Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2839/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 4  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] R., K., P. S.K.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej zleceń wykonania wyceny nieruchomości; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej [...] R., K., P. S.K.A. z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1 Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: "Prezesem ARiMR") decyzją z [...] listopada 2019r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku A. R., [...] R., K., P. S.K.A. (zwana dalej: "Skarżąca") - odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej zleceń wykonania wyceny nieruchomości (szt. 7) i opinii z określenia wartości rynkowej nieruchomości (szt. 38), powstałych w wyniku realizacji umów nr [...] z [...] listopada 2015r. oraz nr [...] z [...] lutego 2016r., zawartych pomiędzy A. P. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Wycena Nieruchomości A. P. (zwana dalej: "A.P.") a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwana dalej: "ARiMR").

W podstawie prawnej wskazano art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r., poz.1330 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p.") i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."). Prezes ARiMR w uzasadnieniu decyzji wskazał m.in., że Skarżąca wnioskiem z [...] listopada 2017r. zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:

- wszelkich umów zawartych w latach 2014-2017 z A.P, wraz ze wszystkimi załącznikami, aneksami oraz porozumieniami lub innymi dokumentami zmieniającymi postanowienia umowne,

- umów zawartych w latach 2014-2017 z podmiotami trzecimi, zgodnie z którymi A.P., sporządzała operaty szacunkowe wraz ze wszystkimi załącznikami, aneksami oraz porozumieniami lub innymi dokumentami zmieniającymi postanowienia umowne,

- dokumentów związanych z realizacją przedmiotowych umów, a w szczególności dokumentów zlecenia w zakresie opracowania operatów szacunkowych poszczególnych nieruchomości oraz korespondencji ARiMR z A.P., w tym korespondencji związanej z ustaleniem ceny za daną usługę,

- rachunków/faktur/not obciążeniowych wystawionych przez A.P. lub przez podmioty trzecie w związku z realizacją wyżej wymienionych umów.

Prezes ARiMR korespondencją e-mail z [...] grudnia 2017r., udzielił Skarżącej odpowiedzi w zakresie tiretu 2 ww. wniosku, natomiast decyzją z tej samej daty Nr [..] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie ww. umów z [...] listopada 2015r. i z [...] lutego 2016r., zawartych pomiędzy A.P. i ARiMR, wraz z wszelką dokumentacją oraz korespondencją dotyczącą realizacji tych umów.

WSA w Warszawie wyrokiem z 11 lipca 2018r. sygn. akt II SA/Wa 142/18, uchylił ww. decyzję Prezesa ARiMR z [...] grudnia 2017r., uznając, że naruszała ona w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a., przede wszystkim z uwagi na brak wykazania w należyty sposób, czy zachodzą stosowne przesłanki materialne do uznania, iż informacja, o którą wnioskowała spółka, jest prawidłowo chroniona w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2019r., poz. 1010, zwana dalej: "u.z.n.k."). Prezes ARiMR w konsekwencji tego istotnego uchybienia, nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust.1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", należy uwzględnić, że u.d.i.p. nie zawiera definicji tego pojęcia. Definicję legalną tajemnicy przedsiębiorstwa zawarto w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest, że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Sąd opowiedział się za poglądem, w myśl którego użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "tajemnica przedsiębiorcy" jest tożsame z pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa", której definicję zawiera art. 11 ust. 4 u.z.n.k. (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 2950/14 i wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1882/16).

Sąd stwierdził również, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy, wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności.

Zdaniem Sądu, jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to taka informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Informację można uznać za chronioną na podstawie u.z.n.k. tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. Interpretując ww. art. 11, można przyjąć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Z informacją poufną mamy do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna.

Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu. Ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieć charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.

Sąd stwierdził ponadto, że jeżeli jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty zawierają umowy, z których wynikają zobowiązania realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, klauzule dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa uważane są za niezastrzeżone. Nie dotyczy to jednak informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy. Zastrzeżenie klauzul dotyczących wyłączenia jawności jest również zachowane w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi wyłączenie możliwości stosowania klauzul umownych ograniczających jawność ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Uważa się je bowiem za niezastrzeżone, gdy dotyczy to umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile umowy te realizowane są ze środków publicznych.

Sąd zwrócił także uwagę, że umowy finansowane ze środków publicznych stanowią jawną informację publiczną, a jawność to szczególny koszt prowadzenia interesów z administracją. Oznacza to, iż przedsiębiorca nie może zastrzec tajemnicą przedsiębiorstwa informacji dotyczących ceny, terminu wykonania zamówienia, okresu gwarancji warunków płatności, nawet jeżeli umowa nie jest realizowania w obszarze zamówień publicznych, co wynika z ogólnej zasady jawności finansów publicznych, w tym m.in. jawności umów, których przedmiotem jest dyspozycja środkami publicznymi.

W ocenie Sądu, organ słusznie przyjął, że A.P. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności dokumentu będącego przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Element formalny tajemnicy przedsiębiorstwa został zatem spełniony. Wobec spełnienia elementu formalnego, należało więc dokonać oceny informacji zawartych w dokumentach, będących przedmiotem wniosku o udostępnienie pod kątem przesłanek materialnych przewidzianych w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Tymczasem Prezes ARiMR ograniczył się do przedstawienia ogólnej wykładni pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, nie odnosząc tej definicji do szczegółowego przedmiotu wniosku Skarżącej inicjującego postępowanie w sprawie. Nie wiadomo zatem, w czym organ dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy.

Sąd podzielił dominujący w orzecznictwie pogląd, że przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi.

Sąd zalecił Prezesowi ARiMR, by - ponownie rozpoznając sprawę - ustalił, czy w świetle zrekonstruowanych norm wynikających z przepisów prawa spełnione zostały przesłanki odmowy udostępnienia informacji wnioskowanej przez skarżącą spółkę.

Prezes ARiMR w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...] stycznia 2019r. wydał decyzję Nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie umów z [...] listopada 2015r. i z [ ] lutego 2016 r., zawartych pomiędzy A.P. a ARiMR, wraz z wszelką dokumentacją oraz korespondencją dotyczącą realizacji tych umów.

WSA w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 285/19, uchylił ww. decyzję, gdyż organ ponownie rozpatrując sprawę nie wypełnił wytycznych zawartych w orzeczeniu Sądu z 11 lipca 2018r. sygn. akt II SA/Wa 142/18, - nadal nie wykazał w sposób należyty, czy zachodzą przesłanki materialne do uznania, że informacja - objęta wnioskiem Skarżącej z [...] listopada 2017r. - uzasadnia ograniczenie dostępu do informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust.1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 153 P.p.s.a. Prezes ARiMR nie wykonał zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku, ponieważ nie zbadał należycie, tj. dokładnie treści żądanych dokumentów pod kątem wystąpienia elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy. Jedynie ogólnie wskazał, że dokumenty te przedstawiają wartość gospodarczą, nie zadając sobie trudu przedstawienia, o jakie konkretnie chodzi dokumenty - oprócz ww. dwóch umów. Prezes ARiMR, posługuje się zbiorczym pojęciem "dokumentacji" (w ramach której występują operaty szacunkowe) i odnosząc się do nich, ogólnie wskazuje na zawarte w nich dane organizacyjne oraz techniczne posiadające wartość gospodarczą (ceny usług, sposoby realizacji umów, listę podmiotów i nieruchomości, których dotyczą usługi), podczas gdy należało indywidualnie treść każdego z tych dokumentów zbadać. Prezes ARiMR, wypowiadając się na temat analizowanych dokumentów, skonkretyzował tylko dwie umowy. Nie wiadomo zatem co ponadto było przedmiotem jego badania (ile operatów szacunkowych, faktur, rachunków, not). W tym zakresie z całą pewnością zabrakło indywidualnego i wnikliwego podejścia Prezesa ARiMR.

Prezes ARiMR nieprawidłowo interpretuje § 9 ust. 1 umów z [...] listopada 2015r. oraz z [...] lutego 2016r. i błędnie wywodzi, że zapis dotyczy wszelkich postanowień umów, w tym kwestii związanej z ustaloną przez strony umów ceną wykonania usługi przez przedsiębiorcę, podczas gdy expressis verbis wskazano w nim, że chodzi o informacje, w posiadanie których strona weszła w związku z wykonywaniem umowy, a więc po jej zawarciu. Sama treść umowy nie stanowi informacji, w posiadanie których strona weszła w związku z jej wykonywaniem, bowiem była ona znana stronie na etapie jej zawarcia, a nie realizacji.

