Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 219/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 264 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 81c
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S.K. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 17/14 I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S.K. kwotę 24 (dwadzieścia cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2015r., które, przekazane przez organ, do Sądu wpłynęło 3 kwietnia 2015 r., S.K. wniosła skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: PINB ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II SAB/Go 17/14, żądając wymierzenia organowi grzywny.

W motywach skargi przedstawiła czynności podjęte przez PINB po wydaniu wskazanego wyroku wskazując, iż w wyniku zaniechania organu sprawa zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] wraz z wykonaniem w nich robót budowlanych pozostaje nadal niezałatwiona.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] marca 2015 r., PINB wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż w sprawie której dotyczy skarga prowadzi postępowanie ([...] ) w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane, dotyczące robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, obejmujących prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce [...] przy granicy z działką nr [...]. W postępowaniu tym [...] maja 2014 r. wydał postanowienie zobowiązujące inwestorów G.D. i Z.D. do przedłożenia oceny technicznej. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. zwrócił się do nich, przypominając o konieczności jej przedłożenia, uzyskując zapewnienie, że ocena zostanie dostarczona w pierwszej połowie kwietnia. PINB stwierdził też, że nie jest winą organu, iż inwestorzy nie przedłożyli w terminie żądanych ocen technicznych, podkreślając że obowiązki określone postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie podlegają egzekucji administracyjnej.

Wynikający z akt administracyjnych i akt sądowych o sygn. II SAB/Go 17/14 stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., wydanym w sprawie II SAB/Go 17/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie ze skargi S.K. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków wraz z wykonaniem w nich robót budowlanych zobowiązał ten organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżąca pismem z [...] września 2012 (uzupełnionym pismem z [...] września 2012 r.) poinformowała PINB o zmianie sposobu użytkowania budynków ma działce sąsiedniej. Po otrzymaniu tego pisma PINB 2 października 2012 r. zwrócił się do Starosty czy ktokolwiek dokonał zgłoszenia lub otrzymał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających m.in. na przełożeniu lub remoncie dachu oraz zmianie sposobu użytkowania obiektów usytuowanych na działce nr [...]. PINB dopiero w reakcji na kolejne pismo skarżącej z [...] marca 2013 r., pismem z [...] kwietnia 2013 r., zawiadomił strony, że [...] kwietnia 2013 r. przeprowadzona zostanie kontrola w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków znajdujących się na działce nr [...]. Po przeprowadzeniu tej kontroli PINB, w reakcji na kolejne pisma skarżącej, [...] września 2013 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] zakończoną jedynie notatką służbową stwierdzającą, że czynności kontrolne nie zostały doprowadzone do końca ze względu na uniemożliwienie przez współwłaścicieli działki nr [...] wstępu na jej teren skarżącej oraz jej pełnomocnikowi. Wskazał, że z akt sprawy nie wynika również, by PINB po tym czasie prowadził jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy np. by prowadził dodatkowe postępowanie dowodowe. Pomimo wniesienia przez skarżącą zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie sprawy w terminie, organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, ani też nie poinformował skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy, jak też nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W konsekwencji Sąd w sprawie II SAB/Go 17/14 uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Przechodząc zaś do oceny, czy w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdził, że dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy konieczne jest jedynie przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce nr [...] a PINB dysponuje środkami dyscyplinującymi osoby uchylające się od udostępnienia przedmiotu oględzin i może wymierzyć karę, o jakiej mowa w przepisie art. 88 § 1 Kpa, a sankcja ta mogła być zastosowana podczas kontroli przeprowadzonej [...] września 2013 r. W konsekwencji działanie organu ocenił jako niesprawne i opieszałe, stwierdzając w sprawie także prowadzenie postępowania przewlekle. Uznał jednakże, że bezczynność i przewlekłość nie miały charakteru rażącego.

Wyrok w sprawie II SAB/Go 19/14 pozostaje prawomocny od dnia 18 kwietnia 2014 r. Odpis prawomocnego wyroku został doręczony PINB w dniu 6 maja 2014 r. Jednocześnie organowi zwrócone zostały przez Sąd akta administracyjne sprawy.

