Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2938/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art,7,77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 36 ust 1-4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 610/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Miasto [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Gminy Miasto [...] na rzecz A. W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt IISA/Rz610/14, uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] oraz decyzję Starosty Dębickiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, uznając zasadność skargi Gminy Miasto Dębicy.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta Dębica z dnia 24 sierpnia 2011 r., Starosta Dębicki decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o nazwie: "Rozbudowa ulicy [...]- bocznej i ul. [...] - bocznej w Dębicy". Powyższą decyzją objęta została m.in. część działki ewidencyjnej nr 2607, pochodząca z księgi wieczystej - KW [...], jako dotychczasowa własność A. W., z której dla potrzeb realizacji inwestycji wydzielono działkę nr 2607/1 o pow. 0,0003 ha. Działka ta została przeznaczona pod drogę gminną i przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta Dębica z dniem 11 stycznia 2012 r.

Starosta Dębicki decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], ustalił odszkodowanie w kwocie 264 zł na rzecz A. W., za utracone prawo własności przedmiotowej nieruchomości, w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którym ustalono, że przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana działka znajdowała się w obszarze o przeznaczeniu i funkcji - tereny dróg publicznych ([...]). Faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowej działki to droga publiczna, zaś przeznaczenie przeważające wśród gruntów do niej przyległych to zabudowa mieszkaniowa, wolnostojąca. W operacie szacunkowym z dnia 30 czerwca 2013 r. rzeczoznawca oszacował wartość działki o nr 2607/1, przez porównanie z nieruchomościami mieszkaniowymi, bowiem po analizie rynku gruntów przeznaczonych pod drogi, ustalił brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi, umożliwiającymi wycenę w oparciu o takie transakcje. Organ prowadzący postępowanie uznał, że operat szacunkowy został wykonany poprawnie, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W odwołaniu od tej decyzji Gmina Miasto Dębica wniosła o jej zmianę, w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania przez jego zmniejszenie, względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zawnioskowano również o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie odwołującej się Gminy.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Dębickiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Organ podał, że ustalona wartość prawa własności nieruchomości uwzględniła takie atrybuty nieruchomości jak; lokalizacja, uzbrojenie, dostępność i przydatność. Z treści opinii wynikało zdaniem organu odwoławczego, że zastosowana przez biegłego metoda korygowania ceny średniej najbardziej oddaje wartość działki, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych dla jej wartości przesłanek z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.; zwana dalej u.g.n.). Rzeczoznawca dysponował wystarczającą ilością transakcji nieruchomości podobnych, położnych w niedalekiej odległości, co dawało odpowiednie spektrum dla przeprowadzenia wyceny metodą korygowania ceny średniej. Organ odwoławczy odnosząc się do operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Burmistrza Miasta Dębica przez rzeczoznawcę majątkowego A. W., podał, że zawiera on nieprawidłowości uniemożliwiające wykorzystanie go na potrzeby ustalenia odszkodowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Miasto Dębica wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w skardze naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem) przez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że wartość rynkową nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową i została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa, określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, z pominięciem reguły, która w pierwszej kolejności powinna zostać zastosowana, tj. że określenie wartości następuje przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jednocześnie skarżąca Gmina wniosła o dopuszczenie dowodu z uwag rzeczoznawcy A. W., sformułowanych w stosunku do twierdzeń zawartych w decyzji Wojewody. W uzasadnieniu tego wniosku, skarżąca Gmina podkreśliła błędy w metodyce wyceny przyjętej przez biegłego rzeczoznawcę przy sporządzaniu operatu szacunkowego, co w konsekwencji spowodowało znaczne zawyżenie wartości nieruchomości.

Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Dębickiego z dnia [...] stycznia 2013 r. podał, że nie budzi jego wątpliwości, iż organy obu instancji naruszyły przepis art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz.U. z 2013 r. poz.687 ze zm. dalej również jako ustawa drogowa). W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji w toku prowadzonego postępowania nie uwzględniły treści tego unormowania, a w rezultacie nie rozważyły istnienia przesłanek jego zastosowania. W ocenie Sądu I instancji nie podjęto próby ustalenia czy wywłaszczona nieruchomość została wydana przez byłego właściciela, w terminach określonych w art. 18 ust. 1e ustawy drogowej. Wobec czego, zdaniem Sądu I instancji należało dostrzeżoną nieprawidłowość zakwalifikować jako naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i art. 77, art. 80 k.p.a.

Sąd Wojewódzki nadto wskazał na nieprawidłowości operatu szacunkowego, które jego zdaniem miały wpływ na wynik sprawy. Sąd meriti podkreślił, że Sąd jak i organ administracji nie mają kompetencji aby podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym jego moc dowodową, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Sąd I instancji wskazał, że z obowiązujących przepisów w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości wynika, iż w sytuacji gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować.

W niniejszej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, na którym organy obu instancji oparły swe rozstrzygnięcia, nie wypełnia w ocenie Sądu meriti wymogów prawa. Sąd I instancji przywołując treści § 36 ust. 2 rozporządzenia wskazał, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych, odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych, dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Obowiązująca, szczególna regulacja, dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową, winna nadto zdaniem Sądu meriti prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania, gdyż nabyciem takich nieruchomości zainteresowany jest jedynie przyszły zarządca drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zauważył, że w przypadku, o którym mowa w art. 36 ust. 4 rozporządzenia, przepis wskazujący na zasięg terytorialny danych uwzględnianych przy wycenie nieruchomości, stosować należy odpowiednio. Przepisem tym jest art. 36 ust. 2 rozporządzenia, który naprowadza w ocenie Sądu I instancji, że takimi danymi, winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Taki porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to biegły dokonujący wyceny, winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości, przeważającym wśród gruntów przyległych.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że w niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca w operacie z dnia 30 czerwca 2013 r., zawęził obszar analizowanych transakcji wyłącznie do rynku miasta Dębicy. Stwierdził również, że na lokalnym rynku dębickim nie zanotowano rynkowego obrotu podobnymi działkami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi publiczne, w ilości wystarczającej na analizę tegoż rynku i szacowanie wartości działki na podstawie transakcji gruntami drogowymi. Organy obu instancji akceptując te ustalenia operatu, naruszyły w ocenie Sądu Wojewódzkiego przytoczony wyżej § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie, także przepisy art. 7, art. 77 k.p.a., skoro kierowały się niewłaściwie ustaloną wartością rynkową prawa własności działki. Sąd I instancji dodał, że biegły prowadząc swe ustalenia i dochodząc do przekonania, że na rynku miasta Dębica brakuje transakcji istotnych dla dokonywanej oceny, winien był przeanalizować umowy zawierane na rynku powiatowym, a gdy ten zabieg nie przyniósłby efektów, powinien w myśl art. 36 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 rozporządzenia, przejść do analizy transakcji zawieranych na obszarze województwa podkarpackiego. Biegły tymczasem zaniechał tej analizy, przyjmując do wyceny rynek gruntów pod zabudowę mieszkaniową w mieście Dębica.

WSA w Rzeszowie wyraził jednocześnie stanowisko, iż pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, należy rozumieć także kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania.

Od przedmiotowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniesione zostały dwie skargi kasacyjne.

Wojewoda Podkarpacki zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu, w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

-naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a mianowicie:

1. art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na przyjęciu, iż żaden z organów nie uwzględnił tej regulacji i nie podjął próby ustalenia czy wywłaszczona nieruchomość została wydana przez byłego właściciela oraz na stwierdzeniu, że bierne zachowanie właściciela nieruchomości, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności oraz na nieczynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, a w konsekwencji rodzić obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5%. Sąd I instancji nie dostrzegł, zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewody, że zarówno w operacie szacunkowym jak i w decyzji organu I instancji odniesiono się do przesłanek w/w przepisu.

2. § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na stwierdzeniu, iż uwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych jest możliwe dopiero w sytuacji, gdy brak jest transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym, ponieważ przepis ust. 2 § 36 należy traktować jako mający zastosowanie tylko w stosunku do nieruchomości, których wycena jest możliwa w podejściu kosztowym, a zatem do takich, na których istnieją składniki.

3. art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu założenia, iż pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć także kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustawowym pojęciem "ceny transakcyjnej".

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozważania Sądu I instancji w zakresie przywołanych przepisów prawa materialnego są błędne i nie zasługują na aprobatę oraz szczegółowo omówiono przywołane powyżej zarzuty skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiódł również A. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi ;

- w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

1/ art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, uchylenie decyzji i przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k. p. a. i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego, służącego za podstawę ustalenia odszkodowania, pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania, określone tymi przepisami, jest spójny, logiczny i wiarygodny.

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, w zakresie istnienia na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomości drogowych, podczas gdy, w tej kwestii wypowiadał się biegły rzeczoznawca majątkowy i organy w uzasadnieniu decyzji oraz skarżąca Gmina przedłożyła kontroperat szacunkowy, który został oceniony przez organ odwoławczy jako nieprawidłowy i niewiarygodny również w zakresie, w jakim wskazywał na transakcje nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym i regionalnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nierozważenie w uzasadnieniu wyroku stanowiska skarżącego kasacyjnie, wyrażonego w składanych pismach, w tym zawartego w odpowiedzi na skargę i nieustosunkowanie się do twierdzeń w nich zawartych, w tym odnośnie wartości dowodowej kontroperatu, złożonego przez Gminę przed organem II instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

4/ art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie stanu faktycznego sprawy i rozpoznanie sprawy fragmentarycznie, z pominięciem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji oraz decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, jak i stanowiska skarżącego kasacyjnie, zawartego w odpowiedzi na skargę, wskazującego na prawidłową wykładnię § 36 ust. 4 rozporządzenia, stosowaną przez organy, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnej oceny prawnej sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

5/ art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozważenia i oceny całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody, co do których należy się wypowiedzieć, w tym przedłożony kontroperat, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

6/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez brak w uzasadnieniu odniesienia się do wniosku dowodowego zgłoszonego w skardze, a dotyczącego dopuszczenia dowodu z uwag do kontroperatu co powoduje, że skarżący kasacyjnie nie zna stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. Co więcej, w odpowiedzi na skargę, skarżący kasacyjnie wnosił o oddalenie przedmiotowego wniosku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

7/ art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną analizę treści operatu szacunkowego i błędne wnioskowanie na podstawie przywołanego w uzasadnieniu wyroku fragmentu operatu szacunkowego, że biegły rzeczoznawca zaniechał badania kwot z transakcji na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnej oceny prawnej i błędnego wskazania co do dalszego postępowania, w tym konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, podczas gdy biegły rzeczoznawca wyraźnie stwierdził, że brak jest obrotu podobnymi działkami gruntowymi.

- w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.- naruszenie prawa materialnego;

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 4 i ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji, przez uznanie zarzutu skargi błędnej wykładni § 36 ust. 4 i 36 ust. 2 rozporządzenia, podczas gdy, wykładnia tego przepisu była stosowana przez organy prawidłowo i nie ma rozbieżności w interpretacji w/w przepisów, zarówno przez Sąd, organy jak i skarżącą Gminę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2/ art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 157 u.g.n. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wytycznych o konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, podczas gdy Sąd I instancji błędnie ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, na podstawie wybiórczej oceny materiału dowodowego, ponadto nie rozważył możliwości oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, na co wskazywałyby również zasady ekonomii postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie A. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono szczegółowe argumenty na poparcie wskazanych zarzutów. W szczególności zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał fragmentarycznej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału, w tym uzasadnień decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, przez co, nie mógł ocenić postępowania organów w sposób prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Analizowane pod tym kątem, wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne, zasługują na uwzględnienie w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dotyczą one braku wnikliwego rozpatrzenia i oceny wszelkich dowodów, a w szczególności operatu szacunkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w kontekście tak sprecyzowanych zarzutów, że podstawowym i zasadniczym dowodem w przedmiotowej sprawie, podobnie jak w innych sprawach, których przedmiot stanowi ustalenie odszkodowania jest operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki odnosząc się merytorycznie do operatu i dokonując jego ceny jako dowodu w sprawie, błędnie wskazał na jego nieprawidłowość, pomimo zastrzeżenia, że za wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych, czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących, odpowiada rzeczoznawca, a kwestie te należą do sfery jego wiedzy fachowej. Obok poczynionego zastrzeżenia, Sąd meriti słusznie jednak podał, że z obowiązujących w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości przepisów wynika, iż w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie swoich zarzutów, powinna zgodnie z art.157 u.g.n., przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Takiej oceny w niniejszej sprawie nie przedłożono, pomimo czynnego udziału stron w toku postępowania. Nie sposób natomiast zgodzić się z argumentem Sądu I instancji, że wystarczającym było przedłożenie innego operatu, wykonanego przez kolejnego rzeczoznawcę. Z brzmienia przepisu art.157 ust 2 u.g.n. wynika bowiem, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu, o którym w ust.1 art. 157 u.g.n..

Analiza znajdującego się w aktach sprawy i sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu, wskazuje zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew ustaleniom Sądu meriti, na jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Nie znajduje potwierdzenia, że operat szacunkowy bazuje na niewłaściwym doborze nieruchomości, o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W operacie zastosowano współczynniki korygujące, dotyczące cech mających wpływ na wartość nieruchomości. Doboru tych cech i wartości współczynników skutecznie nie podważono. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena, czy powody pominięcia przez biegłego transakcji drogowych są uzasadnione, należy do wiadomości specjalnych. W tym zakresie mogłaby się jedynie wypowiedzieć organizacja rzeczoznawców majątkowych, o jakiej mowa w art.157 u.g.n. i o czym była mowa powyżej. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego przez Sąd I instancji, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sformułowany przez skarżącego kasacyjnie A. W., okazał się zatem, w omówionym powyżej zakresie zasadny.

Zasadniczy zarzut obu skarg kasacyjnych, sprowadza się jednak do zarzutu wadliwego zastosowania przez Sąd meriti, przepisów § 36 ust 2 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kluczowy w tym zakresie jest § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z nim, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy § 36 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Wadliwe jest zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że stosując podejście porównawcze, w pierwszej kolejności rzeczoznawca i organy administracji winny wziąć pod uwagę transakcje gruntami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, poszukując ich także na rynku regionalnym, a dopiero w drugiej kolejności uwzględnić przeznaczenie gruntów przyległych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w poprzednim brzmieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów, odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Aktualne brzmienie przepisów § 36 rozporządzenia, nie posługuje się rozróżnieniem na grunty zajęte i przeznaczone pod drogi, zmieniając zasady ustalania odszkodowania w analizowanym zakresie, wobec czego utraciły na znaczeniu stanowiska judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1 - 4 rozporządzenia, jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa, na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca w operacie wykluczył możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, ze względu na ich brak. Należy pamiętać, że przepisy § 36 ust. 1 i 4 dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) oraz przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający kryteria wartości rynkowej. Wykluczając istnienie na rynku lokalnym nieruchomości drogowych, mogące służyć określeniu wartości rynkowej, organy nie miały podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej. Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem, jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Teza, że szacowanie w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych prowadzi do zawyżenia wartości, jest przy tym zupełnie chybiona, albowiem to sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi, przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Brak takich transakcji dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zarzuty wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego - § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia są wobec powyższego uzasadnione. Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że rzeczoznawca powinien w przedmiotowym stanie faktycznym dokonać analizy rynku regionalnego. Powyższemu zaprzecza poza powyższymi uwagami również fakt, że przedmiotowe postępowanie odszkodowawcze dotyczy 3m2 wywłaszczonego gruntu, z przeznaczeniem na rozbudowę drogi gminnej o charakterze lokalnym, a dokonywana wycena odzwierciedlać powinna jego miejscową, rynkową wartość.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji i w judykaturze, że w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., I OSK 497/10). Obowiązująca, szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową, musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Co do zasady bowiem, nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany jest przyszły zarządca drogi, co przyznał sam skarżący kasacyjnie. Odmienna interpretacja godziłaby w racjonalność prawodawcy. Godzi się bowiem zauważyć, że większość nieruchomości drogowych obecnie staje się własnością przyszłego zarządcy drogi za odszkodowaniem, gdyż przeważająca liczba dróg w kraju ma charakter dróg publicznych. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, gdyby przyjąć zatem, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych nie obejmują wartości odszkodowań, wówczas w istocie § 36 ust. 4 zdanie pierwsze in fine rozporządzenia, byłby przepisem martwym. Z tych względów, zarzut skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego, sformułowany w powyższym zakresie, należało uznać za nietrafny.

Także zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd meriti art. 141 § 4 p.p.s.a., uznać należało za niemający wobec powyższych rozważań, znaczenia.

Jedynie na marginesie rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wysokość należnego odszkodowania za wywłaszczony grunt, o powierzchni 3 metry kwadratowe, wynikająca z prawidłowo sporządzonego, zdaniem NSA operatu, wynosi 264 zł. i zdaniem Gminy była zawyżona w około kilkunastu procentach. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytyczne co do dalszego postępowania wskazywały na konieczność opracowania kolejnego operatu, którego koszt sporządzenia z pewnością wielokrotnie przekroczyłby nie tylko kwotę spornej różnicy, ale również samego odszkodowania. Sąd pierwszej instancji wyraźnie przy tym wskazał na konieczność zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu ponownego sporządzenia operatu szacunkowego, uwzględniającego stanowisko tego Sądu, również w kwestii związanej z zastosowaniem art.18 ust.1 e ustawy drogowej, nie zważając, że ewentualnym, jedynym beneficjentem podwyższenia kwoty odszkodowania byłby wywłaszczany, który takiego żądania ani zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie zgłaszał. Uszła przy tym uwadze Sądu I instancji okoliczność, że w zakresie przyczyn niezastosowania powyższej normy w toku postępowania administracyjnego, wypowiedział się organ I instancji prawidłowo uzasadniając swoje stanowisko, które zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy, rozpoznający ponownie sprawę.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargi kasacyjne we wskazanych powyżej zakresach i uchylając wyrok Sądu I instancji, oddalił skargę, stosując przepis art. 188 p.p.s.a., bowiem uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 p.p.s.a.