Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3092/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11f
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T., B. T. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 179/15 w sprawie ze skargi A. T., B. T. i M. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 179/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. T., B. T. i M. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta Radomia wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1–4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: specustawa drogowa), po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Radomiu z dnia 29 lipca 2014 r.: 1) zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej – Budowa ulicy [...] w Radomiu, jako ciągu pieszo-jezdnego w strefie zamieszkania, wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem oraz przebudową kolidujących urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, według kat. IV, XXV i XXVI; 2) zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji, wykonany przez geodetę uprawnionego A. P. wskazując, że mapy z projektem podziału w skali 1:1000 (2 sztuki), wraz z wykazem zmian danych gruntowych stanowią załącznik do niniejszej decyzji. W decyzji został zawarty wykaz działek ewidencyjnych powstałych w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, z jednoczesnym wyjaśnieniem zastosowanych w wykazie oznaczeń, z których wynika, które działki uległy podziałowi, które z powstałych po podziale działek zostały w całości przeznaczone pod inwestycję. Wskazano jednocześnie, iż działki oznaczone tłustym drukiem stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Radomia, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji; 3) zatwierdził projekt budowlany "Budowa ulicy [...] w Radomiu"; 4) nakazał i zezwolił na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu zgodnie z zatwierdzonym niniejszą decyzją projektem budowlanym na działkach, będących poza liniami rozgraniczenia drogi, o numerach ewidencyjnych wymienionych w punkcie 4 decyzji.

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy specustawy drogowej. Specustawa drogowa ma na celu przyśpieszenie realizacji dróg publicznych, bez konieczności odnoszenia się do przepisów prawa zawartych w różnych aktach normatywnych. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych, w tym uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje (m.in.) także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych – art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jednocześnie pozostałe przepisy specustawy drogowej wskazują przepisy innych ustaw znajdujących zastosowanie w stosunku do inwestycji drogowej określając przypadki ich zastosowania i etap postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na którym znajdują one zastosowanie, bądź też wskazują na obowiązek złożenia ściśle określonych dokumentów uzyskiwanych w toku odrębnego postępowania administracyjnego. I tak, np. art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej nakazuje dołączyć do wniosku cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), aktualnym na dzień opracowania projektu.

Jak prawidłowo wskazał Wojewoda, organy wydające decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione i zarazem zobowiązane jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Nie mogą natomiast dokonywać oceny słuszności, racjonalności lub opłacalności zamierzenia inwestycyjnego wnioskowanego przez inwestora. W szczególności, organy orzekające nie mogą odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej, jeżeli wersja ta nie narusza obowiązującego prawa. Tylko bowiem stwierdzenie przez organy orzekające, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa (normę wynikającą z określonych przepisów prawa), zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Taka odmowa dla przykładu następuje w przypadku, gdy z przeprowadzonej w trakcie postępowania o wydanie decyzji oceny oddziaływania na środowisko okaże się, że projektowana inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie są spełnione przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca.

Organy, a w konsekwencji i Sąd, rozpoznający skargę na decyzję lokalizacyjną, mogą jedynie zbadać zgodność z prawem rozwiązań decyzji i taka ocena przeprowadzona w sprawie wypada pozytywnie. Ten kierunek orzecznictwa można uznać za dominujący. W świetle powyższego za nieuprawniony Sąd uznał zarzut skargi dotyczący zaniechania przeprowadzania przez organy oględzin działki stron, czy też powołania dowodu z opinii biegłego, bowiem dowody te, w związku w charakterem sprawowanej przez organy oceny wniosku – braku możliwości nakazania alternatywnej trasy inwestycji drogowej, nie mogłyby odnieść żądnego skutku. Zatem nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że uchybił przepisom postępowania, czy nie zgromadził wyczerpującego materiału dowodowego, a w rezultacie dokonał nieuprawnionych ustaleń. Za chybione Sąd uznał te wywody skargi odnoszące się do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, zasady słusznego interesu obywateli w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego. Nie podzielił także zarzutu w zakresie naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa, czy konstytucyjne zasady równości obywateli wobec prawa.

Sąd ocenił, że w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 64 Konstytucji RP. Sąd podkreślił, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej). A zatem, specustawa drogowa dopuszcza ingerencję w prawa własności i czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. Konstytucja RP w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem.

