Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 831/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.40 ust. 12 pkt 1, art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Piotr Popek / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi spółki "A" Sp. z o. o. sp. k. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium/organ), po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. (dalej: Spółka/Skarżąca) decyzją z dnia [...] maja 2017 roku nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], którą wymierzono Spółce karę pieniężną w kwocie 58 410 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi publicznej krajowej al. [...], poprzez umieszczenie dwustronnej reklamy na terenie części działki nr [...] w obr. [...], na pasie zieleni w okresie od [...] lutego do [...] kwietnia 2015 r.

Okoliczności faktyczne w przedmiotowej sprawie przedstawiają się następująco.

Rutynowa kontrola przeprowadzona przez pracowników Miejskiego Zarządu Dróg w dniu [...] lutego 2015 r. wykazała, że w pasie drogowym al. [...] stanowiącej drogę publiczną, krajową, umieszczona została na stalowym nośniku dwustronna reklama o treści: "[...]", nr telefonu i strony internetowej. Przedmiotowa reklama była dwustronna o wymiarach 6 m na 1,77 m i umieszczona była w pasie zieleni przed skrzyżowaniem z ul. [...]. Na podstawie treści reklamy ustalono właściciela reklamy – "B" sp. z o.o. w R.

W/w spółka została wezwana do usunięcia reklamy w terminie 7 – dni od otrzymania wezwania. Wezwanie nie zostało jednak spełnione a kolejne kontrole, w tym w dniach [...] marca 2015 r., [...] marca 2015 r., [...] kwietnia 2015 r., [...] kwietnia 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r. potwierdzały, że reklama jest umieszczona w tym samym miejscu. Pracownicy organu I instancji dokonali pomiarów w terenie i nanieśli wyniki na mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1: 500 pobraną z Wydziału Geodezji.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. stwierdzono przesunięcie przedmiotowej reklamy z pasa drogowego drogi publicznej na prywatną działkę nr [...] w obr. [...] własności L. J.

Na okoliczność umieszczenia przedmiotowej reklamy organ przesłuchał w charakterze świadków L. M., K. H. – osobę która wykonała nośnik (konstrukcję) reklamy oraz B.P. – przedstawiciela spółki "B". Na podstawie tych dowodów organ I instancji ustalił, że K.H. umieścił pusty nośnik, natomiast sprawa dotyczy umieszczenia reklamy, czyli wystawienia określonej treści (tablicy, planszy) na nośniku, to zaś wykonała spółka "B".

W dniu [...] grudnia 2016 r. do organu wpłynęło pismo strony, w którym poinformowała, że spółka "B" przekształciła się w spółkę "A" sp. z o.o., która wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształconej. Pismem tym strona poinformowała, że dwa banery umieszczone na przedmiotowej reklamie zostały wykonane przez "C" sp. z o.o., zamówienie zostało złożone telefonicznie, a faktura nie została wystawiona z uwagi na zgłoszoną reklamacje wykonania usługi.

Mając na uwadze poczynione ustalenia organ I instancji uznał, że to Spółka ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej poprzez umieszczenie tam przedmiotowej reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi i dlatego opisaną wyżej decyzją z dnia 3 marca 2017 r. na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 1440, ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz ust. 3 lp. 2 załącznika do uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie 58 410 zł za zajęcie pasa drogowego przez okres 55 dni od [...] lutego do [...] kwietnia 2015 r.

Kolegium utrzymując w mocy decyzje organu I instancji podkreśliło na wstępie, że w razie spełnienia przesłanek z art. art. 40 ust. 12 u.d.p. właściwy zarządca drogi obowiązany jest każdorazowo nałożyć na podmiot dokonujący zajęcia karę pieniężną w ustawowej wysokości, a decyzja organu w tym zakresie ma charakter związany i jest obligatoryjna.

Organ odwoławczy stwierdził, że z zalegającej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, iż umieszczona w pasie drogowym al. [...] tablica odpowiada definicji "reklamy" zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p., zgodnie z którą, reklamą jest "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę". W niniejszej sprawie dwustronna reklama zawierała opatrzoną grafiką informację o ofercie sprzedaży nieruchomości w ramach prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej, była tam umieszczona w sposób eksponowany, przez znaczny okres czasu i w tym okresie nie służyła do żadnych innych celów niż reklamowe. Za nieuzasadnione uznał twierdzenie Spółki dotyczące błędnej interpretacji przez organ I instancji definicji zawartej w art. 4 ust. 23 u.d.p., podkreślając, że organ I instancji niefortunnie w uzasadnieniu swojej decyzji wdał się w polemikę dotyczącą zakresu obowiązywania definicji określonej w art. 4 pkt 23 u.d.p., co i tak nie miało wpływu na treść orzeczenia z uwagi na wskazanie w uzasadnieniu decyzji przez organ I instancji, iż sporna tablica wypełnia także obecnie obowiązującą definicję reklamy.

Zdaniem organu odwoławczego fakt zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie został jednoznacznie wykazany na podstawie protokołów oględzin, wykonanej dokumentacji fotograficznej, dołączonej do akt mapy i wypisu z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta - Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (opatrzone legendą), na której zaznaczono granicę pasa drogowego i miejsce posadowienia przedmiotowej reklamy. Mapa ta odzwierciedla przebieg linii rozgraniczających drogę krajową al. [...].

Odnośnie legitymacji biernej Spółki w niniejszej sprawie, organ odwoławczy zauważył, że ustawa nie wskazuje, wprost, komu zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jednak całościowa analiza przepisów wprowadzających zakaz zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia wskazuje jego zdaniem, że kara pieniężna powinna być nałożona na podmiot, który dokonuje zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zauważył dalej organ, że ustawodawca regulując wyrażoną w tym przepisie odpowiedzialność administracyjną nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu umieszczenia w pasie drogowym, bez zezwolenia zarządcy drogi, reklamy, stąd zasadne staje się twierdzenie, że wystarczające będzie, aby podmiot ten swoim zachowaniem wyczerpał znamiona działania wyrażone w powyższych regulacjach bądź aby znamiona tegoż działania zostały wyczerpane przez inny podmiot, o ile zachowanie tego innego podmiotu lub jego skutek będzie można przypisać podmiotowi administrowanemu.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy organ odwoławczy skonstatował, że nie budzi wątpliwości, że to Spółka jest podmiotem, który poprzez swoje działanie "umieściła" sporną reklamę i to ona winna być uznana za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie. Jako właściciel reklamy ponosi pełną odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a okoliczność, że umieszczenie reklamy nastąpiło nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników, nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego.

Odnosząc się z kolei do kwestii granicy pasa drogowego wskazało Kolegium, że wydzielenie liniami granicznymi pasa drogowego następuje poprzez wyznaczenie linii geodezyjnego podziału, a w niniejszej sprawie nie istnieją wątpliwości co do przebiegu i zakresu pasa drogowego, czy też ewentualnej kolizji z liniami rozgraniczającymi. Podkreśliło przy tym, że nie ma podstaw do kwestionowania uprawnień i kompetencji pracowników dokonujących kilkukrotnie kontroli miejsc umieszczenia reklamy, a ponadto Spółka sama nie określiła ani innego położenia reklamy, ani wadliwości wymiaru jej powierzchni. Nie przedstawiając dowodów na inny przebieg granicy drogi czy usytuowania spornej reklamy, bezpodstawne są zdaniem Kolegium zarzuty błędnych ustaleń w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokładnie wyjaśnił kwestię granic pasa drogowego i usytuowania dwustronnej reklamy.

Według organu odwoławczego w decyzji pierwszoinstancyjnej prawidłowo naliczono karę w oparciu o następujące dane: powierzchnia, czas zajęcia pasa drogowego, stawka za 1 m2 zajętego pasa mnożona razy 10, podkreślając zasadność naliczenia opłaty za dwie strony reklamy, co potwierdzone zostało w orzeczeniu NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. (sygn. akt. II GSK 71/08).

Odnosząc się natomiast do poruszonej w odwołaniu kwestii wątpliwości, co do ważności uchwały z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Rady Miasta w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wskazało Kolegium, że w niniejszym postępowaniu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do jej oceniania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym sygnowanym datą [...] października 2017 r. Skarżąca poinformowała, że podjęła działania o unieważnienie uchwały z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Rady Miasta w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego i w tym celu, z takim żądaniem wystąpiła do Sądu za pośrednictwem organu stanowiącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369.; dalej: P.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W wypadku zaś niestwierdzenia takich wad, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 P.p.s.a..

