Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 120/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.216, art. 136 ust.3, art. 112 ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 9
journal: Dz.U. 1952 nr 49 poz 326
law: Dekret z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych.
article: art. 141 § 4, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 460/12 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wnioski uczestników o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 460/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2012 r. w opisanym wyżej przedmiocie.

Jak wskazał w jego uzasadnieniu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Starosta Poznański na podstawie art. 104, art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej K.p.a. - oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), działając jako organ wyznaczony do rozpatrzenia sprawy postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2005 r., umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w Poznaniu, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków obręb J., ark. mapy [...], jako działka nr [...], zapisana w KW nr [...], oraz działka nr [...], zapisana w KW nr [...], we własności Miasta Poznań. Nieruchomości te były przedmiotem decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu orzekającej o przejściu na własność Poznańskich Zakładów [...] w Poznaniu ul. [...], budynku mieszkalnego wykończonego przez Zakłady [...] w Poznaniu usytuowanego na nieruchomości wówczas zapisanej w KW J., tom [...], karta [...], parcela [...] o pow. 123 m² oraz zapisanej w KW nr [...], parcela [...], i część parceli o pow. 186 m², razem 309 m², a stanowiącej własność Z. G., wraz z gruntem stanowiącym obecnie działki nr [...] i [...]. S. W. i P. Ć., jako jedyni spadkobiercy poprzedniej właścicielki, wnieśli o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Organy administracji publicznej dwukrotnie zajmowały się kwestią legalności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. Ostateczną decyzją z dnia [...] października 1991 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji, wszak wyrokiem z dnia 23 lutego 1993 r., sygn. akt I SA 395/92, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił tę decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Następnie ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem skierowana została do nieżyjącej Z. G. z pominięciem jej spadkobierców. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Minister Budownictwa odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r., zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., ponieważ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1995 r. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 531/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. Organ I instancji powołał się na brzmienie art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis art. 216 cytowanej ustawy, rozciągający możliwość żądania zwrotu nieruchomości przejętych lub nabytych w trybie innych aktów prawnych, nie wymienia dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o wykańczaniu budowy i nadbudowie niektórych budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 49, poz. 325). Stanowi to o braku materialnoprawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zatem w takim wypadku postępowanie administracyjne nie może być prowadzone, przez co staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a.

