Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1543/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Drożdzał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skarg "A" Sp. z.o.o Sp. Komandytowa w Z. i "B" S.A. w Z. na uchwałę Rady Miasta Zabrze z dnia 16 grudnia 2013 r. nr XLVI/690/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Rady Miasta Zabrze na rzecz skarżących Spółek po 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 594, zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXV/261/04 z dnia 27 kwietnia 2004 r. Rady Miejskiej w Zabrzu w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza - obszar "C" w całości - jako niezgodnej z art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym lub u.z.p.) oraz art. 64 ust. 3, art. 94 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że jakkolwiek skarżony plan został uchwalony po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), to zgodnie z przepisami przejściowymi do tej ustawy został on uchwalony z uwzględnieniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 2 ustawy o p.z.p. "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwalę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe ".

Uchwała nr XX/306/2000 o przystąpieniu do sporządzenia skarżonego planu miejscowego została podjęta przez Radę Miejską w Zabrzu w dniu 17 kwietnia

2000 r., natomiast o terminie wyłożenia planu miejscowego zawiadomiono w dniu 20 września 2002 r. Stąd do oceny legalności tej uchwały stosować należy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej Wojewoda jako przyczyny powodujące nieważność uchwały rady gminy w sprawie planu w całości lub części powołał się na art. 28 u.p.z.p. Piewszą z nich jest naruszenie zasad sporządzania planu. Każde naruszenie zasad stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Ze względu na to, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w dniu 25 lutego 2004 r. to w związku z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jego nieważność może stwierdzić jedynie sąd administracyjny.

Domagając się stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała zawiera liczne ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów, których treść i znaczenie są niejednoznaczne, dopuszczające odstąpienie od ustalonego przeznaczenia, bądź jego zmianę uwarunkowaną koniecznością uzyskania opinii lub uzgodnienia, co jest sprzeczne z zasadami obowiązującymi w procesie sporządzania planu miejscowego, gdyż naruszają zasadę obowiązku planistycznego dotyczącego jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu, określoną w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. W tym względzie wskazał Wojewoda Śląski na treść § 2 ust. 1 pkt 24, § 7 ust. 3, § 15 ust. 1 pkt 4.7, § 15 ust. 1 pkt 6.1 i pkt 14.12. Zdaniem Wojewody tymi zapisami Rada Miejska w Zabrzu poszerzyła zakres swoich kompetencji co do ustalenia przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości, ustalając inny niż przewiduje ustawa (art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) tryb ich kształtowania. Pomimo, że władztwo planistyczne oparte jest na ustawowym umocowaniu do wprowadzania ograniczeń w prawach konstytucyjnie chronionych - art. 3 ust. 1 ustawy - to własność może być ograniczona w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności oraz ograniczenie to musi być poparte konkretnym przepisem prawnym. Tym samym - zdaniem organu - naruszono art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Przytaczając treść § 19 ust. 6, 7 i 8 skarżonego planu Wojewoda stwierdził, że uregulowana tymi przepisami kwestia konieczności uzgadniania przedsięwzięć inwestycyjnych z wojewódzkim konserwatorem zabytków, została uregulowana w art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zapisy planu nie powinny zaś formułować ustaleń dotyczących zagadnień, które zostały już uregulowane przepisami aktów prawnych wyższej rangi. Cytowane zapisy uchwały, zdaniem organu, istotnie naruszają prawo poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, który ustawodawca przekazał radzie gminy. Nawet jednak w przypadku gdyby zapisy planu powielały ustalenia Prawa budowlanego, ich zawarcie w uchwale również byłoby zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nieprawidłowe. Dalej jako wykraczające poza uprawnienia rady gminy, co do regulacji planu miejscowego określone w art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji naruszające art. 94 ust. 3 Konstytucji wskazał organ nadzoru zapisy zawarte w § 8 ust. 2 pkt 4, § 15 ust. 1 pkt 9.5, § 17 ust. 1 pkt 6, § 2 ust. 1 pkt 11 i § 15 ust. 1 pkt 25 skarżonej uchwały, a to w sytuacji m.in. gdy wymogi określone w tych przepisach są niejasne i niedookreślone, uzależniające w wielu przypadkach sposób zagospodarowania terenów od przyszłych uzgodnień i na warunkach określonych przez inne organy. Wojewoda wskazał też, że § 15 ust. 1 pkt 4.1 uchwały w którym dla terenów kompleksów handlowo-usługowych TCH (do 2000 m2), TCU (powyżej 2000 m2) ustalono nakaz: "kompleksowej realizacji obiektu, wraz z obsługującymi terenami parkingowymi, komunikacją wewnętrzną, system docelowych włączeń do dróg publicznych, docelowymi rozwiązaniami w zakresie infrastruktury technicznej, elementami zabezpieczającymi przed ewentualną uciążliwością dla otoczenia, elementami małej architektury, reklamami i informacją wizualną oraz zielenią towarzyszącą" budzi wątpliwości co do jego prawidłowości, gdyż może nakładać na inwestora obowiązek podejmowania dodatkowych działań inwestycyjnych wybiegających poza elementy niezbędne do realizacji i funkcjonowania danego zamierzenia inwestycyjnego co mogłoby stanowić istotne naruszenie prawa. Celem planu miejscowego jest określenie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania, a nie sposób ich realizacji w procesie budowlanym. Zarzucił też Wojewoda, że w kwestionowanym planie nie została ustalona stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza ustalenie § 39 ust. 1 "z uwagi na zasiąg strefy niezmienności planu (NP-1) obejmującej całość obszaru opracowania, nie przewiduje się określenia stawek procentowych służących naliczaniu jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu, przyjmując stawkę 0 % dla całości terenu".

Odstąpienie od powyższego obligatoryjnego wymogu Rada Miasta Zabrze uzasadniła przy tym ustaloną dla całego obszaru planu strefą (NP-1), tzw. niezmienności planu, w której utrzymuje się generalnie ciągłość procesów planistycznych przy innej szczegółowości zapisu (§ 22 uchwały). Powyższą kwestię regulują dodatkowo ustalenia § 32 ust. 2 uchwały: "wszelkie zapisy i ustalenia niniejszego planu, mające charakter ciągłości procesów planistycznych w stosunku do "miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Zabrza" z dnia 28.12.1992 r., traktowane są jako ustalenia nie naruszające (nie zmieniające) interesu prawnego właścicieli i władających nieruchomościami".

Zdaniem skarżącego powyższe zapisy nie stanowią podstawy do uznania, iż po wejściu w życie przedmiotowej uchwały wartość terenów nią objętych nie uległa zmianie a to w związku z treścią §16 ust. 2 pkt 7 uchwały gdzie nastąpiło wyraźne rozróżnienie zagospodarowania terenu na "istniejące", "rozwijane" i "projektowane". Zdaniem Wojewody te zapisy są niespójne z innymi ustaleniami planu tj. § 38 uchwały, z których wynika, że po wejściu w życie planu mogą nastąpić skutki prawne opisane w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprawidłowe jest też przyjęte założenie, iż "rozwiązania planu z roku 1992, występują w obecnym planie", a to w sytuacji gdy plan ogólny z 1992 r. został sporządzony w skali 1:10.000. Nie może zatem stanowić podstawy do stwierdzenia o "niezmienności planu".

W związku z wniesioną przez Wojewodę Śląskiego skargą do sądu zaskarżoną uchwałą Nr XLVI/690/13 z dnia 16 grudnia 2013 r. Rada Miasta Zabrze działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) oraz w związku z art. 27 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziła w całości nieważność uchwały tej Rady nr XXV/261/04 z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza - obszar "C" oraz orzekła, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 stycznia 2014 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Miasta Zabrze z dnia 16 grudnia 2013 r. powołując się na treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda wskazał, że tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy oraz podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały zostały określone w art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tymi przepisami do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy uprawniony jest organ nadzoru oraz sąd administracyjny. Natomiast żaden przepis nie daje radzie gminy kompetencji do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. W ocenie Wojewody, podjęcie przez radę gminy uchwały stwierdzającej nieważność swojej wcześniejszej uchwały stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów oraz art. 94 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. organom przysługuje prawo do weryfikacji własnych decyzji, natomiast przepis ten nie daje kompetencji do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym radzie gminy przysługuje natomiast prawo do uchwalenia nowego planu miejscowego, bądź jego zmiany w oparciu o art. 27 tej ustawy. Zmiana ta powinna nastąpić w takim samym trybie jak przy podjęciu uchwały pierwotnej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego .Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina Zabrze, zarzucając Wojewodzie Śląskiemu naruszenie:

– art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie przyznaje gminie prawa do zastosowania trybu “samokontroli" wobec wydanego aktu prawa miejscowego oraz jego pominięcie,

– art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. wydanie aktu nadzoru i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Zabrza,

– art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi jego zmianę.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 348/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powyższą skargę Gminy Zabrze oddalił podzielając stanowisko Wojewody Śląskiego zawarte w wydanym przez ten organ rozstrzygnięciu nadzorczym.

W wyniku rozpoznania wniesionej od tego wyroku przez Gminę Zabrze skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administraycjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2377/14 uchylił zarówno wyrok sądu pierwszej instancji jak i będące przedmiotem jego kontroli ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskeigo z dnia 10 stycznia 2014 r. W wyroku tym sąd kasacyjny stwierdził, że rada gminy, działając na pdostawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. W wyroku tym NSA jednoczesnie stwierdził, że podjęta w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. uchwała w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i podlega w tym charakterze ogłoszeniu.

Po wcześniejszym wezwaniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w ustawowym terminie skargi do sądu administracyjnego na ww. uchwałę autokontrolną Rady Miasta Zabrze z dnia 16 grudnia 2013 r. wniosła "A" Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w Z. oraz "B" S.A. w Z. Spółka "A" w skardze z dnia 10 lutego 2014 r. wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości jako wydanej z naruszeniem art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. oraz z naruszeniem jej interesu prawnego. Odnośnie naruszenia art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. stwierdzono, że Rada Miasta Zabrze błędnie przyjęła, iż przysługuje jej prawo skorzystania z trybu samokontroli przewidzianej tym przepisem. Gdy zaś chodzi o naruszenie jej interesu prawnego stwierdzono, że przez podjęcie kwestionowanej uchwały i stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 kwietnia 2004 r. Spółka została pozbawiona prawa dysponowania zgodnie z dotychczasowym planem należącymi do niej nieruchomościami położonymi na terenie objętym planem.

W odpowiedzi na tę skargę Rada Miasta Zabrze wniosła o jej odrzucenie jako dotyczącej uchwały, która została wyeliminowana wcześniej z obrotu prawnego ww. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 10 stycznia 2014 r. Alternatywnie wniesiono o oddalenie skargi argumentując szeroko, że Rada miała uprawnienie do podjęcia uchwały autokontrolnej w trybie art. 154 § 3 ustawy p.p.s.a. oraz, iż nie doszło kwestionowaną uchwałą do naruszenia interesu prawnego skarżącej. W tej ostatniej kwestii wskazano, że podjęcie tej uchwały nie spowodowało utraty lub ograniczenia po stronie skarżącej konkretnych uprawnień, a to w sytuacji gdy Spółka może korzystać w dalszym ciągu z jej nieruchomości

w dotychczasowy sposób, zaś ewentualne przyszłe ograniczenia nie zostały w skardze sformułowane precyzyjnie i nie muszą wystąpić.

W piśmie z dnia 26 listopada 2014 r., w uzupełnieniu powyższej skargi, pełnomocnik "A" zarzucił, że w sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania z 27 kwietnia 2004 r. wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sformułowane odnośnie tego planu w skardze Wojewody Śląskiego uchybienia nie dotyczą bowiem zasad sporządzania planu. Nawet gdyby jednak doszło do naruszeń sformułowanych przez organ nadzoru to należałoby przyjąć, że nie miały one charakteru istotnego naruszenia prawa i w konsekwencji nie dawały podstaw do stwierdzenia nieważności całego planu zagospodarowania.

"B" S.A. w Z. w swojej skardze z dnia 15 grudnia 2014 r. również wniosła o stwierdzenie nieważności objętej nią uchwały Rady Miasta Zabrze z dnia 16 grudnia 2013 r. i o zasądzenie kosztów postępowania, formułując zarzuty zbieżne do podniesionych w ww. skardze Spółki "A". Podobnie uzasadniła też naruszenie skarżoną uchwałą jej interesu prawnego. Dodatkowo w tym względzie wskazała na toczącą się w oparciu o plan zagospodarowania z dnia 27 kwietnia 2004 r. sprawę cywilną przed Sądem Okręgowym w G., w której domaga się aby Gmina Zabrze wykupiła od niej należące do niej nieruchomości położone na terenie objętym tym planem.

W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik Rady Miasta Zabrze wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. W obszernych motywach tego stanowiska w pierwszej kolejności podniósł, że podobnie jak w przypadku Spółki "A" zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, która nie wykazała aby doszło do naruszenia jej uprawnień wynikających z konkretnych przepisów prawa materialnego. Skarżąca nie może powoływać się w szczególności na pozbawienie jej możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym w sytuacji, gdy zasadność takich roszczeń nie może być stwierdzona w postępowaniu administracyjnym. Nadto ewentualne tego rodzaju naruszenie stanowiłoby naruszenie interesu faktycznego a nie prawnego. Dalej stwierdzono, że wydając dnia 18 listopada 2014 r. wyrok w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego NSA w sprawie sygn. akt II OSK 2377/14 przesądził o zgodności z prawem skarżonej uchwały autokontrolnej. Wynika to z faktu, że w związku z treścią art. 134 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w granicach danej sprawy a nie tylko w zakresie zarzutów skargi.

Za oddaleniem skargi przemawia nadto zdaniem autora odpowiedzi na skargę okoliczność, że za zasadne należało uznać wszelkie zarzuty pod adresem planu zagospodarowania z 27 kwietnia 2004 r. sformułowane we wniesionej na ten akt skardze Wojewody Śląskiego. W tym zakresie powtórzono w zasadzie argumentację przedstawioną w skardze Wojewody. Odnośnie naruszenia w przedmiotowym planie zagospodarowania obowiązku określenia stawki procentowej służącej do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stwierdzono, że nie stanowi naruszenia tego obowiązku sytuacja, w której nie określono stawek renty planistycznej albo określono je w wysokości 0 %, gdy renta ta nie będzie mogła być ustalana. Chodzi przede wszystkim o przypadki, w których już przy tworzeniu planu miejscowego można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru opłaty planistycznej. Taka sytuacja jednak zdaniem pełnomocnika Rady Miasta Zabrze w niniejszej sprawie nie miała z przyczyn wskazanych wcześniej w skardze Wojewody miejsca. Organy Gminy Zabrze nie wykazały bowiem, że wejście przedmiotowego planu w życie nie może spowodować zmiany wartości objętych tym planem nieruchomości. Organy te dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny zaś szczegółowo uzasadnić z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym przeznaczeniu w planie nie wzrośnie, co uzasadnia odstąpienie od ustalenia w planie stawki opłaty planistycznej dla tych terenów.

Reasumując w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że istnieją określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Zabrze Nr XXV/261/04 z 27 kwietnia 2004 r., a to w związku z podjęciem jej z naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego, co uzasadniało uwzględnienie skargi Wojewody Śląskiego i stwierdzenie nieważności tej uchwały na podstawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a.

Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. "B" S.A w Z. wniosła kolejną skargę na wydaną w trybie autokontroli uchwałę Rady Miasta Zabrze z dnia 16 grudnia 2013 r., a to w związku z uchwałą Rady z dnia 11 grudnia 2014 r. o uznaniu za nieuzasadnione, sformułowane w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwanie Huty do usunięcia naruszenia prawa. W skardze tej powtórzono stanowisko i zarzuty formułowane we wcześniejszej skardze z dnia 15 grudnia

2014 r.

Obie te skargi Sąd potraktował łącznie jako jedną, wniesioną z zachowaniem wymogów formalnych.

W piśmie procesowym z 23 marca 2015 r. skarżąca "B" uzupełniła swoje stanowisko co do przyczyn wniesienia skargi i naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego. Nadto podniosła, że skarga Wojewody została wniesiona "na zamówienie" Zarządu Miasta Zabrze na użytek postępowania cywilnego toczącego się przed sądem powszechnym, w sytuacji gdy przez 10 lat obowiązywania planu jego zapisy były stosowane i nikt ich niekwestionował. Skarżona uchwała miała na celu umorzenie sprawy cywilnej o wykup przez Gminę Zabrze objętych planem nieruchomości skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w nich zarzuty zasługują na akceptację. Nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) Sąd wziął również pod uwagę inne okoliczności uzasadniające wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w związku z zapadłym odnośnie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z dnia 10 stycznia 2014 r. nr IFIII.4131.1.2014 wyrokiem Sąd jest związany zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2377/14. Dotyczy to m. in. przesądzenia dopuszczalności podjęcia przez organ samorządu terytorialnego uchwały w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. stwierdzającej nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania oraz, że uchwała podjęta w tym trybie stanowi akt prawa miejscowego. Oznacza to, że za bezpodstawne należy uznać zarzuty obu skarg co do niedopuszczalności podjęcia przez Radę Miasta Zabrze zaskarżonej uchwały w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Jednocześnie nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w odpowiedziach na skargi, że Sądy w postępowaniu zakończonym powyższym wyrokiem NSA dokonały oceny skarżonej uchwały w pełnym zakresie, a to w związku z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. i w konsekwencji uznały tę uchwałę za zgodną z prawem. Jak wynika bowiem z treści wyroków Sądów obu instancji zostały one wydane w sprawie w której przedmiotem badania i rozstrzygnięcia była jedynie kwestia dopuszczalności zastosowania w sprawie przez Radę Miasta Zabrze trybu samokontroli w oparciu o art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a.

Sąd nie podziela też stanowiska Rady Miasta Zabrze, że skarżące Spółki nie miały interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zaskarżeniu objętej postępowaniem uchwały oraz, iż interes ten nie został tą uchwałą naruszony. W sytuacji gdy nie jest kwestionowane stwierdzenie, że skarżącym przysługuje prawo własności i prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie planu zagospodarowania, którego nieważność stwierdzono zaskarżoną uchwałą, należy bowiem przyjąć, że interes ten wynika zarówno z treści art. 140 kc jak i z art. 6 ust. 2 ustawy p.z.p. Nie można też odeprzeć zarzutu skarżących, że interes ten został naruszony. Należy bowiem mieć w tym względzie na uwadze, że skarżące Spółki miały prawo zagospodarowania swoich nieruchomości zgodnie z treścią obowiązującego dotychczas planu zagospodarowania. Z chwilą utraty ważności planu prawo to zostało co najmniej ograniczone. Zabudowa nieruchomości jest bowiem możliwa dopiero po wydaniu pozytywnych co do zamierzeń inwestycyjnych decyzji o warunkach zabudowy. Nadto przesłanką uzyskania warunków zabudowy jest spełnienie m. in. warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, która to przesłanka nie jest wymagana gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy. Dla oceny naruszenia tego interesu nie ma znaczenia akcentowana w odpowiedziach na skargi okoliczność, że skarżące mogą w dalszym ciągu korzystać ze swoich nieruchomości w dotychczasowy sposób. Nastąpiła bowiem istotna prawna zmiana, gdy chodzi o możliwość przyszłego zagospodarowania nieruchomości skarżących. Wbrew stanowisku Rady Miejskiej w Zabrzu w ramach interesu prawnego a nie interesu faktycznego skarżącej "B" należy też rozpatrywać wpływ podjęcia zaskarżonej uchwały na wynik toczącego się przed Sądem Okręgowym w G. postępowania cywilnego opartego na treści art. 36 ust. 1 ustawy p.z.p. i to niezależnie od trafnego stwierdzenia odpowiadającego na skargę, że w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe przesądzenie czy roszczenie w tym trybie tej skarżącej w ogóle przysługuje. Decyduje bowiem sam fakt możliwości wystąpienia takiego wpływu.

Zdaniem Sądu do naruszenia interesu prawnego skarżących Spółek doszło przy tym z istotnym naruszeniem prawa, co przesądza o zasadności wniesionych skarg.

Co do tego naruszenia należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zaskarżona uchwała w § 4 została podjęta z istotnym naruszeniem treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Jak to bowiem zostało przesądzone przez NSA w ww. wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2377/14 stanowi ona akt prawa miejscowego i w konsekwencji mogła wejść w życie nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak było nadto wystarczających podstaw prawnych do uwzględnienia w całości skargi Wojewody Śląskiego na miejscowy plan zagospodarowania z 27 kwietnia 2004 r. poprzez stwierdzenie nieważności całej objętej nim uchwały.

Ponieważ zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia to przesłanek jej podjęcia należy upatrywać w treści odpowiedzi na wniesione w niniejszej sprawie skargi. W odpowiedziach tych Rada Miasta w Zabrzu podtrzymując zasadność podjęcia zaskarżonej uchwały powołała się zaś jedynie na wady planu sformułowane w skardze Wojewody Śląskiego i to przy wyrażeniu przez autora odpowiedzi kontrowersyjnego poglądu (zobacz w tym względzie stanowisko zajęte w zdaniu odrębnym do powołanego wyżej wyroku NSA sygn. akt II OSK 2377/14), że wydając orzeczenie na podstawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. organ może przeprowadzić badanie zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu w takim samym jak ten sąd zakresie, a więc w zakresie jego zgodności z prawem niezależnie od zarzutów i wniosków skargi.

Najogólniej rzecz ujmując konieczną przesłanką zastosowania treści art. 54 § 3 p.p.s.a. było w konsekwencji wykazanie, że wszelkie sformułowane w skardze zarzuty Wojewody Śląskiego zasługują na uwzględnienie, względnie, że na uwzględnienie zasługują tylko niektóre z nich ale ich uwzględnienie daje podstawę do stwierdzenia nieważności całego planu. Obowiązkowi temu Rada Miasta Zabrze nie uczyniła zadość. W tym względzie należy w pierwszej kolejności podnieść, że zarówno w skardze Wojewody jak i w odpowiedziach na skargi wniesione w niniejszej sprawie nie ma w ogóle rozważań dlaczego sformułowane tam zarzuty pod adresem planu z 27 kwietnia 2004 r. miałyby skutkować stwierdzeniem nieważności całego tego aktu prawnego a nie tylko jego części, co jest przecież w świetle treści art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. dopuszczalne. Ani w skardze Wojewody ani w odpowiedzi na skargi Spółek "A" i "B." nie zawarto w ogóle rozważań dlaczego podstawą stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania z 27 kwietnia 2004 r. miałaby stanowić treść powołanego błędnie w tych pismach procesowych art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. a nie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis został prawidłowo (pomijając błędne oznaczenie ustępu jako punktu) powołany jako materialnoprawna podstawa zaskarżonej uchwały. Skoro bowiem zgodnie z treścią art. 85 ust. 2 ustawy p.z.p. do objętego skargą Wojewody i zaskarżoną uchwałą planu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym to również nieważność tego planu powinna być oceniana według przesłanek sformułowanych w tej ustawie tj. na podstawie jej art. 27 ust. 1. Nie można bowiem (jak uczynił to Wojewoda Śląski) twierdzić, że kwestionowany plan został uchwalony z naruszeniem art. 10 ust. 1 i 3 i art. 18 u.z.p., a jednocześnie powoływać się na podstawy nieważności planu miejscowego określone w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza w sytuacji gdy treść art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest jednobrzmiąca z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o naruszeniu trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p., zaś w drugim o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania a także naruszeniu właściwości organów w tym zakresie. Dla uwzględnienia skargi Wojewody w całości konieczne było zatem wyjaśnienie tych rozbieżności i wykazanie, iż nie mają one wpływu na zasadność skargi, czego Rada Miasta Zabrze nie uczyniła. Przesądzenie tej kwestii przez Sąd wykracza natomiast poza ramy niniejszej sprawy, a będzie możliwe dopiero w sprawie ze skargi Wojewody na plan z 27 kwietnia 2004 r. (gdyby zaskarżona uchwała z 16 grudnia 2013 r. została wyeliminowana prawomocnie z obrotu prawnego). Niewyjaśnienie tej rozbieżności i powoływanie się również w odpowiedzi na skargi na podstawę stwierdzenia nieważności planu z art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. świadczy o nienależytym rozpoznaniu i rozważeniu przez Radę Miasta Zabrze skargi Wojewody celem jej uwzględnienia w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Oznacza to, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wykazała aby istniały podstawy do uwzględnienia skargi Wojewody w całości.

W tym względzie odnośnie naruszenia art. 10 ust. 3 w zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p. należy w pierwszej kolejności podnieść, że ani w skardze Wojewody ani w odpowiedzi na skargi nie zostało nawet podniesione, że obowiązek w tym względzie został naruszony w odniesieniu do całego obszaru Miasta Zabrze objętego kwestionowanym planem zagospodarowania z 27 kwietnia 2004 r., co uzasadniałoby stwierdzenie z tego powodu nieważności tego planu w całości i w konsekwencji przesądzało o legalności zastosowania w sprawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Nadto należy podnieść, że w uchwale w przedmiocie tego planu organ uchwałodawczy wskazał dość szeroko powody odstąpienia od ustalania stawki procentowej służącej do ustalenia renty planistycznej, które zdaniem Sądu nie zostały ani w skardze Wojewody ani w odpowiedzi na skargi w dostateczny sposób do całego obszaru tego planu zakwestionowane. W tym względzie stanowisko zarówno organu nadzoru jak i Rady jest przede wszystkim sprecyzowane nazbyt ogólnie. Nie wskazano mianowicie konkretnie żadnego obszaru w którym w następstwie uchwalenia planu miałoby dojść do zwiększenia wartości nieruchomości i dlaczego. Co do zasady należy zgodzić się z zamieszczonym w odpowiedzi na skargi stwierdzeniem, że na organach opracowujących i uchwalających plan spoczywa obowiązek oceny skutków finansowych jego uchwalenia pod kątem m. in. wystąpienia podstaw do dochodzenia renty planistycznej. Uszło jednak uwadze odpowiadającej na skargę Radzie, że przepisy nie przewidują obowiązku sporządzenia uzasadnień uchwał w przedmiocie planu zagospodarowania a przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które kwestionowany plan został uchwalony, nie zawierały wymogu o jakim mowa w art. 17 pkt 5 ustawy p.z.p. tj. obowiązku sporządzenia skutków finansowych uchwalenia planu. W konsekwencji, gdy w treści samego planu zawarto ustalenia co do niezmienności przeznaczenia nieruchomości, to na skarżącym Wojewodzie i Radzie spoczywał obowiązek jednoznacznego wykazania, że ustalenia te nie są zgodne ze stanem faktycznym i to w odniesieniu co do całego obszaru planu (jako podstawy stwierdzenia nieważności całego planu i w konsekwencji "uwzględnienia skargi w całości" na podstawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a.). W tym względzie nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze Wojewody i powtórzonego w odpowiedzi na skargę "B.", że wykluczone jest przyjęcie niezmienności zapisu skarżonego planu z planem z 1992 r. przy innej szczególności ich zapisów oraz przy innej skali rysunku planu. Twierdzenie to nie zostało w żaden sposób bliżej uzasadnione i co do zasady nie jest trafne. Równie dobrze możnaby twierdzić, że z tych samych powodów nie da się wykazać, iż doszło do zmiany przeznaczenia dającego podstawę do wymierzenia renty planistycznej. Całkowicie błędne jest też powoływanie się w tym przedmiocie na treść § 38 kwestionowanego planu, która dotyczy renty planistycznej i roszczeń odszkodowawczych spoczywających na Gminie Zabrze, dla których realizacji stawka o jakiej mowa w art. 10 ust. 3 u.z.p. nie jest przydatna. Wreszcie odnośnie naruszenia treści tego przepisu (art. 10 ust. 3) należy podkreślić, że w związku z wejściem w życie planu zagospodarowania z 27 kwietnia 2004 r. upłynął już termin z art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p., dający podstawę do ewentualnego dochodzenia renty planistycznej. W tej sytuacji mając na uwadze ratio legis treści art. 10 § 3 u.z.p., należy stanąć na stanowisku, że nawet przy przyjęciu naruszenia kwestionowanym planem wynikającego z tej normy wymogu brak byłoby podstaw do przyjęcia, iż uchybienie to stanowić może istotne naruszenie prawa dające podstawę do uwzględnienia skargi Wojewody w całości i w konsekwencji do zastosowania przez Radę Miejską w Zabrzu treści art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a.

Żądając stwierdzenia nieważności całego planu Wojewoda podniósł m. in. kwestię legalności zapisu jego § 15 ust. 1 pkt 4.1 nie stwierdzając jednoznacznie aby został on statuowany z naruszeniem obowiązującego trybu postępowania w rozumieniu art. 27 ust. 1 u.z.p. Wyraził jedynie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń zawartych w tym przepisie, co nie dawało samo przez się podstaw do zakwestionowania również tego przepisu w trybie autokontroli. Zdaniem Sądu ten przepis planu nie wykracza poza delegację o jakiej mowa w art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p., określa bowiem niewątpliwie szczegółowe warunki zagospodarowania terenów pod inwestycje o których w nim mowa, które mogą też w określonych sytuacjach ingerować w sposób ich realizacji, co nie jest jednak zabronione przez określona normę prawną. Za kompleksowym zagospodarowaniem tego typu terenów przemawia nadto interes ogólny czyli w konsekwencji względy społeczne. Nadto w pkt 4.2 tego przepisu przewidziano możliwość odstępstwa od kwestionowanych przez organ nadzoru wymagań.

Kwestionując legalność treści § 19 ust. 6, 7 i 8 planu organ nadzoru i Rada Miejska w Zabrzu zarzucili powielenie uregulowania zawartego w art. 39 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), z czym również nie można się zgodzić. Niewątpliwie za naruszające istotnie prawo należy uznać treść § 19 ust. 7 planu, w którym kwestię robót budowlanych prowadzonych przy obiektach budowlanych wpisanych do rejestru zabytków uregulowano nie tylko zbędnie ale i odmiennie niż w art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego (przewidziano wymóg uzgodnienia a nie pozwolenia wydanego przez właściwego konserwatora zabytków). Gdy zaś chodzi o pozostałe zapisy to nie zostały one przeanalizowane w odniesieniu do formy ochrony zabytków jaką są ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania (art. 7 pkt 4 i art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), które mogą dotyczyć również zabytków niewpisanych do rejestru, a więc nieobjętych treścią art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie zostało w dostateczny sposób wykazane aby również one zostały statuowane z naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

Już tylko z powyższych wywodów wynika, iż ani organ nadzoru wnosząc skargę, ani Rada Miejska w Zabrzu uwzględniająca ją w całości przez wydanie zaskarżonej uchwały z dnia 16 grudnia 2013 r., nie wykazali aby w całości uchwała tej Rady Nr XXV/261/04 z dnia 27 kwietnia 2004 r. została podjęta z naruszeniem obowiązującego w tej dacie trybu postępowania o jakim była mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i w konsekwencji aby istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności w całości, czego domagał się w skardze do sądu administracyjnego Wojewoda Śląski. Oznacza to jednocześnie, iż podejmując zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Rada Miejska w Zabrzu nie wykazała aby były podstawy do uwzględnienia skargi organu nadzoru w całości.

Również z tego względu należało przyjąć, że uchwała ta została wydana z naruszeniem tego przepisu i należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego weszła w życie w związku z jej opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (z 31 grudnia 2013 r., poz. 7914) Sąd w związku z treścią art. 61 § 2 pkt 3 ustawy p.p.s.a. nie orzekł o jej wykonalności na podstawie art. 152 tej ustawy.

O kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżących Spółek orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz .... (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

sw