Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 629/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] podjęta na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej prawidłowości wykonania robot budowlanych na działce nr 194, obręb [...] W. jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że w dniu 7 maja 2013 r. otrzymał pismo skierowane przez B. i J. S. właścicieli działki nr 62/4, obręb [...] W., informujące, że na działce sąsiedniej oznaczonej numerem 194 realizowane są roboty budowlane w sposób zagrażający bezpieczeństwu ich mienia tj. budynku przylegającego do wskazanej działki drogowej. W związku z tą informacją organ zwrócił się do Starosty W. z zapytaniem czy przyjął zgłoszenie lub udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej na działce drogowej nr 194, obręb [...] W.. Z udzielonej w dniu 28 lutego 2014 r. odpowiedzi wynika, że w dniu 30 sierpnia 2014 r. inwestor – W. [...], s.c. z siedzibą we W., dokonał w Starostwie Powiatowym w W. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na remoncie drogi gminnej obejmującej m.in. podbudowę, warstwę wiążącą, nawierzchnię utwardzoną oraz odwodnienie liniowe zlokalizowane w granicach działki drogowej.

Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu, co stwierdzono zaświadczeniem Starosty W. z dnia [...]r.

Po uzyskaniu tych informacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w dniu 19 marca 2014 r. zawiadomił uprawnione podmioty o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych na działce nr 194, obręb [...] W., oraz terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowej działki, wyznaczonym na dzień 8 kwietnia 2014 r.

Podczas tej czynności stwierdzono, że na działce stwierdzono, że na działce nr 194 wykonano nawierzchnię asfaltową a po jej lewej stronie od drogi powiatowej dz. nr 200/2 ( droga powiatowa Nr [...] D) wykonano kanał kamienny — odwodnienie liniowe. Szerokość drogi zmierzono w wybranych punktach i wynosiła 3m.. a w miejscu zjazdu na drogę powiatową nr 200/2 szerokość wynosiła ok. lim. Wymiary wykonanego kanału wynoszą odpowiednio: szerokość dna kanału 0,3 m, szerokość góry kanału 1,1 m., grubość obudowy kanału wynosi ok. 0,3 m i wysokości 0,53 m a przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 62/4 (własność J. i B. S.) wysokość kanału wynosi 1,30 m. Odległość kanału od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 62/4, obręb [...] W., wynosi od 0,6 do 0,7 m. W wzdłuż kanału odwadniającego postawiono elementy wyposażenia drogowego tj. 8 słupków drogowych odblaskowych. W połowie wykonanej drogi asfaltowej na działce nr 194 wykonany jest przepust o średnicy ok. 300 mm wychodzący na działkę nr 33. Przy rogu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 62/4 na końcu kanału odwadniającego wykonany jest pod drogą ( dz. nr 194) przepust o średnicy ok. 400 mm, którego wylot znajduje się po drugiej stronie drogi - działka nr 32. Wylot przepustu obudowany jest kamieniami, który usytuowany został od budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 32 w odległości od 0,58 do 0,84 m. Woda odprowadzana jest ciekiem wodnym do istniejącego strumyka. Odległości cieku wodnego łączącego się z odwodnieniem liniowym drogi, od budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 32 wynosi od 1,35 do 2,75 m a szerokość cieku wynosi 0,5 m ( usytuowany jest wzdłuż drogi powiatowej). Ponadto na kanale odwodniającym po stronie działki nr 62/4 wykonano równoległe do drogi dwa przepusty o średnicy 380 mm i 320 mm umożliwiające komunikację drogową z budynkiem mieszkalnym i działką nr 62/4. Ze strony inwestora robót budowlanych osobą nadzorującą wykonywanie robót budowlanych był Z. S. posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie dróg, który oświadczył, że roboty budowlane na dzień przeprowadzonej wizji na działkach 198 i 62/21 nie zostały zakończone. Zgłoszenie zakończenia robót na dz. nr 194 nie jest wymagane.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 8 ustaw Prawo budowlane (tekst jednolity z 2013 poz. 1409 ze zm.) remont oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ponadto wskazał, że w dniu 25 kwietnia 2014 r. wydał postanowienie nr 25/2014 wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na remoncie drogi (obejmujących m.in. podbudowę, warstwę wiążącą, nawierzchnię utwardzoną oraz odwodnienie liniowe zlokalizowanej w W. dz. nr 194, 198, 62/21 obręb 9 W.) realizowanej na podstawie zgłoszenia z dnia 30 sierpnia 2012 r. robót budowlanych w Starostwie W. oraz nałożył na inwestora [...] obowiązek przedstawienia:

1) inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich ekspertyzą techniczną, która powinna również zawierać:: przekroje przez wykonane warstwy przedmiotowej drogi z podaniem grubości wykonanych warstw odpowiedzieć czy wykonany kanał do odprowadzenia wód deszczowych z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr 194 i z działek sąsiednich ma wpływ na konstrukcję budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 62/4 i budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 32, będących w bezpośrednim sąsiedztwie.

W przypadku wystąpienia nieprawidłowości należy podać zakres robót niezbędnych do wykonania wraz ze sposobem ich przeprowadzenia - celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr 194 do stanu zgodnego z przepisami ustawy Prawo budowlane

2) Pomiaru geodezyjnego powykonawczego drogi oznaczonej jako działka nr 194, z którego będzie wynikało jednoznacznie czy wykonana nawierzchnia asfaltowa, kanał odwadniający i przepusty wykonane są w granicy działki j.w.

3) Pozwolenia wodno-prawnego odprowadzenia wód deszczowych do strumyka znajdującego za budynkiem gospodarczym zlokalizowanym na działce nr 32.

W dniu 28 maja 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wpłynęły opinia techniczna "Remontu drogi gminnej na dz. nr 194, obręb [...] W." z maja 2014 r. sporządzona przez mgr inż. M. S. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności drogowej do kierowania robotami budowlanymi będąca wykonaniem nakazów postanowienia nr 25/2014. W opracowaniu tym autor stwierdził, że konstrukcja jezdni drogi wykonana została zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i budownictwa z dnia 02.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U .1999.43.430 z późn. zm). Wykonane odwodnienie liniowe w postaci rowu trapezowego z obudową z kamienia łamanego nie ma wpływu na konstrukcję budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr 62/4 i budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr 32. Zgodnie z wyżej przytoczonym Rozporządzeniem dział IV rozdział 1 brak jest podanej minimalnej odległości urządzeń odprowadzających wody opadowe tego rodzaju od zabudowy co wskazuje możliwość budowy tego typu urządzeń odwadniających bezpośrednio przy budynkach.. Ponadto zastosowane umocnienie uniemożliwia infiltrację wód opadowych do ziemi. Poziom posadowienia kanału względem budynków znajduje się poza klinem odłamu kąta stoku naturalnego. Wody roztopowe oraz opadowe z terenu działki nr 194 nie są wprowadzone bezpośrednio do wód urządzeń wodnych oraz ziemi co zgodnie z art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. — Prawo wodne ( Dz. U z 2012 r. w sprawie warunków jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi) - nie wymaga uzyskania pozwolenia wodno-prawnego. Opinia Techniczna zawiera (stanowisko) co do prawidłowości wykonania robót budowlanych wyrażone w następujących oświadczeniach

1. Konstrukcja jezdni drogi wykonana została zgodnie z rozporządzeniem

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie

2. odwodnienie liniowe w postaci rowu trapezowego nie ma wpływu na konstrukcję budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr 62/4 i budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 32 ponieważ zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 02.03.199 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który mówi, że nie ma podanej odległości urządzenia odprowadzającego wody opadowe od zabudowy co wskazuje możliwość budowę tego typu urządzeń odwadniających bezpośrednio przy budynkach.

