Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2049/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. H. i A. R. – P. I. B. w R., Z. D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1416/13 w sprawie ze skargi I. H. i A. R. – P. I. B. w R., Z. D. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. H. i A. R. – P. I. B. w R., Z. D. B. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1416/13, w sprawie ze skargi Państwowego Instytutu Badawczego w R. – Z. D. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], o odmowie udzielenia dotacji - uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] marca 2009 r., Z. D. B. będący częścią Instytutu H. i A. R. – Państwowy Instytut Badawczy w R. (dalej określany jako: Z.), działając na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 67, poz. 446 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem z 13 kwietnia 2007 r.) skierował do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (dalej zwany Głównym Inspektorem) wniosek o udzielenie dotacji na dofinansowanie kosztów zwalczania bakteriozy pierścieniowej ziemniaka w zakresie pokrycia różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą mógłby uzyskać z ich sprzedaży, jako materiału siewnego, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym, niż materiał siewny.

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. organ umorzył postępowanie uznając, że Z. D. H. i A. R. B. jest integralną częścią Instytutu i nie może być stroną postępowania administracyjnego.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. V SA/Wa 485/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję organu z [...] grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wniosek jest oparty na § 14 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r., w którym wskazano, że wnioskodawcą może być producent rolny. Samo rozporządzenie wydane jest w oparciu o delegację ustawową art. 109 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: u.f.p.). Delegacja nie uprawniała do określenia podmiotów. Ustawa w art. 109 ust. 1 pkt 4 mówiła o różnych podmiotach wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Wniosek o dotację przedmiotową z § 14 ust. 1 rozporządzenia poprzedzało odrębne postępowanie administracyjne zakończone decyzją uznającą miejsce produkcji należące do Z. za porażone, zakazującą przeznaczenia ziemniaków do sadzenia i określającą inne ich przeznaczenie. Z. powinien być stroną w obydwu postępowaniach.

Wyrokiem z 1 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 940/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku. Podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż każdy podmiot ze względu na swój interes materialnoprawny może stać się stroną stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego w oparciu o decyzję administracyjną. Zdaniem NSA, Z. wykazał, że jest samodzielnym i samobilansującym się, wpisanym do krajowego rejestru producentem rolnym, który ma interes prawny w dochodzeniu dotacji mającej pokryć poniesione szkody w uprawach.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r., Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w pkt 1 uchylił decyzję własną z [...] sierpnia 2009 r. oraz w pkt 2 odmówił udzielenia dotacji dla Z.

Uzasadniając odmowę udzielenia dotacji organ wskazał, iż wydaje decyzję pod rządami i w oparciu o przepisy nowego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 91, poz. 595 ze zm.). W § 8 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia zapisano, iż dotacji nie udziela się, jeżeli producent rolny nie jest małym lub średnim przedsiębiorcą w rozumieniu rozporządzenia nr 1857/2006, którego art. 2 odsyłał do załącznika I do rozporządzenia nr 70/2001 zawierającego definicje małego i średniego przedsiębiorcy, zastąpionego obecnie rozporządzeniem Komisji nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008 r., dalej: "rozporządzenie nr 800/2008") zawierającym definicje małego i średniego przedsiębiorstwa w załączniku I.

Organ uznał, iż Z. jest komórką organizacyjną Instytutu i stanowi jego integralną część, a zatem spełnia warunki do uznania go za "przedsiębiorstwo powiązane" zgodnie z art. 3 ust. 1 załącznika I do rozporządzenia nr 800/2008 co powoduje, że nie mieści się w definicji "małego i średniego przedsiębiorstwa".

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2120/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił powyższą decyzję w pkt 2 (odmowa udzielenia dotacji). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wniosek Z. z [...] marca 2009 r. złożony został w czasie obowiązywania rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. i w swej treści odwoływał się do jego § 14 regulującego kompleksowo warunki ubiegania się, odmowy i wypłacania dotacji na pokrycie różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą można uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny i według przepisów tego rozporządzenia powinien być rozpoznany. Nowe rozporządzenie z dnia 18 maja 2010 r. nie miało zastosowania do rozpoznania wniosku Z., co wynika wprost z § 12, rozporządzenia z dnia 18 maja 2010 r. (obowiązującego od 27 maja 2010 r.), zgodnie z którym do wniosków o udzielenie dotacji za 2010 r. złożonych od dnia 1 stycznia 2010 r. i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Granica działania wstecz rozporządzenia z dnia 18 maja 2010 r. została jednoznacznie sprecyzowana na dzień 1 stycznia 2010 r. i dotyczy ona dnia złożenia wniosku a nie, jak wywodzi organ, daty ponownego jego rozpoznawania.

Decyzją z [...] maja 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, w pkt 1 uchylił decyzję własną z [...] sierpnia 2009 r. umarzającą postępowanie oraz w pkt 2 ponownie odmówił udzielenia dotacji dla Z.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. – przedmiotowa dotacja może zostać udzielona wyłącznie producentowi rolnemu. Jednocześnie stwierdził, że w § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia wprowadzone zostało określenie "producent rolny", które oznacza producenta, który jest małym lub średnim przedsiębiorcą, a określenie to wprowadzono na potrzeby całego aktu normatywnego, a nie jego jednostki redakcyjnej (paragrafu). Wyrażenie "producent rolny, który jest małym lub średnim przedsiębiorcą" w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 po raz pierwszy pojawia się w § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. Biorąc to pod uwagę organ stwierdził, że dotacja z tytułu § 14 może zostać udzielona jedynie tym producentom rolnym, którzy mogą zostać uznani za małe lub średnie przedsiębiorstwa w rozumieniu rozporządzenia nr 1857/2006.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 1857/2006, "małe i średnie przedsiębiorstwa" oznaczają przedsiębiorstwa zdefiniowane w załączniku I rozporządzenia nr 800/2008. Zgodnie z tą definicją za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną.

Zatem Z. może być uznany za przedsiębiorstwo, jednak powinien być traktowany jako "przedsiębiorstwo powiązane", wskazane w art. 3 ust. 3 załącznika I. bowiem jest powiązany z Instytutem na wielu płaszczyznach, a to powoduje, że przy ocenie spełniania przez Z. kryteriów określonych w rozporządzeniu nr 800/2008 dla "małych i średnich przedsiębiorstw", przy określaniu pułapu zatrudnienia i pułapu finansowego Z., należy uwzględnić, zgodnie art. 6 ust. 2, 3 i 4 Załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 800/2008, również dane dotyczące zatrudnienia i finansów wszystkich przedsiębiorstw powiązanych. Zgodnie z informacjami organu opartymi m.in. na aktualnym sprawozdaniu finansowym jednostki badawczo-rozwojowej, pułap zatrudnienia w Instytucie wraz z podległymi mu jednostkami, przekracza liczbę 250 etatów. Tym samym Z. nie jest "małym lub średnim przedsiębiorstwem" w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1857/2006, a więc nie został spełniony warunek określony w § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1697/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ocena prawna oraz wskazania wyrażone w poprzednich wyrokach: sygn. akt V SA/Wa 485/10 i NSA sygn. akt II GSK 940/10, a także WSA z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2120/11 wiążą sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd podkreślił we wskazaniach co do dalszego postępowania, że organ powinien bezwzględnie przyjąć, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie § 14 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. oraz przepisy § 12 ust. 6-9, natomiast nie ma zastosowania § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. i podkreślił, że Z. spełnia definicję producenta rolnego o jakim mowa w art. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10, poz. 76 ze zm.) i ma nadany numer identyfikacyjny.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. organ uchylił decyzję własną z [...] sierpnia 2009 r. i odmówił stronie udzielenia wnioskowanej dotacji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, iż ww. dotacja jest dotacją przedmiotową i zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. a) podpunkt (i) rozporządzenia Rady (WE) Nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczącego stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (Dz. Urz. UE L 142 z 14.05.1998r., str. 1, ze zm.), może być przyznana tylko dla małych i średnich przedsiębiorstw. Wyłącznie w takich przypadkach pomoc państwa jest zgodna ze wspólnym rynkiem i nie podlega zgłoszeniu przewidzianemu w art. 93 ust. 3 Traktatu.

Organ wyjaśnił, iż art. 2 pkt 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 odsyła do definicji "małych i średnich przedsiębiorstw" zawartej obecnie w załączniku 1 do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008. Zgodnie z tą definicją za "małe lub średnie przedsiębiorstwo" uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną, który zgodnie z art. 2 tego załącznika zatrudnia mniej niż 250 pracowników i którego roczny obrót nie przekracza 50 milionów euro a/lub całkowity bilans roczny nie przekracza 43 milionów euro.

Powyższe wymogi znajdują odzwierciedlenie w prawie krajowym, ponieważ zgodnie z art. 110 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2004 nr 173 poz. 1807 ze zm.), przedsiębiorca wnioskujący o udzielenie pomocy publicznej składa oświadczenie przed organem udzielającym pomocy, że spełnia przesłanki określone w załączniku 1 do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu oświadczenie ma formę pisemną.

Wnioskodawca znał i akceptował ten wymóg, i przy piśmie z [...] grudnia 2009 r., znak l.dz. [...], złożył stosowne oświadczenie.

Organ wskazał, iż Z. jest "przedsiębiorstwem powiązanym" w rozumieniu art. 3 ust. 3 ww. załącznika I, bowiem powiązany jest wielopłaszczyznowo z Instytutem H. i A. R. w R., zatem przy określaniu pułapu zatrudnienia i pułapu finansowego Z., należało uwzględnić dane dotyczące zatrudnienia i finansów wszystkich przedsiębiorstw powiązanych w ramach Instytutu, zgodnie z art. 6 ust. 2, 3 i 4 Załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (WE) 8002008. W oparciu o informacje dostępne na stronie internetowej Instytutu, aktualne sprawozdanie finansowe jednostki badawczo-rozwojowej, organ ustalił, iż pułap zatrudnienia w Instytucie wraz z podległymi mu jednostkami przekracza natomiast liczbę 250 etatów. Tym samym, nie został spełniony podstawowy warunek możliwości przyznania pomocy państwa określony w przepisach unijnych, które zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, mają pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi Z., uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), z którego to przepisu wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie były przedmiotem zaskarżenia.

Sąd wyjaśnił, iż z wyroku WSA z dnia 23 listopada 2012 r. (V SA/Wa1697/12), w którym Sąd ten powołał się na wiążącą go ocenę prawną zawartą we wcześniejszych wyrokach wydanych w sprawie, wynika wskazanie, że: “organ rozpoznając ponownie sprawę wniosku skarżącego powinien bezwzględnie przyjąć, że zgodnie z § 14 ust. 6 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r., przepisy § 12 ust. 6-9 stosuje się odpowiednio do dotacji, o której mowa w ust. 1, a więc w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. zakładający spełnienie przez producenta rolnego warunku bycia małym lub średnim przedsiębiorcą w rozumieniu rozporządzenia Komisji nr 1857/2006. Powyższe wynika również z tego, że rozporządzenie z dnia 13 kwietnia 2007 r. wydane jest w oparciu o delegację ustawową art. 109 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, która nie uprawniała do określenia podmiotów, a jedynie wyznaczała zakres spraw przekazanych do uregulowania w formie rozporządzenia, ograniczając je tylko do ustalenia stawek dotacji, sposobu i trybu udzielenia oraz rozliczenia dotacji. Natomiast podmioty uprawnione do dotacji zostały określone w art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, w myśl którego dotacje przedmiotowe są dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Skarżący Z. jest podmiotem wykonującym zadania na rzecz rolnictwa – co nie było kwestionowane przez organ – we własnym imieniu, a jego działalność koncentruje się na produkcji roślinnej z ukierunkowaniem na produkcję materiału nasiennego zbóż oraz sadzenia ziemniaka".

Sąd orzekający stwierdził, że powyższa ocena prawna została zastosowana przez Generalnego Inspektora. W powołanej wiążącej ocenie prawnej zakwestionowano bowiem jedynie możliwość zastosowania w sprawie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. i organ tego przepisu nie stosował, co wynika zarówno z sentencji decyzji, jak i jej uzasadnienia. Zatem bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie cytowanej oceny prawnej.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004r., nr 90, poz. 864/2, dalej: “TWE") wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorcom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Podobny zapis zawiera art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2004.90.864/2, dalej: “TFUE").

Na mocy odrębnych przepisów unijnych ustalono wyjątki od powyższej zasady i wskazano, kiedy określona pomoc może zostać uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem. W art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 994/98 postanowiono, że Komisja może w drodze rozporządzenia przyjętego zgodnie z procedurą określoną w art. 8 rozporządzenia i zgodnie z art. 92 Traktatu oświadczyć, że określone kategorie pomocy są zgodne ze wspólnym rynkiem i nie podlegają wymogom zgłoszenia ustalonym w art. 93 ust. 3 Traktatu. W art. 1 ust. 1 lit. a) pkt (i) wymieniono pomoc: dla małych i średnich przedsiębiorstw. Art. 93 ust. 3 otrzymał na mocy art. 12 Traktatu z Amsterdamu nową numerację jako art. 88 ust. 3 (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/31).

Komisja wypełniając powyższą delegację wydała rozporządzenie Komisji (WE) nr 1857/2006 w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 70/2001 (Dz. U. UE L z 2006 r., nr 358, s. 3, dalej cytowane jako: rozporządzenie nr 1857/2006). W myśl art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1857/2006 stosuje się je do przejrzystej pomocy przyznawanej małym i średnim gospodarstwom rolnym (farmom) prowadzącym działalność w zakresie produkcji pierwotnej produktów rolnych.

Art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 1857/2006 (Pomoc na rzecz chorób zwierząt i roślin oraz epidemii szkodników) określa warunki, które musi spełniać taka pomoc, aby była wyłączona z obowiązku notyfikacji przewidzianego w art. 88 ust. 3 TWE.

Sąd wskazał, że w przedstawionym stanie prawnym organ prawidłowo stosując § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. powołał się na znajdujące się w przepisach unijnych podstawy prawne badania, czy podmiot ubiegający się o dotacje spełnia kryteria do jej otrzymania. Zgodnie z art. 249 akapit drugi TWE rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich (tak samo art. 288 TFUE). W stosunkach między krajem członkowskim a Unią Europejską istnieje zasada nadrzędności i pierwszeństwa prawa unijnego nad krajowym. Organ miał zatem obowiązek przy udzielaniu dotacji stosować przepisy krajowe oraz przepisy unijne. Stosowanie przepisów unijnych nie może być uzależnione od tego, czy ustawodawca krajowy wprost powołuje się na konkretne rozporządzenie unijne, czy też tego odniesienia jest brak. W niniejszej sprawie ustawodawca krajowy nie wprowadził ograniczenia podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji jedynie do "małych i średnich przedsiębiorstw", jednak wymóg ten wynika wprost z przepisów prawa unijnego, gdyż rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane. Nieprzeniesienie przepisu do prawodawstwa krajowego nie zwalnia zarówno państwa członkowskiego, jak również jego obywateli przed podporządkowaniem się tym przepisom. Ponadto zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nie stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organ nie naruszył § 14 ust. 6 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 4 u.f.p. oraz art. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 1 załącznika I rozporządzenia nr 800/2008 polegającego na nieuwzględnieniu, że adresatem ww. przepisów są Państwa Członkowskie, a nie ich obywatele i wskazał, że gdyby pomoc publiczna udzielona była niezgodnie z cytowanymi wyżej przepisami, beneficjent byłby zobowiązany do jej zwrotu, co wprost wynika z rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE. L z 1995r., nr 312 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 2988/95). Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści. Zatem państwo nie może udzielić dotacji wbrew obowiązującym przepisom, a w wypadku złamania tego obowiązku, będzie zobowiązane do skutecznego odzyskania tej dotacji.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 lit. b) rozporządzenia nr 800/2008 przez jego niezastosowanie. Rozporządzenie to ma zastosowanie tylko w zakresie definicji "małych i średnich przedsiębiorstw" (gospodarstw rolnych) na mocy odesłania wskazanego w art. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1857/22006, który stanowi, że do celów niniejszego rozporządzenia "małe i średnie przedsiębiorstwa" ("MŚP") oznaczają małe i średnie przedsiębiorstwa zgodnie z definicją zawartą w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 70/2001; obecnie rozporządzenie nr 70/2001 zostało zastąpione przez rozporządzenie nr 800/2008.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 załącznika I do rozporządzenia nr 800/2008 do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw ("MŚP") należą przedsiębiorstwa, które zatrudniają mniej niż 250 pracowników, i których roczny obrót nie przekracza 50 milionów EUR a/lub całkowity bilans roczny nie przekracza 43 milionów EUR.

Tymczasem w sprawie niniejszej organ nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie, że skarżący Z. nie spełnia kryterium "małego lub średniego przedsiębiorstwa" w rozumieniu rozporządzenia nr 800/2008. Organ nie wyjaśnił jaki jest stan osobowy skarżącego wraz z Instytutem H. i A. R. wskazując jedynie, że przekracza 250 osób. Nie wyjaśnił także, czy stosował art. 5 załącznika I do rozporządzenia nr 800/2008, który wskazuje na sposób ustalania pułapu zatrudnienia. Oprócz ustalenia stanu zatrudnienia organ winien również ustalić, że obrót w przedsiębiorstwach powiązanych przekracza 50 milionów EUR a/lub bilans roczny przekracza 43 milionów EUR, czego nie uczynił.

Sąd uznał także za zasadne zarzuty dotyczące niewyjaśnienia znaczenia Oświadczenia Z. z dnia [...] grudnia 2009 r., iż Z. spełnia przesłanki określone w załączniku I do rozporządzenia 70/2001 (obecnie rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008).

Nakazując ustalić powyższe okoliczności Sąd uchylił decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

II

Skargę kasacyjną złożył Instytut H. i A. R. – Państwowego Instytutu Badawczego R., Z. D. B.

Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- § 14 ust. 6 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 67, poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie;

- art. 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008r.) w zw. z art. 1 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) Nr 994/98 z dnia 7 maja 1998 r. dotyczącego stosowania art. 92 i 93 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (Dz. Urz. UE L. 1998.142. l) w zw. z art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2 ze zm.) - przez ich błędne zastosowanie, podczas gdy samodzielną podstawą prawną udzielenia pomocy skarżącemu były przepisy § 14 ust. 6 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 67, poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz art. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.);

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 153 i 190 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 485/10 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 940/10 - wskazującej, iż rozpoznanie wniosku o przyznanie dotacji objętej niniejszą skargą powinno być oparte o przepisy art. 109 ustawy o finansach publicznych oraz § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa z odpowiednim zastosowaniem ust. 6 - 9 § 12. Również w wyroku z dnia 13 lutego 2012 r.. sygn. akt V SA/Wa 2120/11 oraz wyroku z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1697/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, iż w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy § 14 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r.; nie było zaleceń aby stosować przepisy prawa unijnego, w tym załącznika I do rozporządzenia Komisji nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008 r.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uzasadnienie wyroku jest dla Z. niekorzystne ponieważ z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. akceptuje pogląd organu, iż Z. aby otrzymać dotację, musiał spełnić wymóg bycia "małym lub średnim przedsiębiorstwem".

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 153 i 190 p.p.s.a. są nieuzasadnione i opierają się na przekonaniu kasatora, że skoro Sądy we wcześniejszych wyrokach nie zalecały w sposób wyraźny stosowania prawa Unii Europejskiej, to prawa tego nie można stosować, a rozstrzygnięcie trzeba opierać wyłącznie na przepisach prawa polskiego.

Pogląd powyższy jest całkowicie błędny.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że pierwszy wydany w sprawie niniejszej wyrok WSA (V SA/Wa 485/1) dotyczył jednej tylko kwestii, a mianowicie legitymacji procesowej Z. do postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dotacji. Sąd przesądził wówczas, że Z. jako producent rolny, może być stroną takiego postępowania, a pogląd ten zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II GSK 940/10. Z powyższych wyroków wynikało jedynie, że sprawa ma być rozpoznana merytorycznie, jednak oczywiście nie było żadnych wskazań jak sprawa ma być rozpoznana, bo na taką ocenę było za wcześnie.

Drugi wydany w sprawie wyrok WSA (V SA/Wa 2120/11) dotyczył wyłącznie kwestii, które rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinno być podstawą rozstrzygnięcia. Sąd przesądził wówczas, że powinno to być rozporządzenie z dnia 13 kwietnia 2007 r., nie zaś późniejsze rozporządzenie z dnia 18 maja 2010 r.

Trzeci wydany w sprawie wyrok WSA (V SA/Wa 1697/12) dotyczył wykładni rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. i przesądzał, że w sprawie przedmiotowej dotacji należy opierać rozstrzygnięcie na § 14 i § 12 ust. 6 - 9 tego rozporządzenia oraz art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, nie należy natomiast stosować § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. Naczelny Są Administracyjny zwraca uwagę, że w wyroku tym WSA nie wypowiadał się w ogóle na temat stosowania prawa Unii Europejskiej, a w szczególności nie wskazywał, że prawa tego nie należy stosować do sprawy niniejszej.

W świetle powyższego nieusprawiedliwione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 153 i 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania i nieuprawnione zastosowanie w sprawie prawa Unii Europejskiej.

Nie są także usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

W skarżonym wyroku Sąd I instancji bardzo szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnił dlaczego obok przepisów polskich muszą być stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej. Wszystkie wywody Sądu I instancji w tej kwestii są trafne.

Naczelny Sąd Administracyjny powtórzy tylko, że zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez RP umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". Zatem wobec ratyfikowania Traktatu o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, zgodnie z Konstytucją, prawo stanowione przez tę organizację jest stosowane w Polsce bezpośrednio i ma pierwszeństwo w wypadku kolizji z ustawami.

Z drugiej strony, z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, a obecnie z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) wynika m.in., że rozporządzenia wydane przez instytucje Unii mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwa członkowskich.

Z powołanych przepisów wynika wprost, że żaden organ stosujący prawo w Polsce nie może pominąć uregulowań zawartych w prawie Unii Europejskiej, bowiem uregulowaniami tymi Polska jest związana i jest zobowiązana (Traktatem i Konstytucją) do ich stosowania.

Zatem jeżeli jakieś zagadnienie, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, uregulowane jest w prawie polskim w sposób niepełny, to w kwestiach nieuregulowanych musi być zastosowane prawo europejskie, jeżeli ono te kwestie reguluje.

Ani z art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, ani z § 14 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. nie wynika, którym producentom rolnym może być przyznana pomoc w formie dotacji. Nie oznacza to jednak, że wszystkim, skoro ograniczenia podmiotowe, co do dopuszczalności pomocy zawarte są w Traktacie i innych przepisach UE.

Zgodnie z art. 87 Traktatu, co do zasady, wszelka pomoc przyznawana przez państwo, która zakłóca konkurencję przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom jest niezgodna ze wspólnym rynkiem, przy czym niektóre jej formy wymienione w tym przepisie mogą być uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem. Zgodnie z art. 88 ust. 3, co do zasady plany pomocy muszą być notyfikowane. Art. 89 Traktatu ustanowił delegację dla Rady do wydania stosownych rozporządzeń m.in. w celu określenia kategorii pomocy zwolnionej z tej procedury.

Na tej podstawie Rada wydała rozporządzenie Rady (WE) 994/98, w którym w art. 1 ust. 1 lit. a) (i) wyłączyła z obowiązku notyfikacji pomoc dla małych średnich przedsiębiorstw i zawarła upoważnienie dla Komisji do wydania rozporządzenia określającego zakres dopuszczalnej pomocy.

W dniu 15 grudnia 2006 r. wydane zostało rozporządzenie Komisji (WE) 1857/2006 (DzU. UE nr 358.2006.3.), w którego art. 10 przewidziano udzielenie pomocy na rzecz chorób zwierząt i roślin oraz epidemii szkodników. Gdy chodzi o doprecyzowanie zakresu podmiotowego dopuszczalnej pomocy pkt 11 Preambuły do rozporządzenia odsyła do załącznika nr 1 rozporządzenia 70/2001 (obecnie zastąpionego rozporządzeniem Komisji (WE) 800/2008 i załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia) zawierającego definicję małego i średniego przedsiębiorstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w świetle powyższego, art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. dopuszczający udzielanie dotacji dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa oraz § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. przewidujący dotacje dla rolników, którzy doznali strat w związku z konieczną zmianą przeznaczenia ziemniaków siewnych na cele mniej intratne należy wykładać i stosować z uwzględnieniem uregulowań unijnych. Z uregulowań tych wynika, że pomoc państwa jest dopuszczalna tylko w drodze wyjątku i w granicach określonych przez instytucje Unii Europejskiej. Jak wskazano wyżej, pomoc polegająca na zrekompensowaniu rolnikom kosztów i strat związanych z chorobami zwierząt i roślin oraz epidemią szkodników może być przyznawana tylko producentom rolnym mieszczącym się w definicji "małego lub średniego przedsiębiorstwa". Uregulowania polskie nawet, gdy wprost nie zawierają takiego zastrzeżenia, oczywiście muszą być wykładane i stosowane z jego uwzględnieniem, gdyż do tego zarówno Państwo jak i jego organy administracji są zobowiązane Traktatem i Konstytucją.

Zatem, zarzuty kasacyjne dotyczące nieuprawnionego stosowania w sprawie niniejszej obok przepisów polskich także przepisów europejskich, z których wynika dopuszczalność udzielania przedmiotowych dotacji tylko małym lub średnim przedsiębiorstwom należy uznać za nieusprawiedliwione.

Ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.