Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2046/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J R na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J R kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania J R (dalej: "skarżąca") od decyzji z [...] stycznia 2017 r., nr [...] Starosty [...] (dalej "Starosta", "organ I instancji") zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E S (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę i rozbiórkę, obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacją gazową przy ul. [...] w [...] oraz rozbiórkę budynku gospodarczego, na działce ew. nr [...]obręb [...] w jednostce ewidencyjnej [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 1 lipca 2015 r. do Starosty wpłynął wniosek inwestora, o pozwolenie na budowę dla inwestycji określonej jako "częściowa rozbiórka, przebudowa, nadbudowa, i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórka budynku gospodarczego", na działce ew. nr [...] , obręb [...] w jednostce ewidencyjnej [...].

Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi, pozwolenia na budowę i rozbiórkę, obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacją gazową przy ul. [...]w [...] oraz rozbiórkę budynku gospodarczego, na działce nr ew. [...]obręb [...] w jednostce ewidencyjnej [...] .

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]uchylił decyzję Starosty z [...]grudnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien zwrócić szczególną uwagę na to, aby 4 egzemplarze projektu budowlanego, stanowiące załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę były w swej treści jednolite i spójne oraz zgodne z zakresem rozstrzygnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a także sporządzone przez osobę legitymującą się zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualnym na dzień opracowania projektu.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...]Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę, obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacją gazową przy ul. [...] w [...] oraz rozbiórkę budynku gospodarczego, na działce ew. nr [...] obręb [...] w jednostce ewidencyjnej [...].

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie, wniosła skarżąca.

W uzasadnieniu ww. decyzji z [...] lipca 2017 r. Wojewoda odwołał się do art. 35 ust. 1 p.b. Ponadto na etapie postępowania odwoławczego, postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] Wojewoda zlecił Staroście przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Pismem z 19 kwietnia 2017 r. i 12 maja 2017 r. organ I instancji przekazał uzupełnioną dokumentację projektową.

Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny i sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Wskazał, że projekt budowlany zawiera aktualne, po uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, o których mowa w art. 20 ust. 4 p.b., zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Ponadto projekt zawiera opinię geotechniczną (s. 36-42 projektu budowlanego) oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (s. 19-23 i s. 43-54). Jednocześnie wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę zostały dołączone oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczył również, że z uwagi na to, iż działka ew. nr [...] z obrębu [...]znajduje się na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego - [...]wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], do wniosku dołączono także decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2015 r., nr [...]zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego. Podkreślił ponadto, że stosownie do art. 39 ust. 1 p.b., prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Dalej wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia § 18 i § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i granicy działki), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 - 17.00) oraz § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: "r.w.t."). Wskazał jednocześnie, że powyższe znajduje potwierdzenie w projekcie budowlanym i oświadczeniach projektantów o wykonaniu projektu budowlanego w zgodności z przepisami prawa.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - I etap, uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z [...] czerwca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...]sierpnia 2011 r. Nr [...], poz. [...], dalej: "MPZP"). Wskazał, że z analizy MPZP wynika, iż przedmiotowa działka ew. nr [...] z obrębu [...], na której planowana jest powyższa inwestycja, położona jest w dwóch jednostkach terenowych (o różnym przeznaczeniu) - część działki znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 64 MNp/MN (tereny zabudowy pensjonatowej i mieszkaniowej jednorodzinnej), a część na terenie przeznaczonym pod realizację układu komunikacyjnego, oznaczonym symbolem 13KDD (droga dojazdowa), w granicach strefy ochrony uzdrowiskowej "B". Na terenie oznaczonym symbolem 64 MNp/MN MPZP ustala jako podstawowe przeznaczenie terenu: zabudowa pensjonatowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a jako przeznaczenie uzupełniające: pomieszczenia usługowe z zakresu handlu, gastronomii i inne nieuciążliwe usługi wbudowane w bryłę budynku o funkcji podstawowej; stacje transformatorowe, sieć obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych. Ponadto z dokumentacji nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja naruszała ustalenia planu, w tym w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy, liczby kondygnacji i wysokości zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, kolorystyki elewacji, czy liczby miejsc postojowych (2 miejsca postojowe/lokal mieszkalny).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Ponadto odpowiadając na zarzut, dotyczący usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego bezpośrednio przy granicy z nieruchomością skarżącej, wskazał, że lokalizacja projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy działki ew. nr [...]jest zgodna z przepisami prawa.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że zgodnie z § 37 pkt 8 lit. a MPZP strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - etap I, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 61MNp/MN do 66MNp/MN ustala się zasady i warunki kształtowania zabudowy: "budynki pensjonatowe lub mieszkalne na działce należy lokalizować wyłącznie jako wolnostojące; na istniejących przed dniem wejścia w życie planu działkach o szerokości krótszego boku mniejszej niż 18 m dopuszcza się lokalizację budynku przy granicy działki, zgodnie z przepisami odrębnymi - prawo budowlane". Zaznaczył również, że r.w.t. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 2 p.b. i tym samym stanowi element p.b. Wskazał ponadto, że § 37 pkt 8 lit. a MPZP przywołuje przepisy odrębne - prawo budowlane, nie zaś jedynie ustawę Prawo budowlane. Podniósł również, że zgodnie z § 12 ust. 2 r.w.t., sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy) dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Wojewody działka nr ew. [...]z obrębu [...] , na której planowana jest inwestycja, znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 64MNp/MN i ma szerokość krótszego boku mniejszą niż 18 m., a zatem lokalizacja planowanego budynku jest zgodna z ustaleniami MPZP.

Wskazał jednocześnie, że nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia § 37 pkt 8 lit. f MPZP dotyczący minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

W związku z powyższym decyzją z [...] lipca 2017 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...]stycznia 2017 r., nr [...].

2. Pismem z 8 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła skargę do WSA w Warszawie na decyzję Wojewody z [...]lipca 2017 r. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, polegającą na błędnej interpretacji § 12 r.w.t., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, polegającą na błędnej interpretacji i znaczenia § 37 pkt.8 lit. a Uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...]z [...]czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - etap I (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...]sierpnia 2011 r. Nr [...], poz. [...]), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą decyzji, polegający na pominięciu faktu istnienia drzew w granicy działki oraz zastosowaniu nieaktualnej mapy do celów projektowych podczas gdy całokształt zebranego materiału dowodowego nie pozwala na pominięcie tych faktów oraz zostały one przez organ nieuwzględnione przy wydawaniu tej decyzji;

d) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy;

e) błędną ocenę faktów i dowodów.

Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

4. Pismem procesowym z 18 maja 2018 r. uczestnik postępowania E S wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania.

5. Wyrokiem z 29 maja 2018 r. WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2022/17) oddalił skargę J R na ww. decyzję Wojewody z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wskazał na obowiązki organów administracji techniczno-budowlanej wynikające z art. 35 ust. 1 p.b. Wskazał ponadto, że organ miał obowiązek zbadać, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany odpowiada wymogom przewidzianym w art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1 - 3 p.b., a w razie stwierdzenia, że jest on kompletny i zgodny z prawem, obowiązany był zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji.

W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przeanalizowały przedstawione przez inwestora dokumenty i zasadnie przyjęły, że są one kompletne i umożliwiają pozytywne dla inwestorów załatwienie sprawy. Do wniosku o pozwolenie na budowę załączono: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na prawidłowym wzorze i prawidłowo wypełnione, projekt budowlany w 4 egzemplarzach wraz z wszystkimi wymaganymi z uwagi na charakter inwestycji opiniami i uzgodnieniami, w tym decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...]z [...] października 2015 r. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, iż zamiar inwestycyjny dotyczy budynku jednorodzinnego. Budynek zaprojektowano w ostrej granicy z działką należącą do skarżącej, ścianą nie posiadającą otworów okiennych lub drzwiowych. Nadto działka inwestycyjna położona jest na terenie objętym ustaleniami MPZP - uchwała Nr [...]Rady Miejskiej [...]z dnia [...]czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - etap I (Dz. Urz. Woj. [...]. Z 2011 r., Nr [...], poz. [...]ze zm.), zgodnie z którym część działki objętej pozwoleniem na budowę budynku jest położona na obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania symbolem 64 MNp/MN (tereny zabudowy pensjonatowej i mieszkaniowej jednorodzinnej). Stosownie do § 37 pkt 8 lit. a MPZP dla symbolu 64 MNp/MN ustalono następujące zasady i warunki kształtowania zabudowy: "budynki pensjonatowe lub mieszkalne na działce należy lokalizować wyłącznie jako wolnostojące; na istniejących przed dniem wejścia w życie planu działkach o szerokości krótszego boku mniejszej niż 18 m dopuszcza się lokalizację budynku przy granicy działki, zgodnie z przepisami odrębnymi - prawo budowlane".

Sąd podzielił stanowisko organów co do zgodności projektu budowlanego z MPZP. Zabudowa jednorodzinna na działce inwestorki mogła być projektowana przy granicy z działką sąsiednią z uwagi na to, że szerokość krótszego boku działki nie przekracza 18 m. Obiekt zaprojektowano z zachowaniem ustaleń szczegółowych planu. Budynek zaprojektowano jako dwukondygnacyjny (MPZP dopuszcza dwie kondygnacje nad ziemią), wysokości 7,15 m (wg. MPZP: maksymalna 9 m), pow. biologiczne czynna stanowi 70,20% terenu działki (wg. MPZP: min. pow. 70%), Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że sposób posadowienia budynku jest zgodny z MPZP. MPZP uzależnia możliwość posadowienia budynku przy granicy działki od spełnienia wymagań określonych przepisami Prawa budowlanego, w tym przepisami rozporządzenia. Możliwość ta jest niezależna od ukształtowanego w § 12 ust. 3 r.w.t. prawa do zabudowy w granicy na zasadzie wzajemności. Rozłączność obu przesłanek wskazuje na to, że organy administracji prawidłowo odczytały normę zawartą w przepisie § 12 ust. 2 r.w.t. Zatwierdzony projekt budowlany nie narusza § 13 i 60 r.w.t.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia § 271 ust. 1 r.w.t., który wyznacza minimalne odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Wskazane tam odległości nie dotyczą lokalizacji obiektów, z których przynajmniej jeden posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Jeżeli więc, jeden z budynków posiada zewnętrzną ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, to odległości o jakich mowa w tej regulacji nie muszą być zachowane dla uznania prawidłowości projektu budowlanego. Z projektu wynika, że ściana przewidziany w granicy została zaprojektowana jako ściana oddzielenia pożarowego, a zatem w przypadku tej inwestycji odległości określone w § 271 r.w.t. nie mają zastosowania.

6. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 2 września 2021 r. (sygn. akt II OSK 3115/18) NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA zakwestionował dokonaną przez Sąd wykładnię § 12 ust. 2 r.w.t. oraz wzajemnej relacji między § 12 ust. 2 r.w.t. i § 12 ust. 3 r.w.t. NSA wskazał, że Sąd przyjął, że § 12 ust. 2 r.w.t. należy rozumieć w ten sposób, że w sytuacji gdy w MPZP dopuszczono sytuowanie budynku w granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie jest konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 r.w.t. NSA uznał, że skarżący kasacyjnie trafnie zakwestionował to stanowisko powołując się na uchwałę NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 3/16.

Sąd zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu wskazanej wyżej uchwały NSA stwierdził, że "Sposoby przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenie zasad ich zagospodarowania i zabudowy określa ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w MPZP, a w przypadku braku MPZP określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Natomiast projektowanie i budowę obiektów budowlanych reguluje ustawa p.b., która nakazuje projektować i budować obiekty budowlane w sposób określony w przepisach, w tym w przepisach techniczno-budowlanych (art. 5 ust. 1 p.b.). Do przepisów techniczno-budowalnych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika wprost, że warunki techniczne dotyczą samych obiektów budowlanych, ale także usytuowania tych obiektów na działce inwestora. Ocena, czy obiekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach technicznych, w tym także wymagania co do usytuowania obiektu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę należy do organu architektoniczno-budowlanego. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w trybie określonym w art. 9 p.b. Oznacza to, że jakkolwiek MPZP określa zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 u.p.z.p.), zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 p.b.

Na podstawie przepisów u.p.z.p. w MPZP albo decyzji o warunkach zabudowy, można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. W tym znaczeniu decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy, nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej."

NSA stwierdził, że uchwała ta odnosiła się wprawdzie do ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, ale nie budzi wątpliwości, że – co do zasady – ma w pełni zastosowanie również w sytuacji, gdy możliwość zabudowy w granicy wynika z ustaleń MPZP.

W ocenie NSA, w sytuacji gdy postanowienia MPZP przewidują możliwości sytuowania budynku w granicy z nieruchomością sąsiednią, organ architektoniczno-budowlany, powinien przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę sprawdzić, czy takie usytuowanie budynku jest zgodne z warunkami określonymi w § 12 ust. 3 r.w.t. Organ architektoniczno-budowlany jest bowiem w takiej sytuacji władny ostatecznie rozstrzygać, czy w świetle obowiązujących warunków technicznych możliwe jest wzniesienie takiego budynku w granicy z działką sąsiednią. Należy bowiem podkreślić, że samo dopuszczenie w MPZP możliwości sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki, nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej.

Jednocześnie NSA uznał, że z uwagi na dokonanie błędnej wykładni § 12 ust. 2 r.w.t. Sąd nie ocenił, omawianej kwestii, mającej istotne znaczenie dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i z tego powodu zaskarżony wyrok uchylił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

1. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa jest ponownie rozpoznawana przez Sąd I instancji, gdyż po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 2 września 2021 r. (sygn. akt II OSK 3115/18) NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r. oddalający skargę (sygn. akt VII SA/Wa 2022/17) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z 29 października 2021 r., sygn. akt I GSK 655/21). Podkreślić również należy, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA (art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a.). Związanie to oznacza, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd I instancji nie posiada już swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 531/20).

2. Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że NSA w wyroku z 2 września 2021 r. (sygn. akt II OSK 3115/18) określił następujące wytyczne dla Sądu I instancji ponownie zajmującego się sprawą, wskazując, że:

- skarżący trafnie zakwestionowali stanowisko Sądu I instancji w zakresie błędnej wykładni § 12 ust. 2 r.w.t. oraz wzajemnej relacji pomiędzy § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 r.w.t.;

- w tym zakresie NSA wskazał również na nieuwzględnioną przez Sąd I instancji uchwałę NSA z 27 lutego 2017 r. (sygn. akt II OPS 3/16), zgodnie z którą: "w przypadku gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 r.w.t.";

- w uzasadnieniu cytowanej uchwały NSA stwierdził, że sposoby przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenie zasad ich zagospodarowania i zabudowy określa u.p.z.p. (art. 1 ust. 1 pkt 2). Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w MPZP a w przypadku braku MPZP określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 2). Natomiast projektowanie i budowę obiektów budowlanych reguluje ustawa p.b., która nakazuje projektować i budować obiekty budowlane w sposób określony w przepisach, w tym w przepisach techniczno-budowlanych (art. 5 ust. 1 p.b.). Do przepisów techniczno-budowalnych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b. wynika wprost, że warunki techniczne dotyczą samych obiektów budowlanych, ale także usytuowania tych obiektów na działce inwestora. Ocena, czy obiekt budowlany spełnia wymagania określone w r.w.t., w tym także wymagania co do usytuowania obiektu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę należy do organu architektoniczno-budowlanego. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w trybie określonym w art. 9 p.b. Oznacza to, że jakkolwiek MPZP określa zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 u.p.z.p.), zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 p.b. Na podstawie przepisów u.p.z.p. w MPZP albo decyzji o warunkach zabudowy, można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. W tym znaczeniu decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy, nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej;

- wskazana uchwała NSA ma w pełni zastosowanie również w sytuacji, gdy możliwość zabudowy w granicy wynika z ustaleń MPZP (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3125/20, z 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 154/20);

- w sytuacji gdy postanowienia MPZP przewidują możliwości sytuowania budynku w granicy z nieruchomością sąsiednią, organ architektoniczno-budowlany, powinien przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę sprawdzić, czy takie usytuowanie budynku jest zgodne z warunkami określonymi w ust. 3 § 12 r.w.t.;

- organ architektoniczno-budowlany jest bowiem w takiej sytuacji władny ostatecznie rozstrzygać, czy w świetle obowiązujących warunków technicznych możliwe jest wzniesienie takiego budynku w granicy z działką sąsiednią;

- samo dopuszczenie w MPZP możliwości sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki, nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej.

Zatem NSA wskazał, że Sąd I instancji dokonał (podobnie jak organy administrcyjne) błędnej wykładni § 12 ust. 2 r.w.t. nie uwzględniając w rozpatrywanej sprawie uchwały NSA (sygn. akt II OPS 3/16). Sąd ponownie rozpatrujący sprawę w pełni podziela cytowaną uchwałę NSA oraz wskazaną tam wykładnię § 12 ust. 2 r.w.t.

3. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie istota sporu odnosi się w zasadzie do projektowanego usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego bezpośrednio przy granicy z nieruchomością Skarżącej (tj. bezpośrednio przy granicy działki ew. nr [...]).

Zgodnie z § 12 r.w.t. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu II instancji): "1.Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m,; 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej,; 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych,; 4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. 4. Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. 5. Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa,; 2) 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. 6. Budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 4. 7. Odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się".

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę wytyczne NSA, cytowaną wcześniej uchwałę NSA oraz wskazaną tam wykładnię § 12 r.w.t., stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę i rozbiórkę, obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacją gazową przy ul. [...]w [...]oraz rozbiórkę budynku gospodarczego, na działce ew. nr [...]obręb [...] w jednostce ewidencyjnej [...]naruszają prawo materialne w sposób istotny powodujący konieczność ich usunięcia z obrotu prawnego z kilku względów.

Po pierwsze - działka nr ew. [...]z obrębu [...] na której planowana jest inwestycja, znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku MPZP symbolem 64MNp/MN i ma szerokość krótszego boku mniejszą niż 18 m. Zgodnie z § 37 pkt 8 lit. a MPZP strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych - etap I, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 61MNp/MN do 66MNp/MN ustala się zasady i warunki kształtowania zabudowy: "budynki pensjonatowe lub mieszkalne na działce należy lokalizować wyłącznie jako wolnostojące; na istniejących przed dniem wejścia w życie planu działkach o szerokości krótszego boku niniejszej niż 18 m dopuszcza się lokalizację budynku przy granicy działki, zgodnie z przepisami odrębnymi - prawo budowlane". Pamiętać jednak należy, że fakt, iż lokalizacja planowanego budynku jest zgodna z ustaleniami MPZP – nie oznacza, że inwestycja może naruszać inne przepisy prawa powszechnie obowiązujące, w tym r.w.t. Inaczej mówiąc - to, że projekt budowlany jest zgodny z MPZP nie oznacza automatycznie pełnej zgodności z innymi przepisami prawa. W państwie prawa nie jest do zaakceptowania sytuacja, aby w postanowieniach MPZP pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami lub rozporządzeniami wydanymi w celu wykonania danej ustawy. MPZP powinien zawierać takie definicje i ustalenia, które wymagane są przepisami prawa oraz dają się pogodzić z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym w szczególności p.b. Ustalenia MPZP przesądzają o możliwościach podjęcia zamierzeń inwestycyjnych, a wprowadzając postanowienia odmienne od przepisów regulujących kwestie dalszego procesu inwestycyjnego mogą czynić niemożliwym realizację takiej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 887/17).

Po drugie – z cytowanej uchwały NSA (sygn. akt II OPS 3/16) wynikają następujące wnioski:

- w przypadku, gdy w MPZP dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 r.w.t.;

- odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w trybie określonym w art. 9 p.b.; oznacza to, że jakkolwiek MPZP określa zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 u.p.z.p.) - to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 p.b.;

- w MPZP można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych.

Po trzecie - dopuszczenie sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej. Taka ochrona właściciela działki sąsiedniej nie została zachowana w niniejszej sprawie.

4. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organy administracyjne będą obowiązane uwzględnić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazać przy tym należy, że § 12 r.w.t. był kilka razy nowelizowany. Organy powinny zatem ponownie rozpatrując sprawę dokonać wykładni aktualnie obowiązujących przepisów (tj. obowiązujących na dzień wydania nowej w sprawie decyzji). Podstawę prawną decyzji stwierdzającej o obowiązkach lub uprawnieniach podmiotu stanowić mogą tylko przepisy prawne powszechnie obowiązujące w dniu jej wydania (art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. – por. wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2085/09).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają zatem wprost z treści niniejszego uzasadnienia, jak i wyroku NSA (uchylającego wcześniejszy wyrok WSA). W uproszczeniu można wskazać, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę i rozbiórkę spornej inwestycji powinna zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy zostaną zachowane wszelki odległości sytuowania budynku przewidziane w § 12 r.w.t. Inaczej mówiąc, w sytuacji gdy MPZP dopuszcza sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy (por. § 37 pkt 8 lit. a MPZP) to i tak konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 r.w.t. Błędna jest zatem interpretacja postanowienia § 12 ust. 2 r.w.t. zgodnie z którą, w sytuacji gdy w MPZP dopuszczono sytuowanie budynku w granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie jest konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 r.w.t. Ta kluczowa dla sprawy kwestia powinna być zatem wnikliwie ponownie rozważona przez organy wydające decyzję w sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na błędnej wykładni między innymi § 12 ust. 2 r.w.t. w kontekście cytowanej uchwały NSA z 27 lutego 2017 r. (sygn. akt II OPS 3/16).

5. Z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów I i II instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł, stanowiącą zwrot uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego.