Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2552/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej: "skarżąca"), od decyzji z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB"), umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

PINB w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w sprawie lokalu nr [...] znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]przeznaczonego na cele działalności rozrywkowo rekreacyjnej - szkołę tańca ([...]), przeprowadził w dniu 11 grudnia 2018 r. czynności kontrolne.

W trakcie oględzin stwierdził, iż lokal usługowy [...] znajduje się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami. W lokalu znajdują się część ogólnodostępno - komunikacyjna, dwie łazienki, dwie szatnie oraz sala do ćwiczeń. W lokalu prowadzone są zajęcia taneczne dla dzieci i młodzieży. Zajęcia w lokalu prowadzone są od września 2018 r., poprzednio lokal "stał pusty i nie był użytkowany".

Organ I instancji uznał, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. wstrzymał użytkowanie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]i nałożył na jego właściciela - J. W.obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów dotyczących ww. lokalu i prowadzonej w nim działalności:

- opisu i rysunku określających usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania;

- zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, opiniami rzeczoznawców ds. sanitarno-higienicznych, ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, bezpieczeństwa pożarowego;

- oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny konstrukcji i elementów budynku w odniesieniu do nowego przeznaczenia lokalu nr [...], wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, oraz zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

- opinii technicznej zawierającej opracowanie akustyczne dot. poziomu hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr [...] od prowadzonej działalności rozrywkowo rekreacyjnej - szkoły tańca ([...]).

Następnie w dniu 18 kwietnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej w którym oświadczyła, że w lokalu nr [...] została zakończona działalność szkoły tańca, a lokal został przywrócony do stanu zgodnego z jego przeznaczeniem.

W dniu 15 maja 2019 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których potwierdzono, iż lokal nr [...] nie jest użytkowany na cele szkoły tańca - lokal został opróżniony, usunięto wyposażenie. Organ I instancji stwierdził, że lokal przywrócono do stanu pierwotnego.

W związku z powyższym PINB decyzją z [...] czerwca 2019 r., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej lokalu nr [...] znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], samowolnie przeznaczonego na cele działalności rozrywkowo rekreacyjnej - szkołę tańca ([...]). Następnie organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2019r. uchylił własne postanowienie nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji PINB nr [...], zaskarżając w nim również postanowienia nr [...] i nr [...].

Organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji wskazał, że PINB dokonał prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazał ponadto, że umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej lokalu nr [...] znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]jest zasadne, to jednak w opinii [...]WINB z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu decyzji PINB z [...] czerwca 2019 r.

Podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego jest wyłącznie kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego lokalu, tj. przeznaczenie na cele działalności rozrywkowo rekreacyjnej - szkołę tańca ([...]), a przede wszystkim ocena, czy do takiej zmiany w rozumieniu p.b. w ogóle doszło.

Podniósł, że skarżąca w odwołaniu od decyzji z [...] czerwca 2019 r. zarzuca bowiem organowi I instancji, iż brak było podstaw prawnych do uznania, iż nastąpiła rzeczona zmiana sposobu użytkowania.

[...]WINB odwołał się do art. 71 ust. 1 p.b. Następnie, wskazał, że legalność sposobu użytkowania lokalu nr [...] znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] należy zatem ocenić dwuetapowo: a) czy sposób ten jest zgodny z określonym w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i b) czy obecnie prowadzona w tym lokalu działalność zmieniła warunki przewidziane w art. 71 ust. 1 p.b. w odniesieniu do pierwotnego sposobu jego użytkowania.

Mając na uwadze pierwszy z wymienionych warunków organ odwoławczy podniósł, że to PINB na mocy decyzji z [...]czerwca 2012 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą K przy ul. [...] w [...] z usługami w parterach i całym garażem podziemnym.

Podniósł również, że zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r. m.in. lokal usługowy [...] w powołanym budynku stanowi samodzielny lokal przeznaczony na inne cele niż mieszkalne, zgodnie z funkcją określoną w projekcie budowlanych i pozwoleniu na budowę. Ponadto wyjaśnił, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] listopada 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterach i garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu i wjazdami na terenie działek o nr ew. [...] i części [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w [...].

[...]WINB podniósł również, że lokal usługowy [...] służy jako szkoła tańca od września 2018 r., a - jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 11 grudnia 2018 r. - poprzednio lokal "stał pusty i nie był użytkowany".

Organ odwoławczy stwierdził, że pierwszym sposobem użytkowania spornego lokalu usługowego jest działalność polecająca na prowadzeniu zajęć tanecznych dla dzieci i młodzieży. Natomiast kwestię zaś zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 p.b. należy rozpatrywać w odniesieniu do szeroko określonej w decyzji PINB nr [...]"funkcji usługowej". [...]WINB wyjaśnił, że z ogólnie przyjętej definicji pojęcia "funkcja usługowa" wynika, iż stanowi ją działalność gospodarcza służąca do zaspokajania potrzeb ludzi. "Funkcja usługowa" jest zatem szerokim pojęciem i może ją stanowić wiele rodzajów działalności, w tym usługi edukacyjne. Ponadto wskazał, że zgodnie z pismem Urzędu [...] z 26 lipca 2019 r., przedłożonego przez skarżącą, faktyczną formą prowadzonej działalności gospodarczej w omawianym lokalu jest pozaszkolna forma edukacji artystycznej, nie jest to zaś działalność rozrywkowo - rekreacyjna. Podniósł, że z pisma tego wynika jednoznacznie, iż organ ten uznał, iż ta forma działalności mieści się w zakresie wydanych rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących przedmiotowego lokalu.

W ocenie organu odwoławczego jeżeli zatem w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], odbywają się zajęcia taneczne, to stanowią one jeden z rodzajów usług, niezależnie od tego, czy określi się tę działalność ją jako rozrywkowo - rekreacyjną, jak wskazał to organ powiatowy, czy jako szkołę tańca, tj. pozaszkolną formę edukacji artystycznej.

[...]WINB stwierdził, że lokal nr [...] znajdujący się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] jest lokalem usługowym zgodnie z warunkami określonymi w decyzji PINB nr [...], a usługi w postaci prowadzenia szkoły tańca są pierwszym sposobem użytkowania tego lokalu.

Organ odwoławczy zaznaczył, że jak bowiem wynika z materiału dowodowego, przed rozpoczęciem powołanej działalności w lokalu nr [...] we września 2018 r. nie był on w ogólne użytkowany. Podniósł jednocześnie, że aby można było mówić o zmianie sposobu użytkowania tego lokalu, co jednocześnie uzasadniałoby zastosowanie w niniejszym postępowaniu art. 71a p.b., sposób działalności winien zaś zmieniać w stosunku do pierwotnego warunki określone w ww. przepisie, tj. bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem [...]WINB jeżeli zatem działalność usługowa w postaci prowadzenia w spornym lokalu szkoły tańca ([...]) jest pierwszą działalnością prowadzoną w tym lokalu, to z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. Ponadto podniósł, że zmiana sposobu użytkowania obiektu, uregulowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. rozumiana musi być bowiem jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia zasadniczo warunki w tym przepisie wymienione.

W ocenie [...]WINB szkoła tańca stanowi pierwotny sposób użytkowania lokalu nr [...] znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]i tym samym organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do czynienia inwestorowi zarzutu samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wyjaśnił również, że kluczowe znaczenie w tym przypadku ma bowiem pojęcie "zmiany" i jeżeli porównując pierwszy faktyczny i istniejący sposób użytkowania obiektu wywnioskować należy, że zmiana warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 p.b. - jak ustalono w toku postępowania - nie nastąpiła, to brak jest podstaw prawnych do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek obowiązków na inwestora.

Podniósł jednocześnie, że to z kolei wypełnia dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się w całości lub w części bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji.

Wskazał, że zasadność umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]potwierdza również fakt, iż w sytuacji wydania przez organ decyzji z art. 71 ust. 4 p.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. lokalu, nakazanym sposobem użytkowania musiałby być pierwotny, tj. przewidziany w decyzji PINB nr [...] lokal usługowy w pojęciu którego mieści się również prowadzenie działalności w postaci szkoły tańca. Podniósł ponadto, że punktem odniesienia w tym przypadku jest bowiem legalny i pierwotny stan użytkowania, do którego zaistnienia dążyć winny organy nadzoru budowlanego wykorzystując przyznane im kompetencje.

W ocenie organu odwoławczego PINB błędnie przyjął, że podjęcie działalności rozrywkowo rekreacyjnej - szkoły tańca [...] (faktycznie pozaszkolnej formy edukacji artystycznej) w lokalu nr [...] znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] nieużytkowanego wcześniej, przeznaczonego do zaadoptowania na cele usługowe jest zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 71 ust 1 pkt 2 p.b., to jednak - pomimo, iż z innych przyczyn (zakończenie użytkowania) - zasadnie umorzono postępowanie administracyjne prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Zaznaczył ponadto, że wszczęte postępowanie, które okaże się być wszczęte bezprzedmiotowo z uwagi na fakt niezaistnienia formalno - prawnych przesłanek do jego prowadzenia powinno zostać umorzone, jak ma to miejsce w tym przypadku.

Jednoczenie [...]WINB odpowiadając na zawarte w odwołaniu od decyzji PINB z [...] czerwca 2019 r. zażalenie skarżącej na postanowienia organu powiatowego Nr [...], zobowiązany jest go rozpatrzeć w myśl art. 142 k.p.a. w ramach niniejszego postępowania odwoławczego.

W związku z powyższym [...]WINB wyjaśnił, że PINB postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. wstrzymał użytkowanie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]i nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 71 a ust. 1 p.b., a następnie postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2019 r. uchylił własne postanowienie nr [...]. Wskazał, że w tej sytuacji postanowienie nr [...] zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i rozpatrzenie zażalenia na nie stało się bezprzedmiotowe.

2. Pismem z 8 października 2019 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] września 2019 r., nr [...] [...]WINB, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części to jest w zakresie, w jakim [...]WINB zaniechał orzeczenia dotyczącego rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia na postanowienie PINB nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania lokalu [...] na parterze budynku przy ul. [...] w [...]i ograniczył się w treści uzasadnienia do stwierdzenia, iż zażalenie na ww. postanowienie jest bezprzedmiotowe.

Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz niedopuszczanie do dalszego udziału w postępowaniu U. R., traktowanej dotychczas przez organy nadzoru budowlanego jako stronę postępowania administracyjnego, pomimo że nigdy, pomimo zgłaszanych w tym przedmiocie zastrzeżeń, osoba ta nie wykazała interesu prawnego, co więcej, nie żądano tego od niej, a według wiedzy skarżącej nie jest ona nawet właścicielką lokalu w budynku przy ul. [...] w [...]. Ponadto wskazał, że dopuszczanie U. R. do udziału w postępowaniu prowadzi do systematycznego ujawniania osobie nieuprawnionej danych osobowych skarżącej, w tym tak istotnych jak stan cywilny, adres czy numer PESEL. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 71a ust 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez nieuchylenie postanowienia PINB nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., pomimo że rozpoznanie zażalenia na to postanowienie następuje przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji organu I instancji, zaś postanowienie to jest oczywiście wadliwe, bowiem wstrzymanie użytkowania lokalu było skutkiem błędnego uznania przez PINB, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, a zaistnienie tego błędu potwierdza zaskarżona decyzja;

b) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie co doprowadziło do błędnego uznania, że rozpoznawanie zażalenia na ww. postanowienie PINB nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. jest bezprzedmiotowe;

c) art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 142 k.p.a. polegające na przyjęciu, że przepis ten pozwala na uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust 1 pkt 1 i 2 p.b., podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie uchylania lub zmiany postanowień dowodowych, a postanowienie przewidziane w art. 71a ust 1 pkt 1 p.b. postanowieniem takim nie jest, bowiem wprowadza zakaz użytkowania lokalu, a w związku z tym podlega rozpoznaniu w odwołaniu od decyzji administracyjnej, stosownie do art. 142 k.p.a.;

d) art. 8 k.p.a. poprzez obarczenie skarżącej skutkami niezgodnych z prawem działań organu administracji, co narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa;

e) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. i § 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego wyodrębnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia na postanowienie PINB nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. i ukrycie tego rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego dla odmowy rozpoznania zażalenia.

Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy umorzyły (jako "bezprzedmiotowe" – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej lokalu nr [...] znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], samowolnie przeznaczonego na cele działalności rozrywkowo rekreacyjnej - szkołę tańca ([...]).

W ocenie Sądu, zasadnie organ II instancji przyjął, że umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej lokalu przeznaczonego na szkołę tańca jest zasadne ale z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, który również umorzył postepowanie administracyjne. Poza tym, wszelkie zarzuty zawarte w skardze należało uznać za bezzasadne.

2. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego była wyłącznie kwestia samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego lokalu (przeznaczenie na cele działalności rozrywkowo rekreacyjnej - szkołę tańca). Inne, poboczne kwestie podnoszone w skardze nie miały zatem znaczenia w niniejszej sprawie. W związku z tak postawionym przedmiotem sprawy organ administracji powinien bezsprzecznie ocenić, czy do takiej zmiany w rozumieniu ustawy p.b. w ogóle doszło, czy też nie doszło.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 748/18). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki polegające na zmianie warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Nie ulega też wątpliwości, co wynika wprost z przepisów p.b., że zmiana taka wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, a jej samowolne dokonanie bez wymaganego zgłoszenia skutkuje wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 71a p.b. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 22/20; wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2356/19). Organy orzekające mają zatem ustalić bezsprzecznie, iż do zmiany doszło, albo że sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego dotychczasowym, prawnie usankcjonowanym przeznaczeniem. Dopiero wówczas można - co do zasady - mówić o tym, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1879/18).

Legalność sposobu użytkowania omawianego lokalu należało zatem ocenić dwuetapowo: po pierwsze, czy sposób ten jest zgodny z określonym w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i po drugie, czy obecnie prowadzona w tym lokalu działalność zmieniła warunki przewidziane w art. 71 ust. 1 p.b. w odniesieniu do pierwotnego sposobu jego użytkowania. Takie też było postępowanie organu II instancji w tym zakresie. W związku z tym organy ustaliły następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy:

- PINB w decyzji z [...] czerwca 2012 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego literą K przy ul. [...] w [...] z usługami w parterach i całym garażem podziemnym;

- zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lipca 2019 r. lokal usługowy [...] w powołanym budynku stanowi samodzielny lokal przeznaczony na inne cele niż mieszkalne (zgodnie z funkcją określoną w projekcie budowlanych i pozwoleniu na budowę);

- budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] listopada 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterach i garażami podziemnymi, zagospodarowaniem terenu i wjazdami na terenie działek o nr ew. [...] i części [...] z obrębu [...] w rejonie ul. [...] w [...];

- lokal usługowy [...] służy jako szkoła tańca od września 2018 r. (z protokołu oględzin z 11 grudnia 2018 r. wynika, że poprzednio lokal "stał pusty i nie był użytkowany").

W ocenie Sądu, zasadnie organ ocenił, że pierwszym sposobem użytkowania spornego lokalu usługowego jest działalność polecająca na prowadzeniu zajęć tanecznych dla dzieci i młodzieży. Kwestię zaś ewentualnej zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 p.b. należało rozpatrywać w odniesieniu do szeroko określonej w decyzji PINB Nr [...] "funkcji usługowej". Niewątpliwie jest to pojęcie nieostre i szerokie. Funkcję "usługową" może zatem stanowić wiele rodzajów działalności, w tym usługi edukacyjne.

Zgodnie z pismem Urzędu [...] z [...] lipca 2019 r., przedłożonego przez Skarżącą, faktyczną formą prowadzonej działalności gospodarczej w omawianym lokalu była pozaszkolna forma edukacji artystycznej, nie jest to zaś działalność rozrywkowo - rekreacyjna. Z pisma tego wynika jednoznacznie, iż organ ten uznał, iż ta forma działalności mieści się w zakresie wydanych rozstrzygnięć administracyjnych dotyczących przedmiotowego lokalu. Jeżeli zatem w przedmiotowym lokalu odbywają się zajęcia taneczne, to stanowią one jeden z rodzajów "usług", niezależnie od tego, czy określi się tę działalność ją jako rozrywkowo - rekreacyjną, jak wskazał to organ powiatowy, czy jako szkołę tańca, tj. pozaszkolną formę edukacji artystycznej.

W ocenie Sądu, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem przedmiotowy lokal był lokalem usługowym i funkcjonował zgodne z warunkami określonymi w decyzji PINB a usługi w postaci prowadzenia szkoły tańca są pierwszym sposobem użytkowania tego lokalu.

Jak wynika z materiału dowodowego, przed rozpoczęciem powołanej działalności w lokalu we września 2018 r. nie był on w ogólne użytkowany. Aby można było mówić o zmianie sposobu użytkowania tego lokalu (co jednocześnie uzasadniałoby zastosowanie w niniejszym postępowaniu art. 71a p.b.), sposób działalności powinien zaś zmieniać w stosunku do pierwotnego warunki określone w tym przepisie, tj. bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Jeżeli zatem działalność usługowa w postaci prowadzenia w spornym lokalu szkoły tańca ([...]) jest pierwszą działalnością prowadzoną w tym lokalu, to z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 p.b. To zasadnie wskazał dopiero organ II instancji.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu, uregulowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. rozumiana musi być bowiem jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia zasadniczo warunki w tym przepisie wymienione. Tymczasem szkoła tańca stanowiła pierwotny sposób użytkowania lokalu. Tym samym organy nadzoru budowlanego nie miały żadnych podstaw do czynienia inwestorowi zarzutu samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Owa "zmiana" faktycznie nie nastąpiła i w związku z tym brak było podstaw prawnych do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek obowiązków na inwestora.

Taka sytuacja spowodowała zatem konieczność zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się w całości lub w części bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 818/20). Zasadność umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu potwierdza również fakt, iż w sytuacji wydania przez organ decyzji z art. 71 ust. 4 p.b., nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania omawianego lokalu, nakazanym sposobem użytkowania musiałby być pierwotny, tj. przewidziany w decyzji PINB lokal usługowy w pojęciu którego mieści się również prowadzenie działalności w postaci szkoły tańca. Punktem odniesienia w tym przypadku jest bowiem legalny i pierwotny stan użytkowania, do którego zaistnienia dążyć powinny organy nadzoru budowlanego wykorzystując przyznane im kompetencje.

Zdaniem Sądu, PINB błędnie przyjął, iż podjęcie działalności rozrywkowo rekreacyjnej - szkoły tańca [...] (faktycznie pozaszkolnej formy edukacji artystycznej) w lokalu nr [...] znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] nieużytkowanego wcześniej, przeznaczonego do zaadoptowania na cele usługowe jest zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Błąd ten został "naprawiony" przez organ II instancji. Zatem zasadnie umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.

3. Dodatkowo wskazać należy, że WSA Warszawie w wyroku z 25 marca 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2553/19) oddalił skargę skarżącej w sprawie dotyczącej niedopuszczalności odwołania (dotyczyło to powoływanego w skardze postanowienia nr [...] z [...] września 2019 r.). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych było prawidłowe a wszelkie zarzutu zawarte w skardze (procesowe i materialne) były bezzasadne. Sąd w przywołanym wyroku wskazał, że: "Skoro organ uchylił własne postanowienie i zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego to rozpatrzenie przez organ II instancji zażalenia na to postanowienie stało się bezprzedmiotowe. Zatem, pomimo niewątpliwych proceduralnych uchybień w niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości, że byt prawny postępowania wszczętego w trybie art. 71a ust. 1 p.b. był niejako "uzależniony" od postępowania głównego w sprawie dotyczącej zmiany przeznaczenia lokalu, które to postępowanie zostało umorzone. Nie ulega jednak wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym w obrocie prawnym nie ma "głównej" sprawy administracyjnej toczącej się odnośnie do przedmiotowego lokalu, jak i nie ma żadnego innego postępowania "wpadkowego" (postanowienie zostało uchylone)".

4. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.