Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1080/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nałożył na S. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2015 roku, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo – handlowego, na działce nr ewid. 292, położonej w Ł., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. Jak wskazał organ, projekt budowlany zamienny winien być sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i należące do właściwej izby samorządu zawodowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. B. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy zarzucając niepoczynienie przez organ ustaleń z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Łd 604/14. W sprawie – zdaniem autora odwołania – doszło także do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo, ponownego niewyjaśnienia w sposób rzetelny i przekonujący czy obiekt wskazany w postanowieniu został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Naruszono także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez ponowne niewyjaśnienie w sposób rzetelny i przekonujący czy obiekt został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr ewid. 292, położonej w Ł. oraz poinformował strony o terminie planowanych oględzin. Oględziny przeprowadzone w dniu 16 maja 2013 roku wykazały, iż na działce nr ewid. 292 prowadzona jest budowa budynku usługowo – handlowego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia [...], nr [...]). Do dnia oględzin wykonano fundamenty, słupy ż/b pośrednie oraz ściany z suporeksu gr. 24 cm, ściany wykonano w części 6 warstw, 8 warstw i 11 warstw. Ściana tylna usytuowana jest w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią. Teren inwestycji jest wyżej od terenu działki sąsiedniej, stanowiącej własność Z. D. (różnica poziomu na długości granicy przy budynku wynosi od 0,3 m do ok. 2 m). Na budowie prowadzony jest dziennik budowy, umieszczona jest tablica informacyjna. Izolacja pozioma ścian fundamentowych jest powyższej poziomu terenu ok. od 10 – 15 cm. S. B. oświadczył, iż przed oraz w trakcie budowy dokonał nawiezienia ziemi na działkę w celu posadowienia na tej wysokości realizowanego budynku, co – według niego – nie powoduje zalewania wodami opadowymi działki nr ewid. 291/3. Z. D. natomiast wyjaśnił, iż poprzez różnice poziomów pomiędzy działkami wody opadowe z działki inwestowanej spływają na jego działkę.

Prowadząc postępowanie wyjaśniające Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął działania w celu pozyskania wycinka mapy zasadniczej z rzędnymi terenu działek nr ewid. 292 i 293 oraz uzyskał informację, iż inwestor nie posiadał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Następnie organ zobowiązał inwestora do złożenia szkicu sytuacyjnego działki nr ewid. 292, sporządzonego przez uprawnionego geodetę, z określoną rzędną górnej krawędzi wykonanych ścian fundamentowych. Ww. szkic został przedłożony w organie w dniu 18 czerwca 2013 roku.

Następnie Z. D. poinformował organ, iż po oględzinach przeprowadzonych w dniu 16 maja 2013 roku inwestor nawiózł dodatkowo ziemi wzdłuż granicy z działką sąsiednią i obecnie różnica poziomów wynosi ponad 2 m i jest dużo większa niż w dniu oględzin.

Po czym, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...], nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku usługowo – handlowego wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w przepisach oraz nakazał wykonanie zabezpieczenia ścian budynku przed wpływami atmosferycznymi. Następnie organ decyzją nr [...] z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 31 października 2013 roku, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo – handlowego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zarówno postanowienie dnia [...], jaki i decyzja z dnia [...] zostały uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji wezwał inwestora do złożenia dokumentu, z którego wynika, iż autor szkicu dokumentacyjnego pomiaru sytuacyjno – wysokościowego posiada stosowne uprawnienia. W dniu 26 listopada 2013 roku organ przeprowadził ponowne oględziny dokonując pomiaru wysokościowego terenu działek nr ewid. 292 i 293. Rzędna terenu na działce nr 292 w pkt 1 wynosi 121,92, w pkt 2 – 121,78, w pkt 3 – 121,79. Rzędna terenu działki nr ewid 293 w pkt 4 wynosi 121,11, w pkt 5 – 120,43, a w pkt 6 – 119,48.

Następnie organ powiatowy w dniu [...] wydał postanowienie nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku usługowo – handlowego wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia, ww. postanowienie utrzymał w mocy (postanowienie nr [...] z dnia [...]). W dniu 19 lutego 2014 roku organ wydał decyzję [...], którą nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 30 czerwca 2014 roku, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo – handlowego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja nr [...] z dnia [...]).

W dniu 20 sierpnia 2014 roku inwestor złożył w organie 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, jednakże z uwagi na to iż tenże projekt nie spełniał wymogów ustawowych, organ zobowiązał go do uzupełnienia dokumentacji.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Łd 604/14 uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...]. Następnie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Łd 605/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...].

Następnie Powiatowy Inspektor w dniu 9 czerwca 2015 roku przeprowadził oględziny stwierdzając wykonanie fundamentów pod całym budynkiem, izolacji poziomej z papy, ścian gr. 25 cm, sali sprzedaży do wysokości 6 warstw i 11 warstw z pustaka (suporex), rdzeni żelbetowych do wysokości wykonywanych ścian. Teren działki został podwyższony, od poprzedniej kontroli tj. od dnia 26 listopada 2013 roku nie uległ zmianie. Wymiary obrysu budynku: długość 48 m, a szerokość 20,80 m. Stan zaawansowania związany z robotami budowlanymi nie uległ zmianie od dnia poprzedniej kontroli tj. od dnia 26 listopada 2013 roku. Inwestor oświadczył, że teren jego działki oraz działki sąsiedniej przed podwyższeniem były na różnych poziomach tj. od strony Ł. – B. miał spadek w stronę działki sąsiedniej oraz rzeki, od strony drogi wewnętrznej był naturalny spadek terenu w stronę rzeki, od tej drogi teren mojej działki był wyższy o ok. 30 cm, od terenu działki sąsiedniej. Natomiast Z. D. oświadczył, że tereny obu działek przed nawiezieniem ziemi był na tym samym poziomie, jedynie od strony drogi Ł. – B. teren działki inwestora na szerokości ok. 2 m był podniesiony, na pozostałej części, działki były na tym samym poziomie. Przez podwyższenie terenu działki inwestora wody opadowe zalewają działkę Z. D..

W tej sytuacji w dniu [...] organ pierwszej instancji wydał postanowienie nr [...], którym ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku usługowo – handlowego oraz ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. To rozstrzygnięcie organ drugiej instancji utrzymał w mocy (postanowienie nr [...] z dnia [...]).

W dniu 7 sierpnia 2015 roku organ pierwszej instancji wydał kwestionowaną w odwołaniu decyzję nr [...].

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 roku, poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ww. ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym w sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ww. ustawą nowelizującą.

Podstawę materialno – prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane.

Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót zostało wydane w dniu [...], a decyzja wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego została wydana w dniu [...], a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jest uprawnione tylko w sytuacji stwierdzenia, że dana inwestycja jest wykonywana z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, zatwierdzonego projektu budowlanego lub obowiązujących przepisów. Przy czym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego). Procedura oceniania wprowadzonych przez inwestora zmian w toku realizowanej inwestycji winna przebiegać według przepisów art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, iż nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji), zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Uwzględniając ustalenia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie ulega bowiem wątpliwości, że inwestor dokonał odstępstw, które należy zakwalifikować jako istotne, bowiem dokonał zmiany dotyczącej zakresu objętego projektem zagospodarowania działki nr ewid. 292. Z mapy sytuacyjno – wysokościowej do celów projektowych, na której opracowano projekt zagospodarowania działki nr ewid. 292 oraz wycinka mapy zasadniczej działki nr ewid. 292 wynika, iż rzędne terenu odpowiednio od strony wschodniej w kierunku zachodnim wynosiły 121,80, 120,40 i 119,40 m n.p.m. Z wycinka mapy zasadniczej działki nr ewid. 291/3 wynika, że rzędna terenu od strony wschodniej wynosi 121,60 m n.p.m. Z pomiarów wykonanych w dniu 26 listopada 2013 roku przez geodetę wynika, iż obecnie rzędne działki nr ewid. 292 wynoszą: 121,92 m n.p.m. (przy ścianie wschodniej), 121,78 m n.p.m. (przy ścianie wschodniej przy wnęce), 121,79 m n.p.m. (przy ścianie zachodniej). Rzędne terenu działki nr ewid. 291/3 na długości realizowanego budynku wynoszą: 121,11 m n.p.m. (przy ścianie wschodniej), 120,43 m n.p.m. (przy ścianie wschodniej przy wnęce), 119,48 m n.p.m. (przy ścianie zachodniej). W ocenie organu, oznacza to, że obecnie różnice poziomów terenu działek nr ewid. 292 i 291/3 na długości realizowanego budynku wynoszą: 0,81 m przy ścianie wschodniej (121,92 – 121,11 = 0,81), 1,35 m przy ścianie wschodniej przy wnęce (121,78 – 120,43 = 1,35) oraz 2,31 m przy ścianie zachodniej (121,79 – 119,48 = 2,31). Wobec tego nawiezienie ziemi na działkę nr ewid. 292 spowodowało zmianę ukształtowania terenu. W projekcie budowlanym nie przewidziano zmiany w tym zakresie.

Zgodnie z projektem zagospodarowania działki nr ewid. 292 rzędna terenu wynosi 120,4 m n.p.m., przy czym w projekcie zagospodarowania działki nie określono rzędnej posadzki projektowanego budynku, ale posadzkę zaprojektowano w jednym poziomie z terenem, co pokazano na rysunkach nr 6 i nr 7. Z powyższych rysunków wynika także, iż teren przy budynku jest o 0,05 m poniżej projektowanego wierzchu posadzki parteru budynku. Natomiast, z pomiarów wykonanych w dniu 26 listopada 2013 roku przez geodetę (S. F.) wynika, iż obecnie rzędne terenu działki nr ewid. 292 są inne. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż zmiana rzędnej terenu (nawiezienie ziemi na działkę nr ewid. 292), spowoduje zmianę rzędnej posadowienia budynku.

Z mapy sytuacyjno – wysokościowej do celów projektowych, na której opracowano projekt zagospodarowania działki nr ewid. 292 oraz wycinka mapy zasadniczej działki nr ewid. 292 wynika, iż w najwyższym punkcie rzędna terenu wynosiła 121,80 m n.p.m., zaś obecnie w najwyższym punkcie rzędna ta wynosi 121,92 m n.p.m., co wskazuje na to, iż inwestor nie dokonał tylko wyrównania terenu, w celu uzyskania odpowiedniej wysokości gruntu przed wzniesieniem budynku, ale dodatkowo podwyższył teren.

Na tej podstawie organ odwoławczy ocenił, iż inwestor dokonał istotnych odstępstw, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. zmianą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Inwestor dokonał zmiany rzędnej terenu, co oznacza, iż dokonał zmiany dotyczącej projektu zagospodarowania działki nr ewid. 292, a zatem dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem § 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 roku, poz. 462 ze zm.) ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu jest jednym z elementów, które powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, stanowiący część projektu budowlanego. Tym samym podwyższenie i zmiana rzędnej terenu dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu są istotnym odstąpieniem dopuszczalnym tylko po wcześniejszej zmianie pozwolenia na budowę. Jeśli ukształtowanie terenu działki zostanie zmienione bez wcześniejszej zmiany pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a następnie w drodze postanowienia do wstrzymania prowadzenia robót.

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz niewyjaśnienia w sposób rzetelny i przekonujący czy obiekt wskazany w postanowieniu został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach, organ odwoławczy wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas ponownych oględzin w dniu 9 czerwca 2015 roku ustalił, iż podwyższony teren działki od poprzedniej kontroli tj. od dnia 26 listopada 2013 roku, nie uległ zmianie. Organ także stwierdził, że stan zaawansowania robót budowlanych nie uległ zmianie od kontroli z dnia 26 listopada 2013 roku. Dlatego organ odwoławczy stwierdził, iż organ powiatowy zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Łd 604/14 i poczynione ustalenia odniósł do projektu budowlanego budynku wskazując, iż posadzka budynku została zaprojektowana w jednym poziomie z terenem, zatem zmiana rzędnej terenu (nawiezienie ziemi na działkę nr ewid. 292), spowoduje zmianę rzędnej posadowienia budynku, co iż inwestor dokonał zmiany dotyczącej projektu zagospodarowania działki nr ewid. 292, a zatem dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.

Reasumując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ pierwszej instancji zasadnie wydał zaskarżoną decyzję, bowiem w sprawie mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od warunków wynikających z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego.

W skardze do sądu administracyjnego S. B. wnosząc o uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego zarzucił organom obu instancji niepoczynienie ustaleń z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Łd 605/14.

W ocenie autora skargi w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez ponowne nie wyjaśnienie w sposób rzetelny i przekonujący czy obiekt wskazany w postanowieniu został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Organy wadliwie przyjęły, że jedynym prawidłowym sposobem osiągnięcia równego poziomu posadzki i budynku było by mechaniczne wyrównanie terenu działki ewid. nr 292 w celu osiągnięcia jednakowego poziomu wokół budynku. Z projektu budowlanego nie wynika aby planowany budynek miał być posadowiony na terenie o zróżnicowanej wysokości, a projekt budowlany i rysunek do niego wskazują, że posadzka jest równa z poziomem terenu, co oznacza, że inwestor rozpoczął realizację inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wykonanie płaskiej posadzki mogło nastąpić poprzez wyrównanie terenu gdyż projekt nie przewidywał wkopania obiektu poniżej poziomu działki.

Organy naruszyły także przepisy prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez zastosowanie tych przepisów pomimo ponownego niewyjaśnienia w sposób rzetelny i przekonujący czy obiekt wskazany w postanowieniu został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zatwierdzony projekt budowlany nie zakładał konieczności niwelowania terenu przed posadowieniem obiektu, logicznym jest więc rozwiązanie polegające na nawiezieniu gruntu i wyrównanie go na działce w celu uzyskania odpowiedniej wysokości gruntu przed budynkiem w stosunku do wykonanej posadzki. Fakt ten wyklucza zasadność roszczeń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ drugiej instancji naruszył przepis prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 15 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w całokształcie wszystkich jej okoliczności faktycznych i prawnych w szczególności przez niezbadanie i nierozpatrzenie tego, iż zgodnie z wypisem i wyrysem planu miejscowego (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia [...]), na podstawie warunków zagospodarowania zero posadzki parteru winno być wyniesione ponad poziom terenu do 1 m. Zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi zabudowy zakres map do celów projektowych powinien obejmować teren przyległy do projektowanego obiektu w promieniu 30 m. W opracowanym projekcie budowlanym brak jest warunków geotechnicznych posadowienia budynku. Według opracowanego projektu, obiekt posadowiony jest poniżej rzędnych ulicy sąsiadującej z działką od strony południowej oraz wschodniej. Poziom ścian fundamentowych, znajdujących się w sąsiedztwie budynków mieszkalnych, posadowiony jest około 30 – 40 cm powyżej poziomu drogi. Posadowienie budynku według zatwierdzonego projektu jest niezgodne z warunkami zagospodarowania oraz wiedzą techniczną. Organ wydający pozwolenie na budowę oraz organy nadzoru budowlanego działali niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę rzędna posadzki w stosunku do przyległego terenu jest zaniżona o ok. 0,7 m, co w warunkach wzmożonych opadów może skutkować podtopieniem budynku.

W ocenie skarżącego, w sprawie organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji pomimo ww. wadliwości.

Do skargi jej autor dołączył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie w razie uznania, że istnieje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi, to o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 29 stycznia 2016 roku przywrócił termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W stanie faktycznym sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

W ocenie składu orzekającego, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 4 grudnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Łd 605/14, który uchylał poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosowanie natomiast do treści art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 grudnia 1998 roku, sygn. akt: I SA 977/98; z dnia 22 marca 1999 roku, sygn. akt: IV SA 527/97; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl)

Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało potrzebę rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji zobowiązującej do sporządzenia i złożenia projektu budowlanego zamiennego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, dokonaną ustawą z dnia ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 roku, poz. 443), bowiem, jak trafnie podkreślono w motywach zaskarżonej decyzji, w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji (art. 6 ustawy nowelizującej). Obowiązkiem organu, ponownie rozpoznającego sprawę, było zatem dokonanie rzetelnej analizy ustalonego stanu faktycznego oraz odniesienie go do zatwierdzonego projektu budowalnego, w sposób pozwalający na stwierdzenie w jaki sposób organ wyliczył różnicę poziomów terenu sprzed podwyższenia i po podwyższeniu. Obowiązkiem organów było również wyjaśnienie czy i na ile poziom posadzki, określony w projekcie na równi z poziomem terenu, wymagał wyrównania terenu, wobec tego, że projekt nie przewidywał wkopania obiektu poniżej poziomu działki.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy zastosowały się do powyższych wytycznych, wskazując zarówno sposób określenia rzędnych terenu, metodę obliczeniową, obrazującą jego zmianę w procesie inwestycji, jak również odnosząc powyższe ustalenia do danych projektowych. Te zaś potwierdzają, że skutkiem podwyższenia terenu była również zmiana rzędnych posadowienia budynku, określonych w projekcie zagospodarowania terenu. Skoro bowiem we wspomnianym projekcie wskazana została tylko jedna rzędna terenu (120,4 m od strony ściany południowej budynku) a projekt nie zakładał niwelacji terenu polegającej na jego podwyższeniu, zaś inwestor wyniósł teren na poziom odpowiednio od 121,78 m do 121,92 m, czego również projekt nie przewidywał, co oznacza, że podwyższona została również rzędna posadzki (do poziomu 121,92 m), a to z kolei wiąże się ze zmianą posadowienia obiektu, określoną w projekcie zagospodarowania działki. Okoliczność tę zresztą inwestor przyznał, zarówno składając w lipcu 2014 roku projekt zamienny, wskazujący na zmianę rzędnej terenu, jak i wywodząc w skardze o "niezgodnym z warunkami zagospodarowania i wiedzą techniczną" wadliwym opracowaniu projektu, skutkującym posadowieniem obiektu poniżej rzędnych ulicy, sąsiadującej z działką od strony południowej oraz wschodniej. Jak wszakże wskazano w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 roku, inną sytuacją jest realizowanie inwestycji w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem budowalnym, a inną realizowanie inwestycji na podstawie projektu naruszającego przepisy.

Wydaje się przy tym oczywiste, że każda budowa wymaga odpowiedniego przygotowania terenu. Częstokroć też zachodzi konieczność jego zniwelowania w odpowiedni sposób, tak by teren stał się równy na całej powierzchni. Może (choć nie musi) odbyć się to zarówno poprzez mechaniczne wyrównanie (jak wskazał organ) ale może też polegać na nawiezieniu ziemi, lecz nie po to by teren podwyższyć, lecz po to by go wyrównać do punktu najwyższej rzędnej. Innymi słowy – w świetle projektu zatwierdzonego w niniejszej sprawie – dopuszczalna była niwelacja poprzez podwyższenie terenu ale tylko do rzędnej 120,4 m, ponieważ taka rzędna została wskazana w projekcie zagospodarowania terenu. Wówczas też poziom posadzki (czyli poziom posadowienia budynku) znajdowałby się na wysokości 120,45 m (120,4 m + 0,05 m). Tymczasem inwestor dostosował poziom terenu do rzędnych drogi dojazdowej, które wynosiły ok. 121,6 – 121,7 m. W ten sposób rzędne terenu w obrysie budynku zostały podwyższone o ponad 1 m. Było to niedopuszczalne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, skutkujące najpierw zastosowaniem rygoru wstrzymania prowadzonych robót budowalnych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego, a następnie obowiązkiem sporządzenia i złożenia projektu budowlanego zamiennego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd zaś nie dopatrzył się w sprawie uchybień, zatem brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Zgodzić się też należy, że w świetle regulacji § 8 ust. 3 pkt 3 obowiązującego w dacie sporządzania projektu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2013 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.), zatwierdzony projekt budowalny w zakresie ukształtowania terenu nie przewidywał zmian w stosunku do stanu istniejącego. Część rysunkowa projektu, powinna była bowiem określać ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu. Ponieważ zaś, jak wspomniano, w zatwierdzonym projekcie określona została tylko jedna rzędna terenu, inwestor nie mógł podwyższyć go ponad tę wielkość, bez zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Okoliczność zaś, że sporządzony na zlecenie inwestora i przedłożony przezeń do zatwierdzenia projekt jest wadliwy, bo "niezgodny z warunkami zagospodarowania i wiedzą techniczną", co skutkuje "posadowieniem obiektu poniżej rzędnych ulicy i prowadzić może do jego zalewania", winna była co najwyżej skłonić inwestora do ubiegania się o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę, nie zaś do prowadzenia inwestycji, we własnym przekonaniu, racjonalnie, z naruszeniem warunków udzielonego zezwolenia.

Argument skarżącego, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza podwyższenie posadzki zerowego poziomu do wysokości 1 m w stosunku do poziomu terenu, nie ma zaś dla oceny zaskarżonego postanowienia żadnego znaczenia. Okoliczność ta ma bowiem znaczenie przy ocenie, czy legalizacja obiektu jest w niniejszej sprawie w ogóle możliwa tzn. czy ewentualna zmiana rzędnych wpłynęłaby na niezgodność inwestycji z planem. Skoro jednak plan dopuszcza wyniesienie budynku (posadzki poziomu zerowego) do wysokości 1 m ponad grunt, oznacza to, że prowadzona inwestycja w tym zakresie regulacji planistycznej nie narusza.

Osobną kwestią jest natomiast podnoszone przez uczestnika postępowania naruszenie stosunków wodnych na gruncie, co jednak wykracza poza właściwość organów nadzoru budowalnego.

Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

a.bł.