Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 148/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98, art. 105, art. 106 i art. 109
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 12, art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1, art. 61 par. 1, 3 i 3a, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. H. (Y. H.) na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2021 r., II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu powyższego wniosku, III. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2021 r. Y. H. (dalej w transkrypcji: J. H.), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, domagając się: 1) zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, 4) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

J. H. (dalej również: wnioskodawca; strona; skarżący) zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), stwierdzając, że wystąpiło w tej sprawie prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w maju 2021 r. wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a w czerwcu zostały przez niego uzupełnione wszystkie braki formalne – w tym złożone zostały odciski palców. Wskazując na art. 35 § 3 k.p.a. skarżący stwierdził, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesiąca. Jednak biorąc pod uwagę, iż w toku postępowania organ występuje z zapytaniami do innych organów (Policji, Straży Granicznej), należałoby przyjąć, że termin 2 miesięcy jest terminem krańcowym. W ocenie skarżącego w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania, a niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w terminie uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 k.p.a. Zauważył przy tym, że w odpowiedzi [na wcześniej wniesione ponaglenie] organ podniósł, że w aktach brak jest jakiejkolwiek informacji o próbach podejmowanych przez stronę, zmierzających do umówienia wizyty w urzędzie celem uzupełnienia braków (odciski palców). Skarżący zaznaczył, że "nie wie w jaki sposób miałby udokumentować próbę umówienia się na wizytę w urzędzie, bowiem telefonicznie umówienie się na wizytę (bez wcześniejszego wezwania organu) jest niemożliwe, a codzienne próby o 6 rano celem znalezienia dostępnego terminu w ramach internetowej rezerwacji nie można udokumentować", dlatego też złożył ponaglenie. Dalej wyjaśnił, że w wyniku ponaglenia organ umożliwił umówienie się na wizytę w urzędzie, co strona poczyniła niezwłocznie. Stwierdził również, że organ wprawdzie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, jednak termin ten przekracza kilkakrotnie maksymalny termin załatwienia sprawy przez organ publiczny ([...] stycznia 2022 r.). W ocenie skarżącego, postępowanie w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.

Wniesienie skargi poprzedziły następujące okoliczności, które ustalono na podstawie akt sprawy.

W dniu [...] maja 2021 r. J. H., będący obywatelem [...], wystąpił do Wojewody o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podanie wpłynęło do urzędu [...] maja 2021 r.

W dniu [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewody ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu [...] czerwca 2021 r., wobec wniesienia ponaglenia, podjęto wewnętrzne czynności wyjaśniające związane z wnioskiem.

Organ [...] czerwca 2021 r. przekazał to ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców (pismo znak [...]), wyjaśniając zarazem, że przedmiotowy wniosek z dnia [...] maja 2021 r. zawierał braki formalne. Czynność tę uzupełnił [...] czerwca 2021 r. W tym samym dniu sporządził wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które doręczył pełnomocnikowi [...] czerwca 2021 r.

Braki wniosku zostały końcowo uzupełnione do dnia [...] lipca 2021 r. W tym samym dniu organ pozytywnie zweryfikował wniosek pod względem formalnym i nadał mu dalszy bieg. W piśmie z [...] lipca 2021 r. znak [...] organ – na podstawie art. 61 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35, z późn. zm.) – zawiadomił pełnomocnika strony, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne z wniosku z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie poinformował stronę, że decyzja zostanie wydana do [...] stycznia 2022 r., wyjaśniając, że termin załatwienia sprawy został przedłużony ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do potwierdzenia warunków udzielenia zezwolenia.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie z dnia [...] czerwca 2021 r. za nieuzasadnione.

W dniu [...] lipca 2021 r. organ przesłał wniosek organom opiniującym (dotyczy właściwych organów Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Policji i Straży Granicznej).

Po wniesieniu skargi (co nastąpiło [...] sierpnia 2021 r.), w dniach 2 i [...] września 2021 r. podjęto dalsze czynności sprawdzające. Po czym w dniu [...] września 2021 r. została przez Wojewodę wydana decyzja znak [...] o udzieleniu wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (odnotowana w tym samym dniu w systemie informatycznym).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego – o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że przed wniesieniem skargi nie zostały wyczerpane przysługujące stronie środki prawne, gdyż nie zostało wniesione ponaglenie, nie zostały spełnione warunki z art. 53 § 2b ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. W tym względzie podniósł, że w postępowaniu o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy ponaglenie złożone zostało [...] czerwca 2021 r. i dotyczyło bezczynności Wojewody w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ("ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę przez Wojewodę), które postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. zostało uznane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za nieuzasadnione. Zdaniem organu, w toku postępowania o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy ponaglenie na przewlekłość w sprawie nie zostało wniesione, wobec tego skarga na przewlekłe działanie Wojewody w tym postępowaniu podlega odrzuceniu.

W odniesieniu do przebiegu postępowania administracyjnego, Wojewoda przedstawił sekwencję czynności, które podjął w związku ze złożonym przez stronę w dniu [...] maja 2021 r. (wpływ do urzędu – [...] maja 2021 r.) wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podniósł, że zgodnie z art. 105 ust. 1 oraz art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, przedstawia ważny dokument podróży; ponadto od cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pobiera się odciski linii papilarnych (art. 106 ust. 4 ustawy). W tym względzie Wojewoda argumentował, że wniosek złożony [...] maja 2021 r. zawierał wyżej wymienione braki formalne, dlatego też w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, a braki formalne zostały uzupełnione [...] lipca 2021 r. W tym samym dniu wnioskodawca został poinformowany o wszczęciu postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a także o tym, że decyzja w tej sprawie zostanie podjęta do [...] stycznia 2022 r., a termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony ze względu na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów pod względem możliwości udzielenia zezwolenia. Wojewoda dalej wyjaśnił, że w ramach kolejnych czynności, dnia [...] lipca 2021 r. organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 109 ust 1 ustawy o cudzoziemcach). Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę na to, że organy służb opiniujących przekazują swoje stanowisko w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 2 i ust. 3 ustawy o cudzoziemcach).

Organ podniósł również, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), jednak nie oznacza to, że wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa i w sytuacji, gdy podanie nie spełnia wymagań formalnych, termin doręczenia żądania organowi należy liczyć od daty usunięcia tych braków, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko wniosek strony niedotknięty brakami formalnymi. Stwierdzając, że braki formalne wniosku zostały usunięte [...] lipca 2021 r. należy uznać, że datą doręczenia organowi wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest dzień [...] lipca 2021 r. W tym kontekście organ stwierdził, że postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy prowadzone było od [...] lipca 2021 r. i do dnia wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. do [...] sierpnia 2021 r. postępowanie trwało 51 dni. Ponadto dodał, że w związku z upływem określonego w art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach terminu przekazania opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy przez komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i otrzymaniem jej dopiero w dniu [...] sierpnia 2021 r., organ nie miał możliwości podjęcia decyzji w przedmiotowej sprawie przed tą datą. Postępowanie to zakończone zostało [...] września 2021 r. decyzją o udzieleniu zezwolenia.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Organ wskazał na "lawinowy przyrost wniosków w sprawach cudzoziemców", który w województwie wielkopolskim rozpoczął się na przełomie lat 2015 i 2016 i nadal się utrzymuje. Zwrócił uwagę na niewystarczające (pomimo stałego ich zwiększania) zasoby kadrowe, techniczne i organizacyjne (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania), jak i stale rosnącą liczbę wydawanych rozstrzygnięć w tych sprawach. W tym względzie organ odwołał się do danych statystycznych, obejmujących również okres ograniczeń w obsłudze klienta, spowodowanych stanem epidemii. Podkreślił, że podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców; wynikiem tych działań jest stale rosnąca liczba wydawanych rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce. Zwrócił uwagę na to, że dynamika przyrostu liczby rozstrzyganych spraw w województwie wielkopolskim jest jedną z najwyższych w skali kraju i podejmowane są intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań zmierzających do podniesienia jakości obsługi klientów, służące zwiększeniu potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych. Zauważył, że te kompleksowo podejmowane przez Wojewodę działania służą sukcesywnej poprawie jakości obsługi spraw cudzoziemców, w tym co oczywiste – także terminowości; działania te zostały pozytywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] lutego 2019 r.

Końcowo Wojewoda stwierdził, że przebieg niniejszego postępowania nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na organie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu liczby składanych wniosków, a także sytuacją epidemiczną, która wystąpiła na terytorium Polski w okresie prowadzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga co od zasady podlegała uwzględnieniu, gdyż zachodziły podstawy do przypisania Wojewodzie stanu przewlekłości na dzień wniesienia skargi, który jednak następnie ustał, przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny, w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia, w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.), przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomimo przeciwnego stanowiska organu, należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie wniósł, w dniu [...] czerwca 2021 r., ponaglenie do organu wyższego stopnia względem Wojewody na niezałatwienie sprawy w terminie. Nie ma znaczenia jak przedmiot ponaglenia został określony, tj. jako bezczynność czy też przewlekłe prowadzenie postępowania (przewlekłość) ani też jak ponaglenie to zostało rozstrzygnięte przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (postanowienie z dnia [...] lipca 2021 r.). Istotne jest samo ponaglenie organu w związku zachodzeniem zwłoki w załatwieniu sprawy. Zwłoka ta stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a. może przybrać postać: 1) bezczynności – jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1; 2) przewlekłości – jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawa nie wprowadza różnych środków prawnych w tym zakresie. Jest to jednorodzajowe ponaglenie, które może dotyczyć każdego ze stanów zwłoki – odpowiednio na bezczynność (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak i na przewlekłość (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W rozpatrywanym ponagleniu z dnia [...] czerwca 2021 r. strona powołała się na art. 37 k.p.a. i podniosła, że od złożenia wniosku minął ponad miesiąc, a w sprawie nie zostatała podjęta jakakolwiek czynność zmierzająca do jej rozstrzygnięcia. Treść ponaglenia sugeruje, że strona zarzuca organowi bezczynność, jednakże nie ma to znaczenia dla oceny spełnienia formalnego warunku dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłość organu w tym postępowaniu. Stanowisko Wojewody jest w tym aspekcie niezasadne.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Jak już wspomniano, Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje w art. 37 § 1 pkt 1, że bezczynność polega na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość postępowania polega natomiast na prowadzeniu postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Stan bezczynności występuje każdorazowo w momencie niewydania decyzji przed upływem terminu do jej wydania, zaś o przewlekłym prowadzeniu postępowania można natomiast mówić w sytuacji, gdy organ nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji, ale postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, podejmując czynności zbędne, albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Z przewlekłością postępowania mamy zatem do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, iż skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość wnosi się w toku postępowania w sprawie (por.: postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GPP 5/10, dostępne jw.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto ma to miejsce i wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego – z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej – wydłużenia czasu trwania postępowania. Podsumowując, przyjmuje się zatem, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., można mówić wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów (por. stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I OZ 330/21, dostępnym jw.).

Badanie zwłoki organu w załatwieniu sprawy wymaga również uwzględniania uwarunkowań proceduralnych i materialnoprawnych danej sprawy. Należy zatem mieć na uwadze, że specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga najpierw złożenia osobiście, na formularzu, przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy o cudzoziemcach. Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a wskazane powyżej organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości (art. 109 ustawy).

Z miejsca też należy zaznaczyć, że w sprawie zaszły podstawy do umorzenia postępowanie sądowego w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku z dnia [...] maja 2021 r. Było to konieczne z tego względu, że organ załatwił wniosek skarżącego, wydając decyzję w dniu [...] września 2021 r. o udzieleniu wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jednakże wydanie tej decyzji nastąpiło już po wniesieniu skargi, która wpłynęła do organu w dniu [...] sierpnia 2021 r. Załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ decyzji uwzględniającej żądania czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zachodzi wtedy, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony skarżącej stało się zbędne. Z tych względów Sąd w punkcie pierwszym orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej. Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania nie zwalnia jednak sądu administracyjnego od zbadania okoliczności sprawy i orzeczenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu, a jeżeli tak – to, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Wobec tego, w dalszym ciągu, badaniu tutejszego Sądu podlegało, czy postępowanie było prowadzone przez Wojewodę w sposób przewlekły.

Ocena zarzutu zaistnienia przewlekłości organu – wobec stanowiska Wojewody przedstawionego w odpowiedzi na skargę – wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Dlatego też należy przypomnieć konkluzje płynące z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącej tej problematyki. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskiem strony było przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia [...] września 2013 r. sygn. I OPS [...] (orzeczenie dostępne jw.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to prezentuje poniżej, w całości przyjmując je za swoje.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych, również dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że "niepełny" wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli w wyniku wszczęcia postępowania strona nie dochowa terminu do uzupełnienia braków formalnych, dopiero wówczas zachodzi podstawa do zakończenia postępowania w formie czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że jej sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (dział II, rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (patrz: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 25/21 i 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 222/21, dostępne jw.).

Skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z dniem [...] maja 2021 r. (data wpływu do Wojewody wniosku z dnia [...] maja 2021 r.). Natomiast w dacie wniesienia skargi, tj. [...] sierpnia 2021 r., wniosek strony skarżącej pozostawał nadal niezałatwiony; został zaś załatwiony po wniesieniu skargi, tj.w dniu [...] września 2021 r. Nie jest zatem zasadne twierdzenie Wojewody, że postępowanie zostało wszczęte dopiero z dniem [...] lipca 2021 r., tj. po uzupełnieniu braków formalnych wniosku. Od [...] maja 2021 r. do początku lipca 2021 r. – tj. do momentu pobrania odcisków linii papilarnych – organ nie dokonał żadnej czynności w celu rozpoznania wniosku skarżącego, poza wezwaniem strony w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Za działania służące załatwieniu wniosku nie mogą być uznane czynności związane z wewnętrznym odnotowaniem wpływu przedmiotowego wniosku, które nastąpiło z uwagi na wniesione w dniu [...] czerwca 2021 r. ponaglenie ([...] i [...] czerwca 2021 r.); te czynności miały na celu przekazanie ponaglenia do organu właściwego (organu wyższego stopnia), a nie załatwienie sprawy głównej.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane na początku maja 2021 r. i trwało do początku września 2021 r., kiedy to organ – najpierw po wniesieniu ponaglenia przez skarżącego, a następnie skargi do sądu administracyjnego – wydał decyzję, a więc przez blisko 4 miesiące. Czynności były podejmowane przez organ, w zasadzie za każdym razem, w reakcji na pismo strony skarżącej (po wniesieniu ponaglenia, a następnie skargi). W szczególność nie znajdowało uzasadnienia podjęcie pierwszych czynności w sprawie, zmierzających do jej załatwienia, dopiero po wniesieniu ponaglenia w dniu [...] czerwca 2021 r. Przez cały miesiąc sprawie, z wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2021 r., nie został nadany odpowiedni bieg. To, że dana sprawa może mieć charakter skomplikowany i wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym organy współdziałające mają dość długi czas na wyrażenie opinii (30, a nawet do 60 dni), nie może usprawiedliwiać bierności w przystąpieniu do formalnej oceny złożonego wniosku.

Sąd na podstawie wyszczególnionych czasowo czynności (wskazanych w części sprawozdawczej uzasadnienia), które organ podejmował w sprawie (i wniosków strony w toku postepowania) uznał, że organ nie dokonywał czynności, kierując się ekonomiką procesową postępowania i nie dążył do odpowiednio sprawnego załatwienia wniosku skarżącego. W przekonaniu Sądu już sama początkowa luka czasowa pomiędzy wpływem wniosku do organu ([...] maja 2021 r.), a wezwaniem strony do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku ([...] czerwca 2021 r.) świadczy o tym, że postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły. Przy czym, w ocenie Sądu, nie może się skutecznie organ powoływać na to, że dopiero z początkiem lipca 2021 r. mógł procedować nad wnioskiem (z uwagi na uzupełnienie braków wniosku), skoro wcześniej sam nie podjął żadnej aktywności zmierzającej do usunięcia wad wniesionego podania. Poza tym po uzupełnieniu braków formalnych wniosku ([...] lipca 2021 r.), organ dopiero w dniu [...] lipca 2021 r. zwrócił się do organów opiniujących wniosek. Również nie jest zasadne powoływanie się przez organ na to, że przed dniem [...] sierpnia 2021 r. (z uwagi na terminy dla służb opiniujących, wynikające z art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach) organ nie miał możliwości podjęcia decyzji w przedmiotowej sprawie, skoro poprzez swoje wcześniejsze zaniechania doprowadził do sytuacji, w której terminy dla innych służb upływały dopiero z końcem sierpnia 2021 r. Dla oceny stanu przewlekłości nie mają też znaczenia argumenty organu dotyczące znacznej liczby wniosków i załatwianych spraw oraz braków obsady kadrowej urzędu. Miały one jednakże wpływ na ocenę, czy zwłoka organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości (prowadził przewlekłe postępowanie) wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności, lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy, lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1589/20, dostępny jw.). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt: I OSK 675/12 i postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne jw.).

W rozpoznawanej sprawie działaniom organu nie można przypisać takich cech. Wojewoda, co do zasady, odnosił się do wniosków strony, podjął, po wniesieniu ponaglenia, czynności w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku (w tym pobrał od odciski palców wnioskodawcy), a także zwrócił się do właściwych służb o wydanie opinii na temat pobytu skarżącego jako cudzoziemca na terytorium Polski; poinformował stronę o przedłużeniu postępowania. Przede wszystkim zaś załatwił wniosek strony skarżącej, udzielając jej zezwolenia na pobyt i pracę. Okres zwłoki w załatwieniu sprawy nie był znaczny, zaś po uzupełnieniu braków wniosku działania organu okazały się sprawniejsze, a wydanie decyzji nastąpiło znacznie wcześniej, niż oznajmiony stronie końcowy termin załatwienia sprawy. Poza tym Sąd wziął pod uwagę podane przez Wojewodę okoliczności dotyczące liczby załatwianych spraw oraz uwarunkowań kadrowo-organizacyjnych. Dlatego też Sąd stwierdził, że przewlekłość organu w załatwieniu sprawy nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Skoro stwierdzonemu po stronie organu stanowi przewlekłości Sąd nie przypisał charakteru rażącego naruszenia prawa, to nie doszukał się też z urzędu podstaw wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. zastosowanie środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto należy podkreślić w tym względzie, że zastosowanie przez sąd omawianych środków prawnych ma charakter fakultatywny.

Podsumowując, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, jednakże przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej zostało natomiast umorzone, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek skarżącej został już merytorycznie rozpatrzony (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie IV sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się kwota [...]zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także [...] zł uiszczonego wpisu od skargi. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował stawkę określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).