Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 475/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2005 r. Rada Miejska w M. (zwana dalej: "Rada", "organ"), działając na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U.

z 2001r. Nr 72, poz. 747, zwana dalej: ustawą), art. 1 i 4 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 85, poz. 729) i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591

ze zm., zwana dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr [...] (zwana dalej także: uchwała) w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta M..

Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, uchwalono Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta M., stanowiący załącznik do niniejszej uchwały (zwany także: regulamin). Uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego ze strony Wojewody [...].

W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w G. (zwany dalej: Prokurator, skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wydanej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

1. Istotne naruszenie prawa, mianowicie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997r. Nr 78 poz .483, zwanej dalej "Konstytucją"), art. 7 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy w dacie obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej uchwały, przejawiające się w przekroczeniu i niewypełnieniu delegacji ustawowej oraz powtarzaniu i modyfikowaniu przepisów ustawowych przy jednoczesnym zaniechaniu uregulowania zagadnień wyegzemplifikowanych

w upoważnieniu ustawowym, skutkujące brakiem jego należytego wykonania, tj.

- braku uregulowania sposobów dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a zatem brak takiego zapisu jest tożsamy z niewypełnieniem delegacji ustawowej, zawartej

w art. 19 ust. 2 ustawy,

- § 1 pkt 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej "regulaminem") wskazuje na jakiej podstawie został opracowany, podczas gdy ustawa nie upoważniła organów gminy do wskazywania takich rzeczy, zatem w tym zakresie przekroczono ustawową delegację,

- § 1 pkt 2, 3, 4, 5 wskazuje co normuje regulamin, w sytuacji gdy w ustawie brak jest upoważnienia do takiej regulacji, nadto wskazano tam, że do zakupu wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych nie będących w posiadaniu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w M. (zwanego dalej Zakładem) stosuje się przepisy Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r. poz. 459) (zwanej dalej kc), do czego również organ gminy nie został upoważniony w ustawie, zatem w tym zakresie przekroczono ustawową delegację,

- § 3 pkt 1 jest sprzeczny z art. 6 ust. 2 ustawy, bowiem w tej jednostce redakcyjnej regulaminu uzależniono przyłączenie do sieci od wcześniejszego zawarcia umowy,

- § 5 pkt 2 pozwala, żeby przedsiębiorstwo ustaliło wzór wniosku o przyłączenie

do sieci, zatem zapis ten jest sprzeczny z art. 19 ust. 2 ustawy, bowiem rada gminy

nie została upoważniona do ustalania jakichkolwiek wzorów wniosków, czy podań, zatem w tym zakresie przekroczono ustawową delegację,

- § 7 pkt 4 stanowi, że wszelkie zmiany dokonywane w instalacjach wewnętrznych wymagają uzgodnienia z usługodawcą, czyli Zakładem, co jest sprzeczne z art. 19 ust. 2 ustawy oraz art. 21 Konstytucji, bowiem zapis ten w istotny sposób ogranicza prawo własności właścicieli nieruchomości w zakresie dysponowania przez nich swoją własnością;

- § 8 pkt 2 stanowi, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania

z nieruchomości, co jest sprzeczne z treścią art. 6 ust. 4 ustawy zgodnie z którym umowa o przyłączenie do sieci może być zawarta również z osobą która korzysta

z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,

- § 9 zawiera elementy, jakie powinien spełniać wniosek o przyłączenie do sieci podczas gdy ustawa nie wskazuje, żeby w tym przedmiocie konieczne było przedkładanie jakichkolwiek dokumentów, a zatem gmina nie jest upoważniona do określania takich załączników przy składaniu wniosku o przyłączenie do sieci, bowiem organy gminy nie zostały upoważnione do uregulowania tej kwestii w Regulaminie,

- § 10 wskazuje szczegółowo kiedy i w jakich okolicznościach Zakład wydaje warunki przyłączenia, podczas gdy zapis ten jest przekroczeniem ustawowej delegacji, bowiem organy gminy nie zostały upoważnione do uregulowania tej kwestii w Regulaminie,

- § 12 i 16 stanowi powielenie i modyfikację art. 6 ust. 3 ustawy,

- § 14 pkt 1 pozwala, żeby przedsiębiorstwo ustaliło wzór wniosku o przyłączenie do sieci, zatem zapis ten jest sprzeczny z art. 19 ust. 2 ustawy, bowiem rada gminy nie została upoważniona do ustalania jakichkolwiek wzorów wniosków, czy podań, zatem

w tym zakresie przekroczono ustawową delegację,

- § 14 pkt 3 jest powtórzeniem przepisu art. 6 ust. 4 ustawy, a nadto pozostaje

w sprzeczności z § 8 pkt 2 Regulaminu, bowiem z wnioskiem o przyłączenie do sieci może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, zaś umowa może być zawarta także z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, w konsekwencji zatem umowa nie może zostać zawarta z osobą korzystającą z w/w nieruchomości,

- § 14 pkt 4 stanowi powtórzenie przepisu art. 6 ust. 5 ustawy,

- § 14 pkt 5 stanowi powtórzenie art. 6 ust. 6 ustawy, nadto wskazuje na dodatkowe przesłanki, które musi spełnić osoba korzystająca z lokalu położonego w budynku wielolokalowym, zatem jest to przekroczenie ustawowej delegacji,

- § 14 pkt 6 jest powtórzeniem art. 6 ust. 7,

- § 17 pkt 2 wskazuje, że o zamiarze sprzedaży nieruchomości, o zmianie jej użytkownika oraz zamiarze zaprzestania korzystania z usług dostawy wody usługobiorca musi zawiadomić usługodawcę (Zakład) na piśmie z 7 dniowym wyprzedzeniem, co wykracza poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 ustawy,

- § 33 pkt 2 stanowi, że koszty naprawy wodomierza głównego spowodowane umyślnym działaniem usługobiorcy ponosi usługobiorca, co jest sprzeczne z art. 15 ust. 3 ustawy a także przepisami k.c., które autonomicznie regulują kwestie związane

z żądaniem zwrotu pieniędzy w sytuacji zniszczenia cudzego mienia,

- § 55 pkt 1 stanowi powtórzenie art. 28 ust. 1 ustawy, który to przepis ma charakter powszechnie obowiązujący, zatem zbędne jest jego powtarzanie i zamieszczenie

go w regulaminie,

- § 55 pkt 2 wprowadza zakaz między innymi wykorzystywania sieci wodociągowej lub instalacji wodociągowej do uziemiania urządzeń elektrycznych pod rygorem wypowiedzenia umowy, podczas gdy kwestia ta jest uregulowana w ustawie, zatem taki zapis jest powieleniem przepisu ustawy, co jest sprzeczne z art. 19 ust. 2 ustawy,

2. Istotne naruszenie prawa, to jest art. 7, 84 i 94 Konstytucji poprzez nałożenie na mieszkańców gminy w § 7 pkt 2 oraz § 13 pkt 4 Regulaminu obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, podczas gdy żaden przepis prawa nie upoważnia organów gminy do nakładania tego typu obowiązków

w drodze aktów prawa miejscowego,

3. Istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 87 Konstytucji poprzez wskazanie w § 56 Regulaminu, że w sprawach w nim nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy, kc oraz Ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1121, zwana dalej /pw/), podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą do obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu,

4. Istotne naruszenie prawa, a to § 141 w zw. z § 29 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U.

z 2016r. poz. 283, zwanego dalej: Rozporządzeniem) polegające na zamieszczeniu Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w załączniku do uchwały Rady Miejskiej M., co jest sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami, bowiem zgodnie z ich brzmieniem w załączniku do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym, natomiast

w zaskarżonej uchwale w załączniku zamieszczono przepisy merytoryczne, co nie powinno mieć miejsca,

