Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1243/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 95 ust.1, art. 96, art. 134 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 528/20 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 528/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 31 marca 2020 r. nr SKO-82-210/20 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Grudziądza z dnia 20 lutego 2020 r. nr SR.5233.189.1.2020.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Działający z upoważnienia Prezydenta Grudziądza Inspektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Grudziądzu (dalej Prezydent) decyzją z 20 lutego 2020 r. nr SR.5233.189.1.2020 (dalej decyzja z 20 lutego 2020 r.) odmówił D. C. (dalej skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na syna M. C.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent przywołał treść art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej uśr). Wskazał, że dnia 18 lutego 2020 r. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem M. C. (dalej syn), który orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Toruniu został zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z dokumentów będących w posiadaniu organu wynika, że skarżąca jest uprawniona do emerytury, zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca nabycie prawa do przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie nie przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (...).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że jest matką [...] letniego syna ubezwłasnowolnionego i mającego grupę inwalidzką w stopniu znacznym. Zwróciła się z prośbą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem osoby opiekujące się osobami niepełnosprawnymi otrzymują świadczenie w wysokości 1850 zł. Czuje się ukarana z tego powodu, że od urodzenia sama zajmuje się synem, pracowała na nocki i otrzymuje emeryturę w wysokości 1000 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (dalej Kolegium), decyzją z dnia 31 marca 2020 r. nr SKO-82-210/20 (dalej decyzja z 31 marca 2020 r.), na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej kpa) utrzymało w mocy decyzję z 20 lutego 2020 r. W lakonicznym uzasadnieniu decyzji Kolegium, przytaczając treść art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Ustawa nie przewiduje świadczenia wyrównawczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. C. w związku z odmową przyznania wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego na syna M., domaga się wypłaty wyrównania do kwoty 1850 zł, tj. 733 zł i powtórzyła argumentację odwołania. Opisała trudną sytuację rodzinną i brak renty rodzinnej niepełnosprawnego w stopniu znacznym syna, wymagającego całkowitej stałej opieki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem II SA/Bd 528/20 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy podjęte w sprawie rozstrzygnięcia - decyzja z 20 lutego 2020 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja z 31 marca 2020 r. - odpowiadają prawu i czy zasadnie organy odmówiły skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji, uzasadniając wydane w sprawie decyzje, wskazały, że osoba, która ma ustalone prawo do emerytury, wyłączona jest w świetle jednoznacznej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do tego świadczenia. Organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wyrównawczego (pomiędzy wysokością emerytury do kwoty zasiłku pielęgnacyjnego).

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 uśr). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr). Wyrokiem z 26.6.2019 r. SK 2/17 (dalej wyrok SK 2/17), Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok SK 2/17, jak zasadnie wskazały organy obu instancji, jest wyrokiem zakresowym, dotyczącym wyłącznie opiekunów mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i w związku z tym nie ma bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie i nie może stanowić podstawy podjętego w niej rozstrzygnięcia. Niemniej jednak przesłanki leżące u podstaw tego orzeczenia mają charakter generalny i winny być odnoszone odpowiednio także do innych świadczeń rentowych i emerytalnych, przez dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozwalającej na realizację przede wszystkim zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyroki NSA z: 30.4.2020 r. I OSK 1546/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20, cbosa).

Bezsprzecznym w rozpatrywanej sprawie jest, jak ustaliły orzekające organy obu instancji - co nie jest kwestionowane przez skarżącą - że matka sprawuje faktyczną opiekę nad synem M. C. (ur. [...] r.), legitymującym się orzeczeniem z 6 października [...] r. nr [...] Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Toruniu o ustaleniu stopnia niepełnosprawności, którym został zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. W aktach zalega kopia zaświadczenia z 9 kwietnia [...] r. sygn. III RNs [...] Sądu Rejonowego w G., potwierdzające, że skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego syna M. C. Niesporne w sprawie pozostaje, że skarżąca wystąpiła do organu I instancji wnioskiem z 18 lutego 2020 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mając ustalone prawo do emerytury. Brak w aktach sprawy dokumentów potwierdzających wysokość świadczenia emerytalnego.

Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr była już wielokrotnie przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym aktualnie w orzecznictwie - zgodnie z wyrażonym w tym zakresie stanowiskiem skarżącej - wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (np. uchwała NSA (7) z 10.12.2009 r. I OPS 8/09 [ONSAiWSA 2010/2/21]; M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo.) Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej - na co zasadnie na gruncie odwołania i skargi zwróciła uwagę skarżąca (wyroki NSA z: 28.6. 2019 r. I OSK 757/19; 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 30.4.2020 r. I OSK 1546/19; 27.5. 2020 r. I OSK 2375/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20, cbosa).

W obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Dokonywanie wykładni przez odrzucenie rezultatów wykładni językowej i jednoczesne zastosowanie dyrektyw wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej, wcale nie musi świadczyć o naruszeniu art. 6 kpa, obligującego organy do działania na podstawie przepisów prawa, a może stanowić jedną z form spełnienia obowiązku, jaki na organy nakłada ten przepis. Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury, a organy nie kwestionują jej twierdzenia w odwołaniu i skardze o wysokości świadczenia znacznie niższej niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 1830 zł miesięcznie, to tym samym uznać należy, że organy obu instancji niezasadnie zastosowały w sprawie wyłącznie literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i w konsekwencji odmówiły jedynie z tej przyczyny skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o istotnej wadliwości wydanych w sprawie decyzji.

Wskazać należy na dostrzeżone przez NSA w wyrokach: I OSK 2375/19 i I OSK 254/20 trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności między uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym - o co w niniejszej sprawie wnioskowała skarżąca. W ww. wyrokach NSA wskazał w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości i komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie przychylił się do sformułowanego w sprawie przez skarżącą żądania, opartego na twierdzeniu, że osoby mając przyznaną emeryturę mają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wyrównawczego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia, a wysokością pobieranej przez nie emerytury, lecz podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyrokach I OSK 2375/19 i I OSK 254/20, przemawiające za przyjęciem rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobom uprawnionym wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1270, dalej uerFUS bądź ustawa z 1998 r.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 uerFUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, który regulowałby kwestię dotyczącą wyboru jednego z tych świadczeń. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, wyrażone w tym zakresie w powołanych wyrokach NSA, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego - w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 uerFUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawodawca nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerFUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerFUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złoży decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (wyrok I OSK 254/20).

Organ, rozpatrujący wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - mając na uwadze wolę strony wyrażoną w tym wniosku - winien ją poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, stosując odpowiednio art. 24a ust. 1-3 uśr, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a [par. 1 zd. 1] kpa). Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy organy nie poinformowały wnioskodawczyni, że ma ona możliwość wyboru świadczenia, o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, i nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co - w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, z uwagi na powyższe, za niemogącą mieć przesądzającego znaczenia w sprawie, uznać należy podniesioną przez organy obu instancji okoliczność, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Wyciąganie konsekwencji z okoliczności ustalonego dla wnioskodawcy prawa do emerytury oraz braku rezygnacji z tego prawa było bowiem w tym przypadku przedwczesne, z uwagi na pominięcie uprzedniego wezwania skarżącej do złożenia wymaganych dokumentów.

Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emeryturę złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 uerFUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca tylko poza wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 uśr. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 uśr, wezwanie nie powinno być do strony kierowane. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w przedmiotowej sprawie organy skupiły się przede wszystkim na kwestii - negatywnej i wykluczającej w ich ocenie - przesłanki pobierania przez skarżącą emerytury i tym samym nie wykazały spełnienia, bądź też niespełnienia wszystkich pozostałych przesłanek determinujących przyznanie wnioskowanego świadczenia, co winny były uczynić przed rozważeniem okoliczności związanej z prawem do emerytury i wystosowaniem w związku z tym odpowiedniego wezwania do skarżącej. W świetle art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. W przedmiotowej sprawie - co wynika z akt - organy nie poczyniły jednak w tym zakresie żadnych ustaleń, wadliwie zakładając, że okoliczność ustalonego prawa do emerytury bezwzględnie wyklucza skarżącą z kręgu podmiotów uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Oczywiste znaczenie w tej sprawie może mieć podnoszona w odwołaniu i skardze a pominięta przez organy okoliczność, charakteru niepełnosprawności, że powstała ona już w wieku dziecięcym i trwa nadal, a skarżąca łącząc opiekę nad niepełnosprawnym synem z pracą prawdopodobnie skorzystała z możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę w takiej sytuacji faktycznej i prawnej właśnie w związku z koniecznością sprawowania stałej osobistej opieki nad synem. Taka sytuacja bezpośrednio wpływa na niestety niski wymiar świadczenia emerytalnego, co dodatkowo wzmacnia argumenty przemawiające za wskazaną wyżej wykładnią przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie w tej sprawie.

Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wadliwie uznały, że sama okoliczność ustalonego prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji tego nie skorzystały z instrumentów prawnych (poinformowanie/pouczenie/wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów) umożliwiających skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek wymaganych w art. 17 uśr do przyznania tego świadczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które - co należy podkreślić - nie przesądza kwestii prawa skarżącej do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero pozytywne zweryfikowanie wystąpienia w sprawie wszystkich przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (z pominięciem samej okoliczności pobierania emerytury), w tym zwłaszcza ustalenie związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie - w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 17 uśr - umożliwienie skarżącej przedłożenia stosownych dokumentów (decyzje ZUS) koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, przez wezwanie organu w tym przedmiocie wraz z odpowiednim pouczeniem, będzie stanowiło podstawę do podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w sprawie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 1829), począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (k. 12, 16-21v akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, reprezentowane przez r. pr. M. Ż., zaskarżając wyrok II SA/Bd 528/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 "ze zm.") przez przyjęcie, że osoba która ma ustalone prawo do emerytury przez zawieszenie jej pobierania może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosków, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury w każdej sytuacji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: na podstawie art. 187 ppsa przedstawienie zagadnienia prawnego, budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; zasądzenie na rzecz organu [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (k. 28-31 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutów naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa; s. 2 akapit 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej), przeto ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 "ze zm.") został postawiony niestarannie.

Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Podstawą rozstrzygania organów obu instancji był art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111); pierwsza nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych weszła w życie dopiero 14 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 730 - art. 22) i w znowelizowanym brzmieniu nie mogła być wzorcem kontroli. Mimo owej niestaranności, zarzut nadawał się do rozstrzygania.

Zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) okazał się niezasadny.

Skarga kasacyjna zasadza się na całkowicie nietrafnej ocenie, że "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a jest jednoznaczny oraz obowiązujący i w ocenie Kolegium nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organy władzy publicznej, które go stosują. Oznacza to, że osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od tego, czy kwota emerytury jest wyższa czy niższa od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego... organy administracji publicznej nie mogą odstąpić od zasady legalizmu tj. działania na podstawie i w granicach prawa. Dopuszczenie możliwości wykładni celowościowej czy też funkcjonalnej, niezgodnej z wykładnią językową, de facto kreowałoby prawo do świadczeń rodzinnych, a nie taka jest rola organów stosujących prawo... na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala również wykładnia prokonstytucyjna...: (s. 3-4 obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, podstawą orzekania przez organy (w tym administracji publicznej) stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 10). Jedną z form wykładni systemowej jest wykładnia dokonywana z uwzględnieniem hierarchii norm prawnych (wykładnia systemowa pionowa), której wyrazem jest wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca dorobek Trybunału Konstytucyjnego (uchwała NSA z 9.12.2013 r. I OPS 5/13, ONSAiWSA 2014/3/36 - "Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego."). Wykładnia prokonstytucyjna jest obowiązkiem zarówno sądów (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), jak i organów administracji publicznej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; uchwała SN z 20.6.2000 r. I KZP 14/00, OSNKW 2000/7-8/59; wyrok NSA z 26.2. 2009 r. I OSK 533/08, Lex 518238).

Powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 u.p.d.o.f. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3.2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 [- 293, nb 527-530; tenże - Wykładnia prawa..., Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, nb 527-531], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83). Wąska wykładnia językowa art. 21 ust. 1 pkt 131 u.p.d.o.f., ignorująca powyższe konstatacje orzecznictwa i nauki prawa w zakresie metod interpretacji prawa, prowadziłaby do skutków niezgodnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano, że istotą tej zasady jest nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie tej samej kategorii (klasy), przynależnej do tej samej kategorii ze względu na to, że posiadają tę samą cechę istotną (relewantną). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyroki TK z: 12.12.2000 r. SK 9/00, OTK ZU 2000/8/297; 5.11.1997 r. K 22/97, OTK ZU 1997/3-4/41; 18.1.2000 r. K 17/99, OTK ZU 2000/1/4). Wyjątki od tej zasady muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć ich realizacji, muszą być proporcjonalne, tzn. waga interesów, którym ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych i muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami lub normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z 18.11.2008 r. P 47/07, OTK-A 2008/9/156 i przywołane tamże inne wyroki Trybunału; punkt 4.3 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 17.2.2020 r. II FPS 4/19, ONSAiWSA 2020/5/60, s. 18-19).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku I OSK 254/20 (trafnie przywołanym przez Sąd I instancji) wskazano, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9.3.1988 r. U 7/87, a także wyroki z: 6.5.1998 r. K 37/97; 20.10.1998 r. K 7/98; 17.5.1999 r. P 6/98; 4.1.2000 r. K 18/99; 18.12.2000 r. K 10/00; 21.5.2002 r. K 30/01; 28.5.2002 r. P 10/01; 18.3.2014 r. SK 53/12).

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 uśr przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych podmiotów, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwu przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (wyroki TK z: 23.11.2010 r. K 5/10; 19.4.2011 r. P 41/09; 18.6.2013 r. K 37/12; 5.11.2013 r. K 40/12; 17.6.2014 r. P 6/12). Odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21.10.2015 r. K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał też NSA w wyroku z 11.8.2020 r. I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26.6.2019 r. SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257, dalej wyrok SK 2/17), który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. (przed wydaniem obu kontrolowanych decyzji). W wyroku SK 2/17 Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W uzasadnieniu wyroku SK 2/17 Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono do wyłączenia opiekunów - rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, mimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

We wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych występowały rozbieżności w wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Od pewnego czasu da się jednak zauważyć, że ukształtowała się linia orzecznicza, trafnie podzielona przez Sąd I instancji, w świetle której prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni aprobuje powyższe zapatrywanie. Warto przy tym przytoczyć racje, stojące za przedstawioną interpretacją, które przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15.12.2020 r. I OSK 1983/20, Lex 3101140.

W wyroku I OSK 1983/20 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie NSA, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z: 10.7.2018 r. I OSK 134/18; 6.4.2017 r. I OSK 2950/15; 20.4.2017 r. I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko to w ostatnim czasie uległo modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach NSA z: 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 30.4.2020 r. I OSK 1546/19; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 28.6. 2019 r. I OSK 757/19; 11.8.2020 r. I OSK 764/20 - dalej wyrok I OSK 764/20. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie I OSK 1983/20 podzielił te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima vista jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej.

Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Zgodnie z art. 17 ust. 3 uśr, świadczenie pielęgnacyjne wynosi w dacie wydania zaskarżonej decyzji 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M. P. z 2019 r. poz. 1067) [w dacie orzekania w sprawie zakończonej wyrokiem z 1.12.2001 r. I OSK 1799/21 kwota ta wynosiła 1971,00 zł; obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. - M. P. z 2020 r. poz. 1031]. Niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zasadnie w sprawie I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) i zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W wyrokach z: 28.6.2019 r. I OSK 757/19; 8.1.2020 r. I OSK 2392/19 [S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia. Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. (I OSK 2392/19), Samorząd Terytorialny 2020/7-8, s. 174-183] i z 30.4.2020 r. I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1983/20 nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności między uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Podzielił natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z: 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 11.8.2020 r. I OSK 764/20. Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (wyrok WSA w Poznaniu z 13.1.2020 r. IV SA/Po 824/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 20.2.2020 r. II SA/Rz 1265/19).

Dodatkowo można przywołać powoływany już wcześniej fragment uzasadnienia wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Autor skargi kasacyjnej słusznie wskazuje, że "... Kolegium dostrzega, że może być odebrane jako niesprawiedliwe, że posiadane uprawnienie emerytalne stawia stronę w gorszej pozycji względem innych osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, posiadającymi uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego" (s. 4/5 skargi kasacyjnej). Dostrzegł to także ustawodawca, w stosunku do części uprawnionych, uchwalając ustawę z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 2021 r. poz. 2314). W stosunku do pozostałych uprawnionych obowiązkiem organów jest korzystanie z narzędzi prawnych, dostępnych w systemie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1983/20 opowiedział się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19 i I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 ustawy z 1998 r.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 uerFUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerFUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerFUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni akceptuje wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr dokonaną w wyroku I OSK 1983/20. Należy pamiętać, że zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest «częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej» (...) W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi (wyrok TK z 18.11.2014 r. SK 7/11, OTK-A 2014/10/112). Krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne musi odpowiadać konstytucyjnej zasadzie równości, a także zasadzie sprawiedliwości społecznej i szczególnej opiece, jaką ustrojodawca roztacza nad osobami niepełnosprawnymi. Trybunał Konstytucyjny dał wyraz temu kierunkowi interpretacyjnemu w wyroku SK 2/17. Choć wyrok SK 2/17 odnosi się do osób mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to analogiczna norma prawna ma zastosowanie w stosunku do skarżącej, tj. do osoby mającej ustalone prawo do emerytury. Trybunał uznał, że ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem ustawy o świadczeniach, zgodnie z jej uzasadnieniem, pozostaje stworzenie efektywnego systemu pomocy rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji materialnej, zapewniającego świadczenia rodzinne na poziomie zabezpieczającym egzystencję poszczególnych członków tych rodzin. Z założenia ustawa ta stanowić miała odpowiedź na brak rozwiązania systemowego, zastępowanego doraźnymi regulacjami poszczególnych zagadnień (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). "Szczególna pomoc", o której mówi Konstytucja, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności. Ochrona przewidziana w art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji oznaczać ma wyraźne podwyższenie standardu ochrony i pomocy, który ustrojodawca przyznaje wszystkim rodzicom i rodzinom (art. 18 Konstytucji). Zdaniem Trybunału, wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być tak ukształtowane, by znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. (...) różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, mimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

W doktrynie wskazano, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku SK 2/17 jest trafne, pod warunkiem że osoba uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy zrezygnuje ze świadczenia rentowego (S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego..., s. 182).

Wyrok SK 2/17 nie odnosi się wprost do zbiegu emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż Trybunał był związany skargą konstytucyjną, która dotyczyła zbadania zgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, ze zm.) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Wyrok SK 2/17 nie przesądza zatem, że "regulacje odnoszące się do pozostałych osób sprawujących opiekę a mających ustalone prawo do innych - niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy - świadczeń są zgodne z Konstytucją". Motywy przedstawione w omawianym wyroku są cenne dla potrzeb niniejszej sprawy, zaś opieranie się na interpretacji dokonywanej przez Trybunał jest jednym ze sposobów stosowania wykładni prokonstytucyjnej, do której obowiązane są także organy administracji publicznej (art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP - w zw. z art. 6 kpa).

Władze publiczne są obowiązane stworzyć odpowiednią infrastrukturę prawną, która będzie służyć urzeczywistnieniu zasady godności. Musi ona obejmować zarówno gwarancje materialne (wolności, prawa), jak i gwarancje formalne (instrumenty służebne względem gwarancji materialnych, zapewniające ich efektywną realizację, np. prawo do sądu). Obowiązek poszanowania i ochrony godności wykracza poza sam proces stanowienia prawa, ponieważ bardzo ważna jest też praktyka jego stosowania. Każdy kto styka się z imperium państwa musi zostać potraktowany nie tylko sprawiedliwie ze względu na prawo, ale również z przysługującą mu godnością. Wyrazem tego są np. zasady ogólne zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 8 kpa stanowiący, że "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Dla realizacji zasady godności warunkiem koniecznym jest wprowadzenie stosownych mechanizmów prawnych, ale jest to warunek niewystarczający. Władze publiczne mają realizować ją również w procesie stosowania prawa w bezpośrednim kontakcie z petentem (P. Polak, J. Trzciński, Konstytucyjna zasada godności człowieka w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze, t. XL, 2018, s. 271-272). Władzami publicznymi obowiązanymi do realizacji godności jest nie tylko ustawodawca i sądy, ale również organy administracji publicznej.

Sądy nie są władne zastępować ustawodawcę, lecz w ich mocy należy właściwie interpretować obowiązujące prawo, z uwzględnieniem nadrzędnego charakteru norm konstytucyjnych. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr sprowadzająca się do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane osobie, która ma ustalone prawo do emerytury, lecz nie pobiera świadczenia emerytalnego ze względu na jego zawieszenie, mieści się w granicach sądowego stosowania prawa. Co więcej, przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do podważenia wartości konstytucyjnych i dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego.

W wyroku z 9.3.2012 r. I OSK 1787/11, Lex 1125344, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 uśr nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W art. 17 ust. 1 i 1a uśr został określony krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne oraz warunki, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia. Do warunków tych należą: rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. (...). Ani art. 17, ani żaden inny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera także odesłania do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 6 pkt 7 definiuje niezdolność do pracy jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Literalna wykładnia przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, w tym także art. 17 ust. 1 pkt 2, prowadzi do wniosku, że ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 153 poz. 1227 ze zm.) ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (art. 103 i nast.). Podobnie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220 poz. 1447 ze zm.) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę. (...) Taka interpretacja pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą opieki Państwa nad osobami niepełnosprawnymi, wyrażoną w art. 69 Konstytucji, a także z prawem do godnej egzystencji wszystkich osób pozbawionych środków (art. 34 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz. U. UE C2007, 303, 1 z 14 grudnia 2007 r.).

Skarżąca spełnia wymóg z art. 17 ust. 1 uśr, który uzależnia możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mimo ustalonego prawa do emerytury (okoliczności tej nie skarga kasacyjna nie podważa skutecznie; s. 7 skargi kasacyjnej). Art. 17 ust. 1 uśr nie stoi na przeszkodzie do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, czego z resztą Kolegium nie zakwestionowało.

Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 3 uzasadnienia uchwały z 13.11.2012 r. II OPS 2/12 wskazał, że wynik wykładni, jaki zostanie przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny, przekłada się w sposób bezpośredni na poziom ochrony konstytucyjnie chronionych uprawnień właścicieli lokali wyodrębnionych. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany do zastosowania prokonstytucyjnej metody wykładni prawa. Zgodnie z tą metodą, w przypadku gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji, należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; postanowienie TK z 15.5.2007 r. P 13/06; ONSAiWSA 2013/2/23, s. 85-86).

Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, posiłkując się w tym przepisami konstytucyjnymi. Regulacje te przemawiają za taką wykładnią prawa, by jak najszerszą ochroną prawną (również w kontekście majątkowym) zostały objęte osoby szczególnie chronione przez ustrojodawcę (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP) - in casu matka i jej niepełnosprawny syn.

Przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej nie wyłoniło się zagadnienie budzące poważne wątpliwości (art. 187 § 1 zd. 1 ppsa), przeto Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawił zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Grudziądza związany będzie oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku II SA/Bd 528/20 i I OSK 1243/21.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.