Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 730/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 146, art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 185, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 31a ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 44 poz 287
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy i M. M.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 584/12 w sprawie ze skargi M.M.-W. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 23[...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprowadzania odpadów z zagranicy i demontażu pojazdów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 584/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi M.M.-W. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprowadzania odpadów z zagranicy i demontażu pojazdów w punkcie 1. uchylił pkt 2 zaskarżonego zarządzenia, w punkcie 2. w pozostałej części skargę oddalił, w punkcie 3. stwierdził, że zaskarżone zarządzenie w pkt 2 nie podlega wykonaniu, w punkcie 4. zasądził od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy na rzecz skarżącej kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r., Nr 44, poz. 287 z późn. zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 16 i 22 lutego 2012 r. w firmie "[...]" P. w miejscowości Z.W., udokumentowanych protokołem kontroli Nr 16/2012 zarządził:

1. zaprzestać nielegalnego sprowadzania odpadów zza granicy,

2. zaprzestać demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu.

Oba nakazy nałożono z natychmiastowym terminem wykonalności. Jak podniósł organ, w odniesieniu do punktu 1 ustalono, że przedsiębiorca sprowadza z Anglii zdekompletowane karoserie samochodowe. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) są to produkty nie odpowiadające wymaganiom jakościowym (kategoria Q2) oraz produkty lub części nie nadające się do użytku (kategoria Q6), które należy zakwalifikować jako odpady 16 01 06 - zużyte lub nie nadające się do użytkowania pojazdy, nie zawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów. W przypadku sprowadzania odpadów z zagranicy należy uzyskać zezwolenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859) oraz postępować zgodnie z rozporządzeniem (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE L nr 190, str. 1). Sprowadzanie do Polski odpadów bez wymaganego zezwolenia uznaje się za nielegalny międzynarodowy obrót odpadami. Odnosząc się do punktu 2 organ wskazał, że na terenie firmy stwierdzono zdekompletowane karoserie samochodowe, które zostały uznane za odpady 16 01 06 - zużyte lub nie nadające się do użytkowania pojazdy, nie zawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów. Zgodnie z oświadczeniem prowadzącej działalność, ww. odpady zostały zakupione z przeznaczeniem na części, co sprowadza się do ich demontażu. Na terenie firmy są magazynowane części pojazdów (głównie marki Ford) przeznaczone do ponownego użycia oraz części, których wykorzystanie jest zakazane, nie figurujące w fakturach zakupu, co potwierdza prowadzenie demontażu. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005 r. Nr 25, poz. 202 z późn. zm.) demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji może być prowadzony wyłącznie w stacjach demontażu. Firma "[...]" nie spełnia minimalnych wymagań dla stacji demontażu oraz nie posiada wymaganej decyzji – pozwolenia na wytwarzanie odpadów i zezwolenia na odzysk odpadów.

Kontrolowany podmiot pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. wniósł do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska (WIOŚ) w Bydgoszczy wezwanie do zaprzestania naruszeń przepisów prawa, w szczególności do uchylenia zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] marca 2012 r.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r., znak [...] organ podtrzymał swoje rozstrzygnięcie, wyrażone w zarządzeniu pokontrolnym. Uzasadniając powzięte rozstrzygnięcie organ wskazał, że karoserie samochodowe składowane na dzień 16 lutego 2012 r. nie odpowiadały wymaganiom jakościowym jako produkty oraz nie nadawały się do użytku jako pojazdy ze względu na stopień zdemontowania i ich przeznaczenie. Były to karoserie pojazdów wycofanych z eksploatacji marki Ford, Mazda oraz samochodów dostawczych marki Ford, składowane po 2 szt. w pozycji jedna na drugiej. Wszystkie karoserie były bez układów napędowych, akumulatorów, nie posiadały kół. Natomiast posiadały elementy wyposażenia wnętrza jak: siedzenia, boczki, deski, przewody elektryczne i inne. Cześć karoserii posiadała tablice rejestracyjne - pochodzenie Wielka Brytania. Ustalenia oględzin nie były kwestionowane przez prowadzącą działalność, stan składowanych karoserii udokumentowano fotograficznie. Karoserie kwalifikuje się do kategorii Q2 - produkty nie odpowiadające wymaganiom jakościowym i Q6 - produkty lub części nienadające się do użytku, zgodnie z zał. 1 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) jako odpady 16 01 06 - zużyte lub nie nadające się do użytkowania pojazdy niezawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów. Z przedłożonych do protokołu oględzin faktur (faktury za okres od 7 października 2005 r. do 4 stycznia 2012 r.) wynika, że zakupu karoserii dokonano w Wielkiej Brytanii z przeznaczeniem na części. Zgodnie z art. 3 i art. 63 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L190/1 z 12 lipca 2006 r.) do dnia 31 grudnia 2012 r. wszelkie przemieszczenia wyszczególnionych w załączniku III odpadów przeznaczonych do odzysku, kierowane do Polski, podlegają procedurze uprzedniego pisemnego zgłoszenia i zgody właściwych organów. Organem właściwym w sprawach przywozu odpadów na teren kraju jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska (GIOŚ). Jak ustalono, kontrolowany podmiot nie posiada takiego pozwolenia na przemieszczenie z Anglii do Polski odpadów zużytych lub nie nadających się do użytkowania pojazdów w celu ich odzysku, stąd przemieszczenie odpadów należało w ocenie organu uznać za nielegalny międzynarodowy obrót odpadami. W budynku magazynowym na regałach i posadzce stwierdzono magazynowanie, do ponownego użycia, części pojazdów (głównie marki Ford), m.in. takie, których wykorzystanie jest zakazane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz. U. z 2005 r. Nr 201, poz. 1666) jak: klocki hamulcowe, filtry powietrza, poduszki powietrzne. Na terenie firmy składowano również zużyte opony, ćwiartki pojazdów oraz części karoserii samochodowych w postaci drzwi, masek itd. Większość wymienionych części nie figuruje w fakturach zakupu, co potwierdza prowadzenie nielegalnego demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji może być prowadzony wyłącznie w stacjach demontażu. Firma "[...]" nie spełnia minimalnych wymagań dla stacji demontażu oraz nie posiada wymaganej decyzji - pozwolenia na wytwarzanie odpadów i zezwolenia na odzysk odpadów w postaci zużytych lub nie nadających się do użytkowania pojazdów. Dalej organ wywodził, że uwagi wniesione do protokołu pismem z dnia 6 marca 2012 r. zostały uwzględnione przy zakwalifikowaniu karoserii do odpadów innych niż niebezpieczne, niezawierających cieczy i innych niebezpiecznych elementów. Natomiast dołączone do pisma faktury zakupu części samochodowych i karoserii z lat 2001 - 2004 należy w ocenie organu uznać za archiwalne, nie mające znaczenia dla ustaleń kontroli. Podczas kontroli okazano faktury aktualne, związane z przedmiotową kontrolą. Dalej organ wywodził, że do protokołu oględzin przedłożono 5 szt. faktur zakupu w okresie od 7 października 2005 r. do 4 stycznia 2012 r. Cztery faktury wystawiła firma [...] z Ramford, w Wielkiej Brytanii. W jednym przypadku zakupu karoserii dokonano w firmie [...] Bristol, Wielka Brytania. Uwagę organu zwróciła niewielka wartość zakupionych karoserii (cena od 6 do 70 funtów/sztukę). Karoserie w ww. fakturach figurują pod określeniem "chassis parts". Zgodnie z oświadczeniem skarżącej z dnia 16 lutego 2012 r. pod określeniem "chassis parts" rozumie ona "karoserie znajdujące się na terenie mojej firmy, które posiadają różne elementy wnętrz, elementy zawieszeń, ale nie posiadają silników i układów napędów, skrzyni biegów, układów wydechowych. Karoserie zostały nabyte z przeznaczeniem na części". Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że M.M.-W. złożyła ww. oświadczenie pod presją. Podkreślono, że była to jej swobodna wypowiedź. Kontrolowana została bowiem poinformowana o fakcie prowadzenia kontroli na wniosek Komendy Miejskiej Policji w Toruniu Wydział do Walki z Przestępczością Gospodarczą. Nie jest również zdaniem organu prawdą, że oświadczenie z dnia 16 lutego 2012 r. zostało sprostowane w dniu 22 lutego 2012 r. W piśmie tym oświadczono, że "firma w roku 2011 wystawiła 637 faktur sprzedaży, w roku 2010 - 619 plus paragony fiskalne na części używane pozyskane z karoserii znajdujących się na placu w P.. Oświadczam również, że sprzedajemy także całe karoserie na co przedstawiamy faktury w załączeniu...". Powyższe pismo, w ocenie organu, nie ma charakteru sprostowania. Prowadząca działalność stwierdzając, że pozyskuje części z karoserii samochodowych znajdujących się na placu, potwierdziła prowadzenie demontażu. Wobec powyższego, organ podtrzymał treść zarządzenia pokontrolnego z dnia 23 marca 2012 r.

We wniesionej pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. skardze na powyższe zarządzenie pokontrolne z dnia 23 marca 2012 r. skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 7 i art. 77 k.p.a.; art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska; art. 3 i art. 63 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów; art. 5 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku prowadzonego postępowania organ niezgodnie z art. 7 oraz 77 k.p.a. przeprowadził postępowanie dowodowe, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wyciągnął błędne wnioski, że skarżąca nielegalnie sprowadza odpady z zagranicy, a także prowadzi demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu. Zarówno w protokole kontroli jak i zarządzeniu pokontrolnym organ nie uzasadnił, w ocenie skarżącej, szczegółowo, dlaczego jego zdaniem zgromadzone na placu, w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, karoserie oraz części samochodowe uznał za odpady. W szczególności organ nie wymienił, które karoserie i które części uznaje za odpady.

Jak zarzucono, w postępowaniu dowodowym organ posłużył się jedynie oświadczeniem skarżącej z dnia 16 lutego 2012 r., z którego wynikało, że nabyła ona karoserie z przeznaczeniem na części. Wyżej wymienione oświadczenie zostało przez skarżącą sprostowane, gdyż było złożone pod wpływem presji ze strony osób kontrolujących. Poza tym z oświadczenia nie wynikało, że sprowadzane karoserie oraz części samochodowe są odpadami, a także, że demontaż karoserii na części przeprowadza skarżąca. Organ bezpodstawnie w ocenie strony przyjął, że to oświadczenie jest dowodem na sprowadzanie odpadów z zagranicy. Skarżąca wielokrotnie wyjaśniała, że sprowadzane karoserie oraz części samochodowe są legalnie kupowane za granicą, w szczególności w Wielkiej Brytanii, na co przedstawiła dowody w postaci faktur, a także dokumentów odpraw celnych, które w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej nie są już prowadzone przez organy celne. Z faktur zakupu, a także z dokumentów odpraw celnych wynika, że kupowane przez skarżącą karoserie oraz części samochodowe były odnotowywane w tych fakturach, a także dokumentach odpraw celnych, co oznacza, że przywóz tych towarów do Polski był w pełni akceptowany przez organy administracji. Skarżąca tę działalność prowadzi od kilkunastu lat. Kupowane przez nią karoserie oraz części są pełnowartościowymi towarami handlowymi, są przydatne do użycia w samochodach. Organ nie wykazał, zdaniem strony, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej uznał te elementy za odpady. Wskazano, że w tym zakresie organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a swój wniosek oparł wyłącznie na przypuszczeniach. Opisane wyżej okoliczności w ocenie skarżącej wskazują, że organ nienależycie przeprowadził postępowanie dowodowe, a także subiektywnie i jednostronnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Ponadto organ bezzasadnie odrzucił jako dowody zaoferowane przez skarżącą faktury z lat 2001-2004, arbitralnie uznając je za archiwalne i nie mające znaczenia dla ustaleń kontroli. Organ nie uzasadnił, dlaczego uznaje te faktury za nie mające znaczenia dla ustaleń kontroli. W protokole kontroli odnotowano rok pochodzenia poszczególnych karoserii. Z zapisów tych wynika, że sprowadzone karoserie zostały wyprodukowane przed 2005 r., co jest potwierdzeniem, że były one sprowadzone przez skarżącą przed 2005 r. Jak podniesiono, również inne części samochodowe znajdujące się na placu, zostały przez skarżącą sprowadzone przed 2005 r. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2012 r. organ stwierdził, że skarżąca nie posiada zgody na przemieszczenie z Anglii do Polski odpadów zużytych lub nienadających się do użytkowania pojazdów w celu ich odzysku. Strona podniosła, że w świetle przytoczonych wyżej okoliczności, taka zgoda nie była konieczna, gdyż skarżąca nie sprowadza do Polski odpadów. W świetle powyższego skarżąca uznała za bezzasadne uznanie importu karoserii i części samochodowych za międzynarodowy nielegalny obrót odpadami, a postępowanie w tym zakresie za przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na to konieczne zdaniem strony jest wyeliminowanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z obrotu prawnego.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w sprawie oraz argumentację zawartą w piśmie z dnia 27 kwietnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku z dnia 3 grudnia 2012 r. podkreślił, że, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010/5/86, zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości to, że organ w prawidłowy sposób wydał zarządzenie w pkt 1, tj. w zakresie dotyczącym zakazu sprowadzania odpadów z zagranicy. Jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. W ww. załączniku wskazano jak odpady m.in. produkty nieodpowiadające wymaganiom jakościowym [Q2] i przedmioty lub ich części nienadające się do użytku (np. usunięte baterie, zużyte katalizatory itp.) [Q6]. Z treści protokołu z dnia 16 lutego 2012 r. wynika, że na terenie nieruchomości skarżąca gromadzi i przechowuje różne części samochodowe. Wskazując na źródło ich pochodzenia skarżąca przedłożyła organowi faktury z lat 2006-2012, przy czym, jak wynika z jej oświadczenia z dnia 16 lutego 2012 r., pod pojęciem "chassis parts" widnieją na tych fakturach zdekompletowane karoserie. Z treści faktur wynika także, iż oprócz ww. "chassis parts" skarżąca sprowadzała również wiele innych części samochodowych. Ceny tych przedmiotów (od kwoty kilku do kwoty nie przekraczającej 200 funtów) jednoznacznie wskazują na to, że ich poprzedni posiadacz pozbył się ich w rozumieniu art. 3 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, natomiast ich stan, co wynika z protokołu kontroli, wskazywał, że należy je zaliczyć do kategorii Q2 lub Q6. Wprawdzie w przypadku przedmiotów uszkodzonych i używanych mogą, w pewnych przypadkach, powstawać wątpliwości odnośnie intencji pierwotnego posiadacza przedmiotu, tzn. czy chodziło mu o wyzbycie, czy ewentualnie sprzedaż przedmiotu zachowującego w pewnym zakresie swoją użyteczność. W kontekście kwalifikacji przedmiotu jako odpadu chodzi raczej o brak użyteczności zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, co, jak wskazuje doświadczenie życiowe, może mieć charakter względny - subiektywny (rzecz nieużyteczna dla jednaj osoby może pozostawać przydatna dla inne osoby - patrz obrót rzeczami używanymi np. na aukcjach internetowych). W pewnych więc sytuacjach o charakterze przedmiotu, jako odpadu, może decydować wyłącznie intencja zbywcy (względy subiektywne), co może nastręczać trudności w razie konieczności dokonywaniu precyzyjnych ustaleń, np. w postępowaniu administracyjnym. Sąd uznał, iż w rozpatrywanej sprawie, sama ocena okoliczności faktycznych, a więc ceny zakupionych przez skarżącą części, oscylujące w zdecydowanej większości przypadków od kilku do kilkudziesięciu funtów, jednoznacznie wskazują na to, że stanowiły one odpady w rozumieniu ustawy o odpadach. Nie można przy tym pominąć fachowej wiedzy i doświadczenia pracowników organu dokonujących kontroli, którzy uznali ww. części za odpady. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącej, że organ winien wymienić wszystkie przedmioty, które uznał za odpady. Po pierwsze, biorąc pod uwagę ich ilość, byłoby to wyjątkowo czasochłonne (wręcz nawet niemożliwe, gdyż w jaki sposób można zidentyfikować i opisać przedmioty, które nie mają numerów identyfikacyjnych), a po drugie, co najważniejsze, w świetle treści zaskarżonego zarządzenia nie ma znaczenia wskazanie konkretnych odpadów. Organ bowiem nakazał skarżącej zakaz sprowadzania odpadów w przyszłości, a nie np. usunięcia znajdujących się na terenie jej przedsiębiorstwa. Wówczas oznaczenie poszczególnych części jako odpadów można by uznać za uzasadnione. Ponadto skarżąca sama przyznała, że sprowadza z zagranicy uszkodzone karoserie samochodowe i dokonuje ich demontażu. W oświadczeniu z dnia 16 lutego 2012 r. wskazała, że "Karoserie zostały nabyte z przeznaczeniem na sprzedaż części". Wynika z tego logiczny wniosek, że karoserie te dla poprzedniego posiadacza nie przedstawiały wartości użytkowej i stanowiły odpad, którego w jakiś rozsądny, z ekonomicznego punktu widzenia, sposób miał zamiar się pozbyć. W tym miejscu można odwołać się do zwykłych zasad doświadczenia życiowego związanych z istnieniem na terenie Polski tzw. "szrotów", na których można nabyć części pojazdów wycofanych z eksploatacji, które dla poprzedniego posiadacza nie miały żadnej wartości użytkowej. Analizując treść protokołu kontroli, w szczególności wygląd miejsca, gdzie prowadzona jest działalność, w tym sposób przechowywania części samochodowych, nie ulega wątpliwości to, że działalność skarżącej polega właśnie na prowadzeniu takiegoż "szrotu", przy czym polega ona na sprowadzaniu z zagranicy pozostałości po samochodach, w tym również ich późniejszy demontaż. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że organ w nieprawidłowy sposób nie wziął pod uwagę faktur z roku 2005 i lat wcześniejszych. Skoro bowiem skarżąca przedłożyła faktury również z późniejszego okresu, to potwierdza to, że w dalszym ciągu prowadzi ona tę działalność, zatem części znajdujące się na terenie jej przedsiębiorstwa mogą pochodzić zarówno sprzed 2005 r., jak i z okresu po 2005 r. Zresztą sama skarżąca wskazała w skardze, że prowadzi działalność od kilkunastu lat, zatem czyni to w sposób nieprzerwany, sprowadzając na teren kraju odpady w postaci części samochodowych. W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, iż skarżąca dokonała zakupu odpadów i powinna przed ich przywozem na terytorium kraju uzyskać zgodę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Sąd I instancji stwierdził, iż w momencie wprowadzenia części na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej były on odpadem i dokonane przemieszczenie odbyło się bez wymaganego pozwolenia właściwego organu (GIOŚ). W związku z tym zarządzenie pokontrolne w pkt 1 było w pełni uzasadnione i nie naruszało przepisów prawa zarówno materialnego jak i procesowego. Z tego względu Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Natomiast w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego organ nakazał skarżącej zaprzestania demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu. To, że skarżąca dokonywała demontażu części samochodowych, jest w świetle zebranego materiału dowodowego bezsporne. Wynika to wprost z jej oświadczeń, w których zawarła ona m.in. stwierdzenie, że sprzedaje "części używane pozyskane z karoserii znajdujących się na placu w P.". Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kolejne oświadczenie skarżącej z dnia 16 lutego 2012 r. jedynie potwierdza ten fakt ("Karoserie zostały nabyte z przeznaczeniem na sprzedaż części"). W ocenie Sądu twierdzenia skarżącej, że pierwsze oświadczenie składała pod wpływem skarg ze strony osób dokonujących kontroli należy potraktować jedynie jako przyjętą przez nią linię obrony nie popartą żadnymi dowodami, a wręcz z nimi sprzeczną. Sąd podkreślił, że skarżąca nie składała zarówno w organie wyższego rzędu nad dokonującym kontroli, czy też w organach ścigania zawiadomienia o ww. zachowaniu pracowników przeprowadzających kontrolę. Tym niemniej jednak organ w sposób dowolny przyjął, że skarżąca dokonywała demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Tymczasem zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie takiego poglądu, ponieważ skarżąca dokonywała demontażu już częściowo zdemontowanych pojazdów, tj. ich części, a więc nie pojazdów. Skarżąca przyznała, że sprowadza zdekompletowane karoserie (chassis parts), natomiast organ nie poczynił dalszych ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że skarżąca sprowadza również pojazdy wycofane z eksploatacji. Ustawa o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji natomiast w art. 3 pkt 6 stanowi, że pojazdem wycofanym z eksploatacji jest pojazd stanowiący odpad w rozumieniu przepisów o odpadach. Mowa jest zatem wyraźnie o pojeździe jako całości, a nie o jego częściach. Przyjmując tok rozumowania organu można by dojść do wniosku, że sprowadzenie z zagranicy silnika jest równoznaczne ze sprowadzeniem pojazdu. Art. 5 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji stanowi, że demontaż pojazdów wycofanych z eksploatacji może być prowadzony wyłącznie w stacjach demontażu. W ocenie Sądu skarżąca nie prowadzi tego typu stacji, tym niemniej jednak nie dokonuje również demontażu pojazdów, bynajmniej zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie takiego stwierdzenia. Organ nie wyjaśnił bowiem tego, co rozumie przez pojęcie pojazdu wycofanego z eksploatacji. Nie ustalono w szczególności, co skarżąca uważała za zdekompletowane karoserie, które przyznała, że sprowadza. Sama karoseria, zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN, to górna część pojazdu służąca do pomieszczenia urządzeń (np. sterowniczych), ludzi, zapasu paliwa i ładunków; nadwozi. Jest to zatem część pojazdu, a nie pojazd. Sąd odwołał się do definicji pojazdu zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), który za pojazd uważa środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszynę lub urządzenie do tego przystosowane. Sama karoseria nie stanowi zatem pojazdu. Podkreślić trzeba, że z akt wynika, iż podczas kontroli były wykonywane zdjęcia, jednak nie zostały one dołączone do tychże akt, co niewątpliwie utrudniło Sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji. Ponadto niezasadne było przyjęcie przez organ, że skoro większość części znajdujących się w kontrolowanej jednostce nie figuruje w fakturach, to fakt ten potwierdza nielegalny demontaż pojazdów. Wniosek ten mógłby być słuszny, gdyby organ dokonał tłumaczenia faktur, a niewątpliwie nie uczynił tego. Stąd nie jest wiadome, jakie części konkretnie skarżąca sprowadzała z zagranicy, a co za tym idzie nie można ustalić, czy części znajdujące się na terenie przedsiębiorstwa mogą pochodzić faktycznie z demontażu. Sąd I instancji zalecił organowi uwzględnienie powyższych uwag przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W szczególności organ winien ustalić, czy skarżąca sprowadzała pojazdy wycofane z eksploatacji i następnie dokonywała ich demontażu. W tym celu m.in. winien dokonać tłumaczeń przedłożonych przez skarżącą faktur, których treść może wyjaśnić wątpliwości. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu w punkcie 2 zaskarżonego zarządzenia, albowiem organ naruszył art. 7 i art. 8 k.p.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone zarządzenie w pkt 2 nie może być wykonane.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyła M.M.-W. reprezentowana przez radcę prawnego oraz Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy reprezentowany przez radcę prawnego.

Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji prawidłowo przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy, czego skutkiem było zaskarżonego wydanie zarządzenia pokontrolnego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań dla organu administracji;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że sprowadzane przez skarżącą części samochodowe są odpadami w rozumieniu tej ustawy;

- art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez uznanie, że organ w prawidłowy sposób wydał zaskarżone zarządzenia w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, że skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów prawa;

- art. 3 i 63 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14.6.2006r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE LI 190/1 z 12.7.2006r. oraz art. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez błędne ich zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca w odniesieniu do sprowadzanych przez siebie karoserii obowiązana była do uzyskania zezwolenia na ich sprowadzanie z zagranicy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach podtrzymując argumentację zawartą w skardze.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy zaskarżył wyrok w części dotyczącej punktu 1 tj. w zakresie uchylenia pkt 2 zarządzenia z dnia [...] marca 2012 r. nakazującego skarżącej zaprzestania demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji poza stacją demontażu.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd administracyjny nie może wydać rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., bowiem tego rodzaju rozstrzygnięcie ustawodawca przewidział wyłącznie dla wyniku kontroli legalności aktów kwalifikowanych: tj. decyzji lub postanowienia. Wobec innych aktów zastosowanie może znaleźć w tym przypadku wyłącznie przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. Skoro w ramach wydawania aktów lub czynności (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż te stosuje się przy wydawaniu decyzji lub postanowień, to zastosowanie przez Sąd I instancji art. 7 i art. 8 k.p.a. nie znajduje dostatecznego uzasadnienia zwłaszcza wówczas, gdy zważy się, że motywem legislacyjnym wprowadzenia kontroli innych niż decyzje czy postanowienia aktów, było ich wyraźne oddzielenie od skodyfikowanej procedury i nie przenikanie się ich nawzajem. Odrębności są zasadnicze i wymagają ponownej kontroli zaskarżonego aktu w ramach możliwości zastosowania w sprawie art. 146 § 1 p.p.s.a.;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 3 pkt 6 ustawy o recyklingu w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez dowolne przyjęcie, że sama karoseria nie stanowi pojazdu, gdyż w powyższym Sąd nie mógł ocenić w świetle przedstawionych dokumentów jakie elementy pojazdów zostały sprowadzone przez stronę;

- art. 206 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w sytuacji, gdy Sąd a quo tylko częściowo uwzględnił skargę, w pozostałym zakresie ją oddalając, co powinno skutkować orzeczeniem o kosztach podług zasad miarkowania w stosunku do wyniku sprawy. W tym zakresie należało zdaniem organu zasądzić koszty zastępstwa procesowego w całości, ale zmiarkować koszty sądowe w postaci wpisu i orzec, że organ ulegając tylko częściowo, zobowiązany jest do zwrotu tych kosztów wpisu w połowie (250 zł), co daje razem kwotę 507 zł obrazującą wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1), którą Sąd uchyla w pkt 2 zarządzenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia z dnia [...] marca 2012 r. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania we wskazanej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną ww. zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne zawierają zarzuty wymienione w obydwu punktach art. 174 p.p.s.a, w pierwszej kolejności zatem, jak wspomniano wyżej należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie zasługuje przede wszystkim na uwzględnienie zarzut organu ochrony środowiska, dotyczący prawidłowości przeprowadzonej przez Sad I instancji kontroli zaskarżonego aktu i zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej.

Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy ustawy − o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do powołanej w skargach podstawy kasacyjnej należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był i nie mógł być w rozpoznawanej sprawie stosowany. Przepis ten, jak wynika z jego jednoznacznego brzmienia, stosuje się wtedy, gdy przedmiotem skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji jest decyzja administracyjna lub postanowienie. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona natomiast została nie decyzja administracyjna i nie postanowienie, ale inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czyli przedmiot zaskarżenia wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Takiego przedmiotu zaskarżenia nie dotyczy art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz art. 146 tej ustawy. Kontynuując ten wątek wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie mogły mieć także zastosowania powołane w uzasadnieniu wyroku przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Najkrócej mówiąc, gdyby w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to organ administracji wydałby decyzję lub postanowienie, a nie podjął inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Istota działania organów administracji w formie, której dotyczy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., polega na tym, że są to sytuacje uregulowane w przepisach szczególnych i w taki sposób, że brak podstaw, aby uznać, że organ administracji działa poprzez wydanie decyzji lub postanowienia, a więc w formach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Także należy zwrócić uwagę, iż Sąd I instancji w części wstępnej wyroku wskazuje jako przedmiot zaskarżenia decyzję, a następnie rozstrzyga o zarządzeniu.

W związku z powyższym odniesienie się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych jest przedwczesne wobec wadliwej kontroli legalności aktu będącego przedmiotem zaskarżenia dokonanej przez Sąd I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przeprowadzi prawidłową kontrolę zaskarżonego aktu w oparciu o właściwe przepisy mając na uwadze ww. wskazania Naczelnego Sadu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 p.p.s.a., a o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.