Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 927/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6178 Uprawnienia do prowadzenia usługowego ksiąg rachunkowych
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Z.R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2007 r. nr [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji odmawiającej wydania certyfikatu księgowego uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2007 r.; 2. stwierdza, że decyzje o których mowa w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2002 r. w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz. U. Nr 120, poz. 1022 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. R.o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Finansów z dnia [...] lutego

2007 r. nr [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Z.R. pismem z dnia 5 września 2005 r., wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o wydanie certyfikatu księgowego uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych.

Decyzją z dnia [...] października 2005r. nr [...] Minister Finansów odmówił Z.R. wydania certyfikatu księgowego na podstawie przepisów § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2002 r. w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz. U. Nr 120, poz. 1022 ze zm.).

Organ wskazał, iż wnioskodawczyni nie spełnia wymogów wykształcenia określonych z § 3 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (...), bowiem zgodnie z treścią tego przepisu certyfikat księgowy bez egzaminu otrzymują osoby posiadające trzyletnią praktykę w księgowości oraz wykształcenie wyższe magisterskie uzyskane na jednym z kierunków ekonomicznych o specjalności rachunkowość, w jednostkach organizacyjnych szkół wyższych, uprawnionych zgodnie z odrębnymi przepisami do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych lub trzyletnią praktykę w księgowości oraz wykształcenie wyższe magisterskie lub równorzędne i ukończyły studia podyplomowe z zakresu rachunkowości w jednostkach organizacyjnych szkół wyższych, uprawnionych zgodnie z odrębnymi przepisami do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych i zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1) spełniają pozostałe warunki dotyczące pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystania z pełni praw publicznych i niekaralności.

Zdaniem organu ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynikało, iż wnioskodawczyni ukończyła studia wyższe magisterskie na kierunku ekonomia, a także studia podyplomowe na kierunku finanse i rachunkowość na Wydziale Ekonomicznym Uniwersytetu [...] Filia w R.. Jednostka ta zgodnie z Obwieszczeniami Przewodniczącego Centralnej Komisji do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych z dnia 18 grudnia 2002r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych uprawnionych do nadawania stopni naukowych, wraz z określeniem nazw nadawanych stopni naukowych (M.P. z dnia 10 stycznia 2003 r. Nr 2, poz. 19) oraz z dnia 23 września 1998 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych uprawnionych do nadawania stopni naukowych, wraz z określeniem nazw nadawanych stopni naukowych (M.P. Nr 38, poz. 524) nie ma uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych. Z. R. nie spełnia zatem wymogów dotyczących wykształcenia, określonych w § 3 ust. 1 pkt 2, lit a) i b) rozporządzenia w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (...).

Pismem z dnia 16 stycznia 2006 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 15 marca 2006 r., Z.R. zwróciła się z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej Ministra Finansów z dnia [...] października 2005 r. nr [...], wskazując na nowe fakty, istniejące w dniu wydania decyzji, a dotyczące posiadanego wykształcenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...], Minister Finansów odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Ministra Finansów z dnia [...] października 2005 r. nr [...] ze względu na brak istotnych przesłanek.

Skarżąca, zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Minister Finansów nie dopatrzył się żadnych nowych okoliczności, które uzasadniałyby zmianę lub uchylenie dotychczasowej decyzji i decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]października 2005 r. nr [...]

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wnosząc o jej uchylenie zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 8, 11 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) oraz § 3 i § 18 ust.1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2002 r. w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz. U. Nr 120, poz. 1022 ze zmianami) poprzez:

• błędne twierdzenie, że skarżąca nie spełnia wymogów dotyczących wykształcenia w celu uzyskania uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych;

• oparcie ustaleń w sprawie uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych Wydziału Ekonomicznego Uniwersytetu [...] Filii w R. na jednej ze sprzecznych opinii, bez wyjaśnienia sprzeczności;

• uznanie, w oparciu o pismo Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, iż Wydział Ekonomiczny Uniwersytetu [...] Filia w R. nie posiadał stosownych uprawnień do nadawania stopnia doktora nauk ekonomicznych;

• pominięcie w toku prowadzonego postępowania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], w której uznano wykształcenie skarżącej, co Minister Finansów wyraźnie podkreślił w uzasadnieniu swojej decyzji.

Uzasadniając skargę podniosła, iż jest absolwentką Akademii Ekonomicznej w K.. Na uczelni tej odbyła wyższe studia zawodowe na kierunku ekonomia, uzyskując tytuł licencjata oraz studia uzupełniające magisterskie również na kierunku ekonomia, uzyskując tytuł magistra. W dniu 23 czerwca 2001 r. uzyskała świadectwo ukończenia studiów podyplomowych o kierunku finanse i rachunkowość prowadzonych przez Wydział Ekonomiczny Uniwersytetu [...] Filia w R.. Zdaniem skarżącej w okresie, w którym ukończyła studia podyplomowe, jej wykształcenie było wystarczające, by uzyskać uprawnienia do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych bez egzaminu. Zostało to potwierdzone decyzją Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2003 r. znak: [...].

