Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1005/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145  § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 4, art. 40 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi X Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

[...] decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 36 oraz art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12 i art. 40 ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p."), a także na podstawie przepisów uchwały Rady Miasta P. z dnia [...], nr [...], w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. [...], dalej: "uchwała nr [...]", z uwzględnieniem zmiany wynikającej z uchwały Rady Miasta P. z dnia [...]., nr [...]), nałożył na spółkę X Sp. z o.o. z siedzibą w P.: 1) obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego przy ul. [...], stanowiącej drogę gminną, poprzez usunięcie rusztowania o łącznej powierzchni [...] m2, w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; 2) karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...], przy nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wysokość nałożonej na spółkę kary pieniężnej organ I instancji ustalił przyjmując następujące wartości opłaty za zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym lub na prawach wyłączności na inne cele: stawka za zajęcie chodnika w terminie od dnia [...]r. do dnia [...]r. – 1,00 zł (od dnia [...]r. do dnia [...]r. – 3,00 zł), ilość dni – 68 (53), powierzchnia – [...] m2. Zatem opłata wyniosła [...] zł ([...] zł), natomiast opłata karna stanowi dziesięciokrotność tejże. Jednocześnie organ wskazał, że opłata karna została naliczona za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia wykonania ostatniego zdjęcia przez służby drogowe organu.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że dnia [...]r. wpłynęło pismo Y o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego zgodnie z wydaną decyzją administracyjną z dnia [...]r., nr [...]. Termin zajęcia pasa drogowego obowiązywał od dnia [...] do dnia [...]r. Organ pismem z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. wezwał Y do uzupełnienia braków formalnych, między innymi poprzez przedstawienie pełnomocnictwa. Uzupełnienie brakujących dokumentów nastąpiło w wyznaczonym terminie. Kolejna decyzja administracyjna zezwoliła na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] r. do dnia [...] r., a nie jak wskazano we wniosku do dnia [...] r. Skrócenie powyższego terminu podyktowane zostało faktem, zgodnie z którym prace elewacyjne wskazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] miały zostać wykonane do dnia [...] r., z możliwością ich przedłużenia do dnia [...] r. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] r. organ stwierdził zajęcie pasa drogowego przy ul. [...], poprzez znajdujące się na chodniku rusztowanie o powierzchni [...] m2. Zajmowana powierzchnia została potwierdzona pomiarami wykonanymi dalmierzem laserowym. Wobec powyższego w dniu [...] r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wobec spółki X Sp. z o.o. W dniu [...] odbyły się w terenie oględziny miejsca ustawienia przedmiotowego rusztowania, w których uczestniczył między innymi Y – X, a podczas których stwierdzono dalsze zajęcie pasa drogowego. Kolejne kontrole pasa drogowego ul. [...], przeprowadzone w dniach [...] r., [....] r. oraz [...] r., potwierdziły dalsze zajmowanie pasa drogowego. Y, prezes spółki, a także pełnomocnik właściciela budynku znajdującego się przy ul. [...], przed wydaniem decyzji podniósł, że według jego wiedzy rusztowanie jest własnością firmy Z, a obecnie komornika sądowego.

Organ I instancji odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do argumentacji Y wskazał na pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym to inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym, jest podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a następnie przekroczył termin zajęcia lub zajął powierzchnię większą niż określoną w zezwoleniu – to inwestor jako podmiot mający własny interes prawny w prowadzeniu robót w pasie drogowym w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, winien być adresatem decyzji o wymierzenie kary pieniężnej z tego tytułu. Wykonawca takich robót nie realizuje ich we własnym imieniu i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora, stąd nie posiada w takim postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 97/12).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka X Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie. Motywując złożony środek zaskarżenia odwołująca podniosła, że jest administratorem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Właścicielem tej nieruchomości są W oraz Q. Wykonując zalecenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] administrator w celu wykonania prac zlecił – w imieniu właścicieli nieruchomości - firmie Z naprawę zewnętrznych, uszkodzonych części elewacji budynku. Firma ta do wykonania powyższych prac użyła własnego rusztowania. Strony ustaliły termin zakończenia prac do końca [...] r., w związku z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. W wyniku [...] terminu tego nie udało się dotrzymać. Organ I instancji nie zgodził się na dalsze zajmowanie pasa drogowego, o co wystąpiła odwołująca. Jednocześnie odwołującej nie udało się znaleźć żadnej firmy budowlanej, która zdecydowałaby się podjąć wykonania zleconych prac w terminie wyznaczonym przez organ I instancji. Odwołująca wielokrotnie zwracała się do właściciela rusztowania o jego usunięcie. Pomimo podjętych prób nie udało się usunąć przedmiotowego rusztowania, [...]. Świadczy o tym [...]. Obecnie rusztowanie jest w dyspozycji Komornika Sądowego [...]. Mając powyższe na względzie odwołująca stwierdziła, że osobą odpowiedzialną za rusztowanie jest firma Z, która działa na swój własny rachunek, a nie na zlecenie odwołującej (umowa na wykonanie prac remontowych już nie obowiązuje). Decyzja została zatem skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję [...] z dnia [...] 2013 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że wartym wyjaśnienia jest to, że spółka X Sp. z o.o., reprezentowana przez Y, jest przedstawicielem i pełnomocnikiem właściciela kamienicy znajdującej się przy ul. [...] w P. (pełnomocnictwo sporządzone w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. – w załączeniu). Zatem opisując stan faktyczny organ podkreślił, że to Y, jako pełnomocnik właściciela kamienicy, wystąpił z wnioskiem o przedłużenie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w celu ustawienia rusztowania do dnia [...] r. Uwzględniając ten wniosek organ I instancji wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], zezwalającą na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] r. do dnia [...] r.

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji dokonał prawidłowych wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego na potrzeby reklamy. Organ podkreślił również, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Wymierzenie kary w analizowanym przypadku jest wobec tego w pełni uzasadnione. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazują na konieczność jej wymierzenia. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji wyznaczył granice pasa drogowego oraz granicę działki, a umieszczenie przedmiotowego rusztowania w pasie drogowym wynika z akt sprawy, stanowiąc jednocześnie fakt bezsporny. Zdaniem tego organu właściwym było także nałożenie obowiązków na inwestora przedsięwzięcia umieszczenia rusztowania w pasie drogowym ul. [...]. Był nim zarządca obiektu, pełnomocnik właściciela, Y, działający w imieniu spółki X Sp. z o.o. Skoro inwestor jest uprawniony do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego to jest on również adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi bądź z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w takim zezwoleniu. To właśnie inwestor wskutek umieszczenia w pasie drogowym urządzeń stanowiących jego własność będzie czerpał z tego tytułu korzyści, a działania te są prawnie relewantne, co przesądza o jego statusie jako strony postępowania o zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca adresuje bowiem do inwestora obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zarówno w celu umieszczenia w nim urządzenia, jak i w celu samego prowadzenia robót. Fizyczne zaś zajmowanie pasa drogowego przez wykonawców robót budowlanych nie prowadzi do zajęcia i nie przesądza o przyznaniu im statusu strony. Reasumując Kolegium stwierdziło, że obowiązki zostały nałożone w sprawie na odpowiedni podmiot – inwestora reprezentującego interesy właściciela przedmiotowej kamienicy. W budynku tym trwały prace budowlane (remont elewacji oraz dachu), w związku z którymi ustawiono rusztowanie. Inwestorem tych prac była odwołująca działająca w imieniu właściciela kamienicy. Nie jest natomiast zasadne nakładanie kary na właściciela konstrukcji rusztowania, skoro wykonywał on swoje działania wyłącznie na zlecenie inwestora spółki X Sp. z o.o. reprezentowanej przez Y. Inwestor też winien zlecić usunięcie rusztowania z pasa drogowego, jako że to on zlecił jego tam umieszczenie. Nie sprzeciwia się temu fakt, zgodnie z którym rusztowanie to znajduje się obecnie w gestii komornika sądowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła Spółka X Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz nakazanie umorzenia postępowania w sprawie w stosunku do odwołującej. Uzasadniając wniesioną skargę spółka powtórzyła argumentację przedstawioną na etapie postępowania odwoławczego, doprecyzowując, że w okresie objętym umową na wykonywanie prac remontowych za zajęcie pasa drogowego odpowiada inwestor, a więc właściciel budynku, natomiast po tym okresie, w sytuacji bezpodstawnego zajęcia pasa, odpowiedzialność winien ponosić ten podmiot, który w rzeczywistości dokonał zajęcia pasa drogowego. Organ II instancji, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, stwierdził, że skarżąca jest inwestorem i z tego tytułu ponosi odpowiedzialność za roboty budowlane wykonywane przy ul. [...]. Tymczasem bezsporny jest fakt, ze Y jest pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości i działa wyłącznie na ich polecenie, co zostało jednakże przez organ błędnie zinterpretowane. Ponadto skarżąca podkreśliła, że administrator nie ma uprawnień do działania we własnym imieniu. Skarżąca w odwołaniu podniosła najdalej idący zarzut – zarzut braku legitymacji. Dopiero po ustaleniu legitymacji zasadne stanie się podnoszenie zarzutów co do prawidłowości wyliczenia wysokości kary.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty są uzasadnione.

Dokonując kontroli legalności podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu tego rozstrzygnięcia organ zachował reguły proceduralne oraz czy niewadliwie zastosował normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd, stosownie do zapisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), nie jest przy tym związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję [...], podjętą z upoważnienia Prezydenta Miasta P., z dnia [...] 2013 r., w której to decyzji organ I instancji nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] - bez zezwolenia zarządcy drogi, oraz zobowiązał skarżącą do przywrócenia tego pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie rusztowania o powierzchni [...] m2.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konkretnie rzecz ujmując z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Organy administracji nie wyjaśniły bowiem w dostatecznym stopniu, jaki podmiot winien być stroną postępowania, a w konsekwencji również adresatem decyzji podjętej na podstawie art. 40 ust. 12 oraz art. 36 u.d.p.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 przywoływanego artykułu (art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p.). W przypadku robót prowadzonych w pasie drogowym dla określenia wysokości kary pieniężnej zastosowanie znajdzie przepis art. 40 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w tym celu ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 – dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego – ustala, w drodze uchwały, organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Zgodnie natomiast z art. 36 u.d.p. w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.

Sąd pragnie zauważyć, że regulacja art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.

Jedną z form działania (zajęcie pasa drogowego) objętą odpowiedzialnością administracyjną przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt. 2 u.d.p. jest prowadzenie w pasie drogowym robót. Działanie takie, aby mogło zostać zakwalifikowane jako delikt administracyjny winno nastąpić z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, co nadaje mu bezprawny charakter (por. art. 40 ust. 1 u.d.p.).

Na gruncie kontrolowanej sprawy za należy uznać okoliczności faktyczne, zgodnie z którymi doszło do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej, jaką stanowi ul. [...] w P., w celu prowadzenia robót (prac elewacyjnych), poprzez postawienie w tym pasie drogowym rusztowania o powierzchni [...] m2, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w decyzji [...] z dnia [...] r. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się natomiast do wskazania, jaki podmiot winien ponieść w tych okolicznościach odpowiedzialność administracyjną przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt. 2 u.d.p.

Ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt. 2 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt. 1 u.d.p., nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu prowadzenia robót w pasie drogowym z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, na którego rzecz są prowadzone roboty. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się zatem, że w sytuacji w której inwestor uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a następnie przekroczył termin tego zajęcia, jako podmiot mający własny interes prawny do prowadzenia robót w pasie drogowym, winien on być adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Wykonawca takich robót zazwyczaj nie realizuje ich bowiem we własnym imieniu i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora, stąd nie posiada w takim postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podkreśla się również, że to inwestor ponosi odpowiedzialność za powierzenie wykonania inwestycji budowlanej innemu podmiotowi. Organ w takiej sytuacji nie ma obowiązku dociekać treści i zakresu porozumień zawartych pomiędzy stronami. Wykonawca podejmując się realizacji inwestycji czyni działania na rzecz i ryzyko inwestora. W relacji z zarządcą drogi skutki naruszeń czy zaniedbań, o których mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. powodować będą odpowiedzialność inwestora wobec zarządcy. Obowiązkiem inwestora, ponoszącym ryzyko wyboru, jest zatem powierzenie prowadzenia inwestycji takiej osobie, która jest w stanie dochować wymogów w zakresie porządku prawnego, wymagań technicznych oraz reguł sztuki budowlanej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 759/10, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć trzeba, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły w sposób wystarczający, który z podmiotów pełnił funkcje inwestora – skarżąca spółka, Y, czy też właściciele bądź właściciel kamienicy, której dotyczyły prace elewacyjne. Wystarczy stwierdzić, że czynione w powyższym zakresie przez organ II instancji ustalenia faktyczne oraz wyciągane z tych ustaleń istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wnioski, jako wewnętrznie sprzeczne, uchybiają zasadom logiki, co stanowi nie tylko o naruszeniu przez ten organ art. 80 K.p.a., lecz także art. 107 § 3 K.p.a. Organ II instancji stwierdził najpierw, że skarżąca spółka jest przedstawicielem i pełnomocnikiem właściciela kamienicy, aby następnie wskazać, że pełnomocnikiem tym był Y. Nadto przeprowadzając argumentację przemawiającą za koniecznością poniesienia odpowiedzialności przez inwestora, a nie wykonawcę robót, organ II instancji powołuje się na poglądy, zgodnie z którymi inwestor legitymuje się własnym interesem prawnym, a wykonawca działa jedynie na jego zlecenie i w jego imieniu, aby stwierdzić później, że decyzja została skierowana do inwestora – reprezentującego interesy właściciela przedmiotowej kamienicy. Z kolei organ I instancji nie podjął w toku przeprowadzonego postępowania żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia, który z powyższych podmiotów pełnił rolę inwestora, z góry zakładając – co nie zostało w żaden sposób uzasadnione – że podmiotem tym jest skarżąca spółka, czy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 K.p.a. Co istotne już zgromadzony przez ten organ materiał dowodowy, a także poczynione przez niego w uzasadnieniu decyzji ustalenia faktyczne, budzą wątpliwości co do tego, czy skarżąca spółka w rzeczywistości pełni funkcję inwestora (pismo Y z dnia [...] r., w którym wskazuje on, że działa jako pełnomocnik właściciela, k. 32 akt administracyjnych; oświadczenie z dnia [...] r. złożone w imieniu właściciela kamienicy oraz w imieniu własnym przez Y, k. 15 akt administracyjnych). Dodatkowo wskazać należy, że także decyzje o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego dla remontu elewacji wydawane były na różne podmioty (Y oraz spółkę X). Tak daleko posunięte wątpliwości powinny bezwzględnie prowadzić organ I instancji, a w dalszej kolejności także organ odwoławczy, do podjęcia stosownych czynności zmierzających do wyjaśnienia powyższej kwestii, a także do pogłębionego uzasadnienia, dlaczego w ocenie organu to właśnie skarżąca spółka jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną, a nie Y, czy właściciele (właściciel) kamienicy. Tymczasem organ I instancji ograniczył się wyłącznie do przywołania poglądu wyrażonego przez jeden z sądów administracyjnych, bezrefleksyjnie przyjmując że to skarżąca spółka jest w ramach kontrolowanej sprawy inwestorem, w czym wtórował mu organ odwoławczy.

Nie zasługuje natomiast na aprobatę argumentacja skarżącej spółki, w której próbuje ona przerzucić odpowiedzialność administracyjną na wykonawcę prac elewacyjnych. Co do zasady wykonawca, jako podmiot działający w imieniu i na rzecz inwestora, nie ponosi bowiem odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i to niezależnie od tego czy do faktycznie realizowanych przez niego robót wykorzystuje on wyłącznie własne środki (rusztowanie), czy też posługuje się środkami pochodzącymi od inwestora. Do rozgraniczenia odpowiedzialności pomiędzy tymi podmiotami nie prowadzi także koniec okresu na jaki została zawarta umowa na wykonywanie określonych robót, który stanowi okoliczność indyferentną dla przedmiotowej odpowiedzialności administracyjnej, a przekroczenie przez wykonawcę terminu wykonania robót uzgodnionych z inwestorem rodzi ewentualne skutki w zakresie roszczeń cywilnoprawnych pomiędzy stronami.

Organy administracji w ramach kontrolowanej sprawy winny zatem poczynić wyczerpujące ustalenia zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia roli, jaką pełniły powyżej przywołane podmioty w zamierzeniu inwestycyjnym, które doprowadziło do postawienia w pasie drogowym ul. [...] rusztowania, aby wskazać który z tych podmiotów był inwestorem, a więc podmiotem prowadzącym te roboty we własnym imieniu i na własną rzecz. Organy winny przy tym wziąć pod uwagę w szczególności uprzednio wydane zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uzyskane w związku z nimi dokumenty (m.in. pełnomocnictwo, którym posługiwał się Y), o co zresztą należy uzupełnić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oraz wyjaśnienia składane przez skarżącą spółkę w toku dotychczas przeprowadzonego postępowania administracyjnego i sądowego, w celu rozważenia, czy są one wystarczające dla wskazania, który z tych podmiotów w rzeczywistości pełnił rolę inwestora i poczynienia w oparciu o nie wszechstronnych wyjaśnień, które winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pragnie przy tym zauważyć, że inwestor nie musi być podmiotem, na który powyższe zezwolenia zostały faktycznie wydane, zwłaszcza jeżeli podmiot do którego zostały one skierowane nie działał we własnym imieniu lecz w imieniu i na rzecz innego podmiotu (zob. przywołany już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 97/12). Organy powinny także, w razie konieczności - a więc zwłaszcza gdy powyżej wskazane działania okażą się w ocenie organów niewystarczające, przeprowadzić dowód z przesłuchania Y, a także z rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], w którym zostało zlecone przeprowadzenie przedmiotowych prac elewacyjnych.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w punkcie III sentencji, na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania w punkcie II sentencji, na podstawie art. 200 P.p.s.a.