Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 515/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, 49, 50, 51, 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant st.sekr.sąd Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku R. S., reprezentowanego przez J. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] - utrzymał w mocy własną, ww. decyzję.

Uzasadniając orzeczenie, GINB wyjaśnił, że decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: "PINB") z dnia [...] kwietnia 2015 r., nakazującej inwestorowi R. S., rozbiórkę samowolnej rozbudowy o wymiarach: 2,11 mx 2,57 m i 2,41 m x 2,27 m istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie [...] C., gm. L., należącej do E. F.

R. S., reprezentowany przez pełnomocnika J. K., wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją GINB. GINB, po rozpatrzeniu wniosku uznał, że decyzja [...]WINB z dnia [...] czerwca 2016 r. nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ wyjaśnił też, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego z wewnętrznymi instalacjami, wg. indywidualnego projektu architektoniczno-budowlanego na działce gruntu [...] położonej we wsi C. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że R. S. przerwał roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego realizowanego w oparciu o ww. decyzję nr [...] na okres przekraczający dwa lata.

W toku postępowania prowadzonego przez PINB ustalono, że cześć rozbudowy tj., fundamenty i ściany fundamentowe o wymiarach 9,90 m x 7,30 m powstały w okresie ważności pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2001 r., natomiast części o wymiarach 2,11 mx 2,57 m, tj. obudowa schodów zewnętrznych od strony południowej budynku ze stropodachem i o wymiarach 2,41 m x 2,27 m. wybudowano w czerwcu 2013 r., a więc po utracie ważności pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego rozbudowę wykonaną w 2013 r. zakwalifikowały jako samowolę budowlaną.

Wobec powyższego, została wdrożona procedura legalizacyjna, przewidziana w art. 48 Prawa budowlanego, w ramach której wstrzymano roboty budowlane, nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganej dokumentacji, a następnie ustalono opłatę legalizacyjną. W związku z faktem nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej PINB wydał w dniu [...] kwietnia 2015 r. decyzję, którą nakazano inwestorowi R. S. rozbiórkę samowolnej rozbudowy o wymiarach: 2,11 mx 2,57 m i 2,41 m x 2,27 m istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce gruntu nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] C., należącej do E. F.

W ocenie GINB, inwestor dokonując rozbudowy w czerwcu 2013 r. budynku mieszkalnego, dopuścił się samowoli budowlanej, podlegającej legalizacji w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Wynika to z faktu, że rozbudowując budynek mieszkalny w 2013 r. nie realizował pozwolenia na budowę z 2001 r., ale zupełnie inny zakres robót budowlanych. Jak wynika z projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora w toku postępowania legalizacyjnego, zrealizowana przez niego rozbudowa jest obiektem podpiwniczonym piętrowym. Planowana natomiast rozbudowa miała być obiektem niepodpiwniczonym, obejmującym parter i poddasze. Zrealizowana rozbudowa ma powierzchnię zabudowy 17,59 m2, powierzchnię użytkową 5,23 m2 oraz kubaturę 82,67 m2. Jest więc znacznie mniejsza od rozbudowy objętej pozwoleniem na budowę. Pełni też inne funkcje, gdyż stanowi obudowę schodów oraz ganek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. S. podniósł, że w dacie wydania decyzji rozbiórkowej nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości i tym samym nie miał możliwości wykonania nałożonego obowiązku. Wskazał, że w doktrynie i judykaturze sądowo administracyjnej prezentowany jest pogląd, że nie można orzec nakazu rozbiórki kierując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

GINB powołał się jednak na to, że orzecznictwo nie jest jednolite w ww. kwestii; prezentowane jest też stanowisko odmienne, zgodnie z którym nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego może być również kierowany do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję, Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności powinien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku. Kolejność podmiotów zobowiązanych do dokonania rozbiórki, ustalona w art. 52 Prawa budowlanego, nie jest przypadkowa. Z przepisu tego wynika jednakże, że decyzje rozbiórkowe powinny być w pierwszej kolejności kierowane do inwestora. Nakaz rozbiórki może być kierowany do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję, np. w sytuacji, gdy inwestorem jest osoba, która zorganizowała i sfinansowała budowę. Zasadą jest, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany, jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść wszelkie koszty związane z wykonaniem nakazu rozbiórki.