Podkreśliła, iż w toku wznowionego postępowania w jej sprawie wystąpiły dwie sprzeczne opinie w sprawie uprawnień Wydziału Ekonomicznego [...] Filia w R. do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych, tj. opinia władz Uniwersytetu [...] oraz opinia Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Z pisma z dnia [...]grudnia 2005 r. znak: [...] Prorektora ds. Nauki i Finansów dr hab. prof. UR J. K. wynika, że jednostki organizacyjne działalności podstawowej Filii [...] w R. (Wydziały) są częściami odpowiednich Wydziałów [...] a zatem Wydział Ekonomiczny prowadził studia podyplomowe korzystając z wszelkich uprawnień przynależnych macierzystemu Wydziałowi [...].

Dziekan Wydziału Ekonomicznego Uniwersytetu [...] prof. dr hab. E. S. uważa, że studia podyplomowe prowadzone na Wydziale Ekonomicznym [...] Filii w R. spełniają wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2002 r. w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych.

Departament Szkół Wyższych Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził, iż studia podyplomowe prowadzone przez Wydział Ekonomiczny [....] Filia w R. nie spełniają wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2002 r.

Zdaniem skarżącej podjęcie przez Ministra Finansów decyzji w sprawie w oparciu o jedną ze sprzecznych opinii, bez wyjaśnienia sprzeczności, w jej przekonaniu, jest nieprawidłowością i niezbędne jest wzajemne ustosunkowanie się autorów sprzecznych opinii do twierdzeń przeciwnych. Kwestia ta została podniesiona we wniosku z dnia 20 lutego 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże została pominięta przez Ministra Finansów. Konfrontacja obu opinii ma istotne znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. Zaniechanie organu administracji w tym zakresie uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Jej zdaniem organ podjął decyzję w sprawie na podstawie wydanej przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego opinii z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [....] pomimo wątpliwości, jakie przedstawił w zapytaniu skierowanym do Departamentu Organizacji Szkół Wyższych Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [....]

W jej przekonaniu, przychylenie się do wyjaśnień Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego i uznanie przez Ministra Finansów, iż Wydział Ekonomiczny Uniwersytetu [...] Filia w R. nie posiadał stosownych uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych narusza zasadę prawną "lex retro non agit".

Zdaniem skarżącej podstawa prawna zawarta w tej opinii, tj. art. 4a ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, stanowiący delegację dla ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do określenia szczegółowych warunków tworzenia filii lub wydziału zamiejscowego uczelni, został wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym, ustawy o wyższych szkołach zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw i wszedł w życie z dniem 1 września 2001 r.

W okresie, w którym skarżąca odbyła studia podyplomowe (rok akademicki 2000/2001), obowiązywał art. 64 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym: "Uczelnia może tworzyć poza swoją siedzibą filię lub wydział, jako zamiejscowe jednostki organizacyjne. W skład filii wchodzą co najmniej dwie podstawowe jednostki organizacyjne uczelni".

Jej zdaniem z zasady pogłębienia zaufania do Państwa wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzja wydana w wyniku postępowania tak ukształtowanego może wzbudzić zaufanie do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdyby nie uwzględniła żądań skarżącej.

Jako krzywdzące wnosząca skargę uważa pominięcie w toku postępowania w jej sprawie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], wydanej na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 sierpnia 1998 r. w sprawie kwalifikacji i innych wymagań, których spełnienie uprawnia do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (...).

W decyzji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] zawarto stwierdzenie: "Wnioskodawczyni spełniała wymogi w zakresie wykształcenia, określone w tym rozporządzeniu - jednakże pozostaje to bez znaczenia prawnego dla niniejszej sprawy".

Skarżąca podkreśliła, iż nie rozumie jak może to pozostać bez znaczenia prawnego w przedmiotowej sprawie skoro starała się o uprawnienia do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych i uznano jej wykształcenie, jednak nie uznano praktyki w księgowości. Decyzja ta jest prawomocna, więc nie może nie mieć znaczenia w sprawie.

Kiedy wystąpiła po raz kolejny o wydanie certyfikatu księgowego (po uzupełnieniu praktyki w księgowości), ten sam Minister Finansów, który decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. uznał wykształcenie, a decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmówił wydania certyfikatu księgowego uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych, ze względu na niespełnienie wymogów dotyczących wykształcenia.

Konfrontacja treści decyzji Ministra Finansów, tj. decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] października 2005 r. nr [...] wskazuje na absurdalność jej sytuacji oraz skłania do stwierdzenia, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje w tej samej sprawie.

Jej zdaniem uznanie w pierwszej decyzji wykształcenia oraz wyraźne nieuznanie wykształcenia w drugiej decyzji, pozbawione jest sensu i powoduje uzasadnione podważenie jej zaufania do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną.

Działania organów administracji publicznej polegające na tak drastycznej zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych bez bliższego uzasadnienia tej zmiany naruszają zasadę zaufania do organów Państwa. Jeżeli odmawia się wiarygodności władzom uczelni, to tracą sens nauka i kształcenie. Zaznaczyła, że w roku ukończenia studiów podyplomowych nie obowiązywało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2002 r. w sprawie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Wnosząca skargę podkreśliła, iż była przekonana, że studia podyplomowe odbywała w rzeszowskiej Filii [...], w pełnym tego słowa znaczeniu, z wszelkimi uprawnieniami przynależnymi jednostce macierzystej i w tym przekonaniu trwa do chwili obecnej, ponieważ twierdzenie władz uczelni przyjmuje jako wiarygodne. Gdyby problem uprawnień był znany skarżącej w 2000 r., jej decyzja w sprawie wyboru uczelni w celu podjęcia studiów podyplomowych byłaby inna.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy administracyjne obu instancji, rozstrzygając niniejszą sprawę na niekorzyść skarżącej poprzez odmówienie wydania świadectwa kwalifikacyjnego uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych naruszyły prawo w takim stopniu, w jakim skutkować musi uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Wydawanie świadectw kwalifikacyjnych w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych regulują przepisy wydanego na podstawie art. 81 ust. 3 pkt 4 i 4a ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. Nr 121, poz. 591 ze zm.) rozporządzenia Ministra Finansów przepisów § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lipca 2002 r. w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz. U. Nr 120, poz. 1022 ze zm.).

Zdaniem organu wnioskodawczyni nie spełnia wymogów wykształcenia określonych z § 3 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (...), bowiem zgodnie z treścią tego przepisu certyfikat księgowy bez egzaminu otrzymują osoby posiadające trzyletnią praktykę w księgowości oraz wykształcenie wyższe magisterskie uzyskane na jednym z kierunków ekonomicznych o specjalności rachunkowość, w jednostkach organizacyjnych szkół wyższych, uprawnionych zgodnie z odrębnymi przepisami do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych lub trzyletnią praktykę w księgowości oraz wykształcenie wyższe magisterskie lub równorzędne i ukończyły studia podyplomowe z zakresu rachunkowości w jednostkach organizacyjnych szkół wyższych, uprawnionych zgodnie z odrębnymi przepisami do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych i zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1) spełniają pozostałe warunki dotyczące pełnej zdolności do czynności prawnych, korzystania z pełni praw publicznych i niekaralności.

Wnioskodawczyni ukończyła studia wyższe magisterskie na kierunku ekonomia, a także studia podyplomowe na kierunku finanse i rachunkowość na Wydziale Ekonomicznym Uniwersytetu [...] Filia w R.. Jednostka ta zgodnie z Obwieszczeniami Przewodniczącego Centralnej Komisji do Spraw Tytułu Naukowego i Stopni Naukowych z dnia 18 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych uprawnionych do nadawania stopni naukowych, wraz z określeniem nazw nadawanych stopni naukowych (M.P. z dnia 10 stycznia 2003r. Nr 2, poz. 19) oraz z dnia 23 września 1998 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych uprawnionych do nadawania stopni naukowych, wraz z określeniem nazw nadawanych stopni naukowych (M.P. Nr 38, poz. 524) nie ma uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych.

Analiza akt administracyjnych nasuwa wątpliwość, czy dokonana przez Ministra Finansów w zaskarżonych decyzjach analiza pozycji prawnej jednostki - szkoły jest prawidłowa.

Skarżąca uzyskała świadectwo ukończenia studiów podyplomowych o kierunku finanse i rachunkowość prowadzonych przez Wydział Ekonomiczny Uniwersytetu [...] Filia w R.. Z pisma z dnia [...]grudnia 2005 r. znak: [...] Prorektora ds. Nauki i Finansów dr hab. prof. UR J. K.o wynika, że jednostki organizacyjne działalności podstawowej Filii [...] w R. (Wydziały) są częściami odpowiednich Wydziałów UMCS, a zatem zasadne jest pytanie czy Wydział Ekonomiczny prowadził studia podyplomowe korzystając z wszelkich uprawnień przynależnych macierzystemu Wydziałowi [...]. W tym stanie rzeczy organ wyjaśni powstałą wątpliwość i orzeknie na podstawie ustalonego stanu faktycznego.

Zauważyć należy, iż w postępowaniu administracyjnym, organy administracji mają m.in. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) przez zebranie i udokumentowanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Tylko tak zebrany materiał dowodowy może być podstawą niewadliwej decyzji (art. 80 k.p.a.). Nadto jest on także zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie poczyniono ustaleń o znaczeniu podstawowym dla sprawy. Nie wyjaśniono charakteru prawnego funkcjonującego Wydziału a skupiono się na wykazaniu, że jednostka ta nie miała prawa nadawania stopni naukowych.

Tak, więc uzasadnienia obu decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wadliwość ta uniemożliwia w istocie zbadanie przez Sąd, zgodności wyrażonego w decyzji stanowiska z prawem.

Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że Minister Finansów nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.