Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 686/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania H. K. (dalej jako "skarżąca", "inwestor") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "[...] WINB") z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. (dalej: "PINB w B.", "PINB") z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. K. pozwolenia na budowę budynku .zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego (powierzchnia zabudowy – 705,60 m2, powierzchnia użytkowa 3337,30 m2, kubatura 13520,30 m3). garażem podziemnym, murami oporowymi, schodami zewnętrznymi z niezbędną infrastrukturą techniczną (instalacjami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej drenażem, gazową, elektryczną, oświetlenia terenu, kanalizacji kablowej) wraz z zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew gr. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. C. w B., zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym.

W dniu 25 lutego 2019 r. H. K. pismem z dnia 18 lutego 2019 r. złożyła w PINB w B. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami.

W dniu 5 marca 2019 r. upoważniony pracownik PINB w B. dokonał, na podstawie art. 59a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. - Dz.U. z 2020 r. Dz. U. poz. 1333 ze zm. - dalej "p.b."), obowiązkowej kontroli zakończonej budowy obiektu budowlanego. Ze sporządzonego protokołu kontroli wynika, iż jest to obiekt XIV kategorii- budynek zakwaterowania turystycznego z garażem podziemnym, murami oporowymi wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. W treści protokołu uznano, iż obiekt jest zgodny z projektem zagospodarowania działki oraz z projektem architektoniczno- budowlanym, w zakresie: charakterystycznych parametrów, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu, geometrii dachu i wykonania zasadniczych elementów oraz urządzeń budowlanych a także zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. Stwierdzono wykonanie wszystkich robót budowlanych oraz uporządkowanie i właściwe zagospodarowanie terenu wokół budynku i terenów przyległych Ponadto stwierdzono nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę w zakresie zmiany miejsc postojowych, zmiany ścianek działowych, zmiany w zakresie balkonów w parterze budynku, zmiany w ukształtowaniu skarp. We wnioskach końcowych protokołu uznano, iż budynek zakwaterowania zbiorowego nadaje się do użytkowania.

PINB w B. decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], na podstawie art 55 ust. 1 i art. 59 p.b. udzielił H. K. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku .zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami, garażem podziemnym, murami oporowymi wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce w B. przy ul C. (nr ewid. gr [...] ob. [...]) na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta B. w dniu. [...] marca 2018 r.

W dniu 15 maja 2020r. M. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w B., powołując się na art. 12 ust .2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19") złożyła do Prezydenta Miasta B. informację o prowadzeniu inwestycji pod nazwą "[...]", na działce o nr ewid. [...] ([...]) przy u!. C. w B.. W piśmie z dnia 20 maja 2020 r. z do PINB w B. Prezydent Miasta B. wyjaśnił, iż stosownie do art. 12 ust 2 ustawy COVID-19, prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno- budowlanej. Ponadto z pisma Prezydenta wynikało, jednoznacznie, iż biorąc pod uwagę zakres robót budowlanych wskazanych w złożonej informacji planowane przez inwestora roboty nie dają możliwości skorzystania z art 12 ustawy COVID -19 W omawianym przypadku do projektowanej inwestycji zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane.

[...] WINB na podstawie art. 83 ust. 2 p.b. oraz art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. 2011 r. poz. 185) przeprowadził kontrolę doraźną PINB w B. celem zbadania prawidłowości i poprawności podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego tj. wydania pozwolenia na użytkowanie "budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami,(...) przy ul. C." w B. Działanie PINB oceniono negatywnie. Uznano, iż sprawa została załatwiona niewłaściwie i prawdopodobnie prowadzi do nieformalnej zmiany sposobu użytkowania z budynku usługowego na mieszkalny wielorodzinny, przy akceptacji kontrolowanego organu nadzoru. Wskazano, iż uznanie, że inwestycja przy ul. C. została zrealizowana bez istotnych odstępstw me ma dostatecznego oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego określone w protokole kontroli poprzedzającej udzielenie pozwolenia na użytkowanie, miały charakter odstępstw istotnych i są dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno- budowlanej, o którą inwestor nie wystąpił. W sprawozdaniu z kontroli wskazano, że celowym jest wdrożenie procedury z art 157 § 2 k.p.a., a gdyż mogą zachodzić przesłanki przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. [...] WINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w B. z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...],, a następnie decyzją z dnia z dnia [...] września 2020 r. znak: [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważności ww. decyzji PINB w B.

Zdaniem organu I instancji PINB wadliwie zastosował przepis art 36a p.b. dotyczący istotnych odstępstw, oceniając je jako nieistotne, a także nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny co skutkowało wydaniem decyzji na korzyść inwestora, z pominięciem stanu rzeczywistego. W konsekwencji wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (rejon ul. A.) uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], oznaczonym w części rysunkowej planu symbolem 2U. przeznaczonym pod usługi z zakresu sporty i rekreacji, gastronomii, handlu, kultury, edukacji, zamieszkania zbiorowego: hotel, motel, pensjonat wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, a także aprobuje de facto inny sposób użytkowania obiektu niż przewidywała decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdzono rażące naruszenie prawa w postaci wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów formalnych (jak choćby niespójność między treścią egzemplarza protokołu w formie papierowej i elektronicznej oraz fakt. że kontroli dokonano jednoosobowo), ale przede wszystkim materialno-prawnych (art. 36a oraz 55 i 59 p.b.).

W ocenie [...] WINB W analizowanej sprawie istnieje szereg rozbieżności i nieścisłości, zwłaszcza w kwalifikacji prawnej obiektu - między wydanym pozwoleniem na budowę, wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, a udzielonym pozwoleniem na użytkowanie. Według decyzji Prezydenta Miasta B. zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej jej pozwolenia na budowę miał to być budynek zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego (powierzchnia zabudowy - 705,60 m2, powierzchnia użytkowa 3337,30 m2 kubatura 13520,30 m\3), z garażem podziemnym, murami oporowymi, schodami zewnętrznymi z niezbędną infrastrukturą techniczną (instalacjami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, drenażem, gazową, elektryczną, oświetlenia terenu, kanalizacji kablowej) wraz z zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...] przy ul. C. w B., w zakresie oznaczonym na projekcie zagospodarowania A-E- zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. We wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestor , wnosi o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego: budynku mieszkalnego zgodnie z PKOB - budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami- o pow. użytkowej 2644,70 m2. Poza rozbieżnością odnośnie wykazanej powierzchni użytkowej (wg tłumaczenia organu powiatowego zaczerpniętą z wyliczonej przez projektanta powierzchni netto - błędnie nazwanej powierzchnią użytkową), istnieją też zmiany w ilości lokali. Według projektu miało być 56 lokali- według pozwolenia na użytkowanie jest ich 52

Nawet w samym protokole kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego podawana jest kategoria obiektu budowlanego XIV - "budynek zakwaterowania turystycznego" z garażem podziemnym, murami oporowymi, infrastrukturą techniczną wraz z zagospodarowaniem terenu, a we wnioskach końcowych- pracownik PINB [...] w B. stwierdza, iż "budynek zakwaterowania zbiorowego" nadaje się do użytkowania. Natomiast decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana na rzecz "budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami , garażem podziemnym, murami oporowymi wraz z infrastrukturą techniczną..." Powyższe zapisy we wniosku o pozwolenie na użytkowanie pozostają w jawnej sprzeczności z zatwierdzonym projektem budowlanym (str. 4 i 16 projektu), gdzie stwierdza się. że "przedmiotem inwestycji jest budowa budynku usługowego- usługi z zakresu zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego oraz garażem podziemnym, schodami zewnętrznymi, murami oporowymi i instalacją gazową wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą" Działania takie zdaniem organu są niedopuszczalne, nazewnictwo i kategoria obiektu raz ustalona w decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże zarówno inwestora lak i organy

Zdaniem organu I instancji z rozpoznania sprawy wynika iż inwestor jeszcze na etapie realizacji inwestycji dążył do uznania obiektu jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego - zamiast budynku zamieszkania zbiorowego (usługowego), o czym świadczyć mogą chociażby ogłoszenia oferty sprzedaży zamieszczone na stronie internetowej pod adresem- [...], a także dokonywane dwukrotnie - w dniu 20 maja 2020 r. oraz w dniu 2 września 2020 r. do Departamentu Architektury Urzędu Miejskiego w B. zgłoszenie robót budowlanych na podstawie art 12 ust 2 ustawy z COVIID-19. W zgłoszeniach tych inwestor wskazywał wprost, iż na potrzeby przeciwdziałania chorobie CQVID-19 rozpoczyna "projektowanie i prowadzenie robót budowlanych mających na celu przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego (nr ewid. budynku [...])- zbiorowego zamieszkania (...) oraz zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi." Departament Architektury Urzędu Miejskiego udzielił inwestorowi jednoznacznej pisemnej odpowiedzi w dniu 20 maja 2020r., a następnie 3 września 2020 r. iż złożone przez inwestora informacje dotyczą inwestycji, która nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVlD- 19. Stąd też w ocenie tego organu, jeśli dojdzie do jej rozpoczęcia będzie ona wykonywana w ramach samowoli budowlanej. Tym samym wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami (...) stanowi w zasadzie przyzwolenie na użytkowanie obiektu zgodnie z wnioskiem inwestora (budynek mieszkalny zgodnie z PLOB- budynek zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami)- wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej. Innymi słowy wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie sankcjonuje nieformalną zmianę sposobu użytkowania zrealizowanego obiektu, co stanowi obejście przepisów prawa.

Ponadto [...] WINB podkreślił, że na etapie udzielania pozwolenia na budowę projekt budowlany był uzgodniony pod względem wymagań higienicznych, sanitarnych i pożarowych- jak dla budynku usługowego Natomiast w protokole obowiązkowej kontroli poprzedzającej udzielenie pozwolenia na użytkowanie stwierdzono "nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę: zgodnie z rysunkami zamiennymi' zmiana w zakresie miejsc postojowych, zmiana ścianek działowych, zmiana w zakresie balkonów w parterze budynku, zmiana w ukształtowaniu skarp", W ocenie organu opisane zmiany są istotne, a co za tym idzie dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ architektoniczno-budowlany. W realiach analizowanej sprawy zastosowanie mają:

- art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. w kwestii konieczności uzyskania uzgodnień, które były wymagane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Zmiana układu ścianek działowych faktycznie prowadzi do zmiany charakteru budynku z usługowego na mieszkalny wielorodzinny, co prawdopodobnie od początku było zamiarem inwestora,

- art. 36 a ust. 5 pkt 3 w kwestii likwidacji miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006r., w tym osób starszych. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wyposażenie obiektu w 42 miejsca postojowe, zaś podczas procesu budowlanego dokonano zmiany polegającej na pozostawieniu jedynie 21 miejsc postojowych, pozostałą ilość miejsc postojowych inwestor zmienił na stojaki dla jednośladów. Kwalifikacja projektanta akceptującego niniejszą zmianę jako nieistotną jest sprzeczna z § 18 rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- art. 36 a ust. 5 pkt 1 p.b. - w kwestii zmiany w ukształtowaniu skarp - brak wykazania zmian w dokumentacji powykonawczej.

Pismem z dnia 27 października 2020 r. odwołanie od ww. decyzji złożyła H. K.

Postawiła zarzuty naruszenia:

1) art. 6 k p a. w związku z art. 156 § 2 k p a i w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez działanie organu wbrew przepisom prawa i w efekcie naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych w szczególności praw własności nabytych przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. C. w B. na skutek sprzedaży lokali przez Inwestora, w sytuacji gdy me istniała możliwość do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r. z uwagi na wywołanie przez tą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych i brak kompetencji organów administracji publicznej do ich cofnięcia;

2) art. 16 § 1 k p a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej z uwagi na bezpodstawne wszczęcie i prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r. w sytuacji nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w efekcie niezasadne uznanie za nieważną ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej na podstawie innej ostatecznej decyzji administracyjnej - pozwolenia na budowę, które to działania skutkują naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa wynikającej art. 8 § 1 k p a

3) art 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p a. i w związku z art. 44 k.p.a, poprzez:

a) prowadzenie przedmiotowego postępowania bez udziału skarżącej a w efekcie uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w sprawie w tym składania wyjaśnień, a także wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, w sytuacji gdy skarżąca z uwagi na zaistniałe w sprawie nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki pocztowej nr [...] w B. i niedoręczenie jej przesyłek nr [...] oraz [...]. nie może ponosi negatywnych konsekwencji:

b) prowadzenie postępowania bez zachowania terminów załatwienia spraw administracyjnych, tj. wyznaczenie jednocześnie ze wszczęciem postępowania administracyjnego 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w sytuacji gdy w pierwszej kolejności należało wszcząć postępowanie, zawiadomić o tym fakcie strony, pozwolić stronom na podjęcie działań w sprawie w tym zgłoszenie ewentualnych uwag i złożenie wyjaśnień, zebranie kompletnego materiału dowodowego i w dalszej kolejności wyznaczenie terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów;

c) skierowanie korespondencji w sprawie, w tym w szczególności decyzji bezpośrednio do skarżącej, w sytuacji gdy w dniu 8 września 2020 r. organ powziął informacje o odwołaniu z dniem 19 sierpnia 2020 r. dotychczasowego pełnomocnika i ustanowieniu nowego, a w efekcie działanie w sprzeczności z art 40 § 2 zd. 1 k.p.a.;

4) art 28 w związku z art 40 § 3 i art 10 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron. tj. wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a w efekcie uniemożliwienie tym podmiotom czynnego udziału w sprawie, w tym wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i złożenia odwołania od decyzji;

5) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wydaniu niestarannego uzasadnienia decyzji, w którym organ nadzoru powołał się na uchwałę Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] listopada .2011 r.. w rzeczywistości dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla innego rejonu miasta B., podczas gdy uchwała Rady Miasta B. ustalająca plan dla terenów obejmujących sporną nieruchomość to zupełnie inny dokument, przez co motywy na podstawie których wydana została decyzja są dla skarżącej całkowicie niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa.

W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] stycznia 2021 r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2020 r.

Organ odwoławczy wskazał, że budynek zamieszkania zbiorowego, na użytkowanie którego udzielono pozwolenia decyzją PINB w B. z [...] marca 2019 r., został zrealizowany z istotnym odstępstwem, wynikającym z naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a polegającym na niewykonaniu wszystkich, niezbędnych miejsc postojowych. W świetle zapisów § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Rady Miasta B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (rejon ulicy A.) dla wybudowanego budynku zamieszkania zbiorowego ustalono minimalny wskaźnik miejsc postojowych 20 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Mając na względzie powyższy zapis, zaprojektowano 42 miejsc parkingowych, w tym 1 miejsce dla osoby niepełnosprawnej. W rzeczywistości natomiast zrezygnowano z miejsc postojowych w formie platform parkingowych i finalnie wykonano 21 miejsc na samochody i 22 miejsca na jednoślady. Powyższe w oczywisty sposób narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi w świetle art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b. odstępstwo istotne, które nie pozwalało właściwemu organowi na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie takiego obiektu.

Zdaniem organu niezrealizowanie wystarczającej liczby miejsc postojowych w budynku zamieszkania zbiorowego, o którym mowa w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. jest zatem naruszeniem oczywistym (łatwo rzucającym się w oczy), bowiem art. 36a ustawy p.b. i § 18 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego są przepisami jednoznacznymi i nie powodują istotnych wątpliwości interpretacyjnych.

Jednakże GINB nie zaakceptował stanowiska organu I instancji w świetle którego, podejmowane przez inwestora, już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, próby zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, poprzez dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej robót budowlanych na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy COVID-12,, świadczą o zamierzonej przez inwestora zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi obiektami zamieszkania turystycznego na budynek mieszkalny wielorodzinny. Należy pamiętać, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie, ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Wszelkie zatem okoliczności faktyczne czy też prawne, które zaistniały po wydaniu decyzji, pozostają bez wpływu na ważność takiego rozstrzygnięcia w świetle art. 156 k.p.a.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora o pozwolenie na użytkowanie dotyczył budynku zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego, załączone do wniosku dokumenty, w tym oświadczenia kierownika budowy również dotyczyły budynku zamieszkania zbiorowego. Podobnie ustalenia organu dokonane podczas kontroli obowiązkowej nie pozwalają na przyjęcie, że oddawany do użytku budynek ma przeznaczenie inne, niż określone w pozwoleniu na budowę. Późniejsze działania inwestora zmierzające do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku, czy też - wskazana przez organ I instancji - okoliczność prowadzonej przez inwestora sprzedaży lokali jako mieszkalnych, może co najwyżej rodzić domniemanie, że jego intencją było wybudowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Okoliczności te nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tegoż obiektu.

Podobnie nie może odnieść zamierzonego skutku argument dotyczący niezrealizowania w obiekcie miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej. Jak wynika bowiem z załączonych do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, a wykonanych przez projektanta rysunków, nie zlikwidowano miejsca dla osoby niepełnosprawnej lecz zmieniono jedynie jego lokalizację.

Odnosząc się do oceny skutków społeczno – gospodarczych, jakie ww. naruszenie za sobą pociąga organ wskazał, że naruszenie prawa jest rażące. Zgoda bowiem organu administracji publicznej na użytkowanie obiektu budowlanego, który narusza wprost zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać budynek, musi być postrzegana, jako akt administracyjny, który nie może ostać się w praworządnym państwie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, GINB wskazał, że dla charakteru podjętego rozstrzygnięcia pozostaje bez znaczenia okoliczność zniesienia współwłasności nieruchomości oraz sprzedaż udziałów w nieruchomości wspólnej. Powyższa okoliczność nie wywołała, wbrew twierdzeniu skarżącej nieodwracalnych skutków prawnych, które udaremnić miałyby możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej.

Zdaniem GINB bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. "poprzez prowadzenie postępowania bez udziału wszystkich stron, tj. wszystkich współwłaścicieli nieruchomości", gdyż art. 59 ust. 7 p.b. zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor.

W ocenie GINB zarzucane przez skarżącą naruszenie w postaci braku poinformowania strony o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB nie może odnieść skutku w postaci uchylenia decyzji organu I instancji. Zarzut naruszenia procedury administracyjnej poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania, jaki wpływ na jej sytuację prawną miał brak powiadomienia ze strony organu o toczącym się postępowaniu nieważnościowym. Jednakże pismem z 24 sierpnia 2020 r., [...] WINB zawiadomi! pełnomocnika H. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Pismem z dnia 2 września 2020 r. (data wpływu do WINB - 8 września 2020 r.) H. K. poinformowała organ o odwołaniu z dniem 19 sierpnia 2020 r. pełnomocnictwa udzielonego M. K. W związku z powyższym organ I instancji pismem z 9 września 2020 r. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z [...] marca 2019 r. Powyższa korespondencja nie została odebrana przez H. K. i zwrócona została do organu z adnotacją "nie podjęto w terminie". Nie można zatem mówić o wadliwości postępowania organu I instancji w zakresie zawiadomienia strony o toczącym s e postępowaniu administracyjnym.

Również zdaniem organu II instancji bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje okoliczność przywołania w uzasadnieniu organu I instancji niewłaściwej uchwały Rady Miasta B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tym bardziej, że ustalenia planistyczne były inwestorowi dobrze znane. Powyższe uchybienie zostało konwalidowane w rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym i ostatecznie pozostało bez wpływu na wynik sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła H. K. Postawiła zarzuty naruszenia:

1) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 w zw. z art 156 § 2 k.p.a. poprzez działanie organów l i II instancji wbrew przepisom prawa, z rażącym naruszeniem zasady proporcjonalności i w efekcie naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych w szczególności praw własności nabytych przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. C. w B. na skutek sprzedaży przez inwestora udziałów we współwłasności nieruchomości wraz z prawem do wyłącznego korzystania z lokali, w sytuacji gdy nie istniała możliwość do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r. z uwagi na wywołanie przez tą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych i brak kompetencji organów administracji publicznej do ich cofnięcia

2) art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 155 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez:

a) naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej z uwagi na bezpodstawne wszczęcie i prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w sytuacji, gdy decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa a więc nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, a w efekcie niezasadne uznanie za nieważną ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej na podstawie innej ostatecznej decyzji administracyjnej – pozwolenia na budowę, które to działania skutkują naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa wynikającej art. 8 § 1 k.p a.;

b) dokonanie nieuprawnionej w postępowaniu nadzwyczajnym oceny stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie charakteru odstępstw od projektu budowlanego, w sytuacji gdy organ orzekający w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją ostateczną, a jedynie ocena prawidłowości jej wydania pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.;

3) art. 7a k p a. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b., w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2012 r. (dalej jako: "mpzp") poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony i uznanie, ze przepis § 18 ust. 1 pkt 2 mpzp nie dotyczy miejsc postojowych dla jednośladów, podczas gdy nie wynika to wprost z treści tego przepisu, a w efekcie bezpodstawne uznanie, ze likwidacja platform parkingowych z uzupełnieniem stanowisk postojowych dla jednośladów stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego;

4) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art 61 § 4 k p a. i w zw. z art 44 k.p.a. poprzez:

a) prowadzenie przedmiotowego postępowania bez udziału skarżącej, a w efekcie uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w sprawie, w tym składania wyjaśnień a także wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, w sytuacji gdy skarżąca z uwagi na zaistniałe w sprawie nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki pocztowej nr [...] w B. i niedoręczenie jej przesyłek nr [...] oraz [...] nie może ponosić negatywnych konsekwencji;

b) prowadzenie postępowania bez zachowania terminów załatwienia spraw administracyjnych, tj wyznaczenie jednocześnie ze wszczęciem postępowania administracyjnego 7-dniowego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w sytuacji gdy w pierwszej kolejności należało wszcząć postępowanie, zawiadomić o tym fakcie strony, pozwolić stronom na podjęcie działań w sprawie, w tym zgłoszenie ewentualnych uwag i złożenie wyjaśnień, zebranie kompletnego materiału dowodowego i w dalszej kolejności wyznaczenie terminu do wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów;

c) kierowanie przez organ I instancji korespondencji w sprawie, w tym decyzji, bezpośrednio do skarżącej, w sytuacji gdy w dniu 8 września 2020 r. organ powziął informacje o odwołaniu z dniem 19 sierpnia 2020 r. dotychczasowego pełnomocnika i ustanowieniu nowego, a w efekcie działanie w sprzeczności z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a.; 5} art. 8 k.p a.. w zw. z art. 11 k.p a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:

a) wydaniu przez organ I instancji niestarannego uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2020 r.. w którym organ powołał się na uchwałę Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., w rzeczywistości dotyczącą planu miejscowego dla innego rejonu miasta B., podczas gdy mpzp dla terenów obejmujących sporną nieruchomość to zupełnie inny dokument;

b) wydaniu przez GINB niestarannego uzasadnienia skarżonej decyzji, w którym organ powołał się na przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia technicznego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., podczas gdy z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że w niniejszej sprawie organ powinien zastosować przepis w brzmieniu obowiązującym przed tą datą z uwagi na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w dniu [...] listopada 2017 r., przez co motywy, na podstawie których wydane zostały decyzje organów I i II instancji są całkowicie niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k p a. w zw. z art. 158 § 1 k p a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez utrzymanie w mocy przez GINB decyzji organu I instancji w sytuacji gdy. decyzja ta winna być uchylona, a postępowanie w sprawie umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z nieistnienia w dacie wydania ww. decyzji organu I instancji obiektu budowlanego, w stosunku do którego możliwe było procedowanie w zakresie pozwolenia na użytkowanie ze względu na złożenie informacji, o której mowa w art. 12 ust 2 ustawy COVID 19. w dniu 2 września 2020 r.,

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca w obszernym uzasadnieniu decyzji powtórzyła w znacznej części dotychczasową argumentację. Podkreśliła, że nabywcy lokalu oraz udziałów w nieruchomości nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż stałoby to w sprzeczności z zasadami ochrony prawa własności oraz ochrony praw słusznie nabytych. Nieodwracalnym skutkiem wydania decyzji w niniejszej sprawie jest częściowe zniesienie współwłasności poprzez ustanowienie odrębnej własności jednego lokalu wraz z prawem do udziału w nieruchomości wspólnej oraz sprzedaż większości udziałów w nieruchomości wspólnej - nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym - budynkiem zbiorowego zamieszkania przy ul C. w B. wraz z prawem do wyłącznego, bezterminowego i nieodpłatnego korzystania z, a w efekcie tego nabycie przez osoby trzecie prawa własności. Tym samym doszło do wywołania skutków cywilnoprawnych, w stosunku do których organy administracji publicznej, w tym [...] WINB. nie mają umocowania do ich cofnięcia.

Skarżąca wskazała, że rozwiązanie zastosowane przez Inwestora nie narusza planu miejscowego którym objęta jest przedmiotowa nieruchomość, tj. uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] września 2012 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 18 mpzp zostały wskazane minimalne wskaźniki urządzenia miejsc postojowych dla poszczególnych rodzajów inwestycji Wskazany akt nie reguluje jednak definicji użytego w nim pojęcia "miejsca postojowego, zwłaszcza w żadnym miejscu nie ogranicza zakresu tego pojęcia do miejsc parkingowych dla samochodów Gdyby zamiarem uchwałodawcy było wprowadzenie takiego ograniczenia niewątpliwie nakazałby konkretne rozumienie tego przepisu poprzez umieszczenie jego zawężonej definicji w § 3 mpzpz. w którym to miejscu znajduje się "słownik" ww. uchwały. Brak umieszczenia nakazu wąskiego rozumienia przedmiotowego wyrażenia wyklucza dokonaną przez organy wykładnię przepisu § 18 mpzp.

Skarżąca podkreśliła, że w dniu 2 września 2020 r. M. Sp. z o.o. Sp. k na podstawce art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19, w informacji o prowadzeniu robót budowlanych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem CON/ID-19 poinformowała Prezydenta Miasta B. o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości przy ul. C. w B. Wobec powyższego wybudowany obiekt obecnie nie jest użytkowany jako budynek zamieszkania zbiorowego a jako budynek mieszkalny wielorodzinny. Został on odpowiednio przebudowany, aby mógł w pełni realizować cel przeciwdziałania COVID- 19. w tym zapobiegać skutkom społeczno-gospodarczym tej choroby. Uproszczony opis zastosowanych rozwiązań na tejże inwestycji został przedstawiony w załączniku do niniejszej skargi. W związku z tym. ze przedmiotowy obiekt budowlany stanowi inwestycję związaną z przeciwdziałaniem COViD-19. z uwagi na treść art. 12 ust 1 ustawy COVID-19, obecnie w stosunku do niego me mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego. Powyższe wynika z tego że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe rzeczowo do podejmowania jakichkolwiek działań w stosunku do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVlD-19 ze względu na nieprzyznanie im takich uprawnień na mocy specustawy oraz z uwagi na wyłączenie stosowania do takich inwestycji przepisów Prawa budowlanego, które to przepisy stanowią wyłączną podstawę prawną działania tych organów. Tym samym [...] WINB nie posiadał uprawnień do wszczęcia prowadzenia postępowania a następnie wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, gdyż w dacie wydania tej decyzji obiekt ten stanowił już inwestycję prowadzoną w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (co stanowi jawne naruszenie art 19 oraz art 20 k.p.a. ). Skoro zatem przedłożenie w dniu 2 września 2020 r. informacji o prowadzeniu robót budowlanych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COV!D-t9 wywołało skutek w postaci zmiany sposobu użytkowania tego obiektu to prowadzenie mniejszego postępowania po tej dacie, a także wydanie decyzji [...]WINB w dniu [...] września 2020 r. było całkowicie bezprzedmiotowe oraz nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], którą udzielono H. K. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku .zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami, garażem podziemnym, murami oporowymi wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce w B. przy ul C. (nr ewid. [...] ob. [...]) na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta B. w dniu. [...] marca 2018 r.

Kwestionowane decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie stwierdzono nieważność omawianej decyzji w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."

Podkreślić należy, iż kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. dotyczy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Stosownie do unormowania art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), dalej powoływaną jako "Prawo budowlane", organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Kontrola ma na celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59a ust. 1). W myśl art. 59 ust. 5 odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ma miejsce w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 za wyjątkiem sytuacji, w której określa się w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnienia jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2) oraz, gdy w wydanym pozwoleniu na użytkowanie organ nadzoru budowlanego określi termin wykonania niewykonanej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, jeżeli obiekt budowlany spełnia warunki, określone w art. 59 ust. 1, pomimo niewykonania części ww. robót (art. 59 ust. 3). Niespełnienie wymogów z ustępu pierwszego artykułu 59 będzie miało miejsce, gdy negatywny będzie wynik kontroli zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie wskazanym w art. 59a ust. 2. Natomiast niespełnienie wymagań określonych w art. 57 ust. 1 do 4 wystąpi, gdy inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dołączy dokumentów wymienionych w punktach od 1 do 8 ustępu pierwszego (art. 57 ust. 1). Z wykładni językowej przytoczonych powyżej unormowań oraz ich wykładni systemowej (umieszczenie po przepisach normujących czynności poprzedzających rozpoczęcie budowy a następnie normujących rozpoczęcia budowy) wynika, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie wieńczy cały proces inwestycyjny. Jego celem jest zweryfikowanie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na wstępnym etapie inwestycji. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Zatem istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym. Dlatego rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ musi odnosić się do pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Skutkiem obowiązywania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem rozstrzygnięcie kwestii zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami określonymi w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 2 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 1628/17) stwierdził, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega też wątpliwości, że właściwy organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego sprawdza, czy obiekt ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w szczególności, czy nie wykonano go z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Podstawę normatywną oceny tego, czy poczynione odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są istotne, czy też takimi nie są zawiera art. 36a p.b.

W niniejszej sprawie GINB prawidłowo ustalił, że budynek zamieszkania zbiorowego, na użytkowanie którego udzielono pozwolenia decyzją PINB w B. z [...] marca 2019 r., został zrealizowany z istotnym odstępstwem, wynikającym z naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a polegającym na niewykonaniu wszystkich, niezbędnych miejsc postojowych. W świetle zapisów § 18 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Rady Miasta B. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. w B. (rejon ulicy A.) dla wybudowanego budynku zamieszkania zbiorowego ustalono minimalny wskaźnik miejsc postojowych 20 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Mając na względzie powyższy zapis, zaprojektowano 42 miejsc parkingowych, w tym 1 miejsce dla osoby niepełnosprawnej i taki też projekt został zatwierdzony Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. W rzeczywistości natomiast zrezygnowano z miejsc postojowych w formie platform parkingowych i finalnie wykonano 21 miejsc na samochody i 22 miejsca na jednoślady. Słusznie GINB wskazał, że powyższe w oczywisty sposób narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi w świetle art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b. odstępstwo istotne, które nie pozwalało właściwemu organowi na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie takiego obiektu. Słusznie organ odwoławczy powołał się na § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w myśl którego zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1). Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). Sąd podziela stanowisko organu, że niezrealizowanie wystarczającej liczby miejsc postojowych w budynku zamieszkania zbiorowego, o którym mowa w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. jest zatem naruszeniem rażącym i oczywistym (łatwo rzucającym się w oczy), bowiem art. 36a ustawy p.b. i § 18 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego są przepisami jednoznacznymi i nie powodują istotnych wątpliwości interpretacyjnych.

Urządzenie w miejscu "brakujących" miejsc postojowych, stanowisk dla jednośladów nie wypełnia dyspozycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie liczby miejsc postojowych, co w świetle art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b. stanowi odstępstwo istotne. Ponadto koliduje również z brzmieniem § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, który stanowi o miejscach postojowych dla samochodów. Prawidłowo organ wskazał, że nieuprawniona jest tym zaproponowana przez skarżąca projektanta interpretacja, że wykonanie miejsc dla jednośladów zamiast miejsc postojowych dla samochodów jest odstępstwem nieistotnym z uwagi na brak definicji "miejsca postojowego" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle brzmienia § 18 rozporządzenia technicznego oczywistym jest, że stanowiska (miejsca) postojowe, o które winny zostać zaprojektowane celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wymagania wobec których winny znaleźć odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, odnoszą się do pojazdów samochodowych, a nie innych pojazdów, którymi może posługiwać się człowiek (rowery, deskorolki, rolki, hulajnogi itp.). Słusznie także wskazał organ, na skutków społeczno-gospodarcze przedmiotowego naruszenia. Zgoda organu administracji publicznej na użytkowanie obiektu budowlanego, który narusza wprost zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać budynek, musi być postrzegana, jako akt administracyjny, który nie może ostać się w praworządnym państwie Tego rodzaju naruszenia nie mogą usprawiedliwiać żadne okoliczności, inaczej prowadziłoby to do częstszego łamania przepisów i dowolnej ich interpretacji.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii że w dniu 2 września 2020 r. M. Sp. z o.o. Sp. k na podstawce art. 12 ust. 2 ustawy COVID-19, w informacji o prowadzeniu robót budowlanych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 poinformowała Prezydenta Miasta B. o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego znajdującego się na nieruchomości przy ul. C. w B., wskazać należy, że w mysl art. 12 ust. 1-5 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r., (zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy art. 12 utracił moc z dniem 5 września 2020 r.) stanowi:

"1. Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

2. Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej.

3. W informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić:

1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych;

2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - w przypadku zmiany sposobu użytkowania.

4. Jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia.

5. W przypadku prowadzenia robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w art. 15a tej ustawy. "

Podkreślić należy, że przepis art. 12 ustawy COVID-19 od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 tej ustawy przepisy art. 3–6 i art. 10–14 tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Od początku zatem wiadomym było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział jaki będzie jej rozwój i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym.

Przepis art. 12 ustawy COVID-19 wyłączył stosowanie m.in. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – w stosunku do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania. Przepis ten postawił tylko jeden warunek – działania inwestora muszą pozostawać "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Tym samym inwestor działający w trybie art. 12 ww. ustawy otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco.

Zgodnie z art. 2 ustawy COVID-19, przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej, "COVID-19" (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.

Przede wszystkim wskazać należy, w dniu 20 maja 2020 r. oraz w dniu 2 września 2020 r. do Prezydenta Miasta B. zgłoszenie robót budowlanych/zmiany sposobu użytkowania na podstawie art 12 ust 2 ustawy COVIID-19. W zgłoszeniach tych M. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w B. wskazywał iż na potrzeby przeciwdziałania chorobie CQVID-19 rozpoczyna "projektowanie i prowadzenie robót budowlanych mających na celu przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego (nr ewid. budynku [...])- zbiorowego zamieszkania (...) oraz zmianie sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi." Prezydent udzielił inwestorowi jednoznacznej pisemnej odpowiedzi w dniu 20 maja 2020r., a następnie 3 września 2020 r. iż złożone przez inwestora informacje dotyczą inwestycji, która nie wykazuje żadnego związku z przeciwdziałaniem COVlD-19. Zdaniem Sądu powyższe twierdzenie jest słuszne, a ww. zgłoszenie w żaden sposób nie wskazywało, jak zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku .zamieszkania zbiorowego z samodzielnymi lokalami zakwaterowania turystycznego na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi miałoby przeciwdziałać CIOVID-19. Tym samym błędne jest stanowisko skarżącej, że przedłożenie w dniu 2 września 2020 r. informacji o prowadzeniu robót budowlanych/zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COV!D-t9 wywołało skutek w postaci zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, a prowadzenie mniejszego postępowania po tej dacie było całkowicie bezprzedmiotowe oraz nieuprawnione.

