Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 711/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi R. F. na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

R. F. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r., złożonym za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej, R. F. zwrócił się do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o udzielenie odpowiedzi w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na następujące pytania:

1) czy w praktyce funkcjonowania Wód Polskich odmowy wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowych przez przedsiębiorstwa wodociągowe / gminy ze względu na brak planów rozwoju sieci są zgodne z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

2) czy spory na tle odmów wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci są w jakikolwiek sposób rozstrzygane przez Wody Polskie, jeżeli tak, to jaka jest ich ilość za 2019 rok;

3) czy Wody Polskie w jakikolwiek sposób działają na rzecz standaryzacji zasad i dobrych praktyk uchwalania przez rady gmin regulaminów/zasad zbiorowego zaopatrywania w wodę.

W odpowiedzi na wniosek zainteresowanego Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zwrócił uwagę, iż sprawy w zakresie odmów wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ze względu na brak planów rozwoju sieci nie są rozpatrywane według jednolitych kryteriów, lecz każdorazowo podlegają ocenie w oparciu o art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz o treść konkretnych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie bowiem z art. 27e ust. 1 ww. ustawy, organ regulacyjny rozstrzyga spory między innymi w sprawach odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Zatem zakres spraw powierzonych do rozstrzygania przez organ regulacyjny dotyczy odmowy ze strony przedsiębiorstwa przesyłowego przyłączenia nieruchomości osoby ubiegającej się o takie przyłączenie. Zainteresowanemu wskazano, iż kompetencja organu dotyczy wyłącznie sytuacji odmowy wydania dokumentu określającego warunki przyłączenia. Zatem weryfikacji Dyrektora właściwego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej podlega tylko sama odmowa ze strony przedsiębiorstwa - czyli negatywna ocena możliwości przyłączenia. Organ udzielający informacji wyjaśnił, że negatywne stanowisko przedsiębiorstwa co do możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci może wynikać z rożnych przyczyn, na przykład ze względu na brak technicznych możliwości przyłączenia, brak możliwości realizacji usługi, brak sieci do której można przyłączyć nieruchomość. Zawężając jednak udzielaną informację ściśle do zadanego pytania, podkreślono, że samą przesłankę braku opracowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych - jako podstawę odmowy - należy analizować przez pryzmat faktu istniejącej sieci, którą przyłączem wodociągowym można połączyć z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy, jak również przez pryzmat faktu braku takiej sieci.

W zakresie pytania w przedmiocie rozstrzyganych przez Wody Polskie sporów dotyczących odmów wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci, organ udzielający informacji zwrócił uwagę zainteresowanego na przepis art. 27e ust. 1 ww. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym, organ regulacyjny (Dyrektor RZGW) rozstrzyga przedmiotowe spory na wniosek strony. Oznacza to, iż postępowania nie można podjąć z urzędu.

Do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, ustawodawca wprowadził podstawę prawną uregulowania sporu w sposób przejściowy na czas trwania sprawy. Zgodnie bowiem z art. 27e ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, na wniosek jednej ze stron organ regulacyjny może określić, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, warunki zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, lub przyłączenia do sieci do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu. Ostateczne rozstrzygnięcie organu regulacyjnego (art. 27e ust. 2 ustawy) może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonanie określonych działań. Natomiast w przypadku uznania, iż wniosek strony jest bezzasadny (na przykład z uwagi na brak wystąpienia przesłanek warunkujących przyłączenie do sieci), organ wyda decyzje odmowną. Od decyzji wydawanych w sprawach spornych służy odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] – sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Skarżącemu przekazano także informację o liczbie złożonych do Wód Polskich wniosków dotyczących spornych spraw (za lata 2018-2019).

Odnosząc się do ostatniego pytania, odpowiedź organu była twierdząca, jednakże pokreślono zainteresowanemu, że organy Wód Polskich działają w ramach przyznanych im przez ustawodawcę kompetencji. Podejmowane działania na rzecz standaryzacji zasad i dobrych praktyk uchwalania przez rady gmin regulaminów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków odbywają się w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie analizy konkretnego regulaminu, której rezultatem jest opinia wykazująca, czy procedowana treść aktu odpowiada przepisom ustawy. Poprzedzając jednak szczegółową prezentację zagadnienia, organ udzielający informacji zwrócił uwagę, że błędne określenia, którymi posługiwał się skarżący we wniosku, albowiem rady gmin nie uchwalają zasad zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, sam regulamin także nie normuje tych zasad, te bowiem - zgodnie z art. 1 ustawy - są bezpośrednio regulowane w ustawie i brak jest podstaw do formułowania takich zasad w regulaminie. Przedmiotem regulacji zawartych w regulaminie, zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 1-9 ustawy, są prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług.

