Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 246/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz: A. S.-S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, na rzecz L. K.-C. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, na rzecz M. M. i M. S.-S. solidarnie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr 15/[...] i 15/[...] obręb 0024, zlokalizowanych w rejonie ul. Ks. P. Ś. i ul. K. M. w K., w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCD-A, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że w rozpoznawanej sprawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła 3 lipca 2017 r., wniosek (uzupełniony 18 i 25 lipca 2017 r.), o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na działkach nr ewid. 15/[...] i 15/[...], przy ul. Ś. i ul. M. w K. Inwestor wyjaśnił, że teren inwestycji obejmuje plac po KKSM, obszar nieurządzony, podłoże utwardzone, na terenie znajdują się budynki gospodarcze przeznaczone do rozbiórki oraz stacja trafo przeznaczona do rozebrania, nowa stacja trafo powstanie na terenie inwestycji w innym miejscu, zmianie ulegnie też przebieg tras kabli energetycznych. Powierzchnia zajęta pod miejsca postojowe na terenie i w garażu podziemnym wyniesie do 4950 m2, a parametr powierzchni zabudowy będzie na poziomie 2150 m2. Inwestor, w uzupełnieniu wniosku, wskazał, że obsługa komunikacyjna terenu odbywać się będzie projektowanym zjazdem z ul. M. (nr działki [...]) oraz przez działkę nr 15/[...]2 istniejącym zjazdem przeznaczonym do przebudowy z ul. Ś.

Kolegium stwierdziło, że powyższy wniosek jest kompletny i spełnia wymogi określone art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U.2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Ponadto podniosło, że, wbrew zarzutom odwołania, spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, gdyż nieruchomość wskazana we wniosku położona jest w obszarze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz usługowej, a budowa budynku objętego wnioskiem stanowi jej uzupełnienie; teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu w sieć energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i gazową gwarantuje prawidłowe funkcjonowanie planowanego obiektu; teren nie wymaga uzyskania Z. na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie narusza wymogów wynikających z przepisów odrębnych.

Dalej SKO zaznaczyło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydent wyjaśnił, że szerokość frontu terenu inwestycji wynosi około 120 m. Za front terenu inwestycji uznano jego część od strony drogi, z której obywać się będzie główny wjazd i wejście, czyli od strony ul. ks. P. Ś. Mając na uwadze brzmienie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r." granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, tj. 360 m od jego granic. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia dla tak wyznaczonego obszaru analizowanego Kolegium podkreśliło, że ma rację organ pierwszej instancji, że wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem nie wymaga uzasadnienia. Ponadto Prezydent dokonał analizy dających się wyodrębnić architektonicznie poszczególnych obszarów terenu objętego analizą architektoniczno- budowlaną, szczegółowo wyjaśniając tę kwestię.

Organ pierwszej instancji ustalił również kontynuację funkcji oraz parametry nowej zabudowy, a sposób ich ustalenia przedstawiono w treści analizy, a następnie w uzasadnieniu decyzji. Organ ten dokonał również wnikliwej analizy funkcji istniejącej zabudowy w granicach obszaru analizowanego i ustalił, że na tym terenie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, usługowa, a także mieszkalna wielorodzinna z usługami na parterze oraz zabudowa gospodarcza i garażowa. Zatem wnioskowana funkcja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącą w sąsiedztwie funkcją, ponieważ we wskazanym obszarze występuje zarówno funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, jak i usługowa. Jak wynika z kwestionowanej decyzji, dla planowanej inwestycji organ ustalił:

- nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ulicy K. M. - w odległości 18 m od zewnętrznej krawędzi jezdni;

- wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji od 0,10 do 0,40, udział powierzchni biologicznie czynnej co najmniej 25%;

Natomiast dla każdego z budynków określił:

- szerokość elewacji frontowej od strony ulicy Ks. P. Ś. - od 25,3 m do 50,0 m i północnej od strony ulicy K. M. - od 20, m do 30,0 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku:

a) frontowej od strony ulicy Ks. P. Ś. - od 13,0 m do 18,0 m;

b) północnej od strony ulicy K. M. - od 13,0 m do 18,0 m;

c) wschodniej od strony ul. Z. - od 13,0 m do 18,0 m, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, z obowiązkiem cofnięcia ostatniej kondygnacji o co najmniej 2,0 m od zewnętrznych krawędzi budynku;

- geometria dachu - dach płaski; całkowita wysokość budynku do 18,0 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Kolegium zauważyło, że parametry nowej zabudowy zostały ustalone na podstawie wyników sporządzonej przed wydaniem decyzji analizy. Prezydent prawidłowo uznał, że jej wyniki w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wskazują, że znajdująca się w granicach analizowanego terenu zabudowa mieszkalna i usługowa pozwala na określenie dla projektowanych budynków wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy, a sposób ustalenia tych parametrów nie nasuwa żadnych zastrzeżeń i odpowiada prawu.

Nadto, decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera elementy wymagane art. 54 ustawy, a jej integralną część stanowią: załącznik graficzny (mapa zasadnicza w skali 1:500) oraz wyniki analizy (część tekstowa i graficzna). Decyzję sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów; projekt decyzji posiada wymagane uzgodnienia. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone zostały na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Stosownie do art. 54 pkt 2 lit. c ustawy ustalono warunki obsługi komunikacyjnej.

Ustosunkowując się do braku Z. odwołujących stron na wydanie niniejszej decyzji Kolegium zaznaczyło, że odmowa ustalenia warunków zabudowy możliwa jest jedynie w sytuacji wskazania sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, natomiast strony odwołujące sprzeczności takiej nie wykazały. Odnosząc się szczegółowo do kwestionowanego w odwołaniu parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, organ II instancji podał, że zamieszczony w decyzji obowiązek cofnięcia ostatniej kondygnacji wschodniej od strony ul. Z., o co najmniej 2,0 m od zewnętrznych krawędzi budynku, został ustalony mając na uwadze stanowisko stron odwołujących zawartych w pismach składanych w trakcie postępowania. Powyższe rozwiązanie ma na celu ochronę interesu odwołujących. Nadto jak wynika z analizy wzdłuż ul. Z. istnieją budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 12 do 18 m (ul. Z. 7, 7A, 13, 15). Zatem w niedalekim sąsiedztwie planowanej inwestycji występują budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokość górnej krawędzi elewacji do 18 m. Dlatego zarzut dotyczący odniesienia planowanej zabudowy tylko do budynku powstającego na działce sąsiedniej nr 15/[...]2 i nieuwzględnienia zabudowy jednorodzinnej przy ul. Z. jest bezzasadny. Organ podkreślił, że zamieszczony w decyzji obowiązek cofnięcia ostatniej kondygnacji od strony ul. Z. o co najmniej 2 m potwierdza, że Prezydent uwzględnił tę okoliczność. Podobnie jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej określonej dla planowanej zabudowy, jak wynika z analizy, przy ul. Z. szerokość elewacji budynków wielorodzinnych wynosi: 18 m (ul. Z. 13), 24 m (ul. Z. 7), 25 m (ul. Z. 25), 34 m (ul. Z. 7a i 9/11) oraz 6 0 m (ul. Z. 15). Zatem parametr ustalony dla planowanej zabudowy nie odbiega od zastanego w tym obszarze.

Co do zarzutu niedokonania ustaleń dotyczących wysokości głównej kalenicy i jej kierunku do frontu działki, Kolegium wskazało, że w analizie organ dokonał w tym względzie ustaleń a dla planowanej inwestycji określił dach płaski i stąd nie podał kierunku kalenicy do frontu działki, gdyż w takiej sytuacji jest to zbędne.

Zdaniem organu odwoławczego procedura administracyjna, której celem jest ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej, została w sprawie przeprowadzona prawidłowo. Ostateczna treść decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo i rzetelnie sporządzonej analizie, która logicznie i wyczerpująco uzasadnia przyjęte parametry nowej zabudowy. W ocenie Kolegium, prawidłowość ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, nie budzi zastrzeżeń, gdyż znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Ponadto organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Z tego względu zarzuty dotyczące braku możliwości zapoznania się z wnioskiem po otrzymaniu zawiadomienia na początkowym etapie sprawy nie mogą mieć przesądzającego znaczenia. Ustalenie stron postępowania zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i proceduralnego. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Odnosząc się do kwestii zacieniania sąsiednich nieruchomości w wyniku realizacji planowanej inwestycji Kolegium wskazało, że kwestia ta jest badana dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę (tak wyrok NSA z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1582/13).

Nawiązując do zarzutu dotyczącego przyznania dużej dowolności inwestorowi w zakresie infrastruktury do obsługi projektowanych obiektów Kolegium wyjaśniło, że we wniosku inwestorskim podano, że powierzchnia przeznaczona na miejsca parkingowe ogółem wyniesie 4950 m2. Zdaniem organu II instancji użycie w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), zwrotu "w szczególności" wskazuje, że podanie liczby miejsc postojowych jest tylko jednym z możliwych sposobów wyznaczenia obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji. Organ nie ma natomiast obowiązku ustalania dokładnej liczby tych miejsc w decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z 8 października 2015 r., II OSK 346/14). Nadto kwestionowana decyzja zawiera jednoznaczne ustalenia wskaźników miejsc postojowych podając, że należy zaprojektować i zrealizować stanowiska postojowe w ilości minimum: 1 stanowisko postojowe dla samochodów osobowych na 1 lokal mieszkalny, dodatkowo 10% ilości stanowisk postojowych, zlokalizowanych na gruncie na terenie inwestycji, dla samochodów użytkowników przebywających czasowo oraz dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Wreszcie nie ma znaczenia czy miejsca te będą naziemne, czy też znajdą się w planowanym garażu podziemnym.

Kończąc organ stwierdził, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy z wniosku [...] Sp. Akcyjna, było odrębnym postępowaniem, zakończonym jego umorzeniem w całości decyzją Prezydenta Miasta z [...] i nie miało ono wpływu na obecnie toczące się postępowanie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję [...] zarzucili

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, na skutek ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sposób prowadzący do stworzenia nowego ładu przestrzennego (zwłaszcza w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), a nie kontynuacji dotychczas istniejącego, co polegało na:

a. ustaleniu parametrów nowej zabudowy, w tym jej wysokości na podstawie pojedynczych obiektów z obszaru analizowanego przy jednoczesnym pominięciu parametrów zabudowy jednorodzinnej przy ul. Z., która bezpośrednio graniczy z planowaną inwestycją jak również - tak jak ona - pełni funkcje mieszkaniową;

b. ustaleniu warunków zabudowy poprzez odniesienie planowanej inwestycji oraz jej parametrów w przeważającej części wyłącznie do dwóch budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, tj.:

- budynku Wojewódzkiego Domu Kultury, który w przeciwieństwie do planowanej inwestycji, nie należy do wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, lecz stanowi samorządową jednostkę kulturalną a w konsekwencji - mając na uwadze wynikającą z "zasady dobrego sąsiedztwa" dyrektywę kontynuacji funkcji - nie może stanowić wzorca ustalania parametrów zabudowy mieszkaniowej;

- budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr 15/[...]2 pomiędzy ul. Ks. P. Ś., które to budynki jeszcze nie powstały, podczas gdy ustalanie warunków nowej zabudowy powinno uwzględniać stan faktyczny (zabudowę z obszaru analizowanego), istniejący w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy;

2. § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez przyjęcie, że frontem działki jest długość zachodniej granicy działki nr 15/[...], pomimo że zachodnia granica tej działki budowlanej nie przylega do jakiejkolwiek drogi, a w konsekwencji w decyzji o warunkach zabudowy za front działki powinna zostać uznana północna granica działki nr 15/[...], która przylega do drogi przy ul. M.; powyższe skutkowało naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, tj. błędnym ustaleniem wielkości obszaru analizowanego;

3. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez;

a. będące następstwem nieprawidłowego ustalenia frontu działki, wskazanie błędnego obszaru analizowanego, który stanowi 8-krotność frontu działki, ustalonego zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.;

b. brak uzasadnienia w jakikolwiek sposób granic przyjętego obszaru analizowanego, podczas gdy obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczony został w formie czworoboka, którego poszczególne ściany znajdują się w różnej odległości od działek, których dotyczy decyzja, co jest odstępstwem od przyjętych w tym zakresie, potwierdzonych przez orzecznictwo, zasad i jako takie wymaga każdorazowo szczegółowego wyjaśnienia w decyzji o warunkach zabudowy;

c. ustalenie szerokości frontu działki jedynie w przybliżeniu (wskazanie, że wynosi on ok. 120 m), a w konsekwencji nieprecyzyjne wyznaczenie obszaru analizowanego;

4. § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. M. w odległości 18,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, pomimo że północna granica nieruchomości oddalona jest o więcej niż 18,00 m od krawędzi jezdni, co oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy pozwala w istocie na zabudowę również na nieruchomości, której decyzja ta, jak również wniosek inwestora nie dotyczą, tj. na nieruchomości innej niż działki nr 15/[...] i 15/[...];

5. § 9 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez brak spójności i istotne rozbieżności pomiędzy częścią opisową i graficzną decyzji o warunkach zabudowy, co polegało na ustaleniu nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. M. w odległości 18,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (część tekstowa decyzji), podczas gdy z mapy zasadniczej wynika, że północna granica nieruchomości oddalona jest o więcej niż 18,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni (część graficzna decyzji);

6. § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak uzasadnienia dla ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o § 7 ust. 4 tego rozporządzenia, który to przepis ma charakter odstępstwa (wyjątku) od normy, a w konsekwencji jego zastosowanie wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które każdorazowo muszą zostać powołane w decyzji o warunkach zabudowy;

7. § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez przyjęcie wskaźnika szerokości elewacji frontowej innego niż średnia szerokość w obszarze analizowanym, pomimo braku ku temu uzasadnionych podstaw;

II naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez:

a. niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i poprzestanie na przyjęciu i powtórzeniu stanowiska organu I instancji oraz nieodniesienie się (lub też odniesienie się w wybiórczy i niepełny sposób), do znacznej części zarzutów powołanych w odwołaniu, co poddaje w wątpliwość, czy organ II instancji całościowo pochylił się nad argumentami odwołania, przemawiającymi za uchyleniem decyzji;

b. uznanie przez organ II instancji, że prawidłowość ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy nie budzi zastrzeżeń, gdyż znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie, przy jednoczesnym niedokonaniu przez ten organ weryfikacji prawidłowości tej analizy i wynikających z niej parametrów nowej zabudowy;

c. pominięcie przez organ II instancji opisanych w odwołaniu okoliczności dotyczących wcześniej prowadzonych postępowań o ustalenie warunków zabudowy, jako niemających - w ocenie tego organu - wpływu na niniejszą sprawę, podczas gdy postępowania te miały na celu pozbawienie skarżących możliwości zaskarżenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr 15/[...]2, a następnie ustalenie warunków zabudowy na działkach nr 15/[...] i 15/[...] poprzez porównanie ich do tych ustalonych w stosunku do działki nr 15/[...]2, a w konsekwencji ich przebieg oraz wydane decyzje winny zostać rozważone i wzięte pod uwagę również w tym postępowaniu;

d. przerzucenie obowiązku wykazania okoliczności świadczących o nieprawidłowości decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie na skarżących, podczas gdy organ II instancji - mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela - obowiązany był do podjęcia również z urzędu wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji do zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji;

2. art. 107 § 3 w związku z art. 11 kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niespełniający wynikających z tych przepisów wymogów, w tym przede wszystkim:

a. brak odniesienia się do znacznej części zarzutów powołanych w odwołaniu (lub też odniesienie się do nich w wybiórczy i niepełny sposób), co skutkuje brakiem zrozumienia przez skarżących motywów, którymi kierował się organ utrzymując w mocy decyzję i odmawiając trafności podniesionym zarzutom;

b. brak uzasadnienia w jakikolwiek sposób granic przyjętego obszaru analizowanego;

c. brak uzasadnienia okoliczności, które przemawiały za ustaleniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.;

d. brak uzasadnienia dla przyjętego wskaźnika szerokości elewacji frontowej, w sytuacji, gdy odbiega on od średniej szerokości na obszarze analizowanym;

3. naruszenie art. 61 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy przekraczającej granice złożonego przez inwestora wniosku, tj. ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. M. w sposób skutkujący możliwością prowadzenia inwestycji na nieruchomości nieobjętej wnioskiem inwestora, tj. na nieruchomości innej niż działki 15/[...] i 15/[...];

4. art. 60 ust. 4 ustawy w związku z art. 107 kpa, poprzez brak wskazania w decyzji o warunkach zabudowy osoby, która przygotowała projekt decyzji oraz jej uprawnień;

5. art. 15 kpa poprzez ograniczenie się przez organ II instancji jedynie do oceny zasadności (części) zarzutów wniesionego odwołania i zaniechanie ponownego wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

6. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że wydana została z naruszeniem szeregu przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – "Analiza w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości składającej się z działek nr 15/[...] i 15/[...] położonych przy ul. M. w K.", przygotowanej 12 marca 2018 r. przez mgr inż. arch. E. M., posiadającą uprawnienia urbanistyczne, na okoliczność ustalenia: warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości składającej się z działek nr 15/[...] i 15/[...]; nieprawidłowości warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości składającej się z tych działek, ustalonych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej w tej sprawie oraz uchybień organów w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim za uzasadnione uznać należy wszystkie zarzuty związane z nieprawidłowym wyznaczeniem przez organy w tej sprawie, w ślad za sporządzoną analizą, granic obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast w myśl § 2 pkt 5 tego samego rozporządzenia, ilekroć jest w nim mowa o froncie działki – należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że front działki inwestycyjnej jest usytuowany od strony ul. Ś. i ma około 120 metrów, a więc tyle, ile wynosi łączna długość obu działek równolegle do tej ulicy. Tymczasem żadna z działek, których dotyczy wniosek, nie przylega do ul. Ś., lecz są one od niej oddzielone działką nr 15/[...]2. Oczywiście w § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie chodzi tylko o drogi publiczne, ale o każdą drogę, z której odbywa się główny wjazd lub wejście. W niniejszej sprawie taką drogą od strony ulicy Ś. będzie pas, po którym przebiega służebność drogi koniecznej obciążająca działkę nr 15/[...]2. Chociaż szerokość tego pasa nie została przez organy ustalona, jednakże z mapy, na której został on zaznaczony, dołączonej przy piśmie inwestora z 24 lipca 2017 r. (k. 34 akt adm.) wynika, że jego szerokość nie będzie przekraczała 10 metrów.

Tylko część działki inwestora przylegająca do tego wjazdu, a więc pasa gruntu, po którym przebiega droga konieczna, jest frontem działki – o ile inwestor wskazuje, że frontem działki jest jej część od strony ul. Ś., a nie od strony ulicy M.. Jak wskazał NSA w wyroku z 21 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. II OSK 2650/15, część działki pełniąca funkcję frontu nie musi pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. stanowi front działki (orzeczenie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych oraz w bazie LEX). Stanowisko to jest ugruntowane, zostało wyrażone między innymi w wyrokach NSA z 15 września 2016 r. sygn. II OSK 3075/14, WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Rz 1572/16, w którym wskazano, że frontem działki jest ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, która bezpośrednio graniczą z drogą publiczną, wyrokach tego samego Sądu z 21 marca 2017 r. w sprawie II SA/Rz1366/16, z dnia 17 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 735/16, WSA w Łodzi z 8 maja 2012 sygn. II SA/Łd 235/12 – wszystkie dostępne w bazie LEX, a także w bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).

Jak wynika z analizy i mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, analizą objęto obszar w kształcie zbliżonym do czworokąta, którego granice ustalono w odległości około 360 metrów od granic działek inwestora w każdą stronę. Przy jednoczesnym ustaleniu, że front działki znajduje się od ulicy Ś., granice tak ustalonego obszaru wielokrotnie przekraczają zarówno minimalną trzykrotną szerokość frontu jak i 50 metrów, o których mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenia. Również nawet gdyby przyjąć, że frontem działki jest cała działka od strony ulicy M. (chociaż z mapy k. 34 akt adm. nie wynika, aby z całej tej działki miał się odbywać wjazd), to obszar analizowany został ustalony kilkakrotnie większy od minimalnego (szerokość działki od strony tej ulicy, jak wynika z analizy dołączonej do skargi wynosi 45 metrów).

Z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wynika, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, która jednak nie może przerodzić się w dowolność. Przepis ten wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granicę maksymalną organ wyznacza według własnego uznania, mając jednak na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy - aspekt ładu przestrzennego. Określenie w tym przepisie minimalnej wielkości obszaru analizowanego obejmującej trzykrotną szerokość frontu działki - z dopuszczeniem możliwości wyznaczenia go w większym rozmiarze - rodzi po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia konkretnymi okolicznościami danego przypadku decyzji o wyznaczeniu obszaru analizowanego w większym rozmiarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, dostępny w internetowej bazie, o której mowa wyżej). Z orzecznictwa sądów administracyjnych w tej mierze w zasadzie jednoznaczne wynika, że wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Szczegółowego uzasadnienia zatem wymagała sytuacja zastosowania wyjątku od zasady wyznaczenia obszaru analizowanego przy zastosowaniu współczynnika trzykrotnej szerokości frontu działki, jaka miała miejsce w niniejszym stanie faktycznym. Tymczasem takiego uzasadnienia nie ma ani w analizie urbanistycznej, ani też w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Co więcej, w analizie wskazano, że "jest to ogromny fragment miasta, w tym część ścisłego centrum. Z natury rzeczy obszar ten jest niejednorodny..." Z dalszej części analizy wynika, że jej autor w obszarze tym, z uwagi na sposób zagospodarowania wyodrębnił 6 mniejszych obszarów, obejmujących między innymi stadion piłkarski, zabudowania dawnego szpitala, tereny, na których znajdują się szkoły, biblioteka. Powyższe przemawia za stwierdzeniem, że nie tylko organ nie uzasadnił wyznaczenia tak dużego obszaru analizowanego (jedynym "uzasadnieniem" jest wadliwa wykładnia § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.), ale że wręcz wyznaczenie tak dużego, niejednolitego pod względem funkcji i charakteru zabudowy obszaru nie służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego.

Konsekwencją wadliwego wyznaczenia frontu działki i wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach kilkakrotnie większych niż minimalne - bez jakiegokolwiek uzasadnienia - jest to, że wynikające z analizy tak wyznaczonego obszaru ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawidłowych ustaleń w zakresie parametrów planowanej inwestycji, w szczególności odnośnie szerokości elewacji frontowej (w analizie uwzględniano obiekt sportowy stadion piłkarski) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nadto, jak zdaje się wynikać z analizy, argumentem, który spowodował ustalenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 18 m, przy zastosowaniu § 7 ust. 4 było uwzględnienie dwóch planowanych dopiero do budowy budynków wielorodzinnych na działce 15/[...]2. Jak bowiem wynika z tej analizy, w najbliższym sąsiedztwie działek inwestora, od strony wschodniej i południowej występuje zabudowa jednorodzinna oraz budynek usługowy o wysokości od 4 do 9 metrów oraz jeden budynek mieszkalny wielorodzinny o wys. 15,5 m i że tylko znajdujący się po drugiej stronie ulicy Ś. budynek WDK ma wysokości od 15,5 m do 18 m. Natomiast wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki 15/[...]2, bezpośrednio graniczącej z działkami inwestorów od strony zachodniej, przewidująca maksymalną wysokość budynków wynoszącą 18 metrów. W związku z tym rację mają skarżący, że organ dokonując analizy powinien był uwzględnić istniejącą zabudowę, a nie dopiero planowaną.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, to jeśli chodzi o wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 18 metrów od krawędzi jezdni ulicy M., która według twierdzeń skarżących przebiega poza działkami inwestycyjnymi, to w ocenie Sądu nawet jeśli tak jest, nie oznacza to, że w ten sposób organ zezwolił na zabudowę na innych poza tymi działkami nieruchomościach. Ponadto wskazać należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją pozwalającą na budowę, a jedynie określającą, czy dana inwestycja na danym terenie może być zrealizowana. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Kielce dotyczyły tylko działek nr 15/[...] i 15/[...]. Niemniej ponownie rozpoznając sprawę organ winien tę nieprawidłowość wyeliminować.

Pod analizą znajduje się pieczątka o treści "z up. Prezydenta Miasta mgr inż. arch. A. H. Dyrektor Wydziału Rozwoju i Rewitalizacji Miasta oraz podpis. Taki sam podpis widnieje pod projektem decyzji, a obok niego adnotacja o treści "projekt decyzji do sprawy znak [...] sporządził mgr inż. arch. A. H. Południowa Okręgowa Izba Urbanistów z siedzibą w Katowicach Zaświadczenie Nr [...]. W tej sytuacji za nieuzasadniony uznać należy zarzut niewskazania w decyzji o warunkach zabudowy osoby, która przygotowała projekt decyzji oraz jej uprawnień, skoro osoba ta została wskazana w projekcie decyzji. Ponieważ jednak w aktach brak jest zaświadczenia (jego poświadczonej za zgodność z oryginałem odbitki kserograficznej bądź odpisu), na które powołano się w tej adnotacji, ponownie rozpoznając sprawę, organ takie zaświadczenie o uprawnieniach osoby opracowującej analizę oraz sporządzającej projekt decyzji powinien dołączyć do akt.

Odnosząc się do zarzutu pominięcie przez organ II instancji opisanych w odwołaniu okoliczności dotyczących wcześniej prowadzonych postępowań o ustalenie warunków zabudowy, jako niemających - w ocenie tego organu - wpływu na niniejszą sprawę, to w ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny. Przede wszystkim zauważyć należy, że wcześniejsze postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w którym została wydana przywołana przez skarżących w odwołaniu decyzja kasacyjna SKO z [...], było prowadzone na wniosek innego inwestora, dotyczyło znacznie większego terenu i większej ilości budynków o różnej funkcji. Nadto od czasu wydania tamtej decyzji (po której doszło do umorzenia postępowania) stan faktyczny mógł ulec zmianie. Dlatego też zawarte w tamtej decyzji uwagi SKO nie mają zastosowania do sprawy niniejszej, która dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych i na mniejszym terenie niż ten, którego dotyczyła decyzja SKO z [...]. W niniejszej sprawie organ nie mógł także w żaden sposób uwzględniać faktu, że skarżący nie zostali dopuszczeni do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działce nr 15/[...]2, bowiem w tej sprawie organ nie mógł kontrolować prawidłowości postępowania w innej sprawie niż ta, która zakończyła się przed organem I instancji wydaniem decyzji z [...].

Mając jednak na uwadze wcześniej wskazane nieprawidłowości, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wyznaczy obszar analizowany, którego granice określi z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad i dokonanej wykładni § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Z uwagi na to, że nieruchomość według twierdzeń inwestora ma mieć dostęp do drogi publicznej z dwóch ulic, przed wyznaczeniem tego obszaru organ winien wezwać inwestora do wskazania frontu działki. Organy powinny mieć na uwadze to, że teren inwestycji, nawet jeśli jest położony przy dwóch lub więcej ulicach, stosownie do przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. może mieć tylko jeden front (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 grudnia 2016 r. sygn. II SZ/Rz 528/16, wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2008 r., sygn. II SA/Kr 563/08, wyrok NSA z 19 marca 2015 r. sygn. II OSK 1987/13 – wszystkie dostępne w bazie LEX).