Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 668/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 3, art. 21 ust. 3, art. 13 ust. 1, art. 1, art. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 72, art. 73
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Ł. D. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. Przedsiębiorstwo Budowlano-Usługowe "B." A. B. i Wspólnicy Spółka Jawna (dalej jako: "Inwestor") zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w B. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części zamierzenia budowlanego w zakresie części mieszkalnej budynku z parkingiem podziemnym, murami oporowymi z zagospodarowaniem terenu (dojścia, dojazdy, pochylnie terenowe, mury oporowe), wewnętrzną instalacją wentylacji mechanicznej, instalacją oświetlenia terenu, budową sieci cieplnej i przebudową sieci cieplnej w B. przy ul. W. [...].

PINB PG w B. decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...], wydał pozwolenie na użytkowanie części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego z (przynależnymi do części mieszkalnej) parkingiem podziemnym, murami oporowymi z zagospodarowaniem terenu (dojścia, dojazdy, pochylnie terenowe, mury oporowe), wewnętrzną instalacją wentylacji mechanicznej, instalacją oświetlenia terenu, budową sieci cieplnej i przebudową sieci cieplnej w B. przy ul. W. [...]. Organ wskazał, że inwestycję zrealizowano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] września 2019 r., nr [...], znak [...], obejmującej budowę budynku mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym, murami oporowymi, ścianką oddzielenia pożarowego z zagospodarowaniem terenu (dojścia, dojazdy, pochylnie terenowe, mury oporowe), wewnętrzną instalacją wentylacji mechanicznej, instalacją oświetlenia terenu, budową sieci cieplnej i przebudową sieci cieplnej w B. przy ul. W., na działce o nr ewid. gruntu [...], części działek o nr ewid. gr. [...],[...] i [...] oraz [...] (obr. [...]). Działki nr [...],[...] i [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...] decyzją Departamentu Geodezji UM w B. z [...] marca 2020 r., nr [...].

Pismem z [...] maja 2021 r. Inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. W. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0656 ha, dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Zaświadczeniem z [...] maja 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta B., działający jako starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, potwierdził, że z dniem [...] marca 2021 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. W. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0656 ha, przekształciło się we własność. Jednocześnie organ poinformował o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej przez okres 33 lat, licząc od dnia przekształcenia, w wysokości 17.961,35 zł.

Aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z [...] września 2021 r. Inwestor ustanowił i sprzedał na rzecz Ł. D. (dalej jako: "skarżący") odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] o pow. użytkowej 41,12 m2 wraz z pomieszczeniem przynależnym - komórką numer [...], zlokalizowanych w budynku przy ul. W. [...] w B..

Zawiadomieniem z [...] lutego 2022 r., nr [...], Prezydent poinformował skarżącego o przekształceniu z dniem [...] marca 2021 r. prawa użytkowania wieczystego we własność nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. W. [...]. Organ pouczył skarżącego o obowiązku ponoszenia opłaty przekształceniowej oraz uprzednim obowiązku wypełnienia oświadczenia, będącego podstawą do wydania zaświadczenia w przedmiocie wysokości i okresu wnoszenia przedmiotowej opłaty. Skarżący złożył oświadczenie datowane na [...] lutego 2022 r.

Zaświadczeniem z [...] lutego 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta B. działający jako starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, potwierdził skarżącemu wysokość i okres pozostały do wnoszenia rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w odniesieniu do udziału 4302/63200 związanego z odrębnym prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego Sąd Rejonowy IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], znajdującego się na nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. W. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka numer [...] oraz określił wysokość rocznej opłaty przekształceniowej. W ww. zaświadczeniu poinformowano, iż opłata roczna przekształceniowa wynosi 1.222,62 zł brutto (994,00 zł netto + 23% VAT) i powinna być wnoszona przez okres 20 lat, począwszy od [...] stycznia 2022 r. Powyższe zaświadczenie zostało doręczone skarżącemu [...] marca 2022 r.

Pismem z [...] marca 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o wydanie decyzji o ustaleniu wysokości oraz okresu wnoszenia opłat oraz wysokości stawek procentowych bonifikaty od opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia przedmiotowego gruntu. Zaznaczył, że wniosek składa jako właściciel lokalu nr [...] (ul. W. [...]).

Decyzją z [...] maja 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta B. ustalił wysokość i okres do wnoszenia rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności w odniesieniu do udziału 4302/63200 związanego z odrębnym prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego Sąd Rejonowy w Białymstoku IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], znajdującego się na nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. W. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka nr [...] o pow. 0,0656 ha, dla której Sąd Rejonowy w Białymstoku IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], przysługującego skarżącemu na kwotę 1.222,62 zł brutto, w tym 994,00 zł netto + 23% VAT, przez okres 20 lat, począwszy od [...] stycznia 2022 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1495 ze zm., dalej jako: "ustawa przekształceniowa"), w przypadku wyodrębnienia własności lokalu po 1 stycznia 2019 r. w budynku położonym na gruncie objętym przekształceniem obowiązek wnoszenia opłaty obciąża każdoczesnego właściciela tego lokalu w wysokości proporcjonalnej do udziału we współwłasności gruntu związanego z własnością lokalu, a zatem roczna opłata z tytułu przekształcenia ww. lokalu mieszkalnego związanego z udziałem 4302/63200 została wyliczona w oparciu o roczną opłatę przekształceniową należną od Inwestora w wysokości 17.961,35 zł brutto

Skarżący złożył od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc nieuwzględnienie art. 21 ust. 3 ustawy przekształceniowej i nie zgadzając się z przyjętą stawką 3%. Wskazał, że w przypadku, gdy przekształcenie nastąpiło dopiero po 2021 r., bonifikata przysługuje w niższej wysokości niż wcześniej przekształconym prawom.

Wojewoda P. decyzją z [...] lipca 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle przepisów ustawy przekształceniowej, rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest, czy też nie jest, zabudowana budynkami mieszkalnymi wymienionymi w art. 1 ust. 2 tej ustawy, a dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wojewoda zaakcentował, że w dniu przekształcenia za nieruchomość położoną w B. przy ulicy W. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka numer [...] o pow. 0,0656 ha, obowiązywała 3% stawka opłaty rocznej, co skutkowało opłatą roczną w wysokości w wysokości 17.961,35 zł, tym samym opłata ta stała się opłatą przekształceniową, która obowiązuje od [...] stycznia 2022 r. i powinna być wnoszona przez okres 33 lat zgodnie z oświadczeniem złożonym przez Inwestora. Na jej podstawie została wyliczona opłata przekształceniowa obciążająca skarżącego.

Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, organ wskazał, że skarżący może kwestionować kwalifikację sposobu korzystania z nieruchomości (w aspekcie zmiany celu użytkowania wieczystego nieruchomości) w procedurze uregulowanej w art. 73 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), tj. poprzez złożenie powództwa do sądu. Jeśli więc strona kwestionuje okoliczności związane z celem użytkowania wieczystego nieruchomości, wskazując, że nastąpiła jego zmiana, co ostatecznie może przełożyć się na wysokość opłaty, to musi wyczerpać tryb wynikający z art. 73 u.g.n.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 21 ust. 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n., przez błędne ustalenie, że w analizowanej sprawie brak było podstaw do zmiany stawki procentowej z 3% na 1% i zaniechania wyliczenia w oparciu o faktyczną stawkę procentową opłaty przekształceniowej, mimo że w dniu przekształcenia obowiązywała stawka procentowa niezgodna z faktycznym sposobem użytkowania gruntu, a więc właściwy organ zobowiązany był do ustalenia właściwej stawki procentowej, stosując odpowiednio przepis art. 73 ust. 2 u.g.n.;

2. art. 21 ust. 3 ustawy przekształceniowej, poprzez ustalenie przeznaczenia gruntu na podstawie zapisu w ewidencji gruntów o przeznaczeniu gruntu, a nie jak nakazuje przepis faktycznego przeznaczenia gruntu, pomimo że w dniu wydania decyzji zarówno w niniejszej sprawie, jak i o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, organ był w posiadaniu decyzji PINB PG w B. z [...] marca 2021 r., nr [...], wydającego pozwolenie na użytkowanie części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego przy ul. W. [...], w której wyraźnie ustalono jako faktyczne przeznaczenie gruntu - mieszkalnictwo;

3. art. 9 ust. 3a w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 92 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie stawki 40% na podstawie zarządzenia Wojewody P. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], które w stanie faktycznym dotyczącym nieruchomości objętej zaświadczeniem powinny być objęte bonifikatą 60% stawką, ewentualnie 50% stawką, podczas gdy organ zastosował niższą stawkę 40%, wynikającą z zarządzenia Wojewody P., pomimo że delegacja ustawowa zawarta w przepisie art. 9 ust. 3a ustawy obejmuje jedynie podwyższenie stawek, a nie obniżenie i w tym zakresie zarządzenie Wojewody jest sprzeczne z delegacją ustawową, a więc nieważne, jako czynność organu przekraczająca delegację ustawową;

4. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 3 i art. 9 ustawy przekształceniowej, poprzez pominięcie przepisu, pomimo że budynek został oddany do użytkowania po uprawomocnieniu się decyzji z [...] marca 2021 r. i zastosowano wobec skarżącego niższą stawkę 40%, wynikającą z zarządzenia Wojewody, podczas gdy z przepisów ustawowych wynika, że właściwą wysokością bonifikaty jest 50% stawki opłaty, a uwzględniając zarządzenie Wojewody z [...] marca 2019 r., nr [...], które poprzedzało zarządzenie Wojewody P. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] (zarządzenie zmieniające), właściwą stawką powinna być stawka określona w § 2 pkt 2, czyli 80% opłaty jednorazowej;

5. art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej, poprzez ustalenie przeznaczenia gruntu "pozostałe", a nie "mieszkalne", pomimo że zgodnie z treścią decyzji (str. 5 akapit 3) operat ewidencji gruntów i budynków miasta B. oraz zapisem KW dla nieruchomości gruntowej, przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, oznaczonym nr ew. [...], sklasyfikowanym jako budynki mieszkalne;

6. art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy przekształceniowej, poprzez pominięcie, że przeznaczenie budynku zabudowanego gruntem jest oceniane przez decyzję o oddaniu budynku do użytkowania, natomiast z treści decyzji PINB PG w B. z [...] marca 2021 r., nr [...], wynika, że oddany do użytkowania jest budynek mieszkalny, a nie usługowy, więc brak jest podstaw do przyjęcia przeznaczenia gruntu jako "pozostałe" i ustalenie opłaty na poziomie 3% wartości nieruchomości, lecz 1%;

II. przepisów prawa procesowego, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, tj.:

1. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez zaniechanie dokładnego uzasadnienia wydanej decyzji w sposób polegający na wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co spowodowało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wyczerpującej argumentacji uzasadniającej wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie, przez co nie spełnia standardów określonych przepisami prawa, poprzez nieodniesienie się w decyzji organu odwoławczego do następujących zarzutów odwołania, tj. naruszenie:

- art. 9 ust. 3a w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 92 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie stawki 40% na podstawie zarządzenia Wojewody P. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], które w stanie faktycznym dotyczącym nieruchomości objętej zaświadczeniem powinny być objęte bonifikatą 60% stawką, ewentualnie 50% stawką, podczas gdy organ zastosował niższą stawkę 40%, wynikającą z zarządzenia Wojewody P., pomimo że delegacja ustawowa zawarta w przepisie art. 9 ust. 3a ustawy obejmuje jedynie podwyższenie stawek, a nie obniżenie i w tym zakresie zarządzenie Wojewody jest sprzeczne z delegacją ustawową, a więc nieważne, jako czynność organu przekraczająca delegację ustawową;

- art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 3 i art. 9 ustawy przekształceniowej, poprzez pominięcie przepisu, pomimo że budynek został oddany do użytkowania po uprawomocnieniu się decyzji z [...] marca 2021 r. i zastosowano wobec skarżącego niższą stawkę 40%, wynikającą z zarządzenia Wojewody, podczas gdy z przepisów ustawowych wynika, że właściwą wysokością bonifikaty jest 50% stawki opłaty, a uwzględniając zarządzenie Wojewody z 26 marca 2019 r., nr [...], które poprzedzało zarządzenie Wojewody P. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] (zarządzenie zmieniające), właściwą stawką powinna być stawka określona w § 2 pkt 2, czyli 80% opłaty jednorazowej

i w tym zakresie organ zaniechał rozpatrzenia odwołania skarżącego, co uzasadnia uchylenie decyzji;

2. art. 7, art. 7a, art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie decyzji, na którą powołuje się organ w swoim rozstrzygnięciu, tj. decyzji PINB PG w B. z [...] marca 2021 r., nr [...], wydającego pozwolenie na użytkowanie części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego przy ul. W. [...] i pominięcie, że do dnia wydania decyzji część usługowa nie została odda do użytku i oparcie się na sprzecznym z tym zapisem w ewidencji gruntów i budynków, przewidującym przeznaczenie nieruchomości mieszkalno-usługowe, z całkowitym pominięciem, że takie użytkowanie nieruchomości na chwilę obecną nie jest możliwe z uwagi na brak stosownej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego;

3. powoływanie się w rozstrzygnięciu na oświadczenie Inwestora o zastosowaniu stawki 3% opłaty rocznej przez okres 33 lat, który dotyczy wyłącznie gruntów "pozostałych" w rozumieniu art. 72 ust. [pisownia oryginalna] u.g.n., podczas gdy takie oświadczenie jest niezgodne ze stanem faktycznym określonym w decyzji PINB PG w B. z [...] marca 2021 r., nr [...], który przesądza, że z uwagi na mieszkaniowe faktyczne przeznaczenie gruntu i stosowaną stawkę 1% okres wnoszenia opłat dotyczy 99 lat i nadaniu sprzecznemu z decyzją oświadczeniu większego waloru dowodowego, niż stan faktyczny określony decyzją, do czego zobowiązuje art. 21 ust. 3 ustawy;

4. art. 14 k.p.a., poprzez nierozpoznanie dwóch z trzech zarzutów odwołania, przez co sprawa została rozpatrzona przez organ odwoławczy jedynie częściowo, podczas gdy strona ma prawo do wszechstronnego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje.

Jednocześnie autor skargi wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji PINB PG w B. z [...] marca 2021 r., nr [...], na dowód, że grunt ma jedynie przeznaczenie pod mieszkalnictwo i jest to faktyczne przeznaczenie gruntu.

W oparciu o powyższe, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody P. z [...] lipca 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2022 r. ustalającą wysokość opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. W. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jako działka numer [...] o pow. 0,0656 h. Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, sąd stwierdził, że nie naruszają one przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W niniejszej sprawie kwestie sporne, znajdujące odzwierciedlenie w zarzutach wniesionej skargi, dotyczą w głównej mierze: zastosowania opłaty przekształceniowej w stawce 3%, ustalenia przeznaczenia przedmiotowego gruntu oraz ustalenia stawki bonifikaty.

Materialnoprawną podstawę rozważań w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy przekształceniowej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-3 ww. ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przy czym, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Natomiast przekształcenie w rozumieniu ustawy oznacza przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydane przez właściwy organ. Z kolei art. 4 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji (art. 6 ust. 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy przekształceniowej z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2 art. 7 ww. ustawy).

Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabiera brzmienie art. 11 omawianego aktu prawnego. W ust. 1 tego przepisu wskazuje się, że

obowiązek wnoszenia opłaty przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia, obciąża każdoczesnego właściciela nieruchomości, w odniesieniu do której istnieje roszczenie o opłatę, począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym nastąpiło nabycie nieruchomości. Nabywca nieruchomości występuje do właściwego organu w terminie 30 dni od dnia nabycia nieruchomości o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wysokość i okres pozostały do wnoszenia opłaty. Właściwy organ może wydać to zaświadczenie z urzędu. Ust. 1a stanowi, że w przypadku nieruchomości, w odniesieniu do której zbywca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 6a, nabywca nieruchomości będący przedsiębiorcą, wraz z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w ust. 1, może złożyć właściwemu organowi oświadczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 6a. Jeżeli nabywca nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu, o którym mowa w ust. 1, informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego zaświadczenia wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty, w drodze decyzji. Złożenie wniosku nie wstrzymuje obowiązku wnoszenia opłaty za dany rok. Właściwy organ ustala, w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, wysokość opłaty lub okres jej wnoszenia. W przypadku zmiany wysokości opłaty jej nowa wysokość obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym nastąpiło nabycie nieruchomości. Właściwy organ zawiadamia na piśmie nabywcę nieruchomości, w przypadku nadpłaty, o zaliczeniu na poczet przyszłych opłat nadwyżki wniesionej opłaty, a w przypadku niedopłaty, o dopłacie do opłaty odpowiadającej różnicy pomiędzy wniesioną opłatą a nową wysokością opłaty (ust. 2). W przypadku wyodrębnienia własności lokalu po dniu 1 stycznia 2019 r. w budynku położonym na gruncie objętym przekształceniem obowiązek wnoszenia opłaty obciąża właściciela tego lokalu w wysokości proporcjonalnej do udziału we współwłasności gruntu związanego z własnością lokalu. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio (ust. 3).

Z akt sprawy wynika, że zaświadczenie zostało skarżącemu wydane [...] lutego 2022 r. Zawierało ono informację o wysokości opłaty tj. 1.222,62 zł brutto. Skarżący w piśmie z [...] marca 2022 r. zwrócił się o wydanie decyzji w zakresie wysokości i okresu wnoszenia opłat oraz ustalenia stawek bonifikaty. W decyzji z [...] maja 2022 r. Prezydent ustalił wysokość opłaty przekształceniowej w oparciu o ww. zaświadczenie, zaś organ odwoławczy utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W konsekwencji, zdaniem organów obu instancji, opłata przekształceniowa została ustalona w prawidłowy sposób. Skarżący zaś może kontestować kwalifikację sposobu korzystania z nieruchomości (zdaniem strony – mieszkaniową) w aspekcie zmiany celu użytkowania wieczystego nieruchomości w procedurze uregulowanej w art. 73 u.g.n., tj. poprzez złożenie powództwa do sądu. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 2e u.g.n. w przypadku złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku, o którym mowa w ust. 2, właściwy organ przedstawia pisemne stanowisko w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli organ nie zgadza się na zmianę celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, użytkownik wieczysty może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości.

W ocenie sądu wydane w sprawie decyzje są zgodne z ww. przepisami prawa. Skarżący, domagając się w istocie zmiany celu użytkowania wieczystego, a w konsekwencji – obniżenia stawki z tym związanej – musi wykorzystać ustanowiony w tym celu tryb, wynikający z art. 73 u.g.n. Właściwa jest tu zatem droga postępowania przed sądem powszechnym.

Mając zaś na uwadze przedmiot niniejszego postępowania, należy wskazać, że rozstrzygnięcie sprawy sprowadzać się musi do dokonania wykładni sformułowania: "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego" – taka, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W tym celu koniecznym jest przedstawienie szerszego kontekstu prawnego związanego z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 7 ustawy przekształceniowej nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" niewątpliwie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Taka opłata wynika w odniesieniu do skarżącego z zaświadczenia Prezydenta z [...] lutego 2022 r., a wyliczona została w oparciu o roczną opłatę przekształceniową należną od Inwestora w wysokości 17.961,35 zł (por. zaświadczenie z [...] maja 2021 r.).

W powyższy sposób ustawodawca przesądził o formie w zakresie aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia, tj. w postaci zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza jednak jedynie określone fakty lub stan prawny (art. 217 k.p.a.). Z przepisu art. 4 ust. 4 ustawy przekształceniowej wynika, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (co nastąpiło z mocy prawa) oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty. W myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy wysokość opłaty ponoszonej przez nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W zaświadczeniu nie może być zatem ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Zaświadczenie nie kreuje przecież żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa, z dniem, w którym to przekształcenie następuje (por. także wyroki: WSA w Gliwicach z 28 lipca 2021 r., II SA/Gl 404/21; WSA w Krakowie z 9 lipca 2020 r., II SA/Kr 274/20; WSA w Krakowie z 11 lutego 2020 r., II SA/Kr 1555/19; WSA w Krakowie z 1 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1307/19; WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2021 r., I SA/Po 355/21; powoływane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z punktu widzenia wystąpienia skutków przewidzianych w ustawie, biorąc pod uwagę jej konstrukcję, wydanie zaświadczenia jest zatem prawnie irrelewantne. Skutki te następują bowiem z mocy prawa i jako że ich wystąpienie nie jest uzależnione od wydania decyzji deklaratoryjnej, każdy może się powoływać na ich wystąpienie wprost z ustawy. Samo wydanie zaświadczenia niezbędne jest jedynie do ujawnienia skutków przewidzianych w ustawie w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów (zob. Ł. Sanakiewicz, art. 4 [w:] Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019).

W konsekwencji, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Decyzja ta jednak, podobnie jak i zaświadczenie, nie ma charakteru konstytutywnego i niczego nowego nie "ustala", co wynika z treści pozostałych przepisów ustawy. Zasady "ustalenia" opłaty w drodze decyzji są bowiem identyczne, jak w przypadku obliczenia tej opłaty dla potrzeb podania informacji, o której mowa w art. 4 ust. 4 ustawy przekształceniowej. Wynikają one, jak wyżej już przytoczono, z art. 7 tej ustawy. W konsekwencji, jeśli strona kwestionuje okoliczności związane z celem użytkowania wieczystego nieruchomości, wskazując, że nastąpiła jego zmiana, co ostatecznie może przełożyć się na wysokość opłaty, to musi wyczerpać tryb wynikający z art. 73 u.g.n. Nie jest możliwe bowiem dokonanie ustalenia dotyczącego zmiany tego celu, wpisujące się w przesłanki z art. 73 u.g.n. i procedurę tam uregulowaną, za pomocą instrumentów wynikających z art. 7 ustawy przekształceniowej, a w szczególności w trybie art. 7 ust. 8a tej ustawy. Rację więc ma organ odwoławczy, że skarżący w takich okolicznościach powinien złożyć pozew na podstawie art. 73 ust. 2e u.g.n., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy w istocie kwestionuje stanowisko organu o braku zmiany celu użytkowania, które może zwalczać poprzez złożenie pozwu do sądu powszechnego, a nie w trybie administracyjnym. Kwestia wysokości opłaty ma bowiem charakter wtórny wobec przesądzenia o kwestii zmiany celu bądź braku jego zmiany.

Sąd zauważa przy tym, że kwestia zmiany celu użytkowania została przez skarżącego podniesiona dopiero na etapie odwołania. We wniosku o wydanie decyzji nie wskazał on wprost, że kwestionuje takowy cel, toteż organ pierwszej instancji nie miał powodu, by w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odnosić się do tego problemu. Z akt sprawy jednoznacznie natomiast wynika, jakie jest przeznaczenie spornej nieruchomości. Z wypisu rejestru mienia (k. 78 akt administracyjnych) wg stanu na dzień [...] października 2021 r., kartoteka: [...], wynika, że cel dla nieruchomości położonej w B. przy ul. W. [...], obr. [...], działka numer [...] o pow. 0,0656 h, określono jako "inne". Z kolei zapisy aktu notarialnego repertorium [...] nr [...] (k. 49 i nast.) stanowią, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości sposób korzystania oznaczono jako BP – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Nie może zatem odnieść skutku argumentacja strony, iż decyzją PINB PG w B. z [...] marca 2021 r., nr [...], wydano pozwolenie na użytkowanie "części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego przy ul. W. [...]", jak też to, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Nawet sam fakt zamieszkiwania na spornej nieruchomości nie zmienia jej celu użytkowania wieczystego, doniosłego prawnie; jak już wskazywano, zmiana takiego celu może odbywać się jedynie w oparciu o przepisy u.g.n.

