Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1526/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 280/08 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 4 uchwały Rady Gminy Lwówek Śląski oraz na załącznik nr 1 do uchwały z dnia 28 grudnia 2007 r. nr XV/93/07 w przedmiocie utworzenia samorządowej instytucji kultury - Lwóweckiego Ośrodka Kultury w Lwówku Śląskim uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 280/08 po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 4 uchwały Rady Gminy Lwówek Śląski oraz na załącznik nr 1 do uchwały z dnia 28 grudnia 2007 r. nr XV/93/07 w przedmiocie utworzenia samorządowej instytucji kultury - Lwóweckiego Ośrodka Kultury w Lwówku Śląskim - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że skarga Wojewody Dolnośląskiego podnosi, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa wewnętrznego, który wchodzi w życie z dniem podjęcia, jednak statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Oznacza to, że statut Lwóweckiego Ośrodka Kultury wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepis art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego organizują, jako działalność o charakterze obowiązkowym, działalność kulturalną tworząc samorządowe instytucje kultury. Zgodnie z art. 13 tej ustawy instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Przepis ten upoważnia do wydania przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy, zaś takim aktem jest statut instytucji kultury, będący normatywnym aktem wykonawczym należącym do prawa miejscowego. Obowiązkowe jest ogłoszenie takiego aktu normatywnego w dzienniku urzędowym - art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Według art. 4 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, iż dany akt określi termin dłuższy. W ściśle ustawowo określonych przypadkach możliwe jest ustalenie krótszego terminu wejścia aktu w życie.

Przedmiotowa uchwała natomiast w wadliwy sposób jednym aktem utworzyła określoną samorządową instytucję kultury i nadała jej statut ustalając, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy statut powinien wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zasadny jest w ocenie organu nadzoru wniosek o stwierdzenie nieważności statutu stanowiącego załącznik do uchwały oraz ( 4 uchwały odsyłającego do tego załącznika.

W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie podnosząc, że przedmiotowy statut nie stanowi aktu generalnego i abstrakcyjnego, adresowanego do nieograniczonej liczby adresatów, nie nakłada na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków jak też nie przyznaje im uprawnień. Zawiera jedynie regulacje związane z określeniem jego przedmiotu działania, struktury organizacyjnej oraz gospodarki finansowej. Adresatami zadań statutowych nie są osoby korzystające z usług ośrodka, lecz ściśle określony krąg osób pracujących lub współpracujących z ośrodkiem. Ustala sytuację prawną podmiotu posiadającego osobowość prawną, organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu akt. Zawiera przepisy o charakterze wewnętrznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna.

W ocenie Sądu pierwszej instancji statut przedmiotowej instytucji zalicza się do kategorii ustrojowych aktów normatywnych wewnętrznie obowiązujących. Zgodnie z ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statuty są nadawane instytucjom kultury przez organizatorów /art. 13/. Organizatorami mogą być jednostki samorządu terytorialnego jak też centralne - ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych. Racjonalny ustawodawca określił jednolity charakter prawny statutów wszystkich instytucji kultury jako aktów normatywnych spełniających identyczne funkcje o charakterze ustrojowym W art. 13 ustawy nie jest określona forma prawna rozporządzenia, jako aktu normatywnego będącego źródłem prawa w postaci aktu wykonawczego /art. 92 Konstytucji RP/ powszechnie obowiązującego dla nadania statutu. Przesądza to, iż brak jest argumentów przemawiających za tym, aby statuty nadawane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego miały charakter aktów prawa miejscowego, obowiązujących powszechnie na obszarze działania tych organów w sytuacji, gdy nie mogą mieć takiego charakteru statuty nadawane instytucjom kultury przez organizatorów centralnych. Nie było więc obowiązku publikowania przedmiotowego statutu w dzienniku urzędowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając:

1/ naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż gmina nie jest upoważniona do wydawania statutów gminnych instytucji kultury w formie aktów prawa miejscowego,

2/ naruszenie art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm./ poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż statut nadawany instytucji kultury przez organizatora kultury - jednostkę samorządu terytorialnego, nie może mieć charakteru aktu prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zawiera katalog gminnych aktów prawa miejscowego jak również definiuje te akty. Stanowi, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1/ wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2/ organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3/ zasad zarządu mieniem gminy,

4/ zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Sama ustawa ustrojowa wskazuje zatem, które spośród uchwał rady gminy normujących organizację gminnych jednostek organizacyjnych mają rangę prawa miejscowego. Instytucja gminna to taka, szczególnego rodzaju, jednostka organizacyjna gminna, która realizuje wynikające z przepisów prawa kompetencje i ma zarazem charakter publiczny, t. j., powszechnie dostępny /ogólnie dostępny dla społeczności lokalnej/, odróżniający je od instytucji prywatnych, co wzmacnia pogląd, że akt regulujący organizację takiej jednostki ma normatywny charakter jako akt prawa miejscowego, podlega zatem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym /art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449/. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób podzielić poglądu, iż przedmiotowy statut ma charakter jedynie wewnętrzny, gdyż jego adresatami są podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach struktury administracji publicznej. Jest to sprzeczne z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym statuującej akt z zakresu organizacji urzędów i instytucji gminnych /statutów tych jednostek/ jako akty prawa miejscowego, które regulują wewnętrzną organizację. Nie ulega wątpliwości, iż instytucja kultury utworzona przez gminę na podstawie art. 9 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest instytucją gminną. Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy kultury a w tym instytucji kultury - art. 7 ustawy. Zarówno więc struktura jak i zasady funkcjonowania przedmiotowej instytucji kultury podlegają regulacji w sposób określony art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Statut tej jednostki podlega więc ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na zasadach przewidzianych dla aktów normatywnych. Ponadto przedmiotowy statut nie reguluje jedynie zadań i obowiązków osób realizujących zadania gminy /( 8/ Przyznaje także uprawnienia do wykonywania zadań o charakterze ogólnym i generalnym, które mogą dotyczyć szerokiej grupy społeczności lokalnej wkraczając w sferę chronionych praw i wolności podmiotów prywatnych. Okoliczność natomiast, iż statuty jednostek kultury tworzonych przez ministrów czy centralne urzędy nie są nadawane w formie aktu normatywnego będącego rozporządzeniem nie może w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przesądzać, że dotyczy to również statutów gminnych instytucji kultury tworzonych przez samorząd gminny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Dolnośląskiego została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy rację ma Rada Gminy Lwówek Śląski tworząc kwestionowaną przez Wojewodę Dolnośląskiego określoną samorządową jednostkę kultury i nadając jej statut stanowiąc jednocześnie, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, czy też słuszne jest stanowisko Wojewody, iż uchwała nadająca statut tworzonej jednostce kultury oraz określająca treść statutu ma charakter prawa miejscowego, co rodzi konsekwencję w postaci obowiązku publikowania jej w dzienniku urzędowym województwa i w rezultacie wejście w życie uchwały w sprawie statutu może nastąpić dopiero po upływie odpowiedniego vacatio legis, nie zaś jak to przyjęto w zaskarżonej uchwale, już w dniu podjęcia samej uchwały.

Otóż w pełni zasadny jest zarzut podniesiony w podstawach skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok narusza przepis art. art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ poprzez przyjęcie takiej jego wykładni, iż gmina nie jest upoważniona do wydawania statutów gminnych instytucji kultury w formie aktów prawa miejscowego. Jak to słusznie wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, iż ta ustawa ustrojowa wskazuje /wiąże się z jej oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości brzmieniem/, które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawa szczególna wyłącza możliwość stosowania tej regulacji w odniesieniu do jakiejkolwiek instytucji gminnej. Jako prawidłową ocenę wyrażoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trzeba przyjąć, iż instytucja gminna /w niniejszej sprawie gminna instytucja kultury/, to taka, szczególnego rodzaju, gminna jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa /ustaw o charakterze prawa materialnego/ kompetencji, która ma charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności lokalnej, odróżniający ją od instytucji prywatnych. Już tylko ta okoliczność przemawia za tym, że uchwała rady gminy regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści ma normatywny charakter jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym /art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych/. Adresatami norm ujętych w statucie gminnej jednostki kultury nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego a nie akt wewnętrzny. Przeciwne rozumienie powyższej regulacji przyjęte w zaskarżonym wyroku pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym statuującym akty z zakresu organizacji urzędów i instytucji gminnych /statuty tych jednostek/ jako akty prawa miejscowego, podlegające ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na zasadach przewidzianych dla aktów normatywnych.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.