Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3413/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") jest decyzja Komendanta [...] Policji (dalej: "K[...]P", "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] (dalej: "KRP [...]", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy w łącznym wymiarze 155 dni za lata 2014 - 2018.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. D. K. zwrócił się do KRP [...] o "wyrównanie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz urlopy dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji". W treści wniosku wskazał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wnosi o wypłatę brakującej części przysługującego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w łącznym wymiarze 156 dni.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] KRP [...], powołując w podstawie prawnej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020r., poz. 360 ze zm.) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U poz. 1610), dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach (...)", odmówił ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 155 dni za lata 2014-2018.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na mocy ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) w art. 1 ust. 16 wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz od dnia 6 listopada 2018 roku.

Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 roku. Z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy funkcjonariusza Policji, któremu wypłacono ekwiwalent pieniężny przed dniem 6 listopada 2018 roku.

Następnie organ I instancji wskazał, że stosunek służbowy wnioskodawcy ustał z dniem [...] lutego 2019 r. na podstawie rozkazu personalnego KRP [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Na dzień zwolnienia ze służby w Policji wnioskodawcy przysługiwał ekwiwalent pieniężny za 196 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

W dniu [...] marca 2021 r. do KRP [...] wpłynęło pismo z Wydziału Finansów i Budżetu K[...]P informujące, iż ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze łącznym 196 dni został wnioskodawcy naliczony odpowiednio: w wymiarze 156 dni w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia za 1 dzień przysługujący przed dniem 6 listopada 2018 r. (41.244,28 zł brutto) oraz w wymiarze 40 dni w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia za 1 dzień przysługujący po dniu 6 listopada 2018 r. (3.607,20 zł brutto) i wypłacony w dniu [...] marca 2019 r. oraz w dniu [...] listopada 2020 r.

Podczas analizy materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawcy na dzień zwolnienia ze służby w Policji przysługiwał ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy i dodatkowy odpowiednio: w wymiarze 155 dni w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia za 1 dzień przysługujący przed dniem 6 listopada 2018 r. i w wymiarze 41 dni w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia za 1 dzień przysługujący po dniu 6 listopada 2018 r. W związku z powyższym pismem z dnia [...] maja 2021 r. zwrócono się do Naczelnika Wydziału Finansów i Budżetu K[...]P z prośbą o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze 155 dni w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia za 1 dzień przysługujący przed dniem 6 listopada 2018 r. i w wymiarze 41 dni w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia za 1 dzień przysługujący po dniu 6 listopada 2018 r.

W dniu [...] maja 2021 r. do KRP [...] wpłynęło pismo z Wydziału Finansów i Budżetu K[...]P informujące, iż wnioskodawcy wyrównano ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy zgodnie z pismem z dnia [...] maja 2021 r., a samą należność wypłacono w dniu [...] maja 2021 r.

Wyrównanie jednego dnia z zastosowaniem przelicznika w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia za 1 dzień przysługujący po dniu 6 listopada 2018 r. nastąpiło w związku z błędnym zastosowaniem przelicznika w dniu zwolnienia wnioskodawcy ze służby w Policji. Po ponownej weryfikacji przysługującego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wyrównano i wypłacono ww. różnicę wynikającą z wcześniejszego błędnego naliczenia.

Konkludując organ I instancji stwierdził, iż biorąc pod uwagę ww. ustalenia oraz żądanie wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r., a także wprowadzone z dniem 1 października 2020 r. uregulowania przyjąć należy, że wnioskodawcy nie przysługuje wypłata ekwiwalentu za urlop w wysokości wyższej, aniżeli wypłacona dotychczas w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. D. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, iż organ Policji dokonał "nadinterpretacji" art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Wskazał, iż z treści ww. przepisu wynika, że wypłata ekwiwalentu w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia dotyczy wyłącznie spraw nie wszczętych lub wszczętych i zakończonych przed dniem 6 listopada 2018r. Zaznaczył również, że zaskarżona decyzja pozostaje w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, iż realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego (które trwało prawie dwa lata), jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą zwykłą.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nadto spowodowanie wypłacenia wyrównania mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami.

K[...]P powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż [...] ([...]) D. K. rozkazem personalnym KRP [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2019 r. i na dzień zwolnienia przysługiwał mu ekwiwalent pieniężny za 196 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji został wypłacony, a okoliczności tej wnioskodawca nie kwestionuje. Powyższe fakty ustalono w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy: zaświadczenia z dnia [...] lutego 2019 r., z dnia [...] lutego 2019 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2021 r.; zestawienie okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy funkcjonariusza zwolnionego ze służby w Policji; pisma: Zastępcy Naczelnika Wydziału Finansów i Budżetu K[...]P z dnia [...] marca 2021 r., KRP [...] z dnia [...] maja 2021 r. oraz Naczelnika Wydziału Finansów i Budżetu K[...]P z dnia [...] maja 2021 r.

W związku z powyższym, zdaniem K[...]P, zaskarżoną decyzję uznać należy za prawidłową. Skoro bowiem w związku ze zwolnieniem ze służby wnioskodawcy wypłacono ekwiwalent pieniężny za 155 dni niewykorzystanego urlopu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień, a zatem w wysokości przewidzianej w obowiązujących przepisach prawa, to brak było możliwości uwzględnienia wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu do wysokości, której obowiązujące przepisy nie przewidują.

K[...]P podkreślił, że policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata poprzedzające ww. datę na dotychczasowych zasadach, a zatem w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień, natomiast za urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata po ww. dacie przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień.

Odnosząc się do żądania wypłaty ustawowych odsetek organ II instancji wskazał, iż sprawa o odsetki nie jest sprawą administracyjną i nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organy Policji. Nie ma bowiem podstaw prawnych do wydania takiej decyzji w ustawie o Policji. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00 oraz wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA 1643/02.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję K[...]P z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] zarzucając naruszenie:

- art. 6 i 7 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności w sytuacji spoczywającego na nim obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym uwzględnienia słusznego interesu obywateli (naruszenie zasady prawdy obiektywnej),

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez odebranie stronie należnego uprawnienia nadanego przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15,

- art 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej,

- art. 11 i art 80 k.p.a. poprzez stronniczą interpretację okoliczności udowodnionej będącej podstawą wydania zaskarżonej decyzji,

- art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niekompletną, wybiórczą ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz brak odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego wniosków i zarzutów,

- art. 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji.

Mając na względzie podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, gdyż powoduje, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypłacony zostaje ekwiwalent odpowiadający jedynie 73% dziennego uposażenia, czego nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną. W uzasadnieniu wyroku TK wyinterpretował z przepisów art. 66 ust 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.

Organ Policji wypłacił skarżącemu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy za okres przed wydaniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego w łącznym wymiarze 155 dni po 1/30, co jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem. Wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop jest niepełny.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, uzasadniony jest wniosek o wypłatę pozostałej części należnego mu świadczenia - przy zastosowaniu mnożnika 1/21 - w łącznym wymiarze 155 dni jako różnicy pomiędzy kwotą wypłaconą, a kwotą należną, aby świadczenie to miało charakter rzeczywistego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2019 r. W związku ze zwolnieniem funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ekwiwalent został ustalony proporcjonalnie. Za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do 5 listopada 2018 r. przy zastosowaniu współczynnika 1/30 oraz od 6 listopada 2018 r. przy zastosowaniu współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organ odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w łącznym wymiarze 155 dni za lata 2014 - 2018 prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Punktem wyjścia do rozważań w tym przedmiocie jest ww. wyrok opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu TK wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata od dnia 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji orzeczenia wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, przy czym - uwzględniając kontekst i systematykę uregulowań konstytucyjnych - nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o ogłoszenie w organie urzędowym, nie zaś (także wywołujące skutki m.in. w sferze obalenia domniemania zgodności kontrolowanych norm prawnych) ogłoszenie publiczne danego judykatu (MS, t. II, s. 1195). Należy bowiem pamiętać o rozróżnieniu dwóch momentów - utraty domniemania konstytucyjności wadliwej regulacji (publiczne ogłoszenia orzeczenia) oraz utraty jej mocy obowiązującej (ogłoszenie w organie urzędowym) (por. Piotr Tuleja "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", wyd. II LEX, komentarz do art. 190, teza 4 "Ogłaszanie orzeczeń"). Oznacza to usunięcie części danej normy prawnej z przepisu, co w niniejszej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania od daty wejścia w życie orzeczenia TK, tj. od dnia 6 listopada 2018 r.

Na skutek wyroku TK wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W myśl art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Stosownie do art. 9 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Analizując treść art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej, należy wskazać, iż ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania "nowego brzmienia" art. 115a ustawy o Policji, są to sprawy wszczęte i niezakończone do 6 listopada 2018 r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach powołanego przepisu ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stałą się data wskazana w tym przepisie.

Dostrzec należy, że zarówno w pragmatykach służbowych służb mundurowych jak i prawie pracy przyjmuje się zgodnie, iż prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niezależne od sposobu ustania stosunku służbowego (administracyjnego) i stosunku pracy (nawiązanego na podstawie przepisów Kodeksu pracy). Jest ono prawem pochodnym od prawa do urlopu. Urlopem niewykorzystanym, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny, jest zarówno urlop bieżący, jak i urlopy zaległe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 stycznia 1974 r. sygn. akt III PRN 41/73 przyjął (i pogląd ten pozostaje aktualny), że prawo do niewykorzystanych urlopów zaległych z powodu rozwiązania stosunku pracy i niemożności ich wykorzystania w okresie wypowiedzenia przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za te urlopy. Świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego, czy stosunku pracy, stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku, a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi (odpowiednio pracownikowi) świadczenia winna być ustalana według przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia. W przypadku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mamy do czynienia ze świadczeniem ekwiwalentnym, a więc zamiennym w stosunku do świadczenia spełnionego w naturze. W sytuacji wykorzystania urlopu wypoczynkowego, czy dodatkowego z roku bieżącego lub z lat poprzednich funkcjonariusz otrzymuje uposażenie, które mu przysługuje w dacie korzystania z tego urlopu, bez pomniejszenia uposażenia za okres urlopu przypadającego w latach, gdy uposażenie było niższe, np. ze względu na obowiązywanie innych przepisów płacowych. Nie ma więc racjonalnych podstaw, aby różnicować sytuację finansową funkcjonariusza w zależności od tego, czy otrzymuje on wynagrodzenie urlopowe za urlop wykorzystywany w naturze (w wysokości ustalanej według zasad obowiązujących w czasie korzystania z urlopu wypoczynkowego), np. w okresie wypowiedzenia, czy też ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ustalany odrębnie dla okresu przed i po 6 listopada 2018 r., np. gdy zwolnienie lekarskie lub zastosowany tryb zwolnienia ze służby uniemożliwia funkcjonariuszowi wykorzystanie urlopu wypoczynkowego w naturze. Świadczenie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przypadający przed 6 października 2018 r. ustalane przy zastosowaniu wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta przestaje być ekwiwalentne, bowiem jako zaniżone w stosunku do wynagrodzenia za urlop wykorzystywany w naturze nie może być uznane za rekompensatę równoważną (ekwiwalentną). Prowadzi to do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, na co jednoznacznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Można podjąć próbę doszukania się uzasadnienia dla zastosowania dwóch stanów prawnych (tutaj dwóch różnych metod ustalania wysokości świadczenia pieniężnego opartych na innych treściowo przepisach prawnych) w sprawie, w której postępowanie jest rozciągnięte w czasie, tj. zostało wszczęte pod rządami poprzednio obowiązującego przepisu prawnego i niezakończone do dnia zmiany brzmienia przepisu stanowiącego postawę rozstrzygnięcia. Można też założyć hipotetycznie, iż taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy z funkcjonariuszem został rozwiązany stosunek służbowy przed 6 listopada 2018 r., a następnie po tej dacie doszło do reaktywacji stosunku służbowego i kolejnego zwolnienia ze służby, a ekwiwalent pieniężny nie został uprzednio wypłacony ze względu na spór co do zgodnego z prawem rozwiązania stosunku służbowego przed 6 listopada 2018 r. Jednakże powyższej zasady proporcjonalności nie sposób stosować do ustalania wysokości świadczenia ekwiwalentnego funkcjonariusza, z którym stosunek służbowy ustał po 6 października 2018 r. Funkcjonariuszowi przysługuje bowiem świadczenie ustalane w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie nabycia do niego prawa, a więc przy zastosowaniu wprost art. 115a ustawy o Policji ustalającego współczynnik ekwiwalentu - 1/21 dla wszystkich bez wyjątku dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, jak to wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, że prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje w dniu rozwiązania umowy o pracę - zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze (art. 171 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). W tym też dniu prawo do urlopu wypoczynkowego w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Ekwiwalent przysługuje za urlopy nieprzedawnione w chwili powstania do niego prawa. Roszczenie o udzielenie urlopu wypoczynkowego w naturze i roszczenie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w naturze urlop wypoczynkowy to, jak podkreśla Sąd Najwyższy - dwa różne roszczenia (por. np.: wyroki SN z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt I PKN 336/00; z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II BP 11/15).

Zasady te należy stosować mutatis mutandis w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe przysługujące policjantowi zwolnionemu ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). To w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji powstaje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, zaś prawo do urlopu w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Do tego prawa należy zatem stosować przepisy obowiązujące w dniu jego powstania, a nie przepisy obowiązujące wcześniej, np. w chwili powstania prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze.

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), która zezwala na stosowanie normy prawnej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wobec funkcjonariusza, który nabył prawo do tego ekwiwalentu po 6 listopada 2018 r., a więc w oparciu o przepis nieobowiązujący w dniu powstania tego prawa. W przypadku bowiem gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności określonej normy prawnej, a inna norma prawna ma treść zbieżną lub bardzo zbieżną do niej, sądy są uprawnione do zastosowania takiej wykładni prawa, która doprowadzi do przywrócenia stanu konstytucyjności w sposób wskazany przez Trybunał Konstytucyjny (por. Michał Jachowski "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania", Wyd. Sejmowe 2016, rozdział szósty).

Skoro zatem funkcjonariusz nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy po dniu 5 listopada 2018 r., do tak nabytego prawa należy stosować przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., a więc z pominięciem tej części przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkowego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, w wymiarze 1/30.

Ponownego podkreślenia wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej, a nie niższej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - mają charakter bezwarunkowy.

Wskazać również należy, że w kwestii wyłączenia stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. wypowie się Trybunał Konstytucyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygn. P/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." (postanowienie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20). Z treści przytoczonego pytania prawnego wynika jednak, iż nie obejmuje ono swoim zakresem policjantów zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Brak jest zatem powodów, by w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne uległo zawieszeniu w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie od organu kosztów postępowania, bowiem kosztów takich skarżący, stosownie do treści art. 205 § 1 p.p.s.a., nie poniósł. W rozpatrywanej sprawie skarżący, na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., zwolniony jest bowiem z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych.