Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 539/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 26 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miasta kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr XXII/548/16 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Powołał się organ na art. 14 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 2 u.p.z.p. integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Z art. 17 u.p.z.p. wynika, że wydanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego stanowi warunek konieczny podjęcia przez organ planistyczny czynności zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Tak więc uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu inicjuje procedurę uchwalania planu. Jednocześnie w sposób wiążący określa tereny, które mogą zostać tym planem objęte, co oznacza, że żaden obszar niewskazany w uchwale w sprawie przystąpienia nie może następnie zostać objęty ustaleniami planu miejscowego. Powołał organ nadzoru na poparcie tego stanowiska orzecznictwo sądowe (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/G1 607/11). Stwierdził w związku z tym wojewoda, że zapisy uchwały objęły tereny wykraczające poza obszar wskazany w załączniku graficznym do uchwały Nr XXXVII/781/13 Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. Uznał, że uchwała w § 2 ust. 1 pkt 1 i 3 dokonuje modyfikacji definicji zawartych w uchwale Nr IV/47/07 Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. Modyfikacje te odnoszą się więc do całej uchwały zmienianej. Zgodnie z uchwałą o przystąpieniu zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego miała dotyczyć jedynie części wskazanej w załączniku graficznym uchwały o przystąpieniu.

W § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Rada Miasta dokonała zmiany definicji zabudowy wielorodzinnej w budynkach zawierających do 4 mieszkań. Zmienione brzmienie rozszerza dopuszczalny zakres zabudowy, umożliwiając zabudowę budynkami do 8 mieszkań (zgodnie z zapisami w kartach terenu).

Ponadto wprowadzony w § 2 ust. 1 pkt 3 zapis uchwały do definicji wysokości zabudowy dodaje lit. c i d (zapisy te wprowadzają możliwość alternatywnego sposobu obliczania wysokości zabudowy). Oznacza to według organu nadzoru, że alternatywny sposób obliczania dotyczy całego planu miejscowego, a nie jedynie w granicach kwestionowanej uchwały.

Wskazane modyfikacje ustaleń ogólnych będą wywoływały skutki na przyszłość dla terenów, które nie zostały objęte kwestionowaną uchwała, a których sposób zagospodarowania został określony w uchwale zmienianej. Dokonanie zmian ustaleń ogólnych uchwały zmienianej prowadzi według wojewody do sytuacji, w której w przypadku chęci zmiany sposobu zagospodarowania terenów mieszczących się w zakresie uchwały zmienianej konieczne będzie zastosowanie definicji wysokości zabudowy z uwzględnieniem litery c i d, wprowadzonych zapisami kwestionowanej uchwały.

Według organu nadzoru w tym zakresie Rada Miasta wykroczyła poza obszar wskazany w uchwale o przystąpieniu, co stanowi istotne naruszenia zasad sporządzania planu.

Następnie na załączniku Nr 1 uchwały wprowadzone zostały ustalenia, których zakres wykracza poza obszar opracowania uchwały o przystąpieniu. Dotyczy to w szczególności "granic stref ochrony konserwatorskiej ustalonych w planie" oraz granic strefy "E"- ochrony ekspozycji zespołu zabytkowego, granic strefy "K" - ochrony krajobrazu integralnie związanego z ochroną krajobrazu". Pierwsze określone zostały jako "wyróżnione zasady zabudowy i zagospodarowania terenu", drugie natomiast są klasyfikowane jako "informacje i zalecenia". Ustalenia te stanowią obowiązujące ustalenia planu (uchwały), a więc wiążą bezpośrednio i mają wpływ na tereny wykraczające poza zakres w skazany w uchwale o przystąpieniu, co również według organu nadzoru stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Wojewoda uważa, że wykroczeniem poza zakres uchwały o przystąpieniu stanowi również wprowadzenie do uchwały kart terenu nr 017-019 MN2, MW1, MP (§ 2 ust. 1 pkt 6 uchwały), nr 022-023 MN2, MW1, MP (§ 2 ust. 1 pkt 8 uchwały), 064ZP (część zapisów § 2 ust. 1 pkt 20 uchwały), 083 KD-L 1/2 (§ 2 ust. 1 pkt 21 uchwały), 087KD-d 1/2, 088KD-D 1/1, 089KD-D, 090-091KD-D 1/2, 092KD-D ½, 093 KD-D 1/2, 094KD-D !/2 (§ 2 ust. 1 pkt 24 uchwały), 103-105KD-X, 106 KD-X (§ 2 ust. 1 pkt 26).

Wojewoda zarzucił uchwale, że w kartach terenu o symbolu 010 UT,MW2 oraz 011 UT,MW2 wprowadzono zasady scalania i podziału nieruchomości niezgodnie z wymogami § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., jeżeli zostaną w niej określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury, co wynika z treści art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, następnie przywołanego w rozstrzygnięciu nadzorczym. Według organu procedura scalania i podziału musi być również oparta na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co oznacza, że te zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie - na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału. Wojewoda uznał, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ściśle określonej formie jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. W przeciwnym wypadku, niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych. Organ przywołał orzecznictwo na poparcie wyrażonej tezy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 190/14; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 178/14) uznając, że Rada Miasta winna była określić wszystkie niezbędne elementy konieczne do przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości, czego nie zrobiła.

Ponadto zarzucono radzie gminy, że w kartach terenu oznaczonych symbolami 044MW1,MP, 045MW1,U, 046MW1,MP, 059.ZP, 063.1. wprowadzona została stawka procentowa w wysokości 0%, co również stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Podkreślono, że w dokumentacji planistycznej brak jest argumentów uzasadniających konieczność odstąpienia od określenia wysokości stawki procentowej dla tych kart terenu.

Skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Miasta reprezentowana przez Prezydenta Miasta, w imieniu którego występuje zawodowy pełnomocnik procesowy.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) poprzez uznanie, że uchwała nr XXII/548/16 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co skutkuje jej nieważnością. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie od Wojewody na rzecz Gminy Miasta kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Prezydent Miasta przekazał Wojewodzie uchwałę wraz załącznikami i dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa. Następnie Prezydent Miasta na wezwanie wojewody złożył pisemne wyjaśnienia i odniósł się do zarzutów podnoszonych przez organ nadzoru.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w zaskarżonym rozstrzygnięcia wyjaśniono co następuje. Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Uchwałą nr XXXVII/781/13 z dnia 18 grudnia 2013 r. Rada Miasta przystąpiła do sporządzenia zmiany planu miejscowego, a następnie Prezydent Miasta sporządził projekt zmiany planu w trybie i na zasadach wskazanych w u.p.z.p. W uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu wskazane zostały tereny objęte zmianą, a jej integralną część stanowił załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Uchwałą zmieniającą dokonana została nowelizacja definicji zabudowy wielorodzinnej MW1 oraz definicja wysokości. Dotychczasowa definicja zabudowy wielorodzinnej MW1 - "Zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 mieszkań" została zmieniona na - "Zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 lub do 8 mieszkań". Szczegółowe zapisy dotyczące dopuszczalnej liczby mieszkań w terenach MW1 zawarte są w kartach poszczególnych terenów (pkt 3), co oznacza, że z poszczególnych kart terenów MW1, a nie z definicji zawartej w ustaleniach ogólnych wynika, czy dopuszczalna jest realizacja budynków do 4 lub do 8 mieszkań. Uchwałą zmieniającą dokonano zmian w określeniu przeznaczenia terenu jedynie w terenach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. W kartach terenów o przeznaczeniu MW1 w uchwale zmienianej zapis ten pozostał bez zmian - "zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 mieszkań". Realizacja zabudowy o liczbie większej niż 4 mieszkania nie jest możliwa na obszarach nie objętych zmianą planu. Zmieniona definicja - w zakresie możliwości realizacji "do 8 mieszkań" ma zastosowanie wyłącznie do obszaru objętego zmianą planu, a tym samym realizacja budynków do 8 mieszkań możliwa jest wyłącznie na terenie objętym zmianą planu - na terenie 045 MW1,U, gdzie w karcie terenu w pkt 3 - przeznaczenie terenu, zawarte jest ustalenie pozwalające na takie inwestycje - "zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 8 mieszkań". Skarżący zajmuje stanowisko, że zmiana definicji zabudowy wielorodzinnej MW1 skutkuje wprowadzeniem merytorycznych zmian jedynie w zakresie obszaru objętego zmianą planu i pozostaje bez wpływu na możliwości zagospodarowania i zabudowy terenów nie objętych tą zmianą.

Wyjaśniono, że w § 12 ust. 1 uchwały zmienianej do definicji wysokości (mierzonej od naturalnej rzędnej terenu) dodane zostały punkty umożliwiające pomiar budynku od poziomu ulicy oraz w metrach nad poziom morza (m n.p.m.). Pomiar wysokości zgodnie z rozszerzoną definicją dotyczy wyłącznie terenów objętych zmianą planu, w których w pkt 6 lit. c zawarto informacje o sposobie mierzenia wysokości (w m n.p.m, od poziomu ulicy lub w sposób dotychczasowy). Na pozostałym obszarze obowiązującego planu pomiar wysokości dokonywany jest zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami - od naturalnej rzędnej terenu i nie ma możliwości zastosowania alternatywnego sposobu pomiaru. Wprowadzenie tej zmiany spowodowane było brakiem warstwie oraz wystarczających danych wysokościowych terenu na mapie sytuacyjno-wysokościowej (na której sporządzana była zmiana planu). W związku z tym trudna byłaby ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami zmiany planu w zakresie wysokości zabudowy mierzonej w metrach w odniesieniu do terenu. Według skarżącego wprowadzone zmiany w zakresie nowelizacji definicji mogą mieć zastosowanie wyłącznie do terenów objętych zmianą planu. Zastosowanie ich do obszarów nieobjętych zmianą planu jest niemożliwe, co wynika z odpowiednich zapisów wprowadzonych w uchwale zmieniającej.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego wprowadzenia na załączniku nr 1 do uchwały zmieniającej ustaleń, których zakres wykracza poza obszar opracowania uchwały o przystąpieniu wyjaśniono, że wskazane na rysunku planu miejscowego "granice stref ochrony konserwatorskiej ustalonych w planie" jak również wskazane informacyjnie granice strefy "E"- ochrony ekspozycji zespołu zabytkowego" oraz granice strefy "K" - ochrony krajobrazu integralnie związanego z ochroną krajobrazu" zostały przedstawione w niezmienionej formie zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do uchwały zmienianej. Dla czytelności ich przebiegu, ze względu na złożone, często powielające się ich przebiegi, granice przedstawiono na obszarze całego planu, co nie oznacza automatycznie przyjęcia ustaleń poza granicami obszaru objętego zmianą planu miejscowego. Pokazane w tle niektóre ustalenia obowiązującego nadal planu służą jedynie uczytelnieniu rysunku i bez wątpienia nie stanowią ustaleń wprowadzonych uchwałą zmienianą.

Uchwałą zmieniającą dokonano także nowelizacji zapisów dotyczących m.in. terenów, które w uchwale zmienianej ujęte były w kartach zbiorczych, obejmujących kilka terenów. W wyniku wprowadzenia zmian, w zakresie ustaleń dotyczących tylko niektórych terenów, zasadne było stosowne rozdzielenie zbiorczych kart. Wprowadzenie zmian dotyczących tylko części terenów objętych zbiorczą kartą terenu miałoby negatywny wpływ na czytelność i przejrzystość planu. Ponadto rozdzielenie kart terenu umożliwi sporządzenie czytelnego i jasnego tekstu jednolitego uchwały, wymaganego przepisami prawa. Zmiany merytoryczne - ustaleń planu zostały dokonane jedynie w odniesieniu do terenów wskazanych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, dokonana zmiana ma charakter redakcyjny. Ustalenia dotyczące pozostałych terenów objętych zbiorczymi kartami nie uległy zmianie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności w zakresie ustalania zasad scaleń i podziałów nieruchomości w kartach terenów 010 UT,MW2 oraz 011 UT,MW2 wskazano, że w tych kartach terenów ustalona została ochrona granic historycznych podziałów parcelacyjnych. Zgodnie z rysunkiem planu wymagane jest zachowanie tych granic, ponadto została ustalona minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych, jednak podział terenów na odrębne działki budowlane nie jest możliwy ze względu na wielkość ich powierzchni. Tereny te są zabudowane i zagospodarowane w sposób, który nie uzasadnia ich podziałów. Ustalenie w uchwale zmieniającej zakazu wtórnego podziału (co zostało ustalone w uchwale zmienianej) byłoby niezgodne z u.p.z.p. Wobec tego zarówno określenie kąta położenia granic nowo wydzielanych działek budowlanych w stosunku do pasa drogowego, jak i ustalenie minimalnej i maksymalnej szerokości frontu działki byłoby bezprzedmiotowe. Przywołano dla poparcia tego stanowiska orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące, że w indywidualnych i szczególnych przypadkach może dojść do uchwalenia planu pozbawionego treści określonej w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., jeżeli z okoliczności wynika ewidentny brak przesłanek do prowadzenia procedury scalania i podziału. Brak w planie postanowień określających warunki scaleń i podziałów może być zaakceptowany np. w sytuacji, gdy plan obejmuje teren pojedynczej działki lub też niewielki teren kilku działek należących do jednego podmiotu. Z tych przyczyn skarżący uznał, że stan faktyczny obszarów objętych kartą terenu 010 UT,MW2 oraz 011 UT,MW2 uzasadnia odstąpienie od ustalenia przez Radę Miasta kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego i minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek.

Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu poprzez wprowadzenie zerowej stawki procentowej w kartach terenów oznaczonych symbolami 044MW1,MP; 045 MW1,U; 046 MW1,MP; 059 ZP i 063.1 ZP wyjaśnił skarżący, że nieruchomości wskazane przez organ nadzoru stanowią własność Gminy Miasta i to stanowiło podstawę do ustalenia zerowej stawki procentowej. Przywołano treść art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. i wyjaśniono, że stawki procentowe powinny być określone w taki sposób, aby istniała możliwość realizacji ciążącego na organie wykonawczym gminy z mocy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowa wykładnia normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że stawka renty planistycznej musi mieścić się w przedziale od 0 % do 30 %, przy czym można ewentualnie dopuścić brak orzekania w przedmiocie takiej stawki, w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można stwierdzić, że zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Do takich przypadków należy zaliczyć sytuację, w której np. gmina jest właścicielem całego gruntu objętego uchwalonym planem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1203/14). Przywołano przepis art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. konstatując, że ewentualne naruszenie tego typu trzeba kwalifikować jako nieistotne. Wskazał skarżący powołując się na art. 28 ust. 1 u.p.z.p., że zarzuty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczą naruszenia zasad sporządzania planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Ustawodawca wymaga, aby naruszenie zasad skutkujące nieważnością planu miało charakter istotny. Nie każde naruszenie zasad sporządzania studium bądź planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie takie które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych.

Skarżący zajmuje stanowisko, że uchwała nr XXII/548/16 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2016 r. nie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a tym samym stwierdzenie jej nieważności jest niezasadne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo.

Rozważając niniejszą skargę na rozstrzygnięcie wojewody jako organu nadzoru przywołać przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej u.s.g., według którego uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, przy czym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, natomiast może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Przedmiotem niniejszej kontroli jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, podjęte na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdzające nieważność opisanej uchwały Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. Jednocześnie sposób kontroli sądowej w niniejszej sprawie wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zmiana art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dokonana została przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777), z mocą obowiązującą od dnia 15 listopada 2015 r., na podstawie art. 54 tej ustawy. Tak więc w aktualnym stanie prawnym tylko "istotne" a nie każde naruszenie zasad sporządzania planu prowadzić może do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części. Należy też wyjaśnić, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. określający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści mogą być wydane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.: istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. To samo odnieść trzeba do kontroli sądowej rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem stwierdzenie przez sąd, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad ani istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu czyni to rozstrzygnięcie wadliwym i naruszającym wskazany przepis. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należałoby traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

Jak przyjmuje się też w orzecznictwie i literaturze, rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, str. 303, 304, wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych).

Nie jest sporne między gminą i organem nadzoru w niniejszej sprawie i tak też sąd postrzega zakres swojej kontroli, że zaskarżonej uchwale zarzuca się istotne naruszenie zasad sporządzenia planu. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstową i graficzną) - określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p, natomiast standardy dokumentacji określa - wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587).

Tym samym badając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze sąd ocenia, czy organ nadzoru wykazał istotność naruszenia zasad sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego, przywołanych w tym rozstrzygnięciu.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego w pierwszej kolejności zarzuca się radzie miasta naruszenie art. 17 w związku z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. poprzez takie dokonanie zmian w postaci modyfikacji ustaleń ogólnych uchwały zmienianej (uchwały Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2007 r. Nr IV/47/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G.), które wykraczają poza obszar wskazany w załączniku graficznym do uchwały Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. Dotyczy to modyfikacji definicji zawartych w uchwale zmienianej (przez § 2 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały zmieniającej, czyli uchwały Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2016 r. Nr XXII/548/16), zakresu oznaczenia granic strefy ochrony konserwatorskiej (szerzej opisanego na wstępie) wprowadzonych na załączniku Nr 1 do uchwały zmieniającej oraz wprowadzenie do tej uchwały szeregu kart terenu opisanych w § 2 ust. 1 pkt 6, § 2 ust. 1 pkt 8, część § 2 ust. 1 pkt 20, § 2 ust. 1 pkt 21, § 2 ust. 1 pkt 24, § 2 ust. 1 pkt 26.

Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Ust. 2. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1 jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu.

Stosownie do treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Formułując zarzut przekroczenia przedmiotową uchwałą zmieniającą granic obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do porządzenia planu należałoby wskazać oba przytoczone przez sąd przepisy, czego organ nadzoru jednak nie uczynił. Wskazany przez wojewodę art. 17 u.p.z.p. określa bowiem tryb sporządzenia planu. Niemniej z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, z czym sąd się zgadza, że przekroczenie w projekcie planu, a w konsekwencji w planie, obszaru gminy ustalonego w uchwale o przystąpieniu i przedstawionego na jej załączniku graficznym, stanowiłoby istotne naruszenie zasad sporządzenia planu.

Jednak z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, mimo że w istocie uchwała zmieniająca ingerując szczegółowo w treść uchwały zmienianej, jak wyjaśnia gmina – poza zmianą i uzupełnieniem definicji legalnych dla czytelności i przejrzystości przedstawia przebieg granic stref konserwatorskich dotyczący obszaru całego planu (przedstawiony w załączniku Nr 1 do uchwały), również już obowiązującego, jak i wskutek podziału części zbiorczych kart terenu uchwały zmienianej, po ich rozdzieleniu uchwałą zmieniającą dołączono do niej część kart terenu w brzmieniu niezmienionym.

Sąd zaznacza, że kontrolując zasadność zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego należało szczegółowo zbadać treść postanowień uchwały zmieniającej odnosząc je do uchwały zmienianej - z dnia 24 stycznia 2007 r. Przede wszystkim, zdaniem sądu, nie potwierdza się zarzut, że zmiana definicji zabudowy wielorodzinnej oraz wprowadzenie kolejnego parametru wysokości zabudowy, dokonane w § 2 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały zmieniającej dotyczyła terenów nieobjętych tą uchwałą.

Przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 i 3 brzmią następująco: "Do części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. wprowadza się następujące zmiany: w § 2 ust. 1 dotychczasowa definicja zabudowy wielorodzinnej w budynkach zawierających do 4 mieszkań (MW1) otrzymuje brzmienie:

"MW1- zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 lub 8 mieszkań

Tereny zabudowy wielorodzinnej realizowanej w budynkach zawierających do 4 lub do 8 mieszkań (zgodnie z zapisami w kartach terenów). W parterach budynków usytuowanych wzdłuż ulic publicznych dopuszcza się lokalizację wydzielonych lokali użytkowych dla usług stanowiących uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i niezakłócających jej."

3) w § 12 w ust. 1 do definicji wysokości zabudowy dodaje się lit. c i d w brzmieniu:

"c) wysokość wyrażona w metrach od poziomu ulicy, to pionowy wymiar budynku mierzony od kalenicy, punktu zbiegu połaci dachowych, górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki, od poziomu przyległej ulicy, tj. od rzędnej najbliżej położonego krawężnika, a w przypadku jego braku od rzędnej najbliżej położonej nawierzchni ulicy; spełnienie wymagań należy wykazać w projekcie budowlanym pokazując na elewacji frontowej linię przekroju terenu na wysokości krawężnika lub nawierzchni ulicy; budynek nie powinien przekraczać dopuszczalnej wysokości w żadnym miejscu swojego rzutu;

d) wysokość wyrażona w metrach nad poziomem morza to wysokość bezwzględna (rzędna) kalenicy, punktu zbiegu połaci dachowych, górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki, wyrażona względem średniego poziomu morza, oznaczona skrótem n.p.m.; budynek nie powinien przekraczać dopuszczalnej wysokości w żadnym miejscu swojego rzutu".

Mimo wprowadzenie przytoczonych zmian w definicji zabudowy wielorodzinnej w uchwale z dnia 24 stycznia 2007 r. oraz wprowadzenia do tej uchwały dwóch kolejnych definicji wysokości zabudowy (poza naturalną rzędną terenu dodatkowo poziom ulicy i średni poziom morza), sąd analizując oba teksty nie dopatrzył się, aby zmiany te dotknęły kart terenów niezmienianych, a więc obszaru nieobjętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu. W przypadku zmienionej definicji zabudowy wielorodzinnej uchwałodawca wprost zrobił odniesienie do zapisów w kartach terenów i dotyczy ona wyłącznie karty terenu oznaczonej numerem 045 MW1 U (§ 2 pkt 13 uchwały, zmieniający § 12 ust. 2 dotyczący terenów nr 045 i 046 uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r.). Jeśli chodzi o dwie dodatkowe definicje wysokości zabudowy wprowadzające alternatywny sposób ich obliczania dotyczą one również wyłącznie terenu objętego zmianą planu, co wynika ze szczegółowej analizy jej postanowień. Przykładowo jedynie sąd wskazuje, że na zbiorczej karcie terenu o numerach 025, 026 UT, MN1, MW1 wysokość zabudowy liczona jest od poziomu ul. P. (§ 2 pkt 10 uchwały, zmieniający § 12 ust. 2 dotychczasowej karty terenu 025-026 UT, MN1, MW1 uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r.), a na kartach terenu nr 027 UT, UK/MW2 i 044 MW1, MP wysokość zabudowy liczona jest od średniego poziomu morza (§ 2 pkt 11 i 12 uchwały, zmieniające § 12 ust. 2 dotychczasowych kart terenu nr 027 i nr 044 uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r.). Tym samym zdaniem sądu nie ma też podstaw do twierdzenia, że dodatkowy alternatywny sposób obliczenia wysokości zabudowy poprzez wskazanie poziomu, od którego jest liczona, dotyczy obszaru nieobjętego zmianą planu. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd administracyjny co do zasady nie kontroluje celowości wprowadzonych rozwiązań planistycznych, niemniej aprobuje wyjaśnienie gminy, przejawiające się zresztą w toku postępowania planistycznego wskutek wniesionych uwag do planu, jak i w piśmie wyjaśniającym skierowanym do organu nadzoru, co do wprowadzenia wysokości wyrażonej w metrach nad poziomem morza uzasadnionej brakiem mapy sytuacyjno–wysokościowej dla przedmiotowego terenu zawierającej warstwice. Sąd uważa, że jest to czynnik wystarczająco obiektywny, by uzasadnić wprowadzenie opisanego szczegółowo parametru, generalnie funkcjonującego w powszechnym odbiorze, a nadto rada gminy konsekwentnie konieczność taką uzasadniała jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd akceptuje również wyjaśnienie gminy odnośnie załącznika Nr 1 do uchwały zmieniającej, któremu także zarzuca się przekroczenie obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu. Jak twierdzi wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym, dotyczy to "granic stref ochrony konserwatorskiej ustalonych w planie" oraz granic strefy "E"- ochrony ekspozycji zespołu zabytkowego, granic strefy "K" - ochrony krajobrazu integralnie związanego z ochroną krajobrazu". Pierwsze określone zostały jako "wyróżnione zasady zabudowy i zagospodarowania terenu", drugie jako "informacje i zalecenia". Ustalenia te stanowią według organu nadzoru obowiązujące ustalenia planu, wiążące bezpośrednio i mające wpływ na tereny wykraczające poza zakres wskazany w uchwale o przystąpieniu. Natomiast skarżąca wyjaśniła w skardze, a w wcześniej w piśmie skierowanym do wojewody w toku procedury nadzorczej, że wskazane na rysunku planu miejscowego "granice stref ochrony konserwatorskiej ustalonych w planie" oraz wskazane informacyjnie granice strefy "E"- ochrony ekspozycji zespołu zabytkowego" i granice strefy "K" - ochrony krajobrazu integralnie związanego z ochroną krajobrazu" zostały przedstawione w niezmienionej formie zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do uchwały zmienianej. Uzasadniono to czytelnością ich przebiegu ze względu na złożone, często powielające się ich przebiegi, wobec czego granice przedstawiono na obszarze całego planu. Pokazane w tle niektóre ustalenia obowiązującego nadal planu (uchwały z dnia 24 stycznia 2007 r.) miały służyć jedynie uczytelnieniu rysunku, a nie stanowią ustaleń wprowadzonych uchwałą zmienianą.

Nie ma dla sądu wątpliwości, że postanowienia planu miejscowego powinny być ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Natomiast nie powinno się zamieszczać w planie regulacji o charakterze informacyjnym. Generalnie w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano, że zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Niemniej na tle aktualnie obowiązującego unormowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należałoby wykazać, że kwestionowany załącznik zawierający przedmiotowe ustalenia świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, zarówno co do charakteru informacyjnego, jak i objęcia ustaleniami poza obszar wynikający z uchwały o przystąpieniu do zmiany planu. W ocenie sądu na tle konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, przede wszystkim informacyjny charakter załącznika odwzorowującego również granice stref konserwatorskich ustalone uchwałą z dnia 24 stycznia 2007 r., bez zmiany jakichkolwiek dotychczasowych ustaleń, nie narusza zasad sporządzenia planu w sposób istotny. Uzasadnienie takiego zabiegu przedstawione przez gminę, wynikające ze szczególnego charakteru obszaru objętego planem, w tym powielania przebiegu granic stref konserwatorskich, bez wiążących ustaleń zmieniających, jest dla sądu wystarczające dla oceny, że nawet ewentualne przyjęcie naruszenia zasad sporządzania planu w tym zakresie pozostaje akceptowalne z uwagi na brak przymiotu istotności.

Rozważając następnie kwestię wykroczenia poza zakres uchwały o przystąpieniu do zmiany planu poprzez wprowadzenie do uchwały zmieniającej następujących kart terenu: nr 017-019 MN2, MW1, MP (§ 2 ust. 1 pkt 6 uchwały), nr 022-023 MN2, MW1, MP (§ 2 ust. 1 pkt 8 uchwały), 064ZP (część zapisów § 2 ust. 1 pkt 20 uchwały), 083 KD-L 1/2 (§ 2 ust. 1 pkt 21 uchwały), 087KD-d 1/2, 088KD-D 1/1, 089KD-D, 090-091KD-D 1/2, 092KD-D ½, 093 KD-D 1/2, 094KD-D !/2 (§ 2 ust. 1 pkt 24 uchwały), 103-105KD-X, 106 KD-X (§ 2 ust. 1 pkt 26) sąd jak powyżej akceptuje wyjaśnienie gminy odnośnie takiego sposobu zredagowania uchwały zmieniającej, skutkiem czego po rozdzieleniu niektórych zbiorczych kart terenu uchwały zmienianej w istocie informacyjnie dołączono do niej karty terenu dotychczas obowiązującego, które nie uległy zmianie wskutek podjęcia uchwały zmieniającej. Gmina uzasadnia ten zabieg również czytelnością i przejrzystością, akcentując brak zmian w odniesieniu do tych kart terenu. Analiza przywołanych przez wojewodę kart terenu w odniesieniu do zakresu zmian pozwala przyjąć, że nie wprowadzono zmian na obszarze nieobjętym uchwałą o przystąpieniu. I tak karta terenu oznaczona 017-019 (dodana po karcie ternu 016 uchwały zmienionej) wydzielona została z karty zbiorczej uchwały zmienionej 017-023 i pozostała, co jest istotne w wersji niezmienionej. Podobnie wydzielono kartę terenu 020-021 (MN2, MW1, MP) oraz kartę terenu 022-023 (MN2, MW1, MP). Podobnie z dotychczasowej karty terenu 062-064 ZP (zieleń urządzona ogólnodostępna) wydzielono kartę terenu nr 062 ZP o zmienionym obszarze (z 2,57 ha na 2,52 ha), pozostawiając bez zmian ustalenia dla kart terenu 063 i 064 (również symbol ZP), wprowadzono też nową kartę terenu 063.1 ZP dla obszaru 0,07 ha (§ 2 pkt 18, 19, 20 uchwały zmieniającej). Następnie dotychczasowa zbiorcza karta terenu 083-084 (ulice i drogi) została zmieniona w ten sposób, że wyodrębniono kartę terenu 083 (ulica lokalna ul. P.) pozostawiając bez zmian dotychczasowe ustalenia terenu 083 oraz wprowadzono nową kartę terenu 084 (ulica lokalna ul. Ś.) zawierającą nowe ustalenia. Taki też zabieg został wykonany w odniesieniu do dotychczasowej zbiorczej karty terenu 085-097 KD-D ½ (§ 2 pkt 24), gdzie w uchwale zmieniającej postanowiono, że ustalenia dla terenu 087 KD-1/2 do 0,94 KD-1/2 pozostają bez zmian. Uważna lektura wprowadzonych kart terenu nowooznaczonych z jednoczesnym wskazaniem braku zmian odnośnie kart terenu opisanych jako niezmienione pozwala na ocenę, że uchwała z dnia 22 czerwca 2016 r. nie wprowadziła zmian na obszarze nieobjętym zmianą planu według uchwały o przystąpieniu, natomiast istotnie zamieszczając wydzielone i niezmienione co do ustaleń dotychczasowe karty terenu wprowadziła ustalenia o charakterze informacyjnym (czyli co do pozostawienia ustaleń niezmienionych na części kart rozdzielonych). Taki zabieg redakcyjny mógłby być uznany za naruszenie zasad sporządzania planu, jednakże zdaniem sądu wojewoda nie wykazał, a powinien, istotności tego naruszenia. Sąd natomiast nie dopatruje się w tym względzie wykroczenia poza obszar objęty uchwałą o przystąpieniu, bo tylko to mogłoby przemawiać za istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu, mimo że informacyjne zamieszczenie kart terenu o niezmienionych ustaleniach w uchwale zmieniającej zasadniczo nie powinno mieć miejsca.

Sąd nie podziela również pozostałych zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego, mających według wojewody świadczyć o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Przede wszystkim wyczerpująco została wyjaśniona kwestia stawki zerowej opłaty planistycznej przyjętej w uchwale dla terenów oznaczonych symbolami 044 MW1,MP, 045 MW1,U, 046 MW1, 059 ZP, 063.1. Zarówno w skardze jak i w piśmie skierowanym do wojewody w toku procedury nadzorczej gmina wyjaśniła, że przedmiotowe tereny w całości stanowią nieruchomości gminne. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. pełnomocnik prezydenta miasta potwierdził do protokołu, że nieruchomości na podanych kartach terenu stanowią wyłączną własność gminy, a pełnomocnik wojewody wycofał się z dotychczasowych twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę odnośnie niewykazania przez gminę stanu własności nieruchomości objętych wskazanymi kartami terenu. Pozwala to na ocenę jako niespornej okoliczności, że opisane tereny stanowią własność gminy. Sąd niejako na marginesie zaznacza, że gmina dostatecznie wyjaśniła tę kwestię przed podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego, wojewoda zatem mógł samodzielnie zweryfikować stan własności przedmiotowych terenów, skoro jak twierdzi nie wynikało to z materiałów planistycznych.

Rozważając zatem tę kwestie należy wyjaśnić, że jak wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Obowiązek ten opiera się na zasadzie, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia uchwały w życie. Stawka tej opłaty musi mieścić się w przedziale 0 -30%, przy czym judykatura dopuszcza brak takiej stawki (czyli stawkę 0) w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Podobne stanowisko prezentują również przedstawiciele doktryny stwierdzając, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 obowiązek, polegający na ustaleniu przez radę gminy w planie miejscowym stawek procentowych opłaty planistycznej istnieje wówczas, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych tym planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Natomiast nieustalenie stawki procentowej w ogóle bądź określenie jej na poziomie 0% nie stanowi co do zasady naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., jeżeli dotyczy terenów stanowiących własność lub pozostających w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada plan uchwala, czy też przeznaczenie tych terenów jest zbieżne z dotychczasowym ich wykorzystaniem oraz ich funkcją społeczno - gospodarczą (por. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod. red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 194). Podobne stanowisko wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1205/14 (LEX-el), które też sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Skoro mamy zatem do czynienia z terenami stanowiącymi wyłączną własność gminy, ustalenie stawki opłaty na poziomie 0% na wskazanych kartach terenu było prawnie dopuszczalne.

Sąd nie podzielił także zarzutu wojewody odnośnie wprowadzenia w kartach terenu oznaczonych symbolem 010 UT,MW.2 i 011 UT,MW2 zasad scalania i podziału nieruchomości niezgodnie z wymogami § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miałoby naruszać, jak można sądzić z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego również art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i też świadczyć o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem. W literaturze przyjmuje się, że zarówno z wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., jak i z przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 1774) nie wynika, że ustalenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych tym planem jest obligatoryjne i w ogóle nie ma możliwości odstąpienia od nałożonego w tym przepisie obowiązku, bądź jest obligatoryjne tylko w przypadku wyznaczenia obszarów wymagających przeprowadzania tej procedury zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Za słusznością tego poglądu przemawiają bowiem argumenty natury systemowej i celowościowej, a także pragmatycznej (por. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] op.cit., s. 178). W orzecznictwie utrwalone zostało stanowisko, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień, w tym zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada gminy może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w ww. przepisie, ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Oznacza to, że unormowania planu w ww. zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, gdyż zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane, lub tym bardziej, w ogóle nie są potrzebne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 625/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2199/2011, dostępne w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem.

Zdaniem sądu z taką sytuacją, uzasadnioną szczególnym charakterem przedmiotowego terenu mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a wyjaśnienia skarżącej gminy sąd uznał za wyczerpujące i wystarczające dla przyjęcia koncepcji przyjętej w zaskarżonej uchwale.

Skoro ze względów historycznych, skutkiem których uchwałodawca ustalił na kartach terenów 010 i 011 ochronę granic historycznych podziałów parcelacyjnych odwzorowaną na rysunku planu, nie przewidziano w planie obszarów wymagających scaleń i podziałów, to określenie szczegółowych warunków scaleń i podziałów było też zbyteczne. Skarżąca podkreśliła, że została ustalona minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych, jednak podział terenów na odrębne działki budowlane nie jest możliwy ze względu na wielkość ich powierzchni. Tereny te są zabudowane i zagospodarowane w sposób, który nie uzasadnia ich podziałów. Można zaaprobować stanowisko gminy, że stan faktyczny terenów objętych kartami 010 UT,MW2 i 011 UT,MW2 uzasadnia odstąpienie od ustalenia przez radę miasta zarówno kąta położenia granic nowo wydzielanych działek budowlanych w stosunku do pasa drogowego i minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek. Naruszenie § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego ma zatem charakter nieistotny, a nadto rada miasta uzasadniła brak konieczności szczegółowego ustalania warunków zasad scalania i podziałów specyfiką przedmiotowego terenu. Sąd też zaznacza, że wielkość obu tych terenów: 0,36 ha i 0,52 ha dodatkowo, poza ochroną historycznych podziałów parcelacyjnych, przemawia za dopuszczalnością przedstawionego stanowiska gminy.

Z przedstawionych względów sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wykazało istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu zatwierdzonego uchwałą Nr XXII/548/16 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę na mocy art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy sąd zasądził na rzecz Gminy Miasta od Wojewody kwotę 480 zł zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego.