Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 972/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K.W. i K.H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010 r. nr C/1332/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy – Małe Błonia" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz K.W. i K.H. kwoty po 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku z dnia 27 lutego 2012r.

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 806/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010r., Nr C/1332/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy – Małe Błonia".

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 12 maja 2010r. Uchwałę Nr C/1332/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia". W dniu 7 czerwca 2010r. K.H. wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia a w dniu 11 czerwca 2010r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żądając stwierdzenia nieważności powyższej uchwały oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze K.H. wskazał, iż jest właścicielem oraz współwłaścicielem nieruchomości utworzonych z działek ewidencyjnych nr [...] ,[...] [...] ... itd... w Krakowie. Co do tych nieruchomości prowadzi się szereg postępowań o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z zapisami planu wymienione nieruchomości znajdują się na obszarze oznaczonym jako: KDW2, ZP10, KDL1, KX, ZR, ZP12, ZP11, KDL2, ZP3, ZG4, ZP2 i KDD1. Z tych okoliczności skarżący wywodzi swój interes prawny i fakt jego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę.

Przedmiotowej uchwale zarzucono:

1. Nieuzgodnienie projektu planu z właściwym organem ochrony granic, tj. z Komendantem Karpackiego Oddziału Straży Granicznej który wynika z art. 17 pkt 7 lit. e) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, dalej jako "u.p.z.p."). Uzgodnienie to jest obligatoryjne w odniesieniu do wszystkich projektów planów miejscowych.

2. Brak ponownych uzgodnień, wynikających z rozpatrzonych i uwzględnionych uwag nr 127-147, 171, 172, 226. Uwagi te dotyczą m. in. możliwości lokalizacji mostu, kładki lub innego urządzenia na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią (pomiędzy wałami rzeki Rudawa), a więc terenu, który zdaniem skarżącego podlega, z mocy art. 4a pkt 2 Prawa wodnego, uzgodnieniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie.

3. Uchwalenie planu bez przekazania projektu Prezydentowi Miasta Krakowa celem dokonania ponownych uzgodnień wynikających ze zmian wprowadzonych do projektu planu przez Radę Miasta. Projekt planu został dostarczony Radzie Miasta Krakowa 16 lutego 2010r. W dniu 22 kwietnia 2010r. Rada Miasta Krakowa otrzymała od Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa pozytywną opinię oraz poprawki. W dniu 12 maja 2010r. Rada Miasta Krakowa uchwaliła plan wraz z poprawkami (zmianami dokonanymi w projekcie planu) wniesionymi przez komisję, bez przesłania projektu planu do Prezydenta Miasta Krakowa, celem dokonania ponownych uzgodnień.

4. Niezgodność treści planu z ustaleniami Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Stwierdzono, że niezgodność ta istnieje, gdyż:

a) Zachodnia część terenu oznaczonego w planie jako U1, w studium przeznaczona jest pod teren zieleni otwartej.

b) Teren oznaczony w planie jako ZPU (dopuszczający zabudowę do 19 m wysokości), w studium przeznaczony jest pod teren zieleni publicznej.

c) Teren oznaczony w planie jako ZP18, ZP10 i ZP1, w studium przeznaczony jest pod zabudowę i zainwestowanie.

d) Teren oznaczony w planie jako ZR, w studium przeznaczony jest pod teren zieleni otwartej.

e) Wschodnia część terenu oznaczonego w planie jako MU3, w studium przeznaczona jest pod teren zieleni otwartej;

f) Południowa część terenu oznaczonego w planie jako MN3,. w studium przeznaczona jest pod teren zieleni otwartej.

g) Część terenu oznaczonego w planie jako ZG3, w studium przeznaczona jest w części pod teren zieleni otwartej a w części pod zabudowę i zainwestowanie.

h) Teren oznaczony w planie jako ZG4, w studium przeznaczony jest pod teren zieleni otwartej.

i) Wschodnia część terenu oznaczonego w planie jako MN1 i MN2, w studium przeznaczona jest w pod teren zieleni otwartej.

j) Teren oznaczony w planie jako ZG1 i ZG2, w studium przeznaczony jest w pod teren zieleni otwartej.

k) Teren oznaczony w planie jako G, w studium przeznaczony jest pod teren zieleni publicznej

I) Teren oznaczony w planie jako ZP6 i ZGW, w studium przeznaczony jest pod zabudowę i zainwestowanie.

m) Dodatkowo tereny oznaczone w planie jako ZG6, ZD1, ZP2, ZPU, ZD2 (czyli o różnym dopuszczonym przeznaczeniu), w studium mają takie samo przeznaczenie.

5. "Zamrożenie" prawa własności. Zapisy planu przewidują – m. in. - realizację ogólnodostępnego parku, mającego charakter publiczny na terenach będących własnością lub współwłasnością osób prywatnych, choć Gmina Kraków nie będzie mogła przeprowadzić na tych terenach wywłaszczenia, gdyż realizacja parku nie jest celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a nadto w budżecie Gminy Kraków brak jest środków na wykup tych gruntów. Ponadto, zapisy planu przewidują także - m. in. - realizację ciągów pieszych i pieszo-rowerowych (KX, KDX) na terenach w całości bądź w części należących do osób prywatnych, choć Gmina nie będzie mogła przeprowadzić na tych terenach wywłaszczenia, gdyż realizacja ciągu pieszego nie jest celem publicznym w rozumieniu powyższej ustawy.

6. Zapisy pozwalające innym podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu, zawarte w § 5 ust. 3 pkt 5, § 18 ust. 2 pkt 3, § 35 ust. 4 pkt 3, § 41 ust. 7 pkt 2 i w § 43 .

7. Wskazanie w planie konkretnej "branży działalności handlowej", od której zależy dopuszczalność lokalizacji obiektu, nie może być uznane za kształtowanie ładu przestrzennego. W planie zawarte są zapisy - w § 26 ust. 4, § 29.ust. 2 i w § 37 ust. 3 pkt 1 - łamiące powyższą zasadę.

8. Rozbieżność pomiędzy treścią planu, a załącznikiem graficznym w § 11 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 29 ust. 3, w § 19 pkt 5, w § 20 pkt i w § 23 pkt 2.

9. Niewyznaczenie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, gabarytów obiektów, wysokości zabudowy, geometrii dachu dla terenów dopuszczających zabudowę dla szeregu tego rodzaju terenów, które skarżący detalicznie wskazuje.

10. Nieprawidłowa definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pojęcie "linia zabudowy" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę i nie można mu nadawać innego znaczenia. W szczególności linia zabudowy nie odnosi się do części" budynków zlokalizowanych pod ziemią. Tymczasem § 5 ust. 1 pkt 4 planu zawiera odmienną niż zawarta w ustawie definicję linii zabudowy.

11. Wprowadzenie do planu elementów informacyjnych (§ 5 ust. 3), które nie są ustaleniami planu. Tymczasem owe "elementy informacyjne" kształtują prawa i obowiązki, wynikają z nich konkretne zakazy i nakazy: Punkty i ciągi widokowe należy uwzględnić przy kształtowaniu przestrzeni publicznych, w projektach zagospodarowania terenów inwestycji (§ 12 pkt 2 lit a). Ciek wodny (rów odwadniający) powinien być oznaczony liniami rozgraniczającymi, gdyż jest to teren o innym przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania niż tereny z nim sąsiadujące. Ciągi piesze i ścieżki rowerowe, przebieg trasy Zwierzynieckiej w tunelu drogowym, kładka lub inne urządzenia i połączenia komunikacyjne, poprzez odmienny sposób zagospodarowania i inne przeznaczenie, wpływają wprost na prawa i obowiązki właścicieli terenów nimi objętych.

12. Ustalanie w planie dowolnego przebiegu dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów urządzeń i połączeń komunikacyjnych. Zgodnie z § 4 ust. 3, ustalenia planu zawarte w uchwale i części graficznej obowiązują łącznie. Tymczasem wprowadzono zapisy umożliwiające dowolne ustalanie dróg (§ 17 ust. 1 pkt 2), ciągów pieszych i tras rowerowych (§ 33 ust. 3 pkt 2, § 34 ust. 3 pkt 1, § 37 ust. 3 pkt 3), sieci infrastruktury technicznej (§ 18 ust. 2 pkt 2, § 18 ust. 2 pkt 4, § 21 pkt 2, § 21 pkt 4, § 23 pkt 2, § 24 pkt 2), mostów, urządzeń i połączeń komunikacyjnych (§ 38 ust. 3 pkt 4).

13. Niewyznaczenie stref technicznych ochronnych dla sieci elektroenergetycznej i gazociągów.

14. Przekroczenie "władztwa planistycznego". W § 9 pkt 1 lit c) wpisano nakaz zagospodarowania terenów ZP1 - ZP18 jako przestrzeni ogólnodostępnej. Tymczasem znaczna część tych terenów stanowi własność lub współwłasność skarżącego, a Gmina Kraków nie ma narzędzi prawnych, aby dokonać wywłaszczenia terenów, które są przeznaczone pod park, gdyż park nie jest celem publicznym. Nakazanie udostępnienia tych terenów osobom trzecim całkowicie niweczy prawo własności, jest sprzeczne z Konstytucją i zapisami Kodeksu Cywilnego. Nadto w § 28 ust. 5 pkt 5 zawarto zapisy o konieczności stosowania jednolitej geometrii dachów, jeśli inwestor realizując zamierzenie inwestycyjne planuje zrealizować więcej niż jeden budynek. Taki zapis nie znajduje podstaw w u.p.z.p. W § 9 pkt 1 lit a) wpisano nakaz "zachowania i ochrony walorów ekspozycyjnych Kopca Kościuszki i Sowińca oraz sylwety Starego Miasta", co oznacza, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę Prezydent Miasta Krakowa będzie mógł wydać decyzję odmowną powołując się na niezachowanie i brak ochrony walorów ekspozycyjnych Kopca Kościuszki, Sowińca lub Starego Miasta.

15. Sprzeczność przeznaczenia podstawowego z przeznaczeniem dopuszczalnym. W § 6 pkt 6 zawarto definicję przeznaczenia podstawowego, jednocześnie określając, iż powinny być mu podporządkowane sposoby użytkowania określone jako dopuszczone. Tymczasem na terenie ZPU z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń urządzoną usługami kultury dopuszcza się lokalizację zabudowy o wskaźniku zabudowy do 30% i wysokości do 19 m. Tak więc na terenie, który ma pozostać niezabudowany dopuszcza się zabudowę o największym wskaźniku wysokości.

16. Niewyznaczanie granic terenów służących organizacji imprez masowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie z braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, ewentualnie o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Rada Miasta Krakowa podniosła, iż na skarżącym spoczywa ciężar wykazania, że ustalenia planu naruszają jego interes prawny lub uprawnienie. Nie czyni zadość temu wymaganiu jedynie powołanie się przez skarżącego na fakt bycia właścicielem działek, bez wskazania na jakiekolwiek okoliczności wskazujących na naruszenie interesu prawnego. Dopuszczalność rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pod względem merytorycznym oznaczałaby przyjęcie stanowiska, że w istocie skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą powszechną, co pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym w tej mierze orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zdaniem organu, część zarzutów skargi nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości, których właścicielem jest skarżący, a więc w tym zakresie legitymacja skargowa nie przysługuje skarżącemu. Wątpliwość budzi również prawidłowość wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego. Skarżący wskazał jedynie, że naruszenia upatruje w całkowitym wykluczeniu zabudowy na jego nieruchomościach. O ile w niektórych przypadkach można uznać, że wykluczenie zabudowy może powodować naruszenie interesu prawnego, o tyle pogląd ten nie ma zastosowania w każdym przypadku i nie może być odczytywany mechanicznie. Tereny, których właścicielem jest skarżący były i są nadal wyłączone spod zabudowy, co wynika w znacznej mierze z istniejących uwarunkowań przyrodniczo - kulturowych oraz zapisów określonych w Studium.

W dalszej części odpowiedzi organ ustosunkował się do poszczególnych zarzutów skargi:

1. W przedmiocie naruszenia art. 17 pkt 7 lit e) u.p.z.p. wskazano, że ustawodawca nakłada na określone podmioty udział w procedurze sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - opiniowanie, bądź uzgadnianie projektu planu. Ustawa określa katalog podmiotów, które posiadają kompetencje do uzgadniania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 17 pkt 7) i wskazuje na konieczność uzgadniania projektu planu z innymi organami, których kompetencja w tym zakresie wynika z przepisów odrębnych (art. 17pkt 7 lit. c). Przepisem dookreślającym uprawnienia wynikające z art. 17 pkt 7 jest art. 23 ustawy. W związku z tym zakres uzgodnienia dotyczy tylko tych postanowień projektu planu, które dotyczą właściwości rzeczowej lub miejscowej organu uzgadniającego. Plan nie został uzgodniony z właściwym organem ochrony granic, czyli Komendantem Karpackiego Oddziału Straży Granicznej w Nowym Sączu, gdyż w obszarze planu nie znajdują się granice państwa. Skoro projekt planu nie dotyczy obszaru granic państwa, to w świetle art. 23 ust. 1 ustawy brak jest podstaw do dokonania uzgodnienia projektu planu z właściwym organem ochrony granic.

2. Odnośnie naruszenia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. napisano, że korekta projektu planu, wynikająca z uwzględnienia uwag nr 127-147, 71, 172, 226, nie dotyczy spraw o zasadniczym znaczeniu dla planu i nie powoduje naruszenia uzyskanych uzgodnień, a w związku z tym nie ma formalnych i merytorycznych przesłanek do ponawiania uzgodnień. Projekt planu na etapie przeprowadzania ustawowych uzgodnień uzyskał pozytywne uzgodnienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Na tym etapie procedury planistycznej ustalenia projektu planu zawierały w § 39, dotyczącym terenów wód powierzchniowych śródlądowych WS i obejmujących rzekę Rudawę, zapis: "Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenie WS ustala się lokalizację mostków i kładek pieszych." Można zatem stwierdzić, że możliwość lokalizacji na rzece Rudawie mostów i kładek pieszych została już wcześniej uzgodniona z odpowiednim organem. Dodanie (w wyniku z uwzględnienia powyżej wyliczonych uwag) uściślających zapisów jest tylko doprecyzowaniem umożliwiającym realizację zapisów (inwestycji) dot. lokalizacji mostków i kładek pieszych.

3. W przedmiocie naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzono, że zarzut ten nie znajduje zatem potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Postanowieniom ustawy towarzyszą bowiem uregulowania zawarte w Statucie Miasta Krakowa, który precyzyjnie reguluje tok prac Rady Miasta w procedurze uchwalania aktów prawa miejscowego. Projekt uchwały jest oceniany przez właściwe komisje Rady Miasta Krakowa, które mają możliwość wniesienia poprawek do tekstu przedłożonej uchwały. W toku prac Rady Miasta Krakowa nad uchwałą w przedmiocie planu Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK zaproponowała cztery poprawki do przedłożonego projektu planu. Poprawki te zostały zaopiniowane przez Prezydenta Miasta Krakowa, który wskazał, iż tylko przyjęcie poprawki nr 4 spowoduje konieczność ponowienia procedury planistycznej. Rada Miasta Krakowa uchwaliła projekt planu bez uwzględnienia poprawki nr 4. Mając na uwadze wyjaśnienia zawarte w opinii Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010r., a także ostateczny tekst uchwały, brak było podstaw do ponawiania procedury planistycznej.

4. W zakresie naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. napisano, że w uchwale stwierdzono zgodność planu z ustaleniami Studium. Biorąc pod uwagę odmienną specyfikę pod względem merytorycznym, zakres regulacji i rangę prawną studium i planu miejscowego, a w szczególności zasadniczo różny stopień agregacji ustaleń obu tych dokumentów, zgodność planu miejscowego ze studium należy rozumieć jako zgodność zasad zagospodarowania ustalanych w planach miejscowych z zasadami określanymi w studium. Do zasad tych należy zakwalifikować: cele rozwoju, zasady zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego, wyznaczenie granic terenów przeznaczonych do zabudowy, kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii obszarów, zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w poszczególnych strefach przedmieść, kształtowania systemu przyrodniczego, ochrony sylwety Miasta i ochrony i kształtowania krajobrazu. Zgodność planu z ustaleniami Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w dokumencie Studium. Analizując argumenty przedstawione w złożonych uwagach oraz wcześniejsze dokumenty dotyczące działek Prezydent uznał, że - w świetle zapisu w Studium o dopuszczeniu w planach miejscowych korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania - uwzględnienie wskazanych poniżej odstępstw jest możliwe i nie naruszy zasady zgodności projektu planu ze studium w świetle wskazanych w nim zasad, w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności postanowień planu przez organ nadzoru, bądź w ramach postępowania przez sądem administracyjnym. Zapewnienie zgodności planu miejscowego ze Studium na zasadzie mechanicznego przeskalowania wyznaczonych terenów z rysunku Studium do rysunku planu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Studium określa kierunki rozwoju i polityki przestrzennej, a nie przeznaczenie terenów. Ponadto kwestionowanie przebiegu linii rozgraniczających pomiędzy terenami "budowlanymi" i "niebudowlanymi" w planie - jako niezgodnych ze Studium - nie ma merytorycznego uzasadnienia, ponieważ rysunki Studium sporządzone są na mapach w skali 1:25.000 a rysunek planu sporządzony został na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:2.000. Stosowana w geodezji i kartografii metoda generalizacji jest procesem zmniejszania szczegółowości mapy i zasada ta nie ma zastosowania w drugą stronę - do powiększania.

5. W przedmiocie "zamrożenia" prawa własności wskazano, że instytucja prawa własności jest regulowana normami o randze konstytucyjnej, jak i przepisami ustaw zwykłych. Na gruncie tematyki planowania przestrzennego takim aktem normatywnym jest obowiązująca u.p.z.p. Art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawo własności. Wejście w życie planu nie powoduje żadnych uszczupleń praw właścicielskich. Rada gminy kreując plan decyduje o przeznaczeniu konkretnego terenu. Stanowi to istotę władztwa planistycznego organów gminy. Granicę władztwa planistycznego stanowią regulacje ustawowe. Dodatkowym, systemowym ograniczeniem władztwa planistycznego jest to, iż plan sporządzany jest przez prezydenta, ale uchwałę o planie podejmuje rada gminy, której członkowie wybierani są w demokratycznych wyborach. Plan nie determinuje sposobu zagospodarowania pojedynczej nieruchomości, ale terenu określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Uchwała dotycząca planu miała na celu ochronę cennych dla miasta obszarów. W zakresie wywłaszczenia zwrócono uwagę, że posiada ono charakter subsydiarny, tzn. znajduje zastosowanie wtedy, gdy pozyskanie nieruchomości, które jest konieczne do realizacji celu publicznego nie może być dokonane na drodze umowy.

6. Odnośnie możliwości dokonania indywidualnego uzgodnienia odstępstwa od planu napisano, że zapisy wskazane w skardze nie mają odniesienia do dokonywania dodatkowych uzgodnień, jak również na konieczność dokonywania indywidualnych odstępstw od postanowień planu przez jakiekolwiek inne podmioty. Wskazują użytkownikom planu, iż dopiero w zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projekcie budowlanym znajdują się precyzyjne ustalenia odnośnie warunków realizacji konkretnej inwestycji. To od woli inwestora, jego rzeczywistych potrzeb zależy, w jakim stopniu wykorzysta przysługujące mu prawo do zabudowy. W zakresie postanowień planu, które dotyczą obszarów oznaczonych symbolem G - teren obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, KT - teren pętli tramwajowej, ZB - teren zieleni Błoń organ podniósł, iż celem planu miejscowego jest zagwarantowanie obszaru, w którym określona inwestycja infrastrukturalna możliwa będzie do realizacji zaś szczegółowe warunki powstania sieci wynikają z przepisów technicznych i zostają doprecyzowane w pozwoleniu na budowę. Organy gminy nie mogą w tym zakresie wprowadzać własnych, odrębnych od powszechnie obowiązujących, uregulowań.

7. W przedmiocie wskazania konkretnej działalności handlowej, która może występować w poszczególnych terenach wskazano, że tereny zabudowy usługowej U1 i U2, obejmują jedynie niewielką część tego obszaru (w sporej części już zainwestowaną), który w całości stanowi ważny element systemu przyrodniczego miasta. Okoliczność ta nie jest bez znaczenia, gdyż wszelkie zapisy planu należy odczytywać w tym właśnie kontekście. Wskazanie w § 29 i § 30 uchwały na określone rodzaje usług miały na celu dostosowanie funkcji obiektów usługowych projektowanych w obszarze objętym granicami planu do celów, których realizacja stanowiła o podjęciu procedury planistycznej dla tego obszaru. Dopuszczenie wszelkich usług komercyjnych czy też handlowych mogłoby wprowadzić funkcje sprzeczne z celami, dla których tworzone są obszary ochrony wartości przyrodniczych. Trudno bowiem wyobrazić sobie lakiernię samochodową, która jest usytuowana w najbliższym sąsiedztwie parku z jednej strony, a z drugiej w otoczeniu zurbanizowanego terenu, który znajduje się na obszarze graniczącym z planem miejscowym. Ustalenia planu nie łamią przepisów prawnych i stosownie do wymagań ładu przestrzennego dostosowują zakres i charakter dopuszczalnej działalności usługowej w bezpośrednim otoczeniu obszaru objętego planem. Powyższe ustalenia planu - mając na uwadze walory przyrodniczo - kulturowe oraz najbliższe sąsiedztwo Błoń Krakowskich – stanowią prawidłową realizację ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

8. W zakresie rozbieżności między treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a załącznikiem graficznym do planu wyjaśniono, że projekt planu sporządza się z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, aktualnych na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Biuro Planowania Przestrzennego nie ma możliwości nanoszenia na wykorzystywaną przy sporządzeniu planu kopię mapy zasadniczej inwestycji realizowanych aktualnie w obszarze planu na podstawie prawomocnie wydanych decyzji. Podnoszona przez skarżącego rozbieżność pomiędzy treścią planu a załącznikiem graficznym nie występuje. Treść planu zawiera ogólne zasady dot. uzbrojenia terenu. Plan zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Zasady te określają m.in. szerokości stref technicznych wzdłuż sieci infrastruktury technicznej, w których występują ograniczenia w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu.

9. W przedmiocie niewyznaczenia w planie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, gabarytów obiektów, wysokości zabudowy, geometrii dachu dla terenów dopuszczających zabudowę wskazano, że we wszystkich obszarach dopuszczających zabudowę zostały określone parametry zabudowy, które w wystarczający sposób determinują warunki zabudowy poszczególnych nieruchomości. Artykuł 15 ust. 2 i 3 ustawy przedstawia zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie "w zależności od potrzeb". Niemniej obowiązek określony wart. 15 ust. 2 ustawy nie jest bezwzględny. Organ sporządzający projekt planu winien uwzględnić warunki faktyczne występujące na obszarze objętym planem. Jeżeli plan przewiduje zabudowę i za pomocą określonych parametrów determinuje ją w wystarczający sposób, to nie ma konieczności określania w uchwale wszystkich, wyliczonych w ustawie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera obligatoryjnie tylko te ustalenia, które zawarte zostały w art. 15 ust. 2 ustawy, z tym, że równocześnie okoliczności faktyczne muszą uzasadniać dokonanie takich ustaleń.

10. Odnośnie nieprawidłowego określenia terminu ,,linia zabudowy" napisano, że termin ten nie został zdefiniowany przez ustawodawcę. Natomiast ustalenia planu definiują tylko pojęcie "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Linia ta oznacza linię poza którą nie można sytuować nowych i rozbudowywanych budynków; linia ta dotyczy również sytuowania wszystkich części budynków, w tym nadziemnych (np. nadwieszeń, balkonów, wykuszy, ganków, tarasów, słupów) i podziemnych (np. garaże) oraz podziemnych budowli kubaturowych. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza usytuowanie ściany zewnętrznej budynku (lica budynku) w określony sposób. Lico budynku to elewacja frontowa wraz z wszystkimi elementami.

11. W przedmiocie wprowadzenia do planu elementów informacyjnych, które nie są ustaleniami planu zauważono, że wystąpienie w obszarze objętym planem miejsc, z których można podziwiać elementy dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego, przesądziło o zawarciu w postanowieniach miejscowego planu zapisów chroniących te wartości. Zatem to nie informacyjnie wskazane na rysunku planu punkty i ciągi widokowe przesądziły o wprowadzeniu zapisów ochronnych, lecz walory przyrodniczo-kulturowe obszaru objętego planem. W celu ochrony obszarów, które ze względu na konieczność zachowania najcenniejszych widoków i panoram na sylwetę miasta, wymagają szczególnie starannego kształtowania przestrzeni, wyznacza się odpowiednie warunki zagospodarowania terenu, poprzez komponowanie nowej zabudowy z uwzględnieniem powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej. Punkty i ciągi widokowe wskazane na rysunku planu mają jedynie charakter informacyjny. Dopiero analiza dokonana dla konkretnej działki, zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, pozwoli opracować taki projekt budowlany, który będzie uwzględniał chronione zasady, a zatem będzie zgodny z § 12 pkt 2 lit a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

12. W przedmiocie "dowolnego" przebiegu dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów urządzeń i połączeń komunikacyjnych wyjaśniono, że plan nie ustala przebiegu dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów urządzeń i połączeń komunikacyjnych. Rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie wskazanie obszarów, w których konkretne inwestycje mogą być realizowane zgodnie z przepisami odrębnymi.

13. Odnośnie niewyznaczenia w miejscowym planie stref technicznych ochronnych dla sieci elektroenergetycznej oraz dla gazociągów wyjaśniono, że techniczna strefa ochronna dla sieci elektroenergetycznej, jak i dla gazociągów, wynika z przepisów odrębnych. Nie ma zatem podstaw, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dodatkowo regulował tą kwestię.

14. W zakresie "przekroczenia władztwa planistycznego" napisano, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 ustawy oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Skarżący nie wykazał, dlaczego służące skarżącemu prawo własności ma być chronione bardziej od interesu społecznego przemawiającego za ochroną walorów ekspozycyjnych Kopca Kościuszki i Sowińca oraz sylwety Starego Miasta. Zapisy w tekście planu dotyczące zapisów przestrzeni ogólnodostępnej, geometrii dachów w obrębie jednej działki, ochrony i zachowania walorów ekspozycyjnych podyktowane zostały koniecznością ochrony kulturowych tego obszaru.

15. W przedmiocie sprzeczności przeznaczenia podstawowego z przeznaczeniem dopuszczalnym wyjaśniono, że z przepisów u.p.z.p. wynika jednoznacznie, iż przeznaczenie dopuszczalne jest uzupełnieniem przeznaczenia podstawowego a nie jak wskazuje skarżący w skardze "iż inne sposoby użytkowania określone jako dopuszczone powinny być podporządkowane przeznaczeniu podstawowemu". Możliwość lokalizacji obiektu z zakresu usług kultury jest określona w przeznaczeniu podstawowym terenu określonym jako: "teren zieleni urządzonej z usługami kultury", a nie jak twierdzi skarżący "w przeznaczeniu dopuszczalnym". Nadto, określona w planie możliwość realizacji usług kultury w terenie ZPU wynika z wydanych orzeczeń administracyjnych - decyzja nr [...] pod nazwą "pozwolenie na budowę dla Fundacji [...] dla [...] . Zapisy planu umożliwiają realizację tego pozwolenia na budowę.

16. W przedmiocie niewyznaczenia granic terenów służących organizacji imprez masowych napisano, że artykuł 15 ust. 2 i 3 ustawy reguluje zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie "w zależności od potrzeb". W terenie oznaczonym symbolem ZPC dopuszczono organizowanie imprez masowych. § 31 ust. 3 planu dopuszcza tylko lokalizację takich urządzeń, które służą urządzaniu imprez masowych - plan dopuszcza tylko powstanie urządzeń tymczasowych związanych z urządzaniem imprez masowych, a nie obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Takim urządzeniem tymczasowym może być nadajnik antenowy, zlokalizowany w tym obszarze na czas trwania imprez masowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.H. jako niezasadną.

Sąd I instancji, powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako u.s.g.) oraz art. 28 u.p.z.p. i art. 147 § 1 p.p.s.a., wywiódł, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest możliwe tylko w przypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca przydał sankcję nieważności. Są to sprzeczność z prawem lub istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu. Nie wystarcza tu zatem naruszenie prawa, które nie jest "sprzecznością" z prawem, a także nieistotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu.

Pierwszą kwestię sporną, jaką rozważył Sąd była legitymacja skargowa strony skarżącej. Sąd zaznaczył, że art. 101 ust. 1 u.s.g. traktuje wąsko legitymację skargową, wyposażając w nią tylko podmioty, których uprawnienie lub interes prawny zostały naruszone przez zaskarżaną uchwałę. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżący K.H. jest właścicielem szeregu działek znajdujących się na terenie objętym kwestionowanym planem. Jeżeli rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczają sposób korzystania z prawa własności - a tak dzieje się w omawianej sytuacji - to właściciel, wywodząc swój interes prawny z art. 140 KC może również mówić o jego naruszeniu. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę podniosła, że w przypadku działek K.H. były one wyłączone z zabudowy, a wprowadzenie planu utrwaliło ten stan rzeczy, że w przyszłości właściciel będzie miał problemy ze swobodnym korzystaniem z nieruchomości na cele budowlane. Na tym polega naruszenie interesu prawnego skarżącego. To naruszenie umożliwia skarżącemu zgodnie z wolą ustawodawcy zaskarżanie całej uchwały, choć większość jego zarzutów dotyczy terenów i kwestii niezwiązanych z jego nieruchomościami i jego prawem własności. Uznając legitymację skargową K.H. Sąd dokonał merytorycznej oceny uchwały.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie była sprzeczna z prawem, ani nie naruszała zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd ustosunkował się enumeratywnie do zarzutów skargi:

1. Zarzut nieuzgodnienia projektu planu z właściwym organem ochrony granic Sąd uznał za chybiony. Sąd podkreślił, iż słowo "właściwy" użyte w art. 17 pkt 7 lit. e u.p.z.p. oznacza m. in., że chodzi o organ właściwy miejscowo. Właściwość miejscowa jakiegokolwiek organu ochrony granic nie obejmuje terenu nazwanego "Dolina Rudawy - Małe Błonia", gdyż przez teren ten nie przebiega granica Państwa. Nie ma więc organu ochrony granic, z którym należałoby uzgodnić projekty planu.

2. W kwestii zarzucanego braku ponownych uzgodnień, wynikających z rozpatrzonych i uwzględnionych uwag, Sąd uznał za trafną argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że art. 17 pkt 13 u.p.z.p. nakazuje ponowienie uzgodnień tylko w "niezbędnym zakresie". Z dokumentacji sprawy wynika, że ponowne uzgodnienia były zbędne, gdyż materia zawarta w uwzględnionych uwagach Nr 127-147, 171, 172 i 226 dotyczy tylko korekt w usytuowaniu mostów lub kładek na rzece Rudawie. Zdaniem Sądu nie ma powodów, żeby wymagać od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej tak detalicznych uzgodnień - mijałoby się to z celem i z istotą tego rodzaju uzgodnień, które dotyczą projektu planu jako całości.

3. W ocenie Sądu słuszny jest zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie planu bez przekazania projektu Prezydentowi Miasta Krakowa, celem dokonania ponownych uzgodnień wynikających ze zmian wprowadzonych do projektu planu przez Radę Miasta. Nie jest trafna argumentacja organu, że "skoro organ sporządzający projekt planu uznał, że zaproponowane przez Komisję (...) zmiany, które następnie zostały wprowadzone do projektu planu nie wymagają ponownie procedury planistycznej (...), to należy uznać, że zarzut (...) nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie". Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy stwierdza konieczność dokonania zmian a w takim przypadku ponowienie czynności w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian jest obowiązkowe i nie zależy od organu sporządzającego plan. Sąd uznał jednak, że naruszenie prawa, o którym tu mowa nie jest istotne dlatego, że trzy poprawki zaproponowane prze Komisje Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK i przyjęte przez Radę Miasta Krakowa dotyczyły kwestii bardzo szczegółowych i rzeczywiście nie powodowały niezbędności ponowienia czynności planistycznych. Pierwsza poprawka polegała na wprowadzeniu drogi dojazdowej nie tylko na obszarze ZP15, ale także na obszarze ZP6, przy czym w obu przypadkach chodzi o teren przeznaczony pod zieleń urządzoną. Zdaniem Sądu nie jest to zmiana, która powodowała powtórzenie jakichkolwiek czynności planistycznych. Jeszcze bardziej szczegółowy charakter miała poprawka druga zmieniająca tylko "elementy drewniane" altan na ogródkach działkowych na elementy "z naturalnych materiałów, np. drewno i kamień". W poprawce trzeciej zmieniono jedynie dopuszczalna powierzchnię i wysokość altan na ogródkach działkowych.

4. W ocenie Sądu zarzut niezgodności planu ze Studium tylko pozornie jest trafny. Zgodnie z art. 9 studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ten jego ustawowy charakter, oznacza, że studium nie zajmuje się konkretnym przeznaczeniem terenów na określone cele, a ma charakter ogólny i kierunkowy. Studium, podobnie jak plan miejscowy, posługuje się opisem tekstowym i rysunkiem (mapą) jednak skala tych elementów (skala mapy) są zupełnie różne, gdyż mają spełniać różne cele. Dlatego wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych niż studium, ale mogą je uściślać i konkretyzować. Sąd zaznaczył, że skarżący wymieniając poszczególne elementy regulacji planu nie wykazał ich sprzeczności ze Studium. Zdaniem Sądu z zestawienia skarżącego wynika jedynie to, że plan uszczegółowił i skonkretyzował zasady określone w Studium, co jest jego celem i co nie może świadczyć o jego sprzeczności z prawem. Konkretne rozwiązania planu miejscowego "Dolina Rudawy - Małe Błonia" nie naruszają zatem ani polityki przestrzennej gminy ani lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, jakie zostały określone w Studium.

5. Zarzut nazwany "zamrożeniem" prawa własności (pkt 5), połączony z zarzutem przekroczenia władztwa planistycznego gminy (pkt 14), Sąd uznał za nieuzasadniony. Sąd podkreślił, iż zarzut ten wynika z mylnego przekonania, że prawo własności ma charakter absolutny, a także że zawiera się w nim nieograniczone prawo do zabudowy własnego gruntu, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kreuje prawo własności. Tymczasem już sama Konstytucja dopuszcza ustawowe określanie granic prawa własności, a ustawą określającą takie granice i delegująca taką możliwość na organy gmin jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 6 ust. 1). Władztwo planistyczne gminy polega właśnie na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności. Dla osób, które z tego powodu poniosą straty u.p.z.p. przewiduje instytucje odszkodowania a dla osób, które na sporządzeniu planu zyskają, wprowadza instytucje tzw. renty planistycznej. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione, przy czym może być ono uzasadnione dobrze rozumianym celem publicznym. Zdaniem Sądu nie ma racjonalnych powodów, dla których w analizowanej sprawie pierwszeństwo wobec interesu publicznego miałoby przypaść interesowi skarżącego.

6. Sąd wskazał, iż w żadnym z przykładów podanych przez skarżącego, mających uzasadnić zarzut zgody na "indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu", nie można się doszukać sprzeczności z prawem. Są to zapisy szczegółowe, które gwarantują niezbędną elastyczność wykonania planu, mają w dużej mierze charakter informacyjny i w niczym nie zmieniają istoty i celu planu, ani też nie omijają obowiązkowych jego elementów. Służą one temu, żeby inwestorzy mogli właśnie zgodnie z planem dostosowywać w projektach budowlanych swoje przedsięwzięcia do bieżących potrzeb. Żaden przepis u.p.z.p. nie zabrania organom planistycznym wprowadzania tego rodzaju zapisów, jeśli nie są one sprzeczne z całością uregulowań planu.

7. W ocenie Sądu, wbrew poglądowi skarżącego, wskazywanie w planie "konkretnej branży działalności handlowej" służy kształtowaniu ładu przestrzennego, gdyż zabezpiecza przed sąsiedztwem zupełnie sprzecznych i kolidujących ze sobą branż. Zarzut ten jest więc całkowicie bezpodstawny.

8. Nie ma też podstaw zarzut rozbieżności między tekstem planu a załącznikiem graficznym we wskazanych przez skarżącego punktach. Organ szczegółowo tłumaczy tę kwestię w odpowiedzi na skargę a argumentacja ta jest w pełni przekonująca. Rysunek (mapa) planu jest przygotowywana na konkretną datę i z natury rzeczy inwestycje oparte o zupełnie nowe decyzje administracyjne nie mogą być na niej oznaczone, choć są zgodne z częścią tekstową planu.

9. Sąd uznał za chybiony zarzut dotyczący wyliczonych przez skarżącego braków w tekście planu, polegających na niewyznaczeniu w nim treści obligatoryjnych, co miałoby naruszyć art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom skargi większość kwestionowanych elementów znalazła się w planie. Jest tu podana powierzchnia zabudowy (§ 26 ust. 5 pkt 2 i 3, § 27 ust. 4 pkt 2 i 3 i § 28 ust. 5 pkt 2 i 3 itd.), powierzchnia biologicznie czynna (§ 26 ust. 5 pkt 6, § 27 ust. 4 pkt 6 i § 28 ust. 5 pkt 3 itd), wysokość zabudowy (§ 26 ust. 5 pkt 7, § 27 ust. 4 pkt 7 i § 28 ust. 5 pkt 6 itd) i geometria dachów (§ 26 ust. 5 pkt 9, § 27 ust. 4 pkt 7 i § 28 ust. 5 pkt 5 itd.), choć art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nie wymienia tych elementów jako obowiązkowych. W ocenie Sądu brak dosłownego, werbalnego wprowadzenia do analizowanego planu określenia linii zabudowy nie jest naruszeniem prawa. Nadto, wprawdzie zaskarżona uchwała rzeczywiście nie ustala szczegółowych gabarytów obiektów, to jednak należy zważyć, że istotą zagospodarowania całego terenu objętego planem "Dolina Rudawy - Małe Błonia" jest minimalizacja wszelkiej zabudowy a dopuszczenie jedynie zabudowy jednorodzinnej (wolnostojącej i bliźniaczej) i wielorodzinnej lub usługowej o określonej w planie małej wysokości i o określonej w planie powierzchni zabudowy. W ocenie Sądu usprawiedliwia to nie wskazanie gabarytów, a omawianego braku nie można uznać za sprzeczność z prawem.

10. Zarzut nieprawidłowego zdefiniowania nieprzekraczalnej linii zabudowy – zdaniem Sądu - jest również bezpodstawny. Wbrew twierdzeniu skargi ustawa nie wprowadza takiej definicji i organ planistyczny ma prawo użyć takiego określenia, jakie jest odpowiednie dla jego zamiaru planistycznego zwłaszcza, że § 5 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały ma wyraźnie na celu nie tyle zdefiniowanie linii zabudowy, co wyjaśnienie rysunku planu, na którym linia ta jest poprowadzona.

11. W ocenie Sądu wprowadzenie do planu elementów informacyjnych stanowi prawo organu planistycznego i żaden przepis prawa tego nie zabrania. Można tu nawet upatrywać specjalnej zalety planu, który dzięki temu zabiegowi staje się czytelniejszy i łatwiejszy do stosowania i wykonania.

12. Wbrew także twierdzeniom skargi ustalenie w planie przebiegu dróg, ciągów pieszych, tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów, urządzeń i połączeń komunikacyjnych nie jest "dowolne". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustalać wszystkiego do końca i powinien posiadać niezbędną elastyczność. Temu służą zapisy, które powołuje skarżący.

13. Sąd wskazał, iż strefy ochronne dla sieci energetycznej i gazowej są - jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę - wprowadzane oddzielnie na podstawie przepisów szczególnych. Plan miejscowy nie musi się na ten temat wypowiadać.

14. Zarzut ten został omówiony wyżej (pkt 5).

15. Za bezpodstawny Sąd uznał zarzut sprzeczności przeznaczenia podstawowego z przeznaczeniem dopuszczalnym. W ocenie Sądu zarzut ten polega na niezrozumieniu istoty przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego. Przeznaczenie dopuszczalne ze swojej istoty może bowiem nie mieścić się w przeznaczeniu podstawowym. Organ planistyczny przeznaczając jakiś teren na cel podstawowy może przecież dopuścić na tym terenie inny cel, całkowicie odrębny.

16. Sąd wskazał też, iż nie istnieje prawny obowiązek wyznaczania w planie terenów służących organizacji imprez masowych, a więc zarzut ten jest bezpodstawny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.H. , reprezentowany przez radcę prawnego M.S. , zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko wówczas, gdy uchwała ta jest obarczona kwalifikowanymi wadami w rozumieniu tego pojęcia nadanym przez Sąd podczas, gdy nie wynika to ani z treści tego przepisu, ani z treści jakiegokolwiek innego przepisu, a w konsekwencji dokonanie niczym nieuzasadnionego rozróżnienia na "sprzeczność z prawem" jako wadę kwalifikowaną i "naruszenie prawa, które nie jest sprzecznością z prawem" i nadanie temu rozróżnieniu takiego znaczenia, iż wyłącznie istotne naruszenie prawa (aczkolwiek nie jest jasne w uzasadnieniu, czy jest to tożsame ze sprzecznością z prawem) daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, natomiast "naruszenie prawa, które nie kwalifikuje uchwały do stwierdzenia jej nieważności" skutkuje oddaleniem skarg.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie musi mieć charakter kwalifikowany aby mogło doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały rady miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności przez przyjęcie, że przesłanka stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania, wbrew treści przepisu, stanowiącego wyraźnie jedynie o naruszeniu zasad;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu w przypadku, w którym zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz z istotnym naruszeniem procedury jego sporządzania;

3. art. 17 pkt 7 lit. e), u.p.z.p. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie musiała zostać uzgodniona z właściwym organem ochrony granic;

4. art. 17 pkt 13 w zw. z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 4a pkt 2 ustawy Prawo wodne przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, uprawnia organ do zaniechania uzgodnień w przypadku, gdy organ ten uzna, że zmiana nie jest na tyle istotna, że wymaga nowego uzgodnienia, a nie w ten sposób, że zakres uzgodnień został wyznaczony przez to, iż zmiany zostały wprowadzone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez radę gminy w obszarze podlegającym obowiązkowi uzgodnienia;

5. art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie ponowienie czynności wskazanych w art. 17 tej ustawy, w odniesieniu do poprawek polegających na: 1/ wprowadzeniu nowej drogi dojazdowej, 2/ dopuszczeniu jako budulca altan ogrodowych prócz elementów drewnianych innych elementów naturalnych, 3/ zwiększenia parametrów altan na ogródkach działkowych, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu skutkującym stwierdzeniem nieważności;

6. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z zasadami studium, a zgodność ta winna być rozumiana jako "uszczegółowienie i skonkretyzowanie" i dalej niewłaściwe zastosowanie przedmiotowego przepisu polegające na przyjęciu, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uszczegółowił i skonkretyzował zasady określone w Studium, mimo iż plan ten jest sprzeczny z załącznikiem graficznym Studium;

7. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 k.c., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie prawa własności, w ten sposób, że nieruchomości stanowiące własność osoby fizycznej zostaną przeznaczone na publiczny park oraz trasy ścieżek rowerowych, może nastąpić również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; jak również naruszenie przepisu art. 36 ust. 1 u.p.z.p., przez przyjęcie że przepis ten dotyczy również zmiany sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela polegającej na tym, że z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie on zobowiązany do dopuszczenia do korzystania z jego nieruchomości każdej osoby;

8. art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 27 u.p.z.p., przez niewłaściwą ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie istnieje przepis prawa, który zakazywałby indywidualnie uzgadnianych odstępstw od planu;

9. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że: 1/ szczegółowa lokalizacja ścieżek rowerowych może nastąpić w odrębnych opracowaniach projektowych; 2/ uściślenie lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej może nastąpić na etapie wydawania decyzji administracyjnych dla poszczególnych inwestycji, 3/ w przypadku przebudowy dachu możliwa jest inna jego geometria, 4/ minimalna odległość budynków od drogi może zostać ustalona w drodze decyzji administracyjnej, 5/ w stosunku do terenu G, KT, ZB możliwe jest dowolne ustalenie przyszłej zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje sposobu zagospodarowania w/w terenów;

10. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że: w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wskazanie konkretnej branży handlowej, od której zależy dopuszczalność lokalizacji obiektu oraz umieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego elementów informacyjnych, które nie są ustaleniami planu, a wpływają na prawa i obowiązki obywateli;

11. art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu za prawidłowe: a) braku ustaleń planu w zakresie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, gabarytów obiektów, wysokości zabudowy, geometrii dachu dla terenów dopuszczających zabudowę, b) ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dowolnego przebiegu dróg, ciągów pieszych i tras rowerowych, sieci infrastruktury technicznej, mostów urządzeń połączeń komunikacyjnych, c) niewyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe. Błonia" stref technicznych ochronnych dla sieci elektroenergetycznej oraz dla gazociągów, d) niewyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" granic terenów służących organizacji imprez masowych.

12. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy, która w sposób istotny odbiega, od dopuszczalnej linii zabudowy wyznaczonej treścią w/w §, w szczególności przez to, że ta definicja dotyczy również części budynków zlokalizowanych pod ziemią.

W związku z powyższymi zarzutami K.H. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący wywiódł w skardze kasacyjnej, że podniesione zarzuty można podzielić na cztery kategorie, a mianowicie: pierwsza kategoria odnosi się do przyjętych przez Sąd kryteriów oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dolina Rudawy - Małe Błonia, druga do naruszenia prawa własności skarżącego, trzecia do naruszenia procedury sporządzania m.p.z.p. zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czwarta do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego poprzez przyjęcie rozwiązań, które są sprzeczne z przepisami u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa, reprezentowana przez radcę prawnego K.K., – K. , wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Pełnomocnik organu podkreśliła, że podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego są przesłanki wskazane w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, w ramach których wyraźnie odróżniono istotne naruszenie trybu oraz naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Takie też stanowisko zaprezentował również WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. organ zaznaczył, iż WSA w Krakowie nie dokonał wykładni art. 64 Konstytucji RP, a zatem z tego już tylko powodu wskazany zarzut należy uznać za bezzasadny. Jednocześnie organ stwierdził, że stanowisko skarżącego nie uwzględnia treści art. 140 K.c., zgodnie z którym przez ustawy należy rozumieć wszystkie przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym plan miejscowy, będący aktem prawa miejscowego oraz art. 6 u.p.z.p.

Za nietrafny uznano również zarzut naruszenia procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez brak dokonania uzgodnienia z właściwym organem granic państwa i brak ponowienia uzgodnień w związku z wprowadzeniem do projektu planu zmian. Pełnomocnik organu podniosła, że obowiązek dokonania uzgodnienia z właściwym organem występuje tylko wtedy, gdy właściwość miejscowa i rzeczowa danego organu odnosi się do obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie powyższy warunek nie został spełniony. Nadto w sytuacji dokonania zmian w projekcie planu wynikających z uwzględnienia uwag obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p., nie istnieje generalnie, co oznacza, że nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany planu w wyniku uwzględnienia uwag. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno przy uwzględnieniu czynnika niezbędności (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 905/10 – nie publik.). W związku z tym organ uznał za nie znajdujące potwierdzenia stanowisko skarżącego, że nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiocie zarzutów dotyczących sprzeczności planu ze studium organ wskazał, iż zgodność planu miejscowego ze stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, iż w prosty sposób należy przenosić ustalenia studium do planu (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK1883/07). Zgodność postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium należy rozumieć jako uściślenie i skonkretyzowanie zapisów zawartych w studium. Takie stanowisko wyraził Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Organ podkreślił, iż w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały zawarte wszystkie konieczne elementy, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2011r., sygn. akt II OSK/412/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada, sygn. akt II SA/Kr 806/10 w sprawie ze skargi K.H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010r., Nr C/1332/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy – Małe Błonia" i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu sąd II instancji stwierdził, że skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem NSA z uwagi na sposób sformułowania zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślić należało, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

Dalej w uzasadnieniu stwierdzono, iż podstawową konkluzję Sądu pierwszej instancji należało uznać za prawidłową. A mianowicie, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważność uchwały rady gminy. Z powyższych względów, w opinii NSA, Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i art. 147 § 1 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię.

W ocenie NSA odrębną kwestią było to, czy Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli zaskarżonej uchwały, a więc czy wnikliwie ocenił zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały odnośnie każdego indywidualnego przypadku i praw określonych podmiotów oraz czy uzasadnienie Sądu zawierało dostateczne motywy odzwierciedlające tok przeprowadzenia kontroli legalności uchwały i potwierdzające trafność stanowiska Sądu. NSA stwierdził, że konieczna zatem była ocena, czy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało rozważania, które dawały odpowiedź na pytanie, czy naruszono zasady i tryb postępowania, a jeśli tak, to czy przyjęte ustalenia planistyczne były odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Skład orzekający NSA przyznał rację Sądowi pierwszej instancji uznając za chybiony zarzut braku uzgodnienia projektu planu z właściwym organem ochrony granic.

W ocenie NSA przywołane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 grudnia 2001r. w sprawie utworzenia oddziałów Straży Granicznej (Dz. U. Nr 152, poz. 1733, ze. zm.), wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, ze zm.), nie uzasadnia poglądu o konieczności uzgodnienia projektu przedmiotowego m.p.z.p. z właściwym organem ochrony granic.

Dalej wskazano, że jak stanowi art. 8 ustawy z dnia 12 października 1990r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. Nr 78, poz. 461, ze zm.) w celu ochrony granicy państwowej ustanawia się pas drogi granicznej i strefę nadgraniczną. Strefa nadgraniczna obejmuje cały obszar gmin przyległych do granicy państwowej, a na odcinku morskim - do brzegu morskiego. Jeżeli określona w ten sposób szerokość strefy nadgranicznej nie osiąga 15 km, włącza się do strefy nadgranicznej również obszar gmin bezpośrednio sąsiadujących z gminami przyległymi do granicy państwowej lub brzegu morskiego (art. 12 ust. 1 ). Wykaz gmin i innych jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa położonych w strefie nadgranicznej (załącznik nr 1 do rozporządzenia) oraz wzór tablic określających zasięg strefy nadgranicznej (załącznik nr 2) określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 sierpnia 2005r. w sprawie wykazu gmin i innych jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa położonych w strefie nadgranicznej oraz tablicy określającej zasięg tej strefy (Dz. U. Nr 188, poz.1580), wydane na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. Nr 78, poz. 461, ze zm.). NSA podniósł, że wprawdzie w załączniku nr 1 do rozporządzenia w punkcie 2 wymieniono województwo małopolskie, to jednak wśród gmin położonych w strefie nadgranicznej nie wymieniono Miasta i Gminy Krakowa.

NSA stanęło na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw, aby obciążać Prezydenta Miasta Krakowa obowiązkiem uzgodnienia projektu planu terenu "Dolina Rudawy - Małe Błonia" z właściwym organem ochrony granic, a tym samym nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 7 lit. e) u.p.z.p. tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie.

Sąd II instancji podzielił natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 17 pkt 13 w związku z art. 17 pkt 7 lit. c) u.p.z.p. i art. 4a ustawy - Prawo wodne. Zgodnie z art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne ( t. j. Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz.2019 ) uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga - w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i plan zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

Następnie w uzasadnieniu podniesiono, że z faktu, iż na etapie przeprowadzania uzgodnień projekt planu zawierający § 39 zapis dotyczący terenów wód powierzchniowych śródlądowych WS i obejmujących rzekę Rudawę w brzmieniu: "Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenie WS ustala się lokalizację mostków i kładek pieszych", uzyskał pozytywne uzgodnienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie można skutecznie wywodzić – jak czyni to Rada Miasta Krakowa - możliwości rozszerzenia terenu, na którym będą znajdowały się mostki i kładki pieszych. Zdaniem Rady Miasta Krakowa, dodanie w wyniku z uwzględnienia uwag zapisów dotyczących lokalizacji mostków i kładek pieszych w terenach przyległych do terenów WS, tj. w terenach zieleni na obwałowaniach i międzywalu ZW1 - ZW4 oraz w terenach zieleni urządzonej ZP5 i ZP6 jest tylko doprecyzowaniem zapisów już wcześniej uzgodnionych pozytywnie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji powyższą kwestię skwitował ogólnikowym stwierdzeniem, że ponowne uzgodnienia były zbędne, gdyż dotyczyły korekty w usytuowaniu mostków i kładek na rzece Rudawie. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak z jakich to względów uznał, że korekta lokalizacji mostków i kładek pieszych na rzece Rudawie nie ma żadnego znaczenia w aspekcie ochrony zasobów wodnych oraz ludzi i mienia przed powodzią, a więc celów przyjętych w ustawie - Prawo wodne. To właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej winien ocenić, czy "korekta" w usytuowaniu mostków i kładek na rzece Rudawie winna znaleźć akceptację w świetle zapisów ustawy - Prawo wodne, w szczególności, czy korekta ta dotyczy terenów mających znaczenie dla ochrony przed powodzią, a dopuszczone w projekcie planu inwestycje dotyczą budowy obiektów budowlanych i czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe.

W opinii NSA trafny był także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Z brzmienia art. 9 u.p.z.p. i tego, iż projekt planu znajduje się – jak zauważa Sąd pierwszej instancji - na niższym "piętrze" niż studium Sąd wysnuł zbyt daleko idące wnioski.

Następnie w uzasadnieniu własnego wyroku NSA podniosło, że inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

NSA wskazało, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy w sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium. Według Sądu II instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku było zbyt lakoniczne i ogólnikowe i nie odnosiło się do konkretnych zapisów planu miejscowego. Zdaniem NSA zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium rozumiana przez Sąd pierwszej instancji jako "uszczegółowienie i skonkretyzowanie" nie mogła oznaczać całkowicie odmiennego przeznaczenia danego terenu w planie od ustalonego w studium, gdyż w takim przypadku nie można było mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 tej ustawy.

W dalszej kolejności Sąd II instancji odniósł się do art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p., których naruszenie zarzucono Sądowi pierwszej instancji, a z których wynika, że w razie wprowadzania zmian do projektu, będących następstwem rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez osoby fizyczne i prawne, należy ponowić dokonane już uzgodnienia "w niezbędnym zakresie". NSA stwierdził, że w niniejszej sprawie rozważenia wymagało m.in. to, czy zmiany wprowadzone do projektu dotyczyły terenu leżącego w granicach parku krajobrazowego, a więc terenu podlegającemu uzgodnieniom z właściwym organem ochrony przyrody, Dyrektorem Zespołu Parków Krajobrazowych. Zarówno bowiem zakres wprowadzonych zmian, jak i to, czy naruszały one zasady zagospodarowania terenu, podlegają prawnej ocenie organu uzgadniającego. W art. 17 pkt 13 cytowanej ustawy ustawodawca nie wprowadził żadnego rozróżnienia pozwalającego na jakiekolwiek wartościowanie uwag wniesionych do projektu planu. Oznacza to w opinii NSA, że każda zmiana projektu planu, odnosząca się do danego terenu, powoduje konieczność powtórzenia uzgodnień wymaganych dla tego obszaru ze względu na jego specyfikę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2008r., II OSK 1091/08, ONSAiWSA 2010/2/34).

Uchwalanie przez radę gminy przepisów prawa miejscowego w postaci miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Przy ocenie, czy podnoszone przez stronę skarżącą elementy winny znaleźć się w planie należy uwzględniać nie tylko przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 264, poz. 1587). NSA doszedł do wniosku, że powyższa kwestia nie została należycie rozważona przez Sąd pierwszej instancji.

Chybiony jest natomiast w opinii NSA, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 140 K.c. przez ich błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonywał wykładni tych przepisów, więc nie mógł dopuścić się ich naruszenia w tej formie.

Rację ma natomiast Sąd pierwszej instancji, iż w m.p.z.p. możliwe jest wskazanie konkretnej branży działalności handlowej.

NSA wskazał również, że wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 w/w ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) rozwiązania prawne – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Kończąc skład orzekający NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej oceny planu miejscowego z uwzględnieniem powyższych zasad. Rozważania Sądu były ogólnikowe i nie odnosiły się do konkretnych argumentów strony i zapisów planu.

Skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010r., Nr C/1332/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Rudawy – Małe Błonia" wniosła ponadto w dniu 9 maja 2011 roku K.W. reprezentowana przez radcę prawnego M.S. .

Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zawartym w piśmie z dnia 16 marca 2011r. skierowanym do Rady Miasta Krakowa Skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Skarżąca w złożonej skardze wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że K.W. jest właścicielem na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] ,[...] ,[...] ...itd... , położonych w Krakowie - Krowodrzy, [...]. Nieruchomości te, została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia", wobec czego w ocenie skarżącej przysługuje jej interes prawny w niniejszej sprawie. Interes ten został naruszony postanowieniami wskazanej wyżej uchwały, co uzasadnia wniosek o usunięcie takiego stanu rzeczy przez stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały.

Zaskarżona uchwała narusza prawo własności skarżącej w zakresie, w jakim należące do niej działki ew. nr [...] ,[...] ,[...] otrzymały przeznaczenie określone na rysunku planu symbolem KDGP, jako "publiczna droga główna ruchu przyspieszonego prowadzona w tunelu, bez połączeń z ulicami w obszarze planu; po realizacji odcinka tunelowego na jego stropie dopuszcza się lokalizację: zieleni urządzonej, elementów małej architektury, ciągów pieszych i rowerowych, ciągów pieszo-jezdnych" (§ 41 ust. 3 pkt 1 uchwały).

Podniesiono, że ostateczny kształt przedmiotowej uchwały pojawił się dopiero tuż przed jej uchwaleniem. Mimo zmian dokonanych w wyłożonym projekcie planu w zakresie zarówno części tekstowej, jak i załącznika graficznego, plan w wersji uchwalonej nie był nigdy wyłożony do publicznego wglądu. Nie był również nigdy przedmiotem jakiegokolwiek uzgodnienia. W projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu na terenie będących własnością skarżącej dz. ew. nr [...] ,[...] ,[...] przewidziano obszar oznaczony na rysunku planu jako ZI2 - "tereny zieleni izolacyjnej" (§ 37 ust. 1 projektu planu), oraz KDGP - "publiczna droga główna ruchu przyspieszonego na fragmencie prowadzona w wykopie otwartym lub w tunelu, bez połączeń z ulicami w obszarze planu: po realizacji odcinka tunelowego na jego stropie dopuszcza się lokalizację zieleni urządzonej, elementów małej architektury, ciągów pieszych i rowerowych, ciągów pieszo-jezdnych" (§ 43 ust. 3 pkt 1 projektu planu). Tymczasem ten sam obszar na rysunku planu w kształcie obowiązującym po podjęciu uchwały Nr C/1332/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010r. posiada wyłącznie przeznaczenie KDGP. W ocenie skarżącej doszło zatem do rozszerzenia terenu przeznaczonego pod KDGP. Zwrócić należy uwagę, iż do zmiany przeznaczenia doszło rzekomo w wyniku rozpatrzenia i uwzględnienia uwag samej skarżącej – K.W. z dnia 20 września 2009r. do projektu planu, w drodze zarządzenia Nr 2266/2009 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 października 2009r. w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" (vide poz. 247 załącznika do tego zarządzenia). W rzeczywistości dokonana w projekcie planu zmiana polegająca na likwidacji terenu ZI2 nastąpiła dokładnie wbrew żądaniu uwagi K.W. (vide s. [...] jej uwag do projektu). Zdaniem skarżącej nie ulega bowiem wątpliwości, że składając uwagi kwestionowała wydzielenie terenu ZI2 nie po to, by teren ten został przeznaczony pod KDGP, lecz identycznie, jak pozostała część nieruchomości, której jest właścicielem — jako teren o przeznaczeniu MU1.

Dalej w uzasadnieniu stwierdzono, że w związku z powyższym należy podnieść, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, Nr 80, poz. 717 ze zm.), jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 tej ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Skoro, zatem w wyniku rzekomego "uwzględnienia uwag do projektu planu" nastąpiła zmiana przeznaczenie terenu na jeszcze mniej korzystne dla właściciela, jest rzeczą oczywistą w opinii K.W. , że normy procedury uchwalania planu miejscowego nakazywały ponowienie czynności planowania począwszy od wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Dodatkowo skarżąca podniosła, że powyższa zmiana doprowadziła do ograniczenia terenów zielonych na terenie parku krajobrazowego i jej zdaniem oznacza to obligatoryjną konieczność uzgodnienia projektowanej zmiany z organem ochrony przyrody - z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 16 ust. 7 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Tego również nie uczyniono. K.W. stwierdziła, że oznacza to rażące naruszenie procedury uchwalania planu.

W skardze podniesiono także, iż uchwalony plan jest wewnętrznie niespójny. Z części graficznej wynika, iż KDGP (tzw. Trasa Zwierzyniecka) przebiegać będzie w tunelu wyłącznie na krótkim odcinku pod korytem Rudawy. Tymczasem w § 41 ust. 3 pkt 1 części tekstowej planu ustala się, że KDGP jest "prowadzona w tunelu". Oznacza to w ocenie skarżącej, że organ planistyczny ustalił wewnętrznie sprzeczne przeznaczenie dla tego samego obszaru. Jednocześnie w § 5 ust. 3 pkt 8 części tekstowej planu organ planistyczny ustalił, że "przebieg Trasy Zwierzynieckiej w tunelu drogowym" nie jest normą planistyczną, a jedynie zawiera "elementy informacyjne oznaczone na rysunku planu, nie będące ustaleniami planu". Jest niezrozumiałe, co - zdaniem organu planistycznego - oznacza takie stwierdzenie w akcie planistycznym. Wewnętrzna sprzeczność ustaleń planu jest pogłębiona postanowieniem jego § 17 ust. 1 pkt 3 lit. h, z którego wynika, że jakkolwiek KDGP biegnie w tunelu (§ 41 ust. 3 pkt 1), to jednak może nie biec w tunelu, albowiem KDD7 nie łączy się z KDW1, a jedynie kończy się placem manewrowym i tylko "w sytuacji prowadzenia KDGP w tunelu" dopuszczone jest jej przedłużenie do drogi wewnętrznej KDW1. Zdaniem skarżącej wskazuje to na niespójność i wewnętrzną sprzeczność zapisów planu.

Dalej skarżąca stwierdziła, że w związku z takim ustaleniem przeznaczenia jej nieruchomości faktycznie została ona pozbawiona możliwości jakiegokolwiek jej zagospodarowania. Co więcej, na skutek rzekomego uwzględnienia jej uwagi, dolegliwość ta została jeszcze bardziej zintensyfikowana. W tym kontekście zauważyć należy w opinii K.W. , że jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. W tym miejscu skarżąca odwołała się do orzecznictwa wskazując, że w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 infine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W ocenie skarżącej w kwestionowanej uchwale Rady Miasta Krakowa nie został zachowany żaden z przywołanych aspektów zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu.

Następnie powołano się na Europejski Trybunał Praw Człowieka, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

Skarżąca stwierdziła, że w zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa niewątpliwie naruszyła zarówno przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Przede wszystkim dlatego, iż rozszerzyła obszar wyłączony z jakiegokolwiek zagospodarowania, nie mając ku temu jakichkolwiek przesłanek. Dokonała tego w sposób w pełni arbitralny i bez poszanowania elementarnych zasad państwa prawnego. Dodatkowo należy zauważyć, iż przedmiotowe ustalenia planu już od początku naruszały konstytucyjną zasadę proporcjonalności. K.W,. wyjaśniając swoje stanowisko, wskazała, że skoro bowiem ograniczenie własności ma nastąpić wyłącznie w zakresie niezbędnym, to niedopuszczalne jest tworzenie rezerw znacznie szerszych od niezbędnych do osiągnięcia celu publicznego. W tym przypadku należy zauważyć, że istnieją opracowania planistyczne dla Trasy Zwierzynieckiej - vide Koncepcja Programowo-Przestrzenna Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie z grudnia 2007r., opracowana przez A. Sp. z o.o. na zlecenia Krakowskiego Zarządu Komunalnego. Z opracowań wynika, że szerokość obszaru KDGP nie powinna być większa niż 35 m. Tymczasem w kwestionowanym planie przyjęto szerokość dwa razy większą. Oto bowiem, zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod przyszłą budowę drogi winien być przeznaczony pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników drogi i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W przypadku tunelu zakres owego niekorzystnego oddziaływania jest znacznie ograniczony. Ale nawet, jeżeli tzw. rezerwa ma uwzględniać ochronę uczestników drogi, to w opinii skarżącej, nie ulega wątpliwości, że nie może ona być dowolna. Szerokość jezdni wraz z pasem awaryjnym oraz poboczem dla drogi głównej dwujezdniowej określona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), jest w sposób istotny węższa od zakresu przewidzianego w planie dla KDGP. K. W. wskazała, że jak wynika z § 8 tego rozporządzenia przy założeniu nawet trzech pasów na drodze dwujezdniowej szerokość drogi w liniach rozgraniczających winna wynosić 45 m poza terenem zabudowy. Należy przy tym mieć na uwadze zdaniem skarżącej, iż powyższa szerokość drogi klasy GP obejmuje jezdnię, pobocza, skarpy, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Tymczasem przedmiotowa droga ma przebiegać w tunelu, który jest drogowym obiektem inżynierskim. Zgodnie z § 88 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 63, poz. 735 ze zm.), tunel powinien mieć jezdnię, utwardzone pobocze, pas dzielący i pas awaryjny), przy czym § 89 ust. 2 pkt 4 tego rozporządzenia dopuszcza zmniejszenie szerokości elementów drogi w tunelu o długości większej niż 100 m w ciągu drogi klasy GP (a projektowana Trasa Zwierzyniecka zdaniem K.W. z całą pewnością ma mieć więcej niż 100 m). Zmniejszenie szerokości elementów drogi prowadzonej w tunelu powinno zapewnić zachowanie odległości określonych w ust. 3 tego przepisu. W szczególności wymagane jest, by odległość od krawędzi jezdni do ściany tunelu była nie mniejsza niż 1 m. Oznacza to zatem w ocenie skarżącej, że przewidziana w planie droga KDGP prowadzona w tunelu powinna mieć szerokość ok. 29 m i obejmowałaby wówczas 6 pasów ruchów (których szerokość wynosiłaby po 3,5 m i byłaby zgodna z § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), dwa pasy awaryjne (po 2,5 m), dwa pobocza (po 1,5 m), przy czym zauważa skarżąca, że te ostatnie elementy na podstawie powołanego wyżej § 89 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000r. w sprawie warunków technicznych mogą zostać ograniczone do 2 m. Czyli nawet jeżeli doda się do tego bariery lub przegrody, w żaden sposób nie otrzyma się pasa o szerokości 60 m, jaki w kwestionowanym planie został przewidziany dla KDGP. Zdaniem skarżącej na przewidzianym w planie terenie zmieszczą się dwa tunele Trasy Zwierzynieckiej liczące łącznie 12 pasów ruchu po 6 w każdą stronę. W tym miejscu K.W. nadmieniła, że z informacji medialnych wynika, iż w tunelu droga KGDP ma być drogą jednojezdniową 1x2, czyli jej szerokość, zgodnie z postanowieniami § 8 ust. 1 wyżej powoływanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000r. musiałaby wynosić 25 m, a nie – jak zapisano w planie - 60 m.

W ocenie skarżącej oznacza to, że znaczna część rezerwy terenu pod projektowaną KGDP nigdy nie będzie przeznaczona pod przebieg jakiejkolwiek drogi. Zapis planu stanowi więc niczym nieuzasadnioną represję dla właścicieli okolicznych nieruchomości. Oznacza to naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 5, 6 i 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 144 Kodeksu cywilnego, art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie zasady ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni, a także prawa własności i wprowadzanie niepotrzebnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Dodatkowo skarżąca wskazała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa przeznaczenia nieruchomości na zawsze. Z szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wywnioskować, że plan przewiduje zagospodarowanie nieruchomości w okresie ok. 7-8 lat. Wynika to choćby z ustawowego obowiązku rady gminy do dokonywania przynajmniej raz w czasie kadencji rady oceny aktualności uchwalonych planów, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, dokonanie ich zmiany (art. 29 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Obowiązek taki oznacza, że niedopuszczalne jest wprowadzanie w drodze zapisów planu instytucji faktycznego wywłaszczenia polegającego na wieloletnim wyłączeniu nieruchomości z zagospodarowania jako rezerwy na realizację zadań w bliżej nieokreślonym czasie. Na niedopuszczalność takiego postępowania przy uchwalaniu planów wielokrotnie i w sposób nie budzący wątpliwości zwrócił uwagę polskim radom gmin Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. W tym miejscu K.W. wskazała, że Polska przegrywa praktycznie każdą sprawę, w której rezerwę terenową ustalono na 8-9 lat. Przywołała orzecznictwo Trybunał - sprawy: S. przeciwko Polsce (skarga nr 52589/99), R. przeciwko Polsce (skarga nr 17373/02), S. przeciwko Polsce (skarga nr 38672/02) jak również P. przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02).

Dalej skarżąca wyjaśniła, że Wieloletni Plan Finansowo - lnwestycyjny Miasta Krakowa na lata 2010-2019 (załącznik do uchwały Nr XCI/1211/10 Rady Miasta Krakowa z 3 lutego 2010r.) wskazuje, że "Miasto ma przygotowanych do realizacji więcej zadań inwestycyjnych, niż wynika to z jego możliwości finansowych", "w związku z tym stosując konsekwentnie zasadę priorytetowego traktowania inwestycji kontynuowanych, zapewniono w pierwszej kolejności alokację dostępnych środków na ich realizację" (s. 18 Wieloletniego Planu...), a dla budowy Trasy Zwierzynieckiej, Trasy Pychowickiej i Trasy Łagiewnickiej (stanowiącej całość komunikacyjną) przewidziano "okres realizacji - po 2019" ( s. 38 i 39 Wieloletniego Planu). Zdaniem K. W. w/w Wieloletni Plan wskazuje również, że Gmina Miasta Krakowa nie wie, z jakich środków sfinansuje te niezwykle kosztowne inwestycje.

Następnie skarżąca podniosła, że w kwestionowanym planie (jego części graficznej) dla przeznaczenia GP nie wyznaczono linii zabudowy, mimo ustawowego obowiązku takiego wyznaczenia wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W to miejsce plan wprowadził niedopuszczalne postanowienia o wyznaczaniu linii zabudowy w decyzjach administracyjnych, co jest o tyle pozbawione jakichkolwiek podstaw, że w polskim prawie administracyjnym materialnym nie istnieje norma prawna, która upoważniałaby do wydawania decyzji administracyjnej, która określałaby linię zabudowy dla terenu, dla którego uchwalono i obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w ocenie skarżącej, naruszona została w ten sposób zasada zupełności normy planistycznej, co od wielu lat w orzecznictwie sądów administracyjnych jest uznawane za naruszenie zasad sporządzenia planu.

Ostatni zarzut skargi dotyczył kwestii braku w przedmiotowym planie jakiekolwiek konsekwencji planistycznej. Wyjaśniono, że § 17 ust. 1 pkt 2 planu deklaruje zachowanie istniejących przebiegów dróg z zachowaniem parametrów wynikających z przepisów odrębnych, a jednocześnie KDD6 w jej końcowej, zachodniej części przesuwa się na zagospodarowaną nieruchomość skarżącej jeszcze bardziej niż wynika to z wydanej przed kilku laty decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, która wyznaczyła również lokalizację drogi na skrzyżowaniu ul. [...] i [...] . Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 2/08 z 27 czerwca 2008r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi w odniesieniu do rozbudowy układu komunikacyjnego w rejonie ulic [...] i [...] w Krakowie, pod drogę przeznaczono działkę oznaczoną nr [...] powstałą w wyniku podziału działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej, tymczasem w kwestionowanym planie ustalono przeznaczenie pod przedmiotową drogę całej nieistniejącej już działki [...]

W odpowiedzi Rada Miasta Krakowa, reprezentowana przez radcę prawnego K.K.-K. , wniosła o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.

W uzasadnieniu odniesiono się do zarzutów skarżącej i zaprezentowano:

I. stanowisko w przedmiocie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśniono, że skarżąca podniosła zarzut, że projekt planu po rozpatrzeniu uwag nie był przedmiotem ponowienia czynności planistycznych, tzn. nie był ponownie uzgodniony oraz wyłożony do publicznego wglądu. Stanowisko to w ocenie organu planistycznego, nie jest zgodne z prawdą. Należy bowiem zważyć, iż w wyniku rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa złożonych uwag, w tym uwagi złożonej przez stronę skarżącą, w projekcie planu dokonano korekty rysunku planu, polegającej na włączeniu zieleni izolacyjnej, znajdującej się wzdłuż projektowanego terenu KDGP, częściowo do tego terenu, a częściowo do obszarów terenów sąsiadujących z terenem KDGP. W tym zakresie projekt planu został pozytywnie uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie pismem z dnia 24 grudnia 2009r., znak [...] i Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie pismem z dnia 9 grudnia 2009r., znak: [...]. Ponadto charakter zmian w projekcie planu nie uzasadniał potrzeby wystąpienia o uzgodnienie do innych organów – zatem wymóg art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, dotyczący ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, został spełniony.

Dalej w odpowiedzi wskazano, że pasy zieleni izolacyjnej wzdłuż terenu KDGP posiadały szerokość około 4 metrów. W wyniku rozpatrzenia uwag, obszar ten uległ podziałowi i teren te został rozdysponowany z tej strony pomiędzy teren KDGP, a z drugiej - tereny MU1, MN1-3, KDW1, KDD7, 52-3. Zatem ich włączenie w ocenie organu do terenów sąsiednich, w wyniku rozpatrzenia uwag, nie stanowiło istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak było również podstaw, by tak niewielka zmiana w projekcie planu, wymagała powtórnego wyłożenia projektu planu. W związku z tym, zarzut istotnego naruszenia trybu postępowania planu organ uznał za niezasadny.

II. stanowisko w przedmiocie naruszenia prawa swobody zagospodarowania własnej nieruchomości.

Wskazano, że skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podnosząc, że jej interes prawny został naruszony tą uchwałą. Naruszenie to, jak wynika z uzasadnienia skargi, polegało na tym, że w/w uchwała naruszyła prawo własności skarżącej w zakresie tych części działek o numerach ewidencyjnych 227/34, 226/13 i 225/14, które wg rysunku planu znajdowały się w terenie o symbolu KDGP - tj. publicznej drogi głównej ruchu przyspieszonego prowadzonej w tunelu, stanowiącej fragment planowanej tzw. Trasy Zwierzynieckiej.

W ocenie organu kwestią podstawową skargi jest to, że zdaniem strony skarżącej plan bezpodstawnie określił szerokość terenu KDGP na 60 m w liniach rozgraniczających. Taka szerokość, w ocenie skarżącej nie wynika ani z przepisów odrębnych, ani z koncepcji programowo-przestrzennej opracowywanej dla tej drogi, lecz stanowi skutek dowolności działań organów planistycznych.

Organ nie zgadzając się z powyższymi zarzutami, podkreślił, że wypowiadanie się na temat szerokości terenu przeznaczonego pod drogi przez osoby zainteresowane tym, aby była to szerokość najmniejsza, jaką dopuszczają przepisy, (albo by teren ten nie obejmował działek stanowiących własność podmiotów prywatnych) jest wyłącznie wyrażeniem poglądu w tej sprawie, zdeterminowanym indywidualnym interesem faktycznym. Przedstawiona w skardze ocena, jest notą wybitnie subiektywną, w której jednostronnie, bez rozważania innych aspektów, strona skarżąca pragnie udowodnić, że plan w kwestionowanym zakresie jest wadliwy.

Dalej organ wyjaśnił, iż w procesie planistycznym konieczne jest rozważenie wszelkich przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym oczywiście dotyczących interesów indywidualnych, które pozwolą przyjąć rozwiązania obiektywnie wyważone, bez preferowania a priori prymatu interesu publicznego nad indywidualnym, bądź odwrotnie. Tak też było, zdaniem organu przy rozwiązaniach przyjętych w planie miejscowym dla obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia". Przy sporządzaniu tego planu jednym z podstawowych uwarunkowań było uwzględnienie wymogów terenowych dla planowanej Trasy Zwierzynieckiej, która fragmentem przebiega przez obszar objęty planem.

Dalej organ wskazał, że trasa ta stanowi kontynuację polityki transportowej miasta i już w 1994r. została uwzględniona w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Plan ten przyjmował 2 warianty jej przebiegu, przy czym w drodze odrębnej uchwały Rada Miasta Krakowa wybrała wariant do przyszłej realizacji. Wybrany wariant został uwzględniony w sporządzonym w okresie 2000-2003 projekcie planu miejscowego, do którego jednak uchwalenia nie doszło. Przyjmował on szerokość tej drogi wynoszącą 60 m w liniach rozgraniczających.

Nadto organ dodał, że Trasa Zwierzyniecka została również zapisana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Wyjaśniono, że w rozdziale 4.4.6 tego dokumentu "Układ dróg wewnętrznych" przyjęto m.in. utrzymanie dotychczasowych założeń konstrukcji docelowego układu sieci ulic, w tym trzeciej obwodnicy o parametrach ulicy GP, którą stanowi ciąg ulic: Armii Krajowej - Trasa Zwierzyniecka - Witosa itd. Dla obszarów Trasy Zwierzynieckiej, został zawarty w Studium wymóg sporządzenia planu miejscowego, częściowo spełniony przez sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" obejmujący fragment tej drogi. Ponadto przystąpiono również do sporządzenia planu miejscowego "Trasa Zwierzyniecka II".

W trakcie sporządzania projektu planu miejscowego dla obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" rozpoczętego w 2007r., wykorzystano dotychczasowe materiały i dokumentacje planistyczne dotyczące przebiegu tej trasy (w tym Studium, projekt uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Trasy Zwierzynieckiej). Organ dalej wyjaśnił, że w trakcie faz wstępnych, projektant opracowujący projekt planu uzyskał informację o dokumentacji wykonywanej dla Trasy Zwierzynieckiej pn. "Koncepcja programowo-przestrzenna budowy Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie" autorstwa MP – A. z o.o. Dokumentacja ta została wykonana w grudniu 2007r. i była w kolejnych latach aktualizowana. Analiza tej dokumentacji była podstawą merytoryczną do ustalenia, że dla realizacji tej inwestycji niezbędny jest pas terenu szerokości 60 m.

Natomiast, w opinii organu, podniesiona w skardze, jako wystarczająca szerokość 35 m (przywołana na podstawie w/w koncepcji), to szerokość wyłącznie przewidywanej zajętości terenu pod tunel. Nie obejmuje ona wskazanej w koncepcji potrzeby zarezerwowania terenu pod roboty ziemne zabezpieczające teren realizacji inwestycji a także możliwość realizacji infrastruktury i innych elementów zagospodarowania określonego planem dla terenu KDGP o realizacji odcinka tunelowego (zieleń urządzona, mała architektura, ciągi piesze i rowerowe, ciągi pieszo-jezdne). Zdaniem organu rezerwa terenowa w analizowanym przypadku musiała być większa niż rezerwa określona w przepisach jako minimalna dla danej klasy drogi, która może mieć zastosowanie w warunkach typowych lub przeciętnych. Organ podkreślił w tym miejscu, że realizacja Trasy Zwierzynieckiej będzie mieć miejsce w warunkach nietypowych, w szczególności dotyczy to wykonania wykopu pod rzeką Rudawą. Minimalna szerokość drogi w liniach rozgraniczających wg przepisów o drogach publicznych nie może być w rozpatrywanej sprawie równoznaczna z minimalną szerokością w określonych warunkach.

Dalej wyjaśniono, że zadaniem planu jest wyznaczenie linii rozgraniczających drogi w taki sposób, aby tę drogę można było zbudować w ramach określonej planem rezerwy terenowej. W związku z tym organ podkreślił, że ustalenie szerokości 60 m dla terenu KDGP, jako minimum terenowych potrzeb niezbędnych dla realizacji Trasy, nastąpiło po analizach dostępnej dokumentacji i zostało potwierdzone uzyskaniem uzgodnienia organu właściwego w zakresie drogownictwa.

Organ podniósł, że uzgadnianie projektu tego planu z Zarządem Dróg i Transportu w Krakowie było procesem długotrwałym. Początkowo organ ten postanowieniem z dnia 26 lutego 2008r., znak: [...] odmówił uzgodnienia projektu, uzasadniając to m.in. wyznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową w bezpośrednim sąsiedztwie Trasy Zwierzynieckiej. W efekcie, projekt planu został uzgodniony dopiero pismem z dnia 3 czerwca 2008 r., znak: [...], co oznacza, że szerokość 60 m terenu KDGP w liniach rozgraniczających została zaakceptowana. Natomiast po konsultacjach z w/w organem i wyjaśnieniach zespołu autorskiego planu pozostawiono wyznaczone w sąsiedztwie trasy tereny zabudowy mieszkaniowej.

Organ planistyczny podkreślił raz jeszcze, że ustalenia planu dla terenu KDGP zostały przyjęte z dochowaniem szczególnej staranności i wyważeniem ochrony interesu publicznego i interesów indywidualnych. W przypadku Trasy Zwierzynieckiej interes publiczny polegał na wyznaczeniu takich parametrów drogi, które umożliwią realizację inwestycji. Tym parametrem była szerokość 60 m w liniach rozgraniczających, przyjęta, nie na zasadzie dowolności organu planistycznego (jak to zarzuca skarżąca), ale jako świadoma decyzja planistyczna mająca podstawy formalne w dokumentacjach planistycznych (Studium), a także merytoryczne (projekt planu dla Trasy Zwierzynieckiej) oraz wspomnianej wyżej Koncepcji programowo-przestrzennej autorstwa A. spółka z o.o.

Podsumowując tę część odpowiedzi na skargę organ uznał za bezzasadny zarzut o braku zachowania w przedmiotowej sprawie zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji).

III. stanowisko w przedmiocie naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z niewyznaczeniem linii zabudowy.

Organ planistyczny podkreślił, że obowiązkowe regulacje planu w zakresie komunikacji powinny obejmować, zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". To zaś, zdaniem organu oznacza, że plan w części komunikacyjnej rozstrzyga tylko wspomniane zasady, które w połączeniu z ustaleniem rodzaju przeznaczenia terenu i określenia linii rozgraniczających dają regulację spełniającą wymogi w/w ustawy. Powyższe odnosi się także w ocenie Rady Miasta Krakowa do planu miejscowego dla obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia", gdzie ustalenia dotyczące zasad komunikacji i infrastruktury technicznej zostały przyjęte na podstawie analizy istniejących w okresie sporządzania planu dokumentacji, w celu zabezpieczenia realizacji inwestycji infrastrukturalnych.

Organ podniósł, że przedmiotem regulacji planem miejscowym nie są szczegółowe rozwiązania techniczne dla określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego tj. budowa drogi, bądź tunelu. Szczegółowe parametry i warunki inwestycji zostaną opracowane w dokumentacji projektowej, zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę. Zasadą określoną w planie jest tunelowy przebieg KDGP na odcinku objętym planem, co zostało zapisane w § 41 ust. 3 pkt 1 planu. Natomiast szczegółowe rozwiązania projektowe zawarte w projekcie budowlanym, precyzyjnie wskażą miejsce, w którym ze względów terenowych i faktycznych będzie miał początek tunel planowanej tzw. Trasy Zwierzynieckiej. W efekcie, zdaniem organu planistycznego, może się okazać, iż wlot tunelu może zostać zlokalizowany bądź w terenie KDGP miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Rudawy - Małe Błonia", bądź też w terenie poza granicami planu. Dlatego też w § 5 ust. 3 pkt 8 "Przebieg Trasy Zwierzynieckiej w tunelu drogowym" wskazano jako element informacyjny rysunku planu ze względu na to, iż faktyczny odcinek tunelowy zostanie określony w dokumentacji projektowej zatwierdzonej stosowną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jeżeli przyjęte rozstrzygnięcia projektowe inwestycji potwierdzą prowadzenie Trasy na odcinku KDGP w tunelu, wówczas dopuszczone będzie przedłużenie drogi KDD7 do drogi wewnętrznej KDW, bez konieczności realizacji placu manewrowego o wymiarach niezbędnych dla zawracania pojazdów na zakończeniu KDD7.

Kontynuując organ wskazał, że na etapie sporządzania planu nie można było wyznaczyć linii zabudowy dla drogi przebiegającej w terenie KDGP, ponieważ skomplikowany charakter inwestycji drogowej, stanowiącej tzw. Trasę Zwierzyniecką, a także jej częściowy przebieg w tunelu, bez znajomości precyzyjnych parametrów zawartych w projekcie budowlanym, nie pozwoliły w sposób jednoznaczny wyznaczyć linii zabudowy. Linie te zawierają się w liniach rozgraniczających terenu KDGP. W tym terenie, inwestycja dotycząca powstania Trasy Zwierzynieckiej wraz z niezbędną infrastrukturą zostanie zrealizowana w opinii organu, ponieważ wielkość tego obszaru umożliwi lokalizację wszystkich niezbędnych elementów realizacji projektu trasy.

IV. stanowisko w przedmiocie niezgodności zapisów planistycznych z warunkami decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Wyjaśniając swoje stanowisko w w/w kwestii Rada Miasta Krakowa zauważyła, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o ogólnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą odmiennych zagadnień. Przepisy planistyczne regulują kwestię przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania, natomiast przepisu tzw. specustawy drogowej, umożliwiają przyspieszenie inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie można zatem, w opinii organu, porównywać norm, które powstały w wyniku stosowania przepisów obu ustaw. Dalej organ wskazał, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w dacie wydania decyzji z dnia 27 czerwca 2003r., przesądzało o wymaganiach dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenia linii rozgraniczających terenu, warunków ochrony środowiska, dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagań ochrony interesu osób trzecich, a także zatwierdzało projekt podziału nieruchomości. Niemniej decyzja ta tyczyła się określonych warunków faktycznych. Organ stwierdził, że obszary terenów dróg publicznych zostały wyznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" w sposób optymalny, gwarantujący prawidłową realizację wszystkich funkcji określonych planem.

W ocenie Rady Miasta Krakowa w ramach intensyfikacji zaużytkowywania terenu zgodnie z postanowieniami planu, również obszar KDD6 zostanie zagospodarowany zgodnie z jego warunkami. Zdaniem organu parametry pasa drogowego wynikające z wykonania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej służą zapewnieniu drożności sytemu komunikacyjnego na dzień dzisiejszy, która będzie musiała zostać poprawiona w wyniku dalszego zagospodarowywania obszaru zgodnie z zapisami planu. W takiej sytuacji wyznaczenie terenu KDD6 o obszarze większym, niż wskazany w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, stanowi realizację projektującej funkcji planu.

Podsumowując, Rada Miasta Krakowa uznała, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy - Małe Błonia" nie naruszył obowiązujących norm prawnych ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i innych przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarządzeniem z dnia 30 listopada 2011r. zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Kr 1485/11 ze skargi K.H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010r., Nr C/1332/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Rudawy – Małe Błonia" ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 972/11 ze skargi K.W. również na w/w uchwałę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie obydwu tych spraw pod sygn. akt II SA/Kr 972/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że sprawa ze skargi K.H. jest rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie poprzedniego rozstrzygnięcia, którym Sąd skargę oddalił. W związku z tym należy podkreślić, że w myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2011 roku poglądy prawne, NSA w szczególności wskazał, że uzasadniony jest zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia art. 17 pkt 13 w związku z art. 17 pkt 7 lit. c) u.p.z.p. i art. 4a ustawy - Prawo wodne. Zgodnie bowiem z art. 4a pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga - w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i plan zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie zagospodarowania stref ochronnych ujęć wody, obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych i obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Dalej NSA wskazał, że z faktu, iż na etapie przeprowadzania uzgodnień projekt planu zawierający § 39 zapis dotyczący terenów wód powierzchniowych śródlądowych WS i obejmujących rzekę Rudawę w brzmieniu: "Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenie WS ustala się lokalizację mostków i kładek pieszych", uzyskał pozytywne uzgodnienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie można skutecznie wywodzić – jak czyni to Rada Miasta Krakowa - możliwości rozszerzenia terenu, na którym będą znajdowały się mostki i kładki pieszych. Kończąc tę część rozważań NSA wyraził jednoznaczny pogląd, że to właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej winien ocenić, czy "korekta" w usytuowaniu mostków i kładek na rzece Rudawie winna znaleźć akceptację w świetle zapisów ustawy - Prawo wodne, w szczególności, czy korekta ta dotyczy terenów mających znaczenie dla ochrony przed powodzią, a dopuszczone w projekcie planu inwestycje dotyczą budowy obiektów budowlanych i czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe.

Jak natomiast wynika z dokumentów obrazujących procedurę planistyczną i czego zresztą nie kwestionuje organ, korekta projektu planu, wynikająca z uwzględnienia uwag nr 127-147, 71, 172, 226, a dotycząca możliwości lokalizacji mostu, kładki lub innego urządzenia na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią, nie była ponownie uzgodniona z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Doszło w ten sposób do naruszenia art. 17 pkt 3 u.p.z.p., które stanowi istotne naruszenie procedury sporządzania planu miejscowego.

Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że w swoich rozważaniach, związanych z zarzutami skargi kasacyjnej NSA wyraził pogląd, że aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Stwierdził również, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 1 u.p.z.p., gdyż z brzmienia art. 9 u.p.z.p. i tego, iż projekt planu znajduje się – jak zauważył wtedy Sąd pierwszej instancji - na niższym "piętrze" niż studium, Sąd ten wysnuł zbyt daleko idące wnioski. W ocenie NSA inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Zdaniem NSA zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium rozumiana przez Sąd pierwszej instancji jako "uszczegółowienie i skonkretyzowanie" nie może oznaczać całkowicie odmiennego przeznaczenia danego terenu w planie od ustalonego w studium, gdyż w takim przypadku nie można było mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższymi poglądami należy wskazać, że część zarzutów skarżącego, dotycząca niezgodności treści przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest trafna i to w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazać przy tym należy, że celem wnikliwej oceny zarzutów zawartych w pkt II.1 skargi, Sąd zwrócił się do organu o przedłożenie części graficznej studium w zakresie objętym zaskarżonym planem miejscowym w skali pozwalającej na porównania rysunku planu miejscowego z rysunkiem studium, co zostało przez organ wykonane i umożliwiło dokonanie w/w porównania. Porównanie części graficznej Studium i planu daje podstawę do konkluzji, że okoliczności faktyczne przytoczone w pkt II. 1 skargi są zgodne z rzeczywistością. Niemniej jednak zarzuty podniesione w podpunktach: b,d,h,j,k i m punktu II.1 skargi (k. [...] akt sprawy ze skargi K. H. ) nie dają podstaw do przyjęcia, że ustalenia planu są niezgodne ze studium w takim zakresie, że winno to skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. W sytuacji kiedy w Studium określony teren przeznaczony był pod teren zieleni otwartej, a w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod teren zieleni rekreacyjnej (ppkt d), teren zieleni ogrodowej (ppkt h oraz j), czy różnego rodzaju tereny zielone (ppkt m), należy przyjąć podobnie jak uczynił to Sąd poprzednio rozpoznający sprawę, że mamy do czynienia z uszczegółowieniem i skonkretyzowaniem przez plan, zasad określonych w Studium, co jest jego celem i co nie może świadczyć o jego sprzeczności z prawem. Konkretne rozwiązania planu miejscowego "Dolina Rudawy - Małe Błonia" nie naruszają bowiem w tym przypadku ani polityki przestrzennej gminy, ani lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, jakie zostały określone w Studium. Do podobnej konkluzji należy też dojść odnośnie zarzutu podniesionego w podpunkcie b skargi, albowiem § 31 uchwały dopuszcza w terenie określonym symbolem ZPU możliwość lokalizacji jedynie tymczasowych urządzeń związanych z urządzaniem imprez masowych, których wysokość nie może przekraczać 19 metrów. Inaczej należy natomiast ocenić pozostałe zarzuty podniesione w punkcie II.1 skargi. W sytuacji kiedy tereny w Studium przeznaczone są pod zabudowę i zainwestowanie (podpunkt a oraz l), a w planie oznaczone są jako tereny zieleni urządzonej, na których zabroniona jest jakakolwiek (§ 32 ust. 4 pkt 1) lub inna niż altany (§ 33 ust. 4 pkt 1) zabudowa kubaturowa należy uznać, że postanowienia planu są niezgodne ze Studium. W takim bowiem wypadku nie można mówić o uszczegółowieniu, czy doprecyzowaniu zasad zagospodarowania przestrzennego, jakie zostały określone w Studium. Dokładnie tak samo należy ocenić przypadek na jaki wskazuje się w podpunktach e, f, i oraz częściowo g punktu II.1 skargi. W przypadku bowiem gdy tereny w Studium przeznaczone są pod teren zieleni otwartej, a w planie przeznaczone są pod zabudowę jedno i wielorodzinną należy stwierdzić, że postanowienia planu miejscowego są w tym zakresie jednoznacznie niezgodne ze studium. Tak więc powyżej przedstawiona analiza przeznaczenia terenów w Studium i w planie miejscowym daje podstawę do stwierdzenia, że w tej części są one ze sobą niezgodne, co w świetle wytycznych NSA stanowi istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za uzasadniony w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały należy ocenić również zarzut określony przez skarżącego jako "zamrożenie" prawa własności przez zapisy planu przewidujące realizację ogólnodostępnego parku, mającego charakter publiczny na terenach będących własnością lub współwłasnością osób fizycznych. W tym zakresie jak najbardziej należy podzielić poglądy przedstawione w punkcie II. 2 skargi, w tym poglądy wynikające z zacytowanego orzecznictwa. Dodać można, aprobując również poglądy przedstawione w skardze K.W. , że w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 infine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). W okolicznościach faktycznych wskazanych przez skarżącego należy uznać, że w tym wypadku doszło do istotnego przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego. Tak w ocenie Sądu należy ocenić podniesione przez skarżącego zarzuty, skoro znaczna część terenów, które w myśl postanowień planu mają stanowić ogólnie dostępną przestrzeń publiczną parku i ciągów pieszych oraz pieszo – rowerowych, stanowią własność osób prywatnych, bez których zgody Gmina nie będzie mogła stać się właścicielem tych terenów. Szczególnie, że właściwa wykładnia art. 140 k.c. prowadzi do wniosku, iż niedopuszczalne jest, aby bez zgody właściciela, z jego nieruchomości mogły korzystać inne podmioty, a on – jak trafnie podnosi się w skardze – byłby zobowiązany do znoszenia obciążeń wynikających z posiadania prawa własności gruntu. W tej części rozważań dodać również należy, że przy dokonywaniu oceny naruszenia granic władztwa planistycznego poprzez utworzenie ogólnie dostępnych ciągów pieszych na terenach, które stanowią własność osób prywatnych, nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że takie postanowienia planu powstały bez dogłębnej analizy możliwości ich usytuowania. Świadczy o tym usytuowanie ciągu pieszego na prywatnej działce [...] zabudowanej domem jednorodzinnym, w sytuacji kiedy obok znajduje się niezabudowana działka nr 310 będąca własnością Gminy Kraków. Należy zatem uznać, że w powyższym zakresie zapisy plany w stopniu istotnym naruszają art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kodeksu cywilnego.

Przechodząc do skargi K.W. , w pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zawartym w piśmie z dnia 16 marca 2011r. skierowanym do Rady Miasta Krakowa, na które skarżąca nie otrzymała odpowiedzi. Interes prawny do wniesienia skargi wynika natomiast z faktu, że K.W. jest właścicielem na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] ,[...] [...] ... , położonych w Krakowie - Krowodrzy, obręb geodezyjny [...], a nieruchomości te, zostały objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia". Zaskarżona uchwała narusza prawo własności skarżącej w zakresie, w jakim należące do niej działki ew. nr 227/34, 226/13 i 225/14 otrzymały przeznaczenie określone na rysunku planu symbolem KDGP, jako "publiczna droga główna ruchu przyspieszonego prowadzona w tunelu, bez połączeń z ulicami w obszarze planu; po realizacji odcinka tunelowego na jego stropie dopuszcza się lokalizację: zieleni urządzonej, elementów małej architektury, ciągów pieszych i rowerowych, ciągów pieszo-jezdnych" (§ 41 ust. 3 pkt 1 uchwały).

Co się tyczy zarzutów podniesionych w tej skardze, należy uznać, że poza ostatnim, a dotyczącym kwestii braku w przedmiotowym planie jakiekolwiek konsekwencji planistycznej, wszystkie pozostałe zarzuty zasługują na uwzględnienie i trafnie zarzucają zaskarżonej uchwale sprzeczność z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Wskazać przy tym należy, że z uwagi na aprobatę Sądu dla wszystkich argumentów i poglądów przedstawionych przez profesjonalnego pełnomocnika w uzasadnieniu skargi K.W. , zostały one obszernie przytoczone w części historycznej uzasadnienia.

Jedynie w uzupełnieniu należy wskazać, że w przypadku dokonania w wyłożonym projekcie planu zmian, które częściowo nie były zgodne z wnioskiem skarżącej i zmieniały przeznaczenie części będących jej współwłasnością działek nr [...] ,[...] [...] ... z przeznaczenia ZI2 tj. zieleni izolacyjnej na KDGP tj. na publiczną drogę główną ruchu przyspieszonego, w sytuacji kiedy skarżąca wnioskowała wyłącznie o zmianę przeznaczenia na MU1, dokonana faktycznie zmiana wymagała ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W takiej sytuacji pominięcie tego etapu stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego określonej w art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 10, 11 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak najbardziej uzasadniony jest również zarzut wskazujący na istotne naruszenie zasad sporządzania planu albowiem część graficzna i tekstowa planu są ze sobą częściowo (a w istotnym zakresie) niespójne. Z części graficznej wynika bowiem, iż KDGP przebiegać będzie w tunelu wyłącznie na krótkim odcinku pod korytem Rudawy. Tymczasem w § 41 ust. 3 pkt 1 części tekstowej planu ustala się, że KDGP – publiczna droga główna ruchu przyspieszonego prowadzona w tunelu, bez połączeń z ulicami w obszarze planu; po realizacji odcinka tunelowego na jego stropie dopuszcza się lokalizację: zieleni urządzonej, elementów małej architektury, ciągów pieszych i rowerowych, ciągów pieszo-jezdnych. Z powyższego wynika, że organ planistyczny ustalił wewnętrznie sprzeczne przeznaczenie dla tego samego obszaru. Wskazać przy tym należy, że jak trafnie argumentuje skarżąca, § 5 ust. 3 pkt 8 części tekstowej planu, w którym organ planistyczny ustalił, że "przebieg Trasy Zwierzynieckiej w tunelu drogowym" nie jest normą planistyczną, a jedynie zawiera "elementy informacyjne oznaczone na rysunku planu, nie będące ustaleniami planu" jest kuriozalny, gdyż nie wiadomo co zdaniem organu planistycznego oznacza takie stwierdzenie w akcie planistycznym. Dodać przy tym można, że do tego zarzutu w odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się w ogóle.

Dalej wskazać należy, że organ planistyczny istotnie naruszył art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w części graficznej planu dla przeznaczenia KDGP nie wyznaczono linii zabudowy. Zaznaczyć przy tym należy, że treść tego przepisu jest kategoryczna i jednoznaczna. Trafnie przy tym argumentuje skarżąca, że niedopuszczalne jest wyznaczanie linii zabudowy w decyzjach administracyjnych, albowiem w polskim prawie administracyjnym materialnym nie istnieje norma prawna, która upoważniałaby do wydawania decyzji administracyjnej, która określałaby linię zabudowy dla terenu, dla którego uchwalono i dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji naruszona zostałaby w ten sposób również zasada zupełności normy planistycznej, co od wielu lat w orzecznictwie sądów administracyjnych jest uznawane za naruszenie zasad sporządzenia planu.

Jak najbardziej podzielić również należy obszernie przedstawione poglądy skarżącej, że zaskarżona uchwała Rada Miasta Krakowa naruszyła zarówno przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, jak i art. 140 kodeksu cywilnego, z uwagi na przeznaczenie pod fragment tzw. Trasy Zwierzynieckiej znacznie większego terenu niż konieczny do zrealizowania tego przedsięwzięcia. Jak już wcześniej wspomniano, z uwagi na trafność wywodów skarżącej, które Sąd w całości podziela, zostały one w całości przedstawione w części historycznej uzasadnienia. Wynika z nich jednoznacznie, że naruszenie to ma w przedmiotowym wypadku charakter rażący. Dodać jedynie można, że brak wyznaczenia w w/w części linii zabudowy, niespójność pomiędzy częścią graficzną i tekstową planu odnośnie przebiegu tzw. Trasy Zwierzynieckiej, jak również nieuzasadnione - w świetle argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę – wyznaczenie pod tę trasę znacznie większego terenu niż konieczny do jej realizacji wskazuje na to, że organ planistyczny uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy – Małe Błonia", mimo braku ostatecznej koncepcji co do przebiegu tej trasy.

Kończąc rozważania prawne dodać należy, że Sąd rozpoznający sprawę rozważał możliwość stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 maja 2010r., Nr C/1332/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy – Małe Błonia". Niemniej jednak opisane powyżej kwalifikowane naruszenia prawa, w tym procedury planistycznej i zasad sporządzania planu miejscowego, w myśl licznych orzeczeń winno skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Na tej płaszczyźnie rozważań zaznaczyć również należy, że zaskarżona uchwała dotyczy obiektywnie bardzo niewielkiego obszaru. W przypadku stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały, rodzaj i liczba kwalifikowanych uchybień, które wystąpiły w procesie planistycznym, skutkowałaby wtedy dezintegracją planu.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy.