Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 292/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. NR. [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

L.M. zainicjował niniejsze postępowanie wnioskiem z dnia [...] września 2017 r., (data wpływu do organu w dniu [...] września 2017 r.), uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. którym wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...]czerwca 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec Pana L.M. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Pana L.M. przesłał za pośrednictwem Poczty Polskiej, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu przywołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyjaśniając, ze przesłanki z pkt.1 i 2 muszą być spełnione łącznie. Dalej organ zaprezentował sposób rozumienia zwrotu "krótkotrwałość".

Organ ustalił też, iż L.M. pełnił służbę w okresie od dnia [...] sierpnia 1976 r. do dnia [...] grudnia 1995 r. (tj. 19 lat, 5 miesięcy i 1 dzień), z czego zdecydowaną większość, bo 13 lat, 11 miesięcy i 16 dni (od dnia [...] sierpnia 1976 r. do dnia [...] lipca 1990 r., czyli ponad 65 % całkowitej służby - na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Do wysługi lat ww. został również zaliczony okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 1 roku, 6 miesięcy i 20 dni. Uwzględniając powyższe stwierdzono, że strona nie spełnia wymogu przewidzianego cytowanym powyżej art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem służba pełniona przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona w sposób krótkotrwały. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym — stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W ocenie organu powyższa sytuacja wyklucza możliwość wyłączenia w stosunku do Pana L.M. stosowania art 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Prawie 14-letniego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały.

Podkreślono także ponownie, że obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie. Ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". W związku z faktem, że Pan L.M. nie spełnia pierwszej przesłanki przewidzianej w omawianym artykule ustawy zaopatrzeniowej, bezcelowe było w ocenie organu badanie czy wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się do zarzutu strony dot. art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w sprawie przesłuchania w charakterze świadków, osób wskazanych w piśmie uzupełniającym przedmiotowy wniosek (ks. J.J. oraz strony postępowania), organ stwierdził, że po pierwsze, jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, po drugie, na podstawie art. 78 § 2 Kpa, żądanie to nie zostało uwzględnione, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Konkludując zaznaczono, iż organ uznał zebrany materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wyjaśniono również, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem właściwym do ustalania wysokości emerytury, w tym do orzekania na podstawie art. 15e i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Ustalanie wysokości świadczeń emerytalno-rentowych pozostaje w gestii Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł L.M. wnosząc o jej uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 ppsa - jako wydanej z naruszeniem prawa.

Zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa polegające na bezzasadnym przyjęciu, że służba pełniona przez skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona w sposób krótkotrwały, w sytuacji gdy wyrażenie "krótkotrwała służba" jest pojęciem niedookreślonym i jego właściwa interpretacja w powiązaniu z okolicznościami faktycznymi sprawy pozwala na przyjęcie przeciwnego wniosku,

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki "rzetelnie wykonywanych zadań i obowiązków" przez skarżącego po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

3) art 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji,

II. naruszenie prawa materialnego, a to:

art. 8a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, z póżn.) poprzez jego niezastosowanie i błędną interpretację, w sytuacji gdy odwołujący spełnia wszystkie przesłanki do jego zastosowania

W uzasadnieniu podniósł, że organ błędnie przyjął, że skarżący nie spełnia wymogu przewidzianego art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem służba pełniona przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona w sposób krótkotrwały. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponad 65 % okres całkowitej służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym — długości tego okresu, jak i ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniany jako krótkotrwały. Zdaniem skarżącego, jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r., miała charakter krótkotrwały. Owszem, służba na rzecz "totalitarnego państwa" w porównaniu do służby po dniu 31 lipca 1990 r., biorąc pod uwagę czas trwania, była dłuższa, nie mniej jednak, nie wyklucza to możliwości przyjęcia, przy uwzględnieniu indywidualnych okoliczności sprawy, że miała ona jednak charakter krótkotrwały. Zwrócić bowiem należy uwagę, że znamię "krótkotrwała służba" w jednostkach i instytucjach, o których mowa w art. 13 b ustawy zaopatrzeniowej, nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Jest pojęciem nieostrym. Jakkolwiek ujęcie proporcjonalne może być pomocne, to jednak nie może być ono jedynym ujęciem branym pod uwagę. Dodatkowo należy mieć na uwadze pozostałe zatrudnienia podejmowane przez skarżącego, nie tylko służbę. Organ zauważa w zaskarżonej decyzji, że do wysługi lat został Panu L.M. zaliczony okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 1 roku, 6 miesięcy i 20 dni, jednakże ostatecznie nie bierze tej okoliczności pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Skarżący w swoich pismach nadmieniał, że przed podjęciem służby, pracował jako nauczyciel. Pracę tę skarżący wykonywał przez okres 9 lat. Przy uwzględnieniu w/w okoliczności służba Pana L.M. przed dniem 31 lipca 1990 r., miała z pewnością charakter krótkotrwały. W dalszej kolejności skarżący wskazuje, że organ błędnie zaniechał dokonania ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdza, że w związku z faktem, że Pan L.M. nie spełnia pierwszej przesłanki przewidzianej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bezcelowe było badanie przez organ czy wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zdaniem skarżącego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien był odnieść się z osobna do każdej z przesłanek wymienionych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Decyzja Ministra ma charakter uznaniowy. Uzasadnienie decyzji uznaniowej musi być wyczerpujące i zindywidualizowane. W tej sytuacji, skarżący nie ma nawet możliwości zweryfikowania, czy zdaniem organu spełnił pozostałe przesłanki, tym bardziej że organ nie wyjaśnił, w jaki sposób należy interpretować przedmiotowe przesłanki. Skarżący podkreśla, że swoje zadania i obowiązki zawsze wykonywał rzetelnie, o czym świadczą otrzymywane przez niego okolicznościowe nagrody pieniężne, jak również, trzy opinie służbowe, które skarżący dołączył w toku postępowania.

Dodatkowo w kolejnych pismach procesowych skarżący starał się dowodzić, iż pomagał opozycji demokratycznej i Kościołowi Katolickiemu, w związku z czym nie powinien być objęty ustawą dezubekizacyjną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek wiele z jej twierdzeń znalazło akceptację tut. Sądu.

Przed przystąpieniem do meritum sprawy, dla lepszego zobrazowania tematyki której dotyczy należało wyjaśnić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Sposób sformułowania powołanej normy prawnej wskazuje na to, że przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

W tym miejscu warto powołać pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który w pełni podziela Sąd orzekający, iż "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Przechodząc już do analizy podstawy prawnej skarżonego rozstrzygnięcia podkreślić należało, iż przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) zawiera dwa pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba" i "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" które to pojęcia definiują "szczególnie uzasadniony przypadek" w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art.15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wbrew twierdzeniom organu przepis art.8a omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2, nie przewiduje kolejnej "superprzesłanki" w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt.1 i 2 [Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na : pkt.1 i 2 (...)] świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza (ze względu na) krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Dekodując normę art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski – nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej "superprzesłanki", stanowi nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prany. Organy administracji są zaś obowiązane wyłącznie do stosowania prawa wprost, a nie do dopowiadania niewyartykułowanej woli ustawodawcy. Reasumując, skoro prawodawca w sposób czytelny nie wskazał tego, że dla możliwości zastosowania dobrodziejstwa art.8a konieczne jest, obok zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, spełnienie wymogów z pkt 1 i 2 ustawy, to doszukiwanie się w badanym przepisie omawianej "superprzesłanki" nie znajduje żadnego uzasadnienia i jawi się jako niedopuszczalna nadinterpretacja prawa.

Na marginesie dodać należało, iż w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ ani jednym słowem nie wyjaśnił swojego stanowiska o istnieniu w/w superprzesłanki. Odkodowując natomiast pojęcie "krótkotrwałości służby" w ocenie tut. Sądu przychylić należało się do stanowiska organu, iż zasadnym było odniesienie się do definicji ze Słownika Języka Polskiego, który posługuje się synonimami w postaci : "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, szybki".

Nadto, odkodowując zwrot "krótkotrwałość pełnienia służby", który to zwrot w sposób oczywisty wymusza dokonanie zestawienia (porównania) ze sobą co najmniej dwóch okresów, trafnym co do zasady będzie odnoszenie się do całej długości służby pełnionej przez funkcjonariusza. Skoro bowiem ustawodawca formułując przesłankę "krótkotrwałości", nawiązał do materii służby, to zasadnym i uprawnionym jest badanie problematyki długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r. na tle całego okresu służby jaką pełnił dany funkcjonariusz.

Przenosząc powyższe wnioski na realia faktyczne badanej sprawy, za trafną należało uznać badaną decyzję. Skoro bowiem strona pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze aż 13 lat, 11 miesięcy i 16 dni, zaś cała pełniona przez stronę służba wynosiła 19 lat 5 miesięcy i 1 dzień, to już samo zestawienie powyższych okresów świadczy o tym, że służba na rzecz tzw. totalitarnego Państwa miała znaczną długość. Wynosiła bowiem aż 65% całości służby. Skoro więc w sposób znaczny przekraczała połowę okresu całej służby, określanie jej mianem krótkotrwałej nie znajdowało obiektywnego uzasadnienia. W świetle powyższego, nieuprawnionym będzie określenie przedmiotowej służby pełnionej przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. mianem krótkotrwałej.

Co zaś się tyczy przesłanki opisanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, to w realiach faktycznych niniejszej sprawy organ mógł odstąpić od jej ustalania. Skoro bowiem, jak to wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, obie przesłanki z pkt 1 i 2, art. 8a omawianej regulacji, muszą występować łącznie, dla możliwości skorzystania przez organ z dobrodziejstwa w/w przepisu, to brak spełnienia przesłanki "krótkotrwałości" uniemożliwiał już osiągnięcie rezultatu z art. 8a. Niezależnie więc od zaistnienia przesłanki "rzetelności", niemożliwym było uwzględnienie wniosku strony przy braku istnienia przesłanki "krótkotrwałości".

Co się tyczy materii dowodzenia przez skarżącego faktu pomagania opozycji demokratycznej w czasie pełnienia służby, to kwestia ta pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie. Te okoliczności mogłyby być jedynie przedmiotem badania i oceny przez Sąd powszechny przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji organu emerytalno-rentowego obniżającej uposażenie. Przedmiotowa problematyka nie stanowi zaś elementu składowego normy art. 8a, który to przepis organ uczynił podstawą skarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny mógł zaś rozpoznawać sprawę wyłącznie w jej granicach tj. w granicach zakreślonych przepisem prawa będącym podstawą wydania skarżonego aktu.

W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja odpowiada prawu, mimo częściowo błędnej wykładni art. 8a dokonanej przez organ - Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie winien był orzec na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).