Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1623/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 174, art. 141 par. 4, art. 153, art. 188, art. 151, art. 203 pkt 3, art. 199
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 144, art. 145, art. 188
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 886/13 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 2. zasądza od [A] Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 886/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A] Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie (dalej: Dyrektor IC) z dnia 12 czerwca 2013 r. w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 8 marca 2013 r.

W sprawie poczyniono następujące ustalenia:

Decyzją z dnia 31 lipca 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Szczecinie, uwzględniając wniosek [A] Spółki z o.o. udzielił zezwolenia tejże spółce na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa zachodniopomorskiego na okres 6 lat.

Spółka wnioskiem z dnia 3 października 2012 r. zwróciła się, do Dyrektora IC o przedłużenie zezwolenia udzielonego ww. decyzją na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa zachodniopomorskiego. Podała, że wniosek pozostaje w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (w skrócie: TSUE, Trybunał) wydanym w dniu 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11.

Decyzją z dnia 8 marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm., dalej: "O.p."), art. 8, art. 138 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm., dalej: u.g.h.) Dyrektor IC odmówił spółce przedłużenia wspomnianego zezwolenia.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. oraz art. 8, art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h., Dyrektor Izby Celnej w Szczecinie utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Organ zauważył, że postępowanie zakończone wyrokiem Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r. toczyło się w związku z pytaniami w przedmiocie zakazu wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. (ten ostatni ma zastosowanie w sprawie).

Dyrektor IC zauważył, że TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. nie wypowiedział się w sposób jednoznaczny, aby przepisy u.g.h. zakazujące wydania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami zostały automatycznie uznane za przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. L 204, dalej: dyrektywa 98/34/WE) i czy przed wejściem w życie powinny podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy. Trybunał uzależnił uznanie ich za przepisy podlegające notyfikacji od tego, czy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, przy czym wskazał jednocześnie przykładowe kryteria, przy pomocy których ocena ta ma zostać dokonana przez polski sąd.

Dyrektor IC przeprowadził postępowanie dowodowe, uwzględniając materiały przedstawione przez stronę i w oparciu o wytyczne TSUE. Stwierdził, że wprowadzenie w u.g.h. nowych uregulowań dotyczących prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w tym m.in. art. 138 ust. 1 u.g.h., nie miało istotnego wpływu na właściwości i sprzedaż automatów o niskich wygranych. Swoją analizę odniósł do przepływu automatów na rynku europejskim, a nie wyłącznie krajowym.

Dyrektor IC uznał, że warunki dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie stanowią "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE.

Odnosząc się do kwestii notyfikacji u.g.h., Dyrektor IC stanął na stanowisku, że przepisy tej ustawy spełniają łącznie cztery warunki, o których mowa w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Zostały bowiem wprowadzone w sposób niedyskryminacyjny z zachowaniem celu, jaki przyświecał ich wprowadzeniu oraz nie wykraczają poza zakres konieczny z uwzględnieniem interesu ogólnego, a tym samym nie są one przeszkodami w rozumieniu przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (w skrócie: TFUE) o swobodzie przepływu towarów, a zatem wyłączone są z obowiązku notyfikacji. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE daje możliwość zwolnienia z obowiązku notyfikacji, stanowi bowiem, że przepisów technicznych oraz zawierających klauzule standstill nie stosuje się m.in. do takich przepisów krajowych, które stosują klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne. Organ nie powziął wątpliwości, że u.g.h. jest przejawem skorzystania przez polskie władze publiczne ze wspominanego uznania w zakresie regulacji gier hazardowych, które przyznaje państwom członkowskim w swym orzecznictwie TSUE.

Spółka [A] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji Dyrektora IC wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 129 ust. 1 u.g.h. przez błędną jego wykładnię, prowadzącą do wniosku, iż przy bezskuteczności przepisu art. 138 ust 1 u.g.h. brak jest podstaw do przedłużenia zezwolenia na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (przepisów dotychczasowych) przy zastosowaniu ich w związku z art. 129 ust. 1 u.g.h., która to wykładnia jako stojąca w sprzeczności z domniemaniem racjonalności ustawodawcy prowadzi do wniosku o zbędności nienotyfikowanego przepisu technicznego, jakim jest art. 138 ust. 1 u.g.h.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Szczecinie podtrzymał zajęte stanowisko w sprawie i wnosił o oddalenie skargi.

Sąd I instancji podzielił opinię organu, że istotę sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi kwestia, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. stosowany w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h., będący podstawą odmowy przedłużenia zezwolenia, jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE i czy przed wejściem w życie powinien podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapitem pierwszym tej dyrektywy.

