Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 576/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 440 zł ( słownie: czterysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 156 § 1 pkt 2 w związku art. 158 k.p.a., orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu na wniosek Z.K. [...]" sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej z garażami wbudowanymi wraz z infrastrukturą na działce nr 1 i 2 w miejscowości L .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono przebieg postępowania, oraz wskazano, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rażące naruszenie prawa polegało na tym, że decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia analizy architektoniczno - urbanistycznej (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury), pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym nie było dopuszczalne przedkładanie jakiegokolwiek projektu decyzji o warunkach zabudowy, skoro nie znajdował on oparcia w przeprowadzonej analizie, a w rezultacie nie wiadomo, na jakiej podstawie ustalono poszczególne parametry.

Ponadto wskazano, że nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy teren nie posiada dostępu do drogi publicznej, na co wskazuje treść badanej decyzji, w której odstąpiono od wyznaczania linii zabudowy z uwagi na to, że nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do kwestii braku wyłączenia z produkcji rolnej nieruchomości inwestycyjnej Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas MII, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W badanej decyzji obszar gruntów ornych klasy III wynosi 0,46 ha, lecz Kolegium wskazało, iż decyzja Wójta Gminy M. z tej samej daty oznaczona jako [...] dotyczy warunków zabudowy dla tego samego inwestora i opiewa na 0,42 ha. Zdaniem Kolegium w orzecznictwie brak jest jednoznacznej odpowiedzi czy jeśli suma obszarów nieruchomości z różnych (w przedmiotowej sprawie dwu) decyzji wydanych dla tego samego wnioskodawcy daje obszar, dla którego wymagana jest zgoda na wyłączenie, której nie uzyskano, stanowi o naruszeniu przepisów prawa, choć wydaje się, że zaistniała sytuacja zmierza do ich obejścia. Ponieważ jednak istnieją spory co do rozumienia przytoczonego wyżej przepisu (wyrok WSA w Lublinie z 11 lutego 2009 r., sygn. II SA/Lu 738/08, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. II OSK 129/08) Kolegium wyraziło pogląd, iż przyjęte przez organ l instancji rozstrzygnięcie w zakresie rezygnacji z wyłączenia działek inwestycyjnych z produkcji rolnej budzi poważne wątpliwości.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy wystąpili: Spółka z o.o. "[...]" reprezentowana przez Z.K. - Prezesa Zarządu i pełnomocnika E.S. , a także Prokurator Okręgowy w K.

Spółka "[...]" zarzuciła, że kwestionowana decyzja podjęta została bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji bez podania dowodów, na podstawie których orzekający w sprawie organ uznał określone fakty za udowodnione. Zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż decyzja Wójta Gminy M. o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji została podjęta bez sporządzenia analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz przy braku dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie wnioskodawca podał, że odpowiednia analiza została przeprowadzona, co jednoznacznie wynika z treści decyzji Wójta Gminy M. , w szczególności z wyników analizy dołączonych do decyzji oraz z załącznika graficznego. Nadto, jak wynika adnotacji na stronie tytułowej decyzji, materiały te znajdują się w aktach sprawy organu, który ją wydał, a taka forma i procedura sporządzania decyzji obowiązywała we wszystkich organach wydających decyzje o warunkach zabudowy w okresie, w którym była podjęta przedmiotowa decyzja i nie była kwestionowana przez organ II instancji. Wnioskodawca zaznaczył również, że błędnym jest twierdzenie o braku dostępu do drogi publicznej, gdyż teren inwestycji posiada dostęp do drogi gminnej nr [...] poprzez działkę nr [...] , stanowiącą własność inwestora.

Prokurator Okręgowy w K. podniósł natomiast, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie decyzji, co do której stwierdzono nieważność, w szczególności poprzez błędne podanie numeru tej decyzji oraz numerów działek, których dotyczy inwestycja. W związku z tym, wbrew zawartemu w decyzji rozstrzygnięciu, kwestionowana decyzji unieważnia w istocie inne rozstrzygnięcie niż wskazane w sentencji i dlatego powyższą wadę należy uznać za istotną, do której nie ma zastosowania art. 113 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z § 3 i następnymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu, utrzymało w mocy własną decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II SA/Kr 1561/09 oddalił skargę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością L. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Uzasadniając wyrok Sąd stwierdził, że w aktach postępowania zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy M. decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej z garażami wbudowanymi wraz z infrastrukturą na działce nr [...] i [...] w miejscowości L. brak analizy architektoniczno - urbanistycznej. Brak też w aktach administracyjnych jakichkolwiek innych danych, które mogłyby - choćby nie ujęte w formę "analizy", o której mowa w § 3 rozporządzenia, stanowić źródło informacji o sposobie zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do działek nr [...] i [...] , mogącej stanowić punkt odniesienia dla ustalenia parametrów przyszłej zabudowy i pozostałych jej warunków. Wada powyższa stanowiła w ocenie sądu rażące naruszenie przepisów postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającego stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w daje sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Analizując dalej prawidłowość zaskarżonej decyzji stwierdzono, że warunki zabudowy zawarte w załączniku nr 1 do decyzji Wójta Gminy M. ustalone zostały w sposób całkowicie sprzeczny z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Dokument ten (załącznik nr 1) nie zawiera - wbrew tytułowi-żadnych wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej. Zatem wszystkie parametry przyszłej zabudowy, zawarte w pkt 11.1. b), c), d) i e) ustalone zostały w sposób dowolny i bez nawiązania do istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich. W zakresie linii zabudowy, w pkt 11.1.a) zawarto sprzeczne stwierdzenia: "nie wyznacza się linii zabudowy, działka nie przylega do drogi publicznej" i: "linię zabudowy wyznaczono zgodnie z par. 4 ust. 4 rozporządzenia". Punkt ten odwołuje się do linii zabudowy wg załącznika nr 2, gdy tymczasem załącznik ten zawiera jedynie zaznaczony "zakres inwestycji". Wskazać należy, że § 4 rozporządzenia nie przewiduje w żadnej sytuacji możliwości odstąpienia od wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. W pkt 11.1. lit. e) - "geometria dachu" - dopuszcza się dachy płaskie nad garażami, gdy tymczasem warunki zabudowy ustalone zostały dla zabudowy szeregowej z garażami wbudowanymi, a nie wolnostojącymi bądź dobudowanymi. Lit. f) pkt 11.1. zawiera całkowicie niezrozumiale i nie mające żadnego oparcia w przepisach stwierdzenie, że "projektowane obiekty należy dopasować do zapisów mpzp terenów sąsiednich". Żaden z załączników graficznych nie zawiera linii wyznaczającej obszar analizowany, co stanowi kolejny argument na rzecz uznania, że analiza nie została w sprawie przeprowadzona. Na mapie stanowiącej "Załącznik nr 1" zakres inwestycji obejmuje obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. , co stoi w rażącej sprzeczności z art. 59 ust. 1 ustawy o pzp, oraz z ustaleniem decyzji, że teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym. Żaden z warunków zabudowy określony w załączniku tekstowym nr 1 nie odpowiada treści poszczególnych przepisów rozporządzenia, ponieważ nie zawiera danych obrazujących istniejący stan, który winien stanowić podstawę wyznaczenia parametrów nowej zabudowy - nie zawiera - jak już wskazano wyżej żadnych danych mogących być uznane za wyniki przeprowadzonej wyników analizy. Powyższe wady stanowią rażące naruszenie przepisów § 3 ust. 1 i 2, § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia. Nadto znajdujące się w aktach załączniki do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie odpowiadają treści § 9 rozporządzenia i stoją w rażącej z nim sprzeczności.

W konsekwencji całkowicie bezpodstawne było uznanie przez organ, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o pzp. Nie zawiera takich ustaleń również uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto, we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazano, że wnioskodawca chce realizować inwestycję w postaci dwunastu budynków w zabudowie szeregowej, natomiast w decyzji ustalono warunki zabudowy również dla zabudowy bliźniaczej. Skoro w aktach sprawy brak wzmianki o modyfikacji wniosku, należy uznać, że zostały ustalone warunki zabudowy dla inwestycji częściowo innej, niż opisana we wniosku. Stwierdzenie to dotyczy również ustalenia warunków dla budynków z wbudowanymi garażami, ponieważ we wniosku o ustalenie warunków zabudowy brak jakiejkolwiek wzmianki, iż inwestor zamierza realizować budynki z wbudowanymi, czy też jakimikolwiek innymi garażami. Powyższe jest sprzeczne z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o pzp, stosownie do którego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać (m.in.) charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia gabarytów projektowanych obiektów budowlanych.

Wniosek wszczynający postępowanie został podpisany przez A.S. , który na mocy pełnomocnictwa z dnia 4 maja 2005 r. (w aktach adm.) działał w imieniu Z.K. jako osoby fizycznej. W tej dacie nie istniała jeszcze Spółka z o.o "[...]" (k. [...], akt adm.). Natomiast brak w aktach umocowania do działania w imieniu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[...] , którą wymienia się w sentencji decyzji jako podmiot, dla którego zostały ustalone warunki zabudowy. Z treści wniosku wynika nadto, że A.S. nie został wskazany jako w sprawie jako pełnomocnik - skoro wypełniona rubryka "- pełnomocnik" została skreślona. Zatem warunki zabudowy zostały ustalone dla podmiotu, który nie wystąpił z wnioskiem, co jest rażącym naruszeniem art. 52 ust. 1 ustawy o pzp.

Niejasna jest również kwestia dostępu terenu przyszłej inwestycji do drogi publicznej. Z treści wniosku wynika, że teren posiada taki dostęp z tytułu bliżej nieokreślonej służebności, natomiast z treści decyzji wynika, że dostęp do terenu inwestycji zapewni droga gminna poprzez istniejący zjazd przez działkę nr [...] będącą własnością inwestora.

Powyższe naruszenie prawa stanowią naruszenia rażące, dlatego sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za trafne. Zdaniem sądu treść decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...].05.2006 r., nr [...] jak i postępowanie poprzedzające jej wydanie są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia regulacji wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też z punktu widzenia skutków społeczno-ekonomicznych, jakie pociągają za sobą powyższe rażące naruszenia. Niweczą one bowiem cel tych przepisów, jak i podstawowe zasady, na których ustawodawca oparł możliwość ustalania warunków zabudowy w sytuacjach braku planu miejscowego, tj. zasadę ładu przestrzennego i zasadę dobrego sąsiedztwa. Dlatego nie można się zgodzić z zarzutami skargi, jakoby Kolegium naruszyło art. 7, 77 i 80 k.p.a. również z tej przyczyny, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji lub co do jej wydania z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sprawy. Zarzut skargi dotyczący naruszenia przez SKO art. 77 i 80 k.p.a. jest więc bezprzedmiotowy, skoro organ w postępowaniu "nieważnościowym" nie prowadzi postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy w znaczeniu, o jakim mowa w przepisach Rozdziału 4 k.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., sprowadzający się do gołosłownego twierdzenia o załatwieniu przez SKO sprawy w sposób nie uwzględniający interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy braku stwierdzenia wad zaskarżonej decyzji w tym zakresie przez sąd, obowiązany do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach określonych przepisem art. 134 p.p.s.a. również musiał skutkować brakiem jego uwzględnienia. Przedstawiona wyżej treść i znaczenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktu wykonawczego do tej ustawy, oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje, że nie jest zasadnym również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odniesiono się także do kwestii związanych z treścią regulacji art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3.02.1955 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stwierdzono, że niewątpliwie podział działek na działki odpowiadające powierzchniom poniżej 0,5 ha, o klasie R IIla dokonany został w celu obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednak organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy był związany treścią wniosku, który dotyczył już nowopowstałych działek nr [...] ,[...] , nie przekraczających w dacie uzgodnienia i w dacie wydawania decyzji obszaru 0,5 ha. Okoliczności te nie mogły mieć zatem wpływu na ocenę, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została z naruszeniem prawa.

Ostatecznie stwierdzono, że wady dostrzeżone przez Kolegium, jak i pozostałe, rażące naruszenia prawa pozwalały na uznanie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana została z rażącym przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 59 ust. 1, oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki z o.o. [...] w upadłości likwidacyjnej w L. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1638/10 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Sąd II instancji stwierdził, że zgodnie z treścią § 9 wyniki przeprowadzonej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymienia wśród załączników analizę architektoniczno – urbanistyczną (załącznik nr 1a), jednakże brak jest tego dokumentu w aktach sprawy. Z drugiej jednak strony w treści innego załącznika do ww. decyzji zatytułowanego "Warunki zabudowy oraz wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej" (załącznik nr 1) znajdują się wyraźne nawiązania do przeprowadzonej analizy. Powyższe nie pozwala zatem dokonać jednoznacznej oceny, jak zrobił to Sąd pierwszej instancji, iż taka analiza nie została w ogóle sporządzona. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ skoncentrował się na samym formalnym braku analizy i uznał ten brak za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Jak stwierdził Naczelny Sad administracyjny, nie ulega wątpliwości, iż analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, iż analiza taka nie została w ogóle przeprowadzona.

Nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa.

Jeżeli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. W załączniku nr 1 do kwestionowanej decyzji zawarto ustalenie, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich.

Dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy tym ustaleniem decyzji, a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust.1 w/w ustawy daje podstawę do uznania, iż rażąco naruszono ten przepis.

Stwierdzono dalej, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organu administracji, nie poddając ich stosownej ocenie, również w zakresie wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 2 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, czy teren ma dostęp do drogi publicznej. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] stanowiącą własność inwestora. Jak stanowi art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tym samym, skoro teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...]

stanowiąca własność inwestora, spełniony został wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można zatem podzielić stanowiska zarówno organu administracji, jak i Sądu pierwszej instancji, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Okoliczność, że z treści wniosku wynika, iż teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej z tytułu służebności przejazdu, natomiast z treści decyzji wynika, że dojazd jest zapewniony przez działkę [...] , będącą własnością inwestora nie przesądza jeszcze o rażącym naruszeniu prawa, bowiem w istocie dostęp do drogi publicznej przez działkę [...] stanowiąca własność inwestora jest zapewniony.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż podnoszone zarówno przez organ administracji jak i Sąd pierwszej instancji, jako główne przyczyny stwierdzenia nieważności, zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wymienionego rozporządzenia bezspornie mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie, lecz nie przyjęcia "rażącego naruszenia prawa" i stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem ani organ administracji ani Sąd pierwszej instancji nie wykazali, że skutkiem tych naruszeń będzie zaistnienie sytuacji społeczno-gospodarczej niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej co do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), bowiem wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczące interpretacji przytoczonego przepisu uznać należy za błędne. Zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi bowiem sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych) wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. To, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu ale jedynie w zakresie oceny legalności działania inwestora i przesłanek orzeczenia rozbiórki. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. uznać należy za chybiony.

W ponownym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]lutego 2012 r., nr [..]. ] uchyliło decyzję własną z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w całości i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...].

Uzasadniając tę decyzję Kolegium powołało się na art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Powyższe oznacza, że organ administracji publicznej orzekając ponownie w tej samej sprawie nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż jest nimi związany. Kolegium jest więc związane ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej zakończonej wyżej określonym ostatecznym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji powyższego Kolegium za NSA przyjęło, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. , bowiem wady tej decyzji szczegółowo wskazane w decyzji SKO w K. z dnia [...] maja 2009 r., [...] mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie, ale nie do przyjęcia "rażącego naruszenia prawa".

Na tle rozpoznawanej sprawy wskazano, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...].05.2006 r. nr [...] miało na celu ustalenie, czy decyzja ta dotknięta była jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.

Kolegium w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przytoczyło brzmienie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. i w tym kontekście wskazało, że zaskarżona decyzja - w jego ocenie - jest istotnie dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w tym przepisie, polegającą na tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażąco naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem brak było kluczowego elementu postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy spełnione są wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające w rezultacie ustalenie warunków zabudowy tj. analizy urbanistyczno - architektonicznej.

W tym zakresie mając na względzie wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1638/10 wskazano, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, iż analiza urbanistyczna nie została w ogóle przeprowadzona, bowiem treści załączników do decyzji nawiązują do przeprowadzonej analizy. Jak zauważa także Kolegium na decyzji i załącznikach widnieje pieczęć architekta. W tym sensie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa i jak podkreślił NSA, nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy także stwierdzić, iż NSA wskazał również w wyroku, iż nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie w odróżnieniu od trybu zwykłego. Konsekwencją tego są ustalenia dokonane przez Kolegium na podstawie akt sprawy i przyjęcie za wskazaniem decyzji ustalającej wz (zał. nr 1), iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, a wobec tego nie jest uprawnione twierdzenie decyzji uprzednio zapadłej w sprawie o rażącym naruszeniu prawa. Nadto Kolegium w konsekwencji nie może przyjąć, iż uchybienia decyzji Wójta Gminy M. powodują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności bowiem nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu, co jak podaje NSA mogłoby dopiero stanowić podstawę do eliminacji decyzji w trybie nieważności. Co więcej za NSA należy przyjąć, iż wbrew uprzednim twierdzeniom SKO w K. i Sądu I Instancji teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, co wyklucza stwierdzenie nieważności w oparciu o odmienne uprzednio przyjęcie tej kwestii przez Kolegium. Powyższe stanowi jednocześnie odpowiedź na zarzuty sformułowane przez Inwestora we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez Prokuratora Okręgowego K. zarzutu dotyczącego błędnego oznaczenia badanej decyzji Wójta Gminy M. , należy zaznaczyć, iż Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...].06.2009 r. nr [...]dokonało sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w swej decyzji z dnia [...].05.2009 r., także oznaczonej nr[...]. Mając na uwadze całokształt materiału zgromadzonego w aktach sprawy, nie budzi zatem aktualnie wątpliwości, iż przedmiotem rozpoznania Kolegium Odwoławczego była kwestia prawidłowości decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...].05.2006 r. nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] w L. a nie decyzji tego organu nr [...].

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2012 r. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Stowarzyszenie [...] w L. , domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: "rozporządzeniem") - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z [...].05.2006 r. nr [...] (zwanej dalej: "decyzją WZ"), pomimo, że decyzja stanowiąca przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pominięciu warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: "up.z.p.") określającego zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa poprzez nie określenie linii zabudowy. Rażące naruszenie prawa polegało również na niezastosowaniu § 4 rozporządzenia, zgodnie z którym organ administracji publicznej ma obowiązek wyznaczenia linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dopuszczenie innego sposobu wyznaczenia linii zabudowy nie oznacza możliwości odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Tymczasem organ administracji publicznej powołał się w decyzji WZ na § 4 ust. 4 rozporządzenia, a Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji WZ nie uznało powyższej wady (nie wyznaczenia linii zabudowy) za rażące naruszenie prawa.

Skarżący podkreślił, że z wyroku NSA z 18.11.2011 r., II OSK 1638/10 wynika, że przedmiotem rozpoznania przez NSA nie była wada decyzji WZ polegająca na odstąpieniu przez organ administracji publicznej od wyznaczenia linii zabudowy, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, lecz brak analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Zdaniem skarżącego odstąpienie przez organ administracji publicznej w decyzji WZ od wyznaczenia linii zabudowy powoduje, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, które to ustalenie organ wydający decyzję WZ zawarł w załączniku do niej. Zachodzi sprzeczność pomiędzy tym ustaleniem decyzji a zasadą dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ organ wydając decyzję WZ i nie wyznaczając linii zabudowy nie ustalił, czy projektowana zabudowa stanowi kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Rażącym naruszeniem prawa polegającym na ustaleniu warunków zabudowy niezgodnie z przesłanką określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest, zdaniem skarżącego, również bezpodstawny wymóg, że "projektowane obiekty należy dopasować do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów sąsiednich" (pkt H. 1 lit. f załącznika nr 1 do decyzji WZ). Organ administracji publicznej zastosował, zatem pozaustawowe kryteria ustalania warunków zabudowy, co zdaniem skarżącego stanowi rażące naruszenie prawa.

Zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 29 i 30 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji WZ, pomimo, że decyzja stanowiąca przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wydaniu jej na rzecz podmiotu, który nie istniał zarówno w czasie złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak również w dacie wydania decyzji WZ tj. na rzecz spółki "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w L. . Z odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego spółki "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. - obecnie w upadłości likwidacyjnej, nr [.,..] wynika, że spółka ta została zarejestrowana dopiero w dniu 4 lipca 2006 r., natomiast decyzja WZ stanowiąca przedmiot postępowania zakończonego skarżoną decyzją została wydana w dniu 29 maja 2006 r. Zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. stosowanym w postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek. Zgodnie natomiast z art. 29 k.p.a. stronami mogą być m.in. osoby prawne, przy czym zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nabywa osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, co wynika z art. 12 Kodeksu spółek handlowych. Tymczasem wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożył Z.K. jako osoba fizyczna reprezentowany przez A.S. na podstawie pełnomocnictwa z dnia 4 maja 2005 r. Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności pomimo rażącego naruszenia wskazanych przepisów w wyniku, którego powstała sytuacja niedopuszczania z punktu widzenia praworządności tj. określenie praw i obowiązków podmiotu, który jeszcze nie powstał naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

W dalszej kolejności zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Kolegium. Zdaniem skarżącego organ administracji wydając skarżoną decyzję błędnie zastosował art. 153 p.p.s.a..

NSA w wyroku z 18.11.2011 r., II OSK 1638/10 w przedmiotowej sprawie wskazał, że "nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie, tak jakby miało nastąpić wydanie decyzji w tzw. trybie zwykłym". Jednakże z drugiej strony NSA w przedmiotowym wyroku zwrócił uwagę, że w załączniku do decyzji WZ zawarto ustalenie, iż "planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich (...) dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy tym ustaleniem decyzji a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust. 1 ww. ustawy daje podstawę do uznania, iż rażąco naruszono prawo". Kolegium ponownie rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji WZ jedynie przyjęło za wskazaniem decyzji WZ (zał. nr 1), iż "planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich" w istocie wyraziło ocenę, która nie ma ani jakichkolwiek podstaw ani związku z jakimkolwiek zapisem decyzji, a do tego narusza zasady logiki formalnej. Nie sposób bowiem przyjąć, iż możliwe jest badanie zgodności z rozporządzeniem według formuły, jeżeli decyzja stwierdza, ze jest zgodna z rozporządzeniem, to Kolegium musi stwierdzić że jest zgodna. Zdaniem skarżącego powyższego ustalenia Kolegium nie dokonało na podstawie akt ani na podstawie własnej analizy decyzji, a zadowoliło się tylko tym, że sama decyzja stwierdza zgodność z wymaganiami ustawowymi, więc pewnie decyzja musi być zgodna z wymaganiami.

Wskazania NSA nie oznaczały wyłączenia zastosowania ogólnych przepisów k.p.a. tj. art. 7 i 77, lecz miały na celu ograniczenie postępowania dowodowego do kwestii nieważności decyzji WZ bez badania kwestii warunków zabudowy w konkretnych okolicznościach, a więc rolą organu administracji publicznej miało być, zdaniem skarżącego ustalenie czy decyzja WZ rażąco narusza prawo a nie powielanie postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie zakończonej decyzją WZ.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie, że Kolegium musi przyjąć, iż spełnione są wymagania w zakresie kontynuacji jest kompletnie bezpodstawne i w istocie zaprzecza istocie postępowania administracyjnego. Jest bowiem rzeczą dla każdego oczywistą, iż największą wadą decyzji WZ jest ustalenie warunków zabudowy, które nie nawiązują do obszaru analizowanego i nie są kontynuacją tych parametrów. Na taki rodzaj wady wskazuje NSA na s. 14 uzasadnienia wyroku, gdzie stwierdza, iż wadą kwalifikowaną jest brak spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa. W takim też zakresie Kolegium winno prowadzić swoje postępowanie wyjaśniające.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 20 czerwca 2012 r. uczestnik postępowania - syndyk masy upadłości [...][ sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w L. wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko uczestnik podzielił ocenę zarzutów skargi dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2012 poz 270), zwaną dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy zatem ustalić zakres związania Sądu przy rozstrzyganiu sprawy. Skarga kasacyjna od wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2010r. w zakresie dotyczącym naruszenia prawa materialnego obejmowała – najogólniej mówiąc – dwie kwestie : naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 2 poprzez brak analizy architektoniczno – urbanistycznej oraz brak dostępu do drogi publicznej. W tych też dwóch kwestiach po myśli art. 183 ppsa wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny bezspornie przesądził, że kwestie związane z dostępem inwestycji objętej zaskarżoną decyzją do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie stanowią rażącego naruszenia prawa a tym samym nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Natomiast w zakresie powodu stwierdzenia nieważności decyzji jakim był brak analizy architektoniczno – urbanistycznej, czyli naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, NSA stwierdził, że "brak analizy sam w sobie nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa - naruszenie takie istniałoby dopiero gdyby istniała oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa" oraz "jeżeli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (...). W załączniku nr 1 do kwestionowanej decyzji zawarto ustalenie, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. Dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy tym ustaleniem decyzji, a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust.1 w/w ustawy daje podstawę do uznania, iż rażąco naruszono ten przepis."

Opierając się na tych właśnie fragmentach uzasadnienia wyroku NSA w wyroku z 18.11.2011 r., II OSK 1638/10, Skarżący zarzucił, że Kolegium ponownie rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji WZ bez własnych rozważań i ustaleń powieliło ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, że: "planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich", co prowadzi do naruszenia zasad logiki. Badanie zgodności decyzji z prawem nie może się bowiem odbywać według zasady: skoro decyzja stwierdza, że jest zgodna z prawem, to znaczy że jest zgodna, podczas gdy w zakresie wskazanym przez NSA Kolegium winno prowadzić swoje postępowanie wyjaśniające.

Gdyby uzasadnienie wyroku NSA zawierało wyłącznie cytowane wyżej wskazania, wówczas twierdzenia Skarżącego byłyby usprawiedliwione. Niemniej jednak NSA stwierdził także, iż podnoszone przyczyny stwierdzenia nieważności tj. zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wymienionego rozporządzenia bezspornie mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie, lecz nie przyjęcia "rażącego naruszenia prawa" i stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem ani organ administracji ani Sąd pierwszej instancji nie wykazali, że skutkiem tych naruszeń będzie zaistnienie sytuacji społeczno-gospodarczej niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Należy zatem przyjąć, że również kwestia naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została również przesądzona w ten sposób, że naruszenie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa a tym samym nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Skoro zatem przesądzone zostało, że brak analizy architektoniczno – urbanistycznej z wszystkimi tego konsekwencjami nie stanowi rażącego naruszenia prawa, to tym bardziej nie może być nim wskazanie, które znalazło się w decyzji, że "projektowane obiekty należy dopasować do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów sąsiednich", choć wprowadza pozaustawowe kryteria ustalania warunków zabudowy. Podobnie brak ustalenia w decyzji "linii zabudowy" nie może stanowić takiej podstawy. Obowiązująca linia zabudowy jak i pozostałe parametry planowanej zabudowy ustalane są w oparciu o analizę architektoniczno – urbanistyczną. W przypadku jej braku, zasadniczo nie jest możliwa kontrola prawidłowości ustaleń decyzji, gdyż są one najczęściej wynikiem "średniej z obszaru analizowanego" a jeśli ustalenia odbiegają od "średniej" to uzasadnienie odstępstwa musi wynikać właśnie z treści analizy. Innymi słowy w niniejszej sprawie nie jest możliwe stwierdzenie czy naruszono zasadę "dobrego sąsiedztwa" czyli kontynuację cech i funkcji zabudowy sąsiedniej, skoro bez analizy urbanistycznej i bez możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego niepodobna stwierdzić jakie jest to sąsiedztwo.

Wobec wskazań NSA, którymi Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany, tym bardziej nie jest możliwe stwierdzenie, że brak wyznaczenia linii zabudowy (wynikającej z analizy), powoduje, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co prowadzi do jej nieważności.

Niemniej jednak Kolegium w swej decyzji nie uczyniło przedmiotem rozważań kwestii która nie była przedmiotem skargi kasacyjnej a tym samym nie była rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. podstawy nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 KPA (decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie).

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 29 i 30 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji WZ, pomimo, że decyzja stanowiąca przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na wydaniu jej na rzecz podmiotu, który nie istniał zarówno w czasie złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak również w dacie wydania decyzji WZ tj. na rzecz spółki "L[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w L. .

Pomimo błędnego powołania przepisów w zakresie podstaw nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zamiast § 1 pkt 4 ) okoliczność kto w sprawie był wnioskodawcą oraz do kogo decyzja została ostatecznie skierowana, wymaga zdaniem Sądu szczegółowego rozważenia.

