Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2042/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 sierpnia 2022 r. znak: DPZ.DPZ 6.4351.2021.12.MAM w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ( dalej: "GDDKiA") postanowieniem 29 sierpnia 2022 r. znak: DPZ.DPZ 6.4351.1.2021.12.MAM na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 32, dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpoznaniu wniosku z 3 marca 2021 r. K. G., reprezentowanej przez T. G., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z 1 marca 2021 r., znak O.WR.Z-3.4351.22.2021.1.ms, wydanym z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wiat na maszyny rolnicze i namiotów foliowych do produkcji szkółkarskiej, na części działki nr [...], obręb [...], ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb [...], gmina O. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przed wydaniem przez Wójta Gminy O. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wiat na maszyny rolnicze i namiotów foliowych do produkcji szkółkarskiej, na części działki nr [...], obręb [...], ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb [...], gmina O, 27 lutego 2017 r. Wójt Gminy O. wystąpił do zarządcy ww. drogi krajowej, z wnioskiem z 10 lutego 2017 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293).

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z 10 marca 2017 r. znak O.WR.Z-3.4351. 13.2017.rm Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 17 marca 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z 28 kwietnia 2017 r. znak DZ.WPA-1. 4351.33.2017.2.MP utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Po złożeniu przez T. G. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1696/17, uchylił zaskarżone postanowienie z 28 kwietnia 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 10 marca 2017 r.

Na skutek złożonej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1515/18, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że kwestia ustalenia występowania zjazdu i tym samym dostępu z drogi publicznej, nie została przez organ należycie wyjaśniona. W ocenie Sądu, wyjaśnienia wymaga, czy istniejący zjazd z drogi krajowej [...] na wysokości działki nr [...] jest zjazdem legalnym, a jeśli tak, to czy ta działka posiada dostęp do drogi publicznej ww. zjazdem bądź też czy jest skomunikowana z drogą publiczną w innym miejscu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z 1 marca 2021 r., znak O.WR.Z-3. 4351.22.2021.1.ms, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie powyższego siedliska zagrodowego, ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb [...], gmina O.

Postanowienie to zaskarżyła strona przedmiotowego postępowania, wnosząc w ustawowym terminie, w trybie art. 127 § 3 k.p.a., wniosek z 3 marca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wnioskiem z 21 lipca 2021 r. T. G. wystąpił o wszczęcie przez organ postępowania w sprawie ustalenia (stwierdzenia) przez organ, że zjazd z drogi krajowej [...] w faktycznym kształcie (obmierzonym przez geodetę), jako zjazd zastany przed wejściem w życie pierwszej ustawy o drogach publicznych z dnia 29 marca 1962 r., był przed dniem 29 marca 1962 r. i jest obecnie w tym też kształcie, legalnym zjazdem, bezpośrednim także do działki [...] obr. [...] gm. O. Jednocześnie skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Wójta do czasu rozstrzygnięcia we wskazanym wyżej ustalenia legalności zjazdu..

Postanowieniem z 13 sierpnia 2021 r. znak DPZ.DPZ.6.4351.1.2021.3.MAM Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 101 § 1 k.p.a, zawiesił postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego T. G. z 3 marca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z 1 marca 2021 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, ze zjazdem z drogi krajowej nr [...].

Pismem z 19 sierpnia 2021 r. T. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniósł o uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku organ postanowieniem z 1 września 2021 r. znak DPZ.DPZ. 6.4351.1.20215.MAM, utrzymał w mocy własne postanowienie z 13 sierpnia 2021 r.

Na skutek skargi T. G. na ww. postanowienie z 1 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2047/21 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 13 sierpnia 2021 r.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał wskazane na wstępie postanowienie z 29 sierpnia 2022 r. wskazując, że art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd.

Organ zaznaczył, że ze względu na fakt, że istota postępowania uzgodnieniowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją prowadzonego przez zarządcę drogi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, sprowadza się do oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem parametrów technicznych istniejącego zjazdu, organ nie może uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji.

Zgodnie z zapisami przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zapis w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji brzmi punkt 2d) cyt.: "Komunikacja: Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...]:

- bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], poprzez istniejący zjazd;

- z drogi krajowej nr [...] - poprzez gminną drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...] przylegającą do działki nr [...] w jej północnym narożniku, na szerokości 2,5 m - dostęp pieszy;...". Ponadto w uzasadnieniu projektu decyzji oraz w analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2 do projektu decyzji) wskazano cyt.: "Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...]".

Jednocześnie na załączniku graficznym nr 1 do projektu decyzji, stanowiącym mapę zasadniczą z 24 lutego 2016 r., zamiast oznaczenia zjazdu, którym ma być skomunikowana działka nr [...], określono symbolem trójkąta kierunek obsługi w miejscu, gdzie nie istnieje zjazd. Podobnie jak wskazana w projekcie decyzji, jako gminna droga wewnętrzna (przez którą ma obywać się dostęp do drogi publicznej), działka nr [...] obręb [...], nie została objęta projektem decyzji, ani nie znajduje się w liniach rozgraniczających terenu inwestycji.

Ponadto ww. załączniku graficznym tj. mapie zasadniczej z 24 lutego 2016 r. nie oznaczono istniejącego zjazdu z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja w zakresie zabudowy. Zgodnie z przedłożonymi do projektu decyzji załącznikami, wskazano: "linia rozgraniczająca teren inwestycji (zabudowa, infrastruktura)" oraz "linia rozgraniczająca teren inwestycji (infrastruktura)".

Organ dodał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być sporządzony w sposób czytelny, przejrzysty oraz spójny, a część opisowa powinna być zgodna z częścią graficzną. Nie powinien budzić również wątpliwości organu uzgadniającego w zakresie swoich kompetencji. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), określenie granic terenu objętego wnioskiem winno być przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Z kolei załączona do projektu decyzji mapa zasadnicza ma skalę 1:2000.

W związku z powyższym zarządca drogi nie może dokonać oceny możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego drogi krajowej nr [...], spowodowanego planowaną inwestycją, zgodnie z art. 35 ustawy o drogach publicznych. Brak jest wskazania usytuowania miejsca do którego należy odnieść analizę. Wobec powyższego organ odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji, o której mowa w przedłożonym projekcie decyzji. Organ uzgadniający dokonując oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i nie może ich zmieniać ani sam ich określać. Projekt decyzji powinien być na tyle precyzyjny, by nie pozostawiać organowi uzgadniającemu możliwości domniemywania bądź dowolnej interpretacji woli osoby sporządzającej ten projekt.

Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów organ stwierdził, że działka nr [...] obręb [...], nie posiada bezpośredniego połączenia z drogą publiczna tj. drogą krajową nr [...], poprzez w wymiarze prawnym zjazd.

Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, że z posiadanych przez GDDKiA dokumentów nie wynika, że działka nr [...] obręb [...] gmina O. posiada zjazd z drogi krajowej, który był uzgodniony przez zarządcę drogi. Sąsiedztwo działki z drogą krajową nie zapewnia gwarancji zjazdu z tej drogi. Przyleganie granicy działki nr [...] obręb [...] gmina O. do działki drogowej nr [...] obręb Stanowice stanowiącej drogę krajową [...], nie jest równoznaczne ze skomunikowaniem działki poprzez istniejący zjazd. Dodatkowo organ wyjaśnił, że możliwość skomunikowania nieruchomości do drogi publicznej ustala zarządca drogi na każdym etapie przygotowywania inwestycji na działkach przyległych do drogi publicznej, w oparciu o ww. przepisy.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r. nr 67, poz. 582), prowadzona ewidencja dróg obejmuje książkę drogi (§ 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10). Ujawnia się w niej zagospodarowanie odcinka drogi, w tym zjazdy, z podaniem rodzaju zjazdu, nawierzchni na zjeździe, szerokości zjazdu. Dokumentacja ta ma charakter ewidencyjny. Książka drogi stanowi dokument urzędowy. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił dokument (art. 76 § 1 k.p.a.). Nie przewiduje natomiast wyraźnie domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, co jednakże nie przeszkadza w formułowaniu poglądu, że takie domniemanie służy dokumentom urzędowym. Domniemanie, o którym mowa jest oczywiście możliwe do obalenia, a dzieje się to poprzez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). Strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić, co jednak w przedmiotowej sprawie, zdaniem organu nie miało miejsca.

Zgodnie z ustalonym przez organ stanem faktycznym działka nr [...] nie posiada bezpośredniego połączenia z drogą publiczną tj. drogą krajową nr [...], poprzez legalnie istniejący zjazd. Do działki winien prowadzić zjazd indywidualny, który zapewniłby obsługę komunikacyjną pojazdom mechanicznym planowanej inwestycji na budowie siedliska zagrodowego.

Na gruncie przepisów o drogach publicznych za zjazd może być uznany wyłącznie taki, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą.

