Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3553/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy [...] oraz Gospodarstwa Rolnego [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1100/18 w sprawie ze skargi Gospodarstwa Rolnego [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] położonego w granicach administracyjnych gminy 1. ze skargi kasacyjnej Gospodarstwa Rolnego [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 7 ust. 4 tiret 3 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę kasacyjną Gminy [...]; 3. odstępuje od zasądzenia od Gminy [...] kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1100/18, po rozpoznaniu skargi Gospodarstwa Rolnego [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu położonego w granicach administracyjnych gminy, w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej § 7 ust. 3; § 7 ust. 4 tiret 4; § 9 ust. 1 pkt 8 i pkt 9; § 9 ust. 8; § 9 ust. 9; § 9 ust. 10 i ust. 11; § 162 ust 2 pkt 3; w punkcie 2 skargę w pozostałej części oddalił.

Od powyższego wyroku wniesiono dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej Gminy [...] zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji w części, tj., co do punktu 1 i 3, postulując jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. – dalej: "P.p.s.a."), wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy od uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i art, 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że § 7 ust. 3, § 7 ust 4 tiret 4, § 9 ust. 1 pkt. 8-11, § 162 ust. 2 pkt. 3 uchwalonego przez Gminę [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Gmina naruszyła w sposób nie uprawniony władztwo planistyczne, nie zachowała zasady proporcjonalności poprzez ograniczeń możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowi w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy postanowienia zawarte w miejscowych planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie naruszają przyznanego gminie władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności, a Rada Gminy wywarzyła interes indywidualny z interesem społecznym;

2) art. 28 ust 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 9 ust. 4 tej ustawy przez jego błędną wykładnię i uznanie, ze Rada Gminy [...] naruszyła zasady sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niezgodny ze studium, w wyniku uznania, że zastąpienie zapisu "tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową" sformułowaniem "tereny przewidziane pod zabudowę przeznaczoną na stały pobyt ludzi" jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, powodującym nieważność §7 ust. 3, §7 ust 4 tiret 4, § 9 ust. 1 pkt. 8-11, §162 ust. 2 pkt. 3 uchwały Rady Gminy [...];

3) art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 3 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że racje indywidualne uczestnika nie zostały należycie wyważone z interesem społecznym wynikającym z konieczności ochrony środowiska, życia i zdrowia, podczas gdy Rada Gminy [...] w sposób wyczerpujący wyjaśniła przyczyny przyznania prymatu interesu społecznego;

4) art. 134 P.p.s.a. po przez orzeczenie przez sąd poza granicami interesu prawnego skarżącego, czyli działką nr [...] położonej w [...].

W uzasadnieniu skargi kascyjnej Gmina [...] podniosła przede wszystkim, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], nie doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności za takie naruszenie nie może zostać uznane użycie terminu "tereny przewidziane pod zabudowę przeznaczoną na stały pobyt ludzi" jako zamiennik pojęcia "pod zabudowę mieszkaniową". Wyrok stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w zakresie § 7 ust. 3, § 7 ust 4 tiret 4, § 9 ust. 1 pkt. 8-11, § 162 ust. 2 pkt. 3 zaskarżonej uchwały, wobec jej niezgodności ze Studium należy uznać za nieuzasadniony, gdyż zakres pojęciowy stwierdzeń zawartych w obu aktach jest tożsamy, a sformułowanie "tereny przewidziane pod zabudowę przeznaczoną na stały pobyt ludzi" jest uszczegółowieniem pojęcia: "tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową". Oznacza to, że definicja: "zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi" będzie mieścić się w pojęciu "zabudowy mieszkaniowej". Organy gminy przy kształtowaniu własnej polityki przestrzennej nie są zobowiązane do sztywnej interpretacji postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary i nie należy do niego formułowanie norm prawnych. Przykładowo, studium określa, że na danym terenie ma być realizowane budownictwo mieszkaniowe i wcale nie musi wskazywać, jakie to ma być mieszkalnictwo (wielorodzinne czy jednorodzinne, w zwartej czy też rozproszonej zabudowie, wysokie czy niskie, z usługami nieuciążliwymi czy też nie, itd.). Dopiero w planie miejscowym, jako akcie normatywnym prawa gminnego, który musi uwzględnić kierunkowe przeznaczenie wskazane w studium, dochodzi do szczegółowego doprecyzowania pojęć. Takie uszczegółowienie zamierzeń rady gminy miało miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dookreślenie pojęcia: "zabudowa mieszkaniowa", wskazując na "zabudowę przeznaczoną na stały pobyt ludzi". W ocenie autora skargi kasacyjnej uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w Studium ustaleń polityki przestrzennej Gminy [...] oraz ma ścisły związek z treścią Studium.

Z kolei w skardze kasacyjnej wniesionej przez Gospodarstwo Rolne [...] Spółka jawna z siedzibą w [...] zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji w częsci, tj. w zakresie punktu 2, postulując:

- jego częściowe uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w tym zakresie, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w części objętej punktem 2 poprzez stwierdzenie nieważności § 7 ust. 4 tiret 3 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.;

- zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych;

- w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 179a P.p.s.a. wniesiono o częściową zmianę zaskarzonego wyroku w części objętej punktem 2 poprzez stwierdzenie nieważności § 7 ust. 4 tiret 3 uchwały oraz rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego., w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przyjęcie przez organ ustaleń zawartych w § 7 ust. 4 tiret 3 uchwały nie narusza zasady równości oraz zakazu dyskryminacji wobec prawa, prawa własności i swobody działalności gospodarczej, a także zasady przyzwoitej legislacji i konstytucyjnych wymogów dotyczących stanowienia aktów prawa miejscowego w związku z ich normatywnym charakterem poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu, jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenie prawa własności i swobody prowadzenia działalności skarżącej stanowiące przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w stosunku do innych terenów objętych uchwalą, do których stosuje się § 7 uchwały, a brak jest w stosunku do nich ograniczeń, które wynikają z § 7 ust. 4 tiret 3 uchwały w stosunku do działki skarżącej;

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 7 i 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wprowadzenie przez Radę Gminy [...] ustaleń zawartych w § 7 ust. 4 tiret 3 uchwały nie powoduje takiego ograniczenia prawa własności skarżącej, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które stanowiłoby przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi na mocy art. 3 ust. ł i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz pominięcie okoliczności, iż uchwała narusza prawa nabyte skarżącej i istotę prawa własności nieruchomości poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu, jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenie prawa własności skarżącej, ani dokumentacja planistyczna, ani sama uchwała nie wskazują ochrona jakich wartości z zakresu ochrony środowiska uzasadnia tego rodzaju ograniczenia mimo twierdzeń organu i Wójta Gminy [...], iż to właśnie ochrona środowiska stanowi przyczynę wprowadzenia do uchwały tych ograniczeń;

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6 i 9, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. w związku z art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wprowadzenie przez Radę Gminy [...] ustaleń zawartych w § 7 ust. 4 tiret 3 Uchwały nie powoduje takiego ograniczenia swobody działalności gospodarczej Skarżącej, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które stanowiłoby przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz pominięcie okoliczności, że Uchwała narusza prawa nabyte Skarżącej spółki i istotę prawa do prowadzenia działalności gospodarczej Skarżącej poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu, jakiemu służy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczenie tego prawa Skarżącej, a ani dokumentacja planistyczna, ani sama Uchwała nie wskazują ochrona, jakich wartości z zakresu ochrony środowiska uzasadnia tego rodzaju ograniczenia mimo twierdzeń organu i Wójta Gminy [...], iż to właśnie ochrona środowiska stanowi przyczynę wprowadzenia do uchwały tych ograniczeń;

2) prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez nieodniesienie się w wyroku przez Sąd pierwszej instancji do kwestii nieważności, a tym samym pominięcie interesu prawnego skarżącej i nadużycia władztwa planistycznego przez organ przy ustaleniu § 7 ust. 4 tiret 3 uchwały pomimo stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności § 7 ust. 3 i § 7 ust. 4 tiret 4 uchwały, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozostawia poza zakresem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji istotne ustalenie zawarte w uchwale, co do którego Sąd pierwszej instancji pośrednio stwierdził, że narusza interes prawny skarżącego, nie wyjaśniając powodów, dla których Sąd pominął to ustalenie i ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 i § 7 ust. 4 tiret 4 uchwały. Powyższe uchybienie wyklucza możliwość odniesienia się skarżącej do motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji i kontrolę instancyjną w tym zakresie;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i częściowe oddalenie skargi skarżącej, a w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności przez Sąd I instancji uchwały w zakresie § 7 ust. 4 tiret 3 pomimo stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 i § 7 ust. 4 tiret 4 uchwały. W konsekwencji takie rozstrzygnięcie Sądu I instancji prowadzi do pozostawienia w uchwale przepisów wprowadzających zakaz realizacji m.in. nowych ferm hodowli drobiu, w sytuacji równoczesnego usunięcia wyrokiem z uchwały § 7 ust. 4 tiret 4, który ograniczał możliwość rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej, a przede wszystkim § 7 ust. 3 uchwały, który zakazywał na tych terenach realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ analiza wzajemnej zależności wskazanych wyżej ustaleń zawartych w Uchwale prowadzi do wniosku, że uwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności przemawiających za stwierdzeniem nieważności § 7 ust. 3 i § 7 ust. 4 tiret 4 uchwały powinno skutkować stwierdzeniem nieważności również § 7 ust. 4 tiret 3 uchwały.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Gospodarstwa Rolnego [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty są zasadne.

Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 7 ust. 3 Uchwały, który zakazywał na obszarach chronionych, realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub znacząco pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej, za wyjątkiem inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego oraz rozbudowy zakładu [...], Utrzymał jednak w wyroku zakaz wynikający z § 7 ust. 4 tiret 3, który wyklucza realizację na tych terenach nowych ferm tuczu trzody chlewnej oraz nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni. W konsekwencji, mimo uznania, że treść § 7 ust. 3 i 4 ma charakter dyskryminacyjny wobec skarżącej Spółki, Sąd stwierdził nieważność tylko § 7 ust. 3 i § ust. 4 tiret 4. Zgodzić się trzeba ze skarżącą kasacyjnie, że po uprawomocnieniu się wyroku, działalność polegająca na prowadzeniu hodowli drobiu i trzody chlewnej w dalszym ciągu byłaby dyskryminowana kosztem innych rodzajów działalności, co do których brak jest w Uchwale analogicznych ograniczeń. Należy przy tym zauważyć, że stwierdzenie nieważności § 7 ust. 4 tiret 4 i § 162 ust. 2 pkt 3 Uchwały, mimo że pozwala na rozbudowę ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej na tych terenach, nie wyczerpuje w całości interesu prawnego skarżącej, który to interes naruszony jest również przez § 7 ust. 4 tiret 3 zakazujący realizacji nowych ferm hodowli drobiu. Należy przy tym zauważyć, że różnicowanie sytuacji prawnej hodowców drobiu i trzody chlewnej w stosunku do podmiotów prowadzących innego rodzaju działalność mogącą negatywnie wpływać na stan środowiska naturalnego, w szczególności prowadzących chów i hodowlę innych rodzajów zwierząt, nie da się racjonalnie uzasadnić żadnymi argumentami z zakresu ochrony środowiska. Nawet jednak gdyby było to możliwe, ani organ w toku prac planistycznych, ani Sąd pierwszej instancji nie podjęli próby wskazania przyczyn takiego zróżnicowania.

Zaznaczyć należy, że przewidziane w Konstytucji gwarancje nienaruszalności prawa własności i wolności działalności gospodarczej mogą być ograniczane tylko w takim zakresie, jaki wynika z art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, tj. tylko po spełnieniu przesłanek wskazanych w tych przepisach i wyłącznie ze wskazanych w nich powodów. Zgodnie z art. 22 i art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, własność zaś może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, a zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wprowadzanie w zakresie prawa własności i wolności prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego, ograniczeń z powodów innych, niż dopuszczone przez Konstytucję, musiało prowadzić do nadużycia władztwa planistycznego. Powołane wyżej argumenty przeczą, aby to wymagania ochrony środowiska były rzeczywistą przyczyną wprowadzenia do Uchwały tych ograniczeń. Nie można bowiem zasadnie twierdzić, że ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej są wynikiem dbałości o środowisko w sytuacji, gdy Uchwała nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej wpływającej na środowisko, w tym ferm hodowlanych innych gatunków zwierząt i to również na terenach chronionych, o których mowa w § 7 Uchwały. Porównanie treści § 7 ust. 3 i ust. 4 tiret 3 i 4 oraz § 9 ust. 1 pkt 8-11 Uchwały prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką tych przepisów nie jest ochrona określonych terenów gminy [...] ze względu na ich walory środowiskowe czy przyrodnicze, ale ograniczenie podmiotowego kręgu adresatów mogących podejmować inwestycje na obszarach objętych ochroną oraz decydowanie przez Organ, jakiego rodzaju działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy realnie są uciążliwe dla środowiska będą dozwolone na terenach Gminy [...].

W uzasadnieniu wyroku poza kwestiami ochrony środowiska pojawia się również kwestia "potrzeby ochrony okolicznych mieszkańców przed skutkami ubocznymi prowadzonej działalności". Jednak ani organ planistyczny, ani Sąd pierwszej instancji nie wskazują, na czym miałyby polegać ww. skutki uboczne oraz w jaki sposób miałyby naruszać interesy innych mieszkańców w sytuacji, gdy postanowienia Uchwały nie wprowadzają żadnych innych ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, w tym ferm hodowlanych innych rodzajów zwierząt. Prowadzi to do wniosku, że rzeczywistym celem ograniczeń przewidzianych Uchwałą nie jest ani troska o stan środowiska naturalnego, ani wolności i prawa innych osób, ale chęć zmiany charakteru działalności gospodarczej i rolniczej prowadzonej na terenie Gminy [...].

Sąd pierwszej instancji uznał między innymi, że stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 pkt 8 uchwały wynika nie tylko z porównania treści odpowiednich ustaleń uchwały i obowiązującego na tym terenie studium, lecz ocena sprzeczności tych postanowień musi uwzględniać również wątpliwości dotyczące wyważenia interesów stron. Wątpliwości te dotyczą nie tylko interesu mieszkańców, w imieniu których organ wprowadził ograniczenia w hodowli drobiu i trzody chlewnej, ale również interesów hodowców, co do których organ nie dokonał analizy wielkości hodowli. O tym, że ograniczenia zawarte w ustaleniach uchwały mają charakter "automatyczny" i nie biorą pod uwagę rzeczywistych stosunków miejscowych świadczy zarówno to, że takie same ograniczenia, co do lokalizacji ferm hodowli i trzody chlewnej są przewidziane na terenach chronionych, jak i na innych terenach objętych uchwałą, jak również to, że ograniczenia te w identyczny sposób dotyczą wszystkich hodowców drobiu i trzody chlewnej działających na terenie Gminy [...]. W tej sytuacji nie można mówić o zindywidualizowaniu i rozważeniu interesów poszczególnych hodowców i mieszkańców. Mimo takiego stanowiska, które skutkowało nie tylko stwierdzeniem nieważności § 9 ust. 1 pkt 8-11, ale również § 7 ust. 3 oraz § 7 ust. 4 tiret 4, Sąd pierwszej instancji wadliwie nie stwierdził nieważności § 7 ust. 4 tiret 3, który również narusza interes prawny skarżącej zakazując na tych terenach realizacji nowych ferm hodowli drobiu i czyni to w sposób nawet bardziej dolegliwy, niż § 7 ust. 4 tiret 4, który dotyczy zakazu rozbudowy istniejących już ferm. Przepis § 7 ust. 4 tiret 3 Uchwały podobnie jak ustalenia, których nieważność stwierdził Sąd pierwszej instancji, narusza rażąco szereg wskazanych przepisów rangi konstytucyjnej. Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu planu, a także i warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec administracji żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności w treści planów miejscowych oznacza, że w trakcie procedury sporządzania tych aktów prawnych nastąpiło wyważenie interesów, w tym zwłaszcza interesów zgłoszonych przez podmioty zewnętrzne wobec administracji.

Odnosząc się do treści § 7 ust. 4 tiret 3 wskazać też należy, że w świetle art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, brak jest podstaw do ograniczania w Uchwale możliwości lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowi na terenach prawnie chronionych, w sytuacji, gdy Uchwała dopuszcza w § 7 ust. 3 lokalizację na tych terenach przedsięwzięć mogących zawsze lub w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej. Wprowadzenie do planu miejscowego tego rodzaju ograniczeń, o ile uznać je za mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy, wymagałoby szczegółowego i złożonego uzasadnienia, wobec treści art. 15 u.p.z.p., która z pewnością nie czyni zadość wymaganiom określoności i przewidywalności, pozwalającej na dokonywanie tego typu ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości. Uzasadnienie takie winno wskazywać na proporcjonalność środka ograniczenia praw właścicieli, jako bardziej właściwego, niż wskazanie konkretnych terenów, na których istnieje możliwość lokalizowania nowych ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, przy czym wskazanie tych terenów w planie i w studium winno być skonfrontowane z oczekiwaniami zainteresowanych, zgłaszanymi w postaci wniosków, uwag i w trakcie dyskusji publicznych. Wtedy dopiero można mówić o prawidłowo przeprowadzonym procesie ważenia interesów w trakcie sporządzania studium i planu miejscowego. Konfrontacja ta, a w konsekwencji uzasadnienie przyjętego rozwiązania, wymaga udokumentowania polegającego na wskazaniu argumentów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia w procesie planistycznym.

Powyższym naruszeniom prawa materialnego towarzyszy naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. oraz w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez nieodniesienie się w wyroku do kwestii nieważności, a tym samym pominięcie interesu prawnego skarżącej i nadużycia władztwa pianistycznego przez organ przy ustaleniu § 7 ust. 4 tiret 3 Uchwały, pomimo stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 i § 7 ust. 4 tiret 4 Uchwały, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ pozostawia poza zakresem rozstrzygnięcia istotne ustalenie zawarte w Uchwale, co do którego Sąd pierwszej instancji pośrednio stwierdził, że narusza interes prawny Skarżącego, nie wyjaśniając powodów, dla których Sąd pominął to ustalenie i ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 i § 7 ust. 4 tiret 4 Uchwały.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) - dalej: "P.u.s.a". Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Natomiast nie ma usprawiedliwionych podstaw skarga kasacyjna Gminy [...].

Analizując zarzuty skargi kasacyjnej Gminy należy mieć na względzie, że zasadniczo istotne w sprawie było dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle postanowień art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Sąd pierwszej instancji przywołując uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 908/16, rozstrzygnął, że Gospodarstwo Rolne [...] Spółka jawna z siedzibą w [...] posiada interes prawny w zakresie kwestionowania ustaleń Uchwały dotyczących zakazu lokalizacji nowych ferm drobiu i powiększania obsady istniejących i to zarówno w części dotyczącej terenów chronionych, których dotyczy § 7 Uchwały, jak też pozostałych terenów objętych Uchwałą (§ 9). Powołując się na wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r. Sąd stwierdził między innymi, że postanowienia § 9 ust. 1 pkt 8 i 9 planu wprowadzają ograniczenia, co do lokalizowania nowych oraz zakaz powiększania istniejących ferm wyłącznie w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej. Plan nie tylko nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej na terenie objętym uchwałą, ale wręcz wyraźnieje dopuszcza na obszarach prawnie chronionych. Zgodnie z § 7 ust. 3 planu na obszarach chronionych należy zaniechać realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub znacząco pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar ochrony prawnej, za wyjątkiem inwestycji komunalnych, uzbrojenia terenu, inwestycji celu publicznego oraz rozbudowy zakładu [...]. Tym samym, Sąd pierwszej instancji, związany oceną prawną, prawidłowo przyjął, że organ planistyczny z jednej strony deklarując dbałość o stan środowiska naturalnego wyklucza możliwość prowadzenia na terenie Gminy [...] działalności w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej, nie wprowadzając równocześnie analogicznych regulacji w zakresie innych rodzajów działalności, które zawsze lub potencjalnie mogą negatywnie oddziaływać na środowisko. W konsekwencji, Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 3 oraz § 7 ust. 4 tiret 4, jak również § 9 ust. 1 pkt 8-11 zawartych w części ogólnej Uchwały.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadniczo odniósł się do okoliczności sprawy i związany oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 908/16, prawidłowo wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji, związany oceną prawną wyrażoną w wyroku II OSK 908/16 trafnie skonstatował, że organy Gminy nie tylko nie dokonały wyważenia interesów mieszkańców i właścicieli terenów objętych uchwałą, ale nawet nie zidentyfikowały tych interesów. Z jednej strony odwołują się do interesów mieszkańców, a równocześnie przewidują, że nowe fermy hodowli drobiu i trzody chlewnej nie będą mogły być lokalizowane w odległości nie od "zabudowy mieszkaniowej", jak to zostało określone w obowiązującym dla tego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a od zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Zgodzić się trzeba z oceną Sądu Wojewódzkiego, że pojęcie zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi jest jakościowo odmienne od zabudowy mieszkaniowej i prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków. Posługiwanie się bowiem pojęciem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi rodzi pytanie, czy analizowane przez organ były interesy właścicieli innych obiektów produkcyjnych znajdujących się na terenie Gminy. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena sprzeczności tych postanowień jest zasadna, uwzględnia wątpliwości dotyczących wyważenia interesów stron. Wątpliwości te dotyczą przy tym nie tylko interesu mieszkańców, w imieniu których organ wprowadził ograniczenia w hodowli drobiu i trzody chlewnej, ale również interes hodowców, co do których organ nie dokonał analizy wielkości hodowli. O tym, że ograniczenia zawarte w ustaleniach uchwały mają charakter całkowicie automatyczny i nie biorą pod uwagę rzeczywistych stosunków miejscowych świadczy zarówno to, że takie same ograniczenia co do lokalizacji ferm hodowli i trzody chlewnej są przewidziane na terenach chronionych, jak i na innych terenach objętych uchwałą, jak też to, że ograniczenia te w jednakowy sposób dotyczą wszystkich hodowców drobiu i trzody chlewnej działających na terenie Gminy. W tej sytuacji nie można mówić o żadnym zindywidualizowaniu i rozważeniu interesów poszczególnych hodowców i mieszkańców.

W skardze kasacyjnej Gmina zarzuca, że Sąd wadliwie przyjął, iż pojęcie "zabudowy istniejącej projektowanej przeznaczonej na stały pobyt ludzi", którym posługuje się zaskarżona Uchwała, ma odmienny zakres pojęciowy, niż pojęcie: "istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową", którym posługuje się Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca Gmina zarzuciła także niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i błędne przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu skutkującego nieważnością wskazanych przepisów uchwały. Jak już wyżej wskazano pojęcia te nie są synonimami. Pojęcie zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi jest jakościowo odmienne od zabudowy mieszkaniowej i prowadzi do całkowicie odmiennych wniosków. Jednocześnie jednak zauważyć należy, iż dla prawidłowej oceny zarzutów konieczne jest dokonanie wcześniejszej kontroli legalności Studium. Zważywszy na uchylenie przez NSA (wyrok z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 51/17), wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego w przedmiocie skargi na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wyrażanie stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny jest przedwczesne. Aby bowiem móc ocenić zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - w tym także w aspekcie jej zgodności ze Studium - konieczne jest dokonanie wcześniejszej kontroli legalności Studium.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna Gminy [...] nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć Gminę [...] kosztami postępowania kasacyjnego.