Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2133/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 155,156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 161/18 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.kwotę: 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 161/18 w sprawie ze skargi R. J. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] (pkt 1), umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2) i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. o warunkach zabudowy z określeniem warunków podziału, ustalił na wniosek skarżącego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [...], położonej w miejscowości Ł. oraz ustalił warunki podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], wskazując, że minimalna powierzchnia działki budowlanej wynosi 800 m2.

Kolejną decyzją tego organu z dnia [...] października 2006 r. zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 0,9176 ha, w którym wydzielono dziewięć działek o nr od [...] do [...] o powierzchni od 805 m2 do 1662 m2.

Skarżący w dniu 1 grudnia 2015 r. zbył działkę budowlaną nr [...] oraz udział w działce drogowej nr [...] E. M. i R. K., którzy w tym samym dniu złożyli wniosek o przeniesienie na nich ustaleń decyzji Wójta z dnia [...] sierpnia 2006 r. Skarżący wyraził zgodę na przeniesienie ustaleń decyzji w zakresie działki nr [...] na nowych właścicieli nieruchomości.

Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. zmienił własną decyzję ostateczną z dnia [...] sierpnia 2006 r. o warunkach zabudowy i sposobie zagospodarowania terenu wraz z określeniem warunków podziału działki nr [...], położonej w miejscowości Ł., gmina P., ustaloną dla skarżącego, poprzez przeniesienie ustaleń ww. decyzji na E. M. i R. K. (pkt 1); zmianę oznaczenia działki z nr [...] na działkę oznaczoną nr [...], która powstała w wyniku podziału, zgodnie z ustaleniami zawartymi w przedmiotowej decyzji oraz na podstawie decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2006 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] w miejscowości Ł., gmina P. (pkt 2). Pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozostały bez zmian (pkt 3).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2015 r., a po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącego, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu ostatnio wymienionej decyzji organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 k.p.a., polegającym na zastosowaniu trybu nadzwyczajnego do rozstrzygnięcia w zakresie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, które powinno nastąpić w zwykłym trybie jurysdykcyjnym na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.; dalej jako u.p.z.p.) oraz na dokonaniu zmiany ustaleń pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany określenia terenu inwestycji, bez uzyskania zgody stron na dokonanie tej zmiany i w sposób powodujący utratę tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją pierwotną.

Wyjaśnił, że E. M. i R. K. złożyli wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r., oświadczając jednocześnie, że przyjmują wszystkie ustalenia zawarte w przedmiotowej decyzji, zaś inwestor wyraził zgodę na przepisanie, tj. przeniesienia tej decyzji, lecz tylko w zakresie działki nr [...]. Żadna z tych osób nie wskazywała w swoich pismach, że żąda zmiany decyzji o warunkach zabudowy w jakikolwiek sposób. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji kontrolowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. zostało zatem podjęte bez uzyskania zgody stron decyzji o warunkach zabudowy na zmianę decyzji pierwotnej, co stoi w rażącej sprzeczności z treści art 155 k.p.a.

Organ stwierdził, że kontrolowana decyzja jest sprzeczna z przepisami szczególnymi, tj. z przepisami u.p.z.p. Ostateczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalała warunki zabudowy dla działki o nr [...], czyli terenu o powierzchni 0,9176 ha, zaś decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. orzekająca o zmianie oznaczenia działki z nr [...] na działkę o nr [...] o pow. 0,1662 ha doprowadziła w efekcie do zmiany terenu objętego rozstrzygnięciem pierwotnej decyzji, co nie jest dopuszczalne w trybie art. 155 k.p.a. Organ uznał, że gdyby przyjąć, że pkt 1 sentencji kontrolowanej decyzji był rozstrzygnięciem o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy podjętym w zwykłym trybie jurysdykcyjnym, to także w tym przypadku Wójt, łącząc w jednej decyzji rozstrzygnięcia podjęte w dwóch rożnych sprawach i dwóch różnych trybach - przeniesienie decyzji na inną osobę w trybie zwykłym i zmiana decyzji w trybie nadzwyczajnym, dopuściłby się rażącego naruszenia przepisów k.p.a., które nie przewidują regulacji pozwalających na łączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć w dwóch różnych sprawach administracyjnych (nie wynikających z tej samej podstawy prawnej) i to w dwóch różnych trybach administracyjnych.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł skarżący nie zgadzając się, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ administracji, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że dokonana przez organ ocena nie jest właściwa z punktu widzenia zasady trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej i ukształtowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sposobu wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd zauważył, że Wójt Gminy P. jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazał przepisy art. 155 i art. 154 § 2 k.p.a. dotyczące zmiany decyzji oraz przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem wniosku było przeniesienie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] w związku z nabyciem przez E. M. i R. K. działki budowlanej nr [...].

Zdaniem Sądu ocena jaki przepis w rzeczywistości został przez organ administracji zastosowany i stanowił podstawę rozstrzygnięcia, mogła wywoływać wątpliwości, bowiem organ użył w treści decyzji sformułowania o zmianie pierwotnej decyzji, zamiast o przeniesieniu decyzji w części dotyczącej działki nr [...] na wnioskodawców - nabywców tej nieruchomości. Wątpliwości te nie miały jednak charakteru nieusuwalnego. Analiza treści całej decyzji wraz z jej uzasadnieniem oraz okoliczności wydania decyzji prowadzić winna do jednoznacznego wniosku, że zamiarem organu wydającego decyzję było uwzględnienie wniosku złożonego w trybie 63 ust. 5 u.p.z.p. Wskazuje na to zarówno treść złożonego wniosku, wydanie przez organ decyzji w wyniku rozpoznania tego wniosku, uwzględnienie żądania wniosku, aczkolwiek przy wadliwym sformułowaniu sentencji decyzji oraz treści uzasadnienia decyzji.

W ocenie Sądu okoliczności sprawy nie wskazują, by organ wydający badaną decyzję miał zamiar doprowadzić do zmiany treści całej pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i podziału nieruchomości przez zmianę jej zakresu i ograniczenie treści decyzji obejmującej działkę nr [...] wyłącznie do działki nr [...], powstałej w wyniku jej podziału. Intencja taka nie wynika z treści złożonego wniosku, innych okoliczności sprawy ani uzasadnienia decyzji.

Dodatkowo z okoliczności kontrolowanej sprawy wynika, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja nie została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., lecz na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. W opinii Sądu brak jest zatem w tej sytuacji podstaw do uznania by wydana decyzja rażąco naruszała przepisy prawa z uwagi na jej błędne wydanie na podstawie art. 155 k.p.a., wadliwe łączne zastosowanie trybów postępowania nadzwyczajnego i zwyczajnego oraz dokonanie w decyzji niedopuszczalnej zmiany decyzji o warunkach zabudowy odnośnie obszaru objętego tą decyzją.

Sąd powołał art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. nr 26 poz. 2603 ze zm.) i zaznaczył, że organ dokonał w decyzji określenia warunków podziału. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana nie dla jednej działki, lecz dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału, a w decyzji określono warunki zabudowy dla każdej z działek jakie powstaną w wyniku podziału. Decyzja ta pozostaje niewątpliwie w obrocie prawnym i może stanowić podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem organ nie wskazał w zaskarżonej decyzji żadnych okoliczności, które uniemożliwiałyby przeniesienie takiej decyzji w części, z uwagi na istotę i charakter decyzji o warunkach zabudowy. Powstała w wyniku podziału nieruchomości działka nr [...] nie narusza warunków podziału, działka ta posiada niezbędny do zabudowy nieruchomości dostęp do drogi publicznej. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest określenie warunków zabudowy tej działki a zabudowa ta nie jest w żaden sposób uzależniona od zabudowy pozostałych działek powstałych w wyniku podziału, których dotyczy decyzja o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części spowoduje skutki społeczne lub ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Jednocześnie podniosło zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o rażącym naruszeniu prawa nie świadczy dosłowna treść decyzji, lecz decydują o tym okoliczności wydania decyzji i zamiar organu co do sformułowania rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na jawnej sprzeczności treści decyzji z treścią przepisu prawa,

2. naruszenia przepisów o postępowaniu, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej p.p.s.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] nie jest decyzją o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy, co skutkowało błędnym ustaleniem przez Sąd, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy P. nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i w rezultacie uchyleniem decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym wraz z umorzeniem tego postępowania, w sytuacji gdy decyzja Wójta Gminy P. jako wydana w trybie wyznaczonym przepisem art. 155 k.p.a. rażąco narusza prawo, wobec czego Sąd winien był oddalić skargę na decyzję Kolegium,

3. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy treść art. 63 ust. 5 u.p.z.p. expressis verbis stanowi, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę wymaga przyjęcia wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, czyli także warunku w zakresie ustalenia terenu inwestycji, wobec czego przeniesienie decyzji w części terenu inwestycji, dla którego wydano decyzję pierwotną, stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 5 powołanej ustawy,

4. naruszenia przepisów o postępowaniu, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nie narusza rażąco prawa i brak jest podstaw do uznania, by wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa i tym samym niewykazanie, że organ stwierdzając jej nieważność naruszył prawo materialne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 u.p.z.p.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2017 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną domagając się jej oddalenia, obciążenia organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenia dowodu z dokumentu tj. mapy z ewidencji gruntów z dnia [...] lipca 2018 r. na okoliczność wydania pozwolenia na budowę przez Starostwo Powiatowe w P. w zakresie działki [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie okazały się trafne wszystkie zgłoszone w niej zarzuty.

Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, że istniały podstawy do uwzględnienie skargi. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, dostępny w CBOSA). Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. istnieje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1046/17, dostępny CBOSA). W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem zawiera ono wszystkie wskazane wyżej elementy i wprost wynikają z niego przesłanki jakimi kierował się Sąd wydając kwestionowane orzeczenie. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17, dostępny CBOSA).

Trafne natomiast okazały się pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ zwraca uwagę, że zarówno w nauce prawa, jak i w judykaturze utrwalony i niekwestionowany jest pogląd, że przez rażące naruszenie prawa rozumieć należy naruszenie o charakterze oczywistym, to jest jawnym i widocznym na pierwszy rzut oka i nie wymagającym prowadzenia procesu skomplikowanej wykładni, względnie postępowania dowodowego. Nadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji (postanowienia) nie tylko pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, lecz jednocześnie charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło, a za uznaniem danego naruszenia za rażące przemawia zarówno charakter naruszonego przepisu, jak i skutki, które wywołała decyzja.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż jak podnosi skarżący kasacyjnie organ w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dopuszczalne jest przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot jedynie w całości oraz bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Wynika to z niebudzącej wątpliwości treści powołanego przepisu zgodnie z którym organ, który wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Przeniesienie decyzji uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po wtóre, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Niniejsze warunki muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata. Warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione. Art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie dopuszcza zatem dokonywania jakiejkolwiek innej zmiany (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1494/19, dostępny w CBOSA). Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1285/05, LEX nr 318335 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 731/12, LEX nr 1257859).

W kontrolowanej sprawie Wójt Gminy P. w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nie tylko przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy na rzecz E. M. i R. K.., ale jednocześnie dokonał istotnej zmiany w jej treści, poprzez zmianę oznaczenia działki wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej przeniesienia uprawnień na wnioskodawców z działki nr [...] na nr działkę [...]. W ten sposób Wójt Gminy P. de facto ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], mimo że pierwotnie warunki zabudowy były ustalane dla działki nr [...]. Podkreślić przy tym należy, że działki te nie tylko różnią się oznaczeniem, ale przede wszystkim powierzchnią. Działka nr [...] o powierzchni 0,1662 ha jest wielokrotnie mniejsza od działki nr [...] o pow. 0,9176 ha. Oznacza to, że parametry inwestycji ustalone pierwotnie dla działki o powierzchni 0,9176 ha o określonych wymiarach i położeniu, stały się w następstwie decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. warunkami zabudowy dla działki o powierzchni 0,1662 ha o innym położeniu i zupełnie innych wymiarach.

Taka zmiana w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest niedopuszczalna i stanowi o wydaniu decyzji przez Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2015 r. z rażącym naruszeniem prawa. Nie tylko narusza ona bowiem w sposób oczywisty jednoznaczną i jasną treść tegoż przepisu, lecz nadto wywołuje tego rodzaju skutki społeczno-gospodarcze, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządności.

Zauważyć należy, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji pierwotna decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalająca warunki zabudowy, wydana została nie dla szeregu działek, lecz dla określonego terenu inwestycji - obejmującego jedną, konkretną działkę nr [...]. Oceny tej nie zmienia zawarty w niej zapis, iż warunki zabudowy ustala się dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na każdej z nowo wydzielonych działek, w sytuacji gdy w dacie jej wydania jakiekolwiek działki nie były jeszcze wydzielone, a sam podział działki nr [...] był zdarzeniem przyszłym i niepewnym, co oznacza, że nie było wiadomym, czy kiedykolwiek do tegoż podziału dojdzie, a jeśli tak, to jaka będzie ilość, wielkość i kształt wydzielanych działek. O parametrach tych w żadnym razie nie przesądzał zawarty w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. zapis określający jedynie minimalną powierzchnię (800m2) potencjalnie możliwych do wydzielenia działek. Podkreślić również należy, iż w decyzji tej organ nie ustalił warunków zabudowy dla dwóch, trzech lub dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z jej treści wynika jedynie, że przewiduje możliwość realizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na każdej działce wchodzącej w skład terenu inwestycji, nie określa jednakże odrębnie dla każdej z działek parametrów inwestycji, wprost odnosząc tak wskaźnik powierzchni zabudowy, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, jak i szerokość elewacji frontowej do terenu inwestycji jako całości (pkt 3.3.1., 3.3.2 i 3.3.3 rozstrzygnięcia decyzji z [...] sierpnia 2006 r.).

Także akcentowana przez Sąd pierwszej instancji okoliczność, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. wskazano na dopuszczalność podziału gruntu na działki o powierzchni nie mniejszej niż 800 m2, nie stanowi podstawy do dokonania zmiany tej decyzji na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Przypomnieć bowiem trzeba, iż stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 651/13, Lex nr 1664502). Dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem w decyzji ustalającej warunki zabudowy należało ustalić warunki dla realizacji takich inwestycji, które mogłoby być zrealizowane na wydzielonych w przyszłości działkach, a nie władczo określać parametry możliwych do wydzielenia działek.

Dalej zauważyć również należy, iż skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest dla określonego terenu inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) obejmującego jedną lub więcej działek ewidencyjnych, to oznacza to, iż ewentualny, późniejszy podział działek ewidencyjnych wchodzących w skład terenu inwestycji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, które odnoszą się nie do poszczególnych działek, lecz terenu inwestycji jako całości.

Za rażąco naruszające prawo ze względu na społeczno-gospodarcze skutki takiego rozstrzygnięcia, uznać zatem należy przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji objętego tą decyzją, albowiem prowadzić to będzie do faktycznej zmiany pierwotnej decyzji, tak co do terenu nią objętego, jak i możliwej do zrealizowania zabudowy. Te same parametry i wskaźniki zabudowy odnoszone do terenu inwestycji jako całości umożliwiają bowiem realizację inwestycji o odmiennych gabarytach i usytuowaniu, niż odnoszone do poszczególnych, wydzielonych fragmentów tegoż terenu. Określenie we wniosku inwestora (a następnie w decyzji) terenu inwestycji ma także istotne znaczenie dla postanowień zawartych w samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. To od wielkości terenu inwestycji oraz jego kształtu i usytuowania względem drogi publicznej, z której odbywać się będzie jego obsługa komunikacyjna zależeć bowiem będzie wielkość obszaru analizowanego, w ramach którego odbywać się będzie badanie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd też stwierdzić należy, iż gdyby wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował obszar samej działki nr [...] to wówczas inny byłby obszar analizy dla tej działki, w stosunku do obszaru wyznaczonego dla terenu inwestycji obejmującego działkę nr [...], co mogłoby skutkować ustaleniem innych warunków zabudowy, albo nawet brakiem możliwości ich ustalenia o ile w wyznaczonym dla działki nr [...] i co za tym idzie mniejszym obszarze analizowanym w ogóle brak byłoby jakichkolwiek już zabudowanych działek.

Powyższe dodatkowo wskazuje, iż nie można w trybie przewidzianym w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dokonywać przeniesienia warunków zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji objętego decyzją ustalającą warunki zabudowy, albowiem mogłoby to w praktyce prowadzić do dokonywania zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny tego, czy taka zmiana znajduje uzasadnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej, dotyczącej jedynie tej części terenu inwestycji, której dotyczy decyzja o przeniesieniu, której to analizy w postępowaniu o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy w ogóle nie przeprowadza się.

Także okoliczność, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie, dodatkowo wzmacnia pogląd, iż w postępowaniu tym nie mogą być wprowadzane jakiekolwiek poza określeniem podmiotu na rzecz którego jest wydawana, zmiany w treści decyzji, w tym zmiany co do terenu inwestycji decyzją tą objętego. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia osób posiadających przymiot stron w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, możliwości obrony swych praw i stanowi kolejny argument za przyjęciem, iż zaistniałe w kontrolowanej sprawie przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji, którego decyzja ta dotyczy nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Trafnie również zarzuca skarżący kasacyjnie organ, że decyzja Wójta Gminy P. zawiera kolejną wadę, którą należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Wada ta polega na tym, że w jednym postępowaniu wydano jedną decyzję zarówno w zakresie przeniesienia warunków zabudowy w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p., jak i dokonania jej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 154 § 2 k.p.a. Łączenie różnych trybów postępowania administracyjnego, w tym trybu zwykłego z trybem nadzwyczajnym nie może mieć miejsca. Zmian decyzji w trybie art. 155 k.p.a. dopuszczalna jest tylko wówczas, gdy zgodę na taką zmianę wyraziły strony, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy, podstawowym dowodem w oparciu o który warunki te są ustalane jest analiza urbanistyczno-architektoniczna, która określa dopuszczalne parametry przyszłej inwestycji. Skoro zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie odbywa się na podstawie nowo prowadzonego postępowania dowodowego, to należy uznać, że treść art. 61 u.p.z.p. sprzeciwia się dokonywaniu zmiany warunków zabudowy bez przeprowadzenia odrębnej analizy urbanistyczno-architektonicznej uregulowanej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

W związku z tym zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nie jest decyzją o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy oraz ustalenie w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalała warunki zabudowy dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], w sytuacji gdy decyzja ta ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie inwestycji oznaczonym jako działka nr [...], ponieważ w dacie wydania decyzji nie było jeszcze wydzielonych innych działek i nie było możliwości ustalenia dla nich warunków zabudowy, nie wiedząc jaki kształt i jaką powierzchnię oraz jakie położenia będą miały poszczególne działki. Takie ustalenie Sądu pierwszej instancji, skutkowało błędnym przyjęciem, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 155 k.p.a. , co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uchylenia decyzji SKO, mimo że decyzje te nie naruszały prawa.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Kontrolując zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny z powodów omówionych powyżej uznał, że nie narusza ona prawa, a sama skarga jest niezasadna. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).