Wojewoda Wielkopolski nie uwzględnił odwołania S. W. i zaskarżoną następnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję. W jej uzasadnieniu podał, że proces przejmowania przedmiotowej nieruchomości rozpoczął się od wydania przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznań orzeczenia z dnia [...] grudnia 1957 r. uchylonego następnie przez organ odwoławczy orzeczeniem z dnia [...] listopada 1958 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 1961 r., na podstawie art. 9 cytowanego wyżej dekretu z 1952 r., orzeczono o przejęciu przedmiotowego gruntu i budynku. Analiza przepisów prawnych doprowadziła go do wniosku, ze w istocie nabycie prawa własności następowało w trybie przejęcia, nie zaś wywłaszczenia. Przepisy tego dekretu miały charakter wyjątkowy, a przejęcie nieruchomości następowało dopiero wówczas, gdy dotychczasowy właściciel nie zakończył budowy w przyjętym terminie, zaś koszty wykonania zastępczego oszacowane zostały powyżej przyjętego ustawowego poziomu. Orzeczenia takie sankcjonowały jedynie spełnienie ustawowego warunku jego przekroczenia. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w momencie wydawania decyzji o przejęciu, obowiązywał już akt prawny kompleksowo regulujący problematykę wywłaszczeniową, tj. ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70 ze zm.), błędnie określona jako ustawa z dnia 2 marca 1958 r. Stąd tez w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania wprost przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W wymienionym w przepisie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami katalogu aktów prawnych nie pomieszczono dekretu z 1952 r., co uniemożliwia tym samym prowadzenie postępowania zwrotowego w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. Wobec powyższego postępowanie administracyjne w sprawie w trybie art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję S. W. podniosła brak ustalenia czy sporną nieruchomość uznano za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tymczasem decyzję o wywłaszczeniu wydano w dniu [...] sierpnia 1958 r., a decyzja dotycząca odszkodowania z tytułu wykończenia i nadbudowy zapadła [...] czerwca 1961 r. Ponadto wskazała, że Poznańskie Zakłady [...] na podstawie art. 7 dekretu z 1952 r. zobowiązane były do prowadzenia oddzielnych rachunków nadbudowy i wykończenia. Pismem z 1958 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej stwierdziło, ze Zakłady nie doręczyły pełnego rachunku kosztów wykończenia i nadbudowy. Kwestia dokończenia budowy przez właścicielkę została załatwiona decyzją Miejskiej Rady Narodowej z [...] lutego 1953r. Odwołanie od tej decyzji i zaproponowanie sześciomiesięcznego terminu pozwalającego na wykończenie budowy zostało odrzucone bez uzasadnienia. W świetle powyższego skarżąca podkreśliła brak przesłanek do przejęcia własności spornej nieruchomości, nadto dowodziła tego, iż przepisy dekretu z 1952 r. dają podstawę do ubiegania się o zwrot nieruchomości. Wreszcie zdaniem skarżącej nadal istnieje podstawa uzasadniająca zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż sprawa wznowienia postępowania od 2 stycznia 2009 r. do chwili obecnej jest w toku, co jest związane z odnalezieniem decyzji z [...] sierpnia 1953 r. orzekającej o prawie do zastępczej odbudowy i wykończenia budynku.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem stwierdził, że dekretu z [...] grudnia 1952 r. o wykańczaniu budowy i nadbudowie niektórych budynków mieszkalnych nie można zaliczyć do kategorii ustaw wywłaszczeniowych. Tymczasem zwrot nieruchomości może dotyczyć tylko nieruchomości wywłaszczonych i to w drodze indywidualnej i konkretnej decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, na podstawie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej. Rozszerzenie zakresu dopuszczalności zwrotu nastąpiło w art. 216 cytowanej ustawy. Ujęte w nim uregulowania w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych i przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na przypadki utraty własności na mocy innych aktów prawnych (p. wyrok NSA z dnia 26 października 2004 r., OSK 771/04, wyrok NSA z dnia 3 października 2000 r., IV SA 2179/98 i z dnia 21 listopada 2000 r. IV SA 2172/00). Po myśli art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wywłaszczenie należy rozumieć pozbawienie lub ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, albo innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jednakowoż przepisy przywołanego dekretu nie posługują się bowiem pojęciem "wywłaszczenie", lecz pojęciem "przejścia". Przepis art. 5 ust. 1 tego dekretu stanowi, że jeżeli właściciel budynku nie wykończył lub nie nadbudował go w terminie, wykończenie lub nadbudowa może być dokonana przez prezydium gminnej (miejskiej) rady narodowej lub przez inne organy administracji oraz jednostki uspołecznionej. Z kolei zgodnie z brzmieniem jego art. 9, jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku przekroczyły 50% wartości, budynek z gruntem, którego stanowi część składową, przechodzi na własność Państwa względnie na własność instytucji, której kosztem budynek wykończono lub nadbudowano. W rozpatrywanej sprawie, pozwolenie na budowę nr [...] przedmiotowego budynku wydano [...] listopada 1946 r. Ponieważ prace budowlane prowadzone były z przerwami, dnia 6 lutego 1951 r. wezwano właścicielkę nieruchomości, zgodnie z uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1950 r., do ukończenia budowy w terminie do dnia 30 czerwca 1951 r. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1952 r. odebrano właścicielce przedmiotowej nieruchomości prawo do jej wykończenia z powodu opieszałości. Orzeczeniem z dnia [...] lutego 1953 r., na skutek wniesionego odwołania wyznaczono właścicielce na podstawie art. 2 i 3 dekretu 1952 r., 6 - tygodniowy termin do wykończenia przedmiotowego budynku. Orzeczeniem z dnia [...] maja 1953 r., na podstawie art. 4 dekretu z 1952 r. odebrano właścicielce prawo do wykończenia i nadbudowy przedmiotowego budynku. Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1953 r., na podstawie art. 5 dekretu z 1952 r. przekazano Poznańskim Zakładom [...] prawo do ukończenia 8 izb i nadbudowy przedmiotowego budynku. Z kolei orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1957 r. postanowiono, że przedmiotowy budynek mieszkalny wykończony przez Poznańskie Zakłady [...] przechodzi na własność Zakładu wraz z gruntem stanowiącym część składową nieruchomości, ponieważ koszt nadbudowy i wykończenia tego budynku wyniósł 57,88% wartości budynku. Na skutek wniesionego odwołania orzeczeniem z dnia [...] listopada 1958 r. uchylono powyższe rozstrzygnięcie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1961 r., na podstawie art. 9 dekretu z 1952r., przedmiotowy budynek wraz z gruntem przeszedł na własność ww. Zakładu. W ocenie Sądu I instancji powyższy proces przejmowania spornej nieruchomości wskazuje, że w istocie nabycie prawa własności przez ww. Zakłady nastąpiło nie poprzez wywłaszczenie sensu stricte, lecz poprzez przejęcie, które odbywało się etapowo i trwało od 1951 r. do 1961 r. Sąd ten zgodził się z organem II instancji, że przepisy prawne dekretu z 1952 r. regulujące tryb przejmowania nieruchomości miały charakter wyjątkowy i stanowiły odstępstwo od ogólnej zasady wyrażonej w tym akcie, że organy administracji państwowej zobowiązane były do podjęcia stosownych działań zmierzających do wykończenia bądź nadbudowy budynków służących potrzebom mieszkaniowym, bez ich przejmowania. Dopiero w sytuacji, gdy dotychczasowy właściciel danej nieruchomości nie mógł wykończyć budowy w określonych przez organ terminach, wówczas wykończenia bądź nadbudowy dokonywało prezydium gminnej (miejskiej) rady narodowej lub inne organy administracji oraz jednostki gospodarki uspołecznionej. Jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku przekroczyły 50% jego wartości następowało przejęcie takiej nieruchomości na własność Państwa względnie na własność instytucji, której kosztem budynek wykończono lub nadbudowano. Za stanowiskiem, że przejęcie spornej nieruchomości nie miało charakteru wywłaszczenia sensu stricte przemawia zdaniem Sądu meriti również fakt, że w momencie wydawania orzeczenia o przejęciu, tj. w dniu [...] czerwca 1961 r. obowiązywał już akt prawny, który regulował problematykę wywłaszczeniową. Była nim ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, błędnie określona jako ustawa z dnia 2 marca 1958 r., która jednak w niniejszej sprawie nie znalazła zastosowania. W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo uznały niedopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości przejętej z mocy wskazanego wyżej dekretu z 1952 r. i zasadnie umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Ponadto słusznie organ II instancji wskazał, że toczące się postępowanie przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie miało żadnego wpływu na to postępowanie, skoro ze względu na brak aktu wywłaszczeniowego zachodziła konieczność jego umorzenia. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego orzeczenia.

Skargę kasacyjną wniosła S. W., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazań co do dalszego postępowania, jak i oceny zarzutów skargi w zakresie ewentualnej nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. i wpływu tej nieważności na niniejszą sprawę,

b) błąd w rozumowaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. nie ma wpływu na toczące się postępowanie w niniejszej sprawie o zwrot nieruchomości,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 136 w zw. z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że przepis ten nie znajdzie zastosowania do przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu z 10 grudnia 1952 r. o wykańczaniu budowy i nadbudowie niektórych budynków mieszkalnych,

b) art. 9 tegoż dekretu w zw. art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i brak przyjęcia, że na podstawie wskazanych przepisów dochodziło do wywłaszczenia nieruchomości,

c) art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 9 dekretu z 1952 r. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie wskutek nieprawidłowego uznania, że przejęcie nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się (winno być nie odnosi się) także do przejęcia nieruchomości na podstawie art. 9 dekretu z 1952 r.,

d) art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie wskutek nieuprawnionego braku uznania, że możliwy jest zwrot nieruchomości przejętej na podstawie dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r., nawet przy założeniu, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymieniają tego aktu prawnego jako aktu wywłaszczeniowego.

W oparciu o art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 188 P.p.s.a., pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że istota niniejszego sporu sprowadza się do wyjaśnienia kwestii, czy przejęcie spornej nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o wykańczaniu budowy i nadbudowie niektórych budynków mieszkalnych miało charakter wywłaszczenia, czy też była to inna forma przejęcia nieruchomości. Nie dość bowiem, że skarżąca nie zgadza się z osądem, że przejęcie nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. nie miało charakteru wywłaszczeniowego, to jeszcze stoi na stanowisku, że wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r., dotkniętej wadą nieważności, odnosi bezpośredni skutek dla niniejszego postępowania. Fakt ten powinien być przynajmniej szerzej uzasadniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a nie ograniczony do lakonicznego stwierdzenia, że postępowanie przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie ma żadnego wpływu na toczące się w przedmiotowej spawie postępowanie. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. obarczona jest wadą nieważności, bowiem została skierowana do osoby nieżyjącej – Z. G. - z pominięciem spadkobierców. W ocenie pełnomocnika skarżącej, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Teza taka wynika z Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/2012. Dalej podniesiono, że gdyby uznano za nieważną decyzję z dnia [...] czerwca 1961 r., to nie wywołałaby ona żadnych skutków prawnych. W związku z tym nie doszłoby, na podstawie art. 9 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r., do przejścia nieruchomości na rzecz Poznańskich Zakładów [...]. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się również ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wedle którego analiza regulacji dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. wskazuje, że tego aktu nie można zaliczyć do kategorii aktów wywłaszczeniowych. Przepis art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jest więc oczywiste, iż w niniejszej sprawie doszło do pozbawienia skarżącej prawa własności nieruchomości w takim trybie. Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości rozciąga na nieruchomości "przejęte" lub "nabyte" na rzecz Skarbu Państwa. Przeto w jego ocenie nie ma znaczenia, że dekret z dnia 10 grudnia 1952 r. operuje pojęciem "przejęcia", a nie "wywłaszczenia", skoro w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest mowa właśnie o "przejęciu" lub "nabyciu". Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zinterpretowały przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie posługując się wskazaniami wynikającymi z reguł wykładni językowej. Gdy tymczasem treść tego przepisu należy odczytywać biorąc w szczególności pod uwagę wskazania reguł wykładni pozajęzykowych, tj. wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej tak, aby jak najlepiej ustalić właściwe jego rozumienie, przypisać mu odpowiednie znaczenie i wyznaczyć jego zakres. Wskazał dalej, że skoro - na podstawie przepisu art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - możliwy jest zwrot nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie np. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to również możliwy jest zwrot nieruchomości przejętej na podstawie dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. Tym bardziej, że przejęcie nieruchomości poprzedniczki prawnej skarżącej nastąpiło niezgodnie z postanowieniami tego dekretu, albowiem decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. jest obarczona wadą nieważności, stąd przejęcie to naruszało istotę prawa własności, a contrario art. 64 ust. 3 Konstytucji. Konstrukcja wywłaszczenia, wynikająca z postanowień art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjmowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje, że przez pojęcie nieruchomości wywłaszczonej należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności nieruchomości. Takie cechy wykazuje decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. Dlatego zaskarżony wyrok uznał za wadliwy.

Pełnomocnik Miasta Poznań i obecni na rozprawie kasacyjnej uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Powołanie się w skardze kasacyjnej na obie w/w podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Są one oczywiście chybione. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wypełnia wszystkie elementy zawarte w art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym też ocenę zarzutów skargi, oczywiście w aspekcie stosownym do treści rozstrzygnięcia. W sytuacji przyjęcia braku podstawy prawnej do orzekania przez organy co do przedmiotu żądania, zbędna i niedopuszczalna była ocena przebiegu całego postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 1961 r., przy czym obszernie został on opisany przez Sąd Wojewódzki, jak też ocena jej legalności. Decyzja ta wszak ma przymiot ostateczności i nie była przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie, nadto ostatecznie stwierdzono wydanie jej z naruszeniem prawa. Wreszcie, skoro zapadło orzeczenie oddalające skargę, brak było powodów dla formułowania wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego, to bowiem – zdaniem Sądu meriti - nie będzie się dalej toczyć, jako że Sąd ten podzielił stanowisko organów co do bezprzedmiotowości postępowania i konieczności jego umorzenia. Zarzut "błędu w rozumowaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu" nie podlegał rozpoznaniu przez Sąd Kasacyjny z uwagi na wadliwość jego sformułowania. Od fachowego pełnomocnika, który jest wymagany do sporządzenia skargi kasacyjnej należy oczekiwać precyzyjnego wskazania naruszonych przepisów, którego nie spełnia powyższe sformułowanie. Przyjmując, iż jego uzasadnieniem jest konstatacja o błędnym przekonaniu Sądu I instancji co do braku wpływu na niniejsze postępowanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności, trzeba stwierdzić, że w tej materii postępowanie już się ostatecznie zakończyło i wydaje się, że nie ma prawnych podstaw do jego wszczęcia czy kontynuacji. Nawet gdyby były, to jako że taka sprawa jest prowadzona w trybie nadzwyczajnym, samo jej wszczęcie nie stanowi powodu do zawieszenia niniejszego postępowania, podobnie zresztą jak w przypadku sprawy o wznowienie postępowania. Godzi się wreszcie wskazać, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. nie miałoby znaczenia dla zwrotu nieruchomości, przy przyjęciu braku materialnoprawnej podstawy ku temu, a więc gdyby podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego. Natomiast przy odmiennym poglądzie, takie orzeczenie, skutkujące ex tunc (od początku), powoduje, że decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r., zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego, nie powodowałaby zatem przejścia własności, a więc wywołała powrót do stanu prawnego sprzed jej wydania, co oczywiście nie uzasadniałoby zwrotu nieruchomości, bo ta stanowiłaby nadal własność poprzedniej właścicielki. Dostrzegł to autor skargi kasacyjnej, wszak nie wyprowadził z tego wniosku poprawnej konkluzji. Nadto popadł w sprzeczność z jednej strony dowodząc istotnej wadliwości tego rozstrzygnięcia, zaś z drugiej przekonując do jego wywłaszczeniowego charakteru. Wobec tego stan faktyczny sprawy ustalony przez Sąd meriti wypadło uznać za przesądzony i stanowiący podstawę dalszych rozważań prawnych.

Odnośnie zarzutów skierowanych do przepisów prawa materialnego, trzeba stwierdzić, że w tym zakresie zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Ponieważ zarzuty te w zasadzie sprowadzają się do kwestionowania charakteru "przejścia" prawa własności w trybie art. 9 cytowanego wyżej dekretu i możliwości zwrotu objętej wydaną na tej podstawie decyzją, zostaną omówione łącznie. Przede wszystkim zdaniem obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd Sądu I instancji, wedle którego owo "przejście" wyraźnie różni się od "wywłaszczenia" w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też wykazuje odmienności od pojęć "przejęcia" i "nabycia" użytych w art. 216 tej ustawy, jest nieprzekonujący. W istocie bowiem są to zwroty niezwykle zbliżone znaczeniowo, przy czym brak jest normatywnych podstaw do ich różnicowania w zakresie skutków odpowiednich decyzji. W każdym przypadku następuje wszak odjęcie prawa własności poprzedniemu właścicielowi i uzyskanie go przez inny podmiot (Skarb Państwa, czy jednostkę samorządu terytorialnego, albo Państwo czy instytucję), aczkolwiek z innego tytułu. Nie wdając się jednak w głębokie rozważania w tym przedmiocie, jak też pozostawiając na uboczu szczegółową analizę charakteru decyzji wydawanych na zasadzie art. 9 dekretu (ich podstaw faktycznych i przyczyn, tego czy przejście własności dokonywane było w drodze czynności prawnej, czy ipso iure, wreszcie czy wykazują one cechy decyzji konstytutywnej, deklaratoryjnej, czy związanej), oraz sposób regulacji przepisu art. 216 cytowanej ustawy (czy obejmuje on katalog zamknięty czy otwarty innych aktów prawnych czy przepisów), bo są one zbędne dla oceny zasadności omawianej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny skupił się na podstawowej przesłance zwrotu. Mianowicie po myśli obowiązującego obecnie przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym poprzednie ustawy regulujące tę materię posługiwały się identycznym pojęciem. Nieruchomość objęta żądaniem rozpoznawanym w sprawie została przejęta jako nieruchomość zabudowana domem mieszkalnym, a więc zgodnie z celem dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. Świadczy o tym przeznaczenie budynku, który do dziś pełni funkcję mieszkalną. Taki był cel owego aktu prawnego, a zatem również cel decyzji wydawanych na podstawie jego art. 9. Wynika on choćby tylko z preambuły dekretu stanowiącej, że celem dekretu jest uzyskanie dodatkowych izb mieszkalnych. Przy czym nie doszło do wykazania, aby nastąpiło to z uchybieniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet gdyby z ostrożności przyjąć możliwość ich zastosowania w niniejszej sprawie. Dla porządku godzi też podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje oparcia dla argumentacji mającej potwierdzać zasadność przyjęcia niewywłaszczeniowego charakteru decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. zasadzającej się na istnieniu w dacie jej wydania ustawy wywłaszczeniowej, a to ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bo w sprawie obrano inny tryb i jej wejście w życie nie uzasadniało jego zmiany oraz dokonania wywłaszczenia na podstawie jej przepisów.

Wobec powyższego uprawnioną jawi się konkluzja, że skoro cel przejęcia własności został osiągnięty, do zwrotu nieruchomości objętej żądaniem dojść nie mogło, a zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia nie naruszają prawa, w tym opisanych wyżej przepisów oraz art. 64 Konstytucji RP.

Co mając na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie należy się jego uczestnikom, gdyż brak ku temu podstawy w przepisie art. 204 P.p.s.a.