Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2633/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 58 par 1 i par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151 , art 145 par 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. i P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 55/11 w sprawie ze skargi A. T. i P. T. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2011 roku, sygn. akt IV SA/Po 55/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. T. i P. T. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 roku, nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] września 2010 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie, na podstawie art. 119 i 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej upea) nałożył na A. T. i P. T. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 118.982,00 zł, i opłatę za wydanie postanowienia w kwocie 68,00 zł, wzywając jednocześnie Inwestorów do jej zapłaty w terminie 14 dni pod rygorem ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] września 2010 roku, tj. wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w miejscowości W., gmina [...] w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w miejscowości W., gmina [...], Inwestorzy wybudowali budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 134,2 m2. Obiekt powstał w latach 2004-2008 i jest budynkiem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Pb bądź Prawo budowlane). Posiada ściany, dach i jest trwale połączony z gruntem. Inwestor prowadził roboty budowlane bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, które wygasło przed datą rozpoczęcia budowy. Potwierdził to Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Koninie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1999 roku, orzekając o wygaśnięciu pozwolenia na budowę z powodu nierozpoczęcia budowy przed upływem dwu lat.

PINB na skutek zgłoszonego sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy w dniu 21 listopada 2008 roku, z urzędu wszczął postępowanie administracyjne. W toku przeprowadzonego postępowania organ administracji wydał w dniu [...] maja 2009 roku decyzję nr [...] nakazującą dokonanie rozbiórki wzniesionego budynku mieszkalnego.

Inwestorzy złożyli odwołanie od decyzji z [...] maja 2009 roku do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB), który "decyzją" (winno być "postanowieniem"; k. 19 akt administracyjnych nr [...]) z dnia [...] czerwca 2009 roku, nr [...] orzekł, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu.

Kontrole przeprowadzone przez PINB w dniach [...] września 2009 roku, [...] maja 2010 roku i [...] września 2010 roku potwierdzają, że do dnia dzisiejszego obowiązek nałożony decyzją PINB z [...] maja 2009 roku nie został zrealizowany, mimo upomnienia skierowanego do zobowiązanych w dniu 28 września 2009 roku.

Zdaniem PINB, środkiem najmniej uciążliwym, a jednocześnie najbardziej skutecznym, prowadzącym bezpośrednio do wykonania obowiązku jest grzywna w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania nakazanej rozbiórki. Wysokość grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu, wynikającej z pb, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny 1 m 2 powierzchni użytkowej ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 121 § 5 upea). Budynek objęty nakazem rozbiórki ma powierzchnię zabudowy 134,20 m2, a zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 sierpnia 2010 roku w sprawie ustalenia ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego - cena 1 m2 została ustalona na kwotę 4.433,00 zł. W związku z tym grzywna w celu przymuszenia w niniejszej sprawie wynosi 118.982,00 zł. Jednocześnie w razie niewykonania obowiązku organ I instancji zastrzegł, że wobec zobowiązanych zostanie wykonany środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Opłata za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny wynosi 68,00 zł (art. 64a § 1 pkt 1 upea).

A. i P. T., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym (dalej Pełnomocnik), pismem z dnia 21 września 2010 roku złożyli zażalenie na postanowienie z [...] września 2010 roku wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik żalących wskazał, że postanowienie z [...] września 2010 roku doręczono na jego adres dnia 6 września 2010 r. Dnia 10 września 2010 r. pełnomocnik źle się poczuł z uwagi na nagły atak choroby – rwa kulszowa i nie był w stanie do dnia 13 września 2010 roku, mimo zastosowanego leczenia, sporządzić ostatecznej wersji dokumentu. Począwszy od dnia 13 września 2010 r. do dnia 20 września 2010 roku pełnomocnik żalących przebywał na zwolnieniu lekarskim z uwagi na niezdolność do pracy. Dopiero po ustaniu choroby mógł on przystąpić do dokończenia sporządzania środka odwoławczego. Pełnomocnik prowadzi kancelarię prawniczą jednoosobowo. Odwołujący się nie złożyli zażalenia bez własnej winy. Jako załącznik do wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik żalących dołączył zaświadczenie lekarskie z którego wynika, że w dniach od 13 do 20 września 2010 roku był on niezdolny do pracy. Do tego wniosku dołączono zażalenie na postanowienie z [...] września 2010 roku, w którym żalący wnoszą o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PINB i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że postanowieniem z [...] sierpnia 2010 roku nr [...], WWINB uchylił postanowienie PINB z [...] lipca 2010 roku, nr [...], w którym organ I instancji nałożył na Inwestorów grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 117.344,00 zł, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowienie z [...] września 2010 roku zostało wydane, kiedy jeszcze nie upłynął termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wcześniejsze postanowienie WWINB z "[...] sierpnia 2010" (winno być "[...] sierpnia 2010") roku, które zostało doręczone odwołującym dnia 8 września 2010 roku.

W dalszej części zażalenia odwołujący się podnieśli, że choć pozornie postanowienie WWINB jest formalnie dlań korzystne, gdyż uchylone zostało wcześniejsze postanowienie PINB, to w rzeczywistości doprowadziło ono do wymierzenia wyższej grzywny, niż pierwotnie, co jest sprzeczne z zakazem reformationis in peius obowiązującym w postępowaniu administracyjnym. Żalący się, powołując art. 33 upea zwrócili nadto uwagę, że w sprawie zastosowano zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, który z uwagi na ich sytuację materialną jest niewykonalny. Żalący się podkreślili, że niezasadnie uznano ich za odpowiedzialnych wzniesienia samowoli budowlanej, która stanowi Ich dom rodzinny. Nie mają oni możliwości zamieszkania w innym miejscu. W sprawie zaistniały podstawy do wznowienia wcześniejszych postępowań administracyjnych z uwagi na nowe okoliczności sprawy, które ujawniły się na skutek prowadzonego przez organy ścigania dochodzenia odnośnie realizacji inwestycji, a które zakończyło się umorzeniem z uwagi na brak znamion przestępstwa w tym postępowaniu. Prowadzenie egzekucji w takiej formie jest nie tylko dla żalących się uciążliwe i krzywdzące, ale zagraża egzystencji całej rodziny, co jest niedopuszczalne w państwie prawa i sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi o ochronie własności i poszanowani praw jednostki.

Postanowieniem z [...] października 2010 roku, nr [...] na podstawie art. 123, 134, 144 K.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 9 upea, w związku ze wszczętym postępowaniem egzekucyjnym w administracji w sprawie wyegzekwowania obowiązku wykonania rozbiórki budynku mieszkalnego, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zarzutów.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przedstawiając dotychczasowy przebieg sprawy wyjaśnił, że wystawiony dnia [...] września 2010 roku tytuł wykonawczy nr [...] zawierał pouczenie o możliwości wniesienia zarzutów na podstawie art. 33 upea w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Został on doręczony żalącym się wraz z postanowieniem z [...] września 2010 roku, które zostało odebrane przez pełnomocnika żalących się dnia 6 września 2010 roku. W zażaleniu z 21 września 2010 roku na postanowienie z [...] września 2010 roku sformułowano również zarzut zastosowania przez organ egzekucyjny zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zażalenie złożono wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, jednakże wniosek o przywrócenie uchybionego terminu dotyczył terminu złożenia zażalenia. Natomiast pismo nie zawierało wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 58 § 2 K.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów nie został w treści pisma Pełnomocnika sformułowany.

Pismem z 3 listopada 2010 roku A. i P. T. reprezentowani przez radcę prawnego złożyli zażalenie na postanowienie z [...] października 2010 roku

W uzasadnieniu żalący się podkreślili, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia obejmował również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów na podstawie art. 33 upea. Pełnomocnik żalących się nie widział potrzeby formułowania dwu odrębnych wniosków o przywrócenie terminu, skoro PINB przesłał mu postanowienie z [...] września 2010 roku wraz z odpisem tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2010 roku, jako jedną sprawę, a termin do zaskarżenia obu aktów prawnych był jednakowy. Natomiast z uzasadnienia zażalenia jasno wynika, że podniesione w nim zostały zarówno zarzuty przeciwko tytułowi wykonawczemu, a zatem wnioskiem o przywrócenie terminu objęty został również zarzut z art. 33 upea. Poza tym organ I instancji winien był zbadać, jaki był zamiar i cel wniosku o przywrócenie terminu, a nie opierać się na jego dosłownym brzmieniu.

Postanowieniem z [...] listopada 2010 roku, nr [...] WWINB utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2010 roku.

W uzasadnieniu WWINB wskazał, że instytucja procesowa przywrócenia terminu znajduje zastosowanie w razie wystąpienia łącznie czterech przesłanek, wymienionych w art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Są to kolejno: a) uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swej winy, b) wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, c) dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, d) dopełnienie wraz z wnioskiem o wrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin.

W przedmiotowej sprawie, jak słusznie zauważył PINB, strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów, a jedynie do wniesienia zażalenia na postanowienie. Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz prawo wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego to dwie odrębne instytucje. Jakkolwiek nic nie stoi na przeszkodzie by oba środki zaskarżenia były zamieszczone w jednym podaniu, to wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zarzutów winien być sformułowany odrębnie odnośnie do każdej instytucji. Pouczenia o prawie wniesienia środków zaskarżenia znajdują się odpowiednio w postanowieniu i w tytule wykonawczym. Złożenie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie oznacza, że łącznie należy wnieść zarzuty. Organ winien wezwać piszącego, gdy treść podania budzi wątpliwości, co do żądania. W niniejszej sprawie wniosek o przywrócenie terminu był sformułowany precyzyjnie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. i P. T. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika procesowego – radcę prawnego, zaskarżyli w całości postanowienie WWINB z [...] listopada 2010 roku utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] października 2010 r., wnosząc o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu WWINB zarzucono naruszenie:

a) art. 8 kpa w zw. z art. 18 upea przez jego niezastosowanie,

b) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 18 upea przez ich niezastosowanie,

c) art. 58 § 1 kpa przez ograniczenie przywrócenia terminu tylko do złożenia zażalenia na postanowienie o grzywnie w celu przymuszenia,

d) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 18 upea przez jego nieuzasadnione zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że logicznym jest, że skoro zarzuty były elementem zażalenia, to wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia obejmował także treść zarzutów. Kwestii zakresu podania o przywrócenie terminu nie musiał organ domniemywać - wniosek o przywrócenie terminu dotyczył całej treści zażalenia na postanowienie PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Konstrukcja art. 58 § 1 K.p.a. nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Jeżeli organ miał wątpliwości, co do zakresu wniosku, winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania jego treści. WWINB niekonsekwentnie wskazał, że w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie grzywny zawarty jest zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz jednocześnie ograniczył przywrócenie terminu tylko do złożenia zażalenia na postanowienie o grzywnie w celu przymuszenia.

Skarżący stwierdzili nadto, że przekroczenie terminu do złożenia odwołania uregulowane zostało w art. 134 K.p.a. Tymczasem PINB w Koninie stwierdzał przekroczenie terminu do złożenia zarzutów, a nie zażalenia. Podstawą prawną postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia zarzutów winien być art. 134 K.p.a w związku z art. 18 upea. Uchybienia tego WWINB w postępowaniu zażaleniowym nie konwalidował, choć akt administracyjny zawierający błędną podstawę prawną nie może ostać się w obrocie prawnym (k. 4-7 akt IV SA/Po 55/11).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], WWINB wniósł o oddalenie skargi wnosząc o jej oddalenie, jako bezzasadnej (k. 10 akt sądowych).

Wyrokiem z dnia 15 września 2011 roku, sygn. akt IV SA/Po 55/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010 roku, nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zarzutów.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie legalizacyjne, co do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w miejscowości Winnica, gmina Kramsk, toczyło się w 2009 roku w zostało umorzone, wobec nieprzedłożenia przez skarżących zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie dysponowali wówczas kwotą 50.000 zł tytułem opłaty legalizacyjnej. Pełnomocnik skarżących nie występował o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej ani z wnioskiem z art. 155 K.p.a.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie było zagadnienie skutecznego złożenia przez skarżących wraz z zażaleniem od postanowienia z [...] września 2010 roku wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zarzutu z art. 33 upea dotyczącego zastosowania przez organ egzekucyjny zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 upea, tytuł wykonawczy winien zawierać pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek zaskarżenia przysługujący wyłącznie zobowiązanemu w pierwszym etapie postępowania. Przesłanki zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym zostały w sposób enumeratywny wymienione w art. 33 upea. Jedną z nich jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 upea). Upea nie reguluje natomiast w sposób autonomiczny zagadnień dotyczących obliczania terminów postępowania oraz dopuszczalności przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, któremu strona uchybiła nie własnej winy. W tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy K.p.a, stosowane w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednio, stosownie do art. 18 upea. W doktrynie podkreśla się w sposób wyraźny, że przepisy K.p.a. stosowane są również w kwestii przywrócenia terminów przewidzianych w ustawie egzekucyjnej (R. Hauser, A. Skoczylas, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w: red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck 2004 r., s. 107, akapit 4).

O przywróceniu terminu w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 58 K.p.a, w którego paragrafach ustawodawca określił cztery przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, by mogło dojść do przywrócenia uchybionego terminu. Pierwszą z nich jest złożenie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, drugą pozostaje uprawdopodobnienie braku winy w jego uchybieniu, trzecią jest dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, a czwartą pozostaje dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której został on ustanowiony. Biorąc pod uwagę stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia odgrywa pierwsza ze wskazanych przesłanek. Złożenie wniosku o przywrócenie terminu oznacza złożenie przez stronę podania, które organ obowiązany jest rozpatrzyć. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Nie można podzielić poglądu, zgodnie z którym organ administracji w drodze interpretacji treści oświadczenia strony winien mieć na uwadze cel wynikający z treści tego oświadczenia (wyrok NSA z 3.3.2008 r., I OSK 268/07, niepubl., akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 284 nb 11).

Sąd I instancji stwierdził, że podziela powyżej zaprezentowany pogląd. Nie ulega wątpliwości, że pełnomocnik skarżących składając pismem z dnia 21 września 2010 roku zażalenie na postanowienie z [...] września 2010 roku złożył jedynie wniosek o przywrócenie terminu do "złożenia zażalenia na decyzję PINB z dnia [...] września 2010 roku, w sprawie [...]", pomijając zupełnie kwestię złożenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. O zastosowaniu przez organ I instancji zbyt uciążliwego środka pełnomocnik skarżących wspomniał jedynie w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie z [...] września 2010 roku Twierdzenia pełnomocnika skarżących, że składając zarzut złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia nie znajdują uzasadnienia w złożonych dnia 21 września pismach procesowych, zarówno przy zastosowaniu językowych, jak i pozajęzykowych metod wykładni oświadczeń woli. Zdaniem Sądu należy podkreślić, że do obowiązków fachowego pełnomocnika procesowego, jakim jest radca prawny, należy precyzyjne wyrażanie zajmowanego w danej sprawie stanowiska, w tym nie budzące wątpliwości formułowanie wniosków procesowych. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących nie wniósł ani w sposób wyraźny, ani dorozumiany o przywrócenie terminu do złożenia zarzutu, w chwili obecnej nie może przerzucać ciężaru swego zaniechania na organy administracji publicznej, które nie były zobowiązane do dekodowania jego treści z ogólnego charakteru składanych w postępowaniu pism. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku wzywać pełnomocnika strony będącego adwokatem bądź radcą prawnym, by doprecyzował pochodzące od pełnomocnika oświadczenie woli, zawarte w piśmie procesowym.

Jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 145 pkt 1 lit. c ppsa Sąd uznał błędne oznaczenie podstawy prawnej decyzji organów obu instancji przez brak powołania art. 18 upea. Art. 18 upea, zawierający normę prawną, prawidłowo zastosowaną przez organy obu instancji, istnieje w systemie prawnym a z uwagi na prawidłowość podjętych w sprawie rozstrzygnięć, zaistniałe uchybienie było nieistotne.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wnieśli A. T. i P. T., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art 58 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez ograniczenie przywrócenia terminu tylko do złożenia zażalenia na postanowienie o grzywnie w celu przymuszenia i uznanie, że organ administracji publicznej nie jest zobowiązany wzywać pełnomocnika strony będącego radcą prawnym do precyzowania oświadczeń woli, podczas gdy ten sam organ wyinterpretował składane przez pełnomocnika środki prawne z treści zażalenia na postanowienie o grzywnie w celu przymuszenia,

2) art. 151 ustawy P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez postanowienia organów administracji obu instancji przepisów prawa w sposób opisany w pkt 1 zarzutów skargi,

3) art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. poprzez uznanie, iż nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia błędne oznaczenie podstawy prawnej orzeczenia, skoro przepis, który winien być podstawą orzeczenia istnieje w systemie prawnym.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie podnieśli, że postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonego postanowienia WWINB naruszył szereg przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to jest K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę na postanowienie WWINB WSA w Poznaniu sanował uchybienia organów administracji publicznej, czego w niniejszej sprawie czynić nie powinien. Sąd winien poprzedzić stosowanie prawa jego wykładnią z zastosowaniem reguł wykładni językowej, systemowej lub funkcjonalnej. Stosowanie prawa przez sąd winno być zgodne z regułami znaczeniowymi i składniowymi języka powszechnego, pozbawione sprzecznego interpretowania norm prawnych, nie opartego na wartościach, które preferuje ustawodawca. Tymczasem Sąd uznał, iż organ administracji publicznej nie jest zobowiązany wzywać pełnomocnika strony będącego radcą prawnym do precyzowania oświadczeń woli, podczas gdy ten sam organ wyinterpretował składane przez pełnomocnika środki prawne z treści zażalenia na postanowienie o grzywnie w celu przymuszenia. Sąd zaakceptował więc stan, gdy organ w jednej sytuacji winien dekodować oświadczenia woli składane przez pełnomocnika, a w innej dekodowanie oświadczeń woli profesjonalnego pełnomocnika nazywa przerzucaniem "ciężaru swego zaniechania na organy administracji publicznej". Logicznym jest uznnaie, że skoro zarzuty były elementem zażalenia, to wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia obejmował także treść zarzutów złożonych przez mandantów. Natomiast ustawodawca nie ogranicza zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. jedynie do podmiotów działających w postępowaniu administracyjnym bez pełnomocnika.

Sąd uznał, że nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia błędne oznaczenie podstawy prawnej orzeczenia, skoro przepis, który winien być podstawą orzeczenia istnieje w systemie prawnym. Zgodnie z taką interpretacją, jeżeli tylko orzeczenie jest zgodne z normami prawnymi może zawierać błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Twierdzenie to jest wewnętrznie sprzeczne. Nie można uznać bowiem za prawidłowe orzeczenia, które zawiera braki w podstawie prawnej, bowiem narusza ono art. 107 § 1 K.p.a. Sąd nie wyjaśnił dlaczego w tym konkretnym przypadku, w jego ocenie, niepowołanie się na art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest uchybieniem nieistotnym. Egzekucja sama w sobie nie stanowi represji wobec zobowiązanego, lecz jest sposobem do wymuszenia realizacji powinności administracyjnoprawnych. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W istocie jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. Błędne jest wywodzenie konieczności zastosowania grzywny w celu przymuszenia z niecelowego obciążania kosztami wykonania zastępczego organu nadzoru budowlanego. Przesłanki uznania, że taki, a nie inny środek egzekucyjny jest względniejszy dla zobowiązanego mogą wynikać jedynie z warunków leżących po stronie zobowiązanego. PINB w Koninie jako organ administracji publicznej będący organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie winien dysponować środkami finansowymi na prowadzenie postępowań egzekucyjnych, a braki w tym zakresie nie mogą obciążać zobowiązanego. Ponadto Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadżoru Budowlanego rozważając, który środek egzekucyjny jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanych nie przeprowadził analizy obu z tych środków lecz po dokonaniu założenia udowadniał zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia. WSA w Poznaniu nie tylko nie zakwestionował takich rozważań, co analizę taką powtórzył. Nie można więc uznać, iż Sąd przeprowadził prawidłową kontrolę zastosowania przez organy egzekucyjne zasad postępowania egzekucyjnego wynikających z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazania zasadności wyboru jednego z dwóch środków egzekucyjnych należało dokonać w oparciu przedstawienie zobowiązanym analizy zarówno grzywny jak i wykonania zastępczego. Tylko wówczas można dokonać gradacji tych środków egzekucyjnych i wskazania najmniej uciążliwego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez A. T. i P. T. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art 58 § 1 i § 2 K.p.a. Przepisy te stanowią, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Warunkiem koniecznym uwzględnienia przez organ administracji prośby o przywrócenie terminu jest złożenie takiej prośby. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarżący kasacyjnie prośby takiej nie złożyli.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w piśmie z dnia 21 września 2010 roku pełnomocnik skarżących kasacyjnie złożył w ich imieniu wniosek o "przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., w sprawie [...]". Z akt sprawy wynika również, że w dniu [...] września 2010 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

W piśmie z dnia 21 września 2010 roku nie ma żadnego stwierdzenia, które mogłoby być zinterpretowane, jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów. Treść pisma jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Organ administracji nie ma obowiązku wzywania strony do precyzowania treści żądania, które jest jednoznacznie sformułowane. Organ administracji nie ma też obowiązku "domyślania się", że oprócz jednoznacznie wyrażonego w piśmie żądania strona postępowania miała chciała też podjęcia przez organ administracji innych działań, które w piśmie nie zostały wymienione.

W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia rzeczywiście zawarte zostały zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Nie zmienia to jednak faktu, że prośba o przywrócenie terminu dotyczyła wyłącznie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Czynienie organowi administracji zarzutu, że "wyinterpretował" z treści zażalenia, iż zawarte są w nim również zarzuty, o których mowa w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1015 t,j, ze zm.) sprawia wrażenie, jakby sami skarżący kasacyjnie byli zaskoczeni, że tego rodzaju zarzuty podnieśli. Wyjaśniałoby to z kolei powody, niezłożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów. Organ administracji, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, nie musiał "interpretować" treści zażalenia, tylko dokonał klasyfikacji podniesionych w nim argumentów stwierdzając, że jeden z tych argumentów jest zarzutem.

Nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 ustawy P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma w istocie charakter "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które to naruszenie miałoby polegać na błędnym uznaniu, iż nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia błędne oznaczenie podstawy prawnej orzeczenia w sytuacji, gdy przepis, którym winien być podstawą orzeczenia, istnieje w systemie prawnym. Pogląd Sadu I instancji, że niewskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest prawidłowy. Wpływ na treść rozstrzygnięcia może mieć błędne zastosowanie przepisu prawa lub jego niewłaściwa wykładnia nie zaś fakt niewymienienia tego przepisu w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Niewymienienie przepisu w podstawie prawne rozstrzygnięcia nie oznacza, że został on nieprawidłowo zastosowany.

Z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie poza ogólnikowym stwierdzeniem, że nie można uznać za prawidłowe orzeczenia, które zawiera braki w podstawie prawnej oraz, że Sąd nie wyjaśnił dlaczego niepowołanie się przez organ administracji na art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest uchybieniem nieistotnym, nie wykazali jaki, wpływ brak ten mógłby mieć na wynik sprawy. Z pewnością niewskazanie przez organu administracji w podstawie prawnej postanowień art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mogło skutkować niemożnością stosowania K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym. Możliwość odpowiedniego stosowania K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika wprost z przepisów prawa, zaś wskazanie w postawie prawnej rozstrzygnięcia art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma charakter jedynie informacyjny.

Przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mogły być zawarte w skardze kasacyjnej rozważania dotyczące tego, czy zastosowany w stosunku do skarżących kasacyjnie środek egzekucyjny jest dla skarżących kasacyjnie względniejszy. Przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji była kwestia, czy spełnione zostały przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia zarzutu nie zaś zasadność tego zarzutu. Jedynie informacyjnie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2653/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postanowienia organów II i I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Kwestia ta będzie więc ponownie rozpatrywana przez organy administracji. Jeśli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zostanie zastosowany wobec skarżących kasacyjnie środek egzekucyjny, to otworzy im się na nowo możliwość wniesienia zarzutów, co do prowadzenia egzekucji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.