Prezes ARiMR w związku z ww. wyrokiem udostępnił Skarżącej zanonimizowane o dane osobowe, skany ww. umów z [...] listopada 2015r. i [...] lutego 2016r., skany faktur wystawionych przez A.P. za wykonanie usług na rzecz ARiMR (szt. 15). W stosunku do pozostałej części wniosku wydał decyzję powołaną na wstępie, wskazując w uzasadnieniu, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest bezwzględne i doznaje pewnych ograniczeń, przewidzianych w art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z § 9 ust. 1 ww. umów z [...] listopada 2015r. i [...] lutego 2016r. "wszelkie informacje, w których posiadanie weszła druga Strona w związku z wykonywaniem umowy są chronione. Każda ze Stron zobowiązuje się nie ujawniać ich osobom trzecim, także po zakończeniu realizacji niniejszej umowy, wyjąwszy przypadki przewidziane prawem".

Zdaniem Prezesa ARiMR zastrzeżenie dotyczy wyłącznie informacji powstałych w wyniku wykonywania ww. umów. W związku z tym, po szczegółowej analizie sprawy, Prezes ARiMR ustalił, że przedmiotem § 9 ust. 1 ww. umów, są dokumenty powstałe w wyniku ich realizacji, tj. zlecenia wykonania wyceny nieruchomości (szt. 7) oraz opinie z określenia wartości rynkowej nieruchomości (szt. 38).

Prezesa ARiMR powołał się na brak w u.d.i.p. definicji tajemnicy przedsiębiorcy i uznał, że przy definiowaniu tego pojęcia należy posiłkować się definicją zawartą w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartości gospodarcze, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Wartość gospodarczą mają wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez podmiot jego mieniem, w związku z prowadzoną działalnością, a podlegająca ochronie dokumentacja jest źródłem szczegółowej wiedzy na temat kwestii handlowych, metodologicznych i organizacyjnych odnoszących się do przedsiębiorców będących stronami tych czynności.

Przedmiotem ww. dokumentów są szczegółowe zagadnienia dotyczące działalności gospodarczej związanej z wyceną nieruchomości. Dzięki uzyskaniu informacji w tym zakresie, inni przedsiębiorcy konkurujący na rynku, mogą poznać szczegóły metodologiczne, organizacyjne, techniczne i technologiczne, w tym m.in.: uzgodnione terminy realizacji poszczególnych zleceń na wycenę nieruchomości i okoliczności decydujące o rozpoczęciu biegu tych terminów, dane z operatów szacunkowych z określenia wartości rynkowej nieruchomości, metodologię wyceny i wyliczeń matematycznych (zakres, uwarunkowania, wybór podejścia, metody szacowania, sposób wyboru nieruchomości do porównania, gotowe wzory matematyczne do obliczania wartości rynkowej nieruchomości zabudowanej/niezabudowanej), sposoby analizy nieruchomości na rynku lokalnym, sposoby analizy trendu czasowego zmian cen na rynku nieruchomości, źródła pozyskania danych merytorycznych (od kogo otrzymane informacje i dokumenty, ich rodzaj, czego dotyczą), sposoby wyboru cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym, sposoby ustalania pozycji nieruchomości na rynku lokalnym, sposób określania wag cech rynkowych (udział procentowy), sposób ustalania współczynników korygujących (poprawek), czy sposób określenia skali ocen cech wpływających na wartość nieruchomości. Uzyskana w ten sposób wiedza mogłaby służyć konkurentom do przygotowania cenników wycen nieruchomości oraz ofert w przetargach na takie usługi, jak również porównania z własną działalnością usługową i badawczą w celu jej optymalizacji. Po udostępnieniu konkurentom ww. chronionych informacji pogorszeniu uległaby pozycja konkurencyjna i negocjacyjna działalności prowadzonej przez A.P., której utajniona wiedza dotyczy, a ona z kolei nie mogłaby liczyć na zasadzie wzajemności, na otrzymanie od konkurencji informacji odnoszących się do tych samych kwestii.

Zdaniem Prezesa ARiMR opisane rozwiązania organizacyjne i techniczne są elementem wpływającym na atrakcyjność i sprzedaż usług w zakresie wyceny nieruchomości, mogącym przekładać się na przewagę konkurencyjną przedsiębiorcy. Zastrzeżone informacje (w tym dokumentacja techniczna) inni wykonawcy mogliby wykorzystać jako bazę do opracowania własnych koncepcji i dokumentacji wyceny nieruchomości lub zapoznając się z pewnymi aspektami działalności prowadzonej przez A.P. śledząc jej aktywność na rynku i używając zdobytych w ten sposób informacji zwiększyć swoją konkurencyjność. Udostępnienie ww. informacji obrazujących między innymi kompleksowe rozwiązania techniczne i organizacyjne mogłoby pozwolić innym podmiotom na powielenie takich rozwiązań lub w oparciu o te informacje przygotowania własnych rozwiązań bez potrzeby wykonywania w tym zakresie szczegółowych badań lub testów. Doświadczenie i liczne analizy podjęte w ramach działalności prowadzonej przez A.P. skutkujące opracowaniem profesjonalnych na rynku wyceny nieruchomości rozwiązań mogłyby poprzez udostępnienie żądanych informacji zostać zniweczone, a tym samym narazić przedsiębiorcę na straty.

Prezes ARiMR stwierdził, że informacje zawarte w treści zleceń wykonania wyceny nieruchomości (szt. 7) oraz opinii z określenia wartości rynkowej nieruchomości (szt. 38) stanowią dla A.P., wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i z uwagi na tę wartość powinny zostać objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

W ocenie Prezesa ARiMR informacja, o jaką wystąpiła Skarżąca, posiada charakter informacji publicznej, ale informacje, powstałe w wyniku realizacji ww. umów z [...] lutego 2016r. i [...] listopada 2015r., podlegają ochronie ze względu na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Wobec ustawowego ograniczenia w zakresie udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) i w związku z § 9 ust. 1 ww. umów, żądana informacja publiczna w postaci treści zleceń wykonania wyceny nieruchomości (szt. 7) oraz opinii z określenia wartości rynkowej nieruchomości (szt. 38) nie może zostać udostępniona przez ARiMR. Przedsiębiorca podjął bowiem działania mające na celu zachowanie informacji, powstałych w wyniku realizacji ww. umów w tajemnicy, czego wyrazem jest zawarty w tych umowach zapisy. Wnioskowane dane mogłyby być źródłem informacji dla innych konkurencyjnych rzeczoznawców majątkowych, a co za tym idzie, wpływać na pozycję rynkową działalności prowadzonej przez A.P. Podmioty konkurencyjne mając dostęp do ww. informacji mogłyby np. skutecznie zaoferować konkurencyjne warunki sposobu wyceny nieruchomości jak i niższe ceny za swoje usługi, co mogłoby być ze szkodą dla działalności prowadzonej przez A.P.

Prezes ARiMR stwierdził - po przeanalizowaniu treści zleceń wykonania wyceny nieruchomości (szt. 7) i opinii z określenia wartości rynkowej nieruchomości (szt. 38), powstałych w wyniku realizacji w. umów, że w dokumentach żądanych przez Skarżącą, (podlegających ochronie) znajdują się ww. cenne informacje organizacyjne i techniczne przedsiębiorstwa posiadające wartość gospodarczą i z tego względu powinny podlegać ochronie. Działalność gospodarcza prowadzona przez A.P. funkcjonuje na konkurencyjnym rynku rzeczoznawców majątkowych, a sprzedaż usług w zakresie wyceny nieruchomości stanowi jedno ze źródeł jej finansowania. W związku z tym należało wyłączyć jawności zleceń wykonania wyceny nieruchomości (szt. 7) i opinii z określenia wartości rynkowej nieruchomości (szt. 38), powstałych w wyniku realizacji ww. umów zawartych pomiędzy A.P. a ARiMR, gdyż Skarżąca może poznać informacje o finansach przedsiębiorstwa, które stanowią tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Żądane informacje publiczne nie mogą więc zostać udostępnione przez ARiMR, z uwagi na ustawowe ograniczenie w zakresie udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) i w związku z zastrzeżeniem treści zleceń wykonania wyceny nieruchomości (szt. 7) i opinii z określenia wartości rynkowej nieruchomości (szt. 38), powstałych w wyniku realizacji ww. umów.

2. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa ARiMR z [...] listopada 2019r. w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o jej uchylenie w tej części i zobowiązanie organu do udostępnienia nie tylko ww. umów z [...] listopada 2015r. i z [...] lutego 2016r., ale załączników do nich, aneksów oraz porozumień lub innych dokumentów zmieniających postanowienia umowne, oraz wszelkich dokumentów związanych z realizacją ww. umów, a szczególności dokumentów zlecenia w zakresie opracowania operatów szacunkowych poszczególnych nieruchomości oraz korespondencji ARiMR z A.P., w tym korespondencji związanej z ustaleniem ceny za dana usługę, oraz wszelkich rachunków/faktur/ not obciążeniowych wystawionych przez A.P. w związku z realizacją ww. umów oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej ww. decyzja narusza:

a) art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez uznanie, że żądanie informacji publicznej o wydatkach ponoszonych ze środków publicznych podlega ograniczeniu,

b) art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez uznanie, iż żądanie informacji publicznej w postaci umowy zawartej przez podmioty publiczne podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy;

c) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017r. poz. 2077; zwana dalej: "u.f.") przez uznanie, że nie podlegają udostępnieniu informacje publiczne o wydatkach środków publicznych ponoszonych w związku z wykonywaniem zadań przez jednostkę sektora finansów publicznych;

d) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 35 u.f. przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż wyłączeniu jawności może podlegać cała umowa zawierana przez jednostki sektora finansów publicznych.

