Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2539/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt IV SAB/Po 87/15 w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Burmistrza T. do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Burmistrza T. na rzecz K. P. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 87/15 oddalił skargę K. P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza T. (zwanego dalej: Burmistrz) w załatwieniu sprawy, tj. wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budynku magazynowego na zboże oraz czterech silosów na zboże o pojemności użytkowej 37 m3 w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego, przewidzianej do realizacji w obrębie geodezyjnym [...], Gm. T., na działce o nr ew. [...].

Wcześniej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pismem z dnia 19 marca 2014 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie – rozpatrzenie wniosku skarżącego przez Burmistrza - podnosząc, że pomimo upływu ponad 2 miesięcy od wydania decyzji przez Kolegium, organ pierwszej instancji nie załatwił sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. SKO uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji 14-dniowy termin na załatwienie sprawy.

Pismem z dnia 5 maja 2014 r. Burmistrz poinformował skarżącego o pozostawieniu podania (wniosku) bez rozpoznania.

Skarżący pismem z dnia 9 maja 2014 r. złożył ponowne zażalenie na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy w terminie. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że organ bezzasadnie pozostawił podanie skarżącego bez rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 56/14, oddalił skargę K. P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie warunków zabudowy.

Sąd wskazał, że "pierwszą" decyzję o warunkach zabudowy wydał Burmistrz dnia [...] maja 2012 r. Kolejno sprawa przechodziła kilkukrotnie przez dwie instancje postępowania administracyjnego, na skutek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy (decyzje z dnia [...] sierpnia 2012 r. i [...] stycznia 2014 r.). W toku postępowania organ zwracał się również kilkukrotnie do skarżącego wnioskodawcy o uzupełnienie podania (wezwanie z dnia 24 września 2012 r., oraz z dnia 20 marca 2013 r.). Finalnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, powołując się na orzecznictwo sądowe, że brak dołączonej do wniosku mapy spełniającej wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) winien skutkować wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze organ I instancji dnia [...] lutego 2014 r. (data doręczenia stronie: 27 lutego 2014 r.) wezwał skarżącego do usunięcia braków podania poprzez dostarczenie aktualnej kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, tj. trzykrotna szerokość granicy terenu od strony drogi, z której odbywać ma się wjazd na teren inwestycji, w skali 1:500 lub 1:1000 (4 egz.), pouczając, że nieusunięcie tego braku w terminie spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie skierował wprawdzie pismo do organu (pismo z dnia 27 lutego 2013 r.), jednak braku nie uzupełnił.

W konsekwencji, pismem z dnia 5 maja 2014 r. Burmistrz poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania, w związku z nieusunięciem braku podania w wyznaczonym terminie, skarga zaś wpłynęła w dniu 30 czerwca 2014 r.

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy skarżący nie usunął braków wniosku w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia, Burmistrz prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania, kończąc w ten sposób postępowanie administracyjne w tym zakresie. Wskazano, że w myśl uchwały składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r. (III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12, z glosą aprobującą B. Adamiak): "Pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a. podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej".

Sąd podkreślił, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu Sąd nie bada i nie ocenia prawidłowości orzeczeń wydawanych przez organy administracji pod względem merytorycznym, a jedynie ocenia czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie. Wskazał jednocześnie, że oceny prawnej wydanego rozstrzygnięcia Sąd może dokonać w odrębnym postępowaniu po skorzystaniu przez stronę ze środków zaskarżenia.

Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności i oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. P.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2973/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Na wstępie wyjaśniono, że NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/1/2) co do zasady stwierdził, że "Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a."

W uchwale tej NSA wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, Nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji nie uwzględnił stanowiska zawartego w ww. uchwale, czym naruszył art. 269 § 1 p.p.s.a., jak również art. 64 § 2 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że prawidłowość pozostawienia wniosku bez rozpoznania podlega ocenie w odrębnym postępowaniu. Tym samym Sąd ten uchylił się od rozpoznania sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność Burmistrza T. Sąd winien bowiem ocenić, czy były podstawy do wzywania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i czy prawidłowo pozostawiono wniosek skarżącego bez rozpoznania.

Wskazano, że w toku dalszego postępowania rolą Sądu I instancji, ponownie rozpoznającego sprawę, będzie przeprowadzenie kontroli prawidłowości pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a więc również prawidłowości wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego wniosku z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu procedowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że Burmistrz T. wykonując zalecenia zawarte w decyzji organu odwoławczego, pismem z dnia 14 lutego 2014 r. działając w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do dostarczenia aktualnej kopii mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren którego dotyczy wniosek i obszaru na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Organ zakreślił termin 7 dni do usunięcia braków od daty otrzymania wezwania oraz pouczył, że w razie uchybienia temu terminowi podanie zostanie pozostawione bez rozpoznania.

Skarżący w odpowiedzi na ww. wezwanie wniósł do organu I instancji pismo z dnia 27 lutego 2014 r., lecz map objętych powyższym wezwaniem nie złożył. W ramach polemiki skarżący wskazał jedynie, że wytyczne SKO w P. zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nie są wiążące dla organu I instancji. Ponadto wskazano, że skarżący posiadaną mapę złożył już wcześniej w odpowiedzi na wezwanie z dnia 18 kwietnia 2013 r. Podniesiono nadto twierdzenie, że skoro sprawa niniejsza dotyczy zabudowy zagrodowej, to brak jest wymogu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto skarżący domagał się wydania decyzji merytorycznej.

Sąd wyjaśnił, że decyzja merytoryczna winna być wydana po spełnieniu przez skarżącego wszelkich niezbędnych warunków determinujących wydanie merytorycznej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Oznacza to, że organ administracyjny zobowiązany był do kontroli kompletności dokumentów złożonych przez skarżącego i wezwania do uzupełnienia braków, co jak wynika z akt sprawy organ I instancji uczynił.

W tym miejscu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przyjmuje się, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionym na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:1000 lub 1:1500. Inwestor winien zakreślić na załączniku graficznym do wniosku granice terenu na którym planuje realizować przedsięwzięcie, czyli wskazanie położenia inwestycji w terenie. Na takim załączniku winien być również zaznaczony obszar szeroko rozumianego oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie.

Sąd wyjaśnił, że wniosek o zmianę ustalenia warunków zabudowy jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. Brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku skutkuje wezwaniem wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. art. 64 § 2 k.p.a.). Do kompetencji organu nie należy bowiem kompletowanie dokumentów wymaganych przepisami prawa przy złożeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają również podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, LEX nr 47253; wyrok z dnia 6 listopada 1985 r., I SA 1935/85, niepubl.). W ocenie Sądu skarżący nie przedstawił kompletnego wniosku spełniającego wymagania art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a zatem zasadne było pozostawienie przedmiotowego wniosku bez rozpoznania.

Sąd wskazał, że warunkiem zastosowania powyższego trybu było prawidłowe wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie warunków zabudowy. Wezwanie do usunięcia braków z dnia 14 lutego 2014 r. zakreślało bowiem termin do uzupełnienia braków formalnych i zawierało pouczenie o skutkach nieusunięcia braków.

W ocenie Sądu, za bezzasadny uznać należy formułowany w skardze zarzut pozostawania przez organ w bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz w dniu 3 lutego 2014 r. otrzymał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. decyzję kasacyjną SKO z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Pismem z dnia 14 lutego 2014 r., kierując się wytycznymi zawartymi w wyżej opisanej decyzji SKO, wezwał skarżącego po rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania do uzupełnienia braków wniosku o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nieuzupełnienie powyższych braków spowodowało pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania.

W niniejszej sprawie organ w dniu 3 marca 2014 r. otrzymał odpowiedź na wezwanie z dnia 14 lutego 2014 r. Odpowiedź ta nie uzupełniała wspomnianych braków formalnych. W dniu 26 marca 2014 r. Burmistrz otrzymał od SKO wezwanie o akta niniejszej sprawy w związku z wniesionym zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Akta sprawy wysłano do SKO w dniu 31 marca 2014 r., a zwrócono Burmistrzowi w dniu 28 kwietnia 2014 r. Pismem z dnia 5 maja 2014 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że pozostawił wniosek bez rozpoznania. Z akt wynika, że pełnomocnik skarżącego otrzymał powyższe pismo w dniu 9 maja 2014 r.

Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie ma fakt, że skargę na bezczynność Burmistrza T. do Sądu wniesiono dopiero pismem z dnia 30 czerwca 2014 r., gdy tymczasem nawet gdyby przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce, to ustała ona jeszcze przed wniesieniem skargi z chwilą prawidłowego pozostawienia wniosku bez rozpoznania w dniu 5 maja 2014 r.

Skarżący w skardze zarzucił, że w niniejszym przypadku nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a w konsekwencji nie jest wymagana mapa o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd stwierdził, że jeżeli w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłączona byłaby konieczność spełnienia wymogu tylko z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (czyli organ nie badałby jedynie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa), natomiast przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wyłącza badania pozostałych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p., czyli w szczególności dostępu do drogi publicznej, kwestii wystarczającego uzbrojenia terenu i zgodności z przepisami odrębnymi. Tak więc zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie zwalnia inwestora z konieczności spełnienia warunków o jakich mowa w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 582/14).

Sąd wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku – na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:5000 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Brak spełnienia ww. warunku upoważniało organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a tym samym uzasadniało oddalenie skargi na bezczynność.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. P., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie od Burmistrza T. na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560 zł [opłata kancelaryjna 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 360 zł (3 x stawka minimalna - 120 zł, tj. zaledwie 1/2 kosztów dopuszczalnych), kosztów sądowych - wpisu 100 zł].

Skarżący kasacyjnie wskazał następujące podstawy skargi kasacyjnej:

1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 190 i art. 153 w aspekcie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej podniesiono, że ponownie rozpoznając sprawę WSA w Poznaniu nie dostosował się do wskazań NSA co do dalszego postępowania zawartych w wyroku sygn. akt II OSK 2973/14 z dnia 17 czerwca 2015 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości wezwania, jak i pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jednakże w uzasadnieniu wyroku brak jest wyjaśnienia zajętego przez Sąd stanowiska, co niewątpliwie ponownie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie sposób wywieść, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji dokonując takiej oceny, co powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazał, że istotą kontroli było zbadanie, czy żądanie mapy, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (trzykrotne z dnia: 24.09.2012 r., 20.03.2013 r., 14.02.2014 r.), tj. mapy, na której organ mógłby wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar, którego granice byłyby usytuowane w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów, było zgodne z prawem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji winien ocenić, czy mapa, której żądał organ (tj. z trzykrotną szerokością - § 3 ust. 2 rozporządzenia) jest taką samą mapą, o której mowa jest w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a którą organ posiadał. W ocenie skarżącego są to dwie różne mapy. Mapa, o której mowa w ww. przepisie ustawy winna obejmować teren, którego wniosek dotyczy i obszar na który inwestycja będzie oddziaływać. Obszar oddziaływania wcale nie musi odpowiadać trzykrotnej szerokości działki, o której mowa jest w rozporządzeniu.

WSA w Poznaniu w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego znajdujące się w aktach sprawy mapy (dołączone do wniosku o wydanie warunków zabudowy i dosłane później: pismo - odpowiedź na wezwanie z dnia 18 kwietnia 2013 r.) nie spełniają wymogów ustawowych (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W ocenie skarżącego znajdujące się w aktach sprawy mapy umożliwiały wydanie decyzji o warunkach zabudowy i nie stanowiły braku formalnego, a tym samym nie było podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania, czego dowodem było wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2012 r., co oznacza, że żaden brak nie stanowił przeszkody do jej wydania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nawet gdyby przyjąć, że doręczone organowi mapy nie spełniały wymagań ustawowych, organ winien wezwać do dostarczenia mapy odpowiadającej wymaganiom określonym w ustawie, a nie w rozporządzeniu, gdyż żadnego obszaru analizowanego organ nie musiał wyznaczać.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że czym innym jest obszar analizowany, a czym innym jest obszar na który inwestycja będzie oddziaływać. Wobec tego żądanie mapy z "trzykrotną szerokością" było bezpodstawne, a pozostawienie podania wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania nie było prawidłowe, było działaniem bezprawnym.

WSA w Poznaniu w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego brakiem formalnym jest mapa, o której mowa jest w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. mapa obejmująca teren, którego granice są nie mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

2. art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w aspekcie wskazanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego polegające na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że pozostawienie podania (wniosku o ustalenie warunków zabudowy) bez rozpoznania było bezzasadne.

W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej skarżący wskazał, że WSA w Poznaniu powinien był orzec nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tylko w oparciu o przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., tzn. winien był uznać, że pozostawienie podania bez rozpatrzenia było nieuprawnione i uwzględnić skargę na bezczynność oraz zobowiązać Burmistrza T. do wydania w określonym terminie aktu - decyzji o warunkach zabudowy, a także stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

3. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art. art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez ich zastosowanie oraz art. 61 ust 4 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej podniesiono, że organy obu instancji, a także WSA w Poznaniu popełniły błąd uznając, że obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać jest określany automatycznie i obejmuje on obszar, którego granice są nie mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Wymóg "trzykrotności" wcale nie wynika z przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. W niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., do którego to przepisu organy obu instancji, a także WSA w Poznaniu w żaden sposób się nie odniosły. Zasada "dobrego sąsiedztwa" w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania, a tylko w takim wypadku wyznacza się obszar analizowany. Utożsamianie obszaru analizowanego z obszarem oddziaływania jest nieuprawnione. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w sytuacji, o której mowa jest w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czyli takiej, jak w rozpoznawanej sprawie, nie jest wymagana mapa, o której mowa jest w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000.

Sąd I instancji powołując ww. przepisy, stwierdził, że inwestor winien zakreślić na załączniku graficznym do wniosku granice terenu, na którym planuje realizować przedsięwzięcie, czyli wskazać położenie inwestycji w terenie, jak i zaznaczyć obszar szeroko rozumianego oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze i na nieruchomości sąsiednie. W ocenie Sądu I instancji złożony w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełniał wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., dlatego też prawidłowo organ wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku, a wobec ich nieuzupełnienia, prawidłowo pozostawił wniosek inwestora bez rozpoznania.

Stanowiska Sądu I instancji nie można podzielić.

Należy zauważyć, że w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wyróżniono pojęcia "terenu objętego wnioskiem" i "terenu, którego wniosek dotyczy", które oznaczają teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja, oraz pojęcie "obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać". Z przepisu tego wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać graficzne określenie granic terenu objętego wnioskiem, a więc terenu którego wniosek dotyczy, tj. terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja, nie zaś obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Pozbawione podstaw prawnych jest zatem twierdzenie Sądu I instancji, że na załączniku graficznym "winien być również zaznaczony obszar szeroko rozumianego oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie". Inwestor ma obowiązek dołączyć do wniosku mapy wskazane w analizowanym przepisie, obrazujące teren objęty wnioskiem, jak również obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, jednakże nie ma obowiązku zaznaczania obszaru oddziaływania inwestycji.

Wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zatem zawierać granice objętego wnioskiem terenu, co oznacza, że wnioskodawca ma obowiązek przedłożenia załącznika graficznego w postaci mapy sporządzonej w stosownej skali obejmującej teren, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Wniosek powinien zawierać część opisową i graficzną, a określenie rodzaju inwestycji powinno być na tyle szczegółowe, by pozwalało na ocenę możliwości jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

Podkreślenia wymaga, że zadaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest określenie żądania, tj. zamiaru inwestora odnośnie planowanej zmiany zagospodarowania terenu. Powyższe wynika także z pozostałych postanowień art. 52 ust. 2 u.p.z.p. (pkt 2 a-c), albowiem odnoszą się one do inwestycji, a nie jej otoczenia. Granice terenu objętego wnioskiem (granice terenu którego wniosek dotyczy) to zatem granice terenu, na którym wnioskodawca zmierza usytuować inwestycję.

Nie znajduje zatem uzasadnienia przyjęcie, że obowiązkiem inwestora jest określenie we wniosku granic obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, skoro nie jest on objęty żądaniem, a jego ustalenie należy do organu administracji publicznej - m. in. w celu określenia kręgu stron postępowania.

W niniejszej sprawie inwestor jako załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedłożył przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy: zasadniczą w skali 1:1.000, zawierającą określenie granic terenu objętego wnioskiem i ewidencyjną z naniesionymi granicami działki inwestycyjnej i oznaczeniem sąsiednich nieruchomości.

Wobec tego niezasadne było wzywanie skarżącego do usunięcia braków podania poprzez dostarczenie aktualnej kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Inwestor przedłożył bowiem załącznik graficzny w postaci mapy sporządzonej w stosownej skali, zawierającej określenie granic terenu objętego wnioskiem, jak i obrazującej teren sąsiednich nieruchomości, na które inwestycja będzie oddziaływać. Rolą organu administracji publicznej jest natomiast ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na podstawie przedstawionych przez inwestora informacji dotyczących jej rodzaju i charakteru.

Należy również zauważyć, że organ I instancji nieprawidłowo zażądał, wskazując na § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dostarczenia aktualnej kopii mapy obejmującej obszar trzykrotnej szerokości granicy terenu od strony drogi, z której odbywać ma się wjazd na teren inwestycji. Wskazany przepis rozporządzenia określa sposób wyznaczania przez organ obszaru analizowanego. Obszar analizowany wyznaczany jest wyłącznie w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie. Niedopuszczalne jest jego utożsamianie z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Obszar oddziaływania wcale nie musi odpowiadać trzykrotnej szerokości działki, o której mowa jest w rozporządzeniu. Wezwanie do dostarczenia mapy obejmującej obszar trzykrotnej szerokości granicy terenu od strony drogi, z której odbywać ma się wjazd na teren inwestycji, nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa.

Za zasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Należy przy tym zauważyć, że Sąd I instancji w ogóle nie dokonał oceny znajdujących się w aktach sprawy map przedłożonych przez inwestora i nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że nie spełniają one wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe rozważania, stwierdzić należy, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do wzywania inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku i pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wobec tego należy uznać, że Burmistrz T. pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy, tj. wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy. Stwierdzić jednak należy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jest konsekwencją błędnej wykładni przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i stanowiskiem organu odwoławczego, które doprowadziły organ I instancji do takiego sposobu procedowania w sprawie.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. ( w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r.) zobowiązał Burmistrza T. do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.