Jak wynika z wyjaśnień R. S. z dnia 11 września 2013 r., to on był inwestorem prac, w tym również wykonanych po przeniesieniu własności działki nr [...] na córkę E. F.

GINB przywołał wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011r., sygn.. akt II OSK 576/10, w którym stwierdzono, że decyzja o nakazie rozbiórki skierowana do inwestora, który utracił tytuł prawny do nieruchomości, nie może być uznana ani za obarczoną wadą z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., ani też wadą z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. O niewykonalności decyzji administracyjnej należy orzekać z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Niewykonalność decyzji nie może być uzasadniana względami ekonomicznymi i finansowymi, trudnościami technicznymi, ani też negatywnym nastawieniem adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji, a istnienie przeszkód uniemożliwiających wykonanie decyzji powinno być udowodnione. R. S. zbył działkę, na której zrealizowano sporną inwestycję, na rzecz swojej córki, co z kolei - z uwagi na łączące strony więzy rodzinne - wyklucza kategoryczne stwierdzenie, że decyzja w przedmiocie rozbiórki nie może być przez niego wykonana, z uwagi na brak dostępu do działki.

Mając na uwadze powyższe, GINB uznał, że decyzja [...]WINB z dnia [...] czerwca 2016 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ani z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do podmiotu będącego stroną postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Tym samym decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2017 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB, odpowiada prawu.

Z decyzją taką nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na 14 lutego 2017 r. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego G. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji przez GINB w trybie autokontroli, lub o uchylenie zaskarżonej decyzji poprzedzającej jej decyzji GINB "w przypadku nie uwzględnienia skargi przez GINB w trybie autokontroli" i zasądzenie kosztów postępowania.

Profesjonalny pełnomocnik nie stwierdził, że zaskarża decyzję GINB, nie wyjaśnił ponadto, czy kwestionuje ją w całości, czy w części.

Pełnomocnik skarżącego "stwierdził" naruszenia prawa w postaci art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 52 i art. 48 ust. Prawa budowlanego "polegające na popełnieniu błędu subsumcji; GINB niewłaściwie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki może być nałożony na nie właściciela obiektu podlegającego nakazowi rozbiórki i że przedmiotowa samowola jest co prawda samowolą budowlaną, ale innego rodzaju, to jest taką, co do której winien mieć zastosowanie tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie ten najbardziej restrykcyjny tj. art. 48 Prawa budowlanego".

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że jego zdaniem GINB popełnił błąd w ocenie przedmiotowej sprawy, polegający na tym, że inwestor niezależnie od zbycia własności może zostać zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki. Podkreślił, że [...]WINB powinien był zapoznać się z treścią księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości; zaniedbując tego [...]WINB nie dołożył należytej staranności i wydał decyzję bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności (prawa do nieruchomości).

Zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 48 i 51. Wymienienie w przywołanym przepisie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza jednak zdaniem skarżącego, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność tych podmiotów nie jest przypadkowa. To prawda, że w pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytuł« do nieruchomości lub obiektu.

Skarżący wyjaśnił ponadto, że pojęcie inwestora nie jest tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Art. 52 Prawa budowlanego wymieniając oba te podmioty i nakazując nakładanie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nieruchomości nie przesądza o statusie inwestora. Wskazanie adresata nakazu wymaga więc ustalenia osoby zobowiązanej, przy czym jeśli organ obowiązek ten nakłada na inwestora winien ustalić jego aktualny związek z nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków Wynika z tego, że zostało to pozostawione uznaniu organu administracji. Zatem to organ administracji, decydując o tym, czy obowiązki wynikające z powołanych przepisów nałożyć na inwestora, czy na właściciela obiektu budowlanego albo na zarządcę obiektu budowlanego, powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, które mogą mieć znaczenie przy dokonaniu wyboru adresata decyzji. Takimi okolicznościami mogą być przede wszystkim to, kto jest sprawcą nieprawidłowości oraz kwestie związane z wykonalnością nałożonego obowiązku. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało w ocenie pełnomocnika skarżącego, że R. S. w dacie wydania decyzji rozbiórkowej nie posiadał żadnego tytułu prawnego do nieruchomości i tym samym nie miał możliwości wykonania nałożonego obowiązku.

Pełnomocnik skarżącego uznał również, że jednolite jest stanowisko judykatury, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie włada obiektem budowlanym, w sposób umożliwiający wykonanie nakazu.

Odnośnie podniesionych przez GINB koneksji rodzinnych inwestora i obecnej właścicielki gruntu, pełnomocnik wskazał, że problem dotyczy braku zgody obecnego właściciela na jakąkolwiek rozbiórkę. Decyzja administracyjna, w szczególności zaś nakaz i to bardzo restrykcyjny nakaz, musi uwzględniać obowiązujące stosunki własnościowe. Prawo własności jest prawem nadrzędnym - konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji).

Pełnomocnik skarżącego "podtrzymał tezę o samowoli budowlanej innego rodzaju". Prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 48 Prawa budowlanego było oczywiście wadliwe, gdyż "Jest bezspornym, że zrealizowana rozbudowa jest znacznie mniejsza od rozbudowy objętej pozwoleniem na budowę". GINB przyznał zatem, że rozbudowę przewidywało pozwolenie na budowę, które wygasło (przerwano roboty na okres powyżej dwóch lat). To, że rozbudowa została dokonana z istotnymi odstępstwami oraz po wygaśnięciu pozwolenia na budowę, powinno podlegać postępowaniu naprawczemu prowadzonemu w trybie określonym w art. 50 i 51 Prawa budowlanego".

GINB nie dokonał żadnych ustaleń co do ewentualnego zachowania przez R. S. tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie narusza prawa, natomiast skarga jest niezasadna.

Istotą zawisłej przed tut. Sądem sprawy jest kwestia, czy decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, skierowana do inwestora R. S., niebędącego właścicielem gruntu, jest nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji, czy GINB dokonał prawidłowej oceny własnej decyzji, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB.

I. Należy na wstępie wyjaśnić, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: "Pr. bud.") nie uzależnia możliwości wykonywania prac budowlanych od posiadania tytułu własności do gruntu. Warunkiem legalnego wykonywania robót budowlanych jest bowiem przysługiwanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To pojęcie prawne jest znacznie szersze i obejmuje zarówno tytuł prawny wynikający z prawa własności lub użytkowania wieczystego, ale również zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt. 11 Pr. bud.).

Inwestor, prowadzący roboty budowlane nie musi więc być właścicielem nieruchomości, na której je wykonuje.

II. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, R. S. w dacie rozpoczęcia robót budowlanych (tj. po uzyskaniu pozwolenia na rozbudowę z dnia [...] marca 2001 r.) był zarówno właścicielem gruntu, jak i inwestorem. Wynika to z aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1975 r., wypisu z rejestru gruntów z 2001 r., jak i decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2000 r., oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty te trwały do 2004 r., a następnie zostały zaprzestane - aż do czerwca 2013 r., co wynika m.in. z ustaleń dokonanych przez PINB, w tym zeznań świadka J. P., kierownika budowy, z dnia 6 września 2013 r., ale także z pisma skarżącego R. S. do PINB z dnia 11 września 2013 r. Bez wątpienia skarżący posiadał więc w chwili rozpoczęcia robót budowlanych tytuł do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Skarżący (pismo z 25 marca 2014 r.) poinformował, że [...] stycznia 2008 r. darował przedmiotową nieruchomość swej córce, E. F. z d. S., aktem notarialnym Rep. A nr [...]. W dniu 25 marca 2014 r. E. F. złożyła oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.

Jak wynika z wpisu w dziale III księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości, Kw Nr [...] (wg. stanu na 1 kwietnia 2014 r.) na rzecz m.in. R. S. ustanowione zostało przez właścicielkę nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe zamieszkiwania w części budynku i prawo korzystania z budynków gospodarczych.

Pismem z dnia 5 czerwca 2014 r. E. F. – jako właściciel gruntu – wyraziła zgodę na rozbudowę budynku przez inwestora – R. S. Tego samego dnia R. S. skierował do PINB pismo z załącznikami, z którego wynika, że roboty budowlane prowadzone były w latach 2001 – 2013, bez przerwy od 2004 r. Do pisma załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, podpisane przez R. S., z którego wynika, że prawo do dysponowania gruntem wysnuwa ze zgody właścicielki działki nr [...], E. F., na prowadzenie rozbudowy budynku.

Przesłuchany w charakterze strony (protokół z dnia 18 czerwca 2014 r. PINB), R. S. oświadczył, że zmienił stanowisko odnośnie okresu prowadzenia rozbudowy, gdyż został wprowadzony w błąd przez M. M., uchylił się jednak od odpowiedzi kiedy rozpoczął rozbudowę części ganku. Jak wynika z zeznań A. S. (przesłuchana w charakterze strony przed PINB 8 września 2014 r.) od 2009 do 2013 r. nie były prowadzone żadne roboty budowlane przy ganku. W tym dniu E. S., żona skarżącego zeznała, że budowa ganku rozpoczęła się w 2012 r.

III. Jak wynika z powyższego, w dniu [...] kwietnia 2015 r., tj. w dniu wydania decyzji PINB znak: [...], nakazującej inwestorowi R. S., rozbiórkę samowolnej rozbudowy, nie był on wprawdzie właścicielem gruntu, ale jako inwestor posiadał prawo dysponowania nim na cele budowlane w postaci zgody, wynikającej z oświadczenia E. F., właścicielki. Przysługiwało mu jednakże również ograniczone prawo rzeczowe (służebność osobista), ustanowione w notarialnej umowie darowizny nieruchomości na rzecz córki. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby E. F. uchyliła się od skutków swego oświadczenia woli w przedmiocie udzielenia zgody R. S. na prowadzenie rozbudowy. Sam skarżący – przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę - oświadczył pisemnie organowi nadzoru budowlanego, że posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

IV. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego, prawidłowo PINB prowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Nie budzi bowiem wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że – zgodnie z wyżej opisanym stanem faktycznym, jaki możliwy był do ustalenia na podstawie akt sprawy – R. S. od dnia 21 października 2013 r., (data stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę) wykonywał roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia. Co więcej, jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, dokonana rozbudowa nie była objęta tym pozwoleniem - wykonana bowiem rozbudowa stanowiła obiekt podpiwniczony i piętrowy, podczas gdy zgodnie z pozwoleniem na rozbudowę miał to być obiekt niepodpiwniczony, obejmujący parter i poddasze. R. S. dokonał rozbudowy o powierzchnię 17,59 m2, powierzchnię użytkową 5,23 m2 oraz kubaturę 82,67 m2, a więc o wymiarach innych, niż wynikających z pozwolenia na rozbudowę. Jak ponadto wynika z akt sprawy, inną jest też funkcją wykonanej rozbudowy, stanowiąca obudowę schodów oraz ganku.

W sposób zgodny z prawem, na inwestora nałożony został więc zarówno obowiązek przedłożenia wymaganej dokumentacji, jak i opłaty legalizacyjnej. Konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, stanowiącej alternatywę dla rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, było nakazanie skarżącemu w dniu 24 kwietnia 2015 r. rozbiórki samowolnej rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] C., będącej własnością E. F. – zgodnie z art. 49 ust. 3 Pr. bud.

Pełnomocnik skarżącego nie kwestionuje w skardze faktu wykonania robót budowlanych przez R. S. w warunkach samowoli budowlanej. Podnosi natomiast, że "przedmiotowa samowola jest co prawda samowolą budowlaną, ale innego rodzaju, to jest taką, co do której winien mieć zastosowanie tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie ten najbardziej restrykcyjny tj. art. 48 Prawa budowlanego".

W tym więc zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że art. 50 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 Pr. bud. Rozbudowa – a więc roboty w rzeczywistości wykonywane przez skarżącego – jest natomiast budową. Przez "budowę" należy bowiem rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego, ale także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę (art. 3 pkt. 6 Pr. bud.). Do rozbudowy prowadzonej samowolnie zastosowanie ma więc dyspozycja art. 48, a nie art. 50 Pr. bud.

Art. 50 ust. 1 Pr. bud. dotyczy samowolnie realizowanych robót budowlanych, ale wyłącznie tych, niebędących budową.

