Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1483/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189 w zw z art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3294/18 w sprawie ze skargi A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie nałożył na B. S.A. z siedzibą w Z. (dalej: spółka) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia pn. "Budowa z adaptacją budynku mieszkalnego [...] na "Muzeum Narciarstwa, Taternictwa i Eksploatacji [...]" oraz budowa Centrum Obsługi Ruchu Turystycznego w rejonie dolnej stacji [...] wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą (przyłącza, dojścia, dojazdy)", na działkach nr [...], a także określił zakres raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Zażalenie na to postanowienie złożyła spółka.

Postanowieniem z [...] września 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie w całości i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania powyższego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2017 r. złożył skarżący.

Postanowieniem z 20 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 50/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący.

Postanowieniem z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3161/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w tej sprawie, dla oceny legitymacji skargowej skarżącego, nie mógł mieć zastosowania art. 98 ust. 7a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa).

Zdaniem Sądu I instancji, skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 29 września 2017 r. Interes prawny warunkujący wniesienie skargi z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), jest pojęciowo szerszy niż interes prawny determinujący status strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.). Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. W przypadku skarżącego, w odniesieniu do przedsięwzięć zlokalizowanych na obszarze A., który równocześnie stanowi obszar Natura 2000, interes prawny należy wyprowadzić przede wszystkim z art. 32 ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm. – dalej: u.o.p.). Ponadto do zadań parków narodowych należy w szczególności prowadzenie działań ochronnych w ekosystemach parku narodowego, zmierzających do realizacji celów, o których mowa w art. 8 ust. 2 (art. 8b ust. 1 pkt 1 u.o.p.). Celami tymi są zachowanie różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów. Park narodowy jest najwyższą formą ochrony przyrody, obejmującą obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe (art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 2 u.o.p.). Na szczególną rolę parku narodowego w ochronie obszarów Natura 2000 wskazuje również art. 94 ust. 1 u.o.p. W postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 96-103 ustawy środowiskowej) dyrektor parku narodowego nie został wyposażony w kompetencje władcze, a w szczególności organ ten nie jest uprawniony do wydawania postanowień uzgadniających. Oznacza to, że A. jest legitymowany do wniesienia skargi na postanowienie dotyczące oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 inwestycji zlokalizowanej na terenie tego Parku.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 ust. 1 - 3 i 5 ustawy środowiskowej w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 96 - 103 ustawy środowiskowej, podobnie jak art. 33 i 34 u.o.p., wprowadzone zostały w ramach implementacji do prawa krajowego art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. z 1992, L 206, s. 7 ze zm.- dalej: dyrektywa siedliskowa). W świetle tych przepisów, negatywne oddziaływanie inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000 nie musi być udowodnione. Zgodnie z zasadą ostrożności wyrażoną m. in. w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799), wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa lub ryzyka, że działania spowodują negatywnie oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000. W świetle zasady ostrożności, racjonalne wątpliwości co do ryzyka negatywnego odziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 interpretuje się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji. Oznacza to, że dla wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, wystarczające jest ustalenie stanu potencjalnego, tzn., że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na taki obszar, a nie, że istnieje pewność co do takiego oddziaływania. Postanowienie na podstawie art. 97 ust. 2 ustawy środowiskowej nie przesądza jeszcze ostatecznie, że dane przedsięwzięcie będzie rzeczywiście znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a co za tym idzie, że dla jego realizacji konieczne będzie spełnienie rygorystycznych wymogów z art. 34 u.o.p. Wydanie tego postanowienia przesądza natomiast o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Dopiero po sporządzeniu tego raportu właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska rozstrzyga odrębnym postanowieniem w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

W świetle standardowego formularza danych dla obszaru [...] (punkt 4.3.), podstawowymi zagrożeniami dla tego obszaru są m. in. turystyka górska, wspinaczka, speleologia (kod GOI.04), narciarstwo, w tym poza trasami (kod GOI.06) oraz turystyka piesza, jazda konna i jazda na pojazdach niezmotoryzowanych (kod G01.02). Wszystkim tym zagrożeniom przypisano przy tym wysoki poziom (pozostałe rodzaje zagrożeń zakwalifikowano jako średnie i niskie). Zdaniem Sądu I instancji, już te informacje, zawarte w kluczowym dokumencie z punktu widzenia identyfikacji zagrożeń dla danego obszaru Natura 2000, w zestawieniu z rodzajem i skalą planowanego przez spółkę przedsięwzięcia, uzasadniały przyjęcie, że zachodzi prawdopodobieństwo, że przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 [...]. Planowane przedsięwzięcie ma polegać na adaptacji budynku mieszkalnego ([...]) na muzeum Narciarstwa, Taternictwa i Eksploatacji [...] oraz budowie centrum obsługi ruchu turystycznego w rejonie dolnej stacji [...] wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą (przyłącza, dojścia, dojazdy). Z karty informacyjnej wynika, że muzeum ma mieć nowoczesną i atrakcyjną formę, m. in. przewidziano sale projekcji multimedialnych. Muzeum to ma być szczególnie atrakcyjne dla najmłodszych. Z kolei centrum obsługi ruchu turystycznego ma na celu zapewnienie komfortowych warunków turystom oczekującym na przejazd kolejką linową. W ramach tego centrum przewidziano m. in. hall główny, szatnię dla narciarzy, bar szybkiej obsługi, zespół sanitarny, pomieszczenia usługowe oraz zaplecze socjalne. Spółka przyznała, że realizacja przedsięwzięcia ma wpłynąć znacząco na rozszerzenie dostępu do oferty turystycznej, kulturalnej i edukacyjnej w rejonie pogranicza (s. 5-6 karty informacyjnej). Teren wokół budynku ma być dodatkowym miejscem relaksu dla zwiedzających oraz organizowania działań edukacyjnych i wystaw plenerowych. Spółka oszacowała liczbę zwiedzających na 190 000 rocznie. Około 19 000 osób przyjedzie specjalnie do muzeum (s. 4 pisma z 16 maja 2017 r.). Pomijając wątpliwość co do tych szacunków sporządzonych w oparciu o uśrednione dane dla województwa małopolskiego (w aspekcie podkreślanego przez spółkę nowatorskiego i atrakcyjnego charakteru muzeum oraz ogromnej liczby turystów przebywających w okolicy Kuźnicy), to zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju zwiększenie liczby turystów (planowany do przebudowy budynek ma obecnie funkcję mieszkalną) stanowiło istotny argument na rzecz nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Zwiększeniu najprawdopodobniej ulegnie ogólna liczba turystów, w tym narciarzy. Celem przedsięwzięcia jest bowiem m. in. zwiększenie atrakcyjności wypoczynku i rekreacji w okolicy, w której spółka prowadzi działalność gospodarczą. Kolejnym zagadnieniem mającym istotny wpływ na zasadność nałożenia na spółkę obowiązku przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jest kwestia oddziaływań skumulowanych (art. 33 ust. 1 u.o.p. oraz art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej). Wpływ ten nie został wnikliwie przeanalizowany w zaskarżonym postanowieniu, chociaż organ I instancji w postanowieniu z [...] czerwca 2017 r. szczegółowo omówił przedsięwzięcia planowane lub realizowane w pobliskiej okolicy, które mogą również przyczynić się do zwiększenia poziomu zagrożeń dla obszaru Natura 2000 [...]. Przedsięwzięcia te mają również na celu podniesienie atrakcyjności turystycznej okolic Kuźnic, a zatem i zwiększenie liczby turystów i narciarzy. Ponadto poważne wątpliwości budzi ujęcie w karcie informacyjnej zagadnienia ilości wytarzanych odpadów. Tak istotnie zwiększona ilość turystów będzie generować również istotne zwiększenie ilości odpadów. To z kolei rzutuje również na częstotliwość odbioru tych odpadów, czyli zwiększenie ruchu samochodów (a tym samym emisji hałasu oraz zanieczyszczenia powietrza). Kwestie te zostały szczegółowo omówione w postanowieniu organu I instancji i Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podważył ich w sposób przekonujący. To samo dotyczy bezzasadnego przyjęcie w karcie informacyjnej jako podstawy do oceny poziomu hałasu tła akustycznego o wartości 0 dB.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Polegało to na rozpoznaniu skargi na postanowienie w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy środowiskowej. W ocenie organu, środek zaskarżenia przysługiwał wyłącznie na postanowienie w sprawie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wydanego na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 50 § 1 oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi podmiotu nielegitymowanego. W ocenie organu, żadna ze stron nie miała legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, bowiem zarówno zażalenie, jak i następnie skarga do sądu administracyjnego przysługują wyłącznie na postanowienie w sprawie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 32 ust. 5, art. 8 ust. 2 i art. 94 ust. 1 u.o.p. przez uznanie, że A. posiada interes prawny w zaskarżeniu postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W ocenie organu, przepisy te nie dają podstaw do wywiedzenia interesu prawnego parku narodowego, który umożliwiałby uznanie za stronę postępowania wszczętego na wniosek innego podmiotu. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W przypadku niepodzielenia powyższych zarzutów organ podniósł dodatkowe zarzuty naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie wpłynie znacząco negatywnie na obszar Natura 2000. W ocenie organu, prawidłowo przeprowadzono ocenę ryzyka wystąpienia znacząco negatywnego wpływu na cele tego obszaru, w tym także w świetle zasady przezorności, co było wystarczające dla stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, stosownie do norm prawa materialnego. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę. Polegało to na przyjęciu, że w sprawie nie miał zastosowania art. 97 ust. 5 ustawy środowiskowej, podczas gdy stan faktyczny sprawy był jasny, a organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, niezastosowanie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jako wzorca kontroli. Polegało to na przyjęciu, że skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania, podczas gdy Sąd I instancji w ogóle nie przeanalizował tej kwestii. Postępowanie dotyczące stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zostało przeprowadzone w ramach toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Oznacza to, że merytoryczna kontrola zaskarżonego postanowienia była co najmniej przedwczesna, bowiem Sąd I instancji powinien po dokonaniu oceny w powyższym zakresie skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Po drugie, nieprawidłowe zastosowanie art. 32 ust. 5, art. 8 ust. 2 i art. 94 ust. 1 u.o.p. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że stanowią one źródło interesu prawnego A., podczas gdy przepisy te stanowią jedynie o zadaniach i kompetencjach Parku w zakresie ochrony przyrody. Tym samym Sąd I instancji powinien skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W przypadku niepodzielenia powyższych zarzutów i dokonania oceny, że skarżący posiadał interes prawny do wniesienia skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organ zarzucił także dokonanie błędnej oceny, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 97 ust. 5 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym stwierdza się brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Ponadto błędnie uznano, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające konieczność wydania postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 w trybie art. 97 ust. 1-3 ustawy środowiskowej, w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy przeczy konieczności przeprowadzenia takiej oceny. W konsekwencji Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.

Organ zarzucił także nieprawidłowe zastosowanie art. 33 ust. 1 u.o.p. jako wzorca kontroli. W ocenie organu, biorąc pod uwagę charakter i skalę przedsięwzięcia oraz zagospodarowanie rejonu przedsięwzięcia, oddziaływanie tego rodzaju nie może być uznane za znaczące z punktu widzenia celów ochrony obszaru Natura 2000. Stanowiło to przesłankę do stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Oznacza to, że Sąd I instancji powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, albo jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W skardze kasacyjnej organ sformułował zarzuty dwojakiego rodzaju. Pierwsza grupa zarzutów prowadzić ma do podważenia dopuszczalności skargi i legitymacji procesowej skarżącego, a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi. Druga grupa zarzutów dotyczy istoty sprawy w tym znaczeniu, że ma podważyć stanowisko o konieczności ponownego rozważenia przez organ konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W obu tych grupach podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących dopuszczalności skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Polegało to na rozpoznaniu skargi na postanowienie w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, wydanego na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie w sprawie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wydanego na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zażalenie takie nie przysługuje natomiast na postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 określone w art. 97 ust. 5 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że z woli ustawodawcy jedynie postanowienia stwierdzające potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 mogą być poddane kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, a następnie mogą być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W konsekwencji bez znaczenia dla dopuszczalności skargi jest, czy postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zostało wydane przez organ I instancji czy też, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, przez organ wyższego stopnia na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie z art. 97 ust. 1 ustawy środowiskowej. W obu bowiem przypadkach możliwość wniesienia skargi na tego rodzaju postanowienie jest wyłączona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Norma ta nie może być odczytywana dosłownie, ponieważ z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Oznacza to, że z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika dopuszczalność zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, które zostały wydane przez organ wyższego stopnia na skutek rozpoznania dopuszczalnego zażalenia na postanowienie wydane przez organ I instancji, przy założeniu jednak, że ewentualne postanowienie reformatoryjne organu wyższego stopnia nie jest postanowieniem, na które nie przysługiwałoby zażalenie, jeżeli zostałoby wydane przez organ I instancji. Wynika to z wykładni systemowej zarówno zakresu kognicji sądów administracyjnych określonego w przepisach ustawy p.p.s.a., jak i z art. 141 § 1 i art. 142 k.p.a. Na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia zażalenie służy stronie, tylko gdy k.p.a. tak stanowi. Natomiast postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Odmienna interpretacja powyższych przepisów prowadziłaby do niedopuszczalnego z punktu widzenia praworządności skutku. Z jednej strony postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (art. 97 ust. 5 ustawy środowiskowej) wydane przez organ I instancji, nie podlegałoby zaskarżeniu zażaleniem, a następnie skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz mogło być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ z art. 97 ust. 1 ustawy środowiskowej. Z drugiej natomiast strony, stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 dopiero przez organ wyższego stopnia mogłoby być przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, pomimo, że z woli ustawodawcy rozstrzygnięcia w tym przedmiocie tego rodzaju kontroli nie podlegają. Uwzględnienie tego zarzutu oznacza, że skarga skarżącego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako z innych przyczyn niedopuszczalna. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony odnieść się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych względów i na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.