Nieruchomość - działka nr [...] obręb [...] nie jest skomunikowana z drogą krajową nr [...] w sposób bezpośredni, nie posiada zjazdu na drogę krajową. Przylega do drogi krajowej nr [...] (działka nr [...] obręb [...]). Z samego faktu graniczenia przedmiotowej działki z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez lokalizację zjazdu.

W związku z powyższym błędnym jest stwierdzenie, że teren działki nr [...] obręb [...], posiada dostęp do drogi publicznej, wymagany przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej.

Przyleganie granicy działki nr [...] obręb [...] gmina O. do działki drogowej nr [...] obręb [...] stanowiącej drogę krajową [...], nie jest równoznaczne ze skomunikowaniem działki poprzez istniejący zjazd, bowiem ww. działka przylega do drogi krajowej nr [...] na odcinku około 70 metrów. Powstanie zjazdu T. G. datuje na okres znacznie poprzedzający zarówno nabycie przez gminę działki drogowej, jak też wprowadzenie zjazdu do ewidencji prowadzonej przez zarządcę drogi, co jest niespójne z posiadaną przez GDDKiA dokumentacją.

Również przyleganie granicy działki nr [...] na odcinku ok. 5,41 m (wg. pomiaru geodezyjnego z dnia 1 października 2015 r. dokonanego przez T. G. bez udziału zarządcy drogi krajowej) do części zjazdu stanowiącej drogę gminną niepubliczną będącej własnością Gminy O. z drogi krajowej [...] w km 120+395 nie jest równoznaczne ze skomunikowaniem działki poprzez istniejący zjazd. Przedstawiona przez wnioskodawcę mapa zasadnicza jest jedynie dowodem na to, że działka nr [...] przylega na odcinku o długości 5,41 m (wg ww. pomiaru) do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], co nie oznacza, że w tym miejscu funkcjonuje zjazd. Zgodnie z art. 2 pkt.7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mapa zasadnicza, jest to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Naniesienie na mapę zasadniczą nie jest potwierdzeniem legalności wykonania np. obiektów budowlanych.

Zgodnie z dokumentami tj.: oświadczeniem z 18 września 2003 r. B. i T. G.; decyzją organu z 6 listopada 2003 r. znak GDDKiA/0/WR/W.6.0/ 4350/244/b/2003; zezwoleniem Wójta Gminy O. z [...] grudnia 2003 r. znak [...]; pismem z 23 stycznia 2004 r. Generalnego Dyrektora Dróg Karowych i Autostrad wyrażające zgodę na lokalizację zjazdu na czas określony tj. do 31 grudnia 2006 r.; pismem z 30 listopada 2007 r.; pismem z 4 listopada 2008 r. GDDKiA; postanowieniem z 28 października 2010 r. GDDKiA znak GDDKiA-O/WR-Z.3-ab-4391-27.6/10; mapą do celów projektowych wykonana w Starostwie Powiatowym O. na podstawie mapy zasadniczej oraz operatu ewidencji gruntów z grudnia 2002 r.; mapą z zasobów Starostwa Powiatowego w O. z 7 sierpnia 2002 r., która była pobrana przez [...] Zakłady Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji; braku procedowania przez GDDKiA Oddział we W. spraw w zakresie lokalizacji zjazdu do działki nr [...] obręb [...] oraz przebudowy zjazdu do działki [...] obręb [...]; prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2017 r, sygn. akt VII SA/Wa 735/16; prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1287/17; Książką drogi z zagospodarowania odcinka drogi. Załącznik VIII. Szczegółowe Dane Techniczne, nie została wydana przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (ani dla Gminy właściciela działki nr [...] obręb [...] ani dla właściciela działki nr [...] obręb [...]) zgoda na lokalizację zjazdu ani zezwolenie na przebudowę zjazdu.

Do 2015 roku właściciel działki [...] obręb [...] nie kwestionował kształtu zjazdu oraz prawa własności Gminy O. do zjazdu jako zjazdu do działki drogi gminnej tj. [...] obręb [...].

Po dacie wskazanej ww. dokumentach, GDDKiA nie procedowała spraw w zakresie lokalizacji zjazdu do działki nr [...] obręb [...] oraz przebudowy zjazdu do działki [...] obręb [...], gdzie zostałaby wydana decyzja administracyjna w zakresie zgody na lokalizację/przebudowę zjazdów do ww. działek. Na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] nie była również dokonywana przebudowa drogi krajowej w wyniku której zgodnie z art. 29 art. 2 ustawy o drogach publicznych, przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Ponadto na mapie do celów projektowych, wykonanej w Starostwie Powiatowym O. na podstawie mapy zasadniczej oraz operatu ewidencji gruntów z grudnia 2002 r. Nr sekcji [...], kształt zjazdu jednoznacznie został wskazany jako zjazd do działki nr [...] obręb [...]. Ww. mapa stanowiła załącznik m.in. do decyzji o warunkach zabudowy z 2011 r. Opisany stan faktyczny widnieje również na mapie z zasobów Starostwa Powiatowego w Oł. z 7 sierpnia 2002 r., która była pobrana przez [...] Zakłady Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Likwidacji w celu uzgodnienia lokalizacji obiektów w stosunku do magistrali wodociągowej w 500 (data opinii - 26 sierpień 2002 r.).

Powyższe dokumenty zdaniem GDDKiA potwierdzają fakt, że aktualny właściciel działki nabył nieruchomość tj. działkę nr [...] obręb [...] w stanie prawnym i terenowym jako nieruchomość bez bezpośredniego skomunikowania z drogą krajową nr [...]. W zasobach GDDKiA brak jest decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w zakresie budowy zjazdu w pasie drogowym zgodnie z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3. Właściciel działki nr [...] obręb [...] nie wystąpił do GDDKiA z wnioskiem o prowadzenie robót w oparciu o wydaną zgodę na lokalizację zjazdu. Zatem działka [...] obręb [...] została nabyta jako nieruchomość, która nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i nie zostały dokonane czynności w pasie drogowym drogi krajowej, za zgodą zarządy drogi, które ten stan prawny i terenowy mogły zmienić.

Z powodu negatywnych decyzji zarządcy drogi opartych o obowiązujące przepisy prawne właściciel działki nr [...] obręb [...] podjął działania w zakresie zmiany mapy. Zatem trudno się zgodzić ze stanowiskiem, że mapa zmieniona po pomiarach dokonanych na zlecenie właściciela działki nr [...] obręb [...] w 2015 r. przekazana przez geodetę F. Z. do zasobów Starosty [...] ma stanowić dla zarządcy drogi wiarygodny dokument. Organ wówczas przyznałby rację stanowisku i postawie właściciela działki, który pomimo tego, że oświadczał że nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej do swojej nieruchomości, co było zgodne ze stanem faktycznym i zasobami zarządy drogi, bądź pomimo wydanej zgody na lokalizację zjazdu przez zarządcę drogi z określeniem warunków jego realizacji, nie dokonał jego realizacji.

Uzupełniająco organ wskazał, że z pisma z 29 listopada 2021 r. Ministerstwa Infrastruktury do T. G. wynika, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) mapa zasadnicza nie stanowi dokumentu świadczącego, o tym że zjazd z drogi publicznej został zlokalizowany legalnie lecz jedynie stanowi informacje na temat obiektów znajdujących się w terenie.

Dalej wskazano, że w rozumieniu ustawy o drogach publicznych za zjazd wybudowany legalnie może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właściciela czy użytkownika nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą oraz został ujęty w Banku Danych Drogowych prowadzonych przez GDDKiA jako zarządcę dróg krajowych.

Natomiast w kwestii dostępności drogi publicznej do nieruchomości organ wyjaśnił, że w myśl art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka. W praktyce nieruchomość, która leży bezpośrednio przy drodze publicznej (graniczy z pasem drogowym drogi publicznej) może mieć do niej dostęp bezpośredni poprzez zjazd lub pośredni dostęp poprzez drogę wewnętrzną ustanowioną na przedmiotowej nieruchomości lub na innej nieruchomości przyległej do drogi (miejsce połączenia drogi wewnętrznej z drogą publiczną stanowi zjazd). Sam fakt położenia działki bezpośrednio przy drodze publicznej i jakiegokolwiek obiektu budowlanego na działce, nie stanowi podstawy do wykonania zjazdu bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. W kwestii wyrażenia zgody na lokalizacji zjazdu z drogi publicznej to do zarządcy drogi publicznej należy ocena w jaki sposób lokalizacja zjazdu z drogi publicznej wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, które zależy od wielu różnych czynników.

Reasumując ww. stanowisko Ministerstwa Infrastruktury: jeżeli zjazd z drogi publicznej do konkretnej nieruchomości został ujęty w Banku Danych Drogowych prowadzonym przez GDDKiA i został zlokalizowany za zgodą zarządcy drogi publicznej to wydaje się, że jest to zjazd istniejący legalnie. Nie ma tu znaczenia czy zjazd ten znajduje się na mapach ewidencyjnych gruntów i budynków czy nie został na nich naniesiony.

Przez kolejne lata zarządca drogi nie realizował inwestycji na tym odcinku drogi krajowej oraz nie wydał zgody na lokalizację bądź przebudowę zjazdu w zakresie skomunikowania nieruchomości tj. działki nr [...] obręb [...] oraz działki nr [...] obręb [...].

Wydział Uzgodnień i Zagospodarowania Przestrzennego GDDKiA Oddział We W. pismem adresowanym do Starostwa Powiatowego w O. z 15 grudnia 2015 r. wskazał, że istnieje rozbieżność dotycząca wyznaczenia zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Na podkładzie mapowym z 11 grudnia 2002 r. załączonym do sprawy toczącej się w 2013 r., a przedłożonym pomiarem geodezyjnym z 1 października 2015 r. zjazd posiada inne parametry. Ponadto zjazd nie uzyskał zgody zarządcy drogi na zmianę lokalizacji lub przebudowę i jego parametry techniczne nie mogły ulec zmianie.

Organ wskazał, że zarządca drogi nie może w oparciu o mapę, która została sporządzona przez geodetę na zlecenie właściciela działki nr [...] obręb [...] w 2015 r., w związku z negatywnych decyzjami, stanowiskach wyrażanymi przez GDDKiA, przychylić się i uznać, że jest to zjazd istniejący do dwóch nieruchomości tj. do działki nr [...] i [...] obręb [...]. Takie stanowisko doprowadziłoby do nadużyć w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Jeśli zarządca drogi dopuściłby jako dokument dowodowy, pomimo zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów potwierdzających inny stan prawny i terenowy, mapę sporządzoną na zlecenie właściciela działki, to jego działania zostały by podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Zatem każdy właściciel działki przylegającej do drogi, w przypadku odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu, bądź przebudowę zjazdu przez zarządcę drogi w oparciu o art. 29 ustawy o drogach publicznych, dokonywałby w pasie drogowym czynności opartych o inne przepisy prawa, zmierzających do uznania go jako właściciela zjazdu. W analizowanym przypadku przedstawiona przez wnioskodawcę mapa - pomiar geodezyjny z 1 października 2015 r., która jedynie jest dowodem na to, że działka nr [...] obręb [...] przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], co jednakże nie oznacza, że w tym miejscu funkcjonuje zjazd do nieruchomości tj. działki nr [...] obręb [...].

Mając powyższe okoliczności na uwadze organ wskazał, że działka [...] obręb [...] została nabyta jako nieruchomość, która nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i nie zostały dokonane czynności w pasie drogowym drogi krajowej, za zgodą zarządy drogi, które ten stan prawny i terenowy mogły zmienić.

W sprawie nie mamy do czynienia z procedurą uzyskania zezwolenia na zjazd, ale z kwestią czy stwierdzony w obrębie pasa drogowego na działce nr [...], obręb [...] obiekt o nawierzchni tłuczniowej stanowi zjazd, a jeżeli tak, czy zostało wydane przez zarządcę drogi zezwolenie na jego lokalizację.

Przy ocenie charakteru omawianych obiektu (czy jest zjazdem) należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy o drogach publicznych, oprócz wymogów technicznych dla obiektów, nakazują przy ocenie takiego obiektu także uwzględniać dostosowanie jego do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, ruchu pieszych i rodzaju pojazdów, dla których jest przeznaczony.

Z akt sprawy wynika, że zarządca drogi nie wyraził zgody na usytuowanie zjazdu. W aktach sprawy nie znajduje się zaś żaden dokument świadczący o tym, że zarządca drogi wykonał faktycznie zjazd lub wyraził na to zgodę, co oznacza, że nawet jeżeli istniał faktyczny dojazd do nieruchomości skarżącego, to nie był on zjazdem w rozumieniu art. 4 pkt 8 w związku z art. 29 ustawy o drogach publicznych.

Brak, w wymiarze faktycznym i prawnym, zjazdu do nieruchomości uniemożliwia włączenie planowanej inwestycji do drogi krajowej nr [...]. Strona winna się zatem zwrócić w trybie art. 29 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi, z wnioskiem o lokalizację zjazdu indywidualnego. Postępowanie prowadzone w ww. trybie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, w formie decyzji administracyjnej. W postępowaniu tym organ dokona szczegółowej oceny wpływu zjazdu indywidualnego na poziom bezpieczeństwa na dodatkowej jezdni, na gruncie ustawy o drogach publicznych oraz ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W przypadku pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia, organ określi w swojej decyzji parametry techniczne, mając na uwadze wskazane wyżej przepisy.

O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji.

Przez zjazd rozumie się tylko taki dojazd do nieruchomości, który jest zarazem bezpośredni i legalny (art. 4 pkt 8 oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych), a ponadto musi on mieć odpowiednie parametry techniczne. W konsekwencji nie jest zjazdem ani samowolny dojazd do nieruchomości położonej przy drodze krajowej poprzez rozjeżdżony pas drogowy, ani nawet obiekt spełniający warunki techniczne określone dla zjazdu, wybudowany bez zgody zarządcy drogi.

Uregulowanie prawne dostępu do drogi publicznej powinno nastąpić już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy (musi być rzeczywista możliwość wjazdu na drogę i zjazdu), a nie może powstać dopiero w przyszłości.

Reasumując te rozważania organ wskazał, że aby mówić o "istnieniu" zjazdu z drogi krajowej musi on istnieć w "wymiarze" faktycznym i prawnym, który wyraża się w wydaniu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu i następnie jej zrealizowaniu. Natomiast brak zjazdu, jak i brak przewidzianych prawem jego parametrów sprowadza się w gruncie rzeczy do powstania zagrożenia w postaci niebezpiecznych i powodujących niszczenie drogi manewrów skrętu do i z działki. Jednocześnie zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy i będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 ustawy. Położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do tej drogi. Nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania zjazdu na działkę z drogi publicznej, co ma miejsce m.in. w przypadku lokalizowania wjazdu na działkę bezpośrednio za skrzyżowaniem dróg o dużym natężeniu ruchu. Możliwa jest zatem sytuacja, gdy nieruchomość granicząca bezpośrednio z drogą publiczną nie będzie mogła być obsługiwana komunikacyjnie przez tę drogę.

Ponadto po analizie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy organ stwierdził, że zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 (linie rozgraniczające teren inwestycji - zabudowa, infrastruktura) na terenach stanowiących pas drogowy drogi krajowej nr [...] planowana jest budowa infrastruktury. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i innych materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym dróg krajowych. Wyjątek stanowi zapis ust. 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

Planowana ww. inwestycja, zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na działce drogowej nr [...] obręb [...]. Zatem przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, która znajduje się w pasie drogi krajowej, przez właściwy organ, inwestor powinien uzyskać zezwolenie zarządcy drogi - w tym przypadku GDDKiA - na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się z kolei do uzasadnienia rozpatrywanego wniosku, organ wskazał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego to naruszenia strona skarżący dopatruje się w przekroczeniu przez organ terminu 2 tygodni do zajęcia stanowiska od dnia doręczenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1515/18.

Pierwsze postanowienie z 10 marca 2017 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zostało wydane z zachowaniem terminu dwutygodniowego, bowiem wniosek Wójta Gminy O. wpłynął do organu 27 lutego 2017 r., a postanowienie w sprawie zostało wydanie 10 marca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1515/18, oddalił skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1696/17, uchylający postanowienie z 28 kwietnia 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 10 marca 2017 r. Ponownie postanowieniem z 1 marca 2021 r., działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Zastępca Dyrektora Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Niewątpliwie po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie rozpoznając sprawę uchybił dwutygodniowemu terminowi do załatwienia sprawy z art. 106 § 3 k.p.a., jednakże przekroczenie tego terminu przez organ nie skutkowało utratą prawa do zajęcia stanowiska w sprawie. Trzeba też zauważyć, że na przedłużenie załatwienia sprawy przez organ miały wpływ wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku.

Art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie w przypadku doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, dokonanego przez organ występujący o uzgodnienie. Zatem po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny zastosowanie ma przepis art. 106 § 3 k.p.a. Zgodnie z regułą wykładni excepciones non sunt extendendae, nie ma podstawy by przepis art. 53 ust. 5 zdanie 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interpretować rozszerzające - przyjmować, że ma on zastosowanie w odniesieniu do postanowień wydawanych przez organ także po wydaniu orzeczenia kasacyjnego przez organ odwoławczy czy wyroku przez sąd administracyjny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie złożył T. G.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia je poprzedzającego.

Wniósł o wyznaczenie organowi terminu na załatwienie sprawy, o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. Ponadto wniósł, aby Sąd zobowiązał organ do uzupełniania akt postępowania poprzez przedłożenie do akt postępowania sądowego :

- odpowiedzi Starosty [...] na pismo organu z dn. 15 grudnia 2015 r.,

- wyników pomiarów geodezyjnych szerokości przylegania dz. nr [...] do spornego publicznego zjazdu zastanego, wykonanych w dniu 16 sierpnia 2016 r. przez uprawnionego geodetę na zlecenie i na koszt organu.

Wniósł, aby Sąd zobowiązał organ do uzupełnienia akt postępowania poprzez przedłożenie do akt postępowania sądowego pisemnego wyjaśnienia, kto personalnie, jaką funkcję urzędową wypełniając, w jakiej dacie, w jaki sposób i na jakiej podstawie wskazał, że dz. nr [...] przylega do spornego zjazdu na szerokości 2.5m, co organ ogłosił skarżącemu w piśmie z dn. 30 października, na które to pismo organ powołał się w zaskarżonym postanowieniu przyznając temu dokumentowi wiarygodność i moc dowodową.

Wniósł, aby Sąd zobowiązał organ do uzupełniania akt postępowania poprzez przedłożenie do akt postępowania sądowego wyjaśnienia, czy wykonując zalecenie WSA organ wykrył istnienie dostępu dz. nr [...] do drogi publicznej w innym miejscu, niż przyleganie do spornego, publicznego zjazdu zastanego na szerokości 5,41m.

Wniósł, aby Sąd zobowiązał organ do uzupełniania akt postępowania poprzez przedłożenie do akt postępowania sądowego pisemnego wyjaśnienia, kto personalnie, jaką funkcję urzędową wypełniając, w jakiej dacie i na jakiej podstawie opisał w książce drogi sporny zjazd, jako zjazd prowadzący wyłącznie do dz. nr [...] oraz wyjaśnienia, na podstawie jakich przesłanek organ uznał ten zapis za "dokument urzędowy" w rozumieniu art. 76 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ przyznał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że uchybił terminowi wskazanemu w art. 53 ust. 5 zdanie 2. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ uzgadniający nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zatem z mocy prawa uzgodnienie uważa się za dokonane.

Skarżący podniósł również, że w wydanym w tej sprawie wyroku NSA pod sygn. akt II OSK1515/18 Sąd wskazał, że rejestr zjazdów wchodzący w skład Banku Danych Drogowych nie jest dokumentem urzędowym. W sprzeczności z tym wskazaniem Sądu, organ powołał się na anonimową notatkę wewnętrzną zarządcy drogi nazywając tę notatkę książką drogi - dokumentem urzędowym.

Gdy NSA pouczył organ w wydanym wyroku, że rejestr zjazdów nie jest dokumentem urzędowym, organ powołał się na dokument wtórny i znów nazwał go dokumentem urzędowym.

W zakresie spornego zjazdu, w siedzibie Kierownika Rejonu Dróg w O., niemożliwa obecnie do zidentyfikowania osoba, wykonała w styczniu 2005 r. pierwszy, wadliwy opis zjazdu umieszczając go w "ewidencji zjazdów", w Banku Danych Drogowych. Tę anonimową notatkę organ przez wiele lat nazywał "dokumentem urzędowym" i dopiero wyrok WSA i NSA zmusił organ do odstąpienia od tego stanowiska. Obecnie organ zdaniem skarżącego powołuje się na kolejną anonimową notatkę i znów błędnie nazywa tę wewnętrzną notatkę "dokumentem urzędowym".

W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza z 2015 r., która jest prawdziwym dokumentem urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. - jest to dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy - Starostę [...] w jego zakresie działania, a zatem ta mapa stanowi dowód tego, co zostało na niej urzędowo stwierdzone. Mocy dowodowej tego dokumentu urzędowego nie podważa notatka T. B. uczyniona w książce drogi, ani anonimowa notatka w ewidencji zjazdów.

Mocy dowodowej tego dokumentu urzędowego nie podważa również to, że w uzasadnieniu postanowienia organ nazywa ten dokument urzędowy "przedstawiona przez Wnioskodawcę mapą zasadniczą". Nie jest to mapa przedstawiona przez wnioskodawcę lecz dokument urzędowy wydany przez właściwy organ administracji. Mapa zasadnicza tego obszaru została zaktualizowana w 2016 r. po wykonaniu kolejnego operatu geodezyjnego na zlecenie organu.

W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na treść pisma organu z dn. 30 października 2007 r., w którym wskazał, że "według aktualnego stanu działka nr [...] na długości 2,5 m posiada dostęp do działki nr [...] będącej pasem drogowym drogi krajowej nr [...]".

W aktach sprawy znajdują się wyniki pomiarów szerokości przylegania dz. nr [...] do spornego zjazdu, dokonanych w 2015 r. przez uprawnionego geodetę, oparte na współrzędnych dwóch punktów geodezyjnych, pozyskanych z urzędowego zasobu geodezyjnego Starosty. Dane te zostały wprowadzone do geodezyjnego zasobu geodezyjnego Starosty i w ten sposób stały się dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Organ mylnie wskazuje w uzasadnieniu postanowienia stwierdzając, że jakoby miał to być "pomiar geodezyjny wykonany przez T. G.". Jednak w innym miejscu uzasadnienia organ wskazał, że pomiarów tych dokonał uprawniony geodeta Z.

Organ wskazał, że zjazdem legalnym jest jedynie zjazd wykonany za zgodą zarządcy drogi. Doprecyzować tu należy, że za legalne należy uznać (i organ uznaje) również zjazdy zastane, wykonane za zgodą poprzednich zarządców drogi, przed utworzeniem GDDKiA.

Skarżący zaznaczył, że omawiany zjazd jest już zaznaczony na niemieckiej mapie sztabowej, aktualizowanej w 1912 r.

Skoro organ zainwentaryzował ten zjazd w ewidencji zjazdów i w książce drogi to dowodzi, że organ uznał ten zjazd "posiadający status zjazdu publicznego, ogólnie dostępnego". Spór skarżącego z organem dotyczy więc nie samego istnienia tego zjazdu i nie dotyczy legalności jego istnienia i użytkowała, a dotyczy tego, czy właściciele obu działek tak samo przylegających do tego zjazdu mają takie samo prawo do użytkowania tego zjazdu publicznego.

Spór skarżącego z organem dotyczy w istocie tego, czy anonimowy zapis w ewidencji zjazdów, dokonany w 2005 r. i powielony później w książce drogi, wadliwie opisujący ów zjazd w oparciu o zmierzenie szerokości przylegania tego zjazdu do dz. nr 102 spowodował zlikwidowanie jedynego dostępu dz. nr [...] do drogi publicznej.

Skarżący zarzucił, że organ nieprawdziwie twierdzi, że skarżący dąży do uznania go za "właściciela zjazdu", gdy właścicielem tego zjazdu publicznego jest i będzie GDDKiA - Skarb Państwa, jako właściciel działki drogowej nr [...]. Skarżący wskazał, że dąży do uznania jego zjazdu za jeden ze zjazdów, których prawodawca w art. 1 ustawy o drogach publicznych wskazał, jako uprawnionych do korzystania z dróg publicznych, w tym z publicznych zjazdów z tych dróg.

Dodał, że oczywistym jest, że skoro zapisy w rejestrach prowadzonych przez zarządcę drogi pracownika Kierownika Rejonu Drogowego w O., oparte zostały na błędnym odczytaniu prze tę osobę mapy zasadniczej z 2002 r. to aktualizacja tej mapy z 2015 r., oparta na operacie geodezyjnym z tego roku, zobowiązuje organ do aktualizacji i do sprostowania zapisów w ewidencjach zarządcy drogi.

Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu postanowienia organ przyznaje, że w aktach sprawy są dowody w postaci dokumentów urzędowych wykazujące, że dz. nr [...] przylega na odcinku 5,41 m "do części zjazdu", czyli do uwidocznionego na aktualnej mapie zasadniczej "zastanego" zjazdu publicznego, utworzonego przed powstaniem GDDKiA, uznanego przez GDDKiA za zjazd istniejący legalnie. Z rażącym naruszeniem art. 76 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. organ odmówił przyznania tym dokumentom urzędowym wiarygodności i mocy dowodowej bez jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, chociaż organ przeprowadził nieskuteczny dowód w trybie art. 76 § 3 k.p.a. w celu podważenia wiarygodności i mocy dowodowej tych dokumentów.

Mianowicie organ wystąpił do Starosty [...] pismem z dn. 15 grudnia

2015 r. z wnioskiem o wyjaśnienie dostrzeżonych przez organ "rozbieżności" treści mapy zasadniczej z 2002 r. i z 2015 r. Odpowiedzi Starosty organ nie ujawnił, gdyż zdaniem skarżącego, jest ona dla organu niewygodna. Znajomość przepisów prawa geodezyjnego oraz wiedza o późniejszym działaniu organu pozwala jednak ustalić, że Starosta musiał pouczyć GDDKiA, że wszelkie zmiany na aktualnej mapie zasadniczej wymagają sporządzenia kolejnego operaty geodezyjnego przez uprawnionego geodetę. Organ wskazał, że to samo napisał Kierownik Zespołu w Wydziale nieruchomości GDDKiA Oddział we W. w mailu z dn. 23 sierpnia 2016 r. - aktualizacja mapy zasadniczej nie odbywa się w toku postępowania GDDKiA, lecz jest wynikiem prac geodezyjnych w terenie, a brak wykrycia rozbieżności skutkuje jedynie pomiarami kontrolnymi bez zmiany treści mapy.

W oparciu o wskazane ustalenia Starosty, w 2016 r. organ zlecił wykonanie kolejnego operatu geodezyjnego obszaru obejmującego sporny zjazd uprawnionemu geodecie. Geodeta ten nie stwierdził istnienia istotnych rozbieżności mapy z 2002 r. z mapą zasadniczą z 2015 r. i ograniczył swe działania do dokonania pomiarów kontrolnych. Geodeta ten dokonał w swym operacie wyłącznie zmiany opisu nawierzchni tego zjazdu.

Powyższe dowodzi, zdaniem skarżącego, że organ wydal zaskarżone postanowienie w oparciu o aktualną obecnie mapę zasadniczą zaktualizowaną w 2016 r. oraz w oparciu o operat geodezyjny wykonany na zlecenie i na koszt GDDKiA w 2016 r., a nie w oparciu o już nieaktualną wersję tej mapy z 2015 r.

Organ stwierdza w zaskarżonym postanowieniu, że "zarządca drogi nie wyraził zgody na usytuowanie zjazdu", bowiem GDDKiA nie wydał dla tego zjazdu decyzji w trybie art. 29 Ustawy o drogach publicznych. Skarżący odnosząc się do tej kwestii wskazał, że do działek nr [...] i nr [...] przylega ten sam zjazd, który został utworzony przed 1945 r., co potwierdza niemiecka mapa sztabowa aktualizowana w 1912 r. Tak samo przed 1945 r. powstała droga obecnie opisana jako [...] i na budowę tej drogi GDDKiA również nie wyraził zgody. Oba te obiekty są obiektami "zastanymi", co nie dowodzi, że obiekty te w sensie prawnym nie istnieją.

Gmina Oława, jako właściciel działki drogowej nr [...], nigdy nie wnioskowała do GDDKiA ani o zgodę na lokalizację tego zjazdu, ani na jego przebudowę, a więc nie istnieje żaden dokument urzędowy, który mógłby być podstawą uzasadnionego twierdzenia, że zjazd publiczny w jakiś wyjątkowy sposób jest przyporządkowany wyłącznie do gminnej działki nr [...]. Uprawnienie Gminy O. do skomunikowania dz. nr [...] z [...] poprzez ten zjazd wynika wyłącznie z faktu, że działka nr [...] przylega do tego zjazdu na szerokości spełniającej obecne wymogi prawne dla ustanowienia legalnego zjazdu.

Dokładnie tak samo po 1945 r. żaden z kolejnych właścicieli dz. nr [...] nie wnioskował ani o zgodę na lokalizację tego zjazdu, ani na jego przebudowę. Uprawnienie właściciela i użytkowników dz. nr [...] do skomunikowania dz. nr [...] z [...] poprzez ten zjazd wynika wyłącznie z faktu, że działka nr [...] przylega do tego zjazdu na szerokości spełniającej obecne wymogi prawne dla ustanowienia legalnego zjazdu, co potwierdziły pomiary geodezyjne wykonane w 2016 r. przez geodetę opłaconego przez GDDKiA. W pomiary z 2015 r. z jakiejś nieznanej przyczyny organ nie wierzy, ale nie przyznał też mocy dowodowej i wiarygodności pomiarom wykonanym w 2016 r. w terenie przy udziale pracowników organu, przez geodetę realizującego zlecenie organu.

Skarżący podniósł, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia błędnie twierdzi, że aktualny właściciel działki nabył tę działkę bez dostępu do drogi publicznej przez sporny zjazd, co wobec braku jakiegokolwiek innego dostępu tej działki do drogi publicznej oznacza, że działka ta rzekomo miała być kilkukrotnie zbywana bez dostępu, co czyniłoby zawarte umowy nieważnymi z mocy prawa, a notariusze przeprowadzający te umowy byli przestępcami.

Skarżący zarzucił ponadto rażące naruszenie art. 9 k.p.a. przez organ, który nie poinformował należycie i wyczerpującego stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ pouczył skarżącego, że skarżący powinien złożyć wniosek w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. o zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego dokładnie w tym samym miejscu, gdzie istnieje i funkcjonuje legalnie istniejący zjazd publiczny. Zdaniem skarżącego jest to pouczenie błędne, gdyż żaden organ administracji nie możne wydać zgody na lokalizację obiektu, który już od dziesięcioleci istnieje. Jednocześnie skarżący podniósł, że organ nie namawia Gminy do złożenia identycznego wniosku, a przecież żaden dokument urzędowy (poza mapą zasadniczą) nie potwierdza prawa Gminy do użytkowania tego zjazdu. Nie można uzyskać ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu, który już istnieje od ponad 100 lat. Skarżący dodał, że nie zamierza niczego nowego lokalizować, zatem taki wniosek o zgodę na nową lokalizację zjazdu byłby bezsensowny.

Wskazał, że nie istnieje w polskim prawie procedura wydawania przez GDDKiA decyzji o zgodzie na użytkowanie istniejącego legalnie zjazdu publicznego dla użytkownika działki przylegającej do takiego zjazdu, gdy szerokość tego przylegania spełnia wymóg prawny szerokości niezbędnej dla ustanowienia zjazdu, bo uprawnienie takie wynika wprost z treści art. 1 ustawy o drogach publicznych. Gmina O. nabyła takie uprawnienie z mocy prawa, bez jakiejkolwiek formalnego rozstrzygnięcia GDDKiA, dlatego niezrozumiałe jest, dlaczego organ konsekwentnie wyklucza istnienie takiego uprawnienia użytkownikom dz. nr [...], zasłaniając się kłamliwym twierdzeniem, że działka nr [...] przylega do tego zjazdu na szerokości 2,5 m.

Skarżący wskazał, że pomimo oceny Sądu zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. pod sygn. akt IV SA/Wa 1696/17 organ ponownie podważa legalność istnienia tego publicznego zjazdu zastanego wskazując, że przed powstaniem GDDKiA organ ten nie wyraził zgody na jego lokalizację. W wyroku WSA wskazał, że organ przyznał się do skierowania do Starosty pisma z dn. 15 grudnia 2015 r. w sprawie wątpliwości organu co do kształtów i wymiarów tego zjazdu oraz przyznał się do zlecenia ponownych pomiarów tego zjazdu w 2016 r. To dowodzi, że organ nie podważa faktu legalnego istnienia i funkcjonowania tego zjazdu publicznego, ale w oparciu o amatorski pomiar szerokość przylegania tego zjazdu do dz. nr [...] na wydumanej przez organ szerokości 2,5 m organ konsekwentnie twierdzi, że ta szerokość 2,5 m nie pozwala na ustanowienie legalnego zjazdu, co w ocenie organu ma oznaczać, że zjazd ten nie obsługuje dz. nr [...].

Organ nie wykonał zaleceń Sądu, bo nie włączył do akt sprawy ani odpowiedzi Starosty na pismo organu z dn. 15 grudnia 2015 r. ani nie włączył do akt sprawy wyników pomiarów geodezyjnych z 2016 r. (o których organ pisemnie zawiadomił skarżącego) ani nie włączył do akt sprawy mapy ewidencyjnej tego obszaru, zaktualizowanej w 2016 r. w wyniku pomiaru zleconego przez organ. Pomiar geodezyjny z 2016 r. potwierdził fakt przylegania dz. nr [...] do spornego zjazdu na szerokości 5,41m, a spowodował on jedynie aktualizację mapy zasadniczej w zakresie określenia rodzaju nawierzchni tego zjazdu.

Organ przemilczał zalecenie Sądu w zakresie sprawdzenia, czy dz. nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej w innym miejscu, niż przyleganie do przedmiotowego zjazdu publicznego na szerokości 5,41 m. Wynika to z faktu, że po prostu innego dostępu dz. nr [...] nie posiada. Zgłaszane przez organ przyleganie dz. nr [...] do gminnej drogi dojazdowej na dz. nr [...] na szerokości 2,5 m nie jest dostępem do drogi publicznej, bo taka szerokość nie pozwala na ustanowienie tam zjazdu spełniającego wymogi przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie wskazać należy, że sprawa niniejsza była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1515/18, oddalił skargę kasacyjną GDDKiA od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1696/17.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, gdyż orzecznictwo i doktryna dopuszczają od niego odstępstwa, ale w bardzo ograniczonym zakresie. Omawiane wyjątki mogą występować wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym zmieni się stan prawny (por.T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX nr 167124; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2005 r. I FSK 294/05 LEX nr 187537, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1515/18, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji.

Przypomnieć należy, że wyrokiem z dnia z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1696/17, WSA w Warszawie, uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 kwietnia 2017 r. nr DZ.WPA-1.4351.33.2017.2.MP w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 marca 2017r.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu Wojewódzkiego oparte na stanie prawnym obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonego aktu, że rejestr zjazdów wchodzący w skład Banku Danych Drogowych nie jest dokumentem urzędowym i podlega takiej samej ocenie, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Bank Danych Drogowych jest systemem wspomagającym administrowanie siecią dróg krajowych w Polsce, a nie zbiorem dokumentów urzędowych. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że wchodzący w jego skład rejestr zjazdów nie stanowi dokumentu urzędowego i informacje w nim zawarte mogą być weryfikowane za pomocą innych dowodów.

NSA podzielił również stanowisko Sądu I instancji, że w realiach niniejszej sprawy kwestia ustalenia występowania przedmiotowego zjazdu i tym samym dostępu działki skarżącego w I instancji do drogi publicznej, nie została przez organ należycie wyjaśniona.

Dodać jednocześnie należy, że WSA w Warszawie, w uzasadnieniu wspomnianego wyżej wyroku, zwrócił uwagę, że Wójt Gminy O. w piśmie z dnia 16 marca 2011 roku nie kwestionował dostępu działki (nr [...]) skarżącego do istniejącego zjazdu z drogi publicznej a jedynie przekazał GDDKiA projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Sąd ocenił również, że w sprawie uwzględnić należało zgromadzone w aktach sprawy dokumenty - szereg pism (w tym korespondencji miedzy organem a skarżącym) dołączonych do pisma skarżącego z dnia 17 marca 2017 roku, w tym także przeprowadzone przez geodetę F. Z. czynności polegające na dokonaniu pomiarów szerokości zjazdu na działkę nr [...], dokonaniu wyliczeń i sporządzeniu mapy, uwzględnienie mapy, zgodnie z odręczną adnotacją złożonej do Starostwa w O., obrazującej dostęp przedmiotowej działki gruntu do ww. drogi publicznej przedmiotowym zjazdem na szerokości 5,41 m, a której kserokopia znajduje się w aktach sprawy oraz oświadczenia byłej właścicielki nieruchomości jak i sąsiada znajdujące się w aktach sprawy adm. (K. S., K. M.), na okoliczność istnienia od lat siedemdziesiątych ww. zjazdu, z uwagi na brak tym zakresie stosownych dokumentów. Sąd podkreślił także, że stanowisko organu w badanej materii wyrażone w zgromadzonej w aktach korespondencji jest niespójne, gdyż wskazuje sprzeczne ze sobą informacje odnośnie faktu istnienia dla ww. działki [...] zjazdu do drogi publicznej. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią pisma organu z dnia 30 października 2007 roku, według stanu aktualnego na datę jego sporządzenia, przedmiotowa nieruchomość (dz.nr [...]) posiada dostęp do drogi publicznej poprzez "istniejący zjazd" na działkę nr [...] stanowiącą dojazd do pól, zaś zgodnie z pismem organu z dnia 15 grudnia 2015 roku skierowanym do Starostwa Powiatowego w O., organ nie kwestionuje istniejącego zjazdu, a jedynie zamierza wyjaśnić istniejące wątpliwości co do jego parametrów (szerokość), finalnie jednak kontestując fakt jego istnienia.

W ocenie Sądu organy ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniły powyższe wytyczne i słusznie uznały, że brak jest podstaw do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Przechodząc do oceny prawnej podjętych w sprawie rozstrzygnięć, wskazać należy, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) w formie postanowienia.

Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi krajowej nr [...] jest to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W niniejszej sprawie, bezspornym jest, że działka nr [...] znajduje się w obrębie obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej [...] znajdującej się na działce o nr ewid. [...].

Ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, jednak posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że uzgodnieniu podlegają inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i oddziałują na samą drogę i na ruch drogowy, jego rozmiar i bezpieczeństwo.

Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., nie wskazuje kryteriów uzgodnienia dokonywanego przez zarządcę drogi. Jedno z tych kryteriów wynika natomiast z treści art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest nim możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. To właśnie kryterium, nie zaś kwestia dostępu do drogi publicznej, jest przedmiotem uzgodnienia z zarządcą drogi.

Istotną zatem w tym zakresie kwestią, związaną z możliwością włączenia do drogi ruchu spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu, jest zjazd.

Istota postępowania uzgodnieniowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją prowadzonego przez zarządcę drogi na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p., sprowadza się do oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem parametrów technicznych istniejącego zjazdu.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p., przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

W myśl art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.p.z.p. Zatem przez zjazd rozumie się tylko taki dojazd do nieruchomości, który jest zarazem bezpośredni i legalny, a ponadto musi on mieć odpowiednie parametry techniczne

W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie ustaliły, że planowany w projekcie zjazd, nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. .124, t.j. z dnia 29 stycznia 2016 r.) zwanego dalej "Rozporządzeniem MTIGM".

Zgodnie z § 76a Rozporządzenia MTiGM, ze względu na wymagania techniczne i użytkowe zjazdy dzieli się na:

1) publiczne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b; 2) indywidualne - określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi

W myśl § 77 Rozporządzenia MTGiM, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Z kolei § 78 Rozporządzenia MTiGM określający wymagania w zakresie zjazdów publicznych wskazuje, że :

1. Zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1.

2. Zjazd publiczny powinien spełniać następujące wymagania:

1) szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż 5,00 m, w tym:

a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń, o których mowa w pkt 2 - nie mniejsza niż 3,50 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu,

b) szerokość obustronnych poboczy - nie mniejsza niż 0,75 m każde;

2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5,00 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych;

3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%;

4) nawierzchnia:

a) jezdni - twarda ulepszona,

b) poboczy - co najmniej gruntowa ulepszona;

5) połączenie zjazdu z drogą wykonane zgodnie z § 113 ust. 1, 3-5, 9 i 10.

W myśl § 79, zjazd indywidualny powinien spełniać następujące wymagania:

1) szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie mniejsza niż 4,50 m, w tym:

a) szerokość jezdni, bez uwzględnienia wyokrągleń lub skosów, o których mowa w pkt 2 - nie mniejsza niż 3,00 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu,

b) szerokość obustronnych poboczy - nie mniejsza niż 0,75 m każde;

2) przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3,00 m lub ścięte skosem o proporcji n: m, gdzie n = m ≥ 1,50 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych;

3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%;

4) nawierzchnia:

a) jezdni na terenie zabudowy - twarda ulepszona,

b) jezdni poza terenem zabudowy oraz poboczy - co najmniej gruntowa ulepszona.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje, słuszne są w ocenie Sądu zastrzeżenia organów odnośnie do zapisów projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

Jak wynika bowiem z punktu 2d) "Komunikacja: Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...]:

- bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], poprzez istniejący zjazd;

- z drogi krajowej nr [...] - poprzez gminną drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...] przylegającą do działki nr [...] w jej północnym narożniku, na szerokości 2,5 m - dostęp pieszy;...".

Wskazać należy, że działka inwestycyjna, wbrew informacjom zawartym w projekcie, po pierwsze nie posiada własnego zjazdu bezpośrednio na drogę nr [...], po drugie zaś wjazd na gminną drogę wewnętrzną o szerokości 2,5 m, nie spełnia wymagań wskazanych wyżej przepisów Rozporządzenia MTiGM w zakresie skomunikowania planowanej inwestycji pod katem transportu samochodowego, co ma istotne znaczenie w kontekście planowanych na tej działce ośmiu budynków mieszkalnych. Znamienne jest, że projekt w tym zakresie wskazuje, że 2,5 metrowy dostęp do istniejącego zjazdu z drogi gminnej, określany jest mianem "dostępu pieszego".

Na załączniku graficznym nr 1 do projektu decyzji, stanowiącym mapę zasadniczą z 24 lutego 2016 r., zamiast oznaczenia zjazdu, którym ma być skomunikowana działka nr [...], określono symbolem trójkąta kierunek obsługi komunikacyjnej (zgodnie z legendą zamieszczoną na załączniku) w miejscu, gdzie nie istnieje zjazd ( działka [...] nie ma bezpośredniego zjazdu na drogę [...]).

Z kolei wskazana w projekcie decyzji, wspomniana gminna droga wewnętrzna (przez którą ma obywać się dostęp do drogi publicznej), stanowiąca działkę nr [...] obręb [...], nie została objęta projektem decyzji, ani nie znajduje się w liniach rozgraniczających terenu inwestycji.

Ponadto na wspomnianym załączniku graficznym tj. mapie zasadniczej z 24 lutego 2016 r. nie oznaczono istniejącego zjazdu z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja w zakresie zabudowy. Zgodnie z przedłożonymi do projektu decyzji załącznikami, wskazano: "linia rozgraniczające teren inwestycji (zabudowa, infrastruktura)" oraz "linia rozgraniczająca teren inwestycji (infrastruktura)".

Niezależnie od wspomnianego braku spełnienia wymogów technicznych wskazać należy, że możliwość rzetelnej weryfikacji przedłożonego projektu wymaga, by został on sporządzony w sposób czytelny, przejrzysty oraz spójny, a część opisowa powinna być zgodna z częścią graficzną. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., określenie granic terenu objętego wnioskiem winno być przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, natomiast załączona do projektu decyzji mapa zasadnicza ma skalę 1:2000.

Ponadto, jak wynika z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 (linie rozgraniczające teren inwestycji - zabudowa, infrastruktura) na terenach stanowiących pas drogowy drogi krajowej nr [...] planowana jest budowa infrastruktury. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt. 1 u.d.p. zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i innych materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym dróg krajowych. Wyjątek stanowi zapis ust. 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

Planowana ww. inwestycja, zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na działce drogowej nr [...] obręb [...].

Zatem przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji, która znajduje się w pasie drogi krajowej, przez właściwy organ, inwestor powinien uzyskać zezwolenie zarządcy drogi - w tym przypadku GDDKiA - na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Słusznie zatem organ, który jest związany treścią i ustaleniami projektu, nie mógł pozytywnie uzgodnić w zakresie swojej właściwości planowanej inwestycji.

Odnosząc się do będącej przedmiotem uzgodnienia, możliwości skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną, wskazać należy, że działka nr [...] obręb [...], nie posiada bezpośredniego połączenia z drogą publiczną tj. drogą krajową nr [...], poprzez zjazd, który mógłby spełniać wymagania przewidziane w obowiązujących przepisach.

Nie zamyka to jednak definitywnie skarżącemu możliwości uzyskania pozytywnego uzgodnienia zarządcy drogi.

Podkreślić w tym miejscu należy, że B. i T. G. oświadczyli w piśmie z 18 września 2003 r., że "Działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi krajowej. Istniejący i projektowany wyjazd z działki nr [...] prowadzi na teren gminnej drogi gruntowej (działka nr [...]), a dopiero z tej drogi na teren drogi krajowej."

Tak w istocie wygląda skomunikowanie działki inwestycyjnej z drogą publiczną.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że decyzją nr 244/2003 z 6 listopada 2003 r. znak GDDKIA-O/WR- W.6/0/4350/244/b/2003, wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału we W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nie wyrażono zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...], miejscowość [...], gmina O., na teren działki nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z wnioskami do miejscowego planu zagospodarowania planu przestrzennego oraz uzgodnieniami do niego-części północnej obrębu [...], dla drogi krajowej nr [...] przyjęto m.in. według przepisów szczególnych dla drogi kategorii GP jest ograniczona dostępność do drogi, zakaz indywidualnych podłączeń oraz możliwość podłączenia do drogi krajowej tylko poprzez istniejące skrzyżowania z drogami gminnymi.

Również w decyzji nr [...] wydanej przez Wójta Gminy O. [...] listopada 2002 r. znak [...] B. G. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, wynika jednoznacznie, że jest zakaz bezpośredniego wjazdu na drogę krajową nr [...]. Wjazd na działkę może odbywać się jedynie poprzez drogę oznaczoną w planie jako działka nr [...]. Z związku z powyższym należy zwrócić się do Urzędu Gminy w O. o udostępnienie koncepcji układu komunikacyjnego dla terenu po wojskach lotniczych i w oparciu o niego sporządzić projekt zjazdu na połączenie z droga krajową nr [...]. Przedmiotowa decyzja podtrzymuje stanowisko Wójta Gminy O. i nie wyraża zgody na bezpośrednie podłączenie działki nr [...] do drogi krajowej nr [...].

W związku z powyższym pismem z 1 grudnia 2003 r. nr [...] Wójt Gminy O., na wniosek B. i T. G., zezwolił na wybudowanie zjazdu z drogi gminnej - wewnętrznej nr [...] w obrębie wsi S., na działkę nr [...]. W punkcie 12 wskazano, że droga gminna wewnętrzna nr [...] ma bezpośrednie połączenie z drogą krajową nr [...], należy utwardzić włączenie drogi gminnej do drogi krajowej. W związku z tym warunki techniczne włączenia należy uzgodnić z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W.

W odpowiedzi Generalnego Dyrektora Dróg Karowych i Autostrad z 23 stycznia 2004 r. znak GDDKIA-O/WR-W.6/0/4350/244/C/2003 na wniosek T. G. z 9 grudnia 2003 r. wyrażono zgodę na lokalizację tymczasowego dojazdu do planowanego siedliska rolniczego na działce nr [...]. Zjazd na działce nr [...] miał zostać zaprojektowany w miejscu gdzie droga gminna nr [...] ma bezpośrednie włączenie do drogi krajowej nr [...]. Zawarte w piśmie warunki do projektowania obowiązywały na okres 1 roku.

Z niewiadomych powodów skarżący nie skorzystał z tej możliwości, która dawała szansę uzyskania pozytywnego uzgodnienia w zakresie skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną.

Pismem z 30 października 2007 r. znak GDDKiA-0/WR-Z.3/J/4350/440/2005 Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. odpowiadając na pismo T. G. w sprawie potwierdzenia dostępu działki nr [...] do drogi publicznej nr [...], wskazała, że według aktualnego stanu działka nr [...] na długości 2,5 m posiada dostęp do działki nr [...] będącej pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. Dostęp do drogi nr [...] jest realizowany poprzez istniejący zjazd na działkę nr [...] stanowiącej dojazd do pól.

Pismo to, które wzbudziło wątpliwości Sądu wojewódzkiego poprzednio rozpoznającego sprawę co do oceny organu w zakresie dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, należy zdaniem Sądu rozumieć jedynie jako dostęp, który jednak z uwagi na jego szerokość, nie spełnia warunków wymaganych dla zjazdu.

Takie rozumienie powyższego pisma, potwierdza uzasadnienie postanowienia GDDKiA z 28 października 2010 r. znak GDDKiA-O/WR-Z.3- ab-4391-27.6/10, odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie trzech budynków gospodarczo - mieszalnych i trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na cz. dz. nr [...] obręb [...].

W uzasadnieniu tym wskazano, że "Z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie wynika, że działka nr [...] obr. [...] posiada dostęp do drogi publicznej (drogi krajowej nr [...]) za pośrednictwem gminnej drogi wewnętrznej, dojazdowej (działka nr [...]). Z uwagi jednak na długość tego dostępu wynoszącą 2,5 m, która uniemożliwia wybudowanie zjazdu zgodnie z warunkami technicznymi Rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 z 1999 r. , poz. 430), skomunikowanie działki należałoby zapewnić poprzez inną drogę. W tym przypadku drogę gruntową (działka nr [...]), która we wcześniejszej korespondencji została określona jako docelowy dojazd do przedmiotowej działki nr [...] obr. [...]."

Kierownik Rejonu w O. pismem z 28 stycznia 2014 r. znak [...] wskazał, iż w prowadzonej ewidencji zjazdów w km 120+395 strona prawa (posiadający status zjazdu publicznego, ogólnie dostępnego) posiada zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] stanowiącej drogę gminną będącej własnością Gminy O. W prowadzonej ewidencji nie figuruje zjazd do działki nr [...], co wskazuje na brak bezpośredniego skomunikowania działki z droga krajową.

Pismo Zastępcy Dyrektora ds. Zarządzania Drogami i Mostami GDDKiA Oddział we W. z 11 lipca 2016 r. znak O.WR..Z-3.4241.85.2015.33.ms, w którym wskazano, że zgodnie z Bankiem Danych Drogowych przedmiotowy zjazd z drogi krajowej nr [...] stanowi włączenie drogi gminnej niepublicznej (działka nr [...]), stanowiącej własność Gminy. Dane w BDD zostały zarejestrowane m.in. na podstawie map zasadniczych z 2007 r., które nie wskazywały aby działka nr [...] była skomunikowana istniejącym zjazdem. W rejestrze brak jest informacji o funkcjonowaniu zjazdu z drogi krajowej na działkę nr [...].

Jak wskazał sąd wojewódzki a co potwierdził NSA, rejestr zjazdów, na który powołuje się organ, jest tylko wewnętrznym dokumentem zarządcy drogi, Bank Danych Drogowych, jest kluczowym systemem ale jedynie wspomagającym zarządzanie siecią dróg krajowych, a zatem wykorzystywany do wewnętrznych celów organu. Stąd też jego zapisy podlegają takiemu samemu badaniu i analizie jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie.

Mając na uwadze powyższe wytyczne, organ zasadnie wskazał, że również w Książce drogi, z zagospodarowania odcinka drogi, załączniku VIII: Szczegółowe Dane Techniczne charakteryzujące odcinek drogi krajowej nr [...] lokalizacja km od 119+773 do 1234-518, znajduje się informacja o zjeździe publicznym zlokalizowanym w km 1204-395, strona prawa, tj. poprzez gminną drogę wewnętrzną stanowiącą działkę nr [...]. Brak jest zatem w tym kolejnym dokumencie informacji o bezpośrednim zjeździe na drogę [...] bezpośrednio z działki nr [...].

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r. nr 67, poz. 582), prowadzona ewidencja dróg obejmuje książkę drogi (§ 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10). Ujawnia się w niej zagospodarowanie odcinka drogi, w tym zjazdy, z podaniem rodzaju zjazdu, nawierzchni na zjeździe, szerokości zjazdu. Książka drogi wbrew argumentacji zawartej w skardze, stanowi zatem dokument urzędowy w odniesieniu do którego art. 76 § 1 k.p.a. przyjmuje domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w tym dokumencie stwierdzone zaś zawarte w nim informacje nie zostały przez skarżącego obalone.

Organ ocenił także zgodnie z wytycznymi sądu wojewódzkiego treść oświadczeń byłych współwłaścicieli działki nr [...]. K. M. oświadczaniem z 7 września 2016 r. podała, że przed 1976 r. działka nr [...] była skomunikowana drogą krajową nr [...] przez przylegający do niej bezpośredni zjazd, przez który wjeżdżały na tę działkę maszyny rolnicze. Po nabyciu działki w 1976 r. zjazd ten w dalszym ciągu był użytkowany do skomunikowania działki nr [...]. K. S. oświadczeniem z 3 marca 2017 r. wskazał, że przynajmniej od 1978 r. działka nr [...] była skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez przylegający do niej bezpośredni zjazd z drogi krajowej.

W ocenie Sądu oświadczenia te potwierdzają jedynie fakt wykorzystywania istniejącego połączenia działki nr [...] z ujawnionym w książce drogi zjazdem, co nie stanowi argumentu na rzecz spełnienia zgodnych z przepisami rozporządzenia MTiGM wymogów skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną poprzez odpowiednio urządzony zjazd.

Odnośnie do wymagającej wyjaśnienia kwestii legalności przedmiotowego zjazdu, pomocne okazały się w ocenie Sądu ustalenia dokonane przez Sąd Okręgowy we W., który wyrokiem z [...] maja 2021 r. sygn. akt [...] zmienił wyrok Sądu Rejonowego w O. z [...] kwietnia 2019 r. sygn. akt [...], w ten sposób, że oddalił powództwo K. G. o ustalenie. W uzasadnieniu wskazano, że "sąd nie dopatrzył się po stronie powódki interesu prawnego w wykreowaniu żądania pozwu na drodze cywilnej. Ponadto, w ocenie sądu zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie jawi się jako wystarczający do poczynienia stanowczych ustaleń odnośnie tego kiedy dokładnie i do jakiej nieruchomości zjazd został prawnie przyporządkowany i wykonany przed 1962 r., a więc jaki zjazd był de facto zjazdem zastanym w dacie wejścia w życie ustawy z 1962 r. o drogach publicznych. Również ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika trudność dowodowa w powyższym zakresie. O ile zatem słusznie zarzuca pozwany, iż nie sposób na bazie zaoferowanych przez powódkę dowodów przyjąć, iż wykonany zjazd został prawnie przyporządkowany do jej nieruchomości (działka nr [...]), o tyle jednak także przeciwne stanowisko pozwanego również nie zyskało wystarczającego wsparcia w dowodach".

Podsumowując z posiadanych przez GDDKiA dokumentów nie wynika, że działka nr [...] obręb [...] gmina O. posiada zjazd z drogi krajowej, który był uzgodniony przez zarządcę drogi.

Podkreślenia wymaga jednak, że samo sąsiedztwo działki z drogą krajową nie prowadzi do wniosku, że ma ona zapewniony zgodny z obowiązującymi przepisami zjazd z tej drogi, a ta właśnie kwestia z uwagi na ramy wyznaczone przez art. 35 ust. 3 u.d.p. jest przedmiotem postępowania uzgodnieniowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją.

Należy zatem podzielić stanowisko organu, zgodnie z którym o możliwości skomunikowania działki z drogą krajową decyduje zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej, uwzględniając obowiązujące w tym zakresie przepisy a także warunki terenowe. Przyleganie granicy działki nr [...] do działki drogowej nr [...] stanowiącej drogę krajową [...], nie jest równoznaczne ze skomunikowaniem działki poprzez istniejący zjazd, zaś możliwość skomunikowania nieruchomości do drogi publicznej ustala zarządca drogi na każdym etapie przygotowywania inwestycji na działkach przyległych do drogi publicznej.

Zgodnie z ustalonym przez organ stanem faktycznym działka nr [...] nie posiada bezpośredniego połączenia z drogą publiczną tj. drogą krajową nr [...], poprzez legalnie istniejący zjazd. Legalny zjazd, dotyczy wyłącznie działki nr [...] stanowiącej wewnętrzną drogę gminną.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1998 r. sygn. akt II SA 438/98, LEX nr 41660, unormowanie prawne bezpośredniego dojazdu do nieruchomości może nastąpić na dwa sposoby, tj. albo sam zarządca wykonuje zjazd do danej działki (art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), albo wykonuje go właściciel lub użytkownik działki za zgodą zarządcy drogi wyrażoną w formie decyzji administracyjnej (art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych). W konsekwencji nie jest zjazdem ani samowolny dojazd do nieruchomości położonej przy drodze krajowej poprzez rozjeżdżony pas drogowy, ani nawet obiekt spełniający warunki techniczne określone dla zjazdu, wybudowany bez zgody zarządcy drogi.

W rozpoznawanej sprawie warunki legalnego zjazdu, spełnia jedynie wymieniony we wspomnianych wyżej rejestrach zjazd z drogi nr [...] na działkę o nr [...], natomiast dostęp do tego zjazdu z działki nr [...], stanowi jedynie pas szerokości 2,5 m w północnym narożniku działki nr [...], którego wymiary nie spełniają wymogów określonych w rozporządzeniu MTiGM.

Należy w tym miejscu odnieść się do wielokrotnie podnoszonego przez skarżącego pomiaru dokonanego przez geodetę F. Z.

Należy wskazać, że na mapie zasadniczej z 2002 r., która odzwierciedla legalny zjazd zastany z działki nr [...] do drogi krajowej nr [...], zjazd ten nie przylega do działki na długości 5,41 m ( dzięki czemu spełniałby wymagane parametry). Długość 5,41 m, pojawia się dopiero na uaktualnionej mapie zasadniczej, którą przygotowano na zlecenie skarżącego. Porównanie tych map, nie przekreśla prawidłowości dokonanego przez geodetę F. Z. pomiaru, natomiast prowadzi do wniosku, że po 2002 r. przedmiotowy zjazd uległ rozbudowie, dzięki czemu zyskał dostęp do działki nr [...] o szerokości nie 2,5 m jak pierwotnie, lecz 5,41 m. Rozbudowa ta nie była legalna, bowiem w aktach sprawy, brak jest decyzji zarządcy drogi zezwalającej na taka rozbudowę wymaganej przez art. 29 ust. 1 u.d.p. Nie został zatem spełniony wymóg legalności zjazdu.

Ponownie należy podkreślić, że wymóg dostępu do drogi publicznej zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., nie powoduje automatycznego pozytywnego uzgodnienia zarządcy drogi dokonywanego przez pryzmat wymogów technicznych oraz bezpieczeństwa ruchu.

Zatem Podsumować brak, w wymiarze faktycznym i prawnym, zjazdu do nieruchomości uniemożliwia włączenie planowanej inwestycji do drogi krajowej nr [...]. Skarżący jak już wskazano, powinien w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p., wystąpić do zarządcy drogi z wnioskiem o lokalizację zjazdu indywidualnego, co jak już wskazano wyżej zostało mu umożliwione, zaś skarżący z możliwości tej nie skorzystał. Dopiero w takim postepowaniu organ dokona szczegółowej oceny wpływu zjazdu indywidualnego na poziom bezpieczeństwa na dodatkowej jezdni, na gruncie ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia MTiGM i w przypadku pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, określi w swojej decyzji parametry techniczne, mając na uwadze wskazane wyżej przepisy.

Uregulowanie prawne dostępu do drogi publicznej powinno nastąpić już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bowiem zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.