Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 126/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Inne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 174 pkt. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 89 ust. 1.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 398 z indeksem 3 par. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 87 ust. 1, art. 88 ust. 1, art. 178 ust. 1.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
article: art. 30c ust. 1 pkt 1, art. 26 ust. 2, art. 26 ust. 1 pkt 8, art. 3, art. 19 ust. 3, art. 27 ust. 5, art. 5 pkt 11, art. 5 pkt 2 - 4 i 4a, art. 31 ust. 1.
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 684/09 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Marszałka Województwa D. na rzecz Gminy K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 684/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie odwoławcze Marszałka Województwa D. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu z Unii Europejskiej, stwierdził, iż ocena projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D. oraz zasądził od Marszałka Województwa D. koszty postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 29 maja 2009 r. Gmina K. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Budowa basenu w ramach Centrum Edukacyjno - Turystyczno - Sportowego w K.", w ramach naboru 9/K/6.2/2009, działanie 6.2 ("Turystyka aktywna") Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. 2007-2013.

W odpowiedzi otrzymanej przez wnioskodawcę w dniu 17 lipca 2009 r., Wydział Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego (Departament Regionalnego Programu Operacyjnego) Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. poinformował o konieczności dokonania we wniosku szeregu, szczegółowo wymienionych w tym piśmie, a niezbędnych zdaniem autora pisma, poprawek formalnych.

Gmina w dniu 6 sierpnia 2009 r., przedłożyła poprawiony wniosek, dołączając do niego między innymi opinię M. C. z Europejskiego Forum Doradztwa w G., sporządzoną w sierpniu 2009 r., a dotyczącą występowania pomocy publicznej w projekcie, którego dotyczył wniosek o dofinansowanie.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], Dyrektor Wydziału Wdrażania RPO Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. poinformował wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej projektu zgłoszonego do dofinansowania. Z treści pisma wynikało, iż negatywna ocena wniosku dotyczyła co prawda niespełnienia konkretnie wymienionych tam kryteriów formalnych, wynikała jednakże z uznania, iż ewentualne dofinansowanie projektu stanowiłoby pomoc publiczną w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej "TWE").

Rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], Dyrektor Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. nie uwzględnił odwołania Gminy K. na powyższe pismo Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał na przebieg postępowania weryfikacyjnego w sprawie projektu zgłoszonego przez odwołującą się Gminę do dofinansowania oraz podjęte w tych ramach, poszczególne czynności. Dalej organ przedstawiając tryby weryfikowania poszczególnych wniosków, stosowane kryteria oceny oraz sposób ich praktycznego wykorzystania odniósł się do zarzutu Gminy o braku rzetelności oceny - czego miał dowodzić fakt, iż została ona dokonana w tym samym dniu, w którym wnioskodawca złożył poprawioną wersję wniosku. Organ opisał konkretne czynności podjęte w ramach weryfikacji owej poprawionej wersji, podkreślając, że oceny dokonali osobno dwaj pracownicy Działu Priorytetu RPO oraz ZPOR w Wydziale Wdrażania RPO w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D., uwzględniając opinię prawną eksperta w zakresie występowania w przedmiotowym projekcie pomocy publicznej. Negatywne rezultaty obu ocen znalazły odzwierciedlenie w kartach oceny formalnej spornego projektu. Z tej części uzasadnienia rozstrzygnięcia odwoławczego wynikałoby, że ponownej oceny wniosku dokonano "w terminie 14.08.2009 r." W ostatniej części uzasadnienia organ odwoławczy rozważył kluczowe w sprawie zagadnienie merytoryczne, tzn. kwestię charakteru ewentualnego dofinansowania projektu zgłoszonego przez Gminę, dochodząc w konsekwencji przeprowadzonej tam analizy do ostatecznej konkluzji, iż dofinansowanie takie należałoby uznać za pomoc publiczną w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę Gminy na powyższe rozstrzygnięcie wskazał, iż istotą sporu było zagadnienie dopuszczalności (bezzasadności) przyjęcia stanowiska, że ewentualne dofinansowanie wniosku Gminy stanowiłoby pomoc publiczną, w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE, niezależnie od tego, jaki charakter przydały tej kwestii podmioty dokonujące oceny tegoż wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie był to wyłącznie problem poprawności formalnej wniosku, strona skarżąca miała prawo do wykazywania braku elementu pomocy publicznej, jeżeli to wynikało z oceny rzeczoznawcy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż rzeczą instytucji zarządzającej było przeprowadzenie we właściwy sposób, tzn. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), zwanej dalej z.p.p.r., merytorycznej weryfikacji zasadności takiego stanowiska wnioskodawcy. Od tego, czy dofinansowanie spornego (w tym zakresie) przedsięwzięcia spełniałoby wszystkie przesłanki dopuszczające możliwość uznania, że chodzi w tym przypadku o pomoc publiczną, nie zależało przecież samo udzielenie wsparcia, o które ubiegała się strona skarżąca, a jedynie rozmiar dofinansowania. Mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że nie przeprowadzono pełnej, wymaganej przepisami prawa, merytorycznej oceny podstawowego dla tej sprawy zagadnienia, eliminując wniosek Gminy wyłącznie z powodu jego rzekomych braków formalnych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, doszło przede wszystkim do naruszenia standardu przewidzianego w art. 31 ust. 1 z.p.p.r., przewidującego możliwość dopuszczenia - w procesie wyboru projektów - udziału ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym w celu "zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów", a którego to normatywnego standardu nie zapewniono.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dokumentacja przesłana przez stronę przeciwną w ogóle nie zawiera żadnej ekspertyzy, która stanowiłaby podstawę takiej oceny, jaką zawarł w ostatniej części uzasadnienia skontrolowanego rozstrzygnięcia Marszałek Województwa. Kopia dokumentu, o którym mowa, znajduje się natomiast w dokumentacji dołączonej do skargi. Sąd podkreślił, iż kopia ta w ogóle nie odpowiadała podstawowym, minimalnym wymogom, jakie powinien spełniać dowód z opinii biegłego (rzeczoznawcy), gdyż kopia ta nie wskazuje zleceniodawcy, ani podstawy prawnej jej sporządzenia, nie określa też autora ani czasu jej opracowania, a nadto na dostępnym Sądowi egzemplarzu nie figuruje nawet podpis osoby sporządzającej opinię. Powyższe wykluczało zdaniem Sądu pierwszej instancji możliwość kontroli zachowania modelu wykorzystania przez podmioty oceniające wniosek Gminy K. wiedzy takiego eksperta, którzy spełnia warunki przewidziane w art. 31 ust. 2-12 z.p.p.r. Wykorzystanie "ekspertyzy" sporządzonej w taki sposób do arbitralnego w ocenie Sądu odrzucenia wniosku nie mogło być uznane za realizację normatywnego celu "zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektu", według modelu przewidzianego w art. 31 ust. 1 z.p.p.r., w szczególności, że nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z odmienną oceną kwestii występowania w przedsięwzięciu wnioskodawcy pomocy publicznej, przedstawioną w opinii przedłożonej przez samą zainteresowaną.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uchybienia zasadom dokonywania oceny formalnej wniosku Gminy, przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odwoławczego. W tym zakresie wskazał, iż z wywodów zamieszczonych na s. 4-5 uzasadnienia wynikałoby, że doszło do dwukrotnego badania formalnych wymogów wniosku, dokonywanej w każdym wypadku - odrębnie - przez dwie inne osoby. Pierwotny wniosek miał być oceniony w dniu "14 lipca 2009 r." (s. 4), natomiast ponownej oceny miano dokonać w dniu "14.08.2009 r." (s. 5). Jeżeli informacje te podano zgodnie z rzeczywiście zaistniałymi faktami, powstało w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pytanie o sens dokonywania ponownej oceny dopiero w dniu 14 sierpnia 2009 r., skoro już na dzień 6 sierpnia 2009 r., a więc na dzień, w którym złożono poprawiony i uzupełniony wniosek, datowane jest pismo informujące Gminę o ostatecznym, negatywnym wyniku końcowej oceny strony formalnej jej wniosku. Jeśli natomiast na s. 5 uzasadnienia weryfikowanego rozstrzygnięcia odwoławczego wystąpił jedynie błąd pisarski (zamiast 14 sierpnia 2009 r. chodziło w istocie o 14 lipca tegoż roku) oznaczałoby to, zdaniem Sądu, że w istocie w ogóle nie dokonywano ponownej formalnej oceny spornego wniosku. Niezależnie od powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie doszło do istotnego uchybienia proceduralnego, które pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem dokonywanej oceny projektów, która ma być przecież "rzetelna" i "bezstronna" (art. 31 ust. 1 z.p.p.r.). W konsekwencji naruszona też została zasada państwa prawnego, wyrażona w art. 2 Konstytucji RP.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozpatrując ponownie sprawę należy przesądzić - w sposób nie budzący wątpliwości – merytoryczne, a nie formalne zagadnienie, czy ewentualne dofinansowanie spornego projektu stanowiłoby pomoc publiczną w rozumieniu art. 87 ust. 1 TWE i w tym celu niezbędne będzie skonfrontowanie - przy udziale eksperta spełniającego warunki określone w art. 31 z.p.p.r. - twierdzeń i wniosków zawartych w obu opiniach opracowanych do tej pory dla potrzeb niniejszej sprawy. Nowa ekspertyza powinna przy tym spełniać podstawowe wymagania formalne i wykazać dlaczego twierdzenia i wnioski opinii odrzucanej nie mogą być aprobowane (są błędne). Dopiero ekspertyza opracowana w ten sposób spełni kryteria oceny "rzetelnej" i "bezstronnej", w rozumieniu art. 31 ust. 1 ustawy.

Skargą kasacyjną pełnomocnik Marszałka Województwa D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi Gminy K. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, a to:

a) art. 26 ust. 1 pkt 4 z.p.p.r. polegającego na błędnej interpretacji poprzez uznanie, że ocena wniosku o dofinansowanie Gminy K. została przeprowadzona z naruszeniem prawa, a także z jaskrawym uchybieniem zasadom dokonywania oceny formalnej wniosku, podczas gdy ocena ta została przeprowadzona zgodnie i w oparciu o zasady określone w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013;

b) art. 31 ust. 1 z.p.p.r. polegającego na błędnej interpretacji, poprzez wskazanie że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. winna zwrócić się o niezależną opinię eksperta w zakresie występowania w projekcie Gminy K. pomocy publicznej, podczas gdy ekspert ocenia faktycznie projekt na etapie oceny merytorycznej, a nie formalnej wniosku o dofinansowanie;

c) art. 26 ust. 1 pkt 8 poprzez jego niezastosowanie, polegające na zakwestionowaniu systemu realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, określonego przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D., poprzez ustalenie "nowego" modelu oceny wniosków przez ekspertów dokonujących oceny już na etapie formalnym;

2. prawa procesowego, a to:

a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. polegające na ustaleniu, że brak zlecenia nowej ekspertyzy w trybie art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. stanowi naruszenie prawa, podczas gdy zgodnie z przyjętym systemem realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, ekspert dokonuje oceny merytorycznej, po ocenie formalnej.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd I instancji dokonał jego zdaniem niezrozumiałej, zawężającej wykładni pojęcia "w sposób naruszający prawo", ograniczając je do "uchybienia co najmniej przepisom ustawy, a ponadto - z pogwałceniem przepisów Konstytucji RP". Takie podejście w ocenie autora skargi kasacyjnej powoduje nieuprawniony brak uwzględnienia regulacji zawartych w pierwotnym i wtórnym prawie wspólnotowym. Badanie zgodności lub niezgodności z prawem (naruszenia prawa) nie może bowiem pomijać badania zgodności również z prawem wspólnotowym, jak również wydanymi na podstawie delegacji zawartych m.in. w tychże przepisach prawa wspólnotowego, dokumentów programowych - ustanowionych przez IZ RPO WD -obowiązujących przy zarządzaniu i wdrażaniu RPO WD 2007-2013.

W odniesieniu do podniesionego przez Sąd aspektu "standardu prawnego, według którego należało dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia" zwłaszcza w kontekście zapisów art. 37 u.z.p.p.r wykluczającego k.p.a. z postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie, kastor zauważył, iż Sąd badając przedmiotową sprawę, pod kątem zgodności z ustawą z.p.p.r. i Konstytucją RP, nie wziął pod uwagę regulacji w ramach obowiązującego prawa wspólnotowego, w tym przede wszystkim rozporządzeń wspólnotowych Rady, Parlamentu i Rady oraz Komisji Europejskiej - obowiązujących bezpośrednio kraje członkowskie UE.

Według autora skargi kasacyjnej, Sąd pominął kwestię weryfikacji zgodności dokonanej oceny przedmiotowego projektu Gminy K. z zatwierdzonymi i obowiązującymi w ramach systemu realizacji RPO WD 2007-2013 dokumentami programowymi. Świadczy o tym fakt, iż w swoim wyroku Sąd pominął całkowicie kwestię zgodności przeprowadzonej oceny z instrukcjami wykonawczymi, wchodzącymi w skład zatwierdzonego Zestawu Instrukcji Wykonawczych dla IZ RPO WD, będącymi zbiorem regulacji obowiązujących IZ RPO WD w procesie naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów, Uszczegółowieniem RPO WD, czyli procedurami obowiązującymi w ramach systemu realizacji Programu, które to zostały stworzone i zatwierdzone przez IZ RPO WD, w myśl regulacji zawartej w art. 26 ust. 1 pkt 8 z.p.p.r. fundamentalnej zasady, iż to instytucja zarządzająca określa system realizacji programu operacyjnego. Kasator podkreślił, iż w uzasadnieniu wyroku nie znajduje się jakiegokolwiek odniesienia do wskazanych wyżej dokumentów, które zostały przekazane do Sądu wraz z dokumentacją projektową.

Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, że podczas oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu Gminy K. pn. "Budowa basenu w ramach Centrum Edukacyjno-Turystyczno-Sportowego w K." - organ występował dwukrotnie do konsultanta ds. pomocy publicznej, tj. do Grupy G. - Kancelarii Prawa Finansowego Sp. z o.o. z siedzibą w K., z którą wiąże ją umowa na prowadzenie bieżącego wsparcia w zakresie opiniowania o ew. występowaniu pomocy publicznej na poziomie poszczególnych priorytetów/działań/projektów w ramach RPO WD 2007-2013. Podkreślił również, iż ocenę formalną projektu przeprowadziło dwóch pracowników Wydziału Wdrażania RPO w Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. przy wykorzystaniu opinii pochodzącej z Kancelarii Prawa Finansowego Sp. z o.o., zaś pierwsza ocena projektu została przeprowadzona w dniu 14.07.2009 r., natomiast po dokonaniu przez Wnioskodawcę uzupełnień (poprawek) we wniosku, druga ocena wniosku przy pomocy kolejnej opinii została dokonana w dniu 14.08.2009 r.

Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej nie zgodził się zarzutami Sądu, iż IZ RPO WD nie przeprowadziła dwukrotnej oceny formalnej projektu, przy czym dokonując oceny IZ RPO WD wzięła pod uwagę argumentację Wnioskodawcy (przedstawioną przez niego opinię) oraz kontropinię pozyskaną od Kancelarii obsługującej IZ RPO WD. Kasator zwrócił uwagę na prawidłowość przeprowadzonej oceny w kwestii obowiązujących IZ RPO WD terminów na dokonanie tejże oceny. Ocena wniosku Gminy K. odbywała się w terminie od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie do dnia 14.07.2009 r., natomiast dnia 06.08.2009 r. wniosek o dofinansowanie poddany został weryfikacji w zakresie zgodności wprowadzonych zmian w stosunku do wytycznych zawartych w piśmie z dnia 17.07.2009 r. do Wnioskodawcy. Kolejna ocena projektu, stanowiąca kontynuację weryfikacji z dnia 06.08.2009 r., przeprowadzona została w dniach od 06.08.2009 r. do dnia 14.08.2009 r. Tym samym w ocenie autora skargi kasacyjnej proces ponownej oceny nie został przeprowadzony tego samego dnia, ale trwał 8 dni, gdyż pismo informujące Wnioskodawcę o negatywnej ocenie projektu przesłane zostało Wnioskodawcy faksem w dniu 14.08.2009 r. (pocztą 17.08.2009 r.). Autor skargi kasacyjnej przyznał, że na piśmie informującym o wyniku oceny omyłkowo została wpisana data 06.08.2009 r., a powinna być wpisana data 14.08.2009 r., jednakże jest to uchybienie niemające wpływu na wynik oceny.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że jedną z zasad wspólnotowych jest generalny zakaz udzielania pomocy publicznej niezgodnej ze wspólnym rynkiem wynikający z art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Jednocześnie, na podstawie art. 87 ust. 3 TWE za zgodne ze wspólnym rynkiem mogą zostać uznane określone kategorie tzw. dozwolonej pomocy publicznej. Wspomniany zakaz udzielania pomocy publicznej ma zatem charakter generalny i przewiduje liczne wyjątki umożliwiające - z zachowaniem pewnych warunków - przyznawanie pomocy publicznej. W konsekwencji powyższych zapisów oraz w celu wypełnienia swoich funkcji związanych z zarządzaniem programem operacyjnym, instytucja zarządzająca, a w niniejszej sprawie Zarząd Województwa D., musi zatem dokonać oceny, czy w danym przypadku przyznania dofinansowania na realizację określonego projektu, wsparcie to będzie miało charakter pomocy publicznej, czy też dofinansowanie zostanie udzielone na zasadach ogólnych, nie jako pomoc publiczna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wniesiona skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że przedmiotem prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie ponowne rozpoznanie sprawy. Kontrola ta ma zawężony zakres. Jest ona bowiem prowadzona pod kątem zgodności zaskarżonego wyroku z prawem materialnym i mającymi zastosowanie w postępowaniu przed tym sądem przepisami procesowymi (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także zakres tej kontroli wyznaczają granice skargi kasacyjnej (art. 183 p.p.s.a.). Mimo szczególnego trybu postępowania w sprawach dotyczących ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, te przepisy mają zastosowanie również w tych sprawach.

Pod względem formalnym wniesiona skarga kasacyjna odpowiada przepisom postępowania, gdyż spełnia wymogi pisma procesowego, jak również zawiera sformułowanie zarzutów oraz uzasadnienie, a więc podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Nie mogła natomiast być uwzględniona ze względu na jej bezzasadność merytoryczną.

W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie tyle jest przedstawieniem argumentacji, mającej za zadanie wykazanie uchybień przepisom prawa, jakich miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny, co prezentacją przez skarżącego własnego wywodu prawnego, luźno, jedynie asocjatywnie związanego z postawionymi zarzutami. Wobec tego, choćby tylko co do samej zasady, należy zwrócić uwagę, że sam fakt przedstawienia własnej interpretacji przepisów prawa nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa. Tym bardziej, gdy na innych przesłankach wyjściowych został oparty wyrok, a z innych przesłanek wychodzi strona skarżąca przedstawiając swój pogląd. Istota takiego środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, wymaga, aby kasator nie tyle przedstawił swój odmienny pogląd prawny, ale aby wykazał, że stanowisko Sądu nie daje się pogodzić z przepisami prawa wskazanymi w podstawach kasacyjnych.

Niezależnie od wadliwości skargi kasacyjnej pod względem jej konstrukcji, to również od strony merytorycznej nie można podzielić stanowiska skarżącego.

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny – i dodatkowo to jeszcze podkreślił – zgodnie z art. 30c ust. 1 pkt 1 z.p.p.r. ustawowym kryterium uwzględnienia skargi jest przeprowadzenie oceny konkretnego projektu w sposób naruszający prawo. Jako owo "prawo", które zdaniem Sądu zostało naruszone, Sąd wskazał przepis art. 31 ust.1 z.p.p.r., czyli przepis rangi ustawy.

Przepis ten został sformułowany następująco: "W celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym". Z jego brzmienia WSA wyprowadził zasadę, że zamiarem ustawodawcy było to, aby każdy projekt był oceniany rzetelnie i bezstronnie, a – niejako tylko dodatkowo – ustawodawca przewidział możliwość powołania eksperta w celu zapewnienia tej rzetelności i bezstronności. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko, przyjmując, że przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie tylko wtedy, gdy powołuje się eksperta, czyli że tylko w sytuacji, gdy konieczny jest jego udział, to oceny projektów mają być dokonywane rzetelnie i bezstronnie. Przeciwko tego rodzaju podejściu przemawiają też postanowienia art. 26 ust. 2 z.p.p.r., zgodnie z którym: "Instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów".

Obydwa wskazane wyżej przepisy ustawy, nakazujące rozpoznawanie projektów w sposób rzetelny i bezstronny, z uwzględnieniem zasady równego dostępu i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, określają fundamentalne zasady rozpoznawania składanych wniosków. Oba zostały zawarte w ustawie, a zatem – zgodnie z art. 87 ust.1 i art. 88 ust.1 Konstytucji RP – są źródłem prawa. Jest to prawo, które reguluje zachodzącą pomiędzy wnioskodawcą a instytucją zarządzającą relację zewnętrzną i zgodnie z art. 134 p.p.s.a. kontrola zgodności z tym prawem należy do kompetencji sądów administracyjnych.

Tymczasem stanowisko strony skarżącej zostało oparte na tym, że skoro art. 26 ust.1 pkt 8 z.p.p.r. upoważnia instytucje zarządzające do określenia systemu realizacji programu operacyjnego, to tym samym jest to upoważnienie do wydawania – zdaniem strony skarżącej – przepisów ostatecznie regulujących uprawnienia i obowiązki wnioskodawców. Te regulacje strona skarżąca traktuje jak przepisy prawa, które mają wiązać także sądy administracyjne przy prowadzonej przez nie kontroli legalności. Inaczej mówiąc, system realizacji programu operacyjnego strona skarżąca traktuje jako niepodlegający jakimkolwiek ocenom powszechnie obowiązujący (np. na terenie danego województwa) akt normatywny, wiążący także organy administracyjne, jak i sądy.

Takie stanowisko nie znajduje żadnego, a w szczególności prawnego, uzasadnienia.

Zgodnie z przywołanym wyżej art. 87 Konstytucji RP źródłami prawa powszechnie obowiązującego są oprócz Konstytucji, ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń (ust.1), także akty prawa miejscowego (ust. 2), które zostały ustanowione przez odpowiednie organy na terenie ich działania. Warunkiem wejścia w życie jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), w sposób określony w odrębnej ustawie. Z kolei, jak stanowi art. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 17 poz. 95), ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), a odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust.2).

W tym kontekście należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 z.p.p.r. Politykę rozwoju prowadzą: 1) Rada Ministrów; 2) samorząd województwa; 3) samorząd powiatowy i gminny. Natomiast akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd województwa (który w przypadku sprawy niniejszej jest instytucją zarządzającą) są uchwalane przez sejmik województwa – art. 89 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 z późn.zm.). Jeżeli zatem art. 19 ust. 3 z.p.p.r. stanowi, że program rozwoju opracowany przez właściwy zarząd województwa jest przyjmowany przez zarząd województwa w drodze uchwały, a nie przez sejmik województwa, natomiast zgodnie z ust. 8 tego przepisu w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się jedynie komunikat o podjęciu przedmiotowej uchwały ze wskazaniem adresu strony internetowej, na której można się z nim zapoznać, to trudno przyjąć, aby uchwalenie regionalnego planu rozwoju stanowiło normatywny akt prawa miejscowego.

Tym bardziej za taki akt nie można uznać postanowień wykonawczych do regionalnego programu operacyjnego, jakimi są postanowienia systemu realizacji. W szczególności jeżeli się uwzględni, że ustawodawca nawet nie przewidział formy prawnej, w jakiej system ten ma być określany, natomiast w art. 27 ust. 5 z.p.p.r. stwierdza jedynie, że: "Dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego, a także ich zmiany podlegają publikacji na stronach internetowych właściwej instytucji zarządzającej".

W tym stanie rzeczy – dodatkowo mając też na względzie, że zgodnie z art. 178 ust.1 Konstytucji RP sędziowie (a więc i Sądy) podlegają tylko Konstytucji i ustawom, przez co należy rozumieć również normatywne akty wykonawcze do ustaw – brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawach, których przedmiotem jest badanie zgodności z prawem działania instytucji zarządzających w zewnętrznych stosunkach prawnych z wnioskodawcami, sądy administracyjne są związane postanowieniami systemu realizacji danego programu operacyjnego, wydanego przez będącą stroną sporu sądowoadministracyjnego instytucję zarządzającą. Natomiast zgodnie z tym przywołanym przepisem Konstytucji RP oraz art. 135 P.p.s.a. sądy administracyjne niewątpliwie są związane przepisami ustawy, tj. m.in. art. 30c ust.1 z.p.p.r., który w sprawie niniejszej zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z tych wszystkich względów za chybione już co do samej zasady należy uznać towarzyszące wszystkim postawionym w skardze kasacyjnej zarzutom założenie, że prowadzona przez sąd administracyjny kontrola w sprawach związanych ze stosowaniem ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest ograniczona wyłącznie do badania zgodności z postanowieniami dokumentacji składającej się na system realizacyjny, z jednoczesnym pominięciem regulacji zawartych w samej ustawie. Założenie to, choć nie odosobnione wśród występujących przed sądami administracyjnymi reprezentantów instytucji zarządzających, jest jednak błędne. Prowadzona bowiem przez sądy administracyjne kontrola dotyczy zgodności podejmowanych działań z prawem, a zatem – i przede wszystkim – z ustawami.

Także za chybione co do zasady należy uznać założenie, że ewentualna rozbieżność pomiędzy stanowiskiem Sądu a zapisami sytemu realizacyjnego może stanowić naruszenie przez Sąd prawa materialnego, wskazanego jako pierwsza podstawa kasacyjna (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Jak bowiem wielokrotnie wskazywał Sąd Najwyższy (np. w wyroku z 16 grudnia 2004r. w sprawie II UK 79/04, OSNP 2005/14/214) w odniesieniu do identycznie sformułowanej podstawy kasacyjnej w postępowaniu cywilnym (art. 3983 §1 pkt 1 kpc) wewnętrzne unormowania danej instytucji nie mieszczą się w kategorii źródeł powszechnie obowiązującego prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji, do których zalicza się Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 czerwca 2000 r., V CKN 1116/00, niepublikowane, oraz wyroki z: 8 marca 2001 r., I CKN 991/2000, LEX nr 52460; 3 kwietnia 2001 r., I CKN 1405/98, LEX nr 52703).

Nie jest odosobnione również powoływanie się na fakt, że systemy realizacyjne zakładają dwuetapowe ocenianie składanych wniosków, tj. poprzez przeprowadzanie oceny nazwanej "formalną", a następnie oceny nazwanej "merytoryczną". Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewiduje jednak takiego dwuetapowego rozpoznawania składanych wniosków. Nie ma w niej ani słowa o "formalnej", bądź też "merytorycznej" ocenie wniosku lub projektu. Jest to zatem własne, pozaustawowe rozwiązanie, typowo stosowane przez instytucje zarządzające w przyjętych przez nie systemach realizacyjnych.

W związku z tym, oraz mając na względzie, że w skardze kasacyjnej został podniesiony zarzut obrazy art. 26 ust.1 pkt 8 z.p.p.r., koniecznym jest zwrócenie uwagi, że określany zgodnie z tym przepisem system realizacyjny programu operacyjnego stanowi (art. 5 pkt 11 z.p.p.r.): "zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji; system realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3".

Mają to więc być zasady i procedury obowiązujące "instytucje uczestniczące", czyli instytucje zarządzające (art. 5 pkt 2 z.p.p.r.), instytucje pośredniczące (art. 5 pkt 3 z.p.p.r.), instytucje wdrażające (art. 5 pkt 4 z.p.p.r.), instytucje audytowe (art. 5 pkt 4a z.p.p.r.), czy też nie zdefiniowane w art. 5 z.p.p.r. instytucje certyfikujące. Jedynie obowiązek określenia w systemie realizacyjnym środków odwoławczych dotyczy regulacji stosunku prawnego, jaki zachodzi pomiędzy wnioskodawcą, a instytucją zarządzającą. W tym stanie rzeczy przepis art. 26 ust.1 pkt 8 z.p.p.r. nie może być rozumiany jako delegacja ustawowa upoważniająca instytucję zarządzającą do wydawania dalszych aktów normatywnych, mających regulować stosunek prawny zachodzący pomiędzy wnioskodawcą, a instytucją zarządzającą w fazie rozpoznawania wniosku. Jak wynika z ustawowej definicji, system realizacyjny dotyczy przede wszystkim realizacji strategii rozwoju lub programu, a nie naboru (wyboru) projektów, które mają doprowadzić do ich realizacji. Z jednym wyjątkiem: system realizacyjny musi przewidywać możliwość wniesienia środka odwoławczego już w fazie samego rozpoznawania wniosku.

Bezspornym jest, że instytucja zarządzająca, tworząc system realizacyjny, może w taki sposób układać swój wewnętrzny tryb działania, jaki uzna za stosowny. Może więc podzielić rozpoznawanie składanych wniosków na różne etapy. Może też każdy z tych etapów dowolnie nazywać. Jednakże zastosowany przez instytucję zarządzającą sposób podziału procesu rozpoznawania wniosków, a w szczególności nazwy, jakie nadała ona jego poszczególnym etapom, nie może być wiążący dla sprawującego zewnętrzną kontrolę legalności jej działania sądu administracyjnego.

System realizacji, który ma zastosowanie w sprawie niniejszej – podobnie jak i inne systemy realizacyjne – przewiduje przeprowadzenie dwóch ocen: formalnej i merytorycznej. Ocena merytoryczna, jak to zostało wskazane w skardze kasacyjnej, to ocena wykonalności projektu w aspekcie ekonomicznym, finansowym, technicznym. Natomiast w odniesieniu do oceny formalnej, skarga kasacyjna definiuje ją (str. 5) w ten sposób, że jest ona przeprowadzana przez dwóch pracowników Wydziału Wdrażania RPO, na podstawie kryteriów zawartych w dokumencie pn. "Kryteria wyboru operacji finansowych w ramach RPO WD 2007-2013", przy wykorzystaniu bliżej nieokreślonej listy sprawdzającej oraz że dokonujący ocen pracownicy podpisują deklarację poufności i bezstronności. Z dalszych wywodów skargi (str. 6) wynika jednak, że przedmiotem oceny określonej jako "formalna" jest ustalenie: "czy projekt jest objęty pomocą publiczną, pod jaki program/y pomocy publicznej podlega oraz czy spełnia warunki określone przez program/y i czy kwalifikuje się do objęcia pomocą publiczną".

W obiegowym języku potocznym pojęcie "formalnie" ma takie znaczenie jak "zgodnie z przepisem, zarządzeniem, zwyczajem; urzędowo, oficjalnie" – tak np. Słownik Języka Polskiego, Wyd. PWN, Warszawa 1978, T. I str. 603. Tak więc, w kryteriach języka potocznego pojęcie "ocena formalna", będzie rozumiane jako ocena zgodności z wszelakiego rodzaju przepisami prawa, czyli oceną zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i z przepisami postępowania. W języku prawnym, jak również prawniczym, zastosowane do dokumentu (w tym przypadku: wniosku) pojęcie "ocena formalna" dotyczy tylko przepisów postępowania, i to tylko tych z nich, które określają, jakie kwestie w danym dokumencie muszą być ujęte, bez względu na to, jaka jest ich treść (meritum).

Wywody skargi kasacyjnej, jak również treść zaskarżonego do WSA Rozstrzygnięcia Odwołania, świadczą jednoznacznie o tym, że użyte w systemie realizacji pojęcie "ocena formalna" nawiązuje do potocznego (obiegowego) znaczenia tego pojęcia. Nie chodziło bowiem tylko o to, "Czy dane zostały wpisane zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku" (podkryterium 4b) oraz "Czy wniosek zawiera poprawne i aktualne załączniki" (podkryterium 4g), o czym jest mowa na str. 4 Rozstrzygnięcia Odwołania, ale przede wszystkim o to: "Czy prawidłowo zastosowano procedury dotyczące pomocy publicznej" (vide str. 4 ww. Rozstrzygnięcia Odwołania) oraz, jak wspomniano wyżej, "czy projekt jest objęty pomocą publiczną, pod jaki program/y pomocy publicznej podlega oraz czy spełnia warunki określone przez program/y i czy kwalifikuje się do objęcia pomocą publiczną" (str. 6 skargi kasacyjnej). I to właśnie te ostatnie kwestie, a ściślej mówiąc, ocena czy pozytywne rozpoznanie wniosku nie doprowadziłoby do naruszenia art. 87 ust.1 TWE, stało się osią sporu zawisłego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Ponad wszelką wątpliwość nie są to jednak kwestie o charakterze porządkowym (czyli formalnym, w prawnym i prawniczym rozumieniu tego słowa), ale w aspekcie prawnym merytoryczne, które zaważyły na wydaniu niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, którego zadaniem było przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego Rozstrzygnięcia Odwołania, oraz którego obowiązkiem jest posługiwanie się językiem prawnym i prawniczym, w pełni zasadnie przyjął, że ma do czynienia z merytorycznym od strony prawnej rozstrzygnięciem. Fakt, że instytucja zarządzająca w dokumentach mających regulować wewnętrzne zasady i procedury jej działania, a które mogą mieć również znaczenie prawne, nie używa pojęć języka prawniczego lub prawnego, lecz czerpie je z języka potocznego, wykracza poza zakres kognicji sądów administracyjnych, choć może być to przedmiot osobnego zainteresowania podmiotów nadzorujących w trybie pozasądowym działalność instytucji zarządzających. W każdym bądź razie taka praktyka nie może wiązać sądu administracyjnego, który, sprawując kontrolę zgodności z prawem, sam powinien ocenić, czy ma do czynienia z prawną oceną formalną, czy też z prawną oceną merytoryczną. I w tym zakresie nie jest w jakimkolwiek stopniu związany terminologią używaną w wewnętrznych dokumentach którejkolwiek ze stron postępowania sądowoadministracyjnego.

Wobec powyższego, należy w pełni podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zagadnienie dopuszczalności (bezzasadności) stanowiska, iż ewentualne dofinansowanie wniosku Gminy stanowiłoby pomoc publiczną w rozumieniu art. 87 ust.1 TWE nie jest wyłącznie problemem formalnej poprawności wniosku. Konsekwentnie też należy podzielić stanowisko WSA, że w takiej sytuacji Gmina miała prawo do wykazania braku elementu pomocy publicznej w trybie art. 31 ust.1 z.p.p.r., tym bardziej, że przedstawiając opinię wykonaną na jej zlecenie wykazała zachodzenie przesłanek do zastosowania tego przepisu.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, co następuje:

Za oczywiście nieuzasadniony należy uznać zarzut z punktu 1) a) skargi kasacyjnej, sprowadzający się do tego, że zaskarżony wyrok ma naruszać art. 26 ust.1 pkt 4 z.p.p.r., ponieważ ocena formalna wniosku "została przeprowadzona zgodnie i w oparciu o zasady określone w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013." Art. 26 ust. 1 pkt 4 z.p.p.r. stanowi bowiem, że: "Do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności: [...] wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego", a zatem tego rodzaju zarzut byłby zasadny, gdyby z zaskarżonego wyroku miało wynikać, że zdaniem Sądu, instytucja zarządzająca miała obowiązek dokonywać wyboru nie na podstawie tych kryteriów, lecz według jakichś innych zasad. Tego rodzaju stwierdzenia jednak nie można doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd bowiem zwrócił uwagę na to, że ocena projektów, stosownie do postanowień art. 31 ust.1 z.p.p.r., powinna być rzetelna i bezstronna. Jeżeli zatem, zdaniem strony skarżącej, dokonanie rzetelnego i bezstronnego wyboru projektu stoi w sprzeczności z możliwością zastosowania nie stanowiących przepisów prawa zasad i procedur ustalonych w systemie realizacyjnym, to nie można uznać, że to Sąd narusza prawo materialne poprzez zastosowanie art. 31 ust.1 z.p.p.r., ale być może to system realizacyjny lub jego sposób stosowania bądź interpretowania stoi w sprzeczności z ustawą.

Identycznie należy ocenić także zarzut postawiony w punkcie 1) b) skargi kasacyjnej. W tym przypadku, zdaniem strony skarżącej, doszło do naruszenia art. 31 ust.1 z.p.p.r., ponieważ instytucja zarządzająca przyjęła, iż z usług ekspertów należy korzystać dopiero przy ocenie określanej przez nią jako "merytoryczna". Tymczasem, jak to zostało już wykazane wyżej, ustawa nie przewiduje podziału postępowania na etapy oceny "formalnej" i oceny "merytorycznej". Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że art. 31 ust. 1 z.p.p.r. dotyczy tylko owej "oceny merytorycznej", o której przedmiotowa ustawa nawet nie wspomina. W istocie więc zarzut ten sprowadza się do tego, że – zdaniem strony skarżącej – Sąd naruszył art. 31 ust. 1 z.p.p.r., ponieważ instytucja zarządzająca przyjęła praktykę działania nie opisaną w tej ustawie. Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niepodporządkowanie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjętej przez instytucję zarządzającą praktyce należało uznać również za oczywiście bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni też podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że badanie zachodzenia przesłanek mających w rezultacie przesądzać o tym, czy ze względu na obowiązujący porządek prawny wniosek w ogóle może być rozpoznawany w aspekcie społecznym, gospodarczym ekonomicznym, finansowym czy technicznym, to także merytoryczne (w tym przypadku w aspekcie prawnym) rozpoznanie wniosku (projektu). Jeżeli zatem przy rozpoznawaniu wniosku (projektu) pojawiły się różne, przeciwstawne oceny prawnej dopuszczalności jego dalszego rozpoznania, to wątpliwości te należy wyjaśnić w sposób rzetelny i bezstronny, tak jak stanowi art. 31 ust.1 z.p.p.r. Z tego względu za nie sprzeczne z postanowieniami tego przepisu, ale wręcz jako jego realizację, należy uznać wskazanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do konieczności zasięgnięcia opinii właściwego eksperta. Zwrócić też można uwagę, że instytucja zarządzająca w tym zakresie nie działa jako organ administracyjny, a rozpoznawanie wniosków "dotacyjnych" nie jest postępowaniem administracyjnym. Tym samym nie ma ona obowiązku wiążącego i władczego rozstrzygania wszelkich zagadnień prawnych w ramach własnych kompetencji, lecz powinna zbadać i rozważyć każdą możliwość oceny prawnej. I tu pomocnym będzie ekspert z zakresu odpowiedniej dziedziny prawa, którego udział w procesie rozpoznawania wniosku nie został przez ustawodawcę wykluczony, gdyż z żadnego przepisu ustawy nie wynika, że eksperci, o których mowa w art. 31 ust.1 z.p.p.r., mogą być ekspertami wyłącznie z innych dziedzin niż prawo.

Analogicznie należy ocenić zarzut z punktu 1) c) skargi kasacyjnej. W tym przypadku, zdaniem strony skarżącej, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowi ustalenie "nowego" modelu oceny wniosków przez ekspertów dokonujących oceny już na etapie formalnym, przez co miało dojść do naruszenia art. 26 ust.1 pkt 8 z.p.p.r. – stanowiącego, że "Do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności: [...] określenie systemu realizacji programu operacyjnego" – a naruszenie to polegało na "zakwestionowaniu systemu realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, określonego przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D.." W istocie jednak nie wiadomo, o co chodzi autorowi zarzutu. W zaskarżonym wyroku trudno bowiem doszukać się ustalenia jakiegoś nowego modelu (czyli zespołu zasad i kryteriów) oceny wniosków. Faktem jest natomiast, że wskazując na art. 31 ust.1 z.p.p.r., Sąd stwierdził, że nie ma przeszkód, a wręcz w rozpoznawanej sprawie zachodzi potrzeba, skorzystania z usług stosownego (właściwego) eksperta już na tym etapie rozpoznawania wniosku (projektu), który instytucja zarządzająca nazwała dla swoich potrzeb "oceną formalną". Nie wiadomo zatem o jakim "modelu" jest mowa w tym zarzucie. Poza samym powołaniem się na fakt, że na tym etapie rozpoznawania wniosków (projektów), instytucja zarządzająca nie praktykuje korzystania z pomocy ekspertów, strona skarżąca nie wskazała żadnego argumentu, a w szczególności przepisu prawa, który przemawiałby za tym, że stosowanie tego przepisu (tj. także zasady rzetelności i bezstronności) jest wyłączone przy prowadzeniu tak nazywanej przez nią "ocenie formalnej". Nie zostało również w skardze kasacyjnej wyjaśnione, w jaki sposób strona skarżąca z przewidzianego w art. 26 ust.1 pkt 8 z.p.p.r. samego uprawnienia do określenia systemu realizacji programu operacyjnego wywiodła, że ów system realizacyjny może stać w opozycji do ustawy i wyłączać w jakimkolwiek zakresie stosowanie art. 31 ust.1 tej ustawy oraz zasady rzetelności i bezstronności przy rozpoznawaniu przedłożonych wniosków (projektów) na jakimkolwiek etapie.

Postawiony zarzut "zakwestionowania" przez Sąd I instancji systemu realizacji również nie został uargumentowany. W szczególności, że tego rodzaju stwierdzenia nie ma w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie stwierdził, że rozpoznawanie wniosków (projektów) powinno odbywać się z poszanowaniem zasady rzetelności i bezstronności na każdym etapie postępowania. Jeżeli więc to stanowisko Sądu ma być rozumiane jako "zakwestionowanie" całego systemu realizacji, to takie stanowisko strony skarżącej może (czy raczej: powinno) być rozumiane jako przyznanie, że system ten wyklucza możliwość rzetelnego i bezstronnego rozpoznania wniosków (projektów), a więc jest sprzeczny z art. 31 ust.1 z.p.p.r.

Bez związku z przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej są natomiast szerokie rozważania dotyczące prawa wspólnotowego, jak również odnoszące się do ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach pomocy publicznej. Przedmiotem sprawy niniejszej jest kwestia dochowania zasady rzetelności i bezstronności przy rozpoznawaniu wniosku (projektu) Gminy K., a nie obowiązki, jakie państwa członkowskie i działające w nich instytucje zarządzające mają wobec donatorów lub instytucji nadzorujących sposób zarządzania powierzonymi środkami. W skardze kasacyjnej nie wskazano, ani nie wywiedziono, dlaczego obowiązki wynikające z tych regulacji mają uniemożliwiać rzetelne i bezstronne rozpoznanie przedmiotowego wniosku (projektu). Nie zostało również wyjaśnione, dlaczego i na jakiej podstawie instytucje zarządzające miałyby pozostawać poza działaniem prawa krajowego przy rozpoznawaniu składanych przez krajowe podmioty wniosków (projektów).

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r. został oparty na tym, że Sąd przyjął, iż "brak zlecenia nowej ekspertyzy w trybie art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. stanowi naruszenie prawa, podczas gdy zgodnie z przyjętym systemem realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata2007-2013, ekspert dokonuje oceny merytorycznej, po ocenie formalnej". Tak skonstruowany zarzut oznacza, że w odczuciu strony skarżącej, Sąd był związany przyjętym przez nią założeniem, iż udział eksperta następuje dopiero na etapie badania aspektów ekonomicznych, finansowych i technicznych i to, w jej ocenie, wyklucza możliwość udziału eksperta na etapie rozpoznawania aspektów prawnych wniosku (projektu). Inaczej rzecz ujmując, stanowisko to sprowadza się do poglądu, że "systemem realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013" można wyłączyć stosowanie art. 31 ust.1 z.p.p.r. Oznacza to również, że – zdaniem strony skarżącej – określany przez instytucje zarządzające system realizacji poszczególnych programów stoi ponad ustawą i może wyłączać stosowanie jej przepisów. Tak więc, to nie ustawą, ale zapisami tego systemu realizacji (zdaniem strony skarżącej) ma być związany sąd administracyjny przy kontroli legalności działania instytucji zarządzającej, w związku z czym w tego rodzaju sytuacjach, jaka ma miejsce w sprawie niniejszej, rzekomo niedozwolone miałoby być stwierdzenie przez Sąd, iż doszło do naruszenia prawa.

Taki pogląd i podejście do tego, jak w demokratycznym państwie prawnym ma działać prawo, stanowi znaczące odstępstwo od przyjętych w praktyce prawniczej standardów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestie te jednak nie zostały szerzej omówione, choć przy wprowadzaniu takiego nowego podejścia ich omówienie było wręcz koniecznością. W tym stanie rzeczy, wobec faktycznego braku bliższego uzasadnienia tego zarzutu, trudno się do niego szczegółowo odnieść. Natomiast w świetle już wcześniej przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku rozważań, jego bezzasadność nie może budzić wątpliwości.

Reasumując, należy stwierdzić, że przy rozpoznawaniu zgłaszanych przez wnioskodawców projektów instytucje zarządzające nie sprawują władzy publicznej. Tym samym nie mają one żadnych prerogatyw do stanowienia aktów normatywnych w tym zakresie. Zawarte w art. 26 ust. 1 pkt 8 z.p.p.r. upoważnienie do określenia systemu realizacji programu operacyjnego również nie jest delegacją ustawową do stanowienia prawa, a tym bardziej wszelkich regulacji, które miałby stać ponad aktami rangi ustawy lub ograniczać stosowanie ustawowych przepisów. W związku z tym sądy administracyjne, sprawując kontrolę legalności działania instytucji zarządzających, są związane przede wszystkim przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak również przepisami Konstytucji RP, umów międzynarodowych i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nie są natomiast związane wewnętrznymi regulacjami instytucji zarządzających, w szczególności gdy regulacje te są sprzeczne lub "konkurencyjne" wobec przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.