Organ odwoławczy przeprowadził taką analizę, ale nie zostały zaaprobowane przez Sąd I instancji wnioski, jakie wywiódł. Powołując się na treść wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., zakres związania nim, treść przepisów u.g.h., w tym jej art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 (zmierzających do ograniczenia i stopniowej likwidacji działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych), a także na ustalenia faktyczne organu dotyczące wpływu u.g.h. na rynek (rozumiany przez Sąd I instancji jako rynek polski a nie europejski), obrót automatami do gier o niskich wygranych oraz właściwości tego rodzaju automatów, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że ustawa o grach hazardowych w takiej części, w jakiej zawiera przepisy istotnie ograniczające, a nawet stopniowo uniemożliwiające prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry oraz wygaszające tę działalność (m.in. art. 138 ust. 1), powinna była podlegać notyfikacji Komisji w trybie art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE. Skoro procedury notyfikacyjnej nie przeprowadzono, to przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. nie mógł być stosowany przez organy administracji publicznej wobec podmiotów gospodarczych i innych jednostek.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że kwestia polityki rządu Polski w stosunku do przedsiębiorców zajmujących się hazardem (w czym mieści się ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu), nie ma żadnego znaczenia przy ocenie zgodności z prawem unijnym trybu wprowadzenia przepisów ustawy o grach hazardowych. Dyrektywa 98/34/WE nie przewiduje wyłączeń z procesu notyfikacji ze wskazanych przez organ powodów. Natomiast przepis § 5 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 65, poz. 597), implementującego dyrektywę 98/34/WE do polskiego prawa, przewidujący wyłączenie spod obowiązku notyfikacji przepisów mających na celu ochronę moralności publicznej lub porządku publicznego, nie miał oparcia w przepisach dyrektywy i nie stanowił w tym zakresie prawidłowej jej implementacji. Dlatego, zgodnie z zasadą pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, Sąd przyjął, że nie można powoływać się na § 5 pkt 5 opisanego rozporządzenia dla uzasadnienia odstąpienia od obowiązku notyfikacji przepisów spełniających wymogi przepisów technicznych.

Sąd I instancji także uznał, że ustalając czy przepisy u.g.h. stanowią przepisy techniczne, nie bada się zgodności tych przepisów z zasadą swobodnego przepływu towarów. Okoliczność, że przepis krajowy jest zgodny z postanowieniami TFUE, dotyczącymi swobód rynku wewnętrznego, nie ma wpływu na istnienie obowiązku notyfikacji na podstawie dyrektywy 98/34/WE, jeśli określony przepis mieści się w definicji przepisów technicznych (por. wyrok TSUE w sprawie C-267/03 Lindberg). Dlatego WSA przyjął, że wszelkie ustalenia dokonywane przez organy administracji celnej, odnoszące się do moralności publicznej, porządku publicznego, ochrony zdrowia, życia itp. były nieuzasadnione i zbędne dla oceny charakteru spornych przepisów. Skutkowało to błędnym stanowiskiem organu wynikającym z niewłaściwej interpretacji pkt 26 wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., że nie ma konieczności analizy charakteru "technicznego", a przepis techniczny może być dopuszczalny, jeśli jest niezbędny dla osiągnięcia nadrzędnych celów interesu ogólnego.

Zdaniem Sądu, chybione było również powoływanie się przez organ na art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, określający wyjątki od stosowania procedury notyfikacji. Regulacja ta odnosi się do sytuacji, w której dane przepisy są objęte harmonizacją na poziomie Unii Europejskiej i przepisy unijne wprowadzają w tym obszarze ograniczenia, a państwo członkowskie stosuje klauzule bezpieczeństwa wprowadzone przepisami prawa unijnego. Natomiast uregulowania gier hazardowych taką harmonizacją w dacie zaskarżonej decyzji nie zostały objęte.

Wobec tego, u.g.h. w takiej części, w jakiej zawierała przepisy istotnie ograniczające, a nawet stopniowo uniemożliwiające prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gier, zdaniem WSA podlegała notyfikacji, a skutkiem prawnym niedopełnienia obowiązku notyfikacji była niemożność zastosowania przepisów technicznych, na którą można powołać się w postępowaniu między jednostkami. Oparcia dla tej kompetencji Sądu należało upatrywać w przepisach unijnych (w obowiązku zapewnienia jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich).

Zatem przyjęcie przez organy, że zezwolenie nie mogło być przedłużone z uwagi na zastosowanie art. 138 ust. 1 u.g.h. było nieprawidłowe. Przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania obu kwestionowanych decyzji, co Sąd nakazał organom uwzględnić. Sąd I instancji także zauważył, że okres ważności pierwotnego zezwolenia, o którego przedłużenie wystąpiła spółka, minął w dniu 4 czerwca 2013 r., co organy przy rozpoznawaniu sprawy powinny uwzględnić.

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że stwierdzonego naruszenia prawa, skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nie oceniał w kategoriach wad stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 145 pkt 2 p.p.s.a. lub ewentualnego przyszłego wznowienia postępowania. Inicjatywa wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 11 O.p. należy do strony, o ile uzna zasadność takiego działania, może wystąpić wyłącznie strona postępowania (art. 241 § 2 pkt 2 O.p.). Okoliczność ta nie może więc stanowić podstaw do uchylenia decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że obie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił je.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Celnej w Szczecinie. Zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony od decyzji Dyrektora IC z dnia 8 listopada 2013 r., a z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Zarzucił orzeczeniu naruszenie

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 138 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 i pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, w świetle wyroku Trybunału z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C - 213/11,C - 214/11 i C - 217/1, polegającą na przyjęciu, że przepis ten, wobec niespełnienia wymogu notyfikacji Komisji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34/WE, nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych, innych jednostek przez organy administracji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h., przy uwzględnieniu treści pkt 4 preambuły do dyrektywy 98/34/WE, prowadzi do wniosku, że przepis ten nie podlega regulacji dyrektywy 98/34/WE, a tym samym nie skutkuje naruszeniem procedury, o której mowa w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy.

II. naruszenia prawa formalnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, przez Sąd I instancji, że ewentualne naruszenie art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34/WE, skutkujące odmową zastosowania nienotyfikowanego przepisu, tj. w niniejszej sprawie art. 138 ust. 1 u.g.h. miało wpływ na wynik sprawy.

2) naruszenie art. 141 § 4 w z art. 153 p.p.s.a., poprzez uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż stwierdzenie naruszenia obowiązku notyfikacji powoduje ten skutek, że przepis art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. nie miał w sprawie zastosowania.

Powyższe miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż Sąd I instancji należycie nie zakwestionował, do czego był zobowiązany, mocy obowiązującej wyżej powołanych przepisów.

Spółka nie składała odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora IC w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem. Co do kwestii o zasadniczym znaczeniu z punktu widzenia istoty sporu prawnego powstałego w rozpatrywanej sprawie, a mianowicie potrzeby oceny - w świetle wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012r. - charakteru art. 138 ust. 1 u.g.h., który stanowił podstawę wydania kontrolowanej decyzji, Sąd I instancji uznał, że wymieniony przepis ma charakter przepisu technicznego, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i dlatego nie mógł być stosowany w rozpatrywanej sprawie. W konsekwencji oznaczało to, że kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Jednocześnie Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania organów odnośnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przy merytorycznym rozpatrywaniu wniosku. Nakazał jedynie wziąć pod uwagę okoliczność, że w trakcie postępowania pozwolenie wygasło.

Uwzględniając istotę zaistniałego sporu prawnego, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów z pkt I. petium skargi kasacyjnej oraz do pozostającego z nim w funkcjonalnym związku i opartego na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej), których komplementarny charakter uzasadnia, aby zarzuty te rozpatrzeć łącznie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie podważają stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że przejściowy przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. wprowadza warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a w konsekwencji, że jest on przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, który wobec braku jego notyfikacji Komisji Europejskiej, nie mógł stanowić prawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C – 213/11, C – 214/11 i C – 217/11 jednoznacznie stwierdził, że chociaż przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych będące przedmiotem spraw przed sądem krajowym przewidują zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, to jednak zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy może być kontynuowana do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym tych zezwoleń udzielono, według przepisów dotychczasowych. Wymieniony przepis pozwala więc na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Z kolei przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowi, że zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych i automatów do gier urządzanych w salonach gier, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane.

Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Przepis ten jako przepis przejściowy, spełnia podobną rolę jak pozostałe przepisy przejściowe u.g.h. - dostosowania stosunków prawnych powstałych na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych do nowej sytuacji prawnej, jaką tworzy ustawa o grach hazardowych. Analiza treści tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że podmioty, które uzyskały zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych zachowały swoje uprawnienia na dotychczasowych zasadach także pod rządami u.g.h. Mimo że wprowadzono przepisem przejściowym zakaz przedłużania zezwolenia, to zakaz taki nie może być traktowany jako przepis techniczny. Nie jest on bowiem skierowany do produktu lub usługi, ale podmiotu, który prowadzi określony, reglamentowany typ działalności gospodarczej. Uprawnienie podmiotowe może być kształtowane przez prawo stosownie do założeń, jakie czyni ustawodawca, zatem możliwe i dopuszczalne jest wprowadzenie zakazu przedłużania zezwoleń wydanych na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Wprowadzenie takiego rozwiązania prawnego nie koliduje ze stanowiskiem TSUE wyrażonym w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że przepisy przejściowe mogą być tylko "potencjalnie techniczne", a określenie ich charakteru wymaga oceny z punktu widzenia przyjętych w nich rozwiązań prawnych odnoszących się do działalności "hazardowej". Ocena taka musi uwzględniać fakt, że działalność Spółki prowadzona była na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.), dalej: u.g.z.w., zatem trudno do niej byłoby odnosić pojęcie "przepisów technicznych". Skoro na gruncie u.g.h. ustawodawca zachował warunki jej prowadzenia na zasadach dotychczasowych, a zakazał tylko przedłużania zezwoleń, to tym samym nie pozbawił podmiotu gospodarczego możliwości prowadzenia tej działalności. Natomiast takie jej ograniczenie, które polega na zakazie przedłużania zezwolenia, nie może mieć technicznego charakteru, bo nie pozbawia podmiotu żadnego uprawnienia, które byłoby dla niego przyznane w ustawie o grach i zakładach wzajemnych. Sąd II instancji zauważa przy tym, że wynikające z art. 36 ust. 1 u.g.z.w. przedłużenie zezwolenia na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie tworzyło po stronie podmiotu posiadającego zezwolenie żadnego "roszczenia", którego skutkiem byłby obowiązek wydania decyzji zmieniającej (przedłużającej) zezwolenie. Do tej procedury zastosowanie miał art. 36 ust. 3 (Podmiot, któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat.) i 4 (Wniosek o przedłużenie zezwolenia składa się nie później niż na sześć miesięcy przed wygaśnięciem zezwolenia i nie wcześniej niż na rok przed upływem tego terminu. Przepis art. 32 stosuje się odpowiednio.) u.g.z.w., a na gruncie tej regulacji trudno przyjąć koncepcję Spółki dotyczącą nabytych praw podmiotowych. Możliwość domagania się zmiany decyzji ostatecznej nie może być utożsamiana z prawem do jej zmiany, bowiem zmiana taka jest uprawnieniem organu, który może zadość uczynić słusznemu żądaniu strony, kierując się przesłankami z art. 32 u.g.z.w. Spółka miała chronione prawem uprawnienia nabyte, które wynikały z zezwolenia z dnia 31 lipca 2007 r. i te uprawnienia zostały zachowane ze względu na treść art. 129 ust. 1 u.g.h. (Działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.).

Jednak jak wyjaśniono, spółka nie miała żadnych innych uprawnień, które gwarantowałyby przedłużanie zezwoleń, zarówno w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, jak i na gruncie przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych. Roli omawianych przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Wyznaczone w przepisach przejściowych granice czasowe zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry, nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy nowych zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz nie wynika z przepisów przejściowych, tylko z przepisów merytorycznych wprowadzających zmiany dotyczące prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych.

Przedłużenie dotychczasowego zezwolenia nie jest przede wszystkim dopuszczalne na gruncie art. 6 ust. 1 u.g.h., który pozwala na prowadzenie gier na automatach tylko podmiotom posiadającym koncesję na prowadzenie kasyna. Przepis ten nie kwalifikuje się do żadnej z trzech kategorii przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, gdyż nie zawiera żadnych ograniczeń albo warunków dotyczących strony przedmiotowej koncesjonowanej działalności i nie ma w nim żadnych odniesień dotyczących urządzeń (automatów) do prowadzenia gier. W szczególności art. 6 ust. 1 u.g.h. nie przesądza o tym, że posiadacz takiej koncesji może urządzać gry na automatach wyłącznie w kasynie gry. Przepis art. 6 ust. 1 u.g.h. dotyczy jedynie podmiotowych wymagań stawianych urządzającemu gry na automatach (podmiot taki musi posiadać koncesję na prowadzenie kasyna gry), por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 319/14, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl.

Jednocześnie podkreślić należy, że brak przepisów przejściowych, tj. nieustanowienie ich przez ustawodawcę (co z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji zdecydowanie ocenić należałoby krytycznie) albo odmowa ich zastosowania nie poprawiłby sytuacji podmiotów, które uzyskały zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy. Ponadto, w przypadku drugiej spośród przywołanych sytuacji - niemożności ich zastosowania, nie byłoby podstaw do stosowania ustawy dawnej, a to z uwagi na treść art. 118 w związku z art. 144 i art. 145 u.g.h. W odniesieniu do tej właśnie kwestii należy zauważyć, że zaniechanie realizacji obowiązku notyfikacji przepisów technicznych – w sytuacji, gdy tak, jak w rozpatrywanej sprawie miałoby się to odnosić do art. 138 ust. 1 u.g.h. - nie uzasadnia odmowy stosowania przepisów, które charakteru takiego nie mają, na tej tylko podstawie, że zawarte one zostały w tym samym akcie prawnym, to jest w akcie, który z uwagi na zawarcie w nim "potencjalnych" przepisów technicznych notyfikacji tej podlegał. W konsekwencji nie można byłoby także przyjmować stanowiska o swoistego rodzaju restytucji zasad wynikających z poprzednio obowiązujących unormowań prawnych. Należy bowiem podkreślić, że konsekwencją braku notyfikacji przepisów o charakterze technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, nie jest utrata ich mocy obowiązującej ze skutkiem "odżycia" prawa dawnego. Sąd krajowy bowiem obowiązany jest odmówić stosowania jedynie nienotyfikowanego przepisu technicznego (por. wyrok TSUE z dnia 8 września 2005r., C - 303/04). Powyższe, odnieść należy, zarówno do art. 118 u.g.h., który jako typowy przepis przejściowy reguluje sposób zakończenia postępowań będących w toku, tj. wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia, jak i do art. 144 i art. 145 u.g.h., które z kolei, jako typowe przepisy końcowe, derogują przepisy dotychczas obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Wymienione przepisy ustawy o grach hazardowych nie są przepisami technicznymi.

W tym też kontekście podkreślenia wymaga i to, że co do zasady, nie można mówić o istnieniu gwarancji niezmienności prawa, ani też o skorelowanym z tego rodzaju gwarancją usprawiedliwionym oczekiwaniu odnośnie do jego niezmienności, a w szczególności odnośnie do "wiecznego" trwania określonych uprawnień i przywilejów. Adresaci norm prawnych muszą liczyć się ze zmianą prawa, która może być uzasadniona, albo wręcz wymuszona zmianą warunków społecznych lub gospodarczych, co oznacza, że ustawodawca ma możliwość ich ograniczania i znoszenia. Prawa, których trwanie nie jest ograniczone horyzontem czasowym, mogą podlegać modyfikacjom. Stanowisko to, przy uwzględnieniu treści art. 129 ust. 1 u.g.h., w kwestii braku możliwości przedłużania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych koresponduje ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości, który w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., w sprawie C – 98/14 stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78), jak również, że zasada pewności prawa nie zabrania zmian ustawodawczych (pkt 79).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie nakładają żadnych ograniczeń w zakresie liczby funkcjonujących punktów gry i liczby automatów, jakie mogą być w tych punktach używane aż do czasu wygaśnięcia zezwoleń ani w zakresie przyszłej liczby kasyn i liczby automatów w nich używanych.

Za zasadny należało także uznać zarzut upatrujący niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku w naruszeniu art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wskazań dla organu co do dalszego postępowania, które są wymagane w przypadku wyroku uwzględniającego skargę. Zawarcie wskazań jest istotne, gdyż na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania wynikają z oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy, mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX, 2013).

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji uchylił obie decyzje Dyrektora IC z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego i jedynie zauważył, jakich uregulowań nie można zastosować. Takiego waloru nie posiadało zalecenie - uwzględnienia okoliczności wygaśnięcia zezwolenia wskutek upływu terminu jego ważności w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, nie wspominając o jego słuszności.

Z drugiej strony uchybienie to miałoby istotne znaczenie, gdyby miało być wydane rozstrzygnięcie sądu kasacyjnego o innej treści.

W niniejszej sprawie zaś spór prawny ma stricte jurydyczny charakter, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok, postanowił rozpoznać skargę spółki na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie z dnia 8 listopada 2013 r. Skargę tę, w świetle przedstawionych powyżej argumentów, uznać należało za niezasadną i dlatego podlegała ona oddaleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

Odnośnie kosztów, zasadzono je na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. jako zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż z mocy art. 199 p.p.s.a. – co do kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego – strony same ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem.