Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2353/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3 art.184 art 193 in fine
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.95 pkt 1 art 96 ust 1 art 97 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 59/21 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 27 listopada 2020 r. nr SKO.4162.1685.2020 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 17 czerwca 2021 r., II SA/Sz 59/21, oddalił skargę S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 27 listopada 2020 r. nr SKO.4162.1685.2020, którą po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 16 maja 2019 r. znak SKO.4162.678.2019, na mocy której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Drawska Pomorskiego URN.6831.18.2018.MN z 3 sierpnia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] o pow. 0,1115 ha położonej w obrębie Z.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 95 pkt 1 i 96 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990; dalej: u.g.n.) oraz art. art. 32, 33 i 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 199 k.c. i art. 98 k.c. przez oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 3 sierpnia 2018 r. w sprawie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem została wydana w sprawie wszczętej bez należycie podpisanego wniosku wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, gdyż:

- w aktach sprawy brak jest wniosku, który zostałby podpisany przez współwłaścicieli spornej nieruchomości, albowiem wniosek z 1 sierpnia 2018 r. (k.6 akt), na podstawie którego przeprowadzone zostało postępowanie o podziale działki zawiera jedynie kserokopie podpisów wnioskodawców, a zatem należy uznać, że w ogóle nie był podpisany i nie został złożony przez uprawnione osoby;

- ponadto, na wszystkich wnioskach w niniejszej sprawie widniały podpisy pełnomocników ówczesnego współwłaściciela nieruchomości, którzy nie byli umocowani, zgodnie z art. 32 k.p.a., do czynności w ramach postępowania administracyjnego, ani w szczególności – do wszczęcia postępowania o podział nieruchomości, co skutkuje tym, że wniosek w niniejszej sprawie nie został złożony przez wszystkich współwłaścicieli, podczas gdy postępowanie o podział nieruchomości, stanowiąc czynność zarządu nieruchomością wspólną przekraczającą zakres zwykłego zarządu, wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli, zgodnie z art. 199 k.c., zatem wniosek nie został złożony przez osoby legitymowane do jego złożenia; nie można przy tym zgodzić się z tezą Sądu, że ogólne pełnomocnictwo do wykonywania prawa własności upoważniało do czynności podziału nieruchomości, albowiem nawet gdyby przyjąć, że obejmowało ono pełnomocnictwo do prowadzenia postępowań administracyjnych, to należy zauważyć, że ogólne pełnomocnictwo zgodnie z art. 98 k.c. upoważnia tylko do czynności zwykłego zarządu, do których nie sposób zaliczyć tak istotną dla współwłaściciela czynność, jak podział nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w czasie wydawania decyzji podziałowej przedmiotowa działka była współwłasnością H. J., od którego udział we współwłasności nabyła po wydaniu spornej decyzji (22 listopada 2018 r.) w całości skarżąca, która jako następca uczestnika postępowania była legitymowana do złożenia wniosku w niniejszej sprawie. Skarżąca zarzuca zaskarżonej decyzji zatwierdzenie przez Burmistrza podziału dokonanego przez geodetę uprawnionego działki nr [...] mimo, że został on dokonany z rażącym naruszeniem przepisów prawa, albowiem jej poprzednik prawny, współwłaściciel nieruchomości nie brał faktycznie udziału w tym postępowaniu, co więcej z analizy akt postępowania wynika, że wniosek z 1 sierpnia 2018 r., na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie, nie zawiera podpisów współwłaścicieli lub ich pełnomocników, albowiem za takie podpisy nie sposób uznać ich kserokopie (k.9 akt). Ponadto, jak wynika z akt sprawy, wniosek o dokonanie podziału z 1 sierpnia 2018 r. został złożony do Burmistrza Drawska Pomorskiego m.in. w imieniu H. J., jednak podpisany został przez skarżącą i J. B. jako jego pełnomocników. Do wniosku tego jednak dołączono pełnomocnictwo, które nie jest pełnomocnictwem do reprezentacji w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym, a tym bardziej w sprawie o podział nieruchomości. Przedłożone pełnomocnictwo było ogólne, uprawniało jedynie do "wykonywania prawa (...) wynikającego ze współwłasności" przedmiotowej nieruchomości. Jest to pełnomocnictwo o charakterze materialno-prawnym, którego przedmiotem jest wykonywanie prawa współwłasności, a zatem w ramach stosunku prawnego cywilnego. Przy tym z uwagi na jego formę (poświadczenie notarialne podpisu) również zakres czynności cywilnoprawnych, które mogły być dokonywane na jego podstawie, był ograniczony. Nie możliwym byłoby dokonanie na podstawie tego pełnomocnictwa w szczególności podziału nieruchomości. Sąd I instancji twierdząc, że pełnomocnictwo to było "bardzo szerokie", zapomniał o treści art. 98 k.c. Do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebne jest pełnomocnictwo określające ich rodzaj, chyba że ustawa wymaga pełnomocnictwa do poszczególnej czynności. Nawet zatem gdyby przyjąć, że wykonywanie własności obejmuje także prowadzenie postępowań administracyjnych, to jednak ogólne pełnomocnictwo upoważnia jedynie do czynności zwykłego zarządu. Nie można po prostu literalnie wykładać treści pełnomocnictwa, że uprawniało ono zgodnie z jego treścią do wszystkich czynności dotyczących prawa współwłasności spornej działki (także przekraczających zwykły zarząd) poza sprzedażą nieruchomości, albowiem narusza taka wykładnia bezwzględnie obowiązujący przepis art. 98 k.c., który do takich czynności wymaga szczególnego pełnomocnictwa. Ponadto, treść pełnomocnictwa została sporządzona niefachowo, albowiem ogólne pełnomocnictwo w formie z podpisem notarialnie poświadczonym nie mogło zgodnie z prawem upoważniać do sprzedaży nieruchomości, zatem zapis o wyłączeniu tej czynności z zakresu pełnomocnictwa stanowi superfluum, które pozostawało bez znaczenia dla jego skuteczności. W tym stanie rzeczy nie sposób zgodzić się z tym, że właściciel był należycie reprezentowany w przedmiotowym postępowaniu. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła ponadto, że pełnomocnictwo należy wykładać zgodnie z jego obiektywną treścią, zgodnie z ogólnymi regułami językowymi. Wykonywanie prawa własności jest wykonywaniem prawa w sensie uprawnień cywilnoprawnych, nie stanowi ono podstawy do prowadzenia postępowań przed organami władzy, rozszerzanie zakresu tego pełnomocnictwa przez Sąd stanowi twórczą nadinterpretację jego treści. W zasadzie Sąd wymaga od właściciela przy podpisywaniu prostego pełnomocnictwa, które uprawnia np. do reprezentacji wobec współwłaścicieli i współpracy przy zarządzie nieruchomością, przewidzenia wszystkich trudnych do wyobrażenia dla niego sytuacji postępowań administracyjnych, co do których nie ma on wiedzy i które musiałby on wyłączyć w pełnomocnictwie, aby świadomie zdecydować, że pełnomocnik nie będzie brał w nich udziału. Abstrahując od treści późniejszych oświadczeń mocodawcy, z treści przedłożonego pełnomocnictwa nie wynika, aby wolą mandanta było umocowania pełnomocników do prowadzenia jego spraw administracyjnych. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest zbyt daleko idąca i nie można się z nią zgodzić. Jako oczywiste przyjmuje się, że pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi w swojej treści zawierać wskazanie, że upoważnia do prowadzenia postępowań administracyjnych, choćby w ogólnym zakresie. Inne podejście podważa bezpieczeństwo obrotu i uniemożliwia mandantowi przewidzenie tego, w jaki sposób będzie wykorzystane jego pełnomocnictwo przez pełnomocnika. Z powyższych względów za błędne należy uznać zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalania poczynione przez Kolegium, jakoby to H. J. złożył wniosek o dokonanie podziału nieruchomości, który zainicjował postępowanie, które zakończyło się kwestionowaną decyzją. Złożony do sprawy wniosek faktycznie nie zawierał żadnych podpisów, a załączone do niego pełnomocnictwo nie uprawnia do działania w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 32 i 33 k.p.a. Wszczęcie i prowadzenie zatem czynności zmierzających do podziału nieruchomości, na podstawie takiego wniosku i pełnomocnictwa naruszało przepisy art. 95 pkt 1 i 96 ust. 1 u.g.n. oraz art. 32, 33 i 61 § 1 k.p.a. Podział nieruchomości należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, zatem zgodnie z art. 199 k.p.c. w zw. z art. 28 k.p.a., aby uznać, że podział taki może być dokonany w postępowaniu administracyjnym wniosek o jego dokonanie winien zostać złożony przez wszystkich współwłaścicieli. Tego wymaga zresztą art. 95 ust. 1 u.g.n. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek zawiera jedynie kserokopie podpisów i to jedynie dwojga współwłaścicieli oraz osób nieuprawnionych. Również bezpodstawne są twierdzenia Sądu I instancji, że skarżąca brała udział w postępowaniu działowym, albowiem na wnioskach złożonych w sprawie są jedynie kserokopie podpisów na wnioskach, nie wiadomo przez kogo przedłożonych i w jakich okolicznościach sporządzonych. Skarżąca była wówczas osobą nieuprawnioną do udziału w postępowaniu i jej udział w takim postępowaniu nie sanuje tego braku, wbrew opinii Sądu. Dopiero po nabyciu nieruchomości skarżąca stała się osobą legitymowaną i nie ma to wpływu na ocenę wcześniejszego postępowania. Również ocena możliwości udziału strony w postępowaniu nie powinna osobiście odnosić się do skarżącej, tylko do jej poprzednika prawnego. Obowiązek sprawdzenia, czy wniosek został złożony przez podmioty legitymowane do tego należy do podstawowych obowiązków organu rozstrzygającego sprawę. W niniejszej sprawie na pierwszy rzut oka, dla każdego prawnika, a zatem i dla każdego organu, oczywistym jest, że pełnomocnictwo złożone do sprawy nie jest pełnomocnictwem do działania w postępowaniu administracyjnym. Zatem nie ma wątpliwości, że doszło do rażącego naruszenia powołanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania Z. S. i L. S. wnieśli o jej oddalenie. Stanowisko swoje podtrzymali w pismach z 18 lutego 2022 r. oraz z 29 czerwca 2022 r., 1 lipca 2022 r. i 22 lipca 2022 r.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie 27 stycznia 2022 r. zaprzeczył argumentom odpowiedzi na skargę kasacyjną, w szczególności zaprzeczył, aby H. J. był obecny podczas wyznaczania granic podziału działki. W piśmie z 10 maja 2022 r. skarżąca kasacyjnie opisała spór sąsiedzki trwający między współwłaścicielami działek.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, na której z podstaw skarga kasacyjna jest oparta, przywołując jednocześnie zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, nie określono też formy naruszenia. Zarzut obejmuje przy tym kilka przepisów wymienionych jako pozostające ze sobą w związku. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej.

Treść zarzutów wskazuje, że skarżąca kwestionuje złożenie wniosku o podział nieruchomości. Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Natomiast zgodnie z art. 97 ust. 2 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Zarzut naruszenia tych przepisów nie został jednak w sprawie postawiony, natomiast zarzuty naruszenia art. 95 pkt 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. w kontekście przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogły odnieść skutku, albowiem art. 95 pkt 1 u.g.n., który dotyczy podziału dokonywanego niezależnie od ustaleń planu miejscowego, nie miał zastosowania, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana po uprzednim zaopiniowaniu zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym i przepis art. 95 pkt 1 nie został powołany w jej podstawie. Zgodnie zaś z art. 96 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, taka decyzja została wydana, przepis ten rażąco nie mógł zatem być naruszony, podział nie został dokonany w innej formie prawnej, niż decyzja właściwego organu.

W tych okolicznościach zarzuty kwestionujące złożenie w sprawie wniosku o podział podlegają rozpoznaniu w zakresie dotyczącym skuteczności udzielonego umocowania, są zarzutami pod adresem postępowania dowodowego i dokonanej oceny pełnomocnictwa.

Pierwszy zarzut sprowadza się do tezy, że w sprawie nie zostało złożone pełnomocnictwo, albowiem dokument upoważnienia dołączony do wniosku nie jest podpisany, zawiera tylko kserokopie podpisów. Zarzut taki nie pojawił się we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak też we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze do Sądu I instancji. W skardze pełnomocnik podał natomiast w szczególności, że wniosek o podział działki został złożony w imieniu H. J., jednak podpisany został przez skarżącą i jej męża jako pełnomocników. Obecnie stawiany w skardze kasacyjnej zarzut stoi w opozycji w stosunku do dotychczasowego stanowiska, nie został przy tym niczym poparty. Na etapie skargi kasacyjnej stawianie takiego zarzutu wymaga jego udowodnienia, albowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga dla swojej skuteczności wykazania, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postawiona teza dotycząca wydania decyzji podziałowej w oparciu o kserokopię wniosku, a nie dokument opatrzony oryginalnie podpisami, nie została w żaden sposób potwierdzona czy choćby uprawdopodobniona. Nie jest też oczywista, albowiem ogląd drugiej strony wniosku z 1 sierpnia 2018 r. pozwala na dostrzeżenie przetłoczeń wskazujących na złożenie podpisów. Z tych względów zarzut nie mógł odnieść skutku.

Nie jest uprawniony również zarzut dotyczący skuteczności umocowania pełnomocników do złożenia wniosku o podział nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że ocena Sądu I instancji dotyczyła decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa. Prowadzenie postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności nie może sprowadzić się do powtórnego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją dotychczasową i ponownej oceny okoliczności faktycznych. Organ nadzoru nie działa bowiem jako organ II instancji w trybie odwoławczym, nie orzeka w sprawie merytorycznie, lecz weryfikuje, czy wydana decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną. Ponieważ katalog tych wad jest zamknięty, muszą być interpretowane ściśle, podstawą do stwierdzenia nieważności mogą być tylko okoliczności w sposób oczywisty stanowiące o zaistnieniu przesłanki nieważności. W przypadku przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa przesłanką jest kwalifikowany, oczywisty stan naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Jak jednak zwraca się uwagę w piśmiennictwie, w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Do takich przypadków zalicza się pogwałcenie zasad ogólnych k.p.a. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa nie stanowi różna ocena okoliczności faktycznych, jeżeli mieści się w granicach swobody oceny materiału dowodowego przysługującej organowi. Tak więc ewentualne błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy należy oceniać jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 156).

Upoważnienie z 3 czerwca 2003 r. udzielone przez H. J. jako współwłaściciela działki nr [...] jego siostrze S. J. oraz J. B. umocowuje ich do wykonywania za mocodawcę prawa wynikającego ze współwłasności wymienionej nieruchomości i pozostałych należących do niego działek, z wyłączeniem ich sprzedaży. Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny. Źródłem interesu prawnego są w szczególności prawa rzeczowe do nieruchomości. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności, wniosek o jej podział musi pochodzić od wszystkich współwłaścicieli, co znajduje umocowanie w art. 97 ust. 2 u.g.n. Wystąpienie z wnioskiem o podział nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, z tego względu część współwłaścicieli nie może złożyć takiego wniosku ze skutkiem dla pozostałych. W braku zgody wszystkich współwłaścicieli tylko orzeczenie sądu, jeśli zostanie wydane w trybie art. 199 k.c., może zastąpić zgodę pozostałych współwłaścicieli. W niniejszej sprawie kwestia ta nie odgrywa jednak żadnej roli, albowiem nie jest sporne, że wniosek nie został złożony wyłącznie przez pozostałych współwłaścicieli, z powołaniem się na działanie w ramach wykonywania zarządu rzeczą wspólną. Zarzut naruszenia art. 199 k.c. nie znajduje zatem potwierdzenia, albowiem postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek części współwłaścicieli legitymujących się orzeczeniem sądu.

Współwłaściciel nie musi jednak działać w sprawie osobiście, może działać przez pełnomocnika, co miało miejsce w sprawie. Do wniosku o podział został dołączony dokument upoważnienia dla osób, które działały w imieniu jednego ze współwłaścicieli. Nie jest jednak trafny zarzut, że w sprawie wadliwie został rozeznany zakres udzielonego pełnomocnictwa, a wadliwość ta świadczy o rażącym naruszeniu przepisów postępowania.

Dokument pełnomocnictwa przedłożony w sprawie podlegał ocenie organu. Upoważniał on do działania w zakresie wykonywania prawa własności. W przypadku współwłasności, zgodnie z art. 211 k.c., uprawnienie właściciela obejmuje także żądanie zniesienia współwłasności przez podział rzeczy, co w przypadku nieruchomości oznacza dokonanie podziału nieruchomości. Nie jest zatem w sposób oczywisty pozbawione podstaw przyjęcie, że pełnomocnictwo do wykonywania uprawnień właściciela obejmuje także upoważnienie do żądania podziału rzeczy (nieruchomości). W świetle złożonego pełnomocnictwa nie jest natomiast oczywiste, że ma ono charakter ogólny, nie upoważnia wszak do dokonywania wszelkich czynności i prowadzenia wszystkich spraw, lecz czynności związanych z wykonywaniem własności w odniesieniu do zindywidualizowanego przedmiotu, ze wskazaniem na działkę nr [...]. W piśmiennictwie wskazuje się, że określenie przedmiotu czynności oraz ich typu (grupy) stanowi cechę pełnomocnictwa rodzajowego (M. Pilich [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 2 (art. 56–125), red. J. Gudowski, Warszawa 2021, art. 98). Złożony dokument nie jest zatem w oczywisty sposób pozbawiony wskazania na możliwość złożenia wniosku o podział konkretnej nieruchomości w imieniu współwłaściciela. Trzeba też mieć na względzie, że organ dokonujący podziału oceniał dokument pełnomocnictwa w okolicznościach sprawy. Skarżąca posłużyła się nim co najmniej dwukrotnie i nie miała wątpliwości, jakie postępowanie inicjuje. Wydanych rozstrzygnięć nie kwestionowała też w postępowaniu zwykłym. Natomiast organ nadzoru, weryfikując zarzut rażącego naruszenia prawa w zakresie umocowania do działania w imieniu właściciela przez pełnomocników dysponował materiałem sprawy obejmującym w szczególności akt notarialny z 22 listopada 2018 r., którym mocodawca (H. J.) darował skarżącej jako siostrze m. in. swój udział w nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] i [...] (powstałych z podziału działki nr [...]). W treści aktu kilkukrotnie ma miejsce odwołanie się do faktu podziału działki [...]. Okoliczność ta wskazuje, że dotychczasowy współwłaściciel działki [...] wiedział o jej podziale, a mimo tego nie zakwestionował go. Uzasadnia to stanowisko Kolegium, że ocena pełnomocnictwa nie nosiła cechy rażącego naruszenia przepisów postępowania, a organ dokonujący podziału prawidłowo odczytał zakres udzielonego pełnomocnictwa, skoro nie zostało zakwestionowane przez mocodawcę działanie w celu podziału działki. W tym kontekście – stanowiska zajmowanego w roku 2018 – nie mają istotnego znaczenia późniejsze oświadczenia H. J. złożone w roku 2020, należy je ocenić jako pozbawione wiarygodności, albowiem zawarte w nich deklaracje stoją w sprzeczności z uprzednim jego zachowaniem. Zarzut naruszenia art. 98 k.c. i art. 32 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest uzasadniony.

Nie podlega także uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 33 k.p.a. Przepis ten po pierwsze ma złożoną strukturę, składa się z czterech paragrafów regulujących różne kwestie, skarga kasacyjna nie sprecyzowała dostatecznie, który z przepisów zawartych w art. 33 k.p.a. został naruszony. Jeżeli natomiast chodzi o relację między pełnomocnictwem materialnoprawnym i procesowym, to przepis art. 33 § 2 k.p.a. stanowi jedynie, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Przepisy k.p.a. nie rozstrzygają, czy pełnomocnictwo materialne stanowi dostateczną podstawę do podejmowania czynności procesowych, czy też konieczne jest wystawienie odrębnego pełnomocnictwa procesowego. W tej kwestii w piśmiennictwie przyjmuje się, że możliwe jest przedłożenie pełnomocnictwa materialnego, z którego wynika uprawnienie do dokonywania czynności procesowych (zob. A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. T. I, Warszawa 2010, s. 369-370). Udzielenie pełnomocnictwa upoważniającego do czynności mających na celu podział nieruchomości należy wobec tego uznać za upoważnienie do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie i reprezentowanie w nim właściciela nieruchomości.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.