Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 940/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Wojewoda (dalej: Wojewoda, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. S. (dalej także: odwołujący, skarżący) z [...] maja 2019 r. od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) z [...] maja 2019 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta orzekł w sprawie zainicjowanej wnioskiem T. S. z [...] lutego 2018 r. Starosta orzekł o odmowie zwrotu na rzecz T. S. nieruchomości położonej w P., przy ulicy [...] i [...], stanowiącej działki nr [...] i nr [...] z arkusza mapy [...], obręb G., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P. i o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości położonej w P., przy ulicy [...] i [...], stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...], obręb G., zapisana w księdze wieczystej nr [...]

Odwołanie od ww. decyzji wniósł T. S.. Podniósł, że w czerwcu 1939 r. jego rodzice dokonali zakupu działki o po w. [...] nr zabudowanej jednopiętrowym budynkiem przy ul. [...] (obecnie nr [...]). Ww. działka posiada jedyny dostęp do drogi publicznej wyłącznie z ul. [...], obecnie przez działkę nr [...]. Odwołujący wskazuje, że obecnie działka nr [...] stanowi maskę budowlaną ww. parceli i jej zwrot w ocenie odwołującego rozwiązałby sprawę statusu prawnego budynku oraz dojazdu koniecznego do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Odwołujący wniósł też roszczenia odnośnie działek nr [...] i [...]. Wskazał, że ww. grunty zostały zawłaszczone jego rodzinie w czasie okupacji, a grabież ta jest sankcjonowana dalej przez władze miasta bez żadnej propozycji rekompensaty.

Wojewoda ustalił następujący stan faktyczny.

Na wniosek T. S. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, ponadto działek o nr [...] i [...] o pow. odpowiednio [...] m2 i [...] m2.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że orzeczeniem o wywłaszczeniu z [...] października 1962 r., nr [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych, Prezydium Rady Narodowej Miasta P., na podstawie art. 1, 14, 22 i 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] zapisanej w księdze wieczystej P. - W. tom I, karta 8 oznaczoną jako parcele [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność C. S.. Wywłaszczenia dokonano na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa lub dla wykonywania zadań wynikających z zatwierdzonych planów gospodarczych w związku z wybudowaniem przez byłe władze okupacyjne segmentu bloku mieszkalnego oraz z przeznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości pod budownictwo wysokie i zieleń publiczną. W uzasadnieniu ww. orzeczenia podano, iż wywłaszczenie następuje na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku która "zezwala na wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Państwa i to na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa lub dla wykonania zadań wynikających z zatwierdzonych planów gospodarczych, przy czym o wywłaszczenie może się ubiegać zainteresowany organ administracji państwowej lub instytucja, względnie przedsiębiorstwo państwowe w szczególności zgodnie z przepisem art. 47 cytowanej wyżej ustawy w okresie od dnia [...].12.1964 r., mogą być wywłaszczone grunty na których znajdują się budowle naniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwo państwowe lub przez byłe władze okupacyjne a wartość takiej budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości".

Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach ustalono, że obecna działka nr [...] stanowiła dawniej parcelę nr [...]. Obecna działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] na działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 i [...] o powierzchni [...] m2, która stanowiła dawniej parcelę nr [...]. Obecna działka nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu G. przed założeniem ewidencji gruntów obrębu G. stanowiła parcelę nr [...] z karty mapy [...], obręb W..

Postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z [...] lutego 1998 r. sygn. akt I Ns. [...] spadek po C. S. na podstawie testamentu nabył w całości jej syn T. S..

Decyzją z [...] czerwca 1999 r., znak: [...] Prezydent Miasta P. orzekł m.in. o zwrocie na rzecz T. S., części nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...] położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy [...], część działki nr [...] stanowiąca zgodnie z projektem podziału, będącym integralna częścią ww. decyzji projektowaną działkę nr [...] o pow. [...] m2. Ww. decyzją Prezydent Miasta P. orzekł również o umorzeniu postępowania o zwrot części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania administracyjnego sporządzono projekt podziału, w wyniku którego powstała projektowana działka nr [...] o pow. [...] m2 stanowiąca teren niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania stojącego na niej budynku mieszkalnego oraz projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] m2, w stosunku do której spełniona została przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, z późn. zm.), dalej: u.g.n. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] lipca 1999 r.

[...] czerwca 2018 r. na nieruchomościach położonych w P., oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] przeprowadzone zostały oględziny ww. nieruchomości. Strony postępowania zostały prawidłowo powiadomione o miejscu i terminie oględzin, w związku z czym zostały one przeprowadzone. Zgodnie z treścią protokołu z oględzin działka nr [...] zabudowana jest fragmentem budynku murowanego trwale związanego z gruntem mieszkalnym. Granica wschodnia, zachodnia i północna przebiegają po ogrodzeniach. Od strony wschodniej teren jest utwardzony kostką. Działka nr [...] stanowi fragment utwardzonej ulicy [...] (asfalt). Po stronie północnej niewielki pas nieutwardzony, po stronie południowej znajdują się miejsca postojowe i drzewa wieloletnie. Działka nr [...] zajęta jest w części środkowej pod fragment budynku mieszkalnego, trwale związanego z gruntem, dwukondygnacyjnego. Od strony północnej fragment chodnika wzdłuż ulicy [...] oraz trawnik. Od strony południowej niewielka skarpa opadająca w stronę południową, porośnięta spontanicznie, jedno drzewo.

Pismem z [...] czerwca 2018 r. Prezydent Miasta P. poinformował, że nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...] objęta jest umową dzierżawy nr [...] z [...] października 2013 r. zawartą pomiędzy miastem P., a Zarządem Komunalnych Zasobów Lokalowych Sp. z o.o. W stosunku do działek nr [...] i [...] nie obowiązują żadne umowy dzierżawy/najmu czy użyczenia, jak również nie są one przedmiotem bezumownego użytkowania przez osoby trzecie.

Pismem z [...] września 2018 r. Prezydent Miasta P. w odpowiedzi na pismo organu I instancji z [...] sierpnia 2018 r. poinformował, że z ustaleń realizacyjnych ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P., zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] września 1966 r. stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Poznańskiego, zatwierdzonego uchwałą nr 33/283/66 z 9 września 1966 r. (Dz. U. R. N. Nr 11, poz 80), wynika, że teren obecnych działek nr [...], [...] i [...], ark. [...], obręb G., znajdował się w jednostce Z 48 MW o następującej funkcji:

1. Stan w 1960 r. - mieszkalnictwo rodzinne o wysokiej intensywności, uprawa ogrodnicza, mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności,

2. Przeznaczenie w planie perspektywicznym 1980 r. - mieszkalnictwo rodzinne o intensywności 0,78 brutto parking na ok. 20 stanowisk.

Pismem z [...] września 2018 r. Miejska Pracownia Urbanistyczna przesłała wypis i wyrys z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla ww. działek w latach 1962-1972 r. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] września 1966 r.

Pismem z [...] marca 2019 r. ZKZL sp. z o.o. przesłał dokumentację dotyczącą budynku mieszkalnego mieszczącego się przy ulicy [...] i [...] zlokalizowanego na działce nr [...], a przejętego [...] stycznia 2000 r. na podstawie Uchwały nr [...] z [...] grudnia 1999 r. z ewidencji pozabilansowej Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej. Wraz z ww. pismem ZKZL sp. z o.o. przekazał również decyzję nr [...] z [...] marca 2016 r., opinię techniczną dotycząca stanu budynków mieszkalnych nr [...] przy ulicy [...], dokumentację pomocniczą oraz operat inwentaryzacji budynku.

Zgodnie z treścią pisma Zarządu Dróg Miejskich z [...] lutego 2019 r. na działce nr [...], z arkusza mapy [...], obręb G. nie realizowano inwestycji polegającej na budowie drogi. Ww. działka nie znajduje się w liniach granicznych ulic [...] i [...]. W związku z powyższym działka ta nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia [...] marca 1985 r., (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, z późn. zm.). Działka nr [...] zajęta jest w części pod drogę ulicy [...] i w tej części stanowi drogę publiczną. Działka nr [...] znajduje się w liniach granicznych drogi publicznej ulicy [...], jest w administracji ZDM i stanowi ona drogę publiczną.

Zgodnie z treścią dokumentów przekazanych przez Prezydenta Miasta P. pismem przewodnim z [...] marca 2019 r. tj. wykazu zmian gruntowych, kopii matrykuły przedmiotowa działka nr [...] z arkusza mapy [...], obręb G. przed założeniem ewidencji gruntów dla obrębu G. w 1972 r. stanowiła parcelę nr [...] z karty mapy [...] obręb W.. W dniu [...] kwietnia 2019 r. pracownik organu I instancji zbadał i sporządził dokumentację fotograficzną z księgi wieczystej S. M. kw nr [...]. Pozyskano wykazy ze zmian gruntowych do sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] Działka nr [...] stanowi dawną parcelę nr [...]).

Pismem z [...] maja 2019 r. Starosta P. zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie i poinformował o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do całości zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Z powyższego prawa nie skorzystała żadna ze stron.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Starosta P. orzekł o odmowie zwrotu p. T. S. nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] i [...], stanowiącej działki nr [...] i nr [...] z arkusza mapy [...] obręb G., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P.. Ww. decyzją Starosta P. orzekł również o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości położonej w P., przy ulicy [...] i [...], stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...], obręb G., zapisanej w księdze wieczystej kw nr [...]

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż cel wywłaszczenia na działce nr [...] z arkusza mapy [...], obręb G. na części której zlokalizowany jest budynek mieszkalny, obecnie znajdujący się w zasobie Zarządu Komunalnych Zasobów Lokalowych Sp. z o.o. (przejęty [...] stycznia 2000 r. na podstawie uchwały nr [...] z [...] grudnia 1999 r.) został zrealizowany albowiem wzniesiony przez okupanta budynek nadal istnieje i jest użytkowany jako budynek mieszkalny, tworzący gospodarczą całość wraz z otaczającą skarpą i zielenią.

Organ I instancji wskazał iż, realizacja celu wywłaszczenia nie ma znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku gdy nieruchomość stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z [...] marca 1985 r. (Dz. U. Z 2018 r. Nr 2068 z późn. zm.). Nieruchomości stanowiące własność Miasta P., położone w P. przy ulicy [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (ulica [...]) i nr [...] (częściowo) stanowią drogę publiczną, w rozumieniu stawy o drogach publicznych z [...] marca 1985 r. (Dz. U. Z 2018 r. Nr 2068 z późn. zm.).

W odniesieniu do działki nr [...] organ I instancji wskazał, że na podstawie badania księgi wieczystej S. M. t. 20 k 485 oraz kw nr [...] ustalono, iż obecna działka nr [...] powstała z dawnej parceli nr [...], położonej przy ul. [...] - podwórze. Nieruchomość ta stanowiła własność osoby fizycznej, a od czerwca 1926 r., należała do gminy stołecznego miasta P., nie była ona jednak własnością C. S., która została wywłaszczona z parcel nr [...] i nr [...] orzeczeniem z [...] października 1962 r. nr [...] W związku z powyższym postępowanie wobec działki nr [...] zostało umorzone.

Wojewoda podkreślił, że przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza normatywny zakaz używania wywłaszczonych (nabytych) nieruchomości na cele inne niż te, dla których nastąpiło ich wywłaszczenie. Wykorzystanie nieruchomości na inny cel lub niewykorzystanie na cel stanowiący podstawę wywłaszczenia w określonym terminie - implikuje ustawowy obowiązek zwrotu. Ratio legis przywołanej normy stanowi uniemożliwienie wykorzystywania nieruchomości na cele inne niż te, dla których zostały one wywłaszczone, zaś zwrot nieruchomości ma zapobiegać jego nadużywaniu oraz zabezpieczyć konstytucyjnie chronioną własność. Artykuł 136 ust. 1 u.g.n. zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu przejętej nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do treści art. 140 u.g.n. W świetle powołanego przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu. W związku z czym organ orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości musi, przy zastosowaniu reguł wynikających z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy dana nieruchomość stała się w zbędna na cel, dla którego została przejęta przez beneficjenta.

W myśl dyspozycji przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia zrealizowano tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała jej część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Wskazać jednak należy, iż ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat ww. terminów nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1, wskazującego te terminy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., II SA/Kr 923/14, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., I OSK 2876/12, wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., I OSK 1663/12). Pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia" zostało bowiem zdefiniowane w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a poprzednie ustawy wywłaszczeniowe używały ogólnych i nieostrych pojęć nie określając terminu realizacji celu wywłaszczenia.

Na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), zwanej dalej "ustawą o wywłaszczeniu".

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniu w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia w okresie do dnia [...] grudnia 1964 r. mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 (tj. instytucje państwowe bądź przedsiębiorstwa państwowe) lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wlicza się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu.

Budynek nr [...] zgodnie z aneksem do operatu z inwentaryzacji budynku komunalnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...] z (data opracowania [...] stycznia 2006 r.) położony był na działkach oznaczonych ewidencyjnie nr [...], [...] i [...]. Działka nr [...] jak wskazano wyżej uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Zgodnie z danymi ogólnymi dotyczącymi przedmiotu zlecenia zawartymi w ww. aneksie budynek został zbudowany w 1943 roku, czyli podczas okupacji niemieckiej. Oznacza to zatem, że na działce nr [...] znajduje się obiekt budowlany określony w art. 47 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniu.

Z treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1962 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonych jako parcele nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow[...] m2 wynika, że wywłaszczenie nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem nastąpiło na podstawie art. 47 ustawy o wywłaszczeniu. Przemawia za tym zarówno podstawa prawna przywołana w tej uchwale, zawierająca m.in. powyższy przepis, jak i treść uzasadnienia tej uchwały, z którego wynika, że pobudowany przez okupanta segment bloku mieszkalnego swoją wartością przewyższa pozostałą wartość nieruchomości, w związku z czym nieruchomość ta może być wywłaszczona zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniu.

Wprawdzie postępowanie prowadzone w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. obejmuje wywłaszczenia dokonane na podstawie art. 47, jednakże art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy o wywłaszczeniu.

W ocenie organu II instancji zarzuty odwołania dotyczące niewyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących celu wywłaszczenia i jego realizacji należy rozpatrywać w kontekście tego, czy posadowione przez okupanta budynki nadal znajdują się na wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z 21 maja 1992 r., sygn. akt IV SA 236/92, ONSA 1993/2/42, nie podlega zwrotowi nieruchomość wywłaszczona na podstawie art. 47 ustawy o wywłaszczeniu, jeżeli na tej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany określony w tym przepisie i to pod tym kątem powinno być prowadzone postępowanie wyjaśniające. Na działce nr [...] zgodnie z aktami sprawy nadal znajduje się budynek mieszkalny pobudowany przez byłe władze okupacyjne w 1943 r. Nadto Wojewoda wskazał, że budynek pobudowany przez byłe władze okupacyjne wzniesiony w 1943 r. nadal pełni funkcje mieszkalne i tworzy gospodarczą całość wraz z otaczającą skarpą i zielenią. Cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zatem spełniony. Wskazują na to informacje zawarte w protokole oględzin dotyczące działek nr [...] i [...]. Zgodnie z opisem zawartym ww. protokole z [...] czerwca 2018 r. na działce nr [...], zgodnie z którym działka ta zajęta jest w części środkowej pod fragment budynku mieszkalnego, trwale związanego z gruntem, dwukondygnacyjnego. Od strony północnej działki nr [...] znajduje się fragment chodnika wzdłuż ulicy oraz trawnik. Od strony południowej znajduje się niewielka skarpa opadająca w stronę południową, porośnięta spontanicznie, rośnie tam jedno drzewo. Protokół oględzin potwierdza informacje zawarte w piśmie i mapie przekazanej organowi I instancji przez Zarząd Dróg Miejskich pismem z [...] lutego 2019 r.

W odniesieniu do działki nr [...], zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich z [...] lutego 2019 r. i załączoną do ww. pisma mapą przedmiotowa nieruchomość w całości stanowi drogę publiczną. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych z uwagi na treść przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych nie jest możliwe dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której została urządzona droga publiczna (wyrok NSA z 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1151/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazuje, że zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nieruchomość oznaczona jako dz nr [...] w części zajętej przez drogę publiczną nie jest możliwy.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego braku rekompensaty za wywłaszczoną nieruchomość tj. parcele nr [...] i [...] organ II instancji wskazał, że zgodnie z orzeczeniem z [...] lipca 1964 r. nr [...] przyznano C. S. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość o pow. [...] m2 w wysokości [...] zł. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] czerwca 1965 r. nr [...] uchyliła tę decyzję i przyznała C. S. odszkodowanie w wysokości [...] zł. Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał powyższy zarzut odwołującego za chybiony.

W odniesieniu do działki nr [...] Wojewoda wskazał, że w myśl dyspozycji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, badając księgę wieczystą S. M. kw nr [...] i sporządzając dokumentację, załączoną jako dowód do akt niniejszej sprawy, wykazał, że obecna działka nr [...] powstała z dawnej parceli nr [...], położonej przy ul. [...] - podwórze. Działka ta stanowiła własność osoby fizycznej, a od 1926 roku należała do gminy stołecznego miasta P., przy czym nie była ona własnością p. C. S.. W świetle informacji zawartych w aktach sprawy postępowanie o zwrot działki nr [...] prawidłowo zostało przez Starostę P. umorzone jako bezprzedmiotowe.

Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych o bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt. II SA/Łd 508/18, Legalis).

Skargę (nazwaną odwołaniem) na decyzję organu II instancji T. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, ograniczając ją do rozstrzygnięcia dotyczącego działek nr [...] i nr [...]. Podkreślił, że działki te zostały zawłaszczone w czasie okupacji a w 1965 r. jego matce przyznano symboliczne odszkodowanie i brak jest potwierdzenia, że pieniądze te otrzymała.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość funkcjonuje w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie, co uniemożliwia wydanie kolejnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] i [...].

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie zbędność ta musi być oceniana z uwzględnieniem tej szczególnej sytuacji, w której inwestycja była już zrealizowana w chwili orzekania o wywłaszczeniu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione wyżej rozważania Wojewody odnośnie stanu faktycznego i prawnego uzasadniające brak możliwości zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę [...]. Nie może ulegać wątpliwości, że nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n.

Co się tyczy działki [...] podkreślić trzeba, że zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., nie może nastąpić, jeśli nieruchomość stanowi drogę publiczną bądź jej część. Problematyka ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (zarówno NSA jak i WSA), które podkreślały, że art. 2a ustawy o drogach publicznych określający strukturę własnościową dróg publicznych zgodnie którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Z powyższego przepisu wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż podmioty publicznoprawne. Drogi publiczne zostały zatem zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Przy takim założeniu nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 640/10 i podane tam orzecznictwo udostępnione w CBOSA). Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Na ograniczenia obrotu nieruchomościami i przenoszenia własności dróg publicznych, wynikające z art. 2a u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał wielokrotnie uwagę podkreślając, że celem ustawodawcy było, aby od dnia [...] stycznia 1999 r. własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa i odpowiednich, w zależności rodzaju drogi, jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 lipca 2017 r. w sprawie II SA/Ke 327/17, CBOSA).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnośnie podnoszonej przez skarżącego do kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wskazać należy, że nie była ona przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji, nie może zatem podlegać kontroli sądowej. Wniosek skarżącego inicjujący postępowanie administracyjne zakwalifikowany został jako żądanie zwrotu nieruchomości i do załatwienia takiej sprawy wyznaczony został Starosta postanowieniem Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018 r. (k. 12 akt adm.). W takim też przedmiocie zostało wszczęte postępowanie administracyjne (k. 13 akt adm.).