Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 418/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 33  par. 1 pkt 7, 8, art. 34 par. 4, art. 18
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Ewa Michna WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 14 października 2020 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Zaskarżonym przez E. N., zwaną dalej skarżącą, postanowieniem z dnia 14 października 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 1a pkt 2 i 12 lit. b, art. 7 § 1, art. 18, art. 33 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., znak: [...] uznające za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez skarżącą w sprawie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 20 października 2016 r.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ egzekucyjny pierwszej instancji - Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 33 § 1 pkt 7, pkt 8, art. 34 § 4 oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 124 k.p.a. - uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez skarżącą w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 20 października 2016 r.

W uzasadnieniu tego postanowienia Prezydent Miasta wskazał, że na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 20 października 2016 r. organ egzekucyjny podjął czynności egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K, stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej ul. Ł, poprzez usunięcie murowanego ogrodzenia ustawionego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Wobec niespełnienia przez skarżącą wyżej opisanego obowiązku, w dniu 1 czerwca 2020 r. Prezydent Miasta wydał postanowienie nr [...], w którym nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10000 zł oraz wezwał do wykonania obowiązku. Przedmiotowe postanowienie wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało skutecznie doręczone w dniu 12 czerwca 2020 r.

W dniu 19 czerwca 2020 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika adwokata S. K., złożyła zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. Ww. pismo zostało w części zakwalifikowane jako zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 33 § 1 pkt 7 i pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku, co wynika z art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. Na tym etapie postępowania, nie decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze, a także nie ustala się kręgu osób zobowiązanych do jego wykonania. Takie kwestie rozstrzyga się na etapie postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak stanowi o tym art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jest to przepis o kluczowym znaczeniu dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego.

W świetle obowiązujących przepisów prawa skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji jest obligatoryjne. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z akt sprawy wynika, iż w przedmiotowej sprawie upomnienie zostało prawidłowo doręczone Zobowiązanej.

Wskazano, że termin wykonania obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi powiatowej ul. Ł został określony w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 13 czerwca 2016 r. nakazującej skarżącej przywrócenie stanu poprzedniego pasa drogowego działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. K, stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej ul. Ł, poprzez usunięcie murowanego ogrodzenia ustawionego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Po upływie terminu do wykonania ww. obowiązku, w dniu 20 września 2016 r. wystawiono upomnienie nr [...], które zostało skierowane do Zobowiązanej i osobiście odebrane przez skarżącą w dniu 4 października 2016 r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy. Jednocześnie w myśl art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm, dalej: "P.p.s.a.") wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Innymi słowy, okoliczność zaskarżenia aktu do sądu administracyjnego, zasadniczo nie stanowi przeszkody dla toku postępowania egzekucyjnego. Nawet jednak w przypadku zastosowania przez sąd administracyjny środka zabezpieczającego w postaci wstrzymania wykonania aktu, czynność ta ma charakter przejściowy i traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 P.p.s.a. Taki skutek wystąpił w analizowanym przypadku wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2220/17 skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt 111 SA/Kr 1144/16, oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 13 czerwca 2016 r.

Zdaniem organu ani okoliczność upływu 4 lat od dnia wydania ostatecznej decyzji podlegającej wykonaniu, ani zaskarżenie jej do sądu administracyjnego nie sprawia, że jest to inna sprawa administracyjna, a w konsekwencji inna sprawa egzekucyjna, skoro zarówno przedmiot obowiązku (przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego), ani podmiot, na który ten obowiązek został nałożony, nie uległy zmianie. W aktualnym stanie prawnym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 13 czerwca 2016 r. jest nie tylko ostateczna, ale również prawomocna. Z tego też względu, wobec niezmienionej tożsamości przedmiotu i podmiotu oraz podstaw wszczęcia tego postępowania, upomnienie zostało prawidłowo doręczone Zobowiązanej i nie ma potrzeby jego ponawiania.

Zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, "uciążliwość" w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to dokuczliwość zastosowania środka egzekucyjnego dla codziennego życia czy prowadzonej działalności, powodująca niemożność czy utrudnianie w codziennym funkcjonowaniu dłużnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 956/17). Stosowanie środków egzekucyjnych przez organy egzekucyjne niemal zawsze stanowi pewną uciążliwość dla zobowiązanego, jednakże podjęcie postępowania egzekucyjnego jest spowodowane brakiem dobrowolnego realizowania przez dłużnika obowiązków, a organ winien wysokość grzywny ustalić tak, aby strona jednak wykonała obowiązek. W myśl art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przytoczony przepis statuuje dwie zasady: zasadę celowości, czyli stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, oraz zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Wybór środków egzekucyjnych, które mają być zastosowane w konkretnej sprawie, powinien być dokonany w taki sposób, aby doprowadzić do wykonania obowiązku bez potrzeby stosowania kolejnych środków egzekucyjnych. W przypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym takiego jak określony w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 20 października 2016 r., tj. obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, organ ma zasadniczo do wyboru dwa środki egzekucyjne: nałożenie grzywny w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. W przypadku zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, jego koszty nie podlegają umorzeniu ani też zwrotowi, co wskazuje, że ten środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większa dolegliwością.

Na powyższe postanowienie zażalenie w ustawowym terminie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w postaci braku upomnienia, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniesiono, że egzekucja administracyjna nie może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające, wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Żaląca się dodała, że w niniejszej sprawie upomnienie nie było wystosowane. Miało ono miejsce w innej sprawie, upomnienie wystosowano dnia 20 września 2016 r. znak [...], zatem niemalże 4 lata temu, jeszcze przed prawomocnym rozstrzygnięciem sporu w sprawie. Upomnienia nie zastosowano zatem bezpośrednio w przedmiotowej sprawie, tuż przed wymierzeniem kary. Organ powinien więc wystosować upomnienie, po prawomocnym rozstrzygnięciu sporu, czego nie uczynił, a co powoduje brak skuteczności z formalno-prawnego punktu widzenia nałożenia kary grzywny.

Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Zgodnie z art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą:

1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub

2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako - ustawa) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Analizując prawidłowość wydanego przez organ I instancji postanowienia wyjaśnić należy, że zarzut skarżącej na prowadzone czynności egzekucyjne jest niesłuszny.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 13 czerwca 2016 r. nakazano skarżącej przywrócenie stanu poprzedniego pasa drogowego działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. K, stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej ul. Ł, poprzez usunięcie murowanego ogrodzenia ustawionego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja ta była ostateczna, a po przeprowadzeniu postępowania przed sądami administracyjnymi jest prawomocna, bowiem wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt II GSK 2220/17 oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1144/16 na tą decyzję SKO. Zatem z ostateczna decyzja Kolegium [...] wydana została w dniu 13 czerwca 2016 r., a upomnienie z dnia 20 września 2016 r., [...] zostało doręczone skarżącej w dniu 4 października 2016 r (odebrała je osobiście-dowód zwrotne poświadczenie odbioru upomnienia- k. 7 akt sprawy).

Organ egzekucyjny nie może wkraczać w kompetencję organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. Weryfikacja decyzji ostatecznych w postępowaniu egzekucyjnym jest bezwzględnie niedopuszczalna, gdyż na jej przeszkodzie stoi zasada trwałości takich decyzji i wyraźne ograniczenie możliwości ich weryfikacji w przypadkach wskazanych w Rozdziale 12 i 13 k.p.a. Nawet jeżeli jeden organ łączy funkcję organu egzekucyjnego i wierzyciela, egzekwując obowiązki wynikające z własnej decyzji ostatecznej, to nie może w toku postępowania egzekucyjnego dowolnie zmienić tego co zostało w niej skonkretyzowane i zindywidualizowane. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 20 października 2016 istniał w chwili wszczęcia egzekucji.

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 6 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: KPA) w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady praworządności i prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z obowiązującymi normami prawnymi, bowiem organ nie działał na podstawie obowiązującego prawa, wydając w dniu 14 października 2020 r. postanowienie w oparciu o nieobowiązujący już stan prawny, tj. art. 33 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który to przepis został zmieniony w dniu 30 lipca 2020 r. Powyższe powoduje nieważność z mocy prawa, bowiem organ wydając postanowienie oparł się na nieistniejącej podstawie prawnej (art. 33 § 1 pkt 4), który to przepis został zmieniony ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070), bowiem jego punkty, w tym podnoszony przez organ pkt 4 został skreślony, z dniem 30 lipca 2020 r. Organ wydając postanowienie z dnia 14 października 2020 r. powołał się więc na nie istniejący przepis, wskazując, że działa na jego podstawie. Podobnie w uzasadnieniu organ odnosił się do nieistniejącej podstawy prawnej, podczas gdy działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej czy postanowienia, bowiem zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącej do władzy publicznej, z uwagi na powołanie nieobowiązującej podstawy prawnej, jako przepisu stanowiącego podstawę, w oparciu o którą działał organ, co nie może być uznane za oczywistą omyłkę pisarską w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., a co powoduje uzasadnione wątpliwości w zakresie prawidłowego wykonywania władzy publicznej poprzez wydanie postanowienia kształtującego prawo i obowiązek jednostki z powołaniem się na niewłaściwą podstawę, w sprawie tak istotnej wagi, jak przedmiotowa;

- art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ze względu na fakt, że organ egzekucyjny zobowiązany jest stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, podczas gdy organ nałożył grzywnę w maksymalnej wysokości, przekraczając tym samym zasady racjonalnego działania. Doszło do przekroczenia granic swobodnego uznania administracyjnego przy wymierzaniu kary w maksymalnej wysokości, bowiem wymagało to dokonania przez organ ustaleń, tj. dlaczego nałożył grzywnę, dlaczego w takiej, a nie innej wysokości, co winno być uzasadnione poprzez wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ przy zastosowaniu tego środka egzekucyjnego;

- art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia, podczas gdy w niniejszej sprawie upomnienie nie było wystosowane. Miało ono miejsce w innej sprawie, ponieważ wystosowano upomnienie z dnia 20 września 2016 r., znak: [...], zatem ponad 4 lata temu, jeszcze przed prawomocnym rozstrzygnięciem sporu w sprawie. Upomnienia nie zastosowano zatem bezpośrednio w przedmiotowej sprawie, tuż przed wymierzeniem kary;

- art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ze względu na fakt, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a ustalając wymiar grzywny organ powinien kierować się zasadą słuszności, celowości i efektywności egzekucji, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, ponieważ organ nie miarkował kary, a grzywna została wymierzona w kwocie rażąco wysokiej;

- art. 33 § 2 pkt 4 w zw. z art. 54 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego bez jednoczesnego uprzedniego zastosowania upomnienia, które było wymagane (o którym mowa w art. 15 §1 ww. ustawy), co powoduje poważny błąd formalny i nieskuteczność postanowienia. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Jak już było wskazywane, w niniejszej sprawie upomnienie nie było wystosowane, miało ono miejsce w innej sprawie, ponieważ wystosowano upomnienie z dnia 20 września 2016 r., znak: [...], zatem ponad 4 lata temu, jeszcze przed prawomocnym rozstrzygnięciem sporu w sprawie. Upomnienia nie zastosowano zatem bezpośrednio w przedmiotowej sprawie, tuż przed wymierzeniem kary;

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym niedokładne zbadanie materiału dowodowego w oparciu o brak wskazania, w jaki sposób ogrodzenie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego i negatywne konsekwencje dla obywateli;

- art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; w szczególności bez wyjaśnienia w jaki sposób organ stwierdził, że usunięcie ogrodzenia wpłynie pozytywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego w tym miejscu oraz dlaczego wymierzona kara w tak znacznej wysokości jest uzasadniona oraz bez szczegółowego odniesienia się do argumentacji wskazanej w zażaleniu z dnia 4 sierpnia 2020 r. na postanowienie Prezydenta Miasta z [...] 2020 r.

Ze względu na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie nieważności postanowienia w całości bowiem zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., bowiem organ wydając postanowienie oparł się na nieistniejącej podstawie prawnej, tj. art. 33 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który to przepis został zmieniony ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070), a jego punkty w tym podnoszony przez organ pkt 4 został skreślony z dniem 30 lipca 2020 r., podczas gdy organ wydając postanowienie z dnia 14 października 2020 r. powołał się na ww., nie istniejący przepis, wskazując, że działa na jego podstawie. Organ naruszył więc zasadę praworządności;

- w razie nie uwzględnienia powyższego wniesiono o uchylenie postanowienia w całości ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ze względu na konieczny do wyjaśnienia obowiązujący stan prawny sprawy obowiązujący w dniu wydawania decyzji i zakres sprawy w postaci braku upomnienia, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie z dnia 14 października 2020 r. nr [...], którym SKO utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 20 października 2016 r.

Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty te, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki, które stanowią podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują przepisy art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym – wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Powyższy przepis istotnie uległ zmianie z dniem 30 lipca 2020 r.

W § 2 tego przepisu określono co może być podstawą zarzutu, w tym między innymi w pkt 4 wskazano, że przedmiotem zarzutów może być analogicznie, jak w poprzednim brzmieniu przepisu art. 33 ustawy - brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagalne,

Nie jest więc to sytuacja, że w ogóle okoliczność braku doręczenia upomnienia nie może być podstawą zarzutu. Kolegium wskazało, że to było podstawą zarzutu egzekucyjnego skarżącej, aczkolwiek wskazało, że jest to zarzut z art. 33 § 1 pkt 4 ustawy, zamiast § 2 pkt 4 ustawy. Sąd ocenił jednakże ten błąd, jako omyłkę pisarską, a nie orzekaniem a podstawie nieistniejącego w chwili orzekania przepisu, jak to podniesiono w skardze.

Zdaniem Sądu trafnie wskazały orzekające organy, że stosownie do postanowień art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.

Wskazać należy, że organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Zgodnie z art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą:

3) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub

4) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Oczywiście, że w świetle treści przytoczonego art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może być zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1.

Zasadne jest jednakże stanowisko orzekających w sprawie organów, że nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 13 czerwca 2016 r. nakazano skarżącej przywrócenie stanu poprzedniego pasa drogowego działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. K, stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej ul. Ł, poprzez usunięcie murowanego ogrodzenia ustawionego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2220/17, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1144/16, na tą decyzję SKO.

Skoro ostateczna decyzja Kolegium wydana została w dniu 13 czerwca 2016 r., a upomnienie z dnia 20 września 2016 r., [...] zostało doręczone skarżącej w dniu 4 października 2016 r (które skarżąca odebrała osobiście-dowód zwrotne poświadczenie odbioru upomnienia- k. 7 akt sprawy), to nie można skutecznie postawić organom zarzutu egzekucyjnego z art. 33 § 2 pkt 4 ustawy - braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Po drugie, nie zasługiwał, w ocenie Sądu, na uwzględnienie także i ten zarzut, że przedmiotowe upomnienie nie zostało skarżącej doręczone tuz przed nałożeniem na nią grzywny w celu przymuszenia.

Trafnie bowiem stwierdził Wsa w Kielcach w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 208/20, że "Upomnienie stanowi czynność dokonywaną przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i jest ono przesyłane zobowiązanemu tylko raz - ewentualne umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje zniweczenia skutków upomnienia doręczonego zobowiązanemu przed wszczęciem umorzonego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to możliwość wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego bez ponownego upominania zobowiązanego." Nie ma więc racji skarżąca również i w tym aspekcie.

Zgodzić się też należało ze stanowiskiem Kolegium, wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że organ egzekucyjny nie może wkraczać w kompetencję organu administracji publicznej, który w postępowaniu rozpoznawczym (jurysdykcyjnym) w sposób władczy rozstrzygnął o prawach i obowiązkach strony, wynikających z przepisów prawa materialnego. Weryfikacja decyzji ostatecznych w postępowaniu egzekucyjnym jest bezwzględnie niedopuszczalna, gdyż na jej przeszkodzie stoi zasada trwałości takich decyzji i wyraźne ograniczenie możliwości ich weryfikacji w przypadkach wskazanych w Rozdziale 12 i 13 k.p.a. Nawet jeżeli jeden organ łączy funkcję organu egzekucyjnego i wierzyciela, egzekwując obowiązki wynikające z własnej decyzji ostatecznej, to nie może w toku postępowania egzekucyjnego dowolnie zmienić tego co zostało w niej skonkretyzowane

i zindywidualizowane. Zasadnie więc stwierdziło Kolegium, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 20 października 2016 istniał w chwili wszczęcia egzekucji.

Specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego jest dla zobowiązanego dokuczliwe. Same przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają natomiast, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe. Kolejność, w jakiej ustawa wylicza środki egzekucji, ma znaczenie w przypadku egzekucji należności pieniężnych. Są one bowiem uszeregowane od najłagodniejszego do najbardziej dolegliwego. Tym samym powinny być stosowane w takiej kolejności, zgodnie z zasadą stosowania najłagodniejszego środka prowadzącego bezpośrednio do wykonania obowiązku.

Decydujący głos ma jednak organ egzekucyjny, gdyż to jemu uznaniu pozostawił ustawodawca, który środek jest w danym przypadku mniej dokuczliwy.

Organ pierwszej instancji9 zasadnie podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia ma za zadanie zmotywowanie zobowiązanego do wykonania egzekwowanej decyzji. Trafna jest argumentacja organu, że ten rodzaj środka egzekucyjnego, zastosowanego w sprawie w stosunku do wykonania zastępczego, nie można nazwać szczególnie uciążliwym, skoro, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, w myśl art. 125 § 1 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś w myśl art. 126 tej ustawy mogą być nawet zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. W przypadku wykonania zastępczego, jego koszty nie podlegają umorzeniu ani też zwrotowi. Rację ma więc organ, wbrew twierdzeniom skargi, że to ten, a nie grzywna środek byłby bardziej uciążliwy. Stąd zarzut w tym względzie nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd nie dopatrzył się wiec takich uchybień w postępowaniu egzekucyjnym, które skutkowałyby koniecznością uchylenia kontrolowanych postanowień w przedmiocie zarzutów do prowadzonego postepowania egzekucyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku