Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 817/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

Dnia 07 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg D. K., O. K., J. W., M. W., M. K.üger-Kaczmarek, R. K. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (zwany dalej: PINB), ma podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 j.t., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Prawo budowlane), nałożył na właścicieli nieruchomości przy [...] w [...] (dz. nr [...], ark[...], obręb [...]), tj. na O. K., D. K., M. W. i J. G. (zwanych dalej: właściciele), w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji związanej z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na terenie nieruchomości w [...] przy [...] (dz. nr [...] i część dz. [...] - aktualnie dz. nr [...], ark. [...] obręb [...], zwane dalej odpowiednio: inwestycja; budynek), zrealizowanej z istotnym odstąpieniem od decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], nr sprawy: [...] (zwanej dalej: pozwolenie na budowę), obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

Wspomniany powyżej projekt organ nakazał sporządzić w trzech egzemplarzach, wskakując, że powinien on zawierać część opisową i część rysunkową, projekt zagospodarowania terenu, powinien być sporządzony na kopii aktualnej mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, a autorem projektu budowlanego zamiennego powinna być osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymująca się aktualnym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Organ nakazał również, aby przedmiotową dokumentację opracować w sposób zgodny z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm., zwanego dalej: Rozporządzenie) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto nakazano, aby projekt budowlany zamienny wykonać w sposób zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. r., ogłoszonego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], poz. [...] i obowiązującego od dnia [...] sierpnia 2010 r.

Projekt budowlany zamienny powinien przewidywać wykonanie robót budowlanych, które pozwolą doprowadzić przedmiotowy budynek do zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi oraz ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...].

Na wykonanie wyżej wskazanych obowiązków organ wyznaczył termin do trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele: D. K. i O. K., reprezentowani przez profesjonalnego, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a także J. G. i M. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, również żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzeni przez organ I instancji. Odwołanie wnieśli również, nie precyzując zarzutów, Inwestor, który zbył właścicielom sporną nieruchomość - M. K. i R. K., reprezentowani przez radcę prawnego, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego.

W ocenie D. K. i O. K. doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 52. w zw. z art. 51. ust 1 pkt. 3 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości D. K. i O. K. z pominięciem inwestora - M. K. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego; naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez niewykonanie wytycznych wynikających z wcześniejszej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., co do stanowczego określenia M. K. , jako uczestniczki postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, ze szczegółowym określeniem jej obowiązków jako inwestora przedmiotowej nieruchomości; naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 Kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez pobieżną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności niewyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego dokładnego ustalenia kto sporządził projekt niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce przestrzennej oraz kto był inwestorem prac budowlanych, które okazały się niezgodne z projektem budowlanym.

Natomiast J. G. i M. W. zaskarżonej decyzji zarzucili niedokładne wyjaśnienie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji metody użytej do wyliczenia wysokości budynku, jak i odległości od granicy z działką sąsiednią, co uniemożliwia, w ich ocenie, przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości dokonanych przez organ I instancji pomiarów, co z kolei doprowadziło w konsekwencji do przekonania o wystąpieniu w niniejszej sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowalnego i warunków pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania terenu, a także naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...]. Zarzucili również nieuwzględnienie wniosku skarżących o zawieszenie postępowania, podczas gdy okoliczności w nim wskazane - w postaci możliwości sprzedaży działki [...] obręb [...] ark. [...] - uzasadniały jego zawieszenie, bowiem powyższe doprowadziłoby do zgodności budynku przy [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji oraz wskazaną w decyzji argumentację, podnosząc, co następuje.

W związku z adnotacją sporządzoną w dniu [...] grudnia 2017 r. PINB - po uprzednim zawiadomieniu - przeprowadził w dniu [...] lutego 2017 r. kontrolę zabudowy działki nr [...], położonej przy [...] w [...]. W protokole sporządzonym z tej czynności Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji odnotował, że na wspomnianej działce istnieje jednorodzinny budynek mieszkalny (dwulokalowy) oraz "obiekt drewniany posiadający drewniane ściany i dach jednospadowy pokryty papą", który nie jest trwale związany z gruntem. Ustalił on również iż, w jednorodzinnym budynku mieszkalnym "(...) od strony nieruchomości przy [...] znajduje się zabudowana klatka schodowa o wymiarach w rzucie 1,25 m x 4,69 m zwieńczona balkonem. (...) W ścianie klatki schodowej od strony [...] znajduje się wejście do budynku, a pozostała część ściany jest przeszklona. Ściana klatki od strony ogrodu jest przeszklona. Ściana od strony nieruchomości przy [...] jest ścianą pełną wykonaną z lekkiej konstrukcji". "Dodatkowo od strony ogrodu stwierdzono, że wykonano schody o konstrukcji stalowej, prowadzące na balkon lokalu znajdującego się na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi. Stwierdzono także, że schody są zlokalizowane w sposób odmienny niż w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].06.2012 r. nr [...], znak: [...]".

Ponadto w protokole zawarte zostały także oświadczenia D. i O. K., wedle których: 1) "(...) lokal nr [...] wraz z udziałem w gruncie nabyli w dniu [...].03.2015 r. a stan nieruchomości i jej zabudowa były tożsame ze stanem [nieruchomości] i zabudowy ujawnionymi w trakcie kontroli", 2) "(...) od momentu zakupu nie dokonali rozbudowy i nadbudowy o klatkę schodową, schody zewnętrzne były w takim stanie jak obecnie, a jedynie dodali drzwi do klatki schodowej", 3) "(...) nie posiadają wiedzy, czy Inwestor - M. K. występowała do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa powyżej". Oprócz tego stwierdzono, że w dniu kontroli nie były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane, a nadto brak było dostępu do lokalu nr [...] znajdującego się na piętrze budynku (tj. na drugiej kondygnacji nadziemnej). Opisany stan faktyczny został zobrazowany przez Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji na szkicach sytuacyjnych oraz w dokumentacji fotograficznej wykonanej przezeń podczas kontroli. Na załączniku nr [...] do tego protokołu, będącym szkicem sytuacyjnym wykonanym przez organ na mapie zasadniczej w skali 1:500, wskazano, że ściana boczna jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego przy [...] jest usytuowana w odległości ok. 3,9 m - 3,94 m od ogrodzenia istniejącego od strony działki położonej przy [...]. W ścianie tej znajdują się drzwi balkonowe prowadzące na taras/balkon znajdujący się nad klatką schodową. Ściana boczna owej klatki schodowej znajduje się natomiast w odległości ok. 2,65 m - 2,68 m od ogrodzenia od strony działki położonej przy [...].

Kolejno wskazano, iż odpowiadając na pismo organu z dnia [...] lutego 2017 r., M. K.-K. w podaniu z dnia [...] marca 2017 r. wyjaśniła, że: 1) "Klatka schodowa w momencie przekazania nieruchomości nowym właścicielom, to jest w przypadku lokalu nr [...] do [...] marca 2015 r. i w przypadku lokalu nr [...] do [...] stycznia 2016, była osłonięta tylko w części, stalowe poręcze zostały zamienione na osłonę ze styropianu i szyb, począwszy od poziomu półpiętra. Całkowite zamknięcie klatki schodowej na poziomie gruntu oraz wstawienie drzwi wykonali nowi właściciele po przejęciu nieruchomości. W moim zamierzeniu zamiana stalowych poręczy na osłonę ze styropianu i szyb miała na celu ochronę przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi", a "W tej formie (bez drzwi i szyb na dole), osłona z otworami wykonana została w trakcie budowy jako zmiana w moim mniemaniu nieistotna", 2) "Budowa ażurowych schodów zewnętrznych, prowadzących na balkon do lokalu nr [...] została wykonana w trakcie budowy i jako zmiana nieistotna wkreślona przez architekta kolorem czerwonym na rzutach przekazanych do PINB wraz z informacją o zakończeniu budowy", 3) także "zmiana ukształtowania terenu" została przedstawiona organowi na rysunkach załączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy, 4) "Budynek gospodarczy nietrwale związany z gruntem został wykonany w maju 2016", a dodatkowo 5) w kwestii zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia w przyziemiu (oznaczonego w projekcie jako 0.5 z funkcji gospodarczej na funkcję mieszkalną poprzez wydzielenie dwóch pokoi i łazienki) wskazała, że "Zgodnie z załącznikami do aktu notarialnego, lokal został sprzedany z pomieszczeniem gospodarczym - hobby w przyziemiu. Po zakończeniu budowy, a przed sprzedażą, wprowadzono jedynie nieistotną zmianę poprzez wstawienie ścianek działowych z płyt kartonowo-gipsowych na stelażu, bez drzwi, co nie miało żadnego wpływu na sposób użytkowania tego pomieszczenia".

W dniu [...] kwietnia 2017 r. PINB przesłuchał świadka - J. P., który "pełnił obowiązki kierownika budowy budynku mieszkalnego przy [...] w [...]". Świadek zeznał, że: 1) "klatka schodowa w dniu zakończenia budowy nie była zabudowana zgodnie ze stanem dnia dzisiejszego", 2) "nie pamięta realizacji schodów na balkon na parterze budynku w trakcie budowy, jednakże ich konstrukcja wskazuje na to, że mogła być wykonana w każdym momencie po zgłoszeniu zakończenia budowy", 3) "zmiana ukształtowania terenu przy wejściu do przyziemia także mogła mieć miejsce już po zgłoszeniu zakończenia budowy", a świadek "nie pamięta wykonania tej zmiany w trakcie budowy", 4) "budynek gospodarczy z całą pewnością nie istniał w dniu zgłoszenia zakończenia budowy" oraz 5) nie ma wiedzy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia w piwnicy (przyziemiu od strony ogrodu określonego w projekcie budowlanym jako 0.5".

Do części tych zeznań dotyczących budowy klatki schodowej odniosła się M. K. , w podaniu z dnia [...] września 2017 r., podkreślając, iż "zgodnie z dokumentacją projektową klatka schodowa miała posiadać konstrukcję stalową (stelaż stalowy), obłożoną stalowymi ażurowymi panelami", a w trakcie budowy - z przyczyn praktycznych - "aby bardziej osłonić klatkę schodową, w miejscu stalowych paneli zamontowano płyty styropianowe z "doświetlami", natomiast zamknięcie klatki schodowej poprzez wstawienie drzwi, które aktualnie stanowią wejście do klatki stalowej [schodowej], faktycznie zostało zrealizowane po zakończeniu budowy, przez aktualnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości".

Ze względu na powyższe ustalenia PINB, w dniu [...] września 2017 r., zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "budowy budynku na terenie nieruchomości przy [...] w [...] (dz. nr [...], ark. [...] obręb [...]) z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], znak [...]".

W toku tego postępowania: 1) J. G. i M. W. wnieśli (podanie z dnia [...] października 2017 r.) o jego zawieszenie, 2) M. K. i R. K. do podania z dnia [...] listopada 2017 r. załączyli: wydruki ofert sprzedaży lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku, jego zdjęć wykonanych przed sprzedażą lokali oraz kopię ekspertyzy technicznej z października 2017 r. autorstwa dr inż. J. T. "w sprawie konstrukcji ścian bocznych klatek schodowych budynków jednorodzinnych zabudowy bliźniaczej zlokalizowanych ul. [...] i [...] w [...]", a do podania z dnia [...] listopada 2017 r. załączyli oni kopię opinii technicznej z dnia [...] listopada 2017 r. autorstwa dr inż. J. R. "nt. zgodności wykonania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku z zewnętrzna klatką schodową położonym w [...] przy ul. [...] z ofertą sprzedaży oraz wiedzą techniczną".

W oparciu o zgromadzone w sprawie dowody i materiały PINB wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...], nakazującą właścicielom sporządzenie i przedstawienie, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego.

Z kolei w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. organ opisał wątpliwości dotyczące treści zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta [...] projektu techniczno-budowalnego budowy tego budynku.

W odpowiedzi organ administracji architektoniczno-budowlanej w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. wyjaśnił, że "Z rysunków znajdujących się w zatwierdzonym projekcie budowlanym - przekrój [...] (st. 33 projektu), a także elewacji bocznej (str. 37 projektu) wynika jednoznacznie, że przedmiotowa zewnętrzna klatka schodowa jest ażurowa - niezabudowana. Przedmiotowe rozbieżności w zakresie obudowy klatek schodowych wynikają z faktu, iż inwestor postanowieniem z dnia [...].03.2017 r. został zobowiązany do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazania poprawnej powierzchni zabudowy (w przypadku pełnej obudowy wspomnianych klatek schodowych, należy ich powierzchnię wliczyć do powierzchni zabudowy, która to w tym momencie przekroczyłaby dopuszczalny planem % zabudowy).

Z korekt dokonanych przez projektanta na rzucie piętra (str. 28 projektu) widać, iż wcześniejsza wersja pełnej obudowy klatek schodowych została usunięta i zamieniona na obudowę ażurową - zilustrowaną na wspomnianych wyżej rysunkach elewacji i przekroju, tak aby zachować zgodność z miejscowym planem zagospodarowania terenu w zakresie powierzchni zabudowy".

Decyzja PINB z dnia [...] listopada 2017 r. została w całości uchylona ostateczną decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowalnego (zwanego dalej: [...]INB) z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...], a sprawa - przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że poza stwierdzeniem, iż w niniejszym przypadku "zmianie uległa kubatura budynku oraz, że nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w ogóle nie doprecyzował tych kwestii. Brak jest wskazania o ile zmieniła się kubatura budynku, w jaki istotny sposób zmieniło się zagospodarowanie terenu, czyli dokładnego określenia i wyjaśnienia na czym polegały odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i z jakich przyczyn zostały uznane za istotne".

Rozpatrując tę sprawę ponownie, PINB w aktach sprawy zgromadził: 1) uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. "w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...]", 2) kopię postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. (znak [...]), 3) kopię decyzji tego Organu z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak [...]) o udzieleniu pani M. K. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] i części działki nr [...], przy ul. [...] w [...] oraz kopię projektu techniczno-budowalnego z lutego 2012 r. zatwierdzonego tą decyzją, 4) kopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. (znak

[...]), którą M. K.-K. udzielono pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej we wspomnianym budynku wraz z kopią zatwierdzonego tą decyzją projektu techniczno-budowlanego z marca 2013 r., 5) kopie dokumentów zgromadzonych w związku ze złożonym przez M. K. zawiadomieniem z dnia [...] maja 2014 r. o zakończeniu budowy tego budynku wraz z wewnętrzną instalacją gazową, 6) kopię zaświadczenia PINB z dnia [...] czerwca 2014 r. (znak [...]), w którym stwierdzono "gotowość obiektu budowlanego do użytkowania, zgodnie z ze złożonym oświadczeniem kierownika budowy, zawartym w dzienniku budowy" (tj. przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z wewnętrzna instalacją gazową). W aktach sprawy zawarto także kopię protokołu PINB z dnia [...] października 2016 r., w którym odnotowano m.in., iż "Państwo W. i Państwo K. kupili zabudowaną klatkę schodową w obecnym stanie".

W związku z zawiadomieniem z dnia [...] maja 2018 r. wystosowanym do stron przez Organ w trybie art. 10 § 1 Kpa, pełnomocnik w dniu [...] sierpnia 2018 r. - "adwokat Pan S. , pełnomocnik Państwa K. w trakcie rozmowy (...) wspomniał, że budynek przy ul. [...] jest wyższy o ok. 1 m i aktualna wysokość budynku jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego".

Z kolei postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. (znak [...]) PINB po rozpatrzeniu żądania (podanie z dnia [...] października 2017 r.) J. G. i M. W., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 98 § 1 Kpa), a w dniu [...] września 2018 r. przeprowadził on kontrole lokalu nr [...] (piwnica i parter) i [...] (piętro i poddasze) w budynku objętym zakresem tego postępowania administracyjnego. Podczas tych kontroli zmierzona została m.in. wysokość poszczególnych kondygnacji budynku, które wynoszą: 1) piwnice - ok. 2,55 m (lokal nr [...]), 2) parter - ok. 2,62 m (lokal nr [...]), 3) piętro - ok. 2,58 m (lokal nr [...]) oraz 4) poddasze - ok. 2, 42 m (lokal nr [...]). Do protokołu kontroli dotyczącego lokalu nr [...] załączona została również opinia techniczna z dnia [...] listopada 2016 r. wykonana przez mgr inż. K. P. "w sprawie ustalenia wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] nr [...] w [...], działki o nr ewid.: [...], [...]", z której wynika, że "Pomiar wysokości przedmiotowego budynku mieszkalnego przez uprawnionego geodetę, na zlecenie właściciela lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku wykazał, że rzeczywista wysokość budynku znacznie przekracza wysokość określoną w projekcie budowlanym i jednocześnie dopuszczalną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (9,50 m) i wynosi 10,38 m".

Z uwagi na wystosowane ponownie do stron w dniu [...] listopada 2018 r. zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 Kpa, M. K.-K. i R. K., w podaniu z dnia [...] grudnia 2018 r., odnieśli się do twierdzeń M. W. dotyczących "rzekomej możliwości zabudowania klatki schodowej są niezgodne z prawdą", gdyż "Od samego początku podkreślaliśmy w naszych rozmowach, że zabudowanie klatki jest niezgodne z projektem i pozwoleniem na budowę, że klatka ma charakter otwarty i taki powinna zachować, a jej konstrukcja powstała w oparciu o zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlano-architektoniczny i jest opisana w niniejszym projekcie na str. 7".

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nakazał współwłaścicielom nieruchomości sporządzenie i przedstawienie, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej.

Na skutek opisanych wcześniej odwołań właścicieli i inwestorów, [...]INB – jak wskazano powyżej - wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu nadzoru I instancji.

Organ poczynił następujące rozważania, co do ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie.

Na wstępie [...]INB podkreślił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta [...] zezwolił M. K.-K. (tj. inwestorowi) na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] i części działki nr [...], ark. [...], przy ul. [...] w [...].

Po zakończeniu budowy tego budynku został on sprzedany w dniu [...] marca 2015 r. przez inwestora D. K. i O. K. (lokal nr [...]) oraz w dniu [...] stycznia 2016 r. - J. G. i M. W. (lokal nr [...]).

Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z urzędu przez PINB w sprawie "budowy budynku na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...], ark[...] obręb [...]) z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], znak [...]" i z tego powodu swym zakresem nie obejmuje ono budowy obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 6 m2. Sprawa legalności budowy tego obiektu - jak wskazał PINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Kolejno [...]INB stwierdził, że niewątpliwe jest, że z uwagi na stwierdzone odstąpienia od wspomnianego zatwierdzonego projektu budowalnego (art. 36a ust. 5 prawa budowlanego), zaskarżona decyzja PINB z dnia [...] marca 2019 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (jedn. tekst: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; zwanej dalej: Prawo budowalne).

W opisanych okolicznościach [...]INB stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody i materiały jednoznacznie wskazują, że w trakcie budowy doszło do odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niemniej jednak, aby mógł być zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowalnego, dokonane odstąpienia muszą mieć cechę istotności. W przypadku odstąpień o charakterze nieistotnym, inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź wniosku o pozwolenie na użytkowanie obowiązany jest jedynie "(...) dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis" (art. 57 ust. 2 zd. 1 prawa budowlanego).

[...]INB wskazał, że diametralnie inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku tzw. odstąpień istotnych. Podniósł, że przede wszystkim są one "(...) dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej" (art. 36a ust. 1 prawa budowlanego), a ich dokonanie - w sytuacji niedochowania obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - skutkuje wszczęciem postępowania przez właściwe organy nadzoru budowalnego i zastosowaniem właśnie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowalnego.

Organ nadzoru wywodził, że w celu określenia podziału na odstąpienia o charakterze istotnym i nieistotnym ustawodawca w art. 36a ust. 5 prawa budowalnego określił (w drodze enumeracji negatywnej) katalog istotnych odstąpień. Niemniej jednak organ stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądowe, że o tym czy w danej sprawie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem decyduje całokształt okoliczności konkretnego przypadku, wobec czego obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny, czy też nieistotny.

[...]INB podkreślił, że stwierdzenie zatem przez właściwy organ nadzoru budowlanego na tle całokształtu okoliczności sprawy, że dane odstąpienie spełnia przesłanki określone w tym ostatnio wspomnianym przepisie oznacza, że mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem. To zaś skutkuje, przy jednoczesnym braku decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, koniecznością podjęcia działań przez ów właściwy organ nadzoru budowlanego.

Na tym tle [...]INB odniósł, że w kontrolowanej sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji administracyjnej ma ustalenie, czy wspomniane powyżej odstąpienia dokonane w trakcie budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej posadowionego na działce nr [...] i części działki nr [...] (obecnie: działka nr [...]), ark. [...] obr. [...], położonych przy [...] w [...], są istotnymi odstąpieniami.

W tej mierze [...]INB argumentował, że w wyniku dokonanej analizy zgromadzonych dowodów i materiałów PINB wskazał, iż inwestor dokonał następujących istotnych odstąpień od projektu techniczno-budowlanego zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta [...]:

1) poprzez obudowę schodów zewnętrznych doprowadził do powstania klatki schodowej w wyniku czego doprowadził do zmiany kubatury budynku oraz zmiany powierzchni jego zabudowy (art. 36a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego),

2) 2) zmienił wysokość budynku (art. 36a ust. 5 pkt 2 prawa budowalnego) oraz

3) 3) na skutek powstania klatki schodowej oraz wykonania nieobjętych projektem schodów zewnętrznych od strony ogrodu prowadzących na balkon na parterze i zmianę ukształtowania terenu w poziomie piwnicy od strony ogrodu zmienił także projekt zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 przywołanej ustawy).

Oprócz tego inwestor dokonał także odstąpień, jednak o charakterze nieistotnym, których istnienie nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowalnych oraz zasad sztuki budowlanej, a polegających na: "(...) wykonaniu nowych ścian działowych wydzielających dodatkowe pomieszczenia w piwnicy i na poddaszu, rezygnacji z części ścian działowych, rezygnacji z okna wraz ze studzienką okienną w ścianie bocznej, zmianie wielkości otworów okiennych, wykonaniu dodatkowego otworu drzwiowego, rezygnacji z jednego biegu schodowego prowadzącego na poziom piwnicy i drzwi prowadzących do pomieszczeń w piwnicy (schody zaczynają się od poziomu terenu), zamontowanie okna połaciowego w dachu".

Odnosząc się do pierwszego z tych istotnych naruszeń [...]INB wywodził, że - jak wynika wprost z wyjaśnień inwestora (tj. M. K. ), zawartych w podaniu z dnia [...] marca 2017 r. (podobnie też w podaniu z dnia [...] września 2017 r.) - "Klatka schodowa w momencie przekazania nieruchomości nowym właścicielom, to jest w przypadku lokalu nr [...] do [...] marca 2015 r. i w przypadku lokalu nr [...] do [...] stycznia 2016, była osłonięta tylko w części, stalowe poręcze zostały zamienione na osłonę ze styropianu i szyb, począwszy od poziomu półpiętra", gdyż "W moim zamierzeniu zamiana stalowych poręczy na osłonę ze styropianu i szyb miała na celu ochronę przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi" i "W tej formie (bez drzwi i szyb na dole), osłona z otworami wykonana została w trakcie budowy jako zmiana w moim mniemaniu nieistotna" ("Całkowite zamknięcie klatki schodowej na poziomie gruntu oraz wstawienie drzwi wykonali nowi właściciele po przejęciu nieruchomości"). [...]INB wskazał, że wyjaśnienia te pokrywają się z twierdzeniami D. K. i O. K. zawartymi w protokole PINB z dnia [...] lutego 2017 r. Wynika bowiem z nich, że w dacie nabycia lokalu nr [...] (tj. [...] marca 2015 r.) "stan nieruchomości i jej zabudowa były tożsame ze stanem [nieruchomości] i zabudowy ujawnionymi w trakcie kontroli", a oni - poza dodaniem drzwi do klatki schodowej - "(...) od momentu zakupu nie dokonali rozbudowy i nadbudowy o klatkę schodową", zaś "schody zewnętrzne były w takim stanie jak obecnie". Stąd wprost wynika, że zasadnicze prace budowlane związane obudowaniem zewnętrznej klatki schodowej (z wyjątkiem "drzwi do klatki schodowej" bądź z wyjątkiem "drzwi i szyb na dole") zostały wykonane przez inwestora w toku budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego (czyli jeszcze przed zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji o zakończeniu tej budowy).

W tym miejscu organ uznał za niezbędne zaznaczenie, kontekście orzecznictwa sądowego, że nawet "(...) przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu robót nie wyklucza późniejszego prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstąpień (...)".

Natomiast dla oceny prawidłowości zakwalifikowania tego odstąpienia dokonanego w trakcie budowy jako odstąpienia o charakterze istotnym pierwszorzędne znaczenie należy, zdaniem [...]INB, przypisać treści pisma organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia [...] grudnia 2017 r. Wynika bowiem z niego wprost, że "Z rysunków znajdujących się w zatwierdzonym projekcie budowlanym - przekrój [...] (st. 33 projektu), a także elewacji bocznej (str. 37 projektu) wynika jednoznacznie, że przedmiotowa zewnętrzna klatka schodowa jest ażurowa - niezabudowana". Co więcej "(...) inwestor postanowieniem z dnia [...].03.2017 r. [pkt 1 rozstrzygnięcia postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. (sygn. [...]) - [...]INB] został zobowiązany do doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazania poprawnej powierzchni zabudowy (w przypadku pełnej obudowy wspomnianych klatek schodowych należy ich powierzchnię wliczyć do powierzchni zabudowy, która to w tym momencie przekroczyłaby dopuszczalny planem % zabudowy)", a z dokonanych przez projektanta korekt widocznych "(...) na rzucie piętra (str. 28 projektu) widać, iż wcześniejsza wersja pełnej obudowy klatek schodowych została usunięta i zamieniona na obudowę ażurową - zilustrowaną na wspomnianych wyżej rysunkach elewacji i przekroju, tak aby zachować zgodność z miejscowym planem zagospodarowania terenu w zakresie powierzchni zabudowy".

W tym kontekście [...]INB wywodził, że tymczasem inwestor w trakcie budowy obudował zewnętrzne schody ścianą osłonową grubości około 10 cm, przy czym konstrukcję nośną tej ściany "(...) stanowią słupki stalowe prawdopodobnie z rur stalowych o przekroju ok. 80 x 80 mm. Do tych elementów przymocowano od zewnątrz płytę OSB a od wewnątrz płytę G-K. Ścianę ocieplono styropianem wprowadzonym między te płyty" (opis dokonany przez dra inż. J. T. w ekspertyzie technicznej z października 2017 r.). W świetle wyjaśnienia Organu administracji architektoniczno-budowalnej wedle którego inwestor w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę mogła wykonać tylko obudowę ażurową "zilustrowaną na (...) rysunkach elewacji i przekroju" stanowiących części zatwierdzonego projektu budowalnego, jako zupełnie niezrozumiałe należy ocenić stanowisko zawarte w przywołanej ekspertyzie z października 2017 r., zgodnie z którym: istniejący stan faktyczny (obudowanie klatki schodowej ścianą osłonową) "jest zgodne z dostarczonymi rysunkami dokumentacji budowlanej do pozwolenia na budowę i opisem technicznym, na których ścianę tę od poziomu powyżej piwnic oznaczono i opisano jako niekonstrukcyjną".

W wyniku wykonania tej ściany osłonowej, w miejscu projektowanych zewnętrznych schodów (z balustradami i tylko częściowymi przesłonami w formie ażurowych żaluzji) powstała - jak trafnie to ujął w ocenie organu odwoławczego PINB - klatka schodowa, czyli "część budynku (w jego wnętrzu lub do niego dobudowana), w której mieszczą się schody". W pełni też prawidłowo w ocenie [...]INB – organ I instancji, przywołując odpowiednie postanowienia polskiej normy numer PN-ISO 9836:1997 określającej właściwości użytkowe w budownictwie - Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych (dalej: norma), wskazał, że o ile schodów zewnętrznych nie wlicza się do powierzchni zabudowy budynku (pkt 5.1.2.2 tiret drugie tej normy), o tyle klatkę schodową już się wlicza (pkt 5.1.2.1 w zw. z pkt 5.1.2.2. zd. 1 przywołanej normy). W efekcie, wziąwszy pod uwagę, że część (niewystająca poza obrys budynku) tej klatki schodowej była już wliczona do powierzchni zabudowy, jego powierzchnia zabudowy wzrosła o część o wymiarach 4,68 m x 1,25 m, czyli o 5.85 m2. Zmiana powierzchni zabudowy, co jest zdaniem [...]INB logiczne, musi też skutkować odpowiednią zmianą kubatury tego budynku. W związku z tym stanowisko dr inż. J. T. zawarte w ekspertyzie technicznej z października 2017 r. o zgodności powstania klatki schodowej jest, w ocenie [...]INB, nie tylko - jak wyżej określono - niezrozumiałe, lecz jednoznacznie sprzeczne z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa. Co więcej, jak akcentował [...]INB, inwestor (niezależnie od powodów, którymi się kierowała) zabudowując zewnętrzne schody - z uwagi na treść pkt 1 rozstrzygnięcia postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. (sygn. [...]) - miała pełną wiedzę, iż taka zmiana pociągnie za sobą daleko idące konsekwencje.

Podsumowując [...]INB skonstatował, że wykonanie w trakcie budowy w miejscu zewnętrznych schodów klatki schodowej (niezależnie od tego, iż dopiero po zakończeniu budowy "na dole" wstawiono drzwi wejściowe) doprowadziło do zmiany powierzchni zabudowy i kubatury jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej posadowionego na działce nr [...] i części działki nr [...] (obecnie: działka nr [...]), położonych przy ul. [...] w [...]. Choć zmiana powierzchni zabudowy nie jest znaczna (wynosi ona 5.85 m2), to jednak biorąc pod uwagę zastrzeżenia Prezydenta z dnia [...] marca 2012 r. wyrażone w pkt 1 rozstrzygnięcia tego postanowienia w odniesieniu do dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki określonej postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] ([...], poz. [...] zwanej dalej: plan) oraz treść § 8 pkt 4 lit. a tiret pierwsze planu, należało, zdaniem [...]INB, ocenić ją jako odstąpienie o charakterze istotnym, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 prawa budowalnego.

Podniesiono, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. (sygn. [...]) organ administracji architektoniczno-budowlanej w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, wskazał, iż "Z korekt dokonanych przez projektanta na rzucie piętra (str. 28 projektu) widać, iż wcześniejsza wersja pełnej obudowy klatek schodowych została usunięta i zamieniona na obudowę ażurową - zilustrowaną na wspomnianych wyżej rysunkach elewacji i przekroju, tak aby zachować zgodność z miejscowym planem zagospodarowania terenu w zakresie powierzchni zabudowy".

Przechodząc do oceny charakteru drugiego z wymienionych powyżej odstąpień, [...]INB wywodził, iż na wstępie niezbędne jest podkreślenie, że z opinii z dnia [...] listopada 2016 r. mgr inż. K. P., jednoznacznie wynika, iż "Pomiar wysokości przedmiotowego budynku mieszkalnego przez uprawnionego geodetę (...) wykazał, że rzeczywista wysokość budynku znacznie przekracza wysokość określoną w projekcie budowalnym i jednocześnie dopuszczalną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (9,50 m) i wynosi 10,38 m". [...]INB podkreśli, że nie dość na tym, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2018 r. także PINB ustalił, iż wysokość budynku wynosi "ok. 10,37 m" (co odnotowano na załączniku nr 2 do tego protokołu). Nadto także, podczas tej kontroli organ zmierzył wysokość poszczególnych kondygnacji i ustalił, że: piwnica ma wysokość ok. 2,55 m (projektowana: 2,50 m), parter - 2,62 m (projektowana: 2.55 m), piętro - 2,58 m (projektowana: 2,55 m), a poddasze - 2,42 m licząc do spodu belki kalenicowej (projektowana: 2,09 m licząc do spodu belki kalenicowej; rys.: przekrój B-B, choć z drugiej strony z rys.: przekrój A-A wynika, że w najwyższym punkcie do belki kalenicowej projektowana wysokość tej kondygnacji winna wynosi 2,21 m), przez co "zmiana sumy wysokości kondygnacji wynosi ok. 0,48 m". W związku z tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji administracyjnej organu I instancji wskazano, że "Stwierdzono również zmianę wysokości budynku o ok. 0,87 m, z projektowanej wysokości 9,5 m na ok. 10,37 m".

[...]INB wskazał, że sposób mierzenia wysokości budynków określony został w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (jedn. tekst: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065; zwanego dalej: Rozporządzenie). Z przepisu tego wynika, iż: "Wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Zgodnie z § 3 pkt 18 rozporządzenia pod pojęciem "kondygnacji nadziemnej" należy "rozumieć każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną", zaś pod pojęciem "kondygnacji podziemnej" (§ 3 pkt 17 rozporządzenia) należy "rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację".

Jeśli zaś do kondygnacji przedmiotowego budynku określanej w projekcie techniczno-budowlanym mianem "piwnicy" przylega teren (tzn. od strony elewacji bocznej) i - jak wynika, zdaniem [...]INB, z zatwierdzonego projektu techniczno-budowlanego (rysunek: przekrój A-A) przylega on w co najmniej połowie jej wysokości w świetle (od frontu wysokość w świetle wynosi 2,2 m, a grunt znajduje się na wysokości 1,1 m; od strony ogrodu wysokość w świetle wynosi 2,5 m a grunt przylega do wysokości 1,4 m), to piwnica ta jest kondygnacją podziemną. Wobec tego, skoro wejście do budynku znajduje się na parterze, który jest pierwszą kondygnacją nadziemną, to jego wysokość należy mierzyć od poziomu terenu przy tym wejściu (elewacja boczna). Skoro zaś teren przy tym wejściu znajduje się 1,45 m poniżej "zera projektu" (określone na posadzce parteru), a licząc od "zera projektu" budynek ma wysokość 8,05 m, to wysokość zaprojektowanego budynku wynosi 9,5 m.

[...]INB wskazał wprawdzie, iż istotnie, w przywołanej ekspertyzie technicznej nie wskazano sposobu w jaki uprawniony geodeta dokonywał pomiaru wysokości przedmiotowego budynku, pomiar dokonany przez PINB podczas kontroli ("około 10,37 m") też nie został dokładnie opisany, to jednak dla określenia charakteru tego odstąpienia wystarczające jest odniesienie się do zmiany wysokości kondygnacji poddasza. Uzasadniając swoje stanowisko [...]INB wskazał, że z przekroju B-B wynika, że kondygnacja ta w najwyższym punkcie winna mieć wysokość wynoszącą 2,09 m, a ma obecnie 2,42 m, co daje 33 cm różnicy. Nawet zatem w sytuacji przyjęcia, że zmiana tej wysokości winna być liczona wedle przekroju A-A, na którym uwidoczniono, iż poddasze winno mieć wysokość 2,21 m, zmiana względem stanu istniejącego wynosi 21 cm. Czyli o taką wartość, co najmniej, zwiększona została wysokość budynku. Ustawodawca w art. 36a ust. 5a pkt 1 prawa budowalnego wskazał, że nie jest istotnym odstąpieniem zmiana wysokości budynku, o ile nie przekracza ona 2% wysokości. Jeśli zatem niniejszy budynek - jak wykazano powyżej - miał mieć wysokość wynoszącą 9,5 m, to odstąpienie o wartości 2% oznaczałoby zmianę jego wysokości tylko o 19 cm. Jeśli zaś bezspornie sama wysokość poddasza została zwiększona o 21 cm, to zmiana ta stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, o jakiej mowa w art. 36a ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Oprócz tego należy zauważyć, że w projekcie techniczno-budowlanym wysokość budynku została określona zgodnie z maksymalną wysokością zapisaną w § 8 pkt 4 lit. f zdanie pierwsze planu (9,5 m), wobec czego, w ocenie [...]INB, jakakolwiek jej zmiana będzie tożsama z istotnym odstąpieniem, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5 prawa budowalnego.

Kolejno, odnosząc się do trzeciego ze stwierdzonych przez PINB odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, [...]INB wyjaśniał, że w jego ocenie pokrywa się ono w całości z pierwszym z opisanych odstąpień, czyli z zabudowaniem zewnętrznych schodów i powstaniem klatki schodowej. Logiczną konsekwencją tej zmiany jest bowiem zmiana zagospodarowania działki (art. 36a ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego).

Zdaniem [...]INB do nieistotnych z kolei odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego należy z kolei zaliczyć zmianę ukształtowania terenu w poziomie piwnicy od strony ogrodu oraz wykonanie schodów zewnętrznych od strony ogrodu prowadzących na balkon na parterze (są one bowiem - jak to określono w normie - "elementem drugorzędnym").

Podsumowując dokonane ustalenia w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy [...]INB wskazał, że skoro wykazano, że w trakcie budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej posadowionego na działce nr [...] i części działki nr [...] (obecnie: działka nr [...]), położonych przy [...] w [...], dokonano istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowalnego, i budowa ta została już zakończona, i wobec tego niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o jakim mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, to ustawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Przy tym na konieczność zastosowania tego przepisu nie ma, zdaniem [...]INB, żadnego wpływu bezsporny fakt dokonania przez inwestora skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Zdaniem [...]INB, prawidłowo też, kierując się treścią art. 52 prawa budowlanego (adresatem obowiązków nakładanych m.in. na podstawie art. 51 tej ustawy jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), PINB obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych nałożył na współwłaścicieli tego budynku, a nie na inwestora. [...]INB wyjaśnił, że wynika to stąd, że w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kolejność tych podmiotów nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego jest inwestor, jednak zasadniczym kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. [...]INB argumentował, że jeśli M. K. była bezspornie inwestorem przedmiotowej budowy (co czyni z niej stronę postępowania), lecz sprzedała ten budynek D. K., J. G., O. K. i M. W., wobec czego nie posiada do niego tytułu prawnego, to niedopuszczalne prawnie jest nałożenie na nią tego obowiązku, bądź - jak zasugerowano w jednym z odwołań - nałożenie tego obowiązku na nią i współwłaścicieli budynku. Wszelkie natomiast roszczenia wynikające z tego tytułu winny być dochodzone, ale w ramach postępowania cywilnego, przed sądami powszechnymi.

Podsumowując [...]INB uwypuklił, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego, wobec czego do załatwienia tej sprawy prawidłowo został zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowalnego i - również prawidłowo – w oparciu o art. 52 prawa budowlanego, określono adresatów obowiązku nałożonego w oparciu o ten pierwszy przepis. W konsekwencji zaś w ocenie [...]INB zasadne było utrzymanie zaskarżonej decyzji PINB w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa).

Końcowo organ odniósł się do poruszonego w uzasadnieniu decyzji PINB zagadnienia odległości ściany bocznej przedmiotowego budynku od granicy z działką sąsiednią (tj. działką położoną przy ul. [...]) oraz odległości ściany bocznej klatki schodowej od tej granicy. W tej mierze [...]INB wskazał, że okoliczność ta będzie wymagała dokonania pomiarów geodezyjnych przez uprawnionego geodetę. Pomiary te będą stanowiły podstawę do opracowania zamiennego projektu budowalnego dotyczącego tego budynku. Dopiero one dadzą bowiem precyzyjną i niepodważalną odpowiedź, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów Rozporządzenia w tym zakresie. [...]INB wskazał także, że PINB - opisując ten problem - w pełni zasadnie odniósł się do odległości elementów budynku "od ogrodzenia" z działką sąsiednią, a nie od granicy z tą działką.

Skargi na powyższą decyzję [...]INB wnieśli współwłaściciele nieruchomości oraz inwestor.

Reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika D. K. i O. K. zaskarżyli decyzję [...]INB w całości i zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na skarżących, a nie na inwestora - M. K. obowiązku sporządzenia i przedstawienie zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych robót budowlanych wykonanych po [...].06.2012r., a przed dniem [...] marca 2015 r. Zarzucili również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 i art. 80 Kpa w związku z art. 15, art.7 i art. 8 Kpa poprzez; a) pobieżną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności niewyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego dokładnego ustalenia czy inwestor w chwili sprzedaży nieruchomości położonej przy [...] w [...] poinformował skarżących, iż posadowiony na tej nieruchomości budynek został wybudowany częściowo niezgodnie z projektem budowlanym, b) niepoczynienie ustaleń w zakresie dysponowania przez inwestora nieruchomością, a także zgody właścicieli (skarżących) na dokończenie prac naprawczych, c) dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w świetle którego organ przedwcześnie nałożył na skarżących obowiązki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z pominięciem inwestora, który w całej rozciągłości swoim działaniem doprowadził do powstania znaczących odstępstw od założonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku wywołujących konieczność przeprowadzenia prac naprawczych. Skarżący domagali się - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit, a) i c) Ppsa, uchylenia zaskarżonej decyzji [...]INB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, wstrzymania wykonania decyzji do czasu zakończenia postępowania sądowoadmnistracyjnego oraz zasądzenia od [...]INB zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W swojej skardze M. K. i R. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, również zaskarżyli decyzję [...]INB w całości. Decyzjom organów obu instancji zarzucili naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 10 § 1 i art. 79 § 2 Kpa poprzez niezapewnienie możliwości udziału pełnomocnikowi skarżących w czynności kontrolnych w dniu [...] września 2018 r., 2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 81 § Kpa poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów, rozstrzygnięcie wątpliwości faktycznych, a tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Zarzucili również naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 36a ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, że budynek mieszkalny jednorodzinny przy [...] w [...] (dz. nr [...] ark. [...] obręb [...]) został wybudowany z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., i w konsekwencji tego wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, 2) art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 i art. 54 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o nakazie sporządzenia projektu budowlanego, podczas gdy budynek był uprzednio dopuszczony do użytkowania w drodze przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...]INB i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wreszcie skargę na decyzję [...]INB wnieśli, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, J. G. i M. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i 77 Kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, czego skutkiem było co prawda przyznanie przez organ II instancji, że w ekspertyzie technicznej nie wskazano sposobu w jaki geodeta dokonywał pomiaru wysokości przedmiotowego budynku, a pomiar dokonany przez organ I instancji podczas kontroli nie został dokładnie opisany, jednakże niewskazanie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji metody użytej do wyliczenia wysokości budynku, jak i odległości od granicy z działką sąsiednią, uniemożliwiło przeprowadzenie weryfikacji prawidłowości dokonanych pomiarów, a co doprowadziło w konsekwencji do przekonania o wystąpieniu w niniejszej sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania terenu, a także naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co świadczy o tym, że organ II instancji nie dokonał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego; naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu ustosunkowania się do zarzutu niewyjaśnienia zasadności nieuwzględnienia wniosku skarżących o zawieszenie postępowania, podczas gdy okoliczności w nim wskazane w postaci możliwości sprzedaży działki [...] obręb [...] ark. [...] uzasadniały jego zawieszenie, bowiem powyższe doprowadziłoby do zgodności budynku przy ul. [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości skarżonej decyzji [...]INB oraz decyzji PINB, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedziach na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji [...]INB oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, Sąd podzielił opisane powyżej szczegółowo ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został zebrany w sposób całościowy, rzetelny i wnikliwy. Organy oceniając ten materiał wyciągnęły prawidłowe wnioski, a ocena ta uwzględniała całokształt okoliczności sprawy. Ustalony stan faktyczny uzasadniał podęte przez organy w ramach nadzoru budowlanego czynności. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy prawidłowo ustaliły również przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Sąd podzielił również argumentację organów, uznając, że niewątpliwie w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego zasadnie przeprowadziły postępowanie ustalając konieczność wdrożenia postępowania naprawczego wobec istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Podkreślenia wymaga także, iż organy nadzoru budowlanego (PINB, [...]INB) są organami wyspecjalizowanymi w zakresie oceny i klasyfikacji robót budowlanych i w przekonaniu Sądu właściwie oceniły, że w rozpoznawanej sprawie doszło do, opisanych powyżej, istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, skutkujących obowiązkiem sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Przypomnieć jedynie należy w tym miejscu, iż organy ustaliły, że zaistniały następujące istotne odstąpienia od projektu techniczno-budowlanego zatwierdzonego przez Prezydenta:

1) obudowa schodów zewnętrznych, co doprowadziło do powstania klatki schodowej, w wyniku czego doszło do zmiany kubatury budynku oraz zmiany powierzchni jego zabudowy (art. 36a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego),

2) zmieniono wysokość budynku (art. 36a ust. 5 pkt 2 prawa budowalnego) oraz

3) na skutek powstania klatki schodowej oraz wykonania nieobjętych projektem schodów zewnętrznych od strony ogrodu prowadzących na balkon na parterze i zmianę ukształtowania terenu w poziomie piwnicy od strony ogrodu zmianie uległ także projekt zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 przywołanej ustawy).

Zasadnie, zdaniem Sądu, pozostałe dostrzeżone odstąpienia organy uznały za te o charakterze nieistotnym.

W tych okolicznościach, niewątpliwie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wszczęcie i przeprowadzenie tzw. postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stąd też w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę. Wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzja o zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego powinna więc zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastępuje ona bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten powinien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego. Organ ten rozstrzyga na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, lub na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2686/16. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów skarg w zakresie naruszenia przepisów procesowych Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony. Organy wskazały w jakim zakresie doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, powołały i omówiły podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji [...]INB spełnia wszystkie standardy wynikające z art. 107 § 1 i 3 Kpa.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skarg w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, na co wskazywano powyżej, uzasadniając, że wszczęte procedury były jak najbardziej adekwatne do ustalonych okoliczności sprawy.

W zasadzie ze skarg właścicieli lokali, na których nałożono obowiązek, wybrzmiewa jeden główny zarzut sprowadzający się do tego, iż obowiązkiem nie obciążono inwestora.

W tej mierze wskazać przyjdzie, że na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2497/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przepis art. 52 Prawa budowlanego wskazuje kogo należy w pierwszej kolejności obciążyć obowiązkiem rozbiórki, o którym stanowi z art. 48 Prawa budowlanego. Nie można jednak orzec nakazu rozbiórki wyłącznie wobec inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.

W tych okolicznościach decyzje organów, choć w subiektywnym odczuciu skarżących – krzywdzące, są zgodnie z obowiązującymi przepisami. Współwłaściciele lokali nie są jednak pozbawieni ochrony prawnej, albowiem swoich roszczeń względem inwestora mogą dochodzić na drodze postępowań przez sądami powszechnymi.

W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa).

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z [...] lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).