Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 56/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi L. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 56/22

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. znak: [...], Wójt Gminy C., działając na podstawie art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) oraz art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17 ust 1, art. 32 ust. 2 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111), orzekł o odmowie przyznania L. U. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, wnioskowanego na męża E. U..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, iż wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że sprawuje całodobową opiekę nad osobą niepełnosprawną, mężem - E. U., który z uwagi na swoje schorzenie nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Jednocześnie oświadczyła, iż wykonuje niezbędne czynności przy mężu takie jak: pomoc przy ubieraniu i rozbieraniu, pomoc w ćwiczeniach fizycznych, podawanie leków, robienie zakupów, podawanie posiłków, podawanie herbaty i wody, sprzątanie, pranie, prasowanie, załatwianie spraw urzędowych (w razie potrzeby), aby mąż mógł funkcjonować.

W dniu [...].08.2021 r. pracownik Organu przeprowadził wywiad środowiskowy z L. U., a ustalone okoliczności opisano w dokumentacji uznając, iż L. U. sprawuje opiekę nad swoim mężem - E. U..

W związku z powyższym dokonano dalszych ustaleń, dotyczących tego, czy są spełnione warunki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...].01.2017 r. wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność E. U.. Z załączonych dokumentów wynika także, że L. U. pobiera świadczenie emerytalne z KRUS (nr decyzji [...] z dnia [...].03.2021 r.).

W oparciu o przepis art 17 pkt 5, ppkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. orzekający organ wywiódł, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich przesłanek zawartych w art. 17 u.ś.r, w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności.

W odwołaniu od powyższej decyzji L. U. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] sierpnia 2021 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na jej wydanie, przez błędną wykładnię:

. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem okoliczności, ze na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez Skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem E. U..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., z którego wynika, że E. U. został uznany za trwale niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczona na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników oznacza zaś zgodnie z treścią art. 3 pkt 21 lit. e ustawy o świadczeniach rodzinnych, legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności, a ze względu na trwałą niezdolność na stałe.

Z akt sprawy wynika także, iż Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Potwierdza to oświadczenie wnioskodawczyni z dnia [...] lipca 2021 r., a także w aktach sprawy znajdują się decyzje Prezesa KRUS z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] oraz z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] o ponownym ustaleniu wysokości emerytury. Do akt dołączono także decyzję KRUS Oddział [...] z dnia [...] lipca 1997 r., znak: [...] o ustaleniu wysokości renty przysługującej wcześniej L. U..

Okoliczność ustalenia Zainteresowanej prawa do emerytury, w ocenie Kolegium, skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Normy zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ocenie Kolegium nie budzą wątpliwości. Osoba, która ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie pozostawił tu osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury, możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS i z ustawy o świadczeniach rodzinnych - zob. m.in. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/G1 13/17 - system Lex. Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłaty wyrównującej niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej przyznana, co skutkuje wykluczeniem z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Dodatkowo wskazano, iż Kolegium nie podziela pojawiających się w ostatnim czasie poglądów wywodzonych z wykładni funkcjonalnej i celowościowej oraz konstytucyjnej zasady równości, wskazujących na możliwość wyboru świadczenia pielęgnacyjnego wskutek zawieszenia pobierania emerytury. W ocenie Kolegium przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w tym zakresie precyzyjny, wyraźny i nie budzi wątpliwości, co do jego rozumienia i intencji ustawodawcy. Ustawodawca w treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym pomimo, iż w regulacjach w zakresie zabezpieczenia społecznego takie zapisy zamieścił w sytuacji zbiegu innych świadczeń. Należy uznać, że był to zabieg celowy ustawodawcy. Sytuacja bowiem osoby, która nabyła prawo do emerytury jest nieco inna niż osoby, która takiego prawa nie ma, a jest osobą czynną zawodowo. Musi zatem istnieć wzajemna zależność pomiędzy brakiem dochodów z powodu niepodejmowania zatrudnienia bądź rezygnacją z niego, a koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Samo zróżnicowanie wysokości pobieranej renty czy emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania w sytuacjach podobnych, a różnego - niewykazujących takiego podobieństwa. Nie można zatem uznać, że sytuacja Skarżącej jest podobna do warunków osób, które zrezygnowały z zatrudnienia lub nie podejmują zatrudnienia. Osoby te, odmiennie od Skarżącej, nie posiadają żadnych dochodów. Tak więc okoliczność, że świadczenie pielęgnacyjne jest wyższe aniżeli emerytura nie oznacza zdaniem Kolegium, że zostały naruszone normy konstytucyjne.

Kolegium nie podzieliło też wyrażanego w orzecznictwie sądowym poglądu, iż organ ma obowiązek umożliwienia wyboru świadczenia poprzez udzielnie stronie informacji o możliwości zawieszenia prawa do pobierania emerytury i że takie zawieszenie niweczy negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określoną jako ustalenie prawa do emerytury. Prawo wyboru nie wynika bowiem z żadnego przepisu, a przewidziane prawo wyboru z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnosi się do wyboru pomiędzy świadczeniami z zakresu pomocy społecznej i nie dotyczy innych świadczeń. W ocenie Kolegium, zawieszenie prawa do emerytury nie uchyla negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nadal istnieje ustalone prawo do emerytury a zawieszenie jedynie powoduje brak jej wypłaty w tym okresie. Mimo zawieszenia nadal obowiązuje decyzja o przyznaniu (ustaleniu prawa do emerytury). Istotą takiej regulacji nie było powiązanie pobierania (wypłaty emerytury) jako przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz fakt ustalenia prawa do emerytury - co potwierdza wykładania gramatyczna. Ustawodawca bowiem miał prawo zróżnicować sytuację prawną osoby, która rezygnuje z zatrudnienia i w związku z tym nie ma żadnego zabezpieczenia finansowego z sytuacją osoby, która takie zabezpieczenie posiada w postaci ustalonego prawa do emerytury, pomimo rezygnacji z zatrudnienia. Ustawodawca w powołanym przepisie (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) wprost określił, iż w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu reprezentowanego przez sądy stanowiska, z którego jednoznacznie wynika, że orzekając w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża, nie uwzględnia się przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

W skardze do Sądu L. U. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez:

. błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez L. U. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem Edwardem,

. naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że żona niepełnosprawnego E. U. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku między niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia jako emerytki, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 8, 9, 77, 80 K.p.a. w zw. z 107 § 3 K.p.a przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że skarżąca nie wykazała swojej gotowości do podjęcia pracy, podczas gdy organ nie podjął żadnych działań, aby ustalić tę kwestię.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] i ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] sierpnia 2021 r. ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 210 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie można znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń społecznych. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty świadczenia, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty.

Skarżąca przytoczyła również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1416/20, zgodnie z którym brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, oraz wykładnia literalna powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego celowe jest odstąpienie od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, na rzecz takiego sposobu rozumienia tego przepisu, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12).

Jednocześnie zdaniem skarżącej należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W świetle powyższych wywodów należy przyznać rację, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne bowiem wykładnia literalna powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. Celem przeciwdziałania tej nieuzasadnionej dyskryminacji Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. W orzeczeniach tych uznano, że wykładnia powyższego przepisu powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tej normy w systemie prawa, co przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie różnica ta jest jeszcze większa. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu ar. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe – pozostaje w ocenie skarżącej w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być zatem interpretowany z taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.

Skarżąca zwróciła tez uwagę, że zgodnie z naczelnymi zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej zobligowane są do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie budziło ono wśród jego uczestników nieufności zarówno wobec organu administracji prowadzącego postępowanie, jak i wobec innych organów władz publicznych - art. 8 k.p.a. Realizacja tej zasady jest możliwa w wyniku działania organu w sposób zgodny z zasadami dobrej administracji. Ponadto organ administracji powinien zmierzać do załatwienia sprawy, korzystając z takich możliwości i sposobów postępowania, które pozwalają na jak najszybsze załatwienie sprawy, ale nie wiążą się z uszczerbkiem dla trafności i celowości rozstrzygnięcia (vide art. 12 k.p.a.).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy w ocenie strony skarżącej organ dokonał błędnej, ale przed wszystkim dowolnej oceny zebranego materiału w kwestii możliwości podjęcia przez skarżącą pracy. Organ nie podjął żadnych działań, aby tę okoliczność ustalić. W ocenie strony skarżącej jej wiek nie wyłącza u niej możliwości podjęcia pracy zarobkowej, ale z uwagi na opiekę nad mężem nie jest ona w stanie wykonywać jakiejkolwiek pracy na etacie. Ustalenia organu II instancji zostały więc poczynione w sposób nade wszystko swobodny i sprzeczne są z zasadami dobrej administracji i swobodnej oceny dowodów. Konsekwencją błędnej oceny możliwości zarobkowania przez skarżącą było niezasadne uznanie, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad mężem, gdyż pobiera ona emeryturę. Organ naruszył więc jej zdaniem treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i błędnie uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad synem. Jednak, jak podkreśliła skarżąca, przesłanką do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, co wynika w sposób jednoznaczny z treści tego uregulowania.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: pkt 1 - matce albo ojcu, pkt 2 - opiekunowi faktycznemu dziecka, pkt 3 - osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pkt 4 - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1).

Świadczenie pielęgnacyjne według art. 17 ust. 5 nie przysługuje natomiast, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) (uchylony);

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Stosownie zaś do treści art. 17 b u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:

1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;

2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 1).

Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia." Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2).

Z przywołanych wyżej unormowań wynika, że ustawodawca ściśle sprecyzował warunki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które musi spełniać wnioskodawca (osoba sprawująca opiekę) oraz osoba wymagająca opieki, przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione expressis verbis w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeśli jednak opiekunem osoby niepełnosprawnej jest rolnik, przesłanką uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest zaprzestanie prowadzenia przezeń gospodarstwa rolnego. W tym celu rolnik powinien złożyć stosowne oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia z czynnym rolnikiem, który zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego lecz osobą korzystającą już z ubezpieczenia rolniczego w postaci emerytury rolniczej.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. określa natomiast jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, stwierdzono przy tym niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z przepisami ustawy zasadniczej w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zestawienie treści powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z treścią przepisu, którego dotyczy wskazuje, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do jakiejkolwiek emerytury, renty czy innych świadczeń wymienionych w tym przepisie, za wyjątkiem renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, która opowiada się za ścisłym, literalnym rozumieniem normy określonej w omawianym przepisie, zwłaszcza w odniesieniu do świadczeń uzyskiwanych przez rolników. Złożenie oświadczenia o nieprowadzeniu działalności rolniczej może w określonych indywidualnych przypadkach powodować daleko idące negatywne skutki, gdy zostanie złożone na doraźne potrzeby a faktycznie będzie miało wpływ na warunki uzyskania zabezpieczenia w postaci renty czy emerytury rolniczej, powodując wyłączenie z ubezpieczenia rolniczego. Biorąc przede wszystkim pod uwagę, że przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych należy zaakceptować stanowisko organu, że uzyskanie świadczeń wymienionych w tym przepisie stanowi przeszkodę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego .

Dodatkowo, z art. 17 ust. 1 u.ś.r wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Sprawowanie opieki musi zatem wiązać się z zaprzestaniem z tego powodu wykonywania zatrudnienia i utratą wcześniej uzyskiwanych dochodów z pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Takie okoliczności dotyczą też rolników, małżonków rolników bądź domowników. Idea bowiem korzystania z tego świadczenia jest identyczna i pełni tę samą funkcję. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma związku czasowego z zaprzestaniem działalności rolniczej a powstaniem niepełnosprawności podopiecznego. Skarżąca już w 1997 r. korzystała z renty rolniczej a orzeczenie o niepełnosprawności wydano [...].01.2017 r.

Skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika od momentu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pełnomocnik ma pełną świadomość konieczności wykazania okoliczności pozwalających skutecznie domagać się przyznania wnioskowanego świadczenia a więc wykazania przesłanek wynikających z obowiązujących przepisów. Aby doprowadzić do usunięcia przeszkody do uwzględnienia wniosku, skarżąca mogła podjąć działania zmierzające do usunięcia kolizji w korzystaniu ze świadczeń i podjąć ryzyko związane z zawieszeniem świadczenia emerytalnego, choć i to na gruncie obowiązujących przepisów jest wątpliwe, gdyż przeszkodą do wypłaty świadczenia nie jest fakt pobierania emerytury lecz fakt ustalenia prawa do emerytury. Organ nie może tej przeszkody usunąć, gdyż nie jest organem właściwym do decydowania o świadczeniu przyznanym przez inny organ. Ustawodawca nie przewidział też możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, czy ewentualnej dopłaty wyrównującej niższe świadczenie. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej przyznana, co skutkuje wykluczeniem z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Słusznie też organ zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 17 ust. 5 u.ś.r. operuje zwrotem "ustalone prawo do emerytury" a nie otrzymywane czy pobierane świadczenie.

Ustawodawca w treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym pomimo, iż w regulacjach w zakresie zabezpieczenia społecznego takie zapisy zamieścił w przypadku zbiegu innych świadczeń. Sytuacja osoby, która nabyła prawo do emerytury jest nieco inna niż osoby, która takiego prawa nie ma, a jest osobą czynną zawodowo. Samo zróżnicowanie wysokości pobieranej renty czy emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania podmiotów w sytuacjach podobnych.

Sąd nie podziela stanowiska przedstawionego w skardze, a mającego przemawiać za tym, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji osoby pobierającej emeryturę, w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

Tego rodzaju stanowisko sprowadza się nie tylko do oceny zgodności z normami rangi konstytucyjnej rozwiązań przyjętych w powyższym przepisie rangi ustawowej, ale jednocześnie, pod pozorem dokonywania wykładni przepisów prawa prowadzi do sytuacji kreowania przez sąd zupełnie nowej, nie istniejącej dotąd w systemie prawnym normy przyznającej danej osobie prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w pomniejszonej wysokości. Zauważyć zaś należy, iż w takich sytuacjach gdyby racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić tego rodzaju regulacje przewidujące pomniejszanie przysługujących świadczeń, ze względu na zaistnienie okoliczności co do zasady wykluczających ich przyznanie, to uczyniłby to wprost, czego przykładem jest chociażby mechanizm pozwalający na przyznanie zasiłku rodzinnego przy przekroczeniu kryterium dochodowego wprowadzony w art. 5 ust. 3 u.ś.r.

Odnosząc się do podnoszonej w orzecznictwie sądowym, w tym w wyrokach przywoływanych w skardze, argumentacji o charakterze historycznym (a sprowadzającej się do wskazania, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winna uwzględniać także, iż w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia, ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest często znacząco wyższe od otrzymywanej przez daną osobę emerytury), zauważyć natomiast należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem brak wprowadzenia przez okres tylu lat w przepisach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego mechanizmu "złotówka za złotówkę" nie może być uznane za wynik przeoczenia ustawodawcy, lecz za jego świadome zaniechanie prawodawcze, które nie może być usunięte ze względów słusznościowych, przez orzekający w sprawie sąd poprzez wprowadzenie do systemu prawnego odpowiedniej normy. Nawet bowiem w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności orzekający w sprawie indywidualnej sąd na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją, lecz nie do tworzenia prawa i zastępowania wyeliminowanej normy inną.

Skoro zatem ustawodawca nie wprowadził w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. w tym zakresie żadnych wyjątków, ani nie przewidział mechanizmu "złotówka za złotówkę", tak jak to ma miejsce w art. 5 ust. 3 u.ś.r. w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, to w rezultacie tego, w przypadku posiadania ustalonego prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wyeliminowana będzie możliwość przyznania tak świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości jak i świadczenia pomniejszonego o kwotę otrzymywanej emerytury lub renty.

Okoliczność, że świadczenie emerytalne bądź rentowe pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych.

W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.