Z art. 72 ust. 3 u.g.n. wynika m.in., że wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, i wynosi: za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportową - 1% ceny (pkt 4); za pozostałe nieruchomości gruntowe - 3% ceny (pkt 5). W realiach niniejszej sprawy nie było zatem podstaw do przyjęcia, jak chciał tego skarżący, że stawka powinna wynosić 1%. Na marginesie, za organem odwoławczym, wypada zaznaczyć, że fakt oddania budynku do użytkowania po uprawomocnieniu się decyzji z [...] marca 2021 r. nie ma wpływu na wysokość dotychczas ponoszonej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu; okoliczność ta może być podnoszona w przypadku złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku o zmianę stawki procentowej ww. opłaty z 3% na 1%.

Biorąc pod uwagę powyższe, sąd za niezasadne uznał stawiane w skardze zarzuty naruszenia: art. 21 ust. 3, art. 4 ust. 3 oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy przekształceniowej – także w powiązaniu z zarzutami naruszenia przepisów procesowych, tj.: art. 7, art. 7a, art. 77 ust. 1 k.p.a. Organy obu instancji, rozpatrując niniejszą sprawę, nie dopuściły się naruszenia przepisów zarówno postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowo oceniły zaistniały stan faktyczny, jak i przy jego ocenie nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. Zatem zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, właściwej oceny dowodów i prawidłowych rozważań prawnych. Nie budzi wątpliwości sądu to, że stawka opłaty została ustalona prawidłowo i znajduje swoje uzasadnienie w przepisach i stanie faktycznym.

Skład orzekający za bezzasadny uznał przy tym zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 73 ust. 2 u.g.n. Art. 21 ust. 3 ustawy przekształceniowej zrywa z zasadą określoną w art. 72 ust. 3 u.g.n. wiążącą stawkę procentową opłaty rocznej z celem użytkowania wieczystego. Cel użytkowania wieczystego, podobnie jak sposób korzystania z nieruchomości, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.g.n. powinien zostać ustalony w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Ww. regulacja obliguje do skorygowania tej stawki zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania gruntu. Ustawodawca odsyła tu do odpowiedniego stosowania art. 73 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu (por. Ł. Sanakiewicz, art. 21, tamże). W realiach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku strony, nie można jednak mówić o zmianie celu użytkowania wieczystego, a w konsekwencji o podstawie do zmiany związanej z tym wysokości stawki.

Nie było także podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 9 ust. 3a w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 92 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 3 i art. 9 ustawy przekształceniowej, także wiązanych z art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na ich oczywistą bezzasadność. Autor skargi uzasadnia je – jego zdaniem błędnym – zastosowaniem stawki 40% bonifikaty na podstawie zarządzenia Wojewody P. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], które zostało w opinii pełnomocnika wydane bez ustawowej delegacji. Sąd zauważa, że kwestia ta nie poddaje się kontroli w przedmiocie zakreślonym niniejszą sprawą i mogłaby być ewentualnie zbadana w toku odrębnego postępowania.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sporządzone uzasadnienie jest logiczne, spójne i kompletne. To, że organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń skarżącego dotyczących stawek bonifikat i legalności samej podstawy ich ustalenia, pozostaje bez znaczenia dla sprawy, gdyż kwestie te merytorycznie powinny być kwestionowane w odrębnych postępowaniach. W konsekwencji nie mógł zostać zaaprobowany także zarzut naruszenia art. 14 k.p.a., poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów i uchybienie zasadzie dwuinstancyjności. Po pierwsze skład zauważa, że powołana jednostka redakcyjna przepisu w żaden sposób nie koreluje z treścią samego zarzutu; art. 14 k.p.a. reguluje bowiem zasadę pisemności postępowania. Po drugie natomiast, pomijając już kwestię omyłkowo powołanego przepisu (wszak sąd nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.")), to z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, że organ dokonał rzetelnej analizy całokształtu sprawy, także w kontekście podniesionych zarzutów. Fakt, że nie do każdego z nich odniósł się w sposób literalny, nie stanowi samo w sobie naruszenia powodującego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 p.p.s.a.