Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 30/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1-4a, pkt 8,art. 35, art. 37, art. 52 ust. 2, art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 pkt 1, art. 35, art. 36 art. 37 § 1, art. 28, art. 16 § 1, art. 61 § 1, art. 64, art. 66 § 1 i 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 88 i 91, art. 92
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 29
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: § 8 i 9
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 1998 roku nr [...] Komendant Rejonowy Policji, powołując się na przepis art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1998 roku o Policji ( Dz. U. Nr 30 póz. 179 ze zm. ) oraz § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( MP nr 76, póz. 708 ) A.S. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia, ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie, w wysokości ustalonej każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 roku emerytowany funkcjonariusz Policji –A.S. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie, należnego mu ustawowo i przysługującego na zasadzie prawa nabytego, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z odsetkami, wskazując w nim m.in. iż należnego świadczenia został bezprawnie pozbawiony od 2006 roku. Dla uzasadnienia wniosku powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2007 roku w sprawie IV SA/GI 434/06 oraz utrzymujący go w mocy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 roku (sygn. akt l OSK 953/07). Do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe "do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości", obejmujące lata 2006-2008.

W odpowiedzi Komendant Powiatowy Policji pismem informacyjnym z [...] marca 2009 roku znak [...] udzielił wnioskodawcy wyjaśnień co do obowiązującego stanu prawnego. Wskazał, iż nowelizacja rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz.U Nr 100 póz. 919 ), polegająca na uchyleniu § 8 i § 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 roku uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zdaniem organu, decyzja administracyjna ustalająca bezterminowo prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego kształtuje sytuację prawną adresata i ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy o ustalenie wysokości tego świadczenia. Uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika ustalano corocznie na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji, które zawierały analogiczne zapisy, że emerytom i rencistom policyjnym przyznaje się równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na zasadach takich jak dla policjantów. Organ wywiódł, iż każdorazowe oświadczenie mieszkaniowe stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 61 § 1 Kpa. Oznacza to, że za każdym razem, po złożeniu przez stronę oświadczenia mieszkaniowego winno być wszczęte postępowanie zakończone decyzją administracyjną przyznająca przedmiotowe świadczenie na dany rok kalendarzowy. Stwierdził przy tym, iż zarówno w kraju jak i na terenie województwa nie stosowano praktyki corocznego wydawania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W ocenie organu, nie oznacza to jednak, że posiadana przez wnioskodawcę decyzja obowiązuje w chwili obecnej, bowiem wskazana nowelizacja z 2005 roku skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 roku uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Komendant wskazał, iż uchylenie przepisów, na podstawie których dokonywano oceny uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego, oznacza wygaśnięcie - z mocy prawa - z dniem 1 stycznia 2006 roku wydanych w tym zakresie decyzji administracyjnych o przyznaniu tych świadczeń dla wskazanej grupy osób, które to akty nie wywołują żadnych skutków prawnych w kwestii wypłaty należności od 1 stycznia 2006 roku. Organ wywiódł także, iż zostały uchylone również przepisy dotyczące określenia organów właściwych do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania lub zwrotu równoważnika pieniężnego za remont lokalu i od 1 stycznia 2006 roku żaden z organów (komendantów) nie ma takiego uprawnienia. W związku ze zmianą przepisów wystosowano do wszystkich zainteresowanych informację, że dotychczas pobierany równoważnik w wyniku uchylenia przepisów stał się świadczeniem nienależnym, a żądanie jego wypłaty nie ma już charakteru sprawy administracyjnej więc nie podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej. Wskazał nadto, iż dotychczasowe orzecznictwo sądowe, w tym wyrok WSA w Gliwicach i wyrok NSA powoływane we wniosku, nie potwierdza prawa byłych funkcjonariuszy Policji do równoważnika pieniężnego, a jedynie stwierdza niedopuszczalność orzekania o wygaśnięciu decyzji administracyjnych, przyznających równoważniki za remont lokalu, na podstawie przepisu art. 162 § 1 Kpa. Komendant wskazał, iż decyzja przyznająca wnioskodawcy sporny ekwiwalent stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmian w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek ten został wywołany uchyleniem podstawy prawnej w oparciu o którą następowało ustalanie uprawnień dla emerytów i rencistów (§ 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia). Wywodził ponadto, iż ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie regulują prawa emerytowanych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2003 roku w sprawie III RN 69/02, a także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 roku w sprawie U 4/08, który to pogląd w drodze analogii przyjąć należy także w zakresie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Podkreślił, iż zdaniem Trybunału, nowelizacja rozporządzenia cofająca emerytom i rencistom uprawnienia do równoważnika nie narusza ani ustawy o Policji ani Konstytucji zatem nie narusza praw nabytych byłych funkcjonariuszy, które zresztą nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone.

