Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1702/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1pkt 1-3, ust. 5; art. 3 pkt 22
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 566/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 566/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 11 maja 2011 r. M. S. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w T. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. S.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], Wójt Gminy T. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 28 listopada 2000 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 902 ze zm.), który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

W odwołaniu od tej decyzji M. S. podniosła, iż jej mąż wymaga stałej opieki i dlatego też zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym, załączyła kopie umowy zawartej w dniu 15 czerwca 2011 r. o wydzierżawieniu posiadanych przez nią i jej męża gruntów gospodarstwa rolnego na okres 10 lat.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi samoistnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy za spełniony uznał warunek dotyczący obowiązku alimentacyjnego i warunek niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Kolegium nie uznało jednak za spełniony, w dacie orzekania I instancji, warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z zaświadczenia Wójta Gminy T. z dnia 11 maja 2011 r. wynika, że małżonkowie M. i M. S. są podatnikami podatku rolnego z posiadanego gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 12,77 ha fizycznych i 19,9275 ha przeliczeniowych. Zdaniem Kolegium, ponieważ posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego należy uznać za inną pracę zarobkową w rozumieniu art. 17 ust. 1 ww. ustawy, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była uzasadniona. Przedłożona przez stronę kopia zawartej umowy nie może mieć znaczenia, gdyż umowę tę zawarto już po wydaniu i doręczeniu decyzji organu I instancji. Umowa zawiera wprawdzie klauzulę o zawarciu jej dla celów ubezpieczenia społecznego rolników, jednakże nie przesądza w sposób automatyczny o zaprzestaniu działalności rolniczej, ani nie świadczy, że skarżąca takiemu ubezpieczeniu nie podlega. Skarżąca nie przedstawiła dokumentu, że w dniu wniesienia odwołania nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. S. wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, iż mąż jej M. S. jest osobą chorą po przebytym udarze, jest sparaliżowany, wymaga całodobowej opieki w codziennych czynnościach. Przed chorobą mąż był jedynym żywicielem rodziny, a po chorobie męża wszystkie obowiązki spadły na skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że stan faktyczny sprawy jest w istocie niesporny. Organy prawidłowo ustaliły, że M. S. zaliczony został orzeczeniem z 31 maja 2011 r. do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 13 lutego 2011 r. M. S. – żona sprawuje faktyczną opiekę nad mężem. Analizując zasadność powyższego roszczenia w kontekście obowiązujących przepisów skład orzekający Sądu doszedł do przekonania, iż skarżąca prowadząc gospodarstwo rolne nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie rozbieżnie oceniana jest okoliczność ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez rolnika. Część judykatury wyraziła pogląd, że fakt pracy w gospodarstwie rolnym nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Argumentuje się w tym względzie, iż ustawodawca w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarł definicję legalną pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", w której nie wyszczególnił okoliczności prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie. Tym samym przyjęto, że dla ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne nie jest wymagana rezygnacja z tej formy działalności. W orzecznictwie prezentowane jest także stanowisko, które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza daną osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie omawianych przepisów (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2011 r., I OSK 1987/10, por. też np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 maja 2011 r., II SA/Bd 379/11, publ. CBOSA).

Sąd wskazał, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy uregulował dwa niezależne od siebie stany faktyczne, z którymi powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego: 1) w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, 2) w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W niniejszej sprawie organy orzekające rozpatrywały sprawę jedynie w aspekcie rezygnacji przez skarżącego z pracy, nie rozważając w ogóle czy w sytuacji skarżącego można przyjąć spełnienie pierwszego ze wskazanych wariantów, tj. niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Organy skupiły swoje wywody na rozwiązaniu przez skarżącego umowy o pracę w dniu 31 sierpnia 2010 r. w związku opieką nad synem, na którego pobierał świadczenie pielęgnacyjne do listopada 2010 r., a nie nad żoną, której niepełnosprawność w stopniu znacznym datowana jest od czerwca 2006 r. Nie wyjaśniono jednocześnie, poza powołaniem się na fakt prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego, dlaczego okoliczność ta dyskwalifikuje zgłoszony wniosek. Uchybienia te nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Istotny jest bowiem fakt, wynikający bezspornie z akt administracyjnych, że skarżąca jest rolnikiem, podlegającym ubezpieczeniu społecznemu rolników. Tymczasem przesłanką przyznania świadczenia z cytowanego już wyżej art. 17 ust. 1 ustawy jest brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Stosownie zaś do art. 3 pkt 22 ustawy pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu oznacza zatem, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w powyższych formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta. A więc wnioskodawca ma być osobą faktycznie bezrobotną i sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej pomocy. Wówczas uzasadniona jest pomoc państwa. W przypadku rolnika nie może być mowy o bezrobotności.

Zgodnie z art. 2 ust 1 pkt 2 lit d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 145 ze zm.) za osobę bezrobotną nie uznaje się posiadacza nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub podlegającej ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. W niniejszej sprawie istotne jest to, że obecnie skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu. Nie można w związku z tym uznać, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dodatkowo Sąd podkreślił, na co szczególnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 11 cyt. ustawy) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Wprawdzie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszczają sytuacje, gdy składki za taką osobę są odprowadzane z innego tytułu (art. 6 ust. 2b ustawy), ale nie znosi to warunku rezygnacji z aktywności zawodowej, zawartego w art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego nie może mieć wpływu na rozpatrzenie wniosku stan zdrowia podopiecznego i związane z tym wydatki, sygnalizowane przez skarżącą.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Od powyższego wyroku M. S. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., i uznanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] lipca 2011 r. jako odpowiadającej przepisom prawa, w sytuacji gdy ów przepis art. 151 p.p.s.a. nie powinien być zastosowany z uwagi na fakt, że organ ten naruszył zasadę wyrażoną w art. 9 k.p.a. oraz art. 24a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez nieudzielenie informacji skarżącej o konieczności złożenia niezbędnych dokumentów, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł uchybienia organu odwoławczego w tym zakresie, a na datę wyrokowania sytuacji faktycznoprawnej, należało uchylić zaskarżoną decyzję w trybie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.,

2) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., objawiające się wydaniem orzeczenia w oparciu o stan faktyczny zupełnie odmienny od dotychczas ustalonego przez organy administracji,

3) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ niższej instancji materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego przez ten organ w trybie art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o dowody potwierdzające fakt zarejestrowania w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego przez skarżącą znajdującej się w aktach sprawy umowy dzierżawy z dnia 15 czerwca 2011 r.

II. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1–3 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwą ich wykładnię, a w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania tego świadczenia oraz uznanie, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest "bycie osobą faktycznie bezrobotną" w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Katowicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, według norm przepisanych prawem, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok Sądu I instancji i jego uzasadnienie budzi poważne wątpliwości, a ponadto jest dla skarżącej krzywdzący z uwagi na fakt, że M. S. faktycznie sprawuje stałą opiekę nad mężem w związku z czym zrezygnowała z dotychczasowej aktywności zawodowej, nie wykonuje i nie podjęła żadnej innej pracy zarobkowej, co było szczegółowo przedstawione zarówno w przedłożonych przez skarżącą dokumentach, we wniosku o przyznanie świadczenia jak i w odwołaniu od decyzji oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca na potwierdzenie konieczności rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym oraz niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad mężem, przedłożyła umowę dzierżawy z dnia 15 czerwca 2011 r. Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu wskazał, w kontekście znajdującej się w aktach sprawy umowy dzierżawy z dnia 15 czerwca 2011 r. – "Umowa ta nie została zarejestrowana w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i skarżąca nadal jest objęta tym ubezpieczeniem". Sąd dokonując tej oceny pominął przy tym istotną okoliczność, że organy administracji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie pouczyły strony skarżącej o konieczności przedłożenia zaświadczenia o rejestracji w KRUS, do czego były zobowiązane zgodnie z treścią art. 9 k.p.a. oraz art. 24a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet. Obowiązkiem organów administracji, wynikającym przede wszystkim z naczelnej zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. było poinformowanie strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem tego postępowania.

