Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3567/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 2 i 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 942/17 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 942/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności utrzymał w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], w którym nie zaliczył J. P. do osób niepełnosprawnych. Następnie Sąd Rejonowy w T. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w wyroku z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...] zmienił orzeczenie o niepełnosprawności i zaliczył J. P. do osób niepełnosprawnych na okres od [...] maja 2016 r. do [...] stycznia 2021 r. – z ustaleniem, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przywołany wyrok Sądu Rejonowego uprawomocnił się w dniu [...] grudnia 2016 r. Stwierdzenie prawomocności tego orzeczenia nastąpiło w dniu [...] marca 2017 r., w związku z wnioskiem B. P. – matki dziecka (przedstawiciela ustawowego) z dnia [...] marca 2017 r. (data nadania) o wydanie odpisu prawomocnego orzeczenia, który jej doręczono w dniu [...] marca 2017 r.

B. P. (dalej: skarżąca; zainteresowana; strona) – matka niepełnosprawnego J. P. – w dniu [...] marca 2017 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy G. (dalej: Wójt; organ I instancji) przyznał zainteresowanej świadczenie pielęgnacyjne na okres od [...] marca 2017 r. (od miesiąca złożenia wniosku) do [...] stycznia 2021 r., powołując się m.in. na art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518, ze zm.).

W odwołaniu od tej decyzji "w zakresie początkowego terminu przyznania" świadczenia, strona podniosła, że świadczenie to powinno jej zostać przyznane począwszy od miesiąca maja 2016 r. Strona argumentowała, że orzeczenie Sądu w przedmiocie niepełnosprawności [syna] otrzymała dopiero [...] marca 2017 r., gdy [...] marca 2017 r. wystąpiła pisemnie do Sądu Rejonowego w T. o wydanie odpisu wyroku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), podzielając stanowisko Wójta w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji potwierdził, że w przedmiotowej sprawie trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, upłynął w dniu [...] marca 2017 r., wobec czego "termin początkowy prawa do tego świadczenia" mógł zostać ustalony wyłącznie na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takich warunkach organ odwoławczy uznał, że Wójt prawidłowo przyznał skarżącej świadczenie od [...] marca 2017 r. do [...] stycznia 2021 r.

W skardze na powyższą decyzję zainteresowana, działając przez zawodowego pełnomocnika procesowego, zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie m.in. art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 69 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2, a także art. 8 i art. 9 w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy; Sąd I instancji; Sąd), motywując swoje rozstrzygnięcie, odwołał się do treści art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że datą początkową, od której należało przyznać przedmiotowe świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jest [...] marca 2017 r., czyli miesiąc, w którym wpłynął do właściwego organu wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zarazem Sąd uznał, że nie zostały w tej sprawie spełnione przesłanki do ustalenia terminu początkowego dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

W tym względzie Sąd stwierdził, że skarżąca w dniu [...] marca 2017 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po raz pierwszy i do wniosku skarżąca załączyła wymagane dokumenty potwierdzające niepełnosprawność dziecka, "w tym wyrok Sądu Rejonowego w T. [...] z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...]". Sąd wyjaśnił, że wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...] grudnia 2016 r., a "klauzula o nadaniu prawomocności została podpisana w dniu [...] marca 2017 r.".

Sąd I instancji uznał, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyjmując przy obliczeniu terminu trzymiesięcznego początek jego biegu na podstawie daty prawomocności wyroku Sądu Rejonowego w T., tj. dnia [...] grudnia 2016 r. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach sprawy trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a powołanej ustawy, upłynął w dniu [...] marca 2017 r. Wobec tego Sąd uznał, że złożenie wniosku o świadczenie w dniu [...] marca 2017 r. wskazywało na uchybienie terminu określonego w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd podniósł przy tym, że wyrok Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] listopada 2016 r. wywoływał skutki od momentu uprawomocnienia się w dniu [...] grudnia 2016 r. i skarżąca nabyła z tym dniem prawo do skorzystania z zasad przyznawania świadczenia na podstawie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak z tego uprawnienia nie skorzystała okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. W konsekwencji Sąd uznał, że w takiej sytuacji organ miał obowiązek przyznać świadczenie z uwzględnieniem terminu ustalonego według generalnej zasady, określonej w art. 24 ust. 2 ustawy, począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od [...] marca 2017 r.

Ponadto Sąd I instancji nie doszukał się po stronie organu odwoławczego naruszenia przepisów art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 69 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd zaznaczył przy tym, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie było żadnej sprzeczności oraz nie zachodziła konieczność wydania przez organ decyzji o odmowie przyznania świadczenia za okres od maja 2016 r. do końca lutego 2017 r., ponieważ skarżąca nigdzie we wniosku nie określiła, za jaki okres ubiega się o przyznanie świadczenia. Sąd dodał, że to nie organ pozbawił skarżącą świadczenia za wcześniejszy okres, lecz sama skarżąca nie zadbała o złożenie wniosku z dokumentami w czasie określonym w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na uzasadnienie takiej tezy Sąd wskazał na to, że strona wiedziała o wydanym wyroku przez sąd powszechny, a "orzeczenie to uzyskała dopiero po złożeniu pisemnego wniosku w dniu [...] marca 2017 r.". Sąd wyjaśnił również kwestie konstytucyjności omawianego przepisu, przybliżając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2007 r. sygn. akt [...] i konsekwencje legislacyjne tego orzeczenia związane z wprowadzeniem przepisu art. 24 ust. 2a do ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. P., podniosła zarzuty naruszenia "następujących przepisów prawa materialnego":

1) art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że skarżąca złożyła wniosek z dnia [...] marca 2017 r. z uchybieniem terminu, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu, z zastosowaniem wykładni prokonstytucyjnej, wynika, że termin wskazany w art. 24 ust. 2a tej ustawy dotyczy orzeczeń o charakterze administracyjnoprawnym, nie zaś wyroków sądów powszechnych; uchybienie tego terminu nie może spowodować utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż naruszałoby to wyrażoną w art. 69 Konstytucji gwarancję pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji;

2) art. 69 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji na skutek ich niezastosowania, a w konsekwencji dokonanie wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób prowadzący do pozbawienia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jako prawa do pomocy w zabezpieczeniu egzystencji osoby niepełnosprawnej, a to na skutek odmowy przyznania świadczenia za okres od maja 2016 r. oraz z naruszeniem wyrażonej w art. 31 ust. 3 zasady proporcjonalności w wyniku błędnej wykładni powołanego przepisu ustawy szczególnej, "skutkującej unicestwieniem istoty prawa do pomocy w zabezpieczeniu egzystencji osoby niepełnosprawnej";

3) wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady ochrony praw słusznie nabytych, a to na skutek nieuwzględnienia treści wyroku Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...], na mocy którego syn skarżącej nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] maja 2016 r., zaś decyzja ustalająca wysokość świadczenia jest wyłącznie to formalnoadministracyjną konsekwencją ustaleń zawartych w tym wyroku.

Podnosząc takie zarzuty w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, które zostały następnie umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zainteresowana wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie zaś przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. W takim wypadku sąd drugiej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli dokonywanej w sądowym postępowaniu odwoławczym jest w tych warunkach zdeterminowany przez przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.

W niniejszej sprawie wnioskodawczyni oparła skargę kasacyjną na podstawie dotyczącej naruszenia prawa materialnego. Wobec tego na wstępie dalszych rozważań należy zaznaczyć, że w takim wypadku ustalony w sprawie stan faktyczny i przyjęty przez Sąd I instancji stan sprawy należało uznać za bezsporny i prawidłowy. Z przyjętego przez Sąd I instancji stanu sprawy, który opierał się na niespornym stanie faktycznym, wynika, że Sąd Rejonowy w T. w wyroku z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...] zmienił wydane przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności orzeczenie nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. i zaliczył J. P. do osób niepełnosprawnych na okres od [...] maja 2016 r. do [...] stycznia 2021 r. – z ustaleniem odpowiednio konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby oraz stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka. Wyrok ten nie został zaskarżony i uprawomocnił się w dniu [...] grudnia 2016 r. Prawomocność tego wyroku została stwierdzona w dniu [...] marca 2017 r., na wniosek zainteresowanej z dnia [...] marca 2017 r. [wskazana w skardze kasacyjnej data nadania: [...] marca 2017 r.]. Odpis prawomocnego wyroku doręczono stronie w dniu [...] marca 2017 r., która następnie w dniu [...] marca 2017 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Dodać należy, że ewentualna próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie mogła nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), lecz tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tymczasem skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów mieszczących się w tej ostatniej podstawie, a zatem rozstrzygnięcie sprawy w granicach wniesionego środka odwoławczego sprowadzało się wyłącznie do oceny wykładni i zastosowania przez Sąd I instancji przepisów wskazanych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Z uwagi na brak powołania zarzutu istotnego błędu w ustaleniach faktycznych w ramach podstawy dotyczącej naruszania przepisów postępowania, wszelkie zarzuty dotyczące kwestii związanych z niepouczeniem strony przez sąd powszechny o warunkach, na jakich mogła zwrócić się o przyznanie świadczeń rodzinnych w związku z uzyskaniem orzeczenia sądowego stwierdzającego niepełnosprawność jej syna, a także domniemany brak przychylności i pouczenia ze strony organów administracji i sądu, nie mogły wywołać skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej. Mimo to Naczelny Sąd Administracyjny w pewnym stopniu odniesie się do tych okoliczności przy omawianiu zarzutów obejmujących naruszenie prawa materialnego.

Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że powołane w środku odwoławczym przepisy konstytucyjne, jakkolwiek należą do przepisów ustrojowych, to wiążą się w tym wypadku z wykładnią i stosowaniem przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się zaś w swej istocie do zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało nastąpić wskutek naruszenia przywołanych przepisów Konstytucji. Wobec tego Sąd kasacyjny wypowie się co do tej kwestii łącznie z omówieniem zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organy uznały w niniejszej sprawie, że po stronie skarżącej doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, i z tej przyczyny przyznano stronie świadczenie na zasadzie określonej w art. 24 ust. 2 powołanej ustawy, tj. od 1 marca 2017 r. (od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego). Według Sądu I instancji, 3-miesieczny termin do złożenia wniosku na warunkach, o których mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, upłynął z dniem [...] marca 2017 r., gdyż wyrok sądowy stwierdzający niepełnosprawność syna wnioskodawczyni, uzyskał przymiot prawomocności z dniem [...] grudnia 2016 r.

Z dokonaną przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie wykładnią prawa należało się zgodzić i tym samym uznać nieskuteczność zarzutu kasacyjnego nr [...]. Sąd trafnie zauważył, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego ustalające okres niepełnosprawności dziecka mogło stanowić podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Za tego rodzaju wnioskiem przemawia stanowisko orzecznictwa wyrażone na gruncie przepisów art. 24 ust. 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniające przy tym funkcję poszczególnych świadczeń rodzinnych (opiekuńczych) i potrzebę respektowania konstytucyjnie gwarantowanych praw danej kategorii podmiotów – a to samych niepełnosprawnych niezdolnych do samodzielnej egzystencji lub mocno ograniczonych w zdolności do samodzielnej egzystencji, jak i osób sprawujących stałą lub długotrwałą opiekę nad takimi osobami .

Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustanawia ogólną zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Świadczenie opiekuńcze, o którym mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, ma zaś niewątpliwie wnioskowy charakter, jak to wynika z art. 23 ust. 1 tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 2a powołanej ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od stwierdzenia niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Wyrok Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] listopada 2016 r. wywoływał skutki prawne od momentu uprawomocnienia się w dniu [...] grudnia 2016 r. Niewątpliwie to właśnie z tym dniem skarżąca nabyła uprawnienie do skorzystania z zasad przyznawania świadczenia na podstawie art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak z niego nie skorzystała w okresie trzech miesięcy, licząc od tak rozumianego dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2991/17, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustawodawca nie określa, jak należy liczyć termin 3 miesięcy w przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny (czy ma to być data wydania wyroku, data prawomocności wyroku czy też data stwierdzenia tej prawomocności, która może nastąpić w okresie powyżej 3 miesięcy od daty wydania wyroku). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym wyraźnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a przywołanej ustawy wynikami wykładni celowościowej uwzględniającej funkcję, którą realizować ma świadczenie opiekuńcze oraz mechanizm jego przyznawania uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności (por. np. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2143/15, 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1863, 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2369/16 – orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1780/18, dostępnym jw.).

Zarazem podkreślić należy konieczność dostrzeżenia przy interpretacji omawianego przepisu różnicy pomiędzy datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności a datą wydanego przez sąd powszechny w formie wyroku orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Ze względu na art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1360) dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co też w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a ustawy oświadczeniach rodzinnych (tak NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1863/16, dostępnym jw.).

Sąd kasacyjny podziela w pełni stanowisko, że w sytuacji, gdy orzeczenie o niepełnosprawności wydaje sąd powszechny w formie wyroku, wykładni przywołanego przepisu należy dokonać nie tylko z uwzględnieniem funkcji, którą realizować ma dane świadczenie opiekuńcze (tu: świadczenie pielęgnacyjne) oraz mechanizmu jego przyznawania uzależnionego od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, ale i też innych regulacji przewidzianych w systemie prawa. Co też w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, że wskazany w tym przepisie trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania. W takim wypadku wniosek w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wraz z kompletem dokumentów, złożony przez osobę uprawnioną w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku winien być uznany za złożony w terminie (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1549/18 i 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1780/18 – orzeczenia dostępne jw.).

Tym samym za całkowicie chybioną należało uznać argumentację autora skargi kasacyjnej, podnoszącego w uzasadnieniu środka odwoławczego, że "literalna wykładnia" art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że termin ten dotyczy orzeczeń organów administracji publicznej, a nie ma zastosowania do wyroków sądów powszechnych. Tego rodzaju interpretacja stoi w całkowitej sprzeczności z motywami wprowadzenia przepisu art. 24 ust. 2a do ustawy oświadczeniach rodzinnych. Uwzględniając aspekt konstytucyjny problemu – przy niekwestionowanym założeniu konieczności prokonstytucyjnej wykładni art. 24 ust. 2a powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 913/17, dostępny jw.) – warto w ślad za przywołanym orzeczeniem nawiązać do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 (Dz.U. z 2007 r. nr 200, poz. 1446; OTK-A 2007/9/106). W wyroku tym Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 24 ust. 2 omawianej ustawy we wcześniejszym brzmieniu – w zakresie, w jakim w przypadku części niepełnosprawnych, którzy zaskarżyli orzeczenie o ich niepełnosprawności, nakazywał ustalać prawo do świadczeń począwszy od miesiąca złożenia wniosku.

Omawiany wyrok był powodem wprowadzenia art. 24 ust. 2a do ustawy (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, opublikowanej w Dz.U. nr 223, poz. 1456). Trybunał wyeksponował bowiem konieczność wzięcia pod uwagę określonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego w kontekście wynikających z art. 69 Konstytucji obowiązków władz publicznych wobec osób niepełnosprawnych. Na tej podstawie Trybunał wyznaczył standard legislacji precyzyjnej, logicznie i konsekwentnie realizującej założony cel, bez przerzucania na wspomniane osoby mankamentów stosowanych rozwiązań oraz ewentualnych uchybień aparatu administracyjnego. Trzeba jednakże zarazem stanowczo podkreślić, że art. 69 Konstytucji odsyła do ustawy – i to zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie. Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych (tak NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1108/10, dostępnym jw.).

Zdaniem Sądu kasacyjnego, w tego rodzaju wykładni nie można doszukiwać się ograniczenia uprawnień przyznanych osobom niepełnosprawnym i ich opiekunem w tych sytuacjach, w których to osoba sprawująca opiekę złożyła wniosek o przyznanie świadczenia rodzinnego z naruszeniem terminu określonego w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie takiej tezy, jak zaprezentowana w zarzucie nr 2 prowadziłoby w istocie do uznania, że ustanowiony w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych termin ma znaczenie zaledwie instrukcyjne (termin procesowy), który może być przedłużony czy przywrócony. Tymczasem tak nie jest. Przepis art. 24 ust. 2a powołanej ustawy, urzeczywistniając cele, o których mowa w przywołanym wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowi wyjątek od ogólnej zasady określonej w art. 24 ust. 2 tej ustawy, będącym przepisem prawa materialnego. Co do zasady bowiem – jak to już zostało wspomniane – prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W celu zapewnienia ochrony przewidzianej w art. 69 Konstytucji wprowadzono przepis szczególny związany z sytuacją, w której przyznanie prawa do świadczenia uzależnione jest od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Uregulowanie to miało za zadanie niwelować wynikające z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, legislacyjne przerzucenie na stronę konsekwencji przewlekłego postępowania w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności, w aspekcie ustalenia daty przyznania świadczenia opiekuńczego.

Z uwagi na materialnoprawny charakter terminu określonego w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy z gruntu odrzucić tezę, że termin ten trzeba liczyć dopiero od dnia stwierdzenia prawomocności orzeczenia, a tym bardziej od daty doręczenia wnioskodawcy odpisu prawomocnego orzeczenia sądowego (z klauzulą potwierdzającą jego prawomocność). W razie przyjęcia takiej wykładni doszłoby do całkowitego wypaczenia sensu terminu prawa materialnego, jaki został ustanowiony w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tego rodzaju termin nie podlega przywróceniu, a przyczyny niezłożenia wniosku przed upływem terminu, które mogą być nawet niezawinione przez osobę uprawnioną, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia opiekuńczego (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 197/18, dostępny jw.).

Również nie mógł się ostać argument skargi kasacyjnej, że skoro strona nie dysponowała odpisem wyroku, to wcześniejsze składanie wniosku o przyznanie świadczenia było bezcelowe. Treść przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi oparcia dla takiej tezy. Wręcz przeciwnie, na gruncie omawianego przepisu fizyczne dysponowanie przez stronę odpisem prawomocnego wyroku nie miało znaczenia dla otwarcia terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia opiekuńczego. Doniosły prawie jest bowiem sam fakt istnienia takiego wyroku oraz jego treść stwierdzająca niepełnosprawność (i datę jej powstania). Skutek w postaci prawomocności orzeczenia sądowego uruchamiał bieg trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wobec powyższego, nie można było również zgodzić się z tezą zawartą w zarzucie nr 3, dotyczącym naruszania zasady ochrony praw nabytych określonej w art. 2 Konstytucji. Ze względu na wspomnianą już dwuetapowość mechanizmu przyznawania przewidzianego w ustawie o świadczeniach rodzinnych wsparcia w postaci świadczeń opiekuńczych, wymienionych w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można uznać, że to z chwilą wydania prawomocnego wyroku sądu powszechnego osoba niepełnosprawna nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś decyzja administracyjna jako formalna konsekwencja ustaleń zawartych w wyroku ustalała jedynie wysokość świadczenie. Jest to pogląd całkowicie chybiony. Z uwagi na wnioskowy charakter świadczeń opiekuńczych decyzje organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych są decyzjami konstytutywnymi (jakkolwiek z woli ustawodawcy mogą mieć skutek retroaktywny, przyznając określone świadczenia od określonego momentu w przeszłości), a nie jedynie deklaratoryjnymi.

Warto w tym miejscu odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2314/17 (orzeczenie dostępne jw.), w którym trafnie zauważono, że konstrukcja opierająca się na uzależnieniu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego [świadczenie pielęgnacyjne należy do tej samej kategorii świadczeń związanych z niepełnosprawnością, tj. świadczeń opiekuńczych] należnego osobie niepełnosprawnej od legitymowania się przez nią orzeczeniem stwierdzającym tę niepełnosprawność – nie budzi wątpliwości natury konstytucyjnej. Ustawodawca znajdował bowiem w art. 68 ust. 3 Konstytucji umocowanie, by formę udzielenia pomocy z środków publicznych dla osoby niepełnosprawnej uzależnić od urzędowego stwierdzenia stopnia tej niepełnosprawności – co wymaga wiedzy fachowej, gwarantowanej w ramach procedury przed zespołami orzekającymi o niepełnosprawności przewidzianej przepisami powołanej wyżej ustawy. Zatem nie może budzić wątpliwości konstytucyjnych powiązanie daty nabycia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z datami złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia i złożenia wniosku o ustalenie (stopnia) niepełnosprawności, jak uczyniono to w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie stoi też w sprzeczności z zasadą państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji wymóg, by to obywatel ubiegający się o świadczenie z środków publicznych inicjował we właściwym momencie postępowanie zmierzające do przyznania mu tego świadczenia.

Trzeba podkreślić, że skarżąca (jak i osoba podopieczna) nie została pozbawiona gwarantowanej konstytucyjnie ochrony – ani ustawowo, ani tym bardziej faktycznie poprzez określony sposób działania organów władzy publicznej. W ocenie Sądu kasacyjnego, zainteresowanej zapewniono ustawowo i instytucjonalnie możliwość skorzystania z pomocy finansowej dla osób niepełnosprawnych (i ich opiekunów). Zwłoka strony w skorzystaniu z tych uprawnień nie mogła stanowić podstawy do takiej interpretacji przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która w istocie dopuszczałaby przyjęcie, że zachowanie terminu określonego w tym przepisie nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia okresu (początkowej daty przysługiwania świadczenia), na jaki może być przyznane dane świadczenie opiekuńcze.

Na koniec warto zaznaczyć, że istotnie – nieznajomość prawa nie powinna szkodzić stronie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowany w tym przedmiocie ugruntowany już pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje, a co najmniej ulega istotnemu ograniczeniu, zasada ignorantia iuris nocet (por. np. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1231/11 i 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 112/11 – orzeczenia dostępne jw.).

Z powyższego wynika, że niezależnie od wiedzy strony na temat obowiązujących przepisów, to na właściwym organie administracyjnym ciążyłby bezwzględny obowiązek udzielenia stronie informacji o tych istotnych przepisach prawa, które mogły mieć doniosłe znaczenie dla ustalenia praw i obowiązków strony (art. 9 k.p.a.). W sposób oczywisty jednak nie można takich skutków odnosić do sytuacji niedochowania przez stronę terminu prawa materialnego, którego uchybienie prowadzi do wygaśnięcia danego rodzaju uprawnienia.

Ponadto ubocznie warto wspomnieć i to, że w sprawie nie zostało dowiedzione istnienie żadnych przeszkód uniemożliwiających stronie wcześniejsze zwrócenie się do organu właściwego z zakresu pomocy społecznej (świadczeń rodzinnych) o odpowiednie wyjaśnienie jej sytuacji w trybie art. 9 k.p.a. i udzielenie niezbędnych informacji. Zdaniem Sądu kasacyjnego, ustawowy termin 3 miesięcy liczony od daty uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego, a łącznie okres blisko 4 miesięcy od wydania wyroku, był czasem wystarczającym dla zorientowania się przez stronę co do swoich praw i obowiązków, pozwalającym na terminowe złożenie wniosku i skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym też kontekście, podejmowana aktywność w postaci kontaktów telefonicznych z sekretariatem wydziału sądu powszechnego nie dość, że nie była skuteczna z perspektywy procedury cywilnej (nie stanowiła czynności procesowej w postaci złożenia wniosku o stwierdzenie prawomocności wyroku ani wniosku o doręczenie odpisu prawomocnego wyroku), to niewątpliwie nie mogła świadczyć o zachowaniu terminu z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy, nie mogła być równoznaczna ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia opiekuńczego. W takich warunkach złożenie wniosku o przyznanie świadczenia opiekuńczego po upływie blisko [...] miesięcy od wydania orzeczenia sądowego o niepełnosprawności, jak i ponad [...] tygodnie po upływie terminu 3 miesięcy od uzyskania przez ten wyrok przymiotu prawomocności okazało się tego rodzaju zaniedbaniem strony, które spowodowało, że jej wniosek został rozpatrzony przy zastosowaniu przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie art. 24 ust. 2a tej ustawy.

Również sygnalizowany jedynie w uzasadnieniu, a nieujęty w ramy przytoczonej podstawy kasacyjnej, zarzut domniemanego nierozstrzygnięcia przez decyzję o całości żądania strony, tj. brak rozstrzygnięcia negatywnego za okres od maja 2016 r. do końca lutego 2017 r., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zainteresowana w ocenie autora skargi kasacyjnej miała zwrócić się do organu o przyznanie świadczenia za okres tożsamy z okresem zaliczenia syna do osób niepełnosprawnych. Brak zakwalifikowania takiego domniemanego uchybienia pod konkretny przepis prawa procesowego lub materialnego wyklucza możliwość oceny takiego kadłubowego zarzutu. Ponadto decyzja w przedmiocie świadczenia opiekuńczego określa początkową datę przysługiwania świadczenia zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego prawidłowości zastosowania w sprawie skarżąca skutecznie nie podważyła w skardze kasacyjnej.

Reasumując wszystko, co zostało powyżej powiedziane, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności nie została ona oparta na błędnej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób wykładni powołanego przepisu uwzględniał całościowo system przyznawania świadczeń opiekuńczych, a więc świadczeń rodzinnych związanych z niepełnosprawnością (tak świadczeń należnych osobie podopiecznej, jak i osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym), okazał się spójny, logiczny i konsekwentny. Sąd kasacyjny nie doszukał się w rozumowaniu Sądu I instancji błędu w postaci zastosowania jednie językowej wykładni powołanego przepisu. W szczególności sposób rozumienia tego przepisu w żadnej mierze nie uniemożliwiał ani nie ograniczał w sposób sprzeczny z ustawą realizacji celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. Tym samym nie mógł prowadzić do negatywnych skutków, którym przeciwdziała zakaz ustanowiony w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zakaz ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.