności jednostki w formie ograniczenia lub nawet zakazu używania danych jednostek pływających, lecz pod warunkiem, że jest to niezbędne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Pojęcie "odpowiednich warunków akustycznych" jest pojęciem nieostrym. Ponadto, w tym przypadku ograniczeniu podlega prawo własności i powszechne korzystanie ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, w tym także uprawianie sportów wodnych. Oznacza to, że przepis, który wprowadza takie ograniczenie musi realizować wymagania z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc zasady proporcjonalności, w świetle której ograniczenia dotyczące korzystania z konstytucyjnych wolności i praw powinny być ustanawiane tylko w ustawie i jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, jak i dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, czy też wolności i praw innych osób. Ponadto powyższe ograniczenia nie powinny naruszać istoty wolności i praw. Uwzględnienie tej zasady jako zasady ustrojowej jest niezwykle istotne z punktu widzenia wykładni art. 116 ust. 1 p.o.ś., czego nie uczyniła Rada Powiatu Bytowskiego w przedmiotowej uchwale i o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Jak już wyżej wskazano, pojęcie zapewnienia "odpowiednich warunków akustycznych" jest pojęciem nieostrym, jednak zakres uznania rady powiatu przy jego wykładni nie jest całkowicie dowolny. Należy bowiem zastosować w tym przypadku wykładnię systemową art. 116 ust. 1 w związku z art. 113 ust. 1 p.o.ś. oraz odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ma to na celu ustalenie odpowiednich warunków akustycznych na danym terenie przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w świetle dyspozycji art. 116 ust. 1 p.o.ś. w zakresie oceny stanu akustycznego środowiska ustalonego na podstawie wyników pomiarów hałasu oraz przy uwzględnieniu innych relewantnych czynników. Z akt sprawy wynika natomiast, że podjęcie przedmiotowej uchwały nie zostało poprzedzone żadnymi ustaleniami w tym zakresie. W szczególności z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, że używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych naruszy warunki akustyczne w skali, która uniemożliwi wykorzystanie wód jeziora Głębokie na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i powoduje konieczność wprowadzenia zakazu korzystania z tego rodzaju jednostek pływających. Brak jest również uzasadnienia, czy konieczne jest wprowadzenie zakazu w tym zakresie przedmiotowym, czy też wystarczy tylko ewentualne wprowadzenie niezbędnych ograniczeń zgodnie z dyspozycją art. 116 ust. 1 p.o.ś. Ustalenia w tym przedmiocie powinno zostać oparte na analizie i ocenie wymaganych w tym zakresie opracowań specjalistycznych. Natomiast lokalne konflikty społeczne związane z dotychczasowym używaniem jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi, jak i skuterów wodnych, nie stanowią ustawowej przesłanki do wprowadzenia przedmiotowego zakazu. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie rada powiatu nie uzasadniła prawidłowo podstawowej przesłanki umożliwiającej wprowadzenie zakazu z art. 116 p.o.ś., który ma służyć ochronie terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przed niekorzystnym oddziaływaniem akustycznym, a więc oddziaływaniem przekraczającym ustanowione przez prawodawcę normy. Analogiczne stanowisko zostało już wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1467/17.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku tego Sądu z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2657/17 oraz analogicznego poglądu wyrażonego w wyroku z 6 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 766/18. W obu tych wyrokach wyrażono pogląd, zgodnie z którym z przepisów prawa nie wynika bezpośredni obowiązek przeprowadzenia badań akustycznych przed podjęciem uchwały. Ponadto chociaż norma z art. 116 ust. 1 p.o.ś. nie określa w jaki sposób należy ustalić warunki akustyczne istniejące na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych danego zbiornika wodnego, to nie ulega również wątpliwości, że art. 116 ust. 1 p.o.ś. posługuje się pojęciem nieostrym, jakim jest pojęcie odpowiednich warunków akustycznych. Stąd też konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie wynika z konieczności doprecyzowania tego pojęcia. Ponadto przyjęcie odmiennego stanowiska, może prowadzić do dowolnego ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w drodze uchwały rady powiatu. Uchwały te podlegają oczywiście kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych, ale przy tak zakreślonych przesłankach wydania uchwały, kontrola ta będzie w istocie ograniczona i sprowadzała się będzie tylko do kontroli strony proceduralnej podjęcia uchwały. Brak będzie bowiem możliwości kontroli pozwalającej ocenić, czy właśnie konieczność zachowania odpowiednich warunków akustycznych uzasadniała podjęcie uchwały w przedmiocie wprowadzenia zakazu z art. 116 ust. 1 p.o.ś. Stąd też stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1467/17, które Sąd w obecnym składzie podziela, opiera się nie tyle na założeniu, że przepisy prawa nakładają na radę powiatu obowiązek stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, co na wykładni systemowej art. 116 ust. 1 p.o.ś., który posługując się pojęciem nieostrym i jednocześnie dopuszczając ograniczanie konstytucyjnych wolności i praw, nakłada na właściwy organ powiatu obowiązek prawnego i faktycznego umotywowania uchwały wydanej na tej podstawie, także zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Od strony faktycznej oznacza to konieczność przeprowadzenia odpowiednich badań akustycznych, a od strony prawnej na odniesieniu ich do przepisów powołanego rozporządzenia, ponieważ tylko te dwa instrumenty pozwolą na określenie odpowiednich warunków akustycznych. Nie jest tego rodzaju instrumentem, jak i nie może stanowić uzasadnienia uchwały z art. 116 ust. 1 p.o.ś. wola części właścicieli działek przylegających do jeziora, ponieważ ta opiera się wyłącznie na subiektywnym odczuciu tych osób i może stanowić nieuzasadnione ograniczenie wolności i praw innych podmiotów.

Jedynie ubocznie należy zauważyć, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2657/17 został wydany w odmiennym stanie faktycznym w odniesieniu do innego jeziora objętego zakazem, które to jezioro położone jest w otulinie parku narodowego, a więc terenie podlegającym dodatkowym, znacznie ostrzejszym formom ochrony przyrody. Natomiast jezioro Głębokie położone jest na obszarze chronionego krajobrazu, a więc formy ochrony przyrody o znacznie łagodniejszych ograniczeniach wynikających z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55). Wpływa to także na wykładnię systemową normy z art. 116 ust. 1 p.o.ś. w poszczególnych sprawach tego rodzaju.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.