Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 333/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzje własną z 15 lutego 2018 r. stwierdzającą w części nieważność decyzji Wójta Gminy z 15 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należnej od H. K. oraz L.K. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2007 r. nr [..] , w części ustalającej opłatę od H. K. oraz stwierdzającej nieważność punktu 2 decyzji Wójta Gminy z 15 czerwca 2007 r. dotyczącego terminu uiszczenia opłaty, stwierdziło nieważność opisanych decyzji w części ustalającej opłatę od H. K., odmówiło stwierdzenia nieważności opisanych decyzji w części ustalającej opłatę od L.K.; stwierdziło nieważność punktu 2 decyzji Wójta Gminy z 15 czerwca 2007 r. dotyczącego terminu uiszczenia opłaty.

Opisując przebieg postępowania w sprawie wskazano, że Wójt Gminy decyzją z 15 czerwca 2007 r. ustalił H. K. ora L. K. opłatę planistyczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25 października 2007 r. nr [..] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

H. K. w dniu 25 listopada 2013 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty planistycznej argumentując, że nieruchomość stanowiła majątek osobisty L. K., zmarłego w styczniu 2011 r. W związku z powyższym, zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawczyni, decyzja skierowana została do osoby niebędącej stroną, tj. do H. K., której nie przysługiwało prawo własności nieruchomości. Wniosek zawierał także opis procesowych nieprawidłowości przy wydaniu decyzji, które według skarżącej przekonują o rażącym naruszeniu prawa przy jej wydaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 2 lipca 2014 r., sygn. akt [..], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z 15 czerwca 2007 r., w części, w jakiej dotyczy ustalenia opłaty od H. K.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż nieruchomość będąca przedmiotem decyzji Wójta Gminy stanowiła majątek osobisty L. K. i tym samym właścicielem do którego skierować można było decyzję w przedmiocie opłaty planistycznej, był wyłącznie L.K. Mając to na uwadze, Kolegium orzekło o stwierdzeniu nieważności kontrolowanej decyzji w części, w jakiej dotyczyła zobowiązania H. K. Nie budziło wątpliwości Kolegium, że decyzja w części, w jakiej kreuje jej zobowiązanie do uiszczenia opłaty, skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Ponieważ w kontrolowanych decyzjach w sposób łatwy oddzielić można zobowiązanie L. K. oraz H. K., Kolegium orzekło o częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji.

Odnośnie pozostałych zarzutów sformułowanych przez wnioskodawczynię przeciwko decyzji Kolegium stwierdziło, że nie mogą one prowadzić do uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik H. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy w całości. Z uzasadnienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wynika, iż zdaniem pełnomocnika doszło do rażącego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania decyzji o opłacie planistycznej.

Kolegium decyzją z 12 lutego 2015 r., sygn. akt [..], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W wyniku złożonej skargi WSA w Gdańsku wyrokiem z 16 czerwca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję z 12 lutego 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji było rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w składzie niezgodnym z art. 27 § 1a k.p.a. Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy w składzie orzekającym Kolegium, który wydał zaskarżoną decyzję, i w składzie orzekającym Kolegium, który wydał poprzedzającą ją decyzję z 2 lipca 2014 r., orzekał ten sam członek Kolegium, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 27 § 1a k.p.a., co - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - stanowi podstawę do wznowienia postępowania.

Kolegium decyzją z 7 września 2015 r., sygn. akt [..], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

WSA w Gdańsku wyrokiem z 7 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 638/15, oddalił skargę na decyzję Kolegium.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, NSA wyrokiem z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1883/16, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Kolegium z 7 września 2015 r. sygn. SKO [..]. NSA uznał za zasadny zarzut dotyczący określenia terminu zapłaty renty planistycznej w części dotyczącej również L. K., którego skarżąca jest jednym z następców prawnych.

Wykonując zalecenia sformułowane w uzasadnieniu prawomocnego wyroku NSA, SKO decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r. nr [..] uchyliło decyzję własną z 2 lipca 2014 r. nr [..]. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu decyzji, że merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej L.K. należy rozpoznać z udziałem wszystkich spadkobierców oraz zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i drugoinstancyjnym. Kolegium wskazało, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy należy zatem zawiadomić A. M. oraz A. K. o wszczęciu na wniosek H. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej opłatę planistyczną z 15 czerwca 2007 r. oraz umożliwić im wypowiedzenie się w sprawie zebranych dowodów oraz zgłoszenie uwag.

