Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 733/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę. /-/ W. Batorowicz /-/ St.Małek /-/ B.Drzazga


UZASADNIENIE

Rada Miasta Poznania [...] podjęła uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] orzekł nieważność powyższej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa.

Wskazał, że plan opracowany został w innych granicach niż określono uchwałą Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". W treści tej uchwały i stanowiącego jej integralną część załącznika graficznego określono granice opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomiędzy ulicami [...] , [...] , [...] i [...] wraz z terenami tych ulic oraz dworcem komunikacji miejskiej przy rondzie [...]. Uchwała nr [...]w swej treści nie pokrywa się z granicami obszaru objętego projektem planu, wskazanymi w uchwale nr [...]. Opracowanie przez organ wykonawczy projektu planu w innych granicach niż określoną uchwałą o przystąpieniu stanowi naruszenie właściwości organów w procesie planistycznym, co zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością uchwały sporządzającej plan miejscowy dla danego obszaru.

Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, tereny określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A, jako 1U, 2U, 4U, 5U, 6U, 1MW, 2MW, 3MW, 4MW, 5MW, 6MW, 7MW i UK przewidziane są jako obszar rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami:

a) 1U, 2U, 4U, 5U i 6U przewidziano jako przeznaczenie podstawowe – zabudowę usługową, a jako przeznaczenia uzupełniające – urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne i parkingi, a na terenie 6U – parkingi wielopoziomowe i obiekty sportowe;

b) 1MW, 2MW, 3MW, 4MW, 5MW, 6MW i 7MW przewidziano jako przeznaczenie podstawowe – zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a jako przeznaczenie uzupełniające – nieuciążliwe usługi wbudowane w partery budynków oraz w zabytkowym wiatraku typu holenderskiego;

c) UK przewidziano jako przeznaczenie podstawowe – zabudowę usługową, sakralną, a jako przeznaczenie uzupełniające – lokalizację budowli związanych z kościołem oraz budynków towarzyszących, zieleń, urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne i parkingi w zieleni.

Wojewoda stwierdził, że istnieje niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A z ustaleniami obowiązującymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, co skutkuje nieważnością uchwały na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wykonawczy – Prezydent miasta – nie dokonał - zdaniem Wojewody – uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkujące nieważnością uchwały.

Wskazał również, że na załączniku graficznym do uchwały [...]brak jest potwierdzenia pochodzenia map z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Na rysunku stanowiącym załącznik graficzny do planu miejscowego, barwne oznaczenia graficzne użyte zostały niezgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem teren dworca autobusowego oznaczony symbolem 2KDW-TP przeznaczono jako teren dróg wewnętrznych, podczas gdy dworzec autobusowy powinien być przeznaczony pod teren dróg publicznych jako teren publiczny i oznaczony symbolem literowym KD oraz kolorem białym.

Wojewoda wskazał też na błędy redakcyjne w treści uchwały nr [...].

Z tych powodów Wojewoda stwierdził nieważność uchwały.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miasta zarzucając:

1. naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 08 marca 1990r. samorządzie gminnym w zw. Z art. 61 § 1 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez brak umożliwienia organowi gminy uczestnictwa w postępowaniu nadzorczym;

2. naruszenie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 91 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym – poprzez zastosowanie wadliwej podstawy prawnej w rozstrzygnięciu nadzorczym;

3. naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym – poprzez brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia;

4. naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że zapisy planu nie są zgodne ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P." oraz ze zmianami do tego Studium i błędne zastosowanie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

6. naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy w zw. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 16 ust. 1;

7. naruszenie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy;

8. naruszenie art. 91 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym;

9. naruszenie § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że Wojewoda nie umożliwił jej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Wprawdzie powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, ale nie poinformował, na czym polegają lub czego dotyczą jego wątpliwości. Brak udziału w postępowaniu nadzorczym miał w ocenie skarżącej kluczowe znaczenie dla wadliwości wydanego rozstrzygnięcia, gdyż argumenty podniesione w rozstrzygnięciu w znacznej mierze opierają się na zagadnieniach, które można by wyjaśnić w trakcie postępowania nadzorczego.

Nadto skarżąca wskazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art.91 ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy właściwą podstawą prawna winien być art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie nie zawiera uzasadnienia prawnego, w szczególności brak jest wykładni, wyjaśnienia sensu przepisów, określenia kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego, wyinterpretowania norm prawnych, analizy czym są zasady sporządzenia miejscowego planu, na czym polega zdaniem organu nadzorczego zgodność planu miejscowego ze Studium (brak zgodności) – a więc przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – którego naruszenie jest jednym z podstawowych zarzutów rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do stwierdzenia Wojewody dotyczącego naruszenia właściwości organów, strona skarżąca wskazała, że zgodnie z uchwała nr [...] z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] w P." dla poszczególnych fragmentów obszarów, o których mowa w § 1 ust. 3 tej uchwały, może następować odrębne opracowywanie i uchwalanie częściowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda w trybie nadzoru nie kwestionował tej uchwały. Uchwalanie planu w częściach nastąpiło z uwagi na obawę przed zatrzymaniem procedury planistycznej co do określonego obszaru. Rada Miasta uchwaliła plan w zakresie mniejszym niż wskazywała na to uchwała o przystąpieniu – w obszarze wytyczonych granic. Na skutek podziału procedury sporządzania planu na dwie części nie doszło do uchybienia trybu. Zwłaszcza, ze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają żadnych postanowień na temat tzw. Etapowania sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale upoważnienie do wprowadzenia etapowania można wywieść z upoważnienia rad gmin do decydowania o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu. Etapowanie mieści się bowiem w przysługującym radzie gminy władztwie planistycznym. Ponadto poszczególne etapowo przygotowywanie i uchwalanie części miejscowego planu muszą być traktowane jako części jednej całości, a nie jako odrębne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca uznała, że sporządzenie miejscowego planu dla części obszaru mieszczącego się w granicach określonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, wyznaczonego na podstawie zapisu tejże uchwały, dla którego prowadzona była procedura planistyczna – opiniowanie, uzgadnianie, a przede wszystkim wyłożenie do publicznego wglądu – nie stanowi naruszenia przepisów prawa.

Wskazano, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącego wiążącego charakteru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przy sporządzanie planów miejscowych. Przede wszystkim Wojewoda, w ocenie strony skarżącej, winien wyjaśnić na czym polega ta zgodność studium z planem miejscowym. Studium nie jest bowiem aktem powszechnie obowiązującym, a jedynie aktem planistycznym określającym politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich pracach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Ocena zgodności planu miejscowego ze studium, wpisując się w zakres władztwa planistycznego gminy, leży po stronie organów gminy – w tym głównie organu stanowiącego prawo miejscowe. Uchwalenie planu musi być potraktowane jako wymagany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejaw stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium. Zarzuty Wojewody w tym zakresie stanowią ograniczenie samorządności organu gminy i są próbą ingerencji w politykę przestrzenną gminy.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wyjaśnia też, czy badanie zgodności aktu kierownictwa wewnętrznego organów samorządu gminnego z uchwałami rady miasta leży w kompetencji organu nadzoru, nie zawiera też wyjaśnienia przesłanek wskazanych w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według skarżącej plan miejscowy został opracowany zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodar9owania przestrzennego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają, by plan powtarzał w sposób identyczny formę graficzną i językową (tekstową) zapisu Studium. Strategia rozwoju gminy wraz ze Studium stanowią podstawowe instrumenty polityki przestrzennej gminy. Natomiast miejscowy plan sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Studium wyznacza kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy i powinno określać kierunki zmian w przeznaczeniu wszystkich terenów w granicach administracyjnych gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który musi posiadać precyzyjne, jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia w formie nakazów, zakazów i dopuszczeń. Plan miejscowy jest opracowaniem szczególnym – jedynym dokumentem, w którym określa się przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania. Zgodność pomiędzy planem miejscowym ,a studium powinna polegać na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy wyrażonej w dokumencie o charakterze strategicznym, a więc w studium. Zgodność planu miejscowego ze studium nie może oznaczać dokładnego odwzorowania i przepisania (przerysowania) ustaleń ze studium do planu, bo sprzeciwia się temu zakres regulacji, skala obydwu dokumentów oraz wykładnia celowościowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazująca na miejsce obu dokumentów w polityce przestrzennej gminy.

Tereny oznaczone w planie miejscowym jako 1U, 2U, 4U, 5U, 6U, 1MW, 2MW, 3MW, 4MW, 5MW, 6MW, 7MW i UK zostały przewidziane jako obszar rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m2. Tymczasem skarżąca wskazuje, że w Studium określono "preferowane funkcje terenów o odpowiednim stopniu zgeneralizowania i zakresie swobody określania ich granic" oraz zapisano, że "granice wyznaczonych terenów pod różne formy zabudowy traktuje się jako orientacyjne", a przedstawione "przeznaczenie oznacza funkcję dominującą, a nie wyłączną".

Wskazany w Studium obszar oznaczony symbolem IIMU, to tereny zabudowane i przewidziane do zabudowy, preferowane dla skoncentrowanej funkcji mieszkaniowo-usługowej, na którym dopuszcza się rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m2. W planie miejscowym przeznaczony został pod następujące funkcje: teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m2, zabudowę usługową, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę usługową sakralną, teren dróg publicznych, teren publiczny zieleni urządzonej, teren infrastruktury technicznej – elektroenergetycznej, teren infrastruktury technicznej – kanalizacyjnej oraz teren dróg wewnętrznych. Przyjęte w planie przeznaczenie precyzuje zapisy Studium, co w świetle ustaleń generalnych studium świadczy o zachowaniu jego zgodności. Nadto użyte w studium sformułowanie "preferowane" oznacza, że nie można traktować tych funkcji jako katalogu zamkniętego. Funkcja preferowana nie oznacza zakazu innego rodzaju budownictwa niż budownictwo preferowane, oznacza co najwyżej pierwszeństwo inwestycji o charakterze funkcji preferowanej i obowiązek zachowania proporcji między ta funkcją, a innymi zamierzeniami inwestycyjnymi.

W Studium wyznaczono dopuszczalne obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m2. Oznacza to, że w granicach tego obszaru obiekty mogą, ale nie muszą być rozmieszczone.

Skarżąca podkreśla, że Studium przedstawia zgeneralizowany obraz użytkowania terenów miasta, a także że przedstawione na rysunku przeznaczenie terenów oznacza funkcję dominującą, a nie wyłączną i która może być uzupełniona innymi funkcjami.

Według strony skarżącej Zarząd Dróg Miejskich nie jest upoważniony do uzgadniania w rozumieniu art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad w mieście na prawach powiatu jest bowiem prezydent miasta. Wobec powyższego uzgodnienie może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy na terenie planu znajduje się droga ekspresowa lub autostrada. Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką organizacyjną działająca w imieniu prezydenta miasta i jego opinie są brane pod uwagę na etapie wewnętrznych uzgodnień.

Skarżąca wskazała, że do opracowania planu wykorzystano kopie mapy zasadniczej w skali 1:500 z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonanej przez ZGKiM GEOPOZ. Miejska Pracownia Urbanistyczna otrzymała kopię w formie wydruku ze stosownym potwierdzeniem aktualności w formie pieczęci, daty i podpisu osób uprawnionych oraz w wersji elektronicznej, która została wykorzystana do opracowania rysunku mapy w programie Mapinfo. Przepisy prawa nie nakładają na organ gminy obowiązku wykonania załącznika do uchwały w taki sposób, aby umieszczona była na nim klauzula świadcząca o pochodzeniu mapy z tego zasobu.

Zarzut dotyczący użycia na rysunku oznaczeń barwnych niezgodnie zz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., jest zdaniem skarżącej niezasadny. Teren dworca autobusowego, zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych, jest drogą wewnętrzną. Ponadto dopuszczalne jest stosowanie w projekcie planu miejscowego uzupełniających, mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda podtrzymał w pełni swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W uzasadnieniu wskazał, że w pełni zrealizował dyspozycję wynikająca a rt. 61 § 1 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego, zawiadamiając Radę Miasta pismem z dnia [...] września 2006r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]Rady Miasta z dnia [...]. Udział gminy w postępowaniu nadzorczym jest ograniczony ze względu na fakt, iż wszystkie czynności gminy związane z podjęciem uchwały kończą się w momencie jej uchwalenia. Konstrukcja postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy oparta jest na kryterium legalności. Oznacza ona, iż organ nadzoru nie ma prawnej możliwości zaniechania wydania rozstrzygnięci nadzorczego w odniesieniu do badanej uchwały, jeżeli stwierdzi wystąpienie przesłanek materialnoprawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji brak udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nie był okolicznością, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że skarżąca nie wskazała, jaki istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia nadzorczego miałby jej udział w postępowaniu.

Wojewoda stwierdził też, że jedyną i wyłączną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej istotna sprzeczność z prawem. Nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi w pełni samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i nie zachodzi wobec tego potrzeba odwoływania się do innych podstaw stwierdzenia nieważności uchwały. Przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza jedynie sankcję za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, jak i za naruszenie właściwości organów w tym zakresie, którą jest nieważność uchwały. Zaskarżone rozstrzygnięcie w pełni realizuje dyspozycję art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez szczegółowe przedstawienie w zaskarżonym rozstrzygnięciu sprzeczności badanej uchwały z przepisami powszechnie obowiązującymi, wskazanie jednoznacznie rodzajów istotnego naruszenia prawa z przywołaniem i interpretacją konkretnych przepisów prawa, z których wynikał określony nakaz.

Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w przedmiocie naruszenia właściwości organów w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy może uchwalać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który wydzieli do takiego opracowania i nie ma obowiązku jednorazowo opracowywać i uchwalać planu miejscowego dla całego terenu danej miejscowości. Problem etapowania, czyli opracowywania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania w częściach nie jest uregulowana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tego rodzaju tryb nie jest więc zabroniony. Jednak wyłącznym, a zarazem koniecznym elementem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego jest wytyczenie obszaru objętego projektem planu poprzez precyzyjne wskazanie w załączniku graficznym granic tego obszaru. Wymóg ten nie może być poddany żadnej wykładni rozszerzającej ani zwężającej. Rada gminy ma prawo uchwalać plan tylko dla takiego obszaru, który wydzieli do opracowania. Uchwała nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określała obszar, który miał być objęty projektem planu jako teren pomiędzy ulicami: [...],[...],[...]i [...] wraz z terenami tych ulic oraz dworcem komunikacji miejskiej przy rondzie [...], czyli teren większy aniżeli obszar, co do którego został uchwalony plan miejscowy. Jeżeli zamierzeniem Rady Miasta było opracowanie planu terenu "[...]" etapami, to załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzania tego planu powinien określać granice opracowania poszczególnych etapów, a nie jedynie – jak miało miejsce w analizowanym stanie faktycznym – oznaczać granice całego terenu objętego projektem planu, bez wyznaczania granic poszczególnych etapów. Określenie obszarów i granic objętego projektem planu należy do wyłącznych prerogatyw rady gminy i tylko ona jest władna do zmiany granic opracowania projektu planu wyłącznie w drodze zmiany uchwały o przystąpieniu. Dokonana przez Prezydenta Miasta zmiana granic opracowania projektu planu, do czego upoważniona była i jest wyłącznie Rada Miasta i powstania wobec tego projektu nowego, innego planu miejscowego, stanowi niewątpliwie naruszenie właściwości organów w procesie planistycznym, skutkujące nieważnością uchwały.

