Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 235/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 115 a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2016-2018 uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] z dnia [...] września 2019 r.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.) odmawiającej wypłaty D. G. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata 2016-2018.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

D. G., zwolnionemu ze służby z Policji z dniem [...] lutego 2018 r., na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], wypłacono ekwiwalent pieniężny za 71 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w kwocie 9.481,10 zł brutto za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. D. G. wystąpił o wypłatę różnicy wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy należny w związku ze zwolnieniem ze służby według stanu na dzień zwolnienia ze służby w Policji, z uwzględnieniem treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. w związku z art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 32, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.) odmówił wypłaty D. G. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za lata 2016-2018.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, przywołując treść art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) wskazał, że w jego ocenie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika" za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. W ocenie organu I instancji ww. wyrok spowodował to, że niezbędna stała się nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Dopiero znowelizowane przepisy umożliwią określenia ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy.

Organ I instancji podkreślił, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Orzeczenie to tworzy tym samym lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Dekompletuje tym samym konstrukcję prawną określającą zasady obliczania tego ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Według organu I instancji z treści ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazane orzeczenie nie ma natomiast charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy, zatem nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Wobec powyższego, po zestawieniu stanu faktycznego sprawy z aktualnymi przepisami stwierdzić należy, że norma z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji nie może zostać w odniesieniu do wnioskodawcy zrealizowana w sposób inny, niż to zostało wykonane w 2018 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas określonej. Dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. G.wniósł o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop do 1/22 części miesięcznego uposażenia wyjaśniając, że w większości przypadków w miesiącu są 22 dni robocze, stąd też należy uznać, że jeden dzień urlopu powinien być wypłacony jako 1/22 (tak jak w innych służbach).

Komendant Główny Policji w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że wniosek D. G. został potraktowany zgodnie z jego żądaniem jako wniosek o naliczenie i wypłatę różnicy wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a nie o wznowienie postępowania administracyjnego, tym bardziej, że nie została wydana jakakolwiek decyzja w tym zakresie, która mogłaby zostać wzruszona w trybie wznowieniowym.

Organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce do ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych, bądź też podmiotów, nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji.

Zdaniem organu odwoławczego, wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie ma możliwości rozstrzygnięcia w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej, ponieważ zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, gdyż jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny.

W skardze na decyzję Komendant Główny Policji z dnia [...] listopada 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. G. wniósł o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop do 1/22 części miesięcznego uposażenia oraz o skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy. Skarżący wyjaśnił, że w chwili zwolnienia ze służby pozostało mu 71 dni niewykorzystanego urlopu, który był niewykorzystany z przyczyn służbowych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Głównego Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie podkreślił, że nie można tworzyć norm prawnych w drodze interpretacji. Nadto, powołując się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 11/19, wskazał, że w przypadku wniosków odnoszących się do ponownego przeliczenia kwoty ekwiwalentu (a tym samym także wniosków o wypłatę wyrównania ekwiwalentu) organ nie rozstrzyga o prawie do świadczenia, gdyż orzekł o tym poprzez wypłatę ekwiwalentu przy zwolnieniu ze służby. Przedmiotem nowego roszczenia nie jest więc orzekanie o uprawnieniu, lecz ustalenie kwoty, jaka winna zostać wypłacona. Przepisy prawa nie statuują natomiast roszczenia o wypłatę wyrównania, jak też nie dają podstaw do orzekania o uznaniu wysokości ekwiwalentu.

Skoro więc organ już raz "uznał" prawo do ekwiwalentu poprzez jego wypłatę, lecz wysokość przysługującego świadczenia została zaniżona, to przede wszystkim brak jest podstaw do orzekania ponownego o prawie do przedmiotowego świadczenia pieniężnego, a ponadto brak jest algorytmu, według, którego ma zostać wyliczona ponownie wysokość tego ekwiwalentu. Nie da się także zastosować prostego wzoru opartego na wyliczeniu dni roboczych rozumianego jako różnica pomiędzy dniami kalendarzowymi w danym roku kalendarzowym, a dniami wolnymi wynikającymi z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy.

W stosunku do policjantów każdy współczynnik (mnożnik) pozwalający obliczyć wysokość ekwiwalentu, o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji miałby bowiem inną wartość, która uzależniona byłaby przede wszystkim od grafiku służby oraz rozkładu czasu służby. Pełnomocnik organu stwierdził zatem, że aktualnie brak jest obowiązującej w ustawie o Policji normy prawnej regulującej kwestię sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Uprzednio obowiązujący art. 115a ustawy o Policji utracił moc, w określonej części, z dniem 6 listopada 2018 r. na skutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nowe przepisy w tej materii nie zostały wydane. Dlatego też organ nie miał podstaw prawnych do dokonania czynności ponownego przeliczenia tego świadczenia, według innego mnożnika, ponieważ ustawodawca nie określił nowych reguł w zakresie metody obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pełnomocnik organu zaznaczył również, że w świetle zasady legalizmu, organ nie może podejmować czynności w oparciu wyłącznie o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Podkreślił jednocześnie, że związanie orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa wyklucza możliwość uchylenia się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści, w tym te zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. Organ nie był także uprawniony do przyjęcia, że Trybunał Konstytucyjny mógł w uzasadnieniu przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja jego wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego. Treścią uzasadnienia nie można bowiem modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16).

Określenie natomiast w art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "moc powszechnie obowiązująca" wyłącznie przybliża walor wyroków Trybunału Konstytucyjnego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i to w zakresie dotyczącym jedynie kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji).

W ocenie pełnomocnika organu powyższe uzasadnia przyjęcie tezy za prawidłową, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie stanowią źródła prawa. Wpływ natomiast wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego w całości lub części niekonstytucyjność określonej normy prawnej na treść obowiązującego prawa sprowadza się do eliminacji określonych przepisów lub ich fragmentów z porządku prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżone rozstrzygniecie jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia organów administracji podlegają uchyleniu, czy też stwierdzeniu ich nieważności.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji w świetle wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie D. G. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, zarzucił organom obu instancji nieuzasadnioną odmowę wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego.

Komendant Główny Policji argumentował natomiast, że jest związany ustawą. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego oddziałuje, w sferze obowiązywania prawa, wyłącznie na normę wyraźnie wskazaną w sentencji orzeczenia, a organ nie może tej normy samodzielnie "uzupełniać".

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji tego, czy w obecnym stanie prawnym (po wyroku Trybunału), przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem (np. 1/22, ewentualnie 1/21, który jest stosowany wobec funkcjonariuszy z innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej), można wyliczyć należny ekwiwalent za niewykorzystany urlop, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - wyliczyć brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Sąd podziela zapatrywanie skarżącego, znajdujące poparcie w orzecznictwie sądowym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2020r. sygn. akt I OSK 2928/19, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 557/20 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 94/20; publ. CBOSA), że w stanie prawnym istniejącym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. wobec braku nowelizacji art. 115a ustawy o Policji i zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem (co można porównać z pominięciem prawodawczym - por. wyrok TK z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01), kierując się uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego można wyliczyć kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należny funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby.

Z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) oraz art. 6 K.p.a. wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP. Działanie organów władzy publicznej zgodne z zasadą praworządności oznacza więc przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK [w:] red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22 oraz wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17, publ. CBOSA).

Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok zakresowy, a z takim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, nie orzeka o zgodności (niezgodności) z Konstytucją całego przepisu (jednostki redakcyjnej tekstu prawnego) ale jego fragmentu (części). W pozostałym zakresie przepis nadal obowiązuje, a "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmacyjne) przy stosowaniu prawa" (por. K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).

Należy zauważyć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2017 r. wyeliminował z obrotu prawnego (z dniem 6 listopada 2018 r. - data publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym) art. 115a ustawy o Policji, w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten zachował zaś walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

NSA w wyroku z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OSK 557/20 (publ. CBOSA) zwrócił uwagę, że nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę wskaźnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Należy zauważyć, że sposób obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału. Trybunał w uzasadnieniu orzeczenia podniósł m.in., że ekwiwalent za niewykorzystany urlop (substytut urlopu), ustalony z zastosowaniem wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta nie jest rekompensatą ekwiwalentną, ponieważ nie odpowiada wartości tego świadczenia w naturze. Ekwiwalent w języku polskim oznacza "odpowiednik", "równoważnik" oraz "towar, w którym jest wyrażona wartość innego towaru" (zob. np. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 811). Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu przez policjanta zwolnionego ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, publ. OTK-A 2002/2/13).

To wszystko pozwala stwierdzić, że w systemie prawnym w dniu wydania zaskarżonej decyzji istniała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se. Organ, będąc zobowiązanym do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, winien zrekonstruować treść tego przepisu w części zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z wyrokiem Trybunału. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jak już powiedziano, w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji i art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Organy Policji przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu nie jest wynagrodzenie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, co skutkowało ich uchyleniem.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. organ powinien mieć na względzie zmianę stanu prawnego dotyczącego tej sprawy. Zmianie uległ bowiem przepis art. 115a ustawy o Policji na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610), z dniem 1 października 2020 r. Organ powinien również uwzględnić art. 9 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 119 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.