Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 95/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 286/17 w sprawie ze skargi B. S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 286/17 oddalił skargę B. w W. S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1955 r. odmawiającego K. i A. małżonkom R. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. W.. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1955 r., uznając, że organ dekretowy nie wykazał, iż dalsze korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli nie dało pogodzić się z jej przeznaczeniem ujętym w planie. Podana przez organ dekretowy przyczyna odmownego rozpatrzenia podania o przyznanie własności czasowej stanowi, w ocenie organu nadzoru, rażące naruszenie prawa, czyli art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ organ dekretowy odmówił przyznania wnioskowanego prawa w oderwaniu od założeń planistycznych, powołując się na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną, którego to przeznaczenia nie przewidywał obowiązujący dla tej nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie organ nadzoru uznał, że decyzja dekretowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka B. S.A. w W. będąca obecnie użytkownikiem wieczystym działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że podstawowym zagadnieniem, istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia, jest ustalenie, czy w rozpatrywanej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1955 r. odmawiającego K. i A. małżonkom R. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. W., złożony przez następców prawnych byłych właścicieli, pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu o braku uprawnień małżonków R. do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu w związku z położeniem przedmiotowej nieruchomości na gruncie emfiteutycznym, Sąd I instancji uznał, że kwestia ta wykracza poza ramy niniejszego postępowania nadzorczego i może być ewentualnie przedmiotem uwagi organu ponownie rozpatrującego w postępowaniu "zwykłym" wniosek dekretowy, nie zaś obecnie na etapie postępowania nadzorczego. Na etapie postępowania nadzorczego ważne jest, że organ nadzoru wywiódł interes prawny małżonków R. z faktu, że byli oni stronami postępowania dekretowego, które prowadzone było z ich wniosku, co znajduje pełne uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Skutkiem tego jest istnienie przymiotu strony wnioskodawców postępowania nieważnościowego, które wynika z faktu, że są on następcami prawnymi K. i A. R., którzy byli stronami postępowania zwykłego i do nich skierowane było kwestionowane orzeczenie dekretowe.

Sąd I instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie niesporne pozostaje terminowe złożenie wniosku o przyznanie prawa własności przez byłych właścicieli, istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy odmowa ustanowienia wieczystej dzierżawy mogła być oparta na zapisach "opracowywanego planu". Odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego organ uzasadnił bowiem tym, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod użyteczność publiczną. Prezydium Rady Narodowej stwierdziło, że ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może przyznać prawa własności czasowej. W ocenie Sądu I instancji, wydanie orzeczenia dekretowego w oparciu o opracowywany plan miejscowy w sposób oczywisty rażąco naruszało art. 7 ust. 2 dekretu i obligowało organ do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Plan opracowywany nie jest planem zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie projektem takiego planu. Organ dekretowy nie wskazał w kontrolowanym orzeczeniu dokładnych danych planu zagospodarowania przestrzennego, nie odniósł się do planu obowiązującego i rozstrzygnięcie swe oparł na ustaleniach opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania odmownej decyzji dekretowej objęta była "Ogólnym planem zabudowania W." zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr [...]). Niniejszy plan przewidywał dla przedmiotowej nieruchomości zabudowę zwartą 3 kondygnacyjną, pow. zabudowy 50 %. Z punktu widzenia planistycznego brak było zatem przeszkód dla przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do terenu nieruchomości. Słusznie zatem uznał organ nadzoru, że zestawienie motywów rozstrzygnięcia orzeczenia administracyjnego z treścią przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy świadczy o rażącym naruszeniu tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 7 ust. 2 wymagał bowiem, aby organ dekretowy przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia na dzień wydania orzeczenia: 1) w jaki sposób dotychczasowy właściciel korzysta z gruntu; 2) jaki plan zagospodarowania przestrzennego ma moc obowiązującą i jakie przeznaczenie w tym planie przewidziano dla terenu objętego wnioskiem. Dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności dawało organowi dekretowemu podstawę do oceny, czy konkretne zapisy części tekstowej i graficznej planu uniemożliwiają przeddekretowemu właścicielowi gruntu dalsze z niego korzystanie. Z treści orzeczenia dekretowego oraz z akt sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził wymagane przepisami ówcześnie obowiązującej procedury postępowanie, mające na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście wskazanych wyżej przesłanek materialnoprawnych.

Za prawidłowe Sąd I instancji uznał również stanowisko organu nadzoru, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., mocą której stwierdzone zostało nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki (nr [...]) wydana została na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zdarzenie to (uwłaszczenie) nie było skutkiem wydania decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej, lecz skutkiem uzyskania przed dniem 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowego gruntu przez państwową osobę prawną. Istotne jest też to, że ostateczna decyzja uwłaszczeniowa może podlegać weryfikacji przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, a zatem skutki tej decyzji nie miały charakteru nieodwracalnego. Zdaniem Sądu I instancji, nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, że nieodwracalny skutek prawny wynika z dalszego obrotu tą nieruchomością. Obrót ten jest bowiem następstwem decyzji uwłaszczeniowej, a nie decyzji dekretowej, będącej przedmiotem zainteresowania w niniejszym postępowaniu.

Sąd I instancji nie podzielił także zawartego w skardze zarzutu o nieważności zaskarżonej decyzji, że względu na jej wydanie w sprawie, w której zapadła już decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. orzekająca w stosunku do tego samego orzeczenia dekretowego. Jak wynika z treści komparycji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydana przez ten organ decyzja dotyczyła jedynie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia dekretowego "w części stanowiącej mienie komunalne, t.j. działki nr [...]..." zaś w pozostałym zakresie, dotyczącym działek stanowiących własność Skarbu Państwa, wniesiony wniosek, w trybie art. 65 K.p.a., został przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. Jak wyjaśnił Minister, przedmiotowy wniosek był rozpatrywany przez ten organ nadzoru jedynie w przekazanym mu zakresie, czyli w zakresie działek ewidencyjnych stanowiących własność Skarbu Państwa, a zatem w zakresie, w jakim Minister był właściwy do orzekania w sprawie.

W odniesieniu do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego braku merytorycznego odniesienia się przez Ministra do okoliczności wydania dla terenu nieruchomości dekretowej wstępnej lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1954 r. na rzecz F. Sąd I instancji uznał, że zarzut ten jest niezasadny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lokalizacji wstępnej z dnia [...] września 1954 r. Prezydium Rady Narodowej stanowiące wyłącznie zaświadczenie wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową wstępną rozbudowy zakładu dla F. Jednakże niniejszy dokument nie stanowi decyzji lokalizacyjnej, a zatem nie może być uwzględniany jako podstawa planistyczna dla przedmiotowego gruntu. Z tym stanowiskiem Sąd orzekający się zgadza, tym bardziej, że jak wynika z treści zaświadczenia lokalizacyjnego wstępnego z dnia [...] września 1954 r. wydane ono zostało "stosownie do § 3 p. 3 instrukcji Nr [...] o zasadach uzgadniania lokalizacji inwestycji obiektów inwestycyjnych...". Oceniane natomiast w trybie nadzorczym orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1955 r. wydane zostało jedynie w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., co wynika z jego treści, w związku z tym jego kontrola w kontekście przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. winna odnosić się jedynie do przepisów tego aktu prawnego. Nieuprawnionym byłoby, w ocenie Sądu I instancji, dla uzasadnienia legalności odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego odwołanie się przez organ nadzoru do przepisów jakiejkolwiek instrukcji.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 2 K.p.a. z uwagi na fakt, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Oznacza to, że następstwem tegoż wyroku winna być stosowna aktywność ustawodawcy, a której to aktywności ustawodawca jednak do tej pory nie wykazał. Ponadto Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych. Uwzględniając powyższe wartości, Sąd I instancji uznał, że charakter orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1955 r. wyklucza możliwość przyjęcia, że orzeczona zaskarżoną decyzją jego nieważność stoi w sprzeczności z warunkami określonymi w art. 156 § 2 K.p.a.. Skutkiem przedmiotowego orzeczenia dekretowego jest potwierdzenie nabycia przez gminę (Skarb Państwa) prawa własności nieruchomości, które następowało z mocy prawa. Zatem to nie obywatele, lecz gmina lub Państwo są beneficjentami rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa czy Gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B. w W. S.A. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci:

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczne z treścią akt sprawy przyjęcie, że zakres rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją pierwszej decyzji nie pokrywa się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji SKO w W. z [...] kwietnia 2014 r. (znak: [...]) stwierdzającej (w części) nieważność - tego samego - orzeczenia dekretowego;

b) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez wadliwy brak dostrzeżenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w sprawie rozstrzygniętej już wcześniej (w części) decyzją SKO w W. z [...] kwietnia 2014 r. (znak: [...]), co obecnie powinno było prowadzić do stwierdzenia nieważności obu kontrolowanych przez WSA rozstrzygnięć;

c) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz z art. 158 § 1 K.p.a. poprzez wadliwy brak

dostrzeżenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja orzekając o stwierdzeniu nieważności całego orzeczenia dekretowego, dokonują stwierdzenia nieważności aktu, który w dacie ich wydania - w części objętej już uprzednio decyzją SKO w W. z [...] kwietnia 2014 r. - nie istniał w obrocie prawnym, a tym samym nie mógł być przedmiotem stwierdzenia nieważności;

d) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, z art. 77 § 1 i 4, z art. 80 oraz z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją pierwsza decyzja są zgodne z ww. przepisami K.p.a., gdy tymczasem organy przeoczyły, że w aktach sprawy znajduje się decyzja SKO w W. z [...] kwietnia 2014 r. oraz nie rozpatrzyły należycie wpływu tej okoliczności na treść rozstrzygnięcia, które w efekcie objęło swoim zakresem również część orzeczenia dekretowego unieważnioną już wcześniej ww. decyzją z [...] kwietnia 2014 r.;

e) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1, z art. 65 § 1, z art. 66 § 1 i 2, z art. 104 § 1 i 2, z art. 105 § 1 oraz z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez Ministra - w sytuacji, w której organ nie dysponował odrębnym podaniem (żądaniem) wnioskodawców złożonym prawidłowo w trybie art. 66 § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., a tym samym nie mogło w ogóle dojść do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego przed Ministrem i w efekcie wydania w nim zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, które błędnie Sąd I instancji uznał w tych okolicznościach za prawidłowe;

f) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1, z art. 141 § 4, z art. 145 § 1 pkt 2 (względnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), z art. 151, z art. 170 i z art. 171 P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2, z art. 107 § 1 i 3, z art. 156 § 1 pkt 2 i z art. 158 § 1 K.p.a. poprzez:

- wadliwe uchylenie się przez Sąd I instancji od merytorycznej oceny kwestii przysługiwania A. i K. małżonkom R. praw do nieruchomości dekretowej, gdy tymczasem wyjaśnienie tej okoliczności miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości orzeczenia dekretowego, a tym samym dla treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji;

- wadliwy brak dostrzeżenia (skutkiem wskazanego wyżej uchybienia), że wobec braku przysługiwania A. i K. małżonkom R. praw do nieruchomości dekretowej (braku ich legitymacji dekretowej) zawarte w orzeczeniu dekretowym rozstrzygniecie (osnowa) jest prawidłowe niezależnie od treści uzasadnienia tego orzeczenia; tym samym, w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji albo powinna nastąpić odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, albo - i to co najwyżej - mogło dojść do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia wyłącznie w części obejmującej jego uzasadnienie, nigdy zaś w całości, jak wadliwie miało to miejsce;

- poczynienie w uzasadnieniu wyroku wewnętrznie sprzecznych ustaleń w zakresie źródła legitymacji procesowej uczestników (wnioskodawców) w niniejszej sprawie;

- brak precyzyjnego oraz jednoznacznego wyjaśnienia, czy zdaniem Sądu I instancji zarzuty skargi dotyczące przysługiwania A. i K. małżonkom R. praw do Nieruchomości Dekretowej były tylko przedwczesne, czy też jednak bezzasadne, co - wobec kategorycznych ustaleń poczynionych w tej materii przez Ministra w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, przy braku wyraźnego odcięcia się od tych ustaleń przez WSA - rzutuje, a co najmniej może rzutować na zakres prawomocności formalnej i materialnej wyroku (sposób jej rozumienia, w szczególności przez podmioty trzecie, niebiorące udziału w niniejszej sprawie);

- oddalenie skargi w sytuacji, gdy zdaniem Sądu I instancji ustalenia Ministra dotyczące przysługiwania A. i K. małżonkom R. praw do nieruchomości dekretowej miały być przedwczesne (tj. powinny stanowić przedmiot zainteresowania Prezydenta W. dopiero na kolejnym etapie procedury reprywatyzacyjnej, przy powtórnym rozpatrywaniu wniosku dekretowego), co jednak zgodnie z koncepcją tego Sądu tym bardziej powinno oznaczać wadliwość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji - wykraczających w takiej sytuacji poza ramy postępowania nadzorczego - a w efekcie prowadzić do usunięcia tych decyzji przez WSA z obrotu prawnego;

g) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja są zgodne z ww. przepisami K.p.a., gdy tymczasem nie doszło do zawieszenia postępowania przez organ z jednoczesnym wezwaniem wnioskodawców do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z cywilnym powództwem o ustalenie, że A. i K. małżonkom R. przysługiwało - na dzień złożenia przez nich wniosku dekretowego - określone prawo do nieruchomości dekretowej (legitymujące ich do wystąpienia z takim wnioskiem); tymczasem od rezultatu ww. cywilnego postępowania o ustalenie, będącego dla niniejszej sprawy zagadnieniem wstępnym, zależała treść zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji;

h) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie na s. 20 uzasadnienia wyroku, że oceniane (...) w trybie nadzorczym [orzeczenie dekretowe] wydane zostało jedynie w oparciu o przepisy [dekretu [...]], co wynika z jego treści, w związku z tym jego kontrola w kontekście przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. winna odnosić się jedynie do przepisów tego aktu prawnego; tymczasem w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym okoliczność, że w orzeczeniu dekretowym nie powołano określonych przepisów, nie zmienia faktu, iż przepisy te obowiązywały w dniu wydania orzeczenia dekretowego, a w związku z tym muszą być brane pod uwagę w postępowaniu nadzorczym;

i) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, z art. 77 § 1 i 4, z art. 80 oraz z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja są zgodne z ww. przepisami K.p.a., gdy tymczasem organ zaniechał wyczerpującej i wnikliwej analizy znajdującej się w aktach sprawy (a ściślej rzecz ujmując, w dołączonych do nich aktach własnościowych nieruchomości dekretowej - k. 6-12 i k. 18) korespondencji z lat 1954-1955 prowadzonej w trybie przepisów dekretu z 26 września 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ze zm., "Dekret z 1949 r.") oraz wydanego na podstawie art. 3 ust. 3 tego dekretu rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm., "Rozporządzenie z 1949 r."), w tym przede wszystkim zaniechał merytorycznego odniesienia się do okoliczności wydania dla Nieruchomości Dekretowej wstępnej lokalizacji szczegółowej z [...] września 1954 r. na rzecz F., która to lokalizacja nie tylko była innym aktem planowania, wskazanym w uchwale NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, ale również nie stała w sprzeczności z zapisami planu ogólnego z 1931 r., co powinno było prowadzić do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji;

j) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia na podstawie akt sprawy istotnych w sprawie okoliczności, o których mowa w poprzedzającym punkcie II.i) powyżej, a także brak wyjaśnienia, dlaczego wstępna lokalizacja szczegółowa z [...] września 1954 r. nie może być uwzględniania jako podstawa planistyczna dla (...) gruntu nieruchomości dekretowej, choć takie stanowisko WSA stoi w oczywistej sprzeczności z treścią uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, a więc może być również traktowane jako sprzeczne z art. 269 § 1 P.p.s.a., skoro Sąd I instancji samowolnie odstąpił od poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA; powyższe uchybienia skutkowały zarazem nieuzasadnionym oddaleniem skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a.;

k) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, z art. 77 § 1 i 4, z art. 80, z art. 107 § 3 oraz z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja są zgodne z ww. przepisami K.p.a., gdy tymczasem najpierw organ, a następnie Sąd I instancji pominął całkowicie okoliczność, że część nieruchomości dekretowej była i pozostaje nadal zajęta pod drogę publiczną (ul. W.), która co do zasady przebiega swoim dawnym, przedwojennym śladem, a więc w tej części nie było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, co oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja, wbrew stanowisku WSA, są w tym zakresie wadliwe;

I) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1, z art. 141 § 4 oraz z art. 151 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia na podstawie akt sprawy istotnych w sprawie okoliczności, o których mowa w poprzedzającym punkcie II.k) powyżej, co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi przez Sąd I instancji;

m) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że

zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja są zgodne z ww. przepisami K.p.a., gdy tymczasem najpierw organ, a następnie Sąd I instancji błędnie ocenił kwestię istnienia w niniejszej sprawie negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołało to orzeczenie, a także znacznego upływu czasu, do której to przesłanki - w ślad za wyrokiem TK z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 - odwołuje się przy wykładni art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. najnowsze orzecznictwo NSA, traktując tę przesłankę na równi z nieodwracalnymi skutkami prawnymi; w efekcie, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja, wbrew stanowisku WSA, są w tym zakresie wadliwe;

n) art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2, względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2, z art. 156 § 1 pkt 2 oraz z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja są zgodne z ww. przepisami K.p.a., gdy tymczasem do wydania tych decyzji doszło z całkowitym pominięciem zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz domniemania ich legalności (prawidłowości), a zarazem przy braku podstaw do wydania takich rozstrzygnięć; powyższe skutkowało jednocześnie wadliwym brakiem zastosowania przez organ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w efekcie czego nie doszło do zmiany pierwszej decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, względnie zaś do stwierdzenia jej nieważności wyłącznie w części obejmującej uzasadnienie tej decyzji; ten wadliwy stan rzeczy został następnie błędnie zaakceptowany w Wyroku Sądu I instancji, co doprowadziło do oddalenia przez ten Sąd skargi pomimo braku ku temu rzeczywistych przesłanek;

o) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z przepisami przywołanymi w punkcie 2) poniżej poprzez wadliwe, tj. sprzeczne z treścią akt sprawy oraz oparte na niepełnych przesłankach przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w zgodzie z przywołanymi dalej przepisami prawa materialnego;

2) obrazę prawa materialnego, w postaci:

a) art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, "Dekret" lub "Dekret warszawski") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez:

- uchylenie się przez Sąd I instancji od prawidłowej wykładni tych przepisów i brak dostrzeżenia, że A. i K. małżonkom R. nie przysługiwały żadne prawa do nieruchomości dekretowej (nie mieli oni legitymacji dekretowej), wobec czego - skoro wniosek dekretowy pochodził od osób nieuprawnionych - orzeczenie dekretowe, w zakresie zawartego w nim odmownego rozstrzygnięcia, nie naruszało rażąco prawa (tj. art. 7 Dekretu);

- błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. brak dostrzeżenia, że część nieruchomości dekretowej była i pozostaje nadal zajęta pod drogę publiczną (ul. W.), która co do zasady przebiega swoim dawnym, przedwojennym śladem, a więc w tej części orzeczenie dekretowe nie naruszało w żaden sposób (w szczególności rażąco) art. 7 ust. 2 dekretu i nie było podstaw do stwierdzenia jego nieważności;

- błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. przyjęcie za zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją, że orzeczenie dekretowe rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu, choć ustalenie takie - na płaszczyźnie wykładni systemowej - nie uwzględniało w ogóle pozostałych przepisów (przede wszystkim dekretu z 1949 r. oraz Rozporządzenia z 1949 r.) obowiązujących w dniu wydania orzeczenia dekretowego, które nawet jeśli nie zostały powołane w tym orzeczeniu, to i tak musiały być brane pod uwagę w postępowaniu nadzorczym w ramach oceny prawidłowości tego orzeczenia; w tym więc zakresie wyrok jest oczywiście wadliwy, bowiem w nieuprawniony sposób zawęża wyłącznie do art. 7 dekretu krąg przepisów prawa materialnego, które stanowiły punkt odniesienia dla oceny ważności orzeczenia dekretowego;

b) art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 dekretu z 1949 r., poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. całkowite ich pominięcie przy ocenie ważności (prawidłowości) orzeczenia dekretowego, skoro Sąd I instancji na s. 20 uzasadnienia wyroku - wadliwie - stwierdził, że oceniane (...) w trybie nadzorczym [orzeczenie dekretowe] wydane zostało jedynie w oparciu o przepisy [dekretu], co wynika z jego treści, w związku z tym jego kontrola w kontekście przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. winna odnosić się jedynie do przepisów tego aktu prawnego;

- błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. brak dostrzeżenia, że zapisy planu ogólnego z 1931 r. w zestawieniu z lokalizacją szczegółową z [...] września 1954 r. uniemożliwiały przyznanie dawnym właścicielom prawa do nieruchomości dekretowej, tym bardziej, że nieruchomość ta została objęta narodowym planem gospodarczym, zaś jej dawni właściciele nie mieścili się w kategorii podmiotów wymienionych w art. 2 dekretu z 1949 r.;

- błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. brak dostrzeżenia, że objęcie nieruchomości dekretowej planem gospodarczym i uruchomienie w ślad za tym przez właściwe instytucje państwowe procedury przejęcia tej nieruchomości dla celów F. (co znajduje potwierdzenie w treści akt własnościowych - k. 6-12) mogło, w myśl art. 3 ust. 2 dekretu z 1949 r., uzasadniać wydanie odmownego orzeczenia dekretowego;

- błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. przyjęcie za zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją, że wstępna lokalizacja szczegółowa z [...] września 1954 r. nie może być uwzględniania jako podstawa planistyczna dla (...) gruntu nieruchomości dekretowej, choć takie stanowisko Sądu I instancji stoi w oczywistej sprzeczności z treścią uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do stwierdzenia, że wyrok ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Wobec konieczności oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji, wydanych w ramach postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wyjaśnienia wymaga skuteczność zarzutów przedstawionych przez pryzmat tego przepisu, która zależy od wykazania szczególnej wadliwości decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Jego celem jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest którąkolwiek z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jedną przesłanek nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie należy zatem utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego (względnie w niektórych przypadkach przepisów procedury) mające istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Wobec zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wskazać należało, że nieważność z powodu wymienionej w tym przepisie przesłanki ma miejsce wtedy, gdy badana sprawa była już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu o nieważności zaskarżonej decyzji z powodów, o których mowa w tym przepisie.

W istocie bowiem, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotyczyła co prawda tego samego orzeczenia dekretowego, jednakże w części rozstrzygnięcia odnoszącego się do działki o numerze [...], stanowiącej mienie komunalne.

Wbrew stanowisku kasacji za prawidłowe uznać należało wywody kontrolowanego Sądu, który przyjął, że przepis art. 66 §1 K.p.a. nie miał zastosowania w okolicznościach badanej sprawy.

Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy organ administracji publicznej, organ do którego podanie wniesiono uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do organu właściwego.

W niniejszej sprawie wnioskodawcy kwestionowali jedno orzeczenie wydane na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Przedmiotem żądania o stwierdzenie nieważności była zatem jedna sprawa, postępowanie dotyczyło nieruchomości dekretowej, położonej w W. przy ulicy W..

Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 2, art. 151, art. 170, art. 171 P.p.s.a. w związku z art. 104 § 2, art. 107 § 1 i 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 K.p.a. uzasadniony nieprawidłowym uchyleniem się przez sąd od oceny kwestii przysługiwania praw do nieruchomości dekretowej, a przez to niedostrzeżeniem, że brak legitymacji dekretowej skutkować winien pozytywną oceną rozstrzygnięcia odmownego w kwestii przyznania własności czasowej.

Przy tej okazji wskazano także na wewnętrzną sprzeczność kontrolowanego uzasadnienia.

Rozpoczynając ocenę od tak sformułowanego zarzutu wskazać należało, że wadliwość uzasadnienia wyroku mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. wyłącznie w sytuacji , gdyby sporządzono je w taki sposób, że niemożliwą byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. A zatem, uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu swojego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Podważanie zaakceptowanych przez sąd ustaleń nie może nastąpić poprzez formułowanie zarzutu naruszenia przepisu regulującego wymogi formalne uzasadnienia. Tymczasem badana kasacja wskazując na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zmierzała w istocie w sposób nieuprawniony do podważenia stanowiska sądu w zakresie przyjętych przezeń ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie. Zdaniem Sądu II instancji, wbrew zarzutom, kontrolowany Sąd w sposób jednoznaczny wywiódł, że legitymacja dekretowa podlegać może badaniu wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym. Nie jest więc tak, że w tej części przedstawione w uzasadnieniu wyroku wywody są wzajemnie sprzeczne, by uniemożliwiały tym samym poznanie motywów rozstrzygnięcia sądu. Ich prawidłowości poprzez ten zarzut podważyć nie można.

Wbrew autorowi kasacji twierdzenie Sądu I instancji o braku podstaw do badania legitymacji dekretowej nie prowadziło do naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 P.p.s.a.

Do przekroczenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a.

Tymczasem kwestionowany wywód Sądu I instancji nie jest wynikiem ustaleń czynionych poza aktami sprawy, a skutkiem odmiennej od skarżącego kasacyjnie oceny znaczenia legitymacji dekretowej w postępowaniu nieważnościowym.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wskazany przepis nie może zatem stanowić wzorca kontroli instancyjnej w omawianym w tym miejscu zakresie. Rozważania Sądu nie wykraczały poza granice sprawy.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 2 oraz art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie mogły stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym. Strona skarżąca kasacyjnie musi wskazać na uchybienia konkretnym przepisom prawa materialnego bądź procesowego. Niewskazanie tych przepisów, tak jak w niniejszej sprawie, prowadzić musi do wniosku, że zarzut oparto na wadliwie sformułowanej podstawie. Identycznie ocenić trzeba wskazanie na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, przy zarzucie uchylenia się przez Sąd od oceny kwestii przysługiwania legitymacji dekretowej, bez jednoczesnego pokazania normy rażąco naruszonej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może za stronę formułować zarzutu i przy takiej jego konstrukcji nie sposób było przyjąć, by dostatecznie wykazano, że Sąd pominął naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a. na etapie postępowania nieważnościowego.

Za wadliwie sformułowany uznać należało zarzut naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...] poprzez jego błędną wykładnię wskutek braku dostrzeżenia że A. i Małżonkom R. nie przysługiwały żadne prawa do nieruchomości dekretowej. Pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego oznacza "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego". Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia.

Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Tymczasem autor kasacji próbuje w istocie zwalczyć zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne podważając je w sposób nieuprawniony za pomocą wskazanej normy prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Wadliwie skonstruowane zarzuty uniemożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę legalności zaskarżonego wyroku w powyżej przedstawionym zakresie.

`Nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora kasacji, by przy okazji badania przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu [...] koniecznym było czynienie odniesień do przepisów dekretu z dnia 26 września 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Odwoływaniu się do realizacji narodowych planów gospodarczych nie można przypisać istotnego znaczenia z punktu widzenia wyniku sprawy. W istocie bowiem, to że nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie stanowiło przesłanki odmowy przyznania własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Procedura przekazywania nieruchomości na realizację narodowych planów gospodarczych została określona w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a nie w dekrecie warszawskim (por. wyrok NSA z dnia 23.10.2015 r., wydany w sprawie I OSK 351/14). Wskazane w kasacji przepisy art. 2 i 3 ust.2 dekretu z 1949r. nie zawierały regulacji mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanek przyznania własności czasowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu rozstrzygnięć odnoszących się do działek o numerach [...] i [...]. Jej legitymacja odnosi się do działki nr [...] i wywodzi się z prawa użytkowania wieczystego do niej. Z tego też względu tylko sytuacja prawna ostatniej z działek ma wpływ na sferę uprawnień i obowiązków skarżącej kasacyjnie Spółki. Działki o numerach [...] i [...] stanowią drogi publiczne, będące własnością Skarbu Państwa.

Wbrew stanowisku kasacji zaaprobować należało stanowisko kontrolowanego Sądu, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a., stojące na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności. W tym miejscu należy wskazać, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Kwestię tę należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.

W kontekście tego zarzutu rozważenia wymaga, czy przy ocenie przesłanki nieodwracalności skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, należy uwzględniać jedynie jej skutki bezpośrednie, z pominięciem tych, które są następstwem innych kolejnych decyzji, umów, bądź dalszych czynności prawnych czy też uznawać za skutki decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą również te, które są wynikiem innych zdarzeń, czynności prawnych czy decyzji, dla których oceniana decyzja stanowiła podstawę (skutki pośrednie). W takim ujęciu można mówić o wąskim i szerokim rozumieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko, zgodnie z którym jeżeli ostateczny stan prawny został ukształtowany przez szereg następujących po sobie decyzji, to w kategorii nieodwracalności powinny być kwalifikowane skutki wywołane ostatnią z decyzji, kształtujących stan prawny.

Oznacza to, że przez skutki, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. należy rozumieć wyłącznie skutki określone wyżej jako "bezpośrednie" z pominięciem tych "pośrednich" wywołanych przez kolejne zdarzenia, decyzje i czynności. Takie też ich rozumienie zostało zaprezentowane w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. OPS 7/96 i OPS 14/99. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł podstaw do zakwestionowania tego stanowiska.

Z tego względu nie można przyjąć, by skutek nieodwracalności był wynikiem kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Zatem legitymowanie się prawem użytkowania wieczystego przez skarżącą kasacyjnie nie jest następstwem bezpośrednim decyzji o odmowie przyznania własności czasowej. Skoro nie uzyskało akceptacji stanowisko, że orzeczenie z 1955 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa działki nr 19 wywołało nieodwracalne skutki prawne, to nie można było naruszyć art. 158 § 2 K.p.a. kwestionując możliwość wydania decyzji opartej na tej podstawie prawnej.

Jej zastosowanie jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

Nie podlegała również uwzględnieniu argumentacja dotycząca wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. na okoliczności niniejszej sprawy.

W tym też zakresie podzielić należało stanowisko, że przywołany wyrok Trybunału ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14, 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3519/15, 12 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2751/17, 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1535/17). W orzecznictwie zwracano również uwagę, że nie jest możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jaki długi ma to być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17). I wprawdzie w orzecznictwie wyrażono również pogląd, że "zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP" (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17) to jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie kontrolowany Sąd wywiódł, że okoliczności stanu faktycznego i prawnego badanej sprawy nie przemawiają za zastosowaniem wskazanego orzeczenia TK.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wskazywał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności.

Mając na względzie powyższe za niezasadne uznać należało wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty i to zarówno dotyczące przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Wydane decyzje pozostawały w zgodzie z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.

Nie wykazano podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a., przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Kasacja nie podważyła stanowiska Sądu I instancji, że poczynione przed organami ustalenia spełniają wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie wykazała, by działania Sądu I instancji naruszyły art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Nie dowiedziono w niej, by Sąd I instancji wadliwie przyjął, że nie zaistniały podstawy z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. skoro zarzuty zawarte w kasacji nie podważyły przyjętego przezeń stanowiska odnośnie konieczności badania legitymacji dekretowej dopiero na etapie postępowania rozpoznawczego.

Autor kasacji nie wykazał naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...], a także art. 2 i 3 ust. 2 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych .

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną oddalono na zasadzie art. 184 P.p.s.a.