Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 711/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4 w zwi. z art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2022 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 9 marca 2022 r. nr WINB-WOA.7721.65.2022.AG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 12 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (dalej: organ, organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał właścicielowi – S.P. (dalej: strona, skarżąca) rozbiórkę:

- 34,00m odcinka ogrodzenia systemowego panelowego usytuowanego wzdłuż północnej granicy działki nr [...] przy ulicy [...] w R. ,

- 3,00m odcinka ogrodzenia usytuowanego we wschodniej części tej działki, prostopadle do działki drogowej nr [...],

- 2,80m odcinka tego ogrodzenia usytuowanego w zachodniej części tej działki, prostopadle do wymienionej powyżej działki drogowej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego ogrodzenia na działce nr [...] zostało wszczęte przez organ pierwszej instancji w związku z pismem M.W. , informującego o zawężeniu ciągu pieszo-jezdnego. W toku postępowania organ ustalił, iż działka nr [...]stanowi własność skarżącej, a działka nr [...] jest działką drogową i stanowi własność Gminy Miasta R. Działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], na której, zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 3 listopada 2011 r. Prezydenta Miasta R. zezwolono na budowę dwóch budynków jednorodzinnych z garażem, a z dokumentacji projektowej wynikało, iż dojazd do działki nr [...] odbywać się działką drogową nr [...] o szerokości 3m. Następnie mocą decyzji Prezydenta z dnia 12 lutego 2013 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki budowlane nr [...] i nr [...] , a w projekcie podziału zaznaczono projektowaną służebność drogi obciążającą działkę nr [...]o szerokości 2m dla działki nr [...] , która nie posiadała dojazdu umożliwiającego jego urządzenie zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Wykonane ogrodzenie systemowe panelowe od strony działki nr [...] miało wysokość 1,54 - do 1,77m, jego długość to 34m.

Obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy zatwierdzony został uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia 28 maja 2014 r. Według tego planu przedmiotowe ogrodzenie zrealizowano w liniach rozgraniczających drogę oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako KDW - tereny komunikacji drogowej - tereny dróg wewnętrznych.

Przeprowadzone postępowanie wykazało, że roboty budowlane związane w realizacją tergo ogrodzenia miały miejsce w 2017 r., nie wymagały ani w dacie jego realizacji, ani aktualnie uprzedniego uzyskania decyzji organu administracji architektoniczno- budowlanej bądź dokonania zgłoszenia, a ich inwestorem była poprzednia właścicielka działki nr [...]- H. S.

Dalej organ stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie należy zaliczyć do urządzeń budowlanych. W przepisach brak legalnej delicji ogrodzenia, stąd interpretując to pojęcie należy odnieść się do potocznego rozumienia. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określnym obiektem budowlanym (budynkiem lub budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną. W niniejszym przypadku wobec zabudowania przedmiotowej działki budynkiem mieszkalnym, ogrodzenie to pełni funkcję urządzenia budowlanego technicznie związanego z tym obiektem budowlanym. Stąd w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa rozpatrywanie sprawy następuje w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego

Z uwagi na to, iż dnia 19 września 2020 r, weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw niezbędne stało się ustalenie stanu prawnego sprawy. Zgodnie art. 25 tej ostatniej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (czyli do dnia 19 września 2020 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe, co oznacza, że w niniejszej sprawie, wszczętej przed dniem 19 września 2020 r, - zastosowanie będą miały przepisy według stanu prawnego obowiązującego na dzień 18 września 2020 r. W myśl tych przepisów budowa ogrodzenia nie przekraczającego 2,20m wysokości nie podlegała reglamentacji Prawa budowlanego, co jednak nie oznacza, że jego realizacja może pozostawać w sprzeczności w przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy naruszać wymagania warunków technicznych.

Dokonując analizy zgodności tego ogrodzenia z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych organ potwierdził zgodność zrealizowanej inwestycji z wymagania przepisów § 41 - § 42 rozporządzenia.

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - działka nr [...] przy ulicy [...] w R. położona jest częściowo na terenach oznaczonych w planie symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy oraz częściowo na terenach oznaczonych w planie symbolem KDW - tereny komunikacji drogowej - tereny dróg wewnętrznych. Jednocześnie ustalono, że przedmiotowe ogrodzenia znajduje się poza nieprzekraczalną linią zabudowy.

Uwzględniając ustalenia faktyczne oraz zapisy planu miejscowego organ stwierdził, iż przedmiotowe ogrodzenie (dotyczy jego 34m odcinka usytuowanego wzdłuż północnej granicy działki nr [...] , 3m odcinka we wschodniej części działki nr [...], prostopadle do działki drogowej nr [...] oraz 2,8m odcinka w zachodniej części działki, prostopadle do działki drogowej nr [...]) narusza przepisy miejscowe w zakresie jego lokalizacji w liniach rozgraniczających drogę- budowa tego typu obiektu na terenie oznaczonym symbolem KDW jest niedopuszczalna. Wynika to także m.in. z pisma Naczelnika Wydziału Architektury Urzędu Miasta R. z dnia 18 grudnia 2020 r. - ogrodzenie na odcinku usytuowanym od strony północnej działki nr [...] jest niezgodne z ustaleniami planu ze względu na jego realizację w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi teren drogi wewnętrznej - plan nie dopuszcza w granicach tych terenów lokalizacji ogrodzeń.

Organ odwołał się do zapisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 50 ust. 1 pkt 4 stanowiącego, iż w innych wypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Następstwem przeprowadzonego postepowania może być nałożenie obowiązku rozbiórki tego obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1 ) bądź nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ). Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 7 ustawy przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, czyli także z naruszeniem ustaleń obowiązującego polanu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle braku uzgodnienia właściciela nieruchomości z zarządcą drogi - ulicą [...], w zakresie lokalizacji ogrodzenia na terenie dróg wewnętrznych oraz z uwagi na fakt, że przedmiotowe urządzenie narusza przepisy miejscowe, zachodzi przesłanka o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane - zasadne jest więc orzeczenie nakazu rozbiórki części ogrodzenia, o której mowa w sentencji decyzji.

W zakresie adresata orzeczonej rozbiórki organ odwołał się do art. 52 Prawa budowlanego wskazującego jako obowiązanych do wykonania orzeczonych czynności - inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu. Z uwagi na to, iż inwestor robót związanych z realizacją ogrodzenia nie posiada już tytułu prawnego do działki nr [...] , który upoważniałby do wykonania orzeczonej rozbiórki, zasadnym było uczynienie adresatem powyższej decyzji aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie wymienionej powyżej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji . Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w jej ocenie brak jest nim zakazu realizacji ogrodzenia na jej terenie oraz pośrednie naruszenie art. 98 i art. 112 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż tereny zarezerwowane pod drogę wewnętrzną nie mogą podlegać wywłaszczeniu wobec braku podstawy prawnej do takiego wywłaszczenia - zgodnie z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (sprawa Bugajny przeciwko Polsce - 22531/05). .

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 9 marca 2022 r. nr WINB-WOA.7721.65.2022.AG utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie, uznając je za prawidłowe.

Po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Zgodził się także, iż mając na uwadze treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w niniejszym postępowaniu, wobec wszczęcia go przed wejściem w zżycie tej ustawy, stosuje się przepisy we brzmieniu sprzed zmiany.

Dalej przypomniał, że podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Z uwagi na treść art. 50 ust. 1 pkt 4 - organy nadzoru budowanego posiadają kompetencje do prowadzenia postępowania naprawczego, gdy wykonane roboty budowalne, chociażby nie wymagały pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia, w sposób istotny odbiegają od warunków określonych w przepisach. W orzecznictwie podkreśla się, że przede wszystkim chodzi tu o przepisy uregulowane w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych oraz zapisy obowiązujących planów miejscowych.

Organ odwoławczy przyznał, że jeśli efekty przeprowadzonego postępowania doprowadzą do konkluzji, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ zobligowany jest do nałożenia na inwestora wykonania w określonym terminie wszkanych czynności lub robót. Jednak gdy organ ocenił, iż doszło do takiego naruszenia prawa, że nie da się go usunąć, wówczas zmuszony jest wydać decyzję o rozbiórce obiektu lub jego części, ewentualnie o nakazie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego - postepowania naprawczego, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlanej nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności z przepisami Prawa budowlanego.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest zgodność z przepisami prawa robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia o wysokości 1,54 - 1,77m na działce nr [...] przy ulicy [...] w R. , które zrealizowano w 2017 roku, przez poprzednią właścicielkę działki.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że niniejsze ogrodzeniem ze względu na konstrukcję, lokalizację i funkcję jaką pełni, stanowi urządzenie budowlane połączone funkcjonalnie z usytuowanym na nieruchomości budynkiem mieszalnym nr [...]. Takie ustalenie powoduje konieczność zastosowania procedury naprawczej określonej w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 tej ustawy budowa ogrodzeń została wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a art. 30 ust. 1 pkt 3a ustawy koniecznością zgłoszenia zamiaru budowy obarczył wyłącznie budowę ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. W świetle powyższego przedmiotowe ogrodzenie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Z uwagi jednak na treść art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy organy nadzoru budowanego posiadają kompetencję do prowadzenia postepowania naprawczego także w stosunku do obiektu nie polegającego reglamentacji Prawa budowlanego, jak podkreśla orzecznictwo w zakresie zgodności z warunkami technicznymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując badania w tym zakresie organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż przedmiotowe ogrodzenie zgodne jest z warunkami technicznymi, jednak nie jest zgodne z planem miejscowym w zakresie, w jakim jest usytuowane na terenie oznaczonym w planie jako KDW - tereny dróg wewnętrznych, przy czym podzielił ustalenie, że usytuowanie ogrodzenia nie narusza zasad ogólnych ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla trenów oznaczonych symbolem MN, mimo, że przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy.

Oceniając zgodność posadowienia tego ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym symbolem KDW (zgodnie z § 1 ust. 8 pkt 19h planu) przeznaczenie pod tereny dróg wewnętrznych, organ stwierdził, iż linia rozgraniczająca teren MN od ternu KDW biegnie wzdłuż działki drogowej nr [...], na terenie działki nr [...] . Oznacza to, że niewielki fragment działki nr [...] przeznaczony jest wyłącznie pod tereny dróg wewnętrznych. Lokalizacja na tym terenie jakichkolwiek obiektów czy urządzeń budowalnych stanowi naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc jednocześnie tym samym naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

W wyniku przeprowadzenia postępowania naprawczego organ pierwszej instancji zasadnie ustalił, iż stwierdzonej niezgodności nie da się usunąć. Stąd też prawidłowo zastosowany został w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - tj. organ nakazał rozbiórkę ogrodzenia posadowionego w części działki nr [...] , przeznaczonej w planie miejscowym pod tereny dróg wewnętrznych.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji orzekając rozbiórkę doprowadził inwestycję do zgodności z prawem. Zasadnie też zastosował w sprawie dyspozycję art. 52 tej ustawy, odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych i kierując nakaz rozbiórki do aktualnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ stwierdził, że kompetencje organów nadzoru budowanego dotyczą orzekania na podstawie przepisów Prawa budowlanego i jego aktów wykonawczych. W ramach procedury naprawczej badana jest wyłącznie zgodność usytuowania obiektu lub urządzenia budowlanego z przepisami prawa miejscowego. Organ wyjaśnił, że okoliczność, iż drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest konsekwencją ustawowego przyjęcia ograniczenia prawa własności przez plan miejscowy. Plan ten określa przeznaczenie terenu, ale nie oznacza obowiązku realizacji określonych inwestycji.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2022 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego - tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, że uzasadnione jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego z mocy samej w sobie tylko formalnej niezgodności z aktem prawa miejscowego w postaci planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nakaz taki uzasadniony być może jeżeli istotnie niezgodność ta materializuje się w aktualnym w dacie orzekania interesie determinującym określone przeznaczenie terenu w tymże planie branym pod uwagę przez uchwalający je organ uchwałodawczy,

- prawa materialnego - tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że dla oceny, czy doszło do opisanej zmiany przeznaczenia terenu w relacji do wcześniejszego zagospodarowania terenu badane winno być wyłącznie zagospodarowanie konkretnej nieruchomości, podczas gdy zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich jako spójne wyznacza miarodajny stan zagospodarowania, w szczególności gdy cele mające być osiągniętymi przez zmianę przeznaczenia terenu planem miejscowym nie są możliwe do osiągnięcia właśnie przez zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich sprzed zmiany planu, który to sposób zagospodarowania podlega utrzymaniu mocą art. 35 przywołanej ustawy,

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie analizy w tym postępowaniu interesów ważonych w procedurze planistycznej oraz ich aktualności w chwili wydawania decyzji, w tym przy uwzględnieniu stałego sposobu zabudowania ogrodzeniem nieruchomości przy ulicy [...] w linii ogrodzenia nieruchomości skarżącej, jak również innych interesów przybranych w procedurze planistycznej do uzasadnienia objęcia części terenu nieruchomości skarżącej symbolem E14KDW,

- art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wnikliwego działania wyrażające się niezbadaniem, czy determinanty zakwalifikowania części terenu nieruchomości skarżącej przeznaczeniem objętym symbolem E14KDW, mające znaczenie na etapie sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostają aktualne, a przez to czy występuje materialna niezgodność zabudowy obiektu budowlanego w postaci ogrodzenia z tym planem,

- art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające na zaniechaniu dopuszczenia i przeprowadzenia z urzędu dowodu z materiałów zgromadzonych w ramach procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego oraz zaniechania przeprowadzenia czynności dowodowych w kierunku ustalenia czy obecnie rzeczywista jest możliwość nakazania nieruchomości sąsiedniej demontażu ogrodzenia zabudowanego przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto czy istotne wykorzystanie działki nr [...] na drogę wewnętrzną w zagrodzonym przez skarżącą zakresie jest możliwe (powstał słup energetyczny i skrzynki energetyczne).

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu pokreśliła, że wprawdzie ogrodzenie zostało wybudowane po uchwaleniu obecnie obowiązującego planu miejscowego, ale okoliczności determinujące wyłączenie zabudowy w części nieruchomości skarżącej oznaczonej symbolem E14KDW zdezaktualizowały się, a to wobec zaniechania planów rozbudowy ulicy [...]. Dodała, że wyłączenie tej części jej nieruchomości z zabudowy nie niesie pożytku planistycznego z uwagi na zabudowanie przed uchwaleniem tego planu ogrodzeniem stanowiącym przedłużenie ogrodzenia nieruchomości skarżącej w obrysie nieruchomości sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postepowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o udzielenie upoważnienia na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych w postaci § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, iż z uwagi na zabudowę sąsiedniej działki nr [...] należącej do T.K., rozbiórka ogrodzenia skarżącej nie doprowadzi w rezultacie od poszerzenia szlaku drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji ją poprzedzająca są zgodne z przepisami prawa procesowego i materialnego.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do wniosku pełnomocnika skarżącej o zawieszenie niniejszego postępowania. Przesłanki zawieszenia postępowania określone zostały w art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszym przypadku podstawą zgłoszonego wniosku mogłaby ewentualnie być przesłanka z pkt 4 tego przepisu, tj. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2930/19 "Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Olsztynie w wyroku z dnia 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 485/22 stwierdził, że "Zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego jest stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc tu o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ prowadzący postępowanie samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu." Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie rozstrzygnięcie sprawy jest jak najbardziej możliwe na podstawie przywołanych przez orzekające w sprawie organy przepisów Prawa budowlanego i w żaden sposób nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Przechodząc do oceny merytorycznej, przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja organu drugiej instancji z dnia 9 marca 2022 r. nr WINB-WOA.7721.65.2022.AG utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji - decyzję nr [...] z dnia 12 stycznia 2022 r. nakazującą rozbiórkę ogrodzenia systemowego panelowego usytuowanego wzdłuż północnej granicy działki nr [...]przy ulicy [...] w R. .

Do bezspornych w niniejszej sprawie okoliczności stanu faktycznego należy zaliczyć to, iż przedmiotowe ogrodzenie, według ustaleń organu, zostało wykonane w 2017r. przez poprzednią właścicielkę nieruchomości. W świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy, jak również obecnie obowiązujących, inwestor nie miał obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia, ani tym bardziej uzyskiwać pozwolenia na jego budowę. Zasadnie jednak orzekające w sprawie organy uznały, iż pomimo braku reglamentacji ze strony Prawa budowlanego w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych, nie mogą one być wykonane w sposób zupełnie dowolny, z pominięciem obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przepisów technicznych czy przepisów prawa miejscowego - planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organów nadzoru budowlanego obu instancji przedmiotowe ogrodzenie o ile zgodne jest z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, to nie jest zgodne z obowiązującym prawem miejscowym - przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia 28 maja 2014 r.

Oceny przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia legalności działań inwestora, należy dokonywać na dzień wykonania przedmiotowego ogrodzenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt 1529/17). W niniejszym przypadku jednak, jak wskazano powyżej, tak w dacie realizacji tej inwestycji - tj. w 2017 roku, jak i obecnie, obowiązuje ten sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z nim nieruchomość skarżącej położona jest częściowo na terenach oznaczonych w planie symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy oraz częściowo na terenach oznaczonych w planie symbolem KDW - tereny komunikacji drogowej - tereny dróg wewnętrznych.

Dla terenów oznaczonych symbolem MN przeznaczenie podstawowe według wymienionego planu to - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskiej intensywności, a w przeznaczeniu dopuszczalnym - budynki wielorodzinne, pomieszczenia usługowe oraz wolnostojące obiekty usługowe, garaże, budynki gospodarcze, parkingi dla samochodów osobowych, drogi wewnętrzne, dojazdy, ciągi pieszo-jezdne, ścieżki rowerowe , chodniki, zieleń urządzona, obiekty malej architektury, sieci i obiekty infrastruktury technicznej ( § 13 uchwały). Z kolei dla terenów oznaczonych symbolem KDW w § 31 uchwały ustalono przeznaczenie podstawowe - drogi, a przeznaczenie dopuszczalne - sieci infrastruktury technicznej oraz urządzenia niezbędne do funkcjonowania ruchu drogowego, w tym ekrany akustyczne oraz zieleń izolacyjna.

Należy w tym miejscu podkreślić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podlega ograniczeniom w drodze ustawy, w takim zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa. Niewątpliwie poprzez zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia co do sposobu zagospodarowania nieruchomości, gmina we władczy sposób ingeruje w możliwość korzystania z nieruchomości przez jej właściciela (wieczystego użytkownika), to jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Wynikające z tego tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Tak więc ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W tej sytuacji właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu ładu przestrzennego i nie może niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywać zagospodarowania swej nieruchomości.

W świetle powyższego potwierdzić należy ustalenia organów nadzoru budowlanego, że lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia we wskazanej w sentencji decyzji organu pierwszej instancji części nie jest zgodna z postanowieniami prawa miejscowego, czyli uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia 28 maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ulicy [...] do ulicy [...]. Dodać należy, że zapisy wymienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są obowiązujące, a kontroli mogą podlegać tylko w odrębnym postępowaniu sądowym w trybie skargi na mocy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Uwzględniając zatem powyższe, budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane). W takim wypadku organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze postępuje według przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 wspomnianej ustawy, czyli wobec braku innej możliwości wydaje orzeczenia rozbiórki, gdyż inaczej nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem.

Podnieść w tym miejscu też należy, że nakaz rozbiórki został skierowany prawidłowo, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlanego, do obecnej właścicielki nieruchomości, gdyż wobec faktu, iż inwestorka tego ogrodzenia nie jest już właścicielką przedmiotowej nieruchomości, to nie posiada tym samym tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w celu wykonania nakazanej rozbiórki.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi uznać je należy za niezasadne.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie podzielając twierdzenia skarżącej o "tylko formalnej niezgodności z aktem prawa miejscowego..." spornego ogrodzenia. Nie jest także zasadne odwołanie się przez skarżącą do art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie podlega wątpliwości, że przedmiotowe ogrodzenie powstało w roku 2017 r., a więc w dacie, kiedy obecny plan już obowiązywał. Z kolei zagospodarowanie terenu sąsiedniego, na które skarżąca się powołuje nie jest j w tym przypadku decydujące, tym bardziej, że wcześniej obowiązujący plan miejscowy (uchwała Rady Miasta R. nr [...] z dnia 25 maja 2005 r.) zawierał podobne postanowienia stanowiące o przeznaczeniu tego terenu.

Nie podzielił także Sąd twierdzeń o naruszeniu przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 12 czy art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w wymienionych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 tego Kodeksu.

Reasumując Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w sentencji.