Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 360/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137 § 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1934 nr 86 poz 776
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem.
article: art. 2 i 4
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art. 99
journal: Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
law: Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D., D.G. i I.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 555/13 w sprawie ze skargi B.D., D.G. i I.B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 555/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. D., D. G. i I. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta Łódzki Wschodni, decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), wskazywanej dalej jako u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm., obecnie – t.j. Dz.U. z 2013, poz. 267), powoływanej dalej jako K.p.a., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. W., aktualnie część działki nr (...) o pow. 6,7493 ha, w obrębie (...) w Łodzi, dawniej jako place nr 142, 143, 144, 145, 146 i nr 147.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskiem z 28 lutego 2000 r. I. C. wystąpiła o zwrot wymienionej nieruchomości, wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Łodzi z [...] stycznia 1953 r., w trybie przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny. Wywłaszczenie polegało na odjęciu z dniem 9 maja 1945 r. prawa własności nieruchomości. Powyższe orzeczenie stwierdzało, że wywłaszczana nieruchomość stanowiła własność R. H.. Wnioskodawczyni przedstawiła akt notarialny z (...) czerwca 1946 r., zgodnie z którym nieruchomość składająca się z sześciu placów Osady nr (...) w folwarku M., została sprzedana przez R. H. B. C.

Zgodnie z uchwałą Prezydium Zarządu Miejskiego w Łodzi nr 124/49 nieruchomość powyższa została wywłaszczona z przeznaczeniem na szkółki drzewek, a dla nieruchomości prowadzona była księga wieczysta "Osada nr (...) w folwarku M." rep. hip. nr (...). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi, XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielem całej objętej tą księgą nieruchomości o pow. 42 ha 4800 m², podzielonej na 325 placów, wpisany jest R. H. na podstawie protokołu regulacji spadku z (...) października 1924 roku za nr (...), sporządzonego w księdze Folwark M. III rep. hip. (...). Z powyższych placów, place oznaczone nr 142 o pow. 951 m², nr 143, 144, 145, 146 po 564 m² każdy i nr 147 o pow. 1672 m² (w tym pod drogą 564 m²) od R. H. nabył B. C. na mocy aktu z (...) czerwca 1946 r. Repertorium Nr (...) (księga umów str. 126-132) i został wpisany jako właściciel tych placów na podstawie ww. aktu i postanowienia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 16 lipca 1946 r. (księga umów str. 132). Następnie wymienione place, na podstawie mapy nr l/4064a oraz orzeczenia nr [...] z [...] stycznia 1953 r., zostały odłączone do księgi wieczystej KW 125130.

W decyzji o wywłaszczeniu jako właściciela wskazano R. H.. Następnie organ wskazał, że w aktach znajduje się sprawozdanie z przebiegu i zakończenia likwidacji Łódzkiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego w Łodzi, które wydane zostało 10 grudnia 1998 r. opisujące, że produkcję materiału szkółkarskiego prowadzono do likwidacji Przedsiębiorstwa. W sprawozdaniu znajduje się rys historyczny Przedsiębiorstwa, z którego wynika, iż Łódzkie Przedsiębiorstwo Ogrodnicze w Łodzi (przedsiębiorstwo miejskie) powołane zostało 6 kwietnia 1950 r. uchwałą Nr 30/50 Miejskiej Rady Narodowej w oparciu o uchwałę Prezydium Zarządu Miejskiego Nr 182/50 z 31 marca 1950 r. W 1951 r. na podstawie Uchwały Nr 337/50 Prezydium Rady Narodowej Miasta Łodzi z 22 grudnia 1950 r. nastąpiła zmiana statusu z Miejskiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego w Łodzi ul. Wojska Polskiego 83, na Przedsiębiorstwo Państwowe. Od 1 lipca 1953 r. zmieniono nazwę na Zarząd Zieleni Miejskiej w Łodzi ul. Wojska Polskiego 83, a 22 stycznia 1992 r. Przedsiębiorstwo postawione zostało w stan likwidacji na podstawie uchwały Nr 177/88/92 Zarządu Miasta Łodzi z 22 stycznia 1992 r., na podstawie bilansu zamknięcia na dzień 10 października 1998 r., a majątek przejęty został przez Gminę Łódź - Wydział Gospodarowania Majątkiem.

Ponadto, jak wskazał organ, w okresie od 21 stycznia 1992 r. do 31 lipca 1992 r. przychody przedsiębiorstwa wynikały między innymi z produkcji szkółkarskiej, co wynika m.in. z zeznań świadków, pracowników Przedsiębiorstwa, posiadających właściwą wiedzę w zakresie odtworzenia losów nieruchomości po dacie jej wywłaszczenia oraz w zakresie tej produkcji. Organ wyjaśnił, że w celu ustalenia, w jaki sposób nieruchomość została wykorzystana po wywłaszczeniu w postępowaniu o zwrot nieruchomości wykorzystany został materiał zgromadzony w postępowaniu o zwrot nieruchomości położonej w Łodzi przy zbiegu ulic C. i ul. W., prowadzonym z wniosku S. H.. Byli pracownicy Łódzkiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego w Łodzi złożyli zeznania, a dokumentacja z tych zeznań została załączona do akt postępowania.

Organ wskazał, że z zeznań przesłuchanych w toku postępowania świadków wynika niezbicie, iż po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, tj. po dniu [...] stycznia 1953 r., Łódzkie Przedsiębiorstwo Ogrodnicze prowadziło działalność i w tym okresie istniał I Zakład Szkółkarski przy ul. A. 21. W ramach prowadzonej szkółki na ulicy A. produkowane były drzewa, krzewy, zieleń ozdobna. Wyhodowany materiał roślinny wykorzystywany był do zagospodarowania i urządzenia zieleni miejskiej na terenie całej Polski i transportowany do Szwecji. W I Zakładzie Szkółkarskim przy ul. A. od 1958 r. do 1961 r. zatrudnionych było około 50 pracowników. Łódzkie Przedsiębiorstwo Ogrodnictwa istniało do 1992 r., produkcja w tym okresie trwała bez przerwy. Następnie Łódzkie Przedsiębiorstwo Ogrodnicze od 1992 r. do 2004 r. istniało jako Łódzkie Przedsiębiorstwo Ogrodnicze w likwidacji. Wnika to również z Monografii Łódzkiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego z 1975 r.

W trakcie oględzin przeprowadzonych 11 czerwca 2012 r. ustalono, że nieruchomość jest niezagospodarowana. Teren działki nr (...), część działki nr (...) o pow. 6,7493 ha, jest zarośnięty, zachwaszczony.

Organ uznał, iż realizacja celu wywłaszczenia po 1953 r. uzasadnia odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Łódzkie Przedsiębiorstwo Ogrodnictwa istniało do 1992 r., produkcja w tym okresie trwała bez przerwy, po czym w latach 1992 - 1998 istniało Łódzkie Przedsiębiorstwo Ogrodnicze w likwidacji, zaś jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to nie istnieją możliwości zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany przeznaczenia.

Od decyzji odwołała się I. C., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 75 § 1 k.p.a, art. 79 § 1 i 2 k.p.a, art. 89 § 2 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 10 k.p.a., m.in. poprzez zaniechanie przez organ bezpośredniego przesłuchania świadków,

2) art. 123 k.p.a., w związku z art. 78 k.p.a. i 79 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ wydania postanowienia o dopuszczeniu dowodów z materiałów i dokumentów zgromadzonych w toku postępowania toczącego się z wniosku S. H.,

3) art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a., w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 8 k.p.a., polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu w dniu 11 czerwca 2012 r. dowodu z oględzin spornych nieruchomości;

4) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i 84 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niewyjasnieniu czy sporna nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na prowadzenie szkółki drzew;

6) art. 107 § 1 i 3 k.p.a.,

7) art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez niezasadne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki zwrotu;

8) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776), poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu, w sytuacji, gdy nie został po wywłaszczeniu zrealizowany cel "wyższej użyteczności" publicznej oraz poprzez niezasadne przyjęcie, iż celem wyższej użyteczności jest zarobkowe prowadzenie działalności, w sytuacji gdy na taką działalność nie istniała potrzeba wywłaszczenia;

9) art. 99 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu na rzecz skarżącej nieruchomości.

Odwołująca się argumentowała, że przesłanka wymieniona w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy zachodzi w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia. Jeżeli cel wywłaszczenia nie polega na realizacji inwestycji budowlanej, to należy dokonać w sposób zindywidualizowany czynności faktycznych w związku z realizacją celu wywłaszczenia. Natomiast z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie wynika, kiedy na spornych nieruchomościach, stanowiących dawniej place o nr: 142, 143, 144, 145, 146 i 147 rozpoczęto prace związane z prowadzeniem szkółki drzew. Drugą przesłanką zbędności nieruchomości jest niezakończenie realizacji celu publicznego przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Organ nie ustalił, kiedy nastąpiła realizacja celu publicznego, leżącego u podstaw wywłaszczenia, zaś niezakończenie realizacji celu przed upływem terminu powoduje obowiązek zwrotu.

Następnie podkreśliła, iż z treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z [...] stycznia 1953 r. nie wynika, o jaki konkretnie cel użyteczności publicznej miałoby chodzić, zaś szkółce drzew nie można przypisać takiego charakteru, bowiem działalność Łódzkiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego była działalnością zarobkową.

Wojewoda Łódzki, decyzją z [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z [...] października 2012 r.

Wojewoda wywodził, że organy administracyjne obu instancji udokumentowały bezspornie sposób wykorzystania nieruchomości zarówno w dacie wywłaszczenia, jak i po wywłaszczeniu, dochodząc do trafnej konkluzji, że rzeczona nieruchomość przed wywłaszczeniem oraz po wywłaszczeniu wykorzystywana była na szkółkę drzew, zaś pozyskiwany materiał służył realizacji celu użyteczności publicznej.

Odnosząc się do kwestii wykorzystania w sprawie dokumentów zebranych w innym postępowaniu, Wojewoda wskazał, że dowodem w sprawie może być wszystko co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.

Powyższą decyzję B. D., D. G. oraz I. B., reprezentowane przez pełnomocnika zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty przedstawione w odwołaniu dodając, iż Wojewoda Łódzki bezzasadnie stwierdził, że sporna nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wywłaszczona od poprzedników prawnych wnioskodawców, tj. osobą wywłaszczoną był R. H..

Skarżące wskazały, iż w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej Miasta Łodzi jako właściciela tych nieruchomości w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym wskazano R. H.. Jednakże B. C. nabył przedmiotową nieruchomość umową kupna-sprzedaży z 14 sierpnia 1939 r. od R. H., co następnie zostało potwierdzone wyrokiem Sądu Polubownego w Warszawie z 3 grudnia 1943 r. Na tej podstawie 17 czerwca 1946 r. został sporządzony akt notarialny nabycia przez B. C. tej nieruchomości, a następnie dokonany został wpis B. C. w księdze wieczystej nieruchomości, tj. w ówczesnym repertorium hipotecznym 85b na mocy postanowienia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Łodzi z 16 lipca 1946 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 555/13 oddalił skargę.

Sąd, przywołując przepisy u.g.n. przypomniał, że orzeczeniem z [...] stycznia 1953 r., nr A.2-1/53/49 Prezydium Rady Narodowej Miasta Łodzi orzekło wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej m.in. nieruchomości położonej w Łodzi między ulicami W. i C. "Osada nr (...) w folwarku M.", obejmującej teren oznaczony na planie sporządzonym w Wydziale Pomiarów Zarządu Miejskiego w Łodzi z 5 listopada 1949 r. na podstawie planów mierniczego przysięgłego R. K. z 1935 r. jako działki nr 28-33, 35-51, 55-75, 77-78, 101, 120-164, 169-184, 315, 318, 326-332, 334-348 o łącznej powierzchni 172.028 m², własność R. H.. Wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów art. 3 § 1 i art. 22 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. oraz art. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138) i polegało na odjęciu z dniem 9 maja 1945 r. prawa własności nieruchomości. O treści orzeczenia o wywłaszczeniu zainteresowani zostali powiadomieni poprzez zamieszczenie odpowiedniej treści w formie obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta Łodzi oraz wywieszenie odpisu w siedzibie Urzędu.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości "wywłaszczeniowy" charakter dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., stanowiącego podstawę prawną odjęcia prawa własności. W konsekwencji uznanie wywłaszczeniowego charakteru wymienionego dekretu z 1948 r. uzasadniało zastosowanie w sprawie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.

Sąd I instancji nie zaaprobował stwierdzenia organu, że poprzednik prawny skarżących – B. C. nie był osobą wywłaszczoną, bowiem w orzeczeniu z [...] stycznia 1953 r., jako właściciela wywłaszczonych nieruchomości wskazano R. H., podzielając argumenty skargi. Uznając jednocześnie, że pogląd ten, aczkolwiek błędny, nie miał wpływu na treść decyzji organu, bowiem ustalenie braku uprawnień do żądania zwrotu nieruchomości prowadzi również, a priori do odmowy zwrotu nieruchomości.

W myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 4 u.g.n., która stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o poprzednim właścicielu, to należy przez to rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Tym samym poprzedni właściciel to ten, który posiadał i utracił własność.

Zdaniem Sądu spadkobiercom B. C. służy prawo żądania zwrotu tychże nieruchomości. Prawidłowo więc (wbrew stanowisku organu) z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. W., oznaczonej dawniej jako place od nr 142 do nr 147 wystąpiła I. C., następca prawny (spadkobierca) B. C.. W toku postępowania organ ustalił, że wniosek ten popierają spadkobierczynie zmarłej I. C. – skarżące: B. D., D. G. i I. B. (akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 31 grudnia 2012 r., Rep. A 6427/2012).

Odnośnie do spełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek art. 137 u.g.n. Sąd pierwszej instancji zaaprobował pogląd, zbieżny z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, dotyczący dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Trybunał wskazał, że "(...) akt ten obejmował bardzo różne sytuacje. Z jednej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były nadal użytkowane na cele wymienione w dekrecie w chwili wywłaszczenia. Z drugiej strony dekret przewidywał wywłaszczenie nieruchomości, które zostały zajęte na określone cele i były przewidziane na wymienione cele, choćby w chwili wywłaszczenia nie były wykorzystywane na te cele. Nie można wykluczyć sytuacji, w której nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu, nie zostały wykorzystane na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej" (por. OTK-A z 2008 r. Nr 10, poz. 175).

Sąd pierwszej instancji wywodził, że w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego zapisano, iż "(...) udowodniono, że nieruchomości zostały zajęte przed dniem 9 maja 1945 r. na cele użyteczności publicznej i aż do chwili obecnej znajdują się we władaniu organów administracji państwowych, będąc zagospodarowane z funduszów publicznych".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 681/09 wywiódł, że "(...) z przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 pkt 1 i 2 omawianego dekretu nie wynika, aby wywłaszczeniu podlegały wyłącznie nieruchomości, na których cel "użyteczności publicznej" został już uprzednio zrealizowany. W świetle wskazanych przepisów należy bowiem rozróżnić "zajęcie nieruchomości na określone cele" od "wykorzystywania na te cele" i "zrealizowania określonego celu". Samo zajęcie nieruchomości na określony cel nie oznaczało, że już w chwili wywłaszczenia była ona faktycznie wykorzystywana na ten cel, a w konsekwencji, że cel ten został zrealizowany. Zajęcie na określony cel stanowi przejaw zamiaru określonego korzystania z nieruchomości, natomiast wykorzystywanie zgodne z zamierzonym celem jest faktyczną realizacją uprzednio podjętego zamiaru".

Przedmiotowa nieruchomość zarówno przed wywłaszczeniem, jak i po wywłaszczeniu wykorzystywana była na szkółkę drzew, zaś pozyskiwany ze szkółki materiał służył realizacji celu użyteczności publicznej. Tę okoliczność Sąd I instancji uznał za przesądzającą, że nieruchomość była wykorzystana na cele, które legły u podstaw wywłaszczenia, zatem nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 1948 r. dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Zaś w myśl art. 2 dekretu z 1948 r. wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które:

1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętymi na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej;

2) były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów były przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Sąd I instancji argumentował, że z treści orzeczenia z [...] stycznia 1953 r. w kontekście wskazanych przepisów, stanowiących jego podstawę wynika, że według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania orzeczenia, wywłaszczone tym orzeczeniem nieruchomości m.in. objęte wnioskiem zwrotowym dawne place od nr 142 do 147, zajęte zostały przed dniem 9 maja 1945 r. na cele użyteczności publicznej i znajdują się one we władaniu organów administracji publicznej, a nadto zostały zagospodarowane z funduszy publicznych. Sąd zwrócił uwagę, że art. 2 pkt 1f dekretu z 1948 r. przewiduje samodzielną podstawę - cele użyteczności publicznej - w sytuacji, gdy pozostałe cele szczegółowe wymienione w art. 2 pkt 1 a-e, z uwagi na brzmienie dekretu (tytuł, art. 1, art. 2), z istoty swej stanowią również cele użyteczności publicznej. Tym samym, zdaniem Sądu, cel wywłaszczenia wskazany w orzeczeniu nie może być interpretowany jako nieprecyzyjny, w oderwaniu od ww. dekretu i ówczesnego stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że w postępowaniu zwrotowym nie ocenia się celu wywłaszczenia z punktu widzenia jego słuszności, a jedynie, czy cel wskazany w rozstrzygnięciu wywłaszczeniowym został zrealizowany w warunkach i terminach przewidzianych w art. 137 u.g.n., czy też nie. Sąd przypomniał, że zgodnie z uchwałą Prezydium Zarządu Miejskiego w Łodzi nr 124/49 nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem na szkółki drzewek. Z akt sprawy wynika również, iż na taki cel nieruchomość ta była wykorzystywana po jej zajęciu, bezpośrednio przed wywłaszczeniem a następnie po jej wywłaszczeniu, które nastąpiło na mocy orzeczenia z [...] stycznia 1953 r. Dowody w postaci dokumentów związanych z prowadzoną działalnością szkółkarską ówczesnych jednostek gospodarki uspołecznionej, w tym Łódzkiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego oraz świadkowie przesłuchani na tę okoliczność w toku postępowania prowadzonego z wniosku S. H. jednoznacznie wskazują na kontynuację wskazanej działalności aż do chwili likwidacji tego podmiotu (1998 r.). Potwierdzeniem uprzednio prowadzonej działalności na nieruchomościach objętych wywłaszczeniem, jest stan tychże nieruchomości (również części obecnej działki nr (...) stanowiącej dawne place od nr 142 – 147), stwierdzony protokołem oględzin, a w szczególności pozostałe po dawnej szkółce zadrzewienia i krzewy.

W tych okolicznościach za prawidłowe Sąd uznał stwierdzenie organu o braku przesłanek do zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie w myśl art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., wobec zrealizowania celu wywłaszczenia i wykorzystania nieruchomości objętej wnioskiem na cele wskazane w orzeczeniu wywłaszczeniowym.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenie przepisów procesowych, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie mogły mieć one istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wykorzystanie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzonej z wniosku S. H., choć naruszyło zasadę bezpośredniości, to jednak przyczyniło się do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, poprzez wykorzystanie już uprzednio przeprowadzonych dowodów nie naruszając w sposób zasadniczy interesu skarżących.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 555/13 wniosły B. D., D. G., I. B., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 136 i art. 137 § 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię (w szczególności błędną wykładnię przesłanki "zbędności nieruchomości") i bezzasadne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu spornych nieruchomości, wobec zrealizowania celu wywłaszczenia i wykorzystania nieruchomości objętej wnioskiem na cele wskazane w orzeczeniu wywłaszczeniowym, w sytuacji gdy nieruchomość ta stała się zbędna w rozumieniu art. 137 § 1 u.g.n. na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej - nie ustalono bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, aby na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia,

2) art. 136 i 137 § 1 u.g.n., w zw. z art. 2 pkt 1 lit f) dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu na rzecz skarżących spornych nieruchomości, w sytuacji gdy na wywłaszczonych nieruchomościach nie była prowadzona działalność o charakterze użyteczności publicznej, albowiem ustalony przez organy sposób wykorzystywania nieruchomości, tj. zarobkowe prowadzenie szkółki drzew przez Łódzkie Przedsiębiorstwo Ogrodnicze nie spełnia przesłanek działalności o charakterze użyteczności publicznej, leżącej u podstaw wywłaszczenia, albowiem cel wywłaszczenia (działalność szkółkarska) nie mieści się w zakresie elementarnych potrzeb ogółu społeczności, jak również cel ten nie charakteryzował się ogólną dostępnością dla społeczności,

3) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776), w zw. 2 i 14 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138) oraz w zw. z art. 99 Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 267, ze zm.) - poprzez ich niezastosowanie i odmowę zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy z materiału dowodowego nie wynika, aby został kiedykolwiek zrealizowany cel użyteczności publicznej, kwalifikowany dodatkowo jako cel "wyższej użyteczności" oraz poprzez nieuzasadnione uznanie, że powyżej wskazanym celem wyższej użyteczności publicznej może być zarobkowe prowadzenie działalności,

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na zaniechaniu wzięcia przez Sąd pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, nieobiektywnej, pobieżnej ocenie, w szczególności wobec arbitralnego przyjęcia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany bez wyjaśnienia, na podstawie jakich dowodów uznano, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na cel wyższej użyteczności publicznej oraz dlaczego działalności szkółkarskiej Sąd nadał przymiot działalności o charakterze użyteczności publicznej, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia przez sąd skargi w przedmiotowej sprawie,

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. wobec oddalenia skargi w wyniku bezzasadnego uznania przez Sąd za nie mające wpływu na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że osobą wywłaszczoną był R. H., w sytuacji gdy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w związku z taką nieuprawnioną konstatacją organu odwoławczego zaniechał on rozpoznania istoty sprawy i ustosunkowania się do zarzutów odwołania, ograniczając treść wydanej decyzji jedynie do stwierdzenia, że osobą wywłaszczoną nie był poprzednik prawny skarżących (co uniemożliwia skarżącym wystąpienie z wnioskiem o zwrot nieruchomości) oraz przytoczenia treści rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 lutego 2012 r. sygn. akt II Sa/Łd 966/12, nie ustosunkowując się nawet na podstawie jakich dowodów organ przyjął, że nie "nieruchomość była wykorzystana na cele, które legły u podstaw wywłaszczenia",

3) art. 151 P.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. wobec oddalenia skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie materiału dowodowego oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia (uzasadnienia) przyczyn odmowy zwrotu spornych nieruchomości w sytuacji braku realizacji na nich celu użyteczności publicznej, leżącego u podstaw wywłaszczenia, co doprowadziło do zlekceważenia słusznego interesu skarżących i bezpodstawnej odmowy zwrotu spornej nieruchomości, pomimo że nie zostało udowodnione przez organy administracji zrealizowanie na wywłaszczonych nieruchomościach celu użyteczności publicznej (mając na względzie że zarówno sam fakt prowadzenia działalności szkółkarskiej na spornym terenie jest wątpliwy, jak również że nawet gdyby taka działalność rzeczywiście byłaby prowadzona na tym terenie to działalność taka nie ma charakteru działalności użyteczności publicznej),

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. wobec oddalenia skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 k.p.a, polegającego na zaniechaniu przez organ dokonania należytego rozważenia (oceny) zebranego materiału dowodowego oraz należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie ustosunkowania się do zarzutów dotyczących pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w sprawie, naruszenia zasady bezpośredniości oraz w zakresie wyjaśnienia przyczyn odmowy zwrotu nieruchomości i uznania, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na szkółkę drzew oraz że szkółka drzew stanowiła realizację celu użyteczności publicznej, poza lakonicznym odwołaniem się do wyroku WSA w Łodzi z 5 lutego 2012 r., co narusza art. 11 k.p.a.;

5) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. - wobec oddalenia skargi w wyniku bezzasadnego uznania przez Sąd naruszenia postępowania za nie mające wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organ tych przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz uchylenie w całości wadliwej decyzji organu II instancji z powodu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, art. 79 § 1 i 2 k.p.a., art. 80, art. 89 § 2 k.p.a w zw. z art. 8, 9 i 10 k.p.a. - polegającego na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia istotnych okoliczności poprzez:

1/ bezzasadne zaniechanie w toku postępowania prowadzonego na wniosek skarżących bezpośredniego, tj. przy udziale strony niniejszego postępowania, świadków,

2/ zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji gdy zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków,

3/ zaniechanie przez organ zawiadomienia skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań w/w świadków i uniemożliwienie skarżącym wzięcie udziału w przeprowadzaniu dowodu, zadawanie pytań i składanie wyjaśnień, 4/ ograniczenie czynności dowodowych do załączenia protokołu z zeznań ww. osób sporządzonego w innym postępowaniu administracyjnym tj. z wniosku S. H., w sytuacji gdy protokół ten stanowi jedynie informację o dowodach, a nie dowód w sprawie, a nadto był sporządzony bez udziału i wiedzy skarżącej kasacyjnie, co naruszyło art. 10 k.p.a. i w art. 8 k.p.a.,

b) art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z z art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 8 k.p.a., polegającego na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieprawidłowego przeprowadzenia dowodu z oględzin spornych nieruchomości, tj. bez dokładnego wskazania jakiej konkretnie części działki (...) oględziny dotyczyły oraz bez wskazania, czy teren poddany oględzinom w rzeczywistości odpowiadał dawnym placom o nr 142-147, stanowiącym przedmiot wniosku o zwrot w przedmiotowej sprawie oraz wobec zaniechania ustalenia czy na terenie dawnych placów o nr 142-147 był umiejscowiony zakład szkółek przy ul. A. w Łodzi prowadzony przez Łódzkie Przedsiębiorstwo Ogrodnicze, w sytuacji gdy prawidłowe przeprowadzenie tego dowodu oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy wymagało wezwania do udziału w czynności oględzin oraz zasięgnięcia opinii przez biegłych z zakresu geodezji (na okoliczność dokładnego umiejscowienia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot w terenie) oraz botaniki (dendrologa) m.in. na okoliczność określenia rodzaju roślinności występującej na spornych nieruchomościach, faktycznego wykorzystywania na prowadzenie szkółki drzew,

c) art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 7, art, 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji, w sytuacji zaniechania przez organ I instancji wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegającego w szczególności na:

- oparciu się na zeznaniach świadków (nieprzesłuchanych w toku niniejszego postępowania) dla ustalenia, iż na spornych nieruchomościach został zrealizowany cel wywłaszczenia, podczas gdy z zeznań świadków nie wynika, czy działalność szkółkarska była faktycznie prowadzona na wywłaszczonych nieruchomościach, objętych wnioskiem o zwrot w przedmiotowej sprawie,

- przyjęciu, iż na spornych nieruchomościach, objętych wnioskiem o zwrot w przedmiotowej sprawie znajdują się "liczne drzewa: brzozy, lipy, wierzby, świerki, akacje, pojedyncze klony", podczas gdy w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 11 czerwca 2012 r. ustalono, że na działce znajdują się pojedyncze drzewa: brzozy, lipy, dębina, klony, co powoduje, iż ustalenia organu przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym,

- niezasadnym oparciu się i poczynieniu ustaleń faktycznych na podstawie "Monografii Łódzkiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego" wydanej w marcu 1975 r., w sytuacji, gdy nie wiadomo, kto jest autorem tego opracowania, nie stanowiącego pracy o charakterze dydaktycznym lub naukowym, co powoduje, iż trudno zweryfikować prawdziwość okoliczności w nim zawartych;

- niezasadnym ustaleniu, iż na spornych nieruchomościach prowadzona była działalność szkółkarska, podczas gdy wniosek taki nie wynika z materiału dowodowego, a w szczególności nie wynika z zeznań świadków,

- zaniechaniu ustalenia, w jaki sposób były wykorzystywane nieruchomości,

- zaniechaniu ustalenia, jakiej nazwie ulicy odpowiada dawna nazwa ulicy A., co powoduje, że w istocie nie wiadomo, gdzie znajdował się I Zakład Szkółkarski Łódzkiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego;

- zaniechaniu określenia rzeczywistych granic dawnych placów nr 142, 143, 144, 145, 146 i 147 objętych wnioskiem o zwrot, co powoduje, iż sprawa rozpatrywana była na zbyt dużym stopniu ogólności, powodując przedwczesne stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia (t.j. powstanie szkółki drzew), podczas gdy z samego faktu pozostawania określonego obszaru w zarządzie Łódzkiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego nie wynika sposób wykorzystywania nieruchomości po ich wywłaszczeniu przez okres wynikający z art. 137 ust. 1 u.g.n.,

d) art. 138 § 1 pkt 1, w zw. art. 123 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. i 79 § 1 i 2 k.p.a., polegającego na zaniechaniu wydania postanowienia o dopuszczeniu dowodów z materiałów i dokumentów zgromadzonych w toku postępowania toczącego się z wniosku S. H.,

6) art. 1 § 2 i art. 3 § 2 P.p.s.a. - przez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, przez bezkrytyczne zaakceptowanie wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przez organy przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi i o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów procesowych wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej, przy czym sposób sformułowania tych zarzutów uzasadnia łączne ich rozpoznanie. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., które miałoby polegać na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego wobec oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, a przy tym na nieobiektywnej, jednostronnej i pobieżnej ocenie tego materiału dowodowego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 - ONSAiWSA 2010/3/39NSA przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. też wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, CBOSA). Kontrola kasacyjna uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi natomiast do wniosku, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a., co jednoznacznie umożliwia jego kontrolę kasacyjną, czyniąc powołany zarzut nieskutecznym.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wobec niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd rzeczonych przepisów nie naruszył. Trafnie WSA w Łodzi zauważył, że materiał dowodowy został obszernie uzupełniony o dowody z dokumentów oraz z zeznań świadków, z których to dowodów jednoznacznie wynika, że po wywłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości wykorzystywano je na cele szkółkarskie w ramach przedsiębiorstwa, początkowo miejskiego, a później państwowego. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy obszernie przywołały te ustalenia dowodowe, powtórzył je zresztą także sąd wojewódzki w motywach uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ustalenia powyższe są prawidłowe, a skarga kasacyjna nie wykazuje w żadnym razie, aby obowiązki organów ustalone przepisami art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w aspekcie podjęcia kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zostały przezeń uchybione. Skarżący kasacyjnie nie wykazał ponadto, aby sąd I instancji wadliwie miał nie dostrzec, że zaskarżona do sądu wojewódzkiego decyzja naruszała przepis art. 107 § 3 K.p.a., statuujący wymogi poprawnego uzasadnienia decyzji administracyjnej, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym. Zarzut naruszenia z kolei przepisu art. 8 K.p.a., gdy idzie o zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ma walor wysoce subiektywny. Stawiając zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego, konkretnego działania organów orzekających w sprawie, z których zasadnie wnioskować należałoby o uchybieniu tego przepisu. Nie jest naruszeniem powyższego przepisu jedynie fakt rozstrzygnięcia sprawy w sposób niekorzystny dla strony skarżącej.

Jako jednolity i w pełni utrwalony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym należy przyjąć pogląd, iż naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji (por. wyroki NSA z 18 maja 2006r. sygn. akt II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157, z 16 października 2007r. sygn. akt I OSK 1192/06, publ. Lex nr 427561 czy z 21 lipca 201 Or. sygn. akt II OSK 881/10 publ. LEX nr 746920, jak też stosowana odpowiednio uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 publ. ONSAiWSA 2005/4/66). Strona skarżąca kasacyjnie łączy zarzut naruszenia przepisów procesowych, w tym art. 10 K.p.a. z dołączeniem do materiału dowodowego zeznań świadków – byłych pracowników Łódzkiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego w Łodzi, przesłuchanych w postępowaniu o zwrot nieruchomości wykorzystany został materiał zgromadzony w postępowaniu o zwrot nieruchomości położonej w Łodzi przy zbiegu ulic C. i ul. W., prowadzonym z wniosku S. H. i złożeniem dokumentacji z tych zeznań została do akt postępowania, bez wydania postanowienia o włączeniu.

Zarzut ten jest bezzasadny w obu przywołanych aspektach. Co prawda w judykaturze wyjaśniono, że zasada bezpośredniości wskazuje na metodę prowadzenia postępowania administracyjnego i oznacza nakaz opierania ustaleń faktycznych na dowodach pierwotnych przeprowadzonych bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, a więc przy założeniu wyeliminowania ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji, zobowiązując organ załatwiający sprawę do opierania ustaleń faktycznych na dowodach mających charakter pierwotny (por. Robert Suwaj, Zasady postępowania dowodowego, [w:] Judycjalizacja postępowania administracyjnego, Lex, NSA w wyroku z 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 370/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 95), to jednak należy go rozpatrzyć w kontekście art. 75 §1 K.p.a., zgodnie z którym organ może dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Podnoszony przez skarżącą kasacyjnie argument o dystynkcji między dokumentami źródłowymi i wtórnymi sam w sobie nie mógł stanowić o rezygnacji z potrzeby zebrania kompletnego i przekonującego materiału dowodowego co do znaczących dla rozstrzygnięcia sprawy przesłanek, przy zachowaniu zasady ekonomiki postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprost wyrażonej bezwzględnej zasady bezpośredniości dowodów, jeżeli zatem organ uzna, że dowody z dokumentów pochodzących z innych postępowań dostatecznie wyjaśniają okoliczności sprawy i nie budzą wątpliwości, nie ma on obowiązku ponownego przeprowadzania analogicznego dowodu, tym razem samodzielnie (pogląd ten, podzielany przez skład orzekający, wyrażany już był w orzecznictwie – np. w wyroku NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1922/12, CBOSA).

Drugi aspekt zarzutu, tj. niewłączenie materiału dowodowego postanowieniem, co – w ocenie skarżącej kasacyjnie miałoby wywołać następstwo w postaci utraty ich wartości dowodowej - nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem formalne niewłączenie danego materiału dowodowego nie stanowi uchybienia, bowiem okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (przy czym taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, por. analogicznie wyrok WSA w Poznaniu z 21 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Po 979/12, CBOSA), a sam brak postanowienia w tym zakresie nie może dezawuować wartości dowodowej treści protokołów z przesłuchań świadków. Należy bowiem wziąć pod uwagę czy brak postanowienia wywarł wpływ na wynik sprawy, a zatem wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, które kontrolował Sąd pierwszej instancji. Również skuteczne wniesienie takiego zarzutu w skardze kasacyjnej wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Takiego wywodu w skardze kasacyjnej zabrakło.

Z tych samych powodów NSA nie mógł uznać za zasadny zarzutu dotyczącego wadliwości oceny Sądu odnośnie do nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wzmocnieniem dla argumentacji o bezzasadności tego zarzutu w postępowaniu administracyjnym jest okoliczność, że w tej procedurze nie obowiązuje przyjęta w procesie cywilnym reguła, iż organ orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Administracyjne postępowanie wyjaśniające prowadzi się bowiem co do zasady poza rozprawą, w tzw. trybie gabinetowym, chyba że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy. Organ powinien przeprowadzić rozprawę tylko wtedy, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, co w sprawie nie zaszło, stąd zasadnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (mającej w takich sprawach charakter fakultatywny) stanowił istotne naruszenie procedury i był podstawą do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy.

Zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 2 i art. 3 § 2 P.p.s.a. należy rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem sposób jego sformułowania nawiązuje do wadliwej wykładni tychże przepisów. Z kolei zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego został sformułowany formalnie wadliwie, bowiem przepisy u.g.n. nie dzielą się na paragrafy, jak to wskazano w skardze kasacyjnej, a na ustępy. Traktując jednak to jako oczywistą omyłkę przyjąć wypada, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło w istocie o odpowiednie części redakcyjne artykułów u.g.n., będące ustępami, a nie paragrafami. Gdy zatem idzie o zarzut naruszenia przepisu art. 136 u.g.n., to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyłuszczono, że odnosi się on do jego ust. 3, a uwzględniając tak zrekonstruowaną podstawę kasacyjną przyjąć należy, że skarżący kasacyjnie zwalcza wyrok Sądu I instancji zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Powołane przepisy stanowią odpowiednio, że: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140", oraz – "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Wypada zauważyć, że w judykaturze zasadnie podkreśla się, iż terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ - jako normy materialnoprawne - nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2205/11, LEX nr 1448294). Z zebranego przez organy materiału dowodowego wynika bezspornie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany po przejęciu nieruchomości. Z zeznań świadków można wnosić, że cały teren u zbiegu ulic C. i W. był wykorzystywany na cele szkółkarskie, a działalność ta prowadzona była w ramach Łódzkiego Przedsiębiorstwa Ogrodniczego. Tym ustaleniom nie przeczy aktualny stan nieruchomości. Nie budzi przy tym w orzecznictwie wątpliwości, że zmiana sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu, po uprzednim zrealizowaniu na tym terenie celu nabycia nieruchomości, nie spełnia przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1810/11, LEX nr 1436991). Te okoliczności przekonują, że nietrafny jest zarzut wywiedziony w tym zakresie (tak również NSA w wyroku z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 905/13, CBOSA, również dotyczącym części nieruchomości położonych w Łodzi przy zbiegu ulic C. i W.).

Ponadto brak jest normatywnych podstaw, by wyłączać z możliwości scharakteryzowania danego celu jako "publiczny", podobnie jak "wyższej użyteczności" takiego celu, którego realizacja wiązałaby się z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zyskowność wiążąca się z uzasadnieniem wywłaszczenia nie wyłącza bowiem możliwości jego dokonania, czego przykładem może być wywłaszczenie w celu budowy autostrady.

Nie naruszył przeto także Sąd przepisów art. 1 § 2 i art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w ramach przeprowadzonej kontroli sprawował wymiar sprawiedliwości przy zastosowaniu kryterium legalności i w ramach swojej właściwości. W sposób pełny odniósł się i ocenił ustalenia faktyczne organu akceptując je jako nienaruszające przepisów proceduralnych, zaś przedmiotem jego kontroli było postanowienie organu odwoławczego. Powołanie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przepisów ustrojowych i art. 3 P.p.s.a. może być skuteczne wówczas, gdy orzeczenie sądu nie ujawni wszystkich przypadków naruszenia prawa w zaskarżonym akcie. Z taką sytuacją, jak wyżej wyjaśniono, nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej.

Wyraźnie należy podkreślić, że orzekając w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie było zadaniem sądów administracyjnych dokonanie kontroli legalności samej decyzji o wywłaszczeniu. Strona kwestionując legalność decyzji wywłaszczeniowej może to uczynić w odrębnym postępowaniu.

Z tych względów i działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. postanowić należało jak w sentencji wyroku.