Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 476/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi W. P., M. P. i Z. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 roku poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania W. P., M. P., Z. P. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] marca 1983 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. i E. P. w wysokości 74.808 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 5195 m2, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1982 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gmina [...].

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 1982 r., wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.), Naczelnik Gminy [...] ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gmina [...].

Decyzją z dnia [...] marca 1983 r., znak [...] Naczelnik Gminy [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz W. i E. P. w wysokości 74 808 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 5195 m2, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1982 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gmina [...].

Pismem z dnia 7 marca 2016 r. W. P., M. P. oraz Z. P. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] marca 1983 r., znak [...] z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] marca 1983 r. znak [...].

Pismem z dnia 6 października 2016 r. W. P., M. P. oraz Z. P. wnieśli odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 i art. 23 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi;

- art. 156 § 1 pkt 2, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a.;

- art. 7 oraz art. 77 k.p.a.

W uzasadnieniu podnosząc m.in. brak przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w przedmiotowej sprawie, co powoduje, że decyzja nie spełnia wymogów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a zatem została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy we wskazanej na wstępie decyzji z [...] grudnia 2016 r. wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym.

Rażące naruszenie o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

W niniejszej sprawie nieruchomość położona we wsi [...], gmina [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 5195 m2, zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiąca własność W. i E. P. została objęta zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 1982 r. Naczelnika Gminy w [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gmina [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia [...] r., nr [...], poz. [...].

Zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] marca 1983 r., znak [...] przyznająca odszkodowanie na rzecz W. i E. P. z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5195 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], została wydana na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r. nr 20, poz. 117; dalej: "rozporządzenie z 22 maja 1973 r.").

Minister przytoczył brzmienie § 1 rozporządzenia z 22 maja 1973 r. oraz art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zauważył, iż że ani przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15.

Minister zwrócił także uwagę, że w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Zdaniem Ministra, wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i stosowanie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. W ocenie Ministra, nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeku postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było posiadanie wiedzy specjalnej. Minister wskazała zatem, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem Kpa) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 Kpa). Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy Kpa. Powyższe, zdaniem Ministra oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania Minister wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] marca 1983 r., Naczelnik Gminy [...] przyznał na rzecz W. i E. P. odszkodowanie w wysokości 74.808 zł, przyjmując przy tym stawkę 14,40 zł za 1m2 gruntu.

Minister przytoczył treść art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił natomiast, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r. Nr 23, poz. 205). Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Minister wskazał, iż zgodnie z ww. zarządzeniem z dnia 18 września 1982 r. cenę nieruchomości ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontrakcyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Ponadto stawki szacunkowe 1 hektara gruntów wyrażone w kwintalach żyta uzależnione były od przydziału gruntu do poszczególnego rodzaju strefy ekonomicznej (wielkomiejskiej, miejskiej, wiejskiej, wiejskiej oddalonej) oraz klasy tego gruntu, które ustalało się według zasad określonych w przepisach o podatku gruntowym.

Organ odwoławczy podniósł, iż mimo, iż w aktach przedmiotowej sprawy brak jest opinii biegłego zawierającej wyliczenie wartości przejętego gruntu, a z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 1983 r. nie wynika w jaki sposób organ obliczył wysokość przyjętej stawki (14,40 zł za 1m2), Ministrowi udało się pozyskać z innej sprawy opinię szacunkową biegłego rzeczoznawcy sporządzoną w kwietniu 1983 r., a zatem w czasie orzekania o przedmiotowym odszkodowaniu. Zgodnie z ww. opinią szacunkową, biegły obliczając wysokość odszkodowania za grunt przyjął taką samą cenę 1440 zł za 1 kwintal żyta. Oznacza to, iż podana cena 1 kwintala żyta była ceną powszechnie przyjmowaną w danym czasie.

Jak wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. z dnia 26 listopada 1971 r.) miejscowość [...] została zaliczona do strefy ekonomicznej wiejskiej. Ponadto z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] marca 1983 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość posiadała V klasę gruntu. Zdaniem Ministra, pomimo braku dokumentów potwierdzających przyjętą przez organ klasę przedmiotowego gruntu, należy wskazać, iż skoro postępowanie odszkodowawcze było przeprowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny i prawny w dacie orzekania, Minister Infrastruktury i Budownictwa nie ma możliwości podważania prawidłowości decyzji z dnia [...] marca 1983 r.

Organ odwoławczy podniósł także, iż zgodnie z § 1 pkt 2 zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1983 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie gminy [...], stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty rolne osób fizycznych i niepaństwowych osób prawnych, których rolnictwo nie było wyłącznym źródłem utrzymania wynosiła w strefie ekonomicznej wiejskiej 4-krotną wysokość cen jakie kształtowały się przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż w oparciu o wymienione powyższej zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono dokonując następującego przeszacowania: - 0,5195 ha klasy V po 25 q zboża/1 ha x 1440 zł/q x 4 = (14,40/1 m2) 74 808 zł. A zatem odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa.

Konkludując Minister stwierdził, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] marca 1983 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby decyzja ta naruszyła pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. P., M. P., Z. P. (dalej: "skarżący") zaskarżając w całości decyzję Ministra z [...] grudnia 2016 r, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] marca 1983 r. nr [...] dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz W. i E. P.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodzili się z interpretacją przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. podnosząc, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał zawężającej interpretacji tego przepisu podając, że nakazuje on jedynie stosowanie przepisów rozdziału II ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z 1961r., a nie przepisów całej ustawy, jak wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu.

Skarżący podnieśli, iż w ustawie z 1961 r. tylko 3 artykuły odnoszą się do kwestii odszkodowania tj. art. 9 - zawierający odesłanie do ustawy z 1958r. w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz upoważniający prezydia rad narodowych do ustalania wyższych stawek odszkodowania, art. 10 ust. 2-4 zawierający wskazanie co do treści decyzji o odszkodowaniu oraz art. 16 zawierającego delegację dla Ministra Rolnictwa. Dlatego też można bezsprzecznie stwierdzić, że przepisy ustawy z 1961r. nie regulują w całości kwestii odszkodowania, odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania zawarte są nie tylko w rozdziale II ustawy z 1958 r., albowiem rozdział II zawiera jedynie zasady wyliczania wysokości odszkodowania, a dopiero w rozdziale III zawarte są zasady ustalania i wypłacania odszkodowania, takie jak: forma w jakiej dokonuje się wyceny nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchanie opinii biegłego, odroczenie wypłaty odszkodowania, zasady doręczania decyzji, wnoszenia środków zaskarżenia.

Zdaniem skarżących przyjmując interpretację organu należałoby uznać, że w niniejszej sprawie przepisy ustawy z 1958 r. w ogóle nie miały zastosowania, gdyż rozdział II ustawy z 1958 r. zawiera zasady obliczania wysokości odszkodowania, a podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie była uchwała Naczelnika Gminy [...] wskazująca wysokość stawek odszkodowania. Skarżący zgodzili się z Ministrem, że przejmowanie terenów w trybie ustawy z 1961 r. miało charakter uproszczony i nie wymagało przeprowadzenia procedury wywłaszczania nieruchomości przewidzianej w ustawie z 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie zgodzili się natomiast z tym, że podobnie uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania i wynikało z ono jedynie z przemnożenia powierzchni nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel, gdyż ustawa 1961r. nie wprowadzała, jak też nie dopuszczała wprowadzenia uproszczonej procedury przyznawania odszkodowania, wyraźnie wskazując, że do ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy ustawy z 1958r. w całości, ze zmianami, które może wprowadzić prezydium powiatowej rady narodowej, ale jedynie co do wysokości stawki odszkodowania za grunt. Tak więc jedyną modyfikacją jaką wprowadziła ustawa z 1961 r. co do zasad ustalenia odszkodowania jest możliwość oficjalnego ustalenia wysokości stawki za grunt.

W ocenie skarżących, w sprawie nie tylko nie powołano biegłych, ale nie wyznaczono rozprawy administracyjnej, a organ samodzielnie ustalił wysokość odszkodowania, wszystkie te uchybienia należało uznać za rażące, a zaskarżoną decyzję Ministra za wadliwą, podobnie jak poprzedzająca ją decyzję Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [...] marca 1983 r. wydana przez Naczelnika Gminy [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz W. i E. P. za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 5195 m2 została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzająca. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi nie można kierując się powyższymi kryteriami uznać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. Dlatego też nie jest możliwe uznanie, że organ wydający decyzję odszkodowawczą z dnia [...] marca 1983 r. rażąco naruszył przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zasadnie zatem organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1983 r. uznając, że nie jest ona dotknięta żadną z wad skutkujących nieważnością, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponowne przytaczanie argumentacji organu, z uwagi na uprzednie szczegółowe jej zreferowanie, byłoby bezzasadne. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ją podziela.

Minister przyjął, że w celu ustalenia odszkodowania na podstawie ustawy z 1961 r. nie stosowano przepisów rozdziału 3 ustawy z 1958 r., dotyczących m.in. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, przeprowadzeniu rozprawy, sporządzenia opinii biegłego i wysłuchanie jej na rozprawie. Zarzuty skargi skoncentrowały się z kolei na próbie wykazania, że powyższe czynności były konieczne.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że powyższe czynności (określone w rozdziale 3 ustawy z 1958 r.) nie mają zasadniczego znaczenia w sprawie. Innymi słowy, nawet gdyby ich nie dokonano, to i tak nie można byłoby uznać, że decyzja z 1983 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z aprobowanym przez Sąd w niniejszym składzie orzecznictwem (wyrok SN o sygn. akt III ARN 13/94, opubl. w OSN 1994/3/36; wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) rażące naruszenie prawa występuje, gdy równocześnie spełnione są trzy przesłanki:

1) oczywistość naruszenia przepisu prawa,

2) jednoznaczność wykładni naruszonego przepisu prawa,

3) skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa - tzn. charakter stwierdzonego naruszenia ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego aktu administracyjnego.

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali ani Sąd z urzędu nie dostrzegł, aby ewentualny brak dokonania czynności, o których mowa w rozdziale 3 ustawy z 1958 r., spowodował skutki wskazane w pkt 3. Należy zauważyć, iż brak przedmiotowych czynności nie pozostaje w związku z materialną zasadnością przejęcia nieruchomości, ponieważ kwestionowaną decyzją z 1983 r. nie przejęto własności przedmiotowej nieruchomości, lecz jedynie ustalono z tego tytułu odszkodowanie.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (ust. 1). Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości (ust. 2).

Art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31.01.1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Niewątpliwe więc przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. odsyła w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., jednak co istotne nakazuje uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznacza to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzują obie ustawy. Podstawową odmiennością, jaką w tym przypadku należało uwzględniać jest ta, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczy nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odmiennością jest także możliwość ustalenia wyższej niż obowiązująca na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. stawki odszkodowania za przejęty grunt (art. 9 ust. ustawy 2). Kolejną odmiennością są określone inne elementy konieczne decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 ustawy).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczącej kwestii ustalenia odszkodowania konieczne i zasadne było uwzględnienie, zgodnie z nakazem zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi odmienności trybu przejmowania nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji zastosowania tych przepisów wskazywanej ustawy, które były niezbędne. Racjonalne jest zatem twierdzenie organu, iż na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiąże się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "postępowanie wywłaszczeniowe".

Z kolei uzasadnione wątpliwości budzi twierdzenie skarżących, że odesłanie dotyczy konieczności stosowania przepisów całej ustawy z 1958 r., a więc także tych, które zobowiązują do powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w celu ustalenia odszkodowania.

Wskazać zatem należy, że ustawa z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym zawierała odrębny rozdział dotyczący odszkodowania (rozdz. 2) i odrębny dotyczący postępowania wywłaszczeniowego (rozdz. 3). Zdaniem sądu właśnie odrębne uregulowanie w tej ustawie w rozdziale 2 zatytułowanym odszkodowanie, zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty pozwalało na odesłanie w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z 1958 r. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe, gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy było wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego.

Na podstawie art. 8 ust. 1 zawartym w rozdz. 2 ustawy z dnia 12.03.1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18.09.1982 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1982 r. nr 23, poz. 205).

Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Przepisy określały więc wysokość odszkodowania za 1 m² gruntu w sposób sztywny. Nie przewidywano odszkodowania odpowiadającego cenie rynkowej nieruchomości.

Zgodnie z ww. zarządzeniem z dnia 18 września 1982 r. cenę nieruchomości ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontrakcyjnej, pomnożonej przez określone w załączniku do zarządzenia stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. Ponadto stawki szacunkowe 1 hektara gruntów wyrażone w kwintalach żyta uzależnione były od przydziału gruntu do poszczególnego rodzaju strefy ekonomicznej (wielkomiejskiej, miejskiej, wiejskiej, wiejskiej oddalonej) oraz klasy tego gruntu, które ustalało się według zasad określonych w przepisach o podatku gruntowym.

Jak wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. z dnia 26 listopada 1971 r.) miejscowość [...] została zaliczona do strefy ekonomicznej wiejskiej. Ponadto z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] marca 1983 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość posiadała V klasę gruntu.

W niniejszej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie Zarządzenia Nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].02.1983 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty rolne przejęte na własność Państwa pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe na terenie gminy [...]. Zgodnie z § 1 pkt 2 ww. Zarządzenia nr [...] stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty rolne osób fizycznych i niepaństwowych osób prawnych, których rolnictwo nie było wyłącznym źródłem utrzymania wynosiła w strefie ekonomicznej wiejskiej 4-krotną wysokość cen jakie kształtowały się przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.

Nadto organ nadzoru ustalił (mimo, że w aktach kontrolowanej sprawy brak jest opinii biegłego zawierającej wyliczenie wartości przejętego gruntu oraz z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 1983 r. nie wynika w jaki sposób obliczono wysokość przyjętej stawki) na podstawie innej pozyskanej opinii szacunkowej biegłego rzeczoznawcy sporządzonej w kwietniu 1983 r. tj. w czasie orzekania o przedmiotowym odszkodowaniu, że podana cena 1 kwintala żyta (14,40 zł) była ceną powszechnie przyjmowaną w danym czasie, przy obliczaniu wysokości odszkodowania za przejęty. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia (czego nie uprawdopodobniono również na etapie skargi), aby wadliwie zostało ustalono odszkodowanie za przejętą nieruchomość.

W ocenie Sądu ocena organu nadzoru co do prawidłowości ustalenia odszkodowania za grunt w decyzji wydanej [...] marca 1983 r. jest zasadna.

Należy zwrócić uwagę, że kluczowe w sprawie jest niewątpliwie jednak to, że kwestia zakresu zastosowania do ustalenia odszkodowania przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy (dotyczącego zarówno konieczności przeprowadzenia rozprawy, jak też wskazującego na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego), budzi wątpliwości interpretacyjne. Zatem naruszenie art. 22 tej ustawy w takim przypadku, gdy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie o naruszeniu polegającym na niezastosowaniu tego przepisu jako bezwzględnie obowiązującego, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy.

Z kolei ewentualne naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy brak jest dowodów wskazujących, że strona tego postępowania zakwestionowała prawidłowość przyznanego odszkodowania, gdy wycena dotycząca nieruchomości gruntowej dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi przeszkodę do oceny, że skutku decyzji odszkodowawczej w postaci przyznanego odszkodowania, nie można pogodzić z zasadami praworządności.

Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że doszło do oczywistego, rażącego naruszenia przepisów prawa, powodującego skutki których nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy obu instancji dokonały niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonały jego wszechstronnej oceny i przedstawiły logiczną, opartą na zachowanych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.