Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 388/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 78b art. 90
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA - Ewa Kamieniecka Asesor WSA - Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Protokolant specjalista - Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. T. na § [...] ust [...] zarządzenia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji udzielanych niepublicznym punktom przedszkolnym, niepublicznym przedszkolom, niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych i niepublicznym placówkom oświatowym z budżetu Miasta W. w [...] r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. T., prowadząca przedszkola niepubliczne pn. "A" i "B" w W. (dalej: strona lub skarżąca), działając przez pełnomocnika, wniosła skargę na zarządzenie nr [...] Burmistrza W. z [...] 01.2017 r. w sprawie ustalenia wysokości dotacji udzielanych niepublicznym punktom przedszkolnym, niepublicznym przedszkolom, niepublicznym szkołom z uprawnieniami szkół publicznych i niepublicznym placówkom oświatowym z budżetu Miasta W. w 2017 r.

Zaskarżonemu zarządzeniu autor skargi zarzucił niezgodność:

- § 1 ust. 1 zarządzenia - w zakresie wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych w kwocie [...] zł - z przepisami art. 78b ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 2b (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) dalej powoływana jako: "u.s.o." w związku z art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1240; dalej: u.f.p.), poprzez ich wadliwą wykładnię i niezastosowanie przez organ do obliczenia należnej dotacji;

- § 1 ust. 1 zarządzenia - w zakresie wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych w kwocie [...] zł - z przepisem art. 78b ust. 1 od pkt 1) do pkt 7) u.s.o. poprzez brak wskazania w skarżonym zarządzeniu kwot/liczb, o których stanowi ww. przepis prawa, zawierający ustawowy wzór obliczenia należnej dotacji, określających kwotę podstawowej dotacji dla przedszkoli na terenie miasta W., a zamiast tego podanie jedynie samej kwoty dotacji, podczas gdy jest ona nieprawidłowa i zaniżona, zaś powyższy brak zarządzenia uniemożliwia rzetelną weryfikację zgodności z prawem skarżonej czynności ustalenia przez Prezydenta wysokości dotacji, w szczególności jej zgodności z art. 78b ust. 1 u.s.o. Skarżone zarządzenie winno więc być uchylone, dopiero bowiem jasne podanie ww. kwot i liczb wskazanych w przepisie art. 78b ust. 1 w pkt od 1) do 7) u.s.o. pozwala na rzetelne skontrolowanie poprawności i zgodności z prawem - bądź też niezgodności z prawem - działań organu administracji publicznej wywołujących skutki prawne w sferze skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podał, że skargę poprzedził wystosowanym w dniu [...] 02.2017 r. bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając zarzuty skargi przekonywał natomiast, że podana w zarządzeniu kwota dotacji dla przedszkoli w wysokości [...] zł jest niezgodna z przepisami obowiązującego prawa. Kwota ta jest znacznie zaniżona. Organ przyjął bowiem kwotę wydatków bieżących w wysokości [...] zł, podczas gdy jako kwotę planowanych wydatków bieżących w uchwale budżetowej na 2017 rok Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wskazano kwotę [...] zł (por. rozdział [...] - PRZEDSZKOLA i wskazaną tam kwotę planowanych wydatków bieżących na przedszkola). Wobec powyższego, kwota wskazana przez Gminę - [...] zł - nie jest kwotą planowanych wydatków bieżących ustaloną w budżecie Gminy i nie figuruje w nim. Według autora skargi, z treści zarządzenia w żaden sposób nie wynika skąd organ ustalił kwotę dotacji w wysokości [...] zł. Organ nie wskazał relewantnych kryteriów wymaganych przez prawo (art. 78b ust. 1 u.s.o.), dla zgodnego z prawem ustalenia wysokości należnej dotacji. Przyznał, że dopiero w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżąca otrzymała informację o dokonanych przez organ wyliczeniach i sposobie rozumowania, które jednak należy uznać za nieprawidłowe. W ocenie strony, obowiązujące przepisy prawa nakazują uwzględnić wszystkie wydatki bieżące zaplanowane w budżecie danej Gminy. Zastosowanie przez organ kwoty wydatków bieżących ([...] zł), zamiast prawidłowej kwoty wydatków bieżących zaplanowanych w uchwale budżetowej ([...] zł) na prowadzenie przez gminę przedszkoli, niewątpliwie negatywnie wpływa na sferę prawną skarżącej. Powoduje bowiem zaniżenie przysługującej jej dotacji i ogranicza w ten sposób jej prawa. Wskazano, że przy przyjęciu kwoty [...] zł, która została ujęta w uchwale budżetowej i zastosowaniu w pozostałym zakresie tych samych kwot, które organ wyszczególnił w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kwota dotacji wyniosłaby - [...] zł. Taka kwota dotacji na jednego ucznia jest zasadniczo wyższa niż przyjęta przez organ. W przekonaniu autora skargi, treść zarządzenia nie pozwala na skuteczną i właściwą obronę praw skarżącej, ponieważ uniemożliwia weryfikację prawidłowości - zgodności z prawem - ustalenia kwoty dotacji należnej jej od [...] 01.2017 r. Dopiero bowiem podanie ww. kwot i liczb wskazanych w przepisie art. 78b ust. 1 w pkt. od 1) do 7) u.s.o. pozwala na rzetelne skontrolowanie poprawności i zgodności z prawem /bądź też niezgodności z prawem/ działań organu administracji publicznej wywołującego skutki prawne w sferze skarżącej. Podstawy ustalenia dotacji wskazane w przepisie art. 78b ust. 1 u.s.o. powinny być przez organ przejrzyście i wyczerpująco wskazane w samym akcie władczo określającym jego wysokość względem skarżącej w roku 2017, a więc już w samym zarządzeniu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. wniósł o jej oddalenie. Powtarzając stanowisko zawarte w udzielonej skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ administracji wskazał, że sposób ustalania wysokości dotacji, jaka może zostać przyznana przedszkolom niepublicznym, który określił ustawodawca w przepisie art. 78b u.s.o., nie pozostawia żadnej dowolności i uznaniowości dla organu wykonawczego. Wyjaśnił, że w oparciu o wymienioną regulację ustalił podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli, uwzględniając: 1) wydatki bieżące zaplanowane w budżecie na prowadzenie przez gminę przedszkoli publicznych na 2017 r. w wysokości: [...] zł, z tego na: Przedszkole Samorządowe Nr [...] (rozdział [...]) - [...] zł, Przedszkole Samorządowe Nr [...] (rozdział [...]) - [...] zł, Przedszkole Samorządowe Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi i Specjalnymi (rozdział [...])[...] zł, Dokształcanie i doskonalenie zawodowe nauczycieli (rozdział [...]) - [...] zł, Realizacje zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego (rozdział [...]) - [...] zł, Przedszkole Samorządowe Nr [...] w Zespole Szkolno-Przedszkolnym Nr [...] (rozdział [...]) - [...] zł, Przedszkole Samorządowe Nr [...] w Zespole Szkolno-Przedszkolnym Nr [...] (rozdział [...]) - [...] zł, Przedszkole Samorządowe Nr [...] w Zespole Szkolno-Przedszkolnym Nr [...] (rozdział [...]) - [...] zł; [...]) wysokość planowanych wydatków bieżących na wspólną obsługę finansowo-księgową w/w przedszkoli w wysokości [...] zł prowadzoną przez Centrum Obsługi Jednostek Miasta W. (art. 78 b ust. 10 u.s.o.). Suma powyższych kwot daje łączną kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli w budżecie Gminy W. na 2017 r. w wysokości: [...] zł ([...] zł + [...] zł). Wydatki te, zgodnie z art. 78b ust. 1 pkt 3 u.s.o., zostały pomniejszone o planowaną kwotę części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy na uczniów niepełnosprawnych w przedszkolach publicznych, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w wysokości [...] zł, a następnie zostały podzielone przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach, pomniejszoną o liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Łącznie statystyczna liczba uczniów w przedszkolach publicznych wyniosła [...] osoby. Prezydent wyjaśnił, że kwota wydatków bieżących nie została pomniejszona o wydatki i dochody określone w art. 78b ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 7 u.s.o. Stąd: [...] zł + [...] zł = [...] zł - [...] zł = [...] zł/[...] osoby = [...] zł (roczna podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli). Roczna kwota podstawowej kwoty dotacji została podzielona na 12 miesięcy i pomnożona przez 75 % (wskaźnik procentowy ustalony na potrzeby dotowania niepublicznych przedszkoli) [...] zł/12 m-cy = [...] zł x 75% = [...] zł. Obliczona w ten sposób kwota stanowi wysokość dotacji miesięcznej na dziecko w przedszkolu niepublicznym.

Odnosząc się do wskazanej przez skarżącą kwoty [...] zł, jako zaplanowanej w uchwale budżetowej na 2017 r. - w rozdziale [...] - Przedszkola - wydatki bieżące, autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że te wydatki stanowią planowaną kwotę wydatków bieżących wraz z planowanymi dotacjami dla przedszkoli niepublicznych w wysokości [...] zł, w tym kwotą [...] zł zaplanowaną na wydatki związane z uczęszczaniem dzieci z Gminy W. do przedszkoli publicznych i niepublicznych na terenie innych gmin. Dalej autor odpowiedzi na skargę wywodził, że z art. 78b ust. 1 u.o.s. wynika, iż przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli uwzględnia się planowane wydatki bieżące na przedszkola prowadzone przez gminę (należy tu rozumieć przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę W.), a nie wszystkie wydatki, łącznie z planowanymi wydatkami na dotacje dla przedszkoli niepublicznych, pomniejszone o wydatki wskazane w pkt. od 1 do 7 tegoż przepisu. Tym samym, w przekonaniu Prezydenta, brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia, jako podstawy wyliczenia kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych, kwoty planowanych w budżecie wydatków w wysokości [...] zł. Podkreślił również, że działanie zgodne z żądaniem skarżącej, uwzględniające jako podstawę wyliczenia stawki dotacji dla przedszkoli niepublicznych planowanych wydatków bieżących na przedszkola publiczne i niepubliczne, stałoby w sprzeczności z art. 78b u.s.o. Również wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, ustawodawca wprost określił, że należy podać ustaloną na podstawie art. 78 b ust. 1 oraz art. 78 c ust. 3 u.s.o. podstawową kwotę dotacji i jej aktualizacje, a nie szczegółowe zestawienie kwot będących podstawą ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Wobec powyższego, skoro ustawodawca nie zobowiązał organu wykonawczego gminy do przedstawienia w treści zarządzenia sposobu wyliczenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych, co wynika z faktu, że sposób ten określa sama ustawa, nieprzedstawienie działania arytmetycznego, wyjaśniającego w sposób szczegółowy, jakie kwoty zostały ujęte do wyliczenia wysokości dotacji, nie może być traktowane jako istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zarządzenia.

Piśmie złożonym na rozprawie w dniu [...] 08.2017 r. pełnomocnik skarżącej odnosząc się do charakteru prawnego zaskarżonego aktu przedstawił argumentację, zgodnie z którą sprawa ze skargi na zarządzenie jest sprawą administracyjną, podlegającą kontroli sądów administracyjnych, ponieważ czynność organu wykonawczego Gminy podejmowana na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o., mająca na celu przyznanie i obliczenie wysokości dotacji dla placówek niepublicznych oraz przekazanie ustalonej w ten sposób kwoty dotacji, stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynność z zakresu administracji publicznej, niebędącą decyzją, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, której ocena zgodności z prawem jako czynności z zakresu administracji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 12.03.2013 r., II GSK 257/13, postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II GSK 322/13, postanowienie NSA z 15.07.2014r., II GSK 1634/14). Autor skargi podkreślił, że ustawa nie określa wprost wysokości dotacji, a zatem jej obliczenie jest wykonaniem prawa (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II GSK 322/13). Wysokość dotacji ustalana jest w drodze aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, w którym organ w sposób jednostronny i władczy rozstrzygnął o wysokości świadczenia dla skarżącej (por. postanowienie NSA z 12.03.2013 r., II GSK 257/13). Z tego względu akt ustalający wysokość dotacji powinien zawierać informacje i dane umożliwiające jego skuteczną weryfikację zarówno przez podmioty, których dotyczą - tj. przedszkola niepubliczne otrzymujące dotacje, jak również przez sądy administracyjne sprawujące kontrolę nad tymi aktami. Zauważył również, powołując się na stanowisko wyrażone przez WSA w Poznaniu w wyroku z 29.09.2011 r., sygn. akt I SA/Po 392/11, że sąd administracyjny nie ma możliwości ustalania stanu faktycznego. Jeżeli w toku czynności obliczenia i przekazania dotacji organ nie sprecyzował przesłanek, które wziął pod uwagę w tej czynności to wymykają się one spod kontroli sądowej. Dlatego informacja o wysokości przyznanej dotacji powinna zawierać również informację o przesłankach, które zostały wzięte pod uwagę przy jej wyliczeniu, zwłaszcza w takiej sytuacji, w której organ ustalał wysokość dotacji w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Informacja taka powinna zawierać w szczególności informacje o bieżących wydatkach ponoszonych przez poszczególne typy i rodzaje placówek. Powtarzając zaprezentowaną już w skardze argumentację jej autor wskazał, że kwota dotacji została ustalona przez organ w sposób jednostronny, władczy i rażąco arbitralny (uchylający się spod rzetelnej kontroli). Nadto treść zarządzenia uniemożliwia kontrolę wskazanej przez Prezydenta dotacji. Skarżąca nie miała żadnego wpływu na ustalenie wysokości dotacji - która jest względem niej wiążąca w 2017 r.

Po złożeniu na rozprawie sprawozdania przez sędziego sprawozdawcę, pełnomocnik organu zmodyfikował dotychczasowe stanowisko procesowe, wnosząc w pierwszym rzędzie o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na to, że akt nazwany zarządzeniem jest informacją, którą organ jest zobowiązany zamieścić w BIP-ie, a jedynie z czytelności dla stron przydano mu taką formę. Podkreślił, że w podobnych sprawach zapały już WSA we Wrocławiu tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Sądowa kontrola przestrzegania prawa ma ograniczony charakter. Są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Taka kontrola wynika przede wszystkim z przepisów wyznaczonych zakresem właściwości sądów administracyjnych, a także postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowań sądowoadministracyjnych.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stwierdził NSA w uchwale z 21.07.2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90) o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym sprawa taka może dotyczyć większej lub mniejszej grupy osób, a nawet określonej osoby. Zasadnicze znaczenie więc ma to, czy akt został podjęty przez organ gminy i czy sprawa, w której akt ten został podjęty, jest sprawą z zakresu administracji publicznej, z uwzględnieniem jednak, że akty, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie obejmują rozstrzygnięć w sprawach z zakresu administracji publicznej załatwianych przez organy gminy w drodze decyzji administracyjnej (art. 102 ustawy o samorządzie gminnym).

W ocenie Składu orzekającego, wbrew stanowisku zaprezentowanemu na rozprawie przez pełnomocnika organu, zarządzenie Prezydenta Miasta W., z którego wynikają stawki dotacji dla danej kategorii oświatowych placówek niepublicznych na jednego ucznia lub wychowanka stanowi inny niż akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stanowisko to potwierdził m.in. NSA w wyroku z 26.08.2014 r., sygn. akt II GSK 1007/13, w którym uznano, że wydane w tej materii zarządzenie prezydenta miasta jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. także wyrok NSA z 6.06.2017 r., sygn. akt II GSK 2738/15).

Dokonując kwalifikacji prawnej zaskarżonego aktu, którego oceny legalności domaga się skarżąca, Sąd nie podzielił również stanowiska sądów administracyjnych, które zostały przywołane w piśmie procesowym złożonym przez stronę skarżącą na rozprawie w tym m.in. w postanowieniu NSA z 27.03.2013 r., sygn. akt II GSK 322/13. W orzeczeniu tym NSA uznał, że czynność polegająca na zatwierdzeniu obliczenia stawek dotacji na jednego ucznia w niepublicznych placówkach wychowania przedszkolnego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. Odwołując się do literatury przedmiotu, przyjdzie wskazać na pewne kryteria, które inne akty lub czynności muszą spełniać, aby mogły podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze, akty lub czynności nie mogą być ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym lub zabezpieczającym czy egzekucyjnym. Po drugie, akty lub czynności muszą mieć charakter zewnętrzny i indywidualny. Następnie akty lub czynności musza pochodzić od organu administracji publicznej i nie mogą mieć charakteru cywilnoprawnego. Oprócz tego powinny one wynikać z przepisów prawa oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków (zob. R. Bulejak, Kontrola sądowa innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej – rozważania na tle zmian wprowadzonych ustawą z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Samorząd Terytorialny, nr 5, rok 2017, s. 59 i powołana tam literatura). W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie nie ma indywidualnego charakteru. Dotyczy szerokiego i nieokreślonego kręgu osób. Przeto nie wykazuje cechy aktu jednostronnego i władczo rozstrzygającego sprawę konkretnej jednostki w sprawie administracyjnej, a taki w uproszczeniu ma charakter akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z 15.01.2015r. sygn. akt I OSK 1600/14 w odniesieniu do zarządzenia w przedmiocie zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych). W zarządzeniu dokonuje się ustalenia kwoty dotacji na jednego ucznia lub wychowanka z podziałem dla poszczególnych typów i rodzajów niepublicznych placówek oświatowych, z dodatkowym jeszcze podziałem, np. ze względu na stopień i rodzaj niepełnosprawności (stosownie do powołanej w jego podstawie prawnej regulacji wynikającej z art. 90 ust. 1a, ust. 2a, ust. 2b, ust. 2d, ust. 3, ust. 3a, ust. 8 u.s.o.). Jest prawną formą działania, za pomocą którego organ wykonawczy Gminy dokonał konkretyzacji sposobu realizacji ustawowego obowiązku w sytuacji, gdy ustawa o systemie oświaty nie określa wprost sposobu oraz formy realizacji określonego w niej obowiązku. W tym aspekcie ważnym jest przeanalizowanie powołanej w zarządzeniu podstawy prawnej do jego wydania. Poza bowiem wskazanym wyżej przepisem art. 90 u.s.o., zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 2016r. ustanawiającej budżet Miasta W. na rok 2017. Należy przyjąć, że do podjęcia takiego zarządzenia wystarczająca jest ogólna delegacja ustawowa zawarta w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który to przepis upoważnia organ wykonawczy gminy do realizacji zadań z zakresu wykonania budżetu (tak NSA w wyroku z 13.08.2015 r., sygn. akt I OSK 1124/15). Jednocześnie ustawodawca w tym przepisie nie przesądził, w jakiej formie prawnej powinna nastąpić realizacja przyznanej kompetencji. W praktyce, w materii, z którą mamy do czynienia w przypadku zaskarżonego akt, są wydawane właśnie zarządzenia wójta/burmistrza/prezydenta (zob. m.in. zarządzenie nr [...] Wójta Gminy D. z dnia [...] 03.2015 r., zarządzenie nr [...] Wójta Gminy S. z dnia [...] 03.2017 r., zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta K. z [...] 03.2015 r., zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] 05.2016 r., zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 03.2017r.). Niezależenie od tego przyjdzie wskazać, że w § [...] uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urzęd. Woj. Dolnośląskiego z 30.11.2016 r., poz. 5428), zawarto upoważnienie dla Prezydenta W. do wykonania tej uchwały. Powyższa uchwała Rady Miejskiej W. została wydana na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. W myśl tego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Jak zauważył NSA w powołanym już wcześniej wyroku z 26.08.2014 r., sygn. akt II GSK 1007/13, obowiązek uwzględnienia podstaw obliczenie dotacji, o którym stanowi art. 90 ust. 4 u.s.o., oznacza, że ustalenie wysokości dotacji (stawki) na jednego ucznia dla poszczególnych typów i rodzajów przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych jest czynnością następczą wynikającą z wykonania uchwały. To oznacza, że dokładnie ta uchwała – stanowiąca akt prawa miejscowego – jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił, co wynika z art. 87 § 2 Konstytucji RP i tym samym stanowi – pomimo jej nieprzywołania – element podstawy prawnej wydanego zarządzenia.

Rozważając w dalszym ciągu charakter zaskarżonego zarządzenia, przyjdzie wskazać, że ustala się w nim wyłącznie wysokość dotacji na jednego ucznia lub wychowanka dla danych typów i rodzajów przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych, a nie oblicza się już należną dotację dla konkretnego podmiotu. W dotychczasowym orzecznictwie uznawano, że ta ostania czynność ma charakter księgowo-rachunkowym i uznano ją za nie objętą dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 26.11.2011 r., sygn. akt II GSK 98/10, z 3.04.2012 r., sygn. akt II GSK 521/12 z krytyczną glosą autorstwa R. Suwaja w Zeszytach Naukowych Sądownictwa Administracyjnego, a także postanowienia z 11.04.2012 r., sygn. akt II GSK 563/12, z 28.09.2012 r., sygn. akt II GSK 1504/12, z 17.10.2014 r., sygn. akt II GSK 1700/14 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3.01.2007r., sygn. akt IV CSK 312/06, w którym SN przyjął, że stosunek prawny pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionym do żądania ich otrzymania, ma cechy odpowiadające zobowiązaniu w rozumieniu art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego). Odmiennie na temat czynności przyznania i obliczania dotacji wypowiedział się NSA m.in. w postanowieniu z 27.03.2013r., sygn. akt II GSK 322/13. Spór w tej materii przestał być aktualny wobec nowelizacji ustawy o systemie oświaty z dnia 1 stycznia 2017 r. (ustawa z dnia 23 czerwca 2016 r. - Dz. U. 2016. poz. 1010), na mocy której dodano art. 90 ust. 11 u.s.o. Przepis ten wskazuje wprost, że to czynność przyznania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8 u.s.o., stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądów administracyjnych.

Skutki procesowe wywołane wydaniem zaskarżonego zarządzenia są również odmienne od tych, które wynikają z charakteru czynności, która była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawach o sygn. akt III SA/Wr 319/17 i III SA/Wr 360/17. W tych sprawach przedmiotem zaskarżenia uczyniono wynikającą z przepisu art. 89d ust. 1 u.s.o. czynność polegającą na ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3ad u.s.o. informacji o podstawowej kwocie dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 u.s.o., oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 78c ust. 3 tej ustawy. W ocenie Sądu, pomimo że ustawa o systemie oświaty nie nakłada na organ obowiązku ustalenia kwoty dotacji w formie zarządzenia, tylko wprost wymaga ogłoszenia stosownej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, to jednak jest to czynność następcza/techniczna i wobec tego wtórna do akt organu, którym jest zaskarżone zarządzenie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest również brzmienie § 3 zaskarżonego zarządzenia, w myśl którego zarządzenie podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta W. Zatem, wbrew stanowisku pełnomocnika organu, nie ma podstaw aby uznać, że zaskarżone zarządzenie miało być – de facto - czynnością określoną w art. 89d ust. 1 u.s.o., która to czynność materialno-techniczna nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Akceptacja stanowiska pełnomocnika oznaczałaby przy tym konieczność stwierdzenia nieważność zaskarżonego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Uwzględnić jednak należy istotę i charakter prawny obliczenia wysokości dotacji. Okoliczność, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwienia tej sprawy w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności, nie oznacza, że zaskarżone zarządzenie, które stanowi o ustaleniu wysokości dotacji na jednego ucznia lub wychowanka niepublicznych punktów przedszkolnych, niepublicznych przedszkoli, niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych i niepublicznych placówek oświatowych, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Jego przedmiotem jest nie tylko ustalenie kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia lub wychowanka, ale wskazuje się w nim rodzaje i typy placówek niepublicznych, które będą mogły się o taką dotację ubiegać, przy zastosowaniu dalszych podziałów (podyktowanym przede wszystkim ze względu na stopień niepełnosprawności dziecka/ucznia).

W konsekwencji należy uznać, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i rolą sądu byłą ocena jego legalności. Niewątpliwie objęta zarządzeniem materia mieści się w ramach materii publicznoprawnej, a więc akt ten należy do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Takiej oceny nie zmienia wprowadzenie wspominanej wyżej zmiany w art. 90 ust. 11 u.s.o. Ograniczenie bowiem kontroli sądowej tylko do czynności przyznania dotacji może spowodować, że kontrolą sądową nie będą objęte sytuacje, w których organ wykonawczy, np. nie wymieni w informacji, o której mowa w art. art. 89d ust. 1 u.s.o. danego rodzaju lub typu niepublicznej placówki oświatowej lub pominie ucznia z danym rodzajem niepełnosprawności, czy też dokona ustalenia lub aktualizacji podstawowej kwoty dotacji z mocą wsteczną. Uwzględniając, że w wykonywaniu zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego są samodzielne, jednakże, w tym zakresie obowiązane są one do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności. Zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Przyjęcie w takim przypadku, że zaskarżone zarządzenie nie podlega sądowej kontroli byłoby przejawem podejścia formalistycznego. Nie ma tu żadnego znaczenia argument, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwienia sprawy dotacji w formie zarządzenia lecz ograniczają się jedynie do obowiązku poinformowania o ustaleniu kwoty podstawowej dotacji w Biuletynie Informacji Publicznej.

Legitymację skarżącej do wniesienia skargi wywodzić należy natomiast z art. 90 ust. 2b u.s.o. Stanowi on (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r.), że dotacja z budżetu gminy dla przedszkoli niepublicznych niebędących przedszkolami specjalnymi, niespełniającymi warunków, o których mowa w ust. 1b, otrzymywana jest na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, w którym zaplanowane wydatki bieżące finansowane z użyciem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej nie przekraczają wartości 50% jego zaplanowanych wydatków bieżących, niebędącego przedszkolem specjalnym, kwotę dotacji określa się w wysokości nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli w najbliższej gminie prowadzącej przedszkole, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżone zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżone zarządzenie godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki.

Skoro skarżąca prowadzi na terenie W. przedszkola niepubliczne, a zatem przedszkola, którym przysługują dotacje określone w ustawie o systemie oświaty, to jej legitymacja do wniesienia skargi na zarządzenie ustalające wysokość tych dotacji nie może być kwestionowana.

Odnosząc się do istoty sporu, a więc czy zarządzenie Prezydenta powinno wskazać nie tylko wysokość udzielonej dla poszczególnych typów i rodzajów placówek dotacji ale także sposób ich obliczenia z podaniem wszystkich informacji będących podstawą tych obliczeń, tak aby umożliwić rzetelną kontrolę zarówno prawidłowości - zgodności z prawem danych wziętych pod uwagę przy obliczaniu dotacji oraz kontrolę prawidłowości dokonanych obliczeń, w ocenie Sądu, w przypadku tego rodzaju aktu nie można wymagać aby zawierał on informacje o elementach faktycznych przyjętych do obliczenia dotacji, chociażby jak to ma miejsce w przypadku uzasadnienia do decyzji administracyjnej (art. 107 k.p.a.). Istotne dla sprawy jest przy tym to, że skarżąca okoliczności, które organ wziął pod uwagę w procesie ustalenia wysokości dotacji poznała już w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ przedstawił tam pełne wyliczenie sposobu ustalenia wysokości dotacji. W toku postępowania sądowego skarżąca nie przedstawiła natomiast obliczeń świadczących o tym, że poznany przez nią tą drogą sposób ustalenie wysokość dotacji dla niepublicznych przedszkoli nastąpił z naruszeniem art. 78b ust. 1 pkt 1-7 w związku z art. 90 ust. 2b u.s.o. W ocenie Sądu, przedstawiona w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa informacja o przesłankach, które zostały wzięte pod uwagę przy ustaleniu wysokości dotacji potwierdza, że przepis § 1 ust. 1 zarządzenia Prezydenta W. z [...] 01.2017 r. nie został wydany z naruszeniem art. 78b ust. 1 pkt 1-7 u.s.o. i w tym zakresie formułowane zarzuty skargi - dotyczące zaniżenia kwoty dotacji - okazały się bezzasadne. Wskazując na brzmienie art. 78b ust. 1 u.s.o., zgodnie z którym ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi, przyjdzie zauważyć, że Prezydent wyjaśnił, że ustalił kwotę dotacji dla przedszkoli niepublicznych w oparciu o wydatki bieżące na przedszkola prowadzone przez Gminę ([...] zł), a nie wszystkie wydatki zaplanowane w budżecie na 2017r. na przedszkola ([...] zł), łącznie z planowanymi wydatkami na dotację dla przedszkoli niepublicznych ([...] zł).

Reasumując, kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o., to co do zasady – uwzględniając pojęcie podstawowej kwoty dotacji (art. 78b ust. 1 u.s.o.) - kwota wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez gminę przedszkoli, które zostały zaplanowane w budżecie jako te, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Zdaniem Sądu, z przepisu art. 78b ust. 1 pkt 1-7 u.s.o, ani też innego przepisu prawa materialnego nie można wyprowadzić obowiązku podania w treści zaskarżonego zarządzenia działania arytmetycznego, którego przeprowadzenie doprowadziło organ wykonawczy do ustalenia kwoty dotacji udzielanych oświatowym placówkom niepublicznym. Nie można również twierdzić, że Gmina była zobowiązana współpracować ze skarżącą przy jej ustaleniu. Gmina udostępniła potrzebne dane i informacje, które pozwały skarżącej zweryfikować poprawność ustalenia i wyliczenia wysokości dotacji. Ponadto, z technicznego punktu widzenia, w przypadku tak dużego miasta jakim jest W. i ilości działających w nim niepublicznych placówek oświatowych (w zarządzeniu wymienia się [...] kategorii placówek), trudno jest wyobrazić i uznać za celowe, aby czynność organu w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji na dziecko/ucznia odnosiła się do danego niepublicznego przedszkola lub szkoły, czy też innej placówki i w tej informacji wskazywany byłby sposób wyliczenia tej dotacji.

Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.