Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 793/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów sądowych
Powołane przepisy: article: art. 46b , art. 48a, art. 48b
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 68 ust. 4, art. 92 ust. 1, art. 228 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 119
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] znak [...], II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej PPIS) działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm., dalej: ustawa) w związku z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z dnia 06 maja 2021 r.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) wymierzył G. spółka z o. o. z siedzibą w C. karę pieniężną w kwocie [...]zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za niezastosowanie się do ograniczenia zakresu działalności przedsiębiorców, polegającego na zakazie prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów oraz dla członków kadry narodowej polskich.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. w siłowni G. przy ul. [...] w P. przeprowadzono kontrolę w związku ze sprawdzeniem stosowania przepisów prawa odnoszących się do ogłoszonego w Polsce stanu epidemii. Z protokołu kontroli wynika (k. 4-6), że obiekt prowadzi działalność jako klub sportowy ujęty w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...] Dodatkową formą działalności spółki jest prowadzenie zajęć sportowych ujętych w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...] Podczas prowadzonych czynności kontrolnych w klubie przebywało około 30 osób. Funkcjonariusze Policji obecni przy kontroli wylegitymowali oraz dokonali sprawdzenia indywidualnych licencji zawodniczych 16 osób korzystających z sali ćwiczeń o powierzchni 950 m2, wyposażonej w 70 maszyn siłowych oraz 30 maszyn "cardio". Trzy osoby posiadały aktualną licencję zawodniczą Polskiego Związku Triathlonu, dwanaście osób posiadało licencję zawodniczą Polskiego Stowarzyszenia Kulturystyki Fitness i Trójboju Siłowego natomiast jedna osoba posiadała licencję zawodnika Stowarzyszenia MMA Polska. W obiekcie stwierdzono, że stan sanitarno- techniczny obiektu nie budzi zastrzeżeń, są dostępne środki czystości i stosuje się wytyczne dotyczące funkcjonowania w trakcie epidemii COVID.

Zdaniem organu powyższe okoliczności świadczą o nieprzestrzeganiu przez stronę obowiązującego w dacie kontroli § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 poz. 512, dalej: rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r.) zgodnie, z którym: "do dnia 9 kwietnia 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu:(...) basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness: działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich;"

Powyższy przepis w dacie wydania decyzji przez organ i instancji został zastąpiony przepisem § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r., w którym utrzymano zakaz prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów lub dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych (do dnia [...] maja 2021 r.).

Siłownie, centra i kluby fitness w dniu kontroli mogły być udostępniane (poza działalnością leczniczą) wyłącznie zawodnikom będącym członkami kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich (a nie wszystkim zawodnikom będącym członkami klubów zrzeszonych w PZS czy też stypendystom). Udostępnianie siłowni posiadaczom licencji zawodniczej Polskiego Stowarzyszenia Kulturystyki Fitness i Trójboju Siłowego, czy licencji zawodnika Stowarzyszenia MMA Polska wykraczało poza obowiązujące przepisy ponieważ organizacje te nie należą do polskich związków działających w sportach olimpijskich. Z uwagi na szczegółową regulację dopuszczającą w drodze wyjątku możliwość prowadzenia siłowni, klubów i centrów fitness, do działalności na tych obiektach nie ma zastosowania § 9 ust. 16 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. (przewidujący szerszy krąg zawodników, dla których dopuszczalne jest udostępnianie pozostałych obiektów sportowych np. stypendystów, sportu zawodowego). Zatem, zarówno udostępnianie siłowni, klubów i centrów fitness osobom niebędącym członkami kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodnikom przygotowującym się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych, jak i ewentualne prowadzenie działalności szkoleniowej na siłowniach, w klubach i centrach fitness, polegającej na organizowaniu kursów, zajęć sportowych i rekreacyjnych dla tych osób, ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie [...], zgodnie z cytowanymi przepisami w dniu kontroli nie było dozwolone.

W ocenie organu prowadzenie siłowni, klubów i centrów fitness niesie ze sobą ryzyko związane z rozprzestrzenianiem się zakażenia SARS-CoV-2 przez co stanowi zachowanie zagrażające zdrowiu i życiu ogółu społeczeństwa, a wprowadzenie ograniczeń w tym zakresie ma na celu zminimalizowanie ryzyka rozprzestrzenia się zakażenia wirusa zarówno wśród klientów, jak i pracowników. Organ wskazał, że wymierzył spółce najniższą z możliwych kar (10.000 zł), biorąc pod uwagę to, że kara została nałożona na spółkę pierwszy raz. Organ stwierdził przy tym, że z uwagi na trwający stan epidemii nie można uznać, iż waga naruszenia prawa jest znikoma i nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 189 f k.p.a. Zdanie PPIS wysokość nałożonej kary jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia i okoliczności naruszenia.

Spółka G. sp. z o.o. w C. pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. odwołała się od opisanej decyzji PPIS w P. wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania oraz wstrzymanie wykonania decyzji.

W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów: art. 6, 7, 77 i art. 189c k.p.a. oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia [...] maja 2021 r. poprzez zastosowanie ostatniego ze wskazanych przepisów, pomimo, że nie obowiązywał on w dniu wydania decyzji, podczas gdy organ winien orzekać na podstawie stanu prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji; oraz 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe na skutek zmiany stanu prawnego.

Skarżąca stwierdziła, że zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness (z wyłączeniem wyjątków) obowiązywał do dnia [...] maja 2021 r. na mocy § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. Decyzję zaś wydano [...] czerwca 2021 r. Tym samym organ I instancji, kierując się zasadą określoną w art. 189c k.p.a., a także realizując zasadę legalizmu i praworządności zobowiązany był do zastosowania na gruncie niniejszej sprawy nowej, korzystniejszej dla strony regulacji i do umorzenia postępowania.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. (dalej [...]PWIS) decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195) oraz art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2021 r. przeprowadził czynności kontrolne w siłowni prowadzonej przez skarżącą. Kontrolę przeprowadzono w związku z ogłoszonym stanem epidemii. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie, do stosowania się do nakazów i zakazów służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, natomiast do obowiązków ustawowych organów PIS należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m.in. zapobieganie powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych. Prowadzenie działalności objętej ograniczeniami w okresie stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ewidentnie stanowi zagrożenie zdrowia i życia.

[...]PWIS stwierdził, że w dniu przeprowadzonej kontroli wylegitymowano oraz dokonano sprawdzenia indywidualnych licencji zawodniczych 16 osób korzystających z sali ćwiczeń w siłowni skarżącej. Trzy osoby posiadały aktualną licencję zawodniczą Polskiego Związku Triathlonu, dwanaście osób posiadało licencję zawodniczą Polskiego Stowarzyszenia Kulturystyki Fitness i Trójboju Siłowego natomiast jedna osoba posiadała licencję zawodnika Stowarzyszenia MMA Polska. Siłownie, centra i kluby fitness w dniu kontroli mogły być udostępnione (poza działalnością leczniczą) wyłącznie zawodnikom będącym członkami kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Udostępnianie siłowni osobom posiadającym licencję zawodniczą Polskiego Stowarzyszenia Kulturystyki Fitness i Trójboju Siłowego, czy licencję zawodnika Stowarzyszenie MMA Polska naruszało obowiązujące przepisy, ponieważ organizacje te nie należą do polskich związków działających w sportach olimpijskich, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 2 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia z dnia [...] marca 2021r.

