Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 879/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 oraz 2 pkt 6 i 9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 1999 nr 105 poz 1205
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 listopada 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Inspekcji Handlowej.
article: art. 93, art. 95
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 314
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność: 1) § 4 pkt 8 oraz § 4 pkt 17 zaskarżonej uchwały; 2) § 10 zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym w odniesieniu do oznaczenia "zasięgu obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi" oraz § 36 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały; 3) § 42 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały; 4) § 23 ust. 1, 2, 4, 5, a także § 23 ust. 3 oraz § 36 pkt 6, § 37 pkt 6, § 38 pkt 6 lit. a, § 41 pkt 6 zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "minimalna szerokość frontu" z podaniem jej wartości – w odniesieniu do trybu podziału nieruchomości; 5) § 27 pkt 5 lit. a zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania "stały"; 6) § 27 pkt 5 lit. d oraz lit. e zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 879/14

U Z A S A D N I E N I E

Wojewoda [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] czerwca 2013 r. "w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., gmina H."

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.- zwanej dalej ustawą o p.z.p.), § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem R, o którym mowa w § 39 pkt 1 lit. d uchwały, dla którego poza określeniem wysokości zabudowy, nie określono żadnych wymaganych cyt. przepisami parametrów i wskaźników;

2. art. 15 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 Konstytucji RP;

3. art. 7 ust 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p.;

4. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, a także art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.;

5. art. 93 i 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w zw. z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6. § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.;

7. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o p.z.p., § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 3.MN, 4.MN, 7.MN, 8.MN, 9.MN; 2.PU, 1.U, 2.MNU, 4.MNU i 5.MNU, w zakresie w jakim nie określono, dla ww. jednostek terenowych, nieprzekraczalnej linii zabudowy, o której mowa w § 35 pkt 2 lit. a uchwały;

8. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 9 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez dopuszczenie na terenach: 1.MNU, 2.MNU, 3.MNU, 4.MNU, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 8.MN i 11.MN do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejących budynków, w odległości od lasów niezgodnej z odległością określoną w § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

oraz, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. W wyniku podniesionych zarzutów wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej ustaleń:

1.

- § 39 pkt 1 lit. d uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) rozbudowie, nadbudowie (...) ".

2.

- § 4 pkt 8 uchwały;

- § 4 pkt 17 uchwały;

- § 10 uchwały;

- § 19 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) w uzgodnieniu z zarządcą drogi (...)";

- § 25 ust. 3 uchwały;

- § 27 pkt 5 lit. e uchwały;

- § 28 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) na warunkach określonych przez zarządcę sieci";

- § 31 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...), w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią (...) ";

- § 34 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez operatora sieci (...)";

- § 35 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych (...) ";

- § 35 pkt 5 uchwały;

- § 36 pkt 4 lit. c uchwały;

- § 43 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: ,,(...) po uzgodnieniu z właściwym zarządcą (...)";

- załącznika graficznego (rysunku planu miejscowego) w odniesieniu do oznaczenia "zasięgu obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi";

3.

- § 42 pkt 1 lit. c uchwały;

4.

- § 15 uchwały;

5.

- § 23 ust. 1, 2, 4 i 5 uchwały;

- § 23 ust. 3; § 36 pkt 6 lit. a tiret pierwsze, w zakresie sformułowania: " (...) minimalna szerokość frontu: 18 m (...)"; § 36 pkt 6 lit. a tiret drugie, w zakresie sformułowania: "(...) minimalna szerokość frontu: 11 m (...)"; § 36 pkt 6 lit. b tiret pierwsze w zakresie sformułowania: "(...) minimalna szerokość frontu: 30 m (...) § 37 pkt 6 lit. a tiret pierwsze; § 37 pkt 6 lit. b tiret pierwsze; § 38 pkt 6 lit. a; § 41 pkt 6 lit. a w zakresie sformułowania: "(...) minimalna szerokość frontu: 30m (...) "; § 41 pkt 6 lit. b w zakresie sformułowania: " (...) minimalna szerokość frontu: 20 m (...) " uchwały, w odniesieniu do trybu podziału;

- § 36 pkt 6; § 37 pkt 6; 38 pkt 6 i § 41 pkt 6 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych;

6.

- § 27 pkt 5 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) stały (...) ";

- § 27 pkt 5 lit. d uchwały;

7.

- załącznika graficznego, w odniesieniu do jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 3.MN, 4.MN, 7.MN, 8.MN, 9.MN; 2.PU, 1.U, 2.MNU, 4.MNU i 5.MNU, w zakresie w jakim wynika z niego możliwość realizacji zabudowy na obszarach rowów melioracyjnych oraz w pasie 5 m od górnej krawędzi rowu;

8.

- rysunku planu, w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 12 m od lasów, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MNU, 2.MNU, 3.MNU, 4.MNU, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 8.MN i 11.MN od terenów ZL.

W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego.

Ad 1). W odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], dla której ustalono możliwość zachowania istniejącej zabudowy "(...) polegającego na jej odbudowie, rozbudowie, nadbudowie lub przebudowie" (§ 39 pkt 1 lit. d uchwały). Poza określeniem wysokości zabudowy (§ 39 pkt 4 uchwały), nie określono w planie żadnych wymaganych parametrów i wskaźników, w tym przede wszystkim:

- maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, w związku z dopuszczeniem do rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy (pośrednio także do odbudowy);

- minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, w związku z dopuszczeniem do rozbudowy (pośrednio także do odbudowy);

- powierzchni zabudowy, w związku z dopuszczeniem do rozbudowy (pośrednio także do odbudowy),

co uzasadnia zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., w związku z § 4 pkt 6 przywołanego rozporządzenia i tym samym na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały, w części dotyczącej ustaleń § 39 pkt 1 lit. d uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) rozbudowie, nadbudowie (...) ".

Ad. 2). Rada Miejska w H., podejmując skarżoną uchwałę, nie posiadała podstaw prawnych do wprowadzenia ustaleń, o których mowa we wskazanych pkt 2 §§ uchwały. Rada uzależniła bowiem możliwość dokonania określonych czynności przewidzianych w ustaleniach planu od uzyskania zgody, dokonania uzgodnienia, zgodnie z warunkami i zasadami udzielanymi przez podmioty takie jak zarządca: sieci, drogi i melioracji, a także operator sieci. Przepisy te zamieszczono wśród ustaleń ogólnych dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i komunikacji oraz w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów.

Zdaniem organu nadzoru, wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15.ust 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania, zgód (dokonania uzgodnień), uwzględnienia warunków i zasad ustalanych przez określone podmioty, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. Najważniejsze spośród uprawnień zarządcy drogi określa bowiem art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Przywołane przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów, nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p., ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących m.in.. uprawnień zarządców dróg. Wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał. W tej sytuacji niezbędne jest, zdaniem skarżącego, stwierdzenie nieważności ustaleń zawartych w: § 19 pkt 3, § 25 ust. 3, § 27 pkt 5 lit.e, § 28 pkt 3, § 31 pkt 3, § 34 ust. 1 pkt 2, § 35 pkt 1, § 35 pkt 5 oraz § 43 pkt 2 lit. b uchwały.

Także w innych ustaleniach uchwały wprowadzono powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących zarówno w samej ustawie o p.z.p. oraz w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 ustawy o p.z.p. I tak w:

- 4 pkt 8 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) 8) powierzchni zabudowy - należy przez to rozumieć sumę powierzchni rzutów wszystkich budynków na danej działce budowlanej lub terenie mierzonych po zewnętrznym obrysie ścian kondygnacji przyziemnych;

- § 4 pkt 17 uchwały, w brzmieniu: "Ilekroć w uchwale jest mowa o: (...) 17) wysokości zabudowy- należy przez to rozumieć wysokość mierzoną od poziomu terenu - wg naturalnej warstwicy - przy najniżej położonym wejściu do budynku znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do rzędnej kalenicy lub innego najwyższego punktu budynku (bez elementów budynku takich jak maszty, anteny, kominy itp.). ";

Rada Miejska w H. w ustaleniach, o których mowa w § 4 pkt 17 uchwały zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy" pod kątem pomiaru wysokości budynku, podczas gdy przedmiotowa kwestia została uregulowana w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem zarówno z przepisów ustawy o p.z.p., jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i maksymalnej wysokości projektowanej zabudowy.

Za niedopuszczalne uznał również Wojewoda definiowanie pojęcia powierzchni zabudowy, o którym mowa w ustaleniach § 4 pkt 81 uchwały. W oparciu o art. 34 ust. 6 pkt 1 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także § 8 ust. 1 oraz § 8 ust. 2 pkt 4 i 9 rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, przy czym stosownie do ustaleń rozporządzenia wykonawczego, konieczne jest sprawdzenie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z podstawowymi wskaźnikami oraz parametrami, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. Zatem zdaniem organu nadzoru, definiowanie sposobu pomiaru tych parametrów w sposób odmienny, od wskazanych w przytoczonych przepisach, uznać należy za wychodzące poza zakres merytoryczny ustaleń planu miejscowego i w związku z tym za naruszający prawo. Ponadto z samej ustawy o p.z.p. nie wynika by organa gminy uprawione były do definiowania sposobu liczenia poszczególnych wskaźników, ale do określania ich parametrów.

Z przywołanych ustaleń § 4 pkt 8 uchwały wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy może być ustalony w odniesieniu do terenu, podczas gdy z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. wynika, iż obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego, w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, jest określenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Organ nadzoru wskazuje, iż co prawda z przepisu zawartego, w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika możliwość określenia takiej powierzchni również w odniesieniu do terenu, jednakże formułowanie ustaleń w tym zakresie powinno mieć miejsce przed 21 października 2010 r., a więc przed zmianą ustawy o p.z.p. Zdaniem skarżącego, formułując ustalenia w tym zakresie trzeba bowiem wziąć pod uwagę stan prawny w dacie wydania cyt. rozporządzenia wykonawczego. Ponadto hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny.

Skarżący kwestionuje również ustalenia § 4 pkt 8 uchwały w odniesieniu do sformułowania "kondygnacja przyziemna". Pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy cyt. rozporządzenia dzielą, więc kondygnacje na podziemną, o której mowa również w § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację oraz nadziemną, o której mowa także w § 3 pkt 18 rozporządzenia (każda niebędąca kondygnacją podziemną), W tym stanie rzeczy do obrotu prawnego wprowadzono inny rodzaj kondygnacji niż określona w przepisach technicznych, które wraz z ustaleniami planu miejscowego służyć będą w procesie udzielania pozwolenia na realizację zamierzenia inwestycyjnego. W tej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie nieważności ustaleń § 4 pkt 8 uchwały, w odniesieniu do sformułowania "przyziemnych"

Do ustaleń przekraczających kompetencję Rady Miejskiej w H. należy również zaliczyć zapisy §10 i § 36 pkt 4 lit. c uchwały, które mają zastosowanie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (wcześniej terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi), a których granice i sposób zagospodarowania zostały ustalone wbrew przepisom ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.).

Stosownie do dyspozycji art. 79 ust. 1 Prawa wodnego sprzed nowelizacji (tj. sprzed 18 marca 2011 r.) ochronę przed powodzią prowadzi się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 79 ust. 2 cyt. ustawy, dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Stosownie do dyspozycji art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), studium, ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż do dnia podjęcia skarżonej uchwały mapa zagrożenia powodziowego dla rzeki Z. nie została sporządzona, jak również dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie sporządził studium ochrony przeciwpowodziowej dla tej rzeki, to Rada Miejska w H., nie posiadała kompetencji do tego, aby w formie uchwały ustalać granicę szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki Z. (stosując ponadto nieobowiązujące w dacie podejmowania uchwały nazewnictwo, sprzed nowelizacji ustawy prawo wodne, tj. sprzed 18 marca 2011 r.), oznaczać ją na rysunku planu, jak również wprowadzać wymóg uzyskania decyzji wydanej na zasadach przepisów odrębnych dla każdej inwestycji realizowanej na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, o którym mowa w § 10 pkt 2 i § 36 pkt 4 lit c uchwały.

W ocenie organu nadzoru w przedmiotowej sprawie określając obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi (w obecnym stanie prawnym obszary szczególnego zagrożenia powodzią) naruszono zasady sporządzania planu miejscowego, przy czym nie mają tu zastosowania ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem to nie z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H. z dnia [...] marca 2010 r., wynikają obszary szczególnego zagrożenia powodzią, ale z obowiązujących studiów ochrony przeciwpowodziowej.

Ad. 3) Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki leśnej nie jest możliwe.

Organ nadzoru stwierdził również, iż część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego (uchwały Nr [...]), pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] podjętej w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale również z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 42 uchwały, zaś plan miejscowy dopuszcza w ramach tych terenów możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Biorąc to pod uwagę, zdaniem skarżącego, przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 42 pkt 1 lit. c uchwały, w odniesieniu do gruntów leśnych, dla których organ sporządzający plan nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, znajdujących się w granicach skarżonego planu.

Ad. 4). Zarzucono również, że ustalenia przedmiotowego planu miejscowego w zakresie kształtowania przestrzeni publicznych, pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium, bowiem "w Studium nie wskazuje się obszarów przestrzeni publicznej" (por. str. 33 załącznika nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H.).

Ad. 5). Z ustaleń przedmiotowego planu miejscowego wynika też, że strona przeciwna kwestię dotyczącą procedury scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości stosuje w sposób zamienny (tożsamy). Tymczasem z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób jednoznaczny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, że są to dwie różne, odrębne procedury.

Przepisy art. 15. ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady miejskiej do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może nastąpić, na podstawie dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p., dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Tym samym, Rada Miejska w H. miała możliwość określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki, nie miała natomiast podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontu działki w odniesieniu do trybu podziału. Jak również nie miała podstaw prawnych, do określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, dla potrzeb dokonywanych podziałów nieruchomości, o których mowa w § 23 ust. 3 uchwały. Za naruszające wskazane przepisy należy uznać również ustalenia, o których mowa w: § 36 pkt 6, § 37 pkt 6, 38 pkt 6 i § 41 pkt 6 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych, jak również ustalenia zawarte w § 23 ust. 1, 2, 4 i 5 uchwały, w brzmieniu: "1. Warunkiem wydzielenia nowych działek budowlanych jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej (w rozumieniu przepisów odrębnych) oraz możliwości obsługi infrastrukturą techniczną na warunkach określonych niniejszym planem. 2. Projektowane do wydzielenia działki budowlane muszą spełniać wymogi dla ustalonych w planie funkcji i przeznaczenia z uwzględnieniem przepisów odrębnych w zakresie gospodarki nieruchomościami oraz określonych w planie zasad obsługi komunikacyjnej. 4. W przypadku dokonywania podziałów na nowe działki budowlane pod realizację zabudowy bliźniaczej ustala się taki sposób dokonywanie podziału, w wyniku którego powstaje parzysta liczba działek budowlanych. 5. W przypadku dokonywania podziałów zabudowanych działek budowlanych ustala się następujące zasady wyznaczania nowych granic działek: 1) przebieg granic w odległości wynoszącej co najmniej 4 m od ściany budynku - w przypadku budynku zwróconego w stronę tej granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, 2) przebieg granic w odległości wynoszącej co najmniej 3 m od ściany budynku - w przypadku budynku zwróconego w stronę tej granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych przy czym powyższe zapisy nie dotyczą podziałów, w wyniku których następuje podział budynku ".

Ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dopuszczać lub nie, podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Ad. 6). Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem". Organ nadzoru wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną - jak zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zabytków budowy systemów komunikacji, infrastruktury technicznej parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Natomiast w części szczegółowej przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, to konkretyzację ww. przepisu możemy odnaleźć na gruncie art. i 5 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym określa się bowiem szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ponadto, zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, winno odbywać się poprzez sformułowanie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Zgodnie z ustaleniami § 27 pkt 5 lit. a uchwały: "W zakresie zasilania w energię elektryczną ustala się: (...) 5) w strefach oddziaływania obowiązuje: a) zakaz lokalizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi."

Z ustaleń § 27 pkt 5 lit. a uchwały wynika, że w tych strefach wykluczona została lokalizacja pomieszczeń przeznaczonych tylko na stały pobyt ludzi, przy czym w planie przeznacza się m.in. tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czy usługową. Natomiast, zgodnie z wymogiem § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny , odpowiadać budynki i ich usytuowanie, "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt j ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach i odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi są pomieszczeniami przeznaczonymi zarówno na stały, jak i na czasowy pobyt ludzi.

Biorąc pod uwagę wskazane przepisy oraz ustalenia planu, Wojewoda uznał, że uchwała narusza przepisy § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., i co uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności tej części uchwały, która wprowadza ograniczenia w lokalizacji pomieszczeń przeznaczonych jedynie na stały pobyt ludzi.

Ponadto z ustaleń § 27 pkt 5 lit. d uchwały wynika "możliwość zagospodarowania terenu objętego strefą w przypadku przebudowy lub likwidacji linii średniego napięcia", w efekcie finalnym skutkuje zmianą zasad zagospodarowania terenu w tej strefie, którą plan dopuszcza bez zmiany planu, co z kolei narusza art. 27 ustawy o p.z.p. Określenie zasad zagospodarowania w planie miejscowym, winno być określone w sposób jednoznaczny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie. Tymczasem ustalenia § 27 pkt 5 lit. d uchwały, zostały sformułowane na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego.

