Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1518/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 10 sierpnia 2018 r. J. K. wystąpił do Prezydenta Miasta Z., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości położonej w Z., zawierającej się w granicach dawnych działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi nr [...], [...] oraz [...]. We wniosku wskazał, że na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

Postanowieniem z 14 stycznia 2019 r. Wojewoda Śląski wyznaczył Prezydenta Miasta R., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej "organ I instancji" lub "Prezydent"), jako właściwego do rozpatrzenia sprawy o zwrot ww. nieruchomości.

Z uwagi na różne stany prawne działek wnioskowanych do zwrotu organ I instancji w dniu 12 czerwca 2019 r. wydał postanowienie, w którym wyłączył poszczególne nieruchomości do odrębnych postępowań. W konsekwencji toczyło się sześć spraw administracyjnej, w tym sprawa dotycząca działki nr [...], którą organ I Instancji prowadził pod sygnaturą [...]. W tej właśnie sprawie Prezydent Miasta R., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w dniu 7 czerwca 2021 r. wydał decyzję, w której odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Z., oznaczonej działką nr [...], z zawierającej się w granicach dawnych działki nr [...] i [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wskazane we wniosku dawne działki nr [...], [...] oraz [...] położone w Z. zostały nabyte przez Skarb Państwa od J. K. umową zawartą w formie aktu notarialnego w 18 grudnia 1980 r., Repertorium A nr [...], na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z 8 marca 1978 r., nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny budowy jednostki mieszkaniowej E w Z. wskazaną powyżej nieruchomość nabyto pod budownictwo mieszkaniowe w Z.. Organ I instancji wyjaśnił także, że zgodnie z art. 30 § 5 k.p.a. do postępowania w charakterze strony w miejsce zmarłego 16 listopada 2020 r. J. K. wstąpiła L. R. (zwana dalej "stroną" lub "skarżącą"), będąca jego jedynym spadkobiercą (na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 18 lutego 2021 r.).

Wyjaśniając motywy wydania decyzji odmownej organ I instancji wskazał, że działka, której dotyczy odmowa zwrotu została zajęta pod pas drogowy ul. [...] zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Strona, działając przez pełnomocnika będącego adwokatem, złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucono w nim, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji odmowę zwrotu ww. nieruchomości, naruszenie ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie ul. [...] za drogę publiczną, a nie wewnętrzną oraz przepisów k.p.a. poprzez niewłaściwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 6 października 2021 r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.").

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nakreślił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, przybliżając treść decyzji organu I instancji oraz zarzucane w odwołaniu naruszenia, a ponadto przybliżył podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia.

Wojewoda wskazał na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w świetle którego w okolicznościach niniejszej sprawy terminy, których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie mają znaczenia dla oceny zbędności nabytej nieruchomości. Odnosząc się zaś to istoty postępowania zwrotowego zaakcentował, że sprowadza się ona do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości oraz dokonania identyfikacji tej nieruchomości w terenie, a także ustalenia sposobu jej zagospodarowania po wywłaszczeniu (nabyciu) przez podmiot publicznoprawny.

Na podstawie księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości Wojewoda stwierdził, że jako jej właściciel wpisana jest Gmina Z. Ponadto stwierdził, że na podstawie art. 216 u.g.n. w sprawie stosowane są przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n.

Wojewoda wskazał, że z umowy, którą Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość wynika, że była ona przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z 8 marca 1978 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny budowy jednostki mieszkaniowej E w Z. Odnotował jednocześnie, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta Z. organ I instancji pozyskał do akt sprawy plan realizacyjny pn. Z. Nowe Miasto Jednostka E, zatwierdzony tą decyzją, przy czym samej tej decyzji nie odnaleziono. W skład materiału dowodowego zgromadzonego przez Prezydenta wchodzi ponadto wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., przyjętego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. nr [...] z 28 listopada 1978 r.

Zdaniem Wojewody ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia urządzona została droga asfaltowa z poboczem, stanowiąca drogę publiczną - ul. [...]. Potwierdzają to protokół z oględzin nieruchomości z 7 maja 2019 r., wydruk z Geoportalu obrazujący przedmiotową działkę, zdjęcia lotnicze, uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z 26 stycznia 2006 r. w sprawie ustalenia przebiegu oraz nadania kategorii dróg gminnych drogom znajdującym się na terenie miasta Z., pisma Prezydenta Miasta Z. z 27 sierpnia 2019 r. i 25 stycznia 2021 r. (reprezentującego właściciela drogi - Gminę). Według organu odwoławczego takie zagospodarowanie nieruchomości przesądza o realizacji celu wywłaszczenia, a tym samym czyni ją niezbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisów u.g.n.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów u.g.n. Wojewoda wskazał, że cel publiczny w postaci budownictwa mieszkaniowego wymaga zorganizowania przestrzeni służącej mieszkańcom wybudowanych budynków, a zatem tak rozumiana infrastruktura będzie stanowić realizację celu wywłaszczenia.

Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że zagospodarowanie nieruchomości pod drogę (zarówno publiczną jak i wewnętrzną) stanowi realizację celu publicznego w postaci budowy osiedla mieszkalnego. Budowa drogi (w tym także wewnętrznej) zawsze będzie stanowiła realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, albowiem jest ona niezbędnym elementem infrastruktury takiego osiedla, które służy jego mieszkańcom. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany, wobec czego nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisów u.g.n. i dlatego nie podlega zwrotowi.

W kontekście zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że kwestia uznania ul. [...] za drogę publiczną nie ma w sprawie kluczowego znaczenia wobec realizacji celu wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkaniowego. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Wojewoda uznał, że wydanie decyzji przez organ I instancji poprzedzone było wyczerpującym postępowaniem dowodowym, poczynione zaś ustalenia znajdują oparcie w materiale dowodowym.

W skardze strona, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało przyjęciem przez organ administracji niekorzystnych dla strony domniemań faktycznych i błędne ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana w całości na cele wywłaszczenia, podczas gdy, z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działce nr [...], względnie znaczna część działki nr [...] nie została w ogóle zagospodarowana na cele wywłaszczenia;

2. naruszenie art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie rozważenia całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej a nie swobodnej oceny, co w następstwie doprowadziło do ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym sprawy;

3. naruszenie art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez dokonanie niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy ustaleń i wydanie orzeczenia naruszającego podstawowe prawa konstytucyjne odwołującego, co narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, utrzymując w mocy decyzję stojącą w oczywistej sprzeczność z interesem społecznym oraz słusznym interesem obywateli.

W skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 216 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, ze sporna nieruchomość w zakresie, w jakim została zagospodarowana drogą asfaltową ul. [...] oraz terenem zielonym wraz z chodnikiem, nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a cel ten został zrealizowany, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Z. nr [...] z dnia 28 listopada 1978 r., podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia określony w powyższych dokumentach nie został zrealizowany, a zatem sporna nieruchomość, przynajmniej w części okazała się być zbędną na cele wywłaszczenia;

2. naruszenie art. 137 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomość, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nawet przy przyjęciu, że droga asfaltowa ul. [...] realizuje cel wywłaszczenia, to pozostała część działki pozostaje niezagospodarowana i podlega zwrotowi zgodnie z przepisami u.g.n.

3. naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy, przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystywana niezgodnie z celem wskazanym w akcie notarialnym z dnia 18 grudnia 1980 roku, Repertorium [...], a sam cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej powierzchni działki, co prowadzi do wniosku, ze część działki powinna podlegać zwrotowi,

4. naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, mimo, że w części, stała się ona zbędna dla celów wywłaszczeniowych;

5. naruszenie art. 6 pkt 1 u.g.n, poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że budowa drogi asfaltowej i chodnika stanowi realizację celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej,

6 naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, ze całość działki została zajęta pod drogę publiczną - ulicę [...] podczas gdy, zgromadzony, materiał dowodowy w sprawie nie dostarcza informacji na ten temat.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła wskazane powyżej zarzuty i przedstawiła argumentację na jej poparcie. W celu zaś wykazania zasadności swojego stanowiska skarżąca przywołała liczne wyroki sądów administracyjnych oraz zacytowała ich fragmenty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł także o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd, w oparciu o wskazane powyżej kryteria, kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody, wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli sprawowanej w rozpoznawanej sprawie w oparciu o wskazane powyżej kryteria stanowiła decyzja Wojewody z 6 października 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, odmawiającą skarżącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę ewentualnego uwzględniania zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej w skrócie jak dotychczas "u.g.n.").

Jak stanowi art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Tym samym również według Trybunału Konstytucyjnego terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już wyżej wymienione terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu.

Jednocześnie stwierdzić należy, że w sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

Mając na względzie przedstawione dotychczas rozważania stwierdzić należy, że obowiązkiem organów administracji w realiach rozpoznawanej sprawy było najpierw ustalenie celu, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, a następnie ustalenie, czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a to wobec niezrealizowania celu tego wywłaszczenia. Sprawowana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody wymaga zatem rozstrzygnięcia, czy prawidłowo ustalono cel wywłaszczenia oraz czy prawidłowo ustalono, że cel ten został zrealizowany.

Oceniając, czy organ prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej działki zauważyć najpierw należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy do jej nabycia przez Skarb Państwa doszło w drodze aktu notarialnego z 18 grudnia 1980 r., a więc ponad 40 lat temu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2625/16, zasadnie wskazuje, że interpretacja celu wywłaszczenia powinna uwzględniać realia, w jakich ono następowało. Kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są bowiem między innymi od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane adekwatnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego, a nie z daty dokonywania kontroli.

Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w związku z zamiarem realizacji celu publicznego w postaci budowy jednostki mieszkaniowej E w Z. Ustalenie to zaakceptował Wojewoda, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość ta była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Ustalenie to jest zdaniem Sądu prawidłowe. Wskazuje na to jednoznacznie § 2 znajdującej się w aktach sprawy umowy sprzedaży z 18 grudnia 1980 r. W umowie tej jest również mowa o decyzji o przeznaczeniu pod budownictwo nieruchomości stanowiącej przedmiot sprzedaży zatwierdzającej plan realizacyjny. Jest to decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z 8 marca 1978 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy kwerenda w archiwach nie doprowadziła do odnalezienia tej decyzji. Odnaleziono natomiast plan realizacyjny, który został zatwierdzony tą decyzją (znajduje się w aktach administracyjnych przekazanych przez Wojewodę do akt sprawy II SA/Gl 1517/21). W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu zasadnym było poddanie wspomnianego planu realizacyjnego analizie w celu precyzyjnego ustalenia co miało zostać zrealizowane na przedmiotowej działce. Badając ten plan organ I instancji prawidłowo ustalił, że działka nr [...] położona była na terenach "drogi projektowane". Ustalenie to, zdaniem Sądu, pozwalało na sprecyzowanie, że w ramach celu wywłaszczania polegającego na przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe przedmiotowa działka była przeznaczona pod infrastrukturę drogową powstającego osiedla. Zastrzec jednak należy, że i bez takiego sprecyzowania wskazany w akcie notarialnym z 18 grudnia 1980 r. cel wywłaszczania nie oznacza wyłącznie budowy budynków mieszkalnych ale także budowę infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania osiedla, w tym przede wszystkim systemu dróg (w tym dróg wewnętrznych) zapewniających dojazd mieszkańcom tego osiedla.

W materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji znajduje się także wyrys z "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z." przyjętego uchwałą z 28 listopada 1978. Z załączonego fragmentu części tekstowej tego planu oraz pisma przewodniego Prezydenta Miasta Z. z dnia 11 lutego 2019 r. wynika, że działka nr [...] znajdowała się wg. planu w Jednostce XV tzw. "E" na terenach projektowanych dzielnicowych urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem – symbol na planie XV 3 US. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda nie wyjaśnił, jaki wpływ na zrekonstruowanie celu wywłaszczenia miało takie przeznaczenie wskazanej powyżej działki. Zdaniem Sądu wyjaśnienie takie było wskazane, gdyż zgodnie z nim działka ta (stanowiąc wówczas fragment innych działek) nie była przeznaczona bezpośrednio pod budownictwo mieszkaniowe. Jednak ten brak wyjaśnień nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji, gdyż ze znajdującej się w aktach sprawy części opisowej tego planu jednoznacznie wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się na terenie jednostki XV tzw. "E" z funkcją wiodącą mieszkaniową. Zatem w tym zakresie zachodzi zbieżność z celem wywłaszczenia wskazanym ogólnie we wskazanym powyżej akcie notarialnym z 18 grudnia 1980 r. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że to właśnie wskazanemu powyżej aktowi notarialnemu przypisać należy pierwszorzędne i rozstrzygające znaczenie przy rekonstruowaniu celu wywłaszczenia. Ponadto "Tereny projektowanych dzielnicowych urządzeń sportowych z salą gimnastyczną z zespołem boisk oraz otwartym basenem" bez wątpienia wpisują się w przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe, o czym świadczy użycie w planie określenia "dzielnicowe urządzenia sportowe", co świadczy że chodzi tutaj o infrastrukturę służącą do korzystania przez mieszkańców dzielnicy, a przez to ściśle związaną z zabudową mieszkaniową.

Jak już wcześniej zasygnalizowano do oceny zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości koniecznym jest nie tylko ustalenie celu wywłaszczenia, ale także ustalenie, czy zrekonstruowany w toku postępowania administracyjnego cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ocenie Sądu poczynione w tym zakresie przez Wojewodę, a wcześniej przez organ I instancji ustalenia należy uznać za prawidłowe. Organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa działka stanowi pas drogowy ul. [...]. Zauważyć przy należy, że działka będąca przedmiotem kontrolowanej decyzji odmawiającej zwrotu posiada powierzchnię zaledwie 0,0164 ha. Ze znajdującego w aktach fragmentu kolorowego wyrysu z planu miejscowego przyjętego uchwała Radu Miasta Z. z 2 czerwca 2016 r. (uchwała nr [...]) wynika, że jest to działka o nieregularnym kształcie, bardzo wąska, o długości około 50 metrów. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazuje się na urządzenie na niej drogi asfaltowej z poboczem, przy czym nie budzi wątpliwości Sądu, że to stwierdzenie odnieść należy do całego pasa drogowego jako większej całości, którego przedmiotowa działka jest jedynie niewielkim fragmentem.

