Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 45/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11b ust. 3, art. 18 a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 37a ust. 1, art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.), Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Kamienica Polska z dnia 30 października 2014 r. nr 226/XXXIX/2014 w przedmiocie uchwalenia Statutu Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Kamienica Polska 30 października 2014r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia Statutu Gminy Kamienica Polska na podstawie art. 18 ust. 2, art. 22 ust. 1, 2 ustawy z 8 marca 19990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013r., poz. 594, dalej: usg). Statut Gminy stanowił załącznik do uchwały, a jej wykonanie zostało powierzone Wójtowi Gminy. Uchwała wchodziła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Równocześnie utraciła moc uchwała Nr 27/III/2003 z 14 lutego 2003 r. w sprawie statutu gminy. Uchwała została doręczona organowi nadzoru 6 listopada 2014r.

W skardze z 14 grudnia 2019r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały jako niezgodnej z art. 11b ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 37a ust. 1 oraz art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r.

W skardze wskazano, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawo (art. 40 ustawy). Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Na podstawie art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada praworządności). Przekroczenie kompetencji przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje.

Ustawa nie zawiera jednej zbiorczej normy prawnej obejmującej katalog spraw regulowanych w statucie gminy. Elementy obligatoryjne, jakie powinien zawierać statut jednostki samorządu terytorialnego, zostały wskazane w art. 5 ust. 3, art. 11b ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 2, art. 37a ust. 1, art. 51 ust. 3 ustawy. Wszystkie elementy wymienione są obligatoryjnymi elementami statutu, a brak któregokolwiek dyskwalifikuje statut w całości.

Z art. 2 Konstytucji RP wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada praworządności). Organ wykonując kompetencję prawodawcy jest obowiązany działać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać jego kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice jego aktywności. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, nie może ich domniemywać, powinien wypełnić w całości delegacje ustawową. Modyfikacja czy powtórzenie przepisów ustawy może wypaczać ich sens (wyrok NSA z 28.02.2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, Legalis nr 95559; wyrok NSA z 30.09.2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, Legalis nr 215766; wyrok WSA w Gliwicach z 15.01.2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 391/12, Legalis nr 767206).

Zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy działalność organów gminy jest jawna, a ograniczać ją może jedynie ustawa. Z art. 11 ust. 2 ustawy wynika, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Z kolei zgodnie z art. 11b ust. 3 ustawy zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Tymczasem w uchwale brak regulacji dotyczącej zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. W § 5 ust. 5 załącznika do uchwały Rada Gminy powtórzyła regulację art. 11b ust. 1 i ust. 2 ustawy. Z kolei w § 11 ust. 6 załącznika do uchwały Rada Gminy kazała, że zasady dostępu do dokumentów określa § 13, zgodnie z którym protokoły z sesji rady gminy są udostępniane do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej (BlP), na stronie internetowej Gminy. W ocenie skarżącego regulacja § 13 załącznika do uchwały nie stanowi określenia zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, gdyż nie zawiera regulacji dostępu do dokumentów obrazujących wykonanie zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Tym samym Rada Gminy nie wypełniła delegacji z art. 11b ust. 3 u.s.g., co skutkować powinna stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Rada Gminy w sposób nieprawidłowy wypełniła delegację z art. 18a ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy. Z art. 18a ust. 1 ustawy wynika, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych poprzez komisję rewizyjną. W § 1 ust. 3 pkt 1 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy Rada Gminy wskazała, że w gminie działa stała komisja rewizyjna i budżetu, a w załączniku Nr 4 do Statutu Gminy określono Regulamin Komisji Rewizyjnej i Budżetu Rady Gminy. W ocenie skarżącego ustanowienie komisji rewizyjnej i budżetu modyfikację art. 18a ust. 1 u.s.g., a niezgodnym z prawem jest połączenie w jedną komisję komisji rewizyjnej i komisji budżetu (art. 18a ust. 2 i 3 u.s.g.). Komisja rewizyjna jest obligatoryjna, zaś komisja budżetu fakultatywna. Odmienny jest charakter i funkcje obligatoryjnej komisji rewizyjnej oraz fakultatywnej komisji budżetu.

Tym samym w ocenie skarżącego Rada Gminy nie była uprawniona do połączenia komisji rewizyjnej i komisji budżetu w jedną komisję, co oznacza, że § 1 ust. 3 pkt 1 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy i dalsze przepisy uchwały dotyczące komisji rewizyjnej i budżetu są niezgodne z art. 18a u.s.g. Konsekwencją uznania, że § 1 ust. 3 pkt 1 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy jest sprzeczny z prawem, jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również: § 10 ust. 3, § 24 ust. 1 pkt 4 Statutu oraz załącznika Nr 4 do Statutu Gminy. Tym samym nie doszło do prawidłowego wypełnienia delegacji z art. 18a ust. 5 ustawy, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Co więcej, w § 1 załącznika nr 4 do Statutu Gminy wskazano, że w postępowaniu przed komisją rewizyjną i budżetu mają zastosowanie przepisy "Ramowego Regulaminu Komisji Rady Gminy Kamienica Polska" stanowiące załącznik Nr 3 do statutu. W przepisie tym nie rozstrzygnięto jednak, czy przepisy załącznika Nr 3 do statutu mają być stosowane wprost, czy odpowiednio. Tymczasem § 5 załącznika Nr 4 do Statutu Gminy stanowi o przedstawieniu radzie gminy rocznego planu pracy komisji rewizyjnej i budżetu do 31 grudnia każdego roku. Z kolei w § 2 ust. 5 załącznika Nr 1 do Statutu Gminy wskazano wśród zadań komisji stałych sporządzenie w terminie do 31 grudnia każdego roku, rocznego planu pracy. Tym samym w dwóch przepisach uchwały uregulowano ta samą materię, nie określając jednocześnie reguł kolizyjnych pomiędzy przepisami. Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawy, wskutek czego uzasadnione jest również z tej przyczyny stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy Rada Gminy w statucie powinna określić organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Tymczasem, regulacja statutu dotycząca organu wykonawczego Gminy, czyli wójta jest wadliwa. Przepis § 5 ust. 2 pkt 2 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 11a ust. 1 pkt 2 u.s.g., zaś regulacja § 5 ust. 4 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 26 ust. 1 ustawy. Regulacja § 14 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 471 ustawy z 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. poz. 21 nr 112 ze zm., dalej: kodeks wyborczy) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202). Z kolei § 14 ust. 2 załącznika do uchwały nie stanowi materii związanej z organizacją wewnętrzną oraz trybem pracy wójta, gdyż dotyczy procedury nawiązania stosunku pracy oraz podstawy ustalenia jego wynagrodzenia. Przepisy § 15 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały stanowią materię uregulowaną w art. 28a i art. 28b u.s.g., zaś § 15 ust. 3 załącznika do uchwały jest zbędny, gdyż zawiera odesłanie do przepisów ustawy oraz ustawy z 20 września 2000 roku o referendum lokalnym. W § 16 załącznika do uchwały zostały określone zadania wójta, co narusza art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Zadania wójta zostały określone w ustawie i brak jest podstaw do poszerzania czy dookreślania tych zadań w statucie. Rada gminy powinna określić organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. W zakres tej delegacji nie wchodzi określenie zadań wójta. Z kolei regulacja § 17 załącznika do uchwały stanowi modyfikację art. 33 ust. 5 u.s.g., a regulacja § 19 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Regulacja § 18 nie stanowi materii statutowej. Zgodnie z art. 33 ust. 2 u.s.g. organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Regulacja § 18 załącznika do uchwały jest więc zbędna. Tym samym należy uznać, że Rada Gminy nie określiła organizacji wewnętrznej i trybu pracy Wójta Gminy, przez co regulację statutu również z tej przyczyny należy uznać w całości za niezgodną z prawem.

Rada Gminy nie określiła w statucie zasad uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a ust. 1 u.s.g.). Regulacja § 1 ust. 3 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy, zgodnie z którą przewodniczący zaprasza na sesję radnych powiatowych, sołtysów oraz inne osoby stosownie do problematyki sesji nie stanowi określenia zasad uczestnictwa sołtysa w pracach rady gminy. Powołana regulacja narusza art. 37a zd. 2 ustawy, albowiem przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy.

Tymczasem z § 1 ust. 3 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy zdaje się wynikać, że tryb zawiadomienia radnych jest odmienny od trybu zawiadomienia sołtysów. Pominięcie omawianego elementu Statutu jest istotnym naruszeniem prawa. Pozbawiona elementu obligatoryjnego uchwała czyni bowiem Statut Gminy aktem niekompletnym, niespełniającym wymogów, jakie stawia przed nim upoważnienie ustawowe, a uchwałę należy uznać w całości za niezgodną z prawem.

W zaskarżonej uchwale naruszono również delegację z art. 51 ust. 3 u.s.g. Rada Gminy nie uregulowała uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Powyższe jest elementem obligatoryjnym statutu gminy. Rada nie dookreśliła w żaden sposób uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Pominięcie omawianego elementu Statutu jest istotnym naruszeniem prawa.

Rada Gminy przyjmując Statut, me wypełniła zatem zakresu spraw przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w uchwale, a Statut pozbawiony został elementów obligatoryjnych określonych w art. 11b ust. 3, art. 18a ust. 5. art. 22 ust. 1, art. 37a ust. 1 oraz art. 51 ust. 3 ustawy, co wpływa na legalność całej uchwały.

Ponadto uchwała zawiera również inne przepisy niezgodne z prawem.

Postanowienia § 1 ust. 2 oraz § 24 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 załącznika do uchwały oraz załącznik nr 1, nr 5 i nr 6 do Statutu Gminy są sprzeczne z art. 3 ust. 3 i art. 22 e ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. W przepisie § 1 ust. 2 załącznika do uchwały Rada Gminy wskazała, że Gmina obejmuje terytorium 4672 ha, granice jej określone są mapą geodezyjną stanowiącą załącznik nr 1. Z kolei zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 1, pkt 5 i pkt 6 załącznika do uchwały integralną część Statutu stanowią załączniki: Nr 1 - Mapa geodezyjna określająca granice gminy, Nr 5 - Wykaz jednostek organizacyjnych gminy oraz Nr 6 - Wykaz jednostek pomocniczych gminy. W ocenie skarżącego Rada Gminy nie posiadała kompetencji do określania granic terytorialnych jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy, wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może regulować kwestie dotyczące ustalania granic gminy. Z kolei ustanowienie wykazu jednostek pomocniczych gminy i jednostek organizacyjnych gminy wykracza poza delegację ustawową z art. 3 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy. W ocenie organu nadzoru brak podstaw prawnych do stanowienia w statucie jednostki samorządu terytorialnego regulacji zawierającej wykazy jednostek organizacyjnych czy wykazy jednostek pomocniczych. Regulacje te nie stanowią bowiem materii statutowej.

Regulacja § 4 załącznika do uchwały jest zbędna i jako taka sprzeczna z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Regulacją aktu prawa miejscowego nie można wyłączyć, ani przyjąć zastosowania przepisu rangi ustawowej. To samo dotyczy § 7 ust. 3 załącznika do uchwały, albowiem zbędne jest odesłanie w statucie gminy do art. 18 ustawy oraz regulacja § 6 ust. 3 załącznika do uchwały, gdyż zbędne jest odesłanie w statucie do ustawy o referendum lokalnym.

W przepisie § 7 ust. 5 pkt 1 załącznika do uchwały Rada Gminy odwołuje się do ordynacji wyborczej do rad, podczas gdy ustawa z 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw została uchylona z dniem 1 sierpnia 2011 roku.

W § 12 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8 oraz pkt 9 załącznika do uchwały Rada Gminy określiła obowiązki przewodniczącego rady gminy, czym naruszyła art. 19 ust. 2 zd. 1 u.s.g. W art. 19 ust. 2 zd. 1 ustawy zostały wskazane obowiązki przewodniczącego rady i wynika z niego, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Organ stanowiący gminy nie posiada upoważnienia do nakładania na przewodniczącego rady dodatkowych obowiązków innych niż określone w ustawie, czy też przyznawania mu dodatkowych uprawnień.

Regulacja rozdziału 7 załącznika do uchwały wykracza poza delegację z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy, przez co jest ona sprzeczna z tymi przepisami w związku z art. 7 Konstytucji RP. Gospodarka finansowa gminy nie stanowi przedmiotu materii statutowej. Co więcej, regulacja rozdziału 7 załącznika do uchwały w wielu miejscach stanowi powtórzenia i modyfikację przepisów ustawy (art. 9, art. 10, art. 51 ust. 1, art. 61 ustawy), czy też przepisów art. 233 i następnych ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).

Z kolei przepis § 4 załącznika Nr 4 do Statutu Gminy wykracza poza delegację z art. 18a ust. 5 ustawy, gdyż wskazanie przedmiotu kontroli rewizyjnej nie stanowi zasad i trybu działania komisji rewizyjnej, a regulacja ta jest niejasna i nieprecyzyjna.

Ponadto, w statucie Rada uregulowała szereg kwestii, które w istocie stanowią powtórzenie bądź modyfikację norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zarzut ten dotyczy następujących postanowień statutu:

- § 1 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 1 ust. 1 ustawy,

- § 1 ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy,

- § 2 zd. 1 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 7 ustawy,

- § 2 zd. 2 załącznika do uchwały stanowi modyfikację art. 8 ustawy,

- § 3 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 6 ust. l ustawy,

- § 5 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 11 a ust. 1 ustawy,

- § 5 ust. 3 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 15 ust. 1 ustawy,

- § 6 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały stanowią modyfikację art. 5a ust. 1 ustawy oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o referendum lokalnym,

- § 7 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 18 ust. 1 ustawy,

- § 8 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 18a ust. 1 ustawy,

- § 9 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 24a ust. 1 ustawy,

- § 9 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 24a ust. 2 ustawy,

- § 9 ust. 3 załącznika do uchwały stanowi modyfikację art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego,

- § 9 ust. 4 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 24d ustawy,

- § 9 ust. 5 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 25a ustawy,

- § 9 ust. 8 załącznika do uchwały stanowi modyfikację art. 24k ustawy,

- § 11 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi modyfikację art. 20 ust. 2 ustawy,

- § 11 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi powtórzenie art. 22 ust. 2c ustawy,

- § 1 ust. 1 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy stanowi modyfikację art. 15 ust. l ustawy,

- § 1 ust. 5 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy stanowi modyfikację art. 20 ust. 3 ustawy,

- § 2 ust. 1 zd. 2 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy stanowi powtórzenie art. 20 ust. 1a ustawy,

- § 2 ust. 3 zd. 2 i zd. 3 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy stanowią odpowiednio modyfikację i powtórzenie art. 11 b ust. 1 ustawy,

- § 2 ust. 5 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy stanowi powtórzenie art. 20 ust. 5 ustawy,

- § 2 ust. 6 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy stanowi modyfikację art. 20 ust. 1 a i ust. 5 ustawy,

