Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 246/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 160
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA : Anna Lech Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1273/07 w sprawie ze skargi A. P., A. P., E. B., K. P., E. T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za poniesioną szkodę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. P., A. P., E. B., K. P., E. T. solidarnie na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r. po rozpoznaniu skargi A. P., A. P., E. B., K. P. i E. T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], w przedmiocie odszkodowania za poniesioną szkodę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasadził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących solidarnie kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie orzeczeniem z dnia [...] września 1956 r., nr [...], w pkt 2 i 3 odjęło przez wywłaszczenie prawo własności nieruchomości stanowiących własność Z., M. i A. W., położonej w Krakowie-Dzielnicy [...], zapisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w K. [...] kat. [...] o pow. [...] KW[...] kat o pow. [...] m.

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-[...] postanowieniem z dnia [...] lipca 1988 r. Nr [...] sprostował powyższe orzeczenie w części dotyczącej oznaczenia działek (zamiast 1 kat. [...] wprowadzono oznaczenie [...] i zamiast [...] wprowadzono oznaczenie [...]).

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1956 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w Krakowie Dzielnicy [...], oraz postanowienie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków-[...] z dnia [...] lipca 1988 r. o sprostowaniu powyższego orzeczenia z dnia [...] września 1956 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], powyższą decyzję utrzymał w mocy.

Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. A. P., A. P., E. B., K. P. i E. T. wnieśli o przyznanie im zgodnie z art. 160 § 4 K.p.a. odszkodowania w wysokości [...] zł. za niezgodne z prawem wywłaszczenie ich poprzedników prawnych z prawa własności nieruchomości położonej w Krakowie-Dzielnicy [...].

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne, a po rozpoznaniu wniosku w/w o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu ww. decyzji podał, że decyzje stwierdzające wadliwość decyzji z dnia [...] września 1956 r. i postanowienia z dnia [...] lipca 1988 r. zostały wydane po dniu 1 września 2004 r., a to oznacza, że zdarzenie prawne od którego art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy – Kodeks Cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) uzależnia stosowanie między innymi art. 160 K.p.a. w brzmieniu dotychczas obowiązującym nastąpiło po dniu 1 września 2004 r., a więc w tej sprawie przepis art. 160 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Uchylenie z dniem 1 września 2004 r. art. 160 K.p.a. powoduje, że do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie, ma zastosowanie przepis art. 4171 § 2 K.c., który jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego wyżej tytułu przewiduje wyłącznie tryb sądowy. W konsekwencji Minister Budownictwa stwierdził, że obecnie tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 K.p.a. stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowych stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. W przedmiotowej sprawie zdarzenie prawne powstało w dniu [...] grudnia 2005 r., tj. wtedy gdy została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca wydanie z naruszeniami prawa decyzji wywłaszczeniowej i postanowienia ją prostującego. Przepis art. 160 K.p.a. nie ma w niej zatem zastosowania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. P., A. P., E. B., K. P. i E. T., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks Cywilny oraz niektórych innych ustaw poprzez wadliwą interpretację zawartego w nim sformułowania "zdarzenie prawne". Zdaniem skarżących organ błędnie przyjmuje, iż zdarzeniem prawnym decydującym o zastosowaniu właściwego trybu dochodzenia odszkodowania jest data uzyskania cechy ostateczności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu winna zmierzać do przyjęcia, iż przedmiotowym zdarzeniem prawnym jest uprawomocnienie się decyzji wydanej z naruszeniem prawa, jako decyzji stanowiącej bezpośrednie źródło szkody. W ocenie skarżących został także naruszony przepis art. 160 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż wadliwe orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium WRN w Krakowie, stanowiące źródło szkody zostało wydane w dniu [...] września 1956 r., a więc przed wskazaną w art. 5 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks Cywilny oraz niektórych innych ustaw, datą 1 września 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sytuacji, gdy organ uznał, iż żądanie przez strony odszkodowania na podstawie art. 160 K.p.a. nie mogło być przed organem administracji zrealizowane, gdyż w dacie orzekania przepis ten nie obowiązywał, to powinien odmówić przyznania odszkodowania, a nie umarzać postępowanie administracyjne. Tym bardziej, że z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, iż organ rozpoznał sprawę merytorycznie. Postępowanie odszkodowawcze, którego podstawę stanowi art. 160 K.p.a. jest dwufazowe. Niezakończenie pierwszego etapu (administracyjnego) czyni niedopuszczalną drogę sądową. Otwarcie jej następuje z momentem wydania merytorycznej decyzji administracyjnej, która nie zadawala strony poszkodowanej. Zatem w tej sprawie otwarcie drogi sądowej nastąpiłoby dopiero po wydaniu decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II CZP 99/06 (niepubl.), że zdarzeniem prawnym, z którym wiąże się powstanie zobowiązania odszkodowawczego, jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, a nie wydanie decyzji stwierdzającej jej nieważność.

Stosownie do treści art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy Kodeks Cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 września 2004 r. przepis art. 160 K.p.a. zachował moc obowiązującą.

Zdaniem Sądu, oznacza to, że dla dochodzenia takich roszczeń nadal obowiązuje tryb postępowania administracyjnego, zaś rozpoznanie sprawy przed sądem powszechnym jest możliwe dopiero po wydaniu przez organ administracji publicznej merytorycznego orzeczenia, a wówczas strona z niego niezadowolona wystąpi z powództwem do sądu powszechnego. Przepis art. 160 § 5 K.p.a. w zakresie w jakim przewidywał trzydziestodniowy dniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r., sygn. akt P 18/04 (Dz. U. Nr 181, poz. 1524),, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i utracił moc obowiązującą z dniem 21 września 2005 r.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż stwierdzenie wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1956 r. z naruszeniem prawa dawało skarżącym podstawę do dochodzenia przed organem administracji publicznej odszkodowania na podstawie art. 160 K.p.a. Wskazał, iż w tej sprawie stanowisko organu administracji publicznej o braku podstaw do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji merytorycznej i umorzenie postępowania administracyjnego z tego powodu, że w dacie orzekania przepis art. 160 K.p.a. nie obowiązywał, w konsekwencji prowadziłoby do zamknięcia stronie drogi dochodzenia naprawienia szkody spowodowanej wydaniem decyzji z naruszeniem prawa i stanowiłoby naruszenie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. W sytuacji bowiem wniesienia do sądu powszechnego przewidzianego w art. 160 K.p.a. powództwa o odszkodowanie bez uprzedniego uzyskania decyzji organu administracji publicznej odmawiającej przyznania tego odszkodowania, pozew taki podlegałby odrzuceniu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia:

1. Prawa materialnego, tj:

a) art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędną wykładnię uznającą, iż w przypadku braku możliwości zastosowania art. 160 K.p.a. i jego nieobowiązywania organ winien odmówić przyznania odszkodowania, a nie umarzać postępowanie,

b) art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks Cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) – dalej ustawa zmieniająca, poprzez jego błędną wykładnię uznającą, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie, art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zdarzenie prawne, o którym mowa w ww. art. 5 miało miejsce przed dniem 1 września 2004 r.

c) art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1991 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1991 ustawy – Kodeks Postępowania Cywilnego uznającą, iż organ ograniczył wnioskodawcom możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych skutkującą zamknięciem drogi naprawienia szkody.

2. Przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia nieuzasadnionych a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania w zakresie obowiązku przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego,

b) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu prawnych i faktycznych okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu, w szczególności uregulowania art. 1991 K.p.c. oraz celu charakteru decyzji nadzorczej wydanej na podstawie art. 156 K.p.a.,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż nieprawidłowe zastosowanie ww. art. 5 naruszyło prawo do odszkodowania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie najistotniejsze jest wyjaśnienie, czy art. 160 K.p.a. dla przedmiotowej sprawy już nie obowiązuje. Zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 września 2004 r. zachował moc obowiązywania m.in. art. 160 K.p.a. W pozostałych przypadkach art. 160 K.p.a. nie ma już zastosowania.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1356/05 (LEX 191299), autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż dla ustalenia zastosowania art. 160 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej, istotne jest ustalenie w jakim stanie faktycznym jest rozpatrywany wniosek odszkodowawczy.

W przedmiotowej sprawie stan faktyczny i prawny ustaliła decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], która ostatecznie rozstrzygała kwestię wadliwości decyzji wywłaszczeniowej. Stan prawny ukształtowany po 1 września 2004 r. determinował postępowanie organu, który dokonując wykładni art. 5 ustawy zmieniającej uznał, że w tej sprawie przepis art. 160 K.p.a. nie ma zastosowania. Niewątpliwie w pierwszej kolejności na stan prawny ma wpływ termin wydania decyzji wadliwej, w tym przypadku jest nią decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lipca 1988 r., która jednak do czasu wydania decyzji nadzorczej potwierdzającej jej wadliwość była uznawana za decyzję prawidłową. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03 (OSNC 2004, nr 1, poz. 4) stwierdził, że dopiero niezgodność decyzji z prawem lub stwierdzenie jej nieważności wypełnia podstawową przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 K.p.a. Tym samym bez wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nie można mówić o spełnieniu wszystkich przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, a według organu właśnie ich łączne spełnienie należy uznawać za okoliczność która wpływa na właściwą wykładnię i stosowanie art. 5 ustawy zmieniającej.

Opierając się na stanowisku wyrażonym w uchwale nr [...] Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa dnia [...] września 2006 r. Minister Budownictwa podkreślił, iż zdarzeniem prawnym, o którym mowa w art. 5 ustawy zmieniającej, jest zarówno wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody, jak i wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość owej decyzji. Powyższe zdarzenia, wprawdzie oddalone czasowo - składają się na tzw. zdarzenie prawne złożone, które można uznać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaszedł ostatni fakt należący do stanu faktycznego tego złożonego zdarzenia. A zatem, w sytuacji gdy decyzja stwierdzająca wadliwość pierwotnej decyzji wywołującej szkodę została wydana po dniu 1 września 2004 r., to art. 160 K.p.a. nie znajduje już zastosowania.

Przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. jest bez wątpienia przepisem przejściowym, który powinien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach i w określonych ramach czasowych. Dwa reżimy prawne mogą obowiązywać jedynie w okresie przejściowym - okres ten powinien mieć przynajmniej w przybliżeniu określone ramy czasowe Odmienna wykładnia tego przepisu wprowadziłaby bezterminowe stosowanie obu systemów odszkodowawczych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, za błędnym rozumieniem art. 5 przemawia również fakt, iż Sąd w wyroku zupełnie pominął art. 1991 K.p.c. W sytuacji umorzenia przez organ postępowania odszkodowawczego z uwagi na brak podstawy prawnej do orzekania, strony mogą dochodzić roszczeń na drodze postępowania cywilnego. Sąd powszechny nie może bowiem odrzucić pozwu wskazując na niewyczerpanie drogi administracyjnej, gdyż w decyzji umarzającej postępowanie w sprawie odszkodowania wyjaśniono, że do jej rozpoznania właściwy jest właśnie ten sąd. Mając zatem na uwadze unormowania art. 1991 K.p.c., przyjąć należy, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia dotycząca art. 77 ust. 1 Konstytucji RP jest nieprawidłowa.

A. P., A. P., E. B., K. P. i E. T. reprezentowani przez radcę prawnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania stwierdzili, iż dla ustalenia, która z powołanych decyzji winna mieć decydujące znaczenie przy ustalaniu właściwego trybu dochodzenia odszkodowania, decydujące znaczenie winno mieć określenie, która z tych decyzji ma kluczowe znaczenie dla istnienia roszczenia odszkodowawczego. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. (sygn. akt III CZP 99/06, niepubl.), wskazali, iż błędne jest stanowisko strony skarżącej, jakoby nawet w przypadku wydania decyzji wadliwej przed datą 1 września 2004 r., fakt wydania decyzji nadzorczej po tej dacie przesądza o konieczności stosowania w całości przepisów kodeksu cywilnego przy dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych. W powołanej uchwale bowiem stwierdzono, że decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej lub uznająca, że wydano ją z naruszeniem prawa otwiera jedynie w sposób prejudycjalny możliwość dochodzenia odszkodowania wobec podmiotu zobowiązanego do naprawienia szkody. Decyzję tę można uznać za przesłankę skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, a nie za zdarzenie , z którym związane jest powstanie zobowiązania. Uczestnicy postępowania podkreślili, iż za stanowiskiem takim przemawiają również poglądy doktryny.

Rzecznik Praw Obywatelskich, na podstawie art. 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pismem z dnia [...] maja 2008 r. zgłosił udział w niniejszej sprawie i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), stanowi, iż do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepis art. 160 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia jej wejścia w życie. W ocenie Rzecznika chodzi tu o zdarzenia i stany prawne powodujące szkodę i dające prawo podmiotowe do jej naprawienia.

Rzecznik stwierdził, iż z brzmienia art. 156 § 1 K.p.a. wynika, że orzeczenie zawierające jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest orzeczeniem w znaczeniu formalnym, a nie aktem nieważnym, który nie obowiązuje od samego początku. Konsekwencją przyjęcia takiej konstrukcji unieważnialności jest uznanie, iż z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność wadliwej decyzji, skutki faktyczne, które dotąd były uznawane za skutki prawne, przestają mieć taki charakter, co otwiera drogę do nowej oceny materialnoprawnej tych faktów, które powstały na podstawie unieważnionej decyzji. Ustawodawca wychodzi jednak z uzasadnionego praktycznego założenia, że pomijanie w sferze normatywnej wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji może prowadzić do niekorzystnych następstw społeczno- ekonomicznych. Dlatego w art. 156 § 2 K.p.a. przewidziana została możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji. Przepis ten określa obowiązek wydania w takiej sytuacji decyzji stwierdzającej wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa, a więc wyłącznie obowiązek formalnego stwierdzenia jej wadliwości. Takie rozwiązanie umożliwia w dalszej kolejności dochodzenie odszkodowania oraz naprawienie skutków wadliwości.

Zdaniem Rzecznika intencją ustawodawcy, który wprowadził przepis przejściowy o takim brzmieniu było stosowanie przepisu art. 160 K.p.a. do zdarzeń i stanów prawnych, których źródłem jest wadliwa decyzja, a nie następcze orzeczenie stwierdzające jedynie formalnie okoliczność, iż orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Właśnie bowiem ta pierwotna decyzja jest deliktem, zdarzeniem prawnym statuującym odpowiedzialność po stronie organu administracji. Użyte w art. 160 K.p.a. pojęcie szkody powinno być rozumiane w sposób przyjęty na gruncie prawa cywilnego jako tej gałęzi prawa, w której usytuowane są przepisy konkretyzujące mechanizm funkcjonowania odpowiedzialności odszkodowawczej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, publ. OTK ZU nr 8/2001, poz. 256).

Gdyby ustawodawca zamierzał objąć wnioski odszkodowawcze co do ostatecznych decyzji nieważnościowych wydanych po dniu 1 września 2004 r., dotyczących orzeczeń wydanych przed tą datą zastosowaniem art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego – to w ogóle nie wprowadzałby przepisu przejściowego o takiej treści. Uzyskałby bowiem taki sam efekt nie umieszczając w niej przepisów przejściowych, co zgodnie z regułą wykładni z dniem wejścia w życie ustawy zastosowanie miałyby tylko nowe przepisy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 926/98, publ. OSP 2000, z. 5, poz. 83, s. 277). Argumentując a contrario – ustawodawca wprowadzając przepis przejściowy art. 5 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, chciał objąć zastosowaniem m.in. art. 160 K.p.a. wadliwą decyzję będącą źródłem odpowiedzialności wydaną przed dniem wejścia w życie ustawy. Źródłem odpowiedzialności nie jest formalnoprawna decyzja stwierdzająca, iż orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, albowiem to nie ona stanowi podstawę odpowiedzialności organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przyczyny określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia możliwości stosowania art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy decyzja naruszająca art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś decyzja stwierdzająca jej wydanie z naruszeniem prawa została wydana po tej dacie.

Rozważanie tej kwestii należy poprzedzić szczegółową analizą uregulowań ustawowych, dotyczących odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej.

Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, stanowił art. 160 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie, początkowo jedynie za szkodę rzeczywistą (damnum emergens z uwagi na wyraźne sformułowanie art. 160 § 1 K.p.a. w związku z art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego) chyba, że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie.

Jednakże z dniem 30 września 2003 r. art. 160 § 1 K.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i znajduje on zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., tj. od daty wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. (Dz. U. Nr 170, poz. 1660.).

Okolicznościami zwalniającymi od odpowiedzialności za szkodę była wina stron postępowania art. 160 § 1 i 3 K.p.a. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa - art. 160 § 4 K.p.a. Do odszkodowania stosowano przepisy Kodeksu cywilnego z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu.

Postępowanie administracyjne mogło toczyć się w dwóch etapach: w trybie administracyjnym i w trybie sądowym, chyba że podmiotem zobowiązanym była inna strona, wówczas dochodzenie odszkodowania miało miejsce przed sądem powszechnym. Na etapie postępowania administracyjnego organ ustalał odszkodowanie za poniesioną szkodę z uwzględnieniem okoliczności wpływających na wysokość odszkodowania, takich jak związek przyczynowy, ewentualne przyczynienie się poszkodowanego itp. Postępowanie administracyjne kończyło się decyzją o przyznaniu odszkodowania lub o odmowie jego przyznania.

Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania (a także w sytuacji wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 września 2005 r. P 18/04 (Dz. U. Nr 181, poz. 1524) – OTK-SA 2005/8/88 orzekł, że art. 160 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim przewiduje trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 21 września 2005 r. Postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania prowadzone w trybie art. 160 K.p.a. było postępowaniem jednoinstancyjnym, gdyż wydana w sprawie odszkodowania decyzja administracyjna nie podlegała zaskarżeniu ani w toku instancji administracyjnej, ani kontroli sądu administracyjnego.

Ponadto w przepisie art. 160 K.p.a. odmiennie niż w Kodeksie cywilnym uregulowano początek biegu przedawnienia roszczenia, którym był dzień, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 K.p.a. albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2 K.p.a., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a.

W świetle art. 160 § 6 K.p.a. roszczenie o odszkodowanie przedawniało się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji albo decyzja wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 K.p.a. albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2 K.p.a., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a.. Oznacza to, że w tych sprawach nie miał zastosowania ogólny termin przedawnienia określony w art. 442 § 1 Kodeksu cywilnego.

Analiza art. 160 § 1, § 4, § 6 K.p.a. prowadzi do wniosku, iż przesłanką konieczną umożliwiająca zastosowanie tego przepisu było uprzednie wydanie, w trybie art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 K.p.a., decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji albo stwierdzenia, że decyzja taka w przypadku wskazanym w § 2 art. 156 K.p.a. została wydana z naruszeniem prawa. A zatem w świetle art. 160 K.p.a. drogę dochodzenia przez stronę poszkodowaną odszkodowania otwierało dopiero stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Przepis art. 160 K.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody spowodowane wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej została uregulowana w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. O odszkodowaniu należnym za szkody wyrządzone wydaniem takiej decyzji orzekają sądy powszechne, bez konieczności uprzedniego wyczerpania przez poszkodowanego trybu postępowania administracyjnego, przewidzianego w art. 160 K.p.a. Te nowe regulacje prawne dotyczą stanów faktycznych wynikających ze zdarzeń i stanów prawnych powstałych po wejściu w życie powołanej ustawy, a więc po dniu 1 września 2004 r.

Natomiast zgodnie z art. 5 cyt. ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. "Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy".

A zatem dotychczasowe przepisy, w tym art. 160 K.p.a. ma zastosowanie dla oceny skutków "zdarzeń i stanów prawnych" zaistniałych przed wejściem w życie nowych uregulowań prawnych.

Wykładnia art. 5 tej ustawy w kontekście art. 160 K.p.a. sprowadza się do wyjaśnienia pojęcia "zdarzenia i stany prawne", o których mowa w cyt. przepisie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak odwołania się w tym przepisie do bardziej szczegółowych pojęć i niewiązanie stosowania dawnych lub nowych przepisów z określonymi zdarzeniami procesowymi ani z powstaniem szkody, czy podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa i posłużenie się pojęciami ogólnymi mogącymi pomieścić różne podstawy odpowiedzialności było spowodowane tym, że nowelizacja miała szeroki zakres i objęła różne zdarzenia i stany prawne, z których mogła wynikać odpowiedzialność deliktowa Skarbu Państwa.

