Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2106/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. inspektor sędziego Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1047/15 w sprawie ze skargi E. G. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej nagany oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1047/15, po rozpoznaniu skargi E. G., uchylił orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko E. G., zarzucając jednocześnie policjantowi, że mimo polecenia przełożonego z dnia 14 maja 2014 r. do dnia 16 października 2014 r. nie poddał się badaniom lekarskim zleconym przez Wojewódzką Komisję Lekarską w [...] w celu określenia stanu swego zdrowia, tj. dopuścił się czynu przewidzianego w art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, a ponadto że wprowadził w błąd przełożonego w ten sposób, że przedstawił zwolnienie lekarskie, podczas, którego w siłowni wykonywał ćwiczenia siłowe, które mogły przyczynić się do przedłużenia okresu niezdolności do służby, tj. dopuścił się czynu przewidzianego w art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. Zarzuty przedstawione E. G. powyższym postanowieniem zostały zmienione kolejnymi postanowieniami Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i z dnia [...] stycznia 2015 r.

Orzeczeniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 133 ust. 1 i art. 135j ust. 1 pkt 3 i art. 134 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm. - dalej jako "ustawa o Policji"), Komendant Powiatowy Policji w [...] uznał E. G. winnym tego, że 1) będąc, na podstawie polecenia przełożonego z dnia 14 maja 2014 r., zobowiązanym do poddania się badaniom lekarskim celem określenia przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w [...] stanu zdrowia i ustalenia zdolności do służby, do dnia 18 listopada 2014 r., nie poddał się takim badaniom, czym naruszył dyscyplinę służbową w sposób określony w art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów oraz tego, że 2) w dniu 18 sierpnia 2014 r. w [...], w niewłaściwy sposób wykorzystywał zwolnienie lekarskie z dnia 14 sierpnia 2014 r. o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby w ten sposób, że udał się na siłownię "[...]" w [...] i wykonywał tam ćwiczenia siłowe, czym naruszył dyscyplinę służbową określoną w art. 132 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 121e ust. 1 ustawy o Policji. W związku z powyższymi zarzutami Komendant Powiatowy Policji w [...] wymierzył E. G. karę dyscyplinarną nagany. W uzasadnieniu orzeczenia organ podkreślił, że polecenie przełożonego z dnia 14 maja 2014 r. E. G. odebrał w dniu 22 maja 2014 r. Policjant nie stawił się jednak w komisji lekarskiej i nie pobrał stamtąd karty obiegowej na badania specjalistyczne. W związku z tym pracownica WKL w [...], na prośbę pracownika wydziału kadr KPP w [...] wysłała zawiadomienie, informując E. G., aby w dniu 16 lipca 2014 r. zgłosił się do komisji celem pobrania karty obiegowej na badania. Policjant ani we wskazanym dniu ani w ogóle do dnia 18 listopada 2014 r. nie stawił się w komisji lekarskiej oraz nie poinformował o przyczynach niezgłoszenia się na badania. Takie zachowanie policjanta narusza dyscyplinę służbową w sposób określony w art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. W sprawie nie budzi ponadto wątpliwości fakt, że E. G. dopuścił się również drugiego z zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych. Wykonując w siłowni ćwiczenia siłowe, w sposób niewłaściwy wykorzystywał zwolnienie lekarskie, co mogło przyczynić się do przedłużenia okresu jego rekonwalescencji. Z uwagi na całokształt okoliczności sprawy, warunki osobiste policjanta, jego dotychczasową niekaralność oraz pozytywną opinię służbową uznano, że najwłaściwszą karą, jaką należy wymierzyć funkcjonariuszowi, jest kara nagany.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu odwołania policjanta, orzeczeniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne organu I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając swe stanowisko stwierdził między innymi, że zgodnie z art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności odmowa wykonania albo niewykonanie rozkazu lub polecenia przełożonego. W sprawie niesporne jest, że E. G. otrzymał polecenie niezwłocznego poddania się badaniom lekarskim zleconym przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w [...]. Policjant nie wykonał jednak polecenia przełożonego zawartego w piśmie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 14 maja 2014 r. Z zeznań pracownicy WKL MSW w [...] wynika, że do dnia 18 listopada 2014 r., tj. do dnia przesłuchania wskazanego świadka, E. G. nie zgłosił się po odbiór karty obiegowej, która była niezbędna do przeprowadzenia badań lekarskich. Zatem policjant nie tylko nie wykonał badań zleconych przez komisję, ale nawet badań takich nie zainicjował. Świadczy to o lekceważącym stosunku policjanta do ciążących na nim obowiązków. Wina policjanta w tym zakresie nie budzi więc wątpliwości. Odnośnie do drugiego z przypisanych policjantowi przewinień dyscyplinarnych organ stwierdził, że z zeznań Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w [...] wynika, iż do KPP w [...] docierały informacje, że E. G. w czasie zwolnień lekarskich kilkakrotnie był widywany w siłowni w [...]. W takiej sytuacji Komendant uprawniony był zlecić upoważnionym funkcjonariuszom przeprowadzenie kontroli sposobu wykorzystania przez E. G. zwolnień lekarskich. Ustalenia poczynione w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 18 sierpnia 2014 r. w siłowni w [...] uprawniały organ I instancji do przyjęcia, że policjant wykorzystywał otrzymane zwolnienie lekarskie niezgodnie z celem takiego zwolnienia. Nie ulega wątpliwości, że podczas zwolnienia lekarskiego funkcjonariusz zwolniony jest z obowiązku wykonywania czynności służbowych. Adnotacja na zwolnieniu lekarskim "chory może chodzić" oznacza, że chory może poruszać się po mieszkaniu i wykonywać czynności życia codziennego, a ponadto może on udać się do lekarza, ewentualnie uczestniczyć w czynnych formach rehabilitacji leczniczej pod kontrolą odpowiedniego specjalisty. Okres zwolnienia lekarskiego ma służyć leczeniu. Podejmowanie zajęć niezwiązanych z leczeniem i niezleconych przez lekarza należy traktować jako wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. Komendant Powiatowy Policji w [...] słusznie przyjął, że uczęszczanie przez E. G. na siłownię i wykonywanie tam ćwiczeń siłowych nie koresponduje z celem udzielonego mu zwolnienia lekarskiego. Nie trzeba posiadać wiedzy specjalistycznej z zakresu rehabilitacji leczniczej, aby stwierdzić, że - jak ujawniono w czasie przeprowadzonej kontroli - na siłowni policjant ćwiczenia siłowe wykonywał bez kontroli lekarza lub innego specjalisty i to w miejscu nieprzystosowanym do rehabilitacji. Istniały zatem podstawy do uznania E. G. winnym również drugiego z zarzucanych mu czynów. Stanowisko KPP w [...] w powyższym zakresie jest zasadne. W ocenie organu odwoławczego wymierzona policjantowi kara nagany jest adekwatna do rangi i skutków popełnionych przewinień dyscyplinarnych. Ponadto uwzględnia dotychczasową niekaralność policjanta.

Orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. E. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze zarzucił naruszenie następujących przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 lit. i ust. 1 pkt 1a) w zw. art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, art. 135 lit. e ust. 1 ustawy o Policji, art. 135 lit. f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z art. 135 lit. p oraz art. 171 § 2 k.p.k., art. 135 lit. j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji, art. 135 lit. e ust. 1, art. 134 lit. i ust. 4 w zw. z art. 135 lit. a ust. 1, art. 121 lit. e ust. 2 pkt 1, art. 135 lit. h ust. 1, art. 132 ust. 1 oraz art. 132 ust. 3 pkt 2, art. 132 ust. 3 pkt 1 i 3, art. 135 ust. 1 i 2 i art. 138 ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że skarżący dopiero w skardze powołał nowe okoliczności i zgłosił nowe dowody w postaci "Biomechanicznej oceny funkcjonalnej" z dnia 9 lipca 2013 r. i z dnia 31 stycznia 2014 r. Organy w toku postępowania dyscyplinarnego nie posiadały i nie mogły posiadać wiedzy o istnieniu powołanych obecnie dowodów i okoliczności.

Na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. skarżący podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że w postępowaniu dyscyplinarnym organom nie był znany dokument p.n. "Biomechaniczna ocena funkcjonalna". Dokument ten skarżący przedłożył dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W związku z tym organ nie mógł inaczej ocenić zachowania skarżącego, kiedy podczas zwolnienia lekarskiego wykonywał ćwiczenia na siłowni. Odnosząc się do zarzutu niestawienia się na badanie lekarskie do WKL w [...], pełnomocnik organu wskazał, że okoliczność ta została przez organ dostatecznie wykazana. W związku z tym orzeczenia dyscyplinarne powinny ostać się w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1047/15, wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), uwzględnił skargę E. G.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organy dyscyplinarne uznały E. G. winnym naruszenia dyscypliny służbowej, kwalifikując czyn obwinionego jako zawinione niewykonanie obowiązku wynikającego z przepisu, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji. Naruszenie przez obwinionego obowiązków służbowych polegało na niepoddaniu się badaniom lekarskim, a zatem obowiązku określonego w " § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów" (powinno być rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów). Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu policjant podlega badaniom określonym w przepisach o służbie medycyny pracy w zakresie i terminie wskazanym przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Powyższa okoliczność spowodowała wymierzenie skarżącemu kary dyscyplinarnej nagany. Według ustaleń organów obu instancji skarżący do dnia 18 listopada 2014 r. nie stawił się po odbiór karty obiegowej w celu wykonania badań zleconych przez komisję lekarską. Z treści postanowienia organu I instancji z dnia 27 października 2014 r. o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wynika natomiast, że skarżący nie poddał się badaniom do dnia 16 października 2014 r. Pomimo wskazania dwóch odmiennych dat organ odwoławczy przyjął, że dowody w sprawie jednoznacznie świadczą o tym, że E. G. nie stawił się po odbiór karty obiegowej do dnia 18 listopada 2014 r. Uzasadniając swoje stanowisko, Komendant Wojewódzki Policji powołał się na zeznania pracownika Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...]. Organ zaznaczył przy tym, że z treści skierowanego do skarżącego pisma z dnia 14 maja 2014 r. wynikał obowiązek niezwłocznego poddania się badaniom lekarskim zleconym przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w [...], czego E. G. nie uczynił. Zdaniem Sądu zauważyć należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia 14 stycznia 2015 r., skierowanego do organu I instancji, wynika, że E. G. termin pobrania w komisji karty obiegowej na badania specjalistyczne miał wyznaczony na dzień 16 lipca 2014 r. i nie stawił się w tym terminie. Powyższe znajduje potwierdzenie również w treści protokołu z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie przesłuchania wskazanego świadka - pracownicy WKL, która podała, że na prośbę kadrowej z Komendy Powiatowej Policji w [...] wysłała zawiadomienie do skarżącego, żeby zgłosił się w dniu 16 lipca 2014 r. o godz. 8:00 celem pobrania karty obiegowej.

W ocenie Sądu I instancji skoro skarżącemu wymierzono karę za niewykonanie badań do dnia 18 listopada 2014 r., to brak wskazania terminu wykonania badań w piśmie z dnia 14 maja 2014 r. istotnie wpływa na ocenę stopnia zawinienia w działaniu, czy zaniechaniu skarżącego. Nawet, jeżeli by przyjąć, że organy wychodząc naprzeciw interesom podwładnego, dokonały prolongowania terminu do dnia 18 listopada 2014 r., to w ocenie Sądu nie została jednoznacznie wyjaśniona kwestia daty 16 lipca 2014 r., co w konsekwencji odbiera skierowaniu (pismo z dnia 14 maja 2014 r.) walor jednoznaczności i budzi wątpliwość co do jego treści. Ma to również znaczenie dla ustalenia terminu, o którym mowa w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się po upływie 90 dni od dnia powzięcia przez przełożonego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Jeśli za datę powzięcia przez przełożonego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego przyjąć dzień 16 lipca 2014 r., to postępowanie w sprawie pierwszego zarzutu można było wszcząć do dnia 14 października 2014 r. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wszczął natomiast postępowanie w dniu 27 października 2014 r. Tym samym dla ustalenia spełnienia przesłanki wymaganej w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji istotne było, w jakiej dacie po raz pierwszy przełożony powziął wiadomość o popełnieniu zarzucanego policjantowi przewinienia dyscyplinarnego. Nie wynika to z treści zaskarżonego orzeczenia, jak i z treści orzeczenia organu I instancji. W przypadku przekazania podwładnemu dokumentu, jakim jest skierowanie na badania lekarskie, traktowanego jako polecenie przełożonego, termin powinien być określony jednoznacznie. W związku z powyższym poważne wątpliwości budzi wyciąganie konsekwencji dyscyplinarnych z niejednoznacznego przekazu. Przełożony w pierwszej kolejności winien zadbać o to, aby polecenie nie budziło wątpliwości co do jego treści, a następnie żądać wypełniania przez podwładnego nałożonego na niego obowiązku.

W ocenie WSA w Szczecinie w zaskarżonym orzeczeniu brak jest również pogłębionych rozważań dotyczących winy skarżącego w zakresie czynu określonego w art. 132 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 121e ust. 1 ustawy o Policji. Jak wynika z treści art. 121e ust. 1 i 2 ustawy o Policji, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, może podlegać kontroli, którą przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych. Stosownie do art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, kontrola taka polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. W procesie stosowania powołanych przepisów ustawy o Policji podstawowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego. W ocenie WSA w Szczecinie, organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły wszystkich istotnych kwestii dotyczących wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego. Organ na podstawie protokołu przeprowadzonej kontroli uznał, że fakt przebywania przez policjanta w siłowni wypełnia przesłankę wykorzystania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z celem. Należy jednak zwrócić uwagę, że organ w swych rozważaniach pominął powoływaną przez E. G. kwestię znajomości treści dokumentacji pn. "Biomechaniczna ocena funkcjonalna", w której wskazano zalecenia dla pacjenta mające na celu poprawę jego stanu zdrowia, w tym trening statyczny oraz dynamiczny. W takiej sytuacji organ winien był wyjaśnić, w jakim celu skarżący korzystał z siłowni "[...] " w [...]. Takich ustaleń organ nie poczynił, mimo że skarżący konsekwentnie podnosił, że na siłowni wykonywał ćwiczenia rehabilitacyjne. Jeśli skarżący posiadał dokumentację medyczną wskazującą na konieczność rehabilitacji, to należało wyjaśnić i poddać ocenie sposób jej realizacji. Innymi słowy należało wyjaśnić, czy rehabilitacja prowadzona na terenie siłowni w czasie zwolnienia lekarskiego stanowiła przejaw niewłaściwego wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Powyższa okoliczność, wobec zarzutu posiadania przez organy wskazanej dokumentacji i nieuwzględnienia jej jako dowodu w sprawie, powinna była zostać jednoznacznie przez organ wyjaśniona, a następnie szczegółowo przedstawiona w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tymczasem w zaskarżonym orzeczeniu, mimo ustosunkowania się do pozostałych zarzutów odwołania zabrakło tych ustaleń, chociaż były one konieczne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Z tych przyczyn kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji (powinno być zaskarżonego orzeczenia a nie decyzji) w pozostałym zakresie nie jest możliwa. Zdaniem Sądu stwierdzić zatem należy, że organy obydwu instancji nie wyjaśniając wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które pozwoliłyby ocenić prawidłowość wydanych orzeczeń, naruszyły przepisy postępowania dyscyplinarnego, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowały treść wydanych w tej sprawie orzeczeń. Ponownie rozpoznając sprawę, organy, będąc związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku, zobowiązane będą wyjaśnić w szczególności kwestię daty powzięcia przez przełożonego wiadomości o popełnieniu przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego, a także rozważyć i ocenić dokumentację pt. "Biomechaniczna ocena funkcjonalna".

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 maja 2016 r. wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Organ skarżący kasacyjnie zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 135j ust. 1 pkt 3 i 135 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, iż z materiału dowodowego sprawy nie wynika, kiedy przełożony powziął po raz pierwszy wiadomość o wyznaczeniu skarżącemu - w związku z wydanym mu poleceniem służbowym poddania się badaniom lekarskim przed WKL MSW w [...] w celu określenia stanu zdrowia i ustalenia zdolności do służby - terminu komisji w celu pobrania karty obiegowej na badania specjalistyczne na dzień 16 lipca 2014 r. i o niestawieniu się skarżącego w tym terminie, podczas gdy wynika to z pisma Przewodniczącego Komisji Lekarskiej MSW, którego data (14 stycznia 2015 r.) wskazuje, że organ I instancji przed dniem wszczęcia postępowania dyscyplinarnego (przed dniem 27 października 2014 r.), nie miał wiedzy o powyższym, gdyż powziął taką wiedzę po raz pierwszy dopiero z wskazanego pisma z dnia 14 stycznia 2015 r., więc nie było podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji możliwości wcześniejszego powzięcia przez przełożonego wiedzy o powyższym niż w dniu 14 stycznia 2015 r., w szczególności w dniu 16 lipca 2014 r. lub w innych dniach i tym samym możliwości wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 135 ust. 3 ustawy o Policji, tj. po upływie 90 dni od dnia powzięcia przez przełożonego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że E. G. otrzymał pisemne polecenie służbowe niezwłocznego poddania się zleconym przez Komisję Lekarską MSW w [...] badaniom lekarskim w celu określenia stanu zdrowia i ustalenia zdolności do służby. Polecenie to nie zawierało wskazania terminu jego wykonania. Przełożony, wydając funkcjonariuszowi polecenie poddania się badaniom lekarskim przed komisją, nie może zakreślić terminu badań, bowiem termin ten wyznacza komisja. Do dnia 27 października 2014 r. przełożony skarżącego nie otrzymał od skarżącego ani od Komisji Lekarskiej MSW w [...] orzeczenia lekarskiego wydanego w sprawie skarżącego, co dawało uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez skarżącego przewinienia dyscyplinarnego polegającego na niewykonaniu polecenia służbowego i było podstawą wszczęcia wobec skarżącego w dniu 27 października 2014 r. postępowania dyscyplinarnego. Zgodnie z art. 134i ustawy o Policji, przełożony dyscyplinarny, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego, wszczyna postępowanie dyscyplinarne. W toku prowadzonego postępowania dyscyplinarnego ustalono, że w związku z wydanym poleceniem służbowym, skarżącemu na dzień 16 lipca 2014 r. został wyznaczony przez Komisję Lekarską termin w celu pobrania karty obiegowej na badania specjalistyczne i że skarżący nie stawił się do Komisji w tym terminie ani też do dnia 18 listopada 2014 r. (pismo Przewodniczącego Komisji z dnia 14 stycznia 2015 r. oraz protokół przesłuchania świadka - J. N. z dnia 18 listopada 2014 r.). Dało to podstawę do uznania skarżącego winnym dopuszczenia się przewinienia dyscyplinarnego polegającego na niewykonaniu polecenia służbowego w zakresie poddania się badaniom lekarskim celem określenia stanu zdrowia i ustalenia zdolności do służby i ukarania karą dyscyplinarną nagany.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że w aktach sprawy brak dokumentu wskazującego, że przed datą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego organ I instancji posiadał wiedzę, że skarżący miał na dzień 16 lipca 2014 r. wyznaczony termin w celu pobrania w komisji karty obiegowej na badania specjalistyczne, na który się nie stawił. O tym organ dowiedział się dopiero z pisma z dnia 14 stycznia 2015 r. Powyższe okoliczności wykluczają przyjęcie, że w odniesieniu do zarzutu niewykonania polecenia służbowego dot. poddania się badaniom lekarskim postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte po terminie, o którym mowa w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że organ I instancji powziął wiadomość o niestawiennictwie skarżącego na wyznaczony mu na dzień 16 lipca 2014 r. - termin komisji w celu pobrania karty obiegowej na badania specjalistyczne - przed datą 27 października 2014 r. Stąd zaskarżony wyrok jako nieprawidłowy winien podlegać uchyleniu.

W odpowiedzi na skargę E. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych granicach, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na całkowitą bezzasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu przez WSA w Szczecinie skargi na orzeczenie dyscyplinarne. Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczenia wielokrotnie już wskazywał, że orzeczenie dyscyplinarne nie stanowi decyzji administracyjnej i nie jest wydawane w toku postępowania uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 472/06 Lex 290653 oraz z dnia 12 września 2014 r. I OSK 2266/13 Lex nr 1664444 ). Postępowanie dyscyplinarne prowadzone wobec funkcjonariuszy Policji prawie w całości uregulowane jest przepisami ustawy o Policji. Tylko w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków. Ustawa o Policji nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów żadne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania, to oczywistym jest, że w niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Sformułowany pod adresem WSA w Szczecinie wytyk złamania tych przepisów jest zatem całkowicie chybiony.

Nieskuteczny jest również zarzut dotyczący art. 135j ust. 1 ustawy o Policji. W podstawach kasacyjnych i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie przytoczył w tym zakresie jakiejkolwiek argumentacji. Nie wykazał bowiem na czym, jego zdaniem, miało polegać złamanie przez Sąd I instancji powołanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej. Nie ma on obowiązku ani procesowych możliwości samodzielnego ustalania, dlaczego skarżący kasacyjnie zdecydował się na sformułowanie określonego wytyku. Nieprzytoczenie przez autora skargi kasacyjnej motywów zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanego przepisu uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego ogólnikowego wytyku.

Przechodząc do ostatniego ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 135 ust. 3 ustawy o Policji, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że postępowanie dyscyplinarne w sprawie policjantów wszczyna właściwy przełożony dyscyplinarny (art. 134i ustawy o Policji). Przełożonym dyscyplinarnym, z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 133 ustawy o Policji, jest przełożony, o którym mowa w art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, czyli przełożony właściwy w sprawach osobowych. Przełożony dyscyplinarny może w formie pisemnej upoważnić swoich zastępców lub innych policjantów z kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej Policji do załatwiania spraw dyscyplinarnych w jego imieniu w ustalonym zakresie (art. 133 ust. 6 ustawy o Policji). Postępowanie dyscyplinarne wszczyna przełożony dyscyplinarny, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego (art. 134i ust. 1 ustawy). Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego następuje z dniem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 134i ust. 5 ustawy o Policji). Postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się po upływie 90 dni od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego (art. 135 ust. 3 ustawy o Policji).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że obowiązek wszczęcia postępowania dyscyplinarnego co do zasady zachodzi wówczas, gdy przełożony dyscyplinarny powziął uzasadnione przypuszczenie o naruszeniu przez jego podwładnego dyscypliny służbowej oraz że wszczęcie takiego postępowania może nastąpić tylko w nieprzekraczalnym, 90-dniowym terminie od uzyskania przez przełożonego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Po upływie tego terminu następuje przedawnienie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Oznacza to, że postępowanie dyscyplinarne cechuje zasada szybkości represji dyscyplinarnej, bowiem zarówno uruchomienie postępowania jak i zastosowanie sankcji dyscyplinarnych może nastąpić jedynie przed upływem wyznaczonych przez ustawodawcę terminów. Ponadto oznacza to również, że o dopuszczalności wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie może decydować powzięcie jakichkolwiek zastrzeżeń co do postawy policjanta ani dotarcie takich informacji do dowolnego pracownika czy funkcjonariusza macierzystej jednostki Policji. Uzasadnione przypuszczenie popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, to taka sytuacja lub taki zestaw okoliczności, które dają przełożonemu dyscyplinarnemu podstawy do subiektywnego osądu, iż dany policjant rzeczywiście naruszył dyscyplinę służbową. Natomiast pojęcie "powzięcie wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego" należy rozumieć jako uzyskanie wiadomości na tyle wiarygodnych, że pozwoliły one przełożonemu dyscyplinarnemu nabrać uzasadnionego przekonania, że określone zachowanie policjanta może wyczerpywać znamiona przewinienia dyscyplinarnego. Zatem w omawianym zakresie istotny jest fakt powzięcia wiadomości, które umożliwiają dokonanie oceny działania lub zaniechania policjanta oraz data dotarcia takich wiadomości do właściwego podmiotu, to jest do przełożonego dyscyplinarnego, ewentualnie innych, określonych osób, o ile posiadają one pisemne upoważnienie, o jakim mowa w art. 133 ust. 6 ustawy o Policji.

W związku z powyższym, a zwłaszcza z uwagi na wprowadzoną przez ustawodawcę instytucję przedawnienia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, nie może ulegać wątpliwości, że przy kontroli legalności orzeczeń dyscyplinarnych, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy w sprawie każdego z przypisanych policjantowi przewinień dyscyplinarnych nie doszło do przekroczenia terminu przewidzianego w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji. Oczywistym przy tym jest, że aby możliwe było dokonanie takiej oceny, to organy dyscyplinarne powinny wyjaśniać w uzasadnieniach swych orzeczeń oraz udokumentować w aktach dyscyplinarnych kwestie mające wpływ na bieg omawianego terminu.

W rozpoznawanej sprawie organy dyscyplinarne powyższego wymogu nie zachowały, co prawidłowo wypunktowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mimo że zastrzeżenia w tym zakresie są co do zasady prawidłowe, to jednak nie można podzielić przekonania Sądu I instancji, że wytknięte uchybienie w niniejszej sprawie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, a ponadto że odnośnie do pierwszego z przypisanych E. G. czynów w ogóle mogły istnieć wątpliwości co do zachowania przez organ terminu przewidzianego w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji. Argumentacja WSA w Szczecinie w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczna i niezrozumiała. Sąd I instancji podkreślił, że dla biegu przedmiotowego terminu istotne znaczenie ma data powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu zarzucanego policjantowi przewinienia dyscyplinarnego. Wobec takiego, trafnego zresztą, stwierdzenia należało najpierw ocenić charakter i istotę pierwszego czynu, którego popełnienie zarzucono policjantowi w postanowieniu wszczynającym postępowanie dyscyplinarne, a następnie po skonfrontowaniu takich ustaleń z treścią art. 135 ust. 3 ustawy o Policji, trzeba było przede wszystkim zastanowić się nad tym, od jakiego momentu w niniejszej sprawie należało liczyć bieg terminu na skorzystanie przez przełożonego z prawa do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Tymczasem Sąd najpierw oznajmił, że treść postanowienia z dnia [...] października 2014 r. wszczynającego postępowanie dyscyplinarne wskazuje, że skarżący nie poddał się badaniom lekarskim do dnia 16 października 2014 r. Następnie zaś Sąd stwierdził, że skoro z akt sprawy wynika, że pracownica WKL w [...] wyznaczyła E. G. na dzień 16 lipca 2014 r. termin odebrania karty obiegowej na badania lekarskie, to taka data w sprawie ma decydujące znaczenie, gdyż wyznacza ona początek biegu terminu przewidzianego w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu, jeżeli za datę powzięcia przez przełożonego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego przyjąć dzień 16 lipca 2014 r., to postępowanie w sprawie pierwszego z przypisanych skarżącemu czynów można było wszcząć tylko do 14 października 2014 r., a postępowanie to zostało wszczęte w dniu 27 października 2014 r. Takie stwierdzenia Sądu mogłyby być usprawiedliwione tylko wtedy, gdyby pierwsze z zrzucanych E. G. przewinień sprowadzało się wyłącznie do jednorazowego zdarzenia, a mianowicie niewykonania w dniu 16 lipca 2014 r. polecenia przełożonego. Tymczasem sformułowany w postanowieniu wszczynającym postępowanie zarzut był zupełnie inny. W postanowieniu wszczynającym postępowanie dyscyplinarne skarżącemu zarzucono, że polecenia przełożonego z dnia 14 maja 2014 r. nie wykonał aż do dnia 16 października 2014 r., tj. dopuścił się czynu przewidzianego w art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji w zw. z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (a nie jak wskazał Sąd I instancji "§ 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów"). Z treści postanowienia z dnia [...] października 2014 r. jednoznacznie zatem wynika, że E. G. nie zarzucono jednorazowego niewykonania polecenia służbowego, lecz postawiono mu zarzut niewykonania tego polecenia w sposób ciągły, trwający aż do dnia 16 października 2014 r. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii, czy w sprawie doszło do przekroczenia terminu przewidzianego w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji.

Naruszenie przez policjanta dyscypliny służbowej może mieć wymiar jednorazowy lub ciągły. W każdym z tych przypadków od innego momentu należy liczyć bieg terminu na skorzystanie przez przełożonego z prawa do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W sytuacji, w której policjantowi zarzuca się permanentne niewykonywanie polecenia służbowego przez dłuższy czas, to termin przewidziany w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji, powinien być liczony od ostatniego zdarzenia składającego się na takie ciągłe zachowanie się policjanta. Skoro w postanowieniu z dnia [...] października 2014 r. E. G. zarzucono naruszenie dyscypliny służbowej w sposób ciągły, trwający do dnia 16 października 2014 r., to Sąd I instancji nie miał podstaw do wytknięcia organom przekroczenia omawianego terminu przedawnienia. Organ wszczynając w dniu 27 października 2014 r. postępowanie w sprawie powyższego przewinienia, nie przekroczył bowiem terminu przewidzianego w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji. Oznacza to, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ostatnio powołanego przepisu należy w istocie uznać za zasadny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok, mimo błędnego w powyższym zakresie uzasadnienia odpowiada jednak prawu, co musiało prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z regulacji tej wynika, że nie każde naruszenie przepisu prawa przez wojewódzki sąd administracyjny musi prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Samo błędne lub częściowo błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie skutkuje zatem uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Dlatego też chociaż zaprezentowana w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie wykładnia i ocena zastosowania art. 135 ust. 3 ustawy o Policji istotnie była wadliwa, to w okolicznościach niniejszej sprawy takie mankamenty nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż zawarte tam rozstrzygnięcie w ostatecznym rozrachunku odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 40 ustawy o Policji policjant może być skierowany do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych: 1) z urzędu lub na jego wniosek - w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą, 2) z urzędu - w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Skoro funkcjonariusz do komisji lekarskiej może być skierowany także z urzędu, to należy podzielić utrwalony już w orzecznictwie pogląd, że takie skierowanie następuje w formie polecenia służbowego przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

Za polecenie służbowe uznaje się ustne lub pisemne zlecenie podwładnemu wykonania konkretnych obowiązków lub czynności. W służbach mundurowych, w tym i w Policji, niewykonanie polecenia służbowego może stanowić naruszenie dyscypliny służbowej, a w konsekwencji może skutkować pociągnięciem funkcjonariusza do odpowiedzialności dyscyplinarnej. W związku z tym oraz z uwagi na represyjny charakter odpowiedzialności dyscyplinarnej, nie powinno budzić wątpliwości, że polecenie musi mieścić się w zakresie kompetencji danego przełożonego, a ponadto iż treść polecenia należy formułować w sposób jasny i jednoznaczny.

W przypadku konieczności poddania się przez policjanta badaniom lekarskim oczywistym jest, że przełożony kierując funkcjonariusza do komisji lekarskiej, nie jest uprawniony do wskazywania podwładnemu terminu badań lekarskich, bowiem to właściwa komisja lekarska samodzielnie decyduje o tym, jakie badania w przypadku danego policjanta są niezbędne oraz kiedy będzie można je przeprowadzić. Treść przedmiotowego skierowania nie może ponadto ograniczać się wyłącznie do poinformowania policjanta, że badania lekarskie, które zleci mu komisja lekarska, powinien on wykonać niezwłocznie. Taki obowiązek wynika wprost z treści obowiązującego przepisu prawa, a konkretnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, a nie - jak omyłkowo wskazał organ - § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Funkcjonariuszowi należy niewątpliwie przypomnieć o treści wskazanej regulacji, ale taka informacja nie może stanowić istoty polecenia służbowego. Skoro poleceniem służbowym jest zlecenie konkretnych obowiązków lub czynności, to w omawianym skierowaniu przełożony powinien zawrzeć jednoznaczne polecenie zgłoszenia się przez policjanta do konkretnej komisji lekarskiej oraz wyznaczyć maksymalny termin, do którego funkcjonariusz zobowiązany będzie zgłosić się do tej komisji celem przeprowadzenia zleconych przez nią badań.

W rozpoznawanej sprawie pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 14 maja 2014 r. powyższych wymogów nie spełniało. W piśmie tym nie tylko wskazano nieobowiązujące w tym czasie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r., ale w ogóle nie powołano art. 40 ustawy o Policji, chociaż to właśnie ten przepis powinien stanowić podstawę skierowania E. G. do komisji lekarskiej. Ponadto, i co najważniejsze, w powyższym skierowaniu nie określono terminu, w jakim skarżący winien zgłosić się do WKL w [...] , a zatem przełożony nie wyznaczył terminu, w którym jego podwładny miał polecenie służbowe wykonać. WSA w Szczecinie trafnie zauważył, że w skierowaniu na badania lekarskie termin wykonania takiego polecenia służbowego powinien być określony jednoznacznie. Przełożony powinien najpierw zapewnić, aby treść jego polecenia służbowego nie budziła jakichkolwiek wątpliwości co do terminu wykonania skierowania. Jeżeli polecenie służbowe nie jest jednoznaczne w swej treści, to nie jest możliwe wyciąganie konsekwencji dyscyplinarnych za zawinione niewykonanie takiego polecenia. W sprawie E. G., zdaniem WSA w Szczecinie, istniały zatem podstawy do uchylenia dyscyplinarnych orzeczeń organów obu instancji. Takie stanowisko jest zasadne. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.