Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1221/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Bożenna Blitek(spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2005 r sprawy ze skargi P. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 03 kwietnia 2002 r Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozkładu jazdy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 03.04.2002r. Znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku odwołania P. w [...] S.A. od decyzji Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...] .09.2001r., znak: [...] odmawiającej uzgodnienia projektu rozkładu jazdy na linii [...] -[...] - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na uzasadnienie podano, że w dniu [...] .12.1999r. P. w [...] złożyło wniosek w Urzędzie Miejskim w [...] o udzielenie zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób między innymi na trasie [...] - [...] załączając do wniosku projekt rozkładu jazdy na tej linii. Obowiązująca w dacie złożenia wniosku ustawa z dnia 29.08.1997r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. Nr 141, poz. 942 z późn. zm.) zobowiązywała przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie na przewozy regularne do przedłożenia organowi udzielającemu zezwolenia projektu rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego (art. 11 ust. 3 pkt 1).

Podano, że w myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.05.2001r., sygn. akt OPK 8/01 (ONSA 2001/4/157) "postępowanie prowadzone przez właściwy organ w przedmiocie uzgodnienia projektu rozkładu jazdy jest postępowaniem posiadającym samodzielny byt prawny, niezależny od postępowania w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności przewozowej w przewozach regularnych".

Przepisy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2002r. ustawy z dnia 06.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371), która uchyliła cyt. wyżej ustawę o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, w art. 22 ust. 1 stanowią podobnie, że do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie krajowym, złożonego przez przedsiębiorcę, dołącza się m. in. rozkład jazdy uzgodniony na zasadzie koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego. Decyzja organu I instancji rozstrzyga w przedmiocie uzgodnienia projektu rozkładu jazdy pierwotnie załączonego do wniosku, a następnie zmienionego i przysłanego organowi przy piśmie z dnia [...] .01.2000r. Wnioskodawca podał, że był adresatem wniosków społeczności sołectw [...] i [...], a także Szkoły Podstawowej w [...] w sprawie uruchomienia komunikacji na linii [...] - [...] oraz wyraził pogląd, że uruchomienie dodatkowej komunikacji na tej linii, na której świadczy usługi przewozowe P. P. T. "[...]" wymusi poprawę jakości świadczonych usług, co będzie z korzyścią dla konsumenta.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15.11.1984r. - Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000r., Nr 50, poz. 601) koordynacja rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym jest prowadzona przez zarząd gminy dla linii komunikacyjnych przebiegających na obszarze gminy. Według art. 2 ust. 4 ustawy organ ten jest obowiązany do zorganizowania koordynacji rozkładów jazdy na swoim obszarze oraz do uzgadniania rozkładów jazdy w przypadku, gdy dana linia komunikacyjna przebiega poza jego obszarem. Przewoźnicy natomiast według art. 2 ust. 5 tej ustawy są zobowiązani do uzgadniania rozkładów jazdy z właściwymi organami.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 2 wydanego na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 Prawa przewozowego - Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 05.09.2000r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. Nr 82, poz. 933) koordynacja rozkładów jazdy polega na uzgodnieniu przebiegu linii komunikacyjnych oraz godzin odjazdów pojazdów samochodowych w regularnym transporcie zbiorowym, z uwzględnieniem w szczególności potrzeb przewozowych zgłaszanych przez samorządy gminne, powiatowe lub wojewódzkie oraz zabezpieczenia potrzeb przewozowych przez przewoźników. Według treści § 3 ust. 2 tego Rozporządzenia -koordynacja rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym, prowadzona przez właściwe zarządy gminy, powiatu i województwa, powinna uwzględniać zabezpieczenie potrzeb przewozowych na danej linii komunikacyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem osób niepełnosprawnych, jakość i standard usług świadczonych przez przewoźników prowadzących już działalność na danej linii, dostosowanie komunikacji w transporcie samochodowym do aktualnych połączeń regionalnych w transporcie kolejowym, a także opinię organizacji zrzeszających przewoźników z właściwej terytorialnie gminy, powiatu lub województwa.

Zakwestionowane przez stronę w odwołaniu rozstrzygnięcie organu I instancji oparte zostało na ustaleniu, że P. P. T. "[...]" świadczące regularny przewóz osób na linii [...]-[...] - [...] - [...] wykonuje 16 kursów dziennie, a od dnia 01.03.2001 r. także dodatkowo przedłużone 4 kursy do miejscowości [...] (wg pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] .08.2001 r.) i że spotkanie przewoźników z udziałem Zastępcy Burmistrza Miasta [...] nie wniosło nowych okoliczności do sprawy. W tej sytuacji organ II instancji w oparciu o art. 136 kpa zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego zgodnie z treścią § 3 ust. 2 cytowanego wyżej Rozporządzenia. W wyniku tych czynności włączono do sprawy pisma Dyrekcji Szkoły Podstawowej w [...] oraz Przewodniczących Rad Sołeckich [...] i [...] ze stycznia 2002r., które to organy jednoznacznie wyraziły opinię o braku zastrzeżeń do jakości usług przewozowych świadczonych przez obecnego przewoźnika PPT "[...]". Ustalono, że na terenie gminy i powiatu nie działa organizacja zrzeszająca przewoźników z terenu gminy czy powiatu i dokonano przez pracowników Urzędu Miejskiego w [...] czynności kontrolnych PPT "[...]" - przewoźnika prowadzącego już działalność na linii [...] - [...] w zakresie przestrzegania godzin rozkładu jazdy, posiadania przez kierowcę wymaganych dokumentów, ilości osób korzystających z kontrolowanej linii komunikacyjnej (przystanki w granicach miasta), oznaczenia pojazdu i jego czystości, która to kontrola poza niedostosowaniem kontrolowanego autobusu do przewozów osób niepełnosprawnych, nie ujawniła żadnych nieprawidłowości. Po uzupełnieniu tych dowodów Zarząd Miejski w [...] dokonał w dniu [...] stycznia 2002r. ponownej analizy materiałów sprawy i podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji o odmowie uzgodnienia rozkładu jazdy.

Zdaniem organu II instancji decyzja organu I instancji jest zasadna, albowiem potrzeby przewozowe konsumentów są zabezpieczone, wnioskodawcy uruchomienia dodatkowych przewozów [...] na linii [...] - [...] nie podtrzymali swych wniosków i nie zgłosili obecnie żadnych zastrzeżeń do standardu i jakości usług przewozowych przewoźnika prowadzącego już działalność na tej linii, co uzasadnia twierdzenie, że poprzednie opinie i wnioski przestały być aktualne. Jednocześnie nie pojawiły się żadne nowe inicjatywy w tym zakresie ani ze strony samorządu gminy, ani innych środowisk czy osób indywidualnych. Także wnioskodawcy zawiadomieni o przeprowadzeniu dodatkowych dowodów nie wnieśli żadnych uwag i zastrzeżeń. W tej sytuacji organ II instancji uznał, że Zarząd Miasta [...] , jako organ właściwy do koordynacji rozkładów jazdy na linii komunikacyjnych przebiegających na obszarze gminy, prowadząc czynności koordynacyjne uwzględnił te wszystkie okoliczności, które był obowiązany wziąć pod uwagę zgodnie z treścią § 3 ust. 2 cyt. Rozporządzenia i na podstawie ich oceny podjął rozstrzygnięcie odmawiające uzgodnienia projektu rozkładu jazdy [...] w [...].

