Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 37/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i M. M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. H. współwłaścicielka hipoteczna nieruchomości, w dniu [...] lipca 1948 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], [...] i [...] hip. nr [...], który przeszedł na własność Gminy [... na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret warszawski). W skład dawnej nieruchomości hipotecznej wchodziły grunty oznaczone aktualnie jako działki: [...], [...] i [...].

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Prezydent [...], w oparciu o art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu warszawskiego oraz art. 30 § 4 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. poz. 98, ze zm., dalej: k.p.a.), wydał m.in. następujące decyzje:

Decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], Prezydent [...] w pkt 1. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], na rzecz M. M. w całości, w pkt 2. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do opisanego wyżej gruntu, w pkt 3. odmówił M. M. ustanowienia prawa [...].

Decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...], Prezydent [...] ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], na rzecz M. M.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja), na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 w zw. z art. 2 pkt 4 oraz art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267, dalej: Ustawa), orzekła o stwierdzeniu wydania powyższych decyzji Prezydenta [...] z naruszeniem prawa (odpowiednio pkt 1 i pkt 2). W pkt 3. decyzji Komisja nałożyła na M. M. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie [...] zł na rzecz [...].

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia Komisja uczyniła następujące ustalenia:

Nieruchomość położona w [...] u zbiegu ulic [...], [...] i [...], oznaczona dawnym numerem wykazu hipotecznego [...] była objęta działaniem dekretu warszawskiego. Tytuł własności przedmiotowej nieruchomości uregulowany był wpisem jawnym na rzecz R. Ł. i z M. T., co do połowy oraz A. T., P. z T. R., E. z T. H., J. T., C. z T. B., R. z T. B. w częściach równych co do drugiej połowy. Objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Termin składania wniosków, o których mowa w art. 7 dekretu mijał zatem z dniem 16 lutego 1949 r.

W dniu [...] lipca 1948 r. E. H. złożyła wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu oznaczonego numerem hip. [...].

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] czerwca 1951 r. odmówiło dotychczasowym współwłaścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu wskazując na przeznaczenie tej nieruchomości pod użyteczność publiczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2009 r. stwierdziło nieważność ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność [...]. Kolegium uznało, iż wadliwością orzeczenia był brak ustaleń w przedmiocie obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia z [...] czerwca 1951 r. planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej Komisja ustaliła, że w wyniku prowadzonych postępowań spadkowych Sąd Grodzki w [...] Oddział [...] Cywilny postanowieniem z [...] kwietnia 1948 r., sygn. akt [...], uznał za zmarłych: R. T., C. vel C. vel H. B., J. T., R. B., P. R., ostatnio zamieszkałych w [...] za zmarłych z dniem [...] maja 1946 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2007 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] [...] Wydział Cywilny, uznał za zmarłych: J. T. syna R. vel Ł. vel C. vel R. T. z domu M. oraz E. T. (oznaczając chwilę jego śmierci na [...] maja 1946 r.), R. vel R. T. zamężną B., córkę R. vel Ł. vel C. vel R.T. z domu M. oraz E. T. (oznaczając chwilę jej śmierci na [...] maja 1946 r.), P. vel P. T. zamężną R., córkę R. vel Ł. vel C. vel R. T. z domu M. oraz E. T. (oznaczając chwilę jej śmierci na [...] maja 1946 r.), R. vel Ł. vel C. vel R. T. z domu M. vel M. córkę D. i R. z domu B. (oznaczając chwilę jej śmierci na [...] maja 1946 r., C. vel C. vel H. T., zamężną B., córkę R. vel Ł. vel C. vel R.i T. z domu M. oraz E. T. (oznaczając chwilę jej śmierci na [...] maja 1946 r.).

Następnie, Sąd Rejonowy [...] Wydział [...] Cywilny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r, sygn. akt [...] stwierdził, że:

1. spadek po R. vel Ł. vel C. vel R. T. z domu M. vel M., zmarłej w dniu [...] maja 1946 r., na podstawie ustawy nabyli: dzieci, tj. córka H. Ż. vel E. vel E. H. z domu T. oraz syn A. S. vel A. T. po 2/8 (dwie ósme) części spadku każde z nich, a ponadto wnuki, tj. K. B. w udziale wynoszącym 2/8 (dwie ósme) części spadku oraz Y. J. R. (uprzednio noszący nazwisko J. R.) i S. R. (uprzednio noszący nazwisko S. R.) po 1/8 (jednej ósmej) części spadku każdy z nich;

2. spadek po P. vel P. R. z domu T., zmarłej w dniu [...] maja 1946 r., na podstawie ustawy nabyły dzieci, tj. Y. R. (uprzednio noszący nazwisko J. R.) i S. R. (uprzednio noszący nazwisko S. R.) po 1/2 (jednej drugiej) części spadku każdy z nich, z tym że mężowi zmarłej G.vel G. vel G. vel G. R. na udziale wynoszącym 1/3 (jedna trzecia) spadku przysługiwało prawo użytkowania dożywotniego, które wygasło z dniem [...] stycznia 1963 r.;

3. spadek po J. T. zmarłym w dniu [...] maja 1946 r., na podstawie ustawy nabyli: siostra H. Ż. vel E. vel E. H. z domu T. oraz brat A. S. vel A. T. po 2/8 (dwie ósme) części spadku każde z nich, a ponadto zstępni rodzeństwa, tj, K. B. w udziale wynoszącym 2/8 (dwie ósme) części spadku oraz Y. R. (uprzednio noszący nazwisko J. R.) i S. R. (uprzednio noszący nazwisko S. R.) po 1/8 (jednej ósmej) części spadku każdy z nich;

4. spadek po C. vel C. vel H. B. z domu T. zmarłej w dniu [...] maja 1946 r., na podstawie ustawy nabył w całości syn K. B.;

5. spadek po R. vel R. B. z domu T. zmarłej w dniu [...] maja 1946 r., na podstawie ustawy nabyli: siostra H. Ż. vel E. vel E. H. z domu T. oraz brat A. S. vel A. T. po 2/8 (dwie ósme) części spadku każde z nich, a ponadto zstępni rodzeństwa, tj. K. B. w udziale wynoszącym 2/8 (dwie ósme) części spadku oraz Y. R. (uprzednio noszący nazwisko J. R.) i S. R. (uprzednio noszący nazwisko S. R.) po 1/8 (jednej ósmej) części spadku każdy z nich.

W pkt 6 postanowienia umorzono postępowanie w zakresie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po A. S., A. S., H. Ż. i A. Ż..

W odniesieniu do postępowań spadkowych po A. S. (poprzednio używającym imienia i nazwiska A. T.) oraz po H. Ż. (poprzednio używającej imienia i nazwiska E. H., zd. T.), Komisja ustaliła, że:

- Postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Cywilny Rejestrowy z [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] uznano za skuteczne na obszarze Polski zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2007 r, działającego w charakterze notariusza w M. [...] E. L., zaświadczającego w pkt 1, że A. S., urodzony [...] listopada 1908 r. w miejscowości [...] zmarł w miejscowości L. prowincja N. w 1965 r. pozostawiając jako uprawnione do dziedziczenia, pozostającą wówczas przy życiu żonę A. L. i córkę E. S., małżonkę J. C., z wyłączeniem nieruchomości położonych na terenie Polski. W pkt 2 uznano za skuteczne na obszarze Polski zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2007 r. o przejściu praw spadkowych po A. L., urodzonej w K. dnia [...] października 1912 r. na E. S., urodzoną w W. w dniu [...] listopada 1934 r. z wyłączeniem nieruchomości położonych na terenie Polski. Zgodnie z certyfikatem Konsulatu Generalnego RP w [...] z dnia [... kwietnia 1946 r. A. T. przybrał podczas okupacji w Polsce imię i nazwisko "A. S.", aby uchronić się przed prześladowaniami i zachował je po wojnie.

- Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Cywilny Rejestrowy uznano za skuteczne na obszarze Polski orzeczenie sądu angielskiego – H. C. of J., Głównego Rejestru ds. Spadkowych [...] z dnia [...] stycznia 1957 r. stwierdzające, że cały spadek po zmarłej w dniu [...] października 1965 r. w L. H. Ż. przypada jej mężowi A. Ż. z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce.

- Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. sygn. akt [...] Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Cywilny Rejestrowy uznano za skuteczne na obszarze Polski orzeczenie sądu angielskiego – H. C. of J., Głównego Rejestru Wydziału Rodzinnego [...] z [...] września 1982 r. potwierdzające autentyczność testamentu zmarłego w dniu [...] maja 1982 r. A. Ż. i stwierdzające, że zarząd spadkiem zostaje przyznany J. N. i J. C. jako wykonawcom testamentu - z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce. Zgodnie z testamentem A. Ż. wykonawcy testamentu wypłacili z jego majątku dochód G. S. Po jej śmierci spadek po A. Ż., zgodnie z treścią testamentu, przeszedł w całości na jego syna H. K., wcześniej używającego imienia H. H. Spadek po zmarłym w dniu [...] listopada 1999 r. H. K. nabyli z mocy ustawy żona S. J. oraz dzieci S. H. de R. i K. E. po 1/3 części spadku (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2008 r, sygn. akt [...]). Zgodnie z oświadczeniem z dnia [...] lipca 2006 r. złożonym przed francuskim notariuszem, S. J. zrzekła się wszelkich roszczeń dotyczących majątku pozostawionego w W. przez H. K., wobec czego jej część nabyli po 1/2 S. H. de R. oraz K. E.

W odniesieniu do spadkobrania po A. Ż. w oparciu o opinię sporządzoną przez Departament Współpracy Międzynarodowej i Prawa Europejskiego Ministerstwa Sprawiedliwości, Prezydent [...] przyjął, że z momentem śmierci powołanego egzekutora spadku, który pozostawił testament i ustanowił w nim egzekutora, ten ostatni z chwilą uzyskania grant of probate staje się z mocy prawa nie tylko egzekutorem osoby, która powołała go do pełnienia tej funkcji, lecz także w odniesieniu do pierwszego spadku. W myśl powyższej zasady ostatni egzekutor "nieprzerwanego łańcucha reprezentacji" jest egzekutorem testamentu każdego poprzedniego testatora. Obaj wykonawcy testamentu A. Ż. zmarli. J. N. zmarł w dniu [...] czerwca 2003 r., z tą chwilą jedynym wykonawcą testamentu został J.C. Po śmierci J. C. w dniu [...] września 2006 r. egzekutorami testamentu zostali - na mocy testamentu J. C. – T. J. i A. C. Postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Cywilny Rejestrowy z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...] uznano za skuteczne na obszarze Polski orzeczenie sądu angielskiego – H. C. of J. - Rejonowego Rejestru Sądu Spadkowego w [...], [...] z dnia [...] listopada 2006 r. potwierdzające autentyczność testamentu zmarłego J. C. stwierdzające, że zarząd całym majątkiem zmarłego zostaje przyznany T. J. i A. C., z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce. T. J. i A. C. byli stroną umowy notarialnej z dnia [...] lutego 2010 r. Rep. A nr [...], na mocy której sprzedali na rzecz M. M. 1/4 wszelkich praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości.

Następnie Komisja zaznaczyła, że doszło do sprzedaży roszczeń związanych z przedmiotową nieruchomością hipoteczną. Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2009 r., Rep. A nr [...], M. M. działając w imieniu i na rzecz K. B., Y. R., S. R. (spadkobierców po R. B.), E. C.(spadkobiercy po A. T. vel. A. S.) K. K., S. K. de R. (spadkobierców po H. Ż.) sprzedał samemu sobie tj. M. M. wszelkie przysługujące sprzedającym prawa i roszczenia o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości objętej księgą hipoteczną nr [...], do 11/12 części - położonej w [...] przy ul. [...], [...], [...] wynikające z przepisów dekretu z dnia [...] października 1945 r. za łączną cenę [...] USD, co wg. tabeli średnich kursów walut NBP nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. daje kwotę [...] zł. Przy umowie sprzedaży roszczeń z dnia [...] czerwca 2009 r. obie strony umowy reprezentował M. M. stawający jednocześnie jako kupujący i sprzedający. W treści aktu notarialnego Rep. A nr [...] wskazano, że sprzedający M. M. działał w imieniu i na rzecz K. B., Y. R., S. R., E. C., K. E. K., S. H. K. de R. na podstawie udzielnych mu pełnomocnictw. W aktach sprawy nie ma ww. pełnomocnictw. W aktach sprawy brak jest także pełnomocnictw dla A. M., który reprezentował sprzedających przy umowie sprzedaży roszczeń z dnia [...] lutego 2010 r. Rep. A nr [...].

Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2010 r. Rep. A. nr [...] rozwiązano umowę sprzedaży sporządzoną w dniu [...] czerwca 2009 r. - w części dotyczącej sprzedaży na rzecz M. M. przez K. K. oraz S. K. de R. - ich udziałów w prawach i roszczeniach o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości objętej księgą hipoteczną nr [...] położonej w [...] przy ulicach [...], [...] i [...]. Zgodnie z postanowieniami umowy, cała cena w kwocie po [...] USD zostanie zwrócona M. M. przez K. K. oraz S. K.de R.

Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2010 r. Rep. A nr [...], T. J. i A. C. V. S. C., jako zarządcy spadku po J. C. sprzedali na rzecz M. M. 1/4 wszelkich praw i roszczeń do nieruchomości [...], dawne ozn. hip. [...] za kwotę [...], co wg. tabeli średnich kursów walut NBP nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. daje kwotę [...] zł.

W dniu [...] czerwca 2009 r. M. M. złożył wniosek o rozpoznanie przez Prezydenta [...] wniosku dekretowego E. H. z [...] lipca 1948 r.

Decyzją z [...] października 2010 r. Prezydent [...] odmówił ustanowienia na rzecz M. M. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...] i [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pomimo wystąpienia przesłanki zgodności korzystania z gruntu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...], nie można ustanowić prawa użytkowania wieczystego albowiem nie jest możliwe fizyczne wyodrębnienie gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Przez przedmiotową nieruchomość przebiega tunel Trasy [...] – [...] stanowiąca drogę wojewódzką nr [...]. Z treści art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 71 poz. 838 ze zm.) wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z kolei w myśl art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielenie gruntu pod drogi publiczne. W związku z powyższym organ uznał, że skoro przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...][...] to nie może zostać na tym gruncie ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz jakiegokolwiek podmiotu. Na skutek odwołania wniesionego przez M. M., ww. decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent [...] nie przedstawił wiarygodnych dowodów potwierdzających istnienie przeszkód do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego. W ocenie Kolegium organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien zgromadzić dokumenty potwierdzające, że sporna działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym oraz odnieść się do stanowiska instytucji reprezentującej zarządcę drogi, jaką jest Zarząd Dróg Miejskich w kwestii możliwości prowadzenia inwestycji nad tunelem Trasy [...], jak również do kwestii zbycia udziału praw do gruntu na rzecz ewentualnie sprzedanych lokali mieszkalnych.

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Prezydent [...] - rozpoznając ponownie sprawę - ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na rzecz M. M. w całości (pkt 1), ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu w wysokości [...] zł (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji organ, odnosząc się do wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2010 r., wyjaśnił, że w budynkach przy ulicy [...], [...] i [...] zostały sprzedane lokale, dla których utworzono księgi wieczyste, w których jako właściciel gruntu wpisane jest [...], Ponadto zaznaczono, że Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (po uchyleniu poprzedniej decyzji odmawiającej prawa użytkowania wieczystego) orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w ewidencji jako działka nr [...] z obrębu [...]. Grunt powyższy również znajduje się nad tunelem trasy [...]. Organ przywołał również stanowisko Zarządu Dróg Miejskich z [...] maja 2008 r. oraz z [...] czerwca 2009 r. opiniujące pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowego terenu. Ponadto zaznaczył, że [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] lipca 2009 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww. terenu. Dla przedmiotowego gruntu została także wydana decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy. Organ uznał, że korzystanie z gruntu przez następcę prawnego dawnych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Zaznaczono, że z uwagi na położenie gruntu nad tunelem trasy [...] w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostanie określony sposób korzystania z gruntu zapewniający prawidłowe użytkowaniu budynków, których realizacja przewidziana jest na ww. gruncie, nie kolidujący z prawami właściciela drogi wojewódzkiej nr [...] – [...] oraz jej części składowej tj. tunelu Trasy [...] i uwzględniający prawa do części podziemnej przedmiotowego gruntu w zakresie prawidłowej eksploatacji, prawa dostępu do wybudowanych urządzeń w celu ich utrzymania, konserwacji, remontów, modernizacji oraz usuwania awarii i zagrożeń, naprawy, przebudowy i rozbudowy drogi i tunelu Trasy [...].

W odniesieniu do pozostałych działek, Prezydent [...] decyzją z [...] października 2010 r. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na rzecz M. M. (pkt 1), ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu w wysokości [...] zł (pkt 2) oraz odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (pkt 3). W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył w szczególności, że cena za budynek zlokalizowany na działce nr [...] zostanie określona w protokole rokowań, a podstawą do jej ustalenie będzie wartość budynku określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W dalszej kolejności organ wskazał, że dla przedmiotowego gruntu została wydana decyzja z [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego oraz przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną konieczną do obsługi inwestycji na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] oraz na częściach działek nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...], [...], [...]. W treści tej decyzji wskazano, że ze względu na usytuowanie inwestycji nad tunelem Trasy [...] i bezpieczeństwo konstrukcji sąsiadujących budynków, projekt budowlany należy poprzedzić wykonaniem dokumentacji geologiczno-inżynierskiej i ekspertyzy dotyczącej wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo konstrukcji tunelu i sąsiadujących budynków.

Postanowieniem z [...] marca 2011 r. Prezydent [...] sprostował z urzędu oczywiste omyłki pisarskie w decyzji z [...] stycznia 2011 r. w zakresie powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wpisując poprawną powierzchnię tej działki tj. [...] m2 zamiast omyłkowo wpisanej [...] m2, a także w zakresie wysokości czynszu symbolicznego wpisując poprawną wysokość [...] zł, zamiast omyłkowo wpisanej [...] zł.

Działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] zostały połączone w jedną nieruchomość w dniu [...] lutego 2013 r. i obecnie obie znajdują się w księdze wieczystej [...].

Ustalając stan faktyczny i prawny nieruchomości po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnych, Komisja podkreśliła, że decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2011 r. została wykonana poprzez oddanie działki gruntu nr [...] w użytkowanie wieczyste M. M. aktem notarialnym z [...] marca 2011 r. Decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2010 r. została wykonana poprzez oddanie działki gruntu nr [...] o pow. [...] m2 w użytkowanie wieczyste oraz sprzedaż znajdującego się na nim budynku o pow. zabudowy [...] m2 oraz pow. użytkowej [...] za kwotę [...] zł na rzecz M. M. aktem notarialnym z [...] listopada 2011 r. Cena sprzedaży budynku została ustalona na podstawie jego wartości określonej w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2011 r. W dniu [...] stycznia 2012 r. wydana została decyzja Zarządu Dzielnicy [...] [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W dniu [...] października 2013 r. została zawarta umowa sprzedaży, mocą której właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] została [...] Sp. z o.o., której wspólnikami są: M. M., który posiada w spółce [...] udziałów oraz M. M., który posiada [...] udziałów. Uprawnionym do reprezentowania Spółki jest prezes zarządu w osobie M. M. Nieruchomość została sprzedana Spółce za cenę w kwocie [...]zł.

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego oraz przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku wraz z garażem podziemnym, dojazdem i infrastrukturą techniczną konieczną do obsługi inwestycji na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz na części działek [...] i [...] w obrębie [...] przy ulicach [...], [...] i [...].

Po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego Komisja stwierdziła, że:

1. Decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, tj. pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowych właścicieli.

Komisja ustaliła, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego, Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego. Komisja stwierdziła, że Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, bowiem nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności uchybił obowiązkowi zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji reprywatyzacyjnej. W toku przedmiotowego postępowania nie została w ogóle zbadana wynikająca z treści art. 7 ust. 1 dekretu przesłanka w postaci posiadania gruntu. Jest to okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, Komisja podkreśliła, że art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jako uprawnionych wskazuje wprawdzie "dotychczasowego właściciela gruntu" i "jego prawnego następcę", jednocześnie jednak możliwość zgłoszenia przez nich wniosku o przyznanie prawa rzeczowego wyraźnie uzależnia od posiadania gruntu. Zdaniem Komisji, powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie wskazuje, że Trybunał utożsamił spełnienie warunku "posiadania gruntu" z faktycznym władztwem nad nieruchomością objętą działaniem dekretu. Dokonując zatem analizy treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego Komisja wskazała, że w dotychczasowej praktyce reprywatyzacyjnej ignorowano przesłankę posiadania, jako uprawniającą do występowania z wnioskiem o prawo do gruntu pod budynkiem - uważając błędnie, że skoro własność prawnie to "więcej", to brak jest podstaw do badania sprawy posiadania, ponieważ właściciel "z automatu" jest posiadaczem.

Prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, Prezydent [...] był obowiązany podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, w tym również poczynienia ustaleń dotyczących posiadania nieruchomości na chwilę złożenia wniosku przez dawnego współwłaściciela. Komisja ustaliła, że Prezydent [...], wydając zakwestionowaną decyzję, nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał istotnej dla sprawy okoliczności, czy dawny właściciel spełnił przesłankę posiadania gruntu, a tym samym, czy był osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] za czynsz symboliczny.

Prezydent [...] miał obiektywnie taką możliwość, nawet poprzez zwrócenie się do właściwych instytucji państwowych (np. Archiwum Państwowe w [...]) o dokumentację dotyczącą pobytu i działalności osób ubiegających się o prawo własności czasowej w chwili składania wniosków na terenie miasta [...]. Zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego w zakresie zbadania przesłanki posiadania gruntu, w ocenie Komisji, stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno uzasadnienie decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2010 r., jak i uzasadnienie decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2011 r. wprost wskazują, iż organ ten nie badał przesłanki posiadania gruntu przez dawnych właścicieli nieruchomości. Uzasadnienie opisanej decyzji reprywatyzacyjnej nie spełnia zatem wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Komisja stwierdziła zaistnienie przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy. W niniejszej sprawie organ nie przedstawił okoliczności, na podstawie których uznał, że wszystkie przesłanki dekretowe, umożliwiające rozpoznanie wniosku i przyznanie prawa użytkowania wieczystego, zostały spełnione. W konsekwencji, Komisja stwierdziła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [....] przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych (art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy oraz art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego).

2. Naruszenie przepisów postępowania poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy i niewykonanie wskazań organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2010 r.

Komisja ustaliła, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego, Prezydent [...] wydając decyzję z [...] stycznia 2011 r. naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym niewykonanie wskazań organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu ww. decyzji wskazało na trzy zasadnicze kwestie wymagające ponownego wyjaśnienia przez Prezydenta [...], tj.: zgromadzenie dokumentów potwierdzających, że działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym, odniesienie się do stanowiska Zarządu Dróg Miejskich, co do możliwości prowadzenia inwestycji na nieruchomości znajdującej się nad Tunelem trasy [...], a także wyjaśnienie kwestii zbycia udziału do gruntu, ewentualnie sprzedanych lokali mieszkalnych. Komisja stwierdziła, że Prezydent [...] rozpoznając ponownie sprawę nie wyjaśnił okoliczności, na które wskazało Kolegium. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nie zgromadził dokumentacji wskazującej na położenie działki nr [...], w szczególności nie wyjaśnił, czy działka ta leży w pasie drogowym. Organ nie odniósł się także do stanowiska Zarządu Dróg Miejskich o możliwości prowadzenia inwestycji nad Tunelem trasy [...]. Prezydent [....] odwołał się jedynie do pism Zarządu Dróg Miejskich z [...] maja 2008 r. i [...] czerwca 2009 r., w których Zarząd zaopiniował pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu. Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji reprywatyzacyjnej wskazuje, że organ nie podjął żadnych nowych czynności w celu ustalenia okoliczności wskazanych przez Kolegium w zakresie wyjaśnienia stanu prawnego działki nr [...]. Nie przedstawił też własnej analizy stanowiska Zarządu Dróg Miejskich, a jedynie wskazał na pisma tego organu. Komisja stwierdziła, że Prezydent [...] nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób kompleksowy i nie wykonał zaleceń organu odwoławczego wynikających z decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r., a ocena materiału dowodowego dokonana przez organ pierwszej instancji nosi znamiona naruszenia art. 80 k.p.a.

W konsekwencji, Komisja stwierdziła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2011 r. pomimo nieustalenia faktów mających istotne znaczenie dla załatwienia sprawy. Tym samym Komisja stwierdziła zaistnienie przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a Ustawy.

3. Naruszenie przepisów postępowania poprzez nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania.

Komisja stwierdziła, że w chwili wydawania decyzji przez Prezydenta [...] zachodziły uzasadnione wątpliwości co do tego, czy spadek po R. vel Ł. vel C. vel R. T., P. vel P. R., J. T., C. vel C. vel H. B., R. vel R. B. nabyły osoby wymienione w treści postanowień spadkowych. Prezydent [...] nie podjął jednak żadnych działań zmierzających do weryfikacji tych postanowień, a tym samym do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania dekretowego. Przedwojenni właściciele nieruchomości, tj. R. vel Ł. vel R. T., P. vel P. R. z domu T., J. T., C. vel C. vel H. B. z domu T., R. vel R. B. z domu T. zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego z dnia [...] kwietnia 1948 r. znak: [...] zostali uznani za zmarłych z dniem [...] maja 1946 roku. Postępowanie spadkowe po ww. osobach zostało przeprowadzone dopiero w 2009 r., a zatem po upływie 63 lat (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. akt [...]). Zważywszy na powyższe okoliczności, w ocenie Komisji zachodziła konieczność zbadania możliwości dziedziczenia po wymienionych wyżej osobach przez Skarb Państwa, jako spadków wakujących w rozumieniu przepisów art. 811-814 Kodeksu Napoleona. Wskazane przepisy zostały ustanowione na potrzeby sytuacji, gdy spadkobiercy ustawowi nie zgłosili swoich praw (zob. uchwała SN z dnia 18 listopada 1966 r., sygn. akt III CZP 89/66). Niesporne jest, że we wspomnianym okresie nie zostały wykonane obowiązki spadkobierców: sporządzenie spisu inwentarza. Nie został powołany kurator spadku, do czego - zgodnie z art. 812 Kodeksu Napoleona - dojść mogło wyłącznie na wniosek osób zainteresowanych. W rozpoznawanym przypadku termin końcowy na objęcie spadku po R. vel Ł. vel C. vel R. T., P. vel P.R. z domu T., J. T., C. vel C. vel H. B. z domu T., R. vel R. B. z domu T. upłynął w 1976 roku. W perspektywie powyższych okoliczności w badanym przypadku zaistniały istotne wątpliwości dotyczące kręgu spadkobierców po ww. osobach - przedwojennych właścicielach nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W ocenie Komisji, wobec zaistniałych wątpliwości co do spadkobrania po wskazanych współwłaścicielach nieruchomości, Prezydent [...], pomimo dysponowania prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, powinien podjąć działania zmierzające do weryfikacji postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po R. vel Ł. vel C. vel R. T., P. vel P. R. z domu T., J. T., C. vel C. vel H. B. z domu T., R. vel R. B. z domu T. w trybie art. 679 k.p.c. Istotą wskazanego przepisu jest dążenie do tego, aby stwierdzenie nabycia spadku było zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Zainicjowanie postępowania w trybie art. 679 k.p.c. niewątpliwie przyczyniłoby się do wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości odnośnie osób uprawnionych na podstawie dekretu, a w konsekwencji do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. W ocenie Komisji zaistniała przesłanki wskazana w art. 30 ust. 1 pkt 4a Ustawy.

4. Przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym - nastąpiło w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...].

Komisja ustaliła, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła również przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy, gdyż przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] nastąpiło w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...]. Komisja podkreśliła, że wobec treści art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy, na Komisji każdorazowo spoczywa obowiązek dokonania oceny przeniesienia roszczeń do nieruchomości [...] przez pryzmat interesu społecznego. Konieczne ograniczenia ustawodawca sformułował w postaci klauzul generalnych, które są zwrotami językowymi, będącymi częścią przepisu prawnego, służącymi uelastycznieniu tekstu aktu prawnego, który celowo jest niedookreślony, ma charakter oceniający oraz odsyła do kryteriów pozaprawnych. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie była kwestia ekwiwalentności świadczenia wynikającego z umowy sprzedaży roszczeń do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] z obrębu [...] zgodnie z treścią art. 27 Ustawy. Wymieniony przepis stanowi, że wartość nieruchomości w postępowaniu rozpoznawczym określa rzeczoznawca majątkowy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, według stanu na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Zgodnie z operatami szacunkowymi z [...] marca 2019 r. sporządzonymi na daty wydania decyzji reprywatyzacyjnych wartość rynkowa udziału [...] w prawie użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] objętego księgą wieczystą [...] według stanu i wartości na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] października 2010 r. wyniosła [...] zł., natomiast udziału [...] w prawie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] stycznia 2011 r. [...] zł. Wartość rynkowa udziału [...] w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości na dzień [...] października 2010 r. wyniosła [...] zł, a na dzień [...] stycznia 2011 r. wyniosła [...] zł. Jak wynika z treści aktu notarialnego z [...] czerwca 2009 r. beneficjent decyzji reprywatyzacyjnych M. M. nabył prawa i roszczenia od spadkobierców dawnych współwłaścicieli do [...] części nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną nr [...] za łączną cenę [...] USD, co wg. tabeli średnich kursów walut NBP nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. daje kwotę [...] zł. W odniesieniu do dwóch spadkobierców powyższa umowa została rozwiązana aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2010 r. Rep. A. nr [...], a cena [...] USD została zwrócona M. M. przez sprzedających K. K. oraz S. K. de R. Zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2010 r. Rep. A nr [...] M. M. nabył udział 1/4 wszelkich praw i roszczeń do nieruchomości dawną księgą hipoteczną nr [...] - za kwotę [...], co wg. tabeli średnich kursów walut NBP nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. daje kwotę [...] zł. Zestawienie powyższych wartości oznacza, że M. M. nabył prawa i roszczenia do udziału wynoszącego [...] części nieruchomości za około 20% realnej wartości nieruchomości, a do udziału wynoszącego 1/4 części za około 16 % realnej wartości nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...]. Została zatem spełniona przesłanka przewidziana w art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy.

Dodatkowo Komisja zauważyła, że przy umowie sprzedaży roszczeń z [...] czerwca 2009 r. obie strony umowy reprezentował M. M. stawający jednocześnie jako kupujący i sprzedający. W treści aktu notarialnego wskazano, że sprzedający M. M. działał w imieniu i na rzecz K. B., Y. R., S.R., E. C., K. K., S. K. de R. na podstawie udzielnych mu pełnomocnictw. W aktach sprawy nie ma ww. pełnomocnictw, a zatem nie jest możliwe zweryfikowanie ich treści pod kątem wyłączenia art. 108 Kodeksu cywilnego, wykluczającego możliwość działania przez pełnomocnika z samym sobą.

Uwzględniając skutki prawne wywołane przez decyzję reprywatyzacyjną, Komisja stwierdziła, że decyzje reprywatyzacyjne z [...] października 2010 r. oraz z [...] stycznia 2011 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne w całości. Komisja nie kwestionuje, że w przedmiotowej sprawie w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnych doszło do zbycia przez beneficjenta decyzji M. M. nieruchomości położonej u zbiegu ulic [...], [...] i [...] składającej się działki nr [...] z obrębu [...] oraz z działki nr [...] z obrębu [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...]. Wskazana okoliczność wyczerpuje dyspozycję części pierwszej definicji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", wynikającej z art. 2 ust. 4 Ustawy. W ocenie Komisji, brak jest podstaw do przyjęcia, że M. M., działający w imieniu i na rzecz Spółki pod firmą [...] jako prezes zarządu Spółki, wiedział o okolicznościach, o których mowa w art. 30 ust. 1 Ustawy bądź też z łatwością mógł się o nich dowiedzieć. Komisja nie ustaliła, aby [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] nabywając przedmiotową nieruchomości od beneficjenta decyzji, jako osoba trzecia, działała w złej wierze w rozumieniu art. 41a ust. 3 Ustawy. Wobec powyższych okoliczności, zdaniem Komisji, w stosunku do całości udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej u zbiegu ulic [...], [...] i [...] w [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 Ustawy. Uwzględniając powyższe Komisja stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2010 r. oraz z [...] stycznia 2011 r. z naruszeniem prawa, nakładając jednocześnie na M. M. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie [...] zł.

Skargi na powyższą decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich złożyli: [...], reprezentowane przez adwokata oraz M. M.

Skargą [...] objęto części uzasadnienia decyzji, podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj.:

w tytule pkt. III.l. (str. 21.) w całości; w pkt. III.l. (str. 21) "Komisja ustaliła, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego, Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłania posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego"; w pkt. III.l. (str. 23) "Komisja, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, stwierdziła, że Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 7 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prezydent [...], wydając decyzje reprywatyzacyjne nr [...] oraz nr [...], nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności uchybił obowiązkowi zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji reprywatyzacyjnej. (...)"; w pkt. IIl.1. (str. 23-24) "Przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł rozstać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela łub osób prawa jego reprezentujących. (...)"; w pkt. IIl.1. (str. 24) "Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku jest posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku."; w pkt. III.1. (str. 25) "W orzecznictwie wyrażone zostało stanowisko, że do uznania, iż wnioskodawca pozostawał w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku, wystarczającym było sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli.’'; w pkt. IIl.1. (str. 25) "Kontynuując problematykę posiadania gruntu przez wnioskodawcę (...)"; w pkt. III.1. (str. 26 - 28) od zdania "Należy zwrócić uwagę, iż za objęciem posiadania przemawiają (...)" do końca pkt III.1; w pkt. III.7. (str. 41) "Świadczy o tym już choćby fakt braku zbadania przesłanki posiadania nieruchomości oraz braku weryfikacji postanowień spadkowych w sytuacji, gdy zachodziły poważne wątpliwości co do prawidłowości ustalonego w nich kręgu spadkobierców."; w pkt. III.9. (str. 44) "W toku kontrolowanego postępowania nie została zbadana wynikająca z treści art. 7 ust. I dekretu, przesłanka w postaci posiadania gruntu. (...)",

podczas gdy:

(a) spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] nie stanowi warunku sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego jak to bezzasadnie przyjęła Komisja, wobec czego nie można zarzucić Prezydentowi [...], że nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postaci spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego; (b) prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z jednolitą linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli); (c) jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu; (d) Prezydent [...] nie oceniając kwestii posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnych nie dopuścił się nieprawidłowości; (e) prawidłowość decyzji Prezydenta [...] winna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b Ustawy;

2. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a Ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III.3 (str. 29) w całości; w pkt. III.3, (str. 29-32) w całości; w pkt. III.7. (str. 41) "W przedmiotowej sprawie Komisja stwierdziła, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do tego, czy spadek po 5 współwłaścicielach nieruchomości tj. R. vel Ł.i vel C. vel R. T., P. vel F. R., J. T., C. vel C. vel H. B., R. vel R. B. nabyły osoby wskazane w treści postanowienia spadkowego z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn. [...]", w pkt. III.7. (str. 41) "Świadczy o tym już choćby fakt braku zbadania przesłanki posiadania nieruchomości oraz braku weryfikacji postanowień spadkowych w sytuacji, gdy zachodziły poważne wątpliwości co do prawidłowości ustalonego w nich kręgu spadkobierców",

poprzez uznanie, że Prezydent [...] nie podjął działań zmierzających do weryfikacji prawomocnych postanowień spadkowych, a tym samym do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania reprywatyzacyjnego w sytuacji, gdy w ocenie Komisji, w chwili wydawania decyzji reprywatyzacyjnej zachodziły uzasadnione wątpliwości co do tego, czy spadek po dawnych właścicielach nieruchomości nabyły osoby wymienione w treści postanowienia spadkowego,

podczas gdy:

Prezydent [...] prowadził postępowanie w oparciu o postanowienia sądów powszechnych o stwierdzeniu nabycia spadku, którymi był związany. Organ administracji publicznej nie jest władny kwestionować w toku postępowania administracyjnego prawidłowości prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych i wkraczać w ich kompetencje, do których należy tak ustalenie spadkobierców po osobie nieżyjącej, jak i ustalenie właściwych przepisów prawa stanowiących podstawę dziedziczenia. Prezydentowi [...] nie można przypisywać naruszenia prawa wskutek naruszenia przepisów prawa spadkowego, gdyż wydawanie rozstrzygnięć na ich podstawie nie należy do jego właściwości. Sama Komisja w zaskarżonym uzasadnieniu decyzji (str. 41) wskazała, że "nie kwestionuje prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. sygn.akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po przedwojennych współwłaścicielach nieruchomości."

W oparciu o tak sformułowany zarzut Prezydent [...] wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

M. M. zaskarżył decyzję Komisji w całości podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia o przesłanki nieznane polskiemu prawu tj. art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 Ustawy, w momencie wydania decyzji, a co za tym idzie wydanie rozstrzygnięcia wbrew zasadzie lex retro non agit;

2. naruszenie art 41 Karty Praw Podstawowych poprzez naruszenie prawa do dobrej administracji;

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz art. 30 ust. 1 pkt 4b) Ustawy poprzez uznanie, iż decyzje reprywatyzacyjne zostały wydane pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela;

4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a) Ustawy poprzez uznanie, iż decyzje reprywatyzacyjne zostały wydane pomimo nieustalenia faktów mających istotne znaczenie dla załatwienia sprawy w związku z pominięciem wytycznych organów odwoławczych;

5. naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 5) Ustawy poprzez uznanie, iż przeniesienie roszczeń do nieruchomości było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości;

6. naruszenie art. 365 § 1 k.p.c. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4a) Ustawy poprzez uznanie, iż decyzje reprywatyzacyjne wydano z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu;

7. naruszenie art. 109 § 2 k.p.a. i 14 § 2 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe ogłoszenie decyzji Komisji w związku z ogłoszeniem jej zanonimizowanej wersji;

8. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy oraz ustalenie faktów w sposób jednoznacznie przeciwny do treści dowodów, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;

9. naruszenie art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające i niepełne uzasadnienie decyzji Komisji, brak umieszczenia wymaganych przepisami elementów uzasadnienia decyzji Komisji.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji w całości, umorzenie postępowania przed Komisją z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie jako niezasadnych, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 stycznia 2020 r. połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania "[...]" Sp. z o.o. w [...].

W odpowiedzi na zawiadomienie Sądu z [...] maja 2021 r., pismem z [...] maja 2021 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich stanowczo sprzeciwiła się skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne wnosząc o wydanie zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie jawne. Jednocześnie Komisja podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W pisemnym stanowisku z [...] maja 2021 r. "[...]" Sp. z o.o. stwierdziła, że wydane w sprawie decyzje Prezydenta [...] z [...] października 2010 r. i [...] stycznia 2011 r. są prawidłowe i nie naruszają przepisów prawa.

M. M. w piśmie z [...] maja 2021 r. podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte.

Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie [...] – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak przyjętym zakresie kognicji Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd ocenił, że wniesione skargi są dopuszczalne. Zostały wniesione w ustawowym terminie, przez podmioty, których uprawnień lub obowiązków dotyczy zakwestionowana decyzja, a tym samym mające w sprawie przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym miejscu Sąd, odnosząc się do spostrzeżeń poczynionych w skardze M. M., zauważa, że w świetle art. 16 ust. 3 Ustawy, zawiadomienie o wydanych przez Komisję decyzjach możliwe jest poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Doręczenie zawiadomienia uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia. (art. 16 ust. 4 zdanie drugie Ustawy)

Powyżej cytowane unormowanie stanowi szczególne rozwiązanie proceduralne, a do takich odwołuje się przepis art. 49 § 1 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że z publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. Oparty jest on na tzw. fikcji prawnej, że w trakcie biegu terminu – ustalonego w Ustawie na 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia - strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i z nią się zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. Na gruncie art. 49 k.p.a. zauważa się, że dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w tym przepisie, zasadnicze znaczenie ma dzień, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4/56, LEX nr 2231046). Przepisy dopuszczające doręczenie przez obwieszczenie wprowadzają tzw. fikcję doręczenia, co jednoznacznie wynika z użytych w nich zwrotów: "doręczenie uważa się za dokonane", "decyzję [...] uważa się za doręczoną". Przyjęcie tej fikcji powoduje, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek. Zapewnia to organowi administracji stanowczy wpływ na tok postępowania, a w konsekwencji służy realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego. Taki sposób doręczenia powoduje, że - inaczej niż w sytuacji, gdy doręczenie dokonywane jest bezpośrednio - przepisy określają najpóźniejszą datę, w której uznaje się, że czynność została dokonana. Strony zawiadamiane w powyższym trybie o fakcie wydania decyzji przez organ mogą zapoznać się z jej treścią najwcześniej w dniu publicznego ogłoszenia tej decyzji i od tego terminu rozważyć wniesienie od niej środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2681/16, CBOSA). Powyższego nie modyfikuje osobiste doręczenie stronie odpisu decyzji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, przewidziane przepisem art. 49b k.p.a. Odformalizowanie udostępnienia przejawiające się w dokonaniu go w sposób określony we wniosku ma służyć przyspieszeniu uzyskania przez stronę treści rozstrzygnięcia (Chróścielewski W. red., Kmieciak Z. red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 49b, publ. WKP 2019). Publikacja zaskarżonej decyzji nastąpiła w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 6 listopada 2019 r., zatem złożone w niniejszej sprawie skargi Miasta [...] i M. M. (odpowiednio w dniu: 10 grudnia 2019 r. i 11 grudnia 2019 r.) zostały wniesione w ustawowym terminie.

W tym miejscu wypada również podkreślić, że w ocenie Sądu dopuszczalna jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, z uwagi na rolę, jaką spełnia ono w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. (zob. Turski J., Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty, ZNSA 1 (70) 2017). Powyższa kwestia nie stanowi jednakże w rozpoznawanej sprawie istotnego zagadnienia, jako że kontrola legalności zaskarżonej decyzji – również w oparciu o skargę wniesioną przez M. M. co do całości decyzji - wykazała wadliwości, których nie sposób zniwelować pozostawiając w obrocie prawnym jej osnowę.

Poczynając zatem od uwag ogólnych, zauważyć przyjdzie, że w uzasadnieniu projektu Ustawy (druk VIII.1056) podkreślono, iż "dostrzeżone w toku wydawania decyzji reprywatyzacyjnych naruszenia i ich skala wymagają podjęcia działań nadzwyczajnych, które zmierzają do ochrony dóbr bardziej zasługujących na ochronę aniżeli stabilność decyzji administracyjnych". Owa przywołana przez ustawodawcę wartość stabilności, trwałości decyzji administracyjnych została ustanowiona przepisem art. 16 § 1 k.p.a. Jak podkreśla się w doktrynie, "zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. (...) Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (...)" (Dawidowicz W., Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. s. 123). Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania. Przy wykładni podstaw zastosowania sankcji wzruszalności przez uchylenie (zmianę) decyzji oraz podstaw zastosowania sankcji nieważności decyzji należy mieć na względzie dwie konstytucyjne wartości wynikające z demokratycznego państwa prawnego: ochronę praworządności oraz ochronę praw nabytych. (Art. 16 KPA, Adamiak B. 2021, wyd. 17/Adamiak, Legalis)

Aby zatem mogło dojść do przełamania zasady trwałości decyzji administracyjnych, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1361/12, CBOSA)

W tym miejscu zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego wyznaczona jest treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., który umożliwia sądowi rozpoznanie sprawy administracyjnej niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w skardze, jak również powołanej podstawy prawnej. Sięgając do ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, w wyroku z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3196/19, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę odrębną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim aktów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2669/18; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2746/16; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt I FSK 1721/16). Pojęcie granic sprawy nie zostało ustawowo zdefiniowane, niemniej jednak oceniając skargę sąd winien uwzględnić z jednej strony granice przedmiotowe sprawy, z drugiej natomiast jej granice procesowe. Granice przedmiotowe odnoszą się do materialnego stosunku prawnego, który legł u podstaw postępowania, albo który w wyniku postępowania administracyjnego został ukształtowany mocą kontrolowanego aktu. Granice procesowe (proceduralne) wyznaczają natomiast akty administracyjne, które zostały wydane w toku prowadzonego postępowania będącego indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić, że zaskarżoną decyzją Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich stwierdziła wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2010 r. i z [...] stycznia 2011 r. Pierwsza z tych decyzji obejmowała swym zakresem działkę nr [...] z obrębu [...], dla której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego zgodnie z wnioskiem złożonym przez E. H. oraz działkę nr [...]-część z obrębu [...], wobec której organ odmówił M. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Druga zaś decyzja dotyczyła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu ozn. jako działka nr [...] z obrębu [...]. Komisja zakresem rozstrzygnięcia objęła obie decyzje w całości, jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie względy pozwoliły uznać za wadliwą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. w zakresie obejmującym działkę nr [...]-część, której status tak w sferze faktycznej, jak i prawnej, pozostawał uregulowany odrębnie. Brak jakichkolwiek rozważań podyktowanych tej części rozstrzygnięcia Komisji nie pozwala Sądowi na ocenę oraz jednoznaczne stwierdzenie, jakie okoliczności stanu faktycznego sprawy w tym zakresie, w oparciu o jakie przepisy prawa, wypełniają przesłankę stwierdzenia wydania decyzji z [...] października 2010 r. w odniesieniu do gruntu oznaczonego nr [...] -część z naruszeniem prawa. Zburzona została tym samym, niejako przy okazji, stabilizacja stworzona przez uprzednią decyzję ostateczną w odniesieniu do powyższego gruntu, co wpływa zdecydowanie negatywnie na pewność prawa i przekonanie o stałości rozstrzygnięć organów państwa.

Powyższa wadliwość decyzji wynikająca z niespełnienia wymogów ustalonych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. narusza wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wywierając istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie odnoszącego się do działek gruntu ozn. nr ewid. [...] i [...], zauważyć należy, że na etapie prac legislacyjnych, wyjaśniając idee wprowadzanej Ustawy, projektodawca zaznaczył, że jego celem nie jest wkroczenie projektowanym aktem prawnym w materię zarezerwowaną dla wymiaru sprawiedliwości, o której mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, przede wszystkim dla sądownictwa powszechnego i sądownictwa administracyjnego. Zauważono jednak, że ustawodawca ma obowiązek stworzyć właściwym organom możliwość dochodzenia roszczeń na drodze sądowej w tych przypadkach, w których obecnie obowiązujące procedury nie są dostosowane do charakteru występujących nadużyć, które miały miejsce w toku reprywatyzacji. Organem służącym realizacji celów ustawy ustalono Komisję do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] wydanych z naruszeniem prawa. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że Komisja jest szczególnym w naszym systemie prawnym organem administracji, i to organem administracji rządowej (zob. post. NSA z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt I OW 178/17, sygn. akt I OW 179/17, sygn. akt I OW 191/17, sygn. akt I OW 192/17, z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I OW 236/17, sygn. akt I OW 249/17, sygn. akt I OW 268/17, sygn. akt I OW 208/17). W tym miejscu wypada zaznaczyć, że z konstytucyjnej zasady legalizmu i zasady podziału władzy wynika, że istniejący w ramach rozbudowanego systemu organów wykonujących władzę publiczną podział kompetencji pomiędzy poszczególne organy ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Każdy organ państwa może podejmować działania władcze wyłącznie na podstawie przepisów prawa. W braku szczególnej podstawy prawnej niedopuszczalne jest przenoszenie kompetencji między organami, w dbałości o zapewnienie pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego obywateli, będących elementami zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ustawodawca wyposażył więc Komisję w instrumenty do wyjaśniania nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania dekretowe, przewidując również możliwość występowania do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa.

Powyższe spostrzeżenie pozostaje istotne wobec wywodzonej w zaskarżonej decyzji wadliwości decyzji reprywatyzacyjnych polegającej na nieustaleniu prawidłowego kręgu stron postępowania. Wskazać bowiem należy, że same wyrażone przez Komisję wątpliwości co do tego, czy spadek po R. vel Ł. vel C. vel R..T., P. vel P. R., J. T., C. vel C. vel H. B., R. vel R. B. nabyły osoby wymienione w treści postanowień spadkowych, nie mogły stać się podstawą wyprowadzenia wadliwości prowadzonego w trybie dekretu postępowania. Komisja potwierdziła, że w aktach sprawy znajdują się prawomocne postanowienia sądu spadku, jednocześnie zaś zarzuciła, że Prezydent [...] nie podjął żadnych działań zmierzających do weryfikacji tych postanowień. Tak wyprowadzoną przez Komisję wadliwość należało jednak uprzednio rozważyć przy uwzględnieniu kompetencji, w jakie wyposażone zostały organy rozpatrujące wnioski dekretowe oraz domniemaniu prawidłowości ostatecznej decyzji wyznaczonej zasadą trwałości. Sąd zauważa, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00, publ. ONSA 2003, Nr 2, poz. 64). Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej, lecz wyłącznie do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1025 § 2 k.c.) (A. Kidyba (red.), E. Niezbecka, Komentarz do art. 1025 Kodeksu cywilnego, publ. Lex). Skoro zatem Komisja nabrała wątpliwości co do prawidłowości przyjętego przez Prezydenta [...] spadkobrania po wskazanych właścicielach nieruchomości - pomimo dysponowania prawomocnym postanowieniem Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku – to powinna skorzystać w pierwszej kolejności z przysługującego jej w dacie wydawania decyzji, ustalonego w art. 3 ust. 4 Ustawy, uprawnienia prokuratora. Dopiero wzruszenie prawomocnych postanowień spadkowych w odpowiednim trybie procesowym pozwoliłoby wyprowadzić skutecznie zarzut nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania dekretowego, co uzasadniłoby wzruszenie decyzji reprywatyzacyjnej przy zastosowaniu art. 30 ust. 1 pkt 4a Ustawy.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca w swych zamierzeniach sformułowanych w uzasadnieniu do projektu Ustawy, dążył do zapewnienia nowego, nieznanego dotychczas trybu weryfikacji decyzji administracyjnych, o nadzwyczajnym charakterze, wynikającym z istotnej społecznej potrzeby, mającej swe źródło w konstytucyjnej zasadzie sprawiedliwości społecznej, przywrócenia ładu, poczucia sprawiedliwości i wyrugowania nadużyć prawnych prowadzących nie tylko do pokrzywdzenia Skarbu Państwa czy osoby prawnej, jaką jest [...], ale i licznych lokatorów nieruchomości budynkowych odzyskiwanych nierzadko przez osoby inne aniżeli spadkobiercy ich właścicieli, z nadużyciem prawa lub w sposób prowadzący do istotnych nadużyć zasad współżycia społecznego. Zaznaczono jednocześnie, że decyzje wydawane w tym szczególnym trybie, jako oparte na przesłankach autonomicznych względem dotychczasowych, wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, będą znajdować oparcie w podstawach prawnych nieistniejących w dacie wydawania wyroków przez sądy administracyjne. Sąd podkreśla, że Ustawa jest elementem konstytucyjnie uporządkowanego systemu źródeł prawa, których wzajemna relacja powinna być ustalona. Prawo to bowiem nie luźny, przypadkowy zbiór norm, ale logiczny porządek ujęty w pewien system. Ustawa prócz celów do jakich się odwołuje, przywołuje również konkretne jednostki redakcyjne m.in. dekretu warszawskiego, które powinny stanowić punkt odniesienia dla dokonywanych przez sąd ustaleń i ocen.

W wyroku z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1025/09 (CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] z obowiązującego systemu prawa. Niewątpliwie w założeniach twórców tego aktu nie miał on obowiązywać przez ponad półwiecze. Jednak, skoro rzeczywistość okazała się bardziej skomplikowana niż wyobraźnia ustawodawcy, to trzeba przepisy tego aktu prawa rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego przepis ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego zapisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu.

System prawa jest systemem spójnym i zupełnym, zatem należy w ramach stosowania prawa uwzględniać normy płynące także z innych gałęzi prawa i innych ustaw niż objęte prowadzonym postępowaniem. Powyższe pozwala uznać za nieuzasadnione argumenty Komisji świadczące o wydaniu kontrolowanych decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, tj. pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowych właścicieli. Zdaniem Komisji, Prezydent nie przeprowadził odpowiednio postępowania dowodowego i nie zbadał okoliczności, czy dawny właściciel spełnił przesłankę posiadania gruntu, co czyniłoby go osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] za czynsz symboliczny. Powyższe sprawia, że - zdaniem Komisji - uzasadnienie decyzji reprywatyzacyjnej jest wadliwe i narusza art. 107 § 3 k.p.a., co w dalszej kolejności wypełnia przesłankę z art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy.

W myśl art. 30 ust. 1 pkt 4b Ustawy, Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Dokonując odkodowania normy wynikającej z powyżej cytowanego przepisu nie sposób ustalić prawidłowego rezultatu wykładni w oderwaniu od przepisów dekretu warszawskiego, który do dnia dzisiejszego stanowi podstawową regulację dla wydania decyzji reprywatyzacyjnych względem nieruchomości objętych tych dekretem. Niezmiernie istotne dla prawidłowości dokonywanych w tej mierze spostrzeżeń są uwarunkowania historyczne tej regulacji, która pozostaje kluczowa nie tylko dla praktyki, ale i dla wykładni jej przepisów. W tym względzie jedynie przypomnienia wymaga, że dekret rozpoczął swoje obowiązywanie w czasie, gdy zniszczenia wojenne dokonane na terenie [...] dotyczyły ponad [...]% wszystkich budynków, a na lewym brzegu aż [...]%, co wiązało się z masową migracją ludności próbującej odnaleźć się w nowej, powojennej sytuacji. Nie zawsze był możliwy powrót do swojego dawnego adresu zamieszkania, regułą więc było, że ludzie przebywali w innych miejscach, a władze miejskie dostosowując się do takich okoliczności komunikowały się z mieszkańcami przy pomocy publicznych obwieszczeń. W tych warunkach, uzależnienie skuteczności złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy, a od 1947 r. prawa własności czasowej, przez byłego właściciela nieruchomości [...], od fizycznego posiadania gruntu w momencie wnoszenia wniosku, należy uznać za bezzasadne. W wyroku z 22 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2146/18, (nieprawomocny, dostępny: CBOSA) tutejszy Sąd zauważył, że celem zapewnienia efektywności prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach dekretowych prawodawca musiał podejść praktycznie do kwestii ustalenia stron tego rodzaju postępowań. W dacie wejścia w życie dekretu na terenie [...] obowiązywał Kodeks Napoleona (dalej: kn) oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia [...] kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510) w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych. Jeżeli chodzi o przeddekretowego właściciela nieruchomości zapisanego w księdze hipotecznej sytuacja była prosta. Dotychczasowy właściciel mógł udowodnić swe prawa, jako strona, w postępowaniu dekretowym przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej (świadectwa wystawionego przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...]). Dekret nie odbierał dotychczasowemu właścicielowi posiadania nieruchomości. Objęcie gruntu [...] w posiadanie przez gminę [...] miało charakter formalny. Prawo przewidywało domniemanie prawne, że osoba posiada rzecz jako jej samoistny posiadacz (art. 2230 kn). Co istotne, gdy na nieruchomości znajdował się w dacie wejścia w życie dekretu budynek nadający się do naprawy dotychczasowy właściciel pozostawał nadal właścicielem budynku. Podobna sytuacja dotyczyła osób reprezentujących prawa dotychczasowego właściciela np. pełnomocnika, zastępcy (np. kuratora dla osoby nieobecnej). Takie osoby mogły wykazać swe prawa w postępowaniu administracyjnym poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa lub orzeczenia sądowego (art. 11 i art. 13 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem – Dz. U. Nr 36, poz. 41 ze zm.) – dalej: rpa. Sytuacja przedstawiała się zgoła inaczej, gdy wnioski dekretowe były składane przez prawnych następców właściciela, którzy nie mogli już ujawnić swych praw własnościowych do nieruchomości zapisanej w księdze hipotecznej, po wejściu w życie dekretu. W ówczesnych przepisach dotyczących spraw spadkowych istniała instytucja tzw. objęcia spadku [art. 724 kn, art. 29, art. 41 § 1, art. 557 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz.U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.)]. Z kolei porządek dziedziczenia był uzależniony od tego, do jakiej kategorii spadkobierców należał prawny następca. Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa (art. 724 kn). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 kn). Inna była sytuacja np. małżonka, dzieci naturalnych i Państwa (spadkobierców nieporządkowych). Ta druga kategoria osób mogła objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 kn). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 kn). Przepisy ustawy hipotecznej z 1918 r. (art. 127 i art. 128) wymagały od sukcesora wylegitymowania się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami okazującymi prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej). Wobec takiego stanu prawnego w zakresie praw spadkowych prawodawca założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe złożą osoby, które będą podawały się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, organ rozpatrujący te wnioski uczyni stroną postępowania osoby, które udowodnią swe prawa do spadku, np. poprzez przedłożenie orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie gruntu. Miało to wówczas uzasadnienie, bowiem brak wprowadzenia prawnego następcy w posiadanie spadku mógł świadczyć o tym, że spadek ma status tzw. spadku wakującego. Art. 811 kn wprowadzał domniemanie, że spadek opuszczony jest spadkiem wakującym. Taka sytuacja rodziła problem, czy kurator będący reprezentantem masy spadkowej (a nie spadkobiercy – art. 813 kn) może w ramach swych kompetencji inicjować postępowanie dekretowe, nie mając na to wyraźnej zgody spadkobiercy (rpa nie zawierał odpowiednika art. 30 § 5 k.p.a.). Wydaje się, że podobna sytuacja miała dotyczyć prawnych następców singularnych, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej albo roszczenia dekretowe do nieruchomości zabudowanej budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku przeddekretowego. Jeżeli chodzi o te osoby prawodawca założył, że organ administracji uczyni stroną postępowania te osoby, które wykażą, że nabyły te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tychże praw został im wydany [art. 711 kn w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598 ze zm.)].

Zdaniem Sądu, szczególna powojenna sytuacja [...] uzasadniała wprowadzenie dwustopniowego trybu ustanowienia prawa zabudowy (wieczystej dzierżawy). Postępowanie administracyjne miało wyjaśnić, czy istnieje osoba legitymowana do nabycia tego prawa (strona postępowania), a jeżeli tak, to, czy planistyczne przeznaczenie gruntu pozwoli na ustanowienie tego prawa na rzecz tego podmiotu poprzez zawarcie w późniejszym czasie stosownej umowy. Treść art. 7 dekretu świadczy o tym, że w pierwszym etapie postępowania o ustanowienie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy (administracyjnym) kluczowe znaczenie miało udokumentowanie przez prawnego następcę przesłanki "posiadania", a nie wykazanie faktycznego władania rzeczą. W ocenie Sądu, ówczesnemu prawodawcy zależało na efektywnej odbudowie stolicy. Do tego było niezbędne ustalenie, że prawny następca legitymuje się stosownymi dokumentami dotyczącymi danego gruntu, a zatem może być stroną różnego typu postępowań administracyjnych. W ówczesnych realiach, jeżeli nie żył dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawny następca był adresatem licznych wystąpień organu. Jeżeli na gruncie był budynek mieszkalny nadający się do zamieszkiwania, brał udział w procedurze przydziału mieszkań (dekret PKWN z dnia 7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych – Dz. U. Nr 4, poz. 18). Brał udział w procedurze protokolarnego obejmowania gruntu przez gminę [...] (§ 5 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę [...] – Dz.U. Nr 16, poz. 112), mógł być adresatem czynności i aktów władzy, jeżeli chodzi o zabranie przedmiotów znajdujących się na gruncie, usunięcie gruzu z gruntu, rozbiórkę budynku zniszczonego, naprawę budynku uszkodzonego [art. 2, art. 6 dekretu, art. 2, art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50, poz. 281)]. Wobec tego wnioskodawca - prawny następca dotychczasowego właściciela, już na etapie składania wniosku dekretowego, winien wykazać w oparciu o stosowne dokumenty swą czynną legitymację do bycia stroną tego postępowania (art. 9 ust. 2 rpa). Brak wykazania przez wnioskodawcę swego interesu prawnego powodował wydanie decyzji głównej kończącej sprawę w danej instancji, ale nierozstrzygającej o istocie sprawy (art. 72 ust. 2 rpa). W ocenie Sądu na tym etapie sprawy (administracyjnym) nie mogła być rozpatrywana przesłanka posiadania rozumiana w sensie cywilistycznym. Uwzględnienie przez organ gminy w postępowaniu administracyjnym wniosku o przyznanie prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy nie było determinowane wykazaniem faktycznego władania gruntem. Gdyby tak było przesłanka posiadania byłaby wymieniona w art. 7 ust. 2 dekretu, jako jedna z merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia.

Te uwagi pozostają aktualne także na gruncie skorelowanych z dekretem spraw budowlanych z zakresu rozbiórki i naprawy budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Władza budowlana kierując do dysponenta budynku nakaz wykonania określonych czynności musiała ustalić na podstawie stosownych dokumentów, czy ma do czynienia z dotychczasowym właścicielem gruntu, czy z jego prawnymi następcami. W tym ostatnim przypadku organ władzy budowlanej (jeżeli kilka osób podawało się za prawnych następców dotychczasowego właściciela) kierował swe nakazy do tych z nich, którzy dysponowali dokumentami świadczącymi o posiadaniu budynku (art. 1 ust. 2 dekretu o rozbiórce i naprawie...). Brak wykonania nakazu rozbiórki lub odbudowy budynku powodował, że te działania mogła przeprowadzić gmina (art. 3, art. 7 tego dekretu). Wobec tego władza budowlana musiała w sposób pewny ustalić, który z następców prawnych ma być obciążony kosztami odbudowy (art. 7 tego dekretu). Brak faktycznego władania gruntem przez prawnego następcę nie stał na przeszkodzie w odbudowie budynku. Te działania wykonywała zastępczo gmina. Istotny był więc mieszkaniec [...] jako strona postępowania, aby skutecznie przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne (patrz. np. obwieszczenie – Dz.Urz. R.N. i Z.M. Nr 14 z 1947 r.: publikacja pochodząca ze zbiorów [...] Biblioteki Cyfrowej –[...]). Tego skutku nie gwarantowało samo faktyczne władanie gruntem.

Nie bez znaczenia jest to, że władza budowlana wydając pozwolenie na budowę, po uprzednim złożeniu przez budującego projektu (planu) do zatwierdzenia, wydając pozwolenia na użytkowanie budynku lub prowadząc nadzór nad wykonywaniem robót budowlanych, nie wymagała, aby budujący faktycznie władał gruntem w sensie cywilistycznym. Nie wynika to z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.). Przeprowadzenie administracyjnego postępowania dekretowego z następcami prawnymi, legitymującymi się dokumentami o wprowadzeniu w posiadanie gruntu (gdy wniosek dekretowy zostałby uwzględniony), umożliwiało następnie zawarcie umowy o ustanowieniu prawa zabudowy, czy wieczystej dzierżawy. Co istotne, ustanowienie prawa zabudowy wiązało się zawsze z nałożeniem na nabywcę zobowiązania do rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku lub budynków w określonym terminie, pod rygorem rozwiązania umowy w przypadku niedotrzymania jej warunków (art. 2 dekretu o prawie zabudowy). Dekret o prawie zabudowy nie dawał możliwości ustanowienia tego prawa bez nałożenia obowiązku zabudowy. Zatem dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania dekretowego mogła wchodzić w grę przesłanka posiadania gruntu rozumiana w sensie cywilistycznym (jako jeden z warunków zawarcia umowy - art. 7 ust. 3 dekretu). Tak też traktuje uprawnionych instrukcja Prezydenta [...] z dnia [...] października 1946 r. o trybie postępowania przy obejmowaniu gruntów w posiadanie....(Dz. Urz. R.N. i Z.M. Nr 7 z 1946 r. - publikacja pochodząca ze zbiorów [...] Biblioteki Cyfrowej –[...]). Z instrukcji tej wynika, że Zarząd Miejski [...] uważał będzie za dotychczasowego właściciela osobę legitymującą się m.in. wyciągiem z wykazu hipotecznego, odpisem aktu notarialnego, orzeczeniem sądowym, zaświadczeniem władz administracyjnych. Z kolei za prawnego następcę właściciela organ ten uważał będzie osobę legitymującą się pisemnymi dokumentami. We wniosku uprawnionego o objęcie gruntu w posiadanie przez gminę [...] należało wymienić posiadane dokumenty stwierdzające dotychczasowy tytuł własności lub użytkowanie gruntu i adres. Stanowiące Załącznik Nr 1 do instrukcji ogłoszenie o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie wskazuje, że dotychczasowych właścicieli należy określać według posiadanych dokumentów. W ogłoszeniu wzywało się dotychczasowych właścicieli lub ich prawnych następców do udziału w oględzinach (brak wymogu faktycznego władania gruntem). Stanowiący Załącznik Nr [...] do instrukcji wzór protokołu oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji, urządzeń nie wymaga stwierdzenia przez członków komisji miejskiej, czy uprawniony faktycznie włada gruntem. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w intencji twórcy dekretu posiadanie dekretowe, o którym mowa w art. 7 ust. 1 należało wiązać z prawnymi następcami dotychczasowego właściciela, którzy wykazali się w postępowaniu administracyjnym stosownymi dokumentami o wprowadzeniu ich w posiadanie gruntu. Nie było istotne fizyczne władanie gruntem. Tylko takie założenie pozwalało na sprawne i legalne przeprowadzenie skorelowanych z sobą postępowań administracyjnych wynikających ze wskazanych wyżej dwóch dekretów. Odnosząc się do trzeciego zagadnienia (późniejszego i obecnego stanu prawnego wiążącego się z dekretem) Sąd zwraca uwagę, że po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu została pominięta przez prawodawcę, nawet jako wymóg dopuszczalności wniosku dekretowego. 1 stycznia 1947 r. nastąpiła unifikacja prawa cywilnego. Radykalnej zmianie uległy przepisy z zakresu prawa spadkowego i prawa rzeczowego. Skutkiem tej zmiany była likwidacja ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Uwzględniając powyższe za zbędne uznać należy ustalanie przez organ rozpatrujący wniosek dekretowy sposobu wykonywania posiadania przez byłego właściciela nieruchomości, skoro z samego tytułu własności przysługiwało mu uprawnienie do posiadania, korzystania i rozporządzania rzeczą.

W świetle powyższego Sąd nie znalazł usprawiedliwienia dla poparcia twierdzeń Komisji, że organ rozpatrujący wniosek dekretowy złożony przez dawnego właściciela nieruchomości był zobowiązany do czynienia rozważań w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej co do spełnienia przesłanki, która nie jest ustalona przepisem dekretu (art. 7 ust. 2).

Komisja wśród wadliwości decyzji Prezydenta [...] wskazuje dalej na nieustalenie stanu faktycznego sprawy i niewykonanie wskazań organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Wadliwość tę wywodzi z niedokonania zasadniczych ustaleń, do których organ zobowiązany został w wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu odwoławczego. Należy zatem zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w powyższej dacie przewidywał, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie tego przepisu w wyroku z 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89, (PiŻ 1991/3/15) podkreślał, że bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a.

Uwzględniając powyższe, po pierwsze, trudno uznać, że niewypełnienie wskazań organu odwoławczego przez ponownie rozpoznający sprawę organ I instancji mogło stanowić przewidziane w art. 30 ust. 1 pkt 4a Ustawy naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Komisja nie wyjaśnia, w jaki sposób niewypełnienie wskazań organu odwoławczego rzutowało na treść wydanego przez Prezydenta [...] rozstrzygnięcia. Po drugie zaś, analizując treść decyzji z [...] stycznia 2011 r. wydanej w warunkach ustalonych przez Kolegium decyzją z [...] listopada 2010 r., stwierdzić należy, że Prezydent [...] – wbrew twierdzeniom Komisji - uwzględnił wskazówki poczynione przez organ odwoławczy. W treści decyzji zawarł spostrzeżenia, do jakich poczynienia został zobowiązany. Odniósł się zatem do kwestii zbycia udziału praw do gruntu na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Potwierdził też - w oparciu o dokumenty zgromadzone w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowym gruncie inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego oraz przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku wraz z garażem podziemnym – że pomimo usytuowania inwestycji nad tunelem Trasy [...], korzystanie z gruntu przez następcę prawnego dawnych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem ustalonym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Zaznaczył również, że sam fakt charakterystycznego położenia gruntu nie stanowi negatywnej przesłanki przy rozpatrywaniu wniosku dawnych właścicieli, których uprawnienia do nieruchomości nie będą kolidować z prawami właściciela drogi wojewódzkiej nr [...] – [...] oraz jej części składowej tj. tunelu trasy [...]. Nie sposób zatem przyjąć, że Prezydent [...], nie wykonał zaleceń organu odwoławczego, co mogło w sposób istotny wpłynąć na treść wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzji.

Ostatnią z wadliwości wykazanych przez Komisję w zaskarżonej decyzji była rażąca sprzeczność z interesem społecznym przeniesienia roszczeń do nieruchomości [...], które nastąpiło w zamian za świadczenie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...]. Odmawiając zgodności z prawem powyższej ocenie, Sąd zauważa, że o wadliwości aktu przenoszącego roszczenia, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy, nie sposób wypowiadać się bez uzyskania prejudykatu potwierdzającego we właściwym trybie rażącą sprzeczność świadczenia uzyskanego w ramach umowy sprzedaży roszczeń do nieruchomości. Reguła dotycząca wartości nieruchomości ustalona w art. 27 Ustawy, do której odwołuje się Komisja, nie jest wystarczająca dla stwierdzania istotnych wadliwości umowy o przeniesieniu roszczeń do nieruchomości. Zauważyć należy, że Komisja, dysponując odpowiednim dowodem ustalonym w oparciu o szacunek przeprowadzany na podstawie art. 27 Ustawy, mogącym świadczyć o rażącej dysproporcji pomiędzy rzeczywistą wartością roszczenia a ustaloną postanowieniami umowy kwotą świadczenia, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji posiadała uprawnienia do wszczęcia postępowania w tej sprawie przed sądem powszechnym. Przewidywał to jednoznacznie art. 3 ust. 4 Ustawy, który ustalając zadania i status prawny Komisji odwoływał się do uprawnień prokuratora określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Oznacza to, że to Komisja, o ile miała zastrzeżenia co do wartości nieruchomości ustalonej w drodze umowy – w ramach przysługujących jej na mocy lex specialis kompetencji i uprawnień - mogła zainicjować w tym zakresie postępowanie sądowe. Dopiero nowelizacja Ustawy, jaka weszła w życie z dniem 20 października 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1709), uprawnienia te zmodyfikowała, pozostawiając jednak Komisji ogólne uprawnienie do występowania do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie. Należy zatem podkreślić, że dopiero stosowne orzeczenie sądu będzie mogło stanowić punkt odniesienia dla oceny skuteczności umowy przenoszącej roszczenia przez Prezydenta prowadzącego postępowanie w trybie ustalonym przepisami dekretu. Nie sposób zatem uznać, by – wobec braku orzeczenia sądu powszechnego o istotnej wadliwości aktu przenoszącego roszczenia – ocena co do jego nieważności przez wzgląd na sprzeczność tej czynności z zasadami współżycia społecznego, dokonana była jedynie w oparciu o przeprowadzony i dopuszczony dowód w postaci operatu szacunkowego z [...] marca 2019 r.

Warunki zatem, do jakich odwołuje się Komisja przyjmując, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, nie sposób uznać za wypełniające przesłankę ustaloną w art. 30 ust. 1 pkt 5 Ustawy. Podobnie, dostrzeżone przez Komisję wątpliwości co do możliwości działania przez pełnomocnika z samym sobą, mogły stać się dopiero asumptem do skorzystania z uprawnień procesowych celem weryfikacji umowy pod kątem wyłączenia, o którym stanowi art. 108 Kodeku cywilnego.

Powyższe wadliwości skłoniły Sąd ku uchyleniu zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego. Rozpoznając sprawę ponownie Komisja winna będzie uwzględnić stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku, w tym uwzględnić i odnieść się do całości sprawy zakreślonej przedmiotem postępowania, jak również rozważyć podjęcie stosownych kroków celem uzyskania stosownych prejudykatów, co w dalszej kolejności pozwoli na merytoryczną ocenę i wydanie orzeczenia w trybie ustalonym przepisami Ustawy, nie umniejszając roli i znaczenia przepisom dekretu warszawskiego.

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Odnosząc się w tym zakresie do stanowiska Komisji (pismo z [...] maja 2021 r.) Sąd w składzie orzekającym w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 225/18, CBOSA). W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest, co nie ulega wątpliwości, między innymi ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W obecnym stanie faktycznym z uwagi na ryzyko epidemiczne przy prowadzeniu rozprawy, takie okoliczności niewątpliwie zaistniały. Jednocześnie, brak było technicznej możliwości przeprowadzenia przez Sąd takiej rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zaznaczyć przy tym trzeba, że strony nie doznały uszczerbku w uprawnieniach procesowych. W wykonaniu zarządzenia z [...]kwietnia 2021 r., zostały one powiadomione o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Prezydenta [...] zwrot kwoty uiszczonego wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego, a na rzecz M.M. kwotę uiszczonego wpisu sądowego.