Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 470/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Warszawa, 28 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej również "skarżąca"), była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również "organ") z [...] grudnia 2019 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonanie odwodnienia liniowego wokół istniejących budynków i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżoną decyzję organ wydał przyjmując następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Skarżąca, w piśmie z 10 listopada 2015 r., zwróciła się z wnioskiem o nakazanie Skarbowi Państwa - w trybie art. 29 § 3 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) - wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom powstających na nieruchomości stanowiącej jej własność (działki nr [...], [...], [...] z obrębu [...]), a spowodowanych zmianą stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] z obrębu [...] należących do Skarbu Państwa, w wyniku budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] ([...]). Droga ekspresowa [...] została wykonana na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2006 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę Trasy [...] do węzła [...] wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Droga została oddana do użytku [...] stycznia 2011 r. i od czasu jej wybudowania doszło dwukrotnie (wiosną 2012 r. i 2013 r.) do zalania wodami gruntowymi nieruchomości skarżącej, tj. ścian garażu.

Prezydent [...] - w związku z uprzednim uchyleniem jego decyzji z [...] marca 2016 r. nr [...] decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] - ponownie rozpatrzył sprawy i [...] marca 2019 r. wydał decyzją, na podstawie art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Decyzją tą nakazano Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (ul. Mińska 2, 03-808 Warszawa) wykonanie odwodnienia liniowego wokół istniejących budynków [...], poniżej izolacji poziomej fundamentów. System odwodnienia ma służyć obniżeniu zwierciadła wód gruntowych w momencie ich wysokich stanów. Organ pierwszej instancji określił termin wykonania prac "najpóźniej do 31 sierpnia 2020 r." i zobowiązał GDDKiA do poinformowania o tym fakcie, Wydział Ochrony Środowiska dla [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] kontrolowaną decyzją z [...] grudnia 2019 r. - po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu Prezydent [...]:

– wskazał "wadliwą" podstawa prawna decyzji, poprzez przywołanie art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2268), podczas gdy właściwą jest ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469),

– skierował decyzję do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy właścicielem gruntów pod drogą ekspresową [...] jest Skarb Państwa,

– błędnie uznał, że w sprawie można mówić o gruntach sąsiednich w rozumieniu art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, albowiem odległość pomiędzy trasą szybkiego ruchu [...], a osiedlem [...] wynosi ok. 250 m,

– posłużył się ekspertyzą hydrotechniczną, która nie wykazała w sposób nie budzący wątpliwości związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy realizacją inwestycji drogowej a zalewaniem garaży w budynkach skarżącej, ponieważ opinia nie uwzględnia ukształtowania terenu w rejonie Wspólnoty Marynin [...], nie wskazuje kiedy system odwodnienia budynków i garaży został podłączony do kanalizacji deszczowej, nie analizuje zwiększenia opadów i wpływu tego czynnika na podniesienie się poziomu wody gruntowej,

– nie zawiadomił stron postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (art. 79 § 1 k.p.a.) oraz o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego (art. 10 § 1 i k.p.a.), a w konsekwencji okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, nie mogły być uznane za udowodnione (art. 81 k.p.a.).

W konsekwencji organ uznał, że organ pierwszej instancji powinien dokonać analizy opinii sporządzonych w sprawie, zarówno na zlecenie własne, jak również na zlecenie skarżącej.

Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w [...], reprezentowana przez adwokata, wywiodła sprzeciw od decyzji z [...] grudnia 2019 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię, poprzez uznanie, że grunty przez które przebiega droga [...] nie są dla osiedla [...] gruntami sąsiednimi, podczas gdy organ we wcześniej wydanej decyzji z [...] listopada 2016 r. znak [...], wskazał, że jako nieruchomości sąsiednie należy rozumieć wszystkie nieruchomości w pobliżu, na których da się odczuć zmiany stosunków wodnych,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez brak analizy całości materiału dowodowego i przyjęcie, że nie wykazano w toku postępowania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy realizacją drogi ekspresowej i zalewaniem budynków osiedla Marynin [...], podczas gdy okoliczność ta wynika z opinii biegłego J. K., sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji,

b. art. 29 k.p.a. poprzez uznanie, że to Skarb Państwa, a nie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad powinna być adresatem decyzji, podczas gdy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad sprawuje trwały zarząd nad gruntami, przez które przebiega droga [...] i wykonuje zadania lub funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej i powinien – w zakresie swoich zadań i kompetencji – występować w charakterze strony postępowania administracyjnego dotyczącego powierzonego jej mienia publicznego,

c. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. podczas gdy nie można mówić o naruszeniu:

• art. 10 k.p.a. w sytuacji, gdy nie ma ono wpływ na wynik sprawy, a uczestnik postępowania wykazywał całkowitą bierność w toku całego postępowania, przeprowadzonego dwukrotnie przed organem pierwszej instancji,

• art. 79 k.p.a. i 81 k.p.a. w oderwaniu od okoliczności sprawy, a organ nie wskazał w związku z jakimi okolicznościami mogło dojść do naruszenia tych przepisów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o:

– uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

– zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2019 r. zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego na podstawie ww. przepisu, stosownie do treści art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej również p.p.s.a.), dotyczy jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli Sąd stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.), w przeciwnym przypadku - oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ocenia w szczególności, czy organ zasadnie odstąpił od obowiązków, o których mowa w art. 15 k.p.a., art. 136 k.p.a. i art. 138 k.p.a., które dają pierwszeństwo merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Sąd nie jest natomiast władny dokonywać ocen o charakterze przesądzającym sposób zakończenia sprawy.

Mając na uwadze powyższe sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wykazało, że Prezydent [...] wydając [...] marca 2019 r. decyzję naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pobieżnie odnosi się do meritum sprawy, a przedstawiona przez organ argumentacja nie wskazuje, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności Sąd nie przyznał racji organowi, że skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną stanowi okoliczność uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Adresatem decyzji organu pierwszej instancji uczyniono Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, zamiast Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie sądu takie określenie adresata decyzji stanowiło wyłącznie nieprecyzyjne określenie strony, nie zaś skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną. Bezspornym jest, że droga oznaczona jako "[...]", która potencjalnie jest źródłem naruszenia stosunków wodnych, jest drogą ekspresową (punkt 15 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych, Dz. U. z 2019 r., poz. 1819). Drogi ekspresowe zaliczane są do dróg krajowych i stanowią własność Skarbu Państwa (art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej "ustawa o drogach publicznych"). Zarządcą tych dróg jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych, który jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych (art. 18 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Niewątpliwie działa w imieniu właściciela drogi i reprezentuje jego interesy. Na realizację obowiązków zarządca drogi, określonych ustawą o drogach publicznych, środki finansowe z budżetu państwa. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, kto jest stroną postępowania w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej z 10 listopada 2015 r. Co istotne, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył do akt administracyjnych dokumenty, z których jasno wynikało, że działa jako zarządca drogi i reprezentuje Skarb Państwa. Okoliczność ta wynika z pełnomocnictw (pełnomocnictwo z 24 czerwca 2013 r. nr [...] oraz z 6 września 2018 r. nr [...]), które określają upoważnienie do działania w imieniu Skarbu Państwa. Analogiczne wnioski płyną z kopii decyzji administracyjnych stanowiących podstawę realizacją drogi ekspresowej [...], w szczególności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2007 r. nr [...]. Decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "[...]" - Trasy [...] - od węzła [...] do węzła [...] - odcinek [...] - od km [...] do km [...] (węzeł "[...]" - węzeł "[...]") - wraz z przebudową infrastruktury technicznej - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII. Decyzja ta została wydana na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a ten zobligowany było do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Tym samym w ocenie sądu, mimo niedokładnego oznaczenia właściciela gruntu w decyzji organu pierwszej instancji, adresat obowiązku określonego w oparciu o art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, możliwy był do identyfikacji. Zaakcentowania wymaga również to, że zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, przepisy tej ustawy dotyczące "właścicieli" stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych; a w przypadku eksploatacji instalacji stosuje się do prowadzącego instalację w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Za niezrozumiałe sąd uznał również stanowisko organu, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o wadliwą podstawę prawną. Z treści decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r. jasno wynikało, że została wydana na podstawie art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a nie na podstawie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Stosowne zapisy znajdują się w osnowie decyzji, jak i jej uzasadnieniu.

Dalej, sąd za błędne uznał twierdzenia organu, że przy wydaniu decyzji z [...] marca 2019 r. doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Z akt sprawy wynikało, że Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zapewniono udział w postępowaniu, m.in. pismem z 9 grudnia 2016 r. (doręczonym 12 grudnia 2016 r.) był zawiadomiony o spotkaniu 10 stycznia 2017 r. celem udzielenia wyczerpujących wyjaśnień i złożenia dokumentów, zaś pismem z 20 kwietnia 2017 r. został wezwany do złożenia określonych dokumentów (złożył je przy piśmie z 12 maja 2017 r.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad został również zawiadomiony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się do zebranego materiału dowodowego. Organ pierwszej instancji uczynił zadość temu obowiązkowi pismem z 23 stycznia 2019 r., doręczonym Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad 29 stycznia 2019 r. Faktem, jest że po ww. zawiadomieniu organ zorganizował jeszcze spotkanie stron 28 marca 2019 r., którego przedmiotem miało być zawarcie ugody. Zawiadamiając o spotkaniu, organ pierwszej instancji ponownie pouczył strony o treści art. 10 k.p.a. W spotkaniu uczestniczyły strony postępowania, zaś materiał dowodowy nie został uzupełniony. Trafnie przy tym wywiedziono w sprzeciwie, że brak zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. mogło stanowić naruszenie przepisów postępowania, skutkujące uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdyby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykazał, że brak takiego zawiadomienia uniemożliwiło mu zgłoszenie wniosku dowodowego czy dodatkowych argumentów mogących podważyć wynik sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu chybione było również stanowisko organu, że przy wydaniu decyzji naruszono art. 79 k.p.a. Organ nie wskazał ani jakich dowodów naruszenie dotyczy (przesłuchanie świadków, opinia biegłych i oględzin), ani które strony postępowania zostały nie zawiadomione o ich przeprowadzeniu. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynikało, że kluczowym dokumentem w sprawie była opinia z listopada 2018 r. dotycząca naruszenia stosunków wodnych na terenie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] w wyniku budowy drogi ekspresowej [...]. Strony postępowania były zawiadomione o przeprowadzeniu tego dowodu pismem z 21 maja 2018 r. Co więcej, strony postępowania uczestniczyły 30 lipca 2018 r. w spotkaniu z udziałem biegłego i zobowiązały się przekazać biegłemu dokumentację niezbędną do sporządzenia opinii.

W świetle powyższego niezrozumiałe było stanowisko organu w zakresie naruszenia art. 81 k.p.a., zwłaszcza, że organ przemilczał, jakie okoliczności nie zostały udowodnione - na skutek rzekomego pozbawienia strony prawa do udziału w postępowaniu, tj. brak zawiadomienia o poszczególnych czynnościach dowodowych (art. 79 § 1 k.p.a.) i brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.). Tym samym sąd uznał wnioski Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o tym że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem powyższych przepisów postępowania, za nietrafne.

Ponadto sąd nie przychylił się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał całokształtu materiału dowodowego i właściwym było wydanie decyzji kasatoryjnej, stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu należy zaakcentować, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi odstępstwo od ogólnej zasady rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 k.p.a.). Wniesienie odwołania skutkuje przeniesieniem kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wynika to również z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), stanowiącej istotę administracyjnego toku instancji polegającą na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, aby móc merytorycznie rozpoznać sprawę, może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 136 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe sąd stanął na stanowisku, że zamierzonego skutku nie mogły odnieść twierdzenia organu o niekompletności opinii dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na terenie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] w wyniku budowy drogi ekspresowej [...]" z listopada 2018 r. sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji przez J. K.. Organ, powtarzając zarzuty odwołania, wskazał, że powyższa opinia nie wyjaśnia dostatecznie, bądź pomija, takie kwestie jak ukształtowanie terenu w rejonie Wspólnoty Marynin [...], termin podłączenia systemu odwodnienia budynków i garaży do kanalizacji deszczowej, zwiększenie opadów i ich wpływ na podniesienie się poziomu wody gruntowej. Zdaniem sądu nie było przeszkód ku temu, aby organ wystąpił o uzupełnienie powyższej opinii, względnie o udzielenie odpowiedzi przez biegłego na poszczególne zagadnienia. Takie uprawnienie organu odwoławczego ma swoje podstawy w art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 k.p.a.), bądź przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na wniosek zawarty w odwołaniu, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 2 i 3 k.p.a.), chyba, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Tymczasem organ odwoławczy zaniechał podjęcia jakiejkolwiek czynności dowodowej. Ubocznie należy zasygnalizować, że w aktach sprawy znajduje się kopia pisma biegłego z 20 stycznia 2020 r., który wyjaśnia częściowo sporne zagadnienia. Dlatego zdaniem sądu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było możliwe i pozostawałoby w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która zobowiązuje organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy w całości i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Jednocześnie Sąd za pozbawione znaczenia uznał wywody organu, że Prezydent [...] nie ocenił "Raportu z badań hydrogeologicznych. Analiza warunków gruntowo-wodnych na terenie osiedla przy ulicy Marynin [...] w [...]" z września 2013 r. sporządzonego na zlecenia skarżącej przez A. L. Po pierwsze, to, że organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do dowodu złożonego przez skarżącej - raportu z 2013 r., należało uznać wyłącznie za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przy sporządzaniu uzasadnienia. Dokument ten jest prywatną ekspertyzą i nie mógł być kluczowym dowodem w sprawie na równi z opinią biegłego, sporządzoną zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. Po drugie, teza organu o nieprzydatności ww. dowodu cechuje ogólnikowość. Z pola widzenia organu umknęło to, że celem raportu z 2013 r. było wyłącznie ustalenie czy możliwe jest wykonanie odwodnienia terenu zalewanego w związku z dużymi opadami i podniesieniem poziomu wód gruntowych. W raporcie tym wyrażono stanowisko, że droga ekspresowa może oddziaływać na podniesienie poziomu wód gruntowych. Zawiera również stwierdzenie, że osiedle powstało przed wybudowaniem drogi ekspresowej. Tym samym fundamenty osiedla nie mogły być traktowane jako przyczyna zalewania osiedla po wybudowaniu drogi ekspresowej. Zdaniem sądu ustalenia tego raportu nie zawierały ustaleń sprzecznych do tych jakie poczyniono w opinii biegłego z listopada 2018 r.

Dodatkowo organ błędnie uznał, że wykładnię art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w zakresie rozumienia "grunty sąsiednie" należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Odmienne stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie mieści się w ocenie istoty sprawy. Nie stanowi natomiast uchybienia proceduralnego organu pierwszej instancji skutkującego uchyleniem decyzji, w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe sąd przychylił się do stanowiska skarżącej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. Organ nie wskazał skutecznie przepisów postępowania, które naruszył Prezydent [...] wydając decyzję [...] marca 2019 r., w szczególności, że postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte istotnymi brakami. Ocena organu odwoławczego w tym zakresie nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w dużej mierze zawiera przytoczenie przepisów prawa i poglądów judykatury, zaś powierzchownie odnosi się do stanu faktycznego sprawy i jego oceny. Tym samym uzasadnienie nie czyniło zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ponownie rozpatrzy sprawę, na skutek odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Uwzględni przy tym powyższą oceną prawną oraz własne stanowisko, wyrażone w decyzji z 18 listopada 2016 r. w zakresie interpretacji art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składają się: wpis od sprzeciwu w wysokości 100 (sto) złotych, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego obejmujące: wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) i opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa, ustaloną na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1000).