Podkreślić przede wszystkim jednak trzeba, że słusznie organ wskazał w zaskarżonej decyzji, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa wart. 156 § 1 k.p.a., ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Wszelkie zatem okoliczności faktyczne czy też prawne, które zaistniały po wydaniu decyzji, pozostają bez wpływu na ważność takiego rozstrzygnięcia w świetle art. 156 k.p.a.

Nie może złożenie informacji o której mowa w art. 12 ustawy COVID-19 sanować wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w B. w dniu 5 marca 2019 r., a więc ponad rok przed wejściem w życie ustawy COVID-19. Nie może też ujść uwagi Sądu, że zgłoszona w trybie art. ustaw COVID-19 zmiana sposobu użytkowania budynku stoi w sprzeczności z § 30 ust. 1 mpzp., w myśl którego teren oznaczony na rysunku planu symbolem 2U (na tym terenie jest usytuowany sporny budynek) przeznaczony jest pod usługi z zakresu sportu i rekreacji, gastronomii, handlu, edukacji i zamieszania zbiorowego: hotel, motel, pensjonat wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną – co wyklucza zmianę sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi.

W ocenie Sądu bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 w zw. z art 156 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że w świetle art.. 156 § 2 k.p.a. odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania negatywnej przesłanki opisanej w art. 156 § 2 k.p.a. konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności.

W ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, publ. CBOSA).

Tożsame stanowisko zostało przyjęte także w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4-7/98 (CBOSA). Ten skład sędziowski wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. Skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję (podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1964 r. sygn. III CO 12/64 - OSNCP 1964, Nr 12, poz. 244).

Z kolei w uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12 poz. 211) stwierdzono, że o odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozważać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego - nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego - to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny". Należy odróżnić przy tym skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi.

Jedynie wtedy, gdyby skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji w ramach swoich uprawnień nie byłby władny odwrócić w ramach przyznanych mu środków prawnych, wystąpiłaby ich nieodwracalność.

Prezentowane w przytoczonych uchwałach stanowisko występuje również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2386/12; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12, 4 marca 2011 r., I OSK 676/10). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., I OSK 676/10 "nieodwracalny skutek prawny ma miejsce wówczas, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Taki powrót do stanu pierwotnego nie byłby możliwy, gdyby organ administracji publicznej, działając w ramach swojej kompetencji, nie miał możliwości zniweczenia skutków decyzji lub czynności i zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Taki brak możliwości zniweczenia skutków przez organ administracji występuje w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych". (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk: O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., Wyd. WSPA 2010, s. 901-902; M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, cz. IV, uw. 5, s. 1015).

Natomiast zgodnie z prezentowanymi w sprawie stanowiskiem skarżącej, nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności miałaby być rozumiana szeroko, a więc nie tylko jako bezpośredni skutek wadliwej decyzji ale również jako skutek późniejszych zdarzeń, w postaci częściowego zniesienia współwłasności poprzez ustanowienie odrębnej własności jednego lokalu wraz z prawem do udziału w nieruchomości wspólnej oraz sprzedaży większości udziałów w nieruchomości wspólnej - nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem wraz z prawem do wyłącznego, bezterminowego i nieodpłatnego korzystania , a w efekcie tego nabycie przez osoby trzecie prawa własności. Aprobata stanowiska skarżącej odmiennego, niż wskazywane w przywoływanych uchwałach, oznaczałaby praktycznie wyłączenie możliwości zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. w stosunku do obarczonych wadami kwalifikowanymi decyzji i przywracania poprawnego stanu prawnego w każdym przypadku zbycia nieruchomości czy też części nieruchomości, której dotyczy decyzja.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art 61 § 4 k p a. i w zw. z art 44 k.p.a. Wskazać należy, że w dniu 8 września 2020 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej z dnia 2 września 2020 r., w którym poinformowała o cofnięciu z dnie 19 sierpnia 2020 r. pełnomocnictwa udzielonego M. K. Jednocześnie skarżąca wskazała, że poinformuje [...]WINB o ustanowieniu nowego pełnomocnika w najbliższych dniach. W związku z faktem, że takie pełnomocnictwo nie wpłynęło, decyzja I instancji została skierowana bezpośrednio do skarżącej. Jednakże wskazać należy, że skarżąca skutecznie złożyła obszerne odwołanie, a zatem brak wystąpienia skarżącej na etapie postępowania przed organem I instancji, niezawiniony przez [...] WINB, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.