Następnie wyjaśniono skarżącemu, że iż na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, regulamin jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, względnie w drodze aktu deklaratoryjnego wojewoda stwierdza jego nieważność. Poprzedzając jednak powyższy etap, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wymaga, aby rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowała projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazała go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu (art. 19 ust. 1 ustawy). Następnie, organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu (art. 19 ust. 2 ustawy). Z praktycznego punktu widzenia, organ ten analizuje każdą jednostkę redakcyjną regulaminu, celem zweryfikowania, czy rada gminy wyczerpała dyspozycję zawartą w art. 19 ust. 5 pkt 1-9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także czy organ uchwałodawczy gminy nie przekroczył delegacji ustawowej poprzez zawarcie w takim regulaminie przepisów naruszających prawo. Jeżeli organ regulacyjny stwierdzi, iż przedstawiony do zaopiniowania projekt regulaminu jest zgodny z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wówczas wydaje postanowienie stwierdzające jego poprawność. Uchwałę w sprawie przyjęcia regulaminu, rada gminy przekazuje właściwemu wojewodzie wraz z opinią organu regulacyjnego. Natomiast w sytuacji, gdy przepisy regulaminu zostały podjęte z naruszeniem prawa, organ regulacyjny w postanowieniu wskazuje konkretne jednostki redakcyjne, które są niezgodne z przepisami ustawy. Tym samym gmina jest zobligowana do usunięcia nieprawidłowości i przygotowania - w oparciu o opinię organu – nowego projektu regulaminu. Jeżeli gmina nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu, może skorzystać ze środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie, które wnosi do organu II instancji – Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W postępowaniu zażaleniowym organ II instancji ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne oraz kompetencje kasacyjne. Po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ II instancji, w przypadku gdy: jego rozstrzygnięcie będzie pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji, utrzyma w mocy zaskarżone postanowienie; rozstrzygnięcie to nie będzie pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji, uchyli zaskarżone postanowienie i wyda postanowienie rozstrzygające kwestię, będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia odmiennie; ustali on, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie; wystąpią przesłanki określone w art. 138 § 2, uchyli zaskarżone postanowienie i przekaże sprawę, będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia, do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na postanowienie Prezesa PGW WP przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyjaśniono także skarżącemu, iż w odniesieniu do kwestii merytorycznych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, dotychczasowe naruszenia, których się dopuszczano przy podejmowaniu uchwał konsekwentnie są eliminowane. Wprawdzie orzecznictwo Wód Polskich nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, to jednak tezy tych rozstrzygnięć niewątpliwie mają wpływ na poprawne kształtowanie regulaminów. Organy Wód Polskich dostrzegły bowiem konieczność odstąpienia od dotychczasowych poglądów na temat regulowanych zagadnień dotyczących praw i obowiązków odbiorców usług oraz przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych.

W efekcie dezaktualizacja dotychczasowych wadliwych tez wpływa na konstruowanie regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków w sposób odpowiadający przepisom prawa.

Dnia [...] sierpnia 2020 r., za pośrednictwem poczty e-mail R. F. zwrócił się do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o potwierdzenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, że opinia do projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy O. wydana (w drodze postanowienia) przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...] – słowami wnioskującego - "reprezentuje pogląd zgodny z Krajowym Zarządem Gospodarki Wodnej. Dalej, zainteresowany wyraził: "proszę jednak o jednoznaczną odpowiedź bez zbędnych deliberacji oraz komentarzy". Skarżący wskazał także, że pozytywnie zaopiniowany przez organ regulacyjny projekt regulaminu jest niezgodny z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a okoliczność ta rzekomo miała naruszać jego interes prawny.

W ocenie organu, do którego zwrócono się z powyższym, treść wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. nie kwalifikowała się do rozpatrzenia go w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ze względu na istotność innych wykonywanych przez Wody Polskie zadań w ramach postępowania administracyjnego, ich powagę oraz terminowość, powyższej wiadomości e-mail nie potraktowano, jako pilnej. Jednakże podkreślić trzeba, iż czynnikiem decydującym o terminie odpowiedzi był fakt, że nie dopatrzono się w sprawie znamion definicji informacji publicznej.

W dniu [...] września 2020 r. R. F. przesłał do Krajowego zarządu Gospodarki Wodnej kolejną wiadomość e-mail, w której zadał tut. jednostce następujące pytania oraz wnioski:

1) czy Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej wie, ile rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważności uchwał rad gmin dotyczących regulaminów wodociągowych wydają urzędy wojewódzkie w Polsce w związku z niezgodnością tych uchwał z ustawą wodociągową;

2) czy Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej wie, że Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej wydają postanowienia stwierdzające zgodność projektów uchwał

dot. Regulaminów wodociągowych z ustawą wodociągową także wtedy, gdy projekty tych uchwał nie są zgodne z ustawą wodociągową, orzecznictwem sądów administracyjnych i logiką;

3) proszę o udostępnienie procedury, zgodnie z którą następuje w Regionalnych Zarządach Gospodarki Wodnej proces opiniowania projektów uchwał rad gmin odnośnie do regulaminów wodociągowych i udzielenie informacji, w jaki sposób KZGW nadzoruje proces opiniowania tych projektów;

4) czy PZGW Wody Polskie działają na podstawie i zgodnie z prawem powszechnie obowiązującym w Polsce;

5) czy KZGW uznaje ustawę o dostępie do informacji publicznej jako prawo powszechnie obowiązujące w Polsce;

6) czy Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej stosuje względem wniosków o udostępnienie informacji publicznej zapisy obowiązującej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na wyżej wymienione wiadomości e-mail (z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz [...] września 2020 r.), organ wskazał, że zakres żądania wyrażony w tych wiadomościach nie kwalifikuje się jako informacja publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z poźn. zm.).

W wiadomości e-mail z dnia [...] sierpnia 2020 r. R. F. zażądał potwierdzenia przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej poprawności postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą [...] w sprawie opinii do projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przedstawionego przez Gminę O. Wobec powyższego zwrócono uwagę, że sprawa o udzielenie informacji publicznej jest sprawą administracyjną posiadającą własne regulacje (wspomniana powyżej ustawa), jednakże przedmiot wniosku nie jest objęty normami

prawnymi regulującymi materię dostępu do informacji publicznej. Wprawdzie pierwotny wniosek zainteresowanego na który udzielono odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r., nosił znamiona informacji publicznej, tak dalsze pisma - biorąc pod uwagę kryteria przedmiotowe - nie mogą być zakwalifikowane do ich rozpoznania w trybie komentowanej ustawy. Ponownie wyjaśniono skarżącemu procedurę opiniowania projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Istotną informacją przekazaną zainteresowanemu był również fakt, że postanowienie wydane przez właściwy organ regulacyjny nie może być wzruszone przez organ II instancji (Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) bez złożonego środka zaskarżenia, który to środek przysługuje adresatowi postanowienia - radzie gminy. Organ wyjaśnił, że Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, do którego skarżący kierował pisma nie jest organem administracji publicznej stosującym normy prawa administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 240 ust. 2 pkt 25 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 310 z poźn. zm.). Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej wykonuje zadania Wód Polskich, w tym prowadzi sprawy, w których Prezes Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z poźn. zm.). Przedkładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, wyjaśniono, że postanowienia wydawane przez dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej w przedmiocie regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków poddawane są kontroli w procesie odwoławczym (zażalenie), którą sprawuje Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Skarżący powinien był zatem przyjąć do wiadomości że na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwala rada gminy.

Jako organ realizujący uchwałę rady gminy w postępowaniu w przedmiocie opiniowania projektu regulaminu występuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), jest co do zasady uprawniony do występowania w imieniu gminy ze skargą do sądu administracyjnego albo z odwołaniem (zażaleniem) do organu II instancji, pod warunkiem, że rada gminy podejmie stosowną uchwałę o zaskarżeniu danego rozstrzygnięcia. Z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków bezspornie wynika bowiem, że organ stanowiący gminy zobowiązany jest do przygotowania (na podstawie opracowań dostarczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne) aktu normatywnego, zawierającego przepisy o charakterze generalnym obowiązujące erga omnes na danym obszarze oraz o charakterze abstrakcyjnym, a następnie, przekazanie go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, który wydaje wiążące dla rady gminy postanowienie. Zaś w przypadku, gdy rada gminy nie zgodzi się z zajętym przez organ regulacyjny stanowiskiem, może uczynić je przedmiotem zażalenia. Ze względu na fakt, że projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przyjmowany jest na mocy uchwały, oczywistym jest, że to organ, który podejmuje stosowną uchwałę będzie mógł ewentualnie dochodzić swych słuszności w sytuacji, gdy opinia na temat uchwalonego projektu nie odpowiada stanowisku zajmowanym przez organ kolegialny. Z praktycznego punktu widzenia, rada gminy podejmuje odpowiednią uchwałę w przedmiocie wystąpienia do organu regulacyjnego z zażaleniem, którą to uchwałę - podpisaną przez przewodniczącego rady gminy, powierza się do wykonania wójtowi. Wójt, jako organ wykonawczy, podejmuje czynności materialno-techniczne dotyczące przekazania jej do właściwego organu. W okolicznościach sprawy istotne jest to, że w przypadku postanowienia wydanego w sprawie projektu regulaminu obowiązującego na terenie Gminy O. uprawniona strona postępowania administracyjnego nie uruchomiła procedury zażaleniowej, zatem organ wyższego stopnia nie miał (i nie ma) podstaw prawnych do przeprowadzenia kontroli w ramach instancyjnego toku postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości - o czym pouczono skarżącego – że wydanie, czy to przez Prezesa PGW WP, czy to przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, jakiejkolwiek opinii, czy potwierdzenia poprawności regulaminu poza procedurą administracyjną, lub inaczej rzecz ujmując, poza kontrolą instancyjną, byłoby działaniem niezgodnym z prawem i rażąco naruszającym etyczno-prawne normy działania administracji publicznej.

Odnosząc się do kwestii podniesionych w wiadomości e-mail z dnia [...] września br., organ wskazał skarżącemu, że kwalifikacja przedmiotowo-podmiotowa wyklucza rozpatrzenie ich w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku żądanej informacji w zakresie ilości rozstrzygnięć nadzorczych, powiadomiono, że Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej nie dysponuje takimi informacjami, ponieważ wydawanie aktów deklaratoryjnych stwierdzających nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego należy do właściwości rzeczowej właściwego według granic administracyjny danego województwa wojewody. To wojewoda jest organem stwierdzającym nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego, zatem o odpowiednie informacje statystyczne w tym zakresie należy zwrócić się do organu wykonującego z mocy prawa powyższą kompetencję. Inaczej rzecz ujmując, wojewoda będzie organem właściwym do udostępnienia informacji publicznej w tym przedmiocie.

Odpowiadając na twierdzenia, jakoby regionalne zarządy gospodarki wodnej pozytywnie opiniują projekty regulaminów niezgodnych - jak twierdzi skarżący - z ustawą, a także eksplikując wobec pytania, czy KZGW nadzoruje proces opiniowania projektów regulaminów, odesłano do niejednokrotnie prezentowanej skarżącemu treści przedstawiającej administracyjny proces kontroli instancyjnej. Jednocześnie wskazano, że administracyjny proces kontroli instancyjnej należy ujmować przez pryzmat kompetencji organów na danym etapie procedowania. Poza wszelkimi wątpliwościami skarżący mógł wyprowadzić w końcu wniosek, iż wobec ustawowych zadań przyznanych organowi regulacyjnemu (organ I instancji) oraz Prezesowi PGW WP (organ II instancji). Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej nie ma podstaw prawnych do wdrożenia procedury wedle, której powinny orzekać regionalne zarządy gospodarki wodnej - toż będące niezależnymi organami administracji publicznej.

Organ oceniając przesłanki z ustawy o dostępie do informacji publicznej, na ponownie zwrócił skarżącemu uwagę, że treści objęte wiadomościami e-mail z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz [...] września 2020 r., nie mieszczą się w przedmiotowy zakres komentowanej ustawy. Zdaniem organu powyższe miało przedłożenie także na termin udzielenia odpowiedzi na powyższe wiadomości. W związku z faktem, że kwalifikacja przedmiotowo-podmiotowa wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, regulacje określające terminy udostępnienia informacji publicznej nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Nadto, poinformowano także, że przedmiotowa sprawa nie jest także sprawą administracyjną w rozumieniu prawa administracyjnego, stąd nie przyznano jej statusu sprawy pilnej, podlegającej załatwieniu w według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W dniu [...] października 2020 r. R. F., w drodze poczty e-mail, ponownie w trybie dostępu do informacji publicznej zażądał analizy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy O. oraz poprzedzającej jego uchwalenie opinii organu regulacyjnego. Podważając poprawność tego regulaminu oraz postanowienia Dyrektora RZGW PGW WP z siedzibą w W., skarżący jednocześnie żądał informacji (w terminie 14 dni), w postaci potwierdzenia zgodności norm zawartych w przedmiotowym regulaminie z przepisami prawa oraz praktyką Wód Polskich.

Identycznie, jak poprzednio w treści "wniosku" nie dopatrzono się znamion definicji informacji publicznej.

Dnia [...] października 2020 r., skarżący przesłał do Krajowego Zarządy Gospodarki Wodnej wiadomość e-mail, w której zarzucił tut. jednostce bezczynność w zakresie swego żądania z dnia [...] października 2020 r.

