Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 227/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Mogielnica stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały wraz z jej załącznikiem w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 19 kwietnia 2013 r. Rada Miejska w Mogielnicy (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, zwana dalej: u.u.c.p.g.), podjęła uchwałę Nr XXXIX/219/2013 (dalej także: uchwała) w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Mogielnica.

Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały przyjęto Regulamin utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy Mogielnica, stanowiący jej załącznik (zwany także: Regulamin). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2013 r. pod pozycją 6371.

W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w Grójcu (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, § 2, § 4 ust. 1, § 22, § 24 i § 27 zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny. Wydanej uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 87 i art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, zwana dalej: Konstytucja RP), art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały oraz sprzecznie z prawem poprzez:

- powtórzenie w postanowieniach § 1 Regulaminu przepisów zawartych w art. 4 ust. 1

i ust. 2 u.u.c.p.g. wbrew regulacji zawartej w § 137 i § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, zwane dalej: rozporządzeniem, zasadami techniki prawodawczej);

- powtórzenie w § 2 Regulaminu obowiązków właścicieli nieruchomości, które uregulowane zostały już w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3a i 4 u.u.c.p.g.;

- powtórzenie w § 4 pkt 1 Regulaminu zapisu ustawowego z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. przez wskazanie, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany wyposażyć nieruchomość w pojemnik służący do zbierania odpadów;

- nałożenie w § 22 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na terenie całej gminy tylko na uwięzi i w kagańcu;

- nałożenie w § 24 Regulaminu z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego odpowiedzialności właścicieli zwierząt za długi z tytułu kosztów schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia zwierzęcia;

- niewskazanie w § 27 obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie, realizowane funkcje bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji oraz nieokreślenie jej terminów.

2) art. 4 ust. 2 pkt 1b i pkt 1 c u.u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. polegające na nieuregulowaniu w uchwale wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż w zaskarżonej uchwale

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło do nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z treści u.u.c.p.g. Do uchwalenia Regulaminu rada gminy została upoważniona w art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., natomiast w ust. 2 szczegółowo określa, jakie elementy powinien zawierać. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle. Z treści art. 94

w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, iż akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane i nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że przy ustalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie rada gminy powinna wziąć pod uwagę wyłącznie te elementy, które są wskazane w przepisie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w tym przepisie albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa.

Niedopuszczalne jest powtarzanie w Regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego jego stosowanie. Regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi wyższego rzędu, pozbawia go charakteru normatywnego, czyni niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w Regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja

w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 u.u.p.c.g., do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych.

Skarżący podniósł, iż w sposób wadliwy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 6 u.u.c.p.g., uregulowane zostały w uchwale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wykraczają one bowiem poza zakres upoważnienia udzielonego radzie przepisami ww. ustawy, a jednocześnie regulują tę materię w sposób odmienny, aniżeli akt prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślił, iż w polskim prawie powyższe kwestie – w tym m.in. zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli

i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zostały zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm., zwana dalej: ustawą o ochronie zwierząt). Ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia przedmiotowego Regulaminu, niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, ostatecznie prowadzące do sankcji karnych przewidzianych w Kodeksie wykroczeń, mogą tę zasadę naruszać.

Prokurator wskazał dalej, iż z regulacji art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie wynika kompetencja dla Rady, aby określać odpowiedzialność właścicieli zwierząt za długi

z tytułu kosztów schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia zwierzęcia. Kwestia odpłatności za pobyt zwierzęcia w schronisku nie należy bowiem do kwestii bezpośrednio związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy

i dlatego nie może być władczo uregulowana przez radę gminy w regulaminie uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W ocenie skarżącego, ustawodawca nie upoważnia również rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Z kolei obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest naruszeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g.

Wywiódł w tym zakresie, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Z analizy całego art. 4 u.u.c.p.g. wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. Uchwałodawca winien zrealizować upoważnienie ustawowe, pozostając ściśle w jego granicach, co oznacza nie tylko zakaz regulowania materii nieokreślonych

w upoważnieniu, ale i nakaz uregulowania wszystkiego, co zostało w nim wskazane.

Z powyższych względów § 27 Regulaminu jest sprzeczny z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie wskazując, że wpisanie do Regulaminu przepisów, definicji, pojęć, które uprzednio zostały już zdefiniowane

w aktach prawnych wyższego rzędu, a także powtórzenie obowiązków właścicieli nieruchomości, miało służyć prawidłowemu rozumieniu całego Regulaminu przez mieszkańców gminy. Wskazała, że naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów prawnych, a nawet ewentualne naruszenie określonych zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź części. Organ uznał za dopuszczalne przytoczenie w uchwale Rady określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla utrzymania aktu prawa miejscowego w sposób czytelny

i zrozumiały. Stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem ustawy. W niniejszej sprawie zaskarżone zapisy Regulaminu nie są sprzeczne z żadnymi normami ustawowymi i nie naruszają praw mieszkańców gminy Mogielnica. Uchwalony Regulamin nie był przedmiotu interwencji nadzoru Wojewody, a Prokurator w pierwszej kolejności powinien zwrócić się do Rady

o usunięcie naruszenia, zgodnie z art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze, z którego wynika obowiązek wystąpienia do organu samorządu o zmianę uchwały oraz jedynie możliwość wystąpienia do sądu administracyjnego.

