Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III ARN 28/93
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1993-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.
Teza: Uchwały właściwego organu samorządu terytorialnego podjęte w przedmiocie zmiany ogólnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jako dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej, podlegają zaskarżeniu na zasadach określonych w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

Naczelny Sąd Administracyjny winien badać, czy uchwała podjęta w ramach aktualizowania miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego nadmiernie preferuje interes społeczny i bezpodstawnie pomija ochronę indywidualnych interesów właścicieli działek gruntu.

TEZY

Uchwały właściwego organu samorządu terytorialnego podjęte w przedmiocie zmiany ogólnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jako dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej, podlegają zaskarżeniu na zasadach określonych w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

Naczelny Sąd Administracyjny winien badać, czy uchwała podjęta w ramach aktualizowania miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego nadmiernie preferuje interes społeczny i bezpodstawnie pomija ochronę indywidualnych interesów właścicieli działek gruntu.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na uchwałę Rady Miejskiej (...) w przedmiocie zmian Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta (...) na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 28 października 1992 r. SA/Lu 729/92

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje NSA OZ w Lublinie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wnioskodawcy: Zbigniew D. i Bronisław O. złożyli w dniu 9 kwietnia 1991 r. do Urzędu Miasta i Gminy N.D. wniosek o dokonanie zmiany w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N.D., zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy N.D. nr (...) z dnia 27 maja 1988 r. /Dz.Urz. Woj. T. nr 14 poz. 136/, polegającej na przeznaczeniu działek nr 390, 391 i 392, położonych w osiedlu D., pod lokalizację stacji paliw płynnych.

Przed uchwaleniem zmian w planie wnioskodawcy, jako właściciele tych działek, ubiegali się o wydanie wskazania lokalizacji, dotyczącego budowy stacji paliw na tych działkach, położonych na terenie Osiedla D. przy szosie R.-T., na których planowali obok stacji wznieść pawilon handlowo-gastronomiczny i zajazd turystyczny. Wskazanie lokalizacyjne nie zostało udzielone, gdyż obowiązujący wówczas miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego przeznaczał m.in. obszar wyżej wymienionych działek na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną wraz z podstawowymi usługami ogólnomiejskimi. Wnioskodawcy uważali, że w granicach tych usług mieści się projektowana stacja paliw płynnych. Odmowna decyzja burmistrza z dnia 28 grudnia 1991 r. nr (...) została utrzymana w mocy przez Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa T. decyzją z dnia 20 lutego 1992 r. nr (...).

Wymieniony na wstępie wniosek o zmianę w miejscowym planie ogólnym został załatwiony negatywnie uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w N.D. w dniu 27 marca 1992 r. /opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa T. Nr 6/1992 poz. 137/, nie przewidującą lokalizacji na działkach ewidencyjnych 390, 391, 392 stacji paliw w Osiedlu D.

Na powyższą uchwałę skargę złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie Zbigniew D. i Bronisław O. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, jako naruszająca uprawnienia i interesy skarżących. Skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności tej uchwały, jak również uchwały z dnia 30 marca 1992 r. zawartej w protokole nr (...).

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 28 października 1992 r. w sprawie (...) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w N.D. z dnia 27 marca 1992 r. w części dotyczącej braku zgody na lokalizację stacji paliw w Osiedlu D., na działkach ewidencyjnych nr 390, 391 i 392, oraz zasądził od Rady Miejskiej w N.D. na rzecz skarżących 2.050.000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zostały spełnione warunki do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 102 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym, z wyłączeniem weryfikacji uchwały z dnia 30 marca 1992 r., która nie ma istotnego znaczenia w sprawie jako dotycząca obrad /nad uchwaleniem zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta N.D./. Zaskarżona uchwała oparta jest - zdaniem sądu administracyjnego - na wadliwej procedurze pracy Rady. W odniesieniu do istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego o zmianie realizacji oznaczonych inwestycji na ściśle oznaczonych działkach pozostaje w sprzeczności z treścią art. 26 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Plan taki ma określać w sposób pozytywny m.in. sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów; nie jest funkcją planu ustanowienia skonkretyzowanych zakazów o cechach zbliżonych do decyzji administracyjnej. Jeżeli miejscowy plan ogólny określa sposób wykorzystania gruntów wzdłuż głównych dróg, to - zdaniem sądu administracyjnego - nie może jednocześnie ustanawiać jednostkowego reżimu dla oznaczenia gruntów położonych wzdłuż tych dróg. Uchwalenie tylko wobec działek będących własnością skarżących zakazu lokalizowania stacji paliw jest dla nich krzywdzące i niezgodne z prawem. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym typu normatywnego, co oznacza, że jego postanowienia nie mogą odnieść się do skonkretyzowanych sytuacji i adresatów. Aktami konkretyzującymi postanowienia planu będą decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji i pozwolenie budowlane. Nie można w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego formułować postanowień o cechach rozstrzygnięć typowych dla postępowania lokalizacyjnego, o których stanowi rozdział 6 ustawy o planowaniu przestrzennym.

Od powyższego wyroku złożył rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, który zarzucił wyrokowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 18 i art. 28-32 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/ oraz art. 207 par. 4 Kpa. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi albo o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona, gdyż rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa, wymienionych w rewizji nadzwyczajnej.