Po przeprowadzeniu postępowania z udziałem A. M. i A. K. Kolegium decyzją z 15 lutego 2018 r., sygn. akt [..], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z 15 czerwca 2007 r., nr [..] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należnej od H. K. oraz L. K. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 października 2007 r. nr [..], w części ustalającej opłatę od H. K. oraz stwierdziło nieważność punktu 2 decyzji Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2007 r. dotyczącego terminu uiszczenia opłaty.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik H. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy w całości. Organowi zarzucono naruszenie przepisów tj:

1. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części zamiast w całości;

2. art. 158 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pozostawienie wniosku o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej decyzji bez rozstrzygnięcia w zakresie części decyzji ustalającej opłatę planistyczną od L. K.;

3. art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na oparciu decyzji o ocenę prawną wyrażoną w uchylonym wyroku WSA z 7 września 2015 r.

Z uzasadnienia wniosku o ponownego rozpoznanie sprawy wynika, iż zdaniem pełnomocnika doszło do rażącego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania decyzji o opłacie planistycznej.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium przywołało treść art. 36 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Analiza powyższego przepisu wskazuje, że opłatę planistyczną można ustalić jedynie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, który zbył nieruchomość.

Kolegium rozpoznające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podzieliło zawarty w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji pogląd co do zasadności stwierdzenia zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się H. K. Za prawidłowe przyjęto ustalenie, że skoro nieruchomość będąca przedmiotem decyzji stanowiła majątek osobisty L. K. w dniu zbycia nieruchomości to tylko do niego można było skierować decyzję w przedmiocie opłaty planistycznej. Akt notarialny z dnia 19 sierpnia 2005 r. nr rep. [..] stwierdza, że nieruchomość oznaczonej numerem [..] o pow. 0,4900 ha, położona w L., KW nr [..], stanowi własność L. K. W §1 aktu oświadczył on, że nabył nieruchomość w 1994 r. i stanowiła ona jego majątek osobisty, co potwierdziła H. K. Powyższe zgodne jest także z treścią księgi wieczystej, która wskazuje, że L. K. nabył prawo własności nieruchomości w drodze umowy o zniesienie współwłasności w listopadzie 1994 r., a w dniu 19 sierpnia 2005 r. dokonał zbycia prawa własności na rzecz osób trzecich. Księga wieczysta nie zawiera jakichkolwiek informacji o tym, aby prawa rzeczowe do nieruchomości posiadała H. K. Podsumowując, nie budzi żadnych wątpliwości, że w świetle aktu notarialnego oraz treści księgi wieczystej nieruchomość będąca przedmiotem decyzji stanowiła majątek osobisty L. K. Tym samym właścicielem, o którym mowa w cytowanym na wstępie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., do którego skierować należało decyzję w przedmiocie opłaty planistycznej, był wyłącznie L. K. Skierowanie zatem decyzji do H. K. oznaczało, że decyzja w części, w jakiej kreuje jej zobowiązanie do uiszczenia opłaty, skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Decyzja ta w tej części obarczona była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a..

Mając powyższe na uwadze, Kolegium orzekło w punkcie 2 decyzji o stwierdzeniu nieważności kontrolowanych decyzji w części, w jakiej odnoszą się do zobowiązania H. K.

Analiza postawionych przez pełnomocnika strony zarzutów, które miałyby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że w istocie żądanie zostało oparte na uchybieniach proceduralnych polegających na wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Należy przy tym zwrócić także uwagę, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest co do zasady dopuszczone przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, LEX nr 745223). W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Kolegium w składzie rozpoznającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podziela pogląd zawarty w zakwestionowanej decyzji, zgodnie z którym uchybienia organu w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego, nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, nieudzielenie wyjaśnień stronom czy też brak ustalenia żądania strony, a także wadliwości uzasadnienia decyzji, nie mogą podlegać ocenie pod kątem rażącego naruszenia prawa. Okoliczności te mogą stanowić przedmiot badania w postępowaniu odwoławczym, które polega na pełnym, ponownym rozpoznaniu sprawy, ale nie na etapie postępowania nieważnościowego, którego przedmiot jest inny. Dodać należy, że okoliczności te były badane przez Kolegium w zwykłym trybie odwoławczym od decyzji Wójta Gminy.

Zdaniem Kolegium w składzie rozpoznającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zasadny zarzut pełnomocnika strony o naruszeniu przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części zamiast w całości. Orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji w części Kolegium miało na względzie poglądy orzecznictwa sądowego stwierdzające, że pomimo braku w k.p.a. przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji, tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., przy zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego Kodeksu - powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II GSK 1145/11, LEX nr 1341507). Ponieważ w kontrolowanych decyzjach w sposób łatwy oddzielić można zobowiązanie L. K. oraz H. K., Kolegium orzekło o częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji.

Nie jest także zasadny zdaniem Kolegium zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na oparciu decyzji o ocenę prawną wyrażoną w uchylonym wyroku WSA z dnia 7 września 2015 r.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie zaś do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Orzekające w niniejszej sprawie Kolegium jest związane oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II OSK 1883/16, który wydany został w niniejszej sprawie oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 638/15, jednakże w zakresie niezakwestionowanym wyrokiem NSA z dnia 27 czerwca 2017 r.. W przywołanym wyroku NSA stwierdził, że "Wójt Gminy w pkt 1 decyzji z dnia 15 czerwca 2007 r. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej sprzedażą, a w pkt 2 tej decyzji ustalił termin wniesienia opłaty - 30 dni licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji, wskazując jednocześnie numer rachunku hakowego Gminy. Tymczasem przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do ustalenia terminu do uiszczenia tzw. renty planistycznej.(...) Ustalenie w ww. decyzji terminu wniesienia opłaty planistycznej nastąpiło również w stosunku do L. K. bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).".

Sąd wskazał, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do legitymacji H. K. w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2007r. również w zakresie dotyczącym określenia terminu zapłaty renty planistycznej przez L. K. i weźmie pod uwagę, że określenie terminu zapłaty renty planistycznej w stosunku do L. K. nie ma podstawy prawnej w świetle art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.".

Mając powyższe na uwadze Kolegium w punkcie 2 decyzji orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji z 15 czerwca 2007 r. w części, w jakiej odnosiła się ona do terminu dla uiszczenia opłaty planistycznej uznając, że w tej części decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Zwróciło Kolegium uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach wyznaczonych przez kasatora, sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Natomiast kasator nie podniósł zarzutu kwestionującego ocenę prawną WSA w zakresie, w którym Sąd podzielił stanowisko organu, że: "wskazywane przez skarżącą uchybienia przepisom regulującym postępowanie dowodowe nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji objętych wnioskiem skarżącej. Zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczące kolejno: 1) wydania decyzji na podstawie niewiarygodnego dowodu w postaci operatu szacunkowego, 2) niesporządzenia protokołu oględzin nieruchomości, 3) niesporządzenia protokołu zapoznania się strony z dokumentami zebranymi w toku postępowania, 4) nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, 5) nieudzielenie stronie wyjaśnień w zakresie przesłanek, okoliczności faktycznych i prawnych będących podstawą wydanej decyzji, 6) brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony – L.K. zawartego w piśmie z 22 maja 2007 r, 7) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., stanowią zarzuty podlegające rozpatrzeniu w postępowaniu toczącym się w trybie zwyczajnym, a więc w drodze odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a z takiej drogi prawnej H. i L. K. skorzystali. Kwestionowanie w toku postępowania nieważnościowego mocy dowodowej operatu szacunkowego, prawidłowości podejmowanych czynności dowodowych, jak również zachowania obowiązku informowania stron, czy też prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji prowadziłoby do dopuszczenia rozpatrywania istoty sprawy administracyjnej niejako "w trzeciej instancji". W postępowaniu tym nadto przedmiotem oceny nie jest prawidłowość prowadzonego przez organ postępowania, tak jak w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Wobec powyższego rażące naruszenie przepisów prawa procesowego musi ograniczać się do sytuacji zupełnie wyjątkowych, tj. musi to być oczywiste naruszenie przepisów procedury administracyjnej, mające wpływ na wynik sprawy. W takim przypadku może chodzić o rozstrzygnięcie sprawy bez zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oderwaniu od przesłanek wynikających z jasnego w swej treści przepisu prawa materialnego, rozstrzygnięcie z pominięciem ustawowego nakazu prowadzenia postępowania dowodowego w określony sposób (np. pominięcie obligatoryjnej rozprawy), czy z pominięciem wskazanych w ustawie dowodów (np. opinii biegłego). Tego rodzaju uchybienia, w postępowaniu objętym nadzorem w trybie nadzwyczajnym w niniejszej sprawie, nie występowały. Organy rozpatrujące sprawę w przedmiocie opłaty jednorazowej przeprowadziły obligatoryjny dowód w postaci operatu szacunkowego oraz dokonały jego oceny. Oględziny nieruchomości przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb sporządzenia operatu szacunkowego nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym, lecz są elementem dowodu z opinii biegłego, zatem nie wymagają one sporządzenia protokołu. Przepis art. 67 § 1 k.p.a. nie wymaga sporządzenia protokołu czynności zapoznania strony z materiałami postępowania, jeżeli czynność ta została w inny sposób utrwalona na piśmie. Czynność zapoznania L. K. z aktami sprawy została utrwalona w drodze notatki służbowej. Rozprawa administracyjna nie jest czynnością obligatoryjną w sprawach w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości".

Powyższy wyrok WSA został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., II OSK 1883/16, w którym Sąd uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA nie podważył przywołanej wyżej oceny sformułowanych przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało je za prawidłowe i wiążące. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących, okoliczność uchylenia przez NSA wyroku WSA w Gdańsku nie oznacza, że zakwestionowały zostały przez kasatora wszystkie ustalenia wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Reasumując, w ocenie Kolegium, decyzja Wójta Gminy z 15 czerwca 2007 r. nie zawiera wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w całości, która to instytucja jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. Istotne jest bowiem, że instytucja ta może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady muszą wystąpić w chwili wydawania decyzji, a takich wad - poza skierowaniem decyzji do H. K.oraz określeniem terminu uiszczenia opłaty planistycznej - w decyzji Wójta Gminy Kolegium w składzie rozpoznającym wniosek o ponowne rozpatrzenie nie dostrzegło.

Kolegium wyjaśniało, że w toku całego postępowania nieważnościowego zapewniono czynny udział wszystkim stronom postępowania, czyli H. K. oraz spadkobiercom zmarłego L. K. Z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 15 marca 2011 r. wynika, że oprócz H. K. spadkobiercami po L. K. są A. K. i A. K. NSA uznał, że H. K. jako spadkobierca po zmarłym L. K., miała legitymację ku temu, aby kwestionować rozstrzygnięcie odnoszące się do zobowiązań spadkodawcy w postępowaniu nieważnościowym. Kolegium uznało, że z tego samego powodu w postępowaniu powinni wziąć udział pozostali spadkobiercy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium uznało za zasadny jedynie w części dotyczącej braku rozstrzygnięcia w zakresie części decyzji ustalającej opłatę planistyczną od L. K. Kolegium w składzie rozpoznającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dostrzega, że pomimo dokonania w zakwestionowanej oceny całości decyzji Wójta Gminy w sentencji (osnowie) zakwestionowanej decyzji Kolegium nie pojawiło się rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w części ustalającej opłatę od L. K. Stąd Kolegium rozpatrujące wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła H. K. zarzucając naruszenie:

art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 15 czerwca 2007 r., nr [..] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należnej od H. K. oraz L. K. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO z 25 października 2007 r., nr [..], w zakresie ustalającym opłatę od L. K. przy czym prawidłowa i literalna wykładnia wskazanego przepisu stanowi, iż organ stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie jedynie części takiej decyzji,

art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 15 czerwca 2007 r., nr [..] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należnej od H. K. oraz L. K. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO z 25 października 2007 r., nr [..], w zakresie ustalającym opłatę od L. K.,

art. 127 § 1 k.p.a. poprzez wydanie działając jako organ odwoławczy decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części ustalającej opłatę planistyczną od L. K. w sytuacji, gdy organ I instancji pominął rozstrzygnięcie w tym zakresie, czym organ II instancji pozbawił stronę prawa do rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje,

art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na oparciu decyzji o ocenę prawną wyrażoną w uchylonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 września 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 638/15.

