Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4233/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 110, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 16.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Sz 1239/15 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 3) uchyla decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 4) zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie na rzecz K. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. oddalił skargę K. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu 15 maja 2013 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej za realizację wariantów 4.1 i 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, odpowiednio poza obszarami Natura 2000 i na obszarach Natura 2000, na trzech działkach rolnych o łącznej powierzchni 75,33 ha. W dniu 30 lipca 2013 r., złożył formularz "Wycofania części wniosku", w którym z gruntów zadeklarowanych do płatności, wycofał działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni gruntów rolnych 14,88 ha.

W wyniku wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących deklaracji działek [...] i [...] wchodzących w skład działki B, stwierdzono, że działki te zostały zadeklarowane przez innych producentów.

Skarżący w związku z wezwaniem złożył korektę wniosku, w którym podtrzymał deklarację działki B, co do zgłoszonej powierzchni i jej położenia oraz wskazał na okoliczność trwającej procedury przetargowej dotyczącej działek [...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Podczas przesłuchania, przeprowadzonego w dniu 22 sierpnia 2013 r., skarżący wyjaśnił, że działki o nr [...] i [...] były przedmiotem dzierżawy i do dnia przesłuchania nie były na nich prowadzone zabiegi agrotechniczne. Dzierżawa gruntów rozpoczęła się w dniu 26 czerwca 2013 r. lecz do czasu przesłuchania nie została podpisana umowa dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w K..

W dniu 4 października 2013 r. do organu wpłynęła umowa dzierżawy nieruchomości rolnej z dnia 12 września 2013 r., dotyczącej działek [...], [...], [...], [...] i [...].

W dniu 14 marca 2014 r. do organu wpłynęło pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w K. z informacją o wynikach lustracji działek przeprowadzonej w dniu 10 maja 2013 r., w trakcie, której nie stwierdzono ich użytkowania natomiast w dniu 3 kwietnia 2014 r. wpłynęło oświadczenie eksperta ornitologa, który wskazał, że podczas kontroli gruntów przeprowadzonej w dniu 5 lipca 2013 r. nie stwierdzono śladów użytkowania niezgodnych z wymogami dla wariantu 5.1 realizowanego w ramach Programu rolnośrodowiskowego - w terenie nie stwierdzono koszenia gruntów przed terminem wynikającym z przepisów, czy prowadzenia zabiegów agrotechnicznych i pielęgnacyjnych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., umorzył postępowanie w sprawie przyznania wsparcia do działki C, odmówił płatności do gruntów działek [...] i [...] oraz przyznał wsparcie w kwocie 40.084,00 zł za warianty 4.1 i 5.1. Decyzja ta został uchylona przez Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zaś sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpoznania wobec niewystarczająco zgromadzonego materiał dowodowego dla poparcia wniosków o braku posiadania przez skarżącego działek [...] i [...].

Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami wieloletnimi, w której umorzył postępowanie dla działki C, wycofanej w formularzu wniosku z dnia 30 lipca 2013 r. oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej i nałożył sankcję w kwocie 77.689,30 zł z powodu rozmiaru nieprawidłowości ustalonych dla wariantów 4.1 i 5.1.

Objętą skargą decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ odwoławczy podniósł, że płatności do gruntów nie zostały przyznane skarżącemu z uwagi na to, że była on posiadaczem gruntów - działek ewidencyjnych [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Organ podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazywał na fakt dzierżawy wymienionych działek przez pełnomocnika strony. To bowiem pełnomocnik skarżącego przejął sporne grunty w określonej dacie od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w K., przy czym nie zostało wykazane, aby poczynił dalsze działania w celu ich późniejszego poddzierżawienia kolejnej osobie – stronie, która występując z wnioskiem o przyznanie płatności twierdziła, że była ich posiadaczem w dacie 31 maja 2013 r. W dacie tej skarżący nie okazał dokumentu poświadczającego jego prawo do użytkowania gruntów w jakiejkolwiek formie, jak również nie potwierdził dowodami przeprowadzenia jakichkolwiek czynności wymienionych w odwołaniu związanych z wykonaniem zabiegów agrotechnicznych czy czynności poprzedzających uprawę działek.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za niezasadny uznał zarzut o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie szerszym niż wynikający z decyzji drugoinstancyjnej albowiem Sąd wskazał, że decyzją nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR uchylił decyzję nr [...] w całości, a nie w części oraz zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia posiadacza gruntów uprawnionego do otrzymania płatności.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 68 § 1 k.p.a., stwierdzając, że z protokołów przesłuchania S. K. wynikał w sposób czytelny i zrozumiały charakter kwestii podlegających wyjaśnieniu, na okoliczność ustalenia które dowody zostały przeprowadzone. Protokoły zwierały również wszystkie elementy wskazane w przepisie.

Nie zasługiwał, w ocenie Sąd, na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 25 k.p.a., gdyż skarżący nie przywoła żadnych argumentów na okoliczność wyłączenia organu administracji od załatwienia sprawy. Sąd w tym zakresie wskazał, że w toku sprawy administracyjnej organ, na wniosek strony, wyłączył od rozpoznania sprawy Kierownika Biura Powiatowego w S. i dwóch pracowników tego organu, a po kolejnym wniosku o wyłączenie odmówił wyłączenia Kierownika Biura Powiatowego w Ś. uznając, że podstawą do wyłączenia nie może być podnoszony przez skarżącego fakt uprzedniego zatrudnienia pracownika tego organu w S..

W ocenie Sądu I instancji, organy w oparciu o prawidłowo zgromadzony, materiał dowodowy, stwierdziły, iż skarżący nie udowodnił posiadania działek w okresie objętym wnioskiem. Skarżący, bowiem nie wykazał posiadania wszystkich zawnioskowanych działek w 2013 r. w sposób należyty i wystarczający dla potwierdzenia, że tak faktycznie było. Organ zasadnie uznał, że to pełnomocnik skarżącego przejął sporne grunty w określonej dacie od Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych i nie wykazał, aby poczynił dalsze działania w celu ich późniejszego poddzierżawienia. Skarżący nie okazała również dokumentu poświadczającego jej prawo do użytkowania gruntów w jakiejkolwiek formie oraz nie potwierdził dowodami przeprowadzenia jakichkolwiek czynności - zabiegów agrotechnicznych czy czynności poprzedzających uprawę działek. Sąd wskazał w tym zakresie, że skarżący, pomimo wezwania, na przesłuchanie się nie stawił zaś jego ustawowy przedstawiciel – S. K. występując w charakterze świadka i strony postępowania złożył wyjaśnienia, z których wynikało, że skarżący nie był w 2013 roku posiadaczem wnioskowanych działek, a jedynie ubiegał się o przyznanie płatności do ich powierzchni. Przedstawiciel podkreślił ponadto, że na spornych gruntach skarżący prowadził działalność rolniczą w 2013 roku, poprzez jego własne działania czy z pomocą osób trzecich. Z oświadczenia W. W. wynikało jaki okres przeznaczono na koszenie działek i jaki sprzęt do tego wykorzystano – dwa ciągniki z maszynami koszącymi stanowiące własność S. K.. Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, organ zasadnie stwierdził, że potwierdzona zostało współpraca oraz istnienie parku maszynowego w gospodarstwie S. K., gospodarującego na gruntach bez udziału skarżącego.

W ocenie Sądu, nie ulegało wątpliwości, że K. K. nie spełnił również definicji rolnika albowiem nie posiadał gospodarstwa rolnego z parkiem maszynowym umożliwiającym uprawę gruntów, nie czynił działań zarządczych ani nie prowadził działalności rolniczej. Nie świadczyły o spełnieniu definicji rolnika prowadzącego działalność rolniczą i warunku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), wyjaśnienia przedstawiciela strony z dnia 22 sierpnia 2013 r. i 17 marca 2015 r., które były niespójne w kluczowych kwestiach. W pierwszych wyjaśnieniach, złożonych w charakterze strony, udzielał on bowiem odpowiedzi we własnym imieniu twierdząc, że jest dzierżawcą i nie przeprowadził żadnych zabiegów na działkach do czasu przesłuchania. W kolejnych wyjaśnieniach z marca 2015 r. informował z kolei, że to jego ówcześnie niepełnoletni syn czynnie uczestniczył w uprawie gruntów i zwracał koszty ich utrzymania. Okoliczność ta, jak i inne na poparcie udziału skarżącego w pracach polowych czy prowadzeniu gospodarstwa nie zostały udokumentowane dowodami.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze z., dalej: p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną K. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2007, art. 16 ust. 5 i ust 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) przepisów postępowania:

a) art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd zarzutu, że organy administracji publicznej nie przeprowadziły postępowania, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa a w szczególności: bezkrytyczne przyjęcie, że organy administracji posiadały wiedzę wystarczającą do ustalenia, że skarżący nie był w posiadaniu działek nr [...] oraz [...] w B., w sytuacji gdy już w październiku 2012 r. złożył on wniosek do Agencji Nieruchomości Rolnej Oddział w Sz. Filia w K. o dzierżawę obu tych działek, dokonał ich oględzin, odnalazł punkty graniczne, na przełomie lutego i marca 2013 r. usunął kretowiska, pobrał próbki celem przygotowania planu zabiegów agrotechnicznych, następnie kilkakrotnie dokonywał lustracji działek w celu oceny wegetacji roślin, zasięgał na bieżąco informacji w Agencji Nieruchomości Rolnych, która maju 2013 r. dokonała lustracji wskazując, że działki na dzień 31 maja 2013 r. nie były użytkowane (pismo z dnia 13 marca 2014 r.) oraz zalecił w lipcu 2013 r. lustrację wykonaną przez ornitologa U. B., który nie stwierdził koszenia przed terminem wskazanym w zasadach prowadzenia zabiegów agrotechnicznych i pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy wyżej wskazane okoliczności prowadzą do jednoznacznego wniosku, że w 2013 r. roku wnoszący odwołanie był w posiadaniu obu działek i zabiegi agrotechniczne wykonywał w prawidłowych terminach;

b) art. 25 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd, podczas gdy K. K. złożył wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu i wyznaczenia innego organu, Kierownika Biura Powiatu K., gdyż organ ten z uwagi na powiązania personalne nie dawał gwarancji zapewnienia bezstronności postępowania, gdzie decyzja ta została wydana przez organ podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu a miało to wpływ na rozstrzygniecie sprawy;

c) art. 68 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd w sytuacji gdy sporządzenie protokołu z przesłuchania świadków i stron niniejszego postępowania dokonano w sposób wadliwy, albowiem S. K. został pozbawiony możliwości swobodnego wypowiedzenia się na zadane mu pytania wprowadzający go w błąd i konsekwencji uniemożliwiający dokonanie prawdziwych ustaleń faktycznych w sprawie;

d) art. 110 w zw. z art. 138 § ` pkt 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w części dotyczącej całości płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji, gdy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...] uprawomocniła się w części dotyczącej przyznania Karolowi Krzyżewskiemu płatności rolnośrodowiskowej w łącznej wysokości 40.084,00 zł, a odwołanie z dnia 12 maja 2014 r. dotyczyło zaskarżenia w części odmowy płatności rolnośrodowiskowych do działek [...] i [...] położonych w obrębie B. i odmowy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych w wysokości tylko i wyłącznie ponad 40.084,00 zł, a nadto decyzja Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego z dnia [...] września 2014 r. dotyczyła uchylenia decyzji jedynie w części zaskarżonej, a nie w całości.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718, cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona uzasadniona.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również naruszenia prawa procesowego. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, w takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 110 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez rozpoznanie sprawy w części dotyczącej całości płatności obszarowej w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji uprawomocniła się w części dotyczącej przyznania K. K. jednolitej płatności obszarowej, a odwołanie z dnia 12 maja 2014r. dotyczyło zaskarżenia w części odmowy tej płatności do działek nr [...] oraz [...] położonych w obrębie B. i odmowy przyznania K. K. płatności w tej części. Sam zarzut skargi kasacyjnej nie został wprawdzie sformułowany w sposób w pełni prawidłowy, bowiem nie został on powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, jednakże analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jego właściwe zidentyfikowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, w której wskazano, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji.

NSA w niniejszej sprawie potraktował podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego jako zarzut nieprawidłowej oceny przez Sąd administracyjny pierwszej instancji braku naruszenia przez organ administracyjny powyższych przepisów procesowych i oddalenie skargi przez Sąd, zamiast jej uchylenia. Tak zidentyfikowany zarzut naruszenia prawa procesowego stanowi przedmiot rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej.

Trafnie zarzucił skarżący kasacyjnie, że decyzja organu odwoławczego z dnia 25 września 2014 r., została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. Odwołanie od decyzji organu I instancji, tj. decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu K. z siedzibą w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., zawarte w piśmie K. K. z dnia 12 maja 2014r., w sposób wyraźny i nie budzący żadnych wątpliwości wskazuje, że odwołujący się zaskarżył decyzję organu I instancji jedynie w części, a nie w całości. Zostało to wprost wyartykułowane w pierwszym zdaniu odwołania, w którym wskazał on, że zaskarża tę decyzję "w części dotyczącej odmowy płatności rolnośrodowiskowej do działek [...] oraz [...] (...)". Także w sformułowanym wniosku odwołania wskazał, że "podnosząc powyższe zarzuty, wnoszę o uchylenie zaskarżonej części decyzji (...)". Potwierdza to też treść uzasadnienia powyższego odwołania, w którym odwołujący polemizuje z argumentami organu dotyczącymi zarzucanego braku posiadania działek [...] i [...], odnosi się zatem jedynie do tej części decyzji, nie podejmując polemiki z pozostałymi.

Art. 138 § 2 k.p.a. przewiduje, że: "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na to rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.". Rację ma skarżący kasacyjnie, że w zakresie rozpatrywania odwołania, organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Odwołujący się ma możliwość wniesienia odwołania co do całości lub części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej. Ta ostatnia możliwość - zakwestionowanie odwołaniem jedynie części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, jest możliwe w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to stanowi samodzielną część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, które nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W takim przypadku pozostała część rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu I instancji, które nie są przedmiotem odwołania wniesionego przez stronę, staje się ostateczna, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 16 k.p.a. Postępowanie odwoławcze oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998r., sygn. akt IV SA 2006/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1260/96, niepubl.). Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga, zatem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Wr 477/95, niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie możliwe było zakwestionowanie przez K. K. odwołaniem jedynie części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie stanowiło samodzielną część rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, które nie wpływało na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r. składała się z trzech, wyraźnie wyodrębnionych i samodzielnych części. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w pierwszej części umorzył postępowanie w sprawie przyznania wsparcia do działki C, w części drugiej odmówił przyznania płatności do działek [...] i [...], a w części trzeciej przyznał wsparcie w kwocie 40.084,00 zł w ramach płatności rolnośrodowiskowej z tytułu: 4 - ochrony zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, Wariantu 4.1, 5 - ochrony zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 oraz Wariantu 5.1. W odwołaniu zakwestionowano jedynie drugą część decyzji, dotyczącą działek [...] i [...] oraz wysokość końcową przyznanego dofinansowania jako nieobejmującą płatności do tych działek. Odwołaniem objęto zatem samodzielną część decyzji, w zakresie zaś pozostałych części decyzji uostateczniła się ona na skutek niewniesienia odwołania i upływu terminu do jego wniesienia. Orzekanie zatem w co do pozostałych części przez organ odwoławczy było niedopuszczalne.

Za uzasadniony uznać zatem należy zarzut skargi kasacyjnej, że pomimo odwołania z dnia 12 maja 2014r. wniesionego jedynie co do części decyzji organu I instancji z dnia 30 kwietnia 2014r., organ odwoławczy decyzją kasacyjną z dnia 25 września 2014r. objął całą decyzję organu I instancji, uchylił ją w całości i w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy o niezaskarżonej części decyzji orzekł zatem z urzędu, bez odwołania, co jest niedopuszczalne. Ten błąd organu skutkował następnie wadliwością dalszych etapów postępowania, po tej decyzji kasacyjnej nieprawidłowy był bowiem zakres ponownego postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji i zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu K. z siedzibą w S. z dnia [...] maja 2015r., a następnie zakres decyzji organu odwoławczego tj. Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sz. z dnia [...] sierpnia 2015r. utrzymującej ją w mocy. Zasadnie zatem zarzuca skarżący kasacyjnie, że przy wydawaniu tych decyzji doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a.

Sąd I instancji naruszył prawo akceptując fakt, że "pomimo, że wnioskowany, w wówczas złożonym odwołaniu zakres żądania dotyczył jej części związanej z odmową wsparcia dla działek [...] i [...]", to "nie jest dopuszczalne jakiekolwiek zakończenie postępowania odwoławczego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem (art. 138 k.p.a. – przypis NSA) kompetencji bowiem organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie". Podkreślić należy, że nie tylko wnioski odwołania dotyczyły jedynie części kwestionowanej decyzji, ale także jego zakres był w sposób wyraźny i jednoznaczny ograniczony do części decyzji organu I instancji. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, organ odwoławczy orzekając o całości decyzji organu I instancji, a więc także w zakresie nieobjętym odwołaniem, orzekł wychodząc poza kompetencje przyznane mu z mocy art. 138 k.p.a., rozpatrywał bowiem sprawę poza zakresem odwołania.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 138 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. i z tego powodu orzekł o uchyleniu wyroku Sądu I instancji oraz, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także poprzednią decyzję kasacyjną z dnia [...] września 2014r., w których organ orzekł ponad granice wyznaczone odwołaniem.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien ograniczyć się wyłącznie do zakresu wskazanego w odwołaniu. Wobec uwzględnienia powyższego zarzutu procesowego, ocena przez NSA pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest przedwczesna.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.