Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1485/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 190, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. L.R., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 738 zł (siedemset trzydzieści osiem złotych), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 600 zł (sześćset złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 138 zł (sto trzydzieści osiem złotych). 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J.L. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] stycznia 2011 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu z 14 maja 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek J.L. o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach i niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej: Kierownik Biura) z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznano i wypłacono stronie płatności ONW, stosownie do powierzchni 5,48 ha. Kolejnymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2006 r., [...] listopada 2006 r., [...] lutego 2008 r. oraz [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura przyznał i wypłacił rolnikowi płatności ONW na lata 2005-2008, przy czym decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. do powierzchni 5,71 ha, a pozostałymi decyzjami do powierzchni 5,58 ha. Następnie podaniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wnioskodawca wystąpił o przyznanie płatności ONW na 2009 r. W wyniku przeprowadzonej w dniu 17 sierpnia 2009 r. w gospodarstwie rolnym kontroli ustalono, że na części działek wnioskodawca zaniechał prowadzenia działalności rolniczej, a powierzchnia jednej z działek jest mniejsza od zadeklarowanej. Ustalono, że powierzchnia działek kwalifikowana do płatności wynosiła 3,77 ha. Wobec tego decyzją z [...] kwietnia 2010 r. [...], Kierownik Biura odmówił stronie przyznania płatności ONW za 2009 r., a po rozpoznaniu odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji wydaną przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z [...] lipca 2010 r. nr [...].

Następnie pismem z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] doręczonym rolnikowi w dniu 5 października 2010r. poinformowano stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW i przyznanych rolnikowi na mocy decyzji z lat 2004- 2008.

Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2010r. ustalono J.L. kwotę nienależnie pobranych płatności w latach 2004-2008. w łącznej wysokości 2257 zł. Przyjęto, że beneficjent zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na części obszaru, do którego przyznano płatność przed upływem 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego.

Od decyzji Dyrektora [...] Oddziału ARiMR J.L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie jego rozpoznania decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezes ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy ustalił, że składając podanie o przyznanie płatności w 2004 r. wnioskodawca w formularzu wniosku oświadczył, że znane są mu m.in. zasady przyznawania płatności. Zobowiązał się też do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a także do informowania ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależnie lub nadmiernie przyznane płatności, m.in. o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania pomocy.

Prezes ARiMR wyjaśnił następnie, że wyliczenie płatności następuje w oparciu o powierzchnię działek zadeklarowanych i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (obszary ONW) jako grunty orne, sady, łąki i pastwiska trwałe. Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) dalej: rozporządzenie MRiRW z 11 marca 2009 r., jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym stanowi § 2 pkt 1 albo § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) lub § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a), zobowiązany jest do zwrotu części płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał powadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, w sytuacji gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których jest prowadzona działalność rolnicza wynosi co najmniej 1 ha.

Mając powyższe na względzie organ uznał, że skoro przeprowadzona w gospodarstwie strony kontrola na miejscu wykazała, że na części działek zaniechano prowadzenia działalności rolniczej przed upływem 5 lat od otrzymania pierwszej płatności ONW, to zasadne było zobowiązanie beneficjenta do zwrotu nienależnie pobranych należności wraz z odsetkami. Podstawa do takiego orzeczenia istnieje dlatego, że strona nie kwestionowała ustaleń raportu z kontroli.

Skargę na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2011 r. wniósł do WSA w Warszawie J.L. Zdaniem skarżącego przyznane mu płatności ONW były należne ponieważ gospodarstwo położone było i jest na obszarze ONW, a Agencja do składanych corocznie wniosków nie wnosiła zastrzeżeń. Ponadto skarżący stwierdził, że nie mógł przewidzieć stanu gospodarstwa w 2009 r. i tego, że ulegnie on znacznej zmianie w stosunku do lat ubiegłych z powodu klęsk żywiołowych, atmosferycznych, losowych (huragan i susza) oraz zdrowotnych, a także kryzysu finansowego (brak środków powodujący zaniedbania jakościowe w gospodarstwie, w tym nienależyte utrzymanie łąk i brak przycinek drzew owocowych). Producent podniósł również, że nie pamięta co w 2004 r. oświadczał i wobec kogo. Nikt go nie pouczał co do zasad dotyczących płatności ONW, nikt także nie interesował się trudnościami w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Stan działek wykluczonych z płatności ONW w okresie deklarowanym na lata 2004-2008 był prawidłowy i na całym ich obszarze prowadzono działalność rolniczą.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 25 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", wskutek błędnego ustalenia stanu faktycznego. Naruszenie to polegało na nierozpatrzeniu dowodów z dokumentów złożonych przez skarżącego oraz niewyjaśnieniu przyczyn odmowy wiarygodności dowodom z dokumentów przedstawionych przez skarżącego, a także na braku oceny całokształtu materiału dowodowego i przeprowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli. Sformułował również zarzut naruszenia § 9 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), dalej: rozporządzenie RM z 14 kwietnia 2004 r., przez jego zastosowanie, podczas gdy skarżący nie zaniechał w latach 2004-2008 prowadzenia działalności na działkach rolnych o łącznej powierzchni 5,58 ha, do których otrzymał płatności ONW. Na działce A (nr [...]) prowadził uprawę czarnych i czerwonych porzeczek, na działce B (nr [...]) oraz C (nr [...]) znajduje się sad i łąki, które zostały skoszone, a na działkach D (nr [...]) oraz E (nr [...]) były łąki, które także zostały skoszone. Pełnomocnik zakwestionował ponadto wiarygodność protokołu kontroli z uwagi na liczne w nim poprawki i skreślenia, a także jego sprzeczność z pominiętymi przez organ oświadczeniami rolników, którzy potwierdzili prowadzenie przez skarżącego działalności rolniczej na całości działek objętych płatnością.

W wyniku rozpoznania skargi wyrokiem z dnia 25 października 2011r. w sprawie sygn. akt VSA/Wa 699/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd uznał, że spór między stronami sprowadzał się do ustalenia, czy miało miejsce nienależne lub nadmierne pobranie środków pochodzących z funduszy wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. Podkreślił, że wnioskując o płatność na 2004 r. J.L. i zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych wnioskiem o powierzchni nie mniejszej niż 5,48 ha przez okres 5 lat, a także do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależnie pobrane płatności, a także o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności jeżeli zmiana dotyczyła wykorzystywania gruntów rolnych i wielkości powierzchni. Sąd zwrócił uwagę, że kontrola gospodarstwa skarżącego przeprowadzona w dniu 17 sierpnia 2009 r. ujawniła fakt, że beneficjent zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na części zgłoszonych do tych płatności ONW działek rolnych. Jak ustalono w trakcie kontroli część deklarowanego obszaru stanowiły nieużytki, część była zadrzewiona, a deklarowana powierzchnia działki A była niższa od faktycznie stwierdzonej. Strona pouczona o możliwości złożenia zastrzeżeń do raportu z kontroli nie zakwestionowała jego wyników, zaś argumenty przez nią podniesione w postępowaniu o przyznanie płatności na 2009 r. nie zostały uwzględnione. Decyzje o odmowie przyznania płatności na ten rok stały się ostateczne i prawomocne. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu, że zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na określonym obszarze stwierdzone w danym roku okresu pięcioletniego zobowiązania, stanowi samodzielną przesłankę zwrotu otrzymanych przez producenta rolnego płatności ONW.

Mając na względzie powyższe WSA w Warszawie uznał, że podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia dotyczące kontroli przeprowadzonej w 2009 r., mogły być przedmiotem postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na 2009 r., a nie obecnego postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Zdaniem Sądu skarżący nie dotrzymał postanowień pięcioletniego zobowiązania. Opierając się na decyzjach o odmowie przyznania płatności na 2009 r. organy ARiMR zasadnie przyjęły, że miało miejsce zaniechanie przez skarżącego prowadzenia działalności rolniczej, które stanowi samodzielną przesłankę zwrotu otrzymanych przez niego płatności ONW. Skoro zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej skarżący złożył w 2004 r., wypłata pierwszej płatności nastąpiła w dniu 28 lutego 2005 r., a zaniechał takiej działalności w 2009 r. to zasadnie Prezes ARiMR przyjął, że uzyskane płatności ONW podlegają zwrotowi.

W ocenie Sądu nie zostały w sprawie spełnione warunki zwalniające beneficjenta płatności ONW z obowiązku ich zwrotu określone w § 9 ust. 3 rozporządzenia RM z 14 kwietnia 2004 r. Podnoszone okoliczności m.in. klęski, które nawiedziły gospodarstwo skarżącego w latach 2004-2009, zły stan zdrowia mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, tylko gdyby zawiadomił ARiMR niezwłocznie na piśmie o tych faktach. Z kolei przedstawione przez skarżącego dokumenty medyczne dotyczyły jedynie leczenia, a nie długotrwałej niezdolności do pracy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. wniósł J.L. Zaskarżając wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołał się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Wyrokowi temu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 110 k.p.a., wskutek nie stwierdzenia przez WSA w Warszawie naruszenia tych przepisów. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej organy miały obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i w tym zakresie powinny uzasadnić swoje stanowisko. Tymczasem Prezes ARiMR oparł ustalenia faktyczne jedynie na protokole kontroli gospodarstwa rolnego, przeprowadzonej na miejscu w dniu 17 sierpnia 2009 r., z którego wynika, że powierzchnia kwalifikująca się do uzyskania płatności ONW wynosiła 3,77 ha, a nie jak deklarował J.L. 5,58 ha. Ustalenia te w ocenie pełnomocnika strony są błędne i niezgodne ze stanem rzeczywistym. Sam protokół z kontroli jest dowodem niewiarygodnym. Ponadto, w wyniku klęsk żywiołowych, które nawiedziły gospodarstwo skarżącego oraz kryzysu finansowego, konieczna była zmiana form gospodarowania (m.in. łąki zaorano pod owies, a uprawy porzeczek pod pastwisko). W ocenie pełnomocnika skarżący prowadził działalność rolniczą na całym obszarze zgłoszonym do płatności ONW i nie zaniechał jej na żadnej części. Zdaniem skarżącego Prezes ARiMR nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a WSA w Warszawie nie dostrzegł wad postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasator nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, by ustalenia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2010 r. miały wiążący charakter dla organów w postępowaniu objętym skargą, ponieważ takiego wniosku nie można wyprowadzić z dyspozycji art. 110 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013r. w sprawie sygn. akt II GSK 175/12 NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd II instancji zgodził się ze szczegółową argumentacją podstawy kasacyjnej, że WSA w Warszawie wadliwie przyjął, że organy administracyjne prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu płatności ONW w stosunku do J.L. nie określiły faktycznych podstaw orzekania, przyjmując w sposób nieuprawniony ustalenia faktyczne poczynione na rzecz innego postępowania administracyjnego związanego z ustaleniem płatności na 2009 r. Ten zarzut w ocenie Sądu kasacyjnego jest trafny, gdyż akta sprawy nie wskazują, by na użytek postępowania, w którym zapadły decyzje skarżone do WSA w Warszawie, było prowadzone postępowanie wyjaśniające.

NSA zwrócił również uwagę, iż konieczność prowadzenia takiego postępowania istnieje także wówczas, gdy niektóre elementy stanu faktycznego zostały ustalone w innych postępowaniach. Oznacza to, że Sąd I instancji nie mógł, akceptować jako nieistotnych naruszeń przepisów postępowania przed organami, tych uchybień, które w istocie prowadziły do niewyjaśnienia stanu faktycznego, a przesłanki faktyczne do wydania kontrolowanych przez ten Sąd decyzji były antycypowane z innego postępowania. W sprawie wiąże treść decyzji i tylko w takim znaczeniu należy rozumieć związanie ostateczną decyzją. Z tego należy wnosić, jak podkreślił NSA, że wiążące jest pozbawienie J.L. płatności ONW za 2009 r., ale nie okoliczności faktyczne ustalone dla tamtego rozstrzygnięcia. Ponadto sąd odwoławczy podkreślił, że ustalenia dla płatności za 2009 r. obejmują inną perspektywę czasową niż decyzja orzekająca o zwrocie płatności ONW. Płatność ta przyznawana jest w perspektywie 5-letniej, zatem ten okres obejmował lata 2004-2008, bo pierwsza płatność była przyznana za 2004 r. Z tego też względu ustalenia dla roku 2009 nie mogą być automatycznie przenoszone na ten okres, bo nie tej perspektywy czasowej dotyczy postępowanie, w którym była prowadzona kontrola.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie strony pozostały przy dotychczasowych stanowiskach w sprawie.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2013r. sygn. akt II GSK 175/12 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej J.Ł.

Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji reguł postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy miało miejsce nienależne lub nadmierne pobranie środków pochodzących z funduszy wymienionych w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. i czy właściwie, zgodnie z regułami mających w sprawie zastosowanie przepisów procedury administracyjnej organy Agencji przeprowadziły postępowanie, w wyniku którego uznano zasadność ustalenia beneficjentowi kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2004 - 2008 w kwocie ustalonej zaskarżoną decyzją. Wskazać należy, że J.L. przy wnioskowaniu o płatność ONW za 2004r. zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych objętych wnioskiem o powierzchni nie mniejszej niż 5,48 ha przez okres 5 lat, a także do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależnie pobrane płatności, a także o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności jeżeli zmiana dotyczyła wykorzystywania gruntów rolnych i wielkości powierzchni. Uznając, za NSA iż organy administracyjne prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu płatności ONW w stosunku do J.L. nie określiły faktycznych podstaw orzekania, przyjmując w sposób nieuprawniony ustalenia faktyczne poczynione na rzecz innego postępowania administracyjnego związanego z ustaleniem płatności na 2009 r. zarzut naruszenia reguł postępowania administracyjnego wobec nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego okazał się zasadny, gdyż akta sprawy nie wskazują, by na użytek postępowania, w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności, było prowadzone postępowanie wyjaśniające. Działania organów skupiły się na stwierdzeniu, że w czynnościach procesowych podejmowanych dla potrzeb wydania decyzji odmawiającej płatności ONW za 2009 r. ustalono fakty dające podstawę do odmowy przyznania płatności, a to zdaniem organu było wystarczającą przesłanką do wydania decyzji w innym postępowaniu, gdyż ustalenia ostatecznej decyzji odmawiającej przyznania płatności za 2009 r. okazały się wiążące dla organów. Takiego sposobu argumentacji, jak wskazał NSA nie da się zaakceptować. Wydanie decyzji administracyjnej, a więc i sposób prowadzenia postępowania określają przepisy k.p.a. Odejście od tych reguł jest możliwe tylko o tyle, o ile przepis szczególny wyklucza lub ogranicza stosowanie regulacji kodeksowej.

W sprawie administracyjnej zakres i granice postępowania wyjaśniającego określają przedmiot postępowania. Takim przedmiotem w sprawie było orzekanie o zwrocie płatności ONW z tytułu zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na działkach uprawniających do jej pobierania. Zwrot płatności uregulowany został w § 9 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. Zatem ten przepis określa zakres okoliczności faktycznych, które dają podstawę do zastosowania przewidzianej w nim dyspozycji. Z uwagi na to, że przepis ten różnicuje sytuację podmiotów mających dokonywać zwrotu płatności, organy prowadząc postępowanie w takiej sprawie powinny jednoznacznie wykazać z jaką sytuacją faktyczną mamy do czynienia. Wypełnienie tego nakazu musi się wiązać z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Konieczność prowadzenia takiego postępowania istnieje także wówczas, gdy niektóre elementy stanu faktycznego zostały ustalone w innych postępowaniach.

W sprawie niniejszej brak jest postępowania wyjaśniającego, gdyż za takie nie można takie uznać działanie organów, ograniczające się do wszczęcia postępowania i odpowiedzi (informacji) kierowanych do J.L. oraz wydanie decyzji. Tego braku nie usuwa powołanie się na ustalenia wynikające z ostatecznej decyzji odmawiającej płatności za 2009 r. oraz wiążący charakter tego rozstrzygnięcia. Ustalenia faktyczne poczynione dla tamtej sprawy mogłyby być podstawą faktyczną wydania decyzji w sprawie zwrotu płatności ONW jednak powinny być one przeprowadzone w tym postępowaniu, bowiem ustalenia faktyczne dokonane w jakiejkolwiek sprawie nie są wiążące dla innych postępowań. W sprawie wiąże treść decyzji i tylko w takim znaczeniu należy rozumieć związanie ostateczną decyzją. Z tego należy wnosić, jak podkreślił NSA, że wiążące jest pozbawienie J.L. płatności ONW za 2009 r., ale nie okoliczności faktyczne ustalone dla tamtego rozstrzygnięcia. Konsekwencją takiego charakteru związania decyzją może być co najwyżej stwierdzenie, że dla zwrotu płatności istnieją podstawy do przyjęcia, że spełniona jest jedna z przesłanek wskazanych w § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r., ale inne muszą być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym.

Ponadto jak stwierdził NSA ustalenia dla płatności za 2009 r. obejmują inną perspektywę czasową niż decyzja orzekająca o zwrocie płatności ONW. Płatność ta przyznawana jest w perspektywie 5-letniej, zatem ten okres obejmował lata 2004-2008, bo pierwsza płatność była przyznana za 2004 r. Z tego też względu ustalenia dla roku 2009 nie mogły być automatycznie przenoszone na ten okres, bo nie tej perspektywy czasowej dotyczy postępowanie, w którym była prowadzona kontrola. Brak dokonania przez organy Agencji wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, zgłoszonych przez skarżącego wniosków i wyjaśnień co do sposobu użytkowania gruntów objętych pięcioletnim obowiązkiem prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą beneficjent otrzymał płatność w pierwszym roku działalności rolniczej na obszarach ONW oraz uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie, czyni skargę uzasadnioną co do zarzutu niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego. W oparciu o powyższe Sąd uznał, że organy administracji nie podjęły działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przedstawionego w sprawie przez skarżącego materiału dowodowego właściwie nie oceniły. Tym samym wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu.

WSA w Warszawie dostrzegając nieprawidłowości w działaniu Prezesa Agencji, w powyższym zakresie stwierdza, że zaskarżona jest niezgodna z prawem i podlega uchyleniu bo przy jej wydaniu doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o art. 250 p.p.s.a. i § 18 pkt 1 lit. a w związku z § 6 pkt 3 rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2012 r. w sprawie opłat o czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 zer zm. )