Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 941/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 33 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Wojciech Organiściak (spr.), Bożena Pindel, Protokolant Karolina Czaplicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej zwane SKO lub Kolegium) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 2 § 1 pkt 6, art. 3 § 1, art. 6 § 1, art. 17, art. 18, art. 32, art. 33, art. 34 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.) postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]) po rozpatrzeniu zażalenia R. R. (dalej zwany stroną lub zobowiązanym) utrzymało w mocy postanowienie Starosty L. (Nr [...]) z dnia [...] w sprawie stanowiska wierzyciela w związku z zarzutami zobowiązanego wniesionymi w toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wierzyciel w ww. postanowieniu z dnia [...] uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione i podniósł, iż przedmiotowy obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, a jego podstawę stanowi art. 40 ust. 3b) i ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Podano także, iż nie doszło do naruszenia art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem kwestia umieszczenia w tytule wykonawczym rodzaju środka egzekucyjnego jest fakultatywna.

Na powyższe postanowienie Starosty L w sprawie stanowiska wierzyciela pełnomocnik zobowiązanego złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podtrzymując przy tym zarzuty odnośnie wystawionego tytułu wykonawczego zgłoszone w pismach z dnia 1 i 29 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono po pierwsze, że: wierzyciel dopuścił się naruszenia art. 2 ustawy egzekucyjnej poprzez niewłaściwe przyjęcie, że należność objęta tytułem wykonawczym podlega egzekucji w trybie administracyjnym, podczas gdy jest to należność wynikająca z zawartej umowy cywilnoprawnej i wystawionych przez Starostę L faktur VAT, co powoduje, że jako należność cywilnoprawna winna być dochodzona w trybie i przed organami zgodnie z procedurą cywilną, a nadto nie wskazał podstawy prawnej dochodzonego obowiązku, czym naruszył art. 27 § 1 pkt 3 i pkt 6 u.p.e.a. Ponadto wierzyciel naruszył art. 27 § 1 pkt 11 ustawy egzekucyjnej, gdyż nie wskazał w tytule środków egzekucyjnych należności o charakterze pieniężnym. Po drugie w zażaleniu podniesiono, że naliczenie żądanej od strony opłaty nastąpiło przy naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych umów o udostępnieniu tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Pełnomocnik podkreślał, iż organ nie podał szczegółowych kryteriów naliczenia wysokości należnych opłat, mimo iż zobowiązany kwestionował wyliczenia objęte fakturą.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i gminy bezpośrednio z przepisu prawa chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Z kolei stosownie do art. 6 § 1 tej ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że zarzut w postępowaniu egzekucyjnym jest środkiem zaskarżenia pełniącym podobną rolę jak odwołania w postępowaniu orzekającym. Zarzuty są podstawowym środkiem ochrony przysługującym tylko zobowiązanemu, jeżeli postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub jeśli egzekucja jest niedopuszczalna. Kolegium przywołując przepis art. 33 pkt 1 - 10 ustawy egzekucyjnej podkreśliło, iż przewiduje on zamknięty katalog sytuacji, które mogą być podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem SKO z powyższego unormowania wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia, a podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Ochrona interesu wierzyciela przejawia się w obowiązku organu egzekucyjnego zwrócenia się do wierzyciela o wyrażenie przez niego stanowiska w przedmiocie zarzutów (art. 34 § 1 u.p.e.a.), z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Zgodnie z art. 34 § 2 u.p.e.a., na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie.

W dalszej części swojego uzasadnienia SKO wskazało, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż upomnieniem z dnia 30 września 2011 r. Starosta Powiatowy w L wezwał R. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: A R. R. z siedzibą w W. przy ul. [...], do uregulowania należności z faktury VAT nr [...] z dnia 31 grudnia 2010 r. w kwocie [...] zł. Kolegium zauważyło, że powyższą fakturę Starostwo Powiatowe w L. wystawiło zobowiązanemu z tytułu założenie ewidencji w odniesieniu do 3712 budynków oraz z tytułu modernizacji ewidencji gruntów w odniesieniu do 2733 działek, a upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 12 października 2011 r. W związku z upomnieniem pełnomocnik zobowiązanego w piśmie z dnia 20 października 2011 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w L.podniósł, że brak jest podstaw do żądania zapłaty tej kwoty, gdyż należność z tego tytułu nie jest określona w zamkniętym katalogu zawartym w art. 2 ustawy egzekucyjnej, a ponadto stwierdził, że Starostwo Powiatowe w L. nie ma możliwości prawidłowego i precyzyjnego określenia podstawy i wysokości roszczeń kierowanych pod adresem zobowiązanego.

Następnie Kolegium wskazało, iż Starostwo Powiatowe w L. w dniu 10 listopada 2011 r. wystawiło tytuł wykonawczy o numerze [...] obejmujący należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wraz z odsetkami, obejmujący należność główną w kwocie [...] zł oraz odsetki na dzień wystawienia tytułu w kwocie [...] zł. Podano, iż jako akt normatywny stanowiący, że powyższa należność powstała z mocy prawa wierzyciel wskazał art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1998 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tytuł ten został skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego do majątku dłużnika. Zobowiązany po otrzymaniu odpisu tytułu wykonawczego, pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. zgłosił do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego podnosząc, że wskazana w tytule należność wynikająca z faktury, a więc dokumentu wystawionego w obrocie cywilnoprawnym, nie podlega egzekucji administracyjnej, Ponadto zobowiązany podniósł, że faktury nie zawierały informacji o terminie płatności, zatem nie można stwierdzić, czy należności na które opiewały są wymagalne. Zdaniem zobowiązanego wskazany jako podstawa prawna obowiązku art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, reguluje tylko ogólny obowiązek ponoszenia opłat, nie zaś ich wysokość i szczegółowe zasady ustalania, w związku z czym nie spełnia wymogów art. 27 § 1 pkt 3 i 6 ustawy egzekucyjnej. Zobowiązany zarzucił ponadto, że tytuł wykonawczy nie wskazuje środków egzekucyjnych należności o charakterze pieniężnym, czym narusza art. 27 § 1 pkt 11 ustawy egzekucyjnej.

Pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. przesłał do Starostwa Powiatowego w L. kserokopię zarzutów wniesionych przez zobowiązanego, celem wydania postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów. Starosta L. postanowieniem z dnia [...]Nr: [...] uznał zarzuty zobowiązanego wniesione w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione.

SKO po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego na zaskarżone postanowienie Starosty L. (Nr [...]) z dnia [...]utrzymało je w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium zauważyło, że pełnomocnik zobowiązanego wnosząc zarzuty nie wskazał konkretnych punktów art. 33 ustawy egzekucyjnej, jednakże z ich treści bezsprzecznie wynika, że podstawy zarzutów są oparte na przepisie art. 33 pkt 3, 6 i 10 u.p.e.a.

Odnośnie zarzutu z art. 33 pkt 3 ustawy egzekucyjnej, tj. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4 tej ustawy Kolegium zauważyło, że w art. 33 ustawy egzekucyjnej chodzi o rozbieżność między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym, a treścią obowiązku określonego w przepisie prawa. Taka rozbieżność w niniejszej sprawie nie występuje. SKO podkreśliło, że zobowiązany w postępowaniu egzekucyjnym usiłuje zakwestionować wysokość żądanej przez wierzyciela opłaty. Kolegium zauważyło, że w przypadku zapłacenia przez zobowiązanego przedmiotowej opłaty w innej wysokości, niż to wynika z faktury i tytułu wykonawczego, nie nastąpi wygaśnięcie obowiązku, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy egzekucyjnej. W ocenie SKO z tego powodu zgłoszony zarzut trafnie został uznany za nieuzasadniony, tak jak i zarzut naruszenia rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Kolegium zarzut ten mógł być podniesiony w chwili, gdy strona skarżąca dowiedziała się o wysokości żądanej opłaty, tj. po otrzymaniu faktury VAT nr z dnia 10 grudnia 2008r., której termin płatności upływał z dniem 21 stycznia 2011 r., a nie po otrzymaniu upomnienia wydanego w trybie art. 15 ustawy egzekucyjnej a następnie w toku postępowania egzekucyjnego.

Kolegium podkreśliło, że pełnomocnik zobowiązanego w zgłoszonych zarzutach nieistnienie obowiązku uiszczenia opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjno-kartograficznego upatruje w tym, że dochodzenie należności z tytułu opłat w kwocie wskazanej na fakturze a następnie w tytule wykonawczym nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. SKO akcentowało, iż nie zgadza się z powyższym stanowiskiem zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie chodzi o wykorzystanie przez zobowiązanego państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że prowadzenie i gromadzenie tego zasobu, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym - w zakresie zasobów powiatowych - należy do Starostów. Wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Na podstawie art. 40 ust. 3 lit. b) ww. ustawy minister właściwy do spraw administracji publicznej został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Kolegium podkreśliło, iż ustawa oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za wymienione wyżej czynności, nie określają w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są pobierane przez jednostki budżetowe, w związku z czym są przekazywane do budżetu danego urzędu, którym w analizowanym przypadku jest to budżet powiatu. W ocenie SKO z datą wpływu do budżetu stają się one środkami publicznymi jako dochody publiczne. Przedmiotowe opłaty mają charakter ekwiwalentny, bowiem są one wnoszone za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie mają więc charakteru daniny publicznej tak jak np. podatki. Zdaniem Kolegium charakter prawny opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że do określenia wysokości opłaty nie została przewidziana forma decyzji. W związku z powyższym wysokość opłaty może być określona w różnej formie, np. wezwania do zapłaty, rachunku lub faktury. Ponieważ jednak opłaty te są środkami publicznymi to niezależnie od formy ich określenia podmiotowi zobowiązanemu do ich uiszczenia przysługuje prawo zakwestionowania ich wysokości. Wymiar opłaty jest ze względu na publiczny jej charakter czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

SKO akcentowało, że kontrolę sądowo - administracyjną tych czynności przewiduje art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiący o tym, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast tryb uruchomienia postępowania sądowo - administracyjnego reguluje art. 52 § 3 tej ustawy, który stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 4a ww. ustawy, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r. (sygn. akt: l OSK 1594/10), w którym NSA podniosło, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co wskazuje jednoznacznie, że czynność ta należy do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (LEX nr 741565).

W dalszej części swojego uzasadnienia SKO podkreśliło, że zobowiązany nie wykorzystał możliwości zakwestionowania wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne w sposób wyżej opisany, natomiast kwestionowanie wysokości opłaty w postępowaniu egzekucyjnym nie jest możliwe. Organ nadzoru oraz organ egzekucyjny nie są bowiem uprawnione do rozpoznania sprawy od strony merytorycznej, wówczas bowiem stałyby się trzecią instancją, Zdaniem Kolegium powyższe jest uzasadnione tym, że strona mogła podnieść zarzuty dotyczące meritum sprawy w postępowaniu bezpośrednio po otrzymaniu faktury VAT.

W zakresie zarzutu z art. 33 pkt 6 ustawy egzekucyjnej, tj. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Kolegium powtórzyło i wskazało, że analiza uregulowań prawnych dotyczących czynności geodezyjnych i kartograficznych oraz pobieranych z tego tytułu opłat, a w szczególności ustawy z 17 maja 1982 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333 ze zm.), potwierdza publicznoprawny charakter przedmiotowych opłat. Obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika wprost z przepisu prawa, tj. art. 40 ust. 3b) Prawa geodezyjnego w określonej przepisami wysokości - art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Opłaty te pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych i dokonywane są w interesie konkretnych podmiotów. Wprawdzie są one swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, to jednak mają charakter powszechny i ustalony jednostronnie przez państwo. Nie mogą zatem być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenie cywilnoprawne. Zdaniem Kolegium stosownie do przepisu art. 2 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej, ww. opłaty jako należności publicznoprawne podlegają egzekucji administracyjnej, przy czym bez znaczenia pozostaje sposób dokumentowania ww. opłat przez organ administracyjny. Dla ich pobierania nie jest wymagany żaden akt administracyjny. W związku z tym sporne opłaty wraz z odsetkami podlegają egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 2 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

W zakresie zarzutu z art. 33 pkt 10 ustawy egzekucyjnej, tj. niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy egzekucyjnej Kolegium po pierwsze stwierdziło, że tytuł wykonawczy zawierał informację, iż należność z tytułu opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne dochodzona jest w oparciu o art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego wprost z mocy prawa powyższy obowiązek powstał (pkt 30.3 tytułu wykonawczego). Po drugie Kolegium podkreśliło, że z art. 28 ustawy egzekucyjnej wynika, iż wskazanie przez wierzyciela środka egzekucyjnego nie jest obowiązkowe, jedynie powinien on wskazać (fakultatywnie) taki środek, gdy wniosek dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ponadto SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 7 § 1 ustawy egzekucyjnej, dążenie do zrealizowania celu postępowania egzekucyjnego nie może polegać na stosowaniu dowolnych środków, a jedynie takich, które zostały przewidziane w ustawie. Z kolei art. 7 § 2 tej ustawy przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka. Zgodnie z powołanym przepisem, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Specyfika postępowania egzekucyjnego sprawia, że zastosowanie jakiegokolwiek środka egzekucyjnego jawić się będzie dla zobowiązanego jako dokuczliwe. W toku danego postępowania egzekucyjnego organ prowadzący postępowania winien w konkretnym przypadku ocenić, który z przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych, zapewni skuteczne wykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, jednocześnie będąc środkiem dla zobowiązanego najmniej dolegliwym, a wybór środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego , a nie do wierzyciela czy zobowiązanego.

W skardze na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] z (Nr [...]) pełnomocnik R. R. (dalej zwany skarżącym) wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na jego niezgodność z prawem.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik po nakreśleniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wywodził, że przyjmując dopuszczalność w zakresie możliwości prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela nie można nie zauważyć, iż skarżąca spółka przed skierowaniem sprawy do egzekucji kilkakrotnie podnosiła zarzuty związane ze złym naliczeniem wysokości dochodzonej należności. Między innymi również w odpowiedzi na upomnienie przekazane skarżącemu. W związku z powyższym egzekucja winna być prowadzona na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego kwoty bezsporne. Na pisma dotyczące jednak podważenia przez skarżącego wysokości dochodzonych roszczeń Starosta L. nie udzielał wyczerpujących wyjaśnień. W związku z powyższym de facto między stronami istnieje realny spór co do tego, jaka jest rzeczywista wysokość zadłużenia, a to powoduje, że wystawiony tytuł egzekucyjny będący podstawą prowadzonej egzekucji nie powinien wywoływać skutków prawnych, bowiem roszczenie dochodzone na jego podstawie jest w części bezzasadne.

Autor skargi podkreślał także, iż z uwagi na fakt, że postępowania sądowe prowadzone w tej sprawie zostały umorzone w związku ze stwierdzeniem niedopuszczalności postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie kwestia ustalenia realnej opłaty winna być sprawą kluczową dla podejmowania dalszych czynności przez organ egzekucyjny i wierzyciela. Wierzyciel, będący organem administracyjnym jest zobowiązany ustawowo do rzetelnego i obiektywnego wyjaśnienia każdej sprawy administracyjnej i winien dopełnić wszelkiej staranności w celu ustalenia rzeczywistego wymiaru opłaty, albo też wskazać konkretne, merytoryczne powody dla których naliczana opłata w jego ocenie jest słuszna. Imperium władzy administracyjnej zastosowane w tym przypadku wydaje się zdecydowanie wykraczać poza granice dopuszczone przepisami prawa, albowiem wysokość należności nie została przez organ administracyjny ustalona, a polemika ze skarżącym bez podania powodu w pewnym momencie została przerwana i wystawiono tytuł wykonawczy, na kwotę od samego początku kwestionowaną przez skarżącego. Pełnomocnik podkreślał niemożność dochodzenia swoich racji na drodze postępowania sądowego oraz brak możliwości zakwestionowania tytułu wykonawczego w czasie trwania egzekucji administracyjnej powodują, że skarżący został de facto postawiony w sytuacji uniemożliwiającej mu dochodzenie swoich praw. Stąd wydanie orzeczenia z uwagi na zgłoszone w niniejszej skardze powództwo na mocy art. 35a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest konieczne dla dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a równocześnie z uwagi na zasadę praworządności oraz ochronę interesu strony postępowania. Organy administracji zobowiązane są prowadzić sprawy administracyjne tak, aby obywatel czy też wnioskodawca miał przekonanie co do słuszności postępowania organów administracyjnych oraz ugruntować przekonanie adresatów decyzji administracyjnych o działaniu organów administracyjnych zgodnie z prawem. W ocenie pełnomocnika w przypadku podnoszonym w niniejszej skardze koronna zasada praworządności została w sposób ewidentny naruszona, albowiem opłata została naliczona w oparciu o interpretację działającą na niekorzyść strony, z ominięciem konieczności poszanowania interesu prawnego i interesu obywateli, a także pominięto konieczność uzasadnienia podstawy naliczenia opłaty za zwiększoną liczbę działek i budynków.

Zdaniem pełnomocnika tylko należyte określenie wysokości roszczenia (czego nie dopełnił wierzyciel wystawiając tytuł egzekucyjny) może spowodować prowadzenie egzekucji administracyjnej zgodnie z przepisami prawa. Może również spowodować uznanie, że egzekucja w tym przypadku jest bezzasadna z uwagi na brak wymagalnego obowiązku do realizacji.

Pełnomocnik akcentował, że SKO rozpatrując sprawę oprócz szczegółowego odniesienia się do zarzutów stawianych przez skarżącego nie odniósł się do kwestii podnoszonych przez pełnomocnika skarżącego, a mianowicie do uznania, że roszczenie wierzyciela jest bezzasadne i egzekucja w tym stanie faktycznym i prawnym nie powinna być wszczynana. Od samego bowiem początku sporu, co znajdowało się w aktach sprawy, skarżący kwestionował wysokość roszczenia, nie mniej jednak za każdym razem w lakonicznych odpowiedziach odrzucano jego argumentację.

Zdaniem pełnomocnika przyjmując stanowisko, że egzekucja administracyjna jest dopuszczalna, sprawa powinna być szczegółowo rozważona pod względem możliwości prowadzenia egzekucji administracyjnej w istniejącym stanie prawnym. Co prawda zgodnie z art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie ma uprawnienia do badania zasadności i wymagalności tytułu wykonawczego, ale zarzuty podniesione przez skrzącą spółkę na wszczęcie egzekucji winny być powodem do zawieszenia postępowania do czasu wyjaśnienia z wierzycielem zaistniałych przeszkód.

W ocenie pełnomocnika w związku z powyższym uznać należy, że choć skarżący w dużej mierze zmodyfikował swoje poglądy między innymi poprzez dopuszczenie możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego na mocy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w niniejszej sprawie, to jednak szczegółowego rozważania wymaga po pierwsze ustalenie nie ustosunkowania się do treści podnoszonych przez skarżącego zarzutów (w tym o nieistnieniu obowiązku) a po wtóre, rozważenie czy egzekucja administracyjna w świetle przedstawionych w skardze i uprzednio wierzycielowi i organowi egzekucyjnemu dowodu jest zasadna w wysokości dochodzonej przez wierzyciela.

Końcowo i na marginesie pełnomocnik dodał, iż zasadność naliczania opłat na podstawie art. 40 prawa geodezyjnego i kartograficznego jest kwestia tak sporną, że przekonania co do interpretacji przepisów nie posiada nawet Geodezyjna Izba Gospodarcza, która w dniu 31 stycznia 2012 r. skierowała wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z zbadanie zgodności powoływanego artykułu z Konstytucją RP.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie z dnia 15 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz doprecyzował wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 9 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Gl 518/12) Tutejszy Sąd oddalił wniosek skarżącego o wydanie postanowienia o zawieszeniu egzekucji administracyjnej.

W piśmie z dnia 26 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, akcentując, iż od samego początku postępowania skarżący kwestionował błędne naliczenie spornych opłat. Pełnomocnik załączył także kopię wniosku do Trybunału Konstytucyjnego jaki złożył Rzecznik Praw Obywatelskich z uwagi na sporny zapis art. 40 ust. 5 pkt. 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który organ ten uznał za niezgodny z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 217 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na pismo pełnomocnika skarżącego SKO w piśmie z dnia 3 września 2012 r. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium akcentowało, że obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika wprost z przepisu prawa (art. 40 ust. 3b Prawa geodezyjnego i kartograficznego) oraz w określonej przepisami wysokości (art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ww. ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne). Opłaty te pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych i dokonywane w interesie konkretnych podmiotów. Są one wprawdzie swoistą zapłatą za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, ale jednocześnie mają charakter powszechny i ustalony jednostronnie przez państwo. W związku z powyższym opłaty te nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenie cywilnoprawne. W związku z powyższym strony nie mają swobody w kształtowaniu łączącego je stosunku prawnego, w tym co do wysokości opłaty.

SKO podkreśliło, że wskazane w fakturze z dnia 31 grudnia 2010 r. wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne zobowiązany zakwestionował dopiero po otrzymaniu w dniu 12 października 2011 r. upomnienia wystawionego przez wierzyciela w trybie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W odpowiedzi na ww. pismo SKO pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 19 października 2012 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i żądania strony skarżącej. Ponadto pełnomocnik podniósł, że uwagi na fakt, iż tytuł wykonawczy do którego odnosi się skarżący dotyczy należności pieniężnych, które powstały w wyniku zawartej umowy w trybie przetargu nieograniczonego, czyli zgodnie z art. 139 ustawy prawo zamówień publicznych zastosowanie będzie miał w razie sporów Kodeks cywilny. W ocenie pełnomocnika uznać należy, że nieprawdą jest jakoby nie były to należności cywilnoprawne. Potwierdza to również postanowienie WSA z dnia 9 lipca 2012 r. (sygn. akt II SO/GI 14/12), w którym Sąd odrzucił wniosek powoda w sprawie ustalenia należności dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznając drogę administracyjną za niedopuszczalną z uwagi na cywilny charakter należności.

Równocześnie pełnomocnik skarżącego podkreślał, iż dochodzenie roszczeń w trybie zastosowanym w przedmiotowym postanowieniu jest sprzeczne z przepisami prawa, co winno skutkować nieważnością czynności prawnych podejmowanych w tym zakresie, a wymierzonych przeciwko skarżącemu. Zgodnie bowiem z przepisami prawa oraz ich interpretacją dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lutego 2012 r. (sygn. akt I OW 172/11) po wejściu w życie, z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych, uznać należy, że uregulowana w niej została kwestia formy ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne w postaci decyzji administracyjnej. Pełnomocnik podkreślał, iż w przedmiotowym postępowaniu nie została wydana żadna decyzja administracyjna, która nakładałaby obowiązek uiszczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne i określała ich wysokość, co de facto oznacza, iż postępowanie od samego początku (od chwili wystawienia tytułu wykonawczego) dotknięte jest sankcją nieważności. Strona skarżąca podkreślała konieczność uwzględnienia powyższego przy orzekaniu co do meritum sprawy.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że skarżący potwierdza, iż "wysokość" faktury wystawionej przez Starostę L. była przez skarżącego kwestionowana od samego początku, a nie tylko po skierowaniu upomnienia. Nie mniej jednak zarzuty nie przybrały formy pisemnej, tym bardziej, iż wystawiono fakturę, a dopiero po upływie niemal roku od jej wystawienia skierowano do skarżącego upomnienie, na które wystosowana była natychmiastowa reakcja. Od chwili skierowania upomnienia skarżący korzystał ze wszelkich dostępnych mu metod zakwestionowania zasadności wystawienia faktury, w związku z czym uznać należy, iż czynnie uczestniczył w skierowanym przeciwko niemu postępowaniu.

Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i zgłaszane w toku postępowania żądania strony oraz akcentował, iż skarżący od samego początku postępowania kwestionował wystawioną fakturę, początkowo w formie ustnej, a po otrzymaniu upomnienia w formie pisemnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie zasadnym jest wskazanie, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy).

Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Skarga okazała się uzasadniona, a to z tej przyczyny, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]utrzymujące w mocy postanowienie Starosty L. z dnia [...] w sprawie stanowiska wierzyciela w związku z zarzutami skarżącego wniesionymi w toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, którym wierzyciel uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione.

Strona skarżąca - kwestionując zasadność tego rozstrzygnięcia - akcentowała sporny i cywilnoprawny charakter przedmiotowej opłaty, podkreślając brak wydania w sprawie decyzji administracyjnej oraz niejednoznaczność, a nawet niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 40 ust. 5 pkt. 1 lit. b) ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Z kolei SKO wskazywało na to, że obowiązek uiszczenia spornej ustawy wynika wprost z przepisu prawa oraz to, że opłaty mają charakter powszechny i że są jednostronnie ustalane przez państwo, a także to, że nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, co z kolei wyklucza traktowanie ich jako świadczeń o charakterze cywilnoprawnym.

Stan faktyczny sprawy jest w istocie niemal bezsporny, a jako, że został zaprezentowany przy okazji przedstawiania stanowiska organów i strony skarżącej brak jest w ocenie Sądu potrzeby jego ponownego prezentowania.

Mając na uwadze tak zakreślony spór przyjdzie w pierwszej kolejności wskazać, iż w postępowaniu egzekucyjnym zobowiązanemu przysługuje środek obrony w postaci zarzutu (art. 33 u.p.e.a.). Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia (Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński: "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz.", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 110). W myśl przepisu art. 33 pkt 1 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

W badanej sprawie, dłużnik tj. R. R. wniósł zarzuty, w których podniósł, że wskazana w tytule wykonawczym należność wynikająca z faktury nie podlega egzekucji administracyjnej, że faktury nie zawierały informacji o terminie płatności, zatem nie można stwierdzić, czy należności na które opiewały są wymagalne, a także to, że wskazany jako podstawa prawna obowiązku art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, reguluje tylko ogólny obowiązek ponoszenia opłat, nie zaś ich wysokość i szczegółowe zasady ustalania, w związku z czym nie spełnia wymogów art. 27 § 1 pkt 3 i 6 u.p.e.a. W tym zakresie strona skarżąca wywodziła w oparciu o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 172/11), że sporna opłata winna była być określona w decyzji administracyjnej.

Mając zatem na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w powyższym postanowieniu, a także w postanowieniu z dnia 30 marca 2011 r. (sygn. akt I OW 7/11), które tutejszy Sąd podziela, przyjdzie mając na uwadze przedmiotowy spór przypomnieć, że do dnia 1 stycznia 2010 r., tj. do wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosowanej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia.

Z kolei z dniem 1 stycznia 2010 r. to właśnie przepisy ustawy o finansach publicznych regulują formy ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (decyzja administracyjna). Dla przedmiotu sporu istotnym jest również to, że należności pobierane z tytułu opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są obecnie dochodem własnym samorządowych jednostek budżetowych.

W myśl przepisu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie spornymi dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), stanowiącego, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne (...). Przepis ten dodany został do ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489) i obowiązuje od dnia 7 czerwca 2010 r. Zresztą obowiązujący przed tą zmianą ust. 3b art. 40 również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro zaś w myśl postanowień art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe i stanowią dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe, to w sprawie naliczania opłat za te czynności ma zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2, są samorządowe kolegia odwoławcze.

Zatem skoro po dniu 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne przestało być traktowane jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia wymagają formy decyzji lub postanowienia, to nie można uznać, iż kontrolowane postanowienie SKO nie narusza prawa. Bezspornym bowiem jest to, iż tytuł wykonawczy został wystawiony do spornej faktury w oparciu o czynność materialno-techniczną, a nie w wymaganej od 1 stycznia 2010 r. formie decyzyjnej. Po wejściu bowiem w życie ustawy o finansach publicznych uregulowana w niej została m. in. kwestia formy ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (decyzją administracyjną), a której to formy w przedmiotowej sprawie nie zachowano, a co w konsekwencji czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 33 pkt 3 u.p.e.a., bowiem podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4. Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i gminy bezpośrednio z przepisu prawa chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Jako, że w sprawie bezspornym jest to, iż zobowiązany zgłosił w odniesieniu do spornego tytułu wykonawczego zarzut braku decyzji ustalającej sporną opłatę, której wysokość cały czas kwestionował, to niezależnie od postanowień ww. art. 3 u.p.e.a., brak decyzji określającej wysokość opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne musiał skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.