Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3329/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 559/14 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżony wyrok, II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] marca 2012 r., nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz J. L. kwotę 880 zł (osiemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 559/14 oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. J. L. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności między innymi decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] wskazując jako podstawę wniosku art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podniósł, że Burmistrz Gminy i Miasta S. błędnie zakwalifikował budowę elektrowni wiatrowych jako inwestycję celu publicznego. Ponadto wskazał, że powinien być uznany za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, jako właściciela działek o nr [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) oraz nr [...] (obręb [..]), położonych w S., na których znajduje się jego siedlisko i wyspecjalizowane gospodarstwo rolne. W ocenie wnioskodawcy planowana inwestycja z uwagi na bliskie sąsiedztwo będzie szkodliwie oddziaływać na jego nieruchomości, nadto decyzja została wydana bez wymaganych badań wpływu obiektu na środowisko, gdy tymczasem wytwarzane przez elektrownie wiatrowe dźwięki o niskiej częstotliwości będą negatywnie wpływać na zdrowie ludzi oraz prowadzone przez niego prace hodowlane i produkcję warzyw.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 2 kpa umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW i wysokości całkowitej turbiny około 155 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową, drogą wewnętrzną, placem manewrowym i zjazdem z drogi gminnej w miejscowości S., na działce nr ewid. [...] i częściowo nr [...], obręb [...], gmina S., wszczętej na wniosek J. L.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że legitymowanym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest podmiot, który ma w sprawie interes prawny. Ustalenie zatem, czy wnioskodawca J. L., ma w sprawie interes prawny, wymaga przeprowadzenia analizy kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego. Powołując się na art. 28 kpa, organ administracji stwierdził, że uznanie podmiotu za stronę postępowania zależy od istnienia przepisu prawa, na który podmiot ten mógłby się powołać i z którego wynikałoby dla niego określone prawo bądź też określony obowiązek. Powyższe oznacza, że danego podmiotu nie można uznać za stronę postępowania, jeżeli postępowanie dotyczy wyłącznie jego interesu faktycznego.

Organ zauważył, że w sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji przyjmuje się, że stronami postępowania, poza właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej planowanym przedsięwzięciem, są również właściciele, współwłaściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, przy czym za nieruchomości sąsiednie przyjęło się uważać te nieruchomości, które pozostają w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. A zatem organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej powinien w każdym przypadku ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę dane wynikające z mapy ewidencyjnej załączonej przez inwestora do wniosku oraz ustalenia w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiadujące.

Organ administracji wskazał, że dopuszczalność realizacji inwestycji na terenie objętym kwestionowaną decyzją była przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2009 r.). Podał, że inwestycja została zlokalizowana na działkach położonych w miejscowości S. oznaczonych nr ewid. [...] i częściowo nr [...], obręb [...]. Działki te stanowią własność: L. S. i W. S. (działka nr [...]) oraz Gminy i Miasta S. (działka nr [...] - droga gminna), co wynika z wypisów z rejestru gruntów. Od strony północnej teren inwestycji przylega do drogi oznaczonej nr ewid. [...], (która w części stanowi teren inwestycji), zaś od strony południowej - do działki oznaczonej nr ewid. [...], stanowiącej również drogę (wypis z rejestru gruntów - w aktach organu pierwszej instancji oraz mapa ewid. w skali 1:1000, stanowiąca zał. do decyzji). Działki przylegające do nieruchomości oznaczonej nr [...] (na której posadowiona będzie elektrownia wiatrowa) oraz działki położone w dalszym sąsiedztwie zarówno od strony wschodniej, jak i zachodniej, stanowią tereny rolne niezabudowane. Najbliższe zabudowania położone są na południe od terenu inwestycji w odległości około 600 m od miejsca usytuowania elektrowni wiatrowej. Za strony postępowania organ I instancji uznał: L. S. i W. S. (właścicieli działki nr [...]), J. Ł. (właściciela działki nr [...]), A. G., I. G., M. G., R. G. (współwłaścicieli działki nr [...]) oraz Gminę i Miasto S. (właściciela działki nr [...] - drogi gminnej).

Organ administracji podniósł, że wprawdzie inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej stwarza dla środowiska uciążliwości spowodowane przede wszystkim hałasem wytwarzanym przez pracę turbiny wiatrowej, to jednak ochronie przed hałasem nie podlegają tereny rolne niezabudowane, co wynika w sposób nie budzący wątpliwości z art. 113 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) oraz z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Tymczasem wokół terenu objętego planowaną inwestycją znajdują się wyłącznie tereny rolne niezabudowane, nie podlegające ochronie akustycznej. Najbliższe zabudowania znajdują się w odległości około 600 m.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy położone są poza zasięgiem oddziaływania planowanych do realizacji elektrowni wiatrowych. Działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...] położone są wprawdzie w tym samym obrębie geodezyjnym, co działki stanowiące teren planowanej inwestycji (obręb [...]), jednakże w znacznej odległości (około 600 m w kierunku południowym) od miejsca posadowienia elektrowni wiatrowej. Z kolei działka nr [...], stanowiąca własność J. L., położona jest w obrębie [...], w miejscowości S. i pozostaje w jeszcze większej odległości poza zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji, niż działki o nr [...], [...], [...], [...]. Tym samym za bezzasadne organ uznał twierdzenie wnioskodawcy, że posiada on interes prawny związany z wydaniem kwestionowanej decyzji, gdyż jest właścicielem działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Oceny wpływu zakresu oddziaływania emisji wytwarzanych przez planowane przedsięwzięcie na nieruchomości sąsiednie należy bowiem dokonywać wyłącznie na gruncie prawa administracyjnego, w oparciu o przepisy prawa materialnego kształtujące dopuszczalne normy emisji do środowiska.

Organ administracji stwierdził, że skoro nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy nie pozostają w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, to nie jest on stroną postępowania i w konsekwencji nie przysługiwała mu legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] października 2009 r.

Po rozpoznaniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko stwierdzając, że z akt sprawy wynika, iż działki wnioskodawcy nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, a także nie są objęte zasięgiem oddziaływania w postaci hałasu wydobywającego się z turbiny wiatrowej. Wskazał, że bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji obejmuje od strony północnej drogę (działka [...]), od strony południowej drogę (działka [...]). Ponadto, działki przylegające do nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz działki położone w dalszym sąsiedztwie zarówno od strony wschodniej, jak i zachodniej, stanowią tereny rolne niezabudowane, które nie podlegają ochronie przed hałasem. Kolegium wskazało więc, że organ wydając kwestionowaną decyzję prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, a J. L. nie był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł J. L. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 kpa. W ocenie skarżącego organ prowadzący postępowanie w trybie nieważnościowym musi samodzielnie ustalić, czy podmiot składający wniosek o wszczęcie tego postępowania posiada w tym interes prawny.

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 667/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Sąd uchylając decyzje organów I i II instancji wskazał, że postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc dwuetapowe. W pierwszym etapie organ uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podmiotowych, jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. W przypadku, gdy którejś podstawy brak organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie przechodząc do drugiego etapu. Jedną z pierwszych czynności w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji posiada status strony. Dopiero w dalszym etapie, po wszczęciu postępowania, organ bada czy wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest dotknięte co najmniej jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wskazał Sąd, Kolegium przed rozstrzygnięciem czy wnoszący podanie ma przymiot strony, wszczęło postępowanie w sprawie, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 19 marca 2012 r. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. umorzyło postępowanie, powołując się na brak interesu strony w kwestionowaniu podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu ustalenie przez organ, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony powinno skutkować odmową stwierdzenia nieważności decyzji jeszcze przed wszczęciem postępowania. Skoro zaś organ wszczął już postępowanie, to nie mógł go umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa tylko z powodu braku interesu skarżącego, lecz powinien był zbadać istnienie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

Zdaniem Sądu organ wszczynając postępowanie i umarzając je na podstawie braku interesu prawnego strony, nie zbadał tym samym całości sprawy, nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, chociażby do zarzutu skarżącego, według którego budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego.

Sąd podniósł również, że w jego ocenie organy obu instancji w sposób niewystarczający i przedwczesny uznały, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W przypadku podważenia bowiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wskutek toczących się postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją może się okazać, że skarżący ma jednak interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Zaskarżając wyrok w całości organ zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, m.in. art. 141 § 4 ppsa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakie okoliczności faktyczne wymagały wyjaśnienia w celu ustalenia istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2773/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy ustalenie przez organ administracji, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony powinno nastąpić jeszcze przed wszczęciem postępowania, czy też w realiach danej sprawy ustaleń takich można dokonać po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a w przypadku ustalenia braku przymiotu strony wnioskodawcy w toku postępowania, czy wszczęte postępowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 61a kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Złożenie zatem żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy, organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zasadnie wskazał sąd I instancji, wskazał, że przystępując do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organ administracji ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić czy wniosek ten został złożony przez uprawniony podmiot. W przypadku ustalenia, że został on złożony przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego, ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, nie odnosząc się do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Jednocześnie podkreślił, iż sąd I instancji pominął, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa może nastąpić tylko w przypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest zatem możliwa w okolicznościach, kiedy to czy podmiot ma przymiot strony, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. W takich przypadkach postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, co stwarza możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2012 r., nr [....].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przypomniał, że sprawa poddana była kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2773/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 667/12 i sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po raz kolejny rozpatrując sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 ppsa.

Sąd I instancji wskazał, że w ślad za wiążąca oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż brak przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji J. L. nie był oczywisty. Skarżący w żądaniu wszczęcia postępowania powoływał się bowiem na przysługujący mu interes prawny, jako właściciela działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) oraz nr [...] (obręb [...]), położonych w obszarze szkodliwego oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją na jego nieruchomości. Organ administracji miał zatem obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialno - prawnej żądającego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonanie natomiast niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie mogło nastąpić tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku. Tym samym zasadnie organ administracji wszczął postępowanie w sprawie, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 19 marca 2012 r. Rozstrzygnięcie w tej sprawie wymagało bowiem obszernej analizy materialnoprawnych przesłanek. Takie postępowanie nie jest możliwe bez wszczęcia postępowania. Ocena zasadności żądania skarżącego, po wszczęciu postępowania, może być dokonana wyłącznie w formach procesowych. Postępowanie powinno więc zostać zakończone decyzją, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po jego przeprowadzeniu okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Tak więc negatywny wynik prowadzonych przez organ w toku postępowania ustaleń co do interesu prawnego wnioskodawcy jest podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 734/11 i z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05). Dopiero pozytywne ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy pozwala na podjęcie dalszych czynności procesowych zmierzających do zbadania istnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Za niedopuszczalne Sąd I instancji uznał prowadzenie dalszego postępowania w zakresie istnienia przesłanek nieważnościowych w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonych czynności procesowych okaże się, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie ma przymiotu strony.

Zdaniem Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wszczynając postępowanie w sprawie i umarzając je z powodu braku interesu prawnego skarżącego nie naruszyło przepisów postępowania administracyjnego, gdyż zbadało całość sprawy i odniosło się do zarzutów strony. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji prowadzone zostało z poszanowaniem obowiązujących zasad procesowych, zaś zgromadzony materiał dowodu nie budzi wątpliwości i został obiektywnie przeanalizowany w kontekście poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych. W następstwie powyższego - w ocenie Sądu I instancji - organ administracji doszedł do prawidłowej oceny, iż skarżący posiada wyłącznie interes faktyczny, który nie uprawnia go do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] października 2009 r. ponieważ nieruchomości skarżącego położne są poza zasięgiem oddziaływania planowanych do realizacji elektrowni wiatrowych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego będą miały podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, które będą narażone na jego oddziaływanie. Przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (jak i lokalizacji inwestycji celu publicznego) może mieć szerszy krąg podmiotów, aniżeli właściciele i użytkownicy działek sąsiednich, ale zawsze są to właściciele i użytkownicy wieczyści działek, których mogą dotknąć skutki decyzji. Stronami postępowania nadzwyczajnego są z kolei zawsze strony postępowania zwykłego, ale także inne podmioty, które wykażą oddziaływanie stwierdzenia nieważności na ich interes prawny. W postępowaniu nieważnościowym inicjująca je osoba ma prawo wykazywać, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotyka jej interesu prawnego. Zaś organ prowadzący postępowanie w trybie art. 156 kpa winien w sposób wyczerpujący wyjaśnić, czy wnoszącemu o stwierdzenie nieważności decyzji przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym, co bezpośrednio przekłada się na legitymację do wniesienia żądania stwierdzenie nieważności. Postępowanie nieważnościowe, będące postępowaniem nadzwyczajnym jest co do zasady postępowaniem kasacyjnym i nie może skutkować ponownym prowadzeniem postępowania zwykłego, w przypadku podniesienia takiego rodzaju zarzutu organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli na rozstrzygnięcie spornego problemu przymiotu strony.

Działki skarżącego o nr ewid. [...], [...], [...], [...] położone są wprawdzie w tym samym obrębie geodezyjnym, co działki stanowiące teren planowanej inwestycji (obręb [...]), jednakże w znacznej odległości (około 600 m w kierunku południowym) od miejsca posadowienia elektrowni wiatrowej. Z kolei działka nr [...] położona jest w obrębie [...], w miejscowości S. i pozostaje w jeszcze większej odległości poza zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji, niż działki o nr [...], [...], [...], [...]. Powołując się na ustalenia organu administracji, Sąd I instancji wskazał, że organ ustalił obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia biorąc pod uwagę dane wynikające z mapy ewidencyjnej oraz ustalenia w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiadujące z inwestycją. Przyznał, iż planowana inwestycja stwarza uciążliwości dla środowiska wywołane przede wszystkim hałasem wytwarzanym przez pracę turbiny wiatrowej. Niemniej jednak dopuszczalne poziomy hałasu wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie zostały przekroczone. Ponadto wskazał, że działki przeznaczone są pod uprawy rolne, a grunty rolne nie są objęte ochroną akustyczną, a skoro tak, działki takie nie mogą i nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ustalenie to wynika z art. 113 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska oraz z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Siedlisko skarżącego znajduje się w takiej odległości, iż dopuszczalne rozporządzeniem, określone w załączniku, normy nie zostały przekroczone. Dopuszczalność realizacji kwestionowanej inwestycji była przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. W następstwie której, Burmistrz Gminy i Miasta S. wydał w dniu [...] kwietnia 2009 r. decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla opisanego przedsięwzięcia. Oznacza to, iż także dopuszczalne normy stężenia substancji wprowadzanych do powietrza i ziemi nie zostały przekroczone, a ponadto oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia ogranicza się do bezpośredniego sąsiedztwa, które nie obejmuje działek skarżącego.

Sąd I instancji nie podzielił argumentów skarżącego, iż realizacja inwestycji naruszy chronioną prawem własność jego nieruchomości, a skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, ani nie wykazał naruszenia przepisów prawa materialnego, które świadczyłyby o istnieniu jego interesu prawnego i przysługującym mu przymiocie strony postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 kpa poprzez błędną jego wykładnię polegająca na stwierdzeniu, że skarżący miałby w przedmiotowej sprawie interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, tylko w przypadku gdy przedsięwzięcie w postaci elektrowni wiatrowej usytuowanej na działce nr ewid. [...] i częściowo [...] oddziaływałoby na nieruchomość skarżącego w sposób ponadnormatywny, w sytuacji gdy z prawidłowej wykładni w/w przepisu wynika, że uznania interesu prawnego wystarczające jest ustalenie, że nieruchomości stanowiące własność skarżącego położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostały zachowane lub przekroczone oraz czy nieruchomości skarżącego podlegają szczególnej ochronie akustycznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że zarówno organ I jak i II instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu z dokumentów złożonych przez inwestora oraz decyzji innego organu, a zaniechanie poczynienia własnych ustaleń w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania elektrowni wiatrowej z uwzględnieniem jej wielkości, położenia, ukształtowania terenu, na którym znajduje się elektrownia oraz jej kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego z pozostałymi elektrowniami usytuowanymi w pobliżu przedmiotowej elektrowni, tj. na działkach [...], [...] oraz [...] w wyniku czego błędnie ustalono, że nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do umorzenia postępowania, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, poprzez niezasadne oddalenie skargi;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 7, 8, 77 i 107 kpa poprzez:

- niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, tj. kwestii interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie jego pozycji jako strony niniejszego postępowania,

- nieuwzględnienie powiązań przedmiotowej elektrowni z innymi przedsięwzięciami (elektrowniami wiatrowymi usytuowanymi na działkach nr [...] i [...], [...] i [...] w gminie S.), w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcia i w konsekwencji bez ustalenia jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania przedmiotowych inwestycji ze względu na ich rodzaj oraz położenie i ukształtowanie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja oraz nieruchomości pozostające potencjalnie pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego wszystkich usytuowanych wokół niech elektrowni wiatrowych,

b. naruszenie art. 141 § 4 ppsa polegające na:

- braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do części okoliczności oraz zarzutów wskazanych przez skarżącego w skardze,

- braku wskazania w oparciu o jakie dowody Sąd ustalił, że nieruchomości skarżącego pozostają poza zasięgiem oddziaływania elektrowni wiatrowej usytuowanej na działce [...] i częściowo [...] w gminie S.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji interes prawny nie może być ustalany wyłącznie na podstawie przepisów ochrony środowiska, lecz także przy zastosowaniu przepisów regulujących proces inwestycyjny oraz unormowań prawa konstytucyjnego i prawa cywilnego, tzw. prawa sąsiedzkiego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ nie ustalił, a Sąd to zaaprobował, w jakiej odległości znajdują się trzy elektrownie stojące na działach [...], [...] oraz [...] od wszystkich wskazanych we wnioskach nieruchomości skarżącego i nie ustalił jaki jest zasięg oddziaływania kumulatywnego wszystkich 4 elektrowni, tym samym nie wykazał należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i ograniczył się jedynie do ogólnikowych twierdzeń odnośnie przymiotu strony w postępowaniu. Tymczasem położenie nieruchomości skarżącego w pobliżu spornej inwestycji, której funkcjonowanie może w istotnym stopniu wpływać i utrudniać korzystanie z nieruchomości skarżącego zgodnie z ich przeznaczeniem powoduje, że skarżący ma interes prawny wynikający z prawa do ochrony przed uciążliwościami, jakie niesie za sobą budowa elektrowni wiatrowej. Ochronę praw skarżącego gwarantuje również Konstytucja RP, która w art. 64, który stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Powyższe prawa podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Dla uporządkowania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał cztery decyzje dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych o mocy 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową, drogą wewnętrzną, placem manewrowym i zjazdem z drogi gminnej w miejscowości S.:

1. z dnia [...] maja 2008 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [..];

2. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr ew. [...];

3. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr ew. [...], [...] i częściowo [...];

4. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr ew. [...], [...] i częściowo [...].

W konsekwencji gdy powyższe decyzje stały się ostateczne, Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał cztery decyzje w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowych w miejscowości S.:

1. z dnia [...] listopada 2008 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...];

2. z dnia [...] października 2009 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...];

3. z dnia [...] września 2009 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...], [...] i częściowo [...];

4. z dnia [...] października 2009 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...], [...] i częściowo [...].

W odniesieniu do wszystkich wymienionych decyzji J. L., w pismach z dnia 28 listopada 2009 r. wniósł o stwierdzenie ich nieważności. Wnioskodawca w żądaniu wszczęcia postępowania powoływał się na przysługujący mu interes prawny, jako właściciela działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) oraz nr [...] (obręb [...]), położonych w obszarze szkodliwego oddziaływania inwestycji objętej kwestionowanymi decyzjami na jego nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. orzekając w sprawach po raz pierwszy od złożenia wniosków umarzało postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 kpa, zarówno w sprawach dotyczących środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jak również w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji. Sprawy były przedmiotem wielokrotnego orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawie wynika jednoznacznie, że materialnoprawne związki poszczególnych faz postępowania inwestycyjnego, mających za przedmiot to samo przedsięwzięcie oznacza, że wyniki tych postępowań pozostają w bezpośrednim ze sobą związku, a ustalenia poczynione w decyzjach wydawanych na poszczególnych etapach wiążą organy wydające następne decyzje, a więc nie pozostają bez wpływu na interesy prawne stron (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13 oddalający skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 844/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji).

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone zostały cztery orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 559/14 i sygn. akt II SA/Łd 560/14 oddalające skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji oraz z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 944/14 i z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 65/15 uchylające decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i poprzedzające je decyzje tego organu w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawy pozostają ze sobą w ścisłym związku, a organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialno - prawnej żądającego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie w tej sprawie wymagało bowiem obszernej analizy materialnoprawnych przesłanek oraz oceny czy skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją i czy inwestycja ta może na jego nieruchomości oddziaływać. Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora. Ocena twierdzeń skarżącego, a więc jego interesu w tej sprawie winna być przeprowadzona z uwzględnieniem szerszego kontekstu prawnego, w tym norm art. 140 i 144 kc oraz w oparciu o przepisy regulujące cały proces inwestycyjny zamierzonego przedsięwzięcia. Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji mają niewątpliwie interes prawny aby brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego. A więc i odwrotnie, interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym może wynikać z przepisów ochrony środowiska i zawartego w nim wymogu uwzględnienia w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Przy czym istotne jest, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1005/14, oddalającym skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 871/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, iż dla uznania interesu prawnego wnioskodawcy wystarczające byłoby ustalenie, że nieruchomości stanowiące jego własność położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostały zachowane lub przekroczone.

Odnieść należy to twierdzenie również do sytuacji, gdy ustalenie przymiotu strony nastąpi na etapie środowiskowych uwarunkowań, to uprawnienie to w następnych fazach procesu inwestycyjnego nie powinno być negowane, gdyż czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, a więc na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości.

Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji status strony ustala się zgodnie z art. 28 kpa. Jak już wielokrotnie we wszystkich wskazanych powyżej orzeczeniach sądu podkreślano, przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny (obowiązek) ma charakter obiektywny, niezależny od woli podmiotu i wynika z konkretnego przepisu prawa, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji należy podzielić poglądy przyjęte w orzecznictwie, iż stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Ale mogą to być także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz pozostają w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. W każdym jednak przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba posiada interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06).

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., ustalając legitymację procesową wnioskodawcy wbrew przedstawionym wyżej wymogom, błędnie zawęziło możliwość oceny posiadania statusu strony przez wnioskodawcę, ignorując jednocześnie przedstawione przez stronę okoliczności wskazujące na potrzebę uwzględnienia szerszego kontekstu prawnego, w szczególności przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale też prawa cywilnego i zasad konstytucyjnych.

Działając na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, jak również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2012 r. W tym stanie procesowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., kierując się wskazaniami zawartym w niniejszym wyroku rozpozna wniosek J. L. z dnia 27 listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta I Gminy S. z dnia [...] października 2009 r. wydanej przedmiocie lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...] obręb [...].

O kosztach, Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.