Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2553/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 27 ust. 1 i 3, § 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 6 ust. 1, art. 24 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 2 pkt 4, 6-7, 34-35
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 395/14 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od M. R. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 395/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. (dalej: wnioskodawczyni, strona, beneficjentka) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (w skrócie: Dyrektor LOR ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2014r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (w skrócie: Kierownik BP ARiMR) z dnia [...] grudnia 2013 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. M. R. wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z/s w S. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (w skrócie: płatność PRŚ) na rok 2013 r. Wniosek obejmował Pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne: wariant 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) o powierzchni 18,20 ha (działki rolne oznaczone symbolami A,B,C,D,E,F,G,H).

Podczas kontroli w dniu [...] sierpnia 2013 r. inspektorzy Biura Kontroli [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. stwierdzili m.in. co do działek rolnych: A powierzchnia deklarowana 2,20 ha, powierzchnia stwierdzona 2,33 ha, działki rolnej C powierzchnia deklarowana 2,42 ha, powierzchnia stwierdzona 2,53 ha, działki rolnej G powierzchnia deklarowana 6,61 ha, powierzchnia stwierdzona 6,46 ha. Jej ustalenia zawarto w raporcie, w którym zamieszczono też informację, że powiadomiono stronę o zamiarze przeprowadzenia kontroli i że uczestniczyła ona w tych czynnościach.

Następnie Kierownik BP ARiMR poddał wniosek strony kontroli administracyjnej. Ustalił podczas niej, że powierzchnia stwierdzona po kompensacji działek rolnych dla płatności PRŚ w wariancie 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) wynosi 18,04 ha i jest mniejsza od powierzchni deklarowanej w ramach zgłoszonego wariantu, tj. 18,20 ha.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik BP ARiMR przyznał beneficjentce płatności PRŚ na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 28.512 zł. Wyjaśnił, że w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, po dokonaniu kompensacji powierzchni działek rolnych z płatności PRŚ wykluczono powierzchnię 0,16 ha. Ponadto, skoro podczas kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowość obejmującą nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew na działce rolnej A (nieprawidłowość oznaczona kodem E7) w ramach wariantu 2.10 na płatność PRŚ nałożona została sankcja 100% do powierzchni działki rolnej A, zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn. zm., dalej: rozporządzenie PRŚ 2009).

Po rozpatrzeniu odwołania powołaną decyzją Dyrektor LOR ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ ten stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia oraz wysokości środków finansowych przyznanych stronie miały wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie beneficjentki. W jej toku inspektorzy terenowi ustalili m.in., że na działce rolnej A nie jest utrzymywana minimalna obsada drzew i krzewów zgodnie z tabelą zawartą w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ 2009 (tj. 125 szt./ha). Organ powołując się na § 9 ust 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia PRŚ 2009 określającego warunki, jakie musi spełniać materiał nasadzeniowy w przypadku realizacji zobowiązania rolno środowiskowego w ramach wariantu 2.10. W przypadku działki rolnej A, przyjął, że tylko 201 szt. drzewek odpowiadało tymże wymogom. Natomiast pozostałe drzewka na działce rolnej A, tj. 80 szt. drzewek niekwalifikujących się (drzewka wyraźnie poniżej 80 cm) oraz 15 szt. drzewek uschniętych, nie spełniły ww. wymogów, a tym samym drzewka te nie zostały wzięte pod uwagę przy określeniu obsady drzewek kwalifikujących się zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia PRŚ 2009.

Dyrektor LOR ARiMR wyjaśnił, że stwierdzenie stanu uprawy poszczególnych działek rolnych oraz obsady drzew i krzewów następuje w drodze oględzin dokonywanych przez inspektorów terenowych. Kontrola na miejscu - oględziny – ma pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych zabezpieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej, gdyż umożliwia bezpośrednie zetknięcie się organu orzekającego ze stanem faktycznym w danej sprawie.

Organ odwoławczy kierując się do treścią § 27 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 i załącznika nr 7 do tego rozporządzenia, wskazał, że w przypadku działki rolnej A należy zastosować 100% zmniejszenia płatności, albowiem nie tylko nie została zachowana na niej minimalna obsada drzew na 1 ha użytków rolnych, ale też stwierdzona obsada drzew nie mieści się w dozwolonej tolerancji wynoszącej 5% wymaganej obsady. W przypadku pozostałych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie stwierdzono uchybienia dotyczącego nieutrzymywania minimalnej obsady drzew.

Dyrektor ARiMR także zauważył, że sposób oceny wagi stwierdzonej niezgodności został uregulowany w § 30 ust. 1-3 rozporządzenia PRŚ 2009, a wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności określa § 31 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2009. Jednakże, jego zdaniem, przepisy te odnoszą się do stwierdzonych niezgodności, w zakresie podstawowych wymagań, o których mowa w § 3 rozporządzenia PRŚ 2009. Natomiast w niniejszej sprawie stwierdzono uchybienie dotyczące nieutrzymywania minimalnej obsady drzew lub krzewów, a ten przypadek został uregulowany przepisami § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2009, które odnoszą się do uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, a przepisy rozporządzenia PRŚ 2009 nie przewidują żadnych odstępstw od tych uregulowań.

Organ odwoławczy stwierdził też, że ewentualnie wystąpienie siły wyższej nie miałoby znaczenia dla ustalenia, czy działka gruntu rolnego spełnia warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, natomiast może mieć wpływ na zwolnienie producenta rolnego z obowiązku zwrotu środków pomocowych już wypłaconych w ramach wniosków złożonych za lata ubiegłe, co się czyni w odrębnym postępowaniu.

Dyrektor ARiMR wskazał również, że łączna powierzchnia działek rolnych uwzględniona do płatności w ramach wariantu 2.10 wyniosła 18,04 ha. W przypadku działki rolnej D, organ I instancji, zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2013, pomniejszył obszar tej działki do wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności (PEG), zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Natomiast w przypadku działki rolnej G, powierzchnia tej działki została pomniejszona do obszaru ustalonego w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu, a ponadto z uwagi na zastosowanie kodu pokontrolnego DR22 (działka rolna jest niespójna) dokonano podziału obszaru przedmiotowej działki na 3 działki rolne oznaczone identyfikatorami G, GG, GGG, zgodnie z zapisami znajdującymi się w raporcie z czynności kontrolnych przedeklarowanie powierzchni w ramach wariantu 2.10 w ujęciu procentowym wyniosło 0,8869%. =(0,16 ha/l 8,04 ha)x100%. (gdzie: 0,16 ha - różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (18,20 ha) a powierzchnią stwierdzoną (18,04)). Organ odwoławczy powołał treść art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011), na podstawie którego zastosowano względem deklarowanej powierzchni do płatności rolnośrodowiskowej zmniejszenie o kwotę 288 zł, odpowiadające wielkości przedeklarowania 0,16 ha.

Powyższą decyzję M. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., podnosząc m.in., że organy nie rozważyły możliwości niestosowania zmniejszenia płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, dalej: rozporządzenie nr 73/2009) oraz art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, w myśl którego zmniejszenia oraz wykluczenia z płatności powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości, jak i § 30 rozporządzenia PRŚ 2009, który przewiduje zastosowanie oceny wagi niezgodności do przypadków uznawanych za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Organ też powinien był dokonać oceny, czy ilość sadzonek zakupiona, dopuszczona i dosadzona zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej i w terminie agrotechnicznym, a wynikająca z przedłożonych przez skarżącą dowodów, mieściła się w granicach uznania za drobną niezgodność. Strona podniosła też brak właściwego przygotowania merytorycznego i kwalifikacji po stronie inspektorów terenowych, których zadaniem było w ramach kontroli na miejscu, stwierdzić nie tylko powierzchnię deklarowanych działek oraz jakość uprawy, ale właśnie ustalić liczbę drzewek kwalifikujących się, czyli żywych i mających określoną minimalną wysokość określoną przepisami.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor LOR ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji odnotował ocenę organu, że przepisy rozporządzenia PRŚ 2009 nie przewidują żadnych odstępstw od stosowania § 27 ust. 1 i 2 w zw. z załącznikiem nr 7 do tej ustawy. Tym samym sankcja wynikająca z tego załącznika jest jedyną możliwą, co oznacza zastosowanie 100% zmniejszenia płatności.

Zauważył też, że według skarżącej, pomimo uregulowań zawartych w § 27 ust. 1 i 2 w zw. z załącznikiem nr 7 rozporządzenia PRŚ 2009, organ winien rozważyć możliwość niestosowania zmniejszenia płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009.

Sąd I instancji przede wszystkim zauważył, że organ prawidłowo ustalił, iż uchybienie dotyczące nieutrzymania przez skarżącą minimalnej obsady drzew lub krzewów podlega regulacji § 27 ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2009. Organ rozważył 5% granicę błędu zaznaczając, że w przypadku działki rolnej A o powierzchni stwierdzonej 2,33 ha minimalna obsada wynosiła 291 szt. drzewek (z uwzględnieniem granicy błędu 5% – 277 szt. drzewek) a stwierdzona liczba drzew kwalifikujących się wyniosła 201 szt.). Wskazana korekta dotyczyła jednak sposobu obliczenia ilości drzew, nie zaś dozwolonej tolerancji w odniesieniu do rozmiaru, wagi, zasięgu i trwałość uprawy w kontekście przypadku "drobnej niezgodności".

Organy zaś nie rozważyły możliwości niestosowania zmniejszenia płatności z uwagi na wystąpienie drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 błędnie uznając, że załącznik nr 3 rozporządzenia PRŚ 2009 r., w którym określono minimalną obsadę jabłoni domowej nie należy do wymogów podstawowych o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009. Sąd uznał, że odesłanie z § 32 rozporządzenia PRŚ 2009 do przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest pojęciem bardzo szerokim. Obejmuje bowiem wszystkie akty normatywne składające się na system pomocy dla producentów rolnych, w którego zakres wchodzi również ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013 r., poz. 173). Jak wskazuje treść art. 28c tej ustawy w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005, zmniejszenia nie stosuje się.

Odwołał się do wyroku WSA w Olszynie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 95/14 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie, z którym zasady prawa, w tym zasada proporcjonalności, mają rangę prawa pierwotnego (art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wersja skonsolidowana (Dz. Urz. U.E. C 326 z 26 października 2012 r.) i muszą być przestrzegane w prawie krajowym państw członkowskich, jak również w całym prawie wspólnotowym, i są wprost dostępne dla jednostek (osób fizycznych), w takim sensie, że jest dopuszczona możliwość odwoływania i powoływania się na ich naruszenie przed sądami wspólnotowymi. System zmniejszenia płatności oraz wykluczeń powinien być ustanowiony z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a w przypadku kryteriów kwalifikowalności, specjalnych problemów związanych z działaniami siły wyższej oraz w przypadku wyjątkowych oraz naturalnych okoliczności. W przypadku warunków wzajemnej zgodności zmniejszenia płatności oraz wykluczenia mogą być stosowane w przypadku zaniedbania (niedbalstwa) rolnika lub jego celowych (umyślnych) działań. Zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności powinny być oceniane na podstawie wagi popełnionej nieprawidłowości i powinny uwzględniać całkowite wykluczenie na określony czas z jednego lub więcej programów pomocy. W odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności potrącenia [zmniejszenia] oraz wyłączenia (wykluczenia) powinny uwzględniać szczegóły różnych programów pomocy.

W ocenie Sądu I instancji, jeżeli skarżąca podnosiła, że nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów nastąpiło w wyniku okoliczności, na które nie miała wpływu, choć wskazuje szereg czynności, które podjęła aby jak najszybciej uzupełnić powstałe braki, organ winien rozważyć czy w takiej sytuacji zaistniał przypadek drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Brak takiego zachowania po stronie organu świadczył nie tylko o naruszeniu przepisu prawa materialnego – art. 24 rozporządzenia nr 73/2009, ale także o naruszeniu zasad z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.).

Zdaniem Sądu, organ nie rozważył czy stwierdzona niezgodność, z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość może być uznana za drobną. Ze stanu podanego przez skarżącą wynikało, że uprawa została odtworzona w najbliższym możliwym czasie to jest terminie umożliwiającym sadzenie drzewek. Ta okoliczność miała istotne znaczenie dla oceny przesłanek zasięgu i trwałości. W konsekwencji uchybienia organów dotyczące uznania, że minimalna obsada jabłoni domowej nie należy do wymogów podstawowych, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego w odniesieniu do stanu uprawy w kontekście przesłanek "drobnej niezgodności".

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów dotyczących sposobu przeprowadzenia kontroli. Zauważył, że stosownie do treści § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1181 z późn. zm., dalej: rozporządzenie z 31 sierpnia 2007 r.), podmiot kontrolowany może zgłaszać na piśmie zastrzeżenia przed podpisaniem raportu, w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, zwracając jednocześnie uprzednio otrzymany raport. Z akt sprawy wynikało, że raport z czynności kontrolnych zawierał pouczenie o treści ww. przepisu i widniał na nim również podpis skarżącej. Wobec tego organ słusznie przyjął, że strona została w sposób wyczerpujący poinformowana o przysługujących jej prawach związanych z ewentualnym kwestionowaniem wyników czynności kontrolnych. Widniejący na raporcie podpis uprawniał również do przyjęcia, że skarżąca nie miała żadnych uwag oraz zastrzeżeń co do przeprowadzonych oględzin działek rolnych deklarowanych do płatności PRŚ. Nie wniosła też zastrzeżeń do przeprowadzonych pomiarów oraz sposobu ich wykonania kontroli w ustawowym terminie. Słusznie zatem organ przyjął, skarżąca zgodziła się z ustalonym przez organ stanem faktycznym wskazanym w protokole z czynności kontrolnych brak zatem podstaw do ich zmiany na podstawie aktualnie podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

Stosownie do treści art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru przypisanego do tej grupy upraw.

Dlatego w ocenie Sądu, organy zgodnie ze stwierdzonymi podczas kontroli uchybieniami w zakresie zadeklarowanych wielkości działek, zastosowały względem deklarowanej powierzchni do płatności rolnośrodowiskowej zmniejszenie o kwotę 288 zł, odpowiadającą wielkości przedeklarowania 0,16 ha.

Sąd zalecił, aby organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił wskazania sądu wynikające z niniejszego wyroku i po ustaleniu stanu faktycznego w tym zakresie rozważył, czy w niniejszej sprawie nie zachodził przypadek drobnej niezgodności, o którym mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 51 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 1698/2005).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor LOR ARiMR, zaskarżając wyrok w całości. Zarzuty skargi kasacyjnej oparł na podstawie z art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. podnosząc:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 w zw. z § 3 pkt 1 tego rozporządzenia przez uznanie, iż minimalna obsada jabłoni stanowi podstawowy wymóg umożliwiający przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia cytowanych przepisów prawa prowadzi do wniosku, że płatność rolnośrodowiskowa obejmuje wymogi ponadpodstawowe, które zostały określone w załączniku nr 3 ww. rozporządzenia i tym samym minimalna obsada jabłoni nie stanowi wymogu podstawowego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia PRŚ 2009;

3) naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 24 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 73/2009) przez błędne przyjęcie, że nastąpiło niewyjaśnienie stanu faktycznego uprawy w odniesieniu do przesłanek drobnej niezgodności.

W konsekwencji wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wnioskodawczyni w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z treści i konstrukcji skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca oparła ją na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., stawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego - tj.: błędnej wykładni i zastosowania § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 oraz niezastosowania § 27 ust. 1 i 3 tego samego rozporządzenia, a zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparła na art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 24 rozporządzenia nr 73/2009.

Ze sposobu, w jaki skonstruowane i uzasadnione zostały zarzuty skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli ustaleń dotyczących obsady jabłoniami działek wnioskodawczyni w kontekście sposobu rozumienia przez organ uregulowań określających charakter norm ustalających minimalną obsadę jabłoni – czy jest to wymóg podstawowy, czy też inny przypadek zasad przydzielania pomocy.

Mimo że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, w niniejszej spawie na ocenę rozstrzygnięć organów, a następnie stanowisko Sądu I instancji zasadniczy wpływ miała wykładnia przepisów prawa materialnego, determinująca następnie ocenę ustaleń faktycznych.

Przechodząc do oceny zarzutów, należy uznać za zasadny zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 stanowi, że przypadki, które uznaje się za drobną niezgodność, o której mowa w art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, w zakresie podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1, są określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 określa zaś, że w przypadku zaniedbania wielkość procentowa zmniejszenia nie przekracza 5 %, a w przypadku powtarzających się niezgodności - 15 %. W należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu zmniejszenia, gdy z uwagi na swój rozmiar, zasięg i trwałość, przypadek niezgodności może być uważany za drobny. Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uznawane za drobne.

Należy zauważyć, że § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 dopuszcza możliwość uznania przypadków za drobną niezgodność jedynie w odniesieniu do podstawowych wymagań wskazanych w § 3 pkt 1 tego aktu. Ostatni powołany przepis (§ 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia PRŚ 2009) mówi, że podstawowymi wymaganiami, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 [Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych] są wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm., dalej: ustawa o płatnościach) w art. 2 zdefiniowano "wymóg" (pkt 4) i "normę" (pkt 7). Wymóg oznacza wymóg w rozumieniu art. 2 pkt 35 rozporządzenia nr 1122/2009, co w kontekście zasady wzajemnej zgodności oznacza każdy z wymogów w zakresie zarządzania wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzenia (WE) nr 73/2009 w ramach danego aktu, i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie.

Przepis art. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach definiuje wzajemną zgodność jako zasadę wzajemnej zgodności w rozumieniu art. 2 pkt 31 rozporządzenia nr 1122/2009, która oznacza wymogi w zakresie zarządzania oraz dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 5 oraz art. 6 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W myśl art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wymogi podstawowe w zakresie zarządzania wymienione zostały w załączniku II w następujących obszarach:

a) zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin,

b) środowisko,

c) dobrostan zwierząt.

Z kolei kwestie definicji dobrej kultury rolnej reguluje art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, który stanowi, że państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie określają, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III, uwzględniając szczególne cechy odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarki rolnej, użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw. Państwa członkowskie nie określają wymogów minimalnych, które nie są przewidziane w tych ramach. Normy wymienione w trzeciej kolumnie załącznika III są dobrowolne z wyjątkiem przypadków gdy: a) państwo członkowskie przed dniem 1 stycznia 2009 r. określiło dla takiej normy wymóg minimalny dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska; lub b) przepisy krajowe dotyczące tej normy są stosowane w państwie członkowskim.

Natomiast pojęcie normy zawarte w art. 2 pkt 7 ustawy o płatnościach odwołuje się do definicji "normy" w rozumieniu art. 2 pkt 34 rozporządzenia nr 1122/2009 czyli norm określonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzenia nr 73/2009 oraz załącznikiem III do tego rozporządzenia, jak również zobowiązań odnośnie do trwałych użytków zielonych określonych w art. 4 wymienionego rozporządzenia.

W żadnym z powołanych przepisów: art. 4, 5 oraz 6 rozporządzenia nr 73/2009 oraz załączników nr II, czy III do tego aktu nie mówi się o wymogu dotyczącym minimalnej obsady drzew. Czyli ten ostatni wymóg nie jest wymaganiem podstawowym w rozumieniu § 3 pkt 1 rozporządzenia PRŚ 2009 (wymogiem w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach).

Potwierdza to stanowisko także uregulowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2009, które w zakresie wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów odsyła do załącznika nr 3 do tego aktu. W tabeli znajdującej się w tym załączniku wskazano, że dla wariantu 2.10. Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) minimalna obsada jabłoni domowych powinna wynosić 125 sztuk/ha. Wobec tego wymóg co do minimalnej liczby jabłoni jest wymogiem w obrębie wariantów, a nie podstawowym wymaganiem.

Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2009 przypadki drobnej niezgodności odnosi do podstawowych wymagań. Ponadto pojęcie niezgodności według art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 z późn. zm.) stanowi, że przez niezgodność należy rozumieć niezgodność w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1122/2009 czyli wszelką niezgodność z wymogami oraz normami (w rozumieniu tego rozporządzenia, które to pojęcia zostały wyżej omówione).

W świetle powyższego niezasadny jest argument WSA (s. 10 uzasadnienia), że odesłanie w § 32 rozporządzenia PRŚ 2009 do przepisów o płatnościach w ramach systemów bezpośredniego wsparcia jest pojęciem bardzo szerokim, obejmującym wszystkie akty normatywne składające się na system pomocy dla producentów rolnych, w tym ustawę z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, gdyż obejmuje wszystkie wspomniane akty, ale w zakresie, w jakim odnoszą się do wymagań podstawowych (wymogów i norm).

Dlatego przepis ten nie może być stosowany w przypadku uchybienia wymogom dla poszczególnych pakietów i wariantów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ 2009. W przypadku wystąpienia tych uchybień zastosowanie ma § 27 rozporządzenia PRŚ 2009. Tego rodzaju uchybienia należy klasyfikować jako nieprawidłowość według art. 2 pkt 5 ustawy o płatnościach, czyli nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy, a nie jako niezgodność.

Podobnie, niezgodności i zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w związku z naruszeniem podstawowych wymagań dotyczą § 30 i 31 rozporządzenia PRŚ 2009.

Również powoływany § 24 rozporządzenia nr 73/2009 w ust. 1 mówi o szczegółowych zasadach dotyczących zmniejszeń i wykluczeń, o których mowa w art. 23 (przepis ten odnosi się do przypadków niezastosowania się do wymogów podstawowych w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego i gdy taka niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc w danym roku kalendarzowym) oraz o niezgodnościach (ust. 2), co oznacza że odnosi się do przypadków naruszenia podstawowych wymagań (wymogów i norm).

Dlatego też zasadny jest zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, albowiem w omawianej sytuacji WSA błędnie nakazał organowi rozważenie czy nie zaistniał przypadek drobnej niezgodności w rozumieniu art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 w powiązaniu z art. 7 i 8 k.p.a. Ponadto ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w art. 21 ust. 1 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast w ust. 2 tego art. określa, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Przy czym, w myśl ust. 3 tego art. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Nie było podstaw do traktowania naruszenia w postaci braku minimalnej obsady jabłoniami jako naruszenia podstawowego wymogu (wymagania) stanowiącego niezgodność, a w konsekwencji oceny jej charakteru – czy np. jest drobna. Naruszenie to należało oceniać w kategoriach nieprawidłowości.

Z podanych powodów zasadny okazał się także zarzut wyrażony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji bowiem zaakceptował, że stwierdzone naruszenie podlega regulacji § 27 ust. 2 rozporządzenia PRŚ 2009, ale w kontekście braku rozpatrzenia przez organ omawianego przypadku jako drobnej niezgodności, nie rozważył zaś prawidłowości zastosowania tej regulacji przez organy. W takim podejściu Sądu I instancji wystąpiła sprzeczność, bo przyjął, że naruszenie to stanowiło nieprawidłowość, ale i równocześnie niezgodność, które to pojęcia w świetle przedstawionych uregulowań odnoszą się do odmiennych naruszeń.

Zatem, skoro problem minimalnej liczby jabłonek na 1 ha sadu należy traktować jako mieszczący się wśród wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, a nie jako podstawowe wymaganie, to WSA powinien ocenić decyzję, szczególnie w kontekście stwierdzonej przez organ nieprawidłowości i zastosowanego § 27 rozporządzenia PRŚ 2009.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 § 2 p.p.s.a.