Pismem z dnia [...] marca 2009 roku A.S. wniósł, powołując się na przepisy art. 37 w zw. z art. 35 i 36 Kpa, zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji oraz o ponowne rozpatrzenie wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, iż w odpowiedzi na swój wniosek z dnia [...] marca 2009 roku otrzymał od Komendanta Powiatowego Policji jedynie pismo informacyjne, które nie zawiera elementów decyzji ani postanowienia, określonych w przepisach Kpa. Wywodził, iż jego prawo do ekwiwalentu za remont lokalu mieszkalnego wynika nie z uchylonych przepisów rozporządzenia z 28 czerwca 2002 roku, ale wprost z przepisów art. 88 i 91 ustawy o Policji. Tym samym zmiana rozporządzenia wykonawczego pozostaje bez wpływu na nabyte przez niego uprawnienia do ekwiwalentu. Powoływał się nadto na orzeczenia WSA w Poznaniu wydane w sprawach IV SA/Po 288/07 i IV SA/PO 416/08 oraz WSA w Warszawie w sprawie II SAB/Wa 68/08. Zarzucił, iż brak merytorycznego rozpatrzenia wniosku w formie decyzji zamyka mu drogę do dochodzenia praw przed sądem

W odpowiedzi na pismo wnioskodawcy z dnia [...] marca 2009 roku Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia [...] kwietnia 2009 roku znak [...] poinformował go, iż w całości podziela stanowisko Komendanta Powiatowego Policji, zgodnie z którym rozpatrywana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, co oznacza, że nie podlegała załatwieniu przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 Kpa. Organ stwierdził, iż nowelizacja ww. rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 roku, polegająca na uchyleniu § 8 i 9 ust. 2, skutkowała utratą z dniem 1 stycznia 2006 roku uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Od tego dnia nie było zatem podstaw prawnych do ustalenia uprawnień emerytów i rencistów do wypłaty przedmiotowego świadczenia. Nadto Komendant Wojewódzki Policji wskazał, iż wyroki sądów administracyjnych, na które powołał się wnioskodawca, nie zawierają merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem w żadnym z nich sądy nie wypowiedziały się w przedmiocie zasadności żądania emerytów i rencistów o przyznanie przedmiotowego równoważnika. Wywiódł, iż w powoływanych wyrokach sądy rozpatrywały sprawę pod względem formalnym, odnosząc się w głównej mierze do zasadności wydania decyzji w trybie art. 162 § 1 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt l OSK 953/07 z dnia 18 czerwca 2008 roku stwierdził jedynie, że art. 162 § 1 pkt 1 Kpa nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, a uchylenie § 8 rozporządzenia, nie mogło być przyczyną wygaśnięcia decyzji w tym trybie. Jednocześnie organ zaznaczył, iż wyroki sądów administracyjnych nie dotyczą ogółu uprawnionych do korzystania z określonych świadczeń, bowiem mają moc wiążącą tylko w danej indywidualnej sprawie. Organ podkreślił też, iż ani ustawa o Policji, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie zawierają rozstrzygnięcia co do przyznania tego równoważnika emerytom i rencistom policyjnym. Zgodnie z treścią art. 29 oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Zdaniem oznacza to, że emeryt policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że aby sprawa miała charakter sprawy administracyjnej i mogła podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej muszą zachodzić łącznie następujące warunki: 1) musi istnieć organ władny do podjęcia decyzji, 2) musi istnieć strona postępowania czyli podmiot legitymujący się interesem prawnym 3) musi istnieć przedmiot sprawy. Stwierdził, iż przesłanki takie nie zaistniały w sprawie wnioskodawcy gdyż od dnia 1 stycznia 2006 roku nie istnieją organy władne podjąć decyzję w tym zakresie, nie ma także strony postępowania w rozumieniu Kpa, a także brak jest też przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa. W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji uznał, iż stanowisko Komendanta Powiatowego Policji zaprezentowane w piśmie z [...] marca 2009 roku nie jest obarczone wadą niewłaściwego zastosowania obowiązujących przepisów.

Pismem z dnia [...] maja 2009 roku A.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (po sprecyzowaniu w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 roku jakiego organu dotyczy) skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wypłaty równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. W skardze wnosił o:

- stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji pozbawiającej go równoważnika za remont mieszkania, pobieranego corocznie aż do 2005 r., z uwagi na jej bezprawność,

- wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty równoważnika za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu skarżący podał, iż Komendant Powiatowy Policji uchylił się od

wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłaty ww. równoważnika, a jedynie pismem z [...] marca 2009 roku poinformował, że zgłoszone roszczenia nie mają podstaw prawnych. Ponownie przywoływał argumenty wskazane uprzednio w kierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażaleniu. Ponadto podniósł, że w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania pewnych uprawnień na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. Skarżący wskazał na orzeczenie z dnia 18 czerwca 2008 roku (sygn. akt l OSK 953/07), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzje wydane przed nowelizacją prawa nie stają się w żaden sposób bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1998 roku (sygn. akt l SA 660/98), zgodnie z którym bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Powołując nadto wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach II SAB/Wa 68/08, IV SA/Po 288/07 IV SA/Po 416/08 wywodził, iż nabytego prawa do ekwiwalentu nie utracił.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej odrzucenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone uprzednio w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia z dnia [...] marca 2009 roku. Wskazywał też dodatkowo na fakt, iż obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku składania oświadczeń mieszkaniowych przez emerytów policyjnych. Zdaniem organu, sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji. Nie istnieje bowiem organ władny podjąć rozstrzygnięcie, nie ma strony postępowania tj. podmiotu mającego interes prawny w jej załatwieniu, a także brak jest przedmiotu sprawy określonego w przepisach prawa.

Pismami procesowymi z dnia [...] sierpnia 2009 roku skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wywodził, iż zmiana rozporządzenia MSWiA została przez organy bezprawnie wykorzystana do pozbawienia go, jako rencisty policyjnego, prawa do ekwiwalentu pieniężnego za remont lokalu, nabytego przed 2006 rokiem oraz do wydawania wadliwych decyzji pozbawiających nabytego uprawnienia.

Powoływał się również na stanowisko jakie w analogicznym stanie faktycznym i prawnym zajął Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku Komendant Powiatowy Policji wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron do czasu zakończenia toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowań wywołanych skargami kasacyjnymi organów w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym.

Ustosunkowując się do wniosku o zawieszenie skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 roku oświadczył, iż nie wyraża zgody na zawieszenie postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek jedynie częściowo z powodów wskazanych przez skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiot skargi stanowiła bezczynność Komendanta Powiatowego Policji do którego skarżący - były funkcjonariusz Policji pobierający zaopatrzenie emerytalne - rentowe skierował w dniu [...] marca 2009 roku wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Organ ten pismem z [...] marca 2009 roku udzielił stronie skarżącej wyjaśnień wskazujących, iż jej żądanie jest bezzasadne, a jednocześnie brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej.

W związku z tak określonym przedmiotem sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.-dalej powoływanej jako: ppsa) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, a mianowicie, gdy sprawa powinna zostać zakończona: - decyzją administracyjną;

- postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty;

- postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

- innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

- pisemną interpretacją przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 ppsa, skargę na bezczynność organu można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W przypadku skargi na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej wyczerpaniem środków zaskarżenia jest - w rozumieniu wskazanego przepisu - wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Po otrzymaniu pisma informującego Komendanta Powiatowego Policji skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie w trybie art. 37 § 1 w zw. z art. 35 i 36 Kpa, w którym wskazywał na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, a po uzyskaniu odpowiedzi organu wyższego stopnia na powyższe zażalenie, wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji do sądu administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, iż w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przypadku spraw załatwianych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje po bezskutecznym upływie terminu wynikającego z art. 35 Kpa lub ustalonego zgodnie z art. 36 Kpa. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 1983r., sygn. SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został spełniony.

Przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, jak o tym stanowi art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz jego konkretnych praw lub obowiązków. Z tego, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że musi być ona rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Może się bowiem kwalifikować do rozpatrzenia w trybie skargowym lub wnioskowym (dział VIII Kpa), a także w trybie Kodeksu postępowania cywilnego. Organ administracyjny jest zatem zobowiązany do ustalenia nie tylko cechy danej sprawy jako sprawy indywidualnej, lecz także czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej i czy jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygnąć ją wydając decyzję administracyjną ( vide: J. Borkowski w: Adamiak. J Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, wyd 8, Warszawa 2006, str. 14-15). Zasadne jest stanowisko organów, iż dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem by w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie ( np. decyzji administracyjnej ) kończącym konkretne postępowanie ( vide: H. Knysiak-Molczyk "Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym", Zakamycze 2004 str. 50). Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy.

Organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, o tym zaś, że może on zastosować prawną formę działania władczą, tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kpa). Dodać należy, że w pewnych przypadkach organ administracyjny musi stwierdzić niedopuszczalność orzekania o prawach lub obowiązkach stron i czyni to również przez wydanie decyzjiadministracyjnej

Dla oceny zasadności rozpatrywanej skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie czy Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 roku. w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, a w konsekwencji jego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność przesądza w istocie o uznaniu czy organ administracji publicznej znajduje się w stanie zaskarżalnej bezczynności.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wobec twierdzenia skarżącego, iż pobierał równoważnik corocznie do 2005 roku podkreślenia wymaga, iż z faktu przyznania uprzednio skarżącemu decyzją administracyjną, jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie jako emeryta (rencisty) policyjnego - tożsamego uprawnienia. Uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjnoprawny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji (o ile nie została wcześniej wyeliminowana innym aktem z obrotu prawnego). Ustanie stosunku służby, w związku z nabyciem uprawnień do policyjnej emerytury lub renty, powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych oraz konieczność odrębnego i nowego ustalenia przysługujących emerytowi policyjnemu uprawnień, w tym zaopatrzenia emerytalnego oraz ewentualnych innych, przyznanych mocą przepisów powszechnie obowiązujących, świadczeń i uprawnień. Oznacza to, iż zgłoszenie przez emeryta policyjnego żądania w zakresie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń, ekwiwalentów - inicjuje nowe postępowanie (odrębny stosunek prawny) na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych.

Z pism informacyjnych organów nie wynika, w jakiej dacie ustał stosunek służby skarżącego w Policji. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia powołanej na wstępie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 1998 roku. Na podstawie akt sprawy nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy wskazana decyzja skierowana została do A.S. jeszcze jako funkcjonariusza Policji czy gdy w służbie już nie pozostawał. Jedynie na podstawie treści dołączonych do wniosku oświadczeń mieszkaniowych wnioskować można, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji w 1987 roku . Z akt sprawy nie wynika również czy przedmiotowa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego i ewentualnie w jakim trybie. W takim zaś przekonaniu pozostaje skarżący domagając się unieważnienia decyzji organu , pozbawiającej go prawa do równoważnika.

Wskazać należy, iż uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin Dz. U z 2004r., Nr 8 póz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( Dz.U z 2007 r. Nr 43 póz. 277 z późn. zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Do 31 grudnia 2005 roku prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 - wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji - rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( Dz.U Nr 100, póz. 919). Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 roku przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego

( Dz.U z 2005r, Nr 266, póz. 2246). W związku z dokonaną nowelizacją podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 roku nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 roku oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania. W doktrynie w zakresie skutku jaki rodzi zmiana stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego przyjmuje się, że uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku (vide: T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 kpa), PiP 1992, nr 7). Jeżeli więc ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje.

Zdaniem Sądu, prawodawca winien uwzględnić przy modyfikacjach stanu prawnego jego konsekwencje faktyczne i prawne, jakie zrodził on do chwili wejścia w życie nowych uregulowań. W związku z tym, że demokratyczne państwo prawne oznacza państwo, w którym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, dokonując kolejnych zmian stanu prawnego nie można stracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego. Zmiany dotychczasowych regulacji winny uwzględniać skutki jakie wywołają przez pryzmat obowiązujących już rozwiązań. Zatem wejście w życie zmian do przepisów już obowiązujących powinno następować w takim sposób, aby niwelować element zaskoczenia obywatela nagłą zmianą prawa. Celowi temu służyć muszą przepisy przejściowe lub odpowiednio określona data wejścia w życie nowelizacji. Skoro więc w rozporządzeniu nowelizującym takich rozwiązań zabrakło, bowiem ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002r., to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego.

12

Omawiając stan prawny związany z prawem emerytowanego funkcjonariusza Policji do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego należy mieć również na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27

października 2008 roku w sprawie U 4/08. Dotyczył on kwestii zgodności § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 70, póz. 633) z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, póz. 67, ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, póz. 277, ze zm.) oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednakże zważywszy na analogiczne zasady regulacji prawnych dotyczących równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz identyczny sposób ich zmiany, stanowisko Trybunału odnieść należy również do kwestii uprawnień emerytowanych funkcjonariuszy Policji do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku dotyczącego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Analizując regulacje ustawy o Policji, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 roku i rozważając jaki jest krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Trybunał uznał, iż żaden przepis ustawy o Policji ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). Trybunał uznał również, iż § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 roku, zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego i jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Przytoczony wyrok Trybunału nie rozstrzyga jednakże samoistnie o indywidualnym żądaniu konkretnego obywatela - emerytowanego funkcjonariusza Policji w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu czy też wypłaty świadczenia w sytuacji gdy legitymuje się on, pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak czy remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W rozpoznawanej sprawie zdaje się pozostawać poza sporem, iż skarżący legitymuje się ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1998 roku o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (organ bowiem nie powołuje się na fakt jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jedynie skutek taki wywodząc z mocy prawa). Na jej podstawie otrzymywał taki ekwiwalent do końca 2005 roku. Zatem w kontekście istnienia takiej decyzji organ winien rozstrzygać o żądaniu skarżącego zawartym we wniosku z dnia [...] marca 2009 roku o wypłatę równoważnika za lata 2006-2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Rzeczą organu było więc ustalić czy skarżący, powołując się na treść ww. decyzji, domaga się jedynie kontynuacji wypłaty przyznanego nią równoważnika, której organ (w ocenie skarżącego bezprawnie) zaprzestał, czy też domaga się odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2006-2008.

Analiza treści wniosku skarżącego, zażalenia i skargi oraz pism uzupełniających, nasuwa wątpliwości, co do rzeczywistej treści jego żądania kierowanego do Komendanta Powiatowego Policji. Z jednej strony bowiem A.S. zgłasza roszczenie o wypłatę (z odsetkami) należnego mu równoważnika, którego został pozbawiony, stojąc na stanowisku, iż prawo do niego przysługuje mu mocą przepisów ustawy o Policji i wcześniejszych decyzji. Równocześnie jednak skarżący konsekwentnie domaga się wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o jego żądaniu, a nadto stwierdzenia "nieważności decyzji", którą pozbawiono go przyznanego wcześniej uprawnienia. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż jedynie wnikliwe i precyzyjne ustalenie żądania wnioskodawcy warunkuje prawidłowość dokonanej przez organ administracji publicznej oceny co do charakteru tego żądania, a w konsekwencji trybu jego rozpoznania. Wnioskodawca jako inicjator postępowania, domagający się od organu administracji publicznej podjęcia konkretnych działań (wydania aktu, czynności) decyduje o przedmiocie swojego żądania, a wobec istnienia w tej kwestii wątpliwości, organ nie może z pominięciem strony dokonywać samowolnego interpretowania, czy też "przekształcania" jej żądania. Takie sformułowanie wniosku nasuwa więc wątpliwości czy skarżący domaga się w istocie, tak jak zinterpretował to organ, odrębnego orzeczenia (ustalenia) o prawie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006- 2008, czy też, jak wskazywałaby na to treść wniosku - żąda jedynie wypłaty równoważnika ( w jej ocenie należnego jej z mocy praw lub wcześniejszych decyzji). W sytuacji niejednoznaczności żądania strony, na zasadzie art. 9 Kpa, organ winien wezwać ją do sprecyzowania wniosku, udzielając jednocześnie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten obejmuje cały tok postępowania, od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją, przy czym udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania oraz doprowadzenie do sprecyzowania żądania w sposób dostateczny dla możliwości jego rozpoznania i ewentualnie rozstrzygnięcia, ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie.

Sąd zważył, iż powyższe rozróżnienie, z uwzględnieniem wcześniejszych wywodów co do zakresu regulacji Kpa, ma istotne znaczenie z punktu widzenia sposobu rozstrzygnięcia o żądaniu strony. O ile bowiem, co do zasady, żądanie od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia (przyznania) prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariusza policji (analogicznie emeryta/rencisty upoważnionego do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego), ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, indywidualizowanej w drodze decyzji administracyjnej bowiem łączy się ze stosunkiem służby, to organ powinien rozważyć czy samo zgłoszenie "roszczenia o wypłatę równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami" jako "należnego" i zaległego świadczenia będzie również podlegało rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego i załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Także kwestia ewentualnych odsetek za opóźnienie w wypłacie przez organ administracji żądanej należności pieniężnej, jeżeli co innego nie wynika z przepisów szczególnych, powinna stać się przedmiotem oceny czy podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji.

Z akt sprawy nie wynika, iżby Komendant Powiatowy Policji którego bezczynność stanowi przedmiot skargi, analizował charakter żądania strony z uwzględnieniem powyższych różnic i wątpliwości. Także treść pisma informacyjnego z [...] marca 2009 roku nie pozwala na jednoznaczne ustalenie w jaki sposób organ zinterpretował rzeczywistą treść żądania A.S.. W ocenie Sądu, samowolne "zinterpretowanie" treści żądania strony przez organy administracji publicznej jest niedopuszczalne i może doprowadzić do rozstrzygnięcia o innym żądaniu, niż przez stronę zgłoszone.

Nadto wymaga podkreślenia, iż Sąd nie podziela stanowiska organu zgodnie z którym decyzja o przyznaniu omawianego świadczenia, na którą powołuje się skarżący stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji, a to z powodu zmiany w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek taki został - zdaniem organu - wywołany uchyleniem z dniem 1 stycznia 2006 roku podstawy prawnej (tj. § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia) istnienia uprawnień emerytów (rencistów) do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ powołując się na fakt jej wygaśnięcia "z mocy prawa" nie wskazał przepisu prawa, który taki skutek wprost lub pośrednio wobec ostatecznych decyzji administracyjnych wywołał. Nadto organ nie powołał również żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który usuwałby taką decyzję ostateczną przyznającą skarżącemu konkretne uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (w istocie bezterminowo) z obrotu prawnego. Zgodnie natomiast z ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższej zasady wyprowadza się tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa, uchylającego moc decyzji administracyjnych lub nakazującego stwierdzenie ich wygaśnięcia, wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (rozdział 12 i 13 Kpa ).

Należy również zwrócić uwagę, iż stanowisko prezentowane przez Komendanta Powiatowego Policji co do niejako "automatycznego" wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2006 roku decyzji administracyjnych przyznających emerytowanym funkcjonariuszom policji prawo do przedmiotowego równoważnika, stoi w opozycji do poglądów wyrażonych w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tezie cytowanego przez organy wyroku z dnia 18 czerwca 2008 roku sygn. akt l OSK 953/07 sąd ten wskazał, iż: "w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśniecie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość." Z kolei w wyroku z dnia 25 listopada 2008 roku sygn. akt l OSK 1773/07 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zgodnie z którym sam fakt zmiany przepisów nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli nie nakazuje tego przepis prawa. Analiza podstaw prawnych doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że orzeczenia w zakresie równoważnika za remont mieszkania pozostają w mocy, jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta jest nadal wiążąca, mimo, iż przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. NSA ocenił również jako nieuzasadnioną taką interpretację następstw zmiany stanu prawnego dotyczącego analogicznego uprawnienia emerytowanych strażaków PSP do przedmiotowych równoważników, która prowadziła do uznania bezprzedmiotowości decyzji wydanych przed ową zmianą. Sąd wskazał, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość" wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H.Beck, Warszawa 1996, s. 750-751; B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", PWN, Warszawa 1996, s. 245, wyrok NSA z dnia 11 października 1985r. SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, póz. 21). NSA podkreślił, iż bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy przepisy prawa przewidują taki skutek. Stanowisko powyższe koresponduje ze sprawą poddaną przez wnioskodawcę rozstrzygnięciu organów Policji, w stosunku do której bezczynność stanowi przedmiot niniejszego postępowania sądowego .

Rozpoznając zażalenie skarżącego, mimo podniesienia takiego zarzutu wobec stanowiska Komendanta Powiatowego Policji, Komendant Wojewódzki Policji rozpatrywał jego podanie jako dotyczące żądania ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia w stosunku do osoby, która korzysta z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W tym kontekście uznał, iż Komendant Powiatowy Policji nie uchybił przepisom co do sposobu i trybu postępowania, bowiem tak określone żądanie nie ma charakteru sprawy administracyjnej i nie wymaga rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stanowisko to w ocenie Sądu jest nieuprawnione. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 pkt 1 Kpa, normuje on postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Stosownie do przepisu art. 61 § 1 Kpa postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na wniosek jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej ( § 3). Przywołana regulacja zakłada zatem pewien automatyzm, polegający na tym, że samo doręczenie podania organowi prowadzi do wszczęcia postępowania, oczywiście przy założeniu, że zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji i wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, a organ jest właściwy w sprawie. Organ winien załatwić sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 Kpa). W tym miejscu wskazania wymaga, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, organ może pozostawić go bez rozpoznania jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 Kpa, czyli wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, może przekazać go organowi właściwemu (art. 66 i 66 § 1 Kpa) albo na podstawie art. 66 § 1 i 3 Kpa dokonać stosownego zawiadomienia lub zwrotu wniosku. W innych przypadkach wniosek strony, co do zasady, powoduje zawiązanie postępowania i konieczność załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

Dokonując oceny procesowej złożonego wniosku organ ustala czy określona sprawa może stanowić przedmiot postępowania administracyjnego oraz czy dysponuje on zdolnością do prowadzenia postępowania w tej konkretnej sprawie i do wydania decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 Kpa lub ustalonym na podstawie art. 36 Kpa polega na wydaniu decyzji merytorycznej czyli rozstrzygającej o istocie sprawy (np. o uprawnieniu którego strona się domaga) lub kończącej postępowanie w sposób formalnoprocesowy. W sytuacji gdy organ stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, innymi słowy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 Kpa). W piśmiennictwie wskazuje się, że ze względu na moment w jakim powstaje przyczyna bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, można mówić o bezprzedmiotowości pierwotnej (uprzedniej) i wtórnej (następczej). Ta pierwsza zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe już w chwili jego wszczęcia, a zatem zostało wszczęte mimo, iż nie było ku temu podstaw faktycznych i prawnych. Wtórna bezprzedmiotowość postępowania ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy przeszkoda do merytorycznego załatwienia sprawy powstaje w toku postępowania przed organem administracji publicznej (por. R. Kędziora, Komentarz Kpa, C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 533). Tytułem przykładu można podać, że bezprzedmiotowym jest postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei gdy zmiana przepisów pozbawia konkretny organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania, to organ ten zobowiązany jest umorzyć postępowanie, a wniosek strony o wszczęcie postępowania przekazać do załatwienia organowi właściwemu (vide: wyrok NSA z 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000 nr 7-8, p. 110). Jednocześnie wskazać należy, że gdy istnieje przesłanka do załatwienia sprawy w formie decyzji, to organ nie może poprzestać na udzieleniu informacji stronie co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy. ( vide: wyrok SN z 18 października 1995 r. III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996 nr 10, póz. 138; postanowienie SN z 13 lipca 1983 r. II SA 593/83 ONSA 1983 nr 2, póz. 55).

Sąd nie podziela stanowiska organu, iż wniosek strony nie zainicjował postępowania administracyjnego w jej indywidualnej sprawie. We wniosku z [...] marca 2009 roku, powołując się na ustawę o Policji i nabyte prawa, skarżący jako emerytowany funkcjonariusz wniósł o wypłatę równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Dodatkowo w zażaleniu na niezałatwienie jej sprawy w terminie strona sprecyzowała, iż swoje żądanie opiera na przepisach art. 88 i 91 ustawy o Policji. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Strona skarżąca, powołując się na swój interes prawny, znajdujący w jej ocenie oparcie w przepisach ustawy o Policji, żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia o jej żądaniu w formie decyzji administracyjnej, jako właściwej do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. To oczekiwanie strony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy ocenić jako uzasadnione. Podkreślić należy, iż o legitymacji procesowej strony (art. 28 Kpa) i możliwości rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze władczego orzeczenia organu administracji nie decyduje zasadność zgłoszonego żądania. Przy założeniu, że skarżący ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu na lata 2006-2008, to wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 Kpa zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową ( vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 roku w sprawie III SAB/Gd 4/09 ).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin ( § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku) nie oznacza, że nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza policji (na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania (...) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego - w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 roku). Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009r. jest Komendant Powiatowy Policji ( § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia).

Uwzględniając powyższe uwagi należało stwierdzić, że Komendant Powiatowy Policji nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami Kpa, co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu skutkiem przyznania skarżącemu prawa do przedmiotowego równoważnika w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, jest powstanie stosunku administracyjnoprawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro bowiem uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikało z decyzji administracyjnej indywidualizującej normę prawa materialnego, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie (ustalenia prawa do równoważnika) winny być załatwiane w innej formie. W tym też przejawia się posiadanie przez stronę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Skierowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego z dnia [...] marca 2009 r., było w istocie uchyleniem się od właściwego załatwienia sprawy. Pozostawanie w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.

Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd ocenia jedynie, czy organ pozostaje w bezczynności i w przypadku uznania, że taka sytuacja w okolicznościach danej sprawy w istocie istnieje może jedynie - zgodnie z art. 149 ppsa - zobowiązać organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści.

Z punktu widzenia zasadności skargi na bezczynność bez znaczenia są przyczyny, z powodu których organ administracyjny nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji w przepisanym terminie (wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988 nr 1, póz. 13). Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Już bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 Kpa), a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 Kpa). Zgodnie z art. 36 Kpa organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, wskazując przyczyny zwłoki oraz nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten spoczywa na organie również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy powstała z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność ma miejsce zaraz po upływie tych terminów, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył.

Zaznaczyć również należy, iż w literaturze przyjmuje się, że zażalenie i skarga na bezczynność mogą być wykorzystywane nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych - oceny dorozumianej lub wyrażonej wyraźnie np. w stosownym piśmie wyjaśniającym. U podstaw zażalenia lub skargi na bezczynność administracji może zatem leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. T. Kretkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004 r., str. 122).

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 149 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Termin do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 roku został ustalony z uwzględnieniem okoliczności sprawy, a moment rozpoczęcia jego biegu stosownie do przepisu art. 286 § 2 ppsa .

Rozpoznając sprawę właściwy organ administracji zobligowany jest w pierwszej kolejności ustalić rzeczywistą treść żądania skarżącego i okoliczności faktyczne sprawy, a następnie rozpatrzyć wniosek, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w formie właściwej dla charakteru jego żądania ( lub odrębnych żądań).

O kosztach postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak wniosku skarżącego w tym przedmiocie.

23