W odniesieniu do kolejnych zarzutów skargi Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organem, który wydawał decyzję I instancji był Prezydent Miasta Radomia, działający jako Starosta. Równocześnie wnioskodawcą, a więc podmiotem, na rzecz którego decyzja powyższa została wydana był zarządca drogi – Prezydent Miasta Radomia, działający poprzez Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej kompetencję do wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – drogi gminnej i powiatowej – ustawodawca przydzielił staroście. W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta (na mocy art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2014 r. poz. 595 ze zm.). W następstwie wydanej decyzji właścicielem nieruchomości staje się gmina, a organem orzekającym w tej sprawie jej organ – prezydent. Prezydent miasta występuje więc w podwójnej roli – organu, a jednocześnie jest wnioskodawcą, a gmina beneficjentem. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą takich dróg publicznych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). W tych okolicznościach rozważenia wymagało, czy prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych, czy powinien podlegać wyłączeniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd, który Sąd akceptuje, że prezydent miasta na prawach powiatu nie powinien podlegać wyłączeniu od prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest to, że obowiązek wyłączenia nie wynika z przepisów ustawy o inwestycjach drogowych. Organ administracji rozstrzygający sprawę z zakresu administracji publicznej ma obowiązek działać w granicach prawa, a to wyłącza podstawę do kierowania się własnym interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, którego jest reprezentantem. Przy tym działanie takie podlega kontroli. Przyjmując inny punkt widzenia należałoby wyłączać organy w przypadkach, gdy jednostki samorządu terytorialnego, które reprezentują, są beneficjentami jakiegokolwiek innego dobra np. świadczeń pieniężnych z tytułu opłat, czy kar administracyjnych, bowiem wówczas również można dopatrywać się takiego konfliktu. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach. Ponadto skoro specustawa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że prezydent jest właściwy do wydania decyzji o realizacji inwestycji dla drogi gminnej, czy powiatowej na obszarze swojego działania. Ponadto specustawa drogowa nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Sąd zaznaczył, że wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. Zatem jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, Baza NSA, zauważono, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Sąd podkreślił, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. W kontekście powyższego zarzut dotyczący wyłączenia organu I instancji jest nietrafiony.

Odnosząc się do zarzutu skargi, jakim był zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. czy art. 138 § 2 k.p.a., Sąd wskazał, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjność są określone w art. 138 k.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A więc możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem Wojewoda dodatkowo uzupełnił materiał dowodowy uzyskując informację od Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w zakresie możliwości przebiegu inwestycji drogowej (pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji z 29 grudnia 2014 r.). Okoliczność uzupełnienia postępowania przez Wojewodę przeczy twierdzeniom skarżących o braku zajęcia stanowiska przez organ odwoławczy w zakresie wniosku o udzielenie odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych i zarzucie zawartym w skardze odnoszącym się do naruszenia art. 35, art. 36 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 i 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie podzielił poglądu zawartego w skardze, że Wojewoda rozpoznając odwołanie nie dokonał prawidłowej weryfikacji decyzji organu I instancji.

Okoliczności zakwalifikowania ulicy [...] do kategorii drogi publicznej gminnej zostały wykazane w zaskarżonych decyzjach i stwierdzić wypada jedynie, że Sąd podzielił wywody w tym zakresie dokonane przez organy. Nieuprawnione są zarzuty zawarte w skardze odnoszące się do naruszenia przepisów specustawy drogowej linii rozgraniczających ul. [...] dla działki stanowiącej własność skarżących.

Sąd wskazał, iż w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej brak jest podstaw prawnych do ewentualnego zabezpieczenia roszczeń skarżących z tytułu wykonania przeniesienia ogrodzenia. Z akt sprawy nie wynika także, by skarżący występowali do zarządcy drogi o zatokę postojową. Okoliczności związane z utrudnieniem parkowania samochodem, czy manewrowaniem samochodem na działce skarżących, są ważne i istotne dla stron i Sąd tego nie neguje, niemniej jednak argumenty te nie stanowią o ważniejszym interesie strony nad interesem publicznym.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżących dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 75 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej jest bowiem wyczerpujący i został poddany wnikliwej i całościowej analizie. Zarówno organ I instancji, jak i Wojewoda Mazowiecki odnieśli się przy tym do uwag zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania, szczegółowo wyjaśniając prezentowane przez nich wątpliwości. Decyzja organu I instancji oraz decyzja organu odwoławczego zawierają odpowiednie uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego, wyjaśniając dowody, na których oparto rozstrzygnięcie, oraz przepisy, które znajdowały zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Argumentacja prezentowana przez organy administracji publicznej jest spójna, logiczna i przekonująca. Sąd nie znalazł podstaw, by ją zakwestionować. Nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w trakcie postępowania strona skarżąca składała wnioski dowodowe i zastrzeżenia, była także informowana o podejmowanych czynnościach przez organy.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) oddalił skargę.

A. T., B. T. i M. T. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

– naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji, w której uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., tj. przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, w której organy administracji nie przeprowadziły całościowego postępowania dowodowego, co skutkowało ustaleniem nieprawidłowego stanu faktycznego i oddaleniem skargi, w sytuacji, w której z uwagi na istniejące nieprawidłowości i uchybienia znacznej rangi w toku postępowania, należało skargę uwzględnić;

– naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji, w której uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 15 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, w której organ II instancji złamał zasadę dwuinstancyjności postępowania, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji, w której z uwagi na rangę uchybień oraz brak rozpoczęcia budowy przedsięwzięcia, należało stwierdzić nieważność postępowania w zaskarżonej części;

– naruszenie przepisów postępowania, w sytuacji, w której uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm., dalej: specustawa drogowa) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane) w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuwzględnienie w sprawie słusznego interesu obywateli, brak ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji, w której z uwagi na brak poszanowania słusznego interesu obywateli i złamanie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, skargę należało uwzględnić.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

– z ostrożności procesowej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1. ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460, dalej: ustawa o drogach publicznych) w związku z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu specustawy drogowej do drogi wewnętrznej, w sytuacji, w której ustawa ta znajduje zastosowanie do dróg publicznych, zaś droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, w tej sytuacji skargę należało uwzględnić.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. wnosili o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosili o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wydziałowi VIII Zamiejscowemu w Radomiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowy zarzut naruszenia przepisów postępowania przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. O naruszeniu przepisów postępowania można wywodzić gdy stan faktyczny sprawy zapisany w normie materialnego prawa administracyjnego wymaga podjęcia czynności dowodowych jego ustalenia. Sąd nie naruszył powołanych przepisów postępowania ze względu na obowiązujące rozwiązania w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 687), wskazując na szczególne rozwiązania prawne przyjęte dla realizacji celu publicznego: przyśpieszenia realizacji dróg publicznych. Rozwiązania prawne mają konsekwencje prawne dla zakresu właściwości organu do swobody oceny stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której postępowanie jest prowadzone na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy nie mógł dokonywać jakichkolwiek w nim zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz parametrów technicznych, w tym wprowadzenie zmiany przebiegu drogi przez wprowadzenie lokalnego przewężenia drogi. Organ nie ma też podstaw prawnych do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Tym samym nie może dokonywać w tym zakresie ustaleń w oparciu o opinię biegłego, czy w wyniku przeprowadzenia oględzin. Inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszego, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Organ orzekający w sprawie ma ograniczoną właściwość do oceny kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz oceny tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów prawa co do spełnienia wymogów wniosku, a zarzut i wywody zostały ograniczone co do prawidłowości ustalenia przebiegu inwestycji i polemiki z punktu widzenia interesów skarżących. Zarzuty w zakresie naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nie są zaadne. Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, należy interpretować w ten sposób, że chodzi o interesy obiektywnie uzasadnione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 r. II OSK 1730/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżący upatrują naruszenia uzasadnionych interesów w uszczupleniu praw własności, pogorszeniu korzystania z nieruchomości, w tym z garażu. Niewątpliwie jest to naruszenie interesu, jednak nie na tyle uzasadnione aby zmieniać przebieg drogi, wprowadzać lokalne przewężenia na odcinku przy działce nr [...]. Przy tego rodzaju inwestycjach interes publiczny przeważa nad interesem indywidualnym, bowiem wynika z realizacji układu komunikacyjnego, dla mieszkańców wspólnoty gminnej, co nie jest kwestionowane przez skarżących. Nie można zatem zasadnie wywodzić, że w tym zakresie uzasadnione jest wprowadzenie rozwiązań szczególnych przebiegu drogi na odcinku przy działce nr [...]. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez brak ochrony interesu skarżących, wywodząc naruszenie zasady równości wobec prawa. Taki przebieg inwestycji, przez większe uszczuplenie prawa własności skarżących od innych właścicieli. To, że zakres ingerencji jest różny nie przesądza o naruszeniu zasady równości wobec prawa, skoro wynika z różnego usytuowania działek, a tego nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej.

Takie ukształtowanie ustaleń stanu faktycznego, przez związanie organu wnioskiem inwestora w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz parametrów technicznych powoduje, że zarzut naruszenia art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. W sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Zasadnie Wojewoda Mazowieckie wskazał, że inwestycja dotyczy budowy drogi publicznej, co w następstwie jest podstawą do zaliczenia do drogi gminnej. Art. 1 ustawy o drogach publicznych definiuje pojęcie drogi publicznej, stanowiąc, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Ze stanu faktycznego nie ma podstaw do zakwestionowania, że inwestycja dotyczy drogi gminnej. Organ I instancji określił, że przedmiotem inwestycji jest droga gminna – ulica [...] w Radomiu, od ulicy [...] do ulicy [...] w Radomiu, określając powiązanie tej drogi gminnej z tymi drogami gminnymi. Nie ma podstaw do zakwestionowania zatem, że przedmiotem inwestycji jest droga publiczna, a tym samym do stosowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.