Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 29/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5,
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1a, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Komendant Policji dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 1, 2, 3, 6 i 8 wniosku skarżącego E. G. z dnia 17 stycznia 2019 r., II. zobowiązuje Komendanta Policji do rozpoznania wniosku skarżącego E. G. z dnia 17 stycznia 2019 r. w zakresie pkt 1, 2, 3, 6 i 8 w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego E. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 17 stycznia 2019 r. E. G. zwrócił się do Komendanta Policji - za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP - o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1. Przez jaką liczbę dni w okresie od [...]. do [...] aspirant M. K., dalej również jako "funkcjonariusz", faktycznie nie realizował obowiązków służbowych w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, a w szczególności przez ile dni nieprzerwanie trwała jego absencja

(z uwzględnieniem daty rozpoczęcia zwolnienia lekarskiego i daty jego zakończenia).

2. Czy w powołanym okresie absencja chorobowa w służbie aspiranta M. K. dezorganizowała pracę jednostki organizacyjnej Policji, wymagała podejmowania przez jego przełożonych stałych działań organizacyjnych,

tj. wyznaczania zastępstw, zapewnienia dni wolnych za pełnione przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze w celu przeciwdziałania dezorganizacji pracy w komórce organizacyjnej Policji

i umożliwienia wywiązywania się przez nią z ustawowych obowiązków.

3. Kopia wniosku o przydzielenie dodatkowego rejonu służbowego - powierzenie

w zastępstwie innemu funkcjonariuszowi obowiązków służbowych aspiranta M. K. (dotyczy okresu - vide: ust. 1 wyżej).

4. Kopia skierowania/wań aspiranta M. K. z urzędu do komisji lekarskiej w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego (dotyczy okresu -vide: ust. 1 wyżej).

5. Kopia skierowania/wań aspiranta M. K. z urzędu do komisji lekarskiej w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej

i psychicznej do służby (dotyczy okresu -vide: ust. 1 wyżej).

6. W przypadku braku dokumentu, o którym mowa w ustępie 3 i 4 wyżej, podanie przyczyn takiego stanu rzeczy.

7. Kopia skierowania/wań aspiranta M. K. do lekarza medycyny pracy – badania profilaktyczne/kontrolne policjanta (dotyczy okresu -vide: ust. 1 wyżej).

8. Kopia wniosku Komendanta Policji do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie "stwierdzenia zasadności zwolnienia ze służby" aspiranta M. K. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji

- w przypadku braku wniosku, podanie przyczyn takiego stanu rzeczy (dotyczy okresu -vide: ust. 1 wyżej).

9. Przebiegu służby z uwzględnieniem: daty przyjęcia do służby, daty nadania stopni służbowych, jednostki w których odbywał służbę wraz z informacją

o nazwach i datach zajmowania poszczególnych stanowisk.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 31 stycznia 2019 r., Komendant Policji poinformował E. G., że:

Ad. 1 Dane na temat stanu zdrowia asp. M. K. oraz powodu jego absencji w służbie nie stanowią informacji publicznej. Sprawami publicznymi nie są bowiem konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym.

Ad. 2 Niepełnienie służby w Policji przez długi okres czasu nie pozostaje bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której nieobecny asp. M. K. pełni dotychczas służbę.

Ad. 3 W załączeniu przesyła kopię wniosku o przydzielenie dodatkowego rejonu służbowego z dnia [...]

Ad. 4, 7 Organ zobowiązany nie posiada cyt.: skierowań (...) do komisji lekarskich w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby (...) skierowań (...) do lekarza medycyny pracy" w okresie wskazanym we wniosku, jak również cyt.: "wniosku Komendanta Policji (...)

o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia zasadności zwolnienia ze służby aspiranta M. K.". Jednocześnie informuje, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ma charakter fakultatywny.

Ad. 5 Odnosząc się do żądania przekazania kopii skierowania wskazanego funkcjonariusza do komisji lekarskiej w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby informuje, że nie może ono być spełnione

w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. Art 1 ust. 2 wskazanej ustawy zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy tryb

i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych służy stosowaniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku

z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych. Przepisy wskazanego rozporządzenia określają natomiast zasady przetwarzania danych osobowych (art. 5), w tym przetwarzanie szczególnych kategorii danych osobowych (art. 9) do których należą wnioskowane dane.

Ad. 8

Art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu.

Ad. 9

1. od [...] - [...]. - służba kandydacka w OPP w W.;

2. [...] - ponownie przyjęty do służby - kursant OPI KPP S.;

3. [...] - aplikant OPI KPP w S.;

4. [...] - aplikant ZPI KP w D.;

5. [...] - mianowany starszym posterunkowym;

6. [...] - policjant ZPI KP w D.;

7. [...] - mianowany na stopień sierżanta;

8. [...] - [...] - powierzenie obowiązków dzielnicowego Zespołu Dzielnicowych OP KP w D.;

9. [...] mianowany dzielnicowym Zespołu Dzielnicowych

OP KP w D.;

10. [...] - mianowany na stopień młodszego aspiranta;

11. [...] - mianowany na stopień aspiranta;

12. [...] - mianowany na starszego dzielnicowego Zespołu Dzielnicowych

OP KP w D..

Pismem z dnia 5 marca 2019 r. E. G. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym,

że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie w zakresie wskazanym we wniosku;

- art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. przez bezpodstawne uznanie, że informacje objęte wnioskiem skarżącego nie mieszczą się w zakresie tychże artykułów i tym samym nie posiadają waloru informacji publicznej;

- art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przez uznanie, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego

i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) wyraża normy szczególne, które znajdują zastosowanie przed u.d.i.p.; informacja publiczna w postaci liczby dni przez jaką funkcjonariusz publiczny – policjant, faktycznie nie realizował obowiązków służbowych w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, kopii skierowania funkcjonariusza z urzędu do komisji lekarskiej w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby i zanonimizowanej kopii wniosku o przydzielenie dodatkowego rejonu służbowego podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej;

- art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - przez uznanie,

że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia

27 kwietnia 2016 r. zawiera normy ograniczające prawo do informacji publicznej

w państwie członkowskim Unii Europejskiej - Polska, pomimo treści art. 6 ust 1

lit. e) i art. 86 tegoż rozporządzenia;

- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, przez niezastosowanie skutkującej brakiem wydania odpowiedniej decyzji w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 17 stycznia 2019 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych - vide: ust 1, 3 i 5 powołanego wniosku oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 31 stycznia 2019 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 – j.t. ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Dokonując oceny zgodności z prawem działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Tryb i zasady udzielania informacji publicznej określają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 – j.t. ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.".

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach

i w trybie w niej określonych. Na podstawie art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje,

z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Zgodnie z art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej

w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących

z powszechnych wyborów.

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,

w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne,

w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. precyzuje zakres informacji podlegających udostępnieniu, przy czym wyliczenie w nim zawarte ma charakter katalogu otwartego, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności". Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej podmiot zobowiązany,

po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie – nie dłużej niż w terminie 14 dni, udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji.

Na gruncie ww. ustawy stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu rozpoznanie wniosku np. poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego); bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), bądź poinformowaniu pisemnie wnioskodawcy, że informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP); poinformowaniu, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. 14-dniowy termin, o którym mowa stanowi zatem czasowe ramy, w których organ powinien podjąć działanie związane z oceną wniosku i jego rozpoznaniem.

W sprawie będącej przedmiotem badania sądu skarżący domagał się udzielenia informacji dotyczących konkretnej osoby, danych dotyczących jej nieobecności, wpływu jej absencji w służbie na działanie jednostki Policji, w której osoba ta służbę odbywa, a także podejmowanych przez zwierzchników działań w związku z nieobecnością w służbie zarówno w stosunku do tej osoby, jak i w odniesieniu do jednostki Policji, celem zapewnienia jej prawidłowego funkcjonowania.

Organ zobowiązany do udzielenia informacji częściowo wniosek rozpoznał udzielając żądanych informacji, bądź zajmując stanowisko w przedmiocie odmowy udzielenia informacji czy to z powodu uznania, że w określonym zakresie żądane dane nie stanowią informacji publicznej, czy też przyjęcia, że nie mogą one zostać udostępnione z uwagi na fakt, iż przepisy innych aktów prawnych przewidują odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Dokonując oceny prawidłowości reakcji organu na żądanie objęte wnioskiem skarżącego należy zatem określić, czy dane, których udostępnienia domagał się skarżący w kolejnych punktach stanowią informację publiczną oraz, czy organ rozpoznał poszczególne żądania zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla przejrzystości wywodu sąd odniesie się kolejno do każdego z punktów wniosku i udzielonej przez organ odpowiedzi.

W punkcie pierwszym skarżący domagał się wskazania liczby dni, w okresie od [...] do [...] przez którą aspirant M. K. faktycznie nie realizował obowiązków służbowych, w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim. Organ odmówił udzielenia informacji w tym zakresie uznając, że żądane dane stanowią informację o stanie zdrowia innego funkcjonariusza i w związku z tym uznał, że nie stanowią one informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów u.i.d.p.

W ocenie sądu zestawienie żądania skarżącego w tym zakresie z treścią odpowiedzi prowadzi do wniosku, że organ udzielił odpowiedzi "nie na temat". Skarżący nie domagał się bowiem udzielenia informacji o stanie zdrowia funkcjonariusza, ani o przyczynach jego absencji, a o liczbie dni, w których nie realizował on obowiązków służbowych w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim. W żadnej mierze, jak wynika z treści pkt 1 wniosku, żądane informacje nie dotyczyły ani stanu zdrowia, ani powodu nieobecności funkcjonariusza w służbie. W ocenie sądu zatem organ dokonał oceny prawnej charakteru innych informacji, aniżeli tych których udzielenia domagał się skarżący, co z kolei oznacza, że jego wniosek w tym zakresie faktycznie nie został rozpoznany. Rzeczą organu było bowiem ocenić, czy informacja o ilości dni niepełnienia służby przez funkcjonariusza publicznego stanowi informację publiczną i albo jej udzielić albo odmówić udzielenia z uwagi na ograniczenia, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W punkcie drugim, skarżący domagał się wskazania, czy nieobecność w służbie funkcjonariusza dezorganizowała pracę jednostki i czy w związku z tym konieczne było podejmowanie przez przełożonych stałych działań organizacyjnych (które skarżący wymienił), celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostki organizacyjnej Policji. Na pytanie to organ udzielił ogólnej odpowiedzi, potwierdzającej oczywisty fakt, iż długotrwała absencja funkcjonariusza z natury nie pozostaje bez wpływu na funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce, w której funkcjonariusz pełni służbę. Organ zaniechał jednak udzielenia odpowiedzi na dalszą część wniosku zawartego w punkcie drugim, mianowicie nie wskazał, czy podejmowano w związku z nieobecnością funkcjonariusza stałe działania organizacyjne polegające na wyznaczaniu zastępstw i zapewnienia dni wolnych za pełnione przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze. Tym samym wniosek skarżącego w tej części nie został w ogóle rozpoznany.

W punkcie trzecim skarżący domagał się nadesłania kopii wniosku

o przydzielenie dodatkowego rejonu służbowego w zastępstwie za nieobecnego funkcjonariusza i taki dokument został mu udostępniony. Skarżący zakwestionował zasadność zanonimizowania daty, od której funkcjonariusz przebywa na zwolnieniu lekarskim. W ocenie sądu informacja ta stanowi informację publiczną, bowiem data od której funkcjonariusz jest nieobecny w pracy z powodu choroby stanowi jednocześnie informację o stanie osobowym jednostki Policji, ewentualnej konieczności zapewnienia zastępstwa za nieobecną osobę, przeorganizowania wyznaczonych służb, zapewnienia realizacji zadań służbowych z pominięciem nieobecnego funkcjonariusza, innymi słowy stanowi ona element informacji o funkcjonowaniu jednostki organizacyjnej Policji. Zarazem sama data, od której policjant przebywa na zwolnieniu lekarskim nie podlega, zdaniem sądu, ochronie, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem nie zawiera ona danych wrażliwych np. o rodzaju schorzenia, czy stanie zdrowia funkcjonariusza.

W konsekwencji brak było, w ocenie sądu podstaw do anonimizacji dokumentu w tym zakresie.

W punkcie czwartym i siódmym skarżący domagał się przesłania kopii skierowania (czy też skierowań) funkcjonariusza odpowiednio do komicji lekarskiej

i lekarza medycyny pracy. Z odpowiedzi udzielonej przez organ wynika, że dokumentów tych nie posiada, co należy uznać za wyczerpujące rozpoznanie wniosku skarżącego w tym zakresie. Organ nie może bowiem udzielić informacji, której nie wytworzył.

W punkcie piątym wniosku skarżący domagał się udostępnienia kopii skierowania funkcjonariusza, z urzędu, do komisji lekarskiej, w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w okresie od

[...] do [...] Organ odmówił udostępnienia tych danych, powołując się na art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i wskazując, że istnieje akt prawny, który określa zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi – rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679, które w art. 5 i art. 9 określa zasady i tryb przetwarzania danych osobowych pozostających pod ochroną.

W ocenie sądu argumentacja organu w zakresie zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jest wadliwa. Z udzielonej skarżącemu odpowiedzi można bowiem wysnuć wniosek, że organ uznał, iż dokument, który dotyczy stanu zdrowia funkcjonariusza jest informacją publiczną, ale zasady i tryb udzielenia tej informacji regulują przepisy odrębne (tym samym organ zaprzeczył własnemu stanowisku wyrażonemu w punkcie pierwszym odpowiedzi na wniosek). Tymczasem w ocenie sądu dokumenty, które zawierają dane sensytywne dotyczące stanu zdrowia, przyczyn skierowania do komisji lekarskiej, czy stwierdzonych u funkcjonariusza chorób, dolegliwości itp. nie stanowią informacji publicznej. Są to dane objęte sferą prywatności, w żaden sposób nie wiążą się z funkcjonowaniem jednostki organizacyjnej Policji, odnosząc się wyłącznie do osoby, której dotyczą. Nie są zatem sprawami publicznymi. Nie ma racji organ wywodząc, że tryb i zasady udostępniania tych informacji zawierają wskazane przez niego przepisy, a skoro tak, to ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania.

W tym miejscu należy odwołać się do wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt

I OSK 4282/18. Sąd wyjaśnił, że "w treści art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ustawodawca wyraźnie posługuje się zarówno pojęciem "zasad", jak i "trybu" dostępu do informacji publicznej, rozróżniając tym samym te kategorie, a u.d.i.p. w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz sytuacji beneficjentów tego prawa i podmiotów zobowiązanych do jego realizacji, jak i unormowania o charakterze procesowym, należy przyjąć, że pod pojęciem "zasad dostępu do informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy rozumieć normy prawne kształtujące zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz kompetencje podmiotów w zakresie realizacji tego publicznego prawa podmiotowego. Zasady dostępu do informacji publicznej wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne. Zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa administracyjnego definicją, normy materialnoprawne są to bowiem normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, przy czym adresatami tymi są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz w stosunku do znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Ponadto są to normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym

(zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola

w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa

i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy materialnoprawne mogą kształtować prawa lub obowiązki ich adresatów bezpośrednio, albo też wymagać dla swojej konkretyzacji odpowiedniego działania organu administracji publicznej (bądź innego organu działającego w imieniu Państwa) – w tym drugim wypadku adresatem danej normy jest również, ale w innym sensie, organ administrujący (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2018, s. 89). Normy materialnoprawne są to zatem normy, które - przy uwzględnieniu wyżej wskazanej specyfiki materii, jakiej dotyczą - wyrażają zakaz albo nakaz określonego działania skierowany zarówno do podmiotów stojących na zewnątrz administracji, jak i do organów administracji publicznej powołanych do konkretyzowania tych norm.

Z kolei pod pojęciem "trybu dostępu do informacji publicznej" należy rozumieć wyznaczony normami prawnymi określony sposób postępowania i załatwiania spraw

z zakresu dostępu do informacji publicznej. Tryb dostępu do informacji publicznej określany jest zatem przez normy o charakterze procesowym. Są to normy, które uzupełniają normy materialnoprawne poprzez to, że "pomagają" w podjęciu określonego rozstrzygnięcia, wprowadzając sformalizowane reguły w tym zakresie i dając adresatowi aktu możliwość obrony, a także gwarantując mu pewien wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Normy określające tryb postępowania regulują proces polegający na skonkretyzowaniu treści normy materialnoprawnej w stosunku do określonego podmiotu (por. J. Borkowski: Normy formalne prawa administracyjnego a procedura administracyjna, AUW, Prawo CXLIII, Wrocław 1985, s. 38) poprzez wyrażenie zakazu albo nakazu określonego działania w sprawie, a tym samym ustanawiając zwłaszcza po stronie organu administracji publicznej (chociaż nie tylko) szereg obowiązków procesowych".

Tymczasem organ nie dokonał praktycznie żadnej oceny charakteru żądanych informacji, nie wyjaśnił z jakich względów uznał, że zastosowanie mają w tym przypadku przepisy ustawy o ochronie danych osobowych oraz wskazanego rozporządzenia nr 2016/679, a przytoczone przez organ przepisy nie odnoszą się ani do zasad ani do trybu udzielania informacji stanowiącej informację publiczną. Niemniej jednak faktyczna odmowa udzielenia żądanej informacji była, zdaniem sądu prawidłowa, bowiem – jak już wyżej wskazano, nie jest to informacja o sprawach publicznych.

W punkcie szósty wniosku skarżący domagał się udzielenia informacji

o przyczynach braku dokumentów opisanych w punktach 3 i 4 w przypadku gdyby organ ich nie posiadał. W udzielonej skarżącemu odpowiedzi punkt szósty wniosku został całkowicie pomięty, co oznacza, że wniosek w tym zakresie w ogóle nie został rozpoznany.

W punkcie ósmym skarżący żądał udostępnienia kopii wniosku Komendanta Policji do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S.

o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie "stwierdzenia zasadności zwolnienia ze służby" funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji - w przypadku braku wniosku, podanie przyczyn takiego stanu rzeczy. W odpowiedzi organ przytoczył treść art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i wyjaśnił, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użycie zwrotu "można zwolnić". Tym samym organ nie rozpoznał wniosku skarżącego w tym zakresie, bowiem udzielona odpowiedź nie koresponduje w żaden sposób z żądaniem skarżącego.

W punkcie dziewiątym organ odniósł się do żądania skarżącego udzielając wyczerpującej odpowiedzi.

Przeprowadzona wyżej analiza wniosku i sposobu jego rozpoznania przez organ, dokonana w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że został on prawidłowo rozpoznany w odniesieniu do punktów 4, 5, 7 i 9. W przypadku żądań zawartych w punktach 1, 2, i 8 udzielona przez organ odpowiedź nie koresponduje z treścią wniosku, żądanie opisane w punkcie 6 wniosku nie zostało rozpoznane w ogóle, natomiast udzielając odpowiedzi na punkt 3 wniosku organ niezasadnie dokonał anonimizacji dokumentu we wskazanym w skardze zakresie.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie i – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności, w tym wypadku nie rozpoznał wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wskazać przy tym należy, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć zarówno takie sytuacje, gdy organ w ogóle nie podjął aktywności w celu rozpoznania wniosku, rozpoznał go jedynie częściowo (jak w przypadku punktu szóstego wniosku skarżącego), jak również sytuacje, w której aktywność ta została podjęta, ale przyjęła niewłaściwą formę, np. organ dokonał nieprawidłowej klasyfikacji żądanych informacji i udzielił odpowiedzi pismem zamiast wydać decyzję, czy – tak jak w badanej sprawie, udzielił co prawda odpowiedzi, ale jej treść nie koresponduje z treścią wniosku.

Z opisanych wyżej względów sąd uznał, że Komendant Powiatowy Policji

w S. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania punktów 1, 2, 3, 6 i 8 wniosku i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w tym zakresie. Jednocześnie rzeczą sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., było stwierdzenie, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie sądu analiza wniosku i udzielonej przez organ odpowiedzi prowadzi do przekonania, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. W ocenie sądu trudności z prawidłowym rozpoznaniem wniosku wynikały bowiem nie ze złej woli organu. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek wiąże się z koniecznością wnikliwej analizy żądania, dokonania kwalifikacji informacji, których udostępnienia domaga się wnioskodawca, a następnie, w zależności od jej wyników, podjęcie właściwej reakcji. W praktyce, ze względu na różnorodność informacji objętych wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, istnieje szereg wątpliwości, co do prawidłowej kwalifikacji żądanych informacji, co z kolei skutkuje podejmowaniem wadliwych działań organów. W badanej sprawie organ próbował udzielić odpowiedzi wymijających, co doprowadziło do tego, że treść części udzielonych odpowiedzi nie odpowiadała treści wniosku. Zdaniem sądu jednak nie sposób zakwalifikować takiego działania organu jako rażącego naruszenia obowiązków w zakresie udostępniania informacji publicznej.

W pozostałym zakresie, uznając, że reakcja organu była prawidłowa, sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.