Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2145/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 4 ust. 4, § 36 ust. 1 i ust. 6 oraz ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Legionowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 84/13 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 84/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 29 listopada 2005 r. J. i L. małż. W. złożyli wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę - ul. B. w Legionowie. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę - Miasto Legionowo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 124 m2 w Legionowie. Decyzja powyższa stała się ostateczna w dniu 6 września 2011 r.

Operat dotyczący przedmiotowej nieruchomości został sporządzony w dniu 17 marca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K.. Organ rozpatrujący sprawę przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 10 maja 2012 r. Podczas rozprawy pełnomocnik Prezydenta Miasta Legionowo A. B. zgłosiła zastrzeżenia do sporządzonego operatu, gdyż do operatu zostały przyjęte transakcje nieruchomościami dokonane na rynku lokalnym, a operat nie zawiera odniesienia do badania rynku regionalnego. Rzeczoznawca majątkowy ustosunkowała się do zgłoszonych przez strony uwag i zarzutów do sporządzonego operatu szacunkowego.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Starosta Legionowski ustalił odszkodowanie na rzecz J.i L. małż. W. w wysokości 41.452,00 zł za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. 124 m2, zajętą pod drogę publiczną, gminną, część ul. B. w Legionowie, zobowiązując do jego wypłaty Gminę Legionowo.

Od decyzji tej odwołał się Prezydent Miasta Legionowa, kwestionując sporządzony operat szacunkowy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Legionowskiego nr [...] z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu Ill i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn". Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r.

Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia. Zgodnie z art. 73 § 4 ustawy odszkodowanie za nieruchomości, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne są ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z zebranego materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie wynika, że wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy za przedmiotową nieruchomość oznaczoną jako działka nr 80/3, położoną przy ul. B. w Legionowie złożony został do Starosty Legionowskiego w ustawowym terminie. Organ pierwszej instancji uznał, iż operat szacunkowy z dnia 17 marca 2012 r. nie budzi zastrzeżeń i przyjął go jako dowód w sprawie. Dokonując wyceny gruntu autorka operatu W. K. zastosowała zestawienie 14 transakcji nieruchomościami podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym. Transakcje te dokonane były w terminie od maja 2010 r. do listopada 2011 r. Badaniem objęto Miasto Legionowo. W. K. - na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia określiła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod realizację inwestycji drogowej, w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wyceniła przedmiotową nieruchomość na podstawie cen transakcyjnych gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, uzasadniając to tym, że na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Występują jedynie transakcje dotyczące dróg wewnętrznych i to na terenie wiejskim.

Oceniając prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 17 marca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, po zmianach, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zdaniem organu, powyższe wymagania zostały spełnione, a także wymogi przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że na str. 7 operatu wskazano najpierw, że na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a następnie, że na terenie powiatu legionowskiego brak jest transakcji na nieruchomości przeznaczone pod drogi spełniających warunek podobieństwa, zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn. Wojewoda zaznaczył, że działka wyceniana znajduje się na terenie Miasta Legionowa, a więc na obszarze, na którym ceny nieruchomości będą najwyższe na terenie powiatu legionowskiego. Skoro rzeczoznawca na analizowanym (poszerzonym) obszarze - nie tylko gminy, ale i całego powiatu - nie znalazł nieruchomości podobnych, to zarzut o braku wykorzystania danych o transakcjach drogowych wydaje się bezzasadny. Ponadto w protokole z rozprawy administracyjnej autorka operatu wyjaśnia, że na terenie całego powiatu brak jest tego typu transakcji, dlatego zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia określono wartość nieruchomości na podstawie (cen) nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Rynek regionalny dotyczy całego województwa i wykorzystanie tego typu transakcji miałoby sens tylko w przypadku, gdyby chodziło o drogi innej kategorii (drogi wojewódzkie lub krajowe). Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku rozszerzania badanego rynku w nieskończoność, aż do znalezienia jakichkolwiek transakcji drogowych. Procedura taka prowadzi do tego, że przyjęta próbka reprezentatywna jest zazwyczaj niespójna, a poszczególne nieruchomości nie spełniają warunku "podobieństwa" w rozumieniu kluczowego art. 4 pkt 16 ugn (choćby z uwagi na różnice w lokalizacji).

Skargę od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta Legionowa. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 153 ugn w zw. z § 4 ust. 2 oraz ust. 3 i z § 36 ust. 2 pkt 2 oraz z § 36 ust. 5 rozporządzenia poprzez oparcie się na sporządzonej w sposób nieprawidłowy (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, stanowiącej działkę nr 80/3 o pow. 124 m2, położoną pod drogą publiczną ul. Balonową w Legionowie, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; 2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W skardze skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd wskazał, że szacowana nieruchomość jest niezabudowana i znajduje się w Legionowie. Jak wynika z pkt 7 ppkt 7.1. i 7.2. operatu jako próbkę porównawczą biegły przeanalizował rynek nieruchomości niezabudowanych, położonych na terenie Powiatu Legionowskiego, z czego do porównań wybrał 14 nieruchomości położonych w samym Legionowie, tak jak nieruchomość wyceniana.

Biegły wskazał, że na terenie rynku lokalnego nie ma transakcji nieruchomościami drogowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, a na terenie Powiatu Legionowskiego brak jest transakcji gruntami drogowymi spełniającymi warunek podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn (pkt 7.4. operatu). Zdaniem biegłego, rozszerzenie rynku i poszukiwanie transakcji na rynku regionalnym (wojewódzkim) byłoby celowe, gdyby chodziło o wycenę nieruchomości przeznaczonej pod drogę wojewódzką, krajową, natomiast dane wykraczające poza Powiat Legionowski, z Powiatu Nowodworskiego, co prawda świadczą o istnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi, lecz ich cechy rynkowe (położenie, sąsiedztwo) nie spełniają warunku podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn (wyjaśnienia rzeczoznawcy z protokołu rozprawy).

Konsekwencją wskazanej wyżej analizy rynku było to, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował do wyceny nieruchomości zajętej pod drogę publiczną odpowiednio przepis § 36 ust. 4 w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia wyceny. Z tego przepisu stosowanego odpowiedniego wynika, że w przypadku gdy pod drogę publiczną została nabyta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była zajęta pod drogę publiczną, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Skoro biegły nie stwierdził istnienia rynku nieruchomości drogowych miarodajnego dla wyceny gruntu zajętego pod drogę gminną w Legionowie, to prawidłowo wziął do porównań grunty przyległe do nieruchomości wycenianej, przeznaczone w planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Nr XLI/492/2001 z dnia 10 października 2001 r. (§ 36 ust. 4 w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia i art. art. 154 ust. 1 ugn) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (pkt 7.1 operatu). Skoro na rynku lokalnym były transakcje gruntami o takim samym przeznaczeniu i cechach jak grunty przyległe do nieruchomości wycenianej, to biegły nie był zobligowany do rozszerzenia rynku o rynek regionalny w oparciu o przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze, że nieruchomości przyjęte do porównań były niepodobne do nieruchomości wycenianej, skoro były położone na tym samym rynku lokalnym (Legionowo), miały to samo przeznaczenie w planie miejscowym i zostały wyodrębnione o te same cechy rynkowe. Skarżący nie przedstawił w tym zakresie żadnego przeciwdowodu (np. opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych – art. 157 ust. 1 ugn), z którego wynikałoby, że jedynie podobne nieruchomości do szacowanej znajdują się w bliskiej od niej odległości, czy w tym samym obrębie ewidencyjnym. To, że porównawcze grunty miały powierzchnię znacznie większą, niż nieruchomość szacowana nie dyskwalifikowało wyceny ponieważ jak wynika z zestawienia cech rynkowych i ich wag dla określonego rynku (str. 8 operatu) wielkość nieruchomości nie była wyodrębniona jako cecha mająca istotny wpływ na wartość nieruchomości.

Sąd jak również i organy nie mogły uznać za niewiarygodnego dowodu z wyceny z dnia 17 marca 2012 r., z tego powodu, że biegły do wyceny gruntu przeznaczonego pod drogę określił nieprawidłowo cechy i ich wagi mające istotny wpływ na wartość nieruchomości. Sąd zauważył, że przepisy prawa przy wycenie tego rodzaju gruntów nie wskazują cech jakie należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu szacunkowego, ani też nie zakazują przyjmowania takich cech jak sąsiedztwo, jakość drogi dojazdowej, uzbrojenie w urządzenia przesyłowe. Przeciwnie z przepisów art. 154 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy ma dokonać analizy rynku nieruchomości, zapoznać się z cenami nieruchomości, warunkami zawarcia transakcji i na tej podstawie wyłonić nieruchomości podobne, ze względu na istotne cechy decydujące o wartości nieruchomości, a następnie dokonać wyboru właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości. Z kolei przepisy art. 134 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn stosowane odpowiednio w sprawach z zakresu odszkodowań za grunty zajęte pod drogi publiczne (art. 73 ust. 5 ustawy) wskazują, że biegły przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości bierze pod uwagę, w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Ten zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, dlatego też zarówno organy, jak i Sąd nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej. Jeżeli zaś chodzi o zarzut Prezydenta Miasta Legionowa dotyczący nie wzięcia przez rzeczoznawcę pod uwagę możliwości alternatywnego wykorzystania nieruchomości, trzeba wskazać, że wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia (w niniejszej sprawie nabyciem pod drogę publiczną), powoduje zwiększenie jej wartości (art. 134 ust. 4 ugn). W niniejszej sprawie wątpliwe jest zastosowanie tego przepisu, ponieważ stwierdzenie decyzją nabycia z mocy samego prawa gruntu zajętego pod drogę publiczną nie zmienia przeznaczenia gruntu w stosunku do sposobu jego dotychczasowego wykorzystywania. Regulacja z art. 73 ust. 1 ustawy legalizuje bowiem stan faktyczny na gruncie, który istniał na nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r. Dla spraw odszkodowawczych tego rodzaju miarodajny jest stan nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. (§ 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia).

Sąd nie zgodził się również ze skarżącym, że w niniejszej sprawie została w sposób nieuzasadniony zawyżona wartość nieruchomości. Z operatu wynika, że cena 1 m2 (334,29 zł) przyjęta za podstawę do ustalenia wartości działki nr [...] była ceną niższą, niż średnia cena 1m2 nieruchomości przyjętych do porównań (345,34 zł).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Starosta Legionowski prawidłowo przyjął za wiarygodny operat szacunkowy z dnia 17 marca 2012 r. Z operatu wynika, że biegły określił prawidłowo przedmiot wyceny, wycena została sporządzona dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, biegły dokonał oględzin nieruchomości, wziął pod uwagę ceny nieruchomości z daty ustalenia odszkodowania i stan nieruchomości z dnia wejścia w życie ustawy, pominął nakłady po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem, dokonał analizy rynku lokalnego, określił cechy rynkowe i wagi cech nieruchomości istotne z punktu widzenia wpływu na wartość nieruchomości, zbadał zmiany cen w czasie, określił współczynniki korygujące. Wycena spełnia zatem warunki zawarte w przepisach art. 73 ust. 5 ustawy, art. 4 pkt 16 i 17, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ugn, § 3 ust. 2, § 4, § 36 ust. 1 w zw. z ust. 4 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia i była wiarygodnym dowodem w sprawie, mogącym stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

Sąd zwrócił uwagę, że aby zakwestionować wycenę biegłego na etapie postępowania odszkodowawczego strona miała możliwość złożenia kontrwyceny sporządzonej na własne zlecenie. Jeżeli sporządzone wyceny wskazywałyby na istotne różnice w określonej wartości nieruchomości organ miałby obowiązek wskazać, którą wycenę uważa za wiarygodną i na jej podstawie określić odszkodowanie bądź zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. Kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, nie poparte żadnym przeciwdowodem było - zdaniem Sądu – niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny z dnia 17 marca 2012 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Legionowo. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i 6 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 17 marca 2012 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 17 marca 2012 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy Legionowo;

3) naruszenia przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 listopada 2012 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia, bowiem zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego nie są zasadne.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dotyczą one braku wnikliwego rozpatrzenia wszelkich dowodów, a w szczególności operatu szacunkowego. Stanowisko Sądu I instancji, że wydane decyzje nie naruszają art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. nie jest jednak wadliwe i pozbawione podstaw. Zarówno wydane decyzje, jak i uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odnoszą się merytorycznie do operatu, dokonując jego ceny jako dowodu w sprawie. Zawarte w nich stwierdzenia, że za wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących odpowiada rzeczoznawca, a kwestie te należą do sfery jego wiedzy fachowej, nie oznacza odstąpienia od oceny operatu i bezkrytycznego przyjęcia. Nadto stwierdzenia te nie są bezpodstawne, albowiem w istocie przeprowadzenie szacunku jest sprawą zastosowania wiedzy fachowej.

Organy uwzględniły całokształt materiału dowodowego, w tym zastrzeżenia Gminy, które zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej przepis art. 156 ust. 3 u.g.n., wprowadzający domniemanie aktualności operatu przez 12 miesięcy, nie ogranicza doboru transakcji nieruchomościami podobnymi do analogicznego okresu. W operacie przyjęto transakcje z lat 2010-2012, jednocześnie podając, że ceny nieruchomości są stabilne i nie zaobserwowano ich zmian w tym czasie. Tej tezy rzeczoznawcy strona skarżąca w żadne sposób nie podważyła, nie stanowi bowiem takiego podważenia stanowiska rzeczoznawcy stawianie tezy przeciwnej, że kryzys gospodarczy generuje spadek cen nieruchomości. Nie znajduje także potwierdzenia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zarzut, że zaakceptowany operat nie bazuje na nieruchomościach podobnych. Z opisu ustalonego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w operacie zastosowano współczynniki korygujące dotyczące cech mających wpływ na wartość. Doboru tych cech i wartości współczynników skutecznie nie podważono. Nie świadczy o wadliwości wyliczeń dokonanych w operacie także zarzut, że do porównania przyjęto nieruchomości większe, niż wyceniana. Rzeczoznawca każdorazowo wyliczał bowiem cenę 1 m2, wskazując nadto, że za nieruchomości większe uzyskuje się niższe ceny. Ustalenie ceny 1 m2, a następnie zastosowanie współczynników korygujących nie potwierdza zarzutu, że wielkość nieruchomości przyjętych do porównania jest cechą podważającą rzetelność operatu. Z akt sprawy nadto wynika, że strony brały czynny udział w postępowaniu, miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów, brały udział w rozprawie. Gmina nie zwróciła się o ocenę operatu na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie wykazała także, aby na terenie gminy były przeprowadzone transakcje działkami drogowymi, chociaż dysponuje rozeznaniem co do transakcji prowadzonych na jej terenie. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający, został prawidłowo oceniony i daje podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w ustalonej operatem wysokości.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, co w sprawie miało miejsce. Przepis art. 129 ust. 3 u.g.n. odnosi się natomiast do przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Wobec powyższego zarzuty naruszenia powołanych przepisów poprzez ich błędne zastosowanie są bezzasadne.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zarzut naruszenia tego przepisu zawarty w skardze kasacyjnej bazuje na twierdzeniu, że naruszenie jest skutkiem wadliwego zastosowania współczynników korygujących cechy nieruchomości wycenianej, wadliwego doboru nieruchomości podobnych, łączy się zatem z zarzutami naruszenia prawa procesowego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Wobec uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zgłoszone zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są uzasadnione, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, bazujący na założeniu, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od przyjętego przez Sąd I instancji.

Stawiając zarzut naruszenia § 36 ust. 1, 4 i 6 rozporządzenia strona skarżąca kasacyjnie stwierdza, że rzeczoznawca winien przyjąć do wyceny nie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, ale transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a w tym celu winien wziąć pod uwagę także transakcje na rynku regionalnym. Ponieważ sprawa niewątpliwie dotyczyła ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., zatem zarzut naruszenia § 36 ust. 6 rozporządzenia nie jest trafny, albowiem stanowi on podstawę do odpowiedniego zastosowania przepisów § 36 ust. 1-4, co nie jest kwestionowane. Wadliwe jest jednak stanowisko skarżącej kasacyjnie, że stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca i organy winny wziąć pod uwagę transakcje gruntami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, poszukując ich także na rynku regionalnym, a dopiero w drugiej kolejności uwzględnić przeznaczenie gruntów przyległych. Zwraca uwagę, że w skardze kasacyjnej strona posługuje się terminologią znaną rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r., czyli do dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lica 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). W ówczesnym brzmieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Aktualne brzmienie przepisów § 36 rozporządzenia nie posługuje się rozróżnieniem na grunty zajęte i przeznaczone pod drogi, zmieniając zasady ustalania odszkodowania w analizowanym zakresie, wobec czego utraciły na znaczeniu stanowiska judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego.

Mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Dopiero, gdy ustalenie wartości rynkowej nie jest możliwe, albowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające, wartość określa się w podejściu kosztowym, które służy określeniu wartości odtworzeniowej (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca w operacie wykluczyła możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, ze względu na ich brak. Stwierdzono, że na terenie powiatu legionowskiego występują jedynie transakcje drogami wewnętrznymi, na terenie wiejskim, brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, spełniającymi warunek podobieństwa. Należy pamiętać, że przepisy § 36 ust. 1 i 4 dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) oraz przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający kryteria wartości rynkowej. Wykluczając istnienie w powiecie legionowskim rynku nieruchomości drogowych, mogącego służyć określeniu wartości rynkowej, organy nie miały podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej. Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Teza, że szacowanie w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych prowadzi do zawyżenia wartości jest przy tym zupełnie chybiona, albowiem to sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny, taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Brak takich transakcji dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zarzuty wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego - § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nie są wobec powyższego uzasadnione. Sąd I instancji w zgodzie z tymi przepisami ocenił prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji, w tym dokonaną przez nie weryfikację operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.