Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2303/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. O. w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu mieszkalnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. O. w P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2018 r, nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. O. w P. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] nakazującą ww. Wspólnocie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. w P., w określonym terminie, w lokalu mieszkalnym nr [...]: wymianę kominka wentylacyjnego na wywiewkę kanalizacyjną systemową i wyprowadzenie jej ponad poziom zgodny z wymaganiami i warunkami technicznymi; rozbiórkę podbitki dachowej w łazience lokalu nr [...] wraz z paraizolacją, izolacją cieplną /wełny mineralnej, membraną dachową pierwotną, osuszenie odsłoniętych krokwi i zabezpieczenie ich środkiem przeciwgrzybiczym i odtworzenie warstw wykończeniowych dachu; naprawę izolacji termicznej dachu.

Organ wskazał, że przyczyną wszczęcia postępowania był nienależyty remont dachu, skutkujący m.in. zawilgoceniem elementów poddachowych i licznymi usterkami w lokalu nr [...] należącym do R. M..

Wspólnota, w odpowiedzi na postanowienie organu, dostarczyła ocenę stanu technicznego robót remontowych.

[...]WINB przytoczył art. 65 ust. 1 Prawa budowlanego podkreślając, że przepis posługuje się pojęciami niedookreślonymi, rozstrzygnięcie powinno być zatem poprzedzone wnikliwą analizą stanu faktycznego i przekonująco uzasadnione i dodał, powołując obszernie orzecznictwo, że decyzje wydawane w tym trybie są związane. jeżeli zatem wystąpi choć jedna z przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1-4 - to organ jest uprawniony i zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości (wyrok WSA w Gliwicach z 31.01.2018 r., sygn. akt: II SA/G1 918/17 cbois).

Organ przytoczył ustalenia z oceny technicznej, że należy kominek wentylacyjny zamienić na wywiewkę kanalizacyjną systemową, aby wyeliminować oblodzenie i wyprowadzić na poziom zgodny z warunkami technicznymi oraz sprawdzić czy poziom zawilgocenia się utrzymuje, oraz jak wentylowana jest przestrzeń nad izolacją termiczną a podbiciem z blachy. Ponadto w lokalu [...] w jednym z okien od ulicy widnieje zawilgocenie ościeża od góry, co jest wynikiem wadliwej izolacji lub paroizolacji co powoduje wykraplanie się pary wodnej. Powyższe potwierdza też opinia techniczna złożona przez R. M.

[...]WINB stwierdził, że zasadne było zastosowanie art. 66 ust 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego. Zakres robót również ustalono prawidłowo.

Dalej organ podkreślił - powołując się na orzecznictwo - że nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 jest konsekwencji! niezastosowania się do obowiązku utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Chodzi o przypadki szczególnego zaniedbania obowiązków właściciela lub zarządcy i ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym. Jest to przepis, który ingeruje w prawo własności, wymuszając obowiązek utrzymania odpowiedniego stanu obiektu. Po zakończeniu procesu budowlanego na zarządcy bądź właścicielu obiektu ciążą określone obowiązki, które mogą być egzekwowane w trybie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego. Zakres tych obowiązków wskazuje art. 5 ust. 2 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że ocena techniczna jednoznacznie wskazuje na nieprawidłowości powstałe w wyniku remontu. Sami odwołujący wskazali, iż: "Rzeczywiście podczas prac remontowych dachu nastąpiło zalanie odkrytej części poddasza (w tym przypadku mieszkania [...]), ale w późniejszym okresie remontu zalanie zostało wysuszone. Stało się to częściowo za sprawą działań wykonawcy a częściowo w związku z działaniami natury (pogoda)". Osuszenia zalanej części poddasza nie potwierdza ocena techniczna, z której wynika, że należy sprawdzić stan izolacji oraz poziom zawilgocenia.

Zarzut, iż nałożono na zarządcę obowiązek remontu mieszkania nr [...] organ uznał za bezzasadny, gdyż materiał dowodowy wskazuje, iż

nieprawidłowości wskazane w opinii technicznej są konsekwencją robót zleconych przez Wspólnotę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. O. w P. zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak inicjatywy dowodowej organu w sytuacji niewyjaśnienia stanu technicznego budynku oraz dokonanie dowolnej i błędnej oceny dowodów, skutkującej nieprawidłowymi ustaleniami faktycznymi;

- art. 84 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego dla oceny stanu technicznego obiektu w sytuacji, gdy żaden z dowodów nie wskazywał, aby stan techniczny budynku był niezgodny z: przepisami techniczno - budowlanymi,

- art. 89 § 2 k.p.a. poprzez niewyznaczenie rozprawy administracyjnej, pomimo potrzeby wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin;

- art. 10 § 1 k.p.a poprzez nieuwzględnienie uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, niepoinformowanie o zakończeniu postępowania i niezapewnienie możliwości zajęcia stanowiska;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 66 ust. 1 poprzez jego zastosowanie, mimo braku ustaleń co do niezgodności stanu technicznego budynku z przepisami techniczno - budowlanymi, bądź zagrożenia.

Skarżąca m.in. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Strona podkreślił», że ze względu na fakt, iż art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego posługuje się pojęciami niedookreślonymi, rozstrzygnięcie powinno zostać podjęte po wnikliwej analizie stanu faktycznego i zawierać przekonujące uzasadnienie." Dlatego skierowanie nakazów nie może być uzasadnione przytoczeniem art. 66, jak uczynił to organ odwoławczy, ale powinno zawierać argumentację, któremu przepisów nie odpowiada stwierdzona nieprawidłowość bądź jakie zagrożenie dla życia, zdrowia bądź bezpieczeństwa stwarza lub może stwarzać.

Zdaniem Wspólnoty, żaden z organów nie przedstawił wiarygodnych podstaw nakazów i nie określił relacji nałożonych obowiązków do przepisów prawa. Podstawą nakazów były jedynie dwie opinie: mgr. inż. W. K. zlecona przez p. M., właściciela lokalu [...] oraz mgr. inż. Z. W. Z tytułów ekspertyz wynika, że ich przedmiotem nie było ustalenie, czy obiekt może zagrażać lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska ani czy jego stan techniczny jest odpowiedni. Nawet gdyby doszło do nieprawidłowości przy remoncie, nie jest to równoznaczne z nieodpowiednim stanem technicznym. Nie uwzględniono protokołów z okresowych kontroli stanu technicznego, nie przeprowadzono oględzin, organ nie zlecił własnej ekspertyzy. Ponadto, zgodnie z art. 62 ust. 6 ustawy, kontrola stanu technicznego przewodów kominowych powinna być przeprowadzona przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach. Materiał dowodowy tego nie potwierdza.

Przytaczając orzecznictwo skarżąca zaznaczyła, że podstawą decyzji powinny być ustalenia z kontroli stanu obiektu, jak i ekspertyzy technicznej, której przyznaje się status koniecznego elementu dowodowego uzyskanej poprzez postanowienie.

Nadto, zobowiązanie do przedstawienia własnej ekspertyzy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na niej i opinii innej strony na długo przed wydaniem decyzji, nie jest wszechstronnym ustaleniem stanu faktycznego. Gwarancją prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest tylko postępowanie przeprowadzone zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a

Skarżąca wskazała, iż lokal [...] powstał w wyniku adaptacji poddasza, którą w wykonywali jego właściciele. Organ powinien był zatem ustalić, czy wentylacja jest zgodna z projektem adaptacji i czy nakaz dotyczy części wspólnej, czy służącej tylko do użytku właścicieli lokalu [...], co miałoby wpływ na ustalenie adresata decyzji.

Dalej Wspólnota zaznaczyła, że pierwszy nakaz dotyczy wymiany kominka wentylacyjnego na wywiewkę kanalizacyjną systemową i wyprowadzenia jej nad poziom zgodny z warunkami technicznymi. Brak jednak w aktach potwierdzenia, że kontrolę przeprowadziła osoba wykwalifikowana. Nie ustalono też, czy wykonana w

lokalu wentylacja odpowiada projektowi przebudowy poddasza. Nadto skarżąca wskazała, że posiada dokument "Krajowa deklaracja zgodności Nr [...]" dot. kominka, zgodnie z którą jest on odpowiedni do takich lokali. Z decyzji nie wynika, czy analizowano inne usytuowanie wywiewki. Co do zasady tego rodzaju prace powinny być bowiem wykonane na etapie adaptacji poddasza, przy rozmieszczaniu pomieszczeń.

Drugi z nakazów obejmuje rozbiórkę podbitki dachowej w łazience lokalu [...] z paroizolacją, izolacją cieplną z wełny mineralnej, membraną dachową pierwotną, osuszenie krokwi i zabezpieczenie ich środkiem przeciwgrzybiczym oraz odtworzenie warstw wykończeniowych dachu. Nie wskazano jednak, aby stan krokwi wymagał interwencji, nigdzie nie twierdzono śladów zagrzybienia, nikt nie sprawdzał stanu więźby dachowej, niezrozumiałe jest zatem nakładanie takich obowiązków.

Nadto, zobowiązanie Wspólnoty do naprawy izolacji termicznej dachu jest ogólne, skoro nie wykazano jakie wady izolacja posiada.

Skarżąca dołączyła protokoły z okresowych kontroli stanu technicznej sprawności obiektu z maja 2017r. i kwietnia br., nie wskazujące na żadne zagrożenia oraz protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych z 8.11.2017r., który też nie stwierdza żadnych uchybień.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. podkreśliła, że czym innym jest zapewnienie stronie czy mego udziału w postępowaniu tj. umożliwienie składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów i uczestniczenia w ich przeprowadzaniu, a czym innym stworzenie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, będące ostatnią szansą strony na przedstawienie stanowiska. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie uwzględnia oba te elementy. Natomiast organ I instancji nie poinformował o zakończeniu postępowania, nie dał więc możliwości wypowiedzenia się i zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji. Brak też w aktach oświadczenia, że organ pouczył stronę o przysługującym jej prawie, co narusza art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 218.3) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] czerwca 2018 r. nakazującą skarżącej w lokalu mieszkalnym nr [...] w opisanym budynku: wymianę kominka wentylacyjnego na wywiewkę kanalizacyjną systemową i wyprowadzenie jej ponad poziom zgodny z wymaganiami i warunkami technicznymi; rozbiórkę podbitki dachowej w łazience lokalu nr [...] wraz z paraizolacją, izolacją cieplną /wełny mineralnej, membraną dachową pierwotną, osuszenie odsłoniętych krokwi i zabezpieczenie ich środkiem przeciwgrzybiczym i odtworzenie warstw wykończeniowych dachu; napraw« izolacji termicznej dachu.

W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Organy nadzoru budowlanego naruszyły bowiem - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie dokonując niezbędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a przede wszystkim, czy w sprawie powinien mieć zastosowanie tryb o którym mowa w art. 36 Prawa budowlanego, czy tryb przewidziany w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W postępowaniu wskazywano bowiem, że zawilgocenie lokalu nr [...] było wynikiem nieprawidłowo przeprowadzonego remontu dachu lub - jak podnosiła skarżąca - prac adaptacyjnych przeprowadzonych na poddaszu przez właściciela lokalu nr [...].

Wyjaśnić bowiem trzeba, że zastosowany w niniejszej sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

(Art. 66 Prawa budowlanego służy zatem wyegzekwowaniu obowiązków wymienionych w art. 61 Prawa budowlanego, jakie ustawodawca nałożył na (właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania i użytkowania. Stąd, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, nakazy mogą być .kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w celu usuwania (nieprawidłowości związanych wyłącznie z naruszeniem zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotami nieostrymi w omawianych przepisach powoduje trudności w zdefiniowaniu poszczególnych przesłanek. Niemniej, nieodpowiedni stan techniczny, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 będzie zazwyczaj wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego, do którego dochodzi w miarę upływu czasu i braku odpowiedniego utrzymania obiektu. Stan ten może być także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Natomiast, przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 1 dotyczy sytuacji, w których obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, ale w konkretnym stanie faktycznym zachodzą takie okoliczności związane z obiektem, które rnogą zagrażać dobrom chronionym. Mogą być to sytuacje będące wynikiem sił przyrody, czy warunków atmosferycznych.

Nie można natomiast na podstawie art. 66 Prawo budowlane nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego dci stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada instytucji zwartej w przepisach 50 i 51 p.b.. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 cyt. ustawy odwołuje się bowiem bezpośrednio skutków procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych podczas użytkowania budynku.

W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest wynikiem robót budowlanych wykonanych przez inwestora, to nie ma podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b.. Przepis ten powinien być bowiem odczytywany z uwzględnieniem miejsca, w którym w ustawie z 1994 r. Prawd budowlane, został umieszczony (argumentum a rubrica), czyli tego, że znajduje się w rozdziale poświęconym utrzymaniu obiektów budowlanych. Przepis ten stosuje się więc do sytuacji, które są konsekwencją używania obiektu budowlanego, a nie wykonywania robót budowlanych, w szczególności polegających na przebudowie obiektu budowlanego (wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., II OSK 861/16,LEX nr 2466887).

Natomiast w niniejszej sprawie organy wskazywały, że stwierdzone nieprawidłowości powstały wskutek niewłaściwie wykonanego przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową remontu dachu, natomiast skarżąca podnosiła, że mogą być one wynikiem adaptacji poddasza na lokal mieszkalny ([...]) dokonanej przez jego właściciela. Oba przypadki mogą być zatem wynikiem wadliwie wykonanych prac remontowych przez Wspólnotę Mieszkaniowej bądź prac adaptacyjnych przeprowadzonych przez właściciela lokalu [...].

Kwestie powyższe nie zostały jednak w tej sprawie jednoznacznie wyjaśnione, pomimo iż skarżąca podnosiła, że zalanie odkrytej części poddasza (lokalu [...]) nastąpiło podczas prac remontowych, ale w późniejszym okresie przeprowadzanego remontu zostało wysuszone częściowo przez wykonawcę a częściowo przez pogodę. Organ odniósł się jedynie do oceny technicznej mgr inż. Z. W. przedstawionej przez Wspólnotę, nie potwierdzającego faktu zwilgocenia, ale wskazującego na konieczność sprawdzenia stanu izolacji oraz poziomu zawilgocenia. Tymczasem skarżąca przedstawiła również protokoły z okresowych kontroli stanu technicznej sprawności budynku z maja 2017r. i kwietnia br., w których nie stwierdzono zagrożeń, a których w ogóle nie poddano ocenie.

Należy mieć na uwadze, że wnikliwe ustalenia w powyższym zakresie determinują nie tylko prawidłowy tryb w jakim winno toczyć się postępowanie, ale również właściwe określenie adresata decyzji, którym w przypadku zastosowania art. 66 Prawa budowlanego będzie wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu (art. 61 cyt. ustawy), natomiast w sytuacji zastosowania innych trybów naprawczych, w tym art. 50 i 51 Prawa budowlanego podmioty wymienione w art. 52 cyt. ustawy, a więc w pierwszej kolejności inwestor.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy uwzględnią powyższe rozważania Sądu, ustalą prawidłowy tryb postępowania i przedstawią swoje stanowisko w uzasadnieniu spełniającym wymogi wymienione w art. 107 § 3 k.p.a.

Z podanych przyczyn Sąd uznał decyzje organów obu instancji, za co najmniej przedwczesne.

Mając; powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz. 1302), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 250 § 1 p.p.s.a.