Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1798/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, 57 ust. 1, 4, 30 ust. 5, 62 ust. 1 pkt C
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 714, art. 183, art. 188 i 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 47/12 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R. B. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 47/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę R. B., uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] października 2011 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 13 czerwca 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Wadowicach wpłynęło zawiadomienie R. B. o zakończeniu budowy: "budynku mieszkalnego w R. ul. [...] nr dz. 149/2".

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: PINB [...], PINB w Wadowicach wezwał inwestora do uzupełnienia zawiadomienia o aktualny protokół z głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej w terminie do dnia 13 lipca 2011 r.

R. B. w dniu, w którym doręczono mu powyższe postanowienie, tj. w dniu 30 czerwca 2011 r. przedłożył protokół nr 05/2009 z dnia 27 sierpnia 2009 r. z głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], PINB w Wadowicach, na podstawie art. 54 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości R. na działce nr 149/2. Decyzja ta została doręczona inwestorowi w dniu 20 lipca 2011 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt c Prawa budowlanego instalacja gazowa winna być poddawana okresowej kontroli rocznej. W związku z powyższym protokół przedłożony przez inwestora datowany na dzień 27 sierpnia 2009 r. nie jest aktualnym protokołem z próby szczelności instalacji gazowej. Z powodu zatem nie wykonania przez inwestora nałożonego na niego obowiązku przedłożenia aktualnego protokołu z głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej wniesiono sprzeciw wobec zamiaru użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości R. na działce nr 149/2.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji w ustawowym terminie wniósł R. B..

Zaskarżoną decyzją Małopolski WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję PINB w Wadowicach z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] w całości i orzekł na podstawie art. 54, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane o wniesieniu sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania ww. budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że PINB w Wadowicach nie w pełni uczynił zadość przepisom ustawy – Prawo budowlane i Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak mając na uwadze, że sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu jest uzasadniony, organ zreformował skarżoną decyzję w zgodzie z art. 139 K.p.a.

Wyjaśnił, że sprzeciwu nie wniesiono po terminie wskazanym w art. 54 Prawa budowlanego, jak to sugeruje strona skarżąca. Uzasadniając to stanowisko organ odwoławczy wskazał, że należy ocenić zasadność żądania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzupełnienia zawiadomienia, zgodnie z art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3 jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.

Organ zgodził się z odwołującym się, że art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do obiektów użytkowanych (legalnie użytkowanych). Przepis ten dotyczy sprawdzenia stanu technicznego instalacji gazowych, a nie głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej, która wykonywana jest przy uruchamianiu instalacji.

Podniesiono, że do uruchamiania instalacji gazowych mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy budowie i eksploatacji sieci gazowych oraz uruchamianiu instalacji gazowych gazu ziemnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 2, poz. 6). Zgodnie z § 53 ust. 5 ww. rozporządzenia próba kontrolna szczelności nie jest wymagana, jeżeli napełnienie gazem ziemnym instalacji gazowej następuje bezpośrednio po głównej próbie szczelności lub przy ponownym napełnianiu instalacji po jej krótkotrwałym wyłączeniu z użytkowania. Zgodnie z § 53 ust. 6 tego rozporządzenia w przypadkach, o których mowa w ust. 5, szczelność instalacji po napełnieniu gazem ziemnym należy sprawdzić przy roboczym ciśnieniu gazu.

Organ wskazał, że z protokołu nr 2/2009 z dnia 12 lutego 2009 r. dołączonego do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu wynika, że głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej dokonano w roku 2009, a zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania złożono w dniu 13 czerwca 2011 r. Można zatem przypuszczać, że instalacja gazowa nie była wypełniona gazem bezpośrednio po głównej próbie szczelności lub była wyłączona przez dłuższy czas. Tym samym zasadne byłoby żądanie od inwestora wyjaśnienia nieścisłości i ewentualnie protokołu "kontrolnej" próby szczelności, czyli istniały podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy stwierdził, iż żądanie przez organ I instancji protokołu z "głównej" próby szczelności zamiast z próby "kontrolnej" oraz wskazywanie przy tym w zaskarżonej decyzji na art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego należało uznać za nieprawidłowe, czego skutkiem stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Dalej organ uznał, że sprzeciw do przystąpienia do użytkowania został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ II instancji powołał się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 626/08, LEX nr 508482). Zgodnie z tym orzecznictwem dopiero uzupełnienie zawiadomienia otwiera dla organu termin do wniesienia sprzeciwu, niewykonanie zaś tego wezwania powoduje, że zawiadomienie staje się bezskuteczne, co oznacza, że prawnie powstaje taka sytuacja, jak gdyby w ogóle nie zostało ono dokonane. Tylko wówczas inwestor może ponownie dokonać zawiadomienia i oczywiste jest, iż powinien to uczynić po uzupełnieniu wymaganych dokumentów.

Skoro, jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania zawierało nieścisłości i było niekompletne, to w ocenie organu II instancji należało uznać, że termin do wniesienia sprzeciwu nie zaczął biec dla organu I instancji z dniem złożenia zawiadomienia ani z dniem 30 czerwca 2011 r., kiedy to inwestor złożył drugi protokół nr 05/2009 z dnia 27 sierpnia 2009 r. z głównej próby szczelności instalacji gazowej. Organ uznał, że sprzeciw nie został wniesiony po terminie, co umożliwiło zreformowanie zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w związku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, z punktu widzenia przepisów procedury, ma odmienny charakter od postępowania wszczynanego na wniosek strony. Niemniej, skoro do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy "nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego" (art. 81 Prawa budowlanego), to organ działa z urzędu. Ma obowiązek zweryfikować zawiadomienie, dokonać jego faktycznej i prawnej oceny oraz zaniechać reakcji jeżeli uzna, że zawiadomienie jest zgodne z prawem albo podjąć przewidziane prawem działania, jeżeli stwierdzi istnienie takiej konieczności.

Wskazano, że zasada legalności wyrażona w art. 6 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek badania każdej indywidualnej sprawy w sposób wnikliwy i uwzględniający jej specyfikę oraz wszystkie okoliczności składające się na całokształt stanu faktycznego i prawnego. Podkreślono, że okoliczności faktyczne to nie tylko zdarzenia, które wpływają na sam fakt podjęcia postępowania, ale także fakty wyróżnione opisowo w normie prawnej, której treść organ administracyjny ustala i stosuje w prowadzonym postępowaniu, a które mają wpływ na treść podejmowanej decyzji. Każdy z tych faktów musi być ustalony i sprawdzony za pomocą określonych dowodów. Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych daje podstawy do prawidłowego załatwienia sprawy. Powyższe dotyczy także organu II instancji w niniejszym postępowaniu.

W ocenie organu odwoławczego, jedną z istotnych okoliczności w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez PINB w Wadowicach w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji postępowania w sprawie istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w postępowaniu pod sygnaturą [...]. Organ I instancji nie odniósł się do tego postępowania przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie, co należy uznać za błąd. Jak ustalono to postępowanie nie zostało zakończone. Chociaż PINB nie wydał decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w sprawie i postanowienie z dnia 7 lipca 2010 r. straciło ważność, to jednak istnieje stan niezgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę w zakresie objętym planem zagospodarowania działki oraz sposobu użytkowania części obiektu ustalony podczas kontroli w dniu 18 marca 2010 r.

Podkreślono ponadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nawet przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 października 2009 r., II SA/Lu 439/09, LEX nr 573789; oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 października 2009 r., II SA/Sz 651/09, LEX nr 573862). Zatem sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania ze wskazanego powyżej powodu, w ocenie organu II instancji był i jest w pełni uzasadniony.

Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że skargi na pracowników PINB w Wadowicach należy wnosić do ich przełożonego, czyli PINB w Wadowicach. Organ stwierdził, że wobec powyższego koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie merytoryczne w sprawie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. B., wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Nadto wniósł o zgłoszenie w drodze sygnalizacji zawiadomienia do prokuratury Rejonowej w Wadowicach o popełnieniu przestępstwa fałszowania dokumentu – Protokołu Nr 2 / 2009 z dnia 12 lutego 2009 roku oraz o przesłuchanie świadka J. S. – kierownika budowy.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

– naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie postanowień

art. 54 Prawa budowlanego, poprzez przekroczenie czasookresu uprawniającego do złożenia sprzeciwu przez PINB w Wadowicach, w szczególności zaś normatywnego okresu 21 dni do złożenia sprzeciwu formie decyzji od dnia dokonania zawiadomienia przez inwestora o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Wskazano, że inwestor R. B. dokonał w formie prawem przewidzianej zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy w dniu 13 czerwca 2011 roku, zaś właściwy organ po upływie normatywnego czasookresu 21 dni, dokonał sprzeciwu w formie decyzji dopiero po 37 dniach;

– naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie

przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak okoliczności faktycznych, taksatywnie wymienionych w przedmiotowym normatywie, a w szczególności w ustępie 1 punkt 1-4 art. 50 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął przedstawione zarzuty uzupełniając je o argumentację prawną i przytoczenie orzecznictwa sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Małopolski WINB wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wskazując jednocześnie, że zarzuty skargi w całości stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do których wyczerpująco organ odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 47/12, uwzględniając skargę w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zawarte w skardze zarzuty dotyczące postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego pozostają poza granicami niniejszej sprawy i jako takie nie mają znaczenia w tej sprawie. Ponadto wskazał, że na gruncie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, nie znalazł podstaw do podejmowania działań sygnalizacyjnych, a wniosek o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka musiał być oddalony w związku z brzmieniem art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w postępowaniu sądowoadministracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego wyłącznie z dokumentów i to tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Następnie Sąd stwierdził, że skarga w jego ocenie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagała kwestia, która z różnych interpretacji art. 54 Prawa budowlanego prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest uprawniona i powinna znaleźć zastosowanie w sprawie.

Analizując przepis art. 54 Prawa budowlanego Sąd stwierdził, że w zawartej w tym przepisie normie prawnej sprzeciw połączył ustawodawca z taką czynnością jak "zgłoszenie". Z kolei mówiąc o sprzeciwie w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego tej ustawy ustawodawca akt ten połączył z taką czynnością jak "wniesienie". Należałoby więc przyjąć, że pojęcie "zgłoszenia sprzeciwu" i "wniesienia sprzeciwu" w ustawie – Prawo budowlane jest używane jako pojęcia tożsame (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., II OSK 445/06). Można zatem generalne uwagi dotyczące znaczenia terminu z art. 54 Prawa budowlanego łączyć z uwagami w tym zakresie dotyczącymi art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu termin wymieniony w art. 54 Prawa budowlanego, tak samo jak termin wymieniony w art. 30 ust. 5 tej ustawy jest terminem prawa materialnego. Nie dotyczy bowiem wprost i tylko czynności procesowych, a jego upływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego. W każdym razie do biegu tego terminu nie ma z pewnością zastosowania przepis art. 57 § 5 K.p.a., będący normą procesową, adresowaną do strony postępowania administracyjnego, a nie do organu. Sąd I instancji zatem odrzucił pogląd, jakoby o zachowaniu tego terminu miała decydować data nadania przez organ w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej decyzję. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podzielił poglądu wyrażonego między innymi w wyrokach NSA z dnia 13 marca 2007 r., II OSK 445/06, z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 574/08 i z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 79/06. Sąd stwierdził, że nie można poszukiwać jego uzasadnienia ani w jego praktycznych walorach, ani w zasadzie "konstytucyjnej równości stron", która nie dotyczy procesowych relacji pomiędzy organem administracji publicznej a stroną. Pogląd ten, przy niejednolitym orzecznictwie sądów, stanowi pewną propozycję rozwiązania problemu, ale propozycję, zdaniem sądu rozpoznającego sprawę, nieznajdującą uzasadnienia ani na gruncie powszechnie przyjętych zasad i reguł wykładni, ani też oparcia w specyfice prawa administracyjnego. W późniejszym zresztą okresie pogląd ten nie był akceptowany także przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2009 r. II OSK 1957/08, z dnia 16 grudnia 2009 r. II OSK 1926/08). Na tle regulacji art. 54 Prawa budowlanego do rozważenia zatem pozostają tylko dwie możliwości: albo wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne ze sporządzeniem w określonej dacie decyzji o sprzeciwie, albo też wniesienie sprzeciwu – to doręczenie stosownej decyzji.

W ocenie Sądu, termin 21 dni jest terminem "dla organu", co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję omawianej normy. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania, niewątpliwie więc naruszałaby prawo materialne. Jednocześnie termin ten jest terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 21 dni, liczony od daty dokonania zgłoszenia. Przyjąć więc należy, że przystąpienie przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego w 22 dniu od daty doręczenia zawiadomienia jest działaniem co do zasady legalnym. "Obydwa" wymienione terminy pozostają ze sobą w oczywistym związku wyznaczającym zakres zgodnego z prawem działania i strony, i organu. Wykładnia znaczenia "obydwu" terminów musi być zatem spójna i nie może prowadzić do odmiennej oceny zachowań strony w zależności od tego, do którego znaczenia zostanie ono odniesione. Jeśliby więc przyjąć, że z omawianego przepisu wynika kompetencja organu do sporządzenia decyzji w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia i doręczenia jej adresatowi po upływie tego terminu, to w konsekwencji, aby zachować korelację pomiędzy zgodnym z prawem działaniem organu i skutecznością tego działania, należałoby uznać, że również i w okresie między dniem 22 a dniem doręczenia decyzji strona winna się powstrzymać od przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Takiego jednak obowiązku żaden przepis nie przewiduje. Z kolei nie jest do przyjęcia założenie, że to – legalne w danej chwili – zachowanie strony będzie w przyszłości ocenione negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie. Sąd podkreślił, że ani przepisy prawa budowlanego, ani przepisy K.p.a. nie nakładają na stronę takiego (tj. mogącego się zakończyć milczeniem organu) postępowania zachowania aktów szczególnej staranności. Oczekiwanie zatem od strony samoograniczenia w wykonywaniu przysługujących jej praw i to na niedający się określić czas, czy też podjęcia wyprzedzających starań o pozyskanie wiedzy na temat ewentualnej aktywności organu, nie znajduje oparcia w prawie. Zgodnie zaś z ogólną zasadą prawa administracyjnego, zharmonizowaną z zapisami Konstytucji RP, wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa.

Sąd stwierdził, że nie ma wątpliwości jakie znaczenie dla strony zawiadamiającej o zakończeniu budowy ma 21 dniowy termin. Wbrew pozorom między skutkami upływu tego terminu "dla organu" i "dla strony" nie zachodzi brak korelacji. Upływ terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne jest zatem ustalenie, co w istocie oznacza wydanie decyzji, czy też "zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji" w rozumieniu art. 54 Prawa budowlanego. Decyzja oparta na cyt. przepisie jest, jak każda decyzja administracyjna, aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji w konkretnej sprawie konkretnej osoby. Zawiera oświadczenie woli organu o zakazie dokonania czynności generalnie dozwolonej. Dopiero zatem ujawnienie tego oświadczenia na zewnątrz organu i umożliwienie adresatowi zapoznanie się z jego treścią kończy proces decyzyjny. Sprawa administracyjna, w której postępowanie zostało wszczęte doręczeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, przy czym ta negatywna wypowiedź przybiera formę decyzji. Nie można uznać za już załatwioną, w rozumieniu art. 104 K.p.a. sprawę, w której decyzja została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 1 K.p.a., ale nie została jeszcze doręczona. Decyzja taka nie wywiera żadnych prawnych skutków: ani organ, ani strona nie są nią związane. Jest zaś rzeczą oczywistą, że określony w art. 54 termin jest terminem do załatwienia sprawy, a nie do sporządzenia decyzji. Sąd stwierdził ostatecznie, że decyzję, której materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 54 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. uznać należy za wydaną (a więc i sprzeciw za zgłoszony) najwcześniej z dniem doręczenia jej stronie (zob. też wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SA/Kr 965/02, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., II OSK 1318/05, LEX nr 317407, wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009 r., II SA/Ke 688/09, LEX nr 582993, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., VIII SA/Wa 536/09, LEX nr 583655).

Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej bezspornie decyzja została doręczona stronie skarżącej po upływie terminu 21 dni od dnia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Pismo zawierające zawiadomienie zostało złożone na dzienniku podawczym PINB w Wadowicach w dniu 13 czerwca 2011 r., a decyzję o sprzeciwie skutecznie doręczono skarżącemu w dniu 20 lipca 2011 r. Sprawa ta zatem nie została w przepisanym ustawą terminie załatwiona i wobec charakteru tego terminu nie może być już wydane rozstrzygnięcie będące wynikiem rozpoznania sprawy.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że powyższy pogląd sformułowano ze świadomością niejednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących problemu daty "wydania" decyzji przy ustawowo określonych dla organu ograniczeniach czasowych. Pogląd zbieżny z przyjętym przez sąd rozpoznający sprawę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 15 października 2008 r. (II GPS 4/08) na tle art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (wg stanu prawnego sprzed 25 marca 2009 r.). Co prawda odmienna jest materia sprawy niniejszej, nie sposób jednak nie dostrzec, że rozpatrywany problem ma tożsamy charakter. W obu przypadkach chodzi bowiem o terminy prawa materialnego określające ramy czasowe dozwolonej aktywności organu administracji i w obu wypadkach ustawodawca posłużył się pojęciem sprzeciwu wnoszonego lub wyrażanego w drodze decyzji.

Sąd wskazał, że zupełnie przeciwny pogląd wyrażony został w uchwale Składu Pełnej Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. (II FPS 7/09) na tle art. 140 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Niewątpliwie jednak pomiędzy "zgłoszeniem sprzeciwu" wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego a "wyrażeniem sprzeciwu wobec wpisu na listę" zachodzi znacznie większe podobieństwo niż pomiędzy "wniesieniem sprzeciwu" a "niewydaniem" interpretacji. Z tego też powodu zdaniem Sądu ww. pogląd dotyczący interpretacji wydawanych na podstawie prawa podatkowego nie może być wprost przeniesiony na grunt prawa budowlanego.

Z tych względów Sąd stwierdził, że skoro ostatecznie omawiany termin nie został zachowany, to decyzje organów obu instancji, jako naruszające prawo materialne, podlegają uchyleniu.

Ponadto wskazał, że konsekwencją przyjęcia, że termin, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego jest terminem materialnym, a w związku z tym decyzyjna aktywność organu poza ramami tego terminu nie miałaby prawnego umocowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2010 r., II SA/Gd 591/10, LEX nr 752572), jest stwierdzenie, że termin ten nie ulega przedłużeniu na skutek nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów na podstawie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazuje się na to wyraźnie w orzecznictwie podnosząc, że "21-dniowy termin wskazany w przepisie art. 54 Prawa budowlanego określający dopuszczalność zgłoszenia sprzeciwu decyzją, ma charakter materialnoprawny. Jego bieg rozpoczyna się od daty doręczenia organowi zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy. Upływ tego terminu (21 dni) powoduje wygaśnięcie prawa organu do zgłoszenia sprzeciwu, jest to bowiem termin prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, zawieszeniu, przerwaniu" (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r., II OSK 1588/07, LEX nr 515983). Skutek w postaci przerwania lub zawieszenia biegu terminu prawa materialnego lub możliwość nie wliczania do tego terminu terminów dla dokonania określonych czynności, musiałyby znajdować oparcie w normie obowiązującego prawa (na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa normę taką zawiera art. 14d stanowiący, że "interpretację indywidualną przepisów prawa podatkowego wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Do tego terminu nie wlicza się terminów i okresów, o których mowa w art. 139 § 4"), a w przypadku terminu wskazanego w art. 54 Prawa budowlanego norma taka nie istnieje. Art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego przewidujący konieczność uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty nie stanowi o tym, aby właściwy organ nakładał taki obowiązek w drodze postanowienia, które przedłużałoby czas na wydanie decyzji o sprzeciwie. W ocenie Sądu przyjąć zatem należy, iż termin 21-dniowy zakreśla dla organu ramy czasowe na wszelkie działania procesowe, które zakończyć się mogą wniesieniem sprzeciwu. Wprawdzie w realiach konkretnej sprawy termin ten może okazać się zbyt krótki tak dla organu jak i dla inwestora, który miałby obowiązek uzupełnienia dokumentów, jednak wobec uproszczonego trybu postępowania administracyjnego w tego typu sprawach zgłoszenie sprzeciwu nie powoduje negatywnych skutków dla strony w tym znaczeniu, że ponowne zawiadomienie o zakończeniu budowy możliwe jest natychmiast po zgromadzeniu całości wymaganych dokumentów. Wówczas organ może milcząco wyrazić zgodę na użytkowanie obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r., VII SA/Wa 15/06, LEX nr 227767). Termin 21-dniowy jest terminem stosunkowo krótkim i może sprawiać organom nadzoru budowlanego kłopoty w jego dotrzymaniu. W tym zakresie Sąd zauważył, że termin ten był wcześniej jeszcze krótszy. Początkowo po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1974 r. termin ten wynosił dni 14, zmiana w tym zakresie nastąpiła wskutek nowelizacji Prawa budowlanego na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Sąd przyjął, że wydłużenie tego terminu wychodzi naprzeciw obawom o niewydolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie, co nie zwalnia tych organów od sprawnego rozważenia, czy nie zachodzi podstawa do zgłoszenia sprzeciwu. W realiach przedmiotowej sprawy inwestor zawiadomienie złożył w dniu 13 czerwca 2011 r., a organ zwrócił się o uzupełnienie dokumentów postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., które zostało doręczone inwestorowi w dniu 30 czerwca 2011 r., tj. ponad dwa tygodnie po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Z kolei decyzja o sprzeciwie z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana po upływie dalszych dwóch tygodni od dnia doręczenia przez inwestora dokumentu, który w jego przekonaniu był dokumentem prawidłowym. Wydanie w tej sytuacji sprzeciwu dopiero w dniu [...] lipca 2011 r. (doręczonego inwestorowi w dniu 20 lipca 2011 r.) wskazuje na niczym nieuzasadnioną zwłokę organu, co przy ocenie charakteru terminu prowadzi do wniosku o prawnej nieskuteczności sprzeciwu organu nadzoru budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył R. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

– art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawidłowa wykładnia sformułowania zawartego w art. 54 Prawa budowlanego "nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji" prowadzi do wniosku, że zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie – w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

– art. 57 ust. 4 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że art. 57 ust. 4 przewidujący konieczność uzupełnienia zgłoszenia o brakujące elementy nie stanowi o tym, aby właściwy organ nakładał taki obowiązek w drodze postanowienia, które przedłużałoby czas na wydanie decyzji o sprzeciwie, podczas gdy dokonanie zgłoszenia obarczonego brakami nie powoduje wszczęcia biegu terminu przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego do wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu, tylko do wezwania o uzupełnienia braków, albowiem tylko kompletne zgłoszenie lub bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego postanowieniem o uzupełnieniu braków otwiera bieg 21-dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że sprawa mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach określonych w skardze kasacyjnej.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt. 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przepis art. 174 pkt 1 ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, a jako naruszone przez błędną wykładnię wskazane zostały przepisy art. 54 oraz art. 57 ust.4 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego. Naruszenie art. 54 polegało, zdaniem skarżącego kasacyjnie, na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie. Natomiast naruszenie art. 57 ust.4 w zw. z art. 54 tej ustawy polegało na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przewidziana w pierwszym wymienionym przepisie konieczność uzupełnienia zgłoszenia o zakończeniu budowy o brakujące elementy nie stanowi o tym, aby właściwy organ nakładał taki obowiązek w drodze postanowienia, które przedłużałoby czas na wydanie decyzji o sprzeciwie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 54 Prawa budowlanego przypomnieć należy, że zgodnie z jego treścią do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Wskazać należy, że przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowisko, iż skuteczne zgłoszenie sprzeciwu następuje z dniem doręczenia stronie decyzji o sprzeciwie, znajduje oparcie w części orzeczeń sądów administracyjnych. Podobna sytuacja występuje w odniesieniu do 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych z art 30 ust.5 Prawa budowlanego.

Termin określony w art. 54 ustawy ma charakter materialnoprawny. Oznacza milczące załatwienie sprawy, gdyż przy braku sprzeciwu, z upływem tego terminu, inwestor uzyskuje uprawnienie do użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego.

Upływ tego terminu powoduje też utratę przez organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez inwestora zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu.

Zagadnieniem spornym jest kwestia użytego przez ustawodawcę pojęcia "zgłoszenia" przez organ sprzeciwu ( w przypadku art. 30 ust.5 "wniesienia" sprzeciwu ). Powstaje pytanie czy w terminie, o którym mowa wart. 54 bądź art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, właściwy organ powinien wydać decyzję o sprzeciwie, nadać ją w Urzędzie Pocztowym czy również doręczyć ją inwestorowi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowany został pogląd, do którego nawiązuje w swojej argumentacji skarżący kasacyjnie, a według którego o zachowaniu wymaganego terminu świadczy nadanie przez organ przesyłki pocztowej do adresata przed upływem terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie opowiada się za interpretacją, iż dla zachowania wymaganego terminu konieczne jest wydanie decyzji o sprzeciwie w terminie 21 dni. Czynność nadania przesyłki w Urzędzie Pocztowym nie ma charakteru decydującego o zachowaniu terminu do zgłoszenia przez organ sprzeciwu, jest tylko zdarzeniem o charakterze dowodowym. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt. II OSK 1447/10; z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt. II OSK 808/11; z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt. II OSK 390/12; z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt. II OSK 105/11; z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt. II OSK 1167/10; z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/11; z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1326/10; z dnia 3 września 2013r., sygn.. akt. II OSK 884/12 oraz Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, LexisNexis, s. 508-509 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; Prawo budowlane. Komentarz, pod red.Z.Niewiadomskiego, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, s. 389.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z argumentami wskazanymi w powołanych wyrokach. W treści art. 54 Prawa budowlanego brak jest wyraźnego powiązania zachowania przez organ budowlany terminu 21 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie. Dochowanie lub brak dochowania przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu administracji. W przypadku przyjęcia obowiązku doręczenia przez organ inwestorowi w terminie 21 dni decyzji o sprzeciwie, należałoby uznać, że termin utraty kompetencji do wydania przez organ tej decyzji nie byłby oznaczony, gdyż organ nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona przez pocztę w ustawowym terminie. W rezultacie doszłoby do skrócenia 21-dniowego terminu, w którym organ ma kompetencję do wydania decyzji, a ponadto umożliwiałoby to stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru korespondencji. Należy przyjąć, że organ ma 21 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, a więc wydanie decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia o zakończeniu budowy w celu użytkowania obiektu budowlanego.

Skoro organ budowlany traci dopiero z upływem tego terminu kompetencje do wniesienia sprzeciwu, to przysługują mu one do ostatniego dnia tego terminu Organ, który jest adresatem normy prawnej, musi wiedzieć, jakie określone skutki prawne wywoła jego zachowanie. A zatem - jeżeli organowi wyznaczono termin do dokonania określonej czynności - to dokonanie jej także w ostatnim dniu przed jego upływem, jest równoznaczne z dochowaniem terminu. Nie można nałożyć na organ obowiązku, którego wykonanie albo niewykonanie zależy od okoliczności, na które nie ma on bezpośredniego wpływu. Ponadto wskazać trzeba, że decyzja administracyjna jest czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jest zakomunikowanie stronie, w stosownym trybie, oświadczenia woli organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie oświadczenia woli organu administracji publicznej nie jest jednak wymagane dla samego zachowania przez organ terminu. Zgłoszenie sprzeciwu następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wymagania art. 107 K.p.a. Natomiast czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, zaś data nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez stronę zarzutów antydatowania decyzji przez organ administracji.

Dodatkowo wskazać należy, co słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, że w przepisie art. 54 Prawa budowlanego użyto sformułowania "doręczenie zawiadomienia" oraz "zgłoszenie sprzeciwu", nadając im różne znaczenie. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej ustawodawca połączył sprzeciw z czynnością ''wniesienia'' natomiast zawiadomienie dokonywane przez inwestora połączył z czynnością "doręczenia". Oznacza to, że określona czynność przypisana każdemu z podmiotów ją realizujących ma być dopełniona w określony sposób i nie można zakładać, iż "zgłoszenie" sprzeciwu przez organ nastąpi z momentem jego doręczenia inwestorowi. Przyjąć należy, że jeżeli ustawodawca zamierzałby skuteczność zgłoszenia sprzeciwu w określonym terminie powiązać z jego doręczeniem inwestorowi to dałby temu wyraz w redakcji przepisu. Zarówno wykładnia językowa, systemowa oraz celowościowa pozwala stwierdzić, że przewidziany w art. 54 Prawa budowlanego 21-dniowy termin jest zachowany, gdy w tym czasie właściwy organ administracji wyda decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu.

Interpretacja wymienionego przepisu dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doprowadziłaby do tego, że w praktyce instytucja sprzeciwu nie mogłaby być skutecznie stosowana. Ma rację skarżący kasacyjnie, że organ administracji uwzględniając terminy doręczeń przesyłek pocztowych, w tym doręczenie zastępcze ( dwukrotne awizo 14 dniowe), dysponowałby kilkudniowym terminem na załatwienie sprawy. Natomiast przedstawiona powyżej interpretacja przepisu art. 54 Prawa budowlanego stwarza możliwe do zachowania warunki pewności obrotu prawnego.

Zasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 57 ust. 4 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwą wykładnię.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, oraz o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy; kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku. Jeżeli zaś okaże się w wyniku sprawdzenia przez właściwy organ, że złożone dokumenty są niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości, inwestor jest obowiązany je uzupełnić ( art. 57 ust.4).

Z treści wymienionego przepisu, a także z zastrzeżenia zawartego w art. 54 o konieczności zachowania wymogów z art. 57 wynika, że zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy powinno zawierać w załączeniu dokumenty wskazane w art. 57 ust.1. Brak ustawowo wskazanych dokumentów czyni zgłoszenie nieskutecznym. Ustawodawca zobowiązał organ do sprawdzenia dokumentów składanych przy zgłoszeniu i w przypadku stwierdzenia, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości wezwania do ich uzupełnienia. Sformułowanie zawarte w art. 57 ust.4, iż "Inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty" co do, których organ stwierdził braki nie pozostawia wątpliwości o potrzebie wezwania inwestora do uzupełnienia tych braków w zakreślonym terminie. Wezwanie to wbrew stanowisku Sądu I instancji nie przerywa biegu terminu materialnoprawnego do zgłoszenia sprzeciwu tylko wpływa na określenie początku jego biegu. Bieg terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna się od daty skutecznego zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, a skuteczność zawiadomienia uzależniona jest od złożenia prawem wymaganych dokumentów. Konieczność uzupełnienia przedłożonej dokumentacji powoduje przesunięcie biegu terminu o czas wyznaczony w wezwaniu do usunięcia braków. W takiej sytuacji bieg terminu do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od daty bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie ustawowo wymaganych dokumentów lub od daty uzupełnienia tych dokumentów, jeżeli wezwanie organu zostało przez inwestora wykonane w terminie wskazanym przez organ.

Podnieść należy, że zawiadomienie o zakończeniu budowy składane jest w celu potwierdzenia zgodności budowy z projektem budowlanym i z przepisami, oraz potwierdzenia jego zdatności do użytkowania. Weryfikacji tej mają służyć dokumenty stanowiące załączniki do zawiadomienia. Obowiązek ich przedłożenia nie ma więc charakteru li tylko formalnej czynności i nie jest celem samym w sobie. Zauważyć należy, że regulacja zawarta w art. 54 Prawa budowlanego nie służy tylko ochronie indywidualnych interesów inwestora, ale ma też w interesie ogółu społeczeństwa eliminować przypadki dopuszczenia do użytkowania obiektów budowlanych zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi, czy też w innym zakresie naruszających obowiązujący porządek prawny.

Z tych względów zarzut kasacyjny o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 57 ust.4 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię należało uznać za zasadny.

W przedmiotowej sprawie inwestor zawiadomienie złożył 13 czerwca 2011r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. PINB w Wadowicach wezwał go do uzupełnienia zawiadomienia o aktualny protokół z głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej w terminie do dnia 13 lipca 2011 r. Inwestor w dniu, w którym doręczono mu postanowienie, tj. w dniu 30 czerwca 2011 r. przedłożył protokół nr 05/2009 z dnia 27 sierpnia 2009 r. z głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. PINB w Wadowicach, na podstawie art. 54 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości R. na działce nr 149/2. Decyzja ta została doręczona inwestorowi w dniu 20 lipca 2011r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt c Prawa budowlanego instalacja gazowa winna być poddawana okresowej kontroli rocznej. W związku z powyższym protokół przedłożony przez inwestora datowany na dzień 27 sierpnia 2009 r. nie jest aktualnym protokołem z próby szczelności instalacji gazowej.

Z powyższego wynika, że początek biegu terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczął się w dniu 30 czerwca 2011r. i został przez organ I instancji zachowany przy wydaniu decyzji w dniu [...] lipca 2011r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora decyzją z dnia [...] października 2011r. Małopolski WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o wniesieniu sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania ww. budynku mieszkalnego. Organ ten wskazał, że sprzeciw nie został wniesiony po terminie, co umożliwiło mu zreformowanie zaskarżonej decyzji w zgodzie z art. 139 K.p.a. Organ odwoławczy zmienił podstawę prawną, której uchybił inwestor nie składając aktualnego protokołu kontrolnej próby szczelności instalacji gazowej. Wskazał, że podstawą żądania stosownego aktualnego protokołu nie powinien być przepis art. 62 ust. 1pkt.c Prawa budowlanego odnoszący się do już użytkowanych budynków, jak to wskazał organ I instancji, tylko przepisy § 53 ust.5 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy budowie i eksploatacji sieci gazowych oraz uruchamianiu instalacji gazowych gazu ziemnego. Zgodnie z § 53 ust. 5 ww. rozporządzenia próba kontrolna szczelności nie jest wymagana, jeżeli napełnienie gazem ziemnym instalacji gazowej następuje bezpośrednio po głównej próbie szczelności lub przy ponownym napełnianiu instalacji po jej krótkotrwałym wyłączeniu z użytkowania. Zgodnie z § 53 ust. 6 tego rozporządzenia w przypadkach, o których mowa w ust. 5, szczelność instalacji po napełnieniu gazem ziemnym należy sprawdzić przy roboczym ciśnieniu gazu. Wskazał też, że z protokołu nr 2/2009 z dnia 12 lutego 2009 r. dołączonego do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania obiektu wynika, że głównej próby szczelności wewnętrznej instalacji gazowej dokonano w roku 2009, a zawiadomienie o przystąpieniu do użytkowania złożono w dniu 13 czerwca 2011 r. Daje to podstawę do przypuszczeń, że instalacja gazowa nie była wypełniona gazem bezpośrednio po głównej próbie szczelności lub była wyłączona przez dłuższy czas. Tym samym zasadne byłoby żądanie od inwestora wyjaśnienia nieścisłości i ewentualnie protokołu "kontrolnej" próby szczelności, czyli istniały podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego.

W okolicznościach tej sprawy wskazać trzeba, że otwarta pozostaje kwestia wydania przez organ decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zauważyć trzeba, że wniesienie sprzeciwu nie jest poprzedzone postępowaniem jurysdykcyjnym, gdyż organ opiera się tylko na materiale dokumentacyjnym dostarczonym przez stronę wraz ze zgłoszeniem. Nie przeprowadza zatem żadnych czynności dowodowych (poza ewentualnym nałożeniem obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów na podstawie art. 57 ust.4). W razie zaś nie wykonania ustalonego tam obowiązku wnosi sprzeciw. Organ II instancji nie ma więc podstaw do uchylenia decyzji, przed wydaniem której postępowanie się nie toczyło, gdyż z hipotezy art. 138 § 2 K.p.a. wynika, iż uchylenie decyzji organu i instancji może nastąpić tylko wówczas " gdy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ponieważ postępowanie I instancyjne nie toczyło się to nie mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania dowodowego. Możliwe zaś wady proceduralne w samej decyzji nie dawałyby podstaw do uznania, że w sprawie istnieje "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy". W tej sytuacji ciężar rozstrzygnięcia sprawy, włącznie z ewentualnością wykorzystania art. 136 K.p.a., spoczywa na organie II instancji, który ma ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie i rozstrzygnąć sprawę. Powyższe usprawiedliwia również możliwość zmiany podstawy prawnej wniesionego sprzeciwu, jeżeli organ II instancji dojdzie do wniosku, że materiał rozpatrywany przez organ I instancji daję podstawę do zmiany decyzji organu I instancji. Należy mieć na uwadze, że granice sprawy określa z jednej strony wniesienie sprzeciwu, z drugiej materiał dołączony do zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Zmiana taka, odbywająca się w toku procedury instancyjnej, nie stwarza podstaw do twierdzenia, że uchylenie częściowe, czy w całości decyzji o sprzeciwie wniesionym przez organ I instancji powoduje, że organ II instancji wnosi nowy sprzeciw. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 138 § 1 pkt.2 K.p.a. dochodzi jedynie do reformacji ( modyfikacji) decyzji, a nie wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając powyższe na uwadze należało dojść do wniosku, że decyzja organu II instancji wydana w niniejszej sprawie w rzeczy samej podtrzymała sprzeciw organu I instancji. Termin do wniesienia sprzeciwu został zachowany. Natomiast podstawa prawna do jego wniesienia jest usprawiedliwiona.

W tych warunkach ,wobec zasadności skargi kasacyjnej opartej wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny , uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Skarga została oddalona wobec zasadnie i w terminie wniesionego sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt.2 p.p.s.a.