Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 467/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, art. 64, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz S. H. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. H., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt L. H. w domu pomocy społecznej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] ustalił miesięczną opłatę za pobyt L. H. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 7/9 od dnia przyjęcia do placówki w ten sposób, że L. H. będzie ponosił opłatę w kwocie 1.068,98 zł, S. H. będzie ponosił opłatę w wysokości 616,44 zł, zaś Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby obowiązane. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60 – 63, art. 102 ust. 1, art. 104, art. 106 ust. 1, 4 i 6, art. 107, art. 109 oraz art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., poz. 182, dalej jako: "u.p.s.").

Kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji S. H. wniósł odwołanie, w którym opisał swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną w konkluzji wnosząc o zwolnienie jego osoby z opłat dotyczących pobytu ojca – L H w domu pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, wzmiankowanym na wstępie rozstrzygnięciem utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. L. H., ojciec odwołującego został umieszczony w domu pomocy społecznej (dalej także jako: "DPS") na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], natomiast kwestionowaną w odwołaniu decyzją Prezydent ustalił miesięczną opłatę z tytułu jego pobytu w domu, a także wskazał podmioty zobowiązane do jej uiszczania.

W pierwszej kolejności Kolegium podkreśliło, że w art. 61 ust. 1 u.p.s. wyraźnie ustalono, kto jest zobowiązany do ponoszenia kosztów z tego tytułu, bowiem przepis ten sam wskazuje, że jest to po pierwsze mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, po drugie małżonek, zstępni przed wstępnymi, a po kolejne gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, z zastrzeżeniem, iż małżonek, zstępni i wstępni oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Ustawodawca w art. 61 ust. 2 u.p.s. określił także maksymalny poziom odpłatności każdego z wymienionych podmiotów.

Następnie Kolegium powołując treść art. 103 ust. 2 u.p.s. podkreślił, iż dzieci pensjonariusza domu pomocy społecznej ponosiłyby opłatę za pobyt ojca jedynie na podstawie umowy między kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, a wskazanymi osobami. Przy czym z treści art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. wynika, że umowa będzie mogła być zawarta w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Możliwość zawarcia umowy została – jak podkreślił organ – uzależniona przez ustawodawcę od dochodu rodziny, a nadto od woli obu stron umowy. Zatem, w sprawie aby mogło dojść do zawarcia umowy ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej na mocy art. 61 ust. 2 pkt 2 ppkt b u.p.s., konieczna jest wola zarówno organu – w tym przypadku z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. działa p.o. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, jak również zstępnych pensjonariusza DPS. Obydwie strony takiej umowy muszą być zgodne, aby doszło do jej zawarcia. Podsumowując organ podkreślił, że ustawodawca nie zawarł w u.p.s. podstawy do wydania decyzji w tej sprawie.

W niniejszej sprawie opłatę za pobyt L. H. w DPS ponosi on sam (w wysokości 70% swojego dochodu netto) oraz jego syn – S. H.. W aktach sprawy znajduje się umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. niemniej jednak jest podpisana jedynie przez przedstawiciela organu. Brak zawarcia umowy nie oznacza jednak, co podkreślił organ, że strona nie będzie ponosiła opłaty za pobyt swojego ojca w DPS, bowiem gdy nie ma takiej umowy organ wydaje w tej sprawie decyzję na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s.. Wspomniany przepis stanowi, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten ceł wydatków. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, gdyż tenże uwzględnił dochody strony, stosując przy tym zasady, o których mowa w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. "b" u.p.s.. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej, nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Zawarcie umowy ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższej opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach ustalonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. "a" i "b" u.p.s.. Zastępcze ponoszenie przez gminę opłat może nastąpić jedynie wówczas, gdy osoby, na które obowiązek wnoszenie opłat został nałożony w drodze decyzji (art. 59 u.p.s.) lub podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy (art. 103 u.p.s.), nie wywiązują się z tego obowiązku.

Odnosząc się do argumentów odwołania, które sprowadzają się w istocie rzeczy do wykazania dużych wydatków S. H., Kolegium wskazało, że powołane uprzednio przepisy posługują się pojęciem dochodów, a nie wydatków. Zatem priorytetowe znaczenie mają dochody autora odwołania, a nie wydatki jakie on miesięcznie ponosi. Zdaniem Kolegium bezwzględnym priorytetem – wśród wydatków każdego dziecka – powinny być koszty pomocy rodzicowi, ciężaru tego nie można bowiem przerzucać na innych, a zatem także na gminę, która ponosić powinna tylko te koszty, których ani pensjonariusz, ani osoby mu najbliższe nie mogą dźwignąć z uwagi swoje zbyt niskie dochody.

W skardze do sądu administracyjnego S. H. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także uchybienie przepisom prawa materialnego. W pierwszej kolejności autor skargi uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego wskazał na naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z nie poinformowaniem skarżącego o obowiązku uiszczenia opłat za pobyt ojca w DPS na etapie wydania decyzji o umieszczeniu ojca w tej placówce. Nadto zdaniem skarżącego doszło także do naruszenia art. 107 § 1 i 3 w zw. art. 11 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji, ze względu na pominięcie wyjaśnienia dlaczego organ uznał za dopuszczalne ustalenie obowiązku ponoszenia opłat przez skarżącego w decyzji odrębnej od decyzji o umieszczeniu w DPS oraz poprzez niewskazanie dlaczego skarżący nie został zwolniony z ponoszenia opłat na podstawie art. 64 u.p.s.. Organ orzekając w sprawie nie podzielił zasadności wniosku skarżącego o zwolnienie go z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 64 u.p.s., czym – w ocenie autora skargi – naruszył art. 7 K.p.a.. Natomiast wskazując na naruszenie prawa materialnego S. H. napisał, że w sprawie organ naruszył art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 u.p.s., bowiem niewłaściwie zastosował te przepisy i ustalił obowiązek ponoszenia przez skarżącego opłaty za pobyt ojca w DPS mimo, iż obowiązek ten powinien zostać określony w decyzji o umieszczeniu w DPS wydanej kilka miesięcy wcześniej i skarżący powinien być już wówczas poinformowany o swoim obowiązku. Organ nie rozpoznał wniosku skarżącego zawartego w odwołaniu o zwolnienie z opłat dotyczących pobytu ojca w DPS, czym naruszył art. 64 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazano.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Materia prawna interesująca z punktu widzenia niniejszej sprawy została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W przepisie art. 61 ustawa ta stanowi, iż obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Dalej ustawa jasno stanowi, iż podmioty określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Regulacja ta każe wyprowadzić wniosek, iż obowiązek podmiotów określonych w przepisie art. 61 ust 1 pkt 2) i 3) ma charakter akcesoryjny i powstaje dopiero wówczas gdy mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy umieszczonego w domu dziecka) nie ponosi pełnej odpłatności.

Określając kwestie wnoszenia opłat ustawodawca zdecydował, iż poza mieszkańcem domu opłatę tą wnoszą:

- małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tejże ustawy,

- gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (a więc mieszkańcem domu, jego małżonkiem, jego zstępnymi przed wstępnymi).

Z analizy powyższych uregulowań, wypływa wniosek o ukształtowanej przez ustawodawcę kolejności, w której podmioty zobowiązane do uiszczenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej winny obowiązek ten wykonywać. I tak obowiązek ten po stronie małżonka osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, jego zstępnych przed wstępnymi powstaje dopiero wówczas gdy pensjonariusz DPS nie uiszcza w odpowiedniej wysokości opłaty. W jeszcze dalszej kolejności powstaje obowiązek gminy, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W tym zakresie przepis art. 61 ust. 3 omawianej ustawy stanowi, iż w przypadku nie wywiązywania się osób zobowiązanych we wcześniejszej kolejności z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W związku z powyższym zobowiązaniem gminy, ustawodawca przyznał jej jednocześnie uprawnienie do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Powyższe regulacje nie wzbudzają poważniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Na ich kanwie rodzi się jednak zasadnicze dla niniejszego postępowania pytanie o to, w jakim trybie gmina może realizować swe uprawnienie opisane w przepisie art. 61 ust. 3 in fine. W tym zakresie rozstrzygająca wydaje się być treść zdania pierwszego powyższego przepisu wskazująca, iż uprawnienie gminy do domagania się zwrotu wydatków poniesionych na pobyt w domu pomocy społecznej powstaje jedynie wówczas gdy podmioty zobowiązane do ponoszenia tych wydatków we wcześniejszej kolejności, nie wywiązują się ze swoich obowiązków. Nie ulega wątpliwości, iż wobec pensjonariusza domu pomocy społecznej obowiązek ten powstaje z chwilą jego umieszczenia w takiej placówce, a zakres tego obowiązku uzależniony jest od posiadanych przez pensjonariusza dochodów. Natomiast w odniesieniu do małżonka osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, jego zstępnych i wstępnych obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w takiej placówce uzależniony jest od treści zawartej w tym zakresie umowy.

Treść normy prawnej zbudowanej w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2) omawianej ustawy nie pozostawia wątpliwości, że ponoszenie opłat przez ową grupę zobowiązanych winno następować "zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2". Oznacza to przede wszystkim konieczność istnienia umowy, w której ustalone zostały parametry płatności owych osób za pobyt w domu pomocy społecznej członka ich rodziny. Istnienie owej umowy jest niezbędnym elementem do tego aby po stronie gminy powstało uprawnienie do domagania się zwrotu poniesionych przez gminę wydatków w trybie przepisu art. 61 ust. 3 in fine. Bez zawarcia owej umowy nie istnieje bowiem możliwość postawienia komukolwiek z owych osób zarzutu niewywiązania się z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu w DPS członka rodziny.

Nie ulega wątpliwości, iż sama możliwość domagania się przez gminę zwrotu tego co wydatkowała zastępczo za pobyt określonej osoby w domu pomocy społecznej jest domeną prawa administracyjnego, a tym samym niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot owych wydatków w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy (vide: uchwała SN z dnia 29 października 2009r. w sprawie sygn. akt III CZP 77/09, opubl. OSNC 2010/5/66).

Odmiennie wygląda jednak kwestia zawarcia umowy, o której mówi przepis art. 61 ust. 2 pkt 2) w związku z art. 103 ust. 2 omawianej ustawy. Umowa ta winna być zawarta w trybie przepisu art. 103 ust. 2, który stanowi, iż kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Treść powołanego przepisu wyraźnie wskazuje, że ustawodawca dla owej czynności przewidział wyłącznie formę umowy, a więc porozumienia dwóch lub więcej stron ustalającego ich wzajemne prawa lub obowiązki. Stronami owej umowy z jednej strony jest kierownik ośrodka pomocy społecznej, a z drugiej: małżonek, zstępni lub wstępni.

Cywilnoprawny charakter owej czynności rodzi pytanie o możliwość zawarcia przez kierownika ośrodka pomocy społecznej umowy z tymi osobami, które korzystając z fundamentalnej dla prawa obligacyjnego zasady autonomii woli stron, odmówią wyrażenia zgodnego oświadczenia woli i przyjęcia na siebie zobowiązania ponoszenia kosztów pobytu osoby najbliższej w domu pomocy społecznej. Odpowiedź na powyższe pytanie ma kapitalne znaczenie bowiem, jak zostało to już powyżej powiedziane, dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie małżonka, zstępnego lub wstępnego nie istnieje skonkretyzowany i prawnie skuteczny obowiązek ponoszenia opłaty, a tylko niewywiązanie się z takiego obowiązku uprawnia gminę do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

W literaturze stawiana jest teza, że w sytuacji gdy osoby zobowiązane "odmówią zawarcia umowy, organ określi ich obowiązki w drodze decyzji administracyjnej" (vide: I. Sierpowska; Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz; ABC 2009). Stanowisko to nie dostrzega jednak, iż omawiana ustawa pozbawiona jest regulacji, która odnosiłaby się do sytuacji odmowy zawarcia umowy, a jednocześnie żaden z przepisów tej ustawy nie daje możliwości ukształtowania omawianego zobowiązania w innej formie niż umowa. Brak jest w szczególności uregulowania, które pozwalałoby organowi pominąć wymóg istnienia umowy i przejść do możliwości wydania decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji wydaje się niemożliwym odnalezienie satysfakcjonującego rozwiązania wyłącznie na gruncie przepisów omawianej ustawy.

Korzystanie przez podmiot prawa z autonomii woli stron i odmawianie złożenia oświadczenia woli określonej treści, a tym samym odmawianie zobowiązania się w określony sposób nie jest uprawnieniem bezwzględnym. Mając na uwadze racjonalizm ustawodawcy dla rozwiązania zaistniałej sytuacji należy zwrócić się ku instytucjom prawnym właściwym prawu cywilnemu i stwierdzić, że stosownie do treści art. 64 Kodeksu cywilnego prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Jest to regulacja prawna, która znajduje zastosowanie w tych wszystkich sytuacjach gdy osoba zobowiązana do złożenia oznaczonego oświadczenia woli uchyla się od jego złożenia, bądź to poprzez milczenie, bądź wyraźną odmowę.

Okolicznością istotną jest to aby zobowiązanie do złożenia oświadczenia określonej treści wynikało z wyraźnego prawotwórczego źródła, bowiem sam przepis art. 64 Kodeksu cywilnego, będąc podstawą formułowania określonego żądania procesowego, nie jest samoistną podstawą dla kreowania obowiązku złożenia oznaczonego oświadczenia woli. Ponieważ obowiązek złożenia przez podmiot prawa oświadczenia woli określonej treści może mieć swe źródło tak w indywidualnej czynności prawnej, jak i w generalnym akcie prawotwórczym, to w realiach niniejszej sprawy za takie źródło wypada uznać przepis art. 103 ust. 2 u.p.s.. Przepis ten z jednej strony wyraźnie wskazując krąg podmiotów, które oświadczenia woli winny złożyć jednoznacznie pokazuje kto ze stosownym żądaniem i wobec kogo może wystąpić, a z drugiej strony wskazuje – w powiązaniu z przepisem art. 61 ust. 2 pkt 2) omawianej ustawy – także na treść ewentualnego oświadczenia woli. (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2007r., w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 431/07, Lex 423793, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009r., w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 37/09, Lex 583656; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2013r., w sprawie sygn.. akt II SA/Łd 1172/12, Lex 1303649; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 72/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Na uwagę zasługuje także i to, iż przepis art. 103 ust. 2 u.p.s. wyraźnie wskazuje, iż "kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy (...)", a więc ustalenie dokonane w określonym zakresie jest dla organu obligatoryjne, co więcej obligatoryjne jest także dokonanie owego ustalenia w określonej przez ów przepis formie. Skoro ustawa – o czym była już mowa – nie przewiduje możliwości dokonania tego ustalenia w innej formie i jednocześnie nie pozwala pominąć tego ustalenia i niejako od razu wydać decyzję administracyjną ustalającą obowiązek uczestniczenia owych osób w tych kosztach, to staje się oczywisty obowiązek zawarcia – z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi mieszkańca DPS – umowy określającej wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt w placówce. Tym bardziej, że przepis art. 103 ust. 1 u.p.s. – także wywodzący się z zasady subsydiarności pomocy społecznej – reguluje zagadnienie ustalenia w drodze umowy zawartej z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi wysokości świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie określonego świadczenia. W tym wypadku przepis posługuje się określeniem "kierownik ośrodka pomocy społecznej i kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może, w drodze umowy, ustalić (...)". Tym samym zawarcie takiej umowy jest fakultatywne, a jej brak nie stanowi tamy dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Powyższe uregulowanie należy a contrario odnieść do treści art. 103 ust. 2 omawianej ustawy.

Ponadto należy także zwrócić uwagę, iż przepis art. 61 ust. 2 pkt 2) u.p.s. nakładając na małżonka, zstępnych i wstępnych obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w DPS za osobę tam umieszczoną, z jednej strony stanowi ustawową podstawę odpowiedzialności finansowej tych osób za świadczenia, których nie są podmiotami i które nie są na ich rzecz wykonywane (nie są ich beneficjentami), z drugiej zaś strony przepis art. 61 u.p.s. statuując system odpłatności za pobyt w DPS nie wiąże obowiązku ponoszenia opłat za pensjonariusza z instytucją rodziny, rozumianą jako osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 u.p.s.) czy z instytucją alimentacji, lecz konkretnie wskazuje kto (małżonek, zstępni, wstępni) i w jakiej kolejności zobowiązany jest do ponoszenia owych opłat. Oderwanie obowiązku ponoszenia owych opłat zarówno od elementów stanowiących o potrzebie wzajemnego wspierania się członków rodziny, jak i od świadczeń alimentacyjnych sprawia, że obowiązek ten może obciążać osoby, które tylko formalnie wypełniają dyspozycję art. 61 ust. 2 pkt 2) u.p.s., a z pensjonariuszem DPS nic ich nie łączy, w szczególności brak jest jakichkolwiek więzi społecznych uzasadniających potrzebę przyczyniania się do zaspokajania potrzeb umieszczonego w DPS. Automatyczne włączenie wszystkich takich osób do grona ponoszących odpowiedzialność finansową za pobyt w DPS i uzależnienie tej odpowiedzialności wyłącznie od wysokości uzyskiwanych dochodów, w niektórych sytuacjach byłoby niemożliwe do pogodzenia z dyrektywami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.). Stąd racjonalne jest działanie ustawodawcy, który kwestie odpowiedzialności małżonka, zstępnych i wstępnych za ponoszenie odpłatności za pobyt w DPS uzależnił od istnienia umowy określającej wysokość wnoszonej przez nich opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.), tym samym umożliwiając sądową kontrolę przyczyn ewentualnej odmowy zawarcia takiej umowy. Powyższe rozwiązanie prawne, stanowiące jedno z postępowań hybrydowych, aczkolwiek wymaga od organów pomocowych wyższej aktywności dla wypełnienia przesłanek, od których uzależniona jest możliwość obciążenia małżonka, zstępnych i wstępnych obowiązkiem ponoszenia odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS, to jednak stanowi gwarancje poszanowania praw jednostki właściwą dla standardów demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.).

Nie ulega dla sądu wątpliwości, iż w przepisie art. 104 ust. 3 omawianej ustawy można upatrywać podstawy do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę. Przepis ten jednoznacznie odwołuje się do ust. 1, który z kolei stanowi, iż należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Opłaty ponoszone zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej traktować należy jak jedną z należności, o których mowa w przepisie art. 104 ust. 1 u.p.s., a tym samym domaganie się przez gminę zwrotu od małżonka, zstępnych i wstępnych powyższych wydatków jest domeną postępowania administracyjnego, w tym egzekucji administracyjnej.

Powyższa konstatacja wskazująca wyłącznie na formę rozstrzygnięcia o uprawnieniu gminy przewidzianym w przepisie art. 61 ust. 3 in fine, w żaden sposób nie umniejsza wcześniejszych rozważań na temat konieczności istnienia ważnie zawartej umowy określającej wysokość wnoszonej opłaty. Decyzja administracyjna wydana w trybie przepisu art. 104 ust. 3 omawianej ustawy jest rozstrzygnięciem wydanym w oparciu o ustalenie organu, iż ważnie zawarta umowa nie jest wykonana, nie jest zaś rozstrzygnięciem mogącym w jakimkolwiek stopniu umowę tą zastąpić (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 72/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Tak więc mając na uwadze to co zostało powyżej powiedziane i jednocześnie dostrzegając, iż w realiach niniejszej sprawy nie doszło do zawarcia pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, a skarżącym umowy określającej wysokość wnoszonych opłat za pobyt w DPS jego ojca, a jednocześnie organ pomocowy nie dysponuje orzeczeniem sądu powszechnego zastępującym oświadczenie woli skarżącego o zobowiązaniu do ponoszenia tychże opłat w określonej wysokości, to należy skonstatować brak materialnoprawnych podstaw do obciążenia skarżącego opłatą z tytułu pobytu jego ojca w DPS.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi należy wskazać, iż wbrew stanowisku skarżącego rozstrzygnięcie kwestii odpłatności za pobyt w DPS jest w ujęciu chronologicznym trzecim z kolei zagadnieniem w procesie umieszczenia w DPS. Pierwszym jest wydanie decyzji o skierowaniu pensjonariusza do DPS (w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...]), następuje decyzją organ rozstrzyga o umieszczeniu w konkretnej placówce (w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...]) i na końcu rozstrzygana jest kwestia opłatności za pobyt pensjonariusza w DPS.

W treści decyzji organu pierwszej instancji ustalono opłatę za pobyt w DPS od dnia przyjęcia ojca skarżącego do placówki, jednakże ani z treści decyzji, ani z innych dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych nie wynika kiedy to nastąpiło. Z okoliczności sprawy wynika także, że organ pierwszej instancji nie wydał formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie odpłatności za pobyt w DPS. Jednocześnie już w dniu 17 października 2013r., a więc jeszcze przed uostatecznieniem się decyzji o umieszczeniu L. H. w DPS, organ pierwszej instancji przeprowadził ze skarżącym wywiad środowiskowy w sprawie, której przedmiotem było ustalenie odpłatności za pobyt jego ojca w DPS. Z wywiadu tego wynika, iż już w dniu 18 września 2013r.(a więc jeszcze przed wydaniem decyzji o umieszczeniu ojca w DPS) skarżący składał zaświadczenia o dochodach w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w tej placówce. Tym samym bezzasadny jest zarzut, że skarżący w momencie rozstrzygania o umieszczeniu jego ojca w DPS nie wiedział o odpłatności za pobyt w DPS.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku art. 135 p.p.s.a., orzeczona jak w sentencji.

Wobec uwzględnia skargi konieczne było wstrzymanie wykonania uchylonego rozstrzygnięcia (art. 152 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a..

Ponownie rozpatrując sprawę organy zobligowane będą dokonać wykładni omawianych przepisów z poszanowaniem uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.).

LS