Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 118/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

J.S. (dalej: wnioskodawca/beneficjent/skarżący) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] (znak [...]) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Utrzymano nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2021 r. nr [...], którą:

I. umorzono postępowanie w sprawie przyznania płatności do działek rolnych: D, AP, BD, AW, AM, AY, BT, BG, BA, w związku z wycofaniem ich z wniosku o płatność,

II. przyznano następujące płatności:

1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 16.551,40 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o 645,27 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, a także zastosowanie współczynnika korygującego,

2. płatność za zazielenienie w wysokości 11.410,18 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o 131,16 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, a także zastosowanie współczynnika korygującego,

3. płatność redystrybucyjną (dodatkową) w wysokości 4.755,97 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o 50,30 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

a ponadto kwotę 330,47 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej, stosownie do art. 26 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że wniosek o ww. płatności wpłynął do organu I instancji dnia 16 maja 2018 r. Dotyczył on pierwotnie powierzchni 40,65 ha. Zmian wniosku dokonano dnia 31 sierpnia 2018 r. i dnia 26 marca 2019 r., wycofując z płatności obszar 1,88 ha, wobec czego w tym zakresie postępowanie umorzono na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. Pozostała powierzchnia deklarowana wynosiła 38,77 ha. Powierzchnia stwierdzona wyniosła 37,45 ha.

W sprawie, na wcześniejszym etapie procedowania, wydano dotychczas w pierwszej instancji decyzje z dnia [...] czerwca 2019 r., 28 listopada 2019 r. oraz 29 stycznia 2021 r., a w postępowaniu odwoławczym kasacyjne decyzje z dnia 18 września 2019 r., 27 stycznia 2020 r., 12 maja 2021 r., na skutek których organ I instancji ponownie rozpatrywał sprawę, kończąc ją ww. decyzją z dnia 27 września 2021 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania uzupełniono materiał dowodowy, a ponadto uwzględniono ustalenia kontroli, jaką przeprowadzono w gospodarstwie rolnym rolnika w dniach 19 marca - 14 kwietnia 2020 r., której wyniki udokumentowano w raporcie nr [.]. Wynikało z niego, że na działkach AA (wykluczono 0,29 ha; całość działki [.]), AX (wykluczono 0,24 ha; całość działki [.]), B (wykluczono 0,34 ha; całość działek [.] /1, [.] /2), O (wykluczono 0,27 ha; całość działki [.]), zaniechano prowadzenia działalności rolniczej od co najmniej kilku lat (kod nieprawidłowości DR18). Stwierdzono na nich głównie występowanie nawłoci (co najmniej 5-cio letnich), która jest gatunkiem inwazyjnym i uznawana jest za biowskaźnik gruntów w początkowej fazie odłogowania (około 3 lata po zaprzestaniu użytkowania rolniczego). Na części działek występują gęste zakrzaczenia (brzoza, dąb, wierzba, olcha, sosna, itp.), jako elementy postępującej sukcesji. Płatność do działek AA, AX, B i O przyznano nienależnie, ponieważ powierzchnia udowodniona wyniosła 0 ha, a wykluczenie w ramach kodu DR18 wyniosło 1 ha. Ponadto z:

- działki AV, składającej się z działek [.] /2 oraz [.], o łącznej pow. 0,30 ha, wykluczono obszar 0,11 ha,

- działki AQ, składającej się z działek [.] /6 oraz [.] /7, o łącznej pow. 0,76 ha, wykluczono obszar 0,01 ha,

- działki AT, składającej się z działki [.], o pow. 0,40 ha, wykluczono obszar 0,05 ha,

- działki BZ, składającej się z działki [.], o pow. 0,18 ha, wykluczono obszar 0,03 ha,

- działki R, składającej się z działki [.] /2, o pow. 0,70 ha, wykluczono obszar 0,12 ha;

łącznie wykluczenie w ramach MKO (maksymalny kwalifikowany obszar) wyniosło 0,32 ha.

Razem z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 wykluczono 1,32 ha. Ponieważ różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekroczyła 3% lub 2 ha (było to 3,52 %), pomoc pomniejszono o 1,5-krotność (współczynnik, o którym mowa w art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, ograniczony do 50% na podstawie art. 19a ust. 2 tego rozporządzenia) stwierdzonej różnicy, o pow. 0,9900 ha, według stawki 454,60 zł. Po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wyniosła 36,46 ha, według stawki 459,19 zł od hektara. Ponieważ zmiany wniosku dokonano po 15 czerwca 2018 r., zastosowano zmniejszenie płatności o 15,61 zł, a także współczynnik korygujący z uwagi na łączną wartość przyznanej płatności wyższą od 2.000 EUR (łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich miała wynieść 33.063,59 zł, co w przeliczeniu na euro po kursie 4,2774 zł stanowiło kwotę 7 729,83 EUR), wynoszący 1,411917%, który zastosowano do kwoty stanowiącej nadwyżkę płatności ponad 2.000 EUR w wysokości 5.729,83 EUR i wyniosła ona 175,06 zł. Płatność przyznana w ramach JPO wyniosła 16.551,40 zł. Płatność za zazielenienie (płatność z tytułu z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska) przyznano do pow. 37,45 ha, według stawki 308,18 zł. Początkowa płatność wynosiła 11.541,34 zł, ale została ona pomniejszona o 10,48 zł z powodu dokonania zmiany wniosku po 15 czerwca 2018 r., a ponadto zastosowano współczynnik korygujący i pomniejszono płatność o 120,68 zł. Płatność dodatkową (redystrybucyjną) przyznano do pow. 38,77 ha, po ograniczeniu określonym w art. 14 ust. 1 ustawy, do 27 ha, według stawki 178,01 zł; pomniejszono ją o wskaźnik korygujący w kwocie 50,30 zł i ostatecznie wyniosła 4.755,97 zł. Przyznano również rolnikowi zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 330,47 zł.

W odwołaniu zaskarżono część decyzji, odnoszącą się do działek wykluczonych z płatności, oznaczonych symbolami AX, AA, B i O. Zarzucono, że ustalenia kontroli z marca i kwietnia 2020 r. zastosowano do stanu faktycznego z roku 2018, co oceniono jako niedopuszczalne. Ponadto w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. działki te nie były objęte wykluczeniem. Niezasadnie wykluczeniem objęto też działki AV, AQ, AT, BZ, R. W każdej dotychczasowej decyzji wykluczono inne działki i obszary. Nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy, rozstrzygnięcie oparto na dowodach zgromadzonych z naruszeniem prawa

i pozbawiono go jako stronę prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Błędnie przyjęto, że nie był w posiadaniu części działek rolnych AX, AA, B, O, AV, AQ, AT, BZ, CO, R, a także niezasadnie wykluczono z płatności działkę AV na skutek przyjęcia, że jej pow. jest mniejsza niż 0,10 ha, podczas gdy w raporcie z [.] marca 2020 r. ustalono, że działka nr [.] ma pow. 0,16 ha. Błędnie przyjęto też, że część działek nie była wykorzystywana do produkcji rolnej i nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Zwrócił odwołujący się uwagę, że powierzchnie zajęte przez elementy krajobrazu, określone w przepisach, kwalifikują się do przyznania płatności, w tym rowy o szerokości do 2 m, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działki rolnej, pasy zadrzewione. Wymóg kwalifikowalności gruntu oznacza konieczność utrzymywania gruntów w określonym stanie przez rok kalendarzowy, przez co nie miał takiego obowiązku po jego zakończeniu, a wyniki kontroli z marca i kwietnia 2020 r. nie mogły się odnosić do stanu z roku 2018. Wniósł ponadto odwołujący o uwzględnienie argumentacji sformułowanych w dotychczasowych odwołaniach, w tym dołączonych przez niego do akt zdjęć.

Opisaną na wstępie decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego utrzymał decyzję organu I instancji z mocy.

Organ odwoławczy podniósł, że zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich określa ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Właściwe w sprawie organy mają obowiązek ustalenia zgodności deklaracji rolnika ze stanem faktycznym na gruncie, a służy temu system kontroli administracyjnych, przy czym weryfikacja wniosku może być dokonana przy użyciu wszelkich metod. W celu ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności porównuje się informacje zgłoszone przez rolnika z danymi zgromadzonymi w systemie informatycznym. Płatności obszarowe są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. Przedstawił również organ zasady analizy materiałów graficznych (ortofotomap cyfrowych). Zaznaczył, że maksymalny kwalifikowany obszar określany jest do każdej działki referencyjnej.

W ocenie organu odwoławczego, powierzchnie MKO dla działek BZ, R, AT, AQ, AV, są zgodne ze stanem faktycznym istniejącym na tych działkach w 2018

r. i ustalono je w oparciu o system informacji geograficznej. Zasadnie pominięto te części powierzchni działek, które nie spełniły warunku kwalifikowalności do przyznania płatności, tj. części działek nr ewid. [.]. Prawidłowo też z płatności wykluczono działki AA (na działkach nr [.] o pow. 0,29 ha), AX (na działce nr [.] o pow. 0,24 ha), B (na działkach nr [.] o pow.) oraz O (na działce nr [.] o pow. 0,27 ha), ponieważ stwierdzono na nich nieprawidłowości odpowiadające kodowi DR18. Na całych działkach stwierdzono zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. Stwierdzono wieloletnie zachwaszczenie (nawłoć) oraz kilkuletnie zadrzewienia (samosiejki brzozy, dębu, grabu, sosny) i zakrzaczenia. Ilość i rodzaj zadrzewień oraz stan wegetacyjny zastanych runi traw i chwastów wieloletnich, m. in. nawłoci, wskazywały na to, że nie tylko w roku kontroli (wiosna 2020 r.) ale również co najmniej 5 lat wstecz działki te nie były użytkowane rolniczo. Potwierdzają to wykonane zdjęcia i szkice. Działki te nie mogły być zatem uznane za kwalifikujące się do przyznania płatności. Powierzchnia uwzględniona do płatności wyniosła 37,45 ha, tj. o 1,32 ha mniej (0,32 ha wykluczone w ramach MKO, 1 ha w ramach kodu DR18), niż deklarowano. Przedeklarowanie powierzchni wynosiło 3,52 %, co miało istotne znaczenie w kontekście dyspozycji art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Wobec tego nałożono na rolnika karę administracyjną w pomniejszonej wysokości do 50 %. Kwota płatności została również pomniejszona z uwagi na zmiany wniosku dokonane po 15 czerwca 2018 r., a ponadto o współczynnik korygujący z uwagi na łączną wartość pomocy. Płatność za zazielenienie także została pomniejszona z uwagi na zmiany wniosku dokonane po wyznaczonym terminie oraz zastosowanie współczynnika korygującego. Płatność dodatkowa musiała zostać ograniczona do pow. 27 ha, stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Pomniejszono ją o współczynnik korygujący. Kwota przyznanej płatności z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej wyniosła 330,47 zł.

Odnosząc się do zarzutu, że wykluczono z płatności działki, które wcześniej zaakceptowano do płatności organ odwoławczy wskazał, że wykluczenie obecnie działek AA, AX, B i O było wynikiem kontroli na miejscu przeprowadzonej w marcu i kwietniu 2020 r., która wykazała na całych tych działkach zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (wieloletnie zakrzaczenia, a jako element postępującej sukcesji

roślinności stwierdzono brzozę, dąb, wierzbę, olchę, sosnę), które musiało mieć miejsce przed rokiem 2018. Stan roślinności wskazywał, że obszary tych działek od co najmniej pięciu lat nie były użytkowane rolniczo. Dlatego nie stanowiły one kwalifikujących się hektarów w myśl art. 32 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013. Na wykonanych zdjęciach na działce nr [.] uwidocznione zostały zaschnięte wysokie chwasty o wysokości powyżej 1 m oraz drzewka samosiejki (różnych gatunków) o wysokości od 1 m do 3 m, wieloletnia roślinność trawiasta oraz nawłoć o wysokości od 0,5 m i powyżej 1 m, sosny od 1 m do 2 m, a także brzozy o wysokości ok. 1-2 m. Na działce nr [.] w północnej części działki na podłożu odłogowym rośnie wieloletnia roślinność trawiasta, nawłoć o wysokości powyżej 1 m oraz samosiejki różnych gatunków drzew o wysokości od 1 m do 3 m, w południowej części wieloletnia roślinność trawiasta oraz samosiejki różnych gatunków drzew o wysokości od 1 m do 3 m. Na szkicach wskazano miejsca i kierunki wykonywanych zdjęć. Na działce [.] /1, w południowej części, uwidoczniono samosiejki drzew o wysokości od 1 m do 3 m i krzewów, zeschnięte chwasty powyżej 1 m oraz samosiejki drzewek powyżej 2 m. Podobny stan stwierdzono w północnej części działki nr 545/2. W północno-wschodniej części działki nr 853 uwidoczniono zeschnięte chwasty i trawy o wysokości powyżej 1 m i samosiejki powyżej 2 m różnych drzewek, zaś w południowej części gęsto porośnięty obszar wysokimi zeschniętymi trawami i chwastami oraz samosiejkami drzew. Na przeważającej części znajdowała się nawłoć. O fakcie rolniczego nieużytkowania świadczy także stwierdzenie występowania sosny zwyczajnej. Samosiejki mają wysokość od 1 do 2 m. Sosna osiąga wysokość około 1 m w terminie do 5 lat, a zatem rosła ona w miejscu stwierdzenia już w roku 2018 i dlatego stan kontroli z 2020 r. odnosi się do stanu faktycznego istniejącego w roku 2018. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie został powiązany z negatywnym skutkiem dla wyniku sprawy. Ponadto szereg zasad postępowania administracyjnego zostało w sprawach płatności ograniczona, na zasadach określonych w art. art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Za bezzasadny uznano zarzut odnoszący się do działki nr [.], ponieważ rolnik zgłosił do płatności obszar 0,10 ha, a w wyniku weryfikacji MKO ustalono na pow. 0,16 ha, ale z uwagi na deklarację rolnika płatność przyznano do pow. 0,10 ha. Wykluczenie, ze względu na zakrzaczenia i zadrzewienia, a nie, jak twierdzi strona, z powodu istnienie drogi utwardzonej, uległo 0,11 ha, w tym na

działce nr [.] /2 - 0,05 ha, a na działce [.] - 0,06 ha. W odniesieniu do działki AA nie stwierdzono, aby był to teren zalesiony przez rolnika, ponieważ znajdowały się na nim wieloletnie zachwaszczenie (nawłoć) oraz kilkuletnie zadrzewienie (samosiejki brzozy, dębu, sosny itp.). Także na całej powierzchni działki B stwierdzono wieloletnie zachwaszczenie (nawłoć) oraz kilkuletnie zadrzewienia (samosiejki brzozy, grabu, sosny itp.) i zakrzaczenia (tarnina). Podobnie było z działką AN. Zastany na gruncie w trakcie kontroli stan działki O wskazywał na występowanie nawłoci, samosiejek drzew i odłogu; stan działki nie wskazywał, że mogły to być jednoroczne odrosty wykoszonej w 2018 r. trawy. Podobnie było z działką AX. Zaznaczył organ również, że podstawą rozstrzygnięcia sprawy nie były wyniki kontroli przeprowadzonej w 2020 r., a jedynie wykorzystano niektóre z ustaleń, które odnosiły się do roku 2018, stwierdzające nieprawidłowości odnośnie do działek rolnych AX, AA, B i O. Termin utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie jest dowolny, lecz określony w przepisach prawa. Grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, czego strona nie dopełniła. Nie zostały spełnione warunki określone w art. 9 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Zgłoszone działki nie zawierały takich elementów krajobrazu. Wykluczone części działek BZ, R, AT, AV, AQ to tereny zadrzewione, zakrzaczone, stanowiące skupiska drzew, których nie można uznać za pojedyncze drzewa, ani za zadrzewienia liniowe o szerokości nieprzekraczającej 2 m, pod którymi prowadzona jest uprawa. Zwrócił przy tym organ uwagę, że odwołujący się tym samym nie kwestionuje samego faktu zadrzewień i zakrzaczeń występujących na spornych działkach. Warunkiem ustalenia, że działki rolne porośnięte drzewami podlegają dopłatom jest wykazanie, że działalność rolniczą można prowadzić w sposób podobny, jak na działkach bez drzew położonych w tym samym obszarze. Drzewa takie powinny być rozrzucone, a w przepisach nie ma już mowy o występowaniu krzewów. Obszary wykluczone to tereny nieużytkowane rolniczo w 2018 r., na których znajdowały się wówczas zwarte skupiska drzew i krzewów o znacznym zagęszczeniu. Stan wykluczonych gruntów rolnych wykluczał uprawy rolne i wypas, ponieważ zadrzewienia i zakrzewienia obejmowały zwarte obszary.

W skardze, domagając się uchylenia wydanych decyzji w zaskarżonej części, dotyczącej wykluczenia z płatności działek BZ (nr [.], pow. 0,02 ha), R (nr [.] /2, pow. 0,05 ha), AT (nr [.], pow. 0,03 ha), AV (nr [.] /2, pow. 0,04 ha), AY (nr [.], pow. 0,07 ha), B (nr [.] /1, pow. 0,01 ha), AN (nr [.] /2, pow. 0,01 ha), AQ (nr [.] /6, pow. 0,01 ha), AO (nr [.] /1, pow. 0,14 ha), i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono:

- istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art., 8. art. 9, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., w tym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy,

- nieuprawnione oparcie rozstrzygnięcia na rzekomej kontroli z marca i kwietnia 2020 r. do gruntów zgłoszonych do płatności w maju 2018 r., brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, przyjęcie za podstawę rozstrzygania dokumentów zgromadzonych z rażącym naruszeniem prawa i pominięcie wniosków dowodowych skarżącego oraz jego udziału w istotnych elementach prowadzonego postępowania, czym naruszono art. 27 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) w zw. z art. 79a oraz 81 K.p.a. w zakresie pominięcia dowodu z dołączonej przez niego dokumentacji fotograficznej oraz w zw. z art. 76 K.p.a. oraz art. 47 i 48 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2015,

- naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego z [...] czerwca 2019 r., z 6 października 2021 r., z 27 września 2021 r., a także wniosków dowodowych z 22 grudnia 2020 r., przeprowadzonej wizytacji (kontroli) w terenie w dniu 14 września 2019 r. i pominięcie dokonanych wówczas ustaleń,

- błędną interpretację rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020",

- naruszenie § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW PROW 2014-2020 przez przyjęcie, że rolnik nie był w posiadaniu części gruntów rolnych zgłoszonych do płatności ONW na 2020 rok w dniu 31 maja 2020 r.,

- naruszenie art. 8 ust. 1 pkt. 2 i 3 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przyjęcie, że zakwalifikowanie części powierzchni jako grunty niewykorzystywane do produkcji rolnej oraz nie utrzymane w dobrej kulturze rolnej - zgodnej z ochroną środowiska, co narusza rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 r., a także naruszenie tego rozporządzenia poprzez dowolne ustalenie terminów utrzymania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej i przyjęcie jako rozstrzygającego w sprawie raportu z kontroli z 2020 r., a pominięcie wnioskowanej przez niego kontroli bezpośredniej na gruncie i przyjęcie, że taka kontrola jest niedopuszczalna na wniosek rolnika oraz oparcie decyzji na ustaleniu powierzchni "stwierdzonej" w oparciu o system informacji geograficznej, ustalając błędnie maksymalny kwalifikowany obszar dla działek, co do których zastosowano niezasadne wykluczenia.

Skarżący podniósł, że przeprowadzone w kwietniu 2019 r. oględziny działek nr [.] odbyły się już po zakończeniu kampanii z 2018 r. Kolejna kontrola została przeprowadzona w marcu i kwietniu 2020 r. Na skutek składanych odwołań doszło do rozszerzenia wykluczenia działek, choć nie było to przedmiotem środków odwoławczych, ponieważ nie kwestionował przyznanych płatności, lecz tylko wykluczenia. W kolejnych wydanych w sprawie decyzjach wykluczono: 0,48 ha, 0,34 ha i 1,31 ha, a obecnie 1,32 ha. Za każdym razem uzyskiwane są przez organ inne wyniki. Podnoszone przez niego argumenty nie zostały uwzględnione, nie odniesiono się do nich. Wskazywał m. in., że na działkach nie mogły pojawić się zakrzaczenia i zadrzewienia, których nie było na nich w latach 2015-2017. Zgłaszając działki do płatności bezpośrednich w 2018 r. kierował się stanem faktycznym działki jaki był w terenie. Do projektu wskazał wyłącznie powierzchnie faktycznie się kwalifikujące i te powierzchnie utrzymywał w należytym stanie i kulturze. Aby przeprowadzić skuteczną weryfikację wniosku konieczna była bezpośrednia kontrola na gruncie, na zakwestionowanych działkach, z jego udziałem. Powinna być ona przeprowadzona jeszcze w trakcie realizacji projektu w roku 2018, a nie dopiero po dwóch latach. Z uzasadnienia decyzji nie można się dowiedzieć, dlaczego część poszczególnych działek rolnych "AV" "BZ", "R", "AT", "CO", "AO", "AA", "AX", "B", "O" zostały wykluczone z płatności. Na wszystkich prowadzona była uprawa trawy. Nie było na nich wieloletnich zakrzaczeń, tym bardziej nie ma żadnych drzew, a tylko jednoroczne samosiejki, czy pojedyncze drzewa na granicach (miedzach) w niektórych działkach, ale to nie wyklucza całej powierzchni z płatności. Płatności bezpośrednie są przyznawane do kwalifikujących się hektarów, a tymi są wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego. Do ich powierzchni można zaliczyć oczka wodne mniejsze niż 100 m2, rowy do 2 m szerokości, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działki rolnej, pasy zadrzewione, żywopłoty, ściany tarasów, mury, które tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej, których szerokość nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej, strefy buforowej. Powierzchnie zajmowane przez elementy krajobrazu podlegające zachowaniu kwalifikują się do przyznania jednolitej płatności obszarowej, stosownie do art. 9 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Zwrócić również uwagę skarżący, że niektóre ze zgłoszonych do płatności działek stanowiły "kompleks", przez co nie można było weryfikować poszczególnych działek ewidencyjnych, które je tworzyły, tylko cały taki kompleks.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Podkreślił, że nie mogło dość do naruszenia ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), ani rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. i rozporządzenia ONW PROW 20145-2020, ponieważ sprawa dotyczyła płatności bezpośrednich. Odnośnie do działki CO nie dokonywano wykluczeni, a płatność została przyznana do powierzchni zadeklarowanej. Z działki rolnej wydzielonej na działkach [.] nie dokonano wykluczeń. Ciężar dowodu w sprawie obciążał stronę, którą z określonego faktu wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne, a organ obowiązany jest do wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego. Uprawnienia informacyjne stron zostały także ograniczone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby wydano ją z naruszeniem prawa wymagającym zastosowania środków określonych w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej powoływanej skrótem "p.p.s.a". Uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji mogłoby bowiem nastąpić w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Może też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych. Żadna z powyższych okoliczności w kontrolowanej sprawie jednak nie zaistniała.

Jeżeli chodzi o wykluczenie w ramach MKO (maksymalny kwalifikowany obszar) które łącznie wyniosło 0,32 ha to należy podkreślić, że powierzchnia działki rolnej nie może być większa niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) wyznaczany jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki rolnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. z powodu występowania zwartych zadrzewień czy zakrzaczeń) i tak ustalona powierzchnia jest powierzchnią uprawnioną do płatności.

Art 67 rozporządzenia nr 1306/2013 nakłada na państw członkowskie obowiązek kontroli wniosków o przyznanie płatności, które dla zapewnienia skuteczności prowadzi się w oparciu o system zintegrowany, w którego skład wchodzą m.in. takie elementy jak: skomputeryzowana baza danych, system identyfikacji działek rolnych oraz zintegrowany system kontroli. Art. 70 ust. 1 w/w rozporządzenia przewiduje, że system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności

kartografii w skali- do 2016 r. - 1:10 000. Z kolei art. 74 ust. 1 cytowanego rozporządzenia zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia skutecznych systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzających do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii i za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy.

Powyższe przepisy stanowią zatem źródło uprawnień i obowiązków organów Agencji do weryfikacji wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich pod kątem spełnienia przesłanek tych płatności oraz określenia rodzaju stosowanych w tym zakresie narzędzi, z których organy skorzystały w niniejszej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie powierzchnia MKO działek AV, AQ, AT, BZ, R została ustalona przez organy Agencji w oparciu o kontrolę administracyjną, wykorzystującą takie właśnie narzędzia systemu informacji geograficznej, które pozwalają precyzyjnie, wbrew temu co polemicznie stara się wykazać skarżący, określić kwalifikowalność powierzchni, pod względem rolniczego ich wykorzystywania.

W uzasadnieniu decyzji organ dostatecznie klarownie wyjaśnił jej podstawę prawną jak i wskazał przyczyny wykluczenia części powierzchni działek rolnych z płatności, konkretnie opisując stwierdzone nieprawidłowości. Dla ich zobrazowania do akt sprawy zostały dołączone skany odpowiednich zdjęć poszczególnych działek rolnych z zaznaczeniem miejsca występowania i opisem tych nieprawidłowości. Organ odwoławczy wskazał, że oparł się na mapach oraz ortofotomapach, które znajdują się w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) i są wykorzystywane nie tylko do zlokalizowania działek rolnych zadeklarowanych we wniosku producenta rolnego w przestrzeni, ale też do prawidłowego określenia powierzchni uprawnionej do dopłat i wyłączenia gruntów nieuprawnionych do dopłat. Organ powołał się na ortofotomapę z 2017 r. oraz zdjęcia z Google 2017 r.

W ocenie Sądu skarżący stara się zdeprecjonować powszechnie stosowane i akceptowane narzędzia kontroli organów Agencji oparte na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Rolą tego systemu jest

stwierdzenie, czy dana działka rolna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy położona jest na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (MKO), czyli powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej. Podkreślenia wymaga także fakt, że wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne i odnotowuje się w nim, w stosunku do każdej działki ewidencyjnej, informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Kwestionowanie przez skarżącego wiarygodności tych zaimportowanych do systemu danych jest całkowicie bezpodstawne.

Z kolei jeżeli chodzi działki AA, AX, B, O to zostały one zasadnie wykluczone z płatności w oparciu o kontrolę na miejscu. W oparciu o poczynione ustalenia zasadnie z płatności wykluczono działki AA (na działkach nr [.] o pow. 0,29 ha), AX (na działce nr [.] o pow. 0,24 ha), B (na działkach nr [.] /2 o pow.) oraz O (na działce nr [.] o pow. 0,27 ha), ponieważ stwierdzono na nich nieprawidłowości odpowiadające kodowi DR18. Na całych działkach stwierdzono zaniechania prowadzenia działalności rolniczej. Stwierdzono wieloletnie zachwaszczenie (nawłoć) oraz kilkuletnie zadrzewienia (samosiejki brzozy, dębu, grabu, sosny) i zakrzaczenia. Ilość i rodzaj zadrzewień oraz stan wegetacyjny zastanych runi traw i chwastów wieloletnich, m. in. nawłoci, wskazywały na to, że nie tylko w roku kontroli (wiosna 2020 r.) ale również co najmniej 5 lat wstecz działki te nie były użytkowane rolniczo. Potwierdzają to wykonane zdjęcia i szkice. Działki te nie mogły być zatem uznane za kwalifikujące się hektary.

Okoliczność dotycząca tego, że wynik kontroli przeprowadzonej w 2020 r. dotyczącej płatności za 2019 r. wykorzystano w postępowaniu odnośnie płatności za 2018 r. nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Rzecz bowiem w tym, że w ramach tej kontroli stwierdzono nieprawidłowości tego rodzaju, które jednoznacznie wskazywały na to, że wskazane działki nie były użytkowane rolniczo co najmniej pięć lat wstecz. Wspomniana kontrola dotyczyła wprawdzie 2019 roku, jednakże stwierdzone w jej trakcie nieprawidłowości w stosunku do działek rolnych AX, AA, B i O wskazywały na to, że

działki te od co najmniej 5 lat nie były użytkowane. Dlatego też dla tych działek wzięto pod uwagę wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu - pozostałe wyniki tej kontroli wzięte zostały pod uwagę w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich na 2019 r.

Skarżący w trakcie postępowania wskazywał, że na działce AA (położonej na dz. ew. [.]) o łącznej powierzchni 0,29 ha w roku 2018 i 2019 dokonał odchwaszczenia a od 2021 roku działka została przeznaczona pod zalesienie, więc jego zdaniem wykonane zdjęcia w dniu 19 marca 2020 r. obrazują roczne odrosty sosny a nie trzyletnie które mogłyby dyskwalifikować działkę z dopłat w 2018. Prawidłowe jest tutaj stanowisko organu odwołujące się do raportu z kontroli gdzie kontrolujący wskazali, że : "na działce AA zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Na całej powierzchni w/w działki stwierdzono wieloletnie zachwaszczenie (nawłoć) oraz kilkuletnie zadrzewienie (samosiejki brzozy, dębu, sosny itp.). Działka w kompleksie nieużytków". Sporządzony szkic tej działki i wykonane jej zdjęcia w trakcie kontroli - załączone do raportu od nr 524 do 533 przedstawiają wieloletnie zachwaszczenia i samosiejki sosny, brak jest wskazania, że jest to teren zalesiony przez rolnika.

Jeżeli chodzi o działkę rolną B położoną na działkach ewidencyjnych nr [.] /1 i [.] /2 o powierzchni deklarowanej 0,36 ha to wbrew stanowisku skarżącego, że działka bezpośrednio przylegała do terenów zalesionych po wiosennym odchwaszczeniu działki w 2018 roku i pozostawił on rosnące drzewa tak owocowe jaki leśne do zalesienia działek, trudno się z tym zgodzić. W uwagach do raportu z kontroli na miejscu wpisano bowiem następującą informację: "na działce B zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Na całej powierzchni działki stwierdzono wieloletnie zachwaszczenie (nawłoć) oraz kilkuletnie zadrzewienia (samosiejki brzozy, grabu, sosny itp.), zakrzaczenia (tarnina)". Na załączniku graficznym załączonym do wniosku na 2018 rok (zał. 12/103 ozn. dz. AN) rolnik wyznaczył działkę rolną (czerwoną linią) i tak również została pomierzona działka i w obrębię tego obszaru z uwzględnieniem wyłączonej powierzchni - na deklarowanym obszarze stwierdzono wieloletnie zachwaszczenia, zadrzewienia, zakrzaczenia, samosiejki i odłóg - zobrazowane jest to na zdjęciach od nr 702 do 711 będących załącznikiem do raportu.

W odniesieniu do działki rolnej O położonej na działce ewidencyjnej nr [.]

o pow. deklarowanej 0,27 ha skarżący wskazuje, że działka nie jest porośnięta żadnymi drzewami, latem 2018 r. wykosił trawę a obraz z kontroli przeprowadzonej w dniu 19 marca 2020 r. to odrośnięta trawa z jesieni 2019 r. Tymczasem zauważyć należy, że zastany na gruncie w trakcie kontroli stan działki wskazywał na występowanie nawłoci, samosiejek drzew i odłogu, kontrolerzy nadali kod nieprawidłowości DR18 a w uwagach do raportu wpisali następującą informację: "na działce O zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Na całej powierzchni działki stwierdzono wieloletnie zachwaszczenie (nawłoć) oraz kilkuletnie zadrzewienia (samosiejki brzozy, dębu itp.)" - zobrazowane jest to na zdjęciach od nr 517 do 723 będących załącznikiem do raportu - bez wątpliwości stan roślinności nie wskazuje na to, że są to jednoroczne odrosty wykoszonej w 2018 roku trawy.

Podobnie sytuacja przedstawia się jeżeli chodzi o działkę rolną AX położoną na działce ewidencyjnej nr [.] o pow. deklarowanej 0,24 ha. Zdaniem skarżącego, działka była porośnięta pojedynczymi brzozami i sosnami, po jej odchwaszczeniu wczesnym latem 2018 r. Przeczy temu zastany na gruncie w trakcie kontroli stan działki, który wskazywał na występowanie kilkuletnich zadrzewień, odłogu, wieloletnich zachwaszczeń - kontrolerzy nadali kod nieprawidłowości DR18 a w uwagach do raportu wpisali następującą informację: "na działce AX zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Na całej powierzchni działki stwierdzono wieloletnie zachwaszczenie (nawłoć) oraz kilkuletnie zadrzewienia (samosiejki brzozy, dębu, sosny itp.)" - zobrazowane jest to na zdjęciach od nr 500 do 507 będących załącznikiem do raportu - bez wątpliwości stan roślinności nie wskazuje na to, że są to jednoroczne odrosty wykoszonej w 2018 roku trawy.

Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące działki nr [.] i działki nr [.] /1 to ich powierzchnia nie podlegała zmniejszeniu w 2018 r. Z kolei działki nr [.] /1 i nr [.] /2 stanowiące działkę B zostały wykluczone z płatności z przyczyn podanych powyżej na podstawie ustaleń poczynionych podczas kontroli przeprowadzonej na miejscu, co zostało udokumentowane na zdjęciach od nr 702 do 711, które jednoznacznie potwierdzają prawidłowość stanowiska organu, co do stanu tych działek. Jeżeli zaś chodzi o działkę nr 899/6 to wyłączono z płatności 0,01 ha położonej w południowej części działki na podstawie ortofotomapy z 2017 r. Podobnie sytuacja przedstawia się jeżeli chodzi o działkę nr 590 - wykluczono 0,03 ha położonej w północnej części działki w bezpośrednim sąsiedztwie lasu, także na podstawie ortofotomapy z 2017 r.

Zdjęcia obrazujące stan tych działek załączone do skargi nie podważają tych ustaleń.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i jako taka nie może być zasadnie kwestionowana. W tej więc sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.