Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 645/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, 2, 3, 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, 75, 77, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. 4 i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L.Z. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], powołując się na art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 3 i ust. 13, art. 40a ust. 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 1440; dalej u.d.p.), uchwałę Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r. nr XII/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. 2015.1013 z dnia 2 czerwca 2015 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), orzekł o nałożeniu na L.Z. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z" kary pieniężnej w wysokości 486 zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku czynności sprawdzających w dniu [...] listopada 2016 r. stwierdzono, że kontener na gruz zlokalizowany w pasie drogowym ul. [...] (na wysokości budynku nr 32) zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z tym wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego (4,05 m2). Z przeprowadzonych czynności spisano protokół.

W dniu 8 listopada 2016 r. organ wszczął z urzędu wobec L.Z. postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego. Czynności sprawdzające w terenie przeprowadzone w dniu [...] listopada 2016 r. potwierdziły dalsze zajmowanie pasa drogowego.

Organ podał, iż dniu 23 listopada 2016 r. strona złożyła pismo, w którym poinformowała, iż kontener postawiony został na zlecenie Zakładu [...] (dalej zwanego Zakładem). Do pisma strona załączyła faktury: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz umowę najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] października 2016 r., jako dowód w spawie ustalenia strony odpowiedzialnej za opłacenie zajętego pasa drogowego.

Na wezwanie organu Zakład [...] potwierdził, iż wykonywał prace remontowe w związku, z którymi zamówiono kontener na odpady (odpowiedź z dnia [...] grudnia 2016 r.). Następnie Zakład uzupełnił odpowiedź precyzując, iż zamówiony kontener miał stanąć na parkingu należącym do banku, gdzie miały być wykonywane prace, ale pod nieobecność pracowników ustawiony został w innym miejscu niż wnioskowano. Dodatkowo firma podniosła, iż umowa podpisana została przez nieuprawnionego pracownika (odpowiedź z dnia [...] stycznia 2017 r.).

Organ podał, iż L.Z. wezwany do ustosunkowania się do oświadczenia Zakładu, nie udzielił odpowiedzi. Natomiast pismo strony z dnia [...] lutego 2017 r., w którym wskazuje, iż w ramach relacji cywilnoprawnych nie jest on wykonawcą jakichkolwiek usług na rzecz inwestora i nie jest podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, organ uznał za nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Następnie organ uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał na podstawę prawną jego nałożenia tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. W ocenie organu ustalenia dokonane w toku postępowania potwierdziły, iż podmiotem, który faktycznie zajął pas drogowy był L.Z., który ustawił kontener w pasie drogowym. Natomiast na powyższe ustalenia nie ma wpływu treść umowy cywilnoprawnej zawieranej przez przedsiębiorcę z osobą, która zleca wywóz odpadów.

Odwołanie od tej decyzji wniósł L.Z., który zarzucił decyzji naruszenie:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy;

- art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względem odwołującego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że organ przerzucił na odwołującego się obowiązek udowodnienia, że nie jest on podmiotem, który zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Skarżący argumentował, że przedsiębiorca udostępniający swoje kontenery nie decyduje o ich ustawieniu w konkretnym miejscu. To zamawiający wskazuje, gdzie taki kontener ma stać. W celach dowodowych organ powinien wezwać odwołującego się do wskazania najmującego czy też użytkownika kontenera, ewentualnego przedstawienia umowy, a w przypadku jej braku - przesłuchać strony umowy w tym zakresie, a także ewentualnie kierowcę. Ponieważ faktycznym dysponentem kontenera jest inwestor (zamawiający) to przedsiębiorca nie może ponosić odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 40 ust.1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy:

- prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1),

- umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), - umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3),

- zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4).

Organ przytoczył również treść art. 40 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Dalej wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł ( art. 40 ust. 8 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W ocenie Kolegium ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że pas drogowy przy ulicy [...] na wysokości budynku nr 32 został zajęty bez zezwolenia poprzez ustawienie na nim kontenera na gruz przedsiębiorstwa L.Z.. Zakres i czas zajęcia zostały udokumentowane od dnia 8 do 10 listopada 2016 r.(fotografie, protokół z przeprowadzenia pomiarów kontenera oraz kserokopia mapy określająca linie graniczne pasa drogowego).

Zdaniem Kolegium podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 12 u.d.p. jest podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego bez legitymowania się właściwym zezwoleniem. Organ dodał, iż decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter związany, co oznacza, iż w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna. Kolegium podkreśliło, iż to wynajmujący dokonuje postawienia kontenera i odbiera go z miejsca, w którym został umieszczony i brak jest możliwości w takiej sytuacji przeniesienia odpowiedzialności za zajęcia pasa drogowego na najemcę kontenera.

Zdaniem SKO z akt rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, iż to skarżący dokonał podstawienia kontenera w przedmiotowym miejscu nie legitymując się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego i z tego też miejsca odebrał kontener. Organ odwoławczy wskazał, iż charakter w/w usługi polega co do zasady na kilkudniowym udostępnieniu kontenera i późniejszym jego wywozie wraz z gruzem i odpadami, przy czym postawienie i odbiór mają miejsce pod adresem wskazanym w umowie. Ustawiając kontener w pasie drogowym skarżący nie dokonał weryfikacji czy jego postawienie w danej lokalizacji będzie odpowiadać prawu. Kolegium wyjaśniło, iż odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest niezależna od winy podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wobec czego brak wiedzy co do uzyskania przez najemcę odpowiedniego zezwolenia zdaniem organu nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialności podmiotu stawiającego kontener w niedozwolonym miejscu. Za okoliczność bez znaczenia dla wymierzenia kary w w/w zakresie zdaniem organu pozostaje okoliczność czy ustawienia kontenera dokonał sam przedsiębiorca czy jego pracownik, gdyż ryzyko jego ustawienia w niedozwolonym miejscu obciąża wyłącznie przedsiębiorcę, który jako profesjonalista powinien mieć świadomość wymogu uzyskania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego.

Zdaniem organu umowa cywilnoprawna nie może sanować w tych okolicznościach działań niezgodnych z prawem i nie może ona określać nowych zasad odpowiedzialności za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Następnie Kolegium podkreśliło, że przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., na podstawie którego nakładana jest kara pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru, w ocenie organu, nie może zmienić umowa jaką skarżący zawarł z określonymi podmiotami. Przyjmuje się bowiem, że kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej. Z tego też względu zarzut strony, że zawarła ona umowę najmu kontenera i odbioru odpadów, w ocenie organu nie wywiera skutków prawnych na gruncie rozpoznawanej sprawy, bowiem postanowienia umowy nie mogą wpływać na zmianę bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa skoro to przedsiębiorca (wynajmujący) podstawia i odbiera kontener.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył karę i zasadnie obciążył nią skarżącego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył L.Z. zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy;

- art. 78 w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a., poprzez odmowę uwzględnienia jako dowodu, umowy jaka wiąże skarżącego z podmiotem, któremu udostępniono w ramach umowy cywilnej sporny kontener;

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych;

- art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania;

- art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżącego w niniejszej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej celem ponownego ustalenia stanu faktycznego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy konstatacją organu, że jako przedsiębiorca zajmujący się wywozem odpadów odpowiada on za faktyczne zajęcie pasa drogowego bez względu na to, czy kontenerem dysponowała osoba zlecająca wywóz odpadów. Podkreślił, że organy sprowadzają użyte w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. sformułowanie "faktyczne zajęcie pasa drogowego" do wskazania osoby, która fizycznie postawiła rzecz, bez analizy kontekstu i celu tej czynności. Zdaniem skarżącego takie rozumowanie powinno prowadzić organ do wniosku, że to nie skarżący lecz kierowca, który konkretnie posadowił kontener powinien być podmiotem zobowiązanym.

Zdaniem skarżącego z momentem zawarcia umowy najmu kontenera i wywozu odpadów to osoba zlecająca dokonanie tych czynności staje się faktycznym dysponentem kontenera. To ona decyduje kiedy kontener ma być dostarczony i gdzie go ustawić. Ma też faktyczną możliwość przestawić go w inne miejsce, na co przedsiębiorca (skarżący) nie ma żadnego wpływu.

W ocenie skarżącego powołane przez organ orzecznictwo nie potwierdza przyjętej przez organ tezy bo nie jest jednolite i dotyczy różnych sytuacji faktycznych. Podkreślił, że pomijana przez organ umowa jest dowodem, kto faktycznie dysponował spornym kontenerem. Zgodnie z art. art. 75 § 1 i 80 k.p.a. organ powinien ten dowód ocenić, w tym zbadać wpływ postanowień umowy na okoliczności faktyczne sprawy. To, że umowa ta ma charakter prywatny i obligacyjny nie oznacza tego, że nie może kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, w szczególności zaś tego, że na podstawie tej umowy może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i w konsekwencji wskazania innego podmiotu, który dokona "faktycznego zajęcia pasa drogowego".

Jako błędne ocenił stanowisko organu, że rolą umowy było przeniesienie ze skarżącego na jego kontrahenta istniejącej już po jego stronie odpowiedzialności administracyjnoprawnej skoro taka odpowiedzialność jeszcze nie powstała, jako że jest wtórna w stosunku do stanu faktycznego kształtowanego umową. Skarżący wskazał, iż na podstawie umowy zawartej z Zakładem kontener został udostępniony i ustawiony zgodnie z wolą najemcy (Zakładu), dodając, iż Zakład nie zgłaszał uwag co do nieprawidłowego ustawienia kontenera. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, iż Zakład stanowi podmiot profesjonalny, stąd brak podstaw do powoływania się na jego brak świadomości prawnej co do obowiązków o charakterze administracyjnym. Wskazał także na treść umowy najmu kontenera, gdzie zawarto zastrzeżenie o posiadaniu przez kontrahenta stosownych zezwoleń. Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły w sposób prawidłowy kto ponosi odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego i błędnie, niezgodnie z rzeczywistością wskazały skarżącego jako zobowiązanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta wymierzającą L.Z. karę pieniężną w wysokości 486 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...], poprzez umieszczenie w nim kontenera na odpady.

Podstawą materialną decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Z powołanych przepisów wynika, że do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie następujących okoliczności, czy w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie lub obiekt, czy zajęcie to nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi oraz, jeśli poprzednie warunki zostały spełnione, kto dokonał faktycznego zajęcia.

Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.i.p.). Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11 wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11; por także R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, teza do art. 40).

Pogląd ten nie może być inny bo przecież ustawa wprost posługuje się określeniem "faktyczne zajęcie" w przepisie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. W tym sensie orzecznictwo sądowe jest jednolite bo nie budzi wątpliwości w konkretnych sprawach. Jak można dostrzec to w orzecznictwie, i jak wskazuje ta sprawa, problem leży w tym co należy rozumieć przez pojęcie "faktycznego zajęcia", które to rozumienie zależy od stanów faktycznych w konkretnych sprawach. W tym zróżnicowaniu stanów faktycznych tkwi sedno sprawy.

Z treści kontrolowanej decyzji wynika jednak, że organ przyjmuje generalne założenie, że zajęcia dokonuje zawsze ten, kto trudni się przewozem i odbiorem kontenerów. Ten bowiem podmiot, jak twierdzi organ, faktycznie przewozi kontenery, ustawia je w określonych miejscach oraz odbiera. Założenie takie jest wygodne bowiem nie obciąża organów koniecznością szczegółowego identyfikowania stanów faktycznych w każdej sprawie, a jest ich przecież wiele. Ma ono jednak istotną słabość, którą trafnie diagnozuje skarga. Trzymając się konsekwentnie tego poglądu należałoby przyjąć, że to konkretny kierowca (operator) dokonuje faktycznego zajęcia. Jeśli organ zakłada, że kierowca działa w imieniu przedsiębiorcy (stosunek prawny), to równie dobrze może przyjąć, że przedsiębiorca działa w imieniu osoby, z którą zawarł umowę najmu kontenera i odbioru odpadów.

Domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy zajmującego się wywozem odpadów jest więc nieuprawnione, gdyż z ustawy ono nie wynika. Z ustawy nie wynika również, że przedsiębiorca ma obowiązek wykazywania (przeciwdowodu), że w danym przypadku kto inny jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie. Sytuacja strony w niniejszym postępowaniu jest jednaka, niezależnie od tego czy zajmującym pas drogowy jest przedsiębiorca czy też inny podmiot prywatny lub podmiot publiczny. Wszystkimi stanami faktycznymi rządzi reżim dowodowy przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego.

Trafnie skarżący zwraca uwagę, że to umowa kształtuje lub zawiera w sobie stan faktyczny. Dlatego nie może ona przenosić odpowiedzialności publicznoprawnej, bo taka odpowiedzialność zależy od podmiotowego stanu faktycznego, czyli tego kto dokonał zajęcia, a nie jest, niejako z góry, przypisana jakiemuś rodzajowi podmiotu.

Rozstrzygnięcie kto dokonał faktycznego zajęcia wymaga zatem wnikliwej i pełnej analizy okoliczności konkretnej sprawy, w tym również treści stosunku prawnego łączącego strony stosunku obligacyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2014 r., III SA/Łd 328/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2014 r., III SA/Po 952/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Sz 993/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 czerwca 2017 r., II Sa/Go 316/17 i inne wydane przez ten sąd z udziałem tego samego skarżącego).

Z powyższych względów Sąd uznał, iż istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego w sprawie ma treść umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] października 2016 r., złożona w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego. Z umowy tej wynika, że to zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienia kontenera i czas zajęcia i w ten sposób wyznacza jego faktyczne ramy. Jeśli zatem stan faktyczny odpowiada umowie to zajęcie polegające na umieszczeniu kontenera w pasie drogowym dokonywane jest przez zlecającego, który tylko korzysta z usług przedsiębiorcy, który może wykonać to zlecenie. Dodatkowo, o czym mowa jest w § 2 umowy zleceniodawca oświadcza, że posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której postawiony jest kontener lub dysponuje zezwoleniem na posadowienie kontenera, gdy jest on umieszczany w pasie drogowym. W przypadku zaś ustawienia kontenera w pasie drogowym zleceniodawca oświadczył, iż na czas trwania niniejszego zlecenia posiada wymagane zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej za zajęcie pasa drogowego, chodnika lub innego terenu zielonego.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy uchylając się od oceny w/w umowy i uznając ją za niemającą znaczenia w sprawie dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu analiza treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu (kontenera) z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje, jako elementu stanu faktycznego, w celu ustalenia rzeczywistego dysponenta obiektu, czyli tego kto "faktycznie zajął" pas drogowy jest niezbędna dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Za błędną uznać należy dokonaną przez organ wykładnię prawa materialnego - art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., polegająca na tym, że niezależnie od stanu faktycznego, zajęcia pasa drogowego dokonuje ten podmiot, który zajmuje się profesjonalnie dostawą i odbiorem kontenerów oraz wywozem odpadów.

Dodać należy, iż wbrew stanowisku skarżonego organu, umowa cywilnoprawna, do analizy której zobowiązany został organ, nie określa nowych zasad odpowiedzialności za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, gdyż odpowiedzialność tą kształtują przepisy prawa – u.d.p., a jedynie ma na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i określenie na jego podstawie podmiotu odpowiedzialnego w świetle art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (pkt I wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań i biorąc je pod uwagę poczynią ustalenia co do prawidłowego ustalenia strony postępowania.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a.