Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 671/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 39 ust 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 36 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: par 3 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 150 poz 1579
law: Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych,  badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i  poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. i R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 820/08 w sprawie ze skargi I. i R. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. VII SA/Wa 820/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. i R. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...].

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę oraz wykonanie robót budowlanych w zakresie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego przy ul. [...] w Warszawie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2006r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na niekompletność części opisowej i rysunkowej projektu budowlanego. Organ pierwszej instancji, w uwzględnieniu wskazań zawartych w decyzji, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2007r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków wniosku w określonym terminie. Inwestor wykonał wszystkie obowiązki jakie nałożono na niego oraz przedstawił organowi I instancji wszystkie wymagane prawem uzgodnienia, opinie i decyzje. Organ I instancji stwierdził, że uzupełniony projekt budowlany jest kompletny i spełnia wszystkie wymogi przewidziane prawem. Ponadto w wyniku wniesionych przez R. G. – właściciela sąsiedniej nieruchomości zastrzeżeń, inwestor złożył do organu opracowanie, z którego wynika, iż prace budowlane zawarte w projekcie budowlanym nie spowodują żadnych zmian warunków hydrogeologicznych w podłożu terenu oraz w jego sąsiedztwie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. i R. G., zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1, 79 i 81 k.p.a. Odwołujący się wskazali, że konserwator zabytków nie odniósł się do zmienionej dokumentacji stanowiącej załącznik do decyzji Nr [...], jak również podkreślili, iż istotnym problemem, który nie został wnikliwie rozpatrzony przez organ I instancji jest planowane podbicie fundamentów ścian konstrukcyjnych, których obniżenie dotychczasowego poziomu posadowienia przewiduje dokumentacja budowlana. Ich zdaniem na styku z segmentem sąsiednim nastąpi oddziaływanie i konieczność rozwiązania tego zagadnienia albo spłycenie fundamentu projektowanego, i przemarzanie. Istnieje też ryzyko powstania "leja depresyjnego".

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonał sprawdzenia dokumentacji dostarczonej przez inwestora. Wśród tych dokumentów przedstawiono decyzje Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2005r., Nr [...], oraz z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...]. Konserwator udzielił inwestorowi zgody na zakres wykonanych prac budowlanych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wnikliwego rozpatrzenia przez organ I instancji zagadnienia podbicia fundamentów, Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca budowlany, w ekspertyzie dotyczącej stanu technicznego wraz z określeniem możliwości przebudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w Warszawie - omówił powyższą kwestię. Ponadto w ocenie organu odwoławczego nie zachodzi również obawa przed wystąpieniem "leja depresyjnego", o którym wspominają I. i R. G.. Inwestor przedstawił bowiem analizę, z której wynika, iż projektowane prace budowlane związane z przebudową budynku mieszkalnego o ile prowadzone będą zgodnie z zasadami przedstawionymi w projekcie przebudowy, nie spowodują żadnych zmian warunków hydrogeologicznych w podłożu analizowanego terenu oraz w jego sąsiedztwie. Natomiast wykopy pod podbijaną ścianę wewnętrzną, jak i pod ścianę zewnętrzną od strony ulicy wykonane będą do głębokości nie przekraczającej przeciętnej głębokości stabilizowania się swobodnego zwierciadła wód gruntowych pierwszego poziomu wodonośnego. Nie zachodzi więc konieczność wykonywania odwodnienia wykopów fundamentowych. Ponadto wskazano, iż w rejonie ławy fundamentowej ściany zewnętrznej od strony ogrodu, która z uwagi na możliwość wystąpienia niekorzystnych zjawisk związanych z przemarzaniem gruntów podłoża zostanie zagłębiona na większą głębokość, w wykonanych tam odwiertach badawczych nie stwierdzono obecności warstwy wodonośnej. Organ II instancji wskazał, że inwestor uzupełnił braki w dokumentacji oraz złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej, w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1b - informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Zdaniem Wojewody odwołujący mieli możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt sprawy strona odwołująca się zapoznała się z dokumentacją projektową uzupełnioną przez inwestora w dniu 6 września 2007 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli na powyższą decyzję I. i R. G., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez brak pozwolenia konserwatora zabytków odnoszącego się do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz zatwierdzenie projektu, który w części nie odpowiada przepisom techniczno-budowlanym. Wskazali również, że organy administracyjne pominęły okoliczność braku ich zgody na prowadzenie robót budowlanych dotyczących wspólnej ściany, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto zarzucili, że nie umożliwiono im wypowiedzenia się co do materiałów zebranych w sprawie przed wydaniem decyzji oraz nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy. Z ekspertyzy wykonanej na zlecenie skarżących wynika, że projekt budowlany nie odpowiada w pełni przepisom techniczno-budowlanym, bowiem nie przedstawia on etapowania i sposobu podparcia ściany. A zatem postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10, 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że decyzja wydawana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4, tj. posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także dokonaniu określonych w art. 35 ust. 1 sprawdzeń, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

– Jak wynika z akt sprawy R. S. złożył wniosek o pozwolenie na przebudowę domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w Warszawie. Wniosek ten został złożony przez inwestora w okresie ważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2004r., Nr [...], o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wraz z wnioskiem o pozwolenie na przebudowę inwestor przedstawił oświadczenie o prawie dysponowania działką nr 33 na cele budowlane. Inwestor wywiązał się z obowiązków o których mowa w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu przedstawiony przez inwestora poprawiony projekt budowlany przedmiotowej inwestycji spełnia wszystkie ustawowe wymagania. Przedstawiony w projekcie zagospodarowania terenu opis inwestycji jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt jest kompletny i został sprawdzony. Ponadto projekt został sporządzony przez osoby uprawnione i uwzględnia żądane przez organ zmiany.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku uzgodnienia projektu budowlanego z konserwatorem zabytków, Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy planowana inwestycja winna być uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków pod względem elewacji od strony ulicy, która z punktu widzenia konserwatorskiego jest najważniejszym elementem. Z akt sprawy wynika, że inwestycja położona jest na terenie "Żoliborza Historycznego" wpisanego jako układ urbanistyczny do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy. Z tych względów właściwym organem do wydania uzgodnienia jest Stołeczny Konserwator Zabytków, który w stosunku do przedmiotowego projektu budowlanego dwukrotnie wydawał decyzje. Zarówno decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], jak i decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], Stołeczny Konserwator Zabytków pozytywnie uzgodnił projekt budowlany w zakresie ochrony walorów zabytkowych budynku przy ul. [...] w Warszawie, które przede wszystkim dotyczyły niezmienionej formy elewacji frontowej. Dokonane przez inwestora poprawki w projekcie nie ingerowały co do zasady w elementy w stosunku do których wypowiedział się konserwator. Jedynie uwzględniając wytyczne zawarte w decyzji Nr [...] dokonano poprawek w elewacji ogrodowej poprzez zabudowę chromoniklowanych kominów dymowych. Co do tych zmian Konserwator wypowiedział się w decyzji Nr [...], uzgadniając je pozytywnie. Przedstawiona w projekcie budowlanym mapa elewacji frontowej potwierdza, że jej wygląd pozostał w niezmienionej formie. Natomiast mapa elewacji ogrodowej potwierdza, że projekt budowlany przewiduje zabudowę tych kominów. Z tych względów należy stwierdzić, że wydanie przez Stołecznego Konserwatora Zabytków kolejnej decyzji w sprawie byłoby bezprzedmiotowe skoro zmiany dokonane w projekcie po wydaniu decyzji Nr [...] nie ingerowały w kształt elementów już uzgodnionych.

Kolejnym zarzutem strony skarżącej jest naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do materiałów zebranych w sprawie. Zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Na skutek działań strony skarżącej Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] o pozwoleniu na budowę. W wyniku tej decyzji inwestor uzupełnił dokumentacją projektową, w tym zostały przedstawione w sprawie dodatkowe ekspertyzy w odpowiedzi na zarzuty skarżących. Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 września 2007 r. R. G. (skarżący) wraz ze swoim pełnomocnikiem zapoznał się z dokumentacją projektową uzupełnioną przez inwestora w dniu 6 września 2007r. Pod notatką służbową potwierdzającą ten fakt znajduje się podpis skarżącego i jego pełnomocnika. Z notatki wynika również, że skarżący po zapoznaniu się z dokumentacją wniósł do niej swoje uwagi. Następnie organ I instancji doręczył skarżącym decyzję Nr [...]. Skarżący skorzystali z prawa wniesienia odwołania. W trakcie postępowania odwoławczego skarżący również przedstawiali swoje stanowisko w stosunku do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy doręczył również skarżącym swoją decyzję nr [...]. Jak wynika z powyższego, I. i R. G. aktywnie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym. Na skutek ich zarzutów w sprawie zostały sporządzone ekspertyzy techniczne, które wyjaśniały wątpliwości jakie wnosili skarżący do projektu budowlanego, tzn. w zakresie przepisów techniczno-budowlanych. Również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odpowiedzi na zarzuty skarżących inwestor przedstawił ocenę wpływu przebudowy segmentu nr 14 przy ul. [...] w Warszawie na sąsiadujący segment nr 16. Z dokumentów tych wynika, że zarzut powstania na skutek prac związanych z podbijaniem fundamentów, tzw. leja depresyjnego, jest bezzasadny, ponieważ prace budowlane będą prowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej projekt budowlany bardzo dokładnie opisuje metodę podbijania fundamentów. Ponadto sposób przeprowadzenia tych prac nie będzie ingerował w ścianę wspólną pomiędzy segmentem nr 14 i nr 16, ponieważ w projekcie wskazano, że w celu pogłębienia piwnicy w budynku nr 14 przy ścianach szczytowych sąsiadujących z budynkami nr 12 i 16 wymagane będzie zabicie szczelnych ścianek stalowych, co zabezpieczy obsunięcie się gruntu z pod tych budynków. Ponadto pogłębienie piwnicy od ścian szczytowych polegać będzie na schodkowym obniżeniu posadzki do poziomu - 2,59 m. Wszystkie wyjaśnione w tym zakresie wątpliwości strony skarżącej znajduję oparcie w projekcie budowlanym, który zawiera szczegółowy opis prac budowlanych. W związku z tym, iż w ramach prac budowlanych brak jest ingerencji w ścianę wspólną pomiędzy segmentem nr 14, a segmentami nr 12 i 16, zarzut skarżących dotyczący braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy uznać za bezzasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. i R. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez rozpatrzenie wniosku inwestora mimo braku przy nim aktualnego pozwolenia konserwatora zabytków;

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, mimo że zawiera ona wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ponieważ budynek, którego dotyczy pozwolenie na budowę znajduje się na obszarze pn. "Żoliborz Historyczny", wpisanym do rejestru zabytków, inwestor wcześniej uzyskał pozwolenie Stołecznego Konserwatora Zabytków - decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. na "prowadzenie robót budowlanych (...) polegających na: remoncie elewacji frontowej, rozbudowie poddasza oraz przebudowie elewacji ogrodowej przez dodanie pionowego elementu kubaturowego od poziomu parteru do rozbudowywanego poddasza, obniżenie terenu doświetlającego kondygnacją piwniczną wraz z wykonanie murów oporowych i budową kładki stanowiącej wyjście do ogrodu z poziomu przyziemia" a potem decyzję Nr [...] tegoż organu z dnia [...] lipca 2006 r. zatwierdzającą wygląd elewacji. Wydane następnie pozwolenie na budowę (decyzja Nr [...] z dnia [...] września 2006 r.) zostało uchylone przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. W ponownym postępowaniu, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji przyjęto, że dyspozycja art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego została wykonana w drodze powołanych wyżej decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków.

