Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1134/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części
Powołane przepisy: article: Art. 13b ust. 1 i 4, art. 13f ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr LXXIX/1032/09 w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. nr XXXII/268/03 w części dodającej punkt 7 do § 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. nr XXXII/268/03 w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania stwierdza nieważność § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 sierpnia 2009 r. nr LXXIX/1032/09, w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. nr XXXII/268/03, w części dodającej punkt 7 do § 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. nr XXXII/268/03 w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 26 sierpnia 2009 r. podjęła uchwałę Nr LXXIX/1032/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania.

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części § 1 ust. 1, tj. w części zmieniającej treść § 2 uchwały Nr XXXlI/268/03 przez dodanie do niego pkt 7 o następującej treści: "Nie wyłożenie karty postojowej, abonamentu postojowego lub identyfikatora systemu płatności elektronicznych wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz jest równoznaczne z niewniesieniem opłaty za parkowanie."

Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa z art. 13b ust. 4 pkt 3 i 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 260) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wprowadzenie obowiązku karania opłatą dodatkową kierowców, którzy wnieśli opłatę za parkowanie, ale nie wyłożyli karty postojowej, abonamentu postojowego lub identyfikatora systemu płatności elektronicznej wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający ich odczytanie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że strona skarżąca kwestionuje zapis § 1 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXXIX/1032/09, wprowadzający zmianę w § 2 uchwały Nr XXI/229/03, przez dodanie do niego pkt 7. W ocenie Wojewody przytoczony przepis uchwały ma ogromne znaczenie w związku z jej § 3, który nakłada obowiązek pobierania opłaty dodatkowej w wysokości 50 zł za nieuiszczenie opłaty za parkowanie. Zastosowanie wykładni językowej przy interpretacji ww. przepisów, prowadzi do wniosku, że uiszczenie przez daną osobę opłaty za parkowanie, ale nie wyłożenie przez nią w sposób wskazany w uchwale odpowiedniego dowodu wpłaty potwierdzającego poniesienie takiej opłaty, zostanie potraktowane tak, jakby osoba ta w ogóle nie wniosła opłaty za parkowanie, co w konsekwencji stanowić będzie podstawę do ukarania jej opłatą dodatkową.

W ocenie strony skarżącej, Rada Miasta Kraków wprowadzając obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieumieszczenie w określonym miejscu samochodu dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie naruszyła w sposób istotny obowiązujący porządek prawny, tj. art. 13b ust. 4 pkt 3 i art.13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Wyjaśniono, że przepis art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że rada gminy określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art.13 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych sposób pobierania opłaty to zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie. Natomiast nie obejmuje on czasokresu, w którym należy wnieść opłatę za parkowanie w formie abonamentu lub opłaty zryczałtowanej (pogląd ten wyraził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 918/08). Tak więc, umieszczenie dowodu opłaty miejsca parkingowego w widocznym miejscu samochodu nie jest wymagane do osiągnięcia skutku w postaci pobrania przez zarząd drogi opłaty za parkowanie.

Drugi przywołany przepis, tj. art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych expressis verbis stwierdza, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że warunkiem pobrania opłaty dodatkowej jest brak wniesienia opłaty (w tym wypadku, opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania). Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że opłata dodatkowa jest nakładana z mocy prawa na tego, kto nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku wniesienia opłaty za parkowanie pojazdu w płatnego parkowania. Nałożenie dodatkowego pozaustawowego obowiązku z tytułu nieumieszczenia w określonym miejscu dowodu dokonania opłaty stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych opłata dodatkowa nie może być ustanowiona z tytułu nieumieszczenia w sposób prawidłowy dowodu uiszczenia za parkowanie w strefie płatnej. Pogląd taki wyraził m.in. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 88/09. Pogląd ten został również podzielony w wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 154/12.

Organ nadzoru wskazał również, że wprawdzie uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 26 sierpnia 2009 r., Nr LXXIX/1032/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania została uchylona z dniem 4 sierpnia 2011 r. na mocy § 5 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXI/229/11 z dnia 6 lipca 2011 r., to jednak wywołała i wywołuje skutki prawne do stanów faktycznych, jakie zaistniały w dacie jej obowiązywania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi potwierdzono, że uchwała nr XXXII/1032/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 roku w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania z późn. zm. wraz z uchwałą podstawową została uchylona na mocy § 5 ust. 1 uchwały Nr XXI/ 229/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat.

Wyjaśniono, że Rada Miasta Krakowa na mocy § 1 uchwały Nr XXXII/268/03 w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania, ustaliła strefę płatnego parkowania na obszarze określonym w załączniku nr 1 uchwały. Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty od korzystających z dróg publicznych za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Natomiast w myśl art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową.

Zwrócono uwagę, że wykładnia językowa stanowi tylko pierwszy etap interpretacji prawa, dla jej kompletności konieczne jest zastosowanie również wykładni systemowej i celowościowej. W ocenie organu również przeprowadzona przez Wojewodę wykładnia literalna jest błędna, gdyż kwestionowany § 2 ust. 7 uchwały nie wprowadza obowiązku poniesienia opłaty dodatkowej za nieumieszczenie w określonym miejscu dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie.

Podniesiono, że § 2 uchwały reguluje kwestię sposobu uiszczenia opłaty (ust. 1-2), oraz kwestię sposobu wykazania jej uiszczenia (ust. 3-4). W pozostałej części (ust. 5-7) § 2 uchwały ma charakter informacyjny (z zastrzeżeniem normatywnej wartości ust. 5 wprowadzającego swoistą abolicję parkingową), stanowiąc swego rodzaju superfluum normatywne, gdyż skutek w postaci powstania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy ustawy, a zatem niezależnie od zapisów ust. 6 i ust. 7 § 2 uchwały. Potwierdzenie powyższego zostało zawarte wprost w treści § 3 ust. 2 zd. 1 uchwały, stanowiąc wyraz konsekwentnie stosowanej redakcji zapisów uchwały, która w założeniu Rady Miasta Krakowa miała stanowić czytelną dla użytkowników dróg publicznych instrukcję postępowania. Zwrócono uwagę na pewną niekonsekwencję organu nadzoru, gdyż pomimo zastosowania w dwóch ostatnich ustępach § 2 uchwały identycznej metody redakcji legislacyjnej "jest równoznaczne z", to zakresem skargi nie został objęty ustęp 6.

Dalej wskazano, że nie ulega wątpliwości, że obowiązek dokonania opłaty za parkowanie pojazdu w określonej strefie jest funkcjonalnie związany z obowiązkiem udokumentowania wykonania obowiązku. Określenie uchwałą miejsca umieszczenia dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie nie nowi naruszenia ustawowej delegacji. Przyjęcie rozwiązania, że stosowny dowód opłaty umieszcza się za przednią szybą pojazdu samochodowego w sposób widoczny, jest racjonalne zarówno z punktu widzenia wnoszącego opłatę, jak i pobierającego ją. Dlatego też kwestionowany § 2 ust. 7 uchwały winien być interpretowany a rubrica w zakresie treści całego § 2, gdyż zgodnie z ustępem 3 dowód wniesienia opłaty w postaci ważnej karty postojowej lub abonamentu postojowego należy umieścić w widocznym miejscu za przednią szybą pojazdu, oraz zgodnie z ustępem 4 identyfikatory systemu płatności elektronicznych należy umieszczać przy dolnej krawędzi przedniej szyby pojazdu, a więc, jak dopełnia tę normę ustęp 7, w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz. Skoro zatem ww. obowiązek udokumentowania uiszczenia opłaty za parkowanie w sposób określony w § 2 ust. 3 w związku z ust. 7 uchwały, tak aby reprezentujący zarządcę drogi inspektorzy mogli oni ustalić, czy i jak obowiązek ten został wypełniony, to tym samym mieści się w granicach wytyczonych przez art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Zwrócono uwagę, że przytoczony przez Wojewodę wyrok NSA z dnia 12 listopada 2008 r. do sygn. l OSK 918/08 został wydany na tle odmiennego stanu faktycznego i nie wynika z niego wniosek wyrażony w akapicie 2 s. 4 skargi.

Dalej podniesiono, że zaskarżony § 2 ust. 7 uchwały należy interpretować systemowo w świetle regulacji § 3 uchwały, przewidującego w ustępie 5 procedurę reklamacyjną oraz w ustępie 6 i 7 tryb odwoławczy, znajdujące w szczególności zastosowanie do przypadków niewyłożenia karty postojowej, abonamentu postojowego lub identyfikatora systemu płatności elektronicznych wewnątrz pojazdu w sposób uniemożliwiający ich odczytanie z zewnątrz. Podkreślenia wymaga przy tym, iż utrwalona praktyka zarządu dróg publicznych rozumienia i stosowania zaskarżonego przepisu uchwały w zakresie opłat za parkowanie polegała na umieszczaniu na przedniej szybie pod wycieraczką pojazdu zawiadomienia o opłacie dodatkowej, a następnie na rozpoznawaniu w toku postępowań reklamacyjnych lub odwoławczych zarzutu faktycznego uiszczenia opłaty za parkowanie.

Uwzględniwszy powyższe, posiłkując się prawidłowością występującą na gruncie postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym, w których TK czyni przedmiotem oceny co do zgodności z Konstytucją ugruntowane rozumienie przepisu, nawet jeśli potencjalnie wykładnia aktu normatywnego mogłaby zmierzać w różnych kierunkach, zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 7 Konstytucji uznano za chybiony.

