Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 456/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 234 ust. 2, art. 234 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rowu na działkach oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 456/21

UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 15 marca 2022r. nr SKO. 4171.1.75.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a. ) oraz art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 202 Ir. poz. 2233, ze zm., dalej: p.w.), po rozpatrzeniu odwołania: M. L., G. R. oraz odwołania K. F. i Ł. F., reprezentowanych przez pełnomocnika adw. B. W., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Krościenko Wyżne z dnia 20 grudnia 2021 roku o nr WGOŚ.III.6331.4.2018 nakazującą K. F. i Ł. F. wykonanie rowu na działkach ewidencyjnych [...] i [...] w terminie do 30 czerwca 2023r., a w pozostałym zakresie umarzającej postępowanie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. S. z dnia 8 października 2018 roku, który zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie naruszania stosunków wodnych w obrębie działki nr. ewid. [...], położonej przy ul. [...] w K. Następnie wniosek w przedmiotowej sprawie złożyli współwłaściciele nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], t.j. M. L., G. R., D. L., A. O., M. P., B. H. oraz B. G., zam. G., ul [...].

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie. SKO decyzją z dnia18 października 2019r., nr SKO.4171.25.1549.2019 uchyliło decyzję Wójta Gminy Krościenko Wyżne z dnia 15 lipca 2019r., nr WGOŚ.III.6331.4.2018 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie SKO w Krośnie decyzją z dnia 26 listopada 2020r., nr SKO.4171.28.18512020, uchyliło decyzję Wójta Gminy Krościenko Wyżne z dnia 12 sierpnia 2020r., nr WGOŚ.III.6331.4.2018, nakazującą K. F. i Ł. F. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wykonanie na działce nr ewid. [...] kolektora z PCV wraz z urządzeniami współtowarzyszącymi.

W dalszej kolejności, decyzją z dnia 20 grudnia 2021r., nr WGOŚ 111.6331.4.2018, Wójt Gminy Krościenko Wyżne nakazał K. F. i Ł. F. wykonanie rowu na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], wzdłuż granicy z działką o nr ewidencyjnym [...], oznaczonego na załączniku nr 1 do niniejszej decyzji jako rów "R3" i po odtworzeniu rowu "R2" połączenie go z tym rowem. Rów "R3" powinien mieć następujące parametry: głębokość co najmniej 0,25 m, szerokość w dnie 0,30 m, nachylenie skarpy 1:1 (pkt 1). Termin wykonania czynności ustalono do dnia 30 czerwca 2023r. (pkt 2). Natomiast w pozostałym zakresie postępowanie administracyjne umorzono (pkt 3).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że przedmiotem postępowania było ustalenie stanu wody na działkach, zlokalizowanych w [...], przy ulicy [...], o nr ewidencyjnych [...] (należących do E. P. i P. P.), jak również na działkach o nr [...] (których właścicielami są K. F. oraz Ł. F.), oraz ich wpływu na grunty sąsiednie obejmujące działki o nr [...] (stanowiące własność A. S.), jak też na działkę o nr [...], której współwłaścicielami są: M. L., D. L., G. R., E. J., A. O., M. P., Pan B. H. i B. G.

W pierwszej kolejności organ I instancji ustalił pierwotne kierunki spływu wód opadowych na badanym obszarze. Pierwotnie wody opadowe spływały naturalnie z zachodu, południowego — zachodu oraz z południa zgodnie z naturalnym spadkiem terenu do działki o nr ewidencyjnym [...], gdzie w najniższych miejscach stagnowały. Natomiast do działki o nr ewidencyjnym [...] wody opadowe dopływały z zachodu i południowego - zachodu i dalej zasilały działki o nr [...] i [...]. Po czym w rejonie działki o nr ewidencyjnym [...] i w północnej części działki nr [...] woda stagnowała. Do działki o nr ewidencyjnym [...] wody opadowe dopływały z południa i spływały na działkę położoną niżej o nr [...] i dalej powierzchniowo część wody spływała na niżej położoną działkę o nr ewidencyjnym [...]. Następnie część wody zatrzymywała się na tej działce ze względu na małe spadki terenu, a część wody spływała na działkę o nr ewidencyjnym [...]. Natomiast na działkę o nr ewidencyjnym [...] wody opadowe spływały pierwotnie z południowego - zachodu od strony działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] oraz z południa od strony działki o nr [...]. Ze względu na to, iż na działkach od strony ulicy [...] występują niewielkie spadki terenu wynoszące ok. 0,5%, to duża część wody opadowej pierwotnie stagnowała na działkach o nr [...] w granicach rzędnych terenu 290,40 — 290,60 m n.p.m. Ustalono również, iż pierwotnie obszary podmokłe i zastoiska wody znajdowały się na działkach o nr [...]. Obszar ten został sklasyfikowany jako łąki i pastwiska. Na tym terenie wody gruntowe występują bardzo płytko, a istniejące warunki gruntowo-wodne oraz fakt, że są to tereny najniżej położone, powodowały tworzenie się miejsc grząskich ze stagnującą wodą opadową po każdych opadach deszczu.

Następnie organ I instancji ustalił, że w czerwcu 2013r. na działkach o nr [...] i [...] rozpoczęto budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, parterowego, bez podpiwniczenia, o powierzchni zabudowy 151,28 m2. W lipcu 2017r. na tych działkach wykonano drenaż opaskowy wokół ław fundamentowych budynku mieszkalnego oraz izolację poziomą i pionową ław. Obszar wokół budynku został nasypany ziemią, a na powierzchni ok. 290 m2 teren został podniesiony w stosunku do stanu pierwotnego o ok. 24cm (od rzędnych 290,50 m n.p.m. do rzędnych 290,74 m n.p.m.). Wokół budynku odprowadzana jest woda gruntowa drenażem opaskowym przez studzienkę rewizyjną wpustem do przydrożnego rowu. Podniesienie terenu na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] przez właścicieli terenu oraz zasypanie przez nich rowu pomiędzy działkami o nr ewidencyjnych [...] i [...] (oznaczonego jako rów "R2") zmieniło lokalne kierunki i natężenie spływu wód opadowych na działkach o nr ewidencyjnych [...] ze szkodą dla tych działek. Szkoda polega na tym, że wody opadowe spływające pierwotnie na działki ewidencyjne [...] i [...] oraz do rowu "R2" częściowo stagnowały na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...], a częściowo spływały rowem "R2" do przydrożnego rowu W wyniku podniesienia terenu na działce o nr [...] miejsce stagnowania wód opadowych zostało przesunięte na północną część działki o nr [...], a wody spływające pierwotnie rowem "R2" stagnują obecnie bezpośrednio w rowach i bruzdach odprowadzających wodę z działek o nr ewidencyjnych [...]. Szkoda wyraża się w ograniczonej możliwości użytkowania tych gruntów na skutek okresowego stagnowania wody opadowej na tych działkach

Organ I instancji stwierdzając, że nastąpiła zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki o nr ewidencyjnym [...], uznał za niezbędne wykonanie odprowadzenia stagnuj ących wód z działki o nr ewidencyjnym [...]. Właściciel działki o nr ewidencyjnym [...] zobowiązany został do wykonania rowu "R3" biegnącego przez działkę o nr ewidencyjnym [...] i [...] przy granicy z działką o nr ewidencyjnym o nr [...] po odtworzeniu rowu "R2". Natomiast w odniesieniu do rowu "R2" Wójt Gminy [...] uznał się za organ niewłaściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie odtworzenia tego rowu, gdyż rów "R2" jest urządzeniem wodnym, o którym mowa w art. 16 pkt 65 lit. a) ustawy Prawo wodne. W takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 234 Prawa wodnego, tylko art. 191 tej ustawy. Organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odtworzenia rowu "R2" jest Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...]. W związku z faktem, że kierowane przez jedną ze stron postępowania (A. S.) wnioski dotyczyły nie tylko naruszenia stosunków wodnych, ale również odtworzenia rowu "R2", to Wójt Gminy [...] zawiadomił wnioskodawcę, że w sprawie dotyczącej odtworzenia rowu "R2" powinien wnieść odrębne podanie do ww. organu Wód Polskich. Termin wykonania urządzeń organ I instancji ustalił do 30 czerwca 2023r. ze względu na to, że wykonanie rowu "R3" może nastąpić dopiero po odtworzeniu rowu "R2". Poza tym, uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie rowu "R3" jest również czasochłonne. Zatem termin określony w decyzji powinien być wystarczająco długi, aby umożliwić właściwe wykonanie urządzeń i uzyskanie niezbędnych zezwoleń.

W ocenie organu I instancji zaszły podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 Kpa z uwagi na jego bezprzedmiotowość w części dotyczącej niewłaściwego utrzymania urządzenia wodnego (tj. rowu "R2") przez Państwo K. i Ł. F.

W toku postępowania ustalono również, że na działkach o nr ewidencyjnych [...], należących do P. P. teren został podniesiony odpowiednio o ok. 70 cm, 30 cm oraz 10-20 cm. Na wszystkich działkach teren został wyrównany w ten sposób, że na działce o nr [...] spływ wód opadowych następuje ze wschodu do środka działki, a na działce o nr [...] spływ wód opadowych występuje ze wszystkich stron działki do jej środka. Wobec czego właściciel działek o nr [...] zagospodarował wody opadowe na własnych działkach. W wyniku podniesienia terenu i wykonania ogrodzenia z betonową podmurówką P. P. zatrzymał wody opadowe spływające od strony południowo-zachodniej i zachodniej w stronę działek o nr [...], a jednocześnie zablokował naturalny i pierwotny spływ wód opadowych z zachodu i południowego - zachodu na dalsze działki o nr [...] i [...]. Wobec czego stwierdzono, że wykonana budowa domu i podniesienie terenu na działkach o nr ewidencyjnych [...] zmieniły lokalne kierunki i natężenia spływu wód opadowych na tych działkach i po zachodniej ich stronie z korzyścią dla działek sąsiednich o nr [...] oraz [...], znajdujących się po wschodniej stronie, bez szkody dla tych działek. Na wskazanych działkach został obecnie ograniczony dopływ wód opadowych od strony zachodniej i południowo — zachodniej w stosunku do pierwotnego stanu.

Organ I instancji wyjaśnił również, że postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach o nr ewidencyjnych [...] toczyło się przed Wójtem Gminy [...] pomiędzy A. S., a K. oraz Ł. F. oraz E. i P. P. W toku tego postępowania Wójt Gminy Krościenko Wyżne wydał decyzję nr WGOŚ 111.6331.1.2017, umarzającą postępowanie. W treści uzasadnienia decyzji wyjaśniono, że organ nie stwierdził naruszenia stosunków wodnych na ww. działkach. Zdaniem organu I instancji zaistniała tożsamość przedmiotowej sprawy ze sprawą zakończoną decyzją nr WGOŚ 111.6331.12017.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły M. L. oraz G. R., wnosząc o jej zmianę i nakazanie właścicielom gruntu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w inny sposób. Zdaniem skarżących rów "R2" powinien mieć inny przebieg, tj. powinien przebiegać wzdłuż działek [...]. Ponadto zwróciły uwagę, iż poprowadzenie rowu "R3" w poprzek drogi mija się z celem, ponieważ przejeżdżające duże maszyny rolnicze zniszczą go w tym miejscu. Skarżące zakwestionowały także fakt pobrania przez biegłego próbek gruntu podczas oględzin w dniu 18 maja 202 Ir. Odwołanie zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu.

Decyzję Wójta Gminy Krościenko Wyżne z dnia 20 grudnia 2021r. zaskarżyła w całości również K. F. oraz Ł. F. Podniesiono następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie. To jest:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa poprzez ustalenie terminu wykonania prac bez uwzględnienia konieczności przeprowadzenia dwóch postępowań wodnoprawnych oraz wydanie decyzji, która jest niewykonalna w sposób trwały,

- art. 84 § 1 Kpa poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego nie posiadającego uprawnień do wykonania opinii hydrologicznych tylko hydrogeologicznych,

- art. 8 Kpa (tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli) poprzez postawienie tezy, że Państwo Ł. i K. F. ponoszą odpowiedzialność za zmianę stosunków wodnych, które wyrządziły szkodę i prowadzenie postępowania tylko w kierunku ustalenia ich odpowiedzialności,

- art. 10 Kpa (tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu) poprzez nie dopuszczenie zarzutów Ł. i K. F. do opinii biegłego,

- art. 107 § 1 pkt 5 Kpa poprzez brak prawidłowego rozstrzygnięcia przez co decyzja jest trwale niewykonalna,

- art. 107 § 3 Kpa poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji, która z przesłanek odpowiedzialności z art. 234 ust. 1 prawa wodnego zaistniała, a nadto na czym polega szkoda właściciela działki nr [...] i [...] oraz nie wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych, a rzekomą szkodą.

Ponadto skarżący zarzucili, iż zaskarżona decyzja narusza również przepisy prawa materialnego, to jest:

- art. 234 ust. 1 P.w., poprzez przyjęcie, że K. i Ł. F. budując dom jednorodzinny zgodnie z pozwoleniem na budowę spowodowali zmianę stosunków wodnych na działce nr [...] przez co wyrządzili szkodę na działce nr [...] przy nie ustaleniu na czym polegała ta zmiana stosunków wodnych,

- art. 234 ust. 3 P.w., poprzez przyjęcie, że K. i Ł. F. spowodowali zmiany stanu wody na swoim gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie i w wyniku tego nakazanie w drodze decyzji odtworzenie rowu nr 2 i dodatkowo wykonania rowu nr 3 w sytuacji, gdy przepis upoważnia tylko do nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom,

- art. 234 ust. 5 P.w., poprzez wydanie decyzji po upływie 5 lat od dnia w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt,

- art. 234 P.w. w związku z art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że Ł. i K. F., będący właścicielami nieruchomości, przy wykonywaniu swego prawa nie powstrzymali się od działań, które nie zakłócałyby korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych bez uwzględnienia że właściciel nieruchomości może dokonać na swoim gruncie zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i roztopowych, jeżeli nie powoduje to szkód na cudzym gruncie.

SKO w Krośnie opisaną wstępie decyzją z dnia 15 marca 2022r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Krościenko a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji, po pierwsze, narusza art. 234 ust. 3 p.w., ponieważ nie prowadzi do wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na działce nr [...]. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy opinii sporządzonej przez biegłego z zakresu gospodarki wodnej J. K. (s. 10), urządzeniem zapobiegającym szkodom jest rów "R3" wraz z rowem "R2", które odprowadzają wodę do przydrożnego rowu Natomiast wykonanie jedynie rowu "R3" nie zapobiegnie szkodom na gruncie, gdyż sam rów "R3" nie odprowadzi nadmiaru wody. Po drugie, skutki zaskarżonej decyzji, polegające na powstaniu urządzenia zapobiegającego szkodom na działce [...], uzależnione są w istocie od ziszczenia się warunku (zdarzenia przyszłego, niepewnego) jakim jest odtworzenie rowu "R2". Natomiast na K. i Ł. F. nie ciąży prawny obowiązek odtworzenia rowu "R2", a taki obowiązek może nałożyć na nich jedynie inny organ (tzn. Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie) w odrębnym postępowaniu. Te przeszkody prawne powodują, iż obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją na Państwo F. jest nieskuteczny, skoro odtworzenie rowu "R3" i jego połączenie z rowem "R2" uzależnione jest od wcześniejszego (niepewnego) odtworzenia rowu "R2", co do którego nie ma jeszcze rozstrzygnięcia prowadzonego w odrębnym postępowaniu i przed innym organem. Już tylko ta okoliczność powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem realizacja obowiązku określonego w sentencji decyzji (tj. wykonania samego rowu "R3") może nie doprowadzić do oczekiwanego rezultatu niniejszego postępowania, tj. zapobieżeniu szkodzie dokonanej wskutek zmiany stanu wody na gruncie.

Odnośnie rowu R2 Kolegium uznało, że jedt on urządzeniem wodnym w myśl art. 16 pkt 65 lit. a p.w. Z akt sprawy (tj. zeznań świadków L. S., k. 125, M. S., k. 105, jak również opinii biegłego J. K.) wynika, że na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką o nr [...] został wykonany w roku 1973 rów o głębokości ok. 25 cm i szerokości ok. 30 cm. Rów ten oznaczono w opinii jako rów "R2". Rów odprowadzał wody opadowe do przydrożnego rowu oznaczonego w opinii jako "R1 ". Okoliczność ta wskazuje, że rów "R2" służył kształtowaniu zasobów wodnych i stanowił urządzenie wodne. Rów został zasypany, co świadczy o jego nienależytym utrzymaniu. W takiej sytuacji organem właściwym do przywrócenia funkcji rowu "R2" jest Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zatem Wójt Gminy Krościenko Wyżne zasadnie uznał się za niewłaściwym w sprawie przywrócenia funkcji rowu "R2", o czym poinformował stronę pismem z dnia 20 grudnia 2021r. (k. 178).

Kolegium przyjęło, że doszło do naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...], co szkodliwie wpływa na działkę nr [...]. W sporządzonej opinii biegły z zakresu gospodarki wodnej J. K. wskazał, jako sposób zapobiegający szkodom na działce nr [...], nakazanie właścicielom działek o nr [...] i [...] wykonanie rowu biegnącego przez działki nr [...] i [...] przy granicy z działką o nr [...] (oznaczonego w opinii jako rów "R3") i połącznie go z rowem "R2". Jednak z uwagi, iż zaproponowane przez biegłego rozwiązanie wiąże się z odtworzeniem rowu "R2", co nie leży w kompetencjach Wójta Gminy Krościenko Wyżne, a nakazanie wykonania samego rowu ,R3" powoduje nieskuteczność takiego rozstrzygnięcia, to takie rozwiązanie nie mieści się w dyspozycji art. 234 ust. 3 p.w. W takiej sytuacji organ I instancji winien ustalić, czy istnieje możliwość wykonania innego urządzenia, które zapobiegnie szkodom na działce nr [...] lub czy istnieje możliwość przywrócenia stanu poprzedniego, czego organ nie uczynił. Kolegium wskazało, iż organ I instancji zignorował zalecenia Kolegium zawarte w decyzji z dnia 26 listopada 2020r., nr SKO.4171.28.1851.2020, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozważyć możliwość przywrócenia stanu poprzedniego, ponieważ obniżyć teren oraz przywrócić istniejące wcześniej odpływy można również na zabudowanych działkach.

Kolegium zwróciło uwagę na ustalenia biegłego J. K., zawarte w wykonanej przez niego opinii, dotyczące wpływu zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] na sąsiednie grunty. Biegły stwierdził, że wykonana budowa domu, podniesienie i ogrodzenie terenu na wzmiankowanych działkach zmieniły lokalne kierunki i natężenie spływu wód opadowych na tych działkach i po zachodniej ich stronie z korzyścią dla działek sąsiednich o nr [...] i [...] znajdujących się po wschodniej stronie, bez szkody dla tych działek. Na powyższych działkach obecnie został ograniczony dopływ wód opadowych od strony zachodniej i południowo-zachodniej w porównaniu do stanu pierwotnego (s.8). W aktach sprawy znajduje się również opinia sporządzona przez innego biegłego z zakresu gospodarki wodnej T. B., którego ustalenia są całkowicie odmienne. Biegły, w oparciu o analizę warunków w terenie stwierdził, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, tj. działce o nr [...], spowodowana nadsypaniem terenu na działkach o nr [...] oraz [...] i [...], na których wykonano budynki mieszkalne, jednorodzinne wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Działania te przyczyniły się do zmiany kierunku spływu wód opadowych oraz roztopowych na działkach o nr [...] i [...] w stronę działki o nr [...] (s. 15). Powstałych rozbieżności organ I instancji również nie wyjaśnił.

SKO wskazało również, że w dniu 1 sierpnia 2017r. zostało wszczęte postępowanie z wniosku A. S. Jego przedmiotem było naruszenie stosunków wodnych w obrębie nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek: [...], co spowodowało zalewanie wodami sąsiednich nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...] oraz [...]. Podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu, oprócz A. S. będącego właścicielem działek o nr [...], byli: E. P. i P. P. (współwłaściciele działek o nr [...] i [...]) oraz K. F. i Ł. F. (współwłaściciele działek o nr [...] i [...]). Stan faktyczny sprawy dotyczył naruszenia stosunków wodnych spowodowanego wybudowaniem domów jednorodzinnych na działkach o numerach [...] oraz podniesieniem gruntu na tych działkach. Sprawa zakończyła się wydaniem przez Wójta Gminy Krościenko Wyżne decyzji z dnia 27 grudnia 2017r., o sygn. WGOŚ.III.6331.1.2017, umarzającej postępowanie. Umorzenie postępowania nastąpiło po merytorycznym wyjaśnieniu sprawy. W toku postępowania ustalono, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, a przyczyną zastoju wody na działkach A. S. są warunki glebowe oraz odłogowanie gruntów. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 29 ust. 3 ustawy, z dnia 18 lipca 2001r., Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r., poz. 1121). Przepis ten stanowił, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja z dnia 27 grudnia 2017r., nr WGOŚ,III.6331.1.2017, jest ostateczna.

Niniejsza sprawa natomiast została wszczęta na wniosek A. S. pismem z dnia 8 października 2018r. Postępowanie w odniesieniu do ww. wnioskodawcy dotyczy naruszenia stosunków wodnych w obrębie następujących działek: [...], które szkodliwie wpływają na grunty wnioskodawcy (tj. działki o nr [...]). Porównanie obu spraw wskazuje, że pokrywają się one pod względem podmiotowym, przedmiotowym i prawnym. Jednak stwierdzenie przez organ I instancji, iż mamy do czynienia z tożsamością obu spraw jest zdaniem Kolegium przedwczesne. We wniosku z dnia 8 października 2018r. A. S. podał jako przyczyny naruszenia stosunków wodnych na gruncie podwyższenie działek sąsiednich (w tym zakresie stan faktyczny jest zbieżny z postępowaniem z 2017r.). Wyjaśnił również, że po wydaniu decyzji z dnia 27 grudnia 2017r. stan faktyczny uległ zmianie. Zatem Wójt Gminy Krościenko Wyżne winien wyjaśnić, z jakimi jeszcze zdarzeniami powstałymi po [...] grudnia 2017r. wnioskodawca wiąże naruszenie stosunków wodnych na gruncie oraz ustalić czy miały one miejsce i kiedy. Dopiero te ustalenia pozwolą na stwierdzenie czy stan faktyczny obu spraw jest niezmieniony, a w konsekwencji czy mamy do czynienia z tożsamością obu spraw.

Podsumowując Kolegium wskazało, że rozpatrując sprawę organ I instancji winien wyjaśnić:

1) czy wniosek Pana A. S. z dnia 8 października 2018r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych dotyczy wyłącznie podwyższenia terenu działek [...] i [...], czy również innych zdarzeń powodujących zdaniem wnioskodawcy naruszenie stosunków wodnych na gruncie (a jak tak to czy miały one miejsce i kiedy).

2) możliwość przywrócenia stanu poprzedniego na zabudowanych działkach,

3) rozbieżności w opiniach biegłych co do charakteru wpływu zmiany stosunków wodnych na działkach o nr [...] na sąsiednie grunty (to znaczy, czy wpływ ten jest szkodliwy, czy też nie).

P. P., reprezentowany przez adwokata M. J. wniósł sprzeciw od decyzji SKO w Krośnie z dnia 15 marca 2021r., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Sprzeciwiający się postawił zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu.

W uzasadnieniu Strona podniosła, że odnośnie kwestii tożsamości spraw dotyczących żądania A. S. okoliczności zostały w niniejszej sprawie w sposób pełny i szczegółowy wyjaśnione, wobec czego dalsze czynności prowadzone w zakresie ustalenia czy naruszenie stosunków wodnych dotyczy wyłącznie podwyższenia terenu działek [...] i [...], czy również innych zdarzeń powodujących zdaniem wnioskodawcy A. S. naruszenie stosunków wodnych na gruncie (a jeżeli tak to czy miały one miejsce i kiedy) — zmierzałyby wyłącznie do przedłużenia postępowania, które de facto zostało w sposób rzetelny i prawidłowy przeprowadzone przez organ I instancji. Wnioskodawca A. S. składał w niniejszej sprawie szczegółowe wyjaśnienia na piśmie w wykonaniu wezwania organu I instancji z dnia 4 lutego 2021 roku.

Odnosząc się to rozbieżności w opiniach powołanych w toku postępowania biegłych T. B. i J. K. Sprzeciwiający się podniósł, że poprzednio ustanowiony biegły T. B. zrezygnował z dalszego udziału w sprawie. Wydana przez niego opinia stała się nieprzydatna, gdyż niemożliwym było ustosunkowanie się przez biegłego do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stawianych w toku postępowania pytań organu I instancji oraz zarzutów wskazanych przez strony postępowania. Niezbędnym stało się powołanie nowego biegłego, J. K., który w sposób kompleksowy, profesjonalny i zgodny ze sztuką dokonał ponownej oceny stanu faktycznego w sprawie.

Opinia biegłego J. K. z dnia [...] sierpnia 2021 roku sporządzona została po całościowej analizie wszystkich zgromadzonych materiałów w przedmiotowej sprawie, wizji terenowej oraz wykonanych badań w terenie przez biegłego. Organ I instancji słusznie uznał, iż opinia została sporządzona w sposób rzetelny i kompleksowy, a nadto, że jest spójna, logiczna i jednoznaczna, a tym samym może stanowić podstawę ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Krośnie wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem wskazać, jakie niewyjaśnione przez organ I instancji okoliczności, mają istotne znaczenie w sprawie i z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji).

