Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2188/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 146 par. 2, art. 107 par. 4, art. 10, art. 28, art. 151 par. 1 pkt 2, par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1, par. 3, art. 11 pkt 2, art. 72 par. 1, art. 79 pkt 1a, pkt 8, 4, 5 i 7
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant referent Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz odmowy jej uchylenia oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Sprawiedliwości, działając na skutek wniosku Izby Notarialnej w K. (dalej jako: skarżąca) o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu L. M. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K.,

1. stwierdził, że ostateczna decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu L. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K. ([...]) wydana została z naruszeniem prawa,

2. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu L. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K. ([...]), ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Na skutek wniosku Izby Notarialnej w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

L. M. w dniu [...] marca 2014 r. złożył do Ministra Sprawiedliwości wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Sprawiedliwości powołał L. M. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w K.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes Sądu Apelacyjnego w K. został zawiadomiony, że decyzja podlega wykonaniu na podstawie art. 130 § 4 k.p.a. Odpis pisma został przesłany do wiadomości L. M. oraz Prezesa Rady Izby Notarialnej w K. wraz z kopią decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. Izba Notarialna w K. złożyła do Ministra Sprawiedliwości wniosek o wznowienie postępowania w sprawie [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec wydania decyzji w postępowaniu, w którym bez swej winy nie brała udziału. Izba wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., której zarzuciła naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19, art. 21 § 3, art. 22, art. 35, art. 44 § 1, art. 51 § 1, art. 53, art. 55, art. 58 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy wskazują one na konkretne prawa i obowiązki izby notarialnej, na które wpływa wydana decyzja, co uzasadnia przyznanie izbie notarialnej statusu strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza,

- art. 10 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie wobec Izby Notarialnej w K., która uznana została za organ współdziałający podczas gdy organem, wydającym opinię jest Rada Izby Notarialnej w K., wykonująca zadania zlecone i działająca jako organ administracji publicznej,

- art. 106 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydawanie niewiążącej opinii o kandydacie na stanowisko notariusza stanowi władcze oddziaływanie na stronę, mające swoje odzwierciedlenie w treści decyzji, podczas gdy rada izby notarialnej nie posiada uprawnień władczych wobec kandydata na notariusza w tymże postępowaniu,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania jakichkolwiek ustaleń podczas postępowania dowodowego,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie przedmiotowej decyzji,

- art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W uzasadnieniu wniosku Izba Notarialna w K. podniosła, że przysługuje jej status strony postępowania. Wskazała, że decyzja Ministra Sprawiedliwości powołująca L. M. na stanowisko notariusza i wyznaczająca siedzibę kancelarii notarialnej w K. pozbawiona jest jakiegokolwiek uzasadnienia, zarówno faktycznego, jak i prawnego, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 107 k.p.a. Już sama ta okoliczność, w ocenie Izby Notarialnej w K., winna skutkować uchyleniem decyzji. Tym bardziej, że postępowanie w sprawie o powołanie na stanowisko notariusza ma charakter uznaniowy, zatem każde merytoryczne rozstrzygnięcie zapadłe w tym postępowaniu wymaga pogłębionej analizy materiału dowodowego i starannego uzasadnienia.

W ocenie Izby Notarialnej w K., w decyzji Ministra Sprawiedliwości zabrakło informacji o spełnieniu przez "Kandydatkę" zarówno przesłanek formalnych powołania na stanowisko notariusza jak i przesłanek uznaniowych, choć dowody świadczące o tym, że kandydat nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, zostały przedstawione Ministrowi Sprawiedliwości już w opinii Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] maja 2014 r. Organ nie uzasadnił też, dlaczego "celowe jest wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w D." i nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych w opinii Rady Izby Notarialnej w K. faktów dotyczących struktury notariatu w K. i zapotrzebowania na usługi w tym mieście.

W ocenie Izby Notarialnej w K., takie postępowanie organu doprowadziło w rezultacie do wydania decyzji naruszającej art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Na podstawie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r., [...], o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K., która podlegała wykonaniu w oparciu o przepis art. 130 § 4 k.p.a., L. M. złożył ślubowanie przed Prezesem Sądu Apelacyjnego w K. i w dniu [...] sierpnia 2014 r. uruchomił kancelarię notarialną w K. przy ul. G. [...].

W dniu 22 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę stwierdzającą, że izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu o powołanie i odwołanie notariusza (II GPS 1/14).

Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Minister Sprawiedliwości wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu L. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K.

Strony – L. M. i Izba Notarialna w K. - zostały zawiadomione o zamknięciu postępowania administracyjnego z wniosku Izby Notarialnej w K. o wznowienie postępowania oraz pouczone, w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Ustosunkowując się do wniosku o wznowienie postępowania L. M. domagał się wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu go na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K. Wskazał, że Izba Notarialna w K. nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o tym, że nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Podkreślił, że w uzasadnieniu wniosku zarzut braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza Izba Notarialna w K. odniosła do osoby, która nie jest stroną postępowania - "Kandydatki, której wyznaczenie siedziby kancelarii w D. jest niecelowe".

L. M. podniósł, że z braku uzasadnienia decyzji nie można wywodzić, że postępowanie dowodowe nie zostało w sprawie przeprowadzone. Decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. została wydana na podstawie art. 10 § 1 i art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, po rozpatrzeniu wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K. Oznacza to, że weryfikacja wniosku i dołączonych do niego dokumentów wypadła pomyślnie i potwierdziła spełnienie przez niego wszystkich wymogów, o których mowa w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie. Zwrócił uwagę, że organ samorządu zawodowego nie może wymagać, by kandydat podejmował pracę w charakterze zastępcy notarialnego. Wywodzenie takiego wniosku z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie stanowi wykładnię contra legem. Dodał, że od dnia [...] sierpnia 2014 r. wykonuje zawód notariusza i samodzielnie dokonuje czynności notarialnych, zatem argumentacja o braku praktycznego przygotowania straciła rację bytu.

Minister Sprawiedliwości, uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał, co następuje.

