Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 346/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 18 ust. 1, § 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 951
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 7, art. 18b ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b), Zał. nr 3 do u.t.d. lp. 2.5.1.
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 1, art. 66 ust. 1, 4, 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 14
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 631/14 w sprawie ze skargi K. Z. Przedsiębiorstwo Turystyczno-Przewozowe F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 631/14, po rozpoznaniu skargi K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; oraz 2. orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na K. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą K. Z. Przedsiębiorstwo T., karę pieniężną w wysokości 2.000 zł, zgodnie z art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.; zwanej dalej jako: u.t.d.) oraz lp. 2.5.2 zał. nr 3 do tej ustawy. Organ I instancji podał, że w dniu 28 maja 2013 r. w R. przy ul. G. (Dworzec PKP) przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Setra o nr rej. K. [...], którym przedsiębiorca K. Z. wykonywał regularny przewóz osób relacji P. – B. Podczas kontroli stwierdzono, że pojazd nie posiada bocznej tablicy kierunkowej, a tym samym nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że stan faktyczny sprawy nie przesądza o zasadności nałożenia kary pieniężnej z tytułu popełnienia naruszenia z lp. 2.5.2 zał. nr 3 znowelizowanej u.t.d. Organ zaznaczył, że w przypadku, gdy w chwili kontroli brakuje tablic kierunkowych określonych na danej linii regularnej, zachodzi naruszenie określone w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na K. Z. karę pieniężną w wysokości 5000 zł za stwierdzony podczas kontroli brak wymaganej bocznej tablicy kierunkowej, zgodnie z rozdziałem 5 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 951 ze zm.; zwanego dalej jako: rozporządzenie z 31.12.2002 r.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. Z., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zarzucając naruszenie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 oraz art. 90 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. W uzasadnieniu podniósł, że nałożona kara jest nieuzasadniona, bowiem w ramach regularnych przewozów międzynarodowych osób stosuje się rozporządzenie (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do rynku dla usług autokarowych i autobusowych (Dz. Urz. UE L Nr 300, str. 88; powoływanego dalej jako: rozporządzenie nr 1073/2009), które nie nakłada na przewoźnika stosowania tablic kierunkowych bocznych. Powołane przez organ I instancji przepisy rozporządzenia z 31.12.2002 r. dotyczą, w jego ocenie, autobusów regularnej komunikacji publicznej, którą komunikacja międzynarodowa - w tym regularna - nie jest. Skoro więc wykonywany transport był transportem wykonywanym w ramach regularnego międzynarodowego transportu osób, do którego nie mają zastosowania regulacje dotyczące transportu publicznego, to nałożenie przedmiotowej kary pieniężnej było bezzasadne.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Zdaniem organu odwoławczego, w chwili kontroli doszło do naruszenia w postaci wykonywania przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego. Powołując się na treść § 21 ust. 1 rozporządzenia z 31.12.2002 r., stwierdził, że autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13: czołową i boczną. Kontrolowany autobus nie posiadał zaś tablicy kierunkowej bocznej. Organ II instancji podniósł, że posiadanie tablic kierunkowych czołowej i bocznej należy do warunków technicznych autobusu, a zatem wykonywanie regularnego transportu publicznego autobusem nieposiadającym bocznej tablicy kierunkowej jest wykonywaniem transportu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla regularnego przewozu osób. Nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem strony, iż tablica kierunkowa boczna w regularnym transporcie międzynarodowym będzie wymagana dopiero po 1 stycznia 2017 r., ponieważ w myśl § 21 ust. 1 rozporządzenia z 31.12.2002 r., każdy autobus komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe. W ocenie GIT, kontrolowany autobus należy do wskazanej powyżej kategorii autobusów komunikacji publicznej i powinien być w chwili kontroli wyposażony w boczne tablice kierunkowe. Niewykonanie tego obowiązku, skutkowało zatem zasadnym nałożeniem na podmiot kary. Odnośnie przywołania przez stronę ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, organ wskazał, że z treści jej art. 2 pkt 1 wynika, iż przepisów tej ustawy nie stosuje się do regularnego przewozu osób realizowanego w międzynarodowym transporcie drogowym. W tym zakresie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy o transporcie drogowym. W odniesieniu zaś do zakresu stosowania rozporządzenia nr 1073/2009 organ wyjaśnił, że rozporządzenie to dotyczy wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i nie określa zasad i warunków wyposażenia autobusów, czy też autokarów w regularnym transporcie drogowym.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż w toku postępowania nie ujawniły się żadne okoliczności świadczące, iż naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, co skutkowałoby umorzeniem postępowania. Zastosowania nie będzie miał również art. 92c ust. 1 pkt 3 tej ustawy, bowiem od dnia ujawnienia naruszenia nie upłynął jeszcze okres ponad 2 lat. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie § 17 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. w zw. z art. 18b ust. 1 u.t.d. poprzez ich zastosowanie do międzynarodowego transportu drogowego osób, a także naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 2, art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1073/2009, poprzez stwierdzenie, że rozporządzenie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżący stwierdził m.in., że w dniu kontroli wykonywał regularny międzynarodowy przewóz drogowy osób na trasie P. – B., do którego nie ma zastosowania art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Skoro więc nie wykonywał krajowego transportu drogowego osób, stawianie mu zarzutu braku w autokarze tablicy kierunkowej bocznej jest całkowicie chybione. W ocenie skarżącego, w sprawie niniejszej nie ma zastosowania również art. 18b ust. 2, ponieważ zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Nr 1073/2009, które nie nakłada na przewoźnika stosowania tablic kierunkowych bocznych. W jego ocenie, definicja przewozu regularnego zawarta w ustawie o transporcie drogowym obejmuje swym zakresem przede wszystkim komunikację miejską (przewozy w granicach administracyjnych miast, miast i gmin, sąsiadujących miast i gmin) oraz komunikację krajową międzymiastową. Do autobusów realizujących takie przewozy zastosowanie mają przepisy § 18 pkt 3 i § 21 ust. 1 rozporządzenia z 31.12.2002 r. Redakcja § 21 ust. 1 jednoznacznie wskazuje na regularną komunikację publiczną jako szeroko rozumianą komunikację w obrębie miast, gmin, między miastami itp. Regularny międzynarodowy przewóz osób wykonywany przez skarżącego jako powszechnie dostępny, z zastrzeżeniem obowiązku rezerwacji i warunków określonych w regulaminie przewozu, nie stanowi "komunikacji publicznej". Powołane rozporządzenie, art. 18 ust. 1 pkt 13 oraz art. 21 ust. 1 dotyczą zaś właśnie regularnej komunikacji publicznej, którą komunikacja międzynarodowa (nawet regularna) nie jest. W związku powyższym strona stwierdziła, że brak tablicy kierunkowej bocznej nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia z 31.12.2002 r., wobec czego nałożenie kary pieniężnej było bezzasadne.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 2 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy przedsiębiorca K. Z. wykonując kontrolowanym pojazdem regularny międzynarodowy przewóz osób nie był zobowiązany do posiadania bocznej tablicy kierunkowej, czy też brak tej tablicy stanowił uchybienie skutkujące nałożeniem kary na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. Sąd podkreślił, że przedsiębiorca wykonywał przewóz osób na podstawie Licencji Wspólnoty Europejskiej dotyczącej międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób, wydanej w dniu [...] lutego 2013 r. i ważnej do [...] lutego 2018 r. Z treści tego dokumentu wynika, że podstawowym aktem prawnym, którego organy nie mogą pominąć w toku kontroli międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego osób, jest rozporządzenie nr 1073/2009. Chcąc zatem zastosować przepis ustawy krajowej, organ powinien wskazać konkretny przepis tego rozporządzenia, który do stosowania takiej ustawy odsyła. Sąd podniósł, że organy obu instancji takiego przepisu nie wskazały, a mimo to do wykonywanego międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego osób zastosowały przepisy dotyczące przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym.

WSA podniósł również, iż ustawa o transporcie drogowym odróżnia "krajowy transport drogowy" od "międzynarodowego transportu drogowego", a także posługuje się definicją "przewozu regularnego" obowiązującą do 31 grudnia 2016 r. oraz definicją "międzynarodowego przewozu regularnego", która będzie obowiązywać od 1 stycznia 2017 r.

Zdaniem WSA, powołany przez organy art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. stanowi podstawę ukarania jedynie w sytuacji stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organy muszą zatem najpierw wskazać konkretny przepis prawa, z którego wynika obowiązek, a dopiero po ustaleniu naruszenia tego obowiązku nakładają karę zgodną z załącznikiem nr 3 stanowiącym wykaz naruszeń oraz wysokości kar za poszczególne naruszenia. Sąd I instancji stwierdził, że również przy zastosowaniu w sprawie przepisów rozdziału 5 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r., organy nie wskazały konkretnego przepisu rozporządzenia nr 1073/2009, upoważniającego do stosowania ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137; powoływanej dalej jako: p.r.d.) i pozwalającego na ustalenie obowiązku stosowania tablic kierunkowych bocznych w wykonywanym w niniejszej sprawie międzynarodowym zarobkowym przewozie drogowym osób na terytorium Wspólnoty. W świetle powyższego WSA uznał, że wskazane przez organy przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz cytowanego rozporządzenia, same w sobie nie uzasadniają przyjęcia, że skarżący wykonujący na podstawie licencji Wspólnoty Europejskiej, międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy osób miał obowiązek stosowania tablic kierunkowych bocznych. Zdaniem WSA, w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organy nie wyjaśniły, dlaczego w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie powołane przepisy. Ponieważ z bezspornego stanu faktycznego wynika, że kontrolowany autobus wykonywał przewóz regularny w międzynarodowym transporcie drogowym, organ odwoławczy zobowiązany był w szczególności do wyjaśnienia zastosowania art. 18b ust. 1 u.t.d. Sąd podkreślił, że nie ma za zadanie wyręczania organów w obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. w konsekwencji WSA uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie wskazał w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby obowiązek stosowania tablic bocznych kierunkowych w międzynarodowym regularnym przewozie osób, a zatem nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także nie odniósł się do twierdzeń strony, że w przypadku autobusu, którym wykonywany jest międzynarodowy przewóz regularny, nie istnieje obowiązek umieszczania w nim tablic bocznych kierunkowych, podczas gdy w zaskarżonej decyzji organ właściwie powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. obowiązujące w chwili kontroli przepisy prawa materialnego - art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b) u.t.d., art. 66 p.r.d., art. 4 pkt 22 lit. o) u.t.d. oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia z 31.12.2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, które znajdowały zastosowanie także do międzynarodowego regularnego transportu drogowego osób, bez względu na to, że rozporządzenie nr 1073/2009 bezpośrednio do tych przepisów nie odsyłało, a także organ odniósł się do podnoszonych w odwołaniu twierdzeń strony, wobec czego nie sposób zarzucić, że w postępowaniu administracyjnym naruszono wskazane przez Sąd I instancji przepisy k.p.a.;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b) u.t.d., a także art. 66 ust. 1 i 5 p.r.d. oraz § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia z 31.12.2002 r. w zw. z art. 4 pkt 22 lit. o) u.t.d. oraz art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie będące skutkiem wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że wskazane przepisy nie mogą być stosowane do międzynarodowego regularnego transportu drogowego osób z tego względu, że przepisy rozporządzenia nr 1073/2009 nie odsyłają do stosowania ustawy krajowej, podczas gdy wskazane normy prawa krajowego obowiązujące w dniu kontroli nakładały na przewoźnika m.in. obowiązek wyposażenia autobusu komunikacji publicznej w tablice boczne kierunkowe także w międzynarodowym transporcie drogowym osób i nie pozostawały w sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa wspólnotowego, w tym z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu (WE) 1073/2009, wobec czego wiązały organy i Sąd orzekający w sprawie i musiały zostać zastosowane, bez względu na to, czy przepisy wspólnotowe do nich odsyłały, czy też nie;

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b) u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 18b ust. 1 u.t.d. zawiera zasady, według których wykonywane są przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, natomiast w ust. 2 tego artykułu zawarto zakazy obowiązujące podczas wykonywania tych przewozów (tj. w krajowym transporcie drogowym), podczas, gdy tylko w art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d. mowa jest o "przewozach regularnych w krajowym transporcie drogowym", zaś w art. 18b ust. 2 mowa jest o "przewozach regularnych", a zatem ten ostatni przepis ma szerszy zakres zastosowania niż norma prawna wyrażona w art. 18b ust. 1 u.t.d. i obejmuje także przewozy regularne w międzynarodowym transporcie drogowym.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej zawarto w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy zauważyć, że zarzutami skargi kasacyjnej, opartymi na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., Główny Inspektor Transportu Drogowego kwestionuje pogląd Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja dotycząca nałożenia na K. Z. kary pieniężnej, z uwagi na niedostateczne uzasadnienie prawne, naruszyła art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w warunkach rozpatrywanej sprawy, w pełni uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że brak umotywowanej oceny obowiązku zastosowania danego przepisu w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy stanowi istotne naruszenie art. 11 k.p.a. i przyjętej nim ogólnej zasady przekonywania oraz realizującego tę zasadę art. 107 § 3 k.p.a., nakazującego wyjaśnienie przesłanek prawnych i faktycznych decyzji.

Przede wszystkim należy podkreślić, że obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej nie powinien być postrzegany przez załatwiające indywidualną sprawę administracyjną organy jako wymóg formalny, którego niezachowanie nie może ważyć na ocenie poprawności rozstrzygnięcia, a tak zdaje się organ traktować wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Gdyby przyjąć za trafne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że niepełne w swej treści merytorycznej uzasadnienie nie może uzasadniać uchylenia decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ tego rodzaju uchybienie nie może zostać uznane za istotne ze względu na wynik sprawy, to wówczas ustawowy obowiązek sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych straciłby swój wiążący charakter i funkcjonował jako dyspozycja blankietowa. Tymczasem, jak przyjmuje się w doktrynie, uzasadnienie decyzji w przewidzianym art. 107 § 3 k.p.a. kształcie stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych, której zadośćuczynienie przez organ umożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli rozstrzygnięcia (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Dom Wydawniczy ABC, 1997, str. 187 – 188). Zgodzić się też należy z poglądem, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno być dostosowane do charakteru decyzji i stadium postępowania administracyjnego, w którym jest podejmowana (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, str. 438).

Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga ostatecznie w przedmiocie nałożenia sankcji administracyjnej, strona w toku postępowania administracyjnego podnosiła okoliczności faktyczne i prawne przemawiające na jej korzyść, a decyzja pierwotna zawierała albo uzasadnienie szczątkowe albo nie wyjaśniała wcale zastosowanych podstaw prawnych rozstrzygnięcia. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy, orzekający na niekorzyść strony, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia w sposób wyjątkowo staranny, tak aby strona miała pełną wiedzę co do przesłanek zastosowania określonych w rozstrzygnięciu przepisów. Uzasadnienie, które pomija zasadnicze przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji w ten sposób, że nie podaje ich wykładni i nie wyjaśnia powiązania tych norm z pozostałymi powołanymi w decyzji oraz nie rozprawia się z zasadniczymi dla wyniku sprawy argumentami strony jest uzasadnieniem wadliwym, naruszającym zarówno art. 107 § 3 k.p.a., jak też art. 11 tej ustawy.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ, w oparciu o protokół sporządzony z przeprowadzonej w dniu 28 maja 2013 r. kontroli drogowej, nie jest sporny. Tego dnia skarżący K. Z. wykonywał przewóz międzynarodowy osób autobusem bez bocznej tablicy kierunkowej, co zdaniem organu stanowiło niespełnienie warunku technicznego wymaganego § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia i uzasadniało nałożenie kary pieniężnej, o której mowa w lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Zestawiając treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji z oceną Sądu, że uzasadnienie to nie pozwala poznać stanowiska organu co do wykładni i zastosowania norm prawnych powołanych na wstępie rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że ocena ta jest uzasadniona. Powołanie w podstawie prawnej przepisów art. 18b ust. 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b) u.t.d. wraz z przywołaniem ich treści nie jest wystarczające dla uznania, że decyzja zawiera uzasadnienie pozwalające poznać przesłanki utrzymania w mocy decyzji nakładającej karę pieniężną za brak kierunkowej tablicy bocznej w regularnym przewozie międzynarodowym. Organ nie wyjaśnił stanowiącej istotę sprawy kwestii, czy art. 18b ust. 2 u.t.d. adresowany jest do przewoźników wykonujących regularny przewóz krajowy, czy norma ta dotyczy wszystkich kategorii przewozów regularnych, o których mowa w tej ustawie. Uważna lektura przepisów art. 18b ust. 1 i ust. 2 u.t.d. nasuwa refleksję, że dla przyjęcia odpowiedzialności przewoźnika z tytułu wykonywania regularnego przewozu międzynarodowego autobusem nieodpowiadającym warunkowi technicznemu w postaci braku kierunkowej tablicy bocznej, niezbędne jest dokonanie wykładni art. 18b ust. 1 i 2 u.t.d. z uwzględnieniem pozostałych przepisów rozdziału 3 cyt. ustawy dotyczących rodzajów przewozów regularnych oraz przepisu art. 4 pkt 7 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli i rozstrzygania. Nadto niezbędne jest uwzględnienie powołanych w decyzji przepisów rozporządzenia, tj. § 18 ust. 1 pkt 13 oraz § 21 ust. 1 rozporządzenia, a także treści art. 66 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 1 pkt 1 p.r.d. Niezbędne jest również ze względu na wskazane przepisy rozporządzenia dotyczące obowiązku kierunkowych tablic bocznych wyjaśnienie pojęcia regularnej komunikacji publicznej, przy czym względy wykładni systemowej nakazują rozważyć możliwość wyłożenia tego pojęcia przy uwzględnieniu przepisu art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.), definiującego publiczny transport zbiorowy traktowany jako powszechnie dostępny regularny przewóz osób.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b) u.t.d. stwierdzić należy po pierwsze, że lakoniczną wypowiedź Sądu w tej kwestii trudno uznać za wiążącą wykładnię. Po wtóre zauważyć trzeba, że u podstaw uchylenia decyzji legła ocena Sądu, że organ nie sprostał obowiązkowi uzasadnienia w części dotyczącej podstaw prawnych rozstrzygnięcia, zaś sąd administracyjny nie może w tej mierze wyręczać organu. Zatem, jeśli brak uzasadnienia merytorycznego uniemożliwił w istocie kontrolę sądową rozstrzygnięcia w tej części, to należy przyjąć, że skrótowa wypowiedź Sądu I instancji co do stosowania art. 18b ust. 1 i ust. 2 u.t.d., jest wadliwa procesowo i tylko z tego powodu nie może wiązać organu, którego wszak zadaniem, jak podkreślił Sąd, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przy pełnym respektowaniu obowiązku nałożonego art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.