Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1051/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokurator Okręgowy na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 7 ust. 2 pkt 2 i 3; § 8; § 16 ust. 2; § 16 ust. 4 pkt 1 oraz § 17 pkt 5 załącznika nr 1 do tej uchwały. 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2017 r. Rada Gminy R. (dalej też jako "Rada Gminy") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie GMINY R. (zwaną dalej "Uchwałą"). Regulamin ten (dalej jako "Regulamin") stanowi załącznik nr [...] do Uchwały.

Pismem z [...] października 2019 r. (znak: [...]) Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. W. (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego:

- art. 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 5-8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454; dalej jako "u.c.p.g.") oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej jako "ZTP") przez określenie w § 1 ust. 3-7 załącznika do Uchwały szczegółowych zasad w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. (zwanej dalej "Gminą") w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 c u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 8 nakazu niezwłocznego usuwania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, wskazanie terenu, którego dotyczy powyższe, oraz wskazanie rodzaju używanego materiału, sposobu postępowania z nim po wykorzystaniu;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 4 ust. 1 i 2 zakazu gromadzenia w pojemnikach na zmieszane odpady m.in. gorącego popiołu, odpadów budowlanych i rozbiórkowych czy odpadów pochodzących z działalności gospodarczej, w tym rolniczej;

- art. 1 ust. 2 pkt 1d u.c.p.g. oraz § 6 w zw. z § 143 ZTP przez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 6 ust. 2 zakazu dokonywania napraw pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi za wyjątkiem "drobnych", "nieuciążliwych", "nie powodujących negatywnego oddziaływania na środowisko w tym w zakresie hałasu i spalin";

- art. 4 ust. 2 u.c.p.g przez przekroczenie wynikającego z niego ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 10 ust. 1 Regulaminu właściwości miejsca umieszczenia pojemnika na odpady;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 16 ust. 2 obowiązku utrzymywania zwierząt domowych na terenie swojej nieruchomości w sposób uniemożliwiający wydostanie się poza jej obszar;

- art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz § 118 w zw. z art. 143 ZTP przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 16 ust. 4 pkt 1 obowiązku wyprowadzania psów w miejsca publiczne z oznakowaniem umożliwiającym identyfikację opiekuna;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 17 ust. 3 obowiązku zapewnienia zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, w § 17 ust. 5, do niepowstawania uciążliwości, takich jak hałas, odór.

Wskazując na powyższe uchybienia, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3-7, § 8, § 4 ust. 1 i 2, § 6 ust. 2, § 10, § 16 ust. 2, § 16 ust. 4 pkt 1, § 17 ust. 3 i 5 załącznika [do] zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż w nim wskazane. Ponadto akty te nie mogą powtarzać zapisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Tymczasem:

- w § 1 ust. 3-7 załącznika do Uchwały szczegółowe zasady w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy określono przez powtórzenie zapisów ustawy – art. 4 ust. 2 pkt 2, pkt 3 oraz pkt 5-8 – co stanowi rażące naruszenie prawa;

- w § 8 załącznika do Uchwały, Rada Gminy: wprowadziła obowiązek niezwłocznego oczyszczania ze śniegu, lodu i śliskości nawierzchni chodnika; wskazała, iż usuwanie błota i innych zanieczyszczeń winno dotyczyć chodnika położonego wzdłuż nieruchomości; wskazała konkretny sposób realizacji wskazanych obowiązków i postępowania z piaskiem użytym do tych celów. W ocenie Skarżącego art. 4 ust. 2 pkt 1 c u.c.p.g. nie daje gminie uprawnień do wskazywania terminów, w jakich mieszkańcy mają dokonywać czynności związanych z utrzymaniem porządku i czystości na należących do nich nieruchomościach. Poza tym w sposób nieuprawniony Rada Gminy wkroczyła w materię uregulowaną w art. 5 ust.1 pkt 4 u.c.p.g. Obowiązek usunięcia błota, śniegu i lodu rozszerzyła w § 8 Regulaminu na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników. Tymczasem ustawa, w art. 4 ust. 2 pkt 1 c, nakłada określone obowiązki jedynie na właścicieli części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tym samym Rada dopuściła się rozszerzenia stosowania art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W sposób nieuprawniony, bez ustawowej delegacji, Rada Gminy nałożyła także w § 8 Regulaminu obowiązek usunięcia piasku użytego w celu ograniczenia śliskości chodnika, podczas gdy taki obowiązek wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.;

- § 4 ust. 1 Regulaminu – w którym Rada Gminy wprowadziła zakaz gromadzenia w pojemnikach na odpady zmieszane m.in .gorącego popiołu, odpadów budowlanych i rozbiórkowych, leków – wykracza poza delegację ustawową, która nie przewiduje w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. kompetencji do regulowania obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie postępowania z odpadami innymi niż komunalne i nieczystości ciekłe. Zasady postępowania z innymi rodzajami odpadów są uregulowane w innych aktach prawnych, m.in. w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992);

- w § 6 ust. 2 Regulaminu, Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 d u.c.p.g. wprowadzając ograniczenie w dokonywaniu napraw pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi do napraw "drobnych", "nieuciążliwych", "nie powodujących negatywnego oddziaływania na środowisko w tym w zakresie hałasu i spalin". Zdaniem Skarżącego użycie powyższych sformułowań przeczy zasadzie pewności i określoności prawa. Zgodnie z § 6 w zw. z § 143 ZTP akty prawa miejscowego winny być formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane zasady tworzenia aktów prawnych. Poza delegacją ustawową jest w ogóle różnicowanie rodzajów napraw, które mogą być wykonywane poza warsztatami naprawczymi. Art. 4 ust. 2 pkt 1 d u.c.p.g. nie stanowi podstawy do wprowadzenia takiego zróżnicowania. Zakwestionowana regulacja ogranicza zakres przedmiotowy dozwolonych zachowań w nieuzasadniony sposób;

- również bez należytego ustawowego upoważnienia Rada Gminy w § 10 ust. 1 Regulaminu określiła właściwości miejsc umieszczania pojemnika na odpady. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników czy nakazanie oznaczania ich numerami;

- wprowadzając w § 16 ust. 2 Regulaminu obowiązek utrzymywania zwierząt domowych na terenie nieruchomości w sposób uniemożliwiający wydostanie się ich poza jej obszar, Rada Gminy przekroczyła ustawowe upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ustawa upoważniła organy uchwałodawcze do uregulowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych w odniesieniu do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nieuprawniona jest więc ingerencja Rady Gminy w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości, w tym w prawo własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Takim prawem jest niewątpliwie, zdaniem Skarżącego, prawo do trzymania zwierząt domowych na terenie swojej nieruchomości. Rada Gminy nie posiada kompetencji do ograniczania go przez nakazanie sposobu utrzymywania zwierzęcia;

- naruszeniem ustawowej delegacji art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz § 118 w zw. z § 143 ZTP jest sformułowanie w § 16 ust. 4 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów z oznaczeniem umożliwiającym identyfikację ich właścicieli. W ocenie Prokuratora upoważnienie do wprowadzenia takiego obowiązku nie wynika z treści przywołanego przepisu ustawy, a także zostało uregulowane w akcie prawnym wyższego rzędu – art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122). Powtarzanie tej regulacji w akcie prawa miejscowego jest nieuprawnione;

- także § 17 ust. 3 oraz § 17 ust. 5 Regulaminu nie mieszczą się w zakresie ustawowej delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Ustawowe upoważnienie dotyczy jedynie zagadnień związanych z wymaganiami utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Nie obejmuje ono uprawnienia dla Rady Gminy do nałożenia obowiązku zapewnienia zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń – § 17 ust. 3. Uregulowania tego dotyczące znajdują się w innym akcie prawnym – ustawie o ochronie zwierząt oraz przepisach wykonawczych do niej. Z kolei regulacja odnosząca się do sposobu utrzymywania zwierząt gospodarskich – przewidziana w § 17 ust. 5 Regulaminu – wkracza w ustawową materię stosunków sąsiedzkich. Kodeks cywilny nakazuje w art. 144, aby właściciel nieruchomości tak korzystał ze swoich praw, by nie zakłócać korzystania z sąsiednich nieruchomości ponad miarę. Rada Gminy nie ma uprawnień, by wkraczać w sferę praw własności i wprowadzać w niej ograniczenia, a to ma miejsce w § 17 ust. 3 i 5 zaskarżonego aktu. Dodatkowo kolejny raz Rada Gminy posługuje się nieostrymi pojęciami, co może powodować rozbieżności interpretacyjne u odbiorców normy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. (dalej też jako "Wójt") wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – z powołaniem się na fakt, że w dniu [...] października 2019 r., tj. przed doręczeniem skargi, Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R., która uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę. Nowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] listopada 2019 r. poz. 9115.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, Wójt wskazał, że:

- Gmina przyznaje, że w § 1 ust. 3-7 Regulaminu zostały przytoczone powtórzenia zapisów ustawy ważnych z punktu widzenia materii regulowanej w tym regulaminie. Były to jednak, jak podkreślił, powtórzenia dopuszczalne, bo dosłowne. Poza tym celem tego zabiegu legislacyjnego było stworzenie regulaminu kompletnego, spójnego, zrozumiałego dla odbiorców, którymi są mieszkańcy gminy. Przyjęcie rygorystycznego podejścia do tworzenia przepisów prawa miejscowego doprowadziłoby do sytuacji, w której mieszkaniec, aby zinterpretować postanowienia aktu prawa miejscowego, w pierwszej kolejności musiałby podejmować wysiłek wyszukiwania i analizy aktów wyższego rzędu;

- wskazanie przez Radę Gminy w § 7 ust. 2 Regulaminu, że naprawa samochodów poza warsztatami samochodowymi dopuszczalna jest w konkretnych opisanych w tym przepisie miejscach, w których zapewnione będzie gromadzenie powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych na terenach niesłużących do użytku publicznego lub w wyznaczonych i przygotowanych technicznie miejscach użytku publicznego, wbrew twierdzeniu Prokuratora, stanowi wypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. W ocenie organu, przyjęcie argumentacji przedstawionej w skardze prowadziłoby do niemożliwości wykonania przez Radę Gminy delegacji ustawowej. To ustawodawca wskazując na konieczność uregulowania zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych "poza myjniami i zakładami naprawczymi", odnosi się do określonych "terenów". Opisanie, w jakich miejscach, jak przygotowanych technicznie – stanowi szczegółowe zasady naprawy poza zakładami naprawczymi. Rada Gminy, realizując delegację ustawową w § 7 ust. 2 Regulaminu, miała na względzie zapobieganie utrudniania korzystania z przestrzeni publicznej przez mieszkańców, którzy mogliby być narażeni na utrudnienia w tym zakresie, przez nieskrępowane prawo naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, we wszystkich innych miejscach Gminy. Organ podkreślił, że naprawa samochodów na terenach użyteczności publicznej stanowi poważną uciążliwość, co zauważa ustawodawca i wskazuje na konieczność regulowania tej kwestii aktem prawnym rangi prawa miejscowego. I Rada Gminy prawidłowo tę delegację ustawową zrealizowała w ww. przepisie;

- wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu stanowi realizację delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Przepis ten jest sygnałem dla właścicieli nieruchomości, że przez gromadzenie odpadów komunalnych w pojemnikach i udostępnianie tych pojemników do opróżnienia mogą pozbywać się wyłącznie odpadów komunalnych. Adresaci Regulaminu dowiadują się w konkretny, kazuistyczny sposób, jak mają gromadzić i oddawać odpady. Ta forma przekazu, mieszczącego się w pojęciu "określenia sposobu pozbywania się odpadów", jest niezbędna do uświadomienia mieszkańcom, jak praktycznie, realnie powinni postępować, aby nie szkodzić sobie i innym, i umożliwiać utrzymanie porządku i czystości w gminie;

- formułując w Regulaminie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, Rada Gminy nie przekroczyła reguły z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.;

- w § 17 ust. 3 i ust. 5 Regulaminu, Rada Gminy określiła, w jakich miejscach nie ma obowiązku spełniania wymagań opisanych w tym regulaminie, dotyczących chowu i hodowli zwierząt gospodarskich, co stanowi wypełnienie delegacji ustawowej. Gmina w tym zakresie nie została w żaden sposób ograniczona. Regulacja § 17 ust. 3 i ust. 5 Regulaminu jest wystarczająca w świetle art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

W podsumowaniu Wójt stwierdził, że uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy przed datą doręczenia skargi, czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto zarzucane skargą naruszenia, nawet w przypadku ich przyznania, nie są istotne i mieszczą się w pojęciu szczegółowych zasad. Dodatkowo zaskarżona uchwała utraciła moc ex lege. Kwestionowanie obecnie jej legalności z powodów wskazanych w skardze może stanowić podstawę do uznania naruszenia prawa, ale nie do stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów Uchwały. Poza tym Wójt zauważył, że zaskarżony akt prawny objęty był kontrolą Wojewody W., jako organu sprawującego nadzór prawny nad działalnością Gminy, i został przezeń zakwestionowany tylko w zakresie jednego przepisu – § 16 ust. 4 pkt 3.

Na rozprawie w dniu [...] marca 2020 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy R. wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. W., na podstawie przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność takiej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

3. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2017 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R..

1. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z [...] października 2017 r. (poz. 6706) i zgodnie z jej § 4 ust. 1 weszła w życie z dniem [...] stycznia 2018 r. Uchwała nie była nowelizowana.

2. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] listopada 2017 r. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 7562) Wojewoda W. orzekł nieważność § 16 ust. 4 pkt 3 Uchwały. W związku z tym Uchwała weszła w życie (z dniem [...] stycznia 2018 r.) już bez tego przepisu.

3. Zaskarżona uchwała nadal obowiązuje.

Wprawdzie w dniu [...] października 2019 r. Rada Gminy podjęła, wzmiankowaną w odpowiedzi na skargę, uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie GMINY R. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 9115), w której § 2 postanowiono, że: "Traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2017 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. (Dz. Urz. Woj. W. z 2017 r. poz. 6706)". Jednakże ta nowa uchwała, zgodnie z jej § 4 – zmienionym przez § 1 uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy R. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 11366) – wejdzie w życie dopiero z dniem [...] maja 2020 r. W konsekwencji dopiero z tym też dniem utraci moc zaskarżona uchwała.

Już z tego względu nie można uznać – wbrew odmiennemu stanowisku Gminy – że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Dlatego wniosek o umorzenie tego postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.

4. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289; w skrócie "u.c.p.g."). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

5. W nawiązaniu do twierdzeń odpowiedzi na skargę należy jeszcze zaznaczyć, że okoliczność, iż Uchwała była wcześniej objęta kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru, jakim jest Wojewoda, i nie została wówczas przezeń zakwestionowana – poza przepisem § 16 ust. 4 pkt 3 Regulaminu – nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi i rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd. Nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza ani nie zastępuje drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały kontroli organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (zob. wyrok WSA z [...].04.2009 r., II SA/Sz [...], CBOSA; por. też P. C. [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 4 do art. 92).

4. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora z [...] października 2019 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 5 poniżej) oraz własnej kognicji.

5. W petitum skargi nie wskazano wyraźnie, czy Uchwała została zaskarżona przez Prokuratora w całości, czy jedynie w części. Jednakże z treści zarzutów oraz wniosków skargi wynika jasno, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte jedynie wybrane części Regulaminu (tj. załącznika nr [...] do Uchwały). Dokonawszy korekty oczywistych omyłek w oznaczeniu poszczególnych jednostek redakcyjnych skarżonych przepisów – wynikających zwłaszcza z mylnego utożsamiania w skardze "punktów" z "ustępami" – należy stwierdzić, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte przez Prokuratora następujące postanowienia Regulaminu: § 1 pkt 3-7, § 4 pkt 1 i 2, § 7 ust. 2, § 8, § 10 ust. 1, § 16 ust. 2, § 16 ust. 4 pkt 1 oraz § 17 pkt 3 i 5.

Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

6. Jak to już wyżej wskazano, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g.).

1. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g., który według – relewantnego w tej sprawie – stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia Uchwały (tj. [...] października 2017 r.), stanowił, że:

"1. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu."

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zob. wyrok NSA z [...].02.2015 r., II OSK [...], CBOSA) i – jako że stanowi element normy kompetencyjnej – powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z [...].01.2009 r., III SA/Kr [...]; z [...].12.2009 r., II SA/Wr [...]; z [...].08.2018 r., IV SA/Po [...] – CBOSA).

2. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

3. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2015, s. 205–206).

1. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

2. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z [...].10.2016 r., II OSK [...], CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, G. 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 35 i 241).

3. Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, T. 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

7. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z [...].09.2009 r., II OSK [...]; CBOSA).

8. W świetle powyższych uwag Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi wytykające wadliwość następujących postanowień Regulaminu: § 7 ust. 2 pkt 2 i 3; § 8; § 16 ust. 2; § 16 ust. 4 pkt 1 oraz § 17 pkt 5. Natomiast w pozostałym zakresie – tj. co do również zaskarżonych: § 1 pkt 3-7, § 4 pkt 1 i 2, § 7 ust. 2 pkt 1, § 10 ust. 1 oraz § 17 pkt 3 Regulaminu – skarga, zdaniem Sądu, zasługiwała na oddalenie. Odnosząc się bardziej szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi, należy wskazać, co następuje:

1. Ad § 1 pkt 3-7 Regulaminu

W myśl § 1 Regulaminu:

"Regulamin utrzymania czystości i porządku, zwany dalej regulaminem, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289), zwaną dalej ustawą w szczególności:

1) wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości;

2) rodzaje i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

3) częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5) obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7) wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia."

Nie ulega wątpliwości, że cytowany § 1 Regulaminu w zaskarżonych punktach [a nie, jak omyłkowo wskazano w skardze, "ustępach"]: 3, 4, 5, 6 i 7 zawiera postanowienia równobrzmiące z wyrażeniami użytymi, odpowiednio, w art. 4 ust. 2 pkt 3, 5, 6, 7 i 8. Wbrew twierdzeniom skargi, nie oznacza to jednak, że doszło w tym przypadku do powtórzenia regulacji ustawowej. O ile bowiem wyrażenia te w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. stanowią substrat normy kompetencyjnej – określającej zakres upoważnienia, jakim dysponuje rada gminy przy uchwalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie – o tyle te same wyrażenia użyte w § 1 Regulaminu składają się na określenie zakresu przedmiotowego przyjętego Regulaminu.

Na dopuszczalność, a wręcz celowość zamieszczania w akcie prawa miejscowego przepisu określającego zakres przedmiotowy tego aktu, wskazuje odpowiednio stosowany (na podstawie § 143 ZTP) przepis § 125 ust. 1 pkt 1 ZTP. Zgodnie z nim: "W przepisach ogólnych rozporządzenia [tu odpowiednio: aktu prawa miejscowego – uw. Sądu]: 1) określa się jego przedmiot, jeżeli nie jest on określony w tytule rozporządzenia w sposób szczegółowy i wyczerpujący, rozpoczynając przepis od wyrazów: «Rozporządzenie określa ...»". Jest przy tym oczywiste, że zwięzłe określenie zakresu przedmiotowego Regulaminu musiało swym brzmieniem wprost nawiązywać do sposobu określenia zakresu przedmiotowego upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W tym zakresie skarga okazał się więc niezasadna.

2. Ad § 4 pkt 1 i 2 Regulaminu

W myśl § 4 pkt 1 i 2 [a nie, jak omyłkowo wskazano w skardze, "ust." 1 i 2] Regulaminu:

"Zabrania się:

1) gromadzenia w pojemnikach przeznaczonych na zmieszane odpady komunalne, gorącego popiołu, , odpadów budowlanych i rozbiórkowych, leków i chemikaliów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, baterii i akumulatorów, zużytych opon oraz odpadów ulegających biodegradacji ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów,

2) gromadzenia w pojemnikach i workach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, odpadów pochodzących z działalności gospodarczej, w tym rolniczej, nie mających charakteru odpadów komunalnych, w tym odpadów medycznych i odpadów opakowaniowych, zużytych olejów, środków ochrony roślin i opakowań po nich."

Sąd oddalił skargę co do tych postanowień, uznawszy, że ustanowienie cytowanych zakazów mieściło się w zakresie kompetencji Rady Gminy nadanej jej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. (por. wyroki WSA: z [...].02.2019 r., II SA/Ke [...]; z [...].02.2019 r., II SA/Bd [...] – CBOSA).

Przede wszystkim godzi się zauważyć, że sporne postanowienia muszą być intepretowane w kontekście niezaskarżonego § 2 ust. 1 Regulaminu, ustanawiającego obowiązek "selektywnego zbierania następujących rodzajów odpadów komunalnych: 1) papier, tektura (makulatura), 2) metale, 3) tworzywa sztuczne, 4) opakowania wielomateriałowe, 5) szkło, 6) odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, 7) przeterminowane leki i chemikalia, 8) zużyte baterie i akumulatory, 9) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, 10) meble i inne odpady wielkogabarytowe, 11) odpady budowlane i rozbiórkowe, 12) zużyte opony. Pozostałe odpady, po wysegregowaniu wskazanych w pkt 1-12 stanowią odpady komunalne zmieszane i umieszcza się je w pojemnikach do tego przeznaczonych."

Na tym tle przepisy § 4 pkt 1 i 2 Regulaminu jawią się jako dość kazuistyczne, ale jednak dopuszczalne rozwinięcie obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, poprzez wskazanie najczęściej w praktyce występujących rodzajów (frakcji) odpadów, których nie należy umieszczać w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane. Przy tym, wbrew zarzutom skargi, przepis § 4 pkt 2 Regulaminu nie określa "zasad postępowania" z wymienionymi w nim, innymi niż komunalne, rodzajami odpadów, a jedynie podkreśla, iż nie można ich umieszczać w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane; nie przesądzając zarazem, w jaki sposób należy się ich pozbywać. Ta ostatnia kwestia stanowi bowiem rzeczywiście, co do zasady, domenę szczególnych rozwiązań ustawowych.

3. Ad § 7 ust. 2 Regulaminu

Zgodnie z tym postanowieniem Regulaminu (a nie, jak omyłkowo podano w skardze: "§ 6" ust. 2): "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem:

1) nie zanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych,

2) że naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw,

3) że naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu i spalin."

Na wstępie należy zauważyć, że choć formalnie przedmiotem zaskarżenia został objęty także § 7 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, to uzasadnienie skargi nie naprowadza żadnych zarzutów w odniesieniu do tego postanowienia. Również Sąd nie dopatrzył się jego niezgodności z prawem, dlatego w tym zakresie skargę oddalił.

Jeśli zaś idzie o § 7 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu, to Sąd podzielił zastrzeżenia i argumentację Prokuratora dotyczące wadliwości tych postanowień. W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, że wbrew sugestiom odpowiedzi na skargę, postanowienia § 7 ust. 2 Regulaminu nie dotyczą tylko napraw pojazdów samochodowych przeprowadzanych w "miejscach użytku publicznego" tudzież w "przestrzeni publicznej", ale – lege non distinguente – wszystkich nieruchomości zlokalizowanych poza warsztatami samochodowymi, a więc także nieruchomości prywatnych. Już z tego względu jako zbyt daleko idące należy ocenić ograniczenie w § 7 ust. 2 pkt 2 Regulaminu dopuszczalności reperowania pojazdów jedynie do przypadków "drobnych napraw". Tym bardziej, że samo określenie "drobnych" napraw jest nieostre i jako takie narusza w analizowanym kontekście konstytucyjną zasadę pewności i określoności prawa (por. wyrok WSA z [...].11.2019 r., II SA/Bd [...], CBOSA)

Poza tym taka norma w istotnym stopniu ingeruje w prawo własności (inne prawa majątkowe) dysponenta nieruchomości, ograniczając, w sposób nieproporcjonalny, możliwość korzystania z niej na potrzeby związane z naprawą pojazdu. Tymczasem w świetle kardynalnej, konstytucyjnej zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie takich ograniczeń należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z [...].04.1995 r., K [...], OTK 1995, nr [...], poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 18): (i) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (ii) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (iii) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W ocenie Sądu, przynajmniej dwóch ostatnich kryteriów (niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto) nie spełnia analizowany przepis § 3 ust. 1 pkt 3 Regulaminu. Nie sposób bowiem wskazać racji, które w dostatecznym stopniu uzasadniałyby tego rodzaju ograniczenie prawa własności nieruchomości niestanowiącej warsztatu samochodowego, zgodnie z którym korzystanie z takiej nieruchomości dla celu naprawy pojazdu byłoby ograniczone jedynie do napraw "drobnych". I to w sytuacji, gdy zgodnie z poprzedzającym go, niewadliwym przepisem Regulaminu zapewniony musi zostać w takim przypadku wymóg "nie zanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych" (§ 3 ust. 1 pkt 1).

Podobne zastrzeżenia – tj. dotyczące dopuszczenia się przez Radę Gminy naruszenia upoważnienia ustawowego oraz nadmiernego uszczuplenia praw właścicielskich – rodzi także treść § 7 ust. 2 pkt 3 Regulaminu. Po pierwsze, w świetle zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wprowadzenia do wyliczenia, określane w regulaminie zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi powinny być "szczegółowe". Tymczasem omawiane ustalenie Regulaminu – mówiące ogólnikowo o "niestwarzaniu uciążliwości" dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz i "niestwarzaniu negatywnego oddziaływania na środowisko" – tego wymogu z pewnością nie spełnia. Po drugie, należy zgodzić się z autorem skargi, że § 7 ust. 2 pkt 3 Regulaminu przez swoje brzmienie wkracza w materię unormowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), zgodnie z którym "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Zarazem, zauważmy, że statuowane w Regulaminie ograniczenia są dalej idące niż te wynikające z art. 144 k.c., gdyż § 7 ust. 2 pkt 3 Regulaminu de facto zakazuje działań (związanych z naprawą pojazdów), które powodowałyby powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną (według art. 144 k.c.: przeciętną) miarę.

4. Ad § 8 Regulaminu

Przepis ten stanowi, że: "Właściciele nieruchomości, w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zobowiązani są do niezwłocznego oczyszczania ze śniegu, lodu i usunięcia śliskości nawierzchni chodnika oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. Obowiązek oczyszczania ze śniegu i lodu winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika; piasek użyty do tych celów należy usunąć po ustaniu przyczyn jego zastosowania".

Wadliwość cytowanego postanowienia Regulaminu wyraża się w powtórzeniu w nim, w dodatku z istotnymi modyfikacjami, regulacji ustawowych zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz art. 5 ust. 4 pkt 2 i 3 u.c.p.g.

W zdaniu pierwszym § 8 Regulaminu doszło do nieuprawnionego utożsamienia pojęcia "części nieruchomości służących do użytku publicznego", użytego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., z pojęciem "chodnika położonego wzdłuż nieruchomości" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W rezultacie doszło do powtórzenia tego ostatniego przepisu w § 8 zd. 1 Regulaminu, i to z istotnymi modyfikacjami. Polegały one, po pierwsze, na dodaniu wymogu, nie znajdującego oparcia w upoważnieniu ustawowym, aby uprzątnięcie chodnika następowało "niezwłocznie", a po drugie – na usunięciu ustawowego zastrzeżenia, że "właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Z kolei § 8 zd. 2 Regulaminu całkowicie abstrahuje od regulacji art. 5 ust. 4 pkt 2 i 3 u.c.p.g., zgodnie z którym to do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2), a także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 3).

5. Ad § 10 ust. 1 Regulaminu.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący przekroczenia upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez wprowadzenie do Regulaminu postanowienia § 10 ust. 1, w brzmieniu: "Na terenie nieruchomości pojemniki do zbierania odpadów komunalnych należy oznaczyć numerem posesji i ustawić w miejscu wyodrębnionym, dostępnym dla przedsiębiorcy uprawnionego do odpierania odpadów komunalnych".

W zakresie ww. obowiązku ustawienia pojemników w miejscach umożliwiających dostęp podmiotowi odbierającemu odpady, Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lutego 2016 r. sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), w myśl którego rada gminy może w pewnym zakresie – związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych – ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. W referowanej sprawie NSA uznał, że zasadnie gmina w regulaminie określiła miejsca wystawiania przez właścicieli posesji odpadów komunalnych. NSA uzasadnił, iż "mając z jednej strony wzajemną relację praw i obowiązków gminy oraz właścicieli nieruchomości w zakresie odbioru odpadów komunalnych, nie przyznano gminom żadnych uprawnień ograniczających uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości. Dlatego też podmioty działające na zlecenie gminy nie mogą w celu odebrania odpadów komunalnych wejść bez zgody właściciela na teren nieruchomości, a gmina nie może im takiego prawa przyznać jako samoistnego uprawnienia o charakterze publicznoprawnym przyznać w drodze wspomnianego regulaminu."

Już z tego względu, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, uzasadnione było wprowadzenie do Regulaminu postanowienia § 10 ust. 1. Wbrew twierdzeniom skargi, mieści się ono w zakresie upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., stanowiąc w istocie szczególną regulację dotyczącą "rozmieszczenia" pojemników w rozumieniu ww. przepisu.

Jeśli zaś idzie o obowiązek oznaczenia pojemników na odpady numerem posesji, to Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z [...] kwietnia 2016 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] (CBOSA), w którym zaakceptowano identycznie brzmiący § 10 ust. 1 uprzednio obowiązującego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. (przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] października 2015 r.). WSA w referowanym wyroku podzielił stanowisko Rady, która podstawy prawnej do określenia obowiązku oznaczenia pojemnika na odpady numerem posesji wywiodła z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., a także art. 9f u.c.p.g., który stanowi, że "W przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę". Zdaniem Rady takie oznaczenie pojemników jest istotne zwłaszcza w budynkach wielolokalowych lub w zwartej zabudowie, gdzie może okazać się niemożliwe dla przedsiębiorcy odbierającego odpady stwierdzenie, który właściciel oddaje odpady i udostępnia pojemniki służące do zbierania odpadów, tj. czy realizuje obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., a także obowiązek selektywnej zbiórki odpadów. W ocenie WSA – którą Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – § 10 ust. 1 Regulaminu spełnia test proporcjonalności, ponieważ jest niezbędny dla efektywnego egzekwowania i wykonywania obowiązków związanych z gospodarką odpadami i utrzymywaniem czystości i porządku w gminie. W szczególności wprowadzony w § 10 ust. 1 Regulaminu obowiązek jest odpowiedni i niezbędny do zabezpieczenia obowiązków związanych z selektywnym zbieraniem odpadów oraz do zabezpieczenia możliwości wykonania sankcji określonej w art. 9f u.c.p.g. Nie można mieć przy tym wątpliwości, że obowiązek z § 10 ust. 1 Regulaminu spełnia wymogi testu proporcjonalności, ponieważ jego ciężar ma charakter minimalny.

6. Ad § 16 ust. 2 Regulaminu.

W myśl tego postanowienia: "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są trzymać je na terenie swojej nieruchomości, w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierząt poza jej obszar."

W ocenie Sądu przepis ten został wadliwie sformułowany. Postawienie bowiem przecinka pomiędzy wyrazami "nieruchomości", a "w sposób" sprawiło, że przepis ten musi być odczytywany jako formułujący bezwzględny nakaz trzymania zwierząt przez cały czas na terenie swojej nieruchomości (niewyprowadzania ich poza nią). Jest to oczywiście nadmierne ograniczenie praw właścicielskich, nieproporcjonalne w stosunku do ustawowego celu, jakim jest "ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.).

Poza tym analizowane postanowienie Regulaminu może być postrzegane jako nieuprawniona modyfikacja (zaostrzenie) unormowań zamieszczonych w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1840; w skrócie "u.o.z."), które stanowią, że:

"3. Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

4. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście."

W kontekście cytowanych przepisów u.o.z. zwraca uwagę nadmierna uciążliwość ustanowionego w Regulaminie nakazu "trzymania zwierząt na terenie swojej nieruchomości", a ponadto rozciągnięcia jego zakresu także na inne, niż psy, zwierzęta domowe – również te znacznie mniej (jak np. koty) lub zupełnie nie-groźne i nie-uciążliwe.

W ocenie Sądu stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz wkroczenie w materię uregulowaną w art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z.

Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., w regulaminie określa się "obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określania wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt – na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku – nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady wprowadzenie bezwzględnego zakazu "trzymania zwierząt domowych na terenie swojej nieruchomości, w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierząt poza jej obszar". Regulacja ta – jak to już wyżej wskazano – stanowi również niezasadne powielenie i modyfikację materii uregulowanej w przepisach art. 10a ust. 3 i 4 u.o.z.

7. Ad § 16 ust. 4 pkt 1 Regulaminu.

Wadliwość tego postanowienia – które stanowi, że: "Wyprowadzenie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu przez właściciela lub opiekuna psa następujących warunków: "1) pies jest prowadzony z oznakowaniem umożliwiającym identyfikację właściciela lub opiekuna" – ujawnia się w zestawieniu z ustawowym unormowaniem art. 10a ust. 3 u.o.z., w myśl którego: "Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna".

Na tym tle normatywnym analizowany § 16 ust. 4 pkt 1 Regulaminu jawi się jako powtórzenie ustawowej regulacji art. 10a ust. 3 u.o.z., i to z istotnymi modyfikacjami, polegającymi w szczególności na zastąpieniu wyrażenia "puszczanie psów" wyrażeniem "prowadzenie psa", i na mogącym rodzić istotne wątpliwości interpretacyjne pominięciu ustawowego wymogu zachowania nad psem możliwości kontroli.

Z tych względów, w ocenie Sądu, analizowany przepis Regulaminu nie stanowi właściwej realizacji upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

8. Ad § 17 pkt 3 Regulaminu.

Ten punkt [a nie, jak omyłkowo podano w skardze, "ustęp"] § 17 Regulaminu głosi, że: "Osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zobowiązane są do: (...) 3) zapewnienie zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich".

W ocenie Sądu cytowane postanowienie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., określając jedno z "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" w rozumieniu tego przepisu. Wbrew twierdzeniom skargi, postanowienie to nie wkracza w materię uregulowaną aktami prawnymi rangi ustawowej i podustawowej (rozporządzeniami), gdy w szczególności nie precyzuje kwestii tam normowanych – jakie pomieszczenia należy uznać za "odpowiednie". Z § 17 pkt 3 Regulaminu wynika jedynie zakaz trzymania zwierząt gospodarskich w miejscach od tego nieprzeznaczonych, np. na balkonach.

Ubocznie godzi się zauważyć, że analogiczna regulacja została zaakceptowana (acz bez bliższego uzasadnienia) w wyroku WSA w Poznaniu z [...] grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po [...] (CBOSA).

Z tych wszystkich względów skarga w analizowanym tu zakresie podlegała oddaleniu.

9. Ad § 17 pkt 5 Regulaminu.

Z kolei ten punkt [a nie, jak omyłkowo podano w skardze, "ustęp"] § 17 Regulaminu stanowi, że: "Osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zobowiązane są do: (...) 5) niedopuszczenia do powstawania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak hałas, odór".

Również w ocenie Sądu analizowany przepis Regulaminu nie stanowi właściwej realizacji upoważnienia ustawowego (tu: art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) – z podobnych przyczyn i z analogiczną argumentacją, jak w przypadku wadliwości § 7 ust. 2 pkt 3 Regulaminu (zob. pkt 8.3. powyżej). Chodzi mianowicie o brak dostatecznej szczegółowości tej regulacji (na skutek posłużenia się nader ogólnikowym wymogiem "niedopuszczenia do powstawania uciążliwości") oraz jej kolizję z art. 144 k.c.

9. Mając wszystko to uwadze, Sąd:

1. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdził nieważność Regulaminu (tj. załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały) w części obejmującej jego przepisy: § 7 ust. 2 pkt 2 i 3; § 8; § 16 ust. 2; § 16 ust. 4 pkt 1 oraz § 17 pkt 5 (pkt 1 sentencji wyroku);

2. w pozostałym zakresie – czyli odnośnie do żądania stwierdzenia nieważności niewymienionych w pkt 1 wyroku, a także zaskarżonych przez Prokuratora w rozpatrywanej skardze dalszych przepisów Regulaminu – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).