Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1174/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 17 pkt 6 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. i R. P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 803/18 w sprawie ze skargi J. J. i R. P. J. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie alei A. oraz ulic: Z., L., B. we W. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 803/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił w całości skargę J. J. i R. P. J. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie alei A. oraz ulic: Z., L. i B. we W.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli J. J. i R. P. J., żądając stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 19 ust. 3 pkt 1, zgodnie z którym: "Na terenie, o którym mowa w ust. 1 [oznaczonym symbolem 2U], obowiązują następujące ustalenia dotyczące systemu transportowego: dojazd do terenu dopuszcza się wyłącznie od: a) terenów 2KDL i 3KDD, b) alei A. wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w wydzieleniu wewnętrznym dodatkowym (a) oraz do wydzielenia wewnętrznego dodatkowego (b) poprzez teren 1U, z zastrzeżeniem pkt 2".

Podniesiono zarzuty:

1. naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie przez Radę Miejską W. granic władztwa planistycznego i ustanowienie zaskarżonych zapisów, które cechują się dowolnością oraz w sposób nadmierny i nieuzasadniony ingerują w prawo własności skarżących, narzucając rażąco wadliwe rozwiązanie w zakresie obsługi komunikacyjnych ich działek;

2. naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 17 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie przez radę gminy władztwa planistycznego, na skutek ustalenia dla nieruchomości skarżących, położonych bezpośrednio przy al. A., dostępu do drogi publicznej, który pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą optymalnego wykorzystania terenu, ponieważ zakłada dojazd nie bezpośrednio od strony al. A., lecz od projektowanej ulicy L., która stanowi obecnie drogę gruntową, jak również od istniejącej drogi w postaci ul. Z., do których przedmiotowe działki skarżących bezpośrednio nie przylegają - w tym za pośrednictwem innych nieruchomości będących własnością osób trzecich i zabudowanych w sposób uniemożliwiający skomunikowanie działek skarżących;

3. naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wprowadzenie w § 19 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały pośrednio zakazu obsługi komunikacyjnej i lokalizacji zjazdów z przedmiotowego terenu do drogi publicznej - al. A., która bezpośrednio graniczy z obszarem obejmującym działki skarżących, podczas gdy wyłączna kompetencja do lokalizacji zjazdów została ustawowo przyznana zarządcy drogi, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w tym przedmiocie;

4. obrazy art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącej naruszenie zasad procedury planistycznej i uchybienie zasadom procedowania planu miejscowego wskutek niewykonania przez Radę Miejską W. ustawowego obowiązku w zakresie rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej we W., przy alei A. [...], obejmującej działki nr [...], [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. R. P. J. jest również właścicielem nieruchomości położonej we W., przy al. A. [...], stanowiącej działkę o nr [...], [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wskazała, że czynnikami wpływającymi na podjęte rozstrzygnięcia planistyczne były nowe przeznaczenia dla działek skarżących (nr [...]), wskaźniki nieruchomości i możliwość ich obsługi poprzez dostęp do ul. L. przez działki nr [...], będące własnością skarżącej J. J.. Wyjaśniono, że wprowadzenie możliwości nowego, intensywnego zagospodarowania, które generować będzie obciążenie ruchem, spowodowało, że dojazd do terenu dla nowych przeznaczeń i nowej zabudowy, w obrębie którego położone są przedmiotowe nieruchomości, wskazano od ulic lokalnych, dojazdowych i dróg wewnętrznych, a nie od ulicy głównej ruchu przyspieszonego - al. A. Podkreślono, że ustalenia planu miejscowego zostały dostosowane do obowiązujących przepisów prawa, w tym uzgodniono je z zarządcą alei A. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w odpowiedzi na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, przedstawił wnioski o ustalenie zakazu wprowadzania nowych włączeń w drogę al. A. (zjazdów, połączeń dróg wewnętrznych oraz skrzyżowań nowych dróg publicznych) i zapewnienie dla terenów przylegających do al. A. dojazdu od dróg klasy niższej. Ponadto organ zaznaczył, że wydane dla nieruchomości należących do skarżących pozwolenia na budowę są nadal prawomocne, a sposób dojazdu do nieruchomości objętych prawomocnymi pozwoleniami na budowę pozostaje bez zmian.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, uznając, że zaskarżony plan miejscowy w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżących nie narusza przepisów prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem miejscowym z istniejącym (zewnętrznym) systemem drogowym. Tym bardziej nieuzasadnione jest utożsamianie takiego upoważnienia z kompetencją zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o której stanowi art. 29 ust. 1 u.d.p. Podkreślono, że rolą planu miejscowego jest m.in. zaplanowanie powiązań "układów komunikacyjnych" poszczególnych terenów z istniejącymi drogami, zaś rolą decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu – wskazanie miejsca budowy konkretnego zjazdu z drogi oraz wymagań technicznych takiego zjazdu. Wykluczenie możliwości unormowania w ramach planu miejscowego kwestii obsługi komunikacyjnej terenu z określonych dróg wyłączyłoby możliwość przeciwdziałania nadmiernemu obciążeniu al. A., która jest drogą klasy GP (ruchu przyspieszonego). Sąd uznał, że kwestionowana regulacja mieści się w granicach przedmiotowych planu miejscowego wyznaczonych treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w postaci przekroczenia granic władztwa planistycznego (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), Sąd wskazał, że za ograniczeniem możliwości włączania do al. A. ruchu generowanego kolejnymi inwestycjami przemawia bezdyskusyjnie interes ogólny w postaci zapewnienia bezpiecznego i w miarę płynnego ruchu tą ulicą, będącą drogą ruchu przyspieszonego (klasa GP). Podniesiono, że skarżąca J. J. jest wyłączną właścicielką dwóch działek (nr [...]) położonych pomiędzy nieruchomością stanowiącą współwłasność obojga skarżących ([...]) a drogą 3KDD (ul. L.). Skarżący mają zatem możliwość realizacji we własnym zakresie postanowień § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, bez konieczności ubiegania się o ustanowienie praw rzeczowych na nieruchomościach stanowiących własność osób trzecich, w konsekwencji czego nie można uznać, że doznali oni ze strony prawodawcy lokalnego ograniczenia nieproporcjonalnego do celu, jakiemu miałoby ono służyć.

Zdaniem Sądu bez znaczenia dla oceny legalności § 19 ust. 3 pkt 1 uchwały jest fakt, że przeznaczona do obsługi komunikacyjnej działek skarżących ulica L. jest obecnie wąska i gruntowa, skoro plan miejscowy przewiduje realizację tej drogi jako inwestycji celu publicznego – ulicy klasy dojazdowej.

Skargę kasacyjną złożyli J. J. i R. P. J., zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że zaskarżony zapis planu miejscowego oraz część graficzna planu w odniesieniu do działek skarżących o nr ewidencyjnych [...], nie wprowadza faktycznego zakazu realizacji nowych zjazdów z drogi publicznej, tj. al. A., i nie narusza właściwości organów w zakresie zasad sporządzenia planu miejscowego oraz wyłącznej kompetencji zarządcy drogi;

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie przekracza granic władztwa planistycznego, nie cechuje się dowolnością ani nie ingeruje w sposób nadmierny i nieuzasadniony w prawo własności skarżących;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134, art. 135, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej uchwały;

2. art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że rozwiązanie planistyczne dopuszczające możliwość lokalizacji zjazdu wyłącznie z określonej drogi publicznej nie pozostawia żadnej swobody wyboru w tym zakresie dla zarządcy drogi i wprowadza pośredni, faktyczny zakaz lokalizacji zjazdów z drogi, która nie jest objęta "nakazem" zawartym w regulacji. Podniesiono, że kwestionowana regulacja planu miejscowego odbiera możliwość oceny, czy na gruncie przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dopuszczalna jest lokalizacja zjazdu z działki skarżących od al. A.

Skarżący kasacyjnie zaznaczyli, że – wobec oddzielenia ich nieruchomości od ul. Z. budynkiem biurowym – komunikacja z ich działkami została dopuszczona na zasadzie wyłączności od ul. L., która nie została zbudowana i nie istnieje w zakresie umożliwiającym dojazd do ich terenu. Kwestionowanym w sprawie zapisem planu miejscowego pozbawiono ich dostępu do działki od al. A., bez żadnej gwarancji, że wskazany w planie dostęp od ul. L. będzie w rzeczywistości możliwy, jak również bez określenia, kiedy i na jakich zasadach miałaby nastąpić realizacja ul. L. w standardzie określonym w § 23 planu miejscowego. W ocenie skarżących kasacyjnie nie można przyjąć, że należące do nich nieruchomości - nawet przez inną działkę - mają zapewniony faktyczny, bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Kwestionowany zapis planu miejscowego uniemożliwia bowiem zjazd na działkę skarżących z al. A., nie oferując w zamian innej realnej i istniejącej w chwili uchwalenia planu możliwości obsługi komunikacyjnej tych terenów.

W ocenie skarżących kasacyjnie pozbawiono część należącej do nich działki nr [...] możliwości korzystania z dwóch istniejących zjazdów od al. A. (publicznego – do budynków usługowych zlokalizowanych pod adresem al. A. [...], działka nr [...] i prywatnego – do budynków mieszkalnych zlokalizowanych pod adresem al. A. [...], działka nr [...]), odbierając im możliwość prowadzenia dalszych inwestycji budowlanych na pozostałej części działki nr [...], gdyż te wymagają budowy dodatkowej drogi na działce nr [...] oraz na skutek braku faktycznego istnienia ulicy L..

Pismami z 22 stycznia 2020 r. i 22 stycznia 2021 r. J. J. podtrzymała wniesioną skargę kasacyjną i przedstawiła dodatkową argumentację na jej poparcie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Rada Miejska W. powinna uwzględnić fakt, że budowa ulicy L. nie jest uwzględniona w planach inwestycyjnych Miasta na najbliższe lata i co najmniej do czasu wybudowania tej drogi dopuścić możliwość korzystania z dojazdu od strony al. A. Podniosła też, że przyjęte w planie miejscowym rozwiązania w żaden sposób nie wpłyną na zmniejszenie natężenia ruchu w al. A., bowiem pojazdy dojeżdżające do działek nr [...] od strony ulicy L., musiałyby wcześniej skorzystać z al. A.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego sprowadzają się do dwóch kwestii, a mianowicie: 1) braku obsługi komunikacyjnej działek o nr [...] od alei A. w pełnym zakresie (a jedynie w odniesieniu do części tej nieruchomości – w zakresie wydzieleń wewnętrznych dodatkowych a i b), co doprowadziło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego oraz wyłącznej kompetencji zarządcy drogi do ustalania zjazdów (art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), 2) przekroczenia granic władztwa planistycznego (art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada więc samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów tzw. władztwo planistyczne. Władztwo to nie jest jednak nieograniczone, gdyż jako jednostka samorządu terytorialnego gmina wykonuje zadania publiczne, zatem musi działać na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto według § 4 pkt 9 lit. a, b i c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące tych zasad powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, a także wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym, a zaskarżona w sprawie regulacja mieści się w granicach przedmiotowych miejscowego planu wyznaczonych treścią przywołanych wyżej przepisów. Nie narusza również kompetencji zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 tej ustawy). W niniejszej sprawie ustalenie, że obsługa komunikacyjna działek należących do skarżących kasacyjnie jest przewidywana z alei A. jedynie w ograniczonym zakresie, została powiązana z obsługą komunikacyjną tych terenów z ulic 2KDL (ul. Z.) lub 3KDD (ul. L.). W przypadku nieruchomości skarżących kasacyjnie ([...]) dostęp do ul. L. jest możliwy pośrednio – poprzez działki nr [...] będące własnością jednej z nich (J. J.). W związku z powyższym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego i związanej z tym nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących kasacyjnie, podkreślić należy, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami rangi ustawowej w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenie wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu, na które powołują się skarżący kasacyjnie, jest prawnie dopuszczalne i nie stanowi naruszenia wskazanych wyżej norm konstytucyjnych. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek gminy zapewnienia każdej działce bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Stosownie do art. 2 pkt 14 tej ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Bezspornym jest, że tak rozumiany dostęp do drogi publicznej w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości został zapewniony. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenie działkom skarżących kasacyjnie pełnego, bezpośredniego dostępu do alei A. było uzasadnione względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym i koniecznością zapewnienia płynności ruchu na drodze tej klasy (droga główna ruchu przyspieszonego). Na znaczne obciążenie ruchem generowane przez zapewnioną w planie możliwość nowego, intensywnego zagospodarowania wskazał trafnie organ w odpowiedzi na skargę. Zaznaczyć też trzeba, że stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Uzgodnienie to ma charakter wiążący. W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. wniósł o ustalenie zakazu wprowadzania nowych włączeń w aleję A. (zjazdów, połączeń dróg wewnętrznych oraz skrzyżowań nowych dróg publicznych), podnosząc, że jest to droga krajowa nr [...], klasy głównej ruchu przyspieszonego. Wniósł też o zapewnienie dla terenów przylegających do tej drogi dojazdu od dróg klasy niższej oraz dopuszczenie utrzymania istniejących, legalnych zjazdów na al. A. pod warunkiem niewprowadzenia dodatkowych, znacznych generatorów ruchu. Uwzględnienie powyższych wymagań przez organ planistyczny było warunkiem koniecznym pozytywnego uzgodnienia przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta projektu planu, co nastąpiło pismem z dnia [...] listopada 2011 r. W tym stanie rzeczy za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie może zmienić tej oceny argument skarżących kasacyjnie, że ul. L. jest obecnie drogą gruntową, a jej budowa nie jest uwzględniona w planach inwestycyjnych Miasta W. na najbliższe lata. Kwestia ta nie może podlegać badaniu w sprawie dotyczącej skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem żaden przepis prawa nie nakłada na organy gminy obowiązku natychmiastowej realizacji zaprojektowanych przedsięwzięć. Zależy to od wielu czynników, w tym możliwości finansowych.

W konsekwencji braku usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej w oparciu o zarzuty naruszenia prawa materialnego, brak jest również podstaw do uwzględnienia powiązanych z nimi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134, art. 135, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej uchwały oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.