Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2103/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 art. 106 par. 3 i 4 art. 133 par. 1 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 153 art. 141 par. 4 art. 193 art. 184 art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 art. 8 art. 10 par. 1 i 2 art. 74 art. 77 par. 1 art. 78 art. 79 art. 80 art. 81
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 520/17 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 maja 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 520/17, oddalił skargę Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - po rozpatrzeniu odwołania Z. B. z dnia 5 marca 2014 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) nr [...]z dnia [...] lutego 2014 r. umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie przebudowy garażu i piwnic przy budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że podczas przeprowadzonej przez organ powiatowy kontroli w dniu 28 sierpnia 2012 r. ustalono m.in., że na nieruchomości nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] nie są obecnie wykonywane żadne roboty budowlane, zaś stan faktyczny budynku jest zgodny z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1981 r. PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. odmówił więc wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy garażu i piwnic budynku przy ulicy [...] w miejscowości [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia Z. B., [...]WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił w całości ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wojewódzki wskazał, że w sprawie należy wszcząć postępowanie i zbadać, czy po wybudowaniu obiektu na podstawie pozwolenia na budowę inwestor nie wykonał dalszych robót budowlanych. PINB pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy ściany nośnej szczytowej wraz ze zmianą elewacji z wejściem do budynku, przebudowy garażu i piwnic oraz instalacji elektrycznej, gazowej i wodociągowej na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...]; decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył zaś to postępowanie, a decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy garażu i piwnic na tej działce, natomiast decyzją nr [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie w przedmiocie instalacji elektrycznej, gazowej oraz przyłącza wodociągowego na ww. działce. [...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]uchylił w całości ww. decyzję nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po dokonaniu uzupełnienia materiału dowodowego PINB decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie przebudowy garażu i piwnic przy budynku mieszkalnym usytuowanym na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Z. B. złożył odwołanie od tej decyzji.

Rozpatrując odwołanie [...]WINB wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ powiatowy ustalił, iż stan faktyczny przedmiotowego budynku jest zgodny z projektem budowlanym przedłożonym przez właścicieli obiektu. PINB podjął działania mające na celu uzyskanie oryginalnej dokumentacji budowlanej wskazanego wyżej obiektu. W odpowiedzi na pismo PINB z dnia 20 czerwca 2013 r. Starosta [...] pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. poinformował, że w rejestrach i zasobach starostwa nie odnaleziono dokumentacji dla ww. inwestycji. Z uwagi na powyższe pismem z dnia 11 października 2013 r. organ powiatowy wystąpił do Urzędu Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji czy w zasobach archiwum tamtejszego urzędu znajduje się dokumentacja budowlana stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 1981 r., znak: [...]. W odpowiedzi Urząd Miasta [...] w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. wskazał, iż według spisów archiwum urzędu sprawy z roku 1981 przekazano do Starostwa Powiatowego w [...]. Z uwagi na fakt, iż nie została odnaleziona dokumentacja budowlana ww. obiektu PINB uznał, iż nie można stwierdzić, czy dokonano przebudowy garażu i piwnic i umorzył postępowanie administracyjne.

