Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 375/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 305/17 w sprawie ze skargi Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 305/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 15 listopada 2016 r. nr SKO.4120.1935.286.2016.WZ w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2016 r., nr 43 Prezydent Miasta Piły ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych i chodnika wraz z przebudową drogi wewnętrznej w granicach działek nr [...] i [...] (obr. [...]) położonych przy ul. [...] w P..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 18 stycznia 2016 r. wpłynął do Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w P. wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych i chodnika wzdłuż ul. [...] w P. na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...] (obr. [...]). W dniu 1 lutego 2016 r. wnioskodawca rozszerzył zakres planowanej inwestycji o przebudowę dróg wewnętrznych.

Określone we wniosku zamierzenie inwestycyjne planowane jest na obszarze dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym warunki zabudowy i zagospodarowania wymagają ustalenia w drodze decyzji. Oceniono spełnienie warunku wynikającego z art. 61 u.p.z.p. i stwierdzono, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Przeprowadzono analizę wynikającą z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z której wynika, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 tej ustawy. Uzyskano też wymagane pozytywne uzgodnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia 15 listopada 2016 r. nr SK0.4120.1935.286.2016.WZ po rozpatrzeniu odwołania Ł. S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. Z analizy wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zawiera wszystkie elementy określone w art. 52 ust. 2, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uzyskano niezbędne uzgodnienia. Zarząd Powiatu w Pile w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego postanowieniem znak: PZD.DT.4052.132.2016 z dnia 24 maja 2016 r. uzgodnił bez uwag przesłany projekt decyzji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pile postanowieniem znak ON.NS-72/2/1-56/16 z dnia 23 maja 2016 r. uzgodnił bez uwag przesłany projekt decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Marszałek Województwa Wielkopolskiego w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, nie zajął stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, wobec czego zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uznano za dokonane. Wskazano, że w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nie muszą być spełnione warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa'' (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). Pozostałe uwarunkowania wynikające z zapisów art. 61 ust.1 u.p.z.p. zostały spełnione łącznie. Kolegium wskazało, że w literaturze podkreśla się, iż wymóg łącznego spełnienia tych uwarunkowań wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2004 r., s.491).

Kolegium podzieliło stanowisko organu, że wynikające z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. przesłanki zostały spełnione. Zachowany również został określony w jej art. 53 tryb postępowania, w tym uzyskane zostały niezbędne w rozpatrywanym przypadku uzgodnienia. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących wadliwości ustalenia niektórych stron postępowania Kolegium podzieliło ustalony w orzecznictwie pogląd, że ewentualne naruszenie przez organ obowiązków w tym zakresie nie stwarza samo w sobie podstawy do uchylenia decyzji. Wada taka mogłaby prowadzić do skutków w postaci wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego wyłącznie wówczas, gdyby mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się, że zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu powinna podnosić ta strona, która została pominięta. Dodatkowo może on odnieść skutek wyłącznie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tego typu naruszenie nie wystąpiło w tej sprawie.

Zarzuty dotyczące skargi na działalność Prezydenta Miasta Piły w związku z prowadzonym postępowaniem zostały rozpatrzone we właściwym trybie przez Radę Miasta Piły, która uchwałą nr XXII/361/16 z dnia 19 lipca 2016 r. uznała je za niezasadne.

Podsumowując, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dokonana analiza, zdaniem Kolegium, pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnienia przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Ł. S. podnosząc zarzuty:

– obrazy przepisów postępowania administracyjnego przez błędną jego wykładnię powodującą naruszenie art. 6 K.p.a.,

– obrazy prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i naruszenie art. 28 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 305/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 15 listopada 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie trafnie jednak organy przyjęły, że w tym przypadku nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa. Z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika bowiem, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Sąd nie miał wątpliwości, że przebudowa drogi wewnętrznej oraz budowa miejsc postojowych i chodnika jest obiektem liniowym w rozumieniu art. 61 ust.3 u.p.z.p. Zatem tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Tym samym trafnie organ odwoławczy przyjął, że wszelkie zarzuty dotyczące immisji są bezzasadne. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie wskazuje, czy dana inwestycja może powstać na danym terenie. Nie oznacza to, że na pewno taka inwestycja powstanie. Dalszym etapem procesu budowlanego jest etap dotyczący pozwolenia na budowę. Dopiero w tym postępowaniu strony mogą dochodzić praw w zakresie ewentualnych naruszeń przepisów techniczno-budowlanych. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżącej i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy planowana inwestycja w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w odrębnym postępowaniu. Powyższe zaś oznacza, że kwestie te nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądza, czy taka inwestycja w ogóle powstanie ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu, nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące obniżenia wartości nieruchomości należącej do skarżącej. Zawarte w kwestionowanej decyzji obowiązki dotyczące ochrony osób trzecich przed możliwością utrudnienia osobom trzecim spowodowanym przyszłą inwestycją są wystarczające i na tym etapie procesu inwestycyjnego nie mogą być one bardziej szczegółowe.

Sąd podkreślił także skalę i charakter planowanej inwestycji. Jest to relatywnie małe przedsięwzięcie polegające na budowie miejsc postojowych i chodnika wraz z przebudową drogi wewnętrznej.

W ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 - 5 u.p.z.p. (wymagane w tej sprawie, gdyż pkt 1 – 2 nie znajdują zastosowania w tej sprawie), co skutkowało koniecznością ustalenia warunków zabudowy przez organ.

Zarzuty skarżącej w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, kosztów, niszczenia środowiska, terenów zielonych, terenów rekreacyjnych, uciążliwości (zanieczyszczenie powietrza spalinami, hałas), konieczności oznaczenia na mapie dołączonej do decyzji obszaru oddziaływania inwestycji, emisję hałasu, pyłów, gazu, odoru i na tej podstawie wyznaczenia kręgu uczestników postępowania były, zdaniem Sądu, bezzasadne. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Odnośnie do zarzutów skarżącej, że planowana inwestycja zwiększy hałas oraz różnego typu zanieczyszczenia Sąd powtórzył, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. I dopiero na tym etapie możliwa jest ocena powyższych zarzutów. Jak słusznie bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie są również badane okoliczności i zarzuty wykonawczego etapu procesu inwestycyjnego czyli postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, takie jak, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej organ dokonał analizy funkcji i cech zabudowy, z której wynika, że planowana inwestycja jest możliwa do realizacji. W sprawie nie było konieczności wyznaczania obszaru analizowanego, z uwagi na art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Nie ma wątpliwości, że planowana inwestycja polegająca na wytyczeniu miejsc parkingowych i przebudowie drogi wewnętrznej dotyczy obiektu liniowego. Dlatego też organy słusznie zastosowały normę art.61 ust.3 u.p.z.p.

Wobec powyższego prawidłowo stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 1u.p.z.p. Trafnie też przyjęto, że zwolnienie obiektu liniowego z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o którym mowa w art. 61 ust.1 u.p.z.p. dotyczy tylko warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a nie rozciąga się na pozostałe punkty art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się nie tylko w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale także pkt 2-5 tego przepisu, co wprost wynika z § 3 tego rozporządzenia. Z tych względów organ I instancji zasadnie przed wydaniem decyzji przeprowadził stosowną analizę, z której wynika, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania, zdaniem Sądu, nie podlegały ocenie w niniejszej sprawie, ponieważ nie było to przedmiotem sprawy. Powinny być one oceniane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym skargą na przewlekłość postępowania.

W odniesieniu do zasadniczego zarzutu skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania oraz niepoinformowanie spadkobierców zmarłych uczestników postępowania o sprawie Sąd wskazał, że nie może on odnieść skutku. Prawidłowo bowiem przyjęło Kolegium, że wada taka mogłaby prowadzić do skutków w postaci wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego wyłącznie wówczas, gdyby mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się, że zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu powinna podnosić ta strona, która została pominięta. Dodatkowo może on odnieść skutek wyłącznie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tego typu naruszenie nie występuje w tej sprawie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. Sąd stwierdził, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Skarżąca zaś nawet nie próbowała przedstawić związku przyczynowego pomiędzy kwestionowanym brakiem zawiadomień i możliwości wypowiedzenia się, a wynikiem sprawy, a tym bardziej go nie wykazała. Dlatego zarzut ten Sąd uznał za całkowicie niezasadny.

Sąd wskazał, że organ z uwagi na bardzo dużą liczbę uczestników mógł w tej sprawie zastosować art. 49a K.p.a., zgodnie z którym "poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2". Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie można było uznać, że uchybienie dotyczące ewentualnego nieprawidłowego poinformowania stron o postępowaniu, czy uchybień w zakresie poszukiwania spadkobierców zmarłych uczestników postępowania mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jedyną aktywną stroną w niniejszej sprawie jest skarżąca. Co istotne, skarżąca nie ma legitymacji, by występować w imieniu innych stron postępowania w ramach ochrony ich interesu prawnego dotyczącego naruszeń art. 28 w zw. z art. 10 K.p.a. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej (tej właśnie stronie) dokonanie konkretnych czynności procesowych, najczęściej w zakresie postępowania dowodowego. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 K.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 K.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uznał, że skarżąca nie wskazała jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, ewentualnie jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić wskutek uchybienia wymogom art. 10 K.p.a., ani jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie tego przepisu.

Ponadto tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Zarzuty dotyczące naruszenia praw następców prawnych zmarłych uczestników postępowania administracyjnego nie mogą być podnoszone przez skarżącą. Jedynymi uprawnionymi do podnoszenia takich zarzutów są następcy prawni zmarłych uczestników postępowania administracyjnego, którzy nie tylko nie sformułowali takich zarzutów, ale w ogóle nie przejawiali żadnej aktywności w sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy powinna być zasadniczo skierowana do wszystkich prawidłowo ustalonych stron, niemniej jednak braki w tym zakresie nie oznaczają bezwzględnej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania i następcy prawni zmarłych uczestników postępowania kilkakrotnie w toku postępowania sądowoadministracyjnego otrzymywali różnego rodzaju zawiadomienia i informacje z Sądu. Pomimo tego, oprócz skarżącej, żaden uczestnik postępowania, bądź jego następca prawny nie przejawił zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego jakiejkolwiek aktywności procesowej.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że skarżąca nie była uprawniona do kwestionowania zaskarżonych decyzji w imieniu i na rzecz innych uczestników postępowania, gdyż uprawnienie to przysługiwało jedynie tym podmiotom, gdyby uznały, że ich prawa zostały naruszone. Skarżąca był uprawniona do kwestionowania zaskarżonych decyzji jedynie z uwagi na ewentualne naruszenie jej interesu prawnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła Ł. S. podnosząc zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 174 ust 1 P.p.s.a., art. 61 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z zm.) oraz art. 3 punkt 16 ustawy Prawo Budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333); art. 3 pkt 16 ustawy Prawo budowlane zawiera definicję obiektu liniowego, przez który należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego;

2. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez Sąd, że przebudowa drogi wewnętrznej oraz zabudowa miejsc postojowych i chodnika jest obiektem linowym w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.z.u.p.; Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegiom Odwoławczego, że przepisy art. 61 ust 1 pkt 1 i 2 stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej (ust.3) podczas gdy zdaniem skarżącej Sąd błędnie przyjmuje, iż jest to obiekt liniowy w sytuacji, gdy przeczy temu definicja obiektu liniowego wskazana w art. 3 pkt 16 ustawy Prawo budowlane; zgodnie z katalogiem definicji obiektu liniowego, tylko droga wraz z zjazdami uznana jest za obiekt liniowy zaś w niniejszej sprawie taka droga wraz z zjazdami nie występuje; oczywiste jest, że wydana przez Prezydenta Miasta Piły w dniu 29 sierpnia 2016 r. decyzja o warunkach zabudowy nr 43, dotyczy inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych i chodnika wraz z przebudową drogi wewnętrznej w granicach działek nr [...] i [...] ( obr. [...] ) położonych przy ul. [...] w P. zaś skarżąca uważa, że wskazane naruszenie ma charakter rażącego, narusza prawo w sposób oczywisty, bowiem ma wpływ na wynik sprawy, a wydana decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi; decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzja organu i instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3. naruszenia przepisów postępowania mających mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust 2 P.p.s.a.) poprzez to, że Sąd nie dostrzegł, iż Prezydent Miasta Piły i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile kierowali decyzje do osób nie żyjących; kontrolujący decyzję o warunkach zabudowy również nie dostrzegli uchybień formalnych; nie dostrzeżono jej braków i niedociągnięć; w treści decyzji o warunkach zabudowy nie określono tymczasowego miejsca gromadzenia odpadów.

4. naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8 art., 10, art. 12, art. 61, art. 77, K.p.a. i 80 K.p.a., art. 145 § 1 P.p.s.a,, poprzez kierowanie decyzji i innych pism do osób zmarłych i nie ustalenie właściwe stron postępowania, oraz osób które nabywały lub zbywały lokale mieszkalne; obowiązkiem administracji było zawiadomienie wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania natomiast zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej, obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono, gdyż wysyłanie pism przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile do osób zmarłych, do osób już nie będącymi stronami, np. z powodu sprzedaży lokalu mieszkalnego było, nie zgodne z prawem; nabywcy lokali mieszkalnych nie byli we właściwym czasie ustaleni; uchybienia te naruszają prawo w sposób oczywisty, bowiem wywołują skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa; wydanie decyzji kończącej sprawę, bez wezwania do wypowiedzenia się jest niedopuszczalne i narusza zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa, a poza tym pozbawia organ możliwości zapoznania się ze stanowiskiem strony, oraz możliwości ustosunkowania się do niego w uzasadnieniu, a także może uzasadniać uchylenie decyzji przez organ odwoławczy (art. 81 K.p.a.), w zakresie skutków naruszeń w ramach kontroli sądowej - wyrok NSA z 18 maja 2006 r., IIOSK 831/2005, ONSA i WSA 2006/6 poz.157, OSP 2007/3 poz. 26 co stanowi naruszenie prawa i nie da się pogodzić z społeczno-gospodarczymi skutkami istnienia decyzji;

5. naruszania przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17czerwca 2021 r. przez to, że analiza kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jest nie wyczerpująca, a interpretacja przepisów wadliwa i to w stopniu mający wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z kolei zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ł. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy Prawo budowlane.

Z art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, to jest warunek, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy decyzja to budowa miejsc postojowych i chodnika wraz z przebudową drogi wewnętrznej. W skardze kasacyjnej nie wskazano jakiego rodzaju uzbrojenie terenu jest niewystarczające do zrealizowania tej inwestycji. Mając na uwadze, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zapewne intencją skarżącej kasacyjnie było podniesienie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do m.in. do obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei w art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawarta była definicja obiektu liniowego jednakże przepis ten został uchylony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2004 r. Nr 92 poz. 881) i przestał obowiązywać z dniem 1 maja 2004 r. Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. 2004 r. Nr 93 poz. 888) definicja obiektu liniowego zawarta została w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane i zaczęła ona obowiązywać z dniem 1 maja 2004 r.

Zgodnie z treścią ww. przepisu ilekroć mowa o obiekcie liniowym należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że droga jest obiektem liniowym tylko wówczas, gdy jej realizacja przewiduje również budowę zjazdów. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "wraz ze" oznacza, że obiektem liniowym jest droga bez zjazdów jak również droga ze zjazdami. Celem takiej konstrukcji przepisu było wyeliminowanie wątpliwości, czy obiekt w postaci drogi jednocześnie ze zjazdami może być uznany za obiekt liniowy. Cechą charakterystyczną zjazdów nie jest bowiem długość. Ustawodawca stwierdzając, że obiektem liniowym jest droga wraz ze zjazdami wątpliwość tę usunął. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo z tego powodu, że dotyczy obiektu, który nie jest obiektem liniowym.

Odnośnie do zarzutu opisanego w punkcie 3 stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie przepisu prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony. W zarzucie opisanym w punkcie trzecim nie powołano żadnego przepisu, który miałby zostać naruszony przez Sąd I instancji. Analogiczna sytuacja ma miejsce również w odniesieniu do zarzutu opisanego w punkcie piątym skargi kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. opisanych w punkcie czwartym nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, odróżnić należy sytuację skierowania decyzji do osoby zmarłej, która to decyzja nakłada na taką osobę obowiązek lub przyznaje określone uprawnienie lub uprawnienie to ogranicza od sytuacji doręczenia decyzji osobie zmarłej, która nie jest adresatem obowiązków lub uprawnień. Rażącym naruszeniem prawa jest nałożenie decyzją administracyjną obowiązków lub przyznanie uprawnień osobie zmarłej. Natomiast doręczenie decyzji osobie zmarłej, która nie jest adresatem tej decyzji, nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Tego rodzaju uchybienie, w realiach niniejszej sprawy, nie miało wpływu na treść wydanego przez organy administracji rozstrzygnięcia.

Po drugie, niezapewnienie stronie postępowania możliwości udziału w tym postępowaniu może być przesłanką wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 147 zdanie 2 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony. Na przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powoływać się wyłącznie ten, podmiot, którego pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu nie zaś inny podmiot, który w postepowaniu tym uczestniczył.

Po trzecie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Zgromadzony w sprawie materiał dowody był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.

Po czwarte, brak jest podstaw do przyjęcia, że organy administracji naruszyły art. 81 K.p.a. Przepis ten stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wymóg ten odnosi się do podmiotów, które uczestniczą w postępowaniu i w niniejszej sprawie został on zachowany. Te podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu miały możliwość wypowiedzenia się co do zabranych dowodów.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.