Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 131/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Koszty postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 128, art. 129 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi A. J., B. L. i D. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących A. J., B. L. i D. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 131/20

Uzasadnienie

Na wniosek A. J., W.J. i D. K. z dnia 26 czerwca 2013 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 16 oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 107, 108/1, 132/2, 103/1 z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] w związku z wybudowaniem na części nieruchomości gazociągu. W sprawie ustalono, że decyzją Urzędu Dzielnicowego Ł. – Ś. z dnia [...] kwietnia 1981 r. zezwolono Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich [...] w Ł. na przeprowadzenie robót związanych z budową gazociągu na odcinku J. - O. na działkach nr 14, 132, 108 i 107. Zezwolenie zostało wydane na podstawie art. 35 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r. Nr 10. poz. 64, dalej jako: u.z.t.w.n.). Decyzja zezwalająca na przeprowadzenie gazociągu została wydana w oparciu o decyzję z dnia [...].09.1979 roku nr [...] na podstawie art. 21 ust 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. nr 38, poz. 229, dalej jako u.p.b.).

W dacie wydania zezwolenia nieruchomość stanowiła współwłasność ustawową małżeńską W. i S. K. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] r. spadek po S. K. nabyli: W. K., A. J., B. L. oraz D. K. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 25 lutego 2016 r. spadek po W. K. nabyli: B.L., A. J. oraz D. K. (dalej jako: skarżący). Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpił również W. J., który został współwłaścicielem nieruchomości w drodze darowizny, zgodnie z aktem notarialnym z dnia 29 sierpnia 2000 r.

Decyzją z dnia [...] r., Prezydent Miasta Ł. (dalej: organ I instancji) działając na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 6 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej: u.g.n.) orzekł o: 1) ustaleniu odszkodowania w wysokości 141.340 zł z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem gazociągu [...] na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 16, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 107, 108/1, 132/2 w obrębie [...] i działka nr 14 w obrębie [...]; 2) o przyznaniu ustalonej kwoty odszkodowania na rzecz: A. J. w wysokości - 47.113,33 zł, D. K. w wysokości - 47.113,33 zł, B.L. w wysokości - 47.113,34 zł; 3) o odmowie przyznania odszkodowania na rzecz W. J. za udział w wyżej wymienionej nieruchomości nabyty w drodze darowizny; 4) zobowiązał B Sp. z o.o. do wypłaty uprawnionym powyższych kwot w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna oraz do dostarczenia organowi orzekającemu dowodu wpłaty tego odszkodowania celem załączenia do akt; 5) o odmowie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 103/1 w obrębie [...].

W uzasadnieniu organ I instancji przywołał treść art. 128 ust. 4 i 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i wskazał, że ww. przepisy przyznają wnioskodawcom roszczenie o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, które dotychczas nie zostało zaspokojone. Jednocześnie wyjaśnił, że W.J. jako nabywca gruntu w drodze umowy darowizny nie jest legitymowany do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, której własność została ograniczona, gdyż jedynie właściciel oraz spadkobiercy byłego właściciela, jako dysponenci tego samego prawa majątkowego, są uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nadto jako powód odmowy ustalenia odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka 103/1 w obrębie [...], podał iż przedmiotowa nieruchomości nie była objęta decyzją zezwalającą na przeprowadzenie przedmiotowego gazociągu.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej jako Spółka) wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i odmówienie przyznania odszkodowania, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Jednocześnie zarzucono organowi ustalenie odszkodowania pomimo upływu 10 letniego terminu przedawnienia; pominięcie faktu, że roszczenie z art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest roszczeniem cywilnoprawnym, a przepisy art. 70 ust. 1 i art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są przepisami analogicznymi do przepisów art. 35 i art. 36 u.z.t.w.n., co przesądza o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie; ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego z naruszeniem art. 130 u.g.n. i przyjęcie stref bezpiecznych, wynikających z norm obowiązujących w dacie ograniczenia własności nieruchomości oraz nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego do spraw gazownictwa, celem ustalenia zakresu pasa ochronnego dla gazociągu.