Skarżąca w oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w części ustalającej opłatę od L. K., zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w terminie 14 dni liczonym od dnia doręczenia organowi wyroku wraz z aktami niniejszej sprawy decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 15 czerwca 2007 r., nr [..] w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należnej od H.K. oraz L. K. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2007 r. nr [..] w zakresie ustalającym opłatę od L. K. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że Kolegium działając na wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy tj. działając jako organ II instancji i orzekając co do istoty sprawy w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności opisywanych decyzji co do ustalenia opłaty planistycznej od L. K. podjęło decyzję, która narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie organ odwoławczy nie może orzekać równocześnie na podstawie komentowanego przepisu (art. 138) oraz art. 156 (teza pierwsza wyroku NSA z 12 marca 1981 r., SA 472/81. ONSA 1981, nr 1, poz. 21; teza trzecia wyroku NSA z 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 5). Skarżąca podkreśliła, iż w treści zaskarżonej decyzji nie znalazło się pouczenie dotyczące możliwości zaskarżenia w administracyjnym toku instancji decyzji w zakresie w jakim SKO odmówiło stwierdzenia nieważności opisywanych decyzji w części ustalającej opłatę dla L. K. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a. Gdyby SKO w niniejszej sprawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, działając jako organ I instancji winno to znaleźć swój wyraz w treści pouczenia dotyczącego możliwości zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż jedynym środkiem zaskarżenia przysługującym stronie w niniejszym postępowaniu jest skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Opisywane działanie organu pozbawiło skarżącą prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. SKO w sposób rażący naruszyło przepisy art. 127 k.p.a.

Dalej pełnomocnik skarżącej wskazał, że rażące naruszenie prawa, brak podstawy prawnej oraz skierowanie decyzji do osoby niebędącą stroną dotyczyło wszystkich elementów decyzji z 15 czerwca 2007 r.. Z uwagi na powyższe niedopuszczalnym jest utrzymanie decyzji dotkniętej tak dużą liczbą naruszeń w obrocie prawnym, tj. niedopuszczalne jest w niniejszych okolicznościach stwierdzenie nieważności decyzji jedynie w części. Skoro Kolegium stwierdziło nieważność decyzji w zakresie ustalenia opłaty planistycznej od H. K. oraz w części dotyczącej terminu w jakim opłata ma być uiszczona, niedopuszczalnym jest pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części decyzji tj. ustalającej opłatę planistyczną od L. K. Skoro znaczna część przedmiotowej decyzji uznana została za nieważną zasadnym jest stwierdzenie nieważność całej decyzji i po przeprowadzeniu postępowania od nowa, w sposób zgodny z prawem wydanie nowej prawidłowej decyzji merytorycznej.

Przepisy art. 156 k.p.a. jednoznacznie mówią, iż w przypadku zajścia przesłanek opisanych w przepisie organ stwierdza nieważność całej decyzji, a nie jej części. Istotnym jest wskazać, iż gdyby ustawodawca dopuścił możliwość stwierdzenia nieważności jedynie części decyzji znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż w k.p.a. ustawodawca rozróżnia sytuacje, gdy organ może dokonać modyfikacji całej decyzji lub jej części i takie uprawnienie wynika z treści przepisu np. przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Skoro ustawodawca rozróżnia możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części to należy rozumieć, iż gdyby dopuszczał możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w części to takie brzmienie otrzymałby przywoływany art. 156 k.p.a..

Wydając decyzję z dnia 28 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie oparło swoje ustalenia o ocenę prawną wyrażoną w uchylonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 638/15. Tymczasem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku został przez Naczelny Sąd Administracyjny oceniony w sposób negatywny, co skutkowało jego uchyleniem. Z uwagi na powyższe dokonywanie ustaleń oraz oceny prawnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie uchylonego wyroku należy uznać za działanie całkowicie niedopuszczalne. Błędne są twierdzenia organu, iż skoro NSA w treści uzasadnienia wyroku nie podważył twierdzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego to należy uznać, iż takich twierdzeń nie kwestionuje. Konsekwencją negatywnej oceny wyroku WSA w Gdańsku dokonanej przez NSA był fakt uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji.

SKO w treści zaskarżonej decyzji nie wskazało przyczyn swojego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części ustalającej opłatę planistyczną od L. K. Organ jedynie zwrócił uwagę, na fakt, iż organ I instancji nie wydał decyzji w/w przedmiocie i z tego powodu organ II instancji takie orzeczenie wydał. Z uwagi na w/w działanie organu skarżąca została pozbawiona możliwości merytorycznej kontroli orzeczenia oraz analizy prawidłowości toku rozumowania przeprowadzonego przez organ.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało sformułowaną w zaskarżonej decyzji argumentacje i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przywołać jeszcze należy art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w Internecie). Z powołanego wyżej przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa.

Stan faktyczny sprawy jest niesporny i został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustalony. W dniu 19 sierpnia 2005 r. L. K. dokonał zbycia prawa własności nieruchomość oznaczonej numerem [..] o pow. 0,4900 ha, położonej w L., KW nr [..], stanowiącej jego własność. W §1 aktu oświadczył on, że nabył nieruchomość w 1994 r. i stanowiła ona jego majątek osobisty, co potwierdziła H. K. Decyzją z 15 czerwca 2007 r. Wójt Gminy ustalił należną od H. K. i L.K. opłatę planistyczną w wysokości 27.090 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [..], w obrębie L., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi L. – K. – J. i sprzedażą tej nieruchomości aktem notarialnym w dniu 19 sierpnia 2005r., ustalając jednocześnie termin wniesienia opłaty do 30 dni licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji. Decyzją z 25 października 2007 r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję.

Po rozpatrzeniu wniosku H. K. o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji Wójta Gminy z 15 czerwca 2007r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z 25 października 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 2 lipca 2014 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), stwierdziło nieważność ww. decyzji w części, w jakiej dotyczy ustalenia opłaty od H. K. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 12 lutego 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzje własną.

Na skutek skargi H. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 16 czerwca 2015r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 204/15, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 12 lutego 2015 r., jako wydaną w składzie niezgodnym z art. 27 § 1a k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium, decyzją z dnia 7 września 2015 r., nr [..], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 2 lipca 2014r.

Wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 638/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H. K. Powyższy wyrok WSA został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r., II OSK 1883/16, gdzie w uzasadnieniu wskazano, że przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do ustalenia terminu do uiszczenia tzw. renty planistycznej. Nie daje do tego podstaw również brzmienie art. 107 § 1 k.p.a., określające obligatoryjne składniki decyzji administracyjnej. NSA uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć zawartych w decyzjach z 15 czerwca 2007 i 25 października 2007 r. odnoszących się do ustalenia terminu zapłaty opłaty planistycznej.

Powyżej wskazana ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z 15 czerwca 2007 r. w zakresie ustalenia opłaty planistycznej wobec H. K. oraz ustalenie terminu zapłaty tej opłaty jako wydane z rażącym naruszeniem prawa podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W tym zakresie z racji regulacji art. 153 p.p.s.a. decyzje z 15 czerwca 2007 i 25 października 2007 r. nie podlegają kontroli. Jedynym punktem tych obu decyzji, który się niejako ostał jest ustalenie wysokości i obowiązku zapłaty opłaty planistycznej przez L. K., a wobec jego śmierci przez jego następców prawnych, w tym H.K., skarżącą w niniejszej sprawie. W istocie zatem skarga dotyczy jedynie punktu 3 zaskarżonej decyzji Kolegium z 28 marca 2018 r., wspomnianej na początku niniejszego uzasadnienia. Poniekąd z punktem 1 decyzji (uchylenie w całości decyzji z 15 lutego 2018 r. ) wiąże się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 i 127 k.p.a. I do niego należy odnieść się w pierwszej kolejności, gdyż sprowadza się on w istocie do zakwestionowania uprawnienia organu odwoławczego do modyfikacji w toku instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i orzeczenia co do istoty sprawy. W ocenie Sądu mylnie przyjął pełnomocnik, że nie jest możliwe orzekanie w toku instancji łącznie na podstawie art. 138 i art. 156 k.p.a. Takie wnioskowanie prowadziłoby w istocie do wykluczenia kontroli instancyjnej co do rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 156 k.p.a. (zaznaczyć należy, że nauka i orzecznictwo traktują przepis art. 156 k.p.a. jako przepis prawa materialnego). Zdecydowanie należy odrzucić takie twierdzenia. Przywołane w skardze orzeczenia NSA z 1981 i 1982 r. dawno się zdezaktualizowały. Połączenie treści art. 138 i art. 127 k.p.a. dawało organowi odwoławczemu pełne uprawnienie do modyfikacji rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Także kolejny zarzut odnoszący się do twierdzeń o bezprawnym stwierdzeniu nieważności decyzji w części jest chybiony. Przede wszystkim dlatego, że żaden przepis kodeksu postepowania administracyjnego nie stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji "w całości" jak wadliwie usiłuje cytować art. 156 k.p.a. pełnomocnik strony. Przepis ten stanowi: "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która" i naturalną koleją logiki jest, że wyeliminowaniu podlega ta część decyzji która jest obarczona jedną w wad wymienionych w paragrafach od 1 do 7 tego przepisu. Poza tym wydany w sprawie wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. nie dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia nieważności wyroku WSA, którym oddalono skargę na częściowe stwierdzenie nieważności. Wady takie są brane przez sąd kasacyjny z urzędu pod uwagę, zatem wobec treści art. 153 p.p.s.a. uznać należy, że częściowe wyeliminowanie decyzji obarczonych wadami z art. 156 k.p.a. jest zgodne z przepisami.

Ostatnim zarzutem skargi objęte jest rozstrzygnięcie administracyjne stanowiące o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 15 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia opłaty planistycznej należnej od H. K. oraz L. K. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2007 r. nr [..] , w części ustalającej opłatę od L. K. W ocenie Sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości.

W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, iż o tym czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1683/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1274/08). Ponadto, jak stwierdził NSA, wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r., V SA 535/94).

Organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania, organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Uwzględniając powyższe rozważania co do specyfiki postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu zwyczajnym tj. decyzji z 15 czerwca 2007 r. ustalającej L.K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowił art. 37 ust. 1 i 6 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie ze wskazanymi przepisami, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W ocenie skarżącej, organ nieprawidłowo ustalił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu, operat szacunkowy sporządzony w celu określenia wzrostu wartości nieruchomości oceniła skarżąca jako wadliwy, niekompletny, a zapadła w dniu 15 czerwca 2007 r. decyzję jako wydaną z istotnym naruszeniem przepisów postepowania. Takie same zarzuty zostały zgłoszone wobec decyzji Kolegium z 25 października 2007 r., którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie z 15 czerwca 2007 r.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej w zakresie naruszenia przez organy art. 77 ust.1 i art. 80 k.p.a., gdyż w naruszeniem przepisów proceduralnych wiąże skarżąca nieważność decyzji, należy uznać je za chybione. Kontrolując zaskarżoną decyzje Sąd stwierdził, że Kolegium w granicach wyznaczonych przez reguły postępowania nieważnościowego rozpatrzyło wszechstronnie materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Kolegium nie mogło gromadzić nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Ocena legalności decyzji objętej wnioskiem skarżącego, dokonana została przez organ wnikliwie i wyczerpująco. Nadmienić trzeba, że również operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania decyzji w przedmiocie ustalenia skarżącemu opłaty planistycznej, był już wcześniej przedmiotem oceny organów orzekających w postępowaniu nieważnościowym jak i sądów, które nie stwierdziły naruszeń prawa odnoszących się do jego sporządzenia.

Uwzględniając powyższe rozważania należało stwierdzić, że skarga jest niezasadna, gdyż orzekające w sprawie organy nie uchybiły przepisom prawa obowiązującym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.