Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 705/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w 15 września 2015 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w K. na uchwałę nr VI/84/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 stycznia 2015 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: skargę odrzucić


UZASADNIENIE

A. Sp. z o.o. Spółka komandytowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr W84/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 stycznia 2015 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II". Skarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz postępowania:

- art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak wykonania aktualnych analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium,

- § 14 ust. 3 Statutu Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXXI/1934/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 roku w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Miasta Krakowa, poprzez naruszenie ustalonego trybu podejmowania uchwały z uwagi na brak dostarczenia radnym dokumentów i materiałów związanych z projektem zaskarżonej uchwały co najmniej na 7 dni przed rozpoczęciem sesji,

- § 30 ust. 8 Statutu Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXXI/1934/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 roku w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Miasta Krakowa, poprzez brak uzyskania przed podjęciem zaskarżonej uchwały opinii komisji właściwej do spraw budżetu,

- § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXXI/1934/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 roku w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego Statutu Miasta Krakowa, poprzez przejęcie zaskarżonej uchwały w trybie jednego czytania, podczas gdy Statut wymaga w tym przypadku odbycia dwóch czytań.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2635/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 roku, sygn. akt II SA/Kr 320/13, stwierdzającego nieważność uchwały Nr LIX/814/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera". W związku z powyższym z dniem 16 stycznia 2015 roku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" utracił moc.

W dniu 20 stycznia 2015 roku, a zatem cztery dni po prawomocnym unieważnieniu planu "Młynówka Królewska - Grottgera", Prezydent Miasta Krakowa złożył do Rady Miasta Krakowa wniosek o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II", którego obszar miał w części pokrywać się z terenem objętym unieważnionym planem dla obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera". Projekt uchwały został doręczony radnym w dniu 23 stycznia 2015 roku, natomiast na najbliższym posiedzeniu Rady Miasta Krakowa, w dniu 28 stycznia 2015 roku, po odbyciu jednego czytania projektu uchwały, Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II".

Skarżąca spółka - A. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w K. jest właścicielką nieruchomości położonych przy ul. [...] w K., obejmujących działki nr [...] i [...] obr. [...], które znajdują się w granicach terenu, co do którego przystąpiono do sporządzania planu miejscowego. W ocenie spółki powyższa uchwała narusza jej interes prawny, gdyż jej uchwalenie i realizacja uniemożliwi spółce budowę na jej nieruchomości planowanej inwestycji budowlanej.

W związku z tym w dniu 4 marca 2015 roku skarżąca, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wystosowała do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Pomimo złożenia stosownego wezwania Rada Miasta Krakowa nie podjęła odpowiednich kroków mających na celu uwzględnienie żądań skarżącej.

Wykazując interes prawny w zaskarżeniu uchwały oraz spełnienie pozostałych przesłanek wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, że jak podnosi się w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, "źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 roku, sygn. II OSK 205/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skarżąca spółka jest właścicielką nieruchomości położonych przy ul. [...] w K., obejmujących działki nr [...] i [...] obr. [...], na których zamierza zrealizować inwestycję budowlaną polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. Zamierzenie inwestycyjne skarżącej jest przy tym zgodne ze społeczno gospodarczym przeznaczaniem nieruchomości i mieści się w granicach przysługującego jej prawa (określonych m. in. w art. 140 kodeksu cywilnego, art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, a także art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawo do zabudowy jest jednym z podstawowych praw związanych z własnością nieruchomości, a wszelka ingerencja w zasady przygotowania i realizowania na danym terenie inwestycji budowlanej niewątpliwie stanowi ingerencję w przysługujące właścicielowi prawo.

Podsumowując należy stwierdzić, że skarżąca spółka wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały z faktu ingerencji w przysługujące jej uprawnienia wynikające z treści: art. 140 ustawy - Kodeks cywilny, art. 4 ustawy Prawo budowlane, art. 6 ust. 2 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca wskazuje, że kwestionowana uchwała narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jej uchwalenie i realizacja wpływa w sposób istotny na możliwość realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej, a tym samym na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Co istotne, naruszenie interesu prawnego spółki jest w tym przypadku realne i bezpośrednie, co wynika z faktu, że przedmiotowa uchwała może stanowić podstawę do wstrzymania do czasu uchwalenia planu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez spółkę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a podjęcie postępowania może nastąpić, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu.

W tym stanie rzeczy nie może ulegać wątpliwości, że skarżąca posiada legitymację do złożenia skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II", której podjęcie skutkuje bezpośrednią ingerencją w przysługujące jej uprawnienie do zagospodarowania należącej do niej nieruchomości. Podjęcie przedmiotowej uchwały niewątpliwie pogarsza sytuację prawną skarżącej spółki w zakresie możliwości realizowania na należących do niej nieruchomościach inwestycji budowlanych i możliwości uzyskania niezbędnych do realizacji tych planów decyzji administracyjnych, w tym przede wszystkim decyzji o warunkach zabudowy.

Strona skarżąca spełniła wymóg bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Do Rady Miasta Krakowa skierowane zostało bowiem uprzednio pismo wzywające do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które do dnia złożenia skargi nie zostało uwzględnione.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano na "ewidentne naruszenie w przedmiotowej sprawie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", zgodnie z którym przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

W sprawie takie analizy nie zostały w rzeczywistości wykonane, co wynika z faktu, że wniosek Prezydenta Miasta Krakowa o podjęcie uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego został wniesiony do Rady Miasta zaledwie kilka dni po zaistnieniu okoliczności uzasadniających ponowne przystąpienie do sporządzenie planu. Poprzedni plan miejscowy dla obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" został prawomocnie unieważniony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 roku. Wniosek o podjęcie kolejnej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu dla przedmiotowego terenu został natomiast złożony już w dniu 20 stycznia 2015 roku. Biorąc pod uwagę, że 16 stycznia przypadał w piątek należy stwierdzić, że Prezydent opracował materiały wymagane przepisem art. 14 ust. 5 w/w ustawy w ciągu zaledwie dwóch dni (19 i 20 stycznia 2015 roku), co należy uznać za absolutnie nieprawdopodobne. Nie zmienia tego fakt, że Prezydent mógł oprzeć się na materiałach opracowanych na potrzeby poprzednio uchwalonego planu. Nie sposób przyjąć, że aktualizacja wymaganych prawem materiałów uwzględniająca nowe warunki faktyczne i prawne (nowa zabudowa, zmiany stanu własnościowego gruntów, zmiany stany prawnego, nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) mogła nastąpić w tak krótkim czasie. Dodatkowo zauważono, że granice terenu objęte uchwałą nie pokrywają się z granicami poprzednio obowiązującego planu (obszar projektowanego planu w porównaniu do planu obowiązującego poprzednio rozszerzono chociażby o tereny po wschodniej stronie ul. [...]). Okoliczność ta dodatkowo podważa możliwość natychmiastowego wykorzystania materiałów planistycznych sporządzonych na potrzeby poprzednio obowiązującego planu miejscowego. W sprawie nie zostały dochowane ustawowe wymogi w zakresie czynności poprzedzających podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, co należy uznać za wystarczającą podstawę do wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia trybu podejmowania uchwał przez Radę Miasta Krakowa określonego w Statucie Miasta Krakowa podniesiono, że przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały naruszono również tryb podejmowania uchwał przez Radę Miasta Krakowa określony w Statucie Miasta. W szczególności § 14 ust. 3 Statutu, poprzez brak dostarczenia radnym dokumentów i materiałów związanych z projektami uchwał objętych porządkiem obrad co najmniej na 7 dni przed rozpoczęciem sesji. Faktycznie uniemożliwiło to radnym merytoryczne przygotowanie się do sesji, przygotowanie ewentualnych poprawek i wniosków, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na przebieg sesji oraz przebieg głosowania nad przedmiotową uchwałą i jej ostateczną treść.

W sprawie naruszono również § 30 ust. 8 Statutu, zgodnie z którym projekt uchwały Rady, której realizacja zwiększa wydatki budżetu miasta wymaga opinii komisji właściwej w sprawach budżetu. Podjęcie uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenie planu miejscowego niewątpliwie będzie się wiązało z dodatkowymi wydatkami z budżetu, a zatem uchwała ta powinna być poprzedzona uzyskaniem opinii komisji właściwej do spraw budżetu. Tymczasem opinia komisji nie została wydana, co należy uznać za ewidentne naruszenie wskazanego przepisu Statutu.

Zastrzeżenia spółki wzbudza również kwestia podjęcia kwestionowanej uchwały w trybie jednego czytania. Zgodnie z § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa, uchwały Rady w sprawach dotyczących uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapadają w trybie dwóch czytań. W ocenie spółki, uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego należy do katalogu uchwał podejmowanych w trybie dwóch czytań, gdyż niewątpliwie dotyczy uchwalenia planu. Jest to bowiem uchwała, której podjęcie warunkuje możliwość przystąpienia do sporządzenia planu oraz jego późniejszego uchwalenia. Podjęcie tej uchwały w trybie jednego czytania zdaniem skarżącej było nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa działając w imieniu Rady Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi.

Zdaniem organu tok formalnoprawny podjęcia uchwały Nr VI/84/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II" został zachowany. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II" była sporządzona i uchwalona w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 20 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał Zarządzenie Nr 113/2015 w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II". W treści załącznika Nr 2 do tego Zarządzenia została zawarta Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia ww. opracowania planistycznego, która potwierdziła celowość przystąpienia do prac planistycznych.

W dniu 28 stycznia 2015 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr VI/84/15 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera

Następnie uchwała została skierowana do Wojewody Małopolskiego, który odnośnie przedłożonego aktu nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego.

W toku dalszych czynności proceduralnych, wykraczających poza przedmiot zaskarżenia niniejszą skargą, Strona Skarżąca wniosła wnioski zawierające postulaty odnośnie kształtu przyszłych ustaleń planistycznych.

Następnie powołano art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego. Koniecznym warunkiem skutecznie wniesionej skargi do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest legitymowana się przez wnoszącego skargę interesem prawnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, interes prawny musi być bezpośredni oraz realny. Naruszenie interesu prawnego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującą sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę i zaistnieć w dacie /ej wnoszenia. Nie posiada interesu prawnego podmiot, który powołuje się jedynie na potencjalne naruszenia jego interesu prawnego, które może wystąpić w przyszłości.

Jakkolwiek nieruchomości Strony Skarżącej znajdują się w granicach procedowanego planu miejscowego, to jednak treść uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II" nie narusza i nie może naruszać jej interesu prawnego. Przedmiotowa uchwała ma bowiem charakter uchwały intencyjnej, adresowanej do organu wykonawczego gminy która ze swej istoty nie oddziałuje na prawo własności. Uchwała ta jedynie inicjuje prace planistyczne i nie odnosi się do jakichkolwiek i czyichkolwiek praw podmiotowych. Dopiero przyszły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący akt prawa miejscowego, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż kształtuje i wpływa na sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Natomiast sam fakt przystąpienia to sporządzania planu miejscowego nie wpływa realnie na interes prawny Skarżącej Spółki.

Strona Skarżąca wywodzi, że naruszenie interesu prawnego spółki jest w tym przypadku realne i bezpośrednie, co wynika z faktu, że uchwała może stanowić podstawę do wstrzymania do czasu uchwalenia planu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez spółkę. W związku z powyższym wskazano, że zgodnie z przepisami art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zauważył dalej, że o możliwości rozpoczęcia robót budowlanych nie rozstrzygają ustalenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, lecz przepisy ustawy Prawo budowlane, wskazujące na konieczny warunek prowadzenia robót budowlanych, jakim jest ostateczna decyzja pozwolenia na budowę. W przypadku braku planu miejscowego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisy Kodeku postępowania administracyjnego regulują kwestię możliwości zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zależy od powzięcia przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

Ponadto organ wskazał, że zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na pozostawanie w toku procedury planistycznej, nie wywołuje skutku w postaci ingerencji w prawo własności potencjalnego inwestora. Instytucja ta zabezpiecza jedynie ustawowo zagwarantowaną kolejność norm regulujących sposób wykonywania prawa własności (plan miejscowy przed decyzją o warunkach zabudowy w sytuacji rozbieżności ich ustaleń co do tego samego terenu). Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie uniemożliwia prowadzenia robót budowlanych na działkach inwestora. Uchwała ta stanowi jedynie przesłankę do fakultatywnego zawieszenia ewentualnego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, w której planowana inwestycja jest niezgodna z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Strona Skarżąca złożyła wniosek do sporządzanego planu w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który tak jak inne wnioski, nie został jeszcze rozpatrzony przez organ sporządzający projekt planu. Wniosek ten zawiera określone postulaty wobec kształtu przyszłych ustaleń planistycznych. Powyższe działanie zdaniem organu dowodzi, że skarżąca jest świadoma, iż uchwała rozpoczynająca prace planistyczne nie wpływa na status prawny nieruchomości objętych granicami projektowanego opracowania planistycznego.

Uchwała nie narusza interesu prawnego Skarżącej a zarzuty skargi są zdaniem organu pozbawione podstaw.

Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II" została opracowana zgodnie z wymogami art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po wydaniu przez Sąd l instancji w dniu 28 czerwca 2013 r. (sygn. akt: II SA/Kr 320/13) wyroku stwierdzającego nieważność uchwały Nr LIX/814/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera" oraz w związku z prowadzonymi pracami nad zmianą dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa podjęto przygotowawcze prace planistyczne, mające na celu analizę zmian w zagospodarowaniu terenu Miasta. W efekcie powyższego, po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., zebrane i posiadane dotychczas dane przestrzenne, umożliwiły w najkrótszym możliwym terminie sporządzenie dokumentu Analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II".

Formułując zarzut braku aktualności dokumentu Analizy, Strona Skarżąca nie wskazała, które elementy Analizy i w jakim zakresie naruszają przepisy powszechnie obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym eliminację uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego – zdaniem organu - stanowisko Strony Skarżącej zdaje się stanowić jedynie wyraz jej subiektywnej oceny dokumentu Analizy i jako takie nie dowodzi wadliwości prawnej tego dokumentu.

W zakresie zarzutu naruszenia § 14 ust. 3 Statutu Miasta Krakowa zauważono, że Strona Skarżąca nie precyzuje jakie materiały związane z projektem skarżonej uchwały nie zostały terminowo przekazane radnym. Projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska - Grottgera II" (druk nr 100) został przekazany Przewodniczącemu Rady Miasta Krakowa w trybie § 19 ust. 6 Statutu Miasta Krakowa w dniu 20 stycznia 2015 r. Przewodniczący przekazał projekt uchwały właściwej komisji Rady Miasta Krakowa, a następnie radnym w dniu 23 stycznia 2015 r. Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska wydała opinię o projekcie w dniu 26 stycznia 2015 r. W związku z powyższym nie sposób twierdzić, że radni nie mogli merytorycznie przygotować się do sesji.

Odnośnie zarzutu braku komisji do spraw budżetu wskazano, że zgodnie z przepisami § 30 ust. 4 zd. drugie Statutu Miasta Krakowa, Przewodniczący Rady Miasta Krakowa ustala właściwą komisję i koordynuje wydawanie opini Natomiast zgodnie z § 47 ust. 2 Statutu Miasta Krakowa, Rada powołuje komisje oraz określa ich skład osobowy, przedmiot działania oraz szczegółowe postanowienia dotyczące działalności komisji, z wyłączeniem Komisy Rewizyjnej, odrębnymi uchwałami. W związku z tym, w § 2 uchwały Nr I/6/02 z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie powołania Komisji Budżetowej Rady Miasta Krakowa, ustalono zakres przedmiotowy działania Komisji Budżetowej Rady Miasta Krakowa, wskazując, że obejmuje on:

1) Przedstawianie Radzie opinii i wniosków oraz propozycji rozstrzygnięć w sprawach finansowych.

2) Opiniowanie projektu budżetu miasta dla Rady.

3) Wyrażanie opinii w sprawie udzielenia Prezydentowi absolutorium.

4) Przeprowadzanie analizy sprawozdań z realizacji budżetu i sporządzanie opinii dla Rady.

5) Opiniowanie projektów uchwał Rady związanych ze zobowiązaniami i wierzytelnościami finansowymi.

6) Opiniowanie projektów uchwał dotyczących podatków lokalnych oraz opłat i cen za usługi komunalne.

7) Ocena systemów finansowania miejskich jednostek organizacyjnych oraz

efektywności ich gospodarowania.

Opiniowanie innych projektów uchwał i zarządzeń dotyczących spraw, w których wymagana jest opinia Komisji.

W ocenie Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa właściwą komisją do spraw projektów uchwał z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa, bowiem projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie dotyczy zakresu działania Komisji Budżetowej Rady Miasta Krakowa. Stąd też podniesiony w skardze zarzut nie znajduje uzasadnienia.

Niezasadnym – zdaniem organu - jest także zarzut dotyczący przyjęcia skarżonej uchwały w trybie jednego, a nie dwóch czytań. Zgodnie z § 34 ust. 1 Statutu uchwały Rady zapadają w trybie jednego czytania, z wyjątkiem spraw, o których mowa w ust. 4. Przepisy § 34 ust. 4 Statutu stanowią zaś, iż:

Uchwały Rady zapadają w trybie dwóch czytań w sprawach dotyczących:

1) uchwalenia budżetu Gminy, zmian w budżecie (z wyłączeniem zmian dotyczących przyjęcia środków zewnętrznych), uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej, zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej oraz przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu i udzielenia lub nie udzielenia absolutorium Prezydentowi z tego tytułu,

2) uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3) uchwalenia programu gospodarczego, strategii i polityk,

4) podjęcia uchwały w sprawach podatków i opłat,

5) podjęcia uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu,

6) podjęcia uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielenie na ten cel odpowiedniego majątku,

7) ustalenia zakresu działania dzielnicy oraz zasad przekazywania jej składników mienia do korzystania,

8) podjęcia uchwały o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, podjęcia uchwały o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Z tych regulacji Statutu wynika, że regułą jest podejmowanie uchwał przez Radę Miasta Krakowa w trybie jednego czytania, natomiast wyjątki od tej reguły zostały enumeratywnie wymienione w przytoczonym § 34 ust. 4 Statutu Miasta Krakowa. Wskazywany przez Stronę Skarżącą § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa stanowi, iż w trybie dwóch czytań podejmowane są uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżony akt nie jest uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz aktem inicjującym postępowanie planistyczne, w związku z czym powinien zapaść i zapadł zgodnie z ogólną zasadą, w trybie jednego czytania. Dopiero uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego, jako kończąca postępowanie planistyczne będzie objęta reżimem trybu dwóch czytań.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r poz. 594 ze zm.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść tego przepisu, stwierdzić należy, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga właśnie, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.

Przyjęta w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja określa legitymację strony skarżącej. Inaczej, bowiem niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) uprawnionym, do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09 CBOSA). Interes prawny musi być bezpośredni, konkretny i ma mieć realny charakter. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie.

Strona skarżąca A. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedziba w K. nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, a jedynie interes faktyczny, tym samym brak po stronie skarżącej legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Skarżąca wskazuje jedynie ogólnie że uchwalenie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Młynówka Królewska – Grottgera II" i jej realizacja uniemożliwi spółce budowę na jej nieruchomości planowanej inwestycji budowlanej – budynku wielorodzinnego , że ją opóźni a przez to naruszy jej uprawnienia właścicielskie z art. 140 kodeksu cywilnego i prawo do zabudowy z art. 4 ustawy prawo budowlane.

Takie powołane w skardze jedynie potencjalne zamierzenie inwestycyjne skarżącej nie stanowi o jej interesie prawnym, a wyłącznie faktycznym - nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia chronionego prawem materialnym. Organ administracyjny podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizuje swoje uprawnienie planistyczne wynikające z przepisów kompetencyjnych. Uchwała Rady Miasta Krakowa otwiera jedynie procedurę planistyczną a adresowana jest do organu wykonawczego ( ma charakter wewnętrzny) i w żaden sposób nie wpływa realnie i bezpośrednio na sposób wykonywania prawa własności przez spółkę deweloperską. Z samej możliwości zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy ( art. 62 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) nie wynikają żadne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Dopiero przyszłe postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wpływać na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, których dotyczy. Trafnie zauważa organ, że warunkiem rozpoczęciu budowy jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę a nie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania planu.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela zapatrywania prawne zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie a dotyczące kwestii istnienia interesu prawny do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r , sygn. II OSK 2442/121: Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jednocześnie okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (LEX nr 1475009 , podobnie NSA wypowiada się w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r , sygn.. II OSK 2442/12, ONSAiWSA 2014/3/50).

Skoro, zatem w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało ją odrzucić jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero wykazanie przez skarżącą spółkę naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

Mając na uwadze powyższe i kierując się dyspozycją art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r poz. 270 z późn. zm.), który stanowi, że jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego sąd odrzuca skargę - orzeczono jak w sentencji postanowienia.