Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1257/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 183 par. 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1b, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 36 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 39 ust. 1, art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 822/10 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz M. P. kwotę 1237 zł (tysiąc dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 822/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M.P. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce wszczął na wniosek J. S. właściciela nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym A, położonej w Narwi, postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego skarżącej M.P., usytuowanego na działce o numerze geodezyjnym B, graniczącej z działką wnioskodawcy. Wnioskodawca twierdził, iż stanowiąca przedmiot zarzucanej samowoli budowlanej murowana przybudówka do budynku skarżącej, została wybudowana w latach 2005-2008, albo w latach 2003-2004, a w roku 2008 była wykańczana, natomiast M.P. twierdziła, iż przybudówkę wykonał jej ojciec około 50 lat temu. Organ po przeprowadzeniu postępowania, w którym przeprowadzono dowody z zeznań świadków wnioskowanych przez strony, z przesłuchania stron, z oględzin, z dołączonych map geodezyjnych terenu inwestycji z różnych okresów, z fotografii przedstawiających stan zabudowy, niezaskarżalnym postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku skarżącej oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia do dnia 30 lipca 2010 r. dokumentacji projektowej, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane a także ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dopuszczających lokalizację rozbudowy budynku mieszkalnego po granicy z działką sąsiednią.

Po bezskutecznym upływie wyznaczonego skarżącej terminu do dostarczenia niezbędnych dokumentów legalizacyjnych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ I instancji powołując się na art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, nakazał skarżącej M.P. rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia na budowę przybudówki murowanej o wymiarach 2,9 x 4,7 m ze schodami szerokości 1,2 m, stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego skarżącej. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji przytoczył następującą argumentację. Z uwagi na rozbieżne twierdzenia stron postępowania, co do okresu wykonania spornych robót budowlanych, zostali przesłuchani świadkowie i strony oraz wykorzystano jako dowód kopie mapy zasadniczej i fotografie wykonane w 2002 r. w trakcie prowadzonego wówczas postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku J.S. Na mapie ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w 1979 r. znajduje się jedynie przybudówka drewniana. Nie ma natomiast uwidocznionej przybudówki murowanej, która wedle słów skarżącej wzniesiona została około 50 lat temu. Zdaniem organu trudno przypisać ten brak błędowi geodety zważywszy, że wrysowane były na mapę budynki gospodarcze drewniane o podobnej powierzchni zabudowy i niewielki ganek od strony ulicy. Mapa geodezyjna zaktualizowana została dopiero w 2009 r. Nadto fotografia wykonana w 2002 r. wyklucza istnienie w tym czasie przybudówki murowanej z kominem i podwyższenie dachu istniejącej przybudówki drewnianej. Potwierdzeniem, że przybudówka murowana powstała po 2002 r. jest też, zdaniem organu, pozostałość po ogrodzeniu z siatki między posesjami wnioskodawcy i skarżącej, które wedle słów skarżącej wykonane było w latach 1993-1994 i pierwotnie sięgało ściany przybudówki drewnianej, a dziś jego pozostałość znajduje się między częścią drewnianą a murowaną przybudówki. Powyższe dowody zdaniem organu potwierdziły wersję podawaną przez wnioskodawcę i zawnioskowanych przez niego świadków, co do późniejszej niż rok 2002 daty rozpoczęcia rozbudowy. Nie dano natomiast wiary zeznaniom świadków ze strony skarżącej i wyjaśnieniom skarżącej. Twierdzeniu skarżącej, że wybudowana 50 lat temu przybudówka, otynkowana w latach 1992-1993, przeczy fotografia z 2002 r. oraz z 2009 r. oraz fakt nieotynkowanych schodów od strony działki wnioskodawcy. Z tych samych przyczyn niewiarygodne są zeznania H.S. Wykonaniu schodów i otynkowaniu przybudówki w trakcie jej remontu przeczy fakt nieotynkowanej ścianki od strony działki J.S. Organ uznał za wiarygodne zeznania K.M., że przy budynku mieszkalnym skarżącej istniała wcześniej jedynie niewielka drewniana "sień", przez którą wchodziło się do istniejącej przybudówki drewnianej, ponieważ tego typu rozwiązania praktykowane były na terenach wiejskich. Nie można jednak przyjąć, ze wykonano przebudowę sieni, gdyż była ona znacznie mniejsza niż murowana przebudówka ze schodami i nie była nawet naniesiona na mapę zasadniczą. Stąd organ przyjął, że sporna rozbudowa budynku skarżącej o przybudówkę murowaną ze schodami powstała po 23 września 2002 r. (tj. po dacie wykonania fotografii dołączonych do akt). Rozbudowy wykonano bez pozwolenia na budowę wymaganego prawem. Przebudówkę przeznaczono na kotłownię, łazienkę i korytarz i pomieszczenia te są użytkowane. Organ dodał, iż odnotowany w czasie pierwszych oględzin posesji przeprowadzonych w dniu 9 lipca 2009 r. w protokole z tych oględzin, okres budowy jako "kilkadziesiąt lat temu" nie został potwierdzony w toku dalszych czynności dowodowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce stwierdził nadto, iż rozbudowa kwalifikowała się do legalizacji po dopuszczeniu możliwości usytuowania przybudówki przy granicy działki w decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na to, iż dla terenu inwestycji brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżącej umożliwiono przedstawienie niezbędnych dokumentów umożliwiających legalizację, ale w wyznaczonym terminie, obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego nie został wykonany. Wobec powyższego zastosować należało art. 48 ust. 1 prawa budowlanego.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca M.P. zakwestionowała prawidłowość ustalenia organu, co do daty wykonania robót budowlanych oraz zarzuciła błędną ocenę dowodów zebranych w sprawie. Jej zadaniem ocena dowodów była wybiórcza i stronnicza. Nadto o przeprowadzeniu dowodów z zeznań K.E.M. i M.M.O., nie została skarżąca powiadomiona. Dodała przy tym, iż ze świadkiem K.E.M. pozostaje w konflikcie, co przełożyło się na niekorzystną dla niej treść zeznań tego świadka. Poddała też w wątpliwość pamięć 78 – letniego świadka w zakresie szczegółowych wymiarów sieni. Zdaniem odwołującej się dołączone do akt fotografie z 2002 r. nie mogą stanowić dowodu nieistnienia spornej przybudówki w dacie wykonywania zdjęć, bo są fotografiami wykonywanymi z posesji J.S. zarośniętej drzewami i krzakami. Zarzuciła naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 73 i art. 9 k.p.a., tj. brak powiadomienia o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego i brak właściwej informacji i pouczeń o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zarzuciła decyzji naruszenie art. 107 par. 1 i par. 3 k.p.a. i końcowo stwierdziła, iż organ działał w sposób stronniczy, był pozbawiony obiektywizmu, nie postępował zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisami prawa budowlanego.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] października 2010 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji oraz na rozbieżne w treści dowody z zeznań świadków. Podał, iż niewątpliwe jest to, że budynek mieszkalny drewniany skarżącej powstał w latach 60 – tych ubiegłego stulecia. Biorąc pod uwagę, że na mapie ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w 1979 r. została wkreślona jedynie przybudówka drewniana, a mapa była zaktualizowana dopiero w 2009 r. wykluczyć należy wykonanie przybudówki murowanej w dacie budowy domu. Fotografie wykonane 23 września 2002 r. w trakcie postępowania w sprawie stanu technicznego budynku J.S., graniczącego z budynkiem skarżącej, dowodzą braku istnienia w tym czasie spornej przybudówki murowanej z kominem i podwyższonym dachem. Stara przybudówka była mniejsza od obecnej murowanej ze schodami. Powyższe i zeznania części świadków, rzutują na ustalenie, że sporna przybudówka ze schodami powstała po 23 września 2002 r. Zważywszy na datę samowoli budowlanej i jej zakres, zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest wypełnienie przez inwestora obowiązków polegających na sporządzeniu i przedłożeniu dokumentów niezbędnych do zalegalizowania robót, których to obowiązków w sprawie niniejszej skarżąca nie wykonała, co skutkować musiało nakazaniem rozbiórki.