Ad. 7). Stosownie do ustaleń § 35 pkt 2 lit. a uchwały, plan ustalił szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w celu zapewnienia dostępu do rowów melioracyjnych oraz rzek, poprzez ustanowiony "zakaz zabudowy w odległości mniejszej niż 5,0 m od górnej krawędzi rowu melioracyjnego i mniejszej niż 20 m od górnej krawędzi rzeki". Skoro zatem w ustaleniach części tekstowej wprowadzono ograniczenia w zabudowie, poprzez wprowadzony zakaz realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 5 m od górnej krawędzi rowu, to tym samym ustalenia w tym zakresie winny być skorelowane z ustaleniami części graficznej. Tymczasem na rysunku planu miejscowego, jako element informacyjny, wskazano rowy melioracyjne, do których odnoszą się ustalenia § 35 pkt 2 lit. a uchwały, które jednak usytuowane są na terenach z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową i jednorodzinną (MN), mieszkaniową jednorodzinną i usługową (MNU), usługową (U) oraz produkcyjno - usługową (PU).

Ponadto w związku z usytuowaniem, na rysunku planu miejscowego, nieprzekraczalnej linii zabudowy "przecinającej" te rowy melioracyjne, wynika wprost możliwość realizacji zabudowy na tych rowach. Równocześnie na rysunku planu, nie określono nieprzekraczalnej Iinii zabudowy, o której mowa w § 35 pkt 2 lit. a uchwały, co oznacza, iż z części tekstowej expressis verbis wynika zakaz realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 5 m od górnej krawędzi rowu, zaś z części graficznej, również wprost, wynika z kolei możliwość realizacji zabudowy nie tylko w odległości 5 m od "górnej krawędzi rowu" ale również bezpośrednio na samym rowie.

Zatem w ocenie Wojewody, niezbędne jest stwierdzenie nieważności załącznika graficznego, w odniesieniu do jednostek terenowych "oznaczonych symbolami: 3.MN, 4.MN, 7.MN, 8.MN:. 9.MN; 2.PU, 1.U, 2.MNU, 4.MNU i 5.MNU, w zakresie w jakim wynika z niego możliwość realizacji zabudowy na obszarach rowów melioracyjnych oraz w pasie 5 m od górnej krawędzi rowu.

Brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną skutkuje niemożnością zastosowania przedmiotowego planu w praktyce, w odniesieniu do wskazanych jednostek terenowych. Stanowi to również o naruszeniu art. 4 ust 1 ustawy o p.z.p., który wskazuje, że ,,ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ".

Ad. 8). Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o p.z.p. "Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, określi, w drodze rozporządzenia, sposób uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, uwzględniając w szczególności problematykę związaną z: (...) 2) przygotowaniem i przeciwdziałaniem zagrożeniom wewnętrznym, a zwłaszcza zagrożeniom bezpieczeństwa i porządku publicznego, katastrofom i klęskom żywiołowym oraz zagrożeniom gospodarczym i ekonomicznym". W art. 17 pkt 7 lit. e, ustawa o p.z.p. ustala wymóg uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa.

W przedmiotowym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przytoczone przepisy ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie sposobu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, z uwagi na fakt, że sytuowanie planowanej zabudowy, na terenach oznaczonych symbolami: l.MNU, 2.MNU, 3.MNU, 4.MNU, 2.MN, 3.MN, 4.MN, 5.MN, 8.MN i 1 l.MN zostało wyznaczone na rysunku planu, za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy z terenem leśnym (nieprzekraczalna linia zabudowy "dociągnięta" została do granicy terenu leśnego).

Biorąc to pod uwagę, skarżący stwierdził, że ustalenia części graficznej zawarte na rysunku planu miejscowego, w tym zakresie, naruszają przepis § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie spełniają wymogu zachowania minimalnej odległości zabudowy od granicy lasu, o której mowa w przepisach cyt. rozporządzenia. Co więcej w odniesieniu do poszczególnych jednostek terenowych normują go w sposób odmienny.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz H. reprezentujący Gminę, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, wyjaśnił co następuje.

Ad. 1. Nietrafny jest zarzut Wojewody, że w § 39, dla terenów rolniczych - symbol R nie określono parametrów ani wskaźników zabudowy w odniesieniu do oznaczonej symbolem R części nieruchomości nr ew. [...]. Jest to zarzut teoretyczny, gdyż nie uwzględnia stanu faktycznego, dotyczącego zarówno terenu, jak i zabudowy. Teren, o którym mowa, posiada powierzchnię 359 m i zabudowany jest 2-kondygnacyjnym budynkiem o powierzchni zabudowy 77 m². Na rysunku planu wyznaczono nieprzekraczalnymi liniami zabudowy maksymalną powierzchnię zabudowy, o łącznej powierzchni 170 m2, co jednocześnie określa, że minimalna powierzchnia zabudowy (stan istniejący) to 21%, a maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 47%. Tym samym określono powierzchnię pozostałą, która na terenie rolnym stanowi powierzchnię biologicznie czynną. Określono więc planem wystarczający zakres wymaganych parametrów, a ich zapisanie poprzez rysunek planu nie może być uznane za istotne naruszenie prawa.

Ad. 2. Wojewoda [...] zarzuca Gminie H., iż ta bezprawnie używa w przedmiotowym planie ustaleń, w których oddelegowuje inwestorów na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę do uzgadniania szczegółowych rozwiązań branżowych do innych organów: zarządców dróg publicznych, zarządców sieci inżynieryjnych, organów zarządzających sieciami melioracyjnymi, zarządców rzek itp. Zdaniem organu, przedmiotowy plan miejscowy zawiera wystarczającą ilość zapisów branżowych, a do uzgodnienia odsyła jedynie w tej materii, której nie da się odpowiedzialnie ustalić na etapie opracowywania planu i która wiąże się z oceną ostatecznego projektu realizacyjnego. Oczekiwania Wojewody są sprzeczne z dotychczasową praktyką i warsztatem planistycznym. Wojewoda oczekuje by plan miejscowy swoimi ustaleniami szczegółowo opisywał jakiś konkretny projekt realizacyjny - odpowiednio drogowy, inżynieryjny, melioracyjny, wodny i architektoniczno-budowlany.

To przepisy szczegółowe nakładają obowiązek uzgodnienia branżowego projektów budowlanych, o czym przedmiotowy plan jedynie przypomina inwestorom. Wojewoda zarzuca, iż plan odnosi część wskaźników i parametrów, dotyczących zagospodarowania terenu, "do działki budowlanej lub terenu", uznając odniesienie do terenu za bezprawne. Należy zwrócić uwagę, iż zamierzenia inwestycyjne bardzo często prowadzone są na kilku działkach, a wówczas osiągnięcie zamierzonego planem stanu odnosi się do terenu, który jest wspólnie zagospodarowany, a nie do każdej z działek.

Gmina, która w oparciu o wieloletnie obserwacje i doświadczenia, posiada informacje o zalewaniu, podtapianiu czy zagrożeniu powodziowym, nie powinna ich zataić w dokumencie planistycznym, a nie mając kompetencji do ustaleń w tym zakresie, wpisała omawiane zjawisko do części informacyjnej planu, która nie jest ustawowo ograniczona. Wyrażamy głębokie przekonanie, że zapis o takim charakterze nie narusza żadnej normy prawnej, a wpływa na jakość ładu przestrzennego miejscowości Z..

Ad. 3. Wojewoda zarzuca przedmiotowemu planowi brak uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne na terenach oznaczonych symbolem ZL, a na których dopuszczone jest lokalizowanie urządzeń i sieci inżynieryjnych. Odnosząc się do tego zarzutu należy uwzględnić fakt, iż zapis ten dotyczy terenów leśnych, przez które przebiegają istniejące sieci elektroenergetyczne, zrealizowane w systemie "prawnym" czasów PRL, a więc bez liczenia się z koniecznością uzyskania stosownych odlesień. Ponieważ plan miejscowy nie przewiduje budowy nowych sieci, w tekście tylko zasygnalizowano adaptacje stanu istniejącego. Wskazać przy tym należy, iż do planu uzyskano decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 (znak [...]), w której wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na obszarze planu miejscowego miejscowości Z. - a w którym nie kwestionowano przebiegu sieci przez grunty leśne, traktując to jako stan zastany.

Ad. 4. Wojewoda zarzuca przedmiotowemu planowi niezgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H. w zakresie obszarów przestrzeni publicznej. Zarzut ten, zdaniem organu, jest bezzasadny. Wojewoda nie wziął pod uwagę różnicy pomiędzy charakterem Studium a charakterem planu miejscowego. Studium gminne nie będąc przepisem prawa miejscowego nie podlega tak wysokim rygorom językowym jak plan miejscowy będący przepisem tegoż prawa: opracowane Studium stanowi załącznik do uchwały Rady Gminy, a plan miejscowy jest napisany w postaci uchwały i podlega wyższym rygorom języka legislacyjnego. Urbaniści w Studium Gminy H. używając określenia "W studium nie wskazuje się obszarów przestrzeni publicznej" zaznaczyli jedynie, iż skala Studium 1:10 000 nie pozwala na wyznaczenie placów i skwerów, które na mapie Studium byłyby po prostu nieczytelne (niezauważalne). Nie wyklucza to ich wyznaczania później w bardziej szczegółowym (skala 1:1000) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako efekt rozwiązania np. skrzyżowań ulicznych czy zbiegu ulic pod ostrym kątem. W przeciwnym przypadku oznaczałoby to, że Studium powinno mieć charakter zbioru pomniejszonych planów miejscowych w dużej rozdzielczości, pozwalającej na przybliżanie tych rozwiązań do skali szczegółowej.

Ad. 5. Wojewoda zarzuca planowi miejscowemu miejscowości Z. zamienne traktowanie trybu podziału nieruchomości oraz trybu scalenia i podziału nieruchomości. Wskazuje, że są to dwie różne procedury wynikające z dwóch różnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - czego organ nie kwestionuje. Niemniej należy wskazać, że niniejszy fakt nie ma najmniejszego znaczenia dla zasad ładu przestrzennego, jaki wprowadza plan miejscowy w zakresie docelowych podziałów geodezyjnych. Niezależnie od zastosowanej procedury geodezyjnej powinny powstawać działki o tym samym normatywie określonym w planie. Dlatego też plan operuje tylko jednym ustaleniem mającym na uwadze docelowy standard geodezyjny. Wprowadzanie do ustaleń planu oddzielnych ustaleń dla obu procedur mogłoby skutkować różnymi normatywami dla każdej procedury, a w konsekwencji zaburzeniem zasad ładu przestrzennego. Tak skonstruowany plan ponadto mógłby być niezrozumiały dla odbiorców planu, którzy nie rozróżniają obu trybów (jest to zrozumiałe wyłącznie dla urzędników i geodetów). Brak rozdzielenia tych procedur w planie miejscowym nie wyklucza stosowania obu procedur po jego uchwaleniu. Procedury te następują nie z urzędu a na wniosek właścicieli działek, w momencie dzielenia nieruchomości i to właściciele dokonują wyboru najwłaściwszej i najkorzystniejszej ścieżki jej podziału - z pominięciem albo z uwzględnieniem procedury scaleniowej.

Ad. 6. Wojewoda zarzuca planowi miejscowemu miejscowości Z. niewłaściwe stosowanie pojęcia "...zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi" w sytuacji gdy obowiązujące przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mówią o "...zabudowie przeznaczonej na pobyt ludzi". Zapis ten należy potraktować jako lapsus językowy nieistotny i zrozumiały dla organów administracji architektoniczno-budowlanej urzędów powiatowych, które na bieżąco stosują przepisy szczegółowe, i lapsus ten wynika z niewychwycenia przez projektantów planu miejscowego zmiany, która zaszła w tym rozporządzeniu. Niemniej niniejszy zapis sprowadza się do oczywistego zakazu lokalizowania zabudowy mieszkalnej i usługowej w strefach oddziaływania pola elektromagnetycznego linii elektroenergetycznych. Dlatego dodanie słowa "stałego" nie wprowadza zamieszania interpretacyjnego zapisów planu. Ponadto należy wskazać, że uchwalone plany często obowiązują w sytuacjach zmieniających się ustaw i rozporządzeń, a powiatowe organy administracji architektoniczno-budo wlanej mają praktykę interpretowania tych przepisów w świetle obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Należy przyjąć, że stosowne organy architektoniczno - budowlane nie miały wątpliwości interpretacyjnych.

Ad. 7. Skarżący zarzuca, iż ustalona na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy pozostaje w sprzeczności z zapisem potrzeby zachowania od rowów melioracyjnych odstępu w zabudowie po 5,0 m w każdą stronę, podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona wzdłuż ulic ma charakter linii ciągłej. Należy zwrócić uwagę, że takie zagrożenie mogłoby wystąpić jedynie w sytuacji, kiedy planem ustalona byłaby obowiązująca linia zabudowy lub gdyby wprowadzono wymóg zabudowy pierzejowej. Takie regulacje, w przypadku zaskarżonego planu, nie występują. Gdyby przyjąć rozumowanie Wojewody [...], to również przy granicy każdej z działek powinna być wprowadzona przerwa, wynikająca z wymogów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych, ponieważ planem nie ustalono prawa do zabudowy w granicach działek. Zapis w uchwale rady gminy będącej tekstem planu ustala, że od rowów melioracyjnych obowiązuje zachowanie odległości po 5,0 m, ale nie wyznacza szczegółowych miejsc, gdyż dopuszczone jest w uchwale przełożenie odcinkowe tych rowów, pod warunkiem zachowania ciągłości systemu melioracyjnego lub nawet ich likwidacja na terenach, które tracą swoje rolnicze użytkowanie (§ 35 pkt. 1) W konsekwencji przyjętego zapisu, w sytuacji przełożenia odcinka rowu, zapewniona jest odległość rowu melioracyjnego do zabudowy, mimo iż wystąpi zmiana jego usytuowania. Zapisane zachowanie odległości od zabudowy, stanowi obowiązujące ustalenie planu, podczas gdy usytuowanie istniejących rowów melioracyjnych pokazano w części informacyjnej rysunku planu. Nie można więc uznać, że wystąpił brak spójności między tekstem uchwały a rysunkiem planu.

Ad. 8. Skarżący zarzuca, iż plan zezwala na wprowadzenie zabudowy bezpośrednio przy granicy lasu, gdyż nie wyznacza od niego nieprzekraczalnej linii zabudowy, wycofanej na odległość 12 m. Niezbędność zachowania odległości zabudowy od lasu zależna jest od rodzaju obiektów budowlanych i określona została w przepisach odrębnych. Należy wykazać niekonsekwencję skarżącego, który w innym miejscu i w innych zaskarżeniach uznaje za nieprawidłowe wprowadzenie regulacji ustalonych w przepisach odrębnych. Planem wyznaczono przeznaczenie terenu, określając jednocześnie maksymalny procent zabudowy terenu oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną. Oznacza to, że nie cały teren działki podlega zabudowie. Istnieją warunki na takie zlokalizowanie każdego budynku, które spełni wymogi określone planem, a zarazem wynikające z przepisów odrębnych. Sprawdzenie prawidłowości szczegółowego usytuowania budynku następuje w procedurze wydawania pozwolenia na budowę, zarówno w odniesieniu do ustaleń planu miejscowego, jak i przepisów odrębnych. W tym stanie rzeczy skargę należy uznać za bezzasadną.

W odpowiedzi na skargę zauważono także, iż gdyby Wojewoda zakwestionował przedmiotową uchwałę w terminie ustawowym, Gmina H. nie kierowałaby jej do publikacji i podjęłaby środki naprawcze w celu usunięcia domniemanych kolizji z przepisami prawa, bądź wyjaśniłaby swoje decyzje planistyczne. Niemniej niniejsze nie nastąpiło, a Gmina H. i inwestorzy z jej obszaru do dnia dzisiejszego żyli w przekonaniu, że opublikowany plan miejscowy został opracowany prawidłowo w związku z uzyskanymi uzgodnieniami i prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną. W związku z tym podejmowali decyzje o wymiernych skutkach finansowych (podziały i nabycia gruntów, zlecenia opracowań projektowych itp.). W trakcie obowiązywania tego planu Starosta M. wydał 2 decyzje o pozwoleniu na budowę na obiekty kubaturowe dla inwestorów prywatnych. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały wiązać się może z roszczeniami wobec Gminy H., odszkodowaniami i koniecznością odwrócenia tych zdarzeń - niekiedy niemożliwych do cofnięcia z uwagi np. na zmiany właścicielskie gruntów. Podkreślić należy także fakt, że projekt planu uzyskał wszystkie wymagane przepisami uzgodnienia i opinie, przeszedł całą procedurę planistyczną, w związku z czym należy uznać, że odpowiada on na potrzeby społeczne w Z..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazy zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb:

1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; 2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej;

3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji; 3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko; 4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8;

4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012;

5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych; 6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady; 7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych; 8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów;

9) zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; 10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Ustawa o p.z.p., zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m.in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

W myśl art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in.:

- wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p.);

- walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o p.z.p.);

- wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p.);

- potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p.).

