Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 394/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 122
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję K. - P. W. L. W. w B. z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie zastosowania środka zaradczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję P. L. W. w R. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], 2. zasądza od K. - P. W. L. W. w B. na rzecz J. U. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 394/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], znak: [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii w R. ("PLW"), w wyniku kontroli przeprowadzonej na fermie [...] rzeźnego należącej do skarżącego J. U., zlokalizowanej w miejscowości R. 21B, nakazał skarżącemu zapewnić hodowanym kurczętom brojlerom, na ww. fermie – kurnik 1 i 2 – warunki utrzymywania nieszkodliwe dla ich zdrowia oraz niepowodujące urazów, uszkodzeń ciała i cierpień.

W uzasadnieniu decyzji PLW wskazał, że dnia [...] grudnia 2018 r. do organu wpłynęła informacja od Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. o stwierdzeniu w czasie badania poubojowego niskiego poziomu dobrostanu u brojlerów pochodzących z fermy skarżącego, poddawanych ubojowi w zakładzie P. D. [...] sp. z o.o. w dniach [...] listopada 2018 r. i [...] listopada 2018 r. W związku z tym, dnia [...] stycznia 2019 r. na ww. fermie przeprowadzona została urzędowa kontrola weterynaryjna, udokumentowana protokołami kontroli nr [...] – "Lista kontrolna [...] – dobrostan (BROJLERY)" - oraz protokołem kontroli nr [...]/Dd – "Lista kontrolna [...] – gospodarstwa (dobrostan zwierząt)" - wraz z załącznikami. Jak wskazał organ I instancji, w wyniku kontroli stwierdzono stan zapalny na podeszwach łap u brojlerów przebywających w kurnikach 1 i 2. Wobec tego, iż przedmiotowa kontrola oraz dane otrzymane od P. D. [...] sp. z o.o. potwierdziły u kurcząt kontaktowe zapalenia na powierzchni łap powodujące cierpienie zwierząt, PLW wskazał, iż utrzymywanie brojlerów w warunkach, które powodują powstanie u nich ww. zmian zapalnych, które pogarszają ich dobrostan, stanowi naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 122, dalej powoływanej jako "u.o.z.") oraz § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobów postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. z 2010 r. Nr 56 poz. 344 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie MRiRW").

W związku z powyższym organ I instancji, po uprzednim powołaniu się na treść art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.165 str. 1 z dnia 30.04.2004 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 882/2004") wskazał, iż w przedmiotowej sprawie koniecznym jest podjęcie przez stronę działań zmierzających do zapewnienia odpowiedniego dobrostanu brojlerów.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, że na jego fermie spełnione są odpowiednie warunki utrzymania hodowanych kurcząt. Jak wskazał, w ciągu ostatnich lat, podczas kontroli Inspekcji Weterynaryjnej nigdy nie było zastrzeżeń do warunków środowiskowych na fermie, a wszystkie mierzalne parametry zawsze były w normie, co potwierdza również lekarz weterynarii opiekujący się fermą skarżącego. Wyliczył przy tym również szereg praktyk, które stosuje podczas hodowli kurcząt. Nigdy nie występował o zezwolenie na zwiększoną obsadę zwierząt, nie mówiąc o zagęszczeniu. Podkreślił, że podczas hodowli stosuje zmiany rodzaju ściółki na kolejne wstawienia piskląt. W miarę potrzeby, dościela świeżą ściółkę, stosuje preparaty na wzmocnienie naskórka oraz w miarę potrzeby stosuje preparaty absorbujące wilgoć. Zwrócił uwagę na aspekt ogólnej odporności piskląt oraz postępu genetycznego, które w jego ocenie, mogą mieć wpływ na powstawanie problemu zapalenia kontaktowego na podeszwach. Podniósł także, iż w jego uznaniu ocena łapek w niniejszej sprawie jest subiektywna i dlatego może być dla niego krzywdząca. Ponadto, zdaniem skarżącego, nie ma możliwości weryfikacji prawidłowości oceny łapek dokonanej w rzeźni, gdyż kontrole są przeprowadzane na kolejnych stadach, a nie tych ocenianych w ubojni.

Po rozpatrzeniu odwołania, K.-P. Wojewódzki Lekarz Weterynarii ("KPWLW"), decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PLW.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, iż ustawodawca określając obowiązek ciążący na hodowcy, zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 u.o.z., nie określił wyraźnie [...] do osiągnięcia celu. Wskazał również, że własna, subiektywna ocena dobrostanu zwierząt skarżącego nie przekłada się na obiektywną, a w przedmiotowej sprawie negatywną ocenę poubojową tego stanu, która to jednoznacznie wskazywała na zaawansowany stan chorobowy części podeszwowej łapek kurcząt. Ponadto KPWLW zaznaczył, że z przeprowadzonego przez niego dowodu z badań poubojowych wszystkich partii brojlera dostarczonych przez skarżącego do ubojni (Przedsiębiorstwo Drobiarskie [...] sp. z o.o.) w okresie od [...].12.2017 r. do [...].01.2019 r. wynika, iż wszystkie partie brojlera dostarczone w roku 2018 z obu kurników skarżącego, tj. K1 i K2, posiadały wynik oceny dobrostanu jako średni i niski, przy czym brak było wyniku "bez uwag" jako oceny oczekiwanej. Organ II instancji wskazał także, że wyniki kontroli zapowiadanych przez Inspekcję Weterynaryjną obrazują stan w dniu kontroli, a nie stan w przeciągu całego odchowu. Określony zaś w art. 12g ust. 4 u.o.z. nadzór powiatowego lekarza weterynarii, nie jest wskaźnikiem do osiągnięcia założonego celu. KPWLW podkreślił ponadto, iż w przedmiotowej sprawie decyzja wydana przez organ I instancji nakazuje wprost nałożony obowiązek ustawowy, który skarżący ma podjąć w przyszłości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący zaskarżył w całości decyzję KPWLW z dnia [...] marca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PLW z dnia [...] lutego 2019 r., wnosząc o ich uchylenie oraz zarzucając im:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 107 § 1 w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a."), poprzez nieprawidłowe ustalenie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji PLW, sprowadzające się do powtórzenia przepisów będących podstawą do wydania decyzji, jak również niezamieszczenie w nim terminu realizacji oraz zawarcie stwierdzeń zbyt ogólnych, co powoduje niemożliwość wykonania zaskarżonej decyzji oraz narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 19a i 19c ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o inspekcji weterynaryjnej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 36 ze zm.), poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie znajdujące jakiegokolwiek uzasadnienia w przepisach procedury administracyjnej, przerzucenie ciężaru dowodzenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy na stronę postępowania, polegające w szczególności na: nieuzasadnionym ograniczeniu weryfikacji zachowania dobrostanu kurcząt na fermie skarżącego i sprowadzenie jej głównie do oceny łap kurcząt; błędach w ocenie łap kurcząt powodujących pogorszenie wyników tej oceny, nie ustaleniu przyczyn powstania ewentualnego kontaktowego zapalenia skóry zwierząt kurcząt, sprzecznościach w decyzji i jej uzasadnieniu z wynikami kontroli udokumentowanymi w protokołach kontroli, co w konsekwencji spowodowało brak dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie wadliwej decyzji;

-art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na wadliwość uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie zawierały wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, nie zawierały stosownych ocen zebranego materiału dowodowego, a w odniesieniu do decyzji I instancji sprowadzało się w praktyce do przytoczenia treści przepisów;

-art. 7 i 8 k.p.a.- poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do organów administracji publicznej: niepodjęcie koniecznych czynności dowodowych zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, jednostronne przeprowadzenie postępowania, dowolna ocena zebranych dowodów;

-art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez organ II instancji pomimo, że zachodził szereg podstaw uzasadniających jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.), w postaci naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, których dopuścił się organ I instancji;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 12g u.o.z. w zw. z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 206, ze zm.; powoływanego dalej jako "rozporządzenie nr 854/2004") oraz art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący powinien podjąć działania w celu poprawy dobrostanu w sytuacji, gdy m.in. badania prowadzone przez urzędowych lekarzy weterynarii oraz kontrole na fermie wskazują na brak nieprawidłowości w prowadzonym procesie chowu i zachowanie wymagań co do infrastruktury i innych parametrów fermy; co skutkowało sformułowaniem nieprawidłowego, ogólnego nakazu decyzji, stanowiącego powielenie przepisów prawa czyniącego decyzję niewykonalną.

Ponadto skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 12g ust. 4 u.o.z., organ inspekcji, wydając decyzję powinien wskazać konkretne działania do wykonania, które potem powinny być przez niego nadzorowane.

