Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1362/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
article: art. 55 § 2 i art. 62 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1230/21 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o., w likwidacji, z siedzibą w [...] na postanowienie Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zaległej należności głównej oraz odsetek 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od B. sp. z o.o., w likwidacji, z siedzibą w [...] na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Gl 1230/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi B. sp. z o.o., w likwidacji, z siedzibą w B. - dalej zwanego skarżącą lub spółką, na postanowienie Zarządu Województwa Śląskiego z [...] listopada 2021 r., nr [...], w przedmiocie zaliczenia łącznej wpłaty, dokonanej przez spółkę, w kwocie 825 453,33 zł, proporcjonalnie na poczet zaległej należności głównej – 784 202,33 zł oraz kwoty odsetek – 41 251 zł, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W stanie faktycznym sprawy skarżąca zawarła z Województwem Śląskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w Katowicach umowę na dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.

W dniu [...] listopada 2020 r. spółka, z zachowaniem trzydziestodniowego terminu wynikającego z umowy, dokonała zwrotu na rachunek Zarządu Województwa Śląskiego niewykorzystanej części uzyskanych środków. Przelew został jednak zwrócony następnego dnia, albowiem to nie instytucja zarządzająca, lecz pośrednicząca – Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach, winna być adresatem przelewu.

Na konto Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach w dniu [...] grudnia 2020 r. wpłynęła kwota 825 453,33 zł, tytułem zwrotu niewykorzystanych środków otrzymanych przez skarżącą na realizację projektu.

Wojewódzki Urząd Pracy w Katowicach uznał, że skarżąca nie dokonała terminowego zwrotu środków, w związku z czym po jej stronie powstała zaległość z tytułu nieterminowego zwrotu środków. Jej zobowiązanie na dzień [...] grudnia 2020 r. opiewało na kwotę 825 453,33 zł, z tytułu należności głównej oraz 43 421 zł, z tytułu odsetek. Kwota odsetek, liczona jak od zaległości podatkowych, wyliczona została za okres od dnia płatności ostatniej transzy środków, do dnia obciążenia rachunku beneficjenta kwotą zwrotu.

Kierując się art. 55 § 2 Ordynacji (ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651) organ zaliczył wpłaconą przez spółkę kwotę na należność główną oraz odsetki, zaliczając na poczet należności głównej kwotę 784 202,33 zł, a na poczet odsetek 41 251 zł.

W związku z powyższym do zwrotu pozostała kwota 41 251 zł.

Zarząd Województwa Śląskiego, po rozpatrzeniu zażalenia spółki, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ w pierwszej kolejności przywołał treść art. 9 ust. 2 pkt 9 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 – zwanej dalej ustawą wdrożeniowa), który w zakresie odzyskiwania środków odsyła do przepisów art. 207 ustawy o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 – dalej u.f.p.). Wskazał, że wystąpienie choć jednej z przesłanek z tego przepisu powoduje powstanie obowiązku zwrotu otrzymanych środków.

Do przesłanek powodujących konieczność zwrotu środków przepis ten zalicza wykorzystanie ich niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystanie z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., pobranie nienależnych środków lub w nadmiernej wysokości. W takim przypadku środki podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Dalej organ wyjaśnił nazwy instytucji pośredniczącej i instytucji zarządzającej wskazując, iż strona dokonała pierwotnie zwrotu środków na rachunek instytucji zarządzającej zamiast pośredniczącej.

Zarząd Województwa Śląskiego stwierdził, że strona dokonując zwrotu środków z uchybieniem trzydziestodniowego terminu wynikającego z zawartej umowy dopuściła się naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Do procedur tych, w ocenie organu, zaliczyć należy również postanowienia umowy zawartej pomiędzy instytucją pośredniczącą, a stroną. To w tej umowie określono termin zwrotu niewykorzystanej części dofinansowania projektu oraz organ, na rachunek którego zwrot winien być dokonany. Uchybienie temu terminowi spowodowało zaś powstanie realnej szkody w budżecie Unii Europejskiej.

Wskazał również na przepis art. 67 u.f.p., który w odniesieniu do należności pochodzących ze środków europejskich odsyła w sprawach nieuregulowanych u.f.p. do działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 – dalej jako Ordynacja). Wychodząc z tego odesłania organ podał, że skoro zaległością podatkową w rozumieniu art. 51 § 1 Ordynacji jest podatek niezapłacony w terminie płatności, to podobnie kwota dofinansowania niezwrócona w terminie staje się z mocy prawa zaległością podatkową. Zasadnym zatem staje się naliczanie odsetek zgodnie z art. 207 u.f.p., tj. od daty przekazania środków beneficjentowi.

Fakt dokonania zwrotu środków na rachunek instytucji zarządzającej, zamiast pośredniczącej nie może, zdaniem organu, zwalniać strony z obowiązku uiszczenia odsetek. Te bowiem powstały już z chwilą naruszenia procedur powodujących obowiązek zwrotu niewykorzystanego dofinansowania. Nadto, w treści zawartej umowy zdefiniowano pojęcia instytucji zarządzającej i pośredniczącej, wskazano, które organy te funkcję pełnią, wskazano również tryb zwrotu niewykorzystanych środków oraz organ, na którego rachunek zwrot winien być dokonany.

Odnosząc się do zarzutów strony, podniesionych w zażaleniu, organ wskazał przede wszystkim na brzmienie art. 5 Ordynacji definiującą nazwę zobowiązania podatkowego, jako wynikającego z obowiązku podatkowego zobowiązania podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, terminie oraz miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Zaległością podatkową jest zaś podatek niezapłacony w terminie płatności. Wychodząc treści tego przepisu oraz art. 4 Ordynacji organ wskazał, że obowiązek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich przez beneficjenta powstał już w momencie wystąpienia jednej z przesłanek z art. 207 ust. 1 u.f.p. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny. Decyzja ta nie tworzy nowego stosunku prawnego. Środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur bądź pobrane nienależnie lub w nienależnej wysokości, są środkami nienależnymi już od dnia przekazania środków beneficjentowi. W takim przypadku odsetki liczyć należy od dnia przekazania środków beneficjentowi w zakresie odsetek traktując te środki jak zaległości podatkowe.

W ocenie organu w sprawie doszło do wystąpienia nieprawidłowości poprzez niedokonanie zwrotu środków w terminie określonym w umowie o dofinansowanie i na rachunek określony w tej umowie. W dacie upływu terminu zwrotu wystąpiła nieprawidłowość i szkoda realna w postaci braku zwrotu środków na konto instytucji pośredniczącej. Wskazane naruszenie procedur – naruszenie postanowień umowy – stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem nr 1303/2013. Tymczasem w umowie zawartej pomiędzy stronami jednoznacznie wskazano tryb zwrotu niewykorzystanych środków.

Reasumując organ wskazał, że w sprawie zostały spełnione dwie przesłanki zastosowania korekt i zwrotu środków unijnych w postacie naruszenia procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków unijnych, a po drugie – naruszenie to musiało spowodować lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.

Z tego względu organ I instancji uznając, że powstała zaległość w zwrocie uzyskanych środków, zaliczył dokonaną wpłatę na należność główną i odsetki liczone od dnia przekazania stronie niewykorzystanej transzy dofinansowania.

WSA w Gliwicach, po rozpatrzeniu skargi spółki na postanowienie Zarządu Województwa Śląskiego z 21 lipca 2021 r., uchylił zaskarżony akt.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Sąd podzielił stanowisko orzecznictwa, jak i samego organu co do tego, że owymi procedurami z art. 184 ust. 1 u.f.p., są również postanowienia umowy o dofinansowanie projektu zawartej z beneficjentem.

Zgodnie z § 12 ust. 8 umowy beneficjent zobowiązany jest do rozliczenia 100% środków pozostałych do rozliczenia w końcowym wniosku o płatność. Jeżeli z końcowego rozliczenia projektu wynika, iż w projekcie wystąpiły oszczędności, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie do 30 dni kalendarzowych od zakończenia realizacji projektu zgodnie z § 36 ust. 3 umowy, w przeciwnym wypadku mają zastosowanie zapisy § 15 niniejszej umowy.

Przepis § 36 ust. 3 umowy stanowi, że niewykorzystana część otrzymanych transz dofinansowania podlega zwrotowi na rachunek IP-WUP (instytucja pośrednicząca-Wojewódzki Urząd Pracy – przypis Sądu) w terminie 30 dni kalendarzowych od zakończenia realizacji projektu. W przypadku niedokonania zwrotu w ww. terminie, stosuje się przepisy § 15 umowy. Zgodnie zaś z § 15 ust. 1 umowy, w przypadku stwierdzenia, iż na skutek działania lub zaniechania Beneficjenta doszło do nieprawidłowości lub innego wydatkowania środków dofinansowania niezgodnie z zapisami niniejszej umowy, IP-WUP wszczyna procedurę odzyskania środków zgodnie z przepisami rozporządzenia ogólnego, ustawy wdrożeniowej oraz UFP, w szczególności, gdy na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Sąd zauważył, że nie ulegało wątpliwości organu, że nieprawidłowość, do której odwołuje się przytoczony wyżej przepis § 15 polegała na zwrocie środków po terminie. Nazwę nieprawidłowości definiuje art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. W myśl tego przepisu nieprawidłowość oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa krajowego poprzez niedokonanie zwrotu niewykorzystanej części dofinansowania w terminie wynikającym z innej procedury, o której mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., którą były postanowienia umowy o dofinansowanie realizacji projektu. Uchybienie temu terminowi spowodowało konieczność zastosowania w sprawie § 15 umowy. Takie stanowisko w sprawie zajął organ. A skoro tak, to obowiązkiem organu było zbadanie, czy dwudniowe uchybienie w terminie zwrotu niewykorzystanej części dotacji miało lub mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie tego budżetu nieuzasadnionym wydatkiem.

WSA w Gliwicach stwierdził, że tej okoliczności organ nie wyjaśnił. Brak stosownego zbadania tej kwestii wnika z błędnej wykładni nieprawidłowości przyjętej przez organ. Tenże bowiem uznał, że nieprawidłowość powstaje w momencie, gdy beneficjent podjął działania lub ich zaniechał, a to jego zachowanie powodowało lub mogło powodować szkodę. Zdaniem organu w sprawie wystąpiła szkoda realna w postaci braku zwrotu środków w określonym umową terminie. Na tym stwierdzeniu organ poprzestał analizę nieprawidłowości. Niemniej jednak cytowany wyżej art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 stanowi, że szkodliwy wpływ na budżet Unii zachodzi wówczas, gdy przejawia się on obciążeniem tego budżetu nieuzasadnionym wydatkiem.

Nie jest zatem tak, jak tego chce organ, że dwudniowe uchybienie terminowi zwrotu środków już spowodowało lub mogło wywrzeć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej. Spółka jakkolwiek dopuściła się błędu kierując przelew na rachunek instytucji zarządzającej, jednakże wskutek tego uchybienia strona nie dysponowała środkami unijnymi. Niezwłocznie po zwrocie przelewu dokonała bowiem ponownej wpłaty, tym razem już na rachunek instytucji pośredniczącej. Błąd skarżącej, w ocenie sądu I instancji, nie obciążył budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem. Kwota podlegająca zwrotowi ostatecznie bowiem, z nieznacznym opóźnieniem wpłynęła na rachunek instytucji pośredniczącej. Czym innym bowiem jest niezwrócenie niewykorzystanej części dofinansowania wymagające wydania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., a następnie egzekucja należności określonej tą decyzją, a czym innym dwudniowe uchybienie w terminie płatności będącej następstwem omyłki, a nie umyślnego działania beneficjenta. O ile w pierwszym przypadku rzeczywiście Unia jest pozbawiona możliwości dysponowania środkami finansowymi przez długi czas uzasadniający naliczanie odsetek i naprawę szkody, o tyle w drugim przypadku okres pozbawienia nie uzasadnia przyjęcia, że budżet Unii został obciążony nieuzasadnionym wydatkiem.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z 20 stycznia 2022 r. wniósł Zarząd Województwa Śląskiego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi co do istoty, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Oprócz tego organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowej z powodu dopuszczenia się rozstrzygnięcia przez Sąd poza granicami sprawy, tj. w oparciu o przepisy dotyczące zwrotu dofinansowania, podczas gdy podstawą do zaliczenia wpłaty dokonanej przez beneficjenta są przepisy art. 55 § 2 i art. 62 § 4 Ordynacji,

II. naruszenie prawa materialnego przez:

– niewłaściwe zastosowanie w sprawie o zaliczenie wpłaty na poczet zaległości podatkowej art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art.184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego (rozporządzenia 1303/2013) i § 15 umowy o dofinansowania, jako przesłanek uchylenia postanowienia o zaliczeniu wpłaty z uwagi na niewłaściwą, w ocenie Sądu, wykładnię tychże przepisów przez organ, podczas gdy wykładnia wskazanych przepisów nie powinna być podstawą uchylenia postanowienia w sprawie zaliczenia wpłaty, które jest oparte o przepisy art. 55 § 2 i art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej, które to zawierają zasady zaliczania wpłat;.

- błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego i §15 umowy o dofinansowania, poprzez uznanie przez Sąd, że uchybienie terminowi zwrotu środków z uwagi na zwrot środków na konto niewłaściwej instytucji nie stanowi takiego naruszenia procedur, które mogło wywrzeć realny wpływ na budżet UE oraz nie wpisuje się w definicję nieprawidłowości poprzez obciążenie tegoż budżetu nieuzasadnionym wydatkiem, bowiem uchybienie w terminie płatności będącej następstwem omyłki, a nie umyślnego działania beneficjenta nie obciążyło w ocenie sądu UE nieuzasadnionym wydatkiem, podczas gdy skoro zgodnie z art. 207 u.f.p. obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa, a w sprawie doszło do uchybienia procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to zwrot po terminie niewykorzystanego dofinansowania przez beneficjenta, należało zaliczyć zgodnie z art 55 § 2 i art. 62 § 4 Ordynacji;

- niezastosowanie w sprawie przepisów art. 55 § 2 i art. 62 § 4 Ordynacji, które to zawierają zasady zaliczania wpłat, z uwagi na wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia poza granicami sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że WSA w Gliwicach w istocie dokonał kontroli innej sprawy niż ta będąca przedmiotem skargi, nie kwestionując samego postępowania w sprawie zaliczenia, w tym zastosowania przepisów Ordynacji. Nie wykraczając poza granice sprawy sąd powinien dokonać kontroli prawidłowości zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowej, zgodnie z normami Ordynacji. Sąd zaś orzekł o fakcie istnienia bądź nieistnienia nieprawidłowości.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wychodząc poza granice sprawy WSA w Gliwicach szukał podstaw do wydania tzw. sprawiedliwego wyroku, choć sama decyzja określająca kwotę dofinansowania do zwrotu ma w istocie deklaratoryjny charakter.

Zdaniem organu zwrot środków nastąpił po terminie, a tylko dzięki szybkiemu poinformowaniu beneficjenta o tym, że dokonał płatności na konto niewłaściwej instytucji, miał on możliwość szybkiego przekazania środków na właściwy rachunek.

Zdaniem Zarządu Województwa Śląskiego odsetki winny być naliczone od dnia przekazania środków beneficjentowi, tak jak to się czyni w przypadku naliczenia odsetek od zaległości podatkowych. Do kwestii zwrotu nienależnie pobranych środków, zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p., odpowiednio stosuje się bowiem przepisy Ordynacji. W dacie upływu terminu zwrotu środków nastąpiła szkoda realna, a więc nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.

Zdaniem organu fakt zwrotu środków na konto instytucji zarządzającej nie stanowi o niewystąpieniu nieprawidłowości, bądź też braku wystąpienia szkody. Dysponowanie środkami od beneficjenta, przez instytucję zarządzająca, w świetle zapisów umowy, byłoby działaniem bezpodstawnym. W związku z tym przelew na konto instytucji zarządzającej nie ma wpływu na dokonanie oceny naruszenia.

Spółka, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że granice rozpoznania sprawy przez NSA zakreślają podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zostały naruszone, a także oparte na nich twierdzenia strony.

Skarżący kasacyjnie organ, kwestionując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach z 20 stycznia 2022 r., podniósł zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia regulacji prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących, mającego miejsce w sprawie, zdaniem organu, uchybienia regulacjom prawa formalnego stwierdzić należy, iż w tym zakresie skarżący kasacyjnie podniósł dopuszczenie się przez Sąd I instancji uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy, a to w związku z uchyleniem zaskarżonego postanowienia, w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet "zaległości podatkowej", w oparciu o przepisy dotyczące zwrotu dofinansowania, podczas gdy podstawą do zaliczenia wpłaty dokonanej przez beneficjenta są przepisy art. 55 § 2 i art. 62 § 4 Ordynacji. Zarzut ten jest jednak nieuzasadniony, co wynika przede wszystkim z charakteru materii objętej zaskarżonym postanowieniem Zarządu Województwa Śląskiego.

Otóż organ zaskarżonym postanowieniem rozstrzygnął o zaliczeniu dokonanej przez spółkę wpłaty, na poczet należności głównej oraz odsetek (rozstrzygnięcie organu, zawarte w zaskarżonym postanowieniu, choć oparte zostało na przepisach Ordynacji, nie dotyczyło zaległości podatkowych). Wprawdzie tego rodzaju rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy swoistego rodzaju przyporządkowania wpłacanych należności na poczet obu wskazanych wyżej należności, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami (w niniejszym przypadku były to stosowane odpowiednio przepisy art. 55 § 2 i art. 62 § 4 Ordynacji), to jednak warunkiem poprawnego dokonania tego zaliczenia jest przede wszystkim prawidłowe stwierdzenie istnienia obu należności, a także ich wysokości.

W związku z powyższym organ prawidłowo odniósł się do przedmiotowych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podobnie zasadnie do przedmiotowych kwestii ustosunkował się WSA w Gliwicach. Nie sposób jest bowiem przyjąć, że w tych warunkach Sąd I instancji w jakikolwiek sposób wykroczył poza granice sprawy. Przeciwne twierdzenia skarżącego kasacyjnie są niezasadne.

W kwestii zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że na uwzględnienie zasługuje ten spośród nich, który dotyczy naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 i § 15 umowy o dofinansowania, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i zastosowania, a to w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, że uchybienie terminowi zwrotu środków z uwagi na zwrot środków na konto niewłaściwej instytucji nie stanowi takiego naruszenia procedur, które mogło wywrzeć realny wpływ na budżet UE oraz nie wpisuje się w definicję nieprawidłowości.

W omawianym zakresie kluczowym jest prawidłowe zinterpretowanie pojęcia nieprawidłowości w znaczeniu, jakim posługuje się art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Zgodnie z jego treścią nieprawidłowość oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Z zacytowanej definicji wynika, że poprzez nieprawidłowość należy rozumieć każde naruszenie prawa unijnego lub krajowego, będące efektem działania lub zaniechania danego podmiotu, które nie tylko ma, ale również potencjalnie może mieć negatywny wpływ na budżet Unii Europejskiej.

Na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest, że do naruszenia przez spółkę prawa krajowego (postanowień wiążącej ją umowy) doszło, natomiast jej rozstrzygnięcie uzależnione jest od tego, jaki był wpływ tego naruszenia na stan finansów Unii.

WSA w Gliwicach stanął na stanowisku, zgodnie z którym aby można mówić o nieprawidłowości należy stwierdzić, że naruszenie miało faktyczny wpływ na stan finansów Unii, tj. że spowodowało w tych finansach faktyczną szkodę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znalazło się bowiem stwierdzenie, że "art. 2 pkt 36 rozporządzenia stanowi, że szkodliwy wpływ na budżet Unii zachodzi wówczas, gdy przejawia się on obciążeniem tego budżetu nieuzasadnionym wydatkiem". Wprawdzie w innym miejscu swoich rozważań Sąd I instancji nadmienił, że "obowiązkiem organu było zbadanie, czy dwudniowe uchybienie w terminie zwrotu niewykorzystanej części dotacji miało lub mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie tego budżetu nieuzasadnionym wydatkiem", co mogłoby sugerować, że miał on na względzie także potencjalną szkodę, jednakże przeczy temu ostateczna jego konkluzja uzasadnienia wyroku.

Sąd podsumował bowiem swoje rozważania stwierdzeniem, że wbrew stanowisku organu nie można przyjąć, że dwudniowe uchybienie terminowi zwrotu środków już spowodowało lub mogło wywrzeć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej. W tym aspekcie stwierdził również, że fakt, iż na skutek błędnego zaadresowania przelewu spółka i tak nie dysponowała objętymi nim środkami sprawia, że jej pomyłka nie skutkowała obciążeniem budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem. Kwota podlegająca zwrotowi ostatecznie bowiem, z nieznacznym opóźnieniem wpłynęła na rachunek instytucji pośredniczącej.

Tego rodzaju stwierdzenia, zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, prowadzą do wniosku, że badając ten element składowy definicji nieprawidłowości z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, jakim jest szkoda, Sąd I instancji w istocie skupił się wyłącznie na jej faktycznym wymiarze, pomijając ten potencjalny.

Dodatkowo zauważyć należy, że oceniając wystąpienie szkody, o której wyżej mowa, WSA w Gliwicach dokonał oceny skutków nieterminowego zwrotu środków przede wszystkim z punktu widzenia korzyści samej spółki, który to element nie jest objęty definicją wskazanego wyżej przepisu.

Zdaniem zaś skarżącego kasacyjnie organu do wypełnienie przesłanek tej definicji wystarczającym jest wykazanie, samej możliwości spowodowania tejże szkody.

W tak zdefiniowanym sporze rację przyznać należy skarżącemu kasacyjnie organowi, gdyż w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 wyraźnie jest mowa o naruszeniu prawa mającym lub mogącym mieć rzeczywisty wpływ na budżet Unii Europejskiej. Zatem wbrew stanowisku Sądu I instancji, w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ nie był zobligowany do wykazania faktycznej szkody.

W zaskarżonym postanowieniu wykazano związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem przez spółkę procedur w zakresie zwrotu środków, a potencjalną szkodą, jakiej mógł doznać budżet Unii Europejskiej, na skutek niezwrócenia w terminie środków. Poza tym samo niezwrócenie środków pieniężnych, jako konkretnej i wymiernej wartości ekonomicznej, w zakreślonym na to terminie, ze swej istoty wiążę się z naruszeniem interesów podmiotu, do którego środki te miały trafić, bezpośrednio czy też za pośrednictwem odpowiedniego ich dysponenta. Obiektywnym tego wyrazem jest prawem przewidziana konsekwencja, w postaci naliczania odsetek od nieterminowego spełnienia świadczenia, tj. za samo dopuszczenie się opóźnienia. Tym samym więc, w opisanych wyżej okolicznościach, sam fakt co najmniej potencjalnego wyrządzenia szkody finansom Unii Europejskiej, nie może budzić wątpliwości. Czynienie więc dodatkowych ustaleń w tym zakresie, potrzebę dokonania których podkreślił Sąd I instancji, nie znajduje uzasadnienia.

W tym aspekcie nie sposób także wiązać rzeczywistego czy też potencjalnego wyrządzenia szkody z tym, czy zwrot środków po terminie nastąpił dobrowolnie przez zobligowany do tego podmiot czy też koniecznym było wydanie decyzji i skorzystanie z odpowiednich środków przymusu w tym zakresie. O ile bowiem przypadek wydania decyzji stanowi najbardziej czytelny przykład sytuacji, w której wyrządzenie szkody finansom Unii Europejskiej jest najbardziej realne, to jednak nie jest to warunek niezbędny do przyjęcia zaistnienia szkody dla budżetu Unii Europejskiej, czy to jako faktycznej czy potencjalnej.

Jeżeli chodzi zaś o sam rozmiar faktycznej czy potencjalnej szkody, to w tym aspekcie stwierdzić należy, że jej pozostaje on bez wpływu na sam fakt przyjęcia zaistnienia nieprawidłowości. Do tej okoliczności nie odwołuje się żaden z elementów definicji nieprawidłowości, zawartej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013.

W tym więc zakresie skarga kasacyjna Zarządu Województwa Śląskiego zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadne NSA uznał pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego. Stanowiące ich uzasadnienie argumenty organu odnoszą się do podniesionego przez niego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, związanego z zakresem przedmiotowym rozpoznanej sprawy, wyjścia poza który przez WSA w Gliwicach nie można przyjąć.

W ponownie rozpoznając sprawę WSA w Gliwicach dokona oceny legalności zaskarżonego postanowienia, z uwzględnieniem przedstawionego w niniejszych rozważaniach rozumienia pojęcia nieprawidłowości, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, a w szczególności stwierdzeń odnośnie wpływu nieterminowego zwrotu przez spółkę środków na finansowe aspekty interesów Unii Europejskiej.

W ramach ponownej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji odniesienie do całokształtu okoliczności związanych z prawidłowością dokonanego zaliczenia, wpłaconych przez spółkę po terminie kwot, na poczet należności głównej oraz odsetek, zgodnie z regułami wynikającymi z odpowiedniego zastosowania przepisów Ordynacji, dotyczących tejże materii.

Z tego więc względu NSA, kierując się art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

Na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) NSA zasądził od spółki na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego kwotę 460 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje: zwrot wpisu od skargi kasacyjnej, w wysokości 100 zł, a także zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wynoszących 360 zł.