Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1241/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 957/14 w sprawie ze skargi M. S., K. S., M. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 957/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. S., K. S. i M. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z [...] marca 2014 r. [...] na podstawie art. 104, 107 § 1-3, 28, 145 § 1 pkt 4, 150 § 1,151 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 3 pkt 20, 28 ust. 2, 80 ust. 1 pkt 1, 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] znak [...] dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, odcinka zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości, zewnętrznej instalacji gazowej oraz zalicznikowej linii energetycznej, na działce nr [...], ul. Z. w B. - odmówił uchylenia tej decyzji wywodząc, że skarżący K., M. i M. S. nie posiadają przymiotu strony postępowania.

W odwołaniu skarżący podnieśli, że mylnie uznano, że należące do nich działki [...] i [...] nie leżą w obszarze oddziaływania obiektu na działce nr [...] i wobec tego nie są stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wydając pozwolenie na budowę pominięto ustalenia decyzji SKO w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], z których wynika, że są stronami postępowania i parametry inwestycji nie są zgodne z okoliczną zabudową a projekt budowlany jest niezgodny z wymaganiami opisanymi w decyzji SKO, z której wynika, że zaprojektowana zabudowa nie odpowiada charakterystyce sąsiedniej zabudowy i stanowi odosobnioną zabudowę, która do niczego nie pasuje. Zdaniem skarżących skoro wskazano co musi być spełnione, aby inwestycja na działce nr [...] nie oddziaływała na ich nieruchomości i nie burzyła ładu przestrzennego, to nie ma wątpliwości, że ich nieruchomości znajdują się w strefie oddziaływania inwestycji i dlatego przysługuje im status stron, mimo że inwestor podzielił działkę nr [...] na dwie o nr [...] i [...].

Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z [...] lipca 2014 r. -[...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda uznał, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę był zgodnie z art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związany decyzją o warunkach zabudowy z [...] maja 2011 r. a nie przywoływaną przez skarżących decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2009 r., uchylającą wcześniejszą decyzję o warunkach zabudowy. Wojewoda stwierdził, iż zastrzeżenia oparte na decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2009 r. były niezasadne. Nie naruszono też art. 7 i 77 K.p.a., bowiem organ I instancji dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego, uznając prawidłowo, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony z uwagi na niewykazanie, że należące do nich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu tj. przesłanki z art. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze definicję obszaru oddziaływania z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Wojewoda wskazał, że obszar oddziaływania musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy. Samo subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Skarżący nie przedstawili żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu swoich działek spowodowanych realizacją spornej inwestycji. Przekonanie o tym, że są stroną opierali na tym, że byli stroną w postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] graniczącej z ich nieruchomościami, oraz że zaprojektowany budynek z powodu jego gabarytów oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. Są to subiektywne odczucia, które nie znajdują oparcia w przepisach. Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że w świetle obowiązujących przepisów, sporna inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżących.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję. W skardze tej zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 i 140 K.p.a., gdyż bezpodstawnie pominięto ustalenia z decyzji SKO w Bydgoszczy z [...] stycznia 2009 r. uznającej ich za strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 957/14 oddalił ww. skargę bowiem uznał, że brak było podstaw z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] znak [...], Prezydent Miasta Bydgoszczy w związku z wnioskiem H. i R. C. o pozwolenie na budowę zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z wbudowanym garażem trzystanowiskowym (wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi: wod.-kan., gaz., co., i elektr.), odcinka zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe o pojemności 8,8 m³, zewnętrznej instalacji kanalizacji gazowej oraz zalicznikowej linii energetycznej, na terenie działki o nr ew. [...], obręb [...], przy ul. Z. w B.

Sąd zauważył, że decyzja ta dotyczyła działki o numerze [...]. Tymczasem przywoływana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] stycznia 2009 r. nr [...], uchyliła decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] grudnia 2008 r. [...], ustalającą warunki zabudowy na innej działce, a mianowicie na działce nr [...]. Z akt sprawy wynikało, że działka nr [...] graniczyła z działką, która jest własnością skarżących. Tymczasem jak wynika z akt działka [...] - powstała w wyniku podziału działki [...] na dwie działki: [...] i [...] - nie graniczy z działkami nr [...] i [...] będącymi własnością skarżących, bowiem przedziela je działka [...].

Sąd wyjaśnił, że wydając w niniejszej sprawie decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę na działce nr [...], organy były - po myśli art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) związane nie kasacyjną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] stycznia 2009 r. a tylko i wyłącznie decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] maja 2011 r. - [...] ustalającą warunki zabudowy na działce nr [...]. Sąd I instancji podkreślił, że powyższa decyzja jako decyzja ostateczna pozostaje w obrocie prawnym i brak było podstaw prawnych do negowania tego oczywistego faktu.

Sąd mając na uwadze znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy stwierdził, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia, dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Sąd uznał za zasadne stanowisko organu, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem (zarządcą lub użytkownikiem wieczystymi) nieruchomości nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Natomiast wskazywanie przez skarżących, że "... powstaje budynek, który swoim charakterem i wyglądem w ogóle nie pasuje do dotychczasowego zagospodarowania przestrzennego całego otoczenia i który całkowicie burzy dotychczasowy ład przestrzenny" i że " ... taka inwestycja narusza tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa" ..." nie uzasadnia przyznania im statusu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.

Sąd zwrócił uwagę, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że obszar oddziaływania inwestycji wyznaczono zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Z projektu budowlanego wynika bowiem, że przedmiotowy budynek mieszkalny na działce nr [...] został usytuowany w odległości 5,63 m od granicy z sąsiednią działką o nr ew. [...] o szerokości ok. 34 m, co oznacza, że projektowany budynek mieszkalny oddalony będzie od działek o nr ew. [...] i [...], których właścicielami są skarżący na odległość ok. 39 m. Z dokumentacji projektowanej spornej inwestycji nie wynika także, że realizacja przedsięwzięcia pozbawia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej. Także wysokość budynku nie spowoduje ograniczenia praw skarżących w zakresie zagospodarowania ich działek.

M. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 litera c P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy i polegające na nieuzasadnionym nie uwzględnieniu skargi na decyzję administracyjną Wojewody Kujawsko - Pomorskiego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2014 roku wydaną w sprawie znak: [...], a mianowicie: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] marca 2014 roku wydanej w sprawie znak: WAB.11.6740.9.2012.MG, która została wydana z naruszeniem następujących przepisów:

– art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. - polegające na tym, że organ I instancji nie wykazał, iż położone przy ul. Z. w B. działki nr [...] i nr [...] należące do skarżących nie leżą w obszarze oddziaływania obiektu położonego przy ul. Z. w B. na działce nr [...], a tym samym organ I instancji nie wykazał, że skarżący K. S., M. S. oraz M. S. nie są stronami postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę, a zanim doszło do sztucznego podziału działki nr [...] na obecne: działki nr [...] i nr [...] skarżącym zawsze przysługiwał status strony, a ich działki nr [...] i nr [...] zawsze znajdowały się w obszarze analizy poszukiwania obiektów o podobnych parametrach jak ten zaproponowany w inwestycji oraz przedmiotowe działki skarżących znajdowały się w obszarze oddziaływania proponowanej inwestycji (przykładem tego jest fakt, że skarżący złożyli skuteczne odwołanie od decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2008 roku wydaną w sprawie znak : [...], która została w całości uchylona decyzją administracyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2009 roku nr [...]),

– art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. naruszenie to polegało na tym, że praktycznie organy obu instancji bezpodstawnie pominęły ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy zawarte w decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2009 roku nr [...], z której wynika nie tylko istotny fakt, że skarżący są stronami postępowania, ale organ wyższego stopnia wprost stwierdza, że w badanym obszarze, tj. w promieniu ok. 600 metrów od granic inwestycji nie istnieje taki przykład zabudowy o parametrach zbliżonych z tym, który jest na działce nr [...], cała zabudowa w ogóle nie odpowiada charakterystyce sąsiedniej zabudowy i stanowi wyłącznie odosobniony, kompletnie incydentalny i bezprecedensowy przykład zabudowy, która do niczego nie pasuje, tzn. przeprowadzona przez organ II instancji analiza terenu doprowadziła ten organ do wniosku, że parametry przedmiotowej inwestycji nie są zgodne z występującą w okolicy zabudową,

– art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. naruszenie to polegało na tym, że organy obu instancji podeszły w sposób bezkrytyczny do projektu budowlanego przedstawionego przez inwestorów oraz zawartych w tym projekcie wszelkich danych i parametrów związanych z usytuowaniem obiektu budowlanego na działce nr [...] i bezpodstawnie ograniczyły się jedynie do bazowania na projekcie nie poddając ich wnikliwej analizie pod kątem ich poprawności oraz zgodności z przepisami prawa, a także z wymaganiami opisanymi w decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2009 roku nr [...] jakie powinna spełniać inwestycja, aby w ogóle mogła powstać na działce nr [...], co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, bowiem skutkowało błędnym przyjęciem przez organ I instancji, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania proponowanej inwestycji, a tym samym, że skarżący nie są stronami postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane; jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie taka postawa organów administracji publicznej, która nie jest poparta wnikliwą analizą materiału sprawy jest niewystarczająca, ponieważ nawet sam fakt, że obiekt np zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczają się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich - wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2013 roku sygn. akt I SA/Ol 496/13,

– art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie się organu II instancji od należytego sporządzenia uzasadnienia faktycznego zawierającego rzetelną analizę ustaleń i wniosków końcowych dokonanych przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy w toku postępowania w pierwszej instancji, iż skarżący nie są stronami postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem trzystanowiskowym (wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi: wod. kan., gaz, c.o. i elektr.), odcinka zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe o pojemności 8,8 m3, zewnętrznej instalacji gazowej oraz zalicznikowej linii energetycznej na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. Z. w B. - organ II instancji ograniczył się jedynie do kontestowania ostatecznej decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2009 roku wydanej w sprawie znak: [...] przywołanej przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji na poparcie swoich zarzutów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż świadczy o braku wnikliwości organu II instancji w prawidłowym rozstrzygnięciu sprawy oraz uniemożliwia kontrolę takiej decyzji pod kątem jej legalności; w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2013 roku sygn. akt li SA/Po 1122/12 .

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wystąpił o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący po raz kolejny odwoływał się do treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2009 roku znak: [...], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2008 roku znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy działki [...], która została podzielona na działki [...] i [...]. W oparciu o uzasadnienie tejże decyzji skarżący wywodzi, że planowana inwestycja nie jest dopuszczalna narusza bowiem warunki zabudowy dla tego terenu. Podkreślono, że skarżący w niniejszej sprawie mają status strony z uwagi na fakt złożenia skutecznie odwołania na decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2008 roku znak: [...]. Pominięcie skarżących w toku postępowań administracyjnych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji prowadzonej na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] położonej przy ul. Z. w B. oraz wydania pozwolenia na budowę jest tym bardziej zaskakujące, gdyż sąsiednie nieruchomości, których są właścicielami położone w B. przy ul. Z. dz. ew. nr [...] i [...] obręb [...], znajdują się w tzw. obszarze oddziaływania prowadzonej inwestycji oraz obiektu budowlanego, który powstaje.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skarżącym nadal przysługuje status stron postępowania, gdyż wznoszony jest budynek o bardzo dużych gabarytach, o takich cechach geometrycznych, które z pewnością powodują oddziaływanie tego obiektu na wszystkie sąsiednie nieruchomości w dużym obszarze. Co więcej, powstaje budynek, który swoim charakterem i wyglądem w ogóle nie pasuje do dotychczasowego zagospodarowania przestrzennego całego otoczenia, i który całkowicie burzy dotychczasowy ład przestrzenny. Inwestycja narusza tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wskazuje, że inwestor próbując ominąć przepisy, dokonał zwykłego wybiegu, dzieląc działkę 1/8 na dwie, które zostały oznaczone numerami [...] i [...], sądząc, że w ten sposób ograniczy krąg osób, którym przysługuje status strony postępowania. Dalej wskazano, że skarżący nie otrzymał od organu informacji kiedy taka decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji prowadzonej na działce o numerze ewidencyjnym [...] (podzielonej na mniejsze działki o numerach [...] i [...]) obręb [...], położonej przy ul. Z. w B. została wydana oraz jaki był numer sprawy, w której została wydana. Podobnie rzecz się ma z decyzją o pozwoleniu na budowę, co do której wnioskodawca otrzymał jedynie lakoniczną odpowiedź, iż taka decyzja miała być wydana.

Zdaniem skarżącego z uwagi na treść decyzji SKO w Bydgoszczy z [...] stycznia 2009 r. nie ma żadnych wątpliwości, iż nieruchomości skarżących znajdują się w tzw. strefie oddziaływania prowadzonej inwestycji, co daje skarżącym status strony postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji oraz o wydanie pozwolenia na budowę.

Skarżący uważa, że organy obu instancji podeszły w sposób bezkrytyczny do projektu budowlanego przedstawionego przez inwestorów oraz zawartych w tym projekcie wszelkich danych i parametrów związanych z usytuowaniem obiektu budowlanego na działce nr [...] i bezpodstawnie ograniczyły się jedynie do bazowania na projekcie nie poddając ich wnikliwej analizie pod kątem ich poprawności oraz zgodności z przepisami prawa, a także z wymaganiami opisanymi w decyzji administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2009 roku nr [...] jakie powinna spełniać inwestycja, aby w ogóle mogła powstać na działce nr [...]. Takie uchybienie skutkowało błędnym przyjęciem już na etapie procedowania przez organ I instancji, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania proponowanej inwestycji, a tym samym, że skarżący nie są stronami postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący podnosi również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dostrzegł, iż organ II instancji - Wojewoda Kujawsko - Pomorski w Bydgoszczy bezpodstawnie uchylił się od należytego sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji zawierającego rzetelną analizę ustaleń i wniosków końcowych dokonanych przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy w toku postępowania w pierwszej instancji, iż skarżący nie są stronami postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż świadczy o braku wnikliwości organu II instancji w prawidłowym rozstrzygnięciu sprawy oraz uniemożliwia kontrolę takiej decyzji pod kątem jej legalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnie organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że skarżącemu kasacyjnie oraz pozostałym właścicielom działek o nr ew. [...] i [...] nie przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...].

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował szczególne, w stosunku do tej, która zawarta jest w art. 28 K.p.a., definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 j.t. ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Z powyższych przepisów wynika, że organ administracji ma obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz ustalić czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w te muszą wynikać z przepisu prawa.

Przykładowo z § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz.1479) wynika, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z § 22 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w takiej strefie byłby stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, że na swojej działce nie mógłby zrealizować budynku mieszkalnego. Jego uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości byłyby ograniczone.

Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, by nie miał on zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę czy też postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał na jakikolwiek przepis prawa, który w związku z realizacją inwestycji skutkowałby ograniczeniem w możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...] i [...]. Argumenty w tej kwestii sprowadzają się do ogólnikowego stwierdzenia, że wznoszony jest budynek o takich gabarytach, które z pewnością powodują oddziaływanie tego obiektu na wszystkie sąsiednie nieruchomości w dużym obszarze. Jak to zostało już wyżej wymienione twierdzenie to nie zostało powiązane ze wskazaniem jakiegokolwiek przepisu, z którego wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu należących do skarżącego kasacyjnie działek. Sam fakt, że realizowany budynek posiada gabaryty, których skarżący kasacyjnie nie akceptuje nie może być podstawą uznania go za stronę postępowania.

Mając na uwadze powyższe argumenty brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji oddalając skargę zaakceptował decyzję wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. i art. 140 K.p.a. Te okoliczności, które były istotne dla oceny, czy skarżącemu kasacyjnie, jako współwłaścicielowi działek o nr ew. 1/16 i 1/18 przysługuje status strony, zostały należycie ustalone przez organy administracji.

Kwestia podziału działki o nr ew. [...] nie ma znaczenia dla oceny, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony. Obiekt budowlany może skutkować ograniczeniem w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości niezależnie od tego, czy nieruchomość ta graniczy z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, by w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę powstały prawne ograniczenia w zagospodarowaniu działek o nr ew. [...] i [...].

Organy administracji wydające decyzje, które kontrolował Sąd I instancji nie były związane stanowiskiem organu administracji wyrażonym w związku z wydaniem innej decyzji. Organy administracji wiąże jedynie pogląd prawny wyrażony przez sąd administracyjny (art. 153 P.p.s.a.).

Kwestie związane z prawidłowością pozwolenia na budowę nie mogły być przedmiotem merytorycznej oceny zarówno przez organy administracji jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ocena merytorycznych rozstrzygnięć zawartych w decyzji administracyjnej może być dokonywana wówczas, gdy zarzuty co do decyzji podnoszone są przez stronę postępowania. Podmiot, który nie jest stroną postępowania może zwrócić się Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich o wstąpienie do toczącego się postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego bądź też o zainicjowanie postępowania nadzwyczajnego np. nieważnościowego lub wznowieniowego, w którym dokonana zostanie ocena zgodności z prawem pozwolenia na budowę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.