Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 2/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2,  art. 91,  art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.3.  art. 4,  20,  art. 15,  art. 15,  art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Popielów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 października 2019 r., nr IN.I.743.87.2019.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, za wyjątkiem jego części, w jakiej stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Popielów z dnia 26 września 2019 r., Nr XIII/76/2019, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Popielów, w zakresie odnoszącym się do działki nr a, położonej na terenie oznaczonym symbolami KD-Li i KD-Di i w tej części oddala skargę, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Popielów kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu 26 września 2019 r. Rada Gminy Popielów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę Nr XIII/76/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Popielów, zwanego w dalszej części uzasadnienia planem (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 24 października 2019 r. poz. 3308).

Powyższa uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do Wojewody Opolskiego, jako organu nadzoru, w dniu 3 października 2019 r., w celu oceny jej zgodności z przepisami.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, organ nadzoru pismem z dnia 28 października 2019 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Gminy Popielów o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego.

W piśmie z dnia 29 października 2019 r. Przewodniczący Rady Gminy przedstawił wyjaśnienia odnośnie do zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru.

Następnie, Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 października 2019 r., nr IN.I.743.87.2019.AB (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 19 listopada 2019 r. poz. 3555), stwierdził nieważność w całości ww. uchwały Nr XIII/76/2019.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Wojewoda wskazał na naruszenie następujących przepisów:

1. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez brak określenia wymaganych wskaźników lub parametrów zabudowy, t.j.:

- wysokości wszystkich obiektów budowlanych na terenach oznaczonych w planie symbolami: A1.MU do A19.MU, C1.MU do C52.MU, A1.ML, A2.ML, A1.U. C1.U do C5.U. A1.US, C1.US, R, A1.RM do A21.RM, B1.RM, C1.RM, C6RM, D1.RM do D7.RM, Rd, C1.PU do C3.Pu, C1.PUr,

- brak parametrów zabudowy na terenie oznaczonym symbolem C1.TK.

W zakresie pierwszego z postawionych zarzutów - braku określenia parametru wysokości na wskazanych terenach - wyjaśnił, że decydujące znaczenie ma definicja pojęcia "zabudowy" określona w § 3 pkt 21 badanej uchwały. Zgodnie z nią "zabudowa" to budynek lub zespół budynków zdefiniowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych". Tym samym, jeśli w przepisach szczegółowych uchwały określa się "wysokość zabudowy", to dotyczy ona wyłącznie wysokości budynków. Uchwała w sprawie planu nie objęła zatem swoimi regulacjami szeregu innych obiektów budowlanych, których lokalizacji na ww. terenach nie można wykluczyć. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), zwanej dalej "P.b." przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania. Z kolei, budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 p.b.). Dla obiektów tych (poza tablicami i urządzeniami reklamowymi) Rada Gminy winna określić dopuszczalną wysokość.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że pojęcie zabudowy użyte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy utożsamiać z pojęciem obiektu budowlanego, którego możliwość posadowienia na danym terenie wyznacza ustalony w planie sposób przeznaczenia. W związku z tym organ nadzoru uznał, że badana uchwała nie spełniła wymogu ustawy w odniesieniu do wszystkich obiektów budowlanych na wskazanych na wstępie terenach.

2. Zdaniem organu nadzoru, analiza uchwały wykazała także brak określenia jakichkolwiek parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem C1.TK (teren kolejowy). W ustaleniach § 22 znajduje się odwołanie do przepisów odrębnych, t.j. o transporcie kolejowym. W zakresie tych ustawowych regulacji nie znajdują się jednak żadne przepisy pozwalające ustalić wymagany dla terenu kolejowego zestaw parametrów i wskaźników zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wojewoda wskazał również, że możliwość realizacji inwestycji celu publicznego na podstawie tzw. specustawy, nie wyklucza możliwości realizacji tych inwestycji na podstawie planu, a to wiąże się z obowiązkiem Rady określenia parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania także dla terenów możliwej lokalizacji takich inwestycji, np. związanych z transportem kolejowym.

2. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia, poprzez brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi obszaru, na którym dopuszcza się lokalizację, rozbudowę i budowę napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV i 400 kV.

W tym zakresie Wojewoda wskazał na § 42 ust. 2 uchwały, w który ustalono następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV i 400 kV:

1) przebieg linii w granicach pasa technologicznego linii elektroenergetycznych;

2) wysokość konstrukcji nośnej linii nie może przekroczyć 90 m;

3) lokalizacja konstrukcji nośnej względem pasa drogowego zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Pas technologiczny linii elektroenergetycznej to na gruncie badanej uchwały pas gruntu wyznaczony wzdłuż linii elektroenergetycznych 110 kV i 400 kV, w którym mogą wystąpić ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (§ 3 pkt 7). W § 42 ustalono ponadto:

Na rysunku planu wyznaczono maksymalny zasięg pasów technologicznych linii elektroenergetycznych 110 i 400 kV, w których:

1) zakazuje się nowej zabudowy;

2) zakazuje się nasadzeń drzew i krzewów, których naturalna wysokość przekracza 4 m;

3) dopuszcza się natężenie pola powyżej 1 kV/m.

Organ nadzoru wskazał, że zapisy te odzwierciedlone zostały na rysunku planu w formie oznaczenia przebiegu (równoległego względem siebie) obu linii elektroenergetycznych, wzdłuż których wyznaczono pas technologiczny o szerokości 100 m, oznaczony czerwoną szrafurą. Zdaniem organu, powyższe ustalenia dla terenów objętych zasięgiem pasa technologicznego spełniają warunki do wydzielenia ich linią rozgraniczającą jako terenu o określonym przeznaczeniu, odmiennym niż przeznaczenie rolnicze ustalone w planie, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Organ stwierdził też, że na rysunku planu, w opisie użytych oznaczeń, przebieg obu linii znajduje się grupie oznaczeń informacyjnych, co stoi w sprzeczności z ww. przepisami uchwały. Organ uznał, że skoro Rada podjęła decyzję o wprowadzeniu specyficznych zasad zagospodarowania danego terenu (i nie ma tu znaczenia, że jest to związane z przebiegiem linii elektroenergetycznych), to musi to zrobić w zgodzie z obowiązującymi przepisami - liniami rozgraniczającymi, z symbolem literowym i przypisaną mu liczbą. Tylko przy spełnieniu tych wymogów zainteresowane podmioty będą mogły skutecznie dochodzić swoich praw w oparciu o art. 36 u.p.z.p.

3. § 6 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej zasadami techniki, poprzez użycie w uchwale zwrotów, z których niemożliwe jest odtworzenie normy prawnej i które nie formułują w sposób jednoznaczny nakazów, zakazów albo dopuszczeń wobec adresatów uchwały w sprawie planu. Zarzut ten organ nadzoru odniósł do § 25 ust. 1 pkt 3 lit. f planu, w którym ustalono zasadę ochrony i kształtowania ładu przestrzennego następująco: "tektonika elewacji winna nawiązywać do istniejącego budynku, chyba że jej zmiana następuje na całym obiekcie, łącznie z istniejącym". Natomiast pojęcie tektoniki elewacji sformułowano w § 3 pkt 13 uchwały jako: "zwartość kompozycyjną elewacji (np. proporcje podziałów, osie kompozycyjne, elementy wystroju, materiały elewacyjne). Zdaniem Wojewody, zapisy te jako wieloznaczne i niedookreślone, powodować będą rozbieżną interpretację przez adresatów uchwały, gdyż pozostawiają niedopuszczalny margines swobody organom administracji architektoniczno-budowlanej oraz innym uczestnikom procesu inwestycyjnego przy ocenie na czym polega owo "nawiązanie do istniejącego budynku" i czym jest "zwartość kompozycyjna elewacji".

4. art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396), dalej w skrócie: P.o.ś, poprzez brak ustaleń w zakresie obowiązujących norm hałasu dla wszystkich terenów podlegających ochronie akustycznej. W tej kwestii organ wyjaśnił, że na organie sporządzającym projekt planu spoczywał obowiązek wskazania, które tereny wyznaczone w planie podlegają ochronie akustycznej i jakie obowiązują na nich dopuszczalne normy hałasu, np. poprzez odniesienie do rodzaju terenu określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Wojewoda stwierdził, że na gruncie uchwały ochrony przed hałasem wymagają: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolach A1.MN do A12.MN, C1.MN do C22.MN, tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej o symbolach A1.MU do A19.MU, C1.MU do C52.MU, tereny zabudowy zagrodowej A1.RM do A21.RM, B1.RM, C1.RM do C6.RM, D1RM do D7.RM, tereny zabudowy rekreacyjnej A1.ML do A2.ML i inne, na których dopuszczono mieszane przeznaczenie, jeśli przeważa przeznaczenie związane z ochroną akustyczną.

Tymczasem w § 26 uchwały, w którym określono ustalenia w zakresie ochrony przed hałasem poza regulacje pozostaje unormowanie dopuszczalnego hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zabudowy rekreacyjnej.

5. art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. poprzez brak określenia granic terenu zamkniętego ustalonego na podstawie decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Min. Infrastruktury i Rozwoju z 2014 r. poz. 25, z późn. zm.).

Organ uznał, że analiza uchwały i jej załącznika graficznego wykazała, że granice terenu kolejowego o symbolu C1.TK nie są tożsame z granicami terenu zamkniętego określonego w wyżej przywołanej decyzji. Z granic terenu o symbolu C1.TK została wyłączona część działki nr a, która otrzymała przeznaczenie - teren dróg publicznych o symbolu KD-Li i KD-Di. W związku z tym nie można uznać, że uchwała w sprawie planu wypełnia wymóg art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. polegający na określeniu granic terenów zamkniętych. Dokonując analizy przepisu art. 15 ust. 3 i art. 4 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 5 rozporządzenia, Wojewoda stwierdził, że zawarty w art. 15 ust. 3 zwrot "w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb" ustawodawca użył w dwojakim charakterze: dla rozszerzenia katalogu lokalnych zasad zabudowy i zagospodarowania terenów i ochrony ładu przestrzennego o minimalną powierzchnię działek budowlanych, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów i inne, pozostawiając radzie gminy dowolność w ich zastosowaniu oraz jako obowiązek dokonania określonych ustaleń, jeżeli specyfika obszaru planu wskazuje na występowanie któregoś z zagadnień przestrzennych wskazanych w tym przepisie, np. lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m² i granic terenów zamkniętych.

6. § 115 i § 143 zasad techniki w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez wykroczenie przez Radę Gminy Popielów poza ustawowe upoważnienie zakresu spraw przekazanych do uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, naruszenie to wiąże się z ustaleniem obowiązku realizacji na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej miejsc do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (§ 5 ust. 5 pkt 1 lit. c badanej uchwały) oraz ograniczeniem składu gatunkowego terenu uznawanego za powierzchnię biologicznie czynną (§ 26 ust. 6). O konieczności zapewnienia na obszarze objętym ustaleniami planu odpowiedniej liczby miejsc do parkowania stanowi art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a w ślad za nim § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia. Są to jedyne przepisy na gruncie u.p.z.p. regulujące kwestie miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Regulacja ta jest wystarczająca do stwierdzenia, że każda forma zabudowy związana z koniecznością zapewnienia dostępu do drogi wymaga urządzenia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla samochodów, a sposób określenia liczby tych miejsc zależy od specyfiki danego terenu. Dalej organ argumentował, że przepisy art. 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990) oraz regulacje ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) jednoznacznie wskazują, że karty parkingowe służyć mają ułatwieniom w korzystaniu przez osoby niepełnosprawne z dróg publicznych i innych przestrzeni przeznaczonych na komunikację publiczną. Ze względu zatem na miejsce w systemie prawnym instytucji kart parkingowych - jako przywileju w sferze publicznej udzielanego przez organy władzy publicznej - nie można rozszerzać tego przywileju na nieruchomości prywatne i niezwiązane z ogólnodostępnymi funkcjami, takimi jak usługi i miejsca pracy. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że sporny obowiązek został przez Radę Gminy Popielów nałożony wadliwie, poprzez sposób ustalania liczby miejsc do parkowania dla pojazdów wyposażonych w kartę parkingową w oparciu o wskaźniki określone w ustawie o drogach publicznych. Na podstawie zapisów planu należy stwierdzić, że na działce zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie powstanie konieczność budowy co najmniej 6 miejsc do parkowania, która to liczba uzasadniałaby obowiązek urządzenia chociażby 1 stanowiska dla pojazdu wyposażonego w kartę parkingową. W tym sensie kwestionowany przez organ nadzoru przepis jest wadliwy jako zwrot, z którego niemożliwe jest odtworzenie normy prawnej. Ponadto organ stwierdził, ustalenie zawarte w § 26 ust. 6 planu, który ustanawia obowiązek realizacji powierzchni biologicznie czynnej w oparciu o nieinwazyjne gatunki roślin nie mieści się w kompetencjach rady gminy określonych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

7. § 115 i § 143 zasad techniki prawodawczej w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. nr 48, poz. 284), poprzez wykroczenie przez Radę Gminy Popielów poza ustawowe upoważnienie zakresu spraw przekazanych do uregulowania w planie miejscowym. W tej kwestii organ nadzoru podniósł, że § 17 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały o treści: "zakazuje się pochówku na terenie o rzędnej poniżej 145 m n.p.m..; dla terenów niespełniających przedmiotowego warunku wymaga się podniesienia poziomu gruntu" stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1473).

8. § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak powiązania oznaczeń na rysunku planu z treścią uchwały. W tym zakresie organ dowodził, że na rysunku planu w grupie oznaczeń informacyjnych zawarto: linię wyznaczającą odległość 150 m od cmentarza, obiekty i tereny wpisane do rejestru zabytków prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, obiekty wpisane do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, linie elektroenergetyczne 110 kV i 400 kV. Wszystkie wymienione oznaczenia o charakterze informacyjnym mają swoje odzwierciedlenie w uchwale w sprawie planu w formie ustaleń stanowiących zakazy bądź nakazy, np. w odniesieniu napowietrznych linii elektroenergetycznych zasady ich modernizacji, rozbudowy i budowy zawarte w § 46 uchwały.

9. art. 17 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1027), poprzez brak zawiadomienia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu właściwej izby rolniczej oraz brak uzyskania opinii tego organu o projekcie planu. Organ nadzoru stwierdził, że skoro obszar planu, jak i przedmiot jego regulacji, dotyczą rolnictwa i rozwoju wsi, na organie sporządzającym projekt planu spoczywał obowiązek zawiadomienia o podjęciu uchwały inicjującej procedurę planistyczną właściwej izby rolniczej. Natomiast przekazana dokumentacja prac planistycznych nie zawiera informacji o takim wystąpieniu.

10. art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia poprzez sporządzenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w skali 1:5000. W tej materii organ nadzoru stwierdził, że żaden z przedłożonych rysunków sporządzonych na mapach w skali 1:2000, po ich odpowiednim dopasowaniu, nie obejmuje wszystkich terenów określonych w uchwale nr X/53/2015 Rady Gminy Popielów z dnia 10 września 2015 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stare Siołkowice. Jedyny załącznik graficzny do uchwały w sprawie planu przedłożony tutejszemu organowi, który obejmuje całość terenu wskazanego w uchwale inicjującej, sporządzony został na kopii mapy w skali 1:5000. Brak jest jednak uzasadnienia dla zastosowania do sporządzenia projektu planu mapy w takiej skali z uwagi na charakter planowanego przeznaczenia terenów, który nie obejmuje ani zalesień ani zakazu zabudowy. Dodatkowo wskazał, że uchwała w § 2 pkt 1 milczy, w jakiej skali została wykonana część graficzna aktu.

W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wyjaśnił, że stwierdzone naruszenia prawa są istotne, bo dotyczą zasad sporządzania planu i dotykają istoty prawa własności (jak ustalenie ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów związane z przebiegiem linii elektroenergetycznych). Natomiast biorąc pod uwagę, że dotykają one całego obszaru planu bądź znacznej jego części (jak brak parametru lub wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenów, sporządzenie projektu planu w wadliwej skali), niemożliwe jest wyeliminowanie tylko wadliwych zapisów bądź obszarów, bo spowodowałoby to pozostawienie w obrocie prawnym aktu niekompletnego, być może sprzecznego z polityką przestrzenną gminy (jak ewentualne usunięcie terenów pozbawionych wskaźników lub parametrów). Z tego względu organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały w całości.

Organ nadzoru wskazał też na nieistotne naruszenie prawa dotyczące art. 17 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak zawiadomienia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Wójta Gminy Dąbrowa. Organ uznał, że naruszenie to jest nieistotne, ponieważ brak zawiadomienia obu organów nie wywołał istotnych skutków w postaci nieuzyskania wymaganego prawem stanowiska wobec projektu planu.

Gmina Popielów (zwana dalej również skarżącą), działając na podstawie uchwały Rady Gminy Popielów z dnia 28 listopada 2019 r., Nr XV/102/2019, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 października 2019 r., domagając się jego uchylenia.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu Gmina zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1. art. 28 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że plan uchwalony został przez Radę Gminy Popielów z obrazą przepisów prawa, w tym: art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia, § 6 art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia, § 6 w związku z § 143 zasad techniki, art. 114 ust. 1 ustawy P.o.ś., art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p., § 115 i § 1436 zasad techniki w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., § 8 ust. 2 rozporządzenia, art. 17 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1027), art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia, podczas gdy nie sposób stwierdzić, aby uchwała zawierała naruszenie tych przepisów prawa;

2. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia poprzez błędne stwierdzenie przez Wojewodę braku określenia wymaganych wskaźników lub parametrów zabudowy, tj. wysokości wszystkich obiektów budowlanych możliwych do posadowienia na terenach oznaczonych w planie symbolami: A1.MU do A19.MU, C1.MU do C52.MU, A1.ML, A2.ML, A1.U. C1.U do C5.U. A1.US, C1.US, R, A1.RM do A21.RM, B1.RM, C1.RM, C6RM, D1.RM do D7.RM, Rd, C1.PU do C3.Pu, C1.PUr oraz paramentów zabudowy na terenie oznaczonym symbolem C1.TK;

3. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe przyjęcie w przedmiotowym stanie faktycznym, że jako błąd należało kwalifikować brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi obszaru, na którym dopuszcza się lokalizację, rozbudowę i budowę napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV i 400 kV;

4. naruszenie § 6 w związku z § 143 zasad techniki, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w przedmiotowej uchwale doszło do użycia zwrotów, z których niemożliwe jest odtworzenie normy prawnej i które nie formułują w sposób jednoznaczny nakazów, zakazów albo dopuszczeń wobec adresatów uchwały, podczas gdy zastosowana definicja tektoniki elewacji i dopuszczenia zawarte w § 30 pkt 3 lit. f planu są jednoznaczne, nie budząc wątpliwości interpretacyjnych;

5. naruszenie art. 114 ust. 1 P.o.ś., poprzez błędne uznanie, że nie dokonano ustaleń w zakresie obowiązujących norm hałasu dla wszystkich terenów podlegających ochronie akustycznej, podczas gdy w uchwale zostały wymienione wszystkie tereny chronione przed hałasem, a zapis "gdzie dopuszczono zabudowę zagrodową" lub "gdzie nie dopuszczono zabudowy zagrodowej" odnosi się do terenów MN;

6. naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p., poprzez brak określenia granic terenu zamkniętego ustalonego na podstawie decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, nieprawidłowe uznanie, że brak określenia granic terenu zamkniętego ustalonego na podstawie decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 2014 r. poz. 25, z późn. zm.) stanowi naruszenie przepisów prawa, podczas gdy granice terenu zamkniętego można uwidocznić w planie miejscowym w zależności od potrzeb (art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p.), a obowiązek ustalenia granic terenów zamkniętych powstaje, gdy tereny zamknięte nie zostały ustanowione przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 4 ust. 3 i 4 u.p.z.p.);

7. naruszenie § 115 i § 143 zasad techniki w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Rada Gminy Popielów wykroczyła poza ustawowe upoważnienie zakresu spraw przekazanych do uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ustalenia planu są konsekwencją upoważnienia ustawowego, jak i stanowią odzwierciedlenie obowiązków ustawowych Rady Gminy;

8. naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w uchwale brak jest powiązania oznaczeń na rysunku planu z treścią uchwały, podczas gdy wszystkie oznaczenia zostały wykonane w sposób prawidłowy i korelują w treści uchwały z rysunkami planu;

9. naruszenie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach rolniczych poprzez błędne uznanie, że Rada Gminy Popielów była obowiązana do zawiadomienia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu właściwej izby rolniczej oraz uzyskania opinii tego organu o projekcie planu, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują takiego obowiązku;

10. naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia poprzez niewłaściwe przyjęcie, że sporządzenie projektu planu w skali 1:5000 stanowi naruszenie przepisów prawa, podczas gdy rysunek planu miejscowego został sporządzony zgodnie z przepisami u.p.z.p., jak i przepisów wykonawczych.

W motywach skargi, w odniesieniu do pierwszego zarzutu Gmina, po przytoczeniu treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., argumentowała, że w przepisie tym nie występuje określenie "obiekty budowlane", które powodowałoby nakaz ustalenia parametrów dla wszystkich obiektów budowlanych mogących być zlokalizowanych na terenach objętych planem. Poza tym u.p.z.p. wielokrotnie przywołuje termin "obiekt budowlany" nie utożsamiając go z terminem "zabudowa". W ocenie skarżącej, wprowadzenie zatem przez Radę Gminy w uchwale żądanego przez Wojewodę rozszerzenia znaczenia terminu "zabudowa" byłoby rażącym naruszeniem prawa. Dalej Gmina wskazała na możliwość zastosowania definicji w planie miejscowym, co jednoznacznie wynika z § 149 zasad techniki. Skarżąca dowodziła, że zastosowana w uchwale definicja "zabudowy" jest jednakowa: z jej znaczeniem słownikowym, definicją zabudowy jednorodzinnej, określoną w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze znaczeniem tego terminu wprowadzonym w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (art. 46 ust. 2), czy też w ustawie o drogach publicznych (art. 4 pkt 3). Zdaniem Gminy, plan miejscowy może wprowadzić pewne ograniczenia dotyczące innych obiektów budowlanych niż budynki, ale musi to wynikać z istotnych przesłanek, np. audytu krajobrazowego lub ochrony zabytku. I tak w § 9 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem C1.Uk wprowadzono możliwość realizacji infrastruktury technicznej wyłącznie podziemnej z uwagi na ochronę ekspozycji obiektu zabytkowego. Zdaniem skarżącej, termin "zabudowa" zawsze jest traktowany w aktach prawnych jako budynek lub zespół budynków. Rada Gminy nie może natomiast w swoim prawodawstwie tworzyć definicji pojęć sprzecznych z ich definicjami ustawowymi, ponieważ plany miejscowe stanowią podstawę decyzji wydawanych na gruncie Prawa budowlanego. Rada Gminy nie może w sposób nieuprawniony wpływać też na wszystkie prawdopodobne inwestycje realizowane na obszarze gminy.

Odnośnie do braku określenia w uchwale wymaganych wskaźników lub parametrów zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem C1.TK, Gmina zauważyła, że zgodnie z § 137 zasad techniki w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Tymczasem kwestię terenów kolejowych regulują przepisy ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którymi zamiar przeprowadzenia nowej inwestycji lub inwestycji w granicach obszaru kolejowego nie wymaga oceny zgodności z miejscowym planem. Inwestycje kolejowe nie są podejmowane na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 9ad ust. 3 tej ustawy, a składany wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zgodnie z art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. h zawiera szereg wymogów.

W zakresie zarzutu naruszenia § 6 art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Gmina wyjaśniła, że u.p.z.p. nie zawiera takich przepisów, a więc nie mogło dojść do ich naruszenia przy uchwalaniu planu. Przyjmując jednak, że w rozstrzygnięciu nadzorczym doszło do omyłki pisarskiej to, zdaniem skarżącej, zarzut Wojewody stoi w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który nakłada obowiązek określania w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Elementem systemu infrastruktury technicznej są m.in. napowietrzne linie elektroenergetyczne wysokich i najwyższych napięć. Wymagane dla tych urządzeń zasady zostały jednoznacznie ustanowione w § 46 ust. 2 uchwały. Pas technologiczny jest wyłącznie obszarem ograniczonego użytkowania wokół napowietrznej linii elektroenergetycznej, teren położony pod nią pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu. Skarżąca podkreśliła, że obszary ograniczonego użytkowania nie są wyznaczane w planach zagospodarowania przestrzennego liniami rozgraniczającymi, a zgodnie z treścią art. 135 ust 1 P.o.ś. ustanawiane są one wokół uciążliwych obiektów takich jak np. oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostownie, trasy komunikacyjne, lotniska, linie i stacje elektroenergetyczne. Zgodnie z treścią art. 73 ust.1 pkt 2 P.o.ś. w planach miejscowych uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania. Zdaniem Gminy, ustalenia planu zakwestionowane przez Wojewodę są spójne z przepisami prawa materialnego, tj. Kodeksem cywilnym, P.o.ś., ustawą o podatku rolnym oraz ustawą o podatkach i opłatach lokalnych. Na podstawie zakwestionowanych przez organ nadzoru przepisów planu nie można poprowadzić linii elektroenergetycznych 110 kV i 400 kV w inny sposób niż ten wskazany w tekście i na rysunku planu. W ocenie Gminy, wyznaczenie w planie miejscowym liniami rozgraniczającymi terenu pasa technologicznego stanowi wykonanie obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Ponadto zauważyła, że wymogi dotyczące realizacji linii elektroenergetycznych, zarówno podziemnych, jak i nadziemnych, określone zostały w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ustanowienie natomiast zgodnie z wolą organu nadzoru żądanych terenów pasów technologicznych jako terenów infrastruktury technicznej czy energetyki dla urządzeń infrastruktury technicznej rozumianych jako "wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych" (art. 143 ust. 2 u.g.n.), musiałoby stanowić zasadę dla wszystkich urządzeń. Dlatego, przyjęte w uchwalonym planie miejscowym rozwiązania, wyznaczające pas technologiczny, w granicach którego prowadzone są napowietrzne linie elektroenergetyczne, nie naruszają żadnych przepisów. Wyznaczenie natomiast terenu wzdłuż linii energetycznej o przeznaczeniu innym niż rolnicze, stanowiłoby naruszenie praw związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podsumowując organ zauważył, że termin "pas technologiczny" i "obszar ograniczonego użytkowania", o których stanowi art. 135 P.o.ś., to tożsame terminy z tą różnicą, iż pas technologiczny dotyczy wyłącznie napowietrznych linii elektroenergetycznych, a obszar ograniczonego użytkowania dotyczy zakładu lub innego obiektu, w tym linii elektroenergetycznych wysokich i najwyższych napięć. Wspomniany przepis reguluje również zasady tworzenia ograniczonego użytkowania stanowiąc, iż obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały, a obszar ograniczonego użytkowania dla zakładów lub innych obiektów, niewymienionych w ust. 2, tworzy rada powiatu w drodze uchwały. Mając na uwadze powyższe, organ doszedł do przekonania, iż nie ma możliwości przeznaczenia terenu pod oddziaływanie linii elektroenergetycznej. Za powyższym stanowiskiem przemawia również zmiana przepisów podatkowych, która dokonana została ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy o podatku leśnym (Dz. U. 2018 poz. 1588). Zgodnie z uchwalonym planem i ww. przepisami grunt rolny położony wzdłuż linii pozostaje gruntem rolnym. Zgodnie z u.p.z.p. w planie określono zasady modernizacji, budowy i rozbudowy napowietrznych linii elektroenergetycznych. Przepisy uchwalonego planu nie umożliwiają realizacji linii 110 kV i 400 kV w innym miejscu niż te, które zostały wskazane planie miejscowym. Reasumując Gmina stwierdziła, że uchwalone przepisy planu nie stanowią sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Przebieg pasa technologicznego jest jednoznacznie i precyzyjnie uwidoczniony na rysunku planu. Przebieg pasa technologicznego jest ustaleniem planu, tak samo jak przebieg linii rozgraniczających. Ponadto, tereny pod lub nad liniowymi obiektami infrastruktury technicznej pozostają w dotychczasowym użytkowaniu niezależnie od tego czy są przeznaczone pod zabudowę czy nie.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia § 6 w związku z § 143 zasad techniki Gmina podniosła, że adresatem zapisów dotyczących tektoniki elewacji jest inwestor, w imieniu którego podejmuje działania uprawniony architekt. Zastosowana definicja i dopuszczenia są jednoznaczne. Zakres spraw, których dotyczy tektonika elewacji jednoznacznie została wyjaśniona w słowniczku uchwały. Identyczne zapisy były już zastosowane na terenie województwa opolskiego i nie budziły wątpliwości co do ich poprawności. O prawidłowości konstrukcji kwestionowanego zapisu świadczy przede wszystkim fakt, że podczas wyłożeń projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, u nikogo nie wzbudził on wątpliwości interpretacyjnych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 114 ust. 1 P.o.ś. skarżąca wyjaśniła, że plan zawiera ustalenia w zakresie obowiązujących norm hałasu dla wszystkich terenów podlegających ochronie akustycznej. Natomiast pogrubiona czcionka określenia "zabudowa zagrodowa" oznacza wyłącznie, że zgodnie z § 4 ust. 4 planu, termin ten został zdefiniowany w § 3 uchwały.

Uzasadniając zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. Gmina dowodziła, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p., granice terenu zamkniętego można uwidocznić w planie miejscowym w zależności od potrzeb. Obowiązek ustalenia granic terenów zamkniętych powstaje wówczas, gdy tereny zamknięte nie zostały ustanowione przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 4 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Wskazanie lub niewskazanie terenów zamkniętych w planie miejscowym nie zmienia ich statusu prawnego. Jedynym obowiązkiem rady gminy w omawianym zakresie jest ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów. Natomiast w przypadku zmiany przeznaczenia terenu w planie miejscowym, zastosowanie znajduje art. 35 u.p.z.p., umożliwiający użytkowanie nieruchomości w dotychczasowy sposób do czasu jej zagospodarowania zgodnie z planem. Z kolei, uwidocznienie granic terenów zamkniętych reguluje art. 4 u.p.z.p., które stanowi, iż w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Przepisów ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu.

Przechodząc do odparcia zarzutów dotyczących naruszenia § 115 i § 143 zasad techniki w związku z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. skarżąca wyjaśniła, że kwestionowany przepis planu nie jest nakazem lokalizowania miejsc do parkowania pojazdów z kartą parkingową. Zgodnie z uregulowaniem zawartym w uchwale, obowiązek ustanowienia miejsc do parkowania pojazdów z kartą parkingową powstaje dopiero wówczas, gdy na działce budowlanej znajdzie się więcej niż 6 miejsc postojowych. Najczęściej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występują potrzeby zlokalizowania 1 lub 2 miejsc parkingowych, a zatem w ich przypadku powyższy obowiązek nie zachodzi. Ponadto w uchwalonym planie przyjęto przeliczniki zawarte w ustawie o drogach publicznych uznając, iż zostały one wcześniej gruntownie przeanalizowane w zakresie potrzeb i wymagań lokalnej społeczności. W ocenie skarżącej, kwestionowana uchwała w zakresie w jakim określa zasady ustalenia ilość miejsc postojowych dla samochodów z kartą parkingową nie wykroczyła poza delegację ustawową, albowiem zostały one określone w oparciu o przepisy obowiązującego prawa.

Z kolei, w zakresie zakwestionowanego przez organ nadzorczy sposobu ustalenia powierzchni biologicznie czynnej, Gmina wskazała, że regulacja ta została oparta na delegacji ustawowej znajdującej się w przepisach u.p.z.p. Przedmiotowy zapis jest konsekwencją rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 1143/2014 z 22 października 2014 r. Poza tym nie został zakwestionowany przez RDOś w Opolu, który to organ upoważniony jest do opiniowania i uzgadniania tego zakresu spraw w planie miejscowym, a z uwagi na bliskie sąsiedztwo terenów przeznaczonych pod zabudowę z terenami chronionymi przyrodniczo, przepis ten jest niezwykle potrzebny.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez uchwałę § 8 ust. 2 rozporządzenia, Gmina stwierdziła, że nie zasługuje on na uwzględnienie, co wprost wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym wskazano, iż wszystkie wymienione oznaczenia o charakterze informacyjnym mają swoje odzwierciedlenie w uchwale w sprawie planu w formie ustaleń stanowiących zakazy bądź nakazy, np. w odniesieniu napowietrznych linii elektroenergetycznych zasad ich modernizacji, rozbudowy i budowy zawarte w § 46 uchwały.

Kwestionując zarzut naruszenia uchwałą przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych Gmina stanęła na stanowisku, że plan miejscowy nie wkracza w materię spraw uregulowanych w ww. ustawie oraz jej przepisach wykonawczych. Dodała, że w zakresie ochrony sanitarnej projekt planu uzyskał pozytywną opinię Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego. Wyjaśniła też, że w opisanym przypadku nie mają zastosowania przepisy o wyznaczeniu nowego cmentarza, chodzi jedynie o rozbudowę istniejącego cmentarza, a z uwagi na lokalizację (możliwość podniesienia się poziomu wód gruntowych podczas wezbrań rzeki Odry) należało nałożyć przedmiotowy warunek. Podkreśliła, że zapis ten nie został zakwestionowany przez żaden organ opiniujący, w tym PPIS i RDOś.

W dalszej kolejności uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, skarżąca podniosła, że Rada Gminy nie była obowiązana do zasięgania w trakcie procedury planistycznej opinii właściwej izby rolniczej, podobnie jak Wójt nie był obowiązany do wystąpienia o uzgodnienie projektu planu z właściwą izbą rolniczą. Odwołując się do treści art. 17 u.p.z.p. i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach rolniczych, Gmina stwierdziła, że izba rolnicza nie posiada kompetencji do opiniowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Lista organów uprawnionych do opiniowania projektów planów miejscowych określona została wyczerpująco w art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. W trakcie procedury planistycznej kompetencje izb rolniczych ograniczają się wyłącznie do opiniowania wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia poprzez sporządzenie projektu planu w skali 1:5000 Gmina wyjaśniła, że z uwagi na wielkość rysunku planu miejscowego (w skali 1:1000 to 6,6 m na 9,6 m, odpowiednio w skali 1:2000 to 3,3 m na 4,8 m) przyjęła zasadę zgodną z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w celu ułatwienia posługiwania się tym rysunkiem. Dlatego całość rysunku planu dla terenów wyłączonych z zabudowy i przeznaczonych pod zabudowę przedstawiono na jednym rysunku w skali 1:5000 z oznaczeniem lokalizacji arkuszy rysunku planu w skali 1:2000, obejmujących tereny przeznaczone pod zabudowę. W prawym dolnym rogu rysunku planu (arkusz 1-1) w skali 1:5000 znajduje się informacja o oznaczeniu graficznym wskazującym zasięg arkuszy rysunku planu w skali 1:2000. Natomiast całość rysunku planu w programie graficznym sporządzana została w skali 1:1000, a jedynie edycja rysunku została wykonana w skalach 1:5000 i 1:2000.

Reasumując, Gmina stwierdziła, że brak jest podstaw do uznania przez organ nadzoru, iż uchwała podjęta została z naruszeniem art. 28 u.p.z.p., a w rezultacie uprawniony jest wniosek skarżącej o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymała wnioski i wywody zawarte w skardze oraz wniosła o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wójt Gminy Popielów przychyliła się do stanowiska pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 października 2019 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Popielów z dnia 26 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Popielów.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Gminy Popielów z dnia 26 września 2019 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 3 października 2019 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 31 października 2019 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy Popielów stosownej uchwały z dnia 28 listopada 2019 r.

W rozpoznawanej sprawie wskazać również należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1546/09, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnotowania też wymaga, że Gmina Popielów kwestionuje stwierdzone przez Wojewodę Opolskiego naruszenia prawa i wywodzi w skardze, że organ w sposób nieuzasadniony zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei Wojewoda zarzuca skontrolowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo - kwestionując legalność uchwały - stwierdził jej nieważność w całości.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, cyt. już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal zwane rozporządzeniem.

W niniejszej sprawie pierwszym z powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak określenia wymaganych wskaźników lub parametrów zabudowy, t.j.: wysokości wszystkich obiektów budowlanych na terenach oznaczonych w planie symbolami: A1.MU do A19.MU, C1.MU do C52.MU, A1.ML, A2.ML, A1.U. C1.U do C5.U. A1.US, C1.US, R, A1.RM do A21.RM, B1.RM, C1.RM, C6RM, D1.RM do D7.RM, Rd, C1.PU do C3.Pu, C1.PUr oraz brak parametrów zabudowy na terenie oznaczonym symbolem C1.TK (tereny kolejowe). W ocenie organu nadzoru, w zakresie tego naruszenia decydujące znaczenie ma definicja pojęcia "zabudowy" przyjęta w § 3 pkt 21 planu, zgodnie z którym jest to budynek lub zespół budynków zdefiniowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. W pierwszej kolejności należy dostrzec, że przepisy u.p.z.p. nie definiują pojęcia "zabudowy", lecz jego leksykalne znaczenie nie budzi wątpliwości. Przez zabudowę należy bowiem rozumieć "zabudowanie jakiejś powierzchni lub przestrzeni", "budynki znajdujące się na jakimś terenie" (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod. red. S. Dubisza, Wyd. PWN, Warszawa 2003, str. 748). Zdaniem Sądu, kontekst w jakim używany jest wyraz zabudowa w znaczeniu słownikowym, jak i normatywna definicja, zawarta w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 3 pkt 3), uzasadniają konstatację, że termin zabudowa odnosić można do budynków lub zespołów budynków. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) – Dz. U. nr 112, poz. 1316, w załączniku w pkt I 2. definiuje budynki (w tym wiaty), zespoły budynków oraz samodzielne podziemne obiekty budowlane, czyli nie obejmuje obiektów szeroko rozumianej infrastruktury inżynieryjnej czy technicznej. Odwołanie się przez Radę do tego rozporządzenia w § 3 pkt 21 uchwały było zatem dopuszczalne i nie pozostawiało poza przedmiotem regulacji uchwały kwestii wysokości zabudowy tego rodzaju obiektów, które w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał Wojewoda, gdyż nie mieszczą się one w prawidłowym rozumieniu pojęcia "zabudowy". To z kolei oznacza, że przyjęta w planie definicja zabudowy jest prawidłowa i w żadnym razie nie można jej utożsamiać z pojęciem obiektu budowlanego, jak oczekuje tego organ nadzoru. W konsekwencji nie doszło do zarzucanego przez Wojewodę naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., poprzez brak określenia wysokości paramentów dla wszystkich możliwych obiektów wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Jak wynika z ustaleń planu, dla każdego terenu, na którym dopuszczono możliwość zabudowy organ uchwałodawczy określił wysokość tej zabudowy.

Odnośnie natomiast do zarzutu braku określenia parametrów zabudowy na terenie oznaczonym symbolem C1.TK (tereny kolejowe) wskazać przyjdzie, że sposób realizacji zabudowy na terenach kolejowych określony został w przepisach odrębnych, m.in. w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 1998 r. nr 151, poz. 987, z późn. zm.). W sytuacji zaś, gdy parametry zabudowy są regulowane przez przepisy odrębne w sposób wystarczający, nie ma powodu powtarzać tych zapisów w ustaleniach planu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 779/19). Odstąpienie przez Radę Gminy Popielów od szczegółowego regulowania tych kwestii w miejscowym planie stanowi zatem o racjonalności podejścia organu uchwałodawczego, a nie jak stwierdził Wojewoda o naruszeniu prawa.

W przekonaniu Sądu, nie doszło również do zarzucanego przez Wojewodę naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi obszaru, na którym dopuszcza się lokalizację, rozbudowę i budowę napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV i 400 kV. Rada Gminy realizując określony w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., obowiązek ustalenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w sposób jednoznaczny i wyraźny wyznaczyła na rysunku planu przebieg pasa technologicznego, oznaczony czerwoną szrafurą (zakreskowaniem), wzdłuż linii elektroenergetycznych. Podkreślenia wymaga, że Rada nie dokonała zmiany przeznaczenia gruntu rolnego, na którym dopuszczono możliwość realizacji linii energetycznych, a więc nie jest konieczne wprowadzenie nowego przeznaczania terenu oznaczonego symbolem literowym i przypisaną liczbą.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia przez Radę Gminy § 6 w zw. z zw. § 143 zasad techniki poprzez określenie w § 3 pkt 13 uchwały pojęcia "tektonika elewacji", które oznacza zwartość kompozycyjną elewacji (np. proporcje podziałów, osie kompozycyjne, elementy wystroju, materiały elewacyjne). W ocenie Sądu, przyjęta przez Radę definicja nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a poza tym adresatem tych zapisów są organy architektoniczno-budowlane oraz wspomagający proces inwestycyjny architekci, a więc podmioty, które dysponują wiedzą specjalistyczną w tym zakresie.

Odnośnie do zarzucanego naruszenia przez Radę art. 114 ust. 1 P.o.ś. poprzez brak ustaleń norm hałasu dla wszystkich terenów podlegających ochronie akustycznej wskazać trzeba, że w § 26 ust. 1 planu ustalono, że:

1) na terenach oznaczonych symbolem MU, RM, Rd, Pur i MN, gdzie została dopuszczona zabudowa zagrodowa, obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej;

2) na terenach oznaczonych symbolami C2.U i MN, gdzie nie została dopuszczona zabudowa zagrodowa, obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Natomiast brak ustalenia norm hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz rekreacyjnej nie stanowi istotnego naruszenie prawa, ponieważ normy te określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112, z późn. zm.).

W ocenie Sądu brak ustalenia norm hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz rekreacyjnej nie stanowi istotnego naruszenie prawa, ponieważ normy te określa wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112, z późn. zm.). Prawo ochrony środowiska nakazuje w art. 114 ust. 1 jedynie uwzględnienie przy sporządzaniu planu terenów, o których jest mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, czyli ich wyraźne oznaczenie, nie nakazując jednak ustalenia norm hałasu dla takich terenów. W art. 113 ust. 2 pkt 1 P.O.ś. nie wymieniono zabudowy zagrodowej jako osobnej kategorii faktycznego zagospodarowania terenu, ale pojęciem tym posługuje się plan. Trudno zatem uznać za istotne naruszenie prawa zapis planu odnoszący się do terenów o mieszanym przeznaczeniu (z dopuszczoną zabudową zagrodową albo bez dopuszczonej zabudowy zagrodowej) w sytuacji, gdy doszło jedynie do przeniesienia do planu zasady wynikającej z art. 114 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, nakazującego w takiej sytuacji ustalenie dopuszczalnych poziomów hałasu jak dla terenów przeważającego rodzaju. Zapis ten ma jedynie charakter wyjaśniający i jako taki nie narusza zasady wynikającej z art. 114 ust. 2 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, Rada nie naruszyła też w sposób istotny § 115 i § 143 zasad techniki w zw. z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie obowiązku realizacji miejsc do parkowania pojazdów z kartą parkingową oraz powierzchni biologicznie czynnej. W obu przypadkach uznać należy, że Rada Gminy zbytecznie odwołała się do materii już uregulowanej w ustawie o drogach publicznych i ustawie o ochronie przyrody, ale to uchybienie należy potraktować jako nieistotne naruszenie prawa.

W zakresie naruszenia przez § 17 ust. 1 lit. d badanej przez organ nadzoru uchwały, zgodzić się przyjdzie, że doszło do modyfikacji aktów prawa powszechnie obowiązującego – przywołanej wyżej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. O ile jednak należy uznać powtórzenia za zabieg niedopuszczalny w świetle zasad techniki prawodawczej, to jednak w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w § 118 Zasad techniki prawodawczej (oraz w analogicznym § 137, a także w § 4) nie ma charakteru bezwzględnego w tym sensie, iż wyjątkowo mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzyłyby zamkniętej całości czy nie byłyby wystarczająco komunikatywne (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). W rezultacie należy przyjąć, że nie w każdym przypadku naruszenie zakazu powtórzeń będzie skutkować nieważnością przepisu "powtarzającego". W związku z tym, w orzecznictwie kwalifikuje się powtórzenia przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jako naruszenia prawa o charakterze nieistotnym (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r. , sygn. akt II SA/Gd 541/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06 i przywołane tam orzecznictwo). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadzając się z powyższymi poglądami, doszedł do przekonania, że tego rodzaju naruszenie, do jakiego doszło wskutek powtórzenia i modyfikacji w planie regulacji ustawy i rozporządzeń nie miało charakteru naruszenia zasad i nie mogłoby przesądzać o losach planu w tym zakresie. Dodać przyjdzie, że warunki zakładania cmentarzy i ich rozbudowy regulowane są przez wskazane przepisy powszechnie obowiązujące bezwzględnie.

W ocenie Sądu, za niezrozumiały należy natomiast uznać zarzut Wojewody dotyczący naruszenia przez Radę Gminy § 8 ust. 2 rozporządzenia, poprzez brak powiązania oznaczeń na rysunku planu z treścią uchwały. Wojewoda uzasadniając to naruszenie stwierdził bowiem, że wszystkie oznaczenia informacyjne znajdujące się na rysunku planu mają swoje odzwierciedlenie w uchwale w sprawie planu w formie ustaleń stanowiących zakazy bądź nakazy, np. w odniesieniu napowietrznych linii elektroenergetycznych zasady ich modernizacji, rozbudowy i budowy zawarte w § 46 uchwały. Powyższe uzasadnienie nie tylko w żaden sposób nie tłumaczy, na czym polega zarzucane przez Wojewodę istotne naruszenie prawa przez organ uchwałodawczy, ale wręcz pozostaje w sprzeczności z samym zarzutem. Podkreślenia więc wymaga, że organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu gminy, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia, wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g., który stanowi, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarcie w rozstrzygnięciu wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości akceptacji tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie aktu nadzoru jest warunkiem uznania go za zgodne z prawem. Umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten - biorąc po uwagę jego treść (argumenty zawarte w uzasadnieniu) - może pozostać w obrocie prawnym. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych czy niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2857/15). Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie w zakresie omawianego zarzutu.

Odnośnie do kolejnego zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000, stwierdzić przyjdzie, że zarzut ten jest zasadny, ale nie może on stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności całego planu. Zgodnie z art. 16. ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Celem ustawowego uregulowania skali planu miejscowego jest zapewnienie jego czytelności. Niecelowe byłoby zatem stwierdzanie nieważności planu miejscowego z powodu formalnego naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie skali planu miejscowego, mimo że cel przepisu, tj. czytelność planu miejscowego, został osiągnięty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1916/17). W niniejszej sprawie, jak wynika z wyjaśnień Gminy, w celu ułatwienia posługiwania się rysunkiem planu całość rysunku w programie graficznym sporządzana została w skali 1:1000, a jedynie edycja rysunku została wykonana w skalach 1:5000 i 1:2000. W tych okolicznościach naruszenie przez Radę art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie może zostać uznane za istotne. Powtórzyć przyjdzie, że cel unormowania art. 15 ust. 1 u.p.z.p. polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. Sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 i 1:5000 nawet bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu, jeśli pomimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek nie stanowi trudności (tak: w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2795/19, z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2071/13, z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK1734/15, z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 3099/14).

Za nieuzasadniony uznać również należy zarzut Wojewody dotyczący naruszenia art. 17 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach rolniczych, poprzez brak zawiadomienia o podjęciu uchwały właściwej izby rolniczej oraz brak uzyskania opinii tego organu. Zgodnie bowiem z ww. art. 5 ust. 1 pkt 2 do zadań izb należy w szczególności występowanie do organów administracji rządowej w województwie i organów samorządu terytorialnego z inicjatywą w zakresie regulacji prawnych dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz opiniowanie projektów tych przepisów. Zdaniem Sądu, z przytoczonego przepisu nie wynika obowiązek uzyskania w procedurze planistycznej opinii izby rolniczej o projekcie planu miejscowego, a jedynie możliwość tego organu inicjowania działań w kierunku ustanawiania przepisów dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych. Nie doszło zatem do zarzucanego przez organ nadzoru naruszenia prawa przez Radę Gminy.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd podzielił natomiast stanowisko Wojewody Opolskiego, co do naruszenia przez Radę Gminy art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p., poprzez brak prawidłowego określenia granic terenu zamkniętego, ustalonego na podstawie decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Min. Infrastruktury i Rozwoju z 2014 r. poz. 25, z późn. zm.). Słusznie uznał organ nadzoru, że Rada w sposób nieuprawniony wyłączyła z terenu o symbolu C1.TK część działki nr a, która otrzymała przeznaczenie - teren dróg publicznych o symbolu KD-Li i KD-Di. Słusznie dowodził Wojewoda, że użyty w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. zwrot "w zależności od potrzeb" nie oznacza dowolności w wyznaczaniu przez Gminę granic terenów zamkniętych. Organ uchwałodawczy bez zmiany ww. decyzji nie ma uprawnienia do samodzielnego wyłączania nieruchomości z terenów zamkniętych i określania nowego ich przeznaczenia. Stanowi to niewątpliwe przekroczenie granic władztwa planistycznego i stanowi o istotnym naruszeniu wskazanych przez Wojewodę przepisów.

Z przedstawionych powyżej powodów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jako podjęte z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podlegało uchyleniu, na podstawie art. 148 P.p.s.a., za wyjątkiem jego części, w jakiej stwierdzono nieważność uchwały, w zakresie odnoszącym się do działki nr a położonej na terenie oznaczonym symbolami KD-Li oraz KD-Di w tej części skargę oddalono, na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Ich wysokość obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).