5. Istotne naruszenie prawa, tj. art. 746 oraz art. 747 k.c. w zw. z art. 750 kc poprzez ustanowienie w § 15 i 17 pkt 1 regulaminu zapisów, że umowa

o odprowadzenie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony oraz że zmiana właściciela nieruchomości lub zarządcy, o którym mowa w umowie powoduje wygaśnięcie dotychczasowej umowy o dostawę wody i odprowadzaniu ścieków, co jest sprzeczne z wyżej wskazanymi przepisami k.c., bowiem w autonomiczny sposób określają one przypadki, kiedy wygasa umowa o świadczenie usług, nadto organ gminy nie został upoważniony do uregulowania tej kwestii w ustawie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator szczegółowo omówił przedstawione zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż postanowienia Regulaminu wymienione w skardze jako istotne naruszenie prawa, nie są sprzeczne

z żadnymi normami ustawowymi i nie naruszają praw mieszkańców naszej gminy. Powtórzenie zapisów ustawowych w Regulaminie można uznać za uchybienie techniczne w zakresie techniki legislacyjnej, lecz nie za istotne naruszenie prawa, wymagające interwencji Sądu. Nadto podniósł, iż obecny Regulamin nie był

w jakimkolwiek zakresie przedmiotem interwencji nadzoru Wojewody. Jednocześnie organ zauważył, iż do 12 czerwca 2018 r., w związku z wymogami ustawowymi wynikającymi z nowej ustawy Prawo wodne i zmienionej ustawy o zbiorowym dostarczaniu wody i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwa wodociągowe były zobowiązane do przedstawienia projektów Regulaminów dostarczania wody i odbioru ścieków. Projekty te musiały być przyjęte przez radę gminy i przedstawione do zaopiniowania organowi państwowemu jakim są Wody Polskie. Tak więc na terenie Gminy M., tak samo jak na terenie wszystkich gmin w Polsce

i tak będzie obowiązywał nowy Regulamin dostarczania wody i odbioru ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości

lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje

w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie

do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji,

czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.).

Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu

o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż uchwała Rady Miejskiej w M., stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie drugie ustawy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone czasem.

Organ uchwalający akt prawa, w tym również miejscowego związany jest również zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej’’ (DZ.U nr 100, poz. 98 dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz dziale I rozdziału 2 -7, chyba,

że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Podstawę prawną spornej uchwały stanowiły przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 19 ustawy. Pierwszy z powołanych przepisów wymienia zadania własne gminy, wśród których znajdują się m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Cytowany przepis jest przepisem kompetencyjnym, ogólnym, który nie stanowi upoważnienia - delegacji do uchwalenia kontrolowanego regulaminu. Organ zbędnie powołał ten przepis jako podstawę prawną uchwalenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu, nie stanowi to jednak samo w sobie istotnego naruszenia prawa, a więc pozostającego w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, bowiem organ powołał jako podstawę prawną uchwalenia regulaminu, oprócz przepisu kompetencyjnego, również właściwy przepis – art. 19 ustawy, który w ust. 1 daje delegację dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków. Dlatego Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora w zakresie pierwszego zarzutu skargi.

Skarżący trafnie zarzuca, iż zaskarżona uchwała nie objęła swoją materią zakresu z punktu 9 art. 19 ust. 2 ustawy, a mianowicie – warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulamin jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo –kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2. szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3. sposób rozliczeń w oparciu

o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4. warunki przyłączenia do sieci, 5. techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych,

6. sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8. standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy.

Regulacja ta ma charakter wyczerpujący i określa, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy pamiętać o unormowaniach z § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Zaskarżona uchwała we wskazanych przez stronę skarżącą przepisach Regulaminu powtarza zapisy ustawy, bądź powtarzając je jeszcze dokonuje modyfikacji przepisów ustawy (§ 12, § 14 pkt 3, 4, 5 i 6, § 16, § 55 pkt 1 i 2).

Należy zauważyć, iż zgodnie z § 118 w związku z § 148 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic. Stanowisko takie zostało zawarte

w linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 roku, sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 roku, sygn. akt

II SA/Ks 508/02). NSA w wyroku z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90 uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba liczyć się bowiem z tym,

że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której

go powtórzono, co może prowadzić do częściowej lub całkowitej intencji prawodawcy".

Biorąc pod uwagę poczynione rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący,

co należy rozumieć, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych

w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Brak było podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, również niektórych innych uregulowań, które wykraczają poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy.

W § 3 pkt 1 regulaminu uzależniono przyłączenie do sieci od wcześniejszego zawarcia umowy. Zapis ten należy zatem rozumieć w ten sposób, że Zakład zapewnia ciągłą dostawę wody tylko tym osobom, które mają podpisaną umowę. Taka sytuacja jest sprzeczna z art. 6 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci

i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy.

Z kolei § 5 pkt 2 pozwala, żeby przedsiębiorstwo ustaliło wzór wniosku

o przyłączenie do sieci, co jest sprzeczne z art. 19 ust. 2 ustawy, § 7 pkt 4 stanowi, że wszelkie zmiany dokonywane w instalacjach wewnętrznych wymagają uzgodnienia

z usługodawcą, czyli Zakładem, co również jest sprzeczne z art. 19 ust. 2 ustawy oraz art. 21 Konstytucji, bowiem zapis ten w istotny sposób ogranicza prawo własności właścicieli nieruchomości w zakresie dysponowania przez nich swoją własnością, § 8 pkt 2 stanowi, że z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, co jest sprzeczne z treścią art. 6 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym umowa o przyłączenie do sieci może być zawarta również z osobą która korzysta z nieruchomości

o nieuregulowanym stanie prawnym, § 9 zawiera elementy, jakie powinien spełniać wniosek o przyłączenie do sieci podczas gdy ustawa nie wskazuje, żeby w tym przedmiocie konieczne było przedkładanie jakichkolwiek dokumentów, a zatem gmina nie jest upoważniona do określania takich załączników przy składaniu wniosku

o przyłączenie do sieci, bowiem organy gminy nie zostały upoważnione do uregulowania tej kwestii w Regulaminie.

Brak było też podstawy prawnej do ustalenia przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale, obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenia do sieci kanalizacyjnej

i wodociągowej. Żaden bowiem z punktów ust. 2 art. 19 ustawy nie upoważnia rady gminy do ustalenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Podstawy takiej nie ma także w u.s.g., ani w ustawach szczegółowych, a stanowi zasadę konstytucyjną to, że akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje więc podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania jakichkolwiek opłat związanych z podłączeniem do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W związku z powyższym, brak było też podstawy prawnej do obciążania odbiorcy kosztami o których mowa w § 7 pkt 2 i § 13 pkt 4 uchwały.

Trafnie też wskazuje skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy - poprzez określenie w § 14, § 15, § 16

i § 17 zagadnień, które zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy, winny być określone w umowie. Rada przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej ww. ustawą kompetencje.

Jak stanowi art. 6 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków

z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z art. 6 ust. 3 ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy,

czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - Rada Gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.

W § 56 pkt 2 regulaminu ustalono, że w sprawach nie uregulowanych

w niniejszym regulaminie zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego, ustawy

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie. Powyższe uregulowanie narusza hierarchię źródeł prawa, bowiem akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania

i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, takich jak ww. ustawy. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w obowiązywaniu w stosowaniu prawa ma regulamin, a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym ww. ustawy.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że uregulowania Regulaminu w § 15 i § 17 naruszają przepisy art. 746 i art. 747 w zw. z art. 750 kodeksu cywilnego.

W przypadkach elementów umowy i wygaśnięcia umowy zlecenia mają zastosowanie wskazane przepisy kodeksu cywilnego i niedopuszczalne jest modyfikowanie rozwiązań ustawowych, co należy zakwalifikować do istotnych naruszeń.

Jak już wskazano powyżej, organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest również regułami techniki prawodawczej. Zgodnie z treścią § 143 w związku z § 29 ust. 2 ww. rozporządzenia (skarżący błędnie wskazał w tym zakresie § 141) wynika,

że w załącznikach do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. W przedmiotowej sprawie

w załączniku do uchwały określono merytoryczną treść, która powinna znajdować się

w treści uchwały. Taki zabieg prawodawczy jest sprzeczny z zasadami prawidłowej legislacji, jego uczynienie winno skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały

w całości. W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko Prokuratora, iż sporna uchwała narusza wskazane przepisy rozporządzenia.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza omówione wyżej przepisy prawa. Charakter tych naruszeń i ich liczba przesądza o tym, że "okrojony"

z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.