Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1423/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 217 par 1  i par 2 i art 218
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 roku sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 września 2022 roku znak: SKO.Z/4100/73/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 września 2022 roku, znak: SKO.Z/4100/73/2022 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 maja 2022 r. (znak: BP-05.6724.5.43.2022.MJA) odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zamierzenia pn.: "Adaptacja budynku magazynowego przy ul. [...] na cele inne niż dotychczasowe, w sposób nienaruszający elementów historycznych obiektu oraz otoczenia poprzez zastosowanie rozwiązań funkcjonalnych przystosowujących budynek do funkcji magazynowo-wystawienniczo-muzealno-kongresowej, z możliwością prowadzenia związanej z tą funkcją działalności gastronomicznej".

Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach.

W dniu 19 kwietnia 2022 r. do Prezydenta Miasta Krakowa wpłynął wniosek z dnia 13 kwietnia 2022 r., spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowanej przez pełnomocnika, Pana W. B. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposoby użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla zamierzenia pn. "Adaptacja budynku magazynowego przy ul. [...] na cele inne niż dotychczasowe, w sposób nienaruszający elementów historycznych obiektu oraz otoczenia poprzez zastosowanie rozwiązań funkcjonalnych przystosowujących budynek do funkcji magazynowo-wystawienniczo-muzealrto-kongresowej, z możliwością prowadzenia związanej z tą funkcją działalności gastronomicznej". Wniosek dotyczył obiektu położonego przy ul. [...] w K. - działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K.. Jak wskazano we wniosku "obiekt, będący przedmiotem wniosku, wykorzystywany jest obecnie jako budynek magazynowy i składowy towarów różnych wraz z częścią biurową."

Postanowieniem z dnia 13 maja 2022 r. (znak: BP-05.6724.5.43.2022.MJA) Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika W. B..

Rozpoznając sprawę w wyniku złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 6 września 2022 roku, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 maja 2022 r.

Kolegium wskazało, że określony we wniosku zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu znajdującego przy ul. [...] w K. na działce nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K., polegającej na zastosowaniu rozwiązań funkcjonalnych przystosowujących budynek do funkcji magazynowo -wystawienniczo - muzealno - kongresowej, z możliwością prowadzenia związanej z tą funkcją działalności gastronomicznej, jest niezgodny z zapisami przedmiotowego planu miejscowego.

Kolegium zwróciło uwagę, że badając zgodność zamierzonego sposobu użytkowania ww. obiektu określonego we wniosku, należy rozpatrywać w kategorii tych zapisów planu, które regulują podstawowe lub dopuszczalne przeznaczenie terenu, tak aby planowany zamiar zmiany użytkowania nie pozostawał z nim sprzeczny. Przy czym uwzględniać należy nie tylko zapisy szczegółowe planu regulujące podstawowe dopuszczalne możliwości zagospodarowania terenów zgodnie z przeznaczeniem planistycznym oraz szczególne warunki zagospodarowania, ale również należy uwzględnia ogólne postanowienia planu miejscowego, które określają w sposób zasadniczy dopuszczalność kierunków zmian. Takiego też całościowo zbadania zapisów planu dokonał organ I instancji.

Organ podkreślił, że nie budzi wątpliwości, że budynek, którego dotyczy przedmiotowy wniosek znajduje się w przeważającej części w terenie tras komunikacyjnych oznaczonym symbolem KDGP. W niewielkim tylko zaś zakresie, tj. we wschodniej części, znajduje się w terenach zabudowy usługowej oznaczonym symbolem 1U. Tej okoliczności nie kwestionuje także strona.

Uwzględnić należy też, że wniosek obejmuje zamierzenie dot. zmiany sposobu użytkowania całego budynku, także tej jego części, która znajduje się w terenach o przeznaczeniu planistycznym KDGP.

Organ zaznaczyć, że zapis § 23 ust. 2 w zw. z § 8 ust. 1 pkt. 4 planu wyraźnie wskazuje dopuszczalne kierunki zmian na danych terenach. Stanowi on, że "Tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi można przeznaczyć wyłącznie na cele mieszczące się w przeznaczeniu podstawowym oraz - przy dochowaniu warunków przewidzianych uchwałą i przy spełnieniu wymogów przepisów odrębnych -na cele określone dla przeznaczenia dopuszczalnego." Zapis ten nie dopuszcza zatem innym zmian w sposobie zagospodarowania, czy sposobie użytkowania (o którym to mowa w § 8 ust. 1 pkt. 4 planu), jak tylko w zgodności z celami mieszczącymi się w przeznaczeniu podstawowym oraz z celami określonymi w przeznaczeniu dopuszczalnym w ramach określonej destynacji.

