Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 446/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 i  art. 37
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w upadłości w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. dla terenu położonego w obszarze dzielnicy [...] – [...] w rejonie ulic: [...]-[...]-[...] w zakresie wprowadzenia funkcji handlu, usług, administracji i sportu oraz adaptacji istniejącej funkcji przemysłowej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717).

W § 12 uchwały postanowiono, że z dniem jej wejścia w życie tracą moc dotychczasowe ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r., dla terenu dzielnicy [...] – [...] – jednostka "[...]" w części objętej nową uchwałą. W § 14 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]r. nr [...] poz. [...], zatem weszła w życie [...]r.

Aktem notarialnym z dnia [...]r. [...] S.A. w upadłości sprzedała prawo użytkowania wieczystego m. in. działek o numerach: [...],[...],[...],[...], położonych w K. przy ul. [...] oraz prawo własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tych działkach.

Pismem z dnia [...]r. Naczelnik Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu Miasta K. zawiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu sprzedaży nieruchomości oznaczonych numerami: [...],[...],[...] i [...], których wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta K. z dnia [...]r., nr [...]). Aktualnie działki położone są w jednostce oznaczonej symbolem [...], dla której obowiązuje jednorazowa opłata w wysokości [...]% wzrostu wartości.

W odpowiedzi na zawiadomienie [...] S.A. w upadłości podniósł, że po pierwsze sprzedaż została dokonana w toku postępowania upadłościowego. Sprzedaż taka ma takie same skutki jak sprzedaż w postępowaniu egzekucyjnym. Uzyskane środki służą zaspokojeniu wierzycieli z zachowaniem ustawowego pierwszeństwa. Przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. nie przewidują wypłaty z masy upadłości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Nadto stan zagospodarowania i użytkowania nieruchomości po zmianie planu nie zmienił się i nie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z akt sprawy wynika, że zgodnie z zapisami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...]r. nr [...], przedmiotowe działki położone były w jednostce oznaczonej symbolem [...] – teren przemysłu – [...]; Adaptacja; Nakaz podjęcia działań związanych z ograniczeniem szkodliwości i uciążliwości zakładu do poziomu nie przekraczającego dopuszczalnych norm zanieczyszczenia i uciążliwości dla obszarów sąsiednich; Przepompownia ścieków "[...]", oraz w jednostce [...] – adaptacja istniejącego ciągu ulic [...] – [...].

Natomiast w planie uchwalonym dnia [...]r. obszar objęty postępowaniem znajduje się w jednostkach oznaczonych symbolem [...] oraz [...]. Tereny oznaczone symbolem [...] przeznaczono na cele usług a tereny oznaczone jako [...] na cele koryta rzeki [...] wraz z urządzoną zielenią miejską.

Prowadząc postępowanie organ zlecił sporządzenie operatu szacunkowego. Operat taki został wykonany w [...]r. Wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem planu ustalono na [...] zł, zaś po uchwaleniu planu na [...] zł, wzrost wartości wyniósł zatem [...] zł. Wycenę sporządzono na dzień [...]r., przyjmując wartość na dzień [...]r. a stan nieruchomości na dzień [...]r. Ustalono, że nieruchomość składa się z czterech działek zamkniętych wspólnym konturem o kształcie wydłużonego prostokąta, bezpośrednio przylega do drogi publicznej. Zajęta jest przez budynek administracyjny o dwóch kondygnacjach, aktualnie poddawany modernizacji oraz zaadaptowany do funkcji usługowej parterowy budynek poprzemysłowy. Teren jest płaski, w części niezabudowanej utwardzony fragmentarycznie asfaltobetonem, lokalnie porośnięty niską roślinnością i kilkoma drzewami, uzbrojony. Stan zagospodarowania od wejścia planu w życie nie uległ zmianie. Wyceną objęto tylko wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych.

Analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych na terenie K. przeznaczonych w planach na cele komercyjne. Badaniem objęto transakcje nieruchomościami niezabudowanymi, zawarte w 2 letnim okresie poprzedzającym wycenę. Dla wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dla kalkulacji wartości przed zmianą planu wykorzystano trzy nieruchomości porównawcze: przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. Dla kalkulacji wartości po zmianie planu przyjęto nieruchomości położone przy ul. [...],[...] i [...]-[...]. W pkt XI operatu stwierdzono, że wycenę przeprowadzono dla aktualnego sposobu użytkowania.

Do sporządzonego operatu strona wniosła zastrzeżenia. Zarzucono, że ustalenia operatu są niezgodne z prawem i niejednoznaczne. Po pierwsze, z dniem [...]r. w gminie przestał obowiązywać plan miejscowy przyjęty uchwałą z [...]r., zaś nowy plan, uchwalony [...]r., wszedł w życie [...]r. (termin ten strona określiła mylnie, w istocie w dniu [...] upłynął 14 dniowy okres vacatio legis, uchwała obowiązuje zatem od [...]r.). Wobec tego brak jest ciągłości obowiązywania planu i dla ustalenia wzrostu wartości winien znaleźć zastosowanie przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze względu na postanowienia art. 37 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkuje to koniecznością ustalenia przeznaczenia terenu w pierwszej kolejności w oparciu o zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a w jego braku, w oparciu o faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Nadto wskazano, że obliczając wartość nieruchomości pominięto zabudowania, stanowiące części składowe gruntu i mające wpływ na wartość całej nieruchomości, jaką stanowi grunt wraz z zabudowaniami. Zarzucono także błędy w zastosowaniu przyjętej metody wyceny, a to poprzez wadliwy dobór nieruchomości porównawczych, te same nieruchomości występują zarówno dla stanu sprzed jak i po uchwaleniu planu, sporządzony operat nie może zatem stanowić podstawy do ustalenia wartości działek.

Odnosząc się do zarzutów rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że zarzut braku ciągłości w obowiązywaniu planu dla przedmiotowego terenu nie jest zasadny. Przepis art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy plany miejscowe uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Posłużenie się przez ustawodawcę terminem "uchwalenia" wskazuje w przekonaniu rzeczoznawcy, że momentem istotnym jest nie wejście nowego planu w życie, lecz data jego uchwalenia, co miało miejsce [...]r. O konieczności uwzględniania właśnie daty podjęcia uchwały a nie daty początku obowiązywania świadczą także postanowienia § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). W przepisie tym również jest mowa o konieczności uwzględniania przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem lub zmianą planu oraz jej przeznaczenia po uchwaleniu planu lub jego zmianie.

Stwierdzono również, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem szczególnym i przewiduje ustalanie wartości albo z uwzględnieniem przeznaczenia gruntu wynikającym z planu, albo z uwzględnieniem faktycznego sposobu użytkowania. Nie ma natomiast zastosowania w sprawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i brak podstaw do odwoływania się do zapisów Studium. Natomiast dla potrzeb dokonanej wyceny nie uwzględniono znajdujących się na działkach obiektów, albowiem po pierwsze są one przedmiotem odrębnego prawa własności a nadto § 50 ust. 1 powoływanego rozporządzenia stanowi wprost, że w wycenie nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Co do trafności doboru nieruchomości porównawczych wyjaśniono, że dla stanu sprzed i po nowelizacji planu przyjęto różne nieruchomości porównawcze. Natomiast istotnie bazy nieruchomości podobnych obejmują cztery nieruchomości występujące w obu przypadkach, co wynika z faktu, że obszary objęte planami stanowią niewielką część terenu miasta. Pozostałe tereny objęte są nieprecyzyjnymi zapisami Studium, nieprecyzyjność ta powoduje, że trudno jednoznacznie stwierdzić przeznaczenie zbywanych gruntów. Ocena ta z konieczności zatem musi opierać się na potencjalnym sposobie wykorzystania, zbieżnym ze sposobem wykorzystania nieruchomości sąsiednich.

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. ustalił dla [...] S.A. w upadłości w K. jednorazową opłatę z tytułu sprzedaży przedmiotowych nieruchomości, których wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej podano przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu opisano przeznaczenie działek określone w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym [...]r. i w planie uchwalonym [...]r., wskazując że na skutek zmiany przeznaczenia wartość działek wzrosła o kwotę wyliczoną w operacie. Zastosowanie stawki [...] % przewidzianej w § 11 ust.1 pkt a uchwały nr [...] dla terenów oznaczonych symbolem [...], stanowi podstawę dla ustalenia kwoty opłaty.

W odwołaniu strona zwróciła się o uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie:

- art. 84 Konstytucji poprzez nałożenie świadczenia publicznoprawnego w oparciu o wyliczenie dokonane na podstawie aktu wykonawczego,

- art. 6,7,8 k.p.a. poprzez dokonanie wyceny nieruchomości o niekonstytucyjny przepis § 50 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego,

- art. 6,7,8 k.p.a. oraz art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez oparcie decyzji na błędnych ustaleniach dokonanych przez rzeczoznawcę, dotyczących stanu i przeznaczenia nieruchomości,

- art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie,

- art. 107 k.p.a. poprzez błędne określenie w decyzji, że opłata wynika ze sprzedaży nieruchomości, podczas gdy przedmiotem transakcji było prawo użytkowania wieczystego,

- art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że renta planistyczna dotyczy tylko gruntu, z pominięciem składników budowlanych,

- art. 8, 9 10, 73 i 74 k.p.a. poprzez odmowę wydania stronie odpisów dokumentów z akt sprawy, w tym odpisu operatu szacunkowego,

- art. 9, 10 i 79 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie strony o terminie oględzin nieruchomości.

W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że plan przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. przestał z mocy prawa obowiązywać z dniem [...]r. a uchwała w sprawie jego zmiany, podjęta [...]r., weszła w życie z dniem [...]r. Tym samym dla ustalenia wartości, przeznaczenie nieruchomości winno być ustalane w oparciu o Studium lub wedle faktycznego sposobu jej użytkowania, zgodnie z regulacją art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie regulacji aktu wykonawczego i ustalenie wartości w oparciu o przepis § 50 powoływanego rozporządzenia RM, stanowi nałożenie obowiązku finansowego w sposób sprzeczny w ustawą, co narusza art. 84 Konstytucji. Daniny publiczne mogą być bowiem nakładane tylko w sposób przewidziany w aktach rangi ustawowej.

Zarzucono także wykonanie operatu niezgodnie z prawem i standardami zawodowymi. Podniesiono, że rzeczoznawca nie uwzględnił przy wycenie służebności obciążających działki. Wadliwie także zanalizował przeznaczenie działek w poprzednio obowiązującym planie. Plan ten zakładał adaptację terenów poprzemysłowych z nakazem podjęcia działań ograniczających szkodliwość i uciążliwość zakładu, co oznaczało dopuszczalność zmiany funkcji przemysłowej na inną, mniej uciążliwą, w tym usługową i handlową. Stąd wniosek o wzroście wartości ze względu na zmianę zapisów planu jest błędny. Wadliwie rzeczoznawca opisał stan techniczno-użytkowy nieruchomości, albowiem sporządził go na dzień oględzin, zamiast na [...]r. Zarzucono, że analiza rynku nieruchomości została wykonana niestarannie i błędnie, wycenę oparto nie na faktycznym sposobie użytkowania, lecz na sposobie potencjalnym, zbieżnym ze sposobem wykorzystania nieruchomości sąsiednich. W konsekwencji określono wartość w związku z faktycznym sposobem wykorzystania nieruchomości sąsiednich a nie realnym sposobem wykorzystanie nieruchomości wycenianej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zmieniło pkt 1 sentencji decyzji organu I instancji poprzez dodanie po słowie "sprzedaży" słów "prawa użytkowania wieczystego" a w pozostałej części utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W podstawie prawnej podano m. in. przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, że taki przedmiot transakcji wynika z treści aktu notarialnego z dnia [...]r. Odnosząc się natomiast do kwestii, czy w sprawie zachodzi sytuacja zmiany planu, Kolegium dostrzegło, że od [...]r. do [...]r. teren był pozbawiony planu. Zgodzono się jednak ze stanowiskiem wyrażonym przez rzeczoznawcę, że skoro ustawa posługuje się w art. 37 ust. 1 oraz w art. 78 ust. 3 terminem "uchwalenie", to nakazuje wiązać skutki prawne z datą podjęcia uchwały. Wartość nieruchomości należało zatem obliczyć, jak to uczyniono, porównując przeznaczenie działek przed zmianą i po zmianie planu. Zgodzono się też, że w sprawie nie miał zastosowania art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oceniając prawidłowość operatu stwierdzono, że organ odwoławczy nie może wkraczać w jego merytoryczna zasadność, nie dysponuje bowiem wiedzą specjalną, jaką posiada biegły, może jedynie dokonać oceny pod względem formalnym. Za niezasadne uznano zarzuty naruszenia procedury administracyjnej. Z akt nie wynika, aby strona ubiegała się o jakiekolwiek odpisy z akt sprawy. Została natomiast zawiadomiona o sporządzeniu operatu i możliwości zapoznania się z nim, z czego skorzystała. Na podstawie art. 73 k.p.a. strona jest uprawniona do czynienia notatek i odpisów z akt. Oględziny nieruchomości przez rzeczoznawcę nie były natomiast czynnością procesową w postępowaniu administracyjnym.

W skardze do sądu administracyjnego [...] S.A. w upadłości wniósł o uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powielono zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 84 Konstytucji, art. 6,7,8 k.p.a. oraz art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 154 ust. 2 i 3 w związku z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto zarzucono:

- naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie podstawy materialnoprawnej wydanej decyzji i brak szczegółowego uzasadnienia,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa wobec utrzymania w mocy decyzji nakładającej świadczenie publiczne wyliczone w oparciu o akt rangi ustawowej, co narusza art. 84 Konstytucji,

- art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że organ może badać tylko formalną poprawność opinii rzeczoznawcy.

W uzasadnieniu przedstawiona została ta sama argumentacja jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zauważono, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, albowiem odnosi się do przypadków wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, powielając stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto przyznano, że wadliwie został wskazany w podstawie prawnej decyzji art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazano jednak, że uchybienie to nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć miała kwestia, czy na skutek podjęcia przez Radę Miejską K. w dniu [...]r. uchwały nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istotnie do takiej zmiany doszło.

Instytucję tzw. "opłaty planistycznej" regulują przepisy art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004 r., nr 5, poz. 41 ze zm.). Przepis art. 36 ust. 4 przewiduje, że jednorazową opłatę pobiera się, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa nieruchomość, której wartość wzrosła w związku uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Regulacja ta łączy zatem skutki z dwoma przypadkami: gdy dochodzi do zmiany istniejącego planu i gdy dochodzi do uchwalenia planu dla obszaru planu pozbawionego. W każdym z tych przypadków inaczej wygląda sposób ustalenia wzrostu wartości.

Przepis art. 37 ust. 1 wskazuje, że wzrost wartości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sytuacji ciągłości obowiązywania planu dla danego terenu, różnicę wartości ustala się, biorąc pod uwagę zapisy planu sprzed zmiany i po zmianie. Istotne jest wobec tego ustalenie, jakie było każdorazowo przeznaczenie w planie i ustalenie wartości do każdego z tych przypadków.

Natomiast w przypadku uchwalenia planu dla obszaru takiego planu pozbawionego, różnica ustalana jest w odniesieniu do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu.

W niniejszej sprawie organy przyjęły, że miała miejsce zmiana obowiązującego wcześniej planu i wyliczenia opłaty dokonano biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu w każdym z planów. Dla uzasadnienia tego stanowiska powołano się na brzmienie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Bezsporne jest, że w dniu [...]r. Rada Miejska K. podjęła uchwałę w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w roku [...]. Datę podjęcia uchwały organy administracji, podobnie jak rzeczoznawca majątkowy, uznały za datę uchwalenia zmiany planu w rozumieniu art. 87 ust. 3 ustawy. Wniosek taki w przekonaniu Sądu nie może zostać zaakceptowany.

Uchwały w przedmiocie planów zagospodarowania przestrzennego są prawem miejscowym, do ich powstania dochodzi w toku sformalizowanej procedury prawodawczej. Ostatnim z etapów każdej procedury prawodawczej jest ogłoszenie aktu prawnego. Nie jest nim natomiast przeprowadzenie głosowania i podjęcie decyzji o przyjęciu aktu przez ciało prawodawcze. Przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji stanowi, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa powszechnie obowiązującego jest ich ogłoszenie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449 ze zm.), ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Tylko tekst opublikowany w dzienniku urzędowym ma walor tekstu oficjalnego. Oficjalne opublikowanie tekstu jest także warunkiem nabycia przez akt prawny mocy obowiązującej, przez co należy rozumieć sytuację, w jakiej akt prawny wywiera skutki prawne. Należy podkreślić, że akt prawny może wywierać skutki prawne dopiero od momentu wejścia w życie, wcześniej jego postanowienia są bezskuteczne (dotyczy to także przypadków tzw. aktów retroakcyjnych). Przedstawione zasady są podstawowymi zasadami związanymi z tworzeniem prawa i zanegowanie ich wagi prowadzi do zanegowania nie tylko wartości wiązanych z państwem praworządnym, ale wartości wiązanych z prawem jako takim.

Niezasadnie zatem, w przekonaniu Sądu, organy utożsamiły sytuację podjęcia uchwały przez radę z uchwaleniem planu. Uchwalenie prawa to ustanowienie norm obowiązujących, samo pojęcie prawa presuponuje bowiem już cechę obowiązywania. Bazowanie wyłącznie na argumentach językowych w niniejszej sprawie prowadzi do nieakceptowanych wniosków. Kiedy w art. 20 ustawy mowa jest o tym, że "plan miejscowy uchwala rada gminy" to jest to przepis kompetencyjny, a termin uchwalanie o jakim jest w nim mowa, oznacza kompetencję do podejmowania uchwały. Jednakże kiedy w art. 87 ust. 3 ustawy jest mowa o tym, że plany obowiązują do czasu uchwalenia nowych planów, to przez uchwalenie planu nowego należy rozumieć dokonanie zmiany stany prawnego, zatem wejście w życie postanowień przyjętych uchwałą. Przepis art. 34 ustawy wprost wskazuje, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów odnoszących się do objętego w nim terenu. Jeżeli zmiana regulacji ma polegać na zastąpieniu jednych przepisów innymi, to może to nastąpić dopiero z chwilą wejścia w życie przepisów nowych.

W toku postępowania administracyjnego organy przywiązywały dużą wagę do pojawiającego się w przepisach terminu "uchwalenie" Należy zwrócić uwagę, że ustawa posługuje się w art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 terminem "uchwalenie" właściwie tylko w przypadku gdy stanowi o objęciu planem terenów do tej pory planu pozbawionych. Gdy w grę wchodzi zmiana zapisów planu wcześniejszego i późniejszego, ustawa mówi o "zmianie planu". Jeżeli zatem w przypadku zmiany planu mamy mieć do czynienia ze stanem ciągłości w obowiązywaniu planu dla danego terenu, to data wejścia w życie planu nowego musi bezpośrednio następować po dacie utraty mocy obowiązującej przez plan wcześniejszy. Tylko w takiej sytuacji można dokonać wyliczenia różnicy wartości w odniesieniu do przeznaczenia terenu przed i po zmianie planu, czyli w starym i nowym planie.

Bezsporne jest, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przez Radę Miejską w K. w dniu [...]r., przestał obowiązywać najpóźniej [...]r., zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Faktem także jest, że uchwała o zmianie tego planu została opublikowana w dniu [...]r. i weszła w życie po upływie 14 dni, zatem [...]r. W tej sytuacji nie można mówić o sytuacji zmiany planu i obliczać wzrostu wartości działek z odniesieniem do zapisów planu z roku [...] i uchwały obowiązującej od [...]r., jak to uczyniono. Wniosek taki czyni zbędnym rozważanie przez Sąd szczegółowych zarzutów kierowanych pod adresem operatu, został on bowiem sporządzony w oparciu o wadliwe założenie i z tego powodu należy zdyskwalifikować jego adekwatność i przydatność w sprawie.

Odnośnie zakresu badania operatu szacunkowego przez organy administracji, to stanowisko organu odwoławczego o ograniczeniu tego badania tylko do aspektów formalnych jest prawidłowe pod warunkiem, że przez aspekty formalne nie będą rozumiane wyłącznie sprawy dotyczące sposobu przygotowania i sformułowania operatu. Operat jest materiałem sprawy i podlega ocenie organu merytorycznie rozstrzygającego sprawę. Organ winien zatem ocenić, czy przekonujące jest stanowisko rzeczoznawcy np. odnośnie doboru nieruchomości porównawczych czy oceny sposobu wykorzystania gruntu.

Przedstawione rozważania wykazały, że brak było podstaw do przyjęcia wzrostu wartości nieruchomości ze względu na zmianę planu. Rozważenia wymaga jednak również druga z możliwości ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej, związana z uchwaleniem planu dla obszaru tego planu pozbawionego. Niewątpliwie bowiem objęty postępowaniem teren był pozbawiony planu po [...]r.

Uchwała Rady Miejskiej K. z dnia [...]r. została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 85 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten jest przepisem przejściowym i stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie planistyczne nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to kontynuację procedury planistycznej w oparciu o przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Aby uchwalona w tym trybie zmiana mogła zostać uznana za przypadek uchwalenia planu dla obszaru tego planu pozbawionego, w pierwszym rzędzie musi zawierać dla danego terenu regulację zawierającą konieczne, obligatoryjne dla planu postanowienia. Należy bowiem mieć na względzie, że odnosi się do obszaru pozbawionego planu. Jeżeli warunek ten jest spełniony, należy uznać, że doszło do uchwalenia planu, co uzasadnia naliczenie jednorazowej opłaty, jeśli doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost ten winien być jednak ustalony z uwzględnieniem przeznaczenia terenu po uchwaleniu planu i faktycznego sposobu wykorzystywania terenu przed jego uchwaleniem.

Należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w sprawie nie znajdują zastosowania zasady zawarte w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy dotyczące ustalania jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu są regulacja szczególną.

Odnosząc się do zastrzeżeń strony skarżącej związanych z faktem, że Spółka znajduje się w stanie upadłości, trzeba wskazać, że okoliczność ta nie wyklucza ponoszenia przez przedsiębiorcę po ogłoszeniu jego upadłości ciężarów o charakterze publicznym. Jak ustalono na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 16 października 2008 r., upadłość Spółki została ogłoszona przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. nr 60, poz. 535 ze zm.). Zgodnie z art. 536 tej ustawy, oznacza to, że w stosunku do upadłego znajdują zastosowanie przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991 r., nr 118, poz. 512 ze zm.). Przepis art. 204 § 1 pkt 1 tego rozporządzenia przewiduje, że z masy upadłości podlegają zaspokojeniu m. in. wydatki połączone z zarządem i likwidacją masy upadłości, nie wyłączając podatków i innych danin publicznych. Regulacja ta w ocenie Sądu decyduje o braku podstaw do stawiania tezy, że wobec sprzedaży nieruchomości w toku postępowania upadłościowego nie można orzec o ustaleniu opłaty planistycznej, pobieranej w związku ze sprzedażą nieruchomości upadłego.

W końcu należy zwrócić uwagę organowi odwoławczemu, ze katalog dopuszczalnych rozstrzygnięć organu II instancji wskazuje art. 138 k.p.a. Powołany w decyzji SKO przepis art. 138 § 1 pkt 1 dotyczy sytuacji, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Status postanowienia pkt 1 decyzji organu odwoławczego nie jest zatem jasny, przepis art. 138 k.p.a. nie przewiduje sytuacji, w której dochodzi do zmiany decyzji organu I instancji bez jej choćby częściowego uchylenia. Natomiast uzupełnienie lub prostowanie decyzji organu I instancji należy do kompetencji tego organu.

Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.