Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1903/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 256/19 w sprawie ze skargi Gminy A na informację Zarządu Województwa Lubelskiego zawartą w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy A na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 256/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy Puchaczów (dalej też: "wnioskodawca", "strona", "skarżąca", "Gmina") na informację Zarządu Województwa Lubelskiego zawartą w piśmie z dnia 15 maja 2019 r. nr BOD-I.432.1.4.2019.MWY o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny projektu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny z którego wynikało, że Gmina Puchaczów zwróciła się do Zarządu Województwa Lubelskiego z wnioskiem o udzielenie dofinansowania na realizację projektu "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w m. Turowola i Turowola - Kolonia. Rozbudowa oczyszczalni ścieków w Puchaczowie - II etap". Wniosek został złożony w ramach konkursu nr RPLU.06.04.00-IZ.00-06-001/18 dla Działania 6.4 Gospodarka wodno-ściekowa Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020.

Na etapie oceny formalnej, pismem z dnia 1 marca 2019 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia/poprawienia wniosku w terminie 10 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem negatywnej oceny projektu. Wezwanie w zakresie "Uwag do projektu z zakresu dokumentacji OOŚ-ocena formalna" dotyczyło m.in. (uwaga 6 lit. a) wskazania, że zgodnie z regulaminem konkursu dla przedsięwzięć kwalifikujących się do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w załączniku 2e należy zamieścić dokumentację z postępowania w sprawie wydania decyzji. Zobowiązano również do przedłożenia dokumentacji umożliwiającej weryfikację zakresu przedsięwzięcia objętego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, tj.: wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mapy z trasą kanalizacji w Turowoli stanowiącej załącznik do karty informacyjnej przedsięwzięcia, dokumentu potwierdzającego podanie do publicznej wiadomości postanowienia w sprawie niestwierdzenia potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko oraz dokumentu potwierdzającego podanie do publicznej wiadomości informacji o wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji - wydanego pozwolenia na budowę. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że zakres przedsięwzięcia z postępowania środowiskowego, w szczególności w karcie informacyjnej i samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz stanowiącej jej załącznik charakterystyce przedsięwzięcia powinien być spójny z zakresem wniosku o dofinansowanie oraz udzielonymi zezwoleniami na realizację inwestycji. Ponadto w zakresie "Uwag do projektu z zakresu dokumentacji OOŚ-ocena formalna" wnioskodawcę wezwano (uwaga 6 lit. b) do załączenia dokumentu potwierdzającego podanie do publicznej wiadomości informacji o wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji - wydanego pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w dniu 18 marca 2019 r. złożyła pakiet z uzupełnieniami.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r. wnioskodawca został poinformowany przez Instytucję Zarządzającą RPO WL, że wniosek o dofinansowanie, po przeprowadzeniu oceny formalnej przez Komisję Oceny Projektów (dalej: "KOP"), został oceniony negatywnie.

Uzasadniając informację o negatywnej ocenie projektu organ wskazał, że wnioskodawca nie spełnił kryterium formalnego poprawności: "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/Zasady wyboru projektów do dofinansowania w trybie pozakonkursowym Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020". Niespełnienie kryterium formalnego poprawności odnosiło się do pytań cząstkowych nr 7, nr 8 i nr 9.

Na podstawie złożonej dokumentacji Komisja Oceny Projektów uznała, że w odniesieniu do przekazanych uwag Gmina nie wyjaśniła w sposób dostateczny niespójności uzyskanego pozwolenia na budowę z wydaną dla przedsięwzięcia decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano, że wnioskodawca nie wyjaśnił rozbieżności, co do wszystkich działek objętych pozwoleniem na budowę, które nie zostały objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Tłumacząc niespójność w tym zakresie wnioskodawca podał, jako przyczynę bardzo intensywny podział działek i przedstawił przykładową tabelę podziału nieruchomości. Organ podniósł, że przedmiotowa tabela odnosi się jedynie do części nieruchomości, a ponadto analiza porównawcza mapy ewidencyjnej obrazującej przebieg sieci kanalizacyjnej, stanowiącej element dokumentacji środowiskowej oraz mapy ewidencyjnej będącej częścią dokumentacji zatwierdzonej w pozwoleniu na budowę, wykazała liczne niespójności wskazujące na szerszy zakres pozwolenia na budowę. Organ uznał za niewystarczające wyjaśnienia wnioskodawcy, że kosztami kwalifikowalnymi objęto wyłącznie zakres wynikający z decyzji środowiskowej, tj. 14.229 m, bowiem nie zostało to poparte rozdzieleniem nieruchomości, na których będzie realizowany zakres inwestycji objętej kosztami kwalifikowalnymi i niekwalifikowalnymi. Ponadto organ podkreślił, że w odpowiedzi na uwagę 6 lit. b) wnioskodawca poinformował o załączeniu pisma Starostwa Powiatowego w Łęcznej z dnia 18 marca 2019 r., nr BA.6740.3.19.2019.VIII. W przedmiotowym piśmie poinformowano, że nie podano do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji pozwolenia na budowę nr 275/15 z dnia 18 czerwca 2015 r. w zakresie rozbudowy oczyszczalni ścieków w m. Turowola. W ocenie organu, w odpowiedzi na tę uwagę, nie załączono wymaganego Regulaminem konkursu, obwieszczenia o wydaniu decyzji.

Organ podniósł, że zgodnie z zapisami Rozdziału VI. Podrozdziału 6.1.2. Ocena formalna, pkt 15 Regulaminu konkursu nr RPLU. 06.04.00-IZ. 00-06-001/18, niedokonanie przez wnioskodawcę wszystkich uzupełnień/poprawek wskazanych w wezwaniu, dokonanie nieprawidłowych uzupełnień/poprawek, niezłożenie wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień niedostatecznych (tj. takich, których treść nie pozwala uznać kryterium poprawności za spełnione) stanowi podstawę negatywnej oceny wniosku. Z powodu złożenia niedostatecznych wyjaśnień i braku pełnego odniesienia się do uwagi nr 6 lit. a) i lit. b), projekt uzyskał negatywną ocenę co do pytań cząstkowych nr 7, nr 8 i nr 9, w związku z czym nie spełnił kryterium formalnego poprawności.

Od negatywnej oceny projektu wnioskodawca pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. złożył protest. Podkreślił, że porównanie załącznika mapowego do wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych z dnia 8 kwietnia 2011 r. do mapy stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji o pozwoleniu na budowę nr 275/16 z dnia 10 sierpnia 2016 r., uwidacznia, że dotyczą one tego samego obszaru. Dodatkowo jak wskazał w załącznikach mapowych do projektu budowlanego nr 2a, 3a i 4a zaznaczono kolorem zielonym działki powstałe po podziałach, a projekty zagospodarowania terenu stanowiące załączniki graficzne do projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, zostały złożone w odpowiedzi na uwagę nr 8a. W ocenie wnoszącego protest nie jest również zasadny zarzut braku stwierdzenia rozdzielenia nieruchomości, na których będzie realizowany zakres inwestycji objętej kosztami kwalifikowalnymi i niekwalifikowalnymi. Koszty kwalifikowalne określone są kosztorysami inwestorskimi: "Sieć kanalizacji grawitacyjno-tłocznej dla miejscowości Turowola i Turowola Kolonia Część I" i "Przepompownia ścieków P-1, P-2, P-3, P-4 i przydomowych". Koszty niekwalifikowalne zostały natomiast określone w kosztorysie inwestorskim "Sieć kanalizacji grawitacyjno-tłocznej dla miejscowości Turowola i Turowola Kolonia Część U". Zdaniem wnioskodawcy, projekty zagospodarowania terenu, stanowiące załączniki graficzne do projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę nr 275/16 złożone w dniu 18 marca 2019 r. umożliwiają weryfikację spójności zezwolenia na realizację inwestycji z dokumentacją OOŚ. Z kolei odnosząc się do zarzutu niezałączenia obwieszczenia o wydaniu decyzji, wnioskodawca podniósł, że postępowanie w sprawie rozbudowy oczyszczalni ścieków dotyczyło wyłącznie działek inwestora, na których zlokalizowana jest obecnie funkcjonująca oczyszczalnia ścieków w związku z czym, obszar oddziaływania zamykał się w granicach działek inwestora i nie uległ poszerzeniu w związku z rozbudową. Nie zachodziły zatem, podstawy do podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji.

Rozstrzygnięciem z dnia 15 maja 2019 r., nr BOD-I.432.1.4.2019.MWY, Zarząd Województwa Lubelskiego uwzględnił wniesiony protest jedynie w części podstawy negatywnej oceny wniosku odnoszącej się do braku przedłożenia obwieszczenia, o którym mowa w art. 72 ust. 6 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.).

W pozostałym zakresie organ uznał protest za bezzasadny.

Zdaniem organu wnioskodawca nie dokonał bowiem, poprawy wniosku zgodnie z instrukcjami KOP. Przede wszystkim wnioskodawca nie dokonał poprawnego wydzielenia wydatków niekwalifikowalnych już na poziomie określenia długości sieci i kwoty wydatków. W tym zakresie we wniosku występują niespójności, które nie zostały wyjaśnione. Ponadto organ stwierdził, że nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia, na których nieruchomościach będzie realizowana "część niekwalifikowalna" projektu, z treści uzupełniających wyjaśnień wnioskodawcy wynika bowiem, że tabela podziałów działek, dołączona do wniosku, ma jedynie charakter przykładowy. Wnioskodawca wbrew wezwaniu KOP do złożenia uzupełnień/poprawek, nie przeniósł całości kosztów związanych z pracami nieuwzględnionymi w dokumentacji środowiskowej do kosztów niekwalifikowalnych, co spowodowało negatywną ocenę projektu i odrzucenie wniosku.

Wyrokiem z 23 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy Puchaczów na informację Zarządu Województwa Lubelskiego zawartą w piśmie z dnia 15 maja 2019 r. o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny projektu.

WSA wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii, czy Instytucja Zarządzająca dokonała prawidłowej oceny projektu pod kątem spełnienia kryterium formalnego poprawności "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/Zasady wyboru projektów dofinansowania w trybie pozakonkursowym RPO WL na lata 2014-2020" opisanego w Załączniku nr 6 do Regulaminu, po zastosowaniu pytań cząstkowych nr 7, nr 8 i nr 9.

W ocenie Sądu I instancji istnienie rozbieżności dotyczyło nie tylko ogólnej długości sieci, ale też długości sieci w części kwalifikowalnej i niekwalifikowalnej. Zgodnie z przedłożonymi kosztorysami długości sieci wynosiły odpowiednio 14.221 m i 1.763 m, podczas gdy z wyjaśnień wnioskodawcy i pozostałych dokumentów wynikało, że długości te wynoszą 14.229 m. i 1.755 m. Zdaniem WSA wyjaśnienia wnioskodawcy dotyczące objęcia kosztami wyłącznie zakresu objętego decyzją środowiskową (14.229 m), były niewystarczające, ponieważ z przedłożonych kosztorysów wynikało, że część kwalifikowalna obejmuje sieć o długości 14.221 m., przy czym, nie ulega wątpliwości zakres kosztów ujętych w poszczególnych kosztorysach inwestorskich. WSA wskazał, że wnioskodawca już na etapie pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie dołączył kosztorysy inwestorskie rozdzielające koszty na kwalifikowalne i niekwalifikowalne. Kosztorysy te nie ulegały merytorycznym zmianom poprzez poprawę wniosku, jeśli chodzi o zakres robót i całkowitą ich wartość. Zatem koszty prac, które nie zostały objęte decyzją środowiskową, nie mogły być zaliczane do wydatków kwalifikowalnych. W opinii Sądu I instancji prawidłowe było wezwanie organu do wyjaśnienia niespójności pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją o pozwoleniu na budowę. Udzielenie przez wnioskodawcę odpowiedzi na wezwanie miało doprowadzić do ustalenia, która część planowanej inwestycji będzie kwalifikowalna, a która niekwalifikowalna oraz jaka jest długość sieci i jaki jest koszt wykonania każdej z części inwestycji. Wnioskodawca nie kwestionował zasadności takiego wezwania, ani na etapie udzielania wyjaśnień, ani na etapie protestu. W opinii WSA wnioskodawca musiał zrozumieć treść wezwania, bowiem podjął próbę wykonania wezwania w tej części i uspójnienia dokumentacji w zakresie dotyczącym długości sieci kanalizacyjnej. Wynikiem tego działania było poprawne wskazanie w większości dokumentów (za wyjątkiem kosztorysów inwestorskich, które nie zostały uspójnione) długości części kwalifikowalnej i niekwalifikowalnej sieci. Zdaniem Sądu I instancji o zrozumieniu treści wezwania świadczy też fakt, że w celu usunięcia niespójności dotyczącej długości sieci kanalizacyjnej wnioskodawca skorygował kosztorys w części kwalifikowalnej co do podatku VAT (0 pierwotny wniosek i 1.498.737,86 poprawiony wniosek), ceny kosztorysowej (6.516.251,58 pierwotny wniosek i 8.014.989,44 zł wniosek poprawiony) oraz ceny jednostkowej (458,18 pierwotny wniosek i 563,60 zł poprawiony wniosek). Ponadto długość sieci we wniosku pierwotnym w części kwalifikowalnej wyniosła 14.222 m, natomiast we wniosku poprawionym 14.221 m. Wynikało to z faktu, że pierwotna suma długości obu części (15.985,0 m) była większa niż łączna długość sieci ujęta w projekcie budowlanym (15.984,0 m), natomiast w poprawionym wniosku kosztorys inwestorski i projekt budowlany wskazywały tą samą długość 15.984,0 m. WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, że kosztorysy inwestorskie złożone z pierwotną wersją wniosku o dofinansowanie są tożsame, co do treści i wartości z kosztorysami złożonymi wraz z uzupełnieniami oraz że poprawione kosztorysy złożono jedynie w celu usunięcia z nich nazw własnych. W ocenie Sądu I instancji, ponieważ wezwanie obejmowało również zobowiązanie do udzielenia wyjaśnień dotyczących długości sieci planowanej do realizacji w ramach projektu "zapisanej w formularzu i kosztorysach" (pkt 14, sekcja "Załączniki"), nie można przyznać racji stronie skarżącej, że ograniczało się ono do żądania wyjaśnienia niespójności w numeracji działek i nie wskazywało, że kosztorysy zawierały błędy. Zdaniem WSA ze względu na brak spójności wysokości wydatków zawartych w formularzu i kosztorysach wnioskodawca miał wyszczególnić, które koszty zostały zapisane po stronie wydatków niekwalifikowalnych wraz z podaniem kwot. Zatem wezwanie dotyczyło także weryfikacji kwestii finansowej i przeniesienia do wydatków niekwalifikowalnych, wydatków dotyczących budowy sieci kanalizacyjnej w zakresie, w jakim nie zostały one ujęte w decyzji środowiskowej.

WSA podkreślił też, że zarzuty dotyczące prawidłowości wezwania zostały podniesione dopiero w skardze, oczywiste jest zatem, że organ nie mógł się do nich odnieść w rozstrzygnięciu protestu. Skarga na rozstrzygnięcie protestu nie dotyczy informacji o wyniku oceny projektu, nie jest zatem dopuszczalne jej rozszerzenie o zarzuty, które na skutek zaniechania sformułowania ich w proteście, nie stanowiły przedmiotu rozstrzygnięcia w postępowaniu wywołanym wniesieniem protestu. Zdaniem Sądu I instancji nie jest również zasadne stanowisko strony, że rozstrzygnięcie protestu odstępuje od oceny zarzutów podniesionych w proteście dotyczących niespójności w złożonej dokumentacji aplikacyjnej. WSA wskazał, że zgodnie z unormowaniem art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej obligatoryjnym elementem protestu jest wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza wraz z uzasadnieniem. W trakcie rozpatrywania protestu dochodzi do weryfikacji wyłącznie tych kryteriów i zarzutów, które są zgłoszone w proteście. Instytucja Zarządzająca podtrzymała stanowisko KOP zaprezentowane w informacji o negatywnym rozstrzygnięciu protestu odnoszące się do niespełnienia kryterium formalnego poprawności i uzasadnienia tego stanowiska. Natomiast wbrew twierdzeniom skargi, nowa argumentacja nie przytaczała innych podstaw negatywnej oceny, a jedynie odnosiła się do zgłoszonych w proteście zarzutów. W ocenie Sądu I instancji przytoczenie w rozstrzygnięciu protestu nowej argumentacji w odniesieniu do analizowanego kryterium w zakresie, w jakim istniała rozbieżność w wysokości wydatków niekwalifikowanych zawartych w formularzu i kosztorysach, nie stanowi wyjścia poza granice protestu i tym samym nie narusza art. 57 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Zdaniem WSA przystępując do konkursu wnioskodawca godzi się na wymagania i warunki określone systemem realizacji danego programu. Powinnością uczestnika konkursu jest dostosowanie się do zasad postępowania konkursowego i przygotowanie takiego projektu, który jest spójny z całą wnoszoną dokumentacją. Na nim spoczywa też obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową oraz staranne i odpowiadające założeniom danego programu operacyjnego przygotowanie dokumentacji konkursowej. Organ nie ma prawa zmieniać zapisów wniosku, dokonywać ich modyfikacji w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, czy domniemywać z treści nie wynikających z wniosku.

W konkluzji WSA uznał, że ocena projektu została przeprowadzona prawidłowo. Dokonane przez wnioskodawcę poprawki, uzupełnienia i złożone wyjaśnienia nie dawały, bowiem możliwości ustalenia zakresu części kwalifikowalnej i niekwalifikowalnej projektu z uwagi na niespójność w dokumentacji projektowej. Dla spełnienia kryterium formalnego poprawności wymagana jest pozytywna odpowiedź na wszystkie pytania cząstkowe, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wniosek o dofinansowanie, który jest niespójny, nie spełnia wymienionego kryterium.

Mając powyższe na uwadze, WSA uznał, że rozstrzygnięcie protestu nie narusza prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Puchaczów zarzuciła:

1) Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 37 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1, ust. 3 i ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 45 ust. 4 i art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Naruszenie to polega na przyjęciu przez Sąd I Instancji argumentacji niezgodnej z podstawami negatywnej oceny projektu, przedstawionymi przez IZ RPO WL w piśmie z dnia 11 kwietnia 2019 r. (znak EFRR-IV.432.13.31.2018.AGL). O ile IZ RPO WL wskazała wyraźnie, że u podstaw negatywnej oceny projektu stała - kwestionowana przez skarżącą - niespójność między decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w zakresie oznaczenia działek, na których ma być realizowany projekt, to uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji aspekt ten pomija i odwołuje się do kwestii informacji opisujących długość planowanej do wybudowania sieci kanalizacyjnej;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 50a ust. 2 lit. d) ustawy wdrożeniowej - naruszenie to polegało na braku rozpatrzenia zarzutu skargi wykazującego, iż IZ RPO WL nie była uprawniona, w świetle art. 50a ustawy wdrożeniowej, do kwestionowania wzajemnej spójności dwóch prawomocnych decyzji administracyjnych;

c) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1, art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 57 ustawy wdrożeniowej - naruszenie to polega na przyjęciu, że rozpatrując protest skarżącej, IZ RPO WL była uprawniona do zmiany podstawy negatywnej oceny;

2) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie:

Załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu nr RPLU.06.04.00-IZ.00-06-001/18, w zakresie kryterium formalnego poprawności "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych" (dalej jako: sporne kryterium) oraz objętego treścią spornego kryterium pytania cząstkowego nr 8: "Czy informacje zawarte we wniosku oraz w przedłożonych dokumentach są spójne i poprawne?"

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Gminy oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty kwestionujące stosowanie prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna Gminy nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA, jako oczywiście nietrafne należało uznać zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych. Pośród nich najdalej idącym zarzutem jest wskazanie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 50a ust. 2 lit. d) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, z późn. zm.,(dalej: "ustawa wdrożeniowa"), które zdaniem skarżącej polegało na braku rozpatrzenia zarzutu skargi wykazującego, iż IZ RPO WL nie była uprawniona, w świetle art. 50a ustawy wdrożeniowej, do kwestionowania wzajemnej spójności dwóch prawomocnych decyzji administracyjnych.

