Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 405/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 5 i 10
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Bystrzyca Kłodzka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 858/17 w sprawie ze skargi Gminy Bystrzyca Kłodzka na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 858/17 oddalił skargę Gminy Bystrzyca Kłodzka na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia [...] października 2016 r. o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi Biała Woda, gm. Bystrzyca Kłodzka,

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 i art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, ze zm.) oraz art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U.

z 2016 r., poz. 2134).

W uzasadnieniu postanowienia zreferowano przebieg sprawy. Wskazano m.in., że:

- wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzgadnia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z właściwymi organami na podstawie przepisów odrębnych. Są nimi w rozpoznawanej sprawie:

- art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody - ze względu na położenie terenu objętego Planem w granicach otuliny Śnieżnickiego Parku Krajobrazowego;

- art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody - ze względu na położenie terenu objętego Planem w granicach obszaru Natura 2000 Pasmo Krowiarki (PLH 020019), zwanego dalej "obszarem PLH 020019".

Zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, projekty dokumentów planistycznych, w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska

w zakresie ustaleń tych dokumentów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Analogicznie - zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy

o ochronie przyrody - projekty dokumentów planistycznych, w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000, wymagają uzgodnienia

z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych dokumentów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Z racji lokalizacji objętego Planem terenu w granicach otuliny Śnieżnickiego Parku Krajobrazowego, należało ustalić, czy jego realizacja może mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody tego obszaru chronionego. Otulina stanowi zgodnie z art. 5 ust. 14 ustawy o ochronie przyrody - strefę ochronną, zabezpieczającą daną formę ochrony przyrody przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka.

Plan obejmuje teren o powierzchni 2,8 ha (działka ew. nr [...]), położony

w miejscowości Biała Woda, w odległości ok. 100 m od granic Śnieżnickiego Parku Krajobrazowego; dla północno-zachodniego fragmentu obszaru objętego Planem (pow. ok. 0,4 ha) ustalono przeznaczenie ZL (tereny lasów), zaś dla pozostałego (pow. ok. 2,4 ha) - przeznaczenie UT/US (tereny zabudowy usług turystyki i usług sportu). Mając na uwadze charakter tych ustaleń Planu, położenie terenu nim objętego, względem Śnieżnickiego Parku Krajobrazowego, jak również cele ochrony tego obszaru chronionego, określone w § 2 rozporządzenia Nr 6 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie Śnieżnickiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 63, poz. 809), organ odwoławczy podzielił pogląd, wyrażony w pierwszej instancji, że realizacja ustaleń Planu nie wpłynie negatywnie na przyrodę Śnieżnickiego Parku Krajobrazowego.

Wobec tego kluczowe było ustalenie, czy realizacja ustaleń Planu może spowodować znacząco negatywne oddziaływanie na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt i ich siedliska, będące przedmiotem ochrony obszaru PLH 020019 - dokonanie właściwej oceny skutków realizacji ustaleń Planu dla tego obszaru Natura 2000, przy uwzględnieniu art. 33 ust 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z nim zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub

w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Organ pierwszej instancji, w postępowaniu zakończonym zaskarżonym rozstrzygnięciem, był związany omówionym powyżej zakresem uzgodnienia. Jednocześnie wskazał, że rozstrzyganie jakichkolwiek innych kwestii byłoby niedopuszczalne. W tym świetle argumenty wnoszącej zażalenie Gminy Bystrzyca Kłodzka, że odmowa uzgodnienia Planu stanowi dyskryminacyjne jej potraktowanie, za które winna być przewidziana rekompensata, uznano za bezzasadne. Rozstrzyganie sprawy w kontekście polityki przestrzennej i społeczno-ekonomicznej gminy Bystrzyca Kłodzka wykracza poza zakres przedmiotowy wymaganego uzgodnienia.

Mający znaczenie dla Wspólnoty, obszar PLH 020019 zajmuje powierzchnię ok. 5,5 tys. ha i jest położony w południowej części województwa śląskiego,

w obrębie Masywu Śnieżnika; obejmuje on silnie rozczłonkowane pasmo górskie Krowiarki, charakteryzujące się rzeźbą peryglacjalną; teren ten cechuje się niewielkimi wzniesieniami zbudowanymi ze zmetamorfizowanych wapieni, widocznych w postaci naturalnych wychodni skalnych oraz odsłonięć

w zlokalizowanych licznie kamieniołomach; charakterystycznym elementem krajobrazu są również występujące w dużej liczbie wąskie, głębokie doliny rzek

i potoków; w pokryciu terenu dominują lasy (stanowiące ok. 60 % powierzchni); ponadto dużą powierzchnię zajmują grunty orne (niemal 30%), mniejszą zaś użytki zielone - pastwiska i łąki (ok. 12 %); przedmiotowy obszar cechuje się niskim stopniem zabudowy; przy tym osadnictwo jest skoncentrowane głównie wzdłuż dolin rzecznych. Siedliskami przyrodniczymi, stanowiącymi przedmioty ochrony obszaru PLH 020019 są m.in. ciepłolubne buczyny storczykowe (9150), żyzne buczyny (9130), kwaśne buczyny (9110), murawy kserotermiczne (6210), niżowe i górskie świeże łąki, użytkowane ekstensywnie (6510), górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie (6520), zwane dalej "siedliskiem 6520" oraz górskie i niżowe murawy bliźniczkowe (6230); obszar PLH 020019 został wyznaczony również dla ochrony siedlisk, związanych ściśle z opisaną wyżej rzeźbą terenu, takich jak m.in.: źródliska wapienne (7220), ściany skalne i urwiska krzemianowe (8220) oraz skały wapienne

i neutrofilne z roślinnością pionierską (6110); ponadto ma na celu ochronę obuwika pospolitego oraz ośmiu gatunków zwierząt, w tym czterech gatunków nietoperzy, dwóch gatunków motyli, wydry i poczwarówki zwężonej.

