Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 22/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok,, Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2001 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając w oparciu o art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), udzielił E. Z. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku przy ul. O. [...] w S. położonego na działce nr [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2002 r. K. K. – właścicielka lokalu nr [...] przy ul. O. [...] w S. wniosła o wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych. K. K. wskazała, iż w dniu [...] stycznia 2002 r. na mocy notarialnej umowy darowizny nabyła własność nieruchomości lokalowej nr [...] położonej w S. przy ul. O. [...] od S. K. Wnioskodawczyni podniosła zarzut pozbawienia jej poprzednika prawnego możliwości udziału w postępowaniu i wskazała okoliczności dotyczące nieprawidłowości wykonanych robót budowlanych, które jej zdaniem uzasadniają ich rozbiórkę.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , w oparciu o art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2001 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. wydaną w toku wznowienia postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił zmiany wydanej decyzji z dnia [...] września 2001 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., ponownie odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] września 2001 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ administracji wskazał, że budowa prowadzona przez E. i K. Z. polegająca na rozbudowie budynku o wejście do mieszkań nr [...] i nr [...] na posesji przy ul. O [...] w S. w dniu wszczęcia postępowania w organie nadzoru budowlanego była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, lecz niezgodnie z jego warunkami i przepisami oraz nie była ukończona. Decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej rozbudowy. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę. Po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę roboty można wznowić na podstawie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Decyzja o wznowieniu robót nie przewidywała rozbudowy budynku, a jedynie ukończenie rozbudowanej części przy wejściu i została wydana celem umożliwienia dokończenia budowy. Rozbudowa budynku w obecnie istniejącym kształcie została wykonana w całości na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...]. Organ administracji wskazał, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy ustalono, iż S. K. przysługuje przymiot strony postępowania, a w postępowaniu wznowieniowym musiałaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zdaniem organu, okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa, a żądania skarżącej mają głównie charakter sporu sąsiedzkiego i nie mogą być przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego, lecz winny być rozstrzygane w postępowaniu sądowym na zasadach ogólnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. zarzuciła naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 ppkt 9, art. 28 i art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 64 Konstytucji RP i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, iż przeprowadzona przez Państwa Z. rozbudowa wspólnego przedsionka prowadzącego do lokali nr [...] i [...] dokonana została w warunkach samowoli budowlanej, która naruszyła jej interesy prawne jako właściciela nieruchomości nr [...].W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien był nałożyć na inwestorów obowiązek przedłożenia uzupełnienia projektu elementami części wejściowej do budynku proponowanej przez skarżącego. Skarżąca podkreśliła, iż nadal kwestionuje projekt rozbudowy istniejącego przedsionka (wiatrołapu) i podtrzymuje złożone wcześniej propozycje jego przebudowy i dostosowania do warunków normalnego bezkonfliktowego jego użytkowania. W razie nieuwzględnienia tych propozycji wniosła ona o przywrócenie stanu pierwotnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wskazując iż obecnie istniejący przedsionek pogarsza jej warunki życiowe i zdrowotne.

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że z akt sprawy wynika, że w rozdzielniku decyzji z dnia [...] września 2001 r. pominięto S. K. (poprzednika prawnego skarżącej), będącego wówczas stroną omawianego postępowania, któremu nadto nie doręczono wydanej decyzji, przez co uniemożliwiono mu jej weryfikację w administracyjnym toku instancji. Organ odwoławczy uznał, iż w sprawie zachodziły przesłanki wznowienia postępowania i podzielił stanowisko organu I instancji, że w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania zapaść mogła tylko decyzja tożsama z dotychczasowym rozstrzygnięciem. Brak jest bowiem podstaw do zakwestionowania prawidłowości przedmiotowego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, gdyż inwestor wykonał wszystkie nałożone na niego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązki. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające orzeczenie nakazu rozbiórki. Ze znajdującego się w aktach sprawy dziennika budowy wynika bowiem, że jesienią 2000 r. dokonano jedynie robót rozbiórkowych, pierwsze nowe elementy budowlane przedmiotowego przedsionka powstały po dniu, w którym decyzja o pozwoleniu na przedmiotową rozbudowę stała się ostateczna. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącej, jakoby projekt dokończenia przedmiotowej rozbudowy winien być zgodny z rozwiązaniami przez nią proponowanymi. Decyzja z dnia [...] maja 2001 r. nakładająca obowiązek wykonania czynności mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem nie nakazywała bowiem dokonania takowego uzgodnienia. Nadto, uzgodnienie takie nie mogło nastąpić, albowiem w dacie wydania decyzji poprzednik prawny skarżącej nie był współwłaścicielem budynku.

W skardze K. K. zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ppkt 9, art. 28 i 48 Prawa budowlanego, art. 7 k.p.a. oraz art. 64 Konstytucji RP oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie skarżącej dokonanie w dniu [...] października 2000 r. samowoli budowlanej, tj. wyburzenia wspólnego przedsionka (wiatrołapu) dla mieszkań nr [...] i [...] przy ul. O. [...] w S., stanowi oczywiste naruszenie art. 28 Prawa budowlanego. Przedmiotowa samowola pogorszyła warunki eksploatacji lokalu nr [...], a w szczególności przynależącej do niego klatki schodowej. Skarżąca wskazał, iż żadna instancja administracyjna nie ustosunkowała się do zgłoszonych przez nią propozycji ugodowego zakończenia sprawy, których przyjęcie jest dla skarżącej konieczne wobec planów związanych z remontem lokalu nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W mysl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności.

Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Zgodnie z § 2 wskazanego artykułu, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. W przypadku, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną, organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ nadrzędny nad organem wydającym decyzję, której dotyczy wniosek. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania wyliczona w art. 145 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadome dopuszczenie sfałszowanego dowodu, świadome niezawiadomienie strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania lub czynnościach tego postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2005, s. 674 i nast.). W wyroku z dnia 3 października 1988 r., sygn. II SA165/88 (nie publ.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), organ wyższego stopnia jest organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a., gdy pozbawienie strony udziału w postępowaniu było wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie.

Organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, obowiązany jest zgodnie z art. 19 k.p.a. z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie i w razie gdy ustali, iż podstawy wznowienia postępowania dotyczą jego działalności, przekazać sprawę do organu właściwego – organu wyższego stopnia (art. 65 § 2 k.p.a.). W przypadku wskazanej dewolucji kompetencji na organ wyższego stopnia, właściwość tego organu dotyczy orzekania w sprawie dopuszczalności wznowienia postępowania – wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) lub postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) oraz wskazania organu właściwego do przeprowadzenia tego postępowania (art. 150 § 2 k.p.a.).

Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., wskazując jako przyczynę uzasadniającą wznowienie niezawinione przez stronę lecz przez organ, pozbawienie strony udziału w postępowaniu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ ten, który wszczął postępowanie na wniosek S. K. i przez część tego postępowania traktował go jako stronę postępowania, na pewnym jego etapie zaniechał dokonywania mu doręczeń, w tym wydanej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

W niniejszej sprawie zachodziły zatem przesłanki do przekazania sprawy z wniosku skarżącej o wznowienie zakończonego postępowania przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji organowi wyższego rzędu w celu rozpatrzenia wniosku i wskazania organu właściwego do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania podjął organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, który we wznowionym postępowaniu rozstrzygnął sprawę merytorycznie.

Organ ten nie był właściwy do rozpatrzenia sprawy, a decyzją organu odwoławczego, utrzymano w mocy decyzję organu, który nie posiadał kompetencji do rozpoznania wniosku. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są zatem wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Dodatkowo wskazać jednak należy, iż wydane w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji narusza normę art. 151 k.p.a. określającego rodzaje i podstawy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu wznowieniowym.

Zgodnie z art. 151 k.p.a. wznowione postępowanie może skończyć się trojako –:

1) wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145 a k.p.a.

2) wydaniem decyzji uchylającej decyzję dotychczasową w przypadku istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145 a k.p.a. i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy

3) wydaniem decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a.

Art. 146 § 2 k.p.a. stanowi, iż nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzja stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jest rodzajem decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, którą organ administracji wydaje, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. W sytuacji takiej brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, bądź zamieszenia w decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa takiego rozstrzygnięcia jako dodatkowego. (vide: Barbara Adamiak Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 r. str. 666). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2002 r. sygn. IISA Gd 78/00 (nie publ.) stwierdzono, iż w przypadku, gdy organ administracji nie neguje wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pozostaje mu możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty bądź wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa i wskazującej na przyczyny z powodu, których decyzji nie uchylił.

Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż S. K. zgodnie z art. 28 k.p.a., przysługiwał przymiot strony postępowania i stwierdziły, iż w sprawie zachodzi podstawa wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 k.p.a. Skoro, jak wynika z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji następuje wówczas gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., odmowa uchylenia decyzji była wadliwa. W sytuacji, gdy organ doszedł do wniosku, iż wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej winien wydać decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, stanowi ona natomiast, w przeciwieństwie do decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, podstawę do wystąpienia, zgodnie z art. 153 § 1 k.p.a. z roszczeniem odszkodowawczym.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na postawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Zasadność podania o wznowienie oraz podnoszonych przez skarżącą zarzutów winna być w toku ponownego rozpoznania sprawy rozpatrzona przez organ właściwy do wydania decyzji.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę [...] zł. tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, oraz kwotę [...] zł. tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia adwokata, których wysokość ustalono stosownie do nakładu pracy i charakteru sprawy w granicach stawek wynikających z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła odmowy uchylenia decyzji i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.