Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2248/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w części w jakiej dotyczy karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]; II. stwierdza, że zaskarżona czynność w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest czynność Prezydenta [...] polegająca na odmowie zwrotu części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu o nr rejestracyjnym [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca spółka wystąpiła do Prezydenta [...] o zwrot łącznej kwoty 53125 zł za wydanie 125 kart pojazdów, w tym karty pojazdu o nr rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu tego pisma Spółka wskazała, że opłaty za wydanie kart pojazdu dla wyszczególnionych pojazdów zostały uiszczone w wysokości przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do którego odnosi się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, wskazując na jego sprzeczność z ustawą. Podniosła przy tym, iż podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną i naruszało art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych takich jak rozporządzenia. W konsekwencji Spółka stwierdziła, iż organ pobrał opłaty bez stosownej podstawy prawnej, co uzasadnia wniosek o zwrot części uiszczonej opłaty.

Prezydent [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], wskazał, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) opłata ta stanowi nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, albowiem stanowiła dochód jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 67 powołanej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.) – dalej jako: O.p.

Na podstawie wskazanych przepisów organ zakwalifikował pismo z dnia [...] czerwca 2014 r. jako wniosek o zwrot nadpłaty, o której mowa w dziale II Ordynacji podatkowej. Wskazał następnie, że prawo złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i jej zwrot, zgodnie z art. 79 § 1 O.p., wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, a na podstawie art. 70 § 1 O.p. przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

Dalej organ stwierdził, że w odniesieniu do pojazdu o nr rejestracyjnym [...] opłatę wniesiono w dniu [...] grudnia 2004 r., zatem bieg terminu przedawnienia rozpoczął się w dniu [...] grudnia 2004 r., a upłynął w dniu [...] grudnia 2009 r. Dodał przy tym, że termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie podlega odroczeniu ani przedłużeniu, po jego upływie postępowanie nie może być prowadzone, a więc nie może nastąpić zwrot żądanej kwoty.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skarżąca wezwała organ – w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty w łącznej kwocie 850 zł uiszczonej na rzecz Urzędu Miasta [...] za wydanie 2 kart pojazdu, w tym dla pojazdu o nr rejestracyjnym [...].

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. podtrzymał stanowisko zawarte w swoim piśmie z dnia [...] lipca 2014 r.

Następstwem powyższego było złożenie przez P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] skargi do Sądu na czynność organu z dnia [...] lipca 2014 r., polegającą na odmowie stwierdzenia uprawnienia do zwrotu nienależnie wpłaconej części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu o nr rejestracyjnym [...].

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a.;

2. prawa materialnego poprzez zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.) – dalej jako: rozporządzenie, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

3. prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie za wydanie pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;

4. prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu;

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta [...] dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia, do którego odnosi się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. Organy, pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu ponad koszt jej wytworzenia, czyniły to bez podstawy prawnej, co jest niezgodne z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i rodzi obowiązek zwrotu nadpłaty.

Dalej, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10, skarżąca podniosła, że opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są opłatami nienależnymi, co do których zachodzi obowiązek ich zwrotu. Z art. 6 k.p.a. wynika, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, natomiast art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczpospolitej Polskiej, co nakazuje jej stosowanie bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Organy administracji publicznej związane są zatem bezpośrednio Konstytucją i mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Ponadto, Konstytucja RP, na mocy art. 184, art. 178 ust 1 i art. 8 – w przypadku zastosowania przez organ przepisu niezgodnego z ustawą zasadniczą – daje prawo sądom administracyjnym badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa.

W ocenie strony skarżącej, pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu, organ naruszył również art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z ww. przepisem żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Kwestia oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi była rozważana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt C-134/07 w sprawie P. K. przeciwko Gminie Miasta [...] (opubl. http://eur-lex.europa.eu), w którym stwierdzono, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia) nakładanej w praktyce za pierwszą rejestrację używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie nakładanej za nabycie w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Spółka podkreśliła, że w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 57, poz. 611 i 612), jak i w rozporządzeniu z dnia 18 maja 2001 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. Nr 52, poz. 558), w ich § 1 ustalono opłaty za wydanie karty pojazdu na poziomie faktycznych kosztów ich wytworzenia, tj. odpowiednio 50 zł i 55 zł. Natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18 poz. 177) koszty produkcji takiej samej karty pojazdu wzrosły dziesięciokrotnie i opłatę w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia określono w wysokości 500 zł, a w § 1 ust. 2 w kwocie 1000 zł, podczas gdy za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobierał 75 zł opłaty, zgodnie z § 1 ust. 3 tego rozporządzenia, a więc na poziomie faktycznych kosztów jej wyprodukowania.

W ocenie skarżącej, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył do dnia 1 maja 2006 r. moc obowiązującą § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., to należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku, a odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako pozbawiona podstawy prawnej. Pobierając zawyżoną opłatę organ powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a więc liczyć się z obowiązkiem, przynajmniej w części, jej zwrotu.

Wbrew twierdzeniom organu, żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 4 p.p.s.a. Nie jest to sprawa administracyjna rozstrzygana w drodze decyzji, a więc nie mogą mieć do niej zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, a żądanie zwrotu nadpłaty nie jest wnioskiem o zwrot nadpłaty w rozumieniu działu III Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie nie będzie miał zastosowania art. 79 § 2 O.p. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżąca powołała się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07.

Nadto, w ocenie skarżącej, przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz., 1240) w ogóle nie mogły mieć zastosowania, bowiem dotyczą tylko spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną a nie spraw już zakończonych, w których ustawodawca nie przewidział decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy. Co więcej, zastosowanie przepisów nowej ustawy do zdarzenia mającego miejsce przed wejściem w życie nowych norm naruszałoby zasadę lex retro non agit, co prowadziłoby do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była czynność Prezydenta [...], polegająca na odmowie zwrotu P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty uiszczonej przez skarżącą za wydanie karty pojazdu. Czynność ta odnosiła się do pojazdu o nr rejestracyjnym [...], a opłata uiszczona przez skarżącą za wydanie karty tego pojazdu poniesiona została w wysokości 500 zł, tj. w kwocie przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), uznanym następnie za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., Nr 15, poz. 119).

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest sprawdzić, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu, a także czy skarga jest dopuszczalna ze względów formalnych.

Zauważyć należy, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia, wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Zaznaczył, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczenia opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, a w szczególności ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, ani ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Zatem, jak wynika z powyższego, rozpoznawana skarga dotyczy czynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego i jest dopuszczalna z punktu widzenia właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Skarga ta została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżąca spółka, po otrzymaniu pisma organu z dnia [...] lipca 2014 r., z zachowaniem terminu 14 dni od otrzymania powyższego pisma, skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie, po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi wyrażonej w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., w terminie 30 dni wniosła skargę do tut. Sądu.

Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać należy na stan prawny znajdujący w niej zastosowanie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu stanowił, iż za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącej przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla samochodu nr rejestracyjnym [...].

Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że po pierwsze, § 1 ust. 1 cyt. omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; po drugie, przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Mając powyższe na uwadze uzasadniona jest ocena, że komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą już od samego początku jego obowiązywania. Oceny tej nie zmienia fakt, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r. Odraczając termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia Trybunał Konstytucyjny w wyroku wskazał na ogólny cel, którym jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu również ma znaczenie w toku rozpoznawania sprawy indywidualnej (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1958/10, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją uznania, że komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. był niekonstytucyjny i wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji już od początku jego obowiązywania, powoduje, że uprawnione jest skorzystanie przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Na mocy wskazanego przepisu sąd może w toku rozpoznawania konkretnej sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W przypadku, gdy stwierdzi niekonstytucyjność takiego przepisu rangi podustawowej, może z tego powodu odmówić jego zastosowania – również w okresie odroczenia mocy obowiązującej tego przepisu, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Tezę taką wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1270/08 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w sprawie o podobnym stanie faktycznym jak sprawa niniejsza.

Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że rozporządzenie z 2003 r. jako naruszające przepisy ustawy i Konstytucji RP, nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia w wysokości 500 zł. Opłata w takiej wysokości, tj. w wysokości wynikającej z niekonstytucyjnego rozporządzenia z 2003 r., przekraczająca rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, została zatem pobrana bez podstawy prawnej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który stwierdził, że w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Dodatkowo, konieczność odmowy zastosowania w niniejszej sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. uzasadniona jest też tym – na co trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca, że wskazany przepis jest sprzeczny również prawem wspólnotowym. Wprowadzony na mocy art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) zakaz dyskryminacji fiskalnej stanowi, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Zgodność krajowych regulacji prawnych, dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu, z przywołanym wyżej przepisem, stała się przedmiotem postępowania przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: P. K. przeciwko Gminie Miasta [...] (C - 134/07, publ. LEX nr 354541) Trybunał orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany.

Przyjąć zatem należy, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości wynikającej z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z tego względu organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącej spółce przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł.

Sąd nie podzielił stanowiska organu co do konieczności rozpatrzenia wniosku skarżącej o zwrot części opłaty za kartę pojazdu z uwzględnieniem przepisów działu III Ordynacji podatkowej – na mocy odesłania zawartego w art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).

Nie budzi przy tym wątpliwości, iż opłata za wydanie karty pojazdu stanowi obecnie – zgodnie z art. 60 pkt 7 tej ustawy, niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67, znajdują zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zwrócić jednak należy uwagę, że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na które powołuje się organ, dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych. Nie mogą one znaleźć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy – w niniejszej sprawie uiszczonej w dniu [...] grudnia 2004 r.

W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSA i WSA z 2006 nr 3, poz. 71). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Wyżej zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2163/12 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zwrócił uwagę, że gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia ww. przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Podkreślić też trzeba, iż w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. Sąd Najwyższy stanowczo stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej, która została zakwestionowana przez powołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie uchwały z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. To też oznacza, iż tego rodzaju nadpłata nie jest nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i nie znajduje do niej zastosowania przepis, zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej uwagi Sądu. Rozpoznając wniosek skarżącej spółki organ winien w szczególności odstąpić od zastosowania przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., który jest sprzeczny z ustawą, Konstytucją RP i prawem wspólnotowym. Organ będzie też miał na uwadze, iż po wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu określono na 75 zł, a co istotne, rozporządzenie to uwzględniało wytyczne ustawodawcy co do określenia kwoty tej opłaty.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 146 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III stosownie do art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Na koszty te w wysokości 457 zł składa się: wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem w wysokości 240 zł (określone zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.