Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 950/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4,  art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 211/21 w sprawie ze skargi [...] na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia subwencji finansowej w ramach programu rządowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 19 października 2021 r. , sygn. akt V SA/Wa 211/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. P. (dalej: skarżący) na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. (dalej: PFR) z 27 października 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia subwencji w ramach programu rządowego.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący złożył do PFR wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm. PFR zawarł ze skarżącym umowę i po dokonaniu weryfikacji przyznał mu subwencję w kwocie 36 000 zł.

Skarżący złożył do PFR dwa pisma, określone jako "Uzupełnienie wniosku przedsiębiorcy", w których chciał dokonać zmiany miesiąca referencyjnego oraz zwiększyć wysokość wnioskowanej kwoty subwencji do 108 000 zł.

PFR pismem z 27 października 2020 r. poinformował skarżącego o negatywnej weryfikacji jego zgłoszenia, potwierdzając jednocześnie, że zwarta ze skarżącym umowa zachowuje moc obowiązującą z uwzględnieniem kwoty subwencji udzielonej na podstawie umowy.

P. P. wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższe pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. Skarżący podniósł, że złożył jeden wniosek, a następnie dokonał jego korekty z uwagi na omyłkę pisarską.

PFR w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie w całości skargi na odpowiedź odmowną na zgłoszenie reklamacyjne o przyznaniu subwencji finansowej w kwocie niższej niż wnioskowana w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm", jako niedopuszczalnej, ewentualnie odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie bądź oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz PFR kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając odrzucenie skargi WSA wskazał, że pismo PFR z dnia 27 października 2020 r. nie stanowi ani decyzji administracyjnej ani innego aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to nie mieści się w katalogu aktów i czynności za zakresu administracji publicznej podlegających kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W konsekwencji nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zawarcie umowy cywilnej nie należy do sfery administracji publicznej, a naruszenia przepisów w tym zakresie mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.

WSA wskazał, że podstawę prawną programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm", mającego zapobiegać masowej upadłości beneficjentów oraz zwolnień ich pracowników na skutek znaczących zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki w związku z epidemią COVID-19, stanowił załącznik do uchwały Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr 50/2020. Załącznik wydany zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. 2020 r., poz. 2011 ze zm., dalej u.s.i.r.). W przepisach ustawy o systemie instytucji rozwoju, w uchwale określającej program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" oraz w samym regulaminie ubiegania się o udział w programie rządowym, nie określono zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w toku procedury ubiegania się o subwencję finansową.

W ocenie WSA istotne znaczenie ma okoliczność zawarcia umowy subwencji w dniu 1 maja 2020 r. pomiędzy skarżącym a PFR. W umowie przewidziano również prawo odwołania się od decyzji PFR, ale wyłącznie w przypadku podjęcia decyzji przez PFR w kwocie niższej niż wnioskowana. Natomiast zgodnie z § 1 Regulaminu, do którego odwołano się w umowie, przez "odwołanie" należy rozumieć każdy zestaw oświadczeń wiedzy i woli beneficjenta złożonych wobec PFR za pośrednictwem banku w celu podwyższenia uprzednio otrzymanej kwoty subwencji finansowej, w sposób, w terminie i na warunkach określonych w dokumentach programowych. Zatem definicja została stworzona na potrzeby programu i nie stanowi odwołania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Również decyzja PFR zdefiniowana w Regulaminie nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona "decyzję PFR o udzieleniu (w części lub całości) bądź odmowie udzielenia subwencji finansowej, w odpowiedzi na wniosek lub odwołanie, przy podejmowaniu której PFR działa na podstawie i w zakresie określonym w dokumentach programowych". Umowa nadto przewiduje w § 11 ust. 5, że integralną częścią umowy jest regulamin, o ile strony w umowie nie ustalą odmiennie swoich praw i obowiązków.

Zdaniem WSA przy podejmowaniu decyzji przez PFR w przedmiocie wypłaty subwencji od początku procedury stosunki pomiędzy przedsiębiorca ubiegającym się o subwencję, a PFR regulowane są w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Czynności zatem związane z przyznawaniem przedmiotowej subwencji mają wyłącznie zatem formę cywilnoprawną i nie ma żadnego powodu, aby decyzje PFR w przedmiocie wypłaty subwencji traktować za decyzje mające swoje źródło w przepisach administracyjnoprawnych.

W skardze kasacyjnej od postanowienia WSA w Warszawie skarżący zaskarżając postanowienie w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

- art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji braku uchylenia decyzji PFR objętej skargą, podczas gdy skarżący spełniał wszelkie przesłanki do uzyskania wsparcia w pełnym zakresie,

- naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. i art. 8 § 3 p.p.s.a., art. 133 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi, a w konsekwencji braku uchylenia decyzji PFR objętej skargą, podczas gdy skarżący spełniał wszelkie przesłanki do uzyskania wsparcia w pełnym zakresie.

- naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 133 § 1 oraz art. 8 § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy zakres pomocy publicznej w tym zakresie wpisuje się w definicję zawartą w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy.

Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PFR wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz PFR kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla rozpoznania niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma dokonanie oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżone pismo PFR nie należy do rozstrzygnięć objętych kognicją sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:

- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,

- muszą mieć charakter publicznoprawny,

- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19; J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).

Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych [art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.], "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).

W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy aktywności PFR polegającej na odmowie wypłaty na rzecz skarżącego subwencji finansowanej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m. in. w postanowieniu z 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 1154/21 (także postanowienia NSA z: 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 1417/21 i 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1818/21), stwierdził, że działanie PFR polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącego nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela. Omawiane działanie nie mieści się bowiem w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.s.i.r. Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, ze zm.).

Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 u.s.i.r. Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".

W sprawie kluczowe znaczenie ma art. 21a u.s.i.r. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b u.s.i.r. w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust 3 u.s.i.r.). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego (art. 21b ust. 4 u.s.i.r.). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4 (art. 21b ust. 5 u.s.i.r.).

Na podstawie art. 21a u.s.i.r. wydano uchwałę Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm". Zgodnie z § 2 ust. 1 tej uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Z kolei koordynację i monitorowanie realizacji Programu powierza się ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 ww. uchwały).

W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.

O tym, czy realizacja powierzonych Polskiemu Funduszowi Rozwoju zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego, dowiadujemy się ostatecznie z regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm".

Z § 1 tego regulaminu wynika, że jego celem jest między innymi przedstawienie podstawowych zasad, na jakich PRF rozpoznaje wnioski o udzielenie Finansowania Programowego

Zgodnie z § 3 regulaminu, finansowanie programowe udzielane jest za pośrednictwem banków, przyjmujących w imieniu PFR wnioski i odwołania, przekazujących beneficjentom decyzje PFR, zawierających umowy subwencji finansowych w charakterze pełnomocników PFR i przekazujących beneficjentom w imieniu PFR środki pieniężne tytułem subwencji finansowych.

Zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu, finansowanie programowe udzielane jest w oparciu o składany przez beneficjenta wniosek, podlegający, w stosownych zakresach, weryfikacji przez bank i PFR.

Zgodnie zaś z § 11 ust. 9 regulaminu umowa subwencji finansowej określa w szczególności:

a) przeznaczenie i wysokość subwencji finansowej;

b) skutki niewykonania lub nienależytego wykonania przez beneficjenta umowy subwencji finansowej; oraz

c) warunki oraz tryb zwrotu i rozliczenie subwencji finansowej

- przy czym pełna treść projektu umowy subwencji finansowej jest generowana i przedstawiana beneficjentowi przez bank.

Co należy szczególnie pokreślić, zgodnie z § 11 ust. 10 regulaminu, zawarcie przez beneficjenta umowy subwencji finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania subwencji finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w przypadku braku spełniania przez beneficjenta warunków programowych lub w sytuacji niepozyskania przez PFR kwoty finansowania programowego. Udzielenie przez PRF subwencji finansowej w ogólności, a także w określonej wysokości, jest uzależnione od spełnienia przez beneficjenta wszystkich warunków programowych.

Z § 13 ust. 3 regulaminu wynika, że decyzja ma charakter potwierdzenia (I) w całości (II) w części albo (III) zaprzeczenia przez PFR okoliczności spełnienia przez beneficjenta warunków programowych na podstawie oświadczeń wiedzy beneficjenta zawartych w umowie subwencji finansowej oraz informacji, o których mowa w ust. 4 poniżej. Nie sposób nie dostrzec, ze ww. decyzja została podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy subwencji finansowej.

Z przedstawionych powyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu.

Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatno- od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna.

Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącej nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać.

Uwzględniając powyższe rozważania bezprzedmiotowe okazało się poddanie analizie działania polegającego na odmowie prawa do wypłaty na rzecz skarżącego pod kątem spełnienia pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, kwestionujące prawidłowość odrzucenia skargi przez WSA w Warszawie.

Z przytoczonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.