Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 18/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1; art. 28 ust. 4; art. 35; art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 722
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności
article: art. 28; art. 77 § 1; art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23; art. 140; art. 222 § 2; art. 690
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b; art. 200; art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza, WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. A. kwotę [...] zł z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] o wymeldowaniu M. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 6 maja 2016 r. G. złożyła wniosek o wymeldowanie M. z lokalu przy ul. [...] w [...], podnosząc w uzasadnieniu wniosku, że M. zamieszkuje na stale w Wielkiej Brytanii.

Organ pierwszej instancji orzekł o wymeldowaniu M. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w [...], uzasadniając swoją decyzję spełnieniem przesłanek przewidzianych w art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r., poz. 722 z późn. zm.).

W odwołaniu M. podniosła, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 35 ustawy o ewidencji ludności wskutek dokonania błędnej wykładni oraz wadliwego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, iż skarżąca przebywa na stałe poza granicami kraju, a przedmiotowy lokal nie stanowi miejsca jej stałego pobytu, mimo iż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno doprowadzić do konkluzji, że skarżąca przebywa w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...] zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe wykazało, że skarżąca od 1986 r., tj. od czasu wyjazdu do Wielkiej Brytanii, nie zamieszkuje w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności pod adresem zameldowania. Fakt wyjazdu za granicę w 1986 r. potwierdzają zgodne zeznania złożone przez obie strony postępowania oraz wszyscy świadkowie. Z zeznań świadków wynika, że M. od wielu lat nie zamieszkuje pod adresem zameldowania, przyjeżdża do miejsca zameldowania kilka razy do roku i są to krótkie pobyty.

Organ odwoławczy ocenił zeznania wszystkich świadków jako wiarygodne podkreślając, że zostały złożone w obecności stron postępowania zgodnie z zasadami określonymi w art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i są spójne z wyjaśnieniami złożonymi przez strony. Organ podkreślił, że sama skarżąca udzielając wywiadu prasowego przyznała, iż od 30 lat zamieszkuje w Londynie, gdzie ma dom, tam urodziła i wychowała dzieci oraz prowadzi działalność biznesową.

Zdaniem organu odwoławczego kluczowym dowodem potwierdzającym, iż nieruchomość przy ul. [...] w [...] nie stanowi miejsca stałego pobytu skarżącej, jest postanowienie Sądu Rejonowego [...] -[...] w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt I C [...] /16. Organ podkreślił, że orzeczenie sądu cywilnego stosownie do art. 365 § 1 k.p.c. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Organ zauważył, że ustalenia poczynione przez sąd w przedmiocie stałego pobytu skarżącej wiążą organy rozstrzygające sprawę wymeldowania z pobytu stałego.

Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy skarżąca od kilkudziesięciu lat zamieszkuje za granicą, gdzie pracuje i ma własny dom, zgodnie z zasadami logiki uznać należy, że tam znajduje się jej centrum życiowe i ekonomiczne. Przyjazdy do miejsca zameldowania w celu odwiedzin rodziny i znajomych, trwające kilka do kilkunastu dni, nie mogą być utożsamiane z pobytem stałym pod adresem zameldowania. Kilkudziesięcioletniego pobytu za granicą nie można uznać za pobyt czasowy, określony w art. 36 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Zgromadzone w sprawie dowody w dostateczny sposób potwierdzają fakt niezamieszkiwania skarżącej pod adresem stałego zameldowania, a tym samym stanowią wystarczający materiał do wydania decyzji o wymeldowaniu zgodnie z art. 35 ustawy o ewidencji ludności.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów proceduralnych i dokonania błędnej wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji tego organu.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w myśl art. 28 ust 4 ustawy o ewidencji ludności zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym, to jest odzwierciedla tylko stan faktyczny i dostarcza wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywateli. Nie powoduje powstania bądź utraty uprawnień do lokalu. Nie należy do kompetencji organów ewidencyjnych ustalanie uprawnień do korzystania z lokalu i rozstrzyganie sporów na tym tle oraz konfliktów rodzinnych.

M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., zarzucając:

1. naruszenie art. 35 ustawy o ewidencji ludności, poprzez dokonanie błędnej wykładni, polegającej na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego i przyjęciu, że sam fakt opuszczenia miejsca stałego pobytu trwający przez czas dłuższy niż wskazany, bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy, pozwala na wydanie decyzji w przedmiocie wymeldowania określonej osoby w sytuacji, gdy właściwa interpretacja powyższego przepisu i znamienia "opuszczenia miejsca stałego pobytu" nakazuje uwzględniać przy ocenie tej okoliczności element dobrowolności wyprowadzenia się, czego organ nie uczynił;

2. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji wyczerpującego postępowania dowodowego, gdyż organy nie poszukiwały innych dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie rozpoznano sprawy w sposób wnikliwy, nie dokonano wszechstronnej oceny materiału dowodowego;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego;

4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez organy administracyjne w sposób nierzetelny, nieprofesjonalny, przez co doprowadzono do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po dokonaniu według wymienionych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. o wymeldowaniu M. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z art. 145 § 1 k.p.a., jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną stanowi sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Strona w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu winna mieć zagwarantowany czynny udział w całym postępowaniu, a więc zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Naruszenie tej zasady stanowi podstawę do wznowienia postępowania niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji.

W sprawie o wymeldowane danej osoby z określonego lokalu przymiot strony postępowania przysługuje między innymi osobie dysponującej tytułem prawnym do tego lokalu. Jednoznaczne stanowisko w tym przedmiocie wynika z treści uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w dniu 5 grudnia 2011 r. w sprawie II OPS 1/11. Zgodnie z treścią tej uchwały osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.).

W uzasadnieniu przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 21 Konstytucji "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Art. 64 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Z ochrony prawa własności należy wyprowadzić prawo właściciela aby zameldowanie (lub wymeldowanie) określonej osoby w jego lokalu było zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawo przeciwdziałania naruszaniu jego własności.

Z treści prawa własności wynika, że właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób (art. 140 k.c.). Ochrona własności obejmuje zaś zakaz naruszania własności w jakikolwiek sposób, a nie tylko przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą (art. 222 § 2 k.c.). Należy mieć na uwadze, że zameldowanie lub wymeldowanie najczęściej dotyczy lokalu mieszkalnego (mieszkania). Oznacza to, że również do ochrony najemcy lokalu mieszkalnego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 690 k.c.). Tak więc również z tych przepisów wynika, że postępowanie o zameldowanie lub wymeldowanie określonej osoby w danym lokalu, dotyczy interesu prawnego także osoby, która ma tytuł prawny do tego lokalu. Nie można bowiem przyjąć, że kwestia urzędowego potwierdzenia, iż określona osoba przebywa w danym lokalu nie ma znaczenia prawnego dla tego, kto ma tytuł prawny do tego lokalu. Jakkolwiek w sprawie o zameldowanie (wymeldowanie) określonej osoby w danym lokalu rozstrzyga się o tym, czy osoba ta przebywa czy nie przebywa w tym lokalu, to jednak nie można przyjąć, iż postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego osoby mającej tytuł prawny do tego lokalu. Realizacja zamiaru zameldowania się w cudzym lokalu albo uchylania się od obowiązku wymeldowania się z cudzego lokalu może stanowić naruszenie praw osoby, która ma tytuł prawny do lokalu. Z tego chociażby względu osoba mająca tytuł prawny do lokalu nie może być pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu jako strona. Wówczas bowiem może przedstawiać i bronić swoich racji, a w szczególności, iż określona osoba nie przebywa w jej lokalu albo opuściła jej lokal.

W przypadku lokalu mieszkalnego (mieszkania) należy zwrócić także uwagę na nienaruszalność mieszkania, którą gwarantuje art. 50 Konstytucji. Zapewnienie nienaruszalności mieszkania oznacza, że dysponent mieszkania ma także prawo podejmowania działań w celu wykazania, iż inna osoba nie powinna być zameldowana w jego mieszkaniu, ponieważ w nim nie przebywa albo powinna być wymeldowana z jego mieszkania, ponieważ je opuściła. Kwestia potwierdzenia pobytu określonej osoby w danym mieszkaniu może być w kolizji z gwarancją nienaruszalności mieszkania.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nietykalność mieszkania jest także dobrem osobistym człowieka, które pozostaje pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach (art. 23 k.c.). Naruszenie nietykalności mieszkania może polegać na zamiarze zameldowania się w mieszkaniu wbrew woli osoby, która ma prawo do mieszkania. W takim przypadku nie sposób przyjąć, iż osoba ta nie może bronić nienaruszalności mieszkania w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności nie może jako strona tego postępowania wykazywać, iż nie są spełnione przesłanki do zameldowania w jej mieszkaniu innej osoby.

To, że osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu może korzystać z ochrony swych praw na drodze postępowania cywilnego, nie oznacza, że z tego powodu nie może mieć statusu strony w postępowaniu administracyjnym, mimo że postępowanie administracyjne dotyczy tych praw i z tych praw wynika jej interes prawny.

Mając na względzie przytoczone argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przemawiały za podjęciem uchwały, a odwoływały się do określonych w Konstytucji oraz przepisach kodeksu cywilnego zasad ochrony prawa własności oraz wynikających stąd uprawnień właściciela, uznać należy, że uchwała zachowała aktualność także na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r., poz. 722 z późn. zm.), której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Takie przekonanie wzmacnia treść końcowej części uzasadnienia uchwały w sprawie II OPS 1/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stanowisko, iż właściciel lokalu lub osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną w postępowaniu o zameldowanie lub wymeldowanie potwierdza przepis art. 35 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. Nr 217, poz. 1427). Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.

Postępowanie administracyjne dotyczące wymeldowania M. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w [...] zostało wszczęte na wniosek G.– współwłaścicielki nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji brali również udział, poza M., pozostali współwłaścicile nieruchomości, a mianowicie R. i R. (kopia odpisu z księgi wieczystej k. 1 akt administracyjnych). Do R. i R. było skierowane zawiadomienie o wszczęciu postepowania. Osoby te były również zawiadamiane o kolejnych czynnościach podejmowanych w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji. Wreszcie, do osób tych skierowano i doręczono im decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] o wymeldowaniu M. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w [...] (decyzja k. [...] oraz potwierdzenia odbioru k. [...] i [...] akt administracyjnych).

Natomiast z akt administracyjnych nie wynika, aby R. i R. brali udział w postępowaniu odwoławczym. Nie zostali oni wymienieni jako strony w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Zaskarżona decyzja nie została też doręczona R. i R..

Z przyczyn wskazanych wyżej R. i R., jako współwłaściciele nieruchomości, są stronami postępowania w sprawie o wymeldowanie M. z budynku usytuowanego na tej nieruchomości i stanowiącego jej część składową. Powinni zatem brać udział w całym postępowaniu administracyjnym. Niezapewnienie przez organ udziału tych osób w postępowaniu odwoławczym oznacza, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, co stanowi postawę wznowienia postępowania i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się ponadto do zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny dowodów, w której organ odwoławczy odwołał się treści art. 365 § 1 k.p.c., podkreślając wiążącą moc postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...] /16, podkreślić należy, że wynikająca z art. 365 § 1 k.p.c. moc wiążąca orzeczenia dotyczy związania sentencją, a nie uzasadnieniem, czyli przesłankami faktycznymi i prawnymi przyjętymi za jego podstawę, gdyż zakresem prawomocności materialnej jest objęty tylko ostateczny wynik rozstrzygnięcia, a nie jego przesłanki (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 2015 r., IV CSK 181/14, LEX nr 1628952). Nie są natomiast wiążące oceny, poglądy prawne, czy wreszcie ustalenia faktyczne zamieszczone w uzasadnieniu orzeczenia.

Przywołanym przez organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt [...] /16 z powództwa M. przeciwko G., R. i R. o ochronę naruszonego posiadania Sąd Rejonowy [...] w [...] oddalił wniosek powódki M. o udzielenie zabezpieczenia. To rozstrzygnięcie ma moc wiążącą zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. Takiego waloru nie ma natomiast uzasadnienie postanowienia. Trzeba także zauważyć, że postanowienie w przedmiocie wniosku o udzielenie zabezpieczenia nie stanowi orzeczenia co do meritum sprwy.

Nie można także odmówić podniesionemu w skardze zarzutowi nieodniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich przeprowadzonych dowodów, a mianowicie pominięcia w ocenie organu dowodu z oględzin oraz dokumentacji fotograficznej złożonej przez skarżącą. Trzeba przy tym zauważyć, że protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2016 r. został sporządzony pismem ręcznym i jest mało czytelny, a w aktach sprawy brak jego czytelnego odpisu.

W świetle powyższego, ponownie rozpoznając sprawę w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji organ podejmie czynności w celu zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu. Organ wyda rozstrzygnięcie w sprawie po dokonaniu wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego, zebranego w sposób wyczerpujący stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wskazań.

Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 roku poz. 1804).