Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 533/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi D. G. i Z. G. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli J. i W. w B. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 16 stycznia 2012 r. Rada Miejska Białegostoku podjęła uchwałę nr XXII/209/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Jaroszówka i Wygoda w Białymstoku (północno - wschodnie tereny rozwojowe), obejmującego obszar o powierzchni około 329 ha, w tym m.in. działki

o numerach [...] i [...] stanowiące współwłasność D. G. i Z. G. (powoływanych w dalszej części jako: Skarżący). W miejscowym planie wskazano, że:

- działka nr [...] - położona na terenie oznaczonym na rysunku symbolem:

I. 1KD-Z(G), który przeznacza się pod drogę publiczną, ulicę zbiorczą, lub docelowo - w zależności od natężenia ruchu - główną, o szerokościach w liniach rozgraniczających 35 m - 40 m z jezdnią 2x2 pasy ruchu, w przekroju ulicy ścieżka rowerowa, poszerzenie o miejsca postojowe po stronie północno - wschodniej na odcinku od skrzyżowania z ulicą 14KD-L do skrzyżowania z ulicą 32KD-D,

- działka nr [...] - położona jest na terenie oznaczonym na rysunku symbolem:

I. 1KD-Z(G), który przeznacza się pod drogę publiczną, ulicę zbiorczą, lub docelowo - w zależności od natężenia ruchu - główną, o szerokościach w liniach rozgraniczających 35 m - 40 m z jezdnią 2x2 pasy ruchu, w przekroju ulicy ścieżka rowerowa, poszerzenie o miejsca postojowe po stronie północno - wschodniej na odcinku od skrzyżowania z ulicą 14KD-L do skrzyżowania z ulicą 32KD-D,

II. 3KD-Z, który przeznacza się pod ulicę zbiorczą o szerokości w liniach rozgraniczających 35 i 30 m z jezdnią 1x2 pasy ruchu, w przekroju ulicy miejsca postojowe i ścieżka rowerowa;

III. 1.31UK, który przeznacza się pod usługi z zakresu kultury, kultu religijnego, administracji publicznej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi

i zielenią urządzoną;

IV. 3.2.ZP/WS, stanowiące korytarz ekologiczny rzeki D. przeznacza się pod zieleń urządzoną z istniejącymi zadrzewieniami i lasami oraz wody powierzchniowe śródlądowe rzeki wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi jako tereny wspomagające system przyrodniczy B.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. Skarżący, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), określanej dalej jako "u.s.g.", wezwali Radę Miejską w B., do usunięcia naruszeń prawa w odniesieniu do ww. działek poprzez: (-) zmianę części tekstowej uchwały oraz rysunku planu w zakresie ustaleń dotyczących terenów oznaczonych symbolami: 1.30U, 1.31UK, 1.32U, 3.2ZP,WS; (-) zmianę części tekstowej uchwały oraz rysunku planu w zakresie ustaleń dotyczących przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem 1KD-Z(G).

W następstwie pozostawienia ww. wezwania bez odpowiedzi Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z 16 stycznia 2012 r. Nr XXII/209/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Jaroszówka i Wygoda, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), wskutek:

a) określenia innego przeznaczenia części terenów w planie miejscowym aniżeli przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

b) ustalenia innego przebiegu drogi publicznej o klasie zbiorczej w planie miejscowym aniżeli przewidziany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

2) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, z późn.zm.), dalej również jako "K.c.", poprzez dopuszczenie takiego przeznaczenia działek skarżących, które bez jakiegokolwiek uzasadnienia ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżących, uniemożliwiając racjonalne zagospodarowanie działek zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie ustaleń dotyczących działek o numerach ew. [...] i [...], położonych na terenach oznaczonych symbolem 1.30U, 1.31UK, 1.32U, 3.2ZP,WS oraz o stwierdzenie nieważności części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem 1KD-Z(G).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że swoją legitymację do złożenia skargi wywodzą z faktu, iż przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego objął stanowiące ich własność działki o nr ewid. [...] i [...],

a zaskarżona uchwała ustala nowe przeznaczenie opisanych działek,

a w konsekwencji wkracza w sferę interesu prawnego skarżących. Zaskarżona uchwała ustala również przebieg drogi publicznej oznaczonej symbolem 1KD-Z(G) częściowo na nieruchomości stanowiącej własność skarżących, co wpływa zarówno na jej zagospodarowanie, jak i na sposób korzystania z przedmiotowych działek. Wskazali także, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Nr XXXI/373/08 z 8 września 2008 r., a ustaleniami zaskarżonego planu zachodzą różnice w zakresie przeznaczenia ich nieruchomości, a zatem postanowienia planu są sprzeczne z treścią studium. Według treści studium obszar nieruchomości stanowiących ich własność położony jest w strefie strukturalnej nr 3 na terenie 3.6 - strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Przy zagospodarowaniu tego obszaru należało uwzględnić m.in. występowanie lasów i możliwości dolesień, a także możliwości wykorzystania dolin rzeczek D. i J. do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej.

Skarżący podnieśli ponadto, że w części graficznej studium należący do nich obszar oznaczony został jako teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej, natomiast w części graficznej planu miejscowego teren ten przeznaczony został pod usługi

i zieleń urządzoną. Dalej skarżący wskazali, że sporna koncepcja planistyczna nie została umotywowana w uzasadnieniu uchwały, a szerszego uzasadnienia w tym zakresie należałoby oczekiwać, gdyż przedmiotowe tereny są otoczone terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto wyrazili stanowisko, że ustalenia planu miejscowego są także sprzeczne ze studium w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KD- Z(G) - teren drogi publicznej klasy zbiorczej. Przebieg drogi zbiorczej przewidziany w studium jest odmienny od tego, który przewiduje zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że przedmiotowy plan został sporządzony zgodnie z procedurą określoną w u.p.z.p. oraz został poddany strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko określonej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), dalej określanej jako u.u.i.ś.o. W ocenie organu, ustalenia zawarte w uchwale zawierają wszystkie elementy określone jako obowiązkowe w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.. a zapisy w zakresie przeznaczenia terenu w planie są zgodne z zapisami studium. Zdaniem organu, konkurs urbanistyczny, o którym mowa w studium, na opracowanie koncepcji zagospodarowania tej części miasta odbył się w 1999 r., a rozwiązania pokonkursowe w dużym stopniu zaważyły na kształcie planu. Wynikiem konkursu jest poprowadzenie głównej ulicy z ominięciem terenów źródliskowych rzeki D.

Na rozprawie 4 kwietnia 2013 r. skarżący złożyli pismo procesowe, w którym między innymi wskazali, że przedmiotowe działki o numerach [...] i [...] położone są na terenach oznaczonych w planie symbolami 1KD-Z(G), 3KD-Z, 1.31UK i 3.2ZP,WS zamiast na terenach oznaczonych symbolami 1.30U, 1.31UK, 1.32U, 3.2ZP,WS i 1KD- Z(G), jak to wskazano pierwotnie w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn.. akt II SA/Bk 69/13 oddalił skargę i wskazał, że nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania planu. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w aktach planistycznych znajduje się dokumentacja potwierdzająca spełnienie wszystkich obowiązków przez Radę Miejską B., w tym wymogów przewidzianych w art. 17 u.p.z.p. w postaci: obowiązku wystąpienia o uzyskanie opinii o projekcie planu, uzgodnień, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wyznaczenia terminu na wniesienie uwag do projektu, rozpatrzenia tych uwag, wprowadzenia zmian do projektu planu wynikających z uwzględnienia uwag, a także przedstawienia radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Zdaniem Sądu uchwała w sprawie planu została też szczegółowo uzasadniona. Merytoryczne zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne, wyjaśniając że naruszeniem zasad sporządzania planu jest między innymi niezgodność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Dokonując analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z 29 listopada 1999 r., dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek położonych w strefie strukturalnej nr 3 na terenie: "3.6 - strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu. Przy projektowaniu zabudowy obszaru należy uwzględnić ukształtowanie południowego stoku i widok na panoramę miasta. Przy kształtowaniu przestrzeni publicznych na obszarze nowoprojektowanych osiedli uwzględnić lokalizację dominant i centrum usługowego oraz występowanie lasów i możliwość dolesień, a także możliwość wykorzystania dolin rzeczek D. i J. do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej" i porównując te zapisy z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działek skarżących, Sąd doszedł do przekonania, że zapisy z planu nie są sprzeczne z zapisami wskazanego studium. Wskazał, że w przedmiotowym studium nie ma mowy o tym, że wszystkie nieruchomości na przedmiotowym obszarze mają, jak tego chcą skarżący, przeznaczenie "do zabudowy mieszkaniowo - usługowej". Na obszarze oznaczonym symbolem 3.6, będącym strategicznym obszarem do zabudowy mieszkaniowo - usługowej (leżą na nim obie działki skarżących) przewidziano w studium również "obszar przestrzeni publicznej", "zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu", "nowoprojektowane osiedla", "centrum usługowe", "możliwość wykorzystania dolin rzeczek D. i J. do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej".

