Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1028/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 § 1, art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. K., C. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta U. decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. Sp.k., z siedzibą w C., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynku gospodarczego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 1 obręb H., położonej w U. w rejonie ulicy [...]. Podano również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że działka, której dotyczy wniosek, położona jest na terenie, dla którego nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 659/19. W sprawie została sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna przez osobę uprawioną. W wydanej decyzji uwzględniono jej ustalenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. K., C. K., T. K. (dalej: strony, skarżący), zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na błędnym uznaniu, że w okolicznościach faktycznych sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy; brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, która odbiega w stopniu większym niż 20% od średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań na obszarze analizowanym, itp.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar, który następnie objął analizą funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizy obejmuje zabudowę mieszkalną jednorodzinną, wielorodzinną, usługową, magazynową oraz inną niemieszkalną. Burmistrz Miasta prawidłowo zastosował obowiązujące w tym zakresie przepisy i określił parametry planowanej inwestycji, które następnie prawidłowo uzasadnił, powołując się na wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Nieruchomość posiada pośredni dostęp do drogi publicznej powiatowej (ul. [...]) poprzez drogę wewnętrzną. U.p.z.p. nie formułuje żadnych wymagań w odniesieniu do parametrów technicznych dróg wewnętrznych, stanowiących dostęp do drogi publicznej. To zagadnienie rozpatrywane jest na etapie pozwolenia na budowę, z zastosowaniem odrębnych przepisów. Projekt zaskarżonej decyzji został uzgodniony z właściwymi organami.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożyli przez pełnomocnika B. K., C. K. i T. K., zaskarżając ją w całości, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o przyznanie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające w szczególności na:

a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie zasady obsługi w zakresie komunikacji;

b) niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności sprawy w zakresie dostępu terenu do drogi publicznej;

2. art. 8 k.p.a., przez prowadzanie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa;

3. art. 80 k.p.a., przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na błędnym uznaniu, że w okolicznościach faktycznych sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

4. art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a., przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania dowodów, na których organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję;

5. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, która odbiega w stopniu większym niż 20% od średniej szerokości elewacji frontowej zabudowań na obszarze analizowanym, czyli sprzecznie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588);

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez uznanie, że przedmiotowe nieruchomości, dla których została wydana zaskarżona decyzja, posiadają dostęp do drogi publicznej, podczas gdy przedmiotowe nieruchomości nie posiadają zgodnego z prawem, prawnego i faktycznego dostępu do jakiejkolwiek drogi publicznej, a w szczególności takiego, który umożliwiałby zgodne z prawem zrealizowanie inwestycji budowlanej, o której mowa w zaskarżonej decyzji;

2. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 5 tego artykułu w z zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., poprzez uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w sytuacji, gdy parametry techniczne istniejącej drogi nie są wystarczające dla takiej realizacji, a ponadto nie jest projektowane zarówno przebudowanie istniejącej drogi, jak i wybudowanie nowej, a ostatecznie wykonanie uzbrojenia przedmiotowego terenu w wskazanym wyżej zakresie nie zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem;

3. art. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez uznanie, że przedmiotowe nieruchomości, dla których została wydana zaskarżona decyzja, stanowią działkę budowlaną, podczas gdy dostęp do drogi publicznej tych nieruchomości nie spełnia wymogów realizacji obiektów budowlanych, które wynikają z odrębnych przepisów;

4. § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak przeprowadzenia analizy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej i niemieszkalnej, co doprowadziło do błędnego wyznaczenia warunków zabudowy;

5. § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez ustalenie w pkt 2.2. lit. d) decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej w oderwaniu od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym oraz z przekroczeniem tolerancji do 20%, co polegało na przyjęciu górnej granicy elewacji budynku do 29,8 m, podczas gdy średnie szerokości elewacji frontowych wynoszą 17,1 m, a zatem przy przyjęciu dopuszczalnej przez przepis tolerancji do 20% szerokość elewacji frontowej dla ustalonego budynku powinna zostać ustalona do 20,60 m (17,1 m + 20%);

6. § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przy przyjęciu średniej wysokości budynków 10,3 m, podczas gdy z analizy funkcji, cech, zabudowy (załącznik nr 2 do decyzji WZ) wynika, że średnia wysokość budynków wynosi 8 m, co doprowadziło do nieprawidłowego wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w pkt 2.2. lit. e) decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga co do istoty jest zasadna, choć nie wszystkie jej argumenty mogły być podzielone.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W pierwszej kolejności należy jednak poczynić pewne ustalenia ogólne, dotyczące procesu inwestycyjnego oraz praw stron takiego postępowania.

Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi co prawda uczynić to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów.

Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny – trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który w ust. 1 stanowi (przepisy podawane według brzmienia z okresu właściwego dla prowadzonej sprawy), że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza jednak ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej.

Zdaniem Sądu analiza została przeprowadzona w sposób wadliwy. W świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszar analizowany" to "(...) teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania" (§2 pkt 4 ww. rozporządzenia w brzmieniu z okresu prowadzenia postępowania).

Istotny jest także § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, który stwierdza, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno więc nastąpić w taki sposób, aby cała działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Co do zasady powinny zostać spełnione oba wymagane wskaźniki, czyli wyznaczenie obszaru analizowanego musi odpowiadać wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m. Wyjątkiem będzie sytuacja, gdy ze względu na cechy szczególne trzykrotna szerokość frontu działki wynosi mniej niż 50 m – np. 49 m, wtedy konieczne jest zachowanie parametru 50 m. Prawodawca określa wymagania minimalne, przez co nie wyklucza się prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego, aniżeli wskazane minimum, co wymaga jednak uzasadnienia.

Tymczasem obszar ten zawężono, nie osiągając wymaganej rozpiętości trzykrotnej szerokości frontu działki, o czym organy piszą wprost. Organ I instancji na s. 8 decyzji argumentuje: "Ze względu na rozpiętość wyznaczonego w ten sposób obszaru, który wykracza poza strefę postrzegania z miejsca przedmiotowej działki oraz obejmuje tereny niezabudowane lub tworzące inny układ urbanistyczny, obiekty o cechach już reprezentowanych lub odmienne, ale nie tworzące z wnioskowanym terenem całości urbanistycznej, obszar ten ograniczono (...)". Organ uważa zatem, że wystarczy zachowanie parametru 50 m. Przyznaje jednocześnie, że granica trzykrotnej szerokości frontu wnioskowanej działki (3x193 m) obejmuje teren w promieniu 579 m (np. s. 8 decyzji organu I instancji). Parametr trzykrotnej szerokości frontu działki również musi być zachowany.

Organ I instancji jednocześnie pisze na s. 8 decyzji: "Analiza zabudowy większego obszaru mogłaby przyczynić się jedynie do minimalnych zmian średnich parametrów zabudowy, co nie miałoby wpływu na wynik sprawy, gdyż ustalenia kształtowania zabudowy dla wnioskowanych budynków zostały dopuszczone na podstawie § 5.2, § 6.2, § 7.4 ww. rozporządzenia, które nie są związane ze średnimi parametrami." Jest to ustalenie błędne.

Przykładowo, w świetle §6 ust. 1 ww. rozporządzenia "Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%." Zatem chodzi o "średnią szerokość" dla całego "obszaru analizowanego", a nie wybranego dowolnie jego fragmentu(ów).

Dopuszczalne jest czynienie odstępstw od reguł ogólnych (odstąpienie od średniej danego parametru wyznaczonego dla obszaru analizowanego), jednak aby czynić odstępstwa najpierw należy obliczyć i wskazać wartości średnie lub cechy typowe, po to, by następnie rzetelnie uzasadnić dlaczego odstępstwo może być stosowane. Wynika to z § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2018 r., II SA/Kr 1167/18).

Błędem logicznym jest też wskazywanie przez organ I instancji, że "Analiza zabudowy większego obszaru mogłaby przyczynić się jedynie do minimalnych zmian średnich parametrów zabudowy", mimo że analizy takiej nie przeprowadzano. O tym, jaki byłby wynik rozumowania można byłoby mówić wiążąco jedynie wtedy, gdyby analiza taka została wykonana. Organ świadomie jej nie przeprowadził w pełnym zakresie, ale wie jaki byłby rezultat i wpływ na decyzję. Są to zatem dywagacje sprzeczne z zasadami postępowania dowodowego (m. in. art. 80 k.p.a.).

Odnosząc się do innych zarzutów skargi wskazać należy, że dostęp do drogi publicznej jest spełniony, kiedy na przedmiotową nieruchomość można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie drogą o utwardzonej nawierzchni, odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi w ogóle nieurządzonej (np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2021 r., II SA/Rz 637/21 i podane tam orzecznictwo). Jakakolwiek opinia rzeczoznawcy, o której wspomina się w skardze, nie ma tu więc większego znaczenia. Kwestia dostępu do drogi publicznej i tak będzie wymagała ustalenia na dzień wydania kolejnej decyzji w niniejszej sprawie (w sprawie pozwolenia na budowę), po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego, zatem na tym etapie sprawy nie ma znaczenia przesądzającego.

Na tej samej zasadzie wskazuje się, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z planowanych obiektów budowlanych. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie wynika bowiem wymóg przedłożenia konkretnej umowy na dostawę energii czy wody z gestorem sieci, a jedynie jego zapewnienie o technicznej możliwości dostępu do takiej sieci (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2021 r., IV SA/Po 881/21). Bez spełnienia wymagań szczegółowych dotyczących uzbrojenia terenu pozwolenia budowlane nie są udzielane. Jest to jednak kolejny etap procesu inwestycyjnego.

Pamiętać więc należy, że szczegółowe kwestie techniczne podlegają badaniu dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza w szczególności o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14).

W skardze zarzuca się m. in. ponadnormatywne określenie wielkości planowanych obiektów. Może to świadczyć o zarzucie negatywnego oddziaływania na własność skarżących, z czego wywodzą swój interes prawny. Podkreślają dodatkowo wprost np. zwiększony ruch samochodów w bezpośrednim sąsiedztwie. Należy tu jednak wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 k.c.). Przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące negatywnego odziaływania inwestycji na otoczenie nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. Art. 144 k.c. reguluje stosunki prawno-rzeczowe w zakresie zakazów dotyczących niedozwolonych zakłóceń przed wszelkimi uciążliwościami podczas korzystania z nieruchomości sąsiednich i generalnie nie odnosi się do kwestii ograniczenia lub uniemożliwienia zagospodarowania terenów sąsiednich. Tym samym nie ma zastosowania w stosunkach publicznoprawnych na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego (w zakresie, w którym brak było wystarczających ustaleń faktycznych), do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.