Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 216/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41, art. 42
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 15 ust. 2 , art. 28, art. 20
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 ust. 2, par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Brzeg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 stycznia 2021 r., nr IN.I.743.82.2020.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 listopada 2020 r. Rada Miejska Brzegu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: u.s.g., oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła uchwałę Nr XXII/258/20 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 25 września 2015 r., Nr XII/98/15, dla obszaru ograniczonego od zachodu i północy granicą miasta, od północnego zachodu ul. Małujowicką, od wschodu terenami zieleni urządzonej i od południa granicą miasta, zwanej dalej planem.

Wyżej wymieniona uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do Wojewody Opolskiego jako organu nadzoru w dniu 8 grudnia 2020 r., w celu oceny zgodności z prawem.

Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, organ nadzoru pismem z dnia 21 grudnia 2020 r., na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Brzegu o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. Burmistrz Brzegu złożył wyjaśnienia wobec podniesionych zarzutów.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 stycznia 2021 r., nr IN.I.743.82.2020.KD, Wojewoda Opolski, na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 26 listopada 2020 r., Nr XXII/258/20 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg, uchwalonego uchwałą Nr XII/98/15 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 25 września 2015 r. dla obszaru ograniczonego od zachodu i północy granicą miasta, od północnego zachodu ul. Małujowicką, od wschodu terenami zieleni urządzonej i od południa granicą miasta. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d) i e) uchwały możliwości realizacji na obszarze objętym planem systemów komunikacji, w tym dojść, dojazdów i miejsc parkingowych. W odniesieniu do tego zarzutu Wojewoda wyjaśnił, że art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakłada na organy gminy obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Obowiązek ten został doprecyzowany w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Wojewoda odnotował, że w załączniku nr 1 do powyższego rozporządzenia - określającym barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego - ustawodawca postanowił, że tereny dróg, w zależności od ich prawnego charakteru, winny zostać oznaczone na rysunku planu kolorem jasnoszarym i symbolem literowym KDW (drogi wewnętrzne) albo kolorem białym i symbolem KD jako drogi publiczne. Podkreślił, że ujęcie przez ustawodawcę terenów dróg wewnętrznych w katalogu barwnych oznaczeń graficznych jest wystarczające do stwierdzenia, że stanowią one odrębną kategorię przeznaczenia wymagającą potraktowania zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, na system komunikacji danego terenu mogą się też składać dojścia i dojazdy w postaci ciągu pieszojezdnego, zapewniające dostęp działek budowlanych do dróg publicznych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w planie ustalono dla terenu przeznaczonego pod zabudowę o symbolu P-U, w ramach przeznaczenia uzupełnianego, dodatkowe przeznaczenie związane z obsługą komunikacyjną tych terenów, które nie spełnia wymogów art. 15 ust. pkt 1 u.p.z.p. Wojewoda zauważył, że podstawowym przeznaczeniem terenu o symbolu P-U są tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy usługowej, natomiast organ nie wyznaczył dróg wewnętrznych w części graficznej planu, czym naruszył art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który nakazuje aby w planie miejscowym określono obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu (oznaczony jako KDW). Z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania tereny te powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą, zgodnie z wymogami określonymi w art. 15 ust. 2 ww. ustawy. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że teren oznaczony symbolem P-U, dla którego ustalono przeznaczenie pod dojścia i dojazdy (jako przeznaczenie uzupełniające) posiada znaczną powierzchnię (tj. około 52 ha), natomiast ustalona w § 3 ust. 2 pkt 8 uchwały minimalna powierzchnia działek budowlanych na tym terenie, wynosi 2000 m2, co umożliwia wydzielenie około 260 działek budowlanych, które nie będą miały dostępu do terenów komunikacyjnych. Wojewoda zauważył też, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sankcjonuje udział społeczny w sporządzaniu gminnych dokumentów planistycznych, gwarantowany m.in. poprzez możliwość zapoznania się przez zainteresowane podmioty z projektem planu i składania uwag do zapisanych w projekcie rozwiązań. Kwestionowanymi zapisami Rada Miejska Brzegu przeniosła natomiast przynależne jej kompetencje w zakresie kształtowania przeznaczenia terenów na inne organy i podmioty, co narusza elementarne zasady demokratycznego państwa prawa, w tym działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją wadliwego sposobu określania przeznaczenia terenów na obszarze planu będzie niemożność prawidłowego zastosowania przepisów art. 36 u.p.z.p., tj. określenie, czy w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, czy wartość nieruchomości uległa obniżeniu czy też wzrosła. Brak realizacji przez badaną uchwałę podstawowego celu przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - określenia przeznaczenia terenów - stanowi zatem istotne naruszenie zasad sporządzania tego aktu.

Kolejne z ujawnionych przez Wojewodę naruszeń dotyczyło art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w badanej uchwale warunków powiązania obszaru planu z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Wojewoda wskazał, że obligatoryjnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji. Nałożony na lokalnego prawodawcę obowiązek ma na celu stworzenie realnych warunków powiązania terenów o przeznaczeniu ustalonym w planie z systemem dróg publicznych, gdyż tylko określoną nieruchomość będzie można wykorzystywać zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Przez powiązanie z zewnętrznym układem komunikacyjnym należy rozumieć dostęp do drogi publicznej odpowiedni do charakteru przeznaczenia i zabudowy terenu objętego ustaleniami planu. Dostęp ten może być bezpośredni - poprzez spełniający wymagania przepisów odrębnych zjazd na drogę publiczną, albo pośredni - poprzez drogi wewnętrzne. Wojewoda podkreślił, że z analizy załącznika graficznego do uchwały wynika, że w granicach planu nie znajduje się żadna droga wewnętrzna, czy publiczna. W § 3 ust. 10 pkt 1 uchwały dopuszczono powiązanie terenu z zewnętrznym układem komunikacyjnym w sposób bezpośredni oraz poprzez możliwe do realizacji w jego graniach dojścia i dojazdy - w sposób zgodny z przepisami odrębnymi. Zdaniem Wojewody, z uwagi na charakter przeznaczenia terenu, który wiąże się z użyciem ciężkich pojazdów samochodowych w związku z terenami produkcyjnymi, składami i magazynami - w planie należało bezwzględnie wskazać drogę publiczną, z którą teren ten posiada połączenie. Obciążenia związane z przemieszaniem się samochodów ciężarowych wymagają szczególnej jakości dróg publicznych, wpływają też na intensywność i bezpieczeństwo ruchu na drodze i w jej sąsiedztwie. Ponadto, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p., o możliwości zapewnienia dostępu do określonej drogi publicznej powinien się wypowiedzieć zarządca tej drogi w formie uzgodnienia projektu planu. Zatem ustalając w niedostatecznym stopniu warunki powiązania obszaru planu z zewnętrznym układem komunikacyjnym Rada Miejska Brzegu naruszyła istotnie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Następne stwierdzone przez Wojewodę naruszenie dotyczyło art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak wydzielenia linią rozgraniczającą tereny o różnych przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zarówno w tekście, jak i na rysunku planu. W tym zakresie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo min. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Uszczegółowienie powyższego przepisu zawiera § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Tymczasem w § 3 ust. 2 pkt 5 przedmiotowej uchwały dla terenu o symbolu P-U ustalono minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej: a) w strefie koncentracji powierzchni biologicznie czynnej - 70%; b) rozliczanie łącznie w strefie i poza strefą koncentracji powierzchnia biologicznie czynna, w graniach jednej działki budowlanej - 15%". W ocenie Wojewody, powyższe zapisy wprowadzają ustalenia umożliwiające zagospodarowanie terenów poprzez określenie różnych wskaźników udziału powierzchni biologicznie czynnej, co w konsekwencji powoduje, iż określono różne zasady zagospodarowania tych terenów.

W odniesieniu do naruszenia art. 15 ust.2 pkt 1 u.p.z.p., Wojewoda wyjaśnił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Stosownie natomiast do § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia, projekt rysunku planu winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W przedmiotowej sprawie, poprzez określenie różnych wskaźników minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w strefie koncentracji i poza nią - określono różne zasady zagospodarowania tego terenu. Wojewoda zauważył, że wskaźnik powierzchni biologiczne czynnej jest wskaźnikiem odnoszącym się do powierzchni działki budowlanej, a ponadto jest wskaźnikiem obligatoryjnym. Ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowił, że różne zasady zagospodarowania terenu wymagają wyznaczenia na rysunku planu linii rozgraniczających. Powyższe wynika nie tylko z ww. przepisów, ale również wprost z przedmiotowej uchwały, w tym z jej ustaleń zawartych w § 1 ust. 3 pkt 4, w brzmieniu: "Jeżeli w planie jest mowa o: (...) terenie - należy przez to rozumieć: ograniczoną liniami rozgraniczającymi część obszaru planu oznaczoną symbolem, o ustalonym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu"; § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały, w brzmieniu: "1. Obowiązujące ustalenia planu zawarte na rysunku planu : (...) linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;" oraz z legendy do rysunku planu, która stanowi, że ustaleniem planu są linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z treści ww. przepisów wynika zatem, że nawet sąsiadujące ze sobą tereny o takim samym przeznaczeniu, np. tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, zabudowy usługowej czy mieszkaniowej, dla których przyjęto różne zasady zagospodarowania, na mocy przywołanych przepisów, muszą być wydzielone względem siebie za pomocą linii rozgraniczających, a terenom tym należy przypisać oddzielny symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Rozróżnienia takiego należy tym samym dokonać nie tylko w części tekstowej, ale również w części graficznej uchwały. Odmienne zasady zagospodarowania, należy zatem rozumieć, jako zasady określone przez ustawodawcę na podstawie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., z którego wynika, iż obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zasada zagospodarowania dotyczy zatem wszystkich wskaźników ustalonych w planie miejscowym, które odnoszą się do powierzchni działki, terenu, bądź powierzchni działki budowlanej, gdyż wpływają one na kształt zagospodarowania danej jednostki terenowej, która pod tym względem winna być jednorodna. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ nadzoru stwierdził, że zróżnicowane wskaźników zagospodarowania terenu w granicach jednej jednostki terenowej prowadzi do istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określenie odmiennych wskaźników zagospodarowania ze względu na lokalizację planowanej zabudowy, obliguje organ do wydzielenia liniami rozgraniczającymi na rysunku planu tereny o odmiennych zasadach zagospodarowania liniami rozgraniczającymi oraz oznaczenia tego terenu odrębnym symbolem. Brak wyznaczenia liniami rozgraniczającymi terenu, dla którego określono różne zasady zagospodarowania uniemożliwi zabudowę tego terenu, wobec stosowania różnych wskaźników.

Ponadto organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 14 i 27 u.p.z.p. oraz § 82 - § 97 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez naruszenie zasad zmiany aktu prawnego, które jednak nie stanowiło istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu.

Gmina Brzeg (zwana również skarżącą), reprezentowana przez pełnomocnika, działając na podstawie uchwały Rady Miejskiej Brzegu z dnia 4 lutego 2021 r., Nr XXIV/290/21, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu Gmina zarzuciła błędne zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 u.p.z.p., które narusza art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6 i pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 lit. b i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). W motywach skargi Gmina, wskazała, że celem podjęcia uchwały Nr XXII/258/20 było dostosowanie kontekstu prawnego obszaru objętego uchwałą do potrzeb inwestycyjnych, polegające m.in. na rezygnacji z wydzielonych dróg wewnętrznych, korekcie linii zabudowy i niektórych parametrów oraz wskaźników urbanistycznych, pozwalających na większą swobodę inwestycyjną. Zaznaczyła, że cały obszar objęty planem miejscowym stanowi własność Wałbrzyskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej "Invest Park" (dalej Wałbrzyska SSE), tj. jednego podmiotu, w którego kompetencjach będzie należało przygotowanie nieruchomości pod inwestycję w kształcie i parametrach odpowiadających potrzebom jednego lub wielu inwestorów. Prowadzona procedura planistyczna miała zatem na celu uelastycznić zapisy w kontekście przyszłych rozwiązań komunikacyjnych w odniesieniu do planu wcześniej obowiązującego na tym terenie.

W dalszej kolejności, odnosząc się do stawianego przez Wojewodę zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d i e uchwały możliwość realizacji na obszarze objętym planem systemów komunikacji, w tym dojść, dojazdów, miejsc parkingowych, stwierdziła, że ww. przepisy odnoszą się do dróg wewnętrznych oraz dróg publicznych, a nie do dojść i dojazdów oraz miejsc parkowania (stanowisk postojowych), o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem Rada Miejska Brzegu uchwalając kwestionowaną uchwałę w sposób świadomy i uzasadniony - uwzględniając korelację powyższych aktów - zastosowała konstrukcję prawną, która nie wzbudza wątpliwości co do jej prawnej jakości oraz daje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego w relacji do układu zewnętrznego. Dodała, że w wypadku dojść i dojazdów oraz miejsc do parkowania ustawodawca w odrębnych przepisach określił ich parametry, których stosowanie na etapie procesu inwestycyjnego nie wzbudza wątpliwości. Podniosła też, że przedmiotem polemiki mogłaby być sytuacja, w której uchwała Rady Miejskiej Brzegu wprost wymieniała drogi publiczne czy też wewnętrzne, bez określenia linii rozgraniczających. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dojścia i dojazdy oraz miejsca do parkowania są nieodzownym i naturalnym sposobem zagospodarowania działek inwestycyjnych i terenów, w których granicach takie działki się znajdują. Wskazała też, iż na etapie projektowania miejscowego planu docelowo uwzględniono potrzeby inwestorów, zwłaszcza dla terenu przeznaczonego pod aktywność gospodarczą. Dlatego z miejscowego planu zostały usunięte drogi wewnętrzne w porozumieniu z właścicielem terenu. W kontekście braku konieczności określenia linii rozgraniczających w miejscowym planie Gmina odwołała się do wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 532/19 i sygn. akt IV SA/Po 800/18.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej ilości możliwych do wydzielenia działek wskazała, że właścicielem terenu jest Wałbrzyska SSE zatem wątpliwym jest, że podział taki zastosowany będzie na całym obszarze.

Gmina nie podzieliła również stanowiska Wojewody, co do scedowania przez Radę Miejską Brzegu swojej kompetencji w zakresie terenów komunikacyjnych na inne organy i podmioty uczestniczące w kolejnych etapach procesu budowlanego. W tym zakresie wyjaśniła, że z punktu widzenia struktury własności terenu Rada Miejska Brzegu ceduje wydzielanie dojść i dojazdów na jeden podmiot - Wałbrzyską SSE, od której zależą dalsze działania w zakresie rzeczywistego zagospodarowania terenu. Natomiast decyzja o zgodzie lub jej braku na zjazd pozostaje w gestii zarządcy drogi, nie Rady Miejskiej. Gmina podniosła też, że w granicach planu miejscowego, w studium czy wnioskach do planu miejscowego nie został wykazany żaden cel publiczny, ponadto nie zamierza realizować żadnego celu publicznego w granicach obszaru objętego miejscowym planem.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia poprzez brak określenia warunków powiązania obszaru planu z zewnętrznym układem komunikacyjnym, Gmina stwierdziła, że przyjęte w kwestionowanej uchwale rozwiązania, w tym odnośnie powiązania układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym w brzmieniu: "dopuszcza się powiązanie terenu z zewnętrznym układem komunikacyjnym w sposób bezpośredni oraz poprzez możliwe do realizacji w jego granicach dojścia i dojazdy - w sposób zgodny z przepisami odrębnymi", stanowi konsekwencję ustaleń planu miejscowego w zakresie dopuszczonych dojść i dojazdów oraz trybu uzyskiwania zgody na zjazd, nieleżącego w gestii Rady Miejskiej Brzegu. Organ stanowiący nie określił parametrów dojść i dojazdów z tego względu, że ich minimalne parametry wynikają z przepisów odrębnych, zatem ich sparametryzowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiłoby ingerencję w akt wyższego rzędu. Jako nieuzasadnione uznała Gmina utożsamianie upoważnienia organu stanowiącego z kompetencją zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o której stanowi art. 29 ust. 1 ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.). Podniosła, że rolą planu miejscowego jest m.in. zaplanowanie powiązań "układów komunikacyjnych" poszczególnych terenów z istniejącymi drogami zaś rolą decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu - wskazanie miejsca budowy konkretnego zjazdu z drogi oraz wymagań technicznych takiego zjazdu. Wobec niewyznaczenia w planie miejscowym dróg publicznych i dróg wewnętrznych Rada Miejska Brzegu nie określiła ich parametrów ze względu na brak przedmiotu. Dlatego nie podzieliła stanowiska organu nadzoru, że ze względu na "użycie ciężkich pojazdów samochodowych w związku z terenami produkcyjnymi, składami i magazynami" koniecznym jest wprowadzenie do planu miejscowego dróg publicznych. Zdaniem Gminy, bezwzględne stosowanie takiej zasady doprowadziłoby do osobliwych rozwiązań, gdzie w granicy działki inwestora pomiędzy drogą publiczną a celem przemieszczania się pojazdów o niesprecyzowanym przez organ nadzoru tonażu konieczne byłoby zaplanowanie drogi publicznej o konkretnej nośności i w konsekwencji jej wykonanie. Podkreśliła, że przedmiotem rozważań jest teren będący własnością jednego podmiotu, którego sposób zabudowy i zagospodarowania w ramach przepisów, w tym prawa miejscowego, nie jest jeszcze przesądzony. Dodała też, że na potwierdzenie przyjętych rozwiązań komunikacyjnych w trakcie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowane przestrzennego uzyskano uzgodnienie Zarządu Dróg Powiatowych w Brzegu (dot. ul. Małujowickiej), opinię Urzędu Miejskiego w Brzegu Biura Budownictwa i Inwestycji oraz opinię Wójta Gminy Skarbimierz.