Z perspektywy tak zakreślonych granic kontroli stwierdzić przychodzi, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu dającym podstawy do uznania, że owe naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 cyt. u.d.p). Reklamę zaś stanowi według art. 4 pkt 23 u.d.p. nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

W tym miejscu podkreślić należy, że nie ma racji skarżący twierdząc, że obowiązkiem organu było stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu podejmowania decyzji. Regułą jest bowiem, o ile z norm intertemporalnych nie wynika nic innego (także wobec ich braku jak w niniejszych sprawach), że przepisy formalne (proceduralne) stosuje się według stanu na dzień wydania decyzji, a przepisy materialne według stanu prawnego obowiązującego w czasie wystąpienia zdarzeń, z którymi prawo wiąże określone skutki prawne (zob. np. wyroki NSA z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3217/13 czy z dnia 6 marca 2008 r, sygn. akt II FSK 102/07). Rację więc ma organ I instancji, co ostatecznie zaaprobował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, kiedy podnosi, że do oceny deliktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, należy stosować przepisy prawa materialnego z daty jego popełnienia.

Z uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdzie zacytowano treść definicji legalnej reklamy jasno wynika jaką treść tej definicji przyjął organ do oceny przedmiotowej sprawy, wszelako słusznie zauważył ten organ, że ta kwestia nie jest prawnie doniosła, bowiem jak podkreślił sporna reklama wypełniała elementy definicji reklamy określonej w cytowanym wyżej art. 4 pkt 23 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 kwietnia 2015 r. (ostatni dzień bezprawnego zachowania skarżącej), jak też w brzmieniu nadanym temu przepisowi na mocy art. 3 pkt 1 lit a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015, poz. 774), a zatem ewentualne uchybienie nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia. Na mocy wzmiankowanej nowelizacji od dnia 10 września 2015 r. reklamę, według definicji legalnej z art. 4 pkt 23 u.d.p. stanowi: umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, 904 i 961), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, 1688 i 1936 oraz z 2016 r. poz. 422). Z kolei według art. 16a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Według zaś art. 16b tej ustawy tablicę reklamową stanowi przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Nie może więc budzić wątpliwości, że sporna reklama wypełnia w każdym wypadku znamiona legalnej definicji reklamy. Definicja ta jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11). Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (tak wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). W tym stanie rzeczy nie ulega zdaniem Sądu kwestii, że umieszczenie na spornej tablicy reklamowej informacji wizualnej, dotyczącej oferty Skarżącej w zakresie cen oferowanych usług developerskich z podaniem danych identyfikujących reklamodawcę ma charakter reklamy - w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia deliktu.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 i 13 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, którym mowa w ust. 2 pkt 3 (m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego (ust. 6). Z treści cytowanych przepisów wyraźnie wynika, że w razie popełnienia takiego deliktu, zarządca drogi jest zobowiązany do wszczęcia postępowania i wymierzenia kary.

Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że przesłankami do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym została umieszczona reklama i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Kwestia reklamy została omówiona, brak stosownego zezwolenia jest bezsporny, pozostaje więc do rozstrzygnięcia, czy sporna reklama umieszczona została w pasie drogowym drogi publicznej. W tym zakresie, w ocenie Sądu, organy prowadzące sprawę, zgromadziły dostateczny materiał dowodowy, wskazujący jednoznacznie na taki fakt. Organy przeprowadziły bardzo szczegółowe postępowanie mające na celu ustalenie czy sporna reklama została umieszczona w pasie drogowym drogi publicznej oraz okresu w jakim bezspornie reklama była umieszczona w tym pasie drogowym, co pozwala uznać że zarzuty skargi odnoszące się do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym zakresie są zupełnie bezpodstawne. Do akt sprawy administracyjnej zostały dołączone protokoły oględzin, dokumentacji fotograficzna, mapy i wypis z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta, z których jednoznacznie wynika przebieg granic pasa drogowego i usytuowanie względem nich miejsca posadowienia przedmiotowej reklamy. Odmienne stanowisko Skarżącej, nie poparte żadnym dowodem, z którego wynikałby odmienny stan rzeczy, stanowi nieuprawnioną polemikę z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi w tym zakresie przez organy. Skarżący nawet nie silił się na wskazanie jakie jego zdaniem było usytuowanie spornej reklamy w odniesieniu do przebiegu granic pasa drogowego. Podniósł tylko, że treść skarżonych decyzji nie rozwiewa jego wątpliwości co do tego usytuowania, a w szczególności tego, czy sporna reklama w całości znajdowała się w pasie drogowym gdyż w osnowie decyzji mowa jest o zajęciu "części działki". Konfrontując ten zarzut z treścią i wymową wzmiankowanych wyżej dowodów, a zwłaszcza zaznaczeniem lokalizacji spornej reklamy przed przestawieniem i po przestawieniu, na kopii mapy ewidencyjnej, w odniesieniu do przebiegu granic pasa drogowego drogi publicznej ([...]) oraz objętej tym pasem działki ewidencyjnej nr [...], stwierdzić przychodzi, że nie ma on żadnego umocowania w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Co do wysokości wymierzanej kary za stwierdzony delikt zajęcia pasa drogowego, stanowi ona dziesięciokrotność opłaty za zajęcie tego pasa. Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. W rozpatrywanej sprawie podstawą ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz ust. 3 lp. 2 załącznika do tej uchwały. Z chwilą ogłoszenia we właściwym publikatorze ten akt prawa lokalnego ma charakter powszechnie obowiązujący i prawnie wiążący organy w niniejszej sprawie. Organy nie mogły uchylić się od stosowania regulacji wynikających z tej uchwały, a okoliczność, że Skarżąca podjęła starania o unieważnienie tej uchwały jest prawnie irrelewantna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Nie można się zgodzić, że skarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, bowiem organ odwoławczy tak reszta jak organ I instancji, w podstawie prawnej przywołali przede wszystkim przepis art. 40 ust 12 pkt 1 u.d.p. stanowiący przepis sankcjonujący, a więc określający rodzaj reakcji administracyjnoprawnej związanej z danym deliktem, a który to przepis odwołuje się do zasad wyliczenia wyskokości kary, ustalonych w ust. 4 i 6 art. 40 u.d.p.. Na marginesie godzi się zauważyć, że brak powołania w podstawie prawnej decyzji organu wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie pozostaje bez wpływu na jej wynik i nie może stanowić uzasadnienia do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Ponadto uzasadnienie skarżonej decyzji wyjaśnia jakie składowe zostały wzięte pod uwagę przy wyliczeniu wysokości nałożonej na Skarżącą karę. Mianowicie prawidłowo, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami, organy przy wymiarze kary uwzględniły ilość m2 powierzchni reklamy (obejmującej obie strony tablicy reklamowej), czas zajęcia pasa drogowego i wynikającą z cyt. wyżej uchwały Rady Miasta stawkę za 1 m2 zajętego pasa drogowego. Dziesięciokrotność tak wyliczonej kwoty stanowi wysokość nałożonej na Skarżącą kary pieniężnej, którą Skarżąca bezpodstawnie kwestionuje, nie podając wszak, jaka powinna być prawidłowa wysokość kary i jak wyliczona. Tymczasem skrupulatne, rachunkowe wyliczenie nałożonej kary pomieszczone zostało w uzasadnieniu organu I instancji, a ustalenia także w tym zakresie organ odwoławczy zaaprobował, przyjmując niejako za własne.

Wizualizacja spornej reklamy, udokumentowana materiałem fotograficznym, unaocznia, że obie strony spornej tablicy reklamowej zawierają treści reklamowe. Zatem organy prawidłowo do wyliczenia kwoty kary pieniężnej nałożonej na Skarżącą uwzględniły sumę powierzchni obu stron tej tablicy. Jak się bowiem utarło w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w przepisie art. 40 ust. 6 u.d.p., powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje (tak np. wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt II GSK 392/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1090/13). Tak więc, nie można mieć zastrzeżeń do organów co do ustalenia wielkości reklamy, która to powierzchnia do obliczenia wysokości kary została ustalona prawidłowo.

Zgodzić się należy ze Skarżącą, o tyle, że organy miały obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, także w zakresie ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, podmiotu odpowiedzialnego za postawienie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, a więc posiadającego legitymację bierną w tej sprawie. Niemniej jednak zdaniem sądu, tym powinnościom organy w pełni sprostały, adresując decyzję do właściwej strony – sprawcy deliktu administracyjnego. Organy przesłuchały więc w niniejszej sprawie L. M. właściciela gruntu, na który tablica reklamowa została ostatecznie przesunięta, K. H., to jest osobę która wykonała nośnik reklamy oraz B. P. przedstawiciela Skarżącej. Analiza depozycji tych osobowych źródeł osobowych dowodów jednoznacznie wskazuje, że K. H. umieścił pusty nośnik w pasie drogowym, natomiast wykonanie i umieszczenie tablicy reklamowej należało do Skarżącej. Skarżąca wprawdzie próbowała wykazać przed organem, że wykonaniem i instalacja tablicy reklamowej zajmowała się firma zewnętrzna, ale nie przedstawiła na te okoliczność żadnego dowodu (zlecenia, faktury itp.) i takie stanowisko pozostawało w sprzeczności z zeznaniami wyżej wskazanego przedstawiciela Skarżącej. Poza wszystkim, zgodzić się należy z konstatacją organów, że wykonanie tablicy reklamowej przez inny podmiot, a nawet jej instalacja, nie zmienia faktu, że te osoby działałyby na zlecenie i w interesie Skarżącej, która pozostawała właścicielem tablicy.

Zgodzić się należy także ze stanowiskiem organów, że przeprowadzenie konfrontacji pomiędzy wskazanymi wyżej świadkami, wobec zgodności komunikowanych depozycji co do istotnych okoliczności faktycznych sprawy, nie było konieczne. Swobodna ocena tych zeznań dokonana przez organy nie narusza zasad logiki i doświadczenia życiowego, wobec czego nie może być skutecznie przez Skarżącą kwestionowana.

Kwestia tego, czy właściciel nośnika, a za nim Skarżąca mieli świadomość, że zajęty pod reklamę grunt nie stanowi własności L. M., lecz pas drogowy drogi publicznej jest nieistotna dla oceny niniejszej sprawy. Jak się bowiem podkreśla w orzecznictwie, odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia ma charakter obiektywny i nie jest uzależniona od stopnia winy dokonującego takiego zajęcia. Zatem poza zakresem koniecznych ustaleń pozostaje kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia (por. wyroki NSA z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14, z 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1058/08, z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 957/08).

W rzeczy samej, jak zauważył organ odwoławczy, ustawodawca ustanawiając odpowiedzialność administracyjną za omawiany delikt nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący tę odpowiedzialność. Z literalnego brzmienia przepisu wynika tylko, że powinien to być ten podmiot, na którym spoczywał obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest przede wszystkim właściciel danej reklamy. On jest, bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ( por. np wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Zaznaczyć trzeba, że powyższa zasada nie wyklucza, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel reklamy powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tej reklamy, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08).

Na gruncie u.d.p. definicja reklamy obejmuje łącznie nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie oraz elementy konstrukcyjne i zamocowania. Użyty w definicji legalnej reklamy spójnik "wraz" świadczy o tym, że do ustalenia zakresu pojęcia reklamy in concreto, jako pojęcia techniczno-prawnego, należy uwzględnić wszystkie elementy tak rozumianej reklamy. Przemawia to za szerokim rozumieniem tego pojęcia, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści art. 4 pkt 23 u.d.p.. ( zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08). W niniejszej sprawie właścicielem nośnika jest inna osoba, a Skarżąca jest właścicielem tablicy reklamowej. Potencjalnie istnieje zatem konkurencja pomiędzy tymi podmiotami do uznania za sprawcę deliktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Niemniej jednak w niniejszej sprawie, na tle prawidłowo zrekonstruowanego stanu faktycznego przez organy nie może budzić wątpliwości, że decyzje zostały skierowane do właściwego podmiotu, tj. Skarżącego, który jest biernie legitymowany w niniejszej sprawie.

Po pierwsze, zważyć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest delikt w postaci umieszczenia w pasie drogowym reklamy a nie jakiegokolwiek innego obiektu czy urządzenia. Takiego deliktu nie popełnia podmiot