Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1325/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 9 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. i J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2496/12 w sprawie ze skargi A.J. i J.J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2496/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.J. i J.J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku J.J. i A.J. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w [...], km 9+486 strona lewa, planowanej do zabudowy budynkiem mieszkalnym, nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego.

W uzasadnieniu powołując się na przepisy art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) organ wskazał, że na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Następnie organ wskazał, że z przedłożonych do wniosku dokumentów wynika, iż strona nabyła działki oznaczone nr ewid. [...],[...],[...] położone w [...]. Działki o nr ewid. [...] i [...] powstały na skutek podziału działek podstawowych nr [...] i [...]. Podział działek został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta R. Na etapie podziału ww. działek i do czasu sprzedaży działek nr ewid. [...],[...],[...] właścicielem wszystkich był ten sam podmiot. Jedna z działek powstałych na skutek podziału działki nr ewid. [...], tj. działka nr ewid. [...] jest częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym nr [...] i zabudowaniami gospodarczymi z istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...]. Wobec powyższego na etapie dokonywanego podziału działek należało zapewnić układ komunikacyjny do nowo wydzielonych działek oraz działki nr ewid. [...] (należącej do tego samego właściciela w czasie dokonywanego podziału) przy uwzględnieniu dotychczasowego zjazdu z drogi krajowej. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że działka nr ewid. [...] fragmentem przylega do drogi krajowej nr [...].

W ocenie organu, biorąc pod uwagę klasę drogi, nie jest możliwe wydanie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Zadośćuczynienie żądaniom strony oznaczałoby, że każdy właściciel nieruchomości przyległej do drogi krajowej powinien mieć do niej bezpośredni dostęp. W takiej sytuacji droga krajowa nr [...] straciłaby swój charakter i stałaby się drogą, na której odbywałby się ruch lokalny. Nadto organ dodał, że w przedmiotowej sprawie można rozważyć możliwość wykonania wspólnego dojazdu do ww. działek usytuowanego w granicy działek nr ewid. [...] i [...] (tj. osiowo po 3,0 m na każdą stronę tych działek) poprzez zmianę lokalizacji dotychczasowego dojazdu do działki nr [...]. Z takim wnioskiem winni wystąpić właściciele działek nr ewid. [...] i [...], legitymujący się aktualnym tytułem prawnym do tych nieruchomości.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ponownie wskazując na wyjątkowość możliwości usytuowania zjazdu z drogi krajowej. Następnie podniósł, że jego zdaniem, w sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zdaniem organu działka nr [...] może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem zjazdu indywidualnego do działki nr [...] (która to bezpośrednio graniczy z działką nr [...] stanowiącą również własność strony), po ustanowieniu potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Zastosowanie takiego rozwiązania komunikacyjnego nie zwiększy liczby zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], czyniąc w ten sposób zadość dyspozycji powołanego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a niepodważalnym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Organ dodał także, że lokalizacja w niewielkiej odległości od siebie dwóch odrębnych zjazdów do nieruchomości wprost naruszałaby § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, którym organ zobowiązany jest do ograniczania ich liczby, a nie zwiększania. Po drugie wyżej opisana sytuacja stwarzałaby na omawianym odcinku drogi krajowej wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności.

Rozważając wnikliwie słuszny interes w sprawie (art. 7 K.p.a.) organ przyznał ostatecznie prymat równie ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że:

- działka nr [...] może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki sąsiedniej nr [...] po ustanowieniu odpowiedniej służebności,

- zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych - ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu,

- występujące na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego, tj. 13.999 pojazdów na dobę - dane z generalnego pomiaru ruchu przeprowadzonego w 2010 r. (dla porównania w 2005 r. wynosiło ono 11.052 pojazdy na dobę) jest duże, a niepodważalnym jest, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu, przytoczone okoliczności definitywnie eliminują możliwość lokalizacji wnioskowanego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutów strony zawartych we wniosku z dnia 21 czerwca 2012 r. oraz w piśmie uzupełniającym z dnia 12 lipca 2012 r., dotyczących naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. i przepisu art. 77 K.p.a., organ stwierdził, że zarzuty te są nietrafne z przyczyn wskazanych w treści uzasadnienia decyzji.

Na powyższą decyzję skargę wnieśli A.J. i J.J., domagając się uchylenia w całości zarówno zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. jak i decyzją ją poprzedzającej z dnia [...] maja 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie szeregu przepisów, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania i wydaniu rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ wydana w niniejszym postępowaniu zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż z ustaleń organu administracyjnego wynika, że droga krajowa nr [...], z której planowany jest zjazd publiczny na działkę nr [...], na podstawie zarządzenia nr 83 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 grudnia 2009 r. zaliczona została do klasy techniczno-użytkowej GP, jako droga "główna ruchu przyspieszonego" (por. § 4 ust. 1 pkt 3 ww. zarządzenia). Droga tej klasy zgodnie z przepisami prawa musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa. Cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (poprzez ograniczenie ilości zjazdów), a tylko w drodze wyjątku, tj. gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, właściwy organ może wyrazić zgodę na naruszenie zasady bezpieczeństwa, poprzez zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego. Z powyższego wynika, że ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy nie ma innej możliwości zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej, oraz czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi.

Nadto Sąd wskazał, że postanowienia uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia 31 maja 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., co do obowiązywania powyższych zasad w stosunku do działek nr [...], [...] i [...], należących do skarżących, nie pozostawiają żadnych wątpliwości. Otóż zgodnie z § 9 ust. 2 ww. planu, obsługa nowo powstającej zabudowy położonej w bezpośrednim sąsiedztwie dróg oznaczonych w planie symbolami: "KD-GP", "KD-GP/Z", "KD-GP/L", powinna odbywać się za pośrednictwem wyznaczonych w planie dróg publicznych niższych klas lub dróg wewnętrznych; jedynie w przypadkach braku takich dróg dopuszcza się obsługę bezpośrednio z dróg klasy GP na warunkach określonych stosownie do przepisów odrębnych przez zarządcę drogi. Przy czym zgodnie z § 38 ust. 2 pkt 2 ww. planu symbol "KD-GP/Z" to droga główna ruchu przyśpieszonego (w przebiegu istniejącym), docelowo drogę (ulicę) zbiorczą; dotyczy m.in. drogi nr [...] na terenie [...], która po realizacji docelowych odcinków drogi nr [...] będzie pełniła funkcję drogi (ulicy) klasy Z (zbiorczej).

Zdaniem Sądu, jak wynika z ustaleń ww. planu nie ulega żadnych wątpliwości, że działki należące do skarżących winny mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej jaką jest droga krajowa nr [...] obecnie przebiegająca przez teren [...]. Ustalenia planu nie przewidują bowiem dla działek należących do skarżących dróg publicznych niższych klas, za pomocą których mogłaby odbywać się komunikacja do tych działek. Jednak zapisy planu jednoznacznie przesądzają, że w takiej sytuacji możliwa jest obsługa takich terenów bezpośrednio z dróg klasy GP na warunkach określonych stosownie do przepisów odrębnych przez zarządcę drogi. Zapis ten oznacza, że w niniejszej sprawie możliwe jest wybudowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr [...], ale tylko na określonych w przepisach prawa warunkach, o czym decyduje zarządca drogi - w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z postanowieniami ww. planu miejscowego, w niniejszej sprawie jest to uzależnione od spełnienia wymogów bezpieczeństwa lub "braku innej możliwości dojazdu".

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zapadła z uwzględnieniem względów bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz rozważenia kwestii tzw. "braku innej możliwości dojazdu". Sąd podzielił pogląd organu, zgodnie z którym projektowany przez skarżących zjazd zmniejsza bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a co za tym idzie, stan taki stwarza podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu Wynika to z tego, że planowany zjazd został zaplanowany pomiędzy dwoma istniejącymi zjazdami, co niewątpliwie doprowadziłoby do zagęszczenia zjazdów z drogi krajowej nr [...], a więc pogorszenia na tej drodze warunków bezpieczeństwa. Za takim stanowiskiem przemawiają też przytoczone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyniki generalnego pomiaru ruchu drogowego, a także bliskość projektowanego zjazdu od istniejących zjazdów na działkach nr [...] i [...], co niewątpliwie ma wpływ na zmniejszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Ponadto, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie występują żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem wniosku skarżących. Zaś podnoszone zarzuty wcale nie świadczą o tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nadzwyczajnymi okolicznościami, które miałyby przemawiać za lokalizacją wnioskowanego zjazdu. Po pierwsze, zdaniem Sądu, to skarżący winni przed nabyciem działek nr [...], [...] i [...] ustalić, czy działki te mają zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej i ewentualnie podjąć kroki celem zapewnienia im takiego dostępu, tym bardziej, że z treści aktu notarialnego z dnia 23 stycznia 2012 r., Repertorium A Nr [...], wynika, że skarżącym został przestawiony stan prawny ww. działek w zakresie skomunikowania z drogą krajową nr [...], wskazując, że "działki ewid. nr [...],[...], [...] nie są zabudowane, nie posiadają uzbrojenia (...), przy czym nie ma uzgodnionego zjazdu na tę drogę publiczną (...)". Brak podjęcia takich działań obciąża nabywców, którzy chcąc zrealizować konkretny cel nie przewidzieli faktycznych i prawnych przeszkód w dostępie do drogi publicznej. Po drugie, z uwagi na rygorystyczny zapis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia wskazania wymaga, że wnioskodawcy nie podjęli innych prawnych działań celem zapewnienia dostępu do ich nieruchomości z drogi publicznej. Z tego też względu nie może być w ogóle mowy o zaistnieniu "braku innej możliwości dojazdu", która to przesłanka ma bezpośredni wpływ na dopuszczenie lokalizacji zjazdu z drogi o klasie GP w drodze wyjątku.

Dalej Sąd wskazał, że mając na względzie klasę drogi z której proponowany jest zjazd skarżący w pierwszej kolejności winni podjąć prawne kroki celem zapewnienia swoim nieruchomościom dostępu do drogi publicznej poprzez istniejące zjazdy, tym bardziej, że w bliskiej odległości zlokalizowany jest zjazd z drogi nr [...] na sąsiednią działkę nr [...] lub istniejący dalszy zjazd na działkę nr [...]. Dopiero w wyniku negatywnego rezultatu postępowania w tym względzie możliwe będzie powołanie się na "brak innej możliwości dojazdu", o którym mowa w ww. przepisie rozporządzenia. Zaś z akt przedmiotowej sprawy nie wynika by skarżący, celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, wnioskowali o ustanowienie drogi koniecznej. W ocenie Sądu nie wystarczy w tym zakresie samo stwierdzenie skarżących, że ustanowienie takiej służebności nie jest możliwe, ponieważ to zależy w pierwszej kolejności od woli stron, a w przypadku sporu w tym zakresie od orzeczenia właściwego sądu powszechnego. Nadto Sąd wskazał, że w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy skarżący też winni rozważyć czas w jakim ma powstać dla obecnego przebiegu drogi krajowej nr [...] jej nowa alternatywa, a więc potencjalny czas w jakim nastąpi zmiana klasy na przedmiotowym odcinku istniejącej drogi nr [...], tj. z klasy GP na drogę Z (zbiorczą). W takiej bowiem sytuacji skarżący będą mogli uzyskać bezpośredni dostęp z działki nr [...] do istniejącej drogi publicznej, co wynika z zapisów ww. planu miejscowego.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że organ administracyjny, biorąc pod uwagę zasady określone w art. 7 i 77 § 1 K.p.a., wyjaśnił wszystkie okoliczności, mając na względzie z jednej strony interes społeczny (względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym) oraz słuszny interes obywateli (wskazanie alternatywnych rozwiązań mogących zapewnić działce nr [...] dostęp do drogi publicznej).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

naruszenie przepisu proceduralnego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na nierzetelnym przeprowadzeniu jurydycznej kontroli zgodności z prawem procesu decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. i w efekcie oddalenia skargi na decyzję, w sytuacji gdy zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną z naruszeniem art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80, 85 § 1, 107 § 1 i 3 K.p.a., podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji, tj. zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W ocenie skarżących wydane decyzje są wadliwe z uwagi na niedostateczne rozpoznanie stanu faktycznego sprawy. Wg stron organ miał obowiązek dokonać oględzin, stosownie do treści art. 7 w zw. z art. 85 § 1 K.p.a., a tego nie uczynił. Organ nie będąc na miejscu nie miał możliwości zapoznania się z warunkami topograficznymi, które to warunki w tej sprawie odgrywają kluczową rolę. Organ nie mógł prawidłowo ocenić, czy możliwe jest zapewnienie działce nr [...] obsługi komunikacyjnej w inny sposób, niż z trasy nr [...]. W szczególności, zdaniem skarżących, wszelkie dywagacje co do ustanowienia drogi koniecznej pozbawione są oparcia faktycznego – ukształtowanie terenu (obszar górski) uniemożliwia ustanowienie dojazdu w sposób proponowany przez organ.

Nadto, zdaniem skarżących, niedokonanie oględzin spowodowało brak konkretnej, indywidualnej oceny wpływu zjazdu na bezpieczeństwo ruchu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, te zaś w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Stosownie do dyspozycji § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. A zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań organów administracji publicznej.

Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego był wniosek skarżących o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...][...] do działki nr [...] położonej w [...], km 9+486 strona lewa, planowanej do zabudowy budynkiem mieszkalnym. Decyzja odmowna niezezwalająca na dokonanie tego zjazdu podyktowana została zarówno względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym jak również przesłanką niewykazania przez strony, iż nie ma innej możliwości wykonania tego zjazdu, w sytuacji gdy w ocenie organu administracji aktualnie takie możliwości występują.

Podkreślić w tym miejscu należy zatem, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z 3 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt analizowanej sprawy administracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena zaskarżonej decyzji administracyjnej - przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji – jest niewątpliwie prawidłowa, a tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej kontrola legalności, ostatecznej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2012 r., dokonana została w sposób niewadliwy, zaś pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o zgodności z prawem ww. decyzji zasługuje na aprobatę.

Stanowisko to wyrażono w sprawie, w której stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Niekwestionowane bowiem pozostaje to, że zarządzeniem nr 83 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 grudnia 2009 r. zaliczono drogę krajową nr [...][...] do klasy GP – droga główna ruchu przyspieszonego. Natomiast § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) określa dostępność do tej klasy drogi w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu stanowiąc, iż droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie, albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają bardzo rygorystyczne wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

Trafnie przy uwzględnieniu tej regulacji jak i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z uwzględnieniem względów bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz rozważenia kwestii tzw. "braku innej możliwości dojazdu". Sąd ten prawidłowo podzielił pogląd organu, zgodnie z którym projektowany przez skarżących kasacyjnie zjazd zmniejsza bezpieczeństwo w ruchu drogowym na drodze nr [...], a co za tym idzie, stan taki stwarza podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wynika to z tego, że proponowany zjazd został zaplanowany pomiędzy dwoma istniejącymi zjazdami, co niewątpliwie doprowadziłoby do zagęszczenia zjazdów z drogi krajowej nr [...], a to w połączeniu z wykazywanym dużym natężeniem w ruchu drogowym na tej drodze, niewątpliwie ma wpływ na zmniejszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Prawidłowo również wykazano w zaskarżonym wyroku, iż skarżący kasacyjnie winni przed nabyciem działek nr [...], [...] i [...] ustalić, czy działki te mają zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej i ewentualnie podjąć kroki celem zapewnienia im takiego dostępu, tym bardziej, że z treści aktu notarialnego z dnia 23 stycznia 2012 r., Repertorium A Nr [...], wynika, że skarżącym został przestawiony stan prawny ww. działek w zakresie skomunikowania z drogą krajową nr [...], wskazując, że "działki ewid. nr [...],[...], [...] nie są zabudowane, nie posiadają uzbrojenia (...), przy czym nie ma uzgodnionego zjazdu na tę drogę publiczną (...)". Brak podjęcia takich działań obciąża nabywców, którzy chcąc zrealizować konkretny cel nie przewidzieli faktycznych i prawnych przeszkód w dostępie do drogi publicznej.

