Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1940/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lipca 2014 r. Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." uchylił decyzję z [...] kwietnia 2014 r. Marszałka Województwa [...] i orzekł o stwierdzeniu wygaśnięcia z dniem 13 marca 2011 r. decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2006 r., którą udzielono E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (obecnie E. Sp. z o.o. z siedzibą w B.) pozwolenia zintegrowanego.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Marszałek Województwa [...] udzielił E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji eksploatowanej na terenie Zakładu [...], zlokalizowanego we W. przy ul. [...], dalej również "przedmiotowe pozwolenie zintergowane". Decyzja ta została zmieniona decyzją z [...] maja 2007 r. Wojewody [...] oraz decyzją z [...] lipca 2009 r. Marszałka Województwa [...] (przeniesiono prawa i obowiązki na E. Sp. z o.o. z siedzibą w B.).

Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. działając na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) oraz art. 162 § 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z [...] kwietnia 2006 r.

Na skutek odwołania E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od decyzji z [...] kwietnia 2014 r. – Minister Środowiska decyzją z [...] lipca 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził o wygaśnięciu decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2006 r. z dniem 13 marca 2011 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że instalacja objęta powyższym pozwoleniem zintegrowanym została zakwalifikowana jako instalacja do unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę, zgodnie z ppkt 5.1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych jako całości (Dz. U. nr 122, poz. 1055).

Z dniem 12 marca 2010 r. weszła w życie zmiana przepisów ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 10 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 145), wymienione w tym przepisie decyzje (zezwolenia, pozwolenia lub decyzje zatwierdzające program gospodarki odpadami niebezpiecznymi) od dnia 13 marca 2011 r. nie mogą być podstawą do prowadzenia działalności w zakresie unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami niż termiczne przekształcanie odpadów. W ocenie organu przedmiotowe pozwolenie zintegrowana mieści się w katalogu pozwoleń wymienionych w art. 10 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw i zasadne jest stwierdzenie wygaśnięcie tego pozwolenia.

Ponadto Minister Środowiska wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji wymagała zreformowania, gdyż nie zawierała dnia, w którym przedmiotowe pozwolenie zintegrowane wygasło. Tymczasem organ był zobowiązany do stwierdzenia tego faktu, który wystąpił z mocy prawa w określonym momencie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że w decyzji Marszałka Województwa [...] zawarte były przepisy prawa, które wyjaśniały kwestię wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego. Zagadnieniem braku możliwości prowadzenia procesu autoklawowania, a następnie spalania odpadów powstałych po tym procesie zajmował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 23 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2003/11 oddalił skargę E. Sp. z o.o. na decyzję Ministra Środowiska z [...] września 2011 r. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew opinii strony, obowiązujące przepisy prawa dotyczące unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych precyzują, że zakaźne odpady medyczne lub zakaźne odpady weterynaryjne unieszkodliwia się przez termiczne przekształcanie w spalarniach odpadów niebezpiecznych (art. 95 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.).

Skargę na decyzję z [...] ipca 2014 r. Ministra Środowiska wywiodła E. Sp. z o.o. z siedzibą w B.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

• art. 10 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) w związku z art. 42 ust. 1a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w brzmieniu po zmianie dokonanej ww. ustawą,

• dyrektywy 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22 listopada 2008 r.),

• art. 193 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska,

• art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.,

• art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji brak ustaleń i twierdzeń wyjaśniających, dlaczego organ przyjął, że pozwolenie zintegrowane udzielone Spółce zostało uznane za pozwolenie na unieszkodliwianie odpadów innymi metodami niż termiczne, a w konsekwencji dlaczego przyjęto, że w brzmieniu obowiązujących przepisów prowadzenie działalności jest niemożliwe z powodu niedostosowania pod względem technicznym. Strona skarżąca podniosła, że z treści wydanego w 2006 r. pozwolenia zintegrowanego nie wynika, że pozwolenie obejmowało lub uwzględniało zatwierdzenie programu gospodarki odpadami. Organ nie przeprowadził żadnej argumentacji ani analizy pozwolenia zintegrowanego pod kątem treści art. 31 ust. 3 ustawy o odpadach, tj. czy właściwy organ wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów lub decyzję zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi uwzględnił odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów. Ponadto rozciągnięcie skutku z art. 10 ust. 2 przywołanych powyżej przepisów przejściowych na przedmiotowe pozwolenie zintegrowane nie znajduje oparcia w przepisach prawa i stanowi naruszenie art. 193 ustawy Prawo o ochronie środowiska.

Dalej strona skarżąca wywiodła, że interpretacja przepisów prawa polskiego nakazująca cały proces unieszkodliwiania odpadów przeprowadzić przez jednego przedsiębiorcę w jednym zakładzie i w jednym procesie jest zbyt restrykcyjna i nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa unijnego. Z definicji "przetwarzanie odpadów" zawartej w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy wynika, że dopuszczalne jest aby poszczególne procesy gospodarowania określonym odpadem były wykonywane przez różne podmioty (w tym wytwórcę odpadów, podmiot zajmujący się przetwarzaniem wstępnym, mieszaniem lub innymi procesami prowadzącymi do zmiany charakteru lub składu odpadów, posiadacza odpadów). Przywołana dyrektywa kładzie nacisk na to aby proces gospodarowania odpadem był procesem bezpiecznym dla ludzi i środowiska. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów ustawy o odpadach powinna pozostawać w zgodzie z wymaganiami unijnymi.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że organy rozpoznające sprawę całkowicie pominęły ustalenia pozwolenia zintegrowanego wyraźnie wskazujące na niesamodzielny charakter działalności prowadzonej przez skarżącą Spółkę. W ocenie Spółki zupełnie inaczej powinna być oceniana sytuacja, w której przedmiotem decyzji jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej na mocy której strona nabyła określone prawa.

Strona skarżąca podniosła również, że wydanie zaskarżonej decyzji, w wyniku nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego i przy naruszeniu przepisów postępowania, skutkuje odebraniem Spółce możliwości kontynuacji działalności na podstawie ważnych zezwoleń i prowadzi do naruszenia przez organy rozpoznające sprawę zasady swobody działalności gospodarczej i jej nieuzasadnione ograniczenie. Uniemożliwienie prowadzenia uzasadnionej wymogami ochrony środowiska działalności, polegającej na pozbawianiu odpadów medycznych i weterynaryjnych zakaźności, tak aby mogły być przekazane do spalania, nie mieści się w konstytucyjnym wzorcu ograniczeń zawartym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto organy pominęły ciążący na nich obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego, zawarty w art. 74 ust. 1 Konstytucji RP. Strona skarżąca wskazała, że instalacja, której sprawa dotyczy, aktualnie obsługuje 10% kraju i kilkaset podmiotów. Zaprzestanie prowadzenia działalności prze spółkę może prowadzić do sytuacji, w której niebezpieczne, nie zdezaktywowane w zakresie zakaźności odpady medyczne i weterynaryjne będą przewożone na znaczne odległości, stwarzając realne zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2014 r. i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko dotychczas zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. decyzją z [...] marca 2012 r. wstrzymał użytkowanie instalacji użytkowanej przez skarżącą. Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie rozpoznał dotychczas odwołania od powyższej decyzji, a postępowanie przed organem odwoławcze jest zawieszone, prawdopodobnie do czasu zakończenia niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontroli tej dokonuje się pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, dokonując tej kontroli, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zasada ta swoje źródło znajduje w art. 78 Konstytucji RP i wyraża się w prawie strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega zatem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Innymi słowy oznacza to, że sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy. Organ odwoławczy ma możliwość uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji i w to miejsce wydania własnego orzeczenia (reformacyjnego), zarówno w części, jak i w całości. Może również w zależności od warunków danej sprawy utrzymać w mocy zaskarżone orzeczenie uznając, iż stanowisko organu pierwszej instancji było prawidłowe. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, że doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Przykładowo może znacznie rozszerzyć motywy, którymi kierował się rozpoznając sprawę i które niewątpliwie przyświecały organowi pierwszej instancji, lecz ten jednak sformułował je znacznie bardziej lakonicznie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1147/10, z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10, te orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiego wymogu nie spełnia natomiast jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2005 r. s.96-97).

Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w sytuacji, gdy uzna to za konieczne przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 136 k.p.a. O tym czy kontrola instancyjna została przeprowadzona prawidłowo wskazuje treść uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, zredagowane zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania stron, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą przywołanych przepisów organ orzekający w sprawie jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie jednak zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji nie dokonał ponownego, całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem orzekania przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2006 r., którą udzielono E. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (obecnie E. Sp. z o.o. z siedzibą w B.) pozwolenia zintegrowanego w związku z eksploatacją instalacji – Zakładu [...] zlokalizowanego we W. przy ul. [...] oraz decyzji zmieniających to pozwolenie.

Marszałek Województwa [...] w decyzji I instancji wskazał i przytoczył przepisy stanowiące podstawę stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego. Ponadto wskazał, że proces technologiczny w instalacji oparty jest na unieszkodliwianiu – sterylizacji zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych za pomocą autoklawowania. E. Sp. z o.o. nie spełnia warunków określonych w przepisie art. 42 ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2010 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243), gdyż nie prowadzi do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5% w odpadach. Jednocześnie nie dostosowała warunków technicznych prowadzenia działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych do nowych przepisów. W konsekwencji czego, zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 28, poz. 145) mogła prowadzić unieszkodliwianie przedmiotowych odpadów, zgodnie z warunkami określonymi w posiadanym pozwoleniu do dnia 12 marca 2011 r.

E. Sp. z o.o. w odwołaniu od decyzji organu I instancji zakwestionowała zasadność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego i wskazała, że stosowany proces unieszkodliwiania odpadów gwarantuje osiągnięcie celu wskazanego w art. 42 ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2010 r. o odpadach.

Ponieważ strona kwestionowała w odwołaniu zasadność stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego z uwagi na stosowany proces unieszkodliwiania odpadów, organ odwoławczy, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., winien był wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Organ uchybił temu obowiązkowi. W uzasadnieniu decyzji należy wykazać, dlaczego proces unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych za pomocą autoklawowania, prowadzony w oparciu o pozwolenie zintegrowane z dnia [...] kwietnia 2006 r., po 13 marca 2011 r. nie spełnia wymogów i nie powoduje osiągnięcia celu wskazanego w art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach. Ocena taka powinna znaleźć się w uzasadnieniu faktycznym decyzji i powoływać fakty, które wskazują, że stanowisko organów jest zasadne. Pominięcie tych okoliczności może, choć nie musi mieć wpływu na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie może jednak zastępować organu i w miejsce niedokonanego przez organ merytorycznego rozpoznania sprawy, sprawę merytorycznie rozpoznać.

Sąd zauważa również, że organ błędnie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2001/13, skoro w wyroku tym Sąd odniósł się jedynie do kwestii procesowej, braku możliwości zmiany pozwolenia zintegrowanego w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji zmiany stanu prawnego.

Z uwagi na powyższe uchybienia, stanowiące naruszenie wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, organ ponownie rozpozna sprawę z uwzględnieniem zaleceń wskazanych powyżej.

Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarga została uwzględniona z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, to przedwczesnym jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.