Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 184/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 3, 3b, 3c, art. 6k ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, asesor WSA Agnieszka Sułkowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 18 grudnia 2017 r. nr XXXVI.340.2017 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty 1) stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały, 2) stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów ,,po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, nie wcześniej jednak niż"


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w M. jest uchwała Rady Miasta M. z 18 grudnia 2017 r. Nr XXXVI.340.2017 w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawek opłat (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2017 r. poz. 12481) w zakresie § 4 ust. 1 i 3 tej uchwały.

Uchwała ta została podjęta przez Radę na podstawie art. 6j ust. 3, 3b i 3c oraz art. 6k ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; dalej: u.c.p.g. z 2017 r.).

Prokurator zarzucił, że uchwała została wydana z rażącym naruszeniem art. 6j ust. 3 i 3b ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, ze zm.; dalej: u.c.p.g. z 2019 r.), ponieważ Rada Miasta uznała domek letniskowy i nieruchomość wykorzystywaną wyłącznie na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, o jakich mowa w art. 6j ust. 3b, za nieruchomość niezamieszkałą, o jakiej mowa w art. 6j ust. 3, a nadto ustaliła stawkę ryczałtową opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku na podstawie niewłaściwego przepisu art. 6j ust. 3 u.c.p.g. z 2019 r. i na kwotę 180 zł w przypadku zbierania odpadów w sposób selektywny w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy dopuszczają ustalenie tej stawki na podstawie art. 6j ust. 3b u.c.p.g. z 2019 r. i w kwocie stanowiącej nie więcej niż 10 % przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem, która w roku 2017 wynosiła 1598 złotych.

W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 i 3 tej uchwały.

Prokurator wskazał, że w § 4 ust. 1 zd. 2 tej uchwały Rada wbrew przepisom u.c.p.g. z 2019 r. ustaliła, iż ryczałtowa stawka opłaty od domku letniskowego lub innej nieruchomości przeznaczonej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe będzie naliczana w oparciu o iloczyn średniej ilości odpadów powstających na tych nieruchomościach na obszarze miasta M. wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik, o której mowa w § 3 uchwały. W ust. 3 § 4 tej uchwały natomiast Rada zawarła rozstrzygnięcie w kwestii stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku. Przepis ten stanowił, że roczna kwota ryczałtowej stawki tej opłaty będzie wynosiła 160 zł od jednej nieruchomości, jeśli odpady komunalne będą na niej zbierane w sposób selektywny.

Zdaniem prokuratora uchwała ta zapadła z rażącym i istotnym naruszeniem art. 6j ust. 3 i 3b u.c.p.g. z 2019 r. Rada bezpodstawnie bowiem uznała domek letniskowy lub nieruchomość o charakterze wyłącznie rekreacyjno-wypoczynkowym za tożsamą z nieruchomością niezamieszkałą, na której powstają odpady komunalne, ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi w sposób selektywny od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe na niewłaściwej podstawie dotyczącej nieruchomości niezamieszkałych, a nadto w kwocie zawyżonej.

Podejmując zaskarżoną uchwałę w roku 2017 Rada Miasta winna była zastosować metodę wskazaną w art. 6j ust. 3b i przyjąć za podstawę obliczenia stawki kwotę podaną przez Prezesa GUS w obwieszczeniu z dnia 23.03.2017 roku, a mianowicie 1475 złotych i ustalić stawkę na poziomie nie wyższym niż kwota 147,50 zł (M.P. 31.03.2017 roku, poz. 293).

W odpowiedzi na skargę Rada miasta wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 18 grudnia 2017 r. w oparciu o obowiązujące wówczas treści art. 6j ust. 3, ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. z 2017 r. Stosownie do treści powyższych przepisów Rada Miasta w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku. Ustalono, że stawka ta stanowi iloczyn średniej ilości odpadów powstających na tych nieruchomościach na obszarze Miasta M. wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłat za pojemnik, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt. 1 lub 3 ust. 2 pkt. 1 zaskarżonej uchwały. Średnioroczną ilość odpadów powstających na ww. nieruchomościach ustalono w § 4 ust. 2 uchwały na 8 pojemników o pojemności 0,12 m kwadratowych. Gdy zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 1 zaskarżonej uchwały, stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemnik 0,12 m3 stanowiła kwotę 20 zł, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku ustalono w kwocie 160 zł /8 x 20 zł/, jeżeli odpady były zbierane i odbierane w sposób selektywny /skarżący pomyłkowo wskazał kwotę 180 zł/. Natomiast w przypadku odpadów komunalnych, które nie były zbierane i odbierane w sposób selektywny, ustalono wyższą ryczałtową stawkę tej opłaty w kwocie 320 zł /8 x 40 zł/ za rok.

Dokonana przez skarżącego ocena zaskarżonej uchwały jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa dotyczy naruszenia przez Radę Miasta M. przepisów, które obowiązują dopiero od 1 września 2019 r.

Zmiana treści art. 6j ust. 3b i 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dokonana została przez art. 1 pkt. 12 lit. d ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579) i w oparciu o tę nową treść skarżący dokonał oceny zaskarżonej uchwały. Tymczasem w dniu podjęcia przez Radę Miasta M. zaskarżonej uchwały, tj. 18 grudnia 2017 r., przepisy stanowiące wskazaną przez skarżącego podstawę zarzutu rażącego naruszenia prawa jeszcze nie obowiązywały.

Dopiero na mocy wskazanej zmiany przepisów w art. 6j ust. 3b wprowadzono ograniczenie ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na których znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe do wysokości nie wyższej niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ponadto na mocy tej zmiany w art. 6j uchylono ustęp 3c, który określał sposób wyliczenia ryczałtowej opłaty za zagospodarowanie odpadami w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywane jedynie przez część roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie, że dany akt istotnie narusza prawo skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją "nieważności aktu" jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc.

Należy także wyjaśnić, że nawet zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 13 września 2006 r., II OSK 58/06; z 24 maja 2007 r., II OSK 233/07; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). W konsekwencji, mimo uchylenia kwestionowanej uchwały na mocy uchwały Rady Miasta M. Nr XVI.164.2020 z 9 marca 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2020 r. poz. 3475), podlega ona kontroli sądu.

Kwestionowany przez Prokuratora przepis uchwały (§ 4) stanowi, że:

1. Ustala się ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jedynie przez część roku. Roczna ryczałtowa stawka opłaty stanowi iloczyn średniej ilości odpadów powstających na tych nieruchomościach na obszarze miasta M. wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 lub w § 3 ust. 2 pkt 1.

2. Średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 1, ustala się na 8 pojemników o pojemności 0,12 m3.

3. Ustala się ryczałtową stawkę opłaty, o której mowa w ust. 1 w wysokości 160 zł za rok, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

4. Ustala się wyższą ryczałtową stawkę opłaty, o której mowa w ust. 1, w wysokości 320 zł za rok, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

W analizowanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że Rada Gminy M. uchwalając omawiany akt prawa miejscowego miała obowiązek uwzględnić wymagania wynikające z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – jednakże, co musi zostać podkreślone, w wersji obowiązującej w dacie jego podjęcia, czyli w dniu 18 grudnia 2017 r. Wówczas art. 6j u.c.p.g. stanowił w ust. 3b, że w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Natomiast zgodnie z ust. 3c ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Na mocy art. 6k ust. 1 pkt 2 rada gminy w drodze uchwały ustala stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Przepisy ustawy z w starym brzmieniu nie przewidywały natomiast ograniczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domków letniskowych do kwoty stanowiącej nie więcej niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem.

Ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579), która weszła w życie z dniem 6 września 2019 r., wprowadzono szereg zmian legislacyjnych w dotychczasowym brzmieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przede wszystkim, wskazana w skardze przez Prokuratora treść art. 6j ust. 3b do porządku prawnego wprowadzona została właśnie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. i również wtedy przestał obowiązywać ust. 3c tego przepisu, na podstawie którego Rada Gminy w kwestionowanej w tej sprawie uchwale ustaliła ryczałtową stawkę opłaty. Artykuł 6j ust. 3b w nowym brzmieniu, na które to wskazuje Prokurator Rejonowy, wszedł w życie 6 września 2019 r., czyli bezsprzecznie już po podjęciu kwestionowanej uchwały.

Obecnie, począwszy od 6 września 2019 r., art. 6j u.c.p.g. stanowi, że w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 (ust. 3). W przypadku nieruchomości, o której mowa w ust. 3, na której są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2211), dopuszcza się, aby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 1 (ust. 3a). W przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (ust. 3b).

Wskazać należy następnie, że stosownie do treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. w wersji obowiązującej do 30 marca 2020 r. rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przepis ten został następnie zmieniony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARSCoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), w której art. 40 ust. 1 wskazano, że w art. 9 w ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579 oraz z 2020 r. poz. 568 i 695) wyrazy "w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" zastępuje się wyrazami "w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.".

Z powyższego wynika, że rada gminy była obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Tym samym to do tej daty winny być wprowadzone wszelkie rozwiązania dostosowujące. Kwestionowana przez Prokuratora uchwała została uchylona na mocy uchwały Rady Miasta M. Nr XVI.164.2020 z 9 marca 2020 r.

Z tych wszystkich względów Sąd jako niezasadne ocenił zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia przepisów art. 6j ust. 3 i 3b ustawy w brzmieniu wskazanym przez Prokuratora Rejonowego w M., bowiem w tym brzmieniu wskazane przepisy nie obowiązywały 18 grudnia 2017 r., skoro weszły w życie dopiero z dniem 6 września 2019 r.

Wskazać następnie należy, że dokonując kontroli legalności aktów prawa miejscowego sąd administracyjny stosuje również art. 134 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku skargi na akt prawa miejscowego sąd dokonuje kontroli tego aktu również poza sformułowanymi zarzutami i granicami zaskarżenia.

Kontrolując kwestionowaną uchwałę Sąd uznał, że § 4 tej uchwały w sposób rażący narusza przepisy prawa, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności w całości.

Należy na wstępie przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h u.c.p.g., do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku w gminie, a wykonując to zadanie gmina obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. W związku z tym, gmina zobowiązana jest m.in. do organizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, natomiast właściciele nieruchomości zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Artykuł 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. z 2017 r. zawiera autonomiczne uregulowanie zasad obliczania ryczałtu i stanowi wyłączną podstawę jego obliczenia. Zgodnie z ust. 3b w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Natomiast zgodnie z ust. 3c ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Na mocy art. 6k ust. 1 pkt 2 rada gminy w drodze uchwały ustala stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

Omawiana w niniejszej sprawie opłata płatna jest raz w roku ryczałtowo i nie jest zależna od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, ilości osób przebywających w różnym czasie na takiej nieruchomości, ani od czasu tego przebywania. Obliczana jest bowiem w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na zlokalizowanych w obrębie danej gminy nieruchomościach opisanych w art. 6j ust. 3b u.c.p.g. Opłaty tej nie można zatem porównywać wprost z opłatami ustalanymi da nieruchomości zamieszkiwanych stale, które uzależnione są od określonych czynników (np. liczby mieszkańców czy powierzchni lokalu).

Kontrolowana uchwała została podjęta bez przedstawienia kalkulacji uzasadniających przyjętą stawkę opłaty ryczałtowej. W aktach sprawy brak jakichkolwiek szacunków wysokości tej opłaty. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, czy wysokość opłaty rocznej została ustalona zgodnie z wolą ustawodawcy, a więc czy zaskarżona uchwała uwzględnia przesłanki wynikające z przepisów u.c.p.g. Organ przedstawił uzasadnienie zaskarżonej uchwały, a także protokół sesji Rady Miasta z 18 grudnia 2017 r., z których w ogóle nie wynika, dlaczego dla ustalenia wysokości analizowanej opłaty ryczałtowej przyjęto w § 4 ust. 2 uchwały średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 1, na 8 pojemników o pojemności 0,12m3. W uzasadnieniu uchwały w ogóle się do tej kwestii nie nawiązuje. W odpowiedzi na skargę Prokuratora wskazano natomiast jedynie, że "średnioroczną ilość odpadów powstających na ww. nieruchomościach ustalono w § 4 ust. 2 uchwały na 8 pojemników o pojemności 0,12 m2 (powinno być 0,12 m3) i nie wskazano żadnego uzasadnienia dla takiej ilości.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie został naruszony art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. z 2017 r. poprzez zaniechanie dokonania przez organ rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym wykorzystywane jedynie czasowo. Z przytoczonych przepisów w sposób bezsprzeczny wynika, że istnieje korelacja pomiędzy ilością powstających odpadów a wysokością ryczałtowej stawki opłaty. Inaczej mówiąc, organ nie jest uprawniony do określenia ryczałtowej stawki opłaty, jeśli nie posiada rzetelnych danych dotyczących ilości odpadów powstających na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jedynie przez część roku. Podstawą do obliczenia opłaty są właśnie te dane. Artykuł 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. z 2017 r. ustawy wymaga, aby rada gminy, uchwalając ryczałtową stawkę opłaty, kierowała się średnią ilością odpadów powstających na takich nieruchomościach w danej gminie. Ilość tę wyraża się w liczbie pojemników o określonej pojemności. Dla legalności podjętej uchwały konieczne jest więc wykazanie, że przyjęta w uchwale ilość pojemników znajduje swoje uzasadnienie w obiektywnych, weryfikowalnych danych. Ocenie z punktu widzenia legalności podlega więc nie tylko sama uchwała, ale także sposób procedowania rady gminy, która powinna wykazać podstawę faktyczną dla ilości pojemników przyjętej w uchwale opartej na art. 6j ust. 3c i 3b ustawy z 2017 r. Przyjęta w uchwale ilość nie może wynikać z arbitralnie przyjętych założeń lub prognoz, lecz stanowić musi odzwierciedlenie średniej ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów w tej gminie. Sąd podkreśla, że art. 6j ust. 3c u.c.p.g. nie obliguje organu do "udowadniania" sposobu wyliczenia opłaty ryczałtowej, jednak użycie przez ustawodawcę sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach" nakazuje przynajmniej uprawdopodobnienie poczynionych ustaleń. Z uchwały (jej uzasadnienia) nie wynika tymczasem w ogóle w jaki sposób, w oparciu o jakie dokumenty czy dane ustalono ilość odpadów komunalnych powstałych na nieruchomościach rekreacyjnych w 2016 r. i w konsekwencji liczbę pojemników z odpadami z takich posesji. Dane te powinny wynikać z liczb wskazanych przez organ w uchwale bądź jej uzasadnieniu. W konsekwencji powyższych uchybień Sąd nie jest w stanie ocenić, czy metodologia obliczenia rocznej opłaty ryczałtowej za nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. z 2017 r., uwzględniała jednoznaczny wymóg ustawowy, aby stawka ustalana była jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na wyżej wymienionych nieruchomościach wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Reasumując Sąd stwierdza, że brak rzetelnych danych, na podstawie których ustalono opłatę, stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. z 2017 r., co w konsekwencji nie pozwoliło na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym.

Sąd zauważa ponadto, że wadliwy - i to z dwóch powodów - jest § 7 uchwały, zgonie z którym "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, nie wcześniej jednak niż od 1 lutego 2018 r.".

Po pierwsze wskazać należy, że takie sformułowanie oznacza, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu, tj. czy akt prawa miejscowego wszedł w życie od 12 stycznia 2018 r. (akt ogłoszono w dzienniku urzędowym 28 grudnia 2017 r., a więc 14 dni upływało 11 stycznia 2018 r.), czy też od 1 lutego 2018 r. Tymczasem data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, bowiem godzi to w wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki WSA w Łodzi: z 10 kwietnia 2017 r., I SA/Łd 633/17 i I SA/Łd 634/17; z 13 grudnia 2017 r., I SA/Łd 968/17; z 22 lutego 2018 r., I SA/Łd 40/18; z 21 listopada 2019 r., I SA/Łd 675/19; w Warszawie z 14 października 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1264/20; NSA z 20 października 2019 r., sygn. akt II FSK 1442/19).

Taka regulacja narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r, poz. 296 ze zm.), zwanej dalej "u.o.a.n.", zgodnie z którym akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Również przepisy załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), a konkretnie § 143 w zw. z § 45 ust. 1 tego załącznika potwierdzają, że nie można formułować regulacji dotyczącej wejścia w życie aktu prawnego w sposób alternatywny. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa u.o.a.n. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika z kolei, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie.

Nie ulega wątpliwości, że § 7 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. w zw. z art. 2 Konstytucji, co spowodowało konieczność stwierdzenia jego nieważności w zakresie słów: "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, nie wcześniej jednak niż".

Po drugie, kwestionowany przepis zawiera jeszcze inną wadę. Ustawodawca wprowadził kompetencję do uchwalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, określając mechanizm dotyczący ustalenia jej wysokości i wskazując jednocześnie okres, za który ta opłata jest uchwalana. Ryczałtowa stawka tej opłaty jest ustalana za rok. Takie normatywne wyrażenie, gdzie ustawodawca odnosi się do ustalenia ryczałtowej stawki opłaty "za rok" nie może być rozumiane w taki sposób, że z uwagi na wprowadzenie mechanizmu ryczałtu można w dowolnym okresie danego roku ustalać tę stawkę opłaty. Stawka ryczałtowa musi obejmować cały rok, a więc nie ma możliwości jej ustalenia czy też podwyższenia w trakcie roku. Nie jest więc dopuszczalne wprowadzenie przepisu regulującego tę opłatę od 1 lutego 2018 r., jak to uczyniła Rada w zaskarżonej uchwale. Nie ma przy tym znaczenia dla przyjęcia takiego sposobu wykładni tej regulacji, że termin płatności opłaty przypada przykładowo na drugą połowę roku. W ramach kształtu normatywnego art. 6j ust. 3b u.c.p.g. z 2017 r. ustawodawca nie wskazuje bowiem na termin płatności. Stanowisko powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 24 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2334/21, stwierdził, iż powyżej zaprezentowany sposób wykładni art. 6j ust. 3b u.c.p.g. jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP i wywodzoną m.in. w oparciu o ten przepis zasadą dotyczącą legislacji w obszarze prawa daninowego, a także znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2013 r., sygn. akt K 7/12.

Stwierdzona powyżej wadliwość § 7 zaskarżonej uchwały, tj. fakt, że wprowadza roczną opłatę ryczałtową od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe od 1 lutego 2018 r. ma znaczenie drugorzędne, zważywszy, że Sąd stwierdził istotną wadliwość całego § 4 uchwały, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w całości oraz § 7 tej uchwały w zakresie słów: "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, nie wcześniej jednak niż".