Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1301/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 152
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1,art. 12 § 1, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31zo-31zx
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 430/21 w sprawie ze skargi Ł.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lipca 2021r., sygn. akt VIII SA/Wa 430/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę Ł. K. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej też: "organ", "ZUS") z [...] marca 2021r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 grudnia 2020r. do 31 stycznia 2021r.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżący jako prowadzący działalność gospodarczą, [...] lutego 2021r. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020r. do 31 stycznia 2021r.

Decyzją z [...] lutego 2021r. organ odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, za okres od 1 grudnia 2020r. do 31 stycznia 2021r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podany we wniosku kod PKD (55.20.Z) nie jest kodem przeważającej działalności na dzień 30 listopada 2020r., a zmianę we wpisie dokonano 30 grudnia 2020r.

Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy wskazał, że prowadząc jednoosobową działalność gospodarczą przy różnych kodach PKD nie jest w stanie posiadać każdego osobno jako dominujący, a spadek przychodów odnotował z działalności prowadzonej pod kodem PKD 55.20.Z, którym zajmuje się od początku prowadzenia działalności.

Decyzją z [...] marca 2021r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2021r.

W uzasadnieniu wskazał, że przeważającym kodem działalności skarżącego na dzień 30 listopada 2020 r. według CEiDG był kod 68.20.Z, który nie uprawniał do zwolnienia ze składek. Według organu, wskazany we wniosku kod PKD 55.20.Z został przez wnioskodawcę zmieniony dopiero 30 grudnia 2020r., zatem brak jest podstaw do zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku opłacania ww. składek.

Ł. K. w skardze do WSA wyjaśnił, że otwierając jednoosobową działalność gospodarczą i podając kod PKD wskazał jako dominujący 68.20.Z wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi a jego dominujące zajęcie i praca jaką zajmuje się jest wynajem krótkoterminowy sklasyfikowany jako kod 55.20.Z, który ma dopisany jako drugi, jako faktyczne i realne zajęcie od początku działalności. Do skargi załączył wydruki z ogłoszeniami OLX i Platformy najemców AirBnb, Booking na okoliczność od kiedy zajmuje się najmem krótkoterminowym.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że organ w nieprawidłowy sposób dokonał wykładni § 10 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu skłania do tego, aby organ dokonując oceny spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki z § 10 ust. 1 rozporządzenia prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z obowiązku opłacanie składek ustalił, czy wnioskodawca faktycznie prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD na jaki się powołuje, a nie w nieuprawniony sposób skupiał się jedynie na ocenie wpisu w rejestrze REGON, bowiem w ocenie Sądu ustawodawca nie zastrzegł regulacji, że chodzi o kod PKD wpisany w odpowiednim rejestrze. Ponadto, Sąd wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany do zastosowania oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym wyroku. Wskazał, że przyjęty przez organ sposób wykładni § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia, a co za tym idzie - sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi na gruncie ustawy o COVID-19, jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają (co mogą wykazać w inny sposób). Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia. W ocenie WSA, przy takim rozumieniu "przeważającej działalności" na gruncie analizowanego przepisu, jaki zaprezentował ZUS, dochodzi do naruszenia zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Przyjęcie jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium wymogu wpisu w rejestrze (CEIDG, REGON), w rubryce przeważającej działalności gospodarczej, doprowadziło do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie (rzeczywiście) prowadzą na dzień złożenia wniosku jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD wymienionych w § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia, zostały pozbawione dostępu do ulgi.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 19 stycznia 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID - 19 (Dz. U. z 2021r. poz. 152) ustawodawca nie zastrzegł, że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w odpowiednim rejestrze, przez co stwierdził naruszenie przepisów postępowania (art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10§ 1 k.p.a., art. 12 §1 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a.) oraz § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia i uchylił zaskarżoną decyzję.

Skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006r., SK 63/05 orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1 i art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi w nim przepisami Konstytucji RP nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., II GSK 2140/13) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania: art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. ,art. 12 § 1 k.p.a oraz art. 77 § 1 k.p.a wskazać należy przede wszystkim, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia przepisów k.p.a. bez powiązania tego zarzutu z naruszeniem przepisów p.p.s.a. Sąd administracyjny orzeka bowiem, na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów k.p.a. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Organ zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię § 10 ust. 1 rozporządzenia, co w jego ocenie miało doprowadzić do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10§ 1 k.p.a., art. 12 §1 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a.

Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była decyzja odmawiająca zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020r. do 31 stycznia 2021r.

Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 31zq ust. 7 i art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2020.266 ze zm.; dalej: u.s.u.s.).

Dla rozpoznania tej sprawy istotne znaczenie miało więc dokonanie prawidłowej wykładni § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a konkretnie prawidłowe zdefiniowanie pojęcia "przeważającej działalności", w kontekście przepisów ustawy o COVID-19.

Na wstępie wypada więc przypomnieć, że celem wprowadzonych przedmiotowych regulacji prawnych jest realne wsparcie podmiotów dotkniętych skutkami pandemii (np. w związku z wprowadzonymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności), a więc są one nakierowane na przyznawanie pomocy podmiotom faktycznie wykonującym (na dany dzień) przeważającą działalność (według podanego kodu PKD).

Stosownie do § 10 rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021r. do dnia 31 stycznia 2021r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 31 stycznia 2021r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020r. (ust. 1).

Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020r. (ust. 2).

W świetle powołanej regulacji podstawowym warunkiem skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne jest więc prowadzenie, na dzień 30 listopada 2020r., działalności oznaczonej kodem PKD jako rodzaj przeważającej działalności. Co do tego nie ma sporu między organem a stroną postępowania. Kwestią sporną jest natomiast to, w jaki sposób należy dokonywać ustaleń w tym zakresie, czy na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON, z pominięciem faktycznie wykonywanej działalności, jak twierdzi organ i na co wskazywałaby treść ust. 2 § 10 rozporządzenia, czy też (w razie wątpliwości) na podstawie faktycznie wykonywanej działalności, jak twierdzi strona i Sąd I instancji.

Przepisy rozporządzenia (podobnie jak ustawy o COVID-19) nie definiują pojęcia "przeważającej działalności", wobec czego należało odwołać się do przepisów o statystyce państwowej, która również nie zawiera takiej definicji. Niemniej jednak przepisy te regulują zasadnicze kwestie związane z omawianą materią. Odwołując się do tych regulacji należy wskazać, że wpisowi do rejestru podmiotów, takich jak osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej i osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, w zakresie prowadzonej przez nie działalności podlega m.in. informacja dotycząca wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4 ustawy o statystyce publicznej). Podmioty te mają obowiązek wypełniania i składania wniosku o wpis do rejestru podmiotów oraz informowania o zachodzących zmianach w zakresie danych określonych w ust. 3 pkt 1-6 (art. 42 ust. 5 ustawy o statystyce publicznej), a więc również w zakresie wykonywanej działalności. Wniosek o wpis do rejestru podmiotów składa się w urzędzie statystycznym województwa właściwym dla siedziby albo miejsca zamieszkania podmiotu - w terminie 14 dni od zaistnienia okoliczności uzasadniających wpis, a wniosek o zmianę cech objętych wpisem oraz wniosek o skreślenie - w terminie 7 dni od zaistnienia okoliczności uzasadniających zmianę lub skreślenie. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem albo skreślenie podmiotu (art. 42 ust. 6 ustawy o statystyce publicznej). Wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla działalności wpisanej do CEIDG na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (§ 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń – Dz.U.2015.2009 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie o metodologii"). Klasyfikacja działalności jest dokonywana na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U.2007.251.1885). W załączniku PKD Zasady Budowy Klasyfikacji, pkt 7 wyjaśniono, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana.

Powyższe wskazuje, że informacja związana z nadaniem kodu PKD i przypisaniem przez przedsiębiorcę do tzw. "przeważającej działalności" ma charakter statystyczny. Wskazuje na to również treść § 1 rozporządzenia w sprawie PKD, w myśl którego PKD wprowadza się do stosowania w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Charakteru wpisu w tym zakresie nie zmienia również fakt, że przy rejestracji przedsiębiorca ma obowiązek podania tej informacji, a następnie zgłaszania zmian w tym zakresie. Tym bardziej, że jak wskazuje się w rozporządzeniu, z powołaniem się na zasadę stabilności, aby uniknąć zbyt częstych zmian, zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. W tej sytuacji należy więc przyjąć, że posługiwanie się wyłącznie danymi z rejestru REGON, mogłoby doprowadzić do pozbawienia wsparcia przedsiębiorców faktycznie wykonujących działalność objętą tym wsparciem, co jednak stoi w sprzeczności z wprowadzoną przez Państwo pomocą dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii, która obejmuje pięć filarów: ochronę miejsc pracy i bezpieczeństwo pracowników, finansowanie przedsiębiorców, ochronę zdrowia, wzmocnienie systemu finansowego, inwestycje publiczne. Zastosowany przez organ, jako jedyny sposób (dowód) spełnienia wymogu do otrzymania ulgi - wpis w rejestrze REGON- zmierza też do naruszenia przepisów k.p.a., jak też nie przeciwdziała (zabezpiecza) przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych, a tym samym nie realizuje podstawowego celu jakim jest wsparcie podmiotów dotkniętych skutkami pandemii. Wymagany przepisami wpis w rejestrze REGON jako jedyny warunek spełnienia wymogu skorzystania z wnioskowanej pomocy, z jednej strony pozbawia wsparcia podmioty, które w warstwie merytorycznej warunek do przyznania ulgi spełniają (prowadzą na dzień złożenia wniosku przeważającą działalność według podanych kodów PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły bowiem obowiązkom statystycznym), a z drugiej strony pozwala na objęcie pomocą podmioty, które nie prowadzą oczekiwanej działalności, a jednie spełniają wymóg formalny. Uproszczenie procedury przyznawania pomocy, na co zwraca uwagę organ, nie może być celem samym w sobie.

Wypada też zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia. W wyrokach SN z 7 stycznia 2013r. (sygn. akt II UK 142/12) oraz z 23 listopada 2016r. (sygn. akt II UK 402/15), odnoszących się do charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie czy aktualizację danych do rejestru REGON, Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową. SN w powołanych orzeczeniach stwierdził więc, że Sąd odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił stronę możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne. Wyrażony przez SN pogląd na gruncie ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON, zachowuje aktualność na gruncie podanego kontroli Sądu I instancji § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Co oznacza, że Sąd I instancji prawidłowo określił charakter wpisu do rejestru REGON, a co za tym idzie dokonał również prawidłowej wykładni § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jak wcześniej zostało wskazane, przyjęcie do określenia, jako jedynego sposobu weryfikacji warunku prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD, wyłącznie rejestru REGON, nie przyczynia się do realizacji wskazanych wcześniej celów ustawy o COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. Wprawdzie wpis w rejestrze REGON korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu, zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Podkreślenia wymaga to, że stosownie do art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (§ 1). Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne (§ 2). Przepisy ustawy o COVID-19 nie wyłączyły co do zasady stosowania w sprawach objętych tą ustawą przepisów k.p.a., a to oznacza, że w postępowaniu tym mają zastosowanie ogólne zasady regulujące postępowanie administracyjne. Wypada więc wskazać, że w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. obowiązuje otwarty katalog środków dowodowych. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z dalszej regulacji zawartej w k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1); żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 88 § 1); w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (art. 79a § 1); organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80); okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 (art. 81); jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony (art. 81a § 1).

Podsumowując, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Zajęte przez organ stanowisko zostało oparte na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przyjęty przez organ sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie zapewnia wykluczenia z pomocy podmiotów, które z jedynie formalnego punktu widzenia spełniają warunek prowadzenia przewidywanej przepisami przeważającej działalności, natomiast w rzeczywistości takiej działalności nie prowadzą. Natomiast, odmawia się przyznania pomocy przedsiębiorcom, którzy mogą wykazać to w inny sposób, o ile oczywiście, strona kwestionując zasadność rozstrzygnięcia na podstawie kodu PKD wpisanego do rejestru REGON ma możliwość wykazania, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie jednego z kodów PKD wskazanych jako przeważająca działalność w § 10 ust. 1 rozporządzenia.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.