W skardze na powyższą decyzję ostateczną M.P. zarzuciła organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 9, art. 10, art. 73, art. 77, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 i podnosząc zarzut ich naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Uzasadnienie skargi pokrywa się z uzasadnieniem odwołania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., uznał, że przedmiotem ustaleń i oceny organów nadzoru budowlanego były roboty budowlane polegające na rozbudowie drewnianego budynku mieszkalnego skarżącej o murowaną przybudówkę ze schodami. Prawotwórcze znaczenie miało ustalenie daty rozbudowy gdyż od tego ustalenia uzależnione było stosowanie właściwej procedury legalizacyjnej. Temu ustaleniu poświęcone zostało całe postępowanie dowodowe, które zdaniem Sądu I instancji przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy a wyniki postępowania zostały ocenione w sposób obiektywny i bezstronny. Sąd I instancji przytaczając reguły postępowania dowodowego określone w art. 75 § 1 i art. art. 76 § 1 i 3 oraz art. 80 k.p.a. uznał, iż organy administracji miały podstawy do wyprowadzenia wniosku co do dokonania rozbudowy budynku skarżącej w okresie wskazywanym przez inicjatora postępowania J.S., który to okres nie pokrywał się z datą budowy podawaną przez skarżącą. Ustalenie daty rozbudowy na okres po 2002 r. nastąpiło po rozważeniu całokształtu dowodów zebranych w sprawie: oględzin, zeznań świadków, fotografii, map ewidencyjnych. Organy obu instancji widziały rozbieżność treści zeznań świadków i z tych przyczyn zeznania skonfrontowały z dowodami rzeczowymi: mapami ewidencyjnymi, fotografiami, wynikami oględzin. Do ustalenia okresu realizacji murowanej przybudówki doszło w następstwie rozważenia treści zeznań świadków na tle innych dowodów świadczących o prawdopodobnym okresie budowy. Szczególny nacisk organy położyły na treść map ewidencyjnych, na które naniesione zostały zabudowania na nieruchomości skarżącej. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy wyraźnie w uzasadnieniu swojej decyzji pisze, iż biorąc pod uwagę, że na mapie ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w 1979r. znajduje się jedynie przybudówka drewniana, wykluczyć należy, iż przybudówkę murowaną (sporną) zrealizowano w okresie wskazywanym przez skarżącą tj. w momencie budowy budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu I instancji jest to wywód, któremu nie można odmówić logiki. Kontury budynków zawsze są jednym z elementów mapy ewidencyjnej zgodnie z § 28 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2001r. Nr 38, poz. 454). Brak zinwentaryzowania spornej przybudówki na mapie sporządzonej w 1979 r. jest dowodem nieistnienia tego elementu zabudowy działki skarżącej w tej dacie a w konsekwencji świadectwem braku wiarygodności twierdzeń skarżącej jakoby przybudówka murowana powstała jednocześnie z budową całego domu 50 lat temu (nota bene w całości drewnianego). Sąd I instancji wskazał, że wyrys z mapy ewidencyjnej jest przy tym dowodem o szczególnej mocy dowodowej, gdyż jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 par. 1 k.p.a. Wyrysy map ewidencyjnych właściwy dysponent zasobu geodezyjnego i kartograficznego opatruje pieczęcią poświadczającą zgodność dokumentu z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, datą i podpisem osoby upoważnionej do reprezentowania organu. Strona skarżąca nie przeprowadziła skutecznego dowodu przeciwko treści dokumentu w postaci mapy albowiem za taki przeciwdowód nie mogą być uznane gołosłowne stwierdzenia o nierzetelności "wrysowania" konturów budynku na mapę sporządzoną w 1979 r. Sąd I instancji zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego wskazały też na dwa inne dowody podważające wiarygodność twierdzeń skarżącej, bo świadczące o odmiennym okresie realizacji przybudówki murowanej niż całego budynku, a przypadającym na lata po roku 2002. Z fotografii budynku mieszkalnego skarżącej i graniczącego z nim budynku J.S., sporządzonych na użytek prowadzonego w roku 2002 postępowania w sprawie stanu technicznego budynku sąsiada, wynika, że przybudówka budynku skarżącej istniejąca w dacie ówczesnych oględzin (23 września 2002 r.) miała wymiary mniejsze od przybudówki dziś istniejącej (vide: fotografie k. 59 akt administracyjnych oraz powiększona kopia fotografii nr 2 z k. 59 akt z naniesionym na tę kopię zarysem wymiarów dzisiejszej przybudówki). Z oględzin natomiast wynikało (vide: protokół z oględzin z dnia 28.10.2009r. – k. 64-63 akt administracyjnych), że zachowane od strony działki sąsiada pozostałości dawnego ogrodzenia – cokolik betonowy oraz słupek betonowy sięgają rogu starej przybudówki, co świadczy o różnym okresie realizacji przybudówki drewnianej od przybudówki murowanej, jako że ogrodzenie między działkami stało na przedłużeniu granicznej ściany przybudówki. Na wynik dowodu z oględzin powołał się w uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego I instancji (strona druga uzasadnienia decyzji), a na dowody z fotografii z 2002 r. obydwa organy. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że przy opisanym wyżej materiale dowodowym organy nadzoru budowlanego miały prawo w ramach swobodnej oceny dowodów dokonać wyboru wersji wydarzeń wskazywanej przez inicjatora postępowania, że po roku 2002 doszło do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego skarżącej o murowaną przybudówkę ze schodami. Ustalenie faktu, który legł u podstaw zastosowanej sankcji, nastąpiło więc bez zarzuconego skargą naruszenia art. 77 i 80 k.p.a., bo w następstwie wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy ocenie całokształtu dowodów w ich wzajemnym powiązaniu i przy zachowaniu logicznego rozumowania. Sąd I instancji wskazał, że roboty budowlane polegające na rozbudowie obiektu budowlanego od początku obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. były zaliczane, i są do dzisiaj, do budowy obiektu budowlanego (vide: definicja pojęcia "budowy" ujęta w art. 3 pkt 6 ustawy) i jako takie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Takim pozwoleniem skarżąca się nie legitymowała, co jest bezsporne, a co musiało mieć przełożenie na konieczność poddania samowolnie zrealizowanej części obiektu budowlanego procedurze legalizacyjnej przewidzianej brzmieniem przepisu art. 48 prawa budowlanego z daty stosowania tego przepisu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. wydanym z powołaniem się na art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nałożył na skarżącą konieczne dla legalizacji obowiązki zobowiązując do przedłożenia w terminie do dnia 30 lipca 2010 r. kompletnego projektu budowlanego, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dopuszczającej lokalizację przybudówki bezpośrednio przy granicy działki oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd I instancji stwierdził, że w zakreślonym terminie skarżąca nie wykonała nałożonych obowiązków, co skutkować musiało decyzją o nakazie rozbiórki stosownie do treści art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że w skardze wywiedzionej do sądu skarżąca nie podnosiła zarzutów przeciwko postanowieniu nakładającym obowiązki legalizacyjne, które – z racji wyłączenia dopuszczalności odrębnego zaskarżenia – może być kwestionowane w skardze na końcową decyzję. Sąd I instancji nie dopatrzył się z urzędu błędów postanowienia i wyjścia treścią nałożonych obowiązków poza zakres wymagań ustawowych. Sąd I instancji przytaczając treść § 12 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu przepisu z daty nakładania obowiązków legalizacyjnych, wskazał, że dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem o dopuszczalności lokalizacji przybudówki przy granicy nieruchomości musiałaby przesądzić decyzja o warunkach zabudowy. Pozostałe nałożone obowiązki konieczne dla legalizacji wynikają z treści art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Sąd I instancji stwierdził, że pozostałe zarzuty skargi także skutecznie nie podważają legalności decyzji. Prawdą jest, że organ I instancji swoją decyzję wydał przy braku poprzedzenia jej końcową informacją dla stron o zebranym materiale dowodowym i możliwości ustosunkowania się do całości zgromadzonych dowodów, co formalnie nie było zgodne z treścią art. 10 k.p.a. Jednakże Sąd I instancji uznał, że skarżąca przez cały tok postępowania przed organem I instancji aktywnie w nim uczestniczyła będąc obecną przy czynnościach dowodowych przeprowadzanych przez organ prowadzący postępowanie, składając pisma ustosunkowujące się do twierdzeń inicjatora postępowania i treści zeznań świadków czy występując o wydanie kopii z akt postępowania. Powiadomiona przez organ II instancji o możliwości wyrażenia końcowego stanowiska przed podjęciem ostatecznej decyzji w sprawie, nie skorzystała z tego prawa. W skardze poza formalnym podniesieniem zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., nie wyjaśniła, jakim czynnościom z jej strony przeszkodził brak wiedzy o możliwości skorzystania przed organem I instancji z uprawnienia przewidzianego art. 10 k.p.a. do końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nadto treść skargi, w której skarżąca przytacza sformułowania organu i zeznania świadków dowodzi bardzo dobrej znajomości akt postępowania. Powyższe okoliczności utwierdziły Sąd I instancji w przekonaniu, że nie doszło w sprawie do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że zarzucane naruszenie art. 73 k.p.a. nie miało w sprawie miejsca, gdyż skarżąca nie była pozbawiona dostępu do akt postępowania, czego wyrazem jest udokumentowany w aktach fakt wydawania na jej prośbę uwierzytelnionego odpisu protokołu z oględzin z dnia 28.10.2009r. (k. 65 akt administracyjnych), oraz uwierzytelnionych kopii protokołów zeznań świadków i wniosku inicjującego postępowanie (k. 72 akt administracyjnych) tj. korzystania z jednej z form realizacji dostępu strony do akt administracyjnych. Nigdy też nie zostało wydane w stosunku do skarżącej postanowienie odmawiające dostępu do akt sprawy, konieczność wydania którego w przypadku odmowy udostępnienia stronie akt wynika z treści art. 74 § 2 k.p.a. Niewydanie postanowienia, o jakim mowa w art. 74 par. 2 k.p.a., przy braku skargi strony na bezczynność w tym zakresie, stwarza domniemanie zapewnienia stronie dostępu do akt postępowania. Sąd I instancji wskazał, że zarzut braku powiadomienia skarżącej o miejscu i czasie przesłuchania świadków w osobach K.E.M. i M.M.T. został podniesiony przy pominięciu okoliczności, że świadkowie ci nie byli słuchani przed organem bezpośrednio prowadzącym postępowanie, ale w drodze pomocy prawnej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z uwagi na miejsce zamieszkania tych świadków. Wezwanie do udzielenia pomocy prawnej przez inny organ administracji publicznej przewidziane art. 52 k.p.a., jest wiążące dla organu, który tę pomoc prawną świadczy, w zakresie określonym w odezwie tj. żądaniu udzielenia pomocy. Organ wezwany do przesłuchania świadków w drodze pomocy prawnej może podejmować tylko te czynności, do których został zobowiązany, oraz tylko w takim zakresie podmiotowym, jak został w żądaniu wyznaczony. Nie jest więc zobowiązany do samodzielnego ustalania kręgu stron postępowania. Nadto, zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie wykazała, iż brak powiadomienia jej przez organ odbierający zeznania od wyżej wymienionych świadków, mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zeznania tych świadków nie stanowiły przecież samodzielnej podstawy ustaleń organu. Zeznania wszystkich świadków zostały skonfrontowane z dowodami rzeczowymi. Sąd I instancji uznał, że zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. jest zarzutem gołosłownym, gdyż skarżąca nie precyzuje, jakiej konkretnie informacji czy pouczenia została pozbawiona przez organ, a zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest zarzutem niezasadnym, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji – wbrew twierdzeniom skarżącej – wskazuje fakty uznane za udowodnione oraz przyczyny, dla których niektórym dowodom odmówiono wiarygodności i wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.P. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, w zw. z art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003, Nr 162, poz. 1568) polegającym na wydaniu decyzji w przedmiocie rozbiórki samowoli budowlanej bez wymaganej przepisami prawa zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej wcześniej decyzji w całości do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego wniesieniem skargi z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nieruchomość usytuowana na działce o numerze geodezyjnym B, położona w Narwi przy ul. D., gmina Wysokie Mazowieckie, należąca do skarżącej, objęta decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] usytuowana jest w części miejscowości wpisanej do rejestru zabytków województwa decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. pod nr rej. [...]. Wskazano, że art. 36 ust. 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i o opiece nad zabytkami przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, a więc również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Powołano się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż postępowanie dotyczące budynku zlokalizowanego w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, które powinno być zakończone odpowiednią decyzją, nie może być zastąpione pismem zawierającym stanowisko konserwatora zabytków (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r., II OSK 153/09, LEX nr 597318). Zdaniem strony skarżącej przez zabytek wpisany do rejestru zabytków należy przy tym rozumieć także m.in. figurujący w tym rejestrze układ urbanistyczny, park, czy zespół budowlany (wniosek z art. 6 u.o.z.). Tym samym, wymóg uzyskania zezwolenia właściwego konserwatora zabytków będzie odnosił się także do prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie, który nie posiada co prawda samoistnej wartości zabytkowej, ale znajduje się na obszarze figurującym w rejestrze zabytków jako całość (np. stanowiąc element zabytkowego układu urbanistycznego). Powyższe pozostaje zresztą w pełnej korelacji z brzmieniem art. 39 ust. 1 prawo budowlane, w którym wymóg uzyskania pozwolenia w sposób wyraźny odnosi się do "prowadzenia robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków". Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie nie figurującym w rejestrze zabytków, ale objętym ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie wymagało uzyskania pozwolenia przewidzianego w art. 39 ust. 3 prawo budowlane (uzgadnianego z KZ), a pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (zob. art. 39 ust. 2 pr. bud.). Podniesiono, że w aktach sprawy brak jest stosownego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora, co więcej brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego zwrócenie się przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku do właściwego organu o pozwolenie, przyjąć zatem można, że decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Nadto wskazano, że zgodnie z art. 48 ustawy prawy budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę(...) Zasada ta nie będzie miała zastosowania w przypadku, gdy budowa nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem(...). Zdaniem skarżącej jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 omawianego artykułu, powinien, w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydaje się bez względu na stopień zaawansowania robót, a więc również w przypadku gdy roboty zostały już faktycznie zakończone. Wskazano, iż w postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego jest obowiązany ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Dokumentami, o których mowa powyżej (w pkt 2), są: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego; świadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; dodatkowe dokumenty określone w ustawie w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych, a także obiektów mogących stwarzać szczególne zagrożenie dla użytkowników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu.

W tym kontekście zwrócić należało uwagę, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a oparto ją wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji ustalenia faktyczne uznać należy za niesporne, co do przedmiotu budowy, terminu realizacji obiektu, jak i faktu zaistnienia samowoli budowlanej, bowiem budowę wykonano w warunkach samowoli - bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegającym na wydaniu decyzji w przedmiocie rozbiórki samowoli budowlanej bez wymaganej przepisami prawa zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie wykonała samowolnie roboty budowlane polegające na wybudowaniu murowanej przybudówki ze schodami do budynku usytuowanego na działce nr ewid. B, położonej w Narwii przy. ul. D., gmina Wysokie Mazowieckie, objętej decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] usytuowanej w części miejscowości wpisanej do rejestru zabytków województwa decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. pod nr rej. [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawiony zarzut jest usprawiedliwiony. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków, który prowadzi wojewódzki konserwator zabytków (art. 8). W piśmiennictwie przyjmuje się, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym ma ona cechy decyzji konstytutywnej, dlatego że to na jej podstawie dochodzi do wpisu do rzeczonego rejestru, a tym samym do objęcia konkretnego obiektu prawną formą ochrony konserwatorskiej, co przekłada się m.in. ograniczeniem uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu (np. na obowiązek uzyskiwania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ustawy o ochronie zabytków). Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego, o którym mowa jest w art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków, oznacza automatycznie, że ochrona ta rozciąga się na cały obszar tego układu. W myśl art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić m. in. do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami prawa budowlanego (art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków).

Podkreślić należy, iż sam obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków i nie jest włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków, jest natomiast budynkiem znajdującym się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską z racji położenia na terenie zespołu urbanistycznego. Ze względu na to, że obiekt budowlany, którego dotyczą wykonane przez skarżącą prace znajduje się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, zachodzi konieczność współstosowania dwóch równorzędnych ustaw, tj. ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co oznacza, że wydając decyzje w niniejszej sprawie, organy winny mieć na uwadze, iż do obiektów budowlanych objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy ustawy Prawo budowlane.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z wyżej wymienionego przepisu Prawa budowlanego i współstosowanego przepisu ustawy o ochronie zabytków wynika, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. Skoro zatem inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych.

Należy podkreślić, że postępowanie regulowane przepisem art. 48 Prawa budowlanego ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochrona konserwatorską, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, wyrażonego w formie decyzji administracyjnej, a takimi pracami są również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlanego do stanu zgodnego z prawem, to pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może zostać zastąpione pismem zawierającym stanowisko tego organu (por. wyrok NSA z 27.01.2010 r., II OSK 153/09 – internetowa baza orzeczeń NSA).

Na gruncie niniejszej sprawy brak jest stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków jak również brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego zwrócenie się przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Uznać zatem należy, że stanowisko organu dotyczące nakazu rozbiórki części obiektu zostało wyrażone w formie niezgodnej z prawem, co miało swoje konsekwencje także w braku możliwości jego zakwestionowania przez stronę i tym samym braku możliwości strony obrony swych praw i wpłynięcia na treść rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji w rozpatrywanej sprawie, konieczne było zatem uzyskanie decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku. Słusznie zatem autor skargi kasacyjnej wskazuje na brak rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kwestii możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli także z uregulowaniami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Należy zatem stwierdzić, że organy przedwcześnie tylko i wyłącznie z uwagi na brak wyżej wymienionego uzgodnienia uznały, że należy dokonać rozbiórki części obiektu budowlanego usytuowanego na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską. Sąd I instancji, akceptując takie stanowisko organów, dokonał zatem błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W związku z tym, że podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należało zastosować art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Na skutek uchylenia decyzji organu I i II instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni przepisów art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, konieczne będzie uzyskanie decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty związane z uiszczeniem wpisu od skargi – 500 zł, opłatą kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia wyroku – 100 zł, wpisem od skargi kasacyjnej – 500 zł, kosztami zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) - 120 zł oraz opłatą skarbową za pełnomocnictwo – 17 zł.