Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1153/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 106
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1309
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1085/17 w sprawie ze skargi Izby Komorniczej w Rzeszowie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1085/17, w ten sposób, że w wierszu 6 od dołu błędny numer decyzji: "[...]" zastąpić prawidłowym: "[...]", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Izby Komorniczej w Rzeszowie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1085/17, po rozpoznaniu skargi Izby Komorniczej w Rzeszowie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) oraz w zw. z art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1138 ze zm.; dalej cyt. też jako: u.k.s.e.), umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem Izby Komorniczej w Rzeszowie (dalej też: Izba) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2016 r. o powołaniu D.K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R.. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, Izba Komornicza nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio ani też pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Z przepisu art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika natomiast wprost, że samorząd komorniczy jest jedynie organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego, przez co wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wykluczają się wzajemnie. Ponadto, w ocenie Ministra nie można wywodzić istnienia interesu prawnego Izby z art. 17 Konstytucji RP, tj. z ogólnych zasad statuujących funkcjonowanie samorządów zawodowych, w tym obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika Izba Komornicza wniosła skargę, zarzucając naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości powołującej D.K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. z [...] grudnia 2016 r., uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości umarzającej postępowanie odwoławcze oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca nie zgodziła się z tym, że jest jedynie organem współdziałającym w prowadzonym postępowaniu. Wskazała, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a., wskutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinna uzyskać decyzję orzekającą o istocie sprawy, wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej usunięcie Izby z postępowania drugiej instancji i zatamowanie jej udziału w następstwie wydania decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., odbyło się z naruszeniem art. 28 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania D.K. w piśmie z 15 listopada 2017 r. i na rozprawie przed sądem pierwszej instancji wnosił o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; obecnie tekst jedn. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W ocenie sądu, zaaprobowanie stanowiska Ministra Sprawiedliwości prowadziłoby do zakwestionowania gwarantowanej przez Konstytucję roli samorządu komorniczego i w konsekwencji naruszenia jego uprawnień. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, a przede wszystkim do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 (publ. ONSAiWSA z 2015 r. nr 1, poz. 4) – zgodnie z którą izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza – WSA stwierdził, że izbie komorniczej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących powołania na stanowisko komornika lub odwołania z tego stanowiska, co wynika z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem samorząd komorniczy sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu komornika w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Podzielając stanowisko wyrażone w uchwale i odnosząc je do komorników sądowych, sąd uwzględnił różnice w zawodach notariusza i komornika sądowego i wskazując na aktualne orzecznictwo NSA stwierdził, że dla zaprezentowanej oceny statusu izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie ma znaczenia charakter funkcji pełnionej przez komornika, w szczególności jego władcze kompetencje i nadzór państwa nad ich wykonywaniem. Przesądzające jest bowiem zapewnienie przez ustawodawcę udziału w sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie obejmującym decydowanie o dostępie do tego zawodu korporacji zawodowej, wyposażonej w odrębną podmiotowość prawną.

WSA podzielił stanowisko, że wyrażanie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Z normy tej wynika, że o dopuszczalności jej zastosowania przesądza dopiero konkretny, pozakodeksowy przepis prawa. Przepisem przewidującym wydanie decyzji o powołaniu lub odwołaniu komornika po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej jest art. 11 ust. 1 u.k.s.e. – interpretowany z uwzględnieniem ust. 4 tego artykułu, który przewiduje, że nie stanowi przeszkody do nadania dalszego biegu wnioskowi o powołanie (odwołanie) komornika nieprzedstawienie opinii w terminie 21 dni. Oznacza to, że brak opinii rady izby komorniczej, w ostateczności nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji przez Ministra Sprawiedliwości. Tym samym nie zachodzi zależność o której mowa w art. 106 k.p.a., bowiem wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez organ samorządu komorniczego. Po upływie wspomnianego terminu Minister Sprawiedliwości może podjąć samodzielnie decyzję o powołaniu na stanowisko komornika. W konsekwencji opinie tego organu samorządowego nie powinny być traktowane jako opinie, o jakich mowa w art. 106 k.p.a.

W związku z powyższym sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Sprawiedliwości nieprawidłowo przyjął, że Izba nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie mogła być stroną w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) dotyczącym powołania zainteresowanego na stanowisko komornika. W konsekwencji WSA uznał, że sprawa powołania D.K. powinna zostać ponownie rozpatrzona z udziałem organu samorządu komorniczego.

Skargą kasacyjną Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, przeprowadzenia rozprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

– przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był ją oddalić;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na nieodniesieniu się do argumentów prezentowanych przez organ administracji dotyczących braku przepisów materialnego prawa administracyjnego, z których wywodzić można interes prawny izby komorniczej do bycia stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na wykazywaniu, nie na podstawie przepisów prawa, a w oparciu o uchwałę NSA z 6 marca 2017 r. sygn. akt I FPS 8/16, że uprawnienia samorządu komorniczego odpowiadają uprawnieniom samorządu notarialnego, co w konsekwencji pozwoliło sądowi odwołać się do wywodów zawartych w uchwale NSA z 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14 i uznać izbę komorniczą za stronę postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego;

– prawa materialnego:

d) art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że izba komornicza ma interes prawny w występowaniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego, a w konsekwencji na uznaniu, że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że komornik, w przeciwieństwie do zawodów zaufania publicznego, nie świadczy żadnych usług, ale wykonuje zadania powierzone mu przez państwo. Oznacza to, że komornik sądowy nie jest zawodem zaufania publicznego, a do samorządu komorników nie ma zastosowania art. 17 ust. 1 Konstytucji, co z kolei przesądza o bezprzedmiotowości dopuszczenia tego samorządu w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym powołania lub odwołania komornika. Norma zawarta w art. 17 ust. 1 Konstytucji ma charakter typowej normy ustrojowej, determinującej zakres działania korporacji zawodowej, a nie osobiste jej uprawnienia, dlatego nie stanowi źródła interesu prawnego dla izby komorniczej do bycia stroną ww. postępowania. Z normy tej wynika, że izba ma prawo zaskarżania aktów normatywnych dotyczących spraw objętych zakresem jej działania do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 Konstytucji). Poza tym interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej. Minister argumentował, że organy samorządu komorniczego pod pretekstem "sprawowania pieczy" nad należytym wykonywaniem zawodu komornika w rzeczywistości uzurpują sobie prawo do ingerowania w prowadzoną przez Ministra politykę obsady kancelarii komorniczych, kierując się przy tym ewidentnie swoim partykularnym interesem. W skardze kasacyjnej powołano się na projekt art. 12 ust. 1 nowej ustawy o komornikach (i jego uzasadnienie), według którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Izba Komornicza wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uczestnik D.K. pismem z 27 kwietnia 2018 r. wniósł o pilne nadanie biegu sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość całego postępowania w związku z treścią art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych oraz ważny interes prywatny i społeczny.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia z 5 maja 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 10 czerwca 2021 r., wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut procesowy, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na niewyczerpującym odniesieniu się do argumentów organu o braku przepisów materialnego prawa administracyjnego stanowiących podstawę do wywiedzenia interesu prawnego izby komorniczej do bycia stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego oraz przez wadliwe uzasadnienie wyroku ograniczone wyłącznie do powtórzenia fragmentów uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2439/15 (punkt b/ i c/ skargi kasacyjnej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 141 § 4 p.p.s.a., który nakazuje w uzasadnieniu wyroku zawrzeć zwięzłe przedstawienie m.in. zarzutów podniesionych w skardze, zasadne jest przyjęcie, że pisemne motywy wyroku winny odnosić się do tych zarzutów skargi. Trzeba jednak mieć na uwadze, że wskazany przepis jest przepisem prawa procesowego, zatem jego ewentualne uchybienie może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wyłącznie wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skład orzekający NSA podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przez "wpływ", o którym mowa na gruncie powołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 409/15, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie wykazał tego typu związku. Wbrew jego stanowisku, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji, kwestionując pogląd organu odmawiający Izbie Komorniczej w Rzeszowie statusu strony, wystarczająco wyraźnie wskazał, które konkretnie ustalenia i poglądy organu uznał za niezgodne z prawem oraz z jakich powodów uznał zarzuty skargi za zasadne. Stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku spełnia wszystkie wymagania konstrukcyjne określone w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji wyraził jednoznaczny pogląd prawny w sprawie legitymacji organu samorządu komorniczego w sprawach powołania (odwołania) komornika, który sprowadza się do stanowiska, że Izba Komornicza w Rzeszowie miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i tym samym mogła być stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego.

Uzasadnienie tego stanowiska oraz argumentacja sądu pierwszej instancji nawiązywały do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2014 r. o sygn. akt II GPS 1/14, przyznającej status strony izbom notarialnym w sprawach powołania na stanowisko notariusza, ale nie była to wyłączna argumentacja, ponieważ sąd pierwszej instancji przede wszystkim przeanalizował stan prawny wynikający z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji i dokonał wykładni art. 93 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2019 r. o sygn. akt II GSK 1313/18; z 30 marca 20201 r., sygn. akt II GSK 736/18; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II GSK 916/18).

Z tych przyczyn za niezasadne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że izba komornicza ma interes prawny w występowaniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego, a w konsekwencji na uznaniu, że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

Omawiając zagadnienie prawne legitymacji procesowej izby komorniczej w sprawach powołania na stanowisko komornika, sąd pierwszej instancji odwołał się do wykładni art. 17 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, której dokonywał kilkukrotnie Trybunał Konstytucyjny w wyrokach dotyczących komorników w sprawach o sygn. akt: K 5/02, K 21/08, SK 26/03.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela poglądy zawarte w powyższych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego co do statusu zawodu komornika, do którego niewątpliwie ma zastosowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wywody sądu pierwszej instancji na temat sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu komornika przez organ samorządu komorniczego, zakres tej pieczy, sięgający również do naboru do tego zawodu, realizowanego w ramach art. 11 u.k.s.e., nie zostały przez Ministra skutecznie zakwestionowane.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela też pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie może być kwalifikowane jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 23 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 2439/15 i z 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 762/16). Opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.k.s.e., jest wyrazem powierzenia przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Art. 17 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje powierzenie tej pieczy samorządowi zawodowemu, a więc w tym przypadku osobie prawnej, działającej według zasad przypisanych temu podmiotowi prawnemu, a nie samorządowi zredukowanemu do podmiotu o statusie organu administracji publicznej. Prawidłowo WSA uznał, że do zadań samorządu zawodowego należy sprawowanie pieczy "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony", a samorząd zawodowy ma prawo do samodzielnego, indywidualnego definiowania interesu publicznego. W konsekwencji należy zatem zaakceptować przyjmowany w orzecznictwie pogląd, że przesądzające dla przyznania przymiotu strony organowi samorządu zawodowego w tej sprawie jest zapewnienie przez ustawodawcę udziału w sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie obejmującym decydowanie o dostępie do tego zawodu korporacji zawodowej i uznanie, że do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sprawach powołania komornika, legitymuje Izbę komorniczą, wyposażoną w odrębną podmiotowość prawną, uprawnienie do zajmowania stanowiska, w formie opinii, wynikające z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Natomiast dla oceny statusu izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie ma znaczenia charakter funkcji pełnionej przez komornika, w szczególności jego władcze kompetencje i nadzór państwa nad ich wykonywaniem.

Mając powyższe na uwadze należy więc uznać, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, w tym art. 28 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji i art. 11 ust. 1 i 4 u.k.s.e., i w wyniku tej wykładni doszedł do wniosku, że izba komornicza ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, czemu nie może stać na przeszkodzie wykładnia art. 106 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 u.k.s.e., gdyż – jak już zaznaczono wyżej – z mocy art. 11 ust. 4 brak opinii wyklucza stosowanie art. 106 k.p.a. przy podejmowaniu decyzji o powołaniu na podstawie art. 11 ust. 1. W konsekwencji ta przeszkoda w uczestniczeniu samorządu komorniczego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony nie występuje.

Na zakończenie należy odnieść się także do przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Ministra (s. 24) wywodów dotyczących regulacji wynikających z wówczas projektowanego, a obecnie obowiązującego art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. poz. 771 ze zm.), w świetle którego rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika oraz art. 289 tej ustawy, w myśl którego postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy uchylanej w art. 305 (tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji) i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, z tym że do tych postępowań stosuje się przepis art. 12 ust. 1.

W ocenie NSA wskazana zmiana stanu prawnego potwierdza prawidłowość stanowiska przyjętego w tej sprawie, tzn. że przed zmianą normatywną dokonaną wskazaną nowelizacją, rada izby komorniczej miała status strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika, a dopiero na skutek nowelizacji została tego statusu pozbawiona. Nowelizacja ta, ponieważ nastąpiła po wydaniu kontrolowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia organu, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez NSA ocenę skargi kasacyjnej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wydaną przed nowelizacją. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem aktów lub czynności administracyjnych wydanych w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (zob. art. 3 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.). Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji publicznej. Kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. o sygn. akt II OSK 1675/06). Nie oznacza to jednak, że zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu nie mają żadnego znaczenia. W razie uchylenia przez sąd tego aktu, organ ponownie rozpatrujący sprawę będzie musiał rozważyć znaczenie tych zmian dla rozpatrywanej sprawy i w razie konieczności uwzględnić je przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

W konsekwencji, wobec uznania za niezasadne zarzutów podniesionych w punktach b/, c/ i d/ skargi kasacyjnej, niezasadny jest także zarzut podniesiony w punkcie a/ tej skargi, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, zamiast jej oddalenia. Skoro bowiem zarzuty skargi kwestionujące pozbawienie Izby Komorniczej w Rzeszowie statusu strony okazały się zasadne, trafnie sąd pierwszej instancji ją uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez Izbę wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzekł w pkt 2 sentencji, zasądzając – na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) – kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika Izby Komorniczej, który występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto sprostował oczywistą omyłkę pisarską w błędnie wskazanym w komparycji zaskarżonego wyroku numerze zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 156 § 3 w zw. z § 1 p.p.s.a.