Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2180/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143b ust. 4 i 5
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 136, art. 138 par. 2, art. 136, art. 8, art. 12, art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 1255/13 w sprawie ze skargi K.T. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.T. na rzecz Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13 oddalił skargę K.T. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

K.T. w dniu 16 maja 2007 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007. We wniosku zadeklarowała działki rolne, których łączna powierzchnia wyniosła 236,51 ha.

W trakcie badania wniosku ustalono, że kontrola przeprowadzona w 2004 r. wykazała, że działka ewidencyjna nr 15/2 (woj. z., powiat g., gmina G., obręb Ś., nr obrębu 12) nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2009 r., przyznał skarżącej płatność do gruntów rolnych na rok 2007 w pomniejszonej wysokości, z uwagi na nieutrzymywanie w dobrej kulturze rolnej działki o nr 15/2 na dzień 30 czerwca 2003r. Organ uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L Nr 141) bowiem rolnik wykazał, że nie ponosi winy za zgłoszenie działek niespełniających wymogu utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Za takim stanowiskiem przemawia fakt dokonania kontroli stwierdzającej brak dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. u innego producenta. Wyniki tej kontroli nie były nigdzie publikowane, wobec czego strona wydzierżawiając działkę nr 15/2, nie miała możliwości zapoznania się z nimi. Dodatkowo, wykaz działek rolnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., zawierający działkę nr 15/2 ukazał się na stronie internetowej ARiMR dopiero w marcu 2007 r. Producent, składając wniosek, miał więc prawo być przekonany o prawidłowości swojej deklaracji, zwłaszcza, że w międzyczasie składał wnioski na lata 2005 i 2006 r. oraz otrzymał raport z kontroli z 2006 r., która potwierdziła prawidłowość deklaracji rolnika na wniosku z 2006 r.

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 20 maja 2010r. sygn. akt I SA/Sz 160/10 oddalił skargę K.T. na powyższą decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 972/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w S., stwierdzając, że organ administracyjny w sposób nie do końca właściwy zgromadził materiał dowodowy oraz nieprawidłowo ocenił materiał zebrany w sprawie, a także nie odniósł się do istotnych twierdzeń strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012r. sygn. akt I SA/Sz 1044/11, po ponownym rozpoznaniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Z. OR ARiMR z dnia [...] grudnia 2008r. powołując art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), i wskazując że skarżąca podniosła zarzut, że ze strony internetowej ARiMR usunięto z wykazu – na który powołał się organ pierwszej instancji (ale nie drugiej instancji) – powierzchnie w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku – działkę o nr 15/2. Zdaniem WSA miało to istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, ponieważ utrzymywanie przedmiotowej działki w złej lub dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. ma wpływ na płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na lata następne. Brak wyjaśnienia tej kwestii uniemożliwił WSA ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji.

Sąd zwrócił również uwagę, że dokumenty stanowiące podstawę zakwestionowania działki nr 15/2 były przygotowane bez udziału skarżącej w roku 2004, tj. w okresie w którym nie była ona jeszcze jej dzierżawcą. Sąd zauważył ponadto, iż w aktach administracyjnych znajduje się tylko jedno zdjęcie (z kontroli przeprowadzonej w roku 2004), z którego zdaniem organu wynika, iż działka nr 15/2 była utrzymywana w złej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Jednocześnie w protokole kontroli, w miejscu "Uwagi osoby obecnej przy kontroli" widnieje zapis o wykonanej dokumentacji fotograficznej w postaci dwóch zdjęć. Dowody jakimi dysponował organ i na które powołał się w decyzji nie pokrywają się więc z tym, co zostało zgromadzone w aktach sprawy. Sąd wskazał, że działka 15/2 zajmuje znaczny obszar (pow. fizyczna 140,5895 ha) i ma kształt dość nieregularny. Zamieszczenie jednego zdjęcia, mającego obrazować stan tej nieruchomości, przy uwzględnieniu faktu, iż kontrolerzy w roku 2004 nie wchodzili w głąb działki, a fotografowali ją wyłącznie z drogi, należałoby uznać za niewystarczające, chyba, że organ administracyjny wykaże i uzasadni prawidłowość takiego postępowania. W związku z tym przy ponownym badaniu sprawy niezbędne będzie ustalenie i wyjaśnienie, jakie konkretnie zdjęcia zostały wykonane w roku 2004 i czy ich ilość, w świetle innych dowodów, pozwala na jednoznaczną ocenę działki nr 15/2.

Sąd stwierdził, że należy wyjaśnić czy osoby dokonujące kontroli w roku 2004 (w czasie gdy skarżąca nie była ona użytkownikiem działki 15/2), spełniały wszystkie warunki uprawniające do podejmowania takich czynności.

