Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 99/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 par.1a, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Bełchatowskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. wymierza Staroście Bełchatowskiemu grzywnę w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych; 5. zasądza od Starosty Bełchatowskiego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SAB/Łd 99/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A.K. na bezczynność Starosty Bełchatowskiego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (data wpływu skargi do organu: 20 stycznia 2022 r.).

Z przedstawionego przez Starostę Bełchatowskiego materiału dowodowego wynika, że 17 grudnia 2019 r. A.K. złożyła w Starostwie Powiatowym w Bełchatowie wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie Ł., gminie K., oznaczoną jako działki nr nr: [...] o powierzchni 0,0803 ha, [...] o pow. 0,0012 ha, które na mocy decyzji Wójta Gminy Kleszczów z 9 lipca 2019 r. (znak: OŚG.6831.11.2019) przeszły z mocy prawa na własność Gminy Kleszczów z przeznaczeniem pod drogę publiczną.

Pismem z 14 kwietnia 2020 r., w związku z "brakiem jakiejkolwiek odpowiedzi na złożony wniosek" w sprawie ustalenia w trybie art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) odszkodowania za działki położone w Ł., A.K. wniosła na Starostę Bełchatowskiego skargę na podstawie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą Wojewoda Łódzki zakwalifikował jako ponaglenie zgodnie z art. 37 k.p.a.

Następnie pismem z 27 kwietnia 2020 r. Starosta Bełchatowski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, zaś pismem z 11 maja 2020 r. organ wystąpił do Wójta Gminy Kleszczów o nadesłanie dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania.

Postanowieniem z 3 czerwca 2020 r. (znak: GN-III.7581.115.2020.AG) Wojewoda Łódzki – po rozpatrzeniu powyższego ponaglenia – uznał je za uzasadnione i wyznaczył termin trzech miesięcy na załatwienie sprawy, ponadto nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wówczas Wojewoda zauważył, że do czasu wniesienia przez A.K. skargi, o czym organ dowiedział się 23 kwietnia 2020 r., nie były podejmowane żadne działania w sprawie. Co istotne ponadto, organ w toku postępowania uchybił powinności wynikającej z art. 36 § 1 k.p.a. Przesyłając przy piśmie z 1 czerwca 2020 r. materiał dowodowy, organ również nie dopełnił tego obowiązku, pomimo że zgodnie z ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), terminy procesowe w postępowaniach administracyjnych biegną na nowo od 24 maja 2020 r.

Postanowieniem z 30 lipca 2020 r. Starosta Bełchatowski powołał rzeczoznawcę majątkowego celem sporządzenia operatu szacunkowego.

Przy piśmie z 15 października 2020 r. organ przekazał stronom postępowania kopie operatu szacunkowego oraz powiadomił strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy do 20 listopada 2020 r. Zarówno skarżąca jak i Wójt Gminy Kleszczów skorzystali z swych uprawnień i wnieśli uwagi do operatu. W związku z powyższym rzeczoznawca uznała za stosowne sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który doręczono stronom przy piśmie z 30 listopada 2020 r., jednocześnie z zawiadomieniem o nowym terminie załatwienia sprawy do 31 grudnia 2020 r. Nowy operat spotkał się z akceptacją Wójta Gminy Kleszczów (pismo z 16 grudnia 2020 r.), jednak został zakwestionowany przez skarżącą pismem z 20 grudnia 2020 r.

W takiej sytuacji Starosta Bełchatowski pismem z 28 stycznia 2021 r. wezwał strony na rozprawę administracyjną, wyznaczając jej termin na 15 lutego 2021 r. Wyznaczona rozprawa administracyjna odbyła się we wskazanym terminie, udział w niej wzięły obie strony postępowania oraz rzeczoznawca majątkowy.

Pismem z 21 lutego 2021 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody Łódzkiego ponownie z prośbą o interwencję w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania o ustalenie odszkodowania, ponadto w piśmie tym zawarła szereg zarzutów merytorycznych odnoszących się do wyceny. Tym razem pisma tego Wojewoda nie potraktował jako ponaglenie, lecz jako stanowisko w sprawie i przekazał do Starosty, który udzielił na nie odpowiedzi pismem z 10 marca 2021 r.

Skarżąca złożyła kolejne ponaglenie bezpośrednio do Wojewody Łódzkiego (data wpływu do Wojewody 3 sierpnia 2021 r.).

Następna czynność jaka została udokumentowana w aktach administracyjnych to oględziny spornej nieruchomości przeprowadzone 17 stycznia 2022 r. Pismem z tej samej daty organ zwrócił się do rzeczoznawcy o doszacowanie wartości wywłaszczonej nieruchomości poprzez wycenę znajdujących się na niej drzew.

Przy piśmie z 28 kwietnia 2022 r. organ przekazał stronom nowy operat szacunkowy z 20 lutego 2022 r. i wyznaczył 14-dniowy termin na zgłoszenie uwag.

Ostatnia czynność jaka została udokumentowana w przedstawionych sądowi aktach administracyjnych to zawiadomienie z 20 lipca 2022 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2022 r.

Sądowi z urzędu wiadomo, że pismem z 6 czerwca 2022 r. A.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie grzywny Staroście Bełchatowskiemu za nieprzekazanie skargi z 20 stycznia 2022 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość, który zarejestrowano pod sygn. akt II SO/Łd 6/22.

W swej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.K. wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy przez Starostę Bełchatowskiego i niezałatwienia w terminie sprawy, ponadto o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ powinien załatwić niniejszą sprawę w terminie wyznaczonym przez Wojewodę Łódzkiego, tj. w terminie trzech miesięcy od 3 czerwca 2020 r. Tymczasem skarżąca oczekuje rozstrzygnięcia do dnia dzisiejszego. Ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, lecz wywołało wyraźnie wrogie i stronnicze zachowanie organu, mogące mieć wpływ również na wysokość odszkodowania. Błędnie wykonany drugi operat szacunkowy, jak wynika z ustnych informacji, uzyskanych od pracownika Starostwa, jest dopiero w chwili obecnej w fazie korekty. Zdaniem skarżącej naruszono przepisy art. 227 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Skarżącej zależy na rzetelnej wycenie przejętej przez Wójta Gminy Kleszczów już w 2019 roku nieruchomości i możliwie szybkim zakończeniu postępowania. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły i stronniczy.

Powyższą skargę organ przekazał sądowi przy piśmie z 20 lipca 2022 r. w związku z wyżej wspomnianym postępowaniem II SO/Łd 6/22.

W odpowiedzi na skargę Starosta Bełchatowski wniósł o oddalenie skargi o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu organ powołał okoliczności związane z wielokrotną wyceną wywłaszczonej nieruchomości oraz ograniczenia wprowadzone w związku z ogłoszonym w 2020 r. stanem epidemii, wywołanym zakażeniami wirusem COVID-19 oraz fakt kwarantanny pracowników, które to okoliczności miały wpłynąć na wydłużenie czasu realizacji niektórych czynności administracyjnych.

Ponadto organ wskazał, że podczas wizyty w urzędzie A.K., po omówieniu całości dotychczasowego postępowania oraz przedstawieniu szczegółowego planu działań w zakresie zakończenia postępowania administracyjnego, zobowiązała się do wycofania skargi. W dniu 20 lutego 2022 r. został sporządzony kolejny operat szacunkowy, który uwzględniał zgłoszone przez A.K. uwagi dotyczące braku we wcześniejszej wycenie oszacowania wartości drzew. Doszacowanie to zostało wykonane na zlecenie organu. Mając na względzie złożone przez A.K. oświadczenie o tym, że wycofa skargę organ nie przekazał w ustawowym terminie skargi z 20 stycznia 2022 r.

Po otrzymaniu od rzeczoznawcy korekty operatu szacunkowego przesłano go A.K. Natomiast pismem z 20 lipca 2022 r. zawiadomiono, że został zgromadzony materiał dowodowy dający podstawę do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Reasumując, w trakcie trwania postępowania czyli od dnia wpływu wniosku o jego wszczęcie, skarżąca była w stałym kontakcie z pracownikiem prowadzącym sprawę i za każdym razem uzyskiwała informację na temat podjętych działań i czynności w sprawie.

Następnie na wezwanie sądu z 28 września 2022 r. organ wskazał, że decyzją z 23 września 2022 r. (znak: WS.683.41.2020) ustalono odszkodowania na rzecz A.K. za sporne nieruchomości. Decyzja ta nie ma waloru ostateczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła ponaglenie w związku z prowadzeniem postępowania przez Starostę Bełchatowskiego (pismo z 2 sierpnia 2021 r. kierowane do Wojewody Łódzkiego). Należało zatem uznać, że wniesienie skargi było dopuszczalne, albowiem pismem tym skarżąca uczyniła zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935).

Przechodząc do rozważań merytorycznych należy przypomnieć, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Pojęcie przewlekłego postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Dorobek orzecznictwa w tym zakresie wskazuje na różnice występujące między stanem bezczynności a przewlekłości organu. Pod pojęciem "bezczynności" należy rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Przez sformułowanie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12). Środek prawny w przypadku bezczynności organu służyć ma usunięciu stanu niezgodnego z prawem i doprowadzenia do zakończenia postępowania administracyjnego. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania jest okolicznością faktyczną, która wystąpiła lub nie na gruncie rozpoznania konkretnej sprawy, którą w przeciwieństwie do stanu bezczynności, nie da się usunąć. Przewlekłość postępowania stanowi kwalifikowaną formę sprzecznego z prawem zachowania organu administracji publicznej, polegającą na nieczynieniu tego, co jest jego obowiązkiem. W takim przypadku organ podejmuje czynności w toku postępowania, ale czyni to w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy, ponieważ korzysta w sposób nieuzasadniony z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu, "przewlekłe prowadzenie postępowania" dotyczyć będzie okresu od upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 2 k.p.a., po bezskutecznym upływie terminu do załatwienia sprawy, określonym w art. 35 k.p.a., strona może podjąć przewidziane przez ustawę czynności zmierzające do usunięcia tego stanu, a następnie wnieść skargę na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Jak zostało to już wyżej zasygnalizowane, przejawem przewlekłego postępowania jest m.in. podejmowanie czynności zbędnych lub czynności pozornych, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, w ten sam sposób należy traktować powstrzymywanie się organu od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jak również podejmowanie takich czynności w znacznych odstępach czasowych. Formą przewlekłego prowadzenia postępowania jest sytuacja, gdy przez jakiś czas organ prowadzący postępowanie jest bardzo aktywny w podejmowanych czynnościach, po czym pogrąża się w stany bezczynności i na odwrót (por. B. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 73-75). Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w szczególności może polegać na niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym dla danego rodzaju sprawy, np. sprawa nie jest załatwiana bezzwłocznie (art. 35 § 2 k.p.a.), czy też niezałatwieniu w terminie jednego miesiąca, choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, albo niezałatwieniu w terminie dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej (naruszenie art. 35 § 3 k.p.a.).

Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie także opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania.

Sytuacja taka miała miejsce w badanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę Bełchatowskiego.

W świetle art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki świadczące o przewlekłości postępowania. Do takiego wniosku prowadzi analiza wszystkich czynności podejmowanych przez organ w sprawie. Zdaniem Sądu, prowadzenie postępowania przez okres ponad dwóch i pół roku, w sytuacji znacznych przerw pomiędzy podejmowaniem czynności w sprawie wskazuje na nieuzasadnioną opieszałość w działaniu organu. Starosta Bełchatowski prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie respektował zasady niezbędnej koncentracji działań w rozumieniu art. 12 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ trzeba stwierdzić, gdy można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, czy też zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Dokonując szczegółowej analizy podejmowanych w trakcie analizowanego postepowania czynności Sąd uwzględnił, iż organowi nie można zarzucić bezczynności i przewlekłości postępowania jedynie w okresie pomiędzy 14 marca 2020 r. i 23 maja 2020 r. Wniosek taki wynika z tego, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast stan zagrożenia epidemicznego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 14 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 433 z późn. zm. oraz Dz. U. z 2020 r. poz. 490) od 14 marca, a z upływem czasu od 20 marca 2020 r. uległ przekształceniu w stan epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Co więcej, na mocy art. 15zzs ust. 10 w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zaś organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11).

Dopiero na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) uchylono art. 15zzs i na podstawie art. 68 ust. 7 tej ustawy zmieniającej bieg terminów w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, co nastąpiło 16 maja 2020 r. W związku z tym, bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym, który został zawieszony na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 został rozpoczęty 24 maja 2020 r.

W realiach niniejszej sprawy wniosek o wszczęcie postępowania został przez skarżącą złożony 16 grudnia 2019 r. Przez pierwszych pięć miesięcy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. W związku z powyższym skarżąca pismem z 14 kwietnia 2020 r. złożyła skargę do Wojewody Łódzkiego, potraktowaną przez ten organ jako ponaglenie. Wojewoda wydając postanowienie w efekcie złożonej skargi wyznaczył Staroście Bełchatowskiemu termin trzech miesięcy na załatwienie sprawy, wskazując w uzasadnieniu, że do tej pory organ nie podjął żadnych działań w sprawie, brak było też udokumentowania prowadzenia czynności wyjaśniających. Nakazał jednocześnie organowi protokołowanie każdej podejmowanej czynności, wskazując na treść art. 67 k.p.a. Mimo to organ nadal nie podejmował należytych czynności z zachowaniem zasady koncentracji działań w rozumieniu art. 12 k.p.a.

Postanowienie Wojewody – ponaglenie do załatwienia sprawy wydane zostało 3 czerwca 2020 r. Dopiero w dniu 30 lipca 2020 r., czyli ponad miesiąc od tej daty i ponad pół roku od wniosku o odszkodowanie, Starosta Bełchatowski wydaje postanowienie o powołaniu biegłego rzeczoznawcy w sprawie, celem przygotowania operatu szacunkowego do wyceny nieruchomości. Biegły przygotowuje operat (5 sierpnia 2020 r.). organ przekazuje go stronom postępowania przy piśmie z 15 października 2020 r., a zatem niewątpliwie z istotnym opóźnieniem w stosunku do daty operatu. Następnie następuje szereg czynności związanych z oceną i zgłaszaniem uwag do operatu. W efekcie zgłoszonych uwag, rzeczoznawca przygotowuje nowy operat, datowany na 20 listopada 2020 r. Przekazany on zostaje stronom postepowania przy piśmie z 30 listopada 2020 r. Skarżąca pismem z 20 grudnia 2020 r. zgłasza uwagi do operatu. W dniu 28 stycznia 2021 r. Starosta Bełchatowski zawiadamia strony o konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, wyznaczając jej termin na 15 lutego 2021 r. Kolejna czynność faktyczna organu dokonana zostaje dopiero 13 stycznia 2022 r., a zatem bez mała rok od poprzedniej. Organ w tym terminie przeprowadził oględziny nieruchomości w związku z zarzutami skarżącej co do nieuwzględnienia przez biegłego faktu nasadzeń na spornej nieruchomości. W wyniku powyższych rzeczoznawca sporządza kolejny operat szacunkowy (20 lutego 2022 r.), o czym organ informuje strony pismem z 28 kwietnia 2022 r.

W ocenie Sądu, w świetle przedstawionego stanu faktycznego, sposób procedowania organu zasługuje na dezaprobatę i czyni zasadnym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Przy czym, w ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, w okolicznościach danej sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłe prowadzenia postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas przewlekłego prowadzenia postępowania. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Tym samym przewlekłość prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Przy czym ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (por. m.in. wyrok NSA z 6 lutego 2020 r., I OSK 3918/18).

W ocenie Sądu, sposób procedowania organu w niniejszej sprawie, zakres i sposób podejmowania działań przy jednoczesnym braku natężenia stosownych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, niewątpliwie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Co prawda organ przeprowadził określone czynności, działał jednak z długimi przerwami, szczególnie w pierwszym okresie postępowania i w związku z przekazywaniem przygotowanych w sprawie operatów szacunkowych, a także w okresie po rozprawie administracyjnej (15 lutego 2021 r.) a oględzinami nieruchomości (13 stycznia 2022 r.), gdzie nie działo się praktycznie nic w sprawie. Już te okoliczności wspólnie z innymi wskazanymi powyżej potwierdzają słuszność kwalifikacji przewlekłości jako rażąco naruszającej prawo, ponieważ organ zdaje się zapomniał o zasadzie szybkości i prostoty postępowania wynikającej z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Sąd nie znalazł racjonalnego usprawiedliwienia, dla którego organ we wskazanych okresach nie podejmował żadnych czynności, które nie miały na celu zakończenie postępowania w sprawie.

Prowadzenie postępowania przewlekle było wynikiem zawinionego w dużej części niedziałania organu. Działania organu, delikatnie rzecz ujmując, były prowadzone opieszale. W tych działaniach z całą pewnością daje się zauważyć zła wola organu co do szybkiego zakończenia sprawy. Rażąca długość postępowania była wynikiem nie tylko obiektywnych okoliczności.

Podsumowując tę część rozważań, w ocenie Sądu w sprawie zaistniały przesłanki do uznania, że przewlekłość postępowania jest na tyle bezsporna i oczywista, że należy przyjąć, że miała charakter rażący w rozumieniu przepisu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.

Zaznaczyć dalej należy, że zgodnie z § 2 art. 149 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, czy przewlekłe przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 powoływanej ustawy.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wspomniana grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny uznać należy za zasadne wobec stwierdzonego przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało – w ocenie Sądu – charakter rażący. Określając wysokość grzywny należy mieć też na uwadze czas prowadzenia postępowania oraz opisany w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia sposób procedowania organu i nikłą koncentrację podejmowanych działań. W szczególności należy mieć na uwadze wskazywane w niniejszym uzasadnieniu okresy całkowitej bezczynności organu, chociażby okres od wszczęcia postępowania do podjęcia pierwszej czynności w sprawie, wymuszonej przez organ nadrzędny, czy też prawie roczny okres miedzy rozprawą administracyjną a oględzinami nieruchomości, kiedy organ nie podejmował żadnych czynności. Również należy mieć na uwadze fakt nie powiadamiania o przyczynach niedotrzymania terminu oraz fakt, iż w praktyce działania organu miały charakter noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji. Rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie determinowane jest też zapobieżeniem bezczynności organu, czy przewlekłości prowadzonych w przyszłości postępowań, którym towarzyszyłyby podobne okoliczności do stwierdzonych w kontrolowanej sprawie. Mając zatem na uwadze powyższe oraz to, że grzywna ma służyć celom prewencyjnym, zasadnym jest, zdaniem Sądu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.500 zł. Kwota zasądzonej grzywny, w ocenie Sądu, pozostaje adekwatna do celu, który w zamierzeniu Sądu powinien zostać osiągnięty wskutek zastosowania tego rodzaju środka dyscyplinującego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że Starosta Bełchatowski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 sentencji wyroku) i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł o umorzeniu postepowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Wynika to z faktu, iż Starosta Bełchatowski 23 września 2022 r. wydał decyzję (znak WS.683.41.2020), mocą której ustalił skarżącej A.K. odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Zrealizował zatem czynność co do której skarżąca zgłaszała przewlekłość postępowania.

Zauważyć przy tym należy, iż jak wskazuje się w literaturze przedmiotu "możliwość orzekania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. otwiera się (...) wówczas, gdy na dzień zamknięcia rozprawy wprawdzie nie mamy do czynienia ze stanem bezczynności organu (przewlekłego prowadzenia postępowania), ale zaistniał on wcześniej. W tym przypadku zobowiązanie organu do działania czy też do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa jest zbędne; nie oznacza to bynajmniej bezprzedmiotowości skargi ani automatycznej jej bezzasadności. Obowiązkiem sądu staje się ustalenie, czy przed wydaniem decyzji (postanowienia, interpretacji) lub podjęcia czynności nie doszło do bezczynności administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania). Podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a., sąd wyraża je w sentencji w pełnym zakresie." (zob. J. Wegner-Kowalska, Nowy wymiar ochrony sądowej w sprawach bezczynności administracji lub przewlekłego prowadzenia postępowania?, Państwo i Prawo 2018/8/54-68. Zatem w obecnym stanie prawnym, załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie skutkuje umorzeniem całego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz co najwyżej umorzeniem postępowania jedynie w odniesieniu do żądania skargi zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. W efekcie brak było podstaw w niniejszej sprawie do nakazania organowi podjęcia odpowiednich czynności, a wobec wydania rozstrzygnięcia koniecznym stało się umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu.

Z kolei pkt 4 sentencji wyroku znajduje oparcie w art. 149 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zaś podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. zasądzając ich zwrot na rzecz strony skarżącej w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (100 zł) – pkt 5 sentencji wyroku.

k.ż.