Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1597/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, 5, 32, 34, 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6,7,77,107,138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi M S, L R i I R na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A M, M S, I M, K S, W S, I R, M S, L R od decyzji Wojewody [...]z [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie.

Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. decyzją Wojewoda [...]- po wszczęciu postępowania na wniosek A M, M S, I M, K S, W S, I R, M S, L R - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...],[...]- obręb [...], przy ulicy [...]w [...] , w ramach zamierzenia inwestycyjnego pn. "zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych" oznaczonego nr 5b w projekcie zagospodarowania terenu, wraz z budową przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, drenażu, oświetlenia zewnętrznego przy budynku oraz elementami zagospodarowania terenu, drogi osiedlowej obsługującej ww. budynek.

Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji organu I instancji GINB stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. "Mieć interes prawny" oznacza wskazanie na powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu, w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania, lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Art. 28 ust. 2 Pr. bud., wprowadzony do systemu prawa ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalonego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. - w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika to z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy zmieniającej (Sejm RP IV Kadencji, Nr druku: 493), gdzie stwierdzono jednoznacznie, że "Ponadto zaproponowano (w nowym ust. 2 art. 28) ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości (lex specialis w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego)". Również w literaturze przedmiotu podkreśla się wyraźnie, że celem powyższej zmiany było przesądzenie w ustawie, iż osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (zob. J. Dessoulavy - Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007 r., s.325 i n.).

Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowo- administracyjnym. Jak podkreśla się w judykaturze, celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 571/11, wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2331/16).

Jednocześnie, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Analiza akt sprawy wykazała, że skarżąca I R swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r. wywodzi z przysługującego jej prawa własności działki nr ewid. [...]z obr. [...] położonej w [...] . Powyższe wynika z treści Księgi Wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] , VI Wydział Ksiąg Wieczystych.

Skarżący M S i L R swój interes prawny wywodzą z tytułu przysługującego im prawa własności działki nr ewid. [...]z obr. [...] położonej w [...] . Powyższe wynika z treści Księgi Wieczystej Nr [...]3, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] , VI Wydział Ksiąg Wieczystych.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że jak wynika z projektu budowlanego, zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r., przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr 5B, i przyłączy: wodociągowego, sanitarnego, deszczowego, kanalizacji wód drenażowych, drenażu opaskowego oraz oświetlenia zewnętrznego na działkach nr ewid. [...],[...] w [...] . Planowane 23 miejsca parkingowe (od nr [...]do nr [...] ) zostały objęte odrębnym opracowaniem i odrębnym postępowaniem administracyjnym (zob. proj. bud. rys. nr 1/Z projekt zagospodarowania terenu str. 21).

Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny (o wysokości 13, 30 m do górnej krawędzi attyki), został usytuowany w odległości 8, 64 m od granicy działki nr ewid. [...] (M S i L R), w odległości ok. 9 m od granicy działki nr ewid. [...] (I R). Organ wskazał też odległości od granic działek pozostałych wnioskodawców w postępowaniu nadzwyczajnym i stwierdził, że jak wynika z wydruku z portalu www.geoportal.gov.pl, działki nr ewid. [...],[...] należące do skarżących, są już zabudowane budynkami jednorodzinnymi.

Ponadto, analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl (tylko część działek nr ewid. [...][...],[...],[...],[...],[...] jest objęta projektem zagospodarowania terenu) wykazała, że budynek jednorodzinny istniejący na działce nr ewid. [...]znajduje się w odległości ok. 15 m od granicy działki inwestycyjnej nr ewid. [...]oraz w odległości ok. 23 m od zaprojektowanego na niej spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zaś budynek jednorodzinny istniejący na działce nr ewid. [...] znajduje się w odległości ok. 10 m od granicy działki inwestycyjnej nr ewid. oraz w odległości ok. 24 m od zaplanowanego na niej spornego budynku wielorodzinnego. Pozostałe budynki jednorodzinne usytuowane na działkach nr ewid. [...],[...],[...] należących do pozostałych stron znajdują się w jeszcze większej odległości od spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Mając na uwadze przedstawione wyżej usytuowanie wymienionych elementów projektowanej inwestycji, jak również wysokość projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, GINB uznał, że działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] należące do odwołujących się nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działek. Właściciele tych nieruchomości mogą bez przeszkód je zagospodarować, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

W szczególności stwierdzić należy, że te działki – w tym nr ewid. [...],[...] - nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), dotyczącego odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Ponadto, nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 13 ww. rozporządzenia (dotyczącego przesłaniania obiektów budowlanych), przepis § 57 ww. rozporządzenia (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia (dotyczący nasłonecznienia pokoi mieszkalnych).

Z akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. w/w rozporządzenia) usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych).

Ponadto sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości związanych z emisją zanieczyszczeń.

Reasumując, GINB stwierdził, że działki odwołujących się, w tym działki skarżących, nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Pr. bud., a tym samym odwołującym się (w tym skarżącym) nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. Pr. bud.

W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia - z wniosku ww. osób fizycznych - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r. Nr [...], ze względu na brak elementu podmiotowego tego postępowania.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07; wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 528/08; wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Po 655/07; wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05).

Organ odwoławczy podkreślił też, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania dotyczące między innymi niezgodności spornej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego przez Radę Miejską [...] uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2008 r., nie mogły zostać poddane ocenie, gdyż weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę pod względem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego co do istoty sprawy.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący M S, L R i I R, wnosząc wspólnym pismem datowanym na 5 czerwca 2018 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

Decyzji zarzucili "naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej jako - ustawa albo p.b.) poprzez błędną ich wykładnię, a także przepisów prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako - K.p.a.) poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania organu I instancji mimo braku przesłanek ustawowych".

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżone] decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnili, że wolą ustawodawcy nowelizacją Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r. ograniczono krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu. Ratio legis noweli było ograniczenie liczby podmiotów biorących udział w tym postępowaniu, a w rezultacie jego uproszczenie i przyśpieszenie. Tym samym należy przyjąć, iż art. 28 ust. 2 ustawy stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis uznając, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest jedynie ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Z art. 3 pkt. 20 Pr. bud. wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ utożsamił zaś obszar oddziaływania obiektu tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Takie określenie obszaru oddziaływania należy uznać stanowczo za zbyt wąskie a przez to niewystarczające. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest bowiem pogląd, że przymiot strony, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich1. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera bowiem element potencjalności. A zatem stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet w sytuacji spełnienia wszystkich wymagań prawa budowlanego.

Z samego faktu zachowania wymogów prawa budowlanego nie można a priori wyciągnąć wniosku, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, w tym działki skarżących, które co należy w tym miejscu odnotować, graniczą z działkami objętych pozwoleniem na budowę.

Wymogi wskazane w § 12, § 13, § 57, oraz § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków są tylko jednym z czynników branych pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Do przepisów odrębnych w myśl art. 3 pkt. 20 Pr. bud. należą nie tylko przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać poszczególne kategorie obiektów budowlanych, ale również przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, ustawa o drogach publicznych, prawa wodnego czy przepisy przeciwpożarowe. W orzecznictwie wskazuje się także, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Strony od początku podnosiły zastrzeżenia co do zasłaniania działek (zacienienia) przez budynek sąsiadujący o wysokości 14, 6 m do kalenicy dachu oraz zagrożenia związane ze spływem wód opadowych na działki sąsiadujące, zważywszy, że różnica poziomu pomiędzy działkami skarżących a działką objętą pozwoleniem wynosi 1 m. Okoliczność różnic poziomów w ogóle nie była w projekcie uwzględniona. Pomimo to organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii.

Nie może być uznane za wystarczające ogólne stwierdzenie organu, iż projektowany obiekt budowlany, w zakresie objętym decyzją o pozwoleniu na budowę nie będzie w żaden sposób oddziaływał na tereny położone w otoczeniu, gdyż obszar oddziaływania obiektu jak argumentuje organ administracji wynika z projektu i zamyka się w granicach działki inwestora.

Podobnie nie sposób doszukać się w projekcie budowlanym stanowiącym podstawę do wydania pozwolenia na budowę przesłanek mogących wykazać zachowanie przez inwestora wymagań wskazanych enumeratywnie przez organ nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji, a mianowicie § 12, § 13, § 57 rozporządzenia. Zachowanie wymogów odnoszących się odległości budynków od granicy działki, przesłaniania obiektów budowlanych oraz nasłonecznienia pomieszczeń nie były w ogóle badane w stosunku do nieruchomości sąsiednich, których właścicielami są skarżący.

Oznacza to, iż wynikająca z przepisów art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566), § 12, § 13, § 57 kwestia ograniczenia skarżących w uprawnieniach dotyczących zagospodarowania ich nieruchomości nie została w istocie omówiona w zaskarżonej decyzji. Nie sposób ustalić z toku wywodu GINB czy zakres ten umknął uwadze organu nadzoru budowlanego, czy też jedynie zaniechano uzasadnienia stanowiska organu w tym zakresie. W sytuacji gdy skarżący - choć w istocie nie wskazali wprost treści przywołanych przepisów - ale powołali się na te regulacje uzasadniając wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] , rzeczą organu było przynajmniej odnieść się do argumentacji złożonego wniosku.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, natomiast skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że istotą sprawy rozpoznawanej przez tut. Sąd jest to, czy organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżący nie mają interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...], a konsekwencji, czy organ ten prawidłowo umorzył postępowanie nadzwyczajne na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach 1 - 7 art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki negatywne art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o przesłanki podmiotowe, a więc kto może być stroną postępowania nieważnościowego, to zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc, powinien być przez właściwy organ badany ze szczególną wnikliwością i rezerwą. Idzie tu o rozpoznanie stanu, w którym kontestowana decyzja w dacie wydania pozostawała w konflikcie z czyimś prawem lub obowiązkiem lub miała wpływ na to prawo lub obowiązek, a jej wyeliminowanie stan ten usunie" (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1771/12, CBOSA). Pogląd taki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela.

