Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1331/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 8c, art 15c
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia[...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", odmówił wyłączenia stosowania wobec S. P. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. S. P. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W jego uzasadnieniu wskazał, że okres służby uznany przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") za służbę na rzecz totalitarnego państwa, pokrywa się z okresem odbywania studiów w [...] MSW w [...] oraz z praktykami zawodowymi w Wydziale Ruchu Drogowego WUSW w [...]. Zaznaczył, że obowiązki wykonywał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Był wyróżniany awansami i nagrodami pieniężnymi oraz odznaczony m.in. [...] Krzyżem Zasługi.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] listopada 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, iż IPN w sprawie wnioskodawcy uznał jako służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 1 rok i 11 miesięcy. Całkowity okres służby ww. wynosi 20 lat, 7 miesięcy i 6 dni. Ponadto do wysługi emerytalnej został zaliczony okres 1 roku, 11 miesięcy i 19 dni zasadniczej służby wojskowej.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Dalej organ powołał pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018r. znak: [...]) dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza, z którego wynika, że przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, nadawano wyższy stopień służbowy, a także wyróżniano pochwałami. Ponadto wnioskodawca został odznaczony [...] Krzyżem Zasługi oraz [...] Odznaką Zasłużony Policjant. Nie odnotowano kar dyscyplinarnych wymierzonych wnioskodawcy, czy też prowadzonych wobec niego postępowań karnych lub karno-skarbowych. Brak jest też dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Następnie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. stanowi pojęcie o charakterze nieostrym, które również powinno być oceniane indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 20 lat, 7 miesięcy i 6 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok i 11 miesięcy. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Dalej organ wskazał, iż brak jest podstaw do kwestionowania rzetelnego wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. W ocenie Komendanta Głównego Policji ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność jego służby. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczenia wymaga, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ zauważył również, że zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ww. ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania wobec wnioskodawcy ogólnie obowiązujących przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a tej ustawy.

Organ wskazał również, że w przypadku kwestionowania przez wnioskodawcę treści informacji przekazanej przez IPN co do przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, powinien zwrócić się do tego organu, bowiem Minister SWiA nie jest organem właściwym do weryfikacji ww. danych. Organ ten, w świetle art. 13a ust. 5 i 6 ustawy zaopatrzeniowej, jest związany treścią informacji sporządzoną przez IPN.

Pismem z dnia 22 maja 2019 r. S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra SWiA z dnia [...] kwietnia 2019 r. zarzucając:

1) naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- nie zachodzi przesłanka "krótkotrwałości" służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ww. ustawy, w sytuacji gdy okres 1 roku i 11 miesięcy w stosunku do całkowitego okresu służby skarżącego obejmującego 20 lat, 7 miesięcy i 6 dni prowadzi do wniosku, iż przesłanka ta została spełniona,

- warunkiem koniecznym zastosowania ww. przepisu jest pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia w sytuacji, gdy literalne brzmienie tego przepisu poprzez dodanie sformułowania "w szczególności" wskazuje, że jest to przesłanka mająca wyłącznie charakter dodatkowy, przykładowy, a katalog przesłanek jest katalogiem otwartym, co doprowadziło do błędnego uznania, iż brak jest podstaw do skorzystania przez skarżącego z uprawnień wynikających z ww. przepisu,

- zawarte w ww. przepisie kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku" sprowadza się do legitymowania się przez funkcjonariusza wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, podczas gdy powołany przepis nie ogranicza tego kryterium do oceny przebiegu służby, ale do całokształtu okoliczności dotyczących życia skarżącego,

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, w szczególności pominięcie istotnych w sprawie okoliczności, tj. odznaczenia skarżącego [...] Krzyżem Zasługi oraz [...] Odznaką Zasłużony Policjant, które świadczą o tym, że skarżący wyróżniał się na tle pozostałych funkcjonariuszy, co w ocenie organu wpisuje się w kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku",

3) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w ww. przepisie, tj. bez jednoznacznego wskazania, w oparciu o jakie przesłanki organ dokonał oceny braku wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty przedstawiając dodatkową argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmawiająca wyłączenia stosowania wobec S. P. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister SWiA przywołując słownikowe znaczenie wyrazu "krótkotrwały" trafnie zauważył, iż pojęcie to ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym. Nie wziął jednak pod uwagę, że - w języku potocznym - pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy.

Zaznaczyć należy, że posługując się pojęciem "krótkotrwałości" prawodawca odniósł je generalnie do oceny służby funkcjonariuszy. Nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie jako to wydaje się przyjmować organ powołując wszelkie, potoczne znaczenia tego wyrazu w różnych kontekstach. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem krótkotrwały przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne po przepracowaniu kilkudziesięciu lat. Te przypadki musiał mieć bowiem przede wszystkim na względzie prawodawca przyjmując omawianą regulację - dotyczącą także świadczeń emerytalnych. W tym względzie zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu pracy (służby), okres nawet kilkuletni może być potocznie określony jako "krótkotrwały".

Stanowiska prezentowanego przez organ, jakoby prawodawca użył co do służby funkcjonariuszy określenia "krótkotrwała" wyłącznie w celu scharakteryzowania okresów określanych potocznie np. mianem: "przelotny", "chwilowy", "przejściowy" czy "epizodyczny" (m.in. takie określenia wymieniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), nie sposób wyprowadzić z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) ani towarzyszących jej przyjęciu dokumentów.

Jak wynika z treści uzasadnienia do projektu ww. ustawy: "konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej" (druk sejmowy nr 1061, s. 5). Ustawodawca zamierzał przyjąć stosowne rozwiązania wobec niezrealizowania celów zakreślonych poprzednią nowelizacją ustawy zaopatrzeniowej - ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2009 r. Nr 24, poz. 145). Potwierdzają to fragmenty uzasadnienia projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (druk sejmowy nr 1061 s. 1 wers 1 i 2, s. 2 wers 32 i 33, s. 3 wers 1 i 2, s. 4 wers 32 i 33. s. 5 wers 1-3). Jednoznacznie wyrażanym celem ww. ustawy było zatem wyłącznie odebranie funkcjonariuszom i ich rodzinom nienależnych przywilejów. Świadczy o tym m.in. stwierdzenie: "Zaproponowane rozwiązania nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny karalne popełnione w okresie PRL, ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje" (druk sejmowy nr 1061 s. 5).

Trzeba przy tym odnotować, że przedłożony Sejmowi przez rząd projekt ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. nie zawierał propozycji wprowadzenia do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a. Celu ustanowienia tej regulacji nie wyjaśniono więc w uzasadnieniu danego projektu. Nie jest wobec tego możliwe zrekonstruowanie intencji prawodawcy na podstawie tego dokumentu. Zasadne jest w takiej sytuacji odwołanie się do innych źródeł informacji, w tym - udostępnionych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Sejmu RP - materiałów, dokumentujących pracę nad projektem ustawy, w toku posiedzeń komisji sejmowych, do których skierowano dany projekt.

Jak wynika z tychże dokumentów, posłowie zgłaszali szereg wątpliwości odnośnie stosowania reguł z ujętego w projekcie ustawy art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej, także do funkcjonariuszy, którzy prawa do świadczeń nabyli w służbie po 1990 r., mieli zaś zasługi w pracy na rzecz niepodległej Polski, służąc jej z narażeniem życia i zdrowia - tak s. 25 wypowiedź Wiceprzewodniczącej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny poseł M. K. - według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 73) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 52) z dnia 13 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych (publ.: www.sejm.gov.pl). Analogiczne zastrzeżenia dotyczyły świadczeń na rzecz rodzin funkcjonariuszy, którzy np. polegli w służbie. Wobec zgłoszenia szeregu uwag, w toku ponownego wspólnego posiedzenia komisji sejmowych w sprawie projektu ustawy, Przewodniczący Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych wniósł o dopisanie do projektu przepisu art. 8a w brzmieniu tożsamym względem przepisu ostatecznie wprowadzonego do ustawy zaopatrzeniowej. Jak wskazywał, była to propozycja popierana przez rząd - tak s. 4, wypowiedź posła A. C., według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) z dnia 15 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarię Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych (publ.: www.sejm.gov.pl).

Z kolei reprezentant rządu, przedstawiając wskazaną poprawkę, wskazywał m.in.: "Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie (...) wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta. Po rozważeniu tych argumentów proponujemy taki przepis, który został państwu przedłożony w poprawce nr 1" (s. 8 zapisu - wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - [...]). Zaznaczyć przy tym należy, że w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa." (s. 16 zapisu - wypowiedź Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - J. Z.). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka czy kilkanaście miesięcy należy uznać za nieuzasadnione. Wypowiedź ta nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a następnie prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ nie rozważył w sposób pełny i wyczerpujący z jakich względów uznał, iż w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku i 11 miesięcy, nie może być rozumiana jako krótkotrwała.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał, iż "intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego". Jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku organ nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów uznał, że okres 1 roku i 11 miesięcy służby nie może być uznany za krótkotrwały zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie ponad 20 lat okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych, a tym samym w odniesieniu do znacznej przewagi okresu jego służby w Policji w stosunku do okresu służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Organ poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że ww. okres służby zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, "nie może być oceniony jako krótkotrwały", jednak swego stanowiska w tym względzie w istocie nie uzasadnił.

Wobec braku przekonującego wyjaśnienia stanowiska organu w ww. aspekcie uprawnione jest stanowisko, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 oraz art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako wykonywanie ich w sposób sumienny, solidny i dokładny. Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji, zawarte w informacji z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) oraz w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" sporządzonej przez KWP w [...] w dniu [...] stycznia 2018 r. (pismo znak: [...]), iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednocześnie jednak organ stwierdził, że w zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogłyby stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia. Wskazał przy tym, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniane jako narażenie zdrowia i życia w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Z powyższego wynika, że w ocenie organu skarżący nie spełnił przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na brak dowodów potwierdzających jego udział w zdarzeniach mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia.

Odnosząc się do stanowiska organu stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, które dodatkowo potwierdzałoby zaświadczenie uprawniające do podwyższenia emerytury. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może mieć miejsce gdy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", tj. sytuacja w której wnioskodawca - poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się szczególnymi osiągnięciami w służbie. Organ jednak nie dokonał oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ wskazał jedynie, że "zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek (...)". Tak ogólnikowe stanowisko organu w istocie nie poddaje się kontroli Sądu, bowiem nie odnosi się do okoliczności rozpatrywanej, indywidualnej sprawy administracyjnej.

Organ bowiem w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, w szczególności w oparciu o informację przekazaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącego, w tym awanse, nadane stopnie, wyróżnienia (pochwały i nagrody pieniężne przyznane w latach 2001 - 2003 za wzorowe wykonywanie obowiązków służbowych), podziękowania oraz odznaczenia: [...] Krzyż Zasługi nadany w dniu [...] września 1992 r. oraz [...] Odznakę Zasłużony Policjant nadaną w dniu [...] lipca 2002 r. Przy czym podkreślić należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2018 r., poz. 400 ze zm.), ustanowiony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z dnia 23 czerwca 1923 r. Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Z kolei w myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz. U. Nr 67, poz. 804), odznaka Zasłużony Policjant jest wyróżnieniem i może być nadana policjantowi w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego.

Zaznaczyć należy, że w sytuacji, gdy organ nie zakwestionował faktu, że skarżący pełnił służbę po dniu 12 września 1989 r. sumiennie i rzetelnie, był awansowany i nagradzany i odznaczany, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pomijając wskazanych okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla oceny ww. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie ustosunkuje się również do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2019r. została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.