Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1835/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 62/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowa uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 62/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę "[...]" S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...], na wniosek inwestora [...] sp. z o.o. Burmistrz T. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej na działce nr [...] w miejscowości [...]. Decyzja poprzedzona była uzyskaniem przez organ postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji.

Pismem z dnia 29 września 2016 r. "[...]" S.A. z siedzibą w P. (zwana dalej "spółką") wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o warunkach zabudowy, podnosząc że mimo posiadania statusu strony w tym postępowaniu, nie brała w nim udziału.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), Burmistrz T., po przeprowadzeniu wznowionego, na wniosek ww. spółki, postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2016 r., z uwagi na brak podstawy do jej uchylenia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie organu spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzja o warunkach zabudowy, gdyż nie jest ona właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których ma być realizowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, nie posiada zatem legitymacji strony, ocenianej na podstawie przepisów art. 28 k.p.a. Burmistrz stwierdził, że uznanie spółki za stronę postępowania wymagało wykazania przez nią swego interesu prawnego ze wskazaniem normy prawa materialnego, która odnosi się do ochrony prawa własności i zasady "dobrego sąsiedztwa" za którą uznaje się art. 140 Kodeksu cywilnego. Organ wziął także pod uwagę wpływ planowanego przedsięwzięcia, tj. czy wykracza poza teren inwestycji i czy występują ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni objętej koncesją z uwzględnieniem tego, że w postępowaniu o warunkach zabudowy ochrona interesów osób trzecich nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnych etapach postępowania. Zdaniem Burmistrza inwestycja swym oddziaływaniem nie wykracza poza teren inwestycji i nie oddziałuje na działkę dzierżawioną przez spółkę. Działka nr [...], objęta warunkami zabudowy sąsiaduje z działką nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, a przez spółkę jest jedynie dzierżawiona. Realizacja inwestycji z tej części działek przylegających do pasa drogowego autostrady nie prowadzi do niekorzystnych rozwiązań komunikacyjnych w obrębie węzła autostradowego [...]. Burmistrz podkreślił, że decyzję o warunkach zabudowy wydano po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, którym pozostawał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazał, że nie jest możliwe łączenie w danym postępowaniu statusu strony i organu uzgadniającego.

Na skutek wniesionego przez spółkę odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji (decyzja z dnia [...] września 2017 r.). Zdaniem organu odwoławczego spółce nie przysługuje przymiot strony. W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie o eksploatację, z zastrzeżeniem że nie mogą jej zostać przekazane do realizacji zadania o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20 ustawy o drogach publicznych, które w dalszym ciągu wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zatem to dopiero z umowy, a nie wprost z ustawy o drogach publicznych wynikają zadania i kompetencje spółki jako zarządcy autostrady, w tym również w zakresie "bezpieczeństwa" co wyraźnie wynika z przytoczonych przepisów. W ocenie Kolegium do zadań, których nie można przekazać spółce w drodze umowy, należy m.in. zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej (art. 20 pkt 20 ustawy o drogach publicznych). Do wyłącznych zadań Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy więc obowiązek zarządzania bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej, a autostrada [...] - odcinek [...] - [...] jest częścią tej sieci. Ponadto, zdaniem Kolegium, z przepisów art. 19 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 pkt 10, 10a, 14 i 20 ustawy o drogach publicznych w których w różnych konfiguracjach ustawodawca posługuje się zwrotem "bezpieczeństwo" nie wynika, że spółka posiada status zarządcy odcinka [...] autostrady [...] w zakresie wszystkich zadań dotyczących zapewnienia "bezpieczeństwa" ruchu drogowego. Art. 20 pkt 10 ww. ustawy wyraźnie wskazuje, że do zadań zarządcy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Mając na uwadze definicję legalną drogi zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w ocenie Kolegium, zadanie to nie obejmuje całego pasa drogowego, a tym bardziej nieruchomości położonych w sąsiedztwie pasa drogowego, takich jak działka nr [...] i planowanych na nich dopiero zamierzeniach budowlanych. Zatem do spółki nie należy zapewnienie ogólnie pojętego "bezpieczeństwa ruchu drogowego", ponieważ wskazane przepisy expressis verbis oznaczają, że kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi przesłankę do dokonywania konkretnych działań polegających na przeprowadzaniu "okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych".

Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. nie zgodziła się spółka, zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 i 3 oraz art. 20 w zw. z art. 19 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 ustawy po drogach publicznych oraz art. 63 i 63b ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2004 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym; art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a.; art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 i 3 oraz 20 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych;

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż bezspornie skarżąca nie była właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym (w szczególności działki nr [...]), wyznaczonym dla planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca pozostaje bowiem stroną (koncesjonariuszem) zawartej w dniu [...] sierpnia 2008 r. z, działającym w imieniu Skarbu Państwa, Ministrem Infrastruktury, umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...]. Charakter prawny umowy koncesyjnej budzi liczne wątpliwości. Teść umowy o budowę i eksploatację albo wyłącznie o eksploatację autostrady jest w znacznym stopniu zdeterminowana przepisami prawa. Jej konieczną treść określa art. 63 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (obecnie tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1057). W ocenie Sądu z norm art. 63 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, art. 63b ww. ustawy, art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, art. 20 tej ustawy wynika, że od momentu przekazania autostrady spółce, z którą zawarto stosowną umowę, Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie sprawuje już zarządu nad taką drogą, lecz swoje kompetencje w tym zakresie ceduje na spółkę (z wyjątkiem określonych w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20). Zarządca autostrady ma z tego tytułu ściśle określone obowiązki wynikające z umowy o budowę i eksploatację autostrad, ale też wynikające wprost z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy o autostradach płatnych.

Dalej Sąd zaznaczył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. przeanalizowało obowiązki spółki jako zarządcy autostrady wynikające z regulacji art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych uznając w konsekwencji, że z uwagi na charakter odcinka [...] autostrady [...] jako drogi wchodzącej w skład transeuropejskiej sieci drogowej, obowiązek w zakresie zarządzania bezpieczeństwem takiej drogi należy do Głównej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a przepisy ustawy o drogach publicznych nie nakładają na skarżącą obowiązków w zakresie ogólnie pojętego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stwierdziło, że ochrona interesu publicznego w tym zakresie spoczywa na zarządcy drogi, którym jest w tym aspekcie Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który to organ pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie Sąd podzielił. W ocenie Sądu obowiązkiem spółki jest m.in. przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego – co wynika z art. 20 pkt 10 ustawy o drogach publicznych. Przez drogę – zgodnie z ustawą – rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Słuszna jest zatem uwaga Kolegium, iż zadanie to nie obejmuje całego pasa drogowego a już tym bardziej nieruchomości położonych w sąsiedztwie pasa drogowego, takich jak działka nr [...].

W przepisie art. 20 pkt 10a ustawy o drogach publicznych kwestie bezpieczeństwa robót budowlanych dotyczą robót budowlanych przeprowadzanych tylko na drodze, a nie poza pasem drogowym znajdującym się w sąsiedztwie nieruchomości. Również i w ujęciu art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych nie można mówić o bezpieczeństwie w kontekście zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia, które miałyby wynikać z działań w postaci nowych inwestycji w pobliżu autostrady. Sąd dokonał analizy statusu spółki także w kontekście ustawy o autostradach płatnych, a następnie podniósł, że w sprawie posiadania przez spółkę legitymacji strony postępowania istotne znaczenie ma położenie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...]. Działka ta sąsiaduje z działką nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez GDDKiA, a przez skarżącą jest dzierżawiona. Istotne jest jednak to, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest przy drodze wojewódzkiej nr [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Teren inwestycji z uwagi na umiejscowienie obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej obsługiwany jest z publicznej drogi wojewódzkiej nr [...], poprzez istniejący zjazd na działce nr [...]. Zatem realizacja inwestycji nie prowadzi do niekorzystnych rozwiązań komunikacyjnych w obrębie węzła autostradowego [...], czy też zakłóca korzystanie z nieruchomości znajdujących się w posiadaniu spółki, a już z całą pewnością nie może – jak twierdzi skarżąca – w skrajnych wypadach doprowadzić do całkowitego paraliżu węzła autostrady.

