Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1901/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 587/13 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję personalną [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 587/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. B. na decyzję personalną [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] przeniósł z dniem 1 lutego 2013 r. st. kap. J. B. (dalej jako skarżąca) ze stanowiska kierownika sekcji [...] na stanowisko starszego specjalisty [...] w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], pozostawiając uposażenie bez zmian. W uzasadnieniu decyzji Komendant wyjaśnił, że skarżąca na stanowisku kierownika sekcji [...] pracowała od 1 maja 2007 r. Stanowisko to istniało w strukturze organizacyjnej Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] do 14 stycznia 2013 r. W wyniku przeprowadzonej reorganizacji i wejścia w życie 15 stycznia 2013 r. nowego regulaminu organizacyjnego, stanowisko to zostało zlikwidowane. Rozważając możliwość przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe organ wziął pod uwagę stan zatrudnienia w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...], kwalifikacje zawodowe posiadane przez skarżącą, jej doświadczenie i dużą wiedzę w zakresie funkcjonowania struktur Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie organu, jedynym stanowiskiem równorzędnym z dotychczas zajmowanym, które można było powierzyć skarżącej, było stanowisko starszego specjalisty [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podała, że co do zasady zgadza się na przeniesienie, ale decyzja zawiera liczne błędy formalne i dlatego powinna być uchylona. Przede wszystkim wydania decyzji nie poprzedziło jakiekolwiek postępowanie administracyjne, nie zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w podstawie prawnej decyzji nie powołano żadnego przepisu prawa procesowego. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, ale skarżąca nie została o tym poinformowana, co narusza art. 61 § 4 K.p.a. Nie była też informowana o tym, że trwają prace nad nowym regulaminem organizacyjnym, Komendant Powiatowy PSP nie konsultował tego z pracownikami ani z przedstawicielami związków zawodowych. Skarżąca wskazała, że odbyła kursy szeregowych i podoficerski dla pracowników na stanowiskach administracyjno-kwatermistrzowskich, które przygotowały ją do prowadzenia działalności pomocniczej w Państwowej Straży Pożarnej, ale nie działalności podstawowej. Nie posiada zatem kwalifikacji do pełnienia służby na stanowisku ściśle związanym z działaniami operacyjnymi. Podkreśliła, że przez 13 lat pełniła służbę na stanowisku organizacyjno-kadrowym, była do niej przygotowana i pełniła ją dobrze, nie posiada natomiast żadnego przygotowania do objęcia stanowiska ds. operacyjno-szkoleniowych. Ponadto została dopuszczona przez lekarza profilaktyka do wykonywania pracy na stanowisku kierownika sekcji [...], a nie na stanowisku starszego specjalisty [...].

Po rozpoznaniu odwołania Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił decyzję wydaną w I instancji w części dotyczącej daty przeniesienia na stanowisko starszego specjalisty [...] i ustalił datę przeniesienia na 29 kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki wskazał, iż pierwszeństwo w sprawie powinien mieć interes społeczny polegający na zapewnieniu właściwego poziomu bezpieczeństwa pożarowego i właściwego działania jednostki PSP, a nie interes indywidualny strony. Wyjaśnił, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nie gromadzi się żadnych dodatkowych dokumentów, a decyzja jest oparta na dokumentach zawartych w aktach osobowych strażaka. W takiej sytuacji nie ma możliwości aby decyzja była wydana w oparciu o dokument nieznany stronie, nieuzasadnione są zatem zarzuty dotyczące pozbawienia strony udziału w postępowaniu, czy dotyczące wad postępowania dowodowego. Organ podkreślił, że badał jedynie, czy z uwagi na kwalifikacje skarżącej możliwe jest jej przeniesienie na nowe stanowisko. Organ nie przeprowadzał żadnych dowodów w tej sprawie. Skarżąca wyraziła niezadowolenie z władczego rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach, bez pytania jej o zgodę, jednak takie postępowanie jest cechą stosunku służbowego, a brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów nie może mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle zasady podporządkowania w stosunku służby. Zdaniem organu skarżąca nie została też pozbawiona możliwości dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej. Niezasadny jest także zarzut pozbawienia strony dostępu do akt postępowania, co nie miało miejsca. Natomiast sprawa uzgadniania, m. in. ze związkami zawodowymi, nowego regulaminu organizacyjnego, pozostaje poza zakresem rozstrzygnięcia w tej sprawie. Zdaniem organu II instancji decyzja wydana w I instancji zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 107 § 1 K.p.a., a w uzasadnieniu organ wyjaśnił przyczyny, dla których wydał decyzję. Niewskazanie w podstawie prawnej przepisu prawa procesowego nie powoduje, by decyzja była wadliwa. Podstawą prawną decyzji był wskazany w niej przepis prawa materialnego, a powodem jej wydania reorganizacja jednostki i likwidacja dotychczasowego stanowiska pracy skarżącej.

