Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 110/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust.2, art. 6, art. 4, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 12 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji na bezczynność Firmy "A" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Firmę "A" do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia [...]. w zakresie pkt [...] i [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Firmy "A" na rzecz Fundacji kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Fundacja W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 21 maja 2018 r. (data wpływu) skargę na bezczynność C. w zakresie wniosku skarżącej z dnia 30 stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

We wniosku tym skarżąca wnosiła o wskazanie:

1) Imion i nazwisk pracowników pełniących funkcje publiczne wg stanu na 31 grudnia 2017 r.,

2) Liczby pracowników zatrudnionych w poszczególnych komórkach organizacyjnych wg stanu na 31 grudnia 2017 r.

3) Imion i nazwisk pracowników, którzy otrzymali nagrody w 2017 r. wraz z podaniem kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody

4) Informacji o sumaryczej wysokości nagród wypłaconych w 2017 r. pracownikom poszczególnych komórek organizacyjnych.

W odpowiedzi z dnia 12 lutego 2018 r. na ten wniosek C. wskazało, że:

1) Jedyną osobą pełniąca funkcje publiczne jest dyrektor A. S..

2) Liczba pracowników zatrudnionych w C. wg stanu na 31 grudnia 2017 r. wynosi 100.

3) Poza dyrektorem pozostali pracownicy nie pełnią funkcji publicznych, a pracownicy nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji o wysokości i uzasadnieniu przyznania im nagród.

4) W 2017 r. łączna wysokość przyznanych nagród wypłaconych pracownikom C. wyniosła [...] zł.

W skardze F. W. zarzuciła C. bezczynność polegającą na udzieleniu niepełnej odpowiedzi na powyższy wniosek.

Podniosła, że organ nie dokonał prawidłowej oceny swoich pracowników pod kątem możliwości pełnienia funkcji publicznych, a więc takich które nie są wprawdzie funkcjonariuszami publicznymi, ale mają wpływ ma wydatkowanie środków publicznych.

Organ nie wskazał także, ile osób jest zatrudnionych w poszczególnych komórkach organizacyjnych i jakie nagrody w tych komórkach zostały przyznane.

Organ nie podał także imion i nazwisk osób, które otrzymały nagrody (w zakresie, w jakim dane te nie podlegają anonimizacji) oraz w ogóle nie podał wysokości i uzasadnień wypłaconych nagród.

W odpowiedzi na skargę C. reprezentowane przez dyrektora A. S., wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ podniósł, że poza dyrektorem C. nie ma innej osoby, która ma wpływ na wydatkowanie środków finansowych, co potwierdza również ustawa o działalności kulturalnej.

Wskazywanie danych poszczególnych osób oraz uzasadnienie dla wypłacanych nagród nie stanowi natomiast informacji publicznej.

Ponadto pracownicy wnoszą obecnie liczne uwagi i zastrzeżenia odnośnie przetwarzania ich danych osobowych w związku z wejściem w życie rozporządzenia o RODO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 kpa) bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p." bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87).

Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa u.d.i.p.

Z ustawy tej wynika, że udostępnieniu polega wyłącznie informacja będąca "informacją publiczną" i tylko przez podmioty, na których ciąży obowiązek udostępnienia takiej informacji.

W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Zgodnie natomiast z art. 4 u.d.i.p.:

1. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna, gdyż rację ma F. , że C. nie udzieliło jej pełnej informacji na wniosek z dnia 30 stycznia 2018 r. Nie stanowi bowiem udzielenia informacji na wniosek sytuacja, w której podmiot zobowiązany udziela informacji, ale jest to informacja inna niż ta, której oczekuje wnioskodawca lub też informacja wymijająca. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz zobligowany jest do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności lub nawet przewlekłości podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 12.04.2012 r., sygn. akt I OSK 161/12).

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że – w świetle przytoczonych wyżej przepisów - bezspornie C. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Również informacje, których domagała się skarżąca we wniosku z dnia 30 stycznia 2018 r. są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p.

Informacje o liczbie zatrudnionych pracowników w poszczególnych komórkach organizacyjnych (pkt 2) to informacje, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 b, d u.d.i.p. (informacje o podmiotach, w tym o organizacji i organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach).

C. udzielając odpowiedzi na wniosek w tym zakresie wskazało wprawdzie, że łączna liczba pracowników wynosi 100, jednak nie określiło, po ilu pracowników jest zatrudnionych w poszczególnych komórkach organizacyjnych.

W związku z tym w tej części należało uwzględnić skargę na bezczynność, gdyż udzielona odpowiedź nie jest pełna.

Nie ulega wątpliwości, że również informacja o wysokości nagród przyznanych pracownikom C. stanowi informację publiczną jako informacja o sposobie gospodarowania majątkiem (art. 6 pkt 5 lit. d u.d.i.p., zob. wyrok II SA/Sz 1043/15).

