Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5500/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 120a ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 167/21 w sprawie ze skargi M.B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2020 r., nr 1596/2020 w przedmiocie przyznania świadczenia motywacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 167/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B., uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2020 r., nr 1596/2020 oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 6 października 2020 r., nr 52/2020 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia motywacyjnego oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rozkazem personalnym z dnia 6 października 2020 r., Komendant Powiatowy Policji [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej jako: "ustawa o Policji"), odmówił przyznania M.B. świadczenia motywacyjnego. Powodem takiego rozstrzygnięcia było to, że nie zostało prawomocnie zakończone postępowanie sądowe prowadzone na skutek wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia przeciwko policjantowi.

Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia 10 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że ustawodawca unormował przesłanki będące podstawą do odmowy przyznania świadczenia motywacyjnego. Świadczenia tego nie przyznaje się policjantowi przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub dyscyplinarne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie przeciwko policjantowi wniesiono subsydiarny akt oskarżenia, co uruchomiło postępowanie karne na etapie postępowania sądowego W przypadku wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych, natomiast jego wniesienie nie było pozbawione w sposób oczywisty faktycznych podstaw ponieważ Prezes sądu nie skierował sprawy na posiedzenie celem umorzenia postępowania.

Skargę na powyższą decyzję złożył policjant.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: P.p.s.a.) uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z treścią art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji świadczenia motywacyjnego nie przyznaje się policjantowi przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub dyscyplinarne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. W sprawie wątpliwości nie budzi to, że przeciwko skarżącemu został w 2017 r. wniesiony subsydiarny akt oskarżenia, zaś postępowanie sądowe, pomimo wydania wyroku uniewinniającego przez sąd I instancji, nie zostało prawomocnie zakończone w czasie rozstrzygania sprawy przez organy administracji. Niewątpliwe jest również to, że jedyną problematyczną kwestią w sprawie jest, czy skierowanie do sądu subsydiarnego aktu oskarżenia może być uznane za wszczęcie postępowania karnego przeciwko policjantowi.

Stosownie do art. 55 § 1 k.p.k. w razie powtórnego wydania postanowienia o odmowie wszczęcia lub umorzenia postępowania, pokrzywdzony może w terminie miesiąca od doręczenia mu zawiadomienia o postanowieniu prokuratora nadrzędnego o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, wnieść akt oskarżenia do sądu.

Wszczęcie postępowania sądowego (z wyłączeniem prywatnych aktów oskarżenia) musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania przygotowawczego, w wyniku którego oskarżyciel publiczny wnosi akt oskarżenia lub umarza postępowanie, co jest równoznaczne z odmową wniesienia aktu oskarżenia.

Subsydiarny akt oskarżenia może być wniesiony jedynie wówczas, gdy uprawniony oskarżyciel publiczny i prokurator nadrzędny nie widzą podstaw do skierowania do sądu aktu oskarżenia przeciwko danej osobie. Prowadzenie postępowania sądowego na skutek wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia nie powinno być utożsamiane ze wszczęciem postępowania karnego przeciwko danej osobie, wynika to w sposób jasny z przepisów kodeksu postępowania karnego. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.k. do wszczęcia i prowadzenia postępowania przygotowawczego jest obowiązany organ powołany do ścigania przestępstw. To właśnie w postępowaniu przygotowawczym rozstrzygana jest kwestia dotycząca tego czy danej osobie postawione zostaną konkretne zarzuty. Innymi słowy czy przeciwko tej osobie będzie wszczęte i prowadzone postępowanie karne. Przepis art. 14 § 1 k.p.k. mówi natomiast o wszczęciu postępowania sądowego, które następuje na żądanie uprawnionego oskarżyciela lub innego uprawnionego podmiotu. Powyższe oznacza, że prowadzenie postępowania sądowego jest możliwe bez przedstawienia zarzutów, do czego uprawnione są tylko organy ścigania. Rację ma skarżący, kiedy stwierdza, że przeciwko niemu toczy się postępowanie karne, jednak nie zostało ono wszczęte przeciwko niemu przez uprawnione do tego organy, a gdyby ustawodawca chciał, aby wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia zostało objęte dyspozycją art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji to użyłby sformułowania, że świadczenie motywacyjne nie przysługuje funkcjonariuszowi przeciwko któremu toczy się postępowanie karne.

Podzielenie poglądu zaprezentowanego przez organy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, prowadzić by mogło do powstania paradoksalnych sytuacji. Nie można mieć wątpliwości, co do tego, że wówczas, gdy oskarżyciel publiczny umorzy postępowanie prowadzone przeciwko danej osobie i umorzenie to uzyska cechę prawomocności, to pokrzywdzony może wnieść subsydiarny akt oskarżenia. Wniesienie takiego aktu oskarżenia nie podważa jednak prawomocności postanowienia umarzającego postępowanie. Skoro więc w art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji stwierdzono jednoznacznie, że świadczenie motywacyjne nie przysługuje do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, to wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia nie ma wpływu na możliwość przyznania świadczenia motywacyjnego.

W ocenie WSA w Olsztynie, na gruncie rozpoznawanej sprawy niezrozumiałe są wnioski jakie organ odwoławczy wyprowadza z treści art. 39 ustawy o Policji dopuszczającego możliwość zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta, wobec którego wniesiono subsydiarny akt oskarżenia. Przepis ten wyraźnie odróżnia wszczęcie przeciwko policjantowi postępowania karnego, od wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia i jedynie dopuszcza możliwość odpowiedniego stosowania przepisu o zawieszeniu w przypadku wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia. W unormowaniu art. 120a ustawy o Policji nie ma mowy o jakimkolwiek odpowiednim stosowaniu jego dyspozycji w przypadku wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia.

Bez znaczenia w sprawie jest to, że prezes sądu nie skierował sprawy na posiedzenie celem umorzenia z powodu oczywistych podstaw faktycznych do wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji wydał wyrok uniewinniający.

W dniu 8 czerwca 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 120a ust 7 pkt 2 ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 14 § 1 k.p.k. poprzez przyjęcie, że wszczęcie postępowania sądowego na skutek wniesienia subsydiarnego w rozumieniu art. 55 § 1 k.p.k. aktu oskarżenia przeciwko policjantowi nie oznacza wszczęcia postępowania karnego uniemożliwiającego przyznanie świadczenia motywacyjnego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż prowadzenie postępowania sądowego jest możliwe bez przedstawienia zarzutów, do czego uprawnione są tylko organy ścigania, podczas gdy z wykładni powyższych przepisów wynika, że subsydiarny akt oskarżenia wniesiony jako skarga zasadnicza wniesiona przez uprawniony podmiot, inicjuje postępowanie sądowe;

2. art. 145 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a poprzez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu I instancji, w przypadku gdy istniały ustawowe przesłanki określone w art. 120 a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji w związku z wszczęciem postępowania karnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną policjant wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wyrok WSA w Olszynie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna.

Dla rozstrzygnięcia sprawy, jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podstawowe znaczenie ma ustalenie czy przesłanką zastosowania wobec funkcjonariusza art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji jest wniesienie wobec niego subsydiarnego aktu oskarżenia.

Na wstępie przypomnieć należy, że świadczenie motywacyjne zostało wprowadzone do ustawy o Policji ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), a jego celem było "zatrzymanie doświadczonych funkcjonariuszy o wysłudze co najmniej 25 lat jak najdłużej w służbie. W formacjach mundurowych podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych od kilku lat utrzymuje się wysoki poziom wakatów. Zapewnienie jak największej obsady etatowej służb mundurowych wpływa na prawidłową realizację zadań ustawowych nałożonych na te formacje" (Uzasadnienie do projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Druk Sejmowy nr 432, Sejm IX Kadencji, tekst za LEX). Celem wprowadzenia nowego świadczenia było zatem zatrzymanie w służbie doświadczonych funkcjonariuszy, których wiedza i doświadczenie może być nadal z powodzeniem wykorzystywana przez służby mundurowe przy wykonywaniu przez nią powierzonych im zadań. Świadczenie motywacyjne nie jest jednak przyzwane wszystkim policjantom. Podnieść bowiem należy, że art. 120a ust. 7 ustawy o Policji statuuje cztery przesłanki wydania wobec funkcjonariusza decyzji o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego. Są to: otrzymanie ostatecznej opinii służbowej stwierdzającej nieprzydatność lub niewywiązywanie się z obowiązków służbowych (pkt 1); wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego – do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania lub umyślne przestępstwo skarbowe lub postępowanie dyscyplinarne (pkt 2); ukaranie karą dyscyplinarną - do czasu jej zatarcia (pkt 3); skazanie wyrokiem sądu lub warunkowe umorzenie postępowania - przez okres jednego roku od dnia uprawomocnienia się orzeczenia (pkt 4). Ustanowienie w art. 120a ust. 7 przesłanek negatywnych przyznania świadczenia motywacyjnego wskazuje, że ustawodawca chciał, aby miało ono charakter zachęty policjantów nie tylko do dłuższego pozostawania w służbie, ale aby wykonywali oni obowiązki służbowe w jak najlepszy sposób – tak aby ich pozostanie w służbie było elementem poprawiającym działanie Policji i jednocześnie nie powodowało uszczerbku w wizerunku społecznym Policji. Stąd tak ważnym jest, aby negatywne przesłanki odmowy przyznania świadczenia motywacyjnego były stosowane tak, aby zrealizować cele jakie założył ustawodawca w ustawie z dnia 14 sierpnia 2020 r.

Przesłanką odmowy przyznania policjantowi świadczenia motywacyjnego było toczące się wobec niego postępowanie karne o czyn ścigany z oskarżenia publicznego. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek złożenia wobec policjanta subsydiarnego aktu oskarżenia. Zdaniem WSA w Olsztynie, w takiej sytuacji nie można mówić, że wystąpiła przesłanka negatywna przyznania policjantowi świadczenia motywacyjnego, ponieważ wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 120a ust. 7 pkt 2 dotyczy jedynie sytuacji, gdy postępowanie było prowadzone przez prokuraturę, która przedstawiła funkcjonariuszowi zarzuty. Takie stanowisko jest jednak błędne.

Art. 14 § 1 k.p.k. określa wprost, że wszczęcie postępowania sądowego następuje na żądanie uprawnionego oskarżyciela lub innego uprawnionego podmiotu. Przepis ten w żaden sposób nie różnicuje sposobu wszczęcia postępowania, a w doktrynie uważa się, że "przez sformułowanie "wszczęcie postępowania sądowego" należy rozumieć wszelkie rodzaje postępowania. Obejmuje ono zatem swoim zakresem znaczeniowym nie tylko wszczęcie postępowania pierwszoinstancyjnego, lecz także inne jego fazy" (M. Kurowski [w:] Kodeks postępowania karnego. Tom I. Komentarz aktualizowany, red. D. Świecki, LEX/el. 2022, art. 14., podobnie J. Grajewski, S. Steinborn [w:] Komentarz aktualizowany do art. 1-424 Kodeksu postępowania karnego, red. L. K. Paprzycki, LEX/el. 2015, art. 14), a zatem w postępowaniu karnym moment zainicjonowana jego biegu nie zależy ani od tego jaki podmiot je rozpoczyna, ani od tego na jakim etapie postępowania ono następuje (postępowanie przygotowawcze lub sądowe). Zgodnie z art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji ważnym jest aby postępowanie było wszczęte przeciwko funkcjonariuszowi", a więc przeszło z fazy postępowania "postępowania w sprawie" do fazy "postępowania przeciwko osobie". W postępowaniu przygotowawczym takim momentem jest wydanie postanowienia o przestawieniu zarzutów, natomiast w przypadku postępowania w sytuacji wskazanej w art. 55 § 1 k.p.k. "już samo wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia, prywatnego aktu oskarżenia skutkuje skierowaniem postępowania przeciwko osobie. Przełożony właściwy w sprawach osobowych zobligowany jest jedynie do ustalenia, czy wymieniony akt oskarżenia albo skarga zostały wniesione skutecznie i spowodowały zawisłość sprawy przed sądem" (P. Gacek, Odnowa przyznania świadczenia motywacyjnego w sytuacji wszczęcia postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi Policji, Studia Prawa Publicznego nr 2 rok 2021 , s. 82). Tak więc, skuteczne wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia przeciwko policjantowi powoduje już wszczęcie postępowania karnego przeciwko niemu, co w konsekwencji świadczy, że wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji, na podstawie której właściwy przełożony wydaje decyzję o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego. Takie rozwiązanie jest uzasadnione wyżej wymienionymi przyczynami wprowadzenia świadczenia, o którym mowa w art. 120a ust. 1 ustawy o Policji, ponieważ wobec funkcjonariusza ściganego z oskarżenia publicznego, nawet jeżeli zostało ono wszczęte poprzez wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia, istnieją wątpliwości co do jego kompetencji i motywacji do dalszego pozostawania w służbie. Oczywistym jest również, że taka sytuacja może pogorszyć obraz Policji w opinii społecznej.

Należy również podkreślić, że gdyby ustawodawca chciał wyłączyć możliwość stosowania przesłanki negatywnej z art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji wobec policjanta przeciwko któremu wniesiono subsydiarny akt oskarżenia, zastosowałby rozwiązanie przewidziane w art. 39 ustawy o Policji, który dopuszcza możliwość zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta, wobec którego wniesiono subsydiarny akt oskarżenia. Przepis ten wyraźnie odróżnia wszczęcie przeciwko policjantowi postępowania karnego, od wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia i jedynie dopuszcza możliwość odpowiedniego stosowania przepisu o zawieszeniu w przypadku wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia. Tymczasem w art. 120a ustawy o Policji nie ma mowy o jakimkolwiek odpowiednim stosowaniu jego dyspozycji w przypadku wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że wobec policjanta toczyło się postępowanie karne o czyn ścigany z oskarżenia publicznego, a zatem organ był uprawniony do wydania na podstawie art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji decyzji o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego.

Z uwagi na fakt skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto – w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – organ administracji prawidłowo zastosował art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia od policjanta na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.