W odpowiedzi na skargę KPWLW wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty podniesione przez skarżącego zmierzają zasadniczo do wykazania, że zapalenie stwierdzone u brojlerów powstało z przyczyn niezależnych od niego i ma charakter naturalnego schorzenia drobiu. Jednak odpowiedzialność administracyjna jest odpowiedzialnością za skutek, organy w przedmiotowej sprawie nie były zobowiązane do badania przyczyn zaistnienia schorzenia oraz przyczynienia się do zaistnienia tego schorzenia przez skarżącego. Skarżącemu zaś stawia się zarzut wystąpienia schorzenia u kurcząt, a nie zarzut braku aktów staranności utrzymania dobrostanu. Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, w ocenie organu, pozostaje również okoliczność lekkiego stadium schorzenia. Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa procesowego, organ stwierdził, iż są one jedynie pochodną upatrywania skutków prawnych braku winy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") wykazała, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie stanowi decyzja KPWLW z dnia [...] marca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję PLW z dnia [...] lutego 2019 r., mocą której organ I instancji, w związku ze stwierdzeniem stanu zapalnego na podeszwach łap u kurcząt brojlerów hodowanych na fermie [...] rzeźnego skarżącego, w kurniku K1 i K2 - nakazał skarżącemu w trybie art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. h rozporządzenia nr [...], zapewnić hodowanym w ww. kurnikach kurczętom brojlerom, warunki utrzymania nieszkodliwe dla ich zdrowia oraz niepowodujące urazów, uszkodzeń ciała i cierpień, uznając to działanie jako zmierzające do zapewnienia odpowiedniego dobrostanu brojlerów.

Istotę sporu stanowi kwestia zasadności i prawidłowości zastosowania w sprawie środka zaradczego w postaci nakazu zapewnienia hodowanym przez skarżącego kurczętom brojlerom, warunków utrzymania nieszkodliwych dla ich zdrowia oraz nie powodujących urazów, uszkodzeń ciała i cierpień

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły zarówno przepisy prawa krajowego, jaki i prawa unijnego. I tak, zgodnie z treścią regulacji art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 882/2004, w oparciu o które zastosowano w sprawie kwestionowany przez skarżącego środek zaradczy, w sytuacji gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności (ust. 1) z tym, że w myśl ust. 2, działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki: a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt; b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt; c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności; d) upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone; e) zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu; f) zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu; g) środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich; h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe.

Z powyższych regulacji wynika, że w sytuacji wykrycia niezgodności, właściwy organ zobowiązany został do zastosowania środka zaradczego odpowiedniego do rodzaju niezgodności i poprzednich danych podmiotu, spośród środków wymienionych w art. 54 ust. 4 lit. a-h rozporządzenia nr 882/2004. W art. 2 pkt 10 tego rozporządzenia prawodawca unijny zdefiniował niezgodność jako niezgodność z prawem paszowym i żywnościowym, oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu.

W ramach analizy sprawy należy również wskazać na regulacje ustawy o ochronie zwierząt, w szczególności zawarte w art. 12g i art. 12h u.o.z. Przepis art. 12g ust. 1 u.o.z. stanowi, że podmiot prowadzący ubojnię gromadzi, pod nadzorem urzędowego lekarza weterynarii w rozumieniu przepisów o kontroli weterynaryjnej w handlu, dane dotyczące gospodarstwa, z którego pochodzą kurczęta brojlery, kurnika, w którym są utrzymywane kurczęta brojlery i liczby kurcząt brojlerów padłych podczas transportu do ubojni oraz dane i informacje, o których mowa w art. 12f ust. 3 pkt 2 i 3. Następnie, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, urzędowy lekarz weterynarii po przeprowadzeniu kontroli, o której mowa w art. 5 rozporządzenia nr 854/2004 i na podstawie wyników badania poubojowego, określa poziom dobrostanu kurcząt brojlerów, w tym częstotliwość występowania przypadków kontaktowego zapalenia skóry, zarobaczenia i chorób ogólnoustrojowych w kurniku, w którym są utrzymywane kurczęta brojlery, lub w gospodarstwie, z którego pochodziły kurczęta brojlery poddane ubojowi. Natomiast w przypadku, gdy wyniki badania poubojowego lub dane i informacje, o których mowa w art. 12f ust. 3 pkt 2 i 3 u.o.z. wskazują na niski poziom dobrostanu, urzędowy lekarz weterynarii przekazuje informacje zawierające wyniki badania poubojowego posiadaczowi kurnika lub opiekunom oraz powiatowemu lekarzowi weterynarii, właściwemu ze względu na lokalizację kurnika, w którym są utrzymywane kurczęta brojlery. Pochodną tego jest zaś obowiązek wynikający z ust. 4 tego samego artykułu, zgodnie z którym posiadacz kurnika lub opiekunowie podejmują, pod nadzorem powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na lokalizację kurnika, działania mające na celu poprawę dobrostanu kurcząt brojlerów. Stosownie natomiast do art. 12h u.o.z. powiatowy lekarz weterynarii przeprowadza kontrolę gospodarstw, w których są utrzymywane kurczęta brojlery, w sposób określony w rozporządzeniu nr 882/2004.

W przedmiotowej sprawie, PLW zastosował środek zaradczy w oparciu o art. 54 ust. 2 lit. h rozporządzenia 882/2004 i nakazał skarżącemu zapewnienie hodowanym przez niego kurczętom brojlerom, warunków utrzymania nieszkodliwych dla ich zdrowia oraz niepowodujących urazów, uszkodzeń ciała i cierpień. Zastosowanie wskazanego środka zaradczego, jak już wcześniej zaznaczono, wymaga zaistnienia niezgodności. W tym kontekście niezbędne jest przytoczenie treści art. 12 ust. 2 u.o.z. oraz § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, tj. przepisów, do których naruszenia – jak stwierdził organ I instancji - doszło w przedmiotowej sprawie, a które to naruszenie należałoby zatem uznać za niezgodność. I tak, jak stanowi art. 12 ust 2 u.o.z., warunki chowu lub hodowli zwierząt nie mogą powodować urazów i uszkodzeń ciała lub innych cierpień. Zgodnie zaś z przepisem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, zwierzęta wymienione w § 1 tego rozporządzenia, w tym także kurczęta brojlery, utrzymuje się w warunkach nieszkodliwych dla ich zdrowia oraz niepowodujących urazów, uszkodzeń ciała lub cierpień. Z przytoczonych przepisów wynika zatem wprost obowiązek utrzymywania kurcząt brojlerów w odpowiednich warunkach, a więc nieszkodliwych dla ich zdrowia i niepowodujących urazów, uszkodzeń ciała lub innych cierpień, a w okolicznościach sprawy niepowodujących czy niesprzyjających powstawaniu u kurcząt zapalenia skóry łap. Wnioskując zatem a contrario należy stwierdzić, że brak zapewnienia odpowiednich warunków utrzymania zwierząt jest niezgodne z tymi regulacjami, a odnosząc do nieprawidłowości w rozumieniu rozporządzenia nr 882/2004, z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu, co tym samym uzasadnia zastosowanie środka zaradczego. Wobec powyższego, tj. powołania się w sprawie na regulacje określające obowiązek utrzymywania zwierząt w odpowiednich warunkach oraz wobec okoliczności, że w sprawie nałożono na skarżącego środek zaradczy, którego przedmiot stanowi właśnie nakaz zapewnienia odpowiednich warunków utrzymania zwierząt, stwierdzić należy, że orzekające organy przyjęły tym samym, że warunki utrzymania zwierząt na fermie skarżącego są nieprawidłowe i na tej podstawie zastosowały środek zaradczy. Wskazać należy przy tym, że ustalenie odnośnie do niewłaściwych i niezgodnych z obowiązującymi regułami warunków utrzymania zwierząt, poczynione podczas kontroli urzędowej, mogło stanowić podstawę zastosowania środka zaradczego z art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004, obligującego do zapewnienia kurczętom warunków utrzymania nieszkodliwych dla ich zdrowia i niepowodujących urazów, uszkodzeń ciała i cierpień.

Zastosowanie trybu i instrumentów przewidzianych w art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 882/2004 stanowi niewątpliwie realizację fundamentalnego celu rozporządzenia nr 882/2004, jakim jest dążenie do tego aby żywność była bezpieczna i zdrowa, gdyż jak wskazano w preambule tegoż rozporządzenia - zdrowie zwierząt i ich dobrostan są istotnymi czynnikami, które przyczyniają się do podniesienia jakości i bezpieczeństwa żywności, do zapobiegania rozprzestrzeniania się chorób zwierząt oraz do humanitarnego traktowania zwierząt. Co istotne dla rozpatrywanej sprawy, w preambule tego rozporządzenia wskazano również, że organy właściwe w zakresie przeprowadzania kontroli urzędowych powinny spełniać szereg kryteriów operacyjnych tak, aby zapewnić bezstronność oraz skuteczność takich kontroli. Z powyższego należy zatem wywieść, iż zgodnie z rozporządzeniem nr 882/2004 odpowiednie organy – czyli w niniejszym przypadku PLW oraz KPWLW – mają za zadanie kontrolować czy podmioty gospodarcze utrzymują odpowiednie warunki hodowli zwierząt, pozwalające na zachowanie ich w odpowiednim zdrowiu i dobrostanie, przy czym kontrola ta ma być przede wszystkim skuteczna i bezstronna. Jeśli natomiast dojdzie do wykrycia niezgodności, którą zgodnie z rozporządzeniem nr 882/2004 stanowi niezgodność z prawem paszowym i żywnościowym, oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu, to organy zobligowane są do zastosowania odpowiednich środków zaradczych, co jak wykazano, wymaga jednak uprzedniego stwierdzenia i wykazania zaistnienia niezgodności w podanym rozumieniu, w tym i okoliczności determinujących jej wystąpienie. Brak jest bowiem możliwości zastosowania odpowiedniego i skutecznego środka zaradczego bez poczynienia jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń co do stwierdzonej nieprawidłowości, jej rodzaju oraz warunków jej zaistnienia. Prawidłowe zastosowanie powołanych i analizowanych przepisów prawa, uprawniających organ do zastosowania ww. nakazów, wymaga zatem poczynienia jasnych, niewątpliwych, wyczerpujących i opartych na materiale dowodowym ustaleń we wskazanym zakresie, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 ust. 3 kpa. Ponadto, istotnym jest, że art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 zawiera katalog otwarty instrumentów, które organ może zastosować, co daje mu dużą dowolność. O uznaniowości w doborze środków zaradczych świadczy również sformułowanie zawarte w art. 54 ust. 2 lit. h rozporządzenia nr 882/2004, na którym to oparto zastosowany w sprawie nakaz. Zapis ten stanowi bowiem, iż organ może podjąć działanie "zawierające wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe", co niewątpliwie podkreśla walor celowości, adekwatności i proporcjonalności wyboru tego środka. Wobec tego, należy uznać, iż przepis ten obliguje również do przekonującego uzasadnienia dokonanego wyboru, który ma realizować wyznaczony cel dla zapewnienia dbałości o zdrową i bezpieczną żywność (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 578/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Mając na uwadze powyższe rozważania, należy zatem zważyć, iż istotą środków zaradczych, stosowanych na podstawie art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 jest przede wszystkim, osiągnięcie pożądanego celu. Skuteczność jest zatem szczególnie istotnym aspektem, który należy brać pod uwagę rozważając kwestię zasadności zastosowania ww. środków.