Na prawidłowość poczynionych przez organy ustaleń wskazuje jednoznacznie wynik oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2019 r. (wskazuje się w nim, że działce znajduje się chodnik asfaltowy – od ul. [...], a niewielka część stanowi działki stanowi teren zielony) oraz znajdujący się w aktach sprawy wydruk z Geoportalu. Ponadto pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze wskazują, że w roku 1991 i 1992 teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowił fragment pasa drogowego drogi służącej mieszkańcom osiedla. Na uwagę zasługują również pisma Prezydenta Miasta Z. z 6 sierpnia 2018 r. i 27 sierpnia 2019 r., wedle których przedmiotowa nieruchomość jest w całości objęta pasem drogowym.

Odnotować także należy, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w celu wykazania, że nieruchomość objęta żądaniem zwrotu stanowi drogę publiczną. W ocenie Sądu, w wyniku tego postępowania wykazano, że ul. [...] stanowi drogę publiczną (poz. 112 w załączniku do Uchwały Rady Miasta Z. z 26 stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu oraz nadania kategorii dróg gminnych drogom znajdującym się na terenie miasta Z."). Zastrzec przy tym należy, że gdyby nawet wyniki tych zabiegów dowodowych były inne i nie pozwalały na jednoznaczne ustalenie, że jest to droga publiczna ale, że jest to wyłącznie droga wewnętrzna, to i tak faktyczny sposób zagospodarowania przedmiotowej działki opisany w decyzji organu I instancji i zaakceptowany przez Wojewodę nie pozostawia zdaniem Sądu wątpliwości co do tego, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W kontekście przedstawionej dotychczas oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia Wojewody poczynić należy ogólną uwagę, że w przypadku gdy, tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy, ustalono, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe, to nie budzi wątpliwości, że realizacja takiego celu odbywać się będzie nie tylko poprzez budowę poszczególnych budynków mieszkalnych lecz także poprzez budowę infrastruktury towarzyszącej, w tym m.in. sieci dróg zarówno publicznych, jak i wewnętrznych, chodników, urządzenie alejek, placów i terenów zielonych lub poprzez inne zagospodarowanie, pozostające w ścisłym, funkcjonalnym związku z zabudową mieszkaniową. Okoliczność ta została słusznie dostrzeżona przez organ odwoławczy, który poczynił przy tym trafne spostrzeżenie o charakterze ogólnym, że nie można nawet wykluczyć możliwości, by na wywłaszczonym terenie w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt powstał, inny obiekt lub aby w takim miejscu pozostawiono przestrzeń (np. mającą charakter izolacyjny), jeżeli rozwiązanie takie było bardziej potrzebne w ramach realizacji planowanego przedsięwzięcia. W realiach rozpoznawanej sprawy wystarczającym było zatem wykazanie, że przedmiotowa działka stała się w całości częścią pasa drogowego drogi służącą do szeroko pojętej obsługi komunikacyjnej zabudowy mieszkaniowej zrealizowanej w ramach budowy jednostki mieszkaniowej E w Z. Okoliczność ta zaś została ponad wszelką wątpliwość wykazana w toku postępowania administracyjnego. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że według znajdującego się w aktach sprawy wydruku fragmentu części graficznej planu miejscowego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 2 czerwca 2016 r. cała działka nr [...], oznaczona jako B22 KDD znajduje się w strefie oznaczonej symbolem KDZ – drogi zbiorcze, co dodatkowo wyklucza możliwość przyjęcia, że choćby część tej działki stała jednak zbędna dla celu wywłaszczenia.

W świetle dotychczasowych rozważań żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku. Prawidłowo ustalony przez organy sposób zagospodarowania przedmiotowej działki świadczy o tym, że została ona w całości wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia.

Reasumując przedstawione powyżej rozważania stwierdzić należy, że w ocenie Sądu argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem mającym swe umocowanie faktyczne i prawne, a wszystkie podnoszone w niej zarzuty, dotyczące zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego są pozbawione uzasadnienia. Sąd w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stwierdził naruszenia także innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani żadnych przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż podniesione w skardze zarzuty jako bezzasadne nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Powołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.