Wojewoda wskazał, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wskazanie tych p[przepisów w zaskarżonym rozstrzygnięciu nastąpiło wyłącznie na skutek oczywistej omyłki pisarskiej i nieprawidłowego powołania numeracji przepisów, którymi winny być odpowiednio art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 4 ustawy.

Wojewoda podtrzymał stanowisko dotyczące niezgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że każde naruszenie zasady zgodności, także nieistotne, stanowi uzasadnioną przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały. Kwestia oceny zachowania zasad procesu planistycznego należy do nadzoru nad działalnością jednostek samorządy terytorialnego i podlega ocenie w oparciu o kryterium zgodności z prawem i w żaden sposób nie ogranicza samodzielności gminy w zakresie władztwa planistycznego.

Wojewoda wskazał, że rada gminy przy uchwalaniu planu miejscowego jest związana ustaleniami studium, bowiem warunkiem uchwalenia planu miejscowego jest stwierdzenie jego zgodności. Studium nie jest tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z definicją zawarta w Słowniku Języka Polskiego PWN pod red. prof. Mieczysława Szymczaka, "zgodność" to brak rozbieżności, identyczność, harmonia. Oznacza to, że plan miejscowy musi być jednomyślny z ustaleniami studium, a nie oparty na dużej dowolności i swobodzie ustaleń planistycznych.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w studium określa się obligatoryjnie określone obszary rozmieszczenia obiektów handlowych oraz wyznacza się granice rozmieszczenia tych obiektów, które są obowiązującymi ustaleniami, wiążącymi gminy przy uchwalaniu planu miejscowego. Skoro w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta P. zostały jednoznacznie wskazane i oznaczone obszary oraz granice rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m2, bez żadnych dodatkowych funkcji, przeznaczeń terenu, to obszary te muszą w planie miejscowym zostać przeznaczone pod te obiekty i w tych granicach. Tereny przeznaczone w studium pod obiekty handlowe powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m2 zostały w planie miejscowym "[...]" część A przeznaczone nie tylko pod te obiekty, ale także pod tereny nie związane z obiektami handlowymi. Wobec tego nie sposób nie stwierdzić niezgodności planu miejscowego ze studium.

Wojewoda wskazał też, że skoro zarządca dróg (Prezydent Miasta ) przekazał obowiązki utworzonemu Zarządowi (art. 21 ustawy o drogach publicznych), to wówczas wyłącznie ten Zarząd wykonuje obowiązki, o których wyżej mowa. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " część A w P. nie został przedłożony zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do uzgodnienia Zarządowi Dróg Miejskich, co stanowi istotne naruszenie trybu postępowania planistycznego.

Wojewoda podtrzymał stanowisko dotyczące potwierdzenia aktualności podkładów mapowych wykorzystanych do sporządzenia planu miejscowego oraz obowiązku udokumentowania pochodzenia materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm., Dz.U. z 2004r. Nr 6 poz. 41 i Nr 141 poz. 1492) stanowi, iż naruszeniem zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Organ nadzoru zasadnie stwierdził, iż zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem właściwości organów gminy.

Rada Miasta podjęła [...]na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Planem objęto obszar o powierzchni około [...] ha, położony pomiędzy ulicami: [...],[...],[...] i [...] wraz z terenami tych ulic oraz dworcem komunikacji miejskiej przy rondzie [...]. Stwierdzono, że dla poszczególnych fragmentów powyższego obszaru, może następować odrębne opracowywanie i uchwalanie częściowych planów zagospodarowania przestrzennego . Wykonanie planu powierzono Prezydentowi Miasta.

W uzasadnieniu do uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu "[...] " część A – stwierdzono, iż prace dotyczące tego planu były prowadzone w trybie ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na podstawie uchwały Rady Miasta Nr [...]z [...]o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]".

Uchwała w sprawie miejscowego planu część A obejmuje jedynie obszar o powierzchni ok. [...] ha, położony pomiędzy ulicami: [...],[...] , [...],[...],[...], torami tramwajowymi wraz z terenami tych ulic oraz dworcem komunikacji miejskiej przy rondzie [...].

Z części tekstowej powyższej uchwały oraz z jej części graficznej wynika jednoznacznie, że obszar objęty uchwała (część A) nie odpowiada obszarowi określonemu w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Granice obszaru objętego planem określone zostały przez Prezydenta Miasta, któremu powierzono wykonanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

Niewątpliwe jest, że rada gminy może uchwalać plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, który wydzieli do takiego opracowania i nie ma obowiązku jednorazowo opracowywać i uchwalać planu dla całego terenu danej miejscowości. Rada gminy może również w toku prac planistycznych dokonywać zmian, co do obszaru objętego przyszłym planem lub nawet wycofać się z inicjatywy planistycznej. Jednakże zmian w ustaleniach obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu może dokonać wyłącznie rada gminy w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego lub poprzez uchylenie tej uchwały. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza ścisły podział kompetencji w zakresie planowania przestrzennego pomiędzy organy gminy. Naruszenie tej właściwości powoduje nieważność uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Dokonana zatem przez organ sporządzający projekt zmiana obszaru w stosunku do granic określonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu jest naruszeniem właściwości organów gminy, o której mowa w przepisie art. 28.

Podstawą odmiennej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nie jest powołany w skardze wyrok NSA sygn. akt IV SA 338/99. W tej sprawie nie było bowiem kwestionowane, iż rada gminy dla poszczególnych fragmentów obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu może odrębnie opracowywać i uchwalać częściowe miejscowe plany. Rada gminy ma jednak prawo uchwalać plan tylko dla takiego obszaru, jaki wydzieli do opracowania.

Zauważyć jednak należy, iż w powołanym orzeczeniu, odmiennie niż w niniejszej sprawie, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu stwierdza, iż plan ma być opracowany i uchwalony etapami w ten sposób, że w pierwszym etapie obejmuje teren określony w załączonym planie lit. "A", a w następnej kolejności teren określony lit "B". W tej sprawie nie było zatem wątpliwości, iż rada gminy określiła obszary poszczególnych etapów opracowania planu.

Rada Miasta wskazuje, iż organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia błędnie powołał przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe uchybienie jest niewątpliwie następstwem oczywistej omyłki pisarskiej. Z treści uzasadnienia wynika bowiem, iż przedstawiona argumentacja dotyczy przepisu art. 14 ust. 1 i 2 ustawy.

Organ nadzoru uznał, iż uchwała Rady Miasta z [...] jest nieważna również z tego powodu, iż narusza zasady jego sporządzania, o których mowa w przepisie art. 28 ust. 1. Granice obszaru rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m2 określone w Studium nie pokrywają się bowiem z granicami rozmieszczenia tych obiektów na rysunku planu (symbol UC).

Powyższy pogląd nie jest trafny.

W studium określa się (art. 10 ust. 2 pkt 8) obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m2. Z kolei projekt studium powinien zawierać rysunek przedstawiający w formie graficznej granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (§ 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – Dz.U. Nr 118 poz. 1233).

Stosownie do przepisu art. 9 ust. 4 – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Właściwy organ gminy, sporządzając projekt planu, zgodnie z zapisami studium określa między innymi – granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których wyżej mowa (art. 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 4).

Zgodnie z powyższymi wymogami plan miejscowy (część A) określa obszar rozmieszczenia przedmiotowych obiektów handlowych. Przewidziana na części tego obszaru również inna zabudowa (parkingi wielopoziomowe, obiekty sportowe, zabudowa mieszkaniowa, obiekty związane z budową kościoła), czy też przeznaczenie (zieleń, drogi wewnętrzne) nie stanowi podstawy do uznania, iż plan narusza "zasady zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium".

Stosownie do przepisu art. 9 w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa się zasady polityki przestrzennej gminy w tym zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera więc uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę (kierunki) w tym zakresie. Jednakże szczegółowe umiejscowienie określonych obiektów, czy też przeznaczenie danego terenu należy do ustaleń planu miejscowego, bądź wynika ze stanu faktycznego lub przepisów prawa. Zgodność, o której mowa w art. 15 ust. 1 polega zatem, jak trafnie stwierdziła Rada Miasta, na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej wyrażonej w studium.

Wyjaśnienia i interpretacja zapisów studium (str. 273) zawiera m.in. stwierdzenia:

a) granice wyznaczonych terenów pod różne formy zabudowy traktuje się jako orientacyjne,

b) przedstawione na rysunku przeznaczenia terenów, które mogą być przeznaczone pod zabudowę oznacza funkcję dominującą, a nie wyłączną i może być ona uzupełniana innymi funkcjami z uwzględnieniem określonych zasad.

Uchwała Rady Miasta w sprawie zmiany studium z [...]wyznacza "dopuszczalne" obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m2. Oznacza to, iż obiekty te nie muszą, a jedynie mogą być rozmieszczone w granicach wyznaczonych obszarów.

W zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UC przyjęto:

1) przeznaczenie podstawowe – teren rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m2,

2) przeznaczenie uzupełniające:

a) zabudowę usługową,

b) budynki użyteczności publicznej,

c) urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne,

d) parkingi podziemne i nadziemne.

W świetle powyższych okoliczności nie można uznać, iż plan miejscowy narusza zasadę jego zgodności z ustaleniami studium. W planie określono bowiem dopuszczalne rozmieszczenie określonych obiektów handlowych na obszarze, którego funkcją dominującą (a nie wyłączną)jest taka właśnie zabudowa. Nie ma zatem przeszkód, aby pozostałe tereny przeznaczone zostały pod inną zabudowę i zagospodarowanie – jako uzupełniające przeznaczenie.

Organem właściwym do sporządzenia planu miejscowego jest wójt, burmistrz (prezydent miasta). Zgodnie z przepisem art. 17 pkt 7d procedura uchwalenia miejscowego planu przewiduje uzgodnienie projektu z właściwym zarządcą drogi.

Według rozstrzygnięcia nadzorczego Zarząd Dróg Miejskich został zawiadomiony o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, ale nie został mu przedłożony do uzgodnienia projekt planu, co stanowi naruszenie trybu sporządzenia planu (art. 28). Rada Miasta słusznie jednak zarzuca, iż wbrew poglądowi organu nadzoru, nie nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu.

Stosownie do przepisu art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.) – w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych (drogi: krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne), z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zarządca drogi, zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 powołanej ustawy może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi.

Z powyższego wynika, iż na terenie miasta zarządcą dróg jest Prezydent Miasta, który swoje obowiązki w tym zakresie wykonuje przy pomocy Zarządu Dróg Miejskich, który może upoważnić pracowników Zarządu do załatwiania spraw w jego imieniu (art. 21 ust. 1a). Prezydent Miasta nie ma więc obowiązku uzgodnienia projektu planu, o którym mowa w art. 17 ust. 7 pkt d, skoro z mocy powołanego przepisu ustawy jest zarządcą dróg na terenie miasta. Brak tego uzgodnienia nie stanowi zatem istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu (art. 28). Powołana przez organ nadzoru uchwała SN z 23 lipca 2004r. sygn. Akt III CZP 35/04 nie może stanowić podstawy do odmiennej oceny omawianego problemu. Uchwała dotyczy bowiem reprezentacji zarządcy dróg w sytuacji oddania nieruchomości w trwały zarząd. Jest to zatem problematyka stosunków cywilnoprawnych, do których nie ma zastosowania ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis art. 16ust. 1 stanowi, iż miejscowy plan sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

Z przedłożonej dokumentacji wynika, iż Miejska Pracownia Urbanistyczna otrzymała[...]lutego 2005r. z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego poświadczoną mapę zasadniczą ternu "[...]" w skali 1:1000 i to również w wersji elektronicznej.

Brak jest więc podstaw do przyjęcia, iż rysunek planu, stanowiący załączniki nr 1 do uchwały został sporządzony niezgodnie z wymogami, o których mowa w art. 16 ust. 1. W szczególności plan miejscowy został sporządzony z wykorzystaniem urzędowej kopii mapy zasadniczej. Rada Miasta trafnie też zwróciła uwagę, iż brak jest ustawowego wymogu potwierdzenia na załączniku graficznym pochodzenia mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odnosząc się do powołanego w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587) należy zauważyć, iż przepis ten dotyczy materiałów planistycznych w rozumieniu § 2 pkt 5 (opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie odrębnych przepisów). Do tych materiałów nie można więc zaliczyć urzędowych kopii map zasadniczych.

Organ nadzoru stwierdził, iż teren dworca autobusowego oznaczony został na rysunku planu niezgodnie z wymogami § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Teren ten bowiem oznaczony symbolem 2KDW-TP jako drogi wewnętrzne powinien być przeznaczony pod teren dróg publicznych (jako teren publiczny) i oznaczony symbolem KD w kolorze białym.

Drogi publiczne to, stosownie do powołanej ustawy z 21 marca 1985r., drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe – są drogami wewnętrznymi.

W świetle powołanych przepisów oraz przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r., nie nasuwa zastrzeżeń przyjęcie, iż teren dworca autobusowego przeznaczony jest na drogi wewnętrzne. Nie jest to bowiem teren dróg publicznych, dla którego przewidziano w powołanym rozporządzeniu oznaczenie w kolorze białym (symbol KD). Jest to natomiast teren dróg wewnętrznych oznaczony kolorem jasnoszarym (symbol KDW).

Organ nadzoru zawiadomił pismem z dnia [...] września 2006r. Radę Miasta (k-73) o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały z[...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część A.

Rada Miasta niesłusznie zarzuca, iż powyższe zawiadomienie nie spełnia wymogu przepisu art. 61 § 4 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z powołanym przepisem o wszczęciu postępowania z urzędu (lub na żądanie jednej ze stron) należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Powołane wyżej zawiadomienie spełnia wymogi przepisu art. 61 § 4 kpa. Argumentacja skargi, iż organ nadzoru "nie poinformował Rady Miasta na czym polegają lub czego dotyczą jego wątpliwości" wykracza poza zakres ustawowych wymogów. Problem szczegółowego wyjaśnienia zakresu wątpliwości organu nadzoru należy niewątpliwie do samego postępowania nadzorczego.

Tryb i organ uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały gminy określa przepis art. 91 i nast. Ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do uchwały w przedmiocie miejscowego planu przesłanki stwierdzenia nieważności zostały uszczegółowione przez przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z tym przepisem nieważność uchwały powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Wskazana przez organ podstawa prawna rozstrzygnięcia (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym) jest prawidłowa. Uchybieniem jest jedynie to, że organ nadzoru nie wskazał przepisu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zresztą kilkakrotnie powołał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak powołania wskazanego przepisu nie stanowi jednak podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż w świetle art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Stąd też argumentacja skargi podważająca rozstrzygnięcie z powodu braku "podstawowych elementów uzasadnienia prawnego" nie jest trafna i nie stanowi podstawy do jego uchylenia w świetle powołanego przepisu art. 145 w związku z art. 148 powołanej wyżej ustawy.

Mając na względzie, iż uchwała Rady Miasta z [...] narusza we wskazanym zakresie właściwość organów gminy przy sporządzeniu planu miejscowego (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.

/-/ W. Batorowicz /-/ St.Małek /-/ B.Drzazga

MarK