Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 117/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. J., M. J., K. M., R. K., D. D., M. D., H. D. i S. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1981 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa za odszkodowaniem w kwocie 495.000 zł nieruchomości zabudowanej budynkiem, położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni 390 m2, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność J. C. w 4/6 części, W. K. s. K. i H. w 1/6 części i J. D. s. W. i K. w 1/6 części - w części dotyczącej udziału wynoszącego 11/12 części tej nieruchomości.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] lipca 1979 r., nr [...], Naczelnik [...] ustalił wysokość nakładów poniesionych na remont budynku przy ul. [...] w [...] na kwotę 9.476.974 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...], Prezydent [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] lipca 1979 r..

Decyzją z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], Naczelnik [...] orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa - za odszkodowaniem w kwocie 495.000 zł - nieruchomości zabudowanej budynkiem, położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni 390 m2, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność J. C. w 4/6 części, W. K. s. K. i H. w 1/6 części i J. D. s. W. i K. w 1/6 części. Decyzją z dnia [...] lutego 1981 r., nr [...], Prezydent [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] grudnia 1980 r..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...], Kolegium Odwoławcze przy [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 1992 r., nr [...], Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kolegium Odwoławczego przy [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 1981 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...], Prezes [...] uchylił w całości decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] maja 1992 r. i na podstawie art. 65 kpa przekazał sprawę do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...].

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1384/99, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. i J. D. na decyzję Prezesa [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 1999 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Kolegium Odwoławczego przy [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...] - w części, w której odnosi się ona do udziału 11/12 części nieruchomości przy ul. [...] stanowiącej współwłasność J. C. (8/12), W. K. (2/12) oraz J. D. (1/12), a w pozostałej części, odnoszącej się do udziału 1/12 zbytego przez J. D. na rzecz W. M. stwierdziło, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 1999 r., nr [...].

Pismem z dnia [...] września 2010 r. M. J. i E. J., reprezentowani przez adw. M. J., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. w zakresie, w jakim dotyczyła udziałów w wysokości 4/6 jako stanowiących własność J. C.. W zakresie pozostałych udziałów (łącznie 2/6 części) analogiczny wniosek złożyli w 1991 r. W. K. i J. D..

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało ww. wniosek według właściwości Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

K. M., R. K. oraz E. J., M. J., D. D., M. D., H. D. i S. D., reprezentowani przez adw. M. J., sprecyzowali swoje wnioski przez wskazanie, że wnoszą o stwierdzenie nieważności (obok decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r.) również decyzji z dnia [...] lutego 1981 r..

Przejęta nieruchomość obecnie odpowiada działce ewidencyjnej nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...].

Stronami postępowania nadzorczego są zatem spadkobiercy poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, tj. M.J. i E. J. (spadkobiercy J. C.), D. D., S. D., H. D. i M. D. (spadkobiercy J. D.) oraz K. M. i R. K.(spadkobiercy W. K.), a także obecni współwłaściciele przejętej nieruchomości, tj.: B. T., M.T., M. T. , J. T., M. T., A. T. oraz Gmina [...].

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Minister Infrastruktury i Budownictwa podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z ww. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego.

W oparciu o treść zasady trwałości decyzji ostatecznych w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 30 lat), ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie. Na gruncie przedmiotowej sprawy ww. tezy mają istotne znaczenie, albowiem akta archiwalne dotyczące przejęcia nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] zostały wybrakowane w 1993 r. - zgodnie z treścią pisma Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.. Organ był w stanie odnaleźć tylko szczątkowe akta archiwalne, pochodzące ze zbiorów Wydziału [...] w [...].

Organ podkreślił, iż przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji, uregulowana w art. 127-140 kpa. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 kpa, jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa.

Kontrolowane decyzje z dnia [...] lutego 1981 r. oraz z dnia [...] grudnia 1980 r. weszły do obrotu prawnego, albowiem na ich podstawie ujawniono Skarb Państwa w dziale [...] księgi wieczystej nr [...]. Tym samym przedmiotowe rozstrzygnięcia mogą stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kpa. Ww. decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego jedynie w zakresie udziału 1/12 części w prawie własności ww. nieruchomości - na skutek wydania decyzji Kolegium Odwoławczego przy [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 1999 r..

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa.

W rozpatrywanej sprawie nie można - zdaniem organu - stwierdzić wydania przedmiotowych decyzji bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przejęcia jej na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1969 r. Nr 36, poz. 249, ze zm.).

Rażące naruszenie prawa, zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami, stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.

Przedmiotowe decyzje z dnia [...] grudnia 1980 r. oraz z dnia [...] lutego 1981 r. zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenia.

Ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. regulowała m.in. tryb przejęcia budynków oraz terenów i urządzeń z nimi związanych na własność Państwa za odszkodowaniem w sytuacji, gdy w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego następowała przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu lub gdy wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrosła w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku (art. 7 ust. 1).

Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 tej ustawy, stosowano ją do budynków stanowiących własność osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej. Należy zauważyć, że w dniu [...] grudnia 1980 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli J. C., J. D. i W. K., a więc osoby fizyczne. Nie został więc naruszony art. 1 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., jeżeli ze względów urbanistycznych lub architektonicznych określonych ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zachodziła konieczność uporządkowania na terenie miasta zespołu budowlanego dawnej zabudowy, wówczas można było przy porządkowaniu zabudowy dokonywać - przy zachowaniu przepisów o ochronie dóbr kultury i o muzeach - przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub remontu, a także rozbiórki budynków lub ich części, łączenia budynków i urządzeń wewnętrznych tych budynków oraz budowy, rozbudowy lub przebudowy urządzeń budowlanych związanych z budynkami oraz zagospodarowania terenów niezabudowanych przeznaczonych dla potrzeb mieszkańców tego zespołu budowlanego.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., zespół budowlany dawnej zabudowy, wymagający uporządkowania, określała wojewódzka rada narodowa na wniosek lub po zasięgnięciu opinii rady narodowej danego miasta, a w miastach wyłączonych z województw - rada narodowa miasta na wniosek lub po zasięgnięciu opinii właściwej dzielnicowej rady narodowej. Uchwała o określeniu zespołu budowlanego, którego zabudowa podlegała uporządkowaniu, powinna być ogłoszona w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa).

Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] września 1969 r. w sprawie określenia zespołów budowlanych dawnej zabudowy wymagających uporządkowania (Dz. Urz. [...] m. [...] nr [...], poz. [...]), weszła w skład "[...]", do bloku budowlanego nr [...], ograniczonego ulicami: [...], [...],[...], [...].

Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 1968 r. budynek przy ul. [...] wpisany został do rejestru zabytków.

Nie sposób zatem kwestionować zasadności przeprowadzenia remontu zabytkowego budynku położonego przy ul. [...] w [...] w ramach porządkowania zabudowy dawnej. Nie został więc naruszony przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r..

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowił, że jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego nastąpiła przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu lub gdy wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrosła w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogły być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie.

Przepis art. 7 ust. 3 stanowił z kolei, że decyzję o przejściu na własność Państwa budynków, terenów i urządzeń budowlanych związanych z tymi budynkami oraz o wysokości odszkodowania wydawał organ do spraw gospodarki mieszkaniowej prezydium powiatowej rady narodowej. Odpowiednikiem prezydium powiatowej rady narodowej w [...] był Naczelnik tej dzielnicy. Organem wyższego stopnia był zaś Prezydent [...] działający jako organ szczeble wojewódzkiego.

Należy organ wskazał, że ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. przewidywała dwa przepisy stanowiące samodzielne podstawy przejęcia budynku za odszkodowaniem na rzecz Państwa. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1, jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego nastąpiła przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu lub gdy wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrosła w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogły być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Natomiast zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1, budynek wraz z gruntem, na którym był położony, mógł być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa, jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych przekroczyły 50% wartości technicznej budynku. Ma to istotne znaczenie z uwagi na fakt, że art. 7 ust. 1 ustawy dawał podstawę do konstruowania pojęcia "wzrostu wartości" budynku, w przeciwieństwie do przepisu art. 16 ust. 1 ustawy.

W decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], jako podstawa prawna został wskazany przepis art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., jednak przedmiotowa nieruchomość należała do zespołu budowlanego zabudowy dawnej i podlegała remontowi "kompleksowemu", a zatem podstawą prawną tej decyzji nie mógł być przepis art. 16 ust. 1 ustawy, lecz jej art. 7 ust. 1. Wskazanie jednak błędnej podstawy prawnej decyzji nie skutkuje jej wydaniem bez podstawy prawnej, gdyż istotne jest z punktu widzenia oceny legalności to, czy istniała podstawa prawna do wydania decyzji. W rozważanym przypadku taka podstawa prawna istniała.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia organ nie dokonuje ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie zobowiązany do zbadania, czy w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 kpa. Dlatego też organ miał obowiązek ustalenia, czy przedmiotowe decyzje miały oparcie w istniejącym i dostępnym wówczas materiale dowodowym.

Należało zatem zbadać, czy istniejący stan faktyczny odpowiadał przepisowi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r.. Przepis ten przewidywał dwie przesłanki, z których każda mogła być samodzielną podstawą decyzji.

Pierwszą przesłankę stanowiła okoliczność, że w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego nastąpiła przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nimi urządzeń przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu.

Drugą przesłankę stanowiła okoliczność wzrostu wartości budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych w wyniku dokonania remontu o ponad 50% wartości technicznej budynku.

Decyzją z dnia [...] lipca 1979 r., nr [...], Naczelnik [...] ustalił wysokość kosztów remontu budynku przy ul. [...] na kwotę 9.476.974 zł, o który to koszt wzrosła wartość budynku po remoncie do wysokości 12.024.674 zł w porównaniu z wartością przed przebudową w wysokości 2.547.700 zł. Zgodnie z decyzją, został wykonany kompleksowy remont przedmiotowego budynku w zakresie wartości, na którą składały się: koszt robót remontowo-budowlanych w kwocie 8.887.319 zł na podstawie rachunku końcowego przedsiębiorstwa wykonującego remont, zgodnie z dziennikiem budowy oraz podpisaną i zatwierdzoną przez inspektora nadzoru księgą obmiaru robót oraz koszty: dokumentacji technicznej, dokumentacji konserwatorskiej, robót konserwatorskich, materiałów dostarczonych przez inwestora z tytułu pełnienia funkcji inwestora zastępczego, jak również przeprowadzki najemców w kwocie 589.655 zł. Łączna wysokość kosztów wykonanego w tym budynku remontu kompleksowego wynosiła 8.736,659 zł po odliczeniu kwot wpłaconych na [...] (w wysokości 83.915 zł). Celem zabezpieczenia wierzytelności, na nieruchomości miała powstać hipoteka przymusowa.

Podobnie wartość nieruchomości została oszacowana w znajdującym się w aktach sprawy elaboracie szacunkowym budynku mieszkalnego w [...] ul. [...], sporządzonym przez inżyniera J. G., biegłego z listy Prezydenta [...] w zakresie szacowania nieruchomości - we wrześniu 1980 r.. Zgodnie z tym dokumentem, wartość techniczna nieruchomości wynosiła 2.542.889 zł, zaś wartość odtworzenia nieruchomości miała wynieść 5.650.866 zł. Stopień zużycia budynku był znaczny i został określony na poziomie 55%, co dodatkowo potwierdza zasadność dokonania kompleksowego remontu.

W aktach archiwalnych nie zachował się wprawdzie dokument, w którym zostałaby określona wartość techniczna budynku, jednakże biorąc pod uwagę koszt wykonanego remontu i odnosząc go do wartości budynku przed remontem, należało stwierdzić, iż z pewnością w wyniku wykonanych remontów finansowych ze środków państwowych wartość techniczna budynku wzrosła co najmniej o 50%. Uwzględniając zasady doświadczenia życiowego nie sposób kwestionować ww. oceny, że gruntowny remont zabytkowego budynku mieszkalnego (kamienicy) skutkował znacznym zwiększeniem jego wartości. Jest bowiem faktem powszechnie znanym duża kapitałochłonność tego rodzaju nieruchomości z uwagi na duży zakres koniecznych robót oraz obowiązek stosowania się przy ich wykonywaniu do wytycznych konserwatora zabytków.

Należało zatem stwierdzić, iż nie doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 3 ustawy, odszkodowanie ustalało się według wartości budynku przed rozpoczęciem robót wymienionych w art. 2 albo przed wykończeniem, nadbudową lub przebudową budynku, stosując odpowiednio przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości z tym, że wysokość odszkodowania za budynki użytkowe inne niż przeznaczone na warsztaty rzemieślnicze, drobne zakłady przemysłowe lub małe pensjonaty, przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów niniejszej ustawy, nie mogła przekraczać również przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Wypłata odszkodowania następowała w sposób przewidziany przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), odszkodowanie za budynek inny niż dom jednorodzinny, dom mieszkalny stanowiący własność spółdzielni mieszkaniowej lub obejmujący nie więcej niż cztery lokale, z których każdy stanowi odrębną własność nieruchomą, a żaden nie zawiera więcej niż 5 izb albo budynek przeznaczony do wykonywania w nim rzemiosła i budynek mieszkalno-pensjonatowy, powinno odpowiadać przeciętnym kosztom wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości; odszkodowanie to nie mogło przekraczać technicznej wartości budynku wywłaszczanego po uwzględnieniu jego zużycia i zniszczenia. Jeżeli na gruncie stanowiącym własność tej samej osoby lub współwłasność tych samych osób znajdowało się kilka takich budynków, łączne odszkodowanie za wszystkie takie budynki powinno odpowiadać przeciętnym kosztom wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w danej miejscowości.

Z kolei odszkodowanie za grunt w mieście, zgodnie z art. 8 ust. 8 ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntów, ustalało się za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego w wysokości 5-10 % kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu.

W przedmiotowym postępowaniu odszkodowanie za nieruchomość zostało ustalone na podstawie elaboratu szacunkowego sporządzonego przez inżyniera J. G. we wrześniu 1980 r.. Z treści elaboratu wynika, że ustalone na podstawie zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1974 r. odszkodowanie za przedmiotowy budynek wynosiło 450.000 zł, tj. w wysokości kosztów budowy domu jednorodzinnego w [...], w strefie centralnej. Wartość techniczną budynku określono zaś w oparciu o cennik [...] do szacowania budynków systemem kubaturowym wydanie III z 1969 r., otrzymując kwotę 5.650.866 zł (wartość odtworzeniowa), którą następnie pomniejszono o stopień zużycia (55%), otrzymując wartość techniczną według stanu przed rozpoczęciem remontu - 2.542.889 zł.

Z kolei odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie elaboratu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Zarządu [...] z dnia [...] października 1980 r. przez biegłego z listy Prezydenta [...] w październiku 1980 r.. W elaboracie określono wartość gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność J. C., w dwóch wariantach: według strefy położenia nieruchomości na kwotę 7.020 zł lub "jak za ostatnią nieruchomość" przy zastosowaniu współczynnika 10% kosztu normatywnego budowy domu jednorodzinnego w [...] na kwotę 45.000 zł. Organ przyjął drugi wariant wyceny gruntu i ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 495.000 zł, co stanowi sumę kwoty 45.000 zł (wartość gruntu) i kwoty 450.000 zł (wartość budynku).

Metodologia ustalenia kwoty odszkodowania była przy tym zgodna z treścią przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r..

Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., ani przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. regulujących zasady określania wysokości odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców organ wskazał, że zgodnie z treścią prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 1995 r., sygn. akt IV SA 557/94, wiążącego w przedmiotowej sprawie, wydanie decyzji o ustaleniu kosztów remontu i zabezpieczenie tych kosztów w drodze ustanowenia hipoteki przymusowej na przedmiotowej nieruchomości nie czyniło niedopuszczalnym przejęcia tej nieruchomości. Powyższa ocena prawna jest wiążąca dla organu na mocy przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, ze zm.).

Odnosząc się z kolei do decyzji z dnia [...] lutego 1981 r., nr [...], organ wskazał, że została ona wydana po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W. K. od decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...] - bez naruszenia przepisów o właściwości organu, decyzja zawiera wszelkie niezbędne elementy wymagane przez ówcześnie obowiązujące przepisy. Ponadto przy określeniu podstawy prawnej wskazano poprawnie art. 7 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., a nie - jak błędnie wskazano w decyzji organu I instancji - art. 16 tej ustawy.

Powyższe wywody prowadzą zdaniem organu do konstatacji, iż przedmiotowe decyzje z dnia [...] lutego 1981 r. oraz z dnia [...] grudnia 1980 r. w kontrolowanej części nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięć w trybie art. 156 kpa.

W przedmiotowych decyzjach nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa, albowiem:

- nie naruszono przepisów o właściwości,

- brak jest dowodów na okoliczność, iż rozstrzygnięto sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem),

- nie doszło do skierowania decyzji (orzeczenia) do osoby niebędącej stroną w sprawie,

- wykonalność kontrolowanych rozstrzygnięć nie budzi wątpliwości,

- brakuje podstaw do twierdzenia, iż którekolwiek z ww. rozstrzygnięć w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Mając na uwadze powyższe, Minister odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E.J., M. J., K. M., R. K., D. D., M. D., H. D. i S. D., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżyli powyższą decyzję w całości i wnieśli o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili, iż została wydana z:

a) naruszeniem prawa materialnego - przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z:

- art. 28 kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzje będące przedmiotem weryfikacji zostały skierowane do J. C., tj. osoby nieżyjącej w dacie prowadzenia postępowania oraz wydania obu decyzji,

- art. 7 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków z dnia 22 kwietnia 1959 roku (Dz. U. Nr 27, poz. 166), poprzez błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, iż przepisy te nie zostały jakoby powyższymi decyzjami z 1980 i 1981 roku naruszone w sposób rażący, pomimo istnienia takiego naruszenia,

b) naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na:

- pominięciu w dokonanych ustaleniach i zbadanych przesłankach nieważności weryfikowanych decyzji faktu, iż J. C., adresat tych decyzji, nie żył,

- dokonaniu błędnego ustalenia faktycznego - z powołaniem się wyłącznie na zasady doświadczenia dowodowego oraz fakt powszechnie znany - odnośnie tego, jakoby wartość techniczna budynku wzrosła co najmniej o 50 %, pomimo oczywistej sprzeczności tego ustalenia ze zgromadzonymi dowodami.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) ppsa) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa).

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił wszystkich argumentów podniesionych w skardze.

Zdaniem Sądu, Minister prawidłowo przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy w decyzjach z dnia [...] grudnia 1980 r. i z dnia [...] lutego 1981 r. organy orzekające właściwie zastosowały przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 roku o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków i ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i ustawy. w tym względzie w zupełności odwołać się należy do przedstawionych wyżej wywodów z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd w całości podziela też stanowisko organu, co do szczegółowej podstawy prawnej wskazanej w decyzji Naczelnika [...]. Zważywszy na powyższe nie ma potrzeby powtarzania przytoczonych wyżej argumentów.

W tym miejscu przypomnieć należy, że podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności początkowo jednej, a następnie obu przedmiotowych decyzji było wskazanie przez wnioskodawców, że w czasie prowadzenia postępowania i wydawania tych decyzji J. C. (jeden ze współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości) nie żył. Ze znajdującego się w aktach organu odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po nim wynika, że zmarł on w 1951 roku.

Tymczasem zaskarżona decyzja pomija tę kwestię całkowitym milczeniem, w żaden sposób nie odnosząc się do zarzutów podnoszonych w tym zakresie przez skarżących.

Do wskazanych ustaleń organy były zobligowane przepisem art. 7 kpa, z którego wynika obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uszczegółowieniem tej zasady jest obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikający z art. 77 § 1 kpa.

W tym miejscu zgodzić również należy się ze skarżącym, iż organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W związku z powyższym, w zależności od ustaleń poczynionych przez organ w odniesieniu do badania wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji pod kątem wskazanej w nim podstawy faktycznej (tj. śmierci J. C. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i wydaniem przedmiotowych decyzji) – rolą organu będzie rozważenie zastosowania w sprawie art. 156 § 2 kpa.

Wprawdzie wada zaskarżonej decyzji dotyczy J. C., który był jednym ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, jednak rzutuje to na zgodność z prawem całej decyzji. Musiało to skutkować jej uchyleniem w całości, gdyż niemożliwe byłoby uchylenie jej tylko co do udziału, który przysługiwał J. C..

W świetle powyższego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie organ winien mieć na uwadze konieczność procedowania zgodnie z regułami wynikającymi z powyższych przepisów, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto organ zwróci uwagę na przepis art. 107 § 3 kpa, z którego wynika, jakim warunkom winno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, iż organ administracji dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala bowiem poznać przesłanki jego podjęcia i prześledzić tok rozumowania organów orzekających. Należyte uzasadnienie decyzji pełni dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny wobec stron postępowania, z drugiej strony prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji jest niezbędne dla możliwości sformułowania zarzutów względem decyzji.

Reasumując dotychczasowe rozważania, skoro zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami polegającymi na naruszeniu wskazanych wyżej przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa należało orzec jak w sentencji.