Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 599/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 53 ust 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2012 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego R. O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 599/12

UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), wydanym po rozpatrzeniu zażalenia R. O. (dalej "skarżącego") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], dotyczącym odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, uchylił postanowienie RDOŚ w całości i orzekł o odmowie uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

II. Zaskarżone postanowienie GDOŚ zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. (dalej "Burmistrz") zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji (dalej "projektu") ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (dalej "planowanej inwestycji") na fragmencie działki nr [...] w obrębie S. w gminie M. (dalej "teren inwestycji"), w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu K. (dalej "Obszaru").

2. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji.

3. Skarżący wniósł do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. GDOŚ uchylił postanowienie RDOŚ w całości i orzekł o odmowie uzgodnienia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Uzasadniając zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Teren inwestycji znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu K. ("Obszaru"), dla którego obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu K. (Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...]), dalej "rozporządzenie w sprawie Obszaru" albo "rozporządzenie".

Teren inwestycji położony jest we wsi S. znajdującej się na zachodnim brzegu jeziora T. Od północy teren inwestycji graniczy z zabudowaną działką (nr ew. [...]), od zachodu przez drogę z niezabudowaną działką o nr ew. [...] natomiast od południa i południowego wschodu z niezabudowaną działką [...]. Dodatkowo, w odległości około 70 m od granicy terenu inwestycji, na nieruchomości o nr ew. [...] znajduje się "inny zbiornik wodny", który widoczny jest na mapach satelitarnych a także mapach topograficznych umieszczonych na portalu internetowym geoportal.gov.pl. Na tych samych mapach widać także, że od strony jeziora T. teren inwestycji jest zadrzewiony i zakrzewiony. Wzdłuż granic terenu inwestycji znajdują się liczne zadrzewienia. Ponadto, jak wynika z mapy dołączonej do projektu decyzji teren jest pofałdowany, różnica wysokości waha się od około 132,5 m do około 126,0 m.

W §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia ustanowiono zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Planowana inwestycja, tj. budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, nie stanowi budowy urządzeń wodnych ani obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Inwestycja ta nie spełnia również kryteriów wskazanych w § 4 ust.5 rozporządzenia w sprawie Obszaru, upoważniających do stosowania odstępstw od zakazu, o którym mowa w ust.1 pkt 8.

Kluczowe znaczenie w tym kontekście ma ocena, czy planowaną inwestycję można byłoby zrealizować w ramach odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora T., przewidzianego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

Z pisma przesłanego przez Urząd Miasta i Gminy M. z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, iż działka położona w obrębie S. o nr ew. [...] znajduje się w obszarze oznaczonym jako "Obszar III A osadniczo-turystyczny", tj. w obszarze zwartej zabudowy wsi S.

Z treści Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy M. uchwalonego przez Radę Miejską w M. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (dalej "Studium") wynika, iż dla całej strefy III wyznacza się tereny zwartej zabudowy wsi - obszary wskazane na rysunku studium jako "tereny zabudowy - stan istniejący". Ponadto w rozdziale III punkt 1 podpunkt 14 lit d ww. Studium uszczegółowiono kierunki zagospodarowania dla obszaru IIIA i określono, że "na terenie zwartej zabudowy miejscowości Z., I., S.; J., T. oraz G. należy ograniczyć zabudowę, która znajduje się bezpośrednio w strefie nadbrzeża jezior; dopuszcza się jedynie zabudowę w formie tzw. uzupełnienia plombowego". W części graficznej Studium stan istniejący terenu działki oznaczony jest jako teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności.

W ocenie GDOŚ teren inwestycji nie stanowi zwartej zabudowy a jedynie kierunkiem rozwoju jest zwarta zabudowa jednak z wyłączeniem strefy nadbrzeżnej jeziora T.

Zgodnie z rozporządzeniem za strefę nadbrzeżną należy uznać pas szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora. Zgodnie ze Studium zabudowę w tej strefie można lokalizować tylko w sytuacji uzupełnienia zabudowy typu plombowego. Należy wskazać, iż taki sposób uzupełnienia zabudowy wykorzystuje małe powierzchnie po istniejącej wcześniej zabudowie w już wytworzonym zespole urbanistycznym. Działka [...], jak wskazuje Studium oraz mapy dostępne na stronach www.qeoportal.qov.pl, znajduje się w zabudowie o niskiej intensywności, z jednej strony graniczy z działką zabudowaną (dz. nr [...]) natomiast z drugiej z działkami niezabudowanymi (dz. nr [...] i [...]) i jeziorem.

Każda jednostka osadnicza, jaką jest wieś czy miasto, stanowi wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkany przez ludzi, który podlega ciągłym przemianom. Znamiennym dla jednostek osadniczych jest rozprzestrzenianie zabudowy. W ramach administracyjnie wyznaczonej jednostki osadniczej z poszczególnych zabudowań (szczególnie w sytuacji braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) wykształcają się zespoły architektoniczne, które w miarę ich rozwoju mogą się przekształcać w strefy posiadające określone funkcje, jak i cechy przestrzenne. Zespół urbanistyczny jest to kilka lub szereg zespołów architektonicznych łączących się ze sobą.

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie Obszaru przesłanka dotycząca położenia terenu przeznaczonego pod inwestycję w obszarze zwartej zabudowy nie odnosi się do zespołu architektonicznego, ale wsi, czyli do zespołu urbanistycznego (jednostki osadniczej), w którym mogą się znajdować zespoły architektoniczne.

Nieuprawnionym byłoby zatem stosowanie odstępstwa dotyczącego położenia działki w "zwartej zabudowie wsi" w sytuacji, w której jest ona położona w "terenie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności". Celem określenia wymogu istnienia "zwartej zabudowy wsi" było zapewnienie uzupełniania zabudowy w miastach i wsiach jedynie na terenach, gdzie w ramach administracyjnie wyznaczonej jednostki osadniczej, została już ukształtowana zwarta zabudowa, która posiada zarówno kompozycję przestrzenną (z wyraźnie wyodrębnioną granicą przestrzenną, jak i linią zabudowy), jak również funkcje.

Ponadto w drugiej części cytowanego odstępstwa wskazano, iż zakaz nie dotyczy "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych".

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że jedyną działką jednocześnie przyległą i zabudowaną jest działka o nr [...]. Pozostałe przyległe nieruchomości o nr [...],[...]-droga oraz [...] nie są zabudowane, na sąsiednich działkach nie występuje więc zespół zwartej zabudowy, który wnioskowana inwestycja miałaby uzupełniać. Nie ma też w związku z tym możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią zabudowy występującą na działkach przyległych. Wg treści § 4 ust. 5 pkt 1, nieprzekraczalną linię zabudowy można wyznaczyć tylko w przypadku kiedy przyległe działki są zabudowane (nie tylko jedna). Technicznie niewykonalnym jest wyznaczenie linii, jeśli tylko jedna przyległa działka jest zabudowana. Należy wyjaśnić, iż przez działkę przyległą należy rozumieć działkę, której granica pokrywa się z granicą działki dla której wystąpiono o warunki zabudowy. W tym przypadku działkami przyległymi są działki o nr [...],[...],[...] - droga. Należy także wskazać że określenie "działka sąsiednia" nie jest tożsame ze sformułowaniem "działka przyległa". Sąsiednia działka nie musi przylegać bezpośrednio do nieruchomości dla której zwrócono się o warunki zabudowy, można przez to rozumieć szerszy obszar objęty analizą, natomiast określenie przyległej działki jest konkretnym, ściśle dookreślonym terminem.

Zgodnie z definicją "Słownika języka polskiego" wydawnictwa PWN, zamieszczoną na stronie internetowej www.sjp.pwn.pl, słowo przylegać oznacza "graniczyć z czymś", "dotykać czegoś bezpośrednio lub opinać coś ściśle". Rozpatrując całą treść ww. odstępstwa od zakazu należy jednoznacznie stwierdzić, że Wojewoda [...] wpisując tak dookreślone sformułowanie miał na myśli dopuszczenie realizacji inwestycji na terenach silnie zainwestowanych. Używając wyrażenia "uzupełnienie zabudowy", a następnie doprecyzowanie go sformułowaniem "zgodnie z linią występującą na działkach przyległych" wskazał, że chodzi o wyłączenie spod zakazu terenów już zurbanizowanych tworzących pewną całość. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Organu odwoławczego, realizacja inwestycji nie jest planowana w ukształtowanym zespole zabudowy i nie stanowi jej uzupełnienia (stanowiłaby kontynuację zabudowy).

Powyższe oznacza, iż nie można zastosować odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora T. zawartym w § 4 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia Nr [...], gdyż przedmiotowa działka nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy wsi S. i nie stanowi uzupełnienia tej zabudowy.

2. Drugą przesłanką do odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji jest brak zagwarantowania w projekcie, iż zachowane zostaną znajdujące się na działce zadrzewienia.

Przepis § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zabrania się "likwidowania i niszczenia zad rzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych".

Na terenie inwestycji znajdują się drzewa, które stanowią zadrzewienia zarówno nadwodne jak i przydrożne. Widoczne są one na zdjęciach satelitarnych znajdujących się na portalu internetowym geoportal.gov.pl, nie ma ich natomiast naniesionych na mapę dołączoną do projektu decyzji. W treści przedmiotowego projektu nie ma także informacji o zakazie usuwania czy niszczenia wspomnianej roślinności co skutkuje domniemaniem naruszenia ww. zakazu rozporządzenia.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 210/11, wskazano że nie może więc mieć istotnego znaczenia argumentacja skargi, że planowane do realizacji 3 budynki można na tej działce usytuować w sposób aby nie zniszczyć istniejącej roślinności (zadrzewień). W przedłożonym projekcie decyzji brak byłoby bowiem gwarancji nakazujących inwestorowi umiejscowienie ich w taki sposób by nie naruszyć istniejących zadrzewień. Inwestor nie byłby do tego w żaden sposób zobligowany, a to przesądzało o wadliwości przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, uniemożliwiającej jego uzgodnienie. Z tych przyczyn, skoro potencjalna możliwość naruszenia tego drzewostanu przez realizację zamierzonej inwestycji po uzyskaniu zgody, przesądza o wadliwości przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zbędne stało się przeprowadzenie na tę okoliczność wnikliwego postępowania dowodowego. Wystarczyło potencjalne niebezpieczeństwo naruszenia wskazanego zakazu".

3. Postanowienie RDOŚ było wewnętrznie sprzeczne, gdyż uzasadnienie postanowienia nie było spójne z jego sentencją. Wobec powyższego postanowienie RDOŚ należało uchylić i ponownie orzec w przedmiotowej sprawie.

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie GDOŚ.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie słusznego interesu obywatela;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy;

- art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o rozstrzygnięcie w innej sprawie oraz dowolną ocenę dowodów;

- art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia motywów rozstrzygnięcia, brak przedstawienia faktów na jakich organ się oparł oraz nierzetelną argumentację ;

- § 4 ust.1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie Obszaru poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

- § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie Obszaru poprzez błędną wykładnię oraz niezastosowanie.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

Z przepisów rozporządzenia jasno wynika, że zakaz ustalony w § 4 ust.1 pkt 8 nie dotyczy terenów zwartej zabudowy miast i wsi określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin.

Według Studium obejmującego teren planowanej inwestycji, teren ten znajduje się na obszarze oznaczonym III A jako teren zwartej zabudowy wsi S. Stan ten oznaczony jest w studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności - stan istniejący. Organ II instancji błędnie wskazał, iż działka leży na terenie określonym jako teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Planowana inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonym w Studium, które na tym terenie wprost przewiduje możliwość rozwoju funkcji osadniczej bez szkody dla środowiska przyrodniczego, a działka nie została wyłączona spod zabudowy.

Zawarta w Studium wytyczna odnośnie dopuszczalności zabudowy wyłącznie w formie tzw. uzupełnienia plombowego nie ma zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym. Zabudowa plombowa jest to budynek wkomponowany pomiędzy już istniejące budynki bądź budynki lokalizowane pomiędzy innymi budynkami, stykające się ze sobą. Zabudowa istniejąca na terenie wsi S. jest zabudową rezydencja Iną, z przewagą wolnostojących jednorodzinnych domów mieszkalnych, hoteli oraz pensjonatów wypoczynkowych. Samo odnalezienie budynku zabudowanego w formie uzupełnienia plombowego jest niemożliwe, gdyż takie formy zabudowy na tym terenie nie występują.

Na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, w strefie nadbrzeżnej jeziora T., znajduje się wiele wolnostojących domów mieszkalnych jednorodzinnych, budynków usługowych, hotele oraz pensjonaty wypoczynkowe, a fakt ten potwierdza, że żaden przepis prawa nie sprzeciwia się inwestowaniu na danym terenie.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma charakteru aktu powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą nakładania obowiązków lub uprawnień.

Rozporządzenie dopuszcza również uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Zabudowaną działką przyległą do działki [...] jest działka [...], z drugiej strony działka [...] graniczy bezpośrednio z działką [...], która jest również własnością inwestora, jest niezabudowana i stanowi razem z działką [...] jedną nieruchomość. Z działką [...] graniczy działka [...], na której znajduje się pensjonat wypoczynkowy "Z.".

Dokonując oceny kwestii dopuszczalności planowanej inwestycji w świetle zakazu, o którym mowa w §4 ust.1 pkt 3 rozporządzenia, organ naruszył art. 80 k.p.a., albowiem bez rzetelnego uzasadnienia odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz bez przeprowadzenia analizy rzeczywistego wpływu zamierzonej inwestycji na drzewa znajdujące się na działce [...], posłużył się fragmentem uzasadnienia wyroku sądowego wydanego na podstawie innego stanu faktycznego, odnośnie innego projektu decyzji, znajdującego się na innym terenie. Teren przedmiotowej inwestycji jest zadrzewiony jedynie w granicach działki, a w projekcie decyzji nie ma zawartych gwarancji odnośnie likwidowania jakiegokolwiek drzewostanu gdyż nie ma takiej potrzeby, a drzewa znajdujące się na inwestowanej działce leżą poza właściwym miejscem planowanej zabudowy. Na terenie działki [...] nie znajdują się żadne zalesienia śródpolne, działka stanowi pusty plac, a na dodatek jest na tyle rozległa, że realizacja inwestycji polegająca na budowie dwóch wolnostojących domów jednorodzinnych nie powoduje konieczności likwidowania rozstrzygnięcie zostało skonstruowane w sposób lakoniczny i wadliwy oraz nie zostało oparte na poprawnych i pełnych ustaleniach faktycznych.

V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270- zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie GDOŚ oraz poprzedzające je postanowienie RDOŚ wydano z naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania tych orzeczeń. W postępowaniu administracyjnym doszło zatem do naruszenia: 1) przepisu prawa materialnego, tj. §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie Obszaru, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz 2) przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik spraw. Z racji wystąpienia powyższych naruszeń orzeczenia organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków:

Podstawą orzekania przez RDOŚ i GDOŚ w przedmiocie uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie był art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej "ustawy o planowaniu", zgodnie z którym to przepisem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku - obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Konieczność dokonania wskazanego wyżej uzgodnienia w niniejszej sprawie wyniknęła z faktu, że teren inwestycji znajduje się na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, tj. na Obszaru Chronionego Krajobrazu K.

Podstawą orzekania przez RDOŚ i GDOŚ w przedmiocie uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie był art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to przepisem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku - obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Odmowa uzgodnienia przez GDOŚ przedłożonego projektu decyzji wynika z faktu, że w ocenie organu realizacja planowanej inwestycji narusza dwa spośród zakazów wymienionych w §4 ust.1 rozporządzenia w sprawie Obszaru, tj. zakazów ustanowionych w pkt 8 i w pkt 3 tego ustępu.

Przepis §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia wprowadza na Obszarze zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Przepis §4 ust.1 pkt 3 rozporządzenia wprowadza na Obszarze zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Odnośnie zakazu, o którym mowa w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia (dalej "zakaz zabudowy strefy przybrzeżnej") wskazać należy, co następuje:

Zlokalizowanie terenu inwestycji w strefie przybrzeżnej nie budzi wątpliwości, w związku z czym zasadniczą kwestią w sprawie było ustalenie, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji może znaleźć zastosowanie odstępstwo od zakazu zabudowy strefy przybrzeżnej, przewidziane w §4 ust.5 rozporządzenia.

Przywołany przepis rozporządzenia stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy:

1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy

mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych;

2) siedlisk rolniczych - zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu;

3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O.

Nie ulega kwestii brak podstaw do zastosowania w sprawie odstępstw, o których mowa w pkt 2 i pkt 3 cytowanego wyżej ustępu, w wyniku czego bliższe analizowanie tych regulacji jest bezprzedmiotowe.

Jedyną przesłanką upoważniającą organ do stwierdzenia nieobjęcia terenu inwestycji zakazem sformułowanym w §4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia byłoby zatem ustalenie, że w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia.

Literalne brzmienie przepisu §4 ust.5 ust.1 rozporządzenia nie nastręcza trudności w jego prawidłowej wykładni.

Stosownie do powyższego uznać należy, że zakaz zabudowy strefy przybrzeżnej nie odnosi się do:

- obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz

- uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Redakcja cytowanego przepisu nie daje podstaw do uznania, że wszystkie wymienione w nim przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, tj. że odstępstwo dotyczy wyłącznie takiej inwestycji, która łącznie: po pierwsze, ma być realizowana na obszarze zakwalifikowanym w studium jako obszar zwartej zabudowy, po drugie, ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Stwierdzić należy, że cytowany przepis upoważnia do stosowania odstępstwa od zakazu zabudowy strefy przybrzeżnej:

- na obszarach, które w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zakwalifikowane zostały jako tereny zwartej zabudowy miast i wsi, - na innych obszarach (a zatem zarówno na obszarach, które w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zakwalifikowane zostały inaczej niż tereny zwartej zabudowy miast i wsi, jak i na obszarach nie objętych studium), o ile inwestycja miałaby polegać na uzupełnieniu zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Teren inwestycji, tj. działka ewidencyjna nr [...] położony jest we wsi S., na zachodnim brzegu Jeziora T.

Miejscowość S. jest objęta Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy M. uchwalonego przez Radę Miejską w M. uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (dalej "Studium")

Z postanowień Studium wynika, że:

1. S. znajdują się w strefie III A osadniczo-turystycznej (Rozdział III pkt 1 ppkt 12 lit.a).

2. W odniesieniu do strefy III Studium wyznacza jako tereny zwartej zabudowy wsi obszary wskazane na rysunku Studium jako "tereny zabudowy - stan istniejący" (Rozdział III pkt 1 ppkt 13 lit.a).

3. Teren inwestycji jest położony na obszarze oznaczonym na rysunku Studium jednolitym kolorem jasnoczerwonym (według legendy rysunku jest to istniejący teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności) - teren ten spełnia zatem kryteria terenu zwartej zabudowy, o którym mowa w Rozdziale III pkt 1 ppkt 13 lit.a Studium.

4. W strefie III A należy bezwzględnie chronić tereny w bezpośrednim otoczeniu jezior przed niekontrolowaną zabudową, w szczególności poza terenami zwartej zabudowy (Rozdział III pkt 1 ppkt 14 lit.a Studium).

5. Na terenie zwartej zabudowy miejscowości S. należy ograniczać zabudowę, która znajduje się bezpośrednio w strefie nadbrzeża jezior, dopuszcza się jedynie zabudowę w formie tzw. uzupełnienia plombowego (Rozdział III pkt 1 ppkt 14 lit.d Studium).

Z uwagi na fakt, że przepis §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia zawiera odesłanie do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachodzi konieczność ustalenia zakresu tego odesłania.

Zestawienie przepisu §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia oraz cytowanych wyżej postanowień Studium prowadzi do następujących wniosków:

- przesłanką wystarczającą do odstąpienia w myśl rozporządzenia od zakazu zabudowy strefy przybrzeżnej jest sam fakt znajdowania się terenu inwestycji w granicach obszaru zwartej zabudowy miasta lub wsi, określonych w studium, przy czym zabudowa ta nie musi ograniczać się do uzupełnienia zabudowy istniejącej (ograniczenie to dotyczy wyłącznie drugiej grupy przypadków, objętej zwolnieniem z zakazu, wspomnianej w drugiej części §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia),

- dopuszczalność realizacji nowej zabudowy na terenie zwartej zabudowy miejscowości S., znajdującej się bezpośrednio w strefie nadbrzeża jezior, została ograniczona w studium do uzupełnienia plombowego (Rozdział III pkt 1 ppkt 14 lit.d Studium).

Mając na uwadze zarówno odmienny charakter prawny obu zestawianych aktów prawnych (akt rozporządzenie - akt prawa miejscowego, zawierający normy powszechnie obowiązujące oraz Studium - uchwała Rady Gminy, nie mająca statusu aktu prawa miejscowego, zawierająca normy wiążące jedynie organ uchwalający w przyszłości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), jak i odmienność przedmiotu regulacji tychże aktów (instrumenty przewidziane w rozporządzeniu służą wyłącznie ochronie przyrody, Studium natomiast reguluje szeroko rozumiane zagadnienia zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym również kwestie ochrony przyrody), uznać jednakże należy, że Studium przewiduje - w porównaniu do rozporządzenia - surowszy reżim zabudowywania strefy nadbrzeżnej.

Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że zawartych w Studium obostrzeń odnośnie realizacji inwestycji w obszarze zwartej zabudowy (tj. ograniczenia w inwestowaniu do uzupełnień plombowych) nie można włączać do dyspozycji §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia w sytuacji, w której przepis rozporządzenia odsyła do postanowień studium tylko i wyłącznie w zakresie określenia granic zwartego terenu zabudowy.

W tej sytuacji uznać należy, że wskazanych wyżej obostrzeń studium nie można brać pod uwagę w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki dla planowanej inwestycji. Odmienne stanowisko organu w tym zakresie należy zakwalifikować jako naruszenie przepisu §4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie Obszaru.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku RDOŚ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji z uwzględnieniem uwag wskazanych powyżej. W ramach powyższego RDOŚ będzie zobowiązany również do rozpatrzenia zastrzeżeń sformułowanych w skardze w odniesieniu do ustaleń faktycznych,poczynionych w postępowaniu administracyjnym w kontekście naruszenia przez planowaną inwestycję zakazu, o którym mowa w §4 ust.1 pkt 3 rozporządzenia. Wyjaśnienie stanu faktycznego w tym zakresie, dokonane przez organ odwoławczy uznać należy za niewystarczające (ogranicza się ono bowiem do powołania się przez organ - w sposób bardzo ogólny - na zdjęcia zamieszczone w portalach internetowych). Powyższe stanowi naruszenie art.7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 ust.1 lit.a i c i art.200 p.p.s.a.