- § 3 ust. 1 załącznika Nr 2 do Statutu Gminy stanowi powtórzenie art. 14 ustawy,

- § 1 ust. 1 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy stanowi modyfikację art. 21 ust. 1 w związku z art. 24 ustawy,

- § 2 ust. 1 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy stanowi modyfikację art. 15 ust. 1 w związku z art. 18a ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy,

- § 3 ust. 3 załącznika Nr 3 do Statutu Gminy stanowi modyfikację art. 21 ust. 4 ustawy,

- § 2 załącznika Nr 4 do Statutu Gminy stanowi powtórzenie art. 18a ust. 2 ustawy,

- § 3 ust. 1 pkt 1 - 4 załącznika Nr 4 do Statutu Gminy stanowi powtórzenie art. 18a ust. 3 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie

W uzasadnieniu swego stanowiska podkreślono, że Wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru nie stwierdził niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, ani nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie.

Podkreślono, że Uchwała Nr 226/XXXIX/2014 Rady Gminy Kamienica Polska z 30 października 2014 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kamienica Polska była kilkukrotnie zmieniana (DZ. URZ. WOJ. SLA 2014.5390), tj.:

- Uchwałą Nr 1121XXIII/2016 Rada Gminy z 3 czerwca 2016 roku w sprawie zmiany Uchwały Nr 2261XXXIX/2014 Rady Gminy z 30 października 2014 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kamienica Polska (DZ. URZ. WOJ. SLA 2016.3226);

- Uchwałą Nr 1231XXV/2016 Rady Gminy z 5 października 2016 roku w sprawie zmiany Uchwały Nr 2261XXXIX/2014 Rady Gminy z 30 października 2014 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy, z późniejszymi zmianami (DZ. URZ. WOJ. SLA 2016.5218);

-Uchwałą Nr 1811XXXVI/2017 Rady Gminy z 25 września 2017 roku w sprawie zmiany Uchwały Nr 2261XXXIX/2014 Rady Gminy z 30 października 2014 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy, z późniejszymi zmianami (DZ. URZ. WOJ. SLA 2017.5207);

- Uchwałą Nr 7/II/2018 Rady Gminy z 3 grudnia 2018 roku w sprawie zmiany Uchwały Nr 2261XXXIX/2014 Rady Gminy z 30 października 2014 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy, z późniejszymi zmianami (DZ. URZ. WOJ. SLA 2018.7659);

- Uchwałą Nr 36NIII/20 19 Rady Gminy z 31 maja 2019 roku w sprawie zmiany Uchwały Nr 226/XXXIX/2014 Rady Gminy z 30 października 2014 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy, z późniejszymi zmianami (DZ. URZ. WOJ. SLA 2019.4396);

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 b ust. 3 u.s.g. odwołano się do § 5 ust. 5 załącznika do uchwały Rada Gminy powtórzyła regulację art. 11 b ust. 1 i ust. 2 ustawy. Natomiast w § 11 ust. 6 załącznika do uchwały Rada Gminy wskazała, że zasady dostępu do dokumentów określa § 13, który stanowi:,,1. Protokoły z sesji rady gminy są udostępniane do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej (BlP), na stronie internetowej Gminy Kamienica Polska". Gmina udzielała informacji i udostępniała dokumenty na podstawie ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 18a ust. 5 u.s.g. w kwestii uregulowania komisji rewizyjnej i budżetu w Statucie podkreślono, że w kadencji 2014-2018 Rada Gminy na podstawie Uchwały Nr 226/XXXIXJ2014 z 30 października 2014 roku Uchwałą Nr 3/III/2014 z 8 grudnia 2014 roku powołała komisję rewizyjną i budżetu, w kadencji 2010-2014 oraz 2006-2010 Rada Gminy na podstawie Uchwały Nr 27/I1I/2003 z 14 lutego-2003 roku Uchwałą Nr 3/II/2010 z 21 grudnia 2010 roku oraz Uchwałą Nr 3/1I/2006 z 6 grudnia 2006 roku powołała komisję rewizyjną i budżetu, również w kadencji 2002-2006 na podstawie Uchwały Nr 109/XII/96 z 16 lutego 1996 roku Uchwałą Nr 4/I/2002 z 19 listopada 2002 roku powołała komisję rewizyjną i budżetu.

Komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym rady gminy i pełni funkcje pomocnicze wobec organu stanowiącego,· czyli nie jest ona "organem gminy" w rozumieniu art. 11a ust. 1 ustawy. Podobnie jak pozostałe komisje stałe i doraźne tej rady, komisja rewizyjna występuje w granicach kontrolnych funkcji i kompetencji rady gminy oraz jest tej radzie podporządkowana. Zarówno art. 171 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 85 u.s.g. zastrzegają, że działalność gminy podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Skoro zaś komisja rewizyjna nie sprawuje nadzoru poza ramami organizacyjnymi gminy, uzasadnione więc jest przyjęcie, że dokonuje ona oceny kontrolowanych jednostek zarówno pod kątem kryterium legalności, jak i gospodarności, rzetelności, celowości. Opiniodawcze kompetencje komisji rewizyjnej są o tyle silniejsze w porównaniu z opiniowaniem przez pozostałe komisje rady gminy, że ustawa uzależnia ważność niektórych uchwał rady gminy od uprzedniego wysłuchania przez radę opinii komisji rewizyjnej. Stanowisko komisji rewizyjnej nie przesądza o treści uchwały rady, która ma prawo zająć odmienne stanowisko aniżeli przedstawione przez komisję rewizyjną.

Podkreślono, że Regulamin Komisji Rewizyjnej i Budżetu Rady Gminy Kamienica Polska (załącznik Nr 4 do Statutu Gminy) zawiera przepisy szczególne w stosunku do przepisów zawartych w Regulaminie Pracy Komisji Rady Gminy Kamienica Polska (załącznik Nr 3 do Statutu Gminy). Dodać trzeba, że § 1 załącznika nr 4 do Statutu Gminy jest zrozumiały dla adresatów uchwały. Tożsame uregulowania zawierał poprzednio obowiązujący statut (Uchwała Rady Gminy Nr 27/III/2003 z 14.02.2003 roku w sprawie statutu gminy wraz z późniejszymi zmianami).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 oraz art. 22 ust. 1 u.s.g. wskazano, że z art. 26 ust. 1 ustawy wynika, że wójt jest organem gminy, a jego zadania zostały wymienione w art. 30 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którymi wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. W art. 30 ust. 2 u.s.g. ustawodawca posłużył się katalogiem otwartym zadań przekazanych do kompetencji wójta, używając sformułowania "w szczególności". W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy (art. 30 ust. 3 u.s.g.). Do obowiązków wójta jako organu wykonawczego należy podejmowanie działań i czynności prawnych oraz techniczno-organizacyjnych. Oprócz funkcji organu wykonawczego gminy (art. 26 ust. 1 u.s.g.), wójt jest organem administracji publicznej właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu tej administracji (art. 39 u.s.g.), kierownikiem urzędu gminy (art. 33 ust. 3 u.s.g.), a tym samym przełożonym służbowym zatrudnionych tam pracowników samorządowych oraz zwierzchnikiem służbowym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 u.s.g.), ustawowym reprezentantem gminy (art. 31 u.s.g.), w tym także w zgromadzeniach związków komunalnych (art. 70 ust. 1 u.s.g.), terenowym organem obrony cywilnej (art. 17 ust. 6 ustawy z 21.11.1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 461 z późn zm.), podmiotem odpowiedzialnym za sprawy ochrony przed powodziami i skutkami klęsk żywiołowych (art. 31 a i 31 b u.s.g.), wreszcie ex lege kierownikiem urzędu stanu cywilnego (art. 6 ust. 2 ustawa z 29.09.1986 roku - Prawo o aktach stanu cywilnego t.j. Dz. U. z 2011 Nr 212 poz. 1264 z późn zm.).

Z kolei zadania przewodniczącego rady określone zostały w art. 19 ust. 2 u.s.g. Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady.

Wykonując zadania wyraźnie powierzone w ustawie: radzie gminy, wójtowi i przewodniczącemu, musi istnieć schemat czynności organizacyjnych, zapewniających wykonanie ustawowych obowiązków. Zakwestionowane w skardze przepisy Statutu, mimo, że wymieniają zadania Wójta gminy i Przewodniczącego bez delegacji ustawowej, to stanowią o podziale kompetencji w organach gminy, poprzez określenie czynności techniczno - organizacyjnych. O ustroju gminy stanowi jej statut, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 22 ust. 1 u.s.g.).

Zadania powierzone w Statucie Wójtowi i Przewodniczącemu Rady należy odczytywać jako stworzenie wewnętrznej organizacji i trybu pracy tych organów gminy, w celu realizacji zadań ustawowych, Tworzenie przepisów dotyczących ustroju gminy (wewnętrznej organizacji i trybu pracy organów gminy) nie wymaga szczegółowego upoważnienia ustawowego. Zakwestionowane przepisy statutu stanowią dookreślenie podziału kompetencji pomiędzy organami i regulują wewnętrzną organizację ( Uchwała Rady Gminy Kamienica Polska Nr 27/II/2003 z 14.02.2003 roku w sprawie statutu gminy wraz z późniejszymi zmianami).

Mając na uwadze. że statut danej jednostki samorządu terytorialnego winien regulować kompleksowo zasady funkcjonowania tej jednostki uznać należy, że powtórzenie zapisów ustawowych, które mają w zasadzie charakter porządkujący i ujednolicający materię statutową, nie naruszają w sposób istotny wskazanych przez Wojewodę przepisów prawa.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 37a u.s.g. w ocenie strony skarżonej uregulowano w statucie zasady uczestniczenia sołtysa w pracach rady gminy, które odpowiadają prawu. Należy podkreślić, że § 1 ust. 3 Załącznika Nr 2 do Statut Gminy stanowi, że o sesji rady należy zawiadomić radnych na 7 dni przez terminem posiedzenia wskazując miejsce, dzień i godzinę pierwszego posiedzenia oraz proponowany porządek obrad. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Powiadomienie następuje poprzez pocztę elektroniczną lub tradycyjną - zależnie od deklaracji radnego złożonej w biurze rady.

Przewodniczący zaprasza na sesję radnych powiatowych, sołtysów oraz inne osoby stosownie do problematyki sesji. ( Uchwała Rady Gminy Kamienica Polska Nr 27/III/2003 z 14.02.2003r. w sprawie statutu gminy wraz z późniejszymi zmianami).

Odnośnie zarzutu na naruszenia art. 51 ust. 3 u.s.g. zarzucany brak zasad nie pozbawia całkowicie jednostek budżetowych możliwości prowadzenia gospodarki, gdyż w tym zakresie obowiązują przepisy szczególne, między innymi ustawa z 21 lutego 2014 roku o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301), która szczegółowo reguluje zasady jego tworzenia, tryb wyodrębnienia, jak i sposób wydatkowania tych środków oraz ustawa z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późno zm.). Ustawodawca przyznał w art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. radzie gminy uprawnienie do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności (wyrok WSA w Krakowie z 11.05.2004r. sygn. akt III SA/Kr 61/04). Nie przewidział jednak żadnego ustalonego katalogu zadań i kompetencji jednostek pomocniczych. Ich status publicznoprawny wyznaczony jest poprzez uprawnienia (kompetencje, zadania) publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw publicznych, które gmina im przekaże. W poprzednio obowiązującym Statucie również nie było regulacji dotyczącej szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek pomocniczych (Uchwała Rady Gminy Kamienica Polska Nr 27/III/2003 z 14.02.2003 roku w sprawie statutu gminy wraz z późniejszymi zmianami).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze wniesiono o ich oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu, że Rada Gminy nie posiada kompetencji do określania granic terytorialnych jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 u.s.g.) odwołano się do § 24 w którym stwierdzono, że integralną część Statutu stanowią załączniki: mapa geodezyjna określająca granice gminy (pkt 1), wykaz jednostek organizacyjnych Gminy (pkt 5) oraz wykaz jednostek pomocniczych Gminy (pkt 6).

Podkreślono, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego zamieszczone są uchwały, które nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru, a regulują kwestie map określających obszar i granice administracyjne gminy, czy z regulacjami dotyczącymi jednostek organizacyjnych i pomocniczych gminy. W poprzednio obowiązującym Statucie załącznikami były m.in. mapa geodezyjna określająca granice gminy oraz wykaz jednostek organizacyjnych gminy (uchwała Rady Gminy Nr 27/III/2003 z 14.02.2003r. w sprawie statutu gminy wraz z późniejszymi zmianami). Natomiast wykaz jednostek pomocniczy został wprowadzony do poprzednio obowiązującego Statutu Uchwałą Nr 92/XVII/2012 Rady Gminy z 25 września 2012 roku w sprawie zmian w Statucie Gminy.

W przedmiocie uregulowania w statucie gospodarki finansowej gminy zarzuty skargi również nie zasługiwały na uwzględnienie.

W skardze organ nadzoru podniósł, że w ocenie skarżącego gospodarka finansowa gminy nie stanowi przedmiotu materii statutowej. Ponadto regulacja ww. rozdziału w wielu miejscach stanowi powtórzenia i modyfikację przepisów ustawy czy też ustawy o finansach publicznych.

Skarżona strona nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru w kwestii oceny regulacji rozdziału 7 załącznika do uchwały jako wykraczającego poza delegację z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP. Odwołano się przy tym do argumentacji podniesionej w zarzutach naruszenia art. 22 ust. 1 usg. W poprzednio obowiązującym Statucie w Rozdziale VII - Gospodarka finansowa gminy Rada Gminy również uregulowała powyższą materię, a organ nadzoru nie kwestionował tych regulacji. (Uchwała Rady Gminy Kamienica Polska Nr 27/III/2003 z 14.02.2003 roku w sprawie statutu gminy wraz z późniejszymi zmianami).

Przechodząc do kolejnych zarzutów w przedmiocie powtórzeń, modyfikacji przepisów podkreślono, że Statut i jego zmiany nie powinny zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne. W orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń w statucie zapisów ustawowych nie ma charakteru bezwzględnego.

Zgodnie z § 6 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Akt prawa miejscowego winien być więc w pełni czytelny i zrozumiały, a zawarte w nim sformułowania winny być jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (wyroki WSA we Wrocławiu z 15.03.2007 r. sygn. akt II SA/Wr 521/06 oraz z 12.10.2005 r. sygn. akt II SA/Wr 385/05 , NSA z 6.06.1995 r. sygn. akt SA/Cd 2949/94). Nadto dla adresatów uchwały powołanie treści zapisu z ustawy czyni statut bardziej czytelnym, a modyfikacje wskazane przez organ nadzoru nie wypaczyły sensu przepisów ustawowych.

Na rozprawie 10 marca 2020 roku żadna ze stron postępowania nie była reprezentowana, a skarżący nie odniósł się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że realizując kompetencję wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Śląski nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym wyżej terminie, co spowodowało możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, co skutecznie uczynił.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega uchwała Rady Gminy Kamienica Polska z 30 października 2014r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy w zakresie jej niezgodności z art. 11b ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 37a ust. 1, art. 51 ust. 3 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały oraz z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Statut gminy jako akt prawa miejscowego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej obowiązującym na obszarze danej gminy ( art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP), uchwalanym przez radę gminy ( art. 15 ust. 2 u.s.g.), na podstawie normy kompetencyjnej z art. 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Statut reguluje ustrój gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), a w szczególności organizację wewnętrzną i tryb pracy jej organów (art. 22 ust. 1 u.s.g.). Ustawa o samorządzie gminnym wskazuje dalsze jeszcze kwestie, jakie powinny zostać uregulowane w statucie gminy ( art. 5 ust. 3, art. 11b ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 18b ust. 3, art. 23 ust. 4, art. 37a, art. 51 ust. 3 u.s.g.). Wszystkie kwestie wymienione w powołanej ustawie mieszczą się w pojęciu ustroju (wewnętrznego) gminy ( A. Wierzbica (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

Ograniczenia swobody statutowej gminy, gwarantowanej jej zarówno Konstytucją RP, Europejską Kartą Samorządu Lokalnego jak i ustawą o samorządzie gminnym, będą polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy o samorządzie gminnym i zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. Dozwolone jest natomiast uszczegółowienie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach bądź uzupełnienie kwestii, które w ustawach nie znalazły prawnych rozwiązań, o ile ustawa tworzy podstawę do takiej regulacji.

Odnosząc się do zarzutów powtórzenia w treści Statutu Gminy norm ustawowych należało stwierdzić, że stanowisko skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie, zaś argumentację Gminy zawartą w odpowiedzi na skargę, co do zasady należało podzielić. Słusznie wskazano bowiem, że normy statutowe stanowią podstawę działania organów i jednostek Gminy, od których jako od profesjonalnych podmiotów należy oczekiwać umiejętności stosowania i wykładni przepisów prawa zarówno rangi ustawowej jak i prawa miejscowego w szerokim znaczeniu tego słowa. Podkreślić jednak trzeba, że normy statutowe winny również być czytelne dla mieszkańców danej gminy, którzy nie muszą być przecież podmiotami profesjonalnymi. W tych okolicznościach powtórzenia norm ustawowych zawarte w ocenianym Statucie, a opisane w skardze należało oceniać również pod kontem ich czytelności i przydatności dla mieszkańców gminy. Gmina zasadnie prezentując swe stanowisko w sprawie odwołała się do przepisów Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. W tym kontekście należało podkreślić, że każdy przepis powinna cechować precyzja i adekwatność wypowiedzi prawodawcy do jego zamiaru. Stanowienie przepisów wieloznacznych i niejasnych narusza konstytucyjną zasadę określoności przepisów prawa wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP. Precyzja i jednoznaczność tekstu prawnego, nie wyłączając aktu prawa miejscowego stanowi ideał (kierunek), do którego organy państwa, samorządu winny zmierzać. Jego osiągnięcie nie zawsze jest możliwe w praktyce. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 listopada 2006 r., sygn. akt SK 42/05, opubl. OTK-A 2006/10/148 podkreślając, że w praktyce nie jest możliwe posługiwanie się w tekstach prawnych wyłącznie pojęciami całkowicie ostrymi, a pewien rozsądny poziom nieostrości nazw używanych w tekstach aktów normatywnych pozwala uniknąć nadmiernej kazuistyki i zapewnić elastyczność podczas stosowania prawa. Warunki te spełniają w rozumieniu § 6 przywołanego rozporządzenia kwestionowane w skardze zapisy Statutu Gminy, a w konsekwencji zarzut skarżącego okazał się niezasadny.

Powyższe rozważania odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., który został powtórzony w § 5 ust. 5 załącznika do uchwały Rady Gminy oraz do treści § 13 uchwały. Już z samej treści przepisów ustawy wynika jawność działalności organów gminy, co zapewnia szeroki dostęp do materiałów źródłowych, a Statut Gminy wskazał sposób dostępu do protokołów sesji rady gminy. Gmina słusznie podkreśliła, że kwestie dostępu do różnego rodzaju dokumentów regulowane są wieloma przepisami prawa, w tym ustawą o dostępie do informacji publicznej ( wyrok WSA w Lublinie z 5.02.2015r. sygn. akt III SA/Lu 647/14). Odnosząc się do powołanego przez skarżącego wyroku Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 października 2019r. sygn. akt IV SA/Po 586/19 należało w ślad za tym sądem podkreślić, że statuty nie mogą obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów prawa dostępu do informacji, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby wywierać istotny wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizacji.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 18a ust. 5 u.s.g. na wstępie podkreślić należało, że komisja rewizyjna i budżetu działała już na podstawie uchwały Nr 109/XII/96 z 16 lutego 1996 roku, a okoliczność ta była wielokrotnie przedmiotem działań nadzorczych skarżącego, co nie było kwestionowane. Skarżący w szczególności wskazując na niezgodność z prawem takiego uregulowania nie wskazał przepisu, który zostałby naruszony, a przywołany art. 18a u.s.g. nie zawiera takiego zakazu expressis verbis. Nadto ustawodawca pozostawił do wyłącznej kompetencji rady gminy w formie uchwały kwestie regulacji zawartych w statucie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g.), w tym możliwość powołania komisji, nakładając oblig powołania jedynie komisji rewizyjnej (art. 18a u.s.g.). W ocenie skarżącego przepisy załącznika Nr 3 do statutu (§ 2 ust. 5) oraz załącznika Nr 4 (§ 5) wymagają norm kolizyjnych, zaś stanowisko Gminy nie wskazuje by w praktyce dochodziło do wątpliwości interpretacyjnych tych przepisów, co wskazuje na brak potrzeby ustanawiania takich norm. Należy również podzielić pogląd Gminy, że Regulamin Komisji Rewizyjnej i Budżetu Rady Gminy (załącznik Nr 4) zawiera przepisy szczególne w stosunku do Regulaminu Pracy Komisji Rady Gminy (załącznik Nr 3), nie budzi u adresatów wątpliwości interpretacyjnych, a nadto tożsame uregulowania zawierał poprzednio obowiązujący statut z 14 lutego 2003 roku, co nie było kwestionowane w trybie nadzorczym.

Przywołana uchwała Rady Gminy z 14 lutego 2003 roku regulowała również tak jak zaskarżony akt zasady uczestnictwa określonych podmiotów w pracach rady gminy, a podnoszony w skardze w tym zakresie zarzut naruszenia art. 37a u.s.g. nie zasługiwał na uwzględnienie. W załączniku Nr 2 § 1 pkt określono zasady i tryb zawiadamiania wymienianych tam osób o pracach rady gminy. Wśród osób tam wskazanych znajdują się również sołtysi, a powyższe kwestie zostały umieszczone w jednej jednostce redakcyjnej Regulaminu Pracy Rady Gminy, co nie wskazuje na odmienny tryb zawiadamiania sołtysów w stosunku do innych podmiotów tam wskazanych. Podkreślić przy tym trzeba, że zarówno obecność sołtysa jak i przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy nie jest obowiązkowa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8.08.2019r. sygn. akt II SA/Go 163/19).

Przywołany w skardze, jako naruszony, art. 51 ust. 3 u.s.g. stanowi, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Gospodarka finansowa w odniesieniu do jednostek pomocniczych ograniczona jest wyłącznie do dokonywania wydatków i pozostaje w pełni zależna od odpowiednich postanowień uchwały budżetowej gminy (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod. red. Pawła Chmielnickiego wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007 r., s. 491). Art. 51 ust. 3 u.s.g. stanowi podstawę wprowadzenia w statucie postanowień umożliwiających przeznaczenie w budżecie gminy wydatków na sfinansowanie działalności jednostek pomocniczych i określenia modelu tej gospodarki w ramach tego budżetu. W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się także, że w związku z brakiem możliwości tworzenia budżetu przez jednostki pomocnicze, przepis art. 51 ust. 3 u.s.g. należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gminy wydatków na finansowanie działalności jednostek pomocniczych (G. Jyż, Zb. Pławecki, A. Szewc, Komentarz, ABC 2010, wyd. III, komentarz do art. 51). W art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. ustawodawca przewidział uprawnienia rady gminy do tworzenia jednostek pomocniczych nie wskazując jednocześnie obligatoryjnego katalogu zadań i kompetencji zakreślonych zasadą subsydiarności. Ponownie należy podkreślić, że treść zakwestionowanego aktu jest tożsama z zapisami poprzednio obowiązującej uchwały Rady Gminy z 14 lutego 2003 roku, który nie był kwestionowany przez organy nadzoru.

Ponownie do powołanej wyżej uchwały należało odwołać się dokonując oceny zarzutu bezpodstawnego określenia przez Radę Gminy jej granic, a nadto określenia wykazu jednostek organizacyjnych i pomocniczych gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.sg. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice, a załącznik do badanej uchwały w postaci mapy geodezyjnej gminy obrazującej jej granice nie znosi, zmienia, modyfikuje tego uprawnienia. Art. 22 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, a wymienienie w załączniku do uchwały jednostek organizacyjnych i jednostek pomocniczych gminy nie modyfikuje treści wskazanego w skardze art. 3 ust. 3 i art. 22 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę gmina zasadnie wskazała, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego zamieszczone są uchwały niekwestionowane przez organ nadzoru, a zawierające podważane zapisy. W załączniku do uchwały z 14 lutego 2003 roku zamieszczono zarówno mapę geodezyjną określająca granice gminy oraz wykaz jednostek organizacyjny, a jednostki pomocnicze zostały wykazane w złączniku do uchwały z 25 września 2012 roku.

W konsekwencji powyższych rozważań nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Podkreślić również należało, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Rada Gminy podjęła uchwałę Nr 75/XIII/2019 z 27 grudnia 2019 r. mocą której Gminie nadano nowy statut od 29 stycznia 2020 roku, a w konsekwencji powyższe rozważania nie mają bieżącej doniosłości.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.