Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 142/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu Głogowskiego na uchwałę Wojewody Dolnośląskiego z dnia z dnia 25 stycznia 2016 r. nr NK-N.4131.172.1.2016.MS6 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Głogowskiego XI/73/2015 z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXI/168/2012 z dnia 18 czerwca 2012 r. w sprawie założenia Przedszkola Specjalnego w Głogowie oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Starosta Głogowski wniósł w niniejszej sprawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 25 stycznia 2016 r., nr NK-N.4131.172.1.2016.MS6, stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu Głogowskiego nr XI/73/2015 z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXI/168/2012 Rady Powiatu Głogowskiego z dnia 18 czerwca 2012r. w sprawie założenia Przedszkola Specjalnego w Głogowie. Wskazano, że podstawą do wniesienia niniejszej skargi jest uchwała Rady Powiatu Głogowskiego z dnia 29 lutego 2016 r,. nr XII/79/2016 w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Skarżący wskazanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu doręczonemu skarżącemu w dniu 29 stycznia 2016r., zarzuca rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2015r., poz.2156) polegające na błędnym przyjęciu, że w związku ze zmianą nazwy przedszkola, organ ją prowadzący nie był uprawniony do zmiany aktu założycielskiego, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym sprawy taka zmiana była uzasadniona i winien jej dokonać organ stanowiący Powiatu Głogowskiego w drodze uchwały; art. 79 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1445 ze zm.) przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Powiatu Głogowskiego jest sprzeczna z prawem; art. 79 ust.4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo, podczas gdy faktycznie zawiera ona nieistotne naruszenia prawa. Jednocześnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Dolnośląskiego kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że Rada Powiatu Głogowskiego w dniu 30 grudnia 2015r. podjęła na wniosek dyrektora Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w Głogowie uchwałę w sprawie zmiany uchwały nr XXI/168/2012 Rady Powiatu Głogowskiego z dnia 18 czerwca 2012r. w sprawie założenia Przedszkola Specjalnego w Głogowie. Zmiana uchwały polegała na zmianie dotychczasowej nazwy przedszkola (zastąpienie w nazwie wyrazów "upośledzenie umysłowe" wyrazami "niepełnosprawność intelektualna").

W dniu 29 stycznia 2016r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Głogowie rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK.N.4131.172.1.2016.MS6 z dnia 25 stycznia 2016r. Wojewody Dolnośląskiego stwierdzające nieważność uchwały. Wojewoda Dolnośląski wskazał w rozstrzygnięciu nadzorczym, że jeżeli przedszkole już funkcjonowało, miało nadany akt założycielski i pierwszy statut, to zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zmiana nazwy przedszkola powinna być dokonana jedynie poprzez zmianę statutu, a nie aktu założycielskiego. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Dolnośląski przywołał aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące jako organ kompetentny do zmiany nazwy jednostki oświatowej radę szkoły/placówki lub w przypadku jej braku - radę pedagogiczną. Wojewoda podważył również przepisy zawarte w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały.

Tymczasem zdaniem strony skarżącej ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j Dz.U. z 2015r., poz.2156 ze zm.) nie precyzuje wprost, który z organów posiada uprawnienia do zmiany nazwy jednostki. Przywołany przez organ nadzoru art. 60 ustawy wskazuje tylko, jakie elementy powinien w szczególności zawierać statut jednostki. Zgodnie z art. 58 ust. 1 tej, ustawy szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę.

Dalej wskazano, że dotychczas zmiany o podobnym charakterze w odniesieniu do powiatowych jednostek oświatowych na terenie powiatu głogowskiego odbywały się właśnie w drodze uchwały Rady Powiatu Głogowskiego i nie spotkały się z zanegowaniem takiego stanowiska przez organ nadzoru. Wskazano także na rozbieżne rozstrzygnięcia nadzorcze organów nadzoru w tym zakresie i stanowiska sądów administracyjnych.

Jednocześnie skarżący wskazał, że nie zgadza się z zakwestionowaną przez Wojewodę podstawą prawną uchwały. Jednak z ostrożności procesowej podnosi okoliczność, że tego typu błędy, czy przywołanie niektórych przepisów w podstawie prawnej uchwały, które zdaniem organu nadzoru nie powinny mieć zastosowania jednoczesnym przywołaniem innych przepisów, które mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie uprawniało co najwyżej organ nadzoru do zastosowania środka nadzoru o łagodniejszym działaniu, a mianowicie "wskazania nadzorczego" określonego w art. 79 ust.4 ustawy o samorządzie powiatowym.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wnosząc oddalenie skargi w całości i obciążenie skarżącej pełnymi kosztami postępowania w niniejszej sprawie w całości przytoczył stanowisko wyrażone w kwestionowanym przez stronę rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że w toku badania legalności uchwały Rady Powiatu Głogowskiego Nr XI/73/2015, Organ Nadzoru stwierdził, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 58 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r" poz. 2156.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Rada Powiatu Głogowskiego mocą § 1 uchwały Nr XI/73/2015 dokonała zmiany w treści uchwały Nr XXI/168/2012 z dnia 18 czerwca 2012 r. w sprawie założenia Przedszkola Specjalnego w Głogowie, zmieniając w § 1 uchwały pierwotnej zapis "upośledzenie umysłowe" i zastępując go sformułowaniem "niepełnosprawność intelektualna". Zmiana ta skutkuje zmianą nazwy przedszkola, określoną aktem założycielskim, jakim jest uchwała Nr XXI/168/2012. Zgodnie bowiem z § 1 tej ostatniej uchwały "Z dniem 1 września 2012 r. zakłada się Przedszkole Specjalne dla Dzieci z Upośledzeniem Umysłowym w Stopniu Umiarkowanym i Znacznym oraz dla Dzieci z Autyzmem i Niepełnosprawnościami Sprzężonymi w Głogowie z siedzibą: 67-200 Głogów ul. Perseusza 7.".W podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały Nr XI/73/2015 Rady Powiatu Głogowskiego wskazano natomiast art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445), art. 5 ust. 5b, ust. 5c pkt 1, art. 58 ust. 1 i ust. 6, art. 60 ust. 1, art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 35 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. u. z 2015 r., poz. 1872), art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).Organ zauważył, że powołana podstawa prawna ma zastosowanie wyłącznie do utworzonego po raz pierwszy przedszkola. Wniosek taki wypływa wprost z treści art. 62 ust. 1d i ust. 3 w związku z art. 58 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty - szkołę lub placówkę zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Akt założycielski szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 ustawy określa także jej zasięg terytorialny (obwód) oraz w miastach nazwy ulic należące do obwodu. Na podstawie zaś ust. 6 art. 58 ustawy, organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładając szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. Wskazane wyżej przepisy ustawy o systemie oświaty mają wyłącznie zastosowanie do nowotworzonej szkoły lub placówki. Świadczą o tym, odpowiednio użyte w tych przepisach sformułowania: "zakłada się" (art. 58 ust. 1) i "zakładająca" (art. 58 ust. 6). Odwołano się przy tym do definicji słownikowej tego pojęcia. Podkreślono, że Rada Powiatu Głogowskiego na podstawie przedmiotowej uchwały, nie zakłada nowej szkoły bądź placówki, jak też zespołu szkolno-przedszkolnego. Przedszkole Specjalne w Głogowie jest bowiem podmiotem już istniejącym i funkcjonującym na mocy odrębnego aktu założycielskiego (uchwała Nr XXI/168/2012 Rady Powiatu Głogowskiego z dnia 18 czerwca 2012 r. w sprawie założenia Przedszkola Specjalnego w Głogowie), zatem nie mogą znaleźć zastosowania normy prawne ustawy o systemie oświaty, przytoczone w podstawie prawnej uchwały. Podkreślono, że podstawy podjęcia uchwały nie stanowi także § 35 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach, zgodnie z którym: "2. W skład specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego może również wchodzić przedszkole specjalne utworzone na podstawie porozumienia między właściwymi organami prowadzącymi", ani art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2009 r. o finansach publicznych, który także odnosi się do tworzenia jednostki, nie zaś do jej zmiany: "2. Tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd." Wymaga także zaznaczenia, że tryb określony w art. 58 ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty, do którego odwołuje się art. 62 ust. 1 tej samej ustawy, stosuje się przy "założeniu" przedszkola, którego projekt aktu założycielskiego i statutu, powinien być złożony nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić uruchomienie przedszkola. Natomiast z art. 58 ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika obowiązek podpisania aktu założycielskiego oraz nadania pierwszego statutu, który nałożony jest jedynie na organ lub osobę, o których mowa w jego ust. 2 i to tylko wówczas, gdy zakładają oni zespół. Tym samym wywiedziono, że niedopuszczalne jest dokonywanie jakichkolwiek zmian w akcie założycielskim, bowiem jest to jednorazowa czynność prawna pozwalająca na utworzenie szkół. Reasumując wskazano, że w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały było już założone i funkcjonowało Przedszkole Specjalne w Głogowie, które miało akt założycielski, jak również nadany pierwszy statut. Zatem, w myśl art. 60 ustawy o systemie oświaty, zmiana nazwy przedszkola powinna być dokonana jedynie poprzez zmianę statutu (a nie np. aktu założycielskiego). W konsekwencji uznano, że istotnym naruszeniem prawa było podjęcie przedmiotowej uchwały w oparciu o błędne zastosowanie przepisów stanowiących jej podstawę prawną co skutkowało przekroczeniem kompetencji prawodawczych przez radę powiatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1479 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym wymienionych w § 2 pkt 7 p.p.s.a. aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu

Przedmiotem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 25 stycznia 2016 r., nr NK-N.4131.172.1.2016.MS6 Wojewody Dolnośląskiego, a w konsekwencji również unieważnionej przez to rozstrzygnięcie nadzorcze uchwały Rady Powiatu Głogowskiego z dnia 30 grudnia 2015 r., nr XI/73/2015 w sprawie zmiany uchwały nr XXI 168/2012 Rady Powiatu Głogowskiego z dnia 18 czerwca 2012 r. w sprawie założenia Przedszkola Specjalnego w Głogowie. W myśl art. 171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art. 171 ust. 2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Z treści art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym wynika zaś, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 79 tej ustawy uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W myśl art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do ust. 3. tego przepisu do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Niewątpliwie będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W świetle powyższego Wojewoda posiadał zatem kompetencję do kontroli legalności tej uchwały oraz uprawnienie do oceny, czy organ samorządu zastosował właściwą podstawę prawną, a także czy spełnione zostały przesłanki określone we wskazanym przez organ samorządu przepisie prawa. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku powyższej uchwały skarżącego organu. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w doktrynie, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA z 28.12.2010 r., I SA/Op 520/10, CBOiS).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały określonej treści, naruszenia procedury podejmowania uchwał. W każdej sprawie musi więc zostać ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności kontrolowanej uchwały z przepisami obowiązującego prawa. Za naruszenia skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały uznaje się naruszenia prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. III SA/Wr 221/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza obowiązku wydawania takich aktów na podstawie i w granicach prawa (por. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz w unormowaniach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985r., ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 14 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 608), w szczególności jej art. 4 ust. 2 o treści: "Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy." Zatem za wadliwą należy uznać zarówno uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, jak i taką, która została podjęta bez takiego upoważnienia. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że realizując powołane zadania także powiat nie może działać w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Dokonana w tym kontekście kontrola legalności wyeliminowanej z obrotu prawnego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały doprowadziła do wniosku, że skarga Starosty Głogowskiego złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, jako że uchwałę tę podjęto w istocie z naruszeniem obowiązującego prawa.

Zważyć należy, że jak wynika z niekwestionowanych okoliczności sprawy Rada Powiatu Głogowskiego mocą § 1 uchwały Nr XI/73/2015 dokonała zmiany w treści uchwały Nr XXI/168/2012 z dnia 18 czerwca 2012 r. w sprawie założenia Przedszkola Specjalnego w Głogowie, zmieniając w § 1 uchwały pierwotnej zapis "upośledzenie umysłowe" i zastępując go sformułowaniem "niepełnosprawność intelektualna". Zmiana ta sprowadza się zatem bezsprzecznie tylko do zmiany nazwy przedszkola, określonej aktem założycielskim, jakim jest uchwała Nr XXI/168/2012. Zgodnie bowiem z § 1 tej ostatniej uchwały "Z dniem 1 września 2012 r. zakłada się Przedszkole Specjalne dla Dzieci z Upośledzeniem Umysłowym w Stopniu Umiarkowanym i Znacznym oraz dla Dzieci z Autyzmem i Niepełnosprawnościami Sprzężonymi w Głogowie z siedzibą: 67-200 Głogów ul. Perseusza 7." Tymczasem, jak trafnie zauważa organ nadzoru w podstawie prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, Rada Powiatu Głogowskiego powołała obok art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445), art. 5 ust. 5b, ust. 5c pkt 1, art. 58 ust. 1 i ust. 6, art. 60 ust. 1, art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 35 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. u. z 2015 r., poz. 1872), art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Zasadnie zatem organ zauważył, że powołana podstawa prawna ma zastosowanie wyłącznie do utworzonego po raz pierwszy przedszkola. Wniosek taki wypływa wprost z treści art. 62 ust. 1d i ust. 3 w związku z art. 58 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty - szkołę lub placówkę zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Z powołanego art. 58 ust. 6 wynika zaś, że organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2 ,w tym przypadku powiat, zakładając szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. Zatem wskazane wyżej przepisy mają wyłącznie zastosowanie do nowo utworzonej szkoły lub placówki, tymczasem Rada Powiatu na podstawie zakwestionowanej przez Wojewodę w takim kształcie uchwały nie zakładała nowej szkoły bądź placówki (przedszkola), czy jak chce tego strona skarżąca dokonała przekształcenia tej placówki w inny podmiot. Przedszkole Specjalne w Głogowie jest bowiem podmiotem istniejącym i funkcjonującym na mocy odrębnego aktu założycielskiego uchwały z dnia 18 czerwca 2012 r. i co istotne posiada nadany statut, a wprowadzona zmiana sprowadza się tylko do modyfikacji nazwy tej placówki poprzez zastąpienie w nazwie wyrazów "upośledzenie umysłowe" wyrazami "niepełnosprawność intelektualna". Nie pociąga za sobą jakichkolwiek zmian organizacyjno- prawnych. Z zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym należy się zatem zgodzić, bowiem w istocie zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 58 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r" poz. 2156.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wskazany przepis ustawy o systemie oświaty ma bowiem zastosowanie wyłącznie do sytuacji zakładania szkoły lub placówki publicznej. Akt założycielski ma zawsze charakter indywidualnego aktu organizacyjnego, a nie aktu prawa miejscowego. Skoro akt założycielski nadaje się tylko szkole nowo utworzonej, nie jest dopuszczalne jego stanowienie po raz drugi, kiedy szkoła już działa i nie była poddana procesowi likwidacji, a jedynie po jej utworzeniu doszło do częściowej w istocie zmiany jej nazwy.

Z art. 5 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika , że jednym z podmiotów upoważnionych do zakładania i prowadzenia szkół i placówek jest jednostka samorządu terytorialnego. Z kolei w art. 5c pkt 1 ustawy przesądzono, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 58 ust. 6 wykonuje m.in. rada powiatu.

Tymczasem podzielając wywody organu nadzoru należy wskazać, że zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w szkołach lub placówkach, w których rada szkoły nie została powołana, jej zadania wykonuje rada pedagogiczna i dotyczy to także zmiany statutu. Natomiast rada powiatu jest umocowana do nadania szkole (przedszkolu) jedynie pierwszego statutu. W myśl bowiem powołanego już art. 58 ust. 6 ustawy: " Organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut. Z kolei z regulacji § 1 ust. 1 zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) z której wynika, że statut publicznego przedszkola określa nazwę przedszkola wyliczając w poszczególnych punktach elementy składowe nazwy przedszkola, do których należy także określona w pkt 6 w przypadku przedszkola specjalnego nazwa określająca rodzaj niepełnosprawności dzieci. Tymczasem realizując upoważnienie zawarte w ustawie jak i kompetencje wynikające z aktów wykonawczych, organ stanowiący powiatu musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z powyższego wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia z 28 czerwca 2000 r., sygn.akt K 25/99, (OTK 2000/5/141), w którym Trybunał jednoznacznie stwierdził, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa , co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Kierując się powyższymi wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawidłowego wykonania delegacji ustawowej, należy stwierdzić, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała, sprowadzająca się do zmiany nazwy przedszkola specjalnego poprzez inne określenie tego samego rodzaju niepełnosprawności została wydana poza zakresem upoważnienia ustawowego. Bezwzględnie zaś tego rodzaju wadliwość stanowi o istotnym naruszeniu prawa i powodują konieczność stwierdzenia nieważności tej regulacji.

W ocenie Sądu w zakresie pojęciowym regulacji upoważniającej dany organ prowadzący przedszkole – do nadania pierwszego statutu (art. 58 ust. 6 ustawy) w żaden sposób nie mieści się kompetencja organu stanowiącego samorządu terytorialnego do zmiany nazwy tej palcówki, która określana jest w statucie (art. 60 ust.1pkt .1 ustawy oraz §1 ust. 1 rozporządzenia).

W sytuacji bowiem gdy w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały było już założone i funkcjonowało Przedszkole Specjalne w Głogowie, które obok aktu założycielskiego miało też nadany pierwszy statut, to zmiana nazwy tego przedszkola powinna być dokonana jedynie przez zmianę tego statutu, która to kompetencja przypisana została wyłącznie radzie pedagogicznej tego przedszkola ( art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 52 ust.1 ustawy). Także wspomniany statut Przedszkola Specjalnego w Głogowie w § 3 ust.9 pkt 8 p zawiera wyraźną regulację wskazującą, że w ramach kompetencji stanowiących rada pedagogiczna przygotowuje i uchwala także zmiany statutu.

W realiach rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że dla dokonania zmiany w nazwie przedszkola wystarczyło jedynie dokonać właściwych zmian w obowiązującym statucie przedszkola. Natomiast działanie Rady Powiatu, która określiła tę kwestię w drodze uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego i powoduje, że zakwestionowany przez Wojewodę zapis istotnie został wydany bez podstawy prawnej

Zdaniem Sądu, należało zgodzić się ze wszystkimi zarzutami skierowanymi przez organ nadzoru pod adresem zaskarżonej uchwały, a dotyczącym naruszenia norm kompetencyjnych i przekroczenia delegacji ustawowej w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Podzielić również w pełni należy stanowisko Wojewody, że naruszenia te należy ocenić jako istotne i w konsekwencji uniemożliwiające funkcjonowanie tego aktu w porządku prawnym.

Z powyższych względów nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze w odniesieniu do przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzuty naruszenia zarówno art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jak i art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

Bez znaczenia w sprawie pozostaje także zarówno podnoszona w skardze okoliczność, że uchwały o podobnym charakterze funkcjonują w obrocie prawnym jak i fakt ewentualnych rozbieżności interpretacyjnych zarysowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zważyć należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie pod względem zgodności z prawem podlega zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące konkretnej uchwały podjętej przez Radę Powiatu Głogowskiego. Fakt, powoływania się na wadliwą praktykę organu stanowiącego powiatu dotyczącą podobnej materii, nie przesądza o zgodności z prawem kwestionowanej uchwały. Jeżeli organ stanowiący wykracza poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ma miejsce przekroczenie kompetencji, co zawsze skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu lub jego części bez względu na materię nim regulowaną.

W świetle powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznać należy za prawidłowe, skargę zaś jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.