Wadliwość uzasadnienia wyroku jest taką wadą, która musi być oceniana w pierwszej kolejności, bo przy jej zaistnieniu Sąd II instancji nie może w ogóle odnieść się do pozostałych zarzutów kasacyjnych. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa warunki formalne poprawnie sporządzonego uzasadnienia wyroku. Wskazuje, jakie elementy są niezbędne, by na podstawie takiego uzasadnienia można dokonać weryfikacji wyroku w postępowaniu kasacyjnym. Przepis ten nie służy kwestionowaniu merytorycznej poprawności uzasadnienia. Wady w tym zakresie, których może dopuścić się Sąd I instancji, mogą być zwalczane poprawnie stawianymi zarzutami w zakresie prawa materialnego i procesowego, i poprzez ten kontekst może być kwestionowane stanowisko Sądu I instancji. Niezależnie od tego Sąd II instancji zauważa, że zarówno uzasadnienie wyjaśnia rzeczywistą podstawę wyrokowania, bo jest nią art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, co wyraźnie wskazano, jak również, że Sąd I instancji przejrzyście i logicznie wyjaśnia powody oddalenia skargi ze względu na nietrafność jej zarzutów. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów ujawnionych jednostkowo. Zgodnie z tym przepisem ma przedstawić zarzuty oraz podstawę rozstrzygnięcia wraz z jej uzasadnieniem. Zatem ma wskazać istotę sprawy oraz podstawę i powody rozstrzygnięcia. Wszystkie te warunki spełnia uzasadnienie skarżonego wyroku, więc w formalnym znaczeniu jest poprawne. Jako niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający, zdaniem skarżącej na braku rozpatrzenia zarzutu skargi wykazującego, iż IZ RPO WL nie była uprawniona, w świetle art. 50a ustawy wdrożeniowej, do kwestionowania wzajemnej spójności dwóch prawomocnych decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że: "Nie zachodzą również podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 57 w zw. z art. 50a pkt 2 lit. b ustawy wdrożeniowej. Strona skarżąca zarzuca nieprawidłowość polegającą na zaakceptowaniu stanowiska KOP, że przedstawiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niespójna z decyzją Starosty Łęczyńskiego z dnia 16 sierpnia 2016 r., nr 275/16 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu istnienie niespójności pomiędzy pozwoleniem na budowę a decyzją środowiskową w zakresie długości sieci kanalizacyjnej jest niewątpliwe. Przy czym istnienie rozbieżności dotyczyło nie tylko ogólnej długości sieci, ale też długości sieci w części kwalifikowalnej i niekwalifikowalnej".

Należy też podkreślić, że zgodnie z treścią art. 50a ustawy wdrożeniowej w toku postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie, w tym w toku procedury odwoławczej, oraz udzielania dofinansowania właściwa instytucja nie może żądać zaświadczeń ani dokumentów na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli: 1) są one znane instytucji z urzędu; 2) są możliwe do ustalenia przez instytucję na podstawie: a) posiadanych przez nią ewidencji, rejestrów lub innych danych, b) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których instytucja ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, c) wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, d) przedstawionych przez wnioskodawcę do wglądu dokumentów urzędowych. Przepis ten ogranicza jedynie możliwość żądania od wnioskodawców określonych dokumentów, a nie w ogóle brak możliwości ich oceny.

Oznacza to zdaniem NSA, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 1.b petitum skargi kasacyjnej.

W ocenie NSA nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 1.a i c petitum skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie kasacyjne jest wyznaczone zakresem stawianych zarzutów i kierunków weryfikacji przyjętych przez stronę, co oznacza, że w tym zakresie NSA nie może działać z urzędu. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1, ust. 3 i ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej powiązano z naruszeniami art. 37 ust. 1 i art. 45 ust. 4, art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 tej ustawy. Art. 61 powołanej ustawy stanowi o możliwości wniesienia skargi do sądu w przewidzianych tym przepisem przypadkach (ust. 1) oraz określa co wchodzi w skład kompletnej dokumentacji (ust.3). Art. 45 ust. 4 ustawy dotyczy obowiązku przekazania wnioskodawcy informacji o wyniku oceny projektu, art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 dotyczą zaś wymagań formalnych protestu. Przepisy te nie były stosowane przez Sąd przy rozpoznaniu skargi. Skarga kasacyjna powinna odnosić się do przepisów naruszonych przez Sąd I instancji (art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej).

Brak ten jest istotnym brakiem formalnym. Wprawdzie nie daje podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej ze względu na treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1, jednak ogranicza rozpoznanie stawianych zarzutów do takiego ich kontekstu, który daje się ustalić na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej i to tylko w takim zakresie, który jest jasny i jednoznaczny.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. W myśl zaś art. 57 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu tylko w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty, że Sąd wadliwie nie dostrzegł naruszenia tych zasad przy rozpoznaniu protestu są niezasadne.

W sprawach, w których przedmiotem jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 - poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II GSK 1517/17). Niewątpliwie zatem kontrolując, czy oceny projektu nie przeprowadzono z naruszeniem prawa i to w sposób mający wpływ na wynik tej oceny Sąd winien mieć na uwadze przede wszystkim zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja jest zobowiązana do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz do zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Wychodząc z tak określonych warunków należy przyjąć, że skarga kasacyjna dopatruje się naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, polegającego na tym, że zaakceptował stanowisko organu, który dokonywał oceny projektu Gminy w sposób nieodpowiadający dyspozycji art. 37 ustawy wdrożeniowej.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że jest on niezasadny.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z powołanymi uregulowaniami Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) pismem z dnia 1 marca 2019 r. wezwała wnioskodawcę na etapie oceny formalnej projektu do złożenia stosownych wyjaśnień i uzupełnienia/poprawy wniosku, w terminie 10 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem negatywnej oceny projektu. Wezwanie w zakresie "Uwag do projektu z zakresu dokumentacji OOŚ-ocena formalna" uwaga 6 lit. a, dotyczyło przedłożenia brakującej dokumentacji środowiskowej obejmującej m.in. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mapy z trasą kanalizacji w Turowoli w wersji uzupełnionej na potrzeby wydania opinii przez Dyrektora RDOŚ (stanowiącą załącznik do karty informacyjnej przedsięwzięcia). W wezwaniu tym podkreślono, że zakres przedsięwzięcia wskazany w dokumentach z postępowania środowiskowego, powinien być spójny z zakresem wniosku o dofinansowanie oraz udzielonym pozwoleniem na budowę. W sprawie występowały, bowiem niespójności w uzyskanym pozwoleniu na budowę z przedłożoną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczące m.in. długości sieci kanalizacyjnej oraz działek ewidencyjnych. Celem spełnienia kryterium formalnego poprawności, zadaniem wnioskodawcy było więc, udzielenie wyjaśnień i przedstawienie spójnej dokumentacji obejmującej pełny zakres wniosku o dofinansowanie (decyzja środowiskowa - dokumentacja techniczna - pozwolenie na budowę). W wezwaniu znajdowała się również informacja, że w przypadku braku uwzględnienia w decyzji środowiskowej prac wskazanych w zakresie projektu, zakres prac nieuwzględniony w dokumentacji środowiskowej, nie może stanowić kosztów kwalifikowalnych. Ponadto zobowiązano wnioskodawcę (pkt 14 sekcja "Załączniki") do udzielenia wyjaśnień dotyczących długości sieci planowanej do realizacji w ramach projektu zapisanej w formularzu wniosku i kosztorysach. Ze względu na brak spójności wysokości wydatków zawartych w tych dokumentach, wnioskodawca miał wyszczególnić, które koszty zostały zapisane po stronie wydatków niekwalifikowalnych wraz z podaniem kwot.

W ocenie WSA sformułowanie wezwania w powyższym zakresie było w pełni uzasadnione ze względu na treść dokumentacji przedłożonej przez stronę, która nie była ze sobą spójna. Niespójność w zakresie sieci kanalizacyjnej dotyczyła podawania różnych danych odnośnie jej długości i kwot wydatków niekwalifikowalnych.

