Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 425/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 216 ust.2, art. 4 pkt 3 lit. b, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...]., znak: [...] w sprawie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1129 ha i nr [...] o pow. 0,0950 ha, położonej w L. przy. ul. [...] – w części dotyczącej pkt I, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X dotyczącym zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0897 ha stanowiącej część aktualnej działki nr [...] i w tej części umorzył postępowanie I instancji, zaś w pkt II utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach:

Nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] łącznej pow. 0,2079 ha, stanowiąca własność J. M. G. została nabyta na rzecz Gminy L. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 16 lipca 1991 r.

Wnioskiem z dnia 20 listopada 2013 r. były właściciel wystąpił o zwrot tych działek, podnosząc że nie zostały one do chwili obecnej zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod budowę Szkoły [...]".

Podczas oględzin w dniu 25 kwietnia 2014 r. stwierdzono, że działka nr [...] od strony ulicy zajęta jest pod chodnik z kostki brukowej, a w dalszej części urządzono plac zabaw ogrodzony siatką na metalowych słupkach. Na terenie placu zabaw, w obszarze objętym wnioskiem o zwrot ustawiono 2 ławki, 2 kosze na śmieci i tablicę informacyjną. Urządzenia zabawowe dla dzieci zlokalizowane zostały poza terenem działki nr [...]. Obszar pomiędzy ogrodzeniem placu zabaw a chodnikiem biegnącym wzdłuż ulicy [...] porośnięty jest trawą i chwastem oraz kilkoma drzewkami. Do placu zabaw prowadzi dojście z kostki brukowej o szerokości 2 m. Pozostała część działki, stanowiąca około połowy jej powierzchni, porośnięta jest wysokim chwastem. Z kolei działka nr [...] porośnięta jest wykoszoną trawą i wysokim chwastem, działkę tę przecina przejście piesze wysypane żwirem.

Organ I instancji ustalił, że w Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego LZM, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia 30 grudnia 1986 r., objęte wnioskiem o zwrot działki w większej części przeznaczone były jako tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego (oznaczenie VII B 20 MW). Działka nr [...] częściowo przeznaczona była pod ulicę (symbol 039 KGo). Część działki nr [...] objęta była w dacie wywłaszczenia również Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego LZM Wrotków Płdn., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] MRN w L. z dnia 30 września 1986 r., zgodnie z ustaleniami którego zachodnia część działki przeznaczona była pod budowę drogi - 3DZo (pismo Wydziału Planowania UM L. z dnia 6 maja 2014 r.).

Teren ten nie był natomiast objęty planem realizacyjnym (pismo z dnia 15 kwietnia 2014 r. Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L.).

Organ I instancji ustalił, że działki objęte wnioskiem o zwrot objęte były procedurą wywłaszczeniową, pomimo że nabycie nastąpiło w drodze umowy, a nie w formie decyzji administracyjnej. Z wykazu zmian gruntowych z dnia 17 stycznia 1989r. pt. "teren położony w L. przy ul. [...] przeznaczony pod budowę szkoły im. [...] [...]" wynika, że planowano przeprowadzenie podziału przedmiotowych działek z zamiarem wywłaszczenia projektowanych działek nr [...] o pow. 0,0352 ha i nr [...] o pow. 0,0439 ha. Pozostałe części nieruchomości, tj. projektowane działki nr [...] o pow. 0,0598 ha i nr [...] o pow. 0,0690 ha miały pozostać poza wywłaszczeniem.

Podczas rozprawy administracyjnej J. G. potwierdził, że był informowany o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości i otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Świadomy toczącego się w stosunku do działek nr [...] i nr [...] postępowania wywłaszczeniowego wyraził zgodę na dobrowolne ich zbycie na rzecz Gminy L. w drodze aktu notarialnego. Był również informowany, że w związku z zagospodarowaniem części działki nr [...] pod urządzenia drogi publicznej w postaci chodnika, konieczne będzie sporządzenie w przedmiotowej sprawie dokumentacji geodezyjnej celem wydzielenia tej części nieruchomości.

Organ I instancji ustalił, że na części działki nr [...] został zrealizowany przez Wydział Inwestycji i Remontów UM L. w latach 2012 - 2013 plac zabaw wraz z dojściem (pismo Wydziału Inwestycji i Remontów UM L. pismem z dnia 14 lipca 2014 r.)., a na części - pas drogowy drogi powiatowej - ul. [...]. Z kolei działka nr [...] stanowi w części pas drogowy drogi wewnętrznej - ul. [...] (pismo z dnia 30 czerwca 2014 r. Wydział Gospodarowania Mieniem UM L.).

Prezydent Miasta L. reprezentujący Gminę L. podnosił, że przedmiotowe działki nie były objęte wywłaszczeniem, gdyż zostały nabyte przez Gminę w drodze dobrowolnej umowy, której warunki zostały ustalone przez strony, na co wskazują użyte w akcie notarialnym sformułowania "sprzedaje", "kupuje" oraz "cena", a nie "odszkodowanie". W treści umowy nie wskazano również celu wywłaszczenia, ani nie powołano się na przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Prezydent podniósł również, że planowane w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wywłaszczenie dotyczyło jedynie części (0,0791 ha) zawnioskowanych do zwrotu działek, których łączna powierzchnia wynosi 0,2079 ha.

Stanowiska tego nie podzielił organ I instancji stwierdzając, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć, że przedmiotowe działki nie zostały wywłaszczone.

Organ wskazał w szczególności na skierowaną do J. G. ofertę z dnia 15 grudnia 1989 r. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości w celu budowy Szkoły [...] [...] L., a także na wniosek Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej Kolejarz z dnia 28 grudnia 1989 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na cele budowy Szkoły [...] [...] L., którym były objęte projektowane działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,0791 ha. Wskazał również na protokół rokowań z dnia 29 grudnia 1989 r., z którego wynika, że J. G. wnosił o objęcie wywłaszczeniem również pozostałej części nieruchomości, tj. projektowanych działek nr [...] i nr [...], powołując się na fakt, że zostaną one pozbawione dojazdu. Następnie w dniu 3 stycznia 1990 r. zawiadomiono J. G. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działek nr [...] i nr [...] łącznej pow. 0,0791 ha na potrzeby budowy Szkoły [...] [...] L.. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 1990 r. postępowanie wywłaszczeniowe zostało zawieszone w związku z wyznaczeniem stronom terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. Jako przedmiot postępowania wskazano działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,2079 ha, położone w L. przy ul. [...]. Organ I instancji wskazał również, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 14 stycznia 1992 r. umorzone zostało następnie postępowanie w sprawie wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,2079 ha ze względu na nabycie nieruchomości przez Gminę L. w drodze aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 16 lipca 1991 r.

Uznając zatem, że przedmiotowe działki zostały wywłaszczone, a cel wywłaszczenia nie został na nich zrealizowany, organ I instancji zlecił wykonanie dokumentacji geodezyjnej rejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L., w której wydzielono teren zajęty pod urządzenia drogi publicznej.

Podczas oględzin w dniu 21 października 2014 r. okazano granice projektowanej działki nr [...] o pow. 0,0053 ha (wydzielonej z działki nr [...]), zajętej pod chodnik z kostki brukowej biegnący wzdłuż ul. [...] oraz pas zieleni pomiędzy chodnikiem a ulicą, a J. G. oświadczył, że nie wnosi o zwrot tego terenu, w pozostałym zaś zakresie wniosek podtrzymuje.

Organ I instancji stwierdził przy tym, że wprawdzie wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczył części działek o łącznej pow. 0,0791 ha, to jednak - jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów - właściciel wnosił o objęcie wywłaszczeniem całości działek nr [...] i nr [...] z uwagi na niemożność dalszego korzystania z części gruntu, która pozostawała poza wnioskiem o wywłaszczenie, poprzez pozbawienie dojazdu do tej części nieruchomości

Z tych względów organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] 2015r. orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1129 ha i projektowanej działki nr [...] o pow. 0,0897 ha, umarzając postępowanie w zakresie dotyczącym działki nr [...].

W odwołaniu od tej decyzji Prezydent Miasta L. zarzucał, że organ wadliwie potraktował zbycie przedmiotowych działek na podstawie umowy jako wywłaszczenie.

Prezydent podnosił, że umowa ta wprawdzie dotyczyła nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego, ale jej warunki były ustalone przez strony umowy i nie różni się ona niczym od innych umów cywilnoprawnych.

Poza tym z wykazu zmian gruntowych, sporządzonego przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w L. wynika, że jedynie projektowane działki nr [...] i nr [...] były planowane pod budowę szkoły podstawowej im. [...] [...] L.. Działki pozostające poza wywłaszczeniem nabyte na wniosek byłego właściciela nie były przeznaczone na ten cel. Natomiast zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy kopią fragmentu archiwalnego rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady N. w L. Nr [...] z dnia 30 grudnia 1986 r., obowiązującego na dzień sprzedaży, przedmiotowy grunt przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną oraz w części pod ulice główne obszarowe.

Wojewoda L. uwzględnił zarzuty odwołania.

Przyznał, że toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe, ale jedynie w stosunku do części nieruchomości J. G. o łącznej powierzchni 791 m2 tj. w stosunku do działek nr [...] i nr [...], o czym świadczą następujące dokumenty: oferta PSM [...]" w L. z dnia 15 grudnia 1989 r. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości o łącznej powierzchni 791 nr za cenę [...] zł (za grunt oraz drzewa, krzewy i uprawy); protokół z rokowań z dnia 29 grudnia 1989 r. przeprowadzonych pomiędzy pracownikiem PSM [...]" a J. M. G. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości o pow. 791 m2, w trakcie których właściciel wnosi o wywłaszczenie działki nr [...] o pow. 598 m2 oraz działki nr [...] o pow. 690 m2, jak również o podwyższenie odszkodowania; wniosek PSM [...]" z dnia 28 grudnia 1989 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku m.in. do nieruchomości stanowiącej własność J. G. - działek nr [...] o łącznej powierzchni 791 m2; zawiadomienie z dnia 3 stycznia 1990 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie wywłaszczeniowej m. in. w stosunku do działek nr [...] o pow. 352 m2 i nr [...] o pow. 439 m2; decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 14 stycznia 1992 r. oddalająca wniosek PSM [...]" w L. o wywłaszczenie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej na planie nr [...] o łącznej powierzchni 2079 m2, stanowiącej własność J. M. G. z powodu dobrowolnego odstąpienia ww. nieruchomości w drodze aktu notarialnego zawartego w dniu 16 lipca 19991 r. Rep. A Nr [...]. Powyższe dokumenty przechowywane są w archiwum zakładowym L. Urzędu Wojewódzkiego, z którego również otrzymano kopię protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 1990 r. dotyczącej wywłaszczenia działek nr [...] o łącznej pow. 791 m2 z udziałem właściciela J. M. G..

W świetle powyższego, zdaniem Wojewody, tylko część nieruchomości J. G. była przeznaczona pod budowę szkoły podstawowej im. [...] [...] L. tj. projektowane działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 791 m2 natomiast pozostała, większa część (o pow. 1288 m2) tj. projektowane działki nr [...] i nr [...] pozostały poza terenem przeznaczonym pod budowę szkoły, zatem poza gruntem przewidzianym do wywłaszczenia.

W ocenie Wojewody, nie można również przyjąć, że działki objęte umową kupna-sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 16 lipca 1991 r. zostały wywłaszczone, co umożliwiałoby ich zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W treści tej umowy nie powołano bowiem przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), natomiast wynika z niej, że J. M. G. sprzedaje całą nieruchomość o obszarze 20 arów 79 m2 (działki nr [...] i [...], objętą księgą wieczystą KW Nr [...], za cenę [...] zł - Gminie L.. Była więc to umowa cywilnoprawna, na podstawie której Gmina L. nabyła tę nieruchomość za cenę wolnorynkową; w treści umowy nie powołano również przepisów ustawy odnoszących się do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jak również operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego dla określenia wartości tej nieruchomości.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że wnioskodawcą wywłaszczenia, na rzecz Skarbu Państwa działek o projektowanych obecnie nr [...] i 75/5, była Pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" w L., natomiast grunt o powierzchni całkowitej 2079 m2 kupiła Gmina L. na swoją rzecz jako jednostka samorządu terytorialnego.

Poza tym skoro SM [...]" zrezygnowała z realizacji budowy szkoły "[...] [...] L.", to oznacza, że Gmina L. nabyła przedmiotową nieruchomość do zasobu gruntów Gminy na wniosek właściciela za cenę wolnorynkową, bowiem brak jest w archiwalnych aktach sprawy operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości na kwotę [...]zł. (cena pochodzi z aktu notarialnego).

Z tych względów, Wojewoda wskazaną na wstępie decyzją uchylił decyzję organu I instancji w części orzekającej o zwrocie działek nr [...] i w tym zakresie postępowanie umorzył.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. G. domagał się uchylenia decyzji Wojewody, zarzucając temu organowi naruszenie przepisów postępowania (art.7, [...], 107 § 3, 105 § 1 k.p.a.) i przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe ustalenia i przyjęcie, że zbycie przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy nie stanowiło wywłaszczenia, co skutkowało umorzeniem postępowania.

Skarżący w pełni podzielił natomiast stanowisko i rozstrzygnięcie organu I instancji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości jako niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia.

Podkreślił, że umowa została zawarta w toku postępowania wywłaszczeniowego, które zostało zawieszone w związku z wyznaczeniem stronom terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie decyzją z dnia 14 stycznia 1992r. umorzono postępowanie w sprawie wywłaszczenia działek nr [...] i nr [...] ze względu na nabycie nieruchomości w drodze umowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz.651 ze zm.), zwana dalej "u.g.n.".

Zgodnie z art. 216 ust. 2 u.g.n. - przepisy rozdziału 6 działu III (dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie m.in. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.), zwanej u.g.g.

W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że wniosek skarżącego o zwrot dotyczy nieruchomości zbytej na rzecz Gminy L. na podstawie umowy zawartej w okresie obowiązywania u.g.g.

Nie jest również kwestionowane to, że w umowie ustawa ta nie została powołana jako podstawa prawna, nie było w niej mowy o wywłaszczeniu, a ustalona cena była ceną odpowiadającą ówczesnym cenom wolnorynkowym.

Bezspornie również prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe na wniosek Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w L., obejmujący m.in. część nieruchomości objętych obecnie wnioskiem o zwrot tj. działki nr [...] i nr [...]. Celem wywłaszczenia była budowa Szkoły "[...] [...]" (k.84 akt admin.).

Spór w niniejszej sprawie natomiast dotyczy tego czy w ogóle możliwy jest zwrot nieruchomości zbytej na rzecz Państwa lub gminy w drodze umowy zawartej pod rządami u.g.g.

Stanowiska sądów administracyjnych w tej kwestii są rozbieżne – część z nich przyjmuje, że jest on dopuszczalny, gdyż wynika to z definicji legalnej "nabycia" zawartej w art. 4 pkt 3 b u.g.n. (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2014r., II SA/Rz 458/14, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2009r., I OSK 1815/07, wyrok NSA z dnia 16 października 2009r., I OSK 37/09), część twierdzi, że zwrot w takiej sytuacji nie jest możliwy, gdyż zawarcie umowy cywilnoprawnej nie stanowiło władczego odjęcia prawa własności (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008r., I OSK 1606/07; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008r., I OSK 1507/07; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2008r., I OSK 646/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2012r., II SA/Gd 858/11), a niektóre sądy przyjmowały koncepcję pośrednią, uzależnioną od tego czy umowa zawierana była w związku z wywłaszczeniem (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010r., I OSK 1407/09).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości zbytej w drodze umowy zawartej pod rządami u.g.g.

Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., umożliwiający zwrot wywłaszczonych nieruchomości, jeżeli stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy bowiem interpretować wąsko, stosując go do wywłaszczeń sensu stricto, a więc dokonanych zasadniczo w trybie decyzji administracyjnej.

Przepis art. 216 u.g.n. umożliwia bowiem wyłącznie "odpowiednie stosowanie rozdziału 6 działu III ustawy" (dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) do "nieruchomości nabytych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa" m.in. na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co oznacza, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy jest możliwy tylko wówczas, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa stanowiło wywłaszczenie w rozumieniu tych przepisów, obowiązujących w chwili nabycia. "Odpowiednie" stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oznacza bowiem, że zwrot dopuszczalny jest tylko w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, a nie jakichkolwiek nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa pod innym tytułem prawnym. Zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust.3 u.g.n. zasadniczo jest więc możliwy, gdy Skarb Państwa nabył nieruchomość w formie decyzji administracyjnej (wywłaszczenie sensu stricto), natomiast jeśli nabycie nastąpiło w formie umowy sprzedaży zwrot możliwy jest tylko wówczas, gdy celem tej umowy było wywłaszczenie i jednocześnie obowiązujące w dacie zawierania umowy przepisy dopuszczały taki tryb wywłaszczenia. W okresie obowiązywania ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wywłaszczenie mogło być dokonane wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, a nie na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wywłaszczenie w formie umowy sprzedaży dopuszczalne było w niektórych tylko ustawach m.in. w art. 6 powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, natomiast ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. nie przewidywała możliwości wywłaszczenia nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego w formie umowy. W art. 8 ust. 1 (w brzmieniu do 5 grudnia 1990r.) stanowiła, że "nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych", a po zmianie tego przepisu w art. 7 odsyłała - w sprawach nie uregulowanych w ustawie – do przepisów Kodeksu cywilnego", natomiast w art. 46 ust. 1 wprowadzała zasadę, że "Przepisy niniejszego rozdziału (zatytułowanego "Wywłaszczanie nieruchomości") stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy". Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie oddzielił nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na zasadzie równości stron tj. w formie umowy od nabycia w drodze decyzji administracyjnej. W ustawie z 1985r. nie było odpowiednika art. 6 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który wprowadzał jako sposób wywłaszczenia umowę nabycia nieruchomości "za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy", co oznacza, że na gruncie ustawy z 29 kwietnia 1985r. ustawodawca świadomie odstąpił od wywłaszczania nieruchomości w formie umowy.

Za wąskim rozumieniem przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., odnoszącym się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych zasadniczo w trybie decyzji administracyjnej opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2015r., I OSK 1698/13. Stwierdził on, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. nie znajduje zastosowania, gdy nabycie nieruchomości na cel publiczny nastąpiło w trybie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z przepisami art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 u.g.n.

Przepisy te przewidują, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie praw do nieruchomości w drodze umowy (art. 114 ust.1) i jest ono możliwe dopiero po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia tej umowy, wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości (art. 115 ust. 2).

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że wobec wyraźnego brzmienia art. 136 ust. 3 u.g.n., dotyczącego zwrotu nieruchomości wywłaszczonych nieruchomości i wobec postanowień przepisów art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 u.g.n. nie zachodzą podstawy do dokonywania innej, niż językowa, wykładni przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. NSA wyjaśnił, że odstąpienie od wykładni językowej jest możliwe tylko wówczas, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych.

Zdaniem NSA, treść art. 136 ust. 3 u.g.n., nie budzi najmniejszych wątpliwości na gruncie wykładni językowej, dlatego przyjęcie wykładni rozszerzającej jest nie do pogodzenia zarówno z zasadą podziału władz, jak i z zasadą praworządności. Ponadto godziłoby to w pewność obrotu prawnego, ponieważ organy administracji publicznej będąc związane treścią przepisów powszechnie obowiązujących, narażone byłyby na wzruszanie podejmowanych decyzji w toku sądowej kontroli, mimo zastosowania się do obowiązujących przepisów.

Ponadto przyjęcie wykładni rozszerzającej byłoby niezgodne – zdaniem NSA - z regułą wykładni systemowej, która mówi, że interpretator tak powinien ustalić znaczenie interpretowanej normy, żeby nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną, a jakąkolwiek normą należącą do tego samego systemu prawa. W przypadku art. 136 ust. 3 u.g.n. chodzi więc – jak wyżej wskazano - o sprzeczność z art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 u.g.n. Zatem stanowisko, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. znajduje zastosowanie również wówczas, gdy nabycie nieruchomości na cel publiczny nastąpiło w trybie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ta sprzeczność systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n. – zdaniem NSA - w ma miejsce również w stosunku do postanowień zawartych w art. 216 u.g.n. Z mocy tego pierwszego przepisu instytucja zwrotu nieruchomości ma zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych. Natomiast z mocy tego drugiego przepisu zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. zostało rozszerzone na nieruchomości "przejęte lub nabyte" na podstawie wskazanych w tym przepisie aktów normatywnych. Niedopuszczalne jest zatem, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n."

Argumentacja zawarta w tym uzasadnieniu ma również – zdaniem Sądu – zastosowanie w odniesieniu do umów zawieranych pod rządami u.g.g., które – jak wyżej wskazano – nie nosiły cech wywłaszczenia. Ustawa ta (u.g.g.) przewidywała, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy (art. 46 ust.3) i jest ono możliwe tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy (art. 49 ust.1), a do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości zarząd gminy jest obowiązany dołączyć wyniki rokowań przeprowadzonych z właścicielem o jej nabycie w drodze umowy. Ustawa ta uzależniała więc jedynie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od rokowań podjętych z właścicielem nieruchomości w celu umownego przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa, nie przesądzając jednak, że negatywny wynik rokowań spowoduje konieczność wywłaszczenia. Nie zachodziło więc "realne zagrożenie wywłaszczeniem", a umowa taka, której warunki ustalane były przez strony, nie różniła się niczym – jeśli chodzi o treść - od innych umów cywilnoprawnych tego rodzaju, dlatego pomimo iż dotyczyła nabycia nieruchomości na cel publiczny nie może być traktowana jako prowadząca do wywłaszczenia. Ustawa ta nie przewidywała więc wywłaszczenia w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc nabycie nieruchomości w toku rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie było nabyciem, do którego dopuszczalne jest stosowanie art. 216 ust. 2 i art. 136 ust. 3 u.g.n.

W konsekwencji nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżący, nie może być potraktowana jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, bowiem Skarb Państwa nie nabył jej własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tj. w formie decyzji administracyjnej.

W sytuacji występującej w sprawie prawidłowo Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., dlatego postępowanie należało umorzyć w trybie art.105 kpa.

Niezależnie od tego, nawet gdyby podzielić pogląd, że o możliwości zwrotu nieruchomości nabytej w drodze umowy przez Skarb Państwa lub gminę w okresie obowiązywania ustawy z 1985r. (u.g.g.) decydują okoliczności jej zawarcia wskazujące na to, że była to umowa przymusowa, to należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej brak jest jednoznacznych dowodów pozwalających na przyjęcie, że zawarta przez skarżącego umowa sprzedaży przedmiotowych nieruchomości nie była umową dobrowolną.

Rokowania Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" ze skarżącym, poprzedzające złożenie wniosku o wywłaszczenie obejmowały bowiem tylko mniejszą część nieruchomości skarżącego objętych sporną umową sprzedaży tj. działki nr [...] i nr [...]/ 5 o łącznej pow. 791 m2 (wydzielone z działek nr [...] i nr [...]). Co do pozostałej części nieruchomości (działki nr [...] i nr [...]) skarżący sam w trakcie rokowań zaoferował ich zbycie ze względu na to, że "nie będzie dojazdu". Ustawa z 1985r. (u.g.g.) przewidywała wprawdzie w art. 47 ust. 3, że w wypadku gdy na cele publiczne jest niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele, jednak ze zgromadzonych w aktach dowodów nie wynika, by skarżący nie miał możliwości zagospodarowania wówczas (obecnie działka nr [...] zajęta jest pod drogę i w tym zakresie skarżący cofnął wniosek o zwrot) pozostałej, większej części swojej nieruchomości. To, że zwrócił się on do PSM [...]" z ofertą zbycia całej nieruchomości wskazuje na swobodę rozporządzania nieruchomością i na brak warunków przymusu związanego z wywłaszczeniem, tym bardziej, że nieruchomość została zbyta za cenę wolnorynkową.

W tej sytuacji, pomimo że przedmiotowa umowa sprzedaży związana była z wywłaszczeniem, nie można jednoznacznie stwierdzić, że była ona zbywana w tym celu.

Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).