Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1600/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a art. 141 par. 4 art. 183 par. 1 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 art. 9 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3,5 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2472/14 w sprawie ze skargi M. R.-C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 października 2014 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2472/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R.-C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 października 2014r., nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Zarząd Dzielnicy W. m. W., uwzględniając wniosek A. A. S.C. A.M. S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowego (myjnia samochodowa) na działce nr ew. ... z obrębu ..., położonej przy ul. K. na terenie dzielnicy W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania M. R.-C., decyzją z dnia 13 maja 2014r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu na wady analizy urbanistycznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Dzielnicy W. m. W. decyzją z dnia 3 czerwca 2014r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (myjnia samochodowa) na działce nr ew. ... z obrębu ..., położonej przy ul. K. na terenie dzielnicy W. m. W.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. R.-C.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015, poz.199), dalej u.p.z.p. W analizie wskazano, iż w obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, w szczególności zabudowa taka występuje na działkach ... i ... Planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy w analizowanym obszarze, funkcja projektowanego budynku nie jest sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, ponadto proponowane rozwiązanie przestrzenne nawiązywać będzie do otoczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki gruntu w obszarze analizowanym średnio wynosi 0,27, przy czym, wbrew wywodom odwołania, dla obliczenia tego parametru przyjęto całą zabudowę z obszaru analizowanego - mieszkalną i usługowa, co wynika z pkt 2 części opisowej analizy. Ponadto, w załączniku graficznym do analizy określono ten parametr dla każdej z działek. Wyznacznikiem dla projektowanej zabudowy nie może być zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, stąd szczegółowe parametry wyznaczone zostały w odniesieniu do zabudowy usługowej, usytuowanej na działkach ..., ... i .... Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki gruntu wyznaczono na 0,33.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. prawidłowo organ pierwszej instancji zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy o zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, ze zm., dalej rozporządzenie), w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Podobnie, jak w przypadku ustalania wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki gruntu, projektowany budynek będzie kształtował pierzeję ul. K., stąd szerokość elewacji frontowej powinna być dopasowana do zabudowy usługowej przy tej ulicy. Parametr ten ustalono na 46 m, jako nawiązanie do budynku zlokalizowanego na działkach ... i .... Zdaniem organu odwoławczego wskaźnik ten ustalony został prawidłowo.

Stosownie do § 7 powyższego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W sporządzonej analizie podano, że projektowany budynek będzie kształtował pierzeję ul. K., stąd parametry elewacji frontowej powinny być dopasowane do zabudowy usługowej przy tej ulicy. Budynkiem usługowym stanowiącym odniesienie jest budynek na działkach ..., .... Powyższy parametr wyznaczono na 8 m.

Z kolei w myśl § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaaprobowało ustalenia organu pierwszej instancji, że w analizowanym obszarze występują budynki o dachach płaskich i wielo spadowych o kącie nachylenia od 0° do 45°. Zdaniem organu dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu płaskiego lub wielo spadowego o wysokości kalenicy do 8 m i kącie nachylenia od 0° do 40°. Dokonano także wyznaczenia kierunku głównej kalenicy - równolegle do ul. K..

Zdaniem organu odwoławczego poprawnie również wyznaczono dla planowanej inwestycji linię zabudowy w odległości 5 m od ul. K. Stosowanie do § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Organ odwoławczy wskazał, że z części graficznej analizy warunków i cech zagospodarowania terenu wynika, że wyznaczona linia zabudowy stanowi kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sporządzona przez organ pierwszej instancji analiza terenu w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt. 1 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ponadto Kolegium podzieliło opinię organu pierwszej instancji, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W toku postępowania dokonano niezbędnych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R.-C.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. pełnomocnik uczestnika postępowania, będącego jednocześnie inwestorem wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że skarga nie jest zasadna.

W ocenie Sądu, granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo, tzn. granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem w promieniu 135 m od granicy wnioskowanego terenu.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 cyt. ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), a w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07). Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

Zdaniem Sądu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo i zasadnie organy administracji uznały, że może ona być podstawą ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Zasadnie organy administracji uznały, że z analizy wynika, iż kontynuacja funkcji zostanie zachowana.

Sąd stwierdził, że załączona do akt analiza funkcji oraz cech zabudowy i będąca podstawą orzekania w postępowaniu administracyjnym w sposób wystarczający i adekwatny do sytuacji analizuje stan faktyczny, a następnie logicznie i przekonująco wyjaśnia jakimi przesłankami kierowano się przy ustaleniu poszczególnych cech projektowanego budynku. W niektórych paramentach budynku architekt, a w ślad za nim organ zastosował możliwość wyznaczenia innego wskaźnika, niż wynikający z ogólnej reguły ustalonej w każdym wypadku przez rozporządzenie, jednak obszerne ustalenia oraz rzeczowa argumentacja przedstawiona w analizie pozwoliły na dokonanie odstępstwa przy pełnym poszanowaniu generalnej zasady zachowania ładu przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że rolą sądu administracyjnego nie jest merytoryczne ustalenie paramentów budynku i zastąpienie organu działającego poprzez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe, lecz zbadanie, czy zaproponowana treść decyzji nie narusza przepisów prawa. Zarówno treść analizy, jak również argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przemawiają za tezą, że organ miał uzasadnione podstawy, aby przyjąć zaproponowane przez inwestora wskaźniki.

Obowiązująca linia zabudowy wyznaczona została w nawiązaniu do budynku usługowego położonego na działkach ew. nr ..., ... i ... z obrębu ..., odsuniętego od krawędzi jezdni o 5,00 m. Dla planowanej inwestycji również przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy do 5,00 m od krawędzi jezdni ulicy K. Przedmiotowe przedsięwzięcie realizuje zatem omawiany parametr w zakresie kontynuacji istniejącej zabudowy, bowiem budynek usługowy, zlokalizowany w takiej odległości od krawędzi jezdni, znajduje się po tej samej stronie ulicy co planowana inwestycja.

Wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został wyznaczony jako odstępstwo od reguły statuowanej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. W sposób szczegółowy wyjaśniono stan faktyczny w obszarze analizowanym. Nie mniej średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek dla obszaru analizowanego wyniósł 0,27. Wskaźniki działek zagospodarowanych z występującymi usługami w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji wynosi 0,33. Taki też współczynnik zabudowy ustalono dla przedmiotowej inwestycji – 0,33. Argumentacja przedstawiona w analizie jest, w ocenie Sądu, do przyjęcia jako uzasadnienie do odstępstwa, bowiem posługuje się konkretnymi danymi w nawiązaniu do elementów dających się racjonalnie obronić.

W ocenie Sądu, kwestia wysokości zabudowy także spełnia warunki rozporządzenia. Otóż § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z analizą urbanistyczną wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej budynku usługowego położonego na działkach ew. nr ..., ... i ... z obrębu ..., wynosi do 8,0 m dla omawianego przedsięwzięcia wyznaczono ten wskaźnik na poziomie do 8,0 m.

Prawidłowo zdaniem Sądu ustalone i uzasadnione zostały pozostałe wskaźniki: szerokość elewacji frontowej (do 23,0 m) oraz geometria dachu.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności planowanej inwestycji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, toteż bezzasadne jest powoływanie się na zapisy nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zdanie pierwsze postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Użycie w powyższej normie sformułowania "można zawiesić" oznacza fakultatywność, a nie obowiązek zawieszenia postępowania o warunki zabudowy w sytuacji równoległego biegu procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren projektowanej inwestycji. Przedmiotowa fakultatywność oznacza swobodę, ale nie dowolność działania organu. Wyklucza też automatyzm w stosowaniu art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej. W niniejszej sprawie projekt miejscowego planu został wyłożony do publicznego wglądu 16 września 2013r., natomiast wg informacji organu zgłoszono do tego projektu ponad kilkaset uwag.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wbrew twierdzeniom skarżącej sprawa została należycie wyjaśniona. Zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja wnikliwie i dokładnie omawia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia. Uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Wywód w nim zaprezentowany cechuje się precyzją, logiką, wyjaśnia wszystkie istotne kwestie i jest poparty licznym orzecznictwem sądów administracyjnych. W sposób wyczerpujący Samorządowe Kolegium Odwoławcze W. odniosło się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, czym wyczerpało dyspozycję art. 15 k.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej M. R.-C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę pomimo naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych unormowanych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 i w konsekwencji wadliwe jego zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, iż działki ew. nr ..., ... i ... z obrębu ... stanowią działki sąsiednie w rozmienieniu art.61 ust. 1 pkt. 1, a przede wszystkim, iż działki te mają dostęp do tej samej drogi publicznej co działka nr ew. ... z obrębu ...,

b. naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, § 5 i § 6 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż analiza zagospodarowania obszaru, polegająca na ustaleniu średniej wartości wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, planowanego budynku może opierać wyłącznie na wymiarach jednego budynku, tj. budynku usługowego położonego na działkach ew. nr .... ... i ... z obrębu ..., gdy tymczasem przepisy § 3, § 5 i § 6 oraz § 7 ww. rozporządzenia nakładają obowiązek ustalenia w/w wskaźników w oparciu o średnią całej istniejącej zabudowę na działkach w obszarze analizowanym lub co najmniej w oparciu o średnią całą występującej w analizowanym obszarze zabudowę o charakterze usługowym, co skutkowało naruszeniem zasad postępowania administracyjnego - art. 7, 8, 15 k.p.a.,

c. art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pod planowaną inwestycję sprzeczną z innymi przepisami, a w szczególności nieuwzględnienie przez organy administracji zapisów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W." uchwalonego Uchwałą nr ... z dnia 10 października 2006r. z których wynika, iż w decyzji powinien zostać wyznaczony większy wskaźnik powierzchni biologicznej czynnej na poziomie min. 60%,

2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez to, że pomimo tego, iż skarga zawierała zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1, poprzez przyjęcie, iż działki nr ew. nr ..., ... i ... z obrębu ... nie stanowią działek sąsiednich w rozmienieniu art.61 ust. 1 pkt. 1, a przede wszystkim, iż działki te nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej co działka nr ew. ... z obrębu ..., w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało zawarte spełniające wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie nie uwzględnienia tego zarzutu, bowiem brak w nim wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wszechstronnego i wnikliwego odniesienia się do zarzutu podniesionego przez stronę w skardze, podczas gdy uzasadnienie odnosić się powinno konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionego zarzutu oraz winno w sposób pełny i wszechstronny zarzut ten rozważać. Uchybienie to mogło mieć natomiast istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż wykładnia prawa dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. i M. S. wspólnicy spółki cywilnej prowadzącej działalność pod firmą A. A.E A. S. i M. S. s.c. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej, wniesionej przez M. R.-C., reprezentowaną przez fachowego pełnomocnika. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis ten został naruszony przez to, że mimo iż skarga zawierała zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wskazanie że działki nr ew. ..., ... ... nie stanowią działek sąsiednich w rozumieniu tego przepisu, a przede wszystkim że działki te nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej, co działka nr ..., to Sąd nie zawarł uzasadnienia nieuwzględnienia tego zarzutu.

W związku z tym zarzutem skargi kasacyjnej należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, gdyż nawet ogólnikowość uzasadnienia wyroku nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W sprawie niniejszej natomiast nie można uznać, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił ustalony przez organ orzekający stan faktyczny oraz prawny i dokonał legalności zaskarżonej decyzji w ramach przepisu art. 134 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Sąd I instancji przedstawił interpretację działki sąsiedniej, kontynuacji funkcji, przesłanki jakimi kierował się przy ocenie ustalonych przez organ poszczególnych warunków zabudowy. Podzielił także stanowisko organu orzekającego, że analiza terenu wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ istnieje odniesienie w zabudowie na działach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym parametrów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odrębną kwestią jest to, że powodów tych nie podziela strona skarżąca kasacyjnie i polemizuje z nimi. Zarzucana przez skarżącą kasacyjnie wadliwość uzasadnienia w warstwie merytorycznej nie oznacza naruszenia wskazanego powyżej przepisu postępowania. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011r., I OSK 1451/11, LEX 1133462). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Naruszenia prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w konsekwencji przyjęcie, że działki nr ewid. ..., ... i ... stanowią działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu i że mają one dostęp do tej samej drogi publicznej, co działka nr ewid. ....

Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, gdyż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przyjmując że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 rzeczywiście wynika wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej", to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 582/08 decyzja odmowna z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo że pozostałe zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do drogi równoległej – mieścić się będzie w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (w kontekście art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1).

Z taką sytuacją, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Front działek nr ..., ... i ... z obrębu ... znajduje się od ulicy W., zaś sąsiednia działka inwestycyjna nr ... ma bezpośredni dostęp do ulicy K., równoległej do ulicy W. Działki nr ..., ... i ... z obrębu ... położone są na skarpie, w związku z czym nie są dostępne z ulicy K., przy czym obie te drogi schodzą się w dalszej części. Słusznie zatem w sprawie uznano, że działki nr ..., ... oraz ... stanowią "działki sąsiednie" wobec działki ewid. ... i przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy w sposób wystarczający i adekwatny do sytuacji logicznie wyjaśnia przesłanki ustalenia poszczególnych cech projektowanego obiektu. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma bowiem analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystywania terenu (p. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1936/13).

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, § 5 i § 6 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Ma to na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Sposób określenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu. W skardze kasacyjnej, mimo zarzutu naruszenia § 3 rozporządzenia, nie sformułowano na czym to naruszenie miałoby polegać.

Odnosząc się do powołanego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 i § 6 oraz § 7 rozporządzenia, należy stwierdzić, że przepisy rozporządzenia dają podstawę do odejścia od ogólnych zasad wyznaczania średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowanej do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalonej dla sąsiadujących budynków, gdy wynika to z analizy określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4). Z treści przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że wyznacznikiem dla projektowanej zabudowy nie może być zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, stąd szczegółowe parametry wyznaczone zostały w odniesieniu do zabudowy usługowej, usytuowanej na dz. ..., ..., ... Odmienny od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej charakter planowanej zabudowy o funkcji usługowej (myjnia samochodowa) oraz sposób zagospodarowania terenu nie pozwalał na proste odniesienie planowanej zabudowy do otaczającej zabudowy mieszkaniowej.

Zgodnie ze sporządzoną w sprawie analizą urbanistyczną wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej budynku usługowego o podobnym charakterze jak budynek objęty wnioskiem, położonego na dz. ew. ..., ... i ... wynosi do 8m i dla przedmiotowego przedsięwzięcia wyznaczono taki sam wskaźnik, co zostało omówione w analizie urbanistycznej wykonanej przez uprawnionego urbanistę oraz w decyzji organu, który uznał, że nie ma uzasadnienia do ustalenia wysokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy usługowej na podstawie wysokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które nie tworzą pierzei ulicy K. Prawidłowość ustalenia parametrów potwierdził Sąd I instancji. Stanowisko to należy podzielić, gdyż rozwiązanie wskazane przez urbanistę nie zaburza ładu przestrzennego i jako odstępstwo od reguł ustanowionych w rozporządzeniu zostało właściwie uzasadnione.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowanej do powierzchni terenu został ustalony w wysokości 0,33, również jako odstępstwo od reguły wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia, co zostało uzasadnione w analizie urbanistycznej. Sąd I instancji podzielił argumentację przedstawioną w analizie oraz decyzji, uznając słusznie, że posługuje się ona konkretnymi danymi w nawiązaniu do elementów dających się racjonalnie obronić. Natomiast szerokość elewacji frontowej, ustalona do 23m została dostosowana do szerokości elewacji frontowej zabudowy usługowej w pierzei ulicy K., przy uwzględnieniu charakteru przedmiotowej inwestycji usługowej, co do której nie byłoby zasadne zastosowanie wskaźnika odpowiadającego szerokości elewacji frontowej zabudowy mieszkaniowej.

Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowania urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego (wyrok NSA z dnia 221 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 984/11), zatem ustalenie powyższych wskaźników w oparciu o znajdujące się na sąsiedniej działce budynki usługowe w celu zachowania kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz ładu przestrzennego nie może być uznane za wprowadzenie dowolności i nieuzasadnione odstępstwo od reguł przewidzianych w rozporządzeniu.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pod planowaną inwestycję sprzeczną z innymi przepisami, a w szczególności nieuwzględnienie przez organy administracji zapisów "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W." uchwalonego Uchwałą nr ... z dnia 10 października 2006r. z których wynika, iż w decyzji powinien zostać wyznaczony większy wskaźnik powierzchni biologicznej czynnej, na poziomie min. 60%.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Ponadto, stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W doktrynie, jak i orzecznictwie wskazuje się, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada - podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 21 listopada 2000r., sygn. akt II SA 106/00, niepubl., wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1439/11, wyrok NSA z dnia 30 października 2008r., sygn. akt II OSK 1294/07).

W związku z tym nie można uznać, że ustalenie odmiennego od przewidzianego w studium procentu powierzchni biologicznie czynnej na działce nr ..., na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, a uzasadnionego w analizie urbanistycznej stanowi o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto Sąd I instancji słusznie podniósł, że bezzasadne jest powoływanie się na zapisy nieobowiązującego jeszcze planu miejscowego, którego projekt został wyłożony do publicznego wglądu 16 września 2013r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

4