Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 273/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu W. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu [...] w W. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewoda D., na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U z 2015 r. poz. 1445 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu W. z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie odwołania E. B. ze stanowiska Dyrektora Zespołu [...] w W.

W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] lutego 2016 r., Zarząd Powiatu W. podjął uchwałę nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu [...] w W. W jej podstawie prawnej wskazano art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.). Przedmiotowa uchwała została przesłana na wniosek organu nadzoru, pismem z dnia 3 marca 2016 r., nr [...] i wpłynęła do organu nadzoru 8 marca 2016 r. W toku badania jej legalności Wojewoda D. stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną przedmiotowej uchwały art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (dalej ustawa), Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Opinię, o której mowa wyżej, Kurator wydaje w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu.

Uzasadniając podjęcie przedmiotowego zarządzenia i zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, Zarząd Powiatu W. wskazał, że podstawą dla odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu [...] w W., w trybie określonym tym przepisem jest:

1. Nieprawidłowy sposób gospodarowania mieniem Powiatu W. w zakresie m. in. niewłaściwego naliczania części oświatowej subwencji ogólnej polegającego na wprowadzaniu do Systemu Informacji Oświatowej danych wychowanków fizycznie nie przebywających w ośrodku na dzień sporządzania raportu,

2. Karygodnie układająca się współpraca z organem prowadzącym, polegająca m. in. na kwestionowaniu kompetencji organu prowadzącego w tym "niekonstruktywnej, napastliwej i bezpodstawnej krytyce",

3. Przydzielenie sobie przez Dyrektora godzin ponadwymiarowych w wymiarze 33 godzin oraz godzin zastępstw w wymiarze 79,3 godz. w okresie od 4 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2016 r., czym zdaniem Zarządu, dyrektor naruszył art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela oraz § 6 uchwały Rady Powiatu W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie: określenia zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach oświatowych zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkół, placówek oświatowych nie wymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, a także zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość.

Podsumowując zarzuty Zarząd Powiatu W. stwierdził, że "podejście Pani Dyrektor... dla zapisów uchwały Rady Powiatu W. i przepisów prawa oświatowego jest lekceważące oraz prowadzi do braku nadzoru nad mieniem Powiatu W., procesem edukacyjnym i wychowawczym...", "pani Dyrektor nie może właściwie pełnić powierzonych jej obowiązków służbowych w obliczu tak dużej liczby dodatkowych zajęć", oraz "wyszczególnione wyżej zawinione nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej jednostki oraz organizacji pracy są przypadkiem szczególnie uzasadnionym, bowiem uniemożliwiają Pani... dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej w Zespole [...] w W., ponieważ niemożliwa jest realizacja celów placówki a postawa kierownika jednostki stwarza zagrożenie dla interesu publicznego i wpływa na negatywną ocenę placówki w środowisku.".

Żadna spośród wyżej wskazanych okoliczności nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, co organ nadzoru wykaże kolejno w poniższych akapitach.

Organ nadzoru wskazał, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy ma charakter wyjątkowy i jak wskazuje jego literalne brzmienie, może być wykorzystywany jedynie w przypadkach "szczególnie uzasadnionych". Ustawodawca nie zdefiniował na potrzeby tego przepisu pojęcia "szczególnego przypadku". Organ prowadzący ma zatem w kwestii ustalenia czy zachodzi "szczególny przypadek" pewną swobodę, nie może on jednak w tym zakresie uciekać się do czysto subiektywnej oceny rzeczywistości. Oczywiście każda ocena ma poniekąd tego rodzaju charakter, organ powinien jednak dążyć do jak największej jej obiektywizacji, opierając się przy jej dokonywaniu na ustalonych faktach. Wartościową pomocą przy klasyfikacji danego stanu faktycznego do kategorii "szczególnych przypadków" może być dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, mogące stanowić wskazówkę dla organu podejmującego się tego rodzaju oceny. Wojewoda wskazał, że wypowiadając się na ten temat w wyroku z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 929/14 WSA w Warszawie celnie wskazał, że "Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" - używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty - dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko". Wyżej wskazane stanowisko, podzielane przez organ nadzoru, można z pewnością uznać za rozpowszechnione i akceptowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki: WSA w Poznaniu z 14 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1047/11, WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 681/11). Wniosek, że szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy powinien być rozumiany wąsko nie jest wystarczający by móc jednoznacznie stwierdzić, czy taki właśnie przypadek stanowi stan faktyczny danej sprawy. Jak już we wcześniejszej części uzasadnienia była mowa, pełna obiektywizacja stanowiska interpretatora jest niemożliwa. Należy podkreślić, że do procesu wykładni odnoszą się wszelkie spostrzeżenia nauki dotyczące istoty rozumienia wyrażeń językowych. W związku z powyższym należy stwierdzić, że tekst, w tym tekst prawny, swoje ostateczne znaczenie otrzymuje dopiero w procesie interpretacji. Istotna jest przy tym, szczególnie w przypadku tekstów prawnych, swego rodzaju ogólna akceptacja dla określonego rozumienia danego przepisu. W związku z powyższym należy wskazać, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych uznawano, że "szczególnym przypadkiem" nie jest m. in. "Negatywna ocena działalności dyrektora (wicedyrektora) w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym " (wyrok WSA w Poznaniu z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 765/15)", "Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się bowiem w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu." (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt. I OSK 2473/13).

Organ nadzoru uznał, że fakty, na których opierał się organ wydając zarządzenie w przedmiocie odwołania dyrektora powinny znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu, podzielając tym samym pogląd zaprezentowany przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim, który stwierdził, że "Prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz oceną, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o." (wyrok z 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 57/14). Tryb odwołania dyrektora, o którym mowa wart. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty znajduje zatem swoje zastosowanie w konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego, przypadkach, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez dyrektora jego funkcji. Ponadto, z powyższych względów winna zachodzić konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności, w przypadku, gdy dalsze wykonywanie funkcji dyrektora godziłoby w interes szkoły (placówki) i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (porównaj: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12, LEX nr 1336391; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 1797/12, LEX nr 1356976; wyrok NSA z dnia 26 września 2012 r., I OSK 1633/12, LEX nr 1270181; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., I OSK 724/12, LEX nr 1226469; wyrok NSA z 18 maja 2012 r., I OSK 10/12, CBOSA; wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., I OSK 525/10, LEX nr 595413). Regulacja ta przewidziana jest więc dla przypadków wymagających natychmiastowego działania organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce (porównaj: wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., II SA 3053/01, LEX nr 82679). W myśl powyższego, za przypadki szczególnie uzasadnione należy zatem uznać sytuacje, w których łącznie:

1) zdarzenia (działania lub zaniechania) miały charakter zupełnie wyjątkowy, nadzwyczajny (wykraczający poza działanie rutynowe, codzienne);

2) miały charakter niedopełnienia przez nauczyciela - dyrektora szkoły lub placówki obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem;

3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły lub placówki;

4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Dopiero zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (art. 38 ust. 2 ustawy), do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Należy podkreślić, że analizowany tryb stanowi wyjątkową procedurę odwołania dyrektora szkoły (placówki). Oznacza to, że okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora w innym z trybów określonych w art. 38 ustawy o systemie oświaty, nie muszą stanowić podstawy do posłużenia się tą właśnie procedurą.

Odnosząc się do zarzutów, o których mowa w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały, a które zostały wskazane w jednym z wcześniejszych akapitów należy stwierdzić, że:

- omawiana okoliczność nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z rozpowszechnionym

poglądem orzecznictwa, które organ nadzoru podziela, "szczególnym przypadkiem" nie jest m. in. "Negatywna ocena działalności dyrektora (wicedyrektora) w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym " (wyrok WSA w Poznaniu z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 165/15), "Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieszczą się bowiem w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu." (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt. I OSK 2473/13). Przedmiotowe nieprawidłowości mają właśnie tego rodzaju charakter, a zatem nie uzasadniają odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ nadzoru podkreśla, że aby dany przypadek cechował się przymiotem "szczególności" musi on stanowić sytuację, w której "nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. " (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1942/15). Opisane nieprawidłowości dotyczą sporządzania raportu na dzień 30 września 2013 roku, a zatem nie można uznać, że analizowany przypadek wymaga "natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora". Fakt, że, jak ustalono w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, organ prowadzący dowiedział się o nieprawidłowościach znacznie później (w styczniu), najjaskrawiej dowodzi, że okoliczność ta nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej dyrektorowi sprawowanie swojej funkcji, co przecież przez prawie trzy lata od zaistnienia wskazanych nieprawidłowości czynił.

Zdaniem Wojewody, analizowany zarzut ma charakter arbitralny, nieostry i ze swojej istoty subiektywny, a zatem nie może stanowić przyczyny odwołania w trybie określonym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru uważa, że istotą tego rodzaju współpracy jest współdziałanie dwóch podmiotów, jakimi są Dyrektor oraz organ prowadzący. W przypadku tego rodzaju współdziałania różnego rodzaju nieporozumienia nie mają charakteru wyjątkowego, a opisywany konflikt stanowi dość powszechny element wszelkich interakcji międzyludzkich. Uzasadniając uchwałę Zarząd Powiatu W. stwierdził, że "Niekonstruktywna, napastliwa i bezpodstawna krytyka organu prowadzącego m. in. przed związkami zawodowymi, nierówne traktowanie nauczycieli, powoduje utratę zaufania organu prowadzącego do dyrektora.". Organ nadzoru stoi na stanowisku, że "utrata zaufania" nie stanowi okoliczności o charakterze "szczególnie uzasadnionego przypadku", nie można jej również interpretować jako zagrożenia dla interesu publicznego. Podobnie wypowiadało się w tej materii dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, m. in. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 679/14 stwierdził, że "Nie ulega również, zdaniem sądu, wątpliwości, że całkowita utrata zaufania organu prowadzącego do osoby pełniącej funkcję Dyrektora nie może stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.,".

Organ nadzoru przyjął, że zarzut, o którym mowa w pkt 3 nie ma charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, bowiem dalsze wykonywanie obowiązków przez dyrektora, który podjąłby się opisanych działań, nie spowodowałoby destabilizacji w funkcjonowaniu szkoły w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Podkreślenia wymaga, że wskazana okoliczność nie wywołała żadnego uszczerbku w realizacji przez szkołę jej najważniejszego obowiązku jakim jest nauczanie. Ponadto opisane zdarzenie nie wywołuje w toku dalszego wykonywania przez Dyrektora swoich obowiązków żadnych negatywnych konsekwencji. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat prezentowany jest pogląd, że użyte w tym przepisie pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" należy interpretować zawężająco i o ich wystąpieniu można mówić w sytuacji konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych (np. gdy w sposób istotny zostały naruszone obowiązki pracownicze - art. 52 § 2 k.p.) gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizacją w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych" (wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2473/13). Podniesione okoliczności tego rodzaju skutków bez wątpienia nie wywołują bowiem ich dolegliwość ustępuje wraz z zakończeniem dokonywania przez Dyrektora Zespołu [...] w W. zarzucanej mu czynności, nie wywołując żadnych skutków w przyszłości.

Wojewoda podkreślił, że w uzasadnieniu uchwały nie wskazano w jaki sposób poczynione ustalenia wpłyną na dalsze spełnianie przez Zespół Placówek [...] swoich zadań. Zdaniem Zarządu ten przypadek jest "szczególnie uzasadniony" bowiem "niemożliwa jest realizacja celów placówki a postawa kierownika stwarza zagrożenie dla interesu publicznego i wpływa na negatywną ocenę placówki w środowisku". Powyższe twierdzenie trudno uznać za uzasadnienie podniesionych okoliczności. Zarząd nie wskazał przyczyn i konsekwencji szczególnego zagrożenia realizacji celów placówki, w zasadzie ograniczając się do stwierdzenia, że jest ono zagrożone. Wskazany fakt bez wątpienia skutkować musi stwierdzeniem nieważności przedmiotowego zarządzenia. Organ nadzoru stwierdził także, że Zarząd Powiatu W. nie wskazał przyczyn stanowiących "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wskazane w uzasadnieniu okoliczności pozbawione są cech szczególności. Organ nadzoru w pierwszej kolejności zauważa, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej wskazany przepis ustawy będący podstawą wydanego zarządzenia, tworzy pewnego rodzaju gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, wobec czego musi być traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli natomiast ustawodawca stwarza dla pewnych, wyraźnie określonych grup pracowników szczególne i rygorystyczne gwarancje zatrudnienia, to przy badaniu legalności aktu konieczne jest dołożenie wszelkich starań, aby owe gwarancje rzeczywiście funkcjonowały w praktyce. W związku z powyższym Zarząd był w przedmiotowym przypadku zobowiązany do wskazania i wyczerpującego uzasadnienia przesłanek stojących za skorzystaniem z nadzwyczajnego trybu odwołania Dyrektora. Organ nadzoru analizując przedmiotową sprawę stwierdził, że nie uczynił on zadość temu obowiązkowi, nie wykazując tym samym, że opisywany przypadek jest "szczególnie uzasadniony". Jak w przytoczonych we wcześniejszej części uzasadnienia wyrokach wskazano, ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" - używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty - dodał przysłówek "szczególnie", a zatem nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, a prawidłowość wydanego przez organ prowadzący zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały zawarte w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przyczyną odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty mogą być wyłącznie okoliczności wyjątkowe, uzasadniające twierdzenie, że dany przypadek jest "szczególnie uzasadniony". Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Powyższe wnioskowanie znajduje pełną akceptację organu nadzoru i w związku z tym, że analizowana uchwała Zarządu Powiatu W. nie czyni zadość opisanym wymogom, uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przez Wojewodę D. w całości.

W dniu 12 maja 2016 r. do organu nadzoru wpłynęła skarga Zarządu Powiatu W. z dnia [...] maja 2016 r. na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] kwietnia 2016 r. NR [...].

Skarżący zarzucił organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 38 ust .1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 34a tej ustawy poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, iż zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej, organizacji pracy szkoły nie mogą stanowić przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu cytowanego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2, podczas gdy:

- właściwa wykładnia winna być dokonywana z uwzględnieniem ustawowych kryteriów (art. 34a) kontroli działalności dyrektora placówki, sprawowanej przez organ prowadzący i tym samym skutkować przyjęciem interpretacji, w świetle której uchybienia dyrektora w wymienionej sferze działań mieszczą się w pojęciu przypadków szczególnie uzasadnionych,

- przyjęcie takiej wykładni w praktyce stosowania art. 38 może doprowadzić do sytuacji, w której organ prowadzący zostanie faktycznie pozbawiony realnych, skutecznych instrumentów prawnych, pozwalających na natychmiastowe, efektywne, a nie iluzoryczne sprawowanie nadzoru nad działalnością placówki.

b) art.34a ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie przy dokonywaniu oceny zakresu dopuszczalnego uznania administracyjnego, w ramach którego organ nadzoru był uprawniony do działania;

c) art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy polegające na uznaniu, iż zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie stanowiły przypadku szczególnie uzasadnionego, uprawniającego do natychmiastowego odwołania dyrektora szkoły;

d) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej którego integralnym elementem jest zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa, opierająca się na założeniu określonej pewności i przewidywalności prawa i w ramach której zarówno obywatel jak i organ działający w sferze uznania administracyjnego oraz w zakresie przysługujących mu kompetencji nie powinien być narażony na stosowanie rygorystycznej wykładni przepisów prawa, które (przy braku definicji legalnej przypadku szczególnie uzasadnionego) posługując się nieostrymi pojęciami, skutkują w praktyce niemożnością faktycznego i skutecznego oddziaływania na działania dyrektora placówki podległej.

- art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, iż uchwała Zarządu Powiatu W. nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu [...] w W., jest sprzeczna z prawem.

Podnosząc to skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody D. kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wywiódł, iż przedstawiona przez organ nadzoru interpretacja zakresu kompetencji organu założycielskiego pozostaje w sprzeczności z uprawnieniami przyznanymi temuż organowi zgodnie z art. 34a ustawy o systemie oświaty. Dalej wskazano, iż przyjęta w konkretnych okolicznościach sprawy wykładnia art. 38 ust. 1 pkt 2 w sposób jednostronny chroni zasadę trwałości stosunku pracy, z uszczerbkiem dla uprawnień organu prowadzącego szkołę, mających przecież na celu ochronę interesu publicznego, wymagającego szybkiej i efektywnej reakcji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1479 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym wymienionych w § 2 pkt 7 ppsa aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w konsekwencji również unieważnionej przez to rozstrzygnięcie nadzorcze uchwały Zarządu Powiatu W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu [...] w W. Podkreślić należy, że rolą Sądu administracyjnego w tym postępowaniu nie była ocena pracy Dyrektora Zespołu, a jedynie zasadność i legalność jej odwołania z tego stanowiska w natychmiastowym trybie określonym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W myśl art. 171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie.

Z treści art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym wynika zaś, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 79 tej ustawy uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

W myśl art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do ust. 3. tego przepisu do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uchwała o odwołaniu osoby ze stanowiska kierownika placówki oświatowej przez organ jednostki samorządu terytorialnego działający jako organ założycielski takiej placówki jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ppsa.

W świetle powyższego Wojewoda niewątpliwie posiadał kompetencję do kontroli legalności uchwały skarżącego Powiatu z dnia [...] sierpnia 2014 r., oraz uprawnienie do oceny, czy organ samorządu zastosował właściwą podstawę prawną, a także czy spełnione zostały przesłanki określone we wskazanym przez organ samorządu przepisie prawa.

Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku powyższej uchwały skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w doktrynie, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28.12.2010 r., I SA/Op 520/10, CBOiS).

Przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art. 38 ustawy. Przepis ten stanowi w ust.1, że:

1. Organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zarząd Powiatu jako podstawę prawną odwołania dyrektora placówki w tym przypadku zastosował art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Odwołanie dyrektora placówki oświatowej z pełnionej funkcji w tym trybie może mieć miejsce wyłącznie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, LEX nr 602589; podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10 LEX nr 745066).

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją interpretacje klauzuli "przypadków szczególnie uzasadnionych" zarówno w ujęciu negatywnym, jak i pozytywnym.

Przywołać więc można stwierdzenie NSA, iż zaniedbania w zakresie rachunkowości, nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły (placówki oświatowej), (wyrok z 23 września 2005 r., I OSK 91/05, LEX nr 192086). Podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy formułując tezę, że negatywna ocena wykonywanych przez dyrektora szkoły (placówki oświatowej) zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, zarzut niewywiązania się przez dyrektora z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnionych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych nieprzewidzianych przez organ prowadzący wydatków, a także istniejący bezsprzecznie konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym, nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań do szczególnie uzasadnionych przypadków, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie trybu natychmiastowego odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy (wyrok z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SA/Bd 502/10, LEX nr 737735).

Jako pozytywne określanie "przypadków szczególnie uzasadnionych" powołać można następujące tezy orzeczeń: W wyroku NSA z dnia 9 maja 2001 r. Sąd stwierdził, że pojęcie to obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego (I SA 3293/00 – Prawo pracy 2001, nr 9, poz. 41). Podobne kryteria określił NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. przyjmując, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (I OSK 86/08, LEX nr 470925). W kolejnym orzeczeniu WSA w Warszawie zajął stanowisko, że odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy może nastąpić w przypadku wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora szkoły albo z przyczyn przez niego zawinionych – gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze (art. 52 § 2 kodeksu pracy) i gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze zajmowanie stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (I SA/Wa 1854/09, LEX nr 619808). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r. stwierdzając, że szczególnie uzasadnione przypadki muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji (I OSK 525/10, LEX nr 595413).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko WSA w Białymstoku, który w wyroku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 386/11 (opublikowane na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że w przedmiocie interpretacji pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy można wyodrębnić następujące elementy (cechy) konstrukcyjne tego pojęcia. Za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący placówkę oświatową, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Odnosząc powyższe wywody na temat wykładni pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" do rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że dokonana przez Wojewodę ocena uchwały Zarządu Powiatu jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze – zgodne z prawem, albowiem uchwała z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu [...] w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Kwestionowana uchwała zawiera wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia niemniej jednak w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uzasadnienia tego nie można uznać za wystarczające w świetle przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Z uzasadnienia kwestionowanej uchwały wynika, że podstawami zamiaru odwołania ze stanowiska kierowniczego są:

1. nieprawidłowy sposób gospodarowania mieniem Powiatu W. w zakresie m.in. niewłaściwego naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej polegającego na wprowadzeniu do Systemu Informacji Oświatowej danych wychowanków fizycznie nieprzebywających w ośrodku na dzień sporządzania raportu tj. 30 września 2013 roku, co naraziło Powiat W. na straty w wysokości 337 976, 79 zł, a co więcej nie była to jedyna sytuacja. W raporcie sporządzonym do Systemu Informacji Oświatowej za rok 2010 błędnie wprowadzone dane doprowadziły do konieczności zwrotu subwencji w wysokości 102 390,15 zł,

2. karygodnie układająca się współpraca z organem prowadzącym podważająca autorytet organu prowadzącego oraz kwestionująca jego kompetencje merytoryczne i formalnoprawne. Niekonstruktywna, napastliwa i bezpodstawna krytyka organu prowadzącego m.in. przed związkami zawodowymi, nierówne traktowanie nauczycieli, spowodowało utratę zaufania organu prowadzącego do dyrektora.

3. przydzielenie przez odwołanego dyrektora sobie godzin ponadwymiarowych w wymiarze 33 godzin oraz godzin zastępstw w wymiarze 79,3 godz. w okresie od dnia 4 stycznia 2016 r. do dnia 31 stycznia 2016 r., gdzie dyrektor naruszył bezwzględnie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela oraz §6 uchwały Rady Powiatu W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie określenia zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach, zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkół i placówek oświatowych niewymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, a także zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość. Kierownicy jednostek zgodnie z §2 ust. 1 cytowanej uchwały są uprawnieni do obniżenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć z uwagi na konieczność nadzorowania właściwego funkcjonowania placówki i procesu dydaktyczno- wychowawczego.

W ocenie Sądu, przytoczone przez Zarząd Powiatu okoliczności odwołania Dyrektora nie mogły stanowić przesłanek do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że prawidłowość uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej trzeba oceniać na podstawie faktów, które zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie ma zatem nie tylko to, czy taki akt zawiera uzasadnienie. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały. Tylko te argumenty (w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym) pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Konieczne jest przy tym podkreślenie, że materiał dowodowy nie może zastępować uzasadnienia, lecz winien jedynie potwierdzać to, co powinno być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podejmowanej uchwały. To, jakie zdarzenia organ uznał za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia podjętej w tym zakresie uchwały (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r., IV SA/Po 627/13, LEX nr 1356446). W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować na czym polega szczególne uzasadnienie danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Akt odwołania dyrektora placówki nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 2412/12, LEX nr 1356986).

Co więcej, organ nadzoru, podobnie jak sąd administracyjny, nie może przy weryfikacji uchwały uwzględnić niewykazanych w uzasadnieniu przesłanek odwołania (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2703/12, LEX 1336391), a zatem nawet jeżeli istniałyby uzasadnione przyczyny odwołania, które nie zostały wykazane (co nie jest jednoznaczne z ich wymienieniem) w uzasadnieniu do uchwały, akt odwołujący należy ocenić jako istotnie naruszający prawo.

Mając powyższe na uwadze oraz treść uzasadnienia uchwały odwołującej ze stanowiska dyrektora, Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu nadzoru, że Zarząd Powiatu nie uzasadnił w sposób dostateczny swojej decyzji o zastosowaniu nadzwyczajnego sposobu odwołania Dyrektora Zespołu.

Tym samym trafnie stwierdził Wojewoda, że mimo, iż w uchwale Zarządu Powiatu odwołującej ze stanowiska dyrektora każdy z wymienionych wyżej zarzutów stawianych Dyrektorowi zawiera uzasadnienie, to jednak przesłanki wskazane w uzasadnieniu tych zarzutów, jako "stwierdzone nieprawidłowości", nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W tym miejscu zauważyć należy, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy stoją na stanowisku, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym przypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem prawa (wyrok SN z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97, LEX nr 29973, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., I OSA, LEX nr 1341474; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 2942/12, LEX nr 1333109).

Ugruntowany i zasługujący na aprobatę jest bowiem pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły (tu: placówki) przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., I OSK 2269/12, LEX nr 1356983). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych.

Taki, bądź zbliżony charakter mają podawane w uzasadnieniu uchwały podstawy zamiaru odwołania Dyrektora. Słusznie zatem stwierdził Wojewoda, że okoliczności, którymi kierował się organ przy odwoływaniu Dyrektora placówki, tj. powierzenie samej sobie godzin ponadwymiarowych powodujące nieplanowane wydatki budżetowe stanowiły sprawy finansowe lub sprawy organizacyjno-prawne, związane z konfliktem z organem prowadzącym, nie mogą stanowić podstawy do odwołania ze stanowiska kierowniczego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2473/13 stwierdził, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Natomiast w wyroku z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1584/14 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że fakt negatywnej oceny pracy nie uzasadnia odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora w trybie art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy, może zaś stanowić podstawę do odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Tym samym wynikająca z art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy przesłanka "przypadków szczególnie uzasadnionych", która pozwala na odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego, nie tylko nie może być utożsamiana z przesłanką negatywnej oceny pracy nauczyciela, ale nadto wskazuje na konieczność szybkiego odwołania, bo w trakcie roku szkolnego.

Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem Skarżącego, że organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 a ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, iż zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej jak i organizacji pracy szkoły wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu nie mogą stanowić przypadku szczególnie uzasadnionego uprawniającego do natychmiastowego odwołania dyrektora szkoły jak również, że niewłaściwie zastosował art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy i nie zastosował art. 34a ustawy.

Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy "organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce (...) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw - kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia."

Należy podkreślić, iż organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób szeroki i szczegółowy wyjaśnił dlaczego okoliczności wskazane w uchwale nr [...] Zarządu Powiatu W. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu [...] w W. nie stanowią "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Odwołując się do bogatego w tej materii orzecznictwa sądów administracyjnych organ nadzoru stwierdził, iż w dotychczasowej praktyce orzeczniczej uznawano, iż "szczególnym przypadkiem" nie jest m. in. "Negatywna ocena działalności dyrektora (wicedyrektora) w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej , czy też konflikt z organem prowadzącym."

Sąd zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, iż tryb odwołania dyrektora, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy znajduje swoje zastosowanie w konkretnych, poważnych zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego, przypadkach, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez dyrektora jego funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2016r., sygn. akt I OSK 2790/15, LEX nr 2035419 stwierdził, że "1. Konstrukcja "szczególnie uzasadnionych przypadków", mogących być przyczyną odwołania dyrektora szkoły ogranicza możliwość działania organu na podstawie powołanego przepisu do sytuacji wyjątkowych. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia by nadal nią kierował.

Zdaniem Sądu nie jest przesłanką zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy utrata zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora, skoro u podstaw takiej utraty zaufania nie leżą przyczyny, które samoistnie uniemożliwiałyby kierowanie szkołą przez jej dyrektora. W uzasadnieniu do tegoż wyroku Sąd uznał, iż "Dokonana we właściwym trybie negatywna ocena prawidłowości dysponowania środkami finansowymi i gospodarowania mieniem oraz przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki doprowadzić może do odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. Ten właśnie przepis uzależnia możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia od dokonanej w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli, negatywnej oceny jego pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań z zakresu dysponowania przyznanymi szkole środkami finansowymi, a także gospodarowania mieniem ewentualnie nieprzestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły (art. 34a ust. 2 ustawy o systemie oświaty). Niedopuszczalne jest natomiast obchodzenie powyższej regulacji, odsyłającej do procedury w sprawie oceny pracy nauczycieli, przez przyjęcie, że uchybienia w zakresie gospodarowania mieniem lub pracy organizacyjnej dyrektora szkoły stanowią szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nie sposób zaliczyć także do tej kategorii zdarzeń wystosowania przez dyrektora szkoły skargi na działanie organu prowadzącego kierowanej do innych organów władzy publicznej. Pełnienie funkcji dyrektora szkoły nie pozbawia możliwości krytykowania organu prowadzącego wobec innych organów władzy publicznej. Nie jest przesłanką zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty także i utrata zaufania organu prowadzącego szkołę do jej dyrektora, skoro u podstaw takiej utraty zaufania nie leżą przyczyny, które samoistnie uniemożliwiałyby kierowanie szkołą przez jej dyrektora."

Tak więc stawiane organowi nadzoru zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34a ustawy są bezzasadne.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego Powiatu dotyczący naruszenia przez Wojewodę art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej."

Stosownie do treści art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

Należy podkreślić, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru badający uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu W. z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu [...] w W. stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Trafne jest więc stanowisko Wojewody, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała jakich konkretnie czynności procesowych, mających wpływ na wynik sprawy nie mogła dokonać.

Niezależnie od tego nie można nie dostrzec, że organ nadzoru rozstrzygał na podstawie materiałów przedstawionych mu przez stronę skarżącą oceniając, czy zaistniał ów szczególny przypadek z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy na podstawie tego, co wywiódł uchwałodawca w motywach swego aktu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ppsa.