Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 481/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżącego 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 481/11

UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2010 r. M. G. wystąpiła do Wójta Gminy A. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego z budynkiem gospodarczo-garażowym wolnostojącym wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działki oznaczonej nr [...], w obrębie ewidencyjnym R., Gm. A. K.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy K. Ś. podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 1011/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy A. K. z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym R., Gmina A. K. W związku z powyższym Gmina w chwili obecnej nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego mogącego stanowić podstawę prawną podejmowania czynności inwestycyjnych. Skarżący nadmienił, iż tereny obrębu R. mają charakter rolny.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Wójt Gminy A. K. ustalił warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym, z usługą biurową (o powierzchni użytkowej ok. 20,0 m2) i budowie budynku gospodarczo-garażowego oraz budowie zbiornika na nieczystości płynne – szamba, na terenie działki oznaczonej nr [...], w obrębie ewidencyjnym R., gm. A. K.

Od powyższej decyzji odwołał się K. Ś., który podniósł, że wydana decyzja jest niezgodna z art. 2 pkt 1, 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w ocenie skarżącego działka nie leży na terenach budowlanych, a w studium jest to teren rolno-przemysłowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jak wskazał organ odwoławczy, zakwestionowana decyzja wydana została w sposób naruszający zasady prawa materialnego oraz uchybiający postanowieniom Kpa. Podkreślono, że na kopii mapy numerycznej nie oznaczono terenu oddziaływania inwestycji na otoczenie. Wniosek zawiera częściową charakterystykę inwestycji obejmującą sposób zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, cieplną oraz sposób odprowadzania ścieków sanitarnych oraz sposób unieszkodliwiania odpadów. Nie określono jednak zapotrzebowania na poszczególne media. Nadto we wniosku dołączono zapewnienie dostawy wody przez Gminne Przedsiębiorstwo Usługowe "A." Sp. z o.o. – niestety zapewnienie to nie dotyczy działki, której dotyczy wniosek. Ponadto do informacji tekstowej o charakterystyce zabudowy i zagospodarowania terenu w tym gabarytów i przeznaczenia projektowego obiektu nie została dołączona informacja graficzna o planowanej inwestycji.

Nadto organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność prawidłowego ustalenia kręgu osób, którym przymiot strony przysługuje. Kolejnym uchybieniem, jakie dostrzegł organ odwoławczy jest to, iż w toku postępowania uzgodnieniowego nie zawiadomiono również stron postępowania o toczących się uzgodnieniach, czym naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.

Wójt Gminy A. K. rozpatrując ponownie wniosek M. G. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym, z usługą biurową (o powierzchni użytkowej ok. 20,0 m2) i budowie budynku gospodarczo-garażowego oraz budowie szczelnego zbiornika na nieczystości płynne – szamba, na terenie działki oznaczonej nr [...], w obrębie ewidencyjnym R., gm. A. K.

W wyżej wskazanej decyzji o warunkach zabudowy zawarto: ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także przepisów odrębnych, w tym ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące gruntów rolnych i leśnych, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych, ponadto w decyzji zawarto uzyskane opinie i uzgodnienia (postanowienie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. z dnia [...] maja 2010 r. znak [...], postanowienie Starosty Powiatu A. z dnia [...] maja 2010 r. znak [...], wskazano również linie rozgraniczające teren inwestycji.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy, rozpatrując wniosek wszczynający postępowanie w przedmiotowej sprawie, dokonano sprawdzenia wszystkich uwarunkowań dotyczących terenu objętego planowaną inwestycją. Wskazano, że dla terenu, o którym mowa brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie została podjęta uchwala Rady Gminy na jego sporządzenie. W związku z powyższym podkreślono, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustalono, iż inwestor złożył wszystkie niezbędne dokumenty, tj.: mapę w skali 1:1000 pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego ze Starostwa w A. K. (wydanej w dniu [...] listopada 2009 r.), z naniesioną granicą działki, na której będzie realizowana inwestycja, dołączył dowód z ewidencji gruntów, że taka działka istnieje i jaką posiada powierzchnię oraz sposób użytkowania gruntów, oraz wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu) z określeniem parametrów planowanych obiektów budowlanych - budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego, załączył dokumenty potwierdzające zaopatrzenie działki w wodę i energię elektryczną i określił położenie działki względem układu drogowego publicznego (działka posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej) oraz ocenił wpływ tej inwestycji na środowisko.

Rozpatrując wniosek inwestora Wójt Gminy A. K. wykonał analizę w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wykazała, że z przepisów odrębnych nie wynika np.: obowiązek zawieszenia wydania decyzji do czasu opracowania miejscowego planu, czy obowiązek objęcia terenu planem miejscowym, czyli można kontynuować postępowanie administracyjne.

Z wykonanej analizy warunków zabudowy terenu planowanej inwestycji i stanu prawnego terenu, na którym planowana jest realizacja inwestycji, wynika, że:

a) teren działki nr [...] - wg wypisu z ewidencji gruntów jest własnością inwestora G. M., posiada powierzchnie 0,1160 ha i jest to grunt rolny- R VI;

- działka posiada Księgę Wieczystą KW. [...] (wg wypisu z rej. gruntów),

- działka jw. położona jest przy drodze -kategorii drogi gminnej działka nr [...];

b) zamierzenie inwestycyjne zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc prawną na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) położone jest w obszarze o funkcji oznaczonej symbolem - "MN/U - tereny zabudowy mieszkalnej z usługami", czyli nie przeznaczonym na realizację zadań rządowych i samorządowych, jest funkcją o znaczeniu lokalnym;

c) w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. K. uchwalonym przez Radę Gminy w 2000 r., działka będąca przedmiotem zamierzeń inwestorskich nie jest objęta obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

d) działka położona jest poza obszarami ochrony przyrody środowiska i stref ochrony konserwatorskiej wyznaczanych przepisami odrębnymi jak ustawy: o ochronie przyrody, o ochronie środowiska, czy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

e) dla działki nr [...] ustalono strony postępowania administracyjnego, w zakresie osób prawnych jak i instytucji.

Z analizy powyższej organ I instancji wyprowadził wniosek, że nie istnieje potrzeba zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na przepisy odrębne.

Natomiast analiza stanu faktycznego terenu dokonana przez organ, na którym planowana jest inwestycja, wykazała, że:

a) działka nr [...] - jest własnością Inwestora, M. G.,

b) działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej działka nr ewid. [...],

c) działka inwestycyjna posiada kształt prostokąta o froncie szerokości - 24,0 m i głębokości do 45,0 m i jest niezabudowana;

d) sąsiednie działki nr [...] i [...], których właściciele są stroną postępowania w sprawie jw. posiadają zabudowę w formie budynku mieszkalnego bliźniaczego i budynków gospodarczych wolnostojących; działki jw. posiadają dostęp do innej drogi publicznej;

e) pozostałe sąsiednie działki nr: [...],[...] i [...] nie posiadają zabudowy - są gruntami rolnymi, w odległości ok. 250,0 m od działki inwestycyjnej istnieją obiekty inwentarskie - kurniki dla intensywnej hodowli kurcząt ze strefą oddziaływania mieszczącą się w granicy własności należącej do Strony postępowania administracyjnego – K. Ś. (działki nr [...],[...], i [...]). K. Ś. nie dostarczył nigdy dokumentu świadczącego o ustanowieniu strefy oddziaływania kurników na nieruchomości sąsiednie, w tym na działkę nr [...].

Od powyższej decyzji odwołał się K. Ś., który podniósł, że działka planowanej inwestycji nie leży na terenach budowlanych, a kontynuowanie budownictwa mieszkalnego jest sprzeczne z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególnie narusza jej art. 2 pkt 1 i 2, w których mówi się o "ładzie przestrzennym", "zrównoważonym rozwoju" – za przestrzeganie, których odpowiedzialny jest Wójt Gminy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wskazał organ odwoławczy, zakwestionowana decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Organ zauważył, iż w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego wykonana została w sposób prawidłowy analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ wskazał ponadto, że projekt decyzji, o którym mowa uzgodniony został z właściwymi organami.

Odnośnie argumentów przedstawionych w odwołaniu, SKO wskazało na ich bezzasadność. W zakresie kwestionowanego przez stronę ustalenia spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa organ wyjaśnił, że stanowiący o niej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, jakie warunki muszą istnieć, by takiej oceny dokonać, a w konsekwencji, by możliwe było wydanie decyzji pozytywnej dla strony. Przede wszystkim należy, więc stwierdzić istnienie zabudowy, na co najmniej jednej działce sąsiedniej (w przedmiotowej sprawie istnieje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, na co najmniej jednej działce sąsiedniej – dz. nr [...],[...],[...],[...]), przy czym ma to być zabudowa ww. przepisem określona, tj. pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Kolegium nie stwierdziło ponadto, by zarzuty wadliwości sporządzonej analizy były zasadne. Podkreślił, że stosownie do § 3 rozporządzenia, sporządzono w sprawie analizę terenu sąsiadującego z terenem inwestycji. Granice tego obszaru wyznaczono odpowiednio do wymogów wskazanych w § 3 pkt 2 rozporządzenia, tj. na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Organ odwoławczy wskazał również, iż w zaskarżonej decyzji parametry inwestycji, określające granice dopuszczalnego zagospodarowania terenu, także odpowiadają charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zastanej w tym terenie zabudowy, jak i dyspozycjom rozporządzenia. Organ uznał, iż skoro w analizowanym terenie, poza zabudową zagrodową, istnieje również w dużym stopniu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to planowana przez inwestora zabudowa (budynek mieszkalny jednorodzinny z usługą biurową oraz budynek gospodarczo-garażowy) stanowi kontynuacje istniejącej na tym terenie funkcji.

K. Ś. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy A. K.

Skarżący podobnie jak w odwołaniu wywodzi, iż tworzenie nowej funkcji budownictwa mieszkaniowego w tym sąsiedztwie jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa tym bardziej, że na działkach sąsiednich prowadzone są gospodarstwa rolno-przemysłowe (chów drobiu) z przyboczną podczyszczalnią ścieków. Zdaniem skarżącego, łamanie zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego prowadzić będzie do licznych konfliktów sąsiedzkich w przyszłości oraz utrwalenie chaosu architektonicznego. Wskazał, że organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy nie uwzględnił faktu, że w obrębie inwestycyjnym, zgodnie ze studium i stanem faktycznym, znajduje się teren rolniczy oraz teren przeznaczony na intensywną działalność produkcji rolniczo-zwierzęcej, co ma podstawowe znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego oraz przyszłych dobrych stosunków sąsiedzkich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów niż to podaje skarżący.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione zostało zatem od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 tej ustawy. Przepis ten, co podkreślił Sąd I instancji, wymaga łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren miał dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi.

Spełnienie przesłanek określonych w art. 61 organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany był ustalić, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Paragraf 3 wspomnianego rozporządzenia nakłada na organ administracyjny obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Istotne jest, aby obszar analizowany obejmował działki sąsiednie tworzące całość urbanistyczną. W przypadku jednakże takiego poszerzenia obszaru analizowanego z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Określenie "50 m" ma charakter zatem charakter minimalny. W zaskarżonej decyzji nie uzasadniono granic przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Należy uzasadnić, dlaczego przyjęto taki, a nie inny obszar analizowany, Można w tym zakresie odwołać się do celów ustawy (np. ład architektoniczny, jednostka osadnicza itp.)

Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozumienie pojęcia "kontynuacji funkcji" (w decyzji określono to jako ciągłość funkcji) nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi bowiem o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 1440/05, publik. ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 143).

Nie jest możliwe ocenienie kontynuacji funkcji bez dokładnego opisania działek i znajdujących się na nich nieruchomości w zakresie, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Z tego punktu widzenia należy opisać, co się znajduje na działkach sąsiednich.

W punkcie 2.1.3. decyzji określono szereg wskaźników przez określenie "ok." Określenie "około" należy uznać za nieprawidłowe, gdyż faktycznie nie sprecyzowano co to znaczy "około" i tym samym istnieje możliwość dowolnej interpretacji tego określenia.

Tak szerokie określenie "dopuszcza się 20% odstępstw od parametrów określonych w ustaleniach niniejszej decyzji z wyjątkiem linii zabudowy" nie znajduje uzasadnienia w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). O tolerancji 20% mówi tylko § 6 rozporządzenia i dotyczy to tylko szerokości elewacji frontowej. Można przyjąć inne wartości, ale musi to wynikać z analizy.

Należy wskazać, że inwestor M. G. ma prawo korzystać ze swojej własności, podobnie jak i skarżący. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym. Z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Jednym z przejawów prawa własności jest możliwość zabudowy nieruchomości.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Są to zasady wolności zagospodarowania terenu przez podmiot, który posiada do niego tytuł prawny oraz zasada ochrony interesu osób trzecich przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów (Z. Kostka, J. Hyla: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz, przepisy wykonawcze Gdańsk 2004 str.17).

Można podzielić ogólny pogląd skarżącego, że celem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Należy także podnieść, że funkcją decyzji o warunkach zabudowy nie jest w pierwszym rzędzie kształtowanie stosunków społecznych, a kształtowanie ładu przestrzennego. Ocena funkcji musi być oceniana obiektywnie, niezależnie od upodobań i ocen inwestora czy sąsiadów.

Stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego i tym samym nie może być podstawą prawną decyzji. Nie oznacza to jednak, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przeznaczenie terenu w studium – jak to podkreślono w wyroku NSA z 6 sierpnia 2009 r. sygn. II OSK 1250/08 – nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inne są bowiem jego skutki. W wskazanym wyroku podkreślono, że "przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. (...) Według prezentowanego w doktrynie poglądu, a który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi "swoistego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (...). Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p oraz decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami"

Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postąpienie jak w sentencji.