Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 319/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. U. i P. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 370/15 w sprawie ze skargi W. U. i P. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 370/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę W. U. i P. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalono w powyższym wyroku, I.D. wystąpiła do Prezydenta Miasta Szczecina z wnioskiem z dnia 21 lutego 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z punktem przedszkolnym istniejącym, na obiekt usługowy – przedszkole, położony w Szczecinie przy ul. [...], działka nr [...], obr. [...]. Rozpoznając powyższy wniosek decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta Szczecina ustalił na rzecz I. D. warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej w powyższym wniosku.

SKO w Szczecinie decyzją z dnia 3 [...] 2014 r., wydaną w wyniku odwołania wniesionego przez W.U. i P.U., uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, uznając za zasadne zarzuty wnoszących odwołanie o pozbawieniu ich skutecznego udziału w toczącym się postępowaniu.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, W.U. i P.U., r. wnioskowali o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu, gdy nie nastąpi wstępne rozpoznanie sprawy przez organ sanitarno-epidemiologiczny oraz organ nadzoru budowlanego. Organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 59 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., Upzp) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), Prezydent Miasta Szczecina ustalił na rzecz I.D. warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] w Szczecinie, działka nr [...], obr. [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z punktem przedszkolnym, znajdującym się na ww. nieruchomości, na obiekt usługowy – przedszkole. W decyzji tej wskazano, że jej integralną częścią są: załącznik graficzny (Nr 1), załącznik opisowy – "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (Nr 2), załącznik graficzny do wyników analizy (Nr 3).

W.U. i P.U. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji oraz zakwestionowali postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2014 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Rozpoznając wniesione odwołanie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. [...] ust. 1 Upzp, SKO w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie warunków zabudowy.

Organ odwoławczy ocenił, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do szczególnie uciążliwych i zawsze współistnieje z funkcją mieszkalną, zaś w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda właścicieli działek sąsiednich. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa ochrona osób trzecich w postępowaniu o warunkach zabudowy może mieć miejsce odnośnie do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych, ustaloną przepisem z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (uPb), który dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ochrona taka może zatem dotyczyć tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, nie może zatem wkraczać w kompetencje organu administracyjno-budowlanego, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia wymagania określone w uPb i przepisach wykonawczych, wydanych na jego podstawie, w tym warunkach technicznych.

W.U. i P.U., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpili ze skargą do WSA w Szczecinie na ww. decyzję SKO w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2015 r. Wnieśli, aby organ odwoławczy w trybie autokontroli uchylił ww. decyzję i orzekł co do istoty sprawy, w szczególności uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., albo wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, względnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W braku podstaw do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli, skarżący domagali się przekazania skargi sądowi, do którego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r., jako dotkniętej tymi samymi naruszeniami co decyzja organu odwoławczego.

Wnieśli ponadto, o rozważenie przez sąd wojewódzki zasadności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na rażące naruszenie art. 61 Upzp, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten oczywiście nie mógł znaleźć zastosowania - art. 59 Upzp.

Dodatkowo wnioskowali o przeprowadzenie przez sąd wojewódzki dowodu uzupełniającego z oświadczenia L. M. z dnia 5 marca 2015 r., na okoliczność braku możliwości zapewnienia obsługi inwestycji I.D. w zakresie miejsc parkingowych, poprzez wykorzystanie nieruchomości położonej przy ul. [...] w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili szereg naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego.

SKO w Szczecinie udzielając odpowiedzi na skargę W.U. i P.U., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący wnieśli o przeprowadzenie przez sąd dowodu z dokumentu, tj. z decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2015 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. i umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane w celu zmiany sposobu użytkowania punktu przedszkolnego na przedszkole.

I.D. wniosła o oddalenie skargi, zarzuty skarżących uznała w całości za gołosłowne i nie znajdujące poparcia w jakiejkolwiek regulacji prawnej.

Na rozprawie przed WSA w dniu 15 października 2015 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte. Doręczono mu pismo uczestnika postępowania z dnia 12 października 2015 r. Pełnomocnik skarżących podtrzymał wniosek o przeprowadzenie dowodu zawnioskowanego w piśmie z dnia 1 października 2015 r. Sąd wojewódzki postanowił oddalić wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2015 r. Pełnomocnik skarżących wniósł zastrzeżenie do protokołu co do postanowienia oddalającego wniosek dowodowy, zgłaszając, że dotyczy on co prawda innego postępowania, ale dotyczy tego samego terenu i działalności wnioskodawczyni.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Szczecinie uznał, że brak było podstaw do kwestionowania stanowiska organu co do dopuszczalności zamierzenia inwestora oraz ustalenia warunków i zasad jego realizacji. Stosownie bowiem do art. 56 w zw. z art. [...] ust. 1 Upzp, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Sąd wojewódzki podkreślił, że celem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości, a punktem odniesienia są obowiązujące przepisy prawa. Organ nie może więc w tej decyzji nałożyć obowiązków nie przewidzianych prawem.

Zdaniem sądu a quo ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżących i otoczenia. Organ I instancji wyjaśnił w treści uzasadnienia swej decyzji, że funkcja obiektu przedszkolnego nie stanowi inwestycji w rozumieniu przepisów prawa znacząco oddziaływującej lub mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w zakresie hałasu. Powyższe oznacza, że organ ustalający warunki zabudowy nie miał obowiązku zbadania zgodności inwestycji w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu i zanieczyszczeń w środowisku, gdyż przewidziane jest ono dla przedsięwzięć oddziałujących lub mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie tegoż sądu nie można zarzucić zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, że naruszają one interes prawny skarżących, wywiedziony z przysługującego im prawa własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora.

Skargą kasacyjną W.U. i P.U., reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżyli w całości ww. wyrok.

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., Ppsa) ww. orzeczeniu skarżący zarzucają naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151 i. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w Szczecinie, pomimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez wadliwe i wybiórcze gromadzenie i weryfikowanie dowodów w postępowaniu administracyjnym, czego skutkiem był brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy;

art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i uwzględnienie, mimo braku podstaw, tylko jednego z wchodzących w grę interesów, z całkowitym pominięciem zgłaszanych twierdzeń i wniosków skarżących;

art. 80 K.p.a., poprzez zastąpienie swobodnej oceny dowodów całkowitą dowolnością organów I i II instancji w tym zakresie;

art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., poprzez nieuzasadnione utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy - w świetle sygnalizowanych przez skarżących niedomagań postępowania dowodowego - niewątpliwie mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czego zaniechał;

2. art. 106 § 3 i 5 Ppsa w zw. z 105 zd. 1 i art. 113 § 1 Ppsa, poprzez odmowę - mimo zgłoszonego zastrzeżenia do protokołu - przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu postaci ostatecznej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2015 r. na okoliczność wadliwości i fragmentaryczności ustaleń faktycznych dokonanych przez organy I i lI instancji w sprawie o udzielenie warunków zabudowy dla tego samego terenu co wymieniony ww. decyzji Wojewody, tj. położonego przy ul. [...] w Szczecinie (działka nr [...]1 obrębu [...]), a który to dowód również potwierdzał przekształcenie obiektu w przedszkole przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla tej funkcji;

3. art. 134 § 1 Ppsa, poprzez wybiórczą i fragmentaryczną analizę treści decyzji organów I i II instancji oraz podstaw prawnych i faktycznych, na których je wydano, podczas gdy powinnością sądu było wszechstronne, a nie dowolne zbadanie treści zaskarżonych aktów w pełnym zakresie, a tym samym niczym nieuzasadnione przyjęcie domniemania prawidłowości wydanych decyzji, dotkniętych wadami wskazanymi w pkt I ppk 1-2 niniejszej skargi;

skutkiem, których to wszystkich ww. naruszeń było:

nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycyjnego (obiektu przy ul. [...] w Szczecinie) i jego otoczenia, całkowite pominięcie realnego wpływu inwestycji na funkcję analizowanego obszaru, środowisko, zdrowie i słuszny interes prawny osób trzecich,

nieuwzględnienie braku realnych możliwości zabezpieczenia inwestycji wnioskodawcy w zakresie obsługi komunikacyjnej,

nieuwzględnienie braku realnych możliwości zabezpieczenia inwestycji wnioskodawcy w sposób gwarantujący poszanowanie interesów osób trzecich,

pominięcie okoliczności, że budynek położony przy ul. [...] w Szczecinie (działka nr [...] z obrębu [...]) na skutek wykonanych w nim robót budowlanych swoim obrysem wkracza na nieruchomość skarżących, położoną przy ul. [...] w Szczecinie;

a nadto, całkowicie błędne przyjęcie, że:

w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego przez organy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - w tym spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa", w szczególności kontynuacji funkcji - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 1[...], poz. 1588, rozp. MI z 2003), leży placówka oświaty - budynek szkoły podstawowej (działka nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]), podczas gdy obiekt ten nie leży w odległości 57 metrów od działki objętej wnioskiem inwestora,

budynek położony przy ul. [...] w Szczecinie (działka nr [...] z obrębu [...]) objęty jest zamierzeniem inwestycyjnym, a nie - jak to ma miejsce w rzeczywistości - na skutek wcześniej wykonanych w nim robót budowlanych został już przekształcony w przedszkole, a więc stanowił obiekt o funkcji przedszkola przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za trafne ww. zarzutów w zakresie wadliwości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa powyższemu orzeczeniu strony skarżące kasacyjnie zarzucają naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organy administracji, a mianowicie:

a. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 59 ust. 1 Upzp poprzez ich zastosowanie, czego efektem było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla uprzednio zrealizowanej inwestycji;

b. § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez zaniechanie, przy ustalaniu granic obszaru analizowanego, dostatecznego wyjaśnienia, tak w decyzjach jak i w wyroku, sposobu określenia odległości tej granicy od granicy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wartości które temu posłużyły oraz ewentualnego uzasadnienia wyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż ustawowe minimum;

c. art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b oraz c i art. 54 w zw. z art. Upzp poprzez niejednoznaczne i nieprecyzyjne określenie "planowanego" sposobu zagospodarowania terenu, charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, jego stanu faktycznego i prawnego, a także ich charakterystycznych parametrów technicznych, czego skutkiem jest:

- znaczna niespójność między częścią opisową zaskarżonej decyzji, a jej załącznikiem graficznym, dotycząca wielkości obszaru analizowanego, ustalonego dla określenia kontynuacji funkcji,

- pominięcie, że budynek rzekomo objęty zamiarem inwestycyjnym, położony przy ul. [...] w Szczecinie, posadowiony jest na działce nr [...] z obrębu [...], gdy w rzeczywistości obiekt ten swoim obrysem wkracza na nieruchomość skarżących, położoną przy ul. [...] w Szczecinie;

d. art. 61 ust. 1 w zw. z art. [...] ust. 1 i 54 pkt 2 lit. c i d Upzp poprzez:

- pominięcie, wbrew tym przepisom, przy weryfikacji spełnienia warunku "kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu", szczegółowych warunków obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, dotychczasowych zasad tej obsługi, braku analizy wzrostu obciążenia nieruchomości sąsiednich przez wywołany działalnością inwestora ruch samochodowy i związane z tym immisje, w tym nadmierny hałas i zanieczyszczenia, a nadto szczególne utrudnienia w ruchu pieszym i kołowym w obszarze analizowanym, związane z istotnym wzrostem ilości pojazdów parkujących w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji,

- kategoryczne wskazanie, wbrew celom wydawanej decyzji, niedostatecznej minimalnej ilości miejsc parkingowych do obsługi: inwestycji wraz z nieokreśleniem paramentów ww. miejsc parkingowych - z jednoczesnym powołaniem się na brak szczegółowych regulacji prawnych w tym zakresie;

e. art. 61 ust. 1 w zw. z art. [...] ust. 1 i 54 pkt 2 lit. d. Upzp poprzez niedostateczne określenie minimalnych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności przed hałasem i uciążliwościami związanymi ze wzmożonym ruchem i parkowaniem pojazdów oraz immisjami pochodzącymi od instalacji obiektu i licznych osób z niego korzystających.

Mając na uwadze powyższe zarzuty (podstawy skargi), w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3, 185 § 1 oraz 203 Ppsa skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, ewentualnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Ppsa, tj. po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Nadto, na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Skarga kasacyjna zawiera obszerne uzasadnienie podstaw kasacyjnych, eksponujących naruszenie przepisów postępowania, w dalszym zaś zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego, których rozważenie poddano rozwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie braku podzielenia tych pierwszych. Zdaniem skarżących należy uznać że wnioskodawca od początku zamierzał prowadzić i faktycznie prowadzi w obiekcie usługi przedszkolne, tak sam określać miał swoją działalność. W tym też celu, jeszcze przed wystąpieniem o ustalenie warunków zabudowy, dokonał modyfikacji nieruchomości. W rzeczywistości doprowadził także do zmiany sposobu użytkowania obiektu nie przystającej ani do jego pierwotnego przeznaczenia - obiekt mieszkalny, ani nawet - co wysoce prawdopodobne - do deklarowanej na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy funkcji - obiekt mieszkalny z punktem przedszkolnym. Co więcej, tak wcześniej jak i w niniejszej sprawie, inwestor nie zgłosił ani nawet nie zasygnalizował konieczności dalszego przekształcania obiektu w związku z wnioskowaną zmianą sposobu użytkowania. W ocenie skarżących placówka oświaty, którą uwzględniono w analizie obszaru - przede wszystkim jej budynek i niemalże cała infrastruktura - nie mieści się w granicach tak wyznaczonego obszaru analizowanego - jest położona w większej odległości - a co za tym idzie jej obecność nie może być rozważana z perspektywy przesłanki kontynuacji funkcji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

A. Zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Ppsa nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony w prawidłowy sposób, jak tego wymaga przepis art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa wynika odpowiednio, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie", oraz że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne". Niewątpliwie przedmiotem skargi była działalność administracji publicznej, objęta nią była decyzja administracyjna, a WSA w Szczecinie oddalając skargę zastosował środek określony w ustawie (Ppsa). Tym samym nie uchybiono powyższym przepisom.

Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, a zarzut ich naruszenia tylko wtedy okazałby się uzasadniony, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów Ppsa, względnie K.p.a., wskazanych w skardze kasacyjnej, a których to naruszeń sąd wojewódzki miałby nie dostrzec. Z art. 151 Ppsa wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Z kolei przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, określającego jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a które to uchybienia miał wadliwie nie dostrzec sąd pierwszej instancji, skoro skargę oddalił. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez sąd pierwszej instancji były tego rodzaju, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem wadliwie – bo z naruszeniem przepisu art. 151 Ppsa – oddalono skargę. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji wyłuszczonych przepisów Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 i art. 136 K.p.a. w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego wyroku, a które to naruszenia miałyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niesporne jest, że w toku postępowania przed organem I instancji przeprowadzone zostały oględziny, których przedmiotem była nieruchomość należąca do inwestora – I.D., jak również przeprowadzono oględziny terenu inwestycji oraz terenów sąsiednich. Z lektury decyzji Prezydenta Miasta Szczecina wynika, że udzielono w niej odpowiedzi na zagadnienia podnoszone przez strony postępowania. We wnioskach odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji przez W.U. oraz P.U., odwołujący się wówczas skarżący – zarzucając organowi gminy brak właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – nie domagali się jednak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Z samego zaś faktu, że skarżący kwestionują dokonane ustalenia faktyczne, pomijają realny wpływ inwestycji na otoczenie, nie respektują konieczności uwzględniania sprzecznych interesów stron i w konsekwencji obowiązku oznaczonego sposobu prowadzenia postępowania, nie uwzględniają realnych możliwości zabezpieczenia inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej czy gwarantującej poszanowanie interesów osób trzecich, a także pominięcie wkroczenia budynkiem inwestora na nieruchomość skarżących, nie prowadzą do wniosków odnośnie naruszeń tych przepisów Kodeksu, które zostały wskazane w pkt I. 1. lit. a-d podstaw kasacyjnych. W toku postępowania administracyjnego zapadła decyzja kasacyjna SKO w Szczecinie, co dowodzi respektowania poszanowania możliwości wyartykułowania – także przez skarżących – własnych interesów. Organy umożliwiły stronom prawo do aktywnego uczestnictwa w procesie, składania pism, oświadczeń. W toku postępowania przeprowadzono niezbędne czynności pozwalające – przy uwzględnieniu trybu ich dokonywania wynikającego z charakteru sprawy, a określonego przepisami prawa materialnego – na dostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i podjęcie oznaczonych rozstrzygnięć meriti. Zasadnie sąd wojewódzki uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy było poprzedzone postępowaniem pozwalającym na ustalenie czy zaistniały przesłanki do ustalenia tych warunków. Trafnie wskazano, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy zachodzi jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Co się tyczy pominięcia okoliczności, że budynek położony przy ul. [...] w Szczecinie swoim obrysem wkracza na nieruchomość skarżących, to kwestia ta nie była podnoszona w skardze, nie wynika ponadto – poza werbalnym twierdzeniem skarżących – z żadnego dowodu, który miałby znajdować się w aktach, a którego to z kolei miałby nie uwzględnić sąd wojewódzki. Jak wynika z uzasadnienia zarzutów naruszeń przepisów K.p.a., w istocie skarżący kasacyjnie negują w tym zakresie naruszenie przepisów prawa materialnego – przepisów Upzp i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

B. Nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut ujęty w pkt I. 2. skargi kasacyjnej, sprowadzający się do odmowy przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu – decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2015 r., wydanej w sprawie AP-2.780.215.2.2015.AJ, a przez to naruszenie przepisów art. 106 § 3 i 5 Ppsa w. zw. z art. 105 zd. 1 i art. 113 § 1 Ppsa. Skarżący nie kwestionując tego, że decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego została wydana w odrębnym postępowaniu i w innym celu, to jednak wywodzą, że dotyczyła tego samego obiektu budowlanego – budynku przy ul. [...] w Szczecinie i dotyczyła tej samej działalności gospodarczej inwestora. Ponadto, w ich przekonaniu, dotyczyła okoliczności powstałych jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Szczecinie nie naruszył jednak w/w przepisów odmawiając przeprowadzenia dowodu ze wskazanego dokumentu.

Trafnie sąd wojewódzki eksponował w motywach swego rozstrzygnięcia, że kwestia sugerowanych skargą uchybień w ustaleniu okoliczności prowadzenia postępowania przez organem nadzoru budowlanego i organem architektoniczno-budowlanym, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy administracyjnej o ustalenie warunków zabudowy. WSA w Szczecinie zauważył przy tym, że w sprawie wykonanych samowolnie robót budowlanych w budynku przy ul. [...], rozstrzygnął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., mocą której organ ten odmówił nałożenia na I. D. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do zgodności z prawem, a polegających na przebudowie pomieszczeń w ww. budynku. Z decyzji zaś Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2015 r. wynika z kolei, że dotyczyła ona robót budowlanych polegających na przebudowie funkcjonującego w budynku punktu przedszkolnego oraz zmianę wentylacji grawitacyjnej na mechaniczną.

Zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z argumentacji prezentowanej w skardze, jak i w samej skardze kasacyjnej wynika, że w ocenie W.U. i P.U. treść decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2015 r. miała posłużyć sądowi pierwszej instancji do wyjaśnienia "istotnych wątpliwości". Rzecz jednak w tym, że WSA w Szczecinie oceniał zgodność z prawem decyzji SKO w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2015 r. wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Oceniał zatem zaskarżoną decyzję biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy o ustalenie warunków zabudowy z dnia wydania zaskarżonej decyzji. Dokument, z którego dowodzenia oczekiwali skarżący został wytworzony później niż zaskarżona decyzja, w odrębnym postępowaniu przez organ architektoniczno-budowlany, nadto dotyczył wykonanych robót budowlanych odnośnie przebudowy pomieszczeń w budynku przy ul. [...] w Szczecinie oraz zmiany wentylacji. Z tych względów trafnie sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że przyjęte w w/w decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego ustalenia, nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji wydanych w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z punktem przedszkolnym, na przedszkole. Podkreślić wypadnie, że celem postępowania dowodowego nie jest ustalanie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Ponadto ustawodawca pozostawił sądowi administracyjnemu do uznania dopuszczalność przeprowadzenia dowodu (sąd "może ... przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów..."), przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest prawem, a nie obowiązkiem sądu, w ocenie sądu kasacyjnego poprawnie oceniono w zaskarżonym wyroku tę kwestię, przyjmując pogląd o zbyteczności przeprowadzenia dowodu. Skoro takiego dowodu sąd nie dopuścił, przeto bezprzedmiotowy staje się zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 5 Ppsa, wedle którego do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 105 zd. 1 i art. 113 § 1 Ppsa to Sąd go nie podziela. WSA w Szczecinie działając zgodnie z powyższymi przepisami odnotował zastrzeżenie pełnomocnika skarżących w protokole rozprawy, przywołał zresztą tę okoliczność w samym wyroku. Jak trafnie wskazuje się w judykaturze, przez dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w art. 113 § 1 Ppsa, rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis ten ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia czy też zamknął rozprawę nie udzielając głosu stronom. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2016 r., II OSK 630/15, LEX nr 2205274). Żadna z takich sytuacji nie zaistniała w przedmiotowej sprawie.

C. Zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa nie jest usprawiedliwiony, skarżący kasacyjnie podnosząc go zarzucają sądowi a quo "wybiórczą i fragmentaryczną analizę treści decyzji organów I i II instancji oraz podstaw prawnych i faktycznych, na których je wydano". W ocenie W.U. i P.U. powinnością sądu wojewódzkiego było zbadanie treści zaskarżonych aktów w pełnym zakresie, dokonać wszechstronnej oceny zaskarżonej decyzji, a nie ograniczać się do powtórzenia argumentacji organów, przy pominięciu wad, które zostały powołane w skardze kasacyjnej w jej pkt I ppkt 1-3. Tak skonstruowanego zarzutu Sąd nie podziela.

Z mocy przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 134 § 1 Ppsa wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zastrzeżenie to nie odnosi się do realiów kontrolowanej sprawy – uwaga Sądu). Niesporne jest, że WSA w Szczecinie przedmiotem swej uwagi uczynił decyzję SKO w Szczecinie, którą zaczepili W.U. i P.U., nie wykroczył przeto ten sąd poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, wyznaczone wniesioną doń skargą. Podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa powinno być powiązane z przywołaniem norm, których naruszenia sami skarżący wprawdzie nie sygnalizowali w złożonej skardze, ale których naruszenie sąd pierwszej instancji powinien dostrzec z urzędu. Strona skarżąca kasacyjnie powinna zatem wskazać, naruszenia jakiego przepisu, nie wymienionego w skardze, a mogącego mieć lub mającego wpływ na wynik sprawy, sąd pierwszej instancji nie zauważył, choć powinien z uwagi na jego oczywistość. W skardze podnoszone były zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8, 77, 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a wiec tych samych, które zostały przywołane w skardze kasacyjnej. Do zarzutów tych sąd wojewódzki się odnosił w swym wyroku wyraźnie stwierdzając, iż nie dopatruje się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczyć miało o tym, że organ opierał się na "racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym planowana jest inwestycja". Podnosząc przeto zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa skarżący kasacyjnie w istocie nie godzą się z tą oceną sądu pierwszej instancji. W orzecznictwie trafnie zauważa się, że przy pomocy zarzutu naruszenia art. 134 nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK 2608/16, LEX nr 2316140). W tych okolicznościach uznać wypadnie bezskuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa.

D. W ocenie Sądu nie ma usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia przepisu § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Zdaniem skarżących kasacyjnie, przywołujących reguły wyznaczania tzw. obszaru analizowanego na podstawie § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003, orzekające w sprawie organy jak i WSA w Szczecinie zaniechały wskazania sposobu wyliczenia odległości granicy obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, poprzestając na określeniu, że wartość około 57 m jest równa trzykrotnej szerokości elewacji frontowej działki inwestora, nie wyjaśniając przy tym tak ogólnikowego stwierdzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów nie jest trafny. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia oznaczonych warunków. Takim warunkiem m. in. jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp). Wedle § 3 ust. 1 rozp. MI z 2003 "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", przy czym pod pojęciem obszaru analizowanego – zgodnie z brzmieniem § 2 pkt 4) cyt. rozporządzenia – rozumie się teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Z kolei z przepisu § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003 wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Taki obszar analizowany został w przedmiotowej sprawie wyznaczony, wbrew wywodom skargi kasacyjnej sposób jego wyznaczenia został prawidłowo określony, który ujęto zarówno w treści decyzji organu I instancji, jak i w załączniku opisowym do tej decyzji. W obszarze tym, uwidocznionym także w sposób graficzny, zlokalizowana jest działka nr [...] z obrębu [...], zajęta pod szkołę jako placówkę oświatową. Z treści § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003 wynika, że przyjęte tam wartości określone zostały jako minimalne, zatem nawet powiększenie obszaru analizowanego – dopuszczalne prawnie – nie może być traktowane z góry jako działanie naruszające prawo. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego chodzi o zapewnienie wartości określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, tzw. "dobrego sąsiedztwa", co polegać ma m. in. na kontynuacji funkcji zabudowy, skoro w przedmiotowej sprawie nie chodziło o wzniesienie obiektu budowlanego, ale o zmianę sposobu wykorzystywania istniejącego budynku. W tych okolicznościach nie ma znaczenia, że sam budynek szkolny położony jest formalnie poza granicami obszaru analizowanego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie stanowisko sądu wojewódzkiego, iż za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać określenie warunków zabudowy dla zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym, w tym wypadku usługowej, która uzupełnia istniejącą na tym obszarze zabudowę mieszkaniową. Przedszkole stanowi placówkę oświatową, w budynku na działce inwestor prowadzono punkt przedszkolny, a w obszarze rozumianym jako architektoniczna całość, ujętym na załączniku graficznym do analizy, znajduje się działka, na której zlokalizowana jest placówka oświatowa – szkoła na działce przy ul. [...]. Przy czym niesporne jest, ze zarówno ta działka, jak i działka inwestora dostępne są z tej samej drogi publicznej. W tej sytuacji spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

E. W następstwie poprzednich uwag nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b i c oraz art. 54 w zw. z art. [...] Upzp. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie wywodzą, iż doszło do niejednoznacznego i nieprecyzyjnego określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu, charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, jego stanu faktycznego i prawnego, a także ich parametrów technicznych. Podnoszą, że budynek szkoły jest położony poza granicą obszaru analizowanego, a działania organów polegać miały na wadliwym rozciągnięciu obszaru analizowanego dla uzyskania akceptacji dla argumentu o istnieniu kontynuacji funkcji w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W konsekwencji wywodzą, że decyzje podjęte przez orzekające w sprawie organy wymykać się mają kontroli. Jak to uprzednio wskazano w uwagach odnośnie prawidłowości wyznaczania obszaru analizowanego, za niewadliwe w realiach kontrolowanej sprawy przyjdzie uznać uwzględnienie dla wyników analizy budynku szkoły zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Szczecinie, jako pozwalającego na stwierdzenie przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy.

Co się tyczy treści art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b i c w zw. z art. [...] § 1 Upzp, to przepisy te stanowią o elementach wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w jaki sposób miałby naruszyć sąd wojewódzki cyt. przepisy. Wbrew zarzutowi naruszenia art. 54 Upzp decyzja Prezydenta Miasta Szczecina ustalająca warunki zabudowy określa wszystkie elementy wskazane cyt. przepisem.

F. Zarzuty ujęte w pkt II lit. d i e podstaw kasacyjnych podlegają łącznemu rozpatrzeniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. W.U. i P.U. podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. [...] ust. 1 i art. 54 pkt 2 lit. c i d Upzp wywodzą, że decyzja o warunkach zabudowy nie spełniać ma wskazanych tam warunków, a w szczególności w odniesieniu do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Zarzucają, że organy zaniechały właściwego ustalenia tych warunków, eksponując podniesienie przez inwestora liczby użytkowników przedszkola, co przekłada się na zwiększenie ruchu samochodowego w okolicy. Podkreślają, powołując się na przykładowe orzeczenia sądów administracyjnych, że koniecznym było ustalenie ilości miejsc postojowych. Sami skarżący uznają ustalenie ilości miejsc postojowych na poziomie 3 miejsc za niewystarczające. Wywodzą, że organy, jak i sąd wojewódzki błędnie zaniechały możliwości zbadania czy w rzeczywistości inwestor będzie mógł zrealizować na własnej działce miejsca postojowe. Kwestionują pominięcie analizy zagadnień zapotrzebowania ma media, uzbrojenie i infrastrukturę, podkreślając konieczność poznania rozmiarów planowanej działalności usługowej w aspekcie wpływu na otoczenie.

Zdaniem Sądu tak skonstruowane zarzuty nie dowodzą naruszeń prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów wskazanych w pkt II lit. d i e podstaw kasacyjnych. Niesporne jest, że w decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, zaopatrzenie obiektu w media na bazie istniejącej w budynku instalacji i zasadach określonych przez zarządców sieci, po stwierdzeniu że istniejące uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Co się tyczy obsługi komunikacyjnej, to budynek przy ul. [...] posiada bezpośrednie połączenie z drogą publiczną, przeto w decyzji o warunkach zabudowy określono ten warunek jako "na zasadach dotychczasowych". Co się tyczy spornej kwestii zaprojektowania miejsc postojowych, uwzględniając deklarację inwestora, przyjęto warunek minimalny 3 miejsc postojowych na terenie działki planowanej do zainwestowania. WSA w Szczecinie z kolei rozpoznając skargę w kwestionowanym wyroku stwierdził, że żaden przepis prawa nie zawiera tego rodzaju normy, która nakazywałaby konkretyzację tego rodzaju parametrów jak infrastruktura i komunikacja na etapie ustalania warunków zabudowy, odwołując się na wsparcie tej argumentacji do poglądu prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1543/11. W ocenie sądu kasacyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie jest częściowo wadliwe, co jednak nie prowadzi do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego.

W judykaturze trafnie wskazuje się, że "jeżeli decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), to istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka maksymalnie ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie. W ten sposób w decyzji o warunkach zabudowy określa się dopuszczalne przeznaczenie danego terenu. To zaś oznacza, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie może przewidywać większej ilości miejsc parkingowych niż maksymalna ilość określona w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r., II OSK 2435/13, LEX nr 1995420) Stanowisko to spotkało się z aprobatą w piśmiennictwie (por. glosa aprobująca P. Daniela). W przywoływanym przez sąd pierwszej instancji wyroku II OSK 1543/11 (CBOSA.nsa.gov.pl) wskazano, że "przepis art. 54 pkt 2 lit. c Upzp wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do, między innymi, obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Natomiast przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy". Inwestor w przedmiotowej sprawie wniósł o warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania już istniejącego obiektu, chcąc wykorzystać go w całości na cele usługowe – przedszkole. Cel takiego zamierzenia, jak i istniejące uwarunkowania skłoniły organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy, aby na tym etapie skonkretyzować wymagania odnośnie miejsc postojowych. Z § 18 ust. 2 rozp. MI z 2002 wynika, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Takie wymagania zostały w decyzji o warunkach zabudowy ustalone. Skoro rolą organu I instancji było określenie w decyzji "szczegółowych zasad zagospodarowania terenu", w tym w odniesieniu do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c Upzp), a z przepisu § 18 ust. 2 rozp. MI z 2002 wynika, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy mają znajdować się "wymagania" odnośnie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych, to biorąc pod uwagę treść decyzji Prezydenta Miasta Szczecina w tym aspekcie uznać wypadnie, że zarzut zawarty w pkt II lit. d podstaw kasacyjnych nie mógł zostać uznany za skuteczny.

To, że skarżący kasacyjnie wysuwają zarzuty, iż w praktyce takie miejsca postojowe nie będą mogły być w zgodzie z innymi przepisami prawa urządzone, albo subiektywnie uznają, że tych miejsc postojowych zaprojektowano zbyt mało, nie może dowodzić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. [...] ust. 1 i art. 54 pkt 2 lit. c Upzp. Pierwsza z powyższych kwestii będzie mogła być podnoszona na etapie rozstrzygnięć organu architektoniczno-budowlanego. Jeśli inwestor nie dostosuje projektu do wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy, to zasadnie będzie odmówić mu udzielenia pozwolenia na budowę.

W tych okolicznościach – choć Sąd nie podziela argumentacji sądu wojewódzkiego, afirmującego swój wywód w powyższym zakresie, poprzez odwołanie się do wywodu przywołanego w wyroku II OSK 1543/11 – uznać przyjdzie iż wyrok sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Wypadnie także przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa).

Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisu art. 54 pkt 2 lit. d Upzp, to Sąd nie podziela zarzutu kasacyjnego odnośnie naruszenia powyższego przepisu. Wynika z niego, że obligatoryjnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest wskazanie warunków i szczegółowych zasad zabudowy, w zakresie wymagań dotyczących "ochrony interesów osób trzecich". W decyzji o warunkach zabudowy taki element został umieszczony, skoro wskazano, że realizacja inwestycji nie może powodować pogorszenia warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, w szczególności zaś pozbawiać dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. Zasadnie sąd wojewódzki eksponuje, że na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich nie może oznaczać ich badania w sposób właściwy dla przepisów prawa budowlanego. Trafnie także stwierdzono, że funkcja obiektu przedszkolnego nie stanowi inwestycji w rozumieniu prawa jako znacząco oddziaływującej lub mogącej potencjalnie oddziaływać znacząco na środowisko. Trafnie także sąd wojewódzki stwierdził, że celem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości, a punktem odniesienia są obowiązujące przepisy prawa, eksponując że organ nie może więc w tej decyzji nałożyć obowiązków nieprzewidzianych prawem. Wynika to z istoty prawa własności, co na gruncie Upzp przejawia się w przyjęciu zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 Upzp).

G. Nie jest trafny również zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 59 ust. 1 Upzp poprzez ich błędne zastosowanie, przy czym skarżący podnosząc ten zarzut wywodzą, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się dla zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy inwestor – w ich ocenie – dopuścił się samowoli budowlanej. W tym aspekcie wywodzą, że w praktyce nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku, a działania inwestora noszą znamiona czynności pozornych. Powołują się ponadto na poglądy prezentowane w judykaturze w aspekcie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie dla zamierzonej działalności, a nie już podjętej. W ocenie sądu kasacyjnego – w realiach kontrolowanej sprawy – zarzut ten nie może zostać uznany za trafny.

Z art. 59 ust. 1 zd. 1 Upzp wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 59 ust. 3 Upzp określa, że "W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania". Innymi słowy, gdyby doszło do zmiany zagospodarowania terenu bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, organ gminy uprawniony jest do wydania oznaczonej decyzji nakazowej z art. 59 ust. 3 Upzp. W judykaturze także na ogół nie jest podawane w wątpliwość, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać w stosunku do oznaczonego zamierzenia inwestycyjnego, zatem na przyszłość. Stanowisko, że nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej (czy też takiej, do której realizacji inwestor już przystąpił), nie znajduje zastosowania jedynie w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, która możliwa jest od dnia 11 lipca 2003 r., tj. po wejściu w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) – por. wyrok NSA z 10 maja 2013 r., II OSK 50/12, CBOSA.nsa.gov.pl. W realiach natomiast kontrolowanej sprawy nie sposób jednak nie wziąć pod uwagę jej specyfiki.

Niesporne jest, czego także skarżący kasacyjnie nie negują, a co podkreśla inwestor w pismach procesowych wnoszonych w toku postępowania administracyjnego, że w budynku przy ul. [...] w Szczecinie, przed wystąpieniem o udzielenie warunków zabudowy była już prowadzona działalność usługowa w postaci punktu przedszkolnego. Z pisma I.D. z dnia 25 sierpnia 2014 r. kierowanego do Urzędu Miasta Szczecin wynika ponadto, że nabyła ona budynek w 1991 r., a kwestia bliskiego usytuowania domów była przedmiotem stosownej decyzji organu nadzoru budowlanego legalizującej ten stan. Jak wynika ponadto z motywów zaskarżonego wyroku, organ nadzoru budowlanego odmówić miał nałożenia na I. D. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych, a polegających na przebudowie pomieszczeń w budynku działającego punktu przedszkolnego. To z kolei wskazuje na nietrafność zarzutu naruszenia przepisu art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp.

H. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.