Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 736/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. B. kwotę 160 zł /słownie: sto sześćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Rz 736/15

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (określany dalej jako: GITD) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (określany dalej jako WITD) z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] orzekającą o nałożeniu na S. B. kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 2 pkt 3, art. 5 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady (WE) nr 1073/2009

z dnia 21.10.2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 oraz art. 4 ust. 7, art. 18, art. 92a ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U z 2013 r., poz. 1414 ze zm., określanej dalej jako "u.t.d.").

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] maja 2011 r. w miejscowości H. zatrzymano do kontroli samochód marki Volkswagen

o nr rej. [...]. Pojazdem kierował J. M., który wykonywał przewóz drogowy osób na trasie P.-R. i działał na rzecz przedsiębiorcy S. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]. W protokole kontroli stwierdzono, że kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu drogowego osób.

Pierwszą decyzję (nr [...]) o nałożeniu na S. B. kary pieniężnej w wysokości 6 000 zł Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] września 2011 r. Decyzja ta w administracyjnym toku instancji została uchylona mocą decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r.,

nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WITD decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] nałożył na S. B. karę pieniężną w kwocie 8 000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia - tj. zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. W uzasadnieniu wskazał, że podczas kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu drogowego osób, a sporządzone kopie wykresówek wskazują na regularny charakter przewozu. Stwierdził, że przedsiębiorca wykonywał przewozy niemalże codziennie i to o stałych porach, co nie wskazuje, że przewozy te miały charakter okazjonalny. W ocenie organu I instancji wykonywany przez S. B. przewóz nie był ograniczony do stałej jednej grupy pasażerów, co wskazuje na powszechny charakter wykonywanych przewozów. Stwierdził, że nie ma przesłanek do uznania przewozów realizowanych przez S. B. jako przewozy wahadłowe, czy okazjonalne, nie podlegające obowiązkowi uzyskania stosownego zezwolenia. Przewozy te realizowane były odpłatnie w stałych godzinach na trasie R. – P. – R., a dostęp do nich miał charakter powszechny, publiczny.

W odwołaniu S. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Odwołujący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania a także naruszenie art. 4 pkt 7 i pkt 11 u.t.d., poprzez błędne zaklasyfikowanie kontrolowanego przewozu jako przewozu regularnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że wykonywane przez skarżącego przewozy należy uznać za przewozy regularne specjalne. W dniu kontroli wykonywany był przewóz pracowników do pracy do jednostki wojskowej w P., na trasie R. – P. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony, że zmiana składu pasażerów uniemożliwia zakwalifikowanie wykonywanego przez niego przewozu drogowego, jako przewozu regularnego. Stwierdził, że w tym przypadku nie ma znaczenia, że zmienia się tożsamość przewożonych osób, skoro nadal są to pracownicy jednostki wojskowej w P. Zdaniem organu, dla uznania, że jest to przewóz regularny specjalny wystarczy, że będzie to pracownik, bez względu na to, ile czasu pracuje w przedsiębiorstwie, na teren którego jest dowożony. GITD podniósł ponadto, że przewozy wykonywane były z dużą częstotliwością, a godziny odjazdów i przyjazdów były zbieżne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożył S. B. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 6 K.p.a., poprzez przywołanie przez organ II instancji w podstawie prawnej

i w uzasadnieniu decyzji, niemających zastosowania w dniu kontroli, przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE z dnia 21.10.2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku przewozów autokarowych

i autobusowych i zmieniających rozporządzenie WE,

2) art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 6 u.t.d. ) oraz l.p. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że przepisy te w zakresie wysokości nałożonej kary pieniężnej mają zastosowanie w niniejszej sprawie,

3) art. 10 ustawy z dnia 16.09.2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, poprzez uznanie, że ustawa o transporcie drogowym

w brzmieniu ustalonym ww. ustawą w zakresie wysokości kar pieniężnych ma zastosowanie w sprawie,

4) art. 2 oraz 42 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz zasady ochrony interesów i spraw w toku.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi, że pominął w całości argumenty poparte stosownym orzecznictwem oraz zarzuty odwołania, w związku z tym podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu. Skarżący zawnioskował o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, alternatywnie o uchylnie w/w decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto wniósł o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie pytania prawego przedstawionego przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim – postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 362/12.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1011/12, WSA

w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do kwestii czy przewóz wykonywany przez skarżącego był przewozem regularnym, regularnym specjalnym czy okazjonalnym a zatem koniecznym było ustalenie stanu faktycznego i rzetelna ocena dowodów. WSA w Rzeszowie zwrócił uwagę, że zeznania przesłuchanych osób są w istotnych kwestiach rozbieżne,

a w uzasadnieniach decyzji zabrakło wskazań, dlaczego organy dają wiarę zeznaniom konkretnej osoby w całości lub w części, dlaczego zaś odmawia się tej wiarygodności pozostałym. W ocenie Sądu orzekające organa nie określiły, w sposób niebudzący wątpliwości jaki rodzaj przewozu był wykonywany w dniu [...] maja 2011 r. przez skarżącego. W tym zakresie koniecznym było uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wobec braków w postępowaniu dowodowym ocena czy organy naruszyły prawo materialne byłaby zdaniem Sądu przedwczesna.

Na skutek złożonej skargi kasacyjnej w sprawie orzekał NSA, który wyrokiem

z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2256/13 uchylił zaskarżony wyrok a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie.

NSA podkreślił, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy zatrzymany do kontroli drogowej pojazd, znajdujący się w dyspozycji skarżącego S. B., wykonywał przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia było bowiem konsekwencją przyjęcia przez organ, że kontrolowany przewóz był przewozem regularnym specjalnym.

Zdaniem NSA przewóz, stanowiący przedmiot sporu, posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Dotyczył pewnej określonej i zamkniętej grupy osób (pracowników jednostki wojskowej w P.) i miał charakter regularny (powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach), o czym świadczą zapisy na okazanych w toku kontroli wykresówkach z tachografu oraz zeznania świadków, a przede wszystkim kierowcy. Przewozy były realizowane w sposób stały, praktycznie codziennie z wyjątkiem jedynie niektórych dni w miesiącu. Podkreślono, że kwestie, będące przedmiotem podnoszonych przez Sąd I instancji rozbieżności w zeznaniach świadków, co do terminu lub sposobu płatności za usługę czy konieczność zmiany przystanków lub trasy przejazdu z uwagi na zapotrzebowanie klientów a także nieznaczne (w tej sprawie kilkuminutowe) odchylenia w godzinach rozpoczęcia kursów nie mogą mieć wpływu na zmianę kwalifikacji rodzaju przewozu, nie miały znaczenia dla określenia charakteru i rodzaju przewozu czy zmiany kwalifikacji rodzaju przewozu.

NSA nie zaakceptował również wykładni przepisu art. 4 pkt 9 u.t.d. dokonanej przez WSA w Rzeszowie, który uznał, że cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi, a stwierdzenie dyspozycyjności przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonanie usługi wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny. Zdaniem NSA powołany przepis nie zawiera kryterium wskazanego przez Sąd I instancji a nadto decydujące znaczenie dla ustalenia, czy miało miejsce wykonywanie przewozu regularnego specjalnego mają przede wszystkim okoliczności wykonywania tego przewozu, a te nie budzą żadnych wątpliwości. Świadczą bowiem o tym, że po pierwsze, był to przewóz regularny i po drugie, że ta usługa była adresowana wyłącznie do pewnej – zdefiniowanej – grupy osób. Kierowca pojazdu w trakcie kontroli a także w toku postępowania administracyjnego zeznał, że pasażerów (żołnierzy zawodowych) dowozi do pracy, do jednostki wojskowej w P.,

w dniach i godzinach wynikających z zapisów na okazanych podczas kontroli wykresówkach. NSA zauważył, że trafnie skarżący kasacyjnie organ odwołał się do przepisów procesowych, że nie dawały one podstaw do oceny naruszeń, o których mowa w wyroku Sądu I instancji. Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy szczegółowo odnieść się do powyższych ocen i zastosować przyjętą wykładnię prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w tym do zakresu wytycznych dokonanych przez Sąd I instancji – czy zachodzi podstawa do przeprowadzenia uzupełniających ustaleń faktycznych tam wskazanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Ponadto, co wymaga podkreślenia w sprawie niniejszej, stosownie do przepisu art. 190 P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy:

a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA;

b) po wydaniu orzeczenia NSA zmienił się stan prawny (zob. J. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Komentarz, W-wa 2006 r., s.191).

Podobny pogląd prezentowany był również na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1996 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W orzecznictwie sądowym dopuszczono możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 18.03.2002 r., sygn. akt IV SA 3348/01, wyrok z dnia 27.04.2000 r., sygn. akt SA/Bk 1480/99 – nie publ.).

Przenosząc powyższe uwagi do warunków rozpoznawanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie został związany wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2256/13, albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2012 r., która orzeczono o nałożeniu na S. B. kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Jak wskazał NSA spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia czy zatrzymany do kontroli drogowej w dniu [...] maja 2011 r. pojazd, znajdujący się w dyspozycji skarżącego S. B., wykonywał przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącego wykonywał on przewóz okazjonalny, zaś według stanowiska organu realizowany przewóz to przewóz regularny specjalny.

Jak wyjaśnił NSA – a stanowisko to Skład orzekający uznaje za własne – przewóz stanowiący przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego i wymagał zezwolenia (art. 4 pkt 9 i art. 18 ust. 1 u.t.d.). Dotyczył bowiem pewnej określonej i zamkniętej grupy osób (pracowników jednostki wojskowej w P.) i miał charakter regularny (powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach), a świadczyć o tym mają zapisy na okazanych w toku kontroli wykresówkach z tachografu oraz zeznania świadków, a przede wszystkim kierowcy. Przewozy były realizowane w sposób stały, praktycznie codziennie z wyjątkiem jedynie niektórych dni w miesiącu. Przy czym kwestie takie jak rozbieżności w zeznaniach świadków, co do terminu lub sposobu płatności za usługę (z góry czy po realizacji przewozu, według liczby przejechanych kilometrów czy w stałej wysokości), konieczności zmiany przystanków lub trasy przejazdu z uwagi na zapotrzebowanie klientów a także nieznaczne (w tej sprawie kilkuminutowe) odchylenia w godzinach rozpoczęcia kursów nie miały znaczenia dla określenia charakteru i rodzaju przewozu i nie mogły mieć wpływu na zmianę kwalifikacji rodzaju przewozu. Jak podkreślił NSA z ustawy o transporcie drogowym nie wynika, że regularność wykonywania przewozów wyklucza dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów. Decydujące znaczenie dla ustalenia czy miało miejsce wykonywanie przewozu regularnego specjalnego mają okoliczności wykonywania tego przewozu, a te – w ocenie NSA - nie budziły żadnych wątpliwości. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, że był to przewóz regularny i usługa ta była adresowana wyłącznie do pewnej – zdefiniowanej – grupy osób. Kierowca pojazdu w trakcie kontroli a także w toku postępowania administracyjnego zeznał, że pasażerów (żołnierzy zawodowych) dowozi do pracy, do jednostki wojskowej w P., w dniach i godzinach wynikających z zapisów na okazanych podczas kontroli wykresówkach. Przewóz na trasie R. – P. – R. odbywał się od [...] kwietnia 2011 r. do dnia kontroli, tj. [...] maja 2011 r. w dni powszednie, za wyjątkiem [...] i [...] maja 2011 r. W godzinach rannych transport osób z R. rozpoczynał się w godzinach od 5:25 - 5:35 (najczęściej o 5:30), w P. kończył się o godzinach 6:50 – 7:05 (najczęściej 6:50). Z P. wyjeżdżał w drogę powrotną w godz. od 15:05 do 15:45 (najczęściej 15:05). Do R. dojeżdżał w godz. od 16:45 – 17:25. W świetle tych ustaleń faktycznych, uznać należało, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego uznając, że sporny przewóz to przewóz regularny specjalny. Wykonywanie takiego transportu bez wymaganego prawem zezwolenia skutkuje zaś nałożeniem kary pieniężnej. Jak wskazał organ odwoławczy zgodnie z art. 92a u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10 000 zł na każde naruszenie. Konsekwencją zaś powyższego jest lp. 2.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy, która sankcjonuje wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym karą pieniężną w wysokości 8 000 zł

Zauważyć w tym miejscu należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r.

o transporcie drogowym została zmieniona ustawą z dnia 16 września 2011 r.

o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.

z 2011 r., nr 244, poz. 1454 – zwanej także jako "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 10 ustawy nowelizującej przepisy ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie.

Według przepisów znowelizowanych, obowiązujących po 1 stycznia 2012 r., naruszenie, którego dopuścił się skarżący, tj. wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, obwarowane jest karą w wysokości 8 000 zł (lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy) a więc karą surowszą niż ta, którą przewidywały przepisy ustawy o transporcie drogowym przed nowelizacją - 6 000 zł.

W tym miejscu odnotować należy, że konstytucyjność art. 10 wskazanej ustawy stanowił przedmiot postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który wyrokiem z dnia 23 lipca 2013r., sygn. akt P 36/12, stwierdził jego niezgodność z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim – w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych

a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie – nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą z 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną.

Trybunał wskazał, że zakwestionowany przepis, jako przepis intertemporalny, wyznacza czasowy zakres zastosowania przepisów prawa administracyjnego, związany z wymierzeniem kar finansowych, a zatem powinien być odczytywany ściśle. Powołał się na ugruntowane w swoim orzecznictwie stanowisko, że przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego i je zastosować, jeżeli:

- nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe);

- mają one rangę ustawową;

- ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) do realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych;

- spełniona jest zasada proporcjonalności, czyli wyraźne są argumenty konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością, równoważące negatywne skutki;

- nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie – poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy);

- problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej

i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada ta, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego

w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". W wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa.

Jak wskazał Trybunał kwestionowany przepis art. 10 ustawy nowelizującej, poza spełnieniem warunku formy ustawowej, nie odpowiada żadnemu ze wskazanych wymagań. Trybunał nie miał też wątpliwości co do tego, że problem, który ustawodawca zamierzał rozwiązać wprowadzając omawianą regulację był mu znany od dłuższego czasu. Trybunał nie znalazł więc szczególnych powodów uzasadniających odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz.

W przedmiotowej sprawie, kontrolowane zdarzenie, polegające na wykonywaniu transportu osób bez wymaganego zezwolenia, nastąpiło w dniu [...] maja 2011 r., miało charakter ograniczony miejscowo oraz ramami czasowymi,

w których zostało ujawnione i odzwierciedlone w treści protokołu kontroli. Nie zachodziła więc sytuacja, w której naruszenie nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów i trwało jeszcze po 1 stycznia 2012 r., czyli po dacie wejścia w życie nowych przepisów. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Co do zasady orzeczenia Trybunału mają moc wsteczną (są skuteczne ex tunc), co oznacza, że usuwają zakwestionowaną normę prawną w zasadzie od chwili jej wejścia do systemu prawnego. Pogląd ten prowadzi do powstania fikcji prawnej, że danej normy nigdy

w systemie prawnym nie było, co umożliwia wzruszanie czynności dokonanych na jej podstawie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2013r., sygn. akt III AUa 179/13, Lex nr 1316214). Utrata mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niezgodności z Konstytucją oznacza, że przepis ten nie może być stosowany poczynając od daty jego uchwalenia. Wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne,

a przez to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 20 lutego 2013r., sygn. akt III AUa 1121/12, Lex nr 1280625). Skutkiem utraty domniemania konstytucyjności ustawy w konsekwencji wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niezgodność jej przepisu z Konstytucją, jest obowiązek zapewnienia przez sądy orzekające w sprawach, w których przepis ten ma zastosowanie, stanu zgodnego z Konstytucją wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok SN z 18 maja 2010r., sygn. akt III UK 2/10, Lex nr 1037192).

Przesądzenie zatem przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisu art. 10 ustawy nowelizującej, musi skutkować uznaniem, że objęta skargą decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego jest wadliwa. Zaistniała bowiem okoliczność dająca podstawę do wznowienia postępowania. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Przesłanki wznowienia postępowania określone zostały w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Właśnie ta przesłanka, przesądzająca o uwzględnieniu skargi, zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W tym stanie rzeczy zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., uchylenie decyzji organu odwoławczego. Jednocześnie Sąd wskazuje, że usunął z obrotu prawnego wyłącznie zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2012 r., bowiem z ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych a opisanych wyżej oraz uwzględniając przedstawioną powyżej – za Naczelnym Sądem Administracyjnym - wykładnię prawa materialnego, uznać należało, że brak jest potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego czy uzupełnienia ustaleń faktycznych. Przesądzone zostało, że kontrolowany przewóz był przewozem regularnym specjalnym.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni okoliczność, że art. 10 ustawy z dnia z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454), który to przepis stanowił podstawę zastosowania przepisów znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym i wymierzenia kary administracyjnej wyższej niż kara przewidziana przez ustawę o transporcie drogowym przed nowelizacją, utracił moc we wskazanym

w wyroku Trybunału zakresie. Zachodzi konieczność weryfikacji nałożonej kary

z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. z wyeliminowaniem przepisów prawa nakładających kary surowsze niż w dacie zdarzenia.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Koszty postępowania zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a.