Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2852/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. i E. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 59/19 w sprawie ze skargi A. F. i E. F. na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 7 sierpnia 2018 r., nr LII/675/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 59/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. F. i E. F. na uchwałę Rady Miasta Zgierza z dnia 7 sierpnia 2018 roku nr LII/675/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Zgierza z dniu 7 sierpnia 2018 r. podjęła uchwałę nr LII/675/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenu zwartych obszarów rolnych, położonych w rejonie ulicy [...] – [...].

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez i A. F. i E. F. Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), polegającego na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie bez jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu Skarżących - właścicieli nieruchomości i tym samym niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczeniem prawa własności Skarżących;

- art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekt jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm., dalej: "k.c.") oraz z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja RP") poprzez niewłaściwe zastosowanie przytoczonych przepisów, polegające na nadużyciu władztwa planistycznego oraz ograniczenie prawa własności Skarżących na skutek wykluczenia możliwości zabudowy nieruchomości, w sytuacji, gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, uzasadniałby tego typu ograniczenie;

2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, na skutek wydawania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazującego jakiejkolwiek budowy na działkach stanowiących własność Skarżących, w sytuacji, gdy Skarżący uzyskali co do przedmiotowych działek decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, które dawały Skarżącym gwarancję prawną możliwości zabudowy, stanowiących ich własność działek gruntu.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej działek gruntu nr [...], [...]-[...] położonych w Zgierzu przy ul. [...].

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że są właścicielami, na prawach małżeńskiej wspólności majątkowej, nieruchomości położonej w Zgierzu przy ulicy [...], składającej się z działek gruntu oznaczonych nr [...] - [...]. Dla powyższych działek Skarżący w 2016 r. i 2017 r. uzyskali prawomocne decyzje o warunkach zabudowy, a także uzyskali warunki przyłączenia do sieci energetycznej oraz wstępne warunki przyłączenia do sieci energetycznej oraz wstępne warunki przyłączenia sieci wodno-kanalizacyjnej. Zgodnie z ustaleniami planu na spornych działkach nie ma obecnie możliwości zabudowy mieszkaniowej wraz z niezbędną infrastrukturą, co istotnie – zdaniem Skarżących narusza ich prawo własności.

W ocenie Skarżących sposób, w jaki wyznaczono strefę objętą przedmiotową uchwałą wskazuje, na pewną dowolność przyjętych rozwiązań. Strefa ta przecina działki Skarżących oraz wchodzi [...] w tereny zabudowane. Wyznaczenie tej strefy pozostaje bez związku z faktycznie wykonywaną działalnością rolniczą, ukształtowaniem terenu czy też przydatnością dla potencjalnej działalności rolniczej.

Zdaniem Skarżących, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego blokują potencjalny rozwój przedmiotowych terenów, naruszają konstytucyjne zasady proporcjonalności i równości oraz są wyrazem dowolnych działań organów gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zgierza wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpatrując skargę uznał, że Skarżący nie kwestionują sposobu uchwalenia zaskarżonego. Wskazał też, że do projektu planu nie zgłoszono żadnych uwag.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, jest niezrozumiały o tyle, że Skarżący nie wskazali, aby przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło naruszenie zasad, czy trybu jego sporządzania lub naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Sąd I instancji przyznał, że poprzez zamieszczone w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Wskazał też, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko prawo własności (art. 2 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), ale również walory krajobrazowe czy wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p.). W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego czy lokalizowanie nowej zabudowy w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu – art. 1 ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Podkreślił również, że ustalenia planu miejscowego są zgodne z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza, w którym wskazano na konieczność utrzymania istniejących terenów rolnych, unikanie zabudowy rozproszonej oraz ochronę terenów położonych pomiędzy [...] a lasem [...].

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia ustaleniami zaskarżonej uchwały konstytucyjnych zasad: 1) ochrony własności – wyjaśniając, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP potwierdza możliwość ograniczania prawa własności; 2) równości wobec prawa – wskazując, że ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu dotyczą właścicieli wszystkich terenów rolniczych położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się zaś do kwestii decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących działek objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny i stanowi rodzaj informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wyłącza więc możliwości uchwalenia planu miejscowego, który dla terenów objętych decyzją o warunkach zabudowy przewiduje inny sposób zagospodarowania przestrzeni. W przypadku uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł profesjonalny pełnomocnik A. i E. F., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 140 k.c. oraz z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na jego błędnej wykładni skutkującej uznaniem, iż istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie dotyczy sytuacji ograniczenia prawa własności jednostki, z uwagi na nieograniczone uprawnienie organu do ingerencji w prawo własności jednostki; prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego dotyczy między innymi sytuacji przekroczenia przez organ władztwa planistycznego poprzez przyjęcie dowolnych rozwiązań planistycznych, w tym w szczególności rozwiązań ograniczających prawo własności jednostki bez uprzedniego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego interesu jednostki;

b) art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że plan miejscowy każdorazowo narusza prawo własności jednostki co przesądza o tym, że władztwo planistyczne organu nie doznaje ograniczeń z uwagi na interes indywidualny jednostki, zaś to jednostka winna wykonywać swoje prawo własności w granicach nadanych ustawą oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż jednostka winna wykonywać swoje prawo własności w granicach nadanych ustawą oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to plan został sporządzony z poszanowaniem konstytucyjnych zasad proporcjonalności oraz demokratycznego państwa prawnego;

c) art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odwołaniu się do interesu publicznego w sposób ogólnikowy, bez przedstawienia faktycznego wpływu faktu ograniczenia prawa własności Skarżących na realizację interesu publicznego - co przesądza o braku interesu publicznego, który uzasadniałby ograniczenie prawa własności Skarżących;

a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a tym samym ograniczenie prawa własności Skarżących na skutek wykluczenia możliwości zabudowy stanowiących ich własność nieruchomości, w sytuacji, gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, uzasadniałby tego typu ograniczenie.

W związku z przytoczonymi zarzutami Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie wyroku oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części dotyczącej działek gruntu nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że sama możliwość ograniczenia uprawnień właścicielskich jednostki nie przesądza o tym, iż każdorazowo takie naruszenie będzie zgodne z literą prawa. Rozwiązania planistyczne, zwłaszcza te które formułują tak dalekie ograniczenia w wykonywaniu uprawnień właścicielskich, powinny być każdorazowo poprzedzone wyważeniem interesów indywidualnych i interesu publicznego. Brak takiej analizy, bądź analiza dowolna, pozbawiona uzasadnienia merytorycznego powinna każdorazowo skutkować uznaniem, iż doszło do przekroczenia władztwa planistycznego.

Nadto, w ocenie Skarżących, jednostka winna wykonywać swoje prawo własności w granicach nadanych ustawą oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to plan został sporządzony z poszanowaniem konstytucyjnych zasad proporcjonalności oraz demokratycznego państwa prawnego.

Skarżący podnieśli również, iż idea zapobiegania degradacji środowiska naturalnego jest z założenia słuszna, jednakże w sytuacji konieczności pogodzenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego jednostki stanowi jedynie nic nie znaczące odwołanie. W istocie wymagać by należało od organu pogłębionej analizy wpływu zabudowy jednorodzinnej na działkach stanowiących własność Skarżących na środowisko naturalne.

Stwierdzili też, że na terenie powiatu zgierskiego występuje szereg cennych obszarów leśnych, które nie dosyć, że zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to mogą być w sposób określony w tychże regulacjach zabudowane. Jako przykład takiego stanu rzeczy, przywołali uchwałę nr XXXV/389/13 Rady Gminy Ozorków z dnia 30 października 2013 r. Skoro więc – w ocenie Skarżących kasacyjnie – dopuszczalna jest zabudowa terenów zalesionych, których walory ekologiczne są bezdyskusyjne, to możliwość zabudowy gruntów rolnych położonych przy drogach, pośród innych zabudowań jednorodzinnych nie powinna budzić wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zarzucanej Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 140 k.c. oraz z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, która – zdaniem Skarżących – doprowadziła do uznania, że "istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie dotyczy sytuacji ograniczenia prawa własności jednostki, z uwagi na nieograniczone uprawnienie organu do ingerencji w prawo własności jednostki" należy stwierdzić, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w treści zaskarżonego wyroku. Utrzymanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie dotychczasowych zwartych obszarów rolnych rolniczego statusu położonych tam nieruchomości nie sposób uznać za nieograniczone uprawnienie organu do ingerencji w prawo własności jednostki. Należy przy tym podkreślić, że ustalenia przeznaczenia terenu działek należących do Skarżących korespondują z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z tego też względu nie można przychylić się to stanowiska Skarżących, według którego organy gminy, sporządzając i uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przekroczyły granice władztwa planistycznego "poprzez przyjęcie dowolnych rozwiązań planistycznych".

Nie jest też trafny zarzut błędnej wykładni art. 6 ust.2 pkt 1, art. 2 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., która w ocenie Skarżących sprowadzała się do przyjęcia przez Sąd I instancji, że "plan miejscowy każdorazowo narusza prawo własności jednostki co przesądza o tym, że władztwo planistyczne organu nie doznaje ograniczeń z uwagi na interes indywidualny jednostki, zaś to jednostka winna wykonywać swoje prawo własności w granicach nadanych ustawą oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przywołane przepisy oddają naturę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia tego planu, będącego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego (to jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) wiążą zarówno podmioty władzy publicznej, jak i jednostki i ich organizacje (podmioty spoza systemu władzy publicznej), kształtując prawny status nieruchomości i wpływając tym samym na treść wykonywania prawa własności. Przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na określony cel wyłącza możliwość dowolnego sposobu zagospodarowania. Nie oznacza to jednak, że tylko ustalenia tego planu wytyczają granice sposobu korzystania z nieruchomości, albowiem tak zwany ogólny porządek planistyczny, na który składają się liczne przepisy rangi ustawowej i podustawowej, także zakreślają (ograniczają) swobodę sposobu zagospodarowania terenu.

Sąd I instancji, posłużywszy się co należy przyznać dość niefortunnym w tym kontekście określeniem "naruszenia prawa własności" przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, odniósł się w zaskarżonym orzeczeniu do wyżej wskazanego charakteru ustaleń tego planu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że tak ujęta istota miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczna z uznaniem nieograniczonego uprawnienia organów gminy do ingerencji w prawo własności, na co Skarżący wskazywali zarzucając Sądowi I Instancji błąd w wykładni przywołanych powyżej przepisów.

Tak jak prawo własności (w tym prawo własności nieruchomości) nie jest prawem absolutnym, tak i tak zwane władztwo planistyczne gminy (organów gminy) nie jest władztwem nieograniczonym. Kształtowanie ładu przestrzennego, w tym poprzez ustalenia przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powinno pozostawać w zgodzie z podstawowymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi (w szczególności: zasadą demokratycznego państwa prawnego, legalizmu, proporcjonalności, zrównoważonego rozwoju), uwarunkowaniami wynikającymi z ustaw odrębnych oraz z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego, określonymi w przepisach u.p.z.p., w tym zasadą uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartości wysoko cenionych, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7 u.p.z.p. (w których jest mowa o uwzględnianiu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odpowiednio: walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, prawa własności) w zw. z art. 140 k.c., niesłusznie przyjęli, że rozumienie tych przepisów przez Sąd I instancji prowadzi do uznania (zaakceptowania) możliwości dowolnego ograniczania prawa własności. Zatem raz jeszcze należy podkreślić, że usankcjonowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego stanu, poprzez nadanie przedmiotowym działkom położonym na terenie zwartych obszarów rolnych statusu terenów rolniczych w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie daje podstaw do uznania, że kontrola uchwały Rady Miasta Zgierza z dnia 7 sierpnia 2018 r., nr LII/675/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenu zwartych obszarów rolnych, położonych w rejonie ulicy [...] – [...], została przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust.2 pkt 1, art. 2 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c., prowadzącą do uznania władztwa planistycznego gminy za władztwo nieograniczone oraz możliwości dokonywania przez organy gminy dowolnych ograniczeń prawa własności do nieruchomości.

Również jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. (jak należy przypuszczać, chociaż w skardze kasacyjnej nie przywołano oznaczenia tej ustawy), art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odwołaniu się do interesu publicznego w sposób ogólnikowy, bez przedstawienia faktycznego wpływu faktu ograniczenia prawa własności Skarżących na realizację interesu publicznego.

Przychylając się do poglądów wyrażanych w piśmiennictwie na temat pojemności pojęcia interesu publicznego, z których wynika, że wbrew redakcji art. 1 ust. 2 u.p.z.p., poza prawem własności, każda z wymienionych w tym przepisie wartości jest powiązana z kategorią interesu publicznego (H. Izdebski [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz LEX, Warszawa 2013, s. 43; M. Woźniak, Interes publiczny i interes indywidualny w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Opole 2018, s. 153), należy zauważyć, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, wbrew twierdzeniu Skarżących, wskazał między innymi: na konieczność ochrony gruntów rolnych i leśnych, walorów ekonomicznych przestrzeni w kontekście minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, w tym lokalizowania nowej zabudowy w sposób umożliwiający mieszkańcom gminy wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego, czy też walorów krajobrazowych przestrzeni.

W tym stanie rzeczy za nieznajdujące uzasadniania należy uznać również sformułowane przez Skarżących zarzuty "niewłaściwego zastosowania" art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

Mając powyższe na względzie , Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.