Zaznaczono, że w zawiadomieniu wystawianym zgodnie z 3 ust. 2 uchwały, § 2 ust. 7 uchwały nigdy nie był powoływany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony przez stronę skarżącą przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 26 sierpnia 2009 r. Nr LXXIX/1032/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania – w części § 1 ust. 1 w zakresie słów "Nie wyłożenie karty postojowej, abonamentu postojowego lub identyfikatora systemu płatności elektronicznych wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz jest równoznaczne z niewniesieniem opłaty za parkowanie." Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., I OSK 73/10, LEX nr 745304). W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że "skarga jest pismem procesowym kwalifikowanym, gdyż zgodnie z art. 57 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać elementy wymienione w tym przepisie. Stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. wskazanie organu, zaskarżonego aktu (działania lub bezczynności), którego skarga dotyczy, jest wymogiem formalnym skargi. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy, wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości jest dla sądu wiążące" (zob. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 600/13). Nie mogą mieć zatem znaczenia w niniejszej sprawie podnoszone w odpowiedzi na skargę ewentualne "niekonsekwencje" organu nadzoru w określeniu przedmiotu zaskarżenia. Jak podkreślono już w orzecznictwie NSA, "rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę" (wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., II FSK 168/11, LEX nr 1223815). Skarga organu nadzoru – jak wyżej wskazano – dotyczy wyłącznie § 1 ust. 1 uchwały w zakresie słów "Nie wyłożenie karty postojowej, abonamentu postojowego lub identyfikatora systemu płatności elektronicznych wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz jest równoznaczne z niewniesieniem opłaty za parkowanie."

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby korzystające ze stref płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie Krakowa i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. zastosowanie się do warunków i zasad określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Z jej przepisów wynikają normy prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza niezasadność stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że zaskarżony przepis przedmiotowej uchwały należy traktować wyłącznie w charakterze informacyjnym.

Okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej części tej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że postępowanie sądowe jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia (zmiany) aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie lub zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały w dotychczasowym brzmieniu ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości".

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania, przy czym ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Opłaty o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania dotyczy również powołany w podstawie prawnej uchwały art. 13f ustawy, zgodnie z którym "za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi".

Należy zatem stwierdzić, że rada gminy została upoważniona ustawowo do określania sposobu pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania a także określania wysokości opłaty dodatkowej pobieranej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie, oraz sposobu jej pobierania.

Upoważnienie ustawowe nie daje jednak podstaw do nakładania opłat za zachowania uniemożliwiające lub utrudniające ustalenie, czy wniesiona została opłata za parkowanie. Rada Miasta Krakowa w zawartych w § 1 ust. 1 słowach: "Nie wyłożenie karty postojowej, abonamentu postojowego lub identyfikatora systemu płatności elektronicznych wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz jest równoznaczne z niewniesieniem opłaty za parkowanie" zrównała tego rodzaju zachowania z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie, a tym samym rozszerzyła ustawowy zakres obowiązku uiszczania opłat dodatkowych. Sformułowanie "nie wyłożenie (...) jest równoznaczne" wskazuje jednoznacznie, że zaskarżona regulacja obejmuje również przypadek, kiedy opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania została uiszczona, a jedynie dowód jej uiszczenia, został umieszczony w pojeździe w sposób uniemożliwiający jego odczytanie z zewnątrz. Niewątpliwie przesłankę ustawową do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia, bądź nieumieszczenia, dowodu opłaty. Niewątpliwie również określenie konsekwencji niewyłożenia karty postojowej, abonamentu postojowego lub identyfikatora systemu płatności elektronicznych wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz nie mieści się w zakresie określenia sposobu pobierania opłaty dodatkowej. Jak trafnie podnosi organ nadzoru, sposób pobierania opłaty to zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie, a nie zakres czynności zmierzających do wykazania faktu uiszczenia opłaty. "Sposób pobierania opłat" oznacza określony tryb postępowania wdrożony celem uiszczenia przez korzystającego z parkingu należnej opłaty za postój w strefie parkowania (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. I OSK 918/08).

Stanowisko, zgodnie z którym brak jest upoważnienia dla rady gminy do pobierania opłat dodatkowych z innego tytułu niżli nieumieszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w tym w szczególności za wadliwe umieszczenie dowodu opłaty parkingowej w pojeździe wyrażony został również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2010 r., II SA/Go 111/10, LEX nr 599197, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 kwietnia 2009 r., II SA/Go 88/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2834/12, LEX nr 1369025).

Podkreślić należy, że istotą zaskarżonej regulacji jest rozszerzenie ustawowego zakresu obowiązku uiszczania opłat dodatkowych, a nie szeroko analizowana w odpowiedzi na skargę kwestia racjonalnego regulowania sposobu dokumentowania wykonania obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie i praktyka stosowania zaskarżonego zapisu przedmiotowej uchwały.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie została podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Rada Miasta Krakowa nie była upoważniona do rozszerzenia ustawowego zakres obowiązku uiszczania opłat dodatkowych poprzez wprowadzenie regulacji, której konsekwencją jest kreowanie podstaw do nakładania opłat za zachowania uniemożliwiające lub utrudniające ustalenie, czy wniesiona została opłata za parkowanie. Rada Miasta Krakowa dopuściła się zatem istotnego naruszenia art. 13b ust. 1 i 4 pkt 3 w związku z art. 13f ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Z tego powodu skarga organu nadzoru zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała istotnie narusza również art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t,j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594), Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, tj. w części jej § 1 ust. 1 w zakresie słów "Nie wyłożenie karty postojowej, abonamentu postojowego lub identyfikatora systemu płatności elektronicznych wewnątrz pojazdu w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz jest równoznaczne z niewniesieniem opłaty za parkowanie".

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.