Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2058/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Przy dokonywaniu oceny charakteru aktu normatywnego należy mieć  na względzie treść tego aktu w chwili dokonywania oceny. Okoliczność, że rada gminy zamierza w przyszłości upoważnić organy jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół do wydawania decyzji, nie może być brana pod uwagę. Takie upoważnienie powinno przybierać formę odrębnej uchwały   podejmowanej na podstawie art. 39 ust.4 u.s.g..

Wykładnia prowadząca do nadania statutowi gminnej jednostki organizacyjnej w postaci Zarządu Oświaty Samorządowej charakteru aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego jest błędna. Statut ten jest aktem normatywnym ale o charakterze wewnętrznym, skierowanym do tegoż Zarządu . Nie ma charakteru generalnego. Usługi świadczone przez ten Zarząd  mają charakter wewnętrzny a nie powszechny.

TEZY

Przy dokonywaniu oceny charakteru aktu normatywnego należy mieć  na względzie treść tego aktu w chwili dokonywania oceny. Okoliczność, że rada gminy zamierza w przyszłości upoważnić organy jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół do wydawania decyzji, nie może być brana pod uwagę. Takie upoważnienie powinno przybierać formę odrębnej uchwały   podejmowanej na podstawie art. 39 ust.4 u.s.g..

Wykładnia prowadząca do nadania statutowi gminnej jednostki organizacyjnej w postaci Zarządu Oświaty Samorządowej charakteru aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego jest błędna. Statut ten jest aktem normatywnym ale o charakterze wewnętrznym, skierowanym do tegoż Zarządu . Nie ma charakteru generalnego. Usługi świadczone przez ten Zarząd  mają charakter wewnętrzny a nie powszechny.


SENTENCJA

Dnia 3 marca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 roku sygn. akt III SA/Wr 321/09 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Bierutów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 marca 2009 roku nr NK.II.0911-7/201/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Rady Miejskiej w Bierutowie Nr XXXI/248/09 z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie nadania Statutu Zarządowi Oświaty Samorządowej w Bierutowie uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 321/09 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Bierutów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 marca 2009 r., nr NK.II.0911-7/201/09 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Rady Miejskiej w Bierutowie nr XXXI/248/09 z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie nadania Statutu Zarządowi Oświaty Samorządowej w Bierutowie, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w § 3 uchwały z dnia 26 lutego 2009 r. Rada Gminy w Bierutowie zawarła zapis, iż wchodzi ona w życie "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego".

Legalność cyt. zapisu zakwestionował Wojewoda Dolnośląski, wydając w dniu 30 marca 2009 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność § 3 przywołanej uchwały. Zdaniem organu nadzoru, zweryfikowanej uchwały nie można zakwalifikować do kategorii aktu prawa miejscowego, w związku z czym nakaz jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego narusza przepis art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449). Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda przytoczył (za literaturą) cechy charakteryzujące akty prawa miejscowego, stwierdzając, że skontrolowana uchwała cech tych nie wykazuje. Ponadto stwierdził, że Zarząd Oświaty, o którym mowa w uchwale, jest jednostką, której nie można zakwalifikować do kategorii "urzędu" lub "instytucji gminnej", w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ponieważ jednostka ta nie świadczy usług na rzecz obywateli.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego wniosło Miasto i Gmina Bierutów zarzucając, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem strony skarżącej, samo postępowanie nadzorcze zostało wszczęte z naruszeniem art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., bowiem nastąpiło bez zawiadomienia Gminy o tym fakcie. Dalej stwierdzono, że uchwała zakwestionowana przez Wojewodę jest aktem prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ w pkt 10 Statutu dopuszczono jednoznacznie możliwość zlecenia Zarządowi Oświaty Samorządowej w Bierutowie innych zadań, w tym - z zakresu administracji publicznej. Zlecenie takich zadań nastąpiło w dniu 29 kwietnia 2009 r., kiedy to Dyrektor Zarządu został upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji. Podniesiono w końcu kwestię niekonsekwencji organu nadzoru, który - mimo swoich zastrzeżeń co do charakteru skontrolowanej uchwały - dopuścił do jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

W odpowiedzi, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. W ocenie organu nadzoru o tym, że nie można zaliczyć powyższej uchwały w poczet aktów prawa miejscowego przesądza to, że w treści nadanego Statutu "nie ma żadnej normy prawnej nakładającej na obywatela gminy jakikolwiek obowiązek lub przyznającej mu uprawnienia. Statut nie dotyka również kwestii ustrojowych gminy, zawiera jedynie regulacje szczegółowo związane z przedmiotem działania Zarządu Oświaty Samorządowej, jego strukturą organizacyjną i uregulowania dotyczące gospodarki finansowej jednostki budżetowej." Uchwale, której dotyczy spór, nie mogła też nadać charakteru aktu prawa miejscowego późniejsza uchwała (z dnia 29 kwietnia 2009 r.), do której nawiązano w skardze. Dopiero bowiem ta ostatnia uchwała powinna być traktowana jako akt prawa miejscowego. Natomiast obowiązek niezwłocznego ogłaszania aktów prawnych wynika z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. Publikując zatem sporną uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, Wojewoda zrealizował więc jedynie swoją prawną powinność, co nie mogło jednak ograniczyć jego prerogatyw przysługujących mu jako organowi nadzoru wobec jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. uwzględnił skargę Miasta i Gminy Bierutów uznając, że należy podzielić stanowisko strony skarżącej traktującej sporną uchwałę jako akt prawa miejscowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności, powołując się na orzecznictwo i doktrynę, wskazał na trójpodział aktów prawa miejscowego, w ramach którego wyróżnia się: akty prawa miejscowego, o których mowa - ogólnie - w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; akty "strukturalno-organizacyjne", określane również mianem aktów "ustrojowo-organizacyjnych", "statutowych", czy też "wewnętrznych", wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 powołanej ustawy; a wreszcie przepisy porządkowe, w rozumieniu ust. 3 i 4 tego samego artykułu.

Mając na uwadze treść kontrolowanej uchwały oraz powołaną w tej uchwale podstawę normatywną jej wydania (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), w ocenie Sądu pierwszej instancji, najistotniejsze znaczenie należy przypisać charakterystyce aktów prawa miejscowego zaliczanych do drugiej grupy (tzn. akty "strukturalno-organizacyjne", "ustrojowo-organizacyjne", "statutowe", czy też "wewnętrzne"). Do tej właśnie grupy ustawodawca zaliczył właśnie akty prawa miejscowego wydawane "w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych" (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). W tej sytuacji Sąd uznał, że podstawową kwestią wymagająca rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie o dopuszczalność objęcia zakresem pojęcia "instytucji gminnej" jednostki określonej w spornej uchwale mianem "Zarządu Oświaty Samorządowej", której z całą pewnością nie można utożsamiać z "urzędem" w rozumieniu ww. przepisu).

Jak zaznaczył Sąd, prawodawca nie podał definicji pojęcia "instytucji gminnej", nie udzielił też żadnych dodatkowych wskazówek interpretacyjnych, nie dokonał też wyraźnie żadnych wyłączeń w tym zakresie. W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w pełni podziela stanowisko przyjęte w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 9 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2639/03, w myśl którego skoro ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera wyłączeń, za "instytucję gminną" należy uznawać taką jednostkę, która niezależnie od swego statusu prawnego, jest faktycznie uzależniona od organu samorządowego tak dalece, że bez jego woli nie może powstać, działać i uzyskać formę organizacyjną. Nie można zatem skutecznie kwestionować twierdzenia, że "Zarząd Oświaty Samorządowej w Bierutowie" spełnia wszystkie wymienione cechy. Ze Statutu nadanego sporną uchwałą wynika bowiem, że chodzi o jednostkę organizacyjną (budżetową) Miasta i Gminy Bierutów, działającą pod nadzorem Burmistrza (pkt 1, 3, 5, 7-9 i 12 Statutu). Pozostałe zaś normy statutowe określają organizację, zakres zadań oraz sposób powiązań finansowych z budżetem gminy i dotowanie działalności Zarządu. Bezspornie zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, należy zaliczyć powyższą jednostkę do "instytucji gminnych", o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że w odniesieniu do grupy aktów prawa miejscowego określanych jako "strukturalno-organizacyjne", "ustrojowo-organizacyjne", "statutowe", czy też "wewnętrzne", wcale nie stawia się - ani w orzecznictwie, ani w literaturze - wymogu skonkretyzowania (sformułowania) praw (lub obowiązków) odnoszących się - powszechnie - do członków społeczności danej samorządowej jednostki organizacyjnej. Wręcz przeciwnie - podkreśla się, że z natury tego typu aktów, których zadaniem jest wewnętrzna organizacja instytucji samorządowych, wynika, że nie mogą mieć one takiego charakteru. Zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można - jak to uczynił organ nadzoru - kwestionować charakteru spornej uchwały na tej tylko podstawie, że nadany na mocy tej uchwały Statut nie zawiera "żadnej normy prawnej nakładającej na obywatela gminy jakikolwiek obowiązek lub przyznającej mu uprawnienia". Takie podejście nie uwzględnia bowiem specyfiki omawianej grupy aktów prawa miejscowego, specyfiki, którą założył sam ustawodawca niejako "z góry", zaliczając w ich poczet także akty wymienione w całym przepisie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Rozważając natomiast zagadnienie, czy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę do wydania tej grupy aktów prawa miejscowego, Sąd wskazał, że nawet jeżeli przyjąć za trafne stanowisko, iż dopiero w powiązaniu z innymi zapisami ustawy samorządowej, interpretowany przepis może stanowić taką podstawę, to nie powinno być kwestionowane, że tych dodatkowych podstaw normatywnych trzeba w rozpoznawanym przypadku upatrywać w przepisach art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do pierwszego z nich, sprawy z zakresu "edukacji publicznej" są jednym z zadań własnych gminy, natomiast, jak wskazuje art. 9 ust. 1 in principio tej samej ustawy, gmina może tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonywania swoich zadań.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ulega wątpliwości, że sporna uchwała powinna być traktowana jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2, w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro tak, to na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, uchwałę tą należało opublikować w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, co Rada przewidziała w § 3.

Zaskarżone zatem rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy samorządowej oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Z powyższych przyczyn, Sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego, w oparciu zaś o art. 152 tej ustawy orzekł, że rozstrzygnięcie to nie podlega wykonaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok Sądu I instancji zaskarżono w całości podnosząc następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:

- naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że statut jednostki obsługi ekonomiczno – administracyjnej szkół jest aktem prawa miejscowego z zakresu organizacji instytucji gminnych,

- naruszenie art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że statut jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół jest aktem prawa miejscowego z zakresu organizacji instytucji gminnych.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od Miasta Bierutów na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że w ocenie strony skarżącej ustawodawca już w samym art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie, w sposób nie budzący wątpliwości, wskazał, że rangę aktów prawa miejscowego mają tylko takie uchwały rady gminy normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, które jednocześnie uznane mogą być za instytucje gminne. Ustawa ustrojowa limituje zatem możliwość kwalifikowania statutów gminnych jednostek organizacyjnych jako aktów prawa miejscowego. Z wykładni a contrario wskazanego wyżej artykułu wynika, że nie jest aktem prawa miejscowego uchwała normująca organizację jednostki nie będącej "urzędem" lub "instytucją gminną". Z uwagi na fakt, że dyrektywa interpretacyjna racjonalności prawodawcy nie pozwala przyjąć założenia, w myśl którego ustawodawca posługiwałby się w ramach jednej ustawy kilkoma różnymi wyrażeniami ("jednostka organizacyjna", "urząd", "instytucja gminna") przypisując im zarazem to samo znaczenie, należy uznać, iż urzędy i instytucje gminne są szczególnego rodzaju jednostkami organizacyjnymi gminy. Organ nadzoru podziela w tym miejscu stanowisko Sądu, że jednostki budżetowej, określanej mianem Zarządu Oświaty Samorządowej, nie można utożsamiać z "urzędem" w rozumieniu tego przepisu. Analizując z kolei pojęcie "instytucji gminnej", jak zauważa skarżący organ, funkcjonuje ono w ramach ustawy o samorządzie gminnym tylko w art. 40 ust. 2 pkt 2. Ustawie tej znane jest także pojęcie "instytucji samorządowej" (art. 24), jednak nie może być ono pomocne przy definiowaniu znaczenia pojęcia "instytucji gminnej". W języku potocznym natomiast wyrażeniu "instytucja" przypisuje się dwa znaczenia - w pierwszym przypadku określenia "instytucja" używa się dla oznaczenia zakładu o charakterze publicznym zajmującym się określonym zakresem spraw, działającym w jakiejś dziedzinie. W drugim przypadku oznacza ona zespół norm prawnych lub obyczajowych dotyczących organizacji jakiejś dziedziny życia; organizację opartą na tych normach. Pierwsze znaczenie dotyczy cech jakie powinna posiadać jednostka organizacyjna, aby można byłoby ją uznać za "instytucję". Drugie znaczenie stanowi kategorię zbiorczą zespołu norm prawnych regulujących określoną dziedzinę życia, dlatego też funkcjonuje ono w ramach języka prawniczego jako "instytucja prawna". Odnosi się ono nie tyle do samej jednostki organizacyjnej, ile do podstaw jej działania (funkcjonowania). Analiza potocznego znaczenia pojęcia "instytucja" pozwala stwierdzić, że za instytucję można uznać tylko taką jednostkę organizacyjną, która realizuje wynikające z przepisów prawa kompetencje i ma zarazem charakter publiczny tj. powszechnie dostępny. W kontekście art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie "instytucje gminne" zostały umiejscowione obok "urzędów", należy stwierdzić, że chodzi tu o powszechną dostępność oznaczającą możliwość korzystania z takiej jednostki organizacyjnej przez społeczność lokalną (w przypadku urzędów taka możliwość nie występuje), co dodatkowo uzasadniałoby normatywny charakter aktu regulującego organizację takiej jednostki.

Jeżeli zatem, jak zauważa organ skarżący, przyjąć założenie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należałoby uznać, iż każda gminna jednostka organizacyjna jest instytucją gminną, albowiem spełnia wymienione tam kryteria: jest faktycznie uzależniona od organu samorządowego tak dalece, że bez jego woli nie może powstać, działać i uzyskać formę organizacyjną. Takiego rozumowania nie sposób jednak pogodzić z treścią art. 40 ust. 2 ustawy, bowiem gdyby celem ustawodawcy było uznanie, że aktem prawa miejscowego jest każdy akt regulujący organizację wszelkich gminnych jednostek organizacyjnych, to w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy posłużyłby się tym pojęciem, a nie pojęciem instytucji gminnych.

Mając na względzie rodzaj wykonywanych zadań, jednostka budżetowa Zarząd Oświaty Samorządowej w żadnym przypadku nie może zostać uznany za instytucję gminną. Jak stanowi art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty: "W celu wykonywania zadań wymienionych w ust. 7, organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek, o której mowa w ust. 7 pkt 3". Z treści § 11 Statutu Zarządu Oświaty Samorządowej w Bierutowie wynika zaś, że jego zadania polegają na realizacji zadań związanych z koordynacją funkcjonowania gimnazjum, szkół podstawowych, przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Bierutów. Wobec powyższego należy przyjąć, że Zarząd Oświaty Samorządowej jest jednostką organizacyjną o charakterze typowo wewnętrznym. Adresaci uchwały nadającej mu statut nie są oznaczeni rodzajowo - adresatem jest Zarząd Oświaty Samorządowej, którego funkcjonowanie uchwała reguluje, a także Burmistrz Miasta i Gminy Bierutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zaliczenie określonego aktu normatywnego do kategorii aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego niekiedy budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie. Ich źródłem jest z jednej strony ogólna regulacja konstytucyjna która odnosi się wyłącznie do aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, stanowionego na podstawie i w granicach prawa ,z drugiej - regulacje zawarte w ustawach samorządowych i w prawie materialnym. Konstytucja RP tworząc zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego, tylko w niewielkim zakresie odnosi się do źródeł prawa wewnętrznego , zaliczając do nich uchwały RM oraz zarządzenia Prezesa RM i ministrów. System źródeł prawa wewnętrznego nie jest zatem konstytucyjnie domknięty i odnosi się to także do wewnętrznych aktów normatywnych stanowionych przez organy samorządu terytorialnego. Do najważniejszych cech aktów prawa wewnętrznego Konstytucja zalicza ich adresatów którymi mogą być tylko jednostki organizacyjnie podległe lub podporządkowane podmiotowi wydającemu akt prawa wewnętrznego oraz to, że mogą być wydawane na podstawie ustawy i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Na gruncie przepisu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.) wyróżnia się akty prawa miejscowego stanowione na podstawie upoważnień zawartych w odrębnych ustawach, akty stanowione na podstawie ustawy samorządowej oraz akty zawierające przepisy porządkowe. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 2 u.s.g. na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1/ wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;2/ organizacji urzędów i instytucji gminnych;3/ zasad zarządu mieniem gminy oraz 4/ zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń publicznych.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia , poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że statut jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół jest aktem prawa miejscowego oraz naruszenia art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r.,Nr 256,poz. 2572 ze zm.) poprzez uznanie że statut wskazanej jednostki jest aktem prawa miejscowego. Zasadniczy problem sprowadza się zatem do oceny prawidłowości wykładni prowadzącej do uznania uchwały w sprawie nadania statutu jednostce obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół za akt prawa miejscowego powszechnie obowiązującego.

Na wstępie należy stwierdzić , że kategoria "urzędów" i " instytucji " nie jest jednolita .Są to pojęcia prawne ale i prawnicze, występują także na gruncie innych nauk społecznych. Używane są w różnych znaczeniach, prawnie - na użytek ustaw samorządowych - nie zostały zdefiniowane . Przede wszystkim jednak urzędy i instytucje nie mogą być uznane za jedyne formy organizacyjne wykonywania zadań gminy. Kategoria form organizacyjnych wykonywania zadań gminy jest znacznie bardziej zróżnicowana ( jednostki organizacyjne występują w różnej postaci – jednostek i zakładów budżetowych, mają zróżnicowane zadania i kompetencje, różne są też podstawy ich tworzenia) i wykładnia prowadząca do obejmowania mianem instytucji wszystkich pozostałych( poza urzędami ) gminnych jednostek organizacyjnych jest nieuprawniona i idzie zbyt daleko. Podstawy takiej wykładni nie można w żadnym przypadku upatrywać ani w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. ( w orzecznictwie sądowym od dawna utrwalony jest pogląd ze powołany przepis nie może stanowić podstawy do stanowienia aktów prawa miejscowego) ani w art. 9 ust. 1 u.s.g. W odniesieniu do form wykonywania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego pojęcia "instytucja" używa przede wszystkim ustawa z 26 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r,,Nr 13,poz. 123 ze zm.). W myśl tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną , tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności :teatry, opery, filharmonie, operetki, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury. Wymienione instytucje stanowią jednostki organizacyjne powszechnie dostępne, realizujące zadania i kompetencje wynikające przepisów prawa. Kategoria samorządowych instytucji kultury jest bardzo szeroka i zarazem charakteryzująca się swoistymi cechami a zadania j.s.t. w tej sferze mają charakter zadań obowiązkowych. Biorąc pod uwagę te cechy za zasadne należy uznać stanowisko wojewody w kwestii zakresu i cech pojęcia "instytucja" do którego odwołuje się przepis art.40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Pojęcie instytucji znajduje się również w przepisie art. 24 u.s.g .określającym obowiązki radnego ( tam jednak użyte jest w innym kontekście i znaczeniu – powszechnie przyjmuje się, że chodzi tu w szczególności o związki komunalne i stowarzyszenia gmin - m.in. S.Płażek w: Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym, pod red. P.Chmielnickiego, W-wa 2004, s.179). Z tego punktu widzenia uchwała Nr XXXI/248/09 Rady Gminy Bierutów nie może być uznana za akt prawa miejscowego regulujący organizację instytucji o jakiej mowa w powołanym przepisie u.s.g.

Rozważając kwestię charakteru statutu jednostki obsługi ekonomiczno- administracyjnej szkół należy odwołać się także do powszechnie przyjmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie cech aktów prawa powszechnie obowiązującego i cech charakteryzujących akty prawa wewnętrznego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji za cechy wyróżniające akty prawa powszechnie obowiązującego uważany jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia mogą rzutować na realizację publicznych praw podmiotowych oraz stanowić podstawę decyzji wobec obywateli i innych podmiotów . Generalność aktu normatywnego powszechnie obowiązującego oznacza że akt ten jest skierowany do nieograniczonego kręgu (kategorii ) podmiotów. Cechy tej nie posiadają akty prawa wewnętrznego skierowane do jednostek organizacyjnie podporządkowanych lub podległych podmiotowi który je tworzy. Przy dokonywaniu oceny charakteru aktu normatywnego należy mieć przy tym na względzie treść tego aktu w chwili dokonywania oceny. Okoliczność, że rada gminy zamierza w przyszłości upoważnić organy jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół do wydawania decyzji, nie może być brana pod uwagę. Takie upoważnienie powinno przybierać formę odrębnej uchwały podejmowanej na podstawie art. 39 ust.4 u.s.g.. Uchwała "upoważniająca" ma charakter aktu prawa miejscowego bo jej adresaci są usytuowani poza podmiotem upoważnianym, ich krąg jest nieograniczony a jej postanowienia mogą stanowić podstawę decyzji administracyjnych . W myśl postanowień Konstytucji akt prawa wewnętrznego nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli i innych podmiotów . Upoważnienie o którym mowa ma szczególną podstawę prawną, przenosi ustawowe kompetencje decyzyjne na inny podmiot i nie powinno być umieszczane w akcie normatywnym typu wewnętrznego, stanowionym w oparciu o inną podstawę prawną i mającym innych adresatów.

Jednostki budżetowej ( Zarządu Oświaty Samorządowej) nie można zatem utożsamiać ani z urzędem ( bo to określenie u.s.g. używa dla aparatu pomocniczego wójta (burmistrza,prezydenta ) ani z instytucją ,wymienioną w art. 40 ust. 2 pkt 2. Nie pozwala na to ani wykładnia systemowa ani funkcjonalna. Przeciwko szerokiemu zakresowi pojęcia instytucji przemawia także założenie racjonalności ustawodawcy, który – gdyby chciał by wszystkie akty normatywne dotyczące organizacji wszelkich jednostek organizacyjnych gminy miały charakter aktów prawa powszechnie obowiązującego - wyraziłby tę wolę w inny sposób . Zasadne zatem jest stanowisko Wojewody iż wykładnia prowadząca do nadania statutowi gminnej jednostki organizacyjnej w postaci Zarządu Oświaty Samorządowej charakteru aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego jest błędna. Statut ten jest aktem normatywnym ale o charakterze wewnętrznym, skierowanym do tegoż Zarządu . Nie ma charakteru generalnego. Usługi świadczone przez ten Zarząd mają charakter wewnętrzny a nie powszechny. W pełni potwierdzają taki charakter statutu przepisy art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 ustawy z dnia 7 września 19991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r.,Nr 256,poz.2572 ze zm.) W myśl powołanych przepisów organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność a do jego zadań należy m.in. zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki .W celu wykonania tych zadań organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno- administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek. Z powołanych przepisów wynika ( co potwierdza treść Statutu) , że uchwała Nr XXXI/248/09 Rady Miejskiej w Bierutowie z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie nadania Statutu Zarządowi Oświaty Samorządowej w Bierutowie odnosi się do relacji pomiędzy formalnie uporządkowanymi strukturami administracji, pozostającymi w zależnościach służbowych i osobowych. Nie ma w niej postanowień które miałyby charakter generalny i związek z realizacją publicznych praw podmiotowych. Ponieważ nakaz ogłaszania dotyczy tylko aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązujących to a contrario akty prawa wewnętrznego nie podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

W związku z powyższym rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność § 3 wskazanej uchwały prawa nie naruszało. Na marginesie powyższych rozważań należy wyjaśnić , że " niezwłoczność" ogłoszenia aktu prawa miejscowego nie oznacza że takie ogłoszenie, mimo wątpliwości co do zgodności z prawem postanowień uchwały, musi nastąpić przed zakończeniem wszczętego postępowania nadzorczego i podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego. W tej kwestii stanowisko judykatury można uznać za utrwalone.

Zważywszy, że nie było naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy , a jedynie naruszenia prawa materialnego , na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)należało orzec jak w sentencji.