Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3495/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 154 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 793/15 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 793/15, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] września 2014 r., znak [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] (znak [...]), zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa Al. [...] oraz ulic: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] wraz z budową odcinka ul. [...] w K. (zadanie 2) o długości 200 m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej; oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowywanym układem drogowym". Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], Prezydent nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], utrzymał częściowo w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta K.. Powyższą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został zatwierdzony podział m. in. działki ewidencyjnej położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna K. nr [...] o pow. 0,0638 ha na działki: nr [...] o pow. 0,0292 ha (pod inwestycję drogową) i nr [...] o pow. 0,0346 ha. Na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem 8 kwietnia 2013 r., kiedy ww. decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2012 r. stała się ostateczna, nieruchomość znajdująca się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0292 ha obr. [...], jednostka ewidencyjna K., stała się własnością Gminy K..

Następnie, działając na podstawie art. 12 ust. 4a ww. ustawy, Prezydent Miasta K. wszczął z urzędu postępowanie, mające na celu ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...], jednostka ewidencyjna K.a Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], wyznaczył Starostę W., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do załatwienia tej sprawy.

Starosta W. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z dnia 23 grudnia 2013 r. Decyzja ta została jednakże uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że operat szacunkowy z dnia 23 grudnia 2013 r. był wadliwy, a tym samym nie może być wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania.

Podczas ponownego rozpatrywania sprawy Starosta W. uzyskał od rzeczoznawcy majątkowego M. G. nowy operat szacunkowy sporządzony w dniu 24 kwietnia 2014 r. Do operatu tego, pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., J.M. wniosła uwagi, wskazując, że: wartość nieruchomości określona w przedmiotowym operacie wyceny nie odpowiada rynkowej wartości wycenianej nieruchomości; w operacie przyjęto osiem nieruchomości podobnych, z których jedynie nieruchomości przy ul. [...] oraz nieruchomość przy ul. [...] mają ceny zbliżone do średnich cen na rynku a pozostałe sześć ma ceny niższe niż średnie na rynku i żadna z tych nieruchomości nie ma cen wyższych; przyjmowanie do porównań kamienic przedwojennych w stanie do remontu kapitalnego znacząco zaniża wycenioną wartość nieruchomości; należało wycenić nieruchomość w funkcji określonej w Studium jako funkcji komercyjnej (obszar UC - Tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych); operat nie zawiera informacji, na jakich podstawach przyjęto wielkości cech cenotwórczych wycenianej nieruchomości; przy gradacji cech od 2 do 3, którą zastosowała rzeczoznawca, trudno o właściwe porównanie z nieruchomościami porównawczymi; brak zabudowy wolnostojącej nie wpłynął na zróżnicowanie wartości cechy "rodzaj zabudowy"; żadna z nieruchomości przyjętych do porównań nie jest budynkiem wolnostojącym żadna nie znajduje się wprost przy głównej ulicy handlowo-usługowej miasta K., porównywalnej dla alei [...] J. M. przedłożyła jednocześnie do akt sprawy operat wyceny wykonany na jej zlecenie.

W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkowała się do wniesionych przez J. M. uwag wyjaśniając, że: analizę rynku przeprowadzono na podstawie danych bazy transakcji programu [...], prowadzonej przez grupę kilkudziesięciu biegłych rzeczoznawców majątkowych od ponad 5 lat na terenie miasta K. i województwa m.. W procesie wyceny przedmiotowej przeanalizowano ok. 50 transakcji nieruchomościami budynkowymi zawartymi w określonym na stronie 9 operatu szacunkowego obszarze i okresie badania rynku. Rzeczoznawca podkreśliła, że to biegły decyduje, jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości i jest to wiedza specjalistyczna, która nie powinna być kwestionowana przez organ. Ponadto, jak wskazała, w przypadku niniejszej wyceny, analiza cen gruntów pod zabudowę komercyjną w obszarze lokalizacji przedmiotowej nieruchomości zawartych w przedziale cenowym (455-1037 zł/m2) - średnio 780 zł/m2 i cen gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne zawartych w zakresie (400-700 zł/m2) - ze średnią ceną 458 zł/m2, wskazuje, że zmiana funkcji gruntów, zgodnie z celem wywłaszczenia z komercyjnego na komunikacyjne, nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. Rzeczoznawca wskazała także, że analiza rynku gruntów w terenach intensywnej zabudowy mieszkalnej i usługowej wskazuje, że przeznaczenie w studium działki zajętej pod istniejącym budynkiem mieszkalnym jako UC nie wpływa na wartość rynkową całego obiektu. Ponadto wskazała, że zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zasadami wycen nieruchomości, rodzaj nieruchomości, cel wyceny oraz dostępność danych o cenach transakcyjnych określiła wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami a oszacowana wartość 1 m2 powierzchni użytkowej budynku zawiera wartość gruntu oraz urządzeń i składników nieruchomości, trwale związanych z gruntem.

W rezultacie, Starosta W. decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687) a także art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3a i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518), orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.248.272,00 zł. za zajętą pod inwestycję drogową nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym, położoną przy ul. [...] w K. oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0292 ha, jedn. ewid. K. , która z dniem [...] kwietnia 2013 r. stała się własnością Gminy K.;

2. powiększeniu odszkodowania o 10.000 zł w związku z art. 18 ust. 1f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

3. wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1, powiększonego o kwotę wymienioną w punkcie 2, w łącznej wysokości 1.258.272,00 zł na rzecz dotychczasowej właścicielki ww. nieruchomości J. M.;

4. zobowiązaniu Gminy K. - jako miasta na prawach powiatu, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. do zapłaty ww. odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od decyzji Starosty W. J. M. wniosła odwołanie podnosząc, że organ I instancji wydał decyzję niezgodną ze wskazaniami Wojewody zawartymi w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. a wysokość odszkodowania ustalona została w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] września 2014 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie wysokości odszkodowania, w ramach którego jeden z głównych dowodów stanowi operat szacunkowy, jest zobligowany do oceny wartości mocy dowodowej tego dokumentu. Dokonywanie przez organ oceny tego operatu możliwe jest jednak jedynie w stopniu, w jakim nie dotyczy ona wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Za taką wiedzę specjalną należy uznać m.in. dobór materiału porównawczego. To rzeczoznawca majątkowy, jako osoba uprawniona do szacowania nieruchomości na bieżąco monitoruje warunki panujące na rynku, a co za tym idzie jest odpowiedzialny za prawidłowy dobór materiału porównawczego do wyceny. Powyższe nie oznacza jednak zwolnienia organu z zapoznania się z informacjami o nieruchomościach podobnych, przedstawionymi przez autorkę wyceny w treści sporządzonego dla przedmiotowej sprawy operatu szacunkowego w zakresie w jakim nie wkracza w sferę wiedzy specjalnej rzeczoznawcy. Ponadto, w niniejszej sprawie rzeczoznawca przeprowadziła wycenę w podejściu porównawczym, które daje możliwość korekty różnic występujących pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami porównawczymi. Stosowna korekta par porównawczych w tym zakresie została przez rzeczoznawcę przeprowadzona m.in. w ramach cech lokalizacja i otoczenie.

Wojewoda wskazał także, że wyceniany budynek według stanu na 10 maja 2012 r. pełnił funkcję mieszkalną. W związku z tym podstawowym zadaniem rzeczoznawcy w ramach zastosowanego przez siebie podejścia było przyjęcie do porównań nieruchomości podobnych, zabudowanych domami mieszkalnymi, co autorka operatu w niniejszej sprawie uczyniła. Rzeczoznawca uznając, że jedną z cech wpływających na wartość nieruchomości zabudowanych jest rodzaj zabudowy, dokonała stosownej korekty cen transakcyjnych w ramach cechy "rodzaj zabudowy, architektura, funkcjonalność", uwzględniając tym samym okoliczność, iż przedmiotowy budynek był budynkiem wolnostojącym.

Wojewoda podzielił stanowisko rzeczoznawcy dotyczące określenia funkcji budynku nr 1 wyłącznie jako mieszkalnej. Organ zaznaczył przy tym, że sam fakt zarejestrowania działalności w domu czy lokalu mieszkalnym, nie czyni go komercyjnym - również z punktu widzenia wyceny nieruchomości.

W związku z powyższymi ustaleniami Wojewoda odmówił przyznania mocy dowodowej przedłożonemu przez stronę operatowi szacunkowemu z dnia 24 czerwca 2014 r. wskazując, że w operacie tym rzeczoznawca budynek, położony przy ul. [...], potraktował jako mieszkalno - usługowy.

Na decyzję Wojewody [...] J. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z dnia [...] września 2014 r. W ocenie skarżącej decyzje te wydane zostały bowiem z naruszeniem:

1. art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako nieruchomości oznaczonej symbolem UC - tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych i przyjęcie, że nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem, który nie ma charakteru budynku mieszkalno - usługowego;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym nieruchomości zawierającym błędy, których wystąpienie powoduje niemożność jego zastosowania w sprawie oraz pominięcie w sposób nieuzasadniony prawidłowego operatu szacunkowego;

3. art. 8 k.p.a. - poprzez działanie organu w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegające na podjęciu decyzji pomimo niezgodności założeń przyjętych w operacie ze Studium;

4. art. 80 k.p.a. - poprzez oparcie w całości decyzji organu II instancji na operacie szacunkowym, pomimo faktu iż organ II instancji wskazywał wyraźnie w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., iż winno się brać pod uwagę przeznaczenie nieruchomości określone w studium uwarunkowań przestrzennych;

5. art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niedokonanie wyjaśnienia rozbieżności między operatami szacunkowymi i brak wezwania rzeczoznawcy do złożenia ustnych bądź pisemnych wyjaśnień w sprawie;

6. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżącą do akt postępowania przed organem II instancji wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. oraz załączników do tego pisma, które to potwierdzały fakt prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku, co w znaczący sposób wpływa na okoliczności faktyczne mające znaczenie dla niniejszego postępowania, tj. na ustalenie przeznaczenia budynku;

7. art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż w sprawie zasadne jest wydanie decyzji w oparciu o przedmiotowy operat szacunkowy i stwierdzenie (niepoparte jakimkolwiek uzasadnieniem), iż operat ten został zweryfikowany pod względem formalnym, jak również merytorycznym, podczas gdy w trakcie postępowania strona przedstawiła szereg uwag do tegoż operatu oraz operat sporządzony na jej zlecenie, z których to uwag i operatu wynika, iż przedmiotowy operat zawiera wiele błędów - zarówno formalnych, jak i merytorycznych, których wystąpienie wyklucza jego wykorzystanie w sprawie;

8. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji, z której to uzasadnienia nie wynika, z jakich to powodów organ I instancji dał wiarę w całości twierdzeniom zawartym w przedmiotowym operacie szacunkowym, a z jakiego powodu pominął w całości operat szacunkowy sporządzony na zlecenie skarżącej;

9. art. 9 i art. 11 k.p.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji pomimo powielenia błędów, które skutkowały wcześniejszym uchyleniem decyzji przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając skargę J. M. stwierdził, że zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty W. z dnia [...] września 2014 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też w wyroku z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 793/15, orzekł o ich uchyleniu.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wskazał, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustalane jest na podstawie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). W myśl § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, szacując wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, powinien uwzględnić w szczególności jej przeznaczenie w planie miejscowym (ust. 1), w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), a w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Z przepisów tych, jak wskazał Sąd, wynika, że w sytuacji istnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie nieruchomości należy określić na podstawie ustaleń tego właśnie studium.

Sąd wskazał jednocześnie, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, będąc przy tym związany wymogami prawa a rzeczą organu jest dokonać kontroli legalności przedłożonego w toku postępowania administracyjnego operatu szacunkowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działka nr [...], jak wynika z pisma Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...], położona jest bowiem w obszarze oznaczonym w Studium symbolem "UC" - teren o przeważającej funkcji usług komercyjnych. Rzeczoznawca, sporządzający na zlecenie organu operat szacunkowy, nie był uprawniony do nieuwzględnienia kierunku zagospodarowania przedmiotowej działki określonego w Studium, nawet jeśli działka ta jest faktycznie wykorzystywana w inny sposób niż dla funkcji usług komercyjnych. Pominięcie kierunku zagospodarowania przestrzennego "UC" przy wycenie przedmiotowej nieruchomości widoczne jest przede wszystkim w doborze nieruchomości podobnych, z których żadna nie ma przeznaczenia komercyjnego (są to nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi) i nie wiadomo, czy którakolwiek, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź Studium, ma przeznaczenie (kierunek) chociaż częściowo komercyjny.

Sąd wskazał także, że postępowanie przed organami obu instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy te w żaden sposób nie wyjaśniły dlaczego uznały operat przedłożony przez skarżącą za mniej wiarygodny od tego sporządzonego przez rzeczoznawcę wskazanego przez organ. Sąd wskazał przy tym, że operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że wartość spornej nieruchomości w obu operatach różni się o ponad 500 tysięcy złotych, co wynika głównie z tego, że rzeczoznawca działający na zlecenie skarżącej uwzględnił w wycenie przeznaczenie spornej działki określone w Studium a autorami obydwu tych operatów są osoby mogące się wylegitymować stosownymi uprawnieniami w zakresie wyceny nieruchomości. Sąd zwrócił także uwagę na treść art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis, w sytuacji, gdy zachodzi merytoryczna rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, daje organom prowadzącym postępowanie możliwość oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców.

Sąd uznał , że naruszenie art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niewyjaśnienie bardzo istotnych rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym, miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowały wydaniem decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę z pominięciem wyraźnej regulacji rangi ustawowej oraz bez jednoznacznego rozstrzygnięcia co do prawidłowości metody wyceny wywłaszczanej nieruchomości.

Wojewoda [...] wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda zarzucił, że wyrok ten wydany został z naruszeniem:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w powiązaniu z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – poprzez błędne przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględniła w wycenie komercyjnego przeznaczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, wydając decyzję, nie wyjaśniły istotnych rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy poprzez brak wyjaśnienia dlaczego uznały operat szacunkowy przedłożony przez skarżącą za mniej wiarygodny od tego sporządzonego przez rzeczoznawcę wskazanego przez organ.

Uzasadniając podniesione zarzuty, Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2014 r., poprzez przeprowadzenie nie tylko jego formalnej ale i merytorycznej oceny. Na tej podstawie uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania przyjętego przez rzeczoznawcę majątkowego sposobu wyceny, w tym zastosowanej w procesie szacowania jednostki porównawczej, wyrażonej jako 1 m2 powierzchni użytkowej budynku. Biegła w ramach procesu wyceny nie pominęła okoliczności, że działka nr [...], zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, położona jest na obszarze usług komercyjnych. Z treści przepisów prawa nie wynika jednak, aby dobór materiału porównawczego miał być przeprowadzony wyłącznie według kryterium przeznaczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie, wskazując na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako nieskuteczny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie odpowiada bowiem zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i przez to nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten reguluje samo rozstrzygnięcie sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym orzeczenie oddalające skargę czy też uchylające zaskarżone postanowienie nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Zarzut naruszenia art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. winien więc zostać w skardze kasacyjnej połączony ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego czy uzasadnianie rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 973/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej nie powiązano jednakże tego zarzutu z żadnymi przepisami postępowania, co powoduje bezskuteczność tak sformułowanego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za niezasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Określenie wartości nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych następuje na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przepis ten stanowi zaś, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Redakcja powołanego przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia jest konkretna i jasna. Przepis § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie więc z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Przepis art. 154 jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja tego przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy, ustalając przeznaczenie nieruchomości. W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowi podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2432/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić w tym miejscu należy, że regulacja ta odnosi się do przeznaczenia nieruchomości a nie do stanu nieruchomości. Skoro bowiem w art. 154 ust. 1 przeznaczenie nieruchomości wymieniane jest obok stanu nieruchomości to przyjąć trzeba, że nie są to synonimy, a na potrzeby stosowania tego przepisu treść obu tych pojęć trzeba ustalać rozłącznie. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Podkreślenie różnicy tych pojęć jest przy tym istotne, gdyż o ile przeznaczenie nieruchomości ma być – jako czynnik kształtujący wartość nieruchomości - rozważane odrębnie od jej stanu, to tenże stan trzeba opisywać z odwołaniem się do prawa do nieruchomości i ustanowionych na niej obciążeń. Z kolei określenie przeznaczenia nieruchomości - zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – powinno nastąpić na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku - na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (zob. E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el 2017).

Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że rzeczoznawca majątkowy sporządzający na zlecenie organu operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], zobowiązany był, z uwagi na nieobowiązywanie na jej terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględnić jej przeznaczenie określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nawet jeśli działka ta faktycznie wykorzystywana była w inny sposób. Niesporne w sprawie bowiem jest, że działka ta położona jest na obszarze, dla którego obowiązują zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. nr XII/87/03.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, trafnie Sąd I instancji ocenił, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym w dniu 4 lipca 2014 r. dla potrzeb niniejszej sprawy operacie szacunkowym nie uwzględniła ustalonego w tym studium przeznaczenia wycenianej działki. Będąca przedmiotem wyceny działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym w studium symbolem UC - teren o przeważającej funkcji usług komercyjnych. W sporządzonym operacie rzeczoznawca wskazała zaś, że zakres jego opracowania obejmuje określenie wartości rynkowej dla aktualnego sposobu użytkowania prawa własności przedmiotowej nieruchomości (str. 4 operatu). Również opisując metodykę wyceny rzeczoznawca wskazała, że w operacie szacunkowym została określona wartość rynkowa prawa własności nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania (str. 12 operatu). Zauważyć także należy, że do obliczeń rzeczoznawca wybrała osiem nieruchomości, uznanych przez nią jako nieruchomości podobne, które stanowią nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym. Ostatecznie zaś z grupy tej wybrała, jako porównawcze, trzy transakcje nieruchomościami mieszkalnymi.

Nie ulega wątpliwości, że to rzeczoznawca majątkowy jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości. Taką kompetencję przyznaje mu właśnie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ma to związek z charakterem działalności rzeczoznawcy, który zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zobowiązany wykonywać czynności zawodowe zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, a za naruszenie standardów zawodowych odpowiada dyscyplinarnie. Jako osoba zawodowo trudniąca się rzeczoznawstwem majątkowym, jest odpowiedzialna za prawidłowość swoich czynności, wobec czego nie podlega wskazówkom i poleceniom zleceniodawcy wyceny. Tylko w takim kontekście należy rozumieć określoną w art. 154 ust. 1 ustawy samodzielności rzeczoznawcy, który wszak jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie dostrzegając uchybień sformułowanych w podstawach kasacyjnych, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.