Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 76/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędzia WSA Adam Habuda, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi I. B. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako PINB) po przeprowadzeniu [...] czynności kontrolnych wszczął postępowanie w związku z zabudową tarasu przyległego do lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] we W. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowano, między innymi do I. B. (dalej inwestorka), jako współwłaścicielki lokalu, na adres ul. [...] we W. W tak zainicjowanym postępowaniu inwestorka przedłożyła w dniu [...] pismo wraz z dokumentacją fotograficzną, w którym wskazano, że wykonanie zabudowy tarasu było konieczne ze względu na ochronę przed warunkami atmosferycznymi.

Postanowieniem z [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 07.07.1994 r. – Prawo budowalne, PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z zabudową tarasu i nałożył na I. B. obowiązek przedłożenia w terminie miesiąca dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Postanowieniem z [...] PINB zmienił postanowienie z [...] w zakresie terminu wykonania obowiązków ustalając nowy termin do [...].

W zażaleniu wniesionym na to postanowieniu pełnomocnik inwestorki zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego przez dokonanie błędnych ustaleń co do charakteru prawnego zabudowy balkonu, skutkujących nieprawidłowym przyjęciem, że wykonana zabudowa powoduje zmianę kubatury budynku mieszkalnego, co w konsekwencji prowadziło do ustalenia, że wykonane prace nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 pkt 15 w związku z art. 3 pkt 9 u.p.b., przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zabudowa tarasu nie stanowi robót polegających na instalowaniu urządzeń budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia; art. 3 pkt 9 u.p.b. w związku z § 14a ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 16.08.1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 74 poz. 836 ze zm.) przez jego niezastosowanie; art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. przez nieprawidłowe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że zaistniały podstawy do orzekania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji.

Postanowieniem z [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) – po rozpatrzeniu opisanego wyżej zażalenia – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ przywołał ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z których wynika, że przedmiotowa zabudowa tarasu przyległego do lokalu nr [...] (znajdującego się na ostatniej kondygnacji budynku nr [...]) obejmuje całość powierzchni tarasu, w rzucie poziomym wzniesiona została na planie prostokąta o wymiarach podstawy 6m x 1,88 m i wysokości zmiennej od 2,20 m do 2,52 m (połać jednospadowa w kierunku od budynku). Konstrukcję stanowią profile aluminiowe z wypełnieniem z szyb. Elementy konstrukcyjne zakotwione są w elewacji oraz posadzce tarasu. Podczas kontroli stwierdzono, że konstrukcja zamocowana była stabilnie i nie stwarza zagrożenia użytkowania. Według oświadczenia przedstawiciela inwestorki roboty te wykonane zostały przez niego w [...]. Rozpoznając sprawę organ II instancji wyjaśnił pojęcie rozbudowy. Wskazując na brak definicji legalnej odwołał się do definicji językowej, zgodnie z którą, rozbudowę stanowi dobudowanie nowych obiektów albo nowych elementów, powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego. Wskazał także na dorobek orzecznictwa w którym za rozbudowę uznano zmianę charakterystycznych paramentów istniejącego obiektu budowlanego takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy DWINB uznał, że PINB wydał rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem organu, inwestor powiększył zarówno kubaturę jak i powierzchnię zabudowy lokalu mieszkalnego, na co składa się sposób w jaki dokonano zabudowy balkonu. Organ uznał, że całkowitą zabudowę balkonu przez zamontowanie profili aluminiowych wypełnionych szybami oraz dachu należy bezwzględnie traktować jako rozbudowę. W wyniku tego powstało bowiem dodatkowe pomieszczenie w związku z czym, balkon zmienił swoje służebne wobec lokalu przeznaczenie. Zabudowa balkonu doprowadziła do zmiany jego funkcji na kolejne pomieszczenie, co równoznaczne jest z rozbudową całego budynku mieszkalnego. Prawidłowo zatem PINB zakwalifikował wykonane roboty jako rozbudowę i wdrożył tryb przewidziany w art. 48 u.p.b.

W ocenie DWINB zarzuty zażalenia są nieuzasadnione. Nie można bowiem uznać wykonania przedmiotowego przedsięwzięcia za montaż urządzenia budowlanego. Z brzmienia art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, że przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem – jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietnik. Tym samym, urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym a służące innym celom, nie może być uznane za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy. Koncentrując się na powyższym organ stwierdził, że wykonana zabudowa balkonu polegająca na całkowitym jego oszkleniu oraz montaż dachu, spowodowały całkowite wyodrębnienie niniejszej "nieruchomości" z otaczającej rzeczywistości, wobec czego balkon został przekształcony w nowe pomieszczenie i przestał pełnić swoją pierwotną funkcję. Zmianie uległ też charakterystyczny parametr budynku, jakim jest kubatura oraz zewnętrzna forma architektoniczna. Wykonane roboty stanowią więc rozbudowę w wyniku której powstała nowa część obiektu. DWINB stwierdził także, że w sprawie nie znajduje zastosowania § 14a ust. 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych dopuszczający instalowanie na budynku mieszkalnym wielorodzinnym, urządzenia związanego z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i logii. W ocenie organu instalowanie polega na przymocowaniu (połączeniu, przyłączeniu) do innego obiektu w sposób pozwalający na odinstalowanie bez uszkodzenia, bądź naruszenia struktury obiektu podstawowego. Pojęcie to odpowiada definicji montażu. Z tak rozumianą instalacją (montażem) będziemy mieli do czynienia gdy ewentualny demontaż związany będzie z jakimkolwiek uszkodzeniem zarówno samego urządzenia jak też struktury obiektu. Na gruncie niniejszej sprawy wykonana zabudowa nie może być kwalifikowana jako urządzenie budowlane, gdyż jest ona zakotwiona w elewacji jak i w posadzce balkonu. Jakakolwiek więc likwidacja wiąże się z uszkodzeniem – nawet niewielkim – elewacji budynku lub posadzki balkonu. Ta okoliczność przesądza o niemożności zakwalifikowania inwestycji zgodnie z § 14a ww. rozporządzenia. Organ wyjaśnił także, że przywołane w zażaleniu orzeczenie NSA [z 22.06.2016 r. II OSK 2543/16] dotyczy – jak wynika z przywołanego fragmentu – nietrwałych konstrukcji zabudowy balkonu, tymczasem przedmiotowa konstrukcja jest trwale związana zarówno z elewacją budynku jak i posadzką balkonu. Nie ma więc podstaw dla uwzględnienia ww. orzeczenia w niniejszej sprawie. DWINB wyjaśnił, że trwałość konstrukcji sprowadza się do posadowienia urządzenia na tyle trwale aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym.

Powyższe postanowienie zostało oprotestowane przez I. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w którym powtórzono zarzuty przedstawione w zażaleniu dotyczące prawidłowości zastosowania przepisów art. 48 u.p.b. w kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wskazano, że ze względu na charakter dokonanej zabudowy nie podlegała ona reglamentacji przepisów Prawa budowlanego.

Wyrokiem z [...], sygn. akt [...], uchylił zaskarżone postanowienie DWINB oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W motywach podjętego orzeczenia Sąd wskazał, że przyjęta przez organy nadzoru budowlanego jednoznaczna ocena, że inwestorka dokonała rozbudowy lokalu mieszkalnego jest przedwczesna bowiem nie została poprzedzona należytym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Sąd zwrócił uwagę na niespójność przedstawionej przez organ odwoławczy argumentacji dotyczącej zakwalifikowania wykonanych robót budowalnych jako rozbudowy budynku mieszkalnego (zwiększenia jego kubatury jak i powierzchni zabudowy). Sąd wskazał na konieczność ustalenia prawidłowego znaczenia tych pojęć. Organ nie podał także o ile nastąpił wzrost tych parametrów. Sąd zwrócił przy tym uwagę na niekompletny materiał dowodowy. Zdaniem Sądu skąpy w swej treści protokół z oględzin, który stanowił zasadniczy i jedyny dowód w sprawie wraz nieczytelną dokumentacją fotograficzną jaka znajduje się w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych, okazał się niewystarczający dla oparcia na nim podjętego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśnia on bowiem istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii odnoszących się do sposobu wykonania robót i użytych materiałów, koniecznych choćby dla dokonania analizy celem prawidłowego ustalania czy roboty stanową instalację czy nie. Sąd zarzucił również organowi brak odniesienia do charakteru i funkcji jaką taras pełni po zabudowie. Podkreślił, że przy kwalifikacji robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu ważne są nie tylko cechy konstrukcyjne zabudowy ale także rzeczywista funkcja (charakter), jaka taras pełni po zabudowie. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, czy po wykonaniu spornych robót istnieje nadal możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Sąd zarzucił organowi brak przedstawienia dowodów na poparcie stanowczej tezy o tym, że doszło do zmiany funkcji tarasu po zabudowie. W tym zakresie przyjęto, że powstanie dodatkowego pomieszczenia samo w sobie nie świadczy o zmianie funkcji użytkowej tarasu. Wskazał również, że zawarty w protokole opis nie pozwala na ocenę, czy wykonanie omawianej konstrukcji doprowadziło do powstanie nowego pomieszczenia (jak twierdzi organ), czy też jest to element dopełniający taras, zwiększający jego użyteczność i funkcjonalność. Poza stwierdzeniem o zakotwieniu konstrukcji zabudowy, brak jakichkolwiek spostrzeżeń czy jej wykonanie wiązało się z istotnym naruszeniem substancji ścian i posadzki i czy naruszało konstrukcję budynku. W efekcie nie można ocenić, czy wykonane roboty wpłynęły na istotę budynku powiększając jego kubaturę i powierzchnię zabudowy – co prowadziłoby do jego rozbudowy, czy też może powodowały zmianę innych parametrów technicznych i użytkowych – co wskazywałoby na przebudowę, czy są to roboty polegające na instalacji, czy wreszcie inne roboty budowalne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB przeprowadził w dniu [...] kontroli spornej zabudowy tarasu. W jej trakcie ustalono, że taras przynależny do lokalu nr [...] usytuowany jest na stropodachu lokalu usytuowanego na trzeciej kondygnacji nadziemnej. Wykonaną zabudowę tarasu stanowi konstrukcja z profili aluminiowych wraz z wypełnieniem z szyb. Wymiary wewnętrzne zabudowy w rzucie: 6,00 x 1,88m oraz wysokość zmienna od 2,20m do 2,52m. Ścianki boczne i czołowe z możliwością przesuwu, zadaszenie tworzy połać jednospadową ze spadkiem od budynku, odwodnienie z połaci wykonane za pomocą rynny z ujściem do rury spustowej biegnącej wzdłuż elewacji budynku. Ścianki stanowiące przegrody są swobodnie przesuwane, boczne ścianki posiadają możliwość zablokowania za pomocą zamka z bolcem mechanicznym, czołowa przegroda nie posiada możliwości blokady. Zamknięte przegrody tworzą zamkniętą przestrzeń izolującą od czynników zewnętrznych np. deszcz, wiatr. Na posadzce ułożono modułowe płytki z tworzywa sztucznego (płytki swobodnie ułożone, nie przytwierdzone na stałe). Taras nie jest wyposażony w elementy wystroju wnętrz np. meble, krzesła, Do konstrukcji aluminiowej zamocowano karnisz z żabkami do zawieszania np. zasłon (w trakcie kontroli zasłony nie były zawieszone). Konstrukcja aluminiowa zamocowana jest do podłoża za pomocą wkrętów w sposób mechaniczny lub chemiczny (brak możliwości jednoznacznej identyfikacji bez wykonania demontażu), sposób montażu do elewacji nie możliwy do określenia, szczelina pomiędzy konstrukcją aluminiową a elewacją uszczelniona silikonem. Ciężar konstrukcji spoczywa na stropodachu lokalu zlokalizowanego poniżej. Wizualnie roboty wykonane są poprawnie pod względem technicznym, nie stwierdza się zagrożenia dla otoczenia oraz bezpieczeństwa mienia.

Pełnomocnik inwestora przedłożył do akt kopie zaświadczenia Prezydenta W. z [...] o zgodności z ustaleniami mpzp oraz inwentaryzację architektoniczną zabudowy tarasu z [...].

Następnie postanowieniem wydanym w dniu [...] ([...]) na postawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 07.07.1994 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w brzmieniu przed zamianą ustawy, która nastąpiła 19.09.2020 r., PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z zabudową tarasu i nałożył na I. B. obowiązek przedłożenia w terminie miesiąca dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec zgromadzonego materiału dowodowego, stosując się do wytycznych WSA we W. organ ustalił, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] znajduje się lokal mieszkalny usytuowany na [...] kondygnacji nadziemnej ([...]) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Taras przynależny do lokalu, usytuowany jest na stropodachu lokalu usytuowanego na trzeciej kondygnacji nadziemnej ([...]). Przedmiotowa zabudowa została wykonana na całości tarasu, w rzucie poziomym. Wzniesiona została na planie prostokąta o wymiarach podstawy 6,00 m x 1,88 m i wysokości zmiennej od 2,20 m do 2,52 m (kubatura około 26,6m³). Ścianki boczne posiadają swobodną możliwość przesuwu z opcją zablokowania w pozycji zamkniętej za pomocą zamka z bolcem mechanicznym natomiast czołowa przegroda nie posiada możliwości blokady. Zamknięte przegrody tworzą zamkniętą przestrzeń, izolującą od czynników zewnętrznych np. deszcz, wiatr. Zadaszenie tworzy połać jednospadowa ze spadkiem od budynku. Konstrukcję stanowią profile aluminiowe z wypełnieniem z szyb a odwodnienie z połaci wykonane za pomocą rynny z ujściem do rury spustowej biegnącej wzdłuż elewacji budynku. Na posadzce ułożono modułowe płytki z tworzywa sztucznego. PINB ustalił, że taras nie jest wyposażony w elementy wystroju wnętrz np. meble, krzesła. Do konstrukcji aluminiowej zamocowano karnisz z żabkami do zawieszenia np. zasłon (w trakcie kontroli zasłony nie były zawieszone). Konstrukcja aluminiowa zamocowana jest do podłoża za pomocą wkrętów w sposób mechaniczny lub chemiczny (brak możliwości jednoznacznej identyfikacji bez wykonania demontażu). PINB wskazał, że nie jest możliwy do określenia sposób montażu do elewacji ze względu na to, że szczelina pomiędzy konstrukcją aluminiową a elewacją została uszczelniona silikonem. Ciężar konstrukcji spoczywa na stropodachu lokalu zlokalizowanego poniżej. PINB ustalił również stabilność zamocowania konstrukcji. Wskazał na poprawność wykonania robót pod względem technicznym oraz brak zagrożenia dla otoczenia oraz dla bezpieczeństwa mienia.

Wskazując na powody, dla których w tak opisanych okolicznościach sprawy organ nie znalazł podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania, przede wszystkim wskazał na kwalifikację zabudowy tarasu jako budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 u.p.b. (roboty budowlane polegające na rozbudowie obiektu budowlanego – zmiany kubatury obiektu budowlanego), która wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do pojęcia "kubatury", zamieszczonego w art. 3 pkt 7a u.p.b., PINB powołał się na definicja słownikowa tego słowa, zgodnie z którą jest to "pojemność zbiornika lub pomieszczenia wyrażona zwykle w metrach sześciennych" (tak w Słowniku Języka Polskiego PWN pod redakcją prof. Mieczysława Szymczaka, Warszawa 2002). Wobec tego zauważył, że sporna inwestycja polega na zabudowie tarasu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Zastosowane łączniki mechaniczne/chemiczne (zakotwiczone w murze) przytwierdzają konstrukcję do elewacji oraz posadzki (stropodachu lokalu zlokalizowanego poniżej). Analizując charakter wykonanych robót PINB ocenił, że doszło do trwałego połączenia zabudowy tarasu z budynkiem (zastosowano łączniki stabilizujące i przytwierdzające do elementów budynku) oraz zmieniono charakterystycznych parametrów użytkowych (zwiększenie kubatury budynku) i parametrów technicznych jak dodatkowe obciążenie (konstrukcja aluminiowa i elementy szklane) stropodachu, co przemawia za traktowaniem danej inwestycji nie jako przebudowy, a jako budowy (rozbudowy).

W świetle przywołanych okoliczności organ ocenił, że wykonana zabudowa tarasu, poprzez wykonanie ścianek bocznych, przesuwnych o lekkiej konstrukcji z zadaszeniem stałym w tej samej technologii, powoduje zmianę kubatury budynku mieszkalnego, rozumianą jako zamknięta przestrzeń/pojemność. Dlatego można mówić o wydzieleniu przestrzeni przez wykonaną zabudowę, która tą przestrzeń zamyka. W następstwie wykonanej zabudowy tarasu zwiększa się pojemność obiektu budowlanego rozumiana jako suma pojemności wszystkich jego pomieszczeń. Ze względu na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu organ wykluczył możliwość zakwalifikowania wykonanych robót jako przebudowy.

W konsekwencji takiej kwalifikacji organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane, polegające na zabudowie tarasu, nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 u.p.b. Na przedmiotową budowę należało uzyskać pozwolenie, którego bezspornie inwestor nie uzyskał.

Odnosząc się do treści § 14a ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, według PINB, przepis ten dotyczy możliwości, zabudowy balkonów i loggi ale nie wskazuje na prawną drogę ich realizacji (zgłoszenie czy też pozwolenie na budowę). O tym czy wymagane jest pozwolenie lub zgłoszenie, albo czy żadna z tych form akceptacji inwestycji nie jest wymagana decydują przepisy Prawa budowlanego. Przykładowo wymienione także w § 14a ust. 2 kraty w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego, wymagają zawsze zgłoszenia. W przypadku natomiast budynków wpisanych do rejestru zabytków pozwolenia na budowę. Podobnie zabudowa balkonów, loggii i tarasów wymaga oceny przez pryzmat brzmienia art. 29 u.p.b. Skoro roboty te nie zostały zwolnione z obowiązku określonego w art. 28 ust.1 u.p.b. wymagają pozwolenia na budowę. Wykonanie robót budowlanych bez wcześniejszego uzyskania takiego pozwolenia skutkuje koniecznością wdrożenia procedury legalizacyjnej opisanej w art. 48 u.p.b. Wobec tego zasadnym było wydanie postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz nałożenie na właściciela lokalu obowiązku przedstawienia dokumentów wskazanych w sentencji postanowienia, które jest pierwszym etapem procedury legalizacyjnej. Wyznaczając przy tym termin wykonania obowiązków dokumentacyjnych organ uwzględnił fakt, że właściciel lokalu posiada zaświadczenia stwierdzające zgodność z ustaleniami m.p.z.p. inwestycji polegającej na zabudowie tarasu.

Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożyła I. B., która wskazała w uzasadnieniu, że nie zgadza się z kwalifikacją wykonanych robót, dokonaną przez organ, ponadto uważa, że organ nie wykonał zaleceń zawartych w treści wyroku WSA we W. z [...], sygn. akt [...].

Zaskarżonym postanowieniem z [...] (nr [...]) DWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB dla miasta W. z [...] (nr [...]). Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny zasadności zakwalifikowania zabudowy tarasu jako rozbudowy obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego. Powołując się na definicję kubatury brutto zamieszczona została w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także na rozumienie tego terminu w języku powszechnym, organ odwoławczy podkreślił, że w budownictwie można mówić o kubaturze obiektu budowlanego, posiadającego przegrody budowlane (podłogę, ściany, sufit), które wydzielają go z przestrzeni.

Biorąc pod uwagę, że w ustalonym stanie faktycznym doszło do zabudowy tarasu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, poprzez zastosowane łączników mechaniczne/chemiczne (zakotwiczonych w murze), które przytwierdzają konstrukcję do elewacji oraz posadzki (stropodachu lokalu zlokalizowanego poniżej), organ odwoławczy stwierdził, że doszło do trwałego połączenia zabudowy tarasu z budynkiem oraz zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych (zwiększenie kubatury budynku) i parametrów technicznych jak dodatkowe obciążenie stropodachu - konstrukcja aluminiowa i elementy szklane (nieprzewidziane pierwotnie). Przemawia to za zakwalifikowaniem wykonanych robót jako rozbudowy obiektu, która spowodowała zmianę kubatury budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Uwzględniając, że zabudowa została wykonana w całości tarasu o wymiarach 6,00mx1,88m i wysokości zmiennej od 2,20m do 2,52m, organ ustalił, że zmiana kubatury budynku wynosi ok. 26,6m³. W sprawie nie doszło zatem do przebudowy lecz do rozbudowy obiektu, bowiem zmianie uległ charakterystyczny parametr obiektu.

Ponadto DWINB zaznaczył, że na skutek wykonanych robót budowlanych mamy do czynienia z dodatkowym pomieszczeniem, powstałym na skutek zamknięcia przestrzeni tarasu. Nie zmienia tego możliwość przesuwania wykonanych ścianek (podobnie jak istnienie drzwi lub okien w ścianie nie powoduje, że nie jest to przegroda budowlana). Analizując natomiast orzeczenia sądów administracyjnych w przypadku próby zdefiniowania pojęcia "tarasu" rozumianego jako odkryta, płaska cześć budynku otoczona balustrada umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), na piętrze lub płaskim dachu, w ocenie organu, w wyniku spornej zabudowy doszło do powstania pomieszczenia, które przez wzgląd na swoje cechy nie odpowiada definicji tarasu, bowiem nie jest to już odkryta część budynku.

Mając zatem na uwadze, że rozbudowa obiektu budowlanego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania przed jej wykonaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 u.p.b.). W związku z tym zasadnie zastosowanie w sprawie znalazł art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b.

Odnosząc się do § 14a ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, DWINB powtórzył za organem I instancji, że przepis ten dotyczy możliwości zabudowy balkonów i loggii, ale nie wskazuje na prawną drogę ich realizacji (zgłoszenie czy też pozwolenie na budowę). O tym czy wymagane jest pozwolenie lub zgłoszenie albo czy żadna z tych form akceptacji inwestycji nie jest wymagana decydują przepisy ustawy Prawo budowlane. Potwierdza to chociażby uregulowanie dotyczące instalowania krat w budynkach wielorodzinnych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. b u.p.b. Ono także znajduje się w tym artykule rozporządzenia - co nie oznacza, że instalowanie krat nie wymaga niczego.

Ustosunkowując się z kolei do treści zażalenia, organ II instancji zauważył, że uznanie wykonanych robót budowlanych jako rozbudowę obiektu nie jest sprzeczne z oceną prawną WSA we W. i wskazaniami co do dalszego postępowania, które są dla organów nadzoru budowlanego obu instancji wiążące, bowiem Sąd nie przesądził o kwalifikacji rzeczonej zabudowy tarasu. DWINB podkreślił również to, że nie można traktować zabudowy tarasu, wykonanej w trybie samowoli budowlanej jako środka naprawczego służącego zabezpieczeniu przed wadą budowlaną. Tego rodzaju motywy nie usprawiedliwiają braku pozwolenia na budowę. Przedmiotowe roboty budowlane bez wątpienia nie kwalifikują się również jako bieżąca konserwacja tarasu. Wykonane roboty ingerują przy tym w części wspólne, na co inwestor musi w pierwszej kolejności uzyskać zgodę wspólnoty mieszkaniowej. Gdyby natomiast przyjąć, że każdy taras czy balkon może być zabudowany przez właściciela mieszkania z użyciem dowolnych materiałów i technologii - budynek mieszkalny wielorodzinny nie przypominałby tego zaprojektowanego i oddanego do użytkowania. Kwestia ładu przestrzennego pozostałaby wówczas poza jakąkolwiek kontrolą. Ponadto przedmiotowa zabudowa ogranicza dostęp do ściany zewnętrznej budynku (części wspólnej), co stanowi utrudnienie w przypadku np. wykonywania remontów czy bieżącej konserwacji budynku.

W skardze na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie I. B. podniosła zarzut naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez:

a) dokonanie błędnych ustaleń co do charakteru prawnego dokonanej zabudowy tarasu przyległego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynki mieszkalnym wielorodzinnym, skutkujących nieprawidłowym przyjęciem, że wykonana zabudowa powoduje zmianę kubatury budynku mieszkalnego, co w konsekwencji prowadziło do ustalenia, iż wykonane prace budowlane nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,

b) dokonanie oceny istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie z pominięciem wszystkich zgromadzonych materiałów dowodowych, w tym całkowite pominięcie przedstawionych przez skarżącą dowodów w postaci zaświadczenia na okoliczność charakteru prawnego zabudowy tarasu oraz jej kwalifikacji na gruncie przepisów Prawa budowlanego oraz inwentaryzacji architektonicznej zabudowy tarasu przedstawionej z kolei na okoliczność braku zmiany kubatury lokalu mieszkalnego;

2) art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia postanowienia z naruszeniem obowiązku przestawienia uzasadnienia faktycznego, polegającego na wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe;

3) art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie przez organ obu instancji, skutkujące pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...], sygn. akt [...];

co w konsekwencji tego doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 pkt 6 i 7 u.p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, skutkujące wadliwym zakwalifikowaniem dokonanej zabudowy tarasu jako spełniającą ustawową definicję budowy (rozbudowy), choć z materiału dowodowego sprawy nie sposób wywieść, że doszło do rozbudowy kubaturowej obiektu budowlanego o nowe pomieszczenie, a także zmiany dotychczasowej funkcji tarasu;

2) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 3 pkt 9 u.p.b. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zabudowa tarasu przyległego do lokalu mieszkalnego nie stanowi robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia;

3) art. 3 pkt 9 u.p.b. w zw. z §14a ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 16.08.1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 ze zm.) przez jego niezastosowanie w sprawie skutkujące błędnym uznaniem, że roboty budowlane polegające na zabudowie tarasu wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

4) art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. przez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że zaistniały podstawy do orzekania w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązków przedstawienia w wymaganym terminie stosownej dokumentacji technicznej, podczas gdy obowiązek taki w sprawie niniejszej nie zaistniał.

Wskazując na podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego to rozstrzygnięcie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podnosi się, że sporność oceny charakteru dokonanej zabudowy, a w konsekwencji rozstrzygnięcie, czy objęta kontrolą zabudowa balkonu podlegała w ogóle reglamentacji według przepisów Prawa budowlanego, a co za tym idzie, kontroli organów nadzoru budowlanego. Powyższe wymagało w pierwszej kolejności właściwego ustalenia stanu faktycznego, czego w ponownie prowadzonym postępowaniu w dalszym ciągu nie dokonano, choć Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził czytelne stanowisko co do koniecznego zakresu postępowania dowodowego.

Autor skargi zauważył, że według wskazań Sądu, organy nadzoru budowlanego winny: 1) ustalić, czy przedmiotowa zabudowa spowodowała powiększenie kubatury budynku i jego powierzchni zabudowy, co powinno być poparte analizą wyjaśniającą jakie znaczenie - w oparciu o obowiązujące przepisy - organ przypisał tym pojęciom oraz wykazującą jak (dlaczego) i ile, przy uwzględnieniu tych pojęć, zwiększyły się przedmiotowe parametry; 2) dokonać właściwej oceny wykonanych robót pod kątem art 3 pkt 9 Prawa budowalnego - tj. wyjaśniać, czy po zabudowie taras wykorzystywany jest zgodnie z jego przeznaczeniem oraz czy roboty budowlane polegające na zabudowaniu przesuwanymi profilami aluminiowymi wypełnionymi szkłem wraz z zadaszeniem polegały na instalacji; 3) ustalić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z instalowaniem, a także jaki był charakter i sposób wykonania spornych robót w zakresie ich wpływu na konstrukcję budynku i jego parametry użytkowe, a zatem czy w sprawie znajduje zastosowanie § 14a ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych.

Powyższe braki organy nadzoru budowlanego winny usunąć przez zebranie odpowiedniego rodzaju materiału dowodowego, czego jednak nie uczyniły. Co więcej, zignorowały w istocie materiał dostarczony przez stronę w postaci zaświadczenia przedstawionego na okoliczność charakteru prawnego zabudowy tarasu oraz jej kwalifikacji na gruncie przepisów Prawa budowlanego oraz inwentaryzacji architektonicznej zabudowy tarasu - na okoliczność braku zmiany kubatury lokalu mieszkalnego. Brak odniesienia się do przedstawionych dowodów powoduje, że nie sposób jest ustalić, w jaki sposób oraz na podstawie jakich dowodów organ pierwszej instancji ustalił istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Organy obu instancji administracyjnej swoje ustalenia w sprawie oparły jedynie na treści protokołu kontroli przeprowadzonej [...]. Wskazane organy w dalszym ciągu nie wyjaśniły przy tym, w jaki sposób zabudowa tarasu spowodowała powiększenie kubatury budynku, choć okoliczność ta powinna być poparta analizą wyjaśniającą jakie znaczenie - w oparciu o obowiązujące przepisy - organ przypisał temu pojęciu oraz wykazującą jak (dlaczego) i o ile zwiększył się przedmiotowy parametr. Zdaniem skarżącej, przedstawione w toku postępowania dowody (w tym dokument urzędowy stanowiący zaświadczenie Prezydenta W.), całkowicie przeczą tezie organu.

Dalej skarżąca zauważyła, że Sąd w wyroku w sprawie [...] podkreślił, że "przy kwalifikacji robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu ważne są nie tylko cechy konstrukcyjne zabudowy, ale także rzeczywista funkcja (charakter) jaką taras pełni po zabudowie. Istotne jest zatem przeprowadzenie przez organy w każdym przypadku indywidulanej oceny - znajdującej swoje wsparcie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym - jaki jest charakter tarasu po zabudowie i jaką pełni funkcję. Ocena ta powinna oparta być na szczegółowych analizach Wykonanych prac i sposobu ich wykonania oraz zastosowanych materiałów przy uwzględnieniu pojęcia instalacji." Odnosząc się do tej kwestii skarżąca wskazała, że zawarty w protokole kontroli z [...] opis nie pozwala na przyjęcie, że wykonanie omawianej konstrukcji doprowadziło do powstanie nowego pomieszczenia. Ponadto okoliczność ta wcale nie była analizowana przez organy obu instancji w uzasadnieniu wydanych w sprawie postanowień. Strona od samego początku postępowania konsekwentnie zaprzecza, aby po wykonaniu zabudowy taras miał pełnić inną funkcję, podkreślając, że wykonana zabudowa miała na celu tylko jego zabezpieczenie przed opadami atmosferycznymi i służyć ma poprawie możliwości korzystania z tarasu - a zatem stanowi jedynie element dopełniający taras, zwiększający jego użyteczność i funkcjonalność. Co więcej, na potwierdzenie konieczności wykonania spornej zabudowy dla ochrony tarasu przed warunkami atmosferycznymi przedstawiono już na wstępnym etapie postępowania konkretne argumenty poparte dokumentacją fotograficzną, do których jednak organ obu instancji w dalszym ciągu się nie odniosły, choć powinny być one ocenione w kontekście choćby odniesienia się do twierdzenia strony wskazującego na poprawę funkcjonalności tarasu. Choć organy okoliczności tych nie uczyniły przedmiotem swoich rozważań, to zdaniem skarżącej jest znamienne, że w treści protokołu oględzin z [...] organ pierwszej instancji podał, iż "zamknięte przegrody tworzą zamkniętą przestrzeń i izolują od czynników zewnętrznych np. deszcz, wiatr". Fakt ten niewątpliwie potwierdza stanowisko strony dotyczące rzeczywistych powodów dokonanej zabudowy, która nie miała i nadal nie służy stworzeniu dodatkowej powierzchni mieszkalnej. Powyższe potwierdzają także całkowicie zignorowane w toku postępowania zaświadczenie z [...] oraz inwentaryzacja architektoniczna zabudowy tarasu. Organ odwoławczy błędnie także przyjął, że zastosowane łączniki mechaniczne/chemiczne (zakotwiczenie w murze) przytwierdzają konstrukcję do elewacji oraz posadzki, a zatem doszło do trwałego połączenia zabudowy tarasu z budynkiem oraz zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych (zwiększenie kubatury budynku) i parametrów technicznych jak dodatkowe obciążenie stropodachu. W ocenie skarżącej nie została taka teza szczegółowo wyjaśniona poprzez odesłanie do konkretnej technologii oraz zakresu wykonanych prac, a co więcej - nie wytrzymuje konfrontacji z treścią protokołu kontroli z [...]. Ponadto podkreślono, że elementy konstrukcyjne zabudowy, przylegające do ściany i posadzki, łączone są za pomocą łączników rozbieralnych (kołki rozporowe i wkręty ). Zabudowa nie jest więc trwałą częścią budynku, ponieważ nie tworzy stałego pomieszczenia izolowanego od czynników zewnętrznych. Łączenia przeszklonych elementów przesuwnych nie są wiatroszczelne. W każdym czasie można je zdjąć z prowadnic i pozostawić zadaszoną wiatę nad balkonem, chroniącą od opadów, zwłaszcza zmrożonego śniegu i lodu w okresach zimowych. Taki jest podstawowy cel użytkowy wykonanej zabudowy. Dlatego spornej zabudowy nie można w żadnym wypadku przyrównywać do trwałej rozbudowy budynku, ze stałymi ścianami, w których okna czy drzwi są otwierane lub przesuwane i kwalifikować jako pomieszczenie użytkowe o dodatkowej kubaturze. Skarżąca podkreśla, że w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy, pomimo stanowiska zawartego w wyroku w sprawie [...], nie wykazał, aby w okolicznościach niniejszej sprawy sposób przytwierdzenia profili aluminiowych i użyte do tego materiały są tego rodzaju, że prowadzą do naruszenia struktury lub konstrukcji budynku i z jakiego względu.

Powołując się ponownie na wyrok w sprawie [...], autor skargi zauważył, że w sprawie należało uwzględnić fakt, że § I4a ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych w sposób jednoznaczny umożliwia dokonanie zabudowy balkonów na budynkach mieszkaniowych wielorodzinnych. Przy czym pojęcie zabudowy użyte w tym przepisie jest oczywiście pojęciem szerszym niż instalowanie, które odnosi się do określonych urządzeń budowlanych zdefiniowanych w pkt 9 art. 3 u.p.b. Obejmując dyspozycją §14a ust. 2 rozporządzenia "zabudowę balkonów i loggi" i nie definiując tej zabudowy, normodawca stworzył więc możliwość dowolnego jej kształtowania, byleby w jej wyniku nie doszło do zmiany parametrów użytkowych danego obiektu budowlanego (budynku), a więc jego rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy. Pomimo, że organ zakwalifikował wykonane roboty jako rozbudowę, to jednak nie wykazał w sposób jednoznaczny, że ingerowała ona w charakterystyczne parametry budynku jak kubatura lub powierzchnia zabudowy. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że w przypadku zabudowy balkonów i loggi konstrukcjami drewnianymi lub aluminiowymi wypełnionymi szkłem lub pleksi w orzecznictwie sądowym wskazuje się, ze tego rodzaju zakres robót mógłby być kwalifikowany jako rozbudowa budynku w przypadku połączenia loggi lub tarasu z pomieszczeniem mieszkalnym (por. wyrok WSA w Szczecnie z 07.02.2019 r., [...]), co w niniejszej sprawie w dalszym ciągu nie zostało wykazane przez organy obu instancji.

Ponadto skarżąca wskazała, że organ odwoławczy, w ślad za stanowiskiem wyrażonym przez organ pierwszej instancji, całkowicie bezzasadnie twierdzi, że skoro § 14a ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych nie wskazuje prawnej drogi realizacji możliwości zabudowy balkonów i loggii, zaś przepisy Prawa budowlanego nie zwalniają tego rodzaju zabudowy z obowiązku określonego w art. 18 ust. 1 u.p.b., to oznacza, że wymagają pozwolenia na budowę. Po pierwsze, z rzeczonego stanowiska organów wynika, że przedmiotowa zabudowa tarasu może być kwalifikowana jako urządzenie w rozumieniu § 14a ust. 2 rozporządzenia, a zatem także urządzenia w kontekście definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 9 u.b. Natomiast - prostując błędne stanowisko organów - w przypadku zabudowy loggii i balkonów przepisy prawa nie wymagają dokonania zgłoszenia, czy tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę (organ pierwszej instancji nie był w stanie odpowiednich w tym zakresie przepisów przywołać). Tym samym sprawy takie nie podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego, co sprawia, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Zatem wykonanie robót budowlanych polegających na montażu aluminiowej konstrukcji wypełnionej przesuwnymi szybami nie wymaga, w świetle aktualnie obowiązujących przepisów, uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W kontekście ustalonego stanu faktycznego nie powinno budzić wątpliwości, że - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22.06.2016 r., sygn. akt II OSK 2543/14, fakt zabudowy balkonu witryną szklaną w ramach PCV nie daje podstaw do kwalifikacji robót do rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b. Tego typu konstrukcji nie regulują wprost przepisy ustawy - Prawo budowlane. Nie ma usprawiedliwionych podstaw do kwalifikacji takiej konstrukcji do obiektu budowlanego lub jego części, a montażu takiej nietrwałej konstrukcji zabudowy balkonu jako budowy w rozumieniu art 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 u.p.b. W konsekwencji nie było podstaw do stosowania art. 48 ust 3 i ust 4 u.p.b. Dlatego na podstawie ustaleń faktycznych należało przyjąć, że mamy do czynienia z nietrwałą konstrukcją zabudowy tarasu, którą nie sposób jest kwalifikować jako rozbudowy w rozumieniu Prawa budowlanego.

W przekonaniu autora skargi, regulacja rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków, obejmująca przepisy techniczno-budowlane, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.p.b., wpłynęła na wykładnię art. 3 ust. 9 tej ustawy, powodując, że lekką zabudowę balkonu i loggii należy traktować jako zainstalowanie urządzenia budowlanego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.09.2015 r., sygn. II SA/Bd 469/15; wyrok NSA z 13.03.2015 r., sygn. II OSK 1938/13). Innymi słowy, w świetle art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § I4a ust. 2 cytowanego rozporządzenia, zabudowa loggii (balkonu) poprzez wykonanie aluminiowej konstrukcji wypełnionej płytami pleksi ma charakter robót budowlanych polegających na instalacji (montażu) urządzenia budowlanego (por. wyrok NSA z 24.03.2015 r., sygn. II OSK 2008/13).

Ponadto podkreślono za wyrokiem NSA z 04.04.2013 r., sygn. akt II OSK 2336/11, że zadaszenie balkonu w budynku wielorodzinnym jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b., na którego realizację nie wymagała się uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego (pozwolenia na budowę ani zgłoszenia).

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę z [...] organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Lektura kwestionowanego postanowienia nie wskazuje, by organ stwierdził istnienie jakichkolwiek podstaw, które wyłączałyby skutek prawny określony w art. 153 p.p.s.a. Skoro tak, powinnością organu odwoławczego było wykonanie wszystkich wskazań określonych w prawomocnym wyroku, czemu organ nie sprostał.

Rację ma zatem skarżąca podnosząc, że organ II instancji nadal zaniechał poczynienia wyjaśnień i ocen w odniesieniu do charakteru i funkcji jaką taras pełni po zabudowie. Powyższe wywody mają kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy wykonanie spornej konstrukcji doprowadziło do powstania nowego pomieszczenia (jak twierdzi organ) czy też jest to element dopełniający taras, zwiększający jego użyteczność i funkcjonalność. W efekcie nadal nie można w pełni ocenić, czy wykonane roboty spowodowały rzeczywiście zmianę parametrów technicznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kubatury) i użytkowanych, co zdaniem organu wskazuje na jego rozbudowę, czy też są to roboty, jak utrzymuje skarżąca, polegające na instalacji, czy też inne roboty budowlane (przebudowa). Przyjdzie przy tym zauważyć, że tej ostatniej możliwości nie wykluczył Sąd w prawomocnym wyroku w sprawie [...].

Skład orzekający w niniejszej sprawie zwraca wobec tego uwagę, że organ odwoławczy wbrew sformułowanym w powołanym wyroku wskazaniom, ograniczył się w analizowanym aspekcie sprawy do zdefiniowania pojęcia tarasu, jako odkrytej, płaskiej części budynku, otoczonej balustradami, umieszczonej na parterze, piętrze lub płaskim dachu. Na tej postawie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że sporna zabudowa doprowadziła do powstania, jak to okrasił organ: "dodatkowego pomieszczenia", które przez wzgląd na cechy nie odpowiada definicji tarasu, ponieważ nie jest to już odkryta cześć budynku. Na tym organ odwoławczy poprzestał. Nie podjął natomiast próby zdefiniowania powstałego w ten sposób pomieszczenia. Wskazał jedynie ogólnie, że powstało dodatkowe pomieszczenie. Z pewnością problem z klarowniejszym zakwalifikowaniem w tym aspekcie wykonanych robót budowlanych wynikał z powodu pominięcia przez organ faktu, że nadal w przegrodzie zewnętrznej budynku przylegającej do powierzchni tarasu, znajdują się otwory drzwiowe i okienne z osadzonymi w nich drzwiami i oknem. Po tym względem nalężący do skarżącej lokal mieszkalny pozostaje nadal oddzielony od powierzchni tarasu. Nie można zatem przejmować, że na skutek zabudowy tarasu doszło do powiększenia, któregoś z pomieszczeń mieszkalnych. Na skutek spornych robót nie uległy zatem zmianie granice zewnętrzne obiektu budowlanego, wydzielające go z przestrzeni.

Podkreślić należy przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zabudowa tarasu jest różnie kwalifikowana (jako rozbudowa budynku, jego przebudowa albo jako instalowanie urządzenia budowlanego), w zależności od stanu faktycznego konkretnej sprawy, w szczególności rodzaju wykonanych robót budowlanych, położenia tarasu czy funkcji, jaką ma pełnić w związku z zabudową (por. wyrok NSA z 08.12.2016 r., II OSK 655/15 i powołane tam orzecznictwo). Co istotne dla sprawy, w jednym z wyroków NSA stwierdził, że wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu zabudowy tarasu konstrukcją drewnianą wypełnioną szkłem nie można kwalifikować jako rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b. Wykonana w tym przypadku konstrukcja składała się dodatkowo z trzech ram wypełnionych szkłem. W podobny sposób powszechnie zabudowuje się również loggie w budynkach, co chroni przed hałasem i opadami atmosferycznymi z zewnątrz. Mało tego, tego typu konstrukcje, nie przewidziane wprost w przepisach Prawa budowlanego, mają często okna uchylne, przesuwane lub otwierane oraz zainstalowane rolety przeciwwłamaniowe. Trudno taką konstrukcję traktować z całą powagą jako obiekt budowlany lub jego część, a montaż takiej nietrwałej konstrukcyjnie zabudowy jako budowy w rozumieniu art. 48 ust. 1 u.p.b. (por. wyrok NSA z 09.05.2014 r., sygn. akt II OSK 573/13). Należy dalej zauważyć za cytowanym orzeczeniem, że inne roboty budowlane, wykonywane w szerszym zakresie, polegające na budowie np. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat, przydomowych ganków, oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki, nie wymagają pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 14 i 15 u.p.b.). Co więcej, takiego pozwolenia na budowę nie wymaga, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane albo wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m², których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora (art. 29 ust. 1 pkt 1 i 1a u.p.b.). Zgadzając się z organem odwoławczym, że wykonywanie wszelkich robót budowlanych zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli nie podlegają one wyłączeniom wynikającym z art. 29–31 u.p.b. Nie można jednak tego poglądu w każdym przypadku rozumieć dosłownie i bez zastanowienia, pamiętając, że życie jest bogatsze zazwyczaj niż prawo, które najczęściej nie nadąża za postępem.

Z przedstawionych powodów, w ocenie Sądu, materiał zgromadzony w niniejszej sprawie wciąż nie daje odpowiedzi co do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej w rozpatrywanej sprawy, a tym samym nie pozwala na pozytywną ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak jest konkretnych dowodów wskazujących, że na skutek zabudowy tarasu doszło do powstania dodatkowego pomieszczenia (o innych funkcjach użytkowych aniżeli dotychczasowy taras), które to pomieszczenie należy traktować jako części budynku, stanowiącą z nim powiązaną całość techniczno-użytkową i zwiększającą jego kubaturę. O takiej kwalifikacji decyduje funkcja, jaką dane pomieszczenie pełni oraz jego konstrukcja (rodzaj materiału z jakiego zostały wykonane ściany, dach). Wbrew wskazaniom wynikającym z wyroku w sprawie [...], organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie wystarczających ocen. Dlatego orzekając w sprawie wniesionego odwołania przedwcześnie uznał, że zastosowanie znajdzie art. 48 u.p.b. umożliwiający legalizację samowoli budowlanej, którą jest rozbudową obiektu bez pozwolenia na budowę. W konsekwencji w tym zakresie wskazania zawarte w poprzednim wyroku uznać należy za aktualne, zaś zaskarżone postanowienie wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Tym samym Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się: wpis sądowy od skargi (100 zł) i wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).