Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 32/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 418/11 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr ZOA-XVII.7721.17.2011 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 418/11, w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 kwietnia 2011 r., nr ZOA-XVII.7721.17.2011, w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję, która nie podlegała wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęcznej z dnia 6 grudnia 2010 r., nr PINB.7355/15/05/06/07/08/09/10.

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 kwietnia 2011 r., nr ZOA-XVII.7721.17.2011 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpoznaniu odwołania E. B. – reprezentowanej przez jej pełnomocnika męża E. B. – uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęcznej z dnia 6 grudnia 2010 r., nr PINB.7355/15/05/06/07/08/09/10, i zmieniając podstawę prawną decyzji, orzekł reformatoryjnie, nakazując skarżącej dokonanie rozbiórki części gospodarczej o wymiarach 3,30 m x 11,20 m budynku letniskowego usytuowanego na działce nr 274/4, położonej w miejscowości Rogóźno, gmina Ludwin.

Uchyloną decyzją z dnia 6 grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łęcznej nakazał E. B. rozbiórkę części gospodarczej, dobudowanej do budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr ... położonej w miejscowości Rogoźno, gmina Ludwin – na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym z 1974 r., w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym z 1994. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 22 czerwca 2005 r. na wniosek E. i M. C. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy o część gospodarczą istniejącego domku letniskowego na działce nr 274/4 położonej w Rogoźnie, gm. Ludwin. Właścicielka działki E. B. posiadała decyzję o pozwoleniu na budowę domku letniskowego, natomiast nie przedłożyła dokumentów świadczących o legalności zrealizowanej rozbudowy, polegającej na samowolnie dokonanej w latach 1984-1985 dobudowie części gospodarczej do budynku letniskowego na wskazanej nieruchomości. Drewniana dobudowa została usytuowana w odległości 1 metra od granicy z sąsiednią działką nr ..., będącą obecnie własnością E. i M. C., co pozostaje w sprzeczności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Ludwin, który nie przewiduje możliwości budowy obiektu w odległości 1 metra od granicy działek. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łęcznej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z 1994, stanął na stanowisku, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł w imieniu E. B. jej mąż E. B. działając jako pełnomocnik, wskazując na naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 78 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zw. dalej k.p.a., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 14 kwietnia 2011 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał skarżącej dokonanie rozbiórki części gospodarczej budynku letniskowego o wymiarach (3,30 m x 11,20 m) oraz przyjął inną podstawę prawną rozbiórki. Organ II instancji wskazał, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 stanowi, iż przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem przepis ten ustanawia generalną zasadę z której wynika, że skutki samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. należy usuwać z zastosowaniem środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego przed tą datą. Dlatego przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mają zastosowane w omawianej sprawie. Organ II instancji zwrócił uwagę, że przyjęcie jako podstawy prawnej decyzji art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wymagałoby stwierdzenia sytuacji przewidzianych w tym przepisie. W sprawie będącej przedmiotem orzekania rozbiórka drewnianej dobudowy do budynku letniskowego mogłaby nastąpić tylko wówczas, gdyby organ jednoznacznie wykazał, że wybudowana niezgodnie z prawem przedmiotowa część gospodarcza budynku letniskowego sprowadzała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powodowała niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych. Brak wykazania tych okoliczności przez organ I instancji powoduje, że jego decyzja jest wadliwa jako przedwczesna, gdyż wydana została bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające do przyjęcia, że to naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. W niniejszej sprawie dokonana samowolnie rozbudowa budynku letniskowego nie uniemożliwiła i nie ograniczyła zabudowy na działce sąsiedniej, bowiem na działce nr 274/5 został zrealizowany budynek letniskowy. W tych warunkach – zdaniem organu II instancji – brak podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem nie wykazano ani naruszenia przepisów technicznych powodujących niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, ani też pogorszenia warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Natomiast przymusowa rozbiórka dobudowanej części gospodarczej mogłaby nastąpić jedynie wówczas, gdy samowolnie wybudowany obiekt usytuowany został na terenie, który zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Wykazanie tej przesłanki jest zaś przesłanką do orzekania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Według organu II instancji lokalizacja części gospodarczej rozbudowanego budynku letniskowego w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią nr ..., jest niezgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego wsi Rogóźno zatwierdzonego Uchwałą Nr XV/37/76 Gminnej Rady Narodowej w Ludwinie z dnia 29 grudnia 1976 r. Również Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ludwin zatwierdzony uchwałą Nr XIII/170/03 Rady Gminy Ludwin z dnia 30 grudnia 2003 r., który obejmował Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego wsi Rogóźno uchwalony Uchwałą Nr III/27/02 Rady Gminy w Ludwinie z dnia 30 grudnia 2002 r. dla tej nieruchomości, nie wskazuje na możliwość budowy obiektu budowlanego w odległości 1 m od granicy działki. Plan ten dopuszcza lokalizowanie parterowych budynków gospodarczych, związanych z kubaturą budynku letniskowego i obsługą funkcji terenu, o powierzchni do 20 m² oraz zabudowanie 10% powierzchni działki. Przedmiotowa część gospodarcza ma powierzchnię wynoszącą 36,96 m². Z planu zagospodarowania z 1976 r. wynika, że powierzchnia działki nr ... wynosi 585 m² . Oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 1 czerwca 2010 r. wykazały, że powierzchnia zabudowy wynosi 82,91 m², co stanowi 14,17% powierzchni działki. Wskazane okoliczności stanowiły w ocenie organu II instancji przesłankę do orzeczenia rozbiórki przedmiotowej części gospodarczej budynku letniskowego, jednakże na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.. Z uwagi na fakt, że organ I instancji nie określił jednoznacznie obiektu podlegającego rozbiórce, organ odwoławczy uchylił zaskarżaną decyzję w całości i nakazał E. B. dokonanie rozbiórki części gospodarczej o ściśle określonych wymiarach (3,30 m x 11,20 m).

Skargę do Sądu Wojewódzkiego złożyła E. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: prawa materialnego poprzez błędna interpretację i niewłaściwe zastosowanie: art. 37 § 1 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., wykładni Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi Rogóźno zatwierdzonego Uchwałą Nr III/27/02 z dnia 30 grudnia 2002 r. jak również Planu zmienionego z 1976 r., § 12 pkt 2 w związku z § 17 ust. 1 pkt 3, § 173 i § 176 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem z dnia 3 lipca 1980 r., oraz prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 8 oraz art. 75, art. 77, art. 78 i art. 107 k.p.a.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że zarzut błędnej oceny i zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez organy nadzoru budowlanego jest chybiony, bowiem decyzja organu I instancji, uchylona zaskarżoną decyzją, została wydana na innej podstawie – art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., choć nie uzasadnia nakazu rozbiórki części gospodarczej o wymiarach 3,30 m x 11,20 m budynku letniskowego poprzez naruszenie przepisów technicznych określających usytuowanie budynków zawarte w § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. to jednak uzasadnia rozbiórkę na podstawie niezgodności z ustaleniami obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji powołując się na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że dominuje pogląd, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy oceniać zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dacie wydawania decyzji dotyczącej tej samowoli. Dlatego przywrócenie porządku w zakresie zagospodarowania przestrzeni może nastąpić tylko w odniesieniu do obecnie istniejącego stanu prawnego, nie zaś w odniesieniu do stosunków przestrzennych regulowanych przepisami, które utraciły moc. Jeśli nawet organ wziąłby pod uwagę wymiary podane przez E. B., to i tak potwierdzają one naruszenie ustaleń zatwierdzonego Uchwałą Nr XIII/170/03 Rady Gminy Ludwin z dnia 30 grudnia 2003 r. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Ludwin, obejmującego Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego wsi Rogóźno uchwalony Uchwałą Nr III/27/02 Rady Gminy w Ludwinie z dnia 30 grudnia 2002 r., które dopuszczają lokalizowanie parterowych budynków gospodarczych związanych z kubaturą budynku letniskowego i obsługą funkcji terenu, o powierzchni do 20 m² oraz zabudowanie do 10% powierzchni działki. Podane przez skarżącą dane wynoszą odpowiednio 31,5 m oraz 12,5%. Pozostałe zarzuty skargi zdaniem Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania była legalność dokonanej przez skarżącą i jej męża w latach 1982-1984 zabudowy działki nr ... położonej w Rogóźnie, gmina Ludwin, ale jedynie w zakresie dokonanej dobudowy do domku letniskowego, tzw. części gospodarczej. Sama bowiem budowa domku letniskowego na wskazanej nieruchomości nastąpiła na podstawie decyzji Urzędu Gminy w Ludwinie z dnia 17 maja 1982 r. udzielającej E. B. pozwolenia na budowę, obejmującego domek letniskowy nad jeziorem Łukcze na działce położonej w Rogóźnie, według projektu typowego, na takich warunkach, że usytuowanie domku letniskowego nastąpi w odległości 4 metry od granicy działki S. S. (ówczesnego właściciela sąsiadującej nieruchomości) i 16 m. od wewnętrznej drogi dojazdowej. Dopiero dokonana dobudowa spowodowała, że zabudowa nieruchomości znajduje się obecnie w odległości 1 metra od granicy sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej aktualnie własność E. i M. małż. C..

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie budziła też wątpliwości okoliczność, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym w odniesieniu do obiektów budowlanych, które powstały przed dniem 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej (lub wobec których wszczęto postępowanie administracyjne przed tą datą), na mocy art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994, nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994, mają natomiast zastosowanie przepisy dotychczasowe Prawa budowlanego z 1974 r. W odróżnieniu od rygorystycznej treści art. 48 Prawa budowlanego z 1994, przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywały inne możliwości przywrócenia porządku prawnego w postaci legalizacji obiektu, pod określonymi warunkami. Ponieważ ustawodawca dostrzegł, iż rygoryzm nowo wprowadzanej instytucji prawnej w postaci bezwzględnego nakazu rozbiórki będzie dotykał również sprawców samowoli, na którą do tej pory organy państwa nie reagowały, a którzy popełnili ją pod rządami bardziej liberalnych przepisów, wprowadził zapis przewidujący w miejsce bezwzględnego nakazu rozbiórki przewidzianego przez art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. stosowanie przepisów dotychczasowych. Tryb przywracania porządku prawnego istniejący obecnie, chociaż różni się w sposób istotny od przewidzianego w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., opiera się jednak na tej samej zasadzie, tj. nakaz rozbiórki jest stosowany wówczas, gdy nie daje się innymi sposobami doprowadzić obiektu budowlanego do zgodności z obowiązującym prawem.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji nakazując rozbiórkę dobudowanej części gospodarczej do domku letniskowego skarżącej, zgodnie przyjęły zastosowanie w kontrolowanej sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., co jest prawidłowe, zastosowały jednak odmienną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Mając zatem na uwadze podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - należało zbadać przede wszystkim, czy samowola budowlana w zakresie dobudowy części gospodarczej do budynku letniskowego, który wzniesiony został na nieruchomości skarżącej zgodnie z prawem, narusza przepis art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Z akt sprawy pośrednio tylko wynika, że obiekt budowlany w postaci domku letniskowego, jak i dobudowana do niego część, powstały zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego wsi Rogoźno, zatwierdzonym uchwałą Nr XV/37/76 Gminnej Rady Narodowej w Ludwinie z dnia 29 grudnia 1976 r. Na tego rodzaju domniemanie wskazuje fakt, że E. B. w dniu 17 maja 1982 r. uzyskała pozwolenie na budowę domku letniskowego na działce nr ..., położonej we wsi Rogoźno. Trzeba jednak zauważyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej w ogóle nie zawiera dokumentu w postaci m.p.z.p. wsi Rogoźno z 1976 r., a organy obu instancji odnośnie treści tego planu opierały się wyłącznie na informacji udzielonej przez Wójta Gminy Ludwin zawartej w piśmie z dnia 14 września 2009 r. W informacji tej wskazano jedynie to, jaki miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego obowiązywał na terenie Gminy Ludwin w latach 1974-1985, że działka nr ... zgodnie z planem z 1976 r. położona była na terenach o symbolu 101 UT – oznaczającym tereny indywidualne zespołów rekreacyjnych oraz to, że w planie tym nie występował zapis, który mógłby dopuszczać możliwość rozbudowy domku letniskowego w odległości 1 m od granicy sąsiedniej działki. W takich okolicznościach Sąd Wojewódzki zaakcentował, że organy obu instancji w istocie nie ustaliły, czy w planie tym w ogóle zawarte były jakiekolwiek wskazania w zakresie sytuowania obiektów względem granic nieruchomości (działek), co ma znaczenie dla ustalenia, czy dokonana dobudowa do domku letniskowego wzniesionego zgodnie z prawem – z planem tym była zgodna, czy też nie, a jeżeli nie – to w jakim zakresie. Jeżeli nowy plan z 2003 r. nie odnosi się do odległości sytuowania zabudowy na działkach letniskowych względem granic nieruchomości to stanowisko organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, które nakaz rozbiórki obiektu wiąże z jej dokonaniem sprzecznie z planem zagospodarowania przestrzennego z okresu zabudowy, który rzekomo nie dopuszczał możliwość rozbudowy domku letniskowego w odległości 1 m od granicy sąsiedniej działki, nie jest możliwe do zweryfikowania, bo planu z tego okresu w aktach sprawy brak. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego stanowi to istotny brak w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, a brak ten jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. W świetle tego braku, dalszą dopiero kwestią pozostaje zagadnienie, czy dokonana zabudowa oceniana pod kątem jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odnoszona winna być do planu obowiązującego w chwili budowy obiektu, czy też do planu obowiązującego w chwili wydawania decyzji w tym przedmiocie. Odnośnie tej ostatniej kwestii Sąd Wojewódzki miał na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. II OSK 878/09, w którym wskazano, że przywrócenie porządku w zakresie zagospodarowania przestrzeni może nastąpić tylko do obecnie istniejącego stanu prawa, nie zaś do stosunków przestrzennych regulowanych przepisami i planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. Kluczowe jednakże dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zagadnienie wykładni, a w konsekwencji prawidłowości zastosowania art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jako podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Wykładnia cytowanego przepisu – mając na uwadze to, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja) – musi być dokonywana ściśle, przez co nie może być dokonywana rozszerzająco. Z tego też względu nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. Skoro według cytowanego przepisu nakaz rozbiórki nastąpić mógłby jedynie w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, oznacza to, że nie każda samowola budowlana sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym skutkować może nakazem rozbiórki na omawianej podstawie. Chodzi bowiem tylko o taką samowolę budowlaną, która pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym, ale nie jako takimi, a jedynie odnoszącymi się do przeznaczenia terenu pod zabudowę co do zasady lub przeznaczenia terenu pod zabudowę określonego rodzaju. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przesądzić tego stanowczo nie sposób z powodu braków w postępowaniu dowodowym. Sąd Wojewódzki wskazał, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w ogóle nie odnosi się do naruszenia przepisów technicznych odnośnie sytuowania zabudowy względem granic nieruchomości, jak również do naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym w zakresie sytuowania zabudowy względem granic nieruchomości, o ile plan przepisy takie zawiera. Oznacza to w istocie, że naruszenie przepisów dotyczących sytuowania zabudowy względem granic nieruchomości jest prawnie obojętne w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i nie ma znaczenia dla oceny zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu przestrzennym, jako przepisami prawa miejscowego.

Skoro z akt sprawy domniemywać można, że zarówno w chwili dokonywania samowoli budowlanej nieruchomość skarżącej była terenem, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1976 r. oznaczony był symbolem 101 UT – tereny indywidualne zespołów rekreacyjnych, a w obowiązującym obecnie planie z 2002 r. działka skarżącej oznaczona nr ... położona jest na terenie o symbolu ML – mieszkalnictwo letniskowe, oznacza to, że zarówno w chwili dokonania samowoli budowlanej, jak również obecnie, nie byłoby możliwe nakazanie rozbiórki obiektu na podstawie prawnej przyjętej przez organ nadzoru budowlanego II instancji.

Dlatego uzasadniony jest zarzut zawarty w skardze odnoszący się do naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż obie te decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa.

Sąd Wojewódzki wskazał, że organy nadzoru budowlanego rozpoznając sprawę ponownie winny uwzględnić wskazaną wyżej wykładnię prawa materialnego dokonaną przez Sąd oraz ponownie przeprowadzić postępowanie, uzupełniając materiał dowodowy w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym przez zasady sformułowane w art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., co wiąże się z koniecznością dołączenia do akt sprawy planu zagospodarowania przestrzennego z 1976 r. obejmującego nieruchomość skarżącej, po czym organy winny dokonać ponownej oceny materiału dowodowego sprawy oraz oceny prawnej samowoli budowlanej skarżącej, podejmując stosowne decyzje na prawidłowo przyjętej podstawie prawnej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Edyta Całka, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił decyzję organu I instancji i orzekł nakaz rozbiórki, oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łęcznej w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki nakazania rozbiórki samowolnie rozbudowanego budynku gospodarczego, ze względu na fakt, że tego typu rozbudowa nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy tak w dacie realizacji robót budowlanych jak również w chwili obecnej, bowiem nie było dopuszczone w planie zagospodarowania gminy w dacie realizacji samowoli budowlanej obiektów w odległości mniejszej niż wynika to z przepisów techniczno-budowlanych, jak również w obecnej chwili nie jest to dopuszczone, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd Wojewódzki lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia merytorycznego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. B., reprezentowana przez E.B., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada wprawdzie przedstawionym wymogom, lecz nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowego przez wskazanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. został skonstruowany jednak niewłaściwie. Powołując się bowiem na naruszenie prawa procesowego skarżący wywodzi w istocie, że Sąd Wojewódzki, wadliwie zastosował ten ostatni przepis, art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. należy zaś do kategorii przepisów materialnoprawnych.

W przypadku zatem sformułowania zarzutu w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.(który też powołano w petitu skargi kasacyjnej), przedstawianego jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Zarzut naruszenia przepisu 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest usprawiedliwiony. Prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że przepis ten dotyczy jedynie określenia, dla potrzeb postępowania legalizacyjnego, czy obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę określonego rodzaju.

Jak zasadnie przyjął to Sąd Wojewódzki treść tego przepisu daje podstawę do nakazania rozbiórki wówczas, gdy obiekty budowlane lub ich części wybudowane zostały niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy a jednocześnie organ administracji stwierdzi, że obiekt ten lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Przesłankami powodującymi nakaz rozbiórki były zatem dwa stwierdzenia, które musiały wystąpić łącznie. Po pierwsze organ ma stwierdzić, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy. Może tu chodzić zarówno o brak pozwolenia na budowę, co samo w sobie jest stanem niezgodności z przepisem, o ile pozwolenie takie było wymagane, może też być związane z wybudowaniem obiektu na terenie, na którym ówcześnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym (w tym plan będący przepisem gminnym) nie zezwalały na budowę obiektu określonego rodzaju, lub w ogóle zakazywały jakiejkolwiek zabudowy. Ta część przepisu dotyczyła zatem oceny stanu prawnego w chwili powstania zabudowy.

Żeby jednak do nakazu rozbiórki doszło potrzebne jest obecnie, tj. w chwili prowadzenia postępowania w sprawie samowoli, stwierdzenie, że zgodnie z dyspozycją omawianego przepisu obiekt taki znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Może bowiem zaistnieć sytuacja, że w chwili obecnej, kiedy toczy się postępowanie mające zadecydować o losach samowoli stan prawny w zakresie zagospodarowania przestrzennego uległ zmianie i nie jest możliwe, aby obiekt taki znajdował się na terenie, na którym obecnie obowiązujące przepisy planistyczne zabudowę taką wykluczają. Wprawdzie mogą to być przypadki rzadkie, ale niewykluczone. Wówczas stan zagospodarowania terenu musi zostać dostosowany do obecnych wymagań przestrzennych przez nakaz rozbiórki. Sprawca samowoli budowlanej nie może wówczas powoływać się na niekorzystną dla niego zmianę stanu prawnego, gdyż nie ma podstaw do zapewnienia mu ochrony prawnej, skoro sam zlekceważył przepisy prawa budowlanego dokonując samowoli budowlanej.

We wszystkich jednak przypadkach rozstrzygające znaczenie ma nie to, co plan ustala w zakresie sytuowania zabudowy (co może mieć znaczenie na etapie ustalania przesłanek o których mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1975 r.), ale to, jak zasadnie to wywiódł Sąd Wojewódzki, czy obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę określonego rodzaju.

Nie popełnił zatem błędu niewłaściwej interpretacji przepisu Sąd Wojewódzki, co czyni zarzut skargi kasacyjnej nieusprawiedliwionym i prowadzi do oddalenia tej skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a.