Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 438/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7 , art 77 par 1 i art 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Nr [...] Wojewody [...] z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego L. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r. L. J., wniósł na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w N. T. oznaczoną jako działki ewid. nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.606 m2, wydzieloną pod drogę w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta N. T. z dnia 16 września 2009 r., znak: [...] [...]. W ocenie wnioskodawcy ulica [...] znajdująca się na wyżej wymienionej nieruchomości posiada wszystkie cechy drogi publicznej – jest ogólnodostępna i służy nie tylko mieszkańcom położonych przy niej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku powołano się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. wydanego w sprawie nr [...] B. i inni przeciwko Polsce oraz na wyroki sądów administracyjnych wydane w oparciu o jego treść.

Po przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia 13 października 2014 r., znak [...], orzekł o ustaleniu i wypłacie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania na rzecz spółki [...] Sp. z o.o w upadłości układowej w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w N. T., oznaczoną jako działki ewid. nr [...] o pow. 0,1182 ha, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], jak również o podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania oraz o sposobie i terminie dokonania tej zapłaty.

Od powyższej decyzji Burmistrz Miasta N. T. złożył odwołanie do organu drugiej instancji kwestionując zasadność ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 9 lutego 2015 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 13 października 2014 r., znak [...], i orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość położoną w N. T., oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1182 ha, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], stanowiącą własność [...] Sp. z o.o. w upadłości. Wojewoda wskazał m. in., iż ze względu na fakt, iż teren objęty omawianym podziałem nie przewidywał powstania drogi publicznej (gminnej) na spornych działkach, art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania. W związku z czym stwierdzono, że nie ma podstaw do przyznania odszkodowania w trybie art. 98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki wydzielone w wyniku decyzji Burmistrza Miasta N. T. z dnia 16 września 2009r., znak: [...], zatwierdzającej podział działek ewid. nr [...] i [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się L. J. oraz [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 455/15, uchylił wydane w niniejszej sprawie decyzje organów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji, wskazując, że decyzja organu I instancji wydana została "na wniosek L. J., a odszkodowanie przyznano Spółce "[...]". Wybór Spółki jako uprawnionej do odszkodowania nie został uzasadniony, organ I instancji wskazał jedynie, że obecnie Spółka ta jest właścicielem wpisanym do księgi wieczystej. Podkreślono, że nie da się stwierdzić, dlaczego odszkodowanie ustalono na rzecz Spółki [...]", która jest odrębnym od L. J. podmiotem legitymującym się osobowością prawną, a która nie była wnioskodawcą i żądania takiego nie zgłaszała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał w związku z tym, iż decyzja Wojewody nie określała prawidłowo jej adresata.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji, nie uwzględniając stanowiska Wojewody, zawartego w opisanej wyżej decyzji z dnia 9 lutego 2015 r., znak [...] – stwierdził, że w wyniku decyzji Burmistrza Miasta N. T. z dnia 16 września 2009 r., znak [...], zatwierdzającej podział działek ewid. nr [...] i [...], powstałe w wyniku podziału m. in. działki ewid. nr [...] o pow. 0,1182, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha, stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta N. T. w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za które w związku z treścią art. 98 ust 3 przysługuje podmiotowi uprawnionemu odszkodowanie. Starosta [...] wskazując podmiot uprawniony do otrzymania odszkodowania ustalił, że skoro utrata własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne są następstwem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i powstają one z mocy samego prawa, a z tytułu odjęcia prawa własności na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy przysługuje odszkodowanie, to osobą uprawnioną do jego otrzymania jest właściciel nieruchomości na dzień, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Osobą taką w niniejszym postępowaniu był L. J., który złożył w tym zakresie wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

W tak ustalonym stanie faktycznym Starosta [...] decyzją z dnia 5 maja 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt. 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3, art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 22) orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz L. J. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w N. T., oznaczoną, jako działki ewid. nr [...] o pow. 0,1182 ha, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], jak również o podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania oraz o sposobie i terminie dokonania tej zapłaty.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: 1) L. J., 2) [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, 3) Gmina Miasta N. T..

Na skutek wymienionych odwołań Wojewoda wydał trzy różne rozstrzygnięcia: 1) postanowienie z dnia 31 stycznia 2017 r., znak [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez L. J.; 2) decyzję nr [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie rozpatrzenia odwołania [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej; 3) decyzję nr [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. znak: [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2016 r. i odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz L. J..

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja nr 1 z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...], o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2016 r., znak [...], i odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz L. J..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał w szczególności, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami złożył L. J., właściciel nieruchomości na dzień, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, ze względu na brak uzgodnienia kwestii odszkodowania pomiędzy nim a Gminą Miasta N. T., który to wniosek rozpatrywany jest w ramach niniejszego postępowania. Kluczową zatem kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy w wyniku decyzji Burmistrza Miasta N. T. z dnia 16 września 2009 r., znak [...] [...], zatwierdzającej podział działek ewid. nr [...] i [...], powstałe w wyniku podziału m. in. działki ewid. nr [...] pow. 0,1182 ha, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha, objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta N. T. w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie Wojewoda podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia z dnia 9 lutego 2015 r. nr [...] W ocenie Wojewody, przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i skutkuje między innymi dokonaniem podziału ewidencyjnego nieruchomości oraz odebraniem własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Wydzielenie działki pod drogę publiczną może w omawianym przypadku nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. O tym, który z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 u.g.n., nabędzie z mocy tego przepisu prawo własności działek gruntu, decydują zapisy planu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie drogi publicznej należy tu interpretować tak, jak zostało ono zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. Należy jednak odróżniać ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną (np. w planie miejscowym) od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej (nadawanie takiej kategorii następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych – np. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy – art. 7 ust 2 ustawy o drogach publicznych, a więc nie można nadać drodze publicznej kategorii w planie miejscowym). Wydzielenie w ramach podziału nieruchomości w trybie art. 98 u.g.n. działek gruntu pod drogi publiczne należy odnieść tylko do przeznaczenia terenu pod drogi publiczne. Skoro jednak ustawodawca posłużył się w treści art. 98 ust. 1 u.g.n. pojęciem dróg publicznych o określonej kategorii, to kategorię tę należy zidentyfikować na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji dla danej drogi lub decyzji o lokalizacji celu publicznego w postaci budowy drogi publicznej. Tylko wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę administracji publicznej jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na własność z mocy prawa. Jeżeli natomiast w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia działek gruntu pod inne drogi. np. wewnętrzne, przejście ich na własność jednostek samorządu albo Skarbu Państwa może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej. W decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości powinno się określić działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie takich dróg i wskazać, z jakiego dokumentu wynika ich przeznaczenie pod drogi publiczne.

Dalej Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie na wniosek L. J., w którym wskazano, iż "podział ma na celu wydzielenie działek dla poszczególnych segmentów realizowanego zadania inwestycyjnego budowa zespołu budynków wraz z infrastrukturą oraz wydzielenie pasa drogi osiedlowej", decyzją Burmistrza Miasta N. T. z dnia 16 września 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 94 ust. i art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zatwierdzono podział działek ewid. nr [...] i [...], w wyniku którego powstały m. in. działki ewid. nr [...] o pow. 0,1 182, nr [...] o pow. 0,0075 ha. nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0.0075 ha. objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podział w/w działek nastąpił zgodnie z operatem pomiarowym sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. M. wpisanym do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 28 sierpnia 2009 r., [...] w wyniku którego powstały m. in. działki ewid. nr [...] o pow. 0,1182, nr [...] o pow. 0.0075 ha. nr [...] o pow. 0.0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha (stanowiące wedle wykazu zmian gruntowych kompleks [...] Z uzasadnienia decyzji podziałowej wynika, iż podział nieruchomości nastąpił na podstawie decyzji nr [...] Burmistrza Miasta N. T. z dnia 17 lipca 2007 r., znak [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie wniosku L. J., działającego przez pełnomocnika mgr inż. arch. T. Z., dla zmiany zagospodarowania terenu położonego w N. T. obejmującego działki nr [...] [...] oraz część działki nr [...]. W w/w decyzji wskazano, iż wydzielone działki ewidencyjne jako nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej lub przeznaczone pod jej zabudowę, mają dostęp do drogi ogólnodostępnej ulicy [...]. Wskazaną decyzją nr [...] Burmistrza Miasta N. T. z dnia 17 lipca 2007 r., znak [...], ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia: "budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi", w zakres którego miała wchodzić m. in. budowa drogi o szerokości 6m. W obrębie terenu określonego we wniosku liniami rozgraniczającymi wyznaczono m. in. teren obiektów infrastruktury technicznej o pow. ok. 14,7a przewidziany do obsługi komunikacji planowanej inwestycji oraz stanowiący rezerwę terenu pod przyszłe realizacje dróg. Teren określony we wniosku nie był objęty na dzień wydania decyzji podziałowej Burmistrza Miasta N. T. z dnia 16 września 2009 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z decyzji nr [...] Burmistrza Miasta N. T. z dnia 17 lipca 2007 r., znak [...], o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu, o którą nastąpił podział w/w nieruchomości nie wynika, aby wyodrębnione działki pod drogę miały mieć charakter publiczny. W dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta N. T. z dnia 16 września 2009 r. znak [...] zatwierdzającej podział działek brak było zatem dokumentu, który pozwalałby ustalić, iż działki ewid. nr [...] o pow. 0,1182, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha zostały wyodrębniane pod drogę publiczną.

W obliczu powyższych ustaleń Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż zachodzą przesłanki do ustalenia odszkodowania określone w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, iż w wyniku decyzji Burmistrza Miasta N. T. z dnia 16 września 2009 r. znak [...] o podziale nieruchomości, zostały wydzielone działki pod drogę publiczną, a w związku z tym faktem, iż działki te stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta N. T.. Wojewoda uznał za prawidłowe to stanowisko orzecznictwa sądowego oraz doktryny prawa, które wskazuje, że wydzielenie działki pod drogę publiczną w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości musi być wskazany dokument, z którego wynika przeznaczenie pod drogi publiczne i na podstawie którego ustala się funkcję danej drogi i jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi oraz kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Dokumentu takiego w niniejszej sprawie brak. Takich ustaleń nie można również poczynić z treści decyzji Burmistrza Miasta N. T. z dnia 17 lipca 2007 r., znak [...], o ustaleniu warunków zabudowy, w oparciu o którą nastąpił podział w/w nieruchomości.

Dodatkowo Wojewoda zauważył, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] nieruchomość położona w N. T., oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1182 ha, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha w dacie ostateczności decyzji Burmistrza Miasta N. T. z dnia 16 września 2009 r., znak [...], stanowiła własność L. J., natomiast obecnie stanowi własność [...] Sp. z o.o w upadłości likwidacyjnej. Nieruchomość ta obciążona jest ograniczonymi prawami rzeczowymi związanymi z innymi nieruchomościami, tj. prawami służebności przejścia i przejazdu oraz prowadzenia wszelkich sieci uzbrojenia terenu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości szczegółowo wymienionymi w dziale III Księgi wieczystej; ustanowiona została na niej hipoteka przymusowa.

W ocenie Wojewody w omawianym przypadku nie miała zastosowania instytucja tzw. "nieformalnego wywłaszczenia" prawa własności w związku z wydzieleniem działek na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania, która to instytucja pojawiła się w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr [...] B. i inni przeciwko Polsce. Należy bowiem zauważyć, iż właściciel nieruchomości na dzień ostateczności decyzji podziałowej L. J. rozdysponował przedmiotową nieruchomością na rzecz nowego podmiotu, tj. [...] Sp. z o.o. w upadłości układowej, który korzystając ze swojego prawa własności ustanawiał na niej prawa służebności gruntowe na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości szczegółowo wymienionymi w dziale III Księgi wieczystej nr [...] W tym zakresie zachowywał się zatem jak właściciel drogi wydzielonej w wyniku podziału działek, co wskazuje, że działki te nie byty traktowane przez niego jako mające charakter dróg publicznych, których własność przejęłaby Gmina N. T..

Wojewoda zwrócił również uwagę na fakt, że obecnie dla przedmiotowego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego N. T. z dnia 22 maja 2014 r. i zgodnie z tym planem odnośne działki znajdują się w terenie o symbolu KDw16 – drogi wewnętrzne. W ocenie Wojewody, nawet gdyby obecnie podejmowane były czynności prawne (uchwała rady gminy) celem zaliczenia omawianej drogi do kategorii dróg publicznych – gminnych to w niniejszej sprawie dla zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. znaczenie ma stan (przeznaczenie) na dzień wydania decyzji podziałowej. Natomiast na dzień wydania decyzji Burmistrza Miasta N. T. z dnia 16 września 2009 r. znak [...], przedmiotowe działki nie były przeznaczone pod drogi publiczne w planie miejscowym ani w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co oznacza, iż nie mogły one stać się z mocy prawa, na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody nr [...] z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...], złożył L. J.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą: – na bezzasadnym przyjęciu, że odszkodowanie przysługuje za powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu wydzielone wyłącznie pod drogi, które wcześniej zostały zaliczone w poczet dróg gminnych uchwałą rady gminy, podczas gdy decydujące znaczenie dla oceny czy dana droga jest publiczna powinien mieć faktyczny charakter drogi; – na bezzasadnym przyjęciu, że zawarcie umowy, której przedmiotem są działki przeznaczone pod drogi, po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, wyłącza możliwość zastosowania tych przepisów; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie ustalenia czy działki gruntu wydzielone pod drogi mają charakter dróg publicznych, w szczególności czy są ogólnodostępne i połączone z siecią dróg publicznych; b) art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę ustalenia i wypłacenia odszkodowania, podczas gdy w analogicznej sprawie przy analogicznym stanie faktycznym i prawnym Miasto N. T. przejęło działki gruntu przeznaczone pod drogę wewnętrzną; 3) niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy poprzez zaniechanie ustalenia czy działki gruntu wydzielone pod drogi mają charakter dróg publicznych, w szczególności czy są ogólnodostępne i połączone z siecią dróg publicznych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zaprezentował argumentację na poparcie zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 5 października 2017 r. Sąd zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), a to w związku z – naówczas nieprawomocnymi – wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadłymi na skutek skargi L. J. na postanowienie Wojewody z dnia 31 stycznia 2017 r., znak [...], oraz na skutek skargi [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej na decyzję nr [...] Wojewody z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego. Po uprawomocnieniu się wspomnianych wyroków postępowanie w sprawie niniejszej zostało podjęte postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018 r.

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 439/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. J. na postanowienie Wojewody z dnia 31 stycznia 2017 r., znak [...], o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten jest prawomocny.

Z kolei wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 440/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję nr 2 Wojewody z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie rozpatrzenia odwołania [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. Wyrok ten jest prawomocny. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził w szczególności, że przy wydaniu przedmiotowej decyzji doszło do naruszenia przepisów procesowych, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie w przedmiocie istnienia bądź nie interesu prawnego [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. Wobec tego w niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien wypowiedzieć się jednoznacznie co do brania udziału w postępowaniu (od strony formalnej) Spółki [...], to jest czy uważa, że spółka brała w nim udział, czy też nie. Najistotniejszym jednak będzie ustalenie kwestii posiadania interesu prawnego, po ewentualnym wcześniejszym wezwaniu do jego zaprezentowania przez Spółkę, jeśli organ uzna to za właściwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Ocena zaś zarzutów skargi byłaby na obecnym etapie przedwczesna.

W tym miejscu wypada przypomnieć – jako że jest to istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – iż wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 440/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję nr 2 Wojewody z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: [...] [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie rozpatrzenia odwołania [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. Odwołanie [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej było jednym z trzech odwołań wniesionych w tej samej sprawie, tj. od decyzji Starosty [...] z dnia 5 maja 2016 r., znak [...], orzekającej w pierwszej instancji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz L. J.. Wspomniana decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego tak naprawdę zawierała w sobie negatywne rozstrzygnięcie organu co do legitymacji odwoławczej jednego z podmiotów do niej aspirujących; oznaczała też, że organ drugiej instancji – przynajmniej w fazie orzeczniczej postępowania odwoławczego – nie traktował tego podmiotu jako strony i nie uczynił go adresatem decyzji merytorycznej.

Stwierdzona prawomocnym wyrokiem wadliwość decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, polegająca na niewyjaśnieniu okoliczności relewantnych z punktu widzenia legitymacji odwoławczej jednego z odwołujących się i w konsekwencji dopuszczalności wniesionego przezeń odwołania, rozciąga się niejako i rzutuje na całe postępowanie odwoławcze, w tym również na decyzję merytoryczną to postępowanie kończącą. Zapadła ona bowiem w obliczu braku w pełni miarodajnych ustaleń co do kręgu stron oraz co do adresatów rozstrzygnięcia – a zatem z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tj. Dz. U z 2017 r. poz. 1257 ze zm. (w odniesieniu do okoliczności, które te ustalenia determinują), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 440/17, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozważyć kwestię posiadania interesu prawnego przez [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej. Aby mógł to uczynić, a – ściśle biorąc – aby mógł wyniki swoich rozważań, bez względu na to, czy będą one pozytywne, czy negatywne, wyrazić i wyciągnąć z nich adekwatne konsekwencje prawne – konieczne jest wzruszenie decyzji merytorycznej, będącej przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu. Wyniki badania interesu prawnego na etapie postępowania odwoławczego generalnie uzewnętrzniane są dwojako: negatywne – przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego; pozytywne – tylko w sposób konkludentny przez przejście do tej fazy czynności jurysdykcyjnych, w której następuje orzekanie merytoryczne. Jest rzeczą oczywistą, że w razie istnienia w obrocie prawnym decyzji merytorycznej alternatywa ta byłaby iluzoryczna.

Sąd uznał, że w zaistniałej sytuacji procesowej, w obliczu nierozstrzygniętej kwestii dopuszczalności jednego z odwołań (dotychczas nierozpoznanego) i kręgu stron postępowania odwoławczego – odniesienie się do zarzutów skargi zorientowanych na meritum sprawy byłoby przedwczesne.

W ponownym postępowaniu w sprawie organ uwzględni wyniki dokonanej powtórnie – zgodnie ze wskazaniami prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 440/17 – oceny co do legitymacji procesowej (odwoławczej) [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej i co do dopuszczalności wniesionego przez nią odwołania.

Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (kwota ta obejmuje uiszczony wpis od skargi – [...] zł; koszt zastępstwa procesowego – [...] zł i opłatę od pełnomocnictwa – [...] zł).