Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 776/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 § 1, art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Andrzej Góraj (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C., B. B., A. Ł. i E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 972/13 w sprawie ze skargi M. C., B. B., A. Ł. i E. Z. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 972/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. C., A. Ł., B. B. i E. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, oddalił skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy :

Orzeczeniem z dnia [...] września 1953 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie orzekło w punkcie 11 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Krakowie, oznaczonej jako l.kat. [...] , o powierzchni 3837m", zapisanej w KW Nr [...] , stanowiącej własność Z. Z.

Pismem z dnia 20 marca 2007 r. M. C., B. B., A. Ł. i E. Z. - spadkobierczynie zastępowane przez adwokata, wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia, zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 2 , art. 7 ust. 3 pkt 3, art. 8 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 2 i art. 20 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zarzucono, iż zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości wydane zostało bez wymaganej przepisami dekretu opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej oraz, że podpisane zostało przez Zastępcę Przewodniczącego. Wnioskodawcy wskazali, iż naruszono przepisy właściwego postępowania wywłaszczeniowego m.in. w kwestii dobrowolnego odstąpienia nieruchomości poprzez skrócenie w zawiadomieniu 15-dniowego terminu do zawarcia umowy kupna lub zamiany nieruchomości do 5 dni, poprzez usunięcie wywłaszczonych właścicieli z nieruchomości zanim zaoferowano nieruchomość zamienną, a także na skutek niewłaściwego ich zawiadomienia o rozprawie wywłaszczeniowej.

Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1953 r. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 434/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2007 r. oraz utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1953 r. znak [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Krakowie, oznaczonej jako l.kat. [...] , o powierzchni 3837m, zapisanej w KW Nr [...] , stanowiącej własność Z. Z.. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31), jednakże postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało jeszcze przed dniem 4 maja 1949 r., na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r. Nr 86, poz. 776), i nie zostało zakończone przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Zaszła zatem konieczność w związku z treścią art. 41 dekretu wywłaszczeniowego uzupełnienia wniosku wywłaszczeniowego o dokumenty i informacje określone w art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (o czym poinformowano pismem Krakowskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 2 czerwca 1949 r. nr L.AA. 1/4/8/49).

Organ badając legalność kwestionowanego orzeczenia pod kątem zgodności

z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., w brzmieniu obowiązującym zarówno do dnia 31 stycznia 1952 r., jak również po tej dacie, stwierdził, iż Zakłady [...] w Krakowie, a następnie ich następca prawny - Fabryka [...] w Krakowie, były wykonawcą narodowych planów gospodarczych, uprawnionymi do nabywania nieruchomości na cele realizacji narodowych planów gospodarczych w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., co w ocenie organu potwierdza m. in. zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1950 r. Nr [...] na nabycie m.in. przedmiotowej nieruchomości pod budowę fabryki wraz z zezwoleniem na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że przepisy dekretu w momencie jego wejścia w życie różniły się od jednolitego dekretu, który obowiązywał od 31 stycznia 1958 r. Odnosząc się do braku opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej wymaganej przepisem art. 5 ust. 2 tekstu jednolitego dekretu, organ wskazał, że w dacie składania wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez Zakłady [...] obowiązywał art. 6 ust. 1 i 2 dekretu, który nakładał na wykonawców narodowych planów obowiązek dołączenia do wniosku jedynie zezwolenia właściwego ministra na zgłoszenie wniosku oraz zaświadczenia, co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku. Z akt wynika, że pismem z 20 września 1949 r. Zakłady [...] zawnioskowały do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o wydanie zezwolenia na nabycie m.in. nieruchomości, o której mowa w sprawie (do wniosku załączono odpisy pism Zarządu Miejskiego w Krakowie z 3 czerwca 1949 r., stanowiące, że w obrębie miasta nie ma odpowiedniego terenu państwowego lub miejskiego nadającego się pod budowę fabryki, a także odpisy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1 lipca1949 r. zezwalającej na przeznaczenie całego gruntu położonego w obrębie wymienionych ulic na cele zabudowy Państwowej Fabryki [...] w Krakowie). Pismem z dnia 27 marca 1950 r. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Przemysłu Ciężkiego wydał, z upoważnienia Ministra, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 dekretu zezwolenie na nabycie nieruchomości, zaznaczając, że starania podjęte przez Zakłady o nabycie odpowiedniej nieruchomości nie przyniosły rezultatu. Odnosząc się do zarzutu, jakoby zezwolenie z [...] listopada 1950 r. podpisane przez Zastępcę Przewodniczącego naruszało przepis art. 5 ust. 1 jednolitego tekstu dekretu, organ podał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. z 1949 r. Nr 7, poz. 43), Przewodniczący Państwowej Komisji zastępowany był przez dwóch zastępców posiadających uprawnienia ministra. Wydanie zezwolenia przez zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Ministra nie został rażąco naruszony art. 8 ust. 1 i ust. 2 dekretu, skoro wezwaniem zbiorowym z dnia 25 kwietnia 1952 r. Fabryka [...] w Krakowie Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione wyraziła gotowość nabycia przedmiotowej nieruchomości za cenę ustaloną na podstawie art. 28 dekretu. W powyższym zakresie organ powołał się na stanowisko zawarte w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/2008. Organ stwierdził, iż wniosek wywłaszczeniowy z dnia 23 lipca 1952 r. był zgodny z wymogami art. 17 ust. 2 i ust. 3 dekretu. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy brak jest również podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 18 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Minister Infrastruktury stwierdził, iż naruszono przepis art. 20 ust. 2 dekretu, nakazujący poinformowanie właścicieli nieruchomości o miejscu i terminie rozprawy na 7 dni przed jej przeprowadzeniem, jednakże wobec faktu skutecznego wezwania byłego właściciela na rozprawę, której przedmiotem były ustalenia zarówno w zakresie wywłaszczenia nieruchomości, jak również ustalenia z tego tytułu odszkodowania, powyższe naruszenie nie może mieć charakteru rażącego. Właścicielka nieruchomości obecna była na rozprawie wywłaszczeniowej, co potwierdza protokół z rozprawy. Organ wskazał jednocześnie, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych uzyskał zgodę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie nr [...] na natychmiastowe objęcie m. in. nieruchomości oznaczonej jako 1.kat. nr [...] , o pow. 3837m2, stanowiącej własność Z. Z..

Strony wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury. Zarzuciły organowi błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w 1949 r., podczas gdy wniosek o wszczęcie tegoż postępowania został złożony 23 lipca 1952 r.; naruszenie art. 1 dekretu poprzez przyjęcie, że orzeczenie wywłaszczeniowe mogło nie spełniać wymagań stawianych przez dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r.; naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 dekretu poprzez przyjęcie, iż wymogi formalne przewidziane przez ten przepis nie mają zastosowania dla oceny prawnej decyzji, mimo że okres trwania postępowania oraz fakt wydania decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o przepisy dekretu, przeczą takiej interpretacji; naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 dekretu poprzez przejęcie, że brak precyzyjnego określenia ceny lub brak określenia konkretnej nieruchomości zamiennej nie stanowi rażącego naruszenia prawa; naruszenie art. 8 ust. 4 dekretu poprzez przyjęcie, iż oczywista omyłka pisarska, jak przyjął organ, polega na zakreśleniu 5-cio a nie 15-sto dniowego terminu na wyrażenie zgody na odsprzedaż nieruchomości; naruszenie art. 19 dekretu poprzez przyjęcie, że zaoferowanie bliżej nieokreślonej nieruchomości lub samej możliwości otrzymania nieruchomości mające miejsce po co najmniej roku od zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, stanowi wykonanie dyspozycji art. 19 ust. 2 dekretu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1953 r. uznając, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności był Wojewoda Małopolski.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1224/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury

z dnia [...] kwietnia 2011 r., wskazując, że organ związany jest zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 434/08, w którym nie powzięto wątpliwości co do właściwości rzeczowej organu w kwestii rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1953 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał wymienioną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a dokonując ustaleń i oceny materiału dowodowego stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Krakowie, oznaczonej jako l.kat. [...] , o powierzchni 3837m", zapisanej w KW Nr [...] , stanowiącej własność Z. Z. (pkt 11 orzeczenia).

Organ wskazał, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono w oparciu przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, przy stosowaniu przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., duże znaczenie mają reguły intertemporalne, albowiem czynności zmierzające do uzyskania zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...] zostały podjęte pod rządami dekretu wywłaszczeniowego w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 maja 1949 r., nadanym przez dekret z dnia 26 października 1949 r. o zmianie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 55, poz. 438). Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone w oparciu o przepisy dekretu, zostało wszczęte i orzeczenie z dnia [...] września 1953 r. zostało wydane po dniu 31 stycznia 1952 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25) zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z art. 4 tej ustawy postępowania wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r.

Organ wskazał, że kroki zmierzające do nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia m.in. parceli nr [...] l.w.h. 32 o pow. 3837m2, zostały podjęte pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września

1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. R. P. z 1934 r. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. R. P. z 1939 r. Nr 31, poz. 205), bowiem wnioskiem z dnia 24 stycznia 1949 r. Zakłady [...] wystąpiły o wywłaszczenie parcel położonych w Krakowie między ul. W., P., R. i torem kolejowym na cele budowy Państwowej Fabryki [...]. Następnie pismem z dnia 28 marca 1949 r. Zakłady ponownie wniosły o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz uzupełniły ww. wniosek przedkładając w załączeniu pismo Ministerstwa Przemysłu i Handlu Departament Inwestycji z dnia 23 marca 1949 r., a także pismo Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 23 marca 1949 r. wskazujące, iż przeznaczone do wywłaszczenia parcele niezbędne są dla przewidzianej w sześcioletnim planie rozbudowy i uprzemysłowienia kraju, budowy zakładu produkującego wyroby blaszane (puszki do konserw na potrzeby wojska). Obwieszczeniem z dnia [...] kwietnia 1949 r. nr Adm. [...] Prezydent Miasta Krakowa powiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego obejmującego m.in. parcelę nr [...] , l.w.h. 32 o pow. 3837m2. Krakowski Urząd Wojewódzki poinformował wnioskodawcę wywłaszczenia Zakłady [...] w Krakowie w ww. piśmie z dnia 2 czerwca 1949 r. o wejściu w życie nowego aktu prawnego regulującego wywłaszczenie nieruchomości, wskazując jednocześnie, iż należy uzupełnić wniosek wywłaszczeniowy o dokumenty wskazane w art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a to wobec treści art. 41 dekretu.

Wskazano, że wnioskodawca winien ubiegać się o uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (art. 5 dekretu). Zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...] zostało wydane w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w brzmieniu nadanym przez dekret z dnia 26 października 1949 r. o zmianie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 55, poz. 438).

Pismem z dnia 20 września 1949 r. Zakłady [...] w Krakowie, wystąpiły o wydanie zezwolenia na nabycie m.in. nieruchomości, której dotyczy sprawa, uzasadniając ten fakt potrzebą budowy fabryki. Do ww. wniosku wykonawca narodowych planów gospodarczych załączył dwa odpisy pism Zarządu Miejskiego w Krakowie z dnia 3 czerwca 1949 r. Nr Bud. Szac. [...], stwierdzające, że w obrębie Miasta Krakowa nie ma odpowiedniego terenu państwowego lub miejskiego nadającego się pod budowę fabryki, a także dwa odpisy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 1 lipca 1949 r. L. Plan. [...] zezwalającej na przeznaczenie całego gruntu położonego w Krakowie między ulicami W. P. i R., na cele zabudowy Państwowej Fabryki [...] w Krakowie. Z treści ww. wniosku wynika, iż wystąpiono do Ministerstwa Przemysłu Ciężkiego z prośbą o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 dekretu, dołączając jednocześnie oryginał ww. uchwały 01 lipca 1949 r. L. Plan. [...]. Pismem z dnia 30 marca 1950 r. Ministerstwo Przemysłu Ciężkiego przesłało do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenie Ministra Przemysłu Ciężkiego z dnia 27 marca 1950 r., w którym zezwolono Zakładom [...] w Krakowie na zgłoszenie wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o wydanie zezwolenia w trybie art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. pod budowę fabryki.

W ocenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo Minister Infrastruktury ocenił, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 5 i nast. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. uzasadniające wydanie zezwolenia z dnia [...] listopada 1950 r. W związku z powyższym, w dniu [...] listopada 1950 r. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego pismem nr [...] udzielił Zakładom [...] w Krakowie zezwolenia na nabycie, pod budowę fabryki, nieruchomości położonych w Krakowie Dz. XVII o pow. do 9 ha (zaznaczonych na załączonej do wniosku mapie katastralnej). Jednocześnie udzielając przedmiotowego zezwolenia Przewodniczący wskazał, iż zezwala na dokonanie zbiorowego wezwania do odstąpienia nieruchomości. Z akt nie wynika, aby ww. zezwolenie Przewodniczącego nie było zgodne z przepisem ww. dekretu i zarazem nie umożliwiało wszczęcia i kontynuowania procedury wywłaszczeniowej. Tym samym postępowanie wszczęte w dniu 21 kwietnia 1949 r. mogło być dalej kontynuowane w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia

1949 r.

Ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. znowelizowano dekret wywłaszczeniowy z dnia 26 kwietnia 1949 r. Jednocześnie obwieszczeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 26 kwietnia 1949 r. ogłoszono jednolity tekst dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu o przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Odnosząc się do art. 8 dekretu, organ wskazał, że wezwaniem bez wskazanej daty wydania (data wezwania wskazana została w piśmie z dnia 30 maja 1952 r. nr [...], a także we wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia 23 lipca 1952 r. nr [...], gdzie zaznaczono, iż przedmiotowe wezwanie zostało wydane w dniu 25 kwietnia 1952 r.) wykonawca narodowych planów gospodarczych - Fabryka Wyrobów [...] w Krakowie Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione (następca prawny Zakładów [...] w Krakowie), wyraziła gotowość nabycia m.in. nieruchomości oznaczonej jako l.kat. [...] , o powierzchni 3837m2, KW Nr [...] , położonej w Dz. XVII w Krakowie, za cenę ustaloną na podstawie art. 28 dekretu.

Jednocześnie na podstawie art. 8 ust. 4 (art. 7 ust. 4 sprzed nowelizacji)

w wezwaniu wskazano termin do zawarcia umowy od daty zamieszczenia ww. zawiadomienia. Organ za zasadne uznał stanowisko Ministra Infrastruktury,

iż wskazanie w wezwaniu terminu pięciu dni, do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, stanowiło oczywistą omyłkę pisarską. Fakt ten potwierdza użyte sformułowanie w ww. wezwaniu - "5-to dniowy". Wzywający podał w wezwaniu podstawę prawną (art. 7 ust. 4 - znowelizowany art. 8 ust. 4), z której wynika termin udzielenia odpowiedzi na wezwanie przez właścicieli nieruchomości. Za bezzasadne organ uznał zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, powołując w tym zakresie uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 (opubl. ONSAiWSA 2008/5/76).

Organ podał, że oceniane wezwanie jest zgodne z wzorcem zawiadomienia, stanowiącym załącznik do zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M. P. z 1949 r. Nr A-89, poz. 1084), które to zarządzenie stanowiło akt wykonawczy, wydany na podstawie art. 7 ust. 3 (po nowelizacji art. 8 ust. 3) dekretu.

Minister podał, że z treści protokołu rozprawy wywłaszczeniowej, która odbyła

się w dniu [...] października 1952 r., wynika, iż Z. Z. posiadała jeszcze inną nieruchomość o pow. 550 m2. Skoro Z. Z. była właścicielką jeszcze jednej - odrębnej nieruchomości (położonej w Krakowie o pow. 550 m2), to nie można uznać, aby wywłaszczona nieruchomość była nieruchomością uprzywilejowaną w rozumieniu art. 30 dekretu do otrzymania nieruchomości zamiennej. Tym samym wezwanie z dnia 25 kwietnia 1952 r. nie naruszało rażąco prawa.

Organ podał, że wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie w terminie od dnia 13 maja 1952 r. do dnia 26 maja 1952 r. Z akt sprawy nie wynika, aby w odpowiednim terminie została zawarta umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 17 dekretu ubiegający się o wywłaszczenie składał wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego do prezydium wojewódzkiej rady narodowej, wskazując nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu, jej powierzchnię oraz właściciela nieruchomości, cel wywłaszczenia oraz na czym ma ono polegać. Pismem z dnia 23 lipca 1952 r. Fabryka Wyrobów [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione ponowiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie uprzednio złożony wniosek wywłaszczeniowy w stosunku do szeregu nieruchomości - parcel położonych pomiędzy ulicami W. - P. i R. oraz torem kolejowym Kraków - Trzebinia ujętych w planie sytuacyjnym (zał. 2), w tym również parceli nr [...] o pow. 3837 m2, jednakże sporządzony już w oparciu o ww. art. 17 dekretu. Organ wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że do ww. wniosku dołączono zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 20 listopada 1950 r., wezwanie z dnia 25 kwietnia 1952 r., poświadczenie wydane przez Sąd Powiatowy dla m. Krakowa z dnia 21 czerwca 1952 r. [...] dotyczący nieruchomości l.kat [...] o pow. 38a i 37 m2, w której jako właściciel figurowała Z. z M. Z..

Organ wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, odpowiadał wytycznym określonym w art. 17 ust. 2 i ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Za bezpodstawne organ uznał zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Zezwolenie Przewodniczącego zostało wydane na podstawie przepisów dekretu wywłaszczeniowego sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. i w dacie wydania, odpowiadało przepisom dekretu wywłaszczeniowego.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku jednak, gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadomiony mógł być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie jest znane (ust. 2 art. 18).

Obwieszczeniem z dnia [...] września 1952 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie ponownie poinformowało o wszczęciu - na wniosek Fabryki Wyrobów [...] Przedsiębiorstwo Państwowe, postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonych pomiędzy ulicami W. - P. i R. oraz torem kolejowym Kraków - Trzebinia, tym razem na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie dopiero w dniu [...] października 1952 r. i było wywieszone do dnia 25 października 1952 r.

W obwieszczeniu poinformowano o możliwości przeglądania wniosku w siedzibie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie przez okres 14 dni, tj. od dnia 26 września 1952 r. do dnia 9 października 1952 r. Przedmiotowym obwieszczeniem poinformowano byłego właściciela o terminie rozprawy, która została wyznaczona na dzień 30 września 1952 r. w celu dokonania ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. Powyższe okoliczności wykazują na naruszenie przepisu dotyczącego zawiadomienia stron, jednakże aby stwierdzić rażące naruszenie, należy ocenić skutki tego naruszenia. Treść protokołu spisanego w dniu 1 października 1952 r., wskazuje, iż w dniu 30 września 1952 r., po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania dokonanym w ww. obwieszczeniu z dnia [...] września 1952 r., przeprowadzono dochodzenie komisyjne w sprawie dokonania ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania za działkę nr [...] , o powierzchni 3837 m2, położoną w Krakowie.

Minister stwierdził, że była właścicielka została skutecznie poinformowana

o terminie rozprawy wywłaszczeniowej. W aktach sprawy wprawdzie brak innego dokumentu potwierdzającego zawiadomienie właściciela nieruchomości o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, przed wywieszeniem, na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Krakowie przedmiotowego obwieszczenia z dnia [...] września 1952 r. oraz przed terminem rozprawy, jednak fakt stawiennictwa osób zainteresowanych, w tym Z. Z. na rozprawie uprawdopodabnia, że strony zostały skutecznie o jej terminie zawiadomione. Brak w aktach sprawy egzemplarzy ww. wezwań na rozprawę nie może skutkować uznaniem, iż strony nie zostały zgodnie z przepisami dekretu poinformowane o terminie rozprawy wywłaszczeniowej oraz o możliwości wniesienia wniosków i sprzeciwów, tym bardziej, iż zainteresowana w rozprawie uczestniczyła. Z akt sprawy wynika, że rozprawy administracyjne były przeprowadzane w kolejnych dniach, zaczynając od dnia 1 października 1952 r.

Organ podał, że w dniu [...] października 1952 r. na rozprawie stawili

się m.in. J. M. wraz z córką – Z. Z. i jej mężem F. Z. (poz. 14 str. 25 protokołu). Z zeznań złożonych na rozprawie wynika, iż aktem notarialnym z dnia 6 kwietnia 1949 r. Nr Rep [...], J. M. wraz z żoną M. z K. M. przekazali Z. Z. ww. nieruchomość, w związku z czym stała się ona jej właścicielem. Zainteresowana wskazała jednocześnie, iż posiada inną nieruchomość położoną w Krakowie o powierzchni 550 m2 oraz wniosła o dostarczenie w ramach odszkodowania, nieruchomości zamiennej o tej samej wartości.

Zdaniem organu nie można uznać, iż naruszono przepis art. 20 ust. 1 i 2 dekretu w stopniu rażącym. Z. Z. oraz jej ojciec J. M., pomimo nie zachowania odpowiednich terminów w obwieszczeniu wynikających z ww. ust. 1 i 2 art. 20 dekretu, brali czynny udział w rozprawie, mieli możliwość zapoznania się z aktami sprawy, złożyli wyjaśnienia co do sposobu nabycia nieruchomości przez Zofię Z..

Organ wskazał, że ocena kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] września 1953 r. wskazuje, iż zostało ono sporządzone zgodnie z przepisem art. 21 ust. 2 dekretu, bowiem zawierało podstawę prawną wywłaszczenia, ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz wskazanie na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, a także uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Organ podał też, że w myśl przepisu art. 19 ust. 1 dekretu, w dniu [...] października 1952 r. Fabryka Wyrobów [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione uzyskała zgodę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie nr [...] na natychmiastowe objęcie m. in. nieruchomości stanowiącej własność Z. Z.. Objęta wnioskiem wywłaszczeniowym z dnia 23 lipca 1952 r. nieruchomość nie stanowiła jedynej nieruchomości wywłaszczonej. Jak wskazała sama Z. Z. posiadała ona jeszcze działkę o pow. 550 m2. Organ podał również, że z pisma wykonawcy narodowych planów gospodarczych, skierowanego do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krakowie z dnia 11 października 1954 r. wynika, iż o stosowną nieruchomość zamienną wystąpiono w 1952 r. W wyniku owych starań poinformowano strony (zawiadomieniem z dnia 11 czerwca 1952r.), o możliwości przydzielenia na cel odszkodowawczy, parcel położonych przy ul. M.w dzielnicy XX Dąbie, na co zgodę wyraziły zainteresowane strony postępowania wywłaszczeniowego, w tym Z. Z.. Z tego względu za bezzasadny organ uznał zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 19 ust. 2 dekretu. Nadto w ocenie organu, przepis art. 19 ust 2 dekretu w niniejszej sprawie nie miał zastosowania, bowiem odnosił się on do sytuacji, gdy właściciele, którym przysługiwała nieruchomość zamienna nie mogli być usunięci z nieruchomości do czasu zaoferowania nieruchomości zamiennej do natychmiastowego objęcia. Jak wskazano wyżej, przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte zostało w oparciu o przepisy przedwojenne, na podstawie których organ uzyskał zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości jeszcze w 1949 r., a które nie przewidywały wymienionego w ww. art. 19 ust. 2 dekretu obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej, a jedynie przeprowadzenie czynności zmierzających do ustalenia odszkodowania pieniężnego. Organ podał, że z akt sprawy wynika, iż jeszcze przed dniem 4 maja 1949r. Zakłady [...] opierając się na przepisie art. 52 § 1 rozporządzenia, pismem z dnia 8 kwietnia 1949 r. nr [...], które wpłynęło do Zarządu Miejskiego Wydział Administracyjny w Krakowie w dniu 9 kwietnia 1949 r., wniosły o wydanie nakazu czasowego zajęcia gruntów, w skład których wchodziła m.in. nieruchomość lkat. [...] LWH 32 o pow. 3837 m2, stanowiąca wedle wiedzy ubiegającego się o wywłaszczenie własność J.a i M. M.. Organ podał, że orzeczenie o czasowym zajęciu nieruchomości z dnia 13 września 1949 r., w sytuacji, gdy wniosek o czasowe zajęcie złożony został w czasie obowiązywania wcześniejszej regulacji prawnej, należało uznać za wiążące dla stron.

Minister podał, że prowadzone na przestrzeni 5 lat, postępowanie wywłaszczeniowe zakończone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1953 r. o wywłaszczeniu m.in. nieruchomości oznaczonej jako l.kat. [...] , o powierzchni 3837 m2, prowadzone było w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, przepisy tekstu pierwotnego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz na podstawie jego wersji ujednoliconej. Ww. okoliczności powodowały, iż zarówno wykonawca narodowych planów gospodarczych, jak i organy władzy państwowej dokonywały właściwych zmian formalnoprawnych i proceduralnych w trakcie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i dostosowały swoje działania do dynamicznie zmieniających się przepisów, regulujących ówcześnie postępowania wywłaszczeniowe.

W ocenie organu, z akt sprawy nie wynika, aby badane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1953 r. w części dotyczącej pkt 11 w kwestii dotyczącej wywłaszczenia zawierały inne naruszenia mające charakter rażący. Z akt sprawy nie wynika również, aby wystąpiły inne przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., które zobowiązywałyby organ

do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia

[...] lutego 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi M. C., B. B., A. Ł. i E. Z., reprezentowanych przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, pełnomocnik zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.:

- art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t. j. Dz. U. 1952 r. Nr 4, poz. 31) przez bezpodstawne uznanie, iż zezwolenie z dnia [...] listopada 1950 r. jest zgodne z powołanym przepisem, w sytuacji, gdy wydał je Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a przepis art. 5 ust. 1 dekretu (również w brzmieniu tekstu pierwotnego) jednoznacznie określał zaś, iż zezwolenie wydaje Przewodniczący. Skutkuje to, zdaniem pełnomocnika, nieważnością zezwolenia wydanego przez organ nieuprawniony względnie osobę nieupoważnioną i zarazem rażąco narusza powołany przepis,

- art. 5 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 7 ust. 3 pkt 3 dekretu przez bezpodstawne uznanie, iż wydanie zezwolenia z dnia [...] listopada 1950 r. nie wymagało uprzedniej opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, podczas gdy wymóg ten, wynikający z przepisu art. 5 ust. 1 dekretu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 r. Nr 4, poz. 25, zwana dalej ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r.) organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązany był spełnić, nawet jeśli zezwolenie wydane było przed nowelizacją przedmiotowego przepisu, a to w związku z brzmieniem przepisów intertemporalnych (art. 4 i 5) ustawy z dnia 29 rudnia 1951 r.; brak przedmiotowej opinii rażąco narusza powołany przepis art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 3 pkt 3 dekretu,

- art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu przez bezpodstawne uznanie, iż wezwanie właścicieli nieruchomości do jej odstąpienia i zawarcia umowy sprzedaży, które nastąpiło przez obwieszczenie publiczne bez podania daty jego dokonania, z wadliwym określeniem terminu do zawarcia umowy oraz bez podania ceny nabycia przy jednocześnie wadliwym wskazaniu sposobu jej określenia, nie stanowiło rażącego naruszenia przedmiotowego przepisu, podczas gdy: wezwanie w trybie obwieszczenia publicznego mogło nastąpić zgodnie z art. 8 ust. 3 dekretu tylko w drodze ustalenia takiego trybu (zezwolenia) przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a takiego zezwolenia wydanego zez Przewodniczącego PKPG

w niniejszej sprawie brak; w wezwaniu wadliwie określono termin na wyrażenie zgody na odsprzedaż nieruchomości, poprzez wskazanie terminu 5 dni zamiast wymaganego przez art. 8 ust. dekretu terminu 15 dni, co nawet jeśli uznać za oczywistą omyłkę pisarską pozytywnie mogło wprowadzić właścicieli nieruchomości w błąd co do rzeczywistego terminu; w wezwaniu nie oznaczono ceny nabycia nieruchomości powołując się jedynie, że nastąpi to "za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu (...) i zatwierdzona przez Ministerstwo Przemysłu maszyn jako Władzę Naczelną Wykonawcy" podczas gdy zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu, w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. należało wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

- naruszenie art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu przez bezpodstawne pominięcie faktu niezałączenia do wniosku o wywłaszczenie dowodu wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości - w przypadku wezwania przez obwieszczenie dowodem

i było zaświadczenie zarządu gminnego (miejskiego) o dokonaniu ogłoszenia

co wynikało z § 7 pkt 1 Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17.11.1949 r.

w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże

w (M. P. z 1949 r. Nr A-89, poz. 1084),

- naruszenie art. 18 ust. 2 dekretu, przez bezpodstawne uznanie,

iż zawiadomienie właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w drodze obwieszczenia zbiorowego z dnia [...] września 1952 r. było zgodne z powołanym przepisem podczas gdy obwieszczenie zostało wywieszone [...] października 1952 r., tj. po upływie wskazanego w nim 14 dniowego terminu do składania wniosków i sprzeciwów, a także po upływie oznaczonego w nim zgodnie z 18 ust. 6 dekretu terminu dokonania ustaleń, niezbędnych dla określenia odszkodowania, co w konsekwencji uniemożliwiło właścicielom czynny udział i obronę swych praw na tym etapie postępowania, w szczególności składania wniosków lub sprzeciwów czy też udział w w/w czynnościach wyznaczonych na 30 września 1952 r.,

- naruszenie art. 19 ust. 2 dekretu, przez bezpodstawne uznanie, iż nie doszło do jego naruszenia, a ponadto iż przepis ten nie znajduje w sprawie zastosowania podczas gdy wywłaszczonych właścicieli usunięto z nieruchomości przed zaofiarowaniem im nieruchomości zamiennej do natychmiastowego objęcia, a nadto przepis ten obowiązywał w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, które nastąpiło obwieszczeniem z dnia [...] września 1952 r., zatem należało go stosować,

- naruszenie art. 20 ust. 1 i 2 dekretu przez bezpodstawne uznanie, że nie doszło do jego naruszenia, bowiem skoro właściciele nieruchomości brali czynny udział w rozprawie wywłaszczeniowej, to należy uznać, że zostali skutecznie zawiadomieni

o jej terminie zgodnie z powołanym przepisem podczas gdy termin rozprawy powinien zostać wyznaczony dopiero po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów, a właściciel nieruchomości miał być zawiadomiony o terminie i miejscu co najmniej na 7 dni naprzód, zatem fakt udziału właścicieli w rozprawie dnia [...] października 1952 r., zbiegającego się datą z dniem wywieszenia ogłoszenia o wszczęciu postępowania, rażąco naruszał ich prawo czynnego udziału w rozprawie, gdyż nie mieli oni możliwości czasowych na przygotowanie się do rozprawy, w tym dokonanie czynności procesowych, jak złożenie wniosków i sprzeciwów czy przejrzenie akt.

Pełnomocnik wskazał na naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. przez brak wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił argumentację odnoszącą się do poszczególnych zarzutów. Podniesiono, że wbrew stanowisku organów, postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem wymogów dekretu. Pełnomocnik podniósł, że zezwolenie wydał Zastępca Przewodniczącego, zaś wydanie zezwolenia przez inny organ, bądź też osobę nieupoważnioną do działania w imieniu organu świadczy o rażącym naruszeniu prawa, a samo zezwolenie czyni nieważnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ całkowicie bezpodstawnie pominął ten istotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, przyjmując, że zezwolenia udzielił Przewodniczący. Uzasadniając zarzut braku uzyskania opinii, o której mowa w art. 5 dekretu pełnomocnik podniósł, że postępowanie wywłaszczeniowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a nastąpiło to obwieszczeniem z dnia 5 września 1952 r., zatem nie spełniało dyspozycji ww. art. 4 (nie było ono jeszcze formalnie wszczęte do czego odwołuje się ww. art. 4), co wskazał sam organ na wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik podał, że wezwanie w trybie obwieszczenia publicznego mogło nastąpić tylko w drodze ustalenia takiego trybu (zezwolenia) przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Takiego zezwolenia wydanego przez Przewodniczącego PKPG w niniejszej sprawie brak, gdyż zezwolenie wydał Zastępca Przewodniczącego, a nie Przewodniczący. W wezwaniu wadliwie określono termin na wyrażenie zgody na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości, brak było oznaczenia dokładnej daty jego dokonania, co skutkowało brakiem możliwości ustalenia początku biegu terminu do zawarcia umowy. Kolejną wadą wezwania był brak oznaczenia ceny odstąpienia nieruchomości. Pełnomocnik podkreślił, że uchwała NSA sygn. I OPS 2/08 została wydana na zasadzie art. 187 § 1 P.p.s.a., a w związku z tym wiązała jednie w sprawie, w której została wydana. Pełnomocnik wskazał też, że obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zostało wydane dnia [...] września 1952 r., a wywieszone dopiero dnia [...] października 1952 r., tj. po upływie wskazanego w nim 14 dniowego terminu do przeglądania i składania wniosków oraz sprzeciwów. Organ bezpodstawnie ustalił w drodze uprawdopodobnienia, że nie doszło do naruszenia art. 20 dekretu, gdyż strony zostały skutecznie zawiadomione o terminie rozprawy wywłaszczeniowej skoro brały w niej udział. Za niezasadne uznał przy tym pełnomocnik powoływanie się organu na fakt wszczęcia postępowania jeszcze

w oparciu o przepisy przedwojenne, skoro w toku postępowania wydano obwieszczenie o wszczęciu postępowania z dnia [...] września 1952 r. W ocenie skarżących, dokonane przez organ ustalenia nastąpiły bez wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.

Uczestnik postępowania spółka [...] S.A. w piśmie z dnia 18 października 2013 r. wniosła o oddalenie skargi. W ocenie uczestnika postępowania akt poddany kontroli w postępowaniu nieważnościowym nie naruszał w sposób kwalifikowany przepisów prawa obowiązujących w dacie jego wydania, zaś Minister rozpatrujący sprawę w trybie nadzwyczajnym wnikliwie rozpatrzył wszystkie kwestie podnoszone przez strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna i powołanym na wstępie wyrokiem z 28 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 972/13 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie, ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W postępowaniu tym organ opiera się na uprzednio zgromadzonym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R.Hausera, Warszawa 1995, str. 337).

W ocenie Sądu I instancji, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury odpowiadają prawu. Zdaniem WSA, prawidłowo Minister stwierdził, iż w sprawie tej nie wystąpiły kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1953 r. o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność Z. Z. (punkt 11 orzeczenia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Poddane ocenie organu w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1953 r. (pkt 11) wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

Sąd I instancji wyraził pogląd, że w sprawie niniejszej organ nie naruszył przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z powołanymi w skardze przepisami art. 5 ust. 1 dekretu, art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 3 pkt 3 dekretu, art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu, art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu, art. 18 ust. 2 dekretu, art. 19 ust. 2 dekretu, art. 20 ust. 1 i 2 dekretu. Sąd uznał, że wobec niezasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku

z tymi przepisami.

W ocenie WSA w Warszawie, organ zebrał cały materiał dowodowy niezbędny do rozpatrzenia tej sprawy i rozpatrzył go wszechstronnie, zasadnie stwierdzając, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego poddanego kontroli w trybie nieważnościowym. Uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji odpowiada wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, odmienna ocena skarżących, co do zaistniałych w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszeń prawa i ich charakteru, nie stanowi o nienależytym zebraniu materiału dowodowego i prawidłowości jego oceny przez organ w niniejszym postępowaniu.

Sąd I instancji podniósł, iż trafnie w postępowaniu nieważnościowym organ stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] września 1953 r. w kontrolowanej części (pkt 11), wydane zostało zgodnie z art. 21 ust. 2 dekretu, zawierało podstawę prawną wywłaszczenia, ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia. Z uwagi na to, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa, zasadnie organ przyjął w tym postępowaniu nadzwyczajnym, że w sprawie nie wystąpiły naruszenia, które winny skutkować wyeliminowaniem orzeczenia z dnia [...] września 1953 r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. WSA zauważył, że wprawdzie postępowanie, w którym wydane zostało orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości należącej do Z. Z. nie było wolne od uchybień, na co jednoznacznie w swoich decyzjach wskazywał organ nadzoru, to jednak naruszenia te nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, co trafnie stwierdził Minister.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenia organu nadzoru, że nieruchomość wywłaszczono na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), jednakże postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto zostało jeszcze przed dniem 4 maja 1949 r., na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776) i nie zostało zakończone przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Wprawdzie

w zaskarżonej decyzji na stronie szóstej uzasadnienia organ podał, że postępowanie zostało wszczęte po dniu 31 stycznia 1952 r., na co zwrócił uwagę pełnomocnik skarżących, jednakże w świetle treści decyzji nie ulega wątpliwości, że wskazanie to poczynione zostało omyłkowo. Organ jednoznacznie bowiem w dalszej części, już na stronie siódmej uzasadnienia, przedstawiając stan faktyczny wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa powiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego obejmującego m.in. parcelę nr [...] o pow. 3837 m2 obwieszczeniem z dnia 21 kwietnia 1949 r., a zatem postępowanie wszczęte zostało przed wejściem w życie przepisów dekretu, na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Zakładów [...] z dnia 24 stycznia 1949 r., uzupełniony pismem z dnia 28 marca 1949 r., co potwierdza obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 kwietnia 1949 r. Zdaniem WSA, prawidłowo Minister wskazał na zastosowanie przepisu art. 41 dekretu wywłaszczeniowego, zgodnie z którym wywłaszczenie, co do którego postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie dekretu niniejszego, jeżeli przedmiot jego jest nadal niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będzie prowadzone dalej na zasadach przewidzianych w niniejszym dekrecie zarówno co do orzeczenia o wywłaszczeniu, jak i co do ustalenia sposobu wypłaty odszkodowania (ust. 1). Zgodnie z art. 41 ust. 2 dekretu w pierwotnym brzmieniu, przepisy art. 5 i 6 mają odpowiednie zastosowanie. W świetle powyższego zaszła konieczność uzupełnienia wniosku wywłaszczeniowego o dokumenty i informacje określone w art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (o czym poinformowano pismem Krakowskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 2 czerwca 1949 r. nr [...]), co nastąpiło stosownie do obowiązujących wówczas przepisów.

Sąd I instancji podniósł, iż w sprawie nie jest sporne, że przeznaczona do wywłaszczenia nieruchomość niezbędna była dla Zakładów [...] na cele budowy Państwowej Fabryki [...] mającej produkować puszki do konserw na potrzeby wojska.

Prawidłowo, w ocenie WSA, Minister stwierdził, iż nie został naruszony przepis art. 5 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 7 ust. 3 pkt 3 dekretu poprzez uznanie, że wydanie zezwolenia z dnia [...] listopada 1950 r. nie wymagało uprzedniej opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Zasadnie organ wskazał, że w czasie składania wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez Zakłady [...] w Krakowie, co nastąpiło pismem z dnia 20 września 1949 r., obowiązywał przepis art. 6 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 5 dekretu (Dz. U. z 1949 r. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Przepisy te nie wymagały w tamtym czasie opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Wymogi określone w powołanych przepisach zostały zaś spełnione, co Minister wskazał w treści zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 16 grudnia 2010 r. W ocenie Sądu I instancji, na gruncie niniejszej sprawy zasadnie organ stwierdził również, iż brak jest podstaw do wyeliminowania orzeczenia wywłaszczeniowego z powodu podpisania zezwolenia z dnia [...] listopada 1950 r. na nabycie nieruchomości stanowiącej własność Z. Z., wraz z zezwoleniem na dokonanie zbiorowego wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, przez Zastępcę Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego. Sąd wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że zezwolenie, o którym mowa w art. 5 dekretu, zostało wydane. Podpisanie zezwolenia przez Zastępcę Przewodniczącego Komisji nie stanowi o braku zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie. Minister Infrastruktury dokonując oceny w tym zakresie wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. z 1949 r. Nr 7, poz. 43), Przewodniczący Państwowej Komisji zastępowany był przez dwóch zastępców posiadających uprawnienia ministra. Zdaniem WSA, wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości pod budowę fabryki przez zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji Minister nie odniósł się do tego zarzutu wniosku o stwierdzenie nieważności, jednakże stwierdził, iż w dniu [...] listopada 1950 r. Przewodniczący Komisji udzielił zezwolenia na nabycie nieruchomości, co w ocenie organu było zgodne z art. 5 dekretu. Zdaniem Sądu I instancji, na gruncie powołanych wyżej przepisów, podpisanie zezwolenia przez Zastępcę Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego nie może być w niniejszej sprawie kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Z akt sprawy wynika nadto jednoznacznie, że zezwolenie wydane zostało po złożeniu przez Zakłady [...] w Krakowie w dniu 20 września 1949 r. wniosku w tym zakresie do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Do wniosku załączone zostały odpisy pism Zarządu Miejskiego w Krakowie z 3 czerwca 1949 r., stanowiące, że w obrębie miasta nie ma odpowiedniego terenu państwowego lub miejskiego nadającego się pod budowę fabryki, a także odpisy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1 lipca 1949 r. zezwalającej na przeznaczenie całego gruntu położonego w obrębie wymienionych ulic na cele zabudowy Państwowej Fabryki [...] w Krakowie. Pismem z dnia 27 marca 1950 r. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Przemysłu Ciężkiego wydał, z upoważnienia Ministra, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 dekretu zezwolenie na nabycie nieruchomości, zaznaczając, że starania podjęte przez Zakłady o nabycie odpowiedniej nieruchomości nie przyniosły rezultatu. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, co do trybu uzyskania zezwolenia na nabycie m.in. nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu, wykonawca narodowych planów, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Organy wskazały, że wezwaniem zbiorowym, co miało podstawę w treści zezwolenia na nabycie wydanego w tej sprawie (art. 8 ust. 3 dekretu) wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie od dnia 13 maja 1952 r. do 26 maja 1952 r. wykonawca narodowych planów gospodarczych – Fabryka Wyrobów w Krakowie Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione (następca prawny Zakładów [...] w Krakowie) wyraziła gotowość nabycia m.in. nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie za cenę ustaloną na podstawie art. 28 dekretu.

W ocenie Sądu I instancji, ustalenia Ministra co do braku rażącego naruszenia przepisu art. 8 ust. 1 dekretu są prawidłowe. Zasadnie organ stwierdził, iż uchybienie polegające na odesłaniu do przepisu art. 28 dekretu, zamiast określenia konkretnej ceny, nie może być kwalifikowane jako rażące. Organ powołał się w tym zakresie na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, zgodnie z którą określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podzielił i z tego względu za prawidłowe uznał ustalenia organu, co do braku rażącego naruszenia tego przepisu. WSA podkreślił przy tym, że jedynie w sytuacji, gdyby sąd administracyjny nie podzielał stanowiska zajętego w przedmiotowej uchwale, zaszłaby podstawa do zastosowania art. 269 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał, że powyższe nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Nadto, w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co wskazano już na wstępie rozważań, od lat prezentowane jest stanowisko, że odmienna wykładnia prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji podniósł, że w sprawie jest bezsporne, że wykonawca narodowych planów gospodarczych wyraził gotowość nabycia nieruchomości. Wprawdzie w treści wezwania zbiorowego (bez daty) wydanego, jak wynika z akt 25 kwietnia 1952 r., istotnie wskazano w miejsce 15 dni na zawarcie umowy, jak wymagał tego przepis art. 7 ust. 4 dekretu, termin "5-to dniowy", to zasadnie organ przyjął, iż powyższe – w stanie faktycznym sprawy – nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Jest bezsporne bowiem, jak wskazał również organ, że w treści wezwania powołano podstawę prawną, tj. art. 7 ust. 4 dekretu. W sprawie nie jest również sporne, że wezwanie wywieszone było przez okres 14 dni i właściciel nie wyraził gotowości zawarcia umowy sprzedaży. Przepis art. 25 ust. 1 dekretu przewidywał zaś, że w toku postępowania wywłaszczeniowego strony mogą zawrzeć umowę sprzedaży nieruchomości na warunkach, przewidzianych w art. 8 ust. 1 lub w przypadku przewidzianym w art. 30 – umowę zamiany. W razie zawarcia umowy postępowanie wywłaszczeniowe ulega umorzeniu. W sprawie niniejszej umowa w toku całego postępowania nie została zawarta, a tym samym zasadnie organ nie zakwalifikował uchybienia jako rażącego naruszenia prawa. Zdaniem WSA, niezasadny jest przy tym zarzut naruszenia przepisu art. 17 ust. 3 pkt 3 dekretu poprzez bezpodstawne pominięcie faktu niedołączenia do wniosku o wywłaszczenie dowodu wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości, albowiem wykonawca narodowych planów gospodarczych występując do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie pismem z dnia 23 lipca 1952 r., na podstawie wówczas obowiązujących przepisów dekretu, z wnioskiem wywłaszczeniowym, o którym mowa w art. 17 ust. 1, załączył m.in. wezwanie zbiorowe właścicieli nieruchomości z dnia 25 kwietnia 1952 r. wzywające do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Sąd I instancji uznał, że trafnie organ stwierdził, iż w sprawie tej nie doszło również do rażącego naruszenia przepisu art. 19 ust. 1 dekretu. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, Fabryka Wyrobów [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Wyodrębnione w dniu [...] października 1952 r. uzyskała zgodę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie na natychmiastowe objęcie m.in. nieruchomości należącej do Z. Z., która na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] października 1952 r. wskazała, że posiada jeszcze inną nieruchomość położoną w Krakowie o powierzchni 550 m2 i wniosła o przyznanie w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, co potwierdza treść protokołu z tej rozprawy.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w toku postępowania wywłaszczeniowego naruszono wprawdzie przepis art. 20 ust. 2 dekretu, co stwierdził organ, jednakże zasadnie przyjął jednocześnie, że naruszenie to nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Zdaniem WSA, w sprawie jest bezsporne, że mimo braku zawiadomienia właścicielki nieruchomości o terminie rozprawy wywłaszczeniowej na co najmniej 7 dni naprzód, jak wymagał tego powołany przepis, Z. Z. była obecna na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] października 1952 r., co potwierdza treść protokołu z rozprawy.

W ocenie Sądu I instancji, w kontekście tego ustalenia, również okoliczność późniejszego wywieszenia obwieszczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1952 r. zawiadamiającego o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego większej liczby właścicieli nieruchomości, nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie art. 18 ust. 2 dekretu w brzmieniu obowiązującym w czasie dokonywania tych czynności, zgodnie z którym (zdanie pierwsze), w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych.

WSA podniósł, że w sprawie nie jest kwestionowane, że obwieszczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] września 1952 r. wywieszone było na tablicy ogłoszeń od dnia [...] października 1952 r. do 25 października 1952 r. Obecna na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] października 1952 r. właścicielka nieruchomości miała możliwość zgłoszenia w tym dniu wniosków i sprzeciwów. Wywieszenie zatem obwieszczenia w dniu [...] października 1952 r. i wyznaczenie terminu rozprawy przed upływem 14 dni przewidzianych na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów, zasadnie nie zostało przez organ zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie, którego skutki niemożliwe są do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a zatem stwierdzone naruszenie prawa musi przeważać nad trwałością i stabilnością decyzji administracyjnej. WSA w Warszawie uznał, że w sprawie niniejszej przypadek taki nie zachodził, stąd prawidłowo organ odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca w osobach: M. C., A. Ł., B. B. i E. Z., reprezentowana przez adwokata.

Strona skarżąca wskazała, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t. j. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, zwany dalej: dekret) w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. 1949 Nr 7, poz. 43) przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że wydane w niniejszej sprawie przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenie z dnia [...] listopada 1950 r. na nabycie nieruchomości jest zgodne z powołanym przepisem, gdyż zastępcy Przewodniczącego posiadali uprawnienia ministra, podczas gdy przepis art. 5 ust. 1 dekretu (także w brzmieniu tekstu pierwotnego) jednoznacznie określał, iż organem uprawnionym do wydania zezwolenia był Przewodniczący Komisji, a przedmiotowa ustawa z dnia 10 lutego 1949 r. nadawała jedynie stanowiskom jego dwóch zastępców rangę równorzędną stanowiskom ministrów, co jednakże nie jest tożsame z delegowaniem na zastępców przewodniczącego uprawnień (legitymacji materialnej) w zakresie wydawania decyzji i innych aktów administracyjnych, w tym zezwoleń określonych w art. 5 dekretu, zastrzeżonych do kompetencji Przewodniczącego;

2) art. 5 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 7 ust. 3 pkt 3 dekretu oraz art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 r. Nr 4, poz. 25, zwana dalej ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r.) przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że wydanie przedmiotowego zezwolenia na nabycie nieruchomości nie wymagało uprzedniej opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej podczas gdy wymóg ten, wynikający z przepisu art. 5 ust. 1 dekretu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązany był spełnić, nawet jeśli zezwolenie wydane było przed nowelizacją przedmiotowego przepisu, a to w związku z brzmieniem powołanego przepisu art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r., zgodnie z którym postępowanie należało wstrzymać do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, określonego w art. 5 dekretu w znowelizowanym brzmieniu;

3) art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że dokonane w postępowaniu wywłaszczeniowym zbiorowe wezwanie właścicieli nieruchomości do jej odstąpienia i zawarcia umowy sprzedaży, które nastąpiło przez obwieszczenie publiczne bez podania daty jego dokonania, z wadliwym określeniem terminu do zawarcia umowy oraz bez podania ceny nabycia przy jednocześnie wadliwym wskazaniu sposobu jej określenia, nie stanowiło rażącego naruszenia przedmiotowego przepisu, podczas gdy:

- wezwanie w trybie obwieszczenia publicznego mogło nastąpić zgodnie z art. 8 ust. 3 dekretu tylko w drodze ustalenia takiego trybu (zezwolenia) przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a takiego zezwolenia wydanego przez Przewodniczącego PKPG w niniejszej sprawie brak,

- w wezwaniu wadliwie określono termin na wyrażenie zgody na odsprzedaż nieruchomości, poprzez wskazanie terminu 5 dni zamiast wymaganego przez art. 8 ust. 4 dekretu terminu 15 dni, co nawet jeśli uznać za oczywistą omyłkę pisarską obiektywnie mogło wprowadzić właścicieli nieruchomości w błąd co do rzeczywistego terminu,

- w wezwaniu nie oznaczono dokładnej daty jego dokonania, w konsekwencji nie doszło więc do uruchomienia 15-dniowego terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości,

- w wezwaniu nie oznaczono ceny nabycia nieruchomości powołując się jedynie, że nastąpi to "za ceną, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu (...) i zatwierdzona przez Ministerstwo Przemysłu Maszyn jako Władzą Naczelną Wykonawcy" podczas gdy zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. należało wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a nie ministerstwo;

4) art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż dowodem wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości był załączony do wniosku wywłaszczeniowego odpis przedmiotowego wezwania z dnia 25 kwietnia 1952 r., podczas gdy zgodnie z § 7 pkt 1 Zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P.1949. nr A-89 poz. 1084) dowodem takim musiało być zaświadczenie zarządu gminnego (miejskiego) o dokonaniu ogłoszenia i dowód taki nie został do wniosku wywłaszczeniowego załączony;

5) art. 18 ust. 2 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż okoliczność późniejszego wywieszenia zawiadomienia właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w drodze obwieszczenia zbiorowego z dnia [...] września 1952 r. nie stanowi rażącego naruszenia omawianego przepisu, a to wobec faktu, że właścicielka nieruchomości p. Z. Z. brała udział w rozprawie wywłaszczeniowej dnia [...] października 1952 r., podczas gdy obwieszczenie to zostało wywieszone dopiero dnia [...] października 1952 r., tj. po upływie wskazanego w nim 14 dniowego terminu do składania wniosków i sprzeciwów, co w konsekwencji uniemożliwiło właścicielom czynny udział i obronę swych praw na tym etapie postępowania, w szczególności składania wniosków lub sprzeciwów;

6) art. 19 ust. 1 i 2 dekretu, przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że nie doszło do rażącego naruszenia powołanego przepisu bowiem Fabryka Wyrobów uzyskała dnia [...] października 1952 r. zgodę na natychmiastowe objęcie nieruchomości m.in. Z. Z. podczas gdy powołany przepis przewidywał, że wywłaszczony, któremu przysługiwało prawo do otrzymania nieruchomości zamiennej nie mógł być usunięty z wywłaszczanej nieruchomości, dopóki osoby obowiązane do dostarczenia nieruchomości zamiennej nie zaofiarują takiej nieruchomości do natychmiastowego objęcia, co nie nastąpiło, a właścicielkę usunięto z wywłaszczanej nieruchomości zanim zaoferowano jej nieruchomość zamienną;

7) art. 20 ust. 1 i 2 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że nie doszło do jego rażącego naruszenia, bowiem skoro właściciele nieruchomości brali czynny udział w rozprawie wywłaszczeniowej, co wynika z protokołu rozprawy, to należy uznać, że zostali skutecznie zawiadomieni o jej terminie zgodnie z powołanym przepisem, podczas gdy:

- protokół stanowiący dowód w sprawie, spisywany od dnia 01 października 1952 r. do dnia 15 października 1952 r. stanowi zapis czynności komisyjnych dokonania ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane, przewidzianych w art. 18 ust. 6 dekretu, co wynika wprost z jego treści, jak również z obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1952 r. i brak jest podstaw do uznania go za protokół rozprawy wywłaszczeniowej, a w konsekwencji skutkuje to uznaniem, że rozprawa wywłaszczeniowa w ogóle nie była w sprawie wyznaczona i przeprowadzona,

- zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 termin rozprawy powinien zostać wyznaczony dopiero po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów, a właściciel nieruchomości miał być zawiadomiony o terminie i miejscu co najmniej na 7 dni naprzód, zatem fakt udziału właścicieli w "rozprawie" dnia [...] października 1952 r., zbiegającego się datą z dniem wywieszenia ogłoszenia o wszczęciu postępowania, rażąco naruszał ich prawo czynnego w niej udziału, gdyż nie mieli oni możliwości czasowych na przygotowanie się do "rozprawy", w tym dokonanie czynności procesowych, jak złożenie wniosków i sprzeciwów, czy przejrzenie akt.

Strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o

2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz o

3) zasądzenie od na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawierała wyłącznie zarzuty, o jakich mowa w przepisie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. Przed przejściem jednakże do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należało uwypuklić wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, w którym to nadzwyczajnym trybie toczyło się niniejsze postępowanie. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem szczególnym wyjątkiem od reguły poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o prawach strony. Zgodnie z art. 16 § 1 zdanie pierwsze K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Decyzja administracyjna, jako akt organu administracji publicznej sporządzony w przepisanej prawem formie, korzysta z domniemania prawidłowości. Staje się ona jednym z elementów kreujących porządek prawny. Reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim − ochrona praw nabytych (zob. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, Lublin 1999, s. 116.). Ma ona duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli. W doktrynie podkreśla się, że ustawodawca wychodzi z uzasadnionego praktycznie założenia, że pomijanie w sferze normatywnej wszelkich skutków prawnych wadliwej decyzji może prowadzić do niekorzystnych następstw społeczno-ekonomicznych, i dlatego przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji (zob. M. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Warszawa-Kraków 2006, s. 243.). Reguła trwałości decyzji nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w szczególności w sytuacjach określonych nie tylko w art. 156 k.p.a., ale też w art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, art. 155, art. 161 i art. 162 § 1 i 2 k.p.a. Uzasadnieniem konstrukcji prawnych, których celem jest wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, jest konstytucyjna zasada praworządności (legalizmu), która odnosi się też do działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Rezultatem zastosowania takich konstrukcji jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a co najmniej eliminacja stanu niezgodnego z prawem. Bezpośrednim rezultatem stwierdzenia nieważności decyzji jest zniesienie wynikającego z niej stanu niezgodności z prawem, który ma charakter kwalifikowany, tj. opisany w art. 156 § 1 k.p.a.

W obecnym stanie prawnym nie występuje konstrukcja nieważności decyzji z mocy prawa, nawet jeżeli dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą prawną. Nawet wadliwy akt administracyjny obowiązuje, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie usunięty z porządku prawnego, np. przez stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1103/97, Lex nr 35126 i M. Kamiński, Nieważność decyzji..., s. 242.). Stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje wyeliminowaniem ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu. Następuje to w wyniku przeprowadzenia postępowania przewidzianego w art. 156 k.p.a., którego przedmiotem jest sprawa procesowa. Organ nie rozpoznaje w nim merytorycznie sprawy, a działa de facto kasatoryjnie (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" nr 8/2001, s. 31 oraz wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 393/87, ONSA nr 1/1990, poz. 1 i wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNP nr 18/1996, poz. 258).

Stwierdzenie nieważności skutkuje z mocą wsteczną (ex tunc). W doktrynie podkreśla się przy tym, że "Decyzja stwierdzająca nieważność ciężko wadliwej wcześniejszej decyzji nie jest wyłącznie deklaracją stanu istniejącego wcześniej skuteczną ex tunc, lecz tworzy z dniem jej doręczenia doniosłe elementy nowego stanu prawnego. Otwiera drogę do dochodzenia na drodze sądowej roszczeń odszkodowawczych i wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym (np. co do bytu prawnego innych decyzji lub stosunków cywilnoprawnych)" (zob. J. Borkowski, komentarz do art. 158 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 681.).

W art. 156 § 2 k.p.a. przewidziano dwa ograniczenia (przesłanki negatywne) stwierdzenia nieważności decyzji: nieodwracalne skutki prawne i upływ czasu.

Negatywna przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy stwierdzenia nieważności ze wszystkich przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosi się przy tym do skutków prawnych, a nie faktów. W wyroku z 13 lutego

2014 r. (sygn. akt II GSK 1884/12, Lex nr 1450707) NSA stwierdził, że: "Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji".

Drugie z ograniczeń przewidzianych w art. 156 § 2 k.p.a. powoduje, że w razie upływu dziesięciu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie może nastąpić stwierdzenie jej nieważności, mimo że istnieją przesłanki (wady) wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., a nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych. Wówczas organ rozpoznający sprawę wydaje zgodnie z art. 158 k.p.a. decyzję, która stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a ponadto wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Nie następuje wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu. W istocie upływ czasu nie jest negatywną przesłanką wszczęcia postępowania, lecz podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej – obecnie na podstawie art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121, ze zm.), a wcześniej na podstawie art. 160 k.p.a.

Problematyką znacznego upływu czasu od momentu wydania decyzji kwestionowanej w trybie nieważnościowym zajmował się m.in. Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt

P 46/13 stwierdził, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazał, że wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. wyjątek od stwierdzenia nieważności decyzji, dla realizacji celu polegającego na usunięciu z obrotu wadliwych decyzji, nie dotyczy w takim samym stopniu wszystkich sytuacji, w których decyzje zawierają kwalifikowane wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do części przesłanek (wad) wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyjątek ten jest ograniczony czasowo, a w odniesieniu do pozostałych nie przewidziano takiego ograniczenia. W świetle art. 156 § 1 k.p.a. dziesięcioletni termin ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności: decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie i decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), jest możliwe również po upływie dziesięcioletniego terminu. Tym samym wyjątek od reguły trwałości decyzji w odniesieniu do tej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji jest ukształtowany szerzej niż w odniesieniu do przyczyn wyliczonych wyraźnie w art. 156 § 2 k.p.a. Takie szersze ukształtowanie wyjątku od reguły trwałości decyzji obejmuje również decyzję wydaną bez podstawy prawnej, decyzję niewykonalną w dniu jej wydania, jeżeli niewykonalność ta ma charakter trwały, oraz decyzję, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio, pkt 5 i 6 k.p.a.).

Dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi ponadto możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach, co miało miejsce odnośnie do charakteru terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i braku możliwości jego przywrócenia. Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa).

Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie przyjmował, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Zasada pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego) jest zasadą pochodną wynikającą z art. 2 Konstytucji. Jej treścią jest gwarancja ochrony praw nabytych, interesów w toku oraz ekspektatyw. Zasadę tę wywodzi się najczęściej z zasady ochrony zaufania jednostki do Państwa, która interpretowana jest z, przewidzianej w art. 2 Konstytucji, klauzuli demokratycznego państwa prawnego. Niekiedy z klauzuli tej wywodzi się równolegle zasadę zaufania oraz zasadę pewności prawa (zob. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 2 Konstytucji, [w:] Konstytucja..., s. 18-19.).

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał też na, niezbędny dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki, obowiązek lojalnego postępowania państwa wobec jednostki, podkreślając, że "zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny" (orzeczenie z 24 maja 1994 r., sygn. K 1/94, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 10; zob też wyrok z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29). Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że zasada ochrony zaufania obywatela do państwa nakazuje unikania sytuacji, w których obywatel znajdowałby się w swoistej "pułapce prawnej". Za przykład takiej pułapki uznał regulację pozostawiającą organowi nieograniczoną, także czasowo, kompetencję w zakresie wzruszania prawomocnych decyzji. Możliwość taka powinna mieć charakter wyjątkowy, obwarowany ściśle określonymi przesłankami (zob. wyrok z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16). Z orzecznictwa Trybunału wynika też, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne (...). Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty" (wyrok z 14 czerwca 2000 r. sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138; podobnie wyroki z: 6 lipca 2004 r., sygn. P 14/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 6; 25 kwietnia 2001 r., sygn. K 13/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 81). Trybunał stwierdzał również, że pewność prawa oznacza możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli, a przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa (zob. orzeczenie z 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6).

Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie akcentował również, że oczekiwanie przez jednostkę ochrony praw wynikających z decyzji administracyjnych jest racjonalne (zob. wyrok z 15 września 1998 r., sygn. K 10/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 64), a ratio legis naruszenia takich praw jest wąska i ściśle interpretowana (zob. orzeczenie z 20 sierpnia 1992 r., sygn. K 4/92, OTK w 1992 r., cz. II, poz. 22). Trybunał zauważał przy tym, że podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości (zob. wyrok z [...] października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). W ocenie Trybunału z zasady bezpieczeństwa prawnego wynika m.in. zakaz przyjmowania nieprzewidywalnych unormowań, przy czym zaskakujące dla jednostki może być też stosowanie przepisów zawierających nieostre przesłanki (zob. wyroki z: 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00; z 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 27).

Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu − wraz z upływem czasu − stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia − z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (wyrok z [...] października 2007 r., sygn. SK 7/06). Zdaniem Trybunału, niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreślił TK w wyroku z 28 lutego 2012 r. o sygn. K 5/11, trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Zasada praworządności nie uzasadnia więc zdaniem Trybunału rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego.

Powyższe argumenty potwierdzają więc tezę, iż instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął już znaczny czas, należy stosować z niebywałą ostrożnością. Nadto interpretacji przepisu art. 156 K.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Należy bowiem mieć na względzie to, że jednym ze skutków znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przecież również to, że akta administracyjne mogą już być niekompletne. Odtworzenie wszystkich zaginionych lub zniszczonych (m.in. nieczytelnych) dokumentów w chwili obecnej nie zawsze będzie zaś możliwe. Stąd więc niekiedy, rzetelna ocena dawnej decyzji, jawi się jako wątpliwa do uczynienia.

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów zawartych w badanej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący wadliwości podpisania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez Zastępcę, a nie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. z 1949 r. Nr 7, poz. 43), Przewodniczący Państwowej Komisji zastępowany był przez dwóch zastępców posiadających uprawnienia ministra. Literalna wykładnia użytego w wyżej przytoczonej normie prawnej sformułowania "zastępują", prowadzi do wniosku, że kompetencje i uprawnienia Zastępców Przewodniczącego PKPG były jednakowe z uprawnieniami samego Przewodniczącego PKPG. Istota zastępowania polega bowiem na tym, że zastępca porusza się w granicach kompetencji osoby, którą zastępuje. Oczywiście zakres umocowania zastępców można uregulować odmiennie od zakresu umocowania osoby zastępowanej. Taka odmienność musi jednakże wynikać wprost z ustawy. Analiza treści omawianego aktu prawnego świadczy zaś o tym, że nie zawiera on takich uregulowań, które zawężałyby uprawnienia zastępców w odniesieniu do uprawnień Przewodniczącego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie sposób skutecznie takiego ograniczenia wywodzić z treści art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. z 1949 r. Nr 7, poz. 43). Przepis ten odnosił się bowiem jedynie do opisu stanowiska zastępcy, a nie jego uprawnień. Zrównanie więc przez ustawodawcę stanowisk zastępców, ze stanowiskiem ministra, miało na celu jedynie usytuowanie ustrojowe pozycji zastępców Przewodniczącego. Nie było natomiast próbą ingerencji w zakres uprawnień zastępców.

Dodatkowo, w realiach badanej sprawy konieczną uwypuklenia była okoliczność, że w dacie wydania spornego zezwolenia na nabycie nieruchomości, obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z jego art. 101 ust. 1 lit. a władza nadzorcza może w trybie nadzoru uchylić z urzędu bądź z własnej inicjatywy, bądź na skutek zażalenia, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została przez władzę oczywiście niewłaściwą. W myśl natomiast ust. 2 wyżej cytowanej normy prawnej, uchylenie decyzji z powodów wskazanych w lit. a artykułu niniejszego, może nastąpić tylko przed upływem lat trzech, od daty jej uprawomocnienia się.

Powyższa regulacja świadczy więc niechybnie o tym, że podnoszenie obecnie przedmiotowego zarzutu, jawi się jako spóźnione.

Wobec powyższego zgodzić należało się z Sądem I instancji, iż przedmiotowe zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało udzielone w sposób skuteczny.

Za chybiony należało również uznać zarzut wywodzony z treści przepisu art. 5 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu zmienionym ustawą z 29 grudnia 1951 r. o zmianie powyższego dekretu. W sytuacji bowiem, gdy zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało udzielone dnia [...] listopada 1950 r., a więc jeszcze pod rządami dekretu 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ale w brzmieniu sprzed jego zmiany dokonanej ustawą z 29 grudnia 1951 r., to oczywistym jest, iż nie tylko nie musiało, ale wręcz nie mogło uwzględniać wymogów wynikających ze zmiany ustawowej mającej nastąpić dopiero w przyszłości. Na moment udzielenia omawianego zezwolenia nie istniał zaś wymóg uprzedniego uzyskania opinii właściwej Wojewódzkiej Rady Narodowej.

Wbrew skardze kasacyjnej, w realiach niniejszej sprawy nie zachodziła natomiast konieczność wstrzymania postępowania wywłaszczeniowego do czasu uzupełnienia materiału dowodowego o sporną opinię. Artykuł 5 ust. 1 ustawy z 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych stanowił bowiem, że wstrzymanie dotyczy wyłącznie postępowań wywłaszczeniowych, prowadzonych na innych zasadach niż te, jakie przewidziane były w dekrecie z 26 kwietnia 1949 r. Przepis ten nie znajdował więc zastosowania w realiach niniejszej sprawy, bowiem sporne postępowanie wywłaszczeniowe, toczyło się w oparciu o przepisy dekretu 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych – zgodnie z treścią przepisów przejściowych (art. 41 ust. 1 tego dekretu).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też poglądu strony skarżącej kasacyjnie, iż uchybienia, jakich dopatrzono się w zbiorowym wezwaniu właścicieli nieruchomości do ich odstąpienia i zawarcia umowy sprzedaży, skutkować winny stwierdzeniem nieważności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego. W szczególności o rażącym naruszeniu prawa nie świadczy brak oznaczenia daty na omawianym wezwaniu. Okolicznością niesporną w sprawie było bowiem to, że wezwanie to było wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu. W takiej sytuacji zachodziła możliwość przyjęcia założenia, iż termin czternastodniowy rozpoczął swój bieg z chwilą wywieszenia do publicznej wiadomości omawianego wezwania. Oczywiście brak wskazania daty wydania wezwania stanowi pewnego rodzaju uchybienie, lecz biorąc pod uwagę fakt podania treści tego wezwania do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie jego treści na tablicy ogłoszeń, uchybienie to nie nosiło znamion kwalifikowanego naruszenia prawa.

Co się tyczyło błędnego wskazania w wezwaniu terminu do zawarcia umowy, to Sąd I instancji zasadnie zakwalifikował ten błąd do kategorii oczywistej omyłki pisarskiej. Sformułowanie "5-sto dniowy" wskazuje niezbicie, że intencją twórcy omawianego wezwania było oznaczenie "15-sto dniowego" terminu, na co bez wątpienia wskazuje użyta końcówka "-sto" użyta po cyfrze "5".

Zasadnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że omawiana omyłka nie miała wpływu na wynik sprawy, skoro niespornym jest, że przedmiotowe wezwanie było wywieszone na tablicy ogłoszeń przez okres czternastu dni. De facto doszło więc do zachowania terminu, o jakim mowa w art. 7 ust. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Dodatkowo, za brakiem przesłanek dla uznania, że doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 3 ww. dekretu świadczy powołanie tego przepisu w przedmiotowym wezwaniu, jak również fakt, iż właściciele spornej nieruchomości nie wyrazili gotowości zawarcia umowy jej sprzedaży. To zaś sprawiało, że nie występowały przeszkody do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu.

Odnosząc się do materii nieprecyzyjnego oznaczenia ceny nabycia nieruchomości, to istotnie uznać należało, że samo odesłanie do zasad jej ustalania, stanowiło uchybienie. Wezwanie nie oznaczało bowiem konkretnej ceny. Zgodnie jednak z cytowaną w uzasadnieniu skarżonego wyroku uchwałą Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., wydaną w sprawie o sygn. akt I OPS 2/08, którą Naczelny Sad Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela i jej tezę traktuje jak własną, tego typu naruszenie przepisów nie uzasadniało stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

Nadto, już sama konieczność podejmowania uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym przedmiocie świadczy o istnieniu wątpliwości interpretacyjnych co do sposobu dokonania wykładni przepisów dekretu regulujących kwestię oznaczenia ceny zakupu w wezwaniu. Jak zaś słusznie zauważył Sąd I instancji, odmienna wykładnia prawa nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności. Nie sposób bowiem mówić o rażącym (a więc oczywistym) naruszeniu przepisów prawa, w odniesieniu do których, istnieją różne sposoby jego rozumienia.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, za stwierdzeniem nieważności omawianego orzeczenia wywłaszczeniowego nie przemawia również to, że w aktach administracyjnych brak jest zaświadczenia zarządu gminnego o dokonaniu wezwania właścicieli nieruchomości do ich odstąpienia. W sytuacji bowiem, gdy okolicznością niesporną było, iż do wniosku wywłaszczeniowego załączono odpis wezwania właścicieli nieruchomości do ich odstąpienia, to uznać należało, że w ten sposób udowodniono fakt dokonania takiego wezwania. Dla możliwości dokonania wywłaszczenia nieruchomości, kluczowe znaczenie ma natomiast to, iż właściciel nie odstąpił nieruchomości dobrowolnie pomimo tego, że był do tego wzywany. Stąd więc, ewentualne rażące naruszenie prawa mogłoby polegać na braku dokonania wezwania właścicieli nieruchomości do ich odstąpienia, a nie na wyborze innego sposobu dowodzenia faktu, że wezwanie takie miało miejsce.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował też stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, iż o rażącym naruszeniu prawa świadczy wywieszenie obwieszczenia zbiorowego o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego bez zachowania czternasto-dniowego terminu przed jego wszczęciem. Oceniając trafność tego zarzutu należy przede wszystkim wyjść od materii tego, że celem powiadomienia z wyprzedzeniem właścicieli nieruchomości o wszczynaniu postępowania wywłaszczeniowego, jest umożliwienie im czynnego udziału w sprawie. Przez pryzmat więc tej okoliczności należy badać problematykę naruszenia przepisów prawa. Należało zatem ustalić, czy zarzucane uchybienie pozbawiło faktycznie właścicieli nieruchomości czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych nie wynika jednakże powyższa okoliczność. Właściciele spornej nieruchomości uczestniczyli bowiem w rozprawie administracyjnej, toczącej się w przedmiocie wywłaszczenia, podczas której składali wyjaśnienia i wnioski. Powyższe świadczy więc niezbicie o tym, że zarzucane niedochowanie terminu dokonania obwieszczenia, nie wpłynęło w sposób negatywny na uprawnienia stron. Stąd więc brak jest skutecznych argumentów przemawiających za uznaniem, że omawiane uchybienie nosiło cechy rażącego naruszenia prawa.

Wbrew też zarzutom zawartym w badanej skardze kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał dowodowy sprawy świadczy o tym, iż miała miejsce rozprawa wywłaszczeniowa, w której uczestniczyli właściciele nieruchomości. Protokół, w którym odnotowano stanowiska i wnioski właścicieli nieruchomości, zatytułowany jest "dalszy ciąg rozprawy wywłaszczeniowej". Samo natomiast czynienie ustaleń w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej, dotyczących określenia odszkodowania za wywłaszczane grunty, nie zmienia charakteru samej rozprawy. Istotne jest przede wszystkim to, że protokół rozprawy zawiera oświadczenia stron, wiążące się w sposób ścisły z materią wywłaszczenia. To więc już przesądza w sposób wyraźny o tym, że sporny protokół odzwierciedlał faktyczny przebieg rozprawy wywłaszczeniowej.

Co się tyczy problematyki zgody, jaką Fabryka Wyrobów [...] otrzymała na natychmiastowe objęcie spornej nieruchomości, mimo braku równoczesnego zaoferowania wywłaszczanym właścicielom nieruchomości zamiennej, to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie nie zakwalifikował powyższego postępowania organu, jako noszącego znamiona rażącego naruszenia prawa. Dla oceny niniejszej kwestii podstawowe znaczenie miał fakt posiadania przez właścicieli wywłaszczanej nieruchomości, innej nieruchomości, który to fakt potwierdzili w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej. Zgodnie bowiem z regulacją omawianego dekretu z 26 kwietnia 1949 r. wymóg dostarczenia nieruchomości zamiennej, dotyczył tych wywłaszczanych właścicieli, których grunt stanowił gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę z domem lub działkę przeznaczoną pod budowę takiego domu. Strona skarżąca nie udowodniła natomiast tego, aby wywłaszczany grunt należał do którejś z ww. kategorii. Także materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych nie jest wystarczający dla wywiedzenia tezy, iż wywłaszczany teren stanowił gospodarstwo rolne lub ogrodnicze. Z oświadczenia byłej właścicielki nieruchomości, złożonego podczas rozprawy wywłaszczeniowej, wynikało jedynie, że na spornej działce były uprawiane warzywa. Taki sposób wykorzystywania gruntu nie świadczy per se o tym, że grunt ten stanowił gospodarstwo rolne lub ogrodnicze.

Faktyczne gospodarstwo rolne, czy też gospodarstwo ogrodnicze, jest bowiem zorganizowaną w sposób funkcjonalny całością, w ramach której prowadzona jest produkcja rolna. Sam więc fakt uprawy warzyw, nie mógł sam w sobie świadczyć o tym, że wywłaszczany grunt stanowił gospodarstwo rolne lub ogrodnicze. Nadto tezy o istnieniu gospodarstwa rolnego na wywłaszczanej działce, nie sposób byłoby obronić, biorąc pod uwagę powojenne realia związane z brakiem żywności, co sprawiało, iż dość powszechnym było uprawianie warzyw czy owoców także przez ludność zamieszkującą miasta.

Nie bez znaczenia dla problematyki rażącego naruszenia prawa pozostaje również okoliczność, że ostatecznie jednak była właścicielka wywłaszczanej nieruchomości, wyraziła zgodę na otrzymanie nieruchomości zamiennej. Nie doszło więc generalnie do wywłaszczenia z pokrzywdzeniem właściciela, polegającym na braku zadośćuczynienia. Tym samym, w realiach niniejszej sprawy trudno podnosić twierdzenie o istnieniu takich skutków badanego orzeczenia wywłaszczeniowego, które rażąco odbiegają od ogólnych zasad sprawiedliwości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.