Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1297/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono niewazność uchwały w części, odrzucono w pozostałej części co do jednego ze skarżących, odrzucono skargę co do drugiego skarżącego
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi G. G. i Z. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr XXXVI/346/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. odrzuca skargę G. G., 2. stwierdza nieważność § 8 zaskarżonej uchwały, 3. w pozostałej części odrzuca skargę Z. G., 4. stwierdza, że uchwała w zakresie wskazanym w pkt 2 wyroku nie podlega wykonaniu, 5. zasądza od organu na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. G. i Z. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w całości, ewentualnie o stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej określenia przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w K., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647), dalej zwanej u.p.z.p, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niedozwoloną i nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności, stanowiącą nadużycie przysługującego organowi władztwa planistycznego;

2. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a) - c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez brak wyczerpującego określenia w zaskarżonej uchwale parametrów planowanych dróg i innych szlaków komunikacyjnych oraz częściowe określenie ich parametrów w sposób sprzeczny z ustawą;

3. art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4. art. 17 i art. 18 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe i sprzeczne z ustawą przeprowadzenie procedury konsultacyjnej w trakcie uchwalania planu, brak prawidłowej analizy skutków finansowych uchwalenia planu oraz nieprawidłowe rozpatrzenie zgłoszonych w trakcie tej procedury uwag i sprzeciwów;

5. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2013.260) poprzez usytuowanie progi publicznej (gminnej) w odległości zewnętrznej krawędzi jezdni mniejszej niż 6 m od obiektu budowlanego będącego własnością skarżących, przy jednoczesnym braku zachowania przesłanek warunkujących skorzystanie z odstępstwa od powyższej zasady, uregulowanych w art. 43 ust. 2 i 3 ww. ustawy.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że pismem z [...] września 2014 r., zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), dalej zwana u.s.g., wezwali Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] września 2014 r. Rada udzieliła odpowiedzi, którą otrzymali w dniu [...] września 2014 r., w której nie podzieliła stawianych przez nich zarzutów.

Zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały teren będącej własnością skarżących nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu nr [...] (KW [...]), został oznaczony, jako KD-D1, tj. jako obszar drogi publicznej lokalnej i drogi publicznej dojazdowej. Tym samym organ podjął decyzję o zlokalizowaniu na tej nieruchomości drogi publicznej, która ma zapewniać dojazd do działek budowlanych położonych na terenach oznaczonych w planie symbolami 1 MN/U i 2 MN/U. W efekcie takiej decyzji skarżący docelowo zostaną pozbawieni prawa własności ww. nieruchomości. Ponadto z uwagi na specyfikę zagospodarowania sąsiadującej z ww. nieruchomością, działki nr [...] (KW nr [...]), również będącej własnością skarżących, w przypadku dojścia do skutku ww. inwestycji drogowej zostaną oni narażeni na znaczne uciążliwości wynikające z położenia drogi publicznej niemalże w granicy działki. Uciążliwość ta będzie tym bardziej dotkliwa, że budynek posadowiony na działce nr [...], w którym zamieszkują skarżący wraz z rodziną, znajduje się ok. 140 cm od granicy działki (budynek posiada okna od strony planowanej drogi). Sama natomiast działka nr [...], na której ma zostać zlokalizowana droga, ma nieco ponad 8 m szerokości.

Ponadto na sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], tuż przy granicy z działką [...], istnieje biegnący przez całą długość działki podjazd, który mógłby, w ocenie skarżących, zostać wykorzystany jako część drogi dojazdowej do działki [...], bez szkody dla dotychczasowego sposobu użytkowania tej części działki. Taki sposób zaplanowania dodatkowego dojazdu do ww. działki zminimalizowałby negatywny wpływ drogi na nieruchomość skarżących.

W związku z zaprezentowanymi powyżej uwarunkowaniami przestrzennymi przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę gruntu oznaczoną nr [...] pod drogę publiczną stanowi zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżących i to nie tylko w stosunku do tej działki, lecz również sąsiadującej z nią działki nr [...], będącej także ich własnością. Zrealizowanie ww. inwestycji drogowej nie tylko spowoduje powstanie uciążliwości w postaci hałasu, spalin i ograniczeniu prywatności skarżących, lecz również w sposób istotny ograniczy swobodę w dysponowaniu nieruchomością stanowiącą działkę gruntu nr [...] na cele budowlane. Zgodnie bowiem z postanowieniami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2013.260), jakakolwiek przebudowa lub remont obiektu znajdującego się na ww. działce wymagać będzie zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty miałyby być objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Tym samym działanie organu w przedmiotowej sprawie uznać należy za sprzeczne z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Organ stanowiący gminy nie może bowiem dowolnie ograniczać korzystania z prawa własności, lecz jest skrępowany normami wynikającymi z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz regulacją art. 3 u.p.z.p. Działanie organu nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, którego wyrazem jest również zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, zadeklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p oraz zasada proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Organ nie przeprowadził analizy możliwości przyjęcia rozwiązania alternatywnego. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały lub w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, by ustalona trasa planowanej drogi miała optymalny charakter. Jej wyznaczenie odbyło się zatem z naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowiło nadużycie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Z analizy uwarunkowań urbanistycznych dla obszaru, dla którego plan został uchwalony, nie wynika, aby przebieg drogi dojazdowej na odcinku kwestionowanym przez skarżących był jedynym i właściwym rozwiązaniem. Już sama analiza części graficznej planu pokazuje, że możliwe są inne rozwiązania. Utworzenie dodatkowej drogi na terenie działki skarżących ma zatem charakter "dodatkowego udogodnienia" dla przyszłych właścicieli działek budowlanych. Udogodnienie to wiąże się jednak z daleko idącą ingerencją w prawo własności skarżących i jako takie winno być uznane za niedopuszczalne.

W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zgodnie z wymogiem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (§ 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia). Wymogów tych nie spełniają uregulowania zawarte w § 29-46 zaskarżonej uchwały, które w odniesieniu do dróg stanowią o możliwości ich realizacji i modernizacji o wymienionych klasach i w liniach rozgraniczających pokazanych na rysunku planu. Nie ulega wątpliwości, że w tekście planu nie zawarto parametrów tych dróg. Konkretyzacją obowiązku określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. jest § 4 rozporządzenia, który stanowi o wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie parametrów dróg jedynie na rysunku planu.

Skarżący zwrócili uwagę na występujące w zaskarżonej uchwale braki w zakresie obligatoryjnych elementów planu zagospodarowania przestrzennego. Ujęcie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkowych ustaleń określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja. Brak któregokolwiek elementu stanowi istotną wadę planu, jak bowiem słusznie zwraca się uwagę w judykaturze, w stosunku do sporządzania planu miejscowego należy stosować rygorystyczne reguły w zakresie oceny, czy dane naruszenie procedury planistycznej ma charakter istotny, czy też nieistotny. Zasady jego stanowienia powinny być ściśle przestrzegane, gdyż stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego.

Ponadto nadmienić należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje obowiązek sporządzania prognozy skutków finansowych w trakcie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organ zaniechał uwzględnienia w przedmiotowej analizie kosztów związanych z wykupem nieruchomości należącej do skarżących oraz przysługujących im roszczeń związanych z obniżeniem wartości nieruchomości na skutek ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem powyższego było wprowadzenie w błąd członków organu stanowiącego gminy w zakresie oceny skutków prawnych i finansowych uchwalenia planu w opisanym powyżej brzmieniu.

Na podstawie normy zawartej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych uznać należy, że obiekty budowlane (tj. m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi) przy drogach należących do kategorii dróg gminnych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m. W przypadku zrealizowania inwestycji drogowej zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały, wymóg ten nie zostanie spełniony. Jednocześnie w treści uchwały i dokumentów towarzyszących pracom nad jej przyjęciem, brak jest analizy warunkującej skorzystanie z odstępstwa przewidzianego w treści art. 43 ust. 1 ww. ustawy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w momencie przystąpienia do sporządzania projektu planu, w chwili uchwalenia planu, jak również w obecnej chwili, przedmiotowa działka oznaczona numerem [...] miała status użytkowania drogowego, co potwierdzają podkłady mapowe sporządzone dla potrzeb wykonania projektu planu, jak i aktualny wypis z rejestru gruntów. Droga ta ma docelowo stanowić ciąg komunikacyjny pomiędzy projektowanymi działkami budowlanymi a drogą powiatową, działką nr [...], położoną w obrębie miasta K.

Organ w sposób wyczerpujący dopełnił wymogu trybu postępowania formalno - prawnego wynikającego z art. 17 u.p.z.p. Art. 3 ustawy daje gminie władztwo planistyczne z zachowaniem trybu wyłożenia planu i rozpatrywania uwag. Plan został wyłożony dwukrotnie, a właściciel terenu nie złożył żadnej uwagi. Poza tym plan miejscowy nie zmienił przeznaczenia terenu. Sporna działka była przed przystąpieniem do sporządzenia planu, jak i w momencie jego uchwalania, zakwalifikowana w wypisie z rejestru gruntów jako droga.

Uchwalając zaskarżoną uchwałę odniesiono się do obowiązkowych punktów art. 15 u.p.z.p. oraz do obowiązkowych wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania.

Prognoza skutków finansowych odniosła się do spraw, które mogą zostać przewidywane w czasie, tym bardziej że część naliczeń finansowych ustaje po pełnych 5 latach od wejścia w życie planu miejscowego. Prognoza skutków finansowych w żaden sposób nie wpływa na merytoryczny zakres skarżenia, ponieważ prognoza ta nie jest uchwalana. Poza tym nie ma ustawowego określania zakresu i formy prognozy skutków finansowych i zawsze wykonywana jest ona dla wypełnienia tych informacji, które w danym zakresie i czasie niezbędne są dla organu sporządzającego.

Ustawa o drogach publicznych określa odległość usytuowania budynków od dróg publicznych, a nie dróg od budynków. Ponadto rozpatrywany budynek znajduje się w zakresie innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie, na obszarze którego znajduje się budynek (działka nr [...]), wyraźnie widnieje zapis § 6.8.3 "dopuszcza się przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i remonty istniejących budynków z zachowaniem kontynuacji dotychczasowej wysokości budynków z tolerancją wysokości do ±15% oraz dotychczasowych linii zabudowy". Jest to jednoznaczne wskazanie, że istniejący budynek można rozbudowywać z zachowaniem dotychczasowej, czyli istniejącej linii zabudowy, co jest tożsame z możliwością rozbudowy budynków w dotychczasowej odległości od wyznaczonych dróg, w tym istniejących i projektowanych dróg gminnych.

Ponadto droga oznaczona w planie miejscowym symbolem KD-D1 nie jest drogą lokalną, a drogą dojazdową.

Plan miejscowy określa teren funkcjonalnie i nadaje obowiązujące parametry planistyczne. W przypadku terenów dróg nie określa inżynierii ruchu. Dopiero zarządca drogi po realizacji drogi określa zasady ruchu. Dopiero te właśnie parametry wpływają na uciążliwość drogi względem sąsiedniej zabudowy. Ponadto plan miejscowy dopuszcza realizację przedmiotowej drogi w układzie jednoprzestrzennym, więc dopuszcza realizację drogi bez wydzielenia jezdni, więc i jej krawędzi. Ma to właśnie na celu ukształtowanie drogi w układzie komunikacji pieszo-jezdnej, co może w istotny sposób ograniczyć uciążliwości komunikacyjne. Szerokość drogi w miejscu sąsiedztwa budynku mieszkalnego ograniczono wyłącznie do szerokości działki drogowej.

Dalej organ wywodził, że skoro działka nr [...] nie jest objęta planem, brak było możliwości uwzględnienia możliwości przeprowadzenia drogi przez nią. Obecna działka nr [...] jako droga publiczna dojazdowa przeszła, po podziale, z mocy prawa na własność Gminy K. i jest przedłużeniem drogi dojazdowej uchwalonej planem zagospodarowania przestrzennego na działce nr [...].

Zarzut skarżących, że "organ dokonując lokalizacji drogi dojazdowej nie przeprowadził analizy możliwości przyjęcia rozwiązania alternatywnego" jest dowodem na niezrozumienie odrębności ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trybie przewidzianym ustawą o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych dokonuje się "ustalenia lokalizacji drogi". W trybie tej ustawy dokonuje się wariantowości przebiegu lokalizacji inwestycji drogowej. Podkreślenia wymaga również fakt, że w trybie powyższej ustawy w przypadku drogi gminnej kompetencje w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej ma starosta, a nie burmistrz.

Stwierdzenie zawarte w skardze, że utworzenie drogi na terenie skarżących ma charakter dodatkowego udogodnienia i że dostęp planowanych działek budowlanych do drogi publicznej jest zapewniony niezależnie od przeznaczenia działki nr [...] pod drogę publiczną jest całkowitym pominięciem zasad projektowych opierających się na tworzeniu ładu przestrzennego, który ustanawia spójny układ komunikacyjny dla terenu objętego planem, a nie jakiekolwiek powiązanie komunikacyjne terenów objętych planem miejscowym z siecią istniejących dróg publicznych. Układ komunikacyjny musi być tworzony z zachowaniem równomiernego połączenia istniejących i projektowanych dróg, jak również dla zachowania możliwości wprowadzenia pełnej sieci infrastruktury technicznej, z zachowaniem wymogów związanych z warunkami technologicznymi tych sieci.

Stwierdzenie skarżących, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy skarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją musi być rozpatrywane z uwzględnieniem faktu, że skarżący w trakcie składania wniosków do projektu planu, ani w trakcie dwukrotnego wykładania projektu planu do publicznego wglądu nie wnieśli żadnej uwagi do rozwiązań planistycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W kompetencjach sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), leży kontrola zaskarżanych do niego aktów ze względu na ich zgodność z prawem. Kryterium to, zwane również kryterium legalności, jest uściślone wobec uchwał organów gmin, a zwłaszcza wobec miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uchwała rady gminy, do której należy również uchwała przyjmująca plan miejscowy, jest bowiem nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Z kolei art. 28 u.p.z.p. głosi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Użyte w tych regulacjach określenie "nieważność" koresponduje z treścią art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, cyt. dalej jako p.p.s.a.), który nakazuje sądowi uwzględniać skargę na uchwałę organu gminy właśnie przez stwierdzenie jej nieważności, a nie przez jej uchylenie. Uściślenie to jest o tyle istotne, że w terminologii prawa administracyjnego, w tym w terminologii ustawowej stwierdzenie nieważności jest sankcją "mocniejszą" od uchylenia aktu, poprzez jej wsteczną moc obowiązującą (ex tunc). Dlatego ustawodawca stosuje taką sankcję dla kwalifikowanych wad aktu, a nie dla wad mniej istotnych.

Powyższy wywód jest konieczny w analizowanej tu sprawie, gdyż oznacza, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest możliwe tylko w przypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca przydał sankcję nieważności. Są to, jak wskazano wyżej, sprzeczność z prawem lub istotne naruszenie zasad sporządzania lub trybu sporządzania planu. Nie wystarcza tu zatem naruszenie prawa, które nie jest "sprzecznością" z prawem, a także nieistotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu. Z tego więc i tylko z tego punktu widzenia Sąd jest władny oceniać zaskarżoną uchwałę o planie miejscowym, a także oceniać zarzuty postawione tej uchwale przez stronę skarżącą.

Bezsporne jest, że uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (por. Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2011, s. 197). Kwestia ta jeszcze będzie dodatkowo wyjaśniona w dalszej części uzasadnienia. Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż, jak podkreśla się w orzecznictwie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z 3.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, Nr 3, poz. 104).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą sądowoadministracyjną. Skarga taka nie ma jednak charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok NSA z 14.09.2012 r., II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; wyrok TK z 4.11.2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 84).

Jak wynika z akt sprawy, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało poczynione jedynie przez skarżącego Z. G. (k. 25 akt) i dotyczyło ono tylko będącej jego własnością działki nr [...], przy czym skarżący kwestionował jedynie fakt przeznaczenia ww. działki na drogę oraz podnosił brak poinformowania go o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały. Przedmiotem zaskarżenia, wobec ww. treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, mogła być więc jedynie część uchwały odnosząca się do ustaleń określających przeznaczenie w planie działki stanowiącej własność skarżącego. Analiza wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wskazuje zatem, że skarżący nie domagał się od Rady Miejskiej w K. zmiany kwestionowanej uchwały w całości. W wezwaniu wskazał jedynie, że uchwała ta ustala przeznaczenie nieruchomości, stanowiącej jego współwłasność, w sposób ograniczający to prawo. W przedmiotowym wezwaniu skarżący nie powołał żadnego innego zarzutu, a zwłaszcza takiego, który dotyczyłby treści całej uchwały.

Stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że dodatkowe zarzuty, zawarte w skardze, nie zostały uprzednio zawarte w treści pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (stanowiąca surogat środka zaskarżenia) nie ma wyłącznie charakteru formalnego, lecz ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa (por. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 26.04.2012 r., II SA/Wr 896/11; z 5.07.2012 r., II SA/Wr 301/12). Czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać radzie gminy (miasta) rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. Dlatego też zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23.06.2010 r., II SA/Sz 177/10, LEX nr 668979).

Sąd w pełni podziela zatem pogląd, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (vide wyroki NSA 11.08.2011 r., II OSK 1082/11, LEX nr 1068950 i z 5.06.2014 r., II OSK 117/13, LEX nr 1511174). Sąd nie mógł zatem wkraczać swymi ocenami w tę część sprawy (przedmiotu zaskarżenia), która nie mogła być przedmiotem skutecznej oceny przez organ z uwagi na brak, w tym zakresie, wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Godzi to także w zasadę kontradyktoryjności postępowania, której istotą jest eliminowanie nierównej pozycji prawnej stron postępowania w obronie interesu indywidualnego i interesu społecznego. Postępowanie sądowoadministracyjne obowiązane jest znosić tę nierównowagę przez zapewnienie równego prawa do obrony.

Analiza wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz treści skargi musi zatem doprowadzić do stwierdzenia, że skarga w zakresie, w jakim skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, podlegała na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzuceniu (vide wyrok NSA z 11.08.2008 r., II OSK 1082/11, LEX nr 1068950). W analizowanej sprawie rozstrzygnięcie to dotyczyło pkt 2, 3 i częściowo pkt 4 skargi (w zakresie zarzutu dotyczącego braku analizy skutków finansowych uchwalenie planu i nieprawidłowego rozpatrzenia zgłoszonych w trakcie tej procedury uwag i sprzeciwów).

Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące konieczności wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed zaskarżeniem uchwały w trybie art. 101 u.s.g. należało odrzucić w całości skargę G. G., albowiem, co w sprawie było bezsporne, nie dokonała ona w ogóle takiego wezwania.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 skargi stwierdzić trzeba, że w tej części skarga była zasadna, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności § 8 zaskarżonej uchwały. Jak już wyżej zasygnalizowano, podnoszone przez skarżącego zarzuty wskazujące na pozbawienie go ustaleniami planu prawa własności nieruchomości dowodzą, że interes prawny skarżącego został naruszony. Niewątpliwie bowiem każda regulacja zawarta w planie miejscowym prowadząca do pozbawienia lub ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c. (por. wyrok z 6.06.2007 r., II SA/Wr 66/07, Dz. Urz. Dolno 2007/286/3582). Natomiast przeznaczenie nieruchomości na realizację celu publicznego – drogi – stanowi ingerencję w prawo własności prowadzącą do całkowitego pozbawienia tego prawa. W konsekwencji należało przyjąć, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka naruszenia interesu prawnego, co przy spełnieniu pozostałych przesłanek art. 101 ust. 1 u.s.g., otworzyło drogę do kontroli legalności przez Sąd zaskarżonej uchwały.

Gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Władztwo planistyczne, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie jest jednak władztwem absolutnym, czy też nieograniczonym, nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać bowiem podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywająco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, to jedynie w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości. W świetle powyższego stwierdzić należy że, Gmina K. wykonując owo władztwo nie dokonała żadnego wyważenia interesów - zarówno publicznego, jak i prywatnego, a także nie uwzględniła aspektów racjonalności działań oraz proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania chronionego Konstytucją RP prawa własności. Zgodnie z art. 64 Konstytucji:

"1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.

2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności."

W szczególności organ nie dokonał żadnego wyjaśnienia przyjętego rozwiązania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, które składa się jedynie z trzech ogólnikowych zdań w żaden sposób nie odnoszących się do treści przyjętych rozwiązań. Nawet w odpowiedzi na skargę Gmina nie wyjaśniła i nie uzasadniła w żaden sposób konieczności pozbawienia skarżących ich prawa własności. W sposób ogólny odwołała się do konieczności spójności układu komunikacyjnego, nie wyjaśniając jednak, na czym ta spójność w analizowanej sprawie miałaby konkretnie polegać. Gmina nie wyjaśniła, czy istnieją inne możliwości połączenia działki, do której prowadzi planowana przez działkę nr [...] będącą własnością skarżącego, poprzez inne nieruchomości, przy czym argument, że wskazywana przez skarżącego działka nr [...] nie była ujęta w planie, nie może przesądzać, że nie było możliwe poprowadzenie drogi właśnie przez nią. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, aby nieruchomość ta stała częścią przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, nie jest wykluczone, że przeznaczenie w § 8 zaskarżonej uchwały nieruchomości będącej własnością skarżącego było zasadne i konieczne, jednak kwestia ta powinna być wszechstronnie wyjaśniona i uzasadniona przez organ. Odmienny pogląd powodowałby powstanie przekonania o dyskrecjonalnym działaniu organów, które w sposób arbitralny, nie tłumacząc powodów swego działania, mogłyby pozbawiać obywateli ich praw, w tym podlegającego szczególnej ochronie konstytucyjnej, prawa własności.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w pkt 5 skargi dotyczącego naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzić trzeba, że nie był on zasadny. Jak bowiem powszechnie słusznie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis ten nie dotyczy sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). Dyspozycja art. 43 ust. 1 cyt. ustawy normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (vide np. wyroki NSA z 10.04.2008 r., II OSK 1687/07, LEX nr 470931, WSA w Warszawie z 15.10.2008 r., IV SA/Wa 993/08, LEX nr 515297).

Skarżący nie wskazał konkretnie, na czym miałoby polegać nieprawidłowe i sprzeczne z ustawą przeprowadzenie procedury konsultacyjnej (pkt 4 skargi). Można jedynie domyślać się, że skarżący, jak wynika z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, stał na stanowisku, że organ powinien indywidualnie zawiadomić go o przystąpieniu do sporządzania planu. Stanowisko to nie jest uzasadnione w świetle treści art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p., zgodnie z którymi wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia, a następnie ogłasza, w ten sam sposób, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (vide k. 1-4 i 22-24 akt adm.).

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, Sąd był władny orzec o stwierdzeniu nieważności § 8 zaskarżonej uchwały po upływie ww. rocznego terminu.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonalności uchwały w części, w jakiej stwierdził jej nieważność.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r. poz. 490) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.