Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 212/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4,15 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 124 ust. 4, 128 ust. 4, art. 129
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 191 ust. 4, art. 191 ust. 16, art. 181
journal: Dz.U. 2011 nr 149 poz 887
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej1)
article: art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Sędzia del. WSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Pomorskiego z dnia 25 września 2015 r. [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wojewodą Pomorskim a Starostą Gdańskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K.-Z. i L. Z. w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w J., gmina P. G. postanawia: wskazać Wojewodę Pomorskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku


UZASADNIENIE

Wojewoda Pomorski pismem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] (dalej pismo z [...] września 2015 r.) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Starostą Gdańskim (dalej Starosta), a Wojewodą Pomorskim (dalej Wojewoda), w zakresie rozpatrzenia wniosku J. K.-Z. i L. Z., reprezentowanych przez A. Z. w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w związku z ograniczeniem, na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2010 r.) Starosty Gdańskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w J., gmina [...]., dla której Sąd Rejonowy G.-P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], przez zezwolenie E- O SA Oddział w G na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość odcinka dwutorowej kablowej linii energetycznej 2 x 110 kV wraz z równolegle ułożoną kanalizacją optotelekomunikacyjną i linią kablową 15 kV, przez wskazanie, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Wnioskiem z dnia 10 marca 2015 r. J K-Zub i Ludwik Z, współwłaściciele, na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej ww. nieruchomości, działając przez pełnomocnika A.Z., wystąpili do Starosty Gdańskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, m. in. o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe w związku z ograniczeniem, na podstawie ostatecznej decyzji z 28 lipca 2010 r. Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...].

Pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. nr [...] (dalej pismo z 11 sierpnia 2015 r.), Starosta Gdański, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał ww. wniosek Wojewodzie Pomorskiemu, wskazując, że to Wojewoda jest organem właściwym do jego rozpatrzenia.

Ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, Wojewoda nie zgadza się podnosząc, że w przywołanym w piśmie z 11 sierpnia 2015 r., postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3.8.2011 r., I OW 87/11 (dalej postanowienie I OW 87/11) w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego, wskazano na dwie istotne kwestie.

Rozgraniczono postępowanie dotyczące odszkodowania za szkody powstałe w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości od postępowania w przedmiocie samego ograniczenia czy też lokalizacji inwestycji Euro 2012, wskazując, że każde z tych postępowań jest odrębną sprawą. Postępowanie odszkodowawcze toczy się na wniosek, a zatem "rozstrzygającą w tym zakresie jest data jego wniesienia do organu".

Zdaniem Wojewody należy zwrócić uwagę, że ww. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadło przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2013 r., Kp 1/12 (OTK-A 2013/3/25; M.P. z 2013 r., poz. 169, dalej wyrok Kp 1/12), w którym wskazano na konieczność rozróżnienia przedsięwzięć objętych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć EURO 2012 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1345, dalej rozporządzenie), na takie które zostały rozpoczęte przed turniejem i takie, których realizacja rozpoczęła się po zakończeniu turnieju EURO 2012.

Wojewoda wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r., II SA/Gd 65/ 14 (dalej wyrok z 11 czerwca 2014 r. II SA/Gd 65/14) w oparciu o wyrok Kp 1/12, "uznał, że pomimo braku określenia granic temporalnych obowiązywania tej ustawy (z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 - j. t. Dz. U. z "2012" [winno być "2010"] r., nr 26, poz. 133 ze zm., dalej ustawa o Euro), cel tej ustawy uzasadnia tezę o niedopuszczalności jej zastosowania do przedsięwzięć nierozpoczętych przed rozpoczęciem turnieju, a jednocześnie wymienionych w rozporządzeniu z 2009 r.". Wskazał, że "ze względu na specjalny charakter ustawy o Euro i ścisłe powiązanie przedsięwzięć podlegających tej ustawie z kryterium niezbędności do przeprowadzenia turnieju nie można twierdzić, że po przeprowadzeniu turnieju rygory wprowadzone przez ustawę będą nadal obowiązywać. Tym bardziej, że przepisy tej ustawy w sposób istotny wprowadziły odstępstwa od ogólnych postanowień materialnego i procesowego prawa administracyjnego oraz ogólnych regulacji prawa cywilnego, ograniczały konstytucyjne prawa podmiotowe m.in. właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 (m.in. prawo własności, równą ochronę praw majątkowych, prawo do zaskarżenia decyzji administracyjnych).

Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności są dopuszczalne wyłącznie ze względu na szczegółowo uzasadniony cel i nie można ich stosować w innym celu, niż zostały wprowadzone. W sytuacji, gdy okoliczności pozwalające na realizację norm specjalnych ustawy ustaną, stosowanie specjalnych rozwiązań powinno zostać wstrzymane".

Dodatkowo Sąd w powyższym wyroku uznał za błędne przekonanie, że "samo umieszczenie (...) inwestycji w wykazie rozporządzenia z 2009 r. oraz wydanie decyzji lokalizacyjnej w oparciu o przepisy ustawy o Euro jest wystarczające do dalszego zastosowania przepisów tej ustawy do "wszystkich decyzji związanych z przedmiotowo inwestycją" i wskazał jako podstawę prawną do dalszego procedowania ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm., dalej ugn).

Zdaniem Wojewody podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 i art. 129 ugn, właściwym do orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m. in. w art. 124 ugn jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę niniejszej sprawy Wojewoda wskazał, że wniosek J. K.-Z.i L. Z. o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe w związku z ograniczeniem, na podstawie ostatecznej decyzji z [...] lipca 2010 r. Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], wpłynął do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w dniu 13 marca 2015 r., a zatem po dniu rozpoczęcia turnieju Euro 2012, co powoduje, zgodnie z wyżej przywołaną treścią wyroku, nie może być rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, bowiem "cel ustawy o Euro uzasadnia tezę o niedopuszczalności jej zastosowania do przedsięwzięć nierozpoczętych przed rozpoczęciem turnieju" i "skoro zadanie omawianej ustawy zostało zrealizowane, nie ma uzasadnienia do dalszego stosowania jej przepisów" (wyrok WSA w Gdańsku z 25.6.2014 r., II SA/Gd 213/14).

W ocenie Wojewody, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za szkody powstałe z tytułu ograniczenia, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...] lipca 2010 r., sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], jest Starosta Gdański, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA z 14.12.2005 r., II OW 59/05, organ administracji, któremu zostało przekazane podanie, jest związany przekazaniem sprawy i jeżeli uzna się za niewłaściwy w sprawie, której dotyczy podanie, winien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, co niniejszym czyni Wojewoda.

W odpowiedzi na wniosek Wojewody o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego między Wojewodą a Starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. K.-Z. i L. Z. w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w związku z ograniczeniem, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty, Starosta wniósł o wskazanie Wojewody jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że wykonując zadania z zakresu administracji rządowej na wniosek E.-O. SA w G.Oddział w G. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w [...], gmina P. G., dla której Sąd Rejonowy G.-P. w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiących współwłasność L. Z. i J. K.-Z. na prawach małżeńskiej "współwłasności" [winno być "wspólności", art. 31 § 1 kro] majątkowej, przez zezwolenie E.-O. SA Oddział w G. na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość odcinka dwutorowej kablowej linii energetycznej 2 x 110 kV wraz z równolegle ułożoną kanalizacją optotelekomunikacyjną i linią kablową 15 kV, ułożone w ziemi w jednym wykopie na głębokości 1-1,5 m, na długości ok. 245 m i szerokości 1,75 m, równolegle do wschodniej granicy w/w działek, w odległości ok. 0,5 m od ich wschodniej granicy (oprócz miejsc na ewentualne ominiecie przeszkody terenowej). Decyzji w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Starosta nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Podstawą prawną wydania powyższej decyzji był art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6, 7 w związku z art. 6 pkt 2 ugn i art. 34 ust. 1 ustawy o Euro.

Starosta wskazał, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz.U. [z 2010 r.] nr 8, poz. 52 ze zm.) w punkcie 23 załącznika do tego rozporządzenia jako jedno z przedsięwzięć Euro 2012 wskazana jest "rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji trójmiejskiej".

Inwestycja GPZ Pruszcz Południe wraz z dwutorową zasilającą linią 110 kV oraz powiązaniem z siecią 15 kV przebiegająca przez teren działek stanowiących własność L. Z. i J. K.-Z., była inwestycją realizowaną w ramach przedsięwzięcia EUR0 2012 "rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji trójmiejskiej", co potwierdza pismo z 7.5.2010 r. znak [...] Dyrektora Wydziału Infrastruktury Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w G.u.

To, że inwestycja budowy "stacji elektroenergetycznej [...] P. G. wraz z dwutorową zasilającą linią 110 kV z traktem światłowodowym" m.in. na działkach stanowiących własność L. Z. i J. K.-Z., położonych w [...] oznaczonych nr: [...], była realizowana w ramach przedsięwzięcia EURO 2012, potwierdza również ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] września 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2010 r.) o lokalizacji inwestycji Euro "2010" [winno być "2012"] r.

Zdaniem Starosty, nie ulega wątpliwości, że inwestycja realizowana na działkach stanowiących własność L. Z. i J. K.-Z. położonych w [...] podlegała reżimowi ustawy o Euro.

Zgodnie z art. 24f ustawy o Euro, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 4 dotyczących przygotowania przedsięwzięć Euro 2012 stosuje się przepisy ugn.

W związku z faktem, że przedmiotowa inwestycja wchodziła w zakres przedsięwzięcia Euro 2012 i podlegała reżimowi ustawy o Euro, w oparciu o art. 34 ust. 1 tej ustawy, decyzji z [...] lipca 2010 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości Starosta nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Od tej decyzji odwołanie złożyli L. Z. i J. K.-Z., przy czym Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2010 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2010 r.

Z uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2010 r. wynika, że w stosunku do działek nr: [...] obręb [...] Wojewoda wydał decyzję z [...] września 2010 r. o lokalizacji inwestycji Euro. Wojewoda w dniu [...] czerwca 2011 r. wydał również decyzję nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2011 r.) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej w/w działki L. Z. i J. K.-Z.. Również ta decyzja została wydana z zastosowaniem przepisów ustawy o Euro.

Pismem z 10.3.2015 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w P. G. dnia 13.3.2015 r. L. Z. i J. K.-Z. w związku z zakończeniem prac określonych w decyzji Starosty z [...] lipca 2010 r., wystąpili do Starosty o wydanie decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania za zajęcie nieruchomości i utratę pożytków.

Na podstawie art. 65 § 1 kpa Starosta pismem z dnia 11.8.2015 r. przekazał ów wniosek wg właściwości do rozpatrzenia Wojewodzie. Starosta podtrzymał stanowisko, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku L. Z. i J. K.-Z. w sprawie ustalenia odszkodowania jest Wojewoda.

Sprawa o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest odrębną sprawą od pozostałych dotyczących szeroko rozumianej materii gospodarki nieruchomościami, w tym też od sprawy o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wnioskodawców i od innych spraw związanych z realizacją przedsięwzięć Euro 2012.

Skoro jest to odrębna sprawa, to decydujące znaczenie dla ustalenia właściwości organu ma przyjęcie właściwego reżimu prawnego dla jej rozpoznania.

Bez wątpienia odszkodowanie ma związek z inwestycją przygotowywaną dla potrzeb Euro 2012, stąd w pierwszej kolejności rozwiązania problemu ustalenia właściwości organu należy poszukiwać na gruncie przepisów ustawy o Euro, które mają charakter przepisów szczególnych. Ponieważ postępowanie to toczy się na wniosek, rozstrzygającą w tym zakresie jest data złożenia wniosku do organu. L. Z. i J. K.-Z.złożyli wniosek dnia 13.3.2015 r.

W tej dacie obwiązywała już ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 w znowelizowanym brzmieniu, nadanym jej ustawą z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 161, poz. 1281, dalej ustawa zmieniająca), która weszła w życie z dniem 15 października 2011 r.

W myśl art. 25a ust. 1 znowelizowanej ustawy o Euro, jeżeli z decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012 wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej wojewoda, na wniosek spółki celowej lub innego właściwego podmiotu, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ugn stosuje się odpowiednio.

Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu o właściwość, zdaniem Starosty, ma treść art. 6 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "w postępowaniach dotyczących realizacji przedsięwzięć Euro 2012, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2, w zakresie ustalania wysokości i wypłaty oraz finansowania odszkodowań stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą". Przedmiotowe odszkodowanie jest związane z realizacją przedsięwzięcia Euro 2012, dla którego przed dniem wejścia wspomnianej nowelizacji ustawy o Euro została wydana decyzja lokalizacyjna, toteż jest przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, co uzasadnia zastosowanie normy jej art. 6.

Pojęcie odszkodowania ujęte w art. 6 ustawy zmieniającej nie różnicuje tytułu, z jakiego się ono wywodzi. Wobec powyższego przepis ten należy zastosować w niniejszej sprawie o odszkodowanie z wniosku L. Z. i J. K.-Z., o ile w ustawie o Euro odszkodowanie będące przedmiotem sporu zostało uregulowane.

W ocenie Starosty ustawa o Euro zawiera regulację dotyczącą odszkodowania z tytułu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Czyni to w art. 25a ust. 1 przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ugn (przy czym art. 124 ust. 4 odsyła do art. 128 ust. 4 ugn, dotyczącego bezpośrednio tej kwestii).

Z treści art. 25a ust. 1 ustawy o Euro wynika właściwość wojewody (uprzednia właściwość starosty miała podstawę w uchylonym obecnie art. 37 ust. 1 tej ustawy). Ustawa o Euro reguluje zasady przygotowania finałowego turnieju, precyzując przykładowo, że są nimi warunki realizacji przedsięwzięć w zakresie projektowania, budowy, przebudowy, remontu obiektów (art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1), ale też inne przedsięwzięcia niezbędne do jego przeprowadzenia (art. 1 ust. 2 pkt 2).

Niepodobna odrywać materii odszkodowania od całego procesu inwestycyjnego, ani rozpatrywać przedmiotowego żądania na etapie lokalizacji inwestycji. Niepodobna konstruować sztucznej właściwości organu, w oderwaniu od "specregulacji" i wynikającej z ustawy Euro 2012 właściwości wojewody w tych sprawach.

Wskazuje na to ratio legis przepisów tej ustawy. Sprzeczne z celem tej regulacji i jednolitością organów orzekających w danym kompleksie spraw, byłoby wydzielenie z ogółu spraw dotyczących Euro 2012 jedynie spraw z zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i odszkodowania z tego tytułu oraz uznanie w tych sprawach właściwości starosty, a w pozostałych kompetencji wojewody.

W konsekwencji powyższego sprawa o odszkodowanie za szkody powstałe w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją przedsięwzięcia Euro 2012 podlegają rozpatrzeniu przez właściwego wojewodę, tj. w niniejszej sprawie przez Wojewodę Pomorskiego. Podobne stanowisko w analogicznej sprawie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu I OW 87/11. Zdaniem Starosty, skoro decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości została wydana przy zastosowaniu ustawy o Euro, to również sprawa ustalenia odszkodowania za to ograniczenie również winna być wydana przy zastosowaniu przepisów tej ustawy. Wobec powyższego Starosta wniósł, jak na wstępie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa), rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Do takich sporów dochodzi wówczas, gdy przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny).

Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Omawianego trybu nie można stosować do rozstrzygania sporów dotyczących wykonywania zadań publicznych w innych formach niż decyzja administracyjna (postanowienia NSA z: 6.12.2006 r. I OW 48/06, Lex 321535; 5.12.2008 r. I OW 142/08, Lex 565694).

W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór kompetencyjny i jest to spór negatywny, gdyż żaden z organów - ani Wojewoda ani też Starosta - nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia zgłoszonego w sprawie administracyjnej przez J. K.-Z. i L. Z. wniosku.

Nietrafnie Wojewoda powołał się na wyrok Kp 1/12 i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: II SA/Gd 213/14 i II SA/Gd 65/14. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 2 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z 6 marca 2013 r. ma na celu, w sposób niezgodny z Konstytucją, zalegalizować nierozpoczęte przed 8 czerwca 2012 r. przedsięwzięcia wymienione w rozporządzeniu z 2009 r. Tym samym prawodawca naruszył w sposób kwalifikowany konstytucyjną zasadę lex retro non agit (cz. III pkt 7.1.1 uzasadnienia wyroku Kp 1/12). Z informacji przedłożonej przez Ministra Sportu Trybunałowi Konstytucyjnemu wynika, że przedsięwzięcie, umieszczone pod pozycją 23 w rozporządzeniu, zostało zakończone przed dniem rozpoczęcia turnieju (cz. III pkt 5.3 uzasadnienia wyroku Kp 1/12). Przedsięwzięcie którego dotyczyły decyzje z: [...] lipca 2010 r., [...] września 2010 r., [...] listopada 2010 r., [...] czerwca 2011 r. - wszystkie dotyczyły przedsięwzięcia rozpoczętego i zakończonego przed rozpoczęciem turnieju i jako takie odpowiada ustawowemu rozumieniu pojęcia "przedsięwzięcie Euro 2012" (cz. III pkt 5.3 uzasadnienia wyroku Kp 1/12). Tym samym w żadnym stopniu sprawa o odszkodowanie, zainicjowana wnioskiem z 10 marca 2015 r., nie wiąże się z jakimikolwiek ograniczeniami wprowadzonymi przez ustawę o Euro w zakresie konstytucyjnych praw podmiotowych m.in. właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 (m.in. prawa własności, równej ochrony praw majątkowych, prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnych), które miały na uwadze: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku Kp 1/12 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokami: II SA/Gd 65/14 i II SA/Gd 65/14. Ustawa o Euro nie narusza konstytucyjnych praw podmiotowych właścicieli w zakresie uprawnień do odszkodowania na podstawie art. 25a ust. 1 ustawy o Euro.

Ustawa o Euro zawiera regulację dotyczącą odszkodowania m.in. z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości decyzją starosty. Art. 25a ust. 1 ustawy o Euro nakazuje odpowiednio stosować przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ugn. Ustawodawca w art. 124 ust. 4 odsyła do art. 128 ust. 4 ugn. Zgodnie z art. 128 ust. 4 ugn, odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe w wyniku zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ugn.

Art. 25a ust. 1 ustawy o Euro reguluje kwestię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości m.in. dla potrzeb przesyłania energii elektrycznej w ramach inwestycji objętych przedsięwzięciami Euro 2012. Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje zagadnienie odszkodowania z tego tytułu, które bezpośrednio w ustawie o Euro nie zostało unormowane. Co prawda omawiany przepis literalnie rzecz ujmując dotyczy przebudowy wynikającej z pozwolenia na budowę, to odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala na rozciągnięcie działania tej normy nie tylko na inwestycje realizowane w trybie ustawy Euro 2012 na podstawie pozwolenia na budowę. Regulacje dotyczące przebudowy należy odnieść m. In. do budowy i rozbiórki realizowanych w ramach przedsięwzięcia Euro 2012.

W doktrynie na tle art. 128 ugn wskazuje się, że roszczenie odszkodowawcze dochodzone jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez starostę, do którego stosowny wniosek winna złożyć osoba uprawniona do zgłoszenia roszczenia, uznając zaistnienie okoliczności wywołujących dopuszczalność jego zgłoszenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1006-1007, nb 8).

Z art. 25a ust. 1 ustawy o Euro wynika właściwość wojewody (poprzednia właściwość starosty miała podstawę w uchylonym obecnie art. 37 ust. 1 tej ustawy). Ustawa o Euro reguluje zasady przygotowania finałowego turnieju, precyzując przykładowo, że są nimi warunki realizacji przedsięwzięć w zakresie projektowania, budowy, przebudowy, remontu obiektów (art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1), ale też inne przedsięwzięcia niezbędne do jego przeprowadzenia (art. 1 ust. 2 pkt 2). Niepodobna odrywać materii odszkodowania od całego procesu inwestycyjnego, ani rozpatrywać przedmiotowego żądania na etapie lokalizacji inwestycji. Niepodobna konstruować sztucznej właściwości organu, w oderwaniu od wynikającej z ustawy o Euro właściwości wojewody w tych sprawach. Wskazuje na to ratio legis przepisów ustawy o Euro. Sprzeczne z celem tej regulacji i jednolitością organów orzekających w danym kompleksie spraw, byłoby wydzielenie z ogółu spraw dotyczących Euro 2012 jedynie spraw z zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i odszkodowania z tego tytułu oraz uznanie w tych sprawach właściwości starosty, a w pozostałych kompetencji wojewody.

Sprawa o odszkodowanie za szkody powstałe w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją przedsięwzięcia Euro podlega rozpatrzeniu przez właściwego wojewodę. Nadal pozostaje aktualny pogląd zaprezentowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.8.2011 r., I OW 87/11, Lex 1068583. Na odmienną ocenę właściwości Wojewody Pomorskiego nie ma wpływu to, że wniosek o odszkodowanie wpłynął do Starosty dnia 13 marca 2015 r. - po dniu rozpoczęcia turnieju Euro 2012. Stanowisko Wojewody o niedopuszczalności zastosowania ustawy o Euro do przedsięwzięć nierozpoczętych przed rozpoczęciem turnieju, nie dotyczy przedmiotowej sprawy, w której całe przedsięwzięcie zrealizowano przed dniem rozpoczęcia turnieju.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i art. 4 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.