Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 523/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1 i 2 , art. 134, art. 174 par 1 i 2, art. 183 par 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 13 i pkt 18, art.4 ust. 1, art.  5 ust. 3, art. 23 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 169 poz 1199
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych
article: art. 4 ust 1, art. 5 pkt 3, art. 85, art. 86, art. 88
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 91 ust 2,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.C 2008 nr 115 poz 47 art. 26,
law: Wersja Skonsolidowana Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] S.A. Oddział w Polsce w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 948/14 w sprawie ze skargi [A.] S.A. Oddział w Polsce w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru wytwórców 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] S.A. Oddział w Polsce w G. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 948/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S.A. Oddział w Polsce z siedzibą w G.na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... stycznia 2014 r., w przedmiocie wpisu do rejestru wytwórców.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu ... sierpnia 2012 r. przedsiębiorca złożył w Agencji Rynku Rolnego wniosek o wpis do rejestru wytwórców. Do wniosku załączył oświadczenie, że zna i spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów, określone w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. Nr 169, poz. 1199 ze zm.) wraz z uzasadnieniem interesu prawnego we wpisie do rejestru wytwórców. We wniosku o wpis do rejestru wytwórców zadeklarował wykonywanie działalności gospodarczej w miejscowości D., Węgry w zakresie wytwarzania i wprowadzania do obrotu biokomponentów pod adresem: .....; natomiast w przypadku magazynowania biokomponentów pod adresem: .....

Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia ...października 2013 r., odmówił przedsiębiorcy wpisu do rejestru wytwórców. Organ wskazał, że działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów jest działalnością regulowaną w świetle przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.; określana dalej jako: "ustawa o SDG") i wymaga wpisu do rejestru wytwórców prowadzonego przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego. Przepis art. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa o SDG reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. Zdaniem organu, przepisy ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych ściśle odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uzyskanie wpisu do rejestru wytwórców prowadzonego przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego wiąże się z wieloma obowiązkami, m.in. dotyczącymi wytwarzania biokomponentów z surowców pochodzących z określonych źródeł czy też przedkładania okresowych sprawozdań dotyczących prowadzonej działalności. Organ uznał, że nadanie Prezesowi Agencji Rynku Rolnego uprawnień do kontroli wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem do rejestru wytwórców wiąże się z przeprowadzaniem kontroli, również na miejscu. Zdaniem organu I instancji wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, może prowadzić do braku możliwości wypełnienia nałożonych na niego ustawowych obowiązków w zakresie kontroli.

Przedsiębiorca złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, za pośrednictwem Prezesa Agencji Rynku Rolnego, odwołanie od ww. decyzji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia ... stycznia 2014 r. (nr ....) po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedsiębiorstwo działa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako oddział zagranicznego przedsiębiorcy. Uznał, że zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dla wykonywania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest to możliwe i nie jest kwestionowane przez organ. Przepis art. 1 ustawy o SDG przewiduje, że ustawa reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. Zdaniem organu, ww. przepis na gruncie ustawy o SDG oraz przepisów szczególnych, wyraża podstawową zasadę obowiązywania prawa w przestrzeni, tj. zasadę terytorialności, według której prawo wewnątrzkrajowe obowiązuje na terytorium państwa, którego organy prawo to ustanowiły. Warunkiem stosowania prawa polskiego w zakresie regulacji działalności gospodarczej i organów właściwych jest jej wykonywanie na terytorium Polski. Oznacza to, że polskie ustawy znajdują zastosowanie tylko do działalności gospodarczej wykonywanej na terytorium Polski. Wykonywanie działalności poza granicami Polski wymaga od przedsiębiorcy spełnienia warunków miejscowych (państwa przyjmującego) i funkcjonowania zgodnie z przepisami państwa, w którym działalność jest podejmowana. Organ uznał, że przedsiębiorca wystąpił z wnioskiem o dokonanie na podstawie prawa polskiego czynności urzędowej dotyczącej działalności gospodarczej wykonywanej na terytorium Węgier. Zdaniem organu rejestr wytwórców prowadzony przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego służy rejestracji podmiotów wykonujących przedmiotową działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, zdaniem organu niniejsza sprawa nie dotyczy unijnej swobody przepływu towarów ale swobody przedsiębiorczości wynikającej z art. 49 i następnych Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Organ podkreślił, że przedsiębiorca ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na takich samych zasadach jak inni przedsiębiorcy, ale musi rzeczywiście i faktycznie działalność taką podjąć i ją prowadzić. Organ zauważył, że argumenty przedsiębiorstwa sprowadzają się w zasadzie do próby wykazania naruszenia przez organ unijnej zasady przepływu towarów.

Skarżący wniósł skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi przede wszystkim stwierdził, że przepisy ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych ściśle odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów i dotyczą tylko i wyłącznie działalności, która jest faktycznie wykonywana na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że sprawa nie wykazuje związku ze swobodą przepływu towarów, ale ze swobodą przedsiębiorczości, wynikającej z art. 49 i następnych Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przedmiotem sprawy jest bowiem podejmowanie i prowadzenie określonego rodzaju działalności gospodarczej.

Sąd podkreślił, że nie sposób stosować polskiego prawa, obowiązującego na terytorium Polski, w stosunku do podmiotów zagranicznych, prowadzących działalność poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przedsiębiorca ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na takich samych zasadach jak inni przedsiębiorcy, ale musi rzeczywiście i faktycznie działalność taką podjąć i ją prowadzić.

W ocenie Sądu I instancji, zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 18 w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 3 ustawy o SDG, jest bezzasadny.

Do rejestru wytwórców prowadzonego przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego wpisywane są podmioty, wytwarzające, magazynujące lub wprowadzające do obrotu biokomponenty. Działalność gospodarcza którą zamierza prowadzić skarżący będzie polegała na wytwarzaniu biokomponentów na terytorium Węgier, a następnie sprzedaży tych biokomponentów podmiotom realizującym Narodowy Cel Wskaźnikowy w Polsce. Zgodnie z przepisami ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (art. 2 ust. 1 pkt 13) działalność taka określana jest jako nabycie wewnątrzwspólnotowe, które ustawa definiuje jako przemieszczenie paliw ciekłych, biopaliw ciekłych, biokomponentów lub surowców do ich wytworzenia na terytorium Polski z pozostałej części obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej.

W ocenie Sądu, z tego względu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wpis do rejestru wytwórców, albowiem działalność jaką ma zamiar prowadzić nie podlega obowiązkowi rejestracji w rejestrze prowadzonym przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, w ustalonych bezspornych okolicznościach sprawy organy prawidłowo stwierdziły, że istnieją podstawy do wydania decyzji o odmowie wpisu do rejestru wytwórców na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych w zw. z art. 1 ustawy o SDG.

Natomiast, w zakresie zarzutu naruszenia przez organ art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotyczy uzyskania wpisu do rejestru wytwórców w trybie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. W związku z tym, organ prawidłowo zbadał spełnienie warunków niezbędnych do uzyskania przedmiotowego wpisu.

Zdaniem Sądu należało uznać, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto, stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zaskarżył ten wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 pkt 18 w zw. z art. 5 ust. 3, w zw. z art. 4 ust. 1, w zw. z art. 23. ust. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 02 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 91. ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 34 w zw. z art. 26 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) polegającym na dokonaniu wykładni ww. przepisów ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z pominięciem art. 34 w zw. z art. 26 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i w konsekwencji odmowie wpisu do rejestru wytwórców pomimo istnienia przesłanek do jego dokonania,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 pkt 18, art. 4, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych polegającą na przyjęciu, że warunkiem stosowania przepisów ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych jest prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a podjęcie przez polskiego przedsiębiorcę bądź przedsiębiorcę zagranicznego działalności gospodarczej poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie podlega wpisowi do rejestru wytwórców prowadzonego przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego w trybie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 34 w zw. z art. 26 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) przy dokonaniu interpretacji wszystkich przytoczonych w punkcie 1 oraz 2 przepisów ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i pominięciu przy rozpoznaniu sprawy ich sprzeczności z konstytucją oraz ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi w zakresie, w jakim nie obejmują one zakresem pojęcia wytwórcy osoby zagranicznej z państw członkowskich UE oraz przedsiębiorcy zagranicznego w rozumieniu artykuły 5 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, prowadzących działalność wytwórczą na terenie jednego z państw członkowskich UE, jak też obywatela polskiego prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania biokomponentów poza granicami Polski na terenie państwa członkowskiego UE innego niż Polska,

4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez naruszenie przepisu art. 3 § 1 i § 2, art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez zaniechanie dokonania dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy i przywołanych wyżej w punkcie 1 przepisów ustaw tam przywołanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny - co do zasady - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że konkretne podstawy skargi kasacyjnej determinują całkowicie kierunek działalności kontrolnej, którą musi ten sąd podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej oraz przesłankami nieważności postępowania, wad zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji. Zakres badania dokonywany przez Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony jest więc zasadniczo do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpoznania w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Do kompetencji sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. O naruszeniu wskazanego przepisu można byłoby zatem mówić w sytuacji, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdyby wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. Jednakże w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Wskazać należy, że omawiany przepis jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ wojewódzki sąd administracyjny nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu p.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną w istocie nie może skutecznie podważyć, opartego na zgromadzonym materiale, stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że przepisy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym, stanowią bowiem, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do przesłanek warunkujących naruszenie tych przepisów mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, który to zarzut podniesiony został w skardze kasacyjnej. Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz orzekła w zakresie sporu dotyczącego treści stosunku publicznoprawnego.

Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że stosownie do treści przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach tj. (a) jako błędna wykładnia albo (b) jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd błędnie zrozumiał znajdujący zastosowanie w danej sprawie przepis prawa; natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wskazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu zaniechania zastosowania danego przepisu - dlaczego przepis ten powinien zostać zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony zarzut dotyczący błędnej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 pkt 18 w zw. z art. 5 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1, w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 34 w zw. z art. 26 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Jednocześnie wskazać należy, że zarzut ten powinien być interpretowany ściśle z kolejnym zarzutem naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 2 ust. 1 pkt 18, art. 4, art. 5 ust. 3 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 775 ze zm.) działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga wpisu do rejestru wytwórców. Organ rejestrowy dokonuje wpisu do rejestru wytwórców na pisemny wniosek wytwórcy (art. 5 ust. 3 ustawy). Przedmiotowa ustawa definiuje w art. 2 ust 1 pkt 18 "wytwórcę" jako przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm., określanej dalej także: "u.s.d.g."), wykonującego działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów. Zgodnie z art. 4 ust 1 u.s.d.g. przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą.

Jednocześnie art. 13 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazuje, że przedsiębiorcy zagraniczni mogą podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na takich samych zasadach, jak obywatele polscy. Według zasad określonych w ww. ustawie przedsiębiorcy zagraniczni mogą, na zasadzie wzajemności, dla wykonywania działalności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tworzyć oddziały (art. 85 u.s.d.g.), wykonując działalność gospodarczą wyłącznie w zakresie przedmiotu działalności przedsiębiorcy zagranicznego (art. 86 u.s.d.g.), a jej rozpoczęcie może nastąpić po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców (art. 88 u.s.d.g.). Zauważyć należy, że ani art. 85 u.s.d.g., ani inne przepisy tej ustawy, nie określają odrębnie charakteru prawnego oddziału przedsiębiorcy zagranicznego. W tym zakresie znajdzie zastosowanie ww. definicja legalna tego pojęcia sformułowana w art. 5 pkt 4 u.s.d.g. W myśl tego przepisu oddział to wyodrębniona i samodzielna organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywana przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Także w literaturze odnoszącej się do przedsiębiorców zagranicznych wskazuje się, że oddział stanowi formę organizacyjno-prawną, za pomocą której przedsiębiorca zagraniczny wykonuje działalność gospodarczą poza miejscem jego siedziby (por. C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2005, s. 350-351 oraz M. Zdyb, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz do ustawy, Kraków 2000, s. 561-562).

Biorąc pod uwagę orzecznictwo organów ochrony prawnej należy wskazać, że niniejsza sprawa nie dotyczy bezpośrednio swobody przepływu towarów, ale swobody przedsiębiorczości unormowanej w art. 49 i następnych Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Sprawa dotyczy bowiem podejmowania i prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej (i taki jej przedmiot określony został w postępowaniu administracyjnym we wniosku skarżącej). Istotą swobody przedsiębiorczości jest umożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej obywatelom jednego państwa członkowskiego Unii Europejskiej (UE) w innym państwie członkowskim UE. Prowadzenie takiej działalności, zgodnie z regulacją TFUE, powinno odbywać się na zasadach określonych przez ustawodawstwo danego państwa członkowskiego UE dla ogółu obywateli tego kraju oraz obywateli UE. W konsekwencji zakazane jest wprowadzanie przepisów dyskryminujących przedsiębiorców będących obywatelami innego państwa członkowskiego UE oraz takich ograniczeń w prowadzeniu przez nich działalności gospodarczej, którymi nie są objęci obywatele państwa przyjmującego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r. , sygn. akt VI SA/Wa 241/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2791/14, dostępne ze strony CBOiS).

Odnosząc się do ww. zarzutów naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności wskazać, na bardzo istotny fakt mający pierwszoplanowe znaczenie, a mianowicie na zakres i rodzaj planowanej przez skarżącą działalności, która ma polegać na wytwarzaniu biokomponentów na terytorium Węgier, a następnie sprzedaży tych biokomponentów podmiotom realizującym Narodowy Cel Wskaźnikowy w Polsce.

Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna, wynika wprost z wniosku o wpis do rejestru wytwórców i z jego uzasadnienia, gdzie strona skarżąca jako rodzaj wykonywanej działalności gospodarczej zaznaczyła wytwarzanie, magazynowanie i wprowadzanie do obrotu biokomponentów (bioetanolu) i w tym zakresie domagała się wpisu do rejestru wytwórców.

Zgodnie art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych działalność taka określana jest jako nabycie wewnątrzwspólnotowe, które ustawa definiuje jako przemieszczenie paliw ciekłych, biopaliw ciekłych, biokomponentów lub surowców do ich wytworzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pozostałej części obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej. A zatem z bezspornych okoliczności rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że P. miało zamiar dokonywać nabycia wewnątrzwspólnotowego. Ponadto dodać należy, że brak przepisów, które jednoznacznie wskazywałyby, że nabycie wewnątrzwspólnotowe jest działalnością regulowaną i podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez odpowiedni organ świadczy o tym, że ten rodzaj działalności odbywa się na zasadach ogólnych.

Tymczasem do rejestru wytwórców prowadzonego przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego wpisywane są podmioty wytwarzające, magazynujące lub wprowadzające do obrotu biokomponenty. Już zatem z tego względu brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wpis do rejestru wytwórców albowiem działalność jaką ma zamiar prowadzić strona skarżąca nie podlega obowiązkowi rejestracji w rejestrze prowadzonym przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego.

W świetle przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji skarżąca kasacyjnie Spółka mogła dokonywać sprzedaży biokomponentów, wyprodukowanych przez nią na terenie Węgier, odbiorcom w Polsce, a działalność ta nie podlegała wpisowi do rejestru wytwórców. Innymi słowy dla możliwości dokonywania przez P. sprzedaży biokomponentów w Polsce nie ma wymogu posiadania miejsca prowadzenia działalności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania był wpis do rejestru wytwórców, a nie sposób rozliczania Narodowego Celu Wskaźnikowego (NCW) przy zastosowaniu współczynnika redukcyjnego. W związku z powyższym wszelkie argumenty dotyczące użycia biokomponentów nabytych od podmiotu niezarejestrowanego w rejestrze wytwórców prowadzonym przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o biokomponentach należy uznać za bezprzedmiotowe i nie mające wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Niezasadny jest również zarzut naruszenia ww. przepisu.

W powyższym w stanie faktycznym sprawy brak też jest podstaw rozpoznawania niniejszej sprawy w kategorii ograniczeń ilościowych, czy też w zakresie barier w handlu wewnątrzwspólnotowym, które spowodowane mogą być odmową dokonania wpisu do rejestru wytwórców.

Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia zasady swobody przepływu towarów gwarantowanej przez art. 34 w zw. z art. 26 TFUE należy uznać za nieuzasadniony.

Brak jest także w niniejszej sprawie podstaw do uznania, że nastąpiło naruszenie art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 34 w zw. z art. 26 TFUE przy dokonaniu interpretacji przepisów ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także pominięcie przy rozpoznaniu sprawy ich sprzeczności z Konstytucją oraz ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi w zakresie, w jakim nie obejmują one zakresem pojęcia wytwórcy osoby zagranicznej z państw członkowskich UE oraz przedsiębiorcy zagranicznego. W ocenie Sądu powołane w skardze przepisy ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stoją w sprzeczności z funkcjonowaniem unijnego rynku wewnętrznego i zakazem ograniczeń ilościowych w przywozie. Przeciwnie, żaden z przepisów nie ogranicza swobody skarżącego w podejmowaniu działalności gospodarczej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, jaką jest działalność regulowana w zakresie wytwarzania biokomponentów. Powyższe rozważania nie mają jednak znaczenia w rozpoznawanej sprawie, albowiem, jak już jednak wskazano powyżej, z wniosku skarżącego o wpis do rejestru działalności regulowanej – rejestru wytwórców, nie wynikało, aby skarżący zamierzał podjąć na terenie Rzeczypospolitej Polskiej działalność określoną w art. 4 ust. 1 ustawy o biokomponentach, a więc działalność podlegającą wpisowi do rejestru.

Mając na uwadze powyższe rozważania i wnioski oraz uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

s. M. Sachajko s. C. Pryca s. A. Robotowska