Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4480/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA - Justyna Żurawska, , Protokolant sek. sądowy - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi S. w M. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz S. w M. kwotę 24.867 zł (słownie: dwadzieścia cztery tysiące osiemset sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. w M. (dalej: skarżąca, spółka) jest decyzja Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister, organ odwoławczy) z dnia 30 czerwca 2021 r. znak: DIR-IV.7343.108.2017.AP.19 uchylająca decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP, organ I instancji) z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr DK/159/2017 w części dotyczącej kwoty do zwrotu i w tym zakresie orzekająca o zwrocie kwoty 1 404 964,74 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi w następujący sposób:

- od kwoty 113 110,30 zł wypłaconej 7 lipca 2014 r. do dnia zwrotu;

- od kwoty 640 958,40 zł wypłaconej 10 lipca 2014 do dnia zwrotu;

- od kwoty 97 634,40 zł wypłaconej 4 grudnia 2014 r. do dnia zwrotu;

- od kwoty 553 261,64 zł wypłaconej 11 grudnia 2014 r. do dnia zwrotu.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 9 września 2013 r. pomiędzy PARP, a skarżącą została zawarta umowa o dofinansowanie nr [...], której przedmiotem było dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Priorytet IV - Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, w ramach Pilotażu Wsparcie na pierwsze wdrożenie wynalazku. Umowa o dofinansowanie została zmieniona pięcioma aneksami w dniach 26 listopada 2014 r., 23 stycznia 2015 r., 31 marca 2015 r., 30 czerwca 2015 r. oraz 29 marca 2016 r.

W dniach 20 - 21 października 2015 r. Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. pełniąca funkcję Regionalnej Instytucji Finansującej (dalej: RIF) przeprowadziła kontrolę realizacji projektu, w wyniku której stwierdziła m.in. że postępowania ofertowe zostały przeprowadzone w sposób naruszający zapisy § 11 umowy o dofinansowanie.

W odpowiedzi na pismo RIF z 24 lutego 2016 r. informujące o wyniku kontroli, skarżąca pismem z 7 marca 2016 r. przedłożyła prośbę o wstrzymanie do 21 marca 2016 r. dalszych działań mających na celu wydanie decyzji w sprawie uznania części wydatków za niekwalifikowane. W dniu 22 marca 2016 r. do PARP wpłynęło pismo skarżącej zawierające odniesienie od stanowiska RIF w zakresie uznania części wydatków projektu za niekwalifikowane.

W odpowiedzi na to pismo PARP pismem z 20 kwietnia 2016 r. podtrzymała stanowisko RIF i odniosła się do każdego z postępowań ofertowych, wskazując nieprawidłowości skutkujące zmniejszeniem kwoty wydatków kwalifikowanych w projekcie i koniecznością dokonania zwrotu środków. W związku z powyższym PARP wezwała skarżącą do zwrotu kwoty 397 340,56 zł na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych. W tym samym piśmie PARP poinformowała skarżącą również, że:

- weryfikacja wniosku o płatność końcową nr WNP-POIG.04.06.00-12-005/12-09 wykazała, że kwota wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem dotyczących kategorii "Pokrycie ceny nabycia robót i materiałów budowlanych" powinna wynosić maksymalnie 3 757 575,55 zł, tj. maksymalnie równowartość pozostałych wydatków kwalifikowanych w projekcie. Kwota wydatków przedstawionych w ramach ww. kategorii wyniosła 5 879 352,41 zł i tym samym przekroczyła dopuszczalny limit kosztów kwalifikowanych dla tej kategorii o 2 121 776,86 zł (kontrola warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (Dz. U z 2012 r. poz. 438) i wezwała skarżącą do zwrotu kwoty dofinansowania wypłaconej w nadmiernej wysokości, tj. w 1 060 888,43 zł,

- weryfikacja wniosku o płatność końcową nr WNP-POIG.04.06.00-12-005/12-09 wykazała również, że łączna kwota zaliczek przekazana Beneficjentowi w kwocie 5 719 727,95 zł została rozliczona w niepełnej wysokości, tj. 5 682 592,20 zł (w ramach wykazanych wydatków we wnioskach o płatność i wynikającego z nich dofinansowania - 4 956 136,02 zł oraz dokonanych zwrotów - 726 456,18 zł) i wezwała do zwrotu kwoty 37 135,75 zł stanowiącej kwotę niewykorzystanej zaliczki.

Wobec braku zwrotów środków, PARP kolejnym pismem z dnia 23 maja 2016 r., na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, ponownie wezwała skarżącą do zwrotu środków w łącznej kwocie 1 495 364,74 zł. W związku z brakiem uregulowania należności, PARP poinformowała o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego zawiadomieniem z dnia 20 lipca 2016 r., a następnie decyzją z 3 kwietnia 2017 r., PARP orzekła o obowiązku zwrotu przez skarżącą kwoty 1 495 364,74 zł otrzymanej na podstawie umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych:

- od kwoty 119 890,30 zł (dotacja celowa) od 7 lipca 2014 r. do dnia zwrotu;

- od kwoty 679 378,40 zł (środki europejskie) od 10 lipca 2014 r. do dnia zwrotu;

- od kwoty 104 414,40 zł (dotacja celowa) od 4 grudnia 2014 r. do dnia zwrotu;

- od kwoty 591 681,64 zł (środki europejskie) od 11 grudnia 2014 r. do dnia zwrotu.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że PARP zakwestionowała zakup komputera PC na podstawie faktury z 12 czerwca 2015 r. za kwotę 1 130,00 zł. Ponadto stwierdziła, że postępowanie ofertowe dotyczące zakupu urządzenia do półautomatycznego nakładania termoprzewodzącego materiału kompozytowego zostało przeprowadzone z naruszeniem § 11 umowy o dofinansowanie w zakresie zasad uczciwej konkurencji, jawności oraz przejrzystości przeprowadzonego postępowania, ponieważ nastąpił wybór wykonawcy, który złożył ofertę po wyznaczonym terminie na składanie ofert.

Zdaniem PARP dotkniętym nieprawidłowościami było również postępowanie dotyczące zakupu automatu załadowczego do automatycznego lay-up krzemowych ogniw fotowoltaicznych PV. Z uwagi na brak zainteresowania w pierwszym terminie składania ofert, skarżąca ponowiła zapytanie ofertowe. Z otrzymanych ofert skarżąca wybrała tę, która była korzystniejsza ekonomicznie, lecz została złożona po terminie. PARP stwierdziła dodatkowo, że żadna ze złożonych ofert nie spełniała kryterium trzyletniego okresu opieki gwarancyjnej (oferowane okresy gwarancji były krótsze).

Kolejnym z zakwestionowanych wydatków był koszt związany z zakupem końcowego odbioru parametrów techniczno-wydajnościowych i uruchomienia linii wytwórczej modułów PV pod klucz o mocy 20 MWp. Skarżąca otrzymała dwie oferty po terminie, z czego wybrała ofertę korzystniejszą ekonomicznie. W ocenie PARP skarżąca powinna była ponowić postępowanie ofertowe. Dodatkowo w ocenie PARP skarżąca dokonała wyboru oferty spośród których żadna nie spełniała warunku zapewnienia opieki gwarancyjnej w okresie trzech lat (oferowane okresy gwarancji były krótsze).

W postępowaniu ofertowym dotyczącym zakupu urządzeń półautomatycznej linii produkcyjnej modułów PV 20 MWp, PARP uznała, że skarżąca wybrała ofertę najkorzystniejszą ekonomicznie, lecz złożoną po terminie. W ocenie PARP skarżąca także nie przedstawiła obiektywnej i jednoznacznej metodyki oceny poszczególnych kryteriów oceny ofert wskazanych w zapytaniu (brak przypisania wag dla poszczególnych kryteriów). Według organu I instancji kryteria oceny nie były precyzyjnie sformułowane, jasne i miały stwarzać dowolność interpretacyjną.

Dalej PARP wskazała, że przy zakupie stringera naprawczego - stacji kontrolnej połączeń ogniw PV nie otrzymano pierwotnie żadnych ofert wykonawców. W zw. z powyższym ponowiono zapytanie ofertowe i wybrano ofertę złożoną po terminie (złożona w terminie podlegała wykluczeniu; w ocenie PARP powinno zostać przeprowadzone ponownie postępowanie ofertowe), która jednocześnie była bardziej korzystna ekonomicznie. Dodatkowo PARP wskazała, że żadna z wybranych ofert nie spełniała kryterium opieki gwarancyjnej w trzyletnim okresie (oferowane okresy gwarancji były krótsze).

PARP zakwestionowała również poprawność wyboru ofert w postępowaniu dotyczącym nabycia podwieszanego systemu montażowego dla stanowiska łączenia kolektorów PVT, ponieważ w terminie składania ofert, nie została złożona żadna oferta. Po terminie złożono trzy oferty, z czego skarżąca wybrała jedną.

Przy obliczaniu wartości korekty finansowej za stwierdzone naruszenia we wszystkich postępowaniach § 11 umowy o dofinansowanie w zakresie zasad uczciwej konkurencji, jawności oraz przejrzystości przeprowadzonego postępowania PARP wskazała na dokument "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych za środków funduszy UE z dnia 31 maja 2013 r." – dalej: Taryfikator przypisując je ostatecznie do pozycji Taryfikatora: "Naruszenia w zakresie wyboru najkorzystniejszej oferty" i za każde z nich wymierzając korekty w wysokości 25%. PARP wyjaśniła przy tym, że nie przychyla się do obniżenia korekty do poziomu 5% lub 10%, bowiem uchybienia w zakresie braku dochowania terminów przewidzianych na składanie ofert, wybór dostawców spośród ofert złożonych po terminie czyli wybór dostawców podlegających wykluczeniu z postępowania ofertowego oraz stosowanie nieprecyzyjnych kryteriów wyboru ofert stanowią istotne czynniki, które wpływają na ograniczenie konkurencji i przejrzystości przeprowadzonych postępowań ofertowych.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym domagała się jej uchylenia w całości oraz ewentualnego miarkowania zastosowanych korekt, umorzenia lub odroczenia obowiązku zwrotu i odsetek.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. Minister uchylił decyzję PARP w części dotyczącej kwoty do zwrotu i w tym zakresie orzekł co do istoty uznając część zarzuconych naruszeń umowy o dofinansowanie za wyłącznie formalne i nie mające negatywnego skutku dla budżetu UE i nieskutkujące koniecznością pomniejszenia otrzymanego dofinansowania (nałożeniem korekty), co spowodowało odstąpienie od korekt finansowych w wysokości 25%, co do części wydatków. Uchylenie obejmowało korekty dotyczące postępowań, w których wybrano oferty złożone po terminie, a które dotyczyły:

- zakupu urządzenia do półautomatycznego nakładania termoprzewodzącego materiału kompozytowego;

- zakupu automatu załadowczego do automatycznego lay

up krzemowych ogniw fotowoltaicznych PV;

- końcowego odbioru parametrów technologiczno-wydajnościowych i uruchomienia linii wytwórczej modułów PVpod klucz o mocy 20 MWp;

- dostawy i odbioru urządzeń półautomatycznej linii produkcyjnej modułów PV o wydajności 20 MWp;

- zakupu stringera naprawczego - stacji kontrolnej połączeń ogniw PV;

- zakupu podwieszanego systemu montażowego dla stanowiska łączenia kolektorów RIT.

Wskutek decyzji Ministra, całkowicie odpadły korekty zastosowane dla postępowania dotyczącego zakupu urządzenia do półautomatycznego nakładania termoprzewodzącego materiału kompozytowego oraz postępowania dotyczącego zakupu podwieszanego systemu montażowego dla stanowiska łączenia kolektorów PVT opiewające na łączną kwotę 90 400,00 zł. W pozostałym zakresie Minister utrzymał zastosowane korekty na poziomie 25% wyjaśniając, że stwierdzone naruszenia § 11 umowy o dofinansowanie dotyczące odstępstw w zakresie terminów gwarancji (gwarancje były udzielane, ale na okres krótszy niż zakładany) oraz nieuszeregowanie, w przypadku postępowania dotyczącego dostawy i odbioru urządzeń półautomatycznej linii produkcyjnej modułów PV o wydajności 20 MWp, kryteriów wyboru dostawcy w kolejności odpowiadającej ich ważności stanowią uchybienie określone w Taryfikatorze jako "Niewłaściwe stosowanie kryteriów oceny ofert".

Odnosząc się do zarzutów odwołania, że Taryfikator nie stanowi źródła prawa Minister wyjaśnił, że skarżąca była świadoma funkcjonowania dokumentu odnoszącego się do wymierzania korekt finansowych, który został wskazany w umowie, do stosowania którego zobowiązała się podpisując umowę. Organ odwoławczy wskazując, że zapisy Taryfiaktora wiążą skarżącą jako stronę umowy przywołał fragment uzasadnienia wyroku NSA z 12 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2470/13. Wyjaśnił, że na mocy § 11 ust. 7 umowy o dofinansowanie projektu został do niej inkorporowany w momencie jej zawarcia Taryfikator zastosowany przez PARP, z tą chwilą stał się jej elementem, będąc częścią prawa wiążącego strony tej umowy.

Z kolei w odniesieniu do zarzutu, że przy zastosowaniu korekt nie zostały uwzględnione zasady adekwatności, słuszności i dobrej wiary Minister wyjaśnił, że jakkolwiek nie kwestionuje dobrych intencji skarżącej, jednakże prawidłową realizację projektu może oceniać jedynie przez pryzmat wypełniania postanowień umowy. Na gruncie ustawy o finansach publicznych kwestia pojęcia dobrej czy złej wiary nie ma znaczenia przy ocenie zaistnienia przesłanek zwrotu środków. Poza tym dochodzenie od beneficjenta zwrotu środków finansowych jest niezależne od przesłanek podmiotowych. Jednocześnie Minister stwierdził, że przychylił się w części do argumentacji strony, że wydatkowała środki publiczne zgodnie z zasadą efektywności uznając, że w przypadku dwóch postępowań ofertowych nieprawidłowości zidentyfikowane przez PARP stanowiły jedynie uchybienia formalne.

Odpowiadając na zarzut odwołania, że PARP rzekome naruszenie odniosła zbiorczo do wszystkich postępowań ofertowych - do kategorii "Naruszenie w zakresie wyboru najkorzystniejszej oferty", przy czym nie wskazała, o który punkt Taryfikatora chodzi, gdyż taką kwalifikacją oznaczone są punkty 28, 29 i 30 Taryfikatora, organ odwoławczy przyznał rację skarżącej uznając jednocześnie, że nie jest to błąd mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem uzasadnienie decyzji PARP rozwiewa wątpliwości, o jakie naruszenia chodzi i na jakiej podstawie zastosowano korektę 25% do poszczególnych nieprawidłowości. W ocenie Ministra PARP prawidłowo wskazała naruszenia postanowień umowy i wskazała prawidłowe wysokości nałożonych korekt na podstawie Taryfikatora.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że dla stwierdzenia nieprawidłowości wystarczające jest uznanie, że naruszenie prawa wspólnotowego mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych, bowiem zgodnie z przepisem art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006 "nieprawidłowość" to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Wystąpienie tej możliwości nie wymaga przedstawienia dowodów, że w danej chwili istniała korzystniejsza oferta. Wystarczy sama potencjalna możliwość przygotowania i złożenia takiej korzystniejszej oferty. Dlatego też wystarczające jest w tym zakresie ustalenie jedynie hipotetycznej możliwości powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Co do wniosku o skarżącej o umorzenie prze Instytucję Zarządzającą roszczenia w zakresie całości odsetek, Minister wyjaśnił, że taki wniosek złożony przed zakończeniem postępowania na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych należy traktować jako przedwczesny, albowiem wniosek dotyczy zobowiązania, którego elementy - w tym te najistotniejsze mające wpływ na określenie jego rozmiaru - nie zostały jeszcze ostatecznie skonkretyzowane.

W skardze na powyższą decyzję Ministra skarżąca spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r., w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej subsumpcji, że część postępowań ofertowych przeprowadzonych przez skarżącą, w świetle ustalonego stanu faktycznego, spełniała przesłanki pozwalające na zakwalifikowanie ich jako nieprawidłowości w rozumieniu ww. aktów prawnych, co prowadziło do wymierzenia korekt finansowych i orzeczenia obowiązku zwrotu części dofinansowania;

- ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia zarzutu z pkt 1)

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy a to art. 7 i art. 8 w zw. z art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez naruszenie zasady proporcjonalności przy wymierzaniu korekt finansowych oraz całkowite nieuwzględnienie wagi i kontekstu naruszeń, których dopuścić się miała skarżąca oraz faktu uznania części uchybień za formalne, co skutkowało zastosowaniem korekt w nadmiernej i nieuzasadnionej wysokości;

3) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 11 w zw. z art. 80 i 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez nieobjaśnienie obliczeń przeprowadzanych przez organ i dokonanie błędnych matematycznie obliczeń co do kwoty zwrotu dofinansowania, co skutkowało orzeczeniem wobec skarżącej obowiązku zwrotu w nadmiernej wysokości, nie wynikającej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

4) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 207 ust. 1 i 9 w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa polegające na ich niezastosowaniu, w zakresie w jakim zaskarżona decyzja orzeka obowiązek zwrotu kwoty 210 744,70 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od kwoty 113 110,30 zł wypłaconej 7 lipca 2014 r. do dnia zwrotu oraz od kwoty 97 634,40 zł wypłaconej 4 grudnia 2014 r. do dnia zwrotu - poprzez wydanie decyzji w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania pochodzącego ze środków budżetu państwa przypadającego do zwrotu w sytuacji, w której zobowiązanie skarżącej w tej części uległo przedawnieniu, a zatem postępowanie podlegać powinno było umorzeniu w tej części jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 67 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 70 § 1 Op i art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła postawione zarzuty i przedstawiła argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutu przedawnienia wskazał, że skarżąca dokonuje błędnego rozróżnienia źródła finansowania projektu - ze środków unijnych oraz środków budżetu państwa - jako mającego znaczenie dla liczenia terminów przedawnienia. W ocenie organu dualizm taki nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Przepisy art. 184 i nast. ustawy o finansach publicznych traktują w sposób jednolity środki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich, niezależnie od źródła ich pochodzenia, a art. 206 tej ustawy, regulujący istotne elementy umowy o dofinansowanie projektu, jak i art. 207 wprowadzający administracyjnoprawny tryb zwrotu środków, dotyczą całokształtu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, znajdujących się w dyspozycji danego podmiotu, bez dokonywania podziału tych środków na dotacje i płatności, tak jak to miało miejsce w stanie prawnym sprzed 2010 r. W ocenie organu przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez skarżącą w istocie uniemożliwiałoby stosowanie do bliżej niezidentyfikowanej części środków dofinansowania stanowiących współfinansowanie krajowe regulacji w zakresie nieprawidłowości i korygowania ich skutków. Należy przy tym podkreślić, że całość środków dofinansowania beneficjenci otrzymują ze źródeł krajowych, z tą różnicą, że środki europejskie zasilają budżet środków europejskich w rozumieniu ustawy o finansach publicznych i służą do pokrywania wydatków ponoszonych przez Polskę jako państwo członkowskie na finansowanie programów operacyjnych realizowanych w ramach polityki spójności UE. Środki, które otrzymuje beneficjent, to środki, które "przeszły" przez system krajowego budżetowania i niezależnie od tego czy są to środki z budżetu środków europejskich, czy z budżetu państwa, są to środki publiczne w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, bowiem organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie zbadał w żaden sposób kwestii przedawnienia zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania projektu "[...]"

Na tle tej kwestii oraz w kontekście zarzutów skargi zawartych w jej pkt II.4 wskazać należy, że błędne jest stanowisko skarżącej, co do rozróżniania źródeł finansowania projektu na te pochodzące ze środków unijnych oraz środków budżetu państwa jako mające znaczenie dla liczenia terminów przedawnienia.

Jak słusznie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym aprobowane jest stanowisko ujmujące kwestię nieprawidłowości w projekcie realizowanym z udziałem środków europejskich, tj. w przypadku stwierdzenia przez organy wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, nakładana była korekta finansowa zgodnie z art. 98 tego rozporządzenia, odpowiadająca co do zasady wartości zaistniałej w projekcie nieprawidłowości, a następnie środki dofinansowania, bez dokonywania jakiegokolwiek podziału na współfinansowanie ze środków europejskich i współfinansowanie krajowe, były odzyskiwane zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.).

Słuszne jest więc stanowisko, że przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez skarżącą w istocie uniemożliwiałoby stosowanie do bliżej niezidentyfikowanej części środków dofinansowania stanowiących współfinansowanie krajowe regulacji w zakresie nieprawidłowości i korygowania ich skutków.

Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowią przepisy art. 207 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Zgodnie z jej art. 67, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zwraca się uwagę (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 września 2017 r. o sygn. akt I SA/Ke 433/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017r. o sygn. I SA/Sz 749/17 – publ. Cbosa), że pomimo odesłania, przepisów Ordynacji w zakresie regulującym terminy przedawnienia nie stosuje się, z uwagi na przepis szczególny, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1). Art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi, że "Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1".

Jak wynika z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Przepis ten wskazuje zatem, że dla stwierdzenia nieprawidłowości konieczne jest wykazanie działania podmiotu gospodarczego, prowadzące do powstania szkody rzeczywistej lub potencjalnej. Dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia istotna jest także ocena czy nieprawidłowość, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia miała charakter jednorazowy, czy też były to nieprawidłowości ciągłe lub powtarzające się. Dla ustalenia upływu terminu przedawnienia, który co do zasady wynosi cztery lata konieczne jest ustalenie czy program w ramach, którego płatność była realizowana jest programem wieloletnim oraz czy doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia.

W wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15 (opubl. www.eur-lex.europa.eu) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, iż nieprawidłowość należy uznać za ciągłą, jeżeli zaniedbanie będące podstawą naruszenia przepisów prawa Unii trwa. Trybunał przywołał przy tym wyrok z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie C-226/03 P (EU:C:2004:768, pkt 17). Wskazał jednocześnie, iż nieprawidłowość ma charakter powtarzający się w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji naruszających ten sam przepis prawa Unii. W tej mierze Trybunał przywołał wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14, (EU:C:2015:381, pkt 49).

Wskazać jednocześnie należy, iż w przywoływanym już wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że projekt, którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat i jest ono finansowane ze środków Unii, mieści się w zakresie pojęcia "programu wieloletniego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady nr 2988/95.

W zaskarżonej decyzji brak jest rozważań na temat przedawnienia roszczeń organu objętych decyzją. Przede wszystkim brak jest ustaleń dotyczących daty dopuszczenia się przez skarżącą nieprawidłowości, co jest kluczowym momentem dla przedawnienia (art. 3 ust. 1 akapit 1 zdanie 1 rozporządzenia nr 2988/95). W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że organ II instancji rozpoznawał sprawę na skutek odwołania skarżącej przez okres 4 lat i 55 dni. Taki upływ czasu wymaga zawsze rozważenia przez organ wydający taką decyzję, niezależnie od podnoszonych przez stronę zarzutów, czy termin przedawnienia dochodzenia roszczenia w zakresie zwrotu dofinasowania nie wygasł na skutek przedawnienia.

Przedawnienie jest bowiem okolicznością obiektywną, zachodzącą na skutek upływu czasu, niezależną od woli stron, a jego upływ powoduje wygaśnięcie zobowiązania i w konsekwencji bezprzedmiotowość wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconego dofinansowania (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2013/11 i powołane tam orzecznictw). Organ administracji winien w tym zakresie poczynić jednoznaczne ustalenia w decyzji, aby dać stronie możliwość jej zaskarżenia.

Z tych wszystkich względów stwierdzić należało, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi z tej przyczyny przedwczesnym czyni zaś odnoszenie się do pozostałych podniesionych przez skarżącą zarzutów.

Dodatkowo, jedynie na marginesie Sąd wskazuje na wadliwe sformułowanie sentencji decyzji Ministra. W sytuacji bowiem orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części i przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałym zakresie, nie można przyjąć domniemania o utrzymaniu w mocy decyzji w pozostałej części (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 138 k.p.a., (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 516). Podkreślić należy przy tym, że przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Za konieczne uznać należy zatem orzeczenie co do pozostałej, nieuchylonej części decyzji, ponieważ tylko wówczas sprawa dotycząca odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji. Brak tego elementu rozstrzygnięcia uzasadniałby zaś wniosek, że organ II instancji nie orzekł o całości sprawy, lecz jedynie o jej części. Powyższe wynika nie tylko z literalnej, ale również systemowej wykładni art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia II OSK 910/15 – publ. CBOSA). Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę, że decyzja organu I instancji zawierała wyłącznie rozstrzygnięcie o określeniu kwoty do zwrotu, Minister kwestionując w istocie ustaloną kwotę do zwrotu winien był uchylić tę decyzję w całości i orzec co do istoty poprzez określenie na nowo kwoty do zwrotu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które składają się wpis w kwocie 14.050 zł i zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 10.800 zł plus opłata od pełnomocnictwa - 17 zł, orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2015 r. poz. 1804 ze zm.)