Na pytanie skarżącej o wysokość nagród C. nie udzieliło jednak pełnej informacji. Wskazało, że łączna wysokość przyznanych i wypłaconych nagród wyniosła [...] zł, podczas gdy pytanie skarżącej dotyczyło tego, jakie były wysokości ("sumaryczne") nagród przyznanych pracowników poszczególnych komórek organizacyjnych (pkt 4 wniosku).

W związku z tym również w tej części należało uwzględnić skargę na bezczynność.

W pozostałym zakresie, a więc obejmującym pkt 1 i 3 wniosku, skarga na bezczynność nie jest natomiast zasadna.

W odniesieniu do pkt 3 stwierdzić należy, że C. udzieliło jednoznacznej odpowiedzi, wyjaśniając że jedyną osobą pełniącą funkcje publiczne w C. jest dyrektor A. S.. Wbrew zarzutom skargi nie ma podstaw do przyjęcia, że odpowiedź ta jest niepełna bądź nieprawdziwa. Jakkolwiek w orzecznictwie przyjmuje się szerokie pojęcie "funkcji publicznej", rozumianej zgodnie z wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30) - jako realizacja określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych (zob. także wyroki NSA: z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14, z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11) - to jednak w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że pracownicy C. poza dyrektorem, takie funkcje pełnią. Ogólnie sformułowany przez F. W. zarzut braku należytej analizy przez organ zakresu czynności poszczególnych pracowników w celu oceny, czy nosi on cechy funkcji publicznych, nie jest więc uzasadniony.

W związku z tym Sąd uznał, że C. udzieliło należytej odpowiedzi na pytanie sformułowane w pkt 1 wniosku.

Konsekwencją takiej odpowiedzi była również prawidłowa – w ocenie Sądu - odpowiedź na pytanie z pkt 3 o wskazanie imion i nazwisk pracowników, którzy otrzymali nagrody w 2017 r. wraz z podaniem kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Odnosząc się do kwestii udostępnienia takiego rodzaju informacji wyjaśnić należy, że tylko w odniesieniu do pracowników pełniących funkcje publiczne, taka informacja podlega udostępnieniu. Pozostali pracownicy, którzy takich funkcji nie pełnią, podlegają natomiast ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Przepis ten nie pozostawia więc wątpliwości, że udostępnienie danych osobowych dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, co jest zrozumiałe, zważywszy na zakres odpowiedzialności, dysponowanie środkami publicznymi, konieczność zapewnienia transparentności i jawności życia publicznego. Nie podlega również dyskusji, że osoby, które podejmują pełnienie funkcji publicznych są świadome tego, że wszelkie informacje, które będą dotyczyły ich działalności, w tym dane osobowe będą powszechnie dostępne. Oznacza to w praktyce, że w przypadku braku zgody osoby nie wykonującej funkcji publicznych na udostępnienie informacji o uzyskiwanym wynagrodzeniu, żądane przez wnioskodawcę dane nie mogą zostać przez organ udostępnione. Udostępnienie wbrew woli pracownika naruszałoby jego prawo do ochrony dóbr osobistych (art. 23 i art. 24 K.c.), a więc chronionej sfery prywatności vide H. Szewczyk, Obowiązek ujawniania danych o wynagrodzeniu a działalność publiczna (w:) Ochrona dóbr osobistych w zatrudnieniu, Warszawa 2007 r., s. 396, wyrok WSA w Rzeszowie z 9.05.2014 r., II SA/Rz 284/14, LEX nr 1467931, wyrok WSA w Warszawie z 4.12.2015 r., II SA/Wa 1510/15, LEX nr 1957671).

W świetle zatem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tylko pracownicy pełniący funkcje publiczne nie korzystają z ochrony ich danych osobowych.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że odpowiedź C. na pytanie skarżącej zawarte w pkt 3 wniosku jest należyta. Skoro bowiem, odpowiadając na pytanie z pkt 1, C. wyjaśniło, że tylko dyrektor pełni funkcje publiczne, to oznacza, że w C. nie ma żadnych pracowników, którzy takie funkcje pełnią, a zatem organ nie mógł wskazać danych osobowych pracowników, którzy nagrody otrzymali. Jednocześnie organ wyjaśnił, że żaden z pracowników nie wyraził zgody na udostępnianie takich danych, a zatem zachodziła ochrona z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Udzielona przez C. odpowiedź nie pozwala uznać skargi na bezczynność w tym zakresie za zasadną.

Wprawdzie w takiej sytuacji zasadniczo organ powinien wydać decyzję odmowną na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jednak z uwagi na to, że organ udzielając skarżącej odpowiedzi w istocie uwzględniał przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Sąd uznał, że brak decyzji w tym zakresie nie świadczy o bezczynności organu.

W związku z powyższym, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał C. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 30 stycznia 2018 r. w zakresie pkt 2 i 4 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że działania organu nie miały cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., a jedynie wynikały z błędnej interpretacji wskazanych regulacji. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że organ - choć w niepełnym zakresie - to na wniosek skarżącej odpowiedział.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe rozważania.