Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 463/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 134, art 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art .152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1 , art. 80, art. 107 par. 3, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 3, par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] Znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r, nr 80 poz. 717 z zm., dalej: u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r, nr 98, poz. 1071 z zm. dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku W.G. z dnia 28 stycznia 2009 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] arkusz [...] oraz [...] arkusz [...] obręb S., położonych w P. przy ulicy G. [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że przedmiotowe działki leżą na obszarze, dla którego nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym warunki zabudowy mogły być ustalone jedynie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż przeprowadzona przez organ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w obszarze analizowanym, dominuje zabudowa zlokalizowana wzdłuż dróg publicznych (w pierwszej linii zabudowy). W opinii Prezydenta możliwe jest zatem ustalenie warunków zabudowy, ale tylko dla jednego budynku usytuowanego bezpośrednio przy ulicy Gospodarskiej, jako zabudowy uzupełniającej, w linii zabudowy równoległej do tej ulicy. Ustalenie warunków zabudowy dla większego kompleksu budynków, które nie kontynuują parametrów istniejącej zabudowy (w tym przypadku linii zabudowy) stworzyłoby nowy rodzaj ukształtowania przestrzeni i zagospodarowania terenu (w tym podziału), a funkcje takie "zarezerwowane" są dla planu miejscowego. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, iż inwestycja nie kontynuuje zabudowy obszaru analizowanego i brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla zabudowy proponowanej przez wnioskodawcę, a zatem przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, iż analizując zgromadzony materiał dowodowy, ustalono również, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu objętego wnioskiem jest częściowo wystarczające do realizacji planowanego zamierzenia. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Z racji odmowy ustalenia warunków zabudowy Prezydent Miasta P. odstąpił także od uzgodnienia projektu decyzji w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz do decyzji odmownej nie złączył wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną w postaci załącznika.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył w dniu 7 lipca 2009 r. W. G.. Podniósł, iż nie zgadza się z stanowiskiem organu, że proponowany plan zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] stanowi zaburzenie w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych w linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieją dostępne z tej samej drogi publicznej budynki mieszkalne, jednorodzinne, wolnostojące przylegające do granicy przedmiotowych działek, a ponadto, wokół tych działek istnieją lub są budowane kolejne budynki mieszkalne jednorodzinne i wolnostojące, których załącznik graficzny nr 1 do decyzji nr [...] nie uwzględnia. W. G. podniósł ponadto, iż plan zagospodarowania dla przedmiotowych działek przewiduje wydzielenie drogi wewnętrznej umożliwiającej swobodny dojazd z tej samej drogi publicznej do wszystkich budynków mieszkalnych objętych wnioskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, iż w pełni podziela stanowisko wyrażone przez organ I instancji. W szczególności organ odwoławczy zauważył, iż z uwagi na fakt, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Prezydent Miasta P. słusznie przystąpił do badania czy spełnione zostały przewidziane w art. 61 ust 1 u.p.z.p. warunki dla ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, iż nie został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który wskazuje na konieczność istnienia działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Na przedmiotowym obszarze analizowanym dominuje zabudowa zlokalizowana wzdłuż dróg publicznych - w pierwszej linii zabudowy. W tej sytuacji możliwe jest ustalenie warunków zabudowy jedynie dla budynku znajdującego się bezpośrednio przy ulicy G., który stanowiłby zabudowę uzupełniającą do linii zabudowy równoległej do ulicy. Kolegium podzieliło pogląd, że ustalenie warunków zabudowy dla większego kompleksu budynków, które nie kontynuują parametrów istniejącej zabudowy, stworzyłoby nowy rodzaj ukształtowania przestrzeni i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego, taka sytuacja miałaby miejsce w przypadku pozytywnego uwzględnienia wniosku W. G..

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. G. wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że proponowana przez skarżącego zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów, oraz rozpatrzenie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Zdaniem skarżącego decyzje wydane w obu instancjach jak i poprzedzająca je analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełniają warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar poddany analizie jest faktycznie mniejszy niż obszar określony tymi przepisami - ustalony z uwzględnieniem wymaganej minimalnej trzykrotności szerokości frontu działki. Zatem w rozpatrywanej sprawie obszar ten został ustalony niezgodnie z § 3 wyżej wskazanego rozporządzenia.

Skarżący podkreślił, iż w toku postępowania administracyjnego zgłaszał organom, że w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowych działek znajduje się podobna do planowanej zabudowa, istnieją domy zlokalizowane wzdłuż drogi wewnętrznej, wydzielonej w wyniku podziału nieruchomości położonej przy ul. G. Przy wydzielonej drodze wewnętrznej, oznaczonej symbolem "dr" na mapie stanowiącej załącznik do analizy, powstało w ostatnich latach kilka domów jednorodzinnych i wolnostojących na działkach nr [...] i [...], czego organy obu instancji nie uwzględniły. W opinii skarżącego planowana przez niego inwestycja w żaden sposób nie jest sprzeczna z zabudową istniejącą w bezpośrednim sąsiedztwie jego działek i w żaden sposób nie naruszy zasad ładu urbanistycznego na obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wbrew stanowisku organów obu instancji można w przedmiotowej sprawie wyznaczyć linię zabudowy a także określić inne parametry wymagane przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącego żaden przepis prawa nie wymaga lokowania zabudowy wyłącznie wzdłuż drogi publicznej. Takiego wymogu nie wprowadzają również zasady ładu przestrzennego. Zabudowa na obszarze S., na którym lokowana jest planowana inwestycja, ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zamierzenia planistyczne władz Miasta P. przewidują intensyfikację zabudowy mieszkaniowej, co wiąże się z dokonywaniem podziałów nieruchomości oraz wydzielaniem dróg.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu również wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe stwierdzić należy, iż skarga jest uzasadniona.

Za trafny uznać należy wyartykułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów.

Ze znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej materiałów, w tym w szczególności sporządzonej 24 kwietnia 2009 r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bowiem, iż choć w obszarze analizowanym dominuje zabudowa zlokalizowana wzdłuż dróg publicznych w pierwszej linii zabudowy, to jednocześnie na działkach sąsiednich występuje także zabudowa ukształtowana w głębi kwartału wzdłuż tzw. sięgaczy.

Analiza znajdujących się w aktach administracyjnych map pozwala na ustalenie, że zabudowa takowa, to jest usytuowana w głębi kwartału występuje na działkach bezpośrednio sąsiadujących z obszarem objętym wnioskiem skarżącego, w tym w szczególności na działkach o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] spośród, których działki nr [...],[...],[...],[...] dostępne są z tej samej co nieruchomości skarżącego drogi publicznej, to jest z ulicy G.

Ze wskazań art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi mieć zatem dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać więc należy, że w przypadku, gdy do obszaru objętego analizą, będącą podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zaliczają się zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak również działki znajdujące się przy drodze wewnętrznej krzyżującej się z tą drogą w obszarze analizowanym, to znaczy, że wszystkie one mają dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy.

Do okoliczności powyższej w żaden sposób nie odniesiono się zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i to pomimo podniesienia przez skarżącego tego zarzutu w odwołaniu, poprzez wskazanie, iż wokół działek nr [...] oraz [...], których dotyczył wniosek istnieją lub są w trakcie budowy budynki mieszkalne, jednorodzinne, wolnostojące, których załącznik graficzny nr 1 do decyzji nr [...] nie uwzględnia. Wyjaśnienie powyższych okoliczności ma przy tym - jak zostanie wykazane poniżej - nie dające się przecenić znaczenie dla sprawy.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań szczegółowych zauważyć należy, iż podlegająca kontroli decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 i nast., stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja taka, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi zatem opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek "luz" decyzyjny. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy, dokonywane w oparciu o normy niższej rangi, takie jak przepisy wykonawcze, zawarte w rozporządzeniach. W przeciwnym razie zasada, wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona.

W takim kontekście należy dokonywać wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 61 ust. 1 tej ustawy reguluje szczegółowo przesłanki, których łączne zaistnienie jest niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z tym przepisem, konieczne jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren miał dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, a wreszcie - aby sama decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle wyraźnego brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy. Zarówno same przepisy ustawy, jak i ich wykładnia, dokonana przez pryzmat omówionych wyżej norm konstytucyjnych, nie pozostawia organom, orzekającym w tym przedmiocie, żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy.

Wskazać w tym miejscu należy, iż niniejszej sprawie istotne wątpliwości budzi wartość dowodowa samej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej przecież najistotniejszy w niej dowód. Zauważyć bowiem trzeba, że choć w sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, to jednak na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczyniły temu obowiązkowi i recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie. Jak wskazano bowiem powyżej w analizie tej określono trafnie, że w obszarze analizowanym występuje także zabudowa ukształtowana w głębi kwartału, wzdłuż tzw. sięgaczy, a jednocześnie bez wskazania przyczyn okoliczność tą zupełnie pominięto w części analizy określającej wymagania dotyczące nowej zabudowy, jak i w wynikach analizy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem uwzględnić istnienie zabudowy w głębi kwartału na działkach nr [...],[...],[...],[...] i ocenić czy w oparciu o tą zabudowę dopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy na terenie objętym wnioskiem skarżącego (to jest działkach nr [...] oraz [...]).

Przepis art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. wprowadza bowiem na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmiany zagospodarowania terenu, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego.

Dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego organ winien uwzględnić, że do wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z 2003 r.), stanowiący, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), przy czym w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). W myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, natomiast przepis § 4 ust. 4 rozluźnia powyższe rygory, dopuszczając inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej, przy czym podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć. Powyższe oznacza, że nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe (a taka sytuacja, zdaniem Sądu występuje w przedmiotowej sprawie), to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez proste przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Omawiana norma niezbyt fortunnie wskazuje, że ustalenie linii zabudowy w sposób inny, niż wynika z § 4 ust. 1, dopuszczalne jest wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej, jednakże ścisłe, dosłowne rozumienie tego przepisu (tak jak przyjęły organy) doprowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do kryteriów, sformułowanych przepisami wyższej rangi, innymi słowy oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-urbanistycznej nad przepisem art. 61 ust.1 cyt. ustawy.

Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim wypadku linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach, położonych w obszarze analizowanym.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w świetle orzecznictwa sądowego pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć szerzej niż pojęcie działki, graniczącej (sąsiadującej) bezpośrednio z terenem inwestycji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 744/07, Lex nr 341263), a w orzecznictwie wskazuje się nawet, iż działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będą wszystkie działki, położone w obszarze analizowanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 roku, sygn. akt lI OSK 657/06, Lex nr 322451).

Reasumując przyjąć należy, iż rzeczą organu nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz - gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi - takie zastosowanie wszystkich możliwości, określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowane budynki zostały jak najlepiej wkomponowane w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego. Jak trafnie wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 967/07 (Lex nr 488289) organy wydając decyzję o warunkach zabudowy muszą uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, to jednak nie mogą jednocześnie automatycznie przyjąć prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności.

Z powyższego wynika, że dokonane przez organy obu instancji zaostrzenie kryteriów ustalenia warunków zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na odniesieniu się jedynie do zabudowy dominującej w obszarze analizowanym, a nie do całości zabudowy istniejącej w tym obszarze (stanowiące w ocenie Sądu następstwo braku wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego) było niedopuszczalne, a zatem doszło do naruszenia także tego przepisu, mającego charakter normy prawa materialnego. Obraza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy musiała wpłynąć na wynik kontrolowanej sprawy, albowiem to właśnie jego nieprawidłowa wykładnia przesądziła o wydaniu decyzji negatywnej przez organy obu instancji.

Podkreślić należy, iż w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na podstawie zabudowy istniejącej możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającej się z nią w praktyce pogodzić.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja organu powinna m.in. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wspomniane wymogi, odnoszące się zarówno do organu pierwszej instancji, jak i - na podstawie art. 140 k.p.a. odwoławczego, nie zostały w niniejszej sprawie w pełni zrealizowane. Kontrolowane decyzje oparto na wynikach analizy architektoniczno-urbanistycznej. Prowadząc polemikę z jej ustaleniami, inwestor przedstawił pogląd, iż wbrew wnioskom analizy proponowany plan zagospodarowania działek nie stanowi zaburzenia w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ administracji publicznej mógł rzecz jasna tego stanowiska nie podzielić, jednak wówczas ciążył na nim obowiązek odniesienia się do niego i ustosunkowania się do argumentów strony w uzasadnieniu decyzji, tego zaś organy w niniejszej sprawie nie zrobiły w sposób wystarczający. W szczególności nie uzasadniły w sposób jasny i czytelny, dlaczego w kontekście zabudowy działek bezpośrednio sąsiadujących z obszarem planowanej inwestycji, linia zabudowy nie może być wyznaczona tak jak zaproponował to inwestor, skoro działki te, dostępne z tej samej drogi publicznej (to jest działki nr [...],[...],[...],[...]) są zabudowane budynkami jednorodzinnymi w sposób zbliżony jak proponowany przez inwestora dla terenu objętego wnioskiem.

Reasumując, uznać należy, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przez organy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Gwoli odniesienia się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze, wskazać nadto należy, iż nietrafny okazał się wyartykułowany w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie obszaru analizowanego niezgodnie z wyżej wskazanym przepisem. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, w tym w szczególności stanowiącą załącznik do analizy architektoniczno-urbanistycznej kopią mapy zasadniczej (k. 88 akt organu I instancji) stwierdzić bowiem należy, iż granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy odpowiadającej wymogom prawa (to jest na kopii mapy zasadniczej o skali 1:1.000 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) i obejmują one wymagany przepisami obszar odpowiadający co najmniej trzykrotności frontu działki inwestora.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych wyżej uchybień. W szczególności organ winien uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonać zbadania (z uwzględnieniem wykładni przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dokonanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku) wpływu zabudowy występującej na działkach sąsiednich (w szczególności działkach o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...]) na dopuszczalność zabudowy planowanej przez inwestora, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego oczywistym jest zasadność przyznania skarżącej zwrotu kosztów obejmujących wpis od skargi o wynoszący 500 zł.

/-/ T.Świstak /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz

MK