Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 869/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7-9, art. 10 par. 1, art. 11-12, art. 15, art. 63 par. 3, art. 64 par. 2, art. 77 par. 1, art. 80, art. 106, art. 107 par. 3, art. 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 pkt 14, art. 5 pkt 29, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego M. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Środowiska postanowieniem z [...] lutego 2012r. - zaskarżonym skargą przez M. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] grudnia 2011 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i studni kopanej na działce o nr ew. [...] oraz zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...], w miejscowości K., w gminie K.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy, przytaczając art. 74 Konstytucji RP, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podał iż planowane przedsięwzięcie, będące przedmiotem projektu nieuzgodnionej przez Dyrektora Parku decyzji o warunkach zabudowy, dotyczy wyżej opisanej działki, która leży w granicach otuliny Parku. Dyrektor Parku ma prawo i obowiązek przeciwdziałać niepożądanym, szkodliwym dla chronionego obszaru zmianom na terenie otuliny Parku. Otulina w myśl art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody jest obszarem wyznaczonym w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenie to jest definiowane przez art. 5 pkt 29 ww ustawy, jako czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej.

Zdaniem organu odwoławczego Dyrektor Parku logicznie i wyczerpująco udowodnił, iż inwestycja której dotyczy wymieniony projekt decyzji o warunkach zabudowy, zagraża walorom przyrodniczym "Parku w aspekcie utraty różnorodności biologicznej, poprzez zakłócenie naturalnego procesu przyrodniczego w postaci swobody migracji osobników gatunków dużych drapieżników: niedźwiedzia, wilka i rysia. Tym samym przedmiotowa inwestycja w świetle przytoczonych argumentów wyczerpuje znamiona zagrożenia zewnętrznego, zdefiniowanego przepisem art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody, którego wyeliminowanie jest wg art. 5 pkt 14 ustawy celem ustanowienia otuliny wokół parku narodowego. Czyniąc rozważania w tej kwestii organ pierwszej instancji podzielił uzasadnienie postanowienia na dwie części.

Pierwszą część uzasadnienia - jak wskazał Minister - organ pierwszej instancji poświęcił analizie kwestii występowania dużych drapieżników na terenie Parku oraz funkcji korytarza migracyjnego pełnionej przez obszar Parku w okolicy przedmiotowej inwestycji. Dyrektor parku zaczerpnął materiał dowodowy z obiektywnych źródeł danych w postaci: opracowań merytorycznych profesora S. M., wykonanych na potrzeby Planu Ochrony [...] Parku Narodowego, na okres 1 stycznia 2000 r. - 31 grudnia 2019 r., projektu korytarzy ekologicznych łączących Europejską Sieć Natura 2000 w Polsce wykonanego na zlecenie Ministerstwa Środowiska, przez zespół autorski Z. w B. pod przewodnictwem profesora W. J. z 2005r., danych historycznych monitoringu przyrodniczego na terenie Parku oraz danych Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w R. o szkodach wyrządzonych przez niedźwiedzie, wyników dodatkowego monitoringu występowania i ruchów zwierząt w okresie od 25 października do 5 listopada 2011 r. wykonanego przy użyciu fotopułapek.

W ocenie organu II instancji zebrany przez Dyrektora Parku materiał dowodowy w sposób jednoznaczny dokumentuje fakt występowania niedźwiedzi, wilków i rysi w otoczeniu miejsca przedmiotowej inwestycji oraz udowadnia niezwykle istotne znaczenie obszaru Parku między D. a wsią K. dla funkcjonowania populacji dużych drapieżników, zarówno w wymiarze lokalnym jak i regionalnym.

W drugiej części uzasadnienia postanowienia Dyrektora doszło do przeanalizowania wpływu planowanego przedsięwzięcia na funkcjonalność opisanego wyżej korytarza migracyjnego. Dyrektor Parku w tej części oparł się na: projektach krajowych strategii gospodarowania wybranymi gatunkami zagrożonymi lub konfliktowymi opracowanych w 2011 r. Projekty strategii zostały opracowane w ramach programu koordynowanego przez Szkołę [...] w W., przez czołówkę specjalistów, stanowiących od szeregu lat autorytety w zakresie biologii i ochrony gatunków dużych drapieżników, stanowią najbardziej aktualną syntezę wiedzy w tym zakresie, analizie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, monitoringu ruchu kołowego między miejscowościami D.- S. - K. przeprowadzonym w okresie od 17 sierpnia do 23 sierpnia 2011 r., wynikach monitoringu prowadzonego przez [...] Park Narodowy, opinii Rady Naukowej [...] Parku Narodowego. Wymienione dowody potwierdzają realność zagrożenia ze strony przedmiotowej inwestycji dla drożności korytarza

ekologicznego przebiegającego w obszarze Parku przylegającym do wsi K.

Słusznie Dyrektor Parku podniósł, iż przedmiotowa inwestycja leży w newralgicznym obszarze korytarza ekologicznego, o kluczowym znaczeniu dla dużych ssaków drapieżnych. Ten argument w sposób bezpośredni koresponduje z definicją zagrożenia zewnętrznego, którego eliminacja na terenie otuliny może być podstawą do odmowy uzgodnienia projektu warunków zabudowy. W istocie powiązania ekologiczne mogą decydować o trwałości populacji wielu gatunków, w tym wymienionych przez Dyrektora w uzasadnieniu: niedźwiedzia, wilka i rysia. Zabudowanie szlaków migracyjnych może istotnie pogorszyć stan ochrony wymienionych gatunków. Zjawisko izolacji populacji rzadkich gatunków ma swoje źródła w istnieniu barier takich jak np. linie zabudowy, intensywna penetracja przez człowieka, czy też permanentna ekspozycja przejawów jego obecności (hałas, zapachy). Bariery powodują fragmentację siedlisk, co przyczynia się do ograniczenia liczebności populacji, homogenizacji puli genowych rzadkich gatunków i w konsekwencji do zmniejszenia odporności na czynniki środowiskowe, co często skutkuje wyginięciem. Każdy przypadek powstania nowego obiektu należy rozpatrywać oddzielnie, ale także należy widzieć proces zabudowy strefy ochronnej całościowo.

Dalej organ odwoławczy zauważył, iż zarządzający Parkiem pominął w uzasadnieniu rolę otuliny w zakresie zabezpieczenia przestrzeni niezbędnej do zabezpieczenia potrzeb życiowych wielu innych gatunków chronionych na terenie Parku. Tereny otwarte przy granicy lasu stanowią niezbędne rewiry łowieckie dla szeregu gatunków ptaków. Ponadto Dyrektor nie podniósł kwestii utraty wartości przyrodniczej obszaru przedmiotowej inwestycji, wpływającej na zdolność pełnienia roli buforowej otuliny względem chronionego obszaru. Nie ulega wątpliwości, iż obszar zabudowany, o obniżonym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej, nie stanowi skutecznego bufora dla zanieczyszczonego powietrza, skażonych wód, hałasu i szeregu innych czynników stanowiących zagrożenie dla wartości chronionych na terenie Parku. Biorąc jednak pod uwagę wagę przytoczonych przez organ pierwszej instancji argumentów oraz jednoznaczność przedstawionego materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał rozszerzenie uzasadnienia za zbędne.

W opinii Ministra żaden z argumentów przedstawionych przez inwestora w zażaleniu nie zasługuje na uwzględnienie. Żalący stwierdza, że nie zgadza się z "zasadnością argumentacji Dyrektora MPN", lecz w żaden sposób nie uzasadnia

swojej opinii ani nie przedstawia argumentów świadczących o błędności uzasadnienia zawartego w przedmiotowym postanowieniu. Tymczasem według organu przedmiotowa inwestycja, w zaproponowanym kształcie, wpłynie na zaburzenie procesów przyrodniczych w ekosystemach Parku, co może powodować trudności w zachowaniu różnorodności biologicznej (różnorodność genetyczna), zwierząt występujących w Parku, a tym samym zagraża zachowaniu równowagi przyrodniczej Parku. Wydane w sprawie postanowienia pozostają w pełni spójne z misją i wizją Ministerstwa Środowiska, które powinno dbać o poszanowanie przyrody w procesie rozwoju kraju, jak również mieć na względzie potrzeby nie tylko współczesnych, ale i przyszłych pokoleń ludzi. Do organu orzekającego w niniejszej sprawie należało tylko sprawdzenie, czy sposób zagospodarowania działki nr [...], zaproponowany przez inwestora, mieści się w granicach wyznaczonych ustawą. Dyrektor Parku sprawdzenia takiego dokonał i doszedł do przekonania, że zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w wariantach określonych przez pryzmat kompetencji organu uzgadniającego, w tym przypadku w granicach ustawowego celu utworzenia Parku. Ustawodawca wyposażył Dyrektora Parku w instrumenty mające służyć ochronie powierzonych walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Jednym z takich instrumentów jest uzgadnianie decyzji lokalizacyjnych w odniesieniu do obszaru parku i jego otuliny. Jak to wykazał Dyrektor Parku, przedmiotowy projekt warunków zagospodarowania zagraża celom i przedmiotom ochrony, stąd może być identyfikowany jako zagrożenie zewnętrzne w rozumieniu art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody.

M. L. w skardze wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Środowiska z [...] lutego 2012r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił bezzasadność twierdzenia, jakoby planowane przedsięwzięcie znajdowało się w sąsiedztwie siedliska i korytarzy migracyjnych dużych drapieżników oraz mogło być uznane za zagrożenie zewnętrzne, co byłoby sprzeczne z ustawowym celem ustanowienia otuliny Parku. W tym względzie skarżący podniósł, iż"

1) powoływane w zaskarżonym postanowieniu opracowanie przedstawiające graficznie szlaki migracyjne dużych drapieżników profesora S. M. podważa tezę Dyrektora Parku, albowiem na obszarze Parku, w pobliżu którego znajduje się jego działka nie zaznaczono żadnego szlaku migracyjnego wilka, rysia lub niedźwiedzia. Najbliższy rejon najczęstszego występowania (co nie znaczy częstego) niedźwiedzia, znajduje się w odległości około 3 km od jego działki oraz jest

oddzielony drogą powiatową J. - K. Również na pozostałych (nieoznaczonych) terenach Parku występuje on rzadko. Jedyne oznaczone siedlisko niedźwiedzia znajduje się w południowej części Parku przy granicy państwowej i jest odległe o około 15 km;

2) analiza "Projektu korytarzy ekologicznych łączących Europejską Sieć Natura 2000 w Polsce" wskazała obszar Parku jako ważny element Korytarza [...] o znaczeniu ponadregionalnym. Niemniej - zdaniem skarżącego - planowana inwestycja nie będzie miała znaczącego wpływu na funkcjonowanie korytarza ekologicznego. "Korytarz [...] " wyznaczono na przestrzeni setek kilometrów, łączy bowiem obszar od [...] Parku Narodowego aż do [...] Parku Narodowego. Pomiędzy tymi obszarami występuje szereg stref niechronionych, a nawet zurbanizowanych i objętych rozminiętą infrastrukturą komunikacyjną, tak więc planowana inwestycja ma nieporównywalnie mniejszy wpływ. Jako główny czynnik uniemożliwiający przemieszczanie się dużych drapieżników w ramach korytarzy ekologicznych, "program ochrony wilków - Canis lupus w Polsce – projekt" (S. Warszawa 2011) określa, iż "Do niedawna główną barierą uniemożliwiającą łączność między populacjami wilków w różnych częściach Polski były rozległe obszary upraw rolnych. Obecnie większego znaczenia nabiera rosnące natężenie ruchu samochodowego, zabudowa oraz plany rozbudowy sieci dróg ekspresowych i autostrad [.. ]";

3) co do analizy danych monitoringowych oraz o szkodach wyrządzonych w pasiekach przez niedźwiedzie, przytoczył twierdzenie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, która stwierdziła, iż w ciągu trzech lat 2008-2010 zanotowano dwa wtargnięcia na teren pasieki w okolicy jego działki. Natomiast on może się zgodzić z uznaniem tylko jednego z tych zajść, ponieważ drugie odnotowano w pobliżu obszaru ochrony ścisłej "K." oddalonego od działki należącej do jego posiadłości około 4 km, położonego w okolicy wsi K. i M. Wspomniane zniszczenie pasieki ma charakter incydentalny, podobne zdarzenie nie zostało dotychczas odnotowane we wsi K. Jednocześnie poddaje w wątpliwość twierdzenie organu jakoby pracownicy [...] Parku Narodowego rejestrowali gawrujące w okolicy niedźwiedzie. Zgodnie ze stanowiskiem Dyrektora z [...] grudnia 2011 r. zauważono jedynie ślady znakowania drzew na M. (w 2009r.), a więc w północno zachodnim krańcu Parku, oraz na górze O. (w 2010r.) położonej w okolicy wsi S. Oba te obszary są odległe o przynajmniej 4 km od jego działki. Jedynym stwierdzonym terenem gawrowania niedźwiedzia na obszarze Parku są tereny przy granicy państwowej. Dalej skarżący wskazuje, iż zgodnie z załącznikiem nr 2 dołączonym do ww pisma na przestrzeni trzech lat (2008-2010) system GIS MPN zanotował 88 lokalizacji wilków i 18 lokalizacji rysi, jednak zaledwie 5 spośród nich, dotyczących wilka, można uznać za zaistniałe w okolicy jego działki. Powyższe dane pozwalają wątpić w istnienie tzw. "północnego korytarza migracyjnego", a z pewnością wykluczyć, iż jest to teren intensywnie wykorzystywany przez duże drapieżniki;

4) odnośnie monitoring przy użyciu fotopułapek skarżący zauważył, iż odnotowanie kilkudziesięciu obserwacji zwierząt pospolitych oraz jednej wilków nie dowodzi niczego poza tym, iż na terenach zalesionych występują zwierzęta. Las stanowi jedno ze środowisk życia dzikich zwierząt, bez względu na to czy są to tereny chronione czy nie. Dotyczy to również wilków;

5) w zakresie analizy lokalizacji działki skarżącego przeprowadzonej przez organ wskazał, iż powierzchnia otuliny Parku wynosi 22.697 ha, a długość jego granic to około 380 km, tak więc działka o powierzchni 0.99 ha i wspólnej z Parkiem granicy około 170 mb stanowi zaledwie promil. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozstrzygnięcia Dyrektora z [...] grudnia 2011 r. podana odległość 255 m dzieli jeden z budynków gospodarczych znajdujących się na jego działce i budynek na działce nr [...]. Natomiast odległość pomiędzy granicami działek wynosi 120 m, a nie jak wskazano w postanowieniu Ministra ponad 250 m;

6) zwiększenie intensywności ruchu na drodze w pobliżu jego działki Dyrektor postrzega jako zagrożenie dla drożności domniemanego korytarza migracyjnego, a jednocześnie realizowana jest za zgodą Dyrektora modernizacja tej drogi. Równocześnie przedstawione zostaje porównanie intensywności ruchu na drodze graniczącej z jego działką wynoszące około 2 pojazdy na godzinę i drogi J. - K. (na przełęczy H.) 48 pojazdów na godzinę. Droga J. - K. przecina MPN i oddziela między innymi obszar ochrony ścisłej "K." od reszty Parku. Dlatego skarżący uważa, że jego pobyt na działce [...] nie stanowi zagrożenia większego niż 46 pojazdów przejeżdżających w ciągu godziny, tym bardziej iż nie będzie to pobyt 24h/dobę przez 365 dni w roku;

7) w zakresie "Programu ochrony niedźwiedzia brunatnego Ursus arctos w Polsce - projekt" skarżący zauważył, iż przytoczony fragment projektu jest niepełny, a przez to zmieniony został jego sens. W całości brzmi: "Szczególny wysiłek powinien być więc włożony w odpowiednie i sensowne planowanie przestrzenne na obszarach

występowania niedźwiedzia. Dopuszczalne powinno być jedynie lokalizowanie nowych inwestycji w granicy istniejącej zabudowy, a nie poza nią i w rozproszeniu np. w lesie, oraz w oddaleniu od osiedli." Przedmiotowa działka nie jest usytuowana w oddaleniu od osiedli a tym bardziej w lesie. Ponadto w ww projekcie podano, iż "Dzikie zwierzęta często unikają siedlisk w pobliżu dróg. Niedźwiedzie, zwłaszcza osobniki dorosłe, zdecydowanie unikają terenów znajdujących się w odległości 500 - 800 m od dróg publicznych i dróg żwirowych." Przedmiotowa działka [...] graniczy z drogą powiatową na długości około 100 m;

8) program ochrony wilka Canis lapus - projekt skupia się na rozwiązaniu problemu szkód wyrządzanych przez wilki oraz odstrzału tych zwierząt przez myśliwych;

9) skarżący wskazuje również, iż Dyrektor Parku podaje, iż: "Na terenie [...] PN nie były dotychczas prowadzone badania naukowe pozwalające na określenie w jaki sposób zabudowa pojedynczej działki wpływa na dysfunkcję korytarza migracyjnego i wyłączenie terenu z areałów użytkowanych przez duże drapieżniki". Przywołana więc zostaje w zamian ocena oddziaływania dotycząca konkretnej działki leżącej w otulinie innego parku narodowego. Tymczasem skarżący uważa to za absurdalne, albowiem miejscowość W. położona jest w [...] Parku Krajobrazowym, przy granicy z [...] PN, czyli w odległości około 100 km w linii prostej od wsi K. Zarówno ilość wilczych watah oraz ludności, struktura i intensywność zabudowy, turystyczny charakter i inne cechy miejscowości W. i jej okolic nie pozwalają na tak bezpośrednie porównanie z wsią K.;

10) odnośnie opinii Rady Naukowej MPN skarżący wskazał, iż oczywistym jest, iż to Dyrektor wybiera skład Rady Naukowej. Nie trafili do niej ludzie, którzy tworzyli MPN, wykształceni i wykwalifikowani specjaliści mieszkający w okolicy, nie zgadzający się z niektórymi opiniami Dyrektora. Obiektywizm tej opinii budzi więc wątpliwości;

11) skarżący zauważył, iż w 2007r. Minister Środowiska uchylił wydane przez Dyrektora postanowienie dotyczące negatywnego uzgodnienia projektu zabudowy działki nr ew. [...] graniczącej z Parkiem na długości około 200 m i odległej od jego działki [...] o około 120 m. Na działce tej zatem powstał dom mieszkalny. Ponadto na terenie sąsiedniej wsi (S.) zrealizowano w latach 2006 - 2007 budowę wyciągu narciarskiego, wówczas Dyrektor nie wniósł sprzeciwu. Zgodnie z załącznikiem nr 1 pisma

Dyrektora (opracowanie graficzne prof. Dr hab. St. M.) przylega do terenów stale zasiedlonych przez łosie i będących głównymi szlakami migracyjnymi wilków. Na obszarze ochrony ścisłej "K." zlokalizowany został także maszt przekaźnikowy jednego z operatorów telefonii komórkowej, wobec którego należy odnotować negatywny wpływ promieniowania elektromagnetycznego oraz hałasu (klimatyzatory, awaryjny generator prądu, itp.). Zdaniem skarżącego przykłady wydanych pozwoleń na budowę na terenie otuliny [...] Parku Narodowego można mnożyć. Są to lokalizacje w otulinie, również w jej południowej części.

Podsumowując skarżący wskazał, iż przytoczony przez Ministra (za Dyrektorem) materiał dowodowy nie potwierdza, a wręcz podważa tezę iż planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na duże ssaki drapieżne. Postanowieniu Ministra zarzucić więc należy naruszenie art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 11 ust. 1 tej ustawy przez przyjęcie, że inwestycja planowana przez skarżącego stanowi "zagrożenie zewnętrzne". Wieś K. jest typową zabudową kolonijną (czemu nie przeczy fakt, że fragmentami na jej terenie występuje również zabudowa zwarta). Na jej terenie występuje wiele działek zabudowanych, które są od siebie oddalone o 200 lub więcej metrów. Jest to charakterystyczne dla obszaru B. Moja działka wpisuje się więc w model urbanistyczny wsi i od niego nie odbiega. Kryteria przyjmowane w konkretnym stanie faktycznym nie mogą być dowolne (arbitralne), a zakaz realizacji przez obywateli podstawowych praw i wolności (w tym prawa do wyboru miejsca zamieszkania - art 52 ust. 1 Konstytucji) powinien być dopuszczalny tylko wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość wydanie zgody na warunki zabudowy godziłoby w danych realiach w walory przyrodnicze. W sytuacji skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia takiego rozwiązania.

Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i potrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności

zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż postanowienie Ministra Środowiska z [...] lutego 2012r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej w stanie sprawy, zamierzonej do zlokalizowania na działce nr [...] położonej w otulinie [...] Parku Narodowego, w miejscowości K., gmina K.

Po pierwsze wskazać należy, iż w myśl art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: u.p.z.p.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny (art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p.). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Uzgodnienia dotyczą oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (wyrok NSA z 9.05.2001 r., sygn. akt IV SA 2255/99, publ. Lex nr 55769).

Po drugie akt administracyjny z zakresu przedmiotowego uzgodnienia był już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod względem zgodności z prawem. Wyrokiem z 29 marca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 219/11) Sąd uchylił uprzednio wydane postanowienia w sprawie, uznając je za wydane z naruszeniem przepisów postępowania, jako że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzeczeniu tym Sąd podkreślił, iż teren inwestycji położony jest w obszarze otuliny [...] Parku Narodowego. Otulina parku narodowego - stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody – jest wyznaczana na obszarach graniczących z parkiem narodowym i zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody, jaką w tym wypadku jest ów Park Narodowy, i wyznaczoną indywidualnie

dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Z kolei zagrożenia zewnętrzne to - według normy art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody - czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej, Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Mając zatem na uwadze wskazany cel otuliny przyjąć należy, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Zatem wobec braku na terenie otuliny parku narodowego zakazu budowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, jaki występuje na terenie parku narodowego, obowiązkiem organu uzgodnieniowego było wskazanie w jaki sposób przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie otuliny może bezpośrednio oddziaływać na wskazaną formę ochrony przyrody i co przesądza o braku możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. W ocenie Sądu ustalenia organu w tym zakresie są bardzo ogólnikowe. Organy powołały się na stanowisko Prezydium Rady Naukowej [...] Parku Narodowego z [...] marca 2007 r. dotyczące projektu zabudowy mieszkaniowej na terenie otuliny tego Parku. Stanowisko to jednak również jest ogólnikowe, odnosi się przede wszystkim do terenu samego Parku, a nie jego otuliny i jako wydane 2007 r., a więc 3 lata przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez skarżącego nie odnosi się do inwestycji będącej przedmiotem uzgodnienia. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku.

Podstawowym zatem zadaniem organu, w świetle wytycznych wynikających z przytoczonego wyroku, którymi organ był związany na podstawie art. 153 P.p.s.a. i związanie to obejmuje również Sąd obecnie orzekający w sprawie, było wykazanie poparte dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami związanymi z planowanym przez skarżącego zagospodarowaniem działki nr [...] położonej w otulinie [...] Parku Narodowego, że zamierzenie to jako związane z działalnością człowieka jest zagrożeniem zewnętrznym, rozumianym jako czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, dla celu otuliny [...] Parku Narodowego. Innymi słowy wykazania, że wnioskowany sposób zagospodarowania ww działki - będący przejawem wykonywania prawa własności - zniweczy ustawowy cel otuliny lub go ograniczy.

W ocenie Sądu organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę zaprezentował swoje stanowisko, niemniej organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 K.p.a., normującego jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasadę dwuinstancyjności, która wymaga od organu drugiej instancji ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji tego przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest tylko kontrola postanowienia organu pierwszej instancji w kontekście treści środka zaskarżenia, ale i ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy, tak wyznaczoną bowiem rolę, ograniczył w podjętym rozstrzygnięciu do powtórzenia argumentów Dyrektora [...] Parku Narodowego, dosłownie wskazując na podział uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji i przedstawienia co ten organ zrobił i co przeanalizował oraz do jakich wniosków doszedł. Tymczasem rolą organu odwoławczego, wyznaczoną przez przepisy postępowania, winno nie być cytowanie stanowiska organu pierwszej instancji, ale jego ocena i ponowne rozpoznanie sprawy w kierunku wyżej wskazanym. Przedstawione działanie Ministra należało zatem ocenić jako naruszające ww zasadę ogólną z którą z kolei należy łączyć naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 126 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając również staranność i wnikliwość organu drugiej instancji przy rozpoznawaniu sprawy Sąd stwierdza naruszenie innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, mianowicie art. 12, art. 9 i art. 8 K.p.a. W poruszonym kontekście kontroli zauważyć po pierwsze należy, iż skarżący uważa, że przywołane w zaskarżonym postanowieniu opracowanie przedstawiające graficznie szlaki migracyjne dużych drapieżników, takich jak: niedźwiedź, ryś, czy wilk, profesora S. M. podważa tezę organu jakoby w pobliżu jego działki przebiegały szlaki migracyjne ww zwierząt. Tymczasem Sąd, wobec braku jakiegokolwiek oznaczenia na przedmiotowym opracowaniu graficznym usytuowania działki skarżącego, nie mogąc jego domniemywać opierając się na innych dokumentach sprawy, nie mógł wypowiedzieć się w przedmiocie tego zarzutu; po drugie akta sprawy, choć posiadają karty przeglądowe zawierające ich spis, to dokumenty nazwane w nich załącznikami, poza tymi z których tytułu wynika co przedstawiają są w aktach sprawy nieopisane, niektóre z nich nie odpowiadają ich oznaczeniu wynikającym z treści postanowienia pierwszej instancji, a nawet ich brak w aktach sprawy, pomimo wskazania, że "dołączono do akt sprawy" (np. opinii Rady Naukowej MPN z [...] sierpnia 2011 r. - s. 4, czy płyt DVD - s. 3). Organ pierwszej instancji powołuje się również na określone opracowania, programy ze wskazaniem na konkretne ich strony, a nie zamieszcza ich w tej części, na której się oparł, w aktach sprawy wraz z dokładnym opisem ich pochodzenia, co także miało wpływ na niemożność ich skonfrontowania z treścią skargi, np. wówczas gdy skarżący zarzuca nierzetelność w ich przytaczaniu. Zaś organ odwoławczy, badając materiał dowodowy sprawy, w ogóle nie zwraca na to uwagi, wymieniając ogólnie poszczególne dokumenty w zaskarżonym postanowieniu. W aktach sprawy znajduje się także, a w treści zaskarżonego postanowienia wymienia ją Minister, opinia Rady Naukowej [...] Parku Narodowego z [...] marca 2007r., być może błędnie powołania przez organ pierwszej instancji jako opinia z [...] sierpnia 2011 r., co oznaczałoby iż kolejny raz posłużono się dowodem, który został zanegowany przez Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku i oparto na nim rozstrzygnięcie. Tym samym nie zastosowano się do wytycznych sformułowanych w wyroku z 29 marca 2011 r., naruszając art. 153 P.p.s.a.

Kolejnym uchybieniem procesowym, na które należy zwrócić uwagę, a którego organ odwoławczy nie zauważył, jest brak podpisu skarżącego pod zażaleniem. Zatem obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie także uzupełnianie tego braku formalnego, aby nie narażać się na zarzut wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 63 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a.

Minister Środowiska - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zastosuje się do treści niniejszego orzeczenia, konwalidując wykazane wyżej uchybienia, mając na uwadze argumentację skargi, wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Nadto przed jego wydaniem umożliwi skarżącemu skorzystanie z prawa jakie daje stronie art. 10 § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postanowiono - w punkcie II - na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.