Zgodnie z art. 52 Pr. bud., zobowiązanym na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Hipoteza tego przepisu wskazuje nieprzypadkową kolejność osób zobowiązanych. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na to, że jeżeli właściciel nie jest inwestorem budowy, to nakaz rozbiórki powinien być nałożony w pierwszej kolejności na inwestora (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017, sygn. II OSK 1278/16, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012, sygn. II OSK 243/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Ol 526/17, wyrok WSA Gliwice z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. II SA/Gl 1030/16). Inwestora bowiem, jako osoby powodującej wady budowy obiektu budowlanego, nakazujące zastosowanie art. 48 i 49 Pr. bud., powinny w pierwszym rzędzie dotykać skutki prawne działania niezgodnego z prawem.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można wyróżnić różne stanowiska w zakresie przesłanek negatywnych nałożenia tego obowiązku na inwestora. Jednym z nich jest pogląd, zgodnie z którym warunkiem sine qua non dopuszczalności nałożenia na inwestora nakazu rozbiórki jest legitymowanie się przez niego tytułem prawnym do nieruchomości (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1230/15), Kolejnym poglądem jest ten, zgodnie z którym nakazu na inwestora nałożyć nie można, jeśli nie posiada uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 1278/16). Jak wynika z wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1933/08, "w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości". Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, że taka sytuacja będzie miała miejsce w szczególności, gdy obiekt został samowolnie wybudowany bez zgody właściciela gruntu. NSA wyraźnie jednak stwierdził, że "sam fakt, iż skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości nie oznacza jeszcze, iż nie można skierować do niego decyzji nakazującej rozbiórkę, a nadto iż powodowałoby to, że decyzja jest niewykonalna. Skoro, bowiem jak wykazano w postępowaniu administracyjnym, skarżący wykonał roboty budowlane w postaci budowy przedmiotowego wiatrołapu, to uzasadnionym jest skierowanie do niego nakazu likwidacji stanu niezgodnego z prawem. Kwestia ustalenia istnienia ewentualnych roszczeń o naprawienie szkody z tytułu wykonania rozbiórki, wykracza poza ramy niniejszego postępowania sądowego, a właściwym orzeczniczo w tym zakresie pozostaje sąd powszechny".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 576/10), w którym Sąd ten stwierdził, że "pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. SA/Rz 597/00, LexPolonica nr 354876). W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Wbrew opinii autora skargi kasacyjnej, sam fakt, iż skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości nie oznacza jeszcze, iż nie można skierować do niego decyzji nakazującej rozbiórkę, a nadto, iż powodowałoby to, że decyzja jest niewykonalna".

Należy wyraźnie rozróżnić – za Naczelnym Sądem Administracyjnym – dwie kwestie: "tytułu prawnego do gruntu" i "prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane". "Tytuł prawny do gruntu" jest bowiem cywilistycznym pojęciem o charakterze ogólnym, ale na potrzeby Prawa budowlanego skonkretyzowanym – o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia – w art. 3 ust. 11 Pr. bud., poprzez wskazanie przez ustawodawcę, że nie chodzi wyłącznie o tytuł prawny wynikający z prawa własności lub użytkowania wieczystego, ale również wynikający z zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Skoro inwestor, R. S., rozpoczął roboty budowlane przy rozbudowie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, wykazując prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane (był wówczas właścicielem), to w okresie obowiązywania tego pozwolenia, a więc aż do dnia [...] października 2013 r., kiedy to Starosta [...] decyzją znak: [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej nr [...] z dnia [...] marca 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, powinien być traktowany, jako dysponującego gruntem w rozumieniu art. 3 pkt. 11 Pr. bud. Brak jest bowiem jakiejkolwiek przesłanki, że w tym okresie, w szczególności po dokonaniu darowizny, prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane wygasło; z chwilą dokonania tej czynności prawnej pod tytułem darmym, skarżący nabył ponadto rzeczowe prawo ograniczone w postaci służebności osobistej (art. 296 Kodeksu cywilnego). Przedmiotem takiej służebności jest zawsze nieruchomość, gdyż służebność osobista obciąża całą nieruchomość (nazywaną nieruchomością służebną). Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, czy ustanowiona służebność jest zarazem tzw. dożywociem (art. 908 § 2 k.c.), tym niemej z treści wcześniej powołanego wpisu w dziale III księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości wynika bez wątpliwości, że na rzecz skarżącego ustanowiona została służebność, będąca rzeczowym prawem ograniczonym.

