Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 209/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 18b, art. 20, art. 20a
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" r. "[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "WITD", "organ pierwszej instancji") nałożył na M.K. (dalej: "skarżąca") karę pieniężną w kwocie 5.500 zł za wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: dni, godzin odjazdu i przyjazdu oraz ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. WITD ustalił bowiem, że skarżąca nie wykonywała przewozu objętego zezwoleniem "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: "[...]", udzielonym "[...]" r. przez Marszałka Województwa "[...]".

W złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła ww. decyzji naruszenie:

- art. 40 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez uznanie, że odebrała ww. zezwolenie, podczas gdy zezwolenie nie zostało jej doręczone i nie odebrała zezwolenia osobiście, a w konsekwencji nie weszło ono do obrotu prawnego i nie mogło być realizowane;

- art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U.

z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), dalej: "ustawa" lub "u.t.d.", przez uznanie, że w sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie powyższego przepisu, podczas gdy skoro organ przyjął, że skarżąca odebrała zezwolenie, to fakt ten obligował organ do cofnięcia zezwolenia, a nie oczekiwania aż skarżąca zainicjuje postępowanie w sprawie wygaszenia zezwolenia;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez zaniechanie przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego i przyjęcie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji GITD podał, że skarżąca w okresie objętym kontrolą

(12 marca 2019 r. – 12 marca 2020 r.) posiadała m.in. zezwolenie "[...]"r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: "[...]", ważne do 31 grudnia 2019 r. W trakcie kontroli skarżąca przedłożyła oświadczenie z 18 marca 2020 r. o treści: "Zezwolenie od dnia odebrania do dnia wygaśnięcia nie było w ogóle realizowane. Zezwolenie zostało utworzone z myślą o refundacji z ustawy "pekaesowej". Przedsiębiorca nie otrzymał ani od Starostwa, ani od Gminy zapewnień o takowym dofinansowaniu. Dlatego przedmiotowe zezwolenie zostało wygaszone. Urząd Marszałkowski został poinformowany o tym, że te zezwolenie zostało tylko utworzone z myślą o dofinansowaniu z ustawy o funduszu pekaesowym i może być w ogóle nierealizowane". GINB zaznaczył, że decyzją z "[...]" r. Marszałek Województwa stwierdził wygaśnięcie przedmiotowego zezwolenia z uwagi na to, że pismem z 9 stycznia 2020 r. skarżąca poinformowała, że rezygnuje z wykonywania kursów autobusów objętych ww. zezwoleniem.

GINB stwierdził, że skoro skarżąca nie wykonywała przewozów w okresie ważności przedmiotowego zezwolenia, to tym samym naruszyła określone w nim warunki dotyczące dni, godzin odjazdu i przyjazdu oraz ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Wskazał, że załącznikiem do przedmiotowego zezwolenia był rozkład jazdy dla linii regularnej. Uzyskując zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych, skarżąca zobowiązała się m.in. do realizacji przewozu zgodnie z rozkładem jazdy

w całości. Udzielone zezwolenie było ważne od 18 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r.

i skarżąca miała obowiązek rozpocząć realizację ww. przewozów zgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy, w zakresie dni i godzin odjazdów i przyjazdów oraz zatrzymywania się na określonych przystankach lub poinformować organ udzielający ww. zezwolenia o rezygnacji z wykonywania kursów na ww. linii. Zaznaczył, że było to również szczególnie istotne ze względu na obowiązek nienaruszania zasad uczciwej konkurencji na rynku wykonawców przewozów regularnych. Fakt nieuruchomienia przez skarżącą zezwolenia stanowi nieprzestrzeganie rozkładu jazdy co do uwzględnionych dni, godzin odjazdu

i przyjazdu oraz ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków autobusów,

i stanowi uchybienie warunkom określonym w tym zezwoleniu.

Ocenił, że do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło w wyniku działania skarżącej, gdyż niewykonywanie przewozów regularnych pomimo wydanego zezwolenia, stanowi naruszenie warunków określonych w zezwoleniu. Z uwagi na powyższe, WITD prawidłowo zakwalifikował ustalony stan faktyczny jako wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: dni, godzin odjazdu i przyjazdu oraz ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków

i skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł za stwierdzone naruszenie określone lp. 2.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, kary pieniężnej

w wysokości 500 zł za stwierdzone naruszenie określone lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za stwierdzone naruszenie określone lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

GITD stwierdził ponadto, że udzielenie przez właściwy organ zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego, a następnie konieczność jego realizowania nie jest obwarowane warunkami wskazanymi przez skarżącą w wyjaśnieniach z 24 czerwca 2020 r., to jest uzyskaniem dofinansowania w oparciu o ustawę z 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej lub pomocy ze strony gmin o dofinansowaniu tej linii. Strona nie mogła swobodnie zadecydować o nieuruchomieniu ww. linii regularnej z powoływanego przez siebie powodu bez konieczności niezwłocznego poinformowania o tym fakcie właściwego organu. Przyjęcie standardów zaproponowanych przez skarżącą, prowadziłoby do uznania obowiązujących przepisów za martwe.

Wyjaśnił ponadto, że art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. ma dla przewoźnika charakter sankcyjny, podczas gdy wygaśnięcie zezwolenia następuje wskutek rezygnacji przewoźnika z obsługi linii i zrzeczenia się zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących niedoręczenia zezwolenia skarżącej, jak również nieodebrania ww. zezwolenia przez skarżącą osobiście, organ odwoławczy zauważył, że zarzut naruszenia przez WITD art. 40 k.p.a. jest bezzasadny, gdyż postępowanie o udzielenie zezwolenia toczyło się przed innym organem administracji. Dodał, że skarżąca podczas kontroli i w toku postępowania przed GINB nie kwestionowała skuteczności doręczenia zezwolenia przez Marszałka Województwa, a w oświadczeniu z 18 marca 2020 r. wskazała, że "Zezwolenie od dnia odebrania do dnia wygaśnięcia nie było realizowane".

GITD ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie zawiera przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d.

Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na ww. decyzję GITD, zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem:

- art. 40 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. przez uznanie, że skoro zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym zostało udzielone przez Marszałka Województwa "[...]" r. to obowiązywało i istniało w obrocie prawnym od tego dnia, podczas gdy przedmiotowe zezwolenie nie zostało jej doręczone i skarżąca nie odebrała tego zezwolenia osobiście, a w konsekwencji zezwolenie nie weszło do obrotu prawnego i nie mogło być realizowane;

- art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. przez uznanie, że w sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie przez organ tego przepisu, w sytuacji gdy organ przyjął że skarżąca odebrała zezwolenie, w konsekwencji czego był zobligowany do cofnięcia zezwolenia, a nie oczekiwania, aż skarżąca zainicjuje postępowanie w sprawie wygaszenia zezwolenia;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego, w szczególności brak ustalenia czy skarżąca odebrała zezwolenie lub czy zezwolenie zostało jej doręczone oraz przyjęcie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy

w trybie uproszczonym, a pełnomocnik skarżącej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy

w zakreślonym terminie.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm.), dalej: "ustawa" lub "u.t.d.", wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez właściwy organ administracji.

W art. 18b u.t.d. ustawodawca zawarł zasady, według których wykonywane są przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym. Zgodnie z pkt. 7 ust. 1 ww. przewozy muszą być wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, zaś w ust. 2 pkt 5 zabroniono podczas wykonywania przewozów regularnych naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Jak wynika z art. 20 ust. 1 u.t.d. w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów; przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów oraz miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. 1a, zaś załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy (ust. 12).

Ustawodawca przewidział wyjątek od stosowania warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, ograniczając je do niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych (art. 20a ust. 1). W przypadku gdy ww. okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (art. 2a ust. 2).

Konsekwencje wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu zostały przewidziane w pkt. 2.2 załącznika nr 3 do ustawy.

Zgodnie z lp. 2.2. wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: dni skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 2.000 zł, godzin odjazdu i przyjazdu - skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 500 zł oraz ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków - skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł.

Z akt sprawy wynika, że na wniosek skarżącej, Marszałka Województwa wydał zezwolenie "[...]" r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: "[...]" ważne do 31 grudnia 2019 r. Bezsporne jest, że przewozy objęte ww. zezwoleniem nie były w ogóle wykonywane. W tej sytuacji zasadnie organy obu instancji uznały, że skarżąca naruszyła warunki określone w zezwoleniu, dotyczące dni, godzin odjazdu i przyjazdu oraz ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków, co skutkowało zastosowaniem ww. kar finansowych.

Niewątpliwie, o tym, czy doszło do naruszeniu ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków można mówić w przypadku posiadania zezwolenia - którego integralną część stanowi obowiązujący rozkład jazdy - na wykonywanie przewozu regularnego. Tylko w przypadku posiadania zezwolenia możliwe jest porównanie, czy usługi są świadczone zgodnie z otrzymanym zezwoleniem i załączonym do niego rozkładem jazdy, np. czy przewoźnik przestrzega ustalonej trasy przejazdu i zatrzymuje się na wszystkich wyznaczonych przystankach oraz czy przestrzega dni i godzin odjazdów/ przyjazdów.

Zaznaczyć należy, że na etapie postępowania przed WITD skarżąca nie kwestionowała faktu legitymowania się przedmiotowym zezwoleniem, a jedynie wywodziła, że z przyczyn finansowych nie uruchomiła przewozu objętego ww. zezwoleniem. W piśmie z 24 czerwca 2020 r. skarżąca wyjaśniała, że informowała gminę, że zezwolenie na ww. linię "jest gotowe" i można rozpocząć jego realizację pod warunkiem otrzymania dofinansowania. W piśmie z 18 marca 2010 r., osoba upoważniona do reprezentowania skarżącej w toku kontroli prowadzonej przez WITD oświadczyła - powołując się na oświadczenie skarżącej - że zezwolenie od dnia "odebrania" do dnia wygaśnięcia nie było realizowane, a z uwagi na brak refundacji – zostało "wygaszone". Jeżeliby uznać za prawdziwe podnoszone na etapie postępowania odwoławczego i w skardze twierdzenie skarżącej o niedoręczeniu jej zezwolenia, to zbędne i niezrozumiałe byłoby staranie się przez skarżącą o stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Bezsporne jest zaś, że decyzją

z "[...]" r. Marszałek Województwa stwierdził wygaśnięcie przedmiotowego zezwolenia z uwagi na to, że pismem z 9 stycznia 2020 r. skarżąca poinformowała, że rezygnuje z wykonywania kursów autobusów objętych ww. zezwoleniem.

Z uwagi na powyższe, nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 40 k.p.a. w zw.

z art. 110 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 24 ust. 4 pkt 3 u.t.d. Orzekające w sprawie organy inspekcji transportu drogowego nie są właściwe w sprawie cofnięcia zezwolenia, wobec czego nie mogły naruszyć ww. przepisu.

Prawidłowo GITD ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Uzależnienie przez przewoźnika wykonywania przewozu regularnego w krajowym transporcie drogowym zgodnie z uzyskanym zezwoleniem, od uzyskania dofinansowania na wykonywanie tego przewozu, nie jest okolicznością, na którą przewoźnik nie miał wpływu.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.