Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 544/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 3 pkt 2,  art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2014r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej - DWINB), zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., nr[...], po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) z dnia [...] r., nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 267), (dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

PINB w M. decyzją z dnia [...] r., nr [...] przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał B. i K.P. rozbiórkę komina przybudowanego do budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. K.[...]. Okoliczność wykonania nakazu wynikającego z powyższej decyzji potwierdza załączona do akt administracyjnych notatka służbowa z dnia 12 października 2012 r., z której wynika, że ,,podczas kontroli stwierdzono, że nakaz decyzji został wykonany - rozebrano komin".

Pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. Z. B. wystąpił do organu nadzoru budowlanego I instancji, w którym ,,zgłosił zagrożenie zdrowia ze strony instalacji kominowej w domu przy ul. K. [...] w K. należącego do Państwa K. i B.P.". Uzasadniając treść żądania wnioskodawca podał, że ,, ze wskazanej nieruchomości, na mój sąsiedni dom, prawie codziennie unosi się duża, ciemna, gęsta chmura dymu, zarówno w dzień jak i na wieczór. Podejrzewam, że sąsiad pali plastik. Dym jest wyjątkowo uciążliwy, łapie za oczy, gryzie, dusi, dokucza łzawieniem i zmusza do kaszlu. Boję się o zdrowie własne i rodziny".

Celem ustalenia stanu faktycznego sprawy PINB w M. w dniu 6 września 2013 r. przeprowadził potwierdzone protokolarnie oględziny, zaś w dniu 9 września 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na budowie komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym w K. przy ul. K. [...], na działce nr [...] AM [...]. Po skierowaniu zawiadomienia z dnia 19 września 2013 r. o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, PINB w M. w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na budowie komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym w K. przy ul. K.[...] , na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] AM [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwołał się do ustaleń poczynionych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. i podał, że przedmiotowa nieruchomość, tj. działka nr [...] AM [...] w K. przy ul. K. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Właścicielem tej nieruchomości jest B.P. Z kolei właścicielami nieruchomości sąsiedniej są Z.B. oraz W. B. B. i K.P. przy istniejącym budynku mieszkalnym wybudowali wolnostojący komin, wzniesiony z prefabrykowanych betonowych elementów na wysokość 7,0 m ponad poziom terenu. Przekrój poprzeczny komina wynosi 57cm x 40cm. Jeden z przewodów kominowych odprowadza spaliny z kotła grzewczego c.o. umieszczonego w kotłowni, natomiast drugi przewód pełni funkcję wentylacyjną w pomieszczeniu. W trakcie oględzin okazano decyzję Starosty M. z dnia [...]r., nr [...] oraz projekt budowlany. Zatwierdzony projekt budowlany obejmował budowę komina dla budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym [...] AM [...] w obrębie K. Dodatkowo inwestorzy przedłożyli zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych z dnia [...] r. wraz z oświadczeniem T. S. o podjęciu obowiązku kierownika budowy. Nadto inwestorzy posiadali, zarejestrowany w Starostwie Powiatowym w M., dziennik budowy nr[...].

W dalszej części uzasadnienia decyzji wskazano na porównanie wybudowanego urządzenia kominowego z dokumentacją budowlaną, które spowodowało uznanie przez PINB w M., że roboty budowlanego przy wzniesieniu komina wykonano w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jednakże zwrócono uwagę, iż do definitywnego zakończenia inwestycji pozostało otynkowanie ścian komina, wykonanie dylatacji oraz zamontowanie czapy kominowej i drabiny. Dodatkowo inwestorzy posiadali protokół sprawozdawczo-opiniodawczy z dnia [...] r., sporządzony przez mistrza kominiarskiego K.A., w którym wskazano, że po dokonaniu oględzin przewodów kominowych i podłączeń dymowych oraz wentylacyjnych nie odnotowano żadnych nieprawidłowości.