Skarżąca wniosła też o przeprowadzenie dowodu z umów zawartych pomiędzy ARiMR a A.P., będących przedmiotem postępowania na okoliczność, w jakim zakresie zawarte są w niej informacje, o jakich stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że definicję legalną tajemnicy przedsiębiorstwa zawarto w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ustawodawca pozostawił przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich oraz nie traci swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy, wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: a) materialny, sprowadzający się do posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy; b) formalny, wskazujący na wolę utajnienia danych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę, na którym spoczywa ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Musi zostać też spełniona przesłanka materialna, a więc, aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa.

Skarżąca wskazała także na art. 33 u.f.p., z którego wynika zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi i podniosła, że z art. 35 u.f.p. wynika zasada domniemania nie zastrzeżenia klauzuli w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów dotyczącej wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Powyższe oznacza, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów u.z.n.k. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Według Skarżącej, jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne.

Zdaniem Skarżącej art. 35 u.f.p. znajduje zastosowanie w sprawie, bowiem stroną ww. umów była jednostka sektora finansów publicznych, a nadto dokumenty (w tym faktury) oraz umowy cywilnoprawne, o udostępnienie których zwróciła się Skarżąca dotyczyły gospodarowania środkami publicznymi. Skoro organ dysponował żądaną informacją publiczną i przyjął zastrzeżenie przedsiębiorcy o objęciu żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, to powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia, pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Prezes ARiMR nie przeprowadził weryfikacji, czy w istocie spełniono warunek materialny i formalny, umożliwiający uznanie spornych umów, jak i dokumentów związanych z ich realizacją, za elementy stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa. Organ ograniczył się wyłącznie do zacytowania § 9 ust 1 umowy z [...] listopada 2015r. i umowy z [...] lutego 2016r., uznając, że z ich treści wynika teksty obu umów, jak i dokumentacja związana z jej realizacją, w tym wystawione faktury i rachunki stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ pominął, że brzmienie § 9 ust. 1 obu ww. umów nie uzasadnia twierdzenia, że zapis ten stanowi w istocie klauzulę poufności ograniczającą upublicznienie tych umów, w treści których została ona zawarta oraz faktur i rachunków wystawionych w związku z ich realizacją.

Skarżąca uznała, że sama treść ww. umów nie stanowi informacji, w posiadanie których strona umowy weszła w związku z jej wykonywaniem, bowiem była ona znana stronie umowy na etapie jej zawarcia, a nie realizacji. Zapis, że "Każda ze Stron zobowiązuje się nie ujawniać ich osobom trzecim, także po zakończeniu realizacji niniejszej umowy, wyjąwszy przypadki przewidziane prawem" dopuszcza możliwość udostępnienia informacji uzyskanych przez stronę umowy w toku realizacji umowy osobie trzeciej, w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Istotnym jest, że zapis ten odnosi się do warunków udostępnienia informacji osobom trzecim, a nie organom ścigania, czy np. organom kontrolnym, co oznacza, że obowiązujące przepisy prawa uprawniają osobę trzecią do żądania udostępniania informacji publicznej przez organ, zaś w przypadku złożenia takiego wniosku przez osobę trzecią, uznać należy, że udostępnienie tych informacji przez organ stanowi właśnie ten przypadek, o którym mówi wspomniana umowa, a więc takie udostępnienie jest w pełni zgodnie z ww. zapisem umownym.

W związku z tym, Skarżąca stwierdziła, że - wbrew stanowisku organu - żądane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, bowiem organ nie wykazał, jakoby wolą przedsiębiorcy A.P. było w istocie zastrzeżenie, że zarówno umowa, jak i dokumenty związane z jej realizacją stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżąca zarzuciła ponadto, że element materialny, warunkujący kwalifikację danej informacji, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, nie został wykazany. Faktury i rachunki za wykonane usługi na rzecz jednostki sektora finansów publicznych, potwierdzające wysokość kwot wydawanych z budżetu jednostki, nie mogą zostać uznane za informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów u.z.n.k. Dotyczy to także umów cywilnoprawnych, aneksów, porozumień będących podstawą wydatkowania środków publicznych, co oznacza, że nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, o ile w sprawie nie zostaną wykazane konkretne wartości przemawiające za utajnieniem tych informacji. Zdaniem Skarżącej, na gruncie analizowanej sprawy organ żadnych argumentów w tym zakresie nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca, powołując się na dotychczasową linię orzeczniczą NSA, wskazała, że odmowa oparta na podanych przez organ w sprawie podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej, zaś ich spełnienie - w świetle art. 107 § 3 k.p.a. - musi być wykazane w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

3. Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd, stosownie ponadto do art. 135 P.p.s.a., stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 P.p.s.a., gdyż Skarżąca w piśmie z 29 maja 2020r., zaś Prezes ARiMR w piśmie z 3 czerwca 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.

3. Sąd stwierdza, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p."), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., mogą bowiem odmówić udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności czy prawem chronione tajemnice. Czym innym jednak jest odmowa udostępnienia informacji, z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej w omawianym znaczeniu, a czym innym odmowa udostępnienia informacji, z uwagi na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Ta ostatnia sytuacja odnosi się bowiem do wiadomości mających bezspornie charakter informacji publicznej i wymaga wydania decyzji od której po wyczerpaniu w postępowaniu administracyjnym przysługujących środków odwoławczych przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Prezes ARiMR w kontekście powyższego, na gruncie ww. przepisów był zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W zaskarżonej decyzji prawidłowo nie kwestionowano publicznego charakteru żądanej przez Skarżącą informacji. Kluczową kwestią pozostawało natomiast rozstrzygnięcie, czy żądana przez Skarżącą informacja w postaci kopii operatów szacunkowych (38 sztuk) oraz zleceń wykonania wyceny nieruchomości (7 sztuk), wskazanych we wniosku z [...] listopada 2017r., stanowiła informację publiczną w rozumieniu ww. u.d.i.p. i czy powinna zostać udostępniona Skarżącej, czy też, z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., choćby w części mogła nastąpić jej odmowa.

Sąd wskazuje ponadto, że poruszane w uzasadnieniu skargi kwestie dotyczące faktur i wskazywanych na wstępie niniejszego uzasadnienia ww. umów z [...] listopada 2015r. i [...] lutego 2016r., które w skanach - co wynika z akt administracyjnych, zostały Skarżącej udostępnione - nie mogą być analizowane przez Sąd, gdyż pozostają poza zakresem skargi, która dotyczy wyłącznie dokumentów objętych zaskarżoną decyzją. Po drugie Prezes ARiMR dysponował wyłącznie dokumentami, które wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: 38 sztukami operatów szacunkowych i 7 sztukami zleceń wykonania wyceny nieruchomości, których udostępnienia odmówił i fakturami oraz ww. umowami, które udostępnił w skanach Skarżącej [...] listopada 2019r. Niemożliwe było więc odniesienie się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 u.f., gdyż to Skarżąca wniosła skargę jedynie "w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej".

Sąd stwierdza ponadto, że nie ma wątpliwości, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i w art. 6 u.d.i.p. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazano tylko przykładowy katalog informacji publicznych, a w przepisie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przykładowo tylko wymieniono podmioty zobligowane do udostępnienia informacji publicznej. Świadczy o tym użycie w obydwu tych przepisach zwrotu "w szczególności". Dokonując oceny, czy określony podmiot zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej wystarczy zatem ustalić, że wykonuje on zadania publiczne, czy to w zakresie sprawowania władzy publicznej, czy to w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, czy też majątkiem Skarbu Państwa, a żądana informacja (będąca w jego posiadaniu) została przez ten podmiot wytworzona lub wprawdzie nie została przezeń wytworzona, lecz do niego się odnosi.

W świetle ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przy wykładni sformułowań z ww. przepisów należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale taki charakter mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. W takim przypadku podstawowe znaczenie ma fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. Wówczas nie należy traktować powyższego w rozumieniu rozporządzenia prawami autorskimi, lecz w kontekście dostępu do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych (por.: wyroki NSA z: 15 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 667/11; 9 lutego 2007r. sygn. akt I OSK 517/06; 7 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 1774/10; 18 września 2008r. sygn. akt I OSK 315/08 – dostępne na www.nsa.gov.pl).

W przekonaniu Sądu, informacja w postaci kopii operatów szacunkowych nieruchomości, które zostały wykonane przez A.P. w wyniku realizacji ww. umów z [...] listopada 2015r. nr [...] oraz z [...] lutego 2016r. nr [...], na rzecz ARiMR (38 sztuk), jak również 7 sztuk zleceń wykonania wyceny nieruchomości, który udostępnienia odmówiono w zaskarżonej decyzji spełnia warunki informacji publicznej. Dotyczy bowiem bezpośrednio gospodarowania przez ww. podmiot powierzonym jej mieniem publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2015r. sygn. akt I OSK 1057/14 stwierdził, że "informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z 30 października 2002r. sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stwierdzić też należy, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale charakter taki mają również takie dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Podstawowe bowiem znaczenie ma fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych od szeregu lat (m.in. wyroki NSA z: 9 lutego 2007r. sygn. akt I OSK 517/06; 7 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 1774/10; 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08).

Warto jeszcze zwrócić uwagę na wyrok NSA z 2 lipca 2003r., sygn. akt II SA 837/09, w którym między innymi Sąd stwierdził, że ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji, jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu do informacji". W tym samym wyroku podniesiono również, iż nie ma znaczenia, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą, istotne jest by dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.

W sprawie nie jest kwestionowane, że Skarżąca wystąpiła m.in. o udostępnienie operatów szacunkowych, które zostały sporządzone przez inny podmiot gospodarczy niż Skarżąca – przez AP, w wyniku realizacji ww. umów z [...] listopada 2015r. nr [...] oraz z [...] lutego 2016r. nr [...], na rzecz ARiMR (38 sztuk). Dokumenty te stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p.

Sąd w związku z tym wskazuje, że zgodnie z art. 156 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.

Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powołano się na ww. przepis, mógł być on brany pod uwagę, w sytuacji, gdy doszło do odmowy udostępnienia Skarżącej ww. operatów szacunkowych, uznając, że zawierają one informacje prawnie chronione, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W art. 156 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca określił bowiem tryb dostępu do operatów szacunkowych, tylko dla określonej kategorii osób, których interesu prawnego dotyczy treść operatu - przez ich przeglądanie, sporządzanie z nich notatek i odpisów, a także uzyskiwanie uwierzytelnionych odpisów. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że inne osoby (nielegitymujące się interesem prawnym z art. 156 ust 1a ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami), w tym Skarżąca, nie mogą ubiegać się o dostęp do operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organów w celu realizacji powierzonych im prawem zadań, w trybie przepisów ww. u.d.i.p. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku będzie możliwe otrzymanie ww. operatów szacunkowych. W sprawie trafnie bowiem wskazano, że wnioskowane dane, które wynikając z 38 sztuk operatów szacunkowych mogłyby być źródłem informacji dla innych konkurencyjnych rzeczoznawców majątkowych, a co za tym idzie, wpływać na pozycję rynkową działalności prowadzonej przez A.P., która sporządziła ww. operaty szacunkowe. W dokumentach tych znajdują się cenne informacje organizacyjne oraz techniczne przedsiębiorstwa, które posiadają wartość gospodarczą i z tego względu powinny podlegać ochronie, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Działalność gospodarcza prowadzona przez podmiot, który podpisał z ARiMR ww. umowy z [...] listopada 2015r. nr [...] oraz z [...] lutego 2016r. nr [...] oznacza funkcjonowanie, co do zasady, na rynku rzeczoznawców majątkowych, konkurując z innymi podmiotami, a sprzedaż usług w zakresie wyceny nieruchomości stanowi źródeł finansowania A.P. Tym samym ochronie w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. podlega poznanie informacji o finansach przedsiębiorstwa, które stanowią jego tajemnicę. Nie sposób więc uznać, że Prezes ARiMR, wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest, że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Warto też zwrócić uwagę, że stanowisko to prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wiążącym na mocy art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. prawomocnym wyroku z 11 lipca 2018r. sygn. akt II SA/Wa 142/18. Sąd w orzeczeniu tym opowiedział się ponadto za poglądem, w myśl którego użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "tajemnica przedsiębiorcy" jest tożsame z pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa", której definicję zawiera art. 11 ust. 4 u.z.n.k. (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 2950/14 i wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1882/16).

Zdaniem Sądu należało w związku z tym przyjąć, że rację miał Prezes ARiMR, uznając de facto, że informacje poufne wynikające z ww. operatów szacunkowych (38 sztuk) nie pozwalały na ich udostępnienie Skarżącej i cechy te były zawarte w samej informacji. Wartość gospodarczą mają wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez podmiot mieniem w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej. W operatach szacunkowych zawarte są natomiast informacje, które mogą być źródłem wiedzy na temat informacji handlowych, metodologicznych i organizacyjnych, odnoszących się do stron tych czynności. Nie sposób też uznać, ze metodologia wyceny nieruchomości, czy wyliczenia matematyczne dotyczące wyceny nieruchomości, czy sposób analizy na lokalnym rynku nieruchomości, gotowe wzory matematyczne do obliczania wartości rynkowej nieruchomości zabudowanej/niezabudowanej, sposoby analizy nieruchomości na rynku lokalnym, sposoby analizy trendu czasowego zmian cen na rynku nieruchomości, źródła pozyskania danych merytorycznych (od kogo otrzymane informacje i dokumenty, ich rodzaj, czego dotyczą), sposoby wyboru cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym, sposoby ustalania pozycji nieruchomości na rynku lokalnym, sposób określania wag cech rynkowych (udział procentowy), sposób ustalania współczynników korygujących (poprawek), czy sposób określenia skali ocen cech wpływających na wartość nieruchomości – stanowią informacje, które powinny zostać udostępnione Skarżącej, która prowadzi działalność gospodarczą i może konkurować z osobą, która realizowała ww. umowy. Uzyskana w ten sposób wiedza mogłaby służyć konkurentom do przygotowania cenników wycen nieruchomości oraz ofert w przetargach na takie usługi, jak również porównania z własną działalnością usługową i badawczą w celu jej optymalizacji.

Tym samym dokonanie przez Prezesa ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny, że po udostępnieniu ww., chronionych informacji możliwe byłoby pogorszenie pozycji konkurencyjnej i negocjacyjnej podmiotu, który podpisał z ARiMR ww. umowy, nie może być podważana w kontekście art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Rację ma także Prezes ARiMR, że opisane rozwiązania organizacyjne i techniczne są elementem wpływającym na atrakcyjność i sprzedaż usług w zakresie wyceny nieruchomości, mogącym przekładać się na przewagę konkurencyjną przedsiębiorcy i z tego powodu również wypełniają przesłankę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – tajemnicy przedsiębiorstwa. W tym kontekście Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi o naruszeniu art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez uznanie, że żądanie w tej części informacje publiczne o wydatkach ponoszonych ze środków publicznych podlegają ograniczeniu. Decyzja organu z tego zakresu była prawidłowa.

Sąd, mając na względzie wydane w sprawie i prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazane na wstępie uzasadnienia, nie znalazł też podstaw do zakwestionowania stanowiska Prezesa ARiMR w zakresie odmowy udostępnienia Skarżącej operatów szacunkowych, na mocy ww. § 9 ust. 1 ww. umów. W przepisie tym, który znajdował się zarówno w umowie z [...] listopada 2015r., jak i umowie z [...] lutego 2016r. mowa o ochronie wszelkich informacjach, w których posiadanie weszła druga strona w związku z wykonywaniem umowy i o braku możliwości ujawniania ich osobom trzecim - a więc również Skarżącej – także po zakończeniu umowy. Skoro bowiem strony ww. umów podjęły działania mające na celu zachowanie informacji powstałych w wyniku realizacji umowy, należało uznać, że stanowisko z tego zakresu pozwalało na zastosowanie w sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Prezesa ARiMR w zakresie analizy treści 7 zleceń wykonania wyceny nieruchomości i uznał, że za nieuzasadnione w tym zakresie i niekonsekwentne. Po pierwsze dlatego, że skoro Skarżącej udostępniono skany faktur - dotyczących realizacji ww. umów z [...] listopada 2015r. i z [...] lutego 2016r., które w dużej mierze zawierały analogiczne informacje do tych wynikających ze 7 zleceń wykonania wyceny nieruchomości, i także były związane z realizacją ww. umów, działania tego nie można uznać za konsekwentne. Po drugie stwierdzić należy, że ww. dokumenty zleceń wykonania wyceny nieruchomości nie zawierają danych chronionych, takich, jak zawarte w ww. operatach szacunkowych, więc na tej podstawie nie sposób przyjąć, że organ mógł przyjąć, że w tej części doszło do wypełnienia przesłanki z ww. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z § 9 ust. 1 ww. umów.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. W pozostałym zakresie, wskazanym w punkcie drugim sentencji, Sąd orzekł na mocy art. 151 P.p.s.a. Postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych, zawarte w punkcie trzecim sentencji wydano na mocy art. 200 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), strona skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego, wpis był stały i wynosił 200 zł.