Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 548/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak [...] Prezydent Miasta P., dalej jako "Prezydent", działając na podstawie art. 59 ust. 1 – 2a oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 788 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] sp. z o.o., dalej jako "[...]" albo "Spółka", otrzymanego w dniu [...] marca 2016 r., zmienionego w dniu [...] września 2016 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budowie budynku mieszkalno – usługowego wolnostojącego. Inwestycję przewidziano do realizacji na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb K.; położonej w P. przy ul. [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że wnioskiem złożonym z dnia [...] marca 2016 r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] wystąpiło o ustalenie warunków zabudowy, dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku mieszkalno-usługowego. Inwestycję przewidziano do realizacji na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb K.; położonej w P. przy ul. [...].

W toku prowadzonego postępowania pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wydział Działalności Gospodarczej i Rolnictwa przedłożył informacje odnoszące się do istniejących melioracji wodnych, w wyniku czego pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. inwestor zmodyfikował wniosek odnośnie sposobu odprowadzania nieczystości ciekłych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...], uzgodnił wnioskowaną inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych, natomiast pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. Zarząd Dróg Miejskich określił zasady na jakich może odbywać się obsługa komunikacyjna wnioskowanej inwestycji.

Organ I instancji wskazał następnie, że przeprowadzono wizję w terenie, w oparciu o którą zgodnie z treścią rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr [...] poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie") dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Następnie, wezwaniem z dnia [...] czerwca 2016 r. zobligowano inwestora do ustosunkowania się do przeprowadzonej analizy urbanistycznej w kontekście złożonego wniosku. Powyższa analiza wykazała, iż istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy (wydania decyzji pozytywnej) jedynie dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz jednego budynku mieszkalno-usługowego.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. inwestor zmienił wniosek - dostosowując go do wyników przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym przedmiot postępowania określono jako budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budowę budynku mieszkalno-usługowego wolnostojącego. Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. przedłożono Marszałkowi Województwa W., projekt decyzji o warunkach zabudowy celem uzgodnienia (w zakresie melioracji wodnych), jednakże w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie marszałek województwa nie zajął stanowiska.

W dalszej kolejności Prezydent wskazał, że teren objęty wnioskiem, leży na obszarze, na którym nie ma żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie przez organ administracji publicznej czy warunki przewidziane w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały dla planowanej inwestycji faktycznie spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zwanej dalej analizą lub analizą urbanistyczną. Wytyczne do przeprowadzenia analizy zostały określone w rozporządzeniu, a wyniki analizy stanowią załącznik nr [...] (w formie tekstowej) i 3 (w formie graficznej) do decyzji.

Zgodnie z wnioskiem oraz opinią Zarządu Dróg Miejskich obsługa komunikacyjna projektowanych budynków będzie odbywała się zarówno z ul. [...] jak i z ul. [...]. Ponieważ budynki lokalizowane w głębi działki obsługiwane są jedynie z ul. [...] i od tej strony inwestor wskazał linię zabudowy oraz określił adres inwestycji, front działki przyjęto od ul. [...]. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem w promieniu 228 m od granic terenu objętego wnioskiem (3 x 76 m). Działki zabudowane, przez które przebiega granica wyznaczonego obszaru uwzględniono w całości w przypadku gdy większa część zabudowy danej działki znajduje się w wyznaczonym obszarze, a granica obszaru analizowanego została wyznaczona wzdłuż granic tych działek, które zostały włączone do analizy. Tak wyznaczony obszar obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, w szczególności działki zabudowane położone przy ul. [...] na odcinku od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...] oraz działki położone przy drogach od niej odchodzących: [...] (nr [...]), [...] (nr [...] i [...]), S. (nr [...] i [...]) i [...] (nr [...] i [...]). Mając na uwadze jednolity charakter zabudowy sąsiedniej, nie znaleziono uzasadnienia do rozszerzania granic obszaru analizowanego ponad wskazaną powyżej wartość minimalną. Takie zwiększenie obszaru nie wniosłoby dalszych istotnych dla sprawy faktów i co się z tym nowych ustaleń.

Przeprowadzana analiza wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, jedynie przy ul. [...] i [...] znajdują się budynki w zabudowie bliźniaczej. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 14%, a maksymalny 24% ([...] i [...]). Szerokość elewacji frontowej budynków wynosi od 7 m do 33 m ([...]). Ś. szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 16,5 m. Dominuje zabudowa posiadająca do 2 kondygnacji nadziemnych i wysokość do ok. 8,5 m dla budynków z dachami skośnymi i do ok. 7 m dla budynków z dachami płaskimi. Jedynie budynek przy ul. [...] posiada 3 kondygnacje i wysokości do ok. 10 m. W obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi i skośnymi, z przewagą dachów skośnych. Przy ul. [...] większość budynków posiada dachy skośne, natomiast przy ul. [...] budynki nr [...] posiadają dachy płaskie, a jedynie budynek pod nr [...] - dach skośny. Linia zabudowy po zachodniej stronie ul. [...] przebiega w odległości od 10 m do 47 m od frontowej granicy działek. Najbliższe budynki położone wzdłuż ulicy znajdują się w odległości 15 m od pasa drogowego ([...] i [...]). Budynek przy ul. [...] (na działce sąsiedniej) jest cofnięty w głąb nieruchomości i znajduje się w odległości 47 m od pasa drogowego ul. [...].

Mając powyższe na względzie stwierdzono, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występująca na działkach sąsiednich. W budynku od strony ul. [...], z uwagi na większy ruch samochodowy, można dopuścić funkcję usługową stanowiącą uzupełnienie podstawowej funkcji mieszkaniowej. Funkcja usługowa występuje wzdłuż ul. [...], na dalszym jej odcinku np. przy ul. [...]. Przeprowadzona analiza wykluczyła możliwość realizacji trzeciego budynku.

Na podstawie powyższej analizy ustalono możliwość budowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku mieszkalno-usługowego. Parametry dla takiej zabudowy ustalono na podstawie przepisów rozporządzenia przyjmując: a) obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy budynków przy ul. [...] i [...], na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia; b) wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki (16%), który przekracza średni wskaźnik dla obszaru analizowanego, który wynosi 14%, jednakże ustalono go na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia w nawiązaniu do średniego wskaźnika zabudowy przy ul. [...]; c) szerokość elewacji frontowej wyznaczono na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia jako średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia; d) wysokość zabudowy wyznaczono na podstawie maksymalnej wysokość budynków z dachami płaskimi znajdującymi się w otoczeniu inwestycji, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia; e) geometrię dachu wyznaczono analogicznie do formy dachów dominujących przy ul. [...], zgodnie z § 8 rozporządzenia.

W ocenie Prezydenta inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], a szczegółowe warunki dla obsługi komunikacyjnej określił Zarząd Dróg Miejskich w P. pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Na podstawie przedłożonych: oświadczenia wydanego przez [...] sp. z o.o. z dnia 01 lutego 2016 r. oraz opinii wydanej przez [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., jak i oświadczenia o warunkach przyłączenia do sieci gazowej obiektu budowlanego wydanego przez [...] sp. z o.o. w dniu [...] stycznia 2016 r. uznano, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

W dalszej kolejności wskazano, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę gruntów rolnych/leśnych na cele nierolnicze/nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Samą decyzję wydano po uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa W. (organem właściwym w sprawach melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolnicze).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli [...] i Z. K. podnosząc, że realizacja przedmiotowej inwestycji zakłóci spokój mieszkańców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a w prowadzonym obecnie postępowaniu niemożliwe jest skuteczne powoływanie się na argumenty dotyczące pogorszenia komfortu zamieszkania na terenach sąsiadujących.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. J. i T. J. podnosząc zarzut: naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 59, art. 60, oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zarzut naruszenia § 3, § 5 oraz § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego decyzja organu II instancji powinna być uchylona chociażby z uwagi na fakt, że nie spełnia ona wymogu indywidualnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano, że sama decyzja o warunkach zabudowy nie może się ostać, gdyż planowana funkcja – usługowa – nie występuje na terenie analizowanym oraz wskazano, że inwestor raz występuje jako osoba fizyczna, a innym razem jako przedsiębiorca – Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] Sp. z o.o. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że kwestia ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki była już przedmiotem sądowej kontroli w sprawie IV SA/Po 592/16, gdzie wniesiono o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego wolno stojącego wraz z infrastrukturą i urządzeniami technicznymi. Zdaniem Skarżącego argumentacja przedstawiona w powyższym wyroku pozostaje nadal aktualna, organy nie zrealizowały wytycznych w nim zawartych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budowie budynku mieszkalno--usługowego wolnostojącego. Inwestycję przewidziano do realizacji na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb K.; położonej w P. przy ul. [...].

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, W. 2006, str. 491).

Samo sąsiedztwo, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, Samorząd Terytorialny 2004, Nr 7 – 8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08, OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61, Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za <> w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że J. W., działając jako osoba fizyczna wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na przedmiotowej działce, polegającej na budowie budynku usługowego wolno stojącego wraz z infrastrukturą i urządzeniami technicznymi. Wydane wówczas rozstrzygnięcia organów administracji publicznej zostały zakwestionowane prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 592/16. Jest to o tyle istotne, że cześć z nieprawidłowości zauważonych przez sąd administracyjny w powyższej sprawie, znalazła swoje odbicie również w postępowania będącym przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, Baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

Analiza akt sprawy wskazuje, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, przy czym w toku prowadzonego postępowania zostały usunięte niezgodności pomiędzy częścią tekstową oraz graficzną sporządzonej analizy urbanistycznej, wskazane w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 592/16. Nie oznacza to jednak prawidłowości samego postępowania, gdyż wydaną w niniejszej sprawie decyzję uznać należało, co najmniej za przedwczesną.

Jak powyżej wskazano, jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W realiach przedmiotowej sprawy uznano, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występująca na działkach sąsiednich. W budynku od strony ul. [...], z uwagi na większy ruch samochodowy, można dopuścić funkcję usługową stanowiącą uzupełnienie podstawowej funkcji mieszkaniowej, natomiast funkcja usługowa występuje wzdłuż ul. [...], na dalszym jej odcinku np. przy ul. [...].

O ile Sąd dopuszcza możliwość wprowadzenia na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej funkcji usługowej (z zastrzeżeniem jednakże, że w niniejszej sprawie nie ustalono, jakiego typu miałaby to być funkcja), o tyle zważyć należy, że funkcja usługowa, która według organu występuje wzdłuż ul. [...], na dalszym jej odcinku np. przy ul. [...], znajduje się poza obszarem analizowanym. Nie może zatem stanowić ona funkcji usługowej w obszarze analizowanym. Oznacza to, że organ pisząc, że kontynuowana jest funkcja usługowa występująca w obszarze analizowanym, nie podaje nieruchomości pełniących taką funkcję a znajdujących się w obszarze analizowanym, co powoduje wątpliwości, co do spełnienia podstawowego warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest istnienie co najmniej jednej działka sąsiednia, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Po drugie, na co zwracał już uwagę w prawomocnym wyroku z dnia 01 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 592/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozstrzygnięcia wymagała kwestia obsługi komunikacyjnej działki nr [...]. I tak, w decyzji organu I instancji wyjaśniono, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] może odbywać się jednym nowym zjazdem z ul. [...] (droga publiczna) odsuniętym możliwie jak najdalej od skrzyżowania ulic Pokrzywno – Żurawiecka i usytuowanym tak, aby nie kolidował z drzewem oraz jednym albo dwoma zjazdami z ul. [...] – drogi wewnętrznej usytuowanej na działce nr [...], która nie jest w administracji ZDM, i która jest włączona do ul. [...] istniejącym zjazdem. Równocześnie, w decyzji zastrzeżono, że korzystanie z drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) w celu dojazdu, a także warunki obsługi placu budowy wymagają "wyprzedzającego uzgodnienia zarządcy/właściciela drogi ww. drogi wewnętrznej". W kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzjach nie zostało jednakże zajęte jednoznaczne stanowisko merytoryczne, co do tego, czy zgoda współwłaścicieli jest wymagana, czy też nie i jakie są skutki jej braku. Organy obu instancji nie wyraziły zatem swego poglądu co do tego, czy w braku zgody współwłaścicieli działki drogowej [...] obsługa komunikacyjna będzie odbywać się poprzez prywatna drogę wewnętrzną czy nie. W konsekwencji – po wydaniu decyzji przez organy obu instancji – niejasne pozostaje w jaki sposób odbywać ma się komunikacyjna obsługa działki, na której planowana jest inwestycja, na co zwrócił uwagę już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 01 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 592/16. Sąd podziela stanowisko, że taki zapis wydaje się stanowić próbę zepchnięcia problemu zgody współwłaścicieli nieruchomości drogowej do innego postępowania, bez wskazania nawet jakiego. Organ nie wyjaśnia, czy taka zgoda będzie wymagana dopiero np. na etapie pozwolenia na budowę. De facto zaś uzależnia wydanie jakiejś innej decyzji od uzyskania zgody (współwłaścicieli), której organ sam w toku postępowania dowodowego nie uzyskał, co uznać należy za niedopuszczalne.

W tej mierze wskazać należy, jak to opisano wcześniej, że decyzja pierwszoinstancyjna w niniejszym postępowaniu wydana została na skutek decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi. W decyzji uchylającej Kolegium zawarło wytyczne dla organu I instancji wskazując, iż organ ten winien wezwać Wnioskodawcę do przedstawienia zgody przez współwłaścicieli działki drogowej nr [...] na ustalenie warunków zabudowy w tym kształcie i na korzystanie z tej drogi, jako drogi dojazdowej przez osoby, których dzieci uczęszczałyby do tego projektowanego przedszkola. Organ I instancji tych wytycznych nie wykonał (tzn. zgody nie uzyskał), a pomimo to SKO, ponownie badając zgodność z prawem decyzji, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Owa niekonsekwencja organów nie może pozostać niezauważona, zwłaszcza w świetle tego, że kwestia wytycznych nie została wyjaśniona tak przez organ I instancji, jak i odwoławczy. W kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzjach nie zostało zajęte jednoznaczne stanowisko merytoryczne, co do tego, czy zgoda współwłaścicieli jest wymagana, czy też nie i jakie są skutki jej braku. Organy obu instancji nie wyraziły swego poglądu co do tego, czy w braku zgody współwłaścicieli działki drogowej [...] obsługa komunikacyjna będzie odbywać się poprzez prywatna drogę wewnętrzną czy nie. W konsekwencji – po wydaniu decyzji przez organy obu instancji – niejasne pozostaje w jaki sposób odbywać ma się komunikacyjna obsługa działki, na której planowana jest inwestycja.

Reasumując stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w niniejszej sprawie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej powyżej ustawy (pkt 2 wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, dokonując w szczególności oceny spełnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestzrennym. Konieczne jest również jednoznaczne, kategoryczne i znajdujące uzasadnienie w materiale sprawy odniesienie się do wszystkich okoliczności związanych z obsługą komunikacyjną inwestycji.