Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 622/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzja Nr [...] Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej: kpa) oraz art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274, z późn. zm.; dalej: usse) w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746) po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymano w mocy decyzję Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...]października 2012 r. dotyczącą odmowy zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego przez Zarządzającego Strefą przedsiębiorcy- T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w G., wpisanemu do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod nr KRS [...].

W uzasadnieniu przypomniano, że pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. uzupełnionym pismami z dnia [...] i [...] lipca 2012 r. przedsiębiorca T. sp. z o.o., dalej "Spółka", zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, zwanej dalej "SSE". Przedsiębiorca wnosił o rozszerzenie przedmiotu działalności o pozycję 25.73.50 - formy odlewnicze do metali; skrzynki formierskie; płyty podmodelowe; modele odlewnicze Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz. U. Nr 207, poz. 1293, z późn. zm.), zwanej dalej "PKWiU". Po rozpatrzeniu sprawy Minister Gospodarki wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. odmawiającą zmiany uznając, że brak jest uzasadnienia do uwzględnienia żądania strony. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji Nr [...] i wydanie decyzji o zmianie zezwolenia zgodnie z wnioskiem. Przedsiębiorca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i kpa.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister Gospodarki decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...]października 2012 r. w sprawie odmowy zmiany zezwolenia Nr [...]. Argumenty, które zdaniem przedsiębiorcy uzasadniały zmianę zezwolenia zostały uznane za niewystarczające i nie dające podstaw do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie.

W związku z powyższym Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2012 r. w sprawie odmowy zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1802/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydaną w II instancji decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2013 r., stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądzając od organu zwrot kosztów na rzecz Spółki. Sąd podniósł, że skarga jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 kpa. Sąd uznał również, że organ nie ustalił, czy zachodzą ustawowe przesłanki do dokonania w tym zakresie zmiany zezwolenia w zgodzie z przepisami prawa materialnego. W orzeczeniu podniesiono, że kontrolowane decyzje wydano z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa. Dodatkowo, w ocenie Sądu, organ w żaden sposób nie dokonał analizy postanowienia stanowiącego opinię w sprawie zmiany ww. zezwolenia oraz nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do argumentów opiniującego, co skutkowało naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1802/13, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Spółki i uwzględnieniu wytycznych przedstawionych w ww. orzeczeniu organ uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2012 r. odmawiającej zmiany zezwolenia Nr [...]. Organ ponownie rozstrzygając sprawę, mając na względzie interes ogólny uznał, że brak jest podstaw do orzeczenia zgodnie z wnioskiem strony.

W związku z wytycznymi przedstawionymi w ww. wyroku organ ponownie przeanalizował całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie którego dokonał szczegółowych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy. Organ w przedmiotowej sprawie wykorzystał dowód, którym jest postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r., stanowiące opinię w sprawie zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE. Postanowienie to zostało wydane w związku z nałożonym art. 16 ust. 5 usse na Ministra Gospodarki obowiązkiem zasięgnięcia przez niego opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji rozstrzygającej z oryginałem w sprawie zmiany zezwolenia. Zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 1 Kpa w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o sse). Opinia wydana w trybie tego przepisu stanowi element materiału dowodowego, przy czym jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest ona tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Opinia jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego ocenie przez organ wydający decyzję w sprawie, nie załatwia jej jednak, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani też nie kończy postępowania w danej instancji (por. wyrok NSA w Warszawie z 2 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1001/99, Lex 46805, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 850/11, Lex Nr 1155747). Ponadto, jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 219/09, ze swej natury, opinia ma co do zasady charakter subiektywnej oceny, przez co jest jedynie narzędziem pomocniczym w postępowaniu administracyjnym. Przy ocenie prawidłowości opinii - jeżeli chodzi o merytoryczne elementy, które powinna ona zawierać - należy odwołać się do tych przepisów materialnych, które ustanawiają obowiązek zasięgnięcia opinii, bowiem one powinny wskazywać zakres opiniowana. Należy podkreślić, że przepisy usse nie zawierają żadnych wytycznych dla zarządzającego strefą co do treści takiej opinii. Nie oznacza to jednak dowolności w tym zakresie. Przy braku ustawowych wytycznych, treść opinii determinowana jest przedmiotem postępowania głównego, w ramach którego opinia jest zasięgana, a także właściwością podmiotu służącego opiniodawczym wsparciem. W niniejszej sprawie, opinia zarządzającego strefą powinna zatem zawierać takie informacje (uzyskane w ramach uprawnień zarządzającego strefą), które ułatwią Ministrowi Gospodarki ustalenie, czy spełnione są warunki rozszerzenia przedmiotu działalności określone w art. 16 ust. 3 usse oraz czy istnieją okoliczności przemawiające za rozstrzygnięciem sprawy zgodnie z wnioskiem Spółki. W ocenie Ministra Gospodarki, postanowienie zarządzającego strefą z dnia [...] marca 2012 r. takich informacji nie zawiera. Uzasadnienie zawarte w niniejszym postanowieniu jest lakoniczne i w minimalnym stopniu odnosi się do oceny zasadności wniosku. Zarządzający ograniczył się w zasadzie do streszczenia wniosku przedsiębiorcy. Organ opiniujący przywołał w treści opinii fakt, że Spółka w ramach współpracy z przedsiębiorcą H. zajmuje się w szczególności produkcją i naprawą form służących do produkcji jachtów oraz czynnościami laminarskimi. Zarządzający dalej w opinii podnosił, że rzeczone formy służą do produkcji jachtów (w oparciu o te formy jest wykonywany kadłub jachtu), zatem bez formy nie ma możliwości wykonywania kadłuba jachtu. Tym samym - jak twierdzi zarządzający - produkcja form jest ściśle związana z działalnością podstawową polegającą na produkcji jachtów. W konkluzji opinii zarządzający SSE stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów i przy ocenie niniejszego stanu faktycznego istnieją podstawy do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. W opinii nie ma jednak jakiegokolwiek odniesienia zarządzającego strefą do planów inwestycyjnych Spółki przedstawionych w ofercie złożonej na etapie ubiegania się o zezwolenie w zakresie dotyczącym przedmiotu działalności. W postanowieniu zarządzający, opierając się na treści art. 19 ust. 4 usse - w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, zwaną dalej "ustawą o zmianie usse", określił jedynie przedmiot postępowania jako rozszerzenie dotychczasowej działalności, błędnie uznając, że zmiana spowoduje ustalenie korzystniejszych warunków działalności. Zarządzający pominął fakt, że w przypadku ewentualnego rozszerzenia przedmiotu działalności, zmiana zezwolenia może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3 ustawy o sse. Zarządzający SSE wyraził swój pogląd co do zasadności rozszerzenia przedmiotu działalności zgodnie z wnioskiem Spółki, jednak organ nie podziela stanowiska wyrażonego w opinii. Zdaniem organu, zacytowana przez zarządzającego w ślad za Spółką definicja działalności pomocniczej jest błędna, co prowadzi do mylnej konkluzji co do możliwości rozszerzenia Spółce przedmiotu działalności. Definicja działalności pomocniczej zawarta w zasadach metodyki Polskiej Klasyfikacji Działalności wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885, z późn. zm.). zwanej dalej "PKD", nie pozostawia bowiem wątpliwości, że produkcja form wykorzystywanych przy produkcji kadłubów jachtów nie mieści się w tym pojęciu. Działalność pomocnicza to bowiem działania wykonywane wyłącznie po to by wesprzeć zasadniczą działalność jednostki, poprzez dostarczanie wyrobów lub usług na potrzeby wyłącznie tej jednostki. Zatem wytwarzanie produktów, które sprzedawane są na wolnym rynku nie może być uznane jako działalność pomocnicza. Formy niezbędne do produkcji jachtów i usługi naprawy form do produkcji kadłubów mogą stanowić - i, jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowią - samoistny przedmiot obrotu handlowego i tym samym produkcja form i świadczenie usług ich naprawy nie mają charakteru działalności pomocniczej. Oczywistym jest, że do produkcji kadłubów potrzebne są formy i zwiększenie liczby rodzajów (typów) jachtów, do których kadłuby produkuje Spółka, pociąga za sobą zwiększenie różnorodności form do ich produkcji. Bez wątpienia zintensyfikowanie działalności produkcyjnej powoduje zużycie form i konieczność ich naprawy lub wytworzenia nowych. Nie oznacza to jednak, że produkcja (w oparciu o te formy) kadłubów jachtów wiąże się nierozerwalnie z produkcją form na sprzedaż i naprawą form w ramach usługi świadczonej innym przedsiębiorcom. W ocenie organu, pozytywna opinia w sprawie rozszerzenia przedmiotu działalności zaprezentowana w postanowieniu Zarządzającego Strefą z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika z braku rzetelnej analizy stanu faktycznego. Celem przedsięwzięcia w strefie była kontynuacja dotychczasowej działalności w zakresie produkcji elementów konstrukcyjnych łodzi wycieczkowych i sportowych, a w miarę rozwoju przedsiębiorstwa uruchomienie dodatkowo produkcji łodzi motorowych.

Mając na uwadze wytyczne przedstawione w ww. wyroku należy podkreślić, że organ rozstrzygając w przedmiotowej sprawie oparł się na dowodzie z dokumentu, jakim jest biznes plan złożony przez Spółkę do przetargu poprzedzającego udzielenie zezwolenia. W jego kontekście dokonano analizy argumentu przemawiającego - zdaniem Spółki - za jego zmianą, tj. twierdzenia, że wnioskowana działalność planowana była na etapie ubiegania się o zezwolenie. Wskazany w zezwoleniu zakres działalności jest odzwierciedleniem parametrów określonych w biznes planie. Wyznacza przedmiotowy zakres zwolnienia podatkowego. Zwolnione z podatku dochodowego od osób prawnych są bowiem tylko te dochody, które przedsiębiorca uzyskał z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy na podstawie zezwolenia. Oznacza to, że w przypadku uzyskania dochodów z działalności prowadzonej na terenie strefy, jednak wykraczającej poza zakres wskazany w zezwoleniu, przedsiębiorca nie może potraktować tych dochodów jako zwolnionych z podatku. Biznes plan zatem pozwolił organowi na zbadanie, czy - jak twierdzi przedsiębiorca - ubiegając się o zezwolenie planował prowadzenie działalności, o której rozszerzenie się ubiega, tj. produkcję form służących do produkcji jachtów. Za sprawą ww. dokumentu organ uznał za udowodnione, że wnioskowany zakres działalności nie był objęty ofertą, jaką przedsiębiorca złożył do przetargu, którego ustalenia były podstawą udzielenia zezwolenia Nr [...]. Spółka podnosi wprawdzie, że ubiegając się o zezwolenie była przeświadczona, że produkcja form służących do produkcji jachtów jest działalnością pomocniczą w stosunku do działalności w zakresie produkcji jachtów, jednak w biznes planie przedłożonym na etapie ubiegania się o zezwolenia nie ma jakiejkolwiek wzmianki o planach produkcji form. Spółka nie przedstawiła również żadnych dokumentów, mogących uprawdopodobnić wskazaną okoliczność. Tym samym organ uznał twierdzenie Spółki za nie udowodnione. Niemniej jednak zgodnie z art. 75 § 1 Kpa dopuścił wyrażone we wniosku oświadczenie, jako dowód w sprawie, lecz odmówił mu prawdziwości, gdyż jest ono oczywiście sprzeczne z dowodem, jakim jest biznes plan. Podejście Ministra Gospodarki do ww, twierdzenia Spółki jest zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego z dnia 20 września 1990 r. III ARN 9/90, OSNCP 1991, nr 10-12, poz. 129, zgodnie z którym ,,(...) oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym (...) korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu". Ponadto:. jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 36/11 instytucja oświadczenia z art. 75 § 2 Kpa zasadnicze nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego. W żadnym razie oświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego. Należy w tym miejscu podkreślić, że Spółka nie składała dodatkowych wniosków dowodowych, a organ uznał. że te, które posiada wystarczają do oceny wniosku.

Niezależnie od powyższego, w ocenie organu, trudno zgodzić się z twierdzeniem, że naprawa starych form i produkcja nowych form wykorzystywanych do produkcji kadłubów jachtów jest ściśle związana z produkcją samych jachtów. Odnosząc się do twierdzenia o przekonaniu co do pomocniczego charakteru produkcji form należy zauważyć, że Spółka działa na rynku produkcji łodzi wycieczkowych i sportowych od 1995 r., a więc jest doświadczonym przedsiębiorcą znającym branżę, której dotyczy przedsięwzięcie realizowane w strefie. Zaliczenie określonego wyrobu do właściwego grupowania PKWiU jest obowiązkiem producenta tego wyrobu, bo to on posiada wszystkie informacje niezbędne do właściwego określenia pozycji PKWiU (np. informacje dotyczące rodzaju użytego surowca, technologii wytwarzania, konstrukcji i przeznaczenia wyrobu lub charakteru usługi). Polska Klasyfikacja Wyrobów i Usług, a także PKD, zawierają rozdziały poświęcone zasadom metodycznym, pomocne przy określaniu właściwego grupowania. To z zasad metodycznych PKWiU (pkt. 4.1) wynika, że pod pojęciem wyrobu rozumie się surowce, półfabrykaty, wyroby finalne oraz zespoły i części tych wyrobów, o ile występują w obrocie. Oznacza to, że produkcja konkretnego wyrobu nie obejmuje produkcji form czy narzędzi wykorzystywanych w procesie produkcji tego wyrobu, a w szczególności produkcji czy usług naprawy tych elementów na potrzeby innych przedsiębiorców/odbiorców. Założenie, że grupowanie dotyczącego konkretnego wyrobu zawiera w sobie wszystko to co potrzebne jest do wyprodukowania tego wyrobu, prowadziłoby do wniosku, że wszystkie maszyny, urządzenia, narzędzia, formy, odlewy itp. są ujmowane w PKWiU dwukrotnie - w pozycjach, których nazwy odpowiadają tym maszynom, urządzeniom itp. (np. w grupie 25 PKWiU) oraz w grupowaniach właściwych dla wyrobów wytworzonych przy użyciu tych maszyn i narzędzi. Oczywiście byłoby to niezgodne z zasadą jednoznaczności grupowań PKWiU. Także definicja działalności pomocniczej zawarta w zasadach metodyki PKD nie pozostawia wątpliwości, że produkcja form wykorzystywanych przy produkcji kadłubów jachtów nie mieści się w tym pojęciu. Działalność pomocnicza to bowiem działania wykonywane wyłącznie po to by wesprzeć zasadniczą działalność jednostki, poprzez dostarczanie wyrobów lub usług na potrzeby wyłącznie tej jednostki. Zatem wytwarzanie produktów, które sprzedawane są na wolnym rynku nie może być uznane jako działalność pomocnicza. Podkreślenia wymaga, że działalność pomocnicza, jako wspomagająca podstawową działalność wykonywaną przez podmioty strefowe, nie została zdefiniowana w tzw. przepisach strefowych. Organy podatkowe w interpretacjach indywidualnych określają działalność pomocniczą jako działalność spełniająca definicję zawartą w pkt 6 sekcji II lit. C załącznika do rozporządzenia Rady (EWG) nr 696/93 z 15 marca 1993 r. w sprawie jednostek statystycznych do celów obserwacji i analizy systemu produkcyjnego we Wspólnocie Dz. U. UE. L. 93. 76. 1 ze zm.). Stosownie do przywołanego rozporządzenia, działalność pomocnicza w ramach danej jednostki prowadzona jest w celu umożliwienia lub ułatwienia produkcji określonych towarów i usług przez daną jednostkę na rzecz stron trzecich. Produkty działalności pomocniczej nie są jako takie dostarczane stronom trzecim. Tym samym działalnością pomocniczą jest działalność, która spełnia kumulatywnie wszystkie poniższe warunki: służy tylko jednostce, do której się odnosi (innymi słowy wytworzone towary lub usługi nie mogą być sprzedawane w obrocie), porównywalna działalność na podobną skalę realizowana jest w podobnych jednostkach produkcyjnych, wytwarza usługi lub, wyjątkowo, dobra nietrwałe, które nie wchodzą w skład produktu końcowego jednostki (np. drobne narzędzia lub rusztowania) oraz wpływa na koszty bieżące samej jednostki, tzn. nie powoduje tworzenia środków trwałych brutto.

Z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że przyjęty przez przedsiębiorcę model działalności w strefie zakłada wykonywanie lub naprawianie form dla H. (właściciela T. sp. z o.o.) za wynagrodzeniem, a następnie produkcję kadłubów jachtów przy wykorzystaniu form udostępnionych (nie wskazano w jakiej formie) przez H. Należy przy tym zauważyć, że ani zapisy biznes planu Spółki przedłożonego na etapie ubiegania się o zezwolenie, ani uzasadnienie wniosku o zmianę zezwolenia nie dają podstaw do stwierdzenia, że w takiej formule Spółka prowadzi swoje przedsięwzięcie. Spółka wielokrotnie podnosiła, że formy są jej niezbędne do produkcji kadłubów jachtów, nie wskazując jednak, że formy te należą do H., a spółka-matka nabywa je od T. sp. z o.o. Stąd też zarzut, iż organ I instancji naruszył zasadę prawdy obiektywnej błędnie ustalając stan faktyczny uznając, że produkcja i naprawa form wykorzystywanych na potrzeby działalności Spółki nie wymaga rozszerzenia przedmiotu działalności, jest bezpodstawny.

Należy wskazać, że pomimo faktu spełnienia warunków rozszerzenia przedmiotu działalności określonych w art. 16 ust. 3 usse, brak jest podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten stanowi, że zezwolenie może być udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy jest uzasadnione stopniem przyczynienia się zamierzonej działalności do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9 ustawy. Ocena projektu inwestycyjnego na etapie ubiegania się przedsiębiorcy o zezwolenie pod kątem osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy było jednym z kryterium jego kwalifikowalności do objęcia wsparciem. W planie rozwoju ustalonym rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 16 marca 1998 r. w sprawie ustalenia planu rozwoju Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (Dz. U. Nr 43, poz. 258 oraz z 2005 r. Nr 182, poz. 1534) obowiązującym w dniu udzielenia Spółce zezwolenia celami ustanowienia strefy było m.in. zahamowanie wzrostu bezrobocia, pobudzenie działalności produkcyjnej i usługowej w regionie poprzez stworzenie nowoczesnych ośrodków przemysłowych, a także dywersyfikacja działalności gospodarczej. W aktualnym stanie prawnym ocena projektu dokonywana jest w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia planu rozwoju Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (Dz. U. Nr 113, poz. 940). Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że działalność określona kodem 25.73.50 PKWiU - formy odlewnicze do metali; skrzynki formierskie; płyty podmodelowe; modele odlewnicze co do zasady może przyczynić się do osiągnięcia celów ustanowienia strefy. Zważyć należy jednak na fakt, iż decyzje administracyjne wydawane w oparciu o przepis art. 19 ust. 4 usse mają charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Oznacza to, że Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego zmienić zezwolenie. W przedmiotowej sprawie organ działając w granicach uznania administracyjnego, które wyznacza ww. przepis, w toku postępowania bardzo dokładnie przeanalizował argumenty oraz ocenił dowody, uznając, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Uwzględniony został również interes społeczny. Oznacza to. że oprócz przesłanek ustawowych przemawiających za zmianą zezwolenia organ wziął po uwagę również dodatkowe kryteria, które nie pozwoliły na wydanie korzystnego orzeczenia, do czego w świetle przepisu art. 19 ust. 4 usse był uprawniony. Orzekanie organu administracji wyłącznie w oparciu o przepis prawa i dokonywanie schematycznej subsumcji stanu faktycznego do konkretnego przepisu jest typowe dla decyzji związanych, w których nie ma miejsca na dodatkowe płaszczyzny oceny stanu faktycznego. W ocenie organu nie można zgodzić się z twierdzeniem przedsiębiorcy, iż wydana decyzja wykracza poza granice uznania administracyjnego. W wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 832/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził "Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a.: dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyznany organowi luz decyzyjny częściowo może być również determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia, kiedy z brzmienia przepisu materialnego wynika ograniczenie uznania administracyjnego wyrażające się w konstrukcji: "może", "jeżeli"". Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1744/96 organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności.

