Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2001/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4,  art. 185 par. 1; art. 30 ust. 3, art. 31 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 209 ustawy z 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz.U. z 2003, nr 159, poz, 1547 ze zm.); art. 1 pkt 14 ustawy z dnia
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Uchwała w sprawie podziału gminy na obwody wyborcze jest aktem prawa miejscowego w ścisłym tego słowa znaczeniu.

TEZY

Uchwała w sprawie podziału gminy na obwody wyborcze jest aktem prawa miejscowego w ścisłym tego słowa znaczeniu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Granowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 352/09 w sprawie ze skargi Gminy Granowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 marca 2009 r. nr WN.Le.0911-95/09 w przedmiocie podziału gminy na obwody głosowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Granowo kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r., II SA/Po 352/09, oddalił skargę Gminy Granowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 marca 2009, nr WN.Le.0911-95/09 w przedmiocie podziału gminy na obwody głosowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Rada Gminy Granowo, na podstawie art.30 ust.2 ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003, nr 159, poz.1547 ze zm. - dalej powoływana jako "Ord.gm.pow.woj." lub "Ordynacja samorządowa"), podjęła w dniu 26 lutego 2009 r. uchwałę nr XX/135/2009 (dalej zwana "Uchwałą") w sprawie podziału Gminy Granowo na stałe i odrębne obwody głosowania. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§2 ust.1 Uchwały) i wywieszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz na tablicach sołectw (§2 ust.3). Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym (§2 ust.2 Uchwały).

W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że podział Gminy Granowo dokonany został w 1998 r. przez Zarząd Gminy na mocy przejściowo obowiązujących przepisów. Celem podjęcia nowej uchwały jest usankcjonowanie istniejącego stanu, tj. podziału na stałe obwody głosowania, ale dokonanego przez organ wyposażony w te kompetencje przez ustawodawcę.

b) Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 marca 2009, nr WN.Le.0911-95/09 Wojewoda Wielkopolski na podstawie art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 ze zm - powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g."), orzekł nieważność powyższej uchwały z uwagi na istotne naruszenie art.30 ust.2b i 3 oraz art.31 Ord.gm.pow.woj.

Nie pojawiły się okoliczności, z którymi ustawa łączy dopuszczalność zmian w podziale gminy na obwody głosowania. Podział dokonany w 1998 r. jest nadal obowiązujący.

Wejścia w życie uchwały nie należy wiązać z jej ogłoszeniem w wojewódzkim dzienniku urzędowym, skoro uchwała jest podawana do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty i z upływem terminu zaskarżenia, liczonym od daty podania jej do wiadomości publicznej.

c) Rada Gminy Granowo w skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zażądała jego uchylenia z powodu sprzeczności z art.30 ust.2 i 3 oraz art.209 Ord.gm.pow.woj. i art.4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 68 z 2007 r. poz.449 dalej zwana "u.o.a.n.").

Podział na obwody, który dokonany został na podstawie art.209 Ord.gm.pow.woj., nie miał charakteru stałego, ponieważ przepis ten nie reguluje podziału gminy na stałe obwody/okręgi wyborcze. Artykuł 209 Ord.gm.pow.woj. miał charakter epizodyczny, gdyż upoważniał zarząd gminy do podziału na okręgi i obwody głosowania w pierwszych wyborach (art.208 Ord.gm.pow.woj.). Na jego podstawie podziału dokonał Zarząd Gminy, a nie Rada. Stanowisko organu nadzoru nakazywałoby uznać za bezprzedmiotowy przepis art.30 ust.2 Ord.gm.pow.woj., bowiem ustalone przez zarząd gminy obwody jako stałe podlegałyby tylko zmianom w sytuacji, o jakich stanowi przepis art.31 Ord.gm.pow.woj.

