Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 3/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi L. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie trzech miesięcy od dnia przedłożenia przez L. W. operatu szacunkowego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 237 zł (słownie: dwieście trzydzieści siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 2 sierpnia 2006 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek L. W. o wydanie - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U Nr 169, poz. 1418 – dalej u.r.p.r.) - decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. W. nieruchomości w miejscowości B., powiat K.. Do wniosku załączono posiadaną dokumentację oraz stosowne oświadczenia.

Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2007 r. Wojewoda D. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2007r. Następnie, postanowieniem z dnia 11 stycznia 2008 r. ustalił termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2008 r. W dniu 19 marca 2009 r. Prezydent L. przekazał do Wojewody D. wnioski L. W. (wraz z dokumentacją), o potwierdzenie prawa do rekompensaty zarejestrowane w latach 1991 – 2003. W dniu 14 kwietnia 2014 r. Wojewoda zawiadomił wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania w sprawie wydania wnioskowanej decyzji, ustalając jednocześnie kolejny termin załatwienia sprawy, do dnia 31 grudnia 2014 r.

Pismem z dnia 20 maja 2014 r. pełnomocnik L. W., wezwał organ do usunięcia rażącej bezczynności w sprawie i wydania decyzji kończącej postępowanie. W dniu 6 października 2014 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia wniosku o wymienione dokumenty w terminie 6 miesięcy. Równocześnie odrębnymi pismami, organ wystąpił do Urzędu Miasta w L. oraz do Starostwa Powiatowego w T. o informację, czy E. W. i L. W. nabyli prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami kraju w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. W tej samej dacie, organ wystąpił także do Archiwum Państwowego w Ł. o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów będących podstawą dla wydania orzeczenia PUR z 1945 r. Pismem z dnia 16 października 2014 r. pełnomocnik skarżącej skierował do Ministra Skarbu Państwa zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Wojewodę D. w terminie. Następnie, przy piśmie z dnia 5 listopada 2014 r. stanowiącym odpowiedź na żądanie organu z dnia 20 maja 2014 r., przekazał posiadane dokumenty.

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2014 r. Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie strony nie niezałatwienie sprawy w terminie za bezzasadne. Organ II instancji stwierdził, że nie można mówić o bezczynności, skoro Wojewoda wyznaczył termin do załatwienia sprawy do dnia 30 grudnia 2014 r. i termin ten jeszcze nie upłynął.

W dniu 12 grudnia 2014 r. L. W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na: "bezczynność, przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę D. na skutek wniosku z dnia 1 sierpnia 2006r.". Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminie; niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy w okresach od 1 sierpnia 2006r. do 7 sierpnia 2007 r. i od 1 lipca 2008 r. do 14 kwietnia 2014 r., jak też faktyczną bezczynność w sprawie w okresie od 1 sierpnia 2006 r. do 14 kwietnia 2014 r. Stawiając powyższe zarzuty strona wniosła o: 1/ stwierdzenie bezczynności w sprawie i przewlekłości postępowania; 2/ stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącej, zwrotu kosztów postępowania niezbędnych dla celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu autor skargi podkreślił, że od momentu wpłynięcia do organu wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, aż do wszczęcia postępowania (tj.14 kwietnia 2014 r.), aktywność organu ograniczyła się do wydania dwóch postanowień zawiadamiających o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i poinformowaniu strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Terminy wyznaczone przez organ również nie zostały dochowane. Powyższe świadczy o tym, że aktywność organu była pozorna a w sprawie faktycznie wystąpiła bezczynność. Skarżąca uważa, że nawet specyfika postępowania w przedmiocie prawa do rekompensaty nie uzasadnia nie rozpoznania jej wniosku przez okres ośmiu lat od daty wpłynięcia wniosku. Był to czas, aż nadto wystarczający dla ustalenia, czy wniosek wpłynął w ustawowym terminie, czy nie zawiera braków formalnych jak też dla uzyskania informacji co do możliwości wcześniejszej realizacji prawa do rekompensaty. Wskazując na powyższe, autor skargi stwierdził, że kolejne przedłużanie terminu załatwienia sprawy nie było uzasadnione np. szczególnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnymi, co powoduje, że uchybiono również wywodzonej z art. 8 k.p.a. zasadzie zaufania do organów administracji publicznej oraz zasadzie szybkości postępowania znajdującej swoje umocowanie w art. 12 k.p.a. W reasumpcji stwierdzono, że celem usunięcia wykazanego naruszenia prawa i umożliwienia stronie realnego korzystania z jej prawa, zachodzi konieczność zobowiązania Wojewody do wydania decyzji kończącej postępowanie w terminie zakreślonym przez Sąd, gdyż przewlekłe prowadzenie postępowania podważa zaufanie obywateli do organów państwa i narusza podstawową zasadę ustrojową zawartą w art. 2 Konstytucji RP.

Wraz z odpowiedzią na skargę, organ przekazał akta administracyjne z wydanym w dniu 21 stycznia 2015 r. postanowieniem dokonującym pozytywnej oceny spełnienia przez skarżącą wymogów wynikających z art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. u.r.p.r. oraz wzywającym wnioskodawczynię do wskazania formy realizacji prawa do rekompensaty i przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że wobec wydania opisanego wyżej postanowienia nie zachodzi stan przewlekłości postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał twierdzenia i argumentację skargi wskazując, że fakt wydania przez organ postanowienia z dnia 15 stycznia 2015 r. nie zmienia obrazu postępowania toczącego się od 2006 r.

Na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że skarga dotyczy przewlekłego prowadzania postępowania. Przedłożył również spis kosztów niezbędnych dla celowego dochodzenia praw, wnosząc o ich zasądzenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "u.p.p.s.a".), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W skardze wniesionej w niniejszej sprawie podano, że dotyczy ona "bezczynności organu, przewlekłości postępowania oraz niezałatwienia sprawy w terminie". Tak sformułowana skarga, została w sposób jednoznaczny sprecyzowana przez pełnomocnika skarżącej, który podczas rozprawy w dniu 5 marca 2015 r. oświadczył, że należy ją traktować jako skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. z wniosku L. W. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu skarga ta okazała się zasadna.

Przyjmując powyższe stanowisko skład orzekający miał na uwadze, że postępowanie w sprawie której przebieg został poddany kontroli, znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2014, poz. 1090 – dalej u.r.p.r) i jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zdefiniować można jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Z tego względu za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji (lub innej o ile stanowią tak przepisy).

Zważyć również należy, że kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych (art. 36 § 2 k.p.a.). Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżąca zarzuca organowi w opisanej na wstępie sprawie, nie została zdefiniowana ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić także należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a).

Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, jednakże nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.

Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczął w dniu 2 sierpnia 2006 r. wniosek złożony przez L. W. u Wojewody D. Po zainicjowaniu postępowania, pierwszą czynnością procesową podjętą przez organ dysponujący kompetencją decyzyjną tj. Wojewodę D., było wydanie w dniu 7 sierpnia 2007 r. na podstawie art. 36 § 1 w związku z art. 35 § 3 i art. 123 k.p.a. postanowienie zawiadamiającego wnioskodawczynię o niemożności zakończenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Jednocześnie w postanowieniu tym organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2007 r. W dniu 11 stycznia 2008 r. podjęte zostało przez Wojewodę w tym samym trybie kolejne postanowienie, z tym, że termin rozpatrzenia przedmiotowego wniosku wyznaczony został do dnia 30 czerwca 2008 r. Następnie dopiero w dniu 14 kwietnia 2014 r. organ działając na podstawie ww. przepisów ustalił termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2014 r. Kontynuując czynności procesowe organ skierował w dniu 6 października 2014 r. do Urzędu Miasta w L. i do Starostwa Powiatowego w T. zapytania, czy właściciel nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej lub jego spadkobiercy i następcy prawni, nabyli prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości pozostawionego mienia nieruchomego. Pismami z tego samego dnia, Wojewoda wystąpił do Archiwum Państwowego w Ł. o przesłanie wierzytelnych kopii dokumentów stanowiących podstawę do wydania w dniu 25 czerwca 1945 r. orzeczenia PUR potwierdzającego pozostawienie mienia na wschodzie, oraz wezwał pełnomocnika skarżącej, do uzupełnienia braków formalnych wniosku przed przedłożenie wymienionych dokumentów w terminie 6 miesięcy.

Stosowne informacje od organów i instytucji udzielone zostały w dniu 13 października 2014 r. (Starostwo Powiatowe w T.), w dniu 24 października 2014 r. (Archiwum Państwowe w Ł.), w dniu 13 listopada 2014 r. (Urząd Miejski w L.). Natomiast przy piśmie złożonym w dniu 10 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej przekazał dokumenty do uzupełnienia których strona została wezwana w piśmie z 6 października 2014 r.

Wobec negatywnej odpowiedzi z Archiwum Państwowego w Ł., w dniu 25 listopada 2014 r. organ wystąpił do Archiwum Akt Nowych w Warszawie o przekazanie wierzytelnych kopii dokumentów stanowiących podstawę dla wydania orzeczenia PUR z 1945 r. Nadto, w związku z zażaleniem na bezczynność wniesionym przez pełnomocnika skarżącej, w dniu 10 listopada 2014 r. Wojewoda przekazał akta sprawy do Ministra Skarbu Państwa. W dniu 4 grudnia 2014 r. wpłynęło postanowienie Ministra Skarbu Państwa uznające zażalenie na bezczynność za bezzasadne.

Z akt wynika również, że w dniu 12 stycznia 2015 r. Archiwum Akt Nowych w Warszawie przekazało organowi kserokopię orzeczenia PUR wraz z załącznikami. W tych okolicznościach, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2015 r. Wojewoda D. dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek L. W. wymogów ustawowych oraz wezwał wnioskodawczynię do wskazania wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty i przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zakreślając dla dokonania tych czynności termin trzech miesięcy, liczony od dnia doręczenia postanowienia.

Przedstawienie powyższych czynności było konieczne, gdyż stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzań zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których bezzasadnie nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Przyjmując powyższą ocenę Sąd uwzględnił także stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 26 października 2012 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie ...". (sygn. akt II OSK 1956/12, Lex nr 12337/17). Sąd w składzie orzekającym akceptuje również pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., zgodnie z którym, przedłużanie terminu zakończenia postępowania, stanowiące nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 zmierza w istocie wyłącznie do uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy (sygn. akt I SAB/Wr 181/12, Lex nr 1223921).

Stosownie do art. 149 § u.p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku. Wydanie przez Wojewodę D. niezaskarżalnego postanowienia z dnia 21 stycznia 2015 r., którego podstawę stanowi przepis art. 7 ust. 1 u.r.p.r. nie stanowi bowiem merytorycznego rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy co do istoty. Załatwienie sprawy na gruncie przywołanej ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej o której mowa w art. 5 ust. 3 oraz art. 8 ust. 1 tego aktu. Droga do wydania pozytywnego orzeczenia przebiega w dwóch etapach. W pierwszym etapie – w przypadku pozytywnej oceny spełnienia wymogów – organ wydaje postanowienie na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, w drugim – po uzupełnieniu wniosku - orzeka w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 3 powołanej ustawy. Etapowości postępowania nie ma natomiast w przypadku, gdy wojewoda dokona negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 1. Wówczas obowiązany jest wydać decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 2 (por. w tym względzie wywody w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2013 r. II SAB/Po 57/13 CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła.

Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. drugie u.p.p.s.a., jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

W ocenie składu orzekającego, zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że organ po wskazanych wcześniej przerwach w postępowaniu podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, przerywając stan bezczynności, co w efekcie - przed rozpoznaniem skargi przez Sąd - doprowadziło do zakończenie pierwszego etapu postępowania. W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Cel ten w rozpoznawanej sprawie został osiągnięty. Oceniając całość postępowania stwierdzić należy, że bezsprzecznie w początkowym okresie organ nie wywiązywał się z obowiązku terminowego załatwienia sprawy i aktywnego prowadzenia postępowania. Przy ustaleniu stopnia kwalifikacji zaistniałego w tym czasie naruszenia prawa, trzeba mieć jednak na uwadze, że do 11 kwietnia 2011 r. przepisy nie przewidywały w ogóle instytucji przewlekłości postępowania i związanych z nią konsekwencji. W niektórych orzeczeniach przyjmuje się nawet, że do tego okresu nie stwierdza się przewlekłości postępowania. Powyższa okoliczność nie więc bez znaczenia dla przypisania zaistniałemu w tym okresie naruszeniu prawa cechy kwalifikowanej. W późniejszym okresie nie można już stwierdzić, aby po stronie organu wystąpiła zupełna pasywność demonstrowana brakiem jakiejkolwiek aktywności. Organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, zaś od momentu kiedy podjął czynności merytoryczne, prowadził korespondencję zarówno z pełnomocnikiem skarżącej jak i z różnymi instytucjami, które uznać należy za konieczne dla pojęcia końcowego orzeczenia. Bezsprzecznie Wojewoda naruszył przepis art. 12 i art. 35 k.p.a. jednak całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że naruszenie to nie miało charakteru kwalifikowanego. Zdaniem składu orzekającego, przy ocenie zaistniałego naruszenia prawa trzeba też mieć na uwadze specyfikę spraw regulowanych powołaną wcześniej ustawą o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stopień zawiłości tych spraw, wynikający m.in. z upływu czasu i z będących często jego konsekwencją problemów w uzyskaniu wymaganych dokumentów umożliwiających prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. O wysokim stopniu skomplikowania tych spraw świadczą rozbieżności w orzecznictwie które występowały w pewnym okresie niniejszego postępowania, związane z interpretacją art. 6 u. p.r.p r. - co do tego czy reguluje on kwestie dowodowe, czy braki formalne wniosku (szerzej por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2012 r. II SAB/Wr 45/12). Zdaniem Sądu, powyższe aspekty spraw dotyczących rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zostały też zauważone przez ustawodawcę poprzez szczególną regulację zawartą np. w art. 6 ust. 6 powołanej powyżej ustawy. Z tych względów Sąd uznał, że stwierdzona w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

W rezultacie, uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku - stosowanie do przepisu art. 149 wskazanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę dla orzeczenia o kosztach stanowił przepis art. 200 i art. 205 § 1 i § 3 u.p.p.s.a. Po myśli ostatniego z przywołanych przepisów, do niezbędnych kosztów postępowania Sąd zaliczył koszty sądowe obejmujące opłatę sądową, na którą składa się wpis w wysokości 100 zł (por. art. 211 i 212 § 1 u.p.p.s.a.) oraz koszty przejazdu do sądu pełnomocnika skarżącej ustalone zgodnie z przedstawionym na rozprawie spisem kosztów.