Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1073/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 9, art. 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi G. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 1 lipca 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G. E. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją z dnia 1 lipca 2020 r., nr [...] odmówił G. E. (zwanej dalej "stroną" lub "skarżącą") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wnioskowanego w związku z opieką nad córką C. E.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 17, art. 17b, art.23, art. 23b, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej zwanej także "u.ś.r." lub "ustawą", rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1466 z późn.zm.) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że córka strony legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe od 2015 r. Córka jest panną, a jej niepełnosprawność powstała od urodzenia. Strona natomiast legitymuje się całkowitą niezdolnością do pracy w gospodarstwie rolnym i pobiera rentę KRUS z tego tytułu, przyznaną na czas nieokreślony. Do 27 lutego 2019 r. strona prowadziła działalność gospodarczą a w 2004 r. zaprzestała pracy i prowadzenia gospodarstwa rolnego. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 18 czerwca 2020 r. potwierdzono sprawowanie opieki przez stronę nad córką C. Niepełnosprawność i stan zdrowia córki powodują konieczność stałej pomocy i nadzoru w codziennym funkcjonowaniu.

Organ wskazał, że przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia okazał się fakt, że strona pobiera rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. W wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie, że zapis mówiący o tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawdo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z Konstytucją, jednak nie ma on zastosowana w sprawie. Wyrok nie zmienia całego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy oświadczeniach rodzinnych, w szczególności nie odnosi się do osób pobierających rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że decyzja narusza art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazała, że w świetle art. 27 ust. 5 ustawy ma prawo do wyboru świadczenia korzystniejszego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że strona ma ustaloną trwale całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym (w aktach wypis z orzeczenia Lekarza orzecznika KRUS z 16 kwietnia 2014 r.). Z tego powodu strona uprawniona jest do pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym. Posiadanie uprawnienia do renty związanej z całkowitą niezdolnością do pracy, wyklucza na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do odmiennego wniosku nie prowadzi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019r., wydany w sprawie SK 2/17. Z wyroku tego wynika, że nie obejmuje on swym zakresem osób legitymujących się całkowitą niezdolnością do pracy.

Podobnie do odmiennego wniosku nie prowadzi treść art. 27 ust. 5 ustawy, który przewiduje, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przepis ten nie dotyczy bowiem osób uprawnionych do pobierania renty w związku z całkowitą niezdolnością do pracy.

G. E., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy, i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do renty, (omyłkowo określanej przez skarżącą jako prawo do emerytury), to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w tej regulacji może prowadzić do takiego wniosku, jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany.

Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt IOSK 1546/19, wskazując, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestie dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego normują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W sprawie bezspornym było, że skarżąca, jako matka C. E., legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe, należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i że sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawną córką.

Organy zakwestionowały powstanie prawa do świadczenia, wskazując, że w sprawie zachodzi przesłanka wykluczająca powstanie świadczenia jaką zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jest sytuacja, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Skarżąca ma bowiem ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1a w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na powyższe art. 17 ust. 5 pkt 1a utracił z dniem 9 stycznia 2020 r. moc w tym zakresie, pozostając w mocy w pozostałym zakresie. Organy prawidłowo przyjęły, że art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy utracił moc jedynie w zakresie ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Okoliczność ta nie wyklucza jednak, co do zasady, przyznania świadczenia w niniejszej sprawie. Ocena w tym zakresie wymagała rozważenia dwóch kwestii:

- kwestii czy skarżąca może być uznana za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką w sytuacji, gdy jest ona niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym,

- czy skarżącej może być przyznane świadczenie z uwagi na wyłączającą przesłankę pobierania świadczenia rentowego przewidzianą w art. art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy?

W ocenie Sądu, stanowisko organu, zgodnie z którym skarżąca nie może być uznana za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką bowiem pobiera ona rentę rolniczą z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, jest zatem niezdolna do pracy i nie może podjąć zatrudnienia z tego powodu, a nie z powodu opieki nad córka, nie jest słuszne. Niezdolność opiekuna do wykonywania pracy, co do zasady, może świadczyć o braku związku przyczynowego między niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki, co w świetle unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyłącza możliwość przyznania świadczenia. Organy błędnie jednak uznały, że sam fakt pobierania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy jest równoznaczny z niezdolnością do pracy w ogóle.

Renta z tytułu niezdolności do pracy w powszechnym systemie emerytalnym zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 poz. 53) przysługuje osobie która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Jeżeli osoba utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy jest osobą całkowicie niezdolną do pracy (art. 12 ust. 2 ustawy), a jeżeli utraciła w znacznym stopniu zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji jest osobą częściowo niezdolną do pracy (art. 12 ust. 3 ustawy).

W przypadku przyznawania renty rolniczej ocenie nie podlega tak rozumiana niezdolność do pracy, bowiem przesłanką nabycia renty rolniczej jest trwała lub okresowa całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, Dz. U. z 2020 poz. 74). Przy czym za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym uważa się ubezpieczonego, który z powodu naruszenia sprawności organizmu utracił zdolność do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 5 art. 21). W orzecznictwie przyjmuje się nadto, iż oceny niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym dokonuje się w odniesieniu do pracy w konkretnym gospodarstwie rolnym (por. wyroki Sądu Najwyższego z: 20 maja 1997 r., II UKN 121/97, OSNP 1998 Nr 6, poz. 188; 12 lutego 2009 r., III UK 71/08, LEX nr 725063 lub 10 marca 2011 r., II UK 306/10, LEX nr 885008). Oznacza to, że pojęcie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym jest definiowanie nie tylko schorzeniami odwołującego lecz także wielkością i rodzajem gospodarstwa, w którym on pracuje.

Sam fakt stwierdzenie uzyskiwania renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy nie może zatem prowadzić do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Niemożność osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, nie wyklucza bowiem możliwości podjęcia innej niż w gospodarstwie rolnym pracy.

Podkreślić należy, że skarżąca ma 57 lat, zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym w 2004 r. W okresie od 1 kwietnia 2006 r. do 27 lutego 2019 r. prowadziła ona działalność gospodarczą. Orzeczenie niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym skarżąca uzyskała w 2014 r., po uzyskaniu tego orzeczenia, prowadziła ona jeszcze działalność gospodarczą (dowód: odpowiedź systemu CEIDG, wypis z treści orzeczenia lekarza rzeczoznawcy Kasy – akta administracyjne organu I instancji).

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w nim świadczeń, w tym prawo do renty czy emerytury. Sam fakt pobierania takiego świadczenia nie musi jednak wykluczać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie świadczenia emerytalnego w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w przekonywujących argumentach.

Naczelny Sąd Administracyjny początkowo opowiadał się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych i świadczeń rodzinnych. (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15).

W ostatnim jednak czasie doszło do zmiany linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie wykładni tego przepisu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19, WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19. W wyrokach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej.

Kwestia ta była przedmiotem szczegółowej analizy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20. W wyroku tym wskazano, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo. Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku.

Za celowe uznać należy odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej).

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawodawca wskazał dwa przypadki, w których osobie sprawującej opiekę nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, a mianowicie w punkcie oznaczonym literą a) gdy ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego ...., a w punkcie oznaczonym literą b) - gdy ma gdy ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tylko tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym zaś, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy (czyli m.in. wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1b) pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6 maja 1998 r., K 37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, z 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 z 21 maja 2002 r., K 30/01, z 28 maja 2002 r., P 10/01, z 18 marca 2014 r., SK 53/12). Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę lub rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury lub renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W wyrokach sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 czy w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z dnia 12 września 2019 sygn. akt III SA/Gd 472/19). Analogiczną argumentacja znajduje zastosowanie do świadczenia rentowego.

Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko zgodnie z którym, osoba uprawniona winna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20,z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20 wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną w uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne odnośnie przeprowadzenia postępowania.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą adwokata, ustaloną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl)

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.