Służebności osobiste – tak samo jak inne prawa rzeczowe – mają charakter bezwzględny i bezpośredni, co oznacza, że znamionuje je możliwość wykonywania władztwa (szeroko rozumianego) nad nieruchomością bez pośrednictwa osób trzecich, w tym właściciela. Dlatego też ustawodawca, w art. 3 ust. 11 Pr. bud. wymienia prawa rzeczowe ograniczone, jako przesądzające o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

V. Decyzja PINB, nakazująca R. S. rozbiórkę wydana została dnia [...] kwietnia 2015 r., po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego. Zarówno skarżący, jak i jego córka E. F., uczestniczyli w tym postępowaniu i złożyli żądane przez organ nadzoru budowlanego dokumenty. E. F., 5 czerwca 2014 r. potwierdziła ponadto pisemnie prawo inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane, tego samego dnia R. S. złożył pisemne oświadczenie o posiadanym przez siebie prawie, o którym mowa w art. 3 ust. 11 Pr. bud.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie ulega wątpliwości że w dacie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę R. S. był inwestorem, dysponującym prawem do korzystania z gruntu na cele budowlane. Wprawdzie utracił prawo własności nieruchomości, darowując ją córce, tym niemniej nabył w tej dacie rzeczowe prawo ograniczone. Właścicielka nieruchomości potwierdziła ponadto, że zezwalała inwestorowi na roboty budowlane. Organ dysponował też przewidzianym prawem oświadczeniem R. S. z 4 czerwca 2014 r. o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Ponadto, per facta concludentia – wobec powyższego, w szczególności zaś braku sprzeciwu nowej właścicielki gruntu – organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony (ani nie miał po temu przesłanek) do władczego stwierdzenia wygaśnięcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – i to wbrew wyraźnemu oświadczeniu tak właścicielki gruntu, jak i skarżącego.

VI. Tutejszy Sąd podziela również ocenę prawna, zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2016r., sygn. VII SA/Wa 1933/15, że art. 52 Pr. bud. wymieniając trzy kategorie adresatów decyzji – w tym inwestora – pozbawia podstaw do twierdzenia, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. stanowiłoby przesłankę nieważności decyzji. Ponadto z art. 52 ustawy nie wynika bezwzględny obowiązek skierowania nakazu rozbiórki do wszystkich podmiotów, które mieszczą się w zakresie kategorii wymienionych explicite w powołanym przepisie.

VII. Podnoszony w toku postępowania przed GINB i przed tut. Sądem argument, że skarżący nie jest właścicielem gruntu, a więc decyzja nakazująca rozbiórkę nie powinna być kierowana wobec niego jest niesłuszny nie tylko z przyczyn wyżej wykazanych. W ocenie tut. Sądu argument ten podnoszony jest wyłącznie na użytek niniejszej sprawy, gdyż skarżący – który z przyczyn po jego stronie leżących uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę (vide wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. II SA/Lu 841/15) – stara się uchylić skutki ostatecznej decyzji w drodze postępowania nadzwyczajnego. Rzeczą oczywistą jest, że przysługuje mu takie uprawnienie; tym niemniej stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej dopuszczalne jest wyłącznie w wypadku wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a.

W ocenie Sądu, należy w tym wypadku również brać pod uwagę, że skarżący zmienia swoje stanowisko w zależności od przebiegu sprawy. Najpierw twierdzi, że roboty budowlane zostały przerwane w 2004 i wznowione w 2013 r., by w toku postępowania legalizacyjnego oświadczyć, że roboty trwały nieprzerwanie. Twierdzi skarżący w postępowaniu legalizacyjnym, że posiada prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, a następnie - w postępowaniu nadzwyczajnym – twierdzi, ze takiego prawa nie posiada.

Jak należy domyślać się z uzasadnienia skargi (profesjonalny pełnomocnik skarżącego nie zarzucił bowiem organowi naruszenia żadnego z punktów § 1 art. 156 k.p.a.) skarżący wywodzi nieważność decyzji [...]WINB z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], nakazującej inwestorowi R. S., rozbiórkę samowolnej rozbudowy z faktu niewykonalności tej decyzji o rozbiórce (art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.) lub z faktu skierowania decyzji do osoby niedysponującej prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane (art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.).

Należy zauważyć, że powyższe zarzuty, acz wynikające wyłącznie z analizy uzasadnienia skargi, odnoszą się w rzeczywistości nie tyle do kwestionowanej decyzji GINB, ale decyzji PINB, nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy.

VIII. Skarżący, wezwany pismem GINB z dnia 24 września 2015 r. do sprecyzowania żądania skierowanego do Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2015 r. oraz wskazania przesłanek żądania, zarzucił pismem z dnia 7 października 2015 r. decyzji PINB z [...] kwietnia 2015 r. wadliwą ocenę stanu faktycznego i brak wszechstronnego rozważenia dowodów, wskazując na art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i 80 k.p.a. Dlatego też organ II instancji ([...]WINB) słusznie uznał, że w postępowaniu nadzwyczajnym nie dokonuje się ponownej weryfikacji zebranych dowodów; jest to możliwe w postępowaniu zwykłym, odwoławczym. [...]WINB uznał więc, że czynione przez skarżącego zarzuty nie wyczerpują przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a.