Dodatkowo Rada wskazała, że Prokurator, powołując się w skardze na art. 101 ust. 1 u.s.g., nie kierował do organu żadnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ani nie wskazywał, jakie jego uprawnienie lub interes został naruszony uchwałą.

W związku z tym już z tego powodu skarga powinna być oddalona.

W piśmie procesowym z dnia 3 października 2017 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, Prokurator podniósł dodatkowe zarzuty, wskazując także na inne przepisy kontrolowanego aktu, które naruszają prawo w stopniu istotnym, a mianowicie:

1) § 22 ust. 3 Regulaminu stanowi nadmierne ingerowanie w prawo własności przez nałożenie na właścicieli obowiązku oznakowania nieruchomości ostrzegawczą tabliczką w sytuacji zwalniania psa ze smyczy, co wykracza poza dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.;

2) § 23 Regulaminu nakłada abstrakcyjny zakaz zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, który jako nieprecyzyjny może być interpretowany na wiele sposobów;

3) § 25 Regulaminu przekracza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 u.u.c.p.g., bowiem przepis ustawy nie upoważniał Rady do regulowania

w uchwale kwestii dotyczących unieszkodliwiania padłych zwierząt; ta materia jest uregulowana w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm., zwana dalej: ustawą o ochronie zdrowia zwierząt), ustawie o ochronie zwierząt oraz rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U.UE.L. Nr 300, poz. 1 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem nr 1069/2009);

4) § 26 Regulaminu wskazuje na to, że Rada nie wykonała delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g., bowiem nie określiła w zaskarżonej uchwale wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

W konsekwencji Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz

z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano

z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie

z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego

i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych

i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych;

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w jego treści jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu

w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA

z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie publ. cbosa).

Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Wymienione w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości

i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, wyrok WSA w Opolu z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 229/12, wszystkie publ. cbosa).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie: publ. cbosa).

Postanowienia Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. cbosa).

Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte

w kontrolowanej uchwale, Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa.

W § 1 Regulaminu Rada wprowadziła regulację, która stanowi w punkcie 1 lit. d, w punkcie 2 lit. a-d oraz w punkcie 3 lit. a-b powtórzenie wprost przepisu art. 4 ust. 2 punkt 1 lit. b oraz punkt 2-7 u.u.c.p.g., natomiast w punkcie 1 lit. a-c powtórzenie

z modyfikacjami uregulowania z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.u.c.p.g. Stanowi to nieuprawnione powtórzenie normy prawnej i narusza przepisy § 135 i § 137 rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Jeszcze raz należy podkreślić, że postanowienia regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie, uszczegółowienie przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów i muszą być pozbawione powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, w szczególności rangi ustawowej. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego oraz nie wkraczać w materię uregulowaną już ustawą. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi wyższego rzędu jest normatywnie zbyteczne i pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym, nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.

Analizując treść § 2 Regulaminu należy wskazać, że Rada w punkcie 3 nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy, w przypadku prowadzenia działalności rolniczo-hodowlanej. Ten obowiązek nie mieści się jednak w materii przedmiotowego Regulaminu, bowiem jest uregulowany w przepisach ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2015 r., poz. 625). Z art. 25 ust. 1 tej ustawy wynika, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Z przepisu tego jasno wynika, że gnojówki i gnojowicy nie można łączyć

z innymi cieczami. Tym samym przepis § 2 pkt 3 Regulaminu w istocie powtarza zapis art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Poza tym w § 2 pkt 2 Regulaminu organ powtórzył częściowo unormowania zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., a w § 2 pkt 1 i pkt 8 Regulaminu dokonał częściowego powtórzenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 u.u.c.p.g. z niedozwoloną jego modyfikacją. W § 2 pkt 1 Regulaminu organ zobowiązał właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych, gdy tymczasem przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. przewiduje wyposażenie nieruchomości w pojemniki, a nie urządzenia. Z kolei w § 2 pkt 8 Regulaminu przewidziano obowiązek uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników służących do użytku publicznego, co

w porównaniu z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. stanowi, zdaniem Sądu, zbyt szerokie określenie obowiązku, bez sprecyzowania, że chodzi o chodniki położone wzdłuż nieruchomości i przy jej granicy.

W § 4 pkt 1 Regulaminu Rada powtórzyła zapis ustawowy z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. przez wskazanie, że właściciel jest zobowiązany wyposażyć nieruchomość

w pojemniki do zbierania odpadów, a dodatkowo przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikający z ww. przepisu ustawy, który w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki, a nie również worki.

W § 22 pkt 1 Regulaminu uregulowano obowiązki właścicieli psów na terenie całej gminy w ten sposób, że każdego psa można prowadzić wyłącznie na uwięzi

i w kagańcu. Zapis ten przede wszystkim wykracza poza delegację przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., a jednocześnie odmiennie reguluje tę materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy w ustawie o ochronie zwierząt. Przepis art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ. cbosa).

Rację ma również Prokurator co do nieprawidłowości w zapisie § 22 pkt 3 Regulaminu, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. nie upoważniał Rady do ingerowania w prawo własności w ten sposób, aby nałożyć na właścicieli posesji obowiązek oznaczenia stosownym ostrzeżeniem nieruchomości, na terenie których przebywają psy zwolnione ze smyczy (por. wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/15, z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 622/16, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 788/15, wszystkie publ. cbosa). Uregulowanie to także narusza zasadę proporcjonalności, jeśli zobowiązuje właścicieli wszystkich nieruchomości do zamieszczenia stosownego ostrzeżenia niezależnie od tego, czy zwolniony z uwięzi pies stanowi - z uwagi na swą wielkość

i cechy - jakiekolwiek zagrożenie.

Z treści § 23 Regulaminu wynika, że niedopuszczalne jest zakłócanie ciszy

i spokoju przez zwierzęta domowe. Zapis ten jest, w ocenie Sądu, nieprecyzyjny

i abstrakcyjny, który może być różnie interpretowany. Natomiast regulacje zawarte

w akcie prawa miejscowego muszą być precyzyjne, a więc takie, z których można wywieść jednoznaczne normy prawne, oraz przejrzyste, tj. zrozumiałe dla jednostki. Na konieczność stanowienia prawa cechującego się poprawnością, precyzją i jasnością wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki TK: z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt K 19/99, z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt K 38/04 oraz z dnia

7 listopada 2006 r. sygn. akt K42/05). Należy w tym miejscu wskazać, że odwołanie się do ogólnych bliżej niesprecyzowanych przepisów prawa powoduje niemożność określenia prawidłowego sposobu zachowania się adresata uchwały.

Nieprawidłowa, dokonana z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., jest również regulacja § 24 ust. 2 Regulaminu, nakładająca na właścicieli psów odpowiedzialność z tytułu kosztów schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia psa. Nadto, w kwestionowanym przepisie wadliwie użyto wyrażenia nieostrego dotyczącego właścicieli, którzy

"w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi psami". Wymaga podkreślenia, iż

w kompetencji rady gminy nie leży precyzowanie, co to znaczy "należycie opiekować się psem", a poza tym kwestia odpłatności za pobyt zwierzęcia w schronisku nie jest bezpośrednio związana z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy. Dlatego ta materia nie może być władczo uregulowana przez Radę w przedmiotowym Regulaminie, uchwalonym na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców, że gmina będzie miała roszczenie

o zwrot poniesionych wydatków, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14, publ. cbosa).

Należy zgodzić się z Prokuratorem, że treść § 25 Regulaminu przekracza delegację ustawową, wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 u.u.c.p.g., bowiem przepis ustawy nie upoważniał Rady do regulowania w uchwale kwestii dotyczących unieszkodliwiania padłych zwierząt; ta materia jest uregulowana w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt, ustawie o ochronie zwierząt oraz rozporządzeniu nr 1069/2009.

Nadto z treści § 26 Regulaminu nie wynika, aby Rada wykonała w całości delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g., bowiem nie określiła w zaskarżonej uchwale wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej. Tego obowiązku, zdaniem Sądu, nie spełnia § 26 pkt 1 Regulaminu, w którym Rada zabroniła utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

W § 27 Regulaminu organ określił, że deratyzacja na terenie gminy przeprowadzana będzie zgodnie z zarządzeniami burmistrza. Ten zapis narusza art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., ponieważ organ gminy winien wskazać w regulaminie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania. Celem ww. upoważnienia ustawowego jest zobligowanie organu do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczegółowe usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że podczas uchwalania treści Regulaminu organ dopuścił się pominięcia uchwałodawczego, polegającego na nieuregulowaniu wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g.) oraz wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami

i warsztatami naprawczymi (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g.).

W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że wyliczając w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. komponenty uchwały o regulaminie, ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony wyliczenie tam zamieszczone ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że

w regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień wykraczających poza treść ww. przepisu, a z drugiej strony muszą się w nim znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zawartych w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.

W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu oraz wskazanego pominięcia uchwałodawczego, koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały wraz z jej załącznikiem.

Sąd uznał za niezasadne argumenty przedstawione przez organ

w odpowiedzi na skargę. Wbrew twierdzeniom organu, wniesiona przez Prokuratora skarga o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały organu samorządu terytorialnego podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, chociażby nie zwrócił się on uprzednio w tym zakresie do organu, który wydał wadliwą uchwałę albo do właściwego organu nadzoru, zgodnie z art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze z dnia 28 stycznia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 177 ze zm.). W tym zakresie Sąd orzekający podziela stanowisko WSA w Poznaniu, zawarte w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r.

w sprawie o sygn. akt II SA/Po 160/16 (publ. Lex nr 2087416).

Niezasadny jest też zarzut naruszenia przez Prokuratora art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez brak w przedmiotowej sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazania jakie jego uprawnienie lub interes został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Z treści art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika, że Prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego bez wyczerpania stosownego trybu zaskarżenia, a art. 53 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że prokuratora nie obowiązują żadne terminy do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.