W aktach sprawy administracyjnej znajduje się pełnomocnictwo z dnia 4 maja 2005r. udzielone A.S. przez Z.K. , w którym Z.K. upoważnia pełnomocnika "do reprezentowania mnie w prowadzeniu moich spraw (..) a także składania w moim imieniu i na moją rzecz wniosków pism dotyczących prowadzonych w nich spraw". Akt notarialny (również znajdujący się w aktach sprawy) zawierający akt powołania przez Z.K. jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością rep. [...[ datowany jest bowiem na dzień 18 lipca 2005r. i dopiero od tego dnia można mówić o istnieniu "spółki w organizacji"

Bez wątpienia zatem A.S. , nie był pełnomocnikiem spółki "[...]" w żadnym stadium jej istnienia. A.S. był pełnomocnikiem Z.K. .

Wniosek z dnia 16 września 2005r. o wydanie decyzji złożył zatem pełnomocnik Z.K. , (osoby fizycznej) lecz wnioskodawca określony został jako "[...]" sp. z o.o. w org."

Z odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego spółki "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w L. - obecnie w upadłości likwidacyjnej, nr [...] wynika, że spółka ta została zarejestrowana dopiero w dniu 4 lipca 2006r., natomiast decyzja WZ stanowiąca przedmiot postępowania zakończonego skarżoną decyzją została wydana w dniu 29 maja 2006r. i skierowana została do : "[...] sp. z o.o."

Tak więc niewątpliwie A.S. działał bez umocowania spółki [...] a spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] w dacie wydania decyzji była dopiero spółką w organizacji.

Fakt wydania decyzji spółce w organizacji nie byłby sam w sobie nieprawidłowy a w szczególności nie byłby powodem dla stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 11 i 12 Kodeksu Spółek Handlowych, spółki kapitałowe w organizacji mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji z chwilą wpisu do rejestru staje się spółką z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółką akcyjną i uzyskuje osobowość prawną. Z tą chwilą staje się ona podmiotem praw i obowiązków spółki w organizacji.

Jednakże najistotniejsza kwestią jest to, że decyzja skierowana została do podmiotu nie tylko nie istniejącego ale w ogóle niemożliwego do zdefiniowania. To, że Z.K. był jedynym udziałowcem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, nie zmienia faktu, że podmiotem występującym w obrocie publicznoprawnym, jak i w stosunkach cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych jest wyłącznie spółka jako osoba prawna albo Z.K. jako osoba fizyczna. Stąd adresatem decyzji może być albo osoba prawna albo osoba fizyczna a nie kompilacja tych dwóch odrębnych podmiotów prawa.

Z wszystkich okoliczności sprawy wynika, że decyzję o warunkach zabudowy uzyskać jednak chciała spółka z o.o., zatem Z.K. jako udziałowiec spółki, nie jest stroną postępowania. Decyzja administracyjna powinna być skierowana wyłącznie do strony postępowania. Skierowanie decyzji Wójta Gminy L. dnia 29 maja 2006r., do jedynego udziałowca spółki z o.o. wymaga oceny czy nie jest to równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Być może (co jednak nie wynika z akt sprawy) Z.K. jako jej jedyny udziałowiec pełnił również rolę zarządu spółki w organizacji i tym samym miał prawo do jej reprezentowania, nie zmienia to jednak faktu że jako osoba fizyczna nawet uprawniona do reprezentacji spółki, nie był stroną postępowania administracyjnego, bowiem nie miał w tej sprawie swojego prywatnego interesu prawnego a w każdym razie nie wynika to z akt sprawy. Zresztą decyzji o warunkach zabudowy jako aktu administracyjnego, nie można rozumieć jako oświadczenia składanego spółce, o którym mowa w art. 205 § 2 k.s.h.

Sytuacja, która miała miejsce w niniejszej sprawie, że w decyzji połączono (lub pomylono) jedynego udziałowca spółki z samą osobą prawną (wnioskodawcą, inwestorem), wydaje się odpowiadać w całej rozciągłości hipotezie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie ma podstaw aby twierdzić, że Pan Z.K. był stroną w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie zobowiązane wziąć pod rozwagę powyższe wskazania.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie uchylił zaskarżona decyzję. O kosztach postępowania orzeczono zasadzie art. 200 p.p.s.a.