Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 640/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 lutego 2022 r. nr WINB-WOA.7722.4.2022.ZS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem Nr [...] z dnia 3 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: "organ", "PINB"), działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) postanowił wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie hali magazynowej zlokalizowanej w miejscowości Z., ul. [...] , dz. nr ewid. [...], gm. J., oraz poinformował właścicielkę nieruchomości J. J. (dalej: Skarżąca") o:

- możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy hali magazynowej,

- konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji budowy hali magazynowej,

- zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 49d ust. 1 pkt 1): 250.000 zł.

Jednocześnie poinformował, że niezłożenie wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wiązać się będzie z wydaniem decyzji o rozbiórce hali magazynowej (art. 49e ust. 1).

W uzasadnieniu organ podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie legalności opisanej na wstępie budowy hali magazynowej na wniosek Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Częstochowie.

Podczas oględzin w dniu 12 października 2021 r. ustalono, że za budynkiem socjalno-administracyjnym na w/w nieruchomości wybudowano halę magazynową konstrukcji stalowej, dach z plandeki, w której znajdują się wyroby gotowe oraz półprodukty, natomiast Inwestor nie posiada żadnych dokumentów na wybudowanie przedmiotowej hali magazynowej. Pomimo zapewnienia Inwestora w toku postępowania nie przedłożono dokumentów wymaganych na budowę hali magazynowej. Z informacji uzyskanych z Otwartego Regionalnego Systemu Informacji Przestrzennej - Geoportal Województwa S. wynika, że budynek został wybudowany w okresie 2009-2013 r.

W powołaniu na treść art. 28 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że przed rozpoczęciem budowy Inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, a brak dopełnienia tego obowiązku skutkuje zastosowaniem art. 48 ust. 1 tej ustawy tj. wstrzymaniem robót budowalnych. Końcowo organ wskazał na możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowalnej pod warunkiem złożenia wniosku o legalizację, co pozostaje wyłącznie uprawnieniem Inwestora.

Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła zażalenie na decyzję organu I instancji podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewskazanie pełnej podstawy prawnej postanowienia, tj. punktu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, co sprawia że dla Strony nie jest jasne czy podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był brak uzyskania pozwolenia na budowę tymczasowej (namiotowej) hali magazynowej czy brak odpowiedniego zgłoszenia, co czyni zaskarżone postanowienie dowolnym i niezrozumiałym dla Strony, zwłaszcza, że przepisy prawa wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dotyczą hali magazynowej trwale związanej z gruntem, nie zaś hali namiotowej o charakterze tymczasowym,

- art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że hala magazynowa wymagała pozwolenia na budowę, podczas gdy ma charakter hali namiotowej i jest budynkiem tymczasowym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, zwłaszcza, że ma charakter tymczasowy oraz jest wznoszona wyłącznie na sezon zimowy celem przechowywania produktów i półproduktów,

- art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe poinformowanie Strony o zasadach ustalania opłaty legalizacyjnej oraz wskazanie, iż opłata ta wynosi 250.000 zł w sytuacji, gdy opłata legalizacyjna może zostać ustalona wyłącznie w oparciu o art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane, bowiem przedmiotowe postanowienie dotyczy budynku tymczasowego w postaci hali namiotowej, który nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na zupełnie dowolnym przyjęciu, iż przedmiotowa budowla została wzniesiona w latach 2009-2013 oraz stanowi halę magazynową wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy przedmiotowa budowla ma charakter tymczasowy, stanowi halę namiotową, jest wznoszona i użytkowana wyłącznie w okresie zimowym, a następnie demontowana, zaś zakup jej konstrukcji nastąpił w 2016 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podkreślono, że budowla ma charakter tymczasowy wznoszony w sezonie zimowym, elementy konstrukcyjne zostały zakupione w 2016 r., obiekt nie był utrzymywany powyżej 180 dni, a jego wzniesienie nie wymaga pozwolenia na budowę, jest obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też błędnie pouczono Stronę o sposobie jej legalizacji oraz opłacie legalizacyjnej. Do odwołania przedłożono kserokopię faktury z dnia 22 listopada 2016 r. na zakup hali namiotowej w kwocie 61.752,15 zł.

Po rozpoznaniu zażalenia, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "organ odwoławczy", "ŚWINB"), na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 3 lutego 2022 r. nr WINB-WOA.7722.4.2022.ZS, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił aktualny stan sprawy. Następnie przywołał treść art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1 i art. 29 ustawy Prawo budowlane wyjaśniając, że roboty budowlane polegające na budowie hali magazynowej wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

ŚWINB zwrócił uwagę, że ustalenia organu I instancji co do okresu budowy przedmiotowej hali magazynowej są błędne, zgodnie z wydrukiem z ORSIP-Geoportal Województwa S. obiekt powstał w latach 2015-2018, błąd ten jednak nie wpływa na ocenę przedsięwzięcia budowlanego.

W odniesieniu do zarzutu niepełnej podstawy prawnej wskazał, że postanowienie zawierało podstawę rozstrzygnięcia z powołaniem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przy czym w uzasadnieniu organ wskazał, że "inwestor przed rozpoczęciem budowy hali magazynowej powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę".

Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo hala magazynowa nie została zakwalifikowana jako obiekt tymczasowy. Uznał zasadność zakwalifikowania przedmiotowej hali według norm prawa budowlanego jako budynku o funkcji magazynowej. W tym zakresie przywołał art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowalne oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017 r. II SA/Bk 590/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2017 r. II SA/Kr 16/17. Podkreślił, że wyznacznikami czy obiekt wolnostojący jest trwale związany z gruntem są wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa, decyduje nie sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia w inne miejsce, ale to czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r. II OSK 923/05).

W powołaniu na orzecznictwo wskazał również na sposób rozumienia pojęcia przegrody budowlanej oraz wydzielenia z przestrzeni, zauważając, iż nie jest konieczne zamknięcie obiektu ze wszystkich stron i zabezpieczenia przed wpływem czynników zewnętrznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2016 r, II FSK 1581/15), nadto przegroda nie musi być ścianą. Wystarczy by istniejące przegrody zakreślały granice obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r. II FSK 537/17), a także brak wymogu, aby przegrody budowlane będące elementem konstrukcyjnym budynku musiały trwale łączyć się zarówno z dachem jak i podłożem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r., II FSK 2769/17).

Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obiekt posadowiono na nieruchomości w okresie pomiędzy 2015 a 2018 r., a zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane obiekty budowalne niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce powinny być przeniesione lub rozebrane w terminie maksymalnie 180 dni od dnia rozpoczęcia robót. Zarówno aktualne, jak również obowiązujące w okresie budowy przepisy prawa budowalnego wymagały dokonania zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego.

Zebrany materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej obrazuje wielkość konstrukcji, której stabilność wymaga połączenia z gruntem, przestrzeń bezsprzecznie jest wydzielona za pomocą przegród budowlanych, a cała konstrukcja stalowa zwieńczona jest dachem. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa hala magazynowa jako budynek została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, albowiem Skarżąca nie przedłożyła w toku postępowania dokumentów potwierdzających uzyskanie stosownego pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie ŚWINB zasadnie organ I instancji nakazał wstrzymanie prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych i poinformował Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc, sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze sformułowano zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nakazanie wstrzymania robót budowlanych oraz poinformowanie o możliwości złożenia wniosku o legalizację hali magazynowej, pomimo nieustalenie przez organ rzeczywistego charakteru przedmiotowego obiektu, zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt ma charakter tymczasowy oraz jest wznoszony wyłącznie w okresie zimowym, przy jednoczesnym uznaniu, że obiekt nieposiadający stałych fundamentów ani dachu stanowi budynek o funkcji magazynowej wymagający uzyskania pozwolenia na budowę,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oparcie postanowienia na dowolnych i wadliwych ustaleniach faktycznych, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na wydrukach z ORSIP-Geoportal Województwa S. bez dokonania dalszych ustaleń odnośnie charakteru obiektu i sposobu korzystania z niego,

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy, podczas gdy jest rażąco błędne oraz zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

a) z naruszeniem art. 126 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewskazanie pełnej podstawy prawnej postanowienia, tj. punktu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (jak w odwołaniu),

b) art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe poinformowanie Strony o zasadach ustalania opłaty legalizacyjnej oraz wskazanie, iż opłata ta wynosi 250.000 zł (jak w odwołaniu),

3. art. 140 w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowej oceny przeprowadzonych dowodów, poczynienia własnych ustaleń faktycznych i powtórzenie błędnych ustaleń organu I instancji, w szczególności zupełne pominięcie faktu kwestionowanego przez Skarżącą – charakteru przedmiotowego obiektu budowalnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację prezentowaną na etapie wniesionego odwołania. Nadto zwrócono uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów wniesionego zażalenia.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 lutego 2022 r. nr WINB-WOA.7722.4.2022.ZS, którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. Nr [...] z dnia 3 grudnia 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie hali magazynowej zlokalizowanej na nieruchomości opisanej na wstępie.

Kontrolując zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych oraz przyczyn wzruszania orzeczeń organów administracji publicznej, Sąd uznał, że jest ono zgodne z prawem.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a. stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w szczególności art. 48 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 przywołanej regulacji organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jak wynika natomiast z treści art. 48 ust. 3 w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Z kolei zgodnie z art. 48 ust. 5 postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, w sytuacji zaistnienia przesłanek wskazanych w w/w przepisie, zatem zarówno w odniesieniu do sytuacji braku wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę jak również braku wymaganego zgłoszenia.

Każde zatem stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego zaistnienia jakiejkolwiek samowoli budowlanej obliguje go do podjęcia powyższego działania, chyba że od zakończenia budowy upłynęło 20 lat (zob. D. Sypniewski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Lex el. 2022).

Jak wynika z akt administracyjnych, stosownie do treści pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 13 lipca 2021 r. nr DCIN.7023.366.2021.JM.JMat skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. , w toku kontroli interwencyjnej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Z. Strona nie przedłożyła dokumentacji budowlanej dla hal produkcyjnych (karta nr 3 akt administracyjnych). Na skutek powyższego, pismem z dnia 27 sierpnia 2021 r. organ I instancji w przedmiotowej sprawie zawiadomił Stronę o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w postępowaniu administracyjnym wyznaczonym na dzień 22 września 2021 r. (karta nr 4 akt administracyjnych). W w/w terminie Strona nie była obecna (protokół z oględzin karta nr 5 akt administracyjnych).

Kolejnym zawiadomieniem z dnia 23 września 2021 r. wskazano nowy termin oględzin wyznaczony na dzień 12 października 2021 r. (karta nr 6 akt administracyjnych). Podczas oględzin, w obecności Strony, ustalono "za budynkiem socjalno-administracyjnym, ustawiono halę magazynową konstrukcji stalowej, dach z plandeki, w hali przetrzymywane wyroby gotowe i półprodukty, nie przedłożono żadnych dokumentów na postawienie hali, zobowiązano do przedłożenia dokumentów w terminie 21 dni" (protokół z oględzin z dnia 12 października 2021 r., karta nr 7 akt administracyjnych). Wykonano dokumentację fotograficzną (karta 7a – 7c akt administracyjnych). W dniu 28 października 2021 r. pełnomocnik Strony przedłożył dokumentację dla budynku socjalno-administracyjnego, budynku gospodarczo-garażowego (stolarni), wnioski o zmianę sposobu użytkowania działki wraz z odpowiedzią organu. W ramach przedłożonych dokumentów nie znajdowały się jakiekolwiek dokumenty związane z przedmiotową halą produkcyjną (karta nr 8 akt administracyjnych).

W aktach administracyjnych przedłożonych do sprawy pozostają również wydruki z Otwartego Regionalnego Systemu Informacji Przestrzennej - Geoportal Województwa Śląskiego (karta nr 10 – 10c akt administracyjnych).

Pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. nr [...] zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy hali magazynowej (karta nr 11 akt administracyjnych).

Po przeprowadzeniu kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd nie znalazł żadnych powodów prawnych do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Trafnie przyjęto, iż w sprawie zaszły podstawy do wydania, na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, postanowienia wstrzymującego roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowej hali magazynowej.

Z protokołu kontroli, załączonej dokumentacji fotograficznej oraz przedłożonej przez Stronę faktury zakupu wynika zlokalizowanie hali magazynowej na działce, jej gabaryty, konstrukcja, zastosowane rozwiązania techniczne. W czynnościach kontrolnych uczestniczyła sama Skarżąca jako właściciel działki. Ustalenia poczynione w sprawie, iż przedmiotowy obiekt pełni funkcje hali magazynowej, stosownie do przedłożonej przez Skarżącą dokumentu zakupu powstał w 2016 r. (po zweryfikowaniu przez organ odwoławczy), Skarżąca nie posiada dokumentacji związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę wskazanego obiektu, a także ustalenia co do jego konstrukcji, posadowienia na działce Skarżącej, pozostają w ocenie Sądu niewątpliwe.

Należy przy tym pamiętać, że organ architektoniczno-budowlany nie jest związany oceną Inwestora co do wskazanej kwalifikacji prawnej obiektu, a zobowiązany jest samodzielnie poczynić takie ustalenia.

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, zasadnie organ zakwalifikował przedmiotową halę magazynową jako obiekt budowlany, któremu nie sposób przyznać cech tymczasowości, który nie wymagałby pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Hala magazynowa funkcjonuje od 2016 r., a na demontaż obiektu po każdym sezonie zimowym Skarżąca ani w toku postępowania wyjaśniającego ani kontroli instancyjnej nie przedstawiła i nie zawnioskowała jakichkolwiek dowodów.

Całkowicie uprawnione pozostawało przyjęcie przez organy, że hala magazynowa stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach), natomiast roboty związane z jego posadowieniem stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a zatem posadowienie tego rodzaju obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę.

Hala magazynowa pozostaje obiektem budowlanym, trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającą fundament i dach (konstrukcji - plandeka).

Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, nawet gdyby została uznana za inny obiekt budowlany, tj. budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, nadal podlegałaby reglamentacji prawnobudowlanej, gdyż nie jest wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 1838/10, z dnia 30 maja 2019 r. II OSK 1344/18 i z dnia 17 lipca 2020 r. II OSK 449/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2022 r. II SA/Po 609/21).

W rezultacie należało przyjąć, stosownie do brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Iż posadowienie hali magazynowej wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie bowiem do brzemienia przywołanej regulacji roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jednocześnie posadowienie na nieruchomości obiektu budowlanego – przedmiotowej hali magazynowej o wymiarach, konstrukcji i gabarytach wynikających z akt postępowania, nie spełnia żadnego z warunków, o których mowa w art. 29-31, w tym art. 29 ust. 1 pkt 7, co miałoby uzasadniać brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zaniechanie zgłoszenia.

Niezasadnie Skarżąca zatem wywodzi, iż przedmiotowa hala magazynowa spełnia przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Brak było bowiem podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa hala magazynowa miała charakter tymczasowego obiektu budowlanego o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z definicją zawartą w treści tego przepisu tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.

W okolicznościach niniejszej sprawy, parametry techniczne obiektu wskazują, że jest to obiekt budowlany, który posiada cechę trwałego związania z gruntem. O powyższym decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, lecz to czy jego rozmiar, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego z nim związania. Trwałość związania z gruntem nie musi jednak oznaczać stałości w rozumieniu braku możliwości odłączenia od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Trwałość ta wyraża się natomiast w wykonaniu takich prac lub zabezpieczeń, które mają pozwolić na jego użytkowanie, eliminując możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury (wiatr, woda, erozja gleby) itp., ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2021 r. II OSK 1658/18). Trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy ustalenie, iż można go zdemontować. Jest to okoliczność mogąca przesądzać o jego tymczasowości, ale nie o trwałości związania z gruntem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2019 r. II SA/GL 1015/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2018 r. II SA/Rz 511/18). Jak zauważył natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 listopada 2020 r. II OSK 1312/18 istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualne technologie pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych umożliwiających trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Chodzi bowiem o to, aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody.

Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2020 r. II OSK 526/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2021 r. II SA/Gl 486/21).

W rezultacie, zasadnie uznano, iż przedmiotowa hala magazynowa nie jest przeznaczona do czasowego użytkowania, nadto - jak wskazano - nie jest obiektem niepołączonym trwale z gruntem, wobec czego nieuprawnione pozostaje powoływanie się przez Skarżącą na definicję tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. W sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym o znacznych rozmiarach, co wynika z akt administracyjnych w tym dokumentacji fotograficznej.

Warto odnotować, iż Skarżąca nie kwestionuje posadowienia obiektu bez wymaganego zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 2, wywodząc z powyższego niezasadne wskazanie wysokości opłaty legalizacyjnej, zamiast ustalenia opłaty w oparciu o art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane

Należy pamiętać, jak już wyjaśniono powyżej, że treść art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obliguje organ do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy zarówno w przypadku, gdy budowa lub wybudowanie obiektu nastąpiło bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również w przypadku, gdy nastąpiło bez wymaganego zgłoszenia.

W każdym z tych przypadków, na gruncie niniejszej sprawy, organ byłby zobowiązany do wydania zaskarżonego postanowienia.

Jednocześnie uwzględniając kolejny spoczywający na organie obowiązek, a wynikający z treści art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poinformowania Strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, konieczne pozostawało sprecyzowanie zarówno stanu faktycznego jak i podstawy prawnej pozwalającej na wskazanie zasad obliczania tej opłaty.

Na gruncie niniejszej sprawy organ uczynił zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia w/w poinformowanie Strony pozostaje zgodne z wymogami ust. 1 i 3 art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Powyższe stanowi jednocześnie szczegółowe odniesienie się do zarzutu skargi naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (zarzut nr I petitum skargi). W sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego. Skarżąca niezasadnie wywodzi jakoby organy nie ustaliły rzeczywistego charakteru przedmiotowego obiektu, w sytuacji gdy wszelkie elementy konieczne dla poczynienia ustaleń związanych z zakwalifikowaniem obiektu jako wymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zostały zbadane. Podobnie przeanalizowano podnoszone przesłanki związane z tymczasowością hali magazynowej w kontekście przesłanek art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane.

Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania (zarzut nr II.1 petitum skargi). Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie zaskarżonego postanowienia oraz nie wymagał w ocenie Sądu uzupełnienia. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej jakoby organ poczynił ustalenia wyłącznie w oparciu o z ORSIP-Geoportal Województwa S. . Ustalenia zostały oparte również m.in. o dokumentację fotograficzną, przeprowadzone oględziny. W ocenie Sądu Skarżąca nie wykazała, aby organy obu instancji niewystarczająco zbadały stan faktyczny sprawy, który miałby wpływ na wynik sprawy. Podniesiona argumentacja dotycząca kwalifikacji obiektu jako tymczasowego obiektu budowalnego nie mogła prowadzić do skutecznego podważenia zaskarżonej decyzji. Obiekt ten winien zostać objęty uprzednią procedurą uzyskania pozwolenia na budowę. Stąd też brak podstaw do uznania jakoby doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 126 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. (zarzut nr II.2.a petitum skargi), jak zasadnie wskazał ŚWINB - organ I instancji wskazał podstawę prawną poprzez określenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast konkretna jednostka redakcyjna wynikała wprost z uzasadnienia postanowienia, nie wymagała w żaden sposób "domyślania się", na które powołuje się Skarżąca. Jednoznacznie z uzasadnienia, które stanowi element orzeczenia (stosownie do art. 124 § 2 k.p.a.), zarówno uzasadnienia postanowienia organu I instancji, jak również organu odwoławczego wynika, że przedmiotowa hala magazynowa w ocenie organów wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a brak wskazanych dokumentów, przy pozostałych przesłankach, pozwolił na zakwalifikowanie obiektu jako samowoli budowlanej prowadząc do rozstrzygnięcia w danej sprawie.

Z przyczyn wskazanych powyżej, jako całkowicie niezasadne jawią się również zarzuty skargi w zakresie, w którym Skarżąca podniosła kwestię wadliwego poinformowania Strony o zasadach ustalania opłaty legalizacyjnej (zarzut nr II.2.b petitum skargi). Brak naruszenia wskazanego przepisu wynika konsekwentnie z powyżej przedstawionego uzasadnienia, niezasadne pozostają bowiem twierdzenia Skarżącej, w realiach niniejszej sprawy o tymczasowym charakterze przedmiotowej hali magazynowej, oraz z tym związanych zasadach ustalania opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania opłaty legalizacyjnej o której mowa w art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane, z uwagi na wymóg uzyskania dla przedmiotowego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 140 w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. (zarzut nr II.2.c petitum skargi), natomiast celem uniknięcia powtórzeń – w powołaniu na uzasadnienie jak dla zarzutu nr II.1 petitum skargi. Organ odwoławczy odniósł się również wyczerpująco do wszystkich zarzutów zażalenia.

Kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do stwierdzenia, iż warunki wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zostały spełnione. Organ wypełnił również wymogi, o których mowa w ust. 3 tej regulacji.

Skarga nie mogła zatem odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.