Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 672/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 3d, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Katarzyna Górska ( sprawozdawca ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020r. sprawy ze skargi Federacja A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Federacja A. (dalej: "strona" lub "skarżąca") jest organem prowadzącym szkołę niepubliczną z uprawnieniami szkoły publicznej, tj. Policealną Szkołę "[...]". Szkoła ta jest wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto O. W 2015 r. szkoła otrzymała dotację w wysokości "[...]" zł. z Urzędu Miasta O.

Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego w O. przeprowadził postępowanie kontrolne w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w formie dotacji na prowadzenie ww. szkoły. Wynik kontroli z dnia 28 lutego 2018 r. został przekazany organowi udzielającemu dotacji, tj. Prezydentowi O. (dalej: "organ pierwszej instancji").

Postanowieniem z dnia "[...]" organ ten wszczął postępowanie w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Następnie w dniu "[...]" wydał decyzję nr "[...]", w której określił do zwrotu wraz z odsetkami wysokość dotacji za 2015 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie "[...]" zł.

Przyczyną wydania decyzji było zakwestionowanie wydatków strony dotyczących umów zlecenia zawartych z 15 osobami, a także wydatków na zakup wyposażenia i materiałów innych niż pomoce dydaktyczne. Zakwestionowano wydatki na zakup paliwa do samochodów oraz wydatki związane z ich eksploatacją w łącznej wysokości 956,18 zł, gdyż ani wydatki eksploatacyjne, ani też zakup paliwa nie nastąpił w O., samochody, z którymi związane były przedmiotowe wydatki nie były własnością szkoły w O. i nie były przez nią używane na podstawie umów przez nią zawartych, samochody te były albo własnością strony albo były używane na podstawie umów zawartych przez tą jednostkę. Za wydatki niezgodne z przeznaczeniem uznano też zakup usług telekomunikacyjnych w kwocie 557,24 zł, bowiem przyjęto wyjaśnienia strony, że z telefonów zarówno komórkowych jak i stacjonarnych korzystali wszyscy pracownicy strony, w szkole w O. nie było żadnego telefonu, wszystkie telefony oraz dostęp do Internetu znajdowały się w siedzibie strony, a dostęp do nich mieli pracownicy tej jednostki, w szkole w O. nie było zatrudnionych pracowników, działalność tej szkoły opierała się na pracownikach zatrudnionych na umowę zlecenie, natomiast funkcja dyrektora sprawowana była w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto zakwestionowano wydatki na koszty usług bankowych w wysokości 223,47 zł jako koszty organu prowadzącego szkołę, nie zaś samej szkoły, wydatki na wykonanie weryfikacji sprawozdań oświatowych wykonanych przez Spółkę A. na łączną kwotę 615 zł. oraz wydatki na usługi hotelowe i gastronomiczne w łącznej kwocie 2.052 zł.

Według organu pierwszej instancji zakwestionowane wydatki nie realizują celów ściśle związanych z procesem kształcenia, a wynikają jedynie z samego faktu funkcjonowania szkoły.

W odwołaniu zarzucono na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nieważność decyzji organu pierwszej instancji przez jej wydanie bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem Kpa:

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego ustalenia, iż wydatki na wynagrodzenia nauczycieli i innych pracowników Policealnej Szkoły "[...]" zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa ponieważ - według organu - nie można było ustalić czego dotyczą rachunki wystawiane przez nauczycieli i pracowników świadczących usługi na rzecz w/w szkoły, podczas gdy przeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego, w tym przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów pozwoliłoby na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości organu w tym zakresie,

- art. 107 § 3 poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób,

- art. 90 ust. 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o finansach publicznych (dalej: "ustawa UFP") w zw. z art. art. 73 i 74 kodeksu cywilnego w zw. z art. 734 i nast. kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie w sprawie i uznanie, że dotacja jest pobrana w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy na rachunku dot. wykonania umowy zlecenia nie wskazano dokładnych czynności jakie w ramach umowy zlecenia wykonywali poszczególni zleceniobiorcy, w ramach zawartych ze skarżącą umów zlecenia, podczas gdy z w/w przepisów prawa wynika, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania,

- art. 236 ust. 2 ustawy UFP w zw. z § 421, § 430 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie są wydatkami bieżącymi wydatki na zakup paliwa do samochodów oraz wydatki związane z eksploatacją w kwocie 956,18 zł, wydatki na usługi bankowe w kwocie 223,47 zł, wydatki poniesione na rzecz biura doradztwa gospodarczego za przygotowanie sprawozdania finansowego oraz audytu i kontroli finansowej w kwocie 615 zł, wydatki na usługi pocztowe, zakup tonera, naprawę kserokopiarki w kwocie 5.075,53 zł.

- art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wobec wydania jej bez podstawy prawnej, podstawą wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej powinny być nie tylko przepisy ustawy o finansach publicznych, ale i przepisy odpowiedniej uchwały Rady Miasta dotyczące zasad udzielania i rozliczania dotacji w myśl art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium" lub "SKO") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy art.90 ust.3 i art.90 ust.3d ustawy o systemie oświaty oraz art.252 ust.1 ustawy UFP. Wskazało, że zmiana ustawy o systemie oświaty obowiązująca od 31 marca 2015 r. ma charakter merytoryczny. SKO podkreśliło, że dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły ograniczone są co do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków. Zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach ustawy o systemie oświaty - niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, profilaktyką społeczną, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W decyzji podkreślono, że całość dotacji udzielonej w 2015 r. została wykorzystana. Ze złożonego przez stronę rozliczenia wynika, na co ją wykorzystano: wynagrodzenia pracowników oraz składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy (423.349,98 zł), czynsz dzierżawy i najmu pomieszczeń (29.992,83 zł), zakup pomocy dydaktycznych (16.998,30 zł), zakup wyposażenia oraz materiałów innych niż pomoce dydaktyczne (13.076,84 zł), inne wydatki (116 612,16 zł) i opłaty za gaz, energię, wodę i ścieki, wywóz nieczystości (364,87 zł).

SKO wskazało na ustalenia kontroli, że jako wynagrodzenia pracowników ujęte zostały wynagrodzenia z tytułu umów zlecenia zawartych z osobami fizycznymi oraz wypłaty wg. rachunków wystawionych przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, także na podstawie umów zlecenia. W 2015 r. szkoła nie zatrudniała pracowników na podstawie umów o pracę, także jej dyrektor szkoły zatrudniony był na podstawie umowy zlecenie. Umowy zlecenia obowiązujące zostały zawarte z 25 osobami, w tym z 16 osobami prowadzącymi zajęcia, 6 osobami prowadzącymi i pomagającymi w prowadzeniu dokumentacji, 2 osobami odpowiedzialnymi za organizację roku szkolnego, zapewnienie funkcjonowania szkoły i inne zadania (członkowie zarządu), z pełniącymi funkcję Dyrektora Szkoły w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod nazwą "[...]"- do 31.08.2015 r., A. H. - od 01.09.2015 r., E. P. - od 24.10.2015 r. oraz z osobą opiekującą się budynkiem.

Wynagrodzenie wypłacono 22 osobom z tytułu umów zlecenia wykonanych osobiście, 2 osobom z tytułu umów zlecenia wykonanych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oraz 2 osobom z tytułu umów zlecenia wykonywanych zarówno osobiście jak i w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Stwierdzono nieprawidłowości w wypłacaniu wynagrodzeń na podstawie wystawionych rachunków, bowiem nie były one zgodne z ilością godzin wynikającą z dzienników lekcyjnych, co dotyczy "[...]".

W tych przypadkach, w których wynagrodzenie zostało zawyżone, zdaniem SKO dotacja wydatkowana była niezgodnie z przeznaczeniem, co dotyczy kwoty "[...]" zł.

Ponadto Kolegium zaaprobowało stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii pozostałych zakwestionowanych wydatków na zakup paliwa oraz eksploatację pojazdów, zakup usług telekomunikacyjnych, usługi bankowe, wydatki na wykonanie weryfikacji sprawozdań oświatowych, wydatki na usługi hotelowe i gastronomiczne.

W ocenie SKO powyższe wydatki, zrealizowane przez organ prowadzący szkołę z otrzymanej w 2015 r. dotacji z budżetu Miasta O., nie były związane z funkcjonowaniem szkoły i procesem kształcenia i należało je uznać za niezwiązane z realizacją zadań szkoły.

Przytaczając art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty SKO podkreśliło, że dotacje przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Z uwagi na obowiązującą w 2015 r. treść przepisu, niezbędne było wydzielenie wydatków realizowanych przez szkołę od wydatków, do ponoszenia których zobligowany jest organ prowadzący. Dlatego środki finansowe wydatkowane przez stronę na zrealizowanie ww. wydatki w łącznej kwocie "[...]" zł stanowią dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, która powinna zostać zwrócona wraz z odsetkami za zwłokę, co wynika z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy UFP.

Końcowo SKO odniosło się do wniosków dowodowych strony, wyjaśniając, że ich ewentualne przeprowadzenie nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy. Charakter sprawy jest taki, że postępowanie dotyczyło uznania części dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, a nie prawidłowości obliczenia i wypłacenia dotacji za 2015 r. Tym samym ustalenia w tym zakresie są zbędne.

W kwestii przesłuchania G. J. w celu opisania zasad obowiązujących przy rozliczaniu umów zleceń Kolegium wskazało, że w sprawie zostały dokładnie porównane wypłacone z tytułu umów zleceń kwoty z faktycznie przepracowanymi godzinami na podstawie dzienników lekcyjnych. Dlatego nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dowodu z zeznań dyrektora kontrolowanej jednostki, gdyż dowody w postaci umów zlecenia wraz z ustalonymi w nich kwotami za godzinę pracy oraz dzienniki lekcyjne pozwalają na łatwe ustalenie faktycznie przepracowanej ilości godzin, co szczegółowo przedstawił organ pierwszej instancji.

Od decyzji Kolegium złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub uchylenia także decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono istotne naruszenie art. 7 Kpa w zw. z art. 75§ 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez:

- brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło SKO do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, i tak np. Kolegium nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego (mimo wniosku strony w tym zakresie) na okoliczność ustalenia, dlaczego kwoty z rachunków umów zlecenia w zakresie ustalenia na jakiej podstawie wynagrodzenie otrzymywali: "[...]", tylko arbitralnie stwierdziło, że na wypłacono wynagrodzenia, w których inne były kwoty wynikające z wystawionych rachunków, a inne powinny być po porównaniu z dziennikami lekcyjnymi (s.6 uzasadnienia decyzji). Zdaniem strony, organ powinien przesłuchać dyrektora szkoły G. J. w celu ustalenia, na jakiej podstawie były wypłacane wynagrodzenia dla ww. osób. Podobnie organ drugiej instancji powinien przesłuchać wszystkie osoby, na które rzekomo wydatkowano nieprawidłowo dotację oświatową na okoliczność ustalenia dlaczego kwoty na wystawianych przez nich rachunkach nie odpowiadały ilości godzin w dziennikach lekcyjnych;

- zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego ustalenia, iż wydatki na wynagrodzenia nauczycieli i innych pracowników Policealnej Szkoły "[...]" zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, podczas gdy przeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego, w tym przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów pozwoliłoby na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości organu drugiej instancji w tym zakresie, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w wyniku nienależytego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, które skutkowały uznaniem, iż wydatki wskazane w zaskarżonej decyzji swym zakresem nie mieszczą się w wydatkach bieżących przeznaczonych na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki,

- naruszenie reguł wskazanych w art. 107 § 3 Kpa poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organ drugiej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób,

- naruszenie art. 90 ust. 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust.3 ustawy UFP w zw. z art. art. 73 i 74 kodeksu cywilnego w zw. z art. 734 i nast. kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie w sprawie i uznanie, że dotacja jest pobrana w nadmiernej wysokości, w sytuacji, gdy na rachunku dot. wykonania umowy zlecenia nie wskazano dokładnych czynności, jakie w ramach umowy zlecenia wykonywali poszczególni zleceniobiorcy w ramach zawartych ze skarżącą umów zlecenia, podczas gdy dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania,

- naruszenie art. 236 ust. 2 ustawy UFP w zw. § 421 i § 430 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie są wydatkami bieżącymi wydatki na zakup paliwa do samochodów oraz wydatki związane z eksploatacją samochodów, na usługi bankowe, na rzecz biura doradztwa gospodarczego za przygotowanie sprawozdania finansowego oraz audytu i kontroli finansowej i na usługi pocztowe,

- błędną wykładnię art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w brzmieniu z 2013 r. w zw. z art. 304 § 1, art. 304(1) Kodeksu pracy, w zw. z § 82 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy,

- błędne zastosowanie art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty do wydatków dokonanych zgodnie z przeznaczeniem dotacji określonym w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez nieuprawnione ograniczenie wydatkowania dotacji budżetowej i uznanie, że wydatki na prowadzenie zagadnień bhp nie były wydatkami związanymi z prowadzeniem szkoły, podczas gdy są to wydatki bieżące szkoły, która ma ustawowy obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

- błędne zastosowanie art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu z 2013 r. w zw. z w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości do wydatków dokonanych zgodnie z przeznaczeniem dotacji określonym w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że wydatki na obsługę finansową świadczoną przez Spółkę A. i Biuro Doradztwa Gospodarczego nie są wydatkami bieżącymi szkoły, podczas gdy jednym z podstawowych zadań organ prowadzącego jest zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości, która zobowiązuje organ prowadzący do sporządzania sprawozdań finansowych, zatem wydatki na obsługę prawną i finansową były wydatkami bieżącymi szkoły,

- błędną wykładnię postanowień Statutu Szkoły poprzez pominięcie postanowień Statutu i przyjęcie, iż nauczyciele realizują swoje obowiązki tylko i wyłącznie poprzez udział w zajęciach lekcyjnych, podczas gdy ze Statutu § 26 ust. 1 pkt. 7 i § 27 w związku z § 52 Statutu Policealnej Szkoły "[...]" wynika, że praca nauczyciela to nie tylko prowadzenie zajęć, ale także przygotowywanie tematów sprawdzianów i innych form określania wiedzy i umiejętności słuchaczy, przygotowywanie tematów prac kontrolnych, tematów zadań egzaminacyjnych oraz sprawdzanie i ocena prac w tym w szczególności prac kontrolnych i egzaminacyjnych, których nie odnotowuje się w dzienniku lekcyjnym, bo ustawodawca tego nie przewidział, co doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych w myśl, których organy przyjęły, że nauczyciele powinni otrzymać wynagrodzenie wyliczone na podstawie ilości godzin ujawnionych w dzienniku lekcyjnym, z pominięciem godzin poświęconych na przygotowanie się do zajęć, ocenę prac pisemnych itp.,

- naruszenie art. 90 ust. 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust.3 ustawy UFP w zw. z art. art. 73 i 74 kodeksu cywilnego w zw. z art. 734 i nast. kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie w sprawie i uznanie, że dotacja jest pobrana w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy na rachunku dot. wykonania umowy zlecenia nie wskazano dokładnych czynności jakie w ramach umowy zlecenia wykonywali poszczególni zleceniobiorcy, w ramach zawartych ze skarżącą umów zlecenia, podczas gdy dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a z w/w przepisów kodeksu cywilnego wynika, że umowa zlecenie może być modyfikowana w dowolnej formie, także ustnej, a z przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że ustawodawca nie wymaga zawierania umowy zlecenia i jej modyfikacji w formie pisemnej, co bez podstawy prawnej przyjęły obydwa organy, podobnie z obydwu ww. aktów prawnych nie wynika, jak ma wyglądać rachunek do umowy zlecenia,

- naruszenie art. 236 ust. 2 ustawy UFP w zw. z § 421, 430 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że wydatki na zakup paliwa do samochodów oraz na ich eksploatację, wydatki na usługi bankowe, wydatki poniesione na rzecz biura doradztwa gospodarczego za przygotowanie sprawozdania finansowego oraz audytu i kontroli finansowej, wydatki na usługi pocztowe, zakup tonera, naprawę kserokopiarki - nie są wydatkami bieżącymi, podczas gdy powyższe wydatki są wydatkami bieżącymi, bez nich żadna szkoła nie może funkcjonować w XXI wieku;

- przepisów postępowania: art. 156 § 2, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa zgodnie z którymi decyzja administracyjna powinna posiadać pełne uzasadnienie faktyczne i prawne zgodnie z art. 107 § 3 Kpa oraz być wydana z powołaniem podstawy prawnej.

Zarzucono ponadto na podstawie art. 6 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty - nieważność wobec wydania decyzji bez podstawy prawnej, podstawą wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej powinny być nie tylko przepisy ustawy o finansach publicznych, ale i przepisy odpowiedniej uchwały Rady Miasta O. dotyczące zasad udzielania i rozliczania dotacji w myśl art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że zbyt lakonicznie potraktowano wniosek dowodowy o przesłuchanie G. J., uznając za wystarczające dane wynikające z umów zlecenia, w których wskazano kwotę za godzinę pracy oraz z dzienników lekcyjnych wskazujących przepracowaną ilość godzin. Według skarżącej z przesłuchania organ dowiedziałby się, że nauczyciele poza prowadzeniem zajęć pracują też w domu, przygotowując się do zajęć czy sprawdzając prace słuchaczy lub przygotowując zadania na egzaminy. Bowiem jak wynika ze statutu szkoły, praca nauczyciela to nie tylko prowadzenie zajęć, ale także przygotowywanie tematów sprawdzianów i innych form określania wiedzy i umiejętności słuchaczy, przygotowywanie tematów prac kontrolnych, tematów zadań egzaminacyjnych oraz sprawdzanie i ocena prac w tym w szczególności prac kontrolnych i egzaminacyjnych. Te czynności nie są odnotowywane w dziennikach zajęć. Skoro organ uważa, że to skarżącą obciąża obowiązek dowodzenia, to powinien zgodzić się na wnioskowany dowód.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przedmiotem sporu między skarżącą a organem jest prawidłowość wykorzystania przez organ prowadzący niepubliczną placówkę oświatową dotacji za 2015 r. , co dotyczy wypłaty części wynagrodzeń oraz wydatków innego rodzaju.

Prawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2015 r. (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Zgodnie z art.90 ust.3d ww. ustawy dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, jeżeli pełni funkcję dyrektora szkoły, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,

c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.

Przepis ten został zmieniony na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw z dniem 31 marca 2015 r. (DzU poz.357). Zmiana polegała na przykładowym wyliczeniu wydatków bieżących szkół, które mogą być pokrywane z dotacji, obok wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę i pełniącej odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, wymieniła sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7. Była to zmiana merytoryczna, wobec czego do rozpatrywanej sprawy należy zastosować przepisy w brzmieniu obowiązującym na dzień przyznania dotacji, czyli sprzed ww. zmiany.

Na podstawie art.90 ust.4 ww. ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Zgodnie z art.5 ust7. ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Podstawą żądania zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem jest art.252 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.). Nakazuje on zwrot dotacji do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1.

W tak określonym stanie prawnym rozpatrywało sprawę SKO, wskazując na materialnoprawny charakter przepisów ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Zarówno odpowiednie przepisy ustawy prawo oświatowe, jak i przepisy ustawy UFP zostały bowiem przytoczone i omówione w zaskarżonej decyzji w stopniu wystarczającym do uznania uzasadnienia za zrozumiałe zarówno w zakresie faktycznym jak i prawnym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej miałoby miejsce wówczas, gdyby wydana została decyzja w oparciu o nieistniejący przepis. Wydanie decyzji, w której nie powołano przepisu, który istnieje, lecz został pominięty, nie sprawia, że decyzja dotknięta jest wadą braku podstawy prawnej, skutkującą nieważnością decyzji. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała jednak miejsca. W zaskarżonej decyzji SKO podało podstawę materialnoprawną wynikającą z ustawy o systemie oświaty oraz ustawy UFP oraz podstawę proceduralną, tj. art.138 §1 pkt 1 Kpa. Pozostałe wskazane w skardze przepisy, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu dotacji, nie należą do podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. W szczególności podstawą prawną decyzji w sprawie zwrotu dotacji oświatowej nie jest powołana w skardze uchwała Rady Miasta O. dotycząca zasad udzielania i rozliczania dotacji w myśl art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty. W wyroku z dnia 7 marca 2019 r. I GSK 886/18 (LEX nr 2650895) NSA stwierdził, że przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty formułuje kompetencję dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, z uwzględnieniem wskazanych w tym przepisie danych, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. NSA wskazał też, że zasady i tryb zwrotu dotacji, które określone zostały w art. 251 i art. 252 ustawy UFP mają charakter unormowań podstawowych, co oznacza, że mają one zastosowanie w każdym przypadku, gdy brak jest odrębnych ustawowych regulacji. Dlatego jednostki samorządu terytorialnego w aktach prawa miejscowego dotyczących dotacji nie mogą regulować zasad i trybu zwrotu udzielonych dotacji w sposób odmienny, niż to wynika z przepisów ustawy o finansach publicznych.

Stanowisko zawarte w powołanym wyroku NSA Sąd w podziela w rozpatrywanej sprawie, podkreślając, że regulacje zawarte w uchwale jednostki samorządu terytorialnego nie mogą być sprzeczne z treścią regulacji ustawowych i nie mogą ich poszerzać. Dlatego nie podzielił Sąd stanowiska skarżącej w kwestii naruszenia art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art.6 Kpa i w zw. z art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty. Nie doszło bowiem w sprawie nie tylko do rażącego naruszenia prawa, ale nawet do naruszenia zwykłego w zakresie podstawy prawnej decyzji.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art.107 §1 i §3 Kpa, zarówno w odniesieniu do części faktycznej jak i prawnej, wskazując na wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne praz wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia w stopniu umożliwiającym ich zrozumienie.

W ocenie Sądu prawidłowo przyjął organ odwoławczy, że wynik kontroli oraz protokół z badania dokumentów i ewidencji stanowiły punkt wyjścia do wydania rozstrzygnięcia w zakresie nieprawidłowości dotyczących wynagrodzeń wypłaconych z dotacji. Kontrola wykazała bowiem rozbieżność między tym, co wynikało z rachunków wystawianych przez zleceniobiorców, a ilością godzin wynikających z dzienników zajęć. Istotne jest, że na rachunkach w ogóle nie wykazano ilości godzin odbytych zajęć, zaś wynagrodzenie wskazywano jedną kwotą, bez podania ilości godzin oraz stawki. Co do treści umów zlecenia, nie ma sporu między stronami co do tego, że określono w nich przedmiot umowy jako np. prowadzenie zajęć i wskazano stawkę godzinową. Przeprowadzona kontrola wykazała, że wynikające z rachunków kwoty w zestawieniu ze stawkami godzinowymi nie są zgodne z ilością godzin odbytych lekcji, wynikającą z dzienników zajęć. Zdaniem Sądu takie ustalenia są podstawą do stwierdzenia zawyżenia wynagrodzenia w tej części, która nie ma pokrycia w treści dzienników lekcyjnych. W związku z zarzutami skargi dotyczącymi nieuwzględnienia wniosków dowodowych w zakresie przesłuchania świadków stwierdzić należy, że wniosek o przesłuchanie wszystkich zleceniobiorców w celu ustalenia, na jakiej podstawie wypłacano im wynagrodzenie mógłby zostać rozważony w sytuacji, gdyby organ nie dysponował dokumentami pozwalającymi na ich podstawie ustalić istotne okoliczności dotyczące wypłaty wynagrodzeń. Z uwagi na istnienie takich dokumentów nie było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, wobec czego nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów Kpa: art. 7 Kpa w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 Kpa. Podkreślić należy, że niezasadnie zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących umów zlecenia, bowiem fakt zawarcia i wykonania tych umów nie był podważany. Należy zgodzić się ze skarżącą co do tego, że przepisy nie regulują szczegółowo treści rachunków wystawianych w związku z wykonywaniem umów zlecenie, jest jednak oczywiste, że muszą one odzwierciedlać zarówno treść woli stron, wynikającą z umów, jak i okoliczności związane z ich wykonaniem. Rozpatrywana sprawa nie dotyczy kosztów uzyskania przychodów na gruncie podatkowym, lecz prawidłowości rozliczenia dotacji. Dlatego nawet jeżeli zleceniobiorcy, poza prowadzeniem zajęć, wykonali także inne czynności związane zatrudnieniem w szkole, to wynagrodzenie za te inne czynności nie mogło zostać sfinansowane z dotacji, nie mieszcząc się w katalogu wydatków określonym w art.90 ust.3d ustawy o systemie oświaty.

Stwierdzenie ww. nieprawidłowości było podstawą do wydania na podstawie art.252 ust.1 pkt 1 ustawy UFP decyzji stwierdzającej wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i określającej jej zwrot.

W kwestii zarzucanego pominięcia treści statutu szkoły, która to treść mogłaby wpłynąć na uznanie, że poza zajęciami nauczycielom przysługiwało wynagrodzenie za inne czynności wymienione w skardze, Sąd zauważa, że obligatoryjną treść statutu placówki niepublicznej określa art.84 ustawy o systemie oświaty i nie ma w przepisie tym mowy o tym, za jakie czynności otrzymuje wynagrodzenie nauczyciel. Dlatego nie można przyjąć, że treść statutu szkoły mogłaby decydować o ilości godzin pracy, za które wypłacane jest wynagrodzenie.

Podkreślenia wymaga, że zastosowane przepisy obowiązujące na dzień przyznania dotacji, w stanie prawnym do obowiązującym do końca marca 2015 r., nie pozwalały na pokrycie z dotacji jakichkolwiek wydatków dotyczących organu prowadzącego. Zaś z dowodów zebranych w sprawie nie wynika, aby wydatki na paliwo, samochody, drukarki, usługi bankowe, telefony, sprawozdanie finansowe itp. dotyczyły szkoły. Wynika to z braku dokumentacji wskazującej, aby szkoła posiadała samochody, drukarki, zaś sprawozdanie finansowe dotyczyło organu prowadzącego. Rozliczenie dotacji ma charakter formalny w tym sensie, że wymagane jest wykazanie dokumentami zależności między wydatkami a podmiotem, którego dotyczą. Ponadto dotacja oświatowa dotyczy bardzo ściśle określonych celów, ograniczonych w ust.3d art.90 ustawy do zadań szkoły (a nie organu prowadzącego), w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Tych celów nie spełniają zakwestionowane wydatki. Dlatego bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów materialnych uznano, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia szeregu przepisów związanych w większym lub mniejszym stopniu z rozpatrywaną sprawą, tj. zarzucono naruszenie art. 236 ust. 2 ustawy UFP w zw. § 421 i § 430 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, art. 304 § 1, art. 304(1) Kodeksu pracy w zw. z § 82 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości. Jednak przedstawiona w skardze argumentacja w zakresie ich naruszenia nie znalazła akceptacji Sądu.

Sąd nie stwierdził także, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DzU 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co było podstawą przyjęcia przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych poczynionych przez organ.

W skardze zarzucono naruszenie szeregu zasad ogólnych oraz przepisów postępowania zawartych w Kpa: art.6, art.7, art.10, art.11, a także art.78 §1 i 2, art.77 §1, art.84 §1art.80, art.107 §1 i §3. Zgodnie z art.6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś na podstawie art.7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art.10 §1 wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, natomiast art.11 zawiera zasadę przekonywania. W zakresie postępowania dowodowego na organie spoczywa wynikający z art.77 §1 Kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Z art.78 §1 i §2 Kpa wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Zebrane dowody organ winien jest ocenić ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co wynika z art.80 Kpa. Ponadto na podstawie art.84 §1 Kpa gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wydana przez organ administracji publicznej decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art.107 §1 pkt 6 i §3 Kpa).

Oceniając, przez pryzmat wyżej przytoczonych przepisów, sposób prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, a także przez organ pierwszej instancji, Sąd uznał, że dowody w sprawie zostały zgromadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem ww. przepisów. Zebrany materiał dowodowy, przedstawiony w opisowej części wyroku, był wystarczający do tego, aby wydać zaskarżoną decyzję.

Dysponując opisanym materiałem dowodowym, miał organ podstawy do uznania, że we wskazanym w decyzji zakresie doszło do wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Ocena ta znajduje uzasadnienie w prawidłowo zastosowanych przepisach prawa materialnego, tj. art.90 ust.3d ustawy z o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym na dzień przyznania dotacji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy zaprzecza temu, aby wydatki na wynagrodzenie przeznaczono wyłącznie na sfinansowanie godzin lekcyjnych oraz aby na potrzeby szkoły dokonano wydatków na paliwo, tonery, telefony, usługi bankowe, sprawozdania oświatowe, bowiem są to wydatki organu prowadzącego.

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi oddalono ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz U 2019 poz. 2325 z późn. zm.).