Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1757/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 17/17 w sprawie ze skargi [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Alei [...] i ulicy [...] we W. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od [...] spółki z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Miasta Wrocławia kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 17/17, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Alei [...] i ulicy [...] we W., 1/ stwierdził nieważność § 18 pkt 1 w zakresie zapisu o treści: "5MW-U w wydzielenie wewnętrznym(B)" i § 23 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; oraz 2/ zasądził od Miasta [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Rada Miejska [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) podjęła w dniu [...] listopada 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Alei [...] i ulicy [...] we W..

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia powyższą uchwałą naruszenia prawa, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (skarżąca spółka). Skarżąca spółka zaskarżyła uchwałę w części dotyczącej:

1. utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz Rysunek Planu);

2. ustalenia przeznaczenia i ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5WM-U poprzez wprowadzenie ograniczenia w zakresie handlu małopowierzchniowego B wyłącznie do powierzchni sprzedaży nie większej niż 1.000 m2 (§ 23 ust. 1 pkt 3 oraz § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały);

3. określenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B" w wysokości 30% (§ 18 pkt 1 uchwały).

Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie stwierdzenie, że jest niezgodna z prawem, a ponadto o stwierdzenie, że nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 31 ust. 3 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego nie na podstawie źródeł prawa, a bliżej nieokreślonych "zasad sztuki urbanistycznej" oraz "wizji projektowej", przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego jak i prawnego;

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17-20 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dotyczącym utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B" w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] oraz uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]);

3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie bez podstawy prawnej stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B" w maksymalnym wymiarze 30%, chociaż dla terenów tych w zakresie poza wydzieleniem wewnętrznym "B" określono wysokość tejże stawki na 3%.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazała, że posiada interes prawny do oskarżenia uchwały, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr [...], a jednocześnie właścicielem budynków tam posadowionych, stanowiących odrębną własność. Ponadto, jest także współwłaścicielem w 51445/118580 części w nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...] i [...], a nadto komplementariuszem spółki [...] Sp. z o.o. [...], będącej stroną umowy "Konsorcjum [...]", zawiązanego w związku z zainteresowaniem jego członków budową budynków mieszkaniowych wielorodzinnych oraz usługowych na "Terenie Inwestycji". Oznaczona w miejscowym planie strefa 5MW-U pokrywa się z przyjętym w umowie konsorcjalnej "Terenem Inwestycji", a usankcjonowane w jej obrębie wydzielenie wewnętrzne "B" położone jest na nieruchomości oznaczonej jako działka [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 308/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę w zakresie zaskarżenia § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. dalej idącą skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżył wyrok w części dotyczącej:

1. utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5 MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz Rysunek Planu;

2. ustalenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem - 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B", w wysokości 30% (§18 pkt 1 uchwały).

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie za zgodne z prawem dokonanie ograniczenia skarżącego w Planie miejscowym, ograniczenia prawa własności skarżącego w drodze utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonego symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5MW-U, choć dokonano tego nie na podstawie i w granicach prawa, a na podstawie bliżej nieokreślonych "zasad sztuki urbanistycznej" oraz "wizji projektowej", poza tym w braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego;

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17-20 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez:

a) ich błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie przewidują ograniczeń dla korzystania z nieruchomości objętych ustaleniami studium, nie stanowią przeszkody do wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności tego rodzaju jak wydzielenie wewnętrzne "B" oraz

b) ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za zgodne z prawem uchwalenie Planu miejscowego w zakresie dotyczącym utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B , pomimo sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] oraz uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]);

3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za zgodne z prawem ustalenia z naruszeniem granic uznaniowości wysokości stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B" na 30%, chociaż dla terenów tych w zakresie poza wydzieleniem wewnętrznym "B" określono wysokość tejże stawki na 3%.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w części objętej skargą i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w części objętej niniejszą skargą oraz stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w części dotyczącej:

a) utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B", w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5 MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz Rysunek Planu);

b) ustalenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B", w wysokości 30% (§ 18 pkt 1 uchwały),

albo w przypadku nieuwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności - o stwierdzenie, że wyżej opisana uchwała Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. jest niezgodna z prawem w części dotyczącej:

a) utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5 MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz Rysunek Planu);

b) ustalenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B", w wysokości 30% (§ 18 pkt 1 uchwały),

3. zasądzenie od Rady Miejskiej [...] - Gminy [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 311/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczywistym było, że plan zagospodarowania przestrzennego mógł wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Sąd podkreślił jednak, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta doznaje ograniczeń przewidzianych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odnośnie zarzutu skarżącej spółki dotyczącego § 23 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały (utworzenie strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem B) oraz § 18 pkt 1 zaskarżonej uchwały (ustalenie stawki procentowej) zawierało ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska - w świetle przeznaczenia działki skarżącej spółki. Naczelny Sąd Administracyjny dodał także, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie powtórzył stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, przytoczył ogólne założenia ustawowe i argumenty organu gminy, lecz nie odniósł się w dostateczny sposób do argumentów skarżącej spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dalej, że Sąd I instancji, oceniając kwestie, czy nastąpiło, czy też nie nastąpiło, naruszenie istoty prawa własności przysługującego skarżącej spółce, nie rozważył należycie okoliczności, które mają wpływ na ocenę zakresu ograniczeń wprowadzonych przez plan miejscowy. Uznał, że powyższe kwestie zostały poza oceną Sądu I instancji. Nadto stwierdził, że Sąd I instancji nie rozważył, czy ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości skarżących nie ogranicza praw skarżącej spółki w sposób nadmierny, czy też nie pozbawia skarżącej spółki możliwości działań w sposób niweczący istotę przysługującego jej prawa własności.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bez należytej oceny powyższych kwestii stanowisko Sądu I instancji, że uchwała nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, gdyż ograniczenie dotyczy jedynie zabudowy wielorodzinnej, nosi znamiona dowolności.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z planem miejscowym w zakresie dotyczącym utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B", Naczelny Sąd Administracyjny generalnie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie wszystkie ustalenia studium mogą zostać wprost przeniesione do postanowień planu miejscowego, znajdując w nim swoje odzwierciedlenie, a z drugiej zaś strony plan miejscowy może zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia o charakterze ogólnym. To zaś uchwalająca studium rada gminy decyduje o szczegółowości poszczególnych jego zapisów oraz zakresie związania nimi. Mając na uwadze, że stopień związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przeanalizować zapisy studium oraz dokumentację planistyczną i dokonać porównania zapisów obu aktów czego zaniechał Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wydzieleniu wewnętrznym "B", Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w pierwszej kolejności, że art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 12 w powiązaniu z art. 36 ust. 4 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "stawki procentowe" pozwala na ustalenie w planie stawek opłaty planistycznej o różnych wysokościach. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem, iż jeżeli rada gminy może uchwalić kilka stawek opłaty planistycznej, to mogą być one ustalone w różnej wysokości w zależności od przeznaczenia danych terenów w planie. Wysokość tej stawki, służącej do obliczenia opłaty przysługującej gminie z tytułu zbycia nieruchomości, której przeznaczenie uległo zmianie na bardziej korzystne, zgodnie z wolą ustawodawcy może maksymalnie wynosić 30%. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozstrzyganej sprawie dla terenu poza wydzieleniem wewnętrznym "B" dopuszczającym zabudowę wielorodzinną ustalono wysokość stawki na 3%, czyli 10 — krotnie mniejszą niż w wydzieleniu wewnętrznym "B", gdzie nie dopuszczono do zabudowy, a wysokość stawki ustalono na 30%. Nie kwestionując prawa rady gminy do uznaniowości w określeniu renty planistycznej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie uzasadnił swojego stanowisko uznającego stanowisko organu za prawidłowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji powinien ocenić czy organ wywiązał się z obowiązku rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także należało ocenić racjonalność działań uchwałodawcy i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dokonał należytej oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem powyższych zasad.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd i instancji związany będzie przedstawioną wyżej wykładnią prawa. Uznał także, że rzeczą Sądu będzie zatem ponowne rozpoznanie sprawy, z wyłączeniem § 23 ust. 1 pkt 3 oraz § 23 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, które nie zostały objęte skargą kasacyjną i co do których zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest prawomocny.

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. skarżąca spółka reprezentowana przez pełnomocnika oświadczyła, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie skargi na uchwałę Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Alei [...] i ulicy [...] we W. w części dotyczącej:

1. utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz Rysunek Planu);

2. ustalenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B", w wysokości 30% (§18 pkt 1 uchwały).

W odpowiedzi na pismo skarżącej spółki z dnia [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęło pismo organu z dnia [...] marca 2017 r., w którym podtrzymał on zajęte dotychczas w sprawie stanowisko oraz ustosunkował się do twierdzeń wyrażonych w piśmie z dnia [...] marca 2017 r.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność § 18 pkt 1 w zakresie zapisu o treści: "5MW-U w wydzielenie wewnętrznym(B)" i § 23 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Tak więc Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Sąd I instancji stwierdził, że w wyroku z dnia 17 listopada 2016r. sygn. II OSK 311/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2014r. sygn. II SA/Wr 308/14 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania wskazując w motywach uzasadnienia jednoznacznie, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą tylko § 23 ust. 2 pkt 2 i § 18 pkt 1 zaskarżonej uchwały i tylko w tym zakresie rzeczą Sądu ponownie rozpoznającego sprawę będzie dokonanie oceny planu miejscowego z wyłączeniem § 23 ust. 1 pkt 3 oraz § 23 ust. 2 pkt 1 skarżonej uchwały, który nie został objęty skargą kasacyjną i co do których zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest prawomocny.

Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem sądu ponownie rozpoznającego sprawę jest dokonanie oceny, czy kwestionowany akt planistyczny wprowadzając określone ograniczenia w realizacji przysługującego stronie skarżącej prawa własności podjęty został z uwzględnieniem zasad wynikających z przepisów art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ale też z poszanowaniem wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności a w konsekwencji zakazem nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64 ust. 3). Ocena Sądu w tym zakresie powinna zatem być nakierowana na udzielenie odpowiedzi, czy ingerencja gminy w prawa właścicielskie została poprzedzona wyważeniem tych wszystkich wartości, które determinują kształtowanie zagospodarowania przestrzennego terenu podlegającego władztwu planistycznemu gminy. W tym wypadku, punktem odniesienia jest zasada praworządności, zarówno w znaczeniu ograniczenia kontroli sądowej do kryterium legalności (art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), jak i konieczności wykazania przez organ administracji publicznej podstawy prawnej każdego działania. Związanie prawem oznacza w szczególności, że żaden akt organu nie może być podjęty arbitralnie, bez należytego rozważenia interesów strony będącej jego adresatem. Wobec tego dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest ustalenie, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony określonego prawnie chronionego interesu, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Sąd I instancji stwierdził, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10).

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Jeśli okazałoby się, że regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji określonego interesu, z którym jest powiązana (np. interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa, wymagań ochrony środowiska) to nawet gdyby przyjąć priorytet tego interesu nad interesem prywatnym właściciela działki objętej planem nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostek.

Powyższe rozumienie zasady proporcjonalności ukierunkowuje ocenę zaskarżonych przepisów m.p.z.p. tj. § 23 ust. 2 pkt 2 i § 18 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji stwierdził, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 Kodeksu cywilnego. Plan miejscowy może wprowadzać różne ograniczenia w zakresie zagospodarowania działek, ale ograniczenia te nie mogą być dowolne, lecz muszą być uzasadnione - czy to przepisami odrębnymi lub być rezultatem realizacji przez gminę obowiązku zasięgania opinii i uzgodnień projektu planu z właściwymi organami i instytucjami wymienionymi w art. 17 u.p.z.p. oraz przepisach szczególnych. Te właśnie wyspecjalizowane organy i instytucje wskazują na pewne ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu.

W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jej właściwe organy kształtują sposób wykonywania prawa własności na danym terenie (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), biorąc pod uwagę potrzeby wynikające z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Dopuszczalne jest zatem w ramach tego władztwa ograniczenie praw właścicielskich, w związku z planowanym nowym przeznaczeniem terenu. W każdym takim przypadku konieczne jest jednakże wyważenie często sprzecznych interesów (indywidualnego i publicznego) i wytłumaczenie zainteresowanemu podmiotowi przez organ uchwalający plan miejscowy przyczyn takiego ograniczenia jego uprawnień właścicielskich.

Przystępując do ponownego rozpoznania skargi "w kwestii zarzutu dot. zapisu § 23 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego", Sąd I instancji wyjaśnił, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty te są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości lokalizowania określonej zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Jednakże ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Zdaniem Sądu I instancji, w rzeczonej sprawie uzasadnienie do zaskarżonej uchwały nie zawiera takiego stwierdzenia, nie zawierają jej także pisma procesowe organu, w tym odpowiedź na skargę, dlatego trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu przez Radę stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska. W treści uzasadnienia do projektu uchwały (k. 307 akt planistycznych) zasygnalizowano jedynie, że zapisy planu umożliwią przekształcenie obecnie zdegradowanego obszaru. Wskazano, że celem planu jest rozwój funkcji mieszkaniowo- usługowej, usługowej i mieszkaniowej oraz umożliwienie dalszego funkcjonowania i rozwoju straży pożarnej. Zaznaczono przy tym, że wprowadzone regulacje umożliwią, planowany przez straż pożarną rozwój obiektów. Zdaniem Sądu I instancji, z materiałów planistycznych poprzedzających podjęcie uchwały zatwierdzającej plan miejscowy wynika, że jednostka straży pożarnej pełni funkcje nie tylko komendy wojewódzkiej, ale również jednostki gaśniczej, centrum szkoleniowego, które - z informacji uzyskanych od Straży w trakcie prac planistycznych - ma się rozwijać. Pełni ona także funkcję punktu zbornego w przypadku wystąpienia zagrożenia, klęski żywiołowej czy sytuacji alarmowej w skali województwa. W dyskusji publicznej - poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego - w odpowiedzi na skierowane zapytania, przedstawiciele gminy wskazali ogólnie na przepisy środowiskowe dotyczące ochrony akustycznej, ponadto dodali, że na tym etapie planowania jest brak pewności, w jakim kierunku funkcja Straży będzie się w przyszłości rozwijać, a to powoduje konieczność wprowadzenia w planie dodatkowych zabezpieczeń w postaci "buforu" objętego wydzieleniem wewnętrznym. Dalej przedstawiciele gminy podkreślili, że strefę ochronną w postaci wydzielenia wewnętrznego wprowadzono ze względu na zasady sztuki urbanistycznej. W trakcie prac planistycznych strona skarżąca działając w ramach Konsorcjum [...] podniosła, że [...] we W. wystosowała pismo, w którym stwierdziła, że nie planuje zmiany przeznaczenia terenu, a planowane inwestycje nie wpłyną na zwiększenie uciążliwości dla działek sąsiadujących, gdyż zapisy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] wydanej na rzecz [...] oraz koncepcja przebudowy z rozbudową budynku magazynowo - warsztatowego wskazują, że Straż zamierza zrealizować obiekt z dominującą funkcją usług biurowych, nieuciążliwych dla otaczającego sąsiedztwa, zaś w pasie terenu o szerokości 10-14 m od strony terenów Konsorcjum ( w tym terenu skarżącej spółki) [...] zaprojektowała zagospodarowanie terenu zielenią i miejscami postojowymi. Łącznie pas ten (teren zieleni i budynek biurowy) wynosić będzie ok. 23 m. Ze znajdującej się w aktach planistycznych Prognozy oddziaływania na środowisko z 2013 r. wynika, że obszar planu znajduje się w strefie podwyższonego hałasu głównie pochodzenia drogowego (ruch komunikacji samochodowej i tramwajowej). Pewną uciążliwość generują także usługi jak warsztaty samochodowe, stacja paliw czy tereny straży pożarnej. Na obszarze planu nie ma jednakże zabudowy chronionej przed hałasem. W przedłożonym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. tereny straży pożarnej zaliczono do terenów - bezpieczeństwa publicznego ( tereny i obiekty straży pożarnej, straży miejskiej, obrony cywilnej, policji, wodnego pogotowia ratowniczego). W pkt 8.2.2.10 kier. 2 Studium wskazano, że "dopuszcza się rodzaje przeznaczenia terenu należące do klasy przeznaczenia terenu bezpieczeństwo publiczne, niewymienione w kier. 1, na obszarach dotychczas przez nie zajmowanych". W rozdziale pt. Bezpieczeństwo publiczne zawartym w Studium, zawarte jest tylko jedno zalecenie dla Rady Miejskiej [...], aby określić w m.p.z.p. dopuszczalny udział obszaru zabudowanego w całkowitej powierzchni działki budowlanej. Brak jest jakichkolwiek innych zapisów i zaleceń dotyczących potrzeb/ochrony/ograniczeń terenów dotychczas zajętych pod "bezpieczeństwo publiczne" w kontekście terenów przyległych.

Analizując dalej Studium, Sąd I instancji stwierdził, że w kierunkach zagospodarowania przestrzennego dla zespołów urbanistycznych mieszkaniowych wielorodzinnych zawarte zostały tylko ogólne cele polityki przestrzennej miasta W., ogólne plany dotyczące elementów struktury funkcjonalno-przestrzennej zespołów urbanistycznych, rewitalizację określonych obszarów i zespołów urbanistycznych oraz zalecenia co do sytuowania nośników reklamowych, ochrony wartościowych elementów krajobrazu. W tej części Studium zawiera zapisy o charakterze bardzo ogólnym a dla spornego terenu brak jest w tym akcie zapisów odnoszących się do ewentualnej potrzeby wprowadzania ograniczeń lokalizowania budownictwa mieszkaniowego wokół nieruchomości zajmowanych przez jednostki bezpieczeństwa publicznego, w tym Państwową Straż Pożarną.

Sąd I instancji stwierdził, że ma świadomość, iż uchwalone dla m. W. Studium nie może być tak szczegółowe (ze względu na duży obszar objęty studium) jak np. studium dla obszaru gminnej jednostki samorządowej, dlatego też szczególne znaczenie dla wyjaśnienia przesłanek, którymi się kierowała Rada uchwalając określone zapisy planu mają wyjaśnienia organu Gminy zawarte, czy to w uzasadnieniu uchwały zatwierdzającej plan miejscowy, czy też w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, czy chociażby w odpowiedzi na skargę. W tych przede wszystkim dokumentach należy poszukiwać argumentacji organu Gminy co do podjętej przez nią decyzji o merytorycznej zawartości części tekstowej i graficznej m.p.z.p. Zarówno w skardze jak i dalszych pismach procesowych strona skarżąca kwestionuje wprowadzenie zakazu w strefie wydzielenia wewnętrznego "B" na terenie 5MW-U zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących oraz zapis o ustaleniu 30 % stawki procentowej dla wydzielenia wewnętrznego "B" na terenie 5MW-U. Podkreśla się wyraźnie, że nie są wiadome jakie konkretnie przyczyny stanowiły źródło tych ograniczeń i jakie rzeczywiste potrzeby przemawiały za tymi zapisami. Tymczasem profesjonalne badania środowiska akustycznego dla tego obszaru, zlecone przez Prezydenta Miasta [...] (mapa akustyczna w aktach sprawy) wykazują, że w miejscu zaplanowanego wydzielenia wewnętrznego "B" panuje w zasadzie cisza - jest to obszar o najniższym poziomie hałasu określonym w badaniu (50-55 dB). Także Rada Miejska nie wykazała jakie to zasady sztuki urbanistycznej nakazują tworzenie wydzieleń wewnętrznych w charakterze buforów zabezpieczających przed hałasem na tych obszarach, gdzie panuje zdaniem skarżącej bezwzględna cisza. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka podnosi, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]) Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Dolnośląskiemu Komendantowi Państwowej Straży Pożarnej dla inwestycji prowadzonej na potrzeby Centrum Zarządzania Bezpieczeństwem Województwa [...] przy ul. [...] (dz. Nr [...]). Z projektu budowlanego wynika, że budynek nie będzie źródłem emisji szkodliwych hałasów, gdyż wszelkie działalności będą odbywały się wewnątrz budynku, obiekt ten z funkcją dominującą "usług biurowych" ma być nieuciążliwy dla otoczenia. Zatem "bufor" nie ma znaczenia "z uwagi na funkcjonowanie Straży Pożarnej", skoro na swojej nieruchomości Straż Pożarna budować chce wyłącznie obiekty o przeznaczeniu administracyjnym, a nie bojowym. W odpowiedzi na skargę a następnie na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Rady Miejskiej [...] podniósł, co znalazło następnie odzwierciedlenie w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., że oprócz rozwoju Państwowej Straży Pożarnej, także kluczową była kwestia ochrony interesów osób trzecich - przyszłych mieszkańców lokali mieszkalnych planowanych do realizacji na bazie ustaleń obowiązującego planu miejscowego. W tym celu niezbędnym było wyznaczenie wydzielenia wewnętrznego ustanawiającego strefę buforową - zakazu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących, wyznaczonej w bezpośrednim sąsiedztwie Straży Pożarnej.

Zdaniem Sądu I instancji organ planistyczny nie przedstawił przekonującej i szczegółowej argumentacji, która uzasadniałyby przyjęte w planie ustalenia, gdy tymczasem do jego obowiązku należało szczegółowe rozważenie, a następnie wyjaśnienie dlaczego na obszarze planu wprowadził ograniczenia dotyczące zakazu określonego rodzaju zabudowy, które niewątpliwie w sposób istotny uszczuplają uprawnienia właścicielskie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego i - mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Jednakże gmina - kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, nie może tego władztwa nadużywać. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak aby nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego. Organy gminy winny zatem przedstawić uzasadnienie do przyjętych w planie rozwiązań oraz przekonywującą argumentację dotyczącą zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych oraz uzasadnić ich celowość. W przypadku wniesienia skargi do Sądu rada gminy winna w sposób wszechstronny i wnikliwy uzasadnić prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność w odniesieniu do konkretnych kwestionowanych rozwiązań i postanowień planu. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i daje podstawę do stwierdzenia nieważności planu lub jego części.

W badanym przypadku wprowadzone w zaskarżonym planie miejscowym ograniczenia w wydzieleniu wewnętrznym "B" na terenie 5 MW-U, na części działki strony skarżącej (jak podaje Gmina dotyczy to ok. 36% pow. działki), w celu utworzenia buforu dla ewentualnego rozwoju Państwowej Straży Pożarnej w bliżej niedookreślonym kierunku dotyczącym - jak wynika to z odpowiedzi na skargę - "poszerzenia zakresu szkolenia pracowników" i potrzeby ochrony interesu osób trzecich ewentualnych nabywców lokali mieszkalnych, stanowi zdaniem Sądu I instancji nieuzasadnione naruszenie prawa własności spółki skarżącej i jest przejawem przekroczenia władztwa planistycznego. Organ nie wskazał bowiem żadnej okoliczności wymienionej w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., wskazującej na potrzebę ograniczenia w postaci zakazu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących na terenie "B" na działce spółki skarżącej. Nie wyjaśnił też, jaki będzie miał wpływ na zabudowę działek sąsiednich, ewentualny rozwój Państwowej Straży Pożarnej pod kątem planowanego "poszerzenia zakresu szkolenia pracowników", przy czym nie wskazano na czym ma polegać rozwój w tym zakresie w kontekście planowania i zagospodarowania przestrzennego. Analizując dalej, organ nie podjął nawet próby ustosunkowania się do zarzutów skarżącej dotyczących aktualnego rozwoju PSP i braku jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji wynikającej z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę [...] we W. i poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2010 r. nr [...] na nieruchomości sąsiednie, w tym na działkę spółki skarżącej. Sąd I instancji podkreślił przy tym należy, że z uzasadnioną ochroną interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mamy do czynienia na etapie prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie indywidualnej, związanej z wydaniem pozwolenia na budowę a nie na etapie planowania przestrzennego. Aby w tamtym postępowaniu wykazać takie naruszenie nie wystarczy samo powoływanie się na art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. lecz wymagane jest wskazanie konkretnego przepisu, który został naruszony, w szczególności z zakresu warunków technicznych jakim powinny odpowiadać określone budynki i budowle oraz ich usytuowanie. Tym samym w żaden sposób organ nie uzasadnił należycie potrzeby wprowadzenia opisanych ograniczeń.

W ocenie Sądu I instancji, "uchwalenie zapisu" § 23 ust. 2 pkt 2 planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wpłynęło na ograniczenie sposobu wykonywania prawa skarżących w sferze możliwości zagospodarowania nieruchomości oznaczonej symbolem 5MW-U. Brak wykazania rzeczywistych przesłanek, jakimi kierował się organ decydując o wprowadzonym zakazie w wydzieleniu wewnętrznym "B" na terenie 5MW-U, wskazuje na arbitralność działania organu w tym zakresie. W orzecznictwie przyjęto, iż ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów organu planistycznego, a brak staranności w poszukiwaniu najmniej dolegliwego dla strony rozwiązania, rozsądnego z punktu widzenia interesu ogólnego, świadczy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 145/09 Lex Nr 563543). Przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło zatem do nadużycia władztwa planistycznego przez ograniczenie przysługującego skarżącym prawa do nieruchomości bez należytego uzasadnienia.

Sąd I instancji wskazał, że podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważania wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien zatem wyważyć wszystkie istniejące interesy, a nie tylko interes jednej strony, a mianowicie Państwowej Straży Pożarnej. Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu I instancji nie rozważono wszechstronnie tych kwestii. Organ nie sprecyzował dokładnie, na czym miałyby polegać przyszłe uciążliwości funkcjonowania Straży Pożarnej, które wymagają wprowadzenia zakazu zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, jak słusznie zarzuciła strona skarżąca, organ nie wyjaśnił jakie to zasady sztuki urbanistycznej powodują, że w sąsiedztwie obiektów straży pożarnej nie jest dozwolona zabudowa mieszkaniowa. Podobnie nieprzekonująco przedstawia się argumentacja organu odnośnie wprowadzenia zapisu dotyczącego ustalenia stawki opłaty w wydzieleniu wewnętrznym "B" w maksymalnej wysokości w wysokości 30 %, na podstawie której ustala się opłatę planistyczną dla terenu oznaczonego symbolem 5MW-U. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. podkreślił, że należy ocenić, czy rada gminy wywiązała się z obowiązku rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także należało ocenić racjonalność działań uchwałodawcy i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronioną konstytucyjnie. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, stawka procentowa na terenie 5MW-U jest 10-cio krotnie mniejsza niż na terenie objętym wydzieleniem wewnętrznym "B". Argumentacja organu Gminy w powyższym zakresie odsyła do stanowiska Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., gdzie przyjęto, że stawka procentowa dla terenów, na których występuje zabudowa mieszkaniowa wynosi 3%, zaś dla terenów, na którym występują usługi różnego typu, stawka procentowa wynosi 30 %. Nie wyjaśniono przy tym w ogóle, czym kierował się organ przyjmując w wymienionym stanowisku, jednakowo dla wszystkich terenów usługowych utworzonych we wszystkich nowych planach miejscowych, stawkę procentową w maksymalnej wysokości, bez względu na często odmienne uwarunkowania i możliwości zabudowy tych nieruchomości. W niniejszej sprawie wydzielenie wewnętrzne "B" położone jest w jednostce urbanistycznej 5MW-U, gdzie możliwość zabudowy jest szersza rodzajowo aniżeli w wydz. wew. "B", a mimo to stawka opłaty jest 10-cio krotnie mniejsza niż w wydz. wew. "B". W tej sytuacji, wobec braku jakichkolwiek wyjaśnień dla przyjęcia takich założeń planistycznych, słusznym jest uwzględnienie skargi co do braku zasadności przyjętej wysokości opłaty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska Wrocławia.

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi skarżącej spółki w całości, a także zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP, poprzez ich wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie, t. j. poprzez uznanie, że Rada Miejska w uchwale z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w § 18 pkt 1, § 23 ust. 2 pkt 2 arbitralnie i bez należytego uzasadnienia zastosowała tzw. wydzielenie wewnętrzne oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5 MW-U, i ustaliła dla tego terenu opłatę planistyczną w wysokości 30 %, czym bezpodstawnie naruszyła prawa skarżącej spółki do nieruchomości i przekroczyła granice władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do przekroczenia granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów, uwzględniając z urzędu przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego wskazana wyżej zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie została wyłączona. W konsekwencji kontrola zaskarżonego w całości wyroku sądu pierwszej instancji została ograniczona do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, stanowiących skonkretyzowane podstawy kasacyjne, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 1 ust. 2 pkt. 1 i 9, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b., art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji RP przez ich wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie, których konsekwencją stało się niezgodne z prawem stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej we Wrocławiu nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w zakresie § 18 pkt. 1 w części obejmującej słowa "5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym (B)" oraz w zakresie § 23 ust. 2 pkt 2.

Weryfikacja zasadności powyższych zarzutów doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy, co stanowi podstawę do jej uwzględnienia.

Uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. przez błędne ich zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały planistycznej w odniesieniu do całego obszaru tzw. wydzielenia wewnętrznego (B) w granicach terenu 5MW-U, podczas gdy strona skarżąca nie wykazała, że dysponuje będącym źródłem legitymacji skargowej tytułem prawnym do całości powyższego obszaru. Analiza akt sprawy (zob. m.in. treść skargi z dnia 11 kwietnia 2014 r. oraz dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu planistycznym) prowadzi do konstatacji, że strona skarżąca: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest jedynie użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz właścicielem budynków na niej posadowionych, natomiast w skład obszaru wydzielenia wewnętrznego (B) wchodzi nie tylko część działki nr [...], lecz także części działek nr [...] i [...], które stanowią przedmiot praw rzeczowych innych podmiotów prawnych, które zawarły ze stroną skarżącą na etapie postępowania planistycznego jedynie cywilnoprawną umowę obligacyjną (umowa o powołaniu tzw. Konsorcjum [...]) w celu wspólnej reprezentacji interesów członków Konsorcjum w związku z określonymi planami inwestycyjnymi na terenie 5MW-U. Powyższa umowa z uwagi na swój charakter oraz konstrukcję nie może być oczywiście dla strony skarżącej źródłem jakiegokolwiek tytułu prawnego do terenu działek nr [...] i [...]. Umowa tego rodzaju nie może być również uznana za podstawę do wywodzenia interesu prawnego w odniesieniu do powyższych działek, albowiem nie istnieje związek pomiędzy wywodzonymi z norm prawa materialnego uprawnieniami lub obowiązkami strony skarżącej w odniesieniu do tych działek a treścią zaskarżonych przepisów uchwały planistycznej w zakresie, w jakim odnoszą się one do ich obszaru. Nie można zatem kwalifikować tego rodzaju umowy cywilnoprawnej dotyczącej wspólnej reprezentacji interesów związanych z przyszłą inwestycją za podstawę do wywodzenia przez stronę skarżącą zindywidualizowanego, aktualnego i realnego interesu prawnego w odniesieniu do nieruchomości, do których tytuł prawny przysługuje innym stronom umowy konsorcjalnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wprawdzie prezentowany pogląd, że źródła interesu prawnego mogą tkwić także w przepisach prawa cywilnego lub nawet wynikać ze stosunków obligacyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., II OSK 45/17), jednak należy pamiętać, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zawsze precyzyjnego określenia normy prawa materialnego lub formalnego, która będzie stanowić jego podstawę. Indywidualny interes prawny – jako relacja pomiędzy sferą praw i obowiązków określonego podmiotu w określonej sytuacji (na tle konkretnego stanu faktycznego) a treścią konkretyzowanych norm prawnych – jest zatem kategorią normatywną, której istnienie w konkretnej sprawie nie może być domniemywane. Brak istnienia interesu prawnego strony skarżącej w zakresie działek nr [...] i [...] skutkuje niespełnieniem przesłanki legitymacyjnej z art. 101 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji nie jest również dopuszczalne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 18 pkt. 1 w części obejmującej słowa "5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym (B)" oraz w zakresie § 23 ust. 2 pkt 2 w odniesieniu do tej części obszaru wydzielenia wewnętrznego (B) na terenie 5MW-U, co do której strona skarżąca nie spełniła przesłanki legitymacyjnej. Ostateczna ocena w tym zakresie jest jednak możliwa dopiero po ponownym przeprowadzeniu procesu subsumpcji stanu faktycznego sprawy.

W związku ze stwierdzeniem wadliwej subsumpcji stanu faktycznego sprawy w świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz błędnego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. na tle nieprzeprowadzenia weryfikacji zakresu legitymacji strony skarżącej oraz wobec stwierdzenia, że istota sprawy sądowoadministracyjnej nie została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy merytoryczna ocena zarzutów kasacyjnych – kwestionujących zasadność oceny prawnej Sądu pierwszej instancji w zakresie przekroczenia przez Radę Miasta granic władztwa planistycznego przez arbitralne i nieuzasadnione zastosowanie tzw. wydzielenia wewnętrznego (B) w terenie 5MW-U oraz przez pozbawione uzasadnienia ustalenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 30 % – jest przedwczesna. Jeśli bowiem przestrzenny przedmiot odniesienia rozważań Sądu pierwszej instancji na tle oceny legalności § 18 pkt. 1 oraz § 23 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie powinien był obejmować całego obszaru tzw. wydzielenia wewnętrznego (B) w terenie 5MW-U, to zgodnie z sekwencją czynności weryfikacyjnych sądu administracyjnych prawidłowe ustalenie wiążących konsekwencji prawnych naruszenia prawa przez organ planistyczny jest możliwe dopiero po dokonaniu niewadliwej subsumpcji stanu faktycznego w świetle poddanych interpretacji regulacji materialno- lub formalnoprawnych.

Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono natomiast w pkt. 2 wyroku, zasądzając na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych od strony skarżącej na rzecz Miasta [...] kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.