Pismem z [...] maja 2014 r. PINB zawiadomił strony tj. G.D. i Z.D. oraz S.K. o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych zrealizowanych przez właścicieli działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, obejmujących prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na ich działce ( znak: [...]). Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] PINB, powołując się na art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 2013 r. poz. 1409 z późniejszymi zmianami) nałożył na G.D. i Z.D. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 1 września 2014 r. oceny technicznej ustalającej, czy roboty budowlane obejmujące prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce [...] przy granicy z działką S.K. nr [...], polegające na: przebudowie poddasza budynku mieszkalnego wraz ze wstawieniem dwóch okien dachowych, wychodzących bezpośrednio na działkę o nr [...], remoncie dachu budynku gospodarczego, polegającym na wymianie i wzmocnieniu konstrukcji dachu oraz wymianie pokrycia z dachówki cementowej na blachę dachówkopodobną, wykonaniu instalacji c.o. dla potrzeb grzewczych budynku mieszkalnego, wraz z montażem kotła w budynku gospodarczym, zrealizowano w sposób prawidłowy (zgodny z warunkami technicznymi) oraz umożliwiający bezpieczne użytkowanie.

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał na fakt złożenia przez S.K. pism z dnia [...] września 2012 r., dotyczących wykonywania robót budowlanych i samowolnej zmiany użytkowania budynków gospodarczych na terenie sąsiedniej działki nr [...]. Organ przedstawił dotychczas podjęte przez siebie działania oraz stwierdził, iż realizując wskazania wynikające z wyroku WSA w Gorzowie z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II SAB/Go 19/14 zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, obejmujących prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce [...] przy granicy z działką nr [...], polegające na przebudowie poddasza budynku mieszkalnego wraz ze wstawieniem dwóch okien dachowych, wychodzących bezpośrednio na działkę o numerze ewidencyjnym gruntu [...], remoncie dachu budynku gospodarczego, polegającym na wymianie i wzmocnieniu konstrukcji dachu oraz wymianie pokrycia z dachówki cementowej na blachę dachówkopodobną, wykonaniu instalacji c.o. dla potrzeb grzewczych budynku mieszkalnego, wraz z montażem kotła w budynku gospodarczym,

Stwierdził, iż wymienione roboty budowlane nie zmieniły charakterystycznych parametrów obiektu lecz mają wpływ na warunki jego użytkowania, zaś zakres przedmiotowych robót budowlanych należy zakwalifikować jako przebudowę. W związku czym uznał, że w celu dokonania właściwego rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane, zachodzi potrzeba nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia oceny technicznej zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do otrzymanego zawiadomienia o wszczęciu postępowania S.K., pismem z dnia [...] maja 2014r. oświadczyła, iż podtrzymuje zgłoszenie o naruszającej prawo samowolnej zmianie sposobu użytkowania przedwojennych budynków poinwentarskich oraz wykonania w nich "samowoli na prowadzenie działalności produkcyjnej usługowej, handlowej" oraz "przebudowywaniu i nadbudowywaniu oraz przerabianiu ich na cele mieszkalne". Wskazując na szereg innych jeszcze samowolnie wykonanych robót zarzuciła, że w toku dokonanych kontroli pominięto szereg innych samowolnie wykonanych prac budowlanych czy montażowych.

W zażaleniu na postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. S.K. zarzuciła zaś "niedopracowanie wydanego rozstrzygnięcia pod kątem art. 71 ustawy Prawo budowlane oraz sprzeczność z wyrokiem WSA z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II SAB/19/14, stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: WINB ) wyrażonym w pismach z dnia [...] maja i [...] grudnia 2013 r. Dodatkowo strona zgłosiła szereg zastrzeżeń do zakresu i wyników przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli (oględzin) przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] września 2013 r.

Decyzją wydaną [...] czerwca 2014 r. znak [...] WINB orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając, iż S.K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu w którym wydawane jest postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że działania organów podejmowane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlanego mają na celu tylko i wyłącznie ustalenie stanu faktycznego sprawy, a wydane postanowienie ma charakter dowodowy i podejmowane jest w ramach toczącego się już postępowania. WINB podkreślił, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny bądź ekspertyzy technicznej jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - zgodnie z art. 17 ustawy jest nim: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant lub kierownik budowy albo kierownik robót oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Do podmiotów tych nie należy właściciel sąsiedniej nieruchomości i to nawet, jeśli jest inicjatorem postępowania, któremu ma służyć ekspertyza lub ocena techniczna przedłożona w następstwie postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. S.K. jako właściciel działki sąsiedniej, nie posiada zatem interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 Kpa w przedmiocie nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku dostarczenia oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych, których nie była inwestorem, nie uczestniczyła w procesie budowy, jak również nie posiada prawa do obiektów, w którym roboty wykonano, wynikającego ze stosunku własności lub zarządu. Organ dodał, iż bez wpływu na jego stanowisko pozostaje okoliczność, iż PINB przesłał do wiadomości skarżącej odpis zaskarżonego postanowienia z pouczeniem o zażaleniu.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. ( data wpływu do organu 26 września ) S.K., powołując się na przepisy art. 61 i 61a § 1 Kpa, wystąpiła do PINB o "przedstawienie" czy organ prowadzi odrębne postępowanie w sprawie samowoli budowlanych zrealizowanych na działce nr [...], których skutki oddziaływają na jej działkę tj.:

- przekształcenia obiektu gospodarczego, przedwojennego budynku poinwentarskiego na dom mieszkalny ( który to obiekt nie został skontrolowany w dniu [...] września 2013 r.) ,

- wstawienia dwóch okien w ścianie tego budynku w odległości ok. metra od jej działki,

- nielegalnego wybudowania komina dymnego w budynku poinwentarskim, przekształconym na halę do produkcji, usług i handlu, a obecnie przerabianym na cele mieszkalne, dokonania podziału pierwotnego mieszkania,

- montażu kominka w jednym z pokoi, który nie odpowiada parametrom w zakresie odpowiedniej kubatury i wentylacji.

Jednocześnie wniosła o załatwienie sprawy w prawem przewidzianej formie i w obowiązującym terminie lub wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Złożona przez S.K. skarga na decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2014 r. została oddalona wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 października 2014 r. w sprawie II SA/Go 581/14. WSA, podzielając w pełni stanowisko organu II instancji, wskazał jedynie dodatkowo, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie winno przybrać formę postanowienia o treści określonej w odpowiednio stosowanym art. 138 § 1 pkt 3 Kpa tj. umorzenia postępowania zażaleniowego.

PINB pismem z dnia [...] listopada 2014 r. (odpowiadając na pismo S.K. otrzymane 26 września 2014 r.) poinformował, iż prowadzi jedno postępowanie w sprawie [...], dotyczące prac budowlanych opisanych w postanowieniu z dnia [...] maja 2014r. Wskazując jako podstawę prawną art. 51 ustawy Prawo budowlane, wyjaśnił, że jedno postępowanie administracyjne prowadzone jest ze względu na fakt, iż w odniesieniu do wszystkich prac wykonanych przez właścicieli działki nr [...] zastosowanie należy tę samą podstawę prawną jak i to, że wykonane roboty stanowią inwestycyjną całość.

Pismem z [...] listopada 2014 r. PINB wezwał właścicieli działki nr [...] do złożenia ekspertyzy o jakiej mowa w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r.

Kolejnym, skierowanym do PINB, pismem z dnia [...] listopada 2014 r. ( data wpływu do organu 13 listopada ) S.K. zakwestionowała, wobec upływu zakreślonego terminu, ponowne wezwanie właścicieli działki do złożenia ekspertyzy i wniosła o " wszczęcie postępowania w sprawie samowolnych zmian sposobu użytkowania budynków wraz z wykonaniem w nich robót budowlanych na działce nr [...]" oraz "o przystąpienie do merytorycznego rozstrzygnięcia, którego tłem stało się postanowienie [...] z dnia [...] maja 2014 r."

W dniu 8 grudnia 2014 r. do PINB wpłynęły, przekazane przez WINB akta sprawy administracyjnej [...], zwrócone przez WSA po zakończeniu postępowania w sprawie II SA/Go 581/14. wraz z odpisem prawomocnego wyroku.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., S.K., powołując się na przepis art. 37 Kpa, za pośrednictwem PINB, wystąpiła do WINB z zażaleniem na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania ([...]) przez PINB wskazując, iż od wydania postanowienia z dnia [...] maja 2014r. organ ten nie podjął żadnej merytorycznej czynności i przewleka postępowanie.

Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2015 r. S.K. wniosła do WINB zażalenie w trybie art. 37 Kpa na bezczynność PINB polegającą na niepodjęciu żadnych działań w celu załatwienia jej podania z dnia [...] września 2014 r. w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanych na działce nr [...] w obiektach mieszkalnych i gospodarczych, których organ nie poddał kontroli w dniu [...] września 2013r., ze względu na postawę właścicieli działki.

WINB udzielił skarżącej odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]). Przekazał jej też do wiadomości pismo z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]).

Kolejnym pismem z [...] lutego 2015 r. S.K., powołując się na przepis art. 154 § 1 i 2 ppsa wezwała PINB do wykonania wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II SAB/Go 17/14. Pismo to, złożone za pośrednictwem WINB, zostało przez ten organ przekazane PINB w dniu 18 lutego 2015 r.

W dniu 25 lutego 2015 r. do WSA w Gorzowie Wlkp. wpłynęły trzy pisma S.K.:

- z dnia [...] lutego 2015 r., stanowiące skargę na niewykonanie przez PINB wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawie II SAB/Go 17/14,

- z dnia [...] lutego 2015 r., będące skargą na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych wraz z wykonaniem w nich robót budowlanych bez wymaganych pozwoleń na działce nr [...],

- z dnia [...] lutego 2015 r. na bezczynność PINB w sprawie jej wniosku z [...] września 2014 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych wraz z wykonaniem na nich robót bez wymaganych pozwoleń na działce nr [...].

Skargi zostały przekazane organowi celem nadania im prawidłowego biegu. Skarga dotycząca żądania wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku przekazana przez PINB wpłynęła do Sądu w dniu 3 kwietnia 2014 r., podobnie jak pozostałe dwie skargi.

Skarga na bezczynność zarejestrowana została pod sygnaturą II SAB/Go 21/15, a skarga na przewlekłość pod sygnaturą II SAB/Go 18/15. Postanowieniem z dnia 28 maja 2015 r. sprawy te zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, pod sygnaturą II SAB/Go 18/15.

Pismem z dnia [...] kwietnia br. skarżąca, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze na niewykonanie wyroku, wniosła dodatkowo o zobowiązanie organu do wydania decyzji co do istoty, zaś pismem z dnia 11 czerwca o zobowiązanie organu do podjęcia działań o jakich mowa w art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tego pisma wskazywała, iż wydanie postanowienia z dnia [...] maja 2014 r. nie jest zakończeniem postępowania co do istoty. Stwierdziła, że działania PINB podjęte zwykłym pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. stanowią działania pozorowane w sytuacji gdy w rzeczywistości organ pozostaje w stanie bezczynności. Wyznaczenie przez organ inwestorom nowego terminu do złożenia ekspertyzy na 3 lipca 2015 r. pozostaje w kolizji z datą wyznaczonej na 2 lipca rozprawy sądowej.

Do pisma skarżąca dołączyła kserokopie: oceny technicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. złożonej przez inwestorów w dniu 8 maja 2014 r., jej ponownego wezwania organu do wykonania wyroku, zawierającego też uwagi skarżącej do złożonej oceny technicznej, jak i pisma PINB do inwestorów zobowiązującego do uzupełnienia przedłożonej oceny w terminie do 3 lipca 2015 r.

Na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącej - córka H.K. podtrzymała skargę oświadczając, iż stan sprawy nie uległ zmianie w stosunku do wskazanego w piśmie procesowym skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r. Złożyła też wniosek o przyznanie kosztów obejmujących dojazd pełnomocnika do sądu w dniu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Przedmiotem rozstrzygania była w niniejszej sprawie kwestia zasadności skargi S.K. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 lutego 2014 r., wydanego w sprawie II SAB/Go 17/14, którym organ ten zobowiązany został do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Podstawą prawną skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego jest przepis art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: ppsa ), zgodnie z którym w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wydaniu wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia organowi grzywny.

Skarga w trybie art. 154 ppsa może być zatem wniesiona m.in. w razie niewykonania przez właściwy organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność tego organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z niewykonaniem przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, uwzględniającym, na podstawie art. 149 ppsa skargę na bezczynność lub przewlekłość organu administracyjnego w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 2 ppsa zobowiązującym do rozpatrzenia w wyznaczonym terminie określonego żądania strony, nie wywiązał się z tego obowiązku.

Grzywnę, o której mowa w art. 154 § 1 ppsa wymierza się w wysokości określonej w § 6 tego przepisu. Z powołanych norm wynika, że grzywna ta w sposób oczywisty stanowi nie tylko środek dyscyplinujący organ do określonego zachowania się, ale przede wszystkim ma charakter represyjny. Jest ona bowiem w istocie karą za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych. Tak więc w razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 ppsa sąd administracyjny zobowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę. Wówczas może jedynie miarkować wysokość grzywny w zależności od stopnia winy organu, czy innych okoliczności, nie może natomiast odstąpić od wymierzenia omawianej sankcji, nawet jeżeli organ wykonał ciążące na nim z mocy prawomocnego wyroku obowiązki, ale uczynił to już po wniesieniu skargi ( art. 154 § 3 ppsa ). Obowiązkiem sądu jest też orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 154 § 2 zdanie ostatnie).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., I OSK 1043/13 ( baza orzeczeń nsa.gov.pl ) w postępowaniu zainicjowanym skargą na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać datę uprawomocnienia wyroku i datę doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia organowi wraz z aktami sprawy, odnosząc je do daty złożenia takiej skargi. Sąd powinien więc przede wszystkim ustalić, kiedy wyrok się uprawomocnił, w jakiej dacie odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi i w jakiej relacji daty te pozostają z datą wniesienia skargi. Dopiero bowiem po tych ustaleniach możliwe jest przejście do merytorycznej oceny tego, czy organ w terminie określonym w wyroku podjął oczekiwany przez stronę akt lub dokonał stosownej czynności, jak przebiegało postępowanie organu, czy ustalone fakty wskazują na zawinioną zwłokę organu czy też ewentualna bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustaleń tych sąd powinien dokonać w oparciu o nadesłane akta administracyjne i akta sprawy sądowej, w której zapadł wyrok zobowiązujący, przyjmując za podstawę orzekania stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny, wszak ma to podstawowe znaczenie prawne nie tylko w kwestii merytorycznej oceny zasadności skargi, ale i przede wszystkim jej dopuszczalności (czy wniesiona skarga nie jest przedwczesna).

W kontekście omawianej skargi wskazać też należy, że stosownie do przepisu art. 286 § 1 ppsa, po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu I instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2).

Przywołane regulacje określają zarówno obowiązki sądu administracyjnego I instancji po uprawomocnieniu się orzeczenia, jak i organu administracji publicznej po doręczeniu mu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ma nastąpić w terminie określonym w przepisach prawa lub wyznaczonym przez sąd, liczonym od dnia doręczenia akt sprawy organowi. Ustawodawca określił zatem, że początek biegu terminu na wykonanie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego następuje w dniu, w którym doręczono organowi administracji publicznej odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności wraz z aktami sprawy. Tak więc spełnienie obowiązku doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego wraz z aktami sprawy jest warunkiem otwarcia terminu na jego wykonanie, określonego w przepisach prawa lub wyznaczonego przez sąd na realizację wniosku strony skarżącej.

Przenosząc wskazane regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należało skargę S.K. za dopuszczalną bowiem jej wniesienie poprzedzone zostało przez skarżącą skierowaniem do PINB, na podstawie art. 154 § 1 i 2 ppsa, pisma z dnia [...] lutego 2015 r. wzywającego ten organ do wykonania wyroku. Wezwanie to – wprawdzie złożone za pośrednictwem WINB - wpłynęło do PINB w dniu 18 lutego 2015 r., co bezspornie wynika z akt administracyjnych sprawy.

W świetle poczynionych w oparciu o akta sprawy II SAB/Go 17/14 ustaleń bezsporne w sprawie pozostawało też, że odpis prawomocnego wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. wydanego w tej sprawie wraz aktami administracyjnymi doręczony został PINB w dniu 6 maja 2014 r. Wskazany w tym wyroku 30-dniowy termin, w jakim PINB obligowany był do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] ( a za taki w świetle uzasadnienia wyroku z dnia [...] lutego 2014 r. należy uznać wniosek S.K. z dnia [...] września 2012 r., uzupełniony pismem z [...] września 2012 r. ), upłynął zatem z dniem 5 czerwca 2014 r.

Do tak ustalonej daty PINB wniosku skarżącej nie załatwił. Wykonania wyroku nie spowodowało też wezwanie strony z dnia [...] lutego 2015 r. Nie spowodowało ono też udzielenia stronie wyjaśnień w zakresie przyczyn niezałatwienia – mimo nakazu Sądu - jej wniosku. Również fakt wniesienia skargi nie skutkował wykonaniem wyroku ani też wyjaśnieniem – w odpowiedzi na skargę – przyczyn uniemożliwiających jego realizację.

W konsekwencji oznacza to, że wyrok WSA z dnia 19 lutego 2014 r. wydany w sprawie II SAB/Go 17/14 nie został przez PINB wykonany ani w terminie wskazanym przez Sąd, ani w dacie wniesienia skargi na podstawie art. 154 ppsa, ani nawet w dacie jej rozpoznawania. W zaistniałej sytuacji zachodziły zatem podstawy do wymierzenia organowi grzywny o jakiej mowa w § 1 i § 6 art. 154 ppsa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o ile uwzględnienie skargi opartej o przepis art. 154 § 1 ppsa obliguje sąd administracyjny do wymierzenia grzywny, o tyle przy ustalaniu jej wysokości winien on wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, fakt, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem sprawy, organ wykonał wyrok (vide: wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., I OSK 1166/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przepis art. 154 § 6 ppsa określa jedynie górną granicę grzywny – jako wysokość dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest natomiast konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności wskaźnika, o którym mowa w ww. przepisie ( vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 maja 2011 r., II SA/Łd 218/10, LEX Nr 1162870, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 grudnia 2011 r., II SA/Go 763/11).

Rozważając okoliczności rozpoznawanej sprawy, zwrócić należy uwagę, że mając wyznaczony przez Sąd w wyroku z 19 lutego 2014 r. 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony i będąc w posiadaniu akt administracyjnych od 6 maja 2014 r., organ pierwszą czynność w postaci zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania podjął dopiero w dniu 20 maja.

W związku z treścią tego zawiadomienia ( wszczynającego postępowanie w sprawie robót budowlanych zrealizowanych przez właścicieli działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, obejmujących prace wykonane względem obiektów budowlanych zlokalizowanych na ich działce ( znak: [...]), opisane następnie w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r., zważywszy też na jego uzasadnienie odnoszące się do wyroku Sądu zobowiązującego PINB do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...], wskazać należy, że w sytuacji gdy inwestor wykona razem ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, a nie art. 71a ustawy Prawo budowlane. Taka legalizacja robót budowlanych wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania ( vide: Prawo budowlane. Komentarz LEX pod. red. Marka Wierzbowskiego i Alicji Plucińskiej-Filipowicz, Warszawa 2014, str. 550; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r. II OSK 119/07; wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2011 r. II SA/Po 962/11). Jednakże kwestia zasadności prowadzenia postępowania w przedmiocie opisanym w zawiadomieniu z dnia [...] maja 2014 r. w celu załatwienia wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] – do czego obliguje wyrok z dnia 19 lutego 2014 r. - nie może podlegać ocenie w sprawie wywołanej skargą na niewykonanie wyroku. Powinna być ona rozważana i podlegać ocenie w przypadku kontroli aktu kończącego takie postępowanie.

Odnosząc się do innych okoliczności sprawy w kontekście przyczyn mających wpływ na miarkowanie odszkodowania wskazać należy, iż organ nie zrealizował wynikającego z uzasadnienia wyroku z dnia 19 lutego 2014 r. wskazania, iż dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest dokonanie czynności kontrolnych na działce nr [...], których skuteczność może być obwarowana środkiem o jakim mowa w art. 88 § 1 Kpa. Za nieuzasadnione i pozostające w oczywistej kolizji z określonym w wyroku terminem rozstrzygnięcia należy też uznać wyznaczenie przez PINB inwestorom w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. tak odległego ( 1 września 2014 r.) terminu złożenia oceny technicznej wykonanych robót. Stosunkowo nieskomplikowany charakter i zakres robót budowlanych opisanych w tym postanowieniu nie uzasadniał określenia tak długiego okresu czasu na dokonanie tej czynności, w szczególności w sytuacji terminu załatwienia sprawy ustalonego wyrokiem. W aktach sprawy brak przy tym jakichkolwiek dowodów ( np. wniosku inwestorów, pism wyjaśniających organu itp.) , mogących wskazywać na zasadność takiego działania PINB. Jako kolejną okoliczność wskazać należy wadliwe pouczenie S.K. o prawie złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. W konsekwencji pouczenia skarżącej o posiadanym prawie złożenia środka odwoławczego, działając w zaufaniu do organu wniosła ona zażalenie do organu odwoławczego, co otworzyło jej drogę do skargi. Mimo, iż wyrok oddalający skargę w sprawie II SA/Go 581/14 zapadł 2 października 2014r., a zatem już po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego inwestorom na przedłożenie oceny technicznej, PINB dopiero 6 listopada 2014 r. i to na skutek kolejnych pism skarżącej, nie podjął skutecznych czynności w celu uzyskania oceny technicznej, mimo posiadania takiej możliwości ( vide: art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 264 § 1 Kpa ). Zauważyć bowiem należy, że w sytuacji gdy postanowienie o jakim mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostało wydane w toku wszczętego już postępowania administracyjnego, to w przypadku niedostarczenia przez osobę zobowiązaną w wyznaczonym terminie oceny technicznej, właściwy organ może zlecić jej wykonanie ( także uzupełnienie ) na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia, a następnie na podstawie art. 264 § 1 Kpa, jednocześnie z wydaniem decyzji, ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania (tu: kosztów sporządzenia oceny), osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Tak ustalone koszty podlegają ściągnięciu w drodze egzekucji administracyjnej ( art. 265 Kpa ). Mimo takiej możliwości PINB w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. jedynie "przypomniał" inwestorom o obowiązku złożenia oceny technicznej, nie wyznaczając im żadnego terminu. W nadesłanych aktach administracyjnych brak jest udokumentowania kolejnych czynności PINB zmierzających do zakończenia sprawy. Dopiero z pisma procesowego skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r. i załączników do niego wynika, iż ocena techniczna z [...] kwietnia 2015 r. została złożona przez inwestorów w dniu 8 maja, a termin jej uzupełnienia organ wyznaczył dopiero na dzień 3 lipca 2015 r.

Oceniając działania organu wskazać należy, iż mimo prowadzenia postępowania przez ponad 13 miesięcy po zwrocie akt po zakończeniu sprawy II SAB/Go 17/14 rozstrzygnięcie jej nie nastąpiło. Organ przez cały ten okres nie zrealizował obowiązków wynikających z art. 35 Kpa tj. zawiadomienia stron o niemożności załatwienia sprawy w terminie wskazanym przez Sąd, nie wskazał przyczyn zwłoki ani nowego terminu jej załatwienia.

Przytoczone działania organu nacechowane są, w ocenie Sądu, ewidentną przewlekłością. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy bowiem rozumieć nieefektywne działania organu polegające m.in. na wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasowych, wykonywaniu czynności pozornych, dekoncentrowaniu czynności zamiast ich koncentrowaniu w czasie, mnożeniu czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu zaistniała przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB nacechowana jest rażącym naruszeniem prawa. Ma nie tylko ewidentny lecz i znaczny wymiar czasowy zarówno w odniesieniu do daty wniosku skarżącej, który organ obowiązany był rozstrzygnąć ([...] września 2012 r. ) jak i terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd w sprawie II SAB/Go 17/14. Przewlekłość ta jest przy tym wynikiem przyczyn leżących wyłącznie po stronie PINB. Z przyczyn już wskazanych nie można bowiem przyjąć, iż organ nie miał wpływu i środków prawnych na uzyskanie oceny technicznej w sytuacji gdy w zakreślonym terminie nie przedłożyli jej zobowiązani inwestorzy. Podkreślenia wymaga też ,że postępowania tego nie zakończono nie tylko do chwili wniesienia skargi, lecz nawet do daty rozprawy wyznaczonej w niniejszej sprawie, a termin uzupełnienia oceny technicznej wyznaczony został nawet po dacie rozprawy sądowej, co świadczy o tym, że organ nie przejawia woli respektowania orzeczeń sądowych jaki i przepisów prawa.

W konsekwencji więc wskazane okoliczności rzutowały na wymierzenie organowi na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 ppsa grzywny w wysokości 2000 zł ( pkt I wyroku ) oraz uzasadniały stwierdzenie, że zaistniała przewlekłość prowadzonego postępowania nosi cechy rażącego naruszenia prawa ( pkt II wyroku ).

W odniesieniu do żądań skarżącej sformułowanych w pismach z dnia [...] kwietnia i [...] czerwca ( zobowiązania organu do wydania decyzji i podjęcia działań z art. 81c ust.4 ustawy Prawo budowlane ) wskazać należy, iż brak dla ich uwzględnienia podstawy prawnej. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na niewykonanie wyroku przyjmuje bowiem co do zasady postać wymierzenia organowi grzywny i stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W sytuacji dalszego niewydawania rozstrzygnięcia nie jest wyłączona natomiast możliwość złożenia skargi na przewlekłość lub bezczynność, co otworzy drogę do ewentualnego orzeczenia także w przedmiocie określenia terminu załatwienia sprawy przez organ.

Skorzystanie przez stronę z uprawnienia o jakim mowa w art. 154 ppsa nie wyłącza tym samym możliwości złożenia skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) z art. 3 § 2 pkt 8 w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. W istocie bowiem sytuacja, jaką przewiduje wskazany przepis, oznacza bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 powstałe po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku uwzględniającego skargę. Trafnie w tym kontekście argumentuje się w doktrynie ( vide: poglądy przytoczone w :T. Woś Komentarz do art. 154 ppsa – LexOnline ), że strona może korzystać zarówno z jednego, jak i z drugiego środka prawnego według własnego wyboru, ponieważ środki te odnoszą się do różnych materii (skarga na bezczynność ma doprowadzić do określenia, czy organ jest zobowiązany w danej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, skarga zaś o ukaranie zmierza do wymierzenia organowi sankcji za niewykonanie wyroku), a ponadto brak w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstaw do wyłączenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaistniałą po wyroku sądu administracyjnego uwzględniającym skargę. Takie stanowisko wyrażone zostało też w orzecznictwie sądowadminstracyjnym ( vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 października 2009 r., II SA/Ol 784/2009; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 2068/09 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2013 r., II SAB Rz 106/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Zważywszy na wynik sporu oraz wniosek pełnomocnika skarżącej, sąd zasądził na jej rzecz kwotę 24 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmujących jego dojazd na rozprawę ( art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa ).