Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 84/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 188, art. 193, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.15, art. 17 ust. 2 pkt 1 i 10, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko del. sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 381/07 w sprawie ze skargi J. W. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy N., obejmującego część wsi: D., H., S., I., R. i O. 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 9 ust. 1, 3, 4, 5, 6 i 7 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do części wsi I. i w tym zakresie skargę oddala, 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Rady Gminy N. na rzecz J. W. kwotę 72 (słownie: siedemdziesiąt dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 381/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyniku rozpoznania skargi J.W. stwierdził nieważność § 9 uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. obejmującego część wsi B., H., S., I., R. i O..

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd na wstępie podniósł, iż skarżąca złożyła skargę w terminie, jak również wykazała, iż zaskarżona uchwała w części kwestionowanej przez skarżącą naruszyła jej interes prawny.

Źródłem naruszenia interesu prawnego skarżącej jest uchwalony planem zapis o przeznaczeniu do trwałego użytkowania istniejącego na działce nr [...], sąsiadującej z nieruchomością skarżącej, budynku inwentarskiego A. H. - obory o projektowanej obsadzie [...] DJP oraz istniejących na tej działce i projektowanych urządzeń towarzyszących oborze. W sprawie jest bezsporne, że od dłuższego czasu toczą się różne postępowania administracyjne dotyczące oceny legalności inwestycji objętej kwestionowanym zapisem planu, "legalizującym" istnienie obory. W większości tych postępowań J. W. uczestniczyła bądź uczestniczy jako strona. Po wcześniejszym wyeliminowaniu w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornego budynku inwentarskiego i o pozwoleniu na jego budowę, wznowione zostało postępowanie administracyjne dotyczące udzielenia A. H. pozwolenia na użytkowanie obory i uchylona została we wznowionym postępowaniu decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obory. Zdaniem Sądu I instancji kwestionowany zapis planu bezpośrednio wpływa na sytuację prawną skarżącej jako strony postępowań administracyjnych dotyczących spornej inwestycji albowiem zważywszy na związanie treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organów administracji orzekających o legalności zabudowy, zamyka skarżącej skuteczną obronę interesów w tych innych postępowaniach.

Sąd wskazał, iż przedmiotem kontroli sądowej jest nie tylko treść kwestionowanego zapisu, ale także procedura jego uchwalenia.

Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przez organ przy podejmowaniu kwestionowanych zapisów uchwały przepisu art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu powyższego, wynika między innymi, że informowanie społeczeństwa o czynnościach planistycznych obejmuje dwa elementy:

- informację o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu (pkt 1 ),

- informację o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do

publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wyznaczeniem

terminu do składania uwag oraz zorganizowaniem dyskusji publicznej nad przyjętymi

w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 10).

Informacja powinna - wedle zapisu ustawy - polegać na ogłoszeniu o w/w czynnościach w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie. Nie tylko jednak ogłoszenie w prasie miejscowej i obwieszczenie jest obowiązkowym sposobem informowania społeczeństwa o wszczętej procedurze planistycznej. Ustawa zobowiązuje, bowiem również do ogłoszenia o tym w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przez daną miejscowość Sąd rozumie miejscowość, której obszar objęty został ustaleniami planu. Sąd uznał, że Wójt Gminy N. nie poinformował społeczności lokalnej wsi I. zarówno o przystąpieniu do sporządzania planu obejmującego część obszaru tejże wsi, jak i o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu. Twierdzenie organu, iż nie funkcjonuje w gminie zwyczajowo przyjęty sposób informowania społeczności wsi o działaniach organu, zostało w odniesieniu do wsi I. podważone przez skarżącą. Na rozprawie skarżąca oświadczyła, bowiem, iż od [...] r. we wsi I. istnieje przy przystanku autobusowym tablica ogłoszeń, na której są wywieszane istotne dla mieszkańców wsi komunikaty. Na poparcie swoich słów skarżąca przedłożyła wydruki zdjęć przedstawiających tablicę i komunikaty na niej umieszczone. Zaniechanie poinformowania społeczeństwa wsi I. w sposób zwyczajowo w tej wsi przyjęty o wszczętej procedurze planistycznej, dotyczącej określenia zasad zagospodarowania części obszaru wsi, należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Istotność naruszenia wynika z ograniczenia lokalnej społeczności możliwości składania uwag do projektu planu i pozbawienia jej wiedzy, co do możliwości uczestnictwa w publicznej dyskusji nad projektem planu.

Kwestionowany zapis planu należało, zdaniem Sądu I instancji, podważyć również z innych przyczyn. Zawartym w nim stwierdzeniem, iż "przeznacza się do trwałego użytkowania istniejący budynek inwentarski - oborę o projektowanej obsadzie [...] DJP oraz istniejących i projektowanych urządzeń towarzyszących" organ planistyczny wkroczył w kompetencje zastrzeżone organom nadzoru budowlanego. Naruszył przy tym standardy techniki legislacyjnej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwo planistyczne gminy obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Prowadzenie polityki przestrzennej polega między innymi na tym, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy). Stosownie do przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), określających wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (§ 4 pkt 4 rozporządzenia). Postanowienie planu konkretyzujące rodzaj inwestycji lokalizowanej na danym terenie przekracza władztwo planistyczne, ponieważ narusza przewidziane ustawą zasady przeznaczania terenów na określone cele.

Przekroczenie granic władztwa planistycznego dotyczy przede wszystkim postanowienia punktu 2 § 9 uchwały. Ze względu jednak na opisane wcześniej istotne naruszenie proceduralne oraz z uwagi na to, iż punkt 2 paragrafu 9 uchwały stanowi integralną część całości § 9, należało, zdaniem Sądu i instancji, stwierdzić nieważność całego § 9 uchwały, obejmującego ustalenia odnoszące się do obszaru wsi I..

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Rada Gminy N. zastępowana przez pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż składająca skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. W. miała interes prawny w zaskarżeniu części uchwały Rady Gminy N.,

2. naruszenie art. 17 pkt 1 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów i przyjęcie, iż Wójt Gminy N. miał obowiązek poinformowania społeczności lokalnej wsi I. w sposób zwyczajowo przyjęty w tejże miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu,

3 naruszenie art. 3 ust. 1, art. 15 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie władztwa planistycznego gminy związanego z kształtowaniem i prowadzeniem polityki przestrzennej na terenie gminy i przyjęcie , iż postanowienia § 9 pkt 2 zaskarżonej uchwały przekraczają władztwo planistyczne gminy i naruszają zasady przeznaczania terenów na określone cele w planach miejscowych,

4. naruszenie § 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/ Dz. U. Nr 164 poz. 1587/ poprzez przyjęcie , iż w świetle wskazanego przepisu kwestionowany zapis § 9 pkt zaskarżonej uchwały narusza zasady sporządzania planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wniesienie skargi do sadu administracyjnego jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek prawnych, a mianowicie:

- przedmiotem zaskarżenia jest uchwała organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej,

- skarżącym może być każdy, kto wykaże, że zaskarżana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Naruszenie interesu prawnego, o którym w powołanym przepisie, polega na nieprzestrzeganiu przez organ gminy norm prawnych o charakterze powszechnie, obowiązującym i musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną skarżącego. Innymi słowy chodzi o interes prawny rozumiany jako zobiektywizowana, a zarazem zindywidualizowana i skonkretyzowana potrzeba ochrony prawnej wynikająca z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Według Rady Gminy N., nie jest zgodne ze stanem faktycznym sprawy stwierdzenie Sądu I instancji, iż nieruchomość J. W. sąsiaduje z nieruchomością nr [...] we wsi I. objętą postanowieniami skarżonego planu. Nieruchomość skarżącej położona jest w tym samym obrębie ewidencyjnym gruntów (I. i R.), co działka stanowiąca własność A. H. Wskazane nieruchomości nie sąsiadują bezpośrednio, są oddzielone drogą. Kwestionowany zapis planu nie oddziaływuje na wykonywanie prawa własności przez J. W., nie ogranicza wykonywanie jej prawa własności, ani też nie zmienia przeznaczenia gruntu. Według Rady skarżąca nie posiadała legitymacji procesowej po zaskarżenia uchwały ponieważ nie narusza ona jej interesu prawnego, który miałby wynikać z określonej normy prawa materialnego. Fakt, iż powódka posiada interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały nie uzasadnia skutecznego skarżenia uchwały.

Dalej strona skarżąca wskazała, iż bezspornym w sprawie jest i znajdującym oparcie w aktach administracyjnych sprawy, iż Wójt Gminy N. podał do publicznej wiadomości informację o podjęciu przez Radę Gminy N. Uchwały Nr [...] z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. oraz o wyłożeniu uzgodnionego projektu planu w formie obwieszczeń wywieszonych na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy w N. przy ul. [...] oraz ogłoszenie wójta zostało zamieszczone w prasie lokalnej- [...]. Na terenie Gminy N. nie istnieje inny powszechnie uznany sposób ogłaszania aktów normatywnych organów gminy, który by obligował Wójta do wywieszenia we wsi I. obwieszczeń o przystąpieniu do sporządzania planu i obwieszczeń o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Istnienie wskazanej przez skarżącą tablicy ogłoszeń, nie jest jednoznaczne z istnieniem obowiązku po stronie organu ogłaszania aktów normatywnych na tej tablicy. Zdaniem organu, Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, iż w Gminie N. istnieje dodatkowy obowiązek ogłaszania aktów wydanych przez organy Gminy. Nadto uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu została zamieszczona na stronie internetowej Urzędu Gminy N..

Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Gmina decyduje o przeznaczeniu terenów w planach zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r./ sygn. akt K 27/00-OTK 2001, nr 2 poz.29/ strona skarżąca podniosła, iż obowiązujące prawo ustanawia trojakiego rodzaju ograniczenia władztwa planistycznego gminy o charakterze materialnoprawnym: organy gminy musza kierować się zasadami określonymi w art. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz muszą być zgodne z Konstytucją. Z kolei art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia określono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Rada Gminy N. podniosła, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów. Cytowane przepisy nie zakazują formułowania zadań w planie w różnym stopniu uogólnienia w odniesieniu do różnych zespołów organizacyjnych i warunków zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy. Prawo nie zawiera zakazu obejmowania postanowieniami planu terenów zabudowanych. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy obejmuje również stosunek do stanu istniejącego zagospodarowania przestrzennego poprzez analizę i zapis możliwości adaptacyjnych i przekształceń w zakresie przebudowy istniejących obiektów i ewentualnie zmiany ich funkcji. Przeznaczenie terenów na określone cele zapisano w § 9 pkt 1 spornej uchwały, tj. tereny oznaczone na rysunku planu symbolem RM, MN, U przeznacza się pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową, jednorodzinną i usługi z urządzeniami towarzyszącymi i zielenią. W ramach powyższego zapisu mieści się doprecyzowany zapis określony w § 9 pkt 2 uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odniosła się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, podkreśliła przy tym, że kwestia jej interesu prawnego określonego normą prawa materialnego została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007r. o sygn. IIOSK 208/06. Dodatkowo podniosła, że atrybut strony postępowania może (wbrew twierdzeniom skarżącej) przysługiwać nie tylko właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, która dotyczy przedmiotowego planu, ale także innym właścicielom działek dalej położonych, jeśli obiekt będzie miał wpływ na prawnie chronione interesy tych osób.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jedynie w części zasługuje na uwzględnienie albowiem nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod uwagę okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w ww. przepisie.

Na wstępie podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 7 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, należy do zadań własnych gminy.

Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie oznacza to jednak niczym nieograniczonego władztwa organu gminy uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w kształtowaniu prawa własności innych podmiotów.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, iż niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że J. W. ma interes prawny w zaskarżeniu części uchwały gminy N. W/w ustawa określa krąg podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego przyznając to prawo każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntowany jest pogląd, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten ma charakter bezpośredni, konkretny i realny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że nieruchomość stanowiąca własność J. W. nie jest objęta granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego kwestionowaną uchwałą, co więcej – jak przyznała skarżąca jej nieruchomość bezpośrednio nie sąsiaduje z nieruchomością objętą tymże planem a oddzielona jest od niego działką przeznaczoną pod drogę. Okoliczności ta nie uzasadnia jednak twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że J. W. nie posiada interesu prawnego, który umożliwiałby wniesienie do sądu administracyjnego skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu. Nie może bowiem ujść uwadze, że nieruchomość objęta kwestionowaną uchwałą - działka o nr [...] przeznaczona jest w tymże planie pod inwestycję, która będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. Za taką należy bowiem uznać oborę o projektowanej obsadzie inwentarza – [...] DJP. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił przy tym stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 października 2003r. w sprawie IVSA 456-458/02 (niepublik.). Słuszne jest zatem twierdzenie J. W. oparte o wywody zawarte w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia co do tego, że pojęcie nieruchomości sąsiedniej, na której realizowana jest inwestycja może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Przymiot strony będzie przysługiwał także innym osobom jeżeli obiekt będzie miał wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Takie pojmowanie pojęcia nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a ściślej - art. 144 tego kodeksu obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich.

Co za tym idzie nieuprawnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej jakoby zapisy planu co do działki o nr [...] stanowiącej własność A. H. nie wpływały na sposób wykonywania prawa własności J. W.. Natomiast sam fakt, że zapisy te nie zmieniają przeznaczenia gruntu nie uzasadnia twierdzenia o braku legitymacji do zaskarżenia uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast argumentów Sądu I instancji co do tego, że istnienia interesu prawnego skarżącej należy upatrywać w tym, że jest ona stroną postępowań administracyjnych dotyczących spornej inwestycji (zważywszy na związanie organów administracji treścią uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Tym samym Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie podzielił argumentów J. W., co do tego, że kwestia jej legitymacji prawnej została ostatecznie przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.10.2007r. w sprawie II OSK 208/06. Sam fakt, że skarżącej przyznano przymiot strony w innym postępowaniu nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego w niniejszej sprawie. W każdym postępowaniu administracyjnym organ, który je prowadzi jest bowiem zobowiązany do ustalenia stron postępowania, który może kształtować się odmiennie w zależności od przedmiotu sprawy. Należy także raz jeszcze podkreślić, że w postępowaniu opartym o treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podmiot wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu tym podmiotowość uczestnika jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na akt organu administracji samorządowej otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2004 r., OSK 476/04, wyrok NSA z dnia 26.02.2008r. IIOSK 1765/07) .

Reasumując - Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu wnoszącego skargę kasacyjną co do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pomimo błędnego uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w tym zakresie, przyjmując tym samym, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca J. W. posiadała legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] w rozumieniu w/w przepisu.

Natomiast jako częściowo zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 17 pkt. 1 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści tych przepisów wójt (burmistrz albo prezydent miasta), po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu (pkt.1) oraz ogłasza, w sposób określony w pkt. 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 10).

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest dokonanie stosownego ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty we wsi I.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile trafny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku co do tego, przez "daną miejscowość" należy rozumień tę miejscowość, której obszar objęty został ustaleniami planu albowiem to społeczeństwo danej miejscowości jest przede wszystkim zainteresowane treścią uchwały, o tyle wskazane przez skarżącą okoliczności dotyczące istnienia tablicy ogłoszeń we wsi I. nie mogą jeszcze przesądzać o obowiązku Wójta wywieszenia obwieszczenia na tej tablicy. Co prawda skarżąca udokumentowała istnienie tej tablicy przedstawiając zdjęcia jednakże nie jest wiadome z jakiego okresu one pochodzą i nie przesądzają, iż jest to miejsce, w którym w sposób zwyczajowo przyjęty w tej miejscowości należy dokonywać wszelkich ogłoszeń i obwieszczeń.

Należy jednak podkreślić, że nawet gdyby materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie, że sposobem zwyczajowo przyjętym w Gminie N. było podawanie informacji dotyczącej lokalnej społeczności na tablicy ogłoszeń w danej miejscowości (tu: wsi I.) to i tak nie można uznać, że uchwałę w części zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego należało wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wszak, że nieważność uchwały rady gminy powoduje naruszenie zasad sporządzania (...) planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania.

W sytuacji zatem gdy organ dokonał obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w N., w prasie lokalnej oraz w Internecie na stronie Urzędu należało przyjąć, że brak wywieszenia informacji o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na tablicy ogłoszeń w miejscowości I. nie stanowi istotnego naruszenia trybu podejmowania uchwały skoro społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu w inny sposób. Zatem w/w naruszenie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej uchwały.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż stwierdzenie nieważności całego § 9 uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy N., obejmującego części wsi B., H., S., I., R. i O. – w części obejmującej ustalenia dotyczące obszaru wsi I., nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika jednoznacznie, że podstawą stwierdzenia nieważności tej uchwały przez Sąd, w omawianej części, jest istotne naruszenie procedury w w/w zakresie. Skoro – jak zostało wyżej wskazane - brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania należało uznać, że rozstrzygnięcie to w ustępach 1, 3, 4, 5, 6, i 7 nie narusza interesu prawnego skarżącej.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że zapisy uchwały w omawianej części określają tereny pod zabudowę zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną i usługi z urządzeniami towarzyszącymi i zielenią. Takie przeznaczenie terenu nie narusza interesu prawnego skarżącej, albowiem nie wpływa ono w żaden sposób na nieruchomość sąsiednią, której właścicielką jest skarżąca. Ewentualne przyszłe następstwa ewentualnych inwestycji na tym terenie nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności tej części uchwały z dnia [...]. W tej kwestii Sąd podzielił stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej uznając, iż te zapisy planu w żadnym razie nie wpływają na sytuację prawną skarżącej.

Konsekwencją powyższego, w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej w tej części, zaszła konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi J. W. w części stwierdzającej nieważność §9 ust. 1,3,4,5,6 i 7 w odniesieniu do wsi I.

Dalej - Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wyrokowi Sądu I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 i 156 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że §9 ust. 2 tej uchwały przekracza władztwo planistyczne gminy i narusza zasady przeznaczania terenów na określone cele w planach miejscowych.

Podzielić należy pogląd wnoszącej skargę kasacyjną Gminy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się funkcje (usługi publiczne, komercyjne), sposób zagospodarowania terenu i jego zabudowę. A zatem - co do zasady - dopuszczalne są zapisy planu, które określają sposób zagospodarowania terenu i ich przeznaczenie na określone funkcje. Innymi słowy -gmina w ramach tzw. władztwa planistycznego określonego w art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. W pkt 2 § 9 kwestionowanej uchwały, do trwałego użytkowania przeznacza się istniejący budynek inwentarski – oborę o projektowanej obsadzie [...] DJP oraz istniejących i projektowanych urządzeń towarzyszących. Takie szczegółowe przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze wskazaniem sposobu wykorzystania istniejących budynków, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przekracza tzw. władztwo planistyczne gminy, albowiem przeznacza teren pod konkretny cel – oborę o projektowanej obsadzie [...] DJP. Zapisy planu w tym zakresie winny określać jedynie przeznaczenie terenu (np. pod zabudowę produkcyjną, usługową itp.). Trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że kwestionowany zapis wkracza w kompetencje innych organów administracji publicznej (np. budowlanych, środowiskowych). Zapis art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do obowiązku określenia w planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających teren o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania nie oznacza, że plan winien określać sposób użytkowania budynków posadowionych na określonym terenie.

. Podsumowując podnieść należy, iż zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej zasługują na uwzględnienie jedynie w części wskazanej wyżej, czego konsekwencją jest – na podstawie art. 188 oraz art. 193 w zw. z art. 151 ustawy -P.p.s.a uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi J. W. w tej części. W pozostałej części, to jest co do stwierdzenia nieważności §9 ust. 2 uchwały w odniesieniu do wsi I. skargę kasacyjną – na podstawie art. 184 ustawy - P.p.s.a - należało oddalić.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt. 2 tej ustawy.