Zdaniem [...]WINB umorzenie przez PINB postępowania w zaistniałym stanie faktycznym było zasadne. Ustalono bowiem, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1981 r., znak: [...], zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego piętrowego ze stropodachem i budynku gospodarczego przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się również kopia decyzji Kierownika Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., znak: [...], potwierdzająca zgłoszenie do użytkowania ww. budynku. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. wystąpił do [...][...] z pytaniem, czy w zasobach archiwum nie znajdują się akta administracyjne stanowiące podstawę wydania wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi Archiwum Państwowe w [...] Oddział w [...] pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. poinformowało, iż nie jest w posiadaniu takiej dokumentacji budowlanej. Zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w rozdziale 8 o utrzymaniu obiektów budowlanych właściciel nie był zobligowany do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją. Zatem w ocenie [...]WINB brak jest możliwości żądania tych dokumentów od obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie znaleziono więc w niniejszej sprawie podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i nakładania na aktualnych właścicieli obiektu obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję Z. B. zarzucił naruszenie: art. 7, 8, 10 § 1, 67 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81, 105 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie się przez [...]WINB od zgromadzenia i wyczerpującej analizy całokształtu materiału dowodowego; art. 83 § 3, art. 86 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dowodów zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności pominięcia dowodu z dokumentacji fotograficznej i oględzin nieruchomości z 28 sierpnia 2012 r. poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego; nieprzeprowadzenie postępowania w sposób odpowiadający treści art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.; art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia w sposób rzetelny ani dokładny, sprzeczności między stanem faktycznym budynku (ustalonym na podstawie protokołu oględzin oraz fotografii przedłożonych przez skarżącego), a decyzją z dnia [...] września 1981 r. wydaną przez Urząd Miasta i Gminy w [...]; art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. albowiem organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu; art. 7, art. 77 § 1 , art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 136 k.p.a.; art. 105 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1378/14, uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że uchylone decyzje zapadły z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 105 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 966/15, uchylił powyższy wyrok. NSA wskazał, że stanowisko Sądu I instancji, według którego powołane przepisy k.p.a. zostały naruszone, było przedwczesne. Nie uwzględniało ono bowiem tego, iż przedstawiona przez uczestników postępowania decyzja o pozwoleniu na budowę z września 1981 r. (znajdująca się w aktach administracyjnych) została opatrzona adnotacją, z której może wynikać, że ówczesny inwestor uzyskał zgodę na zmianę zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Nie uwzględniało też tego, że zgłoszono zakończenie budowy, co potwierdza pismo Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z [...] grudnia 1992 r. Dowody te, pominięte przez Sąd I instancji, mogą zaś świadczyć o tym, że dom, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z obowiązującymi w czasie budowy przepisami, w tym z dopuszczalnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie NSA Sąd I instancji nie uwzględnił również tego, że skarżący twierdząc, że w budynku, którego dotyczy sprawa, były po jego wybudowaniu prowadzone roboty budowlane, mimo że mieszka w drugiej części tego budynku, nie podał żadnych konkretnych danych. Przy czym skarżący, jak wynika z jego pisma z 30 października 2012 r., nie ukrywał, iż powodem jego interwencji w nadzorze budowlanym był swego rodzaju rewanż za podobne zgłoszenie sąsiadów. W ocenie NSA, okoliczności te mogły mieć znaczenie dla oceny wiarygodności twierdzeń skarżącego. Sąd I instancji powinien był je uwzględnić oceniając zgodność z prawem zaskarżonej przed nim decyzji. Zdaniem NSA zasadny okazał się też zarzut skargi kasacyjnej, że wadliwe były też wskazania Sądu I instancji co do dalszego postępowania. Przed sformułowaniem wskazań co do dalszego postępowania, polegających na poleceniu przeprowadzenia konkretnych dowodów, sąd administracyjny powinien wyjaśnić, czy przeprowadzenie tych dowodów jest w ogóle możliwe lub czy przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Sąd I instancji wskazując na potrzebę przesłuchania w charakterze świadka inwestora nie uwzględnił, że inwestor - jak wynika z twierdzeń uczestników postępowania - nie żyje. Ponadto Sąd polecając, aby przesłuchano inspektora nadzoru nie wyjaśnił, czy osoba taka została przez inwestora w ogóle powołana. W końcu wskazując na możliwość przesłuchania stron nie uwzględniono, czy z uwagi na ich wiek w czasie budowy domu będą w stanie cokolwiek powiedzieć na temat projektu, na podstawie którego dom był budowany. W związku z powyższym NSA nakazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ponowne rozpoznanie sprawy w celu uwzględnienia przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pominiętych wcześniej okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym na wstępie wyroku - wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy - stwierdził, że kontrolowana decyzja organu II instancji, jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa procesowego, ani materialnego. Sąd podniósł, że w stanie faktycznym sprawy należy wziąć pod uwagę, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] września 1981 r., udzielająca A.S. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku "mieszkalnego ze stropodachem i budynku gospodarczego" według projektu, stanowiącego integralną część decyzji. Jednocześnie na odwrotnej stronie tej decyzji znajduje się pisemna zgoda UMiG w [...] "na zmiany dokonane w projekcie (dach dwuspadowy, garaż) budynku [...] w [...], Os. [...], Nr działki [...]", opatrzone datą 24 lutego 1984 r. oraz stosownym podpisem i pieczęcią Urzędu. W aktach organu, dołączonych do akt sądowych, znajduje się ponadto kopia pisma UMiG w [...] z dnia [...] grudnia 1992r., zawierającego potwierdzenie zgłoszenia do użytkowania "budynku mieszkalnego wzniesionego w [...] – działka nr [...]przy ulicy [...], na podstawie zezwolenia na budowę z dnia [...]09.1981r, [...] oraz zatwierdzonych przez Urząd zmian w projekcie w dniu 24.02.1984 r. Budynek mieszkalny nadaje się do zamieszkania.". Ww. potwierdzenie jest dowodem na okoliczność, że organy architektoniczno–budowlane dokonały sprawdzenia poprawności prac budowlanych i zgodności wykonanego obiektu budowlanego z zezwoleniem i projektem, gdyż takie wymagania wynikały z art. 41 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Skoro właściwy organ dokonał sprawdzenia poprawności wniosku i złożonego projektu budowlanego, następnie zaakceptował dokonanie zmian w projekcie, a następnie dokonał prawem przewidzianego sprawdzenia, że oddawany do użytku budynek odpowiada prawu (pozwoleniu na budowę i zmienionemu projektowi budowlanemu), to organ nadzoru budowlanego w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego, nie może badać prawdziwości zatwierdzonej dokumentacji projektowej i powinien poprzestać na tym, że prawidłowość robót budowlanych i zgodność powstałego budynku z pozwoleniem na budowę oraz zmienionym projektem została ostatecznie sprawdzona przez właściwy organ. W ocenie Sądu, wyżej powołane dokumenty urzędowe są wystarczającym dowodem na okoliczność legalności budowy przedmiotowego budynku, natomiast PINB stwierdził w trakcie kontroli w dniu 28 sierpnia 2012 r., że żadne roboty budowlane nie są wykonywane, zaś stan budynku jest zgodny z projektem budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z 1981 r. Organ nadzoru budowlanego nie stwierdził ponadto, aby w czasie od dnia [...] grudnia 1992 r. (potwierdzenie zgłoszenia do użytkowania budynku mieszkalnego) do dnia kontroli dokonane zostały jakiekolwiek prace budowlane w zakresie przebudowy budynku. W sprawie w sposób niebudzący wątpliwości zabrakło więc przedmiotu postępowania, pomimo odmiennych twierdzeń skarżącego. Dlatego też Sąd uznał prawidłowość rozstrzygnięć orzekających w sprawie organów.

Ponadto Sąd podzielił spostrzeżenie NSA, wyrażone w wyroku z dnia 11 stycznia 2017r., że skarżący twierdząc, że w budynku, którego dotyczy sprawa, były po jego wybudowaniu prowadzone roboty budowlane nie podał żadnych konkretnych danych, a także to, że nie uwzględniono okoliczności polegającej na tym, że skarżący nie ukrywał, iż powodem jego interwencji był swego rodzaju rewanż za podobne zgłoszenie sąsiadów. W ocenie Sądu okoliczności te miały znaczenie dla oceny wiarygodności twierdzeń skarżącego. Powyższe ustalenia prowadzą do konstatacji, że ani organ I, ani II instancji, nie naruszyły przepisów wskazanych w skardze. Skarżący nie wskazał ponadto w sposób przekonujący, na czym miało polegać rzekome naruszenie zasady wysłuchania stron. W żaden też sposób nie wykazał, jaki wpływ zarzucane naruszenie miałoby na treść decyzji. Sąd podkreślił, że skoro z dowodów wynika, że projekt został zmieniony, to organ słusznie nie widział potrzeby uznawania za dowód zdjęcia lub innej niewskazanej "stosownej" dokumentacji, zwłaszcza, że z ustaleń wynika, że się ona (w postaci projektu budowlanego) nie zachowała, a inwestor nie miał obowiązku jej przechowywać.

W ocenie Sądu organ I instancji oraz [...]WINB w sposób prawidłowy zebrały dowody (art. 77 § 1 k.p.a.) występując m.in. do różnych organów o udostępnienie posiadanych dokumentów i prawidłowo dokonały ich oceny. Niezrozumiałym jest przy tym, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. - skarżącemu nie zostało odebrane prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Nadto, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla twierdzenia, jakoby organ powoływał się na domniemanie faktyczne (art. 81 k.p.a.), gdyż organ stan sprawy ustalił nie na podstawie domniemań, ale dokumentów urzędowych i innych dowodów, przeprowadzonych w sprawie. Sąd zaznaczył, że organ nie miał obowiązku uprzedzenia świadka przed odebraniem zeznań o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, gdyż takiego dowodu nie prowadził.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Organ słuchał uczestników S. na istotne dla sprawy okoliczności, w tym w czasie oględzin 28 sierpnia 2012 r. Jednocześnie Sąd wskazał na fakt, że inwestor - jak wynika z twierdzeń uczestników postępowania - nie żyje, zaś Sąd (niezależnie od wątpliwości co do zasadności takiego dowodu, zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku NSA) i stwierdził, że wobec istnienia powołanych wyżej dokumentów urzędowych, potwierdzających legalność budowy, nie było potrzeby ustalania, czy inspektor nadzoru został przez inwestora w ogóle powołany i słuchania go na okoliczności, stwierdzone dokumentem urzędowym. Poza tym, słusznie wskazał NSA w ww. wyroku, że w zakresie ew. przesłuchania stron należy uwzględnić, że inwestorem był ojciec uczestników, a oni sami z uwagi na ich wiek w czasie budowy domu nie będą w stanie nic powiedzieć na temat projektu, na podstawie którego dom był budowany. Taki dowód zresztą też był zdaniem Sądu – w świetle dokumentów urzędowych – zbędny.

W ocenie Sądu nie zasługiwał też na uznanie zarzut naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dowodów zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dowodu z dokumentacji fotograficznej i oględzin nieruchomości z 28 sierpnia 2012 r. Po pierwsze, analiza akt sprawy nie pozwala na przyjęcie, aby jakikolwiek dowód, mający znaczenie dla sprawy rzeczywiście został pominięty. Po drugie, wobec nie rozwinięcia uzasadnienia zarzutu, nie jest oczywiste, na czym rzeczywiście owo naruszenie mogłoby polegać. Skarżący zaniechał wskazania, dlaczego uważa, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Sąd zaznaczył, że nie jest też obowiązkiem organu dosłowne przytaczanie zarzutów odwołania, jeżeli z uzasadnienia decyzji wynika, że organ brał pod uwagę te zarzuty. Sąd uznał, że wobec zebranych w sprawie dowodów nie było potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w stanie rozstrzyganej sprawy organ I instancji prawidłowo zastosował art. 105 k.p.a. wobec braku przedmiotu sprawy, natomiast organ II instancji w sposób uzasadniony art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję tą utrzymał w mocy.

Skargą kasacyjną Z. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 153 i art. 141 § 4 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powodu niezastosowania się do wskazań NSA dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego, zawartych w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 966/15;

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej i wyniku własnych zaniedbań polegających na niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów, przyjął błędną ocenę zebranego z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a. materiału dowodowego w sprawie, dokonaną przez skarżony organ oraz nie uwzględnił w ocenie materiału dowodowego pisma procesowego - wniosków dowodowych skarżącego z dnia 19 kwietnia 2017 r., a także wskazanych w nim okoliczności stanu faktycznego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym należnych kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że NSA wcale nie uznał, że orzeczenie WSA z dnia 22 stycznia 2015 r. jest błędne, lecz przedwczesne ze względu na konieczność uwzględnienia w postępowaniu "pominiętych okoliczności," co oznacza, że ustalenia faktyczne Sądu dotyczące nieprawidłowości postępowania administracyjnego w zakresie czynności dowodowych były słuszne. Zatem zadaniem WSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy była ocena zgodności z prawem decyzji po uwzględnieniu także, lecz nie jedynie, pominiętych okoliczności. Skarżący podkreślił, że z dowodów, które legły u podstaw decyzji przeprowadzony został jedynie dowód na okoliczność nie odnalezienia ważnego projektu budowlanego oraz dowód z oględzin, przy czym ten ostatni sprowadza się jedynie do twierdzenia organu o jego przeprowadzeniu i nie został poparty żadnym protokołem z udziałem Z. B. jako strony. Zatem dowód ten wymaga weryfikacji w oparciu o inne dowody w postaci dowodu z innych dokumentów w tym zdjęć, dowodu ze świadków, dowodu z przesłuchania stron, a już najbardziej dowodu z oględzin z udziałem stron, zakończonego sporządzeniem protokołu podpisanego przez uczestników czynności. Zdaniem skarżącego, Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie dokonał ustaleń, czy K.S. ze względu na wiek będzie w stanie cokolwiek powiedzieć na temat projektu. Nie wyjaśnił także, czy był powołany inspektor nadzoru, a zatem, czy był możliwy do przeprowadzenia wskazany przez stronę dowód z zeznań świadka w osobie inspektora nadzoru. Nie uwzględnił też całokształtu okoliczności i dowodów w sprawie, albowiem nie odniósł się do wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 i art. 141 § 4 w związku z art. 193 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić niezastosowania się do wskazań NSA, zawartych w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 966/15.

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku nie wyraził poglądu, iż organ powinien koniecznie prowadzić dalsze postępowanie dowodowe i jakie, lecz stwierdził, że Sąd pierwszej instancji przed sformułowaniem wskazań co do dalszego postępowania, polegających na poleceniu przeprowadzenia konkretnych dowodów powinien: - po pierwsze, wyjaśnić, czy przeprowadzenie tych dowodów jest w ogóle możliwe i - po drugie, czy przyczyni się do wyjaśnienia sprawy.

I tak też postąpił Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie niniejszą sprawę. Przypomnieć należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 stycznia 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1378/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "w okolicznościach niniejszej sprawy może okazać się niezbędne przesłuchanie w charakterze świadków w szczególności inwestora, kierownika budowy, czy inspektora nadzoru inwestorskiego, sąsiadów. Zasadne może być przesłuchanie, także stron postępowania". Takie stanowisko Sąd pierwszej instancji wyraził pomijając okoliczności i dowody, które – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 966/15 - mogą świadczyć o tym, że dom, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z obowiązującymi w czasie budowy przepisami, w tym z dopuszczalnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Te okoliczności i dowody zostały wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, w tym przedstawiona przez uczestników postępowania (znajdująca się w aktach administracyjnych) decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1981 r., opatrzona adnotacją, z której może wynikać, że ówczesny inwestor uzyskał zgodę na zmianę zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, oraz pismo Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1992r. potwierdzające, że zgłoszono zakończenie budowy.

Sąd pierwszej instancji - rozpoznając ponownie niniejszą sprawę i oceniając całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - uznał, że wobec istnienia dokumentów urzędowych, potwierdzających legalność budowy, nie było potrzeby ustalania, czy inspektor nadzoru został przez inwestora powołany i słuchania go na okoliczności, stwierdzone dokumentem urzędowym. W zakresie ewentualnego przesłuchania stron Sąd uwzględnił, że inwestorem był ojciec uczestników postępowania, który nie żyje. Nadto – w świetle dokumentów urzędowych i z uwagi na wiek uczestników postępowania – Sąd pierwszej instancji uznał za zbędny dowód z ich przesłuchania na temat projektu, na podstawie którego dom był budowany.

Z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy decyzją z dnia [...] września 1981r.([...]), wydaną na podstawie art. 28 ust. 1 i art. [...] ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) oraz § 20-48 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48) zezwolono A. S. na budowę budynku mieszkalnego piętrowego ze stropodachem i budynku gospodarczego na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...] Nr działki [...]według projektu stanowiącego integralną część decyzji. Na odwrocie tej decyzji znajduje się adnotacja: "Urząd Miasta i Gminy w [...] wyraża zgodę na zmiany dokonane w projekcie (dach dwuspadowy, garaż) budynku Ob. [...]w [...] [...]Nr działki [...]. – [...] dn. [...].02.1984." Adnotacja ta została opatrzona pieczęcią Urzędu Miasta i Gminy w [...] oraz pracownika Urzędu czyniącego adnotację. Zaznaczyć przy tym należy, iż dokument ten zachował się w oryginale. Jednocześnie Urząd Miasta i Gminy w [...] – Referat Architektury, Gospodarki Komunalnej i Inwestycji w potwierdzeniu zgłoszenia użytkowania z dnia [...] grudnia 1992r. ([...]) potwierdził "wykonanie obowiązku określonego w art. 41 Prawa budowlanego (Dz.U. z 1974r., Nr 38, poz. 229) oraz § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48) o zgłoszeniu do użytkowania budynku mieszkalnego wzniesionego w [...] – działka nr [...] przy ul. [...]na podstawie zezwolenia na budowę decyzją z dnia [...].09.1981r.([...]) oraz zatwierdzonych zmian w projekcie w dniu 24.02.1984r. Budynek mieszkalny nadaje się do użytkowania".

W tym miejscu przypomnieć należy, iż przepis art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) stanowił, iż inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zawiadamia właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia powinny być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal, w razie korzystania z nich.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał na treść powyższego przepisu i wysnuł prawidłowe wnioski w okolicznościach niniejszej sprawy. Okoliczności i dokumenty powołane przez Sąd pierwszej instancji uzasadniają stanowisko, iż sprawa została dostatecznie wyjaśniona do podjęcia rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 81 k.p.a.

Odnośnie wniosków dowodowych skarżącego zawartych w piśmie z dnia 19 kwietnia 2017r., w tym załączonej do tego pisma opinii prywatnej z dnia 10 kwietnia 2017r. wskazać należy na przepis art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. I tak też w niniejszej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Sąd pierwszej instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy, a ocenia prawidłowość jego wyjaśnienia i ustalenia przez organy administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że Sąd pierwszej instancji nie może podzielić stanowiska organu co do oceny tego materiału dowodowego. Okoliczność, iż Sąd akceptuje ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy i podjęte rozstrzygnięcie nie oznacza automatycznie, że dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie wydał postanowienia o odmowie dopuszczenia dowodu w postaci opinii prywatnej złożonej przez skarżącego, a zatem dokument ten stanowi część akt sprawy. Niemniej jednak dokument ten odnosi się wyłącznie do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1981r. i wskazuje, że wystąpiły odstępstwa od projektu budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie jest niekwestionowane, iż zrealizowany budynek odbiega od projektu budowlanego zatwierdzonego powołaną wyżej decyzją, ale jednocześnie należy mieć na uwadze, że po wydaniu tej decyzji organ udzielający pozwolenia na budowę wyraził zgodę na zmiany dokonane w projekcie, a następnie właściwy organ potwierdził zgłoszenie użytkowania.

Nie można także uznać - jak podnosi skarżący - że został naruszony przepis art. 10 § 1 k.p.a.

Jak stanowi art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu. Jednocześnie – stosownie do art. 81 k.p.a. - okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Skarżący nie wykazał, aby w niniejszej sprawie nie mógł dokonać czynności procesowych, w tym nie mógł przedstawić dowodów, co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.