Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 993/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi B. M. i H. M. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. M. i H. M. ("skarżący") jest decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu ("Minister") znak: [...] z [...] lutego 2021 r., wydana w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] lutego 1973 r. wpisał do rejestru zabytków ówczesnego województwa [...] pod numerem [...] dom przy R. nr [...] w mieście P.. W sentencji orzeczenia odnotowano, że ochroną konserwatorską obejmuje się nieruchomość wchodzącą w skład zabytkowej zabudowy rynku, wzniesioną w końcu XVIII w. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że dom zbudowany został w końcu XVIII w., wchodzi w skład zabytkowej zabudowy R..

Skarżący, będący właścicielami nieruchomości, pismem z 28 grudnia 2019 r. zwrócili się o skreślenie powyższego budynku z rejestru zabytków.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister decyzją z [...] października 2020 r. odmówił skreślenia z rejestru zabytków domu przy R. nr [...] w mieście P..

Zachowując ustawowy termin, skarżący zwrócili się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją znak: [...] z [...] lutego 2021 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2020 r. i podtrzymał stanowisko w niej zaprezentowane.

W pierwszej kolejności przywołał art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., "ustawa o ochronie zabytków"). Wskazał, że z treści tego przepisu wynika, że przesłankami uprawniającymi do skreślenia zabytku z rejestru zabytków są: utrata wartości historycznej, artystycznej lub naukowej; brak potwierdzenia wartości zabytku w świetle nowych ustaleń naukowych. Podał, że do utraty wartości zabytkowej obiektu może dojść na skutek jego zniszczenia, jednakże dla zaistnienia przesłanki z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków konieczne jest istnienie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego czy całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru a utratą przez ten obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W odniesieniu do drugiej przesłanki umożliwiającej skreślenie obiektu z rejestru zabytków wyjaśnił, że pod pojęciem "nowych ustaleń naukowych" rozumie się takie dane i informacje o obiekcie, które nie były znane organowi ochrony zabytków w dacie wpisu do rejestru zabytków, a które rzutują na ocenę jego wartości przesądzającej o wpisie do tego rejestru.

Dalej Minister wskazał, że analiza materiału dowodowego, w tym w szczególności opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] lipca 2020 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną, daje podstawy do sformułowania wniosku, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek upoważniających Ministra do skreślenia z rejestru zabytków domu przy R. w P.. Zabytek ten, mimo bezspornie złego stanu zachowania, nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości artystycznej, historycznej czy naukowej; nie ma też żadnych nowych ustaleń naukowych, które nie potwierdzałyby wartości zabytkowej rzeczonego obiektu.

Dom przy R. nr [...] w P. należy do grupy najstarszych budynków mieszkalnych usytuowanych przy rynku w układzie szczytowym. Zabudowę pierzejową tego rynku tworzą zróżnicowane typy domów, w większości o charakterze małomiasteczkowym. Najstarszymi z nich są jednokondygnacyjne budynki szczytowe z użytkowym poddaszem najprawdopodobniej z końca XVIII i początku XIX w., w tym dom podcieniowy przy R. Istnieją przesłanki pozwalające przypuszczać, że pozostałe przyrynkowe domy szczytowe, w tym dom nr [...], również posiadały podcienie. Budynek ten zbudowano na planie wydłużonego prostokąta jako jednokondygnacyjny, podpiwniczony w części frontowej, o prostopadłościennej bryle z wtórnie zaadaptowanym poddaszem na cele mieszkalne. Prawdopodobnie pierwotnie dom posiadał podcień. Budynek nakryty jest dachem dwuspadowym pokrytym dachówką ceramiczną karpiówką. Ściany obwodowe są konstrukcji szkieletowej, z wypełnieniem z gliny i cegły oraz ceglane na fundamencie i cokole kamiennym. Cennym i wartościowym elementem są dekoracyjnie opracowane belki stropowe (w pomieszczeniu w północno-wschodniej części budynku, zapewne sieni prowadzące na podwórze). Na podstawie rysunku dekoracji snycerskiej można je datować na koniec XVIII w. Elewacje zostały częściowo ocieplone i otynkowane; przekształcono otwory okienne i drzwiowe. Stolarka drzwiowa zachowana jest fragmentarycznie; zwracają uwagę drzwi do dawnej czarnej kuchni z ozdobnymi zawiasami.

Minister podał także, że na podstawie oględzin domu przy R. nr [...] oraz analizy materiałów archiwalnych ustalono, że na przestrzeni lat podwyższono dach i zmieniono wygląd elewacji frontowej. Zmiany objęły również wnętrze (rozebrano część środkowej ściany działowej).

Minister wskazał następnie na obecny stan zachowania obiektu, opisany w ww. NID. Przedstawił też wnioski wynikające z tej opinii, zgodnie z którymi dom przy R. nr [...] w P. nie utracił wartości historycznej, artystycznej i naukowej. Nie wpłynęły na to nawet przekształcenia dokonane w obrębie budynku po wpisaniu go do rejestru zabytków - przebudowa jego części frontowej na lokal handlowy oraz pokrycie warstwą izolacji termicznej i otynkowanie elewacji południowej, połączone z wymianą części okien na wykonane z profili PVC.

Organ podał, że zły stan techniczny obiektu potwierdza również ekspertyza techniczna opracowana na zlecenie H. M. w kwietniu 2017 r. przez inż. R. K., rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, który we wnioskach wykluczył możliwość przeprowadzenia prac remontowych czy rekonstrukcji zabytku. Wskazał, że główną przyczyną większości uszkodzeń jest wieloletnie oddziaływanie wody opadowej przenikającej do wewnątrz budynku przez nieszczelny dach. Odnosząc się do tego dokumentu organ zwrócił uwagę, że opracowanie nazwane ekspertyzą techniczną budynku przy R. nr [...] w P. zostało sporządzone jedynie na podstawie oględzin obiektu i opiera się na doświadczeniu zawodowym i intuicji autora, a diagnoza obiektu budowlanego w takim opracowaniu nie zawsze jest obiektywna i miarodajna. Dokument ten nie zawiera żadnych elementów obiektywnych badań materiałów, odkrywek, pomiarów ugięć i przemieszczeń konstrukcji. W ekspertyzie sensu stricto ocena stanu technicznego poparta jest badaniami, pomiarami czy obliczeniami, które są sprawdzalne: wyliczeniami wytrzymałości jego fundamentów, ścian, stropów i innych elementów konstrukcji, elewacji oraz dachu. Załączone do akt sprawy opracowanie nie spełnia wymagań stawianych tak rozumianej ekspertyzie technicznej. Z powyższego powodu, zdaniem Ministra, wykluczona we wnioskach tego opracowania możliwość przeprowadzenia prac remontowych wnioskowanego do skreślenia z rejestru zabytków budynku nie została dowiedziona w sposób bezsporny i nie budzący wątpliwości.