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. " Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

W oparciu o przytoczone regulacje, na wstępie omówione zostaną te zarzuty skargi, które zostały przez Sąd uwzględnione (z zachowaniem numeracji nadanej im przez skarżącego). Ad. 2. Z treści cytowanych przepisów, a w szczególności art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. nie wynika, by ustawodawca dopuścił możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne definiowania pojęć określających ład przestrzenny, m. in. w zakresie zdefiniowania sposobu pomiaru wysokości budynków, czy powierzchni zabudowy.

Rada Miejska w H. w ustaleniach, o których mowa w § 4 pkt 17 uchwały zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy" pod kątem pomiaru wysokości budynku, podczas gdy przedmiotowa kwestia została odmiennie uregulowana w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trafnie podniósł Wojewoda, że zarówno z przepisów ustawy o p.z.p., jak również z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wynika możliwość definiowania sposobu pomiaru wysokości, lecz jedynie wymóg określenia gabarytów obiektów i maksymalnej wysokości projektowanej zabudowy. Wysokość zabudowy, nie może być odnoszona jedynie do wysokości budynków. W skład zabudowy mogą bowiem wchodzić także inne obiekty budowlane, a sposób pomiaru budynków określony został w cyt. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z nim "wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi".

Zważyć przy tym należy, że z woli samego ustawodawcy, sporządzany plan miejscowy ma być zgodny z przepisami odrębnymi (wymóg art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.), zaś z mocy ustaleń art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p. nie wynika by organ stanowiący miał możliwość dowolnego, naruszającego przepisy odrębne, definiowania sposobu dokonywania pomiaru wysokości budynków. Powyższe należy rozpatrywać również w kontekście przepisu art. 35 ust. 1, w związku z art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

Skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m. in. w wyroku z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 531/10 (LEX nr 673876), iż "praktyka formułowania kilku definicji legalnych nie tylko nie spełnia funkcji dla której stosuje się ten środek techniki prawodawczej, ale dodatkowo powoduje merytorycznie nieuzasadnione wątpliwości interpretacyjne, prowadząc tym samym do niejednolitości rozumienia danego terminu, a w konsekwencji - niejednolitości decydowania przy wykorzystaniu takich definicji do budowy stosownej normy prawnej. Ma więc skutek dysfunkcjonalny w stosunku do celów związanych z definiowaniem legalnym, co jednoznacznie skłania do braku akceptacji takiej praktyki".

Wobec tego za niedopuszczalne uznać należy również definiowanie pojęcia "powierzchni zabudowy", o którym mowa w ustaleniach § 4 pkt 8 uchwały. W niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać przepisy techniczno - budowlane, komplementarne w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. W rozpatrywanych zapisach uchwały taka sytuacja jednak nie zachodzi.

Stosownie do ustaleń art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego, który stanowić ma podstawę do oceny jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego, stanowi rozporządzenie Ministra Transportu, L Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) wydane na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do wymogów cyt. rozporządzenia zawartych w § 8 ust. 1, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część graficzną sporządzoną na mapie do celów projektowych, przy czym stosownie do ustaleń § 8 ust. 2 pkt 4 i 9 cyt. rozporządzenia, część opisowa powinna określać zarówno zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, takich jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku budynków - powierzchnie zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia (PN-ISO 9836: 1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych).

Skoro więc konieczne jest sprawdzenie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z podstawowymi wskaźnikami oraz parametrami, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., to definiowanie sposobu ich pomiaru w sposób odmienny od regulacji wskazanych przepisów, uznać należy za naruszające prawo, co trafnie podniósł Wojewoda. Z ustawy o p.z.p. nie wynika też by organy gminy uprawione były do definiowania sposobu liczenia poszczególnych wskaźników, ale do określania ich parametrów.

Powiązania przedmiotowe pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego przesądzają o potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych.

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego i zarazem źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Mają moc wiążącą na obszarze działania organu, który je ustanowił. W konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego znajdują się jednak na końcu. Z hierarchicznej budowy systemu prawa ustawowego wynika w sposób jednoznaczny, że norma wyższa jest podstawą obowiązywania normy niższej. Norma wyższa nie może być również derogowana przez normę niższą (lex interior non derogat legi superiori).

Z przywołanych ustaleń § 4 pkt 8 uchwały wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy może być ustalony w odniesieniu do terenu, podczas gdy z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. wynika, iż obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego, w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, jest określenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Trafnie dostrzegł Wojewoda, że z redakcji znowelizowanego art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. wynika, iż wszystkie wskaźniki w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - z woli samego ustawodawcy - odnoszą się do powierzchni działki budowlanej, nie zaś do terenu. Tym samym analogicznie jak w przypadku powierzchni biologicznie czynnej, czy też intensywności zabudowy, wskaźniki te winny odnosić się do powierzchni działki budowlanej, nie zaś do terenu, choćby konkretna inwestycja miała być zrealizowana na kilku działkach. Rzeczywiście z przepisu zawartego w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika możliwość określenia takiej powierzchni również w odniesieniu do terenu, jednakże formułowanie ustaleń w tym zakresie powinno mieć miejsce przed 21 października 2010 r., a więc przed zmianą ustawy o p.z.p. Formułując ustalenia w tym zakresie trzeba wziąć pod uwagę stan prawny w dacie wydania tego rozporządzenia wykonawczego. Ponadto hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych, regulujących te same kwestie w sposób odmienny.

Ustalenia § 4 pkt 8 uchwały wadliwe są także w odniesieniu do sformułowania "kondygnacja przyziemna". Pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem ilekroć jest mowa o kondygnacji "należy przez to rozumieć poziomą nadziemna lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia". Przepisy tego rozporządzenia dzielą, więc kondygnacje na podziemną, o której mowa również w § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (kondygnacja zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację) oraz nadziemną, o której mowa w § 3 pkt 18 rozporządzenia (każda niebędąca kondygnacją podziemną), W tym stanie rzeczy zgodzić należy się z Wojewodą, że do obrotu prawnego wprowadzono inny rodzaj kondygnacji niż określona w przepisach technicznych, które wraz z ustaleniami planu miejscowego służyć będą w procesie udzielania pozwolenia na realizację zamierzenia inwestycyjnego.

Wobec tego konieczne było stwierdzenie nieważności § 4 pkt 8 oraz § 4 pkt 17 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a.

Trafne jest także żądanie skargi stwierdzenia nieważności § 10 zaskarżonej uchwały wraz z jej załącznikiem graficznym w odniesieniu do oznaczenia "zasięgu obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi" oraz § 36 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały.

§ 10 pkt 2 uchwały, nosi brzmienie: " W zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi ustala się: (...) 2) każda inwestycja, zgodnie z ustaleniem planu, realizowana na obszarze, o którym mowa w ust 1 wymaga uzyskania decyzji wydanej na zasadach przepisów odrębnych

- § 36 pkt 4 lit. c uchwały, nadano brzmienie: "Dla terenów oznaczonych od 1.MN do 11.MN ustala się: (...) 4) w zakresie zasad kształtowania zabudowy: (...) c) w części terenu 1.MN położonej w zasięgu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią - realizację budynków jako niepodpiwniczonych ".

Wprowadzenie tych ustaleń, które mają zastosowanie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (wcześniej określanych jako tereny narażone na niebezpieczeństwo powodzi), a których to granice i sposób zagospodarowania zostały ustalone wbrew przepisom ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) - przekroczyło kompetencję Rady Miejskiej w H.

Stosownie do dyspozycji art. 79 ust. 1 Prawa wodnego sprzed nowelizacji (tj. sprzed 18 marca 2011 r.) ochronę przed powodzią prowadziło się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 79 ust. 2 cyt. ustawy, dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządzał studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Stosownie zaś do dyspozycji art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), studium, ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że do dnia podjęcia skarżonej uchwały, a nawet wyrokowania przez Sąd (okoliczność ta potwierdzona została na rozprawie) mapa zagrożenia powodziowego dla rzeki Z. nie została sporządzona. Pełnomocnik organu potwierdził także twierdzenie Wojewody, iż dla obszaru rzeki Z. dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej nie sporządził studium ochrony przeciwpowodziowej. Studium z 2006 r. opracowane dla rzeki D., której prawobrzeżny dopływ stanowi rzeka Z., nie obejmuje bowiem tej części rzeki Z., która przepływa przez obszar objęty przedmiotowym planem (terenu miejscowości Z.), a jedynie jej fragment ujścia do rzeki D., usytuowany na terenie miejscowości O.

Wobec wskazanych faktów Rada Miejska w H. nie posiadała kompetencji do ustalania w formie uchwały granicy szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki Z. na obszarze miejscowości Z.. Zastosowała nieobowiązujące w dacie podejmowania uchwały nazewnictwo (sprzed nowelizacji ustawy prawo wodne, tj. sprzed 18 marca 2011 r.), jak również wprowadziła wymóg uzyskania decyzji wydanej na zasadach przepisów odrębnych dla każdej inwestycji realizowanej na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, o którym mowa w § 10 pkt 2 i § 36 pkt 4 lit c uchwały.

Skoro dla obszaru objętego planem miejscowym nie sporządzono studium ochrony przeciwpowodziowej, o którym mowa w przywołanych przepisach, to brak było podstaw prawnych do ich wyznaczania na rysunku planu miejscowego, a także brak było podstaw do formułowania jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie.

Wobec tego niezbędne jest stwierdzenie nieważności zarówno ustaleń zawartych w § 10 i § 36 pkt 4 lit. c uchwały, jak również ustaleń części graficznej (rysunku planu miejscowego) w odniesieniu do oznaczenia "zasięgu obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi".

Kwestie dotyczące możliwości realizacji zabudowy:

- przed nowelizacją przepisów Prawa wodnego (przed 18 marca 2011 r.), na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, regulował art. 82 ust. 2 ustawy Prawa wodnego, z którego jednoznacznie wynikało, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk, zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą;

- po nowelizacji przepisów Prawa wodnego (z dniem 18 marca 2011 r.), na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, reguluje art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, z którego jednoznacznie wynika, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Możliwość odstępstwa od przywołanych zakazów, przed 18 marca 2011 r., regulowały przepisy art. 82 ust. 3 Prawa wodnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), a po 18 marca 2011 r. regulują przepisy art. 88l ust. 2 Prawa wodnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159).

Analiza przywołanych zapisów Prawa wodnego, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy, prowadzą do jednego wspólnego wniosku - na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji. Źródłem tego odstępstwa jest jednak ustawa, a nie akt prawa miejscowego, jaki stanowi plan miejscowy.

W tym stanie rzeczy zgodzić należy się z Wojewodą, że Rada Miejska w H. wielokrotnie przekroczyła swoją kompetencję, ustalając w formie uchwały granice obszarów szczególnego zagrożenia powodzią dla rzeki Z., pomimo braku wyznaczenia takich obszarów w studium ochrony przeciwpowodziowej, jak również poprzez wprowadzenie wymogu uzyskania decyzji wydanej na zasadach przepisów odrębnych dla każdej inwestycji realizowanej na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi (por. § 10 pkt 2 i § 36 pkt 4 lit. c uchwały).

W tej sytuacji niezbędne było stwierdzenie nieważności wskazanych ustaleń zaskarżonej uchwały wraz z jej załącznikiem graficznym, w odniesieniu do oznaczenia "zasięgu obszaru narażonego na niebezpieczeństwo powodzi".

W przedmiotowej sprawie określając obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi (w obecnym stanie prawnym obszary szczególnego zagrożenia powodzią) naruszono zasady sporządzania planu miejscowego. Zasadnicze znaczenie ma bowiem fakt, ze nie mają tu zastosowania ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bo to nie z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H. z dnia [...] marca 2010 r. wynikają obszary szczególnego zagrożenia powodzią, ale z obowiązujących studiów ochrony przeciwpowodziowej.

Ad. 3. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt leśny, dla którego ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne, wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie. W myśl cyt. przepisów, grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa - wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś dla pozostałych gruntów leśnych - wymaga się uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymóg uzyskania tej zgody, wynika również z art. 117 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Konkretyzacja tej normy znajduje się w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega na; ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze;" zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera także art. 4 pkt 6 cyt. ustawy, zgodnie z którym, przez przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

Trafnie zauważył zatem Wojewoda, że dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a więc inwestycji w wyniku, których dalsze prowadzenie gospodarki leśnej nie będzie możliwe.

W rozpatrywanej sprawie, organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 42 uchwały. Natomiast plan miejscowy, w ramach tych terenów, dopuszcza możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Z cyt. zapisu planu nie wynika, że chodzi li tylko o urządzenia i sieci infrastruktury technicznej już istniejące. W oparciu o ten zapis planu mogą być lokowane nowe urządzenia tego typu, lub modyfikowane dotychczasowe.

Wobec tego należy podzielić stanowisko Wojewody, że przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego, doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 42 pkt 1 lit. c uchwały, w odniesieniu do gruntów leśnych, dla których organ sporządzający plan nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, znajdujących się w granicach skarżonego planu.

Ad. 5. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego".

Z ustaleń przedmiotowego planu miejscowego wynika, co trafnie podniósł Wojewoda, że Rada Gminy kwestię dotyczącą procedury scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości stosuje w sposób zamienny (tożsamy). Tymczasem z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika w sposób jednoznaczny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, że są to dwie rożne, odrębne procedury.

Wskazuje na to art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, który co do zasady stanowi, iż ustawa określa zasady: (...) 2) podziału nieruchomości; 3) scalania i podziału nieruchomości". Na Dział III ustawy o gospodarce nieruchomościami pn. "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości składa się 7 rozdziałów, przy czym Rozdział 1 zatytułowany został - "Podziały nieruchomości", a Rozdział 2 -. "Scalanie i podział nieruchomości". Z samej konstrukcji ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z redakcji przywołanego art. 1 ust. 1 ustawy, wynika wprost, iż (kwestia (procedura) dotycząca podziałów nieruchomości, nie jest tożsama z procedurą scalenia i podziału.

Zatem, jak trafnie podniósł Wojewoda w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały wskazano, że "w planie określa się: (...) 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", podczas gdy z tytułu Rozdziału 6 wynika, iż uregulowane w nim zostały "Zasady dokonywania podziału na nowe działki budowlane". Rada Miejska w H. określiła również, iż: "W zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ustala się: 1) brak wskazania nieruchomości objętych obowiązkiem przeprowadzenia scalenia i podziału; 2) możliwość przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości (...) przy zachowaniu parametrów nowo powstałych działek jak dla działek budowlanych powstałych w wyniku podziałów, na warunkach o których mowa w niniejszym Rozdziale oraz Rozdziale 8 uchwały zawierającym ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów" ( por. § 21 pkt 1 i 2 uchwały). Ponadto w ustaleniach szczegółowych Rozdziału 8, dla nowo wydzielanych działek, a więc dla procedury podziału nieruchomości, w związku z dyspozycją § 21 pkt 2 uchwały, ustalono parametr: "minimalnej szerokości frontu oraz minimalną powierzchnię nowo wydzielanej działki, zaś w ustaleniach § 23 ust. 3 uchwały określiła kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, zarówno dla procedury dotyczącej podziału nieruchomości, jak i scalenia i podziału.

Niewątpliwie przepisy art. 15. ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady miejskiej do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może nastąpić na podstawie dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p., dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Tym samym, Rada Miejska w H. miała możliwość określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki i z uprawnienia takiego skorzystała. Nie miała jednak podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontu działki w odniesieniu do trybu podziału, o której mowa w ustaleniach:

- § 36 pkt 6 lit a tiret pierwsze uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) minimalna szerokość frontu: 18 m (...)";

- § 36 pkt 6 lit. a tiret drugie uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) minimalna szerokość frontu: 11 m (...)";

- § 36 pkt 6 lit. b tiret pierwsze uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) minimalna szerokość frontu: 30 m (...)";

- § 37 pkt 6 lit. a tiret pierwsze uchwały,

- § 37 pkt 6 lit. b tiret pierwsze uchwały;

- § 38 pkt 6 lit. a uchwały;

- § 41 pkt 6 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) minimalna szerokość frontu: 30m (...),

- § 41 pkt 6 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania "(...) minimalna szerokość frontu: 20 m

Jak również nie miała podstaw prawnych, do określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, dla potrzeb dokonywanych podziałów nieruchomości, o których mowa w § 23 ust. 3 uchwały (skarżący aprobuje przedmiotowe ustalenia w zakresie procedury scalenia i podziału).

Za naruszające wskazane przepisy należy uznać również ustalenia zawarte w § 23 ust. 1, 2, 4 i 5 uchwały, w brzmieniu: "1. Warunkiem wydzielenia nowych działek budowlanych jest zapewnienie im dostępu do drogi publicznej (w rozumieniu przepisów odrębnych) oraz możliwości obsługi infrastrukturą techniczną na warunkach określonych niniejszym planem. 2. Projektowane do wydzielenia działki budowlane muszą spełniać wymogi dla ustalonych w planie funkcji i przeznaczenia z uwzględnieniem przepisów odrębnych w zakresie gospodarki nieruchomościami oraz określonych w planie zasad obsługi komunikacyjnej. 4. W przypadku dokonywania podziałów na nowe działki budowlane pod realizację zabudowy bliźniaczej ustala się taki sposób dokonywanie podziału, w wyniku którego powstaje parzysta liczba działek budowlanych. 5. W przypadku dokonywania podziałów zabudowanych działek budowlanych ustala się następujące zasady wyznaczania nowych granic działek: 1) przebieg granic w odległości wynoszącej co najmniej 4 m od ściany budynku - w przypadku budynku zwróconego w stronę tej granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, 2) przebieg granic w odległości wynoszącej co najmniej 3 m od ściany budynku - w przypadku budynku zwróconego w stronę tej granicy ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych przy czym powyższe zapisy nie dotyczą podziałów, w wyniku których następuje podział budynku ".

Warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 cyt. ustawy). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W przedmiotowym przypadku zgodność ta dotyczy również określonej minimalnej powierzchni nowotworzonej działki budowlanej, bowiem intencyjna uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podjętą została 21 października 2010 r. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym należy zgodzić się z Wojewodą, że rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały dopuszczać lub nie podział nieruchomości na obszarze objętym planem.

W przywołanych ustaleniach uchwały Rada określiła zasady i warunki dokonywania podziałów nieruchomości, polegające m.in. na określeniu minimalnej szerokości frontu działki w ramach ustaleń dotyczących parametrów nowo wydzielanych działek budowlanych.

Z kolei ustalenia, o których mowa w:

- § 23 ust. 1 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału działek, które zostały już uregulowane przez ustawodawcę m.in. w art. 93 ust. 3 ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak również dodatkowe warunki dotyczące infrastruktury technicznej;

- § 23 ust. 2 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału działek, które zostały już uregulowane przez ustawodawcę m.in. w art. 93 ust. 2 i 3 ustawie o gospodarce nieruchomościami;

- § 23 ust. 4 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału w zakresie parzystej liczby działek budowlanych, a więc zawierają dodatkowe nie przewidziane przepisami prawa ustalenia dotyczące warunków dokonywania podziału działek;

- § 23 ust. 5 uchwały, zawierają warunki dokonywania podziału zabudowanych działek budowlanych, które zostały już częściowo uregulowane przez ustawodawcę m.in. w art. 95 ustawie o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś w pkt. 1, 2, 4 i 7, z ustawowym wyłączeniem stosowania ustaleń planu miejscowego.

Zawierając, w omawianych ustaleniach, regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości w zakresie narzuconego parametru frontu działki, oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, jak również zawierając inne warunki w zakresie procedury podziału nieruchomości, Rada Miejska w H. naruszyła tym samym dyspozycję art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. To, jaka winna być szerokość frontu, na proponowanej do wydzielenia działce o wskazanym w planie parametrze, określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie w uchwale zapisów ograniczających podziały nieruchomości w zakresie szerokości frontu, czy kąta położenia granic działek w stosunku "do pasa drogowego", powoduje sprzeczność pomiędzy zapisami ustawowymi, a aktem prawa miejscowego.

Zasadnie podkreślił Wojewoda, że przepisy gminne, a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mogą być wydane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Wobec hierarchiczności źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Ustawodawca w sposób wyraźny i jednoznaczny wyraził swą intencję, co do określenia zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p. W sposób jasny i wyraźny dokonał również zmian w przedmiotowej ustawie dodając art. 15, ust. 3, pkt 10 (dla procedur rozpoczętych po 21 października 2010 r.), umożliwiając tym samym określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej (z tego uprawnienia Rada Miejska w H. skorzystała). W doktrynie prawa wykształcone zostały zasady, co ważniejsze zaakceptowane przez judykaturę, hierarchicznego stosowania poszczególnych rodzajów wykładni. Pierwszeństwo ma wykładnia językowa (gramatyczna), na której poprzestaje się wtedy, kiedy sens przepisu jest wystarczająco jasny przy zastosowaniu dyrektyw językowych. Do kolejnych rodzajów wykładni można sięgać wowczas, gdy wynik wykładni językowej nie jest zadawalający, ze względu na brak jednoznaczności otrzymanej interpretacji. Sąd podziela stanowisko, że w tym przypadku przepisy są jednoznaczne. Gdyby przyjąć, iż istnieje przesłanka do określenia zasad podziału nieruchomości rozumianych jako scalenie i podział nieruchomości, to istotnie czemu służyć by miała zmiana ustawy polegająca na dodaniu możliwości określenia parametru nowotworzonej działki budowlanej (o której mowa w art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p.), skoro można byłoby tego dokonać w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p.

Ad. 6. Skoro zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, to konkretyzację cyt. przepisu można odnaleźć na gruncie art. i 5 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym określa się bowiem szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ponadto, zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, winno odbywać się poprzez sformułowanie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Zgodnie z ustaleniami § 27 pkt 5 lit. a uchwały: "W zakresie zasilania w energię elektryczną ustala się: (...) 5) w strefach oddziaływania obowiązuje: a) zakaz lokalizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi."

Z przytoczonych ustaleń § 27 pkt 5 lit. a uchwały, wynika, że w tych strefach wykluczona została lokalizacja pomieszczeń przeznaczonych tylko na stały pobyt ludzi, przy czym w planie przeznacza się m.in. tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, czy usługową. Natomiast, zgodnie z wymogiem § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach i odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z § 4 cyt. rozporządzenia, pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi są pomieszczeniami przeznaczonymi zarówno na stały, jak i na czasowy pobyt ludzi.

Biorąc pod uwagę wskazane przepisy oraz ustalenia planu, należy podzielić stanowisko Wojewody i uznać, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w zakresie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi (w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p.), co uzasadniało konieczność stwierdzenia nieważności tej części uchwały, która wprowadza ograniczenia w lokalizacji pomieszczeń przeznaczonych jedynie na stały pobyt ludzi.

Ponadto z ustaleń § 27 pkt 5 lit. d uchwały wynika "możliwość zagospodarowania terenu objętego strefą w przypadku przebudowy lub likwidacji linii średniego napięcia". Skutkuje to możliwością dokonania zmiany zasad zagospodarowania terenu w tej strefie bez zmiany planu, co z kolei narusza art. 27 ustawy o p.z.p.

Określenie zasad zagospodarowania w planie miejscowym, winno być określone w sposób jednoznaczny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie. Tymczasem ustalenia § 27 pkt 5 lit. d uchwały, zostały sformułowane na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego. Należy zgodzić się z Wojewodą, że uzależnianie zasad zagospodarowania terenu od zaistnienia zdarzeń przyszłych i niepewnych, bez zachowania ustawowej procedury określonej w art. 14-20 ustawy o p.z.p., stanowi istotne naruszenie trybu jej sporządzenia w rozumieniu art. 28 ust. 1, w związku z art. 27 ustawy o p.z.p. Stanowisko to podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyrokach: z dnia 20 listopada 2013 r., Sygn. akt IV SA/Wa 1550/13, z dnia 28 lutego 2013 r. Sygn. akt IV SA/Wa 2595/12 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym też zakresie nieważnością dotknięty został również zapis § 27 pkt 5 lit. e uchwały - nakazujący prowadzenie tych prac w uzgodnieniu z zarządcą sieci, bez uprzedniego zachowania ustawowej procedury, określonej w art. 14-20 ustawy o p.z.p.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Nieprowadzące do stwierdzenia nieważności wskazanych w niej ustaleń uchwały w części tekstowej i graficznej. Zostaną omówione przy zachowaniu numeracji nadanej im przez skarżącego.

Ad. 1. Nie jest trafne żądanie stwierdzenia nieważności § 39 pkt 1 lit. d uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) rozbudowie, nadbudowie (...) ", którego zapis de facto odnosi się do działki o nr ew. 31/4, usytuowanej na terenie rolniczym, oznaczonym w planie symbolem R. Obszar R (tereny rolnicze) poza wskazaną działką nie jest zabudowany i zachowuje charakter rolny (przewidziano zakaz jego zabudowy). Wprawdzie zatem w tekście planu nie zostały - co do dopuszczalnej rozbudowy i nadbudowy tej działki - podane wszystkie wymagane parametry ani wskaźniki zabudowy, jednakże jest to działka o powierzchni 359 m, zabudowana 2 kondygnacyjnym budynkiem o powierzchni zabudowy 77 m². Jakkolwiek nie zapisano ich w części tekstowej planu, na rysunku planu wyznaczono nieprzekraczalnymi liniami zabudowy maksymalną powierzchnię jej zabudowy, o łącznej powierzchni 170 m² przy wskazaniu, że minimalna powierzchnia zabudowy (stan istniejący) to 21%, a maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 47%. Tym samym określono powierzchnię pozostałą, która na terenie rolnym stanowi powierzchnię biologicznie czynną. Wobec określenia tych parametrów przy użyciu rysunku planu Sąd zarzutu tego nie uwzględnił.

Ad. 2 Nie było także podstaw do stwierdzenia nieważności:

- § 19 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) w uzgodnieniu z zarządcą drogi (...)";

- § 25 ust. 3 uchwały;

- § 28 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) na warunkach określonych przez zarządcę sieci";

- § 31 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...), w pozostałych terenach w miejscu uzgodnionym z zarządzającym siecią (...) ";

- § 34 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) na warunkach określonych przez operatora sieci (...)";

- § 35 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) (po wcześniejszym uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach ochrony melioracji wodnych w sposób umożliwiający funkcjonowanie sieci na terenach sąsiednich) jak również wystąpienie o wykreślenie z ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych (...) ";

- § 35 pkt 5 uchwały;

- § 43 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: ,,(...) po uzgodnieniu z właściwym zarządcą (...)";

Nie jest trafne stwierdzenie Wojewody, że Rada uzależniła w sposób rażąco wadliwy możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w ustaleniach planu od uzyskania zgody, dokonania uzgodnienia, zgodnie z warunkami i zasadami udzielanymi przez podmioty takie jak zarządca: sieci, drogi i melioracji, a także operator sieci. Obowiązki takie wynikają bowiem z odrębnych przepisów prawa. Zostały nałożone przez przepisy odrębne i będą egzekwowane w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Rada natomiast powtórzyła te zapisy w tekście uchwały jedynie w celach informacyjnych (dla przyszłych inwestorów). Podkreślenia przy tym wymaga, że Wojewoda nie wskazał, w których kwestionowanych zapisach uchwały upatruje modyfikacji regulacji wynikających z przepisów odrębnych, a nie ich powtórzenia. W ocenie Sądu, są to zapisy przewidziane w obowiązujących przepisach odrębnych i choć ich powtórzenie jest zabiegiem zbędnym, nie prowadzi do stwierdzenia nieważności wskazanych zapisów uchwały. Należy także nadmienić, że występowały one również w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym dla tego terenu i nie były kwestionowane.

Ad. 4. Nie ma także, w ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia nieważności § 15 uchwały. Wprawdzie studium odstąpiło od formułowania ustaleń w zakresie kształtowania przestrzeni publicznych. Ich zamieszczenie w przedmiotowym planie nie pozostaje jednakże w sprzeczności z ustaleniami studium. Zapis studium, iż "w Studium nie wskazuje się obszarów przestrzeni publicznej" (por. s. 33 załącznika nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w H. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy H.) oznaczał, że ze względu na skalę mapy, w jakiej rysunek studium został sporządzony sytuowanie na niej obszarów przestrzeni publicznej jest to bezcelowe, będą nieczytelne. Urbaniści w Studium Gminy H. używając określenia "W studium nie wskazuje się obszarów przestrzeni publicznej" mieli zatem na myśli jedynie to, iż skala Studium 1:10 000 nie pozwalała na wyznaczenie rozwiązań szczegółowych, które na mapie Studium byłyby po prostu niezauważalne. Odstąpiono od ich umieszczania, co nie wykluczało wyznaczania ich w bardziej szczegółowym (skala 1:1000) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako efektu rozwiązania np. skrzyżowań ulicznych czy zbiegu ulic pod ostrym kątem. W § 15 ust. 1 uchwały zaznaczono, że tereny przestrzeni publicznej to tereny wskazanych tamże dróg publicznych. Nie było zamiarem planistów tworzenie w planie nowych przestrzeni publicznych, nie związanych z systemem komunikacyjnym, przewidzianym już w Studium.

Ad. 5 Nie jest również trafne żądanie skargi stwierdzenia nieważności § 36 pkt 6; § 37 pkt 6; 38 pkt 6 i § 41 pkt 6 uchwały, w odniesieniu do sformułowania: "(...) przy czym powyższe nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych.

Wynika z niego, iż określona powierzchnia nowowydzielanej działki budowlanej, czy szerokość frontu działki (w przypadku scalenia i podziału) nie dotyczy istniejących podziałów geodezyjnych. Taki zapis - choć niezręczny i zbędny – z punktu widzenia obowiązującego prawa był dopuszczalny i nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności, w przeciwieństwie do pozostałych, uprzednio wskazanych zapisów uchwały, tyczących podziałów nieruchomości, których nieważność Sąd orzekł. Ad. 7 Także ustalona na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy wzdłuż ulic, mająca charakter linii ciągłej, nie pozostaje w sprzeczności z zapisem potrzeby zachowania odstępu w zabudowie po 5,0 m w każdą stronę od rowów melioracyjnych. Podniesiona przez organ nadzoru obawa mogłaby wystąpić jedynie w sytuacji, kiedy w planie zostałaby ustalona obowiązująca linia zabudowy (a nie nieprzekraczalna) lub gdy wprowadzono by wymóg zabudowy pierzejowej. Takich rozwiązań jednakże w uchwale nie przyjęto. Uwzględnienie tej argumentacji Wojewody mogłoby prowadzić do zasadności uwzględnienia odstępów również przy granicy każdej z działek (wykluczających zabudowę), jako wynikających z wymogów prawa budowlanego i jego przepisów wykonawczych, skoro planem nie ustalono prawa do zabudowy w granicach działek. Zarzut ten zatem, w ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie. Zapis w części tekstowej uchwały rady gminy ustalający, że od rowów melioracyjnych obowiązuje zachowanie odległości po 5,0 m jest zapisem obowiązującym, lecz jego konsekwentne odzwierciedlenie na rysunku planu doznaje ograniczeń. Rysunek planu nie wyznacza szczegółowych miejsc w tym zakresie, ze względu na dopuszczone w uchwale przełożenie odcinkowe tych rowów, pod warunkiem zachowania ciągłości systemu melioracyjnego. Dopuszczalna jest nawet możliwość ich likwidacji na terenach, które tracą swoje rolnicze przeznaczenie, jeśli zostanie zawarte w tym zakresie stosowne porozumienie z Wojewódzkim Zarządem Melioracji Wodnych (§ 35 pkt. 1 uchwały). Reasumując stwierdzić należy, że w konsekwencji przyjętego zapisu, może dojść do przełożenia odcinka rowu. Wówczas też - mimo iż wystąpi zmiana jego usytuowania - zapewniona zostanie odległość między rowem melioracyjnym a zabudową, co wynika z zapisów uchwały. W konsekwencji nie będzie możliwe docelowe określenie przebiegu rowu melioracyjnego na rysunku planu. Przewidziane w planie zachowanie odległości rowu od zabudowy, stanowi obowiązujące ustalenie planu, podczas gdy usytuowanie istniejących rowów melioracyjnych na rysunku planu ma charakter informacyjny (stan aktualny do ewentualnych modyfikacji w razie przełożenia lub likwidacji rowu). Nie jest trafny zatem zarzut sprzeczności w tym zakresie między tekstem uchwały a rysunkiem planu. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że do wprowadzenia takiej regulacji rada gminy była uprawniona.

Ad. 8. Niezasadnie skarżący zarzucił także, iż plan zezwala na wprowadzenie zabudowy bezpośrednio przy granicy lasu, gdyż nie wyznacza od niego nieprzekraczalnej linii zabudowy, wycofanej na odległość 12 m w głąb działki sąsiedniej. Należy mieć na względzie, że niezbędność zachowania odległości zabudowy od lasu zależna jest od rodzaju obiektów budowlanych i określona została w przepisach odrębnych. Na rysunku planu istotnie nie wyznaczono od lasu nieprzekraczalnych linii zabudowy. Linie tam widniejące stanowią oddzielenie obszarów o odmiennym przeznaczeniu. Linie rozgraniczające tereny leśne wynikają z danych zapisanych w ewidencji gruntów. Nie wskazują one jednak na możliwość wykonania zabudowy w granicy z obszarem leśnym, jak sugeruje skarga. Zastosowanie znajdują w tym zakresie przepisy odrębne, obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego. Oznacza to więc, że nie cały teren działek podlega zabudowie. Organ budowlany ustali taką lokalizację każdego budynku, która zarazem spełni wymogi określone planem, jak i wymogi wynikające z przepisów odrębnych. Należy mieć zatem na uwadze, że sprawdzenie prawidłowości szczegółowego usytuowania budynku w procedurze wydawania pozwolenia na budowę następuje zarówno w odniesieniu do planu miejscowego, jak i przepisów odrębnych.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt. I sentencji orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a w pkt. II sentencji - w oparciu o art. 152 P.p.s.a.