Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 812/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 28, art. 127, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zarząd Województwa W. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie zmiany zasad wynagradzania Członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 12 ustawy z dnia 3 marca 2000r, o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306 ze zm.).

Na skutek wniesionego odwołana Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przepis art.400r ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 25 poz.150 ze zm.), w brzmieniu od dnia 31 maja 2011r., stanowi że "przepisy ust. 2-9 stosuje się odpowiednio do wojewódzkich funduszy, z tym że organami nadzoru są wojewodowie." Jednakże w myśl art. 2 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 99 poz.569), do uchwał rad nadzorczych wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej podjętych przed dniem 31 maja 2011 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, wedle których uprawniania nadzorcze przysługiwały zarządowi województwa. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie za organ nadzoru należy uznać Zarząd Województwa W., gdyż weryfikowana uchwała została podjęta w dniu [...]kwietnia 2011r. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art.400r ust.6 ustawy Prawo ochrony środowiska, w sprawach stwierdzenia nieważności uchwały stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art.127 § 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 200Ir. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 25 poz.150 ze zm.). Zarząd województwa jako organ samorządu województwa został wymieniony w art.5 § 2 pkt 6 Kpa, co w świetle art.17 pkt 1 Kpa oznacza, że organem wyższego stopnia w stosunku do zarządu województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Dalej organ podniósł, iż zgodnie z art.127 § 1 Kpa odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy tylko stronie. Odpowiednie stosowanie art.28 i 29 Kpa prowadzi do wniosku, iż stroną w sprawie nieważności uchwały rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, może być ta rada nadzorcza, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze wkracza w zakres jej ustawowych kompetencji. Tymczasem odwołanie złożyła Przewodnicząca Rady Nadzorczej WFOŚiGW w P.. Organ wyjaśnił, iż w nagłówku pisma odwoławczego podano Przewodniczącą Rady Nadzorczej jako podmiot składający odwołanie. W ocenie organu również pieczęć postawiona przy podpisie wskazuje, że odwołanie pochodzi od Przewodniczącej Rady Nadzorczej. W ocenie organu na powyższe wskazuje również osnowa odwołania. Dalej organ wskazał, iż statut Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] marca 2010r. (ze zmianami przyjętymi [...] marca 2011r.), nie daje Przewodniczącej Rady Nadzorczej żadnych uprawnień do reprezentowania Rady Nadzorczej na zewnątrz. Również Regulamin Organizacyjny Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P., stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] Rady Nadzorczej WFOŚiGW w P. z dnia [...] lutego 2010r, ogranicza kompetencje Przewodniczącego tylko do kierowania pracami Rady Nadzorczej. Zgodnie z §28 Regulaminu Organizacyjnego, Rada Nadzorcza działa jedynie poprzez wydawanie uchwał, z wyjątkiem spraw porządkowych wyliczonych w §27. W świetle powyższych ustaleń Rada Nadzorcza WFOŚiGW w Poznaniu mogłaby złożyć odwołanie od decyzji nadzorczej, podejmując w tym zakresie stosowną uchwałę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. zarzucając jej naruszenie:

- art. 64 § 1 w związku z art. 28 Kpa poprzez zaniechanie wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa dla osoby wnoszącej odwołanie, oraz przyjęcia , że odwołanie wniosła osoba fizyczna, a nie Rada Nadzorcza WFOŚiGW w P. , na czele którego to organu kolegialnego stoi Przewodniczący , jak też nie wezwania ewentualnie pozostałych członków Rady Nadzorczej do uzupełnienia odwołania o podpisy wszystkich członków.

- art. 30 § 3 Kpa poprzez brak prawidłowego ustalenia jaki organ jest uprawiony do reprezentacji Skarżącego i jaki jest sposób reprezentacji skarżącego.

- art. 8 Kpa poprzez dokonanie przez Organ interpretacji przepisów w sposób budzący wątpliwości, które stały się podstawą dokonania rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego.

- art. 105 § 1 Kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie , w następstwie czego doszło do umorzenia postępowania, które powinno zakończyć się decyzją merytoryczną.

Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z protokołu z posiedzenia Rady Nadzorczej WFOŚiGW w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. na okoliczność umocowania Przewodniczącej Rady Nadzorczej do działania w imieniu Rady Nadzorczej WFOŚŚGW w P.. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ nie skupiając się w ogóle na przedmiotowym elemencie materialnego stosunku prawnego, zajął się kwestią legitymacji czynnej podmiotu odwołującego ograniczając się tylko do analizy osnowy odwołania, tj. użytych w nim sformułowań , co uzasadnia zdaniem Organu, że odwołanie wniosła Przewodnicząca Rady Nadzorczej WFOŚiGW w P., a nie Rada Nadzorcza. Dalej skarżący wskazał, iż przewodnicząca RN , jak wynika z Regulaminu Organizacyjnego Rady Nadzorczej WFOŚiGW w P. nadanego uchwałą Radny Nadzorczej WFOŚiGW w P. z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], kierując pracami Rady Nadzorczej, czyli organu kolegialnego, który , jak i sama Przewodnicząca, mają interes prawny, jest ściśle związana tylko i wyłącznie z Radą Nadzorczą WFOŚŚGW w P.. Tym samym wnosząc odwołanie od decyzji Zarządu Województwa W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. , działa sensu stricte w imieniu Rady Nadzorczej WFOŚiGW w P., nie załączając jedynie do odwołania stosownych uchwał organu, na czele którego stoi, a umocowujących Przewodniczącą do złożenia odwołania od decyzji nadzorczej.

Skarżący wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wydając zaskarżoną decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego , ograniczyło się tylko do językowej interpretacji sformułowań użytych przez odwołującą Przewodniczącą RN WFOŚiGW w P. , tj. " wnoszę odwołanie" , " podania w nagłówku pisma odwoławczego Przewodniczącej Rady Nadzorczej jako podmiotu składającego odwołanie" , " pieczęć postawiona przy podpisie wskazuje, że odwołanie pochodzi wprost od Przewodniczącej Radny Nadzorczej", zaniechując jednocześnie wezwania do przedłożenia pełnomocnictwa dla osoby wnoszącej odwołanie, i tym samym nie ustalając prawidłowo jaki organ jest uprawiony do reprezentacji skarżącego i jaki jest sposób reprezentacji skarżącego.

W ocenie skarżącego organ powinien ewentualnie był wezwać pozostałych członków Rady Nadzorczej do uzupełnienia odwołania o podpisy wszystkich członków, bowiem brak tych podpisów był wyłącznie brakiem formalnym podlegającym konwalidacji w trybie określonym w przepisie art. 64 §2 Kpa.

Na marginesie skarżący wskazał, iż analogicznie do sytuacji skarżącego wygląda sytuacja z odwołaniem składanym przez Prezesa spółki z o.o. (nieupoważniony do jednoosobowej reprezentacji, przy zarządzie wieloosobowym). W sytuacji powyższej, organ winien wezwać do przedłożenia pełnomocnictwa albo podpisania odwołania przez Zarząd zgodnie z zasadami reprezentacji. W przypadku skarżącego, organ powinien wezwać skarżącego do przedłożenia uchwały Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P..

Zdaniem skarżącego organ nadużył instytucji umorzenia postępowania, wydając decyzję o umorzeniu, gdyż brak było przesłanki określonej w art. 105 § 1 Kpa.

Według Skarżącego , postępowanie organu narusza również art. 8 Kpa, bowiem zgodnie z wyartykułowaną w tym przepisie zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa, organ powinien był dokonać wykładni wszystkich niezbędnych przepisów Kpa , tak , aby w razie wątpliwości sprawę rozstrzygać na korzyść, a nie na niekorzyść skarżącego. Organ nie dając skarżącemu możliwości wykazania swojej legitymacji czynnej , poprzez zaniechanie wezwania go do przedłożenia właściwego pełnomocnictwa, zajął się interpretacją sformułowań o których już skarżący podnosił powyżej w uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, a ponadto wskazując, iż w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z odwołaniem osoby prawnej. Gdyby odwołanie złożył Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (jako samorządowa osoba prawna), wówczas - w razie wątpliwości co do właściwego umocowania osoby działającej za WFOŚiGW - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wezwałoby odwołującego się w trybie art.64 § 2 Kpa do usunięcia braków odwołania. Organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było takiej potrzeby. Nie było bowiem wątpliwości, że odwołującym się jest Przewodnicząca Rady Nadzorczej WFOŚiGW w P. Pani G. S.. Skoro odwołujący się został wyraźnie nazwany i nie był stroną, to organ odwoławczy nie mógł z urzędu prowadzić postępowania odwoławczego i żądać uzupełnienia materiałów czy "przypozywać" inną stronę postępowania. Postępowanie odwoławcze nie może być prowadzone z urzędu, lecz tylko z inicjatywy strony. W tej sytuacji - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA - należało powstrzymać się od wszelkich działań z wniosku podmiotu pozbawionego legitymacji strony i umorzyć postępowanie odwoławcze.

Trafność stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji potwierdzają załączniki do skargi. Skarga bowiem pochodzi od Rady Nadzorczej WFOŚiGW w P. a jej podstawą jest stosowna uchwała tejże Rady. Tego wszystkiego zabrakło w przypadku odwołania złożonego przez Przewodniczącą Rady Nadzorczej WFOŚiGW w P. Panią G. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o umorzeniu postępowania odwoławczego na decyzję Zarządu Województwa W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., który działając na podstawie art. 400 r. ust. 3,4 i 10 ustawy Prawo ochrony środowiska stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] kwietnia 2011r. w sprawie zmiany zasad wynagradzania Członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P..

W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z art. 400 r. ust 6 ustawy Prawo ochrony środowiska w sprawach stwierdzenia nieważności uchwały stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji może wnieść tylko strona. Ustalając krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu nadzorczym, a co za tym idzie uprawnionych do wniesienia odwołania należy również odpowiednio stosować przepisy Kpa.

W myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, jak trafnie zauważył organ, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady nadzorczej, jest ta Rada. Zatem również rada, a nie inny podmiot jest uprawniona do wniesienia odwołania.

Zgodnie z art. 400p. ustawy Prawo ochrony środowiska organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania ich organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy nadawane, w drodze uchwały, przez sejmiki województw.

Zgodzić należy się z organem, iż Statut Wojewódzkiego Funduszu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P. stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa W. z dnia [...] marca 2010r. (ze zmianami przyjętymi [...]marca 2011r.), nie daje Przewodniczącej Rady Nadzorczej żadnych uprawnień do reprezentowania Rady Nadzorczej na zewnątrz. Również Regulamin Organizacyjny Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P., stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] Rady Nadzorczej WFOŚiGW w P. z dnia [...] lutego 2010r, ogranicza kompetencje Przewodniczącego tylko do kierowania pracami Rady Nadzorczej.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z §28 Regulaminu Organizacyjnego, Rada Nadzorcza działa jedynie poprzez wydawanie uchwał, z wyjątkiem spraw porządkowych wyliczonych w §27. Natomiast w § 27 regulaminu określa jakie to są sprawy porządkowe i w żadnym z punktów nie wymienia reprezentacji Rady.

W doktrynie podnosi się, iż biorąc pod uwagę, że organ nadzoru dokonuje oceny prawidłowości prac rady nadzorczej, wydaje się, że wniesienie skargi do sądu (jak również odwołania) powinno poprzedzać podjęcie przez nią stosownej uchwały. De lege ferenda byłoby wskazane jednak wprowadzenie analogicznych rozwiązań, jak w ustawie o samorządzie gminnym, która w art. 98 normuje procedurę kwestionowania rozstrzygnięć nadzorczych przez organ gminy (zob. komentarz do art. 400 r. ustawy Prawo ochrony środowiska Krzysztof Gruszecki. LEX 2011).

Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, iż Rada Nadzorcza mogła złożyć odwołanie od decyzji nadzorczej, podejmując w tym zakresie stosowną uchwałę. Jednakże nie załączenie do odwołania stosownej uchwały oraz podpisanie odwołania przez Przewodniczącą w żądnym stopniu nie przesądza, iż odwołanie nie pochodzi od osoby nieuprawnionej.

Uznanie przez organ, iż odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej bez dokładnej analizy sprawy uznać należy za przedwczesne. W orzecznictwie przyjmuje się, iż organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż organ uprawniony jest do merytorycznego rozpoznania sprawy po uprzednim jednoznacznym ustaleniu, iż odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego lub w imieniu tej strony przez przedstawiciela ustawowego lub należycie umocowanego pełnomocnika.

W przedmiotowej sprawie wbrew stanowisku organu odwoławczego nie można jednoznacznie ustalić, iż odwołanie pochodzi od osoby nieuprawnionej. Organ uzasadniając swoje stanowisko podniósł, iż na fakt, że odwołanie składa Przewodnicząca Rady, a nie Rada wskazuje nagłówek pisma, pieczęć postawiona przy podpisie, a także osnowa odwołania.

Z powyższym nie można się zgodzić. Po pierwsze zauważyć należy, iż w nagłówku pisma oprócz komputerowo wpisanego "Przewodniczącego" widnieje również pieczątka Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P.. Również sformułowanie "wnoszę odwołanie" w żaden sposób nie wskazuje czy odwołanie jest wnoszone w imieniu własnym przez Przewodniczącą Rady czy też w imieniu Rady na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. Na powyższe nie wskazuje również pieczątko postawiona przy podpisie. W tym miejscu zauważyć należy, iż jeżeli odwołanie wnoszone jest przez pełnomocnika, to odwołanie winno zostać podpisane przez pełnomocnika. Fakt podpisania odwołania przez Przewodniczącą Rady i postawienia pieczątki imiennej Przewodniczącej Rady w żadnym stopniu nie wskazuje, że Przewodnicząca wniosła odwołanie w imieniu własnym, a nie jako pełnomocnik Rady. Ponadto zauważyć należy, iż uwadze organu uszła treść odwołania. Na stronie 3 odwołania czytamy "zdaniem Rady Nadzorczej nie mają zastosowania(...).". Natomiast w żadnym fragmencie uzasadnienia odwołania nie znajdujemy zwrotów typu "w imieniu własnym", "w mojej ocenie" itp.

Wobec powyższego organ mając na uwadze ogólne zasady postępowania art. 7 i 8 Kpa winien przed podjęciem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia wezwać Przewodniczącą do wskazania czy składa odwołanie w imieniu własnym czy też w imieniu Rady. Natomiast w przypadku ustalenia, iż odwołanie zostało wniesione w imieniu rady przez osobę, która nie legitymuje się wymaganym pełnomocnictwem do dokonania tej czynności, organ odwoławczy powinien wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych pisma w trybie art. 64 § 2 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, niepubl.)

W tym miejscu wskazać należy, iż w postanowieniu z dnia 17 września2008 r. sygn. akt I OSK 1099/08 (LEX nr 493901) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby wprost, poza art. 98 ust. 3 a ustawy o samorządzie gminnym., z którego wynikałoby uprawnienie dla przewodniczącego rady gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, ale wyprowadzić to można z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący. W sytuacji gdy rada gminy podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady. Nie można w takiej sytuacji skutecznie dowodzić, że skarga wniesiona przez przewodniczącego rady gminy jest z tego powodu niedopuszczalna (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 706/07, Lex nr 360197). W orzecznictwie wskazuje się również, iż do czasu złożenia uchwały rady gminy w sprawie wniesienia skargi na konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze można domniemywać, że przewodniczący działa zgodnie z wolą rady, brak jednak takiej uchwały domniemanie to obala (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt SA/Łd 1316/94, ONSA 1995/3/128).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż co prawda podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania jest rada, to nie można wykluczyć, że w imieniu rady wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący. Przy czym umocowanie winno znaleźć odzwierciedlenie w podjętej przez Radę uchwale.

W świetle wyżej wskazanych argumentów odnoszących się co do kwestii sformułowań zawartych w odwołaniu, domniemania działania przewodniczącego zgodnie z wolą rady uznać należy, iż rozstrzygnięcie podjęte przez organ jest przedwczesne. Jeszcze raz należy powtórzyć, iż organ mając na uwadze ogólne zasady postępowania art. 7 i 8 Kpa winien przed podjęciem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia wezwać Przewodniczącą do wskazania czy składa odwołanie w imieniu własnym czy też w imieniu Rady. Natomiast w przypadku ustalenia, iż odwołanie zostało wniesione w imieniu rady przez osobę, która nie legitymuje się wymaganym pełnomocnictwem do dokonania tej czynności, organ odwoławczy powinien wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych pisma w trybie art. 64 § 2 Kpa.

Ponadto wyjaśnić należy, iż na tle ustawy o samorządzie gminnym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Ponadto wskazuje się, iż ustawa o samorządzie gminnym nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6).

W tym stanie rzeczy Sad, wobec stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 8 ,art. 64 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 Ppsa.