Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 298/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 64d, art. 64e, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia "A" z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Stowarzyszenia "A" z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu Stowarzyszenia "A" z siedzibą w [...] (w skrócie "A") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (w skrócie "SKO") z dnia 26 listopada 2018 r., nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania M. U. od decyzji Burmistrza Dobrodzienia z dnia 30 sierpnia 2016 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji pod nazwą "[...]", na działkach nr a, nr b, nr c i nr d, k.m. [...], obręb [...], gmina [...].

Mocą zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej K.p.a., SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wydanie ww. decyzji organu odwoławczego poprzedziło następujące postępowanie:

W dniu 31 marca 2014 r. M. U. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] o obsadzie max. 55 DJP (średniorocznie 32 DJP). Inwestycja miała obejmować budowę 11 pawilonów hodowlanych, płytę obornikową wraz ze zbiornikiem na ścieki do sezonowania obornika oraz budynek magazynowo-gospodarczy. Następnie wniosek ten został skorygowany w ten sposób, że planowaną obsadę ustalono na max. 38 DJP (średniorocznie 22,8 DJP).

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 788 z późn. zm.; na dzień wydania zaskarżonej obecnie decyzji - Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), zwanej dalej ustawą, Burmistrz Dobrodzienia odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] na działkach nr a, nr b, nr c i nr d. W ocenie organu, biorąc pod uwagę 5-krotną szerokość frontu terenu planowanej inwestycji, w odniesieniu do inwestycji nie zachodzi kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Na analizowanym obszarze występuje bowiem wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (2 budynki) z budynkami gospodarczymi, nie ma natomiast zabudowy rolniczo-hodowlanej. Ponadto aktualnie dojazd do nieruchomości, na której planowana jest budowa [...] odbywa się na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ppkt 7 ustawy z dnia 20 września 1991 r. o lasach, za pośrednictwem części działki nr e - lasy, na której nie jest geodezyjnie wydzielony użytek jako droga. W sytuacji, gdy nastąpi zmiana sposobu użytkowania nieruchomości, nie będzie możliwe korzystanie z dostępu do drogi publicznej w oparciu o wskazane przepisy ustawy o lasach, co akcentowało Nadleśnictwo [...], będące zarządcą działki nr e. Powyższe - zdaniem organu - powoduje, że inwestycja nie spełnia również warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. teren nie ma dostępu do drogi publicznej.

W wyniku wniesionego przez inwestora odwołania, SKO - decyzją z dnia 27 lutego 2017 r., nr [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniosło, że Burmistrz Dobrodzienia nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono dostatecznie kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej. Inwestor wskazywał bowiem wielokrotnie na możliwość alternatywnego dojazdu do inwestycji. W ocenie Kolegium, wyjaśnienie tej okoliczności będzie niezbędne do prawidłowego sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest warunkiem niezbędnym do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Dalej podkreślono w uzasadnieniu, że okoliczność usytuowania [...] na działkach nr a, nr b, nr c i nr d k.m. [...], obręb [...], nie zmieni sposobu użytkowania gruntów, bowiem fermy hodowlane są jednym z działów rolnictwa. Przedmiotowe grunty nadal będą gruntami rolnymi, choć w części zabudowanymi. Dodatkowo Kolegium wskazało, że z treści art. 54 pkt 3 ustawy wynika, iż załącznik graficzny do decyzji zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji wchodzi w zakres decyzji ustalającej warunki zabudowy. Niewątpliwe jest, że w tej sytuacji, stosownie do art. 54 ustawy, powinien on zostać doręczony stronom postępowania. Z kolei § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, wskazuje, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji, co oznacza, iż także one powinny zostać doręczone stronie. Tymczasem w aktach organu pierwszej instancji nie było analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na żądanie Kolegium analiza taka została nadesłana, jednak z treści zaskarżonej decyzji Burmistrza Dobrodzienia wynika, że nie zawierała ona załączników. Tym samym stronom doręczono niekompletne rozstrzygnięcie, co - w przekonaniu SKO - stanowi postawę do jego uchylenia. W dalszej kolejności Kolegium wskazało na brak we wniosku inwestora obowiązkowych informacji dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko, jak i sposobu usuwania lub oczyszczania ścieków oraz unieszkodliwiania odpadów. Nadto Burmistrz Dobrodzienia dopuścił jako stronę postępowania Gminę [...], przy czym z postanowienia z dnia 23 lutego 2016 r. nie wynika, jaki interes prawny posiada Gmina, aby uzyskać status strony.

W wyniku wniesionego przez Stowarzyszenie "A" sprzeciwu od decyzji SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Op 8/18) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zauważył, odnosząc się do kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej, że organ pierwszej instancji trzykrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia wniosku, zaś inwestor nie udzielił stosownej odpowiedzi i nie podał informacji co do alternatywnego dostępu do drogi publicznej. Stąd, zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że w sprawie nie wyjaśniono, w jaki sposób będzie odbywać się dostęp do drogi publicznej, co z kolei miało uzasadniać rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Sąd argumentował, że rzeczą organu odwoławczego było stwierdzenie, czy zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Burmistrz Dobrodzienia wyczerpał bowiem możliwości dokonania własnych ustaleń, wobec biernej postawy inwestora. Sąd nie zgodził się również z poglądem, wedle którego niedoręczenie stronom załącznika do decyzji o warunkach zabudowy - analizy wraz z załącznikiem graficznym musiało być zakwalifikowane w realiach rozpoznawanej sprawy jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie. Uznał przy tym, że reguła ta w konkretnych sytuacjach może ze względów praktycznych i ekonomicznych doznawać wyjątków, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Doręczenie decyzji bez wymaganego załącznika może być rozpatrywane jedynie w kategoriach "zwykłego" naruszenia przepisów postępowania, które - w ocenie Sądu - miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Tym bardziej, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej farmy była odmowna, zaś sama analiza stwierdzała, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. teren nie ma dostępu do drogi publicznej. Inne niż inwestor strony postępowania miały zapewnioną możliwość zapoznania się z treścią wspomnianego załącznika, poprzez analizę akt sprawy, o czym zostały zawiadomione w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Sąd zaznaczył, że w tej kwestii SKO zajmie własne stanowisko, a wątpliwości związane z dostępem lub nie do drogi publicznej, w świetle zgromadzonych dowodów w sprawie, nie mogą powodować, że sprawa winna być przekazana do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponadto Sąd nie podzielił poglądu, że brak wyjaśnienia podstaw dopuszczenia Gminy [...] do postępowania administracyjnego uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Akcentował, że postanowienie pozytywne, tj. postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w charakterze strony, nawet jeśli odbyło się z naruszeniem art. 28 K.p.a., na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium, a wobec organizacji społecznej po spełnieniu przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a., nie mogło być zakwalifikowane jako mające wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd przyjął, że z uwagi na zmianę wniosku (pismo inwestora z dnia 31 marca 2014 r. i z dnia 11 kwietnia 2014 r.) planowana przez wnioskodawcę inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, a zatem nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisku i przeprowadzenie procedury w rozumieniu art. 63 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na koniec Sąd wskazał, że jeśli w toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uzna, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione, czyli w sprawie wystąpią przesłanki z § 4 art. 136 K.p.a., będzie uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, ale musi to wynikać w sposób jednoznaczny z rozstrzygnięcia.

SKO ponownie rozpatrując odwołanie M. U. od decyzji Burmistrza Dobrodzienia z dnia 30 sierpnia 2016 r., pismem z dnia 26 września 2018 r. - działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. - zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez uściślenie, zarówno w części tekstowej jak i graficznej analizy stanowiącej załącznik do kwestionowanej decyzji, granic terenu inwestycji. Kolegium zauważyło, że z części tekstowej analizy wynika, że teren inwestycji to działki nr a, nr b, nr c i nr d, gdy tymczasem na wyrysie z mapy ewidencyjnej zaznaczono kolorem zielonym (granice działek terenu inwestycji), oprócz działek wymienionych wcześniej, również działkę nr f. W ocenie Kolegium, przyjęcie w części tekstowej analizy, że wnioskodawca nie ujął działki nr f wśród wnioskowanych działek, także nie znajduje potwierdzenia w materiale zgromadzonym w sprawie, bowiem do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie strona dołączyła mapę z planowanym zagospodarowaniem terenu ([...]), z której wynika, że dwa z jedenastu planowanym pawilonów hodowlanych będą usytuowane na działce nr f, a pozostałe na działce nr d. W ocenie organu odwoławczego, uściślenie zapisów analizy może mieć wpływ na zmianę wielkości obszaru analizowanego, co w konsekwencji może spowodować konieczność ponownego ustalenia stron postępowania. W takiej sytuacji należałoby przedłożyć dokumenty uzasadniające posiadanie przymiotu strony poprzez ewentualne nowe podmioty. Natomiast z uwagi na upływ czasu SKO uznało, że niezbędne jest uaktualnienie informacji (np. informacje wynikające z ewidencji gruntów) świadczące o tym, że stronami postępowania pozostają dotychczasowe strony. Według SKO, wyjaśnienia ponadto wymaga, w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany, w szczególności, jakie parametry przyjęto jako szerokość frontu terenu planowanej inwestycji, a także należy przedstawić wszelkie dokumenty potwierdzające, że ujęcie wody pitnej dla Gminy [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

W odpowiedzi z dnia 20 listopada 2018 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor we wniosku nie wskazał działki nr f, stąd nie została ona ujęta zarówno w analizie, jak i w wydanej decyzji. Wyjaśnił przy tym, że na wyrysie zaznaczono działkę nr f z powodu słabej widoczności granic działek, zaś zmiana wielkości obszaru analizowanego o działkę nr f nie spowoduje poszerzenia kręgu stron niniejszego postępowania, gdyż te same dotychczasowe strony pozostają nimi nawet przy poszerzeniu obszaru analizowanego o ww. działkę - "główną stroną są PGL LP Nadleśnictwo [...], P.P. W. i Gmina [...]". Następnie organ podał, że szerokość frontu terenu planowanej inwestycji to ok. 100 m "jak szerokość działek nr a, nr b i nr c przylegających do działki nr e - która stanowi wewnętrzną drogę dojazdową oznaczoną symbolem: Ls". Jednocześnie wyjaśnił, że Gmina [...] wystąpiła o uznanie jej za stronę ze względu na ujęcie wody pitnej, które znajduje się w miejscowości [...] na granicy Gminy [...], a planowana inwestycja poprzez rowy i cieki wodne oraz wody podziemne może mieć wpływ na jakość wody. W tym zakresie organ dysponuje wiedzą, ale nie dysponuje dowodami na fakt istnienia ujęcia wody pitnej. W załączeniu przekazano wypisy z ewidencji gruntów i budynków dla terenu inwestycji i działek przyległych.

Decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przepisy regulujące postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności dotyczące zakresu wniosku o wydanie takiej decyzji oraz podstaw jej wydania (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 3 rozporządzenia). Dalej wskazał, że organ rozpatrujący wniosek ma obowiązek zbadania jego zgodności z przepisami ustawy oraz ustawami szczególnymi i aktami wykonawczymi wydanymi na podstawie tych ustaw. Ponadto przed wydaniem rozstrzygnięcia jest obowiązany przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Dopiero bowiem w oparciu o poprawnie sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski w zakresie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora bądź o odmowie ich ustalenia. SKO zauważyło, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora nie tylko co do rodzaju inwestycji wskazanej przez niego, lecz również w zakresie określonej w nim granicy terenu inwestycyjnego. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z treści wniosku, inwestor domaga się ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działkach nr a, nr b, nr c i nr d, obręb [...]. Natomiast na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik do wniosku zaznaczono linią zieloną granice terenu oddziaływania inwestycji i obszar ten obejmuje działki nr a, nr b, nr c, nr d i nr f. Według Kolegium, granice te są wyraźnie na mapie oznaczone, co potwierdza również kopia mapy ewidencyjnej, na której przedstawiono "Zagospodarowanie terenu [...]", gdzie usytuowanie pawilonów hodowlanych (oznaczone kolorem zielonym) jest planowane na działkach nr d (9 pawilonów) i na działce nr f (2 pawilony). Nadto teren składający się z działek nr d i nr f ma być ogrodzony, co oznaczono linią czerwoną na mapie, otaczającą kompleks 11 pawilonów. Zdaniem Kolegium, okoliczności te świadczą o tym, że treść wniosku i załączniki do niego nie są spójne. Próba wyjaśnienia tej rozbieżności nie powiodła się, bowiem argument organu pierwszej instancji jakoby "na wyrysie zaznaczono działkę nr f z powodu słabej widoczności" nie polega na prawdzie. SKO podkreśliło, że odczytanie granic nie sprawia trudności, są one wyraźne. Zatem, skoro Burmistrz Dobrodzienia winien rozpatrzyć wniosek strony zgodnie z jego treścią, a sygnalizowane przez organ odwoławczy wątpliwości co do treści wniosku nie zostały wyjaśnione, to wydana w sprawie decyzja nie jest prawidłowa. Organ administracji publicznej nie jest bowiem uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, a - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - ma obowiązek z urzędu przeprowadzić dowody służce ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kolegium po raz kolejny akcentowało, że nie uzyskało żądanych i niezbędnych w sprawie wyjaśnień dotyczących treści wniosku strony, więc uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego było niewystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji uznało, że w zaistniałej sytuacji decyzję organu pierwszej instancji można jedynie uchylić. Wyjaśniło przy tym, że organ odwoławczy ma ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, a zakres sprawy w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony zawsze wyznacza treść tego wniosku. Skoro wniosek został nieprawidłowo (nieprecyzyjnie) sformułowany, to jego uściślenie z zastosowaniem art. 136 K.p.a. dopiero na etapie odwoławczym spowodowałoby, że wniosek o treści pozbawionej wad byłby przedmiotem rozstrzygnięcia jedynie organu odwoławczego, co z kolei naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. W ocenie SKO, okoliczność sprecyzowania wniosku strony odnośnie do wielkości terenu, na którym planowania jest inwestycja, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza Dobrodzienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym przypadku dalsza ocena zaskarżonego aktu staje się niecelowa (przedwczesna), ponieważ wniosek inwestora, po jego sprecyzowaniu, będzie podlegał ponownemu rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie SKO przypomniało, że przez dostęp do drogi publicznej rozumie się dostęp prawny i faktyczny, a także zwróciło uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy winna mieć dwa integralne załączniki, zaś wydanie jej winna poprzedzać wnikliwa i wyczerpująca analiza stanowiąca podstawę jej przygotowania. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy też prawidłowo ustalić front działki inwestycyjnej oraz jego szerokość, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie może być - po sprecyzowaniu wniosku - inny obszar analizowany niż wskazany przez organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 28 listopada 2018 r., ponieważ działki przylegające do drogi wewnętrznej (działka nr e oznaczona symbolem Ls) to nie tylko działki nr a, nr b i nr d, lecz również działka nr f. Podkreślił także organ odwoławczy, że to wnioskodawca powinien zdecydować, gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne na teren działki, zwłaszcza gdy teren inwestycji pozwala na dokonanie takiego wyboru. Na koniec zaznaczył, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Dobrodzienia winien włączyć do akt sprawy wszelkie dowody potwierdzające istnienie ujęcia wody pitnej znajdującego się w miejscowości [...] na granicy Gminy [...], co stanowiło podstawę uznania Gminy [...] za stronę postępowania. Wszystkie przytoczone kwestie, według SKO, stanowiły naruszenie przepisów prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniło zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie "A", domagając się jej uchylenia z uwagi na błędne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy lub też z powodu niezastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 50 § 1 K.p.a. A wniosło również o zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł. Zaskarżonej decyzji zarzuciło mające wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, ponieważ w warunkach bezsprzecznego braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, jak również braku nawiązania charakteru planowanej zabudowy do sąsiedniej zabudowy istniejącej, należało utrzymać w mocy odmowę ustalenia warunków zabudowy, wydaną w dniu 30 sierpnia 2016 r. przez organ pierwszej instancji. Zarzuciło też - alternatywnie - niezastosowanie w trakcie postępowania odwoławczego art. 50 § 1 K.p.a., gdyż SKO w Opolu powinno zwrócić się o udzielenie wyjaśnień w sprawie zaistniałych wątpliwości bezpośrednio do pełnomocnika inwestora, który wystąpił w 2014 r. do Burmistrza Dobrodzienia o ustalenie omawianych warunków zabudowy, jak również do Wójta Gminy [...] odnośnie do wykazania okoliczności, w oparciu o które Gmina ta została uznana za stronę postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu sprzeciwu A podkreśliło, że organowi odwoławczemu znane były okoliczności faktyczne, iż wniosek inwestora o ustalenie omawianych warunków zabudowy nie spełnia podanych powyżej ustawowych warunków. Nadleśnictwo w [...] nie wyraziło bowiem zgody na udostępnienie do użytkowania drogi leśnej w celu dojazdu do planowanej inwestycji, a droga ta nie należy do kategorii dróg publicznych. Nadto SKO wiedziało, że bezpośrednie oraz dalsze sąsiedztwo istniejącej już w obrębie [...] zabudowy wyłącznie mieszkaniowej nie nawiązuje do zabudowy planowanej (chów zwierząt). Okoliczności te - w ocenie A - uzasadniają wydanie decyzji wyłącznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Natomiast w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 50 § 1 K.p.a. A dowodziło, że uszczegółowienie i uaktualnienie wniosku inwestora winno być przeprowadzone przez organ odwoławczy, który jednak nie skorzystał z możliwości wynikających z procedury administracyjnej, tak aby nie wydawać decyzji kasacyjnej. Według A, SKO mogło zwrócić się do pełnomocnika inwestora o złożenie wyjaśnień co do stwierdzonych niespójności pomiędzy częścią graficzną a tekstową jego wniosku. Podobnie mogło wystąpić bezpośrednio do Gminy [...] o przedłożenie żądanych dokumentów odnośnie do usytuowania ujęcia wody pitnej.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w decyzji. Ponownie zaakcentowało, że postępowanie dowodowe w sprawie wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a., uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., zaś w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Odnotować jeszcze trzeba, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 8/18. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w poprzednio zapadłym orzeczeniu sądowym, zatem przy jej rozstrzyganiu Sąd był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w ww. wyroku.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło w całości decyzję Burmistrza Dobrodzienia, którą odmówiono ustalenia na rzecz M. U. warunków zabudowy terenu dla inwestycji pod nazwą "[...]", na działkach nr a, nr b, nr c i nr d, k.m. [...], obręb [...], gmina [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy stanowiły m.in. przepisy cyt. już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazane są w treści art. 61 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

W świetle powiedzianego wyżej, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że organ odwoławczy przede wszystkim nie zastosował się do wytycznych wynikających z wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu, SKO nie oceniło samodzielnie, czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, a mianowicie nie zajęło stanowiska w kwestii dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Obowiązki w tym zakresie Kolegium przeniosło - w sposób nieuprawniony - na organ pierwszej instancji, który jednoznaczne wypowiedział się już w tej materii przyjmując, że skoro planowana inwestycja spowoduje, iż dojazd do nieruchomości nie będzie mógł odbywać się w oparciu o przepis pozwalający na ruch w lesie osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów, to inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy - teren nie ma dostępu do drogi publicznej. Poza tym Kolegium, pomimo jednoznacznego stwierdzenia przez Sąd w poprzednim wyroku, że brak wyjaśnienia podstaw dopuszczenia Gminy [...] do postępowania administracyjnego nie uzasadnia wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ponownie zaleciło organowi pierwszej instancji wyjaśnienie tej kwestii, nie podejmując żadnych własnych działań zmierzających do przedłożenia przez Gminę [...] stosownych dokumentów. Co więcej, organ odwoławczy mając wiedzę, że Burmistrz Dobrodzienia nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi fakt istnienia ujęcia wody pitnej, polecił dołączenie tych dowodów do akt sprawy. Już tylko z powodu tych wadliwości kontrolowanej decyzji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Oceniając jednak dalej kwestionowaną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie zaktualizowały się również przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Zdaniem Sądu, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym w art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ nie wykazał, aby - po pierwsze - doszło do naruszenia przez Burmistrza Dobrodzienia przepisów postępowania, a po wtóre, aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, zastrzeżenia Kolegium dotyczące niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji wątpliwości w zakresie rozbieżności pomiędzy treścią wniosku a mapą ewidencyjną stanowiącą załącznik do wniosku odnośnie do działki nr f, uznać należy za nieuprawnione. Burmistrz Dobrodzienia na wezwanie Kolegium, na podstawie poczynionych ustaleń, zajął bowiem jednoznaczne stanowisko w tej sprawie i wyraźnie stwierdził, że skoro inwestor nie podał we wniosku działki nr f, to nie została ona ujęta zarówno w analizie, jak i w wydanej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z dnia 30 sierpnia 2016 r. Omawiana kwestia nie była więc dla organu pierwszej instancji wątpliwa. W przekonaniu Sądu, prawidłowość stanowiska Burmistrza powinna natomiast stać się przedmiotem weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Zatem, SKO - korzystając z uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. - winno wyświetlić opisane wyżej wątpliwości przy udziale inwestora, który jest autorem wniosku. Dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego, Kolegium powinno zadecydować, czy wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na etapie odwoławczym naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 K.p.a. Tymczasem Kolegium nie podjęło takich działań, a tym samym przedwcześnie uznało, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do treści wniosku w postępowaniu odwoławczym było utrudnione.

W podsumowaniu tego fragmentu wywodów stwierdzić zatem przyjdzie, że SKO nie wykazało konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Pamiętać przy tym należy, że również na organie drugiej instancji ciąży powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 K.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w K.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i zbadać cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeśli więc Kolegium uważa, że Burmistrz nie wyjaśnił kilku istotnych okoliczności sprawy, to - w świetle ww. obowiązków - powinno było samodzielnie uchybienia te usunąć. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem Sądu, ujawnienie wszystkich omówionych powyżej naruszeń skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, stosownie do przywołanego już wcześniej art. 64e P.p.s.a. W przekonaniu Sądu, wskazane przez Kolegium przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Nadto organ odwoławczy naruszył art. 153 P.p.s.a., nie wykonując zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 27 lutego 2018 r.

W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od sprzeciwu w wysokości 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.