Pismem z dnia [...] października 2020 r., ponownie poinformowano skarżącego, iż zakres jego żądania nie kwalifikuje się jako informacja publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponownie również podkreślono, że opinia do projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przedstawionego przez Gminę O. została wydana przez niezależny organ - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w [...]. Poza administracyjnym tokiem postępowania, który szczegółowo zainteresowanemu prezentowano w dotychczasowych odpowiedziach, brak jest podstaw prawnych do kwestionowania stanowiska ww. organu. Również po raz wtóry zwrócono uwagę, że poprawność formalno-prawną uchwał jednostek samorządu terytorialnego ostatecznie stwierdza właściwy według granic administracyjnych danego województwa wojewoda.

R. F. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020r. o udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie skarżącego organ naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4. ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U., nr 112, poz. 1198 ze zm.). Skarżący wskazał, iż celem tego pytania jest uzyskanie informacji na temat stanowiska Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na temat jednego z kwestionowanych przez sądy administracyjne oraz wojewodów zapisów regulaminów wodociągowych, które są ciągle uznawane przez Dyrektorów Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej jako zgodne z ustawą wodociągową. Podkreślał, iż stanowisko organu, do którego skierowałem wniosek uznaje za kluczowe, ponieważ Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej sprawować ma nadzór nad działalnością Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej oraz rozpatruje zażalenia na postanowienia Dyrektorów RZGW w przedmiocie zgodności projektów regulaminów wodociągowych z ustawą wodociągową. Opinia tego organu jest zatem w sprawie ustalenia prawidłowego sposobu sprawowania funkcji publicznej przez Wody Polskie bardzo istotna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, prawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

W rozstrzyganej sprawie poza sporem jest, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, do którego z wnioskiem o udzielenie informacji zwrócił się skarżący, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Istota sporu sprowadza się natomiast, w szczególności, do rozstrzygnięcia czy żądane przez skarżącego informacje wyczerpują zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W języku polskim pojęcie "informacja" to "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś; wiadomość, wskazówka, pouczenie" (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN, red. S. Dubisz, Warszawa 2003). Według T.R. Aleksandrowicza informacją jest każdy opis rzeczywistości – niezależnie od tego, czy jest on zgodny z prawdą, czy też nie. Przekazując informację, przekazujemy zatem opis jakiegoś stanu rzeczy lub procesu (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2006, s. 95–96). M. Maciejewski w opracowaniu Prawo informacji – zagadnienia podstawowe stwierdza, że informacja to utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie (M. Maciejewski, Prawo informacji – zagadnienia podstawowe, w: W. Góralczyk jr. (red.), Prawo informacji. Prawo do informacji, Warszawa 2006, s. 29–44). Wnioskiem o udzielenie informacji może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń. Nie mają więc charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej oraz polemiki z dokonanymi ustaleniami (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., I OSK 610/11, LEX nr 898000). Nie można też w tym trybie żądać interpretacji znanego stronie dokumentu. Natomiast informacją w rozumieniu ustawy jest informacja o charakterze archiwalnym, niezależnie od daty jej wytworzenia.

W dniu [...] października 2020 r. R. F., w drodze poczty e-mail, w trybie dostępu do informacji publicznej, ponownie zażądał od organu analizy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy O. oraz poprzedzającej jego uchwalenie opinii organu regulacyjnego. Podważając poprawność tego regulaminu oraz postanowienia Dyrektora RZGW PGW WP z siedzibą w [...], skarżący jednocześnie żądał informacji (w terminie 14 dni), w postaci potwierdzenia zgodności norm zawartych w przedmiotowym regulaminie z przepisami prawa oraz praktyką Wód Polskich.

Jak wskazane zostało wyżej analiza prawna, wykładnia przepisów, czy też ocena zgodności z prawem określonych przepisów nie stanowi informacji publicznej, jeśli jej dokonania żąda od organu wnioskodawca. Powyższe okoliczności występowały w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

Organ identycznie, jak w poprzednim wniosku skarżącego nie dopatrzył się znamion definicji informacji publicznej. Pismem z dnia [...] października 2020 r., ponownie poinformowano skarżącego, iż zakres jego żądania nie kwalifikuje się jako informacja publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r.

Dnia [...] października 2020 r., skarżący przesłał do Krajowego Zarządy Gospodarki Wodnej wiadomość e-mail, w której zarzucił tut. jednostce bezczynność w zakresie swego żądania z dnia [...] października 2020 r.

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego złożono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną. Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1).

Niezależnie od tego, że wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej, to organ udzielił wyjaśnień, w tym zakresie, zgodnie z terminem określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), skargę oddalił.