3. Wody opadowe z terenu działki nr 194 są nie odprowadzane bezpośrednio do strumyka

4. Zastosowane materiały budowlane posiadają atesty dopuszczające do stosowania

5. Roboty budowlane wykonano zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, obowiązującymi przepisami i normami.

6. Obiekt budowlany - droga została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami polskimi techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób zapewniający spełnienie wymagań podstawowych dotyczących

- bezpieczeństwa konstrukcji

- bezpieczeństwa użytkowania

- odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska

- ochrony przed hałasem i drganiami

- zapewniono ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich

7. Ponadto spełnia wymagania do użytkowania i nie pogarsza stanu przez rozpoczęciem robót drogowych i nadaje się do eksploatacji.

Zalecenia zawarte w pkt 7 powyższego opracowania dotyczące zamontowania barierek ochronnych - typu U-51 i U-12, są to elementy wyposażenia drogowego znajdują się poza kompetencjami organu nadzoru budowlanego. (Organ orzekający podał też w uzasadnieniu, że w toku postępowania został zawiadomiony przez A. sp. z o.o. właściciela działek graniczących z działką drogową nr 194, objęta działaniami inwestorskimi o zawisłej przed Sądem Rejonowym w W. sprawie rozgraniczenia działek w obrębie działki nr 194 – sygn. akt [...] oraz wszczęciu przez Wójta Gminy S. postępowania rozgraniczającego dla nieruchomości oznaczonych jako działki gruntu 32, 33, 745, graniczących z działką oznaczoną numerem 194 i z działkami o numerach 200/2 i 35/6 oraz dla nieruchomości stanowiących działkę oznaczoną numerem 65/6, graniczącą z działką nr 198 i z działkami o numerach 64 i 194, co spowodowało podjęcie w dniu [...] r. postanowienia Nr [...] o zawieszeniu postępowania wszczętego w dniu [...] r. Nieważność tego postanowienia stwierdził D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].

Ponadto A. sp. z o.o. poinformował organ nadzoru budowlanego o toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowych robót w celu dokonania oceny ich ewentualnego wpływu na obszar Natura 2000).

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wyjaśnił, że zgodnie z poświadczonym w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów znajdujących się w zasobach geodezyjnych Starostwa Powiatowego działka nr 194 na mapach oznaczona jest symbolem "dr" (działka drogowa), dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], co przeczy zarzutom A. sp. z o.o., twierdzącej, że jest to działka budowlana.

Ponadto wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone są w oparciu o dokonane w Starostwie Powiatowym w W. w dniu 30 sierpnia 2012 r. przez Inwestora zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie drogi gminnej zlokalizowanej na dz. nr 194, 198 i 62/21 obręb 9 W., które zostało skutecznie przyjęte poprzez wydanie przez Starostę W. zaświadczenia w dniu [...] r. Inwestor powyższe roboty budowlany wykonywał pod nadzorem osoby właściwie uprawnionej spełniając tym samym jeden z warunków wydanego przez Starostę W. zaświadczenia.. Organ Administracyjno- Budowlany z chwilą zgłoszenia zamiaru i . wykonania robót budowlanych ocenia czy będący do wykonania zakres wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Wydając zaświadczenie będące skutecznym przyjęciem zgłoszenia uznał, że jest zgodny z przepisami w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wpływa na pogorszenie warunków ochrony krajobrazu. Inwestor przedłożył ocenę techniczną sporządzoną przez osobę upoważnioną w której stwierdzono, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną, i droga może być eksploatowana.

Autor opracowania stwierdził również, że budowa odwodnienia liniowego w postaci rowu trapezowego nie ma wpływu na konstrukcje budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr 62/4 i budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 32 ponieważ zgodnie z obowiązującymi przepisami powołanymi powyżej, nie ma określonej odległości urządzenia odprowadzającego wody opadowe od zabudowy, co wskazuje możliwość budowy tego typu urządzeń odwadniających bezpośrednio przy budynkach. Zatem nie stwarza ono zagrożenia dla bezpieczeństwa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr 62/4, obręb [...] W. będącego własnością Państwa S. ani dla budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 32.

Wody opadowe z terenu działki nr 194 nie są odprowadzane bezpośrednio do strumyka w związku z tym nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne.

Organ stwierdził również, że roboty budowlane wykonano zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, obowiązującymi przepisami i normami.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. uznał, że postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie przepisu art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśniając jednocześnie, że bezprzedmiotowość, o której stanowi powołany przepis oznacza brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać załatwiającej sprawy poprzez rozstrzygnięcie, co do istoty.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez J. S. oraz A. sp. z o.o., która uzupełniła odwołanie wniesione w dniu 4 marca 2016 r. pismem z dnia 22 marca 2016 r.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił – zachowując kolejność chronologiczną – czynności procesowe podjęte dotychczas w sprawie, następnie stwierdził, że postepowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych na działce nr 194, obręb [...] W. podlega umorzeniu, ale z powodów innych niż wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że w toku postępowania prowadzonego w rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w dniu [...] r. wydał w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wcześnie powoływanej, postanowienie Nr [...].

Jednocześnie wojewódzki organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że podejmując postanowienie na podstawie wskazanego powyżej przepisu należy uwzględnić to, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust.1 powoływanej ustawy.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w orzecznictwie administracyjnym wskazuje się bezskuteczny upływ 2 - miesięcznego terminu z art. 50 ust 4 ustawy Prawo budowlane i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tejże ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane (patrz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23.03.2016r. sygn. akt II SA/Wr 530/15, wyrok NSA z dnia 27,11.2007r. sygn. akt II OSK 1558/06).

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nastąpiła. Organ stopnia powiatowego w powyżej określonym terminie nie wydał decyzji o której mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wydane natomiast przez niego postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym poprzez stwierdzenie nieważności.

W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle powyższego uznał, iż postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych na działce nr 194 w W. należy zakończyć decyzją wydaną na podstawie art 105 § 1 kpa, bowiem nie ma podstaw prawnych do merytorycznego załatwienia sprawy na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez A. sp. z o.o.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka wniosła o

"I. stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji obu instancji oraz spowodowanie załatwienia sprawy samowolnej budowy drogi na działce 194 położonej w W. zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane poprzez naruszenie:

• przepisów prawa procesowego:

- art. 6, 7, 8, 10, 15, 77 § 1, 139 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej: "kpa") oraz art. 7 i 78 Konstytucji RP

• poprzez rażące naruszenie prawa, przepisów prawa materialnego:

- art. 48 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), w sposób opisany w art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 kpa poprzez rażące naruszenie prawa,

- art. 105 par. 1 kpa

II. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych,

III. przyjęcie na podst. art. 106 § 3 p.p.s.a. istotnych dowodów w sprawie, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy - skargi wniesionej przez stronę Skarżącą:

• dokumentacji fotograficznej - 6 zdjęć;

• mapy z ewidencji gruntów z 08.01. 2013 r.;

• Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja Nietoperzy [...] (DZ.U. Woj. [...]), dokumentacji fotograficznej - cztery zdjęcia;

• Postanowienia z dnia [...] r. Sądu Rejonowego w W., VIII Wydziału Cywilnego o Sygn. akt [...],

IV. ewentualnie, działając z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia skargi o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji.

Dodatkowo na podstawie art. 61 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. A. sp. z o.o. wniosła wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonych decyzji obu instancji przez DWINB we Wrocławiu do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu Administracyjnego wydanego w wyniku rozpatrzenia niniejszej skargi, ponieważ wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji jest szczególnie uzasadniony jeśli weźmie się pod uwagę, wagę wykazanych poniżej naruszeń prawa".

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna argumentacja, odnosząca się do poszczególnych zarzutów w której wykorzystano poglądy prezentowane w judykaturze administracyjnej oraz doktrynie. Argumentacja została uzupełniona pismem doręczonym Sądowi w dniu 31 stycznia 2017 r., w którym wniesiono dodatkowo o przyjęcie do akt sprawy uzupełniających z dokumentów stanowiących załączniki skargi tj.: decyzji Wojewody W. z dnia [...] r. w sprawie skomunalizowania m.in. działki nr 194 w W. i decyzji Wojewody D. z dnia [...] uchylającej w całości decyzję Starosty W. z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na "odbudowę drogi łączącej ul. G. z ul. W. wraz z utwardzeniem powierzchni gruntu działek budowlanych w W. dz. nr 61/4, 61/5, 61/6, 61/16, 62/6, 62/7, 62/8, 62/9, 62/10, 62/21, obręb 9 W.", z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie z dnia 16 września 2016 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wraz z odpowiedzią na skargę przekazane zostało Sądowi postanowienie tego organu z dnia [...] odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest zasadzie dwuinstancyjności zawartej w art. 15 kpa i gwarantowanej konstytucyjnie poprzez treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzje. Oznacza to, że omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji poprzez skorzystanie przez uprawniony podmiot z odwołania lub innego środka zaskarżenia, który skutecznie wniesiony powoduje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i gwarantuje uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że ustawodawca tworząc poprzez przepis art. 138 kpa koncepcję zasady dwuinstancyjności ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie – co do zasady – merytoryczne. Z tego względu dla uznania, że konstytucyjna zasada dwuinstancyjności w toku postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarczy stwierdzić, że w danej sprawie podjęte zostały dwa rozstrzygnięcia organów właściwych instancyjnie (dwóch różnych), ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te poprzedziło przeprowadzenie przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania "umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest w ogóle prowadzone" (np. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/99, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95; wyrok WSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz.35).

Wobec przyjętej koncepcji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w każdym przypadku zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji poprzez wniesienie środka zaskarżenia powstaje obowiązek traktowania przez właściwy organ postępowania odwoławczego jako powtórzenia procesu rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej i podjęcia w niej rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działania organu drugiej instancji nie mogą mieć charakteru wyłącznie kontrolnego, ale muszą być działaniami merytorycznymi, równoważnymi działaniom organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann: glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989 z. 8, str. 147). Stosownie do tych wymogów obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, tak jakby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Uwzględniając powyższe należy wskazać dodatkowo, że zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest wskazanie, jak należy daną - indywidualną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadę prawdy obiektywnej (np wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, lex nr 1145626).

W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom, obarczając przez to podjęte orzeczenie wadliwością uprawniającą do uwzględnienia skargi.

Zastosowany przy orzekaniu przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa zawiera zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję". Poprzez taki skrót wyrażona została zasada, że organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia swojego postępowania w sprawie doszedł do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji, a nowe powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie ograniczył się – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – do konkluzji przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy ani samodzielnie nie ustalił stanu faktycznego sprawy, ani nie odniósł się do dowodów przeprowadzonych w sprawie na podstawie, których organ pierwszej instancji ustalił zasadnicze kwestie w sprawie. Organ odwoławczy nie wyjaśnił nawet w uzasadnieniu, czy akceptuje ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Z literalnej treści uzasadnienia organu drugiej instancji wynika, że – wbrew wskazanej powinności – nie dokonał on ponownego rozpatrzenia sprawy, a jedynie – w wąskim zakresie – ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ponadto – co istotne wobec obowiązującej koncepcji zasady administracyjności – organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a brak odniesienia się do zarzutów odwołania dowodzi nierozpoznania przez organ drugiej instancji sprawy w jej całokształcie i stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (np. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt. III SA/Kr 991/16, lex 2181 522; z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 764/15, lex nr 19 39324).

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Sąd uznał, że orzekając w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić skargi Sądu zawarte w uzasadnieniu, a ponadto ocenić, czy przedmiotowe roboty budowlane stanowią remont w rozumieniu art. 3 pkt powoływanej poprzednio ustawy – Prawo budowlane.