Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 885/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a i ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za działkę przejętą w związku z realizacją inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących M.K. i J.K. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] r., znak: [...], o ustaleniu odszkodowania za działkę przejętą w związku z realizacją inwestycji drogowej.

Jak wynika z akt sprawy, na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie drogi dojazdowej od skrzyżowania ul. A do wiaduktu drogowego w Ł., budowie drogi łączącej ul. C i ul. D, rozbudowie ulicy D, rozbudowie ulicy E, z infrastrukturą techniczną, tj. sieciami energetycznymi średniego i niskiego napięcia, siecią oświetlenia ulicznego, siecią wodociągową, teletechniczną, gazową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej z przyłączami, działka nr 2906/1 o pow. 0,0232 ha stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego (Gminy Miasta Ł.). Działka nr 2906/1 powstała w wyniku podziału działki nr 2906. Nieruchomość ta stanowiła współwłasność M. i J.małż. K..

Pismem z dnia 30 maja 2019 r. Starosta [...], stosownie do art. 12 ust. 4a i ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa", w związku z art. 130 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powoływanej dalej jako: "u.g.n.", wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miasta Ł., wydzieloną pod drogę publiczną, położoną w Ł., w obrębie [...] Z., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 2906/1.

W toku prowadzonego postępowania zlecono wykonanie opinii w formie operatu szacunkowego ustalającego wartość rynkową ww. nieruchomości, rzeczoznawcy majątkowemu W.S. Biegły w operacie szacunkowym z dnia 22 lipca 2019 r. określił wartość ww. nieruchomości na kwotę 40 293 zł. Na wartość tę składały się: kwota 39 204 zł za grunty oraz 1 089 zł za drzewa, krzewy, rośliny.

Pismem z dnia 6 listopada 2019 r. J.M.K. zakwestionował powyższą wycenę, zarzucając zaniżenie wartości nieruchomości poprzez nieujęcie w wycenie wiaty o pow. 40 m2, ogrodzenia oraz kanalizacji. Wskazał również niezgodności pomiędzy stanem faktycznym ilości drzew i krzewów podlegających wycenie.

W odpowiedzi na te uwagi rzeczoznawca majątkowy W.S. przekazał nowy operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2019 r., określając w nim wartość nieruchomości na kwotę 62 589,00 zł i uwzględniając w wycenie wartość gruntów (39 201 zł), wartość naniesień budowlanych (12 932 zł) oraz wartość drzew, krzewów, roślin (10 456 zł).

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...], Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za działkę nr 2906/1 o pow. 0,0227 ha w kwocie 62 589,00 zł, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasta Ł.. Odszkodowanie za przejętą działkę nr 2906/1 przyznano w oparciu o operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2019 r., wykonany przez biegłego - W.S.. Odszkodowanie obejmowało wartość: gruntu działki w kwocie 39 201,00 zł, naniesień budowlanych, tj. ogrodzenia z siatki o długości 46,69 mb: budynek gospodarczy o pow. 43,56 m2 i przyłącza kanalizacyjnego o długości 5,00 mb znajdujących się na działce w kwocie 12 932,00 zł, drzew, krzewów i roślin znajdujących się na działce w kwocie 10 456,00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.M.K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania zakwestionował rzetelność operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, zarzucił zaniżenie wartości nieruchomości poprzez m.in. nieuwzględnienie w wycenie wyposażenia wiaty w metalowy stół warsztatowy, używane okna, drzwi, regały oraz sajding do obicia ścian.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, po uprzednim przywołaniu treści art. 12 ust. 4a i 4f, ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wyjaśnił, że zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, powoływanego dalej jako: "rozporządzenie". Wojewoda wskazał, że według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogowej, przedmiotowa nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 24 marca 2005 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. 1678) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. Zgodnie z planem przeznaczenie działki nr 2906/1 określone zostało (w znacznej części) jako pod tereny dróg publicznych - oznaczenie symbolu 9.07.KD-Z oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami - oznaczenie symbolu 9.81.MNu. Biegły w operacie szacunkowym z dnia 28 listopada 2019 r. określił wartość rynkową działki na kwotę 62 589,00 zł. Operat został sporządzony metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym w oparciu o transakcje nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych. Przyjęcie przez biegłego takiego rozwiązania poprzedzone zostało analizą rynku nieruchomości drogowych, które zgodnie z treścią ust. 4 § 36 rozporządzenia oraz w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miały pierwszeństwo w doborze próby reprezentatywnej do analizy porównawczej i wyceny. Biegły zaznaczył, że ponieważ na rynku lokalnym i regionalnym nie odnotowano transakcji dotyczących nieruchomości podobnych nabywanych pod drogi publiczne, niemożliwe było prawidłowe przeprowadzenie analizy możliwości zastosowania zasady korzyści. Dlatego też do wyceny przyjął nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W planie miejscowym grunty przyległe położne są w obszarze o funkcji zabudowy mieszkaniowo - usługowej. W dalszej części operatu, rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w wyniku analizy cech i cen nieruchomości podobnych, będących przedmiotem obrotu ustalono, że głównymi czynnikami cenotwórczymi wpływającymi na wartość nieruchomości podobnych, są: 1) lokalizacja ogólna, 2) powierzchnia, 3) otoczenie/sąsiedztwo, 4) dojazd, 5) dostęp do infrastruktury technicznej w ulicy, 6) ekspozycja. W operacie znalazł się szczegółowy opis ww. cech. Zauważył, że udział terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jest znikomy w porównaniu z udziałem terenów pod tereny dróg publicznych - potwierdza to wyrys z planu miejscowego dla działki 2906/1 stanowiącego załącznik do pisma Burmistrza Miasta Ł. z dnia 3 marca 2020 r. Przypomniał, że gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową - stosownie do ust. 4 § 36 rozporządzenia – określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Stosownie do tej regulacji, rzeczoznawca majątkowy dla ustalenia wartości przedmiotowej działki jako nieruchomości podobne powinien przyjąć grunty przeznaczone pod drogi. W przedmiotowym przypadku, z powodu braku nieruchomości podobnych na rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, do próby reprezentatywnej do analizy porównawczej i wyceny przedmiotowej nieruchomości przyjęto nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł. grunty przyległe dla przedmiotowej działki położne są w obszarze o funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Wycenę działki przeprowadzono w podejściu porównawczym, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

Wojewoda wskazał ponadto, że w operacie szczegółowo scharakteryzowano nieruchomości, które przyjęto do porównania. W operacie z dnia 28 listopada 2019 r. rzeczoznawca uwzględnił brakujące elementy podnoszone przez stronę na podstawie protokołu stanowiącego załącznik do operatu szacunkowego, wskazującego szczegółowo typ oraz ilość naniesień oraz nasadzeń znajdujących się na działce 2906/1. W wyniku ponownej wyceny wartość okazała się wyższa, ponieważ uwzględniono te wszystkie naniesienia, które pominięto w pierwszej wycenie. Biegły wyjaśnił również, że wartość przyłącza kanalizacyjnego do lokalnego zbiornika oszacowano według cen z cennika WACETOB nr 129, przyjmując stopień zużycia 70% (jest to przyłącze, które jest nieczynne od kilku lat). Natomiast nie stwierdzono, na mapach zasadniczych oraz w terenie, przyłącza do sieci wodociągowej. Przyłącza te stanowią własność przedsiębiorstwa przesyłowego i są pomijane przy wycenie. Biegły podkreślił, że zgodnie z przyjętym zakresem wyceny oszacowaniu podlegały tylko te naniesienia, które były trwale z gruntem związane w dniu wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Pominięto więc wszystkie te elementy wyposażenia, które nie były z gruntem trwale związane.

Po dokonaniu analizy operatu organ odwoławczy pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r. wezwał rzeczoznawcę majątkowego do szczegółowego wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia nieruchomości z rynku nieruchomości drogowych w zbiorze transakcji przyjętych do wyceny przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia 28 listopada 2019 r. oraz o uzasadnienie niezastosowania gradacji cechy "lokalizacja ogólna" dla transakcji z rynku nieruchomościami drogowymi uznanych przez biegłego za niepodobne do nieruchomości wycenianej ze względu na niekorzystną lokalizację. W odpowiedzi biegły wyjaśnił, że nie uwzględnił w procesie wyceny transakcji dotyczących nieruchomości drogowych z rynku lokalnego oraz rynku regionalnego, ponieważ dotyczyły nieruchomości niepodobnych. Biegły poinformował również, że zdecydował się oszacować wartość nieruchomości według cen gruntów przyległych, tj. gruntów o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Przy doborze transakcji przyjętych do analizy porównawczej kierował się zasadą, aby rozkład cen jednostkowych był w miarę równomierny. Biegły załączył stosowne wyliczenia, jednocześnie informując, że w jego ocenie analiza rynku i dobór transakcji przyjętych do wyceny jest prawidłowa.

W konsekwencji wyjaśnień biegłego organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiona argumentacja jest logiczna, spójna i przekonująca, potwierdza racjonalność przyjętych w operacie założeń. Przedstawiony sposób wyceny i przyjęte założenia nie budzą wątpliwości organu co do prawidłowości ustaleń w tym zakresie. Wobec tego Wojewoda [...] ocenił operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2019 r. jako dokument mogący stanowić dowód w sprawie, będący podstawą ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności do działki nr 2906/1. Zdaniem organu, rzeczoznawca w zgodzie z wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił proces obliczeniowy oraz wynik końcowy. Operat szacunkowy łącznie z informacjami przedstawionymi w pismach wyjaśniających zawiera dane niezbędne do tego, by ocenić jego przydatność jako dowodu w sprawie. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być natomiast przedmiotem rozważań organu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. Samo niezadowolenie strony z opinii biegłego niepoparte dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców) czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę. Zdaniem Wojewody, analizowany operat spełnia wymogi określone przepisami prawa, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny oraz standardami zawodowymi, a przez to jest rzetelny i wiarygodny. Tym samym może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Ponadto Wojewoda dodał, że pismem z dnia 14 września 2020 r. J. K. podniósł, iż w wycenie nieruchomości nadal brak jest przyłącza wodnego, natomiast budynek gospodarczy był kompletny - część ściany, która została uznana za niekompletną była zdemontowana i przygotowana pod wstawienie drzwi i okien. Następnie pismem z 18 września 2020 r. J.M. K. ponownie poddał w wątpliwość rzetelność wyceny przedmiotowej nieruchomości, kwestionując wartość 1m2 wycenionej nieruchomości oraz przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego stan naniesień budowalnych, jak również nieuwzględnienie w procesie wyceny pięćdziesięcioletniej jabłoni. Wniósł także o przedstawienie wykazu wszystkich transakcji zakupu i sprzedaży terenów w obrębie Ł. Śródmieście dokonanych przez Urząd Miasta Ł. Wniosek J.K. o przedstawienie wykazu wszystkich transakcji zakupu i sprzedaży terenów w obrębie Ł. Śródmieście dokonanych przez Urząd Miasta Ł. Wojewoda [...] uznał za niecelowy. Do porównań z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny przyjmuje się bowiem nieruchomość podobną m.in. ze m.in. ze względu na jej przeznaczenie (art. 4 pkt 16 u.g.n.), a wyboru takich nieruchomości dokonuje biegły w zakresie wyceny nieruchomości. W zakresie zaś uwag strony dotyczących nieuwzględnienia w procesie wyceny wszystkich naniesień i nasadzeń znajdujących się na działce 2906/1 organ odwoławczy zauważył, że wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona w oparciu o protokół oględzin nieruchomości spisany 28 listopada 2019 r. Protokół ten sporządzono na skutek wniesionych, pismem z 6 listopada 2019 r., uwag J.M. K. dotyczących nieujęcia w operacie szacunkowym z dnia 22 lipca 2019 r. wszystkich naniesień i nasadzeń znajdujących się na działce 2906/1. Organ podkreślił, że protokół z dnia 28 listopada 2019 r. zawiera szczegółowy spis oraz charakterystykę naniesień i nasadzeń znajdujących się na przedmiotowej działce i został podpisany bez uwag przez J.K. W oparciu o ww. protokół rzeczoznawca majątkowy uwzględnił brakujące elementy w sporządzonym w dniu 28 listopada 2019 r. operacie szacunkowym. Z tych względów Wojewoda [...] uznał za niezasadny wniosek strony o rozszerzenie roszczeń w zakresie odszkodowania za ww. działkę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M. K. i J.M.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. polegające na:

- niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu ustalenia szacunkowej wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej,

- niedokonaniu należytej i całościowej oceny przedłożonych dokumentów – operatu szacunkowego w celu ustalenia stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu realizacji inwestycji drogowej,

- pominięciu przez organ faktu, że operat szacunkowy w części opisującej przedmiot wyceny nie objął wszystkich podlegających wycenie elementów zagospodarowania, terenu szacowanej nieruchomości - przyłącza wodnego, kompletnego stanu ścian budynku gospodarczego (w którym - jedna ściana była zdemontowana i przygotowana pod wstawienie drzwi i okien) oraz nieuwzględnienie w procesie wyceny pięćdziesięcioletniej jabłoni,

- nieuwzględnieniu, że w oparcie szacunkowym nieruchomości stanowiącym podstawę wydania decyzji przy zastosowaniu metody porównawczej nie uwzględniono wykazu wszystkich transakcji zakupu i sprzedaży nieruchomości w obrębie Ł. [...], dokonanych przez Miasto Ł., co uniemożliwiło uzyskanie wyceny nieruchomości najbardziej zbliżonej do realnych cen rynkowych dla nieruchomości wywłaszczanych pod inwestycje drogowe,

b) naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przy ocenie operatu szacunkowego uwag zgłoszonych przez skarżącego w jego piśmie z dnia 18 września 2020 r., złożonym w wyniku zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją - co powoduje, że sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia,

c) naruszenie art. 7a § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości związanych z przyjętym do ustalenia wysokości odszkodowania operatem szacunkowym jedynie na korzyść obowiązanej do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość Gminy Miasta Ł.,

d) naruszenie art 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. i nieorzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem strony skarżącej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego - ustawy o gospodarce nieruchomościami mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 130 ust 1 i 2 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie w opinii rzeczoznawcy rzeczywistego stanu nieruchomości z daty wydania decyzji o wywłaszczeniu wskutek pominięcia takich elementów infrastruktury jak: przyłącze wodne, kompletny stan budynku gospodarczego i pięćdziesięcioletnia jabłoń,

- art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363) poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości odbiegającej znacząco od jej wartości rynkowej,

- § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) poprzez przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nieruchomości, co do których nie wykazano podobieństwa do nieruchomości szacowanej - ani pod względem lokalizacji, ani pod względem sposobu zagospodarowania oraz wielkości powierzchni;

3) naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), i art. 12 ust. 4f specustawy drogowej poprzez zaniżenie wartości odszkodowania należnego skarżącym.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powtórzył jedynie argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., które skupiły się na formalnej poprawności przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia operatu szacunkowego. Ta formalna poprawność nie daje jednak gwarancji merytorycznej rzetelności operatu z uwagi na przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania transakcji niewłaściwymi nieruchomościami - nie odpowiadają one szacowanej nieruchomości ani pod względem powierzchni, ani pod względem lokalizacji, ani też pod względem sposobu zagospodarowania. Organy administracyjne obu instancji nie ustosunkowały się ponadto do zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku rozpoznania sprawy, nie dokonały własnych ustaleń, ani też nie dokonały krytycznej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, choć dokument ten jest niewiarygodny, gdyż rzeczoznawca nie uwzględnił w nim wszystkich elementów istotnych dla ustalenia szacunkowej wartości rynkowej nieruchomości. Skarżący podkreślili, że mają słuszne prawo oczekiwać, iż organy władzy publicznej dołożą należytej staranności przy ustalaniu stosownej rekompensaty za utraconą własność, tym bardziej, że przedłużająca się inicjatywa budowy wiaduktu kolejowego uniemożliwiała skarżącym swobodne i pełne korzystanie z części ich nieruchomości przewidywanej pod tę inwestycję (ograniczenie prawa zabudowy).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art.151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość przejętą w związku z realizacją ww. inwestycji drogowej.

Dokonując kontroli tej decyzji w granicach wyżej zakreślonej kognicji sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 133), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "specustawa drogowa", oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65), powoływanej także jako: "u.g.n.".

Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ww. ustawy). Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1), własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 tej ustawy). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).

W kontrolowanej sprawie odszkodowanie za przejęte prawo własności ustalane było w odniesieniu do nieruchomości położonej w Ł., w obrębie [...] Z., oznaczonej jako działka nr 2906/1, objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie drogi dojazdowej od skrzyżowania ul. A do wiaduktu drogowego w Ł., budowie drogi łączącej ul. C i ul. D, rozbudowie ulicy D, rozbudowie ulicy E, z infrastrukturą techniczną, tj. sieciami energetycznymi średniego i niskiego napięcia, siecią oświetlenia ulicznego, siecią wodociągową, teletechniczną, gazową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej z przyłączami.

Stosownie do art. 12 ust. 5 specustway drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis art. 18 tej ustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zatem zasady określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a więc przede wszystkim ta regulacja, zgodnie z którą ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Tym samym przy sporządzaniu i ocenie operatu szacunkowego stosuje się zasady zawarte w wydanym na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanym dalej jako: "rozporządzenie".

Jednocześnie podkreślić należy, że operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami, stanowi zasadniczy dowód tego, jaką wartość ma wywłaszczona nieruchomość. Operat taki, stanowiący opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości, jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. W związku z tym organy prowadzące przedmiotowe postępowanie administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową stosownie do art. 80 k.p.a., a więc sprawdzić, czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, przy czym ocena w tym zakresie musi być dokonana z dużą ostrożnością. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organy orzekające w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Organ administracji publicznej nie jest zatem związany ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego.

Jednocześnie Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia. Obowiązkiem zarówno organu, jak i sądu, jest zatem zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów, niejasności, pomyłek czy braków.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ powinien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości powinien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Rzeczoznawca nie może przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, że zastosował daną metodę, czy oparł się na danych przepisach, lecz powinien wyjaśnić, na czym konkretnie w sprawie polegało zastosowanie danej metody czy wskazanych przepisów. Organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają luki, w tym logiczne lub braki pozostawiające obiektywnie niemożliwe do usunięcia przez organ innym sposobem wątpliwości (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 września 2018 r., II SA/Ke 425/18, lex nr 2557990 i przywołany tam: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2665/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 października 2015 r., sygn. II SA/Łd 705/15, wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. I OSK 2329/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1294/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że w kontrolowanej sprawie odszkodowanie za przyjętą działkę nr 2906/1 o pow. 0,0227 ha położoną w Ł. zostało przyznane przez organy orzekające w sprawie w oparciu o operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W.S.. W operacie tym biegły określił wartość rynkową powyższej działki wraz z naniesieniami budowalnymi, drzewami, krzewami i roślinami na kwotę 62 589 zł. Przedmiotowy operat został sporządzony metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym w oparciu o transakcje nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych. Przyjęcie przez biegłego takiego rozwiązania, jak wskazał Wojewoda, poprzedzone zostało analizą rynku nieruchomości drogowych, które zgodnie z treścią ust. 4 § 36 rozporządzenia oraz w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały pierwszeństwo w doborze próby reprezentatywnej do analizy porównawczej i wyceny.

Wskazany operat, jak wynika z akt sprawy, jest drugim operatem w zakresie określenia wartości przedmiotowej działki, pierwszy operat szacunkowy z dnia 22 lipca 2019 r. nie uwzględniał bowiem wszystkich naniesień i nasadzeń znajdujących się na działce i jako taki został skutecznie zakwestionowany przez skarżącego w drodze pisma z dnia 6 listopada 2019 r.

Dokonując oceny drugiego operatu szacunkowego, jako wszakże głównego dowodu w sprawie, Wojewoda [...] uznał go za dokument mogący stanowić podstawę ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia skarżących prawa własności do działki nr 2906/1. Zdaniem Wojewody, rzeczoznawca w zgodzie w wymogami § 55 i § 56 rozporządzenia umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił proces obliczeniowy oraz wynik końcowy. Tym samym, w ocenie organu, operat ten wraz z informacjami przedstawionymi w pismach wyjaśniających biegłego z dnia 27 marca 2020 r. i 19 maja 2020 r. zawiera dane niezbędne do tego, aby ocenić jego przydatność jako dowodu w sprawie. Natomiast sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy.

Zdaniem Sądu w składzie niniejszym, o ile zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że metodyka szacowania nieruchomości jako odnosząca się do wiadomości specjalnych nie może być przedmiotem rozważań organu, podobnie zresztą jak i sądu administracyjnego, o tyle nie sposób uznać zawarte w powyższych pismach biegłego wyjaśnienia za w pełni uzupełniające opinię biegłego przedstawioną w tym operacie i zarazem jednoznacznie eliminujące wątpliwości co do tej opinii, tak aby mogła ona posłużyć za rzetelny i wiarygodny dokument w sprawie, mogący stanowić podstawę do ustalenia wysokości spornego odszkodowania. Zdaniem Sądu, zaprezentowana przez organy ocena tego dowodu nosi cechy dowolności, co skutkuje wydaniem decyzji w pierwszej i drugiej instancji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, powyższy operat nie mógł stanowić bowiem miarodajnej podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą działkę, albowiem zawiera istotne braki i niespójności.

W tym względzie uwagę Sądu zwraca przede wszystkim brak odniesienia się biegłego do kwestii nieuwzględnienia w przedmiotowym operacie pięćdziesięcioletniej jabłoni, na której istnienie powołuje się skarżący w toku postępowania odwoławczego (w piśmie z dnia 18 września 2020 r., podając, że dysponuje zdjęciami tej jabłoni). Analiza wcześniejszego operatu szacunkowego z dnia 22 lipca 2019 r. dowodzi przy tym, że w ramach wyceny drzew owocowych (roślin sadowniczych) wskazano wówczas: jabłoń - 1 szt. (wiek: 14 lat) i 4 szt. śliwy (wiek 10 lat), a w ramach roślin ozdobnych: sosnę 1 szt. (wiek 10 lat) i bez czarny – 2 szt. (wiek 15 lat). Natomiast w operacie szacunkowym z dnia 28 listopada 2019 r. stanowiącym podstawę dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w ramach wyceny drzew owocowych wskazano już jedynie rośliny sadownicze: czarna porzeczka - szt. 3 (wiek 5 lat). Podkreślić przy tym należy, że operat szacunkowy powinien dotyczyć rzeczywistego stanu zagospodarowania nieruchomości z daty wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu realizacji inwestycji drogowej, a więc decyzji z dnia [...] r., zmienionej następnie decyzją z dnia [...] r. Niewątpliwie zatem wskazane kwestie dotyczące drzew owocowych, w tym zwłaszcza znajdowania się na nieruchomości spornej jabłoni, wymagały wyjaśnienia, a co za ty idzie wypowiedzenia się biegłego w tym zakresie co do ich objęcia bądź wyłączenia z wyceny. Wartość tych drzew nie pozostaje bowiem bez znaczenia dla oszacowania wartości wszystkich nasadzeń na przedmiotowej działce.

Sąd pragnie przy tym podkreślić, że od obowiązku wyjaśnienia powyższej kwestii nie zwalniał organy sporządzony protokół oględzin z dnia 28 listopada 2019 r., dokonanych - co także zwraca uwagę - w tej samej dacie, którą opatrzony został ów operat. Organ nie może przy tym skutecznie zwalniać się z obowiązku wyjaśnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jaki nakłada na niego art. 7 k.p.a., powołując się na fakt podpisania powyższego protokołu przez skarżącego. Niewątpliwie to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów mających potwierdzić okoliczności, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, tym niemniej nawet w takiej sytuacji, jak ta mająca miejsce w kontrolowanej sprawie, organ nie jest zwolniony z wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego obowiązków w zakresie rzetelnego i dokładnego prowadzenia postępowania dowodowego i rzetelnej oceny zgromadzonych w toku postępowania dowodów. To organ jest niejako "gospodarzem" postępowania, dysponuje fachową wiedzą w tym zakresie i powinien dbać o zachowanie zasad postępowania administracyjnego, bowiem takie obowiązki nakłada na niego art. 7 i art.8 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1371/12, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na kanwie powyższych rozważań należało podzielić zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rzetelnego ustalenia szacunkowej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej. Przy czym Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do rozszerzenia roszczenia o elementy niezwiązane trwale z gruntem i w tej mierze uznał za prawidłowe stanowisko organów zaprezentowane w kontrolowanej sprawie. Jako prawidłowe Sąd uznał również stanowisko organów w kwestii możliwości uwzględniania w sprawie wartości przyłącza kanalizacyjnego i przyłącza do sieci wodociągowej. Niewątpliwie znajduje ono potwierdzenie w racjonalnej argumentacji zawartej w wyjaśnieniach biegłego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, uwzględniając ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a ponadto oceni z punktu widzenia regulacji zawartych w u.g.n. aktualność przedmiotowego operatu dla ponownie prowadzonego postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić, że zaniechanie ustalenia wyżej wskazanych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a mając istotny wpływ na rozstrzygnięcie stanowi podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych.

dc