Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 30/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.141 par.4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1998/11 w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz K. O. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę K. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie płatności obszarowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

K. O. ubiegając się o płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno - środowiskowych na rok 2007 (drugi rok uczestnictwa w programie) złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w B. [...] kwietnia 2007 r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno - środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt wraz z zaświadczeniem jednostki certyfikującej M. Sp. z o.o. z [...] grudnia 2006 r. poświadczającym, że gospodarstwo znajduje się w okresie przestawiania na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi. K. O. ubiegała się o przyznanie płatności z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne uprawy sadownicze w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności (S02d01) o łącznej powierzchni [...] ha.

Kontrola administracyjna danych wniosku wykazała, iż strona w roku poprzednim trwania programu (2006 r.) nie deklarowała działek ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] (zlokalizowanych w województwie [...], powiat S., gmina S., obręb K., nr obrębu [...]). K. O. złożyła korektę wniosku uzupełniając ją o brakujące dane (umowy dzierżawy działek ewidencyjnych, wypis z ewidencji gruntów dotyczący działki ewidencyjnej nr [...], wyrysy z map ewidencyjnych i wyjaśnienia w przedmiocie daty objęcia w posiadanie działki ewidencyjnej nr [...]).

Ponowna kontrola danych wniosku wykazała zadeklarowanie tych samych dwóch działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] przez K. O. oraz przez innego rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności. Na wezwanie organu I instancji z [...] listopada 2007 r. strona złożyła korektę wniosku podtrzymując deklarację o użytkowaniu rolniczym przez nią spornych działek.

Ze względu na rozproszony charakter gruntów (grunty położone w woj. [...] oraz w woj. [...]), kontrolę przeprowadzono w dwóch etapach. W wyniku kontroli przeprowadzonej [...] października 2007 r. (w woj. [...]) stwierdzono rozbieżności pomiędzy stwierdzonym stanem faktycznym na gruncie, a deklaracją zawartą we wniosku o przyznanie płatności. Nieprawidłowości stwierdzono w również w wyniku kontroli przeprowadzonej [...] stycznia 2008 r. (w woj [...]). W miejscu deklarowanej uprawy orzecha włoskiego na wskazanych działkach stwierdzono drogę i łąkę, jak również rozbieżności w powierzchni zadeklarowanej uprawy -błędy DR 13 + i DR 13-, Ponadto stwierdzono brak rolniczego użytkowania działki rolnej G na dzień [...] czerwca 2003 r. -błąd DR10 oraz nie prowadzenie działalności rolniczej na zadeklarowanej działce- błąd DR18, a także błąd DR7- nie stwierdzono deklarowanej uprawy (orzecha), a uprawa zlokalizowana należy do innej grupy niż uprawa deklarowana.

Powyższe raporty wykazały także nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanych we wniosku wielkości powierzchni upraw względem stanu faktycznego na gruncie ( dla działki rolnej [...] - deklarowano [...] ha: orzech włoski — stwierdzono: [...] ha orzech włoski (kod błędu DR1 3+; dla działki rolnej [...] - deklarowano [...] ha orzech włoski - stwierdzono [...] ha orzech włoski (kod błędu DR 13-; dla działki rolnej [...] - deklarowano [...] ha orzech włoski - stwierdzono [...] ha łąka (kod błędu DR7, DR13-, DR 22), dla działki rolnej [...] powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha). Jednocześnie na tej samej działce ewidencyjnej (ten sam nr działki) wskazanej przez Stronę znajduje się taka sama uprawa deklarowana przez innego producenta; dla działki rolnej [...] - deklarowano [...] ha orzech włoski - stwierdzono natomiast wspólną drogę dojazdową do pól wyłożoną płytami betonowymi typu JOMB. Zastosowano kod błędu DR10 oraz DR18).

Po zapoznaniu się z wynikami z przeprowadzonych kontroli, wnioskodawczyni wniosła zastrzeżenia podnosząc, iż nasadzenia zostały zniszczone przez zwierzęta oraz kradzież palików. Do zastrzeżeń strona dołączyła dokumenty, w tym faktury dokumentujące zakup drzewek orzecha włoskiego. [...] Oddział Regionalny ARiMR odnosząc się do wniesionych zastrzeżeń dokonał ponownej weryfikacji raportów z kontroli oraz potwierdził poprawność w tym zakresie, co skutkowało wykluczeniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. powierzchni [...] ha jako powierzchni nieuprawnionej do płatności. Ustalono, że łączna powierzchnia deklarowana do płatności z tytułu realizacji pakietu S02d01 wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia potwierdzona w wyniku kontroli na miejscu to [...] ha. Błąd przedeklarowania wyniósł 60,45%.

W związku z powyższym, Kierownik Biura Powiatowego Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w B. w oparciu o zebrany materiał dowodowy w sprawie, wydał [...] czerwca 2008 r. decyzję, którą odmówił przyznania płatności na rok 2007.

W wyniku uchylenia decyzji z [...] czerwca 2008 r. przez organ odwoławczy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał [...] października 2008 r. decyzję o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno - środowiskowych. W dniu [...] grudnia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał Decyzję Nr [...] o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Pełnomocnik strony wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach który wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2009 r. (III SA/Gl 1207/09) wydał wyrok uchylający zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd stwierdził konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o wyniki kompleksowej kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie K. O., której celem była kontrola zgodności deklaracji strony ze stanem faktycznym na gruncie.

W dniu [...] maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego w B. w oparciu o cały zgromadzony materiał wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu za 2007 r. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. Przyznał wnioskodawczyni płatności na 2007 rok do pakietu S02d01 - na powierzchnię [...] ha (rolnictwo ekologiczne uprawy sadownicze w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności) w łącznej wysokości [...] zł.

Strona wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. decyzją z [...] września 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję organu odwoławczego pełnomocnik strony złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, iż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy strona deklarowała do płatności następujące działki:

- [...] o pow. deklarowanej [...] ha i stwierdzonej [...] ha,

- [...] o pow. deklarowanej [...] ha i stwierdzonej [...] ha,

- [...] o pow. deklarowanej [...] ha i stwierdzonej [...] ha,

- [...] o pow. deklarowanej [...] ha i stwierdzonej [...] (droga),

- [...] o pow. deklarowanej [...] ha,

- [...] o pow. deklarowanej [...] ha.

Organ wykluczył z płatności działki [...] i [...], jako niewłaściwe do uprawy orzecha. Wspomniane działki leżą na terenach zalewowych rzeki K. i zostały zmeliorowane w dostosowaniu do użytkowania jako łąki, a nie sady orzechowe. Zalecenie posadzenia orzecha na gruncie stanowiącym trwały użytek zielony jest sprzeczne z zadaniem do realizacji zawartym w pakiecie rolnictwo ekologiczne oraz zobowiązaniem podjętym przez producenta rolnego w planie rolnośrodowiskowym do zachowania na terenie gospodarstwa rolnego powierzchni trwałych użytków zielonych. Stanowi także naruszenie zał. nr 1 rozdział II ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. nr 174, poz. 1809 ze zm.). Ponadto fakt obsadzenia sadzonkami orzecha m.in. działek [...] i [...] producent zadeklarował poprzez złożenie wniosku [...] kwietnia 2007 r. i potwierdzenie podpisem, że posiada już te uprawy na gruncie, podczas gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika, że sadzonki orzecha dla obsadzenia działek w woj. zachodniopomorskim zostały zakupione dopiero [...] maja 2007 r., co wskazuje, że w dniu składania wniosku nie było ich na gruncie. Faktem jest także, że działki [...], [...] i [...] zostały zadeklarowane po raz pierwszy w roku 2007, co oznacza, że ARiMR nie podjęła co do nich zobowiązania. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1320/2006 z 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2006.243.6) w przypadku środków rolno – środowiskowych i dotyczących poprawy dobrostanu zwierząt w nowych państwach członkowskich jedynie wydatki związane z zobowiązaniami podjętymi do 31 grudnia 2006 r. będą kwalifikowane w ramach EFRROW w nowym okresie oprogramowania.

Sąd uznał, iż wykluczenie z płatności działek [...] i [...] z wyżej podanych względów było zasadne, podobnie jak wykluczenie działki [...] będącej w istocie drogą, zatem powierzchnia stwierdzona wynosi [...] ha (stwierdzona powierzchnia działek [...], [...], [...]), a po jej zmniejszeniu o podwójną wartość stwierdzonego przedeklarowania (2 x [...] ha), (obejmującego zawyżenie przez producenta powierzchni działek [...] i [...], pomniejszone o zaniżenie przez skarżącą powierzchni działki [...]) powierzchnia uprawniona do płatności wynosi [...] ha i płatność do takiej powierzchni producentka otrzymała.

Od powyższego wyroku K. O. wniosła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2003 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2003 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w zw. z :

a. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach, a ściślej poprzez niedokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, brak uwzględnienia i jakiejkolwiek analizy i oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów przedstawionych w skardze, a także nie wyjście poza granice skargi w zw. z w zw. z:

i. art. 77 kpa w zw. z art. 6,7 i 8 kpa, i w zw. z art. 127 kpa - nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w przedmiocie działek [...] i [...], sprzeczność poczynionych ustaleń z materiałem dowodowym zebranym w sprawie - tj. stwierdzenie, iż gleba na działkach [...] i [...] nie nadaje się do uprawy orzecha, podczas gdy z licznych protokołów kontroli na miejscu zgromadzonych w sprawie wynika, iż orzech na działkach [...] i [...] rośnie dobrze, a kontrolujący nie mają żadnych dodatkowych zastrzeżeń;.

ii. błędne ustalenie, nie znajdujące podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, iż działki [...] i [...] stanowią: trwały użytek zielony, a skarżąca uprawia orzech na łące; skutkujące błędnym zastosowaniem art. 20 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) 3w zw. z Załącznikiem 1A do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich;

iii. art. 7,8 i 9 kpa w zw. z art. 35 kpa - tj. nieuwzględnienia słusznego interesu strony, zaufania obywatela do organów państwa, informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych w związku z zasadą szybkości postępowania;

b. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie skargi w jej granicach, a ściślej poprzez niedokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, brak uwzględnienia i jakiejkolwiek analizy i oceny istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów przedstawionych w skardze oraz brak wyjścia poza granice skargi w zw. z:

i. art. 6,7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 86 Rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270 z 21.10.2003, str. 1) w zw. z § 2. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich;

ii. § 2 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1, 3,4 oraz § 11 ust. 2 i 3, § 13 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie prawa producenta rolnego do zwiększenia powierzchni objętej programem w drugim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w zw. z art. art. 23 i 24 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008;

iii. art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne w zw. z § 17 ust. 1 pkt.1 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 2 ust. 2 Ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie;

iv. art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. 2003 r. Nr 229 poz. 2273) poprzez jego błędne zastosowanie;

c. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż uzasadnienie wyroku nie odnosi się w ogóle do zarzutów podniesionych w skardze, a wyjaśnienie, których było niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Jakkolwiek w skardze kasacyjnej jej autor wskazał, iż zawarte w niej zarzuty oparł na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jednak stwierdzić należy, że z treści tychże zarzutów, w tym ze sposobu, w jaki zostały one skonstruowane oraz uzasadnione jednoznacznie wynika, że oparte zostały one również na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Spostrzeżenie to odnieść należy do zarzutów postawionych w pkt 1) b. i – iv petitum skargi kasacyjnej, z których wprost wynika, że jej autor, wadliwość zaskarżonego wyroku wiąże również z nieprawidłowo przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolą wykładni, zwłaszcza zaś kontrolą zastosowania przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. w przedmiocie płatności obszarowych stwierdził, że nie jest ona niezgodna z prawem. Istota tego sporu prawnego dotyczy w szczególności działek rolnych [...], [...] (droga) i [...] zgłoszonych do płatności z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne uprawy sadownicze w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności, które jako nowe działki rolne, po raz pierwszy zgłoszone zostały we wniosku (kontynuacyjnym) do płatności z deklarowaną na nich uprawą orzecha włoskiego na rok gospodarczy 2007. Do tych działek rolnych płatność nie została bowiem przyznana przez organ administracji - co Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem – a płatność przyznana została do działek rolnych [...], [...] i [...], tj. do powierzchni [...] ha, które to działki rolne zostały już objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym od [...] marca 2006 r., i do których wnioskodawczyni otrzymała płatność na rok 2006, zgodnie ze złożonym wnioskiem. W tej mierze kwestię sporną stanowi zagadnienie odnoszące się do faktycznych oraz prawnych przesłanek, którymi kierował się organ administracji publicznej odmawiając przyznania płatności do działek [...] i [...], a które według strony skarżącej kasacyjnie nie zostały prawidłowo skontrolowane przez Sąd I instancji z punktu widzenia ich zgodności z prawem. W tej mierze, strona skarżąca kasacyjnie podważała bowiem zarówno prawidłowość przeprowadzonych przez organ administracji ustaleń faktycznych, które Sąd I instancji uznał za niewadliwe przyjmując je następnie za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawienia, jak również prawidłowość rezultatu przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie kontroli wykładni i zastosowania przez organ administracji przepisów prawa materialnego, które kształtowały lub współkształtowały materialno prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Zarzucając tego rodzaju wadliwość kontroli zaskarżonej decyzji, w rekapitulacji swojego stanowiska strona skarżąca kasacyjnie podnosiła, że również uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia, jakimi dokładnie racjami kierował się Sąd I instancji stwierdzając, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem i dlaczego podnoszone w skardze argumenty strony uznane zostały za nieuzasadnione.

Uwzględniając przedstawioną istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, i odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w pierwszej kolejności merytorycznej ocenie poddać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a (pkt 1) c. petitum skargi kasacyjnej).

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że wymieniony przepis określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje więc istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że jeżeli w uzasadnieniu wyroku wojewódzki sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej, która swoim zakresem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Co bowiem istotne w tym względzie, jeżeli skarżący dowodząc swoich racji wspiera je konkretnymi argumentami, na przykład, z zakresu odnoszącego się do określonego rodzaju wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Jej zaniechanie stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np.: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 1215/09).

W każdym uzasadnieniu wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia więc, ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. I OSK 228/12). W tym też kontekście podkreśla się, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może oddalając skargę uczynić tego bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ. Wadliwość uzasadnienia wyroku ujawni się również w sytuacji, gdy sąd administracyjny poprzestanie na ocenie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ, bez odniesienia ich do elementów podstawy materialnoprawnej decyzji (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. II GSK 1934/11).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11).

Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny, co oznacza, że powinno przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11).

Z przedstawionego przeglądu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że na jego gruncie ukształtowało się stanowisko, z którego wynika, że w sytuacji, gdy uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego towarzyszą wskazane powyżej rodzaje deficytu, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" to nie realizuje ono, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej.

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, stwierdzić należy, że uzasadnienie to nie spełnia określonych przywołanym przepisem warunków uznania go za prawidłowe. Wbrew dyspozycji tego przepisu nie wyjaśnia ono, ani faktycznej, ani też prawnej podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w stopniu, który mógłby być uznany za prawidłowy z punktu widzenia wszystkich przedstawionych powyżej argumentów.

W tej mierze podkreślenia wymaga zwłaszcza to, że aktualnie kontrolowany wyrok Sądu I instancji, stanowił konsekwencję wyroku z dnia 10 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/GL 207/09, którym WSA w Gliwicach uchylił pierwotnie wydaną w sprawie decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w C., i w uzasadnieniu którego sformułował stosunkowo szczegółowe wytyczne odnośnie do wskazań co do dalszego postępowania. Jakkolwiek faktem jest, że kontrolując zgodność z prawem ponownie wydanej w rozpatrywanej sprawie decyzji Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wytycznych tych się odwołał, to jednak w motywach wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie wyjaśnił, czy wytyczne te zostały zrealizowane, a jeżeli tak, to czy nastąpiło to w prawidłowy sposób i czy pierwotnie istniejący w sprawie deficyt ustaleń faktycznych, obecnie został już usunięty. Zadość temu wymogowi nie czyni bowiem odnotowanie faktu przeprowadzenia kontroli na miejscu w wojewódzkie [...] w dniach od [...] do [...] maja 2010 r. i w województwie [...] w dniu [...] stycznia 2010 r. wraz ze wskazaniem średniej obsady orzecha na kontrolowanych działkach, a to z tego powodu, że jednocześnie w odniesieniu do omawianych czynności procesowych oraz ich oceny, gdy chodzi o działki w województwie [...] Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że "[...] tym nie mniej z wyżej podanych powodów do działek tych płatność rolnośrodowiskowa nie mogła być przyznana." Stwierdzenie to, wobec lakoniczności zawartego w nim "odesłania" trudno jest odnieść do jakichkolwiek argumentów, które miałyby przekonywać o zasadności stanowiska, że zaskarżoną decyzją słusznie odmówiono płatności do wymienionych działek. Również z tego powodu, że gdyby nawet argumentów tych poszukiwać w tym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, który zawarty został na jego s. 8 – 9, to nie sposób jest w oparciu o jego lekturę ustalić, jaki konkretnie powód natury prawnej lub faktycznej decydował o odmowie przyznania płatności do tychże działek. W tej mierze, Sąd I instancji ograniczył się bowiem wyłącznie do powielenia stanowiska organu administracji publicznej bez jednoczesnego poddania go szczegółowej analizie z punktu widzenia konkretnych normatywnych wzorców kontroli. Jakkolwiek zostały one wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 8 -9), to jednak z uzasadnienia tego nie wynika, aby w odniesieniu do tak wymienionych przepisów prawa – stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji - przeprowadzona została kontrola prawidłowości ich wykładni oraz prawidłowości ich zastosowania przez organ administracji, której rezultat zostałyby odzwierciedlony w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wyjaśniając tok rozumowania tego Sądu. Z punktu widzenia funkcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie może być to uznane za prawidłowe, zwłaszcza w relacji do argumentów podnoszonych przez stronę w skardze adresowanej do sądu administracyjnego. W sytuacji, gdy odnosiły się one między innymi do zagadnienia warunków glebowych, programu rolnośrodowiskowego, w tym prawidłowości jego sporządzenia oraz prawidłowości jego realizacji, a ponadto do zagadnień wiążących się z celami doradztwa rolniczego oraz z regulacją zawartą w ustawie Prawo wodne, w szczególności zaś, gdy przybrały one charakter konkretnych zarzutów, poprzez które strona podjęła merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organu administracji podważając zgodność z prawem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, to w pełni zasadnie oczekiwać należało, że uwzględniając wskazane powyżej funkcje uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego WSA w Gliwicach do zarzutów tych się odniesie w konkretny sposób wyjaśniając, dlaczego uznał je za niezasadne albo na przykład za zasadne, ale bez wpływu wynik sprawy. Brak stanowiska Sądu I instancji we wskazanych kwestiach, i to w sytuacji, gdy w sensie prawnym kształtowały i współkształtowały one treść kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji (por. np. s. 11 – 13 jej uzasadnienia) nie może pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Identyczne w swej treści i wymowie argumenty odnieść należy do tego elementu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, który odnosi się do działek położonych w województwie [...] (s. 11). Również z tego powodu, że tok zawartej w nim narracji podąża następnie w kierunku dotyczącym zarówno działek rolnych położonych w województwie [...] jak i w województwie [...] odwołując się do pierwotnych wyników kontroli odpowiednio z 2007 i 2008 r. oraz do okoliczności uzupełnienia nasadzeń i kończy rekapitulacją, że "Wskazuje to również na fakt, że ustalenia poczynione po przeprowadzeniu pierwszej kontroli są właściwe." Stwierdzenie to, wobec jego lakoniczności, nie wyjaśnia jednak jakie konkretnie argumenty za stanowiskiem tym przemawiają i dlaczego, wobec ich charakteru oraz waloru za niezasadne uznać należało stanowisko strony skarżącej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, wobec wskazanych powyżej deficytów, wyraźnie widocznych zarówno w warstwie odnoszącej do wyjaśnienia podstawy faktycznej, jak i podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zwłaszcza w świetle przywołanego powyżej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 207/09 i zawartych w jego uzasadnieniu wytycznych co do dalszego postępowania w rozpoznawanej sprawie, nie udziela odpowiedzi na pytanie, czy wytyczne te zostały prawidłowo wykonane przez organ administracji, a jeżeli tak, to co konkretnie za taką oceną przemawia, a w konsekwencji, w jaki konkretnie sposób przekłada się to na ocenę o prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych w relacji do uprzednio stwierdzonych w tym względzie wadliwości i uchybień oraz na ocenę o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jako opartej na prawidłowo i zupełnie ustalonych i ocenionych faktach.

W związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s..a uznać należało za usprawiedliwiony.

Przedstawione powyżej argumenty, nie mogą także pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które postawione zostały w pkt 1) a. i. - iii. petitum skargi kasacyjnej.

Natomiast w odniesieniu do postawionych w pkt 1) b. i. - iv. Petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że wobec wskazanego powyżej deficytu uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnośnie do wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, zarzuty te nie mogą stanowić merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.