Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 946/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4 i art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 946/10

Uzasadnienie

wyroku z dnia 30 listopada 2010 roku

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...], znak: [...] Burmistrza Gminy i Miasta w M. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowie przyłączy: energetycznego, kanalizacyjnego i wodociągowego oraz budowie zbiornika na gnojowicę na działkach nr ewid. 1 i 2 położonych w miejscowości B. gmina M.

W uzasadnieniu wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej: "ustawą", zwłaszcza opierając się na art. 61 ust. 4 ustawy. Dalej podano, że na skutek odwołania D.F. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2006 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do ponownego rozpoznania. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji przeprowadził ponowną analizę funkcji i cech zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydał w dniu [...] grudnia 2006 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy z uwagi na błędne zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy pomimo istnienia podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 61 ust. 4 tej samej ustawy. Podobnie uchyleniu uległa kolejna decyzja organu I instancji, wydana dnia [...] czerwca 2007 r. z powodu braku załączenia do akt sprawy dokumentu potwierdzającego wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z planowaną inwestycją, wypisu z ewidencji gruntów oraz braku doręczenia postanowienia organu uzgadniającego wszystkim stronom postępowania. Opisane uchybienia nie zostały wyeliminowane również w dalszym toku postępowania, w związku z czym także decyzja Burmistrza Gminy i Miasta w M. z dnia [...] grudnia 2008 r. została uchylona przez Kolegium Odwoławcze w K. do ponownego rozpatrzenia. W ramach tego postępowania organ I instancji uwzględnił uwagi Kolegium i usunął braki formalne, po czym wydał w dniu [...] listopada 2009 r. opisaną wyżej decyzję. Jej projekt, zgodnie z wymogami prawa, został opracowany przez osobę będącą członkiem Okręgowej Izby Architektów. Ustalono, że projektowana inwestycja spełnia wymogi ujęte w art. 61 ust. 4 ustawy, tj. nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez istniejący zjazd z tej drogi, jest uzbrojona we wszystkie niezbędne media, teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego), decyzja nie narusza przepisów odrębnych ustaw. Wyjaśniono też, że decyzja nie rozstrzyga o konkretnej lokalizacji planowanego zamierzenia, ani o jego parametrach technicznych, które będą przedmiotem badania na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, uznając że kwestionowana decyzja odpowiada wymogom obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Niemniej jednak wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 oraz zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wobec faktu, iż wnioskiem inwestora objęte zostało zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami: energetycznym, kanalizacyjnym i wodociągowym oraz budowie zbiornika na gnojowicę, którego realizacja wiąże się ze zmianą dotychczasowego zagospodarowania terenu, zdaniem SKO poza sporem pozostaje, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy oraz to, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez organ właściwy. Jednocześnie planowana inwestycja nie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy. W konsekwencji organy obydwu instancji, wydając decyzję w niniejszej sprawie, zobowiązane były zastosować regulację opisaną w art. 59 i następnych ustawy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że na mocy art. 61 ust. 4 ustawy, możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, została uzależniona przez ustawodawcę od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych treścią art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ostatnio wskazanej ustawy. Do warunków tych należą:

1) teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2);

2) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; z tym, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 1 pkt 3);

3) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - o zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 61 ust. 1 pkt 4);

4) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

W myśl natomiast art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Rozważając zasadność zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 61 ust. 4 ustawy przy rozpoznaniu wniosku Inwestora Kolegium dokonało w pierwszej kolejności weryfikacji ustaleń decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie możliwości uznania planowanej inwestycji za zabudowę zagrodową oraz w następnej kolejności wielkości powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z projektowaną zabudową. I choć sam wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji nie wskazywał, iż zdaniem inwestorów ma to być zabudowa zagrodowa, to jednak zakres projektowanego przedsięwzięcia wskazywał na potrzebę zbadania tej kwestii. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zdecydował się na zdefiniowanie użytego w art. 61 ust. 4 ustawy pojęcia "zabudowa zagrodowa". Definicję tego terminu zawiera natomiast § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, póz. 690 ze zm.). Zdaniem Kolegium kontrowersyjnym jest jednak zarówno w doktrynie, jak też w judykaturze możliwość zastosowania tej definicji w procesie precyzowania pojęcia zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1723/06 i z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1118/06 wraz z wniesionym do niego zdaniem odrębnym). Skład orzekający Kolegium przychyla się w tej mierze do poglądu, iż definicja ujęta w akcie rangi podstawowej, a więc w konstytucyjnym układzie źródeł prawa hierarchicznie niższym, co do zasady nie może zatem determinować znaczenia pojęć ustawowych. Oprócz oczywistych argumentów natury konstytucyjnej oraz faktu, iż rozporządzenie, o którym mowa, wydane zostało nie na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz ustawy Prawo budowlane, zważyć bowiem należy na brzmienie przepisu § 149 Zasad Techniki Prawodawczej zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, póz. 908) stanowiącego, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa, bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Mając na uwadze powyższe względy, Kolegium podzieliło stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/G1 793/08, że "precyzując pojęcie zabudowy zagrodowej jedynie pomocniczo można odwołać się do brzmienia definicji zawartej w rozporządzeniu. Przesądzać winno jednak, w myśl dyrektyw wykładni językowej, znaczenie poszczególnych wyrażeń w języku potocznym". Zatem, odwołując się do definicji sformułowanej w przywołanym wyżej rozporządzeniu wskazać trzeba, że zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek zaś gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). W języku potocznym natomiast, jak przypomina Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym wyroku z 23 sierpnia 2007 r. (w zdaniu odrębnym), wyraz "zabudowa" oznacza ogół zabudowań na jakimś terenie (Słownik języka polskiego pod red. Mirosława Bańko, PWN, Warszawa 2007, T.6, str. 264), natomiast "zagroda" to podwórze z zabudowaniami należące do jednego rolnika (tamże, str. 288). "Zagroda" to także dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi (Mały słownik języka polskiego pod red. St. Skorupki, H. Anderskiej i Z. Łempickiej, PWN, W-wa 1969, str. 965). Wykładnia językowa prowadzi zatem do wniosku, iż pojęcie "zabudowa zagrodowa" oznacza ogół zabudowań gospodarczych z domem mieszkalnym (wiejskim), znajdujących się na podwórzu należącym do jednego rolnika.

W świetle powyższego, zdaniem Kolegium niewątpliwym jest, iż organ I instancji trafnie przyjął, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami: energetycznym, kanalizacyjnym i wodociągowym oraz budowie zbiornika na gnojowicę stanowi zabudowę zagrodową, o jakiej mowa w art.61 ust.4 ustawy. Na marginesie dodać należy, że taki sam wniosek należałoby wyprowadzić analizując definicję zawartą w przywołanym wyżej rozporządzeniu, jako że zabudowa ta będzie wchodzić w skład rodzinnego gospodarstwa rolnego, bowiem spełnia warunki art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 roku, nr 64, póz. 592 z zm.). Zgodnie z tymi przepisami za gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego uważa się gospodarstwo, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Z kolei rolnikiem indywidualnym jest osoba fizyczna, będąca właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnej, prowadząca osobiście gospodarstwo rolne, zamieszkała w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa oraz posiadająca kwalifikacje rolnicze przez które rozumie się także osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego (lub prace w gospodarstwie) przez okres co najmniej 5 lat. Ponieważ Inwestor M.P. prowadzi wraz z żoną gospodarstwo rolne, związane z hodowlą trzody chlewnej od ponad 5 lat i są oni jego współwłaścicielami ([...] , to spełniają warunek uznania ich za rolników indywidualnych. Warunek ten spełniali w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2008 r., a ponieważ powierzchnia ich gospodarstwa nie przekracza 300 ha to stanowi ono rodzinne gospodarstwo rolne. W konsekwencji zaliczenia planowanej inwestycji do kategorii zabudowy zagrodowej zbadać należało możliwość prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy w aspekcie art. 61 ust. 4 ustawy. Przywołany przepis ustanawia wyjątek od zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, o ile powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Niewątpliwie intencją ustawodawcy było zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników w zależności od wielkości gospodarstwa, przy czym związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. To zaś oznacza, że sama planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa. W aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów (karta akt str. [...]) potwierdzające fakt posiadania, bądź współposiadania przez Inwestora gospodarstwa rolnego w Gminie M. związanego z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym o powierzchni fizycznej 10,9129 ha. Jednocześnie z zaświadczenia Urzędu Statystycznego w K. z dnia 24 czerwca 2008 r. (karta akt str. [...]) wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w tej gminie wynosi: na terenie gminy miejsko-wiejska M. : użytki rolne 4,41 ha; na terenie miasta M. - użytki rolne 1,77 ha; na terenie obszaru wiejskiego- użytki rolne 5, 47 ha. Bezspornym zatem pozostaje, iż Inwestor jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią ustaloną dla gospodarstw rolnych w gminie M. Zasadnie więc organ I instancji zakwalifikował planowaną inwestycję do grona tych mających charakter zabudowy zagrodowej i słusznie, w związku z powyższymi ustaleniami faktycznymi, odstąpił od wyrażonej w art. 61 ust. 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W konsekwencji zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy nie budzi wątpliwości prawidłowość odstąpienia od dokonania analizy zabudowy sąsiedniej i określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy dla działek nr 1 i 2 W przypadku zatem, kiedy organ z mocy ustawy (art. 61 ust. 4) zwolniony jest z obowiązku określania tych wymagań w kontekście kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, odpada również konieczność wyznaczania granic obszaru analizowanego i dokonywania analizy. Następnie Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 60 ust. 4 ww. ustawy, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów (mgr inż. arch. B.M.-C. ). W toku postępowania, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskano postanowienie zarządcy drogi w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego, postanowienie uzgadniające planowaną inwestycję w zakresie melioracji wodnych oraz postanowienie wydane z upoważnienia Wojewody przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w odniesieniu do obszaru [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. O wydaniu postanowień uzgadniających poinformowano strony postępowania, których krąg prawidłowo ustalono w oparciu o wypisy z rejestru gruntów załączone do akt sprawy. Organ administracyjny przeprowadził też badanie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przy uwzględnieniu wymogów wynikających z przepisów szczególnych, w tym ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy o odpadach oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Mając powyższe za podstawę Burmistrz Gminy i Miasta w M. ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, opisując w uzasadnieniu do decyzji dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, w tym fakty uznane za udowodnione oraz dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Wyjaśnił też, co stanowiło podstawę prawną decyzji oraz przytoczył miarodajne dla rozpoznania sprawy przepisy prawa. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja odpowiada prawu. Wytknięte poprzednio uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym zostały usunięte, braki uzupełnione, ustalenia merytoryczne decyzji znajdują uzasadnienie w świetle obowiązujących przepisów prawa, a decyzja organu I instancji spełnia wymogi sformułowane w art. 107k.p.a.

Odnosząc się zaś do podniesionego w odwołaniu zarzutu związanego z ograniczeniem stronie dostępu do drogi publicznej poprzez lokalizację betonowego ogrodzenia przez inwestora, Kolegium wyjaśniło, że okoliczność ta nie może wpłynąć na ocenę legalności wydanej decyzji. Podobnie nie mogą odnieść skutku podniesione uciążliwości związane z sąsiedztwem budynków chlewni. Zgodnie z art. 54 pkt. 2 lit. b) i d) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy m.in.: w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz w zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. Tak więc w tym przypadku interesy osób trzecich, jak również ochrona środowiska i zdrowia ludzi są zabezpieczane już na etapie ustalania warunków zabudowy. Określenie m.in. tych warunków jest obligatoryjnym składnikiem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie może jednak przesądzać o spełnieniu tych wymagań. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, stosownie do przepisu art. 54 pkt. 2 lit. b) i d) ustawy, zawarł w ust. 3 kwestionowanej decyzji niezbędne wytyczne, których konkretyzacja i realizacja w dalszym toku postępowania zapewni ochronę środowiska, jak również uzasadnionych interesów osób trzecich. Kolegium podkreśliło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania, objętej wnioskiem, inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. W kwestii zaś wyrażonego w odwołaniu sprzeciwu wobec projektowanego zamierzenia inwestycyjnego organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji słusznie zauważył w uzasadnieniu decyzji, że ustalenie warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody osób uznanych za strony postępowania na projektowaną inwestycję. Owszem na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. strony mogą uczestniczyć w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, składając swoje wyjaśnienia i przedstawiając swoje stanowisko odnośnie planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Tym niemniej nie oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w sytuacji wyrażenia przez strony tego postępowania aprobaty dla planowanej inwestycji. Na mocy art. 63 ust. 2 zdanie 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jak bowiem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2006 r. "Adresat decyzji o warunkach zabudowy, tym samym i wnioskodawca, nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Decyzja nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości toczy się na ryzyko wnioskodawcy i to on będzie ponosił ewentualne konsekwencje z powodu zmiany stanu prawnego gruntu po wydaniu przedmiotowej decyzji" (sygn. akt: IV SA/Wa 32/06, LEX nr 282991).

Skargę na powyższą decyzję wniosła D.F. , wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, że organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji mimo, iż nie została przeprowadzona wcześniej ocena oddziaływania na środowisko oraz nie uwzględniono warunków zabudowy w zakresie przyrody. Zarzuciła też, że organy nie rozważyły celowości budowy zbiornika na gnojowicę objętego wnioskiem Inwestora w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych oraz wskazała na związane z nią uciążliwości, które wzmogą te już generowane przez prowadzoną przez Inwestora produkcję trzody w sąsiedztwie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, a ponadto dodało, że zgodnie z przepisem art. 71 ust. 2 obowiązującej od dnia 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Dla inwestycji mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, Inwestor winien dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do przepisu art. 72 ust. 3 ww. ustawy. O tym, jakie przedsięwzięcia mogą znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ustawodawca zdecydował w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Analiza przepisów tego aktu wykonawczego prowadzi do wniosku, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie należy do żadnej z kategorii przedsięwzięć, ujętych w ww. rozporządzeniu. Zatem zasadnie organ I instancji uznał w pkt. 3 decyzji z dnia [...].11.2009 r., iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W tym samym punkcie organ zawarł także warunki ochrony przyrody, wynikające z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, zatem zarzut skargi nieuwzględnienia warunków dotyczących przyrody nie znajduje uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań prawnych zaznaczyć należy, że zarzuty skargi w przeważającej mierze koncentrują się na hipotetycznych planach wnioskodawcy, co do powiększenia prowadzonej przez niego hodowli trzody chlewnej poprzez "budowę bardzo dużej chlewni", uciążliwościach związanych z tego rodzaju działalnością oraz sporach granicznych pomiędzy skarżącą, a wnioskodawcą. Na płaszczyźnie niniejszego postępowania, tego rodzaju zarzuty nie mają natomiast żadnego znaczenia. Wskazać jedynie można, że w przypadku zamiaru rozszerzenia prowadzonej działalności i związanej z tym rozbudowy istniejącej bazy budynków gospodarczych, w przedmiocie tym będą toczyć się stosowne postępowania administracyjne, w których skarżącej przysługiwał będzie przymiot strony i w których będzie ona mogła czynnie uczestniczyć. Natomiast kwestia sporów granicznych w ogóle nie jest poddana kognicji sądów administracyjnych, lecz należy do sądów powszechnych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust 1 obowiązującej od dnia 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko – która w myśl art. 153 w/w ustawy znajduje zastosowanie w niniejszym postępowaniu - przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone zostały w - wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, na podstawie którego - w myśl art. 173 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - należy dokonywać oceny, jakie przedsięwzięcia zawsze znacząco, a jakie potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko. Inwestycja której dotyczy wniosek nie należy do żadnej z kategorii przedsięwzięć ujętych w w/w rozporządzeniu, a zatem jak trafnie przyjęły organy, nie wymaga przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, ani wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też lakoniczny zarzut skargi, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy nie została przeprowadzona cena oddziaływania na środowisko, nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych wskazuje także, że przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. W szczególności należy podzielić poglądy co do zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które niemal w całości zostały przytoczone w części historycznej uzasadnienia i z uwagi na ich wyczerpujący charakter nie wymagają powtarzania. Kończąc rozważania należy jednak wskazać, że w toku niniejszego postępowania administracyjnego, organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, przy czym uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W przedmiotowym wypadku wniosek inwestora powyższych wymogów nie spełnia. W szczególności nie zawiera informacji charakteryzujących rodzaj zbiornika na gnojowicę: czy ma to być zbiornik zamknięty, czy otwarty, wszystkich jego wymiarów, a także części graficznej tak zbiornika, jak i budynku mieszkalnego. Powyższe braki formalne wniosku są oczywiste i winny skutkować wezwaniem inwestora do jego uzupełnienia. Wydanie decyzji z pominięciem wezwania o uzupełnienie m.in. powyższych braków, stanowi naruszenie prawa, przy czym jak już wcześniej wspomniano, naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy albowiem informacje, które nie zostały zamieszczone we wniosku, nie miały znaczenia przy badaniu i ocenie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przystępując natomiast do kolejnego etapu inwestycji, inwestor obowiązany będzie do precyzyjnego określenia parametrów technicznych planowanych budowli, w tym określenia rodzaju zbiornika na gnojowicę oraz jego usytuowania, tak aby jego odległość od sąsiednich nieruchomości, nie naruszała obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Skarżącej jako właścicielce nieruchomości, będącej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, przysługiwał będzie przymiot strony i w postępowaniu tym będzie ona mogła czynnie uczestniczyć. Dodać w tym miejscu należy, że mimo stwierdzenia powyższych uchybień, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uchyla decyzję w całości albo w części, wyłącznie wtedy jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia prawa w w/w stopniu, brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.