Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1434/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 33, art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 4, art. 2 ust. 4, par. 65 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych
article: art. 13ha ust. 1 i 6, art. 13k ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 80 poz 433
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2305/11 w sprawie ze skargi S.A.G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S.A.G. kwotę 1220 (tysiąc dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. oddalił skargę S. A. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Dnia [...] lipca 2011 r. skarżący poruszał się po drodze A1 - odcinek pomiędzy węzłem T., a węzłem B., prowadząc pojazd samochodowy marki M. B. o nr rej. [...](DMC 3500 kg) wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...] (DMC 750 kg). Funkcjonariusze Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego patrolując opisany odcinek drogi stwierdzili (przy użyciu urządzenia DSRC-Dedicated Short Range Communication - dedykowana komunikacja krótkiego zasięgu–skanera znajdującego się w mobilnej jednostce kontrolnej), iż w pojeździe prowadzonym przez skarżącego nie ma zamontowanego urządzenia systemu elektronicznego poboru opłat. Fakt ten spowodował, że skarżący został zatrzymany do kontroli, z której sporządzono protokół, który został podpisany przez kontrolowanego bez uwag. W protokole tym stwierdzono, że wskazany odcinek drogi jest ujawniony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., nr 80, poz. 433).

W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął w stosunku do skarżącego postępowanie administracyjne, w trakcie którego skarżący (pouczony o odpowiedzialności karnej), został przesłuchany jako strona postępowania. Skarżący zeznał, że w prowadzonym pojeździe nie ma urządzenia viaBOX, a w konsekwencji nie została uiszczona opłata za korzystanie z drogi, ponieważ o takiej konieczności skarżący nie wiedział. Ponadto S. A.G. wskazał, że pojazd wraz z przyczepą nie należy do niego, ale do jego pracodawcy, który zatrudnił go jako kierowcę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. (nr[...]) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w oparciu o art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. W uzasadnieniu organ podał, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908, ze zm., dalej: p.r.d.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Organ wskazał, że skarżący prowadząc zespół pojazdów przekraczający DMC 3,5 tony i wjeżdżając nim na drogę wykazaną w załączniku nr 1 rozporządzenia, winien uiścić za ten przejazd stosowną opłatę. Niedopełnienie tego obowiązku spowodowało, jak wskazał organ, konieczność wymierzenia stosownej kary.

W złożonym w terminie odwołaniu skarżący wnosząc o uchylenie decyzji WITD wyjaśnił, że w obliczu remontów drogowych oraz zamknięcia drogi krajowej nr 91, nie miał innej możliwości jazdy, jak tylko przez autostradę. Podał, że na znakach drogowych, wskazujących na możliwość kontynuowania jazdy nie było żadnych informacji o alternatywnym przejeździe, ani o tym, że droga jest płatna. Ponadto skarżący zarzucił zarządcy drogi, że wprowadził go w błąd i doprowadził do niezawinionego przez skarżącego naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty i wyjaśnił, że dojeżdżając do ustawionej na autostradzie bramownicy, nie miał możliwości zjazdu z tej drogi i był zmuszony kontynuować przejazd.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2011 r., Generalny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi, natomiast o zaliczeniu drogi do konkretnej kategorii dróg rozstrzyga przepis prawa (załącznik nr 1 rozporządzenia), nie zaś znak drogowy. Organ wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, a znaki drogowe mają jedynie charakter informacyjny. Generalny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że elektroniczny system poboru opłat z dniem 1 lipca 2011 r. zastąpił system "winietowy".

Organ zaznaczył, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów prawa dotyczących dróg publicznych i przypomniał, że obowiązek ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., nr 218, poz. 1391). W związku z powyższym organ wskazał, że skarżący miał wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się z nowymi regulacjami.

Mając na uwadze stan faktyczny sprawy w sytuacji, gdy kara pieniężna za stwierdzone podczas kontroli naruszenie została ustalona “sztywno" (w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.) Generalny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w sposób prawidłowy i właściwy nałożył na skarżącego 3.000 złotych. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że bez wpływu na wynik sprawy pozostawał fakt, że skarżący nie miał innej możliwości kontynuowania jazdy, jak tylko autostradą A1. Organ pouczył skarżącego, że korzystający z dróg mają obowiązek tak zaplanować trasę przejazdu, aby nie doszło do naruszenia przepisów prawa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił również na czym polega obecny system elektronicznego poboru opłat. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, iż rozwiązanie normatywne wyrażone w ustawie o drogach publicznych nie sankcjonuje naruszenia polegającego na braku urządzenia viaBOX w pojeździe, ale w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. przewiduje karę administracyjną za przejazd po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty elektronicznej. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że skarżący wykonując opisany powyżej przejazd był obowiązany uiścić opłatę elektroniczną, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a fakt, że tego obowiązku nie dopełnił skutkował koniecznością zastosowania przez WITD sankcji przewidzianej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

S. A. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na powyższą decyzję Generalnego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. oddalił skargę. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja GITD oraz utrzymana nią w mocy decyzja WITD - nie naruszyły prawa. Sąd podkreślił, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie był przez skarżącego na żadnym etapie postępowania kwestionowany, zaś protokół z potwierdzającej go kontroli został podpisany przez kierowcę bez uwag.

Sąd I instancji zaznaczył, że w treści art. 13k ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.d.p. ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż karę pieniężną (3.000 zł) za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej nakłada się na kierującego pojazdem niezależnie od tego, kto jest właścicielem pojazdu. W ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie stwierdziły, że kierujący pojazdami samochodowymi mają bezwzględny obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących korzystania z dróg publicznych, a brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy ponoszenia opłat elektronicznych, nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Ponadto w ocenie Sądu organy słusznie przyjęły (mając na względzie ponad trzyletni okres vacatio legis przepisów dotyczących opłat elektronicznych), że skarżący miał wystarczająco dużo czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi. Sąd podzielił ponadto stanowisko organów, że ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Sąd podkreślił, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż finansowa odpowiedzialność administracyjno-karna, co do zasady ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia.

Sąd powołał się również na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 15 stycznia 2007 r. (sygn. akt P 19/06), z którego wynikało, że odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie uznane zostały przez ustawodawcę za szczególnie istotne. Odpowiedzialność ta, oparta na zasadzie winy obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera postać odpowiedzialności ustawowej. W powołanym wyroku Trybunał wskazał, iż postępowanie represyjne różni się od postępowania nierepresyjnego tym, że wiążą się z nim inne cele i funkcje niż ze stosowaniem środków prawnych o charakterze prewencyjno-ochronnym i zabezpieczającym. Ponadto Sąd zaznaczył, że w omawianym wyroku Trybunał stwierdził, iż w prawie administracyjnym sankcja odgrywa bardzo ważną rolę, gdyż "przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie", dzięki czemu normy sankcjonujące motywują adresatów norm sankcjonowanych do postaw legalistycznych. Jak wskazał Sąd, kierując się ww. wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego, proces wymierzania kar pieniężnych należy rozstrzygać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. W związku z powyższym, jak wskazał Sąd, kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w tej sytuacji należy uznać, iż argumentacja skarżącego, dotycząca kwestii braku zawinienia po jego stronie, nie ma w niniejszej sprawie jakiegokolwiek znaczenia, bowiem przepisy ustawy o drogach publicznych, powołane w spornych decyzjach organów obu instancji, nie uzależniają nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązujących w przewozach drogowym regulacji (w tym dotyczących opłat elektronicznych) od ustalenia winy podmiotu wykonującego dany przewóz. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec podmiotów wykonujących przewóz po drogach publicznych bez dopełnienia stosownego obowiązku opłat, które nakładają na nich przepisy ustawy o drogach publicznych, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. W ocenie Sądu, obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji i jak wskazał Sąd, taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w tej sytuacji bezprawność czynu rozumiana, jako zachowanie niezgodne z przepisami prawa. W związku z powyższym Sąd wskazał, że przyczyny, z powodu których opłata elektroniczna nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania niniejszej sprawy administracyjnej.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo oceniły, że przesłanką odpowiedzialności skarżącego jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez niego określonego prawem obowiązku uiszczenia stosownej opłaty za przejazd po drodze publicznej. Jak wskazał Sąd, obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym i inspektor, stwierdzając brak urządzenia do poboru opłat, zobligowany był do nałożenia kary pieniężnej na podmiot odpowiedzialny- tj. kierującego pojazdem.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących braku stosownego oznakowania odcinka drogi, po której poruszał się skontrolowany zespół pojazdów, Sąd stwierdził natomiast, że organ odwoławczy słusznie wskazał, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie normy powoływanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia do tej ustawy, nie zaś znak drogowy. Sąd podkreślił, że znaki drogowe mają charakter znaków informujących, a nie znaków - zakazu lub nakazu i podzielił stanowisko organu, że istotny jest rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku. Sąd wskazał, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 u.d.p. było nieuiszczenie opłaty elektronicznej, określonej w ww. przepisach na odcinku dróg wymienionym w rozporządzeniu, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje jakiegokolwiek obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a jedynie informuje o nim. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, brak oznakowania informującego o płatnej drodze, nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Sąd zaznaczył więc, że kara pieniężna w wysokości 3.000 złotych, wynikająca z naruszenia przez skarżącego przepisów ustawy o drogach publicznych, została zasadnie nałożona na skarżącego na podstawie obiektywnie stwierdzonego naruszenia, polegającego na przejeździe po drodze krajowej, na której pobierana jest opłata elektroniczna, pojazdem samochodowym (zespołem pojazdów) powyżej 3,5 tony, bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej. W ocenie Sądu, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a). Ponadto Sąd wskazał, że stanowiska wyrażone w spornych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik S. A.G. Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), polegające na zastosowaniu odpowiedzialności karnoadministracyjnej w stosunku do osoby, która nie miała obiektywnej możliwości działania zgodnie z obowiązującymi normami. W związku z podniesionym zarzutem wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator odwołał się do szerzej opisanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa. Wskazał ponadto, że nie podziela poglądu Sądu, z którego wynika, że podstawową przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność, rozumiana jako zachowanie niezgodne z prawem. Oznaczało by to, w ocenie skarżącego, że obywatel musi ponosić odpowiedzialność za niezawinione zaistnienie w sytuacji kreowanej przez organy administracji, w której nie ma obiektywnej możliwości nienaruszenia obowiązujących norm prawnych. Kasator wskazał ponadto, że fakt remontu i wynikający z niego brak możliwości kontynuowania podróży zaplanowaną trasą po drodze krajowej E91 wynika w całości z decyzji organów administracji. Jak podkreślił skarżący nie miał możliwości uwzględnienia tej okoliczności przy planowaniu trasy przejazdu, gdyż nie została ona podana do publicznej wiadomości. Ponadto, w ocenie skarżącego, miał on obowiązek zastosowania się do znaku drogowego wymuszającego wjazd na autostradę A1 (konieczność objazdu) i nie miał możliwości wyboru innej trasy ani zawrócenia bez naruszenia przepisów prawa drogowego (zawracania w miejscu niedozwolonym). W związku z powyższym wskazano, że S. A.G. w sposób niezawiniony znalazł się w sytuacji w której w wyniku działań organów administracji (zarządcy drogi) musiał naruszyć porządek prawny i dokonał wyboru zachowania, które w jego subiektywnym przekonaniu nie stanowiło naruszenia porządku prawnego. W ocenie kasatora nałożenie na niego kary narusza podstawową dla porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej zasadę państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Łodzi.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie stwierdzić, że w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyraził pogląd, iż obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane z oznakowaniem drogi. Ponadto Sąd I instancji podniósł, że bezwzględną przesłanką odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej jest stwierdzenie nieprzestrzegania określonego prawem obowiązku uiszczenia stosownej opłaty za ten przejazd. Tym samym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. o zakwalifikowaniu określonej kategorii drogi krajowej, za przejazd którą pobiera się opłatę elektroniczną nie decyduje ustawiony przy drodze znak drogowy lecz przepisy ustawy o drogach publicznych, a także przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy.

Niewątpliwie należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, a wskazujące na to, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma kwestia związana z odpowiedzią na pytanie, czy przesłanką mającą znaczenie dla wymierzenia kary pieniężnej określonej w art.13k ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie kary.

W takim stanie rzeczy koniecznym jest przedstawienie regulacji prawnych dotyczących obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Z treści art.13 ust.1 pkt 3 i art.13 ha ust.1 ustawy o drogach publicznych wynika, że korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art.2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku –Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r, poz.1137, dalej prawo o ruchu drogowym), za które uważa się także zespół pojazdów, składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Jednocześnie należy przypomnieć, że na podstawie ustawowej delegacji zawartej w art.13ha ust.6 ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 roku zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S określonych w załączniku numer 1 do rozporządzenia, jak również klasy GP i G określonych w załączniku numer 2 do rozporządzenia.

Natomiast rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 roku w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U.Nr.170, poz.1393) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.7 ust.2 prawa o o ruchu drogowym-określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust.4 w związku z § 2 ust.4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast z § 65 ust.3 rozporządzenia wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c, E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznakowanym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany na podstawie rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. Nr.124, poz.705).

Podkreślić także należy, że na mocy delegacji ustawowej zawartej w art.7 ust.3 ustawy prawo o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 roku określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr.220, poz.2181). Następnie na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 roku zmieniającego wyżej wymienione rozporządzenie ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującej samodzielnie (§ 6.3.7.9.)

Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu drogowego podjęcie decyzji o wyborze drogi, płatnej czy bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku.

W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacyjną, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania.

Zgodnie z treścią art.7 ust.1 prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art.7 ust.1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 roku sygn. akt P 9/03. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art.7 ust.1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Wykładnia językowa treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Właśnie taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdzie znak uzupełniający informował o objeździe w związku z zamknięciem drogi i wskazywał wyznaczony objazd. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreślił, zastanawiając się nad rolą normatywną znaków drogowych, że regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego).

W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy droga płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

Podkreślić należy, że prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji publicznej.

Pamiętać także należy o tym, że przepis art.13k ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, a zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w połączeniu z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z treścią art.2 Konstytucji RP, jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu drogowego. Wyrażona w powołanym art.2 Konstytucji RP zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14.06.2000 r sygn.akt P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz.138).

Podsumowując dotychczasowe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Ta kwestia jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Niewątpliwie celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd I instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP.

Zgodnie z regułami wynikającymi z art.2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art.13k ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Przyjęcie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art.188 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie pozostaje niespornym, że korzystający z odcinka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony był zobligowany do poniesienia opłaty. Ta nie budząca wątpliwości okoliczność nie oznacza jednak, w realiach tej sprawy, że uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Z przyczyn bowiem wyżej wskazanych zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.188 p.p.s.a. oraz art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art.193 p.p.s.a. i art.200 p.p.s.a. oraz art.203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.