Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1702/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skarg E. J., Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej E. J. kwotę 2217 zł (dwa tysiące dwieście siedemnaście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

I. Stan faktyczny sprawy.

1. Zaskarżona decyzja.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., znak [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i art. 46 b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: "ustawa o zapobieganiu"), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.), § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (dalej: "rozporządzenie") po rozpatrzeniu odwołania E. J. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: PPIS") z [...] maja 2020 r. znak: [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję PPIS.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że 13 maja 2020 r. o godzinie 12:30 na [...] funkcjonariusz Policji [...] stwierdził, że E. J. przemieszczała się pieszo w odległości mniejszej niż 2m od drugiej osoby, a następnie uczestniczyła w zgromadzeniu publicznym. Jak wynika z notatki urzędowej dot. naruszeń nakazów, zakazów, lub ograniczeń związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 sporządzonej przez funkcjonariusza Policji powyższe zachowanie naruszało przepisy prawa dotyczące przemieszczania się pieszo przez osoby w odległości nie mniejszej niż 2 metry od siebie. Skarżąca została "poinformowana o zagrożeniu wynikającym z takiego zachowania, wezwana do rozejścia się, do którego się nie zastosowała".

W związku z powyższym, PPIS wydał [...] maja 2020 r. decyzję nr [...], w której na podstawie art. 46b pkt 12 i 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu wymierzył stronie postępowania karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie.

Od tej decyzji skarżąca się odwołała. Ponadto, Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: "RPO") pismem z 28 maja 2020 r. zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym z odwołania E. J. i zgłosił własne zarzuty.

Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Organ wyjaśnił zadania i zasady działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej i stwierdził, że ustawa o zapobieganiu w art. 46 ust. 2 stanowi, że jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W oparciu o powyższe Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. W art. 46a pkt 2 ww. ustawy wskazano również, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj specjalnych rozwiązań w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 12 nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W związku z faktem, że na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, 2 maja 2020r. Rada Ministrów wydala rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym zgodnie z § 17 ust. 1 pkt od dnia 2 maja 2020 r. do odwołania w przypadku, gdy przemieszczanie się następuje pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie, chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na wskazane w rozporządzeniu okoliczności.

Biorąc pod uwagę sytuację w kraju, związaną z wprowadzeniem stanu epidemii, a także wzrost ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz zidentyfikowane przypadki zachorowań na COVID-19, konieczne było podjęcie działań profilaktycznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się tego wirusa. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie.

Jak wynika z notatki funkcjonariusza Policji E. J. przemieszczała się z osobą towarzyszącą nie zachowując wymaganej odległości 2 m od siebie. Do odwołania E. J. dołączona była płyta z nagraniem wykonanym telefonem komórkowym z przebiegu interwencji Policji. Nagranie nie obejmowało okresu sprzed interwencji Policji, tj. brak jest nagrania dokumentującego sposób przemieszczania się E. J. i osoby jej towarzyszącej. Wobec powyższego organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszenie nie miało miejsca.

Zachowanie E. J. mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, że cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty. Trudno zatem sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne na wyżej przedstawioną sytuację.

W odniesieniu do art. 10 § 1 k.p.a., w postępowaniach wszczynanych z urzędu zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie można pominąć jednak, że naruszenie wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku powinno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej, a nie zawsze naruszenie art. 61 § 4 kpa jest takim naruszeniem, które powoduje konieczność uchylenia decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące wpływem na byt prawny decyzji dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W każdej indywidualnej sprawie strona zobowiązana jest wykazać, aby między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i to na skarżącej ciążył obowiązek wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy, czemu skarżąca w odwołaniu nie podołała.

Organ powołał się na pogląd judykatury, zgodnie z którym strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, zobowiązana była uprawdopodobnić istotność wpływu tegoż uchybienia na wynik sprawy, a ponadto wykazać, że to uniemożliwiło jest dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem organu, "zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie jest wartością samą w sobie, lecz ma określony cel, jakim jest otworzenie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. II OSK 429/07), a więc ma zastosowanie w tych postępowaniach, w których stronie zapewnia się czynny udział w postępowaniu".

Przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu poświęcone karom administracyjnym miały na celu niemalże natychmiastowe zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Szybkość postępowania w tym aspekcie oznaczała skuteczność w zapobieganiu dalszego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Jeżeli organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej planowałby zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i umożliwić jej aktywny udział w postępowaniu, to stosownie do art. 10 § 1 kpa należałoby przyznać termin na zapoznanie się z aktami (którymi była jedynie notatka służbowa Policji), minimum 7-10 dni. W danym przypadku byłoby to działaniem kolidującym z szybkością postępowania w przedmiotowych sprawach narzuconą m.in. przez art. 48a ust. 4 i ust. 7 ustawy o zapobieganiu.

Administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej, jak i prewencji ogólnej. Zdaniem organu "powszechnie wiadomo, że aby kary miały skutek muszą być odpowiednio surowe, szybkie i nieuchronne. Aby spełniało swój cel, nakładanie kary administracyjnej musi odbyć się odpowiednio szybko, która to szybkość musi być kwalifikowana w świetle całości okoliczności sprawy - w tym trwającej epidemii, a tylko takie działanie, tj. odpowiednio szybkie i sprawne jest w stanie należycie wypełnić swoje zadania szczególno-prewencyjne".

Obowiązujący system prawny akceptuje przypadki niestosowania zasad ogólnych k.p.a., w tym dotyczących obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i wbrew twierdzeniom skarżącej wynika to właśnie z natury określonych postępowań administracyjnych, mających szczególny cel i prowadzonych w wyjątkowych uwarunkowaniach, gdzie po wyważeniu interesu indywidualnego i społecznego (publicznego) organ zobowiązany jest przyznać prymat interesowi społecznemu (publicznemu). Tak jest w niniejszej sprawie, wobec sytuacji śmierci ponad 10 000 chorych na COVID-19, ponad 20 000 zakażonych wirusem SARS-CoV-2, ok. 38 min obywateli Polski zagrożonych zakażeniem tym wirusem i miliardowych strat w gospodarce narodowej oczywiste jest, że do niniejszej sprawy zastosowanie ma usprawiedliwiony przypadek odstąpienia od zasad ogólnych, bowiem celem jest ochrona życia i zdrowia całej populacji ludności Polski i gospodarki narodowej, której zapaść może zagrozić nie tylko dobrobytowi Polaków przez najbliższe kilka lat, ale również ich zdrowiu (bezrobocie, spadek finansowania publicznej służby zdrowia itp.).

Skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek argumentu pozwalającego organowi na "zminimalizowanie stopnia winy" choćby przez wykazanie, że uczyniła wszystko co możliwe, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić, ewentualnie, że takowe działania podjęła, a tylko z powodu niedopuszczenia jej do postępowania nie miała sposobności tego wykazać. "Jednak całkowita bierność skarżącego w tym zakresie w odwołaniu graniczy niemalże z następczą konsekwencją zakwalifikowania odwołania jako dorozumiane przyznanie strony co do świadomego naruszenia przepisów oraz ewidentnie akceptowania możliwości zakażenia kolejnych osób wirusem SARS-CoV-2".

Ukształtowany w ustawie o zapobieganiu system kar administracyjnych jest typowym przykładem kar administracyjnych, w których podstawą ich wymierzenia jest samo obiektywne naruszenie prawa i właściwy w tym zakresie automatyzm. Kary mają przede wszystkim charakter prewencyjny, albowiem przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków motywują adresatów do wykonywania obowiązków narzuconych prawem. W tym zakresie stanowią one niemalże środek specyficznego przymusu, dyscyplinujący obywateli do przestrzegania poszanowania prawa powszechnie obowiązującego. W tej sytuacji szczególnie istotny jest cel prewencji ogólnej, jakim jest zniechęcenie do naruszania obowiązków i skłonienie do zapobieżenia naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości, która to przyszłość ze względu na negatywne skutki wynikające z niezwykle szybkiego rozprzestrzeniania się wirusa SARS- CoV-2 zawiera się w przedziale od 7 do 21 dni. W tym okresie następuje skutek w postaci zakażenia kolejnych osób, w wyniku czego osoby te albo będą dalej roznosić wirusa (w sposób "wykładniczy" powodując wzrost zakażonych) albo zachorują na COVID-19, w wyniku czego ich domownicy co najmniej zostaną ograniczeni w prawie do wolności poprzez nałożenie obowiązkowej kwarantanny, a w najgorszym przypadku — doznają uszczerbku na zdrowiu, w tym w postaci śmierci. Zabrakło w odwołaniu chociażby próby usprawiedliwienia działania adresata decyzji w relacji do zagrożenia jakie swoim zachowaniem spowodował.

W zakresie braku czynnego udziału strony w postępowaniu istotne jest również to, że typowy dla postępowań administracyjnych, w wyniku których nakładane są kary pieniężne, brak winy jest elementem konstytutywnym administracyjnych kar pieniężnych, odróżniającym je od kar prawa karnego i należy do istoty tej instytucji prawnej, której konstytucyjność nie budzi wątpliwości. Z tych względów do ustalenia stanu faktycznego wystarczyła notatka Policji.

Zgodnie z art. 10 § 2 kpa, organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady ogólnej wynikającej z art. 10 § 1 kpa tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

[...]PWIS podjął też polemikę z oceną RPO, że załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc kilka dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej nałożenie kary pieniężnej, nie jest bowiem załatwienie sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a jeśli nawet takie niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisanego strome zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację. Organ uznał, że wynika to z "całkowitego niezrozumienia zagrożenia wywoływanego przez niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 dla życia i zdrowia ludzi, jak również zagrożenia bezpieczeństwa narodowego (zdrowotnego i gospodarczego) w jakim znalazło się Państwo Polskie i jego wszyscy obywatele wskutek epidemii" i całkowitym niezrozumieniu przez skarżącego istoty jakiejkolwiek kary, zarówno w postępowaniu administracyjnym, wykroczeniowym jak i karnym.

Zdaniem organu, "zaprezentowane w odwołaniu stanowisko godzi w podstawy doktrynalne funkcjonowania kar administracyjnych, wynikające z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego".

