Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 490/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 maja 2014 r., nr. [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Z.P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący – Z. P. przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uczynił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 lipca 2014 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwanej w dalszej części uzasadnienia K.p.a.), na skutek rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 maja 2014 r. odmawiającej uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 lutego 2013 r., nr [...], zmieniającej decyzję z dnia 9 kwietnia 2010 r., nr [...] - zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. H. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], w zakresie dotyczącym zmiany usytuowania okna, ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższą decyzją Wojewoda Opolski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 maja 2014 r. i orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji z dnia 26 lutego 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 26 lutego 2013 r., nr [...] Prezydenta Miasta Opola zmienił decyzję własną z dnia 9 kwietnia 2010 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. H. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], obręb [...] w zakresie zmiany usytuowania okna objętego projektem budowlanym zamiennym. Od powyższej decyzji pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. odwołanie wniósł Z. P. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2013 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W wyniku rozpoznania skargi na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 418/13 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Opolskiego, zobowiązując organ m.in. do ustalenia charakteru pisma z 18 czerwca 2013 r.

W związku z powyższym, Wojewoda Opolski pismem z dnia 19 marca 2014 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał Z. P. do określenia jak należy traktować pismo z dnia 18 czerwca 2013 r. tj. czy jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 lutego 2013 r., nr [...], czy jako wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. W odpowiedzi skarżący wskazał, że pismo to stanowi wniosek o wznowienie postępowania zgodnie z przesłankami art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wobec czego, postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 147 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Opola z 26 lutego 2013 r., nr [...]. Następnie, decyzją z 12 maja 2014 r., znak [...], odmówił uchylenia decyzji z dnia 26 lutego 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszoinstancyjny po omówieniu przepisów dotyczących wznowienia postępowania, stron postępowania oraz obszaru oddziaływania obiektu, stwierdził, że Z. P. nie może być uznany za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie, bowiem usytuowanie okna w odległości 4 m od granicy działki budowlanej, tj. w odległości zgodnej z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w żadne sposób nie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki, tym bardziej, że działka odwołującego jest już zabudowana, a zatem teren został zagospodarowany zgodnie z jego przeznaczeniem. W wyniku rozpoznania odwołania wywiedzionego przez Z. P. od powyższej decyzji, Wojewoda Opolski, opisaną na wstępie decyzją z dnia 28 lipca 2014 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola i orzekł na podstawie art. 151 K.p.a. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 lutego 2013 r. W uzasadnieniu prawnym decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Opola wznowił postępowanie, z uwagi na konieczność zbadania, czy zaistniała wskazana przez Z. P. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Akcentował również, że wnioskodawca w toku postępowania nie podnosił żadnej innej przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 K.p.a. Uzasadniając uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewoda stwierdził, że z sentencji decyzji z dnia 12 maja 2014 r. wynika, że organ I instancji odmówił uchylenia decyzji z dnia 26 lutego 2013 r., nr [...] w trybie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Część uzasadnienia dotycząca przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. była prawidłowa. Natomiast z dalszej części uzasadnienia tej decyzji wynika, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zostało zainicjowane przez osobę niemającą statusu strony postępowania. Brak legitymacji procesowej wnioskodawcy wyklucza konieczność badania w niniejszym postępowaniu pozostałych, określonych przepisem art. 145 § 1 pkt 1 do 8 K.p.a. przesłanek do wznowienia postępowania. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, powyższe rozstrzygnięcie, z uwagi na uzasadnienie odnoszące się do wszystkich przesłanek wznowieniowych, wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. należało uchylić. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda omówił przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Organ zaznaczył również, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, regulujący kwestię stron postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., stanowiącego ogólną zasadę ustalania stron postępowania. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Dotyczy to również spraw rozpatrywanych w trybach nadzwyczajnych, ponieważ nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że w sprawie o pozwolenie na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Dodał nadto, iż w przypadku żądania wznowienia postępowania przez wnioskodawcę, który twierdzi, że bez własnej winy został pominięty w postępowaniu, organ administracji architektoniczno - budowlanej winien ustalić, w jaki sposób nieruchomość należąca do tego wnioskodawcy jest położona względem spornej inwestycji oraz czy w związku ze swoim położeniem znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Wojewoda wskazał, że Prezydent Miasta Opola decyzją z 26 lutego 2013 r., nr [...] zmienił decyzję z 9 kwietnia 2010 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. H. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce o nr ewid. [...], w zakresie dotyczącym zmiany usytuowania okna objętego projektem budowlanym zamiennym. Z treści projektu budowlanego wynika, iż ze względu na zbliżenie ściany szczytowej do granicy działki nr B (wymiar 380 cm) zaprojektowano przesunięcie wnęki okiennej tak, aby otwór okienny był zlokalizowany 400 cm od spornej granicy. W ocenie organu odwoławczego, wykonanie wnęki okiennej w odległości 4 m od granicy działki skarżącego jest więc zgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ zwrócił nadto uwagę na fakt, że przedmiotowy budynek objęty rozbudową z przebudową jest budynkiem wybudowanym w latach 30-tych ubiegłego wieku. Z inwentaryzacji tego budynku załączonej do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Opola z 9 kwietnia 2010 r., nr [...] wynika, że przedmiotowy otwór okienny istniał już wcześniej. Ponadto wymiary tego otworu okiennego nie ulegają zmianie nadal będą wynosiły 90 x 150 cm. Zatem, planowana inwestycja polegająca na przesunięciu wnęki okiennej tak, aby otwór okienny był zlokalizowany 4 m od spornej granicy, w ocenie organu odwoławczego, ma służyć na zwiększeniu komfortu korzystania z nieruchomości nie tylko inwestora, ale także skarżącego. W ocenie Wojewody, Z. P. nie wskazał swojego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 lutego 2013 r., nr [...], tj. nie wykazał, w jaki sposób zagospodarowanie jego nieruchomości, będzie ograniczone, w świetle przepisów prawa, wskutek zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zdaniem Wojewody, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki nr B należącej do skarżącego. Reasumując organ stwierdził, że położenie działki skarżącego względem działki inwestora wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do Z. P., które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że Z. P. nie wykazał się indywidualnym interesem prawnym dającym mu legitymację procesową do skutecznego wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Dodatkowo organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym przez organ, nie zostały zebrane, mające wpływ na niniejsze rozstrzygnięcie, żadne nowe dowody, z którymi strona mogłyby zapoznać się przed wydaniem decyzji, zatem nie zawiadomiono jej o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a.

Na powyższą decyzję Z. P. wniósł skargę do WSA w Opolu. Skarżonej decyzji zarzucił: 1) obrazę przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego przez uznanie, iż skarżący nie jest stroną postępowania, albowiem jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w związku z § 12 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2) naruszenie art. 36a Prawa budowlanego w związku z art. 33 ust. 2 pkt. 3 tej ustawy przez wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta Opola niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy; 3) obrazę art. 10 § 1 K.p.a. przez uniemożliwień zapoznania się z zebranymi dowodami i zajęcia stanowiska co do tych dowodów.

W uzasadnieniu podnoszony zarzutów skarżący wyjaśnił, że uciążliwość na tle wydanej decyzji występuje z faktu obrazy przepisów § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, Wojewoda Opolski nie ustalił, czy decyzja ta zgodna jest również z § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy, wbrew stanowi faktycznemu stwierdził, iż okno usytuowane jest w odległości 4 m, a więc zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Z kolei przepis § 12 ust. 3 pkt. 3 rozporządzenia mówi o otworze okiennym. Akcentował dalej skarżący, że z jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz literatury jednoznacznie wynika, że liczona jest odległość ściany od granicy z działka sąsiednią, a nie w jakiej odległości zamontowane jest samo okno. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć także oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno- budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, przez zamontowanie w ścianie otworu okiennego w odległości mniejszej niż 4 m naruszony został jego interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymując stanowisko wywiedzione w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie sądowej w dniu 18 listopada 2014 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Podkreślił, że organy nie wyjaśniły, z jakiego powodu nie przysługuje mu przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. W ocenie skarżącego, jako sąsiad inwestora, powinien uczestniczyć zarówno w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, jak i o zmianę pozwolenia. Akcentował również, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy Prawa budowlanego, jak i przepisy techniczne, a inwestor zrealizował obiekt niezgodnie z posiadanymi pozwoleniami. Skarżący podnosił także, że wydając kwestionowane decyzje organ nie odniósł się w sposób właściwy do decyzji o warunkach zabudowy. Dodał nadto, że postępowanie przed organami nadzoru zakończyło się i doprowadziło do zamurowania spornego okna.

Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wyjaśnił, że organy prowadziły postępowanie w kierunku ustalenia, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony. Uznając, że nie jest on stroną w kwestionowanym postępowaniu nie oceniały merytorycznie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Opola wykazała, że wydane akty nie odpowiadają wymogom prawa.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 28 lipca 2014 r., mocą której organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 12 maja 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 26 lutego 2013 r., nr [...], zmieniającej decyzję tego organu z dnia 9 kwietnia 2010 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. H. pozwolenia na budowę i orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 26 lutego 2013 r. Przypomnieć należy, iż zaskarżona decyzja wydana została na skutek wniosku Z. P. o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Opolu z dnia 26 lutego 2013 r., zmieniającą decyzję tego organu z dnia 9 kwietnia 2010 r. Intencją strony było zatem wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z uwagi na zaistnienie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją ostateczną z dnia 12 maja 2014 r.

Tytułem wstępu wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. Ustalenie dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). Dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi art. 149 § 2 K.p.a. Prawidłowo też uczynił organ I instancji wydając, w dniu 14 kwietnia 2014 r. postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, na tym kończą się zgodne z obowiązującymi przepisami prawa działania organu administracji publicznej. Lakoniczna argumentacja zaskarżonych decyzji i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego tych aktów. Dokonując oceny podjętych przez organy rozstrzygnięć Sąd stwierdza, iż organy obu instancji pobieżnie przeanalizowały materię sprawy, czym naruszyły przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 i art. 138 K.p.a., gdyż odstąpił od obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W następstwie czego nie wyeliminował uchybień, których dopuścił się organ I instancji, a w zasadzie je powielił, gdyż nie odpowiedział, nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, które strona wskazała już we wniosku o wznowienie postępowania, a które miały istotne znaczenie dla oceny przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Opola o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wskazać również wypada, iż w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w orzecznictwie zarysowały się pewne rozbieżności, co do tego, w którym stadium wznowienia postępowania ta przesłanka powinna być badana, co wiąże się z rodzajem orzeczenia kończącego postępowanie w sytuacji, gdy okaże się, że podanie wniesione zostało przez podmiot nieposiadający interesu prawnego (obecnie postanowienie na podstawie art. 149 § 3, czy też decyzja na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie nie wyklucza się, jednak możliwości umorzenia wznowionego postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. w przypadku zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 585). Taka sytuacja może wystąpić, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wznowił postępowanie pomimo, że nie zaistniały przesłanki uprawniające do wznowienia. Judykatura aprobując powyższe stanowisko, za przyczynę bezprzedmiotowości postępowania uznaje, wszczęcie postępowania (wznowienie) na wniosek podmiotu, który nie posiadał w sprawie interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10 oraz w wyrok z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1731/10 dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczeniansa.gov.pl, dalej - CBOSA).

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż rozpoznając wniosek skarżącego o wznowienie postępowania organ zobligowany był rozważyć kluczową dla niniejszego postępowania kwestię, a mianowicie czy wnioskodawcy przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu. Od oceny tej kwestii uzależniona bowiem została możliwość ingerowania przez organy administracji w ostateczną decyzję administracyjną i poprzedzające ją postępowanie. Niewątpliwie kwestię statusu strony w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej Prawo budowlane) stanowiący w stosunku do art. 28 K.p.a. – zawierającego ogólną definicję strony - regulację szczególną i o węższym zakresie stosowania. Stosownie do powyższego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To ostatnie pojęcie zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "obszar oddziaływania obiektu" oznacza teren w otoczeniu obiektu budowlanego wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Odesłanie zawarte w tym przepisie wskazuje na wszystkie obowiązujące przepisy, inne niż wynikające z Prawa budowlanego, zawarte w innych ustawach i przepisach doń wykonawczych i aktów wykonawczych do Prawa budowlanego – w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz 2007" s. 30, s. 36).

Nie ulega kwestii, że celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron postępowania do podmiotów wskazanych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie takie - wynikające z przepisów odrębnych - musi godzić w konkretne uprawienia tych podmiotów, związane z zagospodarowaniem nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie, zaskarżone pozwolenie na budowę dotyczy inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...], nr działki [...] w zakresie zmiany usytuowania okna. Skarżący, żądając wznowienia postępowania w sprawie, podnosi, że jest stroną wskazanego wyżej postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż jest on współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr B, która sąsiaduje z działką objętą zakresem przedmiotowej inwestycji. Ponadto w jego ocenie, działka nr B znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, ponieważ usytuowanie otworu okiennego w ścianie budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką skarżącego, narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przedstawionym wyżej stanowiskiem należy się zgodzić.

Jak wyżej powiedziano, wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji jest podstawą określenia interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę i inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, tu w przepisach techniczno-budowlanych - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W przekonaniu Sądu, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego czy projekt budowlany, w ocenie organu, spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, 21 sierpnia 2014 r. , sygn. akt II OSK 449/13, z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 451/13 - CBOSA). Z kolei NSA wyjaśnił, że normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu powinny uwzględniać jego funkcję, charakter, formę oraz konkretne i indywidualne parametry (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1892/06 – CBOSA). W tym świetle nie można przychylić się do twierdzenia organów, według których obszar oddziaływania nie obejmuje swym zakresem działki skarżącego, bowiem projektowana inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do Z. P., a które wynikałoby z obowiązujących przepisów. Podkreślenia również wymaga, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że "nie można przyjąć, iż zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania" (por. wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11, z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12, CBOSA). Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1182/10 (CBOSA), ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych. Poglądy te podziela także Sąd rozpoznający niniejszą skargę.

Tymczasem, jak wynika z lektury uzasadnień zaskarżonych decyzji organy obu instancji skupiły się przede wszystkim na weryfikacji spełnienia przez przedmiotową inwestycję określonych norm techniczno-budowlanych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i to wyłącznie w zakresie postanowień § 12 rozporządzenia, koncentrując się na ocenie, iż zachowane zostały, przewidziane w tych przepisach, odległości budynku inwestora od granic nieruchomości skarżącego. Organ przyjął założenie, że skoro wskazane przepisy techniczno-budowlane nie powodują w związku z planowaną inwestycją ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, to w związku z tym nie przysługuje mu status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji w postaci zmiany usytuowania otworu okiennego. Z akt sprawy wynika natomiast, że działka skarżącego o numerze B znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...] objętą inwestycją. Trudno w tej sytuacji uznać brak jakiegokolwiek oddziaływania budynku inwestora na działkę, skarżącego. Zwrócić należy uwagę, że ograniczenia co do możliwości sytuowania budynków na działce określa rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 " Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Treść powyższego przepisu jest jednoznaczny i stanowi o tym, że budynki z otworami okiennymi należy sytuować w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednia. Skoro w przedmiotowej sprawie, ściana zewnętrza szczytowa, w której planowane jest wykonanie otworu okiennego znajduje się w odległości 3,80 m, od granicy z działka sąsiednią to skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na jej budowę. W konsekwencji powyższego, Z. P., jako właściciel nieruchomości sąsiedniej objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę, ma prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy i ewentualnie wnosić swoje uwagi czy zastrzeżenia.

Zdaniem Sądu, zaznaczyć również należy, że przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy został przypisany wszystkim tym podmiotom, których prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi powinny zostać uwzględnione w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie było bowiem intencją ustawodawcy ograniczenie przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do tych podmiotów, których prawa wynikające z tych przepisów zostały już naruszone, i to w sposób bezsporny, istotna jest bowiem możliwość naruszenia interesów osób trzecich (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 478/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, Lex nr 758512). W przypadku zaś wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09 – CBOSA).

Wskazane powyżej uchybienia proceduralne obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd nie odnosił się do pozostałych zrzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż byłoby to przedwczesne na obecnym etapie postępowania. Ocena bowiem powołanych naruszeń aktualizuje się dopiero po stwierdzeniu, iż że przysługuje skarżącemu przymiot strony, a tak kwestia wymaga poczynienia dalszych ustaleń. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ, z uwzględnieniem powyżej zaprezentowanej oceny prawnej, ponownie dokona oceny zaistnienia wskazanej we wniosku podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) rozważając wszelkie okoliczności, niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia wznowionego postępowania, w tym również te, które wskazuje skarżący, co z kolei niewątpliwie determinować będzie podstawę i treść rozstrzygnięcia, a następnie stanowisko swoje prawidłowo uzasadni, zgodnie z zapisem art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 P.p.s.a., który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a. - zasądzić od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt 3 wyroku), które sprowadzają się do wpisu w wysokości 200 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).

.