Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 407/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska / del. / NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Klub " " w na postanowienie Prokuratora Okręgowego w w przedmiocie ustalenia dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie Klub "[.....]" z siedzibą w K. w dniu ........2006 roku wystąpiło do Prokuratora Rejonowego w K. ..........z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej polegającej na przesłaniu kserokopii wszystkich materiałów znajdujących się w aktach głównych i podręcznych umorzonego .........2006 roku śledztwa o sygn. akt: ...........w szczególności kserokopii: okładek akt i ich zawartości (wszystkich kart) w tym orzeczeń, pism od organów, materiałów przesłanych przez organy, protokołów (w tym z przesłuchań świadków), notatek (np. funkcjonariuszy policji), planu śledztwa.

W piśmie z dnia ...........2006 r. skierowanym dwutorowo - do P.B. jako osoby fizycznej i jako Przewodniczącego Stowarzyszenia Klub "[......] " Prokurator poinformował, iż dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia akt głównych przedmiotowej sprawy wynoszą 81 zł (koszty kopiowania dokumentów, wyliczone w oparciu o Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy). Wskazał przy tym na art. 15 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przesłał w załączeniu postanowienie z dnia .........2006 r.

Postanowieniem tym Prokurator Rejonowy w K. ........, działając w oparciu o art. 264 k.p.a. w związku z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej (sygn..........), ustalił wysokość dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji publicznej na 81 zł.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w związku z wyrażeniem zgody na wydanie P.B. kserokopii akt, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustalono dodatkowy koszt wynikający z wydatków wiążących się ze wskazanym we wniosku udostępnieniem informacji publicznej na kwotę 81 zł, stanowiącą równowartość zużytego papieru (w ilości 81) formatu A 4 ( koszty kopiowania żądanych dokumentów). Koszty te zostały wyliczone w oparciu o Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie

wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy.

Na powyższe postanowienie P.B. złożył w dniu .......... zażalenie, w którym zwrócił uwagę, że jako osoba fizyczna nie domagał się udostępnienia kserokopii akt, oraz zarzucił, że w sprawach o udostępnienie informacji brak jest podstaw do stosowania art. 264 § 1 kpa.

Postanowieniem z dnia ...............Prokurator Okręgowy w K. uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie naliczonych kosztów udostępnienia informacji publicznej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Prokurator Okręgowy wskazał, iż Prokurator Rejonowy winien przedstawić szczegółowe wyliczenie poniesionych w tym zakresie przez Prokuraturę kosztów.

Postanowieniem z dnia ...........Prokurator Rejonowy w K., działając w oparciu o art. 264 § 1 k..p.a. w zw. z art.15 ustawy o dostępie do informacji publicznej (sygn. l P 6/05), ustalił wysokość dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji publicznej na 81 zł., oraz ustalił "termin uiszczenia kosztów przez zgłaszającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej tj. Przewodniczącego Stowarzyszenia Klub "[.....]" P.B. - 14 dni od daty otrzymania postanowienia".

W uzasadnieniu Prokurator podał, że akta główne sprawy sygn...........(wraz z okładkami) liczą 81 stron formatu A4. Zgodnie § 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie kserokopie dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy za wydanie kserokopii dokumentów pobiera się opłatę w wysokości 1 zł za jedną stronice kserokopii. W związku z tym koszt udostępnionej informacji publicznej wynosi 81 zł, tj.: 81 x zł =81 zł. Wskazał także Prokurator, iż żądana informacja publiczna została P.B. "jako Przewodniczącemu Stowarzyszenia ,,[.....] " udostępniona w dniu............2006 r.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone zażaleniem Stowarzyszenia Klub "[......]" z dnia ..........2007 r., w którym podniesiono, że P.B. nie jest i nie był stroną postępowania, podobnie jak przewodniczący Stowarzyszenia. Stroną w postępowaniu jest samo Stowarzyszenie i ono może być zobowiązane do uiszczenia "kosztów dodatkowych" faktycznie poniesionych. Ponadto zarzucono, że przepisy art. 156 k.p.k. nie mają zastosowania do postępowań nie będących w toku,

a to przesądza, iż nie mają także zastosowania przepisy wykonawcze do tego artykułu. Przepisy k.p.a., a w szczególności art. 264 § 1 mają zastosowanie do postępowania administracyjnego, które w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte (przynajmniej stowarzyszenie nie zostało o tym fakcie powiadomione). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego. Takie postępowanie może być wszczęte tylko w przypadkach określonych w art. 16 tej ustawy. Następuje to jednak z urzędu, o czym należy w myśl k.p.a. powiadomić strony. Żalące Stowarzyszenie wskazało również, że postanowienie nie zostało podpisane.

Postanowieniem z dnia ...............roku Prokurator Okręgowy w K. sygn. ........... utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył Przewodniczący Stowarzyszenia Klub " [.....]" - P.B. i on też ten wniosek podpisał. Nadto właśnie na ręce P.B. przekazano żądane kserokopie akt głównych postępowania ...........Odnośnie braku podstaw do stosowania art. 264 § 1 k.p.a. do procedury udostępniania informacji publicznej stwierdzono, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten właśnie przepis ma zastosowanie do ustalenia wzmiankowanych opłat. Zgodnie natomiast z dyrektywą art. 124 § 1 k.p.a. jednym z elementów formalnych postanowienia jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie nie było dotknięte uchybieniem w tym zakresie i zawierało wszystkie elementy formalne.

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie Klub "[.....]" wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie powtórzyło zarzuty obu wyżej opisanych zażaleń. Sprecyzowało, że znak znajdujący się pod postanowieniem nie stanowi nawet parafy, oraz że organ nie wykazał, iż wyliczona przez niego kwota odpowiada faktycznie poniesionym kosztom, a nie jest wyliczona ryczałtowo.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto wskazał, że stroną postępowania jest niewątpliwie Stowarzyszenie Klub "[......]", działający poprzez swoich przedstawicieli - przewodniczącego. Odnośnie zarzutu braku podstaw do stosowania art. 264 k.p.a. do procedury udostępniania informacji publicznej Prokurator wskazał, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem ten właśnie

przepis ma zastosowanie. W literaturze także zostało zaprezentowane takie rozwiązanie formy i trybu ustalania opłat z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ( komentarz do art. 15 ustawy - Szuster S. Lex/EL 2003/.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy organ władzy publicznej udostępniający informację publiczną może realizować uprawnienie do pobrania opłaty przez wydanie postanowienia w trybie kpa.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot udostępniający informację ma obowiązek powiadomić wnioskującego o wysokości opłaty, jaką zamierza pobrać. Nie uiszczenie zaś tej opłaty wstrzymuje obowiązek udostępnienia informacji tylko na 14 dni. Ustawa nie przewiduje żadnej procesowej formy powiadomienia, nie określa jego wymogów, ani trybu zaskarżenia. Użyte zaś sformułowanie "powiadomienie" jednoznacznie wskazuje na informacyjny charakter tej czynności. Stwierdzić należy więc, że powiadomienie jest swoistą czynnością podmiotu zobowiązanego, podejmowaną w toku załatwiania sprawy o udostępnienie informacji publicznej, nie stanowiącą jednak samoistnego źródła obowiązku czy uprawnienia strony. Czynność ta, w swym charakterze zbliżona jest do zwykłych czynności informacyjnych organu administracji publicznej prowadzącego określone postępowanie i realizującego w jego ramach zasady wyrażone w art. art. 8, 9 i 11 kpa. Powiadomienie nie zmienia wynikającego z ustawy prawa do uzyskania informacji, a co więcej nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przymusowego ściągnięcia opłaty. Nie ma przepisu, który na to by dozwalał, a obowiązek uiszczenia opłaty nie wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca użył co prawda sformułowania "opłata", w rzeczywistości jednak regulowana ustawą o dostępie do informacji publicznej instytucja temu hasłu odpowiadająca nie jest zbliżona do opłat lecz raczej do kosztów postępowania. Sama ustawa nie ustala bowiem żadnych stawek, czy ryczałtów, ani nie daje podstawy do ich ustalenia, a wręcz przeciwnie - określa "opłatę" jako odpowiadającą rzeczywiście poniesionym w indywidualnej sprawie /i to "dodatkowym"/ kosztom. Jest oczywiste, że ustalenie i urzędowe potwierdzenie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów możliwe jest po wykonaniu czynności, wtedy też dopiero powstać może obciążający stronę obowiązek uiszczenia tych

kosztów i uprawnienie organu do ich pobrania. Realizacja tegoż uprawnienia z całą pewnością nie może nastąpić w oparciu o "powiadomienie", ale w oparciu o akt mogący stanowić podstawę do sporządzenia ewentualnego tytułu wykonawczego i podlegający kontroli strony. Takim aktem może być jedynie postanowienie organu, wydane przy zastosowaniu art. 265 kpa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do spraw z zakresu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają co prawda wprost zastosowania, ale dotyczy to norm regulujących postępowanie jurysdykcyjne. Wymieniony zaś przepis pomieszczony został poza działami kpa regulującymi to postępowanie , w odrębnym i równoległym dziale kodeksu. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie ma przeszkód, aby organ mógł realizować swe uprawnienie do pobrania kosztów posługując się opisanym narzędziem. Postanowienie wydane w oparciu o art. 265 kpa stanowi jedyny prawnie dopuszczalny sposób wykazania i naliczenia rzeczywiście poniesionych dodatkowych kosztów i co istotne podlega - także w zakresie granic uznania administracyjnego - kontroli instancyjnej, gwarantując zachowanie stronie jej praw .

Tak więc ostatecznie stwierdzić należy, że opłata mająca stanowić dodatkowe koszty udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 15 ustawy ustalana winna być w drodze postanowienia z art. 264 kpa. Organowi nie można zatem zarzucić, aby podjął działanie nieprzewidziane prawem i wydał akt bez podstawy, a więc w warunkach nieważności.

Rozstrzygnięcie Sądu o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego /i poprzedzającego go/ postanowienia oparte zostało na innych przesłankach. Wskazanie adresata postanowienia, o jakim mowa wyżej może nastąpić przez określenie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty. Precyzja w tym zakresie, zwłaszcza w wypadku podmiotów innych niż osoby fizyczne, ma znaczenie niezwykle istotne. To wobec wskazanego podmiotu mogą być wszak podjęte czynności egzekucyjne.

Zgodzić należy się ze skarżącym Stowarzyszeniem, że to ono, a nie P.B. jako osoba fizyczna, było podmiotem wnioskującym. Do niego też winien być kierowany każdy akt podejmowany w załatwieniu wniosku. Od niego też, a nie od P.B. mogłaby być pobrana opłata, o jakiej mowa w art. 15 ustawy. Tymczasem w postanowieniu Prokuratora Rejonowego podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty został określony jako "Przewodniczący Stowarzyszenia Klub "[......] " P.B. ". Z takiego określenia wynika wprost, że adresatem omawianego aktu administracyjnego jest osoba fizyczna pełniąca jedynie funkcję

przewodniczącego Stowarzyszenia i to ją, a nie Stowarzyszenie obciąża się obowiązkiem zapłaty. Uczynienie adresatem postanowienia podmiotu niebędącego stroną, stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 kpa, stanowi wadę kwalifikowaną, uzasadniającą stwierdzenie nieważności zarówno postanowienia l instancji, jak i akceptującego go w całości postanowienia organu zażaleniowego.

Na marginesie tylko wskazać trzeba, że określenie adresata to jeden z koniecznych elementów aktu administracyjnego. Kwestią zupełnie zaś inną jest samo doręczenie aktu. Akt skierowany do osoby prawnej doręczony być winien temu, kto jest uprawniony do jej reprezentacji. Utożsamianie zaś podmiotu będącego stroną

postępowania z osobą ją reprezentującą nie znajduje żadnych podstaw.

Wobec stwierdzenia nieważności szczegółowe rozważania co do innych wad

zaskarżonego postanowienia są zbędne. Warto jednak zasygnalizować dwie kwestie. Po pierwsze w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia pominięto w ogóle tryb przewidziany w art. 15 ust. 2 ustawy, po drugie wadliwie policzono "dodatkowe koszty". Twierdząc, że policzona kwota odpowiada rzeczywiście poniesionym wydatkom, Prokurator odwołał się jednocześnie do stawek przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości. Stawki określone co do wysokości aktem prawnym powszechnie obowiązującym nie są tożsame z rzeczywiście poniesionymi w realizacji konkretnego, indywidualnego wniosku o udzielenie informacji, wydatkami, o jakich mowa w art. 15 ustawy. Przewidziane rozporządzeniem opłaty za wydanie kserokopii pobierane są tam, gdzie zastosowanie ma samo rozporządzenie i w innym, niż przewiduje to art. 15 ustawy, trybie. Tam zaś, gdzie opłata liczona jest w oparciu o przepis art. 15 jako rzeczywiście poniesione dodatkowe koszty, nie ma zastosowania żaden akt powszechnie regulujący wysokość opłat i stosowany w związku z art. 1 ust. 2 ustawy. Nie do przyjęcia jest bowiem jednoczesne stosowanie w tej samej sytuacji prawnej przepisu art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisów innych aktów regulujących równolegle /i inaczej/ wysokość i tryb pobierania opłat.