Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 371/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2, art. 156 par. 1, art. 158 par. 2,  art. 6, art. 7a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Dorota Apostolidis, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P., G. S., A. R., W. J., E. I. i P. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu wniosku A. R., W. J., E. I., M. P., G. S. i P. R. (dalej jako "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] w zakresie obejmującym punkt pierwszy jej rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] października 1962 r. orzekło o przejęciu od F. J. na własność Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi [...].

Wnioskiem z 19 kwietnia 2015 r. K. R., A. R., W. J., E. I., M. P., G. S., wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1962 r.

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda") decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] stwierdził w punkcie pierwszym, że decyzja z [...] października 1962 r. w części dotyczącej współczesnych działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] oraz części działki nr [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie drugim stwierdził nieważność decyzji z [...] października 1962 r. w pozostałej części (w stosunku do aktualnych działek nr [...] oraz [...]).

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2019 r. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika E. R., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] lipca 2017 r. w zakresie pkt 1 decyzji. W ocenie Skarżących, wobec aktualnych działek nr [...] nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, na które wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda, a które to uniemożliwiały stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1962 r. we wskazanym wyżej zakresie. Zdaniem Skarżących, działki nr [...] nadal są własnością Skarbu Państwa, będąc jedynie we władaniu Zarządu Dróg Powiatowych lub Starosty [...], a fakt posadowienia na nich dróg publicznych czy też wydania pozwolenia na budowę drogi nie oznacza zmiany stanu prawnego nieruchomości, a jedynie wpływa na stan faktyczny nieruchomości.

Decyzję z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] lipca 2017 r., nr [...] w zakresie obejmującym punkt pierwszy jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wyjaśnił, że Wojewoda miał podstawy, aby przyjąć, że brak jest uzasadnienia do przejścia z mocy prawa na własność Państwa - w trybie art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. - gruntów o pow. [...] ha, położonych we wsi [...], stanowiących własność F. J., ponieważ zgromadzony w sprawie materiał dowody świadczy o tym, że F. J. nie opuścił swojego gospodarstwa. W ocenie Ministra, Wojewoda nie dopuścił się również rażącego naruszenia prawa, stwierdzając, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1962 r., w zakresie gruntów obejmujących obecnie aktualne działki nr [...] (w części), położonych w miejscowości [...], gm. [...], została wydana z naruszeniem prawa, lecz brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w tej części z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała. Minister podzielił bowiem ustalenia Wojewody, iż nieruchomość F. J., w zakresie objętym aktualną działką nr [...] i częścią działki nr [...] została objęta zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]" (decyzja Wojewody z [...] stycznia 2013 r., nr [...], decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r., nr [...] oraz decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r., nr [...]). Minister wskazał przy tym, że istota nieodwracalności skutków prawnych na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. obejmuje sytuacje, w których organ administracji nie posiada środków prawnych do odwrócenia, zniesienia lub cofnięcia skutków danej decyzji administracyjnej na drodze postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Od powyższej decyzji Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli Skarżący.

Po rozpatrzeniu wniosku Skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] w zakresie obejmującym punkt pierwszy jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że ponowna analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że dokonane przez Wojewodę ustalenia i wyrażone na ich podstawie w punkcie pierwszym rozstrzygnięcie nie są obarczone kwalifikowaną wadą. Oceniając, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki przejęcia, tj. czy sporne gospodarstwo rzeczywiście było gospodarstwem opuszczonym, organ ten, zdaniem Ministra, prawidłowo ustalił, że F. J. wraz z rodziną zamieszkiwał w miejscowości [...] do chwili zgonu, tj. do [...] czerwca 1972 r. Dlatego też, zdaniem Ministra, Wojewoda zasadnie nie dał wiary informacjom zawartym w decyzji o przejęciu z [...] października 1962 r. oraz notatce służbowej z [...] października 1962 r. o opuszczeniu działek położonych we wsi [...] m.in. przez F. J.

Odnosząc się z kolei do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję nacjonalizacyjną z [...] października 1962 r., Minister uznał, że ponowna analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu z [...] lipca 2017 r. nie naruszył przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Minister wskazał, że Wojewoda wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] oraz Zarządu Dróg Powiatowych w [...] o nadesłanie informacji i dokumentów umożliwiających ocenę skutków prawnych, które wywołała decyzja z [...] października 1962 r. W odpowiedzi na powyższe zapytania Starostwo Powiatowe w [...] w pismach z 4 stycznia 2017 r. oraz 25 maja 2017 r. poinformowało zaś, że obszar gruntu należący do F. J. i przejęty na własność Państwa decyzją z [...] października 1962 r. odpowiada obszarowi obecnych działek nr [...] oraz części działek [...]. Ponieważ działki nr [...] i [...] (w części) były przeznaczone pod transport publiczny (zostały one bowiem objęte decyzją Wojewody z [...] stycznia 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "[...]"), zaś działka nr [...] znajduje się w ciągu drogi powiatowej, to istniały podstawy aby uznać, że w odniesieniu do tych działek zaszły nieodwracalne skutki prawne, które w myśl art. 156 § 2 k.p.a. stanowiły przeszkodę w stwierdzeniu nieważności części decyzji z [...] października 1962 r., a przynajmniej brak jest dostatecznych podstaw aby stwierdzić, że kwalifikacja taka była oczywiście wadliwa. Zdaniem Ministra, dokonane ustalenia faktyczne obligowały zatem organ nadzoru do uznania, że ww. część decyzji z [...] października 1962 r. została wydana z naruszeniem prawa - co też Wojewoda uczynił.

Odnosząc się do podniesionego przez Skarżących zarzutu, że Wojewoda w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia nieprawidłowo ocenił skutki prawne, które wywołała decyzja z [...] października 1962 r., Minister wyjaśnił, że nie może mieć on wpływu na wynik sprawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że w dacie orzekania przez Wojewodę działka nr [...] stanowiła część drogi powiatowej, która figurowała jako własność Skarbu Państwa w Zarządzie Dróg Powiatowych w [...]. Faktycznym właścicielem tej działki był jednak Powiat [...], który z dniem 1 stycznia 1999 r. nabył własność tego gruntu z mocy prawa na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). W tym zakresie Minister wskazał na pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] maja 2017 r. oraz wpisy widniejące w prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej [...]. W takiej sytuacji, zdaniem Ministra, mamy więc do czynienia ze skutkami prawnymi wywołanymi późniejszymi zdarzeniami prawnymi, a dotyczącymi prawa własności działki nr [...], które spowodowały, że nie jest możliwe ich cofnięcie.

W ocenie Ministra, brak jest również podstaw, aby uznać za wadliwą ocenę skutków prawnych dotyczącą działki nr [...] i części działki nr [...]. Działki te położone były (w dacie orzekania przez Wojewodę) na terenach przeznaczonych pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych i zostały wobec nich wydane ostateczne decyzje zezwalające na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]" - co wynikało z pism Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] maja 2017 r. i [...] lipca 2017 r. oraz załączonej do nich decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r., nr [...]. Zdaniem Ministra, obowiązujące (w dniu [...] lipca 2017 r.) przepisy wykluczały natomiast możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął już budowę drogi, na co wskazywać ma brzmienie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474). Ponieważ przedmiotowa inwestycja drogowa została rozpoczęta przed dniem 31 lipca 2017 r. (vide: informacja Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 27 kwietnia 2015 r.), to przyjąć należy zdaniem organu, że Wojewoda miał prawo uznać, że znajdzie tutaj zastosowanie wspomniany wcześniej przepis art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., tj. że przywrócenie stanu prawnego działki nr [...] i części działki nr [...], jaki istniał przed przejęciem, nie będzie możliwe. Stwierdzenie przez Wojewodę, że badana przez niego decyzja z [...] października 1962 r. wywołała - wobec działki nr [...] i części działki nr [...] - nieodwracalne skutki prawne, należy zatem uznać za dopuszczalne.

Końcowo organ podniósł, że przyjętej przez Wojewodę oceny skutków prawnych decyzji z 1962 r. nie sposób rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa także i z tych względów, że dyspozycja zawarta w art. 156 § 2 k.p.a. nie zawierała, i nie zawiera obecnie, definicji pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" ani kryteriów, które pozwalają zakwalifikować dane skutki jako nieodwracalne. W konsekwencji powyższego, nawet w przypadku, gdyby stanowisko Wojewody co do wykładni tego pojęcia było odmienne, niż stanowisko Skarżących, to nie mogłoby ono natomiast stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności części rozstrzygnięcia wyrażonego w punkcie pierwszym decyzji Wojewody, szczególnie w przypadku, gdy dopuszczalność zastosowania wykładni skutków prawnych, którą zaprezentował Wojewoda, tj. że skutki prawne decyzji dotkniętej wadą nieważności, to nie tylko skutki bezpośrednio wywołane przez tę decyzję, ale również skutki powiązane z jej obowiązywaniem w obrocie prawnym wynikające z dalszych decyzji administracyjnych i zdarzeń prawnych - była akceptowana przez samą judykaturę.

Od ww. decyzji Ministra z [...] grudnia 2020 r. Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucili Ministrowi naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a., jak też art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie zasady równości wobec prawa oznaczającej równe traktowanie przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach podmiotów uznanych przez ustawodawcę za posiadających tę samą cechę relewantną oraz art. 6 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP przez dokonanie rażąco błędnej wykładni treści przepisów. Wnieśli zatem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1962 r. w całości, oraz decyzji Wojewody z [...] lipca 2017 r. w punkcie pierwszym, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnieśli także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi podnieśli z kolei argumenty na poparcie postawionych zarzutów, w szczególności to, że argumentacja Wojewody jakoby fakt usytuowania drogi publicznej lub wydanie decyzji o realizacji celu publicznego mógł być zaliczony do nieodwracalnych skutków prawnych nie znajduje uzasadnienia w prawie i orzecznictwie sądów. Skarżący wskazali ponadto, że w toku postępowania administracyjnego przedstawili organowi decyzje, w których tak Wojewoda, jak i Minister, wyraźnie utożsamiali się ze stanowiskiem Skarżących, konstruując tezę, że do nieodwracalności skutków prawnych decyzji nacjonalistycznej nie można zaliczyć zdarzeń późniejszych. Ponadto, Minister w tożsamej sprawie unieważnił decyzję nacjonalistyczną, w punkcie, który dotyczyła usytuowania na nieruchomości drogi publicznej. A zatem w opinii Skarżącej, organy władzy publicznej mają możliwość odwrócenia skutku prawnego decyzji nacjonalistycznej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania – Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Następnie odnieść się trzeba do natury postępowania nadzorczego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Jeżeli chodzi o podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) trzeba wskazać, że podstawowym warunkiem uznania, że organ działał z rażącym naruszeniem prawa jest to, czy organ ten naruszył jasny w swej treści przepis prawa (np. nakaz lub zakaz ustanowiony w przepisie). O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić wówczas, gdy chodzi o błąd w wykładni przepisu prawa, jeżeli dany przepis może być różnie rozumiany. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Istotą tego postępowania – jeżeli chodzi o ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa) - jest to, aby w oparciu o przepisy prawa stanowiące podstawę prawną kwestionowanej decyzji dokonać jej weryfikacji. Organ nadzoru bada legalność kwestionowanej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. W niniejszej sprawie mamy dodatkowo do czynienia ze specyficzną sytuacją tzw. "nadzorem w nadzorze", czyli kontrolą w trybie nadzwyczajnym decyzji wydanej w sprawie nadzorczej.

Z kolei, nieodwracalność skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., polega na tym, że organ administracji w ramach swoich kompetencji nie ma możliwości zmienić skutku, który nastąpił po wydaniu decyzji. Nieodwracalny skutek prawny to taki zatem, którego organ administracji nie może wyeliminować dostępnymi sobie środkami w procesie administracyjnym. W konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzje dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Zatem przyjąć należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2454/12, z 14 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 768/13, oraz z 21 października 2014 r. sygn. akt I OSK 2429/13). Podobny pogląd zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w nowszych orzeczeniach (por. przykładowo wyroki NSA z 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 1480/12; z 26 lutego 2015 r., sygn. I OSK 108/14; z 19 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2428/17). Nie chodzi zatem o możliwość odwrócenia owych skutków rozpatrywaną z perspektywy możliwości całego systemu prawa (nieodwracalność bezwzględna) (vide: T. Kiełkowski [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019 uwagi do art. 156 i przywołana tam literatura). Z kolei w wyroku z 21 lutego 2020 r., I OSK 2205/19, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na szerokie rozumienie tego pojęcia zaprezentowane w wyrokach NSA z 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 1480/12 i z 19 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2428/17, w których stwierdzono, że skutki prawne decyzji dotkniętej wadą nieważności, to nie tylko skutki samoistnie wywołane przez tę decyzje, lecz także skutki powiązane z wydaniem i obowiązywaniem tej decyzji w obrocie prawnym. W konsekwencji nieodwracalnym skutkiem prawnym mogą być także skutki prawne wynikające z dalszych decyzji administracyjnych i zdarzeń prawnych, o ile przesłanką ich powstania była decyzja dotknięta wadą nieważności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje powyższe stanowisko judykatury i przyjmuje je za własne.

W ostatnim zacytowanym wyroku, tym z 21 lutego 2020 r., I OSK 2205/19, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił równie istotny pogląd dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a mianowicie wskazał, że z regulacji z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych niewątpliwie wynika, że droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny (odpowiednio Skarbu Państwa, lub właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy), a więc w takiej sytuacji istnieje przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych w stwierdzeniu nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, gdyż w wyniku takiego rozstrzygnięcia nieruchomość, na której znajduje się droga publiczna stałaby się własnością prywatną, co naruszyłoby przepisy ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2246/12, wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 1004/15, wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 38/14, wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. I OSK 2000/14). Podobnie jak NSA, także Sąd orzekający uznaje powyższy pogląd jako ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Uwzględniając powyższe poglądy orzecznictwa sądowego, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Wojewody z [...] lipca 2017 r., nr [...] orzekająca w punkcie pierwszym, że decyzja nacjonalizacyjna Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1962 r. w części dotyczącej współczesnych działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz części działki nr [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie drugim stwierdzająca nieważność decyzji z [...] października 1962 r. w pozostałej części (w stosunku do aktualnych działek nr [...] oraz [...]) – zawierała wady nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Powyższe znajduje bowiem potwierdzenie w treści pism Starostwa Powiatowego w [...] z [...] stycznia 2017 r. oraz [...] maja 2017 r. z których wynika, że działka nr [...] w całości znajduje się ciągu drogi powiatowej nr [...], zarządzanej przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...]. Droga ta posiadała status drogi wojewódzkiej na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 35, poz. 179). Aktualnie jest ona drogą powiatową, na podstawie regulacji zawartej w przepisie art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Poza sporem z kolei jest, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji Wojewody (tj. [...] lipca 2017 r.), działki nr [...] i [...] zostały objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]" (decyzja zrid Wojewody z [...] stycznia 2013 r., nr [...]), której legalność nie została podważona w przewidzianym przepisami prawa trybie (vide: art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz.U. z 2018 r., poz. 1474). Ponadto, w chwili wydania przez Wojewodę decyzji z [...] lipca 2017 r. ww. inwestycja została już rozpoczęta (vide: informacja Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 27 kwietnia 2015 r.). Zasadnie więc stwierdził Wojewoda, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1962 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne wobec działek nr [...] i części działki nr [...].

Trafnie zatem wskazał Minister, że decyzja Wojewody z [...] lipca 2017 r. nie zawierała wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec tego rację miał Minister orzekając o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nadzorczej Wojewody. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut skargi o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a.

Stwierdzone zaś rozbieżności w praktyce organów administracji, które eksponują obecnie Skarżący – których Sąd nie kwestionuje – są jednak prawnie irrelewantnie dla podważenia legalności decyzji Wojewody z [...] lipca 2017 r. Naruszenie musi bowiem dotyczyć bezpośrednio kwestionowanej decyzji (tkwić w niej samej) i mieć charakter "rażący". W konsekwencji, powody podjęcia innych, niż kontrolowana obecnie decyzja Wojewody z [...] lipca 2017 r., decyzji administracyjnych nie pozwalają na obalenie domniemania legalności decyzji z [...] lipca 2017 r. Tym samym nie można uznać także zarzutów naruszenia art. 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. oraz art. 7a k.p.a. za trafione.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).