Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3575/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: par 1 ust. 1;
journal: Dz.U. 2009 nr 5 poz 27
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów  owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia  do uznania.
article: art. 7; art. 77 par 1; art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Krawczak (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak WSA Bożena Zwolenik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2016 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji oraz dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 239.260,97 zł. oraz dotyczącej dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 239.260,97 zł.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz F. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 12.003 (dwanaście tysięcy trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 31 marca 2014 r. grupa producentów owoców i warzyw F. Sp. z o. o. (dalej także: "Strona", "Grupa", "Skarżąca") zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, dalej "wniosek o przyznanie pomocy finansowej", za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. (II półrocze 2 roku realizacji planu dochodzenia do uznania za grupę producentów). Grupa wnioskowała o pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w wysokości 9 765 259,12 zł.

Po uzupełnieniu braków formalnych wniosku oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego poczynionych przez Stronę wydatków związanych z budową i wyposażeniem budynku sortowni owoców, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor", "organ I instancji") wydał w dniu [...] września 2014 r., na podstawie art. 117 ust. 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r.), art.. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. b ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. 2011 nr 145 poz. 868 ze zm.; dalej: "ustawa o organizacji") i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tj. Dz. U. 2016 poz. 23; dalej: "k.p.a."), decyzję nr [...], którą:

– przyznał pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 164 338,00 zł. za II półrocze 2013 r. realizacji planu dochodzenia do uznania, z czego pomoc ze środków UE wynosi 55 476,40 zł.;

– przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 3 541 502,60 zł. za II półrocze 2013 r. realizacji planu dochodzenia do uznania, z czego pomoc ze środków UE wynosi 1 677 7750,04 zł.;

– odmówił pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 548 741,57 zł.;

– dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 548 741,57 zł.;

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że dokonana przez biegłego ocena kosztorysu powykonawczego przedstawionego przez Stronę wskazuje na zawyżenie kosztów budowy budynku sortowniczego oraz placu manewrowego o kwotę 1 272 107,45 zł. netto. Dodatkowo w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono niezgodności w realizacji budynku w porównaniu do planowanej, przejawiające się m. in. w mniejszej ilości drzwi i okien, mniejszej niż zakładana ilości opraw oświetleniowych, montaż bramy wjazdowej nieujętej w kosztorysie orz dodatkowa komora spedycyjna, nie ujęta w planie dochodzenia.

W wyniku powyższego Dyrektor odmówił przyznania pomocy finansowej w kwocie 1 155 124,45 zł., co doprowadziło do przyjęcia niższej wysokości kosztów budowy, a tym samym obniżenia wysokości środków przyznanych z tytułu wsparcia Grupy.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji – w części odmawiającej przyznania pomocy - do Prezesa ARiMR (dalej także: "Prezes", "organ II instancji"), w którym zarzuciła organowi l instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. 2013 poz. 872; dalej: "Rozporządzenie"), w związku z pkt 1) Wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia, poprzez zakwestionowanie przez Dyrektora kwalifikowalności prac budowlanych dotyczących wykonania komory spedycyjnej i pomniejszenie należnej kwoty pomocy;

2) uchybienie przepisom § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z poprzez zaniechanie przeprowadzenia wskazanej w ww. przepisach analizy zakresu wykonanych robót budowlanych;

3) błędne zastosowanie § 4 ust. 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez przyjęcie, że składany przez Grupę kosztorys powykonawczy określa wysokość kwalifikowanych kosztów inwestycji;

4) błędne zastosowanie § 1 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 5, poz. 27), w związku z art. 111 rozporządzenie Komisji (UE) nr 543/2011 poprzez przyjęcie, że Grupa zawyżyła we wniosku część kwalifikowanych kosztów inwestycji polegającej na budowie budynku sortowni

oraz przepisów prawa procesowego poprzez:

1) nierozpoznanie sprawy w terminie określonym w art. 9 ust. 7 a pkt 1 ustawy o organizacji;

2) obrazę art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez subiektywne ustalenie przez Dyrektora wartości wykonanych prac budowlanych;

3) obrazę art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego organ I instancji nie uznał za wiarygodny przedłożonego kosztorysu.

Grupa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie oraz przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 4 803 324,34 zł.

Prezes decyzją nr [...] z [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w zaskarżonej części decyzję w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania i przyznał w zaskarżonej części pomoc na część kwalifikowanych kosztów inwestycji za II półrocze 2013 r. ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 618 961,80 zł (w tym pomoc ze środków UE wynosi 293 226,72 zł), a także odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 239 260,97 zł. i dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU w wysokości 239 260,97 zł.

Uzasadniając decyzję, Prezes w pierwszej kolejności wskazał podstawy prawne i przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. I tak zgodnie z art. 103 a ust. 1 rozporządzenia nr 1234/2007 oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy, pomoc finansowa jest udzielana wstępnie uznanym grupom producentów owoców i warzyw na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem lub przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw, ujętych w grupie lub grupach produktów, dla których grupa została wstępnie uznana, jest przyznawana jeżeli inwestycja lub jej etap zostały ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy (art. 1 § 1 pkt 1 lit. l Rozporządzenia). Potwierdzeniem spełnienia warunków przyznania pomocy jest złożenie kosztorysu, który podlega ocenie przez organy administracji.

W wyniku ponownej analizy przedstawionego kosztorysu, treści odwołania oraz dodatkowych wyjaśnień złożonych przez Stronę, organ II instancji doszedł do wniosku, że w sprawie w istocie miało miejsce zawyżenie kosztów budowy budynku sortowni. Wniosek ten oparto na porównaniu kosztów zawartych w kosztorysie z uśrednionymi cenami i kosztami ustalonymi między innymi w oparciu o katalogi norm i normatywów (np. KNR, KNNR, KNZ, KNRW, NNRNKB) oraz w oparciu o bazy cen katalogowych, w tym SEKOCENBUD, INTERCENBUD itp. Wartość pozycji kosztorysowych wg Strony wyniosła 3 482 799,45 zł, natomiast wartość pozycji kosztorysowej ustalona po rozpatrzeniu odwołania wyniosła 2 979 145,16 zł. Organ odwoławczy stwierdził, iż po dokonanej analizie kosztorysowej redukcja kwoty pozycji kosztorysowych wynosi 503 654,29 zł. Prezes ARiMR wyjaśnił przy tym, że analiza objęła również swoim zakresem koszty piątej komory spedycyjnej, uznane przez organ I instancji za niekwalifikowalne. W jego ocenie, piata komora spedycyjna, jako istotne pomieszczenie w budynku, docelowo niezbędne w procesie przygotowania owoców do sprzedaży, powinna zostać zaliczona do kosztów kwalifikowanych, pomimo, że plan dochodzenia do uznania obejmował w badanym okresie jedynie cztery komory. Stąd zasadnym w ocenie Prezesa stała się zmiana decyzji organu I instancji w tym zakresie i przyznanie pomocy związanej z tym elementem budowy. Zaznaczono, że przy weryfikacji złożonych przez Stronę kosztorysów powykonawczych, Prezes uwzględnił: wyjaśnienia Grupy, sytuację panującą na rynku budowlanym w roku 2013 i poziom cen z tego okresu, jak również skomplikowanie i nakłady robocizny przy budowie podobnych obiektów. Przyjęte przez Prezesa ceny odpowiadają nie tylko cenom zawartym w katalogach branżowych ale również cenom występującym na rynku z uwzględnieniem regionu, w którym realizowana była inwestycja. Jednocześnie Prezes poinformował, że 10-letnia gwarancja na wykonane prace budowlane opisana przy piśmie Strony z dnia 13 września 2014 r. nie może zostać wliczona jako rezerwa do poszczególnych pozycji kosztorysowych i stanowi dodatkową usługę, której zgodnie z § 5 rozporządzenia wykonawczego nie można uznać jako kwalifikowany koszt inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zatwierdzenia planów dojścia do uznania, Prezes zaznaczył, że PDU zatwierdzony przez marszałka województwa, jest tylko planem dla grupy, której celem jest prowadzenie działalności gospodarczej i zakwalifikowanie jako uznanej grupy producentów owoców i warzyw. Zatem zapisy PDU w zakresie planowanych do poniesienia kosztów nie są wiążące dla organów ARiMR w zakresie weryfikacji kosztów poniesionych zgodnie ze złożonym wnioskiem o przyznanie pomocy. Przepisy prawa wskazują że ARiMR przyznając pomoc finansową, zobowiązana jest zweryfikować, czy przedstawione do refundacji wydatki zadeklarowane przez Stronę są racjonalne i zostały poniesione w sposób odpowiadający wymogom powszechnie obowiązującego prawa.

Finalnie Prezes stwierdził, iż różnica między łączną wnioskowaną kwotą pomocy, a łączną należną kwotą pomocy finansowej wynosi 239 260,97 zł, co stanowi 5,24 % kwoty pomocy należnej. Stosownie do art. 116 ust. 1, w związku art. 117 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia Komisji 543/2011 organ odwoławczy instancji ustalił łączną kwotę pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji do wypłaty za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., po uwzględnieniu kwoty odmowy w wysokości 239 260,97 zł oraz obniżenia w tej samej wysokości 239 260,97 zł na 4 324 802,40 zł.

Decyzja Prezesa ARiMR stała się przedmiotem skargi F. Sp. z o. o. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie zaskarżonej w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 239 260, 97 PLN oraz dotyczącej dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 239 260, 97 PLN. Organom zarzucono naruszenie:

– błędnej wykładni §1 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) w zw. z § 4 ust. 3 § 4 ust. 1 pkt 6 oraz § 5 Rozporządzenia w zw. z pkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U nr 98, poz. 822) - Wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, poprzez przyjęcie, że kwalifikowanymi kosztami inwestycji polegającej na budowie budynków są koszty do wysokości cen rynkowych określanych przez organ na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie pomocy, pomimo że kwalifikowanymi kosztami inwestycji polegającej na budowie budynków, są wszelkie koszty budowy związane z inwestycją ujętą w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, określone w pkt 1 w/w załącznika, do wysokości kwoty zatwierdzonej w planie dochodzenia do uznania;

– błędnego zastosowania § 4 ust. 3 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że składany przez Skarżącą kosztorys powykonawczy określa wysokość kwalifikowanych kosztów inwestycji. pomimo że ww. § 4 ust. 3 stanowi, iż wysokość pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji określa się na podstawie złożonej przez Skarżącą faktury lub dokumentu o równoważnej wartości dowodowej, z czego wynika, że kosztorys powykonawczy nie stanowi podstawy określenia wysokości kosztów określonych prac, ponieważ są one badane na podstawie złożonych faktur oraz potwierdzeń przelewów, a celem kosztorysu powykonawczego jest jedynie potwierdzenie zakresu wykonanych prac i ilości zakupionych materiałów;

– błędnego zastosowania z § 1 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. 2009 Nr 5 poz. 27) w zw. z art. 111 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 z dn. 7 czerwca 2011 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, w odniesieniu do sektora owoców i warzyw, poprzez przyjęcie, że Skarżąca zawyżyła we wniosku część kwalifikowanych kosztów inwestycji polegającej na budowie budynku sortowni owoców z komorami chłodniczymi i utwardzeniem terenu wokół budynku, pomimo że wysokość tych kosztów została zatwierdzona w planie dochodzenia do uznania Decyzją Marszałka Województwa [...] z dn. [...] sierpnia 2013 r., o nr [...], poprzedzoną pozytywną opinią Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, do czego zobowiązywały przepisy art. 9 ust.2 pkt 1) Ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868 z późn. zm.);

– błędnego zastosowania art. 117 ust. 3 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 nr 543/2011 z dn. 7 czerwca 2011 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, w odniesieniu do sektora owoców i warzyw, poprzez przyjęcie, że Skarżąca ponosi odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikowanej kwoty pomocy finansowej i nałożenie na nią kary, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż Skarżąca nie włączyła do wniosku kosztów niekwalifikowanych, czyli takich, które nie dotyczą inwestycji ujętej w planie dochodzenia do uznania i takiej odpowiedzialności nie ponosi.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 25 maja 2016 r., Skarżąca przedstawił dodatkową argumentację potwierdzającą twierdzenia, iż organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń faktycznych uznając, że Skarżąca zamieściła w kosztorysach powykonawczych koszty niekwalifikowane inwestycji w postaci "Budowy budynku sortowni owoców z komorami chłodniczymi i utwardzeniem, terenu wokół budynku" poprzez zawyżenie poszczególnych cen jednostkowych, czego konsekwencją była odmowa przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok NSA z 7 października 2002 r., sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż skarżąca stawia zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności w ocenie Sądu należy odnieść się błędnego zastosowania § 1 ust. 1 w związku z § 5 ust. 3 Rozporządzenia w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia z 16 grudnia 2008 roku w związku z tym, że Skarżąca wywodzi, iż właściwy organ zbadał i zatwierdził wysokość wydatków na realizację tej inwestycji w odpowiednim postępowaniu zakończonym zatwierdzeniem planu dochodzenia do uznania decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o nr [...], poprzedzoną pozytywną opinią Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżąca podnosi, iż po zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania zawarła umowę na realizację inwestycji z wyspecjalizowanym podmiotem zajmującym się realizacją tego typu inwestycji i mającym stabilną pozycję na rynku budowlanym.

Zdaniem Skarżącej, regulacje prawne systemu pomocy finansowej na rynku owoców i warzyw, nie regulują wprost kwestii związania organów decyzją Marszałka o zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania. Jednakże mając na uwadze § 1 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, należy dojść do wniosku, że w/w przepis wprowadza związanie decyzją o zatwierdzeniu planu, organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa chociażby, poprzez ustanowienie obowiązku rozliczania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, jeżeli inwestycja została ujęta w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania na dany okres rozliczeniowy.

W ocenie sądu podniesiony zarzut i wynikające z niego stanowisko nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Faktycznie zgodnie z przywołanym przez Skarżącą § 2 pkt 4 i 6 rozporządzenia z 16 grudnia 2008 r. plan dochodzenia do uznania zawiera obowiązek wskazania między innymi przedsięwzięć inwestycyjnych( inwestycji) realizowanych w poszczególnych latach oraz wysokość planowanych wydatków na realizację działań o których mowa w pkt 4.

Wstępnie uznana grupa po realizacji inwestycji otrzyma pomoc finansową jeśli spełni warunki określone w § 1 Rozporządzenia. Inwestycje lub jej etap muszą być przede wszystkim ujęte w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za dany okres rozliczeniowy oraz muszą być zrealizowane.

Potwierdzeniem spełniania warunków otrzymania pomocy finansowej o której mowa w § 1 Rozporządzenia jest między innymi złożenie faktur albo dokumentu o równoważnej wartości dowodowej, potwierdzających wysokość poniesionych kosztów. Dla inwestycji budowlanej, która jest przedmiotem postępowania i sporu w niniejszej sprawie jest złożenie między innymi aktualnego kosztorysu sporządzonego, z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji z jej potwierdzeniem przez osoby uprawnione do tego.

Zatwierdzony plan dochodzenia do uznania, co prawda zawiera wysokość planowanych wydatków na realizację danej inwestycji, ale należy rozumieć go jedynie jako limit wydatków, które nie mogą zostać przekroczone. Nie oznacza to w żadnym stopniu ilości wydatków, które faktycznie zostały poniesione przez Grupę. Tym bardziej w ocenie Sądu nie może to oznaczać, że kosztorys powykonawczy do którego złożenia jest zobowiązana Grupa ma tylko potwierdzać spełnienie warunków przyznania pomocy oraz potwierdzać, że budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną zatwierdzony przez inspektora nadzoru lub kierownika budowy.

W ocenie Sądu przepis § 4 ust. 3 Rozporządzenia należy odczytywać łącznie z § 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 lit. a - d) tego rozporządzenia. Warunkiem spełnienia przez Grupę warunków spełnienia do przyznania pomocy finansowej w przypadku wykonania robót budowlanych jest przedłożenie aktualnego kosztorysu sporządzonego z zastosowaniem cen rynkowych na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji i potwierdzonej przez osoby uprawnione. Wystawione faktury są dokumentami finansowymi za wykonanie robót budowalnych wynikających z kosztorysu powykonawczego. Decyzje o zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania i o przyznaniu pomocy finansowej w tym znaczeniu są powiązane, że pomoc jest przyznawana do inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz wysokość wydatków tam ustalona nie może zostać przekroczona.

Oznacza to, że podmiot realizujący nie może wykonywać inwestycji, która odbiegała by rzeczowo i kosztowo od tego co zostało ustalone w zatwierdzonym planie.

Nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o przyznaniu pomocy nie ma podstaw do badania merytorycznego złożonego kosztorysu powykonawczego ponieważ limit wydatków został już wcześniej ustalony w decyzji o zatwierdzeniu planu dochodzenia. Nie można podzielić stanowiska Skarżącej, iż organy ARiMR nie mają kompetencji do podważania kosztów poniesionych na wykonanie inwestycji ujętej w planie, o ile nie przekraczają one kosztów już zatwierdzonych w planie i dotyczą inwestycji ujętej w planie dochodzenia do uznania. Przepis § 2 ust.1 pkt 4 a) Rozporządzenia jasno wskazuje, że winien być złożony aktualny kosztorys sporządzony z zastosowaniem cen rynkowych, na podstawie obmiaru zrealizowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu należy podzielić postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie. Należy zauważyć, że organ I Instancji celem merytorycznej oceny prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego powołał biegłego z zakresu kosztorysowania.

Nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że pracownicy organu dysponują wiedzą która pozwoli zweryfikować prawidłowość wyliczeń kosztorysu powykonawczego. Niewątpliwie materia kosztorysowania - poprawności formalnej i merytorycznej wymaga wiedzy specjalistycznej. Pokazuje to przykład oceny poszczególnych spornych pozycji przez Prezesa w niniejszej sprawie.

W pozycji poz. 29 "Hale typu lekkiego - słupy o masie do 1t" cena w kosztorysie powykonawczym została przyjęta na poziomie 10698,28 zł/t, organ odwoławczy wyliczył, że średnia cena rynkowa w tym zakresie winna wynosić 8752,51 zł/t. Natomiast pracownik organu odwoławczego w notatce z dnia 29 stycznia 2015 r. (k. 24 akt administracyjnych) wskazał średnią cenę rynkową 9005,47 zł/t.

Należy podkreślić, iż biegły powołany przez organ I Instancji w powyższym zakresie wskazał średnią cenę rynkową odbiegającą od powyższych ustaleń organu odwoławczego.

W spornych pozycjach kosztorysu powykonawczego różne wartości są przyjmowane przez Skarżącą, biegłego i pracowników organu odwoławczego. Ten przykład jednoznacznie pokazuje, że kwestia prawidłowego wyliczenia nie jest kwestią prostych matematycznych wyliczeń.

Przyjmowane wartości bardzo od siebie się różnią i prawidłowość weryfikacji kosztorysu istotną kwestią w tej sprawie. Nadto mamy w tej sprawie taką sytuację, że część kosztorysu powykonawczego była kontrolowana przez biegłego, część przez pracowników organu.

Sąd zauważa także, iż na etapie postępowania odwoławczego, jak słusznie wskazuje w piśmie procesowym Skarżąca, zostały sporządzone dwa dokumenty zatytułowane jako notatka służbowa podpisane przez starszego specjalistę Marcina Chybowskiego, pracownika organu odwoławczego, które w oczywisty sposób nie stanowią opinii biegłego. Treść jednej ze wspomnianych notatek została skopiowana i wklejona do uzasadnienia skażonej decyzji.

Sąd stwierdza, iż choć obydwie te notatki dotyczące tych samych spornych pozycji kosztorysu powykonawczego, to różnią się między sobą w treści i w dokonanych wyliczeniach ceny jednostkowej poszczególnych pozycji, pomimo tego, że zostały sporządzane przez tego samego pracownika organu.

Sąd zgadza się z organem, iż organ może dokonywać oceny przy wykorzystaniu informacji dotyczących kosztów i cen, między innymi w oparciu o katalogi norm i normatywów np. KNR, KNNR, KNZ, KNRW, NNRNKB) oraz w oparciu o bazy cen katalogowych (np. BISTYP-CONSULTING, SEKOCENBUD, INTERCENBUD, ORGBUD itp.), niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie nie sposób uznać za wiarygodne wyliczenia średniej ceny rynkowej zawarte w zaskarżonej decyzji, skoro w zakresie tych samych pozycji ten sam pracownik organu przygotowujący projekt decyzji kilka miesięcy wcześniej zawarł inne wyliczenia, bądź oparte na innych źródłach w notatce służbowej udostępnionej stronie, nie skonfrontował również swoich wyliczeń z opinią biegłego zawartą w aktach sprawy.

Należy również zauważyć, iż strona skarżąca wiedząc o powołaniu biegłego przez organ I instancji i kwestionując w tym zakresie w odwołaniu stanowisko Dyrektora w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz o odmowie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części niekwaliflkowanych kosztów inwestycji, nie mogła zakładać, iż organ odwoławczy rozpatrując odwołanie całkowicie zignoruje część materiału dowodowego, w tym znajdującą się w aktach sprawy opinię biegłego oraz w żaden sposób nie odniesie się tej opinii w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie Skarżącej nie tylko nie zwrócił się do biegłego o ponowną weryfikację i przedstawienie poszerzonej analizy złożonej opinii, ale w ogóle nie odniósł się do ustaleń biegłego w spornym zakresie i opartej na tych ustaleniach argumentacji organu I instancji.

Wskazane uchybienia świadczą również niewątpliwie o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 k.p.a., a także o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w postępowaniu odwoławczym nie doszło do prawidłowego rozpoznania sprawy. Podkreślić przy tym należy, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzający wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Takich funkcji, w żadnej mierze zaskarżona decyzja nie spełnia. Z treści decyzji nie wynika dlaczego organ odwoławczy zignorował opinię biegłego powołanego przez organ I instancji w kwestii prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego w spornych pozycjach i w jaki sposób (przy dwóch różniących się w treści notatkach pracownika prowadzącego sprawę) uznał, że wyliczenia ceny rynkowej zawarte w zaskarżonej decyzji są prawidłowe, a wyliczenia ceny rynkowej w zakresie spornych pozycji organu I instancji czy też Skarżącej są nieprawidłowe.

Nie sposób również nie zauważyć, iż skoro za publiczne pieniądze organ I instancji powołuje biegłego, to organ nadzoru nie powinien tej kwestii pomijać zupełnym milczeniem, lecz albo szczegółowo odnieść się do treści opinii biegłego, jak również wyjaśnień Skarżącej i argumentacji Dyrektora w zakresie ustaleń biegłego, albo w sposób jednoznaczny wskazać, iż w ocenie Prezesa powołanie biegłego przez Dyrektora nie było konieczne aby zweryfikować kosztorys przedstawiony przez Skarżącą.

W doktrynie trafnie podkreśla się, że strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy wymagane są wiadomości specjalne organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego do czego zobowiązują przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W tym zakresie organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowego dowodu celem wyjaśnienia kwestii prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego w spornych pozycjach. Spółka przeprowadzając proces ofertowy i przedkładając uwzględniający je kosztorys sporządzony przez podmiot fachowy zrealizowała obowiązek przedstawienia dowodów uzasadniających jej stanowisko w kwestii kosztów kwalifikowanych. Z pewnością, organ administracji powinien wnikliwie ustosunkować się do całokształtu materiału zawartego w aktach sprawy. Odwołanie się wyłącznie do danych z katalogu, należało ocenić jako niewystarczające. Katalog bazy cen katalogowych, istotnie jest jednym z dowodów ale nie wystarczającym do weryfikacji cen, określonych jako rynkowe.

Rację ma Skarżąca wskazując, iż Prezes na str. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdza wprawdzie, iż: "Przy weryfikacji przez Organ II instancji złożonych przez Stronę kosztorysów powykonawczych, Prezes ARiMR uwzględnił: wyjaśnienia Grupy, sytuację panującą na rynku budowlanym w roku 2013 i poziom cen z tego okresu, jak również skomplikowanie i nakłady robocizny przy budowie podobnych obiektów. Przyjęte przez Prezesa ARiMR ceny odpowiadają nie tylko cenom zawartym w katalogach branżowych, ale również cenom występujących na rynku z uwzględnieniem regionu, w którym była realizowana inwestycja". Jest to jedynie lakoniczne stwierdzenie organu, a lektura uzasadnienia prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy nie zmierzył się z dowodami w postaci wyjaśnień Skarżącej.

Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien przede wszystkim odnieść się zarzutów odwołania i do ustaleń organu I instancji opartych na opinii biegłego. Jeżeli w związku z zarzutami, wyjaśnieniami i dokumentami Skarżącej składanymi na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji ustaleń organu I instancji nie podzieli - a jednocześnie nadal będzie kwestionował prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego przez Stronę - Prezes winien na podstawie uzupełniającej opinii biegłego kosztorysanta dokonać oceny prawidłowości sporządzenia kosztorysu powykonawczego w spornych pozycjach. Na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego organ winien wydać rozstrzygniecie w sprawie.

W ocenie Sądu, w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, za przedwczesne należy zaś uznać odnoszenie się do zawartych w skardze, jak i w jej obszernym uzupełnieniu licznych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. rozważy wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną dokonaną przez Sąd. Przede wszystkim organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia winien w przekonywujący sposób wyjaśnić ww. kwestie budzące wątpliwości Sądu.

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania sądowego.