Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2406/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135; art. 138
journal: Dz.U. 2003 nr 128 poz 1175
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. Sp. z. o. o. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego P. Sp. z. o. o. kwotę 5117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2012r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika W. z siedzibą we L. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011r. orzekającą o nałożeniu na przewoźnika kary administracyjnej w wysokości 12.000 euro, co w przeliczeniu na złote według średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary wynosi 53.308,80 PLN.

W uzasadnieniu wskazano, że 8 lipca 2011r. Komendant Placówki Straży Granicznej w K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wymierzenie kary administracyjnej przewoźnikowi – W. z siedzibą we L. W uzasadnieniu wniosku podano, że w dniu 3 lipca 2011r. przywieziono w międzynarodowym transporcie drogowym autokarem P. (C.) – C. (U.) na terytorium RP czterech obywateli Ukrainy, którzy nie posiadali wymaganego zezwolenia uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP. Na tej podstawie Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] grudnia 2011r. orzekł o nałożeniu na W. z siedzibą we L. kary administracyjnej przewidzianej w art. 138 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Wskutek odwołania wniesionego przez pełnomocnika W. z siedzibą we L. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w pierwszej kolejności wskazał na brzmienie art. 138 ust. 1 oraz art. 135 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Dalej potwierdził, że podczas kontroli granicznej w dniu 3 lipca 2011r. funkcjonariusze Straży Granicznej stwierdzili, że cztery osoby podróżujące autokarem przewoźnika posiadały wizy ważne od dnia 4 lipca 2011r.

Zgodnie z uwierzytelnioną kopia wypisu nr [...] z zezwolenia [...] wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego Infrastruktury przewoźnik "L." ma prawo wykonywania regularnych przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym w ramach ruchu tranzytowego na terytorium RP przy tzw. "zamkniętych drzwiach" w relacji P.- C.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami przewoźnik ma obowiązek dokonania weryfikacji czy przewożeni za jego pośrednictwem pasażerowie posiadają ważne dokumenty podróży uprawniające do przekroczenia granicy, wymagane wizy lub innego rodzaju ważne dokumenty uprawniające do wjazdu i pobytu na terytorium RP. W tym celu przewoźnik ma obowiązek przeszkolenia pracowników i niestaranność w tym względzie nie może stanowić usprawiedliwienia jego zaniechań. Dokonując analizy zeznań prezesa spółki wykonującej obowiązku przewoźnika organ doszedł do wniosku, że nie można twierdzić, iż przewoźnik nie ponosi winy w niedopełnieniu ustawowej kontroli, o której mowa w art. 135 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Na potwierdzenie tej tezy organ powołał się na zeznania kierowcy autobusu, który stwierdził, że sprawdza tylko ważność paszportu, a do "wiz nic nie ma". Załoga autokaru nie dołożyła należytej staranności w celu upewnienia się czy każdy z cudzoziemców zamierzających wjechać na terytorium RP posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy oraz ważną wymaganą wizę.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła strona: P. z siedzibą we L. zarzucając:

- nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z uwagi na to, że decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co na zasadzie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkuje nieważnością decyzji bowiem w dniu wszczęcia postępowania, jak również w chwili wydania decyzji nie istniał podmiot taki jak W. z siedzibą we L. (U.),

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania przez organ II instancji wymienionych przepisów, pomimo, że spełnione były przesłanki do ich zastosowania; nadto w innych analogicznych sprawach organ II instancji wydawał decyzje uchylające i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

- naruszenie prawa materialnego w postaci art. 135 i art. 138 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 135 i art. 138 ustawy o cudzoziemcach, podczas gdy prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie przepisów ustawy o cudzoziemcach dokonane w świetle obowiązującego prawa, w szczególności rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu i Rady z dnia 15 marca 2006r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice, dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985r, ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej oraz art. 15 ustawy z dnia 12 października 1990r. o ochronie granicy państwowej prowadzi do wniosku, iż brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika,

- naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. jak również art. 86 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania dostępnego materiału dowodowego (brak uzupełniającego przesłuchania w charakterze świadka kierowcy autokaru przewożącego w dniu 3 lipca 2011r. pasażerów na trasie C.- P. na okoliczność udzielonych mu przez obywateli Ukrainy informacji dotyczących posiadanych przez nich dokumentów oraz brak przesłuchania przedstawiciela odwołującego się), podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów procesowych wymagało ponownego przesłuchania kierowcy autobusu, a przynajmniej przedstawiciela strony.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. gdzie jako strona zostało wskazane W. z siedzibą we L. Tymczasem w dniu 15 lipca 2010r. doszło do likwidacji spółki W. (otwarta spółka akcyjna) [...] . Fakt ten prowadzi do wniosku, że już w momencie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nie istniał podmiot wskazany przez wnioskodawcę. Decyzja została skierowana do podmiotu, który nie był stroną, a postępowanie toczyło się przeciwko podmiotowi działającemu w formie spółki akcyjnej, który obecnie nie istnieje. Decyzja taka jest nieważna, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy powinien z urzędu dostrzec nieważność postępowania, z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, a nadto winien rozważyć czy postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. – bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych ma miejsce w przypadku ustania bytu prawnego osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej, która była stroną postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie byt spółki akcyjnej "L." ustał z dniem 15 lipca 2010r., a zatem obecnie brak strony postępowania, przeciwko której mogłoby toczyć się postępowanie administracyjne.

Dalej skarga wskazuje z wymienieniem konkretnych decyzji administracyjnych, że w analogicznych – jej zadaniem – sytuacjach Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił decyzje organu I instancji, która następnie umorzyła postępowania ze względu na błędne oznaczenie strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się uchybienia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i w tym zakresie Sąd podziela jeden z zarzutów skargi, przy czym upatruje w tym naruszeniu odmiennych skutków procesowych, niż oczekuje tego skarżący. Mianowicie Sąd doszedł do przekonania, że przedwczesne byłoby rozstrzyganie o nieważności zaskarżonej decyzji bowiem kwestia prawidłowego określenia strony postępowania powinna zostać ustalona w toku postępowania administracyjnego, nie zaś w postępowaniu sądowym ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Dotyczy to decyzji administracyjnej jako takiej, zarówno o treści pożądanej przez skarżącego, jak i takiej która byłaby dla niego niekorzystna. Mianowicie konieczne jest ustalenie, czy strona skarżąca, czyli spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pozostaje następcą prawnym spółki akcyjnej o tej samej nazwie. Decyzje wydane w niniejszej sprawie nakładają obowiązek uiszczenia konkretnej sumy pieniężnej na W., czyli spółkę akcyjną. Tymczasem skargę składa spółka o tej samej nazwie, ale innej formie prawnej tj. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Należy podkreślić, że spółka akcyjna i spółka z ograniczoną odpowiedzialnością są to dwie różne formy prawne prowadzenia działalności gospodarczej, każda z nich posiada osobowość prawną i podlega odrębnym regulacjom prawnym. Skoro spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zwalcza rozstrzygnięcie dotyczące podmiotu istniejącego w innej formie prawnej konieczne jest ustalenie czy posiada interes prawny w tym. Dotyczy to zarówno postępowania administracyjnego, jak i sądowego.

Na kanwie powyższego Sąd zauważa, że skargę złożyło P. z siedzibą we L., ale bez sprecyzowania formy prawnej. Skargę sporządził profesjonalny pełnomocnik i dopiero z załączonego do skargi pełnomocnictwa, a konkretnie pieczątki mocodawcy wynika, że skarżącym jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W takiej sytuacji procesowej Sąd uznał, że przedwczesne byłoby odrzucenie skargi spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z powodu jej niedopuszczalności. Sąd uznał, że aby wykazać powiązania obydwu podmiotów i ewentualne następstwo prawne skarżącego – jeżeli takowe istnieje - konieczne jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Stąd też skarga spółki z ograniczoną odpowiedzialnością została rozpatrzona, nie zaś odrzucona (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.).

Przechodząc do dalszych rozważań należy podnieść, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Obowiązek w tego rodzaju sprawach wyznaczony jest normą prawa materialnego zawartą w art. 135 ustawy z dnia 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2011r, Nr 264, poz. 1573 ze zm.), a sankcja za niezastosowanie się do powyższego obowiązku znajduje swoje źródło normatywne w art. 138 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 135 przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską przywiózł cudzoziemca do granicy, jest obowiązany do podjęcia działania dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Obowiązek ten dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego.

Dalej art. 138 ustawy stanowi, że na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3.000 do 5.000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500.000 euro. Przepis dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego.

W oparciu o wskazane przepisy na spółkę akcyjną został nałożony obowiązek uiszczenia kwoty pieniężnej tytułem kary administracyjnej. Przepis stanowi, że karę nakłada się na przewoźnika w razie spełnienia się konkretnych okoliczności, nie mniej jednak jest to podmiot, który wykonuje dany przewóz, naruszając tym samym przepisy prawa. Pozostaje zatem do wyjaśnienia jaki podmiot wykonywał w dniu 3 lipca 2011r. przewóz w międzynarodowym transporcie drogowym autokarem C. (U.) – P. (C.) skoro – jak twierdzi skarżący - w dniu 15 lipca 2010r. doszło do likwidacji spółki W. (otwarta spółka akcyjna) [...]. Tym samym w dniu dokonywania przewozu spółka akcyjna nie istniała jako osoba prawna oraz podmiot praw i obowiązków.

Wyjaśnienie to ma zasadnicze znaczenie w sprawie, bowiem jedynie ten podmiot tj. wykonujący przewóz, czyli istniejący mógł uchybić obowiązkom, które to uchybienie skutkować może nałożeniem kary administracyjnej. Jak wynika z akt przewoźnik przy dokonywaniu tego transportu posługiwał się uprawnieniem wynikającym z zezwolenia [...] wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego Infrastruktury na spółkę akcyjną W., która jako osoba prawna w dacie przewozu nie istniała. Jeżeli podmiot dokonujący przewozu posługiwał się tym dokumentem może to dowodzić, że pozostaje następcą prawnym zlikwidowanej spółki akcyjnej i wszedł w ogół praw i obowiązków przysługujących zlikwidowanej spółce. Konieczne jest jednocześnie bezsporne potwierdzenie, że tym podmiotem dokonującym transportu był skarżący jako spółka z ograniczona odpowiedzialnością. W takim wypadku stroną postępowania oraz adresatem decyzji administracyjnej powinna być skarżąca spółka z ograniczona odpowiedzialnością.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi nie może skutkować to umorzeniem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, gdyż – o ile potwierdzi to postępowanie administracyjne – podmiot wykonujący przewóz, czyli spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nadal istnieje jako osoba prawna. Gdyby uległa ona obecnie likwidacji wówczas zaistniałyby podstawy do umorzenia takiego postępowania.

Wojewoda [...] przekazując odwołanie spółki zwrócił uwagę na kwestię prawidłowego oznaczenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary administracyjnej. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie zajął stanowiska w tym zakresie, czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia ciąży zarówno na organie I instancji, jak również na organie odwoławczym.

Sąd nie wypowiada się w kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego z tego względu, że byłoby to przedwczesne. W pierwszej kolejności organ ma obowiązek prawidłowo ustalić strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z tych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s..a orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).