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 31 maja 2012 r. uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] września 2009 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem zaleceń obu sądów.

Kierownik BP ARiMR, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzję, w której przyznał stronie płatności w wysokości 75.283,92 zł.

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję z dnia 19 kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wskazał że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest spełnienie określonych warunków przez grunty rolne położone na działce ewidencyjnej nr 15/2. Organ zaznaczył, że dla oceny stanu utrzymania tych gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., znaczenie miała kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. u innego producenta rolnego. W ocenie organu, choć jest to dowód, w przeprowadzeniu którego strona nie mogła uczestniczyć, jednakże niejako automatycznie (mechanicznie) musiał on zostać przeniesiony na grunt badanej sprawy. Natomiast wielokrotnie podnoszony przez K.T. fakt przejęcia przez nią w posiadanie spornych gruntów od ANR nie oznacza, że nowemu właścicielowi (posiadaczowi) tych gruntów będzie przysługiwało automatycznie uprawnienie do uzyskania płatności do tych działek.

Dyrektor Oddziału Regionalnego wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, że cała działka rolna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. kontrolerzy nie dokonują obmiaru jej powierzchni a do powierzchni stwierdzonej danej działki wpisywana jest wartość "0", to zaś skutkuje pozostawieniem bez wypełnienia innych pól w sekcji pomiaru powierzchni działki rolnej. Organ wyjaśnił także, że dokumentacja fotograficzna działek – na której widać, że sporne działki są zarośnięte różnoraką roślinnością w postaci wieloletnich krzewów, chwastów – została sporządzona zgodnie z powszechnie obowiązującymi zasadami wykonywania zdjęć.

Organ odwoławczy stwierdził również, że - wyłoniony w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na przeprowadzenie kontroli na miejscu w roku 2004 - podmiot (Ekspert-SITR Sp. z o.o.) spełnił wszystkie wymagania postawione przez ARiMR w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Organ zauważył jednocześnie, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że drugi kontroler nie posiadał pełnego wykształcenia geodezyjnego, zaś organ pierwszej instancji w swojej decyzji nie rozważył, jaki wpływ miał ten fakt na prawidłowość i rzetelność ustaleń dokonanych w trakcie kontroli.

Organ odwoławczy za nieprawidłowe uznał nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji wnioskowanych przez stronę dowodów: z zeznań świadka – D.A. oraz "zażądania z Centrali ARiMR informacji na temat przesłanek usunięcia w 2010 roku działki 15/2 z wykazu działek, które na dzień 30 czerwca 2003r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej". Odmowę przesłuchania wskazanego świadka Dyrektor Agencji uznał za przedwczesną i nieodpowiadającą zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wskazując, że dopiero przesłuchanie D.A. pozwoliłoby organowi pierwszej instancji na ustalenie, czy jej wiedza na temat stanu spornej działki sięgała okresu sprzed sporządzenia planu rolnośrodowiskowego (tj. sprzed roku 2005).

Odnośnie wykazu zamieszczonego na stronie internetowej ARiMR (wykaz powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.), organ odwoławczy wskazał, że podlega on okresowej aktualizacji na podstawie kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnych i stanowi jedynie dodatkowy element informacyjny dla potencjalnych wnioskodawców. Uznał jednak, że należałoby wyjaśnić stronie, czyniąc zadość zasadom wyrażonym w art. 8 i art. 9 k.p.a., przypadek nieuwidocznienia w tym rejestrze działki o nr 15/2, ponieważ strona przypisuje temu wykazowi decydującą rolę w kwestii ustalenia czy dana działka jest, czy też nie jest wykluczona z płatności. Organ zaznaczył przy tym, że dokumentacja czy korespondencja techniczna prowadzona w przedmiotowej sprawie (zarówno z biurem kontroli jak i Centralą ARiMR) powinna znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji całkowicie pominął znajdujący się w jego posiadaniu dowód w postaci ortofotomapy działki nr 15/2. Tymczasem, powierzchnia kwalifikowana do płatności ustalana jest w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009, zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. W opinii Dyrektora Agencji, porównując kolejne zmieniające się ortofotomapy, organ pierwszej instancji mógł dokonać analizy zmian zagospodarowania terenu, jakie miały miejsce na przestrzeni lat. W oparciu o ortofotomapy organ powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej. Uwagę organu powinien zwrócić również załącznik graficzny załączony do wniosku i informacje na nim zawarte. Zdaniem Dyrektora ARiMR, nieprzedstawienie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji analizy załącznika graficznego załączonego do wniosku daje podstawy do przyjęcia, że dowód ten nie był brany pod rozwagę w prowadzonym postępowaniu. Fakt ten jest o tyle istotny, że na załączniku graficznym (niezależnie od ustaleń kontroli przeprowadzonej w terenie) zostały wyłączone z płatności tereny, które na podstawie analizy jednego obrazu ortofotomapy dla działki nr 15/2 zostały zakwalifikowane jako tereny nieuprawnione do płatności. Należałoby w związku z tym ustalić, na podstawie jakich kryteriów właśnie taki obszar działki nr 15/2 został wyłączony na załączniku graficznym.

Dyrektor ARiMR nakazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji:

– przeprowadził dowód z przesłuchania świadka – D.A.;

– przesłuchał samą K.T., celem ustalenia stanu jej wiedzy na temat spornych gruntów w dacie przeprowadzanej kontroli oraz w okresie wcześniejszym (na dzień 30 czerwca 2003 r.);

– pozyskał informacje o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż protokoły oceny stanu gruntu sporządzone przed datą 17-18 sierpnia 2004 r. i wcześniej stanowiłyby cenne źródło informacji o tym, jaka szata roślinna porastała sporną działkę na dzień 30 czerwca 2003r. oraz ewentualnie jakie zabiegi, przez kogo i kiedy były na niej wykonywane;

– przeprowadził dowód z wizji lokalnej działki ewidencyjnej nr 15/2, w celu ostatecznego potwierdzenia lub zanegowania, że zdjęcia wykonane w trakcie kontroli terenowej w dniu 17-18 sierpnia 2004 r. i opisane w protokole obrazują stan faktyczny gruntu na działce nr 15/2.

Gdyby jednak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nadal pozostawiał wątpliwości, organ pierwszej instancji winien również rozważyć kwestię zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem zaskarżonym skarga kasacyjną orzekł, że skarga K.T. nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy w świetle unormowań zawartych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217, dalej jako ustawa o płatnościach), istniały uzasadnione podstawy do wykluczenia spornej działki nr 15/2 z płatności na podstawie kodu DR 10 oraz nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, na jakiej podstawie uznał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 17-18 sierpnia 2004r. uzasadniał wykluczenie działki z płatności.

W szczególności organ pierwszej instancji nie ocenił w żaden sposób wpływu na wynik sprawy - braku szkicu działki 15/2 oraz nieposiadania przez jedną z osób kontrolujących pełnego wykształcenia geodezyjnego. Tymczasem tylko prawidłowo sporządzony protokół z czynności kontrolnych, który jednoznacznie wskazuje na nieutrzymanie w dobrej kulturze rolnej gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r., może stanowić podstawę do wykluczenia działki na trwałe z przyznawania płatności obszarowej. Natomiast jeżeli z raportu z kontroli na miejscu nie można jednoznacznie określić faktycznego stanu działki rolnej, niezbędne jest pozyskanie innych dowodów w sprawie potwierdzających lub negujących stan ustalony w protokole.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony pominął dowód z ortofotomapy działki 15/2, w oparciu o który powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej. Nieuzasadnione było również odstąpienie od przesłuchania wskazywanego przez skarżącą świadka w osobie D.A., co do której organ odgórnie przyjął założenie, że dysponuje ona wiedzą na temat stanu spornej działki dopiero od roku 2005.

Za zasadne Sąd I instancji uznał zalecenia organu odwoławczego co do przeprowadzenia innych dowodów w sprawie, tj.: przesłuchania skarżącej, pozyskania informacji o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka nr 15/2 na dzień 30 czerwca 2003 r., ponownego przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej tej działki ewidencyjnej, ewentualnie, w razie konieczności - zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

W ocenie Sądu I instancji formułowane w zaskarżonej decyzji argumenty dawały podstawy do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił, z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, jak również, że jego uzupełnienie przekracza kompetencje organu odwoławczego, gdyż sanowanie wskazanych braków w postępowaniu odwoławczym prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto organ odwoławczy nie uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył ani art. 138 § 2 k.p.a., ani art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 1044/11 braku wyjaśnienia kwestii utrzymania w dobrej kulturze rolnej spornej działki na dzień 30 czerwca 2003 r. wobec oparcia rozstrzygnięcia w istocie na jednym zdjęciu mającym obrazować stan tej nieruchomości, które to Sąd uznał w okolicznościach sprawy za niewystarczające i wobec niewykazania przez organ odwoławczy prawidłowości takiego postępowania, stosownie do zaleceń Sądu z wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., obligowało organ odwoławczy w okolicznościach sprawy, o których była mowa, do uchylenia decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty tj. stanu utrzymania spornej działki na dzień 30 czerwca 2003 r.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i niewyjaśnienie przyczyn odmówienia im racji.

K.T. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła obrazę:

1. przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wynikłą z ograniczenia przez Sąd I instancji oceny podnoszonych w skardze na decyzję organu II Instancji zarzutów obrazy art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. jedynie do wyrażenia poglądu o ich niezasadności, bez jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska oraz bez analizy dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście tych zarzutów, w tym bez analizy ocenianego w ten sposób materiału dowodowego na zasadność podjętej przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, podczas gdy dopiero właściwa ocena dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście wymienionych zarzutów pozwalała na stwierdzenie, czy w sprawie istniała podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, czego skutkiem było uchylenie się przez Sąd I instancji od należytej kontroli legalności decyzji organu II instancji i niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości.

2. przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a w zw. z 136 k.p.c. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 139 k.p.a. wynikającą z niezasadnego odmówienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. racji stawianemu w skardze na decyzję organu II Instancji zarzutowi obrazy art. 138 § 2 k.p.a. oraz z braku należytej kontroli legalności decyzji organu II instancji, w tym z nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, iż wydaniu decyzji kasatoryjnej sprzeciwiała się możliwość uzupełnienia materiału dowodowego przez organ II instancji, zaś za wydaniem przez ten organ decyzji merytorycznej przemawiało należyte uwzględnienie zasady dwuinstancyjności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady szybkości postępowania oraz zasady reformationis in peius, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości.

3. przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a w zw. art. 136 k.p.a w zw. z art. 6 k.p.a. w zw z art. 3 ust. 2 pkt 1. ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., wynikającą z niezasadnego odmówienia przez Sąd I instancji racji stawianemu w skardze na decyzję organu II instancji zarzutowi obrazy art. 6 k.p.a w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 k.p.a, art. 11 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. i przyjęcia, że organ II Instancji zwolniony był od merytorycznego rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania, oraz z braku należytej kontroli legalności decyzji organu II Instancji, w tym z nieuwzględnienia przez Sąd I instancji, że ustalenie zakresu pozostałego do przeprowadzenia postępowania dowodowego wymaga odniesienia do art. 136 k.p.a., a obowiązkiem organu odwoławczego było przedstawienie w uzasadnieniu decyzji sposobu rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania i dopiero merytoryczna ich ocena w kontekście dotychczas zgromadzonych dowodów (ujawniona w treści uzasadnienia), której Sąd I instancji zaniechał, pozwalała na dalsze rozważania, czy pozostałe do przeprowadzenia dowody uzasadniają wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też organ winien te dowody przeprowadzić we własnym zakresie, czego skutkiem było niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, która to decyzja winna ulec uchyleniu w całości.

4. przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 p.p.s.a, wynikającą z przyjęcia, że wobec oparcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji w istocie na jednym zdjęciu mającym obrazować stan tej nieruchomości, które to zdjęcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 1044/11, uznał za niewystarczające organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania co do istoty tj. stanu utrzymania spornej działki na dzień 30 czerwca 2003 r., z czym nie sposób się zgodzić, albowiem organ odwoławczy nie uchylił decyzji z tej przyczyny, zaś Sąd I instancji uprawniony był do oceny decyzji z punktu widzenia przesłanek uchylenia podanych w decyzji, a organ II instancji celem uczynienia zadość wytycznym powinien był we własnym zakresie ocenić wartość dowodową tego zdjęcia, co w istocie uczynił, choć jego ocenę (czemu dano wyraz w skardze) skarżąca kwestionuje, i nie był uprawniony w tym celu decyzji organu I instancji uchylać.

5. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikającą z braku prawidłowego wyjaśnienia przyczyn odmówienia racji stawianemu w skardze na decyzję organu II instancji zarzutowi niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach i ograniczenia się w tym względzie przez Sąd do przyjęcia, iż wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania i ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 1044/11 warunkują zastosowanie przepisów prawa materialnego, naruszenie, których zarzuca Skarżąca w skardze, bez podania uzasadniających to przyczyn, podczas gdy obowiązkiem Sądu odmawiającego racji stawianemu w skardze zarzutowi było dokładne wyjaśnienie przyczyn takiego stanowiska, w tym przypadku, określenia, z czego dokładnie wynika owo związanie uprzednio wydanym wyrokiem, czego Sąd I instancji zaniechał, gdy tymczasem, w sprawie nie wystąpiło związanie oceną prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku, rozumianą jako związanie ustalonym w poprzednim wyroku znaczeniem przepisów prawa i sposobem ich zastosowania w sprawie, która to ocena powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny, jasny i niewymagający dalszych zabiegów interpretacyjnych, a oceny tej nie wolno w związku z tym domniemywać, zaś wskazania co do dalszego postępowania nie mogą tej oceny zastępować.

6. przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynikającą z braku jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn odmówienia racji stawianemu w skardze na decyzję organu II instancji zarzutowi obrazy prawa materialnego, a to art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, pomimo, że rozpoznanie tego zarzutu mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem uwzględnienie stanowiska strony, co do postulowanego przez skarżącą sposobu rozumienia tego przepisu, świadczyłoby o wadliwości decyzji organu II instancji, przesądzając o bezcelowości prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego w kierunku badania stanu działki 15/2 na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż stan gruntu na ten dzień przestałby by mieć znaczenie prawne dla wydania decyzji, zaś brak rozpoznania tego zarzutu uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia, a rozpoznanie przedmiotowego zarzutu w kierunku wnioskowanym przez stronę nie jest wyłączone z uwagi na ocenę prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku, rozumianą jako związanie ustalonym w poprzednim wyroku znaczeniem przepisów prawa, która to ocena powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny, jasny i niewymagający dalszych zabiegów interpretacyjnych, a oceny tej nie wolno w związku z tym domniemywać, zaś wskazania, co do dalszego postępowania nie mogą tej oceny zastępować.

7. prawa materialnego, a to art. 143 b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2003 r.), dalej rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w realiach sprawy ustalenia protokołu kontroli z dnia 17-18 sierpnia 2004 r., co do stanu kultury rolnej użytków rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r., są wiążące dla wykluczenia działki 15/2 z płatności także w latach późniejszych, podczas gdy podstawą decyzji w tym przedmiocie powinien być stan gruntu w roku, którego dotyczy wniosek o płatności, a w konsekwencji obrazę prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach wyrażającą się w odmowie przyznania wnioskodawczyni płatności w zakresie działki 15/2, podczas gdy działka 15/2, w roku którego dotyczy wniosek o płatności, znajdowała się w dobrej kulturze rolnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że szczególne znaczenie w sprawie miało pominięcie przez Sąd I instancji zarzutu błędnej wykładni art. 143 b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, albowiem przyjęcie postulowanego przez skarżącą sposobu rozumienia tego przepisu, świadczyłoby o wadliwości decyzji organu II instancji. Przyjęcie tego kierunku wykładni (ugruntowanego obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji) oznaczałoby bowiem, że organ II instancji zupełnie bezcelowo dąży do ustalenia stanu działki 15/2 na dzień 30 czerwca 2003r. i w tym celu uchyla decyzję, choć stan gruntu na ten dzień nie jest relewantny dla przyznania skarżącej płatności za rok, którego dotyczy wniosek o płatność.

W dalszym ciągu autor skargi kasacyjnej podniósł, że jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena prawna, którą sądy i organy są związane przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, musi być wyrażona w orzeczeniu, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym przez niego orzeczeniu, oceny prawnej nie można domniemywać. Skarżąca nie zgadza się z przyjętym w decyzji oraz zaaprobowanym przez Sąd I instancji sposobem wykładni art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i uznaje za błędne stanowisko jakoby działki rolne, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. nie były uprawnione do przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w latach późniejszych. Stanowisko to znajduje oparcie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyczerpującą argumentację przedstawił NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2011r., w sprawie sygn. akt II GSK 1324/10, którą wnioskodawczyni przyjmuje za własną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylającą decyzję Kierownika Biura ARiMR w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 i przekazującą sprawę organowi I Instancji do ponownego rozpoznania, stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota tego sporu - jak wynika z treści zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia – dotyczy zaniechania przez Sąd I instancji oceny stawianego w skardze zarzutu obrazy prawa materialnego, a to art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że wiążący dla przyjęcia możliwości dokonania płatności za lata późniejsze (w tym za rok 2007) jest stan kultury rolnej użytków rolnych na działce 15/2 dniu 30 czerwca 2003r., podczas, gdy podstawą decyzji w tym przedmiocie powinien być stan gruntu w roku, którego dotyczy wniosek o płatności, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach wyrażające się w odmowie przyznania wnioskodawczyni płatności w zakresie tej działki. Zaskarżony wyrok, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, z tego powodu nie poddaje się kontroli kasacyjnej, jak można się domyślać Sąd uznał, że kwestia oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego – niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach warunkowana jest treścią art. 153 p.p.s.a., co jest poglądem błędnym i dowolnym, albowiem w sprawie brak jest takiego związania oceną prawną przedstawioną w wyroku WSA w S. z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. akt I SA/Sz 1044/11, która sprzeciwiałaby się wykładni prawa materialnego w kierunku żądanym przez stronę.

W związku z tak zdefiniowaną istotą sporu, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, czy wobec tego, że sprawa była już wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny i sformułowano w niej ocenę prawną oraz zalecenia dla organów do wykonania w ponownym postępowaniu, ocena ta została wyrażona stanowczo, a więc przy ponowny rozpatrzeniu sprawy organy i sąd były nią związane, a w dalszej kolejności – jeśli tak było - to czy Sąd dokonując kontroli legalności działania administracji publicznej nie uchybił w toku tej kontroli art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w chwili procedowania przez Sąd I instancji "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia." Ocena prawna o charakterze wiążącym musi więc dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi immanentny związek, wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej, dotyczą one bowiem sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie uznał, że taka ocena i wskazania co do dalszego toku postępowania zostały wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012r. (sygn. akt I SA/Sz 1044/11). W wyroku tym WSA w S. przytoczył treść art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a następnie wskazał na pierwszy akapit ustępu 4 artykułu 143b rozporządzenia Rady nr 1782/2003 oraz istotną w sprawie część ustępu 5 tego artykułu, zgodnie z którym do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 kwalifikują się do tych płatności. Działki, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., nie powinny być wykazywane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. WSA odnosząc się w dalszym ciągu do zarzutu skarżącej, że ze strony internetowej ARiMR usunięto z wykazu powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w złej lub dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. działkę o nr 15/2, wskazał: "Powyższe ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, bowiem utrzymywanie przedmiotowej działki w złej lub dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. ma wpływ na płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na lata następne. Brak wyjaśnienia tej kwestii uniemożliwił Sądowi ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji."

Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że ocena prawna w sprawie nie została wyrażona w sposób jasny, niewymagający zabiegów interpretacyjnych. Skoro bowiem WSA przytoczył art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, po czym wskazał na treść art. 143 b ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady nr 1782/2003, ograniczając się do tych fragmentów, które mówiąc o płatnościach JPO odwołują się do stanu kultury rolnej działki na dzień 30 czerwca 2003r., a następnie w tym kontekście jednoznacznie zauważył, że utrzymywanie przedmiotowej działki w złej lub dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. ma wpływ na płatności bezpośrednie na lata następne, to jasne jest, że uznał, że działki rolne, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na tę datę nie były uprawnione do przyznawania płatności bezpośrednich w latach późniejszych. Tak też, prawidłowo, zrozumiał ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 26 stycznia 2012r. Sąd I instancji, co wynika z treści kontrolowanego orzeczenia. Sąd I instancji uznając że działanie organu wyczerpuje wskazania i ocenę prawną, wskazał na zakres kontroli co do koniecznego w sprawie postępowania dowodowego, a więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do istoty tj. kwestii utrzymania w dobrej kulturze rolnej spornej działki na dzień 30 czerwca 2003r. Sąd słusznie zauważył, że warunkuje to zastosowanie przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca skarżąca w skardze.

Dlatego też zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. postawione w pkt 5 i 6 skargi kasacyjnej nie są zasadne. Zarzuty te nie są też trafne, w kontekście naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Ponadto, przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r.). Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, przyczyn odmówienia racji skarżącej odnośnie niewłaściwego zastosowania i prawidłowej wykładni prawa materialnego [ art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz art. 143 b ust. 4 rozporządzenia Rady ( WE) nr 178/2003], tymczasem uwzględnienie stanowiska strony w tym zakresie świadczyłoby o bezcelowości prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w kierunku badania stanu działki 15/2 na dzień 30 czerwca 2003r.

Takie postawienie tych zarzutów nieodparcie łączy się z zarzutem 7 skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa materialnego, a to art. 143 b ust. 4 i 5 rozporządzenia 1782/2003, poprzez błędną wykładnię. Skarżąca nie zgadza się z przyjętym w decyzji oraz zaaprobowanym przez Sąd I instancji sposobem wykładni wymienionych przepisów i uznaje za błędny pogląd jakoby działki rolne, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. nie były uprawnione do przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w latach późniejszych. Kwestionując przyjęte w sprawie stanowisko, skarżąca powołała się na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym sprawę o sygn. akt II GSK 1324/10 ( wyrok z dnia 15 grudnia 2011r.).

Tej argumentacji nie można podzielić. Rzeczywiście, w cytowanym wyroku z dnia 15 grudnia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia 1782/2003 odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski – a nie do producenta rolnego, jako beneficjenta pomocy, w konsekwencji regulacja art. 143b ust. 4 rozporządzenia nie stanowi podstawy do przyjęcia, że warunkiem przyznania płatności obszarowych w latach późniejszych, jest wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek – na dzień 30 czerwca 2003r. Taka wykładnia powołanych przepisów nie możne jednak znaleźć zastosować w rozpoznawanej sprawie. Jak wcześniej podkreślono sprawa była już wcześniej rozpoznawana przez Wojewódzki ( dwukrotnie) oraz Naczelny Sąd Administracyjny, i w wyroku z dnia 26 stycznia 2012r. sformułowano ocenę prawną, ze skutkiem o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. Odmiennie odczytano treść art. 143 b ust. 4 i 5 rozporządzenia 1782/2003, uznając, że działki, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. nie powinny być wykazywane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich w latach późniejszych. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem zarówno organ administracji, jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach ( por. wyrok NSA z 16 grudnia 1998r., I SA977/98 opubl. Lex 44656, wyrok NSA z 27 listopada 1998 r., I SA 1015/98, Lex nr 45119). Dlatego też wykładnia art. 143b rozporządzenia 1782/2003 prezentowana przez skarżącą nie może zostać przyjęta, w konsekwencji nie można przyznać racji poglądowi o wadliwym stosowaniu, z tej przyczyny, art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach.

W rezultacie brak jest podstaw do przyjęcia, że brak szczegółowego ustosunkowania się wprost przez Sąd I instancji do zarzutów, odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, w decyzji organu II instancji, a formułowanych w sposób wyżej przedstawiony, mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Przyjęcie ww. wykładni prawa materialnego, wraz z wskazaniami wyrażonymi w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. determinował zakres niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy działka nr 15/2, zgłoszona przez skarżącą do płatności do gruntów rolnych na rok 2007, była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. WSA w S. w wyroku z 26 stycznia 2012r. wskazał, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu kontrolnym w 2004r. w wyniku którego zakwestionowano działkę 15/2 jako uprawnioną do płatności i w tym kontekście podkreślił, powołując się na zasadę praworządności wyrażoną w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, konieczność dołożenia przez organ szczególnej staranności w procesie rozstrzygania sprawy i przekonywania strony do swoich racji. Zwrócił też uwagę na pewne sprzeczności między dołączoną do akt dokumentacją oraz tym czym dysponował organ (była mowa o wykonaniu dwóch zdjęć, a w aktach znajdowało się jedno), odwołał się w tym zakresie również do "Instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifkowalności powierzchni" znajdującej się na stronie internetowej organu, a także zgodził się ze skarżącą, iż należy wyjaśnić, czy osoby dokonujące kontroli w 2004 r. spełniały warunki uprawniające do podejmowania takich czynności w świetle regulacji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r., w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzenie kontroli ( Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze zm.).

Poprzedzenie dalszych rozważań tym uwagami było potrzebne, dla dokonania oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zmierzających do wykazania nieprawidłowości postępowania organu II Instancji, który zamiast decyzji merytorycznej, wydał decyzję kasacyjną, z naruszeniem art. 136 k.p.a., a Sąd I instancji wadliwie to zaakceptował. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art.138 § 2 k.p.a. musi kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne ( na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.), przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Ponadto wydając taką decyzję powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.), zasadę szybkości postępowania( art. 12 k.p.a.), czy wreszcie określoną w art. 139 k.p.a. zasadę reformationis in peius. Kasator zarzucił również, że Sąd I instancji niewłaściwie zidentyfikował treść wytycznych zawartych w wyroku z dnia 26 stycznia 2012r. ( zarzut 4 petitum skargi kasacyjnej), przy czym sposób sformułowania tego zarzutu i brak odrębnego uzasadnienia uniemożliwia jego rozpoznanie. Zauważyć należy, że z zasady związania granicami skargi kasacyjnej wynika, że zarzuty postawione w skardze powinny być sformułowane w sposób jasny i zrozumiały. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 16 października 1997 r., II CKN 404/97). Sądowi nie wolno więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować (por. wyroki NSA: z dnia 30 marca 2004 r., GSK 10/04, M. Praw. 2004, nr 9, poz. 392, oraz z dnia 7 września 2004 r., FSK 102/04, LEX nr 142407). Z tych przyczyn zarzut postawiony pkt 4 uchyla się spod kontroli kasacyjnej.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów zmierzających do wykazania, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. należy stwierdzić, że i one nie są one zasadne.

Trafnie zauważył Sąd I instancji, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania, przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres spraw nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze przedstawiony zakres koniecznego postępowania dowodowego oraz fakt, że protokół z kontroli przeprowadzonej w 2004 r. obarczony był uchybieniami, a ponadto dokumentacja nie była kompletna ( np. dołączono tylko jedno zdjęcie), co potwierdziły w toku dotychczasowego postępowania zarówno Naczelny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, a także, to że kontrola była przeprowadzona bez udziału skarżącej, u innego producenta, gdy skarżąca nie była jeszcze dzierżawcą spornej nieruchomości, nie można odmówić racji organowi odwoławczemu, który uznał, że organ I instancji naruszając przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego nie wyjaśnił zasadności wykluczenia działki 15/2 w sposób trwały z płatności bezpośrednich. Wobec tego, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 17 – 18 sierpnia 2004r. był jedynym dowodem obrazującym bezpośrednio stan działki w tamtym czasie, to szczególnie istotne było wyjaśnienie wszelkich wątpliwości związanych z jego prawidłowością, w tym także kompetencjami osób uczestniczących w jego sporządzeniu, braku czy ograniczenia dokumentacji dodatkowej ( szkicu działki, liczby sporządzonych fotografii). Z kolei, w sytuacji przyjęcia takiej wadliwości protokołu, która wykluczałaby możliwość przyjęcia go za podstawę do wyeliminowania działki na trwałe z przyznawania płatności obszarowej z powodu nieutrzymywania gruntu w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. organ uznał za zasadne przeprowadzenie innych dowodów potwierdzających lub zaprzeczających stanowi ustalonemu w protokole. Należy zauważyć, że skarżąca takiej potrzeby nie negowała, a wręcz przeciwnie sama zgłaszał dodatkowe dowody- np. z przesłuchania świadka D.A., podnosiła też kwestię usunięcia ze strony internetowej ARiMR działki nr 15/2 z wykazu powierzchni działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Organ odwoławczy słusznie również uznał, że dla wyjaśnienia sprawy istotne będzie dokonanie analizy ortofotomapy, wykonanej dla działki 15/2 którą organ I instancji posiada w swoich zasobach, a która nie została przez niego uwzględniona, wreszcie uznał za zasadne pozyskanie informacji od podmiotu w zasobach, którego znajdował się grunt na dzień 30 czerwca 2003r. na temat jego stanu, przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz wizji lokalnej – ten ostatni dowód miałby przyczynić się do stwierdzenia, czy zdjęcia wykonane w trakcie kontroli w terenie 17 – 18 sierpnia 2004r. obrazują rzeczywiście przedmiotową działkę.

Tak określony przez organ II instancji zakres postępowania, winien zostać skonfrontowany z treścią art. 136 k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (wyrok NSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92).

Jednocześnie powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym możliwość wydania decyzji kasacyjnej jest limitowana koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy, mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie została też przekroczona granica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.), do którego prowadzenia jest uprawniony organ odwoławczy, a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.), mamy bowiem do czynienia z tą ostatnią sytuacją.

Sąd I instancji dokonał również prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie, trafnie stwierdzając, że organ odwoławczy wykazał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił z jakich przyczyn nie mógł dokonać ustaleń na podstawie dotychczas zebranych dowodów, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej odnosząc zakres pozostałego do przeprowadzenia postępowania również do zasady wynikającej z art. 136 k.p.a.

Uznając zatem zarzuty wymienione w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej za bezzasadne dodać też należy, ze skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła na czym miałoby polegać naruszenie pozostałych wymienionych tam licznych przepisów, w tym w szczególności art. 139 k.p.a. statuujący zakaz reformationis in peius w tym przypadku, co nie pozwala już z tego tylko powodu na uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny ich trafności. Na marginesie wypada tylko dodać, że w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że zasada reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych (patrz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, wyroki NSA, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1270/06, wyrok z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 820/98).

Nie jest również zasadny zarzut wskazany w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej, w którym kasator zarzuca Sądowi I instancji ograniczenie oceny podnoszonych w skardze zarzutów na decyzję organu odwoławczego, jedynie do stanowiska o ich bezzasadności, bez jednoznacznego wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska. Zarzut ten również został oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wcześniej już zauważono art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem formalnym, w którym zostały wymienione konieczne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie sądu administracyjnego. Uważa się, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z drugiej jednak strony sąd nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu wyroku do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym (por. postanowienie NSA z 7 czerwca 2013r sygn. akt II OSK 1217/13 opubl., Lex 1437283). Przyjmuje się też powszechnie w orzecznictwie, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. można skutecznie podnieść wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nie można natomiast mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów.

Zaskarżony wyrok, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawiera ustosunkowanie się do zarzutów skargi, zawierając ich ocenę jako niezasadnych. Wbrew temu, co podniesiono w zarzucie skargi kasacyjnej Sąd I instancji, do niektórych z nich ustosunkował się szczegółowo, wskazał również, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2010r., sygn. akt I OSK 900/09, że skoro decyzję kasacyjną wydaje się wówczas, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż takie orzeczenie organu I instancji, wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot zaskarżenia, a następnie kontroli. Strona nie zakwestionowała tego stanowiska niezasadnie podnosząc brak lub niewystarczające ustosunkowanie się Sądu I instancji do jej zarzutów. Dlatego też, również i tego zarzutu skargi kasacyjnej nie można uznać za trafny.

Z tych wszystkich przyczyn skarga kasacyjna, jako bezzasadna, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.