Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2443/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi ze skargi M. P. i R. P. wspólników spółki cywilnej "Usługi Geodezyjno-Kartograficzne M. P., R. P." na zarządzenie Starosty [...] z dnia [..] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ceny za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżących M. P. i R. P. kwotę 844 (osiemset czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 365/13, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2012 r. , sygn. akt IV SA/WA 812/12, w sprawie ze skargi M. P. i R. P. wspólników spółki cywilnej "[...], z siedzibą w L. dalej "skarżący", na zarządzenie Starosty L. z [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie cen za wydawanie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Starosty L. z [...] września 2009 r. nr [...] w sprawie ustalania opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucili naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 5 pkt. 1 lit "b" w zw. z art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2005, Nr 240, poz. 2027 ze zm.), dalej pgik, pkt 9.12 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 oraz pkt 8 załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (D.U. 2004, Nr 37, poz. 333), dalej Rozporządzenie z 2004 r. Skarżący żądali stwierdzenia nieważności powyższego zarządzenia na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Starosta L. wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, a opłaty zostały ustalone w celu stosowania jednolitych cen dla wszystkich podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 29 listopada 2012 r. odrzucił skargę. Powodem odrzucenia było stwierdzenie, że zarządzenie nie odnosi się do kwestii opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, z udzielaniem informacji a także wykonywaniem wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Tego rodzaju kompetencja przysługuje wyłącznie Ministrowi Infrastruktury, który na podstawie upoważnienia ustawowego wydał Rozporządzenie z 2004 r. Takim przepisem był i jest nadal art. 40 ust. 5 pkt 1b ustawy pgik. Rozporządzenie to w sposób wyczerpujący reguluje jakie opłaty i za jakie czynności mogą być pobierane przez organ geodezyjny. Rola starosty ograniczała się w tym wypadku do stosowania wyżej wskazanego rozporządzenia i naliczania opłat za pobieranie wymienionych w zarządzeniu materiałów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego ponieważ Starosta L. nie miał kompetencji ustawowych do ustanowienia tego rodzaju norm prawa. Akt nie został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, a żądana opłata jest opłatą za usługę wykonaną na rzecz klienta powiatowego zasobu geodezyjnego, nie zaś opłatą administracyjną, bowiem do ustanowienia takiej opłaty powołany jest minister a nie starosta. Z tych względów skarga została odrzucona.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 lipca 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd nieprawidłowo przyjął, że zaskarżone zarządzenie Starosty L. z [...] września 2009 r. nie jest aktem prawa miejscowego, czym naruszył art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 45 ust. 1 i 77 ust 2 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Publiczny charakter usług świadczonych przez Starostę L. na rzecz podmiotów, które korzystają z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co wynika z art. 40 ust. 1 ustawy pgik, pozwala na przyjęcie, że zarządzenie jest nie tylko aktem prawa wewnętrznego. Podmioty, które korzystają z tych usług nie podlegają ani organizacyjnie, ani służbowo organowi administracji publicznej dysponującemu danymi geodezyjnymi i kartograficznymi. Zarządzenie nie ma też charakteru cywilnego. Zarządzenie ma natomiast charakter generalny i abstrakcyjny bowiem reguluje kwestię opłat za udostępnianie kopii map i innych dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ponoszonych przez nieokreślony indywidualnie krąg adresatów, nie podporządkowanych organizacyjnie organowi i czyni to w zakresie usług o charakterze publicznym, a nie prywatnym. Nałożenie samej opłaty, opartej na przedmiotowym zarządzeniu indywidualizuje sytuację tego podmiotu. W związku z tym przedmiotowe zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego i podlega kognicji sądu administracyjnego. Poza tym akt ten został podjęty w ramach realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, zawiera normy generalne jeżeli chodzi o adresatów i normy abstrakcyjne jeżeli chodzi o określone w tych normach obowiązki dokonania opłat.

W wytycznych Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ustalenie, czy strona skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, a następnie po spełnieniu tego warunku, przejście do zbadania legalności zaskarżonego zarządzenia, w szczególności ocenienia czy Starosta L. mógł wydać tego rodzaju akt prawa miejscowego i czy jego przepisy pozostają w zgodzie z normami ustawowymi i konstytucyjnymi. Zarządzenie jako akt prawa miejscowego, określa opłaty lokalne w rozumieniu konstytucyjnym. Należy więc dokonać ustalenia czy ma oparcie w ustawie, ponieważ zgodnie z art. 168 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Oparcie takie może być wywiedzione nie wprost z jednego przepisu, ale na podstawie wykładni systemowej. Sąd powinien przeanalizować przywołane przepisy stanowiące podstawę do wydania zarządzenia, w tym uwzględnić, że wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013, sygn. akt K 30/12 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i 217 Konstytucji RP.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zwrot kosztów należeć się będzie stronie, o ile w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarga zostanie uwzględniona (art. 200 p.p.s.a.) lub też gdy dojdzie do umorzenia postępowania z powodów określonych w art. 53 § 3 p.p.s.a. (art. 201).

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył co następuje.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ta wskazuje, że zarządzenie Starosty L. z dnia [...] września 2009r. nr [...] stanowi akt prawa miejscowego, a co za tym idzie stronie przysługuje prawo do żądania stwierdzenia jego nieważności, o ile wykaże interes prawny w tego rodzaju żądaniu. W ocenie Sądu skarżącym przysługuje interes prawny, ponieważ na podstawie tego zarządzenia byli obciążani opłatami za czynności związane z uzyskiwaniem dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że akt ten należy kwalifikować jako akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. tj. jako akt jednostki samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W przypadku tego rodzaju aktów, zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi należy wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Czynność ta nie jest ograniczona terminem, jednakże zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. prawo do wniesienia skargi przysługuje w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Złożenie skargi następuje za pośrednictwem organu, co wynika z art. 54 § 1 p.p.s.a.

Jak wynika z akt administracyjnych skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z 26 stycznia 2012 r., doręczonym w tym samym dniu, o co wynika z pisma Starosty L. z 24 kwietnia 2012 r. W aktach brak jest dowodu doręczenia skarżącym odpowiedzi organu. Skarga została wniesiona do organu 26 marca 2012 r. (prezentata Starostwa Powiatowego w L.), a więc w ostatnim dniu 60 dniowego terminu. Data pisma organu świadczy o tym, że odpowiedź organu wpłynęła po tym terminie.

Z tych względów należy przyjąć, że skarżący w sposób zgodny z przepisami prawa wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (...) i wprowadza ceny za wykonywanie różnego rodzaju czynności związanych z reprodukcją oraz aktualizacją map zasadniczych, przewiduje aktualizację tych cen wg wskaźnika cen, towarów i usług konsumpcyjnych publikowanych w Monitorze Polskim. W załączniku nr 1 określone zostały ceny wraz z podatkiem VAT za poszczególne czynności (kopiowanie materiałów, wykonywanie wtórnika mapy, prace związane z aktualizacją analogowej mapy zasadniczej).

Powołany w zarządzeniu przepis art. 40 ust 3 pkt 3 pgik jest przepisem kompetencyjnym przekazującym starostom powiatowym, w zakresie powiatowych zasobów geodezyjnych i kartograficznych, obowiązek gromadzenie i prowadzenie tych zasobów, a następnie ich udostępnianie. Z art. 40 ust 3c powyższej ustawy wynika natomiast generalna zasada odpłatności za uzyskiwanie danych z zasobu geodezyjnego a wyjątki od tej zasady nie dotyczą geodetów.

Wyrokiem z 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z art. 92 ust. 1 i 217 Konstytucji RP, art. 40 ust. 5 pkt. 1 lit b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne tj. uregulowanie dające Ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej ustalanie wysokości opłat za czynności "związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, uwzględniając potrzeby różnych podmiotów oraz konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in. że w odniesieniu do opłat o charakterze niepodatkowym (a taki charakter mają opłaty geodezyjne), "przekazaniu do uregulowania w drodze rozporządzenia może podlegać szerszy zakres spraw niż w wypadku podatków". Trybunał Konstytucyjny powołując się na wcześniejsze wyroki TK U 4/98 oraz K 10/09 wskazał, że "określenie w rozporządzeniu stawki opłat jest dopuszczalne pod warunkiem wskazania w ustawie minimalnych i maksymalnych stawek i dostatecznych kryteriów, pozwalających na ustalenie konkretnej stawki". Uregulowanie kwestii opłat, ich wysokości, sposobu obliczania jak również terminów wymagalności w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. świadczy o wydaniu tego aktu "w braku szczegółowych wytycznych ustawowych" i stanowi wkroczenie w materię, która zastrzeżona jest dla ustawy. Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że przepis art. 40 ust 5 pkt 1 lit b nie określa, ani wysokości opłat, ani kryteriów ich ustalania przez właściwego ministra. Na podstawie tego przepisu nie można ustalić jak powinny kształtować się przedmiotowe opłaty.

Co prawda, przedmiotem badania zgodności z Konstytucją RP nie było rozporządzenie z 2004 r., a jeden z przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, to jednak Trybunał jednoznacznie stwierdził, że przekazanie do uregulowania rozporządzeniem kwestii opłat za różnego rodzaju czynności geodezyjne bez wskazania w ustawie podstawowych mechanizmów regulujących wysokość, sposób obliczania tych opłat jest niezgodne z powołanymi przepisami Konstytucji RP.

Konsekwencją tego jest w ocenie Sądu, brak umocowania prawnego do wydania przez Starostę L. zaskarżonego zarządzenia. Tego rodzaju wada aktu ma charakter rażący (wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej) i w związku z tym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa uzasadnia to stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Odrębną kwestią podlegającą omówieniu jest określenie terminu utraty mocy obowiązującego aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zd. pierwsze in fine Konstytucji RP) na 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcie to ma na celu ograniczenie w czasie negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu i umożliwienie dokonania zmian prawa tak, aby było ono zgodne z Konstytucją RP. Wskazanie innej daty ma także na celu zapewnienie możliwości niezakłóconego poboru opłat, gdyż sama zasadność ich poboru nie jest kwestionowana. Jak wywiódł Trybunał Konstytucyjny przyjęcie innego rozwiązania mogłoby doprowadzić do nieuprawnionego przysporzenia majątkowego osób, które zawodowo prowadzą działalność geodezyjną i luki w prawie, gdyż podmioty zarządzające zasobem geodezyjnym zobowiązane byłyby do udostępniania pochodzących z tego zasobu informacji i materiałów natomiast brak byłoby mechanizmu wyliczania opłat, które co do zasady są należne.

Prowadzi to do wniosku, że kierując się wolą Trybunału Konstytucyjnego, zasadne jest stwierdzenie, że do daty 11 lipca 2014 r., czyli upływu 12 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego za czynności geodezyjne i kartograficzne, udzielanie informacji i wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego i pobieranie opłaty w wysokości ustalonej w Rozporządzeniu było i jest prawidłowe.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. Na koszty w wysokości 844 zł składają się: wpis od skargi – 300 zł, wpis od skargi kasacyjnej - 150 zł, wynagrodzenie pełnomocnika zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (t.j. Dz.U z 2013, poz. 490) w łącznej wysokości 437 zł, w tym 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.