Wykładnia systemowa art.30 ust.3 oraz art.30 ust.4 Ord.gm.pow.woj. wskazuje, że ustawodawca rozdzielił przepisy dotyczące ogłoszenia uchwały i jej zaskarżenia. Błędny jest pogląd organu nadzoru, że uchwała wchodzi w życie po jej podaniu do publicznej wiadomości i upływie terminu do zaskarżenia, tym bardziej, że gminy mogą w różnoraki sposób podawać do wiadomości informacje dla mieszkańców gminy. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym, w konsekwencji jej wejście w życie następuje na zasadach właściwych dla takich aktów, a więc po 14 dniach od publikacji.

2. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r., II SA/Po 352/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy Granowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 marca 2009, nr WN.Le.0911-95/09 w przedmiocie podziału gminy na obwody głosowania.

W ocenie Sądu I. instancji podział terenu gminy na obwody głosowania ma charakter stały. Zmiany w podziale na obwody głosowania są możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy konieczność taka wynika ze zmian granic gminy lub zmiany liczby mieszkańców na obszarze danego obwodu w gminie (art.29 ust.2 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 2007, nr 190, poz.1360 ze zm. dalej powoływana jako "Ord.wyb.Sejm.Senat.").

Artykuł 30 ust.2 Ord.gm.pow.woj. nie stanowi podstawy dla działań rady gminy w przedmiocie obwodów głosowania w sytuacji, gdy podział na obwody zostały już dokonany, a nie zachodzą ustawowe przesłanki zmian w tym podziale (art.31 Ord.gm.pow.woj.). Uchwała z dnia 26 lutego 2009 r. została podjęta przez Radę Gminy Granowo z naruszeniem art.30 ust.2 Ord.gm.pow.woj. w zw. z art.29 ust.1 i 2 Ord.wyb.Sejm.Senat.

Do cech aktu prawa miejscowego samorządu terytorialnego należy między innymi uznanie, iż adresatem kompetencji prawotwórczych są wspólnoty samorządowe, w których imieniu działają organy jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała może być skierowana na zewnątrz - do mieszkańców i innych podmiotów, może być także adresowana do wewnątrz danego układu organizacyjnego. W ocenie Sądu I.instancji uchwała z dnia 26 lutego 2009 r., jest skierowana do organów, na których ciąży obowiązek organizowania i prawidłowości przebiegu wyborów, a przez to nie jest ona aktem prawa miejscowego. W konsekwencji wejście w życie takiej uchwały nie następuje w trybie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych ..., lecz na zasadach określonych w Ordynacji samorządowej. Ustawa ta wiąże obowiązywanie uchwały z podaniem jej do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty i z upływem terminu zaskarżenia liczonym od daty podania do wiadomości publicznej.

Z publikacją uchwały w dzienniku urzędowym województwa (art.30 ust.3 Ord.gm.pow.woj.) nie można wiązać terminu jej wejścia w życie.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko wyrażone przez organ nadzoru, że uchwała o obwodach do głosowania nie jest aktem prawa miejscowego. Dla jej wejścia w życie rozstrzygające znaczenie ma podanie uchwały do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty i upływ terminu do zaskarżenia uchwały do komisarza wyborczego.

3. Gmina Granowo w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. artykułów 30, 93 i 209 Ord.gm.pow.woj., art.29 ust.1 Ord.wyb.Sejm.Senat., art.1 ust.2, art.9 ust 1, art.10, art.40 ust 1, art.91 ust.1 i 3 u.s.g., art.4 ust.1 u.o.a.n., jak również naruszenie przepisów postępowania tj: art.134 § 1, art.148, art.151 P.p.s.a

Wykładnia art.209 Ord.gm.pow.woj., zarówno językowa, jak i jak systemowa (umieszczenie tegoż przepisu wśród przepisów przejściowych i końcowych) czyni niemożliwym zaakceptowanie tezy, że podział dokonany po myśli tego przepisu, jest stały w rozumieniu tej Ordynacji. W tekście jednolitym Ordynacji samorządowej, zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 2003 r., nr 159 poz.1547, artykuły 207-211 zostały pominięte, gdyż jako przepisy epizodyczne, znajdujące zastosowanie w ściśle określonym czasie, straciły swoją aktualność. Zdaniem skarżącej ten fakt dobitnie przemawia przeciwko twierdzeniu przyjętemu przez organ nadzoru i Sąd I instancji o stałym charakterze podziału gminy na obwody, dokonanym na mocy art.209 Ord.gm.pow.woj.

