Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2524/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1868/16 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzją oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2015 r. (nr [...]); 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. Spółki z o.o. z siedzibą w S. 892 (osiemset dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1868/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2016r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2015r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości T. (droga o dozwolonym nacisku na pojedynczą oś napędową do 10 t) zatrzymano do kontroli pięcioosiowy pojazd członowy, składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki Volvo o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Krone o nr rej. [...], którym kierował R. L., wykonujący w imieniu A. Sp. z o.o. krajowy transport drogowy cukru białego zapakowanego w worki umieszczone na paletach.

W wyniku ważenia pojazdu stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej 11,65 t (po odjęciu błędu w wysokości 2%, zaokrąglonych do 0,1 t w górę), tj. przekroczenie o 1,65 t. Kontrola nie wykazała przekroczenia żadnych innych parametrów. Organ zaznaczył, że kierowca nie okazał wymaganego w tym przypadku zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym kategorii VII. Przebieg kontroli został utrwalony protokołem.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD), działając na podstawie art. 64 i art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez posiadania zezwolenia kategorii VII.

Zaskarżoną decyzją z Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b, ust. 2 p.r.d., art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka.

Sąd I instancji, uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych. Sąd podzielił ustalenia i ocenę organów, że stwierdzone podczas kontroli przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego należało zakwalifikować jako wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez posiadania zezwolenia kategorii VII i wymierzyć karę pieniężną z tego tytułu w wysokości 2000 zł. Karę w takiej wysokości nakłada się bowiem, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%.

Sąd miał na uwadze, że pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych SAW 10C/II o nr fabrycznych: [...] i [...]. Wagi w chwili kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w K. Zakwalifikowanie stwierdzonego naruszenia jako wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII zostało stwierdzone w oparciu o wynik ważenia, zgodnie z którym pojedyncza oś napędowa przekraczała dopuszczalny nacisk o 1,65 t, gdyż po drodze, na której pojazd został zatrzymany, mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. Tym samym, jak wskazał WSA, został spełniony parametr określony pod lit. "b" lp. 7 zał. nr 1 do p.r.d. dla zezwolenia kategorii VII (o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t). Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo zakwalifikował zaistniały stan faktyczny jako wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez posiadania zezwolenia kategorii VII i nałożył karę w wysokości 2.000 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) "art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a.", poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadzie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także poprzez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony,

2) art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń dotyczących kwestii wag użytych do pomiaru nacisku ponad 10 t oraz w zakresie braku wykazania podstawy prawnej podjętej decyzji w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami,

3) art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci sprawdzenia wymiarów kontrolowanego pojazdu oraz rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, jak również prawidłowości użycia wag do pomiarów nacisków osi oraz porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy.

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 140aa ust. 1-3 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obciążenie skarżącego karą w wysokości 2000 zł za brak zezwolenia kategorii VII oraz przyjęcie, że pojazd skarżącego spełniał warunki na przyjęcie za pojazd nienormatywny - mimo że okoliczności sprawy i dowody nie wskazują na fakt naruszenia przez skarżącego przepisów w sposób uzasadniający przyjęcie zaistnienia naruszenia i zastosowania kary pieniężnej,

2) art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. przez przyjęcie, że skarżący powinien posiadać zezwolenie kategorii VII,

3) art. 2 pkt 35a p.r.d. przez przyjęcie, że pojazd spełniał warunki uznania go za pojazd nienormatywny skoro w postępowaniu nie zostało to udowodnione.

Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku należało uwzględnić, mimo że podstawy, na których skargę kasacyjna oparto, nie są usprawiedliwione.

Przed odniesieniem się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania, przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 powołanej ustawy, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku - co do zasady - sprowadza się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

W konsekwencji związania podstawami kasacyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie jest wadliwy z innych przyczyn niż wskazane w skardze kasacyjnej i czy nie narusza przepisów innych, niż podane w zarzutach stawianych Sądowi I instancji. Skutkuje to wymogiem prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych przez powołanie konkretnego przepisu prawa, formy jego naruszenia, wyjaśnienia na czym to naruszenie miałoby polegać - w sposób pozwalający na poznanie toku rozumowania strony wnoszącej skargę kasacyjną i umożliwiający odniesienie się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku. Konieczne jest też, aby postawione Sądowi I instancji zarzuty zostały skonstruowane w sposób jednoznaczny i zostały umotywowane w taki sposób, by poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2009r., II FSK 97/08, LEX nr 521952, i z 3 grudnia 2008 r., II FSK 1253/07, LEX nr 531510).

Mając na uwadze przedstawione zasady kontroli kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia - jak wskazano - "art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a." nie może być uznany za skuteczny. Powołany art. 145 § 1 w punkcie 1 stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis ten jest zatem tzw. przepisem wynikowym i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla skuteczności zarzutu opartego na tej normie prawnej konieczne jest połączenie tego przepisu z naruszeniem konkretnych przepisów procesowych czy przepisów prawa materialnego - naruszenia których dopuścił się organ, a brak wskazania takich przepisów nie daje podstaw do oceny wyroku z punktu widzenia stawianego naruszenia (por. np. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., II GSK 143/18).

Zarzut sformułowany w pkt. 1 skargi kasacyjnej natomiast nie tylko nie wskazuje takich przepisów, ale nawet nie precyzuje jego jednostki redakcyjnej.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia art. 106 § 3 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. także trzeba wskazać na nieprawidłowość tak skonstruowanego zarzutu.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się bowiem na wadliwość takiego formułowania podstawy kasacyjnej, w której jeden zarzut obejmuje szereg przepisów, regulujących w istocie różne materie bez wyjaśnienia na czym ma polegać naruszenie każdego z tych przepisów osobno (por. np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., II FSK 1053/10 czy z dnia 17 listopada 2015 r., I OSK 2041/15).

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Na gruncie powyższego przepisu prezentowany jest jednolity pogląd, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK 1115/16).

Ponadto strona wnosząca skargę kasacyjną stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w sposób niezrozumiały wskazuje na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego odnośnie do wymiarów oraz rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu - podczas gdy w rozpoznawanej sprawie nie ulega najmniejszej wątpliwości, że podstawą nałożenia kary pieniężnej było stwierdzenie przekroczenia nacisku na pojedynczej osi napędowej i wyraźnie zaznaczono, że kontrola nie wykazała przekroczenia żadnych innych parametrów. Co do prawidłowości użycia wag do pomiarów nacisków osi nie wskazano zaś, przeprowadzenie dowodu z jakich dokumentów - w ocenie strony skarżącej - na etapie postępowania sądowego byłoby zasadne.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "granic sprawy" wskazuje, że przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym wyznaczony jest zakresem stosunku administracyjnego, tj. jego elementami podmiotowymi oraz przedmiotowymi: podstawą faktyczną i prawną.

Z kolei niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony.

Wobec powyższego art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub nie wyszedł poza ich granice - zakreślone zarzutami i wnioskami skargi - mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić.

Nie jest natomiast dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy (tak też: wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r. II OSK 1222/18).

Omawiany zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. ani jego uzasadnianie wprost nie wyjaśniają na czym polegać ma naruszenie przez Sąd I instancji naruszenie powyższego przepisu. Fakt powiązania art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. pozwala jednak przyjąć, że zdaniem strony Sąd I instancji - w ramach zarzutów skargi lub poza tymi zarzutami - nie dokonał oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak, że WSA, choć nie powołał powyższych przepisów to - badając prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy - jednoznacznie stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów procesowych.

Trzeba też wyjaśniać, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i doprecyzowanej art. 77 § 1 tej ustawy wynika obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym - stosownie do art. 80 k.p.a. - organ ocenia materiał dowodowy sprawy w granicach prawem przewidzianej swobody.

Prawidłowość pomiarów nacisków osi - bo w tym zakresie skarżący kasacyjnie zmierza do podważenia zasadności dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych - niewątpliwie była okolicznością istotną dla załatwienia przez organ niniejszej sprawy. Skarga kasacyjna nie wskazuje jednak z jakich powodów Sąd I instancji powinien stwierdzić naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., w szczególności jakich dowodów w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono, jakich nie rozpatrzono wszechstronnie, które dowody oceniono z naruszeniem zasady z art. 80 k.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie zasadnie podnosi się tymczasem, że zarówno z art. 183 § 1 jak i z art. 174 i 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy zredagowanie środka odwoławczego w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Oznacza to, że posłużenie się sformułowaniami niekonkretnymi, uniemożliwiającymi poznanie pełnego toku rozumowania strony, powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w istocie nie może - bez nieuprawnionego w świetle wskazanych wyżej regulacji uzupełniania wywodów strony - zbadać zasadności przedstawionych w taki sposób zarzutów, co z kolei prowadzi do niemożności podważenia stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA. Sąd kasacyjny, co do zasady, nie może z własnej inicjatywy podejmować czynności w celu ustalenia i wskazania innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, błędów Sądu I instancji. Dlatego systemowe odczytanie wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a. musi prowadzić do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały niejednoznacznie skonstruowane (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydanie VII, opubl. WKP 2018; komentarz do art.183 - teza 4 i powołane tam orzecznictwo). Wprawdzie można przyjąć, że w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych strona wnosząca skargę kasacyjną chciała zarzucić, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną tak formułowanego zarzutu bez naruszenia wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Jednakże wadliwość zarzutu można uznać za możliwą do usunięcia w drodze analizy argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy intencje strony są oczywiste, nie budzą żadnych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2018 r., II FSK 2271/16). W rozpoznawanej sprawie taki stan rzeczy nie miał miejsca.

W konsekwencji powyższego stan faktyczny, co do ustaleń nacisku pojedynczej osi napędowej, nie został w niniejszej sprawie skutecznie podważony, jest zatem wiążący dla oceny podstaw materialnoprawnych.

Ocena zasadności zastosowania w rozpoznawanym przypadku wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego - celem ustalenia wysokości kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia lub jak bez zezwolenia (por. art. 140ab ust. 2) - wymaga zwrócenia uwagi, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17, orzekł: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".

Wprawdzie w myśl określonej art. 183 § 1 p.p.s.a. zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej - w sytuacji gdy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku powinna sprowadzać się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Skład orzekający wyraża jednak pogląd - podzielając odpowiednio argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 9/09 i mając na uwadze zasadę pierwszeństwa stosowania prawa UE i moc wiążącą wyroków TSUE - że w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić wyrok TSUE, mimo braku stosownych zarzutów odnośnie do naruszenia przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Trafne jest stanowisko, że NSA będąc sądem unijnym zobligowany jest przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji uwzględnić regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 465/17). Nie bez znaczenia dla przyjęcia takiego stanu rzeczy jest też regulacja art. 185a § 3 p.p.s.a. - przewidująca skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej.

Powołany wyżej wyrok w sprawie C-127/17 został co prawda wydany na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, tymczasem przejazd kontrolowany w rozpoznawanej sprawie, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym.

Kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. II GSK 412/17.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony tam pogląd, że skoro z wyroku w sprawie C-127/17 jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy Rady 96/53/WE) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, to - w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia – wyrok dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz tej jego zasady, którą jest swoboda konkurencji.

Zgodnie z motywem 11. powołanej dyrektywy "W ramach wprowadzania w życie rynku wewnętrznego zakres zastosowania niniejszej dyrektywy należy rozszerzyć na transport krajowy, w zakresie, w jakim dotyczy to parametrów znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym, w szczególności maksymalnie dopuszczalnej długości i szerokości pojazdów oraz zespołów pojazdów, które przeznaczone są do przewozu rzeczy".

Wprawdzie według motywu 12. dyrektywy "W odniesieniu do innych parametrów pojazdów Państwa Członkowskie mogą dopuścić do przyjęcia na swoim terytorium innych wartości niż określone w niniejszej dyrektywie jedynie wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym". Uznać należy jednak, że użyte w przepisie określenie "inne wartości" to te wartości, które nie określają warunków konkurencji - w rozumieniu motywu 11.

Przyjąć zatem trzeba istnienie wspólnych cech, zbieżność wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów.

Ponadto, co prawda art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy stanowi, że "Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania:

- w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów,

- w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów;

pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I".

Znaczy to jednak, że różne są kryteria stanowiące - po ich spełnieniu - warunek używania pojazdów w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym (masa oraz wymiary - dla ruchu międzynarodowego; wymiary - dla ruchu krajowego). W świetle wywodów TSUE, zawartych w punktach 51-53 wyroku, jednakże trafna jest uwaga, że pojęcia międzynarodowego jak i krajowego ruchu pojazdów są wolne od jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej.

Art. 7 dyrektywy stanowi, że "Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym".

Zasadnie podkreśla się, że przytoczona regulacja stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym jak i krajowym) - zatem podlega ścisłej wykładni.

Zgodzić zaś należy się z tym, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia - wprowadzone na mocy delegacji zawartej w art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych - są dalej idące niż wynikające z art. 7 dyrektywy (por. punkty 82-88 wyroku TSUE).

Skład orzekający przychyla się też do stanowiska, że - w świetle konstytucyjnej (art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oraz wspólnotowej (art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej) zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji - nie ma podstaw do akceptowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu - w zależności od tego, czy jest on wykonywany w ruchu międzynarodowym czy krajowym.

W konsekwencji należy się opowiedzieć za obowiązkiem dokonywania oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów według takich samych kryteriów jak międzynarodowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkuje to przyjęciem, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - mimo uchylenia decyzji organów obu instancji - nie uwzględniono naruszenia art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE.

Wobec powyższego wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku należało uwzględnić.

W świetle całokształtu dotychczasowych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy nie tylko do uchylenia zaskarżonego wyroku, ale także do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Stanowi on, że Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skład orzekający opowiada się przy tym za stanowiskiem, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona – gdy jest wyjaśniana w stopniu, w jakim uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał, że wobec niezakwestionowanych skutecznie ustaleń co do stwierdzonego nacisku na pojedynczej osi napędowej (11,65 t) nie ulega wątpliwości, że w sprawie wadliwie zastosowano art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. b p.r.d. W świetle powołanego wyroku TSUE C-127/17 stwierdzony nacisk pojedynczej osi napędowej nie przekraczał bowiem dopuszczalnych wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20% - co oznacza brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2000 zł.

Wobec przedstawionych argumentów skargę - jako zasadną - należało zatem uwzględnić i uchylić decyzje organów obu instancji - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów na podstawie wskazanych wyżej przepisów orzeczono jak w pkt. 1 i 2 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).