Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1221/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 50 i nast.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 6 października 2010r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku "A" S.A. w K. z dnia 22 czerwca 2010r., Prezydent Miasta K. na podstawie art. 50 ust. 1, art. 54 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), oraz na podstawie art. 104 k.p.a. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia pn.: "B" wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w K." na działkach : nr nr [...], [...], [...], [...], [...] - obr. [...]; nr nr [...], [...], [...], [...] – Obr [...]; nr nr [...], [...], [...], [...], [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] - obr. [...], jak również umorzył postępowanie dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "B" wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w K." na działkach nr nr [...] ( część), [...] (część), [...] (część), [...] - obr. [...] oraz nr [...] - obr. [...].

Integralną część decyzji uczynił Załączniki Nr 1 ( Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu), Nr 2a, 2h, 2i, 2j ( Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1:1000) oraz Nr 2b, 2c, 2d, 2e, 2f, 2g, 2k, 21, 21, 2m, 2n, 2o (Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1:500) .

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta K. nawiązał do złożonego w sprawie wniosku oraz wyjaśnił, że pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Inwestycja pn.: "B" wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w K.", jest zatem inwestycją celu publicznego.

Uwzględniając zakres planowanej inwestycji, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", oraz art. 50 ust. 1 tej ustawy , stanowiący iż "inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego".

Część wnioskowanej inwestycji zaprojektowana na działce nr [...], obr. [...] położona jest na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "os. Krzesławice" , uchwalonego Uchwałą Nr LXXII/700/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 marca 2005r., natomiast część zaprojektowana na działkach nr [...], [...] (część), [...] (część) i [...] (część) – Obr [...], położona jest na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Dłubni Obszar Sportu" , uchwalonego Uchwałą Nr LXXXII/1077/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009r. Dla tych części inwestycji nie zachodzi konieczność ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji, a postępowanie jako bezprzedmiotowe winno być umorzone.

Pozostały teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie w trybie art. 50 oraz nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w toku którego dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji . Uzyskano także następujące opinie i uzgodnienia:

1.Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta K. - opinia znak [...];

2.Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Infrastruktury - opinia z dnia [...] czerwca 2010r., znak [...];

3.Głównego Architekta Miasta- opinia z dnia [...] lipca 2010r., znak [...];

4.[...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych- opinia z dnia [...] czerwca 2010r., znak [...];

5.Biura Infrastruktury Urzędu Miasta K. - opinia z dnia [...] czerwca 2010r., znak [...];

6.Marszałka Województwa [...] - postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010r., znak [...];

7. Wojewody [...] - postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010r., znak [...];

8.Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - postanowienie z dnia [...] września 2010r., znak [...];

9.Miejskiego Konserwatora Zabytków działającego na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miejską K., zawartego w dniu 11 maja 2010r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - postanowienie z dnia 26 sierpnia 2010r., znak [...].

Do wniosku dołączono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 21 czerwca 2010r., znak [...].

Na podstawie art. 53 pkt 5b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, ponieważ dla przedmiotowej inwestycji została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), w trakcie której uzgodniono z tym organem realizację przedsięwzięcia.

W toku postępowania wystąpiono ponadto o uzgodnienie projektu decyzji do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. we wskazanym terminie, uzgodnienie uznano za dokonane, przy czym takie milczące uzgodnienie nie przesądza o treści stanowiska tego organu na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, o ile takie stanowisko (w formie odpowiedniej opinii, uzgodnienia, pozwolenia itp.) jest wymagane przepisami prawa.

Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. W. G. wpisanego na listę [...] Okręgowej Izby Architektów - nr ewid. [...].

W dalszych wywodach uzasadnienia decyzji, odnosząc się do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony w toku postępowania, Prezydent Miasta K. uznał za zasadne wskazania Polskich Sieci Elektroenergetycznych [...] S.A. na konieczność uzgodnienia z tym podmiotem projektu technicznego inwestycji, o czym orzeczono zapisem zawartym w Załączniku Nr 1 pkt II. ppkt 3. Nie podzielił natomiast zarzutów i wniosków Stowarzyszenia "[...]" w K., które domagało się wyłączenia organu jakim jest Prezydent Miasta K. oraz jemu podległy Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. od udziału w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 25 i art. 24 § 3 k.p.a., a także nienadawania decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego rygoru natychmiastowej wykonalności. Uznał również za bezzasadne zarzuty zawarte w piśmie Stowarzyszenia "[...]" w K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 września 2010r., przekazanym i rozpoznanym zgodnie z dyspozycją art. 234 k.p.a., w którym wskazywano na nieprawidłowe zawiadomienie tego podmiotu o podejmowanych w sprawie czynnościach i wydawanych aktach, oraz prowadzenie postępowania pomimo nierozpoznania zażaleń wniesionych do Wojewody [...] za pośrednictwem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń, do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Generalnego Konserwatora Zabytków za pośrednictwem Prezydenta Miasta K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Marszałka Województwa [...].

Odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 6 października 2010r., znak [...] zostały złożone w terminie przez Stowarzyszenie "[...]" w K. ( odwołanie z dnia 19 październik 2010r. – data wpływu 20 października 2010r., uzupełnione w pismach z dat: 5 listopada 2010r.,19 listopada 2010r., 16 grudnia 2010r., 7 stycznia 2011r. , 10 lutego 2011r., 28 lutego 2011r.,16 marca 2011r., 18 marca 2011r., 23 maja 20011r. ) oraz Towarzystwo na rzecz Ochrony Przyrody w K. ( pismo i data jego nadania w urzędzie pocztowym - [...] października 2010r. ).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło także Stowarzyszenie "C" w O. w dniu 5 listopada 2010r., wraz z pisemnym uzupełnieniem nadanym w urzędzie pocztowym 9 listopada 2010r.

Postanowieniem z dnia 31 maja 2011r., znak [...], wydanym na postawie art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenie "C" w O. od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 6 października 2010r., znak [...], z przyczyn podmiotowych, tj. uwzględniając treść art. 28 k.p.a. i art. 31 k.p.a., oraz podając, że skarżąca organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jako strona lub na prawach strony, nie zgłaszała w nim udziału w takim charakterze ani ówcześnie, ani w postępowaniu odwoławczym, zaś w spawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stosuje się przepisu art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. ).

W odwołaniu z daty 19 październik 2010r. Stowarzyszenie "[...]" w K. wnosiło o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na uchybienia zaistniałe w toku postępowania administracyjnego, jak również wady decyzji oraz zapisów dotyczących warunków zabudowy, a także wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W uzasadnieniu powyższego akcentowało nieprecyzyjność nazwy inwestycji, która wykazuje istotne nieścisłości zarówno w określeniu zakresu inwestycji, jak również w odniesieniu do Załącznika graficznego Nr 2 .I tak, ani z nazwy inwestycji, ani z innych zapisów decyzji, czy także załączników nie wynika jednoznacznie na jakich działkach będzie realizowana inwestycja kubaturowa, na jakich inwestycja infrastruktury technicznej i ewentualnie inwestycje związane z układem komunikacyjnym, co prowadzi do możliwości absurdalnego lokalizowania obiektów w obszarze objętym wnioskiem. Rozbieżność pomiędzy nazwą inwestycji, a załącznikiem graficznym dotyczy zaś ograniczenia przez wnioskodawcę zamierzenia inwestycyjnego do wprowadzonego w nazewnictwie pojęcia części działek. Tam gdzie zakres inwestycji dotyczy części działek nie ma to odniesienia w nazwie oraz w zapisie warunków zabudowy i wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej. Niezrozumiałe jest przy tym, że terminologia wprowadzona do nazwy inwestycji dotyczy wybiórczo (przypadkowo) tylko działek nr [...], [...], [...], obr. [...] oraz [...], obr. [...], a nie odnosi się do działek np. nr [...] i [...] obr. [...], które są objęte inwestycją również w części z pozostawieniem pasma terenu nie objętego wnioskiem wokół granic tych działek. Skoro tak to w nazwie inwestycji, powinno być ujęte sformułowanie "część" , zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji.

Brak także w decyzji zapisów dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych, obowiązującej linii – co stanowi rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania.

Brak również właściwej analizy urbanistyczno-architektonicznej, zaś dostępna w aktach sprawy nie zawiera danych konicznych w myśl przepisów rozporządzenia, tak co do wymaganych parametrów, jak i zachowania wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Analiza opracowana przez D. G. odzwierciedla co prawda w sposób bardzo ogólny sąsiedztwo planowanej zabudowy, nie mniej jednak wnioski płynące z tej analizy są takie, że planowana zabudowa "B" na wskazanym terenie (prawdopodobnie na działce nr [...], obr. [...], bo nie wynika to z zapisów decyzji) nie jest możliwa do realizacji w parametrach zawartych w Załączniku Nr 1 do decyzji, wykonanym przez mgr inż. architekta W. G.. Dotyczy to określonych gabarytów planowanej inwestycji (wysokości) nie występujących w omawianym terenie według analizy wykonanej przez D. G.. Zachodzi zatem niespójność pomiędzy analizą urbanistyczną ( wykonaną zresztą wadliwie, bez ujęcia liczbowego i zestawczego wskaźników zabudowy, powierzchni biologicznie czynnych, szerokości elewacji, wysokości i wyprowadzeniu parametrów średnich jako wyniku analizy ), a warunkami zabudowy stanowiącymi załącznik do decyzji.

W dalszych wywodach Stowarzyszenie "[...]" w K. wskazywało szerzej na nieprawidłowość dokonanej w sprawie analizy oraz wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, podkreślając, że wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz warunki zabudowy z niej wynikające (Załącznik Nr 1 do decyzji) są sporządzone z rażącym naruszeniem zasad w kształtowaniu ładu przestrzennego, o czym mowa w art. 1. ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a naruszenie prawa stanowi już wykonanie analizy urbanistycznej przez D. G., która nie jest członkiem izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Warunki zabudowy (Załącznik Nr 1 do decyzji) zostały ustalone z naruszeniem jednej z naczelnych zasad, tj. dbałości o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, czego przejawem jest nie określenie w decyzji parametrów dla nowej zabudowy, a także umożliwienie realizacji zabudowy o takiej funkcji oraz o takich gabarytach i formie architektonicznej, które nie występują w bezpośrednim sąsiedztwie. Uwzględniając też brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zauważało, że na żadnej z działek sąsiednich dostępnych z tej samych drogi publicznej co planowana inwestycja nie występuje zabudowa przemysłowa, ani zabudowa o wysokości 38m, 40m, 80m . Wykazaną przez sporządzającego analizę urbanistyczną zabudowę sąsiednią stanowią bowiem słabo zainwestowane tereny przez pojedynczo występujące zabudowania mieszkalne (budynki jednorodzinny, budynki garażowe, budynki gospodarcze - o drobnej granulacji ) oraz rozlegle podstacje elektryczne. Określone w Załączniku Nr 1 do decyzji warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy umożliwiają realizację takiego obiektu, który nie występuje na żadnej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przeniesienie funkcji zabudowy przemysłowych z działek dostępnych z ul. [...] na działki dostępne z ul. [...] jest rażącym naruszeniem zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nadużyciem o znamionach celowego działania poza prawem na rzecz wnioskodawcy. W aktualnym stanie prawnym chcąc wprowadzić na ul. [...] zabudowę o takich parametrach jak w decyzji należałoby uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zawiera wyników analizy urbanistycznej - jako kolejnego załącznika, oraz mapy z zaznaczonym obszarem terenu analizowanego. Obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony zresztą nieprawidłowo albowiem nie posiada on z każdej ze stron, licząc od granic terenu inwestycji, odległości równej trzykrotnej szerokości wskazanego terenu inwestycji, brakuje też północnej części mapy.

Stowarzyszenie "[...]" w K. podnosiło następnie, że w nazwie inwestycji nie określono jaki rodzaj infrastruktury technicznej obejmuje wniosek, a wadą decyzji jest pobieżne traktowanie tego tematu.

Nadto, prawdopodobnie z uwagi na zawężenie zakresu inwestycji do części działek np. nr [...] i [...] - obr. [...], nie ustalono prawidłowego kręgu stron w oparciu o K.p.a. oraz ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie mówią o obszarze oddziaływania, ale o właścicielach nieruchomości lub ich użytkownikach mających interes prawny. Organ pominął w toku postępowania właścicieli nieruchomości oznaczonych np. numerem ewidencyjnym [...], [...], [...] - obr. [...], oraz innych właścicieli działek sąsiadujących z terem inwestycji. Działki inwestycyjne nr [...] i nr [...] nie zostały podzielone geodezyjnie, a zatem nie ma powodu aby właścicielom działek sąsiednich do działek zajętych w większej części terenem inwestycji odmawiać przymiotu strony.

Organ podczas prowadzonego postępowania naruszył zasadę wyrażoną w art. 9 k.p.a., a w momencie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie posiadał ważnych warunków technicznych zapewniających dostawy mediów dla przedmiotowej inwestycji,

Lokalizacja "B" przy ul. [...] w K. jest nie zgodna z zapisami obowiązującego "Planu zagospodarowania przestrzennego dla województwa małopolskiego", przyjętego uchwałą nr XV/174/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2003 r. , który przewiduje, że gospodarka odpadami komunalnymi na terenie województwa [...] opierać ma się na tzw. zakładach zagospodarowania odpadów.

Zawarte w decyzji dyspozycje dotyczące zapewnienia ochrony przed powodzią nie określają w sposób jasny, czy warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest remont wałów wiślanych, zaś stwierdzenie, że lokalizacja "B" nie znajduje się na terenie zalewowym jest niezgodna z zapisami powyższego, obowiązującego "Planu zagospodarowania przestrzennego dla województwa małopolskiego". Na planszy B5 (załącznik nr 6) teren "B" znajduje się w obszarze zalewowym.

Ponadto wątpliwości budzą poniższe kwestie nierozstrzygnięte w decyzji ani nie wyjaśnione w jej uzasadnieniu :

• str. 1 – nie wymieniono wśród planowanych obiektów kubaturowych przepompowni, której realizację nakazywała decyzja środowiskowa;

• str. 2 - w pobliżu terenu inwestycji jest Dolina [...], co rodzi ograniczenia związane z wykorzystaniem terenu ;

• str. 5 - nie odniesiono się w pełni do argumentacji dotyczącej wyłączenia Prezydenta Miasta K., tylko powołano wyrok WSA w Gliwicach;

• str. 6 – wskazuje się, że organ powiadamia o czynnościach na piśmie tylko inwestora i właścicieli, zaś w sprawie tak powiadamiane były również instytucje, nadto na końcu decyzji napisano, że mają ją otrzymać strony postępowania według wykazu znajdującego się w aktach sprawy, co rodzi pytanie czy skarżący jako strona również powinien otrzymać decyzję ;

• str. 10 pkt b) i f) - wprowadzenie zapisu przy ochronie powietrza, że emisja nie może spowodować przekroczeń standardów jakości środowiska poza terenem spalarni w sytuacji, gdy w [...] przekroczenia standardów powietrza są nagminnie, a obszar oddziaływania inwestycji wykracza poza granice działki inwestora, trudno też stwierdzić co stanowi działkę inwestora ponieważ decyzja i załącznik graficzny tego nie precyzują;

• str. 10 d) - niewyjaśnienie do kogo należy kanał, który ma przekraczać ciepłociąg - do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, czy do kombinatu - skoro na str. 11 wskazano, że "D" jest administratorem;

• str. 11 pod koniec - pisze się o rowach odwadniających bez odniesienia się do jeziorek, które są zaznaczone na jednej z map, a żyją w nich zagrożone wyginięciem płazy ( w programie ochrony środowiska na lata 2004 - 2010 było oznaczenie, że jest ich bardzo dużo);

• str. 13 nie pisze się o problemie z działką prywatną, na której leży część ul. [...] - brak uzgodnień z właścicielami;

• str. 13 - w decyzji środowiskowej brak wskazań, że ciepłociąg przebiega w korytarzu lub krzyżuje się z nim (S7);

• str. 14 - brak wskazań na zagrożenia powodziowe ze strony rzeki [...] ;

• str. 15 - badania archeologiczne - pisze się tylko o obowiązku ich zlecenia.

W odwołaniu z dnia 20 października 2010r. Towarzystwo na rzecz Ochrony Przyrody w K. wnosiło o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na uchybienia popełnione w toku postępowania , wady decyzji, wady warunków zabudowy oraz wyników analizy wskazane w odwołaniu Stowarzyszenia "[...]."

W kolejnych pismach, stanowiących uzupełnienie odwołania, Stowarzyszenie "[...]" w K. rozwijało uprzednio zgłoszone zarzuty, oraz podnosiło dodatkowe, dotyczące : naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, mimo że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] toczy się postępowanie o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, oraz o uchylenie tej decyzji w całości; naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez brak wezwania do udziału w postępowaniu właścicieli niektórych działek objętych przedsięwzięciem, mimo że są oni stronami tego postępowania.

W związku z powyższym Stowarzyszenie [...] wniosło na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu, względnie żądało jej uszczegółowienia.

Do zarzutów odwołań ustosunkował się na piśmie wnioskodawca, który w obszernych wywodach wskazywał na ich bezzasadność.

Po rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia "[...]" w K. oraz Towarzystwa na rzecz Ochrony Przyrody w K., decyzją z dnia 3 czerwca 2011 r. , znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. - o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), oraz na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób nawiązało do treści wydanej decyzji oraz obu odwołań, które uznało za spełniające rygory wyrażone w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. W dalszych rozważaniach, mając na uwadze także stanowisko inwestora, wskazało na następujące okoliczności.

Stosownie do art. 50 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym należy przez nie rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest m.in.: budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Katalog celów publicznych ma charakter konkretny i zamknięty w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel wyrażony expressis verbis w art. 6 pkt 1-9 cytowanej ustawy, albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cel określono jako publiczny w innej ustawie. Ponadto, musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów określonych w art. 6 (por. wyrok NSA z 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/2000, ONSA 2001/4/186). Uwzględniając treść wniosku o wydanie decyzji w niniejszej sprawie, inwestycja określona jako budowa zakładu termicznego przekształcenia odpadów wraz z infrastrukturą techniczną kwalifikuje się jako spełniająca kryteria celu publicznego w rozumieniu powołanych powyżej przepisów. Utylizacja odpadów ma charakter działań publicznych, gdyż są one podejmowane w ogólnospołecznym interesie, w celu ochrony warunków sanitarnego bytowania człowieka na zasadach powszechności publicznej. Tym samym wniosek Stowarzyszenia "[...]" w K. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, w związku z błędnym zakwalifikowaniem wnioskowanej zabudowy jako inwestycji celu publicznego nie może zostać uwzględniony. Chybiona jest też argumentacja, jakoby o inwestycji celu publicznego można mówić li tylko w sytuacji, gdy inwestycja ta ma działanie o znaczeniu lokalnym i jednocześnie ponadlokalnym. W tej sytuacji wystarczyłby zapis w ustawie o lokalizacji inwestycji ponadlokalnych, te bowiem zawierałyby inwestycje o znaczeniu lokalnym. Na poparcie powyższego należy powołać stanowisko wyrażone przez autorów komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcja prof. Zygmunta Niewiadomskiego ( wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2004 r. str.23), w którym podniesiono : "inwestycja celu publicznego została zdefiniowana częściowo poprzez wyliczenie celów publicznych, zawarte w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestycję taką stanowią bowiem działania o znaczeniu lokalnym ( gminnym) oraz ponadlokalnym ( powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów w ten sposób wskazanych. Inwestycja celu publicznego składa się zatem z dwóch elementów : przedmiotu inwestycji, którym musi być realizacja celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jakie można realizacji danego celu przypisać. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne należy powiązać z urzeczywistnieniem potrzeb odpowiednio wspólnoty samorządowej lub całości społeczeństwa zamieszkującego Rzeczpospolitą". Podobnie chybiony jest zarzut o konieczności łącznego spełniania przez inwestycję celu publicznego celów wyrażonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami - tzn. jednoczesnego odzyskiwania śmieci i ich utylizacji w tym składowanie. Nadto słusznie podnosi inwestor, że unieszkodliwianie odpadów wykonywane przez ich termiczne przekształcanie w spalarni może odbywać się jednocześnie z odzyskiem energii.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Na podstawie powyższego przepisu następuje weryfikacja stanu faktycznego i prawnego pod kątem zgodności z przepisami prawa. O ile stwierdzona zostanie niezgodność, zachodzi przesłanka zobowiązująca do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji, bądź w braku takich przesłanek, należy uwzględnić żądanie wniosku. Analiza, o której mowa w powyższym przepisie prowadzić ma do stwierdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym (art. 56 ustawy), przy czym nie ulega wątpliwości, że chodzi także o zgodność inwestycji z unormowaniami samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie dokonano analizy przepisów i stanu faktycznego ustalając, że teren inwestycji znajduje się w obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Właścicielami terenu, który planowany jest do zajęcia pod inwestycję celu publicznego są osoby fizyczne i prawne, a Stowarzyszenia składające odwołania, będące organizacjami społecznymi, zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. Powołując się na uregulowania ustawy stwierdzono, iż realizacja inwestycji we wskazanym wnioskiem miejscu jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a organy uzgadniające nie wyraziły negatywnego stanowiska wobec planowanej inwestycji.

W świetle powyższego należy wskazać, że bezzasadne są zarzuty odwołań dotyczące sporządzonej w sprawie analizy ( co do niewykazania w ujęciu tabelarycznym parametrów sąsiedniej zabudowy i niewyznaczenia w sposób prawidłowy obszaru analizowanego oraz nieprzedstawienia wyników analizy i warunków zabudowy z niej wynikających w formie załącznika do decyzji, jak również braku uprawnień osoby sporządzającej analizę), a także zarzuty dotyczące rozbieżności pomiędzy nazwą inwestycji, a załącznikiem graficznym uniemożliwiające czytelne określenie wskaźników zabudowy, jak również zarzuty dotyczące braku określenia wszystkich wskaźników wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakwalifikowanie danej inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego, przez odniesienie się do definicji celu publicznego wyrażonego w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże się z koniecznością rozgraniczenia sytuacji wydawania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czego zdają się nie rozróżniać odwołujące się Stowarzyszenia. Wskazywane zarzuty dotyczą bowiem unormowań odnoszących się do decyzji o warunkach zabudowy i nie mogą mieć odniesienia w niniejszej sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której rządzą nie zawsze tożsame reguły i zasady, co w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Różnice pomiędzy konstrukcją prawną decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zasądzają się po pierwsze na zakresie obowiązku ich wydawania, a po drugie, dotycząc aspektu proceduralnego. W tym ostatnim przypadku mamy do czynienia z jednej strony z pewnym uproszczeniem postępowania, a z drugiej ze wzmocnieniem trwałości decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy wydaniu decyzji ustalającej inwestycje celu publicznego nie stosuje się ograniczeń wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , ustawodawca uznał bowiem, że cele publiczne są na tyle istotne dla wspólnoty, iż nie należy przy ich realizacji aż tak rygorystycznie zabiegać o kształtowanie ładu przestrzennego. Takie stanowisko znajduje szerokie uzasadnienie w komentarzach do analizowanej ustawy oraz orzecznictwie. Przytoczyć można w tym zakresie choćby cytowany w jednym z pism inwestora wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 października 2008 r., sygn. II SA/Kr 723/08, w którym trafnie wyjaśniono odrębności obu postępowań, w tym także odrębności analizy z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz analizy urbanistyczno-architektonicznej wskazując, że analiza taka ma częściowo inną funkcję niż przeprowadzana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdzie na jej podstawie wyznacza się szereg parametrów inwestycji. Nie stosuje się również w jej wypadku przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak w nim podano, skoro w odniesieniu do decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego ustawodawca nie przewidział wymogu kontynuacji zabudowy, tym samym zatem niedopuszczalnym jest wprowadzanie tego warunku za pomocą rozszerzającej interpretacji klauzul generalnych takich jak ład przestrzenny. Nieuprawnione jest zatem żądanie wprowadzenia zapisów w decyzji dotyczących określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, w szczególności określenie brakujących zapisów wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, a nadto żądanie wprowadzenia zapisów w decyzji dotyczących wymagań dla zabudowy w celu kształtowania ładu przestrzennego w odniesieniu do art. 1 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy zapisów w decyzji co do rodzaju zabudowy w odniesieniu do art. 54 pkt 1 tej ustawy.

Bezzasadne są wskazania na nieprecyzyjność nazwy planowanej inwestycji, która przez odwołanie się do pojęcia celu publicznego, jaki stanowi przekształcanie odpadów ( ich utylizacja), jest określona w sposób wystarczający z punktu widzenia celu decyzji jakim jest określenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Prawidłowo również sprecyzowano zakres przedmiotowej inwestycji przez podanie numerów działek objętych terenem inwestycji. Słusznie podnosi inwestor, że nie mają uzasadnienia w obowiązującym prawie twierdzenia jakoby w decyzji winny być dokładnie określone parametry budynków planowanych w ramach inwestycji, ich kubatura i dokładne położenie (w tym poprzez wskazanie w nazwie inwestycji poszczególnych obiektów z przypisaniem ich do konkretnych działek ewidencyjnych).

Także zarzut nieprecyzyjnego wskazania miejsca posadowienia poszczególnych obiektów budowlanych, składających się na inwestycję, w tym budynków kubaturowych, jest chybiony. Przepis art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób wyraźny stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać : określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1 :1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W analizowanej sprawie wyżej sformułowany warunek został spełniony. Z kolei art. 54 pkt 3 przedmiotowej ustawy wskazuje, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt. 1. Z powyższego jednoznacznie wynika, że przepisy ustawy nie nakładają obowiązku wskazania precyzyjnego miejsca posadowienia poszczególnych obiektów budowlanych, a nadto nie ma wymogu, aby linie rozgraniczające pokrywały się z granicami działek ewidencyjnych. Za taką argumentacją przemawia zarówno literalne brzmienie ustawy, jak również liczne orzecznictwo . Jego przykład stanowi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (IV SA/Wa 252/05, LEX nr 191978), w którym wskazano, że "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem"

Co zarzutu braku posiadania ważnych warunków technicznych zapewniających dostawy mediów dla przedmiotowej inwestycji należy wskazać, że na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie następuje określenie zapotrzebowania na media, zaś uzyskanie warunków technicznych dotyczących dostawy mediów nie jest warunkiem wydania decyzji.

W ocenie skarżących, lokalizacja "B" przy ul. [...] w K. jest nie zgodna z zapisami obowiązującego "Planu zagospodarowania przestrzennego dla województwa małopolskiego", przyjętego uchwałą nr XV/174/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2003 r. Zgodnie bowiem z ustaleniami tego dokumentu planistycznego gospodarka odpadami komunalnymi na terenie województwa małopolskiego opierać ma na tzw. zakładach zagospodarowania odpadów. Zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie albowiem powołany akt nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem polityki regionalnej, stąd nie może stanowić podstawy do oceny projektowanej inwestycji celu publicznego. Zasadnie też podkreśla inwestor, że zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Plan wojewódzki stanowi zatem wiążącą podstawę ustaleń urbanistycznych dla gmin opracowujących plany miejscowe. Związanie to dotyczy przy tym jedynie ustaleń o ponad lokalnych inwestycjach celu publicznego (art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy). Plan wojewódzki nie jest natomiast wiążący dla gmin jeśli chodzi o inwestycje o znaczeniu lokalnym. Dopiero zatem wprowadzenie odpowiednich zapisów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że zapisy te stają się prawem miejscowym i jako takie wiążą organy gminy. Nie można natomiast tracić z pola widzenia - jak podkreśla to inwestor, że projektowana inwestycja jest w zgodna z obowiązującymi dokumentami strategicznymi, zarówno wojewódzkimi jak i miejskimi, w tym z Planem Gospodarki Odpadami dla Miasta Krakowa, przyjętym uchwałą Rady Miasta nr LXXVII 11999/09 z dnia 1 lipca 2009r.

W odwołaniach nie podano konkretnych zarzutów dotyczących określonych w zaskarżonej decyzji warunków ochrony wód i gospodarki wodnej , geologii, infrastruktury technicznej i komunikacji , ochrony przed powodzią, ochrony powietrza, zaś w tym zakresie organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Co do zarzutu dotyczącego działki drogowej należy wskazać, że na etapie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagane wykazanie się prawem do terenu, na którym planowana jest inwestycja celu publicznego.

Z regulacji art. 56 ustawy wynika natomiast, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, a w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą wątpliwości, co do zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Przepisami odrębnymi w rozumieniu powołanego art. 56 są przede wszystkim przepisy zawarte w innych aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodność z przepisami odrębnymi organ bada właśnie przeprowadzając analizę wskazaną w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Jest to zatem analiza głównie o charakterze prawnym, a nie urbanistyczno - architektonicznym. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 października 2008r.,sygn. akt IISA/Kr 930/09 "odmowa ustalenia lokalizacji musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami nakładającymi expressis verbis konkretne ograniczenia".

Żądania dotyczące odmówienia wydania decyzji w związku z niezgodnością jej treści z przepisami odrębnymi w odniesieniu do art. 56 powołanej wyżej ustawy oraz z naruszeniem zakazów wynikających z art. 85 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, a także żądania uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie ustawy o ochronie przyrody, w związku z rozbieżnościami obszarów inwestycji pomiędzy decyzją środowiskową, a decyzja ustalająca lokalizacje celu publicznego, nie mogą być uwzględnione. Żądania te koncentrują się głównie na mającej zachodzić niezgodności z warunkami wynikającymi z decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych . Jak słusznie zauważa inwestor , zaskarżona decyzja nie jest jednakże sprzeczna z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 21 czerwca 2010 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na różny przedmiot postępowań, a zatem różny zakres badania i orzekania przez organy w tych dwóch sprawach. Warunki określone w decyzji środowiskowej dla tej inwestycji pozostają w mocy niezależnie od tego, czy zostaną dokładnie powtórzone w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Są to bowiem dwie niezależne decyzje, z których każda w sposób odpowiadający przedmiotowi danego postępowania odnosi się do tej samej inwestycji i każda z nich obowiązuje w obrocie prawnym.

