Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 681/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 5 , art. 30 , art. 48 , art. 49 b , art. 50 , art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z dnia 16 marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Kr 681/10

UZASADNIENIE

W dniu 6 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. wydał decyzję nr [...] znak: [...] którą nakazał J.F. , jako inwestorowi wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach. po obrysie zewnętrznym 8,10 m x 3,10 m, oznaczonego na potrzeby postępowania nr 3, wybudowanego na działce nr [...] w Z. niezgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla gminy Z ". Jako podstawę prawną wskazano art. 80 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 81 ust 1 oraz art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst z 2006r. Dz.U. Nr 156, póz. 1118). W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie administracyjne w powyższej sprawie prowadzone jest z urzędu po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego w wyniku wydania przez Starostę K. decyzji sprzeciwu nr [...] z dnia 29.02.2008 r. na zgłoszenie zamiaru budowy dwóch szałasów pasterskich o pow. 25 m2 i 24 m2 na działce nr [...] Z. z dnia 4.02.2008 r. Wyniki w/w postępowania kontrolnego znak: [...] dały podstawę do wszczęcia z urzędu niniejszego postępowania jurysdykcyjnego. W czasie przeprowadzonych w dniu 11.09.2008 r. oględzin ustalono, że na terenie działki nr [...], której właścicielem jest J.F. - wybudowanych jest kilka obiektów o konstrukcji drewnianej w tym obiekt drewniany, będący przedmiotem niniejszego postępowania ( oznaczony w protokole oględzin - nr 3). Obiekt posiada ściany wypełnione deskami do połowy wysokości, dach drewniany dwuspadowy. Wymiary obiektu po obrysie zewnętrznym wynoszą 8,10 m x 3,10m i wys. 3,5 m. W stosunku do innych obiektów prowadzone są odrębne postępowania. Przedmiotowy obiekt został wzniesiony w marcu 2007 roku. W stosunku do tego obiektu decyzja sprzeciwu organu l instancji została uchylona przez Wojewodę w trybie odwoławczym z uwagi na nieprawidłowości proceduralne związane z przekroczeniem 30 dniowego terminu doręczenia inwestorowi w/w decyzji. Zatem decyzje Wojewody uzasadnione są błędami formalnymi organu l instancji, nie są natomiast wynikiem merytorycznego rozpatrzenia zgłoszenia i analizy, czy na działce nr [...] w Z. jest prawnie dopuszczona realizacja zgłaszanych obiektów. W toku postępowania ustalono, że działka [...] w Z. ujęta jest w miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego , w terenach lasów i zieleni ochronnej - " ZŁ " z następującymi zapisami: "§27

1. tereny lasów i zieleni ochronnej ("ZŁ") przeznacza się na cele:

1) gospodarki leśnej na terenach lasów prywatnych i państwowych;

2) dolesień gruntów rolnych o niskiej przydatności rolniczej;

3) gospodarki rolnej o charakterze wypasowym na istniejących łąkach i pastwiskach o charakterze enklaw śródleśnych

4) przyrodniczych funkcji ochronnych w terenach:

a) zadrzewionych i zakrzewionych,

b) rolnych stanowiących pasmo przejściowe pomiędzy zwartymi kompleksami lasów a terenami zabudowy,

c) otulin cieków wodnych i innych terenach o wysokich walorach przyrodniczych.

Jednocześnie działka nr [...] w Z. ujęta jest w strefie ochrony najwyższych walorów krajobrazowych i strefie zachowania ciągłości ekologicznej (węzły i korytarze ekologiczne) z następującymi zapisami ustaleń planu, zawartym w Rozdziale IV - szczególne warunki zagospodarowania obowiązujące w oznaczonych obszarach i strefach: § 43

1. W celu ochrony lokalnych właściwości krajobrazu naturalnego i kulturowego w planie wyznaczono strefy ochrony najwyższych walorów krajobrazowych.

2. Obszary położone w obrębie strefy podleją ochronie przed wprowadzaniem nowych form zagospodarowania. W szczególności w granicach strefy nie dopuszcza się wprowadzanie nowej zabudowy".

Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. z dnia 31.07.2008 , znak [...], które informuje tut. Inspektorat, że realizacja obiektów budowlanych stoi w sprzeczności z zawartym w Rozporządzeniu Wojewody nr [...] z dnia 17.10.2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego ( Dz. Urz. Woj.[...] ), zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów [...]. Przedmiotowa działka objęta jest więc strefą ochrony najwyższych walorów krajobrazowych, w granicach której nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy oraz znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...] w granicach wewnętrznego terenu ochrony pośredniej ujęcia wody dla miasta K. ". Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny i prawny, niniejsze postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 51 ust, 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust 7, zgodnie z którymi właściwy organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego również w przypadku, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ponieważ z akt sprawy wynika, że na terenie działki nr [...] w Z. nie jest możliwa jakakolwiek zabudowa, wzniesienie przedmiotowej altany na działce nr [...] w Z. , pomimo skutecznego zgłoszenia zamiaru jej wybudowania jest niezgodne z przepisami i obiekt winien być rozebrany.

Od decyzji tej odwołanie wniósł J.F. , zarzucając iż, decyzja organu I instancji została wydana poza zakresem kompetencji tego organu. Brak bowiem kompetencji do orzekania nakazu rozbiórki w sytuacji gdy sposób użytkowania obiektu zgodny z treścią dokonanego zgłoszenia.

Rozpoznając to odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 i art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazało, iż z akt sprawy wynika, że dnia 4 lutego 2008 r. J.F. złożył do Starosty K. wniosek - zgłoszenie na budowę dwóch szałasów pasterskich o powierzchni 25 m2 i 24 m2 i utwardzenia dojazdu do pomieszczeń gospodarczych i szałasów pasterskich na działce nr [...] w m. Z. W dniu 29 lutego 2008 r. Starosta K. wydał decyzję wnoszącą sprzeciw na budowę przedmiotowych szałasów pasterskich. Od powyższej decyzji odwołał się w ustawowym terminie J.F. . Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku skargi J.F. Wojewoda uwzględniając skargę uchylił decyzję Starosty K. z dnia 29 lutego 2008 r., i umorzył postępowanie organu I instancji ze względu, iż "nastąpił upływ terminu o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego". Dalej organ wskazał, iż zgłoszenie dotyczyło dwóch szałasów pasterskich. Szałas pasterski należy zakwalifikować do budowli, dokonując niejako interpretacji a contrario. Zakładając, że definicyjne ujęcie obiektu budowlanego jest zamknięte, to skoro stanowi ona obiekt nie będący budynkiem, jak również nie będący obiektem małej architektury (z uwagi na znaczne gabaryty), zaliczyć go należy do budowli. Z kolei wyliczenie typów budowli zawarte w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie jest listą zamkniętą, zatem nie ma przeszkód, aby przypisać szałas pasterski do budowli. W przypadku inwestycji budowlanych zasadą wyrażoną w art. 28 ust. l ustawy Prawo budowlane jest, iż roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały wyliczone w art. 29-31 ustawy, przy czym przedmiotowe budowle, jako nie wymienione w katalogu owych wyjątków wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Oczywistym jest również, iż roboty te powinny być prowadzone zgodnie z zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Wskazać zatem należy, iż w stosunku do inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, realizowanej bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt. VII SA/Wa 279/06 w którym wyrażono następujący pogląd " W sprawie bezspornym jest, iż inwestor zrealizował obiekt z naruszeniem art. 30 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity W art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego mowa jest o wykonywaniu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust 1. Wykonywanie robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust 1 polega na wykonywaniu robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia. Do takich robót budowlanych, jeżeli są budową można by stosować art. 48 ust 1, gdyż budowa obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia, jest budową bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 50 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego w takim przypadku stosuje się jednakże tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Odpowiednie stosowanie przepisów art. 51 ust 1 - 4 do robót wykonanych, o których mowa w art. 51 ust 5, oznacza, że nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych". W przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania normy prawnej określonej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, bowiem roboty budowlane prowadzone przez inwestora na działce [...] w Z. wykonane zostały na podstawie zgłoszenia, z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego, gdy stwierdzi, że badany obiekt jest sprzeczny z aktualnymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub innymi przepisami w tym techniczno - budowlanymi i gdy stwierdzi, że nie ma możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem nakazuje "zaniechanie dalszych prac budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu stanu poprzedniego". Organ I instancji podczas prowadzonego postępowania ustalił, iż przedmiotowa inwestycja znajduje się na działce [...] w Z. Działka ta zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "ZŁ". Z wypisu z ustaleń miejscowego ogólnego planu zagospodarowani przestrzennego wynika: 1. Tereny lasów i zieleni ochronnej ("ZŁ") przeznacza się na cele:

1. gospodarki leśnej na terenach lasów prywatnych i państwowych;

2. dolesień gruntów rolnych o niskiej przydatności rolniczej,

3. gospodarki rolnej o charakterze wypasowym na istniejących łąkach i pastwiskach o charakterze enklaw śródleśnych (...)

Jednocześnie działka nr [...] ujęta jest w strefie ochrony najwyższych walorów krajobrazowych i strefie zachowania ciągłości ekologicznej (węzły i korytarze ekologiczne) z następującym zapisem ustaleń planu zawartym w Rozdziale: Szczególne warunki zagospodarowania obowiązujące w oznaczonych obszarach i strefach (...) Obszary położone w obrębie strefy podlegają ochronie przed wprowadzaniem nowych form zagospodarowania. W szczególności w granicach strefy nie dopuszcza się wprowadzania nowej zabudowy." Ponadto działka 1699 w Z. znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego, który został utworzony na podstawie Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. Wobec powyższego zakaz wyrażony w § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia czyli "w Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 mód linii brzegów rzek [...] oraz zbiorników wodnych (...) z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej" obowiązuje również na działce [...]. Zatem, przedmiotowy obiekt budowlany jest niezgodny nie tylko z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale również z rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 17.10 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. W związku z brakiem podstaw do wdrożenia procedury naprawczej organ nadzoru budowlanego w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane słusznie nakażą rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.F. zarzucając naruszenie przepisu art. 29, 49b ust 1, 51, 82 ust 1 oraz 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisów art. 6, 7 oraz 8, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie oraz obciążenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kosztami postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż naruszenie normy prawnej wynikającej z przepisu art. 29 ustawy Prawo budowlane sprowadza się stwierdzenia, iż organ administracyjny dokonał nieprawidłowego ustalenia, iż przedmiotowy budynek (opisany przez skarżącego za pomocą frazy "szałas pasterski") nie stanowi budowli, do których zastosowanie ma zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organy administracyjne naruszyły normę wynikającą z przepisu art. 29 ustawy Prawo budowlane, w sposób arbitralny uznając, iż przedmiotowy obiekt nie jest wolnostojącym, parterowym obiektem gospodarczym o powierzchni zabudowy do 25 m². Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, iż brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego nieprawidłową kwalifikację przedmiotowego obiektu przez WINB w K. . Istnieją natomiast dowody przeciwne w postaci protokołu oględzin przedmiotowej budowli, jego obmiar i opis dokonany przez organ administracyjny I instancji, który jednoznacznie potwierdza gospodarczy charakter przedmiotowego obiektu. Według słownika języka polskiego pojęcie szałas to: tymczasowe schronienie uplecione z gałęzi; domek o prostej konstrukcji, bez okien, przeznaczony na okresowe przechowalnią sprzętu. Drugie słowo we frazie "szałas pasterski" odnosi się do sposobu prowadzenia gospodarki rolnej, polegającym na wypasie owiec lub innych zwierząt. W konsekwencji, uznać należy, iż przedmiotowy obiekt jest budynkiem gospodarczym a zatem norma wynikająca z art. 29 ustawy Prawo budowlane ma doń zastosowanie, w ten sposób, iż jego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę lecz jedynie zgłoszenie. Skarżący podkreślił, iż dokonał takiego zgłoszenia a sprzeciw na budowę przedmiotowego obiektu nie został nigdy skutecznie wniesiony. Dalej skarżący wskazał, iż z przepisu art. 51 ust. pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane wynika, iż ma on zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz nie są budową w rozumieniu art. 48 oraz 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Pojęcie " budowy" użyte w art. 48 oraz art. 49b Prawa budowlanego należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tzn. jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę istniejącego obiektu budowlanego. Znamienne jest, iż organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wprost stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie doszło do "budowy". Pomimo tego stosuje normę prawną wynikającą z art. 51 i 50 powyższej ustawy, która nie ma zastosowania do "budowy" o której mowa w art. 48 i 49 b powyższej ustawy a do prowadzenia robót budowlanych innych niż wytworzenie budowli. Podkreślić należy, iż przepisy art. 51 ust 1 oraz art. 50 Prawa budowlanego stosuje się w "przypadkach innych ", niż określone w art. 48 oraz art. 49b Prawa budowlanego. Zatem przepis art. 51 ust 7 oraz art. 50 powyższej ustawy, nie może znaleźć zastosowania w sytuacji gdy mamy do czynienia z "budową" w rozumieniu przepisu art. 48 łub 49b powyższej ustawy. Stan faktyczny, ustalony w tym zakresie prawidłowo przez organ I instancji jednoznacznie wskazuje, iż doszło do "budowy" w rozumieniu przepisu art. 48 i 49b powyższej ustawy. W konsekwencji niedopuszczalnym jest zastosowanie przepisu art. 51 powyższej ustawy do stanu faktycznego, który ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał także, iż skoro organy administracyjne obu instancji, uznają, iż w sprawie ma zastosowanie przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane, wówczas konsekwentnie należało by przyjąć, iż PINB winien niezwłocznie, w trakcie wykonywania prac budowlanych polegających na budowie przedmiotowego obiektu wydać zakaz wykonywania dalszych prac, stosownie do treści art. 50 ustawy Prawo budowlane. Takiego zakazu PINB nigdy nie wydał. Pomimo tego, iż prace budowlane wykonywane były pod jego kontrolą. Potwierdza to w sposób pośredni roboty prowadzone były zgodnie z prawem i sama budowla również jest zgodna z prawem. Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 82 i 83 ustawy Prawo budowlane skarżący podniósł, iż organy administracyjne obu instancji błędnie zinterpretowały normę wynikającą z tych przepisów. Wśród przepisów określających zakres kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak bowiem jest norm, które udzielały by temu organowi kompetencji do wszczynania postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie niedopuszczalności zabudowy z powodu niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygniętej już uprzednio pozytywną, ostateczną decyzją administracyjną przez właściwe rzeczowo organy (Starostę i Wojewodę). Konsekwentnie ustawodawca nie wprowadził do przepisu określającego spektrum kompetencyjne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czyli do art. 83 ustawy Prawo budowlane, jakichkolwiek uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych w powyższym zakresie. Skarżący wskazał także na fakt, iż Starosta K. w dniu 1 października 2009 r., wydał decyzję numer w której wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obrębu Z. gmina Z. polegające na zmianie użytku na działce numer [...], z dotychczasowej Ł III (łąka) na B/Ł III (budynki na łące). Zmiana ta, stanowi wyraz uznania przez Starostę legalności zabudowy działki numer [...] budowlą, której dotyczy nakaz rozbiórki. Gdyby przedmiotowa budowla nie była zgodna z prawem, nie spowodowała by reakcji Starosty sprowadzającej się do wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów zmian użytku przedmiotowej działki albowiem tylko legalne budowle mogę być przyczyną i podstawą zmian użytku w ewidencji gruntów. Z kolei Wójt Gminy Z. zawiadomieniem z dnia 16 lutego 2010 r., w sprawie znak: nadał nieruchomości zabudowanej stanowiącej działkę numer [...] w Z. numer porządkowy: Z. , ul. [...] . Gdyby zabudowa nie była legalna wówczas numer porządkowy nie został by nadany. Wskazano także, iż przed Urzędem Marszałkowskim Województwa [...] w sprawie toczy się postępowanie w sprawie usunięcia z obrotu prawnego Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Przedmiotowe Rozporządzenie wydane zostało wbrew prawu, co potwierdza Rada Gminy Z

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane dotychczas stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającej ją organu I instancji w przedmiocie nakazania wykonania rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej o wymiarach. po obrysie zewnętrznym 8,10 m x 3,10m klasyfikowanego przez organ pierwszej instancji jako altana a przez organ odwoławczy jako budowla (szałas pasterski), wybudowanego na podstawie skutecznego zgłoszenia, tym niemniej sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i aktu prawa miejscowego organów administracji rządowej jakim jest Rozporządzeniu Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

Zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej ustawa) przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z kolei przepis art. 50 ust 1 pkt 3 ustawy stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1.

Wskazać przede wszystkim należy, iż przepis art. 50 ust 1 ustawy, stanowi podstawę do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi występujące w przepisie tym przesłanki na tle konkretnego stanu faktycznego, ale też w powiązaniu z art. 51 ust 1 ustawy (który bezpośrednio odnosi się do art. 50 ust 1) wskazuje przypadki w których znajdują zastosowanie normy wynikające z tego przepisu (art. 51 ust 1) i sankcje w nim zawarte. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż zgodnie z dyspozycją art. 51 ust 7 ustawy - przepisy ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Tak więc błędny jest pogląd skarżącego, iż organ powinien wstrzymać roboty budowlane by móc stosować normę zawartą w art. 51 ust 1. Jeżeli organ stwierdza, iż zachodzą przesłanki z art. 50 ust 1 ustawy ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie takie byłoby fikcyjne) ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 ust 1. Pogląd ten był wielokrotnie prezentowany był w orzecznictwie (także w orzeczeniu przytoczonym przez organ II instancji) i aktualnie nie budzi wątpliwości.

Dalej wskazać należy, iż odczytując literalnie przepisy art. 50 ust 1 należało by się zgodzić ze skarżącym, iż przepis ten dotyczy tylko tych przypadków, kiedy przedmiotem zgłoszenia nie była budowa obiektu budowlanego a w sytuacji, kiedy bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonano obiekt budowlany, stosować powinno się przepisy art. 48 i 49b ustawy. Tym niemniej sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, iż prawidłowa jest wykładnia jaką zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. II OSK 734/10 w którym wskazał, dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została wykonana (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organ ma takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b Prawa budowlanego. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt. VII SA/Wa 279/06 wskazując, iż w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego mowa jest o wykonywaniu robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust 1. Wykonywanie robót budowlanych z naruszeniem art. 30 ust 1 polega na wykonywaniu robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia. Do takich robót budowlanych, jeżeli są budową można by stosować art. 48 ust 1, gdyż budowa obiektu budowlanego, wymagającego pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia, jest budową bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 50 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego w takim przypadku stosuje się jednakże tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Odpowiednie stosowanie przepisów art. 51 ust 1 - 4 do robót wykonanych, o których mowa w art. 51 ust 5, oznacza, że nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Uznając, iż poglądy w wyżej przytoczonych orzeczeniach są prawidłowe, skonstatować należy, iż przepis art. 50 ust 1 należy odczytywać nie tylko jako mającego zastosowanie w sytuacji wykonania robót budowlanych nie polegających na budowie obiektu budowlanego, ale też który należy stosować w sytuacji budowy obiektu budowlanego (wykonywanie prac budowlanych to także budowa obiektu – art. 3 pkt 7 ustawy) z naruszeniem przepisu art. 30 ustawy. Jeżeli więc inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia bo np. właściwy organ spóźnił się ze z wniesieniem sprzeciwu (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) ale różnych przyczyn budowa obiektu była sprzeczna z przepisami prawa np. budowa danego obiektu nie podlegała zgłoszeniu lub realizacja obiektu była niezgodna z ustaleniami planu miejscowego – organ nadzoru budowlanego ma podstawy prawne by stosować przepis art. 51 ust 1 ustawy. Co do zasady więc, interpretacja prawa zastosowania przez organ w zaskarżonej decyzji była prawidłowa. Przepis art. 51 ust 1 w związku z art. 50 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie także w stosunku do obiektów budowlanych zrealizowanych na podstawie zgłoszenia, ale z naruszeniem przepisów dotyczących zgłoszenia. W tym zakresie wadliwa jest też interpretacja dokonana przez skarżącego, co do braków kompetencji organów nadzoru budowlanego w sprawie o stwierdzenie niedopuszczalności zabudowy z powodu niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kompetencję tę organy posiadają, jeżeli stwierdzą, że zachodzą przesłanki z art. 50 ust 1 pkt. 3 ustawy, w kontekście dokonania oceny czy zachodzą przesłanki do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w zakresie zgodności realizacji inwestycji z przepisami prawa miejscowego.

Zdaniem sądu organ odwoławczy nie dokonał natomiast prawidłowej klasyfikacji przedmiotowego obiektu, co jednak nie wpływa na ocenę rozstrzygnięcia. Organ ten określa przedmiotowy obiekt jako budowla - szałas pasterski (zgodnie ze zgłoszeniem). Ponieważ ustawa Prawo budowlane nie posługuje się pojęciem "szałas pasterski" obiekt będący przedmiotem postępowania należało zakwalifikować w sposób pozwalający na ustalenie czy podlegał on zgłoszeniu, czy też wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Nieprawidłowe jest zatem rozumowanie organu odwoławczego, iż skoro szałas pasterski nie jest wymieniony jako obiekt podlegający zgłoszeniu a jest budowlą to wymagał pozwolenia na budowę. Nie każda bowiem budowla wymaga pozwolenia na budowę a szałas pasterski nie jest kategorią prawa budowlanego. Obiekt ten należało najpierw prawidłowo zakwalifikować, zgodnie z pojęciami którymi posługuje się ustawa, a następnie rozstrzygać czy podlegał procedurze zgłoszeniowej czy też wymagał pozwolenia na budowie. Organ I instancji także nieprawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako altana. Pojęciem "altana" posługuje się Prawo budowlane ale pojęcia tego nie definiuje. Słowo to należy więc interpretować, bądź przez potoczne jego rozumienie, bądź sięgając do definicji słownikowych. W Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza tom 1, Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 2003, s. 58) pojęcie "altana" jest określane jako niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem. Definicja ta jest zgodna z potocznym rozumieniem słowa "altana" Przedmiotowy obiekt ma z pewnością lekką konstrukcję ale jego przeznaczenie tj. gastronomia i usługi świadczone przez skarżącego w ramach oferty "rogate ranczo", z całą pewnością nie odpowiada funkcji jaką obiekty klasyfikowane jako altany powinny spełniać. Pomimo, iż decyzje organów obu instancji w tym zakresie (co do klasyfikacji przedmiotowego obiektu) były wadliwe, to materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, pozwolił sądowi dokonać ustaleń w zakresie klasyfikacji tego obiektu, w kontekście czy wymagał pozwolenia na budowę czy podlegał zgłoszeniu. Zdaniem sądu obiekt ten tj. obiekt o konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,10 m x 3,10m i wys. 3,50 m nie osadzony trwale w gruncie, należał zakwalifikować zgodnie z definicją ustawową zawartą art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane jako tymczasowy obiekt budowlany przez który należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania z uwagi na jego konstrukcje (niewielkie wymiary), brak trwałego połączenia z gruntem oraz przeznaczenie (usługi świadczone w ramach oferty "rogate ranczo") należało zakwalifikować właśnie w ten sposób, przy czym podkreślić należy, iż wyliczenie obiektów traktowanych jako tymczasowe obiekty budowlane dokonane w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane ma charakter przykładowy. Cechą charakterystyczną tego typu obiektów jest brak trwałego połączenia z gruntem co odpowiada konstrukcji przedmiotowego obiektu. Także jego przeznaczenie i funkcja jest zbliżona do przykładowego wyliczenia jakim przepis art. 3 pkt 5 ustawy się posługuje. Nie można obiektu tego zakwalifikować, jak chce tego skarżący jako budynku gospodarczego. Definicję budynku gospodarczego zawiera bowiem § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Mając na uwadze powyższą definicję stwierdzić należy, że przeznaczenie i funkcja budynku gospodarczego jest zupełnie inna niż przeznaczenie i funkcja przedmiotowego obiektu.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 29 ust 1 pkt 12 ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. A zatem procedurze zgłoszeniowej (art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy) podlegają tylko te tymczasowe obiekty budowlane które są przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu. Inne obiekty klasyfikowane jako tymczasowe obiekty budowlane, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Dokonanie zgłoszenia budowy takiego obiektu (nawet skutecznego – wskutek spóźnionego sprzeciwu) stanowi przypadek o którym mowa a art. 50 ust 1 pkt 3 ustawy tj. wykonanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy, a co za tym idzie - daje podstawę do stosowania sankcji o której mowa w art. art. 51 ust 1 ustawy. Skoro zatem przedmiotowy obiekt wymagał powielenia na budowę (aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazują to organy nadzoru budowlanego) a więc został wybudowany na podstawie zgłoszenia z naruszeniem przepisu art. 30 ust 1 ustawy, organy prawidłowo uznały, iż należy stosować art. 51 ust 1 ustawy. Ponieważ zaś jego lokalizacja jest sprzeczna jest z ustaleniami planu miejscowego, nie jest możliwe doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – implikuje to wydanie nakazu jego rozbiórki.

W tym stanie rzeczy wydanie przez inne organy administracji decyzji w przedmiocie nadania numeru adresowego czy zmian w operacie gruntów w żaden sposób nie wpływa na ocenę legalności danego obiektu budowlanego i wbrew stanowisku Skarżącego, nie są swoistym certyfikatem legalności obiektu, nie wprowadzają też nowej nieznanej ustawie procedury legalizacyjnej - a zatem tak dla organów administracji nadzoru budowlanego jak i dla sądu nie mają jakiegokolwiek znaczenia.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.