Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 358/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 966
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 października 2015 r. J. M. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W formularzu wniosku podała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i zamieszkuje w [...] przy ul. [...], w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 29,30 m2, którego zarządcą jest A Sp. z o.o. w [...]. Zaznaczyła, że lokal ten nie jest wyposażony w centralne ogrzewanie, centralnie ciepłą wodę i instalację gazu przewodowego. Nie wskazała jednak dochodu gospodarstwa domowego ani tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Zarządca potwierdził wskazane we wniosku okoliczności dotyczące przedmiotowego lokalu, w tym także informację, że łączną kwotę wydatków na mieszkanie za październik 2015 r. stanowi odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, w kwocie 65,05 zł.

Na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku, J. M. w piśmie z dnia 16 listopada 2015 r. wskazała jako dochód specjalny zasiłek opiekuńczy otrzymywany na niepełnosprawnego męża w wysokości 520 zł miesięcznie, przyznany do dnia 31 października 2015 r. oraz wyjaśniła, że pomimo złożenia podania nie posiada dokumentu dotyczącego przedłużenia umowy na zajmowany lokal.

Pismem z dnia 18 listopada 2015 r. organ wystąpił do A Sp. z o.o. w [...] o potwierdzenie tytułu prawnego J. M. do wskazanego we wniosku lokalu, natomiast pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. - do Urzędu Miejskiego w [...] o udzielenie informacji, czy J. M. znajduje się na liście osób oczekujących na lokal socjalny lub zamienny.

W odpowiedzi Burmistrz [...] pismem z dnia 8 września 2015 r. poinformował, że J. M. nie jest umieszczona na liście osób oczekujących na lokal socjalny lub zamienny. Natomiast A Sp. z o.o. w [...] w piśmie z dnia 10 grudnia 2015 r. wskazała, że J. M. na dzień 20 października 2015 r. nie posiada tytułu prawnego do lokalu socjalnego przy ul. [...] w [...], umowa najmu tego lokalu wygasła w dniu 31 sierpnia 2015 r., a od dnia 1 września 2015 r. Spółka nalicza odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. Ponadto wyjaśniła, że skuteczne jest pismo z dnia 30 września 2015 r., wystosowane do J. M., w którym wynajmujący wyznaczył termin dobrowolnego wydania ww. lokalu na dzień 19 października 2015 r., przy czym w tym terminie przedmiotowy lokal nie został wydany komisji złożonej z przedstawicieli Spółki. Poinformowała również, że J. M. oraz jej mąż T. R. zostali poinformowani w piśmie Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 13 maja 2015 r., iż z chwilą zawarcia przez T. R. umowy najmu lokalu socjalnego, położonego w [...] przy ul. [...], zgodnie z art. 6801 § 1 K.c., J. M. jako jego małżonce zostały zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co w konsekwencji oznacza, że nie powinna ona dłużej zajmować lokalu socjalnego przy ul. [...].

Decyzją z dnia 18 grudnia 2015 r., nr [...], wydaną przez Kierownika Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, odmówiono przyznania J. M. dodatku mieszkaniowego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U z 2013 r. poz. 966, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817, z późn. zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał art. 2 ust. 1 ustawy i stwierdził, że skoro wnioskodawczyni zajmuje lokal bez tytułu prawnego, a ponadto nie występowała do sądu o uznanie wypowiedzenia umowy najmu za bezskuteczne i nie oczekuje na lokal socjalny, ani też zamienny z zasobu mieszkalnego Gminy [...], to nie spełnia podstawowego warunku do otrzymania dodatku mieszkaniowego i odmowa dodatku mieszkaniowego jest prawnie uzasadniona. Według organu, bez znaczenia pozostaje fakt, iż wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu. Nie jest również wskazane rozpatrywanie sprawy pod kątem art. 674 K.c., gdyż w postępowaniu administracyjnym organy nie stosują przepisów tej ustawy, a postępowanie zmierza w kierunku ustalenia czy wnioskodawca występujący o dodatek mieszkaniowy posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Ustalenia co do zgodności z prawem zawartej umowy najmu stanowią natomiast problematykę cywilną. Organ wskazał jednak, że regułę interpretacyjną ustanowioną w art. 674 K.c. stosuje się w razie używania przedmiotu najmu przez dotychczasowego najemcę oraz zgody wynajmującego na taki stan, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brak jest zgody wynajmującego na tzw. milczące przedłużenie najmu, na co wskazuje już choćby fakt obciążenia wnioskodawczyni odszkodowaniem za zajmowanie lokalu.

Od powyższej decyzji J. M. wniosła odwołanie, w którym domagała się zmiany tej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów odwoławczych. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wydanie decyzji na podstawie sprzecznych ustaleń wskazała, że organ nie odniósł się do tez i konkluzji wynikających z wyroków sądowych i odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego pomimo stwierdzenia, że dopełniła wszelkich czynności do jego uzyskania. Podniosła też, że organ powołał się na pismo A Sp. z o.o., które nie jest aktem prawnym oraz na art. 680 K.c., który reguluje wyłącznie status prawny małżonków między którymi istnieje wspólność majątkowa i zameldowanych pod wspólnym adresem, podczas gdy jej mąż od maja 2015 r. mieszka w [...] przy ul. [...]. Zaznaczyła, że fakt całkowitej rozdzielności majątkowej i odrębnego zamieszkiwania stanowiły przeszkodę w uzyskaniu w sierpniu 2013 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego nad niepełnosprawnym współmałżonkiem i wyjaśniła, że co roku miała przedłużaną umowę najmu i nigdy nie otrzymała aktu prawnego, który stanowiłby przymusowy nakaz dobrowolnego wydania zajmowanego lokalu mieszkalnego, od którego mogłaby wnieść odwołanie. Zarzuciła, że ciągłe podważanie przez organ "mocy sprawczej" intercyzy oraz utrudnianie wykonywania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem doprowadziło do zupełnego rozkładu pożycia małżeńskiego, a w konsekwencji do sądowego orzeczenia separacji.

W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu pismem z dnia 22 lutego 2016 r. wystąpiło do J. M. o udzielenie dodatkowych informacji.

W odpowiedzi J. M. pismem z dnia 14 marca 2016 r. poinformowała, że do lokalu socjalnego została wyeksmitowana siłą dnia 12 sierpnia 2012 r. na mocy wyroku o eksmisję, a umowa najmu na ten lokal była zawierana corocznie na okres jednego roku i co roku występowała do właściciela lokalu o jej przedłużenie. Ostatnia umowa najmu była zawarta na okres od 1 września 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. i na wniosek o jej przedłużenie odmówiono zawarcia kolejnej umowy. J. M. podała ponadto, że nie występowała do sądu powszechnego o zobowiązanie Gminy [...] do nawiązania z nią stosunku najmu, gdyż w sądzie toczy się inne postępowanie sądowe, związane z dokonaną eksmisją, zainicjowane w lutym 2012 r. Do pisma dołączyła: kserokopię umowy najmu zawartą na czas określony od dnia 1 września 2014 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r.; kserokopię pisma A sp. z o.o. w [...] z dnia 30 września 2015 r., kserokopię aktu notarialnego z dnia 22 lipca 2013 r. o obowiązywaniu w jej małżeństwie ustroju rozdzielności majątkowej; kserokopię wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt [...], orzekającego separację związku małżeńskiego T. R. i J. M..

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 15 marca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 5, art. 7 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 ustawy Kolegium stwierdziło, że wszystkie ustawowo wskazane warunki i kryteria muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie dodatku mieszkaniowego. Do obowiązku organu rozstrzygającego kwestię uprawnień wnioskodawcy w tym przedmiocie należy natomiast ustalenie w pierwszej kolejności, czy strona występująca o przyznanie dodatku mieszkaniowego należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 2 ustawy. Dokonując oceny w tym zakresie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, że wnioskodawczyni nie jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny (gdyż nie była kierowana do sądu sprawa o eksmisję), a w chwili składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, tj. w dniu 20 października 2015 r., nie posiadała wymienionego w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stosownie do tego organ odwoławczy uznał, że nie można było przyznać wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż w przepisie tym jest mowa o osobach nieposiadających tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, ale "oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny". Kolegium wyjaśniło, że osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy musi zatem już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, co do którego nie ma tytułu prawnego. Podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 674 K.c. Dostrzegło, że z pism zarządcy lokalu z dnia 13 maja 2015 r. i z dnia 8 września 2015 r. wyraźnie wynika, iż Gmina [...] jako właściciel lokalu nie wyraża zgody na wydanie skierowania i zawarcie umowy najmu lokalu. Zarządca nie wyraził też zgody na dalsze zajmowanie lokalu przez J. M. i wezwał ją do dobrowolnego jego opuszczenia oraz wydania. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wyjaśniło, że dla przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego nie ma znaczenia fakt, iż odwołująca spełnia warunek dotyczący osiągania niskich dochodów oraz zajmowania lokalu mieszkalnego o określonej ustawą powierzchni normatywnej, skoro nie spełnia podstawowego warunku uprawniającego do otrzymania dodatku mieszkaniowego, tj. nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 2 ustawy. Osoba ubiegająca się o uzyskanie dodatku mieszkaniowego musi bowiem spełniać kumulatywnie wszystkie warunki przewidziane ustawą, a przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych muszą być ściśle stosowane, bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób występujących o dodatek. Kolegium zauważyło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji odniósł się jedynie do kwestii prawnej wynikającej z treści art. 674 K.c., która może mieć znaczenie dla dokonania oceny posiadania bądź nie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Kolegium ustosunkowało się również do wniosku odwołania o "zasądzenie" kosztów odwoławczych i wskazując na przepisy art. 263 w zw. z art. 56 K.p.a. stwierdziło, że skoro sprawa z odwołania toczyła się na posiedzeniu niejawnym, a więc bez osobistego stawiennictwa strony w organie odwoławczym, to brak jest podstaw do zastosowania przepisów o kosztach postępowania.

Na powyższą decyzję J. M., reprezentowana przez radcę prawnego A. R. - ustanowioną jej pełnomocnikiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie postanowienia referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SO/Op 11/16, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z brakiem podjęcia przez organ odwoławczy stosownych czynności dowodowych i brak ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz pominięciem intercyzy wprowadzającej rozdzielność małżeńską pomiędzy skarżącą a jej mężem, wyroku orzekającego separację małżonków, a także nieprawidłowe ustalenie na podstawie zebranych materiałów, że strona posiada tytuł prawny do lokalu zajmowanego przez jej męża i pominięcie zgłoszonego w pkt 3 odwołania wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zawartej w jej aktach osobowych;

- art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, a przez to naruszenie zasady przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- art. 10 K.p.a. przez zaniechanie powiadomienia kuratora skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a przez to uniemożliwienie stronie działania w postępowaniu i złożenie dalszych wniosków dowodowych.

Wskazała też na uchybienie sprowadzające się do nieuzasadnionego (wobec zebranych w sprawie dowodów) przyjęcia, że skarżąca nie jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal socjalny, pomimo że spełnia kryteria do orzeczenia, w ewentualnym wyroku eksmisyjnym, uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego, a także nieuwzględnienie interesu społecznego i interesu strony. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania lub w przypadku oddalenia skargi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Wraz ze skargą złożony został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi, a w przypadku przywrócenia terminu do jej wniesienia - o jej oddalenie. Wskazało, że z akt sprawy nie wynika aby stronie został przyznany lokal zamienny albo socjalny, natomiast zawarte w skardze stwierdzenie, że strona spełnia kryteria do orzeczenia w ewentualnym wyroku eksmisyjnym uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego, dowodzi też, że wyrok taki nie zapadł. Organ odwoławczy podniósł, że wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w tym przeprowadził postępowanie uzupełniające, a w decyzji zawarł uzasadnienie prawne i faktyczne przedstawiające powody podjętego rozstrzygnięcia. Zaniechanie powiadomienia strony, w trybie art. 10 K.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów nie miało natomiast wpływu na wynik sprawy, gdyż strona miała możliwość przedłożenia w postępowaniu odwoławczym dowodów i wniosków pominiętych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a nadto nie wskazała, że naruszenie to mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania.

Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 358/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywrócił termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w przypadku braku wskazanych uchybień, jak również przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności tej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, w sprawie dokonano prawidłowych ustaleń i podjęto prawidłowe rozstrzygnięcie, które zostało należycie umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego.

Na wstępie wskazania wymaga, że zasady i tryb przyznawania oraz ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych, jak również właściwość organów w tych sprawach reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą, której przepisy prawidłowo zastosowały organy rozpoznając niniejszą sprawę. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego. Złożenie takiego wniosku nie gwarantuje jednak przyznania tego świadczenia w każdym przypadku. Konieczne jest bowiem spełnienie ustawowych warunków, które określone zostały w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 5 ustawy. W świetle wskazanych regulacji do warunków tych należą: spełnienie kryterium podmiotowego związanego z posiadaniem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, określonego w art. 2 ust. 1 ustawy, spełnienie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy oraz odpowiednia wielkość lokalu mieszkalnego, określona w art. 5 ust. 5 ustawy. Kryteria te mają charakter kumulatywny i obligatoryjny, co oznacza, że wszystkie one muszą wystąpić łącznie i niespełnienie chociażby jednego z nich wyklucza przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Podkreślić należy, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący i jako takie muszą być ściśle stosowane, bez możliwości jakichkolwiek odstępstw, w tym także z uwagi na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osoby ubiegającej się o dodatek. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom administracji możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i uwzględniania innych kryteriów niż te, które wskazane zostały w ustawie. Po stronie organów brak jest uprawnienia do przyznania dodatku mieszkaniowego osobie, która nie spełnia ustawowych przesłanek.

W niniejszej sprawie przesłanką odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego dodatku mieszkaniowego było ustalenie, że nie należy ona do kręgu podmiotów wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy przysługuje:

1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych;

2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego;

3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych;

4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem;

5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny.

W ocenie Sądu, ustalenia organów w tym zakresie dokonane zostały w sposób prawidłowy i nie pozastawiają żadnych wątpliwości. W szczególności prawidłowo przyjęto, że w dacie złożenia wniosku skarżąca nie spełniała przesłanki określonej w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym wynika bezspornie, że skarżąca nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego wskazanego we wniosku, co do którego wystąpiła o przyznanie dodatku. Lokal przy ul. [...] w [...] jest lokalem socjalnym, stanowiącym własność Gminy [...], a skarżąca co prawda zamieszkuje w tym lokalu, jednak bez tytułu prawnego. Umowa najmu tego lokalu, zawarta z Gminą [...] w dniu 1 września 2014 r., zgodnie z postanowieniem § 2 pkt 1 umowy, wygasła bowiem z dniem 31 sierpnia 2015 r. Z tym też dniem skarżąca utraciła prawo do wskazanej nieruchomości, które wynikało ze stosunku prawnego najmu.

Dostrzec trzeba, że fakt zajmowania lokalu bez tytułu prawnego nie budzi żadnych wątpliwości i znajduje potwierdzenie w zgromadzonych przez organy dokumentach. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na pismo zarządcy nieruchomości, tj. A Sp. z o.o., z dnia 30 września 2015 r., którym poinformowano skarżącą o braku podstawy prawnej do przedłużenia umowy najmu oraz o wyznaczeniu terminu dobrowolnego wydania lokalu, a także pismo wyjaśniające tego podmiotu z dnia 10 grudnia 2015 r. Wynika z nich, że umowa najmu z dnia 1 września 2014 r. nie została przedłużona i na dzień złożenia wniosku o dodatek mieszkaniowy skarżąca zajmowała lokal bez tytułu prawnego, za co zarządca naliczał odszkodowanie. Bez znaczenia dla oceny dokonanej w zakresie braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego pozostaje natomiast przeświadczenie strony o bezpodstawnym pozbawieniu jej prawa do najmu przedmiotowego lokalu. Rozważania dotyczące istnienia podstaw prawnych do przedłużenia umowy najmu, czy też zawarcia nowej umowy, stanowią bowiem problematykę z zakresu prawa cywilnego, wykraczającą poza kognicję organów administracji rozpoznających sprawę przyznania dodatku mieszkaniowego. Organy te nie są uprawnione do oceny, a tym bardziej do podważania legalności działań w zakresie odmowy zwarcia ze skarżącą umowy najmu. Umowa najmu jest stosunkiem prawnym z zakresu prawa cywilnego, stąd na zasadzie art. 2 § 1 K.p.c., wszelkie spory w tym zakresie rozpoznawane są przez sądy powszechne. W toku prowadzonego postępowania nie zostało ujawnione, w szczególności sama skarżąca nie wskazała, aby występowała do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie kwestii istnienia podstaw prawnych do przedłużenia z nią umowy najmu lokalu socjalnego. Tym samym, dokonując oceny na podstawie dokumentów zgromadzonych w trakcie prowadzonego postępowania, prawidłowo uznano w sprawie, że skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy.

Zauważyć przyjdzie, że dokonując ustaleń w zakresie istnienia tytułu prawnego do zajmowania przez skarżącą lokalu mieszkalnego organy w sposób wnikliwy i wszechstronny rozważyły okoliczności faktyczne. Dokonały przy tym oceny także w odniesieniu do kwestii prawnej wynikającej z zapisu art. 674 K.c. Ocena ta była prawidłowa i zasługuje na akceptację. Wskazać bowiem przyjdzie, że reguła ustalona w art. 674 K.c. znajduje zastosowanie w razie zaistnienia wątpliwości, gdy dochodzi do dalszego używania przedmiotu najmu przez dotychczasowego najemcę, przy jednoczesnej zgodzie wynajmującego na taki stan rzeczy. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w przedłożonych aktach administracyjnych, w przedmiotowej sprawie brak jest natomiast zgody wynajmującego. Wskazują na to pisma zarządcy nieruchomości, a także sam fakt obciążenia skarżącej odszkodowaniem za bezumowne korzystanie z lokalu mieszkalnego. Z tego też względu sam fakt zamieszkiwania skarżącej w lokalu socjalnym nie był wystarczający do ustalenia na podstawie art. 674 K.c., że posiada ona tytuł prawny do lokalu.

Jednocześnie, jak wskazano już wyżej, rozważanie wszelkich kwestii dotyczących zgodności z prawem odmowy przedłużenia umowy najmu, nie mieściło się w granicach niniejszej sprawy. Dlatego, wbrew zarzutom skargi, organy nie były zobowiązane do wyjaśniani okoliczności dotyczących istnienia rozdzielności majątkowej między skarżącą, a jej mężem oraz posiadania przez niego tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego. O ile bowiem kwestie te mogły mieć znaczenie dla oceny zagadnień cywilnoprawnych związanych przedłużeniem umowy najmu, to pozostawały bez znaczenia dla prawidłowego ustalenia, że skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, do lokalu mieszkalnego przy ul. [...].

Prawidłowo przyjęto również w niniejszej sprawie, że skarżąca nie jest osobą oczekującą na przysługujący lokal zamienny albo socjalny, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. Skoro bowiem ustalono (na podstawie pisma Burmistrza [...] z dnia 17 grudnia 2015 r.), że skarżąca nie znajduje się na liście osób oczekujących na lokal socjalny lub zamienny, to bez wątpienia nie spełniała wskazanej przesłanki. Wobec argumentów skargi, że skarżąca spełnia kryteria do orzeczenia w ewentualnym wyroku eksmisyjnym uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego i wskazujących na konieczność uwzględnienia tej okoliczności, przyjdzie wyjaśnić, że rozstrzygnięcie o przyznaniu prawa do lokalu socjalnego wynika z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (aktualnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1610). Zgodnie z art. 14 ust. 1 tej ustawy to sąd (powszechny) w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy a na gminie, właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, ciąży w takim przypadku obowiązek jego dostarczenia. Użyty w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zwrot "osobom oczekującym" wiąże się zatem ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. Obowiązek dostarczenia osobie uprawnionej lokalu socjalnego przez gminę aktualizuje się z momentem uprawomocnienia się wyroku nakazującego eksmisję z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego. Wobec tego, dopiero po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia skarżąca mogłaby wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 81/15, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro natomiast skarżąca w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie dysponowała prawomocnym wyrokiem eksmisyjnym zobowiązującym do opróżnienia i opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz przyznającym prawo do lokalu socjalnego, to brak było w kontrolowanej sprawie podstaw do uznania, że został spełniony omawiany wymóg z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zauważyć przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie wyrok taki nie został przedstawiony przez stronę w toku postępowania, jak również skarżąca nie wskazywała na zainicjowanie postępowania przed sądem powszechnym w tym przedmiocie. Obowiązek organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie oznacza natomiast, że strona zwolniona jest od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Z treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie wynika też, że organ jest zobligowany do nieograniczonego poszukiwania faktów i dowodów, zwłaszcza jeśli ustalone już, istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, nie budzą wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zasadnie odmówiono skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego uznając, że nie spełniła koniecznego warunku w zakresie kryterium podmiotowego, wynikającego z art. 2 ust. 1 ustawy. Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające, w tym postępowanie uzupełniające przed organem odwoławczym, było prawidłowe i nie naruszało zasad postępowania administracyjnego, wynikających w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Postępowanie to pozwoliło na wyjaśnienie sprawy w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Stwierdzić trzeba, że wobec braku spełnienia wymogu z art. 2 ust. 1 ustawy nie było konieczne rozważanie spełnienia pozostałych przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego, o których mowa w art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 5 ustawy. Kwestie te podlegałyby bowiem analizie dopiero w przypadku stwierdzenia, że spełnione zostało kryterium określone w art. 2 ust. 1 ustawy. Okoliczności związane z żądaniem skarżącej o przedłużenie umowy najmu nie miały natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i jako dotyczące kwestii cywilnoprawnych nie mogły być wyjaśniane w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał zarówno podstawę prawną, jak i okoliczności faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W sposób wyczerpujący uargumentował dokonaną w sprawie ocenę, wyjaśniając wszystkie istotne kwestie, w tym prawidłowo wyjaśnił kwestię prawną wynikającą z art. 674 K.c. i dokonał oceny także w kontekście zarzutów odwołania. Wbrew twierdzeniu skargi, organ nie pominął przy tym żadnego wniosku dowodowego zgłoszonego w odwołaniu, gdyż z treści odwołania nie wynika, aby był zgłaszany wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt osobowych skarżącej. Uwzględniając tym samym treść i zakres uzasadnienia decyzji nie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Podobnie, odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 K.p.a., zauważyć trzeba, że z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, aby skarżąca miała ustanowionego kuratora sądowego i nie mogła działać samodzielnie. Dlatego niezrozumiały jest zarzut niepowiadomienia kuratora skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto, w ocenie Sądu, także zarzut naruszenie art. 10 K.p.a. w odniesieniu do braku powiadomienia samej skarżącej - przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie mógł być uznany za uzasadniony. Zarzut ten może bowiem odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Tymczasem skarżąca nie wykazała, aby naruszenie w tym zakresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a z okoliczności faktycznych oraz argumentów skargi nie wynika w żaden sposób, aby istniały jakiekolwiek okoliczności faktyczne mogące podważać dokonane w sprawie ustalenia.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych zarzutów skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.