Następnie organ odnosząc się do zarzutów inicjatora postępowania przypomniał, że w 2011 r. prowadzono postępowanie dotyczące samowolnej budowy komina zakończone decyzją z dnia [...] r., nr [...]wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nakazującą rozbiórkę urządzenia. Nakaz wynikający z decyzji wykonano, a następnie wystąpiono do Starostwa Powiatowego w M. z wnioskiem o pozwolenie na budowę nowego urządzenia kominowego. Uzasadniając uznanie postępowania za bezprzedmiotowe PINB w M. odwołał się do zebranych dowodów, w oparciu o które stwierdził, że nie ma żadnych podstaw faktycznych do jego dalszego prowadzenia. Inwestorzy prowadzą roboty budowlane nie tylko na podstawie pozwolenia budowlanego, lecz także w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w myśl prawideł, polskich norm i warunków technicznobudowlanych, a także nie odstąpiono w sposób istotny od ustanowionej dokumentacji budowlanej. Zatem organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, aby doprowadzić przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Tym bardziej nie ma żadnego uzasadnienia do orzekania o rozbiórce komina, czego wyraźnie żąda strona postępowania. Zatem, jak uznał PINB, nie stwierdzono okoliczności wskazujących na naruszenie norm Prawa budowlanego skutkujących podjęciem postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W odwołaniu jakie wniósł od powyższej decyzji Z. B. zażądano jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Inkryminowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia,

- art. 78 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony w sytuacji niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów.

Poczyniono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez zaniechanie nakazania rozbiórki komina zagrażającego zdrowiu i życiu wnioskodawcy Z. B.. W motywach odwołania, uznając stanowisko organu za niesłuszne, zaś decyzję jak i postępowanie przed PINB w M. za wadliwe i posiadające poważne braki formalne, wskazano na konieczność uzupełnienia postępowania i przesłuchania Z. B. i W.B., którzy zgłaszali zagrożenie zdrowia i życia lecz nie zostali wysłuchani przed organem I instancji, zaś okoliczności te winny zostać ustalone za pomocą wszystkich możliwych do użycia środków dowodowych, zwłaszcza bezpośrednich. Z tych okoliczności wywiedziono naruszenie art. 78 § 1 k.p.a., gdyż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W konsekwencji, wnioskodawca został pozbawiony nie tylko możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), ale też naruszono dyspozycję art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem autora odwołania zaniechania organu względem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego łączyły się z brakiem analizy istotnego dla sprawy stanu faktycznego, a organ nie wyjaśnił m.in. następujących kwestii:

- jaka jest wysokość bloczków kominowych - prefabrykatów, z których składa się budowa kominowa B. P., (okoliczność ta jest o tyle ważna, że wnioskodawca kategorycznie stwierdza niemożliwość, aby komin miał 7 metrów wysokości),

- jaka jest przyczyna aktualnego braku ukończenia budowli kominowej i jak może to wpływać na zdrowie wnioskodawcy oraz kiedy inwestor ją skończy,

- dlaczego przy budowli kominowej inwestora B.P. nie została zamontowana drabinka,

- w jaki sposób wyziewy (immisje) z nieukończonej budowli kominowej B. P.wpływają na nieruchomość wnioskodawcy Z.B.

Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. uzupełniono odwołanie przedkładając dokumentację fotograficzną, która ma zdaniem strony potwierdzać stan zagrożenia związany z funkcjonowaniem komina, wadliwe zabudowanie budowli kominowej u podstawy oraz wadliwe działanie instalacji kominowej.

DWINB wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...]r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przytoczeniu dotychczasowego toku postępowania oraz istotnych elementów decyzji PINB w M., organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przyprowadzono analizę trybu postępowania wynikającego z art. 50-51 oraz art. 48 Prawa budowlanego, by następnie wykluczyć zakwalifikowanie budowy komina jako budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, na rzecz ewentualnego stosowania art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust 3 ustawy. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych organ II instancji wskazał, że "wzniesiony (...) komin należy potraktować jako część instalacji centralnego ogrzewania, czyli jako część urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym. Jest to zatem urządzenie budowlane". W świetle powyższego zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie rozbiórki komina zagrażającego zdrowiu i życiu skarżącego uznano za nieuzasadniony. Wskazując dalej na stanowiska sądów administracyjnych, opisano przesłanki wstrzymania robót budowlanych. Następnie wskazano, że w sytuacji braku podstaw do takiej interwencji (wstrzymania robót), oraz w przypadku gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty nie wymagają dostosowania do stanu zgodnego z prawem, organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie.

W dalszej części uzasadnienia decyzji DWINB zaakceptował argumentację przedstawioną przez PINB w M. w zaskarżonej decyzji, że skoro komin został wybudowany w sposób technicznie prawidłowy, a wykonane roboty nie uchybiają przepisom technicznobudowlanym to brak jest uzasadnionych powodów do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych, tak aby doprowadzić je do zgodności z prawem, tym bardziej brak jest podstaw do jego rozbiórki. Obalono w ten sposób zarzut odwołania dotyczący błędnej wykładni art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Względem zarzutu naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 i art. 78 k.p.a., DWINB podał, że nie ma on oparcia w zebranym materiale dowodowym. Stanowisko to uzasadniono tym, iż organ I instancji wezwał strony do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie. Strony mogły to zrobić poprzez stawienie się w siedzibie Inspektoratu w M., z czego jednak w wyznaczonym terminie nie skorzystały. Nie można więc przyjąć, że stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. Co do zarzutu naruszenia art. 78 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, w sytuacji gdy strona takie żądanie zgłosiła, zauważono, iż strona nie wnosiła o przeprowadzenie takiego dowodu lecz wniosła ona jedynie o natychmiastową interwencję poprzez wyegzekwowanie rozbiórki komina. Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast dowód z art. 86 k.p.a. w postaci przesłuchania strony organ administracji publicznej może przeprowadzić, a nie musi i to tylko wówczas gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie materiał dowodowy został zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, gdyż przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego jest zbadanie zgodności robót budowlanych z przepisami technicznobudowlanymi. W postępowaniu wszczętym z urzędu należało jedynie ocenić czy wykonane roboty nie uchybiają przepisom technicznobudowlanym i czy zostały wykonane technicznie prawidłowo. Potwierdzając prawidłowość stanowiska zaprezentowanego przez PINB w M.w decyzji zauważono, że w kwestii ochrony właścicieli nieruchomości przed ewentualnymi emisjami z nieruchomości, na której wykonane zostały roboty budowlane właściwe są sądy powszechne, natomiast ewentualne niewłaściwe użytkowanie urządzeń może być rozpatrywane w świetle przepisów kodeksu wykroczeń Rozdział X Wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu osób i mienia.

W skardze na decyzję organu II instancji jaką wywiódł Z. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniesiono o jej uchylenie. Zarzut skargi oparto na naruszeniu art. 50 ust. 1 pkt oraz art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i brak zastosowania, w przypadku konieczności orzeczenia rozbiórki niezakończonej budowli kominowej na nieruchomości należącej do B. i K. P., z uwagi na bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia.

W uzasadnieniu skargi podano, że organ administracyjny swoje stanowisko uzasadnił m. in. tym, że inwestorzy roboty budowlane wykonywali na podstawie prawidłowego projektu, a także, że prawidłowo złożyli zawiadomienie o rozpoczęciu robót przy kominie. Organ zwrócił także uwagę, że komin nie jest obiektem budowlanym w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane i nie można orzec w stosunku do niego nakazu rozbiórki. Uznając stanowisko organu za niesłuszne i sprzeczne z prawem, skarżący wskazał, iż organ administracji w swojej decyzji popadł w ewidentną sprzeczność. Z jednej strony bezsprzecznie stwierdzono, że roboty budowlane nie zostały zakończone ponieważ nie wykonano otynkowania komina, brak czapki kominowej, brak wykonania dylatacji komina z wełny mineralnej oraz nie został uporządkowany teren budowy, brak również drabiny na kominie, z drugiej jednak strony, nie stwierdzono żadnych przeciwskazań co do użytkowania tego niezakończonego komina, i nie zbadano właściwie wpływu tej wadliwej konstrukcji na nieruchomość sąsiednią (należącą do wnioskodawcy). W ocenie autora skargi stanowi to jawne naruszenie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro bowiem udowodnione zostało, że wykonanie komina uchybia przepisom technicznobudowlanym, a sam komin wykonano technicznie nieprawidłowo, to konieczne jest wyczerpujące zbadanie jego użytkowania pod kątem zagrożenie życia i zdrowia. Tego niestety zaniechano przy rozpoznaniu sprawy. Skarżący zauważa przy tym, że komin jest częścią obiektu budowlanego, co do którego zastosowanie znajdzie art. 48 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowalnego, w zakresie dotyczącym orzeczenia o nakazaniu jego rozbiórki. Ponadto skarżący stwierdził, że nie jest możliwe, aby przedmiotowy komin zgodnie z nieprawdziwymi ustaleniami miał wysokość ponad 7 metrów nad poziom ziemi, gdyż nie ma takiej fizycznej możliwości. Oznacza to, że ustalenie stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym było wadliwe, zwłaszcza, że nastąpiło ono bez udziału skarżącego Z. B., pomimo jego oczywistego interesu prawnego w uczestnictwie w wizji lokalnej dokonanej przez organ.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 5 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie procesowym wnosząc nadto o zasądzenie kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), (dalej - p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Jakkolwiek zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stąd też, zgodnie z zasadą wynikającą z art. art. 134 § 1 p.p.s.a., po stwierdzeniu tego faktu należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja DWINB, którą utrzymano w mocy decyzję PINB w M. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Przypomnieć należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że w ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego i przepisy procedury administracyjnej, zaś organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń.

Skoro w toku postępowania prowadzonego przez organy obu instancji zgodnie przyjęto, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, należy poddać to stanowisko ocenie na gruncie materiału dowodowego sprawy. Pamiętać przy tym należy, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracyjny nie ma podstaw do zakończenia sprawy merytorycznym rozstrzygnięciem. Przejrzyście bezprzedmiotowość postępowania zdefiniował Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 marca 2011 r., (sygn. akt II SA/Bd 1368/10), gdzie podano, że ,,Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, tj. gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, czyli takiej sprawy indywidualnej, w której organ administracji publicznej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach określonego podmiotu" - LEX nr 1098894.

Przechodząc do stanu faktycznego sprawy nie sposób nie zauważyć, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] PINB w M. nakazał rozbiórkę komina na nieruchomości przy ul. K. [...] w K. Jak wynika z notatki służbowej z dnia 12 października 2012 r., rozbiórka komina została wykonana, a zatem mamy do czynienia nie tylko z zakończeniem postępowania ostateczną merytoryczną decyzją ale też z jej wykonaniem. Słusznie więc organy administracyjne zwracały skarżącemu uwagę na niemożliwość rozbiórki komina w oparciu o decyzję z dnia [...]r., którą w kserokopii załączył on do pisma z dnia 8 sierpnia 2013 r. kategorycznie żądając jej wyegzekwowania. Żądanie strony zmierzało bowiem wprost do egzekucji tej decyzji, co w świetle stanu sprawy było awykonalne.

PINB w M. również słusznie zauważył, że ma do czynienia z nową inwestycją, w stosunku do której inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, zgłosił rozpoczęcie robót budowlanych, ustanowił kierownika budowy, a nawet uprawniony mistrz kominiarski dokonał jej odbioru, (protokół sprawozdawczo-opiniodawczy z dnia 22 listopada 2012 r.). Dodatkowo organ ten doszedł do przekonania, a pogląd ten podzielił organ II instancji, że skoro komin został wybudowany w sposób technicznie prawidłowy, a wykonane roboty nie uchybiają przepisom technicznobudowlanym nie ma podstaw do wydawania nakazu doprowadzenia komina do stanu zgodnego z prawem, a tym bardziej jego rozbiórki. Zaakcentowania jednak wymaga, że poglądy te zostały wypracowane poprzez analizę stanu sprawy wyłącznie na gruncie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący w zwykłym środku zaskarżenia, jak też w skardze, kwestionował prawidłowość zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, (zresztą dość niekonsekwentnie, bo w samej skardze mimo zarzutu naruszenia tego przepisu, żąda także rozbiórki komina w trybie art. 48 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, zaś wiadomym jest, że przepisy te regulują odrębne tryby tzw. postępowania legalizacyjnego). Nadto szereg zarzutów względem przepisów procedury administracyjnej wywodzi on w szczególności z niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz pominięcia dowodu z jego wysłuchania. Organy administracyjne w sposób dość precyzyjny i logiczny przeanalizowały te zarzuty dochodząc do uznania ich za nietrafne. W pewnym sensie należy się ze stanowiskiem organów nawet zgodzić. Skoro bowiem inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i jak twierdzi organ, (oczywiście skarżący ma pogląd odmienny), realizuje inwestycję zgodnie z tym pozwoleniem, przepisy art. 50-51 czy art. 48 Prawa budowlanego nie znajdują zastosowania. Podobnie rzecz się ma względem zarzutów dotyczących procedury administracyjnej. Skoro organ: 1) zawiadamia stronę o terminie oględzin, ta zaś nie bierze udziału w tej czynności procesowej nie wnioskując nawet o zmianę terminu, 2) informuje o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do ich treści, zaś strona z uprawnienia tego nie korzysta, - trudno uznać, że organ naruszył kwestionowane przepisy. Nie jest przecież w myśl zasady swobodnej oceny dowodów jakimś szczególnym dowodem w postępowaniu z zakresu Prawa budowlanego dowód z przesłuchania strony, w sytuacji gdy w żaden sposób o ten dowód uczestnik postępowania nie wnioskuje, lecz intencją jego podniesienia jest raczej umocnienie twierdzeń odwołania.

Mimo powyższych rozważań, Sąd w składzie orzekającym uznał, że w świetle zgromadzonych akt administracyjnych, pogląd o bezprzedmiotowości postępowania jest co najmniej przedwczesny. Z przywołanego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy można wywnioskować, że organ ma prawo uznać postępowanie za bezprzedmiotowe, gdy z materiału dowodowego sprawy nie wynika uprawnienie lub zobowiązanie do wydania orzeczenia w oparciu o przepisy prawa materialnego pozostające w kompetencji tego organu. Innymi słowy, jak rozumie tę zasadę Sąd w składzie orzekającym, w przypadku organów nadzoru budowlanego, prowadzących w istocie postępowanie z urzędu, możliwość umorzenia postępowania pojawia się wówczas, gdy stwierdzą one brak naruszeń przez uczestnika procesu inwestycyjnego przepisów prawa materialnego. Ujawnienie sytuacji odwrotnej obliguje organ nadzoru budowlanego do wnikliwego zbadania sprawy, gdyż ustawodawca uposażył właśnie służby nadzoru budowlanego w odpowiednie instrumenty prawne, powierzając tą sferę reglamentowanej działalności ich kompetencji.

Art. 1 Prawa budowlanego stanowi ,,Ustawa - Prawo budowlane, zwana dalej "ustawą", normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Z kolei w art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy wśród zadań organów nadzoru budowlanego zawarto kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego. Właściwość organów i zakres ich kompetencji zawiera art. 83 ustawy. Na użytek niniejszej sprawy przywołać też trzeba art. 54 Prawa budowlanego, gdzie wskazano, że ,,Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W celu wyjaśnienia przyczyn, dla których Sąd uchylił decyzje obu instancji kluczowe znaczenie ma ostatni z przywołanych normatywów, a to z następujących przyczyn.

Niewątpliwie Starosta M. w drodze decyzji z dnia [...] nr., nr [...]udzielił B. i K. P. pozwolenia na budowę przedmiotowego komina jednocześnie zatwierdzając projekt budowlany. W sytuacji gdy w ramach czynności wyjaśniających organ ustalił nawet zgodność prowadzonej inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę, nie wyczerpał on wszystkich uprawnień względem procesu inwestycyjnego jakie przysługują mu mocą ustawy Prawo budowlane. Pośród kompetencji przewidzianych dla PINB jako organu I instancji w treści art. 83 ust. 1 ustawy wskazano także art. 54 Prawa budowlanego.

Skoro organy dysponowały kopią decyzji Starosty M. z dnia [...] r., nr[...], niewątpliwie znane im były zapisy warunków jakie inwestorowi nałożył organ administracji architektoniczno-budowlanej, a w mianowicie w pkt 5 zawarto obowiązek zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Z akt administracyjnych wynika, że roboty związane z budową komina nie zostały jeszcze zakończone. PINB w M. stan zaawansowania robót, w tym niewykonane elementy, precyzyjnie opisał w protokole oględzin, by je następnie powtórzyć w decyzji. Co więcej, w protokole oględzin odnotowano wprost zalecenie, aby zakończyć roboty budowlane i ten fakt zgłosić do nadzoru budowlanego. Podobnie rzecz się ma z użytkowaniem obiektu. Pisma strony zawierają dokumentację fotograficzną potwierdzającą fakt użytkowania komina. Sam Z.B. w piśmie z dnia [...] r. nie tylko opisuje użytkowanie komina, ale związane z tym uciążliwości. Okoliczności te umknęły jednak uwadze organów, które mimo wiedzy o okolicznościach wskazujących na użytkowanie komina w żaden sposób nie odniosły się do tej okoliczności.

Powracając do możliwości zbadania sprawy użytkowania komina, jako pominiętej w przeprowadzonym postępowaniu, dość wskazać, wobec wyżej powiedzianego, że mieści się ona w kompetencjach służb nadzoru budowlanego. Kolejną kwestią jest powzięcie przez organ informacji o ewentualności naruszenia przez inwestora przepisów Prawa budowlanego. Jakkolwiek Z. B. w piśmie inicjującym postępowanie swoje oczekiwania redaguje dość nieprecyzyjnie, (opisuje zagrożenia i uciążliwości oraz żąda rozbiórki komina), wskazanie przez niego podstawy prawnej, w oparciu o którą oczekuje działania nie jest przecież dla organu wiążące. To rolą organu jest szczegółowe zbadanie sprawy w kierunku naruszenia przepisów Prawa budowlanego i o ile potwierdzone zostanie owe naruszenie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Przyjdzie w tym miejscu wypowiedzieć się co do specyfiki postępowania prowadzonego przez służby nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie prowadzone na wniosek wiąże się z dochowaniem pewnych zasad. W szczególności podanie może zostać pozostawione bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.), postępowanie może ulec zawieszeniu, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte (art. 98 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji upływu terminu, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). Organ może umorzyć postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte (art. 105 § 2 k.p.a.). Można jeszcze zastanowić się nad skutkami procesowymi cofnięcia wniosku w sprawie, wymagającej wyraźnego wniosku strony o przyznanie określonego uprawnienia, gdyż kwestia ta nie została w sposób precyzyjny unormowana. Ogólnie podkreśla się, że w postępowaniu prowadzonym na żądanie strony, to właśnie żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania (tezy wyroku IV SA 1091/99). Podkreśla się również, że art. 61 § 1 k.p.a. nie oznacza dowolności organu we wszczynaniu postępowania bądź z urzędu bądź na wniosek. Zazwyczaj przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania, czy to organowi, czy to stronie, czy też obu tym podmiotom. Gdy przepisy tej kwestii nie regulują, proponuje się ogólną regułę, aby postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków było wszczynane z urzędu, prowadzące zaś do przyznania uprawnień, na wniosek strony. W przypadku, gdy inicjator postępowania żąda od organu nałożenia na inwestora obowiązków i taki jest cel wniosku złożonego do organu nadzoru budowlanego, doktryna nie omawiają. Niewątpliwe jednak, w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, powinien on pochodzić od strony głównej (adresata decyzji, strony bezpośrednio zainteresowanej rozstrzygnięciem). Należy dodać, że związanie żądaniem strony, to związanie przytoczonymi przez nią okolicznościomi faktycznymi, nie zaś wskazanym przez nią stanem prawnym (wyrok NSA IV SA 757/87 ONSA 1988/1/20). Wskazane, ogólne cechy postępowania prowadzonego na wniosek oraz opisana reguła ogólna wyznaczania podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania w razie nieregulowania tej kwestii w sposób wyraźny, powinny prowadzić do konkluzji, że uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu (patrz glosa P. Brzozowskiego do wyroku WSA II SAB/Ol 24/08 w: Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd orzecznictwa 2010/2/5). Zatem organ we własnym zakresie kwalifikuje tryb postępowania odnośnie ewentualnego naruszenia norm prawa materialnego, które będzie badał w toku postępowania.

Wobec powyższego zwrócić należy uwagę, że o ile organ potwierdzi użytkowanie komina, jeszcze przecież nieukończonego, zmianie mogą ulec negatywne skutki, na które wskazuje Z. B. Teoretycznie przecież tylko zakończona inwestycja w sensie technicznym i formalnym, daje gwarancję użytkowania zgodnie z przepisami. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego decydując o bezprzedmiotowości postępowania, wypracowały stanowisko wyłącznie na podstawie oceny sprawy przez pryzmat art. 50-51 Prawa budowanego. Pojawiający się wątek użytkowania komina niewątpliwie wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania, a to z kolei wyklucza tezę o jego bezprzedmiotowości.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane została z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego i jako wadliwe winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.