Sąd pierwszej instancji uznał argumentację skarżących za niezasadną wskazując, że przy założeniu, iż nie mogłyby powstać na tym terenie (w planie zagospodarowania) inne drogi, niż te wynikające ze studium (gdyż to godziłoby

w przeznaczenie "do zabudowy mieszkaniowo - usługowej", a drogi jak wiadomo, takiego przeznaczenia nie mają), to w rzeczywistości Rada Miejska B. nie byłaby uprawniona do zaprojektowania jakichkolwiek dróg w planie, bo studium ich nie przewiduje. W ocenie Sądu, przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego jest realizacją założeń wynikających ze wskazanego studium. Terenami zieleni urządzonej objęto obszary dolin rzek D. i J. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej scentralizowano właściwie w trzech miejscach i zlokalizowano tak, aby nie kolidowały z zabudową jednorodzinną. Ponadto przebieg dróg jest dobrze przemyślany. Fakt zaś, że dwupasmowa droga 1 KD-Z(G) przechodzi na wysokości skrzyżowania z drogą 2KD-Z w jednopasmową oznacza, że jej celem nie jest przejazd dla pojazdów jadących od centrum miasta do S., tylko odprowadzenie i doprowadzenie ruchu pojazdów od terenów mieszkaniowych i centrów usługowych do centrum B. i z powrotem. Przebieg drogi 1 KD-Z(G) wynika z ukształtowania terenu. W ocenie Sądu w planie nie ma też terenów, które miałyby inne przeznaczenie, niż wynikające ze studium.

Dokonując z kolei rozważenia jest to, czy ingerencja gminy w prawo własności skarżących została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości

i proporcjonalności, Sąd doszedł do wniosku, że do tego rodzaju nadużycia ze strony organu nie doszło, bowiem organ szczegółowo uzasadnił, dlaczego dla przedmiotowych działek przyznano przeznaczenie pod drogi, teren usługowy i zieleń urządzoną. Sąd podkreślił, że do czasu uchwalenia przedmiotowego planu obie działki miały status niezabudowanych działek rolnych. Z zapisów studium nie wynika, że działki skarżących mają mieć w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie "do zabudowę mieszkaniową i to na dodatek wielorodzinną", jak to skarżący określili w swoim piśmie kierowanym do organu. Brak też jest podstaw do twierdzenia, że bez jakiegokolwiek uzasadnienia ograniczono uprawnienia właścicielskie skarżących. W takiej sytuacji jak skarżący znalazło się 23 innych właścicieli działek sąsiednich, którzy podnosili swoje uwagi już na etapie projektowania planu, ale uwagi te nie zostały uwzględnione. Sytuacja skarżących nie jest - w ocenie Sądu - znacząco różna od sytuacji pozostałych właścicieli działek

i terenów sąsiednich, a wręcz podobna do sytuacji właścicieli pozostałych kilkuset działek znajdujących się na obszarze przedmiotowego planu, którzy kierując się tylko samym studium nie mogli przewidzieć, jakie ostatecznie będzie przeznaczenie ich działek w uchwalanym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie doszło zatem do przeważenia interesu ogólnego nad indywidualnym interesem skarżących.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że w 1999 r. został przeprowadzony konkurs, a ze studium nie wynika, kiedy ma on być przeprowadzony. Sformułowanie umieszczone w studium: "Zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu" wskazuje przede wszystkim na sposób tego zagospodarowania, czyli na autorską wizję i koncepcję obejmującą cały ten obszar, a nie na jakieś opracowania cząstkowe. W praktyce, jak wskazał organ, do konkursu przystąpiły dwa projekty zagospodarowania całego obszaru, z których wybrano jeden, w ocenie organu, lepszy.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wnieśli Skarżący zarzucając mu naruszenie:

1. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że studium jest z założenia aktem elastycznym, że nie decyduje o przeznaczeniu terenu, że plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami studium oraz iż nie doszło do naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji niezastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to jest brak orzeczenia nieważności miejscowego planu w części wskazanej skardze do WSA w Białymstoku;

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 K.c., art. 21 ust. 1, 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ich błędną wykładnię, a

w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, to jest przyjęcie, odpowiednio, że przy uchwalaniu miejscowego planu doszło do uwzględnienia prawa własności, że nie doszło do niedopuszczalnego wyłączenia, ewentualnie, ograniczenia prawa do rozporządzenia i korzystania z nieruchomości skarżących, w tym jej zabudowy, a także że nie doszło do naruszenia zasady równości i proporcjonalności przy uchwalaniu miejscowego planu;

3. art. 3 § 1 oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) poprzez brak prawidłowego skontrolowania pod kątem zgodności z prawem zasad i trybu sporządzania uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z 16 stycznia 2012 r.

nr XXII/209/12, w szczególności poprzez przytoczenie lakonicznego uzasadnienia miejscowego planu, a niedokonanie weryfikacji zawartych tam twierdzeń oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do przyjęcia naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, tj. przepisów, o których mowa w pkt 1 i 2 zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, naruszonych w sposób tam wskazany,

4. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo istnienia podstaw do przyjęcia naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, tj. przepisów, o których mowa w pkt 1 i 2 zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, naruszonych w sposób tam wskazany,

5. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest brak wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności niniejszej sprawy i ustalenie, że na kształcie planu miejscowego zaważyły rozwiązania pokonkursowe, o którym wspominało studium, a który to konkurs nie został przeprowadzony, że Rada Miejska B. ustosunkowała się w planie do uwag 25 właścicieli nieruchomości,

w tym skarżących, a w konsekwencji, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu,

6. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest ustalenie przez Sąd istnienia nieistniejącego uzasadnienia do planu miejscowego, które potwierdzałoby uwzględnienie przez Radę Miejską B. zasady równości i proporcjonalności przy sporządzaniu miejscowego planu, a także poprzez wewnętrznie sprzeczne, sprzeczne z materiałem dowodowym, zasadami logiki, doświadczenia życiowego, wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w tym zakresie,

7. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek jego niewłaściwego zastosowania, to jest błędnego podania stanowiska strony w przedmiocie określenia lokalizacji układu drogowego w studium i miejscowym planie, w szczególności na terenie działek nr [...] i [...] należących do skarżących, a także lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, powołanie danych bez wskazania źródła ich pochodzenia,

8. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., w zw. z art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.) poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. dotyczących konkursu i rozwiązań pokonkursowych, o których stanowiło studium i które rzekomo zaważyły na kształcie planu miejscowego, co byłoby niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do przeprowadzenia takiego konkursu, jego przedmiotu, rozwiązań pokonkursowych i ich odzwierciedlenia planie miejscowym, a nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania ewentualnie, na podstawie art. 176 p.p.s.a., w zw. z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi co do istoty i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej terenu, na którym znajdują się działki nr [...] i [...] należące do skarżących, oznaczonego w miejscowym pianie symbolami 1KD-Z(G), 3KD-Z, 1.31UK, zarówno w części tekstowej uchwały, w szczególności § 21 ust. 1 pkt. 1) lit. a) i lit. c), § 37 ust. 1 planu miejscowego oraz w części rysunkowej - załączniku nr 1 do planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. (II OSK 1969/13) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Argumentując wydane orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności podkreślił, że wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium jest zatem zachowany wówczas, gdy postanowienia planu są zbieżne

i uszczegółowiają kierunki zagospodarowania wskazanego, a jednocześnie plan miejscowy nie wprowadza takiego przeznaczenia, który nie został zdeterminowany przez studium, choć powinien był. Jak wynika zaś z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.,

w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji

i infrastruktury technicznej. W ocenie NSA jakkolwiek Rada Gminy była uprawniona do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, jako podstawowego elementu budowy systemu komunikacji stanowiącego inwestycję celu publicznego, to jednak musiała respektować zasadę, by przeznaczenie w tym planie terenu pod drogi publiczne było zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi dla tego terenu w przedmiotowym studium, ponieważ przeznaczenie to musi zawierać się w znaczeniowym zakresie kierunków ustalonych w studium. Dokonując analizy zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z 29 listopada 1999 r., dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek położonych w strefie strukturalnej nr 3 na terenie: "3.6 - strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu. Przy projektowaniu zabudowy obszaru należy uwzględnić ukształtowanie południowego stoku i widok na panoramę miasta. Przy kształtowaniu przestrzeni publicznych na obszarze nowoprojektowanych osiedli uwzględnić lokalizację dominant i centrum usługowego oraz występowanie lasów

i możliwość dolesień, a także możliwość wykorzystania dolin rzeczek D.

i J. do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej"

i porównując te zapisy z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działek skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że studium nie zawiera wprost tych wszystkich elementów, które zostały uwzględnione

w miejscowym planie. Przywołana treść studium w żaden sposób nie artykułuje funkcji wynikających z wytycznych zawartych w cytowanym § 6 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. Ten brak powoduje, zdaniem NSA, określone konsekwencje prawne. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na formułowaniu zawartości tego planu - określonej w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w sposób uwzględniający i wręcz pochodny wobec określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego wymienionych w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Ustalenia planu miejscowego muszą więc zawierać się w przedmiotowym zakresie kierunków określonych w planie miejscowym.

Zdaniem NSA Sąd I instancji nie rozważył jaki skutek dla ocenianej treści miejscowego planu wywiera brak - co do przedmiotowego obszaru - postanowień studium w zakresie dróg, w odniesieniu do ich charakteru (dróg zbiorczych). Nie przeanalizował treści opracowania, dla układu dróg przelotowych zawartego

w dokumencie - "Kierunki rozwoju komunikacji" (Zał. Nr 4) stanowiącego integralną część studium, który ustalał przebieg dróg głównych i zbiorczych (pozostawiając lokalizację dróg lokalnych autorom planu i autorom projektów budowlanych). Sąd wywodził natomiast dopuszczalność uwzględnienia w miejscowym planie dróg, upatrując jej podstaw w określeniu w studium przeznaczenia innego niż drogowe (tj. wskazania w studium terenów mieszkaniowo-usługowych). W ocenie NSA takie rozumowanie jest jednak błędne, z uwagi na odrębne wskazanie w art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., że w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Brak jest podstaw do uznania, że wystarczające dla ustanowienia w miejscowym planie przebiegu dróg zbiorczych jest powołanie się na inne niż drogowe przeznaczenie danego obszaru w studium, a tym samym traktowanie wszystkich dróg jako obsługujących komunikacyjnie dane przeznaczenie.

Zdaniem NSA na aprobatę nie zasługuje też, jako odrywające się do wymogu z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., twierdzenie że skoro art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje obowiązkowe ujmowanie w miejscowych planach zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, to oznacza to, że Rada musiała zaprojektować sporne drogi. Konkludując tą część rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zalecił aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił, czy te drogi zbiorcze w układzie podstawowym, które były uwzględnione w studium na innych terenach, zostały przewidziane

w zaskarżonym planie na obszarze oznaczonym symbolem 3.6., co dodatkowo świadczyłoby o niezgodności miejscowego planu ze studium, przy uznaniu, że drogom, o kwestionowanym przez skarżących przebiegu, można przypisać charakter dróg zbiorczych.

Na uwzględnienie, zdaniem NSA, zasługuje też zarzut braku wystarczającego umotywowania przyjętych rozwiązań w uzasadnieniu uchwały. Celowym było zatem wskazanie w uzasadnieniu uchwały dlaczego dana zasada ma w określonych uwarunkowaniach priorytet, jakie są powody jej uwzględnienia w określonym stopniu i czy nie naruszono zakazu nadmiernej ingerencji. Ponadto NSA zgodził się ze skarżącymi kasacyjnie, iż przedwcześnie została dokonana ocena spełnienia wymogu studium co do zastosowania w planie wyników konkursu. W materiałach planistycznych brak jest bowiem dokumentacji konkursu, o którym jest mowa

w studium, w związku z czym słusznie skarżący podnosili potrzebę zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w celu uzupełnienia dokumentacji, jako warunku możliwości skontrolowania zasadności tezy

o zrealizowaniu tego wymogu studium. NSA zwrócił też uwagę, że wprawdzie sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku przyjął że do konkursu przystąpiły dwa projekty zagospodarowania całego obszaru, z których wybrano jeden, w ocenie organu, lepszy, jednak w materiałach planistycznych brak jest pełnej dokumentacji pozwalającej na potwierdzenie tej tezy (jak ogłoszenie o konkursie, warunki konkursu, przedmiot konkursu, propozycje konkursowe, rozstrzygnięcie konkursu, uzasadnienie rozstrzygnięcia, dowód wpływu rozwiązań pokonkursowych na miejscowy plan). Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd jeszcze raz zbadał i gruntowanie wyjaśnił zarzuty Skarżących z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r.) skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 69/13. Kwestia ta ma doniosłe znaczenie, bowiem z przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. a 2012r., poz. 270 ze zm.), wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd w składzie rozpoznającym ponownie niniejszą sprawę zobowiązany jest ponadto uwzględnić fakt, że uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Jaroszówka i Wygoda w Białymstoku (północno - wschodnie tereny rozwojowe) była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1548/13 oddalił bowiem skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 35/13 oddalającego skargę po przeprowadzeniu pierwszej kontroli merytorycznej legalności zaskarżonej uchwały z dnia 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12.

Konieczność uwzględnienia powyższego orzeczenia jest następstwem regulacji wprowadzonej w art. 134 p.p.s.a., która obliguje do dokonania kompleksowej kontroli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem wad wymienionych art. 28 u.p.z.p. już w momencie rozpoznawania pierwszej skargi na akt prawa miejscowego. Do przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części ustawodawca zalicza naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 36/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku "(...) nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego aktu." Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając utrwaloną w tym względzie linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tą samą uchwałę, która to skarga została oddalona, jest związanie sądu orzekającego później legalnością aktu prawa miejscowego w wyżej podanym zakresie. Oznacza to, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego co do trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów orzekał już sąd administracyjny (a kontroli takiej dokonuje sąd obligatoryjnie przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego) i skargę oddalił, to sąd orzekający później na skutek skargi innego podmiotu może ją rozpoznać wyłącznie w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego, zaś

w pozostałości obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej.

Powyższe podejście jest zgodne z art. 101 ust. 1 - 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515), który w ust. 2 wyklucza możliwość zaskarżenia uchwały, jeżeli w innej sprawie o jej legalności orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Jednakże ścisłe powiązanie takiej regulacji z ust. 1 nakazuje uwzględniać w tym zakresie także zagadnienie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia konkretnego podmiotu, i ile nie podlegało ono wcześniejszej kontroli. Konkludując należy stwierdzić, że skoro prawomocnym wyrokiem z 22 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 36/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na tę samą uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 16 stycznia 2012 r. nr XXII/209/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli Jaroszówka i Wygoda

w Białymstoku (północno - wschodnie tereny rozwojowe), to tym samym orzekając merytorycznie w przedmiocie owej skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem w zakresie objętym hipotezą art. 28 u.p.z.p. Konsekwencją dokonania w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 36/13 kontroli procedury planistycznej, zasad sporządzania planu oraz właściwości organów jest stwierdzenie, że elementy te (tryb postępowania, zasady sporządzania plany i właściwość organów) nie zostały naruszone. W tym zakresie odnośnie kontrolowanego aktu mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej, zatem w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienie NSA z 24 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 181/09; wyroki NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08, z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07) ewentualne uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie oraz stwierdzenie nieważności planu miejscowego mogłoby nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżących.

Z podanych wyżej względów Sąd na obecnym etapie postępowania odstąpił od kontroli czynności proceduralnych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, oraz badania warunków formalnych skargi i interesu prawnego skarżących (które to kwestie zostały przesądzone w wyroku NSA z dnia 17 marca 2015r. II OSK 1969/13), koncentrując się wyłącznie na zakwestionowanych zapisach uchwały.

Przystępując do powyższej oceny należy przypomnieć, że z zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Studium, jak stanowi art. 9 ust. 1 u.p.z.p , sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przy czym, jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 17 marca 2015 r., studium jest aktem o charakterze ogólnym, wyznacza bowiem podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych (por. Z. Niewiadomski, Planowanie

i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81). O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu traktowana jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym elastycznie i analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu.

Jak stanowi art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W art. 10 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca upoważnił natomiast Ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniającego w szczególności wymogi dotyczące stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Na podstawie powołanego upoważnienia wydane zostało przez Ministra infrastruktury rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), którego § 6 pkt 5 stanowi, że zawarte w studium ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji

i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. W planie miejscowym określa się też obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.).

Z analizy powyższych przepisów wynika bezspornie, że Rada Gminy była uprawniona do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, jako podstawowego elementu budowy systemu komunikacji stanowiącego inwestycję celu publicznego, tym niemiej, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 marca 2015.r, z uwzględnieniem zasady, by przeznaczenie w tym planie terenu pod drogi publiczne było zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi dla tego terenu w przedmiotowym studium.

Dokonując zatem oceny zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą Nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z 29 listopada 1999 r. w zakresie dotyczącym przeznaczenia działek położonych w strefie strukturalnej nr 3 na terenie: "3.6 - strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu. Przy projektowaniu zabudowy obszaru należy uwzględnić ukształtowanie południowego stoku i widok na panoramę miasta. Przy kształtowaniu przestrzeni publicznych na obszarze nowoprojektowanych osiedli uwzględnić lokalizację dominant i centrum usługowego oraz występowanie lasów i możliwość dolesień, a także możliwość wykorzystania dolin rzeczek D. i J. do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej" i porównując te zapisy z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w części dotyczącej działek Skarżących, należy uznać, że zaskarżona uchwała w opisanym wyżej zakresie jest zgodna z ustaleniami Studium. Wprawdzie studium nie zawiera wprost wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie, tym niemniej należy zwrócić uwagę, że w samym Studium zawarto zapis stanowiący, że zagospodarowanie przedmiotowego obszaru nastąpi według rozstrzygnięć konkursu. Zapis taki dał zatem możliwość określenia sposobu zagospodarowania analizowanego terenu, w tym ustalenia głównych ciągów komunikacyjnych oraz zasad uzbrojenia w infrastrukturę techniczną w rozstrzygnięciu konkursowym. Konkurs taki, jak wynika z uzupełnionych akt administracyjnych, został przeprowadzony i rozstrzygnięty 19 listopada 1999 r., a studium zostało uchwalone 29 listopada 1999r. Nagrodzona praca konkursowa nr 2 w pkt 3.1. określiła natomiast w sposób jednoznaczny charakter spornej drogi jako drogi zbiorczej. Zapis pkt 3.1. b) stanowi, że podstawowy i uzupełniający układ uliczny tworzą "4 ulice zbiorcze kl. Z

w tym 3 projektowane: (-) istniejąca ul. [...] wiążąca pośrednio dzielnice z drogami ekspresowymi nr 18 i 19 i zespołem produkcyjno - usługowym ,B.", której rola jest szczególnie istotna w początkowych etapach realizacji dzielnicy; (-) proj. ul. Z45 (2x2) w układzie N_S - stanowiąca kontynuację przedłużenia ul. [...], obsługująca główne zgrupowanie zabudowy intensywnej dzielnicy i "centrum" łącząca się z ul. [...]. Wiąże ona dzielnicę ze wschodnią i południową częścią miasta oraz z terenami rekreacji w Puszczy K. Ulicę tą zaprojektowano uwzględniając wymogi ekologiczne (ochrona źródlisk rzeki D.) oraz wymogi ekonomiki inwestowania. Tylko zapewnienie jej przebiegu przez najintensywniej zainwestowane tereny dzielnicy generujące znaczne ruchy komunikacyjne, uzasadnia jej realizację w perspektywie w przekroju 4 – pasmowym; (-) proj. ulica Z45 (2x2) w układzie W-E między w/w ulicą zbiorczą a przedłużeniem ul. [...], zapewnia sprawne powiązania centralnej części dzielnicy ze śródmieściem miasta. Krótkość ulicy i jej przebieg przez tereny centralne dzielnicy stwarza realną szansę jej realizacji jako 4 – pasmowej; (-) proj. ul. Z30 (1x2) - przedłużenie ul. [...] w kierunku północno - wschodnim zapewnia dogodne powiązania wszystkich północnych terenów zabudowy ekstensywnej z centrum dzielnicy". Dokonując wnikliwej analizy powołanych zapisów nagrodzonej pracy konkursowej, stanowiącej w niniejszej sprawie de facto uszczegółowienie zapisów Studium, nie można zgodzić się z zarzutami Skarżących, jakoby wprowadzone zaskarżonym planem drogi zbiorcze nie były przewidziane na terenie oznaczonym 3.6. W ocenie Sądu powołane wyżej zapisy określają w sposób nie budzący wątpliwości charakter spornej drogi jako drogi zbiorczej. Stąd też jej wprowadzenie w planie było uzasadnione zarówno merytorycznie oraz prawnie, i nie wymagało, wbrew temu co wywodzi pełnomocnik Skarżących, uprzedniej zmiany Studium.

Wychodząc poza opisany wyżej aspekt układu komunikacyjnego i charakteru dróg wyznaczonych w planie należy stwierdzić, że w zaskarżonej uchwale nie ma też terenów, którym przyznano by inne przeznaczenie niż wynikające ze studium. Nie zachodziła więc potrzeba aby w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego Rada Miejska Białegostoku musiała najpierw zmieniać studium,

a następnie uchwalać dopasowany do niego plan. Konieczność zmiany studium ma bowiem uzasadnienie tylko wówczas, gdy dotychczasowe przeznaczenie terenu określone w studium pozostaje w oczywistej sprzeczności z przewidywanymi ustaleniami planu (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie II OSK 697/11). W stanie zaś niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Zarówno bowiem w studium, jak i w uchwalonym planie, przeznaczenie działek Skarżących nie pozostaje ze sobą w sprzeczności, a wręcz jest zgodne w rozumieniu art. 9 ust. 4 u.p.z.p.. W ocenie Skarżących niezgodność przedmiotowej uchwały ze Studium polega na tym, że należące do nich nieruchomości położone na terenie 3.6., zostały przeznaczone w planie częściowo pod drogi, pod zabudowę usługową i zieleń urządzoną, podczas gdy w studium teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo – usługową. Oceniając zgodność kwestionowanych zapisów planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku uchwalonego uchwałą nr XX/256/99, należy jeszcze raz przypomnieć, .że ustawodawca nie zdefiniował wymaganej ustawą "zgodności" treści planu

z postanowieniami studium (art. 20 ustawy planistycznej), tym niemniej

w orzecznictwie i literaturze wielokrotnie podnoszono, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z 14 marca 2013r. II SA/Kr 1428/12). Po drugie stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jest uzależniony od szczegółowości ustaleń studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Zapisy planu nie mogą jednak doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Przy czym, jak podkreślono już wyżej, ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów planu miejscowego, ale oczywiste jest również, że zapisy obydwu aktów prawnych nie mogą być ze sobą sprzeczne. Plan miejscowy może też zawierać regulacje pominięte w studium, jednakże w konsekwencji precyzujące założenia

o charakterze ogólnym. To zaś uchwalająca studium rada gminy decyduje

o szczegółowości poszczególnych jego zapisów oraz zakresie związania nimi. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje bowiem nie jako autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego (wyrok NSA z 5 grudnia 2012r. II OSK 2274/12, NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1077/11, Lex nr 1068948; zob. również wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 904/10, Lex nr 597949, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1028/07, Lex nr 384313). W realiach niniejszej sprawy należy przypomnieć, że organ gminy uchwalając studium wyznaczył dla działek położonych w strefie nr 3 na terenie: "3.6 - strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu. Przy projektowaniu zabudowy obszaru należy uwzględnić ukształtowanie południowego stoku i widok na panoramę miasta. Przy kształtowaniu przestrzeni publicznych na obszarze nowoprojektowanych osiedli uwzględnić lokalizację dominant i centrum usługowego oraz występowanie lasów i możliwość dolesień, a także możliwość wykorzystania dolin rzeczek D. i J. do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej". W przedmiotowym studium nie ma zatem mowy o tym, że wszystkie nieruchomości na jego obszarze mają, jak intepretują to Skarżący, przeznaczenie "do zabudowy mieszkaniowo – usługowej". Na obszarze oznaczonym symbolem 3.6, będącym strategicznym obszarem do zabudowy mieszkaniowo – usługowej (leżą na nim obie działki Skarżących) przewidziano w tym studium również "obszar przestrzeni publicznej", "zagospodarowanie obszaru według rozstrzygnięć konkursu", "nowoprojektowane osiedla", "centrum usługowe", "możliwość wykorzystania dolin rzeczek D. i J. do kształtowania ogólnie dostępnych terenów zieleni urządzonej". Analiza powyższego zapisu prowadzi do wniosku, że na wskazanym obszarze strategicznym miały powstać całe nowoprojektowane osiedla, w których tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej są tylko jednym z elementów tych osiedli, obok terenów zieleni urządzonej, przestrzeni publicznej i centrów usługowych. Nie jest więc tak, jak domagają się Skarżący, że każda nieruchomość (a nawet każda działka), ma w tym studium tylko i wyłącznie przeznaczenie do zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Gdyby bowiem przyjąć argumentację Skarżących, to obszar objęty planem o powierzchni około 329 ha musiałby składać się z samych działek o przeznaczeniu mieszkalno – usługowym, co niewątpliwie kłóciłoby się z zasadami projektowania dotyczącego tak wielkich przestrzeni i nie tylko utrudniałoby jego przyszłym mieszkańcom funkcjonowanie na tych terenach, ale wręcz czyniłoby to niemożliwym. Projektodawcy studium świadomie bowiem przyjęli, że przedmiotowy obszar stanowi "obszar przestrzeni publicznej", który zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.z.p. oznacza, że należy przez niego rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno – przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z podanych względów kwestionowane zapisy uchwalonego planu nie naruszają, zdaniem Sądu, funkcji i założeń przewidzianych w studium.

Ocenę pozostałych zarzutów skargi należy poprzedzić wyjaśnieniem, że proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się zawsze

z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym prowadzi do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych

i ponadustawowych. Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Stanowisko to wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA, podtrzymanej omówionym wyżej wyrokiem z 7 grudnia 2010r. Jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle ze tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

W niniejszej sprawie ograniczenie takie ma umocowanie w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wskazuje na przypisanie gminie przez ustawodawcę uprawnień planistycznych zwanych

w doktrynie ,,władztwem planistycznym, czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy". Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia

i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, publ. LEX nr 496199). Zaprezentowane wyżej poglądy w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Dokonując zatem rozważenia, czy ingerencja gminy w prawo własności Skarżących została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, Sąd doszedł do wniosku, że do tego rodzaju nadużycia ze strony organu nie doszło, bowiem organ szczegółowo uzasadnił, dlaczego dla przedmiotowych działek przyznano przeznaczenie pod drogi, teren usługowy i zieleń urządzoną. Patrząc szczegółowo na położenie tych działek zauważalne jest, że od południa część tych działek została objęta przeznaczeniem "zieleń urządzona", gdyż tereny te leżą w dolinie rzeki D. i tak samo potraktowano wszystkie inne działki znajdujące się wzdłuż tej doliny. Z czterech zaś obszarów znajdujących się dookoła skrzyżowania ulic 1KD-Z(G) i 3KD-Z trzy mają przeznaczenie "usługowe", zaś jeden przeznaczenie "budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne lub usługowe". Dodatkowo wskazać należy, że do obszaru tego przylega bezpośrednio obszar o powierzchni 9,16 ha o przeznaczeniu usługowym albo usługowym z zakresu sportu i rekreacji, lub tereny zieleni urządzonej. Jak wynika z powyższego działki Skarżących nie zostały potraktowane inaczej niż działki sąsiednie, a ich przeznaczenie nie jest odmienne od przeznaczenia nie tylko sąsiednich działek, ale wręcz całego stosunkowo ogromnego kompleksu (w sumie około 25 ha). W ocenie Sądu wprowadzone kwestionowaną uchwałą przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 3.6., obejmującego działki Skarżących, pod drogi, zieleń urządzoną i usługi, zostało uzasadnione w sposób logiczny i przekonujący,

i wbrew wywodom skargi, trudno w takim przeznaczeniu upatrywać znamion dowolności. Nie doszło zatem do ingerencji w istotę prawa własności nieruchomości należących do Skarżących, albowiem mogą oni rozporządzać tą nieruchomością

i korzystać z niej w sposób dotychczasowy lub wynikający z ustaleń planu.

W konsekwencji nie może być też mowy o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 7 czy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej.

Reasumując stwierdzić trzeba, że całokształt regulacji zawartych

w kwestionowanym planie i dotyczących działek Skarżących – uwzględniany

i oceniany z punktu widzenia legalności i w kontekście obowiązujących przepisów planistycznych, jak również w kontekście pozostałych norm planu miejscowego - nie pozostawia wątpliwości, że wprowadzone ograniczenia, choć niewątpliwie ingerujące w prawo własności skarżącej, nie przekraczają granic władztwa planistycznego przysługującego gminie. Przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania nie pozbawiają, bowiem Skarżących możliwości korzystania z nieruchomości, ograniczają jedynie sposób jej zagospodarowania. Organ planistyczny, wbrew wywodom pełnomocnika Skarżących, należycie wyważył realizację interesu publicznego i granice ingerencji w interes prywatny. Dlatego też, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła prawnie chronionego uprawnienia Skarżących skumulowanego w prawie własności. Na marginesie należy dodatkowo przypomnieć, że w przypadku, gdy w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości Skarżących w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, Skarżący mogą – w trybie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.