Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1001/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od pkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. II SAB/Op 81/15 w sprawie ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O. w przedmiocie wynagrodzenia oraz zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem pojazdu Ford Mondeo o nr rej. [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Starosty O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O., prowadzonego na skutek wniosku z dnia 22 czerwca 2012 r., wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Op 81/15): stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł (pkt 3) oraz zasądził od Starosty O. na rzecz A. W. kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 12 listopada 2015 r. A.W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę O. postępowania w sprawie przyznania zainteresowanemu wynagrodzenia oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem z drogi pojazdu marki Ford Mondeo, nr rej. [...], domagając się zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i to z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania od organu odpowiedniej sumy pieniężnej - na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." a także rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący twierdził, że jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] A. W. w O. i że w dniu 22 czerwca 2012 r. złożył w Starostwie Powiatowym w O. wnioski o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i wykonywanie dozoru nad 13 pojazdami, w tym nad wskazanym na wstępie samochodem osobowym marki Ford Mondeo. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. organ przyznał mu jednak wynagrodzenie (obejmujące wszystkie 13 pojazdów) w wysokości tylko 11.839,17 zł. W wyniku złożenia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., które rozpoznawało sprawę w trybie odwoławczym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., uchylił orzeczenia organów obu instancji.

Ww. sprawa została następnie ponownie rozpatrzona przez Starostę O. i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., które w dniu [...] kwietnia 2015 r. uchyliło kolejne postanowienie organu pierwszej instancji. Od tego czasu organ nie podjął żadnej merytorycznej decyzji w sprawie, poza nieskutecznym usiłowaniem przekazania do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. spraw dotyczących wynagrodzenia za ściągnięcie i dozór nad dziewięcioma z pojazdów wskazanych we wniosku. Pismem z dnia 6 lipca 2015 r. Starosta O. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie ww. pojazdu.

Skarżący podnosił w skardze także, iż pomimo wniesienia w piśmie z dnia 7 września 2015 r. zażalenia na przewlekłe postępowanie w sprawie, do chwili wniesienia skargi organ nie poczynił żadnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy. Kierowane bowiem do strony pisma (o wszczęciu postępowania i zobowiązujące do przedłożenia dokumentów na okoliczność wydatków związanych z dozorem nad pojazdem) były działaniami jedynie pozornymi, mającymi na celu przedłużenie postępowania, bez jego merytorycznego zakończenia.

W ocenie skarżącego, za przyznaniem na jego rzecz kwoty pieniężnej - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – przemawiał zaś fakt, że czynności, za które miało być przyznane wynagrodzenie, zostały wykonane jeszcze przed 2012 r. a ponadto wynagrodzenie to było by przyznane bez odsetek i uwzględnienia strat poniesionych przez skarżącego z powodu długiego okresu oczekiwania na przyznanie wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę Starosta O. wnosił o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Uwzględniając skargę - na podstawie art. 149 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał ją za uzasadnioną.

Zdaniem Sądu, organ przewlekłe prowadził ww. postępowanie, dopuszczając się przy tym rażącego naruszenia prawa. Mając zaś powyższe na uwadze, Sąd – na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. - wymierzył Staroście O. grzywnę w kwocie 200 zł (pkt 3 wyroku).

W motywach wyroku Sąd wyjaśnił, że ustalając jej wysokość miał na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a także fakt, że stan przewlekłości postępowania ustał przed rozpoznaniem skargi, gdyż w dniu 19 listopada 2015 r. Starosta O. wydał w tej sprawie orzeczenie. W przekonaniu Sądu, wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości miało też służyć realizacji funkcji: dyscyplinującej, represyjnej oraz prewencyjnej, zapobiegając ewentualnemu przyszłemu negatywnemu postępowaniu organu.

Ponadto Sąd wziął również pod uwagę, znaną mu z urzędu okoliczność, iż w dniu 30 grudnia 2015 r. zapadło również dwanaście innych orzeczeń sądowych, w sprawach ze skarg A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O., którymi wymierzono temu organowi grzywny w identycznej wysokości, co powodowało, że łączna wysokość orzeczonych kar była wystarczająco dla organu dolegliwa.

Jednocześnie Sąd nie orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącego, wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej, podnosząc, że z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż orzeczenie w tym względzie ma charakter fakultatywny a takie rozstrzygnięcie, w okolicznościach tej sprawy, było adekwatne. Skarżący nie wskazał bowiem, jakie konkretnie poniósł szkody i nie podał kwoty, jakiej się domagał. Z akt sprawy wynikało zaś - co strona pominęła - że w toku postępowania, tj. w dniu 22 listopada 2013 r., wypłacono skarżącemu kwotę 11.839,17 zł. Ponadto kwestia odsetek mogła być rozstrzygana tylko w postępowaniu merytorycznym przed organem administracyjnym lub przed sądem powszechnym.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w punkcie 3, A. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 149 § 2 w zw. z art. 138 p.p.s.a. - poprzez brak rozstrzygnięcia w sentencji wyroku w zakresie przyznania lub odmowy przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a., mimo złożenia wniosku w tym zakresie,

- art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących braku podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. mimo braku rozstrzygnięcia w wyroku w tym zakresie,

- art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż przesłanką przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a., jest wykazanie szkody przez skarżącego w sytuacji, gdy przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie przewiduje takiej przesłanki;

2. prawa materialnego, to jest, art. 149 § 2 p.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przesłanką przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - jest wykazanie szkody przez skarżącego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w zaskarżonej części i przekazanie - w tej części – sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podnosił, że skoro w złożonej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę O., został zawarty wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a. - to Sąd powinien był zawrzeć rozstrzygnięcie tej kwestii w sentencji wyroku. Tymczasem, chociaż w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się to tego zagadnienia, to jednak w sentencji brak było stosownego rozstrzygnięcia. Brak zaś stanowiska Sądu co do przyznania od organu na rzecz skarżącego ww. sumy pieniężnej, stanowiło naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego, brak było też podstaw, aby uzależniać przyznanie mu sumy pieniężnej (zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 p.p.s.a.) od konieczności wykazania szkody, jaką poniósł w wyniku bezczynności organu, a w konsekwencji uznania, że przedmiotowa suma pieniężna ma charakter odszkodowawczy.

Starosta O., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, podkreślał, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznanie złożonej przez A. W. w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wymaga podkreślenia, iż - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach zaskarżenia, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 30 grudnia 2015 r. orzekł, że Starosta O. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 200 zł (pkt 3) oraz zasądził od Starosty O. na rzecz A. W. kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Niniejszą skargą kasacyjną A. W. zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego tylko w punkcie 3, tj. w punkcie, w którym Sąd ten wymierzył organowi grzywnę, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Podniesione tymczasem w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczyły wyłącznie naruszenia przepisów art. 149 § 2, art. 138, art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie – zdaniem skarżącego – polegać miało na pominięciu przez Sąd I instancji w sentencji wydanego wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania lub odmowy przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej - na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – gdyż o tego rodzaju rozstrzygnięcie w skardze do Sądu I instancji wnioskował. Tymczasem Sąd Wojewódzki, chociaż w uzasadnieniu wyroku wypowiedział się w tej kwestii ( z którym to poglądem skarżący się nie zgodził), to jednak w sentencji wyroku nie zawarł w tym względzie stosownego rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę należy zatem wyjaśnić, że - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 tego artykułu, może orzec - z urzędu albo na wniosek strony - o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści przytoczonego przepisu wynika więc, że obie instytucje nie mają charakteru obligatoryjnego oraz, że możliwość zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego owej sumy pieniężnej są od siebie niezależne. Sąd może zatem albo orzec o wymierzeniu organowi grzywny, albo orzec o przyznaniu skarżącemu stosownej sumy pieniężnej albo orzec o obu tych kwestiach. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę spójnika "lub". Rozstrzygnięcia te są wydawane więc jako odrębne i niezależne od siebie a ich związek wynika jedynie z faktu, że mogą one zostać wydane wyłącznie w sytuacji uwzględnienia przez sąd administracyjny orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. (uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.)

Jeżeli zatem te dwa rozstrzygnięcia są od siebie niezależne, a brak jest w zaskarżonej części wyroku rozstrzygnięcia uwzględniającego, bądź oddalającego wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., to brak jest w ogóle, co do zasady, podstaw do dokonywania oceny podniesionych skardze kasacyjnej zarzutów. Brak jest bowiem w omawianym zakresie rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego. Przy tak zaś określonym zakresie zaskarżenia (pkt 3 wyroku Sądu I instancji) wszystkie zarzuty kasacyjne nie mogą odnieść skutku. Fakt wymierzenia przez Sąd Wojewódzki organowi - w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. - grzywny w żaden sposób nie był bowiem formalnie powiązany z możliwością przyznania skarżącemu wspomnianego świadczenia pieniężnego. Pominięcie przez Sąd Wojewódzki w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w tej ostatniej kwestii winno więc skutkować wniesieniem przez stronę wniosku o uzupełnienie wyroku a nie skargi kasacyjnej, skierowanej na zupełnie odrębne rozstrzygnięcie, choć zawarte w tym samym wyroku, w którym winno znaleźć się rozstrzygnięcie wnioskowane przez stronę (vide per analogiam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 787/16).

W rezultacie, brak wniesienia przez skarżącego wniosku o uzupełnienie wyroku Sądu Wojewódzkiego oznaczał, że brak było pełnego rozstrzygnięcia, objętego żądaniem zawartym w skardze a ponadto skierowanie skargi kasacyjnej tylko do pkt 3 wyroku Sądu I instancji (czyli do tej części wyroku, w której Sąd wymierzył organowi grzywnę) praktycznie uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii zawartych w zarzutach kasacyjnych. Nawet bowiem ocena uzasadnienia wyroku Sądu I instancji (pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a.) musiałaby być dokonywana tylko w odniesieniu do rozstrzygnięcia o wymierzeniu organowi grzywny.

Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł zatem jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy wskazać, iż w niniejszej sprawie skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uwzględniającej skargę wniósł ten sam podmiot, który zainicjował postępowanie przed Sądem I instancji. W takiej konfiguracji ustawodawca nie przewidział zaś możliwości zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.