Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 49/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art 1 ust 1 , art 3 ust 1 , art 4 ust 1 pkt 5 , art 5 , art 6 ust 1 pkt 2, 3, 4 i 5 , art 10 , art 13 , art 14
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art 149 par 1 pkt 1 i 3 , par 1a oraz par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) NSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność [...] sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że [...] sp. z o.o. dopuściła się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie pkt 2, 3, 4 i 5 wniosku K. K. z dnia 9 stycznia 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje [...] sp. z o.o. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w zakresie pkt 2, 3, 4 i 5 wniosku K. K. z dnia 9 stycznia 2019 r.; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od [...] sp. z o.o. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2019 r. K.K. zwrócił się do Wodociągi i Kanalizacja. sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie wskazanych dokumentów, tj.:

"1) wszystkich schematów struktury organizacyjnej jednostki organizacyjnej gminy Krzeszowice – Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. wraz ze zmianami obowiązujących od dnia 1 stycznia 2016 do dnia dzisiejszego,

2) wszystkich analiz i audytów wykonanych na zlecenie jednostki organizacyjnej gminy Krzeszowice – Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. od 1 stycznia 2016 roku do dnia dzisiejszego,

3) wszystkich analiz, raportów, protokołów, protokołów z kontroli i ekspertyz sporządzonych przez specjalistę ds. Planowania i kontroli jednostki organizacyjnej gminy Krzeszowice – Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. od 1 stycznia 2016 roku do dnia dzisiejszego,

4) wszystkich umów o pracę, zleceń, o dzieło oraz aneksów do tych umów zawartych przez jednostkę organizacyjną gminy Krzeszowice – Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. od 1 stycznia 2016 roku do dnia dzisiejszego oraz aneksów do tych umów,

5) zakresu obowiązków dla specjalisty ds. Planowania i Kontroli.".

Jednocześnie we wniosku tym wskazano, że jeżeli wnioskowane dokumenty zawierają dane mogące naruszyć prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, chronionych na podstawie odpowiednich ustaw, należy dane te zakryć przy sporządzaniu skanu dokumentu. Wnioskodawca określił również sposób udostępnienia ww. dokumentów wskazując, aby skany tych dokumentów zostały wgrane na załączony nośnik DVD, a następnie, aby został on powiadomiony o gotowości odbioru nośnika za pomocą poczty elektronicznej, której adres został podany w treści wniosku.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. Wodociągi i Kanalizacja K. sp. z o.o., odnosząc się do poszczególnych punktów wniosku z dnia 9 stycznia 2019 r. wskazała, że:

"Ad. 1. Wnioskowana informacja stanowi informację publiczną i jest ogólnie dostępna na stronie biuletynu informacji publicznej.

Ad. 2. W tym zakresie nie ma możliwości udostępnienia wspomnianych dokumentów z uwagi na brak skonkretyzowania o jakie analizy i audyty chodzi. W celu uzyskania przedmiotowych dokumentów należy doprecyzować rodzaj, datę powstania oraz czego dotyczy wnioskowany dokument.

Ad. 3. W tym zakresie wnioskowane dokumenty są dokumentami wewnętrznymi przedsiębiorstwa i nie stanowią informacji publicznej.

Ad. 4 i 5. W tym zakresie Spółka wskazuje, że nie otrzymała od Pana nośnika danych. W związku z powyższym na podstawie art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej opłata z tytułu udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z zarządzeniem Prezesa Zarządu nr 5/2015 z dnia 03.06.2015 r. wyniesie 5,00 zł – słownie: pięć zł 00/100. Zapłaty proszę dokonać na rachunek bankowy Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice spółka z o.o. w Krzeszowicach [...]

Następnie pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. K.K. wystosował do Rady Miejskiej w Krzeszowicach ponaglenie na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), wnosząc o stwierdzenie, że jednostka organizacyjna gminy Krzeszowice – Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. dopuściła się bezczynności prowadzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej oraz o zobowiązanie Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości.

W odpowiedzi na ponaglenie z dnia 24 stycznia 2019 r. Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. poinformowało, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął 9 stycznia 2019 r. i został on rozpatrzony, w następstwie czego wystosowano do wnioskodawcy odpowiedź z dnia 23 stycznia 2019 r. Tym samym, zdaniem spółki, brak było podstaw do wskazywania na bezczynność organu. Jednocześnie w korespondencji mailowej z dnia 6 lutego 2019 r., do której załączono ww. odpowiedź na ponaglenie, zaznaczono, że zgodnie z odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 stycznia 2019 r., nośnik danych z wnioskowaną informacją publiczną jest do odebrania w siedzibie spółki Krzeszowice, ul. [...] .

W reakcji na powyższe, pismem z dnia 21 lutego 2019 r., K.K. wniósł za pośrednictwem Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na brak udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w części oraz utrudnianie dostępu do informacji publicznej przez ww. podmiot, a przez to naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm. – dalej jako: u.d.i.p.), poprzez niezastosowanie się do art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

Skarżący wniósł przy tym o:

1. zobowiązanie Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie zgodnym z obowiązującymi przepisami,

2. zobowiązanie Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

3. wymierzenia Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując przy tym m.in., że w dniu 4 lutego 2019 r. została uiszczona na rachunek spółki opłata za udostępnienie informacji publicznej, na potwierdzenie czego przedłożono potwierdzenie dokonania transakcji.

Jednocześnie podniesiono, że otrzymana od Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice Sp. z o.o. płytka CD, zawierała kopie dokumentów (których wydruki załączono do skargi), takie jak:

a) umowy o pracę z dnia 1 VII 2016 zawartej pomiędzy Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice Sp. z o.o. a osobą zatrudnianą na stanowisku Specjalisty ds. Planowania i Kontroli (PP). Dodano, że skan dokumentu posiadał zasłonięte (lub wymazane), niemożliwe do odczytania informacje, takie jak:

- imię i nazwisko osoby zatrudnianej na stanowisku Specjalisty ds. Planowania i Kontroli (PP),

- PESEL osoby zatrudnianej na stanowisku Specjalisty ds. Planowania i Kontroli (PP),

- kwota wynagrodzenia,

- imię i nazwisko Specjalisty ds. kadr i płac jako osoby parafującej umowę.

b) porozumienia zmieniającego warunki umowy o pracę z dnia 1 VII 2016 zawartego w dniu 25 X 2016 z dnia 1 VII 2016 pomiędzy Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice Sp. z o.o. a pracownikiem. Dodano przy tym, że skan dokumentu posiadał zasłonięte (lub wymazane), niemożliwe do odczytania informacje, takie jak:

- imię i nazwisko pracownika,

- PESEL pracownika,

- imię i nazwisko Specjalisty ds. kadr i płac jako osoby parafującej umowę,

- nierozpoznana pieczątka.

c) umowy o pracę z dnia 30 VI 2017 zawartej pomiędzy Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice Sp. z o.o. a osobą zatrudnianą na stanowisku Specjalisty ds. Planowania i Kontroli (PP). Zaznaczono przy tym, że skan dokumentu posiadał zasłonięte (lub wymazane), niemożliwe do odczytania informacje, takie jak:

- imię i nazwisko osoby zatrudnianej na stanowisku Specjalisty ds. Planowania i Kontroli (PP),

- PESEL osoby zatrudnianej na stanowisku Specjalisty ds. Planowania i Kontroli (PP),

- kwota wynagrodzenia,

- imię i nazwisko Specjalisty ds. kadr i spraw socjalnych jako osoby akceptującej poprawkę oraz parafującej umowę.

d) opisu stanowiska Specjalisty ds. Planowania i Kontroli. Dodano przy tym, że skan dokumentu posiadał zasłonięte (lub wymazane), niemożliwe do odczytania informacje, takie jak:

- imię i nazwisko pracownika,

- imię i nazwisko Specjalisty ds. kadr i spraw socjalnych jako osoby sporządzającej dokument,

- data sporządzenia dokumentu.

Zwrócono przy tym uwagę, że dokumenty zostały zeskanowane w jakości 75 DPI, co zdaniem skarżącego istotnie utrudniało ich odczytanie. Podniesiono również, że zgodnie z powszechną wiedzą skan tekstu powinien być wykonany w jakości, co najmniej 200 DPI (jakość faksu) lub wyższej, zaś zalecaną jakością jest 300 DPI. Wyjaśniono przy tym, że informacje te można zwykle znaleźć m.in. w instrukcjach obsługi urządzeń skanujących.

Ponadto skarżący wskazał, że Wodociągi i Kanalizacja K. Sp. z o.o. jest jednostką organizacyjną Gminy Krzeszowice, której właścicielem jest w 100% Gmina Krzeszowice, wobec czego stosuje się do niej przepisy u.d.i.p. W dalszej kolejności skarżący przedstawił uzasadnienie przedmiotu skargi, podnosząc przy tym, iż ww. spółka nie zastosowała się do przepisów u.d.i.p., w szczególności w odniesieniu do formy odpowiedzi na poszczególne żądania wniosku z dnia 9 stycznia 2019 r. Jednocześnie w ocenie skarżącego, uzależnienie udzielenia informacji publicznej od podania przez wnioskodawcę szczegółów wnioskowanej informacji, należało uznać za utrudnianie dostępu do informacji publicznej, w konsekwencji prowadzącego do jej nieudzielenia. Podobnie też zdaniem skarżącego, operowanie pojęciem dokumentu wewnętrznego przedsiębiorstwa jako informacji niebędącej informacją publiczną miało na celu utrudnianie dostępu do informacji publicznej, w konsekwencji prowadząc do jej nieudostępnienia. Zwrócono również uwagę, że pomimo opłacenia przez wnioskodawcę dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice Sp. z o.o. nie udostępniła żądanej informacji w pełni, gdyż spółka udostępniła jedynie dwie umowy o pracę dla stanowiska Specjalisty ds. Planowania i Kontroli oraz jedno porozumienie zmieniające warunki o pracę dla tego stanowiska. Podkreślono także, że informacja ta nie została udostępniona w postaci pełnej, ponieważ na kopiach dokumentów zostały zasłonięte lub zamazane istotne informacje, zaś zdaniem skarżącego, nie wszystkie z nich korzystać powinny z ochrony danych osobowych. Dodatkowo w ocenie skarżącego można było przypuszczać – w oparciu o zamieszczone na stronach Biuletynu Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej spółki ogłoszenia ofert pracy – że w zakreślonym we wniosku z dnia 9 stycznia 2019 r. okresie były zawierane przez Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice Sp. z o.o. inne umowy o pracę, niż te opisane powyżej i udostępnione jedynie w części.

W odpowiedzi na skargę Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub ewentualnie oddalenie skargi w całości jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono na wstępie, że w ocenie spółki w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności w związku otrzymaniem przez spółkę w dniu 9 stycznia 2019 r. pisma zawierającego wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wyjaśniono bowiem, że spółka w dniu 23 stycznia 2019 r. nadała listem poleconym na adres pełnomocnika wnioskodawcy pismo z odpowiedzią na złożony wniosek. Dodano też, że w trybie art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w piśmie tym poinformowano wnioskodawcę o braku przedłożenia nośnika danych, co powodowało konieczność uiszczenia opłaty w wysokości 5 zł. W tym natomiast zakresie wskazano, że opłata za wydanie nośnika została przez wnioskodawcę uiszczona w dniu 4 lutego 2019 r., w konsekwencji czego spółka poinformowała o możliwości odbioru nośnika w dniu 6 lutego 2019 r., a w dniu 7 lutego 2019 r. wydano nośnik. Spółka zakwestionowała również twierdzenie skarżącego, iż jest ona jednostką organizacyjną Gminy Krzeszowice, wskazując przy tym, że spółka jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec powyższego nadmieniono, że inaczej niż argumentował skarżący, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 16 u.d.i.p. a art. 17 tej ustawy. Podkreślono jednak, że w ocenie spółki, w przedmiotowej sprawie nie doszło do odmowy udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, przy czym jeżeli tak traktować pismo spółki z dnia 23 stycznia 2019 r. – to niewątpliwie przyjąć należałoby, że doszło w sprawie do rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 17 ww. ustawy. Tym samym zdaniem spółki, konsekwencją powyższego było uprawnieninie wnioskodawcy do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego nie uczynił.

Ponadto zaznaczono, że skarżący powołał się w treści skargi na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co zdaniem spółki jednoznacznie świadczyło, iż skarga dotyczy sposobu załatwienia sprawy, o którym poinformowano rozstrzygnięciem z dnia 23 stycznia 2019 r. Jednocześnie w ocenie spółki w art. 52 § 3 p.p.s.a., na który powołano się w treści skargi nie wskazano, że regulację tą stosuje się także do sytuacji przewidzianej w treści art. 17 ust. 2 u.d.i.p., gdzie co prawda przewidziano prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale nie wydano decyzji, a rozstrzygnięcie w formie pisma z dnia 23 stycznia 2019 r., a przy tym do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.). Tym samym podniesiono, że biorąc pod uwagę, iż w przedmiotowej sprawie skarżący miał możliwość zastosowania środka zaskarżenia polegającego na wystąpieniu o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego nie uczynił, to przyjąć należało, że skarga podlegać powinna odrzuceniu w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że nie były one zasadne, gdyż nie naruszono przepisów u.d.i.p. W tym zakresie spółka wskazała, że w odniesieniu do pkt. 2b skargi, tj. pkt. 2 wniosku, nie doszło do odmowy udzielenia informacji publicznej, a do przekazania informacji o tym, że z uwagi na brak skonkretyzowania o jakie analizy i audyty chodzi, brak było możliwości udzielenia informacji publicznej. Wyjaśniono również, że w piśmie z dnia 23 stycznia 2019 r. poinformowano, że w celu uzyskania przedmiotowych dokumentów należy doprecyzować ich rodzaj, datę powstania oraz zakres przedmiotowy (czego dotyczą), powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych. Mając zatem na uwadze przywołane stanowisko judykatury stwierdzono, że żądanie okazania wszystkich analiz i audytów wykonanych na zlecenie spółki, bez doprecyzowania czy wskazania jaki miałby być ich przedmiot oraz data, nie pozwalało na przyjęcie, iż było to żądanie udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Podniesiono również, że niesprecyzowane we wniosku analizy i audyty nie stanowiły dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 3 u.d.i.p., co stanowiło kolejny argument przemawiający za tym, że zapytanie w tym zakresie nie dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu ustawy, a w związku z tym poinformowanie wnioskodawcy o konieczności doprecyzowania o jakie dokumenty chodziło (chociażby ze względu na ich rodzaj czy przedmiot) nie stanowiło w żaden sposób naruszenia regulacji ustawowych określonych w art. 2 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy. Jednocześnie podkreślono, że niedookreślone w żądaniu wniosku dokumenty to audyty i analizy, a więc dokumenty wewnętrzne spółki i także z tego względu nie stanowiły one informacji publicznej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących sposobu udzielenia odpowiedzi na zapytanie 3 wniosku, spółka podtrzymała stanowisko, że dokumenty wnioskowane w tym zakresie były dokumentami wewnętrznymi przedsiębiorstwa i nie stanowiły informacji publicznej. W tym też zakresie spółka powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że w sytuacji, w której wniosek dotyczył dokumentów wewnętrznych spółki, niebędących dokumentami o charakterze urzędowym, wniosek nie mógł zostać uznany za dotyczący informacji publicznej, a więc nie można było w tej sytuacji przyjąć, że uzasadnione było wydanie decyzji (lub quasi-decyzji zgodnie z treścią art. 17 u.d.i.p.). Podkreślono również, że wnioskowane dokumenty dotyczyły dokumentów wytwarzanych wewnętrznie, a nie protokołów kontroli zewnętrznych i dlatego też uznać je należało za wewnętrzne dokumenty spółki związane z jej bieżącym funkcjonowaniem, a nie z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu przesądzania o kierunkach działania. Dodatkowo podniesiono, że zapytanie z pkt. 3 wniosku dotyczyło bliżej nieokreślonych dokumentów, co także świadczyło o tym, że nie stanowiło ono zapytania o udzielenie konkretnej informacji, podobnie jak w przypadku pkt. 2 wniosku.

W odniesieniu natomiast do żądania wniosku z pkt. 4, w ocenie spółki uzasadnione było zanonimizowanie przekazanych dokumentów w zakresie umowy o pracę, w tym także takich elementów, jak imię i nazwisko pracowników, czy kwota wynagrodzenia. Wyjaśniono bowiem, że o ile pracownik ma nieograniczone prawo wglądu do swoich akt osobowych, tak udostępnienie danych w nich zawartych innym osobom, nastąpić może wyłącznie za jego zgodą. Tym samym w odniesieniu do żądania 4 wniosku należy wskazać, że co do zasady umowy o pracę pracowników nie są informacją publiczną, jednak osoba na stanowisku specjalisty ds. planowania i kontroli wyraziła zgodę na udostępnienie umowy ze swoich akt pracowniczych i stąd w tym zakresie umowę udostępniono. Jednocześnie podkreślono, że w pozostałym zakresie – odnośnie innych zatrudnionych – nie wyrażano takiej zgody. Podniesiono również, że takie stanowisko spółki znajdowało oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto na marginesie spółka podała, że kilka tygodni przed złożeniem wniosku o informację publiczną – radny K.K. osobiście składał w trybie art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniosek o udzielenie mu informacji w podobnym zakresie i został zaproszony do spółki celem okazania mu tych dokumentów, z czego nie skorzystał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie czego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I SAB/Kr 13/14, LEX nr 1512583; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt III SAB/Łd 62/07, LEX nr 451159).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez K.K. była bezczynność Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie wskazanych dokumentów, tj.:

"1) wszystkich schematów struktury organizacyjnej jednostki organizacyjnej gminy Krzeszowice – Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. wraz ze zmianami obowiązujących od dnia 1 stycznia 2016 do dnia dzisiejszego,

2) wszystkich analiz i audytów wykonanych na zlecenie jednostki organizacyjnej gminy Krzeszowice – Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. od 1 stycznia 2016 roku do dnia dzisiejszego,

3) wszystkich analiz, raportów, protokołów, protokołów z kontroli i ekspertyz sporządzonych przez specjalistę ds. Planowania i kontroli jednostki organizacyjnej gminy Krzeszowice – Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. od 1 stycznia 2016 roku do dnia dzisiejszego,

4) wszystkich umów o pracę, zleceń, o dzieło oraz aneksów do tych umów zawartych przez jednostkę organizacyjną gminy Krzeszowice – Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. od 1 stycznia 2016 roku do dnia dzisiejszego oraz aneksów do tych umów,

5) zakresu obowiązków dla specjalisty ds. Planowania i Kontroli.".

Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że kontrolowana sprawa z uwagi na swój przedmiot (skarga na bezczynność), została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Przy tak zdefiniowanym przedmiocie zaskarżenia (bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej), w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych również na gruncie obecnego brzmienia art. 37 k.p.a. oraz art. 52 i art. 53 p.p.s.a. (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2017 r., poz. 935) nie budzi wątpliwości, iż wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (tj. ponagleniem, które zastąpiło zażalenie oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), a zatem wyłączony został obowiązek przewidziany w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. W tym zakresie podnosi się bowiem, że swoją aktualność zachowuje ugruntowane od lat orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazujące, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), w trybie unormowanym w k.p.a. Podobnie też u.d.i.p., jako ustawa szczególna, regulująca w sposób kompleksowy i autonomiczny problematykę związaną z dostępem do informacji publicznej, stanowiąc przy tym rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, także nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym nadal przyjmuje się, że brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1650/18, LEX nr 2639245 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18, LEX nr 2682467 oraz powołane tam orzecznictwo). Dlatego też – niezależnie od faktu wniesienia przez skarżącego ponaglenia – należało uznać, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez K.K. jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przystępując zatem do oceny zasadności przedmiotowej skargi trzeba przede wszystkim wskazać, że w kontrolowanej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, tj. Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o., który – jak wskazano także w odpowiedzi na skargę – zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mieści się w kręgu podmiotów określonych przez ustawodawcę jako obowiązane do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w jakim byłaby ona dysponentem żądanej informacji oraz zastosowanie do żądanej informacji miałby tryb przewidziany w u.d.i.p. Stosownie bowiem do treści przywołanego powyżej przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tym samym należało uznać, że błędne zakwalifikowanie (określenie) przez skarżącego podmiotu, do którego zwrócił się on z wnioskiem o udostępnienie żądanej informacji publicznej (tj. Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o.), jako "jednostki organizacyjnej Gminy Krzeszowice" nie miało wpływu na przyjęcie, iż Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. mieściły się w katalogu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, określonym w art. 4 u.d.i.p., jako że jak wynika z Informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców (KRS), Gmina Krzeszowice będąca jedynym wspólnikiem tej spółki posiada całość jej udziałów, co niewątpliwie świadczy o pozycji dominującej ww. jednostki samorządu terytorialnego. Wymaga bowiem w tym miejscu podkreślenia, że pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie jest tożsame z pojęciem organu administracji publicznej, ale jest ono zdecydowanie szersze zakresowo. Oznacza to, że o tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyduje każdorazowo publiczny charakter wykonywanych przez ten podmiot zadań.

Istotą sporu pomiędzy stronami pozostawał natomiast sposób postępowania organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (w tym zachowania ustawowych terminów, podejmowanych czynności, kwalifikowania żądanych informacji, czy też formy rozstrzygnięcia), a w konsekwencji konieczność ustalenia czy Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. dopuściła się w kontrolowanej sprawie bezczynności. Co istotne, dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu ona powstała i czy była ona zawiniona.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru żądanej informacji, wymaga podkreślenia, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tak rozumianą informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063). Na uwagę w tym względzie zasługuje również treść art. 61 ust. 1 zd. 1 i zd. 2 in fine Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne obejmuje także uzyskiwanie informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 u.d.i.p., za informację publiczną należy m.in. uznać informację o podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz o zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych, jak również majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Tym samym przyjąć należy, że wobec braku zamkniętego katalogu informacji publicznych, o zaliczeniu danej informacji do kręgu informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. decydować będzie każdorazowo charakter wnioskowanej informacji i jej treść.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że w odniesieniu do pkt 1 wniosku z dnia 9 stycznia 2019 r., skarżący nie kwestionuje w treści skargi udzielonej mu przez Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. odpowiedzi w piśmie z dnia 23 stycznia 2019 r., tj. że wnioskowana informacja dotycząca wszystkich schematów struktury organizacyjnej ww. podmiotu wraz ze zmianami obowiązującymi od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku jest ogólnie dostępna na stronie biuletynu informacji publicznej, wobec czego ww. podmiot informując o tym fakcie skarżącego nie pozostawał w bezczynności. Tym samym w kontrolowanej sprawie podstawowe znaczenie ma dokonanie oceny, czy Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. pozostawała w bezczynności w zakresie odpowiedzi na żądania zawarte w pkt 2-5 ww. wniosku skarżącego z dnia 9 stycznia 2019 r.

Odnosząc się zatem do pkt 2 ww. wniosku skarżącego z dnia 9 stycznia 2019 r., w którym żądał on udostępnienia informacji publicznej poprzez udostępnienie wszystkich analiz i audytów wykonanych na zlecenie Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. od 1 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku, w ocenie Sądu należało uznać, iż podmiot zobowiązany do udzielenia żądanej informacji nie uczynił zadość w tym zakresie ww. wnioskowi, pozostając tym samym w bezczynności. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. wskazała bowiem, że w tym zakresie nie ma możliwości udostępnienia wspomnianych dokumentów z uwagi na brak skonkretyzowania o jakie analizy i audyty chodzi, wobec czego w celu uzyskania przedmiotowych dokumentów należy doprecyzować rodzaj, datę powstania oraz czego dotyczy wnioskowany dokument. Tymczasem zdaniem Sądu, żądana w tym względzie informacja została określona w sposób na tyle precyzyjny przez skarżącego (określił on rodzaj dokumentów, ramy czasowe oraz zleceniodawcę), że ww. podmiot powinien był rozpoznać przedmiotowy wniosek stosując – w zależności od dokonanej oceny, co do charakteru żądanej informacji – odpowiedni tryb u.d.i.p., czego jednak w kontrolowanej sprawie zabrakło.

Nawiązując zatem do trybu w jakim powinna zostać udzielona wnioskowana informacja publiczna wymaga zaznaczenia, że zgodnie z treścią art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przy czym informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie zaś z regulacją zawartą w art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy zaistnieje konieczność poboru opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadomi wnioskodawcę o jej wysokości w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a następnie udostępni informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl natomiast art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Tym samym bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi w tym terminie wnioskodawcy, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., jednocześnie informując o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub art. 17 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. wystosowała wprawdzie do skarżącego odpowiedź w terminie 14 dni, niemniej jednak w zakresie żądanej informacji z pkt 2 wniosku z dnia 9 stycznia 2019 r. – jak zostało to już wyżej wskazane – błędnie przyjęła, iż żądanie to nie jest na tyle precyzyjnie sformułowane by można było określić udostępnienia jakich dokumentów domaga się skarżący, wobec czego w ocenie Sądu należało uznać, iż w tym zakresie Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. pozostawała w bezczynności.

Podobnie też zdaniem Sądu, w odniesieniu do żądania objętego pkt 3 wniosku skarżącego z dnia 9 stycznia 2019 r. (wszystkie analizy, raporty, protokoły, protokoły z kontroli i ekspertyzy sporządzone przez specjalistę ds. Planowania i kontroli Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. od 1 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku) należało przyjąć, iż podmiot, do którego został skierowany ów wniosek dopuścił się bezczynności, gdyż wskazał on jedynie ogólnie (bez żadnego uzasadnienia), że ww. wnioskowane dokumenty są dokumentami wewnętrznymi przedsiębiorstwa i nie stanowią informacji publicznej. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dokumentem wewnętrznym jest dokument wytworzony na potrzeby danego podmiotu, który zawiera jedynie dane związane z funkcjonowaniem tego podmiotu, niewykorzystywane w stosunku o podmiotów spoza administracji publicznej (nie jest on więc kierowany do podmiotów zewnętrznych). Przyjmuje się zatem, że dokument wewnętrzny służy wyłącznie usprawnianiu działalności danego podmiotu, ochronie jego prawnie usprawiedliwionych interesów, a także ma zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom innych osób, zaś ujawnienie treści tego aktu mogłoby to zapobieganie czynić nieskutecznym, wobec czego tego rodzaju dokument nie musi być ujawniony w trybie u.d.i.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1709/17, LEX nr 2646231 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 11/19, LEX nr 2678501 oraz powołane w tym wyrokach orzecznictwo i poglądy doktryny). Dlatego też należy uznać, że określenie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej danego dokumentu mianem "wewnętrznego" w powyższym rozumieniu, wymaga każdorazowo szczegółowego uzasadnienia takiego jego sklasyfikowania, gdyż stanowić on będzie niejako wyjątek o zasady, wedle której dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Tymczasem kontrolowany podmiot w treści pisma z dnia 23 stycznia 2019 r. nie wyjaśnił w sposób należyty z uwagi na jakie okoliczności wskazane w pkt 3 wniosku skarżącego z dnia 9 stycznia 2019 r. dokumenty stanowią tzw. dokumenty wewnętrzne, nieposiadające waloru informacji publicznej. Brak natomiast takich szczegółowych rozważań powoduje, że kwestia ta nie poddaje się na obecnym etapie kontroli Sądu, wobec nieustosunkowania się przez Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. w sposób wyczerpujący do tego żądania wniosku.

Odnosząc się natomiast do żądania określonego w pkt 4 wniosku skarżącego z dnia 9 stycznia 2019 r. (wszystkie umowy o pracę, zlecenia, o dzieło oraz aneksy do tych umów zawartych przez Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. od 1 stycznia 2016 r. do dnia złożenia wniosku oraz aneksy do tych umów) wskazać należy, że również i ta kwestia nie poddaje się aktualnie pełnej kontroli Sądu. W tym zakresie wymaga bowiem podkreślenia, że w piśmie z dnia 23 stycznia 2019 r. ww. podmiot ograniczył się jedynie do określenia – na podstawie art. 15 u.d.i.p. – wysokości opłaty związanej ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia żądanej w tym i kolejnym punkcie wniosku (nr 5) informacji, nie wskazując przy tym, jakoby miała ona nie zostać udostępniona w pełnym zakresie. Tymczasem jak wynika z treści skargi, a czego nie zakwestionowano również w odpowiedzi na skargę, na nośniku odebranym przez pełnomocnika skarżącego w siedzibie organu w dniu 7 lutego 2019 r. znajdowały się jedynie dwie umowy o pracę i jedno porozumienie zmieniające warunki umowy o pracę, niezawierające (zasłonięte lub niemożliwe do odczytania) m.in. danych osobowych oraz wysokości wynagrodzenia podmiotów, których dotyczyły. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie określił przy tym czy były to wszystkie umowy zawarte w tym okresie (dopiero z odpowiedzi na skargę wynika, że nie, natomiast zarówno w treści pisma z dnia 23 stycznia 2019 r., jak i na nośniku odebranym w dniu 7 lutego 2019 r. brak chociażby informacji o liczbie zawartych w tym okresie umów i aneksów). Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. nie wydała również decyzji odmownej w zakresie dotyczącym umów i aneksów niezawartych na ww. nośniku, jak też w odniesieniu do danych zanonimizowanych na 3 skanach udostępnionych dokumentów, co tym samym świadczyło o jej bezczynności. W tym miejscu wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się wprawdzie, iż nie każda informacja związana z zatrudnieniem w podmiotach wykonujących zadania publiczne jest informacją publiczną, a mianowicie musi ona dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne, a nadto konieczne jest istnienie powiązania tej informacji z pełnieniem funkcji publicznych. Podkreśla się przy tym, że brak takiego związku, co do zasady powoduje, że dana informacja nie ma charakteru publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 350/17, LEX nr 2432698). Dlatego też tak istotne jest by podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonał rzetelnej analizy tego czy jakikolwiek jego pracownik pełni funkcję publiczną, tj. m.in. wykonuje zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mające związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo, bez względu na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną. Należy zwrócić przy tym uwagę, że w sytuacji, w której podmiot ten stwierdziłby, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem u.d.i.p., nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. ze względu na konieczność ochrony życia prywatnego pracowników niepełniących funkcji publicznej), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 133/19, LEX nr 2692359). Tego rodzaju aktywności brak było natomiast w przedmiotowej sprawie. Podmiot, do którego został skierowany przez skarżącego wniosek z dnia 9 stycznia 2019 r. ograniczył się bowiem do udostępnienia w tym zakresie skanów 3 dokumentów o niepełnej (zanonimizowanej) treści, nie ustosunkowując się przy tym czy były to wszystkie umowy zawarte we wskazanym we wniosku zakresie (którą to okoliczność podważa skarżący przedstawiając wydruki zamieszczonych na stronach BIP ofert pracy z zakreślonego okresu), względnie nie wydając w tym zakresie odmownej decyzji administracyjnej. Dlatego też Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. rozpoznając przedmiotowy wniosek w zakresie żądania ujętego w pkt 4 powinna uwzględnić poczynione powyżej uwagi, tj. określić liczbę umów zawartych we wskazanym we wniosku okresie, a następnie dokonać co najmniej pogłębionej analizy tak struktury zatrudnienia w tym okresie, jak również wykonywanych zadań przez poszczególne osoby zajmujące stanowiska decyzyjne, jak i zadań realizowanych przez samą Spółkę, z punktu widzenia możliwości udostępnienia tych danych zgodnie z żądaniem wniosku, przy uwzględnieniu formy w jakiej powinno to nastąpić oraz ograniczeń w zakresie udzielenia tego rodzaju informacji określonych w art. 5 u.d.i.p.

Ponadto w ocenie Sądu, udostępniony przez organ na ww. nośniku danych dokument w formie skanu określający zakres obowiązków dla specjalisty ds. Planowania i Kontroli został przygotowany w sposób nieczytelny, podobnie jak pozostałe ww. 3 skany dokumentów zawarte na tym nośniku. Wskazać bowiem należy, że skoro Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. zdecydowała się już na udostępnienie tych dokumentów, to powinna to zrobić zgodnie ze standardami dobrej administracji, tj. przy zachowaniu odpowiedniej jakości kopii (skanów) udostępnianych dokumentów, umożliwiających ich odczytanie, co w odniesieniu do dokumentów zawartych na nośniku danych przekazanych skarżącemu może jednak nastręczać pewne trudności.

Jednocześnie z uwagi na charakter wniosku i sposób sprecyzowania przez skarżącego swojego żądania (ewentualnie także jego zakres), gdzie wnosi on o wszystkie analizy i audyty wykonane na zlecenie Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. od 1 stycznia 2016 r. do 9 stycznia 2019 r., wszystkie analizy, raporty, protokoły, protokoły z kontroli i ekspertyzy sporządzone przez specjalistę ds. Planowania i kontroli Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. w tym okresie oraz wszystkie umowy o pracę, zlecenia, o dzieło oraz aneksy do tych umów zawartych przez Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. w tym okresie (pkt 2-4 wniosku), konieczne jest w tym miejscu poczynienie przez Sąd pewnej uwagi natury ogólnej, a mianowicie, że przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien wziąć także pod uwagę – w zależności od zakresu żądanej informacji niemożliwego do określenia na obecnym etapie – tzw. instytucję informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem w tym względzie, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i skanowania wielu dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu funkcji. Dlatego też przyjmuje się, że informację wytworzoną w ten sposób, pomimo, iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, należy uznać za informację przetworzoną, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Wymaga przy tym podkreślenia, że ocena nakładu pracy niezbędnego, by zgromadzić i opracować żądaną przez stronę informację wymaga odniesienia się do konkretnych danych dotyczących ilości dokumentów podlegających analizie i opracowaniu, a także charakteru koniecznych czynności, gdyż tylko wtedy określenie, że dana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej nie ma charakteru arbitralnego i może podlegać kontroli w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2349/17, LEX nr 2470856 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1453/16, LEX nr 2256810).

Tym samym – jak zostało to wskazane powyżej – Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. dopuściła się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 stycznia 2019 r. w zakresie wskazanym powyżej (pkt 2-5 wniosku), przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie I i II sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, nieudzielenie w żądanym zakresie (pkt 2-5 wniosku) przez Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. wnioskowanej informacji nie było skutkiem zamierzonego działania, czy lekceważenia skarżącego, a wynikało z błędnego przyjęcia, że zawarte w piśmie z dnia 23 stycznia 2019 r., a więc wystosowanym w terminie 14 dni od złożenia wniosku przez skarżącego, wyjaśnienia stanowiły wyczerpującą i wystarczającą odpowiedź na przedmiotowy wniosek, w szczególności w zakresie w jakim podmiot ten uznał, że wnioskowana informacja nie dotyczy informacji publicznej lub nie została w sposób należyty sprecyzowana.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe rozważania zdaniem Sądu należało uznać, że w kontrolowanej sprawie w odniesieniu do pkt 2-5 ww. wniosku skarżącego z dnia 9 stycznia 2019 r. Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o., wobec niezałatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 9 stycznia 2019 r. pozostawała w zakresie określonym powyżej (pkt 2-5 wniosku) w stanie bezczynności i stan ten występował nadal w chwili orzekania przez Sąd, a w związku z tym konieczne było zobowiązanie tego podmiotu do załatwienia sprawy – stosownie do powyższych wskazań – we wskazanym przez Sąd terminie w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie III sentencji wyroku. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd dokonując oceny zaistniałego stanu bezczynności nie przesądził jednak w sposób arbitralny, który z przewidzianych prawem sposobów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie, a tym samym nie potwierdził, ani nie wykluczył możliwości uznania żądanych informacji za przetworzone bądź za takie, które generować będą dodatkowe koszty. Wobec powyższego, to w gestii podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej będzie dokonanie stosownej oceny w tym zakresie i podjęcie odpowiedniego rozstrzygnięcia (wyczerpująco uzasadnionego) w przepisanej do tego formie (czynność materialno-techniczna, decyzja administracyjna lub pismo informujące). Na marginesie należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że niezasadne są przy tym twierdzenia Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. podnoszone w odpowiedzi na skargę, jakoby w sytuacji odmowy udzielenia informacji w formie decyzji przez ww. podmiot na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. konieczne było – przed wniesieniem skargi – wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym zakresie należy bowiem odnotować, że zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa, przy czym prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest konsul. Tym samym w obecnym stanie prawnym, w przypadku wydania przez ww. podmiot decyzji odmownej, to od skarżącego zależeć będzie, czy zechce on skorzystać z instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.), czy też zdecyduje się on z pominięciem tego prawa wnieść skargę do Sądu. Okoliczności te powinny także zostać uwzględnione przez Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. przy rozpoznawaniu wniosku z dnia 9 stycznia 2019 r.

Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Niemniej jednak w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, brak było podstaw do wymierzenia Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. grzywny, mającej przede wszystkim charakter dyscyplinująco-represyjny (o którą wnioskował skarżący), skoro – jak wskazano powyżej – działanie ww. podmiotu nie wynikało z oczywistego naruszenia przepisów u.d.i.p., lecz było m.in. spowodowane błędnym przekonaniem podmiotu zobowiązanego, że wnioskowana informacja nie dotyczy informacji publicznej, względnie, iż nie została ona w sposób dostateczny sprecyzowana, a w następstwie tego przyjęciem, że wystosowana do skarżącego odpowiedź z dnia 23 stycznia 2019 r. (a więc w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku) czyniła zadość wymaganiom określonym w u.d.i.p. Dlatego też Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie odnoszącym się do wniosku skarżącego o wymierzenie ww. podmiotowi grzywny, o czym orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku.

Stosownie natomiast do art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie V sentencji wyroku, zasądzając od Wodociągi i Kanalizacja Krzeszowice sp. z o.o. na rzecz skarżącego K.K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, odpowiadającą wysokością kwocie uiszczonego wpisu.