Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1423/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1173
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
article: art. 10 ust 1 pkt 5 art. 13 ust 6 art. 14 ust 4
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...][...]S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, działając w oparciu o przepisy art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 i art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm., dalej: u.o.t.k.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdzającą stosowanie przez [...] bezprawnych praktyk, naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, polegających na niepodaniu do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w stosownym terminie, pomimo wprowadzenia w życie z dniem 9 czerwca 2013 r. i faktycznego stosowania:

I. 1) Taryfy przewozowej [...] po zmianie nr 3;

2) Cennika usług przewozowych ("[...]") po zmianie nr 3;

co, zdaniem organu, jest sprzeczne z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm., dalej: Prawo przewozowe).

II. 1) Regulaminu Przewozu Osób, Rzeczy i Zwierząt ("[...]") po zmianie nr 2;

2) Regulaminu internetowej sprzedaży biletów ("Regulamin -[...]"); co jest sprzeczne z art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego.

oraz odstępującą od wyznaczenia terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 13 ust. 6 u.o.t.k., z uwagi na ich usunięcie przez spółkę przed dniem wydania niniejszej decyzji.

Postępowanie w sprawie miało następujący przebieg.

Postępowanie, poprzedzone nadesłaniem przez [...] wyjaśnień na wezwanie organu, wszczęto z urzędu pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Tym samym pismem w drodze postanowienia organ włączył do materiału dowodowego postępowania zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym pisma [...] oraz wydruki ze strony internetowej spółki. Organ wezwał stronę do złożenia w terminie 7 dni stanowiska w sprawie i wyjaśnień w przedmiocie daty i miejsca publikacji aktualnie obowiązujących aktów, objętych postępowaniem, poświadczonych za zgodność z oryginałem skarg pasażerów, pism innych instytucji i organizacji, dotyczących publikacji taryf, regulaminów i cenników, które wpłynęły do [...] co najmniej od 2010 r. oraz poświadczonych za zgodność z oryginałem okólników i wszelkich instrukcji, wydanych dla pracowników spółki, dotyczących zakresu zmian wprowadzonych 9 czerwca 2013 r. Jednocześnie organ pouczył stronę, iż ma prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w terminie 7 dni od otrzymania pisma.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. pełnomocnik spółki wniósł o przedłużenie terminu na złożenie stanowiska w sprawie do dnia 20 września 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] organ przedłużył termin do dnia 6 września 2014 r.

W stanowisku z dnia [...] września 2013 r. [...] wyjaśniło, że Regulamin przewozu osób, rzeczy i zwierząt przez [...] ze zmianą nr 2, Cennik usług przewozowych [...] po zmianie nr 3, Taryfa Przewozowa [...] oraz Regulamin sprzedaży internetowej [...] opublikowane zostały [...] czerwca 2013 r., natomiast dokumenty te - jak poinformowała Spółka - weszły w życie 21 czerwca 2013 r. [...] nie podało natomiast informacji o miejscu publikacji ww. dokumentów.

Do spółki od 2010 r. nie wpłynęła żadna skarga pasażerów ani pismo innych instytucji i organizacji, dotyczących publikacji taryf, regulaminów i cenników, poza skargą M B. Na dowód tego Spółka przedstawiła wewnętrzne pismo [...].

Zdaniem [...] , stale podejmuje ona działania, mające na celu poprawę jakości świadczonych usług, a tym samym zwiększenie komfortu podróżowania i zadowolenia pasażerów. Zmiany wprowadzone 21 czerwca 2013 r. również spowodowane były tymi celami i w żaden sposób nie pogorszyły sytuacji pasażera. Przepisy prawa nie określają terminu podania do publicznej wiadomości regulaminów, cenników i innych dokumentów, o których mowa w art. 4 i art. 11 Prawa przewozowego. Art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego stanowi, że przewoźnik jest zobowiązany podać do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, ustalone lub stosowane przez niego taryfy lub cenniki. Przepis ten, w ocenie strony, w żaden sposób nie zobowiązuje przewoźnika do podania do publicznej wiadomości taryf lub cenników jeszcze nieustalonych lub niestosowanych (tzn. przed dniem ich obowiązywania). Art. 11 ust. 2 tej ustawy zobowiązuje przewoźnika do zapewnienia zainteresowanym bezpłatnego wglądu do obowiązujących go przepisów przewozowych. Takimi przepisami przewozowymi - zdaniem spółki - są przede wszystkim regulaminy i cenniki stanowiące przedmiot toczącego się postępowania. Zdaniem [...], zapewnia ona podróżnym nieodpłatny dostęp do obowiązujących przepisów w kasach, w siedzibach zakładów i sekcji, a przepisy te są również dostępne na stronie internetowej. Zmiany do obowiązujących regulaminów i cenników zostały podane do publicznej wiadomości przed datą ich wejścia w życie.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego po przeprowadzeniu postępowania wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż [...] zaniechała obowiązku podania do publicznej wiadomości obowiązującej taryfy oraz cennika w sposób zwyczajowo przyjęty, a także nie zapewniła bezpłatnego wglądu do obowiązujących ją przepisów przewozowych, pomimo, że miała taki obowiązek, wynikający z przepisów art. 11 ust. 1 i 2 Prawa przewozowego.

Organ wskazał, że art. 14b ust. 1 u.o.t.k. stanowi, że zakazane jest stosowanie bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w szczególności naruszających przepisy Prawa przewozowego w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przejazdu. W przypadku naruszenia powyższych zakazów Prezes UTK zgodnie z art. 14b ust. 2 u.o.t.k. wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości.

Stwierdzenie istnienia przedmiotowej praktyki wymaga spełnienia dwóch przesłanek: kwestionowane działanie jest bezprawne oraz godzi w zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym.

U.o.t.k. nie ogranicza katalogu podmiotów objętych obowiązkiem przestrzegania zakazu stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów. Należy przyjąć w tym zakresie, że zobowiązanym do przestrzegania zakazu są przede wszystkim uczestnicy rynku kolejowego, w szczególności przewoźnicy kolejowi, zarządcy infrastruktury, właściciele i zarządcy dworców kolejowych, którzy poprzez swoje zachowania biorą udział w działalności gospodarczej związanej z obsługą pasażerów. Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.o.t.k. pod pojęciem "przewoźnik" należy rozumieć przedsiębiorcę, który na podstawie licencji wykonuje przewozy kolejowe lub świadczy usługę trakcyjną. Tym samym przy wykonywaniu działalności gospodarczej spółka podlega rygorom określonym w ustawie o transporcie kolejowym i jej działania mogą podlegać ocenie w aspekcie naruszenia zakazu stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów.

Organ wyjaśnił, że bezprawność określona w art. 14b ust. 1 u.o.t.k. rozumiana jest jako sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym. Ustawodawca jedynie przykładowo wymienił (poprzez zwrot "w szczególności"), że bezprawność może polegać na naruszeniu przepisów Prawa przewozowego w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu. Jak wynika z wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., sygn. akt. [...] , bezprawność jest taką cechą działania, która polega na jego sprzeczności z normami prawa lub zasadami współżycia społecznego, bez względu na winę, a nawet świadomość sprawcy. Dla ustalenia przeto bezprawności działania wystarczy ustalenie, że określone zachowanie koliduje z przepisami prawa. O bezprawności działania decyduje w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego całokształt okoliczności konkretnego stanu faktycznego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt. I PKN 267/2001).