Na decyzję tę wniosło skargę P. Spółka Akcyjna w [...] wnosząc o jej uchylenie i zmianę ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżące przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 obowiązującego według skarżącego Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 15.12. 1998r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładu jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji (Dz.U. Nr 159, poz. 1054) przez wydanie odmownej decyzji w zakresie koordynacji rozkładu jazdy i nie udzielenia zezwolenia na obsługę linii, podczas gdy koordynacja polega na uzgodnieniu przebiegu linii komunikacyjnych oraz godzin odjazdów i ma zapewnić współdziałanie przewoźników na rynku przewozowym oraz naruszenie art. 3.1 Ustawy z dnia 24.02.1990r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym - przez uniemożliwienie decyzją administracyjną dostępu do rynku i ograniczenie konkurencji. W uzasadnieniu podano, że od chwili złożenia wniosku w 1999r. opartego o wystąpienia mieszkańców wsi [...] , [...] i Dyrekcji Szkoły Podstawowej w [...] - Urząd Miasta wydawał kolejne niekorzystne dla skarżących decyzję administracyjne w sprawie, które były zaskarżane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , a w tym czasie wydał dotychczasowemu przewoźnikowi zgodę na 6 dodatkowych kursów na tej linii. Dodatkowe postępowanie dowodowe dokonane zostało po dwóch latach od daty złożenia wniosku i dotyczy jakości aktualnie świadczonych usług przez prywatną firmę przewozową "[...]", która w ten sposób została uprzywilejowana i uczyniona monopolista na tej linii przewozowej. Zdaniem skarżących, gdyby wzięto pod uwagę stan techniczny posiadanego taboru, to ten stan byłby bardziej korzystny dla skarżącego, który dysponuje autobusami do przewozu osób niepełnosprawnych. Skarżący jest pokrzywdzony, gdyż obsługa tej linii mogła być prowadzona przez dwóch przewoźników, a organ koordynujący powinien brać pod uwagę warunki ekonomiczne wszystkich przewoźników, a nie wybranych i nie dzielić rynku przewozowego. Zdaniem skarżących istnienie konkurencji wymusza świadczenie usług każdego rodzaju na wysokim poziomie i daje pasażerom możliwość wyboru przewoźnika prowadząc do współzawodnictwa jakością, ceną i standardem świadczonych usług.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko jak w zaskarżonej decyzji, a nadto wyjaśniło, że po złożeniu przez skarżącego wniosku w 1999r. Burmistrz Miasta [...] wydał trzy kolejne decyzje: z dnia [...] maja 2000r., z dnia [...] sierpnia 2000r. i z dnia [...] grudnia 2000r., odmawiające udzielenia zezwolenia wnioskodawcy na wykonywanie przewozu osób na linii [...] - [...] , a które w wyniku odwołań wnioskodawcy zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , przy czym uznano, że ostatnia decyzja została podjęta przedwcześnie, bowiem nie przeprowadzono postępowania dotyczącego uzgodnienia projektu rozkładu jazdy, w którym to postępowaniu organem właściwym był Zarząd Miasta [...]. Podano, ze argument Zarządu Miasta w [...] zawarty w uzasadnieniu decyzji utrzymanej w mocy przez organ II instancji, że wzięto także pod uwagę nie osłabienie sytuacji ekonomicznej żadnego przewoźnika (jak na k. 130-133 akt) - nie został podzielony przez organ II instancji, gdyż nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa, a obowiązek koordynacji rozkładów jazdy na obszarze gminy i uzgodnienia w przypadku, gdy dana linia przebiega poza obszarem gminy, należy zaliczyć do dziedziny prawa publicznego mającego na celu ochronę interesu ogólnospołecznego. Skoro przepisy cyt. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Rozporządzenia z dnia 5 września 2000r. wymagają, aby dokonując koordynacji rozkładów jazdy uwzględnić w szczególności potrzeby przewozowe zgłaszane przez samorządy gminne, powiatowe i wojewódzkie, to ta kwestia ma decydujące znaczenie w sprawie, a jak wynika z akt i nie jest kwestionowane w skardze -potrzeby przewozowe konsumentów są zabezpieczone.

Z akt (uzasadnienia decyzji z [...] .08.2000r. k.73 - 75 akt) wynika, że obydwa przedsiębiorstwa są firmami miejscowym, posiadającymi siedziby na terenie gminy [...] . P. "[...]" początkowo było spółką cywilną o takiej nazwie utworzoną przez byłych pracowników zlikwidowanego M. w [...] , które to [...] obsługiwało linie podmiejskie i w wyniku porozumienia z dnia [...] czerwca 1995r. powierzono temu przedsiębiorstwu obsługę komunikacji podmiejskiej. Zarząd Gminy [...] zawarł w dniu [...] marca 1999r umowę z tym przedsiębiorstwem na przewozy na terenie gminy [...] na trzech liniach nr [...][...] - [...] - [...] - [...] , oraz nr [...] i nr [...] . P. S. A. w [...] , poprzednio P. utworzono na bazie dawnego P. - [...] i jego pracowników. W wyniku porozumienia z dnia [...] lipca 1999r. Przedsiębiorstwu [...] powierzono obsługę linii miejskich. Dla Przedsiębiorstwa [...] wydano 3 zezwolenia na linie miejskie i 2 zezwolenia na linie gminne. Natomiast Starostwo Powiatowe na obsługę linii gminnych udzieliło dla przedsiębiorstwa "[...] " 3 zezwolenia, a dla [...] 103 zezwolenia.

Z pisma skarżących (k. 86) wynika, że na wykonywanie komunikacji miejskiej w [...] Zarząd Miasta [...] ogłosił w 1999r. przetarg nieograniczony, który skarżący wygrał i dlatego prowadzi te linie miejskie, natomiast Przedsiębiorstwo "[...] " do przetargu nie przystąpiło. Podano też, że różnica w wydanych zezwoleniach jest uzasadniona tym, że na sierpień 2000r. [...] posiadało 126 autobusów zatrudniając 159 kierowców, a spółka "[...]" 8 autobusów i 8 kierowców.

Z akt wynika też, że między firmami przewozowymi, poza władzami miasta toczy się ostra walka o niemal wyłączne wpływy na rynku przewozowym. Wskazuje na to pismo Przedsiębiorstwa "[...]" z dnia 10 stycznia 2000r. (k.20) o samowolnym przedłużeniu przez dyrektora [...] linii miejskich nr 1 i 3 do Skroniowa z rozklejaniem szczegółowych rozkładów jazdy, czy o działalności [...] "podjeżdżania" na linie obsługiwane przez "[...] ", jak i całe postępowanie administracyjne w tej sprawie ze wskazaniami Burmistrza o konieczności zachowania porządku i bezpieczeństwa na zatoczkach przystanków. Z akt wynika też (m.in.k.75), że władze Miasta [...] proponowały P Spółka Akcyjna możliwość uruchomienia dodatkowych, nowych linii, na których regularny przewóz nie jest prowadzony, proponowano też linię, która częściowo pokrywałaby się z wnioskowana linią, pod warunkiem zaproponowania godzin odjazdów nie kolidujących z godzinami odjazdów firmy "[...]", ale propozycje te nie zostały zaakceptowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone przed tą datą, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji odpowiadaj ą prawu.

Powołane w skardze Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 15.12.1998r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych zastało uchylone z dniem [...] .07.2000r. Także podana w skardze ustawa z dnia 24.02.1990r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym została uchylona [...].04.2001 r. przez ustawę z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 1319 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko skargi w tym zakresie, że istnienie konkurencji wymusza świadczenie usług każdego rodzaju, na wysokim poziomie, a klient - odbiorca tych usług jest naturalnym weryfikatorem, eliminującym zły podmiot z rynku. Nie mniej - zdaniem Sądu - pod pozorem ochrony konkurencji nie można dopuścić do całkowitego wyeliminowania praktycznie jedynego konkurenta z rynku. W niniejszej sprawie, nie można nie zauważyć, że to skarżący jest firmą przewozową o znacznej przewadze na rynku przewozowym Miasta i Gminy [...], zwłaszcza pod względem ilości autobusów, zatrudnionych kierowców, czy obsługiwanych linii. Zdaniem Sądu - większa liczba przewoźników, co do zasady powinna sprzyjać obniżeniu ceny i podniesieniu standardu usług przewozowych, a więc też zaspokajaniu w większym stopniu potrzeb mieszkańców. Z akt sprawy nie sposób nie zauważyć niezdrowego charakteru sporu między konkurującymi firmami przewozowymi, a wynikającego choćby z protokołów jawnych spotkań konkurentów z władzami Miasta [...], który to spór przy braku odpowiednich reakcji uprawnionych władz mógłby doprowadzić do wzrostu cen biletów, czy braku biletów ulgowych dla uprawnionych - np. studentów (k. 103 akt).

W tej sytuacji - Sąd uznał, że organy administracyjne upoważnione do dokonania uzgodnienia rozkładu jazdy, mimo decyzji o jego odmowie - zachowały szczególną ostrożność kierując się przede wszystkim podstawowym kryterium, jakim jest zabezpieczenie potrzeb przewozowych mieszkańców. Ustalając i stwierdzając w zaskarżonej decyzji pełne zabezpieczenie potrzeb przewozowych mieszkańców [...]i [...], a nawet wyrażane przez nich zadowolenie z tych usług - organ miał prawo do zachowania dotychczasowej obsługi przedmiotowej linii przez dotychczasowego przewoźnika. Tego kryterium i faktu zabezpieczenia potrzeb przewozowych na linii [...]-[...]przez dotychczasowego przewoźnika [...] "[...]" nie neguje skarżący zarzucając jedynie, że sytuacja w chwili wydawania zaskarżonych decyzji jest odmienna od sytuacji, która spowodowała złożenie wniosku z końcem 1999r. o koordynacje rozkładu jazdy na spornej linii.

Sąd podzielił w pełni stanowisko organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, a także w odpowiedzi na skargę i stanął na stanowisku, że organy administracyjne nie mogą brać pod uwagę sytuacji ekonomicznej konkurujących przewoźników, jak chce tego skarżący, ale zobowiązane są do koordynacji rozkładów jazdy mając na względzie przede wszystkim zaspokojenie potrzeb mieszkańców, a w tym mieści się nie tylko liczba kursów, ale jakość usług, cena biletu czy stosowanie cen ulgowych dla uprawnionych.

Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym i stwierdził, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje działały w oparciu o obowiązujące prawo, prawidłowo przytoczone w zaskarżonej decyzji - a przeto skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł -jak w sentencji.