Wnioskodawcy złożyli skonkretyzowany wniosek o dokonanie zmiany w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N.D., w odniesieniu do działek nr 390, 391 i 392, położonych w Osiedlu D., przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną wraz z podstawowymi usługami ogólnomiejskimi, wnosząc o zmianę przeznaczenia tych działek w wyżej wymienionym planie miejscowym na lokalizację stacji paliw płynnych wraz z mającymi towarzyszyć jej zabudowaniami. Wniosek ten, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, został rozpoznany przez właściwą rzeczowo i miejscowo Radę Miejską w N.D. z zachowaniem przewidzianej prawem procedury, wymaganej do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego łącznie z publikacją uchwały w dzienniku urzędowym. Podjęta przez Radę Miejską w N.D., uchwała z dnia 27 marca 1992 r. negatywnie rozstrzygnęła wniosek skarżących. Bez względu na sposób sformułowania uchwały jest ona jednoznacznie rozumiana, także przez skarżących, jako odmawiająca zmiany obowiązującego planu miejscowego w części objętej wnioskiem. Pozostaje zatem w tym zakresie nadal obowiązujący stan prawny, wynikający z uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy N.D. z dnia 27 maja 1988 r.

Zdaniem Sądu Najwyższego, sposób sformułowania zaskarżonej uchwały nie ma istotnego znaczenia, skoro treść uchwały jest zrozumiała i stanowi załatwienie skonkretyzowanego wniosku skarżących, odmawiające zmiany ogólnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, w którym nadal pozostaje w mocy generalne określenie przeznaczenia całego kompleksu gruntów pod zabudowę domami jednorodzinnymi i wielorodzinnymi wraz z usługami ogólnomiejskimi, bez żadnych wyłączeń konkretnych działek gruntu w celu przeznaczenia ich na inny sposób wykorzystania. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem wyrażonym w rewizji nadzwyczajnej, że debata Rady Miejskiej nad zasadnością wniosku musiała być z konieczności skonkretyzowana. Ze względu na to, że omawiana uchwała nie zawiera w swej treści pozytywnego nowego lub innego ustalenia przeznaczenia działek, objętych wnioskiem skarżących, nie koliduje z ogólnym planem miejscowym.

Należy uznać za trafne w zasadzie wywody prawne sądu administracyjnego o charakterze norm planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże nie mogą one odnosić się do zakresu przedmiotowego zaskarżonej uchwały, która nie kształtuje i nie wprowadza żadnych zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jedynie uznaje w świetle tego planu za niezgodny z nim i nieuzasadniony wniosek o zmianę przeznaczenia części działek w osiedlu mieszkaniowym na stację paliw, czyli na zamierzoną inwestycję szkodliwą dla środowiska i zdrowia ludzi.

Przytoczony w uzasadnieniu wyroku przez sąd administracyjny pogląd doktryny o generalnym charakterze norm planów zagospodarowania przestrzennego ma również przeciwników wskazujących, że zadania planowe mogą być formułowane w różnym stopniu uogólnienia w odniesieniu do różnych zespołów organizacyjnych i warunków zagospodarowania przestrzennego na obszarze jednostek podziału terytorialnego (...). W związku z tym należy uznać za aktualny w niniejszej sprawie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 1989 r. I SA 235/82 /ONSA 1982 Nr 1 poz. 52/, że "z braku planu szczegółowego plan ogólny - ze względu na niski stopień szczegółowości - może być przesłanką odmowy spełnienia żądania strony tylko o tyle, o ile żądanie to pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami planu ogólnego". Zdaniem Sądu Najwyższego, właściwy organ samorządu terytorialnego jest uprawniony do rozwiązywania lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego i racjonalnego wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne /art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym/, w tym do rozpoznawania i merytorycznej oceny wniosków w przedmiocie zmiany ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz podejmowania uchwały o odmowie zmiany przeznaczenia określonych działek gruntu w tym planie, jeśli wniosek w tym przedmiocie jest oczywiście sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. W tej sytuacji nie było podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym zaskarżone rewizją nadzwyczajną orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzające nieważność tej uchwały, zapadło z rażącym naruszeniem art. 207 par. 3 Kpa, jeśli nie stwierdzono przyczyn określonych w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a ponadto wskazanych w uzasadnieniu wyroku, stanowiących podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia - art. 216 par. 1 i 2 oraz art. 207 par. 4 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Dlatego zaskarżony wyrok podlega z mocy art. 422 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa uchyleniu.

Uchwały właściwego organu samorządu terytorialnego podjęte w przedmiocie zmiany ogólnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jako dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej, podlegają zaskarżeniu na zasadach określonych w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał niniejszej sprawy z punktu widzenia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a w szczególności, czy zaskarżona uchwała organu miejskiego narusza interes prawny lub uprawnienia skarżących. Z tego względu Sąd Najwyższy, uchylając zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok, obowiązany jest zgodnie z przepisem art. 422 par. 2 Kpc przekazać sprawę co do jej istoty do ponownego rozpoznania w celu zbadania, czy zaskarżona uchwała podjęta w ramach aktualizowania miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego nadmiernie preferuje interes społeczny i bezpodstawnie pomija ochronę indywidualnych interesów właścicieli działek gruntu, których dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie.

Sąd Najwyższy oddalił wnioski stron o zwrot kosztów postępowania, wywołanych rewizją nadzwyczajną, gdyż - jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale połączonych Izb: Cywilnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 kwietnia 1972 r. III PZP 8/72 /OSNCP 1973 z. 5 poz. 71/ - do postępowania z rewizji nadzwyczajnej nie mają zastosowania na podstawie art. 423 par. 1 Kpc przepisy o obowiązku zwrotu kosztów procesu stronie wygrywającej sprawę.

Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.