Fakt, że wybory przeprowadza m.in. gminna komisja wyborcza nie oznacza, że należy ona do wewnętrznego układu organizacyjnego gminy. Wykonywanie zadań państwowych na podstawie przepisów szczególnych nie uprawnia do wniosku, że gmina obejmuje swoim "wewnętrznym układem" państwowe instytucje. Uchwała o utworzeniu obwodów głosowania nie jest aktem "kierownictwa wewnętrznego".

Równie wadliwy jest pogląd Sądu I.instancji, iż wyłącznym adresatem uchwały o utworzeniu obwodów głosowania są organy wyborcze. Utworzenie obwodów głosowania na terenie gminy powoduje, że mieszkańcy danego obwodu nie mogą, co do zasady, swobodnie wybierać komisji wyborczej, w której chcieliby głosować. Uchwała taka bezpośrednio odnosi się do sfery uprawnień obywatelskich wyborców, a co za tym idzie jej adresatami są mieszkańcy danej gminy posiadający czynne prawo wyborcze. Takie oznaczenie adresatów uchwały uprawnia do wniosku, że jest ona aktem generalnym, odnoszącym się do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym.

Normy tej uchwały mają zastosowanie w powtarzanych okolicznościach (kolejne wybory - tym bardziej, że takie obwody mają stały charakter) - zatem cechują się abstrakcyjnością. Oczywiste jest, że uchwała taka podejmowana jest na podstawie upoważnienia ustawowego. W świetle powyższego uprawnione jest przekonanie skarżącej, iż podjęta przez Radę gminy Granowo uchwała jest prawem miejscowym. Sąd I.instancji nie analizował uchwały pod względem wszystkich cech prawa miejscowego i poprzestał na ocenie adresata uchwały, co doprowadziło do wniosku, że nie jest ona powszechnie obowiązująca.

Artykuł 30 ust.4 Ord.gm.pow.woj. nie określa odrębnie terminu wejścia w życie uchwały. Odnosi się on do możliwości zaskarżenia poszczególnych ustaleń rady (zawartych w uchwale) do organu wyborczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Punktem wyjścia w rozpoznaniu skargi kasacyjnej i ocenie zaskarżonego wyroku musi stanowić ustalenie podstawy prawnej podejmowania przez Radę Gminy uchwały w sprawie utworzenia i zmian obwodów głosowania.

W ocenie Sądu I instancji art.209 Ord.wyb.r.gm.pow.woj. nie określa charakteru obwodów głosowania. Regulacje taką zawiera art.29 ust.1 Ord.wyb.Sejm.Senat., odsyłający do Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Właśnie art.29 ust.1 Ord.wyb.Sejm.Senat. wyznacza przesłanki faktyczne ustalania i zmiany podziału obszaru gminy na okręgi wyborcze.

Skarga kasacyjna kwestionuje prawidłowość tego argumentu, a na poparcie powołuje pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2007 r. II SA/Rz 877/07, w którym Sąd uznał, że zasady tworzenia stałych obwodów głosowania wynikają wyłącznie z treści art.30 Ord.wyb.r.gm.pow.woj.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela krytyczną ocenę wyrażoną w skardze kasacyjnej i stwierdza, że wnioskowanie przedstawione w analizowanym fragmencie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji dotknięte jest trzema błędami.

Po pierwsze, przepisem odsyłającym jest art.29 Ord.wyb.Sejm.Senat. i dlatego domniemywać należy, że interpretacji Ordynacji samorządowej nie należy modyfikować poprzez odwołanie się do innych przepisów ustawy odsyłającej. Trafnie skarga kasacyjna zwraca posiłkowo uwagę, że sięgnięcie przez Sąd I. instancji do Ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu o tyle jest nieprzekonujące, że do Ordynacji samorządowej odsyła również art.22 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2000, nr 47, poz.544 ze zm.) oraz art.17 ust.1 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz.U. nr 25, poz.219 ze zm.).

Po drugie, nie można pominąć istotnych różnic w treści art.31 ust.1 Ord.wyb.r.gm.pow.woj. oraz art.29 ust.2 Ord.wyb.Sejm.Senat. Obowiązujący obecnie tekst art.29 Ord.wyb.Sejm.Senat. pochodzi z pierwotnego tekstu tej ustawy czyli z roku 2001 r., natomiast art.31 ust.1 Ord.wyb.r.gm.pow.woj. obowiązuje w brzmieniu nadanym w 2004 r. (art.1 pkt 14 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. nr 102, poz.1055). Dlatego dyrektywa interpretacyjna lex posteriori derogat legi priori nakazuje dać pierwszeństwo art.31 Ord.gm.pow.woj.

Po trzecie, treść powołanych wyżej przepisów w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania kwestionowanej ustawy (i w dniu dzisiejszym) w istotny sposób różni się między sobą, tj.:

— art.31 ust.1 Ord.gm.pow.woj.: Wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada radzie gminy wnioski w sprawie zmian w podziale na stałe obwody głosowania, jeżeli konieczność taka wynika ze zmian granic gminy, zmiany liczby mieszkańców w gminie lub w obwodzie głosowania, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmian w podziale gminy na okręgi wyborcze.

— art.29 ust.2 Ord.wyb.Sejm.Senat.: Zmian w podziale na obwody głosowania, jeżeli konieczność taka wynika ze zmian granic gminy lub zmiany liczby mieszkańców na obszarze danego obwodu w gminie, dokonuje się na zasadach i w trybie ustawy, o której mowa w ust.1, najpóźniej w 45 dniu przed dniem wyborów.

Okazuje się, że art.29 ust.2 Ord.wyb.Sejm.Senat. (do której odwołał się organ nadzoru i Sąd I. instancji) przewiduje tylko dwie przesłanki dokonywania zmian w podziale gminy na obwody wyborcze: zmiana granic gminy lub zmiana liczby mieszkańców w gminie. Natomiast art.31 ust.1 Ord.gm.pow.woj. dodaje kolejne dwie przesłanki: zmiany liczby radnych w radzie gminy oraz zmiana w podziale gminy na okręgi wyborcze. Różnica ma bardzo istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Rada Gminy Granowo na sesji w dniu 26 lutego 2009 r. podjęła dwie uchwały: nr XX/135/2009 w sprawie podziału Gminy Granowo na stałe i odrębne obwody głosowania oraz nr XX/136/2009 w sprawie zmiany podziału Gminy na okręgi wyborcze. Ponieważ jednak w chwili wydawania niniejszego wyroku nie jest prawomocnie oceniona ważność uchwały nr XX/136/2009 w sprawie okręgów, więc nie można jeszcze odpowiedzieć na pytanie czy dopuszczalne było dokonanie zmiany podziału Gminy na obwody. Zadecyduje o tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ponownie rozpoznając skargi w sprawie obu uchwał.

B. Wykładnia art.209 Ord.gm.pow.woj. przedstawiona w skardze kasacyjnej nie jest prawidłowa tym zakresie, w jakim odwołanie się w tym przepisie do pierwszych wyborów miałoby uzasadniać tezę, że zakwestionowana uchwała z 2009 r. nie dokonuje zmiany istniejących obwodów, lecz dokonuje "pierwotnego" wyznaczenia obwodów w Gminie, w której takie obwody nie istniały. Trafnie Sąd I instancji odnotował, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała podjęta została w stanie faktycznym, gdy od 1998 r. w Gminie tej funkcjonował podział na obwody głosowania, w których przez lata przeprowadzano kolejne wybory. Nie ma żadnego powodu traktować obwodów funkcjonujących przez ostatnie kilka lat, w kolejnych wyborach jako nieistniejące, a tym bardziej – funkcjonujące nielegalnie, a w konsekwencji — uznanie dwukrotnych wyborów przeprowadzonych w Gminie Granowo po 2000 r. za nieważne z powodu braku prawidłowo działających komisji obwodowych.

Stały charakter (co akcentuje Sąd I instancji) oraz wyznaczenie ich na podstawie szczególnego przepisu ("w pierwszych wyborach do rad gmin przeprowadzanych na podstawie niniejszej ustawy [..] zarząd gminy [..] tworzy obwody głosowania." – art.209 Ord.wyb.r.gm.pow.woj.) nie podważa prawidłowości stanowiska organu nadzoru i Sądu I instancji, że zakwestionowaną uchwałą Rada Gminy Granowo dokonała zmiany istniejących obwodów i dlatego należało zbadać, czy zachodziły przesłanki dokonywania zmian w podziale terenu Gminy na obwody. Nie pozbawiona racji jest wykładnia, która słów zacytowanego przepisu "w pierwszych wyborach tworzy się obwody głosowania" nie interpretuje jako dyrektywę "wyłącznie na potrzeby pierwszych wyborów tworzy się obwody głosowania", ale bardziej umiarkowanie: "już na potrzeby pierwszych wyborów, ale i następnych tworzy się obwody głosowania".

C. Nieprawidłowo Sąd I. instancji ocenił charakter prawny uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru, zaś argumentacja Sądu jest dotknięta kilkoma błędami merytorycznymi.

Stanowisko Sądu I.instancji, że "do cech aktu prawa miejscowego samorządu terytorialnego należy między innymi uznanie, iż adresatem kompetencji prawotwórczych są wspólnoty samorządowe, w których imieniu działają organy jednostek samorządu terytorialnego." (s.8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) — pozostaje w sprzeczności z art.40 ust.1 u.s.g. "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy." Ustawodawca zastosował kryterium terytorialne (zasięg obowiązywania). Kryterium podmiotowe wyznacza Gminę, której organ wydaje akt prawa miejscowego, a nie — adresata prawa miejscowego, jak stwierdził Sąd I.instancji. Wystarczy powiedzieć, że adresatami prawa miejscowego mogą być nie tylko członkowie wspólnoty gminnej, ale wszystkie osoby prawne i fizyczne mające siedzibę lub miejsce zamieszkania na terenie gminy, a niekiedy również — podmiot prawa jest adresatem prawa miejscowego tylko przez czas przejazdu przez terytorium gminy. Ponieważ uogólnienia są tu bardzo ryzykowne, więc odwoływanie się do kryterium adresata jest mało przydatne.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s.8) Sąd I. instancji stwierdził, że "uchwała może być [...] adresowana do wewnątrz danego układu organizacyjnego. [...] W ocenie Sądu w badanym przypadku mamy właśnie do czynienia z uchwałą, która jest skierowana do organów, na których ciąży obowiązek organizowania i prawidłowości przebiegu wyborów, a przez to nie jest ona aktem prawa miejscowego." Ma rację skarga kasacyjna Gminy, gdy kwestionuje zakwalifikowanie przez Sąd I. instancji uchwały w sprawie obwodów wyborczych do przepisów wewnętrznych, a komisji wyborczych – do organów związanych przepisami wewnętrznymi pochodzącymi od rady gminy. Skoro "ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej" (art.15 ust.1 Konstytucji RP) to nie można wszystkich stosunków prawnych między organami publicznymi zaliczać do sfery wewnętrznej administracji publicznej. O wiele ważniejszy jest przedmiot i skutki prawne dokonania podziału terytorium gminu na obwody do głosowania. Podział ten współkształtuje możliwości realizacji czynnego prawa wyborczego mieszkańców Gminy: "Głosowanie odbywa się w lokalu obwodowej komisji wyborczej" (art.40 ust.1 Ord.gm.pow.woj.). Dlatego zakwalifikowanie uchwały, będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, do sfery wewnętrznej administracji publicznej jest całkowicie pozbawione podstaw prawnych.

Oczywiście ma rację skarga kasacyjna, zarzucając Sądowi I.instancji rażące naruszenie zasad poprawnej argumentacji w rozumieniu art.141 § 4 P.p.s.a. : "Sąd I instancji nie analizował uchwały pod względem wszystkich cech prawa miejscowego i poprzestał na ocenie adresata uchwały, co doprowadziło do wniosku, że nie jest ona powszechnie obowiązująca."

Można więc odwołać się w tym miejscu do wyczerpującego katalogu cech przepisów powszechnie obowiązujących, autorstwa Doroty Dąbek ("Prawo miejscowe", Warszawa 2007, s.31):

- adresowane są i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, bez względu na więź prawną i organizacyjną łączącą ich z prawodawcą (powszechność obowiązywania);

- najczęściej bezpośrednio określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki,

- są powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie;

- są zabezpieczone możliwością zastosowania sankcji.

Uchwała w sprawie podziału Gminy na obwody wyborcze jest adresowana nie tylko do komisji wyborczych, ale w równym stopniu do wyborców przez określenie miejsca wykonywania przez nich czynnego prawa wyborczego (art.40 i nast. Ord.gm.pow.woj.). Wyborcy ci nie są określeni imiennie, lecz ogólnie, tj. każdy mieszkaniec gminy chcący skorzystać ze swego czynnego prawa wyborczego musi się dostosować do ustaleń zawartych w takiej uchwale. Abstrakcyjność dyrektywy powinnego postępowania potwierdzania jest wykorzystywaniem tych samych obwodów dla przeprowadzenia kolejnych wyborów. Ustalenia zawarte w uchwale są prawnie sankcjonowane w szczególności przez przepisy gwarantujące prawidłowość procesu głosowania i obliczenia wyników wyborów (art.51 i nast. Ord.gm.pow.woj.).

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zakwestionowaną uchwałę o podziale gminy na obwody jako akt prawa miejscowego w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji prawidłowo skarga kasacyjna łączy tryb publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym z datą wejścia w życie uchwały. Co więcej, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji art.30 ust.3 Ord.wyb.r.gm.pow.woj. nie ustala terminu wejścia w życie uchwały w sprawie obwodów do głosowania, lecz określa dwa równoległe tryby publikowania uchwały: "Uchwałę rady gminy o utworzeniu obwodów głosowania ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Po jednym egzemplarzu uchwały przekazuje się niezwłocznie wojewodzie i komisarzowi wyborczemu.". Nie ma też podstaw, aby z faktem publikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowania nie łączyć 14 dniowego terminu wejścia wżycie uchwały, stosownie do art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. 2007, nr 68, poz.449 ze zm.): "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy."

D. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokona oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z uwzględnieniem wykładni prawa materialnego dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku (art.185 § 2 P.p.s.a. ).

Wydany wyrok powinien być też sporządzony prawidłowo, szczególnie z należytym uwzględnieniem wymogów art.141 § 4 P.p.s.a. gdyż klarowne uzasadnienie stanowi istotną przesłankę prawidłowości i szybkości kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi I.instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.nr 163, poz.1349 ze zm.).

Teza:

Uchwała w sprawie podziału gminy na obwody wyborcze jest aktem prawa miejscowego w ścisłym tego słowa znaczeniu.