Ocena sądu kontrolującego kwestię zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 993/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r. sygn. I OSK 740/19 i przywołane tam orzecznictwo, jak też wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 392/19 - dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu Kolegium wydając decyzje kasatoryjną uczyniło to w ramach przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd podzielił zapatrywania Kolegium co do konieczności wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących wpływu zmiany stosunków wodnych na działach nr [...] i [...] na działki sąsiednie (nr [...]). Prawidłowo Kolegium wskazało, że w tym zakresie istnieją istotne rozbieżności pomiędzy opiniami biegłych. Z jednej strony biegły J. K. stwierdził, że na działkach nr [...] i [...] doszło do zmiany stosunków wodnych w wyniku nadsypania terenu, jednakże zmiana ta odbyła się z korzyścią dla gruntów sąsiednich. W opinii tej biegły w odniesieniu do działek nr [...] i [...] stwierdził, że teren został podniesiony odpowiednio o 70cm, 30 cm, i 10-20cm. Zmiana kierunku spływu wód opadowych nastąpiła ze zmianą dla gruntów sąsiednich, gdyż spływ w kierunku działek nr [...] i [...] został zablokowany. Z kolei biegły T. B. ocenił, że w wyniku nadsypania terenu wody opadowe nie mają możliwości spływać powierzchniowo w kierunku ul. [...] do rowu przydrożnego przebiegającego wzdłuż tej ulicy. W efekcie nastąpiło blokada odpływu ww. wód i powoduje to brak możliwości prowadzenia upraw na działce A. S. Wbrew twierdzeniom zawartym w sprzeciwie, rezygnacja biegłego T. B. w toku postępowania nie pozbawia waloru dowodowego sporządzonej przez niego opinii Podlega ona swobodnej ocenie dowodowej na równi z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Zestawienie ww. twierdzeń zawartych w opiniach biegłych powoduje, że mamy do czynienia z istotnymi wątpliwościami co do szkodliwości wpływu zmian stosunków wodnych na działkach należących do P. P. Są to wątpliwości, które dotyczą samego faktu zaistnienia przesłanek określonych w art. 234 ust. 3 p.w. Tego rodzaju istotne braki dostrzeżone w materialne dowodowym przez Kolegium nie były możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Organ nie mógł bowiem we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w tak kluczowej kwestii jaką jest wyjaśnienie rozbieżności w opiniach biegłych (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020r., sygn. II OSK 2983/20).

Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo dostrzegło braki w ustaleniach faktycznych i materiale dowodowym, które dotyczyły wyjaśnienia tożsamości sprawy w zakresie dotyczącym zmiany stanu wody na gruntach należących do P. i E. P. ora Państwa F. oraz wpływu i szkodliwości tych zmian na grunty A. S.

Sąd podzielił również stanowisko Kolegium odnośnie konieczność zbadania, czy pomiędzy sprawą wszczętą na wniosek A. S. z dnia [...] października 2018r. a sprawa zakończoną decyzją Wójta Gminy Krościenko z dnia 27 grudnia 2017r. rzeczywiście zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Ostateczna decyzja z dnia 27 grudnia 2017r, dotyczyła zmiany stanu wody na gruntach stanowiących własność A. S. (tj. na działkach nr [...]) z powodu działań prowadzonych na działkach E. i P. P. oraz K. i Ł. F. Kolegium zwróciło prawidłowo uwagę, że we wniosku z dnia 8 października 2018r. A. S. wskazał, że po wydaniu decyzji z dnia 27 października 2017r stan faktyczny uległ zmianie. Zasadnie więc organ odwoławczy nakazał ustalić, z jakimi zdarzeniami, powstałymi po dniu 27 grudnia 2017r. wnioskodawca wiąże naruszenie stosunków wodnych na gruncie oraz kiedy one miały miejsce. Zalecenie to jest zasadne również w świetle wskazań zawartych już w decyzji Kolegium z dnia 26 listopada 2020r., w której organ odwoławczy zwracał uwagę na oświadczenia stron postępowania, z których wynikało, że stan na działkach Państwa P. ulega nadal modyfikacji w wyniku podsypania ziemi i postawienia ogrodzenia. W tej sytuacji zasadnie Kolegium oceniło ustalenia organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania w zakresie naruszenia stosunków wodnych na działkach A. S. – jako przedwczesne. Brak rozstrzygających ustaleń co do obszaru na którym doszło do naruszenia stosunków wodnych w związku z działaniami na gruntach sąsiednich przesądza o konieczności ponownego rozpatrzenia postępowania przed organem I instancji. Organ I instancji umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe w części dotyczącej oddziaływania na działki A. S. nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Z tego powodu Kolegium nie było uprawnione aby w ramach art. 136 k.p.a. uzupełniać ustalenia co do zmiany okoliczności faktycznych zaistniałych po dniu [...] grudnia 2017r. Ewentualne rozstrzygnięcie co do meritum w odniesieniu do A. S. misi bowiem zapaść na poziomie dwóch instancji. W tym zakresie należało uznać sprawę za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Kolegium prawidłowo również uznało, że obowiązek nałożony na Państwa F. względem działki nr [...] nie może zostać uznany za prawidłowy, gdyż nie gwarantuje zapobiegania szkodom na działce nr [...]. Jak wynika bowiem z opinii biegłego J. K., wykonanie rowu R3 ściśle powiązanie jest z odtworzeniem rowu R2, które wspólnie miałyby stanowić system odprowadzania wody gromadzonej na działce nr [...]. Wójt Gminy Krościenko nakazał wykonanie rowu R3 a następnie połączenie go z odtworzonym rowem R2. Jednakże obowiązek odtworzenia rowu R2 nie został na właścicieli działek nr [...] i [...] nałożony. To powoduje, że nałożenie obowiązku połączenia rowu R3 z rowem R2 byłoby niemożliwe do wyegzekwowania.

Jak ustalono w trakcie postępowania rów określany mianem R2 istniał pomiędzy ww. działkami od 1973r. W trakcie budowy domu na działkach nr [...] i [...] został zasypany. Jak wskazano w opinii biegłego J. K., zasypanie ww. rowu w połączeniu z podniesieniem poziomu terenu na działkach nr [...] i [...] spowodowało szkodę na działkach sąsiednich ([...])

W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że spowodowana przez właściciela działki zmiana stanu wody na gruncie, dająca organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakich mowa w art. 243 ust. 3 tej ustawy jest takim działaniem właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływały wody opadowe z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 265/13, CBOSA). Jest to więc każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (tj. zwiększenie bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt.

Niezależnie od rozważań Kolegium na temat właściwości organów Wód Polskich w sprawie utrzymywania urządzeń wodnych w ramach art. 191 p.w. należy wskazać, że tak jak i czynność zasypania rowu jest przedmiotem oceny organów w ramach postępowania o naruszenie stosunków wodnych, tak i nakazanie odtworzenia zasypanego rowu mieści się w zakresie przedmiotowym nakazów, jakie organ może skierować do pomiotu, który dopuścił się zmiany stanu wody na gruncie.

Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 234 ust. 2 p.w. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W przepisie art. 234 ust. 3 p.w. wprost mowa jest o nakazaniu wybudowania urządzeń zapobiegających szkodom, do których należy zaliczyć również urządzenia wodne, takie jak rowy, jak również przywrócenia stanu poprzedniego.

Trafnie Kolegium wskazuje, że nałożony przez organ I instancji nakaz nie można uznać za skuteczny. Dotyczy on wykonania rowu R3, który dopiero po połączniu z rowem R2 ma pełnić funkcję w postaci odprowadzania wód powierzchniowych. Jednakże obowiązek odtworzenia rowu R2 na właściciel działek nr [...] i [...] nie został nałożony. Organ I instancji nałożył więc na właścicieli działek nr [...] i [...] obowiązek, który stanowi jedynie fragment zaproponowanego przez biegłego rozwiązania, które miałoby eliminować szkodliwe oddziaływanie powstałej zmiany stanu wody na gruncie. W tej sytuacji kluczowego znaczenia nabiera takie określenie obowiązku w ramach art. 235 ust 3 p.w., które rzeczywiście zapobiegnie szkodliwemu oddziaływaniu zmian stanu wody na gruncie i kierunku spływu wód na grunty sąsiednie.

Za prawidłowe Sąd uznał zalecenie Kolegium aby zbadać, czy istnieje możliwość przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach. W tym zakresie należy przyznać szczególną wagę ustaleniom dotyczącym przywrócenia istniejących wcześniej odpływów na zabudowanych działkach. Niewątpliwie ustalenia w tym zakresie winny być dokonane za pomocą dowodu z opinii biegłego. Na konieczność dokonania ustaleń dotyczących przywrócenia stanu poprzedniego Kolegium zwracało uwagę już w decyzji kasatoryjnej z dnia 26 listopada 2020r. Mimo wiążących organ I instancji zaleceń, Wójt nie dokonał ustaleń w tym zakresie.

Przedstawione w zaskarżonej decyzji powody, dla których uchylono decyzję organu I instancji a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania wskazują, że zakres spraw, jakie należy wyjaśnić jest na tyle istotny, że ma on decydujący wpływ a treść ostatecznego rozstrzygnięcia. Z uwagi na zakres koniecznych do wyjaśnienia kwestii, niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie budzi również wątpliwości, że organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie merytorycznie zakończyć sprawy.

Z tych przyczyn Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.