Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 338/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1a pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń.

Prezydent Miasta B. decyzją z [...] września 2020r. po rozpoznaniu wniosku I. W. z [...] września 220r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią S. G., orzekł o odmowie przyznania świadczenia. Uzasadniając odmowę organ stwierdził, że niekwestionowany jest fakt niepełnosprawności w stopniu znacznym S. G. ale ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2018r. tj. powstała ona po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto organ uznał, że osoba wymagająca opieki ma dwoje dzieci tj. osoby spokrewnione w pierwszym stopniu i zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności, co stanowi drugą przeszkodę dla przyznania świadczenia na rzecz wnuczki.

Decyzja powyższa została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją kasacyjną SKO w B. z [...] października 2020r. z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że przepis art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. o sygn. K 38/13 i nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną. Co do drugiej przeszkody prawnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce osoby niepełnosprawnej, Kolegium wskazało, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, istnieje w wyłącznie w sytuacji obiektywnej niezdolności do sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną z bliższego pokrewieństwa. Do takich sytuacji należy zaliczyć: posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności lub całkowitej niezdolności od pracy. Jednakże dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia nie wystarczy interpretacja literalna przepisu, w której warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w dalszej kolejności jest ustalenie, że osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Potwierdził to NSA w wyroku z 7 maja 2020r. sygn. I OSK 2831/19. Zdaniem SKO formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust.1a ustawy nie powinno się stosować w sytuacji, gdy wskazywany przez ustawodawcę w pierwszej kolejności opiekun, z obiektywnych względów nie jest w stanie realizować swoich obowiązków. Kolegium wskazało, że obiektywnie takiej opieki nad niepełnosprawną S. G. nie jest w stanie sprawować córka E. W., chora na stwardnienie rozsiane, poruszająca się z trudem i sama wymagająca opieki, z posiadanym orzeczeniem umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Kolegium stwierdziło, że niewystarczające są dotychczasowe ustalenia co do możliwości realizowania obowiązków opiekuńczych przez syna S. G. – S. G., który wraz z żona zamieszkuje w drugiej części domu. Kolegium podało, że z odwołania wnuczki wynika, że jej wuj jest osobą pracującą i nie interesującą się matką. Kolegium podało, że mając wiedzę na temat pozostawania syna w zatrudnieniu, organ winien ustalić w sposób wyczerpujący, czy jego sytuacja wyklucza opiekę nad matką, to jest, czy jest osoba zdrową i czy może sprawować opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] listopada 2020r. po raz kolejny odmówił przyznania I. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanego ze sprawowaną opieką faktyczną nad niepełnosprawną babcią S. G.. Organ uznał, opierając się na oświadczeniu wnioskodawczyni, w którym wyjaśniła powody niemożności sprawowania opieki nad babcią przez wujka S. G., że opisana w oświadczeniu sytuacja S. G. nie wyklucza możliwości sprawowania przez niego opieki faktycznej nad niepełnosprawną matką czy też partycypowania w kosztach opieki sprawowanej przez osoby trzecie.

Ta decyzja również została uchylona przez SKO w B. w trybie odwoławczym po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni. Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. uchyliło decyzję odmowną organu I instancji i przekazało po raz kolejny sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających wskazanych wcześniejszą decyzją kasacyjną. Powtórzyło, że mając wiedzę na temat pozostawania syna niepełnosprawnej w zatrudnieniu organ winien ustalić w sposób wyczerpujący, przy wykorzystaniu dostępnych i przewidzianych w K.p.a. środków dowodowych, czy sytuacja S. G. wyklucza opiekę nad matką. Jak stwierdziło Kolegium koniecznym jest więc ustalenie ogólnego stanu zdrowia S. G. (w tym legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności) ale przede wszystkim ustalenie, czy może on sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką wraz z informacją na temat przyczyn ewentualnej niemożności sprawowania opieki.

Decyzją z [...] stycznia 2021r. Prezydent Miasta B. po raz trzeci odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną babcią S. G.. Organ stwierdził, że niepełnosprawna ma dwoje dorosłych dzieci – córkę E. W. i syna S. G., którzy nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym tylko córka E. W. z powodu udokumentowanego złego stanu zdrowia i trudności w poruszaniu się oraz konieczności korzystania z opieki i pomocy innych osób, nie jest w stanie sprawować opieki nad matką. S. G. prowadzi od 2018r.działalnosć gospodarczą, nie ma orzeczonego żadnego stopnia niepełnosprawności, jedynie deklaruje zły stan zdrowia. Zdaniem organu sytuacja dzieci niepełnosprawnej nie wyklucza możliwości zapewnienia przez nie opieki nad matką w innej formie niż osobiste starania, w tym poprzez partycypowanie w pokryciu kosztów wynajęcia opiekuna. Organ I instancji wskazał także, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny częściowej niekonstytucyjności przepisu art.17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie oznacza, że kryterium daty orzeczenia niepełnosprawności zostało usunięte z treści ustawy a wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 kreuje prawo do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała już w dorosłym życiu. Organ podkreślił, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter związany, co oznacza, że organ działając w oparciu o zapisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie może rozstrzygać o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryteriów określonych w art. 17 ust.1a i 17 ust. 1b ustawy.

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2021r. Kolegium nie uwzględniło odwołania wnioskodawczyni, w którym wywodziła, że w istniejących okolicznościach zaktualizował się jej obowiązek alimentacyjny wobec babci S. G. z uwagi na to, że osoby spokrewnione z niepełnosprawną w pierwszej kolejności, realnie nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawną.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przytoczyło brzmienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odnoszących się do kryteriów i przesłanek przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie Kolegium podtrzymało wcześniejsze stwierdzenie, że przyczyną odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być fakt orzeczenia niepełnosprawności w dorosłym życiu osoby niepełnosprawnej. Kolegium ponownie wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 tj. wynikającą z jego treści konieczność rozstrzygania o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tej części art.17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która utraciła moc obowiązującą.

Kolegium podzieliło natomiast ocenę organu I instancji co do braku podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt posiadania przez niepełnosprawną dzieci, spokrewnionych w pierwszym stopniu i zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentowania matki niż wnioskodawczyni, będąca wnuczką niepełnosprawnej. Kolegium stwierdziło przy tym, że tylko stan zdrowia córki niepełnosprawnej E. W., mimo braku stwierdzonego u niej znacznego stopnia niepełnosprawności, stanowi obiektywną przeszkodę w możliwości fizycznego sprawowania opieki nad matką. Inaczej się przedstawia sytuacja syna S. G., który czynnie prowadzi działalność gospodarczą a powoływany przez niego zły stan zdrowia nie stanowi przeszkody w prowadzeniu działalności gospodarczej. Kolegium uznało, że inny adres zamieszkania syna niepełnosprawnej również nie wyłącza obowiązku i możliwości sprawowania przez niego opieki nad matką. Co więcej, jak stwierdziło Kolegium, zły stan zdrowia ojca żony, każe zastanowić się nad koniecznością sprawowania nad nim opieki przez S. G. wspólnie z zoną, co w kontekście stwierdzenia braku możliwości opieki nad własną matką, budzi uzasadnione wątpliwości co do istnienia faktycznych, obiektywnych przeszkód po jego stronie do świadczenia opieki nad matką. Kolegium podkreśliło, że nie każda osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, wymagającym takiej opieki, jest uprawniona z tego tytułu do świadczenia pielęgnacyjnego wypłacanego ze środków publicznych. Jeżeli najbliżsi krewni powierzają opiekę nad swoim bliskim osobie niezobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to oni, jako osoby zobowiązane do alimentacji a nie Skarb Państwa, winni zrekompensować utratę zarobków opiekunowi. Pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem skierowana do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym w danym stanie faktycznym przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna niż wymieniona expresis verbis w ustawie kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2008r.sygn.P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Należy wyraźnie podkreślić, że sprawowanie opieki jest prawnym i moralnym obowiązkiem dzieci względem rodziców a tylko uzasadnione, obiektywnie występujące przeszkody, mogą spowodować zwolnienie z niego osób zobowiązanych.

Kolegium podkreśliło, że przepis art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być wykładany przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów. Prowadzenie działalności gospodarczej jest świadomym wyborem sposobu zarobkowania i nie zwalnia prowadzącego działalność z obowiązku alimentacyjnego względem osoby uprawnionej. Podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego obok wykazania, że osoba bliska, co do której istnieje obowiązek alimentacji, wymaga opieki, jest właśnie rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny wskutek rezygnacji z aktywności zarodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. To właśnie osoba czynna zawodowo dokonuje wyboru czy pracować, czy też sprawować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem w zamian za wsparcie ze środków publicznych.

