Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2175/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J C i R C na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu zażalenia J. C. i R. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], odmawiające J. C. i R. C. wszczęcia postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt sprawy wynika, że 15 lutego 2021r. do PINB wpłynął wniosek J. C. i R. C. o zbadanie zgodności wykonania dwóch zjazdów indywidualnych z drogi gminnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] na działkę oznaczoną nr ew. [...] w obrębie [...] (...).

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021r., PINB odmówił J. C. i R. C. wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z pismem z dnia 10 lutego 2021r. w części dotyczącej wykonania zjazdu indywidualnego z drogi gminnej przez właścicieli działki o nr ew. [...] w obrębie [...], realizowanego na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019r., znak: [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB wskazał, że wnioskodawcy zażądali przeprowadzenia postępowania w stosunku do przedmiotu, który zgodnie z Prawem budowlanym pozostaje poza regulacją tej ustawy.

W zażaleniu na to postanowienie J. C. i R. C. zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 61a k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 i pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), nie zgadzając się z oceną organu I instancji, że sprawa objęta wnioskiem pozostaje poza właściwością organów nadzoru budowlanego.

Po rozpatrzeniu zażalenia [...] WINB wydał powołane na wstępie postanowienie utrzymujące postanowienie PINB w mocy, choć z przyczyn innych, niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji wskazał bowiem, że wprawdzie zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych, jednakże nie oznacza to, że organ nadzoru budowlanego pozbawiony jest możliwości zbadania takiej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami prawa. Niezależnie jednak od tego uznał, że odmowa wszczęcia postępowania na wniosek z dnia 10 lutego 2021 r. powinna nastąpić z uwagi na treść art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dodanego nowelizacją z dnia 13 lutego 2020r. (obowiązującą od dnia 19 września 2020r.), która przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego są wszczynane z urzędu. W takim przypadku złożenie wniosku przez osobę trzecią nie może odnieść skutku i zainicjować postępowania. PINB wskazał, że do realizacji inwestycji niezgodnie z przepisami prawa odnosi się art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który został umiejscowiony w rozdziale 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, która to jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020r. Podał, że zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego postępowania uregulowane w tym rozdziale wszczyna się z urzędu. Organ ocenił, że jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Zdaniem [...] WINB art. 53a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a.

Powyższe postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2021 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. C. i R. C., którzy zarzucili zaskarżonemu postanowieniu:

Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. w zw. z art. 50 ust.1 pkt 4 i art. 29 ust.2 pkt 11 Prawa budowlanego, a także art. 15 k.p.a. poprzez brak ustalenia przez organ I instancji, jaka norma obowiązuje w zakresie możliwości objęcia przedmiotu wniosku nadzorem budowlanym, i w konsekwencji jej niezastosowanie, podczas gdy z postanowienia organu II Instancji wynika, że badanie prawidłowości wykonania zjazdów indywidulanych może być objęte postępowaniem nadzoru budowlanego, co spowodowało, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania co do istotnych okoliczności niniejszej sprawy, wobec czego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności;

- art. 8 § 1 k. p. a. poprzez pominięcie przez organy okoliczności, że organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w trybie art. 50 § 1 k.p.a., co skutkowało wydaniem błędnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;

- art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawidłowość wykonania zjazdów indywidualnych nie podlega badaniu w ramach nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, co spowodowało brak zastosowania przez organ I Instancji art. 50 ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11) Prawa budowlanego;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji w której organ I instancji błędnie uznał, iż nie jest możliwy nadzór budowlany w stosunku do prawidłowości wykonania zjazdów indywidualnych, co z kolei spowodowało, że organ II Instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ I instancji nie przeanalizował wszystkich okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust.1 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji w której faktycznie doszło już do wszczęcia takiego postępowania, bowiem organ I Instancji, pismem z dnia 12 marca 2021 roku wezwał skarżącą stronę do złożenia wyjaśnień w sprawie;

- art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której organ I instancji jako przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania wskazał, że przedmiot objęty wnioskiem z dnia 10 lutego 2021 roku pozostaje poza zasięgiem Prawa budowlanego, gdy zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji nie występują przeszkody we wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie nadzoru budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowienia i poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] maja 2021 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponadto wnieśli o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

1. zawiadomienia właścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...], z dnia 1 marca 2021 roku,

2. wezwania wnioskodawców do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 k.p.a. z dnia 12 marca 2021 roku, - na okoliczność faktycznego wszczęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego z urzędu.

W uzasadnieniu skarżący przedstawili stan faktyczny dotyczący realizacji decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku, znak [...] zezwalającej M. P. i T. P., właścicielom działki ew. nr [...] w obrębie [...] na lokalizację zjazdu indywidulanego z drogi gminnej o nr ew. [...] na działkę oznaczoną nr ew. [...] w obrębie [...]. Zwrócili uwagę, że po złożeniu przez nich wniosku z dnia 10 lutego 2021 r. w zakresie żądania dokonania przez PINB kontroli i nadzoru budowlanego w zakresie prawidłowości wykonania zjazdu organ I instancji pismem z dnia 1 marca 2021 r. zawiadomił właścicieli gruntu ew. nr [...] w obrębie [...] o możliwości zapoznania się z treścią tego wniosku oraz zajęcia stanowiska. Jednocześnie PINB pismem z dnia 12 marca 2021 roku, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał wnioskodawców do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, w związku z prowadzonym postępowaniem przygotowawczym. Zdaniem skarżących wskazuje to na wszczęcie przez organ I instancji z urzędu postępowania, a za datę wszczęcia tego postępowania należy przyjąć pierwszą czynność urzędową wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu

Zaznaczyli także, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte z urzędu, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Nie znaczy to zatem, że organ nie mógł w niniejszej sprawie wszcząć postępowania z urzędu bowiem taką możliwość daje mu art. 53a Prawa budowlanego. Ponadto wskazali, że skarżący posiadają przymiot strony w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym stoją oni na stanowisku, iż formalnie i faktycznie postępowanie w przedmiocie dokonania nadzoru budowlanego w zakresie badania prawidłowości wykonania zjazdu indywidualnego zostało wszczęte przez organ I instancji wobec powyższego winno zakończyć się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia przez ten organ.

W dalszej części uzasadnienia skarżący rozwinęli argumentację uzasadniającą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności koncentrując się na odmiennej ocenie poczynionej przez organ I instancji i organ rozpatrujący zażalenie, z czego wywiedli naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stwierdza, że jeśli skierowane do organu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub jeśli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie

o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowa wszczęcia z przyczyn przedmiotowych (innych uzasadnionych przyczyn) występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata, bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Jak się podnosi w orzecznictwie przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, "należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1161/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się do spraw, w których z wnioskiem o wszczęcie postępowania występuje określony podmiot. Odwołuje się on bowiem wprost do art. 61 regulując sytuację, w której pomimo wniesienia żądania postępowanie nie może być wszczęte (z przyczyn podmiotowych tj. braku interesu prawnego lub przedmiotowych). Z kolei art. 61 k.p.a., który stwierdza w § 1, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które zarówno wyznaczają zakres spraw rozstrzyganych w drodze decyzji, jak i regulują inicjatywę wszczęcia danego postępowania. Jeżeli zatem przepis prawa materialnego wprost ogranicza inicjatywę rozpoczęcia postępowania do jego wszczynania z urzędu, organy są taką regulacją związane.

Podstawowy problem wymagający rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – niezależnie od dodatkowych zarzutów skargi – sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie do Prawa budowlanego nowej normy zawartej w art. 53a powoduje, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" tj. tzw. postępowania legalizacyjne i naprawcze) prowadzone przez organy nadzoru budowlanego mogą być wszczynane i prowadzone wyłącznie z urzędu, czy też dopuszczalna jest sytuacja, w której mogą one być inicjowane również wnioskami podmiotów legitymowanych tj. posiadających interes prawny. Przyjęcie pierwszego ze stanowisk, które legło u podstaw zaskarżonego postanowienia, prowadziłoby do konstatacji, że organ nadzoru budowlanego nie może wszcząć postępowania na wniosek, a jedynie – w uzasadnionych przypadkach – prowadzić je z urzędu. Sąd rozpatrujący skargę doszedł do przekonania, że zgodne z prawem jest stanowisko organu wskazujące na możliwość prowadzenia postępowania w oparciu o art. 53a Prawa budowlanego (podobnie zresztą jak analogiczny art. 72a Prawa budowlanego) wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 53a dodany został do Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej tę ustawę z dniem 19 września 2020 r. Dodanie tego przepisu przesądza w sensie literalnym, że postępowania naprawcze i legalizacyjne dotyczące naruszeń ustawy w trakcie procesu inwestycyjnego (np. samowoli budowlanej) wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek (wyjątek jest wprost wskazany przez ustawodawcę w odniesieniu do uproszczonego postępowania legalizacyjnego, z którego żądaniem wszczęcia może wystąpić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem ustawy). Stąd też literalne brzmienie art. 53a Prawa budowlanego nie pozostawia w tym zakresie zasadniczych wątpliwości. Taka intencja legła również u podstaw wprowadzenia przepisu do ustawy. Z uzasadnienia nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. wynika, że jej celem było uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienie większej stabilności podejmowanych rozstrzygnięć, natomiast wprowadzenie art. 53a miało w intencji ustawodawcy przesądzić o tym, że postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, gdyż taka konieczność wynikała z pojawiających się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie. Projektodawca w uzasadnieniu wskazał, że: "Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają się liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania.(...)" (vide uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121). Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Nie można również twierdzić, że stanowi to wyłącznie doprecyzowanie przepisów, bez jakiejkolwiek doniosłości prawnej, skoro już na etapie legislacyjnym projektodawcy dostrzegali problemy związane z koniecznością ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania, a które to problemy miały zostać wyeliminowane właśnie w drodze analizowanej nowelizacji.

Nie można się również zgodzić z twierdzeniem (jak wskazano to w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, vide wyroki: WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1220/21, WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 317/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi, że postępowania prowadzi się "wyłącznie z urzędu", to nie można obywatela pozbawiać prawa dochodzenia jego praw dozłożenia wniosku o jego wszczęcie. Zgodnie z powszechnie przyjętą techniką legislacyjną ustawodawca powinien co do zasady unikać wyrażeń podkreślających jedynie już wyrażoną myśl, a zatem stanowiących swoiste powtórzenia i służących podkreśleniu (wyeksponowaniu) myśli już wcześniej wyrażonej. Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 poz. 283 ze zm.) wynika wprost, że przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą (§ 5), tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6), a także nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm (§ 11). W rezultacie trudno było oczekiwać od prawodawcy, że do jednoznacznego stwierdzenia w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu" konieczne było dodanie określenia typu: "wyłącznie", "jedynie", "tylko", które nie mają już charakteru informacyjno-legislacyjnego, lecz stanowią element wartościujący i akcentujący już wyrażoną myśl. W obowiązującym porządku prawnym można wskazać na przykłady podobnych przepisów ograniczających możliwości inicjowania postępowania stronom. Legislacyjne określenie sposobu inicjowania postępowania sprowadza się wówczas do zwięzłego określenia "wszczyna się z urzędu", bez dodatkowej partykuły ograniczającej (np. zgodnie z art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska, dalej: "P.o.ś." znajdującym się w Dziale III Tytułu VI tej ustawy, regulującym odpowiedzialność administracyjną za naruszenia przepisów prawa: "Postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w niniejszym dziale, wszczyna się z urzędu."). Oczywiście w tekstach legislacyjnych pojawia się wyraz "wyłącznie", jednakże jest on użyty w zupełnie innym ujęciu gramatycznym zdania (vide treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego).

W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że czym innym jest sytuacja, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba mająca w tym interes prawny, ze względu na swoją sytuację i gdy żąda określonych działań stosownie do treści art. 28 k.p.a. i 233 k.p.a. np. wnosząc o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji lub o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w odniesieniu do obiektu, którego jest właścicielem lub zarządcą, a inna gdy postępowanie w sprawie jest wszczynane przez wyspecjalizowane organy nadzoru budowlanego z powodu stwierdzonych naruszeń Prawa budowlanego. Uwaga ta wiąże się z zagadnieniem o szerszym charakterze, jakim jest funkcjonowanie organów określanych w doktrynie jako tzw. "policja administracyjna", do której zalicza się nie tylko umundurowane formacje chroniące porządek (np. straż gminna), ale również wszelkiego rodzaju służby i inspekcje wchodzące co do zasady w skład zespolonej administracji rządowej, jak Inspekcja Geodezyjna i Kartograficzna, Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Weterynaryjna, Inspekcja Ochrony Środowiska, czy też Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Organy wszystkich wskazanych służb i inspekcji mają za zadanie kontrolować przestrzeganie przepisów prawa i reagować w sytuacji ich naruszenia, również w formie decyzji administracyjnych służących przywróceniu do stanu zgodnego z prawem. Przy czym podkreślenia wymaga, że co do zasady swoje obowiązki organy te wykonują wszczynając postępowanie z urzędu, na podstawie zawiadomienia osoby, instytucji, innych służb itd., nie zaś na wniosek strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Do katalogu tych inspekcji należy również Inspekcja Nadzoru Budowlanego, której zadania zostały ściśle uregulowane w Prawie budowlanym. Należą do nich m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1). Organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu swoich obowiązków dokonują czynności kontrolnych, zaś protokolarne ustalenia stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4). Do zadań organów nadzoru budowlanego należy nie tylko kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego ale również m. in. kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej i współdziałanie z organami kontroli państwowej (art. 84). Innymi słowy organy nadzoru budowlanego mają nie tylko uprawnienie ale przede wszystkim obowiązek przeprowadzania nadzoru i kontroli przestrzegania przepisów Prawa budowlanego, niezależnie od tego czy zawiadomienie o zauważonych nieprawidłowościach pochodzi od podmiotu mającego potencjalnie interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy (np. właściciel działki sąsiadującej z inwestycją realizowaną z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego), czy też od jakiegokolwiek innego podmiotu. Dowodzi tego zresztą praktyka działania organów nadzoru budowlanego, w których wiele postępowań wszczynanych jest na podstawie zgłoszeń wpływających od osób, którego nie domagają się prowadzenia postępowania ze względu na swój interes prawny, lecz z powodu dostrzeżonych nieprawidłowości. Należy przy tym z całą mocą podkreślić, że organy nadzoru mają w takiej sytuacji obowiązek przeprowadzenia czynności wstępnych, w tym kontroli przestrzegania przepisów Prawa budowlanego i nie mogą się od tego obowiązku uchylać. W zależności od dokonanych ustaleń organy wszczynają właściwe postępowanie jurysdykcyjne, bądź też odstępują od takiego postępowania. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, powoduje, że organy nadzoru budowlanego nie mają prawa ingerować w sposób władczy (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3500/18 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na znaczenie organów nadzoru budowlanego w zakresie kontroli stosowania przepisów Prawa budowlanego wskazuje fakt, że organy te uzyskały w literaturze nawet miano "policji budowlanej". Jej podstawową cechą jest "(...)zapobieganie wszelkim niebezpieczeństwom dla życia i zdrowia ludzi oraz porządku publicznego i ładu, które mogłyby wynikać z nieodpowiedniego wykonywania robót budowlanych i stanu obiektów budowlanych. W tym celu policja budowlana powinna stosować niezbędne środki konieczne polegające na podejmowaniu działań określonych na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawa. Środki te polegają na wykonywaniu przepisów obowiązującego prawa, które wiążą się z wydawaniem aktów indywidualnych ex ante (w celu zapobieżenia naruszeniom wartości chronionych) oraz ex post (w celu przywrócenia poprzedniego stanu). W rzeczywistości działania te są traktowane jako nadzór policyjny." (S. Zwolak. "Wartości jako przedmiot ochrony policji budowlanej", KUL, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXVI, 3, 2017). W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek przeprowadzić wstępne czynności kontrolne w zakresie przestrzegania Prawa budowlanego w każdym przypadku pojawienia się stosowanego zawiadomienia (oczywiście również z własnej inicjatywy), niezależnie od kogo pochodzi takie zawiadomienie. Stwierdzenie nieprawidłowości powoduje konieczność wszczęcia właściwego postępowania jurysdykcyjnego, w którym organ nadzoru określa krąg stron (kierując się ich interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.) zawiadamiając je o tym w trybie art. 61 § 4k.p.a. Oczywiście we wspomnianym kręgu powinna się znaleźć również osoba, która złożyła stosowne zawiadomienie o nieprawidłowościach w stosowaniu Prawa budowlanego, o ile ma indywidualny interes prawny w takim postępowaniu. Korzysta ona ze wszelkich praw przysługujących stronie, w tym również z możliwości zaskarżenia wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Niewłaściwe wykluczenie takiego podmiotu jako strony postępowania otwiera przed nią szereg możliwości procesowych, włącznie ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, że ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. W tym znaczeniu wniosek nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. Rozważenia wymaga, czy w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest w ogóle zobowiązany do wydawania postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, czy też jedynie informowania o braku podstaw do prowadzenia postępowania organ w piśmie o charakterze informacyjnym. Skoro bowiem art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, to brak jest podstaw do wydawania na jego podstawie postanowienia o odmowie wszczęcia. Niezależnie od powyższego zgodzić się należy z poglądem, że skoro przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 559/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym skarg na bezczynność organów nadzoru budowlanego w sprawach, które prowadzone są przez te organy z urzędu. W takich sprawach wniosek zawierający żądanie przeprowadzenia czynności jest traktowany jako pismo o charakterze interwencyjnym (skargowym), który nie wywołuje po stronie podmiotu wnioskującego uprawnienia do domagania się wydania rozstrzygnięcia administracyjnego (zob. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r. II SAB/Kr 74/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sądowi rozpatrującemu skargę znane jest orzecznictwo prezentujące odmienny pogląd, niż wyrażony w niniejszym uzasadnieniu. Wykładnia art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego doczekała się już rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, zaś samo ograniczenie inicjowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego wywołuje wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z obaw dotyczących zamykania drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Obawy dotyczą zatem naruszenia gwarancyjnej funkcji ochronnej, jaką powinny spełniać przepisy wobec osób, których interes prawny został naruszony. Jako przykład wskazuje się chociażby sytuację, w której właściciel sąsiedniej nieruchomości składa wniosek o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający konstrukcji budynku mieszkalnego użytkowanego na działce będącej jego własnością albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 357/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wejście w życie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś przepis ten należy wykładać w taki sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. W orzecznictwie tym podkreśla się jednocześnie, że ww. przepis ten nie reguluje sytuacji, w której wszczęcia tego rodzaju postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Oznacza to zaś, że wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania albo do wydania art. 61a § 1 k.p.a. (zob. również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 846/21 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe wątpliwości i obawy były również przedmiotem głębokiej analizy Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, który jednak nie podziela wyżej zaprezentowanego poglądu. Należy przede wszystkim mieć na uwadze zmianę stanu prawnego, która nie ma znaczenia wyłącznie doprecyzowującego, lecz wywołuje doniosłe skutki procesowe dla prowadzonych postępowań administracyjnych. Taka była zresztą intencja ustawodawcy. W tej sytuacji dorobek orzeczniczy dotyczący inicjowania postępowań w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego nie zostaje oczywiście zniweczony, jednakże odwoływanie się do prezentowanych w nim poglądów musi ulec modyfikacji, adekwatnej do zakresu dokonanej zmiany ustawowej. Przyjęcie stanowiska, że art. 53a Prawa budowlanego jedynie precyzuje, że organy nadzoru budowlanego prowadzą co do zasady postępowanie z urzędu, jednakże nie pozbawia to organów możliwości prowadzenia takich postępowań również na wniosek strony prowadzi wprost do zanegowania powyższej zmiany prawa i uznania, że obecny stan prawny w istocie nie uległ żadnej zmianie, pomimo wprowadzenia art. 53a Prawa budowlanego i jasno wyrażonej intencji ustawodawcy.

Należy w tym miejscu zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie zajmował stanowisko w sprawach, w której strona miała potencjalnie ograniczone prawo do inicjowania postępowania ze względu na ograniczenia ustawowe. Przykładem może być orzecznictwo dotyczące powołanego już wyżej art. 375 P.o.ś., który zawiera szczególne rozwiązanie (analogiczne do art. 53a), wyłączające możliwość wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności administracyjnej na wniosek strony. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 2670/16 brak możliwości żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na gruncie przepisów P.o.ś., nie ogranicza możliwości ochrony interesu prawnego podmiotu narażonego na ewentualne uciążliwości, gdyż interes indywidualny takich podmiotów z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, chroniony jest właściwymi roszczeniami (por. postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1426/15 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe odzwierciedlają również poglądy doktryny. W literaturze akcentowane jest przede wszystkim, że również w stanie prawnym obowiązującym przed wprowadzeniem art. 53a do Prawa budowlanego w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd, że postępowanie określone w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (jak również postępowania legalizacyjne uregulowanie w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego) wszczynane są z urzędu. Wprowadzając art. 53a ustawodawca wprawdzie jednoznacznie przesądził o zasadzie oficjalności, jednak aktualny w tym zakresie pozostaje pogląd orzecznictwa i doktryny, że wszczęcie postępowania naprawczego, pomimo, że następuje z urzędu może zostać zainicjowane przez osobę trzecią, informującą organ nadzoru budowlanego o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonych robót budowlanych, która może być później stroną postępowania (por. M. Rypina [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane - Komentarz LEX, Warszawa 2014, s. 405, wyroki NSA: z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1586/09, LEX nr 746665; z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2175/16, LEX nr 2558110).

Podsumowując art. 53a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek, będąc związany żądaniem wnioskującego podmiotu. Zbliża to charakter postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego do prowadzonych chociażby przez Państwową Inspekcję Sanitarną czy też organy Inspekcji Ochrony Środowiska, które otrzymując zawiadomienia prowadzą czynności kontrolne i w uzasadnionych przypadkach wszczynają z urzędu postępowanie administracyjne. Nie czyni to jednak osoby wnioskującej automatycznie stroną takiego postępowania, zaś organ nie jest zobligowany do wszczęcia postępowania na wniosek. Nie ulega wątpliwości, że specyfika postępowań prowadzonych w oparciu o Prawo budowlane jest inna, gdyż musi uwzględniać interesy osób, na których działki budowlane oddziałują realizowane inwestycje. Dlatego należy jeszcze raz powtórzyć, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodności prowadzonych robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego. Następnie w uzasadnionych przypadkach organ wszczyna postępowanie administracyjne, zaś osoba zgłaszająca uzyskuje przymiot strony postępowania, o ile legitymuje się aktualnym i indywidualnym interesem prawnym. W skrajnym przypadku osoba pozbawiona takiego statusu, w sytuacji całkowitej bezczynności organu nadzoru budowlanego może uruchomić tryb skargowy i zawiadomić organ wyższego rzędu sprawującego nadzór nad działalności organu I instancji. Ponadto podmiot, który nie jest stroną postępowania może zwrócić się do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich o zainicjowanie postępowania administracyjnego lub wstąpienie do toczącego się już postępowania administracyjnego lub sądowo-administracyjnego. Nie zmienia to jednak zasadniczo konstatacji, że w aktualnym stanie prawnym postępowania w sprawach, o których mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego wszczyna się są z urzędu.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2021 r., w którym organ powołał się na art. 53a Prawa budowlanego, jako powód odmowy wszczęcia postępowania, jest zgodne z prawem. Pewne wątpliwości wywołuje sam fakt wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., gdyż może ono rodzić po stronie osoby wnioskującej niepotrzebne wrażenie całkowitej rezygnacji organu z ewentualnego postępowania. Procedowanie takie może być mylące szczególnie w sytuacji, gdy strona występuje z żądaniem wszczęcia postępowania, na które organ reaguje niejako automatycznie postanowieniem na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., tylko po to aby następnie wszcząć postępowanie z urzędu. Tymczasem z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że J. C. i R. C. mają interes prawny w zbadaniu zgodności wykonania dwóch zjazdów indywidualnych z drogi gminnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] na działkę oznaczoną nr ew. [...] w ramach nadzoru budowlanego. Podnoszą bowiem fakt zalewania ich nieruchomości z powodu wykonanych robót budowlanych. PINB powinien zatem poinformować zgłaszających nieprawidłowości na piśmie o podjętych działaniach, zaś po ewentualnym wszczęciu postępowania uznać zgłaszających za stronę. Wątpliwości te nie zmieniają jednak zasadniczo oceny prawidłowości wydanego postanowienia, skoro organ postanowił wyrazić w sposób procesowy swoje stanowisko odnośnie ograniczenia możliwości inicjowania postępowania w sprawach uregulowanych w rozdziale 5a Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy zauważyć, że pomimo powołania w nich szeregu przepisów zarówno procesowych, jak i prawa materialnych - sprowadzają się one do dwóch podstawowych kwestii, a mianowicie:

- naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, z tego powodu, że organ II instancji wyraził odmienną ocenę, niż PINB,

- wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, pomimo, że organ już prowadził postępowanie, gdyż wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 k.p.a.

Ustosunkowując się do pierwszej z wymienionych należy stwierdzić, że odmienna ocena wyrażona w uzasadnieniu organu II instancji nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż organ może uznać zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, choć z innych przyczyn, niż podane przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności nie polega na dokładnym powtórzeniu oceny dokonanej w I instancji, lecz powtórnego rozpoznania sprawy i zajęcia stanowiska. Jeżeli organ zażaleniowy uznał, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe choć nie podziela argumentów zawartych w uzasadnieniu organu I instancji ma pełne podstawy utrzymać je w mocy, bez konieczności uchylania zaskarżonego rozstrzygnięcia i powtórnego rozpoznawania sprawy. Sąd podziela stanowisko [...] WINB, że budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych należy do sfery Prawa budowlanego, a organy nadzoru budowlanego mają nie tylko uprawnienie, ale wręcz obowiązek zbadania takiej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami prawa. Nie zmienia to jednak oceny zgodności z prawem odmowy wszczęcia postępowania na wniosek, ze względu na treść art. 53a Prawa budowlanego.

Odnosząc się do drugiego z powołanych problemów należy przyznać rację skarżącym, że niektóre czynności procesowe organu mogą wskazywać na niekonsekwencję w zakresie prowadzenia postępowania. Niemniej, jak już wskazano wyżej, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek reagowania na zgłoszenia dotyczące nieprawidłowości powstałych w wyniku zrealizowanej inwestycji i w tym zakresie kontrolują zgodność z przepisami Prawa budowlanego. Daje temu wyraz właśnie korespondencja prowadzona ze skarżącymi. Powołanie się na podstawę prawną z art. 50 k.p.a., regulującą wezwania do czynności procesowych w prowadzonym już postępowaniu administracyjnym, aczkolwiek mylące, nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia.

Sąd nie uznał za celowe przeprowadzanie dodatkowego dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci zawiadomienia właścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...], z dnia 1 marca 2021 roku oraz wezwania wnioskodawców do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 k.p.a. z dnia 12 marca 2021 r., gdyż dokumenty te znajdują się w aktach sprawy i były przedmiotem kontroli Sądu w ramach całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.