Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2060/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 1968 nr 36 poz 249
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 3 września 1968 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków.
article: art. 156, 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141, 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 340/11 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 340/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...] listopada 1976 r. znak. [...] dotyczącej przejęcia za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 29 maja 2008 r. G. G. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. w sprawie przejęcia za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z placu o powierzchni [...] m² wraz z domem murowanym, położonej w Z. przy ulicy [...], mającej urządzoną księgę wieczystą KW nr [...], stanowiącej współwłasność B. P. i S. P. w udziale 12/17 części oraz J. i H. małżonków G. w udziale 5/17 części oraz ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość na kwotę 453.600 zł, w tym odszkodowania za budynek w wysokości 420.000 zł, zaś za działkę w wysokości 33.600 zł. Wysokość odszkodowania, stosownie do udziałów, ustalono na rzecz B. P. i S. P. w wysokości 320.184 zł, natomiast na rzecz J. i H. G. w wysokości 133.416 zł. Jednocześnie na mocy tej decyzji ustalono, że przejęcie nieruchomości nastąpi protokolarnie w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się decyzji, zaś odszkodowanie zostanie wypłacone jednorazowo w ciągu trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. po ustaleniu wszystkich stron postępowania, tj. następców prawnych J. i H. G. w osobach wnioskodawców – G. G. i A. G. oraz następców prawnych S. P. w osobach: M. P., M. D. i J. P., w dniu [...] stycznia 2009 r. wydało decyzję, na mocy której odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w oparciu o art. 2 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.). Przepis art. 2 powołanej ustawy stanowił, iż organ gospodarki mieszkaniowej może dokonywać ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy i przebudowy. Zaś art. 16 ust. 1 tejże ustawy wskazywał, że jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty robót wymienionych w art. 2 przekroczą 50% wartości technicznej budynku lub jeśli suma nieumorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2 przekracza 50% wartości technicznej budynku - budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, może być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa.

W piśmie z dnia 22 października 1976 r. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w Z. poinformował S. P. i J. G., że koszt renowacji budynku przy ulicy [...] w Z. wyniósł 2.026.422,30 zł oraz zaproponował dobrowolną sprzedaż nieruchomości na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, proponując wysokość odszkodowania ustalonego przez biegłego Urzędu Wojewódzkiego w Z. za budynek mieszkalny w kwocie 420.000 zł, zaś za działkę w kwocie 33.600 zł, proporcjonalnie do wielkości przysługujących udziałów. Jednocześnie zakreślił termin przyjęcia oferty do dnia 30 października 1976 r. poprzez złożenie pisemnego oświadczenia lub osobistego stawiennictwa w Miejskim Zarządzie Gospodarki Terenami w Z. Ponadto w piśmie zastrzeżono, że w przypadku braku zgody na propozycję lub nieustosunkowania się w zakreślonym terminie, co do warunków oferty sprawa zostanie skierowana na tory postępowania wywłaszczeniowego.

W odpowiedzi na ofertę S.P. i J. G. pismem z dnia 8 listopada 1976 r. wyrazili zgodę na sprzedaż ww. nieruchomości.

Kolegium uznało, iż w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki do przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem na podstawie art. 2 i art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, co oznacza, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uwzględnienia wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji ze względu na jej wydanie bez podstawy prawnej oraz z uwagi na to, że w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

G. G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając:

1) naruszenie przepisów art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) naruszenie art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.);

3) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art.9, art. 10 § 1, art. 36 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 89, art. 90, art. 92, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 k.p.a.;

4) naruszenie art. 224 § 1, art. 235 i art. 379 pkt 4 kodeksu postępowania cywilnego.

Skarżący, wskazując na powyższe uchybienia, wniósł o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzję z [...] kwietnia 2009 r., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., na mocy której odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r.

Kolegium uznało, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe, gdyż w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Decyzja ta nie została dotknięta, bowiem żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wymienionych w pkt 2 i pkt 6 tego przepisu.

Organ wskazał, iż akt prawny, na podstawie którego wydana została decyzja z dnia [...] listopada 1976 r., to ustawa z dnia 22 kwietna 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków i przepisy tego aktu, tj. art. 2 i art. 16 ust. 1 zostały wskazane w podstawie prawnej decyzji. Zatem decyzja została wydana na podstawie aktu powszechnie obowiązującego, jakim była powołana wyżej ustawa. Obok przepisów tejże ustawy w podstawie prawnej decyzji została wskazana Uchwała nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1974 r. w sprawie odnowienia Starego Miasta w Z. Przedmiotowa Uchwała Rady Ministrów wydana została bez upoważnienia powołanej wyżej ustawy, czyli była to tzw. samoistna uchwała Rady Ministrów, która rzeczywiście nie mogła stanowić wyłącznej podstawy prawnej do wydania przez organ administracji państwowej decyzji. Niemniej jednak w sprawie przedmiotowa decyzja nie została wydana wyłącznie na podstawie tejże uchwały, lecz także na podstawie przepisów aktu prawnego powszechnie obowiązującego, jakim była ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r., co, w ocenie Kolegium, uznać należy za prawidłowe.

Kolegium nie podzieliło również stanowiska skarżącego, jakoby uchwała ta, poprzez fakt jej nieopublikowania w Monitorze Polskim czy w Dzienniku Ustaw nie weszła w życie, a skoro nie weszła w życie, to nie obowiązywała i nie mogła wywołać skutków prawnych. Po pierwsze, organ zwrócił uwagę na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski ( Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm.), z którego wynika, że ogłoszenie w Monitorze Polskim aktów prawnych następuje wtedy, gdy było to przewidziane w obowiązującym przepisie lub w ogłaszanym akcie prawnym, albo gdy uzna je za wskazane władza lub urząd, który wydał akt prawny. Z brzmienia powołanego przepisu wynika bezspornie, iż nie było obowiązku publikacji wszystkich uchwał Rady Ministrów, a zatem brak ich publikacji nie oznaczał, iż akt prawny nie wchodził w życie. Ponadto Kolegium wskazało, że w dacie wydana decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. obowiązywała Konstytucja z dnia 22 lipca 1952 r., która w swoich przepisach nie miała odpowiednika art. 88 ust. 1 obecnej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem skoro przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej obowiązuje od 17 października 1997 r. tj. od daty wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r., to nie można podnosić zarzutu naruszenia przepisu art. 88 ust. 1 Konstytucji, która nie obowiązywała w dniu wydania decyzji tj. [...] listopada 1976 r.

Organ wskazał ponadto, iż z brzmienia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. nie wynikało, aby przejęcie nieruchomości na własność Państwa uzależnione było od zgody właścicieli nieruchomości przejmowanej. Decyzja o przejęciu nieruchomości na własność Państwa miała charakter fakultatywny nie dlatego, jak sugeruje skarżący, że jej wydanie uzależnione było od złożenia stosownego podania do organu o wykup nieruchomości, lecz z powodów opisanych w art. 17 ust. 2 ustawy, który stanowił, iż przepisu art. 16 ust. 1 nie stosuje się, gdy wierzytelność Państwa powstała w tytułu robót wymienionych w art. 2, a właściciel nieruchomości uiści wierzytelność Państwa po wykonaniu robót lub jeżeli zobowiąże się do jej spłaty w rocznych lub półrocznych ratach przy uwzględnieniu wpłat na Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika jednak, aby właścicielom budynku przy ulicy [...] zaproponowano możliwość spłaty wierzytelności Państwa poniesionej w związku z renowacją przedmiotowego budynku.

Organ podkreślił, iż właściciele nieruchomości przy ul. [...], wyrażając zgodę na sprzedaż nieruchomości w piśmie z dnia 8 listopada 1976 r., dali wyraz temu, iż nie zamierzają spłacić wierzytelności Państwa z tytułu robót wykonanych w związku z renowacją budynku. A zatem, jeżeli nie zamierzają spłacić tej wierzytelności z tytułu kosztów robót, które przekroczyły 50% wartości technicznej budynku, to na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy zaistniała przesłanka do wydania orzeczenia o przejęciu nieruchomości za odszkodowaniem na własność Państwa.

W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, że podaniem z dnia 8 listopada 1976 r. S. P. i J. G. nie ubiegali się o przejęcie przez Państwo przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Kolegium, współwłaściciele nie musieli ubiegać się o przejęcie ich nieruchomości za odszkodowaniem, gdyż wobec braku spłaty wierzytelności Państwa przejęcie nieruchomości i tak by nastąpiło. Ponadto Kolegium wskazało, iż współwłaściciele nieruchomości przy ulicy [...] nie kwestionowali decyzji z dnia [...] listopada 1976 r.

Odnośnie do kolejnej wskazanej przez G. G. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., tj. art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., organ wskazał, iż nie miało miejsca w niniejszej sprawie podnoszone przez skarżącego poświadczenie nieprawdy, które polegało, jego zdaniem, na przyjęciu przez organ, że podanie S. P. i J. G. z 8 listopada 1976 r., będące odpowiedzią na ofertę MZGK z dnia 22 października 1976 r., było podaniem o wykup.

Reasumując, organ wskazał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów, organ wskazał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. została wydana na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] stycznia 2009 r. w składzie osób, które są etatowymi i pozaetatowymi członkami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. W przedmiotowej sprawie decyzja nie zapadła po rozprawie wyznaczonej na dzień [...] grudnia 2008 r., lecz na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] stycznia 2009 r. W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, do wykonywania przez Kolegium zadań, o których mowa w art. 1 i 2, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Te natomiast przepisy, jak również Regulamin Organizacyjny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. nie wprowadzają zakazu zmiany składu orzekającego Kolegium w tej samej sprawie.

Ponadto organ podniósł, iż w postępowaniu przed Kolegium nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania cywilnego, bowiem ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych nie odsyła do tych przepisów. Stąd też zarzuty dotyczące naruszenia przez Kolegium przy wydaniu decyzji przepisów kodeksu postępowania cywilnego są całkowicie chybione.

W ocenie organu również zarzut przewlekłości postępowania nie ma wpływu na trafność merytoryczną zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca mogła skorzystać z instytucji zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a. Nie skorzystała z tego trybu przed wydaniem decyzji, a zatem zarzuty te po wydaniu decyzji stały się bezprzedmiotowe.

Organ wskazał, że niezapewnienie udziału A. G. w rozprawie wyznaczonej na dzień [...] grudnia 2008 r. nie stanowi istotnego uchybienia procesowego skutkującego uchyleniem decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., zważywszy na fakt, że w postępowaniu nadzorczym organ wyższego stopnia nie miał obowiązku przeprowadzenia rozprawy, a ponadto stronom postępowania pierwszoinstancyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Z. przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i G. G. skorzystał z tego środka zaskarżenia. Organ podkreślił, iż wobec zaskarżenia decyzji Kolegium sprawa stała się przedmiotem orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. działające już jako organ odwoławczy i w tym postępowaniu Kolegium umożliwiło A. G. wzięcie udziału w rozprawie wyznaczonej na dzień [...] kwietnia 2009 r.

W obszernej skardze na powyższą decyzję G.G. zażądał jej uchylenia oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., a także stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., zarzucając naruszenie:

1) art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 17 ust. 1 i art. 21 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i § 22 pkt 5 Regulaminu Organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.;

2) art. 7 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy, a wręcz ewidentne pominięcie przy ocenie materiału korzystnych dla skarżącego okoliczności i dowodów; błędną ocenę materiału dowodowego, a przez to błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią zebranego materiału dowodowego;

3) art. 7 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa stron postępowania związanego z niezapewnieniem stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

4) art. 7 w związku z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji zawierającej wadę prawną;

5) art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez podjęcie decyzji w oparciu o podanie o wykup nieruchomości, które nie istniało;

6) art. 35 § 1 w związku z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki;

7) art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy;

8) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie;

9) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do wszystkich przedstawionych zarzutów i ustaleń zawartych w złożonym wniosku strony z dnia 29 stycznia 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i w pismach uzupełniających z dnia 3 lutego 2009 r., 10 lutego 2009 r. i 15 marca 2009 r., oraz o niepodanie przyczyn, z powodu których nie odniesiono się do przedstawionych zarzutów zawartych we wniosku i w pismach uzupełniających.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu skargi w przedmiocie odrzucenia wniosku skarżącego o przesłuchanie J. K., pozaetatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., jak również pozostałych członków składu orzekającego na okoliczność, czy po rozprawie w dniu [...] grudnia 2008 r. odbyło się głosowanie nad rozstrzygnięciem, Kolegium wskazało, iż dopuszczenie takiego dowodu byłoby równoznaczne z podważeniem wiarygodności etatowego i pozaetatowych członków Kolegium. Etatowi i pozaetatowi członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. to osoby wyłaniane na to stanowisko w drodze konkursu, spełniający wymagania określone wart. 7 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, a mianowicie muszą posiadać magisterskie studia prawnicze lub administracyjne, wysoki poziom wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz doświadczenie zawodowe, a zatem etatowi i pozaetatowi członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. posiadają kompetencje do orzekania w sprawach będących przedmiotem postępowań odwoławczych i nadzorczych toczących się w Kolegium, osoby te znają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, przepisy prawa materialnego w danej sprawie administracyjnej, przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz przepisy Regulaminu Organizacyjnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. Weryfikacja tych kompetencji poprzez przesłuchanie pod groźbą odpowiedzialności karnej na okoliczność, czy zapoznali się ze stanem faktycznym sprawy, czy czytali akta sprawy, czy znają przepisy prawa materialnego i procesowego stanowiące podstawę prawną wydanej decyzji i czy odbywali naradę i glosowanie nad rozstrzygnięciem po rozprawie jest rzeczą niedopuszczalną. Z tego to właśnie powodu Kolegium oddaliło wniosek skarżącego na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2009 r. (stosowna adnotacja w treści protokołu z rozprawy odbytej w dniu [...] kwietnia 2009 r.).

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 428/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Powyższe orzeczenie sądu zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt I OSK 913/10. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż rozpatrując sprawę ponownie, Kolegium prawidłowo przeprowadziło postępowanie, a więc decyzja, która zapadła w jego wyniku została wydana bez uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd drugiej instancji zobowiązał jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do dokonania merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Naczelny Sąd Administracyjny przesądził jednoznacznie, że Kolegium prawidłowo przeprowadziło postępowanie, a więc decyzja, która zapadła w jego wyniku została wydana bez uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), rozpatrując ponownie skargę G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Sąd nie badał zawartych w skardze zarzutów dotyczących postępowania przed Kolegium, ale, zgodnie z zaleceniem Sądu odwoławczego, dokonał merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Na mocy decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., nastąpiło przejęcie za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z placu o powierzchni [...] m² wraz z domem murowanym, położonej w Z. przy ulicy [...], mającej urządzoną księgę wieczystą KW nr [...]. W dniu wydania tej decyzji przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność B. P. i S. P. w udziale 12/17 części oraz J. i H. małżonków G. w udziale 5/17 części. Wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, stosownie do udziałów, ustalono na rzecz B. P. i S.P. w wysokości 320.184 zł, natomiast na rzecz J. i H. G. w wysokości 133.416 zł. Od powyższej decyzji żadna ze stron nie wniosła odwołania, wskutek czego stała się ona ostateczna w dniu [...] listopada 1976 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił G. G. – jeden ze spadkobierców J. i H. małżonków G., wskazując jako podstawę wniosku art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz okoliczność, iż wykonanie tej decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., rozpatrując sprawę dwukrotnie, nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r.

Decyzja z dnia [...] listopada 1976 r., której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, wydana została na podstawie art. 2 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.) oraz § 5 uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1974 r. w sprawie odnowienia Starego Miasta w Z. Zatem w podstawie prawnej decyzji powołany został przepis ówcześnie obowiązującego aktu o randze ustawy, co samo w sobie wyklucza uznanie, iż wydana została ona bez podstawy prawnej. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej nie świadczy również, wbrew stanowisku skarżącego, powołanie § 5 uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1974 r. W okresie, w którym wydana została decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, obowiązywała ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" ogłasza się uchwały Rady Państwa, Rady Ministrów i Prezydium Rządu, przy czym, w myśl ust. 2 cytowanego przepisu, ogłoszenie w Monitorze Polskim aktów prawnych, wymienionych w ust. 1, następuje, gdy jest przewidziane w obowiązującym przepisie lub w ogłaszanym akcie prawnym, albo, gdy uzna je za wskazane władza lub urząd, który wydał akt prawny. Wbrew stanowisku skarżącego, ogłoszenie uchwały Rady Ministrów nie było warunkiem koniecznym jej wejścia w życie i obowiązywania. Wręcz przeciwnie, następowało ono tylko wówczas, jeżeli tak stanowił przepis prawa, albo, gdy zdecydował tak organ, który akt wydawał. W związku z tym, iż żaden przepis obowiązującego wówczas prawa, w tym uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1974 r., nie przewidywał obowiązku publikacji tej uchwały, a nie uznał tego za zasadne również organ, który tę uchwałę wydał, uznać należy, iż mimo nieopublikowania, akt ten obowiązywał i mógł być wskazywany – obok przepisów ustawy - jako podstawa prawna decyzji. Zatem wskazanie w podstawie decyzji z [...] listopada 1976 r. przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. oraz uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1974 r. uznać należy za zgodne z prawem. Nawet, gdyby przyjąć, że organ błędnie powołał § 5 uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1974 r. w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, nie można by w żadnym wypadku uznać, iż decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej. Treść rozstrzygnięcia oparta została, bowiem na przepisach obowiązującej wówczas ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Art. 2 powołanej ustawy uprawniał organ gospodarki mieszkaniowej do dokonywania ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy. Jeżeli natomiast koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty tych robót przekroczyły 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nieumorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekroczyła 50% wartości technicznej budynku - budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, mógł być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy). Odszkodowanie ustalane było według wartości budynku przed rozpoczęciem robót wymienionych w art. 2 albo przed wykończeniem, nadbudową lub przebudową budynku, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, z tym, że wysokość odszkodowania za budynki użytkowe inne niż przeznaczone na warsztaty rzemieślnicze, drobne zakłady przemysłowe lub małe pensjonaty, przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów niniejszej ustawy, nie mogła przekraczać również przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Wypłata odszkodowania następowała w sposób przewidziany przy wywłaszczaniu nieruchomości. Gramatyczna wykładnia art. 16 ust. 1 w związku z art. 2 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, iż możliwość przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa istniała, jeżeli wystąpiły kumulatywnie dwie przesłanki:

1) organ gospodarki mieszkaniowej dokonał ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy;

2) koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty tych robót przekroczyły 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nieumorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekroczyła 50% wartości technicznej budynku.

Żaden z przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. nie uzależniał przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa od zgody jej właścicieli, nie przewidywał też obowiązku wystąpienia przez właściwy organ z propozycją wykupu nieruchomości przez właścicieli. Zważyć należy, bowiem, iż powołana ustawa odsyła do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, tj. do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) tylko w zakresie ustalenia wartości i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. W związku z tym, że ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. nie odsyła do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w zakresie przesłanek przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, nie ma zastosowania art. 6 ust. 1 ostatniej z cytowanych ustaw, zgodnie z którym, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Zatem organ, chcąc przejąć na własność Państwa nieruchomość na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., nie miał obowiązku występowania do właścicieli nieruchomości z wnioskiem o jej dobrowolne odstąpienie, tak jak to uczynił organ w niniejszej sprawie. Powołana ustawa dawała, bowiem możliwość przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa w oparciu o władcze rozstrzygniecie organu bez konieczności uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. Przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie art. 16 ust. 1 powołanej ustawy nie następowało wówczas, gdy wierzytelność Państwa powstała z tytułu robót wymienionych w art. 2, a właściciel nieruchomości uiścił wierzytelność Państwa po wykonaniu robót lub jeżeli zobowiązał się do jej spłaty w rocznych lub półrocznych ratach przy uwzględnieniu wpłat na Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej (art. 17 ust. 2 ustawy). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż ówcześni właściciele nieruchomości byli informowani o zakresie planowanych robót remontowo – budowlanych w tej kamienicy przed ich wykonaniem. Zostali również uprzedzeni, iż roboty te wykonane zostaną na koszt Skarbu Państwa. Następnie, pismami z dnia 4 maja 1976 r. oraz 22 października 1976 r. Kierownik Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami poinformował J. G. i S. P., iż istnieje możliwość wykupienia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, wskazując jednocześnie termin ustosunkowania się do powyższej propozycji oraz wysokość odszkodowania za nieruchomość. Zarówno S. P., jak i J. G. wyrazili zgodę na sprzedaż tej nieruchomości (pismo z dnia 8 listopada 1976 r.). Ponadto z akt sprawy nie wynika, by właściciele uiścili wierzytelność Państwa, o której mowa w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., czy też zobowiązali się do jej spłaty. Wprawdzie skarżący stoi na stanowisku, iż żadne rozmowy w sprawie spłaty wierzytelności Skarbu Państwa przez ówczesnych właścicieli nieruchomości nie były z nimi prowadzone, co według niego uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jednak z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia tylko wówczas, gdy jest ono bezsporne, oczywiste na pierwszy rzut oka i obiektywnie sprawdzalne. Zatem, mimo iż w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że właściciele mieli świadomość możliwości spłaty wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu wykonanych robót remontowych, to okoliczności tej nie można stwierdzić obecnie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, tym bardziej, że w piśmie z dnia 8 listopada 1976 r. S. P. i J. G. wyrazili zgodę na sprzedaż nieruchomości. Powyższy zarzut mógł być skutecznie podniesiony w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., z którego to środka prawnego żaden z adresatów tej decyzji nie skorzystał. Nie ulega wątpliwości, iż wydając decyzję z dnia [...] listopada 1976 r., organ administracji dopuścił się uchybień. Skoro, bowiem przejęcie nieruchomości następowało bez konieczności uzyskania zgody jej właścicieli i uprzedniego wystąpienia do nich z wnioskiem o dobrowolną sprzedaż nieruchomości na rzecz Państwa, organ nie powinien był występować do ówczesnych właścicieli nieruchomości z propozycją jej wykupu. Przejście własności na rzecz Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. nie mogło nastąpić w drodze cywilnej umowy sprzedaży. Jedyną formą przejęcia własności przewidzianą w tej ustawie było, bowiem władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (decyzja administracyjna). W konsekwencji powyższego, mimo, iż organ złożył właścicielom nieruchomości propozycję jej "dobrowolnej sprzedaży", to dokonał jej przejęcia w drodze decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 1976 r., a tym samym władczo i jednostronnie rozstrzygnął o przejściu jej własności na rzecz Państwa. Ponadto organ skierował pismo z dnia 22 października 1976 r. jedynie do S.P. i J.G., którzy wyrazili zgodę na "dobrowolną sprzedaż" nieruchomości, podczas gdy współwłaścicielem tej nieruchomości była również H. G. Wymieniony w sentencji decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. B. P. nie żył w dniu jej wydania - zmarł w dniu 27 maja 1960 r., pozostawiając jedynego spadkobiercę – S. P. (postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] listopada 1976 r., Ns [...]). Zdaniem Sądu pierwszej instancji uchybienia powyższe nie stanowią jednak wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., gdyż organ mógł wydać tę decyzję bez uzyskania uprzedniej zgody właścicieli nieruchomości na jej przejęcie. Stąd pismo z dnia 22 października 1976 r., mimo zawartych w nim błędnych sformułowań, potraktować należy jedynie jako informację o przyszłym przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa za odszkodowaniem. Jeżeli zaś chodzi o wskazanie w punkcie 2 sentencji decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. B.P., to również nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Należy, bowiem odróżnić skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, obligujące do stwierdzenia jej nieważności od sytuacji, gdy została ona jedynie wymieniona w decyzji. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z drugą ze wskazanych sytuacji. B. P. wskazany został w punkcie 1 sentencji decyzji jako współwłaściciel przejmowanej nieruchomości, którego udział wraz ze S. P. wynosił 12/17 części, gdyż wynikało to z prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej nr KW [...]. W konsekwencji powyższego organ, określając wysokość odszkodowania, ustalił je proporcjonalnie do udziału 12/17 we własności przedmiotowej nieruchomości, ponownie wskazując jako współwłaścicieli B. P. i S. P. Nie można, zatem uznać, iż decyzja skierowana została do osoby nieżyjącej, tym bardziej, że z tzw. rozdzielnika decyzji wynika, iż adresowana została ona jedynie do żyjących w dniu jej wydania: S. P. oraz J. i H. małżonków G. Również w toku postępowania zakończonego tą decyzją żadne pismo nie zostało skierowane do nieżyjącego już wówczas B. P. Nawet gdyby organ skierował przedmiotową decyzję do B. P., to nie dawałoby to podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako niewykonalnej, gdyż wszelkie prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji przeszły na jego jedynego spadkobiercę – S. P., który brał czynny udział w postępowaniu zakończonym tą decyzją i który był jej adresatem. Sąd pierwszej instancji podniósł także, iż organ słusznie nie podzielił również zarzutu skarżącego, iż decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. jako taka, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Zważyć, bowiem należy, iż przesłanka ta w istocie rzeczy obejmuje szczególną postać niewykonalności prawnej decyzji i dotyczy takich sytuacji, gdy karą jest zagrożony nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, ale przystąpienie do jego realizacji. Przepis art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. jest sformułowany z użyciem trybu warunkowego, a jego celem jest stwierdzenie skutku prawnego, który powstanie w przypadku podjęcia działań związanych z wykonaniem decyzji. Z powyższego wynika, iż stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie powołanego przepisu wchodzi w grę tylko wówczas, gdy znamiona czynu zabronionego (zagrożonego karą) wypełniają działania podjęte w następstwie wykonania tej decyzji. Tymczasem, skarżący zarzuca organowi naruszenie prawa polegające na poświadczeniu nieprawdy, tj. wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. w oparciu o podanie o wykup nieruchomości, którego, jego zdaniem, nie było, a zatem odnosi się do okoliczności mającej miejsce przed wydaniem kwestionowanej decyzji. W konsekwencji powyższego, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Powodem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. nie może być również zbyt niskie, zdaniem skarżącego, odszkodowanie za przejętą nieruchomość, gdyż ujemne skutki ekonomiczne nie zostały wskazane w katalogu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji zawartym w art. 156 § 1 k.p.a. Ten zarzut mógł być podniesiony skutecznie jedynie w postępowaniu odwoławczym, które w niniejszej sprawie, na skutek niewniesienia odwołania od tej decyzji, nie miało miejsca. Ponadto z pisma z dnia 8 listopada 1976 r., stanowiącego odpowiedź na pismo organu z dnia 22 października 1976 r., w którym wskazano wysokość proponowanego odszkodowania za nieruchomość, wynika, iż S. P. i J. G. nie zakwestionowali wysokości odszkodowania, zgadzając się na sprzedaż nieruchomości. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, iż w decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. organ błędnie wskazał, iż przejęciu na własność Państwa podlega grunt o powierzchni [...] m², tj. powierzchni większej niż grunt pod budynkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1955 r., to jednak i to uchybienie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się, bowiem we wskazanym uchybieniu rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, działki o numerach: [...] i [...], które zabudowane były oficynami, zostały zwrócone właścicielom, tj. W. M. oraz T. i J. B., co zostało nadmienione również w skardze. Określenie w decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. powierzchni [...] m² uznać należy za omyłkowe, gdyż w punkcie 1 decyzji jednoznacznie wskazano, iż przejęciu podlega nieruchomość będąca własnością B. P., S. P. oraz J. i H. G. Powyższa omyłka dla adresatów decyzji: S. P. oraz J. i H. G. miała jedynie ten skutek, iż od tak zawyżonej powierzchni obliczono odszkodowanie. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż jeżeli chodzi o pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., to wskazać należy, iż upływ ponad dziesięciu lat od doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 1976 r., stosownie do treści art. 165 § 2 k.p.a. uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. Należało rozważyć, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie powinien był zastosować art. 158 § 2 k.p.a., tj. stwierdzić wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Po zbadaniu tej kwestii Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, iż nie było podstaw do stwierdzenia wydania decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. z naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a., gdyż wydana została przez właściwy organ, w sprawie nierozstrzygniętej poprzednio inną decyzją ostateczną, została skierowana do osób będących stronami w sprawie i nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. G. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających oparcie na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy przez:

a) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez

sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptacja nieprawidłowości dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. ustaleń faktycznych,

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych elementów stanu sprawy, co potwierdziło fakt wybiórczego podejścia Sądu do materiału zgromadzonego w aktach sprawy i oparcie orzeczenia jedynie na niektórych ujawnionych w sprawie okolicznościach,

c) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem kontrolowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. obarczona jest nieprawidłowościami, w tym również, dotyczącymi niezgodnej z prawem oceny zarzutów przedstawionych przez skarżącego,

d) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 107 § 3 k.p.a poprzez

pominięcie, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. z nie zostały ustalone koszty obu remontów przeprowadzonych w latach 1956 i 1968-1970, co oznaczało brak podstaw do zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r.

e) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, pomimo, iż obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej jest niepodważalny, a w szczególności:

• zarzutu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a), iż powołana w sentencji decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. samoistna uchwała Rady Ministrów nr [...] z

dnia [...] maja 1974 r. wydana bez upoważnienia ustawowego, nie mogła stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej,

• zarzutu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a ) poprzez naruszenie zasady ignorantia iuris nocet przez powołanie w podstawie prawnej sentencji decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. nieopublikowanej uchwały nr [...], co uniemożliwiło adresatom decyzji zapoznanie się z treścią przepisu, czego skutkiem było uniemożliwienie odniesienia się do treści decyzji administracyjnej,

• zarzutu rażącego naruszenia prawa, tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a, w związku z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a, polegającego na wydaniu decyzji bez skutecznego doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania o przejęcie nieruchomości, co oznaczało, iż postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w ogóle nie zostało wszczęte,

• zarzutu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a), iż współwłaściciele nieruchomości P. S. i G. J. nie składali żadnego podania o wykup nieruchomości, co oznaczało, że sentencję oraz uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. zbudowano na poświadczeniu nieprawdy,

• zarzutu, iż przejęta nieruchomość w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. była własnością sześciu współwłaścicieli, co oznaczało, iż odpowiedź z dnia 8 listopada 1976 r. dwóch współwłaścicieli, nie mogła wywołać skutków prawnych wobec pozostałych współwłaścicieli nieruchomości,

• zarzutu naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, dotyczącego nieustaleni odszkodowania według wartości budynku przed rozpoczęciem robót, ustalenia odszkodowania niezgodnego z operatem szacunkowym nieruchomości, ustalenie odszkodowania bez opinii biegłego, co stanowiło naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, braku jakichkolwiek dowodów wskazujących na wypłacenie współwłaścicielom

przejętej nieruchomości odszkodowania, ustalonego w decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. stosownie do art. 16 ust. 3 powołanej ustawy, tj. w sposób przewidziany przy

wywłaszczeniu nieruchomości,

• zarzutu naruszenia art. 16 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na zaniżeniu odszkodowania o kwotę 219.661 zł bez podania przyczyn. Organ, bowiem przejął nieruchomość, lecz nie wypłacił współwłaścicielom należnego odszkodowania, które ustalił biegły rzeczoznawca w operacie szacunkowym nieruchomości.

• zarzutu naruszenia § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1959 r. ( Dz. U. z 1968 r. Nr 44 poz. 320) w sprawie trybu postępowania w przypadkach wykonywania remontów oraz odbudowy budynków przez właściciela domu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez niezawiadomienie współwłaścicieli domu o terminie oględzin budynku i o rozmiarze i rodzaju zaplanowanych robót,

• zarzutu rażącego naruszenia prawa, wynikającego z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 39 k.p.a, poprzez brak skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. współwłaścicielom przejętej nieruchomości, co uniemożliwiło

współwłaścicielom wniesienie odwołania i oznaczało, że decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. w ogóle nie weszła w życie,

f) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez stwierdzenie, że S. P. brał czynny udział w postępowaniu zakończonym tą decyzją. W aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów świadczących, aby S. P. brał jakikolwiek udział w postępowaniu dotyczącym przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1976 r. Ponadto, postępowanie dotyczące przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...] w Z., nie zostało wszczęte.

g) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a oraz art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę prawną zaistniałego stanu faktycznego - wobec faktu wydania decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. na osobę zmarłą. B. P. uznany przez organ wydający decyzję za współwłaściciela nieruchomości (stronę postępowania) dla którego organ w wydanej decyzji ustalił odszkodowanie za przejętą nieruchomość - zmarł 16 lat przed wydaniem decyzji.

Uchybienie dotyczące braku dokonania oceny przez WSA w Lublinie zarzutów przedstawionych przez skarżącego, miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przedstawione zarzuty świadczyły o rażącym naruszeniu prawa, z jakim wydana została decyzja z dnia [...] listopada 1976 r.

2. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie mające oparcie na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a w szczególności:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a ,

art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a w związku z faktem prowadzenia

postępowania i wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej. W decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. ustalono, że B. P. (który zmarł w dniu 27 maja 1960 r.) jest współwłaścicielem nieruchomości, a następnie ustalono dla niego w wydanej decyzji - odszkodowanie,

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 156 § 1 pkt 4, 156 § 1

pkt 5 k.p.a, dotyczącego stwierdzenia zawartego w wydanym przez WSA w Lublinie wyroku, odnoszącego się do skierowania decyzji do osoby zmarłej, iż - "to nie dawałoby podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji jako niewykonalnej, gdyż wszelkie prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji, przeszłyby na jego jedynego spadkobiercę",

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku art 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1

powołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, ponieważ przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. nie można było stosować do remontu przeprowadzonego w 1956 r. tj. trzy lata wcześniej przed ogłoszeniem ustawy, gdyż naruszałoby to zasadę lex retro non agit,

4) naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach

i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w przedmiocie przejęcia przez organ na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 1976 r. niezabudowanego gruntu, do którego przejęcia powołany w decyzji art. 16 ust. 1 ustawy, w żaden sposób organu nie upoważniał,

5) naruszenie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a w przedmiocie bezprawnego

odebrania trzem współwłaścicielom niezabudowanego gruntu, korzystania, bez upoważnienia, przez Miasto przez 25 lat z tego gruntu oraz nie wypłacenie im odszkodowania za odebrany grunt,

6) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a.

poprzez stwierdzenie, iż "wskazanie w podstawie prawnej decyzji uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. należy uznać za zgodne z prawem ". Uchwały Rady Ministrów nie stanowiły i nie stanowią prawa obowiązującego i zgodnie z obowiązującym orzecznictwem nie mogą być powoływane w sentencjach decyzji administracyjnych. Zmieszczenie przepisu prawa w sentencji decyzji, oznacza konkretne powołanie przepisu i zbudowanie sentencji decyzji na danym przepisie prawa i nie może oznaczać jednie "wskazania przepisu". "Podstawą prawną do wydania decyzji stanowiącej indywidualny akt zewnętrzny może być tylko konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 542/08).

7) WSA w Lublinie dokonał błędnej wykładni, a w konsekwencji dokonał

niewłaściwego zastosowania § 5 uchwały Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. wskazując, że nie miało miejsca błędne powołanie § 5 uchwały w decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. Natomiast z treści § 5 cytowanej uchwały wynika, iż nie mógł ten przepis upoważniać organu do przejęcia nieruchomości dotyczył, bowiem zupełnie odrębnej kwestii - zapewnienia potencjału wykonawczego,

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, oraz przedstawił szczegółową argumentację popierającą stawiane zaskarżonemu wyrokowi zarzuty.

W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2013 r. G. G., działając przez profesjonalnego pełnomocnika przedstawił uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych poprzez wzmocnienie argumentacji przemawiającej za wadliwością wyroku Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. przez Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...] listopada 1976 r. znak. [...] dotyczącej przejęcia za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...].

Zauważyć należy, że kontrola Sądu I instancji odbywa się w granicach sprawy. Sąd zobowiązany jest rozstrzygać w oparciu o całokształt zgromadzonego i przedstawionego przez organ materiału dowodowego. Uzasadnienie zaś wyroku powinno odzwierciedlać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, a także stanowisk stron i podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wszystkie wymagane prawem elementy znalazły się w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa. Prawidłowe uwzględnienie ustaleń leżących u podstaw wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 czerwca 2011 r. nie może być, więc trafnym zarzutem kasacyjnym. Stąd należy uznać, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył przywołanych w skargi kasacyjnej przepisów prawa.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego wyroku przez pryzmat przedstawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...] listopada 1976.

Przede wszystkim nieusprawiedliwiony jest zarzut, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Podstawę tę stanowił art. 2 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.) oraz § 5 uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1974 r. w sprawie odnowienia Starego Miasta w Z. O wydaniu niniejszej decyzji bez podstawy prawnej nie świadczy również powołanie § 5 uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1974 r., która nie została opublikowana. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji ogłoszenie uchwały Rady Ministrów nie było warunkiem koniecznym jej wejścia w życie i obowiązywania, a następowało tylko wówczas, jeżeli tak stanowił przepis prawa, albo, gdy zdecydował tak organ, który akt wydawał. Ponieważ żaden przepis obowiązującego wówczas prawa, w tym uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1974 r., nie przewidywał obowiązku publikacji tej uchwały, to akt ten mógł być wskazywany – obok przepisów ustawy - jako podstawa prawna decyzji.

Podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Przepis art. 2 powołanej ustawy uprawniał organ gospodarki mieszkaniowej do dokonywania ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy. Jeżeli natomiast koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty tych robót przekroczyły 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nieumorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekroczyła 50% wartości technicznej budynku - budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, mógł być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy). Odszkodowanie ustalane było według wartości budynku przed rozpoczęciem robót wymienionych w art. 2 albo przed wykończeniem, nadbudową lub przebudową budynku, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, z tym że wysokość odszkodowania za budynki użytkowe inne niż przeznaczone na warsztaty rzemieślnicze, drobne zakłady przemysłowe lub małe pensjonaty, przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów niniejszej ustawy, nie mogła przekraczać również przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Wypłata odszkodowania następowała w sposób przewidziany przy wywłaszczaniu nieruchomości. Gramatyczna wykładnia art. 16 ust. 1 w związku z art. 2 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, iż możliwość przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa istniała, jeżeli wystąpiły kumulatywnie dwie przesłanki:

1) organ gospodarki mieszkaniowej dokonał ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy;

2) koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty tych robót przekroczyły 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nieumorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekroczyła 50% wartości technicznej budynku.

Nie można, więc podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż organ miał obowiązek uzyskać zgodę właścicieli nieruchomości przed jej przejęciem na rzecz Państwa. Żaden z przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. nie uzależniał przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa od zgody jej właścicieli, nie przewidywał też obowiązku wystąpienia przez właściwy organ z propozycją wykupu nieruchomości od właścicieli.

Powołana ustawa odsyła do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, tj. do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) tylko w zakresie ustalenia wartości i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość. W związku z tym, że ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. nie odsyła do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w zakresie przesłanek przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, nie ma zastosowania art. 6 ust. 1 ostatniej z cytowanych ustaw, zgodnie z którym, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

Tak, więc organ, chcąc przejąć na własność Państwa nieruchomość na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., nie miał obowiązku występowania do właścicieli nieruchomości z wnioskiem o jej dobrowolne odstąpienie, tak jak to uczynił organ w niniejszej sprawie.

Ponadto, ówcześni właściciele nieruchomości położonej przy [...] byli informowani o zakresie planowanych robót remontowo – budowlanych w tej kamienicy przed ich wykonaniem. Zostali również uprzedzeni, iż roboty te wykonane zostaną na koszt Skarbu Państwa (pismo Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia 7 czerwca 1956 r. – k. 4, pismo H. i J. G. – k. 3). Następnie, pismami z dnia 4 maja 1976 r. oraz 22 października 1976 r. Kierownik Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami poinformował J. G. i S. P., iż istnieje możliwość wykupienia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, wskazując jednocześnie termin ustosunkowania się do powyższej propozycji oraz wysokość odszkodowania za nieruchomość. Zarówno S. P., jak i J. G. wyrazili zgodę na sprzedaż tej nieruchomości (pismo z dnia 8 listopada 1976 r.). Ponadto z akt sprawy nie wynika, by właściciele uiścili wierzytelność Państwa, o której mowa w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., czy też zobowiązali się do jej spłaty.

Odnośnie charakteru prawnego pisma z dnia 22 października 1976 r. w którym organ złożył skarżącym propozycję dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, to należały stwierdzić, że takie działanie było nieuprawnione na gruncie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r., ponieważ przejście własności na rzecz Państwa nie mogło nastąpić w drodze cywilnej umowy sprzedaży. Jedyną formą przejęcia własności przewidzianą w tej ustawie było, bowiem władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (decyzja administracyjna). Powyższe nie może jednak świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ organ dokonał przejęcia nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 1976 r., a tym samym władczo i jednostronnie rozstrzygnął o przejściu jej własności na rzecz Państwa. Skierowanie do skarżącym pisma z propozycją dobrowolnej sprzedaży nieruchomości należy wiec potraktować wyłącznie informacyjnie.

Za niezasadny należało także uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej. Po pierwsze organ mógł wydać decyzję wywłaszczeniową nawet bez uzyskania zgody właścicieli nieruchomości. Jeśli chodzi o wskazanie w decyzji B. P., który w dniu jej wydania już nie żył, to należy podnieść, iż został on wskazany nie jako adresat decyzji, ale współwłaściciel nieruchomości. Z tzw. rozdzielnika decyzji wynika, iż adresowana została ona jedynie do żyjących w dniu jej wydania: S. P. oraz J. i H. małżonków G. Organ prawidłowo też wyliczył wartość należnego skarżącym odszkodowania. Ponadto nawet gdyby organ skierował przedmiotową decyzję do B. P., to nie dawałoby to podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako niewykonalnej, gdyż wszelkie prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji przeszły na jego jedynego spadkobiercę – S. P., który brał czynny udział w postępowaniu zakończonym tą decyzją i który był jej adresatem.

Nie można podzielić także zarzutu skargi kasacyjnej, iż decyzja z dnia [...] listopada 1976 r. podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. jako taka, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Nie ulega wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie powołanego przepisu wchodzi w grę tylko wówczas, gdy znamiona czynu zabronionego (zagrożonego karą) wypełniają działania podjęte w następstwie wykonania tej decyzji. Skarżący kasacyjnie zarzuca zaś przede wszystkim organowi naruszenie prawa polegające na poświadczeniu nieprawdy, tj. wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. w oparciu o podanie o wykup nieruchomości, którego, jego zdaniem, nie było, a zatem odnosi się do okoliczności mającej miejsce przed wydaniem kwestionowanej decyzji. W konsekwencji powyższego, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Nie mógł zostać również uznany za zasadny zarzut dotyczący zbyt niskiej kwoty wypłaconego odszkodowania bądź braku odszkodowania w przypadku trzech współwłaścicieli. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena decyzji wydanej w trybie nieważności. Tymczasem przywołany zarzut, jak również zarzut dotyczący braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania o przejęcie nieruchomości oraz braku skutecznego doręczenia decyzji z 1976 r. mogły być podniesione skutecznie jedynie w postępowaniu odwoławczym od decyzji wydanej w trybie zwykłym, które w niniejszej sprawie, na skutek niewniesienia odwołania od tej decyzji, nie miało miejsca. Jedynie dodatkowo wspomnieć należy, że z pisma z dnia 8 listopada 1976 r., stanowiącego odpowiedź na pismo organu z dnia 22 października 1976 r., w którym wskazano wysokość proponowanego odszkodowania za nieruchomość, wynika, iż S. P. i J. G. nie zakwestionowali wysokości odszkodowania, zgadzając się na sprzedaż nieruchomości.

Nie można także podzielić poglądu, że w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia zasady lex reto non agit. W niniejszej sprawie organ wydając decyzję w 1976 r. dokonał oceny faktu zaistniałego przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia ze wstecznym działaniem prawa, lecz z jego bezpośrednim działaniem, polegającym na tym, że od dnia wejścia w życie przepisów należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń zarówno tych, które dopiero powstają, jaki i tych, które powstały przed wejściem w życie przepisów i trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. Tym samym nie zachodzi tu retroakcja.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.