Jako bezzasadny Gmina uznała również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. argumentując, że powierzchnia biologicznie czynna (PBC) została ustalona dla działki budowlanej, przy czym jej koncentracja została zawarta w zasięgu strefy koncentracji powierzchni biologicznie czynnej - przy granicy planu miejscowego, w sąsiedztwie terenów potencjalnie konfliktowych. Analogiczna zasada stosowana jest w przypadku strefy ochrony konserwatorskiej ustanawianej planem miejscowym, czy linii zabudowy, które tworzą strefę, w granicach której mogą być lokalizowane budynki - czyli obiekty budowlane o innej wysokości niż poza nią. Przyjęte rozwiązanie daje możliwość bilansowania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu poszczególnych działek budowlanych w sposób ograniczający presję na nieruchomości sąsiednie (zlokalizowane poza obszarem planu miejscowego), oraz umożliwia elastyczne spełnienie wymogu zachowania powierzchni biologicznie czynnej w granicach działki budowlanej - przy założeniu, że 30% strefy koncentracji PBC może zostać zagospodarowane w sposób inny niż biologicznie czynny, bez możliwości sytuowania budynków. Powyższy zapis uchwały jest zatem jednoznaczny a jego zastosowanie wymaga dokonania stosownego obliczenia.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 14 i 27 u.p.z.p. oraz § 82 - § 97 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez naruszenie zasad zmiany aktu prawnego, skarżąca Gmina podzieliła stanowisko organu nadzorczego, że brak zastosowania trybu zmiany uchwały, nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu i nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnej interpretacji przepisów prawa w zakresie umożliwiającym zabudowę terenu oznaczonego w planie symbolem (P-U) obiektami produkcyjnymi, składami i magazynami lub zabudowę usługową bez wydzieleni ich liniami rozgraniczającymi, stwierdził, że analizowany obszar obejmuje około 52 ha powierzchni terenu, na którym nie wyznaczono żadnych terenów komunikacyjnych. Podkreślił, że ustalając w § 3 ust. 2 pkt 8 uchwały minimalną powierzchnię działek budowlanych, która wynosi 2000 m2 Rada Miejska w Brzegu umożliwiła wydzielenie około 260 działek, z których (w związku z § 3 ust. 2 pkt 8 podpunkt 2 lit. b ustalając minimalną szerokość frontu działki wynoszącą 20 m) tylko 78 ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej lub wewnętrznej (drogi znajdującej się na północy, tj. ul Młodnicka oraz od strony zachodniej terenu widniejącego w ewidencji gurtów i budynków jako droga).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 stycznia 2021 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej Brzegu z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg uchwalanego uchwałą Nr XII/98/15 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 25 września 2015 r. dla obszaru ograniczonego od zachodu i północy granicą miasta, od północnego zachodu ul. Małujowicką, od wschodu terenami zieleni urządzonej i od południa granicą miasta.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Miejskiej Brzegu została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 8 grudnia 2020 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 7 stycznia 2021 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miejską Brzegu stosownej uchwały z dnia 4 lutego 2021 r.

Wskazać również trzeba, że w sprawie sądowoadministracyjnej granice kontroli wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 tej ustawy, należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały.

Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1546/09, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie Rada Miejska Brzegu kwestionuje stwierdzone przez Wojewodę Opolskiego naruszenia prawa i wywodzi w skardze, że organ w sposób nieuzasadniony zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei, Wojewoda zarzuca skontrolowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo - kwestionując legalność uchwały - stwierdził jej nieważność w całości.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", zwanego też "procedurą planistyczną", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08 - wszystkie wyroki powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.). W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, cyt. już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal zwane rozporządzeniem. Należy przy tym podkreślić, że kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa oraz nie nadużywania tego władztwa.

W literaturze oraz doktrynie akcentuje się, że plan miejscowy nie może ustalać przeznaczenia określonego terenu w ten sposób, że normatywnie określi konkretny podmiot uprawniony do realizowania równie konkretnego zamierzenia tego podmiotu. Nie jest bowiem rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby uchwalony przez radę gminy akt prawa miejscowego jako normujący przeznaczenie konkretnego obszaru gminy ustalał korzystanie z tego obszaru np. przez konkretnego jego właściciela pod ściśle określoną (skonkretyzowaną) inwestycję. Taka podwójna konkretność, tj. zarówno podmiotu (adresata planu miejscowego), jak i przedmiotu (sposobu wykorzystania terenu), jest charakterystyczna dla aktu indywidualnego (decyzji administracyjnej), a nie aktu normatywnego - przepisu gminnego. Rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest także tworzenie upoważnień czy też wskazówek dla organów, które uzależniają zagospodarowanie określonego terenu w planie od stanowiska czy działania wskazanego organu (por. A. Plucińska-Filipowicz, Zakres przedmiotowy i podmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a możliwość zamieszczenia w nim norm konkretno-indywidualnych, LEX 2014).

Obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego określa art. 15 u.p.z.p. Należy przy tym zaznaczyć, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w powołanym przepisie, tylko gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1993/14). Zatem pominięcie określonych elementów dla danego terenu, wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., musi być obiektywnie uzasadnione.

W niniejszej sprawie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej Brzegu z dnia 26 listopada 2020 r., Nr XXII/258/20 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Brzeg uznając, że ww. uchwała została podjęta z naruszeniem następujących przepisów, tj.:

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. d i e, na terenie objętym planem, możliwości realizacji systemów komunikacji w tym dojść, dojazdów i miejsc parkingowych;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. b ww. rozporządzenia poprzez brak określenia w badanej uchwale warunków powiązania obszaru planu z zewnętrznym układem komunikacyjnym oraz

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia poprzez brak wydzielenia linią rozgraniczającą tereny o różnych przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zarówno w tekście, jak i na rysunku planu.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Powyższy przepis odczytywać należy w związku z art. 4 ust. 1 ww. ustawy, w którym określono podstawowe a zarazem obligatoryjne elementy planu miejscowego - czyli ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy. Obowiązek określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. W orzecznictwie wskazuje się, że przyjęte w planie rozwiązania nie mogą się wykluczać i być ze sobą sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11; z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1649/16). Zapisy m.p.z.p. powinny zatem jasno i spójnie określać przeznaczenie danego terenu i kryteria zabudowy. Uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 1 rozporządzenia, w myśl którego ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenia przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Stosownie do § 7 pkt 7 rozporządzenia, projekt rysunku planu powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Zauważyć należy, iż w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, ustawodawca postanowił, że tereny dróg w zależności od ich prawnego charakteru winny zostać oznaczone na rysunku planu kolorem jasnoszarym i symbolem literowym KDW (drogi wewnętrzne) albo kolorem białym i symbolem KD jako drogi publiczne. Ujęcie przez ustawodawcę terenów dróg wewnętrznych w katalogu barwnych oznaczeń graficznych jest wystarczające do stwierdzenia, że stanowią one odrębną kategorię przeznaczenia wymagającą potraktowania zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska Brzegu w § 3 ust. 1 planu zagospodarowania przestrzennego ustaliła dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem P-U jako przeznaczenie podstawowe obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowę usługową. Natomiast w przeznaczeniu uzupełniającym wprowadziła przeznaczenie związane z obsługą komunikacyjną tych terenów - ustalając w § 3 ust. 2 pkt 1 lit d i e uchwały dojścia i dojazdy oraz miejsca do parkowania - jednocześnie odstąpiła od wyznaczenia dróg wewnętrznych w części graficznej planu. Zgodzić należało się z Wojewodą, iż brak wyznaczenia dróg wewnętrznych na obszarze P-U stanowi o naruszeniu przez organ gminy art. 15 ust. pkt 10 u.p.z.p. Jak wskazano powyżej, drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu (oznaczony jako KDW), dlatego powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałą i niepodlegająca przesunięciom linią rozgraniczającą, zgodne z wymogami określonymi w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Słuszne są też obawy Wojewody, że z uwagi na znaczną powierzchnię terenu o symbolu P-U (ok. 52 ha) oraz ustaloną w § 3 ust. 2 pkt 8 uchwały minimalną powierzchnię działek budowlanych bez możliwości wydzielania na dalszych etapach procesu budowlanego dodatkowych terenów komunikacyjnych (tj. dróg publicznych, czy wewnętrznych), nie będzie możliwe zagospodarowanie tego terenu zgodnie z przeznaczeniem, zaś możliwe do wydzielenia na tym terenie działki budowlane (ok. 260 działek), nie będą miały dostępu do trenów komunikacyjnych.

Przechodząc do kolejnego zarzutu Wojewody, dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez brak wydzielenia linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Stosownie do § 4 pkt 6 rozporządzenia, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że w ramach jednej jednostki terenowej, określonej za pomocą linii rozgraniczającej, określa się taki teren, który jest jednorodny nie tylko pod względem przeznaczenia ale również zasad zagospodarowania. Powyższe oznacza, że nawet sąsiadujące ze sobą tereny o takim samym przeznaczeniu, dla których przejęto różne zasady zagospodarowania podlegają wydzieleniu za pomocą linii rozgraniczających a terenom tym należy przypisać oddzielny symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17). Niewątpliwie zatem Rada Miejska Brzegu była zobowiązana do określenia w planie m.in. takich wskaźników jak powierzchnia biologicznie czynna, maksymalna i minimalna intensywność zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Obowiązek określenia w planie wskaźników zagospodarowania terenu w ramach jednej jednostki terenowej pod warunkiem, że wskaźniki te będą jednorodne dla wszystkich zamierzeń inwestycyjnych, oznacza ustalenie jednolitego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jednolitego wskaźnika maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz określenie jednolitej wielkości powierzchni zabudowy. Tymczasem w § 3 pkt 5 przedmiotowej uchwały ustalono minimalny udział procentowy powierzchni biologicznej czynnej w odniesieniu do działki budowlanej w strefie koncentracji powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 70% (lit. a) oraz rozliczanej łącznie w strefie i poza strefą koncentracji powierzchni biologicznie czynnej, w granicach jednej działki budowlanej na poziomie 15% (lit. b). W ocenie Sądu, zróżnicowanie wskaźników zagospodarowania terenu w granicach jednej jednostki terenowej prowadzi do sprzeczności, które mogą uniemożliwić faktyczną zabudowę tego terenu w przyszłości. Dodatkowo brak wydzielenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu jest zatajeniem przed społeczeństwem zamierzeń inwestora, przez co godzi w dyspozycję art. 36 u.p.z.p., co skutkuje brakiem rzetelnych podstaw do określenia wzrostu lub spadku wartości nieruchomości objętych tymi obszarami.

Odnośnie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia poprzez brak określenia warunków powiązania obszaru planu z zewnętrznym układem komunikacyjnym, wskazać należy, iż w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wyrażona jest kompetencja do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a jej zakres przedmiotowy i granice skonkretyzowano w § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia. Art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustanawia obowiązek określenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia zasady te powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Przez powiązanie z zewnętrznym układem komunikacyjnym należy rozumieć dostęp do drogi publicznej odpowiedni do charakteru przeznaczenia i zabudowy terenu objętego ustaleniami planu. Przy czym dostęp ten może być bezpośredni poprzez, np. zjazd na drogę publiczną albo pośredni poprzez drogi wewnętrzne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w zakresie realizacji wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonym terenom (por. np. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 109/11; z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3314/14). Jednocześnie owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniających, wymagany - w przypadku działek budowlanych - dostęp do drogi publicznej. W szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właścicieli nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na których ten układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1347/ 09). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że kwestionowane przez Wojewodę regulacje planistyczne odnoszące się do terenu P-U, nie realizują w sposób właściwy upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W § 3 ust. 10 pkt 1 uchwały wskazano jedynie, że dopuszcza się powiązanie terenu z zewnętrznym układem komunikacyjnym w sposób bezpośredni oraz poprzez możliwe do realizacji w jego granicach dojścia i dojazdy - w sposób zgodny z przepisami odrębnymi. Jak słusznie zauważył Wojewoda, z analizy załącznika graficznego nr 1 stanowiącego rysunek planu wynika, że do terenu P-U nie przylega żadna droga wewnętrzna czy publiczna tworząca układ komunikacyjny. Linie rozgraniczające teren urbanistyczny P-U ze wszystkich stron pokrywają się z granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co oznacza, że sąsiadujące od tych stron tereny, pozostają poza opracowaniem niniejszej uchwały. Określając obsługę komunikacyjną dla terenu P-U Rada Miejska miała obowiązek w sposób jednoznaczny wyznaczyć i wskazać sieci infrastruktury drogowej niezbędne dla zapewnienia mu obsługi komunikacyjnej. Trudno bowiem wyobrazić sobie realną możliwość funkcjonowania terenów przewidzianych do zabudowy, bez dostępu do drogi publicznej, czy też bez wyznaczenia szlaków komunikacyjnych (ulic). Zauważyć bowiem trzeba, że w planie ustala się, w zależności od potrzeb, nie tylko sieć dróg publicznych ale także wewnętrznych. Wyznaczenie drogi wewnętrznej stanowiącej wyłączną obsługę komunikacyjną powinno być jednoznaczne i powinno znaleźć odbicie na rysunku planu. W niniejszej sprawie, w części graficznej planu nie wyznaczono żadnej drogi przylegającej do terenu P-U, pozwalającej na skomunikowanie tego terenu zgodne z tekstem planu. Brak jednoznacznego ustalenia sposobu przebiegu układu komunikacyjnego powoduje, że może on zostać poprowadzony w sposób dowolny, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p., to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora czy projektanta należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tylko bowiem gmina posiada władztwo planistyczne i uprawnienia tego nie może przekazywać innym podmiotom, do czego de facto prowadzi zaskarżony zapis planu. Kwestionowany przepis narusza też nadrzędną zasadę funkcjonowania samorządu terytorialnego, wynikającą z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. np. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 124/11).

W ocenie Sądu, bez wpływu dla sprawy pozostają argumenty Rady Miejskiej, że przedmiotem rozważań jest teren będący własnością jednego podmiotu, którego sposób zabudowy i zagospodarowania w ramach przepisów, w tym prawa miejscowego, nie jest jeszcze przesądzony i dopiero na etapie projektowania infrastruktury zostanie to ustalone. Jak wyżej stwierdzono, organ stanowiący gminy nie może legalnie zrzec się posiadanych kompetencji na rzecz innego podmiotu. Zgodzić należało się z Wojewodą, iż ustalenia dokonane przez organ gminy powodują niepewność planistyczną, sprawiając, że o ostatecznym przebiegu drogi, lub o lokalizacji obiektów infrastruktury komunikacyjnej może zdecydować inny podmiot (organ lub władający nieruchomością itp.) i to w nieokreślonej procedurze. Rada Miejska nie ma zaś upoważnienia do przekazywania na inny organ czy podmiot kompetencji w zakresie kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Plan miejscowy - będący aktem prawa miejscowego, musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją, bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych. Ponadto akt planistyczny powinien być zredagowany na poziomie pozwalającym adresatowi prawidłowe odczytanie jego treści, czemu nie sprzyja posługiwanie się takimi sformułowaniami, które czynią pojawienie się norm tzw. "otwartych" i to w odniesieniu do zakazów, które zgodnie z zasadami legislacyjnymi powinny być wyraźnie sformułowane (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 277/16).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro określenie przeznaczenia terenu stanowi podstawowy cel przystąpienia przez radę gminy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to brak realizacji tego celu stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania tego aktu. W ocenie Sądu, zgodzić należało się z Wojewodą, że zapisy przedmiotowego planu są nieczytelne i faktycznie stwarzają ryzyko przemieszczenia różnych funkcji na danym terenie, co może realnie prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Reasumując Sąd stwierdza, iż uchwała Rady Miejskiej Brzegu z dnia 26 listopada 2020 r., Nr XXII/258/20, została wydana z istotnym naruszeniem prawa, albowiem dla omawianego terenu P-U brak było obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku § 4 pkt 1 i pkt 9 lit. b oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia, co upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 91 ust. 5 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.