Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 671/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,  art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 106
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: par. 4 ust. 1,  par. 8 ust. 1, 2, 3,  par. 6 pkt 1, 2
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Ruja z dnia 27 marca 2012 r. nr XIV/81/2012 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ruja I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Ruja na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 27 marca 2012 r. nr XIV/81/2012 Rada Gminy Ruja uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ruja. W postawie prawnej uchwały podano art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W §1 uchwały postanowiono, że załącznikami do studium są: 1) tekst studium, stanowiący załącznik nr 1, 2) rysunek studium w skali 1:10 000, stanowiący załącznik nr 2. W §2 powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Ruja. Natomiast w §3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie uchwałę wniósł Wojewoda Dolnośląski. Zarzucił, że uchwała w sposób istotny narusza art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 ust. 1, § 6 pkt 1 i pkt 2, § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) oraz w związku z art. 9 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 i art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi Wojewoda Dolnośląski podał, że w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem prawa, jednakże ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności uchwały.

Dalej organ nadzoru wskazał, że w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego przedmiotowej uchwały ustalił, że tekst studium, stanowiący załącznik do przedmiotowej uchwały, składa się z trzech tomów: 1) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ruja zatwierdzone uchwalą Nr XVI/79/2000 z dnia 14 kwietnia 2000 r., 2) zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ruja zatwierdzona uchwałą Nr XII/56/08 z dnia 29 lutego 2008 r., 3) zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ruja zatwierdzona uchwałą Nr XIV/81/2012 z dnia 27 marca 2012 r.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego zaskarżona uchwała nie spełnia wymagań określonych w § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak również w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim dokument p.n. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ruja" nie jest ujednoliconą formą studium w rozumieniu § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż rozporządzenie jednoznacznie określa, iż forma ujednoliconego projektu studium musi zawierać wyróżnienie projektowanej zmiany. Zdaniem organu nadzoru sporządzenie "ujednoliconej formy studium" należy rozumieć jako sporządzenie takiego projektu studium, w którym dotychczasowe ustalenia studium – uchylane, zostają przekreślone w pierwotnym tekście studium, natomiast nowe ustalenia zostają dopisane do pierwotnego tekstu i wyróżnione (np. podkreśleniem, zastosowaniem innej czcionki itp.). Natomiast odnośnie rysunku studium ujednolicona forma polega na sporządzeniu projektu rysunku studium z wyróżnieniem projektowanych zmian. W przekonaniu organu nadzoru jako ujednolicony tekst studium nie może zostać uznane studium składające się z trzech odrębnych tekstów studium, tj. jego pierwotnej wersji oraz dołączonych do niego tekstów zmieniających, które to trzy teksty muszą być czytane jednocześnie. Tym samym należy uznać, że w trakcie procedury planistycznej nie sporządzono tekstu jednolitego studium, czym naruszono zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Wojewoda Dolnośląski zauważył jednak, iż sporządzając kolejne zmiany studium gminy Ruja zachowano jedynie ujednoliconą formę rysunku studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie zachowując tego wymogu w stosunku do tekstu studium. Jednocześnie zwrócono uwagę, iż efektem tych działań organu gminy jest problem z ustaleniem obowiązujących zapisów treści studium, w tym również z jednoczesnym czytaniem treści pierwotnej wersji studium i jego zmian. Stwierdzenia wymaga bowiem, że nie można odnieść zmian studium wprowadzonych zaskarżoną uchwałą do poszczególnych jego rozdziałów uchwalonych w pierwotnej wersji studium. Brak jest również możliwości ustalenia, które zapisy studium, zawarte w poszczególnych rozdziałach, ulegaj ą zmianie.

W dalszej części skargi zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Z kolei jak stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Natomiast w zakresie standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium, jak wynika z § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia, stosuje się następujące wymogi: 1) ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, 2) ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Tymczasem analiza zarówno pierwotnej wersji studium jak i jego zmian pozwala stwierdzić, że wymóg określenia kierunków zmian w przeznaczeniu terenów został zachowany wyłącznie dla terenów oznaczonych symbolem MP (tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zagrodowej) i P (tereny produkcyjno-usługowe). Regulacje w tym zakresie zostały wprowadzone do studium zaskarżoną uchwałą. W odniesieniu do pozostałych terenów, jakie występują w studium, brak jest ustaleń odnośnie kierunków przeznaczenia terenów. Tym samym część tekstowa studium nie spełnia również wymogu § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 6 pkt 1 i pkt 2 ww. rozporządzenia. Co więcej, do przedmiotowego studium nie został załączony rysunek, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, zawierający przedstawienie uwarunkowań w formie graficznej. Wprawdzie w dacie uchwalania pierwotnej wersji studium, tj. w 2000 roku, nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym zarówno treść studium jak i rysunek studium nie były obarczone wymogami obowiązującymi w dacie uchwalania przedmiotowej zmiany studium, niemniej jednak dokonywanie przez Radę zmian studium wiąże się z koniecznością dostosowania jego wymogów do stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania uchwały zmieniającej.

W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, uchwalenie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego bez jednoczesnego załączenia do takiej uchwały ujednoliconego tekstu studium, a także niezawarcie w ustaleniach studium pozostałych wymogów wynikających ze wskazanych przepisów prawa oznacza, że zaskarżona zmiana studium została uchwalona z naruszeniem zasad sporządzania studium. Powyższe – według skarżącego – uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Ponadto stwierdzono jeszcze, że postępowanie nadzorcze ujawniło wystąpienie innych naruszeń zasad sporządzania studium, wynikających z treści art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tekście studium, stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, w tomie 3 rozdział II pkt 1 (strona 8) zapisano: "Określone na "Rysunku Studium" granice projektowanych terenów są orientacyjne. Uściślenie granic, ustalenie szczegółowych zasad zagospodarowania i kształtowania nowej zabudowy mieszkaniowej należy określić w planie zagospodarowania przestrzennego." W ocenie organu nadzoru powyższy zapis narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, jak również różnego rodzaju obszary (np. ochrony środowiska, ochrony zabytków, zamknięte, tereny zagrożenia powodzią itd.). Określone w studium tereny i obszary mają wpływ na przeznaczenie terenów w uchwalanych następnie planach zagospodarowania przestrzennego i nie mogą ulegać jakimkolwiek modyfikacjom. Ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawarte w studium są wiążące dla organu stanowiącego podczas opracowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego istotnym jest dokonanie jednoznacznych ustaleń. Tym samym postanowienie, że granice projektowanych terenów są orientacyjne oznacza, że w przypadku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ze względu na swobodną możliwość przesuwania granic terenów w studium, brak będzie możliwości stwierdzenia zgodności planu ze studium. Zdaniem skarżącego linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach powinny być jednoznacznie ustalone, tym samym zdaniem Wojewody Dolnośląskiego niedopuszczalne jest wprowadzenie w studium orientacyjnych linii rozgraniczających poszczególne tereny.

Odpowiadając na skargę organy Gminy Ruja wniosły o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Zdaniem strony przeciwnej z brzmienia przepisów powoływanych w skardze nie wynika, jak technicznie ma być zrobiona ujednolicona forma projektu studium. Strona przeciwna stwierdziła, że wykonała prawidłowo ujednolicony projekt studium, a zarzuty Wojewody Dolnośląskiego nie zasługują na uwzględnienie. Następnie podano, że przy uchwalaniu zmiany studium nie jest możliwe naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie podejmując uchwałę w sprawie uchwalenia studium można dokonać naruszeń, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy.

Dalej stwierdzono, że część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiono zarówno w części tekstowej jak i graficznej zmiany .studium. Część tekstowa zawiera się w załączniku nr 1 do uchwały zatwierdzającej zmianę studium, natomiast część graficzna jest przedstawiona na jednej planszy wraz z kierunkami zagospodarowania przestrzennego - stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały. Ponadto rysunek uwarunkowań został sporządzony do Studium zatwierdzonego w 2000 r. (plansza 1), stanowiącym integralną część opracowania. Wprowadzając zmianę studium nie uchylono planszy uwarunkowań. Do roku 2010-2012 uwarunkowania rozwoju dla obszaru objętego zmianą studium nie zmieniły się, wobec powyższego stwierdzono, że wystarczające było wskazanie ich na jednej planszy wraz z kierunkami zagospodarowania przestrzennego.

Następnie podkreślono, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, forma ujednoliconego projektu studium musi zawierać wyróżnienie projektowanej zmiany. Wyróżnienie projektowanej zmiany zawiera się w Tomie 3 - w którym informacje dotyczące uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostały uporządkowane zgodnie z wymaganiami art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treści zawarte w Tomach 1 i 2 (tekst obowiązującego studium) pozostają niezmienione w stosunku do uchwalonych treści w 2000 r. i 2008 r. Nadinterpretacją przepisów wydaje się rozumienie sporządzania jednolitego tekstu studium wyłącznie jako zastosowanie skreśleń w obowiązującym tekście oraz dopisanie nowych treści poprzez zastosowanie innej czcionki lub podkreśleń. Strona przeciwna stwierdziła, że wszystkie teksty studium i zmiany studium można traktować jako całość, ponieważ ustalenia żadnego z nich nie wykluczają ustaleń poprzednich wersji studium. Wszystkie teksty studium zatwierdzone w 2000 r. oraz 2008 r. pozostają bez zmian, natomiast Tom 3 dopuszcza inne ustalenia (dla terenów Mp czy P), które nie występowały w ustaleniach obowiązującego studium, a są niezbędne dla obszarów objętych zmianą studium.

Następnie w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że zarówno tekst studium i rysunek studium, stanowi jednolitą wersję dokumentu, jakim jest zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ruja. We wprowadzeniu zmiany Studium z 2012 r. występuje wyraźne wskazanie, iż treść Tomów nr 1 i nr 2 – pozostają bez zmian, a więc treści rozdziałów zarówno w studium z 2000 r. jak i z 2008 r. są nadal obowiązujące. Natomiast treść Tomu 3 dotyczy i może wyłącznie dotyczyć obszaru objętego zmianą studium dla wybranych terenów. Przedmiotowa zmiana studium obejmuje wyłącznie obszary wskazane w uchwale Nr XXXIII/169/2010 Rady Gminy Ruja z dnia 28 kwietnia 2010 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ruja" dla wybranych terenów. Dla przedmiotowych obszarów ustalono wyłącznie dwa przeznaczenia terenów (Mp oraz P) - tym samym nie była możliwa ingerencja w ustalenia studium dla innych projektowanych przeznaczeń w dotychczasowej zmianie studium (z 2008 r.). Nie było też możliwości tworzenia ustaleń dla innych przeznaczeń terenów, ponieważ nie znajdują się one w granicach opracowywanej zmiany studium. Wobec powyższego bezpodstawne jest określanie, iż tekst studium nie spełnia wymogów § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 6 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia.

Według strony przeciwnej zarzuty wobec zapisu w Tomie 3 rozdział II pkt 1 (strona 8) dotyczącego granic terenów są niezasadne, ponieważ zapis ten dotyczy wyłącznie obszaru objętego zmianą studium z 2012 r. a nie obszaru całej gminy Ruja. Intencją niniejszego zapisu było umożliwienie na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dostosowania - czyli wyłącznie uściślenia granic terenów mieszkaniowych do granic działek na mapach ewidencji gruntów. Ze względu na znaczące różnice w skali opracowania pomiędzy studium (1:10.000), miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (1:1.000) przedmiotowy zapis znalazł się w tekście studium w celu uniknięcia ewentualnej niezgodności obu dokumentów, orientacyjny charakter granic terenów nie oznacza dowolności w przesuwaniu tych granic terenów o innym przeznaczeniu, nie oznacza, iż linie rozgraniczające tereny są orientacyjne, a także nie dopuszcza możliwości uchwalania w planie orientacyjnych linii rozgraniczających. Oznacza to wyłącznie uściślenie granic, a nie ich dowolne przesuwanie.

Następnie podkreślono, że zarzut skargi dotyczący tytułów rozdziałów w studium z 2000 r. nie ma potwierdzenia w przepisach. Studium nie musi składać się z rozdziałów, tym bardziej nie musi zawierać tytułów tożsamych z nazwami zagadnień wymienionych w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto tytuły zagadnień, zawarte w studium z 2000 r. (obejmującego gminę Ruja w jej granicach administracyjnych) są adekwatne do art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast obecna zmiana studium obejmująca zaledwie niewielki fragment gminy Ruja sporządzona została na mocy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Przedmiotowa zmiana studium mogła być wykonana wyłącznie dla terenów wskazanych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium dla wybranych terenów. Ustaleniami przedmiotowej zmiany studium nie można było naruszać ustaleń pierwotnego studium, ze względu na swoją dużą ogólność dotyczącą całego obszaru gminy. Natomiast jakiekolwiek ich uchylenie skutkowałoby uchyleniem ustaleń dla pozostałego obszaru studium (poza granicami obszaru objętego zmianą studium uchwaloną w 2012r.). Niezależnie od powyższego strona przeciwna podniosła, że organ nadzoru w 2008 r. nie kwestionował takiej formy uchwalenia zmiany studium. Tym samym, obecnie, nie było możliwe sporządzenie zmiany studium w inny sposób niż tego dokonano zaskarżoną uchwałą.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 4 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte. Wójt Gminy Ruja wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia legalności była zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Gminy Ruja. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty i argumentację skargi, co obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Należy powiedzieć, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647; dalej: u.p.z.p.) naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, za zasady sporządzania studium uważa się merytoryczną problematykę sporządzania studium, zawartość aktu (jego część tekstową, graficzną i załączniki), jego ustalenia, a także standardy dokumentacji planistycznej. Wskazuje się również, że niewyłożenie do publicznego wglądu projektu studium w ujednoliconej formie, z wyróżnieniem projektowanej zmiany, a także uchwalenie zmiany studium bez ujednoliconej formy projektu studium stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 51/07, opubl.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd jest również prezentowany w literaturze przedmiotu, gdzie wskazuje się, że przez zasady sporządzania aktu planistycznego należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Zasady sporządzania aktu planistycznego (studium) dotyczą zatem zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna oraz inne załączniki), wynikających z niego ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa przepis art. 9 ust.2 u.p.z.p, jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) przepis art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określone zostały w rozporządzeniu wykonawczym (por. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253). Aktem prawnym regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233).

Według art. 12 ust. 1 u.p.z.p. załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium są tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Z kolei na mocy § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać: 1) część określającą uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy przedstawioną w formie tekstowej i graficznej; 2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2; 3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2; 4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia nakazuje stosować przepisy tego rozporządzenia również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym zmianą. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (odpowiednio uchwały w sprawie zmiany studium). Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zmiana studium winna obejmować obligatoryjnie załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium i rysunku studium.

Tymczasem z doręczonej Sądowi dokumentacji wynika, że załącznikiem numer 1 do zaskarżonej uchwały jest "tekst studium", na który składają się w istocie trzy tomy, z czego pierwszy to tekst studium uchwalonego w dniu 14 czerwca 2000 r., drugi tom to zmiana studium uchwalona w dniu 29 lutego 2008 r., a trzeci tom to zmiana studium uchwalona w dniu 27 marca 2012 r. Zdaniem Sądu takie ukształtowanie załączników do uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ruja stanowi naruszenie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym stanie rzeczy skargę należało uznać za zasadną. Wojewoda zarzucał bowiem brak sporządzania w procedurze planistycznej ujednoliconej formy studium. Jak już wcześniej wykazano uchwała w sprawie zmiany studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium oraz ujednolicony rysunek studium (zob. art. 12 ust. 1 u.p.z.p oraz § 4 i § 8 rozporządzenia). Zaskarżona uchwała zawiera natomiast trzytomowy "tekst studium" oraz załącznik graficzny. Brak natomiast załącznika w postaci ujednoliconego tekstu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Wątpliwość budzi także, czy dołączony do uchwały rysunek stanowi ujednolicony rysunek studium z naniesieniem projektowanej zmiany, albowiem brak na nim wskazania, które obszary i kiedy zostały objęte zmianą studium.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę brak tekstu, w którym do tekstu pierwotnego byłyby wprowadzone i wyróżnione zmiany wynikające z nowelizacji studium stanowi – wbrew twierdzeniom Gminy – naruszenie § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia. Należy zgodzić się z Wojewodą, że w trakcie procedury planistycznej nie sporządzono ujednoliconej formy studium z wyróżnieniem projektowanych zmian, czym naruszono zasady sporządzania studium. Ujednolicona forma projektu studium nie była też przedmiotem opinii i uzgodnień oraz nie została następnie wyłożona do publicznego wglądu, co z kolei prowadziło do naruszenia trybu sporządzania studium.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę miał na uwadze, że w nauce prawa rozróżnia się tekst jednolity i tekst ujednolicony aktu prawnego. Tekst jednolity to urzędowa wersja tekstu ujednoliconego, czyli takiego tekstu aktu prawnego, na który zostały naniesione wszystkie zmiany wynikające z aktów nowelizujących dany akt, które weszły w życie do dnia dokonywania ujednolicenia włącznie. Od zwykłych tekstów ujednoliconych (np. takich, jakie są zawarte w systemach informacji prawnej lub w różnego rodzaju zbiorach przepisów) teksty jednolite odróżnia to, że są one opracowywane przez organ ustawowo do tego upoważniony oraz są ogłaszane w sposób urzędowy (zob. G. Wierczyński, Komentarz do art. 16 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, LEX/Oficyna 2009). Z tego zaś wynika, że tekst ujednolicony cechuje się w zasadzie tymi samymi atrybutami, co tekst jednolity, z wyjątkiem urzędowego ogłoszenia przez właściwy organ. W realiach niniejszej sprawy konieczność sporządzenia tekstu ujednoliconego studium wynika jednak z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. A zatem – zdaniem Sądu – do sporządzania tekstu ujednoliconego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy stosować odpowiednio przepisy działu III "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z przepisem §106 w związku z § 110 "Zasad techniki prawodawczej", tekst jednolity redaguje się według następujących zasad: 1) zachowuje się numerację pierwotnego tekstu ustawy i uwzględnia numerację dodaną przez ustawy zmieniające; nie wprowadza się ciągłości numeracji; 2) w miejscu przepisu uchylonego wpisuje się oznaczenie uchylonej jednostki redakcyjnej oraz określenie "uchylony", podając w odnośniku tytuł ustawy uchylającej oraz oznaczenie dzienników urzędowych, w których została ogłoszona ta ustawa i jej zmiany, a także podaje się przepis uchylający i datę jego wejścia w życie; 3) przy przepisach, których treść zmieniono, i przy przepisach dodanych podaje się w odnośnikach do tych przepisów tytuł ustawy nowelizującej oraz oznaczenie dzienników urzędowych, w których została ogłoszona ta ustawa i jej zmiany, a także podaje się przepis nowelizujący i datę jego wejścia w życie; 4) w przypadku przepisów wielokrotnie zmienianych, w odnośnikach do tych przepisów podaje się w kolejności chronologicznej wszystkie wprowadzone zmiany, zgodnie z zasadami wyrażonymi w pkt 2 i 3. Przepis ten stosowany na mocy § 110 "Zasad techniki prawodawczej" odpowiednio do aktu prawnego jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zapewni – w ocenie Sądu – realizację wymogu czytelności i przejrzystości tekstu studium. Tak sporządzony ujednolicony tekst studium realizować będzie także zasadę poprawnej legislacji, która dotyczy także aktów prawa stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, sporządzenie kolejnej zmiany studium bez ujednoliconej formy studium, która nie została wykonana również na etapie wcześniejszych zmian, uniemożliwia czy utrudnia prawidłowe odczytanie tekstu studium. Z tych względów należało podzielić stanowisko Wojewody wskazujące na naruszenie zasad sporządzania zamiany studium, co w świetle art. 28 u.p.z.p. stanowi dostateczną podstawę dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu również naruszenie trybu sporządzania zmiany studium polegające na braku wyłożenia do publicznego wglądu formy ujednoliconej studium należy kwalifikować jako naruszenie istotne. W doktrynie przyjmuje się, że jako istotne rozumie się takie naruszenie, które prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania, mających wpływ na ostateczny kształt sporządzonego aktu. Skoro w wyniku naruszenia ww. przepisów powstał akt nieczytelny i uniemożlwiający zweryfikowanie, co rzeczywiście uległo zmianie, a w konsekwencji prawidłowe odczytanie całości tekstu studium i ustalenie aktualnych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla poszczególnych obszarów, to takie skutki tych naruszeń nie mogą być zaaprobowane.

Ponadto Sąd zgodził się z zarzutami skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza również przepisy § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 6 pkt 1 i pkt 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zakresie, w jakim nie odnosi się do kierunków zagospodarowania terenów innych niż oznaczone symbolami "MP" i "P". Nadto Sąd podzielił zarzut Wojewody, że niedopuszczalne jest "orientacyjne" określanie granic terenów o różnym przeznaczeniu w studium i jego załącznikach. Zdaniem Sądu, skoro studium będzie stanowić wiążącą podstawę do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to jego ustalenia (w części tekstowej i graficznej) powinny być na tyle precyzyjne, aby później można było ocenić, czy plan miejscowy jest zgodny z uchwalonym studium. W tym celu zresztą prawodawca dopuszcza sporządzanie rysunku studium w skali od 1:5000 do 1:25000 (zob. § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). Jednakże w związku z uznaniem, że uchwała zasługuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego w całości, zarzuty te miały w niniejszej sprawie charakter drugoplanowy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w pkt I wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu poniesionych kosztów postępowania wynika z art. 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku).