Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 80/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy

z dnia 10 maja 1990 r. — Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191,

z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej "kpa" po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], stwierdzającej, że z dniem [...] maja 1990 r. mienie państwowe, obejmujące nieruchomość gruntową położoną we [...] pozostającą w użytkowaniu wieczystym Gminy Miejskiej [...], oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...]i jako - stanowiąca według stanu na dzień [...] maja 1990 r. część działki nr [...], o powierzchni [...] ha - działka [...], o powierzchni [...] ha- działka [...] stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej [...], utrzymała ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej [...] (Gminy) opisane wyżej mienie państwowe dla którego w Sądzie Rejonowym dla [...][...] Wydziale Ksiąg Wieczystych została urządzona księga wieczysta nr [...]. Mienie to pozostaje w użytkowaniu wieczystym Gminy Miejskiej [...]. Nieruchomość oznaczona jest w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] jako stanowiąca według stanu na dzień [...] maja 1990 r. część działki nr [...], o powierzchni [...] ha – działki nr [...], o powierzchni [...] ha oraz nr [...],

o powierzchni [...] ha, zwana dalej sporną nieruchomością.

[...] wniosło odwołanie wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę komunalizacji.

Rozpoznając odwołanie KKU ustaliła, że sporna nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87, ze zm.), co potwierdza zaświadczenie Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r., z którego wynika, że:

1) prawo własności Skarbowi Państwa jest ujawnione w księdze wieczystej nr [...];

2) wg stanu na dzień [...] maja 1990 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] ujawniona była działka nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność Skarbu Państwa, we władaniu [...][...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we [...], sklasyfikowana w użytku "Tk";

3) na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. z działki nr [...] wyodrębnione zostały działki: nr [...], o powierzchni [...] ha, nr [...], o powierzchni [...] ha i nr [...], o powierzchni [...] ha;

4) materiał dowodowy jakim dysponuje organ pierwszej instancji nie zawiera żadnego dowodu odnośnie przekazania spornej nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwa państwowego [...], w formie prawem przewidzianej, a podjęte przez Wojewodę czynności zmierzające do ustalenia czy został wydany stosowny akt prawny tworzący po stronie przedsiębiorstwa państwowego [...] tytuł prawny do spornej nieruchomości, nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Zarówno następca prawny tego przedsiębiorstwa, tj. [...] S.A. ani żadna z instytucji do których występowano, tj. Zakład Archiwalny Składnica Akt Spółka z o,o., Archiwum Państwowe we [...], nie dysponuje stosownymi dokumentami na tę okoliczność;

5) o tytule prawnym do nieruchomości nie mogą świadczyć jedynie wpisy w operacie ewidencji gruntów;

6) ustalono również, że przedsiębiorstwo to legitymowało się decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. nr [...], zobowiązującą do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu przedmiotowym gruntem;

Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W rezultacie, w ocenie KKU, dopiero ostateczna decyzja wojewody umożliwia gminie skuteczne wykonywanie prawa własności nabytego z dniem 27 maja 1990 r. z mocy ustawy komunalizacyjnej. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji, następującej z mocy prawa, ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy.

W kontekście ww. przepisu nie ulega wątpliwości, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy przedmiotowe mienie w dniu [...] maja 1990 r. było mieniem państwowym (Skarbu Państwa), a następnie po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie - czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 tejże ustawy. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: (...) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Przepis ten ma istotne znaczenie także z powodu analogicznego, jak w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, odniesienia do pojęcia "należenia" mienia, co pozwala odpowiednio rozumieć to pojęcie zarówno na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy (w stosunku do gmin. o czym szerzej poniżej), jak i na gruncie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - w stosunku do przedsiębiorstw państwowych (z tym, że dla zastosowania tego przepisu decydujące znaczenie ma rozporządzenie wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy, które nie wskazuje na [...]). O należeniu mienia do danego podmiotu nie przesądza stan faktyczny, lecz prawny. W świetle zaskarżonej decyzji, jak i treści odwołania, nie budzi wątpliwości własność Skarbu Państwa. Sformułowanie: ,,należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego "oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. ,,Użyte w przepisie art. 5 ust. I ustawy (...) pojęcie ,,należące do " oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym a nie faktycznym. Faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 tejże ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Wydana w tym przedmiocie decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Stosownie do postanowień art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stąd też, jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa państwowego [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlegała komunalizacji. W przeciwnym przypadku, zgodnie z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste byłyby zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego.

Całokształt ww. regulacji świadczyć może o istnieniu swoistego domniemania co do należenia mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co potwierdza orzecznictwo sądowadministracyjne i uchwała Trybunał Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r.. w sprawie pod sygn. akt W 13/91 (publ. OTK 1992, Nr 2. poz. 37). Zgodnie z wymienioną uchwałą termin "należący do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, iż przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wyżej wymienionych gruntów. Organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawmy do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem, co wskazuje wprost na przywoływane wcześniej domniemanie.

W orzecznictwie NSA zostało ugruntowane stanowisko, iż akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych. nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Tym samym prawa zarządu czy też prawa użytkowania [...] nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa do nieruchomości, bowiem nie wskazywały expressis verbis, że mienie będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [...] pozostaje w jego zarządzie lub użytkowaniu. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy gruntowej.

Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy.

[...] nie dysponowało tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały radzie narodowej stopnia podstawowego.

Zarzuty odwołania KKU uznała za nietrafne. Art. 16 Kpa dotyczy ostateczności decyzji, a w tej sprawie decyzji uwłaszczeniowej, która - jak wynika już z jej treści w aktach i przywołanych tam podstaw prawnych - rozstrzyga sprawę wg stanu na dzień 3 grudnia 1990 r., a nie wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. Co więcej takie rozstrzygnięcie następuje na podstawie innych przepisów niż art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Toteż decyzje ta nie pozostaje ze skarżoną w prawnie doniosłym związku, chyba że związek ten oceniać przez pryzmat art. 145 § 1 pkt 7 (względnie pkt 8), zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli (...) zagadnienie wstępne [tu prawo własności Skarbu Państwa] zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Toteż w świetle dat, na które rozstrzygają sprawę odpowiednio decyzja komunalizacyjna i decyzja uwłaszczeniowa nie jest to argument na niekorzyść decyzji komunalizacyjnej, która nie powinna uwzględniać mniej lub bardziej poprawnie ustalonego w innej decyzji (a w zasadzie tylko w jej uzasadnieniu) stanu prawnego nieruchomości na dzień 3 grudnia 1990 r,; Ad 2) zgodnie z art. 110 § 1 Kpa Organ administracji publicznej, który wydal decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W ocenie KKU związania nie można odnosić do treści uzasadnienia decyzji, jak również do spraw (tu komunalizacji), które nie były rozstrzygane w decyzji uwłaszczeniowej. Poza tym KKU ponownie rozstrzygając reformatoryjnie sprawę nie jest organem, który wydał decyzją uwłaszczeniową, toteż KKU nie jest nią związana. Ponadto w ocenie KKU związania organu własną decyzją nie można rozpatrywać, abstrahując od możliwości następczej w stosunku do innej decyzji oceny decyzji w trybie nadzwyczajnym. Przede wszystkim jednak decyzja uwłaszczeniowa dotyczyła prawa użytkowania wieczystego gruntu, a decyzja komunalizacyjna dotyczy prawa jego własności, a więc prawa odrębnego od prawa użytkowania wieczystego gruntu:

Twierdzeń w uzasadnieniu decyzji uwłaszczeniowej (tudzież ustaleń co do stanu prawnego jako w istocie zagadnienia wstępnego nie można pojmować jako de facto prejudykatu w postępowaniu komunalizacyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła [...] S.A. z siedzibą w [...], dalej "Skarżąca" zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zarzuciła:

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do utrzymania decyzji komunalizacyjnej w mocy, tj.

a) art. 16 § 1 kpa, polegające na wydaniu decyzji administracyjnej stojącej w oczywistej sprzeczności z obowiązującą ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., sygn. [...] w przedmiocie uwłaszczenia przez przedsiębiorstwo państwowe [...] (dalej jako "PP [...]"), to jest poprzednika prawnego [...] S.A., działki nr [...],[...], z której następnie wyodrębniono nieruchomość.

b) art. 110 kpa polegające na wydaniu decyzji administracyjnej naruszającej wyrażoną w tym przepisie zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją, podczas gdy wydana przez organ I instancji decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym,

c) art. 6,7 i 80 kpa przez:

- błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania nieruchomości w zarządzie PP [...] przed dniem 5 grudnia 1990r., podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu Nieruchomości przez PP [...] co najmniej w okresie od dnia 7 kwietnia 1988 r" co wynika wprost z uzasadnienia Decyzji uwłaszczeniowej,

- zignorowanie pozostawania nieruchomości w użytkowaniu w dniu wejścia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1961, nr 32, poz. 159, ze zm.; dalej jako: "uoggiw") państwowej jednostki organizacyjnej jaką było PP [...], co powinno skutkować uznaniem, że nieruchomość przeszła w zarząd PP [...] z mocy prawa;

d) art. 138 § 1 pkt. 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo jej wadliwości, wynikającej z uchybień wskazanych w odwołaniu od tej decyzji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. 1 uoggiw, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że:

- Nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy Nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie PP [...],

b. art. 87 uoggiw w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 1985r. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie skutków prawnych obowiązywania tego przepisu dla PP [...], co doprowadziło do przyjęcia, że nieruchomość nie była w zarządzie PP [...] na dzień 27 maja 1990 roku.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa, przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających w świetle art. 145 ppsa jej wyeliminowanie z obrotu prawa. Sąd nie dopatrzył się także uchybień których istnienie powinien brać pod uwagę z urzędu.

Organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w sprawie i dokonał niewadliwej wykładni przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Zgodnie z nim "jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1. rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2. przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję

organu założycielskiego;

3. zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1;

- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy.

Spór dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy [...] legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Okolicznościom pierwszym zaprzecza strona skarżąca wywodząc swe uprawnienie do zarządu tą nieruchomością z decyzji o wymierzeniu opłat za grunt oddany w użytkowanie oraz decyzji uwłaszczeniowej wydanej na rzecz [...]. O ile rzeczywiście na pierwszy rzut oka można by uznać, że skoro na podstawie decyzji o wymierzeniu opłat z tytułu użytkowania gruntów doszło do uwłaszczenia [...] to na podstawie tego samego dokumentu organ obecnie rozpoznający sprawę powinien dojść do wniosku, że [...] wykazało swe prawo zarządu do tej nieruchomości na datę komunalizacji, co stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji komunalizacyjnej. Jednakże w tej sprawie mamy do czynienia przede wszystkim z innymi przesłankami do wydania decyzji, bo wynikającymi z innych aktów prawa materialnego.

Ma rację organ, że Skarżąca nie wykazała, aby grunty te pozostawały w zarządzie [...] na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji.

W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i, wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie.

W ocenie Sądu ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. [...] nie posiada innych, poza jedną decyzją z [...] lipca 1988 r. o wymierzeniu opłat za użytkowanie, dokumentów, na podstawie których udałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć prawo zarządu [...] do tej nieruchomości.

Zwrócić należy uwagę, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wskazuje, że jednym z dokumentów na wykazanie zarządu może być decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W pkt 7 wskazano także decyzje o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli zostały wydane przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Tu także takiej decyzji nie przedstawiono.

W tym miejscu należy odnieść się do praktyki orzeczniczej wypracowanej w związku ze stosowaniem tego rozporządzenia. (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 130/17; z 14 września 2017 sygn. akt I OSK 371/17; z 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3058/15; z 15 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1439/15; z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1806/15; z 30 czerwca 2015 r., I OSK 2469/13; z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/14; z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 198/13; z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11; z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07, publ. CBOSA). Wskazuje ona w sposób niewątpliwy, że decyzja,

o której mowa w § 4 pkt 6 lub 7 rozporządzenia z 1998 r. może być dowodem na okoliczność wymierzonej opłaty, jednak nie jest dowodem na ustanowienie prawa zarządu. Co najwyżej może stanowić dowód pomocniczy, który dopiero

w powiązaniu z inną wymienioną w nim decyzją czy umową na podstawie, której opłata jest wymierzana, może być uznany za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) określonego w niej podmiotu. Taka konstrukcja może być jednak dopuszczona wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do aktu o ustanowieniu tego prawa, który zaginął lub uległ zniszczeniu. Poza tym, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, CBOSA). Tymczasem jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych Skarżąca dysponuje wyłącznie decyzją o wymierzeniu opłat z 1988 r.

Także faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16).

Prawidłowe jest stanowisko organów, że przepisy kreujące podmiot [...] oraz argumenty o konieczności wyposażenia tego przedsiębiorstwa w majątek niezbędny do funkcjonowania nie stanowią podstawy do przyjęcia tezy o przysługującym prawie zarządu nieruchomości. Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości.

Trzeba przypomnieć, że dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (ustawa z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych tj. 27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdziała 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości, ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości.

Takiego aktu strona nie posiada.

Tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie da się również wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa [...]. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011r. I OSK 1003/10, 8 maja 2014r., I OSK 2504/14.

Nie stanowi także podstawy do odmiennej oceny decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] sierpnia 2004 r. Istotnie zgodnie z art. 110 kpa organ związany jest wydaną przez siebie decyzją (tu byłby to Wojewoda [...]). Wyrażona w tych przepisach zasada związania organu administracji publicznej dotyczy wydanej przez ten sam organ decyzji, i oznacza to, że nie może być ona zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Jak wskazuje NSA w wyroku z 17 maja 2019r., I OSK 1736/17, "przepis art. 110 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach". Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach.

NSA wskazał, że przepis ten mógłby w niniejszej sprawie mieć zastosowanie, ale tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że obydwie sprawy powiązane są tym samym stanem prawnym i faktycznym. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nawiasem mówiąc we wskazanej wyżej sprawie NSA zajmował się także kwestią wskazywanej konkurencyjności postępowania komunalizacyjnego i uwłaszczeniowego. Posiłkując się treścią tego uzasadnienia Sąd w pełni podziela wywody NSA, że pomiędzy oboma trybami (uwłaszczeniowym i komunalizacyjnym) nie mamy do czynienia z takimi podstawami prawnymi rozstrzygnięć. Postępowanie uwłaszczeniowe toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po 27 maja 1990 r. a postępowanie komunalizacyjne na datę wcześniejszą. Tym samym decyzje uwłaszczeniowe i decyzja komunalizacyjna nie były tożsame gdyż co prawda w obu sprawach jednym z dowodów była decyzja o naliczeniu opłaty rocznej to jednak nie mamy w nich do czynienia z tożsamym stanem prawnym ani tożsamym stanem faktycznym rozumianym jako ustalanym na tę samą datę. Uwłaszczenia następuje w późniejszej dacie aniżeli komunalizacja.

Zarzut naruszenia art. 16 kpa jest także nietrafny.

Wyrażona w nim zasada trwałości decyzji administracyjnych oznacza związanie treścią tej decyzji o ile weszła do obrotu prawnego i jest ostateczna. Decyzja taka korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. Na gruncie tej sprawy i powoływanej decyzji uwłaszczeniowej zasada ta oznacza, że ówczesne przedsiębiorstwo państwowe [...] stało się z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkownikiem wieczystym opisanego w tej decyzji gruntu oraz właścicielem znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń. Dopóki decyzja ta obowiązuje w obrocie prawnym stanowi tytuł władania gruntem i budynkami przysługujący obecnie następcom prawnym [...], chyba że decyzja ta zostanie w przewidzianych ww kpa trybach wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sumując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym na podstawie na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (D.U, poz. 374) i zarządzeniem przewodniczącej wydziału I WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2021 r. w związku z ogłoszeniem stanu epidemii. Strony zostały zawiadomione o możliwości zgłaszania wniosków i dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu na którym zapada wyrok kontrola sądowa sprawowana na posiedzeniu niejawnym niczym nie różni się od kontroli na rozprawie.