W rozpoznawanej sprawie, PLW nałożył natomiast na skarżącego nakaz, którego podstawy zastosowania nie znajdują oparcia w znajdującym się w aktach materiale dowodowym (uzyskanym w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych na fermie skarżącego) i który zdaniem Sądu, nie spełnia warunków prawidłowego i skutecznego zastosowania środka zaradczego celem zapobieżenia wykrytej niezgodności. Uzasadniając decyzję w zakresie zastosowanego nakazu, PLW wskazał na pozyskane od Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. informacje o niskim poziomie dobrostanu kurcząt z kurnika K1 i K2, poddanych ubojowi w listopadzie 2018 r. oraz na wyniki przeprowadzonej po otrzymaniu tej informacji kontroli urzędowej na fermie skarżącego w dniu [...] stycznia 2019 r. Dodatkowo KPWLW wskazał na wyniki badań poubojowych wszystkich partii brojlera dostarczonych do ubojni 15 i [...] listopada 2018r., określających ocenę dobrostanu jako średnią i niską. Z powyższego wynika, że w sprawie oparto rozstrzygnięcie m.in. na ustaleniach poczynionych podczas kontroli na fermie skarżącego w dniu [...] stycznia 2019 r., utrwalonych w protokołach z kontroli nr [...] (kurnik K1) i nr [...] (kurnik K2) oraz nr [...]/Dd. Wskazać należy, że w protokołach z kontroli nr [...] i nr [...], w części tabeli oznaczonej "I. Warunki utrzymywania", nie odnotowano ani jednego zaznaczenia w kolumnie oznaczonej symbolem "N" - świadczącej o ocenie negatywnej tych warunków. Ponadto, w kolejnej części tabeli pod nazwą "II. Opis niezgodności zaznaczonych w kolumnie "N" (Ocena Negatywna)" odnotowano uwagę o widocznych śladach lekkiego zapalenia na łapkach. Interpretacja powyższych zapisów, zgodnie z zasadami logiki, nakazuje rozumieć uwagę wpisaną w części "II. Opis niezgodności zaznaczonych w kolumnie "N" (Ocena Negatywna)", jako uszczegółowienie którejś z niezgodności wymienionych w części "I. Warunki utrzymania", a wykrytej podczas przeprowadzanej w sprawie kontroli. Wobec zatem niewykrycia jakiejkolwiek niezgodności w części I, o czym świadczy brak zaznaczeń jakiejkolwiek pozycji w kolumnie "N" w części I, należy stwierdzić, iż uwaga w części II o widocznych zmianach zapalnych na łapkach nie została powiązana z żadnym z czynników podlegających ocenie podczas przedmiotowej kontroli i pozostaje tym samym niejako wyrwana z kontekstu kontrolowanych elementów w toku kontroli. Wskazać należy przy tym, iż z konstrukcji przedmiotowego formularza protokołu – sporządzonego nota bene zgodnie z wymaganiami zawartymi w obowiązujących przepisach, na co wskazuje zapis zamieszczony na jego pierwszej stronie - wynika, iż okoliczność braku niezgodności zaznaczonych w kolumnie "N" nie daje podstaw do opisywania i wskazywania dodatkowych, nie ujętych w części "I. Warunki utrzymania" niezgodności. W protokole nr [...]/Dd w kolumnie dotyczącej "Dobrostanu zwierząt" także nie odnotowano żadnej oceny negatywnej. Co więcej, w protokole tym w pkt 22 wprost wskazano, że zwierzęta utrzymywane są w warunkach nieszkodliwych dla ich zdrowia oraz niepowodujących urazów i uszkodzeń ciała lub cierpień", powołując przy tym przepis art. 12 ust. 2 u.o.z. i § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW. Tym samym, zachodzi ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią protokołu nr [...]/Dd w zakresie objętym pkt 22, a treścią nałożonego na skarżącego nakazu. Skoro bowiem z jednej strony w protokole tym mówi się wprost, iż zwierzęta utrzymywane są w warunkach nieszkodliwych dla ich zdrowia oraz niepowodujących urazów i uszkodzeń ciała lub cierpień, a z drugiej strony stosuje się wobec skarżącego nakaz, w którym zobowiązuje się go do zapewnienia hodowanym kurczętom brojlerom warunków utrzymania nieszkodliwych dla ich zdrowia oraz niepowodujących urazów i uszkodzeń ciała lub cierpień, to tym samym nie sposób uznać takiego nakazu za opartego na ustaleniach kontrolnych. Ponadto, w ocenie Sądu, ustalenia samych protokołów z kontroli nr [...] i nr 2/2019 oraz nr [...]/Dd są niespójne, skoro w dwóch pierwszych protokołach nie oznacza się żadnej niezgodności w części I, która to część dotyczy m.in. warunków utrzymania, a w części II dotyczącej opisu zaznaczonej (w części I) niezgodności wskazuje się na stan nieobjęty żadną z niezgodności wymienionych w części I. Skoro w protokole nr [...]/Dd nie stwierdza się jakiejkolwiek niezgodności, wskazuje to na prawidłowe warunki utrzymania zwierząt. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że w żadnym z wymienionych protokołów nie została oznaczona w kolumnie N (ocena negatywna) jakakolwiek niezgodność, w tym zwłaszcza dotycząca warunków utrzymania czy dobrostanu zwierząt.

Biorąc zatem pod uwagę ustalenia kontrolne utrwalone w ww. protokołach, wskazać należy, że stwierdzenie PLW w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., iż brojlery utrzymywane są w warunkach powodujących powstanie u nich zmian zapalnych na łapach, co pogarsza ich dobrostan i narusza § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, nie zostało oparte na materiale dowodowym zebranym w toku kontroli przeprowadzonej na fermie skarżącego. W tych okolicznościach, samo wnioskowanie/domniemanie, że zmiany zapalne na łapkach brojlerów są skutkiem złych warunków ich utrzymania jest niewystarczające do zastosowania wybranego środka zaradczego, biorąc pod uwagę, że protokoły z kontroli nie potwierdziły złych warunków utrzymania brojlerów. Co istotne, skoro w protokołach nr [...] i nr [...] wskazano na niezgodność w postaci widocznych zmian zapalnych na łapkach, a jednocześnie w protokołach tych oraz w protokole nr [...]/Dd stwierdza się, że warunki utrzymania zwierząt są prawidłowe, to oznacza to, że protokoły kontrolne nie potwierdziły związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy istniejącym stanem zapalnym łapek brojlerów a warunkami ich utrzymania.

Mając powyższe na uwadze, w uznaniu Sądu, w sprawie nie została zarówno przez organ I, jak i organ II instancji, w sposób prawidłowy określona i wykazana niezgodność, jako podstawa do zastosowania wybranego środka zaradczego, a uzasadnienie podjętych w sprawie decyzji nie zawiera żadnych wyjaśnień co do zasadności wyboru środka zaradczego w postaci wyrażonej w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., natomiast nakaz objęty tym środkiem zaradczym nie znajduje żadnego potwierdzenia w wynikach ustaleń kontrolnych utrwalonych w ww. protokołach, w szczególności w pkt 22 protokołu nr [...]/Dd. Nie sposób uznać nałożonego przez organ administracyjny nakazu określonego działania za zgodnego z prawem, jeżeli nie jest on oparty na spójnym i kompletnym materiale dowodowym, uzasadniającym jego zastosowanie, oraz gdy w uzasadnieniu decyzji zawierającej taki nakaz, nie zostały w sposób jasny i czytelny wyjaśnione podstawy i przesłanki jego zastosowania.

Ponadto, zdaniem Sądu, zastosowany w sprawie środek zaradczy, stanowiący w gruncie rzeczy powtórzenie wprost regulacji prawnej (§4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW), cechuje bardzo duży stopień ogólnikowości, co rodzi uzasadnione wątpliwości co do jego skuteczności i jednocześnie niepewność adresata nakazu co do sposobu powinnego zachowania w następstwie jego wydania. Celem stosowania środków zaradczych z art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr [...] jest przecież wyeliminowanie wykrytej nieprawidłowości, co wymaga podjęcia skutecznych działań. Sformułowanie nakazu w sposób ogólnikowy, bez określenia żadnych konkretnych działań niezbędnych dla wyeliminowania niezgodności, nie pozwala na zakwalifikowanie takiego nakazu, jako skutecznego środka zaradczego. Tym samym, powołanie się przez KPWLW na okoliczność, iż ustawodawca określając w art. 12 ust. 1 i 2 u.o.z. obowiązek ciążący na hodowcach nie wskazał wyraźnie drogi do osiągnięcia tego celu, nie stanowi uzasadnienia dla braku wymogu sformułowania przez organ w sposób konkretny środka zaradczego, którego celem i ideą stosowania środków zaradczych jest ich skuteczność, a więc doprowadzenie do sytuacji, w której nie będzie występowała nieprawidłowość, co w przypadku sformułowanego w sposób bardzo ogólny środka zaradczego, sprowadzający się w gruncie rzeczy jedynie do powtórzenia przepisów prawa, nie stanowi drogi do osiągnięcia tego celu. Poza tym, aby zastosować skuteczny środek zaradczy należy poczynić niezbędne ustalenia odnośnie nieprawidłowości, stanowiącej podstawę jego zastosowania. Bez wyjaśnienia jakie konkretnie reguły dotyczące warunków utrzymania zwierząt zostatały naruszone, nie sposób wyeliminować zaistniałej nieprawidłowości i tym samym zastosować skuteczny środek zaradczy. Jak wskazano powyżej, niezgodność - w myśl zastosowanego w sprawie rozporządzenia nr 882/2004 - to niezgodność z prawem paszowym i żywnościowym, oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Zapis ten odnosi wprost niezgodność do "reguł" dotyczących ochrony zdrowia zwierząt i dobrostanu, a nie skutku naruszenia tych "reguł", w postaci stwierdzonego w sprawie schorzenia (zmian zapalnych na łapach). Definiowanie niezgodności jedynie poprzez jej skutek, a więc samo stwierdzenie schorzenia, bez określenia jakie reguły dotyczące ochrony zdrowia zwierząt i dobrostanu zostały naruszone, nie pozwala na zastosowanie skutecznego środka zaradczego w trybie przepisów art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 882/2004, a takim nie jest w szczególności zastosowany w sprawie środek zaradczy, którym to zobowiązano skarżącego do zapewnienia hodowanym kurczętom warunków utrzymania nieszkodliwych dla ich zdrowia oraz niepowodujących urazów, uszkodzeń ciała i cierpień, przy jednoczesnym stwierdzeniu podczas kontroli, iż wszystkie kontrolowane warunki utrzymania kurcząt są prawidłowe. W tych warunkach, w ocenie Sądu, nałożonego nakazu nie sposób uznać jako skutecznego środka do rozwiązania dostrzeżonego w sprawie schorzenia kurcząt brojlerów i związanego z tym niskiego poziomu ich dobrostanu. Sytuacja, w której organ zobowiązuje hodowcę kurcząt do zastosowania się do ogólnie sformułowanego nakazu zapewnienia odpowiednich warunków utrzymywania zwierząt, przy jednoczesnym stwierdzeniu w gospodarstwie, iż warunki utrzymywania zwierząt są prawidłowe, prowadzi do postawienia podmiotu, do którego skierowany został taki nakaz w niepewności, co do dalszego powinnego działania.

Kolejną kwestią, która stanowi o wadliwości kontrolowanych decyzji jest brak określenia terminu realizacji zastosowanego środka zaradczego. Decyzja, która nakłada nakaz określonego działania (który to w sprawie jak wykazano został sformułowany w sposób bardzo ogólny), bez określenia terminu w jakim to działanie powinno zostać podjęte, pozbawia zastosowany środek zaradczy waloru skuteczności także z powodu braku wskazania w niej terminu, a ponadto budzi wątpliwości i rodzi niepewność co do wymagalności środka zaradczego i możliwości jego egzekucji w przypadku jego niewykonania. Brak określenia terminu realizacji nakazu, do którego organ zobowiązuje podmiot w ramach środka zaradczego, kłóci się z samą ideą stosowania środków zaradczych, których istotą jest – jak podkreślono - osiągnięcie konkretnego celu i zaradzenie stwierdzonej nieprawidłowości.

Dodatkowo należy podnieść, że analiza powołanych na wstępie przepisów art. 12g i 12h u.o.z. wskazuje, iż ustawodawca wyodrębnił od siebie kwestię niskiej jakości dobrostanu zwierząt, stwierdzoną w wyniku badań poubojowych przeprowadzonych na podstawie przepisów rozporządzenia nr 852/2004, a stanowiącą asumpt do podjęcia przez posiadacza kurnika pod nadzorem powiatowego lekarza weterynarii działań mających na celu poprawę dobrostanu kurcząt brojlerów (art. 12 ust. 2-4 u.o.z.) oraz kwestię kontroli gospodarstwa przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia nr 882/2004, o której mowa w art. 12h u.o.z. Kontrola przeprowadzana w gospodarstwie przez powiatowego lekarza weterynarii ma na celu stwierdzenie, czy warunki panujące w kurniku sprzyjają powstawaniu u kurcząt zapalenia skóry stóp, na co wprost wskazano również w Instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii w sprawie postępowania przy przeprowadzaniu kontroli dobrostanu brojlerów kurzych w gospodarstwie na podstawie badania poubojowego (str. 9). W związku z tym, iż kontrola ta przeprowadzana jest w wyniku okoliczności uprzedniego stwierdzenia występowania schorzenia u kurcząt brojlerów, nie wydaje się zasadnym uznanie, iż celem takiej kontroli w gospodarstwie miałoby być ponowne ujawnienie tego schorzenia jako niezgodności, lecz właśnie ustalenia czy warunki panujące w kurniku są nieprawidłowe a tym samym sprzyjające powstawaniu stanów zapalnych u kurcząt, jako podstawy do zastosowania środka zaradczego z art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 ukierunkowanego na wyeliminowanie niewłaściwych warunków utrzymania zwierząt.

Reasumując:

-decyzja nie nadaje się do wykonania, gdyż nie określa w sposób jasny, konkretny i możliwy do wykonania właściwych obowiązków i terminu ich wykonania. Uniemożliwia to przeprowadzenie ewentualnych czynności egzekucyjnych,

-organ nie ustalił co stanowi naruszenie prawa kwalifikowane jako stwierdzona niezgodność w rozumieniu art. 54 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 a tylko takie ustalenie pozwala na nałożenie obowiązku.

- wady prowadzonego postępowania dowodowego mające swoje źródło w stwierdzeniu, że niezgodnością jest niski dobrostan zwierząt i choroba zwierząt. Stwierdzenie niewłaściwego doborostanu nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Protokół poubojowy jest ogólną podstawą do stwierdzenia niezgodności lecz właściwe jej ustalenie wymaga przeprowadzenia kontroli szczegółowej na podstawie cytowanego rozporządzenia. Przeprowadzona kontrola nie wykazała natomiast niezgodności a niski dobrostan nie jest równoznaczny z niezgodnością. Wyniki kontroli są zatem sprzeczne z wnioskami. Trudno uznać za mające znaczenie stwierdzenie, że nie wniesiono zastrzeżeń do protokołu, skoro nie stwierdzono niezgodności.

- należy zarzucić wadliwie identyfikowanie niezgodności. Nie można identyfikować skutku (choroby) jako dowodu na istnienie niezgodności bez ustalenia przyczyny (niezgodnością jest przykładowo, naruszenie przepisów np. prawa paszowego lub żywnościowego).

Przepis art. 54 ust. 1 rozporządzenia stanowi dyrektywę kierunkową. Jeśli przepis nakazuje identyfikować rodzaj niezgodności i stosować środek zaradczy, oznacza to, że przy ustaleniu niskiego dobrostanu zwierząt należy ustalić jego przyczynę i zastosować adekwatny, proporcjonalny i skuteczny środek zaradczy. Zasadnicze bowiem znaczenie przy stosowaniu analizowanego przepisu jest osiągnięcie zamierzonego celu. Nie zwalnia z tego obowiązku zastosowanie środka określonego w ust. 2 pkt h, który pozwala na zastosowanie wszelkich innych środków jakie organ uzna za właściwe.

W tym stanie rzeczy uznając, że w sprawie orzekające organy wydały nakaz w sposób niezgodny z przepisami art. 54 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 12 ust. 2 i § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, nie wyjaśniły w sposób zgodny z art. 107 § 3 kpa podstawy prawnej i faktycznej decyzji, zastosowały środek zaradczy, który nie znajdował potwierdzenia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale z przeprowadzonych czynności kontrolnych w gospodarstwie oraz, nie poczyniły w sposób zgodny z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa ustaleń faktycznych koniecznych do zastosowania skutecznego środka zaradczego, Sąd uznał za niezbędne uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, jako istotnie naruszających wskazane przepisy prawa materialnego i postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu.

Ponownie rozpatrując sprawę, należy wziąć pod uwagę, że zastosowanie środków zaradczych, o których mowa w art. 54 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 wymaga w pierwszej kolejności jasnego i jednoznacznego określenia oraz wykazania zaistnienia nieprawidłowości w rozumieniu wskazanym przez Sąd, oraz że zastosowany środek zaradczy powinien stanowić skuteczny instrument do wyeliminowania nieprawidłowości.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).