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] (dalej: organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1, 2 i 4 i w tym zakresie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem gazociągu [...] na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 16, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 107, 108/1, 132/2 w obrębie [...] i działka nr 14 w obrębie [...] na rzecz skarżących, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu II instancji zaskarżoną decyzję należało uchylić w zakresie ustalającym odszkodowanie i wydać rozstrzygnięcie odmowne, jednakże z innych powodów, niż te wskazane w odwołaniu. Organ II instancji uzasadnił, że odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należne jest jedynie osobie będącej właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngulamych ani uniwersalnych. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie byli właścicielami nieruchomości w dacie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Końcowo wskazano również, że organ I instancji słusznie odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr 103/1 w obrębie [...], ponieważ nie była ona objęta decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżyli ww. decyzję w części uchylającej decyzję organu I instancji i wnieśli o jej uchylenie w zaskarżonej części i zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 7a, 80 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony wnioskującej o ustalenie odszkodowania, niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej; błędne przyjęcie, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest jedynie strona decyzji wywłaszczeniowej, natomiast spadkobierca osoby wywłaszczonej nie posiada w tym przedmiocie podmiotowości; naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania do ograniczenia praw, podczas gdy w sytuacji, w której nastąpiło ograniczenie własności nieruchomości z przyczyn wskazanych w art. 124 u.g.n., bez odszkodowania przewidzianego w art. 128 ust. 4, wypełniona zostaje hipoteza art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy; art. 922 k.c. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do odszkodowania ma charakter publicznoprawny, a w związku z tym nie wchodzi w skład spadku i nie podlega dziedziczeniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddano reformatoryjną decyzję organu II instancji, którą uchylono decyzję organu I instancji w części obejmującej pkt 1, 2 i 4, gdzie w pkt 1 organ I instancji ustalił odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem gazociągu na nieruchomości skarżących; w pkt 2 przyznał odszkodowanie A. J., D. K. i B. L., a w pkt 4 zobowiązał B do wypłaty uprawnionym powyższych kwot – i w tym zakresie orzeczono co do istoty sprawy przez odmowę ustalenia odszkodowania. Decyzja w pozostałym zakresie (obejmującym pkt 3 – o odmowie przyznania odszkodowania na rzecz W.J. i pkt 5 – o odmowie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie się wartości działki nr 103/1 obręb [...]), utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nie została zaskarżona.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powodem rozstrzygnięcia odmownego była zmiana linii orzeczniczej sądów administracyjnych, które aktualnie przyjmują, że odszkodowanie ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n przysługuje osobie wywłaszczonej, a w rozpatrywanej sprawie – tylko osobie, której ograniczono sposób korzystania z nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje więc na rzecz osoby, która była adresatem decyzji w minionym czasie. Stanowisko takie wyrażono w wyrokach NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18, z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18, z dnia 28 maja 2019 r. I OSK 993/19, z dnia 29 maja 2019 r., I OSK 740/19. W rozpatrywanej sprawie strony postępowania nie były właścicielami nieruchomości w dacie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, odszkodowanie im więc nie przysługuje.

W skardze zarzucono, że organ dopuścił się naruszenia prawa procesowego - art. 7, art. 7a, art. 80 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. – i Sąd część z tych zarzutów uznaje za uzasadnione. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według art. 7a k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (§ 1). Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak stanowi z kolei art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W skardze podkreślono, że organ powołał raptem 3 orzeczenia sądowe, trudno więc mówić o ukształtowanej linii orzeczniczej co do tego, że następcy prawni (spadkobiercy właścicieli nieruchomości) posiadają prawo do wystąpienia o ustalenie odszkodowania. Nadto organ przywołał jedynie fragmenty cytowanych orzeczeń i nie przeprowadził własnej analizy stanu faktycznego i prawnego.

Sąd stwierdza, że o ile trudno mówić o naruszeniu przez organ przepisu art. 7a k.p.a. – ten bowiem wyklucza dopuszczalność rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy sprzeciwiają się temu sporne interesy stron (a taką jest B jako zobowiązana do wypłaty odszkodowania), to już pozostałe powołane w skardze przepisy – i nie tylko te, o czym mowa dalej – doznały naruszenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestią zasadniczą jest problem przyjętego przez organ sposobu rozumienia przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji odmownej. Zgodnie z art. 128 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (ust. 1). Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (ust. 4). Wedle art. 129 ust. 1 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Ten ostatni przepis (ust. 5) w pkt 3 przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Wykładnia tych przepisów przyjęta przez organ sprowadzał się do wskazania, że aktualnie orzecznictwo sądów administracyjnych wyklucza możliwość przyznania skarżącym odszkodowania. Powołano się tu na wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18, w którym stwierdzono, że "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach przeważa istotnie pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych (będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym). W niniejszej sprawie ze stosownym wnioskiem wystąpiła jednak spadkobierczyni takiej osoby", wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r. I OSK 993/19, gdzie przyjęto, że "Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw, które do niej przysługiwały. Skutek tej decyzji w postaci ograniczenia prawa należy odnieść do podmiotu tego prawa ustalonego w czasie wydania tej decyzji" oraz wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., I OSK 740/19, w którym wyrażono analogiczny pogląd, że "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych".

Problem w tym, że żaden z tych wyroków nie został wydany w takim stanie faktycznym, jak w rozpoznanej sprawie. Zasadnicza różnica między sprawą rozpoznaną a sprawami, w których zapadły powołane wyroki jest to, że wszczęcie postępowania w sprawach zakończonych powołanymi wyrokami NSA miało miejsce po 2016 r., natomiast w sprawie rozpoznanej nastąpiło to dużo wcześniej, bo w 2013 r. (wniosek z dnia 26 czerwca 2013 r. – w aktach, zielony segregator). Postępowanie w tej sprawie trwało więc bardzo długo – ponad 6 lat. W tym czasie w orzecznictwie NSA prezentowano trzy poglądy na temat kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania na postawie powołanych wcześniej przepisów. Zgodnie z pierwszym z nich, nie ma przeszkód, aby odszkodowania mógł dochodzić następca prawny osoby, będącej właścicielem nieruchomości w chwili wydania decyzji o jej zajęciu pod budowę linii elektroenergetycznej – i chodzi tu o każdoczesnego właściciela obciążonej nieruchomości, niezależnie od tego, czy wstąpił w prawa poprzedniego właściciela, jako jego następca prawny ogólny, czy też syngularny np. na skutek umowy sprzedaży nieruchomości (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., I OSK 23/16). Drugi z tych nurtów zakładał dopuszczalność przyznania odszkodowania tylko podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia i jego spadkobiercom. W wyroku NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3233/15 przyjęto, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie - w tym także za szczególną jego postać przewidzianą w art. 124 u.g.n., a wcześniej m.in. w art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia ("poprzedni właściciel"), poza tym, na zasadach ogólnych, także jego następca prawny na mocy sukcesji uniwersalnej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Zdaniem NSA, taki krąg podmiotów legitymowanych jest generalnie charakterystyczny dla żądań (roszczeń) powstających w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Potwierdza to przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który w odniesieniu do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia przesądza, że z takim żądaniem może wystąpić tylko poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. W ocenie NSA również te podmioty, czyli poprzedni właściciel względnie jego następca prawny pod tytułem ogólnym, są co do zasady legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie (a także, jak w rozpatrywanej sprawie, za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z przeprowadzeniem urządzeń przesyłowych). Podobny pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 25 maja 2018 r., I OSK 2885/17, w którym podzielono pogląd Sądu I instancji, że "podstawą do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie przez osobę, która faktycznie nie była wywłaszczona (w 1967 r. nie była właścicielem gruntu) mogła być wyłącznie sukcesja generalna praw i obowiązków po osobie uprzednio uprawnionej do odszkodowania bądź wyrażona expressis verbis w stosownej umowie cesja konkretnych praw pomiędzy uprzednio uprawnionym a wnioskodawcą" oraz w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r. I OSK 2781/15, gdzie stwierdzono, że skarżącym jedynie wówczas służyłoby prawo do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości, gdyby byli następcami prawnymi pod tytułem ogólnym podmiotu wywłaszczonego. Wreszcie trzeci nurt poglądów, zaaprobowany przez organ w zaskarżonej decyzji, opierał się na przekonaniu, że odszkodowanie przyjmuje tylko temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Orzecznictwo to poczęło kształtować się od 2019 r. i obecnie można je uznać za przeważające.

Powstaje pytanie, czy w okolicznościach takich, jak w rozpoznanej sprawie, gdzie postępowanie zostało wszczęte w 2013 r., kiedy to prawo skarżących do odszkodowania nie budziło niczyich wątpliwości, gdzie nadto nikt nie kwestionował prawa skarżących do odszkodowania na tej samej podstawie w zbliżonym stanie faktycznym, tyle że z innego tytułu (z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem linii napowietrznej – zob. wyroki WSA z dnia 27 maja 2014 r., II SA/Łd 173/14, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 29 czerwca 2016 r. I OSK 2306/14, a także wydany w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję organu po uchyleniu decyzji wcześniejszej wyrok WSA z dnia 20 lutego 2020 r., II SA/Łd 802/19 – wszystkie orzeczenia prawomocne) – dopuszczalna była odmowa ustalenia odszkodowania z powołaniem się wyłącznie na zmianę linii orzeczniczej sądów administracyjnych.

Zdaniem Sądu, odpowiedź na to pytanie powinna być przecząca.

Przy wykładni przepisów prawa materialnego organy mają obowiązek uwzględniać dyrektywy płynące z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wynika z nich, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania stoją na straży praworządności (art. 7 ab initio k.p.a.). Z zasady praworządności wynikają określone dyrektywy co do sposobu ustalenia rozumienia normy prawnej, W razie wątpliwości, jak rozumieć dany przepis, należy usunąć je przy użyciu dyrektyw interpretacyjnych (szerzej: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2917, s. 63 i n.). W orzecznictwie NSA i SN eksponuje się w tym kontekście znaczenie wykładni prokonstytucyjnej (np. wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, PiP 1994, nr 9, s. 111). Do przepisów, które bezwzględnie należy respektować w procesie wykładni, należy wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Jak podkreśla się w literaturze, "Zasada państwa sprawiedliwego koryguje wąski, formalistyczny legalizm państwa prawnego, ujawniając zarazem istotę i cel tego państwa". Postulat sprawiedliwości odnosi się przy tym nie tylko do treści tworzonego prawa (A. Domańska, Zasady sprawiedliwości społecznej we współczesnym polskim prawie konstytucyjnym, Łódź 2001, s. 138), ale także do jego rozumienia i stosowania w praktyce. Dostrzega się tu oddziaływanie nie tylko sprawiedliwości na państwo prawne, ale i państwa prawnego na sprawiedliwość, a to w postaci rygorystycznego wymogu urzeczywistniania zasad sprawiedliwości w prawie, poprzez prawo i na drodze prawnej (M. Zubik, W. Sokolewicz, uw. 8 do art. 2, w: L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Tom I, Warszawa 2016, lex/el).

Taką samą funkcję na gruncie postępowania administracyjnego pełni wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada zaufania. Zgodnie z jej treścią, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Jak wskazuje się w literaturze, realizacja tej zasady to działanie, które cechuje jednolitą treść rozstrzygnięcia spraw w tożsamym stanie prawnym i faktycznym – jednostka nie obdarzy zaufaniem organu, który przyjmuje różne rozstrzygnięcia tożsamej sprawy, dla jednostki nie do zaakceptowania jest różna treść rozstrzygnięcia, która nie jest następstwem różnej podstawy prawnej, czy różnym stanem faktycznym (B. Adamiak, op.cit., s. 87). Nie ulega wątpliwości, ze zasada zaufania ma znaczenie szczególne w systemie zasad ogólnych k.p.a., bo jej poszanowanie lub nie ma wpływ na autorytet władzy publicznej – jej respektowanie leży więc nie tylko w płaszczyźnie ochrony interesów obywateli, ale także interesu państwa (B. Adamiak, op.cit., s. 90).

Wszystko to organ powinien wziąć pod uwagę przy wykładni przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę jego decyzji podejmowanej w opisanym wyżej stanie faktycznym. Nie czyniąc tego naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem Sądu, inne ujęcie zaistniałego w sprawie problemu stałoby w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) – byłoby ono po prostu niesprawiedliwe.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien więc dokonać wykładni przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad ogólnych postępowania administracyjnego, respektując w szczególności wymagania płynące z zasady zaufania, których nie wolno ignorować w takich okolicznościach, jakie zaistniały w rozpoznanej sprawie (długi czas trwania postępowania i zmieniająca się w tym czasie wykładnia przepisów w praktyce orzeczniczej, niekwestionowane przez organ w innej sprawie skarżących ich prawa do odszkodowania).

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.

Na wniosek strony skarżącej Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego obejmującego wpis, koszty zastępstwa adwokackiego i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – Dz. U. poz. 1800).

dc