Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1058/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 383 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: art. 24f ust. 1, art 98a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015r. sprawy ze skargi R. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. Wojewoda (dalej zwany organem nadzoru), powołując art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej jako u.s.g.), wezwał Radę Miejską w O. (dalej zwaną Radą Miejską) do podjęcia, w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miejskiej w O. – R. D. (dalej zwanej radną). W uzasadnieniu tego wezwania organ nadzoru podniósł, że radna prowadzi działalność gospodarczą na terenie gminy O. pod firmą Niepubliczne Ognisko Edukacyjne "[...]", Przedszkole "[...]", Żłobek "[...]". Podał, że radna, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, zawarła w dniu 31 grudnia 2012 r. z Gminą O. umowę użyczenia na czas nieokreślony wyposażenia dla utworzonego przez nią żłobka. Wyjaśnił, że wyposażenie to stanowi własność Gminy O., a zakupione zostało w ramach realizacji projektu rządowego "Maluch 2012" na wsparcie realizacji zadania publicznego w zakresie opieki sprawowanej w formie żłobka. Dodał, że radna, jako podmiot prowadzący żłobek na terenie Gminy O., otrzymuje także z budżetu tej Gminy dotację w kwocie 300 zł. miesięcznie na każde dziecko objęte opieką. W tych okolicznościach organ nadzoru ocenił, że została wyczerpana dyspozycja art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 ze zm.), co skutkuje wygaśnięciem mandatu radnej. Zdaniem organu nadzoru, radna naruszyła ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskała mandat. Zauważył przy tym, że dotychczas Rada Miejska, mimo zaistnienia ustawowych przesłanek, nie podjęła stosownej uchwały w tym przedmiocie, co zasadnym czyni zastosowanie przez organ nadzoru rozwiązania przewidzianego w art. 98a ust. 1 u.s.g.

Wobec niepodjęcia przez Radę Miejską w zakreślonym terminie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnej, organ nadzoru pismem z dnia 17 lipca 2015 r. powołując art. 98a ust. 2 u.s.g., poinformował Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w tym przedmiocie.

Następnie zarządzeniem zastępczym z dnia "[...]" organ nadzoru, powołując art. 98a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru opisał stan faktyczny sprawy i podtrzymał stanowisko wyrażone uprzednio w wezwaniu z dnia 11 czerwca 2015 r. skierowanym do Rady Miejskiej. Podkreślił, że z dokumentów uzyskanych w Urzędzie Miasta w O., to jest: umowy zawartej z radną, a także sprawozdań z realizacji zadania w ramach Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do 3 lat "MALUCH" wynika, że ten niewielki żłobek (15 dzieci) prowadzony przez radną został wyposażony przez Gminę O. w ramach użyczenia (nieodpłatnie) w mienie ruchome. Gmina wyposażyła lokal tego żłobka w stoliki (4), krzesełka (15 szt.), szafkę na pościel, szatnię dla dzieci, pojemniki na zabawki, pufy, wykładzinę, łóżeczka (15 szt.), przewijak, bogaty zestaw zabawek, urządzenie do odtwarzania dźwięku. Sprzęt ten wykorzystywany jest przez radną do prowadzenia działalności gospodarczej. Właścicielem tego wyposażenia jest Gmina O. Ponadto radna, jak już wskazano, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą otrzymuje miesięcznie z budżetu Gminy O. dotację w kwocie 300 zł. na każde dziecko objęte opieką.

W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze skierowanej do tutejszego Sądu radna zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy, poprzez ich błędną interpretację. Z tych też powodów wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego. W uzasadnieniu skargi podała, że otrzymywana przez nią dotacja celowa, z tytułu prowadzenia żłobka, przyznawana jest jej w wysokości i na zasadach ustalonych w uchwale Rady Miejskiej z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej podmiotom prowadzącym żłobki lub kluby dziecięce na terenie Gminy Olecko. Wywiodła, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że o przyznanie takiej dotacji może ubiegać się każdy podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy na terenie tej gminy, po spełnieniu warunków określonych w tej uchwale. Zauważyła, że dotacja ta służy dofinansowaniu realizacji określonego zadania publicznego, obejmującego opiekę sprawowaną nad dziećmi w wieku do lat 3, przekazanego jej beneficjentom (to jest podmiotom, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat), co umożliwia realizację zadania polegającego na prowadzeniu przez gminę polityki prorodzinnej, określonego w art. 7 ust. 1 pkt 16 u.s.g. Podniosła, że także program rządowy "MALUCH" jest programem w oparciu o który gminy, na mocy zawartej umowy z podmiotami zewnętrznymi, przekazują środki na realizację ich zadania własnego. Wskazała, że otrzymanie wsparcia finansowego w ramach tego programu poprzedzone jest otwartym konkursem, w którym mogą uczestniczyć wszystkie podmioty spełniające szczególne warunki określone przepisami prawa. Oceniła, że nie można mówić o naruszeniu zakazu, wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g., w przypadku korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy uzyskanego na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy. Ocenę tą poparła wybranymi orzeczeniami sądowymi. Przyjęła, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 98 ust. 1 u.s.g., sąd administracyjny dokonuje kontroli rozstrzygnięcia organu nadzorczego pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle zaś art. 98a ust. 3 u.s.g., do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego uprawniony jest między innymi radny, będący osobą, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy to zarządzenie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]", w którym stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnej z powodu naruszenia, wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g., zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Przed wydaniem tego zarządzenia zastępczego, organ nadzoru wezwał Radę Miejską do podjęcia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej oraz zawiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania tego zarządzenia. Okoliczności te pozwalają na stwierdzenie, że kontrolowane zarządzenie zostało podjęte z zachowaniem procedury określonej w art. 98a u.s.g.

W ocenie Sądu, kontrolowane zarządzenie zastępcze jest zgodne także z przepisami prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie zaś do art. 24f ust. 1a u.s.g., jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził taką działalność gospodarczą jest obowiązany do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy.

Podkreślenia wymaga, że wprowadzony w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, stanowi jedną z gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez gminę. Zakaz ten ma na celu, z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony, praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia (zob. uchwałę NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 62). Zaznaczyć przy tym należy, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, na który wskazuje także radna w swojej skardze, że nie można mówić o naruszeniu zakazu, wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g., w przypadku korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy uzyskanego na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy (tak m.in. w wyroku NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2926/12 oraz w wyroku NSA z 6 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2746/14, dostępnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić jednak należy, że wykładnia przesłanek, zawartych w art. 24f ust. 1 u.s.g., musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem osiągnięcie celu wprowadzenia regulacji zawartej w tym przepisie.

Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 24f u.s.g. ma charakter antykorupcyjny i w takim kontekście należy go interpretować. Regulacja w nim zawarta prowadzi do wniosku, że radny uczestniczący w procesie stanowienia przepisów prawa lokalnego, nie powinien prowadzić działalności na mieniu komunalnym ani zarządzać takim mieniem. Radny jest bowiem osobą szczególnego zaufania społecznego i nie może to stwarzać pokusy, sugerowania lub wpływania na podejmowanie działań przez organy gminy w zakresie realizacji jej zadań w kontekście własnych interesów radnego związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Natomiast między innymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego (z 2 VI 1993 r.) wynika, że nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej przez radnego korzystanie z powszechnie dostępnych usług i urządzeń miejskich na warunkach ogólnych, a w tym najmu lokali do własnych celów mieszkalnych, a nawet dzierżawy drobnych parcel, jeżeli najem lub dzierżawa oparte są na warunkach ustalonych powszechnie dla tego typu przedmiotu najmu lub dzierżawy. Jednak dotyczy to w ramach odpłatności na ogólnych zasadach.

Jednak w rozpoznawanej indywidualnej, konkretnej sprawie w kontekście art. 24f ust. 1 u.s.g., okoliczność otrzymywania przez radną, jako podmiot prowadzący żłobek na terenie Gminy O., dotacji celowej z budżetu tej Gminy w kwocie 300 zł. miesięcznie na każde dziecko objęte opieką można byłoby uznać za korzystanie na ogólnych zasadach jeżeli inne żłobki w gminie korzystają z dopłat na takich samych zasadach. Z akt sprawy wynika, że na terenie gminy w 2012 r. został zarejestrowany drugi żłobek, nie ustalono jednak czy na takich samych zasadach otrzymuje dotacje.

Jeżeli można zastanawiać się, czy faktycznie na jednakowych dla wszystkich podmiotów zasadach radna, jak podaje w skardze korzysta z przedmiotowej dotacji, to nie sposób jednak podzielić poglądu radnej, że z taką samą sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do umowy użyczenia (z dnia 31 grudnia 2012 r., nr "[...]") komunalnego mienia ruchomego stanowiącego pełne wyposażenie prowadzonego przez nią żłobka, którą radna zawarła z Gminą O. Zauważyć przede wszystkim należy, że na mocy tej umowy, zawartej na czas nieokreślony, radna otrzymała w bezpłatnie w używanie określone mienie ruchome, przy czym zobowiązała się do używania tych przedmiotów zgodnie z ich przeznaczeniem i nie oddawania ich w użyczenie innej osobie. W świetle przytoczonych ustaleń umowy użyczenia stwierdzić należy, że określone w niej bardzo preferencyjne warunki użyczenia mienia ruchomego, będącego własnością gminy, w tym przede wszystkim nieodpłatność i bezterminowość, niewątpliwie wpływają na zainteresowanie skarżącej utrzymaniem tej umowy. To zaś może rodzić uzasadnione przypuszczenie, że w sytuacji naruszenia warunków tej umowy przez radną (w części dotyczącej ciążących na niej obowiązków) potencjalnie mogłaby wykorzystać swój mandat dla celów prywatnych, to jest utrzymania umowy mimo naruszenia jej warunków. W takiej zaś sytuacji za niewystarczającą uznać należy ochronę w tym obszarze. Pamiętać też należy o zasadzie przewidzianej w art. 25a u.s.g., zgodnie z którą, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Na marginesie zauważyć należy, że jak wynika z akt sprawy, przekazanych Sądowi wraz ze skargą – radna, oprócz podanych powyżej okoliczności, korzysta z mienia komunalnego Gminy O. przy prowadzeniu własnej działalności gospodarczej w ramach umowy użyczenia z dnia 28 lutego 2014 r., nr "[...]". W świetle tej umowy, gmina użyczyła i oddała w bezpłatne użytkowanie radnej, na okres od 1 marca 2014 r. do 31 grudnia 2016 r., część terenu komunalnego o powierzchni 700 m2, który w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany jest na urządzoną zieleń parkową z ciągami pieszymi z możliwością urządzenia kortów tenisowych, boiska. Z działki bowiem o nr "[...]" o ogólnej powierzchni 4116 m2 wydzielono dla radnej powierzchnię 700 m2, z przeznaczeniem na urządzenie ogrodzonego placu rekreacyjnego dla dzieci. Także w tym przypadku, warunki tej umowy, w tym przede wszystkim nieodpłatny charakter użyczenia gruntu komunalnego, mogą budzić wątpliwości, czy przy jej wykonywaniu, a także przedłużaniu, radna nie miałaby możliwości wykorzystania swojego mandatu w celach prywatnych.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.