Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2392/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 7, 8, art. 80 § 1, art. 72 § 1 i § 3 pkt 2 lit. b), art. 79 § 1 i § 4 pkt 2 lit. b), art. 89 § 1 i § 3 pkt 1 lit. b)
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia NSA Stefan Babiarz (spr.), Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, , po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 540/18 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Z. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 5 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., I SA/Gl 540/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Wójta Gminy (dalej: wierzyciel) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 5 marca 2018 r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych.

2. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że organ prowadził postępowanie egzekucyjne wobec dłużnika, w toku którego dokonał czynności egzekucyjnych w postaci doręczenia odpisów tytułów wykonawczych i zajęcia zawiadomieniami dwóch rachunków bankowych. Za te czynności egzekucyjne organ egzekucyjny naliczył opłaty, na podstawie art. 64 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201; dalej: u.p.e.a.). Na rachunkach nie było środków, zatem organ umorzył postępowanie egzekucyjne. Następnie obciążono wierzyciela (Wójta Gminy) kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego odpowiednio w kwotach 9885,03 zł i 2570,16 zł.

3. Wierzyciel podniósł, że nie zgadza się z obciążeniem kosztami egzekucyjnymi, gdyż:

– jest już i tak pokrzywdzony z powodu niewyegzekwowania od zobowiązanego jakichkolwiek środków finansowych,

– ma wątpliwości, czy organ egzekucyjny w postępowaniu prowadzonym wobec dłużnika wykorzystał odpowiednie środki egzekucyjne ukierunkowane na wyegzekwowanie dochodzonego obowiązku,

– dokonanie jedynie zajęć rachunków bankowych poprzez wysłanie kilku pism nie wymagało szczególnych nakładów pracy, a koszty postępowania są bardzo wysokie.

4. Organ nadzoru postanowieniem z dnia 5 marca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia organu egzekucyjnego z dnia 16 stycznia 2018 r. Wskazał, że bez wątpienia organ egzekucyjny podjął czynności egzekucyjne, za które stosownie do treści art. 64 u.p.e.a. należne są opłaty, naliczane według stawek określonych w tym przepisie. Zdaniem organu odwoławczego zastosować należało art. 64c § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Organ odwoławczy wskazał, że wierzyciel kierując tytuły wykonawcze do realizacji powinien liczyć się z ryzykiem ponoszenia opłat egzekucyjnych, zabezpieczających funkcjonowanie organów egzekucyjnych.

5. W skardze na postanowienie organu odwoławczego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wierzyciel zarzucił naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało obciążeniem wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w wysokości pozostającej w całkowitym oderwaniu od efektów (skuteczności) podjętych czynności egzekucyjnych, jak również poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w jego ocenie stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy dotyczy przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. SK 31/14, uznał, iż przepisy art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP.

Wierzyciel przywołał treść powyższego wyroku, a następnie stwierdził, że organ egzekucyjny obciążając wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w łącznej wysokości 12 455,19 zł (tj. opłatą za zajęcie wierzytelności w wysokości 5% oraz opłatą manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym) w żaden sposób nie odniósł się do kwestii adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, czy poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności. Ponadto organ nie rozważył, czy została zachowana racjonalna zależność miedzy ustaloną wysokością opłat a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty nie stały się swoistą sankcją pieniężną. Organ pominął zatem te argumenty, które zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przepisów.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę, wskazując, że z uwagi na brak określenia przez ustawodawcę maksymalnej wysokości opłat, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. (do których odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego), należy w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i art. 84 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji) uwzględnić, iż wysokość kosztów egzekucyjnych nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Z jednej strony koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego, realizując funkcję fiskalną, która powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Jednakże z drugiej, organ powinien mieć na uwadze, że z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością tych kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17).

Sąd pierwszej instancji podzielił zatem stanowisko wierzyciela, że ani organ egzekucyjny, ani też organ odwoławczy przy wydawaniu rozstrzygnięć w ogóle nie uwzględniły skutków powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd zauważył także, że organ egzekucyjny bezpodstawnie obciążył wierzyciela opłatami naliczonymi na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.: 1133,43 zł i 1059,58 zł oraz kwotami: 652,43 zł, 1184,96 zł, 631,63 zł, 1128,50 zł, 1065,74 zł, 2035,59 zł, 937,22 zł i 986,16 zł. Nie można bowiem uznać, że w toku egzekucji doszło do "zajęcia wierzytelności", ponieważ od momentu wszczęcia egzekucji do jej zakończenia poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego na zajętych rachunkach bankowych nie było żadnych środków pieniężnych. Żadne kwoty nie zostały zajęte bowiem żadnych środków nie było. Skoro przepisy ustawy egzekucyjnej nie przewidują opłaty za "zajęcie rachunku bankowego", a jedynie za "zajęcie wierzytelności pieniężnych", to dopóki nie dojdzie do zajęcia wierzytelności, dopóty nie ma podstaw do naliczenia opłaty w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.

7. Powyższy wyrok Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach zaskarżył w całości skargą kasacyjną, zarzucając naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że koszty egzekucyjne obciążające wierzyciela nie spełniają standardów wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego i pozostają w dysproporcji z rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. – poprzez przyjęcie, że przepisy te nie miały zastosowania w sprawie w obowiązującym brzmieniu, pomimo tego że regulacje te nie podlegały ocenie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, w zakresie, w jakim zostały zastosowane w niniejszej sprawie przez organy egzekucyjne,

3) art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego SK 31/14 poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że organ określił wysokość kosztów w sposób naruszający standardy określone w wyroku Trybunału, gdyż nie odniósł się do stopnia efektywności, poziomu skomplikowania oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych,

4) art. 64 § 1 pkt 4 w związku z art. 64 § 9 pkt 2 oraz art. 80 § 1 i 2 u.p.e.a. – poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych, gdy prawidłowa wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 ustawy, przy uwzględnieniu treści art. 64 § 9 pkt 2 oraz art. 80 § 1 i 2 prowadzi do wniosku, że dla skutecznego zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego wystarczające jest doręczenie stosownego zawiadomienia bankowi, gdyż stan środków finansowych na rachunku bankowym nie jest przesłanką dokonania zajęcia wierzytelności na rachunku i pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia – nie tylko dla skuteczności zastosowania tego środka, ale też – co istotne – dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty egzekucyjnej, a wraz z nim zaistnienia podstaw do jej naliczenia;

5) art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich aspektów rozpatrywanej sprawy, w tym nieuwzględnienie odmienności stanów faktycznych rozpatrywanej sprawy oraz sprawy rozpatrywanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku SK 31/14, a także nieodniesienie się do aspektu dalszego obowiązywania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosowanych przez organy egzekucyjne, w tym przepisu art. 64 § 1 pkt 4 ustawy ustalającego wysokość opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnej w wysokości 5% egzekwowanej należności, co powoduje również brak możliwości wykonania zaskarżonego wyroku i zastosowania się do wskazań co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe, organ wniósł o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,

– zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

– nieprzeprowadzanie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i dlatego zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

8. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W istocie jednak – mimo tych zarzutów – spór w niniejszej sprowadza się do interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. A dokładniej, czy w świetle tego wyroku – w aktualnym stanie prawnym – dopuszczalne jest ustalenie opłat egzekucyjnych określonych przez ustawę procentowo, w kwotach wyższych niż stawki minimalne określone w ustawie egzekucyjnej, w szczególności w kwotach uwzględniających stopień efektywności egzekucji, poziom skomplikowania czynności, nakład pracy.

Rozstrzygnięcie tej kwestii spornej, opowiedzenie się przeciwko takiej możliwości (za czym opowiada się skarżący), zmusza niejako do uwzględnienia podniesionych zarzutów kasacyjnych. I odwrotnie, opowiedzenie się za taką możliwością pociąga za sobą konieczność oddalenia wszystkich zarzutów kasacyjnych, jako oczywiście bezzasadnych.

Skarżący stoi na stanowisku, że w aktualnym stanie prawnym – wskutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego – stawki procentowe opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej mogą być przez organy stosowane do wysokości stawki minimalnej. Skoro bowiem przepisy regulujące procentowe stawki opłat są niezgodne

z Konstytucją RP w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty, to pozostała w mocy jedynie ta część przepisu, która określa stawkę procentową

w powiązaniu z jej minimalną wysokością. Zatem – zdaniem skarżącego – opłaty

w niniejszej sprawie powinny zostać ustalone wyłącznie w oparciu o stawki minimalne.

Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest bowiem wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji. Wyrok ten – w przeciwieństwie do klasycznego wyroku uznającego zaskarżony przepis z niezgodny z Konstytucją – nie powoduje utraty mocy zaskarżonego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny

z Konstytucją, ale tylko w granicach (w zakresie) określonych w wyroku Trybunału.

W pozostałym zakresie może, a nawet – musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu. Jednakże aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany (w szczególności przez organy

i sądy) zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału.

Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, iż nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji (i to zarówno na korzyść lub niekorzyść organu). Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana

z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne,

a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem tego państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat

w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji

a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.

W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną.

Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc, obciążeniem podatkowym. Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

Z uzasadnienia powyższego wyroku należy wyprowadzić zatem wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

W dalszej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłat będących przedmiotem skargi konstytucyjnej, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

Do czasu nowelizacji ustawy konieczne jest takie stosowanie tego przepisu, aby można je było uznać za konstytucyjne w świetle ww. wyroku Trybunału. Zatem organ egzekucyjny, obciążając wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, powinien wziąć pod uwagę argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji trafnie zauważył, że skutkiem wymienionego wyroku Trybunału nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów, egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.

z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał bowiem, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo – a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają – muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Powyższe będzie podlegało oczywiście kontroli sądu w razie zaskarżenia takiego postanowienia organu.

9. W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji przyjął w ślad za poglądem zawartym w wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r. II FSK 693/15, POP 2017, s. 156–157, że opłata egzekucyjna może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy wystąpi także zajęcie wierzytelności pieniężnych. Co charakterystyczne, teza tego wyroku, a w szczególności użyte określenie "zajęcie wierzytelności pieniężnych" w istocie rzeczy powiela treść przepisu art. 64 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podobnego określenia, ale stosowanego do danego rodzaju zajęcia egzekucyjnego używają także:

– art. 64 § 1 pkt 2 u.p.e.a. – zajęcie środków z ubezpieczenia społecznego,

– art. 64 § 1 pkt 3 u.p.e.a. – zajęcie wynagrodzenia za pracę,

Zwrócić zaś należy uwagę na to, że z kolei inne przepisy tego art. 64 wskazują na inny charakter czynności i tak:

– art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a. – mówi nie o zajęciu pieniędzy lecz o odebraniu pieniędzy,

– art. 64 § 1 pkt 7 u.p.e.a. – mówi nie o zajęciu ruchomości lecz o ich odebraniu,

– art. 64 § 1 pkt 8 u.p.e.a. – mówi nie o zajęciu pomieszczeń lecz o ich odebraniu.

Zatem ustawodawca na gruncie art. 64 u.p.e.a. wyraźnie rozróżnia pobieranie opłat za samą czynność zajęcia od pobierania ich za dokonanie czynności faktycznej, rzeczywiste jej dokonanie, czyli faktyczną realizację środka egzekucyjnego. Nie sposób więc zgodzić się z powyższym poglądem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także z tożsamym poglądem zawartym w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. II FSK 914/16, LEX nr 2484966.

Tymczasem z art. 80 § 1 u.p.e.a. wynika – wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji nie tylko to w jaki sposób dokonuje się czynności zajęcia rachunku bankowego i to, że czym innym jest zajęcie rachunku bankowego, a czym innym zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, ale i to, że obowiązkiem banku jest zawiadomienie organu egzekucyjnego o nieprowadzeniu rachunku bankowego zobowiązanego. Podobna zwarta jest konstrukcja art. 72 § 1 i § 4 pkt 2 lit. b), art. 73 § 1 i § 4 pkt 2 lit. b), czy art. 89 § 1 i § 3 pkt 1, lit. b) u.p.e.a. w odniesieniu do (odpowiednio) zajęcia wynagrodzenia za pracę, zajęcia świadczeń, z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego zobowiązanego, czy zajęcia wierzytelności pieniężnej innej niż określonej w art. 72–85. Co więcej, odpowiadające tym czynnościom przepisy odpowiednio art. 64 § 1 pkt 3 o zajęciu wynagrodzenia za pracę, art. 64 § 1 pkt 2 o zajęciu świadczeń z zabezpieczenia społecznego, art. 64 § 1 pkt 4 o zajęciu innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych – a więc tylko z art. 80 § 1 ale i art. 89 § 1 u.p.e.a. nie pozwalają, tak jak to przyjmuje Sąd pierwszej instancji na możność pobrania opłat od skuteczności albo nieskuteczności dokonanego zajęcia. Sąd pierwszej instancji przyjął powyższe rozróżnienie bez głębszej refleksji.

Poza tym Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentacji zawartej w wyroku NSA z dnia 26 kutego 2014 r. II FSK 687/12 z glosą częściowo krytyczną W. Piątka, OSP 2016, nr 2, poz. 13. Tezy tego wyroku brzmią:

"1. Organ egzekucyjny zobowiązany i uprawniony do podejmowania wyłącznie takich postanowień i czynności, które zmierzają najprostszą drogą do wykonania przez zobowiązanego spoczywającego na nim obowiązku. Jeżeli dana czynność do takiego celu nie prowadzi, jest niedopuszczalna.

2. Planując podjęcie czynności organ egzekucyjny powinien najpierw przeprowadzić kalkulację, czy dana czynność doprowadzi do wyegzekwowania obowiązku w całości lub w części, a także czy koszty egzekucji nie będą wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania.

3. Zasada celowości postępowania egzekucyjnego, wynikająca z art. 7 § 2 u.p.e.a., sprzeciwia się pobieraniu opłat za czynności, co do których przed ich podjęciem można stwierdzić, że nie doprowadzą one do przymusowego wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne.

4. Wierzyciel, którego obowiązkiem jest doprowadzenie do wykonania zobowiązania, nie może być obciążany kosztami, których poniesienie nie przyczyni się w żadnej mierze do spełnienia celu egzekucji administracyjnej.

5. Skoro pobranie opłaty egzekucyjnej nie jest zależne od nakładu pracy czy skuteczności egzekucji, a jednocześnie wybór czynności podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego należy w istocie do organu podatkowego, to zasada celowości postępowania egzekucyjnego, wynikająca z art. 7 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), sprzeciwia się pobieraniu opłat za czynności, co do których przed ich podjęciem można stwierdzić, że nie doprowadzą one do przymusowego wyegzekwowania należności w kwocie przewyższającej wydatki egzekucyjne".

Co ważne, wyrok ten spotkał się z częściowo krytyczną glosą, w której glosator trafnie zwrócił uwagę, że w obecnym stanie prawnym, a więc także na kanwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. SK 31/14, OTK-A 2016, poz. 51, nie ma podstawy prawnej do tego, aby organ egzekucyjny odstąpił od naliczenia opłat egzekucyjnych, czy też ich poboru w sytuacji, kiedy to ogromna część egzekucji nie przyniosła jakiegokolwiek skutku. Podkreślił przy tym znaczenie i rolę prawotwórczych wyroków sądów administracyjnych, wyrażając aprobatę dla tej roli, to jednak trudno uznać, ażeby korygowanie niedostatków regulacji prawnej i błędów ustawodawcy mogło być regułą. Podzielając te poglądy glosatora nie sposób nie zauważyć, że w sprawie rozpoznawanej zapadł przecież wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym znając niedostatki regulacji ustawy w odniesieniu do opłat za części egzekucyjne, Trybunał Konstytucyjny nie zdecydował się, a przecież był do tego uprawniony w Konstytucji, na stwierdzenie, że regulacja zawarta w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. jest niezgodny z Konstytucją. Tym samym należy wyrazić pogląd, że nie mógł tego uznać nawet pośrednio sąd administracyjny.

Poza tym zwrócić trzeba uwagę na to, co trafnie podkreślił glosator zwracając uwagę na zmiany nowelizujące ustawę o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji zmierzające do wprowadzenia jako zasady postępowania egzekucyjnego jej odpowiedzialnego wszczynania i prowadzenia. Dotyczy to realizacji art. 6 § 2, art. 36 u.p.e.a., a także art. 59 § 2 u.p.e.a. Wprowadzone zmiany, które określił jako zmierzające w dobrym kierunku to jednak nie dają wierzycielowi realnych środków władczych, za pomocą których mógłby on domagać się uzyskania niezbędnych informacji o majątku zobowiązanego, on też nie chroni tego podmiotu przed zagrożeniem poniesienia kosztów egzekucyjnych w razie nieskutecznej egzekucji. Niestety argumentacja Sądu pierwszej instancji także nie uwzględniła powyższych argumentów. W sposób niewątpliwy prowadzi to do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

10. Zatem nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy należy zauważyć, że na uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania zaważyły także niedostatki związane z wykładnią systemową art. 64 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 7, 8, art. 80 § 1, art. 72 § 1 i § 3 pkt 2 lit. b), art. 79 § 1 i § 4 pkt 2 lit. b), art. 89 § 1 i § 3 pkt 1 lit. b) u.p.e.a. W ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji odniesie się do szerszego spectrum orzecznictwa sądów administracyjnych, ale i do piśmiennictwa oraz do wykładni systemowej przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 210 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 poz. 265).