Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2699/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Izabela Dobosz AWSA Janusz Kasprzycki / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...]. znak : [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.F. kwotę 265 /dwieście sześćdziesiąt pięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania WSA/wyr. l - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) Burmistrz A. udzielił S.J. pozwolenie na użytkowanie parteru budynku mieszkalnego, w którym zlokalizowany jest lokal handlowy i garaż.

W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz A. wskazał, że inwestor -S.J. - wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W toku postępowania inwestor dołączył dokumenty wymagane art. 57 Prawa budowlanego z 1994 r.

Wypełniając więc dyspozycję art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. dokonano w dniu [...]lipca 2003 r. protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami pozwolenia na budowę, a także stwierdzono uporządkowanie terenu budowy. Biorąc pod uwagę spełnienie wymagań z art. 57 ust. 1-4 i 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Burmistrz orzekł jak w sentencji decyzji.

Z decyzją tą nie zgodził się J.F. , który działając przez pełnomocnika wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

W odwołaniu pełnomocnik podniósł okoliczności związane z nie doręczeniem J.F. decyzji o pozwoleniu na dobudowę do przedmiotowego obiektu, wydanej w dniu [...] przez Burmistrza A. Złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją.

Ponadto podniósł okoliczności dotyczące zawarcia w dniu [...] 1980 r. ugody pomiędzy inwestorem a odwołującym się przed Sądem Rejonowym w W. ; sygn. akt: [...] Wzmiankowaną ugodą J.F. zobowiązał się nie czynić przeszkód inwestorowi S.J. i D.J. w przejeździe drogą po jego działce nr [...], natomiast S.J. i D.J. zobowiązali się nie ustawiać na niej żadnych przedmiotów

Pełnomocnik J.F. uważa, że inwestor winien uregulować prawnie dojazd do swojego lokalu handlowego od drogi publicznej. Skoro z tego dojazdu będą korzystali potencjalni klienci lokalu handlowego, to uniemożliwi to dojazd od drogi publicznej - ul. [...] w A. - do siedliska J.F. Droga ta jest bowiem bardzo wąska. Korzystanie z niej przez potencjalnych klientów lokalu handlowego spowoduje więc utrudnienia w przejeździe. Ponadto na części działki nr [...], przez którą to przebiega dojście i dojazd inwestor wybetonował ten fragment terenu z zamiarem urządzenia w tym miejscu parkingu dla samochodów klientów.

Zwrócił również uwagę na to, że od czasu wydania decyzji o pozwoleniu na dobudowę upłynęło około 8 lat. Decyzję tą wydano w dniu [...]1995 r. Skoro nie ukończono budowy w terminie jej ważności, to pozwolenie na użytkowanie tego obiektu nie powinno być wydane.

Odwołanie to nie zostało uwzględnione. Decyzją z [...]., znak:[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza A. z [...] ., znak: [...].

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że z dniem [...] lipca 2003 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), organami właściwymi w sprawach pozwolenia na użytkowanie stały się organy nadzoru budowlanego. Do rozpoznania odwołania właściwym był więc w zakresie art. 132 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , a następnie w sytuacji jego nie uwzględnienia w całości przez organ, który wydał kwestionowaną nim decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.

Ten ostatni z wymienionych organów administracji publicznej podkreślił, że w świetle art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę.

Organ odwoławczy podniósł, że inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego i garażu rozbudowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] i [...] w A. Do wniosku dołączył wymagane przepisem art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego z 1994 r. dokumenty. Po protokolarnym stwierdzeniu zgodności wykonania obiektu z warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu budowy (art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.) Burmistrz A. wydał decyzję w pierwszej instancji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podkreślił, że odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie może być wydana w przypadku nie spełnienia wymagań określonych w: art. 57 ust. 1-4 (brak przedłożenia wymaganych dokumentów), art. 59 ust. 1 (stwierdzenie podczas sprawdzenia na miejscu budowy naruszenia warunków pozwolenia na budowę lub braku uporządkowania terenu budowy) i art. 59 ust. 3 (jeżeli organ stwierdzi brak wykonania części robót objętych pozwoleniem na budowę, co uniemożliwia wydanie pozwolenia na użytkowanie części obiektu).

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z powyżej przytoczonych okoliczności.

W odniesieniu natomiast do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy podniósł, że kwestia nie doręczenia decyzji o pozwoleniu na dobudowę J.F. i naruszenia jego praw jako właściciela sąsiedniej nieruchomości znalazła swój wyraz w rozstrzygnięciach Urzędu Miejskiego w A. z dnia [...], znak: [...] Wojewody B. z [...]., znak: [...], Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]., znak: [...] a także w wyroku NSA z [...] czerwca 2000 r., sygn. akt: IV S.A. 811/98. Zwrócił uwagę, że z odwołania wynika, ze kwestią sporną jest droga dojazdowa położona na części działki własności J.F. i na działce nr [...], w sprawie której zawarto ugodę, a nie sprawa rozbudowy obiektu. Wspomniana ugoda nie jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł jak w sentencji decyzji.

W skardze na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie pełnomocnik J.F. powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji i zasądzenie od pozwanego kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.).

Stosownie natomiast do § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. (Dz. U., Nr 72, poz. 653) rozpoznawanie spraw z zakresu działania Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. , w których stroną skarżącą są osoby zamieszkałe poza obszarem właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. , przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości osoby te zamieszkują.

Skarga zasługuje na uwzględnienie ale nie z powodów w niej wywiedzionych.

Sądowa kontrola, jaką sprawuje Sąd w ramach swojej kognicji, działania organów administracji publicznej, obejmuje kwestię zgodności decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę i innych aktów prawnych wydanych w granicach sprawy z przepisami prawa materialnego (Prawa budowlanego), jak i z normami regulującymi przebieg postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z postanowieniami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., mających kapitalne znaczenie na ukształtowanie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji co do istoty danej sprawy, obowiązkiem organów rozstrzygających sprawę indywidualnego podmiotu jest dochodzenie do prawdy obiektywnej, a więc stworzenie jej rzeczywistego obrazu poprzez zebranie całego materiału dowodowego, a następnie jego rozpatrzenie.

Zarówno organ l instancji, którym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), był Burmistrz A. , jak i rozstrzygający powtórnie tą sprawę w jej całokształcie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie zadośćuczyniły wymogom wypływającym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W szczególności organ odwoławczy, wskazując na fakt wejścia w życie z dniem 11 lipca 2003 r. wzmiankowanej wyżej ustawy nowelizującej Prawo budowlane z 1994 r., nie wypowiedział się z jakich powodów zastosowanie winny mieć przepisy art. 55 ust. 2, art. 57 ust. 1-4, art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu dotychczasowym.

Nie nawiązał nawet do znajdujących się we wspomnianej już ustawie nowelizującej przepisów przejściowych regulujących stosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji do spraw nie rozstrzygniętych decyzjami ostatecznymi (art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).

Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. obligującego organ administracji do przedstawienia nie tylko uzasadnienia faktycznego ale także i prawnego podejmowanego rozstrzygnięcia.

Sąd administracyjny w ramach dokonywanej kontroli aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej ocenia bowiem prawidłowość dokonanej przez nich wykładni przepisów prawnych.

Ponadto, nawet przyjmując, że prawidłowym było oparcie decyzji organu odwoławczego powtórnie rozstrzygającego sprawę na przepisach dotychczasowych, to decyzja tego organu jak i organu l instancji nie mogły pozostać jako akty administracyjne zgodne z prawem z uwagi na nie ustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu dotychczasowym (sprzed nowelizacji) obligował mianowicie organ do protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności: po pierwsze, wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, po drugie uporządkowania terenu budowy..

W żaden sposób nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , że żadna z przesłanek uzasadniających odmowę wydania pozwolenia na użytkowanie nie zachodzi. Takie stanowisko byłoby zasadne gdyby organ I instancji dokonał wymaganych przepisem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. sprawdzeń.

Owszem, z protokołu dokonanych sprawdzeń w dniu [...] 2003 r., znajdującego się w aktach sprawy l instancji na k. [...], wynika, że teren budowy uporządkowano oraz, że budynek w części parteru nadaje się do użytkowania, ale w ocenie Sądu tak ogólnikowe stwierdzenia, w szczególności, co do zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu i warunkami pozwolenia na budowę, nie mogą być uznane za odzwierciedlające dokonanie w tym zakresie niezbędnych ustaleń.

W tych kwestiach organy administracji w ogóle się nie wypowiadają. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia decyzji o pozwoleniu na dobudowę do budynku mieszkalnego garażu, pomieszczeń handlowych i części mieszkalnej z [...] 1995 r., znak:[...]. Nie ma ani projektu budowlanego ani też decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego zamierzenia inwestycyjnego. Utwierdza to więc w przekonaniu, że organ l instancji jak i II instancji nie dokonały w tym zakresie wymaganych wzmiankowanym powyżej przepisie ustaleń. Podkreślić należy, że wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie może w żaden sposób akceptować stanu ewentualnej niezgodności realizacji obiektu lub jego części z prawem. Stanowi bowiem ona wyraz jego zdatności do użytkowania.

Nie mają natomiast znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w tej sprawie kwestie podniesione przez pełnomocnika skarżącego, w odwołaniu i następnie powtórzone w skardze, że "ze względu na upływ terminu i nie ukończenie budowy w terminie nie może nastąpić wydanie pozwolenia na użytkowanie."

Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1994 r. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata.

W niniejszej sprawie bezspornie inwestycję związaną z rozbudową budynku mieszkalnego o pomieszczenia handlowe, garaż i pomieszczenia mieszkalne rozpoczęto. Przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. przewidują sytuację wydania pozwolenia, a właściwie rzecz ujmując, obowiązku uzyskania takiej decyzji, gdy na użytkowanie obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), co jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Dodać także należy, że słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy na okoliczności, iż wzmiankowana decyzja o pozwoleniu na dobudowę do budynku mieszkalnego była weryfikowana nie tylko w postępowaniu nadzwyczajnym ale i przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 20 czerwca 2000 r., IV SA 811/98 oddalił skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na dobudowę do budynku mieszkalnego.

Podnoszona natomiast kwestia zawartej pomiędzy inwestorem a skarżącym ugody nie ma w niniejszej sprawie doniosłości prawnej. Jej respektowanie pozostaje poza przedmiotem tej sprawy.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) nakazywała orzeczenie jak w punkcie II sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono natomiast, w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).