Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 877/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) zł tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr[...], podjętą na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, Starosta O. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzenia składającego się z dziesięciu prefabrykowanych stóp fundamentowych ułożonych na wypoziomowanym gruncie, przykręconej do stóp konstrukcji kratowej z zamocowanym "płótnem banerowym z treścią" na działce nr [...] w miejscowości S., gmina D.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że pismem z dnia.[...] r. I.P., działający w imieniu C. sp. z o.o. w O., zgłosił zamiar wykonania wyżej wymienionych robót budowlanych. Postanowieniem Starosty O. z dnia [...]" r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w tym postanowieniu wymienionych, z terminem uzupełnienia braków do 8 maja 2008 r. W dniu 12 maja 2008 r. do Starostwa wpłynęło pismo, w którym inwestor odmówił wykonania części nałożonych na niego obowiązków. Wobec powyższego Starosta O. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wniósł sprzeciw do dokonanego przez . sp. z o.o. zgłoszenia. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora od tego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda stwierdził: "Skoro zatem Starosta O. uznał przedmiotowe roboty budowlane za wykraczające poza dyspozycję przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane powinien zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 tejże ustawy wnieść sprzeciw w drodze decyzji, warunkując realizację przedmiotowej inwestycji od uzyskania pozwolenia na budowę".

Organ I instancji wywiódł następnie, że z analizy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, w którym jest mowa o "instalowaniu", wynika, że chodzi tu o instalowanie reklam na istniejących już obiektach, np. budynkach, mostach, wiaduktach, słupach, wieżach itp. Nie można zaś mówić o instalowaniu urządzeń reklamowych na gruncie (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2002 r. sygn. akt IV SA 2400/01). Gdyby konstrukcja nośna była już wykonana, to wtedy samo zainstalowanie tablicy reklamowej wymagałoby tylko zgłoszenia i taka właśnie sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Starosta O. stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że zamiarem inwestora nie jest zainstalowanie urządzenia reklamowego, gdyż planowane zamierzenie polega także na ułożeniu na powierzchni ziemi dziesięciu prefabrykowanych stóp fundamentowych oraz montażu na nich wolno stojącej konstrukcji kratowej. Mimo, że montaż i instalacja są robotami budowlanymi, nie są to pojęcia zamienne, co oznacza, że wykonanie fundamentu oraz montaż (ustawienie konstrukcji) nie jest instalacją. Art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie roboty budowlane polegające na instalacji, natomiast zwolnieniem nie są objęte żadne roboty polegające na montażu (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2091/00).

Wskazując na powyższe organ I instancji wywiódł, że przewidziany w omawianej sprawie do realizacji zakres robót budowlanych nie może być zaliczony do robót nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, polegających na instalowaniu urządzeń reklamowych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Roboty te należy zaliczyć do robót polegających na wykonaniu (budowie) obiektu budowlanego, na który to zakres inwestor obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę.

Podkreślając, że pojęcie robót budowlanych polegających na "instalowaniu" nie jest tożsame z pojęciem robót budowlanych polegających na "montażu", tym bardziej, że montaż został wymieniony w ustawowej definicji robót budowlanych zamieszczonej w art. 3 pkt 7, a instalacja nie, Starosta stwierdził, że trudno przyjąć, by ustawodawca w jednym akcie prawnym zamiennie używał dwu różnych pojęć (instalacja, montaż) bez ich zdefiniowania, dla określenia tej samej czynności. Zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, podlegają te urządzenia reklamowe, które są dostarczone na miejsce lokalizacji w całości, a następnie są instalowane na gruncie lub innym obiekcie. Natomiast art. 29 ust. 2 pkt 6 nie obejmuje tych urządzeń reklamowych, które dostarczane są w częściach i dopiero w miejscu usytuowania są montowane w całość, ponieważ wykonywanie takich prac wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 982/05).

Wskazując, że w myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, organ I instancji orzekł jak wyżej.

W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji C. sp. z o.o. w O. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji wywodząc, że skoro skarżona decyzja została wydana w dniu [...] r., to od dnia złożenia zgłoszenia w dniu [...] r. minęło ponad 4 miesiące, co świadczy o nieskuteczności wniesionego sprzeciwu. Ponadto w odwołaniu zarzucono rażące naruszenie prawa poprzez wskazanie ustawowej konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku zgłoszenia robót wymienionych enumeratywnie w art. 29 Prawa budowlanego. Powołano się przy tym na przywoływany w odwołaniu od poprzedniego sprzeciwu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazywano na tożsamość pojęć instalacji i montażu urządzeń reklamowych.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] r. nr [...] i umorzył postępowanie I instancji, wskazując w uzasadnieniu na samowolne wykonanie zgłaszanych robót budowlanych.

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 295/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. w O. (poprzednio C. sp. z o.o. w O.), uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...].

W motywach tego wyroku podniesiono, że w niniejszej sprawie zagadnieniem mającym decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jest kwestia, czy protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 8 stycznia 2009 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O., przekazanego Wojewodzie przy piśmie Starosty O. z dnia [...] r., może stanowić dowód, na którym organ administracji władny jest oprzeć ustalenia i wydać rozstrzygnięcie. Zaznaczono przy tym, że ustalenia dotyczące stanu faktycznego powinny mieć charakter kategoryczny i nie można ich opierać tak jak to ma miejsce w uzasadnieniu decyzji na przypuszczeniach, powołując fragment protokołu z kontroli stwierdzający, że ,,konstrukcja oraz gabaryty (urządzenia) pozwalają przypuszczać, że jest to urządzenie, które jest przedmiotem zgłoszenia robót budowlanych". Sąd podkreślił, iż przy ponownym rozpatrywaniu odwołania strony skarżącej od pierwszoinstancyjnej decyzji Wojewoda powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy - ze względu na zakres koniecznego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego - w sprawie można zastosować przepis art. 136 kpa, czy też należy ograniczyć się do wydania wyłącznie decyzji kasacyjnej, a to w związku z brzmieniem art. 138 § 2 kpa. Samo dodatkowe postępowanie wyjaśniające - niezależnie od tego, który z organów będzie ostatecznie wykonywał niezbędne czynności uzupełniające - należy przy tym przeprowadzić z uwzględnieniem wszelkich wymogów procesowych, szczególnie zaś z praktycznym zastosowaniem zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu, zgodnie z dyspozycjami wynikającymi z art. 10 kpa. Poszczególne dowody powinny być przy tym przeprowadzane z uwzględnieniem standardów określonych we wchodzących w rachubę przepisach, zwłaszcza w art. 78 i 79 kpa. Ocena dowodów nie może przekraczać granic zakreślonych w art. 80 kpa, a uzasadnienie wydanego w sprawie ponownego rozstrzygnięcia powinno w pełni uwzględniać dyrektywy zawarte w art. 107 kpa.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda, po ponownym rozpatrzeniu odwołania złożonego przez C. sp. z o.o. w O., obecnie G. Sp. z o.o. w O., uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] r. nr [...]i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczywszy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, podał, że biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zobowiązał organ I instancji do wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., aby ten, korzystając z przyznanych mu uprawnień inspekcyjno-kontrolnych, dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości pod kątem samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na "wykonaniu urządzenia składającego się z dziesięciu prefabrykowanych stóp fundamentowych ułożonych na wypoziomowanym gruncie, przykręconej do stóp konstrukcji kratowej z zamocowanym płótnem banerowym z treścią". W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Starosta O. przekazał protokół z przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli stanu zagospodarowania działki nr[...]. Organ stwierdził, iż z protokołu tego wynika, że na wspomnianej nieruchomości znajduje się tablica reklamowa objęta zgłoszeniem z dnia [...]r. Na powyższe wskazuje opis tablicy reklamowej oraz odręcznie naniesiony jej szkic. Zaznaczając, że przy oględzinach był obecny przedstawiciel Spółki, Prezes Zarządu I. P., Wojewoda podał, że nie ulega wątpliwości, iż zgłaszane roboty budowlane zostały już wykonane.

Powołując się na art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, organ II instancji podkreślił, że do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu, i nie później niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Wojewoda, przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, wywodził następnie, że uregulowania dotyczące wydania pozwolenia na budowę, jak i dokonania zgłoszenia robót budowlanych, posiadają wspólny mianownik, to znaczy poprzedzają wykonanie zamierzonych inwestycji budowlanych. Zrealizowanie zaś inwestycji objętej zgłoszeniem powoduje ten skutek, że przestaje istnieć przedmiot merytorycznej oceny organu architektoniczno-budowlanego co do zgodności zgłoszenia z prawem. Zgłoszenie zamiaru wykonania obiektu budowlanego może być skutecznie przyjęte jedynie w stosunku do zamiaru budowy, a więc przed jej wykonaniem. W opinii Wojewody, o ile rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia (organ przyjmujący zgłoszenie powinien wówczas powiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o rozpoczęciu przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, który zgodnie ze swoimi kompetencjami oceni, czy istnieją w związku z tym podstawy do zastosowania art. 49b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), to w sytuacji ustalenia dopiero na etapie postępowania odwoławczego od wniesionego już sprzeciwu faktu samowolnego wykonania zgłaszanych robót budowlanych, organ odwoławczy zobligowany jest do uchylenia decyzji o sprzeciwie i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że do postępowania w sprawie sprzeciwu prowadzonego przed organem odwoławczym w pełni zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zobowiązujące organ administracyjny do rozpatrzenia skutecznie wniesionego odwołania w drodze decyzji. Zrealizowanie zatem zamierzenia inwestycyjnego przed wydaniem decyzji przez organ II instancji powoduje w istocie bezprzedmiotowość całego postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej.

Na powyższą decyzję G. Sp. z o.o. w O. (poprzednio C. sp. z o.o. w O.) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:

1) art. 7 w związku z art. 77 kpa – ponieważ nie wyjaśniono "całkowicie stanu faktycznego poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego";

2) art. 8 kpa – "ponieważ organ wyższego stopnia nie przyczynił do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa, podważając zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa";

3) art. 80 w związku z art. 107 § 3 kpa – "ponieważ organ orzekający mając pozostawioną swobodę oceny dowodowej dowodów, w uzasadnieniu decyzji nie wykazał dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa decyzja została wydana 3,5 roku po dokonaniu zgłoszenia. Ustawodawca zaś wskazał, że roboty można rozpocząć, gdy w terminie 30 dni od dokonania zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Skarżący wywiódł, że obecnie zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie ma już praktycznie możliwości skorzystania z pozytywnego rozstrzygnięcia organu, to jest przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu, z uwagi na upływ 2 lat od daty przewidywanego przystąpienia do realizacji zgłoszenia. Zdaniem strony skarżącej, jakiekolwiek rozstrzygnięcie organów administracji architektoniczno-budowlanej jest już bezprzedmiotowe z uwagi na przewlekłość działania.

Podkreślając, że organy administracji publicznej winny opierać się na dowodach oraz stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, skarżąca Spółka zarzuciła, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z kolejną decyzją opierającą się jedynie na domniemaniach. W opinii Spółki, protokół z oględzin z dnia [...]r. nie może stanowić dowodu, o którym mowa w art. 107 kpa, gdyż nie zawarto w nim jednoznacznego potwierdzenia, że urządzenie reklamowe znajdujące się na działce nr [...] jest tym samym, co w dokonanym zgłoszeniu. Organ przeprowadzający oględziny nie dokonał pomiarów, które by potwierdziły zgodność lokalizacji istniejącego urządzenia reklamowego z parametrami lokalizacyjnymi w zgłoszeniu – nie dokonano pomiarów odległości reklamy od krawędzi jezdni pobliskiej drogi, a także odległości od granic działki. Zdaniem strony skarżącej, urządzenie reklamowe znajdujące się na działce nr [...] zostało postawione tymczasowo i przeznaczone jest do przestawienia w docelowe miejsce po ostatecznym "bezsprzeciwowym" zakończeniu postępowania.

Skarżąca Spółka podniosła, że w skarżonej decyzji Wojewoda oparł się na orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących sposobów rozstrzygania w sytuacjach, gdy roboty objęte ustawowym nakazem uzyskania pozwolenia na budowę zostały samowolnie rozpoczęte. Zgadzając się z tymi rozstrzygnięciami strona skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy uzyskania pozwolenia na budowę, a zgłoszenia. Zdaniem Spółki, trudno doszukać się jakiejkolwiek analogii w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział dwa odmienne sposoby załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę i zgłoszenia. W sprawach dotyczących zgłoszenia jedyną decyzją administracyjną przewidywaną przez ustawodawcę jest sprzeciw. W opinii strony skarżącej, umorzenie postępowania nie może kończyć postępowania w sprawie zgłoszenia, natomiast może ono poprzez analogię stanowić o "milczącej zgodzie" organu. Zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego, wobec braku sprzeciwu można przystąpić do wykonania robót opisanych w zgłoszeniu. Skarżąca Spółka wywiodła, że wydanie decyzji nie przewidzianej prawem stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Zgodnie zaś z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, iż w niniejszej sprawie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 295/10, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiążący zarówno organy administracyjne orzekające w tej sprawie, jak i sąd, nie przesądzał o treści rozstrzygnięcia, jakie powinien podjąć organ II instancji, a jedynie wskazywał na uchybienia formalne, jakich organ ten dopuścił się podczas postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Koncentrując się na kwestiach dowodowych Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 295/10 nie zajmował się w szczególności takimi zagadnieniami, jak dopuszczalność ewentualnego ponownego wniesienia sprzeciwu, terminu, w jakim sprzeciw ten może być wniesiony, czy też możliwość umorzenia postępowania prowadzonego w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Powyższymi zagadnieniami nie zajmował się również Wojewoda w zaskarżonej decyzji, poza stwierdzeniem, że – analogicznie jak w sprawach prowadzonych w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę – zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego objętego zgłoszeniem przed wydaniem decyzji przez organ II instancji powoduje w istocie bezprzedmiotowość całego postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Zauważyć wypada, że poza powyższą kwestią Wojewoda nie rozpatrywał innych aspektów przedmiotowej sprawy i uznawszy, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane zostały już zrealizowane, uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...]r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; w czasie podejmowania decyzji przez organ I instancji – t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).

Przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13.

Zgodnie z ust. 2 art. 30, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

W myśl ust. 5 omawianego artykułu, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Stosownie do art. 30 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Zgodnie z ust. 7 art. 30, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zauważyć, że w sytuacji, gdy zostało dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, to stosownie do art. 30 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ nie wydaje decyzji pozytywnej, uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych lecz milczy bądź wnosi sprzeciw. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane zostały już zrealizowane bądź inwestor przystąpił do ich realizacji, to nie ma podstaw do umarzania postępowania, lecz okoliczność ta uprawnia organ do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na naruszenie przez inwestora art. 30 ust. 5 tej ustawy (por. np. wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1301/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 427/10 - LEX nr 752497; wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 145/08 - LEX nr 509914).

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem strony skarżącej, iż w sprawach dotyczących zgłoszenia jedyną decyzją administracyjną przewidywaną przez ustawodawcę jest sprzeciw. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy bowiem uzyskania pozwolenia na budowę, a zgłoszenia.

W sytuacji zatem, gdy Starosta O.wniósł sprzeciw decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, uznając, że przewidziany w omawianej sprawie do realizacji zakres robót budowlanych objęty jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a organ II instancji ustalił, że przedmiotowe roboty budowlane zostały już zrealizowane, to – odmiennie niż w przypadku rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę – nie powinien był umarzać postępowania, gdyż w tym przypadku nie miał do tego podstaw.

W świetle powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należy za wadliwe, podjęte z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy.

Odrębną kwestią jest brak rozważenia przez organ odwoławczy faktu, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] została wydana w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie uprzednio zapadła już decyzja Starosty O. z dnia [...] r. nr[...] , która następnie została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...]r. nr[...] .

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i jak wskazuje się w doktrynie, instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (Z.Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót, albo brak takiej możliwości, ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ.

Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że postępowanie administracyjne wszczęte omawianym zgłoszeniem kończone jest bądź milczącą zgodą organu polegającą na niewniesieniu w ustawowo zakreślonym terminie sprzeciwu, bądź wniesieniem sprzeciwu, który przybiera formę decyzji administracyjnej. Organ administracji jest zatem uprawniony w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia do wniesienia w formie decyzji sprzeciwu z przyczyn wskazanych w art. 30 ust. 6, albo w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 7 ustawy do nałożenia na inwestora w decyzji o sprzeciwie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1.

Podnieść w tym miejscu wypada, że termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego – ze względu na jego skutki – zgodnie uznawany jest w orzecznictwie i w doktrynie za termin prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2007 r. II SA/Kr 971/05 nie publik; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r. VII SA/Wa 555/04, LEX nr 169408; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2005 r. VII SA/Wa 1450/04 nie publik; Z.Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 374). Ma on więc charakter zawity i nie jest dopuszczalne jego przedłużanie przez organ administracji (należy też oddzielić sytuację, gdy ze względu na niekompletność zgłoszenia wydawane jest postanowienie z art. 30 ust. 2, które przerywa bieg tego terminu). Przekroczenie omawianego terminu skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. W czasie biegu tego terminu inwestor ma obowiązek powstrzymać się od rozpoczęcia robót budowlanych. Brak w omawianym okresie reakcji organu jest równoznaczny ze zgodą na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Omówione wyżej skutki przekroczenia terminu z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, potwierdzają, że mamy w tym przepisie do czynienia z terminem prawa materialnego, a nie terminem proceduralnym. Skutki upływu terminu prawa materialnego są bowiem bardziej doniosłe niż terminu procesowego. W pierwszym przypadku organ zostaje pozbawiony kompetencji do działania, w drugim, zobowiązany jest nadal prowadzić postępowanie, a nawet może przedłużyć termin załatwienia sprawy (art. 36 kpa), co niedopuszczalne jest w pierwszym przypadku.

Na tle omawianego przepisu w orzecznictwie i doktrynie pojawiły się poglądy, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy, zakreślony jest dla organu i stanowi termin załatwienia sprawy, a nie termin wydania decyzji, dlatego obejmuje również doręczenie decyzji stronie postępowania administracyjnego (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 555/05, LEX nr 169408; z dnia 7 października 2004 r., IV SA 1244/03, LEX nr 160775; z dnia 20 marca 2007 r., VIII SA/Wa 168/07 nie publik; WSA w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2007 r., II SA/Kr 971/05, nie publik; z dnia 20 czerwca 2007 r. II SA/Kr 890/05 nie publik; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r. II OSK 956/05; ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 12 oraz Z.Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 372).

Dla prawidłowego ustalenia, czy organ wnosząc sprzeciw dochował 30 dniowego terminu konieczne jest określenie daty jego początkowego biegu, jak również daty, z jaką bieg tego terminu się kończy. Analizując treść art. 30 ust. 2, 4 i 5 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że początek biegu terminu stanowi następny dzień, po dniu, w którym dokonano odpowiadającego wszelkim wymogom formalnym zgłoszenia. Od tego momentu organ ma zagwarantowane 30 dni na podjęcie czynności wyjaśniających oraz na zajęcie stanowiska i ewentualne wniesienie sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu polega natomiast nie tylko na wydaniu decyzji, ale również na poinformowaniu strony o jej treści, co może nastąpić jedynie przez doręczenie jej inwestorowi.

W ocenie Sądu sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zostaje wniesiony w chwili doręczenia decyzji inwestorowi. Za przedstawionym poglądem przemawia przede wszystkim wykładnia celowościowa i gramatyczna. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że celem wprowadzonej w art. 30 instytucji było przede wszystkim uproszczenie i przyspieszenie procedury inwestycyjnej w przypadku robót budowlanych o mniejszym ciężarze gatunkowym (inwestycji o niewielkim stopniu skomplikowania). Temu celowi nie służy oczekiwanie na stanowisko organu po upływie określonego w ustawie terminu. Ponadto wykładnia gramatyczna przepisu wskazuje, że inwestor może przystąpić do wykonywania zgłoszonych robót bezpośrednio po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia. Ustawodawca nie pozostawił tutaj żadnego marginesu czasowego związanego z doręczeniem decyzji zawierającej sprzeciw, co oczywiście może być z kolei utrudnieniem dla organu. W świetle obowiązujących regulacji oznacza to jednak konieczność szczególnego uwzględniania omawianego elementu w postępowaniu, w którym organ ocenia zgłoszenie. Na powyższą kwestię uwagę zwrócił również Naczelny Sąd Administracyjny, który w przywołanym już wcześniej wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. zauważył, że: "dochowanie jedynie terminu z art. 30 ust. 5 (bez wzywania do uzupełniania dokumentów) musi w praktyce powodować trudności, skoro obowiązuje art. 44 § 1 kpa i organ musi z odpowiednim wyprzedzeniem wydać decyzję wyrażającą sprzeciw, by doręczenie nastąpiło w terminie 30 dni. Widać, z tego, że przepis nie spełnia oczekiwań, a jego wady mogą prowadzić do niepożądanych społecznie skutków w postaci chociażby braku możliwości sprawdzenia w określonym terminie zasadności zgłoszenia". Wreszcie zwrócić należy uwagę na wyrażane w judykaturze poglądy, że specyfika postępowania wszczętego na skutek zgłoszenia oraz wprowadzenie do art. 30 ust. 5 ustawy terminu prawa materialnego powoduje, że do postępowania tego nie mają zastosowania wszystkie regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r., II OSK 197/05). Konsekwencją takiego ukształtowania instytucji zgłoszenia jest wyeliminowanie czynności, które przedłużałyby czasowo kompetencje do wniesienia sprzeciwu dotyczących zawieszenia postępowania, a nawet obliczania terminów, czy ich przywracania (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1293/05; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2007 r., II SA/Kr 1088/05, nie publik.).

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca podnosiła w odwołaniu zarzut, że skoro decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] r., to od dnia złożenia zgłoszenia minęło ponad 4 miesiące, co świadczy o nieskuteczności wniesionego sprzeciwu. Do zarzutu tego organ odwoławczy jednak w żaden sposób nie ustosunkował się, naruszając w ten sposób przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Sąd nie może rozpatrywać sprawy administracyjnej za organ, dlatego przedstawiwszy rozważania dotyczące problematyki terminu wniesienia sprzeciwu i zaznaczając, że powyższa kwestia może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pozostawić należy jej rozstrzygnięcie organowi administracyjnemu przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.