Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 19/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], odmawiającej zmiany, w trybie art. 155 Kpa, ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa położonych we [...], w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonych w operacji ewidencji gruntów obrębu [...],[...], jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń położonych na tych gruntach, utrzymał powyższa decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z dnia 2004 r. nr 261. poz. 2603), decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] z siedzibą w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych we [...], oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu [...],[...] jako działki nr [...] pow. 0,0637 ha, nr [...] o pow. 0,2967 ha i nr [...] o pow. 0,1171 ha oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na wymienionych wyżej działkach.

Wnioskiem z dnia 11 marca 2013 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpiły do Wojewody [...] o zmianę, w trybie art. 155 Kpa, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., w części dotyczącej pkt IV.1 w zakresie działki nr [...] oraz w pkt IV.3 lit. b, dotyczącym stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działki [...] i możliwości jej wykorzystania na cele związane z działalnością gospodarczą użytkownika wieczystego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] odmówił zmiany, w trybie art. 155 Kpa, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa, położonych we [...], w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonych w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...],[...], jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń położonych na tych gruntach.

Od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 155 Kpa poprzez jego niewłaściwą interpretację, naruszenie art. 10 §1 Kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że zgodnie z art. 155 Kpa, na mocy którego strona nabyła prawo, decyzja może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 Kpa stosuje się odpowiednio.

Z literalnego brzmienia przepisu art. 155 Kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, jak również za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z tym przedmiotem postępowania określonego w art. 155 Kpa jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1810/09, Lex nr 746810.).

Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowym, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 Kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz celem takiego postępowanie jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2175/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 88/09).

W utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, że tryb przewidziany w art. 155 Kpa może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Natomiast niedopuszczalne jest zastosowanie art. 155 Kpa do decyzji związanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 18/09 z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10).

Zatem postępowanie prowadzone w ww. trybie art. 155 Kpa nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie. Organ zwraca uwagę, iż podstawowe znaczenie ma rodzaj (kategoria) decyzji poddanej weryfikacji w trybie art. 155 Kpa. Tryb ten nie jest właściwy dla rozstrzygnięć o charakterze związanym, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką, a nie inną treść podjętej decyzji. Dopuszczalna jest natomiast możliwość wzruszenia w trybie art. 155 Kpa decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne.

Do niniejszej sprawy ma zastosowanie orzecznictwo zgodnie, z którym w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntów, znajdują się też elementy konstytutywne np. w zakresie warunków użytkowania wieczystego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10).

Ponadto elementem niezbędnym do zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa jest zgoda stron, która zdaniem organu musi być wyrażona przez wszystkie strony, a nie tylko tę, która nabyła prawa na podstawie rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 787/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 666/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/10).

W przedmiotowej sprawie o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa wystąpiły [...] S.A., będące stroną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Stroną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., jako właściciel gruntu, był również Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta [...].

W związku z tym Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 11 września 2017 r. zwróciło się do Prezydenta [...] w celu wyrażenia zgody na zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. zgodnie z wnioskiem spółki [...] S.A. z siedzibą w [...].

Pismem z dnia 4 października 2017 r. Prezydent [...] nie wyraził zgody na zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w proponowanym przez odwołującego zakresie.

W związku z powyższym organ uznał, że brak jest podstaw do zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada w trybie art. 155 kpa skoro brak zgody jednej ze stron postępowania.

Odnosząc się natomiast to pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ stwierdził, że konstrukcja przepisu art. 155 Kpa powoduje, iż nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną niejako w kolejnej instancji. Ta jak wskazano wyżej w postępowaniu w trybie art. 155 Kpa nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia.

W aktach niniejszej sprawy brak jest dokumentów, które mogłyby świadczyć o tym, iż organ wojewódzki przed wydaniem zaskarżonej decyzji poinformował wszystkie uprawnione do tego strony o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim zgodnie z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, która wynika z art. 10 Kpa.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z treści odwołania oraz ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednak, aby brak powyższego zawiadomienia miał istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2012 sygn. akt II OSK 843/11 naruszenie art. 10 §1 Kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy były skarżącym znane przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a skarżący nie wskazali czynności procesowej, której nie mogli dokonać, ani dowodu, którego w sprawie nie mogli przedstawić. Tym bardziej, że skarżąca spółka była inicjatorem niniejszego postępowania, wiedziała o nim i miała możliwość składania dodatkowych dowodów oraz wyjaśnień.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] zarzucając jej:

- naruszenie art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej i pominięcie w decyzji obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony podniesionych w odwołaniu,

- naruszenie art. 7 i 77 Kpa oraz art. 12 § 1 Kpa w związku z art. 136 Kpa poprzez zaniechanie zebrania w sprawie materiału dowodowego i wszechstronnego jej rozważenia oraz niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym zaniechanie powinności wnikliwego zbadania sprawy a zwłaszcza zaniechania badania przesłanek uzasadniających złożenie wniosku o zmianę celu, okoliczności odmowy zmiany decyzji przez reprezentanta Skarbu Państwa, sposobu działania organu I instancji w toku postępowania przed tym organem z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie w całości decyzji tego organu.

- naruszenie art. 10 § 1 Kpa poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji wraz z prawem dla strony do zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wyznaczeniem jej terminu na złożenie wniosków dowodowych i wypowiedzenie się w sprawie a zwłaszcza braku zawiadomienia o braku zgody reprezentanta Skarbu Państwa na zmianę decyzji a przez to uniemożliwienie jej przedłożenia dowodów wskazujących na okoliczności istotne dla ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy a związane z przyczynami wyrażenia przez Prezydenta [...] odmowy zgody na zmianę, co rzutować winno na ocenę działania tego reprezentanta i na rozstrzygnięcie sprawy;

- naruszenie art. 155 Kpa poprzez jego nieprawidłową interpretację i niezasadne przyjęcie, że do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania, a nie wyłącznie zgody tej strony, która to prawo nabyła, gdy z przedmiotowej normy prawnej wynika konstatacja, iż zgoda taka wyrażona winna być wyłącznie przez tą ze stron, która na podstawie takiej decyzji nabyła określone prawo;

- naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kpa w związku z art. 140 Kpa w związku z art. 78 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego, w którym określono fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez ograniczenie się wyłącznie do podania okoliczności braku zgody reprezentanta Skarbu Państwa w warunkach podniesienia przez stronę naruszeń proceduralnych w postępowaniu I-wszo instancyjnym, jak brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, brak rozpoznania jej wniosków dowodowych, co stanowi jednocześnie naruszenie prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego tj. prawa do ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji,

- naruszenie art. 15 Kpa tj. zasady dwuinstancyjności postępowania przez całkowite pominięcie zarzutów i wniosków strony zgłoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co rzutowało istotnie na treść rozstrzygnięcia, skoro strona nie wie przy podnoszonej argumentacji, czy stanowisko organu I instancji i wskazana w jego decyzji przyczyna odmowy zmiany jest zasadna, znajduje uznanie organu II instancji i czy jej odwołanie jest słuszne, a co stanowi także naruszenie przytaczanych wyżej norm prawnych, dotyczących zasad wydawania decyzji administracyjnych.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości natomiast w oparciu o art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi o uchylenie także w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca wniosła jednocześnie o dopuszczenie i rozpoznanie dowodów z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci:

1) wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt V CSK 398/13

2) wyroku Sądu Apelacyjnego we [...] z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt [...]

3) wyroku Sądu Apelacyjnego we [...] z dnia [...] listopada2015 r., sygn. akt [...]

na okoliczność ich treści, a zwłaszcza sprzeczności interesu prawnego [...] S.A. i Gminy [...], reprezentowanej przez Prezydenta [...], zakresu i przedmiotu sporu, zasadności roszczeń o zapłatę od Gminy [...] wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości, której dotyczą decyzje organów a przez to przyczyn odmowy zmiany celu wykorzystania nieruchomości przez Prezydenta [...] jako reprezentanta Skarbu Państwa, wskazując, że uch uwzględnienie rzutuje na rozstrzygnięcie sprawy i nie spowoduje zwłoki lub opóźnienia w jej rozpoznaniu.

oraz dopuszczenie dowodów zgłoszonych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 12 Kpa. Zasada ta doznała naruszenia wskutek całkowitego pominięcia przez organ II instancji zarzutów i wniosków oraz dowodów zgłoszonych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] oraz poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oderwaniu od zebranego lub zgłaszanego przez stronę w sprawie materiału dowodowego, wyłącznie w oparciu o nowe, nieznane organowi I instancji jak i stronie okoliczności, które nie były przedmiotem postępowania przed tym organem i o których strona nie została poinformowana. Zgodnie z przedmiotową zasadą strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy w sposób merytoryczny, przy uwzględnieniu zgłaszanych przez nią wniosków i twierdzeń. W rzeczonej sprawie organ I instancji odmówił zmiany decyzji w skutek oceny, iż zmiana ta jest sprzeczna z interesem społecznym. Ta okoliczność stanowiła wyłączną przyczynę odmowy uwzględnienia żądania strony. W tym zakresie pominięto wnioski i twierdzenia strony, uniemożliwiając jej czynny udział w tym postępowaniu, strona nie miała przed organem możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych, gdyż nawet nie została poinformowana o zamiarze zakończenia postępowania.

Zdaniem skarżącej organ w ogóle nie odniósł się do treści zgłaszanych przez nią zarzutów dotyczących sposobu prowadzenia sprawy przed Wojewodą jak i zarzutów dotyczących podstaw rozstrzygnięcia. Strona została niejako zaskoczona rozstrzygnięciem organu II instancji zwłaszcza w warunkach zignorowania jej praw procesowych, w tym praw związanych z popieraniem zgłoszonych wniosków dowodowych.

Tego rodzaju praktyka narusza także powinności organu wynikające także z art. 8 Kpa czy 9 Kpa tj. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej czy zasady należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W zakresie zarzutu dotyczącego art. 8 Kpa a zatem naruszenia zasady działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, naruszenie polegało m.in. na pominięciu w decyzji obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony zgłoszonych w toku postępowania II-instancyjnego. Strona w odwołaniu wskazała, że organ I instancji naruszył szereg norm prawnych rzutujących według jej oceny na ważność decyzji zaś powinnością organu II instancji winno być odniesienie do ww. zarzutów. Strona m.in. wskazała, że została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, podniosła sprzeczność interesu pomiędzy reprezentantem Gminy [...], który jednocześnie jest reprezentantem Skarbu Państwa, wobec skarżącego, zaniechanie przez organ podjęcia wymogów zebrania w sprawie materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia. Podniosła także argumenty przeciwko ustaleniu organu I instancji, iż zamiarem strony jest definitywna zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości i że nie może stanowić to zagrożenia dla interesu społecznego, co legło u podstaw odmowy tej zmiany.

Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych organ wydający decyzję winien ustosunkować się do wniosków i stanowiska strony, choćby tych najmniej uzasadnionych.

Organ II instancji wskazał, że odmowa zmiany decyzji organu I instancji a przez to odmowa zmiany decyzji uwłaszczeniowej wynikła ze stanowiska Skarbu Państwa tj. prezydenta [...], który nie wyraził zgody na zmianę sposobu korzystania przez wnioskodawcę z nieruchomości. Organy jednak nie dostrzegły okoliczności, że ww. stanowisko pochodziło od podmiotu, który jest także przedstawicielem Gminy [...], która ma sprzeczne interesy wobec skarżącego odnoszące się do nieruchomości objętej wnioskiem. W toku postępowanie I-wszo instancyjnego jak w odwołaniu strona podnosiła, iż Gmina [...] zajmuje bezumownie nieruchomość, której dotyczy decyzja uwłaszczeniowa i istniał spór o zapłatę tych należności. Przedmiotowy spór został rozstrzygnięty w taki sposób, że stronie przysługiwało od Gminy [...] wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości, niemniej zakres tego wynagrodzenia wyznaczany był celem wykorzystania nieruchomości tj. okolicznością, że strona winna wykorzystywać nieruchomość na niezarobkowe cele oświatowe i wychowawcze, a zatem zmiana tego celu mogłaby rzutować na zakres odpowiedzialności Gminy [...] za dalsze nieuprawnione zajmowanie nieruchomości.

W przedmiotowym orzeczeniu Sąd Najwyższy uwzględniając skargę kasacyjną [...] S.A. wskazał, że określenie w decyzji uwłaszczeniowej przeznaczenia nieruchomości na cele niezarobkowej działalności oświatowej i wychowawczej nie wyłącza możliwości dochodzenia od strony pozwanej wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z takiej nieruchomości. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Najwyższy wskazał także, że podstawą ustalenia wynagrodzenia winny być stawki rynkowe za korzystanie z rzeczy przeznczonych i wykorzystywanych na cele oświatowe i wychowawcze. Sąd Najwyższy wskazał także, iż wartości te należy ustalić "przy uwzględnieniu sposobu korzystania, do którego nieruchomości te były przystosowane i zgodnie z ich przeznaczeniem wykorzystywane przez pozwaną".

Stąd należało dostrzec, że Prezydent [...] w tym zakresie działa nie w interesie Skarbu Państwa, lecz w interesie Gminy [...], co rzutować winno na ocenę i tryb postępowania organów w zakresie zmiany celu określonej decyzji uwłaszczeniowej. Organ II instancji, jak i organ I instancji, nie dostrzegł jednak tej ważnej okoliczności. W konsekwencji organy nie dostrzegły, że w przypadku, gdy nieruchomość objęta wnioskiem jest zajmowana przez Gminę [...], której reprezentantem jest Prezydent Miasta a ten także na podstawie przepisów prawa jest reprezentantem Skarbu Państwa, to winien on być na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 Kpa wyłączony od reprezentowania Skarbu Państwa w tym postępowaniu ze względu na konflikt interesów. Te okoliczności rzutują na ocenę i ważność oświadczenia Prezydenta [...] 04.10.2017 r. w którym nie wyraził zgody na zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości nie dlatego, że zachodzi potrzeba ochrony interesu Skarbu Państwa ale aby chronić interes Gminy [...], która bezumownie zajmuje nieruchomość. Na marginesie strona nie uzyskała wiedzy o tym oświadczeniu jak i stronie nie wyznaczono terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, co pozwoliłoby stronie na dalsze popieranie wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu oraz zgłoszonych w niniejszej skardze, co stanowi naruszenie art. 10 §1 kpa tj. prawa do czynnego udziału w sprawie.

Przedmiotowa decyzja narusza także art. 155 Kpa, a nastąpiło to poprzez jego nieprawidłową interpretację i niezasadne przyjęcie, że do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania, a nie wyłącznie zgody jednej strony, która to prawo nabyła, gdy z przedmiotowej normy prawnej wynika konstatacja, iż zgoda taka wyrażona winna być wyłącznie przez tą ze stron, która na podstawie takiej decyzji nabyła określone prawo. Zgodnie bowiem z art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotowa norma prawna wskazuje, że w warunkach ostatecznej decyzji, która spowodowała nabycie prawa przez stronę, zmiana tej decyzji jest dopuszczalna w sytuacji, gdy strona, prawo nabyła wyraża zgodę oraz za zmianą przemawia interes społeczny i słuszny interes strony. Ta norma statuuje cztery warunki zmiany:

a) ostateczność decyzji

b) nabycie przez stronę wskutek wydania ww. decyzji prawa

c) zgoda strony, która nabyła prawo, na zmianę decyzji

d) za zamianą przemawia interes społeczny i słuszny interes strony.

Z tak ukształtowanego katalogu warunków zastosowania art. 155 Kpa wysuwa się wniosek, że możliwość zmiany ostatecznej decyzji uwarunkowana jest m.in. istnieniem zgody strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Z niej nie wynika, aby zgodę taką udzielała strona, która tego prawa nie nabyła. W związku z tym, że tak ukształtowana norma prawna pełni funkcję gwarancyjną dla strony, która prawo nabyła, należy uznać, że jedynie jej zgoda jest niezbędna do procedowania nad zmianą decyzji. Świadczy o tym jednoznacznie zwrot "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona". Nie jest w tym zwrocie użyte sformułowanie wskazujące na zgodę wszystkich stron a jedynie tej – z uwagi na funkcje gwarancyjne – która nabyła prawo.

Odmienna interpretacja tj. że wymagana jest zgoda wszystkich stron pozostawałaby w sprzeczności z literalną wykładnią przepisu art. 155 Kpa. Brak jest także celowościowego uzasadnienia dla przyjęcia, że zgoda z art. 155 Kpa odnosi się do wszystkich stron postępowania a zatem tych, które nie nabyły prawa, gdyż z ich punktu widzenia nie dochodzi do żadnej zmiany tych praw.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą odmowy zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 Kpa, zarówno organ pierwszej instancji, jak i drugiej instancji nie naruszył przepisów prawa. Przy czym uzasadnienia decyzji organu pierwszoinstancyjnego i odwoławczego odpowiadają wymogom art. 107 § 3 Kpa. Nie można także uznać aby decyzje te zostały wydane bez rozważenia

art. 155 Kpa w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy miało ustalenie, czy w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. stanowiącej uwłaszczenie Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w [...] nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi we [...] w rejonie ulic [...] i [...] oznaczonych w operacie ewidencji gruntu obrębu [...],[...] jako działki nr [...], nr [...] i numer [...] oraz prawem własności budynków i urządzeń położonych na tych gruntach może być skutecznie zastosowany przepis art. 155 Kpa w zakresie objętym żądaniami wniosku [...] S.A. o zmianę powyższej decyzji w części jej pkt IV.1 w zakresie działki nr [...] oraz jej pkt IV.3.b dotyczącym stawki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz możliwości jej wykorzystania na cele związane z działalnością gospodarczą użytkownika wieczystego tj. skarżącej. Zgodnie z treścią powyższej decyzji nieruchomości gruntowe winny być wykorzystywane przez uwłaszczonego na niezarobkową działalność oświatową i wychowawczą, natomiast skarżąca wystąpiła o rozszerzenie tego zapisu o działalność gospodarczą.

Stosownie do treści art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególnie nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest to nadzwyczajny tryb zmiany decyzji ostatecznej. Jednocześnie uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w oparciu o przepis art. 155 Kpa nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tym trybie nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych, gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie. Po drugie, w oparciu o przepisy art. 155 Kpa, mogą być zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Po trzecie omawiany przepis może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego – żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. Natomiast konstytutywny charakter decyzji uwłaszczeniowej wyłącznie w zakresie opłaty rocznej nie uzasadnia zastosowania art. 155 Kpa.

Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 155 Kpa mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że uchylenie lub zmiana poprzedniej decyzji pozostawiona jest uznaniu organu orzekającego. Nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 155 Kpa organ administracyjny nie jest zobowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej.

Przepis art. 155 Kpa pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony. Organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony, zgłoszonego w ramach tego przepisu, ale powinien dokonać oceny czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmianie albo uchyleniu decyzji.

W rozpatrywanej sprawie organ uznał, iż w interesie społecznym, który w omawianej sytuacji jest zbieżny z interesem publicznym, leży odmowa zmiany ostatecznej decyzji. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowym, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 Kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz celem takiego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Zatem uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 Kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 Kpa) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 Kpa). W związku z czym tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, określony w art. 155 Kpa, służy do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych) jak też wadliwych decyzji ostatecznych, które jednak są dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Tryb ten nie może jednak posłużyć jako podstawa do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, że żądanie skarżącej dotyczące zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 207 r. w części z powodu chęci prowadzenia na działce nr [...] przeznaczonej na cele oświatowo-wychowawcze działalności gospodarczej oraz w związku z tym zmiany opłaty za użytkowanie wieczyste nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd zwraca uwagę, że art. 200 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego została wydana decyzja uwłaszczeniowa, stanowi prawną przeszkodę wyłączającą zmianę tej decyzji w trybie art. 155 Kpa. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby bowiem do sytuacji, że wolą stron zmieniona byłaby decyzja wydana na podstawie normy bezwzględnie obowiązującej. Zatem w konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa do zmiany wskazanego rozstrzygnięcia Wojewody w zakresie wskazanym przez skarżącą.

Jednocześnie Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 10 Kpa, jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, że skoro skarżąca spółka była inicjatorem niniejszego postępowania to miała możliwość wglądu do akt sprawy na każdym etapie postępowania i mogła składać dodatkowe dowody lub wyjaśnienia.

Zdaniem Sądu organ nie naruszył wymienionych w skardze przepisów postępowania (art. 8, art. 7. art. 77, art. 12 § 1 w związku z art. 136 Kpa, art. 15 Kpa, art. 106 Kpa). Natomiast spory skarżącej spółki z gminą [...] mają charakter cywilno-prawny i nie dotyczą przedmiotowego postępowania.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo wywiódł niedopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej w zakresie żądanym przez skarżącą spółkę w trybie art. 155 Kpa.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia

20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj. Dz. U

z 2017 r. poz.. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.