Odnośnie żądania uzgodnienia decyzji z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego ( art. 53 ust. 4 pkt. 11 ustawy) należy stwierdzić, że jest ono nieuzasadnione i nie poparte żadnymi argumentami formalnoprawnymi. Podzielając w tej kwestii stanowisko inwestora, wskazującego na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 85 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego jest . Przepis art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednol. Dz.U. Nr 239 z 2005, poz. 2019) nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, a z całą pewnością nie na obecnym etapie przygotowania inwestycji. Artykuł 85 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, stanowiący, że dla zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej, dotyczy bowiem wykonywania obiektów, a nie planistycznego przeznaczenia terenów, w tym pod inwestycję celu publicznego. Na obecnym etapie - tj. uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji, nie mamy do czynienia z wykonaniem. Będzie ono możliwe dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 535/07 (LEX nr 509640) wskazał, że "Jeżeli właściwe organy uzgadniające nie zakwestionowały (uzgodniły negatywnie) w ramach procedury planistycznej przeznaczenia terenów położonych w 50 m strefie ochrony wałów przeciwpowodziowych na cele budowlanej to nie mamy do czynienia z naruszeniem art. 85 ust. 1 pkt 4 prawa wodnego." W uzasadnieniu tego wyroku czytamy ponadto: "Otóż norma ta nie zabrania (nie wyklucza) możliwości planowania (przez organ planistyczny) obiektów budowlanych, studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej, a jedynie zabrania wykonywania takich obiektów. Zresztą zakaz ten odczytywać należy wraz z art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Oz. U. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), w którym wskazano, iż marszałek województwa może w drodze decyzji zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Zatem aby marszałek województwa mógł w ogóle zwolnić potencjalnego inwestora np. z zakazu wykonywania obiektów budowlanych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przeznaczenie terenu na takie cele."

W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji zasadnie wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują art. 4 ust. i 1 art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz prawidłowo umorzył postępowanie w zakresie tej części inwestycji celu publicznego, dla której został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, część wnioskowanej inwestycji, zaprojektowana na działce nr [...], Obr [...], położona jest na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "os. Krzesławice", uchwalonego Uchwałą Nr LXXII/700/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 marca 2005r. Nadto część wnioskowanej inwestycji zaprojektowana na działkach nr [...], nr [...] (część), nr [...] (część) i nr [...] (część) - Obr [...], położona jest na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Dłubni Obszar Sportu" , uchwalonego Uchwałą Nr LXXXII/I077/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy wskazać, że jak podnosi się w orzecznictwie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Kr 854/06, publ. LEX nr 460749), na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ciąży obowiązek wyważenia interesu publicznego i interesu osób trzecich. Jedną z podstawowych zasad, którymi powinny się kierować organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zasada uwzględniania interesu osób trzecich. Decyzje tego rodzaju powinny brać pod uwagę nie tylko unormowania ściśle związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują organom administracyjnym należyte wyważenie między interesem publicznym, a interesem indywidualnym. Organ ma bowiem obowiązek zbadać opisane interesy, a w zależności od wyników tego badania albo określić w decyzji sposób ich ochrony albo nawet odmówić wydania decyzji, czy decyzji o żądanej treści, jeżeli jej wydanie nadmiernie miałoby zaszkodzić tym interesom. Ze sporządzonej w sprawie niniejszej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynika ( karta nr 395-420), teren objęty wnioskiem znajduje się we wschodniej części K., w rejonie [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo działek przeznaczonych pod inwestycje kubaturowe stanowią słabo zainwestowane tereny przez pojedynczo występujące zabudowania mieszkalne oraz rozległe podstacje elektryczne. W sąsiedztwie znajdują się cenne przyrodniczo obszary [...] i tereny [...]. W przedmiotowej sprawie ze względu na fakt, że inwestycja jest zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko uzyskano wskazywaną wyżej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Analiza akt przedmiotowej sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jakkolwiek inwestycja planowana jest w przeważającej mierze w granicach nieruchomości należących do Gminy K., Skarbu Państwa, podmiotów gospodarczych i osób fizycznych, to po pierwsze nie można tracić z pola widzenia tego, że jej realizacja ma nastąpić w przeważającej mierze w interesie społecznym, dla zaspokojenia potrzeb osób zamieszkujących na terenie całej Gminy K., w celu ochrony warunków higieniczno – sanitarnych.

Niezasadny jest zarzut wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu. Prezydent Miasta K. wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 24 i 25 k.p.a., stanowiących kiedy organ administracji publicznej podlega wyłączeniu, oraz w jakich sytuacjach istnieją podstawy do wyłączenia pracownika . W tym zakresie uznając za zasadne stanowisko organu pierwszej instancji oraz inwestora, należy stwierdzić, że podnoszony w sprawie zarzut opiera się na błędnym przekonaniu, iż w niniejszym postępowaniu Gmina Miasta K. jest stroną, a sprawa dotyczy jej interesu prawnego. Utożsamianie Gminy Miasta K. z inwestorem, działającym w formie spółki akcyjnej, nie ma żadnych podstaw prawnych, co potwierdza orzecznictwo powołane w pismach "A’ S.A. w K.. Inwestor jako spółka prawa handlowego posiada osobowość prawną i jest niezależnym, samodzielnie występującym w obrocie podmiotem praw i obowiązków. Uczestnicząc zaś w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, czyni to wyłącznie we własnym imieniu, a nie w imieniu swego wspólnika czy akcjonariusza Gminy Miejskiej K.. Powyższe wynika z przepisów regulujących powstanie i status prawny spółki akcyjnej jako osoby prawnej, tj. art. 12, art. 301 i nast. Kodeksu spółek handlowych w zw. z art. 33 Kodeksu cywilnego. Przedmiotowa Spółka nie powstała z chwilą podjęcia Uchwały Rady Miasta z dnia 10 lipca 1996r. nr LV/488/06, lecz - zgodnie z przepisami Kodeksu spółek handlowych - z chwilą wpisania jej do rejestru przedsiębiorców KRS (art. 306 pkt 4 K.s.h.), po wcześniejszym sporządzeniu aktu notarialnego, obejmującego akt zawiązania i statut spółki. Jak słusznie zwraca uwagę inwestor, wskazana uchwała Rady Miasta jest jedynie przejawem woli właściwego organu gminy dotyczącej powołania do życia nowego podmiotu. Treść uchwały, jak również stwierdzenia o działaniu spółki "w imieniu Gminy", w żaden sposób nie uchyla ani nie zmienia przepisów regulujących powstanie i byt spółki akcyjnej jako samodzielnej osoby prawnej. Skoro zatem niezasadny był wniosek o wyłączenie Prezydenta Miasta K., również nieuzasadniony jest dalszy zarzut, dotyczący wydania zaskarżonej decyzji przez podlegającego wyłączeniu pracownika Urzędu Miasta K. z upoważnienia Prezydenta Miasta K..

Niezasadny jest zarzut dotyczący wadliwości wydanej decyzji z uwagi na trwające postępowania w sprawie uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 21 czerwca 2010 r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oraz postępowania odwoławczego od tej decyzji. Skoro decyzji z dnia 21 czerwca 2010 r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach został nadany rygor natychmiastowej wykonalności może być ona wykonana niezwłocznie po jej wydaniu, również przed upływem terminu do wniesienia odwołania i niezależnie od faktu wniesienia odwołania, oraz toczącego się postępowania odwoławczego. W takiej sytuacji organy administracji prowadzące postępowanie o ustalenie lokalizacji celu publicznego są zobowiązane do uwzględniania zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako decyzji będącej w obiegu prawnym.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez brak wezwania do udziału w postępowaniu właścicieli niektórych działek objętych przedsięwzięciem należy wskazać, że zgodnie z treścią tego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odwołujący się wskazali działki ewidencyjne nie graniczące bezpośrednio z tym terenem. Ponadto, w myśl art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. W tej sytuacji właściciele nieruchomości, na których nie będą zlokalizowane inwestycje celu publicznego, a którzy zawiadamiani są w formie obwieszczenia mogą na podstawie art. 28 k.p.a. wykazywać swój interes prawny jako strona w toczącym się odwołaniu.

Mając na względzie powyższe okoliczności stwierdzić należy, że planowana inwestycja służyła będzie ogółowi mieszkańców. Jej przebieg uzasadnia przyjęcie niezbędności realizacji inwestycji we wskazanym w decyzji miejscu, a to celem zaspokajania potrzeb powszechnych. Nadto, realizacja przedmiotowej inwestycji w odmienny sposób byłaby znacznie utrudniona jeśli nie niemożliwa . W sprawie uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie. Ponadto, organ pierwszej instancji przedstawił uwagi wniesione w toku postępowania przez strony i odniósł się do ich treści. Do decyzji dołączone zostały wymagane załączniki - tekstowy i graficzny, wydano też obwieszczenie, a sporządzenie projektu decyzji zostało dokonane przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. W tym stanie rzeczy zasadnym jest orzeczenie na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 czerwca 2011 r. , znak [...], Stowarzyszenia " [...] " w K. kwestionowało ją w całości zarzucając :

1) nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. , tj. rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 2 i art. 19 ust. 1 tej ustawy poprzez brak wskazania adresata w zaskarżonej decyzji, a także w decyzji organu pierwszej instancji;

2) dodatkowo z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 25 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. - przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. mimo, że decyzja ta została wydana przez organ podlegający wyłączeniu od udziału w sprawie;

b) naruszenie art. 8 k.p.a. - przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji

poprzez wydanie w obu instancjach decyzji mimo, że przed organem toczyło się postępowanie o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 21 czerwca 2010 r., znak [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oraz o uchylenie tej decyzji w całości;

c) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocena dowodów, poprzez błędne określenie terenu inwestycji, brak analizy uprawnień osób przygotowujących decyzję, brak ustaleń w zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy, co doprowadziło do wydania wadliwej;

d) naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewezwanie do udziału w postępowaniu właścicieli niektórych działek objętych przedsięwzięciem, mimo że byli oni stronami postępowania;

e) naruszenie art. 154 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji mimo, że nie została ona sporządzona przez osobę o wymaganych kwalifikacjach zawodowych;

3) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 50 ust. 1, art. 54 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że przedsięwzięcie ma charakter inwestycji celu publicznego, mimo iż nie spełnia ono przesłanek określonych w powołanym przepisie;

b) art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 51 ustawy o ochronie przyrody , art. 52 oraz art. 56 tej ostatniej ustawy - poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie uzgodnienia decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, mimo że wymóg taki wynikał z zakresu i charakteru przedsięwzięcia;

c) art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne - poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie uzgodnienia decyzji z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, mimo że wymóg taki wynikał z zakresu i charakteru przedsięwzięcia;

d) art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §§ 3- 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak wyznaczenia obszaru analizowanego i badania spełnienia wymagań dla nowej zabudowy, mimo że organ zobowiązany był do określenia tych danych w decyzji ;

e) art. 54 pkt 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z treścią aktów planistycznych obowiązujących dla terenu objętego wnioskiem inwestora;

f) art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego niezastosowanie oraz w konsekwencji przyjęcie, że brak określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w zakresie komunikacji nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji;

g) art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że rozbieżność w określeniu granic terenu objętego wnioskiem w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o środowiskowych uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, skutkująca wadliwym sporządzenie załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 6 października 2010r., znak [...] nie prowadzi do jej uchylenia.

W związku z powyższym, Stowarzyszenie " [...] " w K. domagało się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta K., ewentualnie - o uchylenia obu tych decyzji, oraz w tych przepadkach zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty Stowarzyszenie " [...] " w K. rozwijało w obszernym uzasadnieniu skargi, nawiązującym do argumentacji ponoszonej w odwołaniu, a także w określonych przepadkach, do poglądów doktryny i orzecznictwa.

Skarżące Stowarzyszenie " [...] " w K. złożyło dodatkowo w piśmie z daty 7 listopada 2011r. replikę na odpowiedź na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz w piśmie z dnia 23 listopada 2011r. 23 listopada 2011r. replikę na odpowiedź inwestora "A" S. A. w K..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji z analogicznym uzasadnieniem.

Uczestnik "A" S. A. w K. wnosił o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, co wykazywał szczegółowo odnośnie kolejnych zarzutów w piśmie daty 10 listopada 2011r., w nawiązaniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy, z powołaniem poglądów doktryny i orzecznictwa.

W związku odnotowanym do protokołu rozprawy dnia 28 listopada 2011r., ponowionym i uzasadnionym w piśmie z dnia 30 listopad 2011r. wnioskiem Stowarzyszenia [...], wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 15 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1221/11, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o dopuszczeniu tego podmiotu, który nie działał w postępowaniu administracyjnym, do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego..

Artykuł art. 33 § 2 zd. pierwsze przewiduje, że udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Zgodnie zaś z treścią art. 25 § 4 p.p.s.a, zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Ze złożonego w sprawie niniejszej odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego Nr KRS :[...] z dnia 29 listopada 2011r. oraz dołączonego następnie Statutu Stowarzyszenia [...] wynika, że jego celem : zachowanie przyrodniczych i rekreacyjnych walorów łąk nowohuckich według idei zawartych w projekcie prof. S. J.; współpraca z jednostkami administracji centralnej i samorządowej w zakresie ochrony środowiska naturalnego [...]; współpraca z innymi organizacjami prowadzącymi działalność na rzecz ochrony przyrody; szerzenie w społeczeństwie wiedzy na temat przyrody, jej znaczenia oraz zagrożeń; zbieranie danych dokumentujących i zagrożenie środowiska naturalnego [...] ze szczególnym uwzględnieniem [...]; wspieranie i kreowanie inicjatyw społecznych opartych na działaniach w zakresie ochrony środowiska; realizacja zadań w zakresie ekologii, ochrony środowiska oraz ochrony walorów przyrodniczych w mieście.

Tak określone cele statutowe uzasadniają uwzględnienie złożonego w sprawie wniosku, zwłaszcza, że jak wynika z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych, dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko , zaś teren zamierzonego przedsięwzięcia znajduje się m.in. w sąsiedztwie [...].

Zajmując stanowisko w sprawie Stowarzyszenie [...] w K., popierało skargę zaś ze swej strony zarzucało dodatkowo naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 54 pkt 2b, 2c, 2d ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do naruszenia art. 54 pkt 2b wskazywało, że niewłaściwie określa ona wpływ projektowanej spalarni śmieci na ochronę środowiska, zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej i nie powinno być celem publicznym takie działania, które jak w przypadku przedmiotowej spalarni wpływać będzie niszcząco na te elementy poprzez emisję szkodliwych substancji i działanie kwaśnych deszczów. Odnośnie naruszenia art. 54 pkt 2c podnosiło, że inwestor zamierza ruszyć z budową przedmiotowej inwestycji bez zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej, albowiem z dostępnych danych wynika, że nie ma szans na wybudowanie obwodnicy S7 w okolicy ul. [...] w ciągu 2 najbliższych lat. W kwestii naruszenia art. 54 pkt 2d budzi zastrzeżenia nierozwiązanie w żaden sposób rekompensat dla społeczeństwa z tytułu obniżki wartości posiadanych domów i ziemi w pobliżu planowanej spalarni śmieci, która obniżył się w związku z informacją na temat zamierzenia, zaś jeszcze większy spadek wartości nieruchomości nastąpi w momencie rozpoczęcia eksploatacji przedmiotowego obiektu.

Z zasadnością powyższych zarzutów uczestnik "A" S. A. w K. polemizował w piśmie z daty 28 grudnia 2011r.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego, postanowieniem z dnia 6 grudnia 2011r., znak [...], Prezydent Miasta K. na podstawie art. 113 § 1 oraz art. 123 k.p.a. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w decyzji Nr [...] z dnia 6 października 2010r., znak [...], w ten sposób, że w Załączniku Nr 1 będącym integralną częścią decyzji, na stronie 8 w wersie siedemnastym i następnych zamiast słów – " budowa obiektów związanych funkcjonalnie z budynkami technologicznymi ( skraplacz, plac przyjęcia żużla, plac waloryzacji żużla, plac dojrzewania żużla, budynek zestalania i chemicznej stabilizacji odpadów procesowych, oczyszczania ścieków przemysłowych, stacja przyjęcia i dystrybucji oleju opałowego )", wpisał jako właściwe – " budowa obiektów związanych funkcjonalnie z budynkami technologicznymi ( skraplacz, plac przyjęcia żużla, budynek waloryzacji żużla, plac dojrzewania żużla, budynek zestalania i chemicznej stabilizacji odpadów procesowych, oczyszczania ścieków przemysłowych, stacja przyjęcia i dystrybucji oleju opałowego )".

W uzasadnieniu postanowienia wskazał na obligatoryjne elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które określa art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r., gdzie w pkt 1 wymieniono rodzaj inwestycji. Jak wyjaśnił, rodzaj inwestycji wraz z określeniem funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu został wskazany w Załączniku Nr 1 do decyzji, musi on być zgodny z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym w przypadku objętym sprostowaniem doszło w tym zakresie do oczywistej omyłki pisarskiej.

Po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia " [...] " w K., postanowieniem z dnia 8 lutego 2012r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 113 §1 k.p.a. i art. 144 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie. Orzekając w ten sposób uznało za niedopuszczalne sprostowanie przez organ pierwszej instancji własnej decyzji w sytuacji, gdy w obrocie prawny funkcjonuje już utrzymująca ją w mocy ostateczna decyzja organu drugiej instancji z dnia 3 czerwca 2011 r., znak [...].

Kolejnym postanowieniem z dnia 8 lutego 2012r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. art. 113 §1 k.p.a.

Sprostowało oczywistą omyłkę w decyzji własnej z dnia 3 czerwca 2011 r., znak [...], orzekając, że w załączniku nr 1 do decyzji na stronie 8 w wersie siedemnastym i następny od góry, zamiast słów zamiast słów – " budowa obiektów związanych funkcjonalnie z budynkami technologicznymi ( skraplacz, plac przyjęcia żużla, plac waloryzacji żużla, plac dojrzewania żużla, budynek zestalania i chemicznej stabilizacji odpadów procesowych, oczyszczania ścieków przemysłowych, stacja przyjęcia i dystrybucji oleju opałowego )", powinno być – " budowa obiektów związanych funkcjonalnie z budynkami technologicznymi ( skraplacz, plac przyjęcia żużla, budynek waloryzacji żużla, plac dojrzewania żużla, budynek zestalania i chemicznej stabilizacji odpadów procesowych, oczyszczania ścieków przemysłowych, stacja przyjęcia i dystrybucji oleju opałowego )".

W uzasadnieniu postanowienia wskazało, że z akt sprawy [...] wynika, iż w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 czerwca 2011r. znalazł się oczywisty błąd pisarski, polegający na błędnym przepisaniu obiektów związanych funkcjonalnie z budynkami technologicznymi zakładu termicznego przekształcania odpadów. Omyłkowo wpisano przy określaniu obiektów plac waloryzacji żużla zamiast budynek waloryzacji żużla. Dokonane sprostowanie, polegające na prawidłowym przepisaniu opisu obiektów, które było błędem technicznym, nie wpływa na zakres obowiązków stron wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest bowiem istotna prawno budowlana kwalifikacja obiektu jako budynku bądź innego obiektu budowlanego, ma natomiast znaczenie jego kubaturowy charakter przestrzenny. Z analizy wynika, że w jej ramach autor miał na uwadze zamierzenie opisane we wniosku. Pomyłka zawarta w załączniku do decyzji ULICP była zaś oczywistą omyłką pisarską. W rozpatrywanej sprawie poprzez sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej nie doszło do zmiany ustaleń faktycznych organu, ani tym bardziej do zmiany zawartego w omawianej decyzji rozstrzygnięcia.

W dniu 14 lutego 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało postanowienie znak [...], którym na podstawie art. 111§1a k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. sprostowało zamieszczone w obwieszczeniu stanowiącym załącznik do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lutego 2012r., znak [...], pouczenie o środkach zaskarżenia w ten sposób, że pouczenie o przysługującej skardze, zastąpiło pouczeniem o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu powyższego wskazało na regulacje z art. art. 113 § 3 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a, oraz art. art. 111§1a k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.

Wyjaśniło ponadto, że zgodnie z treścią art. art. 111 § 2 k.p.a., termin dla strony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia z dnia 8 lutego 2012r., znak [...] biegnie od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec wystąpienia w sprawie uchybień skutkujących koniecznością uchylenia obu wydanych w toku instancji decyzji. Niektóre zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania są bowiem zasadne z tym, że dostrzegane wadliwości nie są tego rodzaju, by uzasadniały stwierdzenie nieważności kontrolowanych decyzji.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia 22 czerwca 2010r. , w którym "A" S.A. w K. domagał się ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia pod nazwą : " B" wraz z infrastrukturą techniczną, w skład której wchodzić będzie instalacja do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem energii wraz z węzłami do waloryzacji żużli oraz zestalania i chemicznej stabilizacji popiołów lotnych i stałych pozostałości z oczyszczania spalin a także budowa sieci ciepłowniczej odprowadzającej wyprodukowaną przez "B" energię cieplną do miejskiej sieci ciepłowniczej, stacji transformatorowej 110kV/SN i linii 110kV relacji [...] odprowadzającej wyprodukowaną w Zakładzie energię elektryczną oraz budowa sieci rozdzielczych. " W pkt 1. wniosku wskazał między innymi, że inwestycja ma być realizowana na przy ul. [...] działkach nr nr : [...], [...], [...], [...] - obr. [...]; [...], [...], [...] – Obr [...]; [...], [...], [...], [...] - obr. [...]; [...] - obr. [...]. "B", w skład której wchodzić będzie instalacja do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem energii wraz z węzłami do waloryzacji żużli oraz zestalania i chemicznej stabilizacji popiołów lotnych i stałych pozostałości z oczyszczania spalin realizowana będzie na działkach nr nr : [...], [...], [...], [...] - obr. [...], przy czym fragment działki nr [...] stanowi istniejący wjazd na teren inwestycji z ul. [...]. Trasa planowanej sieci ciepłowniczej ( długość 3,2 km), odprowadzającej wyprodukowaną przez "B" energię cieplną do miejskiej sieci ciepłowniczej przechodzić będzie przez działki nr nr : [...], [...], [...], [...] - obr. [...]; [...], [...], [...] – Obr [...]; [...], [...]- obr. [...]; nr [...] – Obr [...]. Linia elektroenergetyczna (długości 250m) odprowadzająca wyprodukowaną w Zakładzie energię elektryczną będzie przebiegać przez działki nr nr : [...], [...], [...], [...] – Obr [...]. Stacja transformatorowa 110kV/SN zlokalizowana będzie na działce nr [...], obr. [...]. W pkt 2. wniosku "A" S.A. przedstawił charakterystykę inwestycji, wymieniając nadto załączniki do wniosku.

Wniosek został skorygowany w piśmie z dnia 7 lipca 2010r.

W świetle żądania zawartego we wniosku, na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.). Pierwszy z przepisów stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Drugi z przepisów przewiduje natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższych regulacji wynika niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tam, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a także zróżnicowanie na dwa rodzaje decyzji wydawanych dla zmiany zagospodarowania terenu, tam gdzie brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwalifikacja trybu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wybór do zastosowania odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zaś zasadnicze znaczenie dla przebiegu postępowania administracyjnego, treści wydanych decyzji, ich skutków oraz trwałości.

W szczególności, przy wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego istotne znaczenia mają regulacje zawarte w art. 50 – 58 u.p.z.p., w licznych odrębnych ustawach, do których ona odsyła, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy, ze zmianami wprowadzonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy odbywa się z uwzględnieniem regulacji art. 60 – 64 u.p.z.p., a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy, ze zmianami wprowadzonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Jak już wskazano, składając w sprawie niniejszej wniosek "A" S. A. w K. domagał się wydania dla planowanego zamierzenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z prawidłowych ustaleń zawartych w obu kontrolowanych decyzjach wynika, że część wnioskowanej inwestycji zaprojektowana na działce nr [...] obr [...], położona jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "os. Krzesławice" , uchwalonego Uchwałą Nr LXXII/700/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 marca 2005r., natomiast część zaprojektowana na działce nr [...] – Obr [...], oraz na części działek nr nr : [...], [...], [...] – Obr [...], położona jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Dłubni Obszar Sportu" , uchwalonego Uchwałą Nr LXXXII/1077/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009r. Dla tych części terenu inwestycji wydanie któregokolwiek z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było bezprzedmiotowe z uwagi na brak sprawy administracyjnej oraz kompetencji do orzekania przez organy administracji publicznej, zaś postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie jest lub staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała albo nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16, w którym stwierdzono, że: "Jeżeli żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z odnośnym wnioskiem". Co do której części działek nr nr : [...], [...], [...] – Obr [...], postępowanie podlegało umorzeniu wynika w szczególności z części graficznych powyższych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy winno znaleźć także odzwierciedlenie w załączniku graficznym do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdzie ta część działek nr nr : [...], [...] – Obr [...], pozostałaby poza obszarem objętym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Takie oznaczenia załącznikach graficznych do decyzji wprowadzono z zaznaczeniem obszaru obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W analizowanych zakresie wadą kontrolowanych decyzji jest to, że nie powołano w nich art. 105 § 1 k.p.a., będącego procesową podstawą prawną umorzenia postępowania administracyjnego, jednakże wskazane uchybienie, jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy, nie stanowi przesłanki do uchylenia kontrolowanych aktów.

Kolejna wada - tym razem istotna, dotyczy sporządzenia załącznika graficznego do decyzji rozstrzygającej o żądaniu zawartym we wniosku w pozostałej części, tj. w zakresie, w jakim nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. To zagadnienie z uwagi na szerszy kontekst i zostanie omówione odrębnie.

Przy kwalifikacji żądania w pozostałym zakresie - tam gdzie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, należy mieć na uwadze art. 2 pkt 5 u.p.z.p., który zawiera legalną definicję inwestycji celu publicznego. Zgodnie z tym przepisem, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675 – dalej w skrócie u.g.n.). Ażeby uznać zatem, że dana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki: 1) przedmiot (cel) inwestycji powinien mieścić się w wyliczeniu zawartym w art. 6 u.g.n., 2) inwestycja o tak określonym przedmiocie powinna mieć co najmniej znaczenie lokalne (gminne) - tak m.in. NSA w uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 222/07 ( zam. zb. EX nr 401751). Przyjmując, że w konkretnej sprawie będziemy mieli do czynienia z inwestycja celu publicznego organ administracyjny powinien poczynić stosowne ustalenia, z których będzie wynikało, że zamierzona inwestycja będzie realizowała cele publiczne określone w art. 6 u.g.n., jak również, że spełniająca te wymogi inwestycja będzie miała znaczenie lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie lub krajowe).

W sprawie niniejszej przy kwalifikacji inwestycji organ pierwszej instancji ograniczył wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji do powołania brzmienia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i w art. 6 pkt 3 u.g.n., oraz wskazania, że "B" wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w K." jest inwestycją celu publicznego. Taka ogólnikowość w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji stanowi o naruszeniu wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Rozpoznając odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podało dodatkowo, że taki charakter inwestycji odzwierciedla już jego nazwa. Uwzględniając treść wniosku o wydanie decyzji w niniejszej sprawie, inwestycja określona jako budowa zakładu termicznego przekształcenia odpadów wraz z infrastrukturą techniczną kwalifikuje się jako spełniająca kryteria celu publicznego w rozumieniu powołanych powyżej przepisów. Utylizacja odpadów ma charakter działań publicznych, gdyż są one podejmowane w ogólnospołecznym interesie, w celu ochrony warunków sanitarnego bytowania człowieka na zasadach powszechności publicznej. Uznało też za bezzasadny zarzut o konieczności łącznego spełniania przez inwestycję celu publicznego wymogu odzyskiwania śmieci i ich utylizacji, w tym składowania, a także wyjaśniło ogólnie, że termiczne przekształcanie w spalarni odpadów może odbywać się jednocześnie z odzyskiem energii. Z fragmentu uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, że przedmiotowa inwestycja ma znaczenie lokalne. Wskazano w niej bowiem - chociaż w innej części uzasadnienia, że realizacja inwestycji ma nastąpić w przeważającej mierze w interesie społecznym, dla zaspokojenia potrzeb osób zamieszkujących na terenie całej Gminy K., w celu ochrony warunków higieniczno – sanitarnych. Uznało nadto za chybioną argumentację, jakoby o inwestycji celu publicznego można mówić li tylko w sytuacji, gdy inwestycja ta ma działanie o znaczeniu lokalnym i jednocześnie ponadlokalnym.

Uwzględniając treść złożonego w sprawie wniosku – a nie wywody zawarte w decyzjach - należy podzielić stanowisko organów obu instancji co do kwalifikacji planowanego przez inwestora zamierzenia jako inwestycji celu publicznego. Brzmienie art. 6 u.g.n. wskazuje, że mianem celu publicznego określono obiekty, urządzenia i działania skatalogowane w poszczególnych punktach tej regulacji, przy czym charakterystycznym jest to, że w niektórych przypadkach zostały one uznane przez ustawodawcę za cel publiczny niezależnie od publicznego ich charakteru ( np. art. 6 pkt 1a, 1b, 2, 4, 5, 5a, 7, 8, 9, 9a,9b u.g.n.), w innych zaś taką cechę winnym posiadać ( np. art. 6 pkt 1, 3, 6, 6a pkt 3 u.g.n. ). W doktrynie podkreśla się trafnie, że cele wymienione w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco , lecz muszą być interpretowane literalnie, skoro uzasadniają zastosowanie tak doniosłych w skutkach instytucji (...) jak np. wywłaszczenie ( tak J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. C.H. BECK. W-wa 2009, str. 51 i 52 ). Wskazuje również, że definicji normatywnych pojęć używanych w art. 6 należy poszukiwać w pierwszym rzędzie w odrębnych aktach prawnych rangi ustawowej, normujących problematykę z nimi związaną, albowiem ustawowy charakter źródeł takich definicji wynika ze ścisłego powiązania problematyki wywłaszczenia z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ( źródło j/w str. 52). Podkreślenia wymaga dodatkowo, że interpretacja tych regulacji przy kwalifikacji przedsięwzięć jako inwestycji celu publicznego musi korespondować i być spójna z przesłankami wynikającymi z art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Celem publicznym jest między innymi budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, co wynika z art. 6 pkt 3 u.g.n. Używany w treści tego przepisu spójniki - " i", " oraz" - nie oznaczają koniunkcji, lecz pełnią funkcję nie mającego takiego znaczenia łącznika poszczególnych części zdania, na co wskazują wyniki wykładni gramatycznej, systematycznej i celowościowej.

Pojęcia " odzysku " i "unieszkodliwiania odpadów " określone zostały odpowiednio w art. 3 ust. 3 pkt 9 oraz 21 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( tekst jednol. Z Dz.U.2010 Nr 185, poz.1243 ), gdzie zdefiniowano także inne terminy przydatne przy interpretacji art. 6 pkt 3 u.g.n.

I tak, ilekroć w ustawie jest mowa o :

- odzysku - rozumie się przez to wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy ( art. 3 ust. 3 pkt 9 );

- unieszkodliwianiu odpadów - rozumie się przez to poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku nr 6 do ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska ( art. 3 ust. 3 pkt 21 );

- składowisku odpadów - rozumie się przez to obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów ( art. 3 ust. 3 pkt 16 );

- magazynowaniu odpadów - rozumie się przez to czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem ( art. 3 ust. 3 pkt 3);

- spalarni odpadów - rozumie się przez to zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do atmosfery, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych ( art. 3 ust. 3 pkt 17 );

- termicznym przekształcaniu odpadów - rozumie się przez to: a)spalanie odpadów przez ich utlenianie, b)inne procesy termicznego przekształcania odpadów, w tym pirolizę, zgazowanie i proces plazmowy, o ile substancje powstające podczas tych procesów termicznego przekształcania odpadów są następnie spalane ( art. 3 ust. 3 pkt 20 );

21a) współspalarni odpadów - rozumie się przez to zakład lub jego część, których głównym celem jest wytwarzanie energii lub produktów, w których wraz z paliwami są przekształcane termicznie odpady w celu odzyskania zawartej w nich energii lub w celu ich unieszkodliwiania, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do atmosfery, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów, instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych;

13a) przetwarzaniu - rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

W załączniku nr do ustawy odpadach wymieniono między innymi - R1 Wykorzystanie paliwa lub innego środka wytwarzania energii , zaś w załączniku nr 6 - D1 Termiczne przekształcanie odpadów w instalacjach lub urządzeniach zlokalizowanych na lądzie.

Przy braku w ustawie o odpadach lub aktach wykonawczych wydanych na jej odstawie definicji pojęcia - "urządzenia publicznego " , termin ten należy rozumieć zgodnie z ich znaczeniem na gruncie języka potocznego , gdzie:

- "urządzenie " to: 1.mechanizm lub zespół mechanizmów służący do wykonania określonych czynności, 2. wyposażenie jakiegoś pomieszczenia ( http://sjp.pwn.pl);

- " publiczny " znaczy : 1. dotyczący całego społeczeństwa lub jakiejś zbiorowości; 2. dostępny lub przeznaczony dla wszystkich; 3. związany z jakimś urzędem lub z jakąś instytucją nieprywatną; 4. odbywający się przy świadkach, w sposób jawny ( http://sjp.pwn.pl).

Mając na uwadze powyższe, przy wykładni art. 6 pkt 3 u.g.n. należy uwzględnić pierwsze znaczenie pojęć " urządzenie " oraz " publiczny " , albowiem tylko wówczas interpretowany przepis ma właściwy sens. W szczególności, tylko przyjęcie, że słowo " publiczny " oznacza - dotyczący całego społeczeństwa lub jakiejś zbiorowości - koresponduje z regulacją przewidzianą w art. 2 kt 5 u.p.z.p., która uznaje za cel publiczny określone zamierzenia bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania. Powyższe zbliża się do zawartej w art. pkt 4 u.p.z.p. definicji legalnej "interesu publicznego", przez który w oderwaniu od kryteriów podmiotowych i finansowych, należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

Uwzględniając powyższe w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy uznać, że zarówno wskazana we wniosku nazwa inwestycji, jak i dane dotyczące jej charakterystyki uzasadniają przyjęcie, iż przedmiotem zamierzenia jest budowa publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów z funkcją ich magazynowania ( czasowego przetrzymywania lub gromadzenie przed odzyskiem lub unieszkodliwianiem ) o znaczeniu lokalnym . Rodzaj przedsięwzięcia, jako spalarni odpadów ( zakładu przeznaczonego do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem wytwarzanej energii cieplnej ( które nie stanowią funkcji dominującej ) i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania potwierdza zaś dodatkowo dołączona do wniosku decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21 czerwca 2010r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą " B" w K., w tym będąca jej integralną częścią charakterystyka. Należy przyznać rację skarżącemu , że przyjęta przez organy obu instancji skrótowa, niezgodna z jasnym oznaczeniem wskazanym we wniosku "A" S.A. w K., nazwa przedmiotowej inwestycji, która pomija w szczególności element produkcji energii cieplnej i elektrycznej w procesie termicznego przekształcania odpadów, czyni rozstrzygnięcie mniej czytelnym, bowiem nie sygnalizuje, że spalarnia będzie spełniać także funkcję odzysku. Skoro jednak, ten istotny aspekt przedsięwzięcia został uwzględniony w rozstrzygnięciu zawartym w pkt II.1.3. Załącznika Nr 1 do decyzji - gdzie mowa o budowie podziemnej sieci ciepłowniczej 2x600 mm o długości do 3,3 km oraz budowę linii energetycznej 110 kV wraz z rozbudową stacji transformatorowej rozdzielczej ( GPZ Wanda ) o dodatkowe pole liniowe 110 KV - wskazane uchybienie nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. To bowiem rozstrzygnięcie zawierające ustalenia dla opisanego w nim zamierzenia, a nie jego nazwa, winno zostać uwzględnione w fazie projektowania i na dalszym etapie procesu inwestycyjnego po myśli art. 55 u.p.z.p., który stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Powyższe uchybienie nie może zatem zostać uznane za uzasadniające eliminację kontrolowanych decyzji z obrotu prawnego.

Słusznie zarzuca skarżąca, że decyzje w analizowanym zakresie nie zawierają w uzasadnieniu ani pełnych ustaleń, ani wyczerpujących wyjaśnień dotyczących stosowanych przepisów prawa, dotyczących charakteru przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego. W szczególności, poza rozważaniami pozostała kwestia wykładni art. art. 6 pkt 3 u.g.n. pomimo, iż użycie w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowania "... do odzysku i unieszkodliwiania odpadów ..." ze spójnikiem " i " , a także zdefiniowanie w ustawie o odpadach jako odrębnego pojęcia " przetwarzania odpadów " , w którym procesy odzysku i unieszkodliwiania połączono spójnikiem " lub" , mogło naprowadzać na zasadność interpretacji prezentowanej w odwołaniu przez Stowarzyszenie "[...] " w K.. W odwołaniu tym podnoszono, że za inwestycję celu publicznego można uznać tylko zamierzenie łączące obie przewidziane w przepisie funkcje, tj. odzysk oraz unieszkodliwianie odpadów. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika nadto niezrozumienie zarzutu skarżącego Stowarzyszenia " [...]" w K., które nie twierdziło, że inwestycja celu publicznego ma mieć jednocześnie znaczenie lokalne i ponadlokalne, lecz domagało się dookreślenia powyższego jednoznacznie w decyzji, w obawie przed sprowadzaniem odpadów do spalarni spoza Gminy Miejskiej K.. Nie jest również wiadomym, co organ drugiej instancji rozumie przez – jako podaje – odzysk śmieci. Uznając ogólnikowość obu decyzji za uchybienie wymogom z art. 107§ 1 i 3 k.p.a., uwzględniając przy tym, że przyjęta ocena zamierzenia jako inwestycji celu publicznego jest w efekcie prawidłowa, albowiem planowane zamierzenie służyć ma odzyskowi i unieszkodliwianiu odpadów ( zgodnie z definicjami legalnymi tych pojęć) należy uznać, że również ta wadliwość pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W toku postępowania administracyjnego nie było kwestionowane, że przedmiotowe zamierzenie ma co najmniej znaczenie lokalne ( gminne). Uwzględniając tę okoliczność, brak odpowiedzi na żądanie doprecyzowania w sposób wiążący zakresu przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym albo ponadlokalnym nie może zostać uznane za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Z żadnej regulacji nie wynika obowiązek dokładnego oznaczenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powyższej kwestii, zaś gospodarowanie odpadami normują przepisy odrębne ustawy o odpadach - np. art. 9 statuujący zasadę bliskości .

W przeciwieństwie do powyższego, przesłankę do eliminacji z obrotu prawnego obu kontrolowanych aktów administracyjnych stanowi między innymi niewłaściwe określenia przez organy administracji publicznej terenu inwestycji, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p., stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Kolejne przepisy, które należy uwzględnić dla prawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy .

O ile żadna z powyższych regulacji nie mówi wprost o obowiązku wymienienia w decyzji konkretnych działek, na których ma nastąpić dopuszczona zmiana zagospodarowania terenu, o tyle należy zauważyć, że takie właśnie oznaczenie stanowi w sposób naturalny konieczny element decyzji z następujących powodów.

Artykuł 54 pkt 3 u.p.z.p. stanowi, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznacza się na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Wskazanie numerów działek w terenie i ich granic jest zaś treścią wszystkich typów wyżej wymienionych map.

Paragraf 3 ust. 1 rozporządzenia określa że w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy , stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. Skoro zatem teren inwestycji w części graficznej składa się z działek lub ich części, jedyny możliwy opis terenu inwestycji w części tekstowej decyzji musi następować przez podanie numerów działek.

Zważyć należy dalej na treść § 3 ust. 3 rozporządzenia , który przewiduje, że podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą [...] z dnia 11 lipca 2002 r. Przepis ten mówi zatem o oznaczeniu w części graficznej decyzji nie tylko granic i linii regulacyjnych, ale także elementów zagospodarowania przestrzennego. W Polskiej Normie [...] ( Rysunek budowlany. Oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania terenu ) przewidziano szereg oznaczeń, między innymi dla projektowanego obiektu budowlanego ( Lp. 1.1), czy sieci ciepłowniczej ( Lp.6.13) . Nadto, jak wynika z § 3 4 , w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

Paragraf 2 rozporządzenie określa w pkt 1 – 8 sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

I tak, § 2 z pkt 1 rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:

a)zabudowa mieszkaniowa, w tym:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

– zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

b)zabudowa usługowa,

c)zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

d) zabudowa produkcyjna,

e)cmentarze,

f)drogi publiczne,

g)drogi wewnętrzne,

h)obiekty infrastruktury technicznej.

Z § 2 pkt 2 rozporządzenia wynika natomiast, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Taka regulacja wskazuje, że w przypadku, gdy inwestycja ma charakter niejednorodzajowy, zaś funkcja obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu ma być różna, rozstrzygnięcie o lokalizacji inwestycji celu publicznego zarówno w części graficznej , a także spójnej z nim części tekstowej winno określać na jakich konkretnie działkach dopuszcza się jaki rodzaj zabudowy, ze wskazaniem działek przeznaczonych pod obiekty budowlane o określonym sposobie użytkowania oraz zagospodarowania terenu na inne cele . Nie chodzi przy tym o konkretną lokalizację obiektów budowlanych, czy innego typu zmian w sposobie zagospodarowania terenu, lecz ich przyporządkowanie do określonych działek w całości lub w części.

W sprawie niniejszej należy wytknąć, że w j decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 6 października 2010r., znak [...], w tym w Załączniku Nr 1, nie wskazano na jakich działkach stanowiących teren inwestycji, albo części takich działek, ma powstać zabudowa usługowa, a gdzie infrastruktura techniczna, pomimo, że wyodrębniono w niej takie zupełnie różne rodzaje zabudowy, o których mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia. Z części tekstowej decyzji , wbrew regulacji z § 2 pkt 2 rozporządzenia, nie wynika również, na jakich działkach mają zostać zlokalizowane poszczególne obiekty budowlane należące do zabudowy usługowej o określonym sposobie ich użytkowania, a na jakich infrastruktura techniczna, na którą składają się różne elementy. Takie konieczne dane nie są znane również z części graficznej decyzji – Załączniki Nr 2a, 2h, 2i, 2j ( Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1:1000) oraz Nr 2b, 2c, 2d, 2e, 2f, 2g, 2k, 21, 21, 2m, 2n, 2o (Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1:500), gdzie pomimo takiej możliwości i powinności wynikającej z brzmienia § 3 ust. 4 i 5 rozporządzenia, nie wprowadzono stosownych oznaczeń.

Rację ma także skarżący, że pomiędzy decyzją wraz Załącznikiem Nr 1, a pozostałymi, tj. załącznikami graficznymi do decyzji, zachodzi niespójność, albowiem linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują jedynie część działek nr [...], [...] - obr. [...], natomiast w tekście nie sygnalizuje się tej okoliczności. Tak wydana decyzja jest wewnętrznie sprzeczna i może budzić wątpliwości m. in. przy jej wykonywaniu w rozumieniu art. 55 u.p.z.p.

Brak koniecznej konkretyzacji w decyzji rozstrzygnięcia w analizowanym zakresie nie ma przy tym związku z treścią złożonego w sprawie wniosku, w którym podano wszelkie niezbędne elementy zamierzonych zmian w zagospodarowaniu, ze wskazaniem : odrębnie numerów działek przeznaczonych budowę zakładu, w skład którego wchodzić będzie instalacja do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem energii wraz z węzłami do waloryzacji żużli oraz zestalania i chemicznej stabilizacji popiołów lotnych i stałych pozostałości z oczyszczania spalin ; odrębnie numerów działek przeznaczonych pod planowaną sieć ciepłowniczą; odrębnie numerów działek przeznaczonych pod planowaną linię energetyczną; numerów działek przeznaczonych pod planowaną odrębnie pod stację transformatorową. Załącznik nr 7 do wniosku stanowią dodatkowo dokumenty nazwane planem zagospodarowania, które w ogólnym zarysie obrazują lokalizację planowanych obiektów budowlanych, urządzeń, sieci ciepłowniczej i linii energetycznej.

Wytykane wady, stanowiące o błędnym zastosowaniu art. 107§ 1 k.p.a., art. 54 u.p.z.p., a także wyżej powołanych przepisów rozporządzenia, mają istotne znaczenie także dla prawidłowości zastosowania w sprawie niniejszej art. 28 k.p.a. Bez odpowiedniego sprecyzowania zamiaru inwestora w wynikającym z przepisów zakresie nie da się bowiem prawidłowo określić w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego kręgu stron. Nadto, pozostawienie inwestorowi przy wydaniu rozstrzygnięcia zbyt dużej swobody w planowanej zmianie sposobu zagospodarowania terenu może skutkować tym, że projekt budowlany zostanie sporządzony dla inwestycji tożsamej przedmiotowo, jednak w taki sposób, który nie będzie respektował praw osób trzecich, które jako strony winny uprzednio uczestniczyć w postępowaniu administracyjnych o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie brały w nim udziału.

Z tym właśnie aspektem wiąże się kolejne uchybienie, natury proceduralnej, stanowiące naruszenie zasad z art. 7 k.p.a., art. 77§1 k.p.a. oraz art. 107§ 1 k.p.a.,

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Za utrwalone tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie należy uzna poglądy, w myśl których interes prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, a jego cechę stanowi to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, tj. jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego ( podobnie np. II SA/Gd 549/11 wyrok wsa w Gdańsku z dnia 15 września 2011r.,zam. zb. LEX nr 966343 ). Norma będąca podstawą interesu prawnego może należeć do każdej gałęzi prawa ( tak postanow. NSA z 12 lipca 2011r. , II OSK 1227/11, zam. zb. LEX nr 846691 ). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego ( por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011r., I OSK 883/10, zam. zb. LEX nr 990299 ). Już na gruncie przepisów ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje się , że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności ( tak postanow. NSA z dnia 13 maja 2011r., II OZ 394/11, zam. zb. LEX nr 795491). Z problemem immisji ścisły związek ma np. art. 29 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( tekst jednol. Dz.U. z 2005r. Nr 239 poz. 2019 z późn. zm. ).

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny co do zasady mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów położonych dalej, w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty ( por.wyrok wsa w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2011r., II SA/Bd 318/11, zam. zb. LEX nr 992802 ).

Powyższa interpretacja pozostaje w zgodzie z treścią 53 ust. 1 u.p.z.p. i art. 52 ust. 1- 2 u.p.z.p., które naprowadzają , że stroną w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest nie tylko inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, ale także osoby mające takie prawa rzeczowe do innych gruntów znajdujących się w obszarze, na który inwestycja będzie oddziaływać.

W sytuacji, zachodzącej w niniejszej sprawie, gdy zamierzona zmiana zagospodarowania terenu ma charakter niejednorodzajowy , zaś planowane obiekty budowlane i urządzenia o zasadniczo różnych sposobach użytkowania oraz gabarytach mogą prowadzić do powstania na gruntach sąsiedzkich różnego typu immisji, nie jest możliwe prawidłowe ustalenie stron innych niż inwestor, czy właściciel i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego bez podstawowej wiedzy na temat usytuowania każdego z takich obiektów. Nie chodzi przy tym o ustalenie już na tym etapie ściśle lokalizacji planowanych obiektów budowlanych, urządzeń, sieci itp. na działce budowlanej, lecz skonkretyzowanie działek przeznaczonych pod poszczególne elementy zagospodarowania terenu.

W kontrolowanych decyzjach organów obu instancji brak ustaleń dotyczących kręgu stron i sposobu ich określenia. Stwierdzone uchybienie ma charakter istotny dla wyniku sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy jak uprzednio wskazano, organy obu instancji nie przywiązały należytej wagi do konkretyzacji rozstrzygnięcia zawartego w decyzji co do lokalizacji poszczególnych rodzajów inwestycji oraz obiektów budowlanych, czy innych elementów zagospodarowania terenu o różnym sposobie użytkowania na określonych działkach. Stan taki nie pozwala na ocenę zasadności zarzutów skargi dotyczących pominięcie udziału w sprawie niektórych podmiotów mających interes prawny do udziału w nim w charakterze stron. W takiej sytuacji nie można także uznać, że powyższe sanuje dokonanie obwieszczeń na zasadach przewidzianych w art. 53 ust. 1 u.p.z.p.

Nadto, zasadniczą wadą, która nie pozwalała na orzekanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., i która także uzasadnia w postępowaniu sądowoadministracyjnym uchylenie obu kontrolowanych aktów jest to, że w decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 6 października 2010r., znak [...], poza inwestorem nie wskazano innych stron, nawet w części nazywanej rozdzielnikiem.

Z art. 107 § 1k.p.a. wynika wymóg wskazania w decyzji strony lub stron, od czego nie zwalnia § 2 tego artykułu, mówiący o możliwości wprowadzenia do jej treści dodatkowych składników przewidzianych w przepisach szczególnych, nie zaś możności pominięcia obligatoryjnych elementów. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą, co dotyczy także elementu stanowiącego określenie stron.

W doktrynie wskazuje się trafnie, że : " Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania (...) nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania ( tak A. Wróbel, komentarz LEX/el. 2012 ).

Uchybienia w zakresie oznaczenia strony lub stron mogą być różnego rodzaju oraz wywoływać różne skutki prawne, przy czym poniższe rozważania ograniczają się do aspektów istotnych w niniejszej sprawie.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że brak w ogóle oznaczenia strony powoduje, iż nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, ponieważ nie jest spełniony jeden z wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, tj. brak skonkretyzowanego adresata rozstrzygnięcia organu administracji ( por. W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 53, C. Martysz , komentarz LEX 2010, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011r., I OSK 325/11 LEX nr 990245 ).

Z kolei skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie, jest przesłanką stwierdzenia nieważności, co wynika wprost z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, należy uznać iż oznaczenie choćby jednej strony - z pominięciem pozostałych, powoduje niemożność przyjęcia, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Stan taki nie został jednak przewidziany jako wada kwalifikowana w art. 156 § 1 k.p.a. Opisana sytuacja nie podpada bowiem pod hipotezę art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. , natomiast fakt iż ustawodawca typizując stany uznane za wady kwalifikowane zwrócił uwagę odrębnie na kwestie oznaczenia stron, naprowadza na brak podstaw do stosowania w analizowanej kwestii art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie tam przewidzianej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Oznaczenie w decyzji choćby jednej stron - z pominięciem pozostałych, jest zatem inną wadą, którą należy uznać za istotne uchybienie przepisom postępowania, uzasadniające uchylenie tak wydanej decyzji w toku instancji, albo następnie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Krąg stron wskazuje bowiem wiążąco adresatów decyzji, dla których wynikają z niej uprawnienia lub obowiązki. W sytuacji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak decyzja stwarza dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia takich zmian. Z treści decyzji musi być wiadomym kogo ona dotyczy.

Spornym jest w doktrynie i orzecznictwie, w jakiej części decyzji winno nastąpić oznaczenie stron. Zasadnicze różnice co do prezentowanych w tym zakresie poglądów widoczne są przy zestawieniu przykładów podawanych po wniesieniu skargi pismach Stowarzyszenia "[...]" w K. oraz "A" S.A. w K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie – np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana , ważne jest , by była ona w sposób jednoznaczny określona ( por. wyrok NSA z 25 lutego 2009r., II OSK 1418/07, zam. zb.LEX nr 515144 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011r. I OSK 325/11, zam. zb. LEX nr 990245 oraz w doktrynie C.Martysz, komentarz LEX 2010 ).

Podkreślanie wymaga jednakże , że rozdzielnik musi jednak stanowić zostać zamieszczony w decyzji – nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, że stanowi z nią jeden dokument. Nie spełnia tego wymogu odwołanie się w treści decyzji do znajdującego się poza tworzącym ją dokumentem wykazu stron dostępnego w aktach administracyjnych.

W tym kontekście należy zauważyć, że o ile w rozdzielniku decyzji organu drugiej został oznaczony krąg stron ( jej adresatów), o tyle takiego pełnego oznaczenia nie zawiera w żadnej części decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 6 października 2010r., znak [...], którą skierowano wyłącznie do inwestora. Wprowadzenie w końcowym fragmencie decyzji wskazania, że otrzymują ją strony według wykazu znajdującego się w aktach sprawy, stanowi istotne uchybienie, które obligowało organ odwoławczy do uchylenia tak wydanej decyzji.

Kolejną istotną wadą nie pozwalającą na pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanych decyzji organów obu instancji jest fakt ich wydania z naruszeniem przepisów prawa materialnego - a to art. 52 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. W takich sprawach organ administracji publicznej nie ma kompetencji do dokonywania zmiany żądania strony, ani w zakresie przedmiotu zamierzenia, którego wniosek dotyczy, ani co do jego lokalizacji. W kontrolowanych decyzjach orzeczono zaś niezgodnie z treścią wniosku "A" S.A. w K. w obu tych aspektach.

Pierwsze z uchybień polega na tym, że, rozstrzygnięcie zawarte w Załączniku Nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 6 października 2010r., znak [...], wskazuje jako element inwestycji nieobjęty wnioskiem plac waloryzacji żużla, zamiast jak być powinno - budynek waloryzacji żużla. Identyczne, a niedopuszczalne zmiany zawierał przy tym podlegający uzgodnieniem projekt decyzji m. in. z Załącznikami Nr 1 ( Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu).

Już w toku postępowania sądowoadminisracyjnego organu obu instancji podjęły próbę sanowania powyższej niezgodności z treścią wniosku w drodze sprostowania wydanych decyzji. Postanowienie Prezydenta Miasta K. zostało słusznie wyeliminowane z obrotu prawnego przez postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 lutego 2012r., znak [...], aczkolwiek motywy takiego rozstrzygnięcia winny uwzględniać dodatkowo także inne wadliwości. Są one analogiczne do uchybień popełnionych następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przy wydaniu postanowienia z dnia z dnia 8 lutego 2012r., znak [...].

Kontrolując to właśnie postanowienie organu odwoławczego należy zauważyć, że zgodnie z .art. 113 § 1k.p.a., organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W wyroku NSA z dnia 13 marca 1998 r., SA/Lu 1091/96 ( zam. zb.Lex nr 33532) wyrażono trafny pogląd, że: "Ustawodawca, mówiąc o możliwości prostowania błędów pisarskich i rachunkowych czy też oczywistych omyłek, nie daje ustawowej definicji tych pojęć, w związku z czym, stosując ten przepis, należy mieć na uwadze potoczne znaczenie tych pojęć".

Wykładnia językowa art. 113 § 1 k.p.a. wskazuje, że w sprawie sprostowania decyzji właściwy jest organ administracji, który wydał tę decyzję. Organ odwoławczy nie ma zatem możliwości sprostowania błędów i oczywistych omyłek w zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, także w załączniku. Przy braku sprostowania dostrzeżone wady nieistotne mogą zostać pominięte, zaś wady istotne winny skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i orzeczeniem co do istoty sprawy. Nie jest tak, jak uznało w sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że błąd powielony ślad za organem pierwszej instancji podlega sprostowaniu w sposób dokonany postanowieniem z dnia z dnia 8 lutego 2012r., znak [...], które już tej przyczyny narusza prawo. Nadto, przedmiotem sprostowania nie mogą być mylne ustalenia faktyczne organu administracji lub mylne zastosowanie przepisu prawnego. Skoro sprostowanie może dotyczyć tylko błędów pisarskich, rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek - w drodze sprostowania nie może nastąpić uzupełnienie, ani zmiana merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji. Pojęcie "innej oczywistej omyłki" z art. 113 k.p.a. powinno być rozumiane ściśle, a nawet w sposób zawężający. W sprawie niniejszej błąd dotyczył niezgodnego z treścią wniosku oznaczenia jednego z obiektów budowlanych mających się składać na planowaną zmianę zagospodarowania terenu. Wbrew temu co przyjmuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze również na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotnym jest , czy zmiana zagospodarowania polegać ma na budowie budynku, czy budowli , zaś takie określenie wiąże organy wydające pozwolenie na budowę ( art. 55 u.p.z.p.) Powyższe nie ma charakteru omyłki pisarskiej, ani innej oczywistej omyłki, a instytucja sprostowania oczywistej omyłki nie może służyć konwalidacji popełnionego przez organ błędu proceduralnego, gdyż taka próba stanowi zmianę treści decyzji. Nadto, popełniony błąd nie ma cechy " oczywistości", zaś dokonane sprostowanie powoduje np., że zupełnie inna inwestycja była przedmiotem obligatoryjnych uzgodnień, czynionych na podstawie regulacji zawartych w kolejnych punktach art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

W dacie rozpoznania skargi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia 8 lutego 2012r., znak [...] nie było ostateczne, a zatem wiążące. To powoduje, że zaskarżona decyzja dotknięte jest wada. Takie niedopuszczalne sprostowania decyzji organu drugiej instancji, która zresztą nadal pozostaje w obrocie prawnym, jako utrzymaną w mocy, zawierającą błąd decyzję organu pierwszej instancji, o zupełnie innym przedmiocie niż wynikający ze sprostowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 czerwca 2011 r., znak [...], rodzi koniczność eliminacji z obrotu prawnego obu tych aktów, dotkniętych zresztą innymi wadami.

Kolejna niezgodność z żądaniem wniosku polega na tym, zmiany , polegającej na tym, że jako element zamierzenia wskazał on również w piśmie z dnia 7 lipca 2010r. budowę sieci ciepłowniczej ( podziemnej ) 2x600 mm o długości 3,2 km , a nie jak podano w decyzji organu pierwszej instancji o długości 3,3 km ( pkt II. ppkt 1.3 Załącznika Nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji).

Drugie z uchybień polega na tym, że w Załącznikach Nr 2a, 2h, 2i, 2j oraz Nr 2b, 2c, 2d, 2e, 2f, 2g, 2k, 21, 21, 2m, 2n, 2o do decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 6 października 2010r., znak [...], liniami rozgraniczającymi teren inwestycji został objęty nie tenże teren - tj. obszar, na którym ma zostać zlokalizowana planowana przez inwestora zabudowa usługowa i infrastruktura techniczna, lecz teren znacznie większy, stanowiący obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać.

Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.

W myśl art. 54 pkt 3 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 .

Dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę wykładnia językowo-logiczna , celowościowa i systemowa art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., których wyniki są tożsame, prowadzi do wniosku, że używane w tym przepisie pojęcia " terenu objętego wnioskiem" i " terenu, którego wniosek dotyczy" oznaczają ten sam teren - tj. teren, na którym ma być zlokalizowana planowana inwestycja. W efekcie są to zaznaczone na mapach działka lub działki ewidencyjne w całości, albo w części. Pojęcie te są zasadniczo różne od pojęcia - " obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać ." Obsza ten może bowiem obejmować dodatkowo także inną działkę lub inne działki ewidencyjne w całości, albo w części. Z analizowanej regulacji wynika dalej, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać graficzne określenie granic terenu objętego wnioskiem, a więc terenu którego wniosek dotyczy – tj. terenu, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, nie zaś temu, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Obowiązkiem inwestora jest również, by do wniosku dołączyć mapy wskazane w tym przepisie, obrazujące nie tylko teren objęty wnioskiem, tj. teren, którego wniosek dotyczy, ale również obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać.

Przy interpretacji językowo – logicznej uwzględniono w szczególności :

1) zamierzone rozróżnienie przez ustawodawcę pojęcia " trenu " od pojęcia " obszaru" ;

2) konstrukcję przepisu, jako zdania rozbudowanego, w którym gramatycznie (znaki interpunkcyjne, spójniki ) i z uwagi na sens wyodrębniono następujące fragmenty :

a) wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać - fragment informujący o przedmiocie regulacji;

b) określenie granic terenu objętego wnioskiem – fragment artykułujący wymóg wniosku;

c) przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - fragment informujący o sposobie określania granic terenu objętego wnioskiem;

d) przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000 – fragment odnoszący się do map ( ich rodzaju, skali i zakresu), a nie wcześniejszej części zdania z pkt b).

Celowościowo zwrócono uwagę na fakt, że zadaniem wniosku jest określenie żądania – tym przypadku zamiaru inwestora odnośnie planowanej zmiany zagospodarowania terenu. Powyższe wynika także systemowo z przepisów art.63 § 1-2 k.p.a. oraz pozostałych postanowień art. 52 ust. 2 u.p.z.p. ( pkt 2 a-c), albowiem odnoszą się one do inwestycji, a nie jej otoczenia. Granice terenu objętego wnioskiem ( granic, terenu którego wniosek dotyczy ), to zatem granice terenu, na którym wnioskodawca zmierza zlokalizować inwestycję.

Nie znajduje uzasadnienia przyjęcie, że obowiązkiem inwestora jest określenie we wniosku granic obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, skoro nie jest on objęty żądaniem, a jego ustalenie należy do organu administracji publicznej - m. in. w celu określenia kręgu stron. Zasadnym jest przy tym uznanie, że załączone do wniosku mapy winny przedstawić teren większy niż wynikający z określenia granic terenu objętego wnioskiem ( granic terenu, którego wniosek dotyczy) po to, by dla ustalenia np. numerów działek sąsiadujących organ administracji publicznej nie podejmował odrębnie z urzędu działań umożliwiających dokonanie takich ustaleń.

Wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje dalej na ścisłe powiązanie regulacji z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - oraz tam pojawiających się pojęć " terenu objętego wnioskiem" i " terenu, którego wniosek dotyczy" – z regulacją objętą art. 54 pkt 3, gdzie jako wymóg decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego przewidziano obowiązek określenia w niej linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W żadnej części regulacji z art. 54 u.p.z.p. nie ma mowy o obowiązku oznaczenia jakiegoś obszaru. Takie ścisłe powiązanie jest adekwatne do związku pomiędzy żądaniem wniosku, a rozstrzygnięciem o żądaniu wniosku.

Pojęcie " linii rozgraniczających teren inwestycji " oznacza linie, którymi zaznacza się teren inwestycji. Nie jest to zatem obszar , na który ta inwestycja będzie oddziaływać, na co poza znaczeniem słów tworzących analizowane pojęcie ( wykładnia gramatyczna ), naprowadzają także wyniki wykładni celowościowej i systemowej. I tak, mając na uwadze, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ( art. 55 u.p.z.p. ) , dla projektowania inwestycji a potem wydania pozwolenia o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma znaczenie teren, na którym inwestycja ma zostać zlokalizowana, a nie obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Zważyć należy dalej na dyrektywy planowania i zagospodarowania przestrzennego wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., wśród których znajduje się dotycząca ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Takie odwołanie stanowi dla procedujących organów administracji publicznej dodatkową wyraźną wskazówkę, że kształtowanie zagospodarowania terenu w drodze decyzji powinno być dokonywane zgodnie z wyrażoną w art. 21 Konstytucji zasadą ochrony własności oraz uzupełniającą ją regulacją z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Według tego ostatniego przepisu, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Uwzględniając rozwiązania systemowe nie można nie dostrzegać, że w przeciwieństwie do decyzji o warunkach zabudowy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może stanowić pierwszy krok w kierunku ingerencji w prawo własności z uwagi na regulacje zawarte ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z poźn. zm. ). O ile bowiem w przypadku realizacji inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy inwestor nie legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, chcąc zrealizować przedsięwzięcie tytuł taki każdorazowo będzie zmuszony pozyskać we własnym zakresie na drodze cywilnoprawnej, o tyle w przypadku realizacji przedsięwzięcia będącego inwestycją celu publicznego, w razie braku porozumienia z osobami uprawnionymi do nieruchomości, ma potencjalną możliwość wszczęcia procedury wywłaszczeniowej na podstawie art. 112 ust. 3, czy też art. 124 ust. 1 powyższej ustawy, w następstwie czego może dojść do pozbawienia lub ograniczenia prawa własności osób trzecich, wbrew ich woli w drodze decyzji administracyjnej. Poza zakresem rozważań organu administracji właściwego w sprawach o wywłaszczenie pozostaje już przy tym kwestia realizacji przedsięwzięcia w określonej lokalizacji. Orzeka on bowiem w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, będąc związanym jej ustaleniami. Pomimo tego, że na podstawie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie dochodzi bezpośrednio do ograniczenia prawa własności osób trzecich, lecz stwarza ona możliwość uruchomienia w tym zakresie dalszej procedury, uwzględniając powyższe organ administracji publicznej już na tym etapie jest obowiązany mieć na uwadze zasady określone w art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji, przepisy interpretować ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem, a nawet - przy braku jasnego rezultatu, w sposób zawężający, na korzyść ochrony własności, nigdy zaś rozszerzająco. Interpretując również w tym kontekście pojęcie " linii rozgraniczających teren inwestycji", należy mieć na uwadze ich doniosłość jako wyznacznika, do jakich granic może dojść w przyszłości do ewentualnego wywłaszczenia.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że treść wniosku "A" S.A. w K. wskazuje jednoznacznie, że podmiot ten granice terenu objętego wnioskiem oznaczył na wszystkich mapach odmiennie od powinności wynikającej z wyżej podanej wykładni przepisów . Na str. 2 wniosku, zatytułowanej " Opis planowanej inwestycji " , za granice terenu objętego wnioskiem uznał bowiem teren , którego wniosek dotyczy rozumiany zarówno jako teren lokalizacji zamierzonej inwestycji oraz teren, na który inwestycja będzie oddziaływać. Tak zakreślony obszar odzwierciedlają załączone do wniosku mapy i jest on znacznie większy niż teren objęty planowaną zmianą zagospodarowania. Tego terenu, na którym ma faktycznie zostać zlokalizowania inwestycja w efekcie nie oznaczono graficznie, co jest brakiem wniosku.

Wydając w sprawie decyzję Nr [...] z dnia 6 października 2010r., znak [...], Prezydenta Miasta K. powielił to oznaczenie w Załącznikach Nr 2a, 2h, 2i, 2j - jako linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1:1000 , oraz w Załącznikach Nr 2b, 2c, 2d, 2e, 2f, 2g, 2k, 21, 21, 2m, 2n, 2o – jako linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1:500. Kwestie te były dodatkowo przedmiotem oświadczeń pełnomocnika wnioskodawcy na rozprawie dnia 15 lutego 2011r. Przy braku innych oznaczeń graficznych , tak wydana decyzja stwarza możliwość prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego co do wszelkich działek mieszczących się w terenie objętym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, w zakresie znacznie szerszym niż to wynika z części tekstowej wniosku.

Powyższych uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji , skutkiem czego wydał równie wadliwą decyzję, pomimo, że na analizowane kwestie naprowadzały zarzuty odwołania Stowarzyszenia " [...]" w K. . W postępowaniu przed organem drugiej instancji - podobnie jak w postępowaniu sądowym, skarżący dla zobrazowania istniejącego stanu rzeczy przedłożył nawet schemat, którego porównanie z dostępnymi w aktach administracyjnych mapami wskazuje na rzetelność jego sporządzenia. Obie kontrolowane decyzje naruszają uprzednio powołane przepisy prawa i tylko z uwagi na brak oczywistości stwierdzonych naruszeń, wobec złożoności stosowanych przepisów mogących wywoływać wątpliwości interpretacyjne, wada, którą są one dotknięta nie zostaje uznana za przejaw rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyżej wskazanymi wadami dotknięty był także podlegający uzgodnieniem projekt decyzji obejmujący m.in. Załączniki Nr 2a, 2h, 2i, 2j ( Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1:1000) oraz Nr 2b, 2c, 2d, 2e, 2f, 2g, 2k, 21, 21, 2m, 2n, 2o (Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1:500) .

Uchybieniem wymogom formalnym wniosku art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a potem wymogom decyzji określonym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. jest także to, że jako załącznik do wniosku nie zostały złożone przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy w skali 1:2.000, pomimo, że na planowane zamierzenie składają się także inwestycje liniowe ( sieć ciepłownicza, sieć elektroenergetyczna). To uchybienie ma charakter istotny, albowiem sens wprowadzenie obowiązku przedłożenia dodatkowo map w większej skali polega na ułatwieniu także stronom postępowania orientacji co do lokalizacji inwestycji w terenie bez konieczności wykorzystywania w tym celu map składających się z wielu części, które należy odpowiednio złożyć dysponując znaczną przestrzenią dla uzyskania obrazu całości.

Dalsza analiza kontrolowanych aktów nakazuje uznać za bezzasadny zarzut skarżącego co do istnienia podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K. oraz pracowników urzędu od rozpoznania niniejszej spraw, przy czym powyższa kwestia wymaga rozważenia w szerszym aspekcie.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Analizując treść tego przepisu należy zauważyć, że ustawodawca w sposób jednoznaczny powierzył kompetencje do wydania decyzji w takich sprawach organowi wykonawczemu gminy, mając pełną świadomość, że rozstrzygnięcia pozytywne albo negatywne dotyczyć będą inwestycji gminnych, co wynika też z definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Powiązanie tej ostatniej regulacji - w której mowa o statusie podmiotu podejmującego działania uznane za inwestycję celu publicznego m.in. o znaczeniu gminnym, czy źródłach ich finansowania - wskazuje dodatkowo na brak przesłanek do wyłączenia kompetencji organu wykonawczego gminy do wydania decyzji z uwagi na takie właśnie czynniki, tj. status podmiotu i źródła finansowania. Opisany stan rzeczy, który nie budzi wątpliwości co do racjonalności, czy konstytucyjności, ani też z uwagi na zasadę z art. 8 k.p.a., rodzi natomiast procesowo określone konsekwencje.

Co do samej gminy będącej osobą prawną, której organem uprawnionym do reprezentacji jest wójt albo burmistrz, albo prezydent miasta, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela poglądy dominującej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdującej potwierdzenie już w uchwale NSA z 9 października 2000 r. (OPK 14/00 ONSA 2001 nr 1 poz. 17), w której przyjmuje się, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony był wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. W ślad za tym, trafnie wskazano następnie w uchwale NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 ( ONSA 2003 nr 4 poz. 115), że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (...) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do NSA. O ile z dalszej części powyższej uchwały wynika pogląd odmienny, to należy zauważyć, że dotyczy on wyłącznie sytuacji, gdy kompetencje do wydania decyzji ustawodawca przewidział dla starosty, zaś wykonuje je prezydent miasta na prawach powiatu. Z późniejszych orzeczeń można powołać w wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, ( zam. zb. LEX nr 171164 ). Również w doktrynie podnosi się słusznie, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i pozbawia ją legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. J.P. Tarno Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym PiP 2006 nr 2 s. 27-29, Komentarz p.p.s.a. Lexis Nexis Wyd. 4 str. 149-150, M. S. Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości ZNSA 2006 nr 6 s. 42-43, T. Woś Komentarz p.p.s.a. Lexis Nexis Wyd. 3 str. 288, P. Przybysz Komentarz k.p.a. Wyd. 6 str. 125-128).

Nadto, należy zgodzić się ze stanowiskiem zajęte m. in. w wyroku NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05 (www.nsa.gov.pl 859907), że organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje.

W sprawie niniejszej organy obu instancji słusznie nie uznały Gminy Miejskiej K. za stronę postępowania ( co wynika z rozdzielnika decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz wykazu stron znajdującego się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji) pomimo, że zgromadzony materiał wskazuje, iż temu podmiotowi przysługuje własność niektórych działek mających stanowić teren inwestycji.

Prezydent Miasta K. nie był stroną postępowania, lecz organem administracji publicznej wydającym decyzję.

Prawidłowo organy obu instancji uznały także, że nie zachodzą podstawy do wyłączenia od udziału w sprawie Prezydenta Miasta K. jako organu na podstawie art. 25 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., osób posiadających jego upoważnienie do wydania decyzji, czy będących nie mającymi takich upoważnień pracownikami urzędu z tego powodu, że wnioskodawca jest "A" S.A. w K..

Artykuł 29 k.p.a. stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W myśl art. 30 § 1 i 3 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 1); . strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli ( § 3).

Jak wskazano wyżej, Prezydent Miasta K. nie jest strona postępowania administracyjnego. W myśl ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst. jednol. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ) pełni on szereg różnych funkcji, tj. wykonawczego gminy (art. 26 ust. 1 u.s.g.) , organu administracji publicznej właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu tej administracji (art. 39 u.s.g.), kierownika urzędu gminy (art. 33 ust. 3 u.s.g.) - a tym samym przełożonym służbowym zatrudnionych tam pracowników samorządowych oraz zwierzchnikiem służbowym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 u.s.g.), ustawowym reprezentantem gminy (art. 31 u.s.g.), w tym także w zgromadzeniach związków komunalnych (art. 70 ust. 1 u.s.g.), terenowym organem obrony cywilnej (art. 17 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej), podmiotem odpowiedzialnym za sprawy ochrony przed powodziami i skutkami klęsk żywiołowych (art. 31a i 31b u.s.g.), wreszcie ex lege kierownikiem urzędu stanu cywilnego (art. 6 ust. 2 p.a.s.c.).

W sprawie nie jest kwestionowane, że Gmina Miejska K. oraz "A" S.A. są odrębnymi osobami prawnymi. Organem uprawnionym do reprezentacji Gminy Miejskiej K. jest Prezydent Miasta K., który nie posiada takiego uprawnienia w stosunku do "A’ S. A. w K., działającego przez własne organy. Kwestia ta wymaga zaakcentowania albowiem powodem odmowy uznania a stronę w sprawie niniejszej Gminie Miejskiej K. był fakt przyznania przez ustawodawcę kompetencji do wydawania decyzji organowi uprawnionemu do reprezentacji tego podmiotu.

Jeżeli nawet jedynym akcjonariuszem spółki kapitałowej prawa handlowego, mającej status gminnej osoby prawnej, jest Gmina Miejska K., wyłączenie Prezydenta Miasta K. jako organu na podstawie art. 25 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., względnie osób posiadających jego upoważnienie do wydania decyzji, czy będących innymi pracownikami urzędu z podawanych przez skarżącego przyczyn byłoby niedopuszczalnym obejścia stanowczo skonstruowanego przez racjonalnego ustawodawcę, jednoznacznego przepisu kompetencyjnego, tj. art. art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., powiązanego z art. 2 pkt 5, który ustanawia tę kompetencję niezależnie od status podmiotu podejmującego działania oraz źródeł finansowania inwestycji celu publicznego także o znaczeniu lokalnym ( gminnym ).

Dodatkowo jedynie można wskazać, że zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 u.s.g. , podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. W myśl art. 49 ust. 1 u.s.g. gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy.

Za bezzasadny należy również uznać kolejny podnoszony w skardze zarzut, a to zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. z innych przyczyn niż już analizowane, skoro w dacie wydania w niniejszej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia 3 czerwca 2011 r., znak [...], rozpoznano już odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 czerwca 2010r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia , która została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 stycznia 2011r., znak [...]. Ta okoliczność jest znana z urzędu na podstawie akt sygn. II SA/Kr 395/11 , wyznaczanej obok niniejszej na rozprawy w dniach 28 listopada 2011r. i 15 lutego 2012r. Uchybieniem branym pod uwagę z urzędu jest natomiast niedostrzeżenie i nieujawnienie w uzasadnieniu decyzji tego faktu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] tego faktu. Wskazane naruszenie zasad z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., z uwagi na akceptację przez organ drugiej instancji decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 21 czerwca 2010r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy.

Bezzasadne są zarzuty skarżącego dotyczące przeprowadzonej w sprawie analizy, uprawnień osoby ją sporządzającej i wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co do określenia parametrów realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem. W tym ostatnim zakresie dostrzeżono uchybienia, aczkolwiek zupełnie inne niż będące przedmiotem zarzutów.

W szczególności, błędnym - bo pozbawionym podstaw prawnych - jest stanowisko skarżącego, który wskazuje na istnienie przesłanek do stosowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa. Powyższe wynika już z czynionych na wstępie rozważań, gdzie wskazano przepisy odnoszące się do każdego z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które nie są tożsame. Artykuł 50 ust. 1 u.p.z.p. stwarza podstawę jedynie do odpowiedniego stawania warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4. Nie odsyła natomiast do innych regulacji, tj. zawartych np. w art. 61 ust. 1 z pkt 1-3.

W sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stosuje się również przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Zarówno z jego nazwy, jak i § 1 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że określa ono sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w decyzji o warunkach zabudowy.

W obu przypadkach, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz powyższego rozporządzenia, próbę stosowania przepisów na zasadzie analogii należy uznać za niedopuszczalną z uwagi na brak luk w prawie, wyraźnie wyrażony przez ustawodawcę zakres ich zastosowania bez odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów przewidzianych dla decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że w innych kwestiach przewidział on odpowiednie stosowanie przepisów dla dwóch rodzajów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Takim przepisem jak art. 50 ust. 1 u.p.z.p. - który stwarza podstawę do odpowiedniego stawania przy wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 - jest art. 64 ust. 1 u.p.z.a., który stanowi z kolei, że przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Nie można też uznać za podstawę do określenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ( takich jak : linia zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometria dachu w tym kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) ogólnych zasad przewidzianych w art. 1 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z regulacji tych wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p.), przy czym przez ład przestrzenny – zgodnie z definicją legalną (art. 2 pkt 1 u.p.z.p) - należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p. mają charakter klauzul generalnych. Oparcie decyzji na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. W nauce prawa administracyjnego podkreśla się zaś słusznie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego ( tak T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 56). To oznacza z jednej strony, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji, z drugiej zaś nie pozwala na przyjęcie, że podstawą kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w analizowanym zakresie miałyby być powyższe przepisy. Takie bowiem podejście byłoby sprzeczne charakterem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma za zadanie kształtować i chronić ład przestrzenny, jednakże środki do tego służące określone są precyzyjnie w przepisach odrębnych, do których ona odsyła, względnie w samej ustawie ( np. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i rozporządzenie wydane z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p.), jednak poza klauzulami generalnymi. Znaczenie powyższych klauzul generalnych ma natomiast znaczenie przy interpretacji i stosowaniu tych szczegółowych przepisów prawa. Nadto jak wynika z art. 56 u.p.z.p. zd. drugie, przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy prawnej do określenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zostało ono wydane z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. , które ograniczono jedynie do określenia w przepisach wykonawczych stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczeń i nazewnictwa, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1.

W § 2 pkt 3 powyższego rozporządzenia przewidziano , że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu . Uwzględniając powyższe należy jednak mieć na uwadze po pierwsze, że powołana regulacja nie stanowi podstawy prawnej do ustalania samych parametrów, lecz jedynie określa sposób ich zapisywania. Po wtóre, powyższe rozporządzenie dotyczy obu typów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie podstawę określanie takich parametrów każdocześnie w decyzji o warunkach zabudowy stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Po trzecie, nie jest wykluczonym, że w przepisach odrębnych istnieje wyraźna podstawa prawna do określenia w konkretnym stanie faktycznym wszystkich albo niektórych parametrów wymienionych w § 2 pkt 3 rozporządzenia także dla inwestycji celu publicznego . Przykład takiej regulacji stanowi ustawa z dnia z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jednol. Dz.U. z 2007r.1 Nr 9, poz.115 z późn. zm. ) odnośnie linii zabudowy.

Powyższa ustawa może zatem zostać uznana za źródło wprowadzenia ustaleń zawartych w Załączniku Nr 1 do decyzji pkt II. ppkt 1.1a), gdzie powołano art. 43 ustawy o drogach publicznych.

W żadnym fragmencie decyzji ( w tym załącznikach), ani także w przeprowadzonej pisemnej analizie nie wskazano jednakże podstaw prawnych wprowadzenia zapisów zawartych w Załączniku Nr 1 do decyzji : w pkt II. ppkt 1. 1b) – nakazy zachowania określonej wysokości budynków i innych obiektów; w pkt II. ppkt 1.2 nakaz zachowania przy projektowaniu obiektów współczesnego wyraz architektonicznego o wysokich walorach estetycznych i formalnych oraz nakaz realizacji obiektów kubaturowych na podstawie projektu wyłonionego na drodze konkurs;, pkt II. 5. osiem podpunktów – szereg różnych nakazów dotyczących warunków ochrony przed powodzią ( w tym nakaz budowy nieobjętej wnioskiem przepompowni, podejmowania działań zmierzających do remontu obwałowań rzeki [...]). Stan taki jest co najmniej uchybieniem wymogom z art. 7 k.p.a., art. 77§ k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to w świetle brzemienia art. 52 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

W Załączniku Nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji pkt II. – Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w ppkt 1.3., nie ustalono w istocie takich warunków, wynikających z przepisów odrębnych, lecz określono jakie elementy zamierzenia składają się na objętą wnioskiem infrastrukturę techniczną. Przedmiotowy zapis winien znaleźć się nie w warunkach, lecz w pkt I. – Rodzaj inwestycji z określeniem funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe powoduje wewnętrzną sprzeczność rozstrzygnięcia.

Co do sposobu przeprowadzenia w sprawie niniejszej analizy, już z uprzednich wywodów wynika, że nie istniały podstawy do jej dokonywania na zasadach określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie ustawodawca przewidział odmienną regulację - zawartą w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1)warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że analiza to pewien proces , w toku którego zbiera się i ocenia odpowiednie materiały dla ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego terenu, mając na uwadze przepisy odrębne w celu ich właściwego zastosowania. Wskazania zawarte w pkt 1 ) i pkt 2) cytowanej regulacji nie oznaczają etapów analizy, lecz jej elementy. W procesie analizy ustala się w szczególności zakres uzgodnień jakich należy dokonać w sprawie po myśli art. art. 51 ust. 1 u.p.z.p. oraz stwierdza , jakie warunki realizacji inwestycji w myśl przepisów odrębnych należy uwzględnić w decyzji w konkretnym stanie faktycznym tam , gdzie nie wynika wymóg dokonywania uzgodnień. Ustalenia wstępne , czy wyniki analizy poprzedzającej wydanie projektu decyzji winny ze względów celowościowych przybrać formę pisemną, zaś może ją sporządzić pracownik urzędu albo inna osoba na zlecenie organu.

Treści art. 53 ust. 3 wskazuje jednoznacznie, że analizy dokonuje organ, a nie osoba wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Do takiej osoby należy natomiast w myśl art. 50 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji . Osoba sporządzająca projekt decyzji nie może być traktowana jak organ właściwy w sprawach ustalania warunków dla inwestycji. Fakt posiadania przez nią widomości specjalnych w dziedzinie architektury nie przesądza o znajomości przepisów prawa z szeregu innych dziedzin, co rzutuje z kolei na prawidłowość sporządzenia analizy, czy wysnuwanych z niej wniosków. Również projekt decyzji, podlega ocenie oraz akceptacji organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji.

W sprawie niniejszej nie jest uchybieniem, że dokument nazwany " Analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji " , stanowiący element zgromadzonego materiału, sporządziła osoba niewpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów ( choć mogłaby ją sporządzić taka osoba przy braku ustawowych zakazów).

Z pieczęci i adnotacji na projekcie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, opatrzonych podpisem i datą wynika, że został on przygotowany przez mgr inż. arch. W. G. wpisanego na listę [...] Okręgowej Izby Architektów nr ewid. [...]. W skardze nie jest kwestionowane, że wyżej wymieniony kwalifikacje wymagane prawem posiadał, czego również nie zarzucano w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji, gdyby nawet brak w aktach administracyjnych stosownych dokumentów dowodzących określonych kwalifikacji ( które organom administracji publicznej mogą być znane z urzędu) uznać za uchybienie , to takie uchybienie nie ma wpływy na wynik sprawy.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez S. G. Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki z powołaniem się na upoważnienie Prezydenta Miasta K. Kwestia nieistnienia podstaw do wyłączenia organ lub pracowników urzędu była już omawiana. Posiadanie przez wyżej wymienioną upoważnienia do wydania decyzji nie było i nie jest kwestionowane w skardze, stąd jako niebudzące zastrzeżeń pozostaje poza szerszymi rozważaniami.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty uznające z powód do uchylenia kontrolowanych decyzji organów obu instancji ich niezgodność z zapisami "Planu zagospodarowania przestrzennego dla województwa małopolskiego", przyjętego uchwałą nr XV/174/03 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 22 grudnia 2003 r. , lub uchwały nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r. w sprawie Studium ukierunkowań i zagospodarowania przestrzennego dla miasta Krakowa .

Co do powyższego planu, stanowi on akt polityki regionalnej, uwzględniający zamierzenia państwa i samorządu wojewódzkiego urzeczywistniane na obszarze województwa, nie wiąże zaś podmiotów zewnętrznych jako akt prawa ( tak trafnie L. J.Kamiński artykuł Rzeczposp. PCD. Studium budowania. Teza 2 ). Jako akt kierownictwa wewnętrznego nie może być podstawą do wydania decyzji określającej warunki korzystania z określonego terenu ( por. A. Barczak artykuł Pr. i Środ. Wpływ samorządowych instrumentów planowania przestrzennego na ochronę środowiska. Teza 5 ). Jego znaczenie trafnie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji podając m.in., że zgodnie z art. 44 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Plan wojewódzki stanowi wiążącą podstawę ustaleń urbanistycznych dla gmin opracowujących plany miejscowe i jedynie w zakresie ustaleń o ponad lokalnych inwestycjach celu publicznego (art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p.). Nie jest on wiążący dla gmin jeśli chodzi o inwestycje o znaczeniu lokalnym. Dopiero wprowadzenie odpowiednich zapisów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że zapisy te stają się prawem miejscowym i jako takie wiążą organy gminy przy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podobnie, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, który wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej ( por. T. Bąkowski. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze, 2004, komentarz do art. 9 ). Treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ) , natomiast nie może być uwzględniane przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( por. np. J. Kopyra glosa ST . Glosa do wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08. Teza 1 oraz K. Świderski artykuł CASUS Uwagi na temat prawnych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego przez gminę. Teza 3 , a także wyroki NSA z 30 października 2008r., II OSK 1294/07, zam. zb. LEX nr 516797, oraz z 24 lutego 2011r.,II OSK 510/10, zam. zb. LEX nr 1071286 ).

Bezzasadny jest zarzut na ruszenia art. 54 pkt 2 c u.p.z.p. Kontrolowane decyzje określają bowiem dostateczne warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, przy czym co do planowanej realizacji trasy S7 dostatecznym było uzgodnienie projektu decyzji z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, którego dokonano postanowieniem z dnia 8 września 2010r., znak [...]. Kwestia ewentualnej regulacji praw do ul. [...] pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 51, 52 oraz art. 56 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( tekst jednol. Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz.1220 ), zaś stanowisko prezentowane w kontrolowanych decyzjach należy uznać z trafne. Z art. 53 ust. 4 pkt 7- 8 u.p.z.p. wynika nakaz uzgodnienia decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny ( pkt 7), albo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody ( pkt 8 ). Tryb dokonywania uzgodnień określa art. 53 ust. 5 – 5a u.p.z.p., przy czym w myśl art. 53 ust. 5b u.p.z.p. przepisu, o którym mowa w ust. 4 pkt 8, nie stosuje się do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W sprawie niniejszej nie było i nie jest kwestionowane, że na terenie inwestycji i w obszarze jej oddziaływania występują gatunki objęte ochroną na podstawie wyżej powołanej ustawy. Dla inwestycji objętej wnioskiem w niniejszej sprawie została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21 czerwca 2010r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą - " "B" w K.", obejmującego : " instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych", " instalację do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych", " instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów", " instalację do przesyłu ciepłej wody" , " instalację elektroenergetyczną oraz napowietrzną linię elektroenergetyczną o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV", w której podano konkretne działki przeznaczone pod poszczególne instalacje. Powyższa decyzja, zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, jest efektem przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Decyzja ta, zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności funkcjonowała w obrocie prawnym w momencie wydania w niniejszej sprawie decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 6 października 2010r., znak [...], zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji należało uwzględnić dodatkowo ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 stycznia 2011r., znak [...]. Nie jest tak, jak przyjmuje skarżąca z powołaniem uprzednio wskazanych przepisów, by w sprawie niniejszej zachodziła koniczność dokonywania uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska z uwagi na występowanie w obszarze oddziaływania inwestycji zwierząt objętych ochroną ścisłą oraz okoliczność, że tenże obszar w sprawie niniejszej został zakreślony przez inwestora szerzej, niż to wynika z decyzji środowiskowej. Poza jednym wypadkiem, w obu kontrolowanych decyzjach oraz decyzjach środowiskowych jako teren całej inwestycji wymieniono te same działki . Odmienność ujęcia sprowadza się do tego, że w decyzji środowiskowej wskazuje się działki nr [...] nr [...] nr [...] w całości, natomiast w obu kontrolowanych decyzjach całość podzielono w rozstrzygnięciu na część podlegającą ustaleniom miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, oraz część, dla której wydano decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pomiędzy decyzjami środowiskową i kontrolowanymi występuje tylko jedna różnica, która dotyczy działki nr [...], albowiem w przeciwieństwie do wskazań zawartych w kontrolowanych decyzjach - gdzie ujęto ją w całości ( zarówno w tekście , jak i załącznikach graficznych ), w decyzji środowiskowej wpisano działkę nr [...] ( fragment ).

W tym kontekście należy zauważyć, że właściwe ustalenie tak terenu inwestycji, jak i obszaru jej oddziaływania należy nie do inwestora , lecz organów administracji publicznej prowadzących postępowanie a okoliczność, że w decyzji środowiskowej jako teren inwestycji ( nie obszar oddziaływania ) wskazano tylko fragment działki nr [...], nie powodowała w sprawie niniejszej konieczności dokonania uzgodnienia z regionalnym dyrektorem środowiska, co do pominiętego fragmentu. Wręcz przeciwnie, podjęcie takich czynności stanowiłoby próbę obejścia obowiązujących przepisów, które wymagają wydania decyzji środowiskowej dla całego terenu inwestycji decyzji.

Kwestii ewentualnych braków w tym zakresie nie można przesądzić przy rozpoznaniu skargi za organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, które nie poddały właściwej analizie i ocenie budzących wątpliwości zagadnień, widocznych już na tle treści samego wniosku. Zważyć należy bowiem, że we wniosku inwestora jako tern inwestycji podano całą działkę nr [...] oraz w tych samych granicach działkę tę uznano za obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. W części graficznej wniosku nie oznaczono przy tym terenu inwestycji, lecz obszar na który może ona oddziaływać. Tak w efekcie błędnie zostały wyznaczone linie rozgraniczające tern inwestycji w załącznikach Nr 2a, 2h, 2i, 2j oraz Nr 2b, 2c, 2d, 2e, 2f, 2g, 2k, 21, 21, 2m, 2n, 2o do decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 6 października 2010r., znak [...]. Z treści wniosku wynika jednak także, że fragment działki nr [...] stanowi istniejący wjazd na teren inwestycji z ul. [...], a więc jest to fragment, którego nie dotyczy planowania zmiana zagospodarowania. Z uwagi na brak jakichkolwiek ustaleń organów administracji publicznej nie jest wiadomym, czy ten fragment to teren nieuwzględniony w decyzji środowiskowej, czy inny obszar działki nr [...]. Dopiero po wyjaśnieniu tych zagadnień można właściwie ocenić jakie są konsekwencje stwierdzonego stanu rzeczy.

Powyższe uchybienie stanowi naruszenie zasad przewidzianych w art. 7 k.p.a, art. 77§1 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to w świetle brzemienia art. 52 ust. 3 u.p.z.p. oraz uprzednio powołanych przepisów prawa materialnego, dotyczących uzgodnień i przeprowadzenia i oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Za przedwczesne należy również uznać przesądzenie materialnoprawnych zagadnień co do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. w związku z art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy albowiem w obu decyzjach jak dotąd nie podano przepisów prawa materialnego będących podstawą nałożenia na wnioskodawcę w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązku budowy przepompowni ( pompowni), która nie jest objęta wnioskiem, czy bliżej niesprecyzowanego współdziałania inwestora przy modernizacji obwałowań rzeki [...]. O takich zagadnieniach jest mowa w decyzji środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Taka decyzja jako akt indywidualny i konkretny nie może jednakże stanowić postawy do nałożenia na inwestora w decyzji o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego warunków ich realizacji. O obowiązku budowy przepompowni ( pompowni), która nie jest objęta wnioskiem, czy bliżej niesprecyzowanym współdziałaniu inwestora przy modernizacji obwałowań rzeki [...] wspomina się także w uzyskanej w toku niniejszej sprawy opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta K. z dnia 17 lipca 2010, znak [...], która w sposób ogólny powołuje w treści uchwałę nr LXVI/554/00 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie przyjęcia Lokalnego Planu Ograniczania Skutków Powodzi i Profilaktyki Powodziowej dla K.. Aktu tego nie wskazano żadnej z kontrolowanych decyzji, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również nie rozważono, czy może ona być podstawą nałożenia na inwestora określonych powyższych warunków..

Na koniec należy zauważyć, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczącego istnienie lub nieistnienia ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu z uwagi na położenie terenu inwestycji w Dolina [...].

Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na zarzuty skargi oraz popieracjącego ją Stowarzyszenie [...] w K., które w pozostałości podnosiło argumenty, które należało rozważać w ramach postępowania mającego za przedmiot ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wymienione wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i lit. " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawna orzeczenia zawartego w pkt. II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty: zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron

w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany.

Decyzje te wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo jest węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna. W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę .

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.