Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1277/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: aert. 50, art. 51 w zw. z art. 36 a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. K. i E. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia na działkach nr 1 i nr 2 k.m. 22, obręb [...], przy ul. [...] w K.. Decyzją z dnia z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. decyzję tę przeniósł na rzecz "A" Sp. z o.o. w K..

Pismem z dnia 5 października 2006 r. J. K. i A. K. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o sprawdzenie prawidłowości i zgodności z projektem budowlanym robót wykonanych na nieruchomości przy ul. [...], zarzucając niezgodność powstającego obiektu z projektem budowlanym. Zgodnie z projektem miał to być obiekt o 2,5 kondygnacjach, tymczasem realizowany jest budynek o 3,5 kondygnacjach, przesunięty ścianami zewnętrznymi i fundamentami w stronę ich posesji, co powodować będzie zacienienie ich działki i pomieszczeń mieszkalnych. Realizowana inwestycja p.n. "B" nie nawiązuje też do istniejącej w okolicy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wstrzymał prowadzone przez spółkę roboty prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia oraz zobowiązał ją do przedłożenia, w terminie 30 dni, oceny technicznej w zakresie spełnienia wymagań z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w stosunku do budynku na działce przy ul. [...]-w K.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że powyższa budowa prowadzona jest w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż odległość od granicy z działką interweniujących sąsiadów wynosi 5,70 m, a nie planowane w projekcie 6,0 m. Powyższe postanowienie doręczono wyłącznie inwestorowi.

Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi sporządzenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. W oparciu o przedłożoną przez inwestora oceną techniczną, organ nadzoru budowlanego uznał bowiem, że przesunięcie obiektu nie spowodowało naruszenia odległości pomiędzy budynkami ze względu na wysokość przesłaniania.

Z kolei decyzją z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na mocy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia na działkach nr 1 i nr 2 ulicy [...] w K. i udzielił Spółce "A" Sp. z o.o. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Obie ostatnio wymienione decyzje doręczono wyłącznie inwestorowi. O ich wydaniu poinformowano pismem z dnia 9 listopada 2006 r. J. K. i A. K., którzy pismem z dnia 16 listopada 2006 r. nazwanym zażalenie, skierowanym do organów obydwu instancji zarzucili, że jako zainteresowani nie mieli możliwości uczestniczyć w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] r., która jest dla nich niezrozumiała, bowiem nie uwzględnia nieprawidłowości istotnie odbiegających od wcześniej zatwierdzonego projektu w postaci wysokości obiektu, ilości kondygnacji, przeszklenia zewnętrznych klatek schodowych na elewacji bezpośrednio naprzeciw ich okien oraz zagospodarowania tarasu. Oświadczyli, iż wnoszą odwołanie od tej decyzji, bądź żądanie wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności, akcentując że w istocie sporna budowa nie została wstrzymana. Na wezwanie organu pierwszej instancji, pismem z dnia 6 grudnia 2006 r. sprecyzowali, że wcześniej złożone pismo z dnia 16 listopada 2006 r. należy potraktować jako odwołanie od decyzji, a w przypadku jego niedopuszczalności, ewentualnie jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, z powodu pozbawienia ich udziału w postępowaniu jako właścicieli sąsiedniej działki.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia [...] r. zwrócił organowi pierwszej instancji powyższe pismo, celem potraktowania go jako wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...]r. Nr [...].

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego wymienioną powyżej decyzją z dnia [...]r. Nr [...], która wskutek złożonego przez małżonków K. odwołania, decyzją z dnia [...]r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została uchylona a sprawa przekazana do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]wznowił na wniosek A. i J. K. postępowanie, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...]r., a następnie kolejną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja ta po rozpatrzeniu odwołania A. i J. K. także została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji mocą decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r.

Po powtórnym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. Nr [...] ponownie orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja ta także została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia wskutek decyzji organu odwoławczego z dnia [...]r. uwzględniającej wniesione odwołanie A. i J. K.

W końcu decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po raz trzeci orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]r. Nr [...]. W ocenie organu pierwszej instancji, w wyniku porównania projektu pierwotnego i projektu zamiennego, wbrew stanowisku wnioskodawców, nie ustalono by doszło do powiększenia kubatury i powierzchni oraz podwyższenia kondygnacji i wysokości spornego obiektu. Wobec przedstawienia projektu zamiennego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami, wymaganymi przepisami szczególnymi, organ uznał, że w postępowaniu wznowieniowym mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W złożonym odwołaniu A. i J. K. zarzucili, że projekt zamienny narusza zakres rzeczowy decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]r.., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia, bowiem odnosi się do szpitala [...]. Podkreślili, że budynek szpitala od dłuższego czasu bezprawnie – ich zdaniem – funkcjonuje, naruszając mir osiedla, jego infrastrukturę i sposób zagospodarowania całej okolicznej zabudowy, a przede wszystkim komunikację wewnątrz osiedla. Zdaniem odwołujących się, w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji nie zbadano też kwestii, czy przekwalifikowanie przychodni zdrowia na szpital, odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej oraz innym przepisom, traktującym o tego typu wymogach.

Rozstrzygając złożone odwołanie decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ ten uznał, że wprowadzona zmiana części obiektu na szpital [...], nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, nie zwiększając zapotrzebowania na układ dróg wewnętrznych, ani miejsc parkingowych, czy też na sposób wjazdu i wyjazdu z posesji. Z kolei przesunięcie obiektu o 30 cm w kierunku działki sąsiedniej, nie naruszyło przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Organ ten nie podzielił też zarzutu naruszenia innych warunków udzielonego pozwolenia.

Wobec złożenia przez małżonków K. skargi na powyższą decyzję do sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, najpierw postanowieniem z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 948/08 skargę odrzucił, a następnie w wyniku wznowienia postępowania sądowego, powyższe postanowienie uchylił mocą postanowienia Sądu z dnia 29 października 2009 r.

Rozpatrując złożoną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 618/09 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., stwierdzając, że zapadły one wskutek błędnego zakwalifikowania pisma skarżących z dnia 16 listopada 2006 r., jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Sąd stwierdził, iż wznowienie postępowania jako tryb nadzwyczajny weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych, dopuszczalny jest wyłącznie w sprawach zakończonych decyzją ostateczną, podczas gdy kwestionowana decyzja w dniu nadania wymienionego pisma skarżących na adres organu nie posiadała przymiotu ostateczności. Podkreślił także, że precyzując żądanie wyrażone w tym piśmie skarżący jednoznacznie wskazali, że należy zakwalifikować je jako odwołanie od decyzji z dnia [...] r., a dopiero w przypadku gdyby było to niedopuszczalne, jako żądanie wznowienia postępowania z powodu pozbawienia ich udziału w sprawie. Zdaniem Sądu w ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu pierwszej i orzec o umorzeniu postępowania przed tym organem, gdyż dopiero umorzenie postępowania wznowieniowego otworzy drogę do prawidłowego rozpoznania pisma skarżących z dnia 17 listopada 2006 r., jako odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Sąd podkreślił, że w sprawie o istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę, co do projektu zamiennego, mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące projektu budowlanego w zakresie tych zmian. Zbadanie zakresu zmian, kwalifikowanych jako istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane, co dotyczy także zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga porównania nie tylko tytułów udzielonego pozwolenia na budowę, lecz także zakresu rzeczowego inwestycji wynikającego z zatwierdzonego projektu budowanego, opatrzonego klauzulą organu administracji architektoniczno- budowlanej, podczas gdy do akt postępowania dołączono egzemplarz projektu inwestora, z którego nie wynika, czy dokument ten stanowił załącznik udzielonego pozwolenia na budowę.

Czyniąc zadość zapatrywaniom Sądu wyrażonym w powyższym wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] r. i umorzył toczące się postępowanie wznowieniowe, a następnie rozpatrzył odwołanie złożone przez A. i J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółce "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego z przechodnią zdrowia, realizowanego w K. przy ulicy [...] na działkach ewidencyjnych nr 1 i nr 2.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] r. Po analizie zgromadzonych w sprawie akt oraz wydanego wyroku, a także po zapoznaniu się z zarzutami i twierdzeniami podnoszonymi w odwołaniu organ stwierdził w pierwszej kolejności, iż decyzja organu pierwszej instancji podjęta została w ramach prawidłowo ustalonego trybu postępowania. Sporny obiekt zrealizowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzję projektu budowlanego. Polegały one na zbliżeniu spornego obiektu o ok. 30 cm do wschodniej granicy nieruchomości w stosunku do odległości projektowanej. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego winny prowadzić postępowanie naprawcze, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Tryb ten jest wieloetapowy, a w pierwszej kolejności wymaga wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (o ile są jeszcze prowadzone), a następnie wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ustawy Prawo budowane. W przypadku nałożenia określonych obowiązków lub przedłożenia projektu zamiennego, konieczne jest następcze wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie nałożonego obowiązku, czy to wykonania określonych czynności czy przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował wskazany powyżej tryb, ostatecznie zobowiązując inwestora do przedłożenia projektu. Projekt taki inwestor przedłożył, a z uwagi na jego prawidłowość, został on zatwierdzony zaskarżoną decyzją. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo, skoro bowiem przedłożony projekt zamienny uznano za prawidłowy, należało go zatwierdzić. Wprawdzie bowiem sporny obiekt zrealizowano niegodnie z pierwotnym projektem, to jednak odstępstwa te chociaż miały charakter istotny, nie doprowadziły obiektu do stanu niezgodnego z przepisami prawa (w tym techniczno- budowlanymi). Zbliżenie obiektu do granicy z działką odwołujących się nie naruszyło wymaganej w przepisach odległości od granicy 4 m. Przeprowadzona dodatkowo analiza zacienienia przedłożona przez inwestora wykazała, że sporny obiekt nie powoduje zacieniania budynku skarżących w rozumieniu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i w zaistniałym stanie faktycznym organ ten nie mógł wydać decyzji o innej treści. Stwierdzone odstępstwa, choć miały charakter istotny w rozumieniu art. 36 a ustawy, nie spowodowały naruszenia przepisów prawa, w szczególności przepisów techniczno- budowlanych.

Organ zauważył wprawdzie nieprawidłowość natury proceduralnej (tj. doręczanie rozstrzygnięć wyłącznie inwestorowi z pominięciem odwołujących się) niemniej uznał, że w obecnym postępowaniu przynajmniej częściowo brak ten został konwalidowany. Przyjął nadto, że zastosowanie w takiej sytuacji art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec braku innych okoliczności wymagających zbadania i wyjaśnienia, byłby zbędnym wydłużaniem postępowania. Podkreślając, iż kontrolowana decyzja jest kontynuację rozpoczętego postępowania naprawczego, zwrócił uwagę, że wobec faktu, iż poprzednia decyzja zobowiązującą do przedłożenia projektu zamiennego nie została zaskarżona, to z uwagi na doręczenie przez inwestora prawidłowo sporządzonego projektu zamiennego, organ zobowiązany był orzec jak w sentencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. i J. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania, dopuszczenia dowodu z akt całego postępowania w przedmiotowej sprawie oraz dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy zrealizowana budowla jest domem mieszkalnym z przechodnią zdrowia czy szpitalem [...]. Podkreślili, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdza, że sporny obiekt zrealizowany został niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym, a w ich ocenie także w zatwierdzonym projektem zamiennym. Wskazali, że projekt ten dotyczył budynku mieszkalnego wraz z przychodnią zdrowia. Nie dotyczył zaś prywatnego szpitala [...]. Dodali, że badanie zacieniania ich budynku przeprowadzone zostało przez projektanta, który zaprojektował sporny budynek, a w związku z tym nie był w stanie obiektywnie zweryfikować swojego projektu. Nie mógłby więc doprowadzić do zanegowania własnego projektu.

Skarżący podnieśli, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zbadał, czy nazwa przedłożonego projektu odpowiada faktycznej funkcji tego obiektu. Zarówno bowiem decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę wydane zostały dla budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowa o wielkości 2 kondygnacji i ½ kondygnacji w spadku dachu, podczas gdy na dzień dzisiejszy budynek ma już cztery kondygnacje i jest szpitalem [...], czyli budynkiem użyteczności publicznej. Doszło więc do wzniesienia budynku niezgodnego z projektem, wbrew przepisom prawa.

Wskazali także na dużą uciążliwość sąsiedztwa przedmiotowego obiektu, poprzez ciągłe zakłócanie miru domowego [...].

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, ponownie przedstawiając cały tok dotychczasowego postępowania. Organ nadto dodał, że zarzut braku obiektywności oceny zacienienia przez sporny obiekt budynku skarżących na ich nieruchomości jest nieuzasadniony, wobec faktu, że ocena ta odbywa się w oparciu o ściśle określone w przepisach techniczno- budowlanych kryteria i polega de facto na sporządzeniu pomiarów i podstawieniu uzyskanych danych do wzoru wskazanego w przepisie. Zdaniem organu niniejsza ocena nie jest obarczona wadami.

Organ podkreślił także, że niniejsze postępowanie dotyczyło niezgodnej z projektem realizacji spornego budynku, a nie zmiany sposobu jego użytkowania.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę, cofając wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych jako niedopuszczalny. Podkreśliła, że pozwolenie na budowę dotyczy budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia, podczas gdy wybudowany został i obecnie funkcjonuje szpital [...]. Dla tego rodzaju obiektów obowiązują chociażby inne wymogi techniczne, których organy nie uwzględniły. W konsekwencji błędne w ocenie skarżących było przyjęcie projektu zamiennego, gdyż dotyczy on innego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje :

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 2 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego .

Przedmiotem rozpoznania organów administracji nadzoru budowalnego było zbadanie realizacji budowy obiektu – budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia na działkach nr 1 i nr 2 przy ulicy [...] w K. w zakresie jej zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Według ustaleń organów, inwestycja ta (już w całości wykonana), zrealizowana została z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przyznał tak już Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w trakcie postępowania prowadzonego w 2006 r, kiedy najpierw postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne wstrzymał prowadzone przez inwestora roboty budowlane, a następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi sporządzenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia, uwzględniającego zmiany wynikające z dotąd wykonanych robót budowlanych. W rezultacie organ ten decyzją z dnia [...] r. nr [...], na mocy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2010 r., rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, utrzymał w mocy wymienioną już powyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego "p.n. [...]" na wskazanych działkach w K. przy ulicy [...] 1.

Jak ustalono w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, co potwierdzają zgormadzone dokumenty – wydane w sprawie przez Prezydenta Miasta K. zarówno decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania z dnia [...] r., jak i decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca C. K. i E. P. pozwolenia na budowę z dnia [...] r. dotyczyły pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z przechodnią zdrowia na działkach nr 1 i nr 2 przy ulicy [...] w K.. Następnie decyzjami nr [...]z dnia [...]r. oraz nr [...]z dnia [...]r. pozwolenie to przeniesione zostało najpierw na T. S. i J. W. – wspólników Spółki cywilnej "A" w K., a następnie na rzecz Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w K.

Na podstawie wymienionych decyzji inwestor prowadził prace budowlane, aż do ich wstrzymania wskutek zakwestionowania wykonanych przez inwestorów robót budowlanych przez skarżących. Wszczęte zostało wówczas przedmiotowe postępowanie zakończone wydaniem kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, iż sprawa związana z prowadzeniem robót budowlanych na podstawie wymienionej powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest rozpatrywana pierwszy raz. Przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach były już decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu wznowieniowym (wyrok z dnia 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 618/09). Tutejszy Sąd dokonując wówczas ich oceny, uznał, że postępowanie wznowieniowe w warunkach niniejszej sprawy było niedopuszczalne, a to z uwagi na fakt zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji – tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. w terminie do złożenia zwykłego środka zaskarżenia – czyli odwołania. W uzasadnieniu wyroku uchylającego poprzednie decyzje organów nadzoru budowlanego Sąd wskazał jednocześnie sposób i tryb procedowania w ponownym postępowaniu. Sąd stwierdził, iż umorzenie postępowania wznowieniowego otworzy drogę do prawidłowego rozpoznania pisma skarżących z dnia 17 listopada 2006 r. jako odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, która to decyzja zapadła przy pozbawieniu skarżących udziału w postępowaniu i bez wyjaśnienia istotnych kwestii. Wskazał Sąd jednocześnie, iż "zbadanie zakresu zmian, kwalifikowanych jako istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczy także zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i wymaga porównania nie tylko tytułów udzielonego pozwolenia na budowę, lecz także zakresu rzeczowego inwestycji wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego, opatrzonego klauzulą organu administracji architektoniczno- budowlanej. Zwrócił przy tym Sąd uwagę, że do akt kontrolowanego postępowania dołączono egzemplarz projektu inwestora, z którego nie wynika, czy dokument ten stanowił załącznik udzielonego pozwolenia na budowę. Dodał przy tym, że kwestie te powinny być przedmiotem wyjaśnienia na etapie rozpoznawania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r.

Trzeba też w tym miejscu przypomnieć, że przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji należy więc dokonać oceny, czy orzekające w sprawie organy odniosły się do wskazań zawartych w tym wyroku i wyjaśniły podnoszone w sprawie wątpliwości.

Dokonując obecnie kontroli decyzji [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydanej w wyniku postępowania przeprowadzonego przez ten organ po uchyleniu poprzednich decyzji wskazanym powyżej wyrokiem Sądu należy stwierdzić, iż organ ten uwzględnił wskazania Sądu tylko częściowo. Niewątpliwie, organ przeprowadził postępowanie w celu rozpatrzenia odwołania skarżących, umarzając prowadzone wcześniej postępowanie wznowieniowe. Jednak przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie wyjaśniło zgłaszanych przez skarżących wątpliwości, gdyż organ potraktował je zbyt formalistycznie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ ten m.in. wskazał, iż sporny obiekt zrealizowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Uznał, że odstępstwa te polegały jedynie na zbliżeniu obiektu o ok. 30 cm do wschodniej granicy nieruchomości w stosunku do odległości projektowanej. Prawidłowo więc w takiej sytuacji organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51Prawa budowlanego. Wieloetapowy tryb tego postępowania prowadzi do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa bądź do nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a na zakończenie tego postępowania konieczne jest następcze wydanie decyzji, która stwierdza wykonanie nałożonego obowiązku bądź odpowiednio zatwierdza projekt budowlany zamienny. W realiach przedmiotowej sprawy dokładnego zbadania wymaga jednak, czy przedłożony, w wykonaniu wcześniej wydanego przez organ nadzoru postanowienia projekt zamienny spełnia ustawowe wymagania i zgodny jest m.in. z wydaną w sprawie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym celu przepisy przewidują konkretne postępowanie, w wyniku którego organ zobowiązany jest sprawdzić wszystkie aspekty sprawy. Tak więc organ winieni przeprowadzić zgodnie z art. 34 ustawy postępowanie mające na celu dokładne sprawdzenie, czy przedłożony projekt zamienny spełnia wszystkie wymagane wymogi i warunki. Postępowania takiego jednak orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły, co więcej nie wyjaśniły podnoszonych w trakcie całego postępowania wątpliwości i zarzutów skarżących. Nadto, co trzeba wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym po wydaniu wymienionego powyżej wyroku tut. Sądu nie wykonał zawartych w jego uzasadnieniu wskazań i zaleceń. Sąd jak przytoczono już powyżej stwierdził m.in., iż "zbadanie zakresu zmian, kwalifikowanych jako istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczy także zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i wymaga porównania nie tylko tytułów udzielonego pozwolenia na budowę, lecz także zakresu rzeczowego inwestycji wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego, opatrzonego klauzulą organu administracji architektoniczno- budowlanej". Pomimo tego jednak organ odwoławczy rozpatrujący sprawę nie tylko nie odniósł się całkowicie do wskazywanego przez stronę skarżącą sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, ale nadal dokonując oceny zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym, pomimo wyraźnego wskazania Sądu, operował tylko egzemplarzem na którym ołówkiem zapisano "egzemplarz inwestora". Nie został więc dołączony do akt sprawy egzemplarz projektu budowlanego opatrzony klauzulą organu administracji architektoniczno- budowlanej. Już tylko ten sam świadczy o niewypełnieniu wskazań zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcia do ponownego rozpatrzenia. Opierając się bowiem na takim egzemplarzu projektu budowlanego nie można bowiem jednoznacznie rozstrzygnąć czy jest to faktycznie projekt budowlany dołączony do udzielonego C. K. i E. P. decyzją z dnia [...] r. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z przechodnią zdrowia na działkach nr 1 i nr 2 przy ulicy [...] w K.. Dodatkowe wątpliwości w tym względzie przynosi zamieszczone w tym egzemplarzu projektu budowlanego oświadczenie z dnia 15 lipca 2005 r. podpisane przez projektanta – mgr inż. J. D.- S. oraz sprawdzającą mgr inż. Z. K. o wykonaniu wymienionego wyżej projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (karta 4 projektu), gdzie na części której to oświadczenie dotyczy – naklejono nazwę "Projekt zagospodarowania terenu. Projekt budowalny architektoniczno- konstrukcyjny "Budynku mieszkalnego z przychodnią zdrowia" ul. [...]. K., działki nr 1 i 2" podczas gdy pod tym naklejonym napisem znajdował się zupełnie inny napis – tytuł – niemożliwy do dokładnego i wyraźnego odczytania. Podobne naklejone fragmenty, tym razem dotyczące inwestora oraz tytułu projektu znajdują się także w dołączonym do akt sprawy projekcie zamiennym. Sprawa ta niewątpliwie wymaga dokładnego wyjaśnienia, gdyż zgodzić się przyjdzie ze skarżącymi, iż zupełnie innymi wymogami technicznymi powinny kierować się organy przy rozpatrywaniu projektu budynku mieszkalnego wraz z przychodnią zdrowia, a zupełnie innymi przy zatwierdzaniu projektu szpitala położniczego, czy "przychodni zdrowia [...] wraz z oddziałem chirurgii jednego dnia". Organ odwoławczy tych kwestii w ogóle nie uwzględnił w swym rozstrzygnięciu, pomijając także zupełnie zgłaszane przez skarżących dalsze, w ich ocenie, nieprawidłowości wynikające z porównania funkcjonującego obecnie obiektu budowlanego, a zatwierdzonego projektu pierwotnego czy także zatwierdzonego projektu zastępczego. Zwraca przy tym uwagę fakt, iż organ nie przeprowadził wnikliwego i dokładnego zbadania przedłożonego projektu zamiennego m.in. z funkcjonującą w obrocie decyzją o warunkach zabudowy dla tego obiektu. Analiza taka jest konieczna, gdyż w przypadku niezgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno- budowlanymi trudno uznać, iż został wykonany obowiązek określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem samo przedłożenie projektu zamiennego, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie można uznać za wykonanie przez inwestora nałożonego na niego obowiązku i prowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2011 r., sygn.. akt II OSK 705/10, lex 863288).

W przedmiotowej sprawie trzeba mieć przy tym na uwadze, iż organ pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekając w przedmiocie przedłożonego projektu budowlanego i dokonując obecnie uchyloną decyzją z dnia [...]r. nr [...] jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nie czekając na wyczerpanie toku postępowania odwoławczego i ostateczność tej decyzji, kolejną swoją decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił Spółce z o.o. "A" pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego ze specjalistyczną przychodnią zdrowia przy ulicy [...] w K.. Pozwolenie to pozostaje nadal w obrocie prawnym. Zatem obecnie organy nadzoru prowadząc ponownie postępowanie w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w pierwszym rzędzie powinny wzruszyć wymienione pozwolenie na użytkowanie obiektu, a następnie ponownie, wnikliwie i dokładnie zbadać sprawę w zakresie jaki wskazano powyżej. Wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozbieżne co do wpływu występowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na postępowanie naprawcze przewidziane w art. 50- 51 Prawa budowlanego, ale uznając że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostająca w obrocie korzysta z ochrony, o jakiej mowa w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie należy uznać, iż co do zasady dopuszczalne jest prowadzenie postępowanie naprawczego w sprawie, w której wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego tej ostatniej decyzji. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11).

Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego prowadzącego do jednoznacznej oceny i wnikliwej oceny przedłożonego projektu zamiennego przedmiotowego obiektu budowlanego, czyli naruszenia art. 7, art. 2 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 cytowanej ustawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, wyeliminuje wskazane uchybienia i po dokładnym zebraniu materiału dowodowego oraz pełnej jego ocenie podejmie stosowne rozstrzygnięcie.