Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1348/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 161
law: Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1562/13 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2013 r.; 3. zasądza na rzecz skarżącego P. J. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wojewoda Wielkopolski udzielił skarżącemu (obywatelowi b., urodzonemu [...] grudnia 1985 r. w W., B.) zezwolenie na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 30 sierpnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o uznanie go za obywatela polskiego, powołując się m.in. na swoje polskie pochodzenie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda odmówił uznania skarżącego za obywatela polskiego, odmawiając sporządzenia uzasadnienia decyzji w części dotyczącej informacji w zakresie zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa oraz ochrony porządku publicznego. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych odmówił skarżącemu dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że za odmową uznania skarżącego za obywatela polskiego przemawiają względy bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r., poz. 161). Dyrektor Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Poznaniu wyraził negatywną opinię w sprawie wniosku skarżącego o uznanie za obywatela polskiego. Zdaniem organu odwoławczego, dokumenty niejawne, które stanowią materiał dowodowy sprawy, dostarczyły wystarczających informacji do wydania decyzji o odmowie uznania skarżącego za obywatela polskiego. Minister uznał również za uprawnione odstąpienie przez organ pierwszej instancji od sporządzenia uzasadnienia decyzji w tej części. Skarżący nie zaskarżył postanowienia w przedmiocie odmowy dostępu do dokumentu oznaczonego klauzulą "tajne", a zatem nie jest osobą uprawnioną do zapoznania się z treścią dokumentu niejawnego, pozyskanego przez Wojewodę w toku postępowania. Z tego względu, na podstawie art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim, Minister uznał za celowe odstąpienie od uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia w części dotyczącej tego dokumentu. Materiał dowodowy zebrany w sprawie stanowił podstawę do odmowy uznania skarżącego za obywatela polskiego, stosownie do art. 31 w związku z art. 30 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim.

Skarżący wniósł skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, zarzucając naruszenie następujących przepisów: art. 2 Konstytucji RP, art. 11, art. 30 ust. 1 pkt 7 i art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim, art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 15 Kpa, podniósł, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia, iż stanowi on zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa Polskiego albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto skarżący zarzucił brak wskazania szczegółowych przyczyn zajęcia takiego stanowiska, w kontekście spełnienia materialnych przesłanek uznania go za obywatela polskiego.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. dopuszczono Helsińską Fundację Praw Człowieka do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowego na prawach strony. Fundacja przedstawiła stanowisko w tej sprawie, w którym, powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, wskazała, że odmowa udostępnienia stronie dostępu do akt sprawy ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz odstąpienie od uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym informacji niejawnych może prowadzić do naruszenia art. 6, 8 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, na skutek pozbawienia strony prawa do rzetelnego procesu, prawa do skutecznego środka odwoławczego i praw do obrony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że organy orzekające w tej sprawie w wyczerpujący sposób zgromadziły i oceniły materiał dowodowy, niezbędny do jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o obywatelstwie polskim, za obywatela polskiego uznaje się cudzoziemca przebywającego nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej 2 lata na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, które uzyskał w związku z polskim pochodzeniem. Wojewoda w toku tego postępowania zobowiązany był do zwrócenia się przed wydaniem decyzji o uznaniu cudzoziemca za obywatela polskiego do komendanta wojewódzkiego Policji, dyrektora delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby do innych organów, o udzielenie informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim). Co do zasady postępowanie administracyjne, w którym wniosek cudzoziemca jest załatwiany odmownie z racji konieczności zastosowania wobec niego klauzuli bezpieczeństwa, łączy się z ograniczeniem uprawnień procesowych cudzoziemca, o których mowa w art. 73 § 1 K.p.a. dotyczących prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, na podstawie art. 74 K.p.a. następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dyrektor Delegatury ABW Wojewodzie udzielił informacji, że uwzględnienie wniosku skarżącego stanowiłoby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Informacja, że nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego ma charakter wiążący dla organu orzekającego w przedmiocie uznania cudzoziemca za obywatela polskiego. Udzielenie tego rodzaju informacji przez ABW organowi prowadzącemu postępowanie o uznanie cudzoziemca za obywatela polskiego obliguje organ główny do uznania, że wystąpiła sytuacja, o której mowa w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim i zachodzi obligatoryjna przesłanka do odmownego załatwienia wniosku cudzoziemca. Ograniczenia ustawowe wprowadzone w związku z bezpieczeństwem państwa i porządkiem publicznym mogą prowadzić do ograniczenia prawa strony do korzystania z prawa określonego w art. 51 ust. 4 Konstytucji RP (prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą), jednak upoważnienie ustawodawcy do nakładania tego rodzaju ograniczenia wynika z przywołanego art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd dokonał oceny dowodu z informacji Dyrektora Delegatury ABW, udzielonej Wojewodzie w trybie uregulowanym w art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, stanowiącej dokument niejawny, na podstawie której organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że uwzględnienie wniosku skarżącego stanowiłoby zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnikliwa analiza przedmiotowego dokumentu nie daje przekonujących podstaw do zakwestionowania jego mocy dowodowej, a w konsekwencji oceny, że uwzględnienie wniosku skarżącego o uznanie go za obywatela polskiego, łączyłoby się z wystąpieniem zagrożenia, o którym mowa w art.31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Z uwagi na fakt, że oceniony przez Sąd dokument ma charakter dokumentu niejawnego, Sąd zobowiązany jest do odstąpienia od szczegółowego uzasadnienia tej oceny.

W tej sprawie nie ma dostatecznych podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie konstytucyjności przepisów prawa powołanych w piśmie Fundacji. W polskim porządku prawnym istnieje środek niezbędny do zapewnienia stronie możliwość odwołania się na drodze sądowej od decyzji ograniczającej jej prawa. Przyjęte rozwiązania prawne gwarantują zachowanie poufnych danych przy jednoczesnym zapewnieniu efektywnego korzystania przez stronę z prawa do obrony. Możliwość zapoznania się przez orzekający Sąd z dokumentem niejawnym, stanowiącym podstawę odmownej decyzji, wyczerpuje konwencyjny standard istnienia kontradyktoryjnego postępowania przed niezawisłym organem właściwym do kontroli przesłanek leżących u podstaw wydania decyzji ograniczające prawa strony.

W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a., 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., art. 106 § 5, art. 145 §1 pkt 6, K.p.a., art. 36 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, art. 6, art. 8 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji. Po pierwsze skarżący zarzucił, że decyzję o odmowie uznania za obywatela polskiego wydał organ niewłaściwy w sprawie. Miejscem zamieszkania skarżącego od 2003 r. (od chwili jego przyjazdu do Polski na studia) jest miasto T. Tym samym organem właściwym jest Wojewoda Kujawsko-Pomorski, a nie Wojewoda Wielkopolski. Świadczy o tym ukończenie studiów w T. (na trzech kierunkach), odbywanie studiów doktoranckich (w T.), intensywna działalność społeczna i kulturalna skarżącego na U. w T., zamieszkiwanie w Domu Studenckim nr [...] U. w T. (ul. G. [...]), a także podejmowanie prac zarobkowych w T. Ponadto udzielenie informacji przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, skoro ma charakter wiążący, wymaga formy postanowienia, na podstawie art. 106 §1 K.p.a. Na takie postanowienie służy stronie zażalenie. W rozpoznawanej sprawie takie postanowienie nie zostało wydane. Skarżący został pozbawiony obrony swych praw, albowiem nie mógł zapoznać się z aktami sprawy. Sposób prowadzenia postępowania w tej sprawie nie realizuje konwencyjnego standardu procedur, który uwzględniałby zarówno interes indywidualny, jak i publiczny. Zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa powinno być dostatecznie zindywidualizowane i należycie wykazane przez organy państwa. Odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji nie tylko od uzasadnienia dotyczącego dokumentu objętego klauzulą tajności, lecz również od omówienia i przedstawienia stanowiska co do obszernego pisma procesowego skarżącego z dnia 25 września 2013 r. stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w uzasadnieniu wyroku ma obowiązek przedstawić nie tylko zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Pierwszy z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji, który nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, nie wziął pod uwagę z urzędu, iż decyzja organu pierwszej instancji – Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przyczynę nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Również organ odwoławczy – Minister Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego i nie odniósł się w jakikolwiek sposób do tej kwestii.

Zarzut ten jest zasadny jednak tylko w takim zakresie, że ani Sąd pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie badał i nie oceniał kwestii właściwości Wojewody Wielkopolskiego do wydania decyzji w tej sprawie, podczas gdy skarżący powołuje się na okoliczności, które w wysokim stopniu uprawdopodobniają, że Wojewoda Wielkopolski nie był organem właściwym miejscowo.

Niezależnie od zarzutów podnoszonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym, obowiązkiem organu odwoławczego, a po wniesieniu skargi – wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest badanie i ocena właściwości organu, który wydał decyzję w sprawie, albowiem decyzja wydana przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości dotknięta jest nieważnością. Jest to kwestia o takim znaczeniu, że decyzja wydana przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości powinna być wyeliminowana z porządku prawnego niezależnie od oceny treści rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji.

Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim decyzję w sprawie uznania cudzoziemca za obywatela polskiego wydaje wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby, której postępowanie dotyczy. Skarżący twierdzi, że jego miejscem zamieszkania od 2003 r. jest T. i przytacza okoliczności, które jego zdaniem za tym przemawiają oraz wyjaśnia, w jakich okolicznościach zameldował się w P. oraz dlaczego w pismach kierowanych do organu podawał adres w P. albo adres w T. Te twierdzenia skarżącego powinny być wyjaśnione i ocenione, ponieważ dotyczą okoliczności, które określają właściwości organu pierwszej instancji. Uprawdopodobnieniem tych twierdzeń skarżącego jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. [...], którą Wojewoda umorzył postępowanie w sprawie o cofnięcie skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się w Polsce (decyzja ta została dołączona do skargi kasacyjnej oraz znajduje się w aktach administracyjnych przekazanych WSA w Warszawie ze skargą rozpatrywaną w sprawie pod sygn. akt IV SA/Wa 655/14). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przyczyną umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na osiedlenie się w Polsce było ustalenie, że skarżący, mimo że jest zameldowany w P., to od 10 lat miejscem jego zamieszkania jest T., co oznacza, że organem właściwym do rozpoznania sprawy nie jest Wojewoda Wielkopolski, lecz Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Wprawdzie decyzja ta została wydana w innej sprawie, to jednak, z uwagi na podobne określenie podstaw właściwości organu w sprawie o cofnięcie zezwolenia na osiedlenie się w Polsce oraz w sprawie uznania cudzoziemca ze obywatela polskiego, jest wystarczająco uprawdopodobniona okoliczność, że miejscem zamieszkania skarżącego był i jest T., co oznacza, że konieczne jest wyjaśnienie i ocena, czy Wojewoda Wielkopolski był organem właściwym do wydania decyzji, którą utrzymał w mocy Minister Spraw Wewnętrznych zaskarżoną decyzją.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, ponieważ konieczne było wyjaśnienie i dokonanie oceny przez organ odwoławczy, czy Wojewoda Wielkopolski jako organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 36 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim). W przypadku stwierdzenia, że Wojewoda Wielkopolski nie był organem właściwym do wydania decyzji, organ odwoławczy, z tego tylko powodu, powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę od ponownego rozpoznania wojewodzie właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego. Skoro okoliczności sprawy, dotyczące tego, że kwestia właściwości organu pierwszej instancji wymaga zbadania przez organ odwoławczy, wyraźnie wskazują na konieczność uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. Skargę zaś należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., nie wyjaśnił, czy organ pierwszej instancji był właściwy do wydania decyzji w tej sprawie.

Uchylenie decyzji organu odwoławczego z przedstawionych przyczyn oraz to, że po dodatkowym wyjaśnieniu okoliczności dotyczących miejsca zamieszkania skarżącego przez organ odwoławczy może być uchylona decyzja organu pierwszej instancji, oznacza, że sprawa uznania skarżącego za obywatela polskiego nie jest rozstrzygnięta w administracyjnym toku instancji, ponieważ nie ma decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty kończącej postępowanie administracyjne. W tym stanie rzeczy przedwczesne jest ocenianie, czy zaskarżony wyrok oraz zaskarżona decyzja, które zostały uchylone, naruszają art. 6, 8 i 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 protokołu nr 7 do tej Konwencji przez to, że skarżący nie mógł poznać i odnieść się do informacji, których jawność została wyłączona. Z tych też powodów nie można odnosić się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które spowodowało pozbawienie skarżącego możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Z uwagi na dalszy tok postępowania administracyjnego w tej sprawie należy wyjaśnić, że nie jest zasadne stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, iż do udzielenia informacji przez dyrektora delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, ma zastosowanie art. 106 K.p.a., to znaczy że organ ten powinien udzielić informacji w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Udzielenie informacji, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, jest materiałem dowodowym w sprawie, który gromadzi wojewoda. Wojewoda ocenia materiał dowodowy, w tym także informację udzieloną przez dyrektora delegatury ABW. Nie jest to opinia (stanowisko), które bezwzględnie wiąże organ właściwy do wydania decyzji w sprawie, tak więc odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji nie jest trafny.

Nie można również podzielić stanowiska skarżącego co do tego, że Sąd pierwszej instancji powinien sporządzić dodatkowe uzasadnienie dotyczące informacji niejawnej, której jawność została wyłączona, albowiem zaniechanie sporządzenia dodatkowego uzasadnienia pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji co do informacji niejawnych. Z tym poglądem nie można się zgodzić, ponieważ nie ma on wystarczającego oparcia w procedurze sądowej. Kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie dotyczącym dokumentów niejawnych Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje poprzez zapoznanie się z tymi dokumentami i ocenę znaczenia tych dokumentów dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego, w tym o kosztach postępowania kasacyjnego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.