Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 23/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 90e, 90f, 90n
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 40 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy socjalnej uczniom 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2009 r. Rada Gminy K., z powołaniem się na przepis art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej ustawa o systemie oświaty), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy K.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w G. zarzucając jej:

- rażące naruszenie art. 90e ust. 1 w zw. z art. 90 f pkt 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez zdefiniowanie pojęcia "zdarzenie losowe" i tym samym zawężenie kręgu osób uprawnionych do otrzymywania pomocy materialnej.

- rażące naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 90 f pkt 3 oraz 90 n ust.2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, poprzez ustalenie w pkt 8 Załącznika nr 1, że to opinia dyrektora szkoły stanowi integralną część wniosku o udzielenie stypendium szkolnego.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż regulacje rangi ustawowej określające kompetencje organów gminy w sprawach z zakresu udzielania pomocy materialnej dla uczniów zawiera ustawa o systemie oświaty. Zgodnie z treścią art. 90f ustawy o systemie oświaty, rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności:

1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;

4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego-w zależności od zdarzenia losowego.

Prokurator wskazał również, iż zgodnie z art. 90e ust 1 ustawy o systemie oświaty uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego może być przyznany zasiłek szkolny, przy czym zgodnie z art. 90m ustawy o systemie oświaty świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

W ocenie Prokuratora tak sformułowane przepisy rangi ustawowej wskazują jednoznacznie, iż radzie gminy nie służy prawo definiowania, względnie ustalania, co jest zdarzeniem losowym uprawniającym do uzyskania zasiłku szkolnego, albowiem rada gminy nie jest upoważniona do definiowania pojęć użytych w ustawach, a ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem losowym jest elementem procesu stosowania, a nie stanowienia prawa i należy do organu wykonawczego gminy.

Skarżący podkreślił, iż opinia dyrektora szkoły w sprawie stypendium szkolnego spełnia wymogi przedmiotowe stanowiska innego organu, o którym mowa w art. 106 kpa. Zgodnie z tym przepisem o zajęcie stanowiska ( w tym przypadku opinii) wystąpić powinien organ załatwiający sprawę, a zajęcie stanowiska winno nastąpić w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Ponadto Prokurator podkreślił, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów prawa. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na zasadzie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę.

Prokurator podniósł, iż ustawodawca nie zdefiniował znaczenia pojęcia "zdarzenie losowe", zaś zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego (Warszawa 1995, t. II s. 50) zdarzeniem losowym nazwać można wszystkie takie zdarzenia, które są zależne od losu — kolei, wydarzeń życia, nieprzewidywalne, niemożliwe do uniknięcia, nawet przy zachowaniu należytej staranności o swoje sprawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. uznała wskazane zarzuty za uzasadnione. W trybie autokontroli podjęła na sesji dnia [...] stycznia 2012 r. uchwałę Nr [...] zmieniającą, w zakresie objętym skargą prokuratora uchwałę w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy K.

Z tych względów zdaniem Rady Gminy K. z datą wejścia w życie uchwały [...] skarga Prokuratora jest bezzasadna.

Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012r. Prokurator rozszerzył zakres skargi i zakwestionował kolejne przepisy zaskarżonej uchwały i to:

- § 4 ust. 5 nakładające na wnioskodawcę, który zwraca się o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym – obowiązek dołączenia dokumentów potwierdzających okoliczności uzasadniające przyznanie zasiłku szkolnego, gdyż powyższa regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 75 i 77 kpa.

- § 2 ust. 2 uchwały, mówiący o pełnej wysokości stypendium, która to regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 90 d ust 9 i 7 ustawy o Systemie oświaty

- § 1 ust. 2, który powtarza i modyfikuje zapisy ustawy

- § 2 uchwały zawarty w rozdziale II bowiem powtarza zapisy ustawy i tak:

§ 2 ust. 1 uchwały – powtarza art. 90d ust. 7 ustawy o Systemie

Oświaty

§ 2 ust. 4 uchwały – powtarza art. 90d ust. 9 ustawy o Systemie

Oświaty

§ 2 ust. 5 uchwały – powtarza art. 90d ust. 10 ustawy o Systemie

Oświaty

§ 2 ust. 6 uchwały – powtarza art. 90d ust. 11 ustawy o Systemie

Oświaty

§ 2 ust. 7 uchwały – powtarza art. 90 ust. 2 i ust. 4 ustawy o Systemie

Oświaty

Ostatecznie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej co do zasady pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji do sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dniu jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego, określającymi tryb i zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy K. Powyższa uchwała została zmieniona uchwałą z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] (Dz.Wielk.2012.758).

Na wstępie podkreślić należy, iż zaskarżona uchwała ma charakter normatywny. Odnosi się ona bowiem do wszystkich uczniów, zamieszkałych na terenie gminy. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczanie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych.

Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetencyjne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.12.2009 r. sygn. akt IV SA/Po 745/09).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, iż akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy zaskarżonej Uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie tychże zasad (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z dnia 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie" ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z §118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") jako rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu tego poglądu podnosi się m.in., że uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę, i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Wielość powtórzeń uregulowań ustawowych powoduje również, że akt prawa miejscowego jest w istocie kopią ustawy i z tego powodu zabieg legislacyjny, w wyniku którego w porządku prawnym funkcjonują dwa akty prawne wprawdzie różnej rangi, ale tej samej treści, należy uznać za zbędny i przez to niedopuszczalny. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto pojawić się mogą istotne wątpliwości, które z norm i w jakim zakresie znajdują zastosowanie, gdy w uchwale powtórzona zostanie tylko część regulacji odnoszącej się do danej kwestii, czyli gdy na grunt uchwały przeniesiony zostanie jedynie fragment zapisu ustawy. Do powyższych argumentów można dodać jeszcze i ten, że dalsze komplikacje, zwłaszcza w zakresie ustalenia obowiązującego stanu prawnego, mogą wyniknąć w sytuacji, gdy w wyniku zmian ustawodawczych dojdzie do uchylenia przepisu ustawy, który został powtórzony w uchwale, a który, na skutek "legislacyjnej inercji", nie zostanie na czas z niej usunięty przez uchwałodawcę.

W świetle powyższych uwag należy, co do zasady, uznać trafność stanowiska, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit., s. 633).

Zarazem jednak Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w przywołanym wyżej § 118 ZTP (oraz w analogicznym § 137 ZTP, a także w § 4 ZTP) nie ma charakteru bezwzględnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne (tak trafnie S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Jak wskazuje cytowana Autorka, dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (S. Wronkowska, op.cit., s. 32). W rezultacie należy przyjąć, iż nie w każdym przypadku naruszenie zakazu powtórzeń będzie skutkować nieważnością przepisu "powtarzającego". Analogiczne co do istoty stanowisko zajmował Trybunał Konstytucyjny w tych orzeczeniach, w których stwierdzał, że przepis badanego rozporządzenia zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (zob. G. Wierczyński, op.cit., s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK). Również w niektórych wyrokach sądów administracyjnych spotkać można kwalifikowanie powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jako naruszeń prawa o charakterze nieistotnym (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12.10.2005 r., II SA/Wr 385/05, CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16.01.2007 r., II SA/Sz 1180/06, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15.03.2007 r., II SA/Wr 521/06, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31.08.2007 r., II SA/Go 478/07, CBOSA). Należy jednak pamiętać, że powtórzenia, o których mowa – jeżeli uzna się je wyjątkowo za konieczne – powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (podkreśla to S. Wronkowska, op.cit., ss. 32 i 239).

W niniejszej sprawie przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z art. 90e ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zasiłek szkolny może być przyznany uczniowi znajdującemu się przejściowo w trudnej sytuacji materialnej z powodu zdarzenia losowego. Rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności (art. 90f ustawy o systemie oświaty):

1. sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;

2. formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;

3. tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego;

4. tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.

Mając na względzie treść powyższych przepisów ustawy Sąd uznał, że ustawodawca w sposób umyślny użył pojęcia "zdarzenie losowe" w znaczeniu potocznym, tak by obejmowało ono zróżnicowany zbiór zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych mogących znacząco utrudnić sytuację materialną ucznia. Już samo określenie "losowe" wskazuje, że chodzi o katalog stanów faktycznych, których charakteru i cech nie można z góry określić.

W świetle takiego zamysłu ustawodawcy definiowanie pojęcia niedookreślonego w akcie rangi podustawowej narusza prawo. Ustalając znaczenie pojęcia "zdarzenia losowego" Rada Gminy dopuściła się zatem nieuprawnionego zabiegu legislacyjnego. W orzecznictwie sądowym (por. wyrok z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1954/06), jak też orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na konieczność ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych upoważniających do stanowienia prawa. Trybunał Konstytucyjny sformułował w tym zakresie szereg zasad, jakie należy przestrzegać tworząc akty normatywne rangi podustawowej. W kontekście tej sprawy warto zwrócić uwagę na dwie z tych zasad:

– brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nie udzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim nie wymienionych. Nie podlega też ono wykładni rozszerzającej ani celowościowej (wyrok z dnia 5 października 1999 r. sygn. akt U 4/99 i powołane tam orzeczenia);

– jeżeli akt określa tryb postępowania, to powinien to czynić w taki sposób, aby zachowana została spójność z postanowieniami ustawy (zob. wyrok z dnia 8 grudnia 1998 r. sygn. akt U 7/98).

W ustawie o systemie oświaty ustawodawca nie wypowiedział się, jak należy rozumieć znaczenie pojęcia "zdarzenie losowe". Jednocześnie upoważnił gminy do określenia "trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". W takim kontekście upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego należy rozumieć jako pozwalające na zróżnicowanie trybu i sposobu udzielania zasiłków w zależności od charakteru niektórych, szczególnych zdarzeń losowych. W żadnym wypadku gmina nie może natomiast określać katalogu zamkniętego tych zdarzeń, gdyż z woli ustawodawcy pojęcie to ma charakter niedookreślony - w ten sposób obejmując możliwie szeroki wachlarz sytuacji faktycznych.

Uwzględniając przytoczone wyżej reguły stanowienia aktów podustawowych, należy podkreślić, że z kompetencji do określania "trybu i sposobu udzielania zasiłku" (art. 90f pkt 4 ustawy o systemie oświaty) upoważniony organ powinien czynić użytek w sposób spójny z zamysłem ustawodawcy. W ustawie o systemie oświaty wyraźnie uzależniono uprawnienie do zasiłku szkolnego od każdej sytuacji mieszczącej się w zakresie pojęcia "zdarzenie losowe". Stąd gmina nie może definiować tego pojęcia, jak też nie może kształtować trybu i sposobu udzielania zasiłku w sposób, który by ograniczał możliwość pozyskania pomocy przez jakiegokolwiek ucznia dotkniętego zdarzeniem losowym w znaczeniu ustawowym.

Kolejny zarzut podnoszony w skardze dotyczący stwierdzenia nieważności załącznika do Uchwały w pkt 8 tegoż załącznika jest zasadny, jednakże argumentacja Prokuratora jest wadliwa. Otóż art. 90 Ustawy o Systemie Oświaty (tj. Dz. U. z 2004 nr 256 poz.2575 ze zm.) na przestrzeni lat był nowelizowany i uszło uwadze Rady Gminy K. jak i Prokuratorowi, że w dacie podejmowania uchwały tj. 29.10.2009 r. uległ zmianie art. 90 n ust. 2 pkt 1. Do dnia 22. 08. 2008 r. przepis ten brzmiał: "świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są przyznawane na : 1) wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia, po zasięgnięciu opinii odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium nauczycielskiego, nauczycielskiego kolegium języków obcych, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2".

Od 23.08.2008 r. (Dz. U. z 2008 nr 145 poz 917) przepis ten brzmi: "na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia".

Takie brzmienie przepisu art. 90 n ust. 2 pkt 1 obowiązuje do chwili obecnej, toteż rażąco naruszała prawo regulacja pkt 8 załącznika nr 1 do Uchwały, jak i wadliwe są wywody skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 90 n ust. 2 pkt 1 Ustawy o Systemie Oświaty, bo wymóg opinii dyrektora i rozważania na temat funkcjonowania tegoż przepisu w kategoriach art. 106 KPA są zbędne.

Odnośnie zarzutów przedstawionych na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012r. to jakkolwiek zasadną byłaby polemika co do niedopuszczalności powtórzenia przepisów ustawy o Systemie Oświaty w § 1 ust. 2 Uchwały będącego odpowiednikiem art. 90 f ustawy (zakładając, że kwestionowany przepis uchwały określa włącznie co regulamin zawiera) i to w świetle wywodów, które ewentualnie dopuszczają w pewnych warunkach możliwość powtórzenia przepisów ustawy, - należało podzielić zarzut skarżącego, że zakwestionowana regulacja, nie jest dosłownym powtórzeniem art. 90 f lecz została przez Radę Gminy zmodyfikowana, a taki zabieg jest niedopuszczalny.

Zasadne jest też zakwestionowanie § 2 ust. 1, § 2 ust. 4, § 2 ust. 5, § 2 ust. 6 bowiem te zapisy Uchwały o Systemie Oświaty zawarte w art. 90 d ust. 7, ust.9, ust. 10, ust. 11, natomiast § 2 ust. 7 częściowo powtarza przepisy ustawy i częściowo je modyfikuje (art. 90 ust. 2 i ust. 4).

Wreszcie uzasadniony jest zarzut Prokuratora naruszenia przez przepisy § 4 ust. 5 uchwały – art. 75 i 77 KPA.

Przepisy KPA nie definiują pojęcia środka dowodowego, a art. 75 § 1 KPA stanowi jedynie, że " jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skoro KPA pod pojęciem środka odwoławczego rozumie wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie, to rada nie ma podstaw do ograniczania środków dowodowych wyłącznie do dowodu z dokumentu, tym bardziej, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zebrania całego materiału dowodowego. Poza materiałem dowodowym funkcjonują w postępowaniu administracyjnym domniemanie faktyczne, uprawdopodobnienia wreszcie fakty powszechnie znane i fakty znane organowi z urzędu (art. 77 KPA).

W zaskarżonej Uchwale Rada Gminy K. przerzuca całość postępowania dowodowego na potencjalnych beneficjentów świadczeń, toteż należy podzielić zarzut skarżącego, że wprowadzenie kwestionowanego przepisu rażąco narusza prawo.

Podobna regulacja znajduje się w § 3 ust. 3 Uchwały jakkolwiek tego przepisu skarżący nie kwestionował.

Wadliwe jest także sformułowanie § 3 ust. 1 skoro dopuszcza możliwość składania wniosku na druku stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały skoro załącznik ten w pkt 8 bezpodstawnie wymaga opinii dyrektora. Jest to o tyle bez znaczenia dla istoty sprawy, że ostatecznie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej Uchwały nr [...] Rady Gminy K.

Żądanie to Sąd kontrolujący przedmiotową Uchwałę uznał za uzasadnione.

Odnosząc się do żądania organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, iż z uwagi na uchylenie kwestionowanych w skardze przepisów uchwałą nr [...]. Rady Gminy K w dniu [...] stycznia 2012r. – skarga winna być oddalona należało uznać, że propozycja ta jest chybiona.

Sąd orzekający w sprawie podziela dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd- nawiązujący do wykładni przedstawionej w wyroku TK z dnia 14 września 1994r. (W 5/94; OTK 1994/2/44), że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu nie czyni zbędnym wydanie przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzając ego jej uchylenie lub zmianę (zob. np.: wyrok NSA z dnia 04.08.2005r., OSK 1290/04, CBOSA; wyrok NSA z dnia 01.09.2010r., I OSK 368/10, CBOSA; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 07.12.2010 r., II SA/Ol 892/10, CBOSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. m. in. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805-806; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220).

Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie zawartych w niej przepisów że skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki już od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc) co oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte.

Istnieje więc zasadnicza różnica pomiędzy skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego przez Radę, a stwierdzeniem nieważności w trybie kontroli sądowej.

Dla istoty sporawy znaczenie ma również i to, że ostatecznie Prokurator zakwestionował na rozprawie prawie wszystkie regulacje Uchwały nr [...]Rady Gminy K z [...] października 2009 r., a zarzuty te Sąd kontrolujący podzielił, co omówiono wyżej wskazując na zasady prawidłowej legislacji.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

mb