Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 201/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49b
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2016 r., nr [...] w ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2016 r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 28 marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął, na wniosek J. i L. T., postępowanie administracyjne w sprawie obiektu małej architektury – tj. krzyża przydrożnego, posadowionego w pasie nadbrzeżnym Jeziora D., na terenie działki nr [...] w G., gm. S.

W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że będący podmiotem postępowania krzyż został posadowiony przez A. w marcu 2008 r. samowolnie tj. bez wymaganego, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi.

Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2008 r. organ nałożył więc na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, wymaganych, na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (DZ.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), dokumentów w celu doprowadzenia omawianego obiektu małej architektury sakralnej do stanu zgodnego z przepisami. Z uwagi na niewykonanie, w wyznaczonym terminie, nałożonego w tym postanowieniu obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 21 lipca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nakazał A. wykonać rozbiórkę krzyża przydrożnego o konstrukcji drewnianej posadowionego na działce nr [...] w G.

Decyzja ta została jednakże uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 października 2008 r. nr [...], który wskazał, że w toku postępowania odwoławczego uzyskał dowód z ustaleń Komendy Powiatowej Policji, z którego wynika, że inwestorem zrealizowanych robót budowlanych był P. R., członek A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 901/08, oddalił zaś skargę A. na opisaną decyzję organu odwoławczego wskazując, że będący przedmiotem postępowania krzyż jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane a jego postawienie wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, na co wskazuje treść art. 30 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Postawienie krzyża bez wymaganego zgłoszenia stanowiło z kolei podstawę do zastosowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49b Prawa budowlanego. Sąd zauważył przy tym, że w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu żaden z organów nie ustalił prawidłowo kto był inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego jak również, kto jest jego właścicielem lub zarządcą. Sąd stwierdził jednocześnie, że organ odwoławczy nietrafnie przesądził, iż inwestorem obiektu był P. R. Sąd wyjaśnił, że krąg potencjalnych inwestorów krzyża obejmuje osobę prawną tj. A. oraz osoby fizyczne, w tym osoby pełniące funkcje organów tej osoby prawnej. Osoba prawna może zaś działać tylko przez ludzi i dlatego też może się zdarzyć, że inwestorem będzie osoba prawna a karnie za samowolę budowlaną odpowiadać będzie osoba fizyczna. W celu poczynienia prawidłowych ustaleń w tym zakresie Sąd nakazał więc wykorzystać wszelkie wypowiedzi dotyczące postawienia krzyża, w tym wypowiedzi R. D. i P. R. złożone w programach telewizyjnych, radiowych oraz w pismach i zeznaniach składanych w różnych postępowaniach. Wskazał również na konieczność wykorzystania dokumentów i nagrań złożonych przez J. i L. T. oraz na konieczność wezwania R. D. do wskazania, kto konkretnie postawił krzyż.

Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , postanowieniem z dnia 3 grudnia 2008 r., nałożył na P. R. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, dokumentacji wymaganej na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane a następnie, z uwagi na jej nieprzedstawienie, decyzją z dnia 19 stycznia 2009 r. nr [...], nakazał P. R. wykonać rozbiórkę krzyża przydrożnego o konstrukcji drewnianej posadowionego na terenie działki nr [...] w G.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 24 sierpnia 2009 r. nr [...], uchylił jednakże decyzję organu I instancji powołując się na treść wydanego w czasie trwania postępowania odwoławczego przywołanego powyżej wyroku Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2009 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 901/08.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że inwestorem robót budowlanych dotyczących przedmiotowego krzyża było A. i dlatego też, postanowieniem z dnia 31 grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (DZ.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na nie obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla krzyża przydrożnego; rysunków dotyczących przedmiotowego przydrożnego krzyża wraz z określeniem rodzaju i zakresu wykonanych robót budowlanych oraz projektu zagospodarowania działki a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 1 lutego 2010 r., A. złożyło w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dokumentację techniczną wykonanej inwestycji oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci zgody Zarządu Województwa na posadowienie krzyża przydrożnego na terenie działki nr [...] w G. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o przedłużenie terminu do złożenia decyzji o warunkach zabudowy do dnia 30 czerwca 2010 r., bądź o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Przychylając się do złożonego wniosku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 11 lutego 2010 r., zawiesił prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wójta Gminy– tj. do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowego obiektu małej architektury, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 18 marca 2010 r., utrzymał to postanowienie w mocy.

Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 325/10, oddalił skargę wniesioną przez J. T. na to postanowienie a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2496/10, oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku.

W dniu 3 listopada 2015 r. A. złożyło w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, przedkładając jednocześnie zaświadczenie Wójta Gminy, wydane w dniu 30 października 2015 r., o zgodności budowy omawianego krzyża z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 31 marca 2015 r. nr IV/65/2015 (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2015 r., poz. 1586). Z przedstawionych dokumentów wynika przy tym, że Stowarzyszenie, pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r., wystąpiło do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...]w związku z posadowionym na niej krzyżem dla upamiętnienia miejsca śmierci por. J. D., ale Wójt, decyzją z dnia 1 lipca 2013 r., umorzył to postępowanie wskazując, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania stanowi inwestycję celu publicznego. Stanowisko to poparło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 29 grudnia 2014 r., wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane, nie wymagające pozwolenia na budowę.

Z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął na żądanie strony prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie a następnie, pismem z dnia 24 listopada 2015 r., wystąpił do zarządcy drogi gminnej usytuowanej na terenie działki nr [...] w S. tj. do Wójt Gminy o udzielenie informacji, czy wyraża on zgodę na lokalizację obiektu małej architektury, usytuowanego na działce nr [...] w G., w odległości mniejszej niż wynika to z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 24 listopada 2015 r., Wójt Gminy, wyraził zgodę na lokalizację krzyża przydrożnego usytuowanego w sąsiedztwie drogi publicznej nr [...].

W rezultacie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 5 pkt 11 i art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowalne (DZ.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolną budowę krzyża przydrożnego o konstrukcji drewnianej, posadowionego samowolnie w marcu 2008 r., w pasie nadbrzeżnym Jeziora D., na terenie działki nr [...] w G. gm. S. – inwestorowi – A., określając jej wysokość na kwotę 2500 zł. Uzasadniając wydane postanowienie organ wskazał, że: zobowiązane Stowarzyszenie przedłożyło wymagany komplet dokumentacji projektowej, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do projektowania, wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz z zaświadczeniem Wójta Gminy o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto, Wójt Gminy, w piśmie z dnia 24 listopada 2015 r., wyraził zgodę na lokalizację krzyża przydrożnego w odległości mniejszej niż wynika to z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia 12 marca 2012 r., uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 12 października 2009 r. oraz uzgodnił realizację drewnianego krzyża przydrożnego na działce nr [...] w G. W związku z czym, w ocenie orzekającego organu, w omawianej sprawie nie ma zastosowania § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr 147/VII/11 w sprawie [..] Parku Krajobrazowego, gdyż uchwała ta nie narusza uprawnień nabytych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Na wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie zażalenie wniosła J. T., domagając się jego uchylenia. Odwołująca się uważa bowiem, że postanowienie to wydane zostało w oparciu o uzgodnienie z dnia 24 listopada 2015 r., które nie spełnia wymogów art. 43 ustawy o drogach publicznych: uzgodnienie to nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla zajętego w nim stanowiska a szybkość z jakim zostało wydane świadczy o tym, że w sprawie jego wydania nie przeprowadzono żadnego postępowania administracyjnego, w tym nie dokonano analiz i nie wskazano na czym polega potraktowanie powyższego odstępstwa jako "nieuzasadnionego przypadku". W jej ocenie, uzgodnienie to powinno przy tym zostać wydane przez Wójta Gminy i tylko i wyłącznie na wniosek inwestora, a nie jak w niniejszej sprawie na wniosek organu I instancji. Odwołująca się uważa ponadto, że postanowienie organu I instancji wydane zostało w oparciu o wadliwe zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 30 października 2015 r. o zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przywołany w nim zapis § 3 ust. 1 pkt 3 planu ma zastosowanie do obiektów wskazanych bądź w części graficznej bądź w części tekstowej planu, a przedmiotowy krzyż nie został w ogóle w planie umieszczony. Odwołująca się uważa także, że celem legalizowanej inwestycji jest w rzeczywistości usankcjonowanie miejsca pamięci śmierci J. D. jako miejsca pamięci narodowej, które to miejsca nie są obiektami małej architektury i nie mogą podlegać legalizacji w zastosowanym w niniejszej sprawie trybie. Jednocześnie, w ocenie odwołującej się, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia 12 marca 2012 r., nie dokonał uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji i w sprawie nadal znajduje zastosowanie zakaz określony w § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr 147/VII/11 w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Ponadto, odwołująca się jest zdania, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji narusza art. 20 ustawy – Prawo wodne a krzyż został postawiony na terenie objętym obszarem NATURA 2000. Dodatkowo jest zdania, że inwestor nie legitymuje się prawidłowym oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż jedynym uprawnionym do wydania zaświadczenia w tym przedmiocie był Marszałek Województwa.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 15 lutego 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2015 r., w pełni podzielając zawarte w nim stanowisko. Odnosząc się zaś do argumentów zażalenia organ wyjaśnił, że spełnienie wymogów określonych w art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane otwiera możliwość legalizacji, przy czym do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza więc postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podnosząc argumentację przedstawioną w złożonym wcześniej zażaleniu i podkreślając, że postanowienia te wydane zostały z naruszeniem:

1. art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - poprzez przyjęcie, że przedłożone przez inwestora uzgodnienie w sposób wystarczający i wyczerpujący określa szczególny przypadek zastosowania odstępstwa położenia krzyża w stosunku do odległości wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w sytuacji, w której uzgodnienie to zostało wydane w ciągu 1-go dnia roboczego, bez przeprowadzenia postępowania wykazującego zaistnienie szczególnego przypadku odstępstwa od odległości wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy, jak również nie zawierało w swojej treści uzasadnienia takiej decyzji;

2. przepisów prawa materialnego - poprzez przyjęcie, że przedłożone przez inwestora uzgodnienie zostało wydane przez uprawniony do tego organ w sytuacji, w której zostało ono podpisane przez pracownika Urzędu nie posiadającego do tego umocowania, a nadto zostało wydane w imieniu Gminy, który w świetle art. 19 ust. 2 pkt. 4 ustawy o drogach publicznych nie jest zarządcą drogi;

3. art. 20 ustawy Prawo wodne - poprzez przyjęcie, że oddanie gruntu pokrytego wodą (pasa nadbrzeżnego jeziora D.) inwestorowi może mieć miejsce na inne cele, niż przewidziane w art. 20 ust. 1 tej ustawy;

4. § 3 pkt. 7 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr 147/VII/11 w sprawie [...] Parku Krajobrazowego zgodnie z którym, w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych obowiązuje zakaz budowania obiektów, co oznacza, że obowiązuje również zakaz legalizowania znajdujących się tam obiektów;

5. art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, że dokumenty przedłożone przez inwestora są prawidłowe i wystarczające do zalegalizowania samowoli budowlanej w sytuacji, w której są one wadliwe;

6. art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 140 i art. 144 kpa - poprzez zaniechanie merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu;

7. art. 7, art. 77 ust. 1 w zw. z art. 80 kpa - poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, które skutkowałoby określeniem prawidłowego stanu faktycznego, a w konsekwencji odmiennym rozstrzygnięciem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że wydane przez organ I instancji postanowienie poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Zgromadzony z uwzględnieniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa materiał dowodowy pozwalał na wydanie zaskarżonego postanowienia. Wskazał także, że opłata legalizacyjna została wniesiona.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2016 r. uczestnik postępowania L. T. w całości poparł i podzielił podniesione w skardze zarzuty. Dodatkowo wskazał, że w jego ocenie, zaskarżone postanowienie de facto nie jest postępowaniem w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej a jest postępowaniem dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, która nie może mieć miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2015 r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolną budowę krzyża przydrożnego o konstrukcji drewnianej, posadowionego w marcu 2008 r., w pasie nadbrzeżnym Jeziora D., na terenie działki nr [...] w G.

Postanowienie to wydane zostało w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (DZ.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który to przepis służy likwidacji samowoli budowlanej dotyczącej obiektów budowlanych, które są w budowie albo zostały wybudowane bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Zastosowanie procedury określonej w tym przepisie co do krzyża przydrożnego posadowionego w pasie nadbrzeżnym Jeziora D. na terenie działki nr [...] w G. nie powinno budzić wątpliwości przede wszystkim z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 901/08, który wydany został na skutek rozpoznania skargi A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2008 r. nr [...]. W wyroku tym Sąd stwierdził bowiem, że postawienie przedmiotowego krzyża wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, na co wskazuje treść art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Sąd wyjaśnił przy tym, że krzyż ten jest obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane a miejsce na brzegu jeziora, stanowiącego własność Skarbu Państwa, oraz przy drodze publicznej jest miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Sąd wskazał w tym miejscu, że nie ma istotnej z punktu widzenia celowości objęcia przepisami Prawa budowlanego różnicy pomiędzy przydrożnym, a więc postawionym w ogólniejszej intencji, krzyżem a krzyżem stojącym przy drodze, ale mającym pełnić funkcję pomnika. Sąd stwierdził również, że postawienie przedmiotowego krzyża, będącego obiektem małej architektury, bez wymaganego zgłoszenia stanowiło podstawę do zastosowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49b Prawa budowlanego. Jak wskazuje zaś treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu administracji publicznej oraz sądu oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporzadkowania się jej w pełnym zakresie (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1128/06, Legalis).

Z treści art. 49b ustawy – Prawo budowlane wynika zaś, że wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 49b ust. 4 tej ustawy możliwe jest przy tym jedynie wtedy, gdy: inwestor przedstawi, w terminie, wszystkie wymagane mocą art. 49b ust. 2 ustawy dokumenty a ponadto z przedstawionych dokumentów będzie wynikało, że budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nakładając na A. opłatę legalizacyjną za samowolną budowę krzyża przydrożnego posadowionego w pasie nadbrzeżnym Jeziora D. na terenie działki nr [...] w G., prawidłowo zastosował dyspozycję art. 49b ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Stosując się w pełni do dyspozycji i treści art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 31 grudnia 2009 r., nałożył na inwestora – A. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; rysunków dotyczących przydrożnego krzyża wraz z określeniem rodzaju i zakresu wykonanych robót budowlanych oraz projektu zagospodarowania działki wykonanego przez projektanta, posiadającego wymagane uprawnienia budowlane oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zobowiązane Stowarzyszenie, w wyznaczonym terminie (w trakcie którego, postanowieniem z dnia 11 lutego 2010 r., zawieszono prowadzone postępowanie), przedstawiło zaś wymagane mocą tego postanowienia dokumenty:

Stowarzyszenie przedstawiło projekt krzyża przydrożnego oraz projekt zagospodarowania działki wraz z opisem technicznym i rysunkami przedstawiającym przedmiotowy krzyż, a dokumenty te wykonane zostały przez osobę posiadającą uprawnienie do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno – budowlanej.

Stowarzyszenie przedstawiło również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] położoną w G. na cele budowlane wraz z zaświadczeniem z dnia 20 kwietnia 2009 r., podpisanym przez Wicemarszałka Województwa o wyrażeniu zgody na wykorzystanie pasa nadbrzeżnego Jeziora D., działki nr [...], położonej w G., gmina S., na zalegalizowanie tam zbudowanego 6 – metrowego, drewnianego krzyża. Co do legalności tego oświadczenia wypowiedział się już zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w wyroku z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 325/10, wydanym po rozpatrzeniu skargi J. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 marca 2010 r. nr [...], stwierdzając, że złożone przez Stowarzyszenie zaświadczenie z dnia 20 kwietnia 2009 r. wydane zostało przez organ do tego właściwy. Sąd wyjaśnił przy tym, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa. Działka ta znajduje się w pasie nadbrzeżnym Jeziora D. i zgodnie z ewidencją gruntów Starostwa stanowi wodę płynącą publiczną. Wody stanowiące własność Skarbu Państwa są wodami publicznymi. Prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa. Przy czym grunty pokryte wodami powierzchniowymi śródlądowymi są to grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu. Zatem w stosunku do działki, której dotyczy zaświadczenie i stanowiącej własność Skarbu Państwa, prawa właścicielskie wykonuje marszałek województwa. Sąd stwierdził jednocześnie, że prowadząc postępowanie legalizacyjne organ administracji nie miał kompetencji, aby badać prawdziwość oświadczenia w przedmiocie posiadanych uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod kątem zarzucanego przez J. T. zastosowania przepisów ustawy - Prawo wodne, wyłączających ten obszar z obrotu cywilnoprawnego. Z uwagi na przywołaną powyżej treść art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, związany był również i tą ocena prawną.

Stowarzyszenie przedstawiło także wydane przez Wójta Gminy w dniu 30 października 2015 r., zaświadczenie, w którym stwierdzono, że działka o nr ewid. [...], położona w obrębie G., jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr IV/65/2015 Rady Gminy z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego G., w gminie S. (Dz.Urz. Woj. Pom. z 2015 r., poz. 1586) i wykonana na jej terenie inwestycja w postaci krzyża jest zgodna z tym planem, gdyż w ustaleniach ogólnych tego planu tj. w § 3 ust. 1 pkt 3 przewidziano, że: "w granicach opracowania zlokalizowane są obiekty kultu religijnego w postaci kapliczek i krzyży, które należy zachować i poddać rewaloryzacji". Przedstawiony w postanowieniu z dnia 31 grudnia 2009 r. obowiązek dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy dotyczącej przedmiotowego krzyża przydrożnego utracił zaś sens z uwagi na uchwalenie przez Radę Gminy przywołanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia obowiązywały w czasie wydawania przez organy orzekające swoich rozstrzygnięć. Ponadto, jak wynika ze stanu faktycznego sprawy, pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r., Stowarzyszenie wystąpiło do Wójta Gminy o wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...] a Wójt, decyzją z dnia 1 lipca 2013 r., umorzył postępowanie w tej sprawie stwierdzając, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania stanowi inwestycję celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w decyzji z dnia 29 grudnia 2014 r., podkreśliło przy tym, że zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wymagają wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane, nie wymagające pozwalania na budowę.

Ponadto orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły, że wykonana na terenie działki nr [...] w G. inwestycja w postaci krzyża przydrożnego jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z opisanego wyżej zaświadczenia, wydanego przez Wójta Gminy w dniu 30 października 2015 r., wynika bowiem, że teren działki nr [...] znajduje się w granicach planu uchwalonego mocą uchwały Rady Gminy w dniu 31 marca 2015 r. a ustalenia ogólne tego planu zawarte w § 3 ust. 1 pkt 3 przewidują, że: "w granicach opracowania zlokalizowane są obiekty kultu religijnego w postaci kapliczek i krzyży, które należy zachować i poddać rewaloryzacji". Treść przywołanego przepisu nie budzi zaś wątpliwości interpretacyjnych i jednoznacznie pozwala na lokalizację krzyża na terenie działki nr [...] w G.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów, które uznały, że zlokalizowana na terenie działki nr [...] inwestycja w postaci krzyża nie narusza innych przepisów, w tym przede wszystkim obowiązującego na jej terenie § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr 147/VII/11 w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Pom. z 2011 r., nr 66 poz. 1462).

Niewątpliwie przepis ten wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Jednakże, treść tego zakazu nie może mieć zastosowania do terenu przedmiotowej działki, przede wszystkim dlatego, że w § 5 przywołanej uchwały w sprawie [...] Parku Krajobrazowego wyjaśniono jednocześnie, że niniejsza uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. Tym samym, zapis § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego G., zezwalający na zachowanie obiektów kultu religijnego w postaci kapliczek i krzyży wyłącza możliwość stosowania zakazu z § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Ponadto, treść tego zakazu nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na dyspozycję art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DZ.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że zakazy wprowadzone w parku krajobrazowym nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a zlokalizowany na terenie działki nr [...] w G. krzyż stanowi niewątpliwie taką właśnie inwestycję. Art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2016 r., poz. 778) wyjaśnia, że ilekroć jest mowa o inwestycji celu publicznego należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W art. 6 pkt 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2015 r, poz. 1774 ze zm.) wskazano zaś, ze celem publicznym jest m.in. ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej. Przez pojęcie "miejsc pamięci narodowej" należy przy tym rozumieć zabytki nieruchome, będące miejscem upamiętniającym wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji (zob. J. Jaworski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydanie II, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 102).

Przedstawione stanowisko jest przy tym zbieżne ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wyrażonym w postanowieniu z dnia 12 marca 2012 r., w którym dokonał on uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji pod kątem ochrony przyrody, wskazując m.in., że budowa krzyża przydrożnego drewnianego ma "upamiętniać miejsce śmierci por. J. D., organizatora i dowódcy A. (...), miejsce upamiętniające śmierć por. J. D. umieszczone jest również w wykazie obiektów grobownictwa i cmentarnictwa wojennego województwa [...] (...), upamiętnienie miejsca śmierci por. J. D. stanowi niewątpliwie działanie o charakterze co najmniej lokalnym, mającym znaczenie gminne, a także wojewódzkie".

Orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały ponadto, że inwestycja, zlokalizowana na terenie działki nr [...] w G., nie narusza także przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ.U. z 2015 r., poz. 2281 ze zm.), który to przepis statuuje generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni. Inwestor uzyskał bowiem zgodę Wójta Gminy na usytuowanie krzyża przydrożnego o konstrukcji drewnianej posadowionego w pasie nadbrzeżnym na działce nr [...] w miejscowości G. w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na co zezwala treść art. 43 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Zgoda wyrażona w postępowaniu legalizacyjnym wywołuje zaś przewidziane przez ustawę o drogach publicznych pozytywne dla inwestora skutki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 935/08, LexPolonica nr 2018181) przy czym jej legalność nie może być badana na etapie postępowania legalizacyjnego. Dopóki więc zgoda, wydana na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, znajduje się w obrocie prawnym, tak długo wiąże inne organy, w tym organy nadzoru budowlanego.

Na tle przedstawionego powyżej stanu sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu, zasadność wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji ustalającej wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolną budowę krzyża przydrożnego o konstrukcji drewnianej, posadowionego w pasie nadbrzeżnym Jeziora D. na terenie działki nr [...] w G. W przypadku stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie, że w okolicznościach danej sprawy wymogi określone w art. 49b ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zostały spełnione, organ obowiązany jest bowiem wydać postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej.

Sąd nie miał przy tym wątpliwości również co do wysokości ustalonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego opłaty legalizacyjnej na kwotę 2500 zł. Wysokość ta wynika bowiem wprost z treści art. 49b ust. 5 pkt 1, który stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym, że wysokość opłaty w przypadku m.in. budowy, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 wynosi 2500 zł.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za niezasadną i na podstawie art. 151- ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ją oddalił.