Organ powinien więc badać ewentualną legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko podmiotu, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale także podmiotu, który twierdzi, że jego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozstrzygając kwestię legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego organ powinien brać pod uwagę, że przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej nie jest kontynuacją rozstrzygnięcia uchylanej decyzji. Decyzja ta dotyczy nowej sprawy - wadliwości decyzji (por. w tym zakresie uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. III AZP 8/83, OSNCP 1985 nr 10, poz. 143).

Co więcej, należy podkreślić, że obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego – co zresztą wynika również z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ewentualnym związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dla uznania istnienia interesu prawnego do zainicjowania postępowania administracyjnego, a zwłaszcza nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, nie jest wystarczające wykazanie faktu, że nieruchomość wnioskodawcy (-ów) położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej – w szczególności w sytuacji, kiedy osoba taka nie była stroną pozstępowania zwykłego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Jeżeli z twierdzeń osoby domagającej się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wynika, że wywodzi ona własny interes prawny w takim postępowaniu z naruszenia jej uprawnień, płynących z własności nieruchomości sąsiedniej, to należy pamiętać, że – co do zasady – nawet, jeśli osoba taka wprost nie wskaże na konkretny przepis, wywodzi ona interes prawny z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud. W takim jednakże wypadku, podmiot powinien wykazać, na czym polega ów konflikt kwestionowanej co do ważności decyzji z prawem lub obowiązkiem wnioskodawcy (lub jej wpływem na to prawo lub obowiązek) i dlaczego jej wyeliminowanie stan ten usunie.

GINB, uchylając decyzję Wojewody [...] i umarzając postępowanie organu I instancji rozważył w sposób wyczerpujący i zgodny z prawem kwestię interesu prawnego odwołujących się, odnosząc swoje rozważania do przesłanek z art. 28 ust. 2 Pr. bud. Zasadnie uznał, że osobom domagającym się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie przysługuje przymiot strony tylko dlatego, że subiektywnie uważają, że ich grunt znalazł się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Organ, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił swoją decyzję w sposób poprawny. Dokonał bowiem analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego istotnego w sprawie. GINB ustalił bowiem, że projektowany budynek mieszkalny został usytuowany w odległości 8, 64 m od granicy działki M S i L R o nr ewid. [...] i w odległości ok. 9 m od granicy działki I R o nr ewid. [...], które to nieruchomości były w dacie wydawania pozwolenia na budowę już zabudowane budynkami jednorodzinnymi. Organ odwoławczy ustalił też, że budynek jednorodzinny M S i L R na działce nr ewid. [...]znajduje się w odległości ok. 15 m od granicy działki inwestycyjnej nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 23 m od zaprojektowanego na niej spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zaś budynek jednorodzinny I R na działce nr ewid. [...] znajduje się w odległości ok. 10 m od granicy działki inwestycyjnej nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 24 m od zaplanowanego na niej spornego budynku wielorodzinnego.

Wskazane przez organ odległości, o których mowa wyżej, uzasadniały – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – pogląd organu odwoławczego, że nieruchomości skarżących, już zabudowane, nie znalazły się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Pr. bud., gdyż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego ani nie wprowadziła ograniczeń w zagospodarowaniu ich gruntów, ani – tym bardziej – nie ograniczyła możliwości ich zabudowy. Organ, co istotne, nie poprzestał na podkreśleniu samej odległości budynku, na którego budowę udzielono pozwolenia, od działek skarżących. Dokonał również analizy przepisów szczególnych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

GINB prawidłowo ocenił dyspozycję § 12 tego rozporządzenia, dotyczącego odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną i kwestię przesłaniania obiektów budowlanych (§ 13). Na podstawie akt sprawy ustalił, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też w jakikolwiek sposób na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n.) i nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości związanych z emisją zanieczyszczeń.

Należy podkreślić, że – co wynika z projektu budowlanego, str. 12 i n. – wyłącznie odpowiedzialny za projekt, posiadający wymagane prawem kwalifikacje, projektant dokonał analizy zarówno nasłonecznienia, jak i zacieniania oraz przesłaniania wywołanego budową obiektu budowlanego. Analiza ta poparta jest stosownymi rysunkami. Z analizy projektowej wynika, że projektowany budynek nie będzie w tym zakresie negatywnie oddziaływał na nieruchomości sąsiednie.

Organ rozważający interes prawny wnioskodawcy w postępowaniu nadzwyczajnym, orzeka na podstawie tego materiału dowodowego, którym dysponował organ wydający kwestionowaną decyzję. W tym też kontekście, na etapie wyjaśniania legitymacji strony, organ dokonuje oceny tej legitymacji również w oparciu o zastany stan rzeczy. Słusznie wyjaśnił GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie nadzwyczajne nie ma na celu ponownego prowadzenia postępowania zwykłego, to jest o wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego też w pełni zasadne było dokonanie przez organ odwoławczy analizy interesu prawnego skarżących także w aspekcie zarówno stanu wynikającego z przedłożonych przez inwestora dokumentów projektowych, jak i prawa przez organ przywołanego.

Z akt sprawy wynika, że poprzednik prawny inwestora uzyskał niezbędne pozwolenie wodno prawne (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r.) na wykonanie kanalizacji deszczowej do zamurowanego cieku wodnego Kopanina. Pozwolenie to regulowało kwestie korzystania z wód w zakresie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych przy projektowanej inwestycji. W ramach postępowania o udzielenie pozwolenia wodno prawnego, właściwy po temu organ rozważał więc kwestie związane z podnoszonym przez skarżących ewentualnym przedostawaniem się wód opadowych na ich nieruchomości. Skarżący nie byli stroną tego postępowania. Nie jest więc rzeczą organu nadzoru budowlanego ponowne rozstrzyganie w postępowaniu nadzwyczajnym kwestii tego, czy zamierzenie budowlane powoduje oddziaływanie wód opadowych na grunt skarżących, skoro uczynił to właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę. Projekt budowlany zawiera ponadto stosowne rozwiązania projektowe w zakresie odprowadzenia wód opadowych. Dlatego też - zasadnie – organ odwoławczy nie uznał, że z tej przyczyny skarżącym przysługuje legitymacja do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że w dniu wydawania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji Nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę [...] kwietnia 2017 r.), nie obowiązywał przywołany przez skarżących art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268). Ustawa ta weszła bowiem w życie dopiero 1 stycznia 2018 r. W dacie orzekania przez Prezydenta Miasta [...] obowiązywała ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) i art. 29, regulujące kwestie naruszenia stosunków wodnych. Nie zmienia to jednakże wyżej podniesionej okoliczności, że wobec wydanego pozwolenia wodno prawnego rozstrzygnięte zostały decyzją właściwego organu kwestie wodno prawne i to w taki sposób, że usunięte zostało w tym zakresie jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

Podkreślić również należy, że - jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2058/16 (CBOSA) - w art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. "określona została treść dwóch zakazów adresowanych do właściciela gruntu. Pierwszy zakaz, ustanowiony w art. 29 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, dotyczy zmian stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, oraz kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Użycie w art. 29 ust. 1 pkt. 1 Prawa wodnego określenia "a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich" oznacza, że właściciel gruntu poza zakazami wyrażonymi w art. 29 Prawa wodnego jest obciążony innymi ograniczeniami na rzecz właścicieli gruntów sąsiednich wynikającymi z prawa sąsiedzkiego. Ograniczenia te polegają m.in. na obowiązku powstrzymania się od pewnych czynności faktycznych, dozwolonych z tytułu prawa własności, które mogą wywołać skutek w postaci szkody dla gruntów sąsiednich. Drugi zakaz (art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa wodnego) ma charakter bezwzględny i obejmuje odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie".

Udzielenie pozwolenia wodno prawnego oznaczało więc, że związane ze stanem wód kwestie prawne, wynikające z sąsiedztwa, zostały przez właściwy przedmiotowo organ uregulowane w taki sposób, że nie można uznać, że nieruchomości skarżących znajdowały się w zaburzającym stosunki wodno prawne obszarze oddziaływania inwestycji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzja GINB została wydana z poszanowaniem zasady legalności działania (art. 6 k.p.a.) oraz prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Organ wziął pod uwagę i rozważył te dowody, które były istotne przy ustalaniu ewentualnego interesu prawnego skarżących (art. 77 § 1 k.p.a.), przy czym ocena GINB nie była dowolna (art. 80 k.p.a.). Zarówno stan faktyczny, jak prawny został w decyzji organu poprawnie omówiony (art. 107 § 3 k.p.a.). Z tych też przyczyn, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. uchylając błędne formalnie orzeczenie Wojewody [...] i umarzając postępowanie organu I instancji. Poprawnie też dokonał wykładni przyczyn umorzenia, wynikających z art. 105 § 1 k.p.a.

Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.