Zakażenie wirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami ustawy o zapobieganiu i § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2, a następnie zostało sklasyfikowane jako choroba szczególnie niebezpieczna i wysoce zakaźna, o której mowa w art. 2 pkt 4 ustawy o. Jest to choroba wysoce zakaźna, o wysokiej śmiertelności (5% w Polsce, w krajach w których nie podjęto działań zapobiegawczych jakie zostały naruszone działaniem adresata sięga 12-14% i więcej), powodująca istotne zagrożenie dla zdrowia publicznego i wymagająca specjalnych metod zwalczania. Potwierdzone naukowo ustalenia nakazują przyjąć, że ok. 80-90% przypadków zakażenia przebiega całkowicie bezobjawowo, tj. bez żadnej wiedzy i świadomości osoby zakażonej. Średnio osoba zakażona może zarazić od 2 do 3 osób (niektóre dane naukowe wskazują na 4-5), ale tylko w sytuacji zachowania wymogów sanitarnych. Empirycznie zostało wykazane, że duże skupiska ludności mające miejsce w przestrzeniach otwartych doprowadził)' w niektórych państwach do tak masowych zachorowań na COVID-19, że systemy ochrony zdrowia stały się niewydolne, w wyniku czego wskaźnik śmiertelności wzrósł do wartości niespotykanej w żadnej innej sytuacji nże działania zbrojne. Elementem kluczowym w tych skupiskach ludności było właśnie nieprzestrzeganie wymaganej odległości, która została ustalona umownie na 2 m, co jest odległością bezwzględnie minimalną w celu zmniejszenia ryzyka zakażenia innych osób przez osobę całkowicie bezobjawową. Dane statystyczne z USA pokazały, że nawet intensywne kilkuletnie działania zbrojne nie spowodowały tak dużej śmiertelności jak wirus SARS-CoV-2, rozprzestrzeniający się w czasie pokoju wskutek niezachowania reżimu sanitarnego. Jest też niewątpliwe, że na chwilę obecną jedyną metodą spowolnienia rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 jest wprowadzenie ograniczeń narzucających restrykcyjny reżim sanitarny którego nie przestrzegał adresat decyzji. Adresat decyzji być może jest osobą zdrową. Być może przeszedł zakażenie wirusem SARS-CoV-2 bezobjawowo i obecnie jest osobą uznającą się za bezpieczną. Być może jednak jest nosicielem wirusa SARS-CoV-2, w wyniku czego po kontakcie z nim od 2 do 3 osób ulegnie zakażeniu i przeniesie zakażenie na kolejne osoby, z których być może niestety niektóre osoby zachorują na COVID-19, a jeszcze niektóre w wyniku tego zachorowania być może stracą życie.

Wymierzenie kary administracyjnej w terminie kilku dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej nałożenie kary- publicznej jest w sposób oczywisty załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę.

Całkowite niezrozumienie instytucji prawnej kary administracyjnej przez RPO "zobrazowało się w stwierdzeniu, że "jeśli nawet takie niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisane stronie zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację". Po pierwsze w sposób niemalże manipulacyjny skarżący pominął słowo "i życia" w swoim wywodzie, usiłując osłabić znaczenie szkodliwości czynu skarżącego, co jest działaniem nieetycznym, skoro skarżący użył tego sformułowania w aspekcie rzekomego braku zasadności zastosowania art. 10 § 2 kpa, w którym sformułowanie "życia"1 odgrywa kluczową rolę. Po drugie nie do końca wiadomo jakie niebezpieczeństwo ustało "zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację". Sformułowanie to można byłoby potraktować humorystycznie (z racji tkwiącej w nim naiwności), gdyby nie to, że z tym stwierdzeniem wiąże się możliwa tragedia osób, które w wyniku nieodpowiedzialnego zachowania skarżącego mogą zachorować na COVID -19 i umrzeć, a gospodarka narodowa nadal będzie trwała w zapaści, pozbawiając środków do życia kolejnych pracowników i przedsiębiorców, starających się cierpliwie znosić niedogodności wynikające z przyjętego reżimu sanitarnego w celu jak najszybszego powrotu do normalnego funkcjonowania Państwa Polskiego. Stwierdzenie to ewidentnie pokazuje lekceważenie przez skarżącego panującej sytuacji stanu epidemii i skutków powodowanych dla obywateli, a przez to nakazuje uznać działania adresata decyzji jako działania zawinione, wpisujące się w rażące niedbalstwo (całkowite lekceważenie zagrożenia powodowanego nieprzestrzeganiem zasad higieniczno-sanitarnych ukierunkowanych na zapobieganie rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2)".

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że "prawdopodobnie długo jeszcze nie będzie w historii wolnej Polski sytuacji bardziej uzasadniającej zastosowanie art. 10 § 2 kpa, niż w danej sytuacji" i przedstawił swoją argumentacje w tym zakresie.

Stosując zasadę wynikającą z art. 10 § 2 k.p.a. organ administracji konsekwentnie nie dostrzegł zasadności skorzystania z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązania związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn. zm.).

Organ administracji publicznej wymierzając karę administracyjną wziął pod uwagę wszystkie przesłanki wynikające z art. 189d k.p.a., w tym pkt 7. Materialna sytuacja adresata nie musiała mieć wpływu na proces wymierzania kary administracyjnej, tudzież jej wysokość. Warunki materialne nie zawsze mają znaczenie. W przypadku czynów za które wymierzana jest kara warunki takie mogą mieć znaczenie, jeżeli wnioski z nich wynikające pozwalają na wyłączenie odpowiedzialności (całkowity brak winy wynikający z obiektywnego pozbawienia strony możliwości uniknięcia naruszenia przepisu prawa powszechnie obwiązującego wskutek ciężkiej sytuacji materialnej sprawcy) tudzież jej zmniejszenie (działanie w stanie wyższej konieczności uzasadnionej sytuacją materialną, rodzinną, zdrowotną itp.) lub zwiększenie zakresu winy sprawcy (zachowanie zasługujące na szczególne potępienie społeczne polegające np. na działaniu ukierunkowanym na wzbogaceniu kosztem krzywdy innej osoby/społeczeństwa). O wysokości kary w danej sytuacji zadecydował głównie stopień zagrożenia dla zdrowia i życia innych ludzi, jaki był wywołany działaniem strony postępowania administracyjnego. Z racji stworzenia bezpośredniego zagrożenia dla najważniejszych dóbr prawnie chronionych, tj. zdrowia i życia obywateli, organ administracji publicznej zmuszony był uznać, że żadne warunki osobiste strony nie mogły mieć wpływu na wysokość kary administracyjnej, jaka musiała być nałożona na adresata decyzji. Niepodobna uznać, że nawet istotnie trudna sytuacja materialna (rodzinna, zarobkowa) sprawcy powinna powodować obniżenie kary pieniężnej lub całkowite wyłączenie odpowiedzialności, skoro sprawca działał w pełnej świadomości, lekceważąc zagrożenie jakie wywołał dla zdrowia i życia innych ludzi, a nawet w odwołaniu nie przejawia odrobiny refleksji co do szkodliwości swojego zachowania dla społeczeństwa. Jednak w trosce o ogólne zasady k.p.a. oraz sprawiedliwości społecznej, zdając sobie sprawę z konieczności szybkiego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w którym strona pozbawiona jest wszystkich uprawnień procesowych z mocy art. 10 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej przyjął, w słusznym interesie strony, najbardziej korzystną procesowo dla adresata decyzji sytuację, a więc bardzo trudną sytuację materialną adresata decyzji i jego rodziny. Przy takich założeniach uznano, że sytuacja materialna nie może mieć bezpośredniego wpływu na wysokość kary w danej sytuacji z powyższych względów. Żadne demokratyczne państwo prawa urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej nie zna zasady umniejszenia odpowiedzialności (tym bardziej jej wyłączenia) z uwzględnieniem wyłącznie sytuacji materialnej sprawcy za dopuszczenie się czynów bezpośrednio godzących w najwyższe dobra chronione prawem, jakim jest ochrona zdrowia i życia osób, które w wyniku nieodpowiedzialnego działania sprawcy zostały bezpośrednio i poważnie zagrożone. Wzrastające koszty zwalczania epidemii wirusa SARS-CoV-2 są bezpośrednim skutkiem zakażeń.

Nietrafny był tym samym zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 189d pkt 7 k.p.a. Czyn którego dopuściła się skarżąca zagrożony jest karą w wysokości do 30000 zł, a nałożona kara stanowi jedynie 30% tej wartości.

Stan faktyczny w sprawie został ustalony w oparciu o notatkę służbową Policji, co było konieczne zarówno ze względów formalnych (brak samoistnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej do prowadzenia działalności ukierunkowanej na kontrolę przestrzegania rozporządzenia), jak i uzasadnione ze względów merytorycznych (ustalenia oparto na utrwalonych obserwacjach Policjanta, tj. osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, gwarantującej swoją osobą niezależność i obiektywizm). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360), do podstawowych zadań Policji należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. W granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno - porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji), mając ku temu niezbędne uprawnienia, takie jak np. prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych (art. 15 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji). Próżno takich uprawnień poszukiwać w przepisach prawnych regulujących funkcjonowanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

O ile twierdzenia funkcjonariuszy publicznych potwierdzające określony stan faktyczny nie mają formalnego prymatu nad innymi dowodami, to jednak system porządku publicznego opiera się na zaufaniu społecznym do określonych grup zawodowych pełniących funkcje publiczne (czego ewidentnym dowodem jest postępowanie w sprawach wykroczeń). Policjant nie miał żadnego interesu w obwinianiu adresata decyzji o czyn, którego rzekomo nie popełnił. Strona postępowania administracyjnego nie była policjantowi znana, a sam policjant nie mógł mieć interesu w tym, aby świadomie i niezgodnie z prawdą doprowadzić do odpowiedzialności danej osoby. W takich realiach zakwestionowanie mocy dowodowej ustaleń Policji wymagałoby przedstawienia dowodu przeciwnego, skutecznie podważającego ustalenia dokonane przez policjanta poprzez m.in. zakwestionowanie jego wiarygodności. Z notatki Policji na podstawie której ustalono stan faktyczny nie wynikało nic, co pozwoliłoby poddać w wątpliwość opisane w niej zdarzenie lub zakwestionować wiarygodność policjanta.

Sposób współdziałania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z Policją został ustalony w porozumieniu Głównego Inspektora Sanitarnego z Komendantem Głównym Policji. Zgodnie z tymi ustaleniami, decyzje administracyjne wydawane były po przeanalizowaniu otrzymanej notatki służbowej od funkcjonariusza publicznego - Policjanta, który naocznie stwierdzał naruszenie przepisów. Dla Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] powyższe ustalenia Głównego Inspektora Sanitarnego są wiążące, ponieważ zgodnie z art. 8a ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Główny Inspektor Sanitarny może wydawać organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej zalecenia i wytyczne określające sposób postępowania w trakcie realizacji zadań.

W świetle ustaleń wynikających z notatki Policji brak było zasadności i konieczności wysłuchiwania osób objętych notatką służbową Policji, ponieważ zgodnie z art. 81 w zw. z art. 10 § k.p.a. nie było takiej zasadności - brak było konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania w I instancji. Przedstawiony materiał dowodowy w postaci notatki służbowej policjanta został oceniony, jako wystarczający w aspekcie zachowania jakiego dopuściła się strona postępowania administracyjnego. Organ odstąpił od zasady ujętej w art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego oraz dalszą grożącą niepowetowaną szkodę materialną (koszty zwalczania rozprzestrzeniającej się epidemii wirusa SARS-CoV-2), a więc organ zastosował art. 10 § 2 k.p.a.

Szybkość działania w danej sprawie miała na celu nie tylko nałożenie kary i jej wyegzekwowanie w celu wyrządzenia dolegliwości adresatowi decyzji, ale przede wszystkim uświadomienie adresatowi decyzji oraz innym obywatelom nieuchronności kary w nadziei na ich większe zdyscyplinowanie w przestrzeganiu obowiązkowego reżimu sanitarnego.

Organ odniósł się też do zarzutów RPO w zakresie tego, że notatka służbowa Policji zawierała dane osobowe adresata decyzji. Zgodnie z art. 20 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. Policji, przetwarzanie danych osobowych przez Policję w celach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, odbywa się na podstawie ustawy, prawa Unii Europejskiej oraz postanowień umów międzynarodowych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, właściwy organ może przesyłać lub udostępniać dane osobowe innym właściwym organom, państwu trzeciemu lub organizacji międzynarodowej po uprzednim zweryfikowaniu, w miarę potrzeby i możliwości, prawidłowości, kompletności i aktualności tych danych. Nie ulega żadnej wątpliwości, że zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, PPIS jest organem właściwym do przetwarzania danych osobowych na potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego w celu nałożenia kary pieniężnej za czyn zabroniony prawem powszechnie obowiązującym, a Policja jest organem uprawnionym do ich pozyskania i przekazania do organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zdaniem organu, RPO zupełnie "rozmija się z prawdą skarżący powołując się na brzmienie art. 75 § 1 kpa, uznając że z tego przepisu wynika, "że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Należy zakładać, że jest to dość rozbudowana redakcyjnie omyłka pisarska, w przeciwnym razie ten błędny cytat świadczyłby o celowym manipulacyjnym zdeformowaniu normy prawnej poprzez nieuprawnione połączenie brzmienia dwóch przepisów w celu świadomego wprowadzenia organu orzeczniczego w błąd co do braku możliwości wykorzystania notatki służbowej Policji tylko z tego wglądu, że nie jest dokumentem urzędowym".

Organ zastosował art. 7 k.p.a., uwzględniając to, że przyznaje on bezwzględny prymat interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nad interesem partykularnym jednostki. Organ z urzędu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając w szczególności na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (nie tylko adresata decyzji). W procesie wydawania przedmiotowej decyzji PPIS dokonał analizy notatki służbowej Policji z zaistniałego zdarzenia. Wydając decyzję o nałożeniu kary organ miał na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Interes społeczny objawi! się koniecznością podejmowania przez organ administracji publicznej działań mających na celu zobligowanie osób do zaprzestania zachowań, powodujących niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 w społeczeństwie, czego skutkiem jest utrata zdrowia, a w niektórych przypadkach również życia innych, niewinnych osób (ok.5% śmiertelność w kraju). Organ przeanalizował jakie skutki mogło mieć nieprzestrzeganie regulacji ustalonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, w danym przypadku § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, które to skutki niestety materializują się w kolejnych zachorowaniach, wskutek przenoszenia wirusa SARS-CoV-2 przez osoby bezobjawowe na osoby podatne na zakażenie. Niepodobna uznać, że organ administracji publicznej może tolerować zachowania osób, które stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia innych ludzi. Działanie takie pozostawałoby w rażącej sprzeczności z wnioskami wynikającymi z art. 7 k.p.a.

Zdaniem [...]PWIS, "jeżeli chodzi o normę wskazaną w art. 9 kpa, to jest oczywiste, że została ona zrealizowana, nie tylko przez organ (informacje o ograniczeniach przekazywane we wszystkich mediach, praktycznie na każdym kanale informacyjnym). Samo brzmienie odwołania w niniejszej sprawie wskazuje, że adresat decyzji doskonale zdawał sobie sprawę z brzmienia przepisu który został przez niego naruszony, jedynie nieskutecznie kwestionując w odwołaniu normy o charakterze proceduralnym. Jak wynika z wniesionego odwołania, organ I instancji skutecznie poinformował adresata decyzji o prawie odwołania, co zapewniło możliwości obrony adresatowi decyzji, z uwzględnieniem konieczności wyłączenia w danym postępowaniu określonych uprawnień adresata decyzji na mocy art. 10 § 2 kpa. Organ zastosował w procesie orzekania również art. 8 ust. 1 kpa, co jednak - po raz kolejny - nie musiało skutkować oczekiwaniami skarżącego co do nienałożenia lub uchylenia kary, oczywiście z ograniczeniami wynikającymi z konieczności zadbania o interes bezpieczeństwa publicznego utożsamiony z interesem zdrowotnym obywateli i gospodarczym rozumianym m.in. jako możliwość zarobkowania w celu utrzymania rodziny. M.in. z tych względów (w szczególności bezstronności), wszystkie wątpliwości odnośnie norm prawnych mających zastosowanie w sprawie zostały w niniejszej sprawie rozstrzygnięte zgodnie z dyspozycją art. 7a kpa, pomimo braku takiej konieczności po stronie organu administracji publicznej. Zważyć należy, że w danej sytuacji wątpliwości dotyczące treści normy prawnej nie musiały być rozstrzygane na korzyść strony, ponieważ sprzeciwiał się temu interes osób trzecich (ochrona ich zdrowia i życia przed nieodpowiedzialnym zachowaniem adresata decyzji administracyjnej), na które wynik postępowania miał bezpośredni wpływ. Organ administracji publicznej miał na względzie nie tylko interes osób trzecich objawiający się w konieczności zapewnienia ochrony najwyższego dobra człowieka chronionego prawnie jakim jest zdrowie i życie (art. 38 i art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP), ale również bezpieczeństwa gospodarczego, którego zagrożenie również ma bezpośredni i negatywny wpływ na obywateli. Państwo Polskie w swojej polityce społecznej i gospodarczej (realizowanej również w reżimie wynikającym z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP) uwzględnia dobro rodziny także w ujęciu materialnym".

"W niniejszym postępowaniu stosując zasadę równego traktowania organ zobowiązany był wyważyć interesy jakie ścierały się w niniejszej sprawie, a miał na to znacznie ograniczony czas na reakcję, która musiała być reakcją efektywną (szybkość i nieuchronność kary). W świetle art. 38 Konstytucji RP, każdy obywatel ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej prawnej ochrony życia, również przed skutkami działań osób, które swoimi bardziej lub mniej zawinionymi działaniami, mniej lub bardziej świadomie, doprowadzają do zagrożenia tej podstawowej wartości. Na tych samych zasadach każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji), a władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), co materializuje się m.in. w konieczności nakładania kar pieniężnych na osoby nieprzestrzegające reżimu sanitarnego w stanie epidemii. Dziwi w tym zakresie stanowisko jednego ze skarżących - Rzecznika Praw Obywatelskich, który w swoim odwołaniu całkowicie pomija skutek działań adresata decyzji, chociażby w aspekcie skrajnie trudnej sytuacji pracowników służb medycznych i Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a wiec osób, które od wielu tygodni pracują 24 godziny na dobę, przez 7 dni w tygodniu, niejednokrotnie w dużym narażeniu własnego zdrowia i życia "na pierwszej linii frontu" walki z wirusem SARS-CoV-2".

Organ poinformował też, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawy o zapobieganiu do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.). Oznacza to m.in. że w oparciu o art. 67a Ordynacji Podatkowej organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej może podejmować ewentualne decyzje w przedmiocie umorzenia w całości lub części płatności (kary), a także rozłożenia zapłaty na raty, w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu prywatnego lub interesu publicznego. Jednak organem właściwym rzeczowo w tym przypadku jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...].

Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca i RPO, wnosząc odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie

2. Skarga E. J. z [...] sierpnia 2020 r.

Skarżąca, reprezentowana przez adw. R. G., zaskarżyła decyzję w całości. Pełnomocnik zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik postępowania:

"1) art. 7, art, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozparzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz w dowolną, a nie swobodną ocenę tych dowodów, którymi organ dysponował (notatka urzędowa i nagranie interwencji Policji);

2) art 10 § 1 i 2, art. 61 § 4 i art 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, w sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności wskazane w art. 10 § 2 k.p.a., co doprowadziło do niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz o uznaniu okoliczności wskazanych w notatce urzędowej za udowodnione, bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do tego dowodu;

3) art 15 i art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez bardzo lakoniczne uzasadnienie decyzji przez organ I instancji i uzasadnienie decyzji w zakresie zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. wyłącznie przez organ II instancji, co stanowi niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania;

4) art 189c i art. 105 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj, w dniu [...] lipca 2020 r. nie obowiązywał przepis wskazany, jako podstawa wymierzenia kary pieniężnej, w wyniku czego postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe, ponieważ czyn zarzucony Skarżącej nie stanowił w dacie wydania decyzji deliktu administracyjnego".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Ponadto wnosił o zwolnienie skarżącej od kosztów sądowych w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że 13 maja 2020 r. wybrała się ona wraz ze znajomą na spacer w okolicy Sądu Najwyższego. Zachowywały od siebie odległość ponad dwóch metrów. Skarżąca miała ze sobą egzemplarz Konstytucji RP, na dłoniach rękawiczki, zaś na twarzy maseczkę zakrywającą usta i nos, ponieważ ze względu na wiek należy do osób szczególnie narażonych na konsekwencje zdrowotne wynikające z zakażenia koronawirusem. W pewnym momencie do spacerujących podeszło dwóch policjantów i przystąpiło do czynności legitymowania (przebieg interwencji został utrwalony na nagraniu, z którym organ II instancji zapoznał się, co wynika z treści uzasadnienia decyzji ostatecznej), jako przyczynę podając podejrzenie popełnienia wykroczenia. Nie poinformowali oni, o jakie wykroczenie chodzi, a następnie wskazali, że chodzi o wykroczenie z art 54, nie wskazując jednak, jakiego aktu prawnego. Na pytanie o treść tego przepisu jeden z policjantów odpowiedział, "my nie mamy obowiązku przedstawiać pani treść artykułu" oraz "my nie jesteśmy od informowania obywateli". Policjanci nie wskazali prawidłowo przyczyny przystąpienia do czynności legitymowania, do czego byli zobowiązani na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 lutego 2020 r. w sprawie postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień policjantów (Dz. U. Poz. 192), które nakłada na policjanta obowiązek podania przyczyny podjęcia czynności służbowej legitymowania przed przystąpieniem do niej. Następnie jako podstawę wskazali podejrzenie popełnienia przestępstwa i następnie wykroczenia w związku z rozporządzeniem "Prezesa Rady Ministra Zdrowia". Przemawia to za przyjęciem, że organ II instancji, który jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, zapoznał się z nagraniem, powinien był nabrać wątpliwości co do fachowości funkcjonariuszy Policji i nie obdarzać ich notatki tak bezgranicznym zaufaniem, jak miało to miejsce w realiach niniejszej sprawy. Po wylegitymowaniu skarżąca została poinformowana o nałożeniu na nią mandatu za popełnienie wykroczenia "z art. 54 w związku z rozporządzeniem ministra" i odmówiła jego przyjęcia.

Zarówno organ I, jak i II instancji nie podjął z urzędu żadnej próby zebrania materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie stanu faktycznego i wyjaśnienie sprawy, opierając się bezkrytycznie na pobieżnej analizie treści notatki przekazanej przez Policję. Ponadto organ II instancji całkowicie dowolnie ocenił nagranie załączone do odwołania. Gdyby organ II instancji prawidłowo, czyli wnikliwie i łącznie ocenił te dowody, którymi dysponował, musiałby nabrać poważnych wątpliwości co do przebiegu zdarzenia będącego podstawą nałożenia na skarżącą kary administracyjnej. Z naniesionej odręcznie treści notatki wynika, że skarżąca naruszyła zakaz przemieszczania się pieszo bez uzasadnienia i uczestniczyła w zgromadzeniu publicznym. Tymczasem w części notatki, w której wskazane są naruszenia prawa do zaznaczenia przez autora notatki, nie zaznaczono pierwszego punktu, czyli "przemieszczania się osób z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu (...)", wskazano natomiast punkt mówiący o "przemieszczaniu się przez osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie (...)" oraz "inne zachowanie", opisane jako udział w nielegalnym zgromadzeniu. Z treści nagrania wynika, że nie miało miejsce żadne zgromadzenie, choć interwencja podjęta została ze względu na naruszenie art. 54, jak należy się domyślać, kodeksu wykroczeń. Z treści notatki nie wynika również, jakim urządzeniem pomiarowym posłużyli się policjanci do dokonania pomiaru odległości pomiędzy Skarżącą a innymi osobami. Aby to ustalić wystarczyło zwrócić się do Policji o nadesłanie stosownych informacji, a uzyskanie ich z pewnością nie trwałoby nadmiernie długo, biorąc pod uwagę fakt sprawnej i szybkiej komunikacji między organem I instancji a Policją, czego dowodzi przesłanie notatki tego samego dnia, w którym miało miejsce zdarzenie, co wynika z treści notatki.

W odpowiedzi na odwołanie organ II instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a., a wynikiem sprawy oraz, że w odwołaniu w ogóle zabrakło uprawdopodobnienia istotności wpływu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. na wynik sprawy oraz wskazania, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło skarżącej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ w odwołaniu wyraźnie sformułowano wnioski dowodowe na wypadek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Prowadzi to więc do logicznego wniosku, że czynności te zostały wskazane. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania umożliwiłoby jej zgłoszenie odpowiednich wniosków dowodowych i tym samym zapewniło jej czynny udział w postępowaniu, wskutek czego możliwe byłoby wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Stronie nie umożliwiono również wypowiedzenia się co do dowodu z notatki urzędowej, który stanowił jedyną podstawę do nałożenia kary, choć nie można wykluczyć, że gdyby strona mogła złożyć pisemne wyjaśnienia w tym zakresie, co przecież nie wpłynęłyby znacząco na szybkość postępowania, to decyzja organu byłaby inna.

Odnośnie do zastosowania przez organy obu instancji art. 10 § 2 k.p.a., pełnomocnik stwierdził, że organ I instancji nie uzasadnił tego w żaden sposób, zaś z uzasadnieniem organu II instancji nie można się zgodzić. Organ II instancji zastosowanie tego przepisu uzasadnił potencjalnym zagrożeniem, jakie rzekome działanie skarżącej niosło dla zdrowia całej populacji Polski i gospodarki kraju. Art. 10 § 2 k.p.a. pozwala organowi na odstąpienie od umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wyłącznie w sytuacji, gdy niebezpieczeństwo lub groźba szkody, o których mowa w treści przepisu jest realne, nie zaś, jak w przedmiotowej sprawie, wyłącznie potencjalne i po drugie - postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej samo w sobie nie wymaga takiej szybkości postępowania, jaka uzasadniałaby zastosowanie przepisu art. 10 § 2 k.p.a. Nienałożenie takiej kary nie prowadziłoby przecież do powstania czy zwiększenia niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 10 § 2.

Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo lakoniczne i nie zawiera żadnych rozważań na temat zastosowania przepisu art. 10 § 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie jest kwestią najistotniejszą. Brak taki, uniemożliwiający wręcz wniesienie odwołania w tym zakresie, prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania. Szczególnie wobec faktu, że zastosowanie art. 10 § 2 przez organ II instancji zostało bardzo obszernie, choć nietrafnie, uzasadnione.

Decyzja organu II instancji wydana została [...] lipca 2020 r., jako podstawę nałożenia kary pieniężnej wskazano § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Tym niemniej, w dacie wydania decyzji przez organ II instancji nie obowiązywało już powyższe rozporządzenie, a rozporządzenie Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066) w wersji obowiązującej od dnia 3 lipca do dnia 24 lipca 2020 r. Zgodnie z treścią § 19 ust. 1 pkt. 2 tego rozporządzenia, na osobach przebywających w miejscach ogólnodostępnych ciążył obowiązek zakrywania ust i nosa. Jednocześnie § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. C rozporządzenia wyłączał osoby zakrywające usta i nos z obowiązku zachowania odstępu dwóch metrów od innych osób podczas przemieszczania się.

Skarżąca z pewnością miała zakryte usta i nos podczas przemieszczania się, toteż niezależnie od tego, czy zachowała odstęp dwóch metrów od innych osób podczas przemieszczania się, jej zachowanie nie stanowiło deliktu administracyjnego, więc organ II instancji powinien był umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a.

3. Skarga Rzecznika Praw Obywatelskich z 19 sierpnia 2020 r.

RPO również zaskarżył decyzję [...]PWIS w całości, zarzucając jej naruszenie art. 7 8 § 1, 9, 10 § 1 i 2, 61 § 4, 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, art. 77 § 1, 81 i 189d pkt 7 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające w szczególności:

"1. na rażącym naruszeniu zasady, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej), a organ ustala okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz przeprowadza potrzebne w tym celu dowody (art. 7 k.p.a.), postępowanie zaś organ powinien prowadzić w sposób budząc zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.);

2. na rażącym naruszeniu zasad, zgodnie z którymi organ ma obowiązek zgromadzić kompletny materiał dowodowy i to na nim spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.);

3. na rażącym naruszeniu obowiązku zawiadomienia strony o wszczętym z urzędu postępowaniu (art. 61 § 4 k. p. a.) oraz nie wypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 9 k. p. a. nakazującego należyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez co organ uniemożliwił stronie odniesienie się do poczynionych ustaleń faktycznych;

4. na rażącym naruszeniu zasady, zgodnie z którą organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz poprzez błędne stwierdzenie, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k. p. a.;

5. na naruszeniu art. 75 § 1 k. p. a., w związku z wydaniem decyzji opartej na dowodzie (notatce policyjnej) przekazanym, pomimo braku ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania administracyjnego (jak tego wymaga art. 14 ust. 2 ustawy o Policji), a tym samym dowodzie naruszającym chronioną konstytucyjnie sferę autonomii informacyjnej jednostki (art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji RP) oraz polegającą na braku obowiązku dzielenia się z władzą publiczną informacją o swojej osobie, gdy ustawa tego nie wymaga;

6. na rażącym naruszeniu normy wynikającej z art. 81 k.p.a., zgodnie z którą okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k. p. a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało (czy też nie) wpływ na treść decyzji;

7. na rażącym naruszeniu art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że wymierzając karę pieniężną organ nie rozważył warunków osobistych strony, a w szczególności nie zbadał jaka jest jej sytuacja majątkowa i rodzinna oraz zdolności zarobkowe i realne możliwości uiszczenia kary pieniężnej w wysokości ustalonej w decyzji administracyjnej oraz naruszeniu zasady indywidualizacji kaiy, określającej, że jej wymiar należało wyważyć w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przesłanki opisane w art. 189d k.p.a.;

8. na naruszeniu art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady lojalności państwa względem obywateli".

RPO wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS.

Uzasadniając skargę RPO przedstawił stan faktyczny i prawny postępowania administracyjnego oraz swoje zarzuty, zawarte w odwołaniu od decyzji PPIS. i stanowisko organu II instancji. RPO uzasadnił również dopuszczalność wniesienia prze siebie skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie RPO, decyzja organu odwoławczego, jak również poprzedzająca ją decyzja PPIS, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezgodnie z prawem organy dopuściły do wyłączenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przez co uniemożliwiły jej obronę swoich interesów, wyrażenie swoich żądań i realizację przysługujących jej praw o charakterze procesowym.

W szczególności, organy nie zawiadomiły E. J. o wszczęciu postępowania administracyjnego, przez co pozbawiły stronę uprawnienia do wypowiedzenia się co do jedynego dowodu (policyjnej notatki służbowej), na podstawie którego ustalono stan faktyczny sprawy, jak również prawa do zgłoszenia wniosków dowodowych np. dotyczących przesłuchania świadków czy analizy zapisu kamer monitoringu miejskiego (Zakładu Obsługi Sytemu Monitoringu na terenie m. st. Warszawy, Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie czy Zarządu Transportu Miejskiego w Warszawie). W odwołaniu od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie. E. J. kategorycznie zaprzeczała, aby poruszała się w odległości mniejszej niż 2 metry od innych osób oraz aby brała udział w jakimkolwiek zgromadzeniu. W odwołaniu zakwestionowano rzetelność pomiaru odległości pomiędzy uczestniczkami zdarzenia.

W świetle zarzutów podniesionych przez E. J. nie można uznać, że notatka służbowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji jest wystarczającym dowodem do obiektywnego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, notatka ta nie spełnia warunków uzasadniających uznanie jej za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., nie stanowi więc dowodu tego, co zostało w jej treści stwierdzone, a jej moc dowodowa jest tożsama z mocą dowodową twierdzeń przedstawianych przez stronę postępowania. Dlatego też organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a nie wyłącznie na podstawie treści notatki służbowej, powinien dokonywać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Skoro strona, która nie mogła brać aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym, wskazuje na uchybienia organu inspekcji sanitarnej podważając prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, to nie można wykluczyć, że w przypadku gdyby nie pozbawiono jej uprawnień procesowych, a w szczególności zgłaszania wniosków dowodowych i wypowiedzenia się co do notatki służbowej funkcjonariusza Policji, to organ dokonałby innych ustaleń faktycznych i wydał decyzję odmiennej treści (np. o umorzeniu postępowania).

Nie ma racji [...]PWIS uzasadniając odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowania wystąpieniem przesłanek wymienionych w art. 10 § 2 k.p.a. Powołany przepis pozwala organowi na przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału strony wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną. W orzecznictwie podnosi się, że z uwagi na wyjątkowy charakter przepisu art. 10 § 2 k.p.a., przesłanki odstąpienia od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dlatego też stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, który uzasadnia zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a., oznacza stan realnie istniejący, a nie prawdopodobieństwo jego wystąpienia (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. 13, wydawnictwo C.H. Beck). Chodzi zatem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" G. Laszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, tom I, wyd. III, LEX 2010).

W ocenie RPO, w sprawach dotyczących zwalczania chorób zakaźnych, realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia obywateli, które kreuje stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, występuje w przypadku stwierdzenia na podstawie wyniku badania, że określona osoba jest zakażona wirusem SARS-CoV-2, w związku z czym powinna być natychmiast odizolowana od reszty społeczeństwa na podstawie stosownej decyzji organu inspekcji sanitarnej. Przebywanie osoby zakażonej ww. wirusem w przestrzeni publicznej i kontaktowanie się z innymi, zdrowymi osobami, stwarza bowiem obiektywne i realne niebezpieczeństwo zakażenia tych osób, przez co zagraża ich zdrowiu i życiu. Taka sytuacja uzasadnia zatem niezwłoczne załatwienie sprawy i wydanie przez organ inspekcji sanitarnej decyzji nakładającej obowiązek izolacji z pominięciem uprawnień procesowych strony wynikających z zasady czynnego udziału w postępowaniu.

Natomiast, gdy organ inspekcji sanitarnej prowadzi postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przez daną osobę nakazów wynikających z przepisów sanitarnych, brak jest podstaw do zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. Nałożenie kary nie jest sprawą niecierpiącą zwłoki z powodu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, bowiem ewentualne zagrożenie dla dobra jakim jest zdrowie i życie obywateli wystąpiło w momencie naruszenia przepisów sanitarnych i późniejsze wydanie decyzji w przedmiocie sankcji za delikt administracyjny nie niweluje w żaden sposób tego potencjalnego niebezpieczeństwa oraz nie pozwala na uniknięcie ewentualnych negatywnych skutków tego naruszenia. Szczególna szybkość nie jest zatem cechą, którą bezwzględnie musi charakteryzować się tego rodzaju postępowanie represyjne i która uzasadnia odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zmniejszenie efektu prewencyjnego kary pieniężnej, do czego doszłoby — zdaniem organu odwoławczego - w przypadku "opóźnienia" w nałożeniu kary spowodowanego czynnym udziałem strony w postępowaniu, nie jest bowiem okolicznością usprawiedliwiającą zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. przez organ inspekcji sanitarnej.

Organ opiera zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. jedynie na przypuszczeniu, że niezwłoczne nałożenie kary pieniężnej z pominięciem uprawnień procesowych strony doprowadzi do zapobieżenia negatywnym skutkom, o których mowa w przywołanym przepisie. Artykuł 10 § 2 k.p.a. nie może być jednak stosowany na zasadzie intentio acta probat ("zamiar uświęca środki"), a co najwyżej na zasadzie exitus acta probat ("skutek uświęca środki"). Niezbędna jest pewność, że wykonanie decyzji wydanej w realiach art. 10 § 2 k.p.a. doprowadzi do realizacji zakładanego tym przepisem celu, czyli wyeliminuje niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi lub zagrożenie niepowetowaną szkodą materialną. Takiej pewności organy orzekające w sprawie nie miały. Strona mogła się bowiem okazać "zatwardziałym" a do tego majętnym sprawcą deliktu administracyjnego i, pomimo zapłaty kary, w dalszym ciągu nie stosować się do rzekomo naruszonych przepisów prawa.

Nie zostało także przez organ w najmniejszym stopniu wykazane, że wydanie kwestionowanej decyzji w reżimie art. 10 § 2 k.p.a. cechowało się niezbędnością, czyli nie można było w inny sposób doprowadzić do realizacji celów wskazanych w tym przepisie.

Przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu organ administracji publicznej powinien utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (art. 10 § 3 k.p.a.). W doktrynie podnosi się, że obowiązek sporządzenia adnotacji na okoliczność zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. nie zwalnia organu od wskazania przyczyn odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w uzasadnieniu decyzji (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, tom I, wyd. III, LEX 2010 oraz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", red. H. Knysiak-Sudyka, wyd. II. WKP 2019). Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji PPIS brak jest jakiejkolwiek wzmianki, że organ skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 10 § 2 k.p.a. oraz wskazania przyczyn, dla których to uczynił.

RPO podtrzymał też stanowisko i argumentację przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z którymi notatka służbowa funkcjonariusza Policji zawierająca dane osobowe strony przekazana organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania administracyjnego jest dowodem sprzecznym z prawem, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Policja nie jest upoważniona do podejmowania czynności zmierzających do wykrycia naruszeń prawa sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej, o czym przesądza treść art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, który określa zamknięty katalog celów, na potrzeby których ta formacja podejmuje określone rodzajowo czynności. Ponadto, żaden przepis ustawy nie daje Policji uprawnień do gromadzenia informacji o osobach fizycznych na potrzeby postępowań administracyjnych prowadzonych przez inny organ, a następnie przekazywania tych informacji organowi administracji publicznej, jakim jest organ inspekcji sanitarnej. Podstawą prawną do tego rodzaju działania policji nie może być wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 20 ustawy o Policji w związku z art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości. Z treści powołanych przepisów wynika, że Policja może przetwarzać dane osobowe w celu rozpoznawania, zapobiegania, wykrywania i zwalczania czynów zabronionych, w tym zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wykonywania tymczasowego aresztowania, kar, kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pobawieniem wolności.

W przedmiotowej sprawie brak jest wymaganej przez Konstytucję oraz Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania, którego celem jest wymierzenie kary pieniężnej określonej w art. 48a ust, 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu. W konsekwencji, dane osobowe przekazane przez policję organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania mającego na celu wymierzenie kary pieniężnej adresatowi zaskarżonej decyzji, zostały pozyskane z naruszeniem art. 51 ust. 5 Konstytucji. Nie ulega zatem wątpliwości, że notatka służbowa zawierająca opis zarzucanego stronie postępowania zachowania jest dowodem sprzecznym z prawem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Za tezą, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji nie może być zgodnym z prawem dowodem w postępowaniu, którego przedmiotem jest wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie nakazów wprowadzonych w drodze aktów wykonawczych w związku z wystąpieniem stanu epidemii, przemawia także przepis art. 15zzzn ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 z późn, zm.). Powołany przepis przewiduje, że stwierdzenie naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji nałożonego w związku ze zwalczaniem COVED-19, które stanowi podstawę do wymierzenia przez organ inspekcji sanitarnej administracyjnej kary pieniężnej w drodze decyzji, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji. Skoro ustawodawca wprowadził przepis szczególny, który pozwala na wykorzystanie dowodów przeprowadzonych przez Policję w ściśle określonych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy inspekcji sanitarnej, to przyjąć należy, że w innych postępowaniach prowadzonych przez te organy, ustalenia Policji (np. udokumentowane w formie notatki służbowej) nie mogą być zgodnym z prawem dowodem, stanowiącym podstawę ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Organ nie mógł skutecznie uchylić się od obowiązku umożliwienia stronie ustosunkowania się do treści policyjnej notatki służbowej. Skoro organ nie wywiązał się z przedmiotowego obowiązku i uczynił policyjną notatkę służbową podstawą ustaleń stanu faktycznego sprawy, to tym samym dopuścił się naruszenia art. 81 k.p.a.

Uchybienie art. 81 k.p.a. należy uznać za naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało (czy też nie) wpływ na treść decyzji i stanowi podstawę uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wynikająca z tej regulacji zasada zupełności materiału dowodowego obliguje organ do zebrania wszelkich niezbędnych dowodów dla dokładnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Skoro w przedmiotowej sprawie organy inspekcji sanitarnej pozyskały wyłącznie jeden dowód i to w dodatku niezgodnie z prawem, to nie ulega wątpliwości, że nie wykonały obowiązku ustanowionego w art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei oparcie ustaleń faktycznych o notatkę służbową, która nie spełnia wymogów dowodu określonych w art. 75 § 1 k.p.a., stoi także w sprzeczności z art 7 k.p.a., nie pozwala bowiem na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nie prowadzi do jej załatwienia.

Z zasadą oficjalności (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) koresponduje koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu. Jej znacznie w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę sankcji administracyjnej, zostało podkreślone w zasadzie 7 Rekomendacji Nr R (91) 1 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie sankcji administracyjnych. Powołany przepis wprost stanowi, że ciężar dowodu w tych sprawach obarcza organy administracji. Oznacza to. że w postępowaniach zmierzających do nałożenia na stronę obowiązku, a zwłaszcza sankcji, to na organie administracji ciąży powinność udowodnienia naruszenia prawa przez stronę, które stwarza podstawę do uruchomienia odpowiedniej sankcji. Tym samym, postępowanie wyjaśniające w tego rodzaju sprawach powinno się toczyć wedle podobnych reguł, jak w przypadku postępowania karnego opartego na zasadzie domniemania niewinności. Obowiązkiem organu jest zatem samodzielne wykazanie faktów opisanych w hipotezie stosowanej normy prawnej, z uwzględnieniem negatywnych przesłanek procesowych np. przedawnienia nałożenia kary lub niepodlegania karze (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" red. W. Chróścielewski i Z. Kmieciak, WKP 2019).

Niezrozumiały jest zarzut organu odwoławczego skierowany pod adresem strony, że w żadnym miejscu odwołania nie przedstawiła jakiegokolwiek argumentu pozwalającego na zminimalizowanie stopnia winy, tudzież szkodliwości społecznej swojego działania. Ciężar dowodu spoczywa na podmiocie prowadzącym postępowanie mające na celu nałożenie sankcji administracyjnej, a organ odwoławczy wbrew prawu nie działał na zasadzie oficjalności i nie podjął czynności w celu zebrania wszelkich niezbędnych dowodów w celu dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem, przez co naruszył zasadę zupełności materiału dowodowego.

RPO przedstawił również swoją argumentację odnośnie naruszenia art. 189d k.p.a. Organ wymierzył stronie karę w kwocie 10.000 zł. Natomiast zgodnie z materialnoprawną podstawą decyzji, to jest art. 48a ust. ł pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł. Organ dysponował zatem luzem decyzyjnym w zakresie podejmowanego rozstrzygnięcia, a nałożona na stronę kara nie jest najniższą możliwą przewidzianą przez normę sankcjonującą.

Zgodnie z zasadą indywidualizacji kary wymiar jej należało więc wyważyć w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przesłanki opisane w art. 189d k.p.a. Należy też mieć na uwadze, że organ wydając decyzję winien uzasadnić ją w stopniu należytym (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Rozważania organu powinny zatem znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie z treści uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, że nie rozważyły one w ogóle warunków osobistych strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna. Nie rozważyły w związku z tym tego, jaka jest sytuacja majątkowa i rodzinna osoby, na którą nakłada karę pieniężną, jej zdolności zarobkowych i realnych możliwości uiszczenia kary pieniężnej w wysokości ustalonej w decyzji administracyjnej. Nie ustaliły, czy strona zobowiązana do zapłaty pod rygorem natychmiastowej wykonalności kary w wysokości 10.000 zł nie popadnie w niedostatek.

Za jedną z podstawowych zasad prawnych stanowiących fundament demokratycznego państwa prawa należy uznać zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa nazywaną także zasadą lojalności państwa względem obywateli. Zasada ta opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz., red. P. Tuleja, Warszawa 2019., komentarz do art. 2). Zasada zaufania (lojalności) odnosi się nie tylko do trybu i formy stanowionego prawa. Cały proces stosowania prawa, począwszy od wykładni, powinien odbywać się w zgodności z tą zasadą. Odnosi się ona do relacji z państwem widzianych z perspektywy obywatela i wiąże się z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostce (M. Zubik, W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, red. M. Zubik i L. Garlicki, Warszawa 2016., Komentarz do art. 2). Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie podkreśla, że z omawianej zasady wynika, że ustawodawca winien dawać obywatelom gwarancję stabilności prawa, które nie może stawać się "pułapką" dla obywatela. Obywatel ma prawo układać swoje sprawy, ufając, że nie naraża się na skutki nieprzewidywalne w momencie podejmowania decyzji i działań. Ma również prawo działać w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny {zob. np. wyrok TK z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt K 45/05).

RPO wielokrotnie podkreślał, że sposób wprowadzania ograniczeń w kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii mógł budzić wątpliwości z punktu widzenia pewności prawa dla obywateli. Częste zmiany obowiązujących obostrzeń, komunikowanie ich treści na konferencjach prasowych przed opublikowaniem ich w Dzienniku Ustaw, wykraczanie poza upoważnienie ustawowe - wszystko to powodowało, że obywatele mogli mieć poważne trudności z oceną, które zachowania są prawnie dozwolone, a które nie, co w konsekwencji w istotny sposób naruszało ich zaufanie do państwa. Rzecznik podnosił także wątpliwości co do racjonalności niektórych z zakazów takich jak chociażby zakaz samodzielnego opuszczania domu przez osoby niepełnoletnie. Stanowiący przedmiot niniejszego postępowania nakaz poruszania się w odległości 2 m od siebie w praktyce może być bardzo trudny w realizacji. W niniejszej sprawie to ocena, czy dwie znające się osoby zachowywały przepisową odległość mogła wymagać dokonania pomiaru odstępu. Wskazać również należy, że ocena, czy doszło do naruszenia wskazanego nakazu w praktyce jest bardzo utrudniona, co może skutkować arbitralnością podejmowanych przez właściwe organy decyzji. Jednocześnie naruszenie tego zakazu zostało obwarowane bardzo dotkliwą sankcją w postaci wysokiej kary pieniężnej, która dla bardzo dużej części obywateli stanowi poważne obciążenie mogące mieć realny wpływ na bieżącą sytuację finansową ich rodziny.

Mając to na uwadze oraz podnoszony już wyżej brak czynnego udziału strony w postępowaniu, można uznać, że praktyka stosowania § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia godzi w bezpieczeństwo prawne jednostki i stanowi swoistą pułapkę dla obywateli. Wydana w niniejszej sprawie decyzja administracyjna może budzić u obywatela uzasadnione przekonanie o nadużyciu władzy przez państwo. W wyroku z 20 kwietnia 2011 r. (sygn. akt Kp 7/09) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne "prewencyjne" wydanie decyzji niepełnej albo niedostatecznie uzasadnionej.

5. Odpowiedź [...]PWIS na skargę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał i rozbudował swoje stanowisko, przemawiające za poprawności decyzji PPIS oraz uzasadniające utrzymanie tej decyzji w mocy przez organ odwoławczy.

6. Połączenie spraw.

Postanowieniem z 24 lutego 2021 r., wydanym na posiedzeniu niejawnym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1617/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") połączył sprawy wywołane skargą E. J. i skargą Rzecznika Praw Obywatelskich do wspólnego rozpoznania i orzeczenia.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja R.P.") sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Dyspozycja art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej.

II. 1. Stan prawny.

1. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 k.p.a.), ale również z Konstytucji R.P. (art. 7) jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zasada ta dotyczy nie tylko stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organa administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw.

Znaczenie zasady legalizmu, rozumianej szeroko, a więc wchłaniającej zasadę praworządności w jej aspekcie formalnym, a tym samym obejmującej nakaz przestrzegania prawa polega na wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (zob. komentarz do art. 7 w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydania Sejmowe 2016 i powołana tamże literatura). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 88/11 uznaje zasadę legalizmu, jako przejaw zasady praworządności.

Jak podkreśla się w literaturze (op. cit.) "z brzmienia art. 7 wynika wprost ustrojowa zasada prawna (konstytucyjna) legalizmu nakładająca określone obowiązki zarówno na organy władzy publicznej stosujące prawo, jak i te, które je tworzą, też zresztą w oparciu o odpowiednie przepisy kompetencyjne, proceduralne i materialne. Obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, zaś obowiązkiem prawodawcy (...) jest określenie zarówno podstaw, jak i granic działania organów władzy (zob. postanowienie TK Ts 216/04 z 9 maja 2005 r.)".

"Zasada legalizmu odnosi się nie tylko do ustawodawstwa, lecz do prawotwórstwa w ogólności. Ma szczególnie wielkie znaczenie odnośnie do stanowienia aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawy, którego obowiązkowe składniki określa sama konstytucja w art. 92" (op. cit.).

Zasada legalizmu, odnoszona do stanowienia prawa przez organa administracji publicznej w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia hipotezy art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P.

2. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68).

(...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany, jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego".

Rozporządzenia, jako akty wykonawcze do ustaw, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do wydawania rozporządzeń Konstytucja R.P. upoważniła Prezydenta (art. 142 ust. 1), Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2 zd. 1), przewodniczącego określonego w ustawie komitetu, powołanego w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 2 zd. 1), Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).

Jak jednoznacznie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych" stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania".

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. Trybunał wyjaśnił, że "już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że [ówczesna] "Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych". W dalszym orzecznictwie uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie >cedować< funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej..." (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")".

Jak ponadto podkreśla się w literaturze, w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09) – por. np. P. Tuleja, op. cit., komentarz do art. 92).

Niedopuszczalne więc konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rang, które dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (niezdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

3. Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji R.P. każdy (a więc i organ administracji publicznej) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zasadą ustrojową o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (vide komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019).

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. ma podstawowe znaczenie dla dopuszczalności ograniczania wszystkich konstytucyjnych wolności i praw. "Dotyczy również przepisów, które formułują szczegółowe klauzule limitacyjne, np. art. 53 ust. 5 Konstytucji, oraz przepisów, które stanowią, że zakres i formy danego prawa określa ustawa, np. art. 67 ust. 1 Konstytucji. Komentowany przepis adresowany jest nie tylko do ustawodawcy, ale też do wszystkich organów stanowiących i stosujących prawo, o ile podejmują rozstrzygnięcia ograniczające wolności i prawa konstytucyjne. Odnosi się on do wszystkich rodzajów i form ich ograniczania" (ibidem).

Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją R.P. ograniczania praw obywateli jest ustanawianie ich tylko w ustawie – konstytucyjna zasada, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Przez ustawę należy też rozumieć rozporządzenie z mocą ustawy, chociaż w myśl art. 234 ust. 1 Konstytucji może ono regulować materię praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Dopuszczalne jest delegowanie na mocy art. 92 ust. 1 pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych – z zastrzeżeniem uwag, poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt. 2 powyżej.

Prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego, podlegają proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane, jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i literalnie. Same prawa wyborcze powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 września 2019 r., sygn. akt I NSW 79/19, baza orzeczeń SN).

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji R.P. każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone. Zasada wyrażona w tym przepisie ustawy zasadniczej jest bezwzględnie obowiązująca.

Art. 37 ust. 1 Konstytucji należy interpretować na tle całokształtu konstytucyjnego uregulowania statusu jednostki, jego praw i wolności. "Zasada powszechności korzystania z praw konstytucyjnych nie ma charakteru samoistnego. O możliwości korzystania z poszczególnych wolności i praw decyduje przede wszystkim ich zakres podmiotowy. Rolą art. 37 ust. 1 Konstytucji jest podkreślenie powszechności ochrony gwarantowanej przez prawo konstytucyjne, rozstrzyganie wątpliwości dotyczących zakresu ochrony na rzecz jego rozszerzania" (por. komentarz do art. 37 w P. Tuleja, red., op. cit.).

4. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Konstytucji R.P., mającym bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie, każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jest to tzw. zasada wolności przemieszczania się. Wolność przemieszczania się mogą podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.).

Jak podkreśla się w literaturze (zob. L. Garlicki, op. cit. komentarz do art. 52) swoboda przemieszczania się jest tradycyjną, klasyczną wolnością jednostki, jako przejaw jej ogólnie wolnościowego statusu i "możności czynienia wszystkiego, co nie szkodzi drugiemu" (łac.: neminem laedere, por. też art. IV francuskiej Deklaracji praw człowieka i obywatela).

Zasada swobody przemieszczania dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sposób swobodny i nieograniczony, wolności wyboru miejsca zamieszkania, wolności wyboru miejsca pobytu i wolności opuszczenia jej terytorium.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34) oceniając zgodność art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 i Nr 110, poz. 1189) m.in. z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji R.P. stwierdził, że "znaczenie zasady proporcjonalności polega nie tylko na określeniu zakresu dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, zawartym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającym jedynie takie ograniczenia, które są konieczne dla realizacji wymienionych w tym przepisie celów. Zasada ta, stanowiąca zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego element państwa prawnego, ma znaczenie szersze, odnosi się bowiem do ogółu sytuacji, w których państwo za pomocą stanowionego przez siebie prawa oddziałuje na pozycję osoby pozostającej pod jego władzą. Zatem także przepisy określające zakres obowiązków ciążących na takich osobach podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności, której podstawę w tej sferze stanowi ogólna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)".

Zgodnie z ust. 3 art. 52 Konstytucji R.P., wolność przemieszczania się może być ograniczona wyłącznie w ustawie.

Nakaz konstytucyjny dotyczący tego, że ta wolność obywatelska może doznać ograniczeń, ale wyłącznie aktem prawnym rangi ustawowej, wiąże w sposób szczególny władzę ustawodawczą. Stanowiąc bowiem konstytucyjną gwarancję wolności przemieszczenia się, równocześnie przewiduje dopuszczalność jej ograniczenia, zawężając prawodawcy prawny sposób wprowadzenia ograniczenia.

Niezastosowanie się prawodawcy do dyspozycji art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P. i dopuszczenie (przez ustawodawcę) oraz wprowadzenie (przez Radę Ministrów) ograniczenia wolności przemieszczania się aktem podustawowym jest więc niedopuszczalne konstytucyjnie i prowadzi w rzeczywistości do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień; do tego takich, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek (por. cyt. w. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 1997 r., K. 25/97 (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304).

W konsekwencji, naruszenie przez prawodawcę ww. przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 52 ust. 1 Konstytucji R.P., nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją R.P., co wprost prowadzi do wniosku, że rozporządzenie takie w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne, nie może być uznane przez sąd za skuteczną i poprawną podstawę prawną (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) decyzji władczej organu administracji publicznej.

5. Art. 57 Konstytucji R.P., gwarantujący wolność zgromadzeń, przewiduje, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Również ograniczenie i tej wolności może określać wyłącznie ustawa.

Znaczenie konstytucyjnej gwarancji wolności zgromadzeń dostrzegł Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku z 18 września 2014 r., sygn. akt K 44/12 (OTK-A 2014/8/92), że "wskazany przepis wyraża - zgodnie z systematyką rozdziału II Konstytucji - jedną z wolności politycznych odnoszących się w swym zasadniczym wymiarze do uczestnictwa jednostek w życiu publicznym, ustalania i realizowania wspólnie określonych celów, uzyskiwania informacji o sposobie działania organów władzy publicznej oraz udziału w ich powoływaniu. Widziany w tym kontekście art. 57 Konstytucji określa sferę wolności jednostki, wskazując na swobodę podejmowania określonych działań. Stanowi także jeden z podstawowych elementów determinujących status jednostki w relacji do państwa, przez co staje się rozstrzygnięciem mającym istotne znaczenie w perspektywie konstytucyjnego modelu ustrojowego.

Przepis art. 57 Konstytucji wyraża wolność. To znaczy, że poszczególne elementy regulacji konstytucyjnej przewidzianej w tym przepisie postrzegać należy - co do zasady - przez pryzmat określonej sfery autonomicznego działania jednostek, które w tym konkretnym zakresie pozostają wolne od ingerencji władzy publicznej. Korzystanie z wolności nie może być przez to reglamentowane przez państwo. Rolą państwa ma być zapewnienie warunków do realizacji danej wolności, a ewentualna interwencja organów władzy publicznej powinna mieć zawsze charakter wyjątkowy. Może następować jedynie w sytuacjach dających się racjonalnie uzasadnić oraz w myśl ogólnych zasad wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji".

Również w odniesieniu do wolności zgromadzeń, może ona był ograniczona, ale wyłącznie ustawą i wyłącznie zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.

Prawidłowo rozumiejąc znaczenie wolności zgromadzeń WSA w Poznaniu w wyroku z 20 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 888/09 (CBOSA) uznał, że w celu realizacji tej wolności siły porządkowe stojące w dyspozycji władz publicznych zobowiązane są do udzielania ochrony i zabezpieczenia osobom korzystającym z wolności zgromadzeń. Jak stwierdził ten Sąd "jest to ich prawo podmiotowe "wpisane" w konstytucyjnie gwarantowaną wolność zgromadzeń".

II. 2. Ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

1. Jak wynika z przedstawionego powyżej stanu prawnego, odnosząc się do przedmiotu sprawy zawisłej przed tut. Sądem, stwierdzić należy, że prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji R.P. (w tym wolność przemieszczania się) mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Trafnie też wskazał w takim zakresie WSA w Opolu w wyroku sygn. akt II SA/Op 219/20 z 27 października 2020 r. (CBOSA), że "tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki", powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10.

Przyjęty za podstawę materialnoprawną decyzji § 17 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792) odnośnie zakazu poruszania się pieszo w odległości nie mniejszej niż 2 m od sąsiedniej osoby, jako wprowadzony aktem wykonawczym do ustawy, stanowił niedopuszczalne prawnie ograniczenie swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla poruszania się w miejscach ogólnodostępnych takich, jak drogi, place, parki, cmentarze, zakłady pracy, budynki użyteczności publicznej, obiekty handlowe i usługowe itp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia w związku z powyższym, że w dacie zdarzenia (13 maja 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek w miejscach ogólnodostępnych zachowywać określony odstęp od sąsiedniej osoby.

Skoro, co wynika z powyższych rozważań tut. Sądu, nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji R.P. ustawowa podstawa ograniczenia swobodnego i bez żadnych ograniczeń poruszania się obywateli również w miejscach ogólnodostępnych, to tym samym niezachowanie odległości 2 m – jako forma ograniczenia tego prawa, przewidziana wyłącznie w rozporządzeniu - nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie przez organ I instancji kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie.

Została więc ona nałożona bez skutecznej i zgodnej z Konstytucją R.P. podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela, mogącej stanowić dla organów administracji publicznej upoważnienie do władczego (w tym wypadku penalnego) działania.

Należy jednakże zauważyć, że organa administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją R.P. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organa te są więc związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd, w tym wypadku administracyjny.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji R.P. sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).

Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, CBOSA).

Jak ponadto stwierdził NSA w ww. wyroku, "ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)"

NSA wyjaśnił ponadto w cyt. w. wyroku, że takie uprawnienie sądów administracyjnych "znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że § 17 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był niezgodny z Konstytucją R.P., gdyż jako przepis podustawowy ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.), odmawia więc jego stosowania.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez mogącej być uznana za skuteczną i legalną podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P. mogła być wyłącznie ustawa, a nie rozporządzenie Rady Ministrów. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

2. Dokonując oceny prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał ponadto pod uwagę fakt, że wskazany przez organa, jako podstawa decyzji, art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w brzmieniu nadanym przez art. 25 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842), przewidywał w pkt. 4, że w rozporządzeniu wykonawczym, o którym mowa w art. 46a ustawy, można ustanowić obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie, a nie obowiązek utrzymywania określonego dystansu. W pkt. 12 natomiast mowa była o "nakazie określonego przemieszczania się".

Z kolei art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowił, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł.

Tym niemniej, ani w art. 46, ani w art. 46b ustawy stanowiących rzekomą podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z 22 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w szczególności obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych lub tzw. dystansu społecznego.

Należy ponadto wyjaśnić, że art. 46b pkt 4 cyt. ustawy z 2008 r. został zmieniony dopiero przez art. 15 pkt 2 lit. a ustawy z 28 października 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) z dniem 29 listopada 2020 r. przez nadanie treści "obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie" i dodanie pkt. 4a) – "obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów".

Ww. ustawa z 28 października 2020 r. o zmianie ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, z dniem 29 listopada 2020 r. wprowadziła w art. 15 zmianę przez dodanie pkt. 13 w brzmieniu "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu", ale nie zmieniła pkt. 12 art. 46a ustawy o zapobieganiu.

Dlatego też Rada Ministrów nie tylko nie miała – zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. – prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia w sprawie jakichkolwiek "ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii" powodujących ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, ale też Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w sposób uniemożliwiający prawnie wydanie rozporządzenia nie zawarł w ustawowej delegacji wytycznych dla tego organu dotyczących treści aktu.

Jak słusznie wyjaśnił WSA w Opolu w cyt. wcześniej wyroku z 27 października 2020 r., "przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11)".

Z powyższych przyczyn słuszna jest konstatacja WSA w Opolu, że "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu".

Wytyczne, zawarte w delegacji ustawowej, dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być zamieszczone w tym artykule, który upoważnia organ naczelny do wydania rozporządzenia. Mogą być zawarte w dowolnym miejscu ustawy. Ich treść powinna jednak umożliwiać organowi stanowiącemu akt niższej rangi rozpoznanie zamiaru i zakresu upoważnienia ustawodawcy. W ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi takich wytycznych w zakresie wprowadzenia aktem podustawowym ograniczenia wolności swobodnego i niczym nieograniczonego poruszania się obywateli po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu wydania przez Radę Ministrów przedmiotowego rozporządzenia (i w dniu orzekania przez organa obu instancji) nie było jednak w ogóle.

3. Odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymaga również prawidłowość postępowania organów obu instancji oceniania przez pryzmat ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Za nieuprawnione należy uznać stanowisko szczególnie mocno akcentowane przez organ odwoławczy (ale również przyjęte przez PPIS), że zasada szybkości postępowania ma prymat nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Rację mają organa obu instancji, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko. Umknęło jednak ich uwadze, że w cyt. przepisie ustawodawca obok szybkości postępowania nakazał organom wnikliwość działania. Dlatego też przewidział w § 2 art. 12 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego. Przypomnieć bowiem należy, że w dacie zdarzenia, które – w ocenie organów – było podstawą nałożenia kary pieniężnej przyjęty przez organa za podstawę decyzji § 17 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia wyłączał w ppkt. a tiret 2 oraz w ppkt. b obowiązek zachowania odległości 2 m w określonych wypadkach.

Dlatego też obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., było ustalenie, czy w wypadku skarżącej takie wyłączenie ex lege nie występowało. Należy pamiętać, że organa administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ten obowiązek ma charakter bezwzględny i jeżeli – jak w niniejszej sprawie – nie zostało wyjaśnione, czy skarżąca towarzyszyła osobie z orzeczeniem o niepełnosprawności, z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego lub osobie, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie, a także, czy osoba z którą poruszała się nie jest osobą wspólnie zamieszkującą lub gospodarującą. Rację ma też pełnomocnik skarżącej i RPO, poddając w wątpliwość sposób ustalenia przez policjanta odległości pomiędzy skarżącą i osobą jej towarzyszącą. Takie zaniechanie naruszało art. 12 § 2 k.p.a., gdyż wykluczało zarówno wnikliwość postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), jak i ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). To zaś powodowało, że organa nie działały zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.).

Skarżąca twierdzi, że w momencie legitymowania przez policjanci nie poinformowali jej o niezachowaniu należytego odstępu od innej osoby. Rację ma w tym zakresie pełnomocnik skarżącej, że "profesjonalnie działający policjant z pewnością ująłby w odręcznie napisanej części notatki naruszenie zakazu poruszania się w odległości mniejszej, niż 2 metry od innej osoby, a także poinformowałby o takiej przyczynie interwencji (...). Skoro w notatce policyjnej nie ma o tym wzmianki, to słusznie podnosi skarżąca, że przyjęta przez organa, jako priorytet, szybkość postępowania doprowadziła do ograniczenia jej prawa do czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiła jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.)". W tym też zakresie za naruszające prawo skarżącej do oparcia orzeczenia o pełny materiał dowodowy uznać należy brak odniesienia się organu do udostępnionego nagrania z przebiegu interwencji – choćby na okoliczność, czy policjanci zarzucili skarżącej i osobie jej towarzyszącej niezachowanie wymaganej odległości, czy też w rzeczywistości chodziło o udział skarżącej w rzekomo nielegalnym zgromadzeniu przed Sądem Najwyższym.

Należy też wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności, uprawniające organa do odstąpienia od tej zasady (art. 10 § 2 k.p.a.). Załatwienie bowiem sprawy, polegające wyłącznie na ukaraniu skarżącej za rzekome niewypełnienie obowiązku zakrywania ust i nosa nie miało bowiem już żadnego wpływu "na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną". Nałożenie kary pieniężnej było bowiem środkiem represyjnym, a nie zapobiegawczym. Naruszenie zasady z art. 10 § 1 k.p.a. jest tak oczywiste w tej sprawie, że wymagania organu odwoławczego co do wykazywania przez skarżącą "uprawdopodobnienia istotność wpływu tegoż uchybienia na wynik sprawy, a ponadto wykazania, że to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy" są nieuzasadnione. W sprawie bowiem nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego i w żadnej mierze nie pozwolono skutecznie procesowo wypowiedzieć się skarżącej lub jej pełnomocnikowi. Oczekiwanie więc organu, że strona powinna w takiej sytuacji jeszcze wykazać, że tak ewidentne i rażące naruszenie jej praw do sprawiedliwego i obiektywnego postępowania administracyjnego zostało naruszone nie zasługuje w najmniejszym stopniu na akceptację.

Rozważania organu, poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do prewencji ogólnej i szczególnej w żadnej merze nie uzasadniały faktycznego uniemożliwienia przez organ skarżącej skorzystania z przysługujących jej z mocy ustawy praw strony postępowania administracyjnego.

Co więcej, zgodnie z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej mógł odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., ale tylko w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie zrzekła się przysługującego jej prawa z art. 10 § 1 k. p. a.

W konsekwencji, organa obu instancji naruszyły też art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Analiza zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wskazuje na to, że jedynym dowodem w sprawie na okoliczność naruszenie przez stronę rozporządzenia organa stwierdziły na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej PPIS. Notatka taka nie jest jednak dowodem, który zwalnia organa administracji publicznej w dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzeniu innych dowodów, w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Zwłaszcza, że jak wyjaśnił to już tut. Sąd, ustalić należało, czy skarżąca korzystała ze zwolnienia, o którym mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia, a ponadto w jaki sposób policjanci ustalili "nieprawidłową" odległość skarżącej od innej osoby i to, czy poinformowali skarżącą o takim fakcie, czy też nakazali jej jedynie "rozejść się"..

Organa obu instancji, czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki funkcjonariusza Policji, uniemożliwiając w rzeczywistości skarżącej przedstawienie własnej wersji zdarzenia, pomijając dowód w postaci nagrania na okoliczność rzeczywistego przebiegu interwencji i jej przyczyn, naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy.

Skoro ponadto postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, to uszło uwadze organów, że o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Ma to na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Opisane powyżej naruszenie przez organa obu instancji art. 6, 7, 8 § 1, 12 § 1, 61 § 4, 77 § 1 k.p.a. tut. Sąd ocenia, jako rażące.

O takim charakterze naruszenia prawa przesądza fakt pozbawienia skarżącej bez podstawy prawnej przysługujących jej ww. praw procesowych, a tym samym pozbawienie jej jakiejkolwiek możliwości obrony w postępowaniu o ukaranie dotkliwą karą pieniężną.

Co więcej, rację ma pełnomocnik skarżącej, zarzucając, że organ odwoławczy nie zauważył zmiany prawa, jaka nastąpiła przed wydaniem decyzji przez [...]PWIS. Organ odwoławczy przyjął bowiem za podstawę swej decyzji z [...] lipca 2020 r. § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792), podczas gdy w tej dacie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066) obowiązujące od 3 lipca do 24 lipca 2020 r. Jak zaś słusznie wskazał pełnomocnik skarżącej, § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c tego rozporządzenia wyłączał osoby zakrywające usta i nos z obowiązku zachowania odstępu dwóch metrów od innych osób podczas przemieszczania się. Skoro nie jest w sprawie kwestionowane, że skarżąca miała zakryte usta i nos podczas przemieszczania się, to ww. § 18 rozporządzenia zwalniał ją z obowiązku zachowania 2 m odstępu. Innymi słowy, w dniu orzekania przez [...]PWIS – a organ orzeka na podstawie prawa, obowiązującego w dniu wydawania decyzji – skarżąca nie miała obowiązku zachowania dystansu społecznego. Stąd też organ odwoławczy rażąco naruszył art. 7 Konstytucji R.P. w zw. z art. 6 k.p.a.

W rzeczywistości, postępowanie organów obu instancji miało charakter inkwizycyjny, a nie charakter postępowania prowadzonego w celu należytego ustalenia stanu faktycznego, umożliwiającego skarżącej przedstawienie stanowiska procesowego i ewentualnych dowodów w sprawie.

Dlatego też zaskarżona decyzja i decyzja PPIS wywołała skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska, urzeczywistniającym do tego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji R.P.).

W takim kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał też uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w części odnoszącej się do prewencji ogólnej i szczególnej nałożonej na skarżącej kary pieniężnej, za sporządzone z całkowitym lekceważeniem wagi i istoty obywatelskich praw i wolności jednostki, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Dopuszczalne bowiem – co do zasady – przyznanie prymatu interesu ogólnego, społecznego nad prawami jednostki nie może dotyczyć pozbawienia obywatela prawa nie tylko do obrony, ale również zaprezentowania w jakikolwiek sposób swego stanowiska i wyjaśnień w administracyjnym postępowaniu o nałożenie kary. Postępowanie takie, jako prowadzone już po zdarzeniu, za które organ chce nałożyć karę pieniężną, nie prowadzi bowiem wprost do ochrony interesów ogólnospołecznych, ale tylko do nałożenia owej kary.

Dlatego też w tej sprawie wystąpiła również przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), upoważniającą Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

I. 3. Podstawa prawna wyroku.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawna w sprawie niniejszej odnosi się w swej istocie do ocen w płaszczyźnie konstytucyjnej i formalnoprawnej.

Ocena prawna w płaszczyźnie konstytucyjnej wyraża się w stanowisku Sądu meriti o skutkach:

1. niezgodności aktu podustawowego, jakim było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, z przepisami Konstytucji R.P., wskazanymi w uzasadnieniu, powodującej, że nie może ono w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne, być uznane za skuteczną i legalną podstawę prawną ograniczenia tych praw i wolności obywateli, a w konsekwencji ukarania obywatela;

2. wadliwego i naruszającego art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. upoważnienia zawartego w art. 46b. ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, niezawierającego żadnych wytycznych dotyczących treści aktu.

Tak dokonana ocena prawna pozwoliła bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na odmowę zastosowania cyt. rozporządzenia w zakresie, w jakim ogranicza prawa i wolności konstytucyjne i w konsekwencji na uznanie, że wydanie zaskarżonych decyzji organów obu instancji nastąpiło bez skutecznej i legalnej podstawy prawnej.

Ocena prawna w płaszczyźnie formalnoprawnej wyraża się natomiast w stanowisku tut. Sądu o niedopuszczalności arbitralnego ograniczania przez organa administracji publicznej podstawowych praw procesowych strony postępowania administracyjnego. Dokonane w sprawie niniejszej pozbawienie skarżącej prawa do udziału w postępowaniu oraz naruszenie fundamentalnych zasad postępowania dowodowego nakazuje Sądowi uznać, że organa obu instancji rażąco naruszyły prawo.

Zarówno wydanie decyzji bez skutecznej podstawy prawnej, jak i jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa wyczerpuje przesłanki nieważności aktu administracyjnego, zawarte w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Ponadto tut. Sąd stwierdził, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowo administracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje wówczas przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por. komentarz do art. 145 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17).

Stwierdzenie przez sąd meriti obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, nakazuje temu sądowi umorzenie postępowania administracyjnego.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał obie skargi za uzasadnione co do zasady. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1800), zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego, kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.