Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 324/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 16
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1412/14 w sprawie ze skargi Miasta C. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania wynikających z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz Miasta C. kwotę 530 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1412/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta C. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania wynikających z decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił Miastu C. umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania, wynikających z decyzji z dnia [...] września 2013 r. zezwalającej na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obrębu ewidencyjnego [...], Gmina C., z przeznaczeniem pod budowę ośrodka sportów zimowych.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podkreślił, iż art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., Nr 1205 ze zm.) odnosi się do terminu "kultura". Termin ten może być doprecyzowany w zakresie wynikającym z treści ustawy z dnia 26 marca 2012 r., o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406). Natomiast nie jest uzasadnione rozszerzenie hipotezy normy prawnej wynikającej z wyjątku statuowanego w art. 16 ust. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na działalność w zakresie kultury fizycznej i sportu.

Organ wskazał ponadto, że ustawa o samorządzie gminnym, wyraźnie rozróżnia termin "kultura" od terminu "kultura fizyczna". Ponadto ustawodawca rozróżnia te dwa terminy także w innych aktach normatywnych funkcjonujących w systemie prawa. Zatem, w żaden sposób nie można utożsamiać tych dwóch terminów, podobnie jak nie można twierdzić, że termin "kultura" jako rzekomo szerszy zakresowo pochłania swoim desygnatem termin "kultura fizyczna" (czy też termin kultura fizyczna i sport).

Organ wskazał także, że skarżący wydzierżawił nieruchomości gruntowe objęte treścią decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] września 2014 r., zezwalającej na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, przedsiębiorcom pod prowadzenie działalności komercyjnej. Takie działanie jest natomiast sprzeczne z istotą działalności o charakterze użyteczności publicznej, do której odwołuje się art. 16 ust. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji organowi I instancji zarzucił naruszenie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie. Podniósł, że organ dokonał niewłaściwej wykładni pojęcia - inwestycja o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultury, w stosunku do inwestycji prowadzonej przez skarżącego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej "Kpa"), poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przez wnioskodawcę, co do treści zebranego w sprawie całości materiału dowodowego w związku z przedłużeniem przez organ terminu załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2014 r., co nastąpiło po dacie pierwotnego zapoznania się skarżącego z zebranym materiałem dowodowym w dniu [...] listopada 2013 r.

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podał, że z treści art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, iż decyzja w sprawie umorzenia m.in. opłat rocznych i należności ma charakter uznaniowy. Jej podjęcie warunkowane jest kumulatywnym spełnieniem następujących przesłanek: inwestycja jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, inwestycja służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, obszar podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest wypełnienie przez skarżącego warunku odpowiedniej powierzchni nieruchomości. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazuje też, że nie ma prawnej możliwości realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego na gruncie nieobjętym ochroną.

Jednakże w zakresie spełnienia pozostałych warunków, podniósł, że obecnie obowiązująca ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje możliwość umorzenia należności, opłat rocznych oraz jednorazowego odszkodowania w razie przedwczesnego wyrębu drzewostanu w odniesieniu do inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu "kultury", a nie z zakresu rozszerzającego to pojęcie tj. "kultury fizycznej".

Podał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący chce realizować na gruncie leśnym inwestycję mającą szczególne znaczenie dla mieszkańców gminy. Inwestycja ta z pewnością będzie wywierać pozytywny wpływ na rozwój gospodarczy gminy, będzie też mieć szczególne znaczenie społeczne, gdyż w efekcie poprawi jakość życia mieszkańców. Jednakże, w ocenie organu, należy zwrócić uwagę, iż sama ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie definiuje pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Zastosować więc należy wykładnię systemową. Podkreślił, że kategoria "użyteczności publicznej" nie jest rozumiana jednolicie (nie ma legalnej definicji), dlatego też organy mają prawo dokonać jej wykładni w sposób samodzielny.

W ocenie organu odwoławczego wyszczególnione przez skarżącego okoliczności mające stanowić podstawę wyrażenia zgody na umorzenie należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania z tytułu przedwczesnego wyrębu drzewostanu, nie mieszczą się w katalogu okoliczności wskazanych w art. 12 ust. 16 ww. ustawy. Okoliczności te należy interpretować zawężająco (kultura, a nie kultura fizyczna).

Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2014 r.

Zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji zarzucił naruszenie art. 12 ust 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie, polegające na dokonaniu niewłaściwej wykładni pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultury w stosunku do inwestycji prowadzonej przez skarżącego, skutkującym odmową umorzenia należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania.

W ocenie skarżącego pojęcie kultury użyte przez ustawodawcę w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być interpretowane jedynie przez pryzmat regulacji zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ustawodawca wskazując bowiem na pojęcie kultury w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dokonał ścisłego określenia, że chodzi tu o prowadzenie działalności kulturalnej wyłącznie w oparciu o wskazaną ustawę. Gdyby było takie zamierzenie ustawodawca wskazał by go w ww. przepisie.

Zwrócił także uwagę, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - działalność kulturalna polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Gdyby więc przyjąć, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art.. 12 ust. 16, odnosi się wyłącznie do regulacji zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, to odniesienie to wiązałoby się ściśle ze wskazaną regulacją zawartą art. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, i zawierałoby wprost sformułowanie – "w zakresie tworzenia , upowszechniania i ochrony kultury." Brak takiego odniesienia powoduje, że pojęcie kultury należy rozumieć szerzej i obejmować nim również te działania które mieszczą się w pojęciu kultura, a nie są wprost czy też wyłącznie związane z ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Przechodząc do wyjaśnienia pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej wskazał, że istotną cechą pojęcia użyteczność publiczna jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności.

Powszechna dostępność chociaż jest niewątpliwie ważną cechą użyteczności publicznej, to nie jest jedyną, określającą jej istotę. Sama powszechna dostępność określonej działalności nie czyni z niej jeszcze działalności, która może być określona mianem użyteczności publicznej.

Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 5/08 wskazał, że o zakresie użyteczności publicznej przesądzają zadania własne samorządu terytorialnego. Są to zadania mieszczące się w kategoriach spraw: infrastruktury technicznej, infrastruktury społecznej, porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz ładu przestrzennego i ochrony środowiska. Nie jest to wyczerpujący katalog spraw mieszczących się w pojęciu użyteczności publicznej. Przede wszystkim katalog ten nie obejmuje usług publicznych o szczególnym charakterze, świadczonych przez podmioty wyodrębnione ze struktury państwowej.

W ocenie skarżącego skoro użyteczność publiczna jest odnoszona do wykonywania zadań własnych przez gminę to w tym aspekcie należy uznać, że działalność gminy w zakresie kultury fizycznej traktowana jako zadanie własne, jest działalnością w zakresie użyteczności publicznej. Bez znaczenia jest w tym przypadku to, czy gmina wykonuje to zadanie samodzielnie czy przy użyciu innych podmiotów tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Następnie odnosząc się do wyjaśnienie pojęcia "inwestycji celu publicznego" podał, że częściowo zostało ono zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyliczenie celów publicznych zawartych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.).

Wskazał, że inwestycja celu publicznego to inwestycja o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, a także krajowym, bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Inwestycja celu publicznego składa się zatem z dwóch elementów: przedmiotu inwestycji, którym musi być realizacja celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego.

Zdaniem skarżącego skoro pojęcie inwestycji celu publicznego jest oparte na kryterium przedmiotowym, bez znaczenia pozostaje status prawny podmiotu realizującego tę inwestycję. O publicznym charakterze inwestycji decyduje bowiem wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziome co najmniej lokalnym. Bez znaczenia dla oceny, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego pozostaje fakt, iż inwestor jest podmiotem prywatnym, a inwestycja ma mieć charakter komercyjny. Termin "inwestycja celu publicznego" należy odnosić do urządzeń wykorzystywanych przez ogół ludności w przeciwieństwie do urządzeń wykorzystywanych wyłącznie przez inwestora na swoje prywatne potrzeby.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji dokonały właściwej interpretacji wymienionego przepisu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i zasadnie odmówiły umorzenia należności i opłat ustalonych w decyzji z dnia [...] września 2013 r.

Sąd podkreślił, że decyzja o umorzeniu należności w oparciu o art. 12 ust. 16 ustawy ma charakter uznaniowy, co oczywiście nie oznacza dowolności. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, uzasadniając w sposób pełny i przekonujący podjęte rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji w pełni zaakceptował stwierdzenie organu administracji, że różny jest zakres znaczeniowy pojęcia "kultura", użytego przez ustawodawcę w art. 12 ust. 16 ustawy od pojęcia "kultura fizyczna" przywoływanego przez stronę skarżącą.

Podkreślić należy, że pojęcie "kultura" jest rzeczownikiem prostym mającym określone znaczenie, różne od znaczenia rzeczownika złożonego, jakim jest "kultura fizyczna". Zgodnie z definicją Słownika Języka Polskiego PWN "kultura fizyczna" to dziedzina obejmująca naukę o wychowaniu fizycznym, sport, higienę osobistą oraz racjonalną organizację czynnego wypoczynku. Natomiast "kultura" to "materialna i umysłowa działalność społeczeństw oraz jej wytwory". Zakres obu powyższych pojęć jest różny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto C. zarzucając mu:

- naruszenia prawa materialnego - art. 12 ust 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwą jego wykładnię , polegające na dokonaniu niewłaściwej interpretacji pojęcia inwestycja o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultury w stosunku do inwestycji z zakresu kultury fizycznej prowadzonej przez skarżącą i uznaniu, że inwestycja skarżącej z zakresu kultury fizycznej nie mieści się w pojęciu inwestycji z zakresu kultury,

- naruszenie prawa procesowego - art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 – dalej "Ppsa") w zw. z art. 12 ust 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) skutkujące naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi, przy braku odniesienia się przez Sąd I instancji inwestycji prowadzonej przez skarżącą, jako inwestycji o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultury, w tym kultury fizycznej,

- naruszenie prawa procesowego - art.151 Ppsa w zw. z art. 12 ust 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skutkujące naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi, przy braku odniesienia się przez Sąd I instancji do inwestycji skarżącego jako inwestycji z zakresu oświaty i wychowania,

- naruszenie prawa procesowego - art.151 Ppsa zw. z art. 12 ust 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, skutkujące naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie skargi, przy braku odniesienia się przez Sąd I instancji do inwestycji prowadzonej przez skarżącą, jako inwestycji o charakterze użyteczności publicznej w zakresie oświaty i wychowania.

Wskazując na powyższe strona wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji bądź,

- zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2014r. znak [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła m.in., że Sąd I instancji przedmiotem swoich rozważań winien uczynić odpowiedź na pytanie, czy pojęcie kultury zawiera w sobie pojęcie kultury fizycznej.

Składający skargę kasacyjną wskazał, iż zgodnie z przyjętym i podzielonym przez Sąd I instancji stanowiskiem pod pojęciem kultura rozumieć należy ogół wytworów działalności człowieka materialnych i niematerialnych, uznawanych sposobów postępowania przyjętych w danych zbiorowościach, przekazywanych następującym pokoleniom.

W ocenie strony brak bliższego określenia pojęcia kultury fizycznej w obowiązujących przepisach pozwalał w ramach dokonywania wykładni tego pojęcia do sięgnięcia do historycznego jego rozumienia zawartego w uchylonych przepisach ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej.

Zgodnie z regulacją art. 1. ust 1 powołanej ustawy, kultura fizyczna jest częścią kultury narodowej, chronionej przez prawo. Obywatele, bez względu na wiek, płeć, wyznanie, rasę oraz stopień i rodzaj niepełnosprawności - korzystają z równego prawa do różnych form kultury fizycznej.

Ponadto strona wskazała, że brak jest definicji ustawowej pojęcia inwestycji o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultury oraz oświaty i wychowania. Strona podniosła, iż Sąd I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń pomimo ,iż skarżący wskazywał na tą okoliczność w skardze.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że istotną cechą pojęcia użyteczność publiczna jest powszechna dostępność prowadzonej w jej ramach działalności. Powszechna dostępność jest niewątpliwie ważną cechą użyteczności publicznej, ale nie jest jedyną, określającą jej istotę. Sama powszechna dostępność określonej działalności nie czyni z niej jeszcze działalności, która może być określona mianem użyteczności publicznej. Innymi słowy nie wszystko to co jest powszechnie dostępne, a nawet społecznie użyteczne, jest użytecznością publiczną.

Skarżący wskazał, że ,,użyteczność publiczna jest integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym, ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności. Istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspakajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej. Użyteczność publiczna z reguły związana jest z funkcjonowaniem urządzeń i powiązanych z nimi usług, określanych mianem dóbr publicznych. Jeśli tak, to wszystko co nie jest związane z realizacją tych zadań nie może być uznane za realizację celów użyteczności publicznej, choćby było powszechnie dostępne i społecznie użyteczne. O zakresie użyteczności publicznej przesądzają zadania własne samorządu terytorialnego. Są to zadania mieszczące się w zasadzie w czterech kategoriach spraw: infrastruktury technicznej (drogi, komunikacja zbiorowa, ochrona zdrowia itp.), infrastruktury społecznej (szkolnictwo, ochrona zdrowia, kultura itp.), porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz ładu przestrzennego i ochrony środowiska. Oczywiście nie jest to wyczerpujący katalog spraw mieszczących się w pojęciu użyteczności publicznej. Przede wszystkim katalog tennie obejmuje usług publicznych o szczególnym charakterze, świadczonych przez podmioty wyodrębnione ze struktury państwowej (podmioty gospodarcze, stowarzyszenia itp.)". ( uchwała NSA z 26 listopada 2008r I OPS 5/08 ).

Skarżący kasacyjnie podniósł, iż powyższe argumenty nie zostały przez Sąd I instancji wzięte pod uwagę pomimo, iż wskazują na kierunek wykładni pojęcia użyteczności publicznej, jako pojęcia nie mającego definicji ustawowej.

Skoro więc, co należy podkreślić, użyteczność publiczna jest odnoszona do wykonywania zadań własnych przez gminę to w tym aspekcie należy uznać, że działalność gminy w zakresie kultury fizycznej, jak też oświaty i wychowania traktowana jako zadanie własne, jest działalnością w zakresie użyteczności publicznej. Bez znaczenia jest w tym przypadku to, czy gmina wykonuje to zadanie samodzielnie czy przy użyciu innych podmiotów, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Składając skargę kasacyjną strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 12 ust 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez nieuwzględnienie skargi, przy braku odniesienia się przez Sąd I instancji do inwestycji skarżącego jako inwestycji o charakterze użyteczności publicznej w zakresie oświaty i wychowania.

Powyższy zarzut należy uznać za uzasadniony.

W myśl art.12 ust.16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że aby doszło do umorzenia należności wskazanych w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie następujące przesłanki:

1) organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego składa stosowny wniosek,

2) przedmiotem wniosku są:

a) inwestycje o charakterze użyteczności publicznej z zakresu:

– oświaty i wychowania,

– kultury,

– kultu religijnego,

– ochrony zdrowia i opieki społecznej,

b) służące zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności,

c) powiększenie lub założenie cmentarza,

3) obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha,

4) nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

W sprawie poza sporem pozostaje kwestia, że z wnioskiem o umorzenie wystąpił podmiot uprawniony, a obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalając skargę ograniczył się do stwierdzenia, że zakres znaczeniowy pojęcia "kultura" użytego przez ustawodawcę w art. 112 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych różni się od pojęcia "kultura fizyczna" przywołanego przez stronę skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, iż zakres znaczeniowy pojęcia "kultura" różni się od pojęcia "kultura fizyczna", o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Strona jednak zasadnie wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył czy przedmiotowa inwestycja może być traktowana jako inwestycja o charakterze użyteczności publicznej w zakresie oświaty i wychowania.

Dla prawidłowego rozpoznania sprawy Sąd I instancji w pierwszej kolejności powinien rozstrzygnąć czy przedmiotowy wniosek dotyczy inwestycji celu publicznego. Dopiero rozstrzygnięcie powyższej kwestii pozwoli na przejście do rozważań, czy inwestycja celu publicznego mieści się w zakresie określonym w tym przepisie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonał takiej oceny.

W tym miejscu wskazać należy, iż pojęcie "inwestycja o charakterze użyteczności publicznej" nie ma definicji legalnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 138/09 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym znaczenie tego terminu można odszukać jako zestawienie pojęcia celu publicznego, zawartego w art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm) oraz pojęcia zadania o charakterze użyteczności publicznej, zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236 ze zm.).

Stosownie więc do treści art. 6 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo – wychowawczych i obiektów sportowych. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236 z późn. zm.), zadania o charakterze użyteczności publicznej to zadania, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Podobnie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) wyjaśnia, że zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane przepisy należy zatem uznać, iż za usługi użyteczności publicznej należy uznać usługi podejmowane w celu zaspokajania potrzeb społecznych o charakterze ogólnym, świadczone w interesie publicznym (tzn. w interesie ogółu danej społeczności, a nie wyłącznie pojedynczych osób) i w sposób ciągły – bez względu na osiągany rezultat ekonomiczny, na ogół po kosztach własnych i nie w celach komercyjnych.

Odnosząc się natomiast do kwestii czy przedmiotowa inwestycja, pomijając kwestie jej użyteczności publicznej, mieści się w zakresie określonym w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazać należy, że zasadnie Sąd uznał, iż zakres pojęciowy "kultura" różni się od pojęcia "kultura fizyczna".

Na takie rozróżnienie jednoznacznie wskazują obecnie obowiązujące przepisy prawa, w tym również przepisy, które wnoszący skargę kasacyjna przywołał na potwierdzenie tezy, że kultura fizyczna mieści się w zakresie pojęciowym "kultura".

Składający skargę kasacyjna odwołał się m.in. do art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 i 10 zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (pkt 9) oraz kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (pkt 10).

Z powyższego przepisu wynika, iż zarówno kultura jak i kultura fizyczna stanowią zadania własne gminy, to jednakże jednocześnie odróżniają pojęcie "kultury" od "kultury fizycznej".

Przywołane przez skarżącego przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami czy tez ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie potwierdzają tezy o tożsamości pojęć "kultura" i "kultura fizyczna".

Zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów sportowych.

Powyższy przepis odwołuje się do przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.) działalność kulturalna w rozumieniu niniejszej ustawy polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Ponadto zgodnie z art. 2 omawianej ustawy formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury.

Analiza powołanych przepisów wskazuje, iż stanowisko strony nie znajduje uzasadnienia.

Skarżący niezasadnie odwołuje się do nieobowiązujących przepisów ustawy o kulturze fizycznej. Skoro przepisy nie obowiązują, nie mogą one służyć interpretacji obecnie obowiązujących przepisów prawa.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że przepisy wprowadzające wyjątek od zasady ponoszenia opłat za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej należy interpretować zawężająco. Interpretacja rozszerzająca pozostawałaby w sprzeczności z celem ustawy.

Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 12 ust 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwą jego wykładnię , polegający na dokonaniu niewłaściwej interpretacji pojęcia inwestycja o charakterze użyteczności publicznej w zakresie kultury w stosunku do inwestycji z zakresu kultury fizycznej prowadzonej przez skarżącą i uznaniu, że inwestycja skarżącej z zakresu kultury fizycznej nie mieści się w pojęciu inwestycji z zakresu kultury, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Jak wskazano na wstępie Sąd I instancji nie dokonał kompletnej oceny zapadłej w niniejszej sprawie decyzji.

Organy rozpoznając wniosek o umorzenie opłat określonych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winny ocenić czy przedmiotowe zamierzenie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej nie tylko z zakresu kultury ale również czy nie jest inwestycją z zakresu oświaty i wychowania. Takiej oceny organy nie dokonały. Również Sąd I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych rozważań.

Powyższe czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 151 Ppsa.

Organ administracji w procesie stosowania prawa, rozstrzygając wniosek o umorzenie opłaty rocznej w przypadku zaistnienia łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, korzysta ze swobody w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem wobec uznaniowego charakteru decyzji, sposób załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej uzależniony jest od woli właściwego organu, nawet wtedy, gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt: II SA/Lu 799/14).

Jednakże należy mieć na uwadze, iż zastosowanie konstrukcji uznania nie oznacza dowolności podjętego rozstrzygnięcia, gdyż wydanie decyzji musi być – na gruncie analizowanego stanu prawnego – poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Brak rozważenia przez Sąd kwestii, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją o charakterze użyteczności publicznej a jeżeli tak, to czy nie mieści się w zakresie oświaty i wychowania wskazuje, że Sąd dokonał niewłaściwej oceny zapadłej w niniejszej sprawie decyzji. Dopiero rozstrzygnięcie powyższych kwestii pozwoliłoby Sądowi na uznanie, że zapadła w niniejszej sprawie decyzja nie została wydana w sposób dowolny.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 Ppsa.