Zdaniem organu odwoławczego PPIS w P. wydając przedmiotową decyzję prawidłowo oparł się na aktualnym w dniu jej wydania przepisie prawnym, powołując się przy tym na § 9 ust 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia [...] maja 2021 r., który zastąpił obowiązujący w dniu kontroli przepis § 9 ust 1 pkt 2 rozporządzenia z [...] marca 2021 r. Rozwój epidemii determinuje czas i miejsce obowiązywania wprowadzonych ograniczeń i zakazów. Normy rozporządzeń wydanych w związku ze zwalczaniem epidemii są normami czasowymi. Zdaniem organu zasada określona w art. 189c k.p.a. nie może znaleźć zastosowania do sytuacji naruszenia nakazów i zakazów, które z mocy samego prawa mają charakter czasowy i które wygasają zgodnie z niezmienionym w tym względzie stanowiskiem samego prawodawcy. Stosowaniu art. 189c k.p.a. w odniesieniu do tego typu nakazów i zakazów sprzeciwia się bowiem konieczność zapewnienia wewnętrznej spójności systemu prawa. Stąd też należy uznać, że zmiany treści określonego zakazu i nakazu czasowego, następujące zgodnie z niezmienioną w tym względzie wolą samego prawodawcy, nie są zmianami prawa w rozumienia art. 189c k.p.a. i nie dają podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie takiego nakazu i zakazu popełnione przed jego wygaśnięciem. Art. 189c k.p.a. wprost stanowi o konieczności uwzględnienia na korzyść Strony zmiany przepisów ustawy, tymczasem będące przedmiotem rozważań zakazy, nakazy i ograniczenia wyrażone zostały w przepisach rozporządzenia. Co do zasady przepisy ustawy stanowiące podstawę wprowadzenia tego zakazu tj. art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy obowiązywały i obowiązują w niezmienionej treści (z wyjątkiem zmian wprowadzonych [...] listopada 2020 r.) zarówno w dacie zdarzenia, jak i w dacie orzekania, podobnie jak art. 48a ust. 1, będącego bezpośrednią podstawą wymierzenia kary pieniężnej.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Końcowo organ wskazał, że art. 135 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, jeżeli przemawiają za tym "uzasadnione przypadki". Strona nie przywołała okoliczności, które organ mógłby uznać za "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 135 k.p.a. Brak zatem przesłanki do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka G. sp. z o.o. w C. wskazała, że zaskarża decyzję [...]PWIS w całości, wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zaś ewentualnie o uchylenie obu decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. § 9 ust. 1. pkt. 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. poprzez orzeczenie kary administracyjnej za naruszenie w/w przepisu, podczas gdy w dacie wydania decyzji pierwszej instancji, nie miał on zastosowania, z uwagi na upływ wskazanego w nim czasu obowiązywania, zaś w dacie wydania decyzji drugiej instancji został już formalnie uchylony,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 189c k.p.a. poprzez utrzymanie przez Organ w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy zachodziły warunki do jej uchylenia i umorzenia postępowania z uwagi na zaistnienie korzystnej dla Skarżącego zmiany stanu prawnego,

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 15 w zw. z art. 6, 7 i 189c k.p.a. poprzez zaniechanie badania stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji, podczas gdy organ kierując się zasadą dwuinstancyjności nie powinien ograniczać się do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji, a winien ponownie rozpatrzeć sprawę pierwszej instancji w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania i uwzględnić zmianę stanu prawnego na korzyść Skarżącego,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - poprzez wydanie decyzji na podstawie § 9 ust. 1. pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej, albowiem przepis ustawy upoważniał jedynie do ustanowienia "czasowego ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców", zaś przepis rozporządzenia całkowicie zakazywał Skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej, co poskutkowało wydaniem decyzji bez podstawy prawnej,

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez orzeczenie kary za naruszenie § 9 ust. 1. pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w sytuacji, gdy ustanawiający ustawową delegację art. 46a oraz art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełniał wskazany w Konstytucji warunków tj. nie zawierał szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu, co poskutkowało wydaniem decyzji bez podstawy prawnej,

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 233 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oparcie decyzji na przepisach rozporządzenia godzącego w istotę wolności działalności gospodarczej w czasie, gdy nie obowiązywał żaden z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych, podczas gdy wolność działalności gospodarczej ograniczona może być wyłącznie w ustawie, zaś istota tej wolności może zostać naruszona wyłącznie w czasie obowiązywania jednego ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych przepisami , Konstytucji, co poskutkowało wydaniem decyzji bez podstawy prawnej.

W skardze spółka opisała stan faktyczny sprawy i rozstrzygnięcia wydane przez organy. Argumentowała, że podstawowym uchybieniem organu pierwszej instancji, który winien zostać dostrzeżony przez [...]PWIS i spowodować uchylenie decyzji, jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za czyn który nie był sankcjonowany w chwili wydania decyzji. Organ powinien zastosować art. 189c k.p.a., odstąpić od wymierzenia kary i umorzyć postępowanie. Skarżąca stwierdziła, że wprowadzone obostrzenia uniemożliwiają jej prowadzenie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę [...]PWIS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w sprawie uwzględniono okoliczności związane z wprowadzeniem stanu epidemii i potrzebą ograniczenia jej rozwoju. Uchylenie zakazu dotyczącego prowadzenia działalności gospodarczej nie było spowodowane zmianą oceny zasadności takiego zakazu lecz zmianą warunków faktycznych. Organ wskazał, że działał na podstawie przepisów prawa, podstawa do nałożenia kary ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu doprecyzowane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z epidemią. Organ zwrócił uwagę, że w rozporządzeniu nie zakazano całkowicie prowadzenia określonej działalności gospodarczej (np. siłowni) lecz ustalono grupy osób dla których obiekty te mogły być otwarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny , który utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] czerwca 2021 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Podstawą nałożenia powyższej kary było stwierdzone naruszenie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 06 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (w tekście jako "rozporządzenie z [...] maja 2021 r.").

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podstawowego tj. rozporządzenia.

Na wstępie wskazać należy, iż rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374; dalej: "ustawa") w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Rozporządzenie z 06 maja 2021 r. zostało wydanie na podstawie art. 46a i 46b ustawy. Z upoważniającego przepisu art. 46a, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia z 06 maja 2021r., stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się, 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie z [...] marca 2021 r. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia do dnia [...] kwietnia 2021 r. ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich. Następnie przepis ten zastąpiono regulacją z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z [...] maja 2021 r. która utrzymała zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness: działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów lub dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych (do dnia [...] maja 2021 r.)

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przyjęty sposób regulacji powoduje, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), to rozporządzenia wykonawcze wyznaczyły kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało sankcjom, w tym sankcji zamknięciu klubu. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, podob. NSA w wyrokach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21 – dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Kwestie tą w sposób szczegółowy omówił NSA w wyroku z [...] października 2021 r., sygn. akt II GSK [...].

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Natomiast w wyroku z [...] września 2021 r., sygn. akt II GSK [...] NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP – art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Natomiast wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał przy tym na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie, co wynika między innymi z treści art. 68 ust. 1 Konstytucji, który wskazuje, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Mając jednakże na uwadze znaczny upływ czasu od dnia [...] marca 2020 r. tj. od wprowadzenia stanu epidemii, do dnia wydania rozporządzenia z grudnia 2020 r., nie można jednak uznać za prawidłowe ignorowanie podstawowych zasad konstytucyjnych. Prawodawca w powyższym okresie czasu miał możliwość, na co wskazują liczne nowelizacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (około 26 zmian ustawy), podjąć stosowne działania legislacyjne aby wprowadzane ograniczenia z jednej strony służyły realizacji nakazów zwalczania chorób epidemicznych i ochrony zdrowia, a z drugiej zaś strony aby wprowadzone były z poszanowaniem omówionej wyżej zasady wyłączności ustawy.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako P.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru sanitarnego, mając na uwadze rozważania zawarte w niniejszym wyroku, rozważy umorzenie postępowania administracyjnego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składał się uiszczony przez stronę wpis sądowy od skargi.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a.