Minister dodał, że organ konserwatorski, mając na uwadze postępującą degradację obiektu, przy jednoczesnym braku działań zabezpieczających i remontowych ze strony właścicieli, najpierw decyzją z [...] lutego 2006 r. nakazał wykonanie szeregu prac zabezpieczających, remontowych i konserwatorskich, a następnie 8 lutego 2010 r. wydał nakaz podstemplowania ścian zewnętrznych (północnej i zachodniej) na całej ich długości, uzupełnienia pokrycia dachowego z dachówki karpiówki, założenia rynien i rur spustowych, uzupełnienia braków w wypełnieniu ściany szczytowej północnej, a także otynkowania ww. elewacji i ściany zachodniej tynkiem wapiennym. Mimo upływu terminu przeprowadzenia prac remontowych budynku, właściciele nie wywiązywali się z nałożonych na nich obowiązków, a ciążącej na nich powinności sprawowania opieki nad zabytkiem starają się uniknąć poprzez dążenie do wykreślenia go z rejestru. Zaniechanie dobrowolnego wykonania nałożonych na strony obowiązków winno skutkować przeprowadzeniem przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postępowania egzekucyjnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Podsumowując Minister wskazał, że podnoszony we wniosku o skreślenie z rejestru zabytków, w opinii technicznej inż. R. K. i opinii NID zły stan techniczny domu jest bezsporny, niemniej jednak nie może on stanowić samoistnej przesłanki do skreślenia tego obiektu z rejestru zabytków. Celem postępowania prowadzonego w sprawie skreślenia zabytku z rejestru jest ustalenie, czy zabytek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej bądź ponowna ocena tej wartości w oparciu o nowe ustalenia naukowe, a nie ocena możliwości i zasadności remontu zabytku z ekonomicznego punktu widzenia. Jak wykazano zaś w decyzji Ministra z [...] października 2020 r., budynek przy R. nr [...] w P., mimo degradacji substancji materialnej, zachował wartość architektoniczną wyrażającą się w czytelnej bryle dającej wyobrażenie o kształcie zabudowy tej części miasta w wieku XVIII i XIX. Istotną wartością tego obiektu jest jego walor historyczny i naukowy, jako autentycznego i integralnego elementu historycznej małomiasteczkowej zabudowy przyrynkowej, stanowiącego materialne dziedzictwo przeszłości tego terenu. Wartość naukowa obiektu wynika z pełnienia przez niego roli źródła do badania dawnych technik budowlanych; bardzo cenne z punktu widzenia naukowego są zachowane dekorowane belki stropowe. Walor urbanistyczny omawianej nieruchomości, podkreślony w decyzji o wpisie do rejestru zabytków, nie uległ zmianie. Wartości powyższe są trwale przynależne omawianemu obiektowi, dopóki istnieje w formie, w której został wpisany do rejestru zabytków. Z uwagi na powyższe w niniejszej sprawie nie zachodzą ustawowe przesłanki pozwalające skreślić ww. budynek z rejestru zabytków.

Skargę do Sądu na ww. decyzję Ministra wnieśli H. i B. M., żądając jej uchylenia jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Podnieśli, że decyzja utrzymująca w mocy poprzednią decyzję Ministra o odmowie skreślenia z rejestru zabytków domu przy ulicy R. nr [...] w mieście P., została wydana przez tę samą osobę, tj. M. G., a nie powinno być tak, aby decyzja po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydała ta sama osoba.

Skarżący podali dalej, że przedmiotowy budynek został wpisany do rejestru zabytków w 1973 r., kiedy to jego właścicielem była gmina. W latach 90 XX wieku gmina zaczęła pozbywać się takich obiektów, nie mając środków na ich utrzymanie. Tak było w tym przypadku, albowiem dom potrzebował znacznego remontu. Po zakupie tego budynku okazało się, że planowany przez skarżących remont nie jest z przyczyn technicznych możliwy do przeprowadzenia. Podali przy tym, że dom objęty postępowaniem zbudowany jest z tzw. muru pruskiego, czyli konstrukcja drewniana wypełniona gliną. Taki mur potrzebuje konserwacji elementów drewnianych; nie było to robione, bowiem ściany na zewnątrz zostały otynkowane a elementy drewniane zostały pozbawione powietrza i zbutwiały.

I dalej, skarżący zarzucili Ministrowi nieprzesłanie do nich opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] lipca 2020 r. wraz załączoną dokumentacją fotograficzną. Podważyli też ustalenia organu co do posiadania m.in. przez dom nr [...] podcieni. Zarzucili Ministrowi oparcie decyzji w szczególności na opinii NID. Wskazali, że autorka tej opinii to osoba młoda i bez doświadczenia oraz bez braku przygotowania merytorycznego.

Skarżący zarzucili nadto nieuwodnienie, że budynek nie utracił swych wartości historycznych, artystycznych bądź naukowych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z [...] lutego 2021 r., podtrzymująca decyzję własną tego organu z [...] października 2020 r. o odmowie skreślenia z rejestru zabytków domu przy R. w mieście P., wpisanego do tego rejestru pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 1973 r.

Decyzja ta, zdaniem Sądu, odpowiada prawu; została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym (którego zasadniczy element stanowi specjalistyczna opinia sporządzona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, poprzedzona oględzinami terenu); zawarto w niej prawidłową wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nadto – odniesiono się w niej w sposób właściwy i pełny do okoliczności istotnych, w tym podniesionych w postępowaniu przez skarżących, spełniając w efekcie wymóg określony w art. 107 § 3 k.p.a.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z wymienionym powyżej przepisem ustawy o ochronie zabytków zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Z przepisu tego wynika, że skreślenie zabytku z rejestru zabytków możliwe jest w dwóch przypadkach, a spełnienie chociażby jednego z nich obliguje organ do wydania decyzji o skreśleniu.

Przy czym, w orzecznictwie podkreśla się, że dla zaistnienia pierwszej z ww. przesłanek uregulowanych w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków konieczne jest stwierdzenie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego lub całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru a utratą przez ten obiekt ww. wartości. W wyroku z 25 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1157/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Sąd Naczelny w ww. orzeczeniu podał też, że zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia (na mocy ww. art. 13 ust. 1 wskazanej ustawy). W kontekście powyżej wskazanej przesłanki, istotnego znaczenia nabiera zatem ustalenie, czy stopień zniszczenia obiektu spowodował utratę jego wartości zabytkowej. Nie każde więc zniszczenie zabytku może doprowadzić do skreślenia tego zabytku z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu utrata wartości prawnie chronionych.

Stopień zniszczenia zabytku ma zatem znaczenie w sprawie skreślenia go z rejestru zabytków, ale nie może on być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi walorów. Zważyć przy tym trzeba, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przedmiotem ochrony i opieki pozostają zabytki (w tym nieruchome) niezależnie od stanu swojego zachowania. Jak wskazał NSA w wyroku z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 182/13, ten ostatni przepis "(...) ma charakter ogólny i podlega zastosowaniu przy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopóki zatem stopień zniszczenie obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Nie jest nim natomiast ocena opłacalności prowadzenia prac przy zabytku dająca możliwość jego zachowania odnoszona do kosztów ekonomicznych tego przedsięwzięcia". Z powyższego wynika, że obiekt znajdujący się w złym stanie technicznym nie może zostać skreślony z rejestru zabytków jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Innymi słowy nawet obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. Poza tym, zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy prawa budowlanego, nie jest jednocześnie okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie omawianej przesłanki z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Nadto, zużycie techniczne obiektu w jakimś stopniu zawsze oddziałuje na jego wartość zabytkową, redukując ją nawet dość znacznie, niemniej dopóki istniejącym elementom tego obiektu da się przypisać to, iż stanowią one nadal nośnik wartości mających znaczenie dla historii i kultury, brak jest podstaw do skreślenia obiektu uosabiającego dotąd dzieło architektury i budownictwa (6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy), lecz znajdującego się aktualnie w złym stanie technicznym, z rejestru zabytków (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 896/16).

Omawiana przesłanka, z uwagi na treść wniosku inicjującego postępowanie (w którym powołano się m.in. na "zdegradowaną" substancję zabytkową), miała decydujące znaczenie w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny jej wystąpienia, Minister kierował się prawidłową, wskazaną powyżej, wykładnią ww. przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Prowadząc postępowanie miał na uwadze potrzebę ustalenia obecnego stanu zachowania obiektu, jak i jego walorów. W tym celu wykorzystał nie tylko dokumenty pochodzące od wnioskodawców (a zarazem właścicieli) zabytku, ale też zlecił wykonanie specjalistycznej opinii, jednostce wyspecjalizowanej (podlegającej Ministrowi) jaką jest Narodowy Instytut Dziedzictwa. Sąd zaznacza w tym miejscu, że opinia NID odpowiada dowodowi z opinii biegłego w tym sensie, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.); opracowana jest zespołowo i wyraża stanowisko nie konkretnej osoby traktowanej jako biegły, lecz instytutu jako takiego, w imieniu której działa osoba do tego upoważniona (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 896/16.

W efekcie, do akt włączono opinię z [...] lipca 2020 r. sporządzoną przez ww. Instytut. Opinia ta przygotowana została nie tylko w oparciu o akta sprawy, ale również w oparciu o protokół oraz dokumentację fotograficzną z wizji lokalnej przeprowadzonej 4 czerwca 2020 r., archiwalną mapę topograficzną z 1933 r., a także archiwalne materiały ilustracyjne przedstawiające P. (i - w przybliżeniu - objęty postępowaniem obiekt). W opinii tej przedstawiono opis budynku, dokonane w nim na przestrzeni lat przekształcenia oraz obecny jego stan zachowania, ten ostatni określając jako zły. Uznano jednak, że dom przy R. nr [...] w P. nie utracił wartości prawnie chronionych. Nie wpłynęły na to nawet przekształcenia dokonane w obrębie budynku po jego wpisaniu do rejestru zabytków, tj. przebudowa jego części frontowej na lokal handlowy, pokrycie warstwą izolacji termicznej i otynkowanie elewacji południowej, połączone z wymianą części okien na wykonane z profili PVC. Wskazano przy tym na wartość historyczną budynku; zwrócono w tym kontekście uwagę na jego metrykę i zachowaną substancję zabytkową (m.in. na konstrukcję oraz ozdobnie opracowane belki stropowe), która pozwala datować jego powstanie na koniec XVIII w., i czyni go jednym z najstarszych budynków mieszkalnych w Poniecu. Wskazano również na jego wartość artystyczną i naukową, co wynika z typu budynku jaki reprezentuje – szczytowego, jednokondygnacyjnego, nakrytego dachem dwuspadowym, częściowo o konstrukcji szkieletowej, pierwotnie najprawdopodobniej z podcieniem od frontu, charakterystycznego dla zabudowy małomiasteczkowej.

Przy czym, analizując sprawę Minister, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonał ustaleń faktycznych w oparciu całość zgromadzonego materiału dowodowego, oceniając stan zachowania obiektu z uwzględnieniem także opinii sporządzonej na zlecenie skarżących przez rzeczoznawcę budowlanego R. K.. Wyjaśnił jednocześnie, a to - w kontekście wniosku w tej opinii zawartego, wskazującego na brak możliwości użytkowana budynku, jak i przeprowadzenia jego remontu, że wniosek ten nie został poprzedzony analizą możliwości zastosowania konkretnych metod badawczych, biobójczych i wzmacniających w stosunku do poszczególnych komponentów budynku, a wobec tego nie jest on wiarygodny (nie zawiera żadnych elementów obiektywnych badań materiałów, odkrywek, pomiarów ugięć i przemieszczeń konstrukcji). Dodał, że obecny stan zachowania budynku spowodowany jest wieloletnimi zaniedbaniami właścicieli, którzy nie wywiązywali się z obowiązku opieki nad zabytkiem, nałożonego przez ustawę o ochronie zabytków, nie podejmując (żadnych w tym nakazanych przez organ konserwatorski) działań naprawczych i zabezpieczających w stosunku do tego obiektu, i dążąc do jego wykreślenia z rejestru zabytków (bo niniejsze postępowanie stanowi już kolejne w tym przedmiocie). Analiza Ministra objęła bowiem także protokół PINB w [...] z oględzin ww. budynku przeprowadzonych 20 października 2016 r. i decyzję tego organu z 3 listopada 2016 r., którą orzeczono nakaz opróżnienia ww. budynku i jego wyłączenia z użytkowania, a także decyzję organu konserwatorskiego z [...] lutego 2006 r. nakazującą przeprowadzenie w ww. obiekcie robót zabezpieczająco - budowlano - remontowych i prac konserwatorskich.

W konsekwencji Minister przyjął, że dom przy R. nr [...] w P., objęty ochroną konserwatorską, z uwagi na to, że wchodzi w skład zabytkowej zabudowy rynku, wzniesionej w końcu XVIII w. (zgodnie z uzasadnieniem decyzji o wpisie), nadal posiada wartości zabytkowe. Mimo degradacji substancji materialnej, zachował on wartość architektoniczną wyrażającą się w czytelnej bryle, dającej wyobrażenie o kształcie zabudowy tej części miasta w wieku XVIII i XIX. Minister wyjaśnił, że istotną wartością tego obiektu jest jego walor historyczny i naukowy, jako autentycznego i integralnego elementu historycznej, małomiasteczkowej zabudowy przyrynkowej. Podał, że jego wartość naukowa wynika z pełnienia przez niego roli źródła do badania dawnych technik budowlanych; podkreślił bardzo cenne z punktu widzenia naukowego zachowane dekorowane belki stropowe. Wskazał nadto, że wskazany w decyzji o wpisie do rejestru zabytków walor urbanistyczny tej nieruchomości nie uległ zmianie. Z tej też przyczyny uznał, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do skreślenia ww. budynku z rejestru zabytków.

Zdaniem Sądu, ocena ta nie ma charakteru dowolnego; organ konserwatorski dokonując takiej oceny i orzekając w sprawie o odmowie wykreślenia budynku z rejestru zabytków, nie naruszył ani art. 7, czy art. 77 § 1 k.p.a., ani też art. 80 k.p.a., poprzez niewystarczające zgromadzenie dowodów, czy nieprawidłową ich ocenę. Organ ten w stopniu wystarczającym, nawiązując do walorów zabytku, wyjaśnił potrzebę dalszej ochrony prawnej budynku, a to pomimo złego jego stanu technicznego i dokonanych w nim, zresztą samowolnie (bo bez pozwolenia konserwatorskiego) przekształceń. Sąd wyjaśnia przy tym, że zasada swobodnej oceny dowodów uregulowana w art. 80 k.p.a. pozwala organowi administracji publicznej na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. W kwestii natomiast zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego Sąd zaznacza, że wiąże się to ściśle z zakresem niniejszego postępowania wyznaczonym treścią art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, jak i argumentami wskazanymi we wniosku inicjującym to postępowanie. Skoro decydujące znaczenie w sprawie miała pierwsza przesłanka uregulowana w tym przepisie związana z utratą przez obiekt wartości zabytkowych, to zadaniem organu było ustalenie obecnego stanu zachowania obiektu oraz dokonanie oceny obecnych jego walorów. Takie dowody, pozwalające na dokonanie ustaleń w ww. zakresie zostały w sprawie zgromadzone, a to m. in. poprzez przeprowadzenie wizji lokalnej obiektu i sporządzenie dokumentacji fotograficznej tego obiektu oraz zwrócenie uwagi na jego rys historyczny, czy lokalizację/położenie. Dodać należy, że z uwagi na brzmienie ww. art. 13 ust. 1, znaczenia prawnego przy rozpatrywaniu wniosku skarżących o skreślenie zabytku z rejestru zabytków nie mogły mieć kwestie ekonomiczne, czy inaczej – związane z opłacalnością dalszego utrzymywania obiektu. W konsekwencji, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania sposobu procedowania organu. Sąd zauważa przy tym, że przed wydaniem decyzji z [...] października 2020 r. Minister pismem z 26 sierpnia 2020 r. poinformował skarżących o zakończeniu postępowania dowodowego, włączeniu do akt opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz o możliwości zapoznania się z tym dowodem i pozostałymi aktami sprawy oraz wniesienia uwag. Doręczenie tego pisma organu, odrębnie każdemu ze skarżących, nastąpiło 31 sierpnia 2020 r. Wprawdzie skarżący z przysługujących im uprawnień (kształtowanych przepisem art. 10 § 1 k.p.a.) na tym etapie, jak i później nie skorzystali, nie świadczy to jednak o wadliwym zachowaniu organu orzekającego w sprawie, bo ten (wbrew stanowisku skarżących) nie miał obowiązku doręczenia im ww. opinii NID; miał natomiast obowiązek umożliwić stronom zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami, a z tego się wywiązał.

W sprawie, zdaniem Sądu, nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez stwierdzenie, że przesłanki w nim uregulowane nie wystąpiły. Skoro bowiem, zdaniem Ministra, dom przy R. nr [...] w P. zachował wartości, dla których został objęty wpisem do rejestru zabytków, to ww. przepis w sposób wnioskowanych przez skarżących nie mógł znaleźć zastosowania. Sąd stwierdza jednocześnie, że rację ma Minister akcentując, że niniejsze postępowanie nie może sankcjonować bezprawnego działania stron, polegającego na braku zapewnienia odpowiedniej opieki nad zabytkiem. Zważyć należy, że zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Oznacza to, że właściciel zabytku winien poczynić wszelkie określone prawem starania, aby ochronić wartość jaką prezentuje zabytek. Mając na uwadze istotę i cel instytucji ochrony zabytków nie można więc uznać, że brak działań właściciela zabytku w celu należytej ochrony zabytku może wymuszać wykreślenie zabytku z rejestru zabytków (por. wyrok NSA 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 632/18). Znamienne natomiast w tej sprawie jest niewykonywanie przez skarżących kierowanych pod ich adresem nakazów organu konserwatorskiego, mających na celu zabezpieczenie zabytku przed postępującym jego niszczeniem.

W kontekście treści skargi Sąd zauważa dodatkowo, że nie była przedmiotem postępowania prawidłowość objęcia domu przy ul. R. w mieście P. ochroną konserwatorską. Tym samym zarzuty skargi, w istocie kierowane pod adresem decyzji o wpisie tego obiektu do rejestru zabytków, w tym postępowaniu nie mogły okazać się skuteczne.

Zdaniem Sądu, decyzja zaskarżona w sprawie nie jest także dotknięta wadą uzasadniającą jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Konsekwencje naruszenia tego przepisu przewiduje art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. To zaś uzasadnia zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Taka jednak sytuacja, wskazująca na naruszenie zakazu określonego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mała miejsca w niniejszej sprawie, choć obie decyzje (w tym zaskarżona, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy) zostały podpisane przez tę samą osobę, M. G. - Generalnego Konserwatora Zabytków. Przy wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do Generalnego Konserwatora Zabytków uwzględnić bowiem trzeba regulację zadań i kompetencji w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tak też wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2014 r., sygn. akt II OSK 577/13 dostrzegając, że "według art. 89 pkt 1 tej ustawy "Organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków". W art. 90 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyznano Generalnemu Konserwatorowi Zabytków z mocy prawa, a nie z upoważnienia ministra, kompetencję wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Przypisanie z mocy prawa Głównemu Konserwatorowi Zabytków kompetencji do wydawania decyzji wyłącza pogląd, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a K.p.a.). Artykuł 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie daje podstaw do podważenia uregulowań ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji. Przyznanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego stanowiska sekretarza lub podsekretarza stanu (art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) nie podważa zasady jej art. 90 ust. 2 pkt 5, przyznającej z mocy prawa kompetencję do wydawania decyzji. Przyjęta struktura organizacyjna Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przez włączenie Generalnego Konserwatora Zabytków (...) i nadanie mu w tej strukturze statusu sekretarza lub podsekretarza stanu, nie może podważyć uregulowań materialnego prawa administracyjnego w zakresie właściwości rzeczowej do wydawania decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 90 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami." Z tych też przyczyn, podzielając stanowisko NSA zaprezentowane ww. wyroku i mając na względzie art. 90 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków Sąd uznał, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do Generalnego Konserwatora Zabytków, w konsekwencji – że ten, mógł podpisać obie decyzje wydane w sprawie (por. również wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 202/13).

Na koniec Sąd zaznacza, że nie znalazł żadnych innych przyczyn, dla których skarga powinna być uwzględniona.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.