We wniosku do GINB o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...]WINB, pełnomocnik skarżącego zarzucił rażące naruszenie prawa w postaci art. 48 ust. 1 Pr. bud. przez jego zastosowanie, art. 50 i 51 Pr. bud. przez ich niezastosowanie, art. 52 Pr. bud. i art. 156 § 1 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie. Z lakonicznego uzasadnienia wniosku wynika, że "decyzję rozbiórkową skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie".

IX. Należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, gdyż zmierza do wzruszenia ostatecznego orzeczenia administracyjnego, co z natury rzeczy stanowi wyjątek od zasady trwałości takich orzeczeń, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Dlatego też tak w literaturze, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że takie postępowanie wymaga od organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe wyjątkowo starannego dokonania oceny, czy rzeczywiście badana decyzja narusza prawo i to w sposób rażący. W judykaturze i literaturze prawniczej dominuje stanowisko, że tylko takie naruszenie prawa, które jest sprzeczne z oczywistą treścią przepisu, niewymagającego wykładni może być uznane za rażące; dodatkowo wskazuje się także, że przy ocenie naruszenia prawa należy brać pod uwagę skutki społeczno gospodarcze naruszenia, zaś samo efekt tego naruszenia musi mieć poważniejsze znaczenie, niż zasada trwałości decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał więc pod uwagę, że art. 156 § 1 k.p.a. w punktach 1 – 7 zawiera tzw. katalog zamknięty (numerus clausus) przesłanek, których zaistnienie nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te określają istotną wadliwość decyzji, która polega na tym, że decyzja: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wyłącznie w ww. wypadkach możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

X. Kontrolując zaskarżoną decyzję GINB należy stwierdzić, że organ ten prawidłowo i starannie rozważył kwestię ewentualnego istnienia takich wad prawnych decyzji [...]WINB, które uzasadniałyby żądanie skarżącego w zakresie stwierdzenia jej nieważności.

Z przyczyn wyjaśnionych w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku, nie można uznać za zasadne twierdzeń pośrednio podnoszonych przez skarżącego, w rzeczywistości dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Odnośnie twierdzenia skarżącego o niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanej przez skarżącego rozbudowy (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.) należy wyjaśnić, że decyzja jest wówczas niewykonalna, "gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Chodzi tutaj o przypadek, gdy nie ma fizycznej lub prawnej możliwości jej wykonania. Przykładem będzie więc nakaz rozbiórki nieistniejącego budynku (niemożność fizyczna), czy też nakaz rozbiórki zabytku prawnie chronionego (niemożność prawna)" – tak np. NSA w wyroku z dnia 25 września 2012 r., sygn. II OSK 2317/11.

Ponadto, wyłącznie w sytuacji, gdy inwestorowi nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości, z którego m.in. wynika prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, a wykonanie obowiązku rozbiórki uzależnione byłoby od wpuszczenia inwestora na teren nieruchomości, można byłoby mówić o ewentualnej niewykonalności takiej decyzji.

Taka zaś sytuacja w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca – skarżącemu przysługuje prawo rzeczowe ograniczone do nieruchomości, a poza tym złożył oświadczenie o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, potwierdzone przez właścicielkę nieruchomości, co zostało już wcześniej wykazane.

XI. Podsumowując, z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skargi nie są zasadne, natomiast organ prawidłowo orzekł odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB, a następnie utrzymując w mocy własną decyzję w tym przedmiocie.

Wobec braku przesłanek przedmiotowych do stwierdzenia naruszenia przez [...]WINB art. 156 § 1 pkt. 1 - 7 k.p.a. GINB prawidłowo zastosował 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Organ dokonał też prawidłowej oceny zastosowanego przez organa nadzoru budowlanego trybu postępowania, wynikającego z art. 48 i 49 Pr., a nie z art. 50 i 51 Pr. bud.

GINB nie naruszył art. 52 Pr. bud., gdyż prawidłowo przepis ten wyłożył i odniósł do stanu faktycznego sprawy.

Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.