W dniu [...] marca 2014 r. L. M. złożył do Ministra Sprawiedliwości wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K. W uzasadnieniu wskazał, że kancelarię notarialną zamierza prowadzić w lokalu położonym w K. przy ul. G. [...]. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. sprostował wniosek w części dotyczącej adresu lokalu kancelarii wskazując, że będzie ją prowadził w K. przy ul. G. [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 10 § 1 i 2 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy - Prawo o notariacie, wystąpiono do Rady Izby Notarialnej w K. o wydanie opinii.

Przy piśmie z dnia [...] maja 2014 r., Rada Izby Notarialnej w K. nadesłała uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. negatywnie opiniującą wniosek L. M. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K., zarówno co do osoby, jak i siedziby kancelarii.

W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że wnioskodawca spełnia przesłanki, o których mowa w art. 11 pkt 1, 1a, 3, 4, 5 i 7 ustawy – Prawo o notariacie. Podniosła jednak, że L. M. nie dokonał w zastępstwie notariusza żadnej czynności notarialnej, brak jest zatem możliwości zweryfikowania jego umiejętności zawodowych. Rada przyznała, że opiniowany w trakcie rozmowy informacyjno - poznawczej stwierdził, że w trakcie aplikacji w trybie etatowym miał okazję zapoznać się z całokształtem pracy notariusza, w ocenie Rady nie przesądza to jednak o tym, że wykształciły się u niego i ugruntowały nawyki niezbędne do wykonywania zawodu notariusza. Zapoznanie się w trakcie aplikacji z pracą kancelarii czy sporządzanie projektów czynności ma istotne znaczenie z punktu widzenia egzaminu notarialnego, jednakże nie jest tożsame z samodzielnym dokonywaniem czynności notarialnej, czy podejmowaniem innych decyzji związanych z wykonywaniem zawodu notariusza.

Odnosząc się do kwestii wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K. Rada podniosła, że [...] notariuszy działających w K. w pełni zaspokaja potrzeby na usługi notarialne na tym terenie, bowiem na przestrzeni ostatnich lat statystyki wykazywały wyraźną tendencję spadkową sporządzanych czynności notarialnych przez jednego notariusza i tendencja ta się utrzymuje. W tej sytuacji, w ocenie Rady Izby Notarialnej w K., utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w K. nie znajduje uzasadnienia.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. W związku z czym w orzecznictwie podkreśla się, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania.

Jako podstawę żądania wznowienia postępowania administracyjnego Izba Notarialna w K. wskazała, że bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu z wniosku L. M. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K. (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest spełniona zarówno wtedy, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i wtedy, gdy nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym lub w niektórych czynnościach istotnych dla rozstrzygnięcia. Brak winy ma miejsce zwłaszcza wówczas, gdy organ administracji nie zawiadamia strony o wszczęciu postępowania z urzędu albo na wniosek innej strony, gdy organ nie zawiadamia o przeprowadzanych dowodach, o możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, by okoliczność faktyczną można było uznać za udowodnioną, czy też nie zawiadamia o możliwości zapoznania się z całokształtem zebranego materiału dowodowego, bądź o środku odwoławczym wniesionym przez innego uczestnika postępowania.

Mając na uwadze powyższe, jak również treść uchwały NSA z dnia 22 września 2014 r. przyznającej izbie notarialnej status strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza, należy wskazać, że decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r., [...], o powołaniu L. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K., została wydana z naruszeniem prawa, mianowicie art. 10 i 28 k.p.a., wobec braku umożliwienia Izbie Notarialnej w K. czynnego uczestnictwa w postępowaniu jako stronie postępowania.

Organ podkreślił, że opisana wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i nie miała żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Minister Sprawiedliwości przeprowadził bowiem postępowanie, w toku którego zebrał obszerny materiał dowodowy, który następnie ocenił i na tej podstawie wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu L. M. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w K.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. uznanie, że skarżący winien być stroną postępowania, powinno co do zasady skutkować podjęciem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba, że organ stwierdza, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), wówczas prawidłową formą rozstrzygnięcia jest decyzja przewidziana w art. 151 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa organ musi jednak wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Taka też sytuacja zaistniała w sprawie.

Minister stwierdził, iż zgodnie z art. 10 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega ocenie, jak każdy inny dowód. Do kompetencji Ministra należy zatem zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedzib ich kancelarii.

Minister Sprawiedliwości uznał argumenty zawarte w uzasadnieniu uchwały Rady Izby Notarialnej w K. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. za nietrafne.

Rada opiniując negatywnie wniosek L. M., podniosła, że wnioskodawca po zdaniu egzaminu notarialnego nie dokonał w charakterze zastępcy notarialnego samodzielnie jakichkolwiek czynności notarialnych, które pozwoliłyby obiektywnie sprawdzić umiejętności zawodowe kandydata.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Minister wskazał, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikowania przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza osoby spełniającej warunki w nich określone. Ustawodawca nie uzależnił również powołania na stanowisko notariusza od wcześniejszej pracy w charakterze zastępcy notarialnego.

Organ stwierdził, iż L. M. spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza określone w art. 11 ustawy – Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Mianowicie - posiada obywatelstwo polskie, ma 29 lat oraz korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych. W 2009 r. ukończył studia na Wydziale Prawa i Administracji [...] w K., uzyskując tytuł magistra prawa. W dniu [...] stycznia 2011 r. rozpoczął aplikację notarialną w okręgu Izby Notarialnej w K., a ukończył ją z dniem [...] czerwca 2013 r. W dniach [...] listopada 2013 r. przystąpił do egzaminu notarialnego i złożył go z wynikiem pozytywnym. W dniu [...] stycznia 2014 r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskaniu przez L. M. statusu zastępcy notarialnego.

Organ podkreślił, iż pojęcia nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, o których stanowi art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, nie są zdefiniowane w tej ustawie. Kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, a rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, postępująca zgodnie z przyjętymi w społeczeństwie normami etycznymi, moralnymi, której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego i na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o tych zaś nie sposób wnioskować inaczej niż z prezentowanej przez kandydata na notariusza postawy etycznej i moralnej, a także z dotychczasowego sposobu jego postępowania (vide - wyrok NSA z 23 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1888/98, wyrok NSA z 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 725/00, wyrok NSA z 24.04.2012 r. sygn. akt II GSK 479/11, wyrok WSA w Warszawie z 6.11.2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1580/09, wyrok WSA w Warszawie z 6.03.2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2033/06, wyrok WSA w Warszawie z 29.10.2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1614/10, wyrok WSA w Warszawie z 6.11.2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1580/09).

Odnosząc się do określonych w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie przesłanek nieskazitelności charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, organ wskazał, że L. M. ukończył studia prawnicze z wynikiem bardzo dobrym, uzyskał pozytywny wynik z egzaminu notarialnego (oceny: 3 i 4). Notariusz K. G., która sprawowała patronat nad L. M. w okresie aplikacji notarialnej, w opinii z dnia [...] listopada 2013 r. wskazała, że wnioskodawca zapoznał się z całokształtem pracy kancelarii notarialnej, prowadzeniem ksiąg notarialnych, przygotowywał projekty aktów notarialnych o różnorodnej tematyce, jak również udzielał informacji stronom opiniująca podniosła, że wnioskodawca jest osobą pracowitą i rzetelną, podczas wykonywania obowiązków wykazał się dużą wiedzą prawniczą, w szczególności z zakresu prawa cywilnego materialnego, prawa spółek, prawa spółdzielczego, lokalowego, gospodarki nieruchomościami oraz z zakresu papierów wartościowych, jak również umiejętnością wykorzystywania tej wiedzy w praktyce. Nadto stwierdziła, że L. M. w kontaktach z klientami wykazuje dużą kulturę osobistą.

Zgodnie z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Minister Sprawiedliwości uznał, że po stronie L. M. nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, które mogą stanowić podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza.

W ocenie Ministra, Rada Izby Notarialnej w K., negatywnie opiniując wniosek co do siedziby, nie przedstawiła żadnych przekonujących argumentów, które przemawiałyby przeciwko wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K.

Organ zaznaczył, że K. jest miastem na prawach powiatu położonym w województwie [...],[...] w kraju pod względem liczby mieszkańców i pod względem powierzchni. Miasto pełni funkcję centrum administracyjnego, kulturalnego, edukacyjnego, naukowego, gospodarczego, usługowego i turystycznego. K. liczy [...] mieszkańców. Obecnie działalność prowadzi tam [...] notariuszy w [...] kancelariach notarialnych. Średnio zatem na jednego notariusza przypada ok. [...] osób. Wyznaczenie w K. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę mieszkańców przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Zdaniem organu w interesie społecznym jest, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w K. Zwiększenie dostępności jest zatem realizacją tego interesu.

Z przepisów ustawy - Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach.

Zdaniem organu, systematyczne zwiększanie kompetencji notariuszy zarówno poprzez poszerzenie katalogu czynności notarialnych, jak i zwiększenie katalogu czynności prawnych, w których istnieje przymus notarialny, skutkuje stałym wzrostem liczby dokonywanych przez notariuszy czynności notarialnych. Z danych zgromadzonych przez Ministra Sprawiedliwości wynika m. in., że notariusze prowadzący kancelarie notarialne w K. w 2013 r. sporządzili [...] aktów notarialnych. Oznacza to, że każdy spośród [...] działających w 2013 r. w K. notariuszy sporządził średnio [...] akty notarialne miesięcznie. Spośród wszystkich aktów notarialnych sporządzonych w 2013 r. przez notariuszy w K., ponad 35.000 dotyczyła obrotu nieruchomościami (m. in. sprzedaży nieruchomości, umów deweloperskich, umów przedwstępnych sprzedaży nieruchomości, umów przeniesienia własności nieruchomości w wykonaniu umowy zobowiązującej, umów darowizny dotyczących nieruchomości i spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, sprzedaży własnościowego prawa do lokalu, sprzedaż użytkowania wieczystego). Pozostałe natomiast obejmowały m. in. umowy spółki, umowy majątkowe małżeńskie, testamenty, protokoły itp. W 2013 r. notariusze w K. sporządzili też [...] aktów poświadczenia dziedziczenia oraz [...] poświadczeń.

Dla porównania w K. w 2013 r. [...] notariuszy sporządziło [...] aktów notarialnych (średnio każdy notariusz sporządził [...] aktów notarialnych miesięcznie), w P. [...] notariuszy sporządziło [...] aktów notarialnych (średnio każdy notariusz sporządził [...] akty notarialne miesięcznie), w G. [...] notariuszy sporządziło [...] aktów notarialnych (średnio każdy notariusz sporządził [...] aktów miesięcznie). Natomiast w największym ośrodku miejskim - w [...] w 2013 r. [...] notariuszy sporządziło [...] aktów notarialnych (co daje średnio [...] aktów miesięcznie).

Ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje też, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji. Tak samo nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowoutworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę.

Przepisy powyższej ustawy nie uzależniają również utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy mieć również na uwadze zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która przewidując wyjątki wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Tym bardziej ograniczenia takie nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych i że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. Zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru wykonywania zawodu oraz miejsca pracy dotyczy również L. M.

Zdaniem organu, wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K. nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem usług notarialnych w innych miejscowościach i rejonach, gdzie zapotrzebowanie na te usługi jest największe, bowiem - ze względu na liczbę kandydatów do zawodu notariusza - istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie.

Minister wyraził w związku z powyższym pogląd, że ponieważ w wyniku wznowionego i prowadzonego ponownie co do istoty postępowania w sprawie o powołanie L. M. na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K., zapadłaby decyzja w istocie odpowiadająca decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., zatem na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., odmówił jej uchylenia.

Działając na skutek wniosku Izby Notarialnej w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2015 r. W dniu [...] lipca 2015 r. (data nadania w placówce pocztowej) Izba Notarialna w K. zaskarżyła decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. w całości i zarzuciła jej naruszenie:

1. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a mianowicie:

- art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 4 k.p.a., poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r., w stosunku do której odstąpiono od sporządzania uzasadnienia, co uniemożliwia weryfikację spełnienia przez decyzję zapadłą w postępowaniu wznowieniowym przesłanki odpowiadania decyzji dotychczasowej,

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie i w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w K. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację kancelarii notarialnej;

2. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, a mianowicie:

- art. 10 ustawy - Prawo o notariacie poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego wynikających z dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza,

- art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Wskazując na powyższe zarzuty, Izba Notarialna w K. wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu skargi Izba Notarialna w K. podniosła, że organ prowadzący postępowanie wznowieniowe nie może zastosować trybu określonego w art. 146 § 2 k.p.a. jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie. Tymczasem w niniejszej sprawie na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od sporządzenia uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., co uniemożliwia ustalenie, czy decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania odpowiada w swej istocie decyzji dotychczasowej. W konsekwencji podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 22 września 2014 r., przyznającej izbie notarialnej status strony w postępowaniu o powołanie i odwołanie notariusza, decyzja ta nie jest decyzją uwzględniającą w całości żądania jedynej strony postępowania.

Skarżąca, powołując się na art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, wskazała, że samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące te zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Nad dochowaniem tych standardów czuwa samorząd zawodowy poprzez uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Izba podniosła, że najważniejszym z aspektów wykonywania zawodu notariusza jest świadczenie wysokiej jakości usług notarialnych, co prowadzi do należytego zabezpieczenia obrotu prawnego.

W ocenie Izby Notarialnej w K. rozluźnienie wysokich standardów odnośnie kwalifikacji osób mających wykonywać zawód notariusza, uczyni iluzoryczną ochronę interesów jednostek, statuowaną przez regulację konstytucyjną.

Skarżąca podniosła, że organ rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem L. M. dokonał niewłaściwej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie, a w konsekwencji pozbawił normatywnej treści przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Przyznanie, że dana osoba "daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" i jest "nieskazitelnego charakteru", albo odmowa takiego przyznania, powinno opierać się na rozważeniu całokształtu cech danej osoby, jak również jej postępowania w życiu zawodowym i osobistym, z uwzględnieniem okoliczności, które stanowią prognozę co do należytego wykonywania obowiązków notariusza, jako zawodu zaufania publicznego. Skarżąca wskazała, że nie podziela stanowiska, zgodnie z którym przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikacji przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza. Przyjęcie takiego założenia prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że przesłanka dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, szczegółowo i jednoznacznie określona przez ustawodawcę, została pozbawiona treści normatywnej.

Zdaniem skarżącej, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. brak jest również jakiegokolwiek wyjaśnienia na jakiej podstawie przyjęto, że nie zachodzą wątpliwości, o których mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, co do rzetelności, uczciwości i przestrzegania przez wnioskodawcę wartości demokratycznego państwa prawnego, co uniemożliwia zweryfikowanie sposobu, w jaki Minister Sprawiedliwości doszedł do tej konkluzji, a także ustalenie czy przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie.

W ocenie Izby Notarialnej w K., wnioskodawca nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, tj. dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, bowiem samo odbycie aplikacji notarialnej oraz złożenie egzaminu zawodowego nie gwarantują prawidłowego przygotowania do zawodu i zdobycia niezbędnego doświadczenia. L. M. nie posiada żadnego praktycznego doświadczenia w zakresie samodzielnego wykonywania usług, które zamierza świadczyć. Niedopuszczalne jest, aby notariusz uczył się zawodu na swoich pierwszych klientach. Wnioskodawca nie przyswoił sobie schematów charakterystycznych dla pracy notariusza. W konsekwencji rodzi to jej zdaniem poważne wątpliwości, czy wnioskodawca daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, co zostało całkowicie pominięte przez Ministra Sprawiedliwości.

Izba Notarialna w K. zarzuciła również, że Minister Sprawiedliwości, wyznaczając siedzibę kancelarii notarialnej w K. w sposób wymijający powołał się na zasadę wolności wykonywania zawodu wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, pomijając podnoszone przez Radę Izby Notarialnej w K. ustrojowe aspekty statusu prawnego notariusza, które eliminują możliwość zastosowania tej zasady w stosunku do notariuszy. Analiza uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. prowadzi do wniosku, że Minister Sprawiedliwości traktuje kwestię wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej jako zagadnienie uboczne w stosunku do powołania na stanowisko notariusza, w sposób niedopuszczalny deprecjonując jego wagę. Wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej będzie bowiem oddziaływało na całą dalszą praktykę zawodową danego notariusza. Dlatego istotne jest dokonanie przez organ wnikliwej i rzetelnej analizy wszystkich okoliczności związanych z wydaniem decyzji w tym zakresie. Minister Sprawiedliwości tylko w jednym akapicie odniósł się do okoliczności związanych bezpośrednio z kwestią wyznaczenia siedziby kancelarii w K., wskazując na liczbę mieszkańców oraz ilość notariuszy, wykonujących zawód w danej miejscowości. Dane te nie dotyczą jednak kwestii zapotrzebowania na usługi notarialne na obszarze izby notarialnej. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. nie zawiera żadnego odniesienia do indywidualnych okoliczności sprawy wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej L. M. w K.

Zdaniem skarżącej, przytoczenie danych statystycznych w wąskim zakresie nie może uzasadniać interesu społecznego wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej wnioskodawcy w K. Minister Sprawiedliwości powinien wydać decyzję w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zebranie materiału dowodowego, pozwalającego na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na obszarze izby notarialnej.

Z danych pochodzących ze sprawozdania i oceny stanu notariatu opracowanego przez Krajową Radę Notarialną wynika, że na dzień 31 grudnia 2014 r. w Polsce było 3081 notariuszy, co w porównaniu z 2013 r. stanowi wzrost liczby notariuszy o 16,3%. W 2014 r. w izbie [...] działało [...] notariuszy co stanowi [...] ogółu notariuszy. Przy tak dużej liczbie powołanych notariuszy zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie izby [...] zostało w całości wyczerpane. Nadto średnia ilość aktów notarialnych sporządzanych miesięcznie przez notariuszy od 2008 r. sukcesywnie maleje. W 2009 r. liczba ta wynosiła [...] aktów miesięcznie, a w 2014 r. było to już tylko [...] aktów.

W ocenie Izby, odmienność zawodu notariusza jako osoby, która w ramach wykonywanych czynności posiada status funkcjonariusza publicznego powoduje, że w sposób szerszy niż w przypadku innych zawodów prawniczych należy rozpatrywać interes społeczny i słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Konsekwencją uprzywilejowanej pozycji notariuszy jest podporządkowanie ich pracy interesowi społecznemu, wyrażającemu się w zrównoważonym rozwoju dostępności usług notarialnych na terenie kraju. W interesie społecznym jest zatem usytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, na których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone.

W dniu [...] lipca 2015 r. wpłynęły do Ministra Sprawiedliwości dwa kolejne pisma Izby Notarialnej w K., stanowiące uzupełnienie skargi, w których zarzucono naruszenie:

- art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego, pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w sposób niewłaściwy, niezgodny z jego ustawowym celem;

- prawa materialnego art. 11 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, poprzez uznanie spełnienia przesłanek formalnych do powołania na stanowisko notariusza i oparcie rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją;

- przepisów postępowania w zakresie, który może mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7 k.p.a., poprzez brak odniesienia się i rozpatrzenia w postępowaniu interesu reprezentowanego przez Izbę Notarialną w K., jako strony postępowania, zarówno w zakresie interesu społecznego, jak i "interesu obywateli - notariuszy" obecnie wykonujących zawód notariusza w K.

W uzasadnieniu Izba Notarialna w K. podniosła, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Sprawiedliwości całkowicie pominął argumentację Izby, wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji całkowicie eliminuje uznanie administracyjne - kompetencję Ministra Sprawiedliwości w zakresie powoływania na notariusza i zrównuje je z wpisem równorzędnym w swojej randze z wpisem na listę adwokatów, czy radców prawnych. Taka praktyka, zdaniem Izby Notarialnej w K., prowadzi do eliminacji decyzji negatywnych oraz zatarcia dwóch etapów podejmowania decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza, pierwszego - określonego jako "dobór kandydatów do zawodu" i drugiego - obejmującego wyznaczenie siedziby kancelarii. Skarżąca odwołała się nadto do ustawowego ograniczenia prawa wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, wskazując, że skoro ustawa wprost nie określa kryteriów wyboru przy powoływaniu na stanowisko notariusza, zbudowanie tych kryteriów należy do Ministra Sprawiedliwości. Brak takich kryteriów uniemożliwia także prawidłową weryfikację rozstrzygnięcia w sprawie powołania L. M. na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w K.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że Minister Sprawiedliwości winien powoływać się na plan rozmieszczenia kancelarii notarialnych stworzony przy współpracy z samorządem notarialnym. Odmienne stanowisko w ostatnich latach wynika nie ze zmiany przepisów, lecz praktyki Ministra Sprawiedliwości, prowadzącej do niewłaściwego korzystania z uznania, poprzez przyjęcie wyłącznie kryteriów, które eliminują wydawanie decyzji negatywnej. Izba Notarialna w K. zwróciła także uwagę, że w obowiązującym ustroju notariatu, musi istnieć "balans" pozwalający na wskazanie, w którym momencie powołanie kolejnej osoby na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w danej miejscowości jest na tyle nie do pogodzenia z interesem społecznym reprezentowanym przez Izbę Notarialną, że nie pozwala na wydanie decyzji pozytywnej.

Skarżąca zakwestionowała nadto konstytucyjność art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, wnosząc o skierowanie, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP tego przepisu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Izba Notarialna w K. podniosła, że z przepisu tego nie da się wywieść domniemania załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony, albowiem wymaga on uwzględnienia przy wydawaniu decyzji zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracyjny nie może jednak odwoływać się do abstrakcyjnie ujętego interesu społecznego, lecz powinien dokonać jego konkretyzacji w sprawie. Wskazała, że reprezentuje zarówno interes społeczny jak i interes indywidualny obywateli - notariuszy. Prawidłowe zastosowanie zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. wymagało zatem, w ocenie skarżącej, uwzględnienia przez organ interesu społecznego w zakresie pieczy Izby Notarialnej w K. nad właściwym wykonywaniem zawodu przez notariuszy działających w tej Izbie. Słuszny interes obywateli wymagał natomiast rozpatrzenia nie tylko z punktu widzenia wnioskodawcy, ale także interesu notariuszy już wykonujących zawód na terenie Izby, czy też węziej na terenie K. Ten ostatni interes, w ocenie skarżącej, nie został przez organ w ogóle rozpatrzony.

Skarżąca zwróciła nadto uwagę, że w sprawie występowały strony o sprzecznych interesach, zatem zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. Minister Sprawiedliwości zobowiązany był przeprowadzić rozprawę administracyjną, czego jednak nie uczynił.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Pismami z dnia [...] lipca 2015 r. Izba uzupełniła skargę do WSA w Warszawie.

Dodatkowo zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego - art. 10 Ustawy Prawo o Notariacie poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w niewłaściwy sposób - niezgodny z ustawowym celem;

- prawa materialnego Ustawy Prawo o Notariacie poprzez uznanie spełnienia przesłanek formalnych do powołania na stanowisko notariusza (art. 11 Ustawy Prawo o Notariacie w związku z art. 32 ust. 1 Ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów) - oparcie rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją;

nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który może mieć istotny wpływ na wynik postępowania - art 7 ustawy kodeks postępowania administracyjnego - poprzez brak odniesienia się i rozpatrzenia w postępowaniu interesu reprezentowanego przez Izbę Notarialną w K., jako stronę postępowania, zarówno w zakresie interesu społecznego obejmującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, jak i interesu obywateli – notariuszy obecnie wykonujących już zawód notariusza w K.

Skarżąca uzupełniając złożoną skargę, wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją dopuszczalności regulacji intertemporalnej polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej w wymiarze dwóch lat i sześciu miesięcy dla osób, które rozpoczęły jej odbywanie przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku - wyrażoną w art. 32 ust. 1 Ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącej się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu - samodzielnej pracy notariusza i wyeliminowanie jej tym samym dla osób, które rozpoczęły aplikację przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku, jako przesłanki powołania na notariusza, czyli tym samym poddania przygotowania do zawodu bezpośrednio działaniom nowego prawa - nabycie kwalifikacji praktycznych wyłącznie poprzez odbycie aplikacji, przy równoczesnym nałożeniu na odbywających aplikację według nowej regulacji (czyli rozpoczynających ją po wejściu w życie ustawy deregulacyjnej), odbywania jej w wymiarze dłuższym o jeden rok (czyli o 2/5 w stosunku do dawnego okresu trwania aplikacji), większym wymiarze godzin (ilość godzin uległa prawie dwukrotnemu zwiększeniu z 1152 w czasie dawnej aplikacji, do 2112 według nowej aplikacji) i obostrzeniach w zakresie jej przebiegu (wymogi określone przez Ustawodawcę co do ilości projektów aktów notarialnych i innych czynności, przygotowywanych w trakcie aplikacji, art. 71 § 11 Ustawy Prawo o Notariacie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd doszedł do przekonania, iż w zgodzie z obowiązującym prawem pozostaje decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., stwierdzającą, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu L. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K., została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu L. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Tym samym, skarga Izby Notarialnej w K. nie zasługuje na uwzględnienie.

W szczególności należy podkreślić, iż - wbrew wywodom skarżącej - decyzja nie narusza zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), jak również interesu społecznego, a także słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a.

Rozpoznając sprawę, Minister Sprawiedliwości w sposób prawidłowy zgromadził materiał dowodowy, szczegółowo go rozważył i ocenił, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. i poczynił na tej podstawie prawidłowe ustalenia faktyczne.

Przedmiotem rozważań Ministra Sprawiedliwości były wszystkie kwestie związane ze spełnieniem przez L. M. przesłanek określonych w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, w tym zwłaszcza wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu i nieskazitelności charakteru, jak również materia związana z celowością wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K.

Przede wszystkim w ocenie Sądu - wbrew stanowisku Izby Notarialnej w K. - wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., Minister Sprawiedliwości prawidłowo ocenił przesłanki zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasługuje na aprobatę pogląd organu, że tworzenie nowych kancelarii, zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest bowiem zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii.

Realizując zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. Minister Sprawiedliwości wyważył w sprawie interes społeczny w kontekście potrzeby zapewnienia dostępu do usług notarialnych w K. Zestawienie tak rozumianego interesu społecznego ze słusznym interesem wnioskodawcy, rozumianym jako realizacja prawa do wykonywania zawodu przez osobę posiadającą, stwierdzone przez uprawnione do tego organy, warunki, skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r.

Za nieuzasadnione uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. tj. poczynienia dowolnych ustaleń faktycznych opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym oraz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.

Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób kompletny. Minister Sprawiedliwości dokonał też wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji natomiast w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich zarzutów poniesionych przez Izbę Notarialną w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Sprawiedliwości zarzutów tych nie podzielił, jednak nieuprawniony jest wniosek, że nie odniósł się do nich i ich nie analizował.

Opinia Rady Izby Notarialnej w K. wyrażona w uchwale Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., jak to zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiła jedynie dowód w sprawie i nie była wiążąca dla organu. Zgodnie z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Minister Sprawiedliwości nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi jedynie część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, organ zobowiązany jest natomiast ocenić całokształt materiału dowodowego zebranego w toku postępowania.

Okoliczność, że rozpoznając sprawę Minister Sprawiedliwości poczynił odmienne ustalenia faktyczne, co do spełnienia przez kandydata przesłanek z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, niż wyrażone w opinii Rady Izby Notarialnej K. nie oznacza, że opinia nie była brana pod uwagę. Okoliczności i dowody jakie legły u podstaw ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez Ministra Sprawiedliwości zostały bowiem szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2015 r.

W ramach badania przesłanek przewidzianych w art. 11 pkt 2 cytowanej ustawy dokonano oceny osoby kandydata pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i nieskazitelności charakteru. Jak już wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister Sprawiedliwości uznał, że pozytywna ocena wykonywania obowiązków aplikanta notarialnego, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, jak również dotychczasowa niekaralność L. M., w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jego cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie.

Nadto, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, L. M. prowadzi kancelarię notarialną od dnia [...] sierpnia 2014 r. Od tego czasu nie wpłynęły do Ministra Sprawiedliwości żadne skargi dotyczące jego działalności. Żadnych zarzutów nie zgłosiła także Rada Izby Notarialnej w K.

W kontekście podnoszonych zarzutów podkreślenia wymaga także, że ani Rada Izby Notarialnej w K. w uchwale Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., ani też Izba Notarialna w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiły żadnych okoliczności dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawcy, które przeczyłyby temu stanowisku. Słusznie zatem organ przyjął w tej sytuacji, iż brak było podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, a zarzut braku analizy okoliczności, które miały przeczyć przyjętemu stanowisku, uznać należy za nieuzasadniony. Przeprowadzenie w szerszym zakresie postępowania dowodowego, zwłaszcza po złożeniu przez Izbę Notarialną w K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, byłoby w niniejszej sprawie celowe w sytuacji, gdyby z dokumentów zgromadzonych w sprawie ewidentnie wynikała taka konieczność, bądź gdyby materiał dowodowy zebrany w sprawie był niepełny - co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu. Należy wskazać nadto, że Izba Notarialna w K., jeśli uważała za celowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie, mogła złożyć stosowny wniosek dowodowy i wskazać na jaką okoliczność miałby zostać przeprowadzony ten dowód. Jednak mimo pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, Izba Notarialna w K. takiego wniosku nie złożyła.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2014 r., w stosunku do której odstąpiono od sporządzenia uzasadnienia, co uniemożliwia weryfikację spełnienia przez decyzję zapadłą w postępowaniu wznowieniowym przesłanki odpowiadania decyzji dotychczasowej.

Należy zaznaczyć, że nie jest w sprawie sporne, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu L. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K. została wydana z naruszeniem prawa, a konkretnie przepisów art. 10 i 28 k.p.a., wobec nie umożliwienia Izbie Notarialnej w K. czynnego uczestnictwa w postępowaniu jako stronie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 22 września 2014 r. przyznał bowiem izbie notarialnej status strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza.

Słusznie jednak w ocenie Sądu przyjął Minister Sprawiedliwości, iż w niniejszej sprawie opisana wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i nie miała żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. W szczególności z faktu braku uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nie można wywodzić, że postępowanie dowodowe w sprawie zakończonej wydaniem tej decyzji nie zostało w sposób prawidłowy przeprowadzone. Minister Sprawiedliwości zebrał obszerny materiał dowodowy, który następnie ocenił i na tej podstawie wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. o powołaniu L. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K. Relewantne w tej sprawie ustalenia faktyczne i prawne znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. uznanie, że skarżący winien być stroną postępowania, powinno co do zasady skutkować podjęciem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy. Odmienna sytuacja zachodzi jednak, jeżeli organ stwierdza, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Wówczas prawidłową formą rozstrzygnięcia jest decyzja przewidziana w art. 151 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa organ musi w tych okolicznościach wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, czyli, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Taka też sytuacja zaistniała w sprawie. Minister Sprawiedliwości obszerną argumentację w tym zakresie przedstawił w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

Ustosunkowując się do zarzutu zaniechania przez Ministra Sprawiedliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, mimo spornych interesów stron postępowania, stwierdzić należy, że przepis art. 89 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. W § 2 cytowanego przepisu wskazano, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zatem reguła rozpoznawania sprawy przez organ orzekający na rozprawie. Organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające co do zasady poza rozprawą, chyba, że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy. Jeżeli jednak w ocenie organu rozprawa nie doprowadziłaby do uproszczenia i przyspieszenia postępowania, nie jest konieczna ze względu na ewentualny cel wychowawczy, a obowiązku jej przeprowadzenia nie przewiduje przepis prawa, postępowanie administracyjne może być przeprowadzone bez rozprawy, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ustawodawca, co prawda wskazuje na powinność przeprowadzenia rozprawy także w przypadkach, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, tj. gdy w sprawie biorą udział co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach, które organ powinien uzgodnić, jednak z przypadkiem takim nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie przewidują obowiązku uzgodnienia stanowiska stron postępowania o powołanie na stanowisko notariusza. Nie wprowadzają też obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji. W rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości zapoznał się ze stanowiskiem obu stron postępowania, umożliwił im zgłaszanie wniosków dowodowych i zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy poza rozprawą, zatem brak jest podstaw do uznania zasadności postawionego zarzutu.

Izba Notarialna w K. po raz pierwszy dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (w uzupełnieniu nr 1) podniosła zarzut oparcia rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją RP. Wbrew wywodom zwartym w uzupełnieniu skargi nr 1 (strona 8), zarzutu takiego Izba Notarialna w K. nie podniosła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i Minister Sprawiedliwości nie odnosił się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r.

W kontekście podniesionego w skardze zarzutu wskazać należy, że zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten nie wskazuje jednak okresu aplikacji notarialnej, której odbycie uprawnia do powołania na stanowisko notariusza. Okres aplikacji notarialnej wynika bowiem z art. 72 § 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2013 r., aplikacja notarialna trwa 3 lata i 6 miesięcy. Zauważyć jednak należy, że wnioskodawca odbył aplikację notarialną w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., a zatem w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, który wynikał z art. 72 § 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. Prawidłowe jest zatem stanowisko, że wnioskodawca spełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 ustawy, tj. odbył aplikację notarialną w wymaganym wymiarze 2 lat i 6 miesięcy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów do aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 23 sierpnia 2013 r.), stosuje się przepis art. 72 § 1 ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu dotychczasowym. Tym bardziej w przypadku osób, które rozpoczęły i zakończyły aplikację notarialną przed wejściem w życie tej ustawy, przyjąć należy, że odbyły aplikację w ustawowym wymiarze. Ponownie wskazać należy, że Rada Izby Notarialnej w K., w uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., nie miała wątpliwości, że wnioskodawca odbył aplikację notarialną w rozumieniu cytowanego przepisu. Nadto, wskazać trzeba, że do egzaminu notarialnego L. M. przystąpił w dniach [...] listopada 2013 r., a zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. W dniu [...] stycznia 2014 r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskaniu przez wnioskodawcę statusu zastępcy notarialnego ([...]). Do sytuacji prawnej wnioskodawcy, w związku z ubieganiem się o powołanie na stanowisko notariusza, stosować więc należało przepisy ustawy - Prawo o notariacie w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r., która zniosła wymóg pracy w charakterze asesora notarialnego. Nie ma zatem podstaw prawnych, by warunkiem powołania wnioskodawcy na notariusza była praca na stanowisku asesora notarialnego przez co najmniej dwa lata.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania. Ustawodawca może skorzystać z jednej z trzech zasad prawa międzyczasowego: zasady wstecznego działania prawa (retroaktywność), zasady bezpośredniego działania prawa nowego (retrospektywność) lub zasady dalszego działania prawa dawnego. Swoboda ustawodawcy jest, jak podkreślał Trybunał, ograniczona jedynie obowiązkiem zachowania pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Jedną z tych reguł jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych, zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. W tym kontekście Trybunał wskazał, że zasada dalszego działania ustawy dawnej w sposób najpełniejszy realizuje postulat ochrony interesów w toku . Mając na uwadze powyższe, za uzasadnione uznać należy zachowanie uprawnień osób, które rozpoczęły odbywanie aplikacji notarialnej przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., do odbycia aplikacji w dotychczasowym wymiarze. Brak jest także jakichkolwiek podstaw, by kwestionować rozwiązanie upoważniające do ubiegania się o powołanie na stanowisko notariusza na podstawie art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2013 r., w przypadku osób, które odbyły aplikację notarialną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze podkreślić należy natomiast, że brak jest orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP przepisów przejściowych ustawy deregulacyjnej, w tym m. in. kwestionowanego art. 32 ust. 1, stąd też Minister Sprawiedliwości w toku postępowania administracyjnego miał obowiązek przepisy te uwzględnić.

Za nieuzasadniony uznać należy także wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją RP regulacji intertemporalnej, polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej w wymiarze dwóch lat i sześciu miesięcy, dla osób które rozpoczęły jej odbywanie przed dniem wejścia w życie ustawy deregulacyjnej, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącego się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury, jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu notariusza.

Krajowa Rada Notarialna w dniu 15 kwietnia 2014 r. złożyła w Trybunale Konstytucyjnym wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją RP regulacji zawartej w m. in. w przepisach przejściowych ustawy deregulacyjnej. Wprawdzie wniosek nie obejmował badania konstytucyjności art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy, jednakże w postanowieniu z dnia 30 lipca 2014 r., odmawiającym nadania wnioskowi dalszego biegu, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się również pośrednio w kwestii podnoszonej w skardze. Odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wskazał, że określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy. Art. 17 ust. 1 Konstytucji nie formułuje bowiem szczegółowych, zasad dotyczących wymaganego przygotowania do wykonywania zawodu (vide - postanowienie TK z dnia 30 lipca 2014 r. Tw 7/2014). Z powyższego jednoznacznie wynika, że do kompetencji ustawodawcy należy ustalanie zasad dotyczących poziomu przygotowania do zawodu notariusza oraz zasad dochodzenia do tego zawodu. W zakresie kompetencji ustawodawcy mieściło się zatem zarówno wprowadzenie asesury, jako etapu dochodzenia do zawodu notariusza, jak i rezygnacja z tego etapu, tym bardziej, że jednocześnie szczegółowo uregulował kwestię praktycznego przygotowania kandydatów do zawodu notariusza, w tym osób, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy deregulacyjnej. Na uwagę zasługuje także fakt, że obowiązujące jeszcze przed wejściem w życie ustawy deregulacyjnej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej również regulowało kwestię praktycznego przygotowania aplikanta notarialnego do wykonywania zawodu notariusza (zgodnie z § 2 cyt. rozporządzenia (Dz. U. z 2012 r. poz. 1449) aplikanci, którzy z dniem 1 stycznia 2013 r. rozpoczną: - drugi rok aplikacji notarialnej, powinni sporządzić co najmniej 30 projektów aktów notarialnych i co najmniej po 6 projektów każdego z dokumentów, o których mowa w art. 79 pkt 1a, 2, 4, 5 i 7 ustawy - Prawo o notariacie oraz oświadczeń, o których mowa w art. 79 pkt 8 ustawy - Prawo o notariacie; - trzeci rok aplikacji notarialnej, powinni sporządzić co najmniej 10 projektów aktów notarialnych i co najmniej po 2 projekty każdego z dokumentów, o których mowa w art. 79 pkt 1 a, 2, 4, 5 i 7 ustawy - Prawo o notariacie oraz oświadczeń, o których mowa w art. 79 pkt 8 ustawy - Prawo o notariacie). Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów Izby Notarialnej w K. w opisanym zakresie.

Nie znajduje uzasadnionych podstaw także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie i w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w K. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję Minister Sprawiedliwości uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K. oraz dokonał ich właściwej oceny prawnej.

Odnosząc się do stawianych zarzutów, w pierwszym rzędzie podnieść należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kancelarii. Wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K. nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem dostępu do usług notarialnych w innych miejscowościach i rejonach, bowiem, ze względu na ilość kandydatów do zawodu notariusza, istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie. Minister Sprawiedliwości konsekwentnie realizuje obowiązek zapewnienia równomiernego dostępu do usług notarialnych, wyznaczając siedziby kancelarii notarialnych właśnie w mniejszych miejscowościach.

Odnosząc się do opinii Rady Izby Notarialnej w K. wydanej w trybie art. 10 § 2 ustawy - Prawo o notariacie należy stwierdzić, że brak jest konsekwentnego stanowiska Izby Notarialnej w K. w zakresie twierdzenia o zaspokojeniu potrzeb na usługi notarialne. W uchwale opiniującej wniosek L. M., Rada Izby Notarialnej w K. wskazała, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w K. jest zaspokojone wobec prowadzenia działalności przez [...] notariuszy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano na potrzebę wyznaczania siedziby kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których nie ma żadnej kancelarii notarialnej. Natomiast w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. podniesiono, że Minister Sprawiedliwości winien wydać decyzję w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby po przeprowadzeniu wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych w kwestii jej lokalizacji, w szczególności poprzez wskazanie poziomu popytu na usługi notarialne w innych gminach na obszarze całej izby, bowiem tylko w ten sposób można ocenić czy popyt w K. jest wysoki, czy niski. Dane te powinny być ustalane na dzień wydawania decyzji. Twierdzenia te są wyabstrahowane od argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazującej na istnienie miejscowości, w których zapotrzebowanie na usługi notarialne w ogóle nie jest zaspokojone.

Podkreślić należy, że ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Nie wynika też z tych przepisów wymóg zapewnienia, aby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę. Niecelowym i zarazem sprzecznym z zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, byłoby także różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza, jak postuluje to Izba, tylko ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy - Prawo o notariacie. Przywołana zasada nie może też doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że skoro L. M. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania go na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w K., zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. W myśl art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy. Nie oznacza to jednak automatyzmu powołania ani też zrównania go z "wpisem na listę", czy "rejestracją".

Bezzasadny jest zarzut, że Minister Sprawiedliwości "powoływał notariuszy (...) w oparciu o plan rozmieszczenia kancelarii opracowany we współpracy z samorządem notarialnym". Czynność nadzorcza, o której mowa w § 11 pkt 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), której naruszenie zarzuca Izba Notarialna w K., nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przy powoływaniu na stanowisko notariusza i wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej Minister Sprawiedliwości zawsze kierował się obowiązującymi przepisami ustawy - Prawo o notariacie oraz koniecznością dążenia do pełnego zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Natomiast przepisy cytowanej ustawy nie uzależniały nigdy utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie ewentualnemu planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, plan siedzib kancelarii notarialnych nie ma bezwzględnie wiążącego charakteru w sprawie powołania na stanowisko notariusza, zatem w praktyce nadzorczej jego opracowanie nie było celowe i konieczne.

Wskazać również należy, że sama rezygnacja z prowadzenia kancelarii nie oznacza, że motywem takiej decyzji są przyczyny ekonomiczne, nierentowność czy wręcz upadłość kancelarii. Minister Sprawiedliwości jest związany oświadczeniem notariusza o rezygnacji z prowadzenia kancelarii, które skutkuje decyzją o odwołaniu ze stanowiska notariusza bez względu na motywy rezygnacji, których zainteresowany nie musi wykazywać.

Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają również utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Reasumując, w ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, a poglądy prawne wyrażone przez Ministra Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji są prawidłowe.

Z uwagi na powyższe, w myśl art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu w całości.