Zgodnie zaś § 33 ust. 1 i 2 dla Terenów Tras Komunikacyjnych (KDGP, 1KDZ - 2KDZ, KDZ+T, 1KDL - 3KDL, 1KDD - 6KDD) obejmujących układ drogowy obszaru kształtowany przez drogi publiczne: główna ruchu przyśpieszonego (KDGP), zbiorcza wraz z istniejącą linią tramwajową (KDZ+T), zbiorcze (KDZ), lokalne (KDL) i dojazdowe (KDD) podstawowym przeznaczeniem jest lokalizacja dróg publicznych (KDGP, KDZ + T, KDZ, KDL, KDD), z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia drogi w obszarze (jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, pasy zieleni, przejścia piesze, przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe, zadaszenia przystankowe a dla KDZ + T linia tramwajowa), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (odwodnienie w oparciu o kanalizację ogólnospławną), oświetlenie, urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, oznakowania i sterowania ruchem oraz służące ograniczaniu uciążliwości komunikacyjnej"

Przeznaczenie dopuszczalne w tym terenie wskazane jest w § 33 ust. 6, który z kolei brzmi: "Dopuszcza się lokalizację w terenach tras komunikacyjnych, przy spełnieniu ustaleń planu i przepisów odrębnych: 1) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej nie związanej funkcjonalnie z drogami; 2) obiektów małej architektury."

W świetle tych uregulowań, przy uwzględnieniu treści § 23 ust. 2 w zw. z § 8 ust.l pkt. 4 planu, prawidłowo organ I instancji uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Żabiniec -Południe" nie dopuszcza w terenach tras komunikacyjnych oznaczonych symbolem KDGP żadnych innych funkcji, czy innych celów zagospodarowania, niż przytoczone powyżej (tj. droga publiczna klasy głównej ruchu przyspieszonego z odpowiednim wyposażeniem, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej niezwiązane funkcjonalnie z drogami oraz obiekty małej architektury).

Zatem cele, do jakich dąży planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu, (w tej jego części, które wg. rysunku planu oznaczone są symbolem KDGP), tj. cele magazynowo -wystawienniczo - muzealno - kongresowej oraz związanej z nim funkcji gastronomiczne), nie mieszczą w dyspozycji zapisów § 33 ust. 2 i ust. 6 planu. Nie jest zatem możliwa w świetle ww. przepisów taka zmiana użytkowania przedmiotowego obiektu, która prowadziłaby do realizacji funkcji nie przewidzianej ani jako podstawowa, ani jako dopuszczonej - dla terenów o symbolu KDGP.

Skargę na powyższe postanowienie skargę złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. , podnosząc zarzuty naruszenia:

"(1) przepisów prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

(a) § 11 ust. 2 pkt 2, § 8 ust. 2, § 8 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Żabiniec-Południe" zatwierdzonego Uchwałą Nr LII/688/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012 r. (Dz.Urz.Woj.Małopolskiego z dnia 24 lipca 2012 r., poz. 3652; dalej: MPZP) przez ich nieprawidłową wykładnię, co skutkowało niezasadnym odmówieniem wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie przez organy, powołujące się na sprzeczność między treścią wnioskowanego zaświadczenia a treścią obowiązującego planu miejscowego, co stanowiło naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: p.b.) w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.)

(b) art. 2, art. 21 ust 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art, 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wynikający z tych przepisów wymóg dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń konstytucyjnie chronionego dobra, jakim jest prawo własności - które w niniejszej sprawie jest ograniczone poprzez błędną wykładnię MPZP na niekorzyść użytkownika wieczystego nieruchomości, faktycznie uniemożliwiającą mu użytkowanie obiektu budowlanego - wyłącznie w drodze przepisów rangi ustawowej, jasno, wyraźnie i precyzyjnie określających takie ograniczenia, został spełniony w odniesieniu do przepisów MPZP, stanowiącego w stosunku do poszczególnych nieruchomości konkretyzację ograniczeń ustanowionych art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.).

(2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(a) art. 7, art, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na podstawie obowiązującego MPZP zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie jest możliwa, a także, że zapisy MPZP dot. ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków pozostają irrelewantne w niniejszej sprawie

(b) art. 7a k.p.a. polegającego na zaniechaniu przez organ rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony poprzez odmowę wydania zaświadczenia wskazanego w art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b., co skutkowało ograniczeniem uprawnienia dokonania zmiany sposobu użytkowania przez Skarżącą."

Powołując się na powyższe Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości oraz o uchylenie w całości, poprzedzającego zaskarżone postanowienie SKO, postanowienia Prezydenta Miasta a także o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (art. 200, art. 205 §1 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wskazano, że z treści MPZP, a szczególnie jego załącznika graficznego wynika, że budynek, będący przedmiotem postępowania, położony jest w przeważającej części na obszarze oznaczonym symbolem KDGP (tereny tras komunikacyjnych) oraz 1U (tereny zabudowy usługowej). Budynek sam w sobie oznaczony jest symbolem ez_05 (obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków - fragment Zespołu Dworca Towarowego).

SKO w zaskarżonym Postanowieniu, uznało za prawidłową odmowę wydania zaświadczenia ze wskazaniem, że wobec zapisów §23 ust 2 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 4 MPZP "tereny [te] można przeznaczyć na cele mieszczące się wyłącznie w przeznaczeniu podstawowym oraz - przy zachowaniu warunków przewidzianych uchwałą i przy spełnieniu wymogów przepisów odrębnych - na cele określone dla przeznaczenia dopuszczalnego". SKO dokonało przy tym rozszerzającej wykładni § 8 ust. 1 pkt 4 MPZP, w kontrze do reguły, że przepisy ograniczające konstytucyjnie chronione dobra (jakim jest prawo własności, a co za tym idzie prawo do dysponowania nieruchomością) winny być wykładane zawężająco. Cytując § 8 ust. 1 pkt 4 MPZP w brzmieniu: "Utrzymanie bądź przebudowa, rozbudowa, nadbudowa istniejącej oraz realizacja nowej zabudowy i zainwestowania, a także zmiany zagospodarowania oraz użytkowania terenów i obiektów - nie mogą naruszać: wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzenne20. ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, sposobu zagospodarowania obszaru - określonych w niniejszym rozdziale i w Rozdziale II", SKO dokonało podkreśleń, które miały uwydatnić niedopuszczalność wydania zaświadczenia, pomijając przywoływany przez Skarżącego nakaz ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Przepis § 8 ust. 1 pkt 4 MPZP nie wprowadza hierarchicznego uporządkowania chronionych przez MPZP dóbr, a w szczególności nie stawia ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ponad ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków, lecz odwrotnie pozostawia adresata normy na polu konfliktu dóbr równorzędnych, co więcej dóbr o charakterze społecznym, publicznym. Ponadto Rozdział II MPZP reguluje kwestie ochrony zabytków wyłącznie w postanowieniach §11, natomiast Rozdział III MPZP nie reguluje tej kwestii w ogóle.

Ponadto Skarżąca wskazała, że błędna jest zastosowana przez SKO wykładnia postanowień § 11 ust. 2 pkt 2 MPZP ograniczająca się jedynie do lit. c), którą organ II instancji uważa za irrelewantny w niniejszej sprawie. Należy przy tym zauważyć, że sam zapis § 11 ust. 2 pkt 2 lit. c) MPZP, jako odnoszący się do obszarów KDGP, nie reguluje kwestii zmiany sposobu użytkowania obiektów, więc nie wprowadza i zakazu zmiany. Zapis ten nakazuje, aby estakada nie ingerowała w kubaturę budynków Zespołu Dworca Towarowego, budynki te należy "utrzymać'' czyli zachować, pozostawić ich istnienie. Z zapisu tego jednoznacznie również wynika nadrzędność ochrony obiektów wpisanych do Ewidencji Zabytków nad planowaną inwestycją drogową. SKO wskazało również wprost, że pozostałe postanowienia § 11 tj. ust. 2 pkt 2 lit. a) i lit. b) MPZP nie dotyczą terenów oznaczonych jako KDGP.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W tym drugim przypadku organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Przepisem, który wymaga uzyskania przez inwestora zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem miejscowym jest art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) – dalej jako "PrBud".

Samo zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną. Jedynie odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje, stosownie do art. 219 k.p.a., w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Na gruncie niniejszej sprawy, zasadnicze znaczenie ma kwestia użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc także w kontekście czy nowa jego funkcja (nowy, zmieniony sposób użytkowania) nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, w tej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowej interpretacji zapisów planu w zakresie zgodności z tym aktem planowanej przez inwestora zmiany sposobu użytkowania.

Stosownie do art. 71 ust. 2 pkt. 4) PrBud, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Punktem odniesienia dla możliwości oceny dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania są zapisy planu miejscowego. Podkreślić przy tym trzeba, że – co jednak pomija Skarżąca – znaczenie mają zarówno zapisy ogólne planu miejscowego ustanawiające np. określone ograniczenia w możliwości zagospodarowania poszczególnych nieruchomości, jak i zapisy szczegółowe dotyczące przeznaczeń poszczególnych terenów.

Nieruchomość Skarżącej znajduje się przy ulicy [...] w K. - działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna K., i znajduje w zasadniczej części w Terenach Tras Komunkacyjnych – KDGP.

Stosownie do brzmienia § 33 planu miejscowego:

"1. Wyznacza się TERENY TRAS KOMUNIKACYJNYCH (KDGP, 1KDZ -2KDZ, KDZ + T, 1KDL - 3KDL, 1KDD – 6KDD) obejmujące układ drogowy obszaru kształtowany przez drogi publiczne: główna ruchu przyśpieszonego (KDGP), zbiorcza wraz z istniejącą linią tramwajową (KDZ+T), zbiorcze (KDZ), lokalne (KDL) i dojazdowe (KDD).

2. Podstawowym przeznaczeniem jest lokalizacja dróg publicznych (KDGP, KDZ + T, KDZ, KDL, KDD), z wyposażeniem dostosowanym do klasy i przeznaczenia drogi w obszarze (jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, pasy i zatoki postojowe, pasy zieleni, przejścia piesze, przejazdy rowerowe, zatoki przystankowe, zadaszenia przystankowe a dla KDZ + T linia tramwajowa), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (odwodnienie w oparciu o kanalizację ogólnospławną), oświetlenie, urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, oznakowania i sterowania ruchem oraz służące ograniczaniu uciążliwości komunikacyjnej.

5. Dopuszcza się możliwość lokalizacji ogólnodostępnych miejsc postojowych dla samochodów osobowych w formie zatok postojowych w obrębie linii rozgraniczających drogi KDL, KDD pod warunkiem zapewnienia dojazdu do tych miejsc poprzez normatywny zjazd z drogi. Miejsca lokalizowane w obszarach dróg klasy L i D nie mogą być wliczane w limit miejsc dla obsługi inwestycji nie drogowych.

6. Dopuszcza się lokalizację w terenach tras komunikacyjnych, przy spełnieniu ustaleń planu i przepisów odrębnych:

1) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej nie związanej funkcjonalnie z drogami;

2) obiektów małej architektury."

Analiza powyższych zapisów prowadzi do wniosku, że przewidywane przez Skarżącą w tym obszarze użytkowanie budynku o "funkcji magazynowo-wystawienniczo-muzealno-kongresowej, z możliwością prowadzenia związanej z tą funkcją działalności gastronomicznej" nie jest zgodne z tym przeznaczeniem zarówno podstawowym jak i dopuszczalnym.

Poza drogami (w tym linią tramwajową), w tym terenie dopuszcza się wyłącznie lokalizację ogólnodostępnych miejsc postojowych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej nie związanej funkcjonalnie z drogami i obiektów małej architektury. Powyższy katalog nie przewiduje zatem możliwości użytkowania budynku o wspomnianej funkcji "funkcji magazynowo-wystawienniczo-muzealno-kongresowej, z możliwością prowadzenia związanej z tą funkcją działalności gastronomicznej".

Dlatego też należy uznać, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania jest sprzeczna z miejscowym planem, a to z kolei co uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Nie zmienia powyższej konstatacji okoliczność, że część (mniejsza) przedmiotowego budynku znajduje się w obszarze zabudowy usługowej U1. Wniosek dotyczy bowiem całego budynku, a ten w przeważającej części jest położony w terenie KDGP.

Zapisy planu miejscowego w tym zakresie nie budzą wątpliwości, a stanowisko organów jest trafne.

Bez znaczenia w tym kontekście są argumenty Skarżącej odnoszące się do zapisów § 11 oraz § 8 planu miejscowego.

Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że budynki Zespołu Dworca Towarowego objęte są ewidencją zabytków. W związku z tym mają do nich zastosowanie zapisy § 11 planu. Zapis § 11 ust. 2 pkt. 2) lit. c) planu miejscowego odnosi się bezpośrednio do fragmentu Zespołu Dworca Towarowego i zgodnie z tym zapisem fragment tego Zespołu oznaczony na rysunku planu jako ez_05, należy utrzymać.

Zgodzić się należy z twierdzeniem Skarżącej, że utrzymać, to znaczy tyle co zachować czy pozostawić ich istnienie. Trafne są również uwagi Skarżącej, wedle których adaptacja na inne cele nie może naruszać elementów takich jak styl, proporcja podziały na elewacji budynków oraz geometria dachu. Podobnie trafne jest spostrzeżenie, że nie ograniczono możliwości adaptacji budynków wyłącznie do obszarów wskazanych w § 11 ust. 2 pkt. 2 lit. a).

Słuszne jest również spostrzeżenie Skarżącej, że regulacja § 8 ust. 1 planu miejscowego nie wprowadza hierarchicznego uporządkowania dóbr i nie stawia wyżej ochrony ładu przestrzennego od ponad ochroną dziedzictwa kulturowego.

Podkreślić należy jednak, że powodem odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści nie były powyższe okoliczności, dotyczące kwestii związanych z § 8 i § 11 planu miejscowego. Powodem odmowy wydania zaświadczenia było to, że zamierzony sposób użytkowania nieruchomości (wskazany we wniosku) jest sprzeczny z tak przeznaczeniem podstawowym jak i przeznaczeniem dopuszczalnym dla Terenów Tras Komunikacyjnych (KDGP), na których w przeważającej części znajdują się budynki Zespołu Dworca Towarowego. Z tego powodu podniesione przez Skarżącą argumenty nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 K.p.a. W kontekście tych zarzutów trzeba wskazać, że postępowania wyjaśniające przy wydawaniu zaświadczenia, stosownie do art. 218 K.p.a. ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Regulacja zawarta w ww. przepisie modyfikuje tym samym zasady postępowania dowodowego ustalone w art. 75 – 88a K.p.a. Stosownie do art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie. Sformułowanie "w koniecznym zakresie" wskazuje na zawężenie, postępowania wyjaśniającego. Dlatego niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 21 października 2010 roku, sygn. I OSK 630/10, z dnia 19 sierpnia 2021 roku, sygn. I OSK 402/21).

Nie okazał się także trafny zarzut 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. Wbrew treści skargi uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera bowiem wszelkie obligatoryjne elementy wskazane w tym przepisie. Organ wskazał w sposób jednoznaczny na powody, dla których odmówił wydania zaświadczenia, co czyni zarzut bezzasadnym.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 7a K.p.a. Trzeba zauważyć, że zasada sformułowana w tym przepisie znajduje zastosowanie gdy przepis prawa materialnego budzi niedające się usunąć wątpliwości. Są to wątpliwości, których nie da się rozwiązać za pomocą dostępnych reguł wykładni albo gdy przy zastosowaniu tych reguł możliwe jest wyciągnięcie różnych, sprzecznych ze sobą wniosków. Oznacza to, że zasada przyjaznej interpretacji przepisów prawa może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, czyli pełni rolę uzupełniającą w stosunku do podstawowych reguł wykładni przepisów (językowej, celowościowej, systemowej). Na gruncie niniejszej sprawy jednak taka sytuacja nie miała miejsca. Nie można jednak powiedzieć, żeby w szczególności zapisy § 8, § 11 czy też § 33 planu miejscowego budziły niedające się usunąć wątpliwości – co czyni podniesiony zarzut bezzasadnym.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W kontekście zarzutów naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP, trzeba wskazać, że istota tego naruszenia ma się sprowadzać, do tego, że błędna wykładnia zapisów planu miejscowego skutkowała nieuzasadnionym ograniczenia prawa własności nieruchomości Skarżącej spółki, którego elementem (prawa własności) jest możliwość decydowania o sposobie użytkowania budynków.

Wbrew jednak treści skargi na gruncie niniejszej sprawy nie można uznać, że zapisy planu miejscowego są nieczytelne czy też sformułowane w taki sposób, aby nie było możliwe ustalenie ich treści, a przez to aby doszło do ograniczenia prawa własności (którego elementem jest możliwość decydowania o sposobie użytkowania budynków) z naruszeniem wskazanych przepisów Konstytucji.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.