Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5172/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.37 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 890/16 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. w P. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "S." Sp. z o.o. w P. na rzecz Zarządu Województwa Pomorskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. oddalił skargę S. sp. z o.o. w P. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Komisja Oceny Projektów przy Instytucji Zarządzającej poinformowała S. sp. z o.o. w P. (dalej: "skarżąca"), że wniosek spółki o dofinansowanie projektu "Spichlerz Kultury i Nauki" nie został zakwalifikowany do oceny strategicznej I stopnia. Wniosek uzyskał negatywną ocenę wykonalności finansowo - ekonomicznej, albowiem nie spełniał warunków dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej, a ponadto weryfikacja poprawności ustalania poziomu dofinansowania wykazała brak spójności analizy finansowej.

Wyjaśniono, że dofinansowanie projektu ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego 2014 - 2020 miało stanowić pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W rozpatrywanym przypadku, na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2015 r. w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014 - 2020 (Dz. U. poz. 1364), dopuszczalnym przeznaczeniem pomocy publicznej była pomoc na kulturę i zachowanie dziedzictwa kulturowego.

Zgodnie z § 7 pkt 3 tego rozporządzenia, pomoc jest udzielana na pokrycie kosztów kwalifikowalnych, o których mowa w art. 53 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 17 czerwca 2014 r. nr 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014 r., s. 1)., co oznacza także odesłanie do art. 53 ust. 4 lit. a) wymienionego rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku pomocy inwestycyjnej za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty inwestycji w rzeczowe aktywa trwałe i wartości niematerialne i prawne, w tym koszty budowy, modernizacji, nabycia, konserwacji lub poprawy infrastruktury, jeżeli w skali roku przynajmniej 80 % czasu lub przestrzeni tej infrastruktury jest wykorzystywane do celów związanych z kulturą.

Dokonując oceny prawidłowości obliczenia przez wnioskodawcę procentowego wykorzystywania przestrzeni infrastruktury do celów związanych z kulturą, Komisja Oceny Projektów zakwestionowała rezultat tych obliczeń. Powołując się na interpretację Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wskazała, że w przypadku infrastruktury złożonej z kilku obiektów próg ten (80 % powierzchni lub czasu) liczy się do całości infrastruktury, a nie jak uczynił to wnioskodawca od każdego obiektu oddzielnie. Taki sposób obliczania przestrzeni związanej z kulturą spowodował, że po zsumowaniu powierzchni dworu (1.565 m², z tego 469,50m² na cele kultury), spichlerza i oficyny (łącznie 1.964,56 m², z tego 1.619,27m² na cele kultury) oraz pozostałych budynków gospodarczych (1.198 m² w całości na cele kultury) - łącznie: 4.727,56 m² - na cele związane z kulturą wykorzystywane jest 3.286,75 m², tj. 70 %, a nie jak podano we wniosku 82 %.

Komisja Oceny Projektów zakwestionowała również przedstawioną przez wnioskodawcę ocenę odnośnie do procentowego wykorzystywania powierzchni parku (starodrzew z zarejestrowanymi pomnikami przyrody) na cele kultury. Uznała, że skoro budynki położone na terenie parku są wykorzystywane na cele kultury, jak i niezwiązane z kulturą, to przy obliczaniu powierzchni parku wykorzystywanej na cele kultury powinno się zastosować taką samą metodę, a nie jak przyjął to wnioskujący - wykorzystanie parku w 100 % , czyli w 17.000 m².

Skutkowało to przyjęciem przez Komisję Oceny Projektów, że na cele związane z kulturą wykorzystywane jest 70 % powierzchni kompleksu (15.186,75 m²): - całkowita powierzchnia obiektu: budynki (4.727,56 m²) + park (17.000 m²), co daje łącznie 21.727,56 m²; - powierzchnia kompleksu wykorzystywana na cele kulturalne: powierzchnia budynków wykorzystywana na cele kulturalne (3.286,75 m²) + 70% powierzchni parku (11.900 m²), co daje łącznie 15.186,75 m².

W konsekwencji Komisja stwierdziła, że projekt spółki nie spełnia warunku określonego w § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2015 r. w związku z art. 53 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

Komisja Oceny Projektów, w zakresie odnoszącym się do weryfikacji poprawności ustalenia poziomu dofinansowania stwierdziła również brak spójności analizy finansowej. Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. dokonał korekty kosztów kwalifikowalnych o zysk operacyjny w kwocie 445.579 zł, co spowodowało zmniejszenie wnioskowanego dofinansowania do wartości 6.261.487,40 zł. Kwota zysku operacyjnego stanowiąca wymienioną korektę nie jest tym samym spójna z danymi finansowymi przedstawionymi w pliku Excel (ze zaktualizowanych danych, ze względu na korektę szacowanych przychodów wynika strata z działalności operacyjnej dla Wnioskodawcy w okresie odniesienia).

Po rozpatrzeniu protestu, Instytucja Zarządzająca orzekła o jego nieuwzględnieniu, w całości podzielając ocenę Komisji Oceny Projektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę spółki na informację Zarządu Województwa Pomorskiego w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie oceny projektu nie toczy się według zasad postępowania administracyjnego określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a."), gdzie obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, a organ zobowiązany jest z urzędu dążyć do ustalenia stanu faktycznego. Ocena projektu dokonywana jest na podstawie danych z dokumentów przedstawionych przez stronę aplikującą o dofinansowanie i to rzeczą wnioskodawcy jest wykazanie, że projekt wpisuje się w warunki udzielenia pomocy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaniechania przez organ zbadania w jakim procencie czasu w skali roku infrastruktura jest wykorzystywana na cele związane z kulturą, Sąd I instancji wskazał, że sama strona nie posługiwała się w projekcie algorytmem czasu (a wyłącznie przestrzeni) i nie zaoferowała w tym zakresie żadnych danych. Tym samym, zasadnie instytucja oceniająca projekt opierała się na przekazanych przez wnioskodawcę informacjach odnoszących się do przestrzeni obiektu wykorzystywanej na cele związane z kulturą.

Zdaniem Sądu I instancji, instytucja oceniająca zasadnie dokonała również obliczenia powierzchni parku wykorzystywanej w skali roku na cele kultury, a mianowicie proporcjonalnie do wykorzystywanej do tych celów powierzchni obiektów, co jest logicznie uzasadnione, gdyż park oraz obiekty w nim umiejscowione stanowią całość. Powyższe, słusznie zdaniem Sądu I instancji, doprowadziło instytucję oceniającą do wniosku, że zaledwie ok. 70% powierzchni kompleksu jest wykorzystywane na cele związane z kulturą, a tym samym że nie został spełniony warunek, o którym mowa w § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2015 r. w zw. art. 53 ust. 4 lit a) rozporządzenia Konisji (UE) nr 651/2014. Oznacza to, że projekt spółki nie spełniał warunku dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej, co uzasadnia jego negatywną ocenę.

Odnosząc się zarzutu niewychwycenia różnic pomiędzy danymi deklarowanymi przez wnioskodawcę, a danymi zawartymi w konkretnych punktach analizy finansowej, Sąd I instancji wyjaśnił, że zaistniała sytuacja stanowiła konsekwencję przedstawienia przez spółkę w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. - w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] kwietnia 2016 r. - niespójnych danych. W związku z tym podkreślił, że nie sposób wymagać od instytucji oceniającej aby korygowała błędy w złożonej dokumentacji, czy też wymagać, aby z własnej inicjatywy dokonywała ona ustaleń i poszukiwała dowodów na spełnienie przez projekt obowiązkowych kryteriów wyboru.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości, S. sp. z o.o. w P., wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uznanie, że ocena projektu spółki została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 62 ust. 1 oraz 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014, poz. 1146, z póz. zm.) zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów 2014 - 2020 w związku w związku z § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2015 r., w związku z art. 53 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 651/2014 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie był zobligowany do upublicznienia metodologii, którą będzie brał pod uwagę przy obliczaniu procentowego udziału wykorzystania powierzchni obiektu na kulturę, a która w konsekwencji ma wpływ na wyniki oceny organu, czy projekt spełnia warunki dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że ocena organu sprzeczna po pierwsze z art. 53 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 651/2014 a po drugie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego jest przejrzysta, rzetelna i prawidłowa;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów 2014 - 2020 w związku z § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury Rozwoju w związku z art. 53 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 651/2014 poprzez dokonanie błędnej wykładni, polegającej na uznaniu, że organ nie jest zobowiązany do rozważenia wszystkich przesłanek wynikających z art. 53 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 651/2014 i mimo to ocena organu i wybór projektu do dofinansowania może zostać uznana za rzetelną, bezstronną w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów 2014 - 2020;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów 2014 - 2020, poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organ dokonał oceny projektu skarżącego w sposób rzetelny i bezstronny i równy dla wszystkich wnioskodawców na podstawie warunków wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu nr [...], pomimo, obowiązku oceny przez organ projektu zgodnie z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący dla RPO Województwa Pomorskiego na lata 2014- 2020, w tym w zakresie kryterium wykonalności finansowo-ekonomicznej B.3., zgodnie z którym ocenie podlega analiza finansowa projektu, nie natomiast informacje zawarte w pismach przewodnich i innych kierowanych do organu, których treść z punktu widzenia spójności samej analizy finansowej nie miały żadnego znaczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Zarząd Województwa Pomorskiego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując pod względem zgodności z prawem prawidłowość oceny projektu pn. "Spichlerz Kultury i Nauki" zgłoszonego do dofinansowania w konkursie nr [...] przez spółkę z o.o. S., a która to ocena zawarta została w informacji Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. o nieuwzględnieniu protestu stwierdził, że została ona przeprowadzona bez naruszenia prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji instytucja zarządzająca zasadnie przyjęła, iż wymieniony projekt nie spełnia kryterium wykonalności finansowo - ekonomicznej, albowiem po pierwsze, nie spełnił warunków dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej (mniej niż 80 % powierzchni kompleksu jest wykorzystywana na cele związane z kulturą), a po drugie, weryfikacja poprawności ustalenia poziomu dofinansowania wykazała brak spójności analizy finansowej. Wskazanemu stanowisku Sądu I instancji strona skarżąca przeciwstawiała z kolei - prezentowany na gruncie zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (w związku z § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2015 r. w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na kulturę i zachowania dziedzictwa kulturowego w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014 - 2020 oraz art. 53 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu) - argument o braku przejrzystości, zwłaszcza zaś rzetelności oceny o nie spełnianiu przez projekt spółki wymienionego kryterium.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że ocena projektu spółki przeprowadzona została bez naruszenia prawa.

Przede wszystkim, za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustaw o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020 w związku z § 7 pkt 3 rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na kulturę i zachowania dziedzictwa kulturowego w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014 - 2020 w związku z art. 53 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej (por. pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Zarzut błędnej wykładni wymienionych przepisów prawa nie jest zasadny. Wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku podejście Sądu I instancji do interpretacji oraz zastosowania w rozpatrywanej sprawie wymienionych przepisów prawa nie daje podstaw aby twierdzić, że w zakresie, w jakim rezultat tej wykładni strona skarżąca kwestionuje, podejście to jest nieprawidłowe.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że instytucja zarządzająca nie była zobowiązana do oceny projektu spółki przy łącznym uwzględnieniu obydwu przesłanek wskazanych w art. 53 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, a mianowicie wykorzystywania w skali roku do celów związanych z kulturą co najmniej 80 % czasu lub co najmniej 80 % przestrzeni infrastruktury, skoro - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - we wniosku o dofinansowanie projektu strona nie odwoływała się do algorytmu czasu wykorzystywania infrastruktury.

Przedstawiona w uzasadnieniu omawianego zarzutu argumentacja nie podważa prawidłowości tego stanowiska. Zwłaszcza, gdy w tym miejscu również podkreślić, że dane przedstawione przez skarżącą spółkę w pkt 3. Studium wykonalności projektu (por. s. 47 i n.) nie dają podstaw, aby twierdzić, że odwoływała się ona do algorytmu czasu wykorzystywania infrastruktury w skali roku w sposób, w jaki wynika to z art. 54 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 i w jaki wyjaśniono to w Wytycznych w zakresie stosowania pomocy publicznej w ramach RPOWP na lata 2014 - 2020.

Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego nie może pomijać treści art. 50 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z którego wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Ma to tę konsekwencję, że nie pozostaje bez wpływu na zakres postępowania ("wyjaśniającego") prowadzonego w sprawie oceny wniosku. Ogranicza się on bowiem do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 1 przywołanej ustawy, a także w art. 53 ust. 1 i art. 57 tej ustawy.

Wobec tego, że z przywołanej regulacji wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą z dnia 11 lipca 2011 r. jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów nie wynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę.

Zgodnie z § 7 pkt 3 przywołanego rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na kulturę i zachowania dziedzictwa kulturowego w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014 – 2020, pomoc jest udzielana na pokrycie kosztów kwalifikowanych, o których mowa w art. 53 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Z przywołanego przepisu rozporządzenia unijnego wynika, że w przypadku pomocy inwestycyjnej za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty inwestycji w rzeczowe aktywa trwałe i wartości niematerialne i prawne, w tym koszty budowy, modernizacji, nabycia, konserwacji lub poprawy infrastruktury, jeżeli w skali roku przynajmniej 80 % czasu lub przestrzeni tej infrastruktury jest wykorzystywane do celów związanych z kulturą (lit. a).

Uwzględniając argumenty odwołujące się do istoty i logiki postępowania regulowanego ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020, a w tym kontekście do zakresu przeprowadzanych w nim "ustaleń" stanowiących podstawę formułowania oceny odnośnie do spełniania przez projekt kryteriów wyboru do dofinansowania, nie ma podstaw aby twierdzić, że z przywołanej regulacji unijnej wynikał obowiązek oceny projektu spółki z punktu widzenia (łącznego) spełniania obydwu wymienionych w niej kryteriów. Zwłaszcza gdy w korespondencji do tych argumentów, a w tym kontekście do argumentu odwołującego się do intencji oraz wiedzy samego wnioskodawcy odnośnie do sposobu wykorzystywania realizowanego w ramach projektu przedsięwzięcia podnieść, że jak wynika z Wytycznych w zakresie stosowania pomocy publicznej w ramach RPOWP na lata 2014 - 2020, algorytm powierzchniowy stanowi klucz właściwy dla sytuacji stałego wykorzystywania obiektu (poszczególnych jego części, elementów) do różnych celów, natomiast algorytm czasowy jest kluczem właściwym dla sytuacji jedynie okazjonalnego wykorzystywania obiektu do celów innych, niż wyłącznie cele kultury. Stosowanie algorytmu przestrzeni albo algorytmu czasu, jako klucza właściwego dla oceny kwalifikowalności kosztów projektowanego przedsięwzięcia stanowi więc naturalną konsekwencję wyboru dokonywanego przez samego wnioskodawcę. To on bowiem posiada niezbędną i konieczną wiedzę odnośnie do sposobu realizowania przez dany obiekt (kompleks obiektów) funkcji związanych z celami kultury, a mianowicie, czy funkcji podporządkowanej celom kultury stale lub okazjonalnie będą towarzyszyły również inne funkcje.

W konsekwencji nie sposób zasadnie twierdzić, że podejście Sądu I instancji do wykładni przywołanych przepisów było błędne, w rezultacie czego miałoby również dojść do niewłaściwego ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie, skoro z treści wniosku do dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji bezspornie wynika - jak wyżej już to podkreślono - że skarżąca spółka odwołała się do algorytmu powierzchniowego. Wymienionym wskazaniem spółki, to jest kluczem powierzchniowym, jako kluczem właściwym dla oceny spełniania kryterium kwalifikowalności kosztów inwestycji, w sposób równie naturalny i korespondujący z deklaracjami wnioskodawcy kierowała się więc również instytucja oceniająca występując do wnioskodawcy pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. o stosowne wyjaśnienia. Tym samym, nie może być mowy, o jakimkolwiek wprowadzaniu wnioskodawcy w błąd. Sytuacja tego rodzaju nie miała bowiem miejsca.

W związku z powyższym, omawiany zarzut uznać należało za niezasadny, albowiem przepisy prawa, których naruszenie przez błędną ich wykładnię zarzucała skarżąca spółka nie usprawiedliwiały jej oczekiwania odnośnie do obowiązku dokonania przez organ oceny projektu spółki przy uwzględnieniu zarówno klucza powierzchni, jak i klucza czasu wykorzystywania infrastruktury.

W świetle przedstawionych argumentów za nieusprawiedliwiony uznać należało również zarzut z pkt 3) petitum skargi kasacyjnej.

W sytuacji bowiem, gdy jak to już podkreślono, istota oraz logika postępowania regulowanego ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020 wyraża się w tym, że instytucja właściwa do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zobowiązana jest dokonać oceny spełniania kryteriów wyboru projektów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę - wynikające z treści wniosku o dofinansowanie i dołączonej do niego dokumentacji, czy też informacji uzupełniających przedstawianych w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków, rozbieżności lub wątpliwości, które to informacje uzupełniające nie mogą jednak prowadzić do istotnej zmiany wniosku (por. art. 43 ust. 2 przywołanej ustawy) - to nie sposób zasadnie przyjąć, aby operując w tak wyznaczony granicach instytucja ta zobowiązana była równocześnie do weryfikowania deklarowanych danych poprzez podejmowanie zabiegów ukierunkowanych na wykazywanie braku wpływu zawartych w nich błędów, omyłek czy też nieścisłości na ostateczną ocenę spełniania kryterium wyboru projektu do dofinansowania. Zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy mimo wezwania do ich usunięcia, wnioskodawca skutecznie ich nie usunął. Stąd też nie sposób naruszenia wymienionych powyżej przepisów prawa upatrywać w tym, że instytucja oceniająca projekt nie zwróciła uwagi na różnice między danymi zadeklarowanymi przez wnioskodawcę, a danymi które zawarte zostały w poszczególnych punktach analizy finansowej, z których tylko te drugie - jako prawidłowe - powinny być zdaniem skarżącej spółki uwzględnione. Niezależnie od dotychczas już przedstawionych argumentów podkreślić należy, że oczekiwanych przez stronę skarżącą działań i zabiegów instytucja zarządzająca nie mogła podjąć także i dlatego, że pismo spółki z dnia [...] kwietnia 2016 r. - wbrew jej twierdzeniom - nie stanowiło żadnego pisma przewodniego, lecz pisemną i sformalizowaną odpowiedź na pismo instytucji zarządzającej z dnia 7 kwietnia 2016 r. o "konieczności złożenia wyjaśnień do wniosku o dofinansowanie projektu". Zawarte w tej odpowiedzi dane, twierdzenia, oświadczenia etc., podlegały więc ocenie przeprowadzanej przy uwzględnieniu przedstawionych powyżej oraz wynikających z przepisów obowiązującego prawa, zasad i kryteriów.

Słusznie więc Sąd I instancji przyjął, że stanowisko instytucji zarządzającej, z którego wynika, iż dla oceny braku spójności analizy finansowej miarodajny jest stan wiedzy organu wynikający z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji uzupełniającej, nie jest niezgodne z prawem.

Nie jest również zasadny zarzut z pkt 1) petitum skargi kasacyjnej.

Dokonując oceny zasadności i skuteczności tego zarzutu kasacyjnego, a mianowicie zarzutu błędnej wykładni art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020 w związku z § 7 pkt 3 rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na kulturę i zachowania dziedzictwa kulturowego w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014 - 2020 w związku z art. 53 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, w punkcie wyjścia podkreślić należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby dokonując interpretacji wymienionych przepisów Sąd I instancji wyraził pogląd, którego prawidłowość podważa strona skarżąca. Prowadzi to do wniosku, że na gruncie omawianego zarzutu strona skarżąca podjęła polemikę z poglądem, którego Sąd I instancji nie wyraził. Tym samym zarzut błędnej wykładni przywołanych przepisów prawa nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie spółkę.

Z omawianego zarzutu wynika jednak - zwłaszcza, gdy w relacji do sposobu w jaki zarzut ten został skonstruowany odwołać się również do jego uzasadnienia - że sporną w rozpatrywanej sprawie kwestię stanowi również ocena prawidłowości stosowania wymienionych przepisów prawa w zakresie odnoszącym się do następującego zagadnienia. Mianowicie, czy zastosowana w rozpatrywanej sprawie metodologia podejścia przez instytucję zarządzającą (komitet oceny projektów) do algorytmu powierzchniowego kwalifikowalności kosztów inwestycji stanowiła instrument oceny spełniania przez inwestycję wymogu wykorzystywania 80 % przestrzeni jej infrastruktury do celów związanych z kulturą, czy też jedno z kryteriów wyboru projektów do dofinansowania, które powinno być jawne i udostępnione wnioskodawcom aplikującym o dofinansowanie, a ponadto, czy rezultat zastosowanej metody wyrażający się w zaliczeniu na cele związane z kulturą powierzchni zabytkowego parku w takiej samej proporcji - jak nastąpiło to w odniesieniu do powierzchni zabytkowego kompleksu budynków (spichlerza, dworu i budynków gospodarczych) - był właściwy z punktu widzenia wymienionych przepisów prawa.

Odnosząc się do tak zarysowanej na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego kwestii spornej stwierdzić należy, że nie ma podstaw, aby za uzasadnione uznać stanowisko, że podważana przez stronę skarżącą metodologia podejścia do algorytmu powierzchniowego kwalifikowalności kosztów inwestycji stanowiła kryterium wyboru projektów do dofinansowania, które nie zostało notyfikowane wnioskodawcy i nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa, ani też w ogłoszonych warunkach postępowania konkursowego. Kwestionowana przez stronę skarżącą metodologia stanowiła bowiem instrument oceny spełniania warunku zgodności projektu z programem pomocowym, o którym to warunku mowa w § 7 ust. 3 krajowego rozporządzenia w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na kulturę i zachowania dziedzictwa kulturowego w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014 - 2020 w związku z art. 53 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Kryteria tej oceny oraz zasady jej dokonywania, nie dość więc, że jasno i wyraźnie wynikały z przywołanych przepisów prawa, to również w korespondencji z nimi wyjaśnione zostały w Wytycznych w zakresie stosowania pomocy publicznej w ramach RPOWP na lata 2014 - 2020 i to zarówno w odniesieniu do przesłanek oraz adekwatności stosowania klucza powierzchniowego albo klucza czasowego, jak i w odniesieniu do sytuacji infrastruktury złożonej z kilku obiektów (por. s. 61 Wytycznych). Nie może być więc mowy o tym, że w rozpatrywanej sprawie projekt skarżącej spółki poddany został ocenie dowolnej, czy też ocenie przeprowadzonej w oparciu o inne, niż obowiązujące w przedmiotowym postępowaniu konkursowym kryteria wyboru projektów. Wniosku tego nie podważają również poglądy prawne wyrażone w judykatach powoływanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w uzasadnieniu omawianego zarzutu. Odnosiły się one bowiem do zupełnie innych stanów faktycznych, niż ten który przyjęty został za podstawę wyrokowania w sprawie.

O naruszeniu procedury wyboru projektów, w zakresie w jakim jej ostateczny rezultat wyraził się w negatywnej ocenie projektu skarżącej spółki nie może świadczyć to, że uwzględniając wymienione powyżej kryterium oceny projektu i zasady jej dokonywania - przy zaliczeniu na cele związane z kulturą powierzchni zabytkowego parku w takiej samej proporcji, jak nastąpiło to w odniesieniu do powierzchni zabytkowego kompleksu budynków - uznano, iż jedynie około 70 % całości powierzchni tej infrastruktury, a mianowicie powierzchni kompleksu składającego z budynków i parku jest wykorzystywane na cele związane z kulturą.

Oceny tej, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podważa fakt, że wymieniony park jest wpisany do rejestru zabytków. Jakkolwiek okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na ocenę, że park ten realizuje również funkcję związaną z celami kultury, to jednak skali realizowania tej funkcji - która nie jest przecież jedyną funkcją tego parku - nie sposób oceniać bez uwzględnienia wszystkich funkcji, które realizuje (ma realizować) wymieniony powyżej kompleks budynków. Oprócz funkcji związanej z celami kultury realizuje on również szeroko rozumiane funkcje komercyjne, których wymiar jest znaczący. Skoro tak, to nie sposób zasadnie bronić tezy - która wyraźnie zarysowana jest na tle argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu omawianego zarzutu kasacyjnego - że wynikająca z faktu wpisania do rejestru zabytków skala oddziaływania związanej z kulturą funkcji parku wręcz znosi komercyjne oraz inne funkcje infrastruktury budynkowej (spichlerza, dworu i budynków gospodarczych). Zwłaszcza, że wymienione budynki wraz z parkiem składają na jedną całość tworząc jednolity i niepodzielny kompleks infrastrukturalny - nota bene wynika również jednoznacznie ze Studium wykonalności projektu pn. "Spichlerz Kultury i Nauki". Prowadzi to do wniosku, że podkreślając znaczenie charakteru tego kompleksu infrastrukturalnego, nie sposób oddzielać od siebie (wszystkich) funkcji realizowanych przez poszczególne jego elementy składowe, zwłaszcza zaś różnicować skalę realizowanej przez nie funkcji związanej z celami kultury w sposób i w stopniu, który zakłócałby ten charakter lub wręcz go niweczył, co z całą pewnością nastąpiłoby w sytuacji, gdyby związanej z celami kultury funkcji parku przyznać (bez usprawiedliwionych ku temu podstaw) dominujące znaczenie w w relacji funkcji wymienionych budynków. Tym samym, skala oddziaływania spornej w sprawie funkcji parku nie może być więc oceniana w sposób, w jaki oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie spółka.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło więc do naruszenia wymienionych przepisów prawa w sposób, w jaki przedstawiono to na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

15