Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 158/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1kt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Nadleśniczego Nadleśnictwa W. w W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 354/10 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Nadleśniczego Nadleśnictwa W. w W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia części gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. odstępuje od zasądzenia od J. S. na rzecz Skarbu Państwa – Nadleśniczego Nadleśnictwa W. w W. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 354/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Skarbu Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa W. w W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia części gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa oraz zasądził od Skarbu Państwa – Nadleśniczego Nadleśnictwa W. w W.S., tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na rzecz SKO w Białymstoku kwotę 100 złotych, zaś na rzecz J. S. kwotę 337 złotych. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1961 r., nr [...] Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości rolnej stanowiącej własność L.S. o ogólnej powierzchni [...] ha oraz nieruchomości rolnej stanowiącej własność A. S. o ogólnej powierzchni [...] ha, położonych na terenie wsi P. Ww. decyzja w tej części oraz w odniesieniu do innych osób utrzymana została w mocy decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] maja 1962 r., nr [...], z tym, że w jej pkt 1 odwołania L. S. i A. S. "pozostawiono bez rozpoznania z uwagi na ich pisemne wycofanie".

Wnioskiem z dnia [...] maja 2004 r. J. S. (spadkobierca L. i A.S.) wystąpił do Wojewody Podlaskiego o zwrot ww. nieruchomości. Ostatecznie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. przekazał w trybie art. 65 k.p.a., wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji SKO w Białymstoku wskazując Kolegium jako organ właściwy w sprawie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. SKO w Białymstoku, działając jako organ nadzoru, po rozpatrzeniu wniosku J. S., powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) stwierdziło, że: )1) decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] czerwca 1961 r. oraz utrzymująca ją w mocy, w tym zakresie, decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] maja 1962 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa (a) nieruchomości leśnych oznaczonych numerami geodezyjnymi jako działka: nr [...] o pow. lasu [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, udział ¼ w działce nr [...] o pow. [...] ha i udział ¼ w działce nr [...] o pow. [...] ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o ogólnej powierzchni [...] ha, położonego na terenie wsi P., zapisanego na L. S. oraz (b) nieruchomości leśnych oznaczonych numerami geodezyjnymi jako działka: nr [...] o pow. lasu [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, udział ¼ w działce nr [...] o pow. [...] ha i udział ¼ w działce nr [...] o pow. [...] ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o ogólnej pow. [...] ha, położonego na terenie wsi P., zapisanego na A.S. wydane zostały z naruszeniem prawa; (2) orzekło, że na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności opisanych decyzji w zakresie ujętym w punkcie 1 stanął upływ 10 lat od daty doręczenia kwestionowanych decyzji stronom oraz (3) odmówiło stwierdzenia nieważności opisanych decyzji w pozostałym zakresie.

Na skutek wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w Białymstoku decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]: (1) uchyliło swoją wcześniejszą decyzję w całości (tj. decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. wyżej opisaną); (2) stwierdziło nieważność decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] maja 1962 r. w części, w jakiej rozstrzyga o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania L. i A.S.;( 3) stwierdziło, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] czerwca 1961 r., w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości leśnych oznaczonych numerami geodezyjnymi jako działka: nr [...] o pow. lasu [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, udział ¼ w działce nr [...] o pow. [...] ha i udział ¼ w działce nr [...] o pow. [...] ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego położonego na terenie wsi P., zapisanego na L. S. oraz nieruchomości leśnych oznaczonych numerami geodezyjnymi jako działka: nr [...] o pow. lasu [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, udział ¼ w działce nr [...] o pow. [...] ha i udział ¼ w działce nr [...] o pow. [...] ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego położonego na terenie wsi P., zapisanego na A. S. wydana została z naruszeniem prawa – art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.; (4) odmówiło stwierdzenia nieważności w pozostałych częściach decyzji określonych w pkt 2 i 3 (czyli decyzji I instancji z dnia [...] czerwca 1961 r. oraz decyzji II instancji z dnia [...] maja 1962 r.).

Na punkt 4 decyzji SKO w Białymstoku z dnia [...] listopada 2006 r. J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który to Sąd wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/ Bk 63/07, skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył J.S. NSA wyrokiem z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1239/07 oddalił skargę kasacyjną.

SKO w Białymstoku decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., po rozpoznaniu odwołania L. S. i A.S. od decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] czerwca 1961 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi P., zapisanego na L. S. oraz gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi P., zapisanego na A.S. i umorzono w tym zakresie postępowanie administracyjne przed organem I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku ostatecznej decyzji SKO w Białymstoku z dnia [...] listopada 2006 r., którą stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] maja 1962 r. w części, w jakiej rozstrzyga o pozostawieniu bez rozpatrzenia odwołania L. i A. S., należało rozpoznać ich odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. oraz zbadać, czy decyzja o przejęciu gruntów na rzecz Skarbu Państwa posiada aktualnie podstawę prawną upoważniającą organ administracji publicznej do orzeczenia o przejęciu prawa własności gospodarstwa rolnego w drodze decyzji.

Kolegium uznając i uzasadniając swoją właściwość do rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. oceniło, że przepisy art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzenie reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 - oznaczone w późniejszej wersji ustawy jako art. 16 ust. 1 i 3), na podstawie których podjęta została przedmiotowa decyzja WRiLPPRN w Białymstoku, straciły swoją moc obowiązującą (na mocy art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). W ich miejsce nie ustanowiono żadnego nowego przepisu przewidującego przejmowanie na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych w drodze decyzji administracyjnych. Tym samym należy uznać, że sprawa przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych na rzecz Skarbu Państwa w drodze decyzji administracyjnej stała się bezprzedmiotowa. W takich okolicznościach – kierując się utrwaloną linią orzecznictwa administracyjnego i sądowego – decyzję zaskarżoną odwołaniem należało uchylić, a postępowanie przed organem I instancji umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Skargę do WSA w Białymstoku na decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. wniosło Nadleśnictwo W. zarzucając, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego określonych prawomocną decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r. bez jej zmiany, uchylenia bądź wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Domagano się uchylenia w całości rozstrzygnięcia Kolegium i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazano, że organ przesądził o prawach i obowiązkach stron, gdyż nie tylko zniweczył skutek prawny decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r., ale również własnej prawomocnej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. bez wcześniejszego wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując, że uchyliło decyzję organu I instancji w tej części, która dotyczyła interesów prawnych osób odwołujących się i w takim samym zakresie umorzyło postępowanie odwoławcze przed tym organem, bowiem w porządku prawnym obecnie obowiązującym nie ma przepisów na podstawie, których została wydana decyzja pierwszoinstancyjna.

WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 694/08 działając art. 156 § 1 pkt 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r., w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Sąd wskazał, że skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie do końca z przyczyn podniesionych przez Skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji właściwość Kolegium do rozpatrzenia "ożywionego" odwołania od decyzji WRiLPPRN w Białymstoku z dnia [...] czerwca 1961 r., jest ściśle związana z przesądzoną prawnie właściwością tegoż Kolegium do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku z [...] czerwca 1961 r. i decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (WRiLPWRN) w Białymstoku z dnia [...] maja 1962 r. Sąd wskazał, że ani WSA w Białymstoku rozpatrujący skargę J. S. na decyzję SKO w Białymstoku wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji ani NSA nie wytknęli SKO w Białymstoku niewłaściwości do uznawania się organem wyższego stopnia nad nieistniejącym obecnie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku. Z tych powodów WSA w Białymstoku oddalając skargę J. S. na decyzję SKO w Białymstoku działającego jako właściwy obecnie organ wyższego stopnia nad nieistniejącym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku, a NSA akceptując ten wyrok w postępowaniu kasacyjnym, związały swym orzeczeniem wszystkie podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że wynikające ze sprawy II SA/Bk 63/07 prawomocne uznanie, że SKO w Białymstoku było organem wyższego stopnia nad nieistniejącym obecnie organem w postaci Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że Kolegium to było też właściwe do rozpatrzenia "ożywionego" odwołania od decyzji tegoż Prezydium z dnia [...] czerwca 1961 r. Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest bowiem organ administracji publicznej wyższego stopnia, tak samo jak do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a.

Sąd podał, że nieprawidłowości w zaskarżonym rozstrzygnięciu SKO w Białymstoku, upatruje w naruszeniu zakazu orzekania po raz wtóry o sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, co stanowi kwalifikowaną wadliwość decyzji, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie naruszenia zasady res iudicata tkwi, zatem zdaniem Sądu, w fakcie powtórnego merytorycznego załatwienia sprawy przejęcia gruntów A.S. i L.S. w postępowaniu odwoławczym. Decyzja SKO w Białymstoku z dnia [...] listopada 2006 r. była bowiem przedmiotem kontroli sądowej w sprawie II SA/Bk 63/07, w następstwie której to kontroli Sąd pierwszej i drugiej instancji nie wytknął Kolegium nieprawidłowości rozstrzygnięcia w punkcie obejmującym stwierdzenie nieważności pozostawienia bez rozpoznania odwołania A. S. i L. S. Nieprawidłowości takie mógł wytknąć tylko z urzędu (w ramach niezwiązania granicami skargi) zważywszy, że J. S. zaskarżył decyzję SKO w Białymstoku z dnia [...] listopada 2006 r. wyłącznie w punkcie 4-tym odmawiającym stwierdzenia nieważności decyzji z 1961 r. i 1962 r. w pozostałym zakresie. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu pierwszej instancji, obecnie kwestię "otwarcia" postępowania odwoławczego z odwołania A. S. i L. S. od decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] czerwca 1961 r. należy traktować jako prawomocnie przesądzoną.

W ocenie WSA w Białymstoku w okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednak było przystąpić do rozpatrzenia "ożywionego" odwołania w sposób mechaniczny, bez pełnej analizy treści pierwotnej decyzji odwoławczej, to jest decyzji z dnia [...] maja 1962 r. W ocenie Sądu zawarte w punkcie trzecim tejże decyzji stwierdzenie o pozostawieniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w pozostałym zakresie dotyczyło wszystkich gruntów przejętych w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 1961 r., w tym i gruntów A. S. i L. S. Przemawia za tym decyzja SKO w Białymstoku z dnia [...] listopada 2006 r., mocą której Kolegium odmawiając w trybie nadzoru stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości A. S. i L. S. wymieniło decyzję zarówno pierwszej instancji (z dnia [...] czerwca 1961 r.), jak i drugiej instancji (z dnia [...] maja 1962 r.). Według Sądu również J. S. - spadkobierca A. i L. S. - rozumiał decyzję odwoławczą z dnia [...] maja 1962 r. jako merytorycznie rozstrzygającą o przejęciu nieruchomości poprzedników prawnych dając temu wyraz w skardze do WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 63/07 oraz w skardze kasacyjnej od tego wyroku. Natomiast brak jednoznacznego wskazania w decyzji z dnia [...] maja 1962 r., że pozostawienie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w pozostałym zakresie odnosi się jedynie do tych punktów decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r., które dotyczyły odwołujących się, których odwołania rozpatrzono, tworzy zdaniem Sądu sytuację, w której teraz rozpatrywane "ożywione" odwołanie już raz zostało rozpatrzone.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że WSA w Białymstoku i NSA przesądziły w sprawie II SA/Bk 63/07, że przejęcie nieruchomości rolnych od A. S. i J. S. nie miało cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym Sąd uznał, że w "uruchomionym" po latach postępowaniu odwoławczym dojdzie do orzeczenia po raz drugi w tym samym przedmiocie, co nie pozwalało organowi odwoławczemu na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, to jest uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. i umorzenia postępowania administracyjnego w ogóle. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie powstała sytuacja, w której raz ostatecznie przesądzono o przejęciu gruntów A.S. i L. S., a obecnie w tym samym trybie uchylono decyzję o przejęciu nieruchomości. Stanowi to naruszenie zasady res iudicata.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozostawieniu odwołań A.S. i L.S. bez rozpoznania, nie niweczy znajdującego się w aktach administracyjnych oświadczenia tychże osób o wycofaniu środka odwoławczego. Następca prawny A.S. i L. S. "wszedł" bowiem w sytuację prawną poprzedników prawnych, co oznacza, że nie może zmodyfikować ich woli w sposób całkowicie odmienny. Natomiast J. S. -następca prawny A. S. i L. S. - dokonał wyboru trybu weryfikacji decyzji o przejęciu nieruchomości poprzedników prawnych żądając stwierdzenia nieważności tego przejęcia i traktując decyzję o przejęciu jako ostateczną. Sąd podkreślił, że zaskarżona do Sądu decyzja odwoławcza jest decyzją wydaną po rozpoznaniu cofniętego odwołania, czyli de facto bez odwołania, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od powyższego wyroku WSA w Białymstoku skargi kasacyjne złożyli Kolegium oraz J. S.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia prawa materialnego, to jest przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że Sąd popadł w sprzeczność (co dostrzega jeden z członków składu sędziowskiego w swoim zdaniu odrębnym), gdyż z jednej strony dostrzegł konieczność rozpoznania nierozpatrzonego odwołania, a z drugiej doszedł do wniosku, że jego rozpatrzenie jest niemożliwe, bo sprawa została rozpatrzona i rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W ocenie Kolegium o tym, czy w 1962 r. organ odwoławczy rozstrzygał co do istoty sprawę przejęcia gospodarstw rolnych A. S. i L. S., czy też nie, wypowiedziały się już w sposób wiążący sądy obu instancji. Zdaniem organu, orzeczenie w takiej sytuacji, że rozpoznając odwołanie A.S. i L. S. Kolegium rozstrzygało ponownie sprawę zakończoną ostateczną decyzją, uznać należy za błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Kolegium, zaskarżony wyrok, jako nierespektujący wcześniejszych rozstrzygnięć WSA w Białymstoku i NSA, ociera się o granice nieważności postępowania. SKO podniosło, że jedynie w wyjątkowych wypadkach można nie uwzględnić cofnięcia odwołania. Może to mieć miejsce wtedy, gdy uwzględnienie cofnięcia prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W ocenie organu właśnie z uwagi na ten przepis Kolegium nie mogło uwzględnić cofnięcia odwołania, dokonanego przed 45 laty przez spadkodawców wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji. Uwzględnienie cofnięcia odwołania i umorzenie postępowania odwoławczego oznaczałoby bowiem, zdaniem organu, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji nieposiadającej podstawy prawnej do jej wydania. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że cofnięcie odwołania nie powoduje, że odwołanie należy uznać za nieistniejące. Zgodnie z brzmieniem art. 137 k.p.a., o skuteczności cofnięcia odwołania decyduje organ odwoławczy, który, dochodząc do wniosku, że istnieją przeszkody uwzględnienia woli odwołujących się, nie tylko może, ale wręcz musi odmówić uwzględnienia cofnięcia. Tak też uczyniło Kolegium w przedmiotowej sprawie. Organ zwrócił także uwagę, że skoro decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji odnosi się do stanu faktycznego i prawnego z dnia wydawania decyzji będącej jego przedmiotem, a decyzja organu odwoławczego do stanu faktycznego i prawnego z dnia jej podejmowania, to w takiej sytuacji SKO w Białymstoku nie mogło w swych decyzjach z 2006 r. zarzucać decyzji z 1961 r., że została wydana bez podstawy prawnej (bo takowa wówczas istniała), natomiast rozpatrując odwołanie od tej, ciągle obowiązującej, lecz nieostatecznej decyzji, nie mogło przejść do porządku dziennego nad brakiem takiej podstawy.

W złożonej skardze kasacyjnej J.S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie tegoż wyroku i oddalenie skargi Nadleśnictwa W. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez: a) błędną wykładnię i uznanie, iż decyzja wydana po cofnięciu odwołania jest wydana bez odwołania, wówczas, gdy organ ma obowiązek - w sytuacji braku podstawy normatywnej cofnięcia odwołania - dokonania kontroli czynności cofnięcia pod względem zgodności z prawem i ponowne rozpoznanie odwołania nie podważa zasady powagi rzeczy rozstrzygniętej, albowiem organ rozpatrujący sprawę w drugiej instancji ma obowiązek ponownego przeanalizowania i rozpatrzenia materiału dowodowego i zweryfikowanie czy jego ustalenia odpowiadają decyzji pierwszoinstancyjnej, a także zweryfikowania podstawy materialnoprawnej wydania decyzji; b) niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. bez wskazania uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności i nieuwzględnienie braku merytorycznego rozpoznania odwołania z przyczyny jego cofnięcia przez L. S. i A.S., a w związku z powyższym nieuwzględnienie, iż sformułowanie zawarte w decyzji z dnia [...] maja 1962 r. "w pozostałej części decyzję... utrzymać w mocy" odnosi się wyłącznie do tych uczestników postępowania, których odwołania były merytorycznie rozpatrywane;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozstrzygnięcie w oparciu o dowolne założenia Sądu, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy, a tym samym wykroczenie przez Sąd poza granice sprawy (w szczególności w zakresie oceny, czy zaskarżona decyzja Kolegium przesądza o ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy i czy zachodzi res iudicata - z uwagi na decyzję z dnia [...] maja 1962 r. i decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r.);

3) art. 120 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1962 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż pozostawienie bez rozpoznania odwołania wniesionego przez A.S. i L.S. stanowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zaś pojęcie w "pozostałym zakresie" (w decyzji z dnia [...] maja 1962 r.) odnosi się do rozstrzygnięcia weryfikującego przejęcie "niektórych gruntów" (znamienne jest to, że decyzja jest wieloznaczna i różnie interpretowana zarówno przez Sądy procedujące w przedmiotowej sprawie, jak i organy administracji publicznej), wówczas gdy analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, iż z uwagi na cofnięcie odwołania organy procedujące w ogóle nie rozpoznawały merytorycznie kwestii podniesionych odwołaniem A. i L. S.;

4) art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP – zasady praworządności poprzez nieuwzględnienie braku materialnoprawnych podstaw do przyjętych założeń Sądu, a w szczególności w zakresie w pełni dowolnego uznania, iż ponowne rozpatrzenie odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. jest niedopuszczalne i godzi w zasadę res iudicata;

5) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie ustawowego zakresu kontroli działalności administracji publicznej wskutek niewskazania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia i przyjętych założeń związanych z możliwością rozpatrzenia cofniętego odwołania (przez A. i L. S.) od decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. i oparcie na dowolnym uznaniu rozstrzygnięcia Sądu poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium;

6) art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, co wyraża się w uwzględnieniu skargi i uznaniu braku kompetencji Kolegium do rozpoznania odwołania (od decyzji z 1961 r.), a tym samym stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. wobec niewskazania właściwej podstawy materialnoprawnej takiego rozstrzygnięcia i wskazywanego przez Sąd zarzutu powagi rzeczy rozstrzygniętej oraz wskutek nieuwzględnienia, iż zaskarżona decyzja Kolegium odpowiada prawu, albowiem w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy (WRiL WRN w Białymstoku z dnia [...] maja 1962 r.) brak było podstaw do przejęcia nieruchomości spadkodawców skarżącego, a tym samym Kolegium nie mogło wydać innej niż zaskarżona decyzja z uwagi na obowiązujące przepisy prawa w tej materii;

7) art. 170 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie związania przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie prawomocnym stwierdzeniem nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa WRN w Białymstoku w części orzekającej o pozostawieniu odwołań L. i A.S. bez rozpoznania (prawomocnie przesądzone w sprawie II SA/Bk 63/07) i dowolne przyjęcie, iż zawarte w punkcie trzecim decyzji z dnia [...] maja 1962 r. stwierdzenie o pozostawieniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w pozostałym zakresie dotyczyło wszystkich gruntów przejętych w oparciu o decyzję WRiLPPRN w Białymstoku z [...] czerwca 1961 r. w tym gruntów A. i L.S., wówczas, gdy takie twierdzenie nie wynika z decyzji i jest dowolnym założeniem Sądu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto jej zarzuty, podzielając w całości zdanie odrębne do zaskarżonego wyroku złożone przez sędziego sprawozdawcę.

NSA wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 740/09 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Sąd II instancji podkreślił, że decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. zawiera w swej treści różnorakie rozstrzygnięcia. Po pierwsze stwierdza nieważność decyzji z dnia [...] maja 1962 r. w części, w jakiej rozstrzyga ona o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania L. S. i A.S. Zdaniem NSA w niniejszej sprawie, oznacza to, że odwołania A.S. i L. S. należało rozpoznać, gdyż w stosunku do nich decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. nie ma przymiotu ostateczności. Drugim rozstrzygnięciem decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. jest stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. w części dotyczącej nieruchomości leśnych wchodzących w skład gospodarstw rolnych L. S. i A. i S. została wydana z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ dopatrzył się kwalifikowanej wadliwości tej decyzji, to jest przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz nie stwierdził nieważności decyzji, gdyż od jej doręczenia stronom minęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu oznacza to, że decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. w części dotyczącej działek leśnych pozostaje w obrocie prawnym, oraz że skutki prawne tej decyzji nie zostały naruszone. Trzecim rozstrzygnięciem decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji określonych w pkt 2 i 3 (to jest decyzji z dnia [...] maja 1962 r. i z [...] czerwca 1961 r.) w pozostałych częściach. To z kolei zdaniem NSA oznacza, że obie te decyzje, to jest decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji co do gruntów stanowiących byłą własność L. S. i A.S. - poza działkami leśnymi i pozostawieniem bez rozpoznania odwołania tych osób - nie posiadają cech kwalifikowanej wadliwości obligującej do stwierdzenia ich nieważności. NSA podniósł, że Skarżący kasacyjnie zgodził się z takim rozstrzygnięciem, gdyż zaskarżył do WSA w Białymstoku tylko pkt [...] decyzji z dnia [...] listopada 2006 r., który stanowił o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1962 r. i [...] czerwca 1961 r. "w pozostałej części", nie skarżył zaś tej części decyzji, która wskazywała, że co do działek leśnych decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. wydana została z naruszeniem prawa. Uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa daje Skarżącemu kasacyjnie podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Sąd II instancji zgodził się więc z WSA w Białymstoku, że należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzję odwoławczą Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. jako wadliwą, lecz z tego względu, że organ za szeroko zakreślił zakres postępowania odwoławczego, chociaż sposób jej wyeliminowania z obrotu prawnego nie był prawidłowy. Sąd II instancji stwierdził, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja mogła dotyczyć decyzji organu pierwszej instancji (z dnia [...] czerwca 1961 r.) tylko co do działek - nie leśnych - których numery i wielkość należy ustalić, a które należały w dniu ich przejęcia do L. S. i A.S. NSA podkreślił, że w części dotyczącej działek leśnych istnieje powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), gdyż bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nie jest możliwe ponowne rozstrzyganie sprawy. Pogląd przeciwny prowadziłby w konsekwencji do tego, że J. S. przysługiwałaby możliwość dochodzenia odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. oraz możliwość uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. w trybie odwoławczym co do tych samych działek leśnych.

Sąd II instancji nie podzielił jednak poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej z uwagi na fakt "powtórnego merytorycznego załatwienia sprawy przejęcia gruntów A. S. i L. S. w postępowaniu odwoławczym." Kwestia bowiem "otwarcia" postępowania odwoławczego ze skargi odwoławczej A.S. i L.S. od decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] czerwca 1961 r. została ostatecznie i prawomocnie przesądzona w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] maja 1962 r. w części w jakiej rozstrzyga o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania Longina S. i A. S. Zdaniem NSA naruszenia zasady res iudicata należałoby upatrywać właśnie w korelacji decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. a orzeczeniem o uchyleniu decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. w postępowaniu odwoławczym decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. co do całych przejętych gospodarstw rolnych L.S. o powierzchni [...] ha i A. S. o powierzchni [...] ha, bez wyłączenia działek leśnych. NSA za nietrafny uznał też pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] maja 1962 r. w punkcie 3 utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji "w pozostałej części" dotyczyła również gruntów A. S. i L. S., gdyż w zakresie tych gruntów odwołania A. S. i L. S. nie były rozpoznawane, a zatem pkt 3 tej decyzji dotyczył tylko gruntów osób, których odwołania były rozpoznane. Zdaniem NSA w stosunku do gruntów przejętych od A. S. i L. S., po stwierdzeniu, że ich odwołania pozostawia się bez rozpoznania, ich sprawa stała się merytorycznie zakończona decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 1961 r. Nie zamykało to jednak drogi spadkobiercom byłych właścicieli do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym środków weryfikacji decyzji organu drugiej instancji co do tego rozstrzygnięcia, które stanowiło o pozostawieniu odwołań bez rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności tego punktu decyzji z dnia [...] maja 1962 r., który rozstrzygał o pozostawieniu odwołań bez rozpoznania powoduje, że złożone odwołania należy rozpoznać, a nie, że odwołań nie złożono.

Odnośnie oceny prawnej faktu cofnięcia odwołania, NSA podkreślił, że ostateczna decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdzała, że "przepisy art. 110-122 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 maja 1962 roku, regulujące postępowanie odwoławcze, nie przewidywały podejmowania w nim takich rozstrzygnięć przez organ II instancji. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) polskiemu ogólnemu postępowaniu administracyjnemu nie była znana instytucja cofnięcia odwołania. W doktrynie przyjmowano zatem, że strony nie mają możliwości dysponowania losem sprawy po wniesieniu odwołania i jego cofnięcie jest z zasady (poza przypadkami przewidzianymi w przepisach szczególnych) niedopuszczalne. Wobec powyższego, zaniechanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przejęcia przez organ odwoławczy w sentencji podjętej decyzji, że pozostawia bez rozpoznania odwołania tych osób, było działaniem bez podstawy prawnej." Ocena ta stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1962 r. w części w jakiej rozstrzyga o pozostawieniu bez rozpoznania odwołań L. S. i A.S., a decyzja dotycząca stwierdzenia nieważności jest ostateczna i prawomocna. Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że kwestia ta może być przedmiotem ponownej oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie odwoławczym. Poza tym NSA stwierdziło, że w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. wydanej w postępowaniu nadzorczym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. i z dnia [...] maja 1962 r. w pozostałych częściach, o czym była mowa wyżej. Zdaniem NSA oznacza to, że nie można przyjąć, iż nie jest możliwe prowadzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy decyzje obu instancji były przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności tych decyzji, a zatem nie zachodzi w tym przypadku powaga rzeczy osądzonej (res iudicata).

W związku z powyższym NSA za trafne uznał zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zakresie wyżej wskazanym w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. NSA zalecił sądowi pierwszej instancji aby ponownie rozpoznając sprawę, uwzględnił jego ocenę prawną.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2010 r. WSA w Białymstoku zawiesił postępowanie sądowe w związku z tym, że na rozprawie w ww. dniu powziął wiadomość o śmierci uczestnika postępowania M. B. Postępowanie podjęto z udziałem następców prawnych, postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2010 r.

Podczas ponownego rozpoznania sprawy, skarżący Skarb Państwa – Nadleśniczy Nadleśnictwa W. jak też Kolegium nie zajęli innego stanowiska, jak dotychczasowe, co oznacza, że skarżący nadal wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, zaś Kolegium o oddalenie skargi. Pełnomocnik uczestnika postępowania J. S. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania: M., E., R. i M. B. (spadkobiercy M.B.) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na okoliczność, że są współwłaścicielami działki rolnej nr [...], nabytej przed laty od Skarbu Państwa, a pochodzącej z gospodarstwa L. i A. S.

WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 354/10 w punkcie pierwszym oddalił skargę Skarbu Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa W. w W. S.

Uzasadniając ten wyrok podniesiono, że ponownie rozpoznając sprawę zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji jest związany wykładnią, wyrażoną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2010 r. Sąd wskazał, że kwestia właściwości Kolegium jako organu wyższego stopnia, do rozpoznania odwołania od decyzji nieistniejącego obecnie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku, zastała przesądzona przez NSA zarówno wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2010 r. w niniejszej sprawie, jak też wyrokiem z dnia 5 września 2008 r. wydanym, w ściśle powiązanej sprawie, o sygn. II SA/Bk 63/07.

Podzielając stanowisko NSA, zawarte w wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r., skład orzekający uznał, że skarga Skarbu Państwa – Nadleśnictwa W., nie jest zasadna. Dotyczy to zarówno kwestionowania właściwości SKO do rozstrzygnięcia sprawy tj. naruszenia art. 19 i 20 k.p.a., jak też naruszenia zasady res iudicata w części zaskarżonej decyzji, dotyczącej nieruchomości leśnych.

Decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r. prawomocnie rozstrzygała o tym, że nieruchomości leśne wchodzące w skład gospodarstw rolnych L. i A. S., zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa, chociaż decyzja o ich przejęciu została wydana z naruszeniem prawa (punkt 3 decyzji SKO z dnia [...] listopada 2006 r.). W tym zakresie wypowiedział się prawomocnie WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Bk 63/07). Nieruchomości leśne nie były przedmiotem, ponownego rozstrzygnięcia w decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. Ta decyzja dotyczyła rozstrzygnięcia pozostałej części gospodarstw rolnych L. i A.S. (poza działkami leśnymi) i była następstwem punktu 2 decyzji SKO z dnia [...] listopada 2006 r., w którym organ stwierdził nieważność decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia [...] maja 1962 r. w części rozstrzygającej o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania L. i A. S. Oznaczało to, że należało rozpoznać "ożywione" odwołanie w zwykłym toku instancji, co też SKO uczyniło decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Aczkolwiek uzasadnienie tej decyzji nie jest zbyt precyzyjne, to po dokonanej kontroli wyroku WSA z dnia 12 lutego 2009 r. przez NSA wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2010 r. nie ulega wątpliwości, że decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. była prawidłowa. Zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. dotyczyła więc rozpoznania "ożywionego" odwołania L. i A.S. od decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. i tylko w zakresie gruntów rolnych, z pominięciem działek leśnych. W części dotyczącej działek leśnych istnieje powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), gdyż bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji SKO z dnia [...] listopada 2006 r. nie jest możliwe ponowne rozstrzygnięcie sprawy. O tym, że SKO, w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., nie orzekło o całości gospodarstw L. i A. S., świadczy określenie "w części", a ta część nie dotyczy działek leśnych, co wynika bezspornie z wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Kolegium uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 1961 r. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku w części przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstw rolnych L. i A.S. oraz umorzyło postępowanie administracyjne w tym zakresie przed organem I instancji. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie w trybie odwoławczym decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie jest konieczne w takiej sytuacji, kiedy brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania innego orzeczenia. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, co też Kolegium wyczerpująco uzasadniło. Przepisy art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), oznaczone w późniejszej wersji ustawy jako art. 16 ust. 1 – 3 (na podstawie których podjęta została decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Rady Narodowej w Białymstoku) straciły moc obowiązującą na mocy art. 58 pkt 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). W ich miejsce nie ustanowiono żadnego innego przepisu przewidującego przejmowanie na własność Skarbu Państwa, w drodze decyzji administracyjnych, nieruchomości rolnych i leśnych. W tej sytuacji, orzeczenie o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych z gospodarstw rolnych L. i A. S., nie było możliwe. Słusznie, zatem, Kolegium, po uchyleniu decyzji organu I instancji umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Konkludując wskazano, że należy uznać za błędne rozumienie skarżącego Nadleśnictwa, iż zaskarżona decyzja zmieniła prawomocną decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r., bo nadal obowiązuje ona w części dotyczącej działek leśnych. Natomiast, co do pozostałych skutków prawnych, trwałych i nieodwracalnych, decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego tj. decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r., to zaskarżona decyzja Kolegium niczego, w tym przedmiocie, nie zmieniła. O tym, jak zostanie w przyszłości zaspokojone roszczenie J. S. (odszkodowanie, zwrot w naturze etc.) dotyczące, niezgodnego z prawem, przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego po jego rodzicach, pozostaje poza zakresem orzekania w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej Skarb Państwa reprezentowany przez Nadleśniczego Nadleśnictwa W. w W. S. zaskarżył w całości w/w wyrok zarzucając mu, że wydany on została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie oraz art. 156 § 1 pkt l w związku z art. 19 i 20 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie jak i z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 190 p.p.s.a., poprzez orzeczenie wbrew wykładni zastosowanej w sprawie przez NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 740/09. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd oddalając skargę pominął wykładnię prawa zastosowaną w sprawie przez NSA w wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r. ignorując także wytyczne zawarte w uzasadnieniu opisanego wyżej orzeczenia. NSA wyraźnie wskazał, że cyt. "zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, że należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzję odwoławczą SKO w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2007 r. jako wadliwą, lecz z tego względu, że organ za szeroko zakreślił zakres postępowania odwoławczego." W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że co do części skarżonej decyzji SKO w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2007 r. dotyczącej działek leśnych, istnieje powaga rzeczy osądzonej wywołana decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2006 r. WSA w Białymstoku zignorował też wytyczne dane w uzasadnieniu orzeczenia sądu II instancji ukierunkowujące dalsze procedowanie z sprawie, a polegające na ustaleniu, że jest konieczne rozgraniczenie i oddzielenie od siebie działek rolnych i działek leśnych, ujętych działaniem skarżonej decyzji Kolegium i orzeczenie osobno o prawach i obowiązkach stron osobno dla każdego typu działek. W efekcie WSA w Białymstoku pozostawił w obrocie prawnym decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. posiadająca wadę kwalifikowaną nieważności w stosunku do wszystkich nieruchomości leśnych nią objętych.

Podniesiono też, że Sąd w uzasadnieniu orzeczenia zauważył, że "kwestia właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu wyższego stopnia, do rozpoznania odwołania od decyzji i nieistniejącego obecnie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2010 r.", co nie jest zasadne. NSA w swoim orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 2010 r. nie zajął się sprawą właściwości Kolegium do orzekania jako organ II instancji. Wynikało to z faktu, że zajmował się on rozpoznaniem skarg kasacyjnych Kolegium i J. S. na wyrok, w którym sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. Skarżący (w tamtej sprawie) tej okoliczności w swoich skargach nie podnosili. Natomiast wobec pierwotnego uzyskania korzystnego wyroku w sprawie unieważnienia decyzji, Skarb Państwa - Nadleśniczy Nadleśnictwa W. także tej okoliczności przed NSA nie podnosił - bo podnieść nie mógł. Wynika z tego, że sąd pierwszej instancji, po błędnym przyjęciu związania orzeczeniem NSA, nie zauważył konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r., jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości wynikających z art. 19 i 20 k.p.a. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący uważa, że naruszenie to spowodowane było niedopuszczalnym w sprawie, zastosowanym przez WSA, domniemaniem związania oceną prawną. Zdaniem skarżącego domniemywać związania oceną prawną nie można. Musi być ona wyrażona wyraźnie i jednoznacznie. Samo orzekanie w sprawie i nie odniesienie się do części zarzutów skargi, które de facto nie zostały przez NSA oceniane (ze względu na fakt, że nie były przedmiotem rozpoznania w wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r.) nie stanowi podstawy do uznania, że NSA zignorował zarzuty skargi, co do orzekania przez Kolegium wbrew przepisom o właściwości i związał tą oceną WSA w Białymstoku. W związku z tym należy podnieść, że w efekcie powyższego sąd pierwszej instancji pozostawił w obrocie prawnym decyzję objętą, oprócz wad podniesionych wyżej, także wadą nieważności, ze względu na fakt orzekania wbrew przepisom o właściwości organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. NSA zobowiązany był rozpoznać skargę kasacyjną w granicach określonych podniesionymi w niej zarzutami.

Skarga kasacyjna jest zasadna. W jej podstawie sformułowano zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie to jest art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oraz zarzut naruszenia przepisu postępowania sądowoadministracyjnego w postaci art. 190 p.p.s.a., podnosząc, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz uzasadnienia wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2010 r. wydanego w sprawie I OSK 740/09 wskazuje, że zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności zarzutów podniesionych w podstawie skargi kasacyjnej ma rozstrzygnięcie kwestii, czy zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 190 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie to zawierać będzie bowiem także odpowiedź na pytanie czy istotnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r. przesądził o właściwości Kolegium oraz czy pozostawiając w obrocie prawnym decyzję tego organu administracji z dnia [...] stycznia 2007 r., Sąd pierwszej instancji pozostawił w obrocie prawnym decyzję dotkniętą wadą na tyle istotną, że uzasadnia ona stwierdzenie jej nieważności.

Stosownie do unormowania art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, ciążący na sądzie I instancji, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez NSA mają moc wiążącą (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 – Lex nr 510043).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. powinien bezwzględnie zastosować się do oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 740/09). NSA w uzasadnieniu tego wyroku podniósł zaś, że "Zgodzić się (...) należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, że należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzję odwoławczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2007 r. jako wadliwą, lecz z tego względu, że organ za szeroko zakreślił zakres postępowania odwoławczego, chociaż sposób jej wyeliminowania z obrotu prawnego nie był prawidłowy. (...) dopiero na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa WRN w Białymstoku z dnia [...] maja 1962 r. w części, w jakiej rozstrzyga o pozostawieniu bez rozpoznania odwołań L. S. i A. S. "odżyło" ich odwołanie od decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN z dnia [...] czerwca 1961 r., a równocześnie zapadły inne jeszcze rozstrzygnięcia. Wobec tej sytuacji prawnej zakres postępowania odwoławczego został ograniczony tylko do gruntów rolnych, z pominięciem działek leśnych. Innymi słowy zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja mogła dotyczyć decyzji organu pierwszej instancji (z dnia [...] czerwca 1961 r.) tylko co do działek - nie leśnych - których numery i wielkość należy ustalić, a które należały w dniu ich przejęcia do L. S. i A. S. W części dotyczącej działek leśnych istnieje powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), gdyż bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji SKO z dnia [...] listopada 2006 r. nie jest możliwe ponowne rozstrzyganie sprawy. Pogląd przeciwny prowadziłby w konsekwencji do tego, że J. S. przysługiwałaby możliwość dochodzenia odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. oraz możliwość uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. w trybie odwoławczym co do tych samych działek leśnych."

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, oddalając skargę w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, pozostawił zaś w obrocie prawnym decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r., która uchyla decyzję z dnia [...] czerwca 1961 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego we wsi P. zapisanego na L. S. oraz gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego we wsi P. zapisanego na A. S. Takie rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. dotyczy jednoznacznie, co wynika z wielkości ich powierzchni, całych gospodarstwa rolnych, a więc także działek leśnych. Jak wynika zaś z uzasadnienia wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r. NSA stanął na stanowisku, że decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. nie może dotyczyć działek leśnych, gdyż ich ocenę prawną zawiera prawomocna decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie uwzględnił zatem stanowiska NSA odnośnie do relacji między rozstrzygnięciem dotyczącym działek leśnych, zawartym w decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r., a decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2006 r. a także konieczności ustalenia numerów i wielkości działek nie będących działkami leśnymi, które należały w dniu ich przejęcia do L. S. i A. S. Stąd w ocenie Składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie zasadny jest zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Na ocenę powyższą bez wpływu pozostaje dokonana przez sąd pierwszej instancji wykładnia sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Zgodnie z nią "O tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., nie orzekło o całości gospodarstw L. i A. S., świadczy określenie "w części", a ta część nie dotyczy działek leśnych, co wynika bezspornie z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 1961 r. Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białymstoku w części przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstw rolnych L. i A.S. oraz umorzyło postępowanie administracyjne w tym zakresie przed organem I instancji."

Rozumowanie powyższe jest wadliwe w świetle treści sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. i decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. Użycie w treści rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. określenia "w części" wynika z tego, że uchylana decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. rozstrzyga również, co do gospodarstw rolnych innych osób. Uchylana zaś jest jedynie ta część tej decyzji, która dotyczy gospodarstw L. i A. S. Decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. wydana została wszak w wyniku rozpoznania ich odwołania. Ponadto użycie w sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. określenia "gospodarstw rolnych" z podaniem ich areału o wartości takiej samej jak podana została w decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. jednoznacznie wskazuje, że rozstrzyga się o całych gospodarstwach rolnych, a więc także co do działek leśnych.

Już z powyższych rozważań wynika, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. skutkuje pozostawieniem w tym obrocie decyzji naruszającej zasadę res iudicata w części, w której dotyczy ona działek leśnych. Jak zauważył bowiem już NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r. "Naruszenia zasady res iudicata należałoby upatrywać właśnie w korelacji decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] czerwca 1961 r. w części dotyczącej działek leśnych wydana została z naruszeniem prawa a orzeczeniem o uchyleniu decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. w postępowaniu odwoławczym decyzji z dnia [...] czerwca 1961 r. co do całych przejętych gospodarstw rolnych L. S. o powierzchni [...] ha i A. S. o powierzchni [....] ha, bez wyłączenia działek leśnych." Z tego to powodu w ocenie Składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie przyjąć należy, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł natomiast podstaw, które umożliwiałyby uznanie za zasadne zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r. nie została wydana bez podstawy prawnej ani z rażącym naruszeniem prawa. Jak zauważono to już wyżej, wydana ona została w toku postępowania odwoławczego. Ponadto oparta została na treści przepisu k.p.a., umożliwiającego organowi administracji uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie pierwszoinstnacyjnego postępowania administracyjnego w tym zakresie. Z tych powodów nie można przyjąć, aby zasadny był zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie wypowiedział się co do właściwości Kolegium. Stwierdził on jedynie, że kwestia ta została przesądzona w wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2010 r. oraz w wyroku z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1239/07. Jak wynika natomiast z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2010 r. sąd ten zagadnieniem tym w ogóle się nie zajął oraz, co się z tym wiąże, nie wypowiedział się co do niego w uzasadnieniu swojego wyroku. Ocena prawna wyrażona przez NSA jest zaś tylko wówczas wiążąca, gdy wynika ona wprost i jednoznacznie z motywów orzeczenia (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt I GSK 360/06). Nie można jej domniemywać. Ponadto musi być ona wyrażona w tej konkretnej sprawie, a nie w innej, choćby i merytorycznie podobnej (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 220/09 - Legalis). Sąd pierwszej instancji nie mógł więc powoływać się na ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1239/07, gdyż wydany było on w innej sprawie sądowoadministracyjnej. Zwłaszcza, że i w tym wyroku NSA nie wypowiedział się wprost o właściwości Kolegium. Skoro zaś ocena prawna odnośnie właściwości SKO nie wynika z wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2010 r., a sąd pierwszej instancji powołując się na nią, nie rozstrzygnął samodzielnie w tym zakresie, nie można przyjąć, aby naruszył art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie wypowiedział się on bowiem odnośnie do właściwości Kolegium. Dlatego Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie nie uznał zarzutu wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. za zasadny. Rozstrzygnięcie zaś o właściwości Kolegium przez NSA, gdy nie wypowiedział się co do tego sąd pierwszej instancji, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego powodu w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiedział się co do właściwości Kolegium bądź jej braku.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie, na mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2010 r. w takim zakresie, w jakim wprost i jednoznacznie wynika ona z jego motywów.