Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 551/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 78,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 1 pkt 2,  ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2014r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 30 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 29 sztuk drzew oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta J. (dalej jako Burmistrz lub organ I instancji) , działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., w skrócie u.o.p.), § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306 ze zm., w skrócie r.M.Ś.s.o.), § 1 pkt 2 i § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2229, w skrócie r.M.Ś.t.n.k.), Obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 23 października 2009 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2010 (M. P. z 2009 r. Nr 69, poz. 894, w skrócie o.M.Ś.) oraz art. 104 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, w skrócie k.p.a.), decyzją z dnia 14 lutego 2014 r. (nr [...]) wymierzył K.O. (dalej jako strona lub skarżący) administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.523.400,84 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 29 szt. drzew, rosnących na terenie działek nr [...] oraz nr [...] przy ul. S. [...] w J., obręb nr [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, a będących w chwili usunięcia drzew w użytkowaniu wieczystym skarżącego. Ponadto, w niniejszej decyzji organ określił termin uiszczenia kary, właściwy w tym celu rachunek bankowy, konsekwencje zaniechania jej terminowego uiszczenia, jak również wskazał na możliwość rozłożenia jej na raty.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Burmistrz w pierwszej kolejności wskazał, że w dniu 1 lipca 2010 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia bez wymaganego zezwolenia 29 szt. drzew gatunkowych, rosnących na ternie działek nr [...] oraz nr [...] przy ul. S. [...] w J. w obrębie nr [...]. Pismem z dnia 9 lipca 2010 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania i nienakładanie kary pieniężnej uzasadniając konieczność wycięcia drzew zagrożeniem bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz funkcjonowania jego zakładu. Do pisma załączył opinię techniczną A. Sp. z o. o. z G. i jednocześnie zobowiązał się do dokonania nowych nasadzeń.

Po przeprowadzeniu czynności procesowych Burmistrz wydał w dniu 2 sierpnia 2010 r., decyzję nr [...], wymierzającą skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.717.356,46 zł, która to została następnie – decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej również jako organ odwoławczy, organ II instancji lub w skrócie jako Kolegium lub SKO) z dnia 30 września 2010 r. - uchylona, a sprawa w całości przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 7 września 2012 r. orzekł o wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1.523.400,84 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 29 szt. drzew rosnących na wyżej opisanym terenie.

W wyniku rozpoznania odwołania strony, SKO decyzją nr [...] z dnia 5 listopada 2012 r. uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na popełnione uchybienia, a głównie na brak jednoznacznych ustaleń kto dokonał wycinki przedmiotowych drzew i czy osoby te działały samodzielnie czy też w porozumieniu i na zlecenie posiadacza nieruchomości. Wskazało też na zaniechanie powiadomienia stron o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadków oraz niezgodność protokołów oględzin w terenie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Kolegium podniosło również wątpliwość co do tego, czy za poprawną można uznać sytuację, gdy w oględzinach poza osobami będącymi pracownikami organu, biorą udział inne wyznaczone przez organ osoby, ale nie podlegające mu służbowo. Zaleciło także uzupełnienie sporządzonej opinii biegłego bądź też powołanie nowego biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną z zakresu dendrologii.

W toku ponownie prowadzonego postępowania w dniu 9 stycznia 2014 r. wpłynęło do organu I instancji pismo procesowe skarżącego, datowane na dzień 7 stycznia 2014r., w którym wniósł o zawieszenie postępowania prowadzonego przez Burmistrza w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skarg konstytucyjnych o zbadanie zgodności m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 oraz art. 86 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w sprawie o sygn. SK 6/12.

Burmistrz postanowieniem z dnia 17 stycznia 2014 r., znak [...], odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania, wywodząc, iż brak jest ku temu podstaw, gdyż badanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z ustawą zasadniczą przepisów, które stanowią podstawę prowadzenia postępowania nie mieści się w zakresie zastosowania art. 97 § 1 k.p.a. stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Organ I instancji pouczył jednocześnie, iż na wydane postanowienie zażalenie nie przysługuje.

Kontynuując postępowanie Burmistrz wydał opisana na wstępie tego uzasadnienia decyzję z dnia 14 lutego 2014 r. wyjaśniając w niej, że kierując się wskazaniami organu odwoławczego, dokonał ustaleń faktycznych, pozwalających na wydanie decyzji, w tym przeprowadził rozważania dotyczące podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w zakresie brzmienia art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. W tym kontekście stwierdził, że skarżący, będący w okresie, w którym doszło do wycinki, użytkownikiem wieczystym nieruchomości, jest jej posiadaczem samoistnym. Z jego twierdzeń, jak też przedłożonej umowy najmu nieruchomości, wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wynajęta innemu podmiotowi, którym jest B. Sp. z o.o. Zdaniem organu I instancji spółkę tę należy traktować jako posiadacza zależnego nieruchomości, a ściślej biorąc - jej części, bo tylko bliżej niezidentyfikowaną jej część oddano spółce w najem.

Dalej Burmistrz wyjaśnił, iż w jego ocenie przeprowadzone postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż w zaistniałej kumulacji podmiotowej, posiadaczem, który ponosi odpowiedzialność za dokonaną wycinkę drzew, jest skarżący, a nie B. Sp. z o.o. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż z treści przywołanej umowy najmu wynika, iż skarżący oddał B. Sp. z o.o. w najem jedynie część nieruchomości, a w toku postępowania nie przedstawiono żadnych dowodów, które mogłyby wskazywać, że to właśnie ta część nieruchomości, na której dokonano wycinki, była w posiadaniu spółki. Za odpowiedzialnością skarżącego przemawia również treść jego pisma z dnia 9 lipca 2010 r., w którym wskazuje, że nieruchomości zlokalizowane przy ul. Słowackiego są zagospodarowane i wykorzystywane do celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w ramach Przedsiębiorstwa Handlowo - Usługowego B. oraz wyjaśnienia przedstawicieli firmy C. świadczącej w okresie, w którym dokonano wycinki, usługi z zakresu ochrony terenu tejże nieruchomości, z których wynika, że zleceniodawcą usługi był skarżący jako osoba fizyczna prowadzącą działalność gospodarczą.

Kolejno, organ I instancji wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał tego, by skarżący nie miał wpływu na usunięcie drzew i, że odbyło się ono bez jego wiedzy i woli. Jak wyjaśnił organ, w powoływanym już wyżej piśmie z dnia 9 lipca 2010 r. skarżący przyznał, że wycinki dokonali jego pracownicy i że była to decyzja słuszna. Co prawda w piśmie tym wyjaśnił, że decyzja o usunięciu nie była z nim konsultowana, to jednakże twierdzenia tego nie można uznać za wiarygodne. Zdaniem organu, w świetle zasad doświadczenia życiowego trudno bowiem przyjąć, by pracownicy skarżącego samodzielnie podjęli decyzję o usunięciu drzew, nie zawiadamiając o tym swojego pracodawcy, będącego jednocześnie użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której planowano dokonać wycinki drzew. Nadto, gdyby nawet uznać to twierdzenie za prawdziwe, to zdaniem organu I instancji, skarżący jako pracodawca działający pod firmą P.H.U. B., ponosi odpowiedzialność za swoich pracowników, podwładnych, w rozumieniu art. 430 k.c., jak za własne działania. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, iż za delikt administracyjny z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. posiadacz nieruchomości, który nie ma wymaganego zezwolenia, odpowiada nie tylko wtedy, gdy sam usuwa drzewo, lecz również wtedy, gdy drzewo to usuwa jakakolwiek osoba za wiedzą i choćby domniemaną jego zgodą.

Podsumowując tą kwestię organ I instancji stwierdził, iż w jego ocenie, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, iż skarżący o wycince drzew na jego nieruchomości, która z racji zakresu przedsięwzięcia trwała kilkanaście dni nie tylko wiedział i ją aprobował, ale również sam ją zlecił. Ponadto, gdyby wycięcia i usunięcia drzew dokonały osoby trzecie, bez jego wiedzy to z pewnością zgłosiłby ten fakt organom ścigania. Skarżący nie przedłożył tymczasem żadnych dowodów na to, by jako pracodawca wszczął postępowanie wyjaśniające bądź dyscyplinarne wobec pracowników firmy P.H.U. B., którzy dokonali usunięcia drzew.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji opisał udział strony w postępowaniu, wskazując w jakich czynnościach brała udział. Jednocześnie wyjaśnił, iż w dniu 19 lipca 2013 r. zostały uzupełnione protokoły z oględzin przeprowadzonych w dniach 15 marca 2012 r., 19 kwietnia 2012 r. i 29 maja 2013 r. o stanowiska służbowe osób w nich uczestniczących oraz informację kto je sporządził. Z przeprowadzenia powyższych czynności zostały sporządzone notatki służbowe, z których treści wynika, że doszło do usunięcia drzew w określonej ilości oraz że wykarczowano pniaki i zgrabiono teren. Podkreślono także, iż nawet jeśli pierwszy protokół z oględzin nie spełniał formalnych wymogów, to nie można mu odmówić mocy dowodowej.

Burmistrz wyjaśnił też, iż dwukrotnie strona uniemożliwiła organowi przeprowadzenie oględzin miejsca zdarzenia, chociaż została o planowanych czynnościach procesowych uprzednio pisemnie powiadomiona. Za pierwszym razem, tj. w dniu 19 kwietnia 2012 r., przedstawiciele organu nie zostali wpuszczeni na teren nieruchomości przez pracownika ochrony, który stwierdził, że nie dostał takiego polecenia. Natomiast w dniu 29 maja 2012 r. obecny wówczas pełnomocnik strony, nie kwestionując uprawnień komisji, która miała dokonać oględzin stwierdził, że przeprowadzenie oględzin nie będzie możliwe, dopóki strona nie otrzyma odpowiedzi na dotychczas złożone pisma i wnioski. Ponadto, wskazał, że przeprowadzenie kolejnych oględzin terenu jest zbędne, gdyż w obecności przedstawiciela strony przeprowadzono już oględziny w dniu 15 marca 2012 r., a ustalenia tam powinny zostać uznane za wystarczające.

Odnosząc się do komisji biorącej udział w oględzinach organ I instancji wyjaśnił, iż zasadniczo prowadzili je i brali w nich udział osoby będące pracownikami organu, a obecność innych osób miała charakter "dowodowy" bądź doradczy i w sytuacji ewidentnego zacierania przez stronę śladów dokonanego wycięcia drzew, zwiększała gwarancję rzetelnego przeprowadzenia dowodu.

Ustosunkowując się zaś do kwestii ustalenia faktycznej ilości, wieku, gatunku oraz pomiarów usuniętych drzew organ I instancji wskazał, iż biegła J. K. sporządziła swoją opinię w niniejszej sprawie na podstawie kompletu dokumentacji dowodowej, do której miała bezpośredni dostęp. Określiła w niej gatunek i szacowany wiek pniaków po usuniętych drzewach, posługując się tabelą wiekową opracowaną przez prof. L. M. i weryfikacji otrzymanego wyniku z tabeli z wynikiem obliczenia słojów drzew. Opisała także stan zachowania drewna pod względem sanitarno-zdrowotnym na poszczególnych pniach. Dokonała również analizy porównawczej zdjęć wykonanych podczas oględzin w dniach 30 czerwca 2010 r. i 1 lipca 2010 r., załączając do ekspertyzy fotografie z tzw. "głębią obrazu".

Powołany przez organ drugi biegły P. S. sporządził z kolei, dla celów niniejszego postępowania, swoją opinię na podstawie kompletu dokumentacji dowodowej, do której miał bezpośredni dostęp, jak również w oparciu o materiał udostępniony z GUGIK, tj. zdjęcia lotnicze z 2010 r., ortofotomapy z 2004 r. i z 2010 r. Dokonał analizy ortofotomap, określając obrysy koron drzew i zakrzaczeń, przybliżone położenie pni drzew. Wykonał mapy wektorowe drzew, przeprowadził analizę trójwymiarową zdjęć lotniczych, na podstawie których wykonał mapy do przeglądania w okularach 3D o kolorowych filtrach. Powyższe materiały posłużyły biegłemu do analizy gatunku pniaków po usuniętych drzewach, szacunkowego wieku drzew oraz stanu zdrowotnego.

W ocenie organu I instancji, obie ekspertyzy w sposób niewątpliwy określiły gatunki, przybliżony wiek i stan zdrowotny pni, po samowolnym usunięciu drzew. Powstałe rozbieżności między określeniem niektórych gatunków pni nie stanowią natomiast podstawy do zmiany wartości wymierzonej kary za samowolne usunięcie drzew bez zezwolenia, gdyż określone gatunki mają podobną wartość przyrodniczą i znajdują się w tej samej grupie drzew, wymienionych w załączniku Nr 2 do o.M.Ś.

Zdaniem Burmistrza zgromadzony materiał dowodowy, na który składa się: dokumentacja z przeprowadzonych wizji w terenie, zeznania świadków, zdjęcia lotnicze, opinie biegłych i pismo skarżącego z dnia 9 lipca 2010 r. pozwalają w sposób niewątpliwy na ustalenie, że na terenie działki będącej w jego posiadaniu zostały wycięte drzewa oraz podjęto działania zmierzające do zatarcia dowodów poprzez wykarczowanie pni. Powyższe winno zaś skutkować naliczeniem wyższej kary administracyjnej.

Wreszcie organ I instancji wyjaśnił także, iż podnoszony przez stronę zarzut nieprecyzyjnego określenia wieku drzew jest bezzasadny. W tym kontekście wskazał, że jakkolwiek analiza zdjęć przez biegłych nie pozwala określić wieku z dokładnością co do roku, to jednak weryfikacja zdjęć ortofoto z 2004 r. oraz pozostałe na terenie obwody drzew uprawniają do stwierdzenia, iż przedmiotowe drzewa były starsze niż 10 lat.

Burmistrz stwierdził zatem, iż w świetle powyższych okoliczności i zgromadzonego materiału dowodowego, nie może uznać argumentów skarżącego, zmierzających do tego, by odstąpiono od nałożenia pieniężnej kary administracyjnej za usunięcie 29 szt. drzew bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu I instancji zaistniałe zdarzenie obligowało do wymierzenia skarżącemu kary za samowolne usunięcie drzew.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie o przeprowadzenie dowodów wnioskowanych w pismach z dnia 19 sierpnia 2013 r. oraz 20 grudnia 2013 r., które zostały złożone w postępowaniu przed organem I instancji, w tym powołanie kompetentnego biegłego i przesłuchanie wskazanych osób.

Równocześnie wniesiono, aby Kolegium objęło kontrolą instancyjną stanowisko Burmistrza dot. odmowy wyłączenia Burmistrza oraz postanowienie z dnia 17 stycznia 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania, wskazując, że nie mogły być one zaskarżone wcześniej w trybie indywidualnym. Wniesiono też o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. akt SK 6/12.

Na wstępie swojego uzasadnienia strona wyjaśniła, iż niniejsza sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozważań Kolegium, które dostrzegając wadliwości przeprowadzonego postępowania i wydanych rozstrzygnięć uchylało zaskarżone decyzje, a sprawę przekazywało do ponownego rozpatrzenia. Następnie wymienione zostały wadliwości wskazane przez Kolegium, które organ winien był wyjaśnić. Stwierdzono także, iż zalecenia organu II instancji wiążą organ I instancji, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Jednocześnie stwierdzono, iż organ przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne, ani nie wyjaśnił wskazanych okoliczności, ani nie uwzględnił wiążących go wskazań Kolegium, a w ramach czynności postępowania, które podjął, dokonał szeregu istotnych naruszeń proceduralnych.

W dalszej części strona wskazała na składany wniosek o wyznaczenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego podnosząc, iż był on uzasadniony z uwagi na powołanie dwóch nowych biegłych w toku trzeciego rozpatrywania przez organ I instancji sprawy i miał na celu umożliwienie stronie zadania biegłym pytań w zakresie wątpliwości i zastrzeżeń do sporządzonych opinii, jak też udostępnienie dokumentów i udzielenie, informacji oraz wyjaśnień w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r. Wniosek ten był jednak notorycznie pomijany przez organ I instancji, który to wystąpił do biegłych jedynie o pisemne uzupełnienia ich opinii.

Zdaniem skarżącego biegli, podobnie jak w samej opinii, uchylili się od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie i wyjaśnienia wątpliwości strony, co w szczególności zasygnalizowano w piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r. Ponadto, w jego ocenie zarówno treści opinii jak i pism uzupełniających jasno wskazują że osoby wybrane przez organ na biegłych nie są kompetentne, gdyż mylą pojęcia fachowe, mylą gatunki drzew, pomijają milczeniem merytoryczne zastrzeżenia strony, w sposób dowolny przyjmują wiek, wysokość, obmiar, stan zdrowotny karp, wysuwają z całą stanowczością stwierdzenia i orzekają o faktach, o których żadna osoba dysponująca przygotowaniem fachowym w tej sprawie nie byłaby w stanie orzec z taką pewnością i przekonaniem, z jakim bezkrytycznie robią to zakontraktowani przez organ biegli. Zdaniem strony skarżącej, organ I instancji celowo nie dopuszcza strony do bezpośredniej konfrontacji z biegłymi, obawiając się, że wyjdzie na jaw brak ich specjalistycznego przygotowania oraz doświadczenia zawodowego. Ze stanowczością zarzucono więc pominięcie wniosków strony w zakresie rozprawy i ponowiono wniosek o wyznaczenie rozprawy, przesłuchanie i konfrontację biegłych z udziałem stron postępowania.

Skarżący podtrzymał i ponowił także wniosek dowodowy o przesłuchanie go w trybie art. 86 k.p.a. oraz zgodnie z art. 52 k.p.a., wywodząc, iż jego wniosek w tożsamym przedmiocie był wielokrotnie w toku postępowania zgłaszany i ponawiany. Jego celem było ustalenie znanych skarżącemu faktów związanych ze zdarzeniami mającymi miejsce na przełomie czerwca i lipca 2010 r. na obszarze przedmiotowej nieruchomości oraz braku udziału odwołującego w tych zdarzeniach i zgody na jakiekolwiek czynności mogące skutkować jakimkolwiek naruszeniem obowiązujących przepisów. Wskazano przy tym, że znamienne jest tu to, że początkowo, zanim jeszcze organ I instancji wyczerpał i przeprowadził inne zaplanowane czynności dowodowe (wezwanie z dnia 11 maja 2012 r.), chciał on z własnej inicjatywy skorzystać z niniejszego środka dowodowego, jednak po wykazaniu przez stronę wszystkich nieprawidłowości formalnych odstąpił od przesłuchania strony bez podania przyczyn. Z akt sprawy wynika także, że B. B. opiniowała celowość przesłuchiwania strony, ale – jak dowodzi odwołujący się - nie w aspekcie zasad k.p.a., a na podstawie "postawy strony i pełnomocnika". W ocenie skarżącego sytuacja stała się jeszcze bardziej kuriozalna po wydaniu zaskarżonej decyzji, z której wynika, że w zasadzie podstawą do nałożenia na niego kary stała się dla organu treść umowy najmu zawartej pomiędzy nim a B. Sp. z o.o. oraz pismo z dnia 9 lipca 2010 r. W tym kontekście skarżący zaznaczył, że organ I instancji nie czyta dokładnie umów i dokonuje dowolnych interpretacji pism strony, wybierając fragmenty oraz pomijając symptomatycznie stwierdzenia niewygodne dla Burmistrza. Skoro jednak nałożenie kary na skarżącego opiera się na podpisanej przez niego umowie i piśmie z lipca 2010r., to odmowa przesłuchania skarżącego w charakterze strony, mimo powtarzanych wniosków dowodowych w tym zakresie, tym bardziej dowodzi rażącego naruszenia prawa strony. Jak twierdzi skarżący, przesłuchanie go w charakterze strony utrudniłoby organowi dowolną interpretację jego pisma.

Sformułowane kolejno w odwołaniu zarzuty dotyczyły zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, udostępnienia całości akt sprawy, załączenia do akt sprawy nagrań, materiałów i całej dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania. Strona skarżąca podniosła także, iż Burmistrz odmawia wyłączenia organu wskazując, że nie zachodzi żadna ze wskazanych ku temu w art. 25 k.p.a. przesłanek.

Dalej odwołujący się wskazał, iż do Trybunału Konstytucyjnego skierowane zostały liczne skargi konstytucyjne o zbadanie zgodności, m. in. przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 oraz art. 86 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co też uzasadniało zawieszenie postępowania.

Wreszcie odniesiono się do stawianych stronie skarżącej zarzutów wydłużania postępowania stwierdzając, iż naruszając podstawowe prawa strony i zasady postępowania organ sam przedłuża postępowanie

W dniu 3 kwietnia 2014r. do Kolegium wpłynęły pisma procesowe skarżącego z dnia 1 kwietnia 2014 r. zawierające dodatkowe wyjaśnienia do wniesionego odwołania.

Kolegium postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 36 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a., poinformowała o przedłużeniu do dnia 30 maja 2014 r. terminu rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza z dnia 14 lutego 2014 r.

SKO postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., rozpoznało zażalenie skarżącego, zawarte w treści odwołania, na postanowienie Burmistrza z dnia 17 stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego i utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium przywołując treść i analizując wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznało, iż pomiędzy sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym, a prowadzonym przez Burmistrza postępowaniem administracyjnym nie występuje zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na fakt, iż związek pomiędzy tymi sprawami jest jedynie pośredni. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że w pojęciu "inny organ lub sąd", nie mieści się Trybunał Konstytucyjny, co też wynika z norm konstytucyjnych, a dokładniej z art. 173 Konstytucji RP, w którym w ramach władzy sądowniczej wyraźnie rozróżniono Sądy i Trybunały jako ciała od siebie odrębne. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 980/10, wskazano w tym kontekście, iż jeżeli intencją ustawodawcy byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym samym dniu, tj. 30 maja 2014 r., Kolegium wydało na posiedzeniu niejawnym decyzję nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia 14 lutego 2014 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Motywując zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że Burmistrz w dalszym ciągu nie usunął wszystkich wskazanych przez Kolegium uchybień, co powoduje, iż nadal wydane orzeczenie narusza przepisy zarówno prawa procesowego jak i materialnego. W tym kontekście organ zwrócił uwagę na ponowne zaniechanie przez organ I instancji prawidłowego ustalenia podmiotu, któremu powinna zostać wymierzona kara administracyjna, chociaż uwarunkowanie to w świetle brzmienia art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i 2a u.o.p., jak też orzecznictwa sądowoadministracyjnego stanowi okoliczność, bez wyjaśnienia, której nie jest możliwe podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Zadaniem więc organu I instancji było ustalenie, czy działania użytkowników wieczystych nieruchomości, tj. – skarżącego i K. O., przyczyniły się do usunięcia drzew z przedmiotowej nieruchomości, a w wyjaśnieniu tej kwestii organ winien jest dążyć do zgromadzenia wszystkich dowodów w sprawie. Tym samym, zdaniem Kolegium, nie można zaaprobować zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji w kwestii nieuwzględnienia składanego przez pełnomocnika strony, w trakcie prowadzonego postępowania, wniosku o przesłuchanie skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Szczególnie, dotyczy to sytuacji, kiedy strona zgłasza wniosek dowodowy dotyczący istotnych w sprawie okoliczności, co do których organ administracji sformułował odmienne stanowisko. Zatem skoro w omawianej sprawie pełnomocnik strony wnioskuje o przesłuchanie w charakterze strony skarżącego, na okoliczność ustalenia znanych mu okoliczności związanych ze zdarzeniami mającymi miejsce na przełomie czerwca i lipca 2010 r. to obowiązkiem organu I instancji jest dopuścić taki dowód. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż okoliczności wobec których zawnioskowano przeprowadzenie dowodów mogą mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym organ nie mógł a priori uznać, że przesłuchanie strony nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bez wcześniejszego przeprowadzenia tego dowodu. Zaniechanie w tym przedmiocie jest natomiast uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

W dalszej części Kolegium nie podzieliło już jednak zarzutu odwołania co do nie przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych, wywodząc, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia tego żądania, a organ zasadnie, po zasygnalizowaniu przez pełnomocnika strony wątpliwości, co do treści sporządzonych opinii, wystąpił do biegłych o pisemne ustosunkowanie się we wskazanym przez pełnomocnika zakresie. Dodało przy tym, że strona skarżąca może przedstawić opinię innego biegłego sporządzoną na potrzeby prowadzonego postępowania, gdyż każda opinia biegłego stanowi dowód w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie pod kątem jej przydatności dla postępowania i prawidłowości sporządzenia. W przypadku, gdy tych opinii jest kilka organ dokonuje ich oceny wskazując, która z nich jest wiarygodna i z jakich względów, a której wiarygodności odmawia.

Podobnie za chybiony Kolegium uznało zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu argumentując, że organ I instancji, pomimo wcześniejszych uchybień w tym zakresie, na obecnym etapie postępowania zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu udostępniając akta sprawy oraz umożliwiając stronie wypowiedzenie się co do zebranych materiałów. Poinformował też o uprawnieniu wynikającym z art. 81 k.p.a., z czego strona skorzystała.

Wątpliwość organu odwoławczego wzbudził już jednak sposób obliczenia wysokości orzeczonej kary, w tym prawidłowości zastosowania art. 89 ust. 3 u.o.p., zgodnie, z którym jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 %. W tym miejscu wskazało, że w treści zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że z powodu braku kłód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej, obwody drzew ustalono przyjmując najmniejszy promień poszczególnych pni i pomniejszając wyliczone obwody o 10 %. Natomiast w zamieszczonej poniżej tegoż wywodu tabeli podano, że wymiary obwodu zmierzono u podstawy [cm]. Ponadto, Kolegium zauważyło, że również pracownicy organu przeprowadzający w dniu 30 czerwca 2010 r. oględziny terenu przedmiotowej nieruchomości dokonali pomiaru obwodów zastanych pni po usuniętych drzewach na wysokości ścięcia, tj. u podstawy pnia, a nie ich najmniejszych promieni. Domniemywać więc można, że obliczając karę przyjęto, (zgodnie z tytułem rubryki w tabeli) obwód drzew zmierzony u podstawy pnia, co niewątpliwie stoi w sprzeczności z powołanymi przepisami.

Odnosząc się zaś do zarzutu strony skarżącej dotyczącego wyłączenia Burmistrza, Kolegium wyjaśniło, iż w realiach niniejszej sprawy brak jest stosownego w tym przedmiocie wniosku złożonego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., z którego wynikałaby podstawa prawna wyłączenia wraz z uzasadnieniem występujących przesłanek.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję Kolegium z dnia 30 maja 2014 r. tylko w części dotyczącej jej uzasadnienia i to jedynie w zakresie, w jakim pomija ono konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. SK 6/12, a ponadto w zakresie, w jakim uznano brak podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych oraz stron.

Formułując powyższe zarzuty wniesiono "o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz jedynie w odpowiedniej części dotyczącej uzasadnienia". Jednocześnie dla uniknięcia wątpliwości skarżący podniósł, "iż uchylenie decyzji organu I instancji w całości jest prawidłowe i kierunek takiego rozstrzygnięcia nie powinien być zmieniony". Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, którą w znacznej części wypełniają fragmenty przywołanych orzeczeń sądowych, skarżący podał, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a powyższy pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Ponadto, podkreślił, że złożony przez niego wniosek zasługiwał na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności przepisów ustawy o ochronie przyrody z normami konstytucyjnymi, które to zostały powołane jako podstawa już trzech uchylonych następnie przez Kolegium decyzji organu I instancji.

Skarżący wyjaśnił również, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., (SK 6/12) orzekł m.in., iż "Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jednocześnie odroczył utratę mocy obowiązującej tych przepisów na 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe zdaniem skarżącego przemawia nie tylko za tym, że jego wniosek o zawieszenie postępowania był zasadny, ale również skutkuje tym, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. stanowiące podstawę rozstrzygnięć organu nie korzystają już z domniemania zgodności z Konstytucją RP i nie powinny mieć zastosowania w niniejszej sprawie, co też znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które wielokrotnie odmawiały stosowania przepisów, których utrata mocy została przez Trybunał Konstytucyjny odroczona i uchylały decyzje wydane na podstawie takich przepisów. Analizę powyższego zagadnienia przeprowadził NSA m.in. w wyroku z dnia 30 października 2012 r. (I OSK 1497/11), którego fragment został przywołany w skardze.

Natomiast w zakresie drugiego z podniesionych w niniejszej sprawie zarzutów do uzasadnienia, sprecyzowano, iż dotyczy on następującego fragmentu uzasadnienia: "Co się zaś tyczy kwestii przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych w osobach J. K., P. S. oraz H. C., w celu umożliwienia stronie zadawania pytań w zakresie wyjaśnienia wątpliwości i zastrzeżeń do sporządzonych opinii, Kolegium wyjaśnia, iż brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia tego żądania. Organ zasadnie, po zasygnalizowaniu przez pełnomocnika strony wątpliwości, co do treści sporządzonych opinii, wystąpił do biegłych o pisemne ustosunkowanie się we wskazanym przez pełnomocnika zakresie" (s. 13 decyzji, akapit 4).

Odnosząc się do powyższego, strona skarżąca podniosła, że pisemne wyjaśnienia złożone przez osoby powołane na biegłych zdecydowanie nie rozwiały wątpliwości i zastrzeżeń strony, a koncentrowały się głównie na uniknięciu odpowiedzi, co wielokrotnie i szczegółowo opisywała strona (podsumowanie powyższego w szczególności w piśmie strony z dnia 1 kwietnia 2014 r., pkt 3). Ponadto, osoby powołane na biegłych w niniejszej sprawie wykazały się brakiem wiedzy fachowej, przygotowania specjalistycznego i popełniły kardynalne błędy w dziedzinie, w której podjęły się sporządzenia opinii. Tym samym nie powinny one wydawać opinii z zakresu dendrologii stanowiącej następnie podstawę do nałożenia ponad 1,5 mln zł kary.

Zdaniem skarżącego w sytuacji gdy okazało się, że p. C. został zdyskwalifikowany w ramach stwierdzeń, iż gatunki drzew określił "w miarę poprawnie", p. K. zawarła w opinii stwierdzania wbrew prawdzie, p. S. w ogóle pomylił zdjęcia, które rzekomo fachowo oceniał, a strona zgłosiła istotne zastrzeżenia do opracowań tych osób wnosząc o przeprowadzenie rozprawy, Kolegium bezwzględnie powinno stronie stworzyć warunki do zadawania powołanym biegłym pytań.

Wreszcie, uzasadniając możliwość zaskarżenia do tut. Sądu samego uzasadnienia decyzji, strona skarżąca podała, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne jest zaskarżenie samego tylko uzasadnienia decyzji organu nadzoru, a w szczególności uzasadnienia decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej dotyczy bowiem wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do pierwszego ze stawianych zarzutów Kolegium stwierdziło, iż faktycznie w uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej zarejestrowanej pod sygn. akt SK 6/12. Niemniej jednak sprawa ta została rozstrzygnięta postanowieniem Burmistrza Miasta J. z dnia 17 stycznia 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 29 szt. drzew rosnących przy ul. S. [...] w J., które to następnie postanowieniem Kolegium z dnia 30 maja 2014 r. zostało utrzymane w mocy. W motywach orzeczenia Kolegium przedstawiło swoje stanowisko w sprawie zawieszenia postępowania. Postanowienie to zostało także zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W kwestii natomiast rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych i strony oraz stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium podtrzymało, iż brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia tego dowodu. Za nieuprawnione uznano przy tym stanowisko pełnomocnika skarżącego, który kwestionuje wiedzę fachową powołanych biegłych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną (analogicznie i postanowieniem ostatecznym) z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia), sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad rozstrzygnięcia może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji lub postanowienia. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia nieważności badanej decyzji, jak też jej uchylenia z ta jednak uwagą, iż dokonując badania akt sprawy administracyjnej w ramach kompetencji nadanych treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a. doszukał się naruszenia przepisów procesowych, które jednak nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, tj. wydania przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych niesporne jest, że skarga na uzasadnienie decyzji jest dopuszczalna. Skoro bowiem zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi konieczny i istotny jej element, będący "zwykłą" i "niezbędną" jej częścią w sensie składnika decyzji (i w tym kontekście część równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji), to tym samym skarga na uzasadnienie decyzji, jak też sądowa kontrola tego uzasadnienia, mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 573/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2012r., sygn. akt I SA/Wa 1809/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1471/12). W konsekwencji wniesienie skargi na uzasadnienie decyzji stanowi w istocie skargę na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest – w myśl przywołanej powyżej regulacji art. 134 u.p.p.s.a. - ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11).

Kontroli tut. Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Kolegium z dnia 30 maja 2014 r., Nr [...], uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Burmistrza z dnia 14 lutego 2014 r., Nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1.523.400,84 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 29 sztuk drzew rosnących na terenie działek nr [...] oraz nr [...] przy ul. S. [...] w J., obręb 4 Ogrody. Sąd nie omieszkał jednakże zauważyć, iż w tym samym składzie i na tej samej sesji w dniu 5 listopada 2014 r., rozpoznawana była i rozstrzygnięta na rozprawie sprawa o sygn. akt II SA/Wr 552/14, ze skargi skarżącego na postanowienie SKO z dnia 30 maja 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z dnia 17 stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia tego postępowania administracyjnego.

Jak była o tym mowa w sporządzonym uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 552/14, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, iż wydane postanowienie organu I instancji z dnia 17 stycznia 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania ze względu na brak przesłanek zawieszenia, w tym zwłaszcza przesłanki zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., było niezaskarżalne, o czym prawidłowo pouczono stronę. Jak stanowi w tej sytuacji przepis art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tak też i uczynił skarżący, gdyż w jego odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 14 lutego 2014 r. znalazł się expresis verbis wniosek o objęcie kontrolą instancyjną SKO postanowienia Burmistrza o odmowie zawieszenia postępowania z wyjaśnieniem, iż nie mógł być on zaskarżony wcześniej w trybie indywidualnym.

Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09, "zaskarżone postanowienie w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a. nie jest podstawą do samoistnego zaskarżenia postanowienia. Organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia), które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w ten sposób postanowienia. Uwzględnienie, w podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 k.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Odwołanie nie zostanie jednak uwzględnione, gdy wprawdzie postanowienie, na które nie służy zażalenie, okaże się wadliwe (wydane z naruszeniem prawa), ale uchybienie to nie będzie miało wpływu na wynik sprawy".

Powszechnie przyjmuje się także, iż "obowiązujące przepisy nie przewidują odrębnej formy rozpatrzenia i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu (art. 142 k.p.a.). Stanowisko organu odwoławczego co do rozpatrzonego postanowienia wyrażane jest w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej sentencji bądź w odrębnym orzeczeniu (tak zwłaszcza NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1461/11).

Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącego na decyzję Burmistrza z dnia 14 lutego 2014 r. postąpiło jednak inaczej, gdyż do kwestii zasadności odmowy zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego wypowiedziało się w odrębnym postanowieniu z dnia 30 maja 2014 r., którym utrzymało w mocy zaskarżone w trybie art. 142 k.p.a. postanowienie Burmistrza z dnia 17 stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zdaniem Sądu wydanie tego postanowienie, chociaż można byłoby mu dorozumiale przyznać walor uzupełnienia z urzędu, o którym mowa w art. 111 § 1a k.p.a., decyzji kasacyjnej z dnia 30 maja 2014r., jest naruszeniem przepisów postępowania, jednakże nie mającego istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się bowiem do sformułowanego w skardze zarzutu pominięcia w zaskarżonej decyzji kwestii zawieszenia postępowania należy zauważyć, że faktycznie w niniejszym orzeczeniu Kolegium nie odniosło się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania ze względu na zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawą dotycząca zbadania konstytucyjności przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. Zagadnienie to zostało jednak rozpoznane, jak była o tym mowa wyżej, w odrębnym postanowieniem Kolegium z tej samej daty, tj. dnia 30 maja 2014 r. W tymże postanowieniu organ odwoławczy stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiła określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka zawieszenia, w myśl której organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pomiędzy bowiem rozstrzyganą sprawą a przywoływaną przez skarżącego okolicznością złożenia do Trybunału Konstytucyjnego skarg konstytucyjnych o zbadanie zgodności z ustawą zasadniczą art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. nie występuje zależność, o jakiej mowa w ustawie procesowej. Tym samym nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy pominął czy też zaniechał rozważenia zasadności zawieszenia postępowania.

Omawiając dalej idące zarzuty skargi wskazać trzeba, iż w rozpoznawanej sprawie organy administracyjne odnosiły swoją ocenę do przepisów powoływanej wcześniej ustawy o ochronie przyrody. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzeczenie podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sformułowana w tym przepisie procesowym zasada objęta jest ochroną konstytucyjną, wynikającą z art. 78 ustawy zasadniczej. W toku postępowania administracyjnego zasada dwuinstancyjności realizowana jest poprzez odwołanie jako środek zaskarżenia przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 k.p.a. i obejmuje decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie.

Oceniając w świetle powyższych wymogów zaskarżoną decyzję Sąd podzielił stanowisko SKO co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza z dnia 14 lutego 2014 r. Przede wszystkim wskazać należy, że zastosowanie w postępowaniu administracyjnym tak dotkliwej sankcji jaką jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1.523.400,84 zł powinno poprzedzać przeprowadzenie postępowania przy zachowaniu reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. W tym kontekście przypomnieć należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest jednak prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Jej rozwinięciem są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. obligujące organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można więc ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), w tym także dowodów przeprowadzonych na żądanie strony (art. 78).

Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Jakkolwiek z przywołanego przepisu nie wynika aby istniała ustawowa gradacja dowodów np. ze względu na ich pochodzenie, jednak oceniając dane rozstrzygnięcie przez pryzmat wykazania przez organ przesłanek, na jakich oparł się wydając akt administracyjny, bardziej realne i obiektywne wydaje się przyjęcie takiego dowodu, który został przeprowadzony wprost przez organ na konkretnej nieruchomości czy z udziałem stron niż odwołanie się do dowodu pośredniego, nawet, gdy jest nim opinia biegłego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 804/12). Podzielając powyższy pogląd przyjąć trzeba, że tym bardziej zasadnym jest przeprowadzenie zgłoszonego przez stronę dowodu z jej przesłuchania na istotną okoliczność, co do której organ administracji sformułował odmienne stanowiska. Z brzmienia art. 78 k.p.a. wynika bowiem, że w sytuacji, gdy strona wystąpi z żądaniem przeprowadzenia dowodu na odmienną tezę dowodową, a dotyczącą istotnej kwestii, organ powinien taki dowód przeprowadzić.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż skoro skarżący jako podmiot, na który został nałożony obowiązek uiszczenia kary pieniężnej za wycinkę drzewa zgłosił i ponawiał wniosek dowodowy o przesłuchanie jego jako strony na okoliczność ustalenia znanych mu faktów związanych z wycinką drzew na obszarze nieruchomości położonej w J. przy ul. S. [...], w tym braku jego udziału i zgody na działania skutkujące naruszeniem przepisów prawa, to obowiązkiem organu było przeprowadzenie takiego dowodu. W ocenie Sądu zgłoszone przez stronę żądanie wyczerpywało dyspozycję art. 78 k.p.a., gdyż niewątpliwie dotyczyło okoliczności mającej znaczenie dla sprawy. Sprowadzało się bowiem do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za przedmiotowy delikt administracyjny. Ponadto, dotyczyło okoliczności, która w toku postępowania nie została stwierdzona na korzyść żądającego przeprowadzenia dowodu, a wręcz odwrotnie. To właśnie skarżący w wydanych przez Burmistrza decyzjach z sierpnia 2010 r. oraz września 2012 r. (wyeliminowanych następnie przez Kolegium z obrotu prawnego), jak również w decyzji uchylonej przez SKO zaskarżonym do tut. Sądu rozstrzygnięciem został zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej. Tym samym zgłoszony przez niego wniosek dowodowy na okoliczność przeciwną niż teza dowodowa organu zasługiwał na uwzględnienie. Nie uwzględniając żądania strony w tej kwestii organ I instancji naruszył art. 7, art. 77, art. 78 oraz art. 80 k.p.a., na co też słusznie zwróciło uwagę Kolegium.

Powyższe oraz wskazana jeszcze w zaskarżonej decyzji wątpliwość co do prawidłowości wysokości orzeczonej kary, której nie kwestionował skarżący uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Przeprowadzenie bowiem w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew dowodu z przesłuchania strony na okoliczność co do podmiotu zobowiązanego obejmuje zasadniczy jego zakres, który nie może zostać uzupełniony przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a. Strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że zostanie on oceniany przez organy obu instancji.

W kontekście zaskarżonej decyzji nie sposób podzielić zarzutów skargi kontestujących zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych. Należy wszak zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym organ zwraca się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.). Opinia biegłego ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności, do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny i stanowi dowód, który podlega ich ocenie. Organ ocenia opinię biegłego swobodnie na podstawie zasad wiedzy, nie będąc nią związany, jak również pod katem zupełności, spójności, klarowności. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować. W sytuacji gdy poweźmie wątpliwości co do twierdzeń w niej przedstawionych - w tym na skutek złożonych przez stronę postępowania uwag czy sformułowanych zarzutów - powinien wystąpić do biegłego o pisemne ustosunkowanie się do nich. Organ nie jest już jednak zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych i stron, wyłącznie z tej przyczyny, że jedna z tych ostatnich kwestionuje wartość dowodową sporządzonych opinii. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy zwrócenie się przez organ do biegłych o wyjaśnienie na piśmie wątpliwości co do przedłożonych opinii oraz udzielenie na nie odpowiedzi, jak również istniejąca prawna możliwość przedstawienia przez skarżącego innej opinii, która także może stanowić środek dowodowy w sprawie i podlega ocenie przez organ stanowiło wystarczającą gwarancję ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.