Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2936/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 4 pkt 21, art. 18, art. 39, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi F. Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku F. Sp. j. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2015 r. nakładającą karę pieniężną z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 321 + 884 strona prawa drogi w miejscowości [...], poprzez umieszczenie części dwóch reklam niepodświetlanych o treści: "[...] " o łącznej powierzchni w pasie drogowym 7,1 m2 w okresie od dnia [...].01.2015 r. do dnia [...].03.2015 r. włącznie tj. 68 dni, bez zgody zarządcy drogi.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja została wydana na podstawie ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. W przypadku stwierdzenia zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary niezależnie od motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy. Podmiotem, na którego nakładana jest kara pieniężna, jest podmiot, którego dotyczy informacja wizualna umieszczona na konstrukcji reklamowej. W niniejszej sprawie Informacja ta dotyczyła F. Spółka Jawna z siedzibą w [...],[...], ul. [...] i była związana z prowadzoną przez tą Spółkę działalnością gospodarczą. Nie miał znaczenia fakt, kto jest właścicielem nośnika, na którym reklama jest umieszczona.

Organ podkreślił że operat geodezyjny z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie którego przyjęto powierzchnie zajęcia pasa drogowego, został opracowany przez uprawnionego geodetę w oparciu o materiały geodezyjno - kartograficzne pozyskane z Powiatowego Ośrodka Geodezyjno - Kartograficznego w [...]. W ocenie organu sporządzony operat geodezyjny ze względu na wymaganą szczegółową skalę 1:500 i 1:250, konieczność opatrzenia w datę wykonania pomiaru oraz geodezyjne dokumenty urzędowe na podstawie, których przyjęto przebieg granicy pasa drogowego jest wiarygodnym dokumentem urzędowym i brak jest uzasadnionych podstaw do podważania prawidłowości poczynionych na jego podstawie ustaleń,

Organ wskazał, że przed wydaniem decyzji zapewniono stronie możliwość zapoznania się i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Na wyznaczoną rozprawę administracyjną nie stawił się nikt z przedstawicieli Spółki. W celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, po wyznaczonym terminie rozprawy administracyjnej, w siedzibie organu został przyjęty reprezentant Spółki. Przedłożona przez stronę kserokopia mapy sytuacyjnej w skali 1:1000 z dnia [...].06.2007 r. obrazująca przebieg granicy działki nr [...] z naniesioną lokalizacją reklam, nie stanowi w ocenie organu dokumentu, który mógłby podważyć powierzchnię zajęcia pasa drogowego ustaloną w oparciu o operat geodezyjny sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania. Zdaniem organu przedstawiona skala 1:1000 jest mało szczegółowa i nie wiadomo jakim przyrządem dokonano obmiaru wskazanej reklamy. Wątpliwości budzi ponadto brak wskazania daty kiedy pomiar był wykonany i czy było to w czasie, gdy reklamy znajdowały się w pasie drogowym. Mając powyższe na uwadze, organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów strony przedstawionych w odwołaniu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego F.Sp. j. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego (dalej skarżąca, Spółka), wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r., ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 7 k.p.a. poprzez nie ustalenie kto jest właścicielem urządzenia reklamowego,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin bez czynnego udziału przedstawiciela Spółki,

- art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte wykazanie przebiegu granicy pasa drogowego i uniemożliwienie skarżącej dokonania sprawdzenia podjętych ustaleń,

- art. 28 k.p.a. poprzez uznanie spółki F. Spółka Jawna z siedzibą w [...] za stronę postępowania pomimo, że nie była ona właścicielem urządzenia reklamowego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie w prawidłowy sposób przebiegu granicy pasa drogowego,

- art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o terminie przeprowadzenia oględzin urządzenia reklamowego i pasa drogowego,

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki uprawniające do nałożenia kary pieniężnej,

- art. 105 k.p.a. poprzez nie umorzenie przedmiotowego postępowania,

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie jest stroną w przedmiotowej sprawie.

2. Przepisów prawa materialnego:

- art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że za pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z nieograniczoną przestrzenią nad jego powierzchnią, podczas gdy faktycznie w pierwszej kolejności należy mieć na uwadze funkcję, cel i rolę jaka pełni pas drogowy, co oznacza, że przestrzeń pionowa jest ograniczona;

- art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż urządzenie reklamowe nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego,

- art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez zaniechanie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jako iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowalnego,

- art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że niewłaściwe jest ustalenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z reklamą, a nie obiektem budowlanym. O uznaniu wolnostojącego urządzenia reklamowego za trwale związanego z gruntem decyduje jego posadowienie. W związku z powyższym ewentualna opłata za zajęcie pasa drogowego w przypadku wykazania istnienia podstaw do jej nałożenia powinna zostać ustalona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowalnego, a nie jako powierzchnia reklamy. W ocenie skarżącej, sporządzony na zlecenie organu operat pomiarowy nie pozwala na przyjęcie, że skutecznie ustalono przebieg granic pasa drogowego. Mapy będące integralną częścią operatu pomiarowego są ogólnikowe i niewyraźne, dlatego utrudnione jest dokonanie ich weryfikacji i ustosunkowanie się do ustalonego stanu faktycznego. W ocenie skarżącej Spółki, cała konstrukcja spornej reklamy była posadowiona poza pasem drogowym. Niezrozumiałym jest przyjęcie, że przedstawiona przez skarżącą mapa nie stanowi wiarygodnego dokumentu, bowiem organ nie przeprowadził żadnych czynności sprawdzających ich prawdziwość

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji i odniósł się do poszczególnych zarzutów skarżącego uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Przypomnieć należy, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460, dalej u.d.p.), regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego.

Przepis art. 2 ustawy o drogach publicznych określa klasyfikację dróg publicznych o charakterze funkcjonalnym, dzieląc drogi publiczne na kategorie i funkcjonalno-technicznym, dzieląc te drogi na klasy. Przy czym należy wskazać, że podziałowi na kategorie dróg należy przypisać pierwszeństwo. Ze względu na położenie drogi i podmiot będący jej właścicielem, zgodnie z art. 2 ust. 1, wyróżnia się 4 kategorie dróg publicznych

1) drogi krajowe,

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.p. do dróg krajowych zalicza się:

1) autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych;

2) drogi międzynarodowe;

3) drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych;

4) drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów);

5) drogi alternatywne dla autostrad płatnych;

6) drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich;

7) drogi o znaczeniu obronnym.

Zarządcą dróg krajowych jest co do zasady Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad - centralny organ administracji rządowej, podległy ministrowi właściwemu do spraw transportu (por. art. 19 u.d.p.).

Sieć dróg krajowych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach: dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371). Droga nr [...] jest drogą krajową. W myśl art. 2a ust. 1 drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i może służyć wyłącznie celom publicznym.

Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi (przypomnieć należy, iż dla drogi krajowej zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosownie do art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl, której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Jezdnia zaś według definicji ustawowej jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów ( art. 4 pkt 4 u.d.p.).

Art. 18 w ust. 1 omawianej ustawy stanowi, iż centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Przepisy art. 18 mają typowo kompetencyjny charakter i określają właściwość rzeczową (kompetencje i zadania) drugiego, po ministrze właściwym do spraw transportu, organu wchodzącego w skład administracji drogowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest monokratycznym, centralnym organem administracji rządowej, tj. jednoosobowym, o zasięgu działania na obszarze całego kraju.

Do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Łączy się z tym szereg obowiązków spoczywających na zarządcy dróg a tylko przykładowo wyliczonych w art. 20 ustawy u.d.p. I tak do zarządcy drogi należy m.in.:

- utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (pkt 4);

- wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (pkt 8);

- wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 11)

- przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 12).

Odpowiedzialność zarządców dróg nie jest ograniczona do odpowiedzialności za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwości wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia – odpowiednich do okoliczności.

Zasadę tę statuuje art. 39 u.d.p., który zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Art. 39 ust. 1 pkt 1-12 zawiera niezamknięty katalog czynności zabronionych.

I tak art. 39 szczególności zabrania:

1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;

3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych;

4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;

5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów;

6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;

7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;

8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;

9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;

10) wypasania zwierząt gospodarskich;

11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;

12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.

Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że zakazane są nie tylko czynności określone ustawowo i wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1-12 u.d.p., ale również wszelkie inne działania, które mogą prowadzić do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza warunkowe odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Regulacja dozwala bowiem lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Warunki tego odstępstwa są następujące:

1) dotyczy ono tylko i wyłącznie szczególnie uzasadnionych przypadków;

2) może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

Ustawodawca dopuścił zatem na zasadzie wyjątku możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i w przedmiocie takiego zezwolenia zarządca drogi orzeka w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 40. ust. 1 zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Jak stanowi art. 40 ust. 6, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust 12) . Należy podkreślić, że odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, niezależna od winy sprawcy naruszenia. Zgodnie bowiem z doktryną prawa, jak również z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kara administracyjna, o której mowa w powyższym przepisie, jest oparta o konstrukcję prawną odpowiedzialności obiektywnej. Realizuje się ona poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 68/08, LEX nr 489107 "związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej".

Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary.

A zatem w świetle art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. W myśl ust. 12 za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stawki opłat zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wymaganego wniosku skarżąca Spółka nie złożyła, a tym samym nie otrzymała stosownego zezwolenia, co uzasadniało stwierdzenie organu administracji o zajęciu pasa drogi bez zezwolenia.

Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Jak już wyżej wskazano w przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Odpowiedzialność z art. 40 ust. 12 u.d.p. ponosi każda osoba zajmująca pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, bez względu na to, czy jest właścicielem nieruchomości przyległych do pasa drogowego. Sąd podziela oczywisty pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie, którym ma zastosowanie również w rozstrzyganej sprawie, że "Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego uzależniona jest od faktycznego zajęcia pasa drogowego, albowiem wyłącznie ta przesłanka jest wystarczająca dla nałożenia kary pieniężnej (niezależnie od winy sprawcy). Adresatem takiej decyzji jest podmiot który faktycznie zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia" (wyrok z 30 stycznia 2013, III SA/Kr 821/12).

W wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. II GSK 560/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest, bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem, to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Na organie orzekającym spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W takim postępowaniu wystarczy jedynie ustalić, że: a) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, b) zajęcie, c) pasa drogowego.

W ocenie Sądu organ, ustalając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, nie naruszył wskazanych przez stronę przepisów prawa procesowego i w konsekwencji, przepisów prawa materialnego.

Sąd zauważa, iż w świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względzie skrępowany żadnymi ograniczeniami, co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem ( wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 775/08, Lex nr 515976). Natomiast w myśl art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych.

Oceniając przebieg postępowania dowodowego w sprawie pod takim kątem Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ocenie dowodów dokonanej przez organy, jak też w ustalonym na tej podstawie stanie faktycznym.

W rozpatrywanej sprawie, nie ulega wątpliwości, że strona - niezależnie od przyczyn - nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał. Jak wynika z akt administracyjnych podczas rutynowego objazdu drogi w dniu [...] stycznia 2015 r., a następnie w dniu [...] marca 2015 r. stwierdzono, że dwie reklamy o treści "[...]" znajdują się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...]. Łączna powierzchnia zajętego pasa drogowego wyniosła 7,10m m2. Powyższe zajęcie pasa drogowego, które zostało odnotowane w Dzienniku Objazdów Dróg, notatkach służbowych oraz dokumentacji fotograficznej, zostało ustalone na podstawie operatu pomiarowego z dnia [...].02.2015 r. - obiekt 55 w obrębie działek nr 70 i 67 w miejscowości [...] gmina [...], km 321+884 i 321+940 strona prawa. Powyższy operat geodezyjny jest wiarygodnym dokumentem urzędowym, który został opracowany przez uprawnionego geodetę w oparciu o następujące materiały geodezyjno - kartograficzne: mapę sytuacyjną pasa drogowego w skali 1:500 mapę sytuacyjną pasa drogowego w skali 1:250, wypisy z ewidencji gruntów i budynków, odbitki z mapy zasadniczej i ewidencyjnej. Na opracowanej mapie sytuacyjnej geodeta zaznaczył obszary zajęcia pasa drogowego ze wskazaniem powierzchni zajęcia, mapa została opracowana na podstawie bezpośrednich pomiarów terenowych.

Sąd podziela argumentację organu, że przedłożona przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2015 r. kserokopia mapy sytuacyjnej w skali 1:1000 z dnia [...] czerwca 2007 r. obrazująca przebieg granicy działki nr 67 z naniesioną lokalizacją reklam, nie stanowi dokumentu, który mógłby podważyć ustalenia dokonane przez organ. Przedłożony przez stronę dokument nie jest dokumentem urzędowym i zawiera braki, które uniemożliwiają rzeczywiste odzwierciedlenie stanu faktycznego w okresie stwierdzonego przez organ zajęcia pasa drogowego.

Z prawidłowych ustaleń organu wynika, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi trwało 68 dni, natomiast powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła 7,1 m2. Na podstawie powyższych przepisów oraz ustaleń faktycznych, przyjmując stawki opłaty za zajęcie 1 m2, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, organ zasadnie wyliczył nałożoną na skarżącego karę pieniężną w wysokości 19312 zł.

Sąd nie podziela zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, albowiem wywody skarżącej w tym względzie ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Podważenie tej oceny mogłoby być skuteczne, gdyby zostało wykazane, że naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania na bazie poczynionych ustaleń faktycznych. Skarżąca jednak tego nie dowiodła w toku postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdza, że rozstrzygając w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nie naruszył art. 4 ust. 1 pkt. 1, art. 40 ust. 2 pkt. 3, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd stwierdza również, że organ ten nie naruszył przepisów postępowania, podejmując czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wypełniając wymogi art. 77 i art. 80 k.p.a., przy zachowaniu standardów art. 8 k.p.a. Strona postępowania została ustalona prawidłowo, bowiem jest nią skarżąca jako właściciel przedmiotowej reklamy, tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.