Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 465/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 226 ust. 1 art. 229 art. 230 ust. 2 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Przemysław Cieślarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwały Rady Gminy w D. 1. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy D. na lata 2016 -2030 2. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy D. na lata 2016 -2030. 3. z dnia 11 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy D. na lata 2016 -2030. stwierdza, że zaskarżone uchwały wydane zostały z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. zaskarżyła uchwały Rady Gminy w D. z [...] r. nr XXIII/113/2016 w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy D. na lata 2016-2030 wraz z uchwałami Rady Gminy w D. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy D. na lata 2016-2030 z 16 lutego 2016 r. nr: XXIV/117/2016 oraz z 11 marca 2016 r., nr XXVI/-122/2016.

Skargi na owe uchwały zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt: I SA/Łd 465/17, I SA/Łd 466/17 i I SA/Łd 467/17.

Zaskarżonym uchwałom zarzucono kwalifikowane naruszenie prawa materialnego tj. art. 226 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870), polegającego na założeniu w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy D. na lata 2016-2030 nierealistycznych dochodów oraz wydatków budżetu, a w konsekwencji pozostałych parametrów, o których mowa w art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w tym dotyczących: wyniku budżetu, przeznaczenia nadwyżki, przychodów i rozchodów budżetu, kwoty długu oraz sposobu sfinansowania jego spłaty, relacji, o których mowa w art. 242-244 ustawy o finansach publicznych, kwoty wydatków wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty, stosownie do treści art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2016 r. poz. 446 ze zm.) wniosła o stwierdzenie nieważności bądź orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonych uchwał.

Kolegium RIO wskazało, że konstrukcja budżetów w latach, na które została opracowana WPF Gminy D., jak wynika z objaśnień do prognozy, oparta została, m.in., na założeniu uzyskania poniższych dochodów:

1. Z tytułu dystrybucji gazu ziemnego zaplanowanych w związku z uzyskaniem przez Gminę D., na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 3 września 2015 r., koncesji na dystrybucję paliw gazowych na okres 1 stycznia 2016 - 31 grudnia 2030 r. oraz w związku z wyznaczeniem Gminy D., na podstawie decyzji z dnia [...] r., operatorem systemu dystrybucyjnego gazowego. Prognozowane dochody opierają się na założeniu systematycznego wzrostu sprzedaży ilości gazu. Natomiast uzyskanie przedmiotowych dochodów w prognozowanych wartościach pozostaje uzależnione w szczególności od rozbudowy sieci gazowej, przyłączenia zamierzonej ilości odbiorców do tej sieci, a następnie sprzedaży gazu na założonym poziomie, co warunkowane jest istnieniem odpowiedniego popytu na lokalnym rynku sprzedaży.

2. Z tytułu eksploatacji elektrociepłowni na biomasę, w tym, a uzyskanie dochodów z powyższego tytułu pozostaje uzależnione od wybudowania elektrociepłowni, której uruchomienie ma nastąpić w roku 2019. Poziom tych dochodów, jak wynika z objaśnień do wieloletniej prognozy finansowej, oparty został w głównej mierze na założeniu sprzedaży energii cieplnej służącej do produkcji chłodu, w wielkościach, które mają wynikać z planowanego do zawarcia w 2018 r. porozumienia z odbiorcą energii. Dodatkowo wieloletnia prognoza finansowa zakłada, że odbiorca energii część należności z tytułu zakupu prognozowanego na rok 2019 uiści w roku 2018, a część należności z tytułu zakupu prognozowanego na rok 2020 uiści w roku 2019. Jednocześnie Gmina D. nie zaplanowała wydatków tytułem podatku VAT należnego od prognozowanych przedpłat, pomimo że nie będzie on podlegał odliczeniu.

W ocenie Kolegium RIO założenia wynikające z Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy D. cechuje brak realistyczności, co wynika przede wszystkim z faktu zaplanowania przedpłat, nie mając ku temu podstaw prawnych. Gmina D. prognozuje, że w roku 2019 nastąpi uruchomienie elektrociepłowni oraz jej eksploatacja na poziomie 40%, natomiast średnioroczny dochód ze sprzedaży energii, w przypadku całorocznej działalności ma wynosić 5 848 529 zł. Tym samym w roku 2019 założono dochód na poziomie 2 339 411,60 zł (5 848 529zł x 40%), przy czym kwota 1 259 821,57 zł ma zostać wpłacona przez nabywcę energii przed jej wytworzeniem i zakupem, tj. w roku 2018. W roku 2019 założono uzyskanie dochodu na poziomie 4 001 767,97 zł, na który składa się kwota 1 079 590,03 zł (wyliczona jako różnica pomiędzy prognozowaną sprzedażą na poziomie 2 339 411,60 zł oraz przedpłatą w kwocie 1 259 821,57 zł), powiększona o część należności roku 2020 w kwocie 2 922 177,94 zł, która ma być uiszczona jako przedpłata w roku 2019. W roku 2020 założono dochód w wysokości 2 926 351,06 zł (prognozowany dochód w kwocie 5 848 529,00 zł, pomniejszony o kwotę 2 922 177,94 zł uiszczoną w roku 2019). Pozyskanie przez Gminę D. w latach 2018-2019 znaczących dla jej budżetu dochodów, tytułem tzw. przedpłat, pozostaje uzależnione od wybudowania elektrociepłowni w planowanym terminie, odpowiedniego popytu na zakup energii, a następnie zawarcia porozumienia z nabywcą energii w przedmiocie dokonania przedpłat na oczekiwaną sprzedaż. W ocenie Kolegium takie prognozowanie, wobec braku stosownych dokumentów, w szczególności porozumienia z odbiorcą chłodu, obarczone jest dużą dozą niepewności, dlatego trudno uznać, aby zaprezentowane dane mogły stanowić podstawę do skonstruowania realistycznej wieloletniej prognozy finansowej.

Kolegium zwróciło również uwagę, że zrealizowanie inwestycji w postaci rozbudowy sieci gazowej oraz wybudowania elektrociepłowni nie będzie równoznaczne z wypracowaniem nadwyżek operacyjnych na założonym poziomie, gdyż wielkość ewentualnych dochodów będzie uzależniona od popytu na określone nośniki energii, jak również od cen ich sprzedaży wynikających z obowiązujących taryf. Natomiast dla wypracowania prognozowanych nadwyżek operacyjnych, jako nadwyżki dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi, konieczne będzie nie tylko wykonanie planowanych dochodów, ale również generowanie wydatków związanych z daną działalnością na poziomie nie wyższym od planowanego. Kolegium wskazało też na założenie przez Gminę D. bardzo dużych różnic pomiędzy prognozowanymi dochodami oraz wydatkami dotyczącymi przyszłej eksploatacji przedmiotowej infrastruktury. Zaznaczyło, że Gmina D. założyła bardzo wysoki wskaźnik rentowności sprzedaży, wynoszący w przypadku dystrybucji gazu ziemnego ok. 30%, a w przypadku działalności elektrociepłowni ok. 64%. Dodało, że z dostępnych danych, zamieszczonych w opracowaniach Urzędu Regulacji Energetyki wynika, że w latach 2009-2010 elektrociepłownie odnotowały bardzo wysoki poziom wskaźników rentowności sprzedaży energii elektrycznej, tj. 32,3% w 2009 roku oraz 30,1% w 2010 roku, przy bardzo niskiej rentowności na sprzedaży ciepła wynoszącej odpowiednio: (-) 11,2% oraz (-) 8,8%. Wskaźnik rentowności sprzedaży łącznie energii elektrycznej i ciepła w elektrociepłowniach kształtował się na poziomie (+) 14,5% w 2009 roku oraz (+) 13,1% w 2010 roku. W roku 2012 rentowność na działalności związanej z energią elektryczną wyniosła 28,02%, a w roku 2013 - 16,53% przy rentowności na działalności związanej z ciepłem odpowiednio na poziomie: (-) 12,53% i (-) 2,29%, oraz rentowności ogółem: 11,39% i 7,38%. Zgodnie z opracowaniem "Wybrane wskaźniki rentowności sektorów niefinansowych w Polsce w latach 2006-2013" średnia wartość wskaźnika rentowności w okresie 2006 - I kwartał 2013 wyniosła w sektorze energetyki 12,59%. Ponadto z danych Głównego Urzędu Statystycznego wynika, że w 2015 roku najsilniejsze osłabienie wskaźnika rentowności obrotu netto odnotowano w wytwarzaniu i zaopatrywaniu w energię elektryczną, gaz, parę wodną i gorącą wodę, tj. z 10,7% do 2,4%. Kolegium zauważyło, że istnieją różne dane dotyczące wskaźników rentowności, w tym rentowności sprzedaży, sporządzane w oparciu o różne podziały np. dla całej działalności bądź jej części, w tym w zakresie wytwarzania, przesyłania i obrotu określonymi nośnikami energii, a także oddzielnie dla przedsiębiorstw wytwarzających ciepło w kogeneracji oraz bez kogeneracji. Natomiast bez względu na źródło danych oraz sposób ich opracowania, poziom wskaźników rentowności w szeroko rozumianej branży energetycznej, w okresie ostatnich kilku lat, wynosił od kilku do kilkunastu procent. Wyjątek na tym tle stanowi wytwarzanie energii elektrycznej w latach 2009-2012, jednak rentowność ogółem dla energii elektrycznej i ciepła wyniosła kilkanaście procent. Ponadto od kilku lat występuje wyraźny spadek rentowności w branży energetycznej. Tym samym poziom rentowności założony przez Gminę D. znacznie odbiega od trendu panującego w danym sektorze gospodarki. Powyższe może wynikać z niedoszacowania przez Gminę koniecznych do poniesienia kosztów (wydatków) lub przeszacowania wysokości prognozowanych dochodów, których wysokość pozostaje zależna od ilości sprzedanej energii oraz cen jej sprzedaży wynikających z obowiązujących taryf, których ustalenie powinno następować w sposób eliminujący praktyki subsydiowania skrośnego, rozumianego jako pokrywanie kosztów jednego rodzaju wykonywanej działalności gospodarczej lub kosztów dotyczących jednej grupy odbiorców przychodami pochodzącymi z innego rodzaju wykonywanej działalności gospodarczej lub od innej grupy odbiorców.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Kolegium założenie wskaźnika rentowności w zakresie sprzedaży gazu ziemnego na poziomie ok. 30%, a w przypadku działalności elektrociepłowni na poziomie ok. 64% nie spełnia przymiotu realistyczności.

Natomiast w przypadku założenia wskaźnika rentowności na poziomie 15%, który pozostaje i tak wysoki w kontekście zaprezentowanych wyżej danych statystycznych, przy pozostawieniu dochodów bieżących na prognozowanym poziomie oraz odpowiednim zwiększeniu wydatków bieżących, nadwyżka dochodów nad wydatkami z tytułu eksploatacji gazociągu oraz elektrociepłowni została poddana analizie, która zakłada wskaźnik rentowności na poziomie 15% oraz przyjmuje założenie dokonane przez Gminę D., zgodnie z którym w roku 2019 nastąpi uruchomienie elektrociepłowni i jej eksploatacja na poziomie 40%, tj. 5 848 529,00 zł x 40% = 2 339 411,60 zł, z czego 1 259 821,57 zł ma zostać wpłacone przed zakupem energii, tj. w roku 2018. W efekcie w roku 2019 pozostaje 1 079 590,03 zł powiększone o część należności z roku 2020 w kwocie 2 922 177,94 zł, co stanowi łącznie 4 001 767,97 zł. W roku 2020 prognozowany dochód w kwocie 5 848 529 zł pomniejszony o kwotę 2 922 174,94 zł stanowi 2 926.351,06 zł.

Ponieważ w ocenie Kolegium prognozowanie dochodów Gminy w oparciu o konstrukcję przedpłat, które to przedpłaty nie mają umocowania w żadnym stosunku zobowiązaniowym, pozostaje w sprzeczności z zasadą realistyczności wieloletniej prognozy finansowej, zaprezentowano wyliczenie możliwej do wypracowania przez Gminę D. nadwyżki dochodów nad wydatkami z tytułu eksploatacji gazociągu oraz elektrociepłowni, przy założeniu 15% wskaźnika rentowności oraz założeniu pozyskania dochodów ze sprzedaży energii wytworzonej w elektrociepłowni w latach ich sprzedaży. Skalkulowanie dochodów i wydatków bez założenia przedpłat oraz przy uwzględnieniu 15% wskaźnika rentowności, prowadzi do korekty wieloletniej prognozy finansowej Gminy D. w zakresie planowanych dochodów budżetowych w latach 2018-2020 oraz planowanych wydatków budżetowych. Z analizy danych wynika że w przypadku urealnienia założeń prognostycznych Gminy D. w zakresie dochodów z tytułu sprzedaży energii (pominięcie bezpodstawnego założenia przedpłat od nabywcy energii) oraz urealnienia poziomu rentowności sprzedaży nośników energii (zwiększenie wydatków budżetu z uwagi na przyjęcie wskaźnika rentowności sprzedaży na poziomie 15%), zmniejszeniu ulegnie wynik operacyjny budżetu, a tym samym wynik ogółem budżetu, który począwszy od roku 2018 będzie deficytowy, podczas gdy prognoza Gminy D. zakłada w latach 2017-2030 budżety nadwyżkowe. Dokonane urealnienie założeń dochodowo-wydatkowych powoduje, że w prognozowanych na lata 2017-2030 budżetach wystąpi brak środków przeznaczonych na prognozowane w tych latach rozchody tytułem spłaty rat zaciągniętych zobowiązań kredytowo-pożyczkowych.

W efekcie, w ocenie Kolegium RIO Wieloletnia Prognoza Finansowa Gminy D. została oparta na nierealistycznych założeniach odnośnie dochodów oraz wydatków budżetu, a zatem stanowiące przedmiot skargi uchwały zostały podjęte z naruszeniem art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych

Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że prognozowanie ze swej istoty, nie opiera się na wielkościach, co do których można mieć całkowitą pewność ich zaistnienia. Jednak w przypadku nakładania się wielu przesłanek, których ewentualne spełnienie wynika z niezwykle optymistycznego założenia, że okoliczności będą zawsze korzystne dla prognozowanego przedsięwzięcia, w pełni uzasadniona pozostaje teza o braku ich realizmu. Gmina D. założyła bardzo szeroki zakres realizowanych oraz przewidywanych do realizacji przedsięwzięć majątkowych w stosunku do swoich faktycznych możliwości, co obrazuje fakt, że łączna kwota wydatków majątkowych na przedsięwzięcia planowane w latach 2017-2020, wg stanu na dzień 22 września 2016 r., stosownie do uchwały nr XXXIII/165/2016 Rady Gminy w D. z 22 września 2016 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy D. na lata 2016-2030, wynosiła 71 745 334,67 zł. Tym samym średnioroczne wydatki majątkowe zostały założone na poziomie 17 936 333,66 zł, stanowiącym 59,50% planowanych w 2016 roku dochodów budżetu Gminy D. (67,19% planowanych dochodów bez dotacji na zadania zlecone). Jednocześnie skala zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek oraz struktura spłaty rat kapitałowych kredytów i pożyczek powoduje, że począwszy od 2017 roku Gmina D. nie zamierza zaciągać zobowiązań zwrotnych, co oznacza, że źródło finansowania wskazanych przedsięwzięć mają stanowić wyłącznie dochody budżetowe. Z drugiej strony Gmina nie posiada stabilnych źródeł finansowania tych przedsięwzięć w postaci własnych środków, gdyż w latach 2012-2015 oraz w ciągu trzech kwartałów roku 2016, wynik operacyjny budżetu Gminy D. kształtował się na poziomie wynoszącym odpowiednio: 494 778,94 zł (w roku 2012), 552 985,08 zł (w roku 2013), (-) 287 258,80 zł (w roku 2014), (-) 159.488,94 zł (w roku 2015) oraz 481 988,95 zł (w ciągu trzech kwartałów 2016 roku). Jednocześnie Gmina założyła w kolejnych latach nadwyżki operacyjne, które mają zostać wypracowane dopiero na bazie wybudowanej infrastruktury, przy założeniu rentowności działalności związanej ze sprzedażą mediów na poziomie znacznie odbiegającym od uwarunkowań gospodarczych oraz przyjęciu założeń dotyczących sprzedaży mediów nie mających oparcia w umowach zawartych z ich odbiorcami.

W odpowiedzi na skargę Gmina D. wniosła o jej oddalenie.

Postanowieniem z 18 lipca 2017 r., wydanym na rozprawie sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: I SA/Łd 465/17, I SA/Łd 466/17 oraz I SA/Łd 466/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na wskazane na wstępie trzy uchwały z 27 stycznia 2016 r., z 16 lutego 2016 r. oraz z 11 marca 2016 r. okazała się zasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 561) regionalne izby obrachunkowe, są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów, o których mowa w ust. 2, zaś zgodnie z ust. 2 tego przepisu izby sprawują nadzór nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych m.in. jednostek samorządu terytorialnego. W treści art. 11 ust. 1 wskazanej ustawy zapisano, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach m.in.: wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian. Zasady sprawowania przez Izby kontroli w ramach nadzoru określone zostały w art. 5 ustawy, zgodnie bowiem z jego treścią - ust. 1 – Izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 2, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawieranych porozumień, dokonywana jest także z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Przedmiotem kontroli jest także Wieloletnia Prognoza Finansowa obejmująca okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych, której projekt jest także przedkładany regionalnej izbie obrachunkowej do zaopiniowania w szczególności w zakresie planowanej kwoty długu gminy (art. 226, art. 227, art. 229, art. 230 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 8 u.f.p.). WPF musi zawierać określoną treść czyli określone, konkretne dane liczbowe po stronie dochodów, wydatków, kwot zobowiązań i kredytów a także wskazywać źródła poszczególnych kwot i cele ich wydatkowania i w związku z tym w art. 242, art. 243 i art. 244 u.f.p. ustawodawca wskazał pewne graniczne zasady, które nie mogą być przekroczone, aby doszło do uchwalenia budżetu, co - najogólniej określając - dotyczy relacji między wysokością wydatków i dochodów z uwzględnieniem nadwyżki budżetowej z lat poprzednich, kwot przeznaczonych na spłatę rat kredytowych itd. Elementy z jakich składać się powinna WPF zostały określone w treści art. 226 ust. 1 u.f.p. Zaznaczenia przy tym wymaga, że wskazanie danych jakie powinny znaleźć się w Prognozie nie jest wyczerpujące a jej zawartość i szczegółowość zależy od ustaleń konkretnych jednostek. WPF nie stanowi planu, a prognozę czyli plan działań finansowych na przyszłość, tym niemniej, jest to dokument, który powinien zawierać realistyczne dane odnoszące się do gospodarki finansowej konkretnej jednostki w sposób maksymalnie realny, z uwzględnieniem wielu zmiennych czynników, które mogą w przyszłości mieć wpływ na wspomnianą gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym jest, że jako plan, podlegać może dynamicznym zmianom, współkształtującym jego treść. WPF nie może być wreszcie dokumentem abstrakcyjnym i oderwanym od realiów jednostki sektora finansów publicznych dla której jest tworzona. Konieczność odpowiedniego i odpowiedzialnego planowania finansowego na przyszłość jest bardzo istotna, tym bardziej jeśli się zważy, że uchwalenie Prognozy, czy też jej zmiany, są powiązane, skorelowane z uchwaleniem budżetu lub jego zmiany, co wynika z treści art. 230 ust. 2 i ust. 6 u.f.p. oraz art. 229 u.f.p. o czym nie można zapominać. Przepis Art. 229 u.f.p. stanowi, że wartości przyjęte w WPF i budżecie jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego.

Z treści art. 226 ust.1, 229, 230 ust. 2 i ust. 6 wynika zatem jednoznacznie, że treść WPF musi być skorelowana z danymi budżetu, a organ musi mieć realną możliwość skontrolowania uchwały jednostki samorządu terytorialnego w sprawie WPF. Oznacza to, że Kolegium RIO ma prawo do weryfikowania realności WPF, jak uczyniło to w zaskarżonych uchwałach.

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do realiów rozpoznawanej sprawy przyznać należy rację Kolegium RIO, że przedmiotowe uchwały Gminy D. naruszają art. 226 ust. 1 u.f.p.

Zgodnie z treścią art. 226 ust. 1 wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą m.in.: dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego; dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego; wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego; przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu; przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia; kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinansowania jego spłaty; kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3.

W ocenie sądu słuszna jest ocena Kolegium RIO, iż założenia wynikające z Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy D. cechuje brak realistyczności, co wynika przede wszystkim z faktu zaplanowania przedpłat, przy braku ku temu podstaw prawnych. Pozyskanie przez Gminę D. w latach 2018-2019 znaczących dla jej budżetu dochodów tytułem tzw. przedpłat, pozostaje uzależnione od wybudowania elektrociepłowni w planowanym terminie, odpowiedniego popytu na zakup energii, a następnie zawarcia porozumienia z nabywcą energii w przedmiocie dokonania przedpłat na oczekiwaną sprzedaż. Sąd podziela ocenę Kolegium, że takie prognozowanie, wobec braku stosownych dokumentów, w szczególności porozumienia z odbiorcą chłodu, obarczone jest dużą dozą niepewności, dlatego trudno uznać, aby zaprezentowane dane mogły stanowić podstawę do skonstruowania realistycznej wieloletniej prognozy finansowej. Podobnie za słuszne należy uznać stanowisko Kolegium, że zrealizowanie inwestycji w postaci rozbudowy sieci gazowej oraz wybudowania elektrociepłowni nie będzie równoznaczne z wypracowaniem nadwyżek operacyjnych na założonym poziomie, gdyż wielkość ewentualnych dochodów będzie uzależniona od popytu na określone nośniki energii, jak również od cen ich sprzedaży wynikających z obowiązujących taryf. Natomiast dla wypracowania prognozowanych nadwyżek operacyjnych, jako nadwyżki dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi, konieczne będzie nie tylko wykonanie planowanych dochodów, ale również generowanie wydatków związanych z daną działalnością na poziomie nie wyższym od planowanego. Gmina D. założyła bardzo wysoki wskaźnik rentowności sprzedaży wynoszący w przypadku dystrybucji gazu ziemnego ok. 30%, a w przypadku działalności elektrociepłowni ok. 64%. Przyjęcie takiego wskaźnika rentowności nie jest, w ocenie sądu realistyczne, bowiem jak słusznie wskazało Kolegium poziom wskaźników rentowności w szeroko rozumianej branży energetycznej, w okresie ostatnich kilku lat, wynosił od kilku do kilkunastu procent. Tym samym poziom rentowności założony przez Gminę D. znacznie odbiega od trendu panującego w danym sektorze gospodarki. Założenie zatem wskaźnika rentowności w zakresie sprzedaży gazu ziemnego na poziomie ok. 30%, a w przypadku działalności elektrociepłowni na poziomie ok. 64% nie spełnia przymiotu realistyczności, w rozumieniu art. 226 u.f.p.

Uznać zatem należy, że Wieloletnia Prognoza Finansowa Gminy D. została oparta na nierealistycznych założeniach odnośnie dochodów oraz wydatków budżetu, a w konsekwencji także odnośnie innych parametrów, w tym: wyniku budżetu, przeznaczenia nadwyżki, przychodów i rozchodów budżetu, kwoty długu oraz sposobu sfinansowania jego spłaty (...) oraz kwoty wydatków wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia. Powyższe rozważania mają, w konsekwencji zastosowanie do zaskarżonych uchwał w sprawie zmiany WPF.

Z uwagi na powyższe, stanowiące przedmiot skargi uchwały zostały podjęte z naruszeniem art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

W konsekwencji sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji.

ak