Niewątpliwie, z uwagi na rygorystyczny zapis § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia zasadnie uznano, że skarżący kasacyjnie nie podjęli innych prawnych działań celem zapewnienia dostępu do ich nieruchomości z drogi publicznej. Z tego też względu nie może być w ogóle mowy o zaistnieniu "braku innej możliwości dojazdu", która to przesłanka ma bezpośredni wpływ na dopuszczenie lokalizacji zjazdu z drogi o klasie GP w drodze wyjątku. Tym samym właściwie konkludowano w motywach kwestionowanego orzeczenia, że mając na względzie klasę drogi z której proponowany jest zjazd skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności winni podjąć prawne kroki celem zapewnienia swoim nieruchomościom dostępu do drogi publicznej poprzez istniejące zjazdy, tym bardziej, że w bliskiej odległości zlokalizowany jest zjazd z drogi nr [...] na sąsiednią działkę nr [...] lub istniejący dalszy zjazd na działkę nr [...]. Dopiero w wyniku negatywnego wyniku postępowania w tym względzie możliwe będzie powołanie się na "brak innej możliwości dojazdu", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia. Zaś z akt przedmiotowej sprawy nie wynika by skarżący, celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej podejmowali takie kroki, w tym w szczególności występowali do sądu powszechnego o ustanowienie drogi koniecznej.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej skarżący kasacyjnie będą mogli, w ostateczności, wnieść do właściwego organu administracji o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...][...], pamiętając jednocześnie o tym, iż ustanowienie takiego zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można zatem uznać, by w tej sprawie naruszono art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80, 85 § 1 oraz 107 § 1 i 3 K.p.a., albowiem w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy podjęto prawidłową decyzję o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...][...] do działki nr [...] położonej w [...].

Całkowicie nieuzasadniony jest podnoszony w motywach skargi kasacyjnej zarzut zaniechania przez organy administracji przeprowadzenia oględzin w terenie, gdyż właśnie ta czynność procesowa w sprawie pozwoliłaby, zdaniem stron, zapoznać się z panującymi warunkami topograficznymi, a warunki te odgrywają kluczową rolę. Czynności te, jak wyjaśniono, pozwoliłyby na prawidłową ocenę czy możliwe jest zapewnienie działce stron obsługi komunikacyjnej z drogi nr [...], a także wykazałyby, że możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej pozbawione są niezbędnego w tej sprawie oparcia faktycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak przeprowadzenia oględzin w terenie, w tej sprawie, nie stanowi naruszenia prawa, z którym wiązałaby się potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji.

Stosowanie do treści art. 85 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jednakże takiej potrzeby, w okolicznościach tej sprawy, nie było, albowiem zasadnicze przesłanki rozstrzygnięcia muszą być wyjaśnione przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy wynikający z dokumentów urzędowych o jakich stanowi art. 76 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej jest obowiązany przeprowadzić oględziny, jeżeli wymaga tego przepis prawa. Obowiązkowe oględziny nie są jednak przewidziane w tej sprawie. Tym samym przepis art. 85 § 1 K.p.a. nie zobowiązuje organu administracji publicznej do przeprowadzenia dowodu z oględzin, jednakże "w razie potrzeby" organ jest obowiązany przeprowadzić dowód z oględzin. Ocena, czy istnieje potrzeba przeprowadzenia oględzin, należy do organu, który jest obowiązany dopuścić ten dowód, jeśli przedmiotem oględzin jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W warunkach tej sprawy konieczności takiej nie było tym bardziej, że przeprowadzenie oględzin nie może służyć wykluczeniu czy też potwierdzeniu, jak sugeruje skarga kasacyjna, niemożności ustanowienia służebności drogi koniecznej. Kwestia ustanowienia drogi koniecznej należy do wyłącznej właściwości sądów cywilnych, organy administracji publicznej nie są więc uprawione do zajmowania stanowiska w tym zakresie.

Dlatego też nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania w tej sprawie jak sugeruje skarga kasacyjna art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. W tej sprawie takie naruszenie niewątpliwie nie zaistniało, a więc trafnie Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.