W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca w dniu 18 marca 2019 r. złożyła pakiet wraz z uzupełnieniami zawierający pismo przewodnie z wyjaśnieniami do uwag oraz załączniki. Łącznie z wyjaśnieniami przedłożono zaktualizowane formularze wniosku o dofinansowanie oraz studium wykonalności, a także archiwum *zip pn. "kosztorysy_inwestorskie.zip". Dokumenty stanowiące decyzję środowiskową oraz projekt budowlany nie uległy zmianie.

Po uzupełnieniu dokumentacji, złożonych wyjaśnieniach i wprowadzonych poprawkach jak wskazał to WSA dane dotyczące długości sieci kanalizacyjnej i wysokości wydatków niekwalifikowalnych przedstawiały się następująco: we wniosku o dofinansowanie długość sieci wynosiła 14,22 km a wydatki niekwalifikowalne 714.363,83 zł, w studium wykonalności długość sieci wynosiła 14,22 km, w projekcie budowlanym - długość sieci kanalizacji grawitacyjnej 12.764,0 m, długość sieci kanalizacji ciśnieniowej i tłocznej 3.220 m (razem 15.984,0 m), w kosztorysie inwestorskim ujętym w kosztorysie "Turowola inwestorski zlewnia P-1,P- 2,P-3 i P-4 2017 cz. 1 aktualizacja z VAT.pdf" - 14.221 m; długość sieci ujęta w kosztorysie "Turowola inwestorski zlewnia P-1,P-2,P-3 i P-4 2017 cz. 2 aktualizacja z VAT.pdf" - 1.763 m (razem 15.984,0 m), a w decyzji środowiskowej długość sieci wynosiła 14.229 m.

Zatem prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który uznał za zasadne stanowisko organu, że po dokonaniu porównania danych dotyczących długości sieci kanalizacyjnej (w tym długości sieci w części wydatków kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych) są one niespójne, a niespójność ta nie została zlikwidowana przez złożenie przez wnioskodawcę odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia/poprawy i złożenia wyjaśnień. Projekt wnioskodawcy nawet po dokonaniu uzupełnień i złożeniu wyjaśnień nadal nie spełniał kryterium formalnego poprawności "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi wytycznymi składającymi się na Regulamin konkursu/Zasady wyboru projektów do dofinansowania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020.

Należy też podkreślić, że trafnie Sąd I instancji zauważył, że wnioskodawca nie kwestionował zasadności wezwań, ani na etapie udzielania wyjaśnień, ani na etapie protestu, podjął też próbę wykonania wezwania i uspójnienia dokumentacji w zakresie dotyczącym długości sieci kanalizacyjnej. Ze względu na brak spójności wysokości wydatków zawartych w formularzu i kosztorysach wnioskodawca miał wyszczególnić, które koszty zostały zapisane po stronie wydatków niekwalifikowalnych wraz z podaniem kwot. Wezwanie dotyczyło zatem, także weryfikacji kwestii finansowej i przeniesienia do wydatków niekwalifikowalnych wydatków dotyczących budowy sieci kanalizacyjnej w zakresie, w jakim nie zostały one ujęte w decyzji środowiskowej. Stwierdzono wprost, iż wnioskodawca powinien przedłożyć spójną dokumentację, z uwagi na "występujące niespójności w uzyskanym pozwoleniu na budowę z przedłożoną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczące długości sieci kanalizacyjnej. Trudno zatem uznać za zasadny zarzut strony, że kwestie związane z rozbieżnościami, co do długości sieci kanalizacyjnej nie były podstawą negatywnej oceny projektu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, strona nie podważyła skutecznie ani zasadności wezwania, ani ustaleń faktycznych w tym zakresie. Żądanie organu pozostaje też w zgodzie z regulaminem konkursu i przepisami ustawy wdrożeniowej. Udzielenie przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej odpowiedzi niepełnych, częściowych, niewyjaśniających w sposób spójny zauważonych przez KOP rozbieżności miało wpływ na ocenę złożonego projektu.

Wobec powyższego za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie załącznika nr 6 do regulaminu konkursu, który stanowi, że "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych".

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.+U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).