Organ administracji wskazał, że z aneksu do prognozy oddziaływania na środowisko dla Planu, zwanej dalej "Prognozą", przedłożonej przez Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej, wynika jednoznacznie, że znaczna część terenu, objętego Planem stanowi siedlisko 6520, stanowiące przedmiot ochrony obszaru obszarem PLH 020019. Ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie badań terenowych [...] z 3 września 2016 r., obejmujących działkę ew. nr [...]. Ich wyniki zostały przedstawione w opracowaniu (wykonanym na zlecenie Gminy Bystrzyca Kłodzka) pn. "Weryfikacja występowania siedliska przyrodniczego górskie łąki konietlicowe i mietlicowe użytkowane ekstensywnie (kod 6520) na działce nr [...]położonej we wsi Biała Woda, gmina Bystrzyca Kłodzka", zwanym dalej "Opracowaniem". Jak z niego wynika - w celu weryfikacji występowania na analizowanym terenie siedliska 6520 - wykonano zdjęcie fitosocjologiczne, obejmujące środkowy fragment łąki, znajdującej się w granicach działki ew. nr [...]. Jego analiza potwierdza obecność siedliska w granicach analizowanej nieruchomości. Z Opracowania wynika również, że przedmiotowe siedlisko przyrodnicze występuje na całej niezalesionej części działki - w jej środkowej

i południowej części, zajmującej powierzchnię ok. 2,1 ha,

Organ odwoławczy wyjaśnił, że argumenty wnoszącego zażalenie: "na rysunku/załączniku graficznym do Planu Zadań Ochronnych nie stwierdzono występowania siedliska" w granicach działki ew. nr [...], uznał za niezasadny. Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Pasmo Krowiarki (PLH 020019) (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 r., poz. 4025), zwane dalej "zarządzeniem o zadaniach ochronnych", nie zawiera załącznika graficznego, który przedstawiałby rozmieszczenie siedlisk przyrodniczych

w granicach danego obszaru Natura 2000, zawiera natomiast załącznik (nr 5), określający działania ochronne ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów ich wdrażania. Działka ew. nr [...] została w nim zakwalifikowana do terenów, na których konieczne jest wykonywanie obligatoryjnych działań ochronnych, niezbędnych do zachowania siedliska 6520 we właściwym stanie ochrony, polegającym na "ekstensywnym użytkowaniu kośnym, kośno - pastwiskowym, pastwiskowym trwałych użytków zielonych". Określono dla nich również działania o charakterze fakultatywnym (polegające na użytkowaniu tych trwałych użytków zielonych "zgodnie z wymogami odpowiedniego pakietu rolnośrodowiskowego w ramach obowiązującego PROW"). Występowanie siedliska 6520 w granicach przedmiotowej nieruchomości znajduje też potwierdzenie

w opracowaniu pn. "PLAN ZADAŃ OCHRONNYCH specjalnego obszaru ochrony Natura 2000 PASMO KROWIARKI PLH 020019 w województwie dolnośląskim (projekt)", zwanym dalej "projektem Planu". Stanowi ono dokumentację, wykonaną na potrzeby sporządzenia projektu planu zadań ochronnych. Działka ew. nr [...] została wskazana w tabeli nr 2.6 pn. "Informacja o przedmiotach ochrony objętych Planem wraz zakresem prac terenowych - dane zweryfikowane", jako miejsce występowania siedliska 6520; konsekwentnie została również uwzględniona

w tabelach:

- nr 4 pn. "Analiza zagrożeń" - jak z niej wynika zagrożenie dla tego siedliska, występującego m.in. na tej działce, stanowią: zaprzestanie koszenia i wypasu, zabudowa rozproszona oraz zmiana sposobu uprawy,

- nr 6 pn. "Ustalenie działań ochronnych" - dla analizowanego siedliska, występującego m.in. w granicach spornej, nieruchomości określono w niej konkretne działania ochronne.

W ocenie organu administracji zaproponowane w projekcie Planu działania ochronne są tożsame z przytoczonymi wyżej, zawartymi w załączniku nr 5 do zarządzenia o zadaniach ochronnych; na mapie, stanowiącej załącznik nr 3 do projektu Planu, na której przedstawiono występowanie siedlisk przyrodniczych

w granicach obszaru Natura 2000, nie uwzględniono wprawdzie działki ew. nr [...], jako miejsca występowania siedliska 6520. Przy pobieżnej analizie tego opracowania może to budzić wątpliwości, co do faktycznego występowania siedliska na spornej działce. Mając jednakże na uwadze zarówno to, że treść tego opracowania wskazuje bezspornie na występowanie przedmiotowego siedliska w granicach tej nieruchomości, jak również fakt, że powyższe potwierdzają również badania terenowe, przeprowadzone we wrześniu 2016 roku na potrzeby sporządzenia Opracowania, przedłożonego przez Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej wraz z wnioskiem o uzgodnienie Planu, skonstatowano, że obecność danego siedliska na omawianym terenie nie budzi wątpliwości. Brak odzwierciedlenia stanu faktycznego w powyższym zakresie na mapie, stanowiącej załącznik do projektu Planu, uznano za oczywistą omyłkę kreślarską, powstałą w trakcie nanoszenia danych inwentaryzacyjnych (przedstawionych w tabeli nr 2.6 ww. opracowania) na podkład ortofotomapy. Mapa ta nie uwzględnia również występowania omawianego siedliska na terenie położonym na zachód od przedmiotowej działki (na działce ew. nr [...] i wschodniej części działki ew. nr [...]) oraz odpowiednio w kierunku południowym (na działkach ew. nr [...]). Przy tym, zgodnie z projektem Planu, wskazane nieruchomości (położone w miejscowości Biała Woda) wraz ze sporna działką (nr ew. [...]) oraz sześcioma, położonymi w miejscowości [...] (trzy – nr [...]- są położone na wschód od spornej działki, zaś kolejne trzy – nr [...] - odpowiednio na południe) stanowią zidentyfikowany, w trakcie prac terenowych, przeprowadzonych w 2012 roku, wyróżniający się przestrzennie i florystycznie, fragment przedmiotowego siedliska, oznaczony w tabeli 2.6 tego opracowania symbolem ID 240.

Siedlisko 6520, występujące w granicach obszaru PLH 020019, cechuje się wysokim stopniem reprezentatywności i - według standardowego formularza danych dla tego obszaru (dokumentu zawierającego kluczowe informacje dotyczące danego obszaru Natura 2000) - zajmuje powierzchnię 299,4 ha. Na taką powierzchnię siedliska wskazuje również dokumentacja, sporządzona na potrzeby projektu Planu. Z tego opracowania (tabela nr 2.6) wynika, że w ogólnej powierzchni analizowanego siedliska uwzględniono również jego fragment, występujący na działce ew. nr [...]. Na terenie objętym Planem, przedmiotowe siedlisko zajmuje powierzchnię ok. 2,1 ha; stanowi przy tym część większego (ok. 26-hektarowego) płatu o nieregularnym kształcie; oznacza to, że omawiane siedlisko jest zlokalizowane nie tylko na omawianej działce, ale również występuje w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Podkreślono, że sporna działka znajduje się w środkowej części płatu siedliska.

