Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 155/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: § 23 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 7a i 7b, art. 8, art. 11 art. 76 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. G. i J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2020r., poz. 256 ze m.), zwanej k.p.a., i art. 25 oraz art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r., poz. 471), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: budowa budynku mieszkalno-usługowego wraz z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan, co., gaz i elektryczną), budowa przyłącza wodociągowego do budynku handlowego na działkę 225/1, 400/62, budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej do budynku handlowego na działce 225/1, 400/62, budowa przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalno-usługowego na dz. 400/73, budowa zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalno-usługowego na dz. 400/73, rozbiórka przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej, lokalizacja inwestycji: dz. nr ewid. 400/73, 400/74, 225/1, 400/62, obręb [...], ul. A, miasto B..

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że decyzja organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333), zwanej u.p.b., a zatem w wyniku oceny niezrealizowania przez inwestorów obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w wydanym postanowieniu Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r.

Wojewoda wskazał, że obszar, na którym zlokalizowana jest inwestycja objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B. - obszaru osiedla A, zwaną dalej m.p.z.p. Projektowana inwestycja, usytuowana została na działkach nr ewid. 400/73, 400/74, 225/1, 400/62, które położone są w jednostce planistycznej o symbolu [...], dla których m.p.z.p. jako przeznaczenie podstawowe ustalił usługi, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - zaprojektowano budynek mieszkalno-usługowy, obejmujący dwa lokale mieszkalne oraz lokal usługowy, w związku z czym warunek został spełniony.

Nieprzekraczalna linia zabudowy, zgodnie z rysunkiem m.p.z.p., przebiega wzdłuż zachodniej granicy działki oraz na głębokości około 9,5 m wzdłuż północnej granicy działki inwestycyjnej nr ewid. 400/73. Odwołując się do definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w § 2 pkt 6 m.p.z.p. Wojewoda stwierdził, iż pomimo, że plan miejscowy nie wskazuje jednoznacznie możliwości zabudowy w granicy to niewątpliwie budynek może zostać zaprojektowany w granicach zachodniej i częściowo północnej, a inwestorzy wykazali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ewid. 400/72 - budynek został zaprojektowany zgodnie z ww. liniami - warunek spełniony.

Wojewoda wskazał, że dla terenu inwestycji m.p.z.p. w § 29 ust. 38 ustala zasady i warunki zagospodarowania terenu, do których należą m.in.:

- wysokość zabudowy mieszkaniowej, usługowej, mieszkaniowo-usługowej: max. 11,0 m do najwyższego punktu dachu - zaprojektowano budynek mieszkalno-usługowy o wysokości do 11 m — warunek spełniony;

- kształt dachu - dowolny, w przypadku stosowania dachów spadzistych - kąt od 15° do 45° — zaprojektowano dach płaski o spadku 2,5° - warunek spełniony;

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - do 50%, a m.p.z.p. nie określa o jaki teren chodzi, zgodnie jednak z projektem zagospodarowania terenu granicami opracowania objęto działki o nr ewid. 400/73 i 400/74 o łącznej powierzchni 183 m2, a powierzchnia zabudowy wynosi 84,04 m2, stąd projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p., a ww. wskaźnik wynosi 46%;

- wskaźnik intensywności zabudowy - max. 2,0.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...] nałożył na inwestorów, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., obowiązek prawidłowego wskazania wskaźnika intensywności zabudowy dla działki nr 400/73, obręb [...], miasto B., na której projektowany jest budynek mieszkalno-usługowy (pkt 1a), który to nie został uzupełniony. Zgodnie z § 2 pkt 12 m.p.z.p. przez wskaźnik intensywności zabudowy należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej budynków zlokalizowanych i przewidzianych do lokalizacji na danej działce, do powierzchni działki. Zaprojektowany budynek o powierzchni całkowitej 271,52 m2 w całości, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu, zlokalizowany został na działce 400/73, której powierzchnia wynosi 108 m2 — wskaźnik wynosi zatem 2,5 czyli więcej niż 2,0 i projekt budowlany w tym zakresie nie spełnia wymagań określonych w m.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, Wojewoda ocenił, iż brak jest podstaw by za działkę, o której mowa w m.p.z.p. w § 2 pkt 12 uznać teren ujęty granicami opracowania, tj. łącznie działki nr ewid. 400/73 i 400/74. W przepisie jednoznacznie wskazano działkę w liczbie pojedynczej, identyfikując ją jako tę, na której ma zostać zlokalizowany dany obiekt budowlany. Działki ewidencyjne nr 400/73 i 400/74, nie stanowią również działki budowlanej, którą zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 293 ze zm.), zwanej u.p.z.p., czy z przepisami techniczno-budowlanymi dla budynków, jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń. Działki te razem nie stanowią nieruchomości gruntowej, czyli zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks Cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) czy art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), części powierzchni ziemi, która stanowi odrębny przedmiot własności. Działka nr 400/73 stanowi współwłasność inwestorów. Posiada księgę wieczystą o nr [...] i została wykreślona w 2009r. z księgi wieczystej nr [...], w której między innymi wpisana jest druga działka nr ewid. 400/74, która razem z działką nr 225/2 stanowi nieruchomość gruntową o odrębnej własności. Działki te razem nie stanowią również działki gruntu, czyli niepodzielnej części powierzchni ziemskiej, stanowiącej część lub całość nieruchomości gruntowej;

- maksymalne zachowanie istniejącej zieleni wysokiej - na przedmiotowym terenie nie występuje zieleń wysoka — warunek spełniony;

- minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 10% - został on zdefiniowany w § 2 pkt 18 m.p.z.p., jako udział terenu biologicznie czynnego, zdefiniowanego w przepisach odrębnych, określony w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Wojewoda podkreślił, że działką budowlaną nie mogą być łącznie działki 400/73 i 400/74 oraz zwrócił uwagę, iż organ I instancji nałożył na inwestorów postanowieniem obowiązek prawidłowego określenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej (pkt 1b), który mimo wyjaśnień inwestorów nadal nie został uzupełniony. W pozostałym zakresie, tj.: zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków sanitarnych, odprowadzenie wód deszczowych, zaopatrzenie w energię elektryczną, zaopatrzenie w gaz, zaopatrzenie w ciepło, obsługi komunikacyjnej - warunek został spełniony. Ponadto wskazano, że dopuszcza się zapewnienie niezbędnych miejsc parkingowych poza terenem własnych nieruchomości, za zgodą właściciela parkingu - ilość miejsc parkingowych określona w piśmie Urzędu Miasta B. z dnia 25 sierpnia 2020r. obejmującym zgodę na korzystanie z miejsc parkingowych na istniejącym parkingu na działce nr 537, tj. 3 dowolne miejsca parkingowe. Z pisma można odczytać również, że na parkingach znajdujących się w pobliżu ww. inwestycji funkcjonują także ogólnodostępne miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych.

Wojewoda stwierdził, że inwestorzy nie uzupełnili braków nałożonych na nich postanowieniem organu I instancji w zakresie punktu 3f i 3g.

Punkt 3f postanowienia określał brak rozwiązania kolizji z istniejącym murem oporowym na działce nr ewid. 400/73 i 400/74. Wojewoda wskazał, że budowa muru oporowego, który zgodnie z oryginalną mapą do celów projektowych, sporządzoną na podstawie operatu technicznego do ewidencji materiałów zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o identyfikatorze P. [...] dnia [...] r., załączoną do części projektu budowlanego obejmującego opracowanie przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej (zał. nr 6) na str. 20a, istnieje na działkach nr ewid. 400/73 i 400/74, w zbliżeniu i wzdłuż granicy z działkami nr ewid. 225/1 i 225/2, zgodnie z art. 28 w związku z art. 29 u.p.b. wymaga pozwolenia na budowę. A zatem jego rozbiórka także wymaga uzyskania pozwolenia. Złożony wniosek nie obejmuje rozbiórki istniejącego muru oporowego, ponadto lokalizacja projektowanego budynku stoi w kolizji z ww. murem oporowym. Podniesione w odwołaniu twierdzenia inwestorów – w ocenie Wojewody - nie są zasadne, ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na oryginalnej mapie do celów projektowych na działkach 400/73 i 400/74 znajduje się mur oporowy, który nie został uwzględniony na projekcie zagospodarowania działki. Wojewoda dodał również, że na oryginalnej mapie można dostrzec ogrodzenia poszczególnych działek, których oznaczenie różni się od oznaczenia muru oporowego i które nie znajdują odzwierciedlenia na projekcie zagospodarowania terenu, podobnie jak sporny mur oporowy. Załączone do odwołania wyjaśnienie geodety uprawnionego S. O. – zdaniem Wojewody - nie jest wystarczające i nie może zostać uznane, iż mur oporowy nie istnieje. Wojewoda podkreślił, że aktualność i prawidłowość sporządzenia mapy do celów projektowych została potwierdzona przez właściwy ośrodek geodezyjno-kartograficzny i wszelkie zmiany na mapie muszą być dokonywane we właściwej procedurze przez osoby i organy do tego uprawnione, a organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają żadnych kompetencji w tym zakresie.

W punkcie 3g postanowienia, organ I instancji wezwał inwestorów do podania odległości pojemnika służącego do czasowego gromadzenia odpadów stałych od granicy działki 225/1. W § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1065 ze zm.), zwanego rozporządzeniem, określono poszczególne odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych, w tym m.in. odległość od granicy działki budowlanej wynoszącą co najmniej 3 m. Działka nr ewid. 400/74, jak wyżej wykazano mimo, że znajduje się w granicach opracowania, nie stanowi razem z działką nr ewid. 400/73 działki budowlanej. Z uwagi na jej gabaryty nie stanowi również samodzielnej działki budowlanej, ale w związku z zapisami w księdze wieczystej nr [...] stanowi działkę budowlaną razem z działką nr ewid. 225/2. W ocenie Wojewody, organ I instancji błędnie wskazał w postanowieniu numer działki, w stosunku do której należało podać odległość pojemnika do gromadzenia odpadów. W postanowieniu wskazano działkę nr 225/1, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji działkę nr 400/74. Z uwagi na nieprawidłowo wskazany w postanowieniu numer działki, inwestorzy nie mieli możliwości prawidłowego określenia odległości pojemnika służącego do czasowego gromadzenia odpadów. Zdaniem Wojewody, nie miało to zasadniczego wpływu na decyzję organu I instancji, a z projektu zagospodarowania działki odczytać można, że odległość pojemnika od granicy działki 400/74 wynosi ok. 2 m, natomiast od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 225/2 ok. 5 m. Zdaniem zatem Wojewody, przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, do których należy § 23 ww. rozporządzenia.

Skargę na tę decyzję złożyli K. G. i J. G. zarzucając;

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7b, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. polegające na:

- przyjęciu wadliwych ustaleń faktycznych nie znajdujących odbicia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy wyrażające się w przyjęciu i uznaniu stanowiska Starosty [...] zawartego w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] r., iż nie wykonali obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego,

- niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w pominięciu i tym samym odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności mapie do celów projektowych na jakiej został wykonany projekt zagospodarowania działki i jej papierowej wersji z oryginalnym ostemplowaniem przez: Ośrodek Geodezyjny Starostwa Powiatowego w B. i uprawnionego geodetę - wykonawcę mapy,

- powierzchownym uzasadnieniu faktycznym ograniczającym się do nierzetelnego opisu stanu faktycznego oraz pominięcie uzasadnienia prawnego;

2. naruszenie art. 7a i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozstrzygnięcia w sytuacji braku dowodów i wbrew przyjętej praktyce rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

3. naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z powyższymi zarzutami.

Skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.

Skarżący podnieśli, że prawo do dysponowania działką nr 400/74 nabyli w celu polepszenia wskaźników zabudowy (intensywność zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej) oraz warunków użytkowania (dojścia, dojazdy). Wskazali, że częścią projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania działki (rys.A1) nie terenu, a plan miejscowy w § 2 ust.1 pkt 5 definiuje "teren" i zadaniem skarżących przy obliczeniach wskaźnika będącego ilorazem powierzchni zabudowy do powierzchni terenu - działki (działki budowlanej, działek gruntu 400/73 i 400/74), należy posłużyć się tą definicją terenu.

Skarżący wyjaśnili, że oznaczony na mapie do celów projektowych murek oporowy opisany został w projekcie budowlanym, pismach i odwołaniach - jest pozostałością ściany zewnętrznej rozebranego budynku na fundamencie z kamienia polnego na zaprawie wapiennej, pełniącego obecnie funkcję ogrodzenia, o wysokości ok. 1,5 m. Dodali, że projekt zagospodarowania działki został wykonany na wersji elektronicznej mapy przekazanej projektantom przez geodetę. Geodeci wykonują mapy elektroniczne w programie "EW-mapa". Program ten ma wpisane oznaczenia graficzne znaków kartograficznych rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej. Skarżący podkreślili, że program "AUTOCAD", z którego korzystają architekci, nie ma zapisanych geodezyjnych znaków karto-graficznych, nie "czyta" tego znaku i "otwiera" murek oporowy w formie graficznej najbliższej - przerywanego odcinka. Do jednego z egzemplarzy projektu budowlanego, została załączona papierowa mapa do celów projektowych z oryginalnymi stemplami ośrodka geodezyjnego starostwa i uprawnionego geodety i załączyli ją także do skargi. Takie samo oznaczenie murka oporowego znajduje się na kopii mapy zasadniczej pobranej z ośrodka geodezyjnego w dniu 25 września 2018r. - przed wykonaniem wspomnianej mapy do celów projektowych.

Zdaniem skarżących, murek oporowy nie wymaga pozwolenia na budowę, a zatem nie wymaga także pozwolenia na rozbiórkę. Skarżący wyjaśnili, że pojemnik do czasowego gromadzenia odpadów nie projektowali w relacji do działki gruntu 400/74, która razem z działką 400/73 – ich zdaniem - stanowi działkę budowlaną. Pojemnik na odpady zaprojektowali na działce 400/73, jako przylegający do istniejącego pojemnika na działce nr 225/2, co jest zgodne z § 23 ust. 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 28 października 2021r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera w całości skargę wniesioną przez skarżących, a ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności:

- nieprawidłową ocenę oświadczenia geodety uprawnionego S. O. z dnia 22 października 2020r. oraz znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej, z których wynika, iż istniejące na działkach nr ewid. 400/73 i nr ewid. 400/74 rozwiązanie nie stanowi konstrukcji oporowej, będącej osobnym obiektem budowlanym, wskutek czego doszło do błędnych ustaleń faktycznych, iż dla realizacji inwestycji określonej we wniosku skarżących konieczne jest usunięcie kolizji z istniejącym murem oporowym, wymagające uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, podczas kiedy istniejące w terenie rozwiązanie stanowi jedynie pozostałość ogrodzenia, a nie osobny obiekt budowlany,

- oparcie wniosku, iż działka nr ewid. 400/74 pozostaje jedną działką budowlaną wraz z działką nr ewid. 225/2, jedynie z uwagi na treść księgi wieczystej nr [...], podczas kiedy układ przedmiotowych działek w terenie, ich cechy geometryczne, w tym w szczególności faktyczne odseparowanie obydwu przedmiotowych działek linią istniejącej zabudowy oraz ogrodzeń, winny prowadzić do wniosku, iż działka nr ewid. 400/74 pozostaje jedną działką budowlaną wraz z działką nr ewid. 400/73,

b) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji wydania jej z wieloma uchybieniami, powodującymi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

a) § 2 ust. 2 m.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że działka nr ewid. 400/74 stanowi działkę budowlaną z działką nr ewid. 225/5, podczas kiedy układ przedmiotowych działek w terenie uniemożliwia ich łączne przeznaczenie na cele budowlane, zaś wielkość działek nr ewid. 400/74 i nr ewid. 400/73, ich cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych pozwalające na uznanie ich za jedną działkę budowlaną,

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. § 29 ust. 38 pkt 2 lit. h i § 2 ust. 1 pkt 12 mpzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy, podczas kiedy prawidłowe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż wskaźnik intensywności zabudowy inwestycji winien być analizowany w odniesieniu do działek nr ewid. 400/73 i nr ewid. 400/74, jako jednej działki budowlanej, i jako taki nie przekracza wartości maksymalnej 2% określonej w planie miejscowym,

c) art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w zw. § 29 ust. 38 pkt 4 lit. b i § 2 ust. 1 pkt 18 mpzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie prawidłowego określenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, podczas kiedy prawidłowe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż określenie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej winno być analizowane w odniesieniu do działek nr ewid. 400/73, 400/74, jako jednej działki budowlanej, a nadto w odniesieniu wyłącznie do działki nr ewid. 400/73, jak żądają tego organy administracji publicznej obu instancji, wskaźnik ten wynosi ok. 15%, tj. przekracza wartość minimalną określoną w planie miejscowym,

d) art. 35 ust. 4 u.p.b., poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy złożony przez inwestorów projekt budowlany spełniał wszystkie wymagania określone w przepisach prawa, a inwestorzy wykonali w całości prawidłowo postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r.,

e) § 23 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 1065 ze zm.) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 i § 29 ust. 38 m.p.z.p., poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i nałożenie na inwestorów obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego o wskazanie odległości pojemnika służącego do czasowego gromadzenia odpadów stałych od granicy działki nr ewid. 400/74, w sytuacji, gdy działki nr ewid. 400/73 oraz nr ewid. 400/74 winny zostać uznane za jedną działkę budowlaną, a nadto teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], [...], przewidującym podstawowe przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową, a zgodnie z powołanym wyżej przepisem w zabudowie jednorodzinnej odległości miejsc do gromadzenia odpadów stałych od granicy działki budowlanej nie określa się.

W oparciu o te zarzutu pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw, według norm prawem przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 14 stycznia 2022r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 10 grudnia 2021r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżąca, pełnomocnik skarżącego oraz uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 14 stycznia 2022r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 10 grudnia 2021r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 35 ust. 3 u.p.b., zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielania pozwolenia na budowę.

Nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie usunęli nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] r. nr [...], które miały na celu doprowadzenie projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. To z kolei stanowiło podstawę do odmowy zatwierdzenia ww. projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 3 u.p.b.

Nieprawidłowości, których usunięcie nakazał organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stanowią kwestię sporną w tej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy jedną z tych spornych nieprawidłowości, której nie usunęli skarżący, było prawidłowe wskazanie wskaźnika intensywności zabudowy dla działki nr 400/73, na której projektowany jest przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy. W tym zakresie przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z zapisami m.p.z.p. w § 29 ust. 38 pkt 2 ppkt h, w którym wskazano, że wskaźnik intensywności zabudowy wynosi maksymalnie 2,0. Tymczasem z projektu budowlanego wynika, że wskaźnik ten wynosi 2,5. Zaprojektowany budynek w całości wraz z instalacjami znajduje się na jednej działce, tj. 400/73. Powierzchnia całkowita budynku wraz z instalacjami wynosi 271,52 m, a powierzchnia tej działki 108 m². Wskaźnik wynosi zatem 2,5 czyli więcej niż 2 (§ 29 ust. 8 pkt 2 ppkt h m.p.z.p.), wobec tego projekt w tym zakresie nie spełnia warunków m.p.z.p.

Skarżący nie zgadzają się z interpretacją terminu "działka", której dokonał organ. W ocenie Sądu, analiza terminu "działka" i "działka budowlana", którą zaprezentował Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się przy tym do kilku przepisów prawa z różnych ustaw, zasługuje na aprobatę. Dodatkowo należy podkreślić, że uchwałodawca w § 2 ust. 1 pkt 12 m.p.z.p. posłużył się pojęciem działki i jak zauważył organ w liczbie pojedynczej. Należy stwierdzić, iż jest do działka w znaczeniu działki gruntu, a nie działki budowlanej, ponieważ gdyby uznał, iż wskaźnik ten dotyczy działki budowlanej, użyłby właśnie określenia działka budowlana, jak uczynił to w § 2 ust. 1 pkt 18 m.p.z.p., dotyczącym udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Skarżący zostali wezwani przez organ I instancji w ramach postanowienia z dnia [...] r. do prawidłowego określenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Mimo udzielonych wyjaśnień nieprawidłowość ta nie została w projekcie budowlanym usunięta. Wskazać należy, że w § 29 ust. 38 pkt 4 ppkt b m.p.z.p. minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej to 10 %. Wskaźnik ten został zdefiniowany w § 2 ust. 1 pkt 18 m.p.z.p. jako udział terenu biologicznie czynnego, zdefiniowanego w przepisach odrębnych, określony w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Uchwałodawca posłużył się tutaj – odmiennie niż w § 12 ust. 1 pkt 12 – terminem działki budowlanej, za którą można uznać pod pewnymi warunkami dwie lub kilka działek gruntu. Jednak w tej sprawie takiej działki budowlanej nie mogą stanowić, wbrew twierdzeniom skarżących, działki nr 400/73 i 400/74. Jak słusznie bowiem podkreślił organ II instancji, działka nr ewid. 400/74, mimo, że znajduje się w granicach opracowania, nie stanowi razem z działką nr ewid. 400/73 działki budowlanej. Z uwagi na jej gabaryty nie stanowi również samodzielnej działki budowlanej, ale w związku z zapisami w księdze wieczystej stanowi działkę budowlaną razem z działką nr ewid. 225/2. Ponadto skarżący sami przyznali, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działki 400/74, pozyskali tylko po to, aby spełnić warunki dla ww. wskaźników. Niewłaściwe wydaje się, że działka nr 400/74 w zależności od potrzeb przypisywana jest do działki 225/2 lub do działki 400/73, aby stworzyć na potrzeby danego projektu budowlanego działkę budowlaną w celu uzyskania wymaganego wskaźnika.

Kolejną nieprawidłowością jest niewskazanie w przedłożonym projekcie rozwiązania dla kolizji istniejącego muru oporowego. Kwestia ta budzi wątpliwości. Skarżący wskazali w skardze, że nie jest to mur oporowy, ale murek. Ponadto wyjaśnili, że projektant miał problem z naniesieniem tego muru, zgodnie z przyjętymi oznaczeniami na plan zagospodarowania terenu. Dodali również - w odniesieniu do jego oznaczenia - że oznaczenie tego murka oporowego znajduje się na kopii mapy zasadniczej pobranej z ośrodka geodezyjnego w dniu 25 września 2018r. Powyższe przesądza o słusznej ocenie organu, że istnieje konstrukcja oporowa (mur, murek) na działce nr ewid. 400/73 i 400/74. Poza tym Wojewoda jednoznacznie stwierdził, że ten obiekt został wskazany na oryginalnej mapie do celów projektowych. Zauważyć należy, że z projektu budowlanego wynika, że część budynku zaprojektowana została na części muru oporowego i to niewątpliwie stanowi kolizję, o której wspomina organ.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że istniejące na działkach 400/73 i 400/74 rozwiązanie nie stanowi konstrukcji oporowej, stanowiącej osobny obiekt budowlany. W rzeczywistości – jak stwierdził pełnomocnik – stanowi on jedynie część murowanego ogrodzenia pozostałego po wcześniej istniejącej zabudowie. Zauważyć należy, że ogrodzenie może zostać zbudowane na konstrukcji oporowej, co nie zmienia faktu, że konstrukcja oporowa istnieje.

W zakresie lokalizacji pojemnika na odpady wskazać należy, że o ile działka 400/74 nie jest samodzielną działką budowlaną, a zatem nie ma do niej zastosowania § 23 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, o tyle odległości 5 metrów od budynku zlokalizowanego na działce nr 225/2 nie spełnia warunki z § 23 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. W tym zakresie projekt jest sprzeczny z warunkami technicznymi.

Odnosząc się do podniesionej przez pełnomocnika skarżącego kwestii, iż w zabudowie jednorodzinnej odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych od granicy działki budowlanej nie określa się i § 23 ust. 4 rozporządzenia ma w tej sprawie zastosowanie, ponieważ plan miejscowy przewiduje w tym miejscu zabudowę mieszkaniową, jako wiodącą, zauważyć należy, że zaprojektowany został budynek mieszkalno-usługowy, a nie jedynie mieszkalny, a zgodnie z § 29 ust. 38 m.p.z.p. przeznaczenie tego terenu podstawowe to usługi, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wbrew stwierdzeniu pełnomocnika skarżącego § 23 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie określa się, nie ma zastosowania w tej sprawie.

Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 6, art. 7, art. 7a i 7b, art. 8, art. 11 art. 76 art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., których to naruszenie podnosili Skarżący. W motywach decyzji Wojewody sporządzonej zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. Chybione są tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z oczekiwaniami i przekonaniami Skarżących, nie oznacza automatycznie jej wadliwości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

m. d.