Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 268/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 31 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 31 marca 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 lutego 2015 r., nr [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej łączącej ulicę [...] z ulicą [...] w [...] stanowiącej dojazd do A na 28 działkach w obrębie [...], powstałych w wyniku podziału działek nr a, b i c z k.m. [...] oraz d, e, f, g, h, i, j, k, l, m, n, o, p, r, s, t, u, w, x, y, z, aa, ab, ac, ad, ae i af z k.m. [...].

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Prezydent Miasta Opola, reprezentowany przez pełnomocnika - Prezesa Zarządu Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w Opolu, złożył w Urzędzie Miasta Opola w dniu 20 lutego 2014 r. wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej publicznej łączącej ulicę [...] z ulicą [...] w [...], jako drogi dojazdowej do A.

Jak wynika z akt administracyjnych, sprawa z tego wniosku była trzykrotnie rozpoznawana przez Prezydenta Miasta Opola, który w pierwszym jej obrocie decyzją z dnia 24 marca 2014 r., nr [...], zezwolił na realizację wnioskowanej inwestycji.

Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia 22 maja 2014 r., na skutek odwołania wniesionego przez K. K. - właścicielkę działki nr ac, objętej przedmiotową inwestycją. Organ odwoławczy stwierdził konieczność uzupełnienia wniosku przez inwestora i uznał, że organ pierwszej instancji nie był właściwy do zatwierdzenia budowy zjazdu i skrzyżowania projektowanej drogi gminnej z drogą wojewódzką. Zauważył też, że wydana decyzja dotyczyła drogi publicznej, podczas gdy do wniosku dołączono zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu dotyczący drogi wewnętrznej. Ponadto stwierdził, że na podstawie linii znajdujących się na załączniku nr 1 do decyzji nie sposób określić linii rozgraniczających teren inwestycji, a linie znajdujące się w ww. załączniku nie odzwierciedlają przewidzianego we wniosku podziału działki nr c. Niezależnie od tego, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji bezpodstawnie dokonał ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej w celu budowy zjazdu i błędnie pouczył odwołującą o terminie wydania nieruchomości.

Po wezwaniu inwestora do uzupełnienia wniosku, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 19 sierpnia 2014 r. ponownie zezwolił na realizację planowanej inwestycji drogowej.

Również i ta decyzja została na skutek odwołania K. K. uchylona przez Wojewodę Opolskiego, który w decyzji z dnia 16 października 2014 r. stwierdził braki wniosku w zakresie wymaganych dokumentów oraz nieprawidłowe oznaczenie na załączniku do decyzji linii rozgraniczających, które nie wskazują na pas drogowy projektowanej drogi, gdyż poza nimi znajdują się elementy pasa przewidziane w projekcie. W obrębie tych linii znalazła się jedynie jezdnia stanowiąca jeden z elementów pasa, o szerokości 6 m, natomiast pobocza drogi, posiadające zgodnie z projektem szerokość 0,75 cm, w wielu miejscach nie mieszczą się w liniach rozgraniczających. Organ wskazał ponadto, że określenie linii rozgraniczających teren o szerokości mniejszej niż 10 m dla drogi gminnej klasy "D" stanowi naruszenie treści § 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zwrócił też uwagę, że wnioskodawca obowiązany jest wykazać, czy droga będzie posiadała odpowiednie parametry techniczne, aby mogła zostać zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Stwierdził poza tym wadliwość rozstrzygnięcia w zakresie zatwierdzenia podziału działki K. K. o numerze ac i wskazał, że nie podlega ona z mocy prawa nabyciu w całości, a tylko w części, po podziale na dwie działki.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta Opola postanowieniem z dnia 29 października 2014 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w złożonym wniosku i projekcie budowlanym, a następnie decyzją z dnia 19 lutego 2015 r., nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej łączącej ul. [...] z ul. [...] w [...] stanowiącej dojazd do A. W rozstrzygnięciu wskazał numery działek podlegających podziałowi oraz określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, wskazał na oznaczenie linii rozgraniczających teren na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, określił warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska, ochrony zabytków i potrzeby obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdził projekt budowlany budowy drogi stanowiący załącznik do decyzji, ustalił obowiązek dokonania budowy drogi i zezwolił na wykonanie tej budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponadto zatwierdził projekt podziału nieruchomości pod budowę drogi przedstawiony w załączniku do decyzji i stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy [...] nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję, tj. działki nr ag (po podziale) będącej własnością B Sp. z o.o. w [...] oraz działki nr ah (po podziale) o powierzchni 0,0338 ha, stanowiącej własność K. K., za odszkodowaniem ustalonym przez Prezydenta Miasta Opola w odrębnej decyzji. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepisy art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 12 ust. 4 i art.16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687), zwanej dalej ustawą, art. 28 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290]) zwanej dalej Prawem budowlanym, art. 124 ust. 4-8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor wykonał obowiązek nałożony postanowieniem z dnia 29 października 2014 r. i złożył poprawny wniosek wraz z oznaczeniem nieruchomości przeznaczonych według projektu podziału pod realizację inwestycji drogowej. Na mapie w skali 1:2000, stanowiącej załącznik nr 1 do wniosku, zaznaczony został teren niezbędny dla budowy drogi gminnej oraz przebieg linii rozgraniczających teren, stanowiących granice realizacji inwestycji drogowej. Dołączone zostały też mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U z 2004 r. nr 268, poz. 2663) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430, z późn. zm. - zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Przedłożono również cztery egzemplarze projektu budowlanego spełniające wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w piśmie z dnia 9 grudnia 2014 r. uzasadniono wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Dalej organ podał, że wymagania ustawy o odpadach, zobowiązujące gminy do segregacji odpadów i tworzenia rejonowych instalacji ich przetwarzania, spowodowały znaczne zwiększenie ruchu samochodów ciężarowych z odpadami z [...] i z ponad 15 [...] gmin. Planowana inwestycja ma natomiast na celu całkowitą likwidację ruchu samochodów ciężarowych z odpadami wzdłuż ul. [...], przy której znajduje się osiedle jednorodzinnych budynków mieszkalnych. Projektowane rozwiązanie spowoduje znaczną poprawę bezpieczeństwa mieszkańców tego rejonu i zmniejszenie uciążliwości w zakresie hałasu i zapylenia. W związku z tym w pełni uzasadnione jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ww. interes społeczny i gospodarczy.

Nie godząc się z tą decyzją K. K. wniosła odwołanie, w którym powtórzyła wszystkie zarzuty podnoszone wcześniej w toku postępowania. Zarzuciła organowi:

- niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy poprzez prowadzenie postępowania dla drogi będącej faktycznie drogą wewnętrzną, zbudowaną jedynie na potrzeby inwestora i wykorzystywaną tylko i wyłącznie jako droga dojazdowa do A i posiadająca taki status do czasu podjęcia stosownej uchwały rady gminy, podczas gdy ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, którymi nie są drogi wewnętrzne, co powoduje konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego;

- rażące naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego przez prowadzenie robót budowlanych mimo uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności w toku postępowania przez organ odwoławczy, a także wadliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dla inwestycji, która nie stanowi celu publicznego, a jest jedynie inwestycją prywatnego inwestora;

- naruszenie art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego przez zaniechanie uzyskania od właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zatwierdzenia projektu i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych;

- naruszenie art. 11d pkt 5 ustawy, przez jego niezastosowanie, tj. niewysłanie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, po uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 sierpnia 2014 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji;

- naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Opola, posiadający potrójną rolę, powinien podlegać wyłączeniu, jako podmiot zainteresowany kwestią wysokości odszkodowania.

Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bądź stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W wyniku rozpatrzenia odwołania K. K. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 24 kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że po uzupełnieniu dokumentacji dołączonej do wniosku inicjującego postępowanie przez inwestora Prezydent Miasta Opola właściwie ocenił ją jako spełniającą wymogi z art. 11d ust. 1 pkt 1-9 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 ustawy, w tym wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. W decyzji ustalono też warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzono projekt budowlany (stanowiący załącznik nr 2), a także określono szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określenie czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz szczególne wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji dopełnił obowiązku wynikającego z art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust 3. ustawy. W sposób prawidłowy o wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomieni zostali właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości pismami kierowanymi na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Wszystkie wydane dotychczas przez organy decyzje doręczone zostały wnioskodawcy, a pozostałe strony zostały zawiadomione o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Wojewoda uznał, że tym samym nie są zasadne zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 11d ust. 5 ustawy. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów odwołania. W szczególności, powołując się na przepisy ustawy i orzecznictwo, nie zgodził się z zarzutem, iż projektowana droga, służąca również jako dojazd do A posiada status drogi wewnętrznej.

Wobec zaskarżenia powyższej decyzji przez K. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15, uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd stwierdził prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż we wniosku jednoznacznie wskazano, że inwestycja dotyczy budowy drogi gminnej, a zatem drogi publicznej. Przyjął też, że zasadnie organ pierwszej instancji w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wniosku. Sąd uznał jako słuszną również ocenę organu odwoławczego w zakresie spełnienia przez decyzję pierwszej instancji wymogów formalnych, ponieważ w decyzji tej zawarto wszystkie konieczne elementy określone w art. 11f pkt 1-7 ustawy, a o jej wydaniu organ zawiadomił pełnomocnika skarżącej i zamieścił obwieszczenie stosownie do treści art. 11f ust. 3 ustawy. Podając natomiast motywy uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy nie przedstawił bowiem w zaskarżonej decyzji swojej oceny odnośnie spełnienia wymogów do wydania zezwolenia na realizację inwestycji. Zabrakło również oceny organu odwoławczego w kontekście art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, w ocenie Sądu, nie można było uznać za wyczerpujące odniesienie się organu do formułowanych w toku postępowania zarzutów w kwestii spełniania przez drogę wymogów określonych w przepisach szczególnych, w tym w § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tym zakresie wywiódł, że powyższe braki w zakresie oceny merytorycznej decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiły istotne naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Opolski opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 marca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 lutego 2015 r. W uzasadnieniu organ, po przedstawieniu stanu faktycznego i opisaniu przedłożonej do wniosku dokumentacji, dokonał analizy zgodności projektu zagospodarowania terenu z art. 11i ust. 1 ustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 pkt 3 i pkt 4 Prawa budowlanego. Organ powołując się na treść § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych argumentował, że najmniejsza szerokość ulicy dla drogi dojazdowej "D" (w przedmiotowym wniosku) w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż 10 m. Zauważył, że przepisy prawa nie definiują, co należy uznać za ulicę. Mając jednakże na względzie, iż z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie do celów projektowych w skali 1:500, znajdującego się na stronie 51 projektu budowlanego wynika, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających, oznaczonych kolorem czerwonym, wynosi na całej długości inwestycji znacznie powyżej 10 m (na najwęższym odcinku wynosi 15 m) oraz że została zachowana szerokość jezdni zgodnie z wymogami § 15 ust. 1 ww. rozporządzenia, to warunek ten został spełniony. Równocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, szerokość pasa ruchu na drogach klasy "D" powinna wynosić 2,50 m. co daje szerokość jezdni 5 m i wobec powyższego nie odpowiada to zaprojektowanej szerokości jezdni 6 m. Wskazana jednak w projekcie szerokość pasa ruchu 3 m, dająca szerokość jezdni 6,0 m odpowiada zapisom § 15 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza pas ruchu o szerokości 3 m. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lutego 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 329 ), jeżeli, przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, dla inwestycji drogowej został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego - stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej materii organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie wniosek o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony 20 lutego 2014 r., a więc w sprawie miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, które zezwalały na projektowanie pasa ruchu jezdni drogi klasy "D" o szerokości 3 m. Dalej wyjaśnił, że zbadał także kompletność projektu budowlanego oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa ochrony zdrowia, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2003 r. nr 120, poz. 1126). Nadto organ zauważył, że do wniosku dołączono również wymagane przepisami szczególnymi opinie, uzgodnienia, pozwolenia, które są spójne z przedstawionym na mapie projektem zagospodarowania terenu. W ocenie Wojewody, przedłożone dokumenty czyniły zadość wymogom jakie ustawodawca sprecyzował w art. 11d ust. 1-5 ustawy, ponieważ zawierają wszystkie elementy stosownie do specyfiki projektowanego obiektu jakim jest droga wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi niezbędnymi do jej funkcjonowania.

Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 ustawy, w tym wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapę w skali 1:2000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, oznaczoną jako załącznik nr 1. W decyzji ustalono też warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzono projekt budowlany (stanowiący załącznik nr 2), a także ustalono szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz szczególne wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji dopełnił obowiązku wynikającego z art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust 3. ustawy, gdyż w sposób prawidłowy o wszczęciu postępowania zostali zawiadomieni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości administracyjnego pismami kierowanymi na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Ponadto pozostałe strony postępowania zawiadomiono w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Opola, na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Opola oraz w lokalnej prasie Gazeta Wyborcza z 26 lutego 2014 r. Wszystkie wydane decyzje zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, doręczone zostały wnioskodawcy. Pozostałe strony zostały zawiadomione o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto każdorazowo wysyłane zostały zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Tym samym za niezasadny uznał zarzut K. K., iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 11d ust. 5 ww. ustawy skoro 24 lutego 2014 r. zostało wszczęte postępowanie, o czym skutecznie powiadomiono strony w drodze pisma, obwieszczenia oraz zamieszczenia w prasie lokalnej. Wojewoda wyjaśnił, że uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji pirwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie powoduje konieczności ponownego wszczęcia takiego postępowania, gdy zostało ono już wszczęte na skutek wniosku inwestora. Ponadto w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 11d ust. 5 ustawy, zawiadomieniem z 12 stycznia 2015 r. poinformował strony postępowania, których nieruchomości znajdują się w liniach rozgraniczających teren inwestycji stanowiących pas drogowy, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzeniu co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego charakteru projektowanej drogi, organ odwoławczy wskazał na treść art. 1 ust. 1 ustawy i stwierdził, że przepis ten odnosi się wprost do definicji legalnej drogi publicznej zawartej w ustawie o drogach publicznych. Odnotował, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych precyzuje z kolei, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie, a ponadto - ze względów funkcjonalno-technicznych - na klasy określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. W odróżnieniu od dróg publicznych, zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych drogi wewnętrzne to drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, gdzie przez pas drogowy rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 tej ustawy). Powołując się na orzecznictwo, Wojewoda wywiódł, że o tym czy dana droga jest wewnętrzną, czy publiczną, decyduje jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych, gdyż na zasadzie art. 1 ustawy o drogach publicznych z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Według organu odwoławczego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że projektowana droga służąca również jako dojazd do A posiada status drogi wewnętrznej. Organ zauważył, że zarówno w treści wniosku, jak i z załączonych do niego dokumentów, w tym projektu budowlanego, nie wynika aby projektowana droga posiadała ograniczenie w powszechnym korzystaniu z niej. Stwierdził, że dla kwalifikacji tej drogi jako drogi publicznej bez znaczenia jest podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż ma zostać oznaczona jako droga dojazdowa (klasa drogi "D") jedynie do A. Droga gminna może bowiem posiadać klasę drogi dojazdowej, co nie odbiera jej cechy ogólnodostępności. Wojewoda podkreślił, że ustawa ma zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych obiektów budowlanych docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych, stąd koniecznym jest wykazanie przez występującego o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej funkcji, jaką ma pełnić nowa droga w sieci drogowej oraz czy będzie posiadać odpowiednie parametry techniczne, tak aby można było uznać, że zostanie ona zaliczona do dróg publicznych. Wyjaśnił, że błędny jest pogląd, iż do czasu wydania uchwały przez radę właściwej gminy zaliczającej wybudowaną drogę do kategorii drogi gminnej mamy do czynienia z drogą wewnętrzną. Błędne jest zatem założenie, że wszelkie wymagane uzgodnienia oraz parametry techniczne tej drogi powinny odnosić się do drogi wewnętrznej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, Wojewoda wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż taka decyzja posiada status ostateczności. W razie uchylenia takiej decyzji w toku instancji nie można uznać, że inwestycja jest w trakcie realizacji. Odnośnie zarzutu dotyczącego wyłączenia Prezydenta od udziału w postępowaniu organ odwoławczy przywołał przepis art. 11a ust. 1 ustawy oraz art. 92 w zw. z art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym i stwierdził, że Prezydent Miasta Opola jest organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdy jest jednocześnie inwestorem oraz zarządcą drogi gminnej, przy czym przepisy ustawy - odmiennie niż przepisy innych ustaw (np. art. 124 ust. 8. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) - nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od orzekania w sprawach wydania zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie drogi gminnej. Uprawnienia zarządcy drogi, ewentualne uprawnienia właścicielskie oraz pozostawanie jednocześnie dysponentem władzy publicznej uprawnionym do wydania decyzji nie prowadzą do konieczności wyłączenia tego organu w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., zatem decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana przez organ podlegający wyłączeniu.

We wniesionej skardze K. K., reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się jej uwzględnienia i uznania obydwóch decyzji za wydane z naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zarzuciła naruszenie przepisów: art. 138 K.p.a.; art. 1 ust. 1 ustawy poprzez zastosowanie ustawy w sprawie dotyczącej drogi wewnętrznej, podczas gdy z uwagi na cel inwestycji, jej charakter i rodzaj ustawa nie ma do niej zastosowania; art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż organ mógł zezwolić na rozpoczęcie robót budowlanych w oparciu o decyzję pozbawioną atrybutu ostateczności, a nadto na prowadzenie prac bez zatwierdzenia projektu i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przez właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła i rozwinęła argumentację podnoszoną w toku postępowania. Ponownie zauważyła, że projektowana droga jest drogą wewnętrzną. Na poparcie tego stanowiska podała, że w postępowaniu podziałowym prowadzonym na użytek budowy składowiska odpadów wydano decyzję z dnia 20 października 2003 r. określającą sporną drogę jako drogę technologiczną. Skarżąca stwierdziła, że funkcją priorytetową projektowanej drogi jest obsługa przedsiębiorstwa, gdyż stanowić ma ona jedynie drogę dojazdową do przedsiębiorstwa prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie przetwarzania odpadów i będą z niej korzystały jedynie samochody dowożące odpady, co wynika z treści wniosku. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że drogi dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców zalicza się do dróg wewnętrznych. Według skarżącej, jej stanowisko potwierdza ponadto fakt, że w decyzji z dnia 14 maja 2013 r. Miejski Zarząd Dróg w Opolu podał, iż projektowana droga posiada status drogi wewnętrznej do czasu zaliczenia jej uchwałą rady gminy do kategorii dróg gminnych. Zarzuciła, że skoro podstawą wydania decyzji jest ustawa, przewidująca ułatwienia dla organów, to nie można stosować wykładni rozszerzającej dla inwestycji niebędących drogami publicznymi. Nadto do projektu nie została dołączona analiza pozwalająca przyjąć mniejszą szerokość ulicy, a sam projekt organizacji ruchu na spornej drodze wskazuje na umieszczenie oznakowania dotyczącego strefy ruchu, tj. znaków D-52 i D-53, co według § 60c rozporządzenia w sprawie znaków drogowych, a także art. 2 pkt 16 ustawy Prawo o ruchu drogowym, oznacza wjazd na drogę wewnętrzną. Skarżąca dostrzegła, że obecnie istnieje droga dojazdowa do składowiska odpadów, dlatego zbędne jest budowanie dodatkowej drogi. Podniosła także, że mimo uchylenia przez Wojewodę Opolskiego decyzji z dnia 22 maja 2014 r. oraz 16 października 2014 r. wraz z nadanymi rygorami natychmiastowej wykonalności inwestor rozpoczął budowę spornej drogi, czym rażąco naruszył zasady prawa budowlanego w szczególności art. 28 w związku z art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor, prowadził przedmiotowe prace bez zatwierdzenia projektu i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Końcowo, powołując się na przepis art. 31 ust. 2 ustawy skarżąca stwierdziła, że skoro ustawa nie miała zastosowania w odniesieniu do projektowanej drogi, to decyzje organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej i w tym zakresie są dotknięte wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do jej zarzutów podniósł, iż zarówno z treści wniosku, jak i z załączonych do niego dokumentów, w tym projektu budowlanego, nie wynika jakoby przedmiotowa droga posiadała ograniczenie w powszechnym z niej korzystaniu. Ponadto, powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Opolu z dnia 25 września 2015 r. zauważył, że prawidłowe jest stanowisko w zakresie zastosowania w przedmiotowej sprawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W zakresie zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, powołując treść art. 11i ust. 1 ustawy, organ uznał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o ustawę, której przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed Prawem budowlanym. Kwestia zaś nadania rygoru natychmiastowej wykonalności została uregulowana w art. 17 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli zauważyć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej łączącej ul. [...] z ul. [...] w [...] stanowiącej dojazd do A na 28 działkach w obrębie [...], powstałych w wyniku podziału działek nr a, b i c z k.m. [...] oraz d, e, f, g, h, i, j, k, l, m, n, o, p, r, s, t, u, w, x, y, z, aa, ab, ac, ad, ae i af z k.m. [...].

W tym miejscu przede wszystkim ze względu na charakter inwestycji wskazać należy na treść art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, zwanej dalej także ustawą lub specustawą), który stanowi: że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego, pomimo stwierdzania przez Sąd wymienianych uchybień, decyzja obarczona tego typu wadami będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze, na zasadach określonych w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Natomiast wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach K.p.a. naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję (por. wyroki NSA: z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1299/10; z dnia z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 993/09; z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II OSK 849/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Zdaniem Sądu, z art. 31 ust. 2 specustawy wynika jedynie sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu administracyjnego także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a nie decyzji organu drugiej instancji (organu odwoławczego), a zatem nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Pogląd taki wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10, CBOSA).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie jako pierwsze dostrzec należy, że działania organów podejmowane w zakresie rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta Opola, reprezentowanego przez pełnomocnika - Prezesa Zarządu Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w Opolu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej było już przedmiotem kontroli sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15.

Stosownie do tego przyjdzie wyjaśnić, że na zasadzie art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Omówiony przepis ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Związanie oceną prawną powoduje tym samym, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 P.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Ponadto przyjąć też można, że odstąpienie od wiążącej oceny będzie dopuszczalne w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, aby zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wydanym wcześniej orzeczeniu sądowym. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany stanu prawnego, jak również nie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Uwzględniając zatem stanowisko wyrażone w omówionym wyroku Wojewoda Opolski uwzględnił przedstawioną w nim ocenę prawną i zastosował się do wskazań Sądu.

Zanim jednak Sąd przejdzie do oceny wykonania przez organ wskazań zawartych w wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15, dostrzec należy, iż w tym wyroku Sąd przesądził kwestię prawidłowego działania organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożonego na inwestora obowiązku uzupełnienia braków wniosku na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290] - zwanej również Prawem budowlanym). Wnioskodawca uzupełnił wniosek w zakresie art. 11d ust. 1 pkt 1-5 ustawy, jak również złożył i uzasadnił wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jako trafną uznał również Sąd ocenę organu odwoławczego w zakresie spełnienia przez decyzję pierwszej instancji wymogów formalnych. W decyzji tej zawarto bowiem wszystkie konieczne elementy określone w art. 11f pkt 1-7 ustawy, a o jej wydaniu organ pierwszej zawiadomił pełnomocnika skarżącej i zamieścił obwieszczenie stosownie do treści art. 11f ust. 3 ustawy. Zdaniem Sądu, w pełni zasadna jest też argumentacja organu odwoławczego odnośnie braku przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta Opola od orzekania w sprawie jako organ pierwszej instancji.

Wobec przesądzenia powyższych kwestii w ww. wyroku należy zaniechać ich dalszego analizowania w ramach niniejszego uzasadnienia. Poza tym skarżąca również ich nie kwestionowała w skardze.

Przechodząc z kolei do wskazań zawartych w przedmiotowym wyroku zauważyć należy, iż Sąd zarzucił, organowi odwoławczemu, że nie przedstawił w zaskarżonej decyzji swojej oceny odnośnie spełnienia wymogów do wydania zezwolenia na realizację inwestycji. W ocenie Sądu, zabrakło również oceny organu odwoławczego w kontekście art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd uznał za niewyczerpujące odniesienie się organu do formułowanych w toku postępowania zarzutów w kwestii spełniania przez drogę wymogów określonych w przepisach szczególnych, w tym w § 7 rozporządzenia Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430 - zwanego dalej także rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych).

Kierując się tak sformułowaną i wiążącą oceną prawną, jak też wskazaniami co do dalszego postępowania, badając legalność zaskarżonej decyzji odwoławczej należy dostrzec, że Wojewoda Opolski, rozpoznając ponownie sprawę dokonał jej oceny w kontekście wymogów zawartych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz odniósł się do formułowanych w toku postępowania zarzutów w kwestii spełniania przez drogę wymogów określonych w przepisach szczególnych, w tym w § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W szczególności organ, odwołując się do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych podał, że najmniejsza szerokość ulicy dla drogi dojazdowej "D", z jaką mamy do czynienia w przedmiotowym wniosku, w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż 10 m. Za trafne należy uznać stanowisko Wojewody, że skoro z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie do celów projektowych w skali 1:500, znajdującego się na stronie 51 projektu budowlanego wynika, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających, oznaczonych kolorem czerwonym, wynosi na całej długości inwestycji znacznie więcej niż 10 m, gdyż najwęższy odcinek wynosi 15 m oraz że została zachowana szerokość jezdni zgodnie z wymogami § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stąd powyższy warunek należy uznać za spełniony. Niewątpliwie z lektury akt wynika, że w kontrolowanej sprawie wniosek inwestora o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony 20 lutego 2014 r., zatem zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lutego 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - zastosowanie w rozpoznawanej sprawie mają przepisy dotychczasowe. W konsekwencji powyższego zgodzić trzeba się z organem odwoławczym, że podana w projekcie szerokość pasa ruchu 3 m, dająca szerokość jezdni 6 m odpowiada zapisowi § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dopuszcza pas ruchu o szerokości 3 m. Ponadto, jak wynika z zaskarżonej decyzji zbadana została kompletność projektu budowlanego oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa ochrony zdrowia oparta o przepisy rozporządzenia Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Zgodnie też z zaleceniem Sądu organ odwoławczy, ocenił dołączone do wniosku opinie, uzgodnienia, pozwolenia, zasadnie uznając je jako spójne z przedstawionym na mapie projektem zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, zgromadzone w sprawie dokumenty czynią zadość wymogom jakie ustawodawca sprecyzował w art. 11d ust. 1-5 specustawy zawierają bowiem wszystkie elementy stosownie do specyfiki projektowanego obiektu, jakim jest droga wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi niezbędnymi do jej funkcjonowania. Przeprowadzona przez Sąd analiza sprawy pozwoliła na stwierdzenie, pod kątem spełnienia wymogów z art. 11d ust. 1-5, art. 11f ust. 1 i ust. 3, że organ właściwie ocenił dokumentację dołączoną do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie, po jej uzupełnieniu przez inwestora w dniu 29 grudnia 2014 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi w zakresie naruszenia przepisów specustawy, w tym art. 1 ust. 1, poprzez jej zastosowanie do inwestycji mającej charakter drogi wewnętrznej wskazać należy, że również ta kwestia została przesądzona w wyroku z dnia 25 września 2015 r. o sygn. akt II SA/Op 276/15. Sąd w powyższym wyroku stwierdził, że w sprawie prawidłowo organ zastosował przepisy specustawy, jak też wskazał, że projektowana droga stanowi drogę gminną i ma charakter publiczny. W ocenie Sądu, w świetle art. 153 ustawy P.p.s.a., powtórzenie tego samego zarzutu w niniejszej skardze, przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym sprawy, stanowi niedopuszczalną polemikę z wiążącą zarówno organy, jak i Sąd, oceną prawną. Tej oceny Sąd nie może zmienić, nawet gdyby się z nią nie zgadzał. Dlatego rozważania co do tych zarzutów skargi są zbędne. Ponadto Sąd w pełni podziela argumentację wyrażoną w tej kwestii w omówionym orzeczeniu.

W zakresie natomiast zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego polegającym na bezzasadnym przyjęciu, iż organ mógł zezwolić na rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie decyzji pozbawionej atrybutu ostateczności przyjdzie wyjaśnić, podzielając w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1718/14, że na gruncie specustawy możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności należy łączyć nie tylko z kwestią ostateczności decyzji, ale i z możliwością wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej lub brakiem możliwości jej wykonania wynikającym z art. 16 ust. 2 ustawy. Rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy organ może zatem nadać decyzji nieostatecznej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji, która wprawdzie uzyskała przymiot ostateczności, lecz - z uwagi na termin określony w art. 16 ust. 2 specustawy - nie może być jeszcze wykonana. Przepisy specustawy stanowią w tym zakresie regulacje szczególne w stosunku do art. 108 K.p.a.

Zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi dotyczący prowadzenia przez inwestora robót budowlanych bez zatwierdzenia projektu i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych lub wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Natomiast, zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt 4 ustawy decyzja, o której mowa w pkt 1 uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Powyższe oznacza, że skutkiem decyzji z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności jest, wynikające z niej uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego, przez co decyzja ta pełni funkcję pozwolenia na budowę o natychmiastowej wykonalności. Uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności a wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności. Realizacja decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności i następnie uzyskanie przez tą decyzję waloru ostateczności nie cofa skutków faktycznych wykonania decyzji w czasie obowiązywania rygoru natychmiastowej wykonalności. W konsekwencji powyższego, skoro decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 lutego 2015 r., nr [...], nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, to niewątpliwie uprawniała ona do rozpoczęcia robót budowlanych.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.