W przedłożonym do uzgodnienia Planie, znaczną powierzchnię działki ew. nr [...] przeznaczono pod "tereny zabudowy usług turystyki / usług sportu" (symbol UT/US). W odniesieniu do nich ustalono, że mogą być one "w całości przeznaczone na cele zgodne z przeznaczeniem podstawowym lub także na cele zgodne

z przeznaczeniem dopuszczalnym na zasadach ustalonych w dalszej części uchwały", przy tym przeznaczenie podstawowe określono jako "teren zabudowy usług turystyki i usług sportu", zaś za przeznaczenie dopuszczalne uznano: "małą architekturę, zieleń ozdobną niską i średnio-wysoką, komunikację wewnętrzną oraz obiekty towarzyszące, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej". Ponadto

w Planie, w części określającej zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy, wskazano m.in.: "budynki należy realizować jako wolnostojące lub zespoły budynków powiązane łącznikami", "w budynkach dopuszcza się funkcję mieszkaniową, jako hybrydę hotelowo-mieszkaniową", "wysokość zabudowy maksymalnie 3 kondygnacje plus poddasze użytkowe, lecz nie więcej niż 14 m", "dopuszcza się podpiwniczenie budynków wynikające z konfiguracji terenu", "garaże należy projektować jako podziemne wbudowane w budynkach", "maksymalny wskaźnik zabudowy do 40%

w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", "minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej - 50%", "nieprzekraczalne linie zabudowy określono na rysunku planu miejscowego - 15 m od południowej i wschodniej granicy działki, - 12 m od granicy terenów leśnych ZL", "dopuszcza się wydzielenie dróg wewnętrznych o szerokości minimalnej 5m", "ustala się obowiązek zapewnienia w granicach poszczególnych terenów odpowiedniej liczby miejsc do parkowania:- dla zabudowy usługowej - 1 miejsce parkingowe na jeden pokój hotelowy lub apartament, lecz nie mniej niż 100 stanowisk parkingowych dla całej inwestycji w tym minimum 6 stanowisk dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, 1 miejsce parkingowe dla 3 zatrudnionych oraz 4 miejsca parkingowe dla autokarów", "miejsca parkingowe należy przewidzieć jako terenowe utwardzone w całości lub części", "do wymaganej liczby miejsc parkingowych zalicza się również miejsca w garażach podziemnych". "Jako elementy infrastruktury technicznej terenu ustala się planowane: obiekty, urządzenia techniczne, sieci nadziemne i podziemne wraz z urządzeniami towarzyszącymi, które służą lub będą służyć zaopatrzeniu terenów zabudowy i gospodarowania w energie elektryczna, wodę (...), przyłącza teletechniczne oraz odprowadzeniu ścieków bytowych, opadowych i komunalnych", oraz: "na własne potrzeby dopuszcza się wykorzystanie nieuciążliwych lokalnych źródeł energii odnawialnej o mocy nieprzekraczającej 100 kW". Dodatkowo, w części Planu określającej "zasady i ustalenia w zakresie ochrony środowiska, przyrody

i krajobrazu kulturowego" wskazano: "zakazuje się wprowadzania do miejscowego środowiska przyrodniczego obcych mu gatunków roślin i zwierząt a także innych form rozwojowych" oraz "zaleca się realizować nowe nasadzenia zieleni ozdobnej, rekreacyjnej i użytkowej w oparciu o wybór rodzimych gatunków, powszechnie reprezentowanych w miejscowym środowisku".

Mając na uwadze takie zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, obrazujące skalę i rodzaj planowanego na tym terenie przedsięwzięcia, organ administracji wskazał, że realizacja ustaleń Planu, na terenie oznaczonym symbolem UT/US, wiązałaby się z całkowitą zmianą sposobu użytkowania analizowanego terenu. Spowodowałaby zatem zniszczenie siedliska 6520 - na całej powierzchni występowania (2,1 ha); siedlisko zostałoby zniszczone już na etapie realizacji inwestycji, w trakcie którego część terenu zostałaby zajęta przez składowane materiały budowlane, część rozkopana pod planowane inwestycje,

a część rozjeżdżona przez użyte maszyny budowlane. Docelowo natomiast znaczna część analizowanego terenu zostałaby fizycznie zajęta przez obiekty budowlane oraz elementy infrastruktury technicznej, na pozostałym zaś obszarze, określonym

w Planie mianem powierzchni biologicznie czynnej, zostałaby wprowadzona "zieleń ozdobna niska i średnio-wysoka". Wobec tego - w wyniku realizacji ustaleń Planu - bezpośredniemu, fizycznemu zniszczeniu uległoby ok. 0,7 % ogólnej powierzchni, zajmowanej przez siedlisko 6520, w obszarze PLH 020019. Biorąc pod uwagę fakt, że omawiane siedlisko jest w skali tego obszaru, jak i innych obszarów Natura 2000 wyznaczonych dla jego ochrony, zagrożone - głównie w wyniku dużej presji na zabudowywanie kolejnych obszarów łąkowych (powodujące zarówno fizyczne zniszczenie części siedliska, jak i fragmentację poszczególnych płatów), jak

i zaprzestanie ich rolniczego użytkowania - zniszczenie takowej powierzchni przedmiotowego siedliska w obszarze PLH 020019 byłoby znaczące.

W zarządzeniu o zadaniach ochronnych, jako cele ochrony (cele działań ochronnych) dla siedliska 6520, wskazano zachowanie siedliska w obszarze PLH 020019 w stanie niepogorszonym oraz utrzymanie, związanej z siedliskiem, różnorodności florystycznej i faunistycznej; przy tym dla przedmiotowego siedliska, występującego w granicach działki ew. nr 58/29 określono zadanie ochronne

(o charakterze obligatoryjnym), polegające na "ekstensywnym użytkowaniu kośnym, kośno - pastwiskowym, pastwiskowym trwałych użytków zielonych". Bezspornym jest, że realizacja ustaleń Planu, poprzez fizyczne zniszczenie przedmiotu ochrony, trwale uniemożliwi wykonywanie tego zadania ochronnego, spowoduje to niemożność osiągnięcia wyznaczonego celu ochrony - zachowania siedliska

w obszarze w stanie niepogorszonym,

Mając to na uwadze organ administracji wskazał, że - zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody - działania podejmowane w granicach obszaru Natura 2000, nie mogą być, co do zasady, sprzeczne z ustaleniami planu zadań ochronnych. Brak zaś możliwości osiągnięcia celów, ustalonych w planie ochrony,

w odniesieniu do danego przedmiotu ochrony obszaru Natura 2000, w następstwie realizacji określonej inwestycji, oznacza, że byłoby to w sprzeczności z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z nim, zabrania się podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Organ administracji zwrócił również uwagę na kwestię pośredniego wpływu realizacji inwestycji na przedmiotowe siedlisko przyrodnicze. Mając to na uwadze, wskazano, że realizacja ustaleń Planu - zabudowa środkowej części omawianego obszaru łąkowego - spowoduje trwałą fragmentację siedliska. Nadto wybudowanie ośrodka hotelowego (wraz z towarzyszącą infrastrukturą - w tym garażami podziemnymi) na terenie przedmiotowej działki spowodowałoby znaczący wzrost antropopresji również na tereny położone w jej sąsiedztwie (od strony wschodniej i zachodniej), na których występuje analizowane siedlisko przyrodnicze. Biorąc pod uwagę charakter inwestycji, lokalne uwarunkowania, wynikające z ukształtowania terenu, jak również fakt, że górskie łąki konietlicowe, użytkowane ekstensywnie, stanowią siedliska żyzne (lub średnio żyzne), umiarkowanie wilgotne, stwierdzono, że realizacja ustaleń Planu wiąże się ze zmianą stosunków wodnych w tym rejonie; mogłaby więc negatywnie wpłynąć na warunki środowiskowe (uwilgotnienie gleby), kluczowe dla zachowania tego siedliska w rejonie działki o ew. nr [...]. Ponadto realizacja ustaleń Planu, w tym budowa obiektów hotelowych, na obszarze dotychczas wolnym od zabudowy, może też niewątpliwie stymulować dalszą zabudowę terenu, położonego w sąsiedztwie spornej działki; kwestia ta musi być uwzględniona z uwagi na silną presję urbanistyczną, przy tego typu infrastrukturze turystycznej, występującą zarówno na terenie gminy Bystrzyca Kłodzka, jak i gminach sąsiednich. Pogląd organu odwoławczego, co do zabudowy rozproszonej oraz, związanej z nią, kwestii tworzenia precedensu do zabudowy kolejnych działek podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 marca 2012 r., sygn. akt: IV SA/Wa 372/12. W jego uzasadnieniu podkreślono: "szczególne znaczenie należy przywiązywać do integralności i spójności obszaru Natura 2000, gdyż podział na niewielkie enklawy może uniemożliwić właściwą ochronę składników środowiska przyrodniczego oraz kumulację oddziaływań występujących na danym terenie, zwłaszcza że możliwości absorpcyjne środowiska są ograniczone i pewna ilość nawet niewielkich oddziaływań, aczkolwiek skumulowanych może wywołać trudne do odwrócenia zmiany".

Organ administracji wskazał, że co prawda, w § 9 Planu (określającym zasady i ustalenia w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego) wskazano: "realizacja projektowanej zabudowy nie może naruszać zasad ochrony środowiska obowiązujących dla tych obszarów ochronnych, ani pogorszyć stanu lub uszczuplić jego zasobów i walorów oraz uwzględniać występujące w granicach planu i jego sąsiedztwa stanowiska roślin ochronnych i zwierząt oraz siedliska o dużej wartości przyrodniczej", przywołany zapis ma jednakże charakter generalnego stwierdzenia i stoi ono w sprzeczności z konkretnymi ustaleniami Planu dla terenu, określonego symbolem UT/US.

Jednocześnie organ administracji wskazał, że w odniesieniu do ustaleń Planu dla terenu, oznaczonego symbolem ZL (obejmującego północno-zachodni, zalesiony, fragment działki ew. nr [...]), ich realizacja nie spowoduje znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000; nie budzi to wątpliwości, bowiem ustalenia dotyczące przeznaczenia omawianego terenu - prowadzenie gospodarki leśnej - są zbieżne z jego obecnym użytkowaniem.

W świetle ustaleń, dokonanych w toku postępowania odwoławczego

a dotyczących kwestii zniszczenia siedliska 6520 w razie realizacji ustaleń Planu, za niemające znaczenia uznał organ administracji argumenty wnoszącego zażalenie, że "maksymalny wskaźnik zabudowy (...) w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej", zgodnie z ustaleniami Planu, wynosi 40% oraz że niezabudowane pozostaną części działki, wydzielone nieprzekraczalnymi linami zabudowy - wschodni i południowy fragment działki. Z uwagi na dokonane ustalenia za niezasadne, uznano również argumenty, że "siedlisko 6520 może współistnieć z zagospodarowaniem rekreacyjnym pod warunkiem jego utrzymania, tj. stosowania niezbędnych zabiegów agrotechnicznych jak wykaszanie, nawożenie, wypas" oraz, że siedlisko to "posiada też zdolność szybkiej regeneracji w razie jego zniszczenia". Podkreślono, że Plan nie zakłada pozostawienia przedmiotowego siedliska przyrodniczego na analizowanym terenie - zgodnie z jego ustaleniami, na terenach niezabudowanych będzie wprowadzona zieleń urządzona. Nie ma też możliwości realizacji inwestycji bez zniszczenia danego siedliska już na etapie budowy. Nawet przy hipotetycznym założeniu, jakoby fragmenty przedmiotowego siedliska przyrodniczego nie zostały zniszczone na etapie realizacji przedsięwzięcia, ich "współistnienie

z zagospodarowaniem rekreacyjnym" byłoby niemożliwe. Występujące w postaci szczątkowych pasm, pozostawionych pomiędzy obiektami budowlanymi oraz elementami infrastruktury technicznej, fragmenty siedliska, przy zmienionych uwarunkowaniach przyrodniczych i przestrzennych, w relatywnie krótkim czasie utraciłyby cechy danego siedliska przyrodniczego - uległyby przekształceniu w inne zbiorowisko roślinne.

Za niezasadne organ administracji uznał również argumenty, że "w przypadku przedmiotowego siedliska istnieje szereg możliwości ograniczających negatywne skutki projektowanego zainwestowania", takich jak m.in. "zobowiązanie właściciela (...) terenu do pozostawienia niezabudowanej części w użytkowaniu rolniczym (łąkowym) i dostosowania się do zasad ochrony siedliska Natura 2000" oraz "utrzymanie i poprawę stanu siedliska w części niezabudowanej, aż do osiągnięcia stanu U1". Za chybiony uznał także argument, że możliwością ograniczającą negatywne skutki realizacji ustaleń Planu jest zobowiązanie inwestora do "kompensacji przyrodniczej na innym terenie (np. odtworzenie siedliska na sąsiadują tych działkach, o identycznych warunkach środowiskowych co działka [...]), stosownie do szkód spowodowanych zabudową. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kończy się wydaniem przez organ rozstrzygnięcia, którym będzie uzgodnienie bądź nieuzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie organ był zatem obowiązany do ustalenia, czy

- w kontekście wymagań związanych z ochroną przyrody, dotyczących Śnieżnickiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru PLH 020019 - jest dopuszczalna realizacja ustaleń Planu. Dokonanie uzgodnienia, ale przy spełnieniu nałożonych warunków, stanowiłoby przekroczenie granic kompetencji rzeczowej organu administracji. Dodatkowo kompensacja przyrodnicza ma też zastosowanie tylko w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, organ może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, zapewniając przy tym wykonanie kompensacji przyrodniczej, niezbędnej do zapewnienia spójności

i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, jedynie, gdy za realizacją danego planu lub działań przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz

w sytuacji braku rozwiązań alternatywnych.

Za chybione organ administracji uznał również argumenty, że siedlisko 6520, "należy do najbardziej rozpowszechnionych siedlisk obszaru Pasmo Krowiarki" oraz "nie należy do siedlisk kluczowych" ani nie jest siedliskiem priorytetowym. Obszar PLH 020019 został wyznaczony dla ochrony wszystkich siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, wymienionych w standardowym formularzu danych dla tego obszaru. Co prawda trzy z chronionych w obszarze siedlisk przyrodniczych posiadają status siedlisk priorytetowych (mających szczególne znaczenie dla Wspólnoty), jednakże nie oznacza to, że pozostałe - wymienione w standardowym formularzu danych, nie podlegają ochronie. Siedlisko górskie łąki konietlicowe, użytkowane ekstensywnie, jest zagrożone w skali Polski. W analizowanym zaś obszarze Natura 2000 stanowi ważny przedmiot ochrony, zarówno z uwagi na ochronę różnorodności biologicznej jak i dużą zachowaną powierzchnię

(w stosunkowo dużych płatach). Za bezzasadne organ administracji uznał argumenty, że fragment przedmiotowego siedliska przyrodniczego, zlokalizowany na terenie objętym Planem, jest położony "peryferyjnie/obrzeżnie w stosunku do chronionego obszaru", a zatem "nie przewiduje się naruszenia jego spójności (fragmentacji)". Uznał, że błędne jest wnioskowanie, jakoby dany obszar Natura 2000 dzielił się, pod względem wartości przyrodniczej, na strefy, z których te - mające największe znaczenie - znajdują się w jego środkowej części.

Organ administracji uznał również, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają zarzuty, odnoszące się do treści opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z 28 października 2016 r. ponieważ została ona wydana w ramach odrębnego postępowania (prowadzonego w trybie art. 17 ust. 6 lit. a tiret 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zarzuty, odnoszące się do jej treści, wykraczają zatem poza zakres przedmiotowy postępowania, zakończonego rozstrzygnięciem z 27 października 2016 r.

W odniesieniu do wywodów wnoszącego zażalenie, że załącznik nr 5 do zarządzenia o zadaniach ochronnych, w którym dla konkretnych przedmiotów ochrony określono działania ochronne, budzi wątpliwości, bowiem w wielu przypadkach działki ewidencyjne, jako miejsce wykonania danego działania ochronnego dla analizowanego siedliska przyrodniczego, są wymienione kilkukrotnie, organ administracji wyjaśnił, że nie są to omyłki tekstowe. Fakt, że dana nieruchomość jest wymieniona kilkukrotnie oznacza, że siedlisko przyrodnicze nie znajduje się na całej powierzchni działki, lecz zajmuje kilka jej odrębnych fragmentów.

Mając na uwadze ustalenia, dokonane w toku postępowania odwoławczego, organ odwoławczy uznał za trafne stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii możliwości wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania realizacji ustaleń Planu dla terenu oznaczonego symbolem UT/US na obszar PLH 020019. Jest to równoznaczne ze sprzecznością tych ustaleń z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Faktycznie lokalizacja siedliska 6520 w rejonie terenu objętego Planem nie została w sposób należyty wyjaśniona w uzasadnieniu postanowienia wydanego w pierwszej instancji oraz - w toku prowadzonego wówczas postępowania - pominięto analizę oddziaływań pośrednich, w kontekście realizacji ustaleń Planu. Jednakże powyższe uchybienia - w ocenie organu odwoławczego - nie wymagały uchylenia zaskarżonego postanowienia ponieważ nie miały wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia oraz mogły być wyeliminowane w toku postępowania odwoławczego, poprzez właściwe wyjaśnienie przedmiotowych kwestii.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ właściwy w przedmiocie uzgodnienia, odnosząc się do przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może: dokonać uzgodnienia, odmówić uzgodnienia z przywołaniem konkretnych podstaw prawnych w tym względzie albo odmówić uzgodnienia z równoczesnym wskazaniem warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, powołując przy tym podstawę prawną tych uwarunkowań. Zatem - w sytuacji, w której wydawane jest postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu planu – organ administracji jest obowiązany wskazać, pod jakimi warunkami jego uzgodnienie byłoby możliwe. W sentencji postanowienia organu pierwszej instancji wskazano, po spełnieniu jakich wymogów, uzgodnienie byłoby możliwe. Fakt lokalizacji analizowanego terenu w granicach obszaru chronionego nie wyklucza, co do zasady, możliwości zmiany przeznaczenia terenów dotychczas niezabudowanych na cele inwestycyjne, związane m.in.

z działalnością usługową, jednakże kształtowanie gospodarki przestrzennej w tym zakresie winno odbywać się w warunkach zrównoważonego rozwoju. Jak wskazano w wyroku o sygn. akt: IV SA/Wa 372/12: "ochrona przyrody musi się także odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, a zatem nie wykluczać jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom". Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, że w planowaniu przestrzennym, obok uwarunkowań ekonomicznych, uwzględnia się na równi także m.in. wymagania ładu przestrzennego (rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne), walory architektoniczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 i 2 wskazanej ustawy). Również przepisy ustawy

z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.) stanowią, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i inne dokumenty planistyczne sporządza się zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska (art. 71 i 72). Wynika z tego, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej. Oznacza to, że pod zabudowę nie powinno się przeznaczać terenów cennych przyrodniczo, jeżeli nie jest to rzeczywiście konieczne i wynika jedynie z uwarunkowań ekonomicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Bystrzyca Kłodzka wskazała na naruszenie przepisów:

- art. 30 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody,

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że niedopuszczalne było oparcie się

o informację zawarte w Prognozie, co do występowania siedliska 6520, stosownych zaś informacji w danym zakresie nie zawierały obowiązujące akty normatywne, w tym zarządzenie o zadaniach ochronnych. Nie jest ono odzwierciedlone w części graficznej projektu nowego Planu ochrony. Podnoszono, że nie można oprzeć się na informacji zawartej w danym zarządzeniu, gdy chodzi o lokalizację siedliska 6520

w obrębie konkretnej działki ewidencyjnej. Zawarte tam informacje, dotyczące rozmieszczenia poszczególnych siedlisk chronionych na działkach, nie są spójne

i bywają ze sobą sprzeczne - na poszczególnych działkach ujawniane są różne siedliska. Podniesiono, że w sprawie nie wykazano, aby mogło dojść do znaczących oddziaływań na siedlisko 6520, zwłaszcza przy zachowaniu warunków, zakreślonych w Planie. Przy tym - generalnie - możliwa jest realizacja przedsięwzięć

z naruszeniem planów ochrony, gdy zachodzą przesłanki zakreślone w art. 37 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Organ nie wykazał, że przesłanki, zwalniające z zakazu nie wystąpiły.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę Gminy Bystrzyca Kłodzka oddalił.

Skargę Sąd rozpoznał w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ orzekający w sprawie trafnie przywołał istotne uwarunkowania sprawy - treść stosownych regulacji normatywnych, dokumenty uzasadniające ustalenie, że na terenie działki ew. nr [...], której to dotyczy Plan, występuje siedlisko 6520, oraz sformułował argumentację uzasadniającą konkluzję, że ewentualna przyszła realizacja ustaleń Planu prowadziłaby do naruszenia stosownych zakazów. Ponowne przytaczanie argumentacji organu, wobec szczegółowego jej zreferowania, Sąd uznał bezzasadne i przyjął za własną.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że w rozpoznawanej sprawie argumentem przemawiającym w pierwszym rzędzie za brakiem możliwości uzgodnienia była sprzeczność ustaleń Planu z regułami wynikającymi ze stosowanego aktu prawa miejscowego (tak art. 28 ust. 5 zd. 1 ustawy o ochronie przyrody) - zarządzenia o zadaniach ochronnych. W istocie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności sporządzone zresztą na zlecenie gminy Opracowanie stanowiące element Prognozy, którego wniosków, co do meritum,

w istocie Gmina nie podważyła, uzasadnia uznanie, że na przedmiotowej działce (nr [...]), objętej Planem, w znacznej części znajduje się siedlisko 6520. Z kolei nie ulegają także w sprawie wątpliwości, zapisy obowiązującego planu ochrony dla obszaru PLH 020019 - zawarte w zarządzeniu o zadaniach ochronnych. Przesądza on, że wymaganym - podstawowym - sposobem zabezpieczenia siedliska 6520 jest jego kośne lub pastwiskowe wykorzystanie (tabela w zał. nr 5 poz. 6520 ws. 1 kol. 2 pkol. 1). Obowiązanym do realizacji tego zadania jest przy tym właściciel lub posiadacz obszaru (ws. 1 kol. 2 pkol.3). W ocenie Sądu nie może budzić także wątpliwości, że postanowienia w danym zakresie dotyczą także przedmiotowej działki ew. nr 58/29 (ws. 1 kol. 2 pkol. 2). Oceny tej nie może zmienić dopuszczenie także możliwości wykorzystania siedliska 6520 na danej działce na inne cele rolnośrodowiskowe (tabela w zał. nr 5 poz.6520 ws. 2). Zakładane w Planie przedsięwzięcia nie mogą być bowiem zaliczone w ogóle do takiej kategorii działań.

Zdaniem Sądu wobec tych uwarunkowań prawnych i faktycznych organ nie był uprawniony do uzgodnienia Planu. Poza jego oceną musiały pozostać w ogóle

w danym postępowaniu (w przedmiocie uzgodnienia) kwestie, czy bezwarunkowe nakazy, sformułowane w planie ochrony nie prowadzą do zbyt daleko idących ograniczeń, gdy chodzi np. o przedmiotową działkę, wobec faktycznej potrzeby ochrony stabilności całego kompleksu siedliska 6520 na obszarze PLH 020019.

Sprzeczność zamierzenia ujętego w Planie z postanowieniami Planu ochrony, będącego aktem prawa miejscowego, zamykała drogę dla uzgodnienia. Niemniej,

w ocenie Sądu, trafna jest także, sformułowana w zaskarżonym akcie i stosownie szczegółowo uzasadniona, argumentacja, że realizacja danych zamierzeń, zakładanych w Planie, prowadziłaby do istotnego oddziaływania na całość kompleksu siedliska 6520 w obszarze PLH 020019, także w kontekście presji na urbanizację terenów przyległych, wobec zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", gdy chodzi o realizację zabudowy na terenach nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Trafnie jednocześnie organ wywiódł, że - wobec stosownych zapisów Planu - nie byłoby realnej możliwości zachowania danego fragmentu siedliska 6520, jako górskie łąki kośne lub pastwiska, na terenie zainwestowanym zgodnie z jego postanowieniami. Zdaniem Sądu Argumentacja organu jest spójna i logiczna, zgodna z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Gdy chodzi zaś o wiadomości specjalne - oceny, czy może dojść do znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru PLH 020019 w kontekście całego znajdującego się tam kompleksu siedliska 6520 - uprawnione jest założenie, że dysponuje nimi organ wyspecjalizowany w danej dziedzinie, zatrudniający pracowników o stosowny kwalifikacjach. Z kolei wywody strony skarżącej, gdzie kwestionowano konstatacje organu administracji, nie zostały potwierdzone stanowiskiem osób, dysponujących fachową wiedzą w danym zakresie.

Zdaniem Sądu nie jest też trafna pozostała argumentacja skargi

z następujących przyczyn:

- jak zasadnie odnotowano, w obowiązującym planie ochrony obszaru PLH 020019 nie ma informacji graficznej, z której treści wynikałoby czy i na jakiej części działki ew. nr [...] znajdują się fragment siedliska 6520, co do którego stosowne postanowienia zawiera ten akt normatywny; w takiej sytuacji uprawnione było oparcie się w danym zakresie na dokumencie - Opracowaniu - przedłożonym przez Gminę, jako uzupełnienie Prognozy; organ administracji w sposób szczegółowy wyjaśnił

z kolei rozbieżności, jakie występują pomiędzy przedłużoną mu dokumentacją

a zawartą w projekcie Planu; brak było z kolei przeszkód, aby w danym postępowaniu oprzeć się na dokumencie sporządzonym przez wnioskującego

o uzgodnienie, o ile prawidłowość zawartych w nim informacji nie budziła uzasadnionych wątpliwości,

- treść zarządzenia o zadaniach ochronnych, gdy chodzi o postanowienia dotyczące działki ew. nr [...], nie budzi tego rodzaju wątpliwości, aby można było uznać, że dany akt normatywny nie może być podstawą dla ustalenia, jakie prawa i obowiązki zeń wynikają; o ile nawet zawiera on jakieś wewnętrzne sprzeczności, nie dotyczą one bezpośrednio przedmiotowej działki; nie sposób więc odmówić skuteczności jego postanowieniom w danym zakresie,

- mylnie Gmina przywołuje w danej sprawie art. 37 ust. 2 in fine ustawy o ochronie przyrody; z jego treści nie sposób wywodzić ogólnej zasady, jakoby było dopuszczone podejmowanie wszelkich działań sprzecznych z planami ochrony, przy spełnieniu zapisanego tam warunku. Ponieważ zakreślono w nim jedynie odstępstwo od zasady wydawania decyzji naprawczych w razie zrealizowania działań sprzecznych z planem ochrony, nie dopuszczalne byłoby rozszerzające wykładanie danej regulacji, jako normy generalnie legalizującej naruszanie postanowień planu ochrony pod pewnymi warunkami. Jak wynika expressis verbis z hipotezy danej normy, znajduje ona zastosowanie tylko w razie zrealizowania już działań nielegalnych (z naruszeniem planu ochrony). Nie można więc go w żaden sposób odnieść do przypadku, rozpoznawanego w niniejszej sprawie, gdzie chodzi o zajęcie stanowiska, czy podjęcie określonych działań w przyszłości (zakreślonych postanowieniami Planu) może być dopuszczone (a więc uzgodnione),

- nie może być przedmiotem rozważań w mniejszej sprawie, sygnalizowana okoliczność, jakoby dany organ administracji w sprawach analogicznych zajmował odmienne stanowisko. Przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny jest bowiem w danej sprawie nie generalnie prawidłowość działania organów administracji, lecz legalność określonego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej; notabene Sąd nie dysponuję nawet stosowną dokumentację dla oceny, czy przywoływany przez Gminę przykład, gdzie jakoby zaaprobowano likwidację fragmentu takiego samego siedliska chronionego jest w istocie analogiczny do rozpoznawanego przypadku.

W tym świetle - zdaniem Sądu - chybione są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających możliwość uzgodnienia, gdy chodzi

o postanowienia planów na terenach objętych siecią Natura 2000, w szczególności art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Nie uchybiono także art. 33 ust. 3 ww. ustawy. Przedmiotowy Plan był poddany ocenie oddziaływania na środowisko, czego odzwierciedleniem była między innymi, sporządzona w ramach tego postępowania, Prognoza. Organ administracji uwzględnił zawarte w niej informacje (w tym zamieszczone w Opracowaniu), w szczególności, gdy chodzi o stan faktyczny na terenie objętym Planem.

Zdaniem Sądu nie mogły być uwzględnione zarzuty skargi, gdzie wywodzono naruszenie przepisów k.p.a., w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Przepisy procedury administracyjnej nie znajdują generalnie zastosowania w sprawie uzgodnień, dokonywanych w ramach innej procedury - uchwalania akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy. Zawarty w art. 24 ust. 1 zd. 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymóg procedowania w trybie art. 106 k.p.a. nie skutkuje odesłaniem do wszelkich reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zamieszczonych w Kodeksie. Nie oznacza to naturalnie, aby organ administracji, prowadzący dane postępowanie, był zwolniony z obowiązku wnikliwego jej rozpoznania, co znajduje oparcie w regule prawidłowej administracji, wywodzonej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Powinności

w danym zakresie, jak wskazano, organ nie uchybił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gmina Bystrzyca Kłodzka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 28 ust. 5 i ust. 10 pkt 4 oraz 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody;

2/ naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i uznanie, że występowanie siedliska będącego przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 Pasmo Krowiarki PLH020019

w granicach terenu stanowiącego podlegający uzgodnieniu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budziło wątpliwości organów;

3/ naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i przyjęcie założenia, że twierdzenie organu nie wymagają udowodnienia ponieważ pochodzą od organu wyspecjalizowanego;

4/ naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i przyjęcie za udowodnione, pomimo istnienia wewnętrznych sprzeczności w projekcie planu zadań ochronnych, że dokumentacja ta może stanowić podstawę rozstrzygania o obowiązkach podmiotów oraz zakresie koniecznych działań.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się,

z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Ponadto zgodnie z przepisem art. 28 ust. 10 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 zawiera określenie działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie

i obszarów ich wdrażania, w tym w szczególności działań dotyczących:

a/ ochrony czynnej siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk,

b/ monitoringu stanu przedmiotów ochrony oraz monitoringu realizacji celów,

o których mowa w pkt 3,

c/ uzupełnienia stanu wiedzy o przedmiotach ochrony i uwarunkowaniach ich ochrony.

Z powyższych przepisów wynika, iż w toku procedury uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regionalny dyrektor ochrony środowiska jest zobowiązany do odmowy uzgodnienia projektu planu, o ile realizacja zamierzeń określonych w planie, samodzielnie lub w połączeniu z innymi działaniami prowadziłaby do znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Oznacza to, iż aby organ miał podstawy do odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to skutki związane

z realizacją zamierzeń planu muszą w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych spowodować pogorszenie stanu tych siedlisk, dla których obszar został wyznaczony - przepis art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tym samym, aby móc mówić o znaczącym negatywnym oddziaływaniu na obszar Natura 2000 musi istnieć siedlisko przyrodnicze, na które wystąpi oddziaływanie i oddziaływanie to doprowadzi do pogorszenia stanu siedliska przyrodniczego. Gdy rozpatrywana jest możliwość pogorszenia stanu siedliska przyrodniczego, to odnosi się ona do pogorszenia stanu siedliska w całości obszaru Natura 2000, a nie do każdego pojedynczego płatu siedliska z osobna. Plan zadań ochronnych ustanawiany jest przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska dla utrzymania i przywracania m.in siedlisk przyrodniczych do właściwego stanu ochronny - art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem pełnomocnika Gminy nie można tym samym zrównywać ze sobą braku realizacji zadania ochronnego z działaniem powodującym znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000. Tymczasem Sąd przyjął, że wskazanie danej nieruchomości do prowadzenia na niej działalności, która stoi

w sprzeczności z działaniami ochronnymi samo w sobie stanowi o wystąpieniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu potwierdził, że

w analogicznych postępowaniach dotyczących tego samego przedmiotu ochrony

w tym samym obszarze Natura 2000 uzgadniał przeznaczenie terenów zajętych przez siedlisko przyrodnicze 6520 Górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie (Polygono-Trisetion). Ponadto w czasie od ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Pasmo Krowiarki w bezpośredniej bliskości działki o nr ewid. [...] objętej ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzniesiona została zabudowa mieszkaniowa, na nieruchomościach, które zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu zadań ochronnych stanowią nieruchomości wskazane do prowadzenia działań ochronny dla siedliska 6520 Górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie (Polygono- Trisetion) - tj. działki o nr ewid. [...].

Pełnomocnik Gminy wskazał, że Sąd przyjął za Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, że brak odzwierciedlenia w dokumentacji pod nazwą "Plan Zadań Ochronnych specjalnego obszaru ochrony Natura 2000 Pasmo Krowiarki PLH020019 w województwie dolnośląskim (projekt)" stanu faktycznego występowania siedliska 6520 Górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie (Polygono-Trisetion) na działce o nr ewid. [...] jest oczywistą omyłką kreślarską powstałą w trakcie nanoszenie danych inwentaryzacyjnych na podkład ortofotomapy. Tymczasem stoi to w oczywistej sprzeczności z twierdzeniami organu odpowiedzialnego za sporządzenie tej dokumentacji i przyjęcie planu zadań ochronnych dla obszaru ochrony Natura 2000 Pasmo Krowiarki PLH020019, twierdzeniami. Stosownie do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2016 r., "Zgodnie z (...) materiałami będącymi

w zasobach tut. Dyrekcji (Inwentaryzacja przyrodnicza gminy Bystrzyca Kłodzka, część graficzna dokumentacji Planu zadań ochronnych obszaru Natura 2000 Pasmo Krowiarki PLH020019 w województwie dolnośląskim na lata 2014-20023 ustanowionego zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 29 września 2014 w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Pasmo Krowiarki PLH020019) - na terenie planu nie stwierdzono występowania chronionych gatunków i roślin zwierząt oraz siedlisk przyrodniczych." Taka rozbieżność w ocenie materiału dowodowego i to w sytuacji, gdy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu interpretuje dokumentację, za której wytworzenie odpowiadał, sama w sobie powinna stanowić podstawę do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wykazała również szereg innych błędów w tej dokumentacji, które dyskwalifikują ją jako podstawę orzekania.

W sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy, a pośrednio do i określenia zakresu korzystania z prawa własności, orany powinny ze szczególną starannością wykazać, zgodnie z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, że korzystają ze środka najmniej dotkliwego dla osiągnięcia celu powodującego ograniczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego. Wbrew zarzutowi, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy. Sąd przedstawił przebieg czynności procesowych, od złożenia wniosku, wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz skargę do WSA w Warszawie. Sąd obszernie omówił treść postanowienia odmawiającego uzgodnienia, odnosząc się w szczególności do planu zadań ochronnych. Zajmując stanowisko w zakresie stanu faktycznego ustalonego przez organy oraz wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji przytaczał ustalenia

i stanowisko organów, które akceptował. Nie oznacza to, samo przez się, że nie zajął własnego stanowiska w sprawie odnośnie do ustaleń faktycznych i w odniesieniu do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Niezasadne są więc zarzuty naruszenia art. 145

§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do podkreślanych w skardze kasacyjnej wątpliwości czy siedlisko będące przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 Pasmo Krowiarki PLH020019 występuje w granicach terenu objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który podlegał uzgodnieniu wskazać należy, że słusznie Sąd zaakceptował stanowisko organów administracji, że m.in. z aneksu do prognozy oddziaływania na środowisko dla Planu, przedłożonej przez Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej, wynika jednoznacznie, że znaczna część terenu, objętego Planem stanowi siedlisko 6520, stanowiące przedmiot ochrony obszaru obszarem PLH 020019. Ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie badań terenowych [...] z 3 września 2016 r., obejmujących działkę ew. nr [...]. Ich wyniki zostały przedstawione w opracowaniu (wykonanym na zlecenie Gminy Bystrzyca Kłodzka) pn. "Weryfikacja występowania siedliska przyrodniczego górskie łąki konietlicowe i mietlicowe użytkowane ekstensywnie (kod 6520) na działce nr [...] położonej we wsi Biała Woda, gmina Bystrzyca Kłodzka". Jak z niego wynika - w celu weryfikacji występowania na analizowanym terenie siedliska 6520 - wykonano zdjęcie fitosocjologiczne, obejmujące środkowy fragment łąki, znajdującej się

w granicach działki ew. nr [...]. Jego analiza potwierdza obecność siedliska

w granicach analizowanej nieruchomości. Z opracowania wynika również, że siedlisko przyrodnicze występuje na całej niezalesionej części działki w jej środkowej i południowej części, zajmującej powierzchnię ok. 2,1 ha.

Obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Pasmo Krowiarki PLH020019

o powierzchni 5423,2 ha został zatwierdzony na podstawie Decyzji Wykonawczej Komisji z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie przyjęcia drugiego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (notyfikowana jako dokument nr C (2008/ 8039) opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 13 stycznia 2012 r. (DZ.U.UE L 11/55 z dnia 13 stycznia 2012 r.). Administracyjnie ostoja znajduje się na terenie województwa dolnośląskiego w powiecie kłodzkim,

w gminach: Bystrzyca Kłodzka, Kłodzko, Lądek-Zdrój oraz Stronie Śląskie. Jest to obszar usytuowany w granicach mezoregionu Masyw Śnieżnika, należący do makroregionu Sudety Wschodnie, podprowincji Sudety z Przedgórzem Sudeckim. Obejmuje niewielkie, silnie rozczłonkowane pasmo górskie Krowiarki. Na obszarze dominują siedliska leśne, dużą powierzchnię zajmują pola i użytki zielone. Przedmiotem ochrony na powyższym obszarze są siedliska przyrodnicze i gatunki roślin, m.in. górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie (6520).

Założeniem do opracowania projektu jest utrzymanie lub odtworzenie właściwego stanu przedmiotów ochrony, który to obowiązek wynika z art. 6(1) dyrektywy siedliskowej (dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r.

w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. L 206

z 22.7.1992, ze zm.). Wobec obowiązków wynikających z powyższych przepisów Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu ustanowił, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, kierując się koniecznością utrzymania i przywracania do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Jest to zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 29 września 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Pasmo Krowiarki (PLH 020019) (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2014 r., poz. 4025). W związku z tym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 5 i ust. 10 ustawy o ochronie przyrody.

W załączniku nr 5 do ww. zarządzenia o zadaniach ochronnych, określającego działania ochronne ze wskazaniem podmiotów odpowiedzialnych za ich wykonanie

i obszarów ich wdrażania działka ew. nr [...] została zakwalifikowana do terenów, na których konieczne jest wykonywanie obligatoryjnych działań ochronnych, niezbędnych do zachowania siedliska 6520 we właściwym stanie ochrony, polegającym na "ekstensywnym użytkowaniu kośnym, kośno - pastwiskowym, pastwiskowym trwałych użytków zielonych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.