Stanowisko to zaakceptował sąd I instancji, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną błędnie, gdyż decyzja Nr [...] została wydana na podstawie projektu "Budynek mieszkalny jednorodzinny. Projekt przebudowy domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej", datowanego 26 października 2005 r., który zresztą - jak wynika z treści decyzji Stołecznego Konserwatora Zabytków - stanowi jej integralną część. Wady zaś tego projektu były przyczyną uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę. Ostateczne pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie projektu zmienionego (poprawionego), a więc z formalnego punktu widzenia - innego projektu.

Tym samym przed wydaniem pozwolenia na budowę nie uzyskano pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), nad czym zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, przeszli do porządku, wychodząc z mylnego założenia, że zmiany projektu nie miały wpływu na ocenę konserwatorską, podczas gdy jedynym organem, który mógł się w tej kwestii wypowiedzieć, był Stołeczny Konserwator Zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjnym w zaskarżonym wyroku nie dostrzegł na dodatek, że rola konserwatora zabytków była podwójna. Miał on mianowicie, w myśl decyzji o warunkach zabudowy, uzgodnić inwestycję pod względem elewacji (co zrobił postanowieniem Nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2004 r.), a niezależnie od tego - zezwolić na prowadzenie robót budowlanych.

Ponadto w pkt. 2 osnowy decyzji Nr [...] Stołecznego Konserwatora Zabytków określony został termin rozpoczęcia i zakończenia prac objętych tym pozwoleniem. Oznacza to, że roboty budowlane nie mogą być prowadzone po upływie tego terminu, zatem organ I instancji nie mógł w takiej sytuacji, bez stosownej zmiany decyzji konserwatorskiej, wydać pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował zatem naruszenie przepisu postępowania, przewidzianego w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego prowadzącego do wydania pozwolenia na budowę na podstawie niekompletnego wniosku.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że sposób przeprowadzenia prac polegających na "podbijaniu fundamentów" nie będzie ingerował w ścianę wspólną między segmentem inwestora a segmentem skarżących. Sąd nie zajął przy tym bezpośrednio stanowiska w sprawie zarzutu skarżących co do naruszenia zaskarżoną decyzją art. 154 § 1 k.c. podnoszonego w uzupełnieniu skargi (pismo z dnia 27 sierpnia 2008 r.) oraz w piśmie skarżących z dnia 23 grudnia 2008 r., a także na rozprawie.

W związku z tym należy zwrócić uwagę na to, że art. 154 § 1 k.c. reguluje korzystanie z urządzeń granicznych między dwiema nieruchomościami, do których - skoro należy miedza - w takim samym stopniu należy, w świetle art. 143 kc, pionowa warstwa ziemi (gruntu) stanowiąca granicę. Aczkolwiek grunt będący tą granicą należy w odpowiednich częściach fizycznych do każdego z sąsiadów, to jednak w świetle art.154 k.c. wszelkie roboty przy tej pionowej płaszczyźnie będą ingerencją w urządzenie graniczne. Mając to na względzie obojętne jest, czy stosowne prace zostaną przeprowadzone zgodnie z regułami sztuki budowlanej, czy z ich naruszeniem. Chodzi bowiem o to, że korzystanie z urządzeń granicznych należy wspólnie do sąsiadów, a więc jeden z sąsiadów nic przy nich nie może robić bez zgody drugiego. Możliwe spory na tym tle należą do drogi cywilnej. Tymczasem, wydając pozwolenie na budowę, w którego następstwie będą prowadzone roboty w urządzeniu granicznym, organy administracji budownictwa rozstrzygnęły spór sąsiedzki, przez co - wchodząc w kompetencje sądu powszechnego - naruszyły przepisy o właściwości rzeczowej, a Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo wady decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie stwierdził jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w kolejnych pismach procesowych uczestnicy postępowania inwestorzy R. S. i E. S. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są jej podstawami przytoczonymi w skardze kasacyjnej.

Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Natomiast z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga:

1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru;

2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku;

W sprawie niniejszej zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się w pierwszym rzędzie do wpływu uzyskanych przez inwestorów decyzji konserwatorskich na wynik postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Nie ulega wątpliwości, że obie decyzje konserwatorskie zezwalające na wykonanie robót budowlanych przy budynku należącym do inwestorów (u. [...] 18 w Warszawie) zostały wydane jeszcze przed uchyleniem przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji o pozwoleniu na budowę i przed rozszerzeniem dokumentacji projektowej zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z decyzji Wojewody.

Zwrócić należy wszakże uwagę, że zalecenia wojewody co do zmiany dokumentacji projektowej nie dotyczyły zmiany formy architektonicznej budynku lecz uzupełnienia projektu o wskazania orientujące projekty względem stron świata, lub rozszerzenia widoku zabudowy ulicy od strony elewacji frontowej.

Takie zmiany wprowadzono w dokumentacji projektowej – nie dokonano natomiast zmian w projekcie w zakresie elewacji i kształtu rozbudowy, które jako elementy współkształtujące układ urbanistyczny objęte były nadzorem konserwatora zabytków.

Wynika to ponad wszelką wątpliwość z zestawienia projektu w wersji poprzedniej – w oparciu o którą orzekał konserwator zabytków i organ administracji architektoniczno – budowlanej wydając pierwsze pozwolenie na budowę i projektu w oparciu o który wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę będąca przedmiotem zaskarżenia do sądu I instancji w sprawie niniejszej. Podkreślenia wymaga przy tym i to, że ani kierowana do sądu I instancji skarga, ani skarga kasacyjna nie zawierały argumentów odnoszących się do faktycznych zmian dokumentacji projektowej w stosunku do tej, która była przedłożona organowi konserwatorskiemu z wnioskiem o stosowne pozwolenie.

Zwrócić należy uwagę na treść przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz.U. Nr 150 poz. 1579), który wymaga, by wniosek o wydanie pozwolenia, o którym mowa w § 1 ust. 1, zawierał program planowanych prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, robót budowlanych w otoczeniu zabytku.

Przepis powyższy nie wymaga natomiast, by do wniosku kierowanego do konserwatora zabytków dołączać pełny projekt budowlano – architektoniczny, a jedynie program prac. Ma to swoje uzasadnienie, ponieważ częstokroć sporządzenie kosztownej dokumentacji projektowej w pełnym wymiarze wymaga wcześniejszego ustalenia zakresu dopuszczalnych robót budowlanych przy zabytku.

Skoro zatem częściowa zmiana dokonana przez inwestorów w dokumentacji projektowej nie obejmowała modyfikacji programu zamierzonych prac budowlanych w zakresie dotyczącym kompetencji konserwatorskich, to uznać należy, że ponowne występowanie przez inwestora o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych nie było wymagane. Przeciwnie, gdyby organ administracji architektoniczno – budowlanej, rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, domagał się przedłożenia nowej decyzji konserwatorskiej naruszyłby przepisy art. 8 k.p.a., które ustanawia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz art. 12§1 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek działania wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy skutków określonego w decyzji konserwatorskiej terminu planowanych robót budowlanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem decyzji. Poglądu tego nie można jednak podzielić. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że wymóg wskazania w pozwoleniu przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia objętych nim prac lub robót wynika z przepisu §5 ust. 1 pkt 5 cytowanego powyżej rozporządzenia. Stanowi on konsekwencję wynikającego z §3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia obowiązku wskazania takiego terminu przez inwestora we wniosku. Żaden przepis rozporządzenia ani ustawy nie określa skutku upływu przewidywanego terminu rozpoczęcia i ukończenia robót przed ich faktycznym rozpoczęciem lub przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności brak jest przepisu, który łączyłby z upływem terminu skutek wygaśnięcia decyzji. Nie występuje zatem w przepisach prawa - w stosunku do pozwolenia konserwatorskiego odpowiednik przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego – przewidującego skutek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji nie podjęcia robót budowlanych w oznaczonym terminie. Omawiany termin przewidywanego rozpoczęcia i zakończenia prac objętych pozwoleniem konserwatorskim ma zatem wyłącznie walor informacyjny – wiążący się z przewidywaniami inwestora, które mogą okazać się nietrafne – na przykład wskutek przedłużenia się z przyczyn od niego niezależnych postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skoro zatem termin wskazany w pozwoleniu konserwatorskim jest terminem określającym jedynie "przewidywane" ramy czasowe zamierzonych robót, to uznać należy, że dopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego także i w sytuacji, gdy w czasie trwania postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę upłynął już termin określony w pozwoleniu konserwatorskim.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także i najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do twierdzenia, że rozstrzygające sprawę organy administracji naruszyły przepisy o właściwości, a zatem zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności (art. 156§1 pkt 1 k.p.a.) – co sąd I instancji powinien był dostrzec i orzec o stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów, zaś organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji ... jest starosta. Skoro przepisy nie przewidują właściwości innych organów w sprawach dotyczących wydawania pozwolenia na budowę, to uznać należy, że organem właściwym w tym zakresie jest właśnie starosta. Jeśli zaś funkcje starosty w Mieście Stołecznym Warszawie pełni jego Prezydent - to jest on organem właściwym do wydawania w pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego – dla inwestycji zamierzonej na terenie jego właściwości miejscowej.

Skarżący złożyli wniosek o wydanie im pozwolenia na budowę, a zatem Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wydając decyzję w tym przedmiocie niewątpliwie nie naruszył przepisów regulujących jego właściwość.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że strona skarżąca dostrzega naruszenie przepisów prawa cywilnego – art. 154§1 k.c. przy ocenie przez organ administracji kwestii tytułu prawnego inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – dopatrując się w zamiarze realizacji inwestycji przy granicy sporu sąsiedzkiego – który powinien zostać rozstrzygnięty przez sąd cywilny.

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na to, że wymóg złożenia oświadczenia o posiadaniu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu o pozwolenie na budowę przewiduje art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa Budowlanego. Oświadczenie takie podlega oczywiście ocenie przez właściwy organ podobnie jak inne składane przez strony w toku postępowania dowody. Ocena dotyczyć może między innymi tego, czy oświadczenie odpowiada swym zakresem planowanej inwestycji. Oceniając, czy oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest wystarczające z punktu widzenia realizacji zamierzonej przez inwestora inwestycji organ administracji działa w granicach swych kompetencji, nie rozstrzygając bynajmniej sporu sąsiedzkiego. Rozstrzygnięcie sporu sąsiedzkiego zawisłego przed sądem cywilnym stanowić może natomiast zagadnienie prejudycjalne dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia żadnego przepisu Prawa Budowlanego odnoszącego się do tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Nie podniesiono także zarzutu naruszenia prawa procesowego w postaci wadliwej oceny przez organ administracji złożonego przez stronę oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Będąc zatem związanym podstawami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może w niniejszej sprawie dokonać oceny, czy złożone przez inwestorów oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane zostało przez organy administracji i sąd I instancji trafnie uznane za wystarczające dla uzyskania pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy wreszcie i to, że składane przez stronę skarżącą w toku postępowania kasacyjnego opinie rzeczoznawców nie wiążą się w żaden sposób z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, a zatem nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi na podstawie art. 183§1 p.p.s.a. .

W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna nie powołuje się na usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.