Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 347/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 211 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 174; art. 176; art. 183
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90 ust. 3; 3a i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 12 pkt 1; art. 32 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 2; art. 7; art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 598/12 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Zarządu Powiatu w [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 22 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 598/12, wydanym w sprawie ze skargi Centrum Nauki i Biznesu "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Zarządu Powiatu w S. S. z [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne w 2012 r. - oddalił skargę.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] lutego 2012 r. Zarząd Powiatu w S. S. (dalej także: Organ) podjął uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne w 2012 r. Podstawę uchwały stanowiły art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.; dalej: u.s.p.) w związku z art. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.; dalej: ustawa) i § 1 rozdziału III uchwały nr [...] Rady Powiatu w S. S. z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania oraz rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Powiatu S. oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystania (dalej: uchwała Rady Powiatu).

Z uwagi na fakt, że [...] lutego 2012 r. nie była znana wysokość subwencji oświatowej dla Powiatu S. w postaci metryczki subwencji oświatowej, dotacja została ustalona w wysokości ustalonej w roku poprzednim, a za okres od 1 stycznia do czasu jej ustalenia postanowiono o wypłaceniu wyrównania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. (dalej: Sąd I instancji lub Sąd) złożyło Centrum Nauki i Biznesu "Ż." Sp. z o.o. w Ł. (dalej: Skarżąca lub Spółka) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa i niedziałania prawa wstecz;

2. naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy w części dotyczącej wymogu ustalania zakresu i trybu rozliczania dotacji;

3. naruszenie art. 32 ust. 2 u.s.p. poprzez wydanie uchwały przez zarząd powiatu, pomimo braku umocowania do jej wydania.

W ocenie Skarżącej Zarząd Powiatu nie posiadał umocowania do wydania zaskarżonego aktu.

Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną.

Sąd wywiódł, że podstawa prawna wydania uchwały określającej wysokość stawek dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych zawiera się w dwóch przepisach tj.:

1. w art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.p., zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności wykonywanie uchwał rady oraz wykonywanie budżetu powiatu oraz

2. w § 4 uchwały rady powiatu, stanowiącym, że zarząd powiatu wykonuje tą uchwałę.

Sąd I instancji stwierdził, że Skarżąca myli zakres uprawnień rady i zarządu powiatu i wskazał, iż art. 90 ust. 4 ustawy upoważnia radę powiatu jedynie do określenia zasad udzielania i rozliczania dotacji, a nie określenia wysokości stawek dotacji. Sąd uznał ponadto za błędny pogląd Skarżącej, że jeśli upoważnioną do ustalenia zasad udzielania i rozliczania dotacji jest rada powiatu, to również ten organ winien określić wysokość stawek. Sąd I instancji nie zgodził się także z drugim zarzutem zawartym w skardze, iż zaskarżona uchwała narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, tj. że podjęcie uchwały z [...] lutego 2012 r. i nadanie jej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r. było niezgodne z prawem.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, aktowi normatywnemu można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Ponadto podkreślił, że jeżeli możliwe jest nadanie wstecznej mocy obowiązującej aktowi normatywnemu zawierającemu przepisy powszechnie obowiązujące, to tym bardziej, może to mieć miejsce w przypadku uchwały zarządu powiatu.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że do wyliczenia miesięcznych kwot dotacji określonych w zaskarżonej uchwale niezbędne były informacje zawarte w "Metryczce subwencji oświatowej 2012", dlatego, jeżeli danymi tymi Zarząd Powiatu nie dysponował od dnia 1 stycznia 2012 r., a dopiero od 14 maja 2012 r., to niemożliwym było podjęcie zaskarżonej uchwały przed tą drugą datą.

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła Skarżąca, zarzucając Sądowi I instancji:

1. Naruszenie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w związku z art. 90 ust. 4 ustawy i art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, z późn. zm.), polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wydanie uchwały z [...] maja 2012 r. nr 64/12 Zarządu Powiatu w S. z mocą obowiązująca od 1 stycznia 2012 r. nie narusza zasady lex retro non agit.

2. Naruszenie art. 12 pkt 1 i art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p. w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że zarząd powiatu posiada kompetencję do ustalenia wysokości stawek dotacji.

Autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż w obowiązującym stanie prawnym dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 3a ustawy, dla konkretnej szkoły (placówki) jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Wysokość dotacji wymaga konkretyzacji, w ramach uchwały wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy. Zdaniem Spółki wydanie uchwały należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, brak jest przy tym legitymacji dla zarządu powiatu w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji, bowiem wysokość, a raczej zasady jej ustalania, określają w sposób wyraźny przepisy ustawy o systemie oświaty. Skarżąca podkreśliła, że w myśl art. 12 pkt 1 u.s.p. prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, a za taki należy uznać akt ustalający wysokość dotacji obowiązujących na obszarze powiatu - jest wyłącznym uprawnieniem rady powiatu. Zasada ta wynika bezpośrednio z normy art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uchwała Zarządu Powiatu S.nr [...] wydana została bez podstawny prawnej, zaś podstawa uchwały - art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p. jest niewłaściwa, albowiem uchwała Rady Powiatu, na którą powołał się Zarząd Powiatu sama nie określa stawki dotacji, ani nie przewiduje możliwości określenia, ani zmiany wysokości stawki. W związku z powyższym Zarząd Powiatu nie mógł wykonać uchwały, skoro ta nie zawierała odpowiednich postanowień możliwych do wykonania. Na mocy upoważnienia zawartego w § 4 uchwały Rady Powiatu z [...] listopada 2009 r., Zarząd Powiatu wykonując tę uchwałę w zakresie wysokości dotacji, zdaniem Skarżącej, był jedynie uprawniony poinformować beneficjenta dotacji o ustalonej wysokości dotacji w danym roku kalendarzowym. Spółka podniosła także, iż zgodnie z treścią art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jednostka samorządu terytorialnego ma możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, ale jedynie wówczas, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W praktyce nadanie aktowi prawnemu wstecznej mocy obowiązującej, nie będzie sprzeczne z przepisami, jedynie wówczas, gdy akt normatywny będzie polepszał sytuację prawną jego adresatów. W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do skorzystania przez jednostkę samorządu terytorialnego z możliwości wynikających z art. 5.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej lub jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podniósł, iż na podstawie § 4 uchwały Rady Powiatu z [...] listopada 2009 r. Zarząd Powiatu został umocowany do wykonania niniejszej uchwały. Dlatego nieuzasadniony jest zarzut Spółki, iż Zarząd Powiatu nie posiadał umocowania do wydania zaskarżonej uchwały, jak też, że została ona wydana bez podstawy prawnej. Również zarzut Skarżącej, iż uchwała narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, jest nieusprawiedliwiony, bowiem art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wskazuje na wyraźny wyjątek od zasady lex retro non agit.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie występuje.

Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 - przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Podkreślić ponadto należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się powinny do skarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zgodność z prawem jest przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś do decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wydanych przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2455/11).

Na wstępie należy wskazać, iż autor skargi kasacyjnej w treści postawionych zarzutów skargi kasacyjnej w pkt 1, jako skarżony akt organu administracyjnego wskazał uchwałę z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Zarządu Powiatu w S., zaś w uzasadnieniu do skargi kasacyjnej wskazał, jako skarżony akt uchwałę z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Zarządu Powiatu w S. S. Z akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd I instancji, jak także z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że aktem poddanym kontroli sądowej jest uchwała nr [...] Zarządu Powiatu w S. S. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że autor skargi kasacyjnej omyłkowo powołał w zarzutach uchwałę Zarządu Powiatu w S. i przystąpił do rozpoznania skargi kasacyjnej na akt Zarządu Powiatu w S. S.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że sporną kwestią jest rozstrzygnięcie, jaki charakter prawny ma zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w S. S. ustalająca wysokości stawek na jednego ucznia w szkołach niepublicznych posiadających uprawnienia szkół publicznych. Zdaniem Skarżącej tego typu rozstrzygnięcia organów samorządu terytorialnego mają charakter aktów prawa miejscowego, a zatem wyłączność na ich uchwalanie mają samorządowe organy stanowiące, a nie wykonawcze. Konsekwencją przyjęcia tego poglądu jest, zdaniem Spółki, obowiązek przestrzegania ogólnych zasad związanych ze stanowieniem aktów prawa, w tym także zasady nieretroaktywności.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Założeniem ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (będącej aktem prawa miejscowego) ogólne zasady przyznawania dotacji oświatowych oraz tryb weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Uchwała może wskazywać również na formę czynności konkretyzującej wysokość stawki dotacji, przysługującej określonym placówkom oświatowym w danym roku kalendarzowym.

Uchwałę taką, działając na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy podjęła Rada Powiatu S. w dniu [...] listopada 2009 r., nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania oraz rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Powiatu S. oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystania. Zgodnie z § 1 rozdział III ust. 4 uchwały, stawki dotacji na jednego ucznia w zależności od typu i rodzaju szkoły w danym roku budżetowym ustala Zarząd Powiatu na podstawie budżetu Powiatu oraz otrzymanej z Ministerstwa Edukacji Narodowej informacji o wielkości subwencji oświatowej w postaci metryczki subwencji oświatowej. Z przytoczonego zapisu wyraźnie wynika, iż stawkę dotacji w oparciu o budżet powiatu i metryczkę Ministerstwa Edukacji Narodowej ustala Zarząd Powiatu z upoważnienia Rady Powiatu zawartego w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.p., do zadań zarządu powiatu należy w szczególności wykonywanie budżetu powiatu i wykonywanie uchwał rady powiatu.

Zaskarżona uchwała nie została, wbrew twierdzeniom Skarżącej, wydana bez podstawy prawnej. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, podstawą prawną upoważniającą Zarząd Powiatu do wydania zaskarżonej uchwały są przepisy art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.p. oraz § 1 rozdział III ust. 4 uchwały nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] listopada 2009 r. Podkreślić należy, że wydając zaskarżoną uchwałę Zarząd Powiatu wykonał obowiązek prawny nałożony na niego wskazaną normą prawną (tj. art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.p. w związku z § 1 rozdział III ust. 4 uchwały nr [...]), jak również uchwałą budżetową Powiatu.

Treść zaskarżonej uchwały nie ingeruje w żadnym stopniu w materię zastrzeżoną dla organu stanowiącego, o której mowa w art. 90 ust. 4 ustawy. Wbrew stanowisku Skarżącej przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do uchwalenia przez Radę Powiatu aktu prawa miejscowego, określającego konkretne stawki dotacji oświatowych na dany rok budżetowy. Zważyć należy, że zgodnie z zasadą określoną w art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu do wydania takiego aktu musi w sposób jasny wynikać z przepisów ustawy i nie może być dorozumiane, a taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego należy uznać, że skonkretyzowanie kwotowo stawek dotacji przysługujących placówkom oświatowym w danym roku budżetowym nie może być normowane aktem o charakterze prawa miejscowego, gdyż brak jest ustawowego upoważnienia (podstawy) do wydania takiego właśnie aktu. Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu jest natomiast aktem stosowania prawa. Nie ma charakteru generalnego aktu normatywnego i jest adresowana do ściśle określonych podmiotów. O wykonawczym charakterze tej uchwały świadczy również to, że określenie wysokości stawki dotacji na jednego ucznia następuje na podstawie kryteriów ściśle określonych w budżecie powiatu i tzw. "metryczce subwencji oświatowej" Ministerstwa Edukacji Narodowej. Rola Zarządu Powiatu sprowadzała się więc w istocie do matematycznego wyliczenia i zamieszczenia jego wyniku dla poszczególnych typów szkół w uchwale. Stąd też zarzut naruszenia art. 12 pkt 1 i art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p. w związku z art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP polegający na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że Zarząd Powiatu S. posiadał kompetencję do określania w drodze uchwały wysokości stawek dotacji, należało uznać za niezasadny. W myśl art. 12 pkt 1 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu. Skoro zatem zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu nie jest aktem prawa miejscowego, to nie można twierdzić, że przepis ten został naruszony.

Nie jest także usprawiedliwiony drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia zasady lex retro non agit. Skarżąca wskazała, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz polegało na nadaniu uchwale z 29 lutego 2012 r. mocy obowiązującej od 1 stycznia 2012 r.

Zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy przede wszystkim procesu stanowienia prawa. Oznacza ona, że prawodawca nie może, co do zasady, ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami zaistniałymi w przeszłości. Skoro jednak zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w S. nie jest aktem normatywnym, to nie może mieć do niej zastosowanie zasada lex retro non agit. W rozpoznawanej sprawie nie miał zatem zastosowania art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, albowiem regulacja w nim zawarta odnosi się w pełni do aktu normatywnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie ze wspomnianą zasadą nieretroaktywności, rozumianą jednakże w kategoriach stosowania prawa.

Ustawa o systemie oświaty przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych, określonych w ustawie. Podkreślić należy, że stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego, zaś zgodnie z art. 211 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.) rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Wobec tego stawki dotacji na jednego ucznia dla danego rodzaju szkoły obowiązują od stycznia do grudnia konkretnego roku kalendarzowego, a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. Wyliczenie zatem wysokości dotacji, przysługującej w danym roku kalendarzowym, już w trakcie jego trwania, nie narusza żadnych praw uprawnionego podmiotu w tym zakresie. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter wyłącznie porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że sytuacja Skarżącej nie uległaby zmianie, gdyby Zarząd Powiatu nie wskazał w treści uchwały, że uchwała ma moc obowiązującą od 1 stycznia 2012 r., bowiem z istoty omawianego świadczenia oraz wskazanej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok kalendarzowy, począwszy od 1 stycznia danego roku. Zauważyć należy również, że niezależnie od dnia wydania uchwały przez Zarząd Powiatu stawka dotacji jest niezmienna w danym roku budżetowym, a jej wysokość ustalana jest według stałych parametrów (tj. budżetu powiatu i metryczki subwencji oświatowej MEN). Przekazanie dotacji szkołom, w czasie przed wydaniem uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie z datą 29 lutego 2012 r.) wiąże się z ewentualnym obowiązkiem zwrotu nadpłaconej dotacji przez beneficjenta lub obowiązkiem wyrównania dotacji przez powiat. Dodatkowo podkreślić należy, że zaniechanie wydania przez Zarząd Powiatu S. uchwały nr [...], stanowiącej podstawę wypłaty skonkretyzowanej stawki dotacji oświatowej, znacząco utrudniłoby finansowanie przez powiat w 2012 roku, podmiotów prowadzących szkoły, o których mowa w art. 90 ust. 2a i 3 ustawy.

Na marginesie wskazać trzeba, że stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie jest zbieżne ze stanowiskiem zajętym przez ten Sąd w wyroku z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).