Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 52/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 293
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 6 ust. 10
journal: Dz.U. 2010 nr 95 poz 613
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Grodkowa z dnia 25 września 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego D. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez D. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Grodkowa z dnia 25 września 2012 r., nr [...], odmawiającą udzielenia odpowiedzi na pytania:

- czy w związku z brakiem prac remontowych przy zamku w Kopicach został w końcu naliczony podatek od nieruchomości?

- jeśli tak, to w jakiej wysokości i czy właściciel pałacu płaci go regularnie bądź czy się odwołuje?

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Wnioskiem z dnia 29 maja 2012 r. D. K., powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, zwrócił się do Burmistrza Grodkowa o udostępnienie szczegółowej informacji w następującym zakresie:

1) jakie działania podjęła Gmina Grodków w związku z brakiem prac remontowych przy Zamku w Kopicach?

2) czy został w końcu naliczony podatek od nieruchomości, a jeżeli tak – to w jakiej wysokości oraz

3) czy właściciel pałacu płaci go regularnie czy się odwołuje?

Do wniosku dołączona została kserokopia legitymacji prasowej D. K., wydana przez Gazetę [...], a także zaświadczenie "Gazety [...]", stwierdzające, że D. K. jest współpracownikiem tego miesięcznika.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Grodkowa decyzją z dnia 12 czerwca 2012 r. odmówił udzielenia odpowiedzi na powyższe pytania, wskazując, że pierwsze z nich dotyczy informacji przetworzonej, natomiast kolejne pytania objęte są tajemnicą skarbową z mocy art. 293 § 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749).

Na skutek odwołania wniesionego przez D. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 21 sierpnia 2012 r. uchyliło powyższą decyzję w całości.

Ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz Grodkowa pismem z dnia 18 września 2012 r., nr [...], udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na pytanie 1, informując, że Gmina Grodków dokłada wszelkich starań, aby zabytkowy obiekt pałacowo-parkowy położony w Kopicach, wpisany do rejestru zabytków Województwa Opolskiego, był utrzymywany przez właściciela zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tym celu utrzymuje stały kontakt z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Opolu oraz właścicielem i w dniu 6 czerwca 2012 r. została przeprowadzona kontrola w spawie ustalenia czynności, jakie musi podjąć właściciel nieruchomości w celu utrzymywania i konserwowania zabytkowego obiektu. W zakresie pozostałych dwóch pytań zawartych we wniosku D. K. z dnia 29 maja 2012 r., Burmistrz Grodkowa decyzją z dnia 25 września 2012 r., nr [...], powołując się na przepisy art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy oraz art. 293 § 1 i 2 pkt 3 i 4 Ordynacji podatkowej, odmówił udzielenia odpowiedzi. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podał, że informacje te są objęte tajemnicą skarbową, gdyż kwestie obciążenia danego podmiotu podatkiem od nieruchomości – zarówno w wyniku złożenia deklaracji podatkowej, jak i wydania decyzji wymiarowej – w tym wysokości zobowiązania podatkowego i okoliczności związanych z jego regulowaniem, mają swoje źródło w dokumentacji rachunkowej organu podatkowego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wywiódł, że z przepisu art. 293 Ordynacji podatkowej wynika zakaz udostępniania danych indywidualnych podatników, a także danych zawartych w dokumentacji rachunkowej organu. Udzielane mogą być jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, tymczasem żądane informacje nie stanowią informacji zbiorczej. Poza tym organ wskazał, że określony w art. 294 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej katalog podmiotów, którym można udostępnić powyższe dane, nie obejmuje osób fizycznych.

Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie, w którym wskazał na naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej, a także naruszenie art. 33 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu zarzucił ograniczenie prawa do informacji o działaniach władzy publicznej, wynikającego z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, które jego zdaniem powinno być odczytywane w sposób wskazany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08, jako dostęp powszechny i szeroki, stanowiący urzeczywistnienie demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w państwie prawnym. Natomiast limitowanie tego prawa z uwagi na tajemnicę skarbową powinno być rozpatrywane w kontekście powyższych przesłanek. Wobec tego ograniczenia, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, winny być stosowane wyjątkowo, a wszelkie ustawowe ograniczenia wolności prasy, w tym prawa do informacji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Podkreślił też, że pytania zawarte w złożonym wniosku dotyczą postępowania organu odnośnie zabytku, a ochrona zabytków należy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy i zalicza się do sfery publicznej. D. K. przytoczył ponadto treść pisma Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu, stwierdzającego że nie było wydawane zaświadczenie, na podstawie którego właściciel mógłby ubiegać się o ulgę w podatku, stąd celem pytania jest potwierdzenie czy gmina nalicza podatek, czyli czy wykonuje swój obowiązek podatkowy i tego rodzaju informacja nie może podlegać jakiejkolwiek ochronie. Odwołujący zarzucił, pominięcie przez organ przepisów art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych, potwierdzających normatywną zasadę jawności finansów publicznych. Stwierdził, że tajemnica skarbowa nie ma charakteru absolutnego, co przejawia się w jawności udzielanej pomocy, np. w zakresie umorzeń podatkowych z art. 34 ust. 1 pkt 8 powyższej ustawy. Z tego względu nie jest prawidłowe stanowisko organu, że informacja o opodatkowniu lub nieopodatkowaniu zabytku nie może być podana do publicznej wiadomości. Dalej D. K. podniósł, że w razie niewystąpienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych organ podatkowy powinien wszcząć postępowanie i ustalić podatek, stąd część złożonego wniosku sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy takie postępowanie było prowadzone i jaki był tego efekt. Podkreślił, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzje wydawane przez organy władzy publicznej podlegają również zasadom jawności. Poza tym, informacja publiczna odnośnie naliczania podatku od zabytkowego zamku w Kopicach ma ważne znaczenie dla społeczeństwa, gdyż będzie stanowić część artykułu o losach tego obiektu, który ukaże się w prasie lokalnej oraz ogólnopolskiej i ma zawierać opartą na faktach i dokumentach informację na temat tego, co aktualnie dzieje się w przedmiocie remontu niszczejącego zamku. Artykuł powyższy ma zwrócić uwagę społeczeństwa i urzędników na problem niszczejącego obiektu, stanowiącego dziedzictwo kulturowe i ważnego dla społeczności lokalnej, który często zmienia właścicieli i który pomimo zapowiedzi nie został zabezpieczony ani wyremontowany również przez aktualnego właściciela, tj. firmę [...]. W tych okolicznościach należy dać pierwszeństwo zasadzie jawności informacji publicznej i jawności finansów publicznych. Wskazał także, że na tożsame pytania dotyczące zamku w Niemodlinie uzyskał odpowiedź z Urzędu Miejskiego w Niemodlinie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 13 listopada 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania i przytoczyło treść art. 61 Konstytucji RP. Na tej podstawie wywiodło, że ustawa o dostępie do informacji publicznej precyzuje prawo do informacji publicznej wynikające z tego przepisu i wskazuje, jakie uprawnienia składają się na to prawo, jakie sytuacje ograniczają jawność informacji, jakie jednostki są uprawnione do jej żądania i jakie podmioty są zobowiązane do jej udostępnienia, na jakich zasadach i w jakim trybie. Następnie Kolegium powołało przepisy art. 1 ust. 1, art. 2 oraz art. 5 ust. 1 powyższej ustawy i stwierdziło, że informacje, których udostępnienia domaga się strona, są informacją publiczną, gdyż dotyczą należności o charakterze publicznoprawnym, stanowiącej dochody Gminy oraz działalności Burmistrza Grodkowa jako organu podatkowego, będącego jednocześnie dysponentem informacji. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy przepisów prawa i słusznie uznał, że informacje te stanowią tajemnicę skarbową, której to tajemnicy organ zobowiązany jest przestrzegać z mocy art. 294 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle przepisów art. 293-305 Ordynacji podatkowej, tajemnicą skarbową objęta jest informacja dotycząca: obciążenia danego podmiotu podatkiem od nieruchomości, czy to w wyniku złożenia deklaracji podatkowej, czy też wydania decyzji wymiarowej; wysokości tego zobowiązania; okoliczności związanych z regulowaniem zobowiązania podatkowego z tego tytułu. Informacje te wynikają z dokumentów składanych przez podatników (deklaracja podatkowa), akt postępowania podatkowego (decyzja wymiarowa), czy dokumentacji rachunkowej organu podatkowego (płatności z tytułu podatków). Tożsamy charakter ma informacja na temat korzystania przez podatnika ze środków odwoławczych, gdyż dotyczy ona konkretnej decyzji podatkowej (akta postępowania podatkowego). Tego rodzaju informacje nie stanowią natomiast ogólnej informacji o stanie postępowania podatkowego. Nadto, podanie żądanych danych dotyczących konkretnej nieruchomości powoduje, że następuje zindywidualizowanie podmiotu będącego podatnikiem, podczas gdy możliwe jest tylko ujawnianie danych podatników od strony zbiorczej. W tym zakresie organ odwoławczy przywołał orzeczenia sądowe. Kolegium podkreśliło też, że Ordynacja podatkowa w art. 297-297c przewiduje możliwość udostępnienia akt lub informacji zawartych w aktach spraw podatkowych jedynie konkretnym organom lub instytucjom i katalog ten nie obejmuje osób fizycznych. Ordynacja podatkowa nie zawiera regulacji zezwalającej organowi na odstąpienie od zakazu ujawnienia informacji stanowiącej tajemnicę skarbową. Poza tym, żądane informacje nie stanowią informacji zbiorczej, o której mowa w art. 305 Ordynacji. Według Kolegium, oceny tej nie zmienia przepis art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowiący, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Jego dopełnienie stanowi art. 34, który enumeratywnie wymienia formy jawności gospodarowania środkami publicznymi, jednak nie obejmuje sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie. Kolegium wywiodło poza tym, że dla oceny wystąpienia ograniczenia udostępnienia informacji publicznej nie ma znaczenia, że przedmiotem zobowiązania podatkowego, którego dotyczy pytanie jest zabytek, gdyż nie wyłącza to ochrony tej informacji jako informacji podatkowej. Nie staje się ona z tego powodu informacją o realizacji zadań z zakresu ochrony zabytków. Również argument dotyczący społecznego znaczenia tej informacji nie może powodować odstąpienia od stosowania przepisów nakładających ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej. Natomiast fakt uzyskania informacji na temat zamku w Niemodlinie nie ma znaczenia dla oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

We wniesionej skardze D. K. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i nakazania podmiotowi obowiązanemu do podjęcia czynności udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania zwróconych akt sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W treści skargi skarżący ponowił i rozwinął zarzuty podniesione już wcześniej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego organizacja społeczna –Stowarzyszenie [...] zgłosiła udział w sprawie, popierając skargę wniesioną przez D. K. Postanowieniem Sądu, wydanym na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r., została dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwana P.p.s.a., tj. w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynik sprawy.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze, a także stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika ponadto, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, nie stanowią one kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na akt wydany przez organ administracji publicznej, nie skutkuje przejęciem sprawy administracyjnej w celu wydania końcowego rozstrzygnięcia. Funkcja tego sądu polega bowiem wyłącznie na kontroli wykonywania administracji publicznej przez powołane do tego organy. Sąd nie jest zatem uprawniony do podjęcia w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie praw i obowiązków, np. poprzez ich przyznanie; nie jest też uprawniony do zmiany rozstrzygnięcia podjętego przez organ. Rozpatrując skargi na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym sąd nie jest władny do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, o co wnosił skarżący, gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie, przewidziane w art. 149 § 1 P.p.s.a., wydawane jest w sprawach skarg na bezczynność organu, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Przeprowadzając w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż z uwagi na stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zachodzą podstawy do uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, objętej badaniem Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a.

Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawą żądania, zawartego we wniosku złożonym przez skarżącego w dniu 29 maja 2012 r., są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa ustawa służy bezspornie realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP, stanowiąc element kontroli opinii publicznej nad ich działalnością.

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Wskazany w tym przepisie katalog informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest wyczerpujący i ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty zwrot "w szczególności".

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem informacji publicznej są sprawy mogące zostać zakwalifikowane jako "sprawy publiczne".

Precyzując pojęcie informacji publicznej pod względem przedmiotowym należy uznać, że termin "informacja", jakim posłużył się ustawodawca, oznacza, że chodzi o opis rzeczywistości; o utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedzę, świadomość o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 14 oraz powołana tam literatura). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, dostępny na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli krąg podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej, wyznacza art. 4 ust. 1 analizowanej ustawy stanowiąc, że są nimi: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z kolei katalog podmiotów, które mogą żądać udostępnienia informacji publicznej, wskazuje art. 2 ust. 1 omawianej ustawy, przewidujący, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu z zastrzeżeniem art. 5. Używając pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje obywatelskie uprawnienie zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach, przy czym pojęcie to należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego.

Dodać jeszcze należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania informacji publicznej, przewidując jednocześnie w art. 10 udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Poza tym, ustawa określa dwie formy reakcji organu na wniosek strony o udostępnienie takiej informacji. Udzielenie żądanych informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa ich udostępnienia – w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy).

Na tle przytoczonych przepisów skonstatować przyjdzie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że organ administracji publicznej, jakim jest Burmistrz Grodkowa, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W wyniku realizacji złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w którym wskazany został charakter i zakres żądanej informacji, organ ten jest zatem co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, a będącej w jego posiadaniu.

Przypomnieć należy, że we wniosku z dnia 29 maja 2012 r., który zainicjował postępowanie, skarżący domagał się od Burmistrza Grodkowa udostępnienia informacji w zakresie trzech sformułowanych przez siebie pytań:

1. Jakie działania podjęła Gmina Grodków w związku z brakiem prac remontowych przy Zamku w Kopicach?

2. Czy został w końcu naliczony podatek od nieruchomości, a jeżeli tak – to w jakiej wysokości?

3. Czy właściciel pałacu płaci go regularnie czy się odwołuje?

Skarżący, wskazując że przedmiotem wniosku jest niszczejący obiekt zabytkowy wpisany do rejestru zabytków, który nie jest remontowany przez obecnego właściciela, żądał zatem udzielenia informacji dotyczącej działań Burmistrza Grodkowa jako organu podatkowego w zakresie należności o charakterze publicznoprawnym, stanowiących dochody Gminy. Ponadto, w kontekście obszernej argumentacji zawartej w odwołaniu, nie ulega wątpliwości, że skarżący domagał się też udzielenia informacji o działaniach Gminy w kwestii ochrony zabytków, czyli w zakresie realizacji ustawowego obowiązku należącego do zadań własnych gminy, a wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.), czyli dotyczącego sfery publicznej. Żądane informacje mieściły się zatem w pojęciu informacji publicznej, jak prawidłowo przyjął organ i czego nie kwestionuje. Dotyczą one bowiem realizacji zadań, jakie zostały przypisane przez prawo organowi administracji publicznej.

Mając na uwadze treść wniosku skarżącego oraz udzieloną odpowiedź należy zauważyć, że organ pierwszej instancji właściwie rozpoznał wniosek w zakresie pytania nr 1. Nie jest to też okoliczność kwestionowana przez skarżącego. Natomiast w zakresie pytań nr 2 i 3 organ wydał decyzję odmowną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzając, że udostępnieniu żądanych informacji sprzeciwia się ochrona tajemnicy skarbowej.

W związku z tym zaakcentowania wymaga, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji tego rodzaju, powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została udzielona. Ustawa o dostępie do informacji publicznych wskazuje przy tym, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Możliwość ta została zasygnalizowana już w art. 2 ust. 1 tej ustawy, poprzez odesłanie w tym zakresie do art. 5 omawianej ustawy, którego ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ostatnio zacytowany przepis bezspornie koresponduje z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, wedle którego ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że na tych samych, omówionych wyżej zasadach odbywa się dostęp prasy do informacji publicznej, o czym przesądza art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm.).

Do tego rodzaju tajemnic ustawowo chronionych należy tajemnica skarbowa, unormowana w Dziale VII ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749), co wskazuje na jej ścisłe związanie z postępowaniem podatkowym. Zakres tajemnicy skarbowej określony został w art. 293, który stanowi, że tajemnicą skarbową objęte są indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów (§ 1). Na zasadzie art. 293 § 2, przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w: 1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1, 2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające, 3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe, 4) dokumentacji rachunkowej organu podatkowego, 5) informacjach uzyskanych przez organy podatkowe z banków oraz z innych źródeł niż wymienione w § 1 lub w pkt 1, 6) informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale IIa.

Jak wynika z powyższych przepisów, tajemnica skarbowa obejmuje dane, czyli fakty, liczby i informacje, dotyczące materiałów służących do ustalania obowiązku podatkowego oraz przekształcenia go w zobowiązanie podatkowe. Jak wskazuje się w doktrynie, dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Obejmują one bowiem zawsze dane odnoszące się do danego podmiotu (w tym sensie są danymi indywidualnymi) i dotyczą źródeł i wysokości osiąganych przychodów oraz rodzajów i wysokości poniesionych wydatków (kosztów), a także zapłaconych zaliczek na podatek. Dane te obejmują również określenie danych osobowych podatnika (imiona i nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców), datę urodzenia, miejsce zamieszkania i miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub miejsce zatrudnienia (nauki), numer ewidencyjny (PESEL), numer identyfikacji podatkowej (NIP), stan cywilny, osoby pozostające na utrzymaniu podatnika, dane dotyczące spadkodawcy, zapisodawcy, pożyczkodawcy itp. (por. C. Kosikowski [w:] C. Kosikowski, L. Etel i inni: "Ordynacja podatkowa", Wyd. LEX a Wolters Kluwer buisness, Warszawa 2013, s. 1474). Ponadto, tajemnica skarbowa stanowi szczególny rodzaj tajemnicy służbowej, zatem jej granice muszą być zakreślone szeroko. Z opodatkowaniem związane są bowiem zjawiska gospodarcze, a niejednokrotnie wiąże się ono z indywidualnymi przejawami życia jednostki, co wymaga ścisłego przestrzegania zawodowej dyskrecji dotyczącej wszelkich informacji, jakie pozyskiwane są dla potrzeb stosowania prawa podatkowego. (por. R. Mastalski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz 2011, str. 1162). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono zasadnie, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być ujawnione indywidualne dane podatnika, płatnika, inkasenta, znajdujące się w posiadaniu organu podatkowego; można je ujawnić tylko od strony zbiorczej. Nie mogą być też ujawniane dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika, a nawet dane dotyczące numerów poszczególnych spraw podatkowych, dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych, gdyż są one danymi, o których mowa w art. 293 § 2 Ordynacji podatkowej i stanowią tajemnicę skarbową (por wyrok NSA z 2 lutego 2005 r., OSK 1060/04, LEX nr 549582; wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2010 r., II SA/Wa 414/10, LEX nr 674497 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2003 r., I SA/Wr 2083/01, LEX nr 103437).

Oceniając w świetle powyższego, czy organy obu instancji udzieliły prawidłowej odpowiedzi na zawarte we wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2012 r. pytanie nr 2 i nr 3, należy dostrzec, że pytanie nr 2 w istocie składało się z dwóch części, tj. pierwszej – dotyczącej czynności naliczenia przez Gminę Grodków podatku od wskazanej nieruchomości i drugiej – dotyczącej jego wysokości. Z kolei pytanie nr 3 dotyczyło kwestii wywiązywania się przez właściciela zamku w Kopicach z obowiązku podatkowego oraz wykorzystania przez niego środków odwoławczych w postępowaniu podatkowym. W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest przy tym o tyle szczególna, że zarówno nazwa podmiotu będącego właścicielem tej nieruchomości, jak i losy oraz aktualny stan tej nieruchomości, są powszechnie znane, w tym m.in. z publikacji prasowych i programów telewizyjnych. Nie jest to okoliczność zaskakująca zważywszy, że chodzi o zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), czyli o obiekt, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W tym sensie pierwsza część pytania nr 2 sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy w stosunku do tej konkretnej strony i w odniesieniu tego konkretnego przedmiotu opodatkowania wydana została decyzja przez organ podatkowy, jakim jest Burmistrz Grodkowa.

W ocenie Sądu, organy obu instancji udzieliły prawidłowej odpowiedzi na drugą część pytania nr 2 i na pytanie nr 3, wskazując że w przedmiotowej sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę skarbową. Organy trafnie wywiodły, że informacje dotyczące wysokości podatku, kwoty wpłaty oraz jej przedmiotu - stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 ustawy Ordynacja podatkowa. To samo dotyczy informacji o wniesionych środkach odwoławczych. Z tego względu odmowa ujawnienia tych danych znajdowała oparcie w przepisach prawa. Słusznie organy obu instancji uznały, że brak jest możliwości udzielenia informacji osobie fizycznej niewymienionej w art. 298 oraz art. 299 Ordynacji podatkowej i niebędącej stroną postępowania wnioskowanych informacji. Niewątpliwie dane dotyczące wysokości ustalonego podatku od nieruchomości na rzecz konkretnej strony należą do dokumentacji rachunkowej organu podatkowego o której mowa w art. 293 § 2 pkt 4 Ordynacji podatkowej. Natomiast dane o zakresie opodatkowania wskazanym podatkiem, tj. o opodatkowaniu obiektu w całości albo w części, zawarte są w deklaracji na podatek i podlegają tajemnicy skarbowej na postawie art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej. Z kolei informacja o zaskarżeniu decyzji i zakresie odwołania stanowi dane zawarte w aktach postępowania podatkowego. Sąd podziela wskazany już wyżej pogląd, zaprezentowany przywołanych orzeczeniach, że dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika stanowią tajemnicę skarbową i że w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być ujawnione jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne. Oceny tej nie zmienia fakt, że pytanie dotyczy obiektu będącego zabytkiem, gdyż przepis art. 293 Ordynacji podatkowej ma charakter uniwersalny. Nie sposób doszukać się natomiast przepisu prawa wyłączającego działanie art. 293 Ordynacji podatkowej w odniesieniu do zabytków. W szczególności norm takich nie zawiera ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W przekonaniu składu orzekającego w niniejszej sprawie, w zakresie pierwszej części pytania nr 2, tj. czy wydana została decyzja administracyjna, wnioskodawca nie uzyskał jednak odpowiedzi, co narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać należy, że podatek od nieruchomości został uregulowany w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. nr 95, poz. 613 ze zm.). Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 6 tej ustawy zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Konstrukcja zwolnienia podatkowego uregulowanego w tym przepisie przesądza o tym, iż jest ono stosowane obligatoryjnie z urzędu przez organ podatkowy, jakim z mocy art. 1c ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w odniesieniu do podatków unormowanych tą ustawą jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zwolnienie to nie zależy zatem ani od wniosku podatnika ani od jego stanowiska w tej sprawie. W świetle art. 7 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy utrata tego zwolnienia następuje, gdy nieruchomość wpisana do rejestru zabytków nie jest utrzymywana i konserwowana zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Natomiast na zasadzie art. 6 ust. 9 pkt 1 tej ustawy osoby prawne, jednostki organizacyjne oraz spółki niemające osobowości prawnej, jednostki organizacyjne Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a także jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe są obowiązane składać organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru. Z kolei po myśli art. 6 ust. 10 tej ustawy, obowiązek składania deklaracji na podatek od nieruchomości, o którym mowa w ust. 9 pkt 1, dotyczy również podatników korzystających ze zwolnień na mocy przepisów tej ustawy. Powyższe oznacza, że w razie ustalenia sytuacji skutkującej utratą zwolnienia organ podatkowy ustala w drodze decyzji wymiar podatku od nieruchomości na podstawie złożonej deklaracji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd zauważa, że organ pierwszej instancji w odpowiedzi na wniosek skarżącego nie wskazał, czy w ogóle wydawał decyzję administracyjną w przedmiocie opodatkowania zabytku, czyli nie odniósł się do pytania zawartego w części pierwszej pytania nr 2. Informacja dotycząca samego faktu wydania bądź niewydania decyzji nie narusza, zdaniem Sądu, tajemnicy skarbowej, gdyż treść odpowiedzi na pytanie czy został wymierzony podatek nie mieści się w zakresie przedmiotowym pojęcia "tajemnica skarbowa", określonym w art. 293 ustawy Ordynacja podatkowa, nawet w jego szerokim ujęciu. Na gruncie niniejszej sprawy i powołanych uregulowań oraz rozważań prawnych, informacja będąca realizacją części pierwszej pytania nr 2 wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2012 r. nie obejmuje wszak indywidualnych danych zawartych w deklaracji lub w innych dokumentach składanych przez podatnika. Jest to informacja o charakterze ogólnym, dotycząca sprawy publicznej i sfery faktów znanych organowi z urzędu, a odnosząca się do obowiązków zarówno organu, jak i strony będącej podatnikiem, wynikających wprost z przepisów prawa. Zaznaczyć należy zwłaszcza, że wniosek dotyczył jedynie udzielenia informacji w omawianym zakresie i nie obejmował żądania przesłania czy udostępnienia decyzji przez organ w inny sposób, w tym wglądu do akt sprawy podatkowej. Żądana informacja łączy się z działalnością Burmistrza Grodkowa i dotyczy jego działania (albo zaniechania) o charakterze zewnętrznym, wyrażającego się poprzez wydanie aktu administracyjnego w formie decyzji, będącej przejawem władczego działania organu. Udostępnienie informacji w omawianym zakresie stanowi wyraz realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji, określonej w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i realizowanej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Z tych względów skargę należało uznać za zasadną, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2, w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie w punkcie 3, o kosztach postępowania, uzasadnia art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem wykładni przedstawionej przez Sąd.