Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1474/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu E. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu E. Z. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza [...] (organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 26, art. 27 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. D.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 14 kwietnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. D. Organ I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowią przepisy u.ś.r., która określa m. in. warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Równocześnie organ obowiązany jest uwzględnić również przepisy unormowane w aktach wykonawczych do ww. ustawy, m. in. rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz w sprawach nieuregulowanych przepisy k.p.a. Prowadząc postępowanie administracyjne organy administracji publicznej mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy. Obowiązek ten wynika zarówno z zasad ogólnych (art. 7 k.p.a.) jak i norm precyzujących sposób prowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto w toku prowadzonego postępowania organ powinien ustalić na podstawie zebranych dowodów czy zostały spełnione wszystkie pozytywne przesłanki do wnioskowanego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., gdyż przesłanki te są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego ich wystąpienia. Niespełnienie którejkolwiek z nich, bez względu na zaistnienie pozostałych, skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wskazał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, bowiem organ orzekając o rozstrzygnięciu jest związany przepisami prawa (art. 6 k.p.a.). Postępowanie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga więc uwzględnienia szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby wymagającej opieki, w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Organ I instancji wyjaśnił, że jak wynika z art. 2 u.ś.r. - świadczeniami rodzinnymi są m. in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę treść powyższego przepisu zawartego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się nierozerwalnie z obowiązkiem alimentacyjnym potencjalnego świadczeniobiorcy wobec osoby wymagającej opieki. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, osoba sprawująca opiekę tj. skarżąca, jest córką osoby wymagającej opieki, tj. J. D. W tej sytuacji bezspornym jest, że na skarżącej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki. W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że zarówno J. D. jak i jej córka w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego spełniają przesłanki o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt u.ś.r., tj. na skarżącej ciąży względem matki obowiązek alimentacyjny. Z uwagi na fakt, że ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca jest córką J. D. to oznacza, że osoby te spokrewnione są w stopniu pierwszym. Skarżąca mieści się więc w kręgu osób uprawnionych wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Dalej organ I instancji podał, że mając na uwadze powołane powyżej brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustalając prawo do wnioskowanego świadczenia należało ustalić, czy skarżąca nie podejmuje bądź rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Skarżąca we wniosku oświadczyła, że nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej (przez zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej rozumie się: wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej). Z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką. Z powodu sprawowanej opieki skarżąca nie pracuje zawodowo, nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskowane świadczenie przysługuje nie tylko z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, ale także w związku z jego niepodejmowaniem, zatem w ocenie organu skarżąca spełnia przesłankę warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. rezygnacji lub niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Organ I instancji stwierdził, że z opisu sprawowanej opieki wynika, że skarżąca stale sprawuje opiekę nad matką (pomoc przy wykonywaniu czynności higienicznych, pomoc przy wykonywaniu toalety, przygotowywanie posiłków, podawanie leków, pomiar ciśnienia, robienie zakupów, dbanie o dom, czuwanie podczas snu) w związku z czym nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, której problemy zdrowotne uniemożliwiają samodzielne funkcjonowanie. W przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny zapewnił, że skarżąca sprawuje stałą i osobistą opiekę nad matką, bez której funkcjonowanie J. D. nie byłoby możliwe. Zatem w ocenie organu pozytywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. dotycząca niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tego potrzebującą została spełniona. Jednocześnie w związku z tym, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, należało ustalić, czy skarżąca spełnia ww. przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak wynika ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, tj. oświadczenia skarżącej z dnia 13 kwietnia 2021 r., skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności/o niezdolności do pracy. Z uwagi na powyższe organ uznał, że skarżąca spełnia pozytywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji wyjaśnił, że kolejnym aspektem omawianej sprawy, który organ zobowiązany był przeanalizować, są przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego leżące po stronie osoby wymagającej opieki zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. czy J. D. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ I instancji wskazał, że J. D. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2019 r. ustalającym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Odnosząc się do art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r. - znaczny stopień niepełnosprawności - oznacza to: niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jednocześnie z treści powyższego orzeczenia wynika, że powyższe orzeczenie zostało wydane na stałe, a data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji to 1 października 2019 r. Matka skarżącej urodzona [...] marca 1945 r., w dacie ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności miała ukończone 74 lata. Organ stwierdził więc, że nie jest spełniony konieczny warunek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. nie można ustalić czy niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ podkreślił, że z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynika, że odpowiednia data powstania niepełnosprawności jest elementem koniecznym do ewentualnego ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Według ustaleń co do terminu powstania niepełnosprawności w wydanym orzeczeniu J. D. wyklucza się możliwość przyznania jej opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, jednakże wyrok Trybunału z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie spowodował pozbawienia przepisu mocy obowiązującej. W wyroku tym Trybunał odniósł się bowiem wyłącznie do interpretacji spornego przepisu. Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Wyrok ten ze względu na to, że orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie skutkuje pozbawieniem mocy obowiązującej przepisu. Trybunał zakwestionował zróżnicowanie w obrębie opiekunów osób dorosłych, niemniej jednak opowiedział się jednocześnie za utrzymaniem istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Trybunał wskazał, że wykonanie wyroku wymagało będzie podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądził, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć, a ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Dopuszczalność pominięcia przez organ rozpatrujący niniejszą sprawę przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. - jako skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego - nie zależy zaś od uznania faktu, że wyrok taki, zgodnie z przepisem art. 190 Konstytucji, jest ostateczny i ma moc powszechnie obowiązującą, lecz od ustalenia, czy wyrok ten powoduje zmianę normatywną w kontrolowanej regulacji prawnej, która stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. Organ wskazał, że literalne brzmienie ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości że organy orzekające w sprawie nie są uprawnione do odmiennej ich interpretacji, nie posiadają też kompetencji do ewentualnego orzekania o jego zgodności z Konstytucją RP. Stosownie bowiem do treści art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i nie mogą wydać decyzji o treści niezgodnej z obowiązującym prawem. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. konieczna do przyznania wnioskowanego świadczenia. Następnym aspektem omawianej sprawy, który organ I instancji przeanalizował, jest określenie daty, od której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno być ustalone. Przepis art. 24 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Jednocześnie prawo to zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Organ I instancji wskazał jednak, że w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca sposób ustalania początkowej daty przysługiwania prawa do tego świadczenia uregulował w przepisie szczególnym, tj. w art. 24 ust. 2a u.ś.r., zgodnie z którym - jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 14 kwietnia 2021 r., a orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane w dniu 25 listopada 2019 r., zatem w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy. Organ I instancji wskazał również, że w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uregulował także sposób ustalania końcowej daty przysługiwania prawa do tego świadczenia w przepisie szczególnym, tj. w art. 24 ust. 4 u.ś.r., zgodnie z którym: "Prawo do (...) świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia". Zatem z uwagi na to, że w orzeczeniu J. D. z dnia 25 listopada 2019 r. ustalono, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, zatem zgodnie z powyższym zapisem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego po spełnieniu wszystkich pozytywnych przesłanek mogłoby być przyznane bezterminowo od dnia 1 kwietnia 2021 r. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że zbadał przesłanki negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego leżące po stronie skarżącej, które wymienione zostały w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., poprzez enumeratywnie określone sytuacje dotyczące osoby sprawującej opiekę, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Skarżąca we wniosku oświadczyła, że nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym oraz nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ponadto skarżąca w pisemnym oświadczeniu z dnia 13 kwietnia 2021 r. zadeklarowała, że nie ma prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że pozytywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. została spełniona. Organ I instancji wyjaśnił, że podobnie jak w przypadku wnioskodawcy, ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 wskazał także enumeratywne określone sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Skarżąca we wniosku oświadczyła, że na osobę wymagającą opieki inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, oraz na osobę wymagającą opieki nie jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz, że na osobę wymagającą opieki inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką lub przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią, że przysługujące za granicą świadczenie na pokrycie wydatków związanych z opieką nie wyłącza prawa do takiego świadczenia na podstawie ustawy. Z uwagi na powyższe organ I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie należy wykluczyć wystąpienie przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 5 pkt 3, 5 i 6 u.ś.r. Ostatnim aspektem omawianej sprawy, który organ I instancji rozpatrzył, jest odniesienie się do uregulowań zawartych w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. Organ I instancji wskazał, że J. D. pozostaje w związku małżeńskim z P. D., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego na gruncie przedmiotowej sprawy nie została spełniona przesłanka konieczna do przyznania wnioskowanego świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jedną z przesłanek odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest więc okoliczność, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji stwierdził, że nie kwestionuje faktu, że skarżąca jest osobą faktycznie sprawującą opiekę nad matką, jednak w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność braku przepisów prawa, które pozwoliłyby organowi przyznać stronie świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ stosując się do aktualnych przepisów u.ś.r. dotyczących w rozpatrywanej sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ma obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy od uznania organu administracyjnego, lecz może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z przepisów prawa tj. art. 17 u.ś.r. Argumenty sprawowania faktycznej opieki przez skarżącą nad matką są istotne z punktu widzenia sytuacji życiowej, materialnej i emocjonalnej skarżącej i jej matki, jednakże nie mogły być one uwzględnione przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, albowiem dotyczą sfery uznaniowej i pozaprawnej. Wprawdzie organ bezspornie stwierdził, że J. D. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to w niniejszym postępowaniu nie może kierować się zasadami empatii i współczucia dla skarżącej i jej matki oraz zasadami współżycia społecznego, gdyż zasady te nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej i nie mogą modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego. Przy czym zgodnie z regulacją u.ś.r. wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego przeznaczone jest dla określonego kręgu osób przy spełnieniu przesłanek zawartych w art. 17 ustawy. Organ I instancji podkreślił, że jego zadaniem jest stwierdzenie na podstawie przedłożonych dokumentów i złożonych oświadczeń, czy wnioskodawca spełnia ustawowe wymagania dla jego otrzymania. Z kolei niespełnienie nakłada konieczność wydania decyzji odmownej. Organ przypomniał, że przepis art. 9 k.p.a. zawiera zasadę dotyczącą informowania strony. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżąca pismem z dnia 11 czerwca 2021 r. została poinformowana o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, czynienia notatek i odpisów z akt sprawy, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań oraz składania nowych wniosków dowodowych, z którego nie skorzystała we wskazanym w ww. piśmie terminie i do sprawy nie zostały dołączone żadne nowe dowody mogące mieć wpływ na ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji zauważył, że fakt odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wyklucza możliwości ubiegania się przez ww. o pomoc przewidzianą w innych przepisach i formach umożliwiających wsparcie rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i do przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych których nie są w stanie samodzielnie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości uregulowanej w przepisach ustawy o pomocy społecznej w art. 50 u.ś.r., tj. usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

2) błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiącego o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Przy rozstrzygnięciach Trybunału Konstytucyjnego o charakterze negatoryjnym, czyli orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatoryjnego - bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej postawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą. Wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Za niesłuszne organ odwoławczy uznał również twierdzenie organu I instancji, że sam fakt nielegitymowania się przez małżonka zobowiązanego do opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wprawdzie z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na względzie nie tylko brak orzeczenia o niepełnosprawności, ale też zarówno wiek małżonka osoby wymagającej opieki, jak i zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że nie jest on w stanie opiekować się żoną. Fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności. Nieprawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. doprowadziła w konsekwencji do wydania decyzji odmownej, co zdaniem organu odwoławczego miało charakter co najmniej przedwczesny. Organ nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nakazał, aby ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosował się do przedstawionej powyżej oceny prawnej, w szczególności zweryfikował w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem przedstawionej w treści decyzji wykładni prawa materialnego art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a w przypadku pozytywnej oceny, organ zobligowany będzie do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów k.p.a. organ I instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania jest bowiem związany oceną prawną organu odwoławczego i wytycznymi w zakresie wykładni przepisów prawa, znajdujących zastosowanie w tej sprawie (art. 138 § 2a k.p.a.). Organ odwoławczy przypomniał, że wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada praworządności oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a., nakładają na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy i ustosunkowaniu się do żądania strony poprzez wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Działanie funkcjonariusza publicznego, który w imieniu organu administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną nie może być zatem bezprawne. Jest on bowiem zobligowany do jak najwyższej staranności działania. W przeciwnym razie należy mieć na względzie rygory prawne znajdujące zastosowanie w razie przekroczenia uprawnień, czy niedopełnienia obowiązków przez funkcjonariusza publicznego - określone w art. 231 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (k.k.).

W ustawowym terminie skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu) podczas gdy powinno zapaść w organie odwoławczym rozstrzygnięcie merytoryczne. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciw jako zasadny został uwzględniony przez uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2021 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania przez organ odwoławczy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. można uznać za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego lub błędnej wykładni prawa materialnego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, nieodzowne jest nie tylko uzasadnienie istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazanie, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. lub możliwości dokonania własnej oceny prawnej materiału dowodowego. Ocena organu w tym zakresie powinna ponadto znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytoryczności administracyjnego toku instancji, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem rozstrzygającym sprawę co do zasady merytorycznie.

Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że organ ten naruszył w sposób bezpośredni przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. nie było oczywiście wystarczające.

W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zasadniczo kompletny i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zakres ewentualnego uzupełnienia ustaleń faktycznych mieści się w granicach kompetencji organu odwoławczego do samodzielnego dokonania czynności dowodowych lub do zlecenia dokonania tego rodzaju czynności organowi pierwszej instancji (art. 136 § 1 k.p.a.). O ile dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów prawa materialnego w zakresie art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zasadniczo nie budzi wątpliwości Sądu co do prawidłowości (uwagi uzupełniające zostały zamieszczone poniżej), o tyle wykonanie kompetencji kasatoryjnej przez skarżony organ celu badania przesłanki możliwości sprawowania realnej i efektywnej opieki przez męża osoby tej opieki wymagającej (J. D.) w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie może zostać zaaprobowane.

Przede wszystkim małżonek osoby wymagającej opieki (P. D.) jest nie tylko osobą chorą i mającą trudności z samodzielnym wykonywaniem określonych ról społecznych (m.in. z uwagi na wiek – 83 lata), lecz z mocy samej ustawy (art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r.) obowiązuje domniemanie niezdolności do samodzielnej egzystencji osób, które ukończyły 75 lat. Zgodnie z ww. przepisami osobom, które ukończyły 75 lat przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, który jest przyznawany w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca przyjmuje zatem fikcję prawną, że po przekroczeniu określonej granicy wiekowej (75 lat) określone osoby są uznawane za niezdolne do samodzielnej egzystencji. Jeżeli zatem tego rodzaju podmioty są prawnie uznawane za niezdolne do samodzielnej egzystencji, to nie można uznać, że same są zdolne do podjęcia efektywnej i realnej opieki nad osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto trzeba uwzględnić, że zgodnie z art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (u.e.r.) w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji. Z zestawienia przepisów art. 16 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 1 u.ś.r. i w zw. z art. 13 ust. 5 u.e.r. wynika zatem, że osoba niezdolna do samodzielnej ze względu na wiek (ukończenie 75 lat) wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest również wyrażany pogląd, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie ma zastosowania, gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba inna niż małżonek osoby wymagającej opieki (w przedmiotowej sprawie wnioskodawcą jest córka osoby wymagającej opieki).

W związku z powyższym należy uznać nie ma potrzeby dalszego czynienia ustaleń w zakresie stanu zdrowia małżonka osoby wymagającej opieki. Nie ma więc przeszkód, aby organ odwoławczy na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy lub uzupełnionego samodzielnie albo w trybie art. 136 § 1 k.p.a. ocenił realizację przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w odniesieniu do skarżącej jako córki osoby wymagającej opieki i wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Sąd zauważa nawet, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyraził już ocenę prawną w powyższym zakresie, stwierdzając, że po dokonaniu weryfikacji ustaleń i ocen na tle art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. (a kwestie te zostały już ostatecznie przesądzone powyżej) organ pierwszej instancji "będzie zobligowany do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne" (s. 5 zaskarżonej decyzji). W tym stanie rzeczy organ powinien zastosować się do własnej, wyrażonej już oceny prawnej.

Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.