W kontekście zarzutu naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na legalną definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", z uwagi na fakt, że rezygnacja z tak określonej aktywności zawodowej oraz niepodejmowanie zatrudnienia jest niezbędną przesłanką przyznania świadczenia, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Treść art. 3 pkt 22 ustawy wskazuje, że ustawodawca w definicji ustawowej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie zawarł prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie – za wyjątkiem jej wykonywania w przypadkach ściśle określonych w art. 3 ust. 22 ustawy, co nie znajduje zastosowania w realiach niniejszej sprawy. W tym kontekście należy uznać, że w świetle art. 17 ust. cyt. ustawy, aby rolnik mógł uzyskać świadczenie pielęgnacyjne nie musi rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym ani też wykazać, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć. Nadto, art. 17 ust. 5 cyt ustawy, zawierający katalog przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również nie wymienia rolnika, co świadczy o możliwości uzyskania przez taką osobę świadczenia pielęgnacyjnego. Koniecznym jest natomiast spełnienie pozostałych przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (w rozumieniu art. 3 pkt 22 tej ustawy) w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Mimo wskazanego wyraźnie przez ustawodawcę katalogu wskazanego w przepisie 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz niekwestionowanych przez Sąd ustaleń w zakresie sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dokonał nadinterpretacji literalnego brzmienia cyt. przepisu i wymienił nową, dodatkową przesłankę, której spełnienie dopiero warunkowałoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mianowicie bycie osobą faktycznie bezrobotną. Powołał się w tym zakresie na przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia I instytucjach rynku pracy i tym samym rozszerzył niejako katalog przesłanek negatywnych enumeratywnie wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wśród wskazanych przesłanek ustawowych przesądzających o pozbawieniu wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia się zdarzenia, jakim jest uzyskanie statusu osoby bezrobotnej. Co istotne, przeciwko przedstawionej przez Sąd I instancji argumentacji przemawia wprost art. 2 ust. 2 pkt 2 "j" cytowanej ustawy o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy, który stanowi wprost, że bezrobotny oznacza osobę, która: "nie pobiera, na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego lub dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania". Wskazany przepis wskazuje nie tylko na wewnętrzną sprzeczność i niekonsekwencję przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji argumentacji. Przede wszystkim potwierdza fakt, iż przy dokonywaniu oceny czy dany wnioskodawca ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego spełnia przesłanki ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie w oparciu o terminy i pojęcia zawarte w tej ustawie.

Z tych przyczyn nie można podzielić wykładni art. 17 ust. 1 zaprezentowanej w pisemnych motywach wyroku Sądu I instancji, która eliminuje skarżącą z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie ze względu na brak spełnienia ustawowych warunków, lecz z uwagi na fakt bycia właścicielem gospodarstwa rolnego i podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników. Taka interpretacja rozszerza także w sposób nieuprawniony katalog przesłanek negatywnych enumeratywnie wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonywanie wykładni rozszerzającej, polegającej na wprowadzeniu dodatkowych negatywnych przesłanek, i w ich wyniku uznanie, że żaden rolnik bądź właściciel gospodarstwa rolnego, ubezpieczony, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że mógłby i chciałby podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ustawy, ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki (bądź który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia zrezygnował), jest sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej – jak stanowi przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotę sporu w tej sprawie stanowi to, czy osobie prowadzącej gospodarstwo rolne przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (zw. dalej u.ś.r.).

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub osobą dorosłą, dotkniętą niepełnosprawnością i pozostającą w stosunku określonego stopnia pokrewieństwa ze sprawującym tę opiekę.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (to ostatnie wyłączenie zostało wprowadzone w wyniku późniejszej nowelizacji i obowiązuje od dnia 14 października 2011 r.),

3) opiekunowi faktycznemu dziecka,

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powyższe świadczenie będące instytucją pomocy publicznej ma na celu materialne wsparcie osób, które nie podejmują zatrudnienia lub rezygnują z niego w celu sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Dla określenia kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przesądzające znaczenie ma przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r., zawierający definicję legalną pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W myśl tego przepisu pojecie to oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rodzinnej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania powyższych przepisów zarysowały się dwa odmienne stanowiska. Według pierwszego interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy w połączeniu z definicją legalną, zawartą w art. 3 pkt 22, wykluczającą możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej, fakt bycia rolnikiem wyłącza daną osobę z kręgu uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Według drugiego stanowiska sam fakt posiadania, prowadzenia gospodarstwa nie może wykluczać rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż byłoby to sprzeczne z zakazem dyskryminacji, wyrażonym w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, a ponadto nie uwzględnia występującego w Polsce rozwarstwienia gospodarstw rolnych. Przy istnieniu gospodarstw karłowatych, które nie zapewniają utrzymania rolnikom i ich rodzinom, zachodzi konieczność podejmowania dodatkowego zatrudnienia, co zmienia sytuację tych osób.

Wobec zachodzących poważnych wątpliwości co do uprawnień rolników do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego zagadnienie to stało się przedmiotem rozstrzygnięcia poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność ścisłego stosowania definicji legalnej pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i niedopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej. W definicji tej ustawodawca ograniczył wyjaśniane pojęcie do wykonywania pracy przez pracowników najemnych, którzy są związani z pracodawcą różnego rodzaju umowami oraz w ramach spółdzielni produkcyjnych i usługowych. Definicja ustawowa odnosi się expressis verbis m.in. do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar nieobjęcia tym pojęciem działalności rolniczej. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie jest więc osobą uprawnioną osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji gdy ma inne źródła utrzymania i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 ustawy. Aby więc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne określony podmiot musi po pierwsze spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a po drugie nie może być beneficjentem dochodów wymienionych w ust. 5 tegoż przepisu. Treść art. 17 ust. 5 ustawy pozwala skonstruować obowiązującą normę prawną, z której wynika, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Stanowisko takie jest uprawnione na gruncie logicznych i systemowych reguł wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę powyższy pogląd w pełni podziela.

Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że M. i M. małżonkowie S. są właścicielami gospodarstwa rolnego o pow. 12,77 ha fizycznych i 19,9275 ha przeliczeniowych.

Wprawdzie w toku postępowania administracyjnego, po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji grunty tego gospodarstwa zostały wydzierżawione na okres 10 lat, jednakże okoliczność ta nie zmienia w sposób zasadniczy sytuacji prawnej skarżącej. Przez sam fakt zawarcia umowy dzierżawy skarżąca nie przestała być rolnikiem. Prowadzenie gospodarstwa może bowiem mieć miejsce zarówno wtedy gdy rolnik czyni to osobiście jak również gdy zastępuje się innymi osobami.

Istotę umowy dzierżawy, będącej umową dwustronnie zobowiązującą, konsensualną i wzajemną, wyjaśnia przepis art. 693 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz.

Przekazując w dzierżawę grunty, należące do gospodarstwa rolnego skarżąca zyskała jednocześnie prawo pobierania czynszu dzierżawnego, którego wysokość kształtowana jest wolą stron, a zatem skarżąca ma wpływ na ustalenie jego wysokości. Pobierany z tytułu dzierżawy czynsz stanowi dochód wydzierżawiającego. W takim przypadku mimo zaniechania osobistego prowadzenia gospodarstwa, skarżąca nie jest osobą pozbawioną źródła dochodu, a tym samym nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 1–3 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. i w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Chybionymi okazały się także zarzuty naruszenia przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 134 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż żadnego z tych przepisów nie naruszył Sąd pierwszej instancji.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, iż sprawują one kontrolę działalności administracyjnej i stosują środki określone w ustawie.

Powyższy przepis może zostać naruszony, gdyby Sąd dokonał kontroli w sprawie nie podlegającej jego kognicji, bądź zastosował środek nie przewidziany w ustawie. Jednakże i w takim przypadku koniecznym byłoby powołanie odpowiedniego przepisu z art. 3 § 2 tej ustawy.

Również nietrafnie powołano jako naruszony przepis art. 134 p.p.s.a., który zakreśla granice orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie uwzględnia, że przepis ten składa się z dwóch paragrafów, nie wskazuje, który został naruszony, jak również nie precyzuje na czym konkretnie polegało naruszenie tego przepisu oraz nie wskazuje, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie uznał Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. z uwagi na to, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji przez organy i do oceny prawidłowości stosowania prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji. W aspekcie stosowania przepisów prawa materialnego w tej sprawie nie ma znaczenia fakt rejestracji w KRUS zawartej umowy i nie mógł on mieć wpływu na wynik sprawy.

Oceniając zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegający na wydaniu orzeczenia w oparciu o stan faktyczny odmienny od ustalonego przez organy administracji należy przyznać rację skarżącej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył elementy stanu faktycznego nie znajdujące odzwierciedlenia w zebranych dowodach. Dotyczy to rozwiązania nieistniejącej umowy o pracę oraz pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego na syna, które to zdarzenia nie miały miejsca w tej sprawie, a znalazły się w uzasadnieniu wyroku wskutek ewidentnego błędu Sądu. Naruszenie to chociaż mieści się w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., jednakże nie mogło prowadzić do uchylenia wyroku, gdyż nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji oceniał bowiem stan faktyczny uwzględniający stan zdrowia M. S. (niepełnosprawność w stopniu znacznym) oraz posiadanie przez małż. S. gospodarstwa rolnego, zapewniającego źródło utrzymania, a tym samym wyłączającego skarżącą z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, uznając zaskarżony wyrok za zgodny prawem mimo częściowo błędnego uzasadnienia.