Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 309/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 24, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 4 i 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia WSA del. Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 260/15 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 260/16., oddalił skargę J. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, polegające na:

1) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego pod katem istnienia dobrej wiary po stronie rolnika, uzasadniającej przyjęcie krótszego 4-letniego okresu uprawniającego do zbędności żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w szczególności niezweryfikowanie przez Sąd sposobu powzięcia przez organ informacji opartej na donosie wysłanym pocztą elektroniczną, w szczególności niewzięci pod uwagę wnioskowanego w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań właścicieli sąsiednich działek wskazujących na korzystanie z nieruchomości przez rolnika złożonych w ramach postępowania przygotowawczego oraz braku dowodu na zbadanie faktycznego użytkowania i korzystania z działek w danym rok, w którym zostały złożone wnioski, tj. w 2009 r.;

2) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 4-letniego okresu od daty wydania decyzji o przyznaniu dopłat na 2009 rok;

3) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. i obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, które to zaniechanie uniemożliwiło rolnikowi złożenie wniosków dowodowych w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, co do których organ zaniechał zbadania pomimo wniosku rolnika złożonego w toku sprawy;

4) braku oceny przez sąd naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. polegającego na stosowaniu zasady zaufania do organów – której uzewnętrznieniem jest realizacja prawa strony do prowadzenia postępowania dowodowego – o ile interes strony wymaga wykazania przesłanek warunkujących brak jego odpowiedzialności;

5) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 24 ust. 1, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. polegającego na obowiązku wyłączenia od rozpoznania w niniejszej sprawie osób zaangażowanych w wydanie decyzji, następnie prowadzenie postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, polegające na:

1) naruszeniu art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez niewzięcie pod uwagę materiału zgromadzonego w aktach sprawy zawierającego zdjęcia satelitarne działek rolnika, wskazujące na prowadzenie upraw na działce objętej wnioskiem, a zatem uzasadniających błąd organu, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika;

2) naruszeniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez nieuwzględnienie faktu, iż w okresie 12 miesięcy od daty płatności organ posiadał materiał dowodowy wskazujący na użytkowanie działek wbrew treści decyzji odmawiających przyznania dopłat oraz dowody wskazujące na korzystanie z działek przez rolnika;

3) naruszeniu art. 73 ust. 5 poprzez niezastosowanie przez Sąd czteroletniego okresu przedawnienia, którego podstawą jest ustalenie, że rolnik działał w dobrej wierze, zaś celem zbadania istnienia dobrej wiary lub jego braku niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego – dla każdego z okresów za który organ stwierdza pobranie nienależnych świadczeń;

4) naruszeniu art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dającej prawo do rozpoznania sprawy przez niezależny organ poprzez brak zbadania przez Sąd kwestii braku niezależności organu rozpatrującego sprawę o zwrot płatności w sytuacji gdy decyzję o ustaleniu kwot nienależnie pobranych świadczeń rozpatrywał organ co do którego pracowników – w tym na stanowiskach kierowniczych – w trakcie tego postępowania – prowadzonego było postępowanie przygotowawcze przez Prokuraturę Rejonową oraz poprzez brak możliwości obrony swoich praw przez czynne uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym – w tym składaniu wniosków dowodowych;

III. Zarzucono także naruszenie prawa unijnego, którego przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed prawem krajowym w zakresie stosowania wprost norm prawa unijnego poprzez ograniczenie zakresu jego stosowania wskutek stosowania przepisów prawa krajowego, a to przez bezzasadne ograniczenie praw rolnika do rzetelnego rozpoznania przedstawionych przez niego argumentów.

Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 73 ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004:

1) Czy posiadanie przez organ w materiale dowodowym zdjęć satelitarnych wskazujących na korzystanie z gruntów przez rolnika oraz uzyskanych i złożonych do akt postępowania dowodów dotyczących okresu, w którym rolnik złożył wniosek o dopłaty uniemożliwia ich ponowne rozpoznanie w toku postępowania o ustalenie zwrotu nienależnie pobranych dopłat – niezależnie od postępowania o przyznanie płatności?

2) Czy możliwe i konieczne jest prowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie w ramach których mogą być badane niezależnie od postępowania o przyznanie dopłat okoliczności faktyczne związane z uprawianiem przez rolnika gruntów rolnych, posiadanym tytułem prawnym do nieruchomości?

3) Czy w ramach postępowania możliwe jest ustalenie tylko co do części nieruchomości objętych wnioskiem rolnika o przyznanie płatności obowiązku zwrotu płatności i czy obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego powinien być prowadzony w stosunku do każdej z nieruchomości oddzielnie?

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

Skarga kasacyjna J. G. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Powyższe ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. W przedmiotowej sprawie ta kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest tym bardziej usprawiedliwiona, gdyż skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwej wykładni prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 7, 8,10 § 1, 105 § 1 i 24 ust. 1, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako naruszonych przez zaskarżony wyrok żadnego z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), w oparciu o którą Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora OR ARiMR. Tak postawione zarzuty procesowe sformułowane zostały wadliwie. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ARiMR ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., winien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji, tj. ustawy p.p.s.a. Jednakże mając na uwadze przedstawione w petitum wniesionego środka prawnego uzasadnienie postawionych zarzutów procesowych, z którego wynika, że skarżący w istocie kwestionuje ocenę legalności wydanych przez organ decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych – jako dokonaną z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny przed przystąpieniem do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazuje, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja ostateczna Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW.

Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] października 2009 r. Kierownik BP ARiMR w Płońsku przyznał skarżącemu pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) na rok 2009 w wysokości 8. 484, 18 zł.

Przyznane środki finansowe zostały przekazane [...] listopada 2009 r. na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego. Następnie w dniu [...] kwietnia 2012 r. postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało z urzędu wznowione i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jak również w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] października 2009r. oraz odmówił stronie przyznania płatności ONW na rok 2009 i nałożył sankcje.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu II instancji z [...] lutego 2013 r. Na ww. decyzję wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, która została oddalona wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 855/13). W następstwie rozpatrzenia skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, wniesionej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 22/14 oddalił skargę kasacyjną.

Następnie pismem z [...] czerwca 2014 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] października 2009 r.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Kierownik BP ARiMR w Płońsku decyzją z [...] września 2014 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności (ONW). Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.

W sprawie stwierdzono, że kwoty uznane za nienależnie pobraną płatność przekraczają kwotę stanowiąca równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2006, stąd w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Wypłacone w dniu [...] listopada 2009 r. płatności ONW nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając ww. płatność nie miał w ogóle wiadomości stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.

W rozpatrywanej sprawie uznano, że nie zaistniały też przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, zgodnie z którym zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 10 k.p.a. nie mają merytorycznego uzasadnienia. Odnoszą się, bowiem do okoliczności mających istotne znaczenie w postępowaniu z wniosku skarżącego o przyznanie płatności ONW na rok 2009, zakończonego – w wyniku prowadzonego postępowania wznowieniowego – odmową przyznania tej płatności. Skarżący kwestionując zasadność tego rozstrzygnięcia w istocie zmierza do podważenia ustaleń faktycznych dokonanych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach organów odnośnie prowadzonego postępowania wznowieniowego w zakresie przyznania płatności ONW. Decyzje w ramach wznowionego postępowania w zakresie przyznania płatności ONW są ostateczne i prawomocne, gdyż podlegały zarówno kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, które oddaliły skargi J. G. (wyroki o sygn. akt odpowiednio: V SA/Wa 855/13, II GSK 22/14) i były przedmiotem odrębnego postępowania. W ramach tego postępowania ustalono, że skarżący zgłosił do płatności działki rolne, których nie był faktycznym użytkownikiem jak również na działkach nie prowadzono działalności rolniczej w roku składania wniosku, co potwierdziła z kolei kontrola na miejscu.

Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie dotyczące dokonania niewłaściwych ustaleń poprzez zaniechanie wnioskowanego w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań właścicieli sąsiednich działek wskazujących na korzystanie z nieruchomości przez rolnika złożonych w ramach postępowania przygotowawczego oraz braku dowodu na zbadanie faktycznego użytkowania i korzystania z działek tj. w 2009 r. jak też zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie złożenia dowodów "w postaci dokumentów zgromadzonych w ramach postępowania przygotowawczego, co do których organ zaniechał zbadania pomimo wniosku rolnika złożonego w toku sprawy" – nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych należności.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, będącym postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie przyznania płatności, organ ma jedynie za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków.

Jako niezasadne ocenić należało naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania, które w ocenie skarżącego stało się bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 4-letniego okresu od daty wydania decyzji o przyznaniu dopłat na rok 2009 .

Organ II instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, wskazał w decyzji dlaczego przepis dotyczący dobrej wiary nie ma zastosowania wyjaśniając, że skoro wypłata płatności ONW na rok 2009, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu [...] listopada 2009 r., natomiast decyzja Kierownika BP ARiMR w Płońsku z dnia [...] sierpnia 2012 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości oraz o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2008 została doręczona stronie w dniu [...] sierpnia 2012 r. tym samym strona została powiadomiona o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem terminów wskazanych w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Organ wyjaśnił więc, że skoro nie upłynął 4-letni okres od powiadomienia strony o nieuzasadnionym charakterze płatności to przepis o dobrej wierze nie miał zastosowania w sprawie. Tym samym jako niezasadne uznać należało zarzuty wskazujące, że nie przeprowadzono postępowania pod kątem istnienia dobrej wiary rolnika uzasadniającego przyjęcie 4-letniego okresu przedawnienia.

Również wadliwie postawione okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 k.p.a. poprzez brak wyłączenia w sprawie osób zaangażowanych w wydawanie poszczególnych decyzji. Skarżący nie sprecyzował, które konkretnie osoby powinny być wyłączone od udziału w przedmiotowym postępowaniu, a przy tym powoływanie się na różne przesłanki z art. 24 k.p.a. nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Natomiast co do wyłączenia kierownika biura powiatowego, tj. organu, to po pierwsze należy wskazać, że postępowanie w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności będące odrębnym postępowaniem administracyjnym od postępowania w zakresie przyznania płatności ONW, nie uzasadnia w żaden sposób wyłączenia osoby sprawującej funkcje organu, tj. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku od udziału w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności, a ponadto jak trafnie zauważa organ, kierownik Biura Powiatowego ARiMR jako organ nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a., tylko na podstawie art. 25 k.p.a. na co wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Art. 24 k.p.a. miałby zastosowanie do organu, gdy jednocześnie osoba sprawująca funkcję piastuna organu jest stroną postępowania administracyjnego. Natomiast w sprawach dotyczących przyznania płatności ONW czy też ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jedyną stroną postępowania był skarżący.

Biorąc pod uwagę powyższe skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Natomiast prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że istota tych zarzutów, bliżej przez autora skargi kasacyjnej nie uzasadnionych, sprowadza się do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1, 3-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Zarzutami naruszenia art. 73 ust. 1, 3, 4 ww. rozporządzenia (zawartymi w pkt 2 a i b petitum skargi kasacyjnej) skarżący w zasadzie próbuje kwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane w ostatecznych i prawomocnych decyzjach organów ARiMR wydanych w ramach wznowionego postępowania w zakresie przyznania płatności ONW za 2009 r., co oznacza, że w tym postępowaniu, tj. dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych płatności, nie mogą być one skuteczne.

Natomiast wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy co do błędnego zastosowania art. 73 ust 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. nie może odnieść zamierzonego skutku. Naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają bowiem w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych, niemniej jednak dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Jeżeli w skardze kasacyjnej skutecznie tego nie uczyniono, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważa ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego powodują, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się okolicznościami faktycznymi, które mogłyby uzasadniać zastosowanie normy art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W niniejszej sprawie oznacza to, że stanowisko organu co do tego, że płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, przyznane na podstawie decyzji z dnia [...] października 2009 r., przekazane na rachunek bankowy skarżącego w dniu [...] listopada 2009 r., nie wynikały z pomyłki ARiMR bowiem w dniu wydania ww. decyzji organ nie był w posiadaniu informacji, iż J. G. nie był faktycznym użytkownikiem jak również nie użytkował części deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 gruntów rolnych.

Powyższe oznacza, że art. 73 ust.4 w/w rozporządzenia nie miał zastosowania w sprawie ponieważ to nie błąd organu spowodował wypłatę środków, a niezgodna z przepisami deklaracja rolnika w ramach wniosku o przyznanie płatności ONW.

Jako niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 75 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Skoro okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez organ o nieuzasadnionym charakterze płatności był krótszy niż 4 lata, powyższy przepis nie miał zastosowania w sprawie.

Z uwagi na o powyższe, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Na koniec odnosząc się do wniosku skarżącego o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Samo podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. Sąd ostatniej instancji może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do TSUE z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do TSUE.

Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika obowiązek NSA przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niniejszej wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego art. 73 ust 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie ma - stąd wniosek skarżącego uznać należy za niezasadny tym bardziej, że odnosi się on nie tyle do kwestii interpretacji wskazanych przepisów prawa unijnego, ile ich właściwego zastosowania.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając

w granicach skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).