Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2538/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 5 ust. 1, art. 19, art. 2a ust. 1, art. 4 pkt 1, 2, 8 i 21, art. 20 pkt 10 i 12, art. 18, art. 29, art. 29a, art. 40 ust. 4.
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku B. M. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietna 2013 roku, ustalającą karę pieniężną w kwocie 33 257,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] polegające na przebudowie istniejącego zjazdu indywidualnego w km [...] strona lewa, na działkę nr ewid. [...] obręb N. , jedn. ewid. Ł., o powierzchni 13,25 m2, w okresie od dnia 30.12.2011r. do dnia 05.09.2012 r., bez zezwolenia zarządcy drogi.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. W ramach tego obowiązku zgodnie z art. 20 ww. ustawy zarządca drogi koordynuje roboty w pasie drogowym, wydaje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg, pobiera opłaty i kary pieniężne oraz przeprowadza okresowe kontrole stanu dróg.

W dniu [...] grudnia 2011 r. podczas kontroli drogi krajowej nr [...] kierownik Obwodu Służby Liniowej w G. stwierdził zajęcie pasa drogowego przez poszerzenie istniejącego zjazdu na działkę nr ewid. [...] obręb N., w km [...] strona lewa drogi.

Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w stosunku do B. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: F., [...], ul. [...], w sprawie samowolnej przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] w km [...] po stronie lewej na działkę nr [...] .

W dniu [...].03.2012 r. w obecności B. M. przeprowadzono oględziny wykonanej przebudowy zjazdu, z których to oględzin został sporządzony protokół . Powierzchnię wykonanych robót w pasie drogowym określono na podstawie wykonanego szkicu, ustalając jej wielkość na 31,85 m2.

W toku prowadzonego postępowania B.M. nie przedstawił koniecznego zezwolenia zarządu drogi , do czego był zobowiązany ( art. 40 ust. 1 i 2 pkt.3 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r.), w związku z powyższym wydano decyzję znak [...] z dnia [...].11.2012r. ustalającą karę pieniężną w kwocie 79 943,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] polegające na przebudowie istniejącego zjazdu indywidualnego w km [...] strona lewa, na działkę nr ewid. [...] obręb N., jedn. ewid. Ł., o powierzchni 31,85 m2, w okresie od dnia 30.12.2011r. do dnia 05.09.2012 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.

B. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylono w całości decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2012 r.

B. M. złożył do GDDKiA nowy dowód w sprawie tj. mapę sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych w skali 1:500 ze stanem aktualnym na dzień 1 czerwca 2011r. tj. sytuacji sprzed przebudowy zjazdu. Ponadto pozyskano mapę sytuacyjno - wysokościową do celów projektowych w skali 1:500 ze stanem aktualnym na dzień 11.04.2012 r. tj. po przebudowie zjazdu . Po porównaniu map określono nową powierzchnię pasa drogowego zajętego przy przebudowie zjazdu . Z ustalenia nowej powierzchni wynoszącej 13,25 m2 sporządzono protokół i ta powierzchnia została przyjęta do ustalenia kary.

Zarządca drogi zawiadomieniem z dnia [...].03.2013 r. powiadomił B. M. , że zostały zebrane dowody i materiały niezbędne do wydania decyzji ustalającej karę pieniężną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i wyznaczył termin do złożenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków. W wyznaczonym terminie 7 dni w/w nie złożył dodatkowych dowodów w sprawie. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie przedstawił dokumentów wymaganych przepisami prawa (tj. zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę zjazdu, pozwolenie na przebudowę zjazdu, zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przebudowy zjazdu), do czego był zobowiązany wymogami art. 29 i 40 ustawy o drogach.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ, uznając je za bezzasadne, wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Strony postępowania, posiadający interes prawny, zostały ustalone poprawnie, brały czynny udział na każdym etapie postępowania i mogły wypowiadać się, co do zgromadzonych dowodów oraz wnosić uwagi i zastrzeżenia

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. M., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

-art. 29a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię a przez to niesłuszne wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przyjmując, iż kara ta może być wymierzona podmiotowi, który nie jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], na którą wykonany został zjazd z drogi krajowej nr [...],

oraz naruszenia przepisów postępowania tj.:

-art. 7, 77 § 1 i art. 80 KPA, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie statusu prawnego a w szczególności statusu własnościowego nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...], na którą wykonany został zjazd z drogi krajowej nr [...] w sytuacji gdy okoliczność ta ma istotny wpływ na możliwość wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego podmiotowi nie będącemu właścicielem przedmiotowej nieruchomości

-art. 8 i art. 107 § 3 KPA poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji

- art. 9 i art. 11 KPA poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z dnia 6 kwietnia 2013 r., ustalającej karę pieniężną.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty stwierdzając między innymi, że działka nr [...] stanowiąca drogę gminną o charakterze dojazdowym do działek rolniczych, która jest wykorzystywana przez rolników, jest własnością Gminy Ł. nie zaś skarżącego. Urząd Gminy wyraził skarżącemu zgodę na remont rzeczonej drogi dojazdowej. Równocześnie nałożył na niego obowiązek dokonania zgłoszenia budowlanego w Starostwie Powiatowym w K. oraz wykonanie remontu na własny koszt. Droga dojazdowa posiadała zjazd z drogi krajowej nr [...]. Po uzyskaniu zgody na remont ww. drogi skarżący podjął niezbędne kroki związane z wypełnieniem obowiązków nałożonych na niego przez właściciela działki nr [...] - Gminę Ł. Droga została wyremontowana bez zmiany usytuowania oraz zwiększenia powierzchni dotychczasowego jej zjazdu. Skarżący nadmienił, że nie posiadając tytułu prawnego do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] nie mógł wystąpić w myśl postanowień art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) z wnioskiem o wydanie mu pozwolenia budowlanego, gdyż wniosek taki, w tym konkretnym przypadku, mógł złożyć tylko właściciel działki, którym jest Gmina Ł.

Skarżący wyjaśnił, że decyzją z dnia 20.12.2010 r. Wójt Gminy Ł. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża wapieni dewońskich Ł. - Zagościniec oraz przeróbce wydobytej kopaliny w zakładzie mobilnym i przestawnym, przewidzianego do realizacji na nieruchomościach nr ewid. [..] i [...] w msc. Ł. , powiat kielecki, woj. [...]. W załączniku nr 1 do rzeczonej decyzji wskazano, iż "do komunikacji zewnętrznej (zaopatrzenie kopalni i odbiór produktów) zostanie wykorzystana istniejąca droga gminna gruntowa o nr ewid. [...], na długości ok. 200 m, prowadząca do drogi krajowej nr [..] relacji S. - K. Podczas prac przygotowawczych niezbędne będzie poprawienie parametrów technicznych w/w drogi gruntowej. W związku z tym konieczne będzie porozumienie z właścicielem sąsiednich działek o nr ewid. [...] i [...], w celu poszerzenia tej drogi i utwardzenie jej nawierzchni". Zapis ten w ocenie skarżącego jednoznacznie wskazuje, iż mógł wykorzystywać drogę gminną o nr ewid. [...] do zaopatrzenia kopalni i odbioru produktów. Istotnym jest również to, iż poprawienie parametrów technicznych rzeczonej drogi polegało na jej utwardzeniu z wykorzystaniem istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Zmodernizowanie zaś ww. drogi nie spowodowało zmian w lokalizacji, czy też powierzchni istniejącego zjazdu.

Skarżący nadmienił, że w decyzji z dnia [...].05.2011 r. Marszałek Województwa [...] udzielając koncesji na wydobywanie wapieni dewońskich ze złoża "Ł. – Z." położonego na działkach ewidencyjnych [...] i [...] znajdujących się w miejscowości Ł. nałożył na niego w zakresie realizacji koncesji obowiązek zastosowania się do wymagań wynikających z decyzji Wójta Gminy Ł. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny z ww. złoża. Wnioskodawca biorąc pod uwagę powyższe zobowiązany był wykorzystywać do zaopatrzenia kopalni i odbioru produktów istniejącą drogę gminną o nr ewid. [...].

Skarżący stwierdził, iż zgodnie z wyrażoną przez Urząd Gminy w Ł. zgodą na remont drogi gminnej o nr ewid. [...] przeprowadził szereg prac z tym związanych, których efektem było utwardzenie drogi z wykorzystaniem istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Wykonane prace modernizacyjne spowodowały zwiększenie funkcjonalności zjazdu, którego istnienia przed pracami modernizacyjnymi nie kwestionowała GDDKiA. Podkreślił, że nie dopuścił się samowoli przy przebudowie zjazdu ani też nie zmienił sposobu jego użytkowania-prace modernizacyjne prowadzone były po uzyskaniu z Urzędu Gminy w Ł. zgody na remont drogi, a ze zjazdu oraz z drogi o nr ewid. [...] podobnie jak przed jej remontem dalej korzystają rolnicy z terenu Gminy Ł. , dojeżdżający do działek rolnych.

Skarżący nadmienił również, iż wykazywana przez GDDKiA powierzchnia zajętego przez wnioskodawcę pasa drogowego w żaden sposób nie koresponduje z faktem, iż przed modernizacją drogi w tym miejscu funkcjonował niekwestionowany przez nikogo zjazd, który nie został powiększony a tylko zmodernizowany. Istotnym jest to, iż skarżący nie jest właścicielem drogi gminnej o nr ewid. [...], gdzie właścicielem drogi jest Gmina Ł. , a remont prowadzony był po udzieleniu mu przez Urząd Gminy zgody. Prowadzenie przez skarżącego prac remontowo - modernizacyjnych za przyzwoleniem właściciela działki nr [...] nie powinno w jego przekonaniu być napiętnowane poprzez nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. Sygn. akt II GSK 691/10).

Zdaniem skarżącego organy administracji I i II instancji w toku prowadzonego postępowania nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ustalenia zaszłości faktycznych, a następnie prawidłowe ich zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie decyzji administracyjnej. Organy administracji dokonały niezgodnego z prawdą ustalenia stanu faktycznego biorąc pod uwagę status prawny a w szczególności status własnościowy nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość jest własnością Gminy Ł. a nie skarżącego oraz stanowi drogę gminną. Zmodernizowanie przez skarżącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na przedmiotową nieruchomość odbyło się za zgodą jej właściciela - Gminy Ł. , a okoliczność ta ma istotne znaczenie biorąc pod uwagę postanowienia art. 29a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zdaniem skarżącego uzasadnienie wydanej przez organ decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. zawiera zbyt wiele ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem formalnoprawnym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wystarczająca.

Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego.

Przepis art. 2 ustawy o drogach publicznych określa klasyfikację dróg publicznych o charakterze funkcjonalnym, dzieląc drogi publiczne na kategorie i funkcjonalno-technicznym, dzieląc te drogi na klasy. Przy czym należy wskazać, że podziałowi na kategorie dróg należy przypisać pierwszeństwo. Ze względu na położenie drogi i podmiot będący jej właścicielem, zgodnie z art. 2 ust. 1, wyróżnia się 4 kategorie dróg publicznych

1) drogi krajowe,

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.p. do dróg krajowych zalicza się:

1) autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych;

2) drogi międzynarodowe;

3) drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych;

4) drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów);

5) drogi alternatywne dla autostrad płatnych;

6) drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich;

7) drogi o znaczeniu obronnym.

Zarządcą dróg krajowych jest co do zasady Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad - centralny organ administracji rządowej, podległy ministrowi właściwemu do spraw transportu (por. art. 19 u.d.p.).

Sieć dróg krajowych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach: dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim. Zgodnie z załącznikiem nr 13 w/w rozporządzenie droga nr [...] jest drogą krajową.

Przepis art. 2 ust. 3 u.d.p. statuuje podział dróg publicznych na klasy, odsyłając do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 pr. bud. Stosownie do § 3 pkt 4 r.w.t.d., przez pojęcie klasy drogi należy rozumieć przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych.

W myśl art. 2a ust. 1 drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Art. 2a u.d.p. ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est. - Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym., J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80) i stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową.

Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi (przypomnieć należy, iż dla drogi krajowej zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosownie do art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od drogi (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., III SA/Lu 260/10, LEX nr 621176) i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi (por. wyrok WSA w Krakowie, I SA/Kr 1666/09, LEX nr 554024). Biorąc pod uwagę przepisy kodeksu cywilnego, pasem drogowym jest nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r., VI SA/Wa 883/07, LEX nr 362127).

Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl, której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe.

Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Najistotniejszym wyróżnikiem tej definicji jest przyjęcie, że droga stanowi budowlę, a nie grunt (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., I SA/Sz 568/08, LEX nr 515090).

Zjazd zaś według definicji ustawowej, to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 4 pkt 8 u.d.p. 8). Redakcja przepisu art. 4 pkt 8 u.d.p. wskazuje jednoznacznie, że zjazd nie jest częścią drogi, lecz jedynie miejscem dostępu do niej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., VII SA/Wa 1283/09, LEX nr 583596). Biorąc pod uwagę przepisy ustawy - Prawo budowlane można wskazać, że zjazd jest obiektem budowlanym o szczególnym przeznaczeniu. Służy bowiem do obsługi nieruchomości położonych przy drodze publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2006 r., VII SA/Wa 306/06, LEX nr 283277).

Zjazd z drogi publicznej może być indywidualny lub publiczny (szerzej W. Kotowski, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LEX/el. 2004). Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 r.w.t.d., zjazdem publicznym jest zjazd określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza.

Natomiast przebudową drogi jest wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (pkt 18).

Art. 18 w ust. 1 omawianej ustawy stanowi, iż centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Przepisy art. 18 mają typowo kompetencyjny charakter i określają właściwość rzeczową (kompetencje i zadania) drugiego, po ministrze właściwym do spraw transportu, organu wchodzącego w skład administracji drogowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest monokratycznym, centralnym organem administracji rządowej, tj. jednoosobowym, o zasięgu działania na obszarze całego kraju.

Do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Łączy się z tym szereg obowiązków spoczywających na zarządcy dróg a tylko przykładowo wyliczonych w art. 20 ustawy u.d.p. I tak do zarządcy drogi należy m.in.:

- utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (pkt 4);

-wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (pkt 8);

- wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 11)

- przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 12).

Odpowiedzialność zarządców dróg nie jest ograniczona do odpowiedzialności za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwości wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia – odpowiednich do okoliczności.

W myśl art. 29 ust. 1 budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 stanowiącego, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia budowy ani przebudowy zjazdu. Dlatego też należy rozumieć te czynności w języku potocznym. Jak trafnie zauważył WSA w Warszawie (wyrok z dnia 13 września 2006 r., VI SA/Wa 943/06, LEX nr 255845), "utwardzenie istniejącego zjazdu ziemnego materiałem kamiennym jest jego przebudową, na którą należy uzyskać zgodę"

Jak stanowi art. 29a ust. 1 pkt 1 za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4.

Przepis art. 29a został dodany przepisami ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Regulacja statuuje odpowiedzialność administracyjną podmiotów, wobec których stwierdzono naruszenie określone w art. 29a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.d.p. Ma ona na celu wyeliminowanie lub w znacznym stopniu ograniczenie dużej liczby samowoli z zakresu budowy i przebudowy zjazdów na drogi publiczne, które stwarzają poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 1933). Wyróżnia się trzy rodzaje naruszeń powodujących powstanie tej odpowiedzialności przy czym jedną z nich jest wybudowanie lub przebudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - naruszenie to wynika z art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. i stanowi konsekwencję niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p.

Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Oznacza, że kwestia winy nie ma wpływu na jej istnienie. Odpowiedzialność powstaje z chwilą popełnienia naruszenia, określonego w art. 29a u.d.p.

Organ może, po stwierdzeniu faktu wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia, jedynie wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Organ nie może badać przyczyn wybudowania lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, oceniać stopnia winy strony czy też miarkować wysokości wymierzanej kary.

Sankcją jest kara pieniężna nakładana w drodze decyzji administracyjnej. Wysokość kary nie została określona wprost w art. 29a u.d.p. poprzez podanie konkretnej kwoty, lecz jest ustalana jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 4 u.d.p. Opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (por. art. 40 ust. 4 u.d.p.). Natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego:

1) w odniesieniu do dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148, poz. 886);

2) w odniesieniu do dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, określa uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z doktryną prawa, jak również z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kara administracyjna, o której mowa w powyższym przepisie, jest oparta o konstrukcję prawną odpowiedzialności obiektywnej. Realizuje się ona poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 68/08, LEX nr 489107 "związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej"

Linię orzeczniczą wskazującą na to, że decyzje w sprawach samowolnego zajęcia pasa drogowego mają charakter decyzji związanych, w których zakres kognicji organu orzekającego jest ograniczony, reprezentują również wyroki WSA w Warszawie.

I tak, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 831/07, LEX nr 440029, stwierdzono, co następuje:

"1. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości.

2. Dla stwierdzenia niedopuszczalności czynności w pasie drogowym nie jest konieczne rzeczywiste uszkodzenie drogi, albo zmniejszenie jej trwałości względnie rzeczywiste zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego wystarczy, iż taka hipotetyczna sytuacja mogła zaistnieć".

Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/05, LEX nr 222269, uznano, że "1. Zarządca drogi ma stwierdzić określony stan, tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...), a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego - ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary".

W rozpatrywanej sprawie spór pomiędzy stronami sprowadza się w swej istocie do określenia podmiotu podlegającego sankcji administracyjnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego podmiotem odpowiedzialnym jest właściciel działki stanowiącej drogę dojazdową a mianowicie Gmina Ł. , natomiast według GDDKiA odpowiedzialności tej podlega skarżący, jako podmiot, który faktycznie dokonał przebudowy zjazdu bez zezwolenia.

Stanowisko skarżącego nie zasługuje na akceptację.

W wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 46/10 NSA podkreślił, że pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszym sprawę podziela pogląd NSA, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało zezwolenia.

W ocenie Sądu delikt administracyjny polegający na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia popełnia sprawca tego zajęcia. W realiach niniejszej sprawy bezspornym jest, że zachowanie to należy przypisać skarżącemu.

Kwestia, czy omawiany zjazd istniał, czy też nie, nie ma znaczenia dla obiektywnej odpowiedzialności skarżącego za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia. Skarżący nie neguje faktu, iż takiego zezwolenia na wykonane roboty nie posiadał. Skoro skarżący nie uzyskał zgody zarządcy drogi, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył mu na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 karę pieniężną

Sąd podzielił ustalony przez organ stan faktyczny uznając, za prawidłowe stanowisko, iż przedstawione przez skarżącego argumenty nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi.

Nietrafne są również zarzuty dotyczące działania skarżącego za zgodą Gminy Ł.

Jak wyjaśnił organ Gmina Ł. , jako właściciel działki nr ewid. [...] pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwała skarżącego do przywrócenie stanu zgodnego z prawem i do zaniechania dalszych naruszeń nieruchomości będącej jej własnością tj. na działce nr [...], oraz do usunięcia wysypanego i rozłożonego przez niego kruszywa na przedmiotowej nieruchomości.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadził w sprawie materiał dowodowy, którego skarżący skutecznie nie podważył. Z dowodów tych wynika, że w okresie od 30 grudnia 2011 r. do 5 września 2012 r. bez zezwolenia zarządcy drogi skarżący zajmował pas drogowy. W konsekwencji w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność nałożenia kary pieniężnej i organy zastosowały się do obowiązku wynikającego z art. 29a ust. 1pkt 1 u.d.p.

Należy bowiem podkreślić, że w świetle obowiązującego prawa zajęcie terenu istniejącego pasa drogowego (nie będącego własnością podmiotu zajmującego), jak również przebudowa istniejącego zjazdu są działaniami wymagającymi zgody zarządcy tego terenu. Stosownie do przepisów ustawy o drogach publicznych zgoda ta w konkretnych przypadkach posiadać winna formę decyzji administracyjnej.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący - niezależnie od przyczyn - nie występował o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego (prowadzenia prac w pasie drogowym), a zarządca drogi takiej zgody nie wydał.

Reasumując, nie można uznać argumentacji podnoszonej przez skarżącego za słuszną. Ani podnoszona okoliczność modernizacji, zwiększenia funkcjonalności, ani niezmienienie sposobu użytkowania na skutek wykonanych przez skarżącego prac nie niwelują wymogu prawnego uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej, zaś w przypadku jej braku – nałożenia stosownej kary.

W ocenie Sądu organ, ustalając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, nie naruszył wskazanych przez skarżącego przepisów prawa procesowego i w konsekwencji, przepisów prawa materialnego.

Sąd zauważa, iż w świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względzie skrępowany żadnymi ograniczeniami, co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem ( wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 775/08, Lex nr 515976). Natomiast w myśl art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych.

Oceniając przebieg postępowania dowodowego w sprawie pod takim kątem Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ocenie dowodów dokonanej przez organy, jak też w ustalonym na tej podstawie stanie faktycznym.

Zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły, że zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do uznania, że dokonano zajęcia pasa drogowego.

Organ prawidłowo ustalił także sposób naliczania kar w oparciu o następujące dane: powierzchnia, czas zajęcia pasa drogowego, stawka za 1m2 zajętego pasa mnożona razy 10.

Sąd nie podziela zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, albowiem wywody skarżącego w tym względzie ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Podważenie tej oceny mogłoby być skuteczne, gdyby zostało wykazane, że naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania na bazie poczynionych ustaleń faktycznych. Skarżący jednak tego nie dowiódł w toku postępowania.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.