Odnosząc się do braku wiedzy skarżącej na temat planowanej zmiany regulaminu organizacyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że regulamin organizacyjny komendy powiatowej (miejskiej) jest zatwierdzany przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i ustawa nie przewiduje w tej kwestii żadnych wyjątków. Brak jest w niej zapisu zobowiązującego do współdziałania w tej sprawie z zakładową organizacją związkową czy z pracownikami. Wbrew twierdzeniom skarżącej decyzja wydana w I instancji nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie jest także uzasadniony zarzut, że skarżąca nie posiada kwalifikacji wymaganych na nowym stanowisku. Organ wyjaśnił, że stanowiska oficerskie związane z kierowaniem działami ratowniczymi mogą zajmować strażacy posiadający wykształcenie wyższe o kierunku przydatnym w Państwowej Straży Pożarnej, którzy posiadają tytuł zawodowy technika pożarnictwa i ukończyli przeszkolenie zawodowe, o którym mowa w art. 53 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tj. studia podyplomowe dla strażaków ubiegających się o pierwszy stopień oficerski w Państwowej Straży Pożarnej (art. 36 ust. 5 ustawy). Skarżąca posiada kwalifikacje oficerskie, o których mowa w art. 36 ust. 4 pkt 2 ustawy, uprawniające do zajmowania stanowiska starszego specjalisty, tj. posiada wykształcenie wyższe i niestacjonarne studia podyplomowe dla strażaków ubiegających się o pierwszy stopień oficerski w Państwowej Straży Pożarnej. Zatem przeniesienie jej na stanowisko starszego specjalisty nastąpiło zgodnie z kwalifikacjami jakie posiada. Skarżąca jest przygotowana i wdrożona w zadania realizowane na nowym stanowisku, ponieważ decyzją personalną nr [...] z [...] września 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] powierzył jej, na okres od 3 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., pełnienie obowiązków na tymże stanowisku. W zakresie zarzutu skarżącej nieposiadania badań lekarskich niezbędnych do zajmowania stanowiska starszego specjalisty [...] organ wskazał, że zarówno poprzednio zajmowane stanowisko kierownika sekcji, jak i obecnie zajmowane stanowisko starszego specjalisty, są stanowiskami w dziennym systemie pełnienia służby. Służba na obu tych stanowiskach ma charakter pracy biurowej, a występujące czynniki szkodliwe czy warunki uciążliwe są takie same. Są to stanowiska, na których występują takie same warunki pełnienia służby, wykonywana praca jest tego samego rodzaju, zatem nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia ponownych badań profilaktycznych przed objęciem nowego stanowiska pracy.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji był uprawniony do przeniesienia skarżącej na inne, odpowiadające jej kwalifikacjom, stanowisko służbowe, a decyzja wydana w tym zakresie, mająca charakter uznaniowy, została uzasadniona obiektywnymi przesłankami i mieściła się w granicach władztwa służbowego sprawowanego wobec strażaka.

Ponieważ określony w decyzji organu I instancji termin przeniesienia na nowe stanowisko służbowe był wcześniejszy niż termin zakończenia sprawy decyzją ostateczną, termin ten został zmieniony przez organ odwoławczy. Przeniesienie skarżącej na nowe stanowisko z dniem 29 kwietnia 2013 r. odpowiada treści art. 130 § 2 K.p.a.

Na powyższą decyzję J. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie. Wskazała, że organ odwoławczy zamiast ponownie rozpoznać sprawę, skupił się na wykazaniu niezasadności argumentów podniesionych w odwołaniu i w konsekwencji nie wiadomo jakie przepisy prawa materialnego zastosował. Organ nie wyjaśnił, czy stanowisko, które powierzono skarżącej, jest stanowiskiem równorzędnym do poprzednio zajmowanego. Tymczasem stanowisko kierownika sekcji i stanowisko starszego specjalisty nie są stanowiskami równorzędnymi. Pierwsze jest stanowiskiem kierowniczym, drugie wykonawczym. Zdaniem skarżącej przy kryterium równorzędności stanowisk jedynym kryterium porównania nie może być wynagrodzenie. Ponadto, decyzja nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 33 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Organ nie wyjaśnił, czy skarżącej przysługuje ochrona z tytułu sprawowania funkcji związkowej, o jakiej mowa w art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Ponadto skarżąca powtórzyła zarzuty naruszenia prawa procesowego podniesione w odwołaniu, tj. że nie była zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, dlatego wydanie decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko zaskoczyło ją. W postępowaniu tym nie mogła skorzystać z pomocy prawnej, co uzasadnia wznowienie postępowania, ponieważ nie mogła w nim uczestniczyć. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] nie powinien podlegać wyłączeniu w tej sprawie, z tego powodu, że złożył prywatny akt oskarżenia przeciwko skarżącej. Organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii konieczności przeprowadzenia reorganizacji w sytuacji, gdy zlikwidowano tylko stanowisko skarżącej. Skarżąca jest członkiem władz krajowych ogólnopolskiej organizacji związkowej i może być objęta ochroną ustawową przed pogorszeniem warunków pracy, jednak okoliczności te nie były przedmiotem rozważań organów. Zdaniem skarżącej, istniały podstawy do wyłączenia organu i pracownika prowadzącego postępowanie od rozpoznania sprawy, a skarżąca z racji tego, że nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu nie mogła złożyć stosownego wniosku.

Skarżąca podniosła również, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy zaakceptował naruszenia prawa procesowego przez organ I instancji, w tym naruszenie prawie wszystkich zasad ogólnych, tj. naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 24, 80, 81, 107, 108, 138 K.p.a. Została nawet naruszona zasada pisemności przez brak zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania i niewydanie postanowienia odmawiającego przeprowadzenia dowodów. Skarżąca potwierdziła, że Komendant PSP jakiegokolwiek szczebla niewątpliwie ma prawo kreowania polityki kadrowej, ale musi to czynić z poszanowaniem uprawnień strażaka. Tymczasem powody wydania skarżonej decyzji były inne, niż wskazano w jej uzasadnieniu. Organ nie podał jaka jest struktura organizacyjna Komendy Powiatowej PSP w [...], ilu strażaków spełnia wymogi do pełnienia służby na stanowisku, na które przeniesiono skarżącą, i kto w chwili obecnej wykonuje zadania na tym stanowisku.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazał, że w sprawie objętej skargą nie występowały powody wyłączenia pracownika z urzędu wymienione w art. 24 K.p.a., nie zachodziły też podstawy wyłączenia organu, gdyż sprawa nie ma charakteru majątkowego, a skarżąca nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 25 § 1 i 2 K.p.a. Organ podkreślił, że w trakcie postępowania skarżąca wniosku o wyłączenie także nie składała, a w skardze nie uprawdopodobniła, by przyczyna wyłączenia rzeczywiście istniała. Zdaniem organu samo niezadowolenie skarżącej z decyzji nie oznacza jeszcze, że osoba, która decyzję podpisała, nie była bezstronna i powinna zostać wyłączona.

27 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności i zawiera wystarczające uzasadnienie prawne i faktyczne.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie prawidłowo zastosowano przepis art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy, który daje podstawę do przeniesienia strażaka na inne stanowisko w tej samej jednostce organizacyjnej PSP.

W ocenie Sądu nie można podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 24, 80, 81, 107, 108, 138 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji wyjaśnienia organu co do celowości i zasadności przeniesienia skarżącej na stanowisko starszego specjalisty w Wydziale [...] Komendy PPSP w [...] należy uznać za wyczerpujące.

Fakt, iż organ I instancji nie umożliwił skarżącej zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz nie poinformował jej o wszczęciu postępowania, oznacza naruszenie przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego. Jednak naruszenie to, wobec rzetelności wyjaśnienia okoliczności sprawy przez organ odwoławczy, nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. Poza tym, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że skarżąca w postępowaniu przed organem drugiej instancji nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, pomimo skutecznego zawiadomienia jej o takiej możliwości.

Zdaniem Sądu brak również podstaw do uznania, że istniały przesłanki do wyłączenia pracownika czy organu od udziału w sprawie. Skarżąca takiego wniosku nie złożyła i również w skardze nie podjęła nawet próby uprawdopodobnienia istnienia okoliczności skutkujących wyłączeniem pracownika lub organu od udziału w sprawie.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność kierowania skarżącej na badania okresowe. Oba stanowiska służbowe, zarówno poprzednio zajmowane przez skarżącą, jak i to na które została przeniesiona, są stanowiskami w codziennym systemie pełnienia służby, a warunki pełnienia służby oraz występujące na tych stanowiskach czynniki szkodliwe, uciążliwe lub niebezpieczne dla zdrowia, są takie same.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut braku kwalifikacji do zajmowania przez skarżącą stanowiska starszego specjalisty. Zwrócił uwagę, iż organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się do zagadnienia spełniania wymogów kwalifikacyjnych stwierdzając, że skarżąca posiada kwalifikacje oficerskie, o których mowa w art. 36 ust. 4 pkt. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tj. posiada wykształcenie wyższe o kierunku przydatnym w Państwowej Straży Pożarnej oraz ukończyła wymagane przeszkolenie zawodowe, tym samym spełnia wymogi kwalifikacyjne do zajmowania stanowiska starszego specjalisty.

Zdaniem Sądu I instancji, zmiana warunków pracy skarżącej dokonana zaskarżoną decyzją, nie powoduje ich pogorszenia, choć zakres obowiązków uległ zmianie, jednakże – jak wykazał organ – było to uzasadnione likwidacją jej poprzedniego stanowiska pracy i koniecznością wzmocnienia struktur operacyjnych danej jednostki organizacyjnej PSP, tj. realizacji jej zadań ustawowych.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie ma także podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja naruszyła przepis art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut wydania podjętych w sprawie decyzji bez podstawy prawnej. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały zgodnie z obowiązującymi w dniu ich wydania przepisami ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, a zarzucany brak przytoczenia w sentencji decyzji zastosowanych przepisów nie jest wadą, która powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła J. B., zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.,

2) postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które opisuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 173 § 1 P.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obydwie instancje, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że uzasadnienie Sądu I instancji jest lakoniczne, czym narusza przepisy postępowania przed sądem administracyjnym, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarte w nim rozważania dotyczące prawa materialnego są chybione. Podkreśliła, że uzasadnienie w ogóle nie zawiera stanu faktycznego, a uzasadnienie prawne nie pozwala ustalić przesłanek jakimi kierował się Sąd i jakie przepisy zastosował. Zaskarżone orzeczenie nie zawiera podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, co praktycznie uniemożliwia zbadanie jego zasadności.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że jako członek Głównej Komisji Rewizyjnej - organu ogólnokrajowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Pożarnictwa (NSZZPP) podlega ochronie związkowej przed zmianą, w szczególności pogorszeniem warunków jej pracy i służby, zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Tymczasem organ nie zwrócił w ogóle uwagi na tę kwestię. Zdaniem skarżącej kasacyjnie starszy specjalista nie jest stanowiskiem równorzędnym dla kierownika sekcji. Pierwsze jest stanowiskiem wykonawczym, a drugie jest stanowiskiem kierowniczym. Przy równorzędności stanowisk jedynym kryterium porównania nie są tylko zarobki. A nawet w tej kwestii maksymalna wysokość dodatku służbowego/funkcyjnego jest większa na stanowisku kierownika sekcji. Podkreśliła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że przy ustalaniu równorzędności stanowisk badaniu winny podlegać nie tylko zarobki, ale i miejsce w hierarchii, przysługujący stopień służbowy i charakter stanowiska (wykonawcze, kierownicze, samodzielne itd.) oraz maksymalna wysokość zarobków. Sąd I instancji nie wykazał, że w niniejszej sprawie występują te same warunki zatrudnienia, gdyż nie przeprowadził własnych rozważań na temat możliwości przeniesienia skarżącej na inne stanowisko służbowe.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji rozpatrując przedmiotową sprawę naruszył art. 7, 77 §1 i 107 K.p.a. i przerzucił ciężar gromadzenia materiału dowodowego na skarżącą.

Skarżąca podniosła również, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 151 P.p.s.a., zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz pkt 2 P.p.s.a.

Pismem z 4 lipca 2014 r. organ udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W ocenie organu wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Organ podniósł, że w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wadliwie zostały sformułowane zarzuty kasacyjne. Skarżąca w sposób opisowy wskazała bowiem naruszenia przepisów, na których oparta została skarga kasacyjna. Natomiast wymogiem formalnym skargi kasacyjnej jest zamieszczenie w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych ujętych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zdaniem organu prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych nie polega na ogólnym podaniu z jakich przyczyn skarżący zdecydował się wnieść skargę kasacyjną lecz na wyszczególnieniu naruszeń konkretnych przepisów prawa.

Ponadto organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności z uwagi na sposób sformułowania podstaw skargi kasacyjnej zasadnym jest wskazanie, że Naczelny Sąd Administracyjny, w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna, poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w związku z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, czyli podaniu, które przepisy ustawy, oznaczone numerem artykułu, paragrafu, ustępu, akapitu, itp. zostały naruszone, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub, jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w niej wyraźnie określone jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów. Sąd drugiej instancji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów ani uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest także uzasadnienie podstaw kasacyjnych, w którym powinno się znaleźć przedstawienie własnych ocen, poglądów i wniosków strony dotyczących wykładni lub zastosowania prawa przez sąd wojewódzki.

Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej tych kryteriów nie spełnia, albowiem sformułowane w niej zarzuty mają bardzo ogólny charakter i nie wskazują konkretnych przepisów prawa, które zdaniem strony skarżącej zostały naruszone i w jaki sposób. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się do powołania art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. i stwierdzenia, że zarzucane naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania opisuje w jej uzasadnieniu.

Z najdalej posuniętej ostrożności Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, ten postulat spełni, przyjmując za te podstawy przepisy wskazane przez stronę skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut ten pozbawiony jest usprawiedliwianych podstaw.

Zważyć należy, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., II OSK 335/11, Lex nr 1252022). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, Lex nr 1225725).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie w istocie polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji co do zgodności z prawem kontrolowanej w sprawie decyzji. Polemika ta, z przyczyn wyżej wskazanych, nie może jednak odnieść zamierzonego skutku.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż nawet niezasadne oddalenie skargi nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu art. 145 lub art. 151 P.p.s.a., lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji, poprzedzającej etap wydania orzeczenia. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podobnie jak pkt 1 lit. a, czy b, a także pkt 2 i pkt 3 § 1 art. 145 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepisy te regulują bowiem sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie są więc przepisami, które można naruszyć w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Mogą być natomiast przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ale tylko w połączeniu z innymi przepisami postępowania i dopiero ewentualne naruszenie tak powiązanych przepisów decyduje o zasadności ich naruszenia (por. wyroki NSA: z 29 marca 2007 r., I FSK 1284/06 i z 27 stycznia 2009 r., I OSK 251/08, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

W przedmiotowej sprawie warunki te nie zostały zrealizowane i już z tego powodu zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Gdyby jednak przyjąć, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. należy odczytywać w łączności ze wskazanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisami art. 7, 77 § 1 i 107 K.p.a., to również i tak określony zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ nie przerzucił na skarżącą ciężaru gromadzenia materiału dowodowego. Zauważyć przy tym trzeba, że skarżąca kasacyjnie formułując powyższy zarzut nie podała konkretnie jakie dowody przedstawiała organowi, a które miały wpływ na ustalenia faktyczne i w konsekwencji na treść rozstrzygnięcia. Istotne z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawnych dowody zostały przez organ zgromadzone, a następnie poddane ocenie, której wynikiem była wydana decyzja. Organ wyjaśnił zatem stan faktyczny sprawy. W istocie dowody mające w sprawie znaczenie prawne znajdują się w aktach osobowych skarżącej i skarżąca z dokumentami tymi miała możliwość zapoznania się. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., podał, że nie gromadził w tym postępowaniu żadnych dodatkowych dokumentów, a rozstrzygnięcie oparte zostało na dokumentach o przebiegu służby zawartych w aktach osobowych skarżącej.

Skoro Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy, to nie miał jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia skargi, lecz na podstawie art. 151 P.p.s.a. zobowiązany był ja oddalić. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki nie naruszył tego przepisu. Do złamania przepisu art. 151 P.p.s.a. może dojść jedynie wówczas, gdy skarga zostanie oddalona, pomimo że sąd stwierdzi uchybienia, które powinny skutkować podjęciem przez niego określonych rozstrzygnięć w stosunku do kontrolowanych działań organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd Wojewódzki nie dokonywał własnych ustaleń faktycznych, a jedynie kontrolował prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mógł odnieść również podany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz 1881). W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż powołany przez skarżącą kasacyjnie przepis składa się z szeregu jednostek redakcyjnych, a skarżąca nie sprecyzowała, do której z nich odnosi się jej zarzut. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje jednak, że skarżąca zarzuca naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Z art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych wynika, że do praw związkowych strażaków Państwowej Straży Pożarnej stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw. Zgodnie z art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Straży Pożarnej, strażacy mogą się zrzeszać w związkach zawodowych na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych. Strażak pełniący służbę na stanowisku, dla którego przepisy ustawy przewidują powołanie, nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych oraz nie podlega ochronie, o której mowa w art. 32 ustawy o związkach zawodowych.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może: 1) wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, 2) zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 – z wyjątkiem, gdy dopuszczają to odrębne przepisy. Z art. 32 ust. 2 tej ustawy wynika, że ochrona, o której mowa w ust. 1, przysługuje przez okres określony uchwałą zarządu, a po jego upływie – dodatkowo przez czas odpowiadający połowie okresu określonego uchwałą, nie dłużej jednak niż rok po jego upływie.

W sprawie bezsporne jest, że skarżąca jest objęta ochroną z art. 32 ustawy o związkach zawodowych.

Użyte w art. 2 ust. 6 cyt. ustawy o związkach zawodowych sformułowanie "odpowiednio" oznacza, że przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie do strażaków Państwowej Straży Pożarnej, będących członkami związku zawodowego, tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych w tej formacji. W ten sposób ustawodawca w zakresie ochrony strażaków pełniących funkcje związkowe założył konieczność uwzględnienia specyfiki stosunków służbowych w Straży Pożarnej, w szczególności zaś dyspozycyjności strażaka wobec przełożonych. Istotą tej służby jest bowiem dyspozycyjność strażaka i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza Straży Pożarnej – związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Straży Pożarnej, a nie według indywidualnych, osobistych odczuć funkcjonariusza (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., I OSK 1756/13, dostępny CBOSA).

W przedmiotowej sprawie zaistniały obiektywne podstawy do przeniesienia skarżącej na inne stanowisko. Stanowisko przez nią dotychczas zajmowane zostało zlikwidowane w wyniku zniesienia Sekcji [...]. W Komendzie Powiatowej PSP w [...] nie było żadnego wolnego stanowiska w randze kierownika komórki organizacyjnej, skarżącej zapewniono najwyższe stanowisko spośród tych, którymi organ dysponował. Zmiana stanowiska nie spowodowała pogorszenia warunków pracy i płacy skarżącej, przy czym podkreślenia wymaga, że skarżąca wyraziła zgodę na przeniesienie określone w decyzji z [...] stycznia 2013 r. Zarówno stanowisko starszy specjalista, jak i kierownik sekcji są stanowiskami w codziennym systemie pełnienia służby, z tą samą grupa uposażenia zasadniczego. Przeniesienie na inne stanowisko nie spowodowało zmiany pozostałych dodatków do uposażenia. Skarżąca posiada stosowne kwalifikacje do zajmowania stanowiska starszego specjalisty [...], na którym to stanowisku pełniła służbę od 3 września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. i od 8 stycznia 2013 r. do 28 kwietnia 2013 r. Dodatkowo zauważyć należy, że zmiany jednostronnej warunków pracy lub płacy nie można rozpatrywać z punktu widzenia równorzędności stanowisk, gdyż inny jest cel regulacji prawnych normujących te kwestie. W wyroku z 14 kwietnia 2010 r., III PK 62/09 (publ. Lex 602055) Sąd Najwyższy wskazał, że celem ochrony na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych jest przede wszystkim realizacja interesu związku zawodowego i interesów zbiorowych załogi. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na związek organizacyjno-funkcjonalny pomiędzy mandatem związkowym a jej służbą na danym stanowisku. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że w sprawie skarżącej doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z art. 58 ust. 1 ustawy o Straży Pożarnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.