Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 625/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.58 § 1 pkt 5 a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 311/21 o odrzuceniu skargi [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie Wójta Gminy M. z dnia 26 lipca 2019 r. nr 76/19 w przedmiocie zmiany zarządzenia w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy M. na mocy zarządzenia nr 50/19 z dnia 23 maja 2019 r.: wyznaczył do wydzierżawienia w trybie przetargowym na okres 10 lat nieruchomości wraz z infrastrukturą techniczną towarzyszącą w postaci sieci wodociągowych z przyłączami, stanowiące własność Gminy M. (§ 1); ogłosił wykaz nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy – wykaz nr RGKŚ.6840.3.2019, stanowiący załącznik nr 1 do zarządzenia (§ 2); stwierdził, że wykaz, o którym mowa w § 2 podlega wywieszeniu na okres 21 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy M., a ponadto informacja o wywieszeniu wykazu będzie zamieszczona w prasie lokalnej (§ 3); wskazał, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4). W załączniku nr 1 do przedmiotowego zarządzenia zawierającym wykaz nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy przedstawiono: położenie nieruchomości, numer działki, powierzchnię, numer księgi wieczystej (pkt 1), przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania (pkt 2), opis nieruchomości (pkt 3), cenę nieruchomości (pkt 4), formę sprzedaży lub oddania nieruchomości (pkt 5), wysokość opłat i terminy ich wnoszenia (pkt 6), warunki zmiany ceny nieruchomości i wysokości opłat (pkt 7). W treści załącznika zamieszczono również uwagi, w których wskazano m.in., że na przedmiocie dzierżawy ustanowiono służebność czerpania wody w ramach postępowania zabezpieczającego wniosek o ustanowienie służebności.

Następnie na mocy zarządzenia nr 76/19 z dnia 26 lipca 2019 r. Wójt Gminy M. zmienił swoje zarządzenie nr 50/19 z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu, uzupełniając wykaz o cztery dodatkowe działki geodezyjne w obrębie M., nadając mu brzmienie określone w załączniku nr 1 do zarządzenia (§ 1); zrządził, że wykaz o którym mowa w § 1 podlega wywieszeniu na okres 21 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy M., a także zamieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy M. w kategorii "Nieruchomości, wykazy, sprzedaż/dzierżawa", ponadto informacja o wywieszeniu wykazu będzie zamieszczona w prasie lokalnej (§ 2); wskazał, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3). W załączniku nr 1 do zarządzenia zawierającym wykaz nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy przedstawiono: położenie nieruchomości, numer działki, powierzchnię (w ha lub m2), numer księgi wieczystej (pkt 1), przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania (pkt 2), opis nieruchomości (pkt 3) cenę nieruchomości (pkt 4), formę sprzedaży lub oddania nieruchomości (pkt 5), wysokość opłat i terminy ich wnoszenia (pkt 6), warunki zmiany ceny nieruchomości i wysokości opłat (pkt 7). W treści załącznika zamieszczono też uwagi, w których wskazano m.in., że na przedmiocie dzierżawy ustanowiono służebność czerpania wody w ramach postępowania zabezpieczającego wniosek o ustanowienie służebności.

Powyższe zarządzenie z dnia 26 lipca 2019 r. stało się przedmiotem skargi [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca Spółka zarzuciła:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g.") w zw. z art. 37 ust. 4 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") w zw. z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm.; dalej w skrócie "p.z.p.") a także w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 132 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 138a § 2 p.z.p.;

3) błędną wykładnię art. 38 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 2 pkt 8 u.g.n. w zw. z art. 693 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm., dalej w skrócie "k.c.") w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 272 ust. 1 i 2 i innymi ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej w skrócie "p.w.");

4) niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 u.s.g. oraz art. 38 ust. 1 u.g.n.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości, zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów przedłożonych przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi, jak i w dalszych pismach procesowych, Spółka w szczegółowy sposób umotywowała poszczególne zarzuty oraz powołała okoliczności mające przemawiać za posiadaniem legitymacji procesowej do zakwestionowania zaskarżonego zarządzenia. Wskazała na szereg przysługujących jej uprawnień naruszonych przedmiotowym zarządzeniem, a wynikających z: posiadanego zezwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. pobór wód podziemnych z ujęć głębinowych znajdujących się na nieruchomościach objętych zarządzeniem (art. 389 p.w.); ustanowionej na rzecz skarżącej strefy ochronnej podziemnych ujęć wody na nieruchomościach objętych zarządzeniem (art. 120 pkt 1, art. 121, art. 129, art. 133 ust. 1, art. 136 p.w.); posiadanych umów na dostawy wody z ok. 600 odbiorcami na terenie Gminy M. (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.; dalej w skrócie "u.z.z.w.s."); zabezpieczenia służebności czerpania wody ustanowionego na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w [...], wydanego w dniu 17 września 2018 r. oraz prawomocnego uzupełniającego postanowienia Sądu Okręgowego w [...], wydanego w dniu 21 września 2018 r. (art. 730 § 1 k.p.c. w zw. z art. 285 § 1 w zw. z art. 145 k.c.); posiadania mienia objętego zarządzeniem z uwagi na zabezpieczające zawieszenie postępowania egzekucyjnego z wniosku Gminy M. o wydanie nieruchomości objętych zarządzeniem (art. 730 § 1 k.p.c.) oraz obowiązków operatora infrastruktury krytycznej Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej. Skarżąca podkreśliła w szczególności, że będąc od wielu lat posiadaczką nieruchomości objętych zarządzeniem i wykonując na nich działalność w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody wniosła do właściwego sądu powszechnego o ustanowienie na jej rzecz prawa służebności poboru wody w obrębie przedmiotowych gruntów. W ramach postępowania cywilnego udzielono jej zabezpieczenia wniosku w postaci uprawnienia do "korzystania ze znajdujących się tam instalacji i urządzeń wodociągowych, z prawem do współkorzystania i poboru wód podziemnych (...), a także prawem do współkorzystania i poboru oraz uzdatniania wód powierzchniowych (...) w celu przesyłania pobranej i uzdatnionej wody (...)". Co więcej, Spółka uzyskała również dalsze zabezpieczenie wniosku w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie wydania określonych w zarządzeniu nieruchomości Gminie M. jako ich właścicielce. W ocenie skarżącej, zamiar wydzierżawienia przez Gminę M. przedmiotowych nieruchomości zmierza do uniemożliwienia dalszego pobierania przez skarżącą wody zagwarantowanego powołanym zabezpieczeniem. Skarżąca dodała, że teoretycznie mogłaby się ubiegać o dzierżawę posiadanych nieruchomości, jednak warunki tej dzierżawy nie są dla niej do zaakceptowania z przyczyn prawnych, jak i ekonomicznych.

Wójt Gminy M. w odpowiedzi na skargę oraz w dalszych pismach procesowych wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Podkreślił, że skarżąca Spółka nie ma podstaw do uznania, że kwestionowane zarządzenie narusza jej interes prawny. Zaskarżone zarządzenie, ani nawet docelowa umowa dzierżawy, nie czyni bezskutecznym uzyskanego przez skarżącą zabezpieczenia. Organ zaznaczył, że sytuacja prawna nieruchomości i treść udzielonego skarżącej zabezpieczenia zostały dokładnie opisane w załączniku do zarządzenia i są respektowane. Stwierdził ponadto, że także pozostałe okoliczności podniesione przez skarżącą nie wskazują na naruszenie jej interesu prawnego. Z żadnej z nich nie można bowiem wywieść tytułu prawnego skarżącej do nieruchomości, który miałby być naruszony kwestionowanym zarządzeniem. Organ odniósł się również do poszczególnych zarzutów kwestionujących legalność zarządzenia, stwierdzając, że są one niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 22 października 2020 r. nie uwzględnił wniosku o połączenie skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze skargą na zarządzenie Wójta Gminy M. nr 50/19 z dnia 23 maja 2019 r. w przedmiocie ogłoszenia przetargu nieograniczonego.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 247/20 odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), wyjaśniając, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego.

Na skutek skargi kasacyjnej Spółki od w/w postanowienia sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 731/21 uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd drugiej instancji stwierdził naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do konkretnych okoliczności, które skarżąca powoływała dla wywiedzenia swojej legitymacji procesowej w sprawie.

Pismem procesowym z dnia 9 sierpnia 2021 r. skarżąca udzieliła odpowiedzi na wezwanie tutejszego Sadu i wyjaśniła, że pomimo złożenia stosownego wniosku Sąd Okręgowy w [...] nie przeprowadził wykładni postanowień o udzieleniu zabezpieczenia w postaci prawa do współkorzystania i poboru oraz uzdatniania wód powierzchniowych w celu przesyłania pobranej i uzdatnionej wody. Ponadto w dodatkowych pismach procesowych skarżąca podtrzymała swoje stanowisko i przedłożyła kolejne dokumenty na poparcie swoich twierdzeń. Podniosła także, że swój interes prawny wywodzi dodatkowo z art. 37 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 37 ust. 4 u.g.n., gdyż ma prawo pierwszeństwa w dzierżawie nieruchomości objętych zarządzeniem, jako że mogłyby one poprawić warunki zagospodarowania należących do niej nieruchomości przyległych.

Wójt Gminy M. w pismach procesowych z dnia: 29 października i 4 listopada 2021 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i w sposób obszerny je umotywował, przedkładając dodatkowe dokumenty na poparcie swoich twierdzeń. Ponadto podał, że w jego ocenie skarga została wniesiona po upływie ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2021 r. Sąd pierwszej instancji przeprowadził z urzędu uzupełniające dowody z dokumentów załączonych przez strony do pism procesowych z dnia: 31 marca 2020 r.; 7 października 2020 r.; 9 i 11 sierpnia 2021 r.; 29 października 2021 r. oraz 4 listopada 2021 r. Nie uwzględnił natomiast wniosku dowodowego strony skarżącej zawartego w piśmie procesowym z dnia 7 października 2020 r. w zakresie zobowiązania Wójta Gminy M. do przedłożenia wymienionych tam dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 311/21 odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia podał w pierwszej kolejności, że wbrew stanowisku organu nie było podstaw do uznania, że skarga została wniesiona po terminie. Jak bowiem wynika z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Sąd zwrócił uwagę, że kwestionowane zarządzenie nr 76/19 jest "innym aktem" w rozumieniu art. 53 § 2a p.p.s.a., bowiem należy do określonej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kategorii aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędących prawem miejscowym, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym skarżąca mogła kwestionować to zarządzenie w każdym czasie i nie wiąże jej 30-dniowy termin określony w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził natomiast, iż skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Skargę na zarządzenie nr 76/19 wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkowana jest istnieniem związku normatywnego pomiędzy sytuacją prawną skarżącego a treścią skarżonej uchwały lub zarządzenia (interes prawny), przy czym ów związek ma mieć charakter pejoratywny (naruszenie interesu prawnego), tj. zmieniać sytuację prawną skarżącego na niekorzyść w stosunku do sytuacji dotychczasowej. Zmiana sytuacji prawnej musi się przy tym cechować wszystkimi znamionami charakterystycznymi dla interesu prawnego, tj. posiadać cechę indywidualności, realności, konkretności, bezpośredniości i aktualności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy tak rozumiany związek nie występuje.

Korzystanie przez skarżącą z nieruchomości objętych zarządzeniem nr 76/19 ma charakter bezumowny. Skarżąca nie posiada tytułu rzeczowego ani obligacyjnego do przedmiotowych nieruchomości. Prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I C 1129/14 nakazano skarżącej wydanie przedmiotowych nieruchomości na rzecz Gminy M. (akta sądowe, tom I, k. 67). Dodatkowo wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt I C 654/19 zasądzono od skarżącej na rzecz Gminy M. odszkodowanie z tytułu bezumownego korzystania z przedmiotowych nieruchomości (akta sądowe, tom II, k. 343-349). Posiadanie nieruchomości przez skarżącą i korzystanie z niej ma zatem wymiar wyłącznie faktyczny, tak więc skarga kwestionująca zarządzenie nr 76/19 nie może być postrzegana jako środek służący ochronie praw skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaznaczył, że przedmiotem zaskarżonego zarządzenia było nowelizacja zarządzenia w sprawie sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę na okres powyżej 3 lat. Podstawę prawną działania stanowił art. 35 ust. 1 u.g.n. Tego rodzaju czynność uzewnętrznia zamiar określonego zadysponowania nieruchomością należącą do zasobu własności publicznej (tu: Gminy M.) i stanowi pierwszy etap sformalizowanej procedury rozporządzenia nieruchomością. Na tym etapie właściwy organ (tu: Wójt Gminy M.) przedstawia zasadniczo szczegółowy opis nieruchomości przeznaczonych do rozporządzenia i oczekiwaną cenę (opłatę). Czynność ta stanowi podstawę do realizacji kolejnych etapów procedury, tj. ogłoszenia o przetargu (art. 38 ust. 2 u.g.n.), jego przeprowadzenia i – w przypadku wybrania oferty – zawarcia umowy. Czynność sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę ma zatem charakter proceduralny. Uruchamia czynności związane z organizacją przetargu. Tego rodzaju zarządzenie zasadniczo nie rodzi skutków prawnomaterialnych wobec osób trzecich, a zwłaszcza w sferze praw podmiotu, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej wykazem. Podkreślić należy, że naruszenie interesu prawnego musi być m.in. aktualne, realne i bezpośrednie. Nie może być więc wywodzone ze zdarzeń i czynności o charakterze przyszłym (brak przesłanki aktualności i bezpośredniości) i niepewnym (brak przesłanki realności). Już tylko z tego względu trudno dopatrzeć się aktualnego, bezpośredniego i realnego wpływu kwestionowanego zarządzenia na sytuację prawną skarżącej. Skarżąca w istocie prewencyjnie kwestionuje zarządzenie nr 76/19, zakładając, że w wyniku przeprowadzonej procedury przetargowej może dojść do zawarcia umowy dzierżawy, a ponadto zakładając, że ewentualny dzierżawca może podjąć bliżej nieokreślone próby pozbawienia Spółki posiadania nieruchomości. Tymczasem kwestia wydania przez skarżącą nieruchomości była przedmiotem sporu pomiędzy skarżącą a właścicielem i jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. O kwestii tej nie może zaś w jakikolwiek sposób rozstrzygać zaskarżone zarządzenie.

Skarżąca, celem wykazania związku normatywnego pomiędzy jej sytuacją prawną a kwestionowanym zarządzeniem nr 76/19, powołuje m.in. na fakt dochodzenia przez nią w postępowaniu cywilnym ustanowienia na spornych nieruchomościach służebności czerpania wody. W szczególności powołuje się na udzielone jej w tym postępowaniu zabezpieczenie nowacyjne. Postanowieniami Sądu Okręgowego w [...] z dnia 17 i 21 września 2018 r. sygn. akt II Cz 697/18 udzielono bowiem zabezpieczenia roszczenia, uprawniając skarżącą Spółkę do korzystania z przedmiotowych nieruchomości w zakresie "korzystania ze znajdujących się tam instalacji i urządzeń wodociągowych, z prawem do współkorzystania i poboru wód podziemnych (...), a także prawem do współkorzystania i poboru oraz uzdatniania wód powierzchniowych (...) w celu przesyłania pobranej i uzdatnionej wody (...)" (akta sądowe, tom I, k. 59-62). Jest przy tym oczywiste, że celem każdego orzeczenia udzielającego zabezpieczenia jest zapewnienie wykonalności orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Zabezpieczenie udzielane jest w związku z określonym postępowaniem i na czas jego prowadzenia. Regułą jest, że zabezpieczenie nie może zmierzać do zaspokojenia roszczenia (art. 731 k.p.c.). Stosowanie zabezpieczenia w takiej formie, która stanowiłaby zaspokojenie dochodzonego w postępowaniu sądowym roszczenia, oznaczałoby uzyskanie przez uprawnionego ochrony prawnej zrównanej ze skutkami orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie jeszcze przed ostatecznym rozstrzygnięciem sporu sądowego.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że udzielone skarżącej zabezpieczenie nie może być uznane za równoznaczne z ustanowieniem ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności w rozumieniu art. 285 i następnych k.c. Ma ono bowiem charakter stricte procesowy i służy zagwarantowaniu wykonania przyszłego orzeczenia. Tym samym nie sposób upatrywać źródła interesu prawnego skarżącej w art. 285 k.c., mimo że treść uprawnień przyznanych skarżącej w ramach zabezpieczenia odpowiada w istocie treści służebności gruntowej. Nawet jednak gdyby przyjąć, jak tego oczekuje skarżąca, że w związku z udzielonym zabezpieczeniem skarżąca uzyskała status osoby uprawnionej do wykonywania służebności, a więc podmiotu dysponującego ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości objętych zarządzeniem nr 76/19, to w żadnej mierze nie przesądza to o wpływie kwestionowanego orzeczenia na sytuację prawną skarżącej. Ograniczone prawo rzeczowe ma bowiem charakter bezwzględny i jest skuteczne wobec każdoczesnego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości służebnej (art. 222 w zw. z art. 251 k.c.). Skoro dla prawa wykonywania uprawnień wynikających ze służebności jako prawa na rzeczy nie ma znaczenia nawet osoba właściciela nieruchomości służebnej, to tym bardziej nie może mieć znaczenia okoliczność jej ewentualnego wydzierżawienia osobie trzeciej. Służebność jako prawo rzeczowe jest skuteczna tak samo wobec właściciela nieruchomości służebnej, jak i wobec osoby posiadającej do niej tytuł obligacyjny.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że wynikający z zaskarżonego zarządzenia zamiar wydzierżawienia przedmiotowych nieruchomości w żaden sposób nie wpływa na sytuację prawną skarżącej ukształtowaną orzeczeniami zabezpieczającymi, a już z całą pewnością jej nie narusza. W załączniku do kwestionowanego zarządzenia organ zresztą ujawnił zarówno okoliczność toczącego się postępowania cywilnego o ustanowienie służebności czerpania wody, jak i okoliczność i treść udzielonego skarżącej zabezpieczenia. Nie sposób więc przyjąć, że zamiar wydzierżawienia spornych nieruchomości stanowił przejaw nierespektowania przez Gminę orzeczeń zabezpieczających. Każdy podmiot zainteresowany ofertą miał zatem świadomość rzeczywistej sytuacji i ograniczeń wynikających z faktu aktualnego posiadania nieruchomości przez skarżącą i korzystania z niej w zakresie wynikającym z orzeczeń zabezpieczających. Jakkolwiek nie powiodła się próba uzyskania od Sądu Okręgowego w [...] wykładni orzeczeń zabezpieczających, w szczególności w zakresie rozumienia pojęcia "współkorzystania" (akta sądowe, tom II, k. 334), to jednak nawet przy założeniu, że treścią tego zabezpieczenia jest zapewnienie skarżącej wyłączności korzystania z nieruchomości w zakresie poboru wód, nie sposób uznać, że kwestionowane zarządzenie w jakikolwiek sposób z tak rozumianym zabezpieczeniem koliduje. Sąd wskazał, że oczywiście ma świadomość, iż oddanie nieruchomości w dzierżawę docelowo ma służyć prowadzeniu przez wyłonionego w przetargu dzierżawcę zadań w zakresie poboru, uzdatniania i hurtowej dostawy wody. Specyfika tych nieruchomości jako terenów ujęć wodnych w zasadzie wyklucza bowiem możliwość oddania ich do korzystania w innym celu. Nie oznacza to jednak, że zaskarżone zarządzenie koliduje z uprawnieniem skarżącej wynikającym z udzielonego zabezpieczenia. Zabezpieczenie to jest bowiem skuteczne niezależnie od tego, czy posiadane przez skarżącą nieruchomości zostaną przez właściciela wydzierżawione na rzecz osoby trzeciej. Na marginesie należy zaznaczyć, że egzekucja wyroku windykacyjnego została zawieszona do czasu rozstrzygnięcia roszczenia skarżącej o ustanowienie służebności. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I Ns 387/19 udzielono skarżącej dalszego zabezpieczenia, poprzez zawieszenie postępowania egzekucyjnego (akta sądowe, tom I, k. 80). Także treść umowy dzierżawy jednoznacznie wskazuje, że może być ona wykonywana dopiero po wydaniu przedmiotowych nieruchomości przez Gminę M. na rzecz dzierżawcy (akta sądowe, tom I, k. 55v, 57v, 115v).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezasadne jest także wywodzenie przez skarżącą swojej legitymacji procesowej z określonego w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. prawa do nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis dotyczy wyłącznie procedury "zbycia" nieruchomości, nie zaś oddania jej w dzierżawę. Kwestia oddania nieruchomości w dzierżawę w trybie bezprzetargowym regulowana jest przepisami art. 37 ust. 4-5 u.g.n. i jest oczywiste, że w sprawie nie zachodzi żaden przypadek tam określony.

Również pozostałe podnoszone przez skarżącą okoliczności nie wskazują, zdaniem Sądu, na istnienie związku pomiędzy sytuacją prawną skarżącej a kwestionowanym przez nią zarządzeniem.

Eksponowana przez skarżącą wieloletnia działalność w zakresie poboru i dostaw wody przy wykorzystaniu m.in. nieruchomości Gminy M., fakt zawarcia umów z odbiorcami wody oraz utrzymywania na spornych nieruchomościach personelu i sprzętu to typowe okoliczności wskazujące na interes faktyczny (ekonomiczny). Niewątpliwie w interesie faktycznym skarżącej leży utrzymanie status quo, mimo że jest to niezgodne z wolą właściciela nieruchomości. Nie może to jednak przemawiać za uznaniem, że skarżąca posiada interes prawny w kwestionowaniu aktów normatywnych wyrażających wolę właściciela oddania przedmiotowych nieruchomości w dzierżawę.

Także okoliczność dysponowania przez skarżącą pozwoleniem wodnoprawnym oraz decyzją ustanawiającą sferę ochronną ujęć wody nie wskazują na istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w kwestionowaniu zarządzenia nr 76/19. Żadna z tych decyzji nie rodzi praw do terenu i urządzeń wodnych, co dobitnie potwierdza choćby fakt dysponowania pozwoleniem wodnoprawnym zarówno przez skarżącą, jak i przez Gminę M., dla ujęcia głębinowego M. Dolny, w skład którego wchodzi 11 studni eksploatacyjnych (akta sądowe, tom I, k. 71; tom II, k. 386). Pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń (zob. art. 393 ust. 4 p.w.). Posiadacz pozwolenia wodnoprawnego zainteresowany jego wykonywaniem musi zatem we własnym zakresie postarać się o uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości i urządzeń wodnych objętych pozwoleniem. Co do strefy ochronnej ujęć wody, to również nie można uznać, by w jakikolwiek sposób przesądzała ona o tytule prawnym skarżącej do nieruchomości. Strefę taką ustanawia się w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochrony zasobów wodnych. Ustanawiana jest ona z urzędu lub na wniosek właściciela ujęcia wody (zob. art. 133 ust. 1 i 2 p.w.). Rację ma Spółka, wskazując, że z ustanowieniem takiej strefy wiążą się określone nakazy i zakazy dotyczące korzystania z nieruchomości objętych strefą. Nie może być to jednak interpretowane jako przyznanie skarżącej tytułu prawnego do posiadanych nieruchomości. Jest oczywiste, że nieruchomości objęte zaskarżonym zarządzeniem z uwagi na ich funkcję zawsze będą musiały być objęte strefą ochrony ujęć wody, niezależnie od tego, kto jest ich posiadaczem. Obowiązki związane z ustanowieniem strefy ochronnej ujęć wody ciążą zaś zasadniczo na właścicielu urządzeń wodnych (art. 134 i art. 137 ust. 2 p.w.).

Odnosząc się natomiast do problematyki ochrony infrastruktury krytycznej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że według art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1856 ze zm.), właściciele oraz posiadacze samoistni i zależni obiektów, instalacji lub urządzeń infrastruktury krytycznej mają obowiązek ich ochrony, w szczególności przez przygotowanie i wdrażanie, stosownie do przewidywanych zagrożeń, planów ochrony infrastruktury krytycznej oraz utrzymywanie własnych systemów rezerwowych zapewniających bezpieczeństwo i podtrzymujących funkcjonowanie tej infrastruktury, do czasu jej pełnego odtworzenia. Jak z tego wynika, obowiązek ochrony obiektów infrastruktury krytycznej ma szeroki zakres podmiotowy i obejmuje w takim samym stopniu posiadaczy, jak i właścicieli tych obiektów (operatorzy infrastruktury krytycznej). Sam zatem fakt, że skarżąca w związku z korzystaniem z przedmiotowych nieruchomości ma w świetle powołanej regulacji status operatora infrastruktury krytycznej nie oznacza, że dysponuje ona prawem do tych nieruchomości, które mogłaby przeciwstawić uprawnieniom właściciela.

Konkludując, w ocenie Sądu żadna z powołanych przez skarżącą Spółkę okoliczności nie wskazuje na wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanek kwalifikowanej legitymacji procesowej wymaganej na mocy art. 101 ust. 1 u.s.g.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło:

I. naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., polegające na błędnym przyjęciu, że pomimo, iż skarżąca jest właścicielem nieruchomości przyległych do nieruchomości objętych zaskarżonym zarządzeniem, których to nabycie lub wydzierżawienie przez skarżącą mogłoby istotnie poprawić warunki zagospodarowania należących już do niej nieruchomości sąsiednich, nie legitymuje się ona interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy M. i nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącej arbitralne przesądzenie przez Gminę M. o oddaniu – na podstawie zarządzenia nr 50/19 Wójta Gminy M. z dnia 23 maja 2019 r., zmienionego zarządzeniem nr 76/19 Wójta Gminy M. z dnia 26 lipca 2019 r. – gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę w dzierżawę na rzecz podmiotu trzeciego, podczas gdy należało stwierdzić, że skarżąca, w oparciu o przysługujące jej uprawnienia wynikające ze "stosunków sąsiedzkich", wielokrotnie ubiegała się o sprzedanie lub wydzierżawienie na jej rzecz nieruchomości objętych zaskarżonym zarządzeniem, co sprawia, że przysługiwał jej interes prawny w jego zaskarżeniu, a także, że bezpodstawna odmowa Wójta Gminy M. w zakresie sprzedaży lub wydzierżawienia skarżącej przedmiotowych nieruchomości i w konsekwencji wydanie zaskarżonego zarządzenia, które ostatecznie przesądziło o przeznaczeniu mienia i pozbawieniu do niego praw skarżącej, stanowi nieuprawnione, bezpośrednie, konkretne i realne naruszenie powyższego interesu prawnego skarżącej w postaci uniemożliwienia jej bezprzetargowego nabycia lub wydzierżawienia przedmiotowego mienia, co czyniło skargę skarżącej uprawnioną i zgodną z naruszonym przepisem;

II. naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm., dalej w skrócie "p.p."), polegające na przyjęciu, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy M. w przedmiocie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu nie spowodowało naruszenia interesu prawnego Spółki, polegającego na prawie do wolnego i równego podejmowania oraz wykonywania działalności gospodarczej oraz ustawowej gwarancji możliwości ograniczenia wolności działalności gospodarczej wyłącznie w drodze ustawy i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny oraz dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, w sytuacji, gdy kwestionowane zarządzenie w istocie bezpodstawnie ograniczyło wolność działalności gospodarczej skarżącej, które właśnie na podstawie wolnościowego publicznego prawa podmiotowego do działalności gospodarczej posiada interes prawny w odniesieniu do aktów prawnych ograniczających tę wolność, poprzez zawężanie jej prawnych granic, które w niniejszej sprawie przybrało postać różnicowania stawek czynszu dzierżawnego poprzez uzależnienie go – de facto jedynie w odniesieniu do skarżącej – od ilości pobranej wody z terenu Gminy [...], co stanowiło wyraz przyjęcia dyskryminującej wobec skarżącej stawki czynszu, czym w istocie Wójt Gminy M. zmierzał do realnego uniemożliwienia skarżącej przystąpienia do ogłoszonego zarządzeniem przetargu, a zatem stanowiło nieuprawnioną ingerencję w równe dla wszystkich zasady wolności gospodarczej i bezpośrednie, konkretne oraz realne naruszenie interesu prawnego skarżącej;

III. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 285 k.c. i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że orzeczenie zabezpieczające wydane w postępowaniu cywilnym, ma jedynie charakter tymczasowej ochrony i nie tworzy po stronie skarżącej interesu prawnego, a tym samym nie potwierdza naruszenia interesu prawnego Spółki przez przesądzenie przez Gminę M. o oddaniu – na podstawie zaskarżonego zarządzenia – nieruchomości oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, w dzierżawę, względem których to nieruchomości skarżącej przysługuje prawnorzeczowe uprawnienie – służebność czerpania wody ze źródeł wodonośnych (ustanowione na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w [...] wydanego w dniu 17 września 2018 r. oraz prawomocnego uzupełniającego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] wydanego w dniu 21 września 2018 r., sygn. akt II Cz 697/18, zabezpieczającego roszczenie o ustanowienie służebności czerpania wody), i to pomimo uznania przez Sąd pierwszej instancji, że oddanie nieruchomości w dzierżawę docelowo ma służyć prowadzeniu przez wyłonionego w przetargu dzierżawcę działalności tożsamej przedmiotowo z wykonywaną na mieniu objętym zarządzeniem działalnością skarżącej, podczas gdy:

a) uprawnienia skarżącej względem infrastruktury objętej zaskarżonym zarządzeniem wynikają z zabezpieczenia w postaci ustanowienia służebności czerpania wody, które ma charakter nowacyjny, a uprawdopodobnienie roszczenia przed sądem cywilnym musiało spełnić wyższe, kwalifikowane wymagania merytoryczne, aniżeli przy zabezpieczeniach konserwacyjnych;

b) uprawnienia skarżącej względem infrastruktury objętej zaskarżonym zarządzeniem wynikają z zabezpieczenia w postaci ustanowienia służebności czerpania wody, które jest tytułem prawnorzeczowym o silnej wiązce uprawnień i obowiązków materialnoprawnych, będącym de facto tym samym tytułem prawnorzeczowym, którego ustanowienia domaga się skarżąca na stałe;

c) przeznaczenie przedmiotowego mienia do dzierżawy, która z samej definicji ustawowej, a jednocześnie z treści zaskarżonego zarządzenia oraz umowy dzierżawy zawartej przez Gminę M. z podmiotem trzecim w wykonaniu tego zarządzenia, realnie zmierza do osiągnięcia tożsamych celów gospodarczych, które spełnia w praktyce uprawnienie skarżącej i ma na celu w istocie obejście przepisów prawa, poprzez doprowadzenie do uniemożliwienia wykonywania orzeczeń sądowych w postaci postanowienia Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 17 września 2018 r. oraz prawomocnego uzupełniającego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt II Cz 697/18, czym narusza interes prawny skarżącej wynikający z w/w prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości objętych zarządzeniem;

d) na mocy umowy dzierżawy zawartej w wyniku wykonania zaskarżonego zarządzenia, podmiotowi trzeciemu przysługuje szereg uprawnień, których wykonywanie jest w całości nie do pogodzenia z realizacją uprawnień i obowiązków, które wynikają z przysługującej skarżącej służebności czerpania wody, co wynika także z dostrzeżonej przez Sąd pierwszej instancji specyfiki nieruchomości objętych kwestionowanym zarządzeniem, która wyklucza prowadzenie na nich innego rodzaju działalności;

e) przedmiotowe uprawnienia skarżącej wynikają z konkretnego (naruszonego) przepisu prawa materialnego, a ich naruszenie jest bezpośrednio, konkretnie i realnie związane i ograniczone przez zaskarżone zarządzenie, co przy prawidłowej wykładni, a w konsekwencji zastosowaniu w/w przepisów, pozwoliłoby ustalić, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego aktu, który w dodatku został naruszony zaskarżonym zarządzeniem;

IV. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 389 i art. 415 pkt 5 p.w. i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że z decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 listopada 2016 r. nr DOW-S-VI.7322/115. 2015.MRa w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia lewarowego M. Dolny, poboru wód podziemnych z ujęcia głębinowego M. Dolny, poboru wód podziemnych z ujęcia głębinowego M. Górny oraz poboru wód podziemnych z ujęcia lewarowego Ptaszków nie wynikają dla skarżącej prawa i obowiązki, których wykonywanie uniemożliwia zaskarżone zarządzenie, a tym samym skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy M. i nie stanowi naruszenia interesu prawnego Spółki przesądzenie przez Gminę M. o oddaniu – na podstawie kwestionowanego zarządzenia – gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, w dzierżawę, na których to nieruchomościach znajdują się ujęcia wody, objęte w/w pozwoleniem wodnoprawnym, pomimo iż oddanie rzeczonych gruntów podmiotowi trzeciemu do korzystania i pobierania pożytków uniemożliwia skarżącej realizowanie jej uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego do poboru wód w ilościach i na warunkach wskazanych w decyzji i nakłada na skarżącą nowe obowiązki i ciężary wynikające z faktu uzyskania przez podmiot trzeci nieograniczonego dostępu do gruntów, na których znajdują się ujęcia wody, z których to ujęć podmiot trzeci korzystać nie może, bowiem nie posiada pozwolenia wodnoprawnego (które staje się wykonalne dopiero z dniem nabycia przymiotu ostateczności), zatem skarżąca na skutek wydanego zarządzenia jest zmuszona przedsięwziąć działania uniemożliwiające potencjalnemu wykorzystywaniu ujęć (poboru wody) przez dzierżawcę, bowiem w innym wypadku skarżąca narażona będzie na negatywne konsekwencje wynikające m.in. z art. 280 p.w.;

V. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 120, art. 121 i art. 128 pkt 4 p.w. i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że z decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 31 lipca 2019 r. (znak: WR.ZUZ.3.4100.205.2019.KS) w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej podziemnych ujęć wody nie wynikają dla skarżącej prawa i obowiązki, których wykonywanie uniemożliwia zaskarżone, a tym samym że Spółka nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy M. i nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącej przesądzenie przez Gminę M. o oddaniu – na podstawie kwestionowanego zarządzenia – gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, w dzierżawę, na których to nieruchomościach znajdują się ujęcia wody objęte w/w decyzją, pomimo iż oddanie rzeczonych gruntów podmiotowi trzeciemu do korzystania i pobierania pożytków uniemożliwia skarżącej realizowanie jej obowiązków wynikających z przedmiotowej decyzji w postaci m.in. ograniczenia wyłącznie do niezbędnych potrzeb przebywania osób niezatrudnionych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody, a zatem skarżąca wskutek wydanego zarządzenia jest zmuszona przedsięwziąć działania uniemożliwiające korzystanie z chronionych ujęć wody przez dzierżawcę, bowiem w innym wypadku narażona będzie ona na odpowiedzialność karną wynikającą z przepisu art. 478 pkt 13 p.w., co sprawia, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu niezgodnego z przepisami i wymierzonego w naruszenie realizacji jej obowiązków zarządzenia;

VI. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1856, dalej w skrócie "u.z.k.") w zw. z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że posiadanie przez Spółkę statusu operatora infrastruktury krytycznej na mocy w/w rozporządzenia nie statuuje po stronie skarżącej obowiązków, których wykonywanie uniemożliwia zaskarżone zarządzenie, a tym samym uznanie, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy M. i wydanie zaskarżonego zarządzenia nie naruszało w sposób realny, aktualny i bezpośredni konkretnego, realnego i aktualnego interesu prawnego skarżącej, co skutkowało odrzuceniem skargi z uwagi na brak jej legitymacji procesowej, podczas gdy Spółka, jako operator infrastruktury krytycznej w postaci infrastruktury objętej zaskarżonym zarządzeniem Wójta Gminy M. – w przeciwieństwie do Gminy M., która jako właściciel nie jest operatorem przedmiotowej infrastruktury – była zobowiązana do ochrony tej infrastruktury, w szczególności przez przygotowanie i wdrażanie, stosownie do przewidywanych zagrożeń, planów ochrony infrastruktury krytycznej oraz utrzymywanie własnych systemów rezerwowych zapewniających bezpieczeństwo i podtrzymujących funkcjonowanie tej infrastruktury, do czasu jej pełnego odtworzenia a także opracowania planu ochrony w/w infrastruktury, a zaskarżone zarządzenie stanowiło wyraz działania Gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych zmierzających do pozbawienia Spółki – operatora infrastruktury krytycznej – dysponowania w/w infrastrukturą i faktycznego uniemożliwienia realizacji obowiązków operatora wynikających z ustawy o zarządzaniu kryzysowym, co tym bardziej przesądza o naruszeniu interesu prawnego skarżącej;

VII. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi, mimo iż zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącej stosownie do wymagań przepisu szczególnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., które to naruszenie polega na uniemożliwieniu skarżącej realizowania jej uprawnień wynikających z konstytucyjnego prawa do wolności gospodarczej, a także prawa do bezprzetargowego nabycia lub wydzierżawienia nieruchomości, które mogą wpłynąć na polepszenie stanu nieruchomości do nich przyległych, a jednocześnie na uniemożliwieniu skarżącej realizowania jej uprawnień i gwarantowania respektowania obowiązków wynikających z ustanowionego postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 17 września 2018 r. oraz uzupełniającym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt II Cz 697/18, zabezpieczenia dochodzonego roszczenia o ustanowienie służebności czerpania wody, a także z decyzji administracyjnych – pozwolenia wodnoprawnego i ustanowienia strefy ochronnej podziemnych ujęć wód (mającej swe źródło w przepisach prawa materialnego, tj. odpowiednio w art. 389 p.w. oraz art. 120 i art. 121 p.w.) oraz wpisania mienia objętego przetargiem do przyjętego przez Radę Ministrów Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej;

VIII. naruszenie art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził nieważności zaskarżonego zarządzenia, mimo zaistnienia przesłanek determinujących takie rozstrzygnięcie, z jednoczesnym naruszeniem obowiązku dokonania pouczeń i przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów oraz brakiem wnikliwego zbadania posiadanego przez skarżącą interesu prawnego;

IX. naruszenie art. 3 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że Gmina M. dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym na pobór wody z ujęcia głębinowego M. Dolny, w skład którego wchodzi 11 studni eksploatacyjnych, podczas gdy decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia 7 maja 2021 r., na podstawie której Gmina M. miała uzyskać pozwolenie wodnoprawne, jest nieostateczna, w związku z czym Gmina M. nie dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym i nie może korzystać z przedmiotowych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, podobnie jak dzierżawca, w związku z czym ogłoszenie przetargu narusza prawa Spółki w postaci przysługującego jej pozwolenia wodnoprawnego;

X. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie uzupełniających wniosków dowodowych skarżącej wskazanych w piśmie z dnia 7 października 2020 r., których przeprowadzenie uzasadnione było treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. stało się niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i uzasadnione było możliwością wykazania, iż Gmina M. zawarła z [...] S.A. (dzierżawcą mienia posiadanego przez skarżącą) dodatkowe, nieobjęte umową dzierżawy ustalenia, wpływające na wykonywanie przedmiotowej umowy dzierżawy, a jednocześnie zatem dla wskazania rzeczywistych, z góry powziętych intencji stron umowy co do jej przedmiotu, w tym treści umowy dzierżawy sprzecznej z delegacją zawartą w uchwale Rady Gminy M., a w konsekwencji sprzeczności z prawem zaskarżonego zarządzenia;

XI. naruszenie art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a., poprzez brak pełnego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do okoliczności wskazanych przez skarżącą w szczególności w skardze oraz w piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r., tj. niewskazanie dlaczego sytuacja prawna skarżącej nie spełnia przesłanek interesu prawnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. lub dlaczego zaskarżone zarządzenie nie narusza sytuacji prawnej (interesu prawnego) skarżącej wynikającego z:

1) opartego o przepis art. 140 k.c. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., prawa do nabycia lub wydzierżawienia objętych zarządzeniem nieruchomości, których to nabycie lub wydzierżawienie przez skarżącą mogłoby istotnie poprawić warunki zagospodarowania należących już do niej nieruchomości sąsiednich, co zostało ostatecznie i arbitralnie naruszone przez przesądzenie przez Gminę M. o oddaniu – na podstawie zaskarżonego zarządzenia – gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, w dzierżawę na rzecz podmiotu trzeciego;

2) prawa skarżącej do wolnego i równego podejmowania oraz wykonywania działalności gospodarczej oraz ustawowej gwarancji możliwości ograniczenia wolności działalności gospodarczej wyłącznie w drodze ustawy i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny oraz dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, które to prawo w istocie zostało bezpodstawnie ograniczone w postaci ustanowionego zarządzeniem różnicowania stawek czynszu dzierżawnego poprzez uzależnienie go – de facto jedynie w odniesieniu do skarżącej – od ilości pobranej wody z terenu Gminy [...], co stanowiło wyraz przyjęcia dyskryminującej wobec skarżącej stawki czynszu, czym w istocie Wójt Gminy M. zmierzał do realnego uniemożliwienia skarżącej przystąpienia do ogłoszonego zarządzeniem przetargu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za wszystkie instancje. Ponadto wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania z wniosku [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z siedzibą w [...] o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości sąsiednich wobec nieruchomości objętych zaskarżonym zarządzeniem, zawisłego aktualnie przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt I Ns 207/20. Wniosła jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., dowodu z dokumentów: 1) odpisu wniosku [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z siedzibą w [...] i [...] Związku Wodociągów i Kanalizacji w [...] z dnia 31 sierpnia 2020 r. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości sąsiednich wobec nieruchomości objętych zaskarżonym zarządzeniem na okoliczność spełnienia przez skarżącą przesłanek zasiedzenia, daty nabycia przez skarżącą prawa własności nieruchomości przyległych do nieruchomości objętych zarządzeniem, przysługiwania skarżącej prawa z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., a w konsekwencji interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy M., ewentualnej podstawy zawieszenia niniejszego postępowania; 2) odwołania skarżącej od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia 7 maja 2021 r. (znak WR.ZUZ.3.4210. 163.2020.KS) oraz zawiadomienia z dnia 8 czerwca 2021 r. o przyjęciu odwołania i przekazaniu Dyrektorowi RZGW we Wrocławiu, na okoliczność: braku przymiotu ostateczności decyzji udzielającej Gminie M. pozwolenia wodnoprawnego, braku legitymowania się przez Gminę M. jakimkolwiek pozwoleniem wodnoprawnym dotyczącym mienia znajdującego się na nieruchomościach objętych kwestionowanym zarządzeniem, naruszenia przez Wójta Gminy M. zaskarżonym zarządzeniem pozwolenia wodnoprawnego przysługującego skarżącej.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiła szczegółową argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 625/22 odmówił zawieszenia postępowania.

Wójt Gminy M. w piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2022 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się szczegółowo do każdego z zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargi [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z powodu braku zaistnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Wójta Gminy M. nr 76/19 z dnia 26 lipca 2019 r. o zmianie zarządzenia tego organu nr 50/19 z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu, stosownie do wymagań określonych w art. 101 ust. 1 u.g.n. Przy czym skarżąca kasacyjnie powołuje liczne przepisy prawa materialnego, z których – jej zdaniem – ten interes prawny wynika.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego przymiot strony jest kształtowany na innych zasadach, aniżeli chociażby w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Drogę do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia organu wykonawczego gminy bądź jego poszczególnych zapisów otwiera naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że dany podmiot, skarżąc takie zarządzenie na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżone zarządzenie, poprzez naruszenie prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wykazaniu podlega zatem naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na sytuację prawną skarżącego. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny oraz aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.g.n., musi być oceniane jedynie w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Na skarżącym ciąży bowiem obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją – nie zaś sytuacją faktyczną. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.g.n., musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/16).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo uznał, że skarżąca Spółka nie wykazała, aby istniał związek między jej prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżonym zarządzeniem, polegający na tym, że zarządzenie to narusza bezpośrednio jej interes prawny lub uprawnienie.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że korzystanie przez skarżącą z nieruchomości objętych kwestionowanym w niniejszej sprawie zarządzeniem ma charakter bezumowny. Skarżąca nie posiada żadnego tytułu rzeczowego ani obligacyjnego do przedmiotowych nieruchomości. Powołane przez nią w skardze kasacyjnej okoliczności nie kreują dla Spółki – w sposób bezpośredni – żadnych ograniczeń, czy też uprawnień, nie uniemożliwiają ich realizacji, jak też nie nakładają na nią żadnych obowiązków. Oznacza to, że nie kształtują one wprost sytuacji prawnej skarżącej, bowiem wskazują jedynie na interes faktyczny skarżącej, powiązany z interesem ekonomicznym, a nie interes prawny, którego naruszenie pozwalałoby dopiero na dokonanie merytorycznej oceny zakwestionowanego zarządzenia.

Przedmiotem zaskarżonego zarządzenia jest zmiana dotychczasowego zarządzenia w sprawie sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę na okres powyżej 3 lat (art. 35 ust. 1 u.g.n.). Tego rodzaju zarządzenie co do zasady nie rodzi zatem skutków prawnomaterialnych wobec osób trzecich, a tym bardziej wobec podmiotu, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej wykazem. Skarżąca Spółka tymczasem wskazuje, że w wyniku przeprowadzonej procedury przetargowej może dojść do zawarcia umowy dzierżawy, zaś ewentualny dzierżawca może podjąć próby pozbawienia Spółki posiadania nieruchomości i czerpania z niej zysków, a więc ograniczyć jej wolność gospodarczą. Są to argumenty mające charakter przyszły, niepewny i wskazujący na pośredni związek z zaskarżonym zarządzeniem, a jak już wskazano, interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien być bezpośredni, realny oraz aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny.

Podkreślić należy, iż w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie postanowienia z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 625/22 o odmowie zawieszenia postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił już skarżącej kasacyjnie, że o interesie prawnym lub uprawnieniu względem nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia w trybie przetargowym nie decyduje tytuł prawny (prawo własności) do nieruchomości sąsiednich. Również samo ubieganie się o nabycie nieruchomości przeznaczonej do oddania w użytkowanie nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, ani nie upoważnia do wysuwania roszczeń o nabycie nieruchomości. Sam fakt ubiegania się o nabycie jednej z nieruchomości objętej zarządzeniem burmistrza w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność gminy nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać takie zarządzenie. Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością przy pomocy nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie nieruchomości gminy, dlatego też zamiar ten stanowi interes faktyczny, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzenia burmistrza przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ani przepis art. 37 u.g.n., ani żaden inny przepis prawa materialnego nie nakłada na publicznego właściciela gruntu obowiązku zbycia jakiejkolwiek nieruchomości, ani też nie rodzi u nikogo uprawnienia do wystąpienia z żądaniem, aby nieruchomość została mu sprzedana. Własność nieruchomości sąsiednich daje w sytuacji określonej w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. uprawnienie do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Pomijając szczegółowe warunki przewidziane w tym przepisie, należy zwrócić uwagę, że dotyczy on zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Pojęcie zbycia jest w ustawie zdefiniowane w art. 4 pkt 3b u.g.n., gdy mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości – należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W sprawie wydane zarządzenie dotyczyło ogłoszenia pisemnego przetargu nieograniczonego na dzierżawę gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej, nie dotyczyło zbycia w rozumieniu ustawy. Własność nieruchomości sąsiednich względem przeznaczonych do oddania w dzierżawę nie jest również przesłanką stosowania art. 37 ust. 4 u.g.n.

W niniejszej sprawie nie został również naruszony art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 285 k.c. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 2 i art. 8 p.p. Podkreślenia wymaga, że interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowego zarządzenia – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie – nie wynika z faktu dochodzenia przez Spółkę w postępowaniu cywilnym ustanowienia na spornych nieruchomościach służebności czerpania wody i udzielonego jej w tym zakresie zabezpieczenia nowacyjnego na mocy postanowień Sądu Okręgowego w [...] z dnia 17 i 21 września 2018 r. sygn. akt II Cz 697/18. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, celem każdego orzeczenia udzielającego zabezpieczenia jest zapewnienie wykonalności orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, a więc zabezpieczenie takie ma miejsce w związku z określonym postępowaniem na czas jego prowadzenia i służy zagwarantowaniu wykonania orzeczenia, które ma zapaść w przyszłości. Przy czym – co do zasady – zabezpieczenie nie może zmierzać do zaspokojenia roszczenia (art. 731 k.p.c.). W konsekwencji nie można uznać, aby udzielone skarżącej zabezpieczenie było równoznaczne z ustanowieniem dla niej ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej. Niezależnie od tego, zauważyć należy, iż służebność, jako prawo rzeczowe, jest skuteczna tak samo wobec właściciela nieruchomości służebnej, jak i wobec osoby posiadającej do niej tytuł obligacyjny. Sama okoliczność posiadania służebności nie generuje w tym przypadku interesu prawnego po stronie skarżącej. Wynikający zatem z zaskarżonego zarządzenia zamiar wydzierżawienia określonych w nim nieruchomości w żaden sposób nie narusza sytuacji prawnej Spółki ukształtowanej w/w orzeczeniami Sądu Okręgowego w [...], może natomiast w przyszłości – a więc hipotetycznie – naruszać jedynie jej interes faktyczny (ekonomiczny), poprzez utratę monopolu na lokalnym rynku dostaw wody. Interes prawny nie polega na kwestionowaniu aktu normatywnego wyrażającego wolę właściciela, a więc Gminy M., do oddania określonych nieruchomości w dzierżawę w celu stworzenia warunków do ukształtowania się konkurencji na rynku hurtowej dostawy wody. Ponadto – co wynika z treści zaskarżonego zarządzenia oraz zarządzenia nr 50 z dnia 23 maja 2019 r. – każdy podmiot zainteresowany ofertą miał świadomość rzeczywistej sytuacji i ograniczeń wynikających z faktu aktualnego posiadania nieruchomości przez skarżącą i korzystania z niej w zakresie wynikającym z orzeczeń zabezpieczających. Nie można tu zatem mówić o ograniczaniu wolności działalności gospodarczej skarżącej Spółki przez kwestionowane zarządzenie.

Niezasadne jest także powoływanie się przez skarżącą na okoliczność wydanego w stosunku do niej pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie bowiem z art. 393 ust. 4 p.w., pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. O powyższym skarżąca została zresztą poinformowana w decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 listopada 2016 r. nr DOW-S-VI.7322/115. 2015.MRa w przedmiocie udzielenia jej pozwolenia wodnoprawnego.

Oczekiwanego przez skarżąca kasacyjnie skutku nie może odnieść również powoływanie się na okoliczność dysponowania przez nią decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 31 lipca 2019 r. w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej podziemnych ujęć wody. Ona także nie wskazuje bowiem na istnienie po stronie Spółki interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonego zarządzenia. Wprawdzie z ustanowieniem takiej strefy wiążą się określone nakazy i zakazy dotyczące korzystania z nieruchomości objętych strefą (obowiązki związane z ustanowieniem strefy ochronnej ujęć wody ciążą – co do zasady – na właścicielu urządzeń wodnych (art. 134 i art. 137 ust. 2 p.w.), to jednak z faktem tym nie wiąże się tytuł prawny do posiadanych nieruchomości. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 120, art. 121 i art. 128 pkt 4 p.w. jest niezasadny.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 5 u.z.k. w zw. z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej. Odnosząc się natomiast do problematyki ochrony infrastruktury krytycznej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że obowiązek ochrony obiektów infrastruktury krytycznej ma szeroki zakres podmiotowy i obejmuje w takim samym stopniu posiadaczy, jak i właścicieli tych obiektów. Jest to poza tym przepis o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Sam zatem fakt, że skarżąca Spółka w związku z korzystaniem z przedmiotowych nieruchomości ma w świetle w/w przepisów status operatora infrastruktury krytycznej – nie oznacza sam w sobie, że dysponuje ona prawem do tych nieruchomości, które mogłoby zostać naruszone w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wobec powyższej oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, za niezasadne należało w konsekwencji uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które stanowią w istocie procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej i mają charakter polemiczny. Brak zatem naruszenia zaskarżonym zarządzeniem Wójta Gminy M. bezpośredniego, realnego oraz aktualnego interesu prawnego skarżącej nie pozwalał na przyjęcie, że jest ona legitymowana do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił również wnioski dowodowe skarżącej zawarte w piśmie z dnia 7 października 2020 r., bowiem – z uwagi na powyższe rozważania – w niniejszej sprawie nie zachodziły żadne istotne wątpliwości i załączone przez skarżącą dokumenty nie miały znaczenia z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia, a więc nie naruszono art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tego samego powodu nie było potrzeby przeprowadzania przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Powyższe skutkowało w konsekwencji zasadnym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.g.n.

Należy również podkreślić, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, co na mocy art. 166 p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie do postanowień. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącą kasacyjnie nie oznacza naruszenia w/w przepisu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07). Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, iż pisma procesowego organu z dnia 21 czerwca 2022 r. nie można było zakwalifikować jako odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż zostało ono wniesione po terminie wskazanym w art. 179 p.p.s.a.