Z powyższych względów Sąd za zasadne uznał stanowisko organu odwoławczego, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie objętej wznowionym postępowaniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ przepisów postępowania, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2017 r. w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą (to jest zarzutów naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza brak odniesienia się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. w szczególności dotyczących przeprowadzonych przez ten organ oględzin, art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G, na skutek pominięcia przez ten organ uchybienia przepisom postępowania, których dopuścił się Burmistrz Miasta i Gminy T. w związku z przeprowadzonymi oględzinami, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji), skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., a to w następstwie:

- przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sposób nieprawidłowy, poprzez zaakceptowanie w swoim rozstrzygnięciu błędnego stanu faktycznego ustalonego przez ten organ wskutek przeprowadzenia nieprawidłowej oceny materiału dowodowego (w szczególności protokołu oględzin z dnia 21 sierpnia 2017 r. oraz pozostałych ustaleń dokonanych przez Burmistrza Miasta i Gminy T. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze bez oparcia w jakimkolwiek przeprowadzonym dowodzie w zakresie ustalenia uciążliwości planowanej inwestycji), co w konsekwencji skutkowało przyjęciem błędnego założenia, że planowana na działce nr [...] inwestycja nie doprowadzi do utrudnień komunikacyjnych w obrębie węzła [...], podczas gdy prawidłowa ocena tego materiału dowodowego oraz całokształtu okoliczności sprawy powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi, oraz

- nieuwzględnienia wszystkich sformułowanych wobec zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzutów skarżącej dotyczących kierowania się przez ten organ błędną wykładnią oceny materiału dowodowego, a w szczególności poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o kwestionowany przez skarżącą protokół oględzin z dnia 21 sierpnia 2017 r. oraz ustalenia dokonane bez oparcia w jakimkolwiek przeprowadzonym dowodzie (w zakresie ustalenia uciążliwości planowanej inwestycji),

przez co doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania (art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., czego następstwem było wydanie przez Sąd pierwszej instancji wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących wyjaśnienia, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nieznajdujące poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, jakoby planowana na działce nr [...] inwestycja nie powodowała utrudnień komunikacyjnych w obrębie węzła [...] i nie wskazał przyczyny dla której argumenty podnoszone przez skarżącą w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie, oraz ograniczenie uzasadnienia kwestionowanego wyroku w zasadzie do dosłownego powtórzenia odnośnych uzasadnień decyzji organu w zakresie zarzutów dotyczących wykazania interesu prawnego skarżącej (przepisów prawa materialnego) do udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy;

e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niesłusznym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.;

W następstwie powyżej postawionych zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w trybie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący wydaniem przez organ zaskarżanej decyzji z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania;

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz w zw. z art. 20 pkt 10, pkt 10a i pkt 14 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe ich zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., pozostające bez związku ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, skutkujące uznaniem, że skarżącej nie przysługuje interes prawny do występowania jako strona postępowania administracyjnego o udzielnie warunków zabudowy, podczas gdy prawidłowo przyznanie spółce statusu strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy powinno mieć miejsce w oparciu o art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz w zw. z art. 4 pkt 21, a także art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 63 pkt 6 lit. e) w zw. z art. 63b ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym oraz w zw. z pkt 7.2.1 umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...] które zostały pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy ww. przepis art. 43 ust. 1 nakłada wprost na inwestora zamierzającego prowadzić określoną inwestycję na działce nr [...], określone obowiązki i ograniczenia związane z zagospodarowaniem tej działki i jej zabudową względem działki sąsiedniej (czyli działki we władaniu spółki), co oznacza, że spółka jako podmiot władający działką sąsiednią względem działki nr [...] musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone;

c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz w zw. z art. 4 pkt 21 oraz w zw. z art. 63 pkt 6 lit. e) w zw. z art. 63b ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym oraz w zw. z pkt 7.2.1 umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...] poprzez błędną ich wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wskazane tam obowiązki spółki jako zarządcy autostrady, w szczególności w zakresie "ochrony drogi" (art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych) oraz "zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników" (art. 63 pkt 6 lit. e ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym) nie nakładają na zarządcę autostrady płatnej obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom autostrady oraz obowiązku bezwzględnej reakcji na przypadki naruszenia bezpieczeństwa użytkowników autostrady, a obowiązek w zakresie zarządzania bezpieczeństwem takiej drogi należy wyłącznie do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co w konsekwencji skutkowało odmową uznania spółki za stronę postępowania administracyjnego, podczas gdy z prawidłowej wykładni ww. przepisów wyraźnie wynika, że na spółce, której przekazano w drodze umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...] obowiązki zarządcy autostrady, ciąży obowiązek niedopuszczenia do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu polegający m.in. na bezwzględnym obowiązku reakcji na naruszenia przepisów mogących wpływać na bezpieczeństwo ruchu;

d) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7 b ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przypisana Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad kompetencja w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przesądza jednocześnie o tym, że ochrona interesu publicznego w zakresie ogólnie pojętego bezpieczeństwa ruchu drogowego w przypadku autostrad spoczywa wyłącznie na Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy uprawnienie to nie wypływa w żaden sposób na interes prawny spółki pozwalający przypisać jej status strony postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji prowadzonej na działce sąsiedniej względem działki znajdującej się we władaniu spółki w oparciu o przepisy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz w zw. z art. 4 pkt 21, a także art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 63 pkt 6 lit. e) w zw. z art. 63b ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym oraz w zw. z pkt 7.2.1 umowy.

W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 185 § 1 i 2 p.p.s.a., spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego skarżącej spółki zaznaczyć należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, która odmawiała uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji Burmistrza T. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dla inwestora [...] sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej (kantor) na działce nr [...] obręb [...] z uwagi na brak podstawy do jej uchylenia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Generalnie bowiem w sprawie tej uznano, iż skarżąca spółka nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazywanego wyżej tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej na działce nr [...] obręb [...], zatem we wznowionym postępowaniu zastosowano konstrukcję prawną z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zauważyć należy, iż wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero więc pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. (których w tej sprawie brak). Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, a więc stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Zastosowana w tym postępowaniu norma art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie pozwala więc na przejście do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej (sprawy ustalenia warunków zabudowy).

Tym samym podstawowe znaczenie dla prawidłowej oceny zastosowania konstrukcji prawnej z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma ustalenie czy [...] S.A. z siedzibą w P. (skarżąca spółka) była stroną postępowania zakończonego wskazywaną wyżej decyzją Burmistrza T. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dla [...] sp. z o.o. warunków zabudowy i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu.

Natomiast Sąd pierwszej instancji, w ramach oceny legalności zaskarżonej decyzji trafnie zdefiniował istotę sporu przyjmując, iż dotyczy ona ustalenia posiadania przez skarżącą spółkę statusu strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza T. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podzielając stanowisko organów orzekających Sąd pierwszej instancji przyjął, iż dokonały one trafnej oceny w postępowaniu rozpoznawczym, że skarżąca spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji spowodowało zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić, albowiem zaskarżona decyzja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni odpowiada prawu. Stanowiska tego nie mogą zmienić przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy regulowane przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 tj.) ma charakter postępowania administracyjnego, którego zasady określa ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a., przy czym pojęcie strony, jakim posługuje się powołany przepis, jak powszechnie się przyjmuje, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego (normy prawnej), które stanowią podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podstawę materialnoprawną do ustalenia kręgu podmiotów, które mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy, stanowi przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na gruncie przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, jakie są przesłanki określenia katalogu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie II OSK 2331/10, LEX nr 1138144 i przywołanym tam orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cytat "stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości". Krąg stron w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi nie tylko inwestor, lecz także właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji, o ile będą w stanie wykazać swój interes prawny w postępowaniu (tak: wyrok NSA z 26 listopada 2010 r. II OSK 1825/09, LEX nr 746818).

Oczywiście nie można wykluczyć, iż poza właścicielem i użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właścicielem i wieczystym użytkownikiem działki sąsiadującej z nieruchomością przeznaczoną do zainwestowania, w tym nawet położonej w pewnej od niej odległości, za stronę postępowania o ustalenie warunków, ze względu na konkretne okoliczności, zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości (ograniczonym prawem rzeczowym, np. osoba korzystająca ze służebności), prawem obligacyjnym (prawem zobowiązań) czy trwałym zarządem. Stroną może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i społeczne (art. 29 k.p.a.).

W myśl postanowień art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo o ustalenie warunków zabudowy powinien m.in. zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Organ właściwy do rozpoznania wniosku ma obowiązek zweryfikowania faktycznego zakresu oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. O granicach obszaru oddziaływania będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, przy czym w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia chodzi o wykazanie możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Również problem ustalania stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy oceniać także z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Tym samym również z tego względu a priori nie można wykluczyć innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi oraz prawami obligacyjnymi, jeżeli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż działka nr [...], objęta warunkami zabudowy sąsiaduje z działką nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa. Skarżąca spółka jest stroną (koncesjonariuszem) zawartej w dniu [...] sierpnia 2008 r. z działającym w imieniu Skarbu Państwa, Ministrem Infrastruktury, umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...]. Na skutek tej umowy działka nr [...] stanowiąca pas progowy odcinka [...] autostrady płatnej znajduje się we władaniu skarżącej spółki, będąc pod jej zarządem. Nie jest również sporne, iż jako koncesjonariusz skarżąca spółka uprawniona jest oraz zobowiązana do eksploatacji odcinka [...] na własny koszt i ryzyko na zasadach określonych w umowie i w sposób zgodny z prawem. Spółka ponosi odpowiedzialność za prawidłową eksploatację, w tym remonty, utrzymanie i ochronę odcinka [...] w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (pkt 7.1.2 umowy). Dodatkowo należy wskazać, iż w pkt 7.6.1 przywołanej wyżej umowy wyliczono obowiązki spoczywające na skarżącej spółce od dnia przekazania jej pasa drogowego odcinka [...] autostrady, a są to w szczególności: obowiązek opracowania projektów planów finansowych budowy, przebudowy, remontu, pełnienie funkcji inwestora do przeprowadzania okresowych kontroli stanu odcinka, wykonywanie robót inwestycyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, przeciwdziałanie niszczeniu odcinka [...] przez użytkowników, przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska, wprowadzenie ograniczeń w zamykaniu odcinka [...], dokonywanie okresowych kontroli natężenia ruchu drogowego, utrzymywanie zieleni przydrożnej itp. Zatem zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości, zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i właściwiej eksploatacji nieruchomości, w tym bieżącego administrowania nieruchomością. Są to również czynności zmierzające do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym oraz takie, które prowadzą do uzasadnionego inwestowania w nieruchomość. Czynności zarządzania wykonuje zarządca nieruchomością zgodnie z przepisami prawa.

Skarżąca spółka swój interes prawny do bycia stroną w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla [...] sp. z o.o. wywodzi więc z faktu bycia koncesjonariuszem zawartej umowy z dnia [...] sierpnia 2008 r. o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...], a w konsekwencji zarządcą spornego odcinka autostrady, wskazując tutaj na przepisy prawa materialnego - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz w zw. z art. 4 pkt 21, a także art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 63 pkt 6 lit. e) w zw. z art. 63b ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym oraz w zw. z pkt 7.2.1 umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...], które jej zdaniem zostały pominięte w sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzone w tej sprawie postępowanie rozpoznawcze w ramach wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrz T. z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej na działce nr [...] w miejscowości [...] zasadnie wykazało, iż skarżąca spółka nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia ww. warunków zabudowy, a wskazane wyżej przepisy nie stanowiły źródła interesu prawnego skarżącej spółki.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji co do charakteru umowy koncesyjnej. Koncesja jest przejawem reglamentacji działalności gospodarczej dokonywanej przez państwo. Wyraża ona akt zgody władz publicznych na podjęcie i prowadzenie działalności przez określonego przedsiębiorcę. Zawiera w sobie cechy pozwolenia, a zarazem różni się od niego tym, że jest udzielana w pewnym tylko zakresie działalności gospodarczej. Właściwie uznano, iż treść umowy o budowę i eksploatację autostrady oraz wyłącznie o eksploatację autostrady jest w znacznym stopniu zdeterminowana przepisami prawa, w tym wypadku przepisami ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1057 tj.). Niewątpliwie norma art. 63 tej ustawy stanowi, co umowa o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady powinna określać. Z kolei w art. 63b ust. 1 tej ustawy określa obowiązki spółki (zarządcy umownego) utrzymania, przebudowy, remontu i ochrony autostrady wraz z nawierzchnią drogową i obiektami mostowymi w jej pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tej autostrady, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast do właściwego zarządcy odpowiedniej drogi należy utrzymanie wchodzących w skład pasa drogowego autostrady przejazdów z przecinającymi ją drogami i innymi liniami komunikacyjnymi w części drogowej i mostowej obejmującej skarpy nasypów i wykopów, urządzenia odwadniające, nawierzchnie, torowiska, chodniki, pobocza, poręcze oraz urządzenia organizacji i bezpieczeństwa ruchu należy do zarządców właściwych dla tych dróg lub linii komunikacyjnych, w których ciągu są one zlokalizowane (ust.2).

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 19 ust. 2 pkt 1 wskazuje, że zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z zastrzeżeniem w szczególności ustępu 3, w którym przyjęto, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Zatem zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w szczególności zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej.

Przepis art. 20 ustawy o drogach publicznych zawiera katalog zadań zarządcy drogi (pkt 1-20). Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 5, 6 ustawy o drogach publicznych do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy również: wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych i współpraca z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej, jak i zarządzanie ruchem na drogach krajowych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest co do zasady zarządcą dróg krajowych i autostrad (art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych), niezależnie od tego, iż zarządca umowy, tj. skarżąca spółka realizuje swoje uprawnienia wynikające z umowy o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Podkreślić należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, do jego kompetencji należy poza wyżej wymienionymi także uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od powyższego jest też uprawnionym organem, który w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach pozwala na usytuowanie, w odległości mniejszej niż ta wskazana w art. 43 ust. 1, obiektu budowlanego przy drodze, a czyni to przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Uwaga ta została uczyniona, albowiem skarżąca spółka w skardze kasacyjnej upatruje źródła swego interesu prawnego w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Norma ta określa w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni powinny być usytuowane obiekty budowlane. Dopuszczalna jest jednak zgoda zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 tej ustawy, co statuuje norma art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym norma całego art. 43 ustawy o drogach publicznych nie może stanowić źródła interesu prawnego strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż mowa w nim jest o konkretnym usytuowaniu obiektu, a wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. To o usytuowaniu obiektu w terenie decyduje organ architektoniczno-budowlany. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Stąd też konieczność badania warunków całej działki. Poza tym ust. 2 omawianej normy wskazuje, iż przed udzieleniem pozwolenia na budowę właściwy zarządca może zezwolić na odstąpienie od wymaganych prawem odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni o jakiej mowa w ust. 1 tej normy. Zatem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest źródłem interesu prawnego skarżącej spółki w tej sprawie. Wskazywane w motywach skargi kasacyjnej stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r. II OSK 506/12, jako wydane w innym stanie faktycznym, nie może być skutecznie powoływane w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Tym samym wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o drogach publicznych nie zostały naruszone poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał w kontekście art. 28 k.p.a., że obowiązki skarżącej spółki jako zarządcy autostrady wynikające z regulacji art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych, z uwagi na charakter odcinka [...] autostrady [...] jako drogi wchodzącej w skład transgranicznej sieci drogowej, nie są takimi, które powodują przyznanie przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Słusznie bowiem uznano w tym zakresie, że obowiązek w zakresie zarządzania bezpieczeństwem należy do Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a przepisy ustawy o drogach publicznych nie nakładają na skarżącą spółkę obowiązków w zakresie ogólnie pojętego bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ochrona interesu publicznego w tym zakresie spoczywa na zarządcy drogi, którym w tym aspekcie jest Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Trafnie również w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji ocenił obowiązki skarżącej spółki wynikające z ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym w tym art. 63 pkt 6 lit. e w zw. z art. 63b ust. 1 tej ustawy w powiązaniu z punktem 7.2.1 umowy o budowę i eksploatację odcinka [...] autostrady płatnej [...] w kontekście posiadania legitymacji strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 63 pkt 6 lit. e cytowanej wyżej ustawy określa, co powinna określać umowa o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady w tym zobowiązania spółki do zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników. Takie zobowiązanie zawarto w pkt 7.1.2 umowy (w skardze kasacyjnej błędnie oznaczono jako pkt 7.2.1.), w którym jedynie ogólnie zapisano "spółka ponosić będzie odpowiedzialność za prawidłową eksploatację, w tym remonty, utrzymanie i ochronę odcinka [...] w rozumieniu ustawy o drogach publicznych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wykazał, że z powyższego zestawienia przepisów wynika, że to na podstawie ustawowego upoważnienia mogą zostać przekazane określone obowiązki spółki w drodze porozumienia jako zarządcy autostrady i sprecyzowane w umowie, natomiast nie można wyprowadzać z tego wniosku, że sam fakt zawarcia umowy pozwala na przyjęcie domniemania, że spółka przejęła wszystkie obowiązki zarządcy autostrady, o których mowa w art. 20 w zw. z art. 4 ust. 21 ustawy o drogach publicznych, a tym bardziej bez uwzględnienia zastrzeżenia znajdującego się w art. 19 ust. 3 tej ustawy. Ustawa o autostradach płatnych oraz ustawa o drogach publicznych zawierają bowiem katalog określonych zadań zarządcy autostrady, które mogą zostać scedowane na daną spółkę przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jednakże w każdym konkretnym przypadku katalog ten może posiadać mniejszy bądź większy zakres, o czym decydują każdorazowo strony zawierające umowę. W tej sprawie katalog ten zamieszczony został w punkcie 7.6. umowy zatytułowanym "Kompetencje Zarządcy Drogi". W myśl brzmienia podpunktu 7.6.1. umowy "Strony uzgadniają, że zamawiający powierza spółce, natomiast Spółka od dnia przekazania jej Pasa Drogowego Odcinka, zobowiązana jest wykonywać w ramach Opłaty za Dostępność następujące kompetencje zarządcy drogi w rozumieniu Ustawy o Drogach Publicznych", po czym następuje wyliczenie kompetencji Spółki. W lit. i) podpunktu 7.6.1. umowy znalazł się zapis, zgodnie z którym spółka ma obowiązek "przeprowadzania okresowych kontroli stanu Odcinka, ze szczególnym uwzględnieniem jego wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Nie ma w nim mowy o ogólnie pojętym bezpieczeństwie ruchu drogowego, na co wpływać by miały różnorodne czynniki o charakterze zewnętrznym czy wewnętrznym, a jedynie te wynikające z samego stanu drogi, czyli jej właściwości fizycznych, technicznych, np. stopnia zużycia nawierzchni autostrady. Natomiast w lit. m) podpunktu 7.6.1. umowy znalazł się zapis, będący powtórzeniem art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych, wedle którego do kompetencji zarządcy drogi należy "wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia.". Ograniczenia w ruchu, zamykanie drogi (autostrady) oraz wyznaczanie objazdów związane jest z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu zagrożonego przez zjawiska czy zdarzenia o charakterze nagłym i krótkotrwałym, a nie będące konsekwencją zmiany sposobu zabudowy i zagospodarowania terenów – tak jak w rozpoznawanej sprawie - znajdujących się w pobliżu autostrady. Stąd też wskazywany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz w zw. z art. 4 pkt 21 oraz w zw. z art. 63 pkt 6 lit. e) w zw. z art. 63b ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym oraz w zw. z pkt 7.2.1 umowy jako nieusprawiedliwiony nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazane wyżej normy nie mogły stanowić źródła interesu prawnego skarżącej spółki w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla realizacji obiektu kantoru na działce nr [...] obręb miasta [...].

Chybiony jest również zarzut obrazy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7 b ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię.

Nie jest sporne, iż Sąd pierwszej instancji wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej nie dokonywał wykładni ww. przepisu o czym świadczą motywy zaskarżonego wyroku. Jedynie zaznaczono, iż ochrona interesu publicznego w zakresie ogólnie pojętego bezpieczeństwa ruchu drogowego spoczywa na zarządcy drogi, którym w tym aspekcie jest Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, co w okolicznościach tej sprawy odpowiada prawdzie. Zawarto nadto informację w uzasadnieniu, iż ww. organ uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, co jest po prostu stwierdzeniem faktu, skoro takie uzgodnienie było dokonane w sprawie projektu decyzji Burmistrza T. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej na działce nr [...] w miejscowości [...]. Centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajowych postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. Przypisywanie wskazanemu wyżej stwierdzeniu dodatkowych treści nie może być odczytywane jako błędna wykładnia normy prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Niewątpliwie we wznowionym postepowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wbrew stanowisku wyrażonemu we wniesionym środku odwoławczym, przeprowadzono zostało właściwe postępowanie administracyjne w zakresie legitymacji strony skarżącej spółki. Skutecznie dokonano weryfikacji faktycznego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej (kantor) na działce nr [...] w miejscowości [...] i na tej podstawie ustalano krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą być naruszone. O granicach obszaru oddziaływania decydowały indywidualne cechy spornego obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, jak też badano możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym.

W sprawie przeprowadzono oględziny w dniu 21 sierpnia 2017 r. z udziałem przedstawiciela skarżącej spółki, co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. Natomiast kwestionowane jest, że na podstawie tych oględzin wyprowadzono błędne wnioski, iż planowana inwestycja nie prowadzi do niekorzystnych rozwiązań komunikacyjnych w obrębie węzła autostradowego. Błędne ustalenie stanu faktycznego polegało w szczególności, jak wynika z motywów kasacji, z faktu nieprzeprowadzenia opinii biegłego wobec podjęcia samodzielnych ustaleń posiadających charakter wiadomości specjalnych o braku uciążliwości w zakresie akustycznym drgań, emisji, substancji, gdyż nie wykraczają one poza teren inwestycji, a pomijano podnoszone okoliczności o realnym zagrożeniu przez inwestycję dla bezpieczeństwa ruchu (strona 12 skargi kasacyjnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie opinii biegłego nie było konieczne w tej sprawie. Niewątpliwie art. 84 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. A zatem ustawodawca nie wprowadził obowiązku przeprowadzenia takiego dowodu nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie. Niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie wskazano na naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. (a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej), to nie można w tych okolicznościach sprawy zarzucić organom, że omawianego dowodu nie przeprowadziły. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy orzekają organy wyspecjalizowane, których pracownicy niewątpliwie posiadają wiadomości niezbędne do prawidłowego rozstrzygania w tego typu sprawach.

Poza tym w trakcie wskazywanych wyżej oględzin oceniono położenie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...] względem działki dzierżawionej przez skarżąca spółkę, a to działkę nr [...] której właścicielem jest Skarb Państwa. Istotne jest to, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, iż działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest przy drodze wojewódzkiej nr [...] (nr ewid. [...]). Teren inwestycji z uwagi na umiejscowienie obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej obsługiwany jest z publicznej drogi wojewódzkiej nr [...], poprzez istniejący zjazd na działce nr [...]. Stąd też uznano, w takich okolicznościach, że realizacja inwestycji nie prowadzi do niekorzystnych rozwiązań komunikacyjnych w obrębie węzła autostradowego [...]. Potwierdzono też, że inwestycja której warunki ustalono (obiekt kantoru) nie zakłóca korzystania z nieruchomości znajdujących się w posiadaniu spółki.

Analiza akt przedmiotowej sprawy nie pozwala więc na uznanie, iż w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a. albowiem zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. Prawidłowo zatem uznano, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącej spółce przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie objętej wznowionym postępowaniem, co prowadziło do wydania z kolei rozstrzygnięcia w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a to odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2016 r.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było w tej sprawie podstawy do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzje uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postepowania. Naruszenie prawa materialnego polega na błędnej wykładni prawa, niewłaściwym zastosowaniu prawa bądź na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie zaś z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.

Natomiast w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie tylko nie ujawnił naruszenia przez organy administracji publicznej jakichkolwiek przepisów prawa materialnego jak i powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 11, 15, 77, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., ale też nie stwierdził, by naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż przede wszystkim przedstawione przez Sąd pierwszej instancji rozważania co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w pełni odpowiadają prawu. Nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy konstrukcji z art. 138 § 2 k.p.a., na co wskazuje także skarga kasacyjna. Zatem, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwie zastosowano w ramach dokonanej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia normę art. 151 p.p.s.a. co już przecież wyżej zasygnalizowano.

Chybiony jest też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia także dopatruje się strona skarżąca stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę spółki niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie ustalenia przymiotu strony skarżącej spółki w postępowaniu w sprawie objętej wznowieniowym postępowaniem, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010r. I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd normy art. 134 § 1 p.p.s.a. należało zatem uznać za niezasadny.

Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki Sąd pierwszej instancji nie naruszył również przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r. I OSK 1605/09; z 13 października 2010r. II FSK 1479/09, publ. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r. II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego uznał zaskarżone rozstrzygniecie za zgodne z prawem i w konsekwencji dlaczego zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., a więc dlaczego oddalił wniesioną skargę. Takie uzasadnienie odpowiada więc dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Także zarzutu nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi nie jest trafny. Wskazać bowiem należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że Sąd nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym – patrz: wyrok NSA z 7 września 2017 r. II OSK 2904/16. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera odniesienie się do wszystkich istotnych kwestii, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Dotąd powiedziane prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych zarzutów. To zaś uzasadniało oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej, co też uczyniono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.