Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2021/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 5, art. 46 ust. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 2096
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 14, art. 3 ust. 3, art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 562
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: art. 23 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 822/17 w sprawie ze skargi M. B. na akt Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na realizację projektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 822/17 po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi M. B. na akt Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 – uchylił zaskarżony akt i zasądził na rzecz M. B. od Zarządu Województwa Śląskiego zwrot kosztów postępowania.

2. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Zarządu Województwa Śląskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucono Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

2.1. Art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: ustawa o s.w.) poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że w sytuacji odmowy przyznania pomocy w ramach działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 14, ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 562; dalej: ustawa wspierająca) zarząd województwa rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy w sprawie odmowy przyznania pomocy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zarząd województwa "informuje" podmiot o odmowie udzielenia wsparcia.

2.2. Art. 3 ust. 3 ustawy wspierającej przez ich niezastosowanie i brak uwzględnienia zasady, że pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy wspierającej, jest udzielana w oparciu o umowę o przyznanie pomocy, a do postępowań w tym zakresie prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków.

2.3. Art. 35 ust. 2 ustawy wspierającej poprzez jego niezastosowanie co spowodowało przyjęcie błędnego założenia, że w niniejszej sprawie stosowane są zapisy art. 46 ust. 1 i ust. 2a ustawy o s.w., z których wynika, że przy wydawaniu decyzji administracyjnych ustawodawca nie przewidział możliwości upoważniania przez zarząd województwa pracownika aparatu pomocniczego do wydawania decyzji administracyjnych, podczas gdy z literalnego brzmienia niezastosowanego artykułu wynika, że odmowa przyznania pomocy wg ustawodawcy stanowi kategorię aktów i czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

2.4. Art. 57 ust. 5 ustawy o s.w. poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie prowadzące do uznania, że przepis ten stanowił podstawę udzielenia pełnomocnictwa z dnia 7 lutego 2017 r., podczas gdy z brzmienia przepisu wynika, że stanowi on podstawę udzielenia umocowania w zakresie bieżącej działalności województwa, a za taką nie można uznać działalności związanej z realizacją zadań w zakresie przyznawania pomocy na operacje w ramach Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014–2020, podejmowanej w oparciu o ustawy szczególne i nie jest podstawą udzielonego pełnomocnictwa.

2.5. § 20 ust. 4 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 24 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 772; dalej: rozporządzenie z 24 września 2015 r.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie zasady, że zarząd województwa w zw. z art. 57 ust. 5 ustawy o s.w. oraz w związku z § 4 ust. 3 Regulaminu Zarządu Województwa, stanowiącego załącznik nr 2 do Statutu Województwa Śląskiego nie może udzielić upoważnienia dla pracownika aparatu pomocniczego do rozpoznawania wniosku o przyznanie pomocy, a w konsekwencji uznanie, że zarząd województwa jest jedynym podmiotem uprawnionych do załatwienia sprawy w zw. ze złożonym wnioskiem o przyznanie pomocy, podczas gdy z pominiętego przez Sąd I instancji przepisu § 20 ust. 4 rozporządzenia z 24 września 2015 r. jednoznacznie wynika, że załatwianie spraw związanych z przyznawaniem pomocy, w tym dokonywanie czynności w ramach postępowania w sprawie o przyznanie pomocy, może być dokonywane przez upoważnionych przez zarząd województwa pracowników urzędu marszałkowskiego.

2.6. Art. 35 ust. 1 ustawy wspierającej poprzez jego błędną wykładnię oraz § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 24 września 2015 r. poprzez jego niezastosowanie co doprowadziło WSA do błędnej wykładni przyjmującej, że w przypadku niespełnienia warunków przyznania pomocy organ powinien podjąć jakiekolwiek "rozstrzygnięcie" i upoważnić pracownika do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć gdyż niewystarczające jest udzielenie umocowania do informowania o odmowie przyznania pomocy, co zdaniem Sądu wynika z zapisów pełnomocnictwa z dnia 7 lutego 2017 r., podczas gdy właściwa interpretacja i zastosowanie wskazanych przepisów ustaw oraz rozporządzenia prowadzi do wniosku, że czynnością podejmowaną przez zarząd województwa w sytuacji niespełnienia warunków przyznania pomocy jest poinformowanie ubiegającego się o pomoc, w formie pisemnej o odmowie przyznania takiej pomocy, co znalazło odzwierciedlenie w treści udzielonego pełnomocnictwa;

2.7. Art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. z 2015 r. poz. 378; dalej: ustawa o rozwoju lokalnym) poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą WSA do wniosku, że w przypadku niespełnienia warunków przyznania pomocy organ powinien podjąć jakiekolwiek "rozstrzygnięcie" i upoważnić pracownika do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć gdyż niewystarczające jest udzielenie umocowania do informowania o odmowie przyznania pomocy, co zdaniem Sądu wynika z zapisów pełnomocnictwa z dnia 7 lutego 2017 r., podczas gdy właściwa interpretacja i zastosowanie wskazanych przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że czynnością podejmowaną przez zarząd województwa w sytuacji niespełnienia warunków przyznania pomocy jest poinformowanie ubiegającego się o pomoc, w formie pisemnej o odmowie przyznania takiej pomocy, co znalazło odzwierciedlenie w treści udzielonego pełnomocnictwa;

2.8. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.8.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 34 ust. 2 zd. 2 i art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie, że pełnomocnictwo z dnia 7 lutego 2017 r. zarządu województwa upoważnia jedynie do informowania o odmowie udzielenia wsparcia, podczas gdy z treści pełnomocnictwa wynika, umocowanie do podejmowania wszelkich rozstrzygnięć związanych z przyznawaniem pomocy, w szczególności umocowanie do udzielania wsparcia do limitu środków oraz do informowania podmiotu ubiegającego się o wsparcie o odmowie udzielenia wsparcia.

2.8.2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające w szczególności na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu wyroku do przedstawionych zarzutów oraz nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz poprzez brak wykazania konkretnej przesłanki uchylenia aktu, objętej sentencją zaskarżonego wyroku.

2.9. Skarżący kasacyjnie przedstawiając powyższe, wniósł o:

2.9.1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

2.9.2. zasądzenie na rzecz reprezentowanej strony – Zarządu Województwa Śląskiego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

3.1.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlega więc oddaleniu.

3.2. Przed odniesieniem się do istoty sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

3.3. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy również przypomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

3.4. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd kasacyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., I FSK 1536/11, Lex nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani do umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40).

3.5. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Są to oczywiście dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, gdyż odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Wskazać przy tym trzeba, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym rozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu (z reguły) wykazanie, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy.

3.6. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, Lex nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, Lex nr 1658243).

3.7. Skarga kasacyjna została więc zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.), przy czym nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały prawidłowo sformułowane o czym niżej.

3.8. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania ponieważ fakt i sposób ustalenia stanu faktycznego sprawy determinuje sposób stosowania prawa materialnego. Analiza podanych w skardze naruszeń prawa materialnego może nastąpić dopiero po uznaniu, że stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób prawidłowy lub ustalonego przez organy i zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego skutecznie nie podważono. (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

3.9 Odnosząc się zatem do podniesionych zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 34 ust. 2 zd. 2 i art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy wspierającej poprzez przyjęcie, że pełnomocnictwo z dnia 7 lutego 2017 r. zarządu województwa upoważnia jedynie do informowania o odmowie udzielenia wsparcia, podczas gdy z treści pełnomocnictwa wynika, umocowanie do podejmowania wszelkich rozstrzygnięć związanych z przyznawaniem pomocy, w szczególności umocowanie do udzielania wsparcia do limitu środków oraz do informowania podmiotu ubiegającego się o wsparcie o odmowie udzielenia wsparcia, wskazać na wstępie należy, iż art. 34 ust. 2 ustawy wspierającej zawiera szczególne uregulowania, z których wynika, że do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b), pkt 4, 5, 6 lit. d), pkt 7, 13 i 14, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z zastrzeżeniem dotyczącym odpowiedniego stosowania przepisów art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy wspierającej, w postępowaniu o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie stosuje się także przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, a strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stosownie do wskazanych przepisów, w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie istnieją odmienności w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony. Co więcej, art. 35 ust. 2 ustawy wspierającej stanowi wprost, że w przypadku, gdy podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, o odmowie jej przyznania, to podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak zatem podstaw do zastosowania przepisów k.p.a. dotyczących decyzji do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3.5. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, dodać należy, iż przepis art. 35 ust. 1 ustawy wspierającej wskazuje, że odmowa przyznania pomocy powinna zawierać precyzyjne, szczegółowe i zrozumiałe wyjaśnienie, dlaczego w ramach danego działania wniosek strony nie został skierowany do uzyskania pomocy. Ocena taka nie może ograniczać się do ogólnikowych stwierdzeń, lecz musi odnosić się do twierdzeń wnioskodawcy wskazanych w dokumentacji aplikacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie pismo z 12 lipca 2017 r. wydane na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy wspierającej, informujące Skarżącego o odmowie przyznania pomocy, zostało skierowane do M. B., przez Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego Wydział Terenów Wiejskich i podpisane przez p.o. Zastępcy Dyrektora Wydziału Terenów Wiejskich – Marcina Rachwała.

3.6. Zgodnie z § 20 ust. 3 rozporządzenia z 24 września 2015 r., wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy wspierającej, postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy prowadzi zarząd województwa. Załatwianie spraw związanych z przyznawaniem pomocy, w tym dokonywanie czynności w ramach postępowania w sprawie o przyznanie pomocy, może być dokonywane przez upoważnionych przez zarząd województwa pracowników urzędu marszałkowskiego albo wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną, zwaną dalej "jednostką samorządową" (§ 20 ust. 4).

Z powyższych przepisów wynika, iż właściwym organem samorządu województwa w rozpoznawanej sprawie jest Zarząd Województwa Śląskiego jak trafnie stwierdził Sąd I instancji. W świetle powołanego przepisu § 20 rozporządzenia z 24 września 2015 r., informację może podpisać Zarząd Województwa Śląskiego lub pracownik urzędu marszałkowskiego, imiennie upoważniony przez ten organ. Zarówno nagłówek pisma, jak i jego treść powinny precyzyjnie określać rodzaj działającego organu. Tymczasem z części nagłówkowej spornego aktu wynika, że został wydany – nie przez Zarząd Województwa Śląskiego, lecz przez Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego Wydział Terenów Wiejskich. Wskazany urząd nie jest organem administracji publicznej. Stanowi on jedynie aparat pomocniczy Zarządu Województwa Śląskiego, zapewniający wykonywanie jego zadań, jako organu wykonawczego Województwa. Urząd jest jednostką organizacyjną, przy pomocy której Sejmik, Zarząd i Marszałek realizują zadania samorządu województwa. Do zasadniczych zadań Urzędu należy stworzenie właściwych warunków organizacyjno-technicznych i administracyjnych oraz zapewnienie wszelkiej pomocy organom samorządu województwa w należytym wykonywaniu ich zadań i kompetencji (§ 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego).

3.7. Z powyższego wynika, że informacja o odmowie przyznania pomocy, skierowana do M. B. , pochodzi od organu nieupoważnionego.

3.8. Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, wyjaśnić też należy, że skoro zaskarżony akt należy do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba podpisująca sporne rozstrzygnięcie była zobligowana do posiadania stosownego upoważnienia udzielonego przez właściwy organ. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek posiadania przez pracownika organu upoważnienia do działania w imieniu organu nie odnosi się wyłącznie do podejmowania decyzji i postanowień, ale także do podejmowania innego rodzaju aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jakkolwiek zatem Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie błędnie wywiódł obowiązek posiadania przez pracownika organu podpisującego zaskarżone rozstrzygnięcie, upoważnienia do podpisania rozstrzygnięcia z przepisów dotyczących decyzji administracyjnych, to jednak prawidłowo wywiódł taki obowiązek z zasady legalizmu działania organów władzy publicznej – (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.).

3.8. Brak właściwego upoważnienia w tym upoważnienia bez podstawy prawnej do podejmowania określonych rozstrzygnięć prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w rozstrzygnięciu na posiadane upoważnienie. Samego niepowołania się w rozstrzygnięciu na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy jednak utożsamiać z podpisaniem rozstrzygnięcia przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie, nie pociąga to za sobą skutków w postaci wadliwości rozstrzygnięcia, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tego rozstrzygnięcia.

3.9. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że takie upoważnienie pracownik powinien posiadać, ale podnosi, że osoba podpisana pod zaskarżonym rozstrzygnięciem posiadała stosowne upoważnienie, co trafnie zakwestionował Sąd I instancji. Notabene kasator również nie podnosi, że zbędne było posiadanie takiego upoważnienia.

3.10. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Jak wynika bowiem z dokumentu pełnomocnictwa z 7 lutego 2017 r. Nr 00052/2017 udzielonego przez Zarząd Województwa Śląskiego dla Pana Marcina Rachwała, zawiera ono upoważnienie do informowania podmiotu ubiegającego się o wsparcie w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia oraz udzielania wsparcia do limitu środków wskazanego w ogłoszeniu o naborze wniosków o jego udzielenie, jednakże, w uchwale nr 283/170/V/2017 Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Panu Marcinowi Rachwał – p.o. zastępcy dyrektora Wydziału Terenów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego, brak jest podstawy prawnej do udzielenia powyższego pełnomocnictwa.

3.11. W uchwale tej wskazano, że została ona wydana na podstawie art. 41 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.), art. 22 ust. 5, art. 23 ust. 2–5 i 7 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. z 2015 r. poz. 378 ze zm.), art.57–59, 67 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm).

Zgodnie z art. 41 ust. 1, ust. 3 ustawy o s.w. zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Zasady i tryb działania zarządu województwa określa statut województwa (ust.3).

Z kolei przepisy art. 22 ust. 5, art. 23 ust. 2–5 i 7 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz.U. z 2015 r. poz. 378 ze zm.), art. 57–59 i 67 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.), dotyczą trybu wnoszenia i rozpoznawania protestów, sposobu procedowania, terminów, uzupełniania braków formalnych i weryfikacji protestów, a także zakresu stosowania przepisów k.p.a. w postępowania o udzielenie stosownego wsparcia itd.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej żaden z powołanych wyżej przepisów, nie zawiera podstawy prawnej dla Zarządu Województwa Śląskiego, do udzielenia pełnomocnictwa o treści zawartej w dokumencie z 7 lutego 2017 r. Nr 00052/2017. Ponadto, mimo że w skardze kasacyjnej jednoznacznie zarzuca się, że rozpatrzenie protestu, a udzielenie informacji o odmowie przyznania pomocy to dwie różne sprawy, to w uchwale Zarządu Województwa stanowiącej podstawę udzielenia w sprawie spornego pełnomocnictwa, powołano się na przepisy dotyczące rozstrzygania protestów, a nie udzielenia bądź odmowy udzielenia konkretnego wsparcia.

3.12. Z powyższego wynika, iż osoba podpisana pod zaskarżonym rozstrzygnięciem nie posiadała upoważnienia Zarządu Województwa Śląskiego, jak również w aktach sprawy nie ma upoważnienia dla tej osoby ani też upoważnienie takie nie wynika z innego źródła. Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, by podpisany pod zaskarżonym rozstrzygnięciem Zastępca Dyrektora działał z upoważnienia (pełnomocnictwa) Zarządu Województwa względnie Dyrektora Departamentu i że w ogóle był upoważniony do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia.

3.13. Nieskuteczny też okazał się zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Otóż, zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być więc skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to przy tym musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie, gdy zaś chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też jednoznaczne stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego w sprawie przez Sąd I instancji jako podstawa wyrokowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi jak i argumentacji skarżącego w niej przedstawionej, a także okoliczności faktycznych podnoszonych przez stronę. Obowiązkiem Sądu jest bowiem rozważenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co też Sąd I instancji uczynił w uzasadnieniu wyroku. Przypomnieć też należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez Sąd I instancji. Innymi słowy, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 12 września 2018 r. I GSK 971/18; z dnia 23 lipca 2013 r., II FSK 412/12; z dnia 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11, baza orzeczenia.nsa.gov.pl).

3.15. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 orzekł, iż przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło w sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

3.16. Innych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowego w powiązaniu z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, przez Sąd I instancji, w skardze kasacyjnej nie postawiono. Okoliczność ta powoduje, że przyjęty za podstawę orzekania przez Sąd I instancji, stan faktyczny nie został przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważony i Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest przyjąć, z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Dzieje się tak dlatego, na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań, że wykazanie przez kasatora, iż stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, a przyjęty przez Sąd I instancji do wyrokowania został wadliwie ustalony oraz oceniony, bądź też nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, możliwe jest wyłącznie w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Brak tego rodzaju zarzutów bądź też ich bezskuteczność oznacza, że podstawą oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (lub brak zastosowania) jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia.

3.17. Przechodząc zatem do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej jakimi są zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 2a ustawy o s.w. poprzez jego błędne zastosowanie, art. 3 ust. 3 ustawy wspierającej przez ich niezastosowanie, art. 35 ust. 2 ustawy wspierającej poprzez jego niezastosowanie, art. 57 ust. 5 ustawy o s.w. poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, § 20 ust. 4 rozporządzenia z 24 września 2015 r. poprzez jego niezastosowanie, art. 35 ust 1 ustawy wspierającej poprzez jego błędną wykładnię oraz § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 24 września 2015 r. poprzez jego niezastosowanie, art. 23 ust. 3 ustawy ustawa o rozwoju lokalnym poprzez jego błędną wykładnię, wskazać należy, iż w przyjętym przez Sąd I instancji i uznanym za prawidłowy stanie faktycznym, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji, niewłaściwie zastosował (w tym nie zastosował wcale) wskazane przez skarżącego przepisy prawa materialnego, z wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 46 ust. 2a ustawy o s.w. Przepis ten dotyczy upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, a w rozpoznawanej sprawie, przedmiotem rozstrzygnięcia był akt, w którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Błędne uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, w tym zakresie, nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

3.18. W pozostałym zakresie podniesione zarzuty prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie, stanowią w zasadzie jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji.

3.19. Stosownie do postanowień art. 35 ust. 1 ustawy wspierającej oraz art. 23 ust. 3 ustawy z 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym organem uprawnionym do wydania aktu będącego przedmiotem zaskarżenia jest zarząd województwa. W konsekwencji uznać należy, że według przywołanych przepisów podmiotem uprawnionym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy jest zarząd województwa. Kolejnym aktem, który Sąd I instancji poddał analizie jest ustawa ustrojowa, czyli ustawa o s.w. Zgodnie z art. 14 ust. 2 tego aktu ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa. Stosownie natomiast do brzmienia art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o s.w. do zadań zarządu województwa należy przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa i innych strategii rozwoju, planu zagospodarowania przestrzennego, regionalnych programów operacyjnych, programów służących realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności oraz ich wykonywanie. Z kolei art. 57 ust. 5 przywoływanego aktu stanowi, że zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Przepis ten nie mógł więc w rozpoznawanej sprawie stanowić podstawy prawnej dla Zarządu Województwa Śląskiego do upoważnienia Marcina Rachwała – do udzielenia pomocy lub jej odmowy, co podnosi również Skarżący kasacyjnie – Zarząd Województwa. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował powyższy przepis i niewłaściwie go zastosował, bowiem takie właśnie stanowisko wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

3.20. W świetle przywołanych regulacji podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że ustawodawca przewidział możliwość upoważnienia pracownika aparatu pomocniczego do podejmowania działań z upoważnienia zarządu województwa, jedynie w zakresie składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Obok przywołanych przepisów rangi ustawowej uwagę zwrócić należy na akt wykonawczy do ustawy o samorządzie województwa, a mianowicie na statut województwa śląskiego. Akt taki wydawany jest na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 7 ustawy o s.w. W przypadku Województwa Śląskiego jest to akt z 21 kwietnia 2001 r. W załączniku nr 2 do niego będącym Regulaminem Zarządu Województwa Śląskiego zamieszczono w § 1 ust. 3, iż zarząd działa z zachowaniem zasady kolegialności, a po myśli ust. 4 tego przepisu ograniczenie kolegialności w działaniach Zarządu dopuszczone jest jedynie na podstawie ustaw. Przywołana powyżej regulacja zamieszczona w załączniku do Statutu Województwa Śląskiego jest jednoznaczna, otóż dopuszcza ona odstępstwo od zachowania zasady kolegialności działania Zarządu Województwa jedynie wówczas, gdy wynika to z postanowień ustawy. Inaczej mówiąc prawodawca lokalny przewidział zasadę wypowiadania się przez Zarząd Województwa, a wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą mieć umocowanie w przepisie ustawowym. Oznacza to, że prawodawca lokalny wyłączył możliwość ograniczania zasady kolegialności działania Zarządu Województwa Śląskiego do sytuacji wynikających z przepisów ustaw. Tym samym Zarząd Województwa Śląskiego może udzielać upoważnień do podejmowania działań jedynie w tych przypadkach, w których ustawa mu na to zezwala. Uprawnienie powyższe Zarząd Województwa zobowiązany jest wykazać w stosownej uchwale w przedmiocie udzielanych pełnomocnictw, a tak się w tej sprawie nie stało. W uchwale Zarządu Województwa Śląskiego brak jest wskazania na podstawę prawną planowanego pełnomocnictwa.

Powołane w skardze kasacyjnej, zarzuty naruszenia § 20 ust. 4 oraz § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 24 września 2015 r. poprzez ich niezastosowanie nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem nie zostały wskazane przez Zarząd Województwa Śląskiego w uchwale dotyczącej udzielonego przez ten Zarząd upoważnienia do działania w jego imieniu, przez co nie podlegały kontroli Sądu I instancji. Zarówno treść uchwały jak i samego pełnomocnictwa nie wskazywały na możliwość zastosowania powyższych przepisów w sprawie, skoro w dokumentach tych odwołano się do przepisów dotyczących protestów w postępowaniach pomocowych.

3.21. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2005 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).