Pojęcie "zdarzenia i stany prawne" powstałe przed dniem wejścia w życie ustawy obejmuje zarówno zdarzenia (zjawiska jednorazowe), jak i sytuacje trwające jakiś czas, w tym złożone z kilku zdarzeń prawnych stany prawne. Przy czym w piśmiennictwie przyjmuje się, że stany prawne złożone z kilku zdarzeń prawnych można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaszło ostatnie zdarzenie należące do złożonego stanu prawnego.

W kontekście art. 160 k.p.a. "zdarzeniem prawnym", o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), jest zarówno wydanie decyzji pierwotnej będącej źródłem szkody, jak i wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość owej decyzji. Powyższe zdarzenia – które są od siebie czasowo oddalone – składają się na tzw. zdarzenie prawne złożone (zob. J. Gwiazdomorski: "Międzyczasowe prawo prywatne. Część I", Nowe Prawo 1965, nr 6, s. 621). W doktrynie prawa międzyczasowego wyróżnia się bowiem taką kategorię zdarzeń, które składają się z kilku odrębnych zdarzeń cząstkowych, następujących po sobie w pewnych odstępach czasu (J. Gwiazdomorski, tamże; S. Sołtysiński [w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, A. Szamański, J. Szwaja: "Kodeks spółek handlowych. Tom IV. Komentarz do artykułów 459-633", Warszawa 2004, s. 1397; M. Kłoda: "Wybrane zagadnienia intertemporalne Kodeksu spółek handlowych. Cz. I", MoP 2001, nr 8, s. 442). Jest to zgodne z definicją zdarzeń prawnych przyjmującej, że są to fakty (okoliczności), z którymi hipotezy norm prawnych (w tym wypadku norma art. 160 k.p.a.) wiążą określone w dyspozycjach tych norm konsekwencje cywilnoprawne (tak Z. Radwański: "Prawo...", jw., s. 179). W piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że zdarzenie prawne złożone można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaszedł ostatni fakt należący do stanu faktycznego tego złożonego zdarzenia (tak J. Gwiazdomorski, jw., s. 621; S. Sołtysiński, jw., s. 1397; por. M. Kłoda, jw., s. 442).

W rozpoznawanej sprawie niezbędne jest wyjaśnienie, czy w świetle art. 5 w/w ustawy, przy uwzględnieniu treści art. 160 K.p.a. "zdarzeniem (stanem) prawnym", o którym mowa w art. 5 tej ustawy jest wadliwa decyzja administracyjna i w przypadku, gdy stała się ona ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. to bez względu na to, kiedy stała się ostateczna decyzja nadzorcza stwierdzającą jej niezgodność z prawem, znajduje zastosowanie art. 160 K.p.a., czy też tym "zdarzeniem (stanem) prawnym" jest dopiero ostateczna decyzja nadzorcza i w przypadku gdy została ona wydana przed dniem 1 września 2004 r. to stosuje się art. 160 K.p.a., a jeżeli po tym dniu, to przepis ten nie ma już zastosowania.

Zauważyć należy, iż omawiając przepis art. 160 K.p.a. wskazano, że wymóg uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji albo wydania decyzji z naruszeniem prawa, stanowił niekwestionowany warunek zgłoszenia roszczenia o odszkodowanie na podstawie tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 1998 r. sygn. akt II SA 312/98 LEX nr 41803, a także wyrok SN z dnia 3 maja 1985 r. sygn. akt II CR 121/85). Roszczenie odszkodowawcze nie może być bowiem dochodzone bez uprzedniego przesądzenia w drodze ostatecznej decyzji wydanej we właściwym postępowaniu, że decyzja, w której strona upatruje źródło szkody jest obciążona wadą nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.) bądź została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.).

Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r. (III CZP 99/06 OSNC 2007, nr 6, poz. 79) stwierdził, iż na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 K.p.a. źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłankę odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w postaci bezprawności i z tym zdarzeniem należy łączyć zobowiązanie do naprawienia szkody. To jednak dopiero wydanie (uprawomocnienie się) decyzji nadzorczej stwierdzającej jej nieważność lub niezgodność z prawem jest tym zdarzeniem, które powoduje możliwość żądania naprawienia szkody. Od tej chwili bowiem poszkodowany może dochodzić przysługującego mu już wcześniej roszczenia.

Tak więc dopiero wydanie prejudykatu umożliwia poszkodowanemu dochodzenie roszczenia odszkodowawczego.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że w świetle art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, pojęciu "zdarzeń i stanów prawnych" odpowiada konstrukcja prawna przewidująca konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną. Pierwszym z nich jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej wyrządzającej szkodę, zaś drugim wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej.

Powyższe zdarzenia, które są od siebie czasowo oddalone składają się na tzw. zdarzenie prawne złożone. Zatem dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji nadzorczej (prejudykatu) powstaje wymagany przez ustawę "stan prawny" złożony z dwóch zdarzeń prawnych umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej.

Jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to stosownie do art. 5 cyt. ustawy, stosuje się przepisy dawne, a jeżeli po tej dacie, przepisy nowe.

Wskazać należy, iż Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r. III CZP 101/08 (publ. Biul.SN 2008/11/7), stwierdził, iż dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjna po tym dniu. Zgłoszone roszczenie odszkodowawcze stanowi zatem sprawę cywilną. do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że decyzja stwierdzająca wadliwość orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1956 r. oraz postanowienie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Kraków [...] z dnia [...] lipca 1988 r. o sprostowaniu ww. orzeczenia zostały wydane w dniu [...] sierpnia 2005 r. i [...] grudnia 2005 r., a więc po dniu 1 września 2004 r., a to oznacza, że w sprawie zastosowanie mają przepisy nowe, a więc przepisu art. 160 K.p.a. nie stosuje się. Z tych względów uznać należy, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 5 cyt. ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. była błędna.

Jako uzasadniony ocenić należy również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 160 K.p.a. uznającej, że skoro organ przyjął, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, to powinien odmówić przyznania odszkodowania, a nie umarzać postępowanie.

Zgodnie z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej są zobowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej i instancyjnej). Obowiązek badania przez organ, do którego wniesiono podanie właściwości, wiąże się z etapem wszczęcia postępowania. W przypadku uznania się przez organ administracji publicznej za niewłaściwy w sprawie, powinien on niezwłocznie przekazać je organowi właściwemu (art. 65 § 1 K.p.a.). Przekazanie sprawy w trybie art. 65 § 1 K.p.a. może nastąpić wyłącznie pomiędzy organami administracji publicznej.

Natomiast jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 3 Kpa). Zwrot podania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, zaś skutki prawne postanowienia określa art. 1991 K.p.c.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej stwierdził swoją niewłaściwość w trakcie prowadzonego postępowania, a zatem wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego było prawidłowe.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej trafnie podniósł, że przy wykładni art. 5 ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw Sąd pierwszej instancji pominął art. 199¹ Kodeksu postępowania cywilnego i niewłaściwie stwierdził, iż niewydanie w tej sprawie przez organ administracji decyzji odmawiającej przyznania skarżącym odszkodowania stanowiło naruszenie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż pozbawiło ich możliwości jego dochodzenia przed sądem powszechnym. Przepis art. 199¹ Kpc stanowi, że Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub Sąd uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. W myśl art. 77 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie, w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie administracyjne wyraźnie wskazano, że do jej rozpoznania właściwy jest sąd powszechny. A zatem w tej sprawie sąd powszechny nie mógł odrzucić pozwu, zaś skarżący nie zostali pozbawieni możliwości dochodzenia odszkodowania.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie miało miejsce wyłącznie naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego i na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i rozpoznał skargę uznając, że skoro w sprawie art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego nie miał zastosowania, to decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w tej sprawie prawa nie narusza i w oparciu o przepis art. 151 cyt. ustawy skargę oddalił.