Zdaniem Kolegium w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny wnuczki wobec babci przed obowiązkiem alimentacyjnym syna niepełnosprawnej wobec matki. Oceny tej nie zmienia fakt pobierania przez wnioskodawczynię specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad babcią ponieważ kryteria przyznawania tego świadczenia nie opierają się na konieczności badania kolejności osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą ostateczną decyzję SKO w B., I. W. podniosłą następujące zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na:

– pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy;

–przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przeze mnie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią S. G. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawna S. G. ma syna, na którym – jako spokrewnionym w pierwszym stopniu – spoczywa obowiązek opieki nad matką;

-uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny syna względem wymagającej opieki matki bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuczki, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, iż w mojej sytuacji nie zaktualizował się wynikający z przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obowiązek alimentacyjny względem babci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

- nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalają organowi na ustalania możliwości i realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżona dla sądu powszechnego.

2. naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

- art. 77 par. 1 i art. 7 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez mnie i realnych możliwości sprawowania przez S. G. opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia S. G., co skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem moim i mojej babci S. G.;

- art. 11 i art. 107 par. 3 K.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieni motywów wydanego rozstrzygnięcia.

Podnosząc powyższe zarzuty i szeroko je uzasadniając z licznym wykorzystaniem literatury prawniczej oraz orzecznictwa konstytucyjnego i sądowego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując z stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odmawiająca przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, będącej wnuczką osoby niepełnosprawnej, jest - wobec ustalenia, że osoba wymagająca opieki, oprócz wnuczki posiada spokrewnionego w pierwszym stopniu syna, który nie jest ani małoletni ani niepełnosprawny – decyzją zgodną z prawem materialnym i została wydana po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten dopatrzył się w sprawie dwóch przesłanek uniemożliwiających przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki nad niepełnosprawną babcią uznając za przeszkodę prawną:

- po pierwsze fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku jego życia (w świetle art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych),

- po drugie fakt, że jest osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, które nie jest osobą małoletnią ani nie jest osobą niepełnosprawną (w świetle art. 17 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych),

Organ II instancji wyeliminował pierwszą przeszkodę prawną i Sąd podziela trafność oceny organu odwoławczego w odniesieniu do wyeliminowania tej przesłanki odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odniesieniu bowiem do pierwszej, wymienionej przez organ I instancji, przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci stwierdzenia znacznej niepełnosprawności S. G. już po ukończeniu przez nią 25 roku życia, skład orzekający w pełni się zgadza z oceną prawną sprawy dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które trafnie wytknęło organowi I instancji niemożność upatrywania w treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bezwzględnej przeszkody do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrokiem bowiem z 21 października 2014r., wydanym w sprawie o sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Stwierdzona zatem została zakresowa niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkująca tym, że przepis ten w niekonstytucyjnym zakresie nie może być stosowany. Oznacza to, że organy administracji publicznej rozpoznając teraz wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pochodzący od opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek rozpatrzenia wniosku z pominięciem kryterium wskazanego w treści przepisu, uzależniającego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dorosłą osobą od tego, kiedy niepełnosprawność powstała. Innymi słowami organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że znaczna niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona w dorosłym życiu (w sprawie niniejszej w roku 2018, w 93 roku życia S. G.).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni akceptuje jednolitą linię orzecznictwa sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako niemożność upatrywania w jego treści, przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18 czy 25 roku życia. Jak stwierdził zasadnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. II SA/Go 682/14, wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 odniósł bezpośredni skutek. Zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości zastosowania badanego przez Trybunał przepisu zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wynikająca z sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego zakresowa derogacja przepisu, nie powoduje luki konstrukcyjnej, uniemożliwiającej stosowanie przepisu. Zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych godziło w normatywnie określoną zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. WSA w Gorzowie Wielkopolskim trafnie zauważył, że zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku Trybunału potrzeby działań legislacyjnych, ma charakter postulatywny a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonałby zaleceń Trybunału, jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione ochrony.

Sąd stwierdza, że także w odniesieniu do drugiej (ostatecznie decydującej o nieuwzględnieniu wniosku) przesłanki odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. oceniło okoliczności sprawy – po ich należytym wyjaśnieniu - w sposób nienaruszający przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sprawie rozważenia wymagało, czy istnieją dostatecznie uzasadnione podstawy prawne, w tym wywodzone z wartości konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, będącej wnuczką osoby wymagającej opieki z uwagi na jej rezygnację z pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, w sytuacji, gdy żyje mieszający w tej samej miejscowości, dorosły, pracujący syn osoby wymagającej opieki, nie legitymujący się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Art. 17 ust. 1a cyt. ustawy stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. Zgodnie z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego odsyła art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Sąd Najwyższy stoi na stanowisku, że zobowiązani w dalszej kolejności, o których mowa w art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego mają obowiązek świadczyć w granicach potrzeb niezaspokojonych przez zobowiązanych w pierwszej kolejności (wyrok SN z 20.01.2000 r., I CKN 1187/99). Obowiązek alimentacyjny dalszych krewnych Sąd Najwyższy określił w wyroku z 22.04.1974 r., sygn. akt III CRN 66/74 jako "subsydiarny". Oznacza to, np. że sąd powszechny będzie mógł zasądzić alimenty np. od dziadków na rzecz dziecka, jeżeli oboje żyjący rodzice nie są w stanie z jakichś przyczyn spełniać takiego obowiązku. Przy ocenie, czy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi należy zastosować kryterium obiektywne, tzn. że dla przeciętnego obserwatora jest oczywiste, że osoba zobowiązana nie jest w stanie wypełniać obowiązku alimentacyjnego. Wypełnieniem przy tym obowiązku alimentacyjnego są zarówno osobiste starania w utrzymanie osoby uprawnionej do alimentów jak też łożenie na jej utrzymanie.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., a ściślej jego części - "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu". Jak stwierdził NSA w wyroku z 24 grudnia 2020r. sygn. I OSK 1947/20, sformułowanie to nie jest pojęciem prawnym, gdyż nie zostało zdefiniowane w tekście ustawy. Uprawnia to ustalenia jego znaczenia przy zastosowaniu dyrektywy języka potocznego (vide: wyrok NSA z 9.06.1994 r., SA/Po 565/94, OP 1996/3/82). W języku polskim zwrot "nie ma" w formie bezokolicznikowej przyjmuje dwa znaczenia: pierwsze - "nie mieć", "nie posiadać", drugie – "nie znajdować się", "być nieobecnym". Pierwsze znaczenie odwołuje się do posiadania czegoś lub kogoś przez określony podmiot zdania. W drugim przypadku użycia zwrotu "nie ma" wyrażana jest bliskość przestrzenna podmiotu zdania z określoną osobą (rzeczą) lub jej obecność przy niej, razem z nią w tym samym miejscu, w bliskiej odległości. Przyjmuje więc znaczenie o charakterze przestrzenno-lokalizacyjnym. Są to znaczenia odmienne, co prowadzi do wniosku, iż na gruncie reguł semantycznych nie jest możliwe ustalenie jednoznacznego znaczenia tej normy, gdyż reguły te prowadzą do dwóch różnych wyników. Struktura gramatyczna interpretowanego wyrażenia również nie prowadzi do wyjaśnienia jego znaczenia.

Wynik samej wykładni językowej zwrotu użytego w art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.: "nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu" pozwala na zastosowanie tego przepisu do sytuacji, w których osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie żyją (i w tym sensie ich nie ma), jak również do tych wypadków, w których osoby spokrewnione w pierwszym stopniu znajdują się w innym miejscu niż miejsce zamieszkania osoby, nad którą powinna być sprawowana opieka, (tzn. nie ma ich w miejscu pobytu tej osoby, bo np. zamieszkują na innym kontynencie lub w bardzo odległym kraju i z tej przyczyny nie mogą sprawować opieki) albo znajdują się w takiej sytuacji życiowej, że nie mają możliwości dotarcia do miejsca zamieszkania osoby, nad którą powinna być sprawowana opieka (np. przebywają w zakładzie karnym) i nie są w stanie z tego powodu wywiązać się z ciążącego na nich obowiązku opieki nad wymagającym tego członkiem rodziny w miejscu jego zamieszkania.

Tylko w sytuacji, gdy wykładnia odwołująca się do reguł językowych nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu wymagane jest, aby jej wynik został potwierdzony innymi metodami wykładni, nawiązującymi do reguł pozajęzykowych (vide L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 97). Ogólna reguła kolejności wykładni pozwala na odwoływanie się do reguł systemowo – aksjologicznych po zastosowaniu w danym procesie rekonstrukcji reguł językowych oraz reguł systemowo – strukturalnych. Reguły celowościowe są wykorzystywane w procesie wykładni jako reguły następcze w stosunku do reguł językowych i systemowych (L. Leszczyński w: System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, tom 4, Warszawa 2012, s. 252 i 285). Podobny pogląd reprezentowany jest w orzecznictwie (vide uchwała Sądu Najwyższego z 20.6.2000 r., I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK-B 2002/1/47).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy zarówno jednak wynik wykładni językowej przepisu art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też systemowo – aksjologiczej, nie pozwalał na zaakceptowanie twierdzenia skarżącej że obowiązek alimentacyjny syna niepełnosprawnej (S. G.) względem matki zdezaktualizował się pozwalając wnuczce niepełnosprawnej, osobie zobowiązanej do alimentacji babci w dalszej kolejności, nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Prokonstytucyjna i celowościowa wykładnia przepisu art. 17 ust.1a ustawy o świadczeniach rodzinnych mogła znaleźć zastosowanie wyłącznie przy ocenie możliwości wywiązywania się z opieki nad niepełnosprawną przez córkę E. W., która nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu ale z uwagi na udokumentowane schorzenia (stwardnienie rozsiane) i umiarkowany stopień niepełnosprawności, czyniące z niej osobę wymagającą opieki, obiektywnie została wykluczona z kręgu osób mogących sprawować opiekę nad S. G.. Inna jest jednak sytuacja S. G., z zeznań którego wynikało, że jest osobą pracującą, prowadzącą działalność gospodarczą, mieszkającą w tej samej miejscowości co niepełnosprawna matka, nie mającą innych osób spokrewnionych nad którymi sprawować musi opiekę, nie posiadającą orzeczenia o niepełnosprawności i nie wykazującą jakimikolwiek dokumentami istnienia schorzeń własnych uniemożliwiających mu wywiązanie się z opieki nad matką.

Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. argumentuje, że deklarowany przez S. G. zły stan własnego zdrowia nie stanowi dla niego przeszkody w prowadzeniu czynnej działalności gospodarczej a nadto każe zastanowić się nad możnością wspomagania żony w sprawowaniu opieki nad teściem. Zasadnie Kolegium podkreśliło, że nie każda osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, wymagającym takiej opieki, jest uprawniona z tego tytułu do świadczenia pielęgnacyjnego wypłacanego ze środków publicznych. Jeżeli najbliżsi krewni powierzają opiekę nad swoim bliskim osobie niezobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to oni, jako osoby zobowiązane do alimentacji a nie Skarb Państwa, winni zrekompensować utratę zarobków opiekunowi. Pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem skierowana do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. O ile przy tym - z uwagi na konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej - może okazać się celowym w danym stanie faktycznym przyjęcie, że uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna niż wymieniona expresis verbis w ustawie kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2008r.sygn.P 27/07), o tyle nie ma takiego uzasadnienia w stosunku do zmiany porządku kolejności nabywania obowiązku alimentacyjnego przez krewnych osoby uprawnionej do pomocy. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Sprawowanie opieki jest prawnym i moralnym obowiązkiem dzieci względem rodziców a tylko uzasadnione, obiektywnie występujące przeszkody, mogą spowodować zwolnienie z niego osób zobowiązanych.

Słuszne jest także spostrzeżenie Kolegium, iż prowadzenie działalności gospodarczej jest świadomym wyborem sposobu zarobkowania i nie zwalnia prowadzącego działalność z obowiązku alimentacyjnego względem osoby uprawnionej. Podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego obok wykazania, że osoba bliska, co do której istnieje obowiązek alimentacji, wymaga opieki, jest właśnie rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy częściowemu zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny wskutek rezygnacji z aktywności zarodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. To właśnie osoba czynna zawodowo dokonuje wyboru czy pracować, czy też sprawować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem w zamian za wsparcie ze środków publicznych.

Zdaniem sądu w postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśnione zostały okoliczności faktyczne sprawy a decyzja została prawidłowo i wszechstronnie uzasadniona. Ustalenie bowiem czy po stronie osób zobowiązanych w pierwszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnej S. G. rzeczywiście wystąpiły obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad matką, nastąpiło w oparciu o przedłożone dokumenty oraz dowody osobowe. Organy nie poprzestały na oświadczeniach, mających walor dokumentów prywatnych, których wartość dowodowa jest ograniczona do stwierdzenia, że dane osoby złożyły oświadczenia określonej treści. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest pełne i pozwalające w pełni zrozumieć przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji Sąd podzielił konkluzję Kolegium, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny wnuczki wobec babci przed obowiązkiem alimentacyjnym syna niepełnosprawnej wobec matki w sposób pozwalający na przyznanie wnuczce prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad babcią i dlatego skargę oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Końcowo sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 6 maja 2021r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 18 maja 2021r. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.). Również sprawy, dla których nie był jeszcze wyznaczony termin rozprawy, z uwagi na objęcie z dniem 24 października 2020r. obszarem czerwonym terytorium całego kraju (vide: Rozporządzenie Rady Ministrów z 23 października 2020r. – Dz. U. z 2020r., poz. 1871) były na mocy indywidualnych zarządzeń przewodniczącego wydziału kierowane do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych z uwagi na nadal istniejące realnie zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie. Należy zaznaczyć, że na dzień orzekania nadal stanem epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest całe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (vide: paragraf 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021r., poz.861 ze zm.) a Prezes NSA nie uchylił Zarządzenia nr 39 z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw.