Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 364/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 602/16 w sprawie ze skargi J. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od J. K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 602/16 oddalił skargę J. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. – dalej "u.s.g.") w zw. z art. 383 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm. – dalej "k.w.") oraz art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm. – dalej "u.s.p.") stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego J. K. w związku z pełnieniem przez niego jednocześnie funkcji ławnika w Sądzie Rejonowym w[...] .

W uzasadnieniu zarządzenia organ wyjaśnił, że skarżący łączył mandat radnego z funkcją ławnika. Na ławnika został wybrany uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] października 2011 r. w sprawie wyboru ławników na kadencję w latach 2012 – 2015. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego oraz pisma Prezesa Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 lipca 2015r., pomimo że skarżący był wybrany na funkcję ławnika, funkcji tej nie wykonywał w sposób faktyczny, tj. w latach 2014 – 2015 nie brał udziału w posiedzeniach składu sędziowskiego. Zdaniem Wojewody, wobec jednoznacznego brzmienia art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy. Naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności powoduje zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego. Wojewoda wskazał, że skarżący mandat radnego uzyskał w trakcie pełnienia funkcji ławnika. W takiej sytuacji zgodnie z art. 383 § 5 k.w. radny w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania powinien zrzec się funkcji ławnika. Radny złożył ślubowanie 1 grudnia 2014 r., zaś z funkcji ławnika został skreślony 30 lipca 2015 r. Skarżący nie zachował 3-miesięcznego terminu na zrzeczenie się funkcji ławnika. W tej sytuacji mandat radnego wygasł, a rada gminy winna podjąć uchwałę o wygaszeniu radnemu mandatu. Wojewoda wskazał, że Rada Miejska w [...] wprowadziła do porządku obrad sesji odbytej 22 września 2015 r. punkt dotyczący wygaszenia mandatu radnego, jednak uchwały w tym zakresie nie podjęła, dlatego Wojewoda w oparciu o art. 98a ust. 1 u.s.g. pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. wezwał Radę do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Na sesji 22 lutego 2016r. Rada przegłosowała stanowisko o odstąpieniu od podejmowania działań, na wezwanie Wojewody, zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Wobec tego, na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. Wojewoda pismem z dnia 23 lutego 2016 r. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia, a następnie wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze.

J. K. zaskarżył powyższe zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie art. 383 § 1 pkt 5 k.w., a także art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 383 § 1 pkt 5, art. 383 § 5 k.w. i art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. Wskazał, że skarżący złożył ślubowanie na radnego Rady Miejskiej [...] w dniu 1 grudnia 2014 r. Ponieważ był ławnikiem Sądu Rejonowego w[...] , wybranym na kadencję 2012-2015, zachodziła potrzeba zrzeczenia się przez niego funkcji ławnika w terminie 3 miesięcy od tej daty, tj. najpóźniej 1 marca 2015 r. Z pisma Prezesa Sądu Rejonowego w [...] z dnia 30 lipca 2015 r. wynika, że na wniosek skarżącego z tego samego dnia, tj. 30 lipca 2015 r. skreślił skarżącego, w trybie art. 159 § 1 pkt 9, art. 166 § 3 i art. 167 § 2 u.s.p., z listy ławników Sądu Rejonowego w[...] . Wymaganą przez art. 383 § 5 k.w. czynność zrzeczenia się funkcji ławnika skarżący dokonał z uchybieniem 3 – miesięcznego terminu określonego w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że mandat radnego nie wygasa wyłącznie wskutek zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 383 § 1 k.w. Zgodnie z art. 383 § 6 k.w. w przypadku niezrzeczenia się funkcji przez radnego w terminie, określonym w art. 383 § 5, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego dokonuje rada w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu. Podkreślił, że nie jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nie pełnił faktycznie funkcji ławnika – także w okresie od daty ślubowania. Istotne jest bowiem, że konieczne jest zrzeczenie się tej funkcji w określonym terminie. Przepis art. 383 § 5 k.w. wskazuje na konieczność zrzeczenia się funkcji objętej zakazem łączenia jeżeli radny wykonywał tą funkcję "przed" dniem wyboru na radnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że powoływane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego dotyczą sytuacji odmiennej od zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaistniała podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wojewoda słusznie uznał, że doszło do bezczynności Rady Miejskiej w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, pomimo stosownego wezwania, co zgodnie z art. 98a ust. 2 u.s.g. uzasadniało wydanie zarządzenia zastępczego. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie za niezasadne zarzutów skarżącego odnośnie naruszenia przepisów postępowania tj. zarówno art. 10, jak też art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W oparciu o art. 174 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, wynikające z braku rozpoznania istoty skargi, skutkujące oddaleniem skargi w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, co wyrażało się:

- naruszeniem art. 383 § 1 pkt 5 k.w. polegającym na błędnej wykładni polegającej na uznaniu, iż podstawą wygaśnięcia mandatu radnego jest fakt łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji ławnika sądowego, w sytuacji niewystępowania wykonywania funkcji ławnika, jako naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji określonych w odrębnych przepisach;

- naruszeniem art. 7 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału, iż organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze słuszny interes obywateli;

- naruszeniem art. 75 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodu w postaci dokumentu pisma Wojewody [...] z dnia 16 lutego 2015 r., w którym to organ administracji informował Przewodniczących Rad Gmin, Miast, Powiatów oraz Sejmików Województwa o ograniczeniach i obowiązkach wynikających z wykonywania mandatu radnego wraz ze wskazaniem podstawy prawnej, jako pominięcie ważnego dokumentu, który mógł istotnie przyczynić do wyjaśnienia sprawy;

- naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji rozpatrzył i zebrał w sposób wyczerpujący materiał zgodnie obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa;

- naruszeniem art. 78 § 1 K.p.a, poprzez przyjęcie, że pominięcie prawa strony do przeprowadzenia dowodu nie miała znaczenia dla okoliczności wyjaśnienia niniejszej sprawy;

- naruszeniem art. 6 K.p.a. poprzez błędną ocenę, iż w zakresie przedmiotu zaskarżenia organ administracji nie naruszył prawa, wydając zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu mandatu radnego;

- naruszeniem art. 8 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracyjny swoim postępowaniem nie naruszył zasady zaufania do obywateli, świadomości i kultury prawnej obywateli;

- naruszeniem art. 10 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracji na etapie postępowania nie musiał dopełnić obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast wykazanie przez stronę skarżącą samego faktu naruszenia nie ma znaczenia, gdyż nie wykazała ona istoty wpływu na wynik postępowania powyższego naruszenia;

- naruszeniem art. 80 K.p.a, poprzez błędną ocenę, że organ administracji ocenił daną okoliczność mającą wpływ na istotę rozstrzygnięcia sprawy na podstawie całokształtu wymaganego dla przedmiotowej sprawy;

- naruszeniem art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez uznanie, iż kontrola administracyjna społeczności lokalnej w postaci wydania przez Wojewodę [...] zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego została zachowana w zgodzie z proporcją między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma chronić.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 383 § 1 pkt 5 k.w., którego błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie doprowadziło do wadliwej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Mając na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2094/12, [w:] CBOSA).

W myśl art. 383 § 1 pkt 5 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W rozpoznawanej sprawie J. K. naruszył zakaz łączenia funkcji radnego gminy z funkcją ławnika, przewidziany w art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. J. K. objął mandat radnego w wyniku wyborów z dnia 16 listopada 2014 r. i w dniu 1 grudnia 2014 r. złożył ślubowanie. Od tego czasu rozpoczął się bieg trzymiesięcznego terminu do zaprzestania pełnienia funkcji ławnika w Sądzie Rejonowym w [...] i zakończył z dniem 1 marca 2015r. Zrzeczenie się funkcji ławnika nastąpiło dopiero pod koniec lipca 2015 r., a zatem już po upływie ustawowego terminu do zrzeczenia się tej funkcji – art. 383 § 5 k.w. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność o, której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przeciwnym przypadku, zgodnie z § 6 powołanego artykułu, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, w terminie miesiąca od upływu tego terminu. Należy podkreślić, że w razie zaistnienia jednej z okoliczności uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego właściwy organ ma obowiązek stwierdzić wygaśnięcie mandatu. Przepisy u.s.g. (art. 98a ust. 1-3) stanowią, że jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, to wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do sprawy administracji publicznej wydaje zarządzenie zastępcze. Wymaga wskazania, że Wojewoda, wydając zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, działa niejako za radę zobowiązaną do podjęcia uchwały takiej treści.

Niezaprzeczalnie w sprawie ustalono, że skarżący, pełniąc funkcję ławnika w Sądzie Rejonowym w [...] w kadencji 2012-2015, w wyniku wyborów, które odbyły się w dniu 16 listopada 2014 r., objął mandat radnego i złożył ślubowanie w dniu 1 grudnia 2014 r. We wskazanym w ustawie terminie nie zrzekł się funkcji ławnika. Skarżący w żaden sposób powyższych ustaleń faktycznych nie podważył. Przedstawiony przez niego dokument, z którego wynika, że nie pouczono radnych o zakazie łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika sądowego pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przepisy u.s.g., ani innych ustaw nie przewidują, że w przypadku braku pouczenia skutek w postaci wygaśnięcia mandatu nie może nastąpić. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że na wynik sprawy nie ma wpływu okoliczność, że skarżący w okresie pełnienia funkcji ławnika nie wykonywał faktycznie obowiązków w Sądzie Rejonowym w[...] . Gdyby celem ustawodawcy było osiągnięcie stanu polegającego na tym, że osoba, która objęła mandat radnego jedynie faktycznie nie będzie wykonywać funkcji ławnika nakaz zrzeczenia się tej funkcji byłby zbędny. Obowiązek zrzeczenia się funkcji objętej zakazem łączenia, którą radny pełnił, przed dniem wyborów ma charakter absolutny, nie ma znaczenia fakt faktycznego niewykonywania czynności w ramach pełnionej funkcji. Prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody i Sądu pierwszej instancji nie podważa fakt, że w okresie sprawowania mandatu radnego skarżący nie brał udziału w rozprawach w Sądzie Rejonowym w[...] .

Wymaga podkreślenia, że skarżący - w wyniku wyborów i złożenia ślubowania stał się członkiem rady gminy, tj. organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, pełniąc jednocześnie funkcję ławnika w sądzie rejonowym.

Zgodnie z art. 173 Konstytucji Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Przepis ten stanowi rozwinięcie postanowień zawartych w art. 10 Konstytucji wskazującego na istnienie systemu trójpodziału władzy (na władzę ustawodawczą, władzę wykonawczą i władzę sądowniczą), a jednocześnie określa wzajemną relację zachodzącą między władzą sądowniczą a pozostałymi rodzajami władzy. Odrębność i niezależność władzy sądowniczej wyrażona w art. 173 Konstytucji nie oznacza automatycznie, że władza ta jest całkowicie odizolowana od pozostałych władz. Wszystkie trzy rodzaje władzy tworzą nierozerwalnie połączone struktury państwa i muszą występować między nimi zależności określonego rodzaju (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2009 r., K 45/07, Legalis; por. M.Safjan, L.Bosek, Konstytucji RP, Tom II, Komentarz do art. 87-243, Warszawa 2016, s. 969). Obszar władzy sądowniczej, który w żadnym razie nie może podlegać kontroli czy innej formie weryfikacji przez pozostałe władze jest działalność związana ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości oraz wykonywaniem powierzonej im jurysdykcji. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Art. 178 ust. 3 stanowi natomiast, że sędzia nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów. O udziale obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości stanowi natomiast art. 182 Konstytucji, który odsyła do regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 4 § 1 u.s.p. w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości obywatele biorą udział przez uczestnictwo ławników w rozpoznawaniu spraw przed sądami w pierwszej instancji, chyba że ustawy stanowią inaczej. § 2 tego artykułu stanowi natomiast, że przy rozstrzyganiu spraw ławnicy mają równe prawa z sędziami i asesorami sądowymi. Powołany już wcześniej art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. wprost wskazuje, że ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu lub województwa. Z powyższych regulacji począwszy od norm rangi konstytucyjnej wynika wyraźny zakaz łączenia funkcji sprawowanych w wymiarze sprawiedliwości (władzy sądowniczej) z funkcją zajmowaną w organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego (władza ustawodawcza na poziomie jednostki samorządu terytorialnego). Celem wskazanego zakazu jest ochrona podziału władz i ich równowagi, zarówno jeśli chodzi o władzę sądowniczą, jak i pozostałe władze - także na poziomie lokalnym. Innymi słowy, łączenie funkcji ławnika powołanego do sprawowania wymiaru sprawiedliwości i wyposażonego w te same uprawnienia co sędziowie i asesorowie w zakresie rozstrzygania spraw z członkowstwem w radzie gminy - a więc organie stanowiącym prawo na obszarze danej gminy, jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie zakazu niepołączalności funkcji. Chybione jest zatem odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do, przytoczonego wcześniej, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyna wygaśnięcia mandatu w rozpoznawanej sprawie (zasada incompatibilitas - art. 383 § 1 pkt 5 k.w.) jest na tyle poważna, że nie można mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Zarządzenie zastępcze, wbrew twierdzeniom skarżącego, zostało wydane z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma chronić. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 383 § 1 pkt 5 k.w. i właściwie go zastosował.

Nietrafne jest podnoszenie zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 10 K.p.a., z uwagi na to że przepisy te nie mają zastosowania do zarządzeń zastępczych unormowanych w art. 98a u.s.g. Należy wskazać, że zarządzenie zastępcze jest szczególnym aktem nadzoru, odmiennym wobec rozstrzygnięć nadzorczych, które usuwają z obrotu prawnego uchwałę czy zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale w to miejsce nie wprowadzają nowych aktów. Istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono - w przypadku bezczynności organu gminy - stosowny akt, jaki organ ten powinien podjąć. Innymi słowy, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 98a ust. 1 u.s.g. - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, i jednocześnie niepodjęciu przez radę gminy uchwały w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na wezwanie wojewody, ten ostatni, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, ma obowiązek wydać zarządzenie zastępcze. Art. 98a u.s.g. nie odsyła do przepisów K.p.a., podczas gdy takie odesłanie znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g. dotyczącym rozstrzygnięć nadzorczych w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Wydanie zarządzenia zastępczego nie jest poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W sprawie dotyczącej wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98 a u.s.g. nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu K.p.a. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko wydania przez wojewodę zarządzenia zastępczego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na to zarządzenie, które to uprawnienie wynika z art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 u.s.g. Nie można zatem mówić o naruszeniu przepisów K.p.a. dotyczących postępowania wyjaśniającego, czy też unormowanej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Na marginesie należy wskazać, że skarżący był obecny na sesji Rady Miasta [...] w dniu 22 września 2015 r., podczas której dyskutowano problem rozważany w sprawie i miał możliwość przedstawienia własnego stanowiska.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

-----------------------

9