Porządek prawny tworzą normy prawa powszechnie obowiązującego, a także nakazy i zakazy wynikające z zasad współżycia społecznego i dobrych obyczajów. Dla stwierdzenia bezprawności działania przedsiębiorcy bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zatem wina sprawcy (w znaczeniu subiektywnym, oznaczającym wadliwość procesu decyzyjnego sprawcy) i stopień jego winy (umyślność lub nieumyślność), a także świadomość istnienia naruszonych norm prawnych.

Działaniem bezprawnym może być nie tylko działanie naruszające przepisy prawne, ale również takie, które wprawdzie nie pozostaje w sprzeczności bezpośrednio z przepisami prawa, ale narusza dobre obyczaje. Wykładnia terminu "bezprawność", obejmująca tym terminem również dobre obyczaje, nawiązuje do interpretacji pojęcia bezprawności na gruncie prawa cywilnego. Należy uznać, że samo naruszenie dobrych obyczajów może być wystarczające do uznania danego zachowania za bezprawne.

Organ wskazał, że pojęcie zbiorowego interesu pasażerów na gruncie u.o.t.k. nie zostało rozwinięte. O tym, czy zachowanie przedsiębiorcy godzi w zbiorowy czy indywidualny interes pasażerów, decydują, w ocenie organu, cechy tego zachowania: czy jest to zachowanie dotyczące (skierowane do) potencjalnie nieograniczonej liczby pasażerów. Niemniej jednak zachowanie w szczególnych przypadkach może być uzewnętrznione wobec konkretnego pasażera. Ochrona interesu prawnego ogółu pasażerów jest realizowana w tym przypadku decyzją Prezesa UTK.

W przedmiotowej sprawie organ uznał, że czyn spółki miał wpływ na nieograniczoną liczbę pasażerów. Zbiorowym interesem pasażerów jest prawo do rzetelnej i kompletnej informacji o stosowanych przez spółkę taryfach i cennikach, a także regulaminach które obowiązują w ramach wykonywanych przez spółkę przewozów. Niepodanie w stosownym terminie do publicznej wiadomości taryf i cenników dotknęło wszystkich pasażerów korzystających z usług przewoźnika. Pasażerowie nie mieli możliwości zapoznania się z przyjętymi przez spółkę aktami, bowiem - jak wynika to z ustaleń poczynionych w toku postępowania - zmiany wynikające z tych aktów weszły w życie już 9 czerwca 2013 r., podczas gdy same akty, pod względem formalnym, powstały później i zostały ogłoszone dopiero [...] czerwca 2013 r.

Użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego pojęcie "podanie do publicznej wiadomości" koresponduje z brzmieniem art. 2 ust. 1 Prawa przewozowego, zgodnie z którym przewoźnik zobowiązany jest "podać do publicznej wiadomości zakres swojego działania (...)". Jak doprecyzowano w doktrynie na tle powołanego przepisu, "w praktyce wymóg podania do publicznej wiadomości będzie spełniony przez wskazanie informacji zawartych na stronie internetowej przewoźnika albo w inny sposób przyjęty w środowisku, w którym przewoźnik działa (np. wywieszenie na tablicy ogłoszeń)" (A. Jaworski, Prawo przewozowe. Komentarz, Warszawa 2012, s. 15). Ponadto "właściwe podanie do publicznej wiadomości, jak i zapewnienie odpowiednich warunków przewozu, wpływa bezpośrednio na ilość przewozów dokonywanych przez przewoźnika. Przewoźnicy bowiem, starając się pozyskać klientów, którzy zamierzają w tym czasie skorzystać z przejazdu, powinni dołożyć wszelkich starań, aby podróż odbywała się w bardziej komfortowych warunkach i przy mniejszej opłacie, co jest celem i cechą prawidłowo funkcjonującego rynku wolnokonkurencyjnego" (por. T. Szanciło, Prawo przewozowe. Komentarz, Warszawa 2008, art. 2, uwaga 1).

Organ wskazał, że na gruncie art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego (który nakłada na przewoźnika obowiązek zapewnienia zainteresowanym bezpłatnego wglądu do obowiązujących go przepisów przewozowych) podkreśla się, że wobec powszechności dostępu do Internetu, przepis ten stracił w praktyce na znaczeniu. Zdaniem doktryny można uznać, że umieszczenie wskazanych w tym przepisie danych w Internecie realizuje obowiązek udostępnienia wiążących przewoźnika przepisów, przy czym podkreśla się jednocześnie, że na żądanie każdej osoby przewoźnik jest zobowiązany udostępnić jej tekst obowiązujących go przepisów przewozowych (w ramach których wyróżnia się m.in. regulaminy wydawane na podstawie art. 4 Prawa przewozowego; por. A. Jaworski, op. cit., s. 39).

Z art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego wynika, że przewoźnik jest obowiązany podać do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, ustalone lub stosowane przez niego taryfy lub cenniki. Żaden z przepisów Prawa przewozowego nie definiuje użytych w tym przepisie pojęć. Przyjmuje się jednak, że skoro dokonano rozróżnienia i odrębnie wskazano "taryfy" oraz "cenniki", to pojęć tych nie należy utożsamiać. Za cenniki uznać można więc proste zestawienia (zazwyczaj w formie tabeli) obowiązujących opłat za towary lub usługi, natomiast pojęcie taryf należy rozumieć szerzej, albowiem obejmują one nie tylko cenniki, ale również postanowienia dotyczące stosowania tych cen. W taryfach występuje ponadto zróżnicowanie wysokości wynagrodzenia przewoźnika w zależności od różnego rodzaju kryteriów (por. T. Szanciło, op. cit., art. 11, uwaga 1). Jak również podnosi się w doktrynie, ze względu na zakres przedmiotowy, taryfy często są bardzo obszernymi opracowaniami regulującymi zasady stosowania cen u konkretnego przewoźnika. W praktyce dochodzi do sytuacji, gdy akty wydawane przez przewoźników regulują nie tylko zasady odnoszące się do wynagrodzeń z tytułu usług przewozu, ale również inne kwestie (takie jak np. sposób zawierania umowy przewozu, zasady jej wykonywania itd.). Wówczas mamy do czynienia z połączeniem taryfy w rozumieniu art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego z regulaminem, o którym mowa w art. 4 tej ustawy. Wskazuje się jednak, że regulamin powinien określać jedynie techniczne warunki przewozu, natomiast dla wynagrodzeń przewidziana została forma cenników i taryf. W innym przypadku - jak podkreśla doktryna - rozróżnienie tych wszystkich pojęć nie miałoby uzasadnienia prawnego, tym bardziej, że inne są zasady ogłaszania i obowiązywania regulaminów oraz cenników i taryf (do regulaminów jako wzorców umownych stosuje się art. 384 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), natomiast w przypadku cenników i taryf przewoźnik nie ma obowiązku doręczania ich kontrahentowi najpóźniej przed zawarciem umowy, nawet gdy jest on konsumentem; por. T. Szanciło, op. cit., art. 11, uwaga 2).

Ponadto przepis art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego stanowi, że przewoźnik zapewnia zainteresowanemu bezpłatny wgląd do obowiązujących go przepisów przewozowych. Zdaniem doktryny pojęcie "obowiązujących przewoźnika przepisów przewozowych" należy interpretować w sposób możliwie najszerszy, na korzyść kontrahenta przewoźnika. Jak akcentuje się w piśmiennictwie, dotyczy to przede wszystkim regulaminów, cenników i taryf, ale również wszelkich innych aktów przewoźnika, które regulują przewóz, a do których kontrahent, co do zasady, nie ma na co dzień dostępu. Przestrzeganie obowiązku udostępniania przepisów jest warunkiem spełnienia - jak określiła to doktryna - postulatu równego traktowania klientów, zwanego także zasadą jawności i równości taryf (por. T. Szanciło, op. cit., art. 11, uwaga 6 oraz A. Kolarski, Prawo przewozowe. Komentarz, Warszawa 2002, s. 35).

W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że akty stosowane przez spółkę, tj. Taryfa Przewozowa [...] oraz Cennik usług przewozowych wyczerpują pojęcie "taryf i cenników", które ustawodawca zawarł w powołanym przepisie art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego.

Mając na uwadze ochronę interesu pasażerów, ustawodawca wprowadził w przepisie art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego obowiązek publikacji m.in. taryf. Również przepisy Rozporządzenia (WE) Nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz. Urz. UE L 315 z 03.12.2007 r.) zobowiązują przewoźnika do dostarczenia pasażerom m.in. ogólnych warunków umów mających zastosowanie do umowy (zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 16 "ogólne warunki umów" oznaczają warunki przewoźnika w postaci ogólnych warunków umów lub taryf prawnie obowiązujących w każdym państwie członkowskim, które z chwilą zawarcia umowy o przewóz stają się jej integralną częścią).

Z pism otrzymanych od spółki, M B oraz informacji pochodzących z oficjalnej strony internetowej [...] wynika, że wśród aktów, w których dokonano zmian, była także Taryfa przewozowa (zmiana nr 3).

Organ podkreślił, że zmiany dokonano Uchwałą Nr [...] Zarządu Spółki z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zmiany nr 3 Taryfy przewozowej Spółki, która - jak wynika to z § 3 tej uchwały - weszła w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązywania od 21 czerwca 2013 r. Również z samej "Zmiany nr 3 Taryfy przewozowej (...)" (Załącznik do Uchwały nr [...]) wynika, że zmiana ta obowiązuje od 21 czerwca 2013 r. Tymczasem z tekstu informacyjnego pt. "Czerwcowe zmiany w [...]" wynika, że jedną ze zmian wprowadzonych od 9 czerwca 2013 r. jest m.in. zmiana kategorii pociągów.

Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić, że spółka, wprowadzając 9 czerwca 2013 r. korektę rozkładu jazdy, wprowadziła również w życie zmiany, o których mowa w Taryfie (po zmianie nr 3). Tymczasem Taryfę uwzględniającą tę zmianę opublikowano dopięto 20 czerwca 2013 r., czyli 12 dni po faktycznym wejściu w życie zmian wynikających z tej Taryfy. Taką praktykę uznać należy za bezprawną, a jednocześnie naruszającą zbiorowe interesy pasażerów. Spółka nie dopełniła obowiązku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego, tj. nie podała do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, stosowanej przez siebie Taryfy.

Z przekazanej przez spółkę korespondencji, w tym kopii Uchwały Nr [...] Zarządu Spółki z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zmiany nr 3 Cennika usług przewozowych spółki [...] oraz kopii Zmiany nr 3 Cennika usług przewozowych spółki [...] (załącznik do uchwały nr [...]) wynika jednoznacznie, że zmiana nr 3 Cennika zaczęła obowiązywać od dnia 9 czerwca 2013 r. (§ 1 ust. 2 uchwały nr [...]). Tymczasem w piśmie z dn. [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]) spółka przyznała wprost, że ujednolicony tekst cennika, uwzględniający wprowadzone zmiany przepisów, został zamieszczony na stronie internetowej spółki w dniu 20 czerwca 2013 r., a więc 12 dni później. Potwierdza to również pismo M B. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak: [...] ), Spółka poinformowała: "W związku z tym, że od dnia 9 czerwca 2013 r. pociągi kursujące dotychczas jako: 1) [...] na całej trasie przejazdu oraz 2) [...] na terenie Polski, będą kursować jako pociągi [...] Biuro Zarządzania Ofertą Przewozową i Taryfową informuje, iż kategorie pociągów [...],[...] należy traktować jako kategorię [...]. Stosowna zmiana postanowień: (...) 2) Cennika usług przewozowych Spółki [...] (...) zostanie wprowadzona w terminie późniejszym".

W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że cennik jest jednym z najważniejszych aktów przewoźnika, który bezpośrednio dotyczy pasażerów i ich interesu. Zauważył to także ustawodawca, czemu wyraz dał we wspomnianym przepisie art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego. Dlatego przewoźnik, zgodnie z powołanym przepisem, powinien podać do publicznej wiadomości ustalony przez siebie cennik. Bez wątpienia publikacja cennika uwzględniającego dokonane zmiany po ich faktycznym wprowadzeniu w życie narusza zbiorowe interesy pasażerów, albowiem uniemożliwia im zapoznanie się z obowiązującymi u przewoźnika cenami biletów i może prowadzić do rozbieżności pomiędzy faktycznymi cenami biletów, a cenami wynikającymi z opublikowanego wcześniej, "starszego" chronologicznie cennika, który nie został jeszcze zastąpiony nowym, zaktualizowanym.

Organ nie uwzględnił przy tym argumentu [...], że zmiana ta nie wpłynęła na ceny biletów ani też na warunki odprawy podróżnych, bowiem zarówno w pociągach [...],[...] jak i [...] była stosowana ta sama taryfa ekspresowa, jak również obowiązywały te same wymiary ulg (zarówno ustawowych jak i handlowych), wskazując, że obowiązek, wynikający z art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego, nie przewiduje żadnych wyłączeń, odstępstw lub wyjątków, w których przewoźnik mógłby zaniechać publikacji zmienionego cennika z uwagi na fakt, że wprowadzone zmiany nie mają wpływu na dotychczasowe ceny lub stawki.

W związku z tym organ uznał, że spółka, publikując 20 czerwca 2013 r. tekst Cennika usług przewozowych po zmianie nr 3, obowiązującego od dnia 9 czerwca 2013 r., naruszyła obowiązek wynikający z przepisu art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego.

Następnie organ wskazał, że przepis art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego nakłada na przewoźnika obowiązek zapewnienia zainteresowanym bezpłatnego wglądu do obowiązujących go przepisów przewozowych. Jak podniesiono w doktrynie, pojęcie "przepisów przewozowych" należy interpretować szeroko. Za takie przepisy uznać można zarówno przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisy porządkowe obwiązujące w transporcie, a także normy zawarte w regulaminach wydawanych na podstawie art. 4 Prawa przewozowego (por. A. Jaworski, op. cit., s. 39). Natomiast przepis art. 4 Prawa przewozowego, do którego odsyła cytowany wyżej art. 11 ust. 2 tej samej ustawy stanowi, że przewoźnik może wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy. Niewątpliwie więc zarówno Regulamin Przewozu Osób, Rzeczy i Zwierząt ("[...]"), jak i Regulamin internetowej sprzedaży biletów ("Regulamin [...]") uznać należy za "przepisy przewozowe" w rozumieniu art. 11 ust. 2 w zw. z art. 4 Prawa przewozowego, a zatem spółka ma obowiązek podać do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, także treść tych regulaminów.

Organ podkreślił, że obowiązek ten obejmuje udostępnienie obowiązujących przepisów przewozowych (tzn. w formie pełnych aktów - np. regulaminów, stosownie do żądania zainteresowanych), a nie w formie komunikatów umieszczanych np. w serwisach społecznościowych, obejmujących jedynie najważniejsze (niektóre) kwestie dotyczące planowanych zmian. Przyjąć należy, że ratio legis przywołanego przepisu stanowi kompleksowe poinformowanie zainteresowanych (w domyśle: podróżnych) o treści obowiązujących przepisów przewozowych, a nie jedynie ograniczenie się do poinformowania o najważniejszych, wybranych zmianach, które zostaną wprowadzone. W ocenie organu, spółka nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego, albowiem nie zapewniła wglądu do obowiązujących przepisów przewozowych, tj. Regulaminu Przewozu Osób, Rzeczy i Zwierząt po zmianie nr 2. Organ wskazał przy tym, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość dostarczania tylko częściowych, cząstkowych informacji dotyczących przepisów przewozowych obowiązujących u danego przewoźnika, wówczas dopuściłby ją wprost.

Wobec powyższego, zdaniem organu, opisane działanie [...] narusza prawa pasażerów co do możliwości swobodnego i wcześniejszego zapoznania się przed podróżą z przepisami dotyczącymi zawieranej z tą spółką umowy przewozu. Istotnie, pasażerowie (oraz wszyscy ewentualni zainteresowani) nie mieli możliwości zapoznania się z obowiązującymi przepisami przewozowymi w pełnym zakresie pomiędzy 9 a 20 czerwca 2013 r.

Odnośnie do regulaminu internetowej sprzedaży biletów [...], organ również stwierdził, iż należy traktować go jako "przepisy przewozowe" w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego. Jak wynika z Uchwały nr [...] Zarządu Spółki z dnia [...]czerwca 2013 r. w sprawie zmiany nr 1 Regulaminu Internetowej sprzedaży biletów w komunikacji krajowej i międzynarodowej przez [...] oraz Załącznika do tej uchwały, wprowadzone zmiany weszły w życie z dniem 21 czerwca 2013 r. Podobnie jak w pozostałych przypadkach rozpatrywanych w ramach niniejszego postępowania, spółka dokonała znaczących zmian w obowiązujących dotychczas przepisach przewozowych, wprowadzając je w życie z dniem 9 czerwca 2013 r., podczas gdy ich podanie do publicznej wiadomości (w formie tekstu ujednoliconego) nastąpiło 20 czerwca 2013 r. Oznacza to, że również w przypadku Regulaminu internetowej sprzedaży biletów spółka dopuściła się naruszenia przepisu art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego, nie zapewniając bezpłatnego wglądu do obowiązujących przepisów przewozowych.

W ocenie organu spółka, publikując na swojej oficjalnej stronie internetowej w dniu 20 czerwca 2013 r. jednolite teksty Taryfy przewozowej po zmianie nr 3, Cennika usług przewozowych po zmianie nr 3, Regulaminu Przewozu Osób, Rzeczy i Zwierząt nr 2 oraz Regulaminu internetowej sprzedaży biletów, wywiązała się z obowiązku podania do publicznej wiadomości wskazanej taryfy, cennika i przepisów przewozowych. Należy jednak podkreślić, że publikacja nastąpiła dopiero 20 czerwca 2013 r., a zatem termin zaniechania naruszeń opisanych w punktach I 1), I 2), II 1) oraz II 2) sentencji należy utożsamiać z tym właśnie terminem.

Jednocześnie organ wskazał, że ponieważ spółka usunęła opisane nieprawidłowości przed dniem wydania decyzji, należało odstąpić od wskazywania terminu na ich usunięcie, o którym mowa w art. 13 ust. 6 u.o.t.k.

Po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] utrzymał wyżej opisaną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ dokonał podsumowania przebiegu postępowania, a następnie wskazał najważniejsze zarzuty, zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: [...]nie zgodziło się z zarzutem naruszenia art. 11 ust. 1 i 2 Prawa Przewozowego i naruszeniem zbiorowych interesów pasażerów w ruchu kolejowym. Zdaniem Spółki decyzja z dnia [...] grudnia 2013 r. oparta jest na błędnym i bezpodstawnym założeniu, że zmiana kategorii konkretnych pociągów stanowi zmianę taryfy lub cennika, podczas gdy kategoria pociągu stanowi element rozkładu jazdy, a nie taryfy lub cennika. Spółka jako bezprawny uznała również zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego i dobrych obyczajów bez skonkretyzowania, jakiej zasady współżycia społecznego czy też dobrego obyczaju to naruszenie miałoby dotyczyć. Na poparcie swoich argumentów [...] przytoczyło fragment wyroku Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II CSK 438/2012). Ponadto Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem zaprezentowanym w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., że zmiany wychodzące naprzeciw oczekiwaniom pasażerów, takie jak pojawienie się przedziałów dedykowanych osobom podróżującym z małymi dziećmi czy umożliwienie przejazdu osobom podróżującym z rowerami przejazdu w pociągach, w których nie ma wagonów do przewozu jednośladów, mogą stanowić praktykę naruszającą zbiorowe interesy pasażerów, w szczególności w sytuacji, gdy postępowanie opiera się na skardze jednego obywatela.

Organ wskazał, że w postępowaniu odwoławczym organ nie może ograniczać się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ ciąży na nim obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 136 k.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany do ponownego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a w razie konieczności, do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponieważ przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, a wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie, które wyeliminuje ewentualne wady decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Stanowi to realizację, wywodzącej się z zasad konstytucyjnych, a także przewidzianej wprost w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności administracyjnej. Gdy organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji jest organ administracyjny w randze ministra, nad którym z uwagi na strukturalne ograniczenia administracji publicznej, nie występują organy wyższego stopnia, uprawnienie strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej realizowane jest w ramach instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która uregulowana została w art. 127 § 3 k.p.a. W tym trybie strona niezadowolona z decyzji wydanej przez ministra lub centralny organ administracji rządowej jest uprawniona do zainicjowania przed tym samym organem drugiego postępowania merytorycznego w tej samej sprawie, do którego odpowiednio należy stosować przepisy k.p.a. dotyczące odwołań.

Organ omówił uprawnienia organu odwoławczego, wynikające z art. 138 k.p.a., następnie omówił (w dużej mierze powtarzając treść decyzji wydanej w I instancji) przesłanki istnienia praktyki naruszającej zbiorowe interesy pasażerów.

Z uwagi na brak rozwinięcia pojęcia "zbiorowego interesu pasażerów" na gruncie u.o.t.k., organ zwrócił uwagę, że podobna konstrukcja została zastosowana w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r., Nr 50, poz. 331 ze zm., dalej: u.o.k.i.k.). W art. 24 ust. 1 u.o.k.i.k. wprowadzono zakaz stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Bez wątpienia znaczenie obu zwrotów ("zbiorowe interesy pasażerów" oraz "zbiorowe interesy konsumentów") jest podobne, z tym jednak zastrzeżeniem, że zróżnicowane jest podmiotowo - w jednym przypadku mowa jest o pasażerach, w drugim - o konsumentach. W analizowanej sprawie największe znaczenie w tym zakresie ma zakres przedmiotowy użytych przez ustawodawcę w u.o.t.k. oraz u.o.k.i.k. sformułowań "zbiorowe interesy".

Jak zauważono w doktrynie, "idea ochrony interesów zbiorowych (kolektywnych) dopełnia wspólnotowy model ochrony konsumentów [pasażerów]. Charakterystyczne dla prawa wspólnotowego jest przekonanie, że błędem jest redukowanie realizacji praw konsumentów [pasażerów] tylko do perspektywy skargi indywidualnego konsumenta [pasażera]. To przekonanie, że problem ochrony praw konsumentów [pasażerów] nie jest tylko kwestią ochrony jednostki na wypadek pojedynczego sporu, u którego genezy leży naruszenie interesów jednostki, oznacza pojawienie się wątku aksjologicznego ujmującego kwestię ochrony konsumentów [pasażerów] jako dowartościowanie mniejszościowej grupy ludności. Ochrona w takim wypadku nie wiąże się z konkretną sytuacją indywidualną, lecz z zagrożeniem abstrakcyjnym. To powoduje, że czasem uważa się tego rodzaju instrumenty prawne za leżące na granicy prawa prywatnego i publicznego, a w każdym razie wymagające synchronizacji tych dwóch gałęzi prawa (...)" (C. Banasiński, E. Piontek (red.) Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Warszawa 2009, LexPolonica, komentarz do art. 24, uwaga 1).

Jak ponadto stwierdzono w doktrynie, "występujące w języku prawnym oraz języku prawniczym pojęcie "interes" jest najczęściej definiowane jako określona potrzeba. Chodzi tu zatem o potrzebę ukształtowania lub też osiągnięcia takiego stanu rzeczy, który z punktu widzenia osoby odczuwającej daną potrzebę jest dla niej korzystny. Bardzo trafnie wskazuje się, że interes konsumenta [pasażera] jest zawsze złożoną relacją pomiędzy pewnym obiektywnym stanem rzeczy (faktycznym lub prawnym), a oceną tego stanu dokonywaną z perspektywy możliwych korzyści, jakie stan ten przynosi (będzie przynosił) danemu konsumentowi lub konsumentom [pasażerom]" (C. Banasiński, E.Piontek, op.cit.).

Na gruncie u.o.k.i.k., podążając za powołanym stanowiskiem doktryny, należy również zauważyć, że "różnica pomiędzy naruszeniem interesów indywidualnych konsumentów [pasażerów], a ich interesów zbiorowych polega na tym, że przy tych pierwszych bezprawne działania podejmowane przez przedsiębiorcę są kierowane przeciwko konkretnemu adresatowi i tylko wobec niego wywołują skutek prawny, a nie także wobec innych niezindywidualizowanych podmiotów". Stwierdzenie naruszenia indywidualnego interesu konsumentów [pasażerów] nie wyklucza uznania, że dochodzi równocześnie do naruszenia publicznego zbiorowego interesu konsumentów (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2004 r., III SK 2/04, LexPolonica nr 365809, OSNP 2004, nr 19, poz. 343).

W piśmiennictwie wskazuje się nadto, że "pojęcie zbiorowego interesu konsumentów [pasażerów] jest pewnym "bytem abstrakcyjnym". Naruszenie zbiorowego interesu konsumentów [pasażerów] następuje z zasady w przypadkach odnoszących się do nieokreślonego, szerokiego kręgu osób, a nie zdefiniowanej grupy konsumentów [pasażerów] i ich indywidualnych interesów (wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 20 listopada 2006 r., XVII Ama 39/06; por. C. Banasiński, E. Piontek, op.cit.).

Przedstawiciele doktryny skłaniają się także ku stanowisku, zgodnie z którym przyjąć należy, że do naruszenia zbiorowych interesów konsumentów [pasażerów] jest konieczne, by działanie przedsiębiorcy zostało skierowane nie do konkretnego adresata, lecz do pewnego nieoznaczonego kręgu podmiotów. Wydaje się, że można porównać to do sytuacji, w której pewne działanie przedsiębiorcy daje się odnieść do wielu niezindywidualizowanych konsumentów [pasażerów] traktowanych jako wspólny podmiot. Działanie to jest zatem w stanie wywołać niekorzystne następstwa w odniesieniu do każdego z konsumentów [pasażerów] i zagraża ono przynajmniej potencjalnie każdemu z członków zbiorowości konsumentów [pasażerów].

Trafnym - zdaniem doktryny - jest pogląd prezentowany w orzecznictwie, że pojęcie zbiorowego interesu konsumentów [pasażerów] mieści się zatem w szerszym pojęciu interesu publicznego, zaś ochrona zbiorowych interesów konsumentów [pasażerów] jest określonym etapem ochrony interesu publicznego (wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 28 stycznia 2004 r., Ama 36/03, niepubl.).

Organ podzielił w pełni stanowisko co do zaistnienia naruszeń, wyrażone w decyzji wydanej w pierwszej instancji, zarówno co do stanu faktycznego, jak i co do interpretacji przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów spółki, organ wskazał, co następuje.

Zdaniem spółki, organ zakwalifikował działania [...], które spółka opisała jako "wychodzące naprzeciw oczekiwaniom pasażerów takie jak pojawienie się przedziałów dedykowanych osobom podróżującym z małymi dziećmi czy umożliwienie przejazdu osobom podróżującym z rowerami, przejazdu w pociągach w których nie ma wagonów do przewozu jednośladów", jako praktyki naruszające zbiorowe interesy pasażerów. Organ wskazał, że na uznanie zasługują wszelkie działania zmierzające do podnoszenia komfortu podróży i należytej obsługi, niemniej jednak przedmiotem postępowania jest niewłaściwe podanie do publicznej wiadomości wymienionych zmian w stosownych aktach, a nie same zmiany. Dlatego też organ nie zgadził się z twierdzeniami spółki, kwestionującymi naruszenie art. 11 ust. 1 i 2 Prawa przewozowego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2014 r. spółka zarzuciła także, że przedmiotowe postępowanie w sprawie naruszenia przez spółkę zakazu stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym opiera się na skardze jednego pasażera. Organ podkreślił, że skarga M B jest tylko jednym z dowodów, które załączono w poczet materiału dowodowego i które posłużyły do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Ponadto skarga M B dotyczyła niewłaściwej publikacji taryf, cenników i regulaminów. Informacje zawarte we wskazanych aktach mogły dotyczyć każdej osoby zawierającej umowę przewozu, a tym samym były kierowane do bliżej nieokreślonego kręgu odbiorców. Dlatego bezprawne zachowanie spółki nie dotyczyło jedynie – jak stwierdziła [...] we wniosku – "jednego obywatela", a naruszało interes nieograniczonej liczby pasażerów. Znajduje to swoje potwierdzenie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2004 r., III SK 2/04, w którym na gruncie u.o.k.i.k. Sąd Najwyższy orzekł, że stwierdzenie naruszenia indywidualnego interesu konsumentów [pasażerów] nie wyklucza uznania, że dochodzi równocześnie do naruszenia publicznego zbiorowego interesu konsumentów [pasażerów].

Organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] września 2013 r. spółka podniosła, że przepisy prawa nie określają terminu podania do publicznej wiadomości regulaminów, cenników i innych dokumentów, o których mowa w art. 4 i art. 11 Prawa przewozowego. Zdaniem [...], przepis art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego w żaden sposób nie zobowiązuje przewoźnika do podania do publicznej wiadomości taryf lub cenników, które nie zostały jeszcze ustalone lub nie są przez niego stosowane. Organ stwierdził, że przedmiotem postępowania nie są taryfy i cennik, które nie zostały jeszcze wprowadzone w życie, czyli nie są jeszcze stosowane przez przewoźnika, a dokumenty, których data faktycznego wprowadzenia w życie była wcześniejsza od daty ich publikacji. Tego typu dokumenty spełniają wymóg dokumentów "stosowanych przez przewoźnika", o których mowa w art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego. Skoro więc twierdzenia spółki odnoszą się jedynie do dokumentów, które nie są jeszcze ustalone lub stosowane, nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie. Tym samym w przedmiotowym postępowaniu znajduje zastosowanie przepis art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego.

Ponadto organ zauważył, że w literaturze przedmiotu funkcjonuje tzw. "zasada jawności i równości taryf" (A. Kolarski, "Prawo przewozowe z komentarzem", Warszawa 1987 r., s. 35). Realizacja przywołanej zasady polega na przestrzeganiu zaniechanego przez spółkę obowiązku właściwego udostępniania aktów do publicznej wiadomości. Z racji tego, że właściwa realizacja "zasady jawności i równości taryf", przyczynia się do równego traktowania klientów [pasażerów], ma ona także znaczenie w sprawie zakwalifikowania działań spółki jako bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów.

Organ nie zgodził się także z zarzutem naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 11 i 77 k.p.a. Wskazał, że objęta wnioskiem decyzja zapadła na podstawie przepisów prawa, wymienionych w sentencji decyzji, zatem nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. Niesłuszny jest także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., albowiem, w ocenie organu, podjął on wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, o czym świadczy ilość włączonego do sprawy materiału dowodowego, który został poddany rzetelnej i całościowej analizie i uwzględniony w postępowaniu. Organ wskazał, że wezwał także spółkę do złożenia wyjaśnień w sprawie. Odnośnie do naruszenia art. 8 k.p.a., organ podniósł, że przepis ten wprowadza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Realizacja tej zasady następuje w dwóch wymiarach: zarówno jako procedowanie sprawy zgodnie z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego, jak i w wymiarze pozaprawnym tzw. "kultury administrowania" (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. str. 65). Pierwszy aspekt został wyjaśniony przy okazji omawiania zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2014 r. strona nie sprecyzowała, w jaki sposób organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. w znaczeniu "kultury administrowania". Tymczasem organ sześciokrotnie udostępnił akta pełnomocnikowi spółki, zapewniając mu na czas dokonywania tej czynności odpowiednie pomieszczenie, udzielał stronie pouczeń mimo reprezentowania jej przez profesjonalnego pełnomocnika oraz – na wniosek strony – przedłużył termin na złożenie stanowiska w sprawie. Podobnie niezasadny, zdaniem organu, jest podniesiony przez spółkę zarzut naruszenia art. 11 k.p.a., ponieważ w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) organ w sposób należyty i wyczerpujący przedstawił przesłanki faktyczne i podstawę prawną, którymi kierował się, wydając tę decyzję. Wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. i postępując m.in. zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 8 i 11 k.p.a., organ jednocześnie wypełnił dyspozycję z art. 77 k.p.a.

We wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. spółka zarzuciła także, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]organ sformułował zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego i dobrych obyczajów bez skonkretyzowania, jakiej zasady współżycia społecznego czy też dobrego obyczaju to naruszenie miałoby dotyczyć. Organ nie zgodził się z tym zarzutem, wskazując, że zasady współżycia społecznego stanowią klauzulę generalną, która ze swej istoty jest trudna do zdefiniowania. Jest to pojęcie pozostające w nierozłącznym związku z całokształtem okoliczności danej sprawy. W sentencji decyzji organ wskazał konkretnie, które działania spółki uznał za bezprawne, wraz z powołaniem podstawy prawnej oraz opisem naruszenia, co znalazło swoje rozwinięcie w uzasadnieniu. W związku z powyższym organ w zaskarżonej decyzji, posiłkując się pojęciem "bezprawność" sensu largo, zakwalifikował działania spółki nie tylko jako sprzeczne z przepisami prawa stanowionego, ale także rozszerzył tę sprzeczność na dobre obyczaje. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy dobre obyczaje przybrały formę naruszenia interesów pasażerów, którzy zostali pozbawieni informacji o zmianach w Taryfie przewozowej [...], Cenniku usług przewozowych, Regulaminie Przewozu Osób, Rzeczy i Zwierząt oraz Regulaminie internetowej sprzedaży biletów. Dostęp do informacji w transporcie kolejowym, obok prawa do bezproblemowego zakupu biletu, czy też bezpiecznej podróży, niewątpliwe stanowi jedno z podstawowych praw przysługujących pasażerom, którego pogwałcenie można uznać także za sprzeczne z dobrymi obyczajami.

Ponadto organ wyjaśnił, że przepis art. 138 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Organ może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast do możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego nie należy "stwierdzenie braku naruszenia", o co wnioskowała spółka w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r.

Podsumowując, organ podkreślił, że przepis art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego nakłada na przewoźnika obowiązek podania do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, ustalone lub stosowane przez niego taryfy lub cenniki. Natomiast art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego obliguje przewoźnika do zapewnienia zainteresowanym bezpłatnego wglądu do obowiązujących go przepisów przewozowych. W rozpatrywanej sprawie, [...]nie uczyniło zadość zasadzie ubi ius, ibi onus, ponieważ pomimo podlegania przepisom Prawa przewozowego, nie wypełniło nałożonych na nią obowiązków. W tej sytuacji organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wszechstronnej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz rozpatrzeniu zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznał, iż rozstrzygniecie zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. jest prawidłowe, dlatego też postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...] , reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów 14b w zw. z art. 13 ust. 6 u.o.t.k. oraz art. 11 ust. 1 i 2 Prawa przewozowego;

2. prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej z mocy art. 6, 7, 8,11 i 77 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty, skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w wyjaśnieniach składanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Skarżąca nie zgadza się z zarzutem naruszenia art. 11 Prawa przewozowego, które stanowi podstawę wydania decyzji stwierdzających naruszenie zbiorowych interesów pasażerów w transporcie kolejowym w trybie art. 14b w zw. z art. 13 ust. 6 u.o.t.k. Zdaniem skarżącej przepis ten nie został w żaden sposób naruszony. Skarżąca wykazała podanie stosowanych przez siebie taryf i cenników do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Organ nie wykazał, jaki zwyczaj został naruszony - ani w kontekście czasu, ani sposobu publikacji. W uzasadnieniu decyzji prowadzone są szerokie rozważania na temat naruszenia, ale oparte są one na nieprecyzyjnych określeniach jak "zasady współżycia społecznego" czy zwyczaj bez ich zdefiniowania. Zarzuty stawiane przez organ dotyczą medium publikacji i terminu publikacji. Organ nie wskazuje jednak, jakie medium i jaki termin publikacji mieści się jego zdaniem w sformułowaniu art. 11 ust. 1 ..w sposób zwyczajowo przyjęty". Niemożliwym jest więc ustalenie na podstawie przedmiotowych decyzji, jakie wyprzedzenie w zakresie publikacji organ uzna za spełniające wymogi art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego, czy jaki sposób publikacji uzna za właściwy. Tym samym naruszone zostały wynikające z przepisów k.p.a. podstawowe zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do władzy publicznej i wyjaśniania przesłanek. Nie do przyjęcia w państwie prawa jest sytuacja, w której organ administracji publicznej stwierdza naruszenie prawa i bezprawność, nie definiując konkretnych norm, jakie zostały naruszone i jakie zasady zdaniem organu należy uznać za obowiązujące. Fakt, iż organ nawet nie podjął próby określenia, co należy uznać za "sposób zwyczajowo przyjęty", stanowi również naruszenie art. 77 k.p.a.

Skarżąca nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego. Obowiązujące pasażerów przepisy były opublikowane na stronie internetowej. Fakt umożliwienia skorzystania przez pasażerów z dodatkowych udogodnień (jak np. możliwość przewozu roweru) nie może być uznany za naruszenie interesów pasażerów w transporcie kolejowym.

Podobnie spółka nie zgodziła się z zarzutem naruszenia interesu pasażerów o charakterze zbiorowym. Spółka podjęła szeroko zakrojoną akcję informacyjną w zakresie planowanych i wprowadzanych zmian, które spotkały się z zainteresowaniem pasażerów i skarżąca nie ma wiedzy na temat wpływu jakiejkolwiek innej skargi na podjęte działania niż M Bo. Organ niezadowolenia innych pasażerów również nie wykazał.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego niewyjaśnienia, co organ uznał za "sposób zwyczajowo przyjęty", organ podniósł, że zgodnie z art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego, przewoźnik zobligowany jest podać do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, ustalone lub stosowane przez siebie taryfy lub cenniki. Z przepisów Prawa przewozowego nie wynika jednak dokładne określenie sposobu wykonania powyższego obowiązku. Należy jednak przyjąć, że chodzi o sposób publikacji zwyczajowo przyjęty u danego przewoźnika. W orzecznictwie podnosi się także, że "przez zwyczajowo przyjęty sposób ogłaszania informacji rozumie się utrwaloną w świadomości społeczności danego obszaru, np. gminy, formę podawania informacji do publicznej wiadomości" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2651/12).

Jeżeli więc do tej pory stosowane przy odprawie podróżnych cenniki, taryfy i regulaminy, skarżąca konsekwentnie publikowała za pośrednictwem swojej oficjalnej strony internetowej, tj.: www.intercity.pl. w zakładce "Niezbędnik podróżnego", co sama przyznała w toku postępowania, to na tej podstawie organ przyjął, że jest to przyjęty przez skarżącą zwyczajowy sposób podania do publicznej wiadomości, o którym mowa w art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego. W świetle powyższego, organ nie mógł uznać za "sposób zwyczajowo przyjęty" publikacji ww. informacji za pośrednictwem komunikatów prasowych (dwa artykuły z dnia 7 czerwca 2013 r.) czy mediów społecznościowych (Facebook, Twitter). Powyższe sposoby publikacji nie odpowiadały bowiem zwyczajowemu sposobowi podania do publicznej wiadomości informacji o przepisach przewozowych, jakie obowiązywały u skarżącej. Również informacja przekazana podróżnym w dniu [...] czerwca 2013 r. "Czerwcowe zmiany w [...]" nie oznaczała podania do publicznej wiadomości informacji o stosowanych przez przewoźnika od dnia 9 czerwca 2013 r. taryfach, cennikach i regulaminach, albowiem należy je ocenić jako bardzo lakoniczne, wręcz szczątkowe, i uznać, że stanowiły raczej zapowiedź publikacji pełnej informacji o stosowanych już od 9 czerwca 2013 r. przez skarżącą taryfach, cennikach i regulaminach, co finalnie miało miejsce dopiero w dniu 20 czerwca 2013 r.

W ocenie organu, termin podania do publicznej wiadomości we właściwy sposób (sposób zwyczajowo przyjęty) przedmiotowych zmian w przepisach skarżącej, jak to wskazano powyżej, winien nastąpić najpóźniej w dniu ich wejścia w życie, co na gruncie niniejszej sprawy powinno mieć miejsce w dniu 9 czerwca 2014 r. Dlatego też zarzut dotyczący niewyjaśnienia tej kwestii przez organ należy uznać za chybiony.

Zdaniem organu, również podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej na podstawie art. 6, 7, 8, 11 i 77 k.p.a. są niezasadne. Poza zarzutem naruszenia 77 k.p.a., pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zostały w należyty sposób uzasadnione w celu wykazania ich wpływu na treść rozstrzygnięcia, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Znacznie utrudnia to szersze odniesienie się do nich, dlatego też w kwestii naruszeń proceduralnych organ podtrzymał ocenę, wyrażoną w zaskarżonej decyzji. W zakresie zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. organ powtórzył stanowisko, które zaprezentował w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.)

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzją tą stwierdzono stosowanie czterech bezprawnych praktyk, naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym. Stosowania ich zabrania art. 14b ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 ze zm., dalej: u.o.t.k.),który brzmi: zakazane jest stosowanie bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w szczególności naruszających przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1014, dalej: Prawo przewozowe) w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu.

Wskazać należy, że Sąd podziela wywody organu, dotyczące interpretacji pojęć "bezprawność", zbiorowy interes pasażerów", zwłaszcza w kontekście jego interpretacji w oparciu o konstrukcję zbiorowych interesów konsumentów, "podania do publicznej wiadomości", "taryf i cenników" oraz "regulaminów". Sąd, uznając je za jasne i prawidłowe, nie widzi potrzeby ich powtarzania.

I tak, w pkt. I 1) i 2) decyzji organ stwierdził naruszenie art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego poprzez niepodanie do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w stosownym terminie, pomimo wprowadzenia w życie z dniem 9 czerwca 2013 r. i faktycznego stosowania Taryfy przewozowej [...] po zmianie nr 3 oraz Cennika usług przewozowych po zmianie nr 3.

Przepis ten stanowi, że przewoźnik jest obowiązany podać do publicznej wiadomości, w sposób zwyczajowo przyjęty, ustalone lub stosowane przez niego taryfy lub cenniki. Organ prawidłowo ustalił, że skarżąca jest przewoźnikiem, zatem ciąży na niej obowiązek nałożony ww. przepisem.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że Taryfa przewozowa [...] po zmianie nr 3 oraz Cennik usług przewozowych po zmianie nr 3 zaczęły obowiązywać w dniu 9 czerwca 2013 r., tymczasem skarżąca, która dotychczas zmiany w obowiązujących przepisach wewnętrznych publikowała na stronie www.intercity.pl, umieściła je tam dopiero w dniu 20 czerwca 2013 r. Oznacza to, iż obydwa dokumenty udostępniono w rozumieniu art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego 12 dni po ich faktycznym wejściu w życie.

Za udostępnienie w rozumieniu tego przepisu, jak zasadnie wskazał organ, nie można uznać lakonicznych informacji, publikowanych w dniu [...] czerwca 2014 r. oraz zamieszczanych w serwisach społecznościowych, takich jak Facebook i Twitter. Tylko opublikowanie pełnych tekstów taryfy przewozowej i cennika po zmianie nr 3 w sposób zwyczajowo przyjęty oznaczałoby wypełnienie przez skarżącą tego obowiązku.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Sąd stwierdza, iż są one niezasadne.

Skarżąca zarzuciła, że organ nie zdefiniował, co oznacza "sposób zwyczajowo przyjęty". Wskazać należy, że jest to klauzula generalna, którą należy interpretować w odniesieniu do konkretnej praktyki postępowania, powszechnie stosowanej w danym czasie, w danej grupie społecznej, w danym środowisku. Ponieważ, jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, dotychczas skarżąca publikowała zmiany w regulaminach i cennikach na stronie internetowej www.intercity.pl, należy przyjąć, iż to właśnie był "sposób zwyczajowo przyjęty" w odniesieniu do tego typu dokumentów. Jednak interpretacja tego pojęcia nie ma kluczowego znaczenia w sprawie, o czym mowa poniżej.

Ponieważ spółka zaniechała opublikowania określonych w pkt. I 1) i 2) decyzji dokumentów najpóźniej w dniu, w którym zmiany z nich wynikające zaczęły być stosowane, tj. w dniu 9 czerwca 2013 r., organ zasadnie stwierdził naruszenie art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego.

W odniesieniu do stwierdzonego naruszenia art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego poprzez niepodanie do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w stosownym terminie Regulaminu Przewozu Osób, Rzeczy i Zwierząt po zmianie nr 2 oraz Regulaminu internetowej sprzedaży biletów (pkt II 1) i 2) zaskarżonej decyzji), Sąd stwierdza, że organ dokonał prawidłowych ustaleń również i w tym zakresie.

Art. 11 ust. 2 Prawa przewozowego stanowi, że przewoźnik zapewnia zainteresowanym bezpłatny wgląd do obowiązujących go przepisów przewozowych. Niewątpliwie, jak ustalił organ, obydwa regulaminy stanowią przepisy przewozowe, i obydwa spółka zaczęła stosować od dnia 9 czerwca 2013 r. Tymczasem do publicznej wiadomości zostały podane dopiero w dniu 20 czerwca 2013 r. Naruszenie dyspozycji art. 11 ust. 2 jest w tej sytuacji bezsporne, albowiem skarżąca miała obowiązek udostępnić do wglądu zainteresowanym obydwa dokumenty najpóźniej w dniu, w którym wynikające z nich zmiany zaczęły obowiązywać.

W ocenie skarżącej, organ nie wykazał, jaki zwyczaj został naruszony, ani w kontekście czasu, ani sposobu publikacji. W uzasadnieniu decyzji prowadzone są szerokie rozważania na temat naruszenia, ale oparte są one na nieprecyzyjnych określeniach jak "zasady współżycia społecznego" czy "zwyczaj" bez ich zdefiniowania. Również organ, zdaniem skarżącej, zaniechał wyjaśnienia, co to znaczy "w sposób zwyczajowo przyjęty". Niemożliwym jest więc ustalenie na podstawie przedmiotowych decyzji, jakie wyprzedzenie w zakresie publikacji organ uzna za spełniające wymogi art. 11 ust. 1 Prawa przewozowego, czy jaki sposób publikacji uzna za właściwy.

W ocenie Sądu oczywistym jest, że prawo pasażerów do informacji, wynikające z art. 11 Prawa przewozowego, jest zagwarantowane tylko wtedy, kiedy mają oni możliwość zapoznania się z pełnym, aktualnie obowiązującym tekstem cenników, regulaminów i przepisów przewozowych najpóźniej w dniu, w którym zaczynają one być w stosunku do pasażerów stosowane. Odmienna interpretacja doprowadziłaby do uznania, iż dokumenty te mogą być opublikowane z dowolnym opóźnieniem bądź nawet, że można w ogóle zaniechać ich publikacji. Taka interpretacja jednak nie gwarantowałaby pasażerom prawa do zapoznania się z dokumentami, które są wobec nich stosowane, a samo prawo pasażerów do informacji byłoby iluzoryczne.

Celem wyjaśnienia wątpliwości skarżącej, wskazać należy, że "zasady współżycia społecznego" to klauzula generalna, mająca swoje źródło w prawie cywilnym. Jak wskazuje T. Sokołowski w Komentarzu. Tom. I. Część ogólna. (red. A. Kidyba, WKP 2012), zasady współżycia społecznego to nieskodyfikowane powszechne normy postępowania, funkcjonujące aktualnie w społeczeństwie polskim i mające na celu ochronę społecznie akceptowanych wartości (czyli stanów rzeczy) lub dóbr niematerialnych. Zasady te mają silne zabarwienie aksjologiczne, co zbliża je do norm moralnych, charakter obiektywny, w czym są podobne do zwyczajów, oraz walor powszechności, co odróżnia je od zasad słuszności, które odnoszą się także do indywidualnych, rzadko spotykanych sytuacji. Otwarte pozostaje jednak sporne zagadnienie, w jakiej dokładnie relacji pozostają względem zakresu zasad współżycia społecznego zakresy norm moralnych, zwyczajów oraz słuszności.

Podkreślić należy, iż organ posłużył się tym pojęciem jedynie posiłkowo, tłumacząc istotę bezprawności. Organ nie oparł na tej klauzuli swojego rozstrzygnięcia, zatem zarzut ten jest całkowicie chybiony.

Skarżąca zarzuciła, cyt. "nie do przyjęcia w państwie prawa jest sytuacja, w której organ administracji publicznej stwierdza naruszenie prawa i bezprawność, nie definiując konkretnych norm, jakie zostały naruszone i jakie zasady zdaniem organu należy uznać za obowiązujące. Fakt, iż organ nawet nie podjął próby określenia co należy uznać za "sposób zwyczajowo przyjęty" stanowi również naruszenie art. 77 kpa".

Zarzut ten uznać należy za całkowicie bezzasadny. Organ zgromadził obszerny materiał dowodowy, równie obszernie opisał ustalony stan faktyczny i wyjaśnił podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia. Organ zarówno w decyzji wydanej w pierwszej, jak i w drugiej instancji wyjaśnił, że skarżąca zaniechała całkowicie publikacji pełnego tekstu dokumentów określonych w decyzji do dnia 20 czerwca 2013 r. Zatem w niniejszej sprawie nie chodzi o publikację "w sposób zwyczajowo przyjęty", lecz o publikację w ogóle. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dokumenty określone w pkt. I 1) i 2) oraz II 1) i 2) zostały udostępnione pasażerom dopiero w dniu 20 czerwca 2013 r., choć stosowane były od dnia 9 czerwca 2013 r.

Wskazać także należy, że organ słusznie odstąpił od określenia terminu usunięcia nieprawidłowości, albowiem zostały one usunięte w dniu 20 czerwca 2013 r., czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną należało oddalić.