Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2635/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 8 i 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 320/13 w sprawie ze skarg T. K. oraz G. Sp. z o.o. w K. na uchwalę Rady Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M." I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz G. Sp. z o.o. w K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg T. K. i Geo, M. sp. z o.o. z siedzibą w K., wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 320/13, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M.".

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] kwietnia 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M.". Ogłoszenie Prezydenta Miasta K. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 10 czerwca 20101 r., a obwieszczenie w tej sprawie umieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynku Urzędu Miasta K. w dniach od 10 czerwca 2011 r. do 11 lipca 2011 r. Obwieszczenie określało formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Prezydent Miasta K. zawiadomił również na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, informując jednocześnie, że wnioski i wskazania dotyczące wymienionego planu mogą być składane w terminie do 21 dni od doręczenia zawiadomienia. Zarządzeniem z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr 1086/2012 organ wykonawczy rozpatrzył wnioski złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykaz i sposób rozpatrzenia wniosków określa załącznik do zarządzenia. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W dniu 29 czerwca 2012 r. w Gazecie Wyborczej opublikowane zostało ogłoszenie Prezydenta Miasta K. oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń w budynku Urzędu Miasta K. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 10 lipca do 7 sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta K. zarządzeniem z dnia 13 września 2012 r. nr 2526/2012 rozpatrzył uwagi złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykaz i sposób rozpatrzenia uwag zawierał załącznik do rzeczonego zarządzenia.

Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia 25 września 2012 r. nr 2648/2012 projekt uchwały Rady Miasta K. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M." został przekazany pod obrady Rady Miasta K.. Rada Miasta K. odbyła w dniach 10 października 2012 r. i 24 października 2012 r. pierwsze i drugie czytanie projektu uchwały. W dniu 24 października 2012 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M.". Wojewoda [...] opublikował uchwałę Rady Miasta K. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 6 listopada 2012 r. pod pozycją [...]. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tj. dnia 21 listopada 2012 r.

T. K., reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie z dnia 10 lutego 2013 r. zaskarżył uchwałę Rady Miasta K. z dnia 24 października 2012 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 24 października 2012 r., ewentualnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił naruszenie:

1. art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647- dalej powoływanej jako u.p.z.p. lub ustawa) poprzez sprzeczność rysunku oraz części tekstowej planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;

2. zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia parametrów drogi w części opisowej uchwały zgodnie z wymogami § 4 pkt 9 lit. "a" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3. zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z naruszeniem § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. na skutek braku określenia minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości;

4. trybu sporządzania miejscowego planu poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu;

5. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskutek braku zgodności pomiędzy treścią uchwały, a załącznikiem graficznym; a także

6. nadużycie władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] K. na teren zieleni urządzonej (ZP.6) pozbawiając ją możliwości zabudowy.

W odpowiedzi na skargę T. K. Gmina Miejska K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Skargę na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] wniosła także G. sp. z o.o. z siedzibą w K.. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj.:

1. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na niezgodności uchwały z treścią studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w zakresie dotyczącym:

a. warunków i standardów wykorzystania terenu w zakresie:

– sposobu wyznaczenia na terenie MW/U.1 linii zabudowy (s. 144 studium);

– braku zapewnienia jakiejkolwiek obsługi komunikacyjnej terenu MW/U.1 z układem komunikacyjnym miasta (s. 144 studium);

b. polityki parkingowej – w zakresie ustalenia dla obszaru MW/U.1 wskaźnika ilości miejsc postojowych dla zabudowy usługowej (s. 199/200 studium);

2. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez pominięcie w uchwale elementów obligatoryjnych planu zagospodarowania przestrzennego – określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, co skutkowało całkowitym pominięciem kwestii skomunikowania terenu MW/U.1 z drogą publiczną (§ 12 MPZP);

3. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. w szczególności poprzez:

a. wadliwe ustalenie granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego doszło do podzielenia i tak już stosunkowo niewielkiej i wąskiej działki budowlanej na trzy części:

– część objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznaczoną jako obszar ZPo.4, która została wyłączona całkowicie z zabudowy;

– część objętą planem oznaczoną jako obszar MW/U.1, której znaczny obszar został dodatkowo wyłączony z zabudowy wskutek ustalenia linii dopuszczalnej zabudowy oraz

– pozostałą część pozostającą poza obszarem planu, na której warunki zabudowy ustalone mogą być wyłącznie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy;

b. wadliwe ustalenie warunków zabudowy dla obszarów MW/U.1 i ZPo.4, co narusza obowiązujące w planowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, prowadzi do pominięcia walorów ekonomicznych przestrzeni działki budowlanej, a także wskazuje na pominięcie walorów architektonicznych zabudowy mieszkaniowej, jaka będzie możliwa do zrealizowania na części działki budowlanej objętej obszarem MW/U.1, a także narusza zasadę uwzględniania przy planowaniu prawa własności;

4. art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z pkt 9 u.p.z.p. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności poprzez:

a. wyłączenie z zabudowy znacznej części obszaru MW/U.1 w wyniku wyznaczenia linii dopuszczalnej zabudowy na tym terenie;

b. przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego polegającego na możliwie szybkim uchwaleniu i wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o charakterze "planu ochronnego", ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżącej;

5. art. 17 pkt 12 i pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na istotnym naruszeniu procedury planistycznej w wyniku:

a. niewłaściwego przeprowadzenia czynności przygotowawczych polegającego na zaniechaniu ustalenia przebiegu granic działek budowlanych i ustaleniu granic miejscowego planu zagospodarowania w nawiązaniu do tych granic;

b. braku merytorycznego rozpoznania uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą dotyczących granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przesunięcia linii zabudowy na terenie MW/U.1, na co wskazuje treść uzasadnienia odmowy uwzględnienia wyżej wymienionych uwag i zaniechania zmian projektu planu w odpowiednim zakresie wyłącznie z powodu niechęci organów planistycznych do powtórzenia czynności planistycznych, które byłyby konieczne w przypadku uwzględnienia uwag, a to podjęcia przez Radę Miasta Krakowa odpowiedniej uchwały i wyłożenia zmienionego rysunku projektu planu;

c. sposobu uzasadnienia odmowy uwzględnienia uwagi skarżącej nr 7, które pomija całkowicie treść obowiązujących przepisów przeciwpożarowych określających sposób zagospodarowania terenu;

d. potraktowania pisma strony skarżącej złożonego po terminie wyznaczonym do składania uwag, które stanowiło jedynie uzupełnienie uzasadnienia wcześniej złożonych już uwag do projektu planu, jako pisma zawierającego nowe, odrębne uwagi i w związku z tym:

– nieprzedstawienia organom planistycznym dodatkowych argumentów wskazanych przez skarżącą lub ewentualnie w przypadku ich przedstawienia organom planistycznym

– pominięcia przez organy planistyczne dodatkowych argumentów wskazanych przez skarżącą przy rozpatrzeniu zgłoszonych przez nią uwag.

W odpowiedzi na skargę Spółki Gmina Miejska K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Po połączeniu spraw wszczętych skargami T. K. i G. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 320/13 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M.".

Sąd pierwszej instancji wywiódł, że z przeprowadzonego przezeń postępowania dowodowego (na żądanie Sądu, który dopuścił dowód z dokumentu, organ przedłożył protokoły z dnia 10 października 2012 r. i z dnia 24 października 2012 r. z przebiegu sesji Rady Miasta, na których to sesjach podjęto uchwałę w przedmiocie uchwalenia przedmiotowego planu) wynika, iż Rada Miasta K. nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie do projektu uchwały zostały złożone w trakcie trwania procedury planistycznej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowi to istotne naruszenia procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 20 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wywiódł, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Nie jest dopuszczalne poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Wobec tego rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu.

Następnie Sąd skonstatował, że, jeżeli istotnym naruszeniem procedury planistycznej jest już samo poddanie pod głosowanie listy uwag (jednocześnie z głosowaniem nad uchwałą w przedmiocie uchwalania planu), to uchybieniem bardzo poważnym jest całkowite zaniechanie głosowania w przedmiocie zgłoszonych uwag i poprzestanie na dołączeniu listy nieuwzględnionych uwag, jako załącznika do uchwały w przedmiocie uchwalenia planu.

Tymczasem, z protokołu sesji Rady Miasta K. z dnia 10 października wynika, że na sesji tej zreferowano jedynie projekt uchwały, wobec braku głosów dyskusji stwierdzono, iż Rada odbyła pierwsze czytanie. Z kolei z protokołu sesji z [...] października 2012 r. wynika, że po zreferowaniu projektu uchwały, Rada przegłosowała jego uchwalenie. Jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, z protokołów tych nie wynika w żaden sposób, aby uwagi były Radzie Miasta przedstawione i poddane pod głosowania, a wręcz, iż Rada uwag nie rozpatrywała. Sąd zwrócił uwagę, że sposób "rozpatrzenia" uwag jest identyczny jak Prezydenta Miasta K.. W jego ocenie, świadczy to dobitnie o tym, że załącznikiem do uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M." jest stanowisko Prezydenta w przedmiocie uwag nieuwzględnionych, a nie uchwała Rady Gminy.

Opisana wada w procedurze uchwalania planu doprowadziła do konieczności stwierdzenia przez Sąd jego nieważności w całości.

Odnosząc się do zarzutów skargi G. z o.o. z siedzibą w K., Sąd pierwszej instancji uznał, że wadliwe było nieuwzględnienie uwag tej strony w zakresie, bądź to przesunięcia linii zabudowy, bądź możliwości wykorzystania części terenu oznaczonego jako ZPo4 (przy zachowaniu warunku, że jest to teren biologicznie czynny) jako plac manewrowy dla wozu strażackiego z argumentacją, iż plac manewrowy może być zlokalizowany w terenie MW/U1 pomiędzy linią rozgraniczającą tereny MW/U1 i ZPo4, a nieprzekraczalną linią zabudowy. Sąd wskazał, że § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych stanowi, że droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10. Jak wynika z badania rysunku planu, linia zabudowy w terenie MW/U1 została wyznaczona około 13-14 m w najszerszym miejscu, od linii rozgraniczającej terenu oznaczonego jako ZPo4. W sposób oczywisty nie jest zatem możliwe zlokalizowanie na tym obszarze placu manewrowego o wymiarach zgodnych z postanowieniami wyżej przytoczonego przepisu. Sąd zwrócił uwagę, że plan miejscowy jest źródłem prawa, a więc prawem obowiązującym. Musi zatem pozostawać w zgodzie z innymi źródłami prawa, gdyż jest jego elementem. Jeżeli więc plan ten dopuszcza możliwość zabudowy terenu MW/U1 budynkami do 20 m wysokości, to jednocześnie nie może uniemożliwiać realizacji tych budynków w zgodzie w przepisami przeciwpożarowymi. Oczywiście przepisy wskazanego rozporządzenia dopuszczają także inne rozwiązania niż realizacja placu manewrowego ale organ planistyczny, odmawiając uwzględnienia uwag strony żadnych innych argumentów - poza tym, że możliwa jest realizacja placu manewrowego w terenie MW/U1 pomiędzy linią rozgraniczającą tereny MW/U1 i ZPo4, a linią zabudowy (co jest argumentem nieprawdziwym) - nie używa.

Za zasadny Sąd uznał także zarzut sprzeczności planu ze studium w zakresie obszarów oznaczonych jako KP1, KP2. Wywiódł, że doprecyzowanie w planie poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu w stosunku do zapisów studium, na etapie uchwalania planu miejscowego, nie może dotyczyć większych połaci terenu objętych planem, a jedynie może doprecyzowywać granice poszczególnych działek w zakresie ich przeznaczenia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przesądza natomiast o tym, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust. 1 upzp powoduje nieważność planu w całości lub jego części. W dalszym ciągu powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd skonkludował, że przeznaczenie terenów oznaczonych w planie jako KP1 i KP2 pod parkingi stoi w sprzeczności ze studium, który teren ten oznaczał jako ZP (zieleń publiczna). Chcąc przeznaczyć te obszary pod parkingi, prawodawca lokalny powinien wcześniej przeprowadzić stosowne zmiany studium. W przeciwnym razie narusza wyżej przytoczone przepisy.

Pozostałe zarzuty G. sp. z o.o. z siedzibą w K. Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne.

Sąd uwzględnił natomiast zarzuty postawione przez T. K., dotyczące niezgodności planu z zapisami studium, odsyłając w tym zakresie do wywodów odnośnie do zarzutów w tym zakresie podniesionych przez Spółkę. Za zasadne Sąd uznał też zarzuty dotyczące braku określenia w części tekstowej planu paramentów dróg zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164 poz. 1587 – dalej rozporządzenie) i odesłanie w tym zakresie do części graficznej planu. Sąd stwierdził, że uchwała w części tekstowej musi określać parametry dróg objętych rysunkiem planu i nie wystarczy odesłanie do przepisów odrębnych. Wskazał, że zgodnie z treścią § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl § 5 rozporządzenia usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy § 6 i 7 rozporządzenia określają zasady określania szerokości dróg i ich minimalne szerokości. Jak skonstatował Sąd, rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu.

Sąd wywiódł też, że fakt, iż prawodawca lokalny nie określił obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, nie zwalniał go z określenia minimalnej i maksymalnej szerokości działek frontowych uzyskiwanych w wyniku scalenia lub podziału nieruchomości, ponieważ podziały i scalenia mogą być dokonywane na nieruchomościach objętych planem z inicjatywy innych niż organ planistyczny podmiotów (nie zachodzi więc zbędność określania tych zasad). Jednocześnie jest to parametr obowiązkowy wskazany w § 4 pkt 8 rozporządzenia. Tak więc, jego brak w zapisach planu skutkuje wadliwością w tym zakresie.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut, że w tekście zaskarżonego planu występują błędy co do oznaczeń pomników przyrody lub obiektów zabytkowych (mylnie wskazano obręby w jakich występują, czy numery działek). Sąd nie zgodził się przy tym z organem planistycznym, że prawidłowe oznaczenie tych obiektów na rysunku planu konwaliduje te wadliwości. Tekst planu powinien być zgodny z jego rysunkiem, a wszelkie błędy w oznaczeniach obiektów leżących w jego obszarze skutkują nieważnością planu w części tych zapisów.

Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut T. K. dotyczący naruszenia władztwa planistycznego poprzez brak uzasadnienia, dlaczego teren prywatny przeznaczono pod zieleń urządzoną.

Rada Miasta K. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 320/13 do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego, to jest:

1. art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego:

a) zostały dokonane niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. – a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zgromadzona dokumentacja planistyczna potwierdza zgodność ustaleń planu z zapisami Studium zarówno w zakresie ustalonego przeznaczenia, jak i wyznaczenia warunków zagospodarowania poszczególnych terenów,

b) zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu postępowania w zakresie określonym w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak rozpatrzenia przez Radę Miasta K. w przedmiocie uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta K., podczas gdy zgromadzona dokumentacja planistyczna potwierdza dokonanie przez organ uchwałodawczy oceny nieuwzględnionych uwag,

2. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie podstawy prawnej wadliwego w ocenie Sądu pierwszej instancji rozpatrzenia uwagi G. sp. z o. o. przez organ sporządzający projekt planu, co w efekcie nie pozwala ustalić przesłanek takiego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji;

II. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podejmując uchwałę o planie, organ uchwałodawczy gminy zobligowany jest do podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że z normy art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność jednoczesnego rozstrzygnięcia o planie miejscowym oraz sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, jak i zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podnosząc powyższe zarzuty, Rada Miasta K. wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

G. sp. z o.o. z siedzibą w K. w piśmie z dnia 18 września 2013 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej powoływanej również jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości ze względu na to, że Rada Miasta K. nie poddała ocenie i głosowaniu uwag, jakie zostały złożone do projektu uchwały, to w pierwszej kolejności należało odnieść się do: 1) zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną przyjęcie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane z istotnym naruszeniem trybu postępowania w zakresie określonym w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej powoływanej również jako u.p.z.p.) oraz 2) zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię.

Wskazane zarzuty są niezasadne.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Chociaż dyrektywy wykładni językowej nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, w jakiej formie następować ma rozpatrzenie uwag do projektu planu, których listę organ wykonawczy gminy przekazuje radzie zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p., to wykładnia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. dokonana z uwzględnieniem celu i funkcji normy zawartej w tym przepisie pozwala stwierdzić, że powinno to następować poprzez czynność odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu i w razie potrzeby ponowić czynności planistyczne w niezbędnym zakresie (art. 19 u.p.z.p). Akt zawierający rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag może zatem stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, jednakże uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła tym samym stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Ponieważ ustawodawca nie narzucił, jak powinna działać rada, rozpatrując poszczególne uwagi, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, właściwe jest ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd prezentowany na przykład w wyrokach dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2587/10 i z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13 (dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za spełnienie warunku rozpatrzenia uwag nie może być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpatrzenia zawarta w wykazie uwag sporządzonym zgodnie z załącznikiem nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – dalej powoływanego również jako rozporządzenie) bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 17/08 – dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd dopuszczający wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpatrzenia uwag w uchwale przyjmującej plan

- w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10 – dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie nie przeczy jednak temu, że treść art. 20 ust. 1 ("...rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag..." – podr. Sądu) nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy (miasta) musi najpierw je rozpatrzeć. Jej obowiązkiem jest więc poddanie ocenie zasadności uwag i ewentualnej możliwości ich uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości. Rada nie powinna sugerować się przy tym stanowiskiem zajętym w tej kwestii przez organ wykonawczy gminy, gdyż stanowisko to nie ma wiążącego charakteru. Rozpatrzenie uwag ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag (por. też red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2009 r., s. 190 i n.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po przeanalizowaniu dołączonych do akt sprawy dokumentów (protokołów z sesji Rady Miasta K. w dniach [...] października 2012 r., a także załącznika nr 2 do uchwały zawierającego wykaz uwag), prawidłowo ustalił, że przegłosowanie uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostało poprzedzone rozpatrzeniem uwag do projektu planu. Z protokołu sesji z dnia 10 października 2012 r. wynika wyłącznie, że zreferowano projekt uchwały, wobec braku głosów dyskusji stwierdzono, iż Rada odbyła pierwsze czytanie. Z kolei z protokołu z sesji z dnia [...] października 2012 r. wynika, że po zreferowaniu projektu przez dyrektora biura planowania przestrzennego, Rada podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach planistycznych brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że organ gminy dopełnił obowiązku rozpatrzenia uwag przed przyjęciem planu. Co więcej, jak również zasadnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, załącznik nr 2 do uchwały (wykaz uwag) wskazuje, że rozstrzygnięcie Rady w przedmiocie uwag jest identyczne z listą przekazaną przez Prezydenta Miasta Krakowa, w istocie stanowi więc stanowisko Prezydenta, a nie Rady.

W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji, stosowanie do dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Dla pozytywnej oceny stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie zaniechania obowiązku rozpatrzenia uwag do projektu planu nie mają znaczenia okoliczności podniesione jako uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczące czynności podejmowanych w oparciu o postanowienia Statutu Miasta K.. Realizacja obowiązków wynikających ze statutu, który stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) reguluje w szczególności tryb pracy organów gminy (miasta), powinna bowiem następować z poszanowaniem obowiązków ciążących na tych organach mocą przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Określona statutem procedura uchwałodawcza nie może zatem i nie wyłącza obowiązku rozpatrzenia uwag do projektu planu przed podjęciem uchwały zatwierdzającej plan miejscowy. Skoro ustawodawca w normie prawnej "rozdzielił" czynność rozpatrzenia uwag od czynności rozstrzygnięcia o ich rozpatrzeniu oraz uchwalenia planu, to nie można przyjąć – jak wywodzi wnosząca skargę kasacyjną – że omówienie projektu planu, dyskusja nad nim w toku pierwszego czytania oraz zapewnienie możliwości wnoszenia poprawek do projektu planu (także do jego załączników, w tym listy uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta), a następnie głosowanie nad wniesionymi poprawkami w toku drugiego czytania, jest równoznaczne z tym, że Rada Miasta K. rozpatrzyła uwagi do projektu planu zgodnie z dyspozycją art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Podobnie nie mogą mieć znaczenia dla oceny niedopełnienia obowiązku rozpatrzenia uwag twierdzenia dotyczące niezbędnego do tego czasu. Kwestie organizacji pracy Rady nie mogą bowiem wpływać na prawidłowość realizacji obowiązków spoczywających na niej jako organie uprawnionym do uchwalania przepisów powszechnie obowiązującego prawa w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione przez wnoszącą skargę kasacyjną wyliczenie odnosi się ponadto do konieczności rozpatrzenia 3,3 tys. uwag, podczas gdy z załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały wynika, że na liście przekazanej przez Prezydenta Miasta K. wraz z projektem uchwały znalazło się 21 nieuwzględnionych uwag.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia at. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całości dokumentacji planistycznej i uznanie, że ustalenia planu zostały dokonane niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. stwierdzić należy że zarzut ten nie jest uzasadniony, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakich przyczyn i na podstawie jakich konkretnych okoliczności wysnuł taki wniosek. Wskazać jednak należy, że Rada Miasta K. w dniu [...] lipca 2014 r., zatem po wydaniu zaskarżonego wyroku, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.". Zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 1 i 2 tej uchwały na zamianę Studium składa się tekst zmiany studium stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, w skład którego wchodzą m.in. zasady i kierunki polityki przestrzennej (lit. b - tom 2) oraz wytyczne do planów miejscowych (lit. c - tom 3), a także część graficzna zmiany Studium stanowiąca załącznik nr 2 do uchwały. Na podstawie § 2 powołanej uchwały przyjęto ujednolicony dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W razie zatem ponownego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M." obowiązkiem Rady Miasta K. będzie ustalenie, czy przyjmowany projekt nie narusza postanowień studium zmienionego i ujednoliconego powołana uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. W tej sytuacji szczegółowe odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu dotyczącego stwierdzenia przez Sąd niezgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, stało się bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości dokumentacji planistycznej i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego zostały dokonane niezgodnie z ustaleniami studium i z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wnosząca skargę kasacyjną przedstawiła także wywody mające wskazywać na nieprawidłowe w jej przekonaniu stanowisko Sądu w zakresie: 1) wyznaczenia w planie parametrów układu drogowego oraz 2) nieustalenia parametru minimalnej i maksymalnej szerokości frontów działek na potrzeby szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał zarzut T. K. dotyczący naruszenia zasad sporządzenia planu określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia parametrów drogi w części opisowej uchwały zgodnie z wymogami § 4 pkt 9 lit. a powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą uwzględnienia tego zarzutu przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowo dokonane na podstawie analizy tekstu planu (§ 25 ust. 2) i niekwestionowane ustalenie, że w części opisowej planu, określając szerokość dróg, odesłano do rysunku planu, a nie określono tego parametru poprzez podanie odpowiednich wielkości. Zakwestionowanie stanowiska Sądu powinno zatem nastąpić w formie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Odnośne wywody wnoszącej skargę kasacyjną nie zostały jednak powiązane z takim zarzutem, a – jak wskazano – przywołane w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących zgodności zaskarżonego planu ze studium oraz nierozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. W konsekwencji, zarzut powyższy stwierdzić należy, że powyższy zarzut nie jest uzasadniony.

Z podobnych względów niemożliwe jest odniesienie się do wywodów wnoszącej skargę kasacyjną dotyczących stanowiska Sądu pierwszej instancji co do nieustalenia parametru minimalnej i maksymalnej szerokości frontów działek na potrzeby szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości.

Tym niemniej godzi się wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyraźnie stanowi o wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu (podkr. Sądu) planu miejscowego. Z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia jednoznacznie więc wynika wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie tych parametrów jedynie na rysunku planu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2880/14 – dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 392/14 – dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (zob. też Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2013, Legalis). Nie ma przy tym znaczenia, czy układ komunikacyjny na terenie objętym planem jest już zrealizowany. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem planowania. Okoliczność, że na danym terenie układ drogowy już istnieje, nie oznacza, że w przyszłości nie może on ulec przebudowie, czy modernizacji, które powinny nastąpić w granicach parametrów określonych właśnie w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego.

Należy również wyjaśnić, że stosownie do treści § 4 pkt 8 rozporządzenia ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Jeżeli w planie zawarto ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, to powinny one odpowiadać wymogom określonym w u.p.z.p., a także w rozporządzeniu (zob. też wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1335/11 – dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro rozporządzenie nakazuje wskazać w szczególności minimalne lub maksymalne szerokości frontów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia lub podziału, to o ile lokalny prawodawca zawarł w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, nie może pominąć tego parametru w podjętej uchwale.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej wadliwego rozstrzygnięcia przez organ planistyczny o uwadze nr 7 G. sp. z o.o. (dotyczącej lokalizacji placu manewrowego dla wozu strażackiego), co w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną nie pozwala na ustalenie przesłanki takiego stanowiska Sądu, należy stwierdzić, że odnoszenie się do tego zarzutu jest przedwczesne. Wedle bowiem przedstawionych powyżej rozważań, dotyczących obowiązków organu uchwałodawczego gminy w zakresie rozpatrzenia uwag do projektu planu, przedstawionych przez organ wykonawczy - przed ponownym podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M.", Rada Miasta K. zobligowana będzie do rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta K. uwag do planu, a uchwalając plan, rozstrzygnie ona o sposobie ich rozpatrzenia.

Należy jednak zaznaczyć, że z rozważań zawartych na stronie 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd, powołując się na treść § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. 2009 r. Nr 124, poz. 1030), za zasadny uznał zarzut skargi G. sp. z o.o. (nr 5 lit. c) dotyczący naruszenia art. 17 pkt 12 i pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegający na istotnym naruszeniu procedury planistycznej w wyniku sposobu uzasadnienia odmowy uwzględnienia uwagi nr 7 Spółki. Sąd uznał, iż wyjaśnienie zawarte w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, odnoszące się do wzmiankowanej uwagi (dotyczącej możliwości lokalizacji placu manewrowego dla wozu strażackiego) jest nieprawidłowe, a tym samym nie może stanowić argumentacji dla jej nieuwzględnienia. Sąd zastrzegł przy tym, że powołane rozporządzenie dopuszcza także inne rozwiązania dla drogi pożarowej (poza błędnie wskazanym w załączniku nr 2), których jednakże organ planistyczny nie wskazał. Niezasadne jest więc także twierdzenie wnoszącej skargę kasacyjną, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozawala ustalić przesłanek stanowiska Sądu, co do zasadności zarzutu wadliwego nieuwzględnienia rzeczonej uwagi.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.