Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 201/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 41 pkt. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2217/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 2217/14, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego w punkcie 1 oddalił skargę, a w punkcie 2 przyznał pełnomocnikowi skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania T. G. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] o odmowie przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup zasłon i firanek, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zagadnienie pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają kryteria określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. kryteria dysfunkcji i zdarzeń, o jakich mowa w art. 7 ustawy (m.in. ubóstwo, sieroctwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności) oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy. Kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej jest dochód nie przekraczający kwoty 542,00 zł, a dla osoby w rodzinie 456,00 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823)).

Stwierdzono, że T. G. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Ma ustalone prawo do renty w wysokości [...] zł netto i przekracza kryterium dochodowe wynikające z ustawy o pomocy społecznej.

W związku z tym organ rozważył, czy okoliczności sprawy dają podstawę do udzielenia wnioskodawczyni pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Wskazano, że na podstawie art. 41 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że chodzi tu o zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, będące często wynikiem szeregu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis specjalnego zasiłku celowego wskazują, zdaniem organu, że ma ono charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a szczególna sytuacja życiowa, w której się znalazł (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., I OSK 965/10). W szczególności w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1142/12, Lex 1298296, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe. Niewątpliwie długotrwale i liczne choroby oraz związane z nimi wydatki na leki wpływają na wysokość środków przeznaczanych na realizację innych potrzeb bytowych, w tym na żywność i opał, jednak stan ten nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, czy też nadzwyczajnego, lecz jest statyczny i permanentny. Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowi zaś sytuację życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności.

Organ zwrócił uwagę, że pomoc jest realizowana po spełnieniu szeregu dodatkowych warunków. Po pierwsze, pomoc jest kierowana do osób, o ile nie są one w stanie pokonać trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.). Po drugie, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Po trzecie, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy), natomiast brak po stronie ośrodka pomocy społecznej możliwości zrealizowania żądanej przez stronę pomocy stanowi zdaniem organu wystarczający powód do wydania decyzji odmownej lub realizacji wniosku tylko w części.

Do kompetencji organu pomocy społecznej należy - poza ustaleniem spełniania warunków ustawowych i rozważeniem, czy z uwagi na całokształt okoliczności sprawy, zgłaszane potrzeby mieszczą się kategorii niezbędnych potrzeb bytowych – dokonanie oceny czy i w jakim zakresie mogą one być uwzględnione zważywszy na środki finansowe czy rzeczowe, jakimi organ pomocy społecznej dysponuje. Celem pomocy społecznej jest bowiem jedynie pomoc i wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się, a nie do zapewnienia stałego źródła dochodów (art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej). Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest, zdaniem organu, niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania.

Organ wskazał, że decyzje w sprawie przyznawania zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia organu. Organ administracji wydając decyzję o charakterze uznaniowym ma obowiązek przedstawienia motywów, jakimi kierował się zajmując stanowisko. Podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie powodem odmowy przyznania pomocy jest przekroczenie kryterium dochodowego, niewystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku oraz brak wystarczających środków po stronie organu pomocy dla zrealizowania wszystkich zgłaszanych przez podopiecznych potrzeb. Organ pierwszej instancji dysponuje zbyt małymi środkami w stosunku do liczby osób potrzebujących wsparcia. Dlatego też dystrybucja pomocy odbywa się w taki sposób, aby zaspokoić jak najbardziej niezbędne potrzeby oraz udzielić pomocy jak największej liczbie potrzebujących.

Zdaniem organu argumenty wskazane w odwołaniu nie stanowią okoliczności mogących mieć wpływ na stanowisko organu w sprawie. Sytuacja życiowa T. G. została oceniona w sposób obiektywny, zgodny z przepisami oraz na tle położenia innych podopiecznych ośrodka pomocy. Celem pomocy społecznej nie jest rozdawnictwo środków finansowych, ale podejmowanie działań mających na celu usamodzielnienie się takich osób.

W sytuacji osób przekraczających kryterium dochodowe pomoc społeczna powinna mieć formę pracy socjalnej podjętej w celu uświadomienia sobie swoich możliwości, pomocy w obniżeniu kosztów utrzymania, pomocy osób bliskich. W wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1142/12 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w sposób nie mogący budzić wątpliwości przesadza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego otrzymania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak się to czyni w stosunku do osób spełniających kryterium dochodowe.(...). Zaznaczyć należy, pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku stanowi sytuacje, życiową wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec dochowując należytej staranności". Organ pomocy społecznej nie ma obowiązku zabezpieczania wszystkich potrzeb wnioskodawców, wkraczać powinien tylko wtedy, gdy dochodzi do sytuacji krytycznej.

Zdaniem organu, jeżeli T. G. nie jest w stanie zaspokoić wszystkich swoich potrzeb, powinna zwrócić się o wsparcie do syna, dalszej rodziny, przyjaciół, czy dawnych sąsiadów. Istnieje także możliwość zwrócenia się np.: do organizacji społecznych.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] T. G. podniosła, że decyzje obu organów łączy "powielana treść uzasadnienia z aspektami mataczenia, manipulowania i fałszowania stanem faktycznym jak również złą, świadomą wolą urzędniczą w interpretacji przepisu, który został ustanowiony na szczególne przypadki... jak skarżącej, chronionej dodatkowo Konwencją ONZ z 09/12 o ochronie osób niepełnosprawnych".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesiono, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżąca T. G. wnioskiem z dnia [...] marca 2014 roku domagała się między innymi udzielenia jej pomocy finansowej na zakup zasłon i firanek.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przyznaje się go w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy). Zasiłek celowy przysługuje osobom spełniającym kryteria dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy. Z kolei w myśl art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku posiadała dochód w wysokości [...] zł brutto przekraczający kryterium dochodowe wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 525,00 zł. Oznacza to, że organy słusznie rozważyły zasadność ewentualnego przyznania zasiłku celowego w oparciu o art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca w treści tego przepisu używa sformułowania, że omawiane świadczenie "może być przyznane". Oznacza, to, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

Sąd podkreślił, że należy jednak mieć na uwadze, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego uzależnione jest od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ustawodawca nie sformułował definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., I OSK 1496/10).

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Dlatego w przypadku decyzji uznaniowej działanie organu oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06, LEX nr 299415).

Zdaniem Sądu organ nie może koncentrować się na zaspokojeniu wszystkich zgłoszonych przez skarżącą potrzeb z pokrzywdzeniem innych osób potrzebujących też koniecznie wsparcia finansowego. Celem pomocy społecznej nie jest bowiem zapewnienie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Z kolei ciągle wzrastająca liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna.

Sąd pierwszej instancji podzielił zatem stanowisko organów, że sytuacja bytowa skarżącej w kwietniu 2014 r. chociaż trudna, ale uzyskiwany przez nią dochód, a także udzielona jej dotychczas pomoc finansowa w istotnym zakresie uzasadnia uznanie, że była ona w stanie wygospodarować środki na m.in. zakup zasłon i firanek. Podkreślono, że skarżąca mogłaby też poprosić o pomoc dorosłego syna, który aktualnie nie studiuje i mógłby podjąć pracę i pomóc znajdującej się w trudnej sytuacji matce.

Podkreślono, iż wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasadą pomocniczości (subsydiarności). Decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku występowania o szereg świadczeń organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji wykazały, że żądanie skarżącej dotyczące przyznania zasiłku celowego na wymienione przez nią potrzeby w sytuacji przekroczenia w sposób znaczny określonego w ustawie kryterium dochodowego, które mogą zostać zaspokojone z posiadanych przez skarżącą własnych środków finansowych, nie kwalifikuje jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy. Taka pomoc bowiem musiałaby mieć charakter w większości stały, a to jest sprzeczne z celami pomocy społecznej. Zasadnym więc było nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie pomocy na zakup zasłon i firanek.

Podsumowując stwierdzono, że nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w kwestii podjętego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 2217/14 wywiodła T. G. zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu 1 i zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie pomimo naruszenia przez organy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. wskutek wydania decyzji pomimo niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz braku wskazania przyczyn, z powodu których przyjęto, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, w sytuacji gdy skarżąca prowadzi gospodarstwo dwuosobowe, tj. jest osobą w rodzinie, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- przepisu postępowania, tj. art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, mimo że z uwagi na naruszenia przepisów wskazanych powyżej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, istniały uzasadnione podstawy do jej uwzględnienia;

2) przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów art. 39 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), w sytuacji gdy skarżąca nie przekroczyła kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu po wydaniu orzeczenia przez WSA w Warszawie według norm prawem przepisanych, gdyż nie zostały one uiszczone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie przyjął wykładnię Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które to podniosło argumenty z decyzji organu pierwszej instancji. Przyjęto stan faktyczny, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą i posiada dochód w wysokości [...] zł, tj. przekracza kryterium dochodowe. W związku z tak poczynionym ustaleniem organy nie rozpatrywały w ogóle możliwości udzielenia pomocy na podstawie przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej, lecz przeszły do rozważań nad jedyną możliwością udzielenia pomocy wskazaną w przepisie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji rozważył, czy okoliczności sprawy dają podstawę do udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na podstawie przepisu art. 41 cyt. ustawy. Zdaniem organu, zasiłek ten ma charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a szczególna sytuacja życiowa, w której się znalazł. Jednocześnie organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, a także WSA w warszawie nie dopatrzyły się w sytuacji skarżącej szczególnej sytuacji życiowej.

Wskazano, że skarżąca kasacyjnie jest osobą pozostającą w niezwykle trudnej sytuacji życiowej, jest chora, stale się leczy (fakty bezsporne) oraz utrzymuje pełnoletniego syna. Ponadto w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku była osobą bezdomną (również bezsporne). Skarżąca składa w ciągu miesiąca bardzo wiele wniosków o pomoc i przyznanie środków na zakup niezbędnych w jej sytuacji życiowej towarów i usług, wyrażając nadzieję, że któryś z nich spotka się z akceptacją organu. Skarżąca jest znana osobom rozpatrującym wnioski. Osoby te posiadają informacje również z innych postępowań i wiedzą, że skarżąca kasacyjnie nie prowadzi jednoosobowego gospodarstwa domowego, lecz jej gospodarstwo liczy dwie osoby. Dodatkowo w uzasadnieniu SKO w W. pojawia się stwierdzenie "Ma dorosłego syna, z którym zamieszkuje, a który powinien partycypować w kosztach utrzymania rodziny", co świadczy o fakcie, że organy wiedzą, że skarżąca kasacyjnie nie jest osobą samotnie gospodarującą. Mimo to, przy wydawaniu decyzji organ, dysponując wywiadem środowiskowym w tej i w innych sprawach przyjmuje kryterium dochodowe jak dla gospodarstwa jednoosobowego (542 zł) i zestawia je z przychodami skarżącej ([...]zł), zamiast przyjąć kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, które wynosi 456 zł i w odniesieniu do dwuosobowego gospodarstwa skarżącej kasacyjnie nie jest przekroczone ([...] zł = [...] zł/2). Zatem organy błędnie ustaliły stan faktyczny, nie przeprowadziły wystarczających do wydania decyzji dowodów, tj. naruszyły przepisy postępowania wskazane w pkt 1 i 2 petitum, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W skardze kasacyjnej zarzucono niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia, albowiem prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazałoby, że skarżąca prowadzi gospodarstwo dwuosobowe, tj. jest osobą w rodzinie, czego nie uczyniono i nie wskazano przyczyn, z powodu których przyjęto, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, przez co naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 151 tej ustawy i w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a skutkiem powyższych uchybień było niezasadne niezastosowanie w sprawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., w sytuacji gdy skarżąca nie przekroczyła kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Istota stanowiska strony skarżącej kasacyjnie sprowadza się zatem do stwierdzenia o nietrafności przyjęcia przez organy, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca – której sytuacja zdrowotna jest organom znana - przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, czego następstwem było rozpatrywanie sprawy na podstawie art. 41 pkt 1, a nie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kwalifikacja ta – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - nastąpiła w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym ustalono, że prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe mimo zamieszkiwania z dorosłym synem.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska strony skarżącej kasacyjnie. Analiza kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2014 r. wykazuje, że skarżąca T. G. nie zakwestionowała ustaleń organów, z których wynika, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe. Ustaleń tych skarżąca nie zakwestionowała również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. ani w skardze do Sądu pierwszej instancji ani w ramach oświadczeń złożonych na rozprawie. Z dołączonego przez skarżącą do skargi pisma z dnia 7 lutego 2014 r. wynika, że skarżąca nie kwestionuje faktu przekraczania przez nią kryterium dochodowego, a składając wniosek o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżąca nie wskazała osób, które pozostają z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie daje też podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która nie byłaby w stanie zareagować na nieprawdziwe w jej przekonaniu ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest ponadto wiadome z urzędu – w związku z licznymi skargami kasacyjnymi T. G. – że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która od wielu lat występuje z wnioskami o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, a w sprawach rozpoznawanych na skutek jej wniosków organy obydwu instancji prowadzą postępowania wyjaśniające i wydają decyzje administracyjnie, w motywach których z istoty rzeczy odnoszą się do kwestii kryterium dochodowego i sposobu jego ustalania. Skarżąca kasacyjnie zna zatem mechanizmy prawnoproceduralne dotyczące przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej i ma świadomość konsekwencji, jakie łączą się z faktem samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Wszystkie te okoliczności wskazują, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zakwestionował stanowiska organów o tym, że skarżąca kasacyjnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a zwłaszcza nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku weryfikacji ustaleń niekwestionowanych przez skarżącą, w tym przesłuchania syna skarżącej w sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie odmówiła dokonania oględzin całego mieszkania uniemożliwiając tym samym poczynienie ustaleń również co do tego, czy prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe mieszkając razem z synem. W tym stanie rzeczy brak podstaw do zakwestionowania zasadności przyjętego przez organy i Sąd pierwszej instancji stanowiska, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a. okazał się zatem nieuzasadniony. W konsekwencji nietrafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy.

W wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego trafne było stanowisko organów o braku podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i potrzebie rozważenia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego, o jakim stanowi art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Skoro nie było podstaw do stosowania w sprawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, to również zarzut skargi kasacyjnej niezastosowania tego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W niniejszej sprawie skarżąca korzystała ze zwolnienia od kosztów sądowych. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.