W ocenie organu, zmianie zezwolenia polegającego na objęciu zezwoleniem działalności określonej pozycją 27.73.50 PKWiU, a tym samym objęciu dochodów z nowej działalności zwolnieniem podatkowym sprzeciwia się interes społeczny. Pojęcie interesu społecznego nie jest ustawowo zdefiniowane, jest to zatem pojęcie, którego treść nadaje organ orzekający na potrzebę konkretnego postępowania administracyjnego i konkretnego stanu faktycznego. Mając niniejsze na względzie, na gruncie przedmiotowej sprawy organ przyjął, że interes społeczny winien być rozumiany jako interes pozostałych przedsiębiorców prowadzących działalność poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych. W przedmiotowej sytuacji istnieje bowiem uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy względem innych, którzy mogą potencjalnie prowadzić taką samą działalność gospodarczą bez pomocy publicznej. W pierwszej kolejności oceniając przedmiotową sprawę należy przyjąć dychotomiczny podział przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, tj. przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na tzw. zasadach ogólnych, których dochód opodatkowany jest podatkiem dochodowym od osób fizycznych lub od osób prawnych, a także przedsiębiorców korzystających ze wsparcia w postaci zwolnienia z ww. podatku na podstawie zezwolenia. Istotny jest przy tym fakt, te zezwolenie "strefowe" ma szczególny charakter. Nie jest ono bowiem zezwoleniem reglamentującym działalność gospodarczą, lecz zezwoleniem stanowiącym podstawę do korzystania z pomocy publicznej (regionalnej) w formie zwolnienia podatkowego. Co istotne, w przedmiotowej sprawie pomocą tą został objęty projekt inwestycyjny w kształcie opisanym we wniosku o udzielenie pomocy publicznej, który w tym przypadku stanowi oferta wraz z załącznikami, złożoną do rokowań mających na celu wyłonienie przedsiębiorcy, który uzyska zezwolenie, a więc prawo do pomocy publicznej. Działalność określona kodem 25.73.50 PKWIU powinna być oceniana jako odrębny projekt inwestycyjny niezwiązany z działalnością już objętą zezwoleniem, polegający na dywersyfikacji działalności przedsiębiorstwa. Organ udzielający zezwolenia nie dysponował bowiem wiedzą, że przedsięwzięcie realizowane w strefie będzie obejmowało produkcję i sprzedaż wyrobów innych niż jachty oraz usługi naprawy form. Planowaną przez Spółkę dywersyfikację działalności poprzez wprowadzenie nowych wyrobów (form) i usług naprawy i konserwacji form należy traktować jako inwestycję początkową w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy regionalnej, w tym obowiązującego od 1 lipca 2014 r. rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji", które zostało transponowane do prawa krajowego w drodze nowelizacji rozporządzenia w sprawie pomocy w sse (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. poz. 1755), które wejdzie w życie z dniem 25 grudnia 2014 r.). W ocenie organu, potwierdzeniem, że jest to nowy projekt inwestycyjny, jest także fakt, że - jak wskazano we wniosku o zmianę zezwolenia - "rozszerzenie przedmiotu działalności spowoduje dalszy rozwój Spółki, z dużym prawdopodobieństwem przy zwiększeniu zapotrzebowania na utworzenie nowych miejsc pracy, a także przyczyni się do dalszego wzrostu kwalifikacji pracowników, modernizacji linii produkcyjnej oraz pobudzi dalszy rozwój [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej".

Analiza skutków rozszerzenia przedmiotu działalności zgodnie z wnioskiem Spółki w kontekście interesu społecznego rozumianego jako interes pozostałych przedsiębiorców działających poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych, prowadzi do konkluzji, iż ewentualne rozszerzenie przedmiotu działalności może negatywnie wpłynąć na konkurencję między przedsiębiorcami. Zmiana zezwolenia we wnioskowanym zakresie prowadziłoby bowiem do dodatkowego uprzywilejowywania przedsiębiorcy strefowego i możliwości zachwiania równowagi względem innych przedsiębiorców, którzy mogą prowadzić taką samą działalność bez żadnej formy wsparcia. Podkreślić należy w tym miejscu, że w myśl prawa wspólnotowego zwolnienie z opodatkowania dochodów z działalności prowadzonej w specjalnej strefie ekonomicznej stanowi formę pomocy państwa w rozumieniu Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, która stanowi ingerencję w wolną konkurencję i dlatego, z zasady jest uznawana za niedozwoloną. Udzielanie pomocy publicznej bez względu na źródło i pochodzenie musi odbyć się z poszanowaniem zasad równości i konkurencji, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.). Pomoc publiczna definiowana jest jako transfer zasobów przypisy walny władzy publicznej, o ile spełnione są łącznie następujące warunki: transfer ten skutkuje przysporzeniem na rzecz określonego podmiotu na warunkach korzystniejszych niż rynkowe, transfer ten jest selektywny -uprzywilejowuje określone podmioty lub wytwarzanie określonych dóbr, i w jego efekcie występuje lub może wystąpić zakłócenie konkurencji, transfer ten wpływa na wymianę gospodarczą między krajami członkowskim. Zatem pomoc w formie zwolnienia podatkowego na podstawie zezwolenia udzielana przedsiębiorcom mieści się w ww. definicji, a tym samym może potencjalnie wpływać na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami. Należy także podkreślić, że z uwagi na różne modyfikacje zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej, jakie miały miejsce po udzieleniu Spółce zezwolenia, zmiana tego zezwolenia we wnioskowanym zakresie prowadziłaby także do uprzywilejowania Spółki wobec innych podmiotów, które chciałyby ubiegać się o zezwolenie na działalność w sse w związku z planowaniem inwestycji polegającej na dywersyfikacji działalności. Zmiana zezwolenia oznaczałaby bowiem objęcie wsparciem inwestycji polegającej na uruchomieniu produkcji form do produkcji kadłubów na warunkach obowiązujących w chwili wydania zezwolenia, a każdy inny przedsiębiorca zainteresowany uzyskaniem zezwolenia i tym samym pomocy z tytułu działalności w sse mógłby z niej skorzystać na nowych, bardziej restrykcyjnych zasadach wynikających z rozporządzenia Komisji i znowelizowanego rozporządzenia w sprawie pomocy w sse. Do Spółki miałaby bowiem zastosowanie m.in. korzystniejsza intensywności pomocy (50% a nie 35%). Do kosztów kwalifikowanych Spółka mogłaby zaliczyć koszty zakupu używanych środków trwałych, a duzi przedsiębiorcy lokujący się w strefach począwszy od 2007 r. nie mogą ich zaliczać. Do Spółki nie miałby także zastosowania wymóg określony w art. 14 ust. 7 rozporządzenia Komisji dotyczący minimalnej wielkości kosztów kwalifikowanych w przypadku inwestycji polegającej na dywersyfikacji działalności. Ponadto rozszerzenie przedmiotu działalności zgodnie z wnioskiem pozwoliłoby Spółce uniknąć (obowiązkowej dla każdej nowej inwestycji ubiegającej się o wsparcie) weryfikacji, czy planowana dywersyfikacja działalności kwalifikuje się do objęcia pomocą w świetle nowych, zaostrzonych kryteriów przyznawania pomocy publicznej wynikających z rozporządzenia Komisji, np. czy spełniony został podstawowy warunek wynikający z art. 6 rozporządzenia Komisji, tj. efekt zachęty, czy koszty kwalifikowane przekraczają o 200% wartość księgową ponownie wykorzystywanych aktywów (wymóg dotyczący inwestycji polegających na dywersyfikacji działalności wynikający z art. 14 ust. 7 rozporządzenia Komisji).

Zarzut naruszenia art. 7 Kpa jest nieuprawniony. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organ rozstrzygający w sprawie obowiązek podejmowania wszelkich czynności, w ramach przepisów prawa proceduralnego w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego, zmierzających do wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji. Minister Gospodarki w sposób całościowy rozpatrzył i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy w oparciu o przyjęte zasady oceny materiału dowodowego. Organ uznał, że materiał zebrany w sprawie oraz wyjaśnienia przedstawione przez stronę są wystarczające do ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stwierdzony w trakcie postępowania stan faktyczny oraz materiał dowodowy pozwolił na uznanie, że niemożliwe było pozytywne rozpatrzenie wniosku. W kwestii zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego organ wypowiedział się powyżej.

W związku z powyższym, na podstawie powołanych na wstępie przepisów, utrzymano w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2012 r.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Gospodarki wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka, zarzucając zaskarżonej decyzji:

• naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 19 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (dalej: u.s.s.e.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, przez błędną wykładnię i uznanie, że

zmiana zezwolenia w zakresie rozszerzenia przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu nie jest możliwa w sytuacji, gdy wnioskowany zakres działalności nie był objęty ofertą, jaką przedsiębiorca złożył do przetargu, którego ustalenia były podstawą udzielenia zezwolenia;

• naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny, w szczególności poprzez dokonanie negatywnej oceny opinii zarządzającego strefą jako dowodu w sprawie, a także przekroczenie granic uznania administracyjnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia decyzji do przedstawienia i umotywowania stanowiska organu w sprawie bez przeprowadzenia dokładnej analizy faktów i wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

W związku z powyższymi uchybieniami strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organ 1 instancji – oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zgodnie z ww. wyrokiem WSA w toku ponownego postępowania Minister Gospodarki w pierwszej kolejności zbadać miał z zachowaniem zasad rzetelnej procedury, czy zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie żądania, dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się zarówno do wskazanych przez Sąd kwestii, jak i zarzutów skarżącej. Na podstawie powyższego powinien z kolei wyważyć istnienie interesu strony i interesu społecznego, który z nich przemawia za, bądź przeciwko dokonaniu zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Gospodarki, utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. odmawiającą zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Działalność skarżącej polega głównie na produkcji kadłubów jachtów żaglowych – wycieczkowych i żaglowych marki H., które stanowią element całości jachtów produkowanych przez H. (kadłuby są używane przez H. do montażu w jachtach lub wykonanie jachtów z tych kadłubów następuje przez wnioskodawcę w L.). Pozostałe czynności podejmowane przez Spółkę pozostają w ścisłym związku z produkcją kadłubów jachtów. Czynności te to w szczególności produkcja i naprawa form służących do produkcji jachtów oraz czynności laminiarskie. Formy służą bowiem do produkcji jachtów (w oparciu o te formy jest wykonywany kadłub jachtu). Bez formy brak możliwości wykonania kadłubów jachtów.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, skarżąca wskazuje, co następuje.

Na wstępie podkreślić należy, że ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych wprowadzona została możliwość wyodrębnienia określonego terenu w celu prowadzenia działalności gospodarczej dla przyspieszenia rozwoju gospodarczego kraju oraz tworzenia nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 u.s.s.e.). Rozpoczęcie działalności na terenie strefy, a co za tym idzie, możliwość korzystania z pomocy publicznej przewidzianej rozporządzeniem Rady Ministrów tworzącym daną strefę następuję na podstawie zezwolenia. Zezwolenie to określa zarówno poziom zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników, jak i dokonanie przez przedsiębiorcę na terenie strefy inwestycji o wartości przewyższającej określoną kwotę.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do wniosku skarżącej zastosowanie miał przepis art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w brzmieniu sprzed zmiany, jaka dokonała się ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie usse. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 tej ustawy zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie stref wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc, zaś stosownie do ust. 2 tego artykułu do zezwoleń, o których mowa w ust. 1 stosuje się art. 19 ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych) w brzmieniu dotychczasowym. Jak wynika ze wskazanego przepisu art. 19 ust. 4 u.s.s.e., minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi, rozszerzenie zaś przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu może nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3 powołanej ustawy. Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca wnosiła o zmianę zezwolenia poprzez rozszerzenie przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu, zmiana taka może nastąpić z uwzględnieniem warunków określonych w art. 16 ust. 3 ustawy. Zgodnie natomiast z powołanym art. 16 ust. 3 ustawy zezwolenie może być udzielone, jeżeli:

1) na terenie strefy istnieją warunki do prowadzenia działalności, którą zamierza podjąć przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, w szczególności zakres zamierzonej działalności jest zgodny z planem rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9, a zarządzający strefą dysponuje wolnymi terenami, obiektami lub pomieszczeniami, które są niezbędne do prowadzenia takiej działalności,

2) podjęcie działalności na terenie strefy jest uzasadnione stopniem przyczynienia się zamierzonej działalności do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9.

Z powyższych przepisów wynikają istotne okoliczności. Po pierwsze, w art. 19 ust. 4 omawianej ustawy została wprowadzona możliwość zmiany zezwolenia, przy czym możliwość zmiany decyzji w tym trybie uzależniona była od spełnienia zróżnicowanych przesłanek, w zależności od tego, którego z obligatoryjnych składników zezwolenia zmiana miała dotyczyć. I tak, zmiana zezwolenia w zakresie dotychczasowych warunków na warunki korzystniejsze dla przedsiębiorcy, mogła nastąpić tylko wówczas, gdy przedsiębiorca wykazał niemożność ich dotrzymania okolicznościami od niego niezależnymi i nie mogła obejmować poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu. Z kolei zmiana w zakresie rozszerzenia przedmiotu działalności mogła nastąpić tylko z zachowaniem warunków określonych w art. 16 ust. 3 u.s.s.e., a zatem wówczas, gdy na terenie strefy istniały warunki do prowadzenia działalności, którą zamierza podjąć przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, w szczególności zakres zamierzonej działalności jest zgodny z planem rozwoju strefy, a zarządzający strefą dysponuje wolnymi terenami, obiektami lub pomieszczeniami, które są niezbędne do prowadzenia takiej działalności; podjęcie działalności na terenie strefy jest uzasadnione stopniem przyczynienia się zamierzonej działalności do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9.

Skarżąca jednak wskazała wyraźnie we wniosku, że występując o uzyskanie zezwolenia na działalność w SSE była w przekonaniu, iż działalność produkcyjna, handlowa i usługowa w zakresie wytworzonych wyrobów i świadczonych usług na terenie SSE. określonych w PKWiU jako Łodzie wycieczkowe i sportowe mieści również w sobie działalność w zakresie produkcji, handlu oraz usług form służących do produkcji jachtów. Traktowała bowiem tę działalność jako pomocniczą do wskazanej w zezwoleniu na działalność w SSE. Natomiast z chwilą powzięcia wątpliwości co do zakwalifikowania działalności w zakresie produkcji form służących do produkcji jachtów w PKWiU jako Łodzie wycieczkowe i sportowe, Skarżąca zwróciła się do Urzędu Statystycznego w L. z wnioskiem o ich klasyfikację działalności obejmującej produkcję form służących dc produkcji kadłubów łodzi wycieczkowych i sportowych wg PKWiU. Z uzyskanej z Urzędu Statystycznego informacji wynika, że produkcję form należy klasyfikować jako PKWiU 2008: 25.73.50.0 (PKWiU 2004: 29.56.24) "Formy odlewnicze do metali: skrzynki formierskie: płyty podmodelowe; modele odlewnicze".

Niemniej jednak skarżąca w biznes planie wskazała, że planuje ona rozszerzenie produkcji, również w zakresie oferowania całej gamy łodzi motorowych (strona 4 biznes planu). Nadto w dalszej części biznes planu w opisie wyrobów Spółki zostało wskazane, że "Spółka oferuje dwa typy produktów. Z jednej strony będą to wytwarzane przez przedsiębiorstwo element'. z tworzyw sztucznych na bazie laminatów poliestrowych, a z drugiej strony wdrażana jest nowa technologia wykonywania elementów z tworzyw sztucznych na bazie laminatów epoksydowych" (strona 8 biznes planu). Już powyższe dowodzi temu, że Spółka planowała działalność w zakresie wytwarzania elementów łodzi w postaci kadłubów, a skoro do ich produkcji niezbędne są formy, w oparciu o które wykonywany jest kadłub jachtu, to brak takich form powoduje brak możliwości wykonania kadłubów jachtów. Natomiast w związku z planowanym rozszerzeniem produkcji już na etapie ubiegania się o zezwolenie n: działalność w strefie skarżąca spodziewała się, że wymagana będzie różnorodność form służących do produkcji elementów konstrukcyjnych jachtu, a tym samym większe będzie zużycie form i konieczność wytwarzania nowych lub naprawa starych.

Organ odmawiając zmiany zezwolenia dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 3 u.s.s.e., wskazując że zmiana zezwolenia w zakresie rozszerzenia przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu nie jest możliwa w sytuacji, gdy wnioskowany zakres działalności nie był objęty ofertą, jaką przedsiębiorca złożył do przetargu, którego ustalenia były podstawą udzielenia zezwolenia. Należy zatem wskazać, że do okoliczności uzasadniających zmianę zezwolenia należy odnosić stan faktyczny wskazywany we wniosku o jego zmianę, a nie stan faktyczny, który legł u podstaw udzielenia zezwolenia Argumentacja prezentowana przez organ, w świetle której odmowę zmiany zezwolenia oparta na twierdzeniu, że wnioskowany zakres działalności nie był objęty ofertą, jaką przedsiębiorca złożył do przetargu, którego ustalenia były podstawą udzielenia zezwolenia nie znajduje zatem uzasadnienia w przepisach prawa. Bez znaczenia przy wydawaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany zezwolenia pozostaje również, podnoszona przez organ okoliczność, że biznes plan nie zawierał informacji o zamiarze uzupełnienia działalności w zakresie produkcji jachtów o naprawę i produkcję nowych typów form służących do produkcji kadłubów jachtów (choć jak już wskazała skarżąca wskazywał chęć rozszerzenia działalności). Niezasadne jest twierdzenie organu, zgodnie z którym okoliczności w dacie ubiegania się o pierwotne zezwolenie musiały być ujęte w biznes planie.

Powyższe stanowisko organu przeczy przede wszystkim celowi ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, które pod względem prawnym stanowią administracyjnie wyodrębnioną część terytorium państwa, w obrębie której - z uwagi na jej szczególne przeznaczenie - obowiązuje specjalny system norm prawnych, wprowadzony aktem ustanawiającym strefę, przy czym normy te mają zabezpieczyć, tzn. umożliwić lub ułatwić, realizowanie zadań i celów gospodarczych państwa. Celowi temu służy także przewidziana w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych szczególna możliwość ubiegania się o zmianę zezwolenia. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu do projektu zmian do ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, które co prawda odnosi się do wcześniejszego brzmienia przepisów, jednakże wskazuje cel wprowadzenia możliwości zmiany zezwolenia.

Oznacza to, że obowiązkiem organów administracji jest działanie na podstawie norm ustanawiających strefę w tym kierunku, by umożliwiać lub ułatwiać realizowanie zadań i celów gospodarczych państwa. Argumentacja uzasadnienia decyzji nie przemawia za tym, że cele te zostały zrealizowane. Ani dla dobra i w interesie przedsiębiorcy składającego przedmiotowy wniosek, ani z pożytkiem dla realizowania zadań i celów gospodarczych państwa.

Podkreślenia wymaga, że "(...) w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy to więc domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny" (tak wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r. sygn. akt V SA 2880/09). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 marca 2002 r. V SA 2036/01 wskazując, że Jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie to - będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez -.stawę - nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania".

W związku z tym organ administracji publicznej powinien starannie wyważyć proporcje pomiędzy interesem publicznym zasługującym na ochronę prawną oraz słusznym interesem strony.

Co ważne, organ pomija fakt, że zmiana zezwolenia skarżącej przyczyni się do realizacji celów powołania specjalnej strefy ekonomicznej, bowiem spowoduje dalszy rozwój Spółki z dużym prawdopodobieństwem przy zwiększeniu zapotrzebowania na utworzenie nowych miejsc pracy, a także przyczyni się do dalszego wzrostu kwalifikacji pracowników modernizacji linii produkcyjnej, a tym samym dalszy rozwój [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Należy zatem stwierdzić, iż wbrew ocenie organu, pozytywnemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie żaden nie budzący wątpliwości interes ogólny. Decyzja organu wręcz nie pozwala na dalszy rozwój [...] SSE oraz realizacje jej celów.

Skarżąca ma przy tym świadomość, że decyzja w przedmiocie zmiany zezwolenia ma charakter uznaniowy. Jednak złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o zmianę zezwolenia obliguje organ do ustalenia, zmiany którego z elementów zezwolenia domaga się wnioskodawca, a następnie do zbadania, czy zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie wniosku, z zachowaniem zasad rzetelnej procedury.

W tym kontekście należy wskazać, że organ uzyskał opinię zarządzającego strefą, która była pozytywna. Organ jednak wskazał, że opinia ta nie jest dla niego wiążąca i nie podzielił wyrażonego przez zarządcę strefy stanowiska zarzucając opinii nie ustosunkowanie się do zakresu planów inwestycyjnych zgłoszonych przez skarżąca w ofercie. Należy również wskazać, że organ ponownie, mimo zaleceń zawartych w wyroku WSA, nie odniósł się do dotychczasowej działalności skarżącej podejmowanej w strefie, poczynionych przez nią nakładów inwestycyjnych, ilości utworzonych miejsc pracy oraz przestrzegania prawa w zakresie funkcjonowania w specjalnej strefie ekonomicznej. Powyższe pozwala stwierdzić, że organie nieprawidłowo ocenił wartość dowodową opinii zarządzającego strefą.

Zdaniem skarżącej, ustalony przez organ stan faktyczny, zebrane w toku postępowania dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanej decyzji uznaniowej oraz podjęta na ich podstawie decyzja wykracza poza granice uznania administracyjnego, nosząc cechy dowolności. Złożony bowiem przez skarżącą wniosek o zmianę zezwolenia na działalność w strefie, obligował organ do ustalenia najpierw zmiany którego z elementów domaga się wnioskujący, a następnie zbadania, z zachowaniem zasad rzetelnej procedury, czy zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie żądania (patrz wyrok NSA z 16 października 2008 r. IIGSK 377/08).

Podsumowując stwierdzić należy, że organ uzyskał opinię zarządzającego strefą, uznał, że spełnione zostały warunki rozszerzenia przedmiotu działalności określone w art. 16 ust. 3 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, a mimo to odmówił zmiany zezwolenia, powołując się na interes społeczny w postaci ochrony konkurencji oraz nieuwzględnienie wnioskowanych zmian w ofercie i biznesplanie Skarżącej w chwili ubiegania się o zezwolenie Powyższe motywy negatywnego rozstrzygnięcia należy uznać za bezzasadne.

Skoro ustawodawca przewidział możliwość, przy spełnieniu określonych ustawowo warunków, zmiany zezwolenia na działalność w strefie to oczywistym jest, że o zmianę wnioskować będzie podmiot w sytuacji, gdy nastąpiła jakaś zmiana powodująca konieczność wystąpienia z takim wnioskiem. Gdyby bowiem okoliczności faktyczne były takie same jak w momencie składania wniosku o udzielenie zezwolenia, nie byłoby konieczne występowanie z takim wnioskiem. Idąc jednak tokiem myślenia organu, przedsiębiorca powinien przewidzieć możliwość zmiany jego sytuacji faktycznej, by skutecznie móc się domagać zmiany zezwolenia, co pozostaje w sprzeczności z celem samego przepisu.

Niezrozumiałe jest również poczytywanie przez organ zmiany zezwolenia jako zagrożenia dla konkurencji oraz nadmiernego uprzywilejowania skarżącej względem przedsiębiorców niedziałających w specjalnej strefie ekonomicznej. Organ zdaje się bowiem nie mieć świadomości, iż istotą istnienia specjalnej strefy ekonomicznej jest stworzenie działającym w jej ramach przedsiębiorcom uprzywilejowanych warunków aby wspomagać rozwój działalności gospodarczej i stymulować powstawanie nowych miejsc pracy.

Skoro zatem, w mniejszej sprawie spełnione zostały warunki rozszerzenia przedmiotu działalności określone w art. 16 ust. 3 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, brak jest interesu społecznego, w który godziłby wniosek Skarżącej oraz biorąc pod uwagę pozytywną opinię zarządzającego strefą, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest zasadne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, co następuje:

Minister Gospodarki podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do podniesionych w złożonej skardze zarzutów, w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu dotyczącego nie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, skutkującego, w ocenie skarżącego, naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa. Nie można zgodzić się z przywołanym zarzutem z uwagi na fakt, iż jak wynika z przekazanych wraz z przedmiotową skargą akt sprawy, organ administracji podjął wszelkie kroki proceduralne niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji wyjaśnił przedsiębiorcy zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, a także wskazał dowody, na których się oparł, i które uznał za wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym spełniona została dyspozycja art. 107 § 3 Kpa. Całokształt zebranego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego w ocenie Ministra Gospodarki pozwolił na uznanie, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały udowodnione.

Zarzut naruszenia art. 19 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 3 usse jest nieuprawniony. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 ww. ustawy zezwolenie może być udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy jest uzasadnione stopniem przyczynienia się zamierzonej działalności do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9 ustawy. Ocena projektu inwestycyjnego na etapie ubiegania się przedsiębiorcy o zezwolenie pod kątem osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy było jednym z kryteriów jego kwalifikowalności do objęcia wsparciem. W planie rozwoju ustalonym rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 16 marca 1998 r. w sprawie ustalenia planu rozwoju Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (Dz. U. Nr 43, poz. 258 oraz z 2005 r. Nr 182, poz. 1534) obowiązującym w dniu udzielenia Spółce zezwolenia celami ustanowienia strefy było m.in. zahamowanie wzrostu bezrobocia, pobudzenie działalności produkcyjnej i usługowej w regionie poprzez stworzenie nowoczesnych ośrodków przemysłowych, a także dywersyfikacja działalności gospodarczej. W aktualnym stanie prawnym ocena projektu dokonywana jest w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia planu rozwoju Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (Dz. U. Nr 113, poz. 940). Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że działalność określona kodem 25.73.50 PKWiU - formy odlewnicze do metali; skrzynki formierskie; płyty podmodelowe; modele odlewnicze co do zasady może przyczynić się do osiągnięcia celów ustanowienia strefy. Zważyć należy jednak na fakt, iż decyzje administracyjne wydawane w oparciu o przepis art. 19 ust. 4 usse mają charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Oznacza to, że Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego zmienić zezwolenie. W przedmiotowej sprawie organ działając w granicach uznania administracyjnego, które wyznacza ww. przepis, w toku postępowania bardzo dokładnie przeanalizował argumenty oraz ocenił dowody, uznając, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Uwzględniony został również interes społeczny. Oznacza to, że oprócz przesłanek ustawowych przemawiających za zmiana zezwolenia organ wziął po uwagę również dodatkowe kryteria, które nie pozwoliły na wydanie korzystnego orzeczenia, do czego w świetle przepisu art. 19 ust. 4 usse był uprawniony. Orzekanie organu administracji wyłącznie w oparciu o przepis prawa i dokonywanie schematycznej subsumcji stanu faktycznego do konkretnego przepisu jest typowe dla decyzji związanych, w których nie ma miejsca na dodatkowe płaszczyzny oceny stanu faktycznego. W ocenie organu nie można zgodzić się z twierdzeniem przedsiębiorcy, iż wydana decyzja wykracza poza granice uznania administracyjnego.

Jeszcze raz należy podkreślić, że w związku z wytycznymi przedstawionymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1802/13, organ ponownie przeanalizował całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie którego dokonał szczegółowych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy. Organ w przedmiotowej sprawie wykorzystał dowód, którym jest postanowienie Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., stanowiące opinię w sprawie zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...]czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE. Postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydane zostało w związku z nałożonym na Ministra Gospodarki, na mocy art. 16 ust. 5 usse, obowiązkiem zasięgnięcia przez niego opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji rozstrzygającej w sprawie zmiany zezwolenia.

Ponadto, mając na uwadze wytyczne przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1802/13, należy podkreślić, że organ rozstrzygając w przedmiotowej sprawie oparł się na dowodzie z dokumentu, jakim jest biznes plan złożony przez Spółkę do przetargu poprzedzającego udzielenie zezwolenia. Pozwolił on organowi na zbadanie, czy - jak twierdzi przedsiębiorca - ubiegając się o zezwolenie planował prowadzenie działalności, o której rozszerzenie się ubiega, tj. produkcję form służących do produkcji jachtów. Za sprawą ww. dokumentu organ uznał za udowodnione, że wnioskowany zakres działalności nie był objęty ofertą, jaką przedsiębiorca złożył do przetargu, którego ustalenia były podstawą udzielenia zezwolenia Nr [...].

Analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzi do konkluzji, że przyjęty przez przedsiębiorcę model działalności w strefie zakłada wykonywanie lub naprawianie form dla H. (właściciela T. sp. z o.o.) za wynagrodzeniem, a następnie produkcję kadłubów jachtów przy wykorzystaniu form udostępnionych przez H. Należy przy tym zauważyć, że ani zapisy biznes planu Spółki przedłożonego na etapie ubiegania się o zezwolenie, ani uzasadnienie wniosku o zmianę zezwolenia nie dają podstaw do stwierdzenia, że w takiej formule Spółka prowadzi swoje przedsięwzięcie. Spółka wielokrotnie podnosiła, że formy są jej niezbędne do produkcji kadłubów jachtów, nie wskazując jednak, że formy te należą do H., a spółka - matka nabywa je od T. sp. z o.o. Stąd też zarzut, iż organ I instancji naruszył zasadę prawdy obiektywnej, błędnie ustalając stan faktyczny, uznając. że produkcja i naprawa form wykorzystywanych na potrzeby działalności Spółki nie wymaga rozszerzenia przedmiotu działalności, jest bezpodstawny.

W ocenie organu zmianie zezwolenia polegającej na objęciu zezwoleniem działalności określonej pozycją 27.73.50 PKWiU. a tym samym objęciu dochodów z nowej działalności zwolnieniem podatkowym sprzeciwia się także interes społeczny. Analiza skutków rozszerzenia przedmiotu działalności zgodnie z wnioskiem Spółki w kontekście interesu społecznego rozumianego jako interes pozostałych przedsiębiorców działających poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych, prowadzi do konkluzji, iż ewentualne rozszerzenie przedmiotu działalności może negatywnie wpłynąć na konkurencję między przedsiębiorcami. Zmiana zezwolenia we wnioskowanym zakresie prowadziłoby bowiem do dodatkowego uprzywilejowywania przedsiębiorcy strefowego i możliwości zachwiania równowagi względem innych przedsiębiorców, którzy mogą prowadzić taką samą działalność bez żadnej formy wsparcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Nr [...] Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2014 r., którą po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymano w mocy decyzję Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. dotyczącą odmowy zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego przez Zarządzającego Strefą przedsiębiorcy- T. spółka z o.o., z siedzibą w G., wpisanemu do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pod nr KRS [...].

Przypomnieć tu trzeba, że sprawa zmiany (rozszerzenia) zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej przez firmę T. Sp. z o.o., była już rozpatrywana przez WSA w Warszawie. Jak wspomniano na wstępie, w dniu 29 listopada 2013 r. zapadł w tej sprawie wyrok o sygn. akt VI SA/Wa 1802/13, którym uchylono decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającą w/w firmie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W związku z powołanym wyrokiem, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Spółki i uwzględnieniu wytycznych przedstawionych w ww. orzeczeniu organ uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2012 r. odmawiającej zmiany zezwolenia Nr [...]. Organ ponownie rozstrzygając sprawę, mając na względzie interes ogólny uznał, że brak jest podstaw do orzeczenia zgodnie z wnioskiem strony.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w skardze naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 19 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 3 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, przez błędną wykładnię, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie strony skarżącej, organ odmawiając zmiany zezwolenia dokonał przede wszystkim błędnej wykładni art. 19 ust. 4 w zw. z art. 16 ust. 3 u.s.s.e., wskazując że zmiana zezwolenia w zakresie rozszerzenia przedmiotu działalności określonej w zezwoleniu nie jest możliwa w sytuacji, gdy wnioskowany zakres działalności nie był objęty ofertą, jaką przedsiębiorca złożył do przetargu, którego ustalenia były podstawą udzielenia zezwolenia. Natomiast według skarżącej do okoliczności uzasadniających zmianę zezwolenia należy odnosić stan faktyczny wskazywany we wniosku o jego zmianę, a nie stan faktyczny, który legł u podstaw udzielenia zezwolenia Tym samym – w ocenie skarżącej Spółki -argumentacja prezentowana przez organ, w świetle której odmowę zmiany zezwolenia uzasadniona tym, że wnioskowany zakres działalności nie był objęty ofertą, jaką przedsiębiorca złożył do przetargu, którego ustalenia były podstawą udzielenia zezwolenia, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Bez znaczenia, według skarżącej, przy wydawaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany zezwolenia pozostaje również, podnoszona przez organ okoliczność, że biznes plan nie zawierał informacji o zamiarze uzupełnienia działalności w zakresie produkcji jachtów o naprawę i produkcję nowych typów form służących do produkcji kadłubów jachtów (choć, jak już wskazała skarżąca, wskazywał chęć rozszerzenia działalności). Niezasadne jest zatem twierdzenie organu, zgodnie z którym okoliczności w dacie ubiegania się o pierwotne zezwolenie musiały być ujęte w biznes planie.

Zgodnie z art. 16 usse, otwierającym rozdział 4 ustawy, regulujący "Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy uprawniające do korzystania z pomocy publicznej", w ust. 3 stwierdza się, że "Zezwolenie może być udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy przyczyni się do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9."

Z kolei zgodnie z powołanym wyżej art. 9 ust. 1 usse minister właściwy do spraw gospodarki ustala, w drodze rozporządzenia, plan rozwoju strefy, uwzględniając analizę, o której mowa w art. 4 ust. 3.

Plan rozwoju strefy określa w szczególności cele ustanowienia strefy, działania służące osiągnięciu tych celów oraz obowiązki zarządzającego dotyczące działań zmierzających do osiągnięcia celów ustanowienia strefy i terminy wykonania tych obowiązków (ust. 2).

Analiza, o której mowa w art. 4 ust. 3 usse, odnosi się do przewidywanych skutków społecznych i ekonomicznych ustanowienia strefy i stanowi załącznik do wniosku ministra właściwego do spraw gospodarki kierowanego do Rady Ministrów, która ustanawia strefę w drodze rozporządzenia (art. 4 ust. 1) W rozporządzeniu tym określa się:

1) nazwę, teren i granice strefy,

2) zarządzającego strefą, zwanego dalej "zarządzającym",

3) okres, na jaki ustanawia się strefę

- biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia realizacji celów, o których mowa w art. 3, na terenie obejmowanym strefą.

Zgodnie z art. 3 usse strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez:

1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej;

2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej;

3) rozwój eksportu;

4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług;

5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej;

6) tworzenie nowych miejsc pracy;

7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej.

Jednocześnie, obok kompetencji do ustanowienia strefy, Rada Ministrów została zobowiązana (ust. 4) do określenia, w drodze rozporządzenia:

1) przedmiotów działalności gospodarczej, na które nie będzie wydawane zezwolenie, o którym mowa w art. 16 ust. 1,

2) maksymalnej wielkości pomocy publicznej, którą można udzielić przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą na terenie strefy na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1,

3) warunków udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą na terenie strefy na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1,

4) warunków uznawania wydatków za wydatki poniesione na inwestycję na terenie strefy, a także ich minimalną wysokość,

5) kosztów inwestycji uwzględnianych przy obliczaniu wielkości pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie, o którym mowa w art. 16 ust. 1, po dniu 31 grudnia 2000 r.,

6) sposobu dyskontowania kosztów inwestycji i wielkości pomocy publicznej na dzień uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1

- biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia zgodności udzielonej pomocy z prawem Unii Europejskiej.

W wykonaniu powyższego zobowiązania Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 10 grudnia 2008 r. uregulowała sprawę pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 465).

Zgodnie z art. 16 ust. 4 usse udziela, cofa i zmienia zezwolenie minister właściwy do spraw gospodarki. Cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 3 -4.

W myśl art. 16 ust. 5 przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia minister właściwy do spraw gospodarki zasięga opinii zarządzającego strefą.

Zgodnie z art. 19 ust. 3 zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca:

1) zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, na którą posiadał zezwolenie, lub

2) rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu, lub

3) nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki.

Natomiast zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %;

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1.

Jeżeli chodzi o charakter i sposób wydania decyzji zawierającej zezwolenie, to istotne znaczenie w tym zakresie ma art. 17 usse oraz wydane na podstawie ust. 1a tego przepisu i z jego upoważnienia przepisy wykonawcze, a zwłaszcza rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie przetargów i rokowań oraz kryteriów oceny zamierzeń co do przedsięwzięć gospodarczych, które mają być podjęte przez przedsiębiorców na terenie Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (Dz. U. Nr 254, poz. 2541, z późn. zm.).

Zgodnie z wspomnianym art. 17 usse, ustalenie przedsiębiorców, którzy uzyskują zezwolenie, następuje w drodze przetargu lub rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia.

W myśl § 2 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia celem przetargu i rokowań jest ustalenie przedsiębiorców, których planowane przedsięwzięcia gospodarcze na terenie strefy w największym stopniu przyczyniają się do realizacji planu rozwoju strefy określonego rozporządzeniem ministra właściwego do spraw gospodarki, zgodnie z art. 9 usse.

Przystępujący do przetargu lub rokowań powinien złożyć ofertę w formie pisemnej, zawierającą określone w rozporządzeniu dane i informacje (§ 6).

Ocena zamierzeń co do przedsięwzięć gospodarczych, które mają być podjęte na terenie strefy, powinna być dokonana na podstawie następujących kryteriów:

1) przedmiotu i zakresu działalności gospodarczej oferenta prowadzonej dotychczas oraz działalności, której prowadzenie planuje na terenie strefy;

2) wartości i warunków realizacji przedsięwzięć gospodarczych, w tym inwestycji planowanych na terenie strefy;

3) udziału w tworzeniu i modernizacji infrastruktury gospodarczej w strefie;

4) udziału w powiązaniach gospodarczych, w tym kooperacyjnych, z przedsiębiorcami działającymi na terenie kraju;

5) zgodności przedsięwzięć gospodarczych planowanych na terenie strefy z celami rozwoju strefy oraz przedsięwzięciami gospodarczymi realizowanymi lub planowanymi na terenie strefy przez innych przedsiębiorców;

6) stopnia zagrożenia dla środowiska oraz planowanych przedsięwzięć w zakresie jego ochrony;

7) stopnia innowacyjności technologii przedsięwzięć i działalności planowanej na terenie strefy (§ 11).

Zarządzający przekazuje ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wyniki postępowania przetargowego lub rokowań w celu wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy, o ile minister właściwy do spraw gospodarki nie powierzy Zarządzającemu wydawania zezwoleń (§ 10).

Formalnie biorąc, zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (zezwolenie "strefowe") jest rodzajem koncesji uprawniającym do prowadzenia działalności na terenie określonej strefy ekonomicznej, zgodnie z planem rozwoju tej strefy. Zgodnie z art. 16 ust. 6 usse do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany tego rodzaju zezwolenia stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 16 ust. 1 usse tego rodzaju zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy jest podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z usse. Trafnie zatem podnosi organ, że zezwolenie "strefowe" ma szczególny charakter. Jest ono bowiem zezwoleniem nie tylko reglamentującym działalność gospodarczą, lecz również zezwoleniem stanowiącym podstawę do korzystania z pomocy publicznej (regionalnej) w formie zwolnienia podatkowego.

Jak wyżej wskazano, w przedmiotowej sprawie pomocą tą został objęty projekt inwestycyjny w kształcie opisanym we wniosku o udzielenie pomocy publicznej, który w tym przypadku stanowi oferta wraz z załącznikami, złożona do rokowań mających na celu wyłonienie przedsiębiorcy, który uzyska zezwolenie, a więc prawo do pomocy publicznej. Działalność określona kodem 25.73.50 PKWIU powinna być, według organu, oceniana jako odrębny projekt inwestycyjny, nie związany z działalnością już objętą zezwoleniem, polegający na dywersyfikacji działalności przedsiębiorstwa. Organ udzielający zezwolenia nie dysponował bowiem wiedzą, że przedsięwzięcie realizowane w strefie będzie obejmowało produkcję i sprzedaż wyrobów innych niż jachty oraz usługi naprawy form. Planowaną przez Spółkę dywersyfikację działalności poprzez wprowadzenie nowych wyrobów (form) i usług naprawy i konserwacji form należy- w ocenie organu, którą Sąd podziela - traktować jako inwestycję początkową w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy regionalnej, w tym obowiązującego od 1 lipca 2014 r. rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, które zostało transponowane do prawa krajowego w drodze nowelizacji rozporządzenia w sprawie pomocy w sse (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (Dz. U. poz. 1755).

Jak stwierdził organ, w wykonaniu zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1802/13, rozpoznając ponownie sprawę oparł się na dowodzie z dokumentu, jakim jest biznes plan złożony przez Spółkę do przetargu poprzedzającego udzielenie zezwolenia. W jego kontekście dokonano analizy argumentu przemawiającego - zdaniem Spółki - za jego zmianą, tj. twierdzenia, że wnioskowana działalność planowana była na etapie ubiegania się o zezwolenie. Organ podkreślił, że wskazany w zezwoleniu zakres działalności jest odzwierciedleniem parametrów określonych w biznes planie. Wyznacza przedmiotowy zakres zwolnienia podatkowego. Zwolnione z podatku dochodowego od osób prawnych są bowiem tylko te dochody, które przedsiębiorca uzyskał z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy na podstawie zezwolenia. Oznacza to, że w przypadku uzyskania dochodów z działalności prowadzonej na terenie strefy, jednak wykraczającej poza zakres wskazany w zezwoleniu, przedsiębiorca nie może potraktować tych dochodów jako zwolnionych z podatku. Biznes plan zatem pozwolił organowi na zbadanie, czy - jak twierdzi przedsiębiorca - ubiegając się o zezwolenie planował prowadzenie działalności, o której rozszerzenie się ubiega, tj. produkcję form służących do produkcji jachtów. Na podstawie ww. dokumentu organ uznał za udowodnione, że wnioskowany zakres działalności nie był objęty ofertą, jaką przedsiębiorca złożył do przetargu, którego ustalenia były podstawą udzielenia zezwolenia Nr [...]. Spółka podnosi wprawdzie, że ubiegając się o zezwolenie była przeświadczona, że produkcja form służących do produkcji jachtów jest działalnością pomocniczą w stosunku do działalności w zakresie produkcji jachtów, jednak w biznes planie przedłożonym na etapie ubiegania się o zezwolenia nie ma jakiejkolwiek wzmianki o planach produkcji form. Spółka nie przedstawiła również żadnych dokumentów, mogących uprawdopodobnić wskazaną okoliczność.

W konsekwencji, pomimo faktu spełnienia warunków rozszerzenia przedmiotu działalności określonych w art. 16 ust. 3 usse organ uznał, że brak jest podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

Ocena projektu inwestycyjnego na etapie ubiegania się przedsiębiorcy o zezwolenie pod kątem osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy była jednym z kryterium możliwości jego zakwalifikowania do objęcia wsparciem. W planie rozwoju strefy ustalonym rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 16 marca 1998 r. w sprawie ustalenia planu rozwoju Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (Dz. U. Nr 43, poz. 258 oraz z 2005 r. Nr 182, poz. 1534) obowiązującym w dniu udzielenia Spółce zezwolenia, celami ustanowienia strefy było m.in. zahamowanie wzrostu bezrobocia, pobudzenie działalności produkcyjnej i usługowej w regionie poprzez stworzenie nowoczesnych ośrodków przemysłowych, a także dywersyfikacja działalności gospodarczej. W aktualnym stanie prawnym ocena projektu dokonywana jest w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia planu rozwoju Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (Dz. U. Nr 113, poz. 940). Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że działalność określona kodem 25.73.50 PKWiU - formy odlewnicze do metali; skrzynki formierskie; płyty podmodelowe; modele odlewnicze co do zasady może przyczynić się do osiągnięcia celów ustanowienia strefy. Jednakże organ, działając w ramach uznania administracyjnego, na co zezwala przepis art. 19 ust. 4 usse, w toku postępowania bardzo dokładnie przeanalizował argumenty oraz ocenił dowody, uznając, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie.

Dokonując powyższej oceny organ położył szczególny nacisk na interes społeczny. Oznacza to. że oprócz przesłanek ustawowych przemawiających za zmianą zezwolenia organ wziął po uwagę również dodatkowe kryteria, które nie pozwoliły na wydanie korzystnego orzeczenia, do czego w świetle przepisu art. 19 ust. 4 usse był uprawniony. W ocenie organu nie można zgodzić się z twierdzeniem przedsiębiorcy, iż decyzja wydana z uwzględnieniem powyższego kryterium wykracza poza granice uznania administracyjnego.

W ocenie organu, zmianie zezwolenia polegającego na objęciu zezwoleniem działalności określonej pozycją 27.73.50 PKWiU, a tym samym objęciu dochodów z nowej działalności zwolnieniem podatkowym sprzeciwia się interes społeczny. Pojęcie interesu społecznego nie jest ustawowo zdefiniowane, jest to zatem pojęcie, którego treść nadaje organ orzekający na potrzebę konkretnego postępowania administracyjnego i konkretnego stanu faktycznego. Mając niniejsze na względzie, na gruncie przedmiotowej sprawy organ przyjął, że interes społeczny winien być rozumiany jako interes pozostałych przedsiębiorców prowadzących działalność poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych. W przedmiotowej sytuacji istnieje bowiem uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy względem innych, którzy mogą potencjalnie prowadzić taką samą działalność gospodarczą bez pomocy publicznej.

Organ udzielający zezwolenia nie dysponował bowiem wiedzą, że przedsięwzięcie realizowane w strefie będzie obejmowało produkcję i sprzedaż wyrobów innych niż jachty oraz usługi naprawy form. Jak już wyżej wskazano, planowaną przez Spółkę dywersyfikację działalności poprzez wprowadzenie nowych wyrobów (form) i usług naprawy i konserwacji form należy zatem – w ocenie organu - traktować jako inwestycję początkową w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy regionalnej, w tym obowiązującego od 1 lipca 2014 r. rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, które zostało transponowane do prawa krajowego w drodze nowelizacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2014 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych. W ocenie organu, potwierdzeniem, że jest to nowy projekt inwestycyjny, jest także fakt, że - jak wskazano we wniosku o zmianę zezwolenia - "rozszerzenie przedmiotu działalności spowoduje dalszy rozwój Spółki, z dużym prawdopodobieństwem przy zwiększeniu zapotrzebowania na utworzenie nowych miejsc pracy, a także przyczyni się do dalszego wzrostu kwalifikacji pracowników, modernizacji linii produkcyjnej oraz pobudzi dalszy rozwój [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej".

W rezultacie analiza skutków rozszerzenia przedmiotu działalności zgodnie z wnioskiem Spółki w kontekście interesu społecznego rozumianego jako interes pozostałych przedsiębiorców działających poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych, doprowadziła organ do konkluzji, iż ewentualne rozszerzenie przedmiotu działalności może negatywnie wpłynąć na konkurencję między przedsiębiorcami. Zmiana zezwolenia we wnioskowanym zakresie prowadziłoby bowiem do dodatkowego uprzywilejowywania przedsiębiorcy strefowego i możliwości zachwiania równowagi względem innych przedsiębiorców, którzy mogą prowadzić taką samą działalność bez żadnej formy wsparcia. Organ trafnie podkreślił w tym miejscu, że w myśl prawa wspólnotowego zwolnienie z opodatkowania dochodów z działalności prowadzonej w specjalnej strefie ekonomicznej stanowi formę pomocy państwa w rozumieniu Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, która stanowi ingerencję w wolną konkurencję i dlatego, z zasady jest uznawana za niedozwoloną. Udzielanie pomocy publicznej bez względu na źródło i pochodzenie musi odbyć się z poszanowaniem zasad równości i konkurencji, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, z późn. zm.). Pomoc publiczna w formie zwolnienia podatkowego na podstawie zezwolenia udzielana przedsiębiorcom może potencjalnie wpływać na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami.

Organ podkreślił także, że z uwagi na różne modyfikacje zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej, jakie miały miejsce po udzieleniu Spółce zezwolenia, zmiana tego zezwolenia we wnioskowanym zakresie prowadziłaby także do uprzywilejowania Spółki wobec innych podmiotów, które chciałyby ubiegać się o zezwolenie na działalność w sse w związku z planowaniem inwestycji polegającej na dywersyfikacji działalności. Zmiana zezwolenia oznaczałaby bowiem objęcie wsparciem inwestycji polegającej na uruchomieniu produkcji form do produkcji kadłubów na warunkach obowiązujących w chwili wydania zezwolenia, a każdy inny przedsiębiorca zainteresowany uzyskaniem zezwolenia i tym samym pomocy z tytułu działalności w sse mógłby z niej skorzystać na nowych, bardziej restrykcyjnych zasadach wynikających z rozporządzenia Komisji i znowelizowanego rozporządzenia w sprawie pomocy w sse. Do Spółki miałaby bowiem zastosowanie m.in. korzystniejsza intensywności pomocy (50% a nie 35%). Do kosztów kwalifikowanych Spółka mogłaby zaliczyć koszty zakupu używanych środków trwałych, a duzi przedsiębiorcy lokujący się w strefach począwszy od 2007 r. nie mogą ich zaliczać. Do Spółki nie miałby także zastosowania wymóg określony w art. 14 ust. 7 rozporządzenia Komisji dotyczący minimalnej wielkości kosztów kwalifikowanych w przypadku inwestycji polegającej na dywersyfikacji działalności. Ponadto rozszerzenie przedmiotu działalności zgodnie z wnioskiem pozwoliłoby Spółce uniknąć (obowiązkowej dla każdej nowej inwestycji ubiegającej się o wsparcie) weryfikacji, czy planowana dywersyfikacja działalności kwalifikuje się do objęcia pomocą w świetle nowych, zaostrzonych kryteriów przyznawania pomocy publicznej wynikających z rozporządzenia Komisji, np. czy spełniony został podstawowy warunek wynikający z art. 6 rozporządzenia Komisji, tj. efekt zachęty, czy koszty kwalifikowane przekraczają o 200% wartość księgową ponownie wykorzystywanych aktywów (wymóg dotyczący inwestycji polegających na dywersyfikacji działalności wynikający z art. 14 ust. 7 rozporządzenia Komisji).

Reasumując, w ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że wnioskowana zmiana (rozszerzenie) zezwolenia prowadziłaby do uprzywilejowania dysponującej tym zezwoleniem Spółki na rynku, wpływając na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami.

Dopuszczalność i warunki zmiany zezwolenia przez ministra właściwego do spraw gospodarki oraz związanego z nią charakteru opinii zarządzającego strefą były już przedmiotem szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w tym zwłaszcza Naczelnego Sadu Administracyjnego.

I tak, odnosząc się do trybu zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11, LEX nr 1497153, stwierdził, że:

"1. Ustawodawca, przewidując możliwość tworzenia specjalnych stref ekonomicznych, określił w art. 3 pkt 1 do 7 ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych priorytetowe założenia dla każdej działalności gospodarczej prowadzonej w takich strefach, służące nadrzędnemu celowi tej ustawy, jakim jest przyspieszenie rozwoju gospodarczego części terytorium kraju. Przyjęcie jako jednego z podstawowych założeń działania, mającego na celu tworzenie nowych miejsc pracy, przekłada się na podstawowy i ujęty w art. 16 ust. 2 pkt 1 tej ustawy warunek zatrudnienia przez przedsiębiorcę określonej liczby osób przez określony czas, co ściśle współgra z art. 19 ust. 4 powyższej ustawy i ustanowionym zakazem zmiany zezwolenia przez obniżenie przyjętego poziomu zatrudnienia.

2. Art. 16 ust. 4 ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych wyznacza szczególne zasady dokonywania zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy, wpisując się tym samym w możliwość przewidzianą przepisem art. 163 k.p.a. dozwalającym zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w innych przypadkach i na innych zasadach, niż określone w rozdziale 13 k.p.a."

W tym samym wyroku NSA jednoznacznie uznał, że "Zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej, uprawniającego do korzystania z pomocy publicznej, jest dokonywana wyłącznie w trybie przepisów art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 41, poz. 274 ze zm.) oraz art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); art. 155 K.p.a. nie znajduje zastosowania." (ONSAiWSA 2014/4/61).

Rozwijając wątki podniesione w powyższym orzeczeniu NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2030/11, LEX nr 1298167, stwierdził, że:

"1. Jakkolwiek w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej, organ administracji operuje w ramach uznania administracyjnego, co jednoznacznie wynika z treści art. 19 ust. 4 ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, to jednak granice tego uznania, co odnieść należy w szczególności do decyzji pozytywnych, wyznaczone zostały przez sytuacje (stany faktyczne) objęte hipotezami art. 19 ust. 4 pkt 1-3, które dla organu administracji, jak negatywne przesłanki zmiany pozwolenia, mają charakter wiążący. Uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z nich, nie jest dopuszczalne.

2. Dopuszczalność zmiany zezwolenia, o której mowa w art. 19 ust. 4, w zakresie odnoszącym się do warunku zatrudnieniowego, dotyczy nowo tworzonych miejsc pracy w strefie, związanych z nową inwestycją realizowaną w strefie (art. 16 ust. 2 pkt 2), nie zaś miejsc pracy już istniejących w dacie uzyskania zezwolenia.

3. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono - co do faktu jego wydania - organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne. Wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu ukierunkowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu, w tym w trybie nadzwyczajnym, co wynika z przepisu art. 126 w związku z art. 106 § 5 k.p.a."

Odnosząc się szerzej do postępowania uzgodnieniowego WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 września 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 850/11, LEX nr 1155747, uznał, że:

"1. Opinia wydana w trybie przepisu art. 16 ust. 5 ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych stanowi element materiału dowodowego, a więc - jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest ona tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w sprawie. Postanowienie w sprawie stanowiska nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani też nie kończy postępowania w danej instancji.

2. Przepisy ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają żadnych wytycznych dla zarządzającego strefą co do treści opinii wydanej w trybie art. 16 ust. 5 tej ustawy. W takiej sytuacji należy odwołać się do zakreślonych w art. 3 cytowanej ustawy założeń, którym ma służyć ustanowienie specjalnej strefy ekonomicznej. To one stanowić powinny płaszczyznę, na bazie której należy dokonywać oceny zasadności wniosku dotyczącego zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie strefy.

3. Opinia wydana na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w toku postępowania dotyczącego zmiany zezwolenia uwzględniać powinna niewątpliwie wpływ takiej zmiany na możliwość realizacji postawionych przed strefą zadań, z jednoczesnym rozważeniem argumentacji wnioskodawcy."

Również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1019/10, LEX nr 759465, uznając, że decyzje administracyjne wydawane w oparciu art. 19 ust. 4 ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych są decyzjami uznaniowymi, jednocześnie stwierdził, że "2. Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności."

Jak zauważył organ, przepisy usse nie zawierają żadnych wytycznych dla zarządzającego strefą co do treści opinii uzgodnieniowej. Nie oznacza to jednak dowolności w tym zakresie. Przy braku ustawowych wytycznych, treść opinii determinowana jest przedmiotem postępowania głównego, w ramach którego opinia jest zasięgana, a także właściwością podmiotu służącego opiniodawczym wsparciem. W niniejszej sprawie, opinia zarządzającego strefą powinna zatem zawierać takie informacje (uzyskane w ramach uprawnień zarządzającego strefą), które ułatwią Ministrowi Gospodarki ustalenie, czy spełnione są warunki rozszerzenia przedmiotu działalności określone w art. 16 ust. 3 usse oraz czy istnieją okoliczności przemawiające za rozstrzygnięciem sprawy zgodnie z wnioskiem Spółki. W ocenie Ministra Gospodarki, postanowienie zarządzającego strefą z dnia [...] marca 2012 r. takich informacji nie zawierało. Uzasadnienie zawarte w tym postanowieniu jest lakoniczne i w minimalnym stopniu odnosi się do oceny zasadności wniosku. Zarządzający ograniczył się w zasadzie do streszczenia wniosku przedsiębiorcy.

Reasumując, w ocenie Sądu należy uznać, że przeprowadzone w rozpatrywanej sprawie postępowanie uzgodnieniowe nie spełniło stojących przed nim zadań. Jednakże, jak wskazano w przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2030/11, wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu ukierunkowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu, w tym w trybie nadzwyczajnym, co wynika z przepisu art. 126 w związku z art. 106 § 5 k.p.a."

W rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę ustalenia wynikające z przedstawionego stanu faktycznego, mających zastosowanie w sprawie przepisów prawnych oraz orzecznictwa sądów administracyjnych należy w sumie stwierdzić, co następuje.

Po pierwsze, zgodnie z obowiązującymi przepisami usse decyzja o zmianę (rozszerzenie) zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy ekonomicznej ma charakter decyzji uznaniowej.

Po drugie, usse określa przesłanki negatywne określające możliwość dokonania zmiany takiego zezwolenia.

Po trzecie, czego nie dostrzegł w rozpatrywanej sprawie skarżący przedsiębiorca, zezwolenie "strefowe" ma szczególny charakter. Jest ono bowiem zezwoleniem nie tylko reglamentującym działalność gospodarczą, lecz również zezwoleniem stanowiącym podstawę do korzystania z pomocy publicznej (regionalnej) w formie zwolnienia podatkowego.

Po czwarte, szczególny charakter zezwolenia strefowego prowadzi do jego ścisłego powiązania nie tylko z planem rozwoju danej strefy, lecz również z szerszymi warunkami ekonomicznymi działalności przedsiębiorstwa w strefie. W szczególności zmiana (rozszerzenie) zezwolenia nie może prowadzić do uprzywilejowania dysponującego tym zezwoleniem przedsiębiorstwa na rynku, wpływając na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami.

Po piąte, niewątpliwie ustalenia wynikające z planu rozwoju danej strefy oraz ustalenia związane z interesem społecznym, rozumianym jako równe warunki działalności gospodarczej przedsiębiorstw funkcjonujących w określonej branży (dziedzinie) należy traktować jako przesłanki warunkujące możliwość dokonania zmiany zezwolenia.

Po szóste, postępowanie uzgodnieniowe ma w przypadku zmiany zezwolenie charakter uzupełniający, a jego wyniki podlegają ocenie organu podejmującego decyzję w sprawie zmiany zezwolenia.

Zaskarżona decyzja spełnia określone wyżej warunki, a zatem brak przesłanek do stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

Jednocześnie Sąd uznał podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa) za nie mające wpływu na wynik sprawy i wyraźnie akcesoryjne wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego, które Sąd odrzucił.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.