Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 154/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 55
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Małgorzata Rutkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi B. i T. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 10 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy S. [...] w O. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 lutego 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – po rozpatrzeniu zażalenia T. i B. G. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 13 października 2008 r. nr [...] umarzające postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. [...] w O.

Postanowienie to podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zawiadomieniem z dnia 10 kwietnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. [...] w O., zlokalizowanego na działce nr [...], [...], obręb O. Po przeprowadzaniu czynności wyjaśniających oraz analizie zgromadzonego materiału dowodowego postanowieniem z dnia 18 maja 2006 r. wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 oraz 59 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane organ wymierzył B. G. i T. G. karę w wysokości 10000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania ww. budynku mieszkalnego.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia B. i T. G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 grudnia 2006 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie postanowieniem z dnia 10 września 2007 r. organ II instancji wyłączył z postępowania dotyczącego nieruchomości przy ul. S. [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wyznaczając do załatwienia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.

Organ wyznaczony do załatwienia sprawy przeprowadził czynności kontrolne z udziałem T. G. ustalając, w wyniku oględzin, że wewnątrz przedmiotowego budynku mieszkalnego znajdują się meble i sprzęt gospodarstwa domowego. Jednocześnie nie stwierdzono, aby przedmiotowy budynek był użytkowany; na moment czynności kontrolnych był wewnątrz urządzany. T. G. oświadczył do protokołu na podstawie art. 75 § 1 k.p.a., że obiekt nie jest użytkowany a budowa została zakończona skutecznym zgłoszeniem

W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia 13 października 2008 r., nr [...], na podstawie art. 123 i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, umorzył postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz na podstawie oświadczeń T. G., nie można stwierdzić, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany; z tego względu zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania i należało zdaniem organu podjąć decyzję o umorzeniu postępowania. Organ odniósł się również do twierdzeń T. G. odnotowanych w protokole oględzin, że brak przesłanki "nielegalności użytkowania wobec skutecznego zakończenia budowy" zauważając, że inwestorzy nie legitymują się zaświadczeniem o skutecznym zawiadomieniu o oddaniu obiektu do użytkowania (brak sprzeciwu) jak również ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Dlatego też, w przypadku przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu przed uzyskaniem zgody właściwego organu w przypisanej formie, wypełnią swoim zachowaniem dyspozycję z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, narażając się na konsekwencje prawne wynikające z tego faktu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie B. i T. G. nie kwestionując samego umorzenia postępowania, nie zgodzili się z argumentacją prawną uzasadniającą podjęcie przez organ tego rozstrzygnięcia. Żalący się uważają, że umorzenie postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku winno nastąpić z tej przyczyny, że dokonali już skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy, które milcząco zostało przyjęte przez organ, zatem mogą legalnie przystąpić do użytkowania obiektu. Kwestionując argumentację przedstawioną w tym przedmiocie przez organ pierwszej instancji, strony wskazały, że przepisy prawa nie przewidują dla zaistnienia skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, uzyskania przez inwestora jakichkolwiek zaświadczeń. Brak zaświadczenia o skutecznym zgłoszeniu zakończenia robót budowlanych, niczego zatem nie przesądza, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie wymagają urzędowego potwierdzenia faktu braku sprzeciwu organu do dokonanego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Żalący się podkreślili również, że nie muszą posiadać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, skoro w obrocie prawnym nie funkcjonuje żadna decyzja, która nakładałby na nich taki obowiązek. Uważają, że nie muszą ubiegać się o żadne pozwolenie na budowę, gdyż wszystkie elementy swego domu wybudowali legalnie, w czasie, gdy decyzje o pozwoleniu na budowę pozostawały w obiegu prawnym. Podsumowując stwierdzili, że zgłosili zakończenie robót budowlanych w czasie, gdy pozostawała w obiegu prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę; organ nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. Tym samym, PINB w T. zaskarżonym postanowieniem odbiera im prawo do użytkowania ich domu z tego względu, że nie posiadają żadnego z dokumentów, których posiadania przez nich prawo nie wymaga.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zawartych w zażaleniu zarzutów i przedstawionym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Na uzasadnienie organ przywołał treść art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Wskazał, że z art. 54 wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić – z zastrzeżeniem art. 55 i 57 - po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie wniesienie sprzeciwu. Przepis art. 55 reguluje natomiast w jakich przypadkach konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeżeli zatem stwierdzone zostanie, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, zobowiązany jest wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Odnosząc się do zażalenia, organ wskazał, że B. i T. G. nie dokonali skutecznego zakończenia budowy obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, jak też nie dysponują decyzją o pozwoleniu na jego użytkowanie. Kwesta ta – jak zaznaczył organ – nie budzi żadnych wątpliwości w jego ocenie, jak również w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który swoje stanowisko wyraził w postanowieniach, wskazanych w uzasadnieniu. Na tej podstawie wywiedziono, że fakt przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem akceptacji właściwego organu, skutkowałby konsekwencjami określonymi w art. 57 ust. 7 ustawy.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie można jednak na podstawie zgromadzonych dowodów stwierdzić, że przystąpiono do użytkowania obiektu. To zaś oznacza, że jedynym prawnie dopuszczalnym zakończeniem postępowania w sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, wydaje się decyzję o umorzeniu tego postępowania. Na marginesie organ zauważył, że przywołany przepis w przypadku zaistnienia okoliczności w nim wskazanych nakłada obowiązek wydania aktu administracyjnego w formie decyzji. Ponieważ jednak o charakterze aktu decyduje nie jego forma lecz treść, przeto pomimo faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nosi nazwę postanowienia - z uwagi na treść przepisu, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie - organ drugiej instancji uznał je za decyzję.

B. i T. G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu "postanowienie (decyzję) WINB nr [...]" oraz "postanowienie (decyzję) PINB w T. nr [...]" wnosząc o "uchylenie wskazanych rozstrzygnięć w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego w kwestii dokonanego przez stronę zgłoszenia zakończenia robót, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego".

Wyjaśniając zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego skarżący podnieśli, że organ zbytecznie uzasadniał umorzenie postępowania (skoro brak zaskarżenia w tym zakresie) natomiast nie odniósł się i nie zbadał sprawy w zakresie podniesionych w zażaleniu zarzutów. Skarżący uważają, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 80 i art. 81 k.p.a. nie wskazując żadnych dowodów na "rzekomą nieskuteczność zgłoszenia zakończenia robót budowlanych". Ponadto naruszył: art. 75 § 1 i § 2 k.p.a. przez nierozpatrzenie zgłoszonych wniosków dowodowych; art. 107 § 3 k.p.a. przez nie wyjaśnienie przyczyn dla których wnioskom zgłoszonym przez strony odmówił wiarygodności oraz przez nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, jak też przez "użycie jako dowodu w sprawie uzasadnień postanowień w sprawie odmowy wydania zaświadczenia", skoro jak uważają skarżący, odmowa wydania zaświadczenia nie rozstrzyga o tym czy dany fakt miał miejsce a jedynie dowodzi, że organy nie mają wiedzy o zaistniałym fakcie; art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronom zapoznania się z materiałem dowodowym i ustosunkowanie się do niego. Zadaniem skarżących organ również błędnie wskazał na rodzaj rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem uznał, że akt podjęty przez organ pierwszej instancji, pomimo nazwania go postanowieniem, należy uznać za decyzję, to rozstrzygnięcie organu drugiej instancji powinno mieć formę decyzji a nie postanowienia. Skarżący uważają, że jest to kwestia istotna, gdyż ze względu na szersze uprawniania procesowe stron przed wydaniem decyzji, podjęcie przez organ rozstrzygnięcia w formie postanowienia a nie decyzji ograniczyło te uprawnienia – co kwalifikuje oba podjęte w tej sprawie akty do uchylenia.

W dalszej części skargi strony zakwestionowały użycie przez organy sformułowania "obiekt będący w budowie". Zaznaczono, że obiekt jest gotowy i skończony a określenie użyte przez organy, zadaniem skarżących, odczytać należy jako stanowisko organu co do skuteczności (bądź nie) dokonanego przez nich zgłoszenia zakończenia robót. Skarżący wskazywali również na nietrafność stanowiska organów, co do tego, że dokonane przez nich zgłoszenie było nieskuteczne z powodów podanych w postanowieniach wydanych w trybie przepisów o zaświadczeniach. W tym zakresie nie zgodzili się z twierdzeniem, że dokonane przez nich zgłoszenie pozostawiono bez rozpatrzenia ze względu na nieuzupełnienie przez nich braków formalnych tego zgłoszenia. Zdaniem skarżących, pozostawienie zgłoszenia bez reakcji organu, oznacza jego milczącą zgodę i wywołuje skutki prawne w postaci akceptacji wykonanych robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wobec treści skargi godzi się podnieść, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.).

Poczynienie powyższej uwagi było konieczne, również z uwagi i na to, że skarżący wnieśli w skardze o "uchylenie wskazanych rozstrzygnięć w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego w kwestii dokonanego przez stronę zgłoszenia zakończenia robót". Mając na uwadze ewentualną możliwość zakwestionowania przez strony tylko uzasadniania Sąd wyjaśnia, że co prawda w orzecznictwie dopuszczono taką możliwość, niemniej jednak z racji brzmienia art. 134 u.p.p.s.a., to Sąd decyduje o zakresie rozstrzygnięcia. Zgodne z art. 145 u.p.p.s.a. Sąd posiada jedynie uprawnienia kasacyjne – może zatem uchylić lub stwierdzić nieważność (stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa) zaskarżonego aktu w całości lub w części. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "Sąd nie jest władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jej fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera wystarczającą i adekwatną dla rozstrzygnięcia sprawy argumentację. Uchylenie części uzasadnienia decyzji po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W takiej sytuacji z powodu niewzruszenia przez Sąd decyzji stałaby się ona prawomocna a ponowna decyzja organu byłaby dotknięta wadą nieważności jako powtórzone orzeczenie w sprawie rozstrzygnięte już decyzją ostateczną" (por. wyrok z dnia 10 grudnia 2004 r. SK 775/04 LEX nr 177365). Z treści skargi jasno wynika, że skarżący kwestionują jedynie ten fragment uzasadniania, w którym organ błędnie odniósł się do kwestii akcentowanych w zażaleniu związanych z możliwością przystąpienia w sposób legalny – jak uważają skarżący – do użytkowania przez nich budynku mieszkalnego. Wyeliminowanie tego fragmentu uzasadnienia, ze względu na zakres zarzutów podnoszonych w toku instancji, nie jest możliwe z przyczyn niżej podanych, związanych z wadliwością samego uzasadnienia.

Stosując przedstawione wcześniej kryteria oceny Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu zaskarżony akt podjęty w wyniku kontroli instancyjnej wydany został z naruszeniem art. 15, art. 7, art. 11, art. 107 § oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zgodnie zatem z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie.

Analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że organ odwoławczy pełni w procesie administracyjnym rolę organu reformacyjno-kasatoryjnego. Wskazuje na to treść art. 138 § 1 k.p.a. zgodne z którym organ drugiej instancji w pierwszym rzędzie zobowiązany jest wydać decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy a tylko w wyjątkowych przypadkach może od tego obowiązku odstąpić wydając decyzję uchylającą i przekazującą sprawę do ponownego rozparzenia. Funkcja reformacyjna pozwala zatem organowi odwoławczemu na wyeliminowanie błędów i uchybień rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Niewątpliwie rolą organu odwoławczego jest również kontrola prawidłowości formy podjętego rozstrzygnięcia. Jest oczywistym, że umorzenie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., wymaga wydania decyzji administracyjnej a nie postanowienia, co zauważone zostało w niniejszej sprawie dopiero przez organ drugiej instancji. Organ pierwszej instancji podejmując zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego powinien uczynić to w formie decyzji administracyjnej a nie postanowienia. Sąd – co do zasady - podziela stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prezentowane również w doktrynie i orzecznictwie, że błędne nazwanie decyzji administracyjnej postanowieniem nie odbiera jej charakteru aktu załatwiającego sprawę co do istoty (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, CH Beck 2004, s. 547 lub wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r. I SAB 54/93, OSP 1995, Nr 11, poz. 222 z glosą aprobującą B. Adamiak i J. Borkowskiego). W rezultacie trafnie organ ten uznał, że orzeczenie podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego, niezależne od błędnie przyjętej nazwy, jest w istocie decyzją administracyjną. Konsekwencją takiego stanowiska powinno być jednak potraktowanie zażalenia stron jako odwołania a następnie wydanie w wyniku rozpatrzenia tego odwołania decyzji administracyjnej. Rolą organu odwoławczego jest jak wcześniej już zauważono reformacja orzeczeń organu pierwszej instancji również w zakresie ich formy. Z tego też względu nie jest zrozumiałe dlaczego organ drugiej instancji, zauważając wadliwość formy aktu administracyjnego zastosowanej przez organ pierwszej instancji, swoim orzeczeniem wadliwość tę podtrzymywał. Zdaniem Sądu, stwierdzając wadliwość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, WINB chcąc zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. winien wydać decyzję administracyjną. Skoro umorzenie postępowania administracyjnego przybiera formę decyzji administracyjnej, a organ odwoławczy uznał, że zaskarżone w toku instancji orzeczenia organu pierwszej instancji – pomimo nazwania go postanowieniem – posiadało cechy decyzji administracyjnej, to brak było podstaw do orzekania w toku instancji w drodze postanowienia z jednoczesnym stosowaniem art. 144 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy zaważając wadliwość formy zaskarżonego rozstrzygnięcia i zgadzając się z rodzajem zakończenia sprawy, powinien orzec w tym względzie w formie decyzji a nie postanowienia, wyjaśniając powody zaistniałej rozbieżności w uzasadnieniu decyzji. Zachowanie odmienne doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym (np. stwierdzenie nieważności decyzji ) ale ze zwykłym postępowaniem instancyjnym, w którym tego typu uchybienia winny być eliminowane.

Obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, którym obciążony jest organ odwoławczy obejmuje również rozpoznanie wszystkich żądań i zarzutów strony podnoszonych w postępowaniu – w tym również objętych środkiem zaskarżenia - i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu podjętego orzeczenia.

W wyroku z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że na organie odwoławczym ciąży również obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Prawidłowo zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na podstawie omawianego art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Właśnie uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji – w istocie - nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu do podstawowych zarzutów zawartych w odwołaniu skarżących. Strony kwestionowały bowiem prawidłowość stanowiska organu pierwszej instancji, co do tego, czy doszło do skutecznego zgłoszenia przez inwestora faktu zakończenia robót budowlanych. Okoliczność ta, mająca pierwszorzędne znacznie dla oceny czy istnieje stan nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wymagała dokonania przez organ odwoławczy własnej oceny i przedstawienia umotywowanego stanowiska w tym zakresie wraz z jego szczegółowym wyjaśnieniem. Zarzuty postawione w odwołaniu oraz ich argumentacja, wymagały rozważenia przez odniesienie ich do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazania powodów takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Tymczasem odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania ograniczyło się w zasadzie do arbitralnego stwierdzenia , że skarżący nie dokonali skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy obiektu i nie posiadają decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ w sposób bezdyskusyjny stwierdził, że kwestia ta nie budzi w jego ocenie żadnych wątpliwości jak też nie budzi ona wątpliwości Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co – zdaniem organu - wynika z powołanego postanowienia GINB. Sąd zauważa jednak, że postanowienia tego, jak też utrzymanego nim w mocy postanowienia WINB nie ma w aktach sprawy, nie wiadomo zatem jaki konkretnie został w nich wyrażony pogląd, w jakiej sprawie zostały one podjęte oraz jaki jest ich związek z niniejszym postępowaniem. Bez wątpienia więc przedstawione wyżej odniesienie się do zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniu uznać należy za ogólnikowe, arbitralne i nieudowodnione. Takie stwierdzenia nie spełniają też podstawowych wymogów budowy uzasadnienia decyzji oraz świadczą o tym, że organ z naruszeniem art. 15 k.p.a. nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie. Uchybienia w tym zakresie oraz brak w aktach sprawy przywołanych przez organ postanowień powoduje, że stanowisko organu odwoławczego wyrażone odnośnie zarzutów odwołania nie może być poddane prawidłowej kontroli Sądu. W rezultacie należy stwierdzić, że brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu (por, też wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r. V SA 1611/00, LEX nr 80635; z dnia 20 grudnia 1999 r. IV SA 274/97, LEX nr 48234 czy też wyrok WSA z dnia 6 listopada 2006 r. IV SA/Wa 1374/06 LEX nr 337803).

Powyższe dowodzi, że zaskarżone orzeczenie nie czyni również zadość wskazanym wyżej wymogom art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie koniecznych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzasadnienie stanowi integralną część orzeczenia i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, ocena prawa i ich subsumpcja jak też ocena celów i skutków rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu powinno więc znaleźć się pełne a nie szczątkowe odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Jak już zaznaczono, uzasadnienie powinno przekonywać co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego jak i co do zasadności treści samego orzeczenia (tak WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. VIII SA/Wa 696/08). W konsekwencji ocenie Sądu nie może podlegać sama tylko osnowa orzeczenia, ale orzeczenie jako całość, łącznie z uzasadnieniem (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2000 r. I SA/Gd 668/98, LEX nr 47109). Zaniechanie przez organ prawidłowego uzasadnienia decyzji prowadzi w rezultacie do naruszenia art. 7, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu takie uchybienie przepisom procesowym zawiera zaskarżone orzeczenie organu drugiej instancji, a to musiało prowadzić do wyeliminowania go z obrotu prawnego.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien zgodnie z wymogami zasady dwuinstancyjności rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, odnosząc się w pełni do zarzutów podnoszonych przez strony w odwołaniu. Organ, uwzględniając uwagi wynikające z niniejszego wyroku winien rozważyć podnoszone przez strony zarzuty dotyczące kwestii skuteczności (lub nie) i zakresu dokonanego przez nich zgłoszenia zakończenia budowy. Niezależnie od powyższego winien też ocenić, czy wobec innych postępowań, wiążących się z problematyką przedmiotowej budowy i z problematyką zgłoszenia jej zakończenia, toczących się przed innymi organami - o czym Sąd informują dopiero skarżący w skardze - istnieje być może konieczność zawieszenia niniejszego postępowania. Wobec braku w aktach sprawy materiałów dowodowych w tym zakresie, Sąd nie może na tym etapie dokonać w tym przedmiocie kontroli. Organ będzie miał również na uwadze konieczność sporządzenia uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu.