Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 803/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 § 1 w zw z art 151, art 145 § 1 pkt 1lit c, art 141 § 4, art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 10, art 7, art 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 41, art 39, art 2, 4, 4, 7
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 852/08 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 852/08, po rozpatrzeniu skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Koszalinie działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Koszalina, po rozpatrzeniu wniosku J. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], przyznał wnioskodawcy pomoc społeczną w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego w wysokości [...] zł, z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu leków. Przyznany zasiłek wypłacano poczynając od miesiąca czerwca 2008 r. po [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalił, iż wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w dwupokojowym mieszkaniu z kuchnią i łazienką, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe i otrzymuje rentę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Dochód strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił [...] zł (renta ZUS [...] zł i dodatek mieszkaniowy [...] zł) i przekroczył kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wskazane w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. 477,00 zł. Wnioskodawca od kilku lat systematycznie korzysta ze świadczeń opieki społecznej.

Nie zgadzając sie z tym rozstrzygnięciem w zakresie wysokości przyznanej pomocy J. K. złożył odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśnił, że organ I instancji uznał, że zainteresowany spełnia przesłanki do objęcia go pomocą społeczną w formie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego. Równocześnie decyzją dnia z [...] czerwca 2008 r. organ I instancji przyznał J. K. także bezzwrotnego pomoc w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego pieniężnego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup posiłków. Oznacza to, że skarżący aktywnie korzysta ze środków pomocy społecznej i to od kilku już lat. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji zgodna jest z obowiązującym prawem i jednocześnie podkreśliło, że bezzwrotny zasiłek specjalny ma charakter uznaniowy, natomiast celem pomocy społecznej jest umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, a nie zaspokajanie wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb życiowych. Udzielana pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby mogła w pełni zaspokoić zaistniałe potrzeby, ma ona charakter uzupełniający.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] września 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył J. K. W jej uzasadnieniu skarżący zarzucił organom rozpatrującym sprawę przekroczenie granic uznania administracyjnego. Uznał, że ogólnikowe wskazanie, że środki organu I instancji są niewystarczające, narusza zaufanie obywatela do organów administracji i spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego. Organ I instancji naruszył przepis art. 7 kpa, ponieważ w ocenie skarżącego nic nie stało na przeszkodzie, by przyznać pomoc na zakup leków w wysokości odpowiadającej jego potrzebom. J. K. oświadczył, że wykorzystał wszelkie swoje możliwości, zasoby i uprawnienia w celu poprawy sytuacji życiowej. Skarżący wskazał, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna ma umożliwić bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przyznanie pomocy na leki w wysokości [...] zł miesięcznie przy wydatkach rzędu [...] zł i potrzebie zakupu leków za [...] zł uwłacza bowiem w ocenie skarżącego godności człowieka zwłaszcza, że skarżący jest osobą z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności przyznanym na stałe z powodu schorzeń ruchowych. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł, że w myśl art. 10 i 73 kpa okoliczność można uznać za udowodnioną wtedy, gdy strona mogła wypowiedzieć się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji. Prawo to nie zostało stronie zagwarantowane, a w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu, że organ I instancji umożliwił skarżącemu wgląd we wnioski pracownika socjalnego przed wydaniem decyzji. Uchybień tych nie zauważył organ odwoławczy, czym także naruszył prawo. J. K. oświadczył, że jego prawa są naruszane, bowiem w aktach administracyjnych nigdy nie ma wniosków pracownika socjalnego w dniu, w którym jest zapraszany na zapoznanie się z aktami w trybie art. 10 kpa, a wgląd w dokumenty nie może być fikcją. W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2010 r. skierowanym do Sądu pełnomocnik skarżącego stwierdził między innymi, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy i nie ustosunkowały się wystarczająco do treści art. 41 ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 852/08 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji przywołując odpowiednie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) wyjaśnił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Prawo do uzyskania świadczeń na podstawie ustawy o pomocy społecznej co do zasady jest uzależnione, m.in., od tzw. kryterium dochodowego wnioskodawcy i członków jego rodziny. W dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie dochód skarżącego przekraczał wysokość kryterium dochodowego wynoszącego 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. Nr 135 poz. 950). W tej sytuacji ustawodawca w art. 41 ustawy o pomocy społecznej przewidział możliwość przyznania, w szczególnie uzasadnionych przypadkach:

1) specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi;

2) zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.

Świadczenia na podstawie tego przepisu przyznawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawowana przez niego kontrola decyzji uznaniowych organu administracji publicznej ogranicza się do zbadania zgodności z prawem tej decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 kpa, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości finansowych organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków pieniężnych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie organy orzekające w przedmiotowej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od których uzależnione jest udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Wbrew stanowisku skarżącego nie można postawić im zarzutu naruszenia postępowania i dowolności orzekania (art. 7, 9, 10, 77, 81 kpa) tylko z tego powodu, że przyznana skarżącemu kwota pomocy jest niższa od wnioskowanej. Trudnej sytuacji materialnej skarżącego żaden z organów nie zanegował. Okoliczność ta nie wystarcza jednak do przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie wszystkich potrzeb skarżącego na zasadach art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący, w sposób wyraźny nie odbiega od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc społeczną. Nie ma ona cechy wyjątkowej, odznaczającej się.

Sąd I instancji podkreślił, że już wcześniej decyzjami z dnia [...] lipca 2007 r. skarżący otrzymał wsparcie w formie specjalnego zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków ([...] zł - płatne po [...] zł miesięcznie od czerwca do września 2007 r.) i zasiłku celowego na zakup posiłków ([...] zł - płatne po [...] zł miesięcznie od czerwca do września 2007 r.). Ponadto otrzymuje dodatek mieszkaniowy, co oznacza, że nie pozostał on bez wsparcia finansowego udzielonego ze strony organu do tego uprawnionego. Sąd podzielił stanowisko organu, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia warunkowana jest posiadanymi środkami pieniężnymi. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji a organ odwoławczy potwierdził, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Koszalinie nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy o pomocy społecznej. Ośrodek zabezpiecza potrzeby obligatoryjne, podstawowe, w tym także podstawowe potrzeby skarżącego. Wypłacane świadczenia mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system opieki społecznej, tak jak żąda tego skarżący.

Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w kontrolowanej sprawie art. 10 kpa. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący był zawiadamiany o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim (zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2008 r., k - 26 akt organu I instancji), z czego skorzystał w dniu [...] czerwca 2008 r. Dodatkowo wnioskiem z [...] lipca 2008 r. żądał nadesłania mu kserokopii całości akt sprawy, które przesłano w dniu [...] lipca 2008 r. W ocenie Sądu I instancji podstawowym dokumentem w aktach sprawy, ustalającym sytuację materialną i bytową strony, jest kwestionariusz wywiadu środowiskowego sporządzony przez pracownika socjalnego i podpisany przez J. K. w dniu [...] i [...] czerwca 2008 r. Skarżący mógł przed podpisaniem dokumentu zapoznać się z jego treścią. Fakt zapoznania się z ustaleniami kwestionariusza wynika z adnotacji strony. Niezapoznanie się skarżącego z wnioskami pracownika socjalnego, wpisanymi do kwestionariusza bezpośrednio przed wydaniem decyzji, nie miało w ocenie Sądu I instancji wpływu na wynik sprawy. Inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, a stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia, czyli oświadczenia strony, zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy, odcinek potwierdzający wysokość otrzymywanej renty, to dokumenty przedkładane przez samego skarżącego. Skarżący ani w odwołaniu, ani w skardze do Sądu nie kwestionuje ustalonego stanu faktycznego, a w tym uzyskiwanych przez niego dochodów. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie stanął na stanowisku, że nawet jeżeli uznać częściowe niezachowanie wymogu określonego w art. 10 kpa (niezapoznanie się skarżącego z wnioskami pracownika socjalnego), to i tak to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie miało wpływu na wynik sprawy, a więc nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji tego stanowiska nie mogą zmienić zarzuty skarżącego dotyczące braku informacji w decyzjach o ilości posiadanych przez organ środków oraz ilości podopiecznych, którym udzielana jest pomoc. Przedmiotem kontroli Sądu nie jest bowiem ocena całokształtu realizowanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Koszalinie polityki w zakresie pomocy społecznej, ale kontrola legalności uznaniowego rozstrzygnięcia podjętego w indywidualnej sprawie. W tej zaś sprawie organy obu instancji w sposób istotny prawa nie naruszyły. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy, a podjętemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie dostrzegając w zaskarżonej decyzji takich naruszeń prawa, które skutkować musiałyby jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oddalił złożoną skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 852/08 wniósł J. K.

Na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lutego 2010 r.:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 41 w związku z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przy orzekaniu o przyznaniu zasiłku celowego w przedmiotowej sprawie, mimo że zebrany materiał dowodowy i ustalony stan faktyczny prowadzą do innego wniosku;

2) naruszenie art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 8, 10 i 81 kpa, poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie przez sąd, że w toku postępowania uniemożliwiono stronie zaznajomienie się z materiałami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. naruszono zasady informowania stron postępowaniach o wszelkich istotnych okolicznościach sprawy mogących mieć wpływ na prawa i obowiązki stron, co w istotny sposób narusza również zasadę zaufania obywatela do Państwa;

3) naruszenie art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. art. 7 i 77 kpa poprzez niedostrzeżenie przez sąd, że organy administracyjne nie dokonały ustaleń faktycznych w zakresie potrzeb skarżącego oraz pominęły dowody wskazujące na jego niepełnosprawność, brak możliwości zarobkowych skarżącego oraz faktyczne wydatki na leki itp.;

4) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ogólnikowe odniesienie się do zgłoszonych przez stronę zarzutów, w tym w zakresie uchybień dotyczących uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pominięcie w uzasadnieniu podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie 127 kpa oraz art. 78, 176 Konstytucji RP;

5) naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie przez sąd, że decyzja organu II instancji nie może być uznana za zgodną z przywołanymi przepisami, bowiem organ dokonał tylko kontroli decyzji organu I instancji pod względem poprawności, a nie rozpatrzył i nie ustosunkował się do zarzutów odwołania.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika z urzędu, w całości niepokrytego przez stronę według norm przypisanych.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła pogłębione wywody na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Podkreśliła, że wbrew twierdzeniu sądu wnoszący skargę nie kwestionował wydanych decyzji tylko dlatego, że przyznana mu pomoc jest niższa od wysokości wnioskowanej. Skarżący podniósł konkretne zarzuty i okoliczności, które uzasadniały stwierdzenie, że naruszone zostały prawa strony w postępowaniu, a samo postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Takie uchybienia zdaniem skarżącego powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony skarżącej podstawowym błędem orzekających w sprawie organów administracji był fakt, że w wydanych decyzjach brak było wskazania jakichkolwiek motywów, dlaczego świadczenie zostało przyznane w wysokości [...] złotych miesięcznie. Uniemożliwiało to w zasadzie możliwość kontroli przez stronę poprawności wydanej decyzji. W ocenie skarżącego organ administracji przy wydaniu decyzji powinien przeprowadzić analizę posiadanych środków i uwzględnić tę analizę w uzasadnieniu decyzji. Uznał, że w przypadku braku odpowiednich środków finansowych na przyznawanie zasiłków celowych organy administracji winny dzielić posiadane środki pomiędzy wszystkie osoby ubiegające się o tę formę pomocy pieniężnej. W ocenie strony skarżącej w uzasadnieniu zapadłej decyzji winna znaleźć się analiza organu orzekającego, z której wynikałoby, że dofinansowanie należne jest w takiej a nie innej wysokości, zaś przyznanie większych środków było finansowo niemożliwe. Takiej analizy w zaskarżonych decyzjach brak, co zdaniem skarżącego uzasadniało ich uchylenie. Nadto w ocenie skarżącego przyznając pomoc poprzez wydanie decyzji uznaniowej organ administracji powinien uwzględnić słuszny interes strony i uwzględnić jej żądanie, jeśli nie sprzeciwia się temu interes społeczny. W przedmiotowym postępowaniu organ administracji nie wykazał istnienia interesu społecznego, który stałby na przeszkodzie do uwzględnienia żądania skarżącego. Na poparcie swego stanowisko skarżący przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Skarżący podkreślił, że nie miał możliwości zapoznania się z kwestionariuszem wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji, mimo wielokrotnych próśb w tym zakresie. Tego zaś naruszenia praw skarżącego w postępowaniu administracyjnym, Sąd I instancji nie uznał za istotne. Ponadto Sąd nie dostrzegł, że organy administracyjne nie dokonały ustaleń faktycznych w zakresie potrzeb skarżącego oraz pominęły dowody wskazujące na brak możliwości zarobkowych skarżącego, faktycznych wydatków i kosztów utrzymania. W ocenie skarżącego wskazane uchybienia miały wpływ na wydany wyrok, bowiem postępowanie organów administracji naruszało szereg przepisów proceduralnych, w tym określających podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zasadę informowania, udziału strony w postępowaniu, kształtowania zaufania obywatela do Państwa, dwuinstancyjności postępowania. W tej sytuacji skarżący uznał złożoną skargę kasacyjna za uzasadnioną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał bowiem właściwej wykładni i prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.).

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wymagały oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza przepis art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Naruszenia tych przepisów prawa skarżący upatruje przede wszystkim w tym, że Sąd I instancji w jego ocenie orzekł błędnie, a wadliwość tego orzeczenia polega na wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję przyznającą wnioskodawcy pomoc społeczną w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego w wysokości [...] zł, z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu leków, która to pomoc miała być wypłacana przez cztery miesiące po [...] zł miesięcznie oraz w tym, że Sąd i instancji nie uwzględnił podnoszonych przez skarżącego argumentów i zarzutów. W świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz analizy obowiązujących przepisów prawa Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za całkowicie niezasadny. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przepis art. 3 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem rangi ustrojowej, który wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz określa zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 bezpośrednio nie odnosi się do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny art. 3 nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten określa elementy uzasadnienia orzeczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis przywołanego art. 141 § 4 zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem dotyczy on zarzutów istotnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednym z tych elementów jest wskazanie podstaw rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wskazał tę podstawę, tj. art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem skarga nie została uwzględniona. Z obszernych rozważań Sądu wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie szeregu naruszeń przepisów postępowania, jakich dopuścił się, w ocenie skarżącego, organ administracji. Sąd dokonał bowiem wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Wyjaśnić przy tym należy, że brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Zawarty w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które skarżący upatruje w oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, mimo istnienia w jego ocenie podstaw do jej uwzględnienia jest również całkowicie nieuzasadniony. Tak skonstruowana podstawa kasacyjna sprowadza się w istocie jedynie do polemiki z rozstrzygnięciem sprawy przez organ administracji, nie zaś z jego oceną przez sąd administracyjny. Analiza akt sprawy prowadzi natomiast do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek celowy specjalny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że nawet jeżeli uznać częściowe niezachowanie przez organ I instancji wymogu określonego w art. 10 kpa (czego skutkiem miało być niezapoznanie się skarżącego z wnioskami pracownika socjalnego), to i tak to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie miało wpływu na wynik i sposób rozpatrzenia sprawy, a więc nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Prawidłowo także Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że tego stanowiska nie mogą zmienić zarzuty skarżącego dotyczące braku informacji w decyzjach o ilości posiadanych przez organ środków oraz ilości podopiecznych, którym udzielana jest pomoc i wysokości udzielonej pomocy. Przedmiotem bowiem kontroli Sądu nie jest ocena całokształtu realizowanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Koszalinie polityki w zakresie pomocy społecznej, ale kontrola legalności uznaniowego rozstrzygnięcia podjętego w indywidualnej sprawie. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenie przez organy orzekające przepisów art. 7 i 77 kpa. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej są faktem powszechnie wiadomym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Powoływanie zatem w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących tych środków i liczby podopiecznych, której to analizy w każdej swojej sprawie domaga się skarżący, wydaje się więc być zbędne, tym bardziej, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku udzielania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w równej wysokości dla wszystkich zainteresowanych, a wprost przeciwnie, nakazują wyważenie indywidualnych potrzeb i możliwości udzielenia pomocy.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należało przejść do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisu prawa materialnego, czyli art. 41 w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny również temu zarzutowi odmówił trafności. Jak wynika z ustaleń, których skarżący nie kwestionował, otrzymuje on systematycznie w różnej formie pomoc ze środków finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy. Uzyskiwany przez niego dochód przekracza kryterium dochodowe, które w dniu wydania kwestionowanych decyzji wynosiło 477 zł. Dlatego też wniosek skarżącego dotyczący przyznania pomocy finansowej w postaci bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów zakupu leków mógł być rozpatrzony wyłącznie na podstawie przepisu art. 41 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi bowiem, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przepis ten w szczególnie uzasadnionych przypadkach stwarza zatem organowi pomocy społecznej możliwość (nie obowiązek) przyznania osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe m.in. specjalnego zasiłku celowego. Istota formy pomocy, o jakiej mowa w powyższym przepisie sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (W. Maciejko, P. Zaborniak. Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Warszawa 2008, s. 202). Podkreślić zatem należy, że świadczenie to ma charakter wyjątkowy i nie powinno stanowić trwałego źródła dochodów osób wnioskujących o przyznanie takiej pomocy. Wyjątkowość przyznania tego świadczenia jest uzasadniona przede wszystkim tym, że osoby ją otrzymujące w ogóle nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania takiej pomocy. Ich sytuacja materialna jest bowiem na tyle dobra, że powinny one samodzielnie przezwyciężyć zaistniałe trudności. Przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Dlatego też w każdej z takich spraw organ pomocy społecznej powinien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego". Świadczenia unormowane w art. 41 powinny być zatem traktowane jako szczególna, wyjątkowa pomoc o charakterze zdecydowanie i jedynie doraźnym, ukierunkowana na realizację konkretnego celu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że rozpatrując wniosek skarżącego organy orzekające prawidłowo ustaliły jego sytuację materialną, życiową i rodzinną skarżącego oraz zgłoszone potrzeby życiowe. Ustalając natomiast wysokość przyznanego specjalnego zasiłku celowego, organy te prawidłowo oceniły z jednej strony zasadność zgłoszonego żądania pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, a z drugiej strony możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Podkreślić należy, że zgodnie z założeniami pomocy społecznej wyrażonymi najogólniej w art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna nie ma więc z założenia służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych. Wspiera jedynie osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest bowiem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z wolą ustawodawcy ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody, który w rozpatrywanej sprawie został zachowany. Trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości. Podkreślić należy, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości jaką uzna za zasadną. Istotnym bowiem w tej sprawie jest fakt, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do samodzielnego podejmowania działań zmierzających do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może jej zostać przyznana pomoc społeczna w określonej postaci. Ustawa o pomocy społecznej ustanawia zasadę indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Oznacza to z jednej strony indywidualne rozpoznanie zgłaszanych żądań, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny świadczenia z pomocy społecznej na dowolny cel, w określonym przez wnioskującego rodzaju, formie i rozmiarze. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że w niniejszej sprawie zachowane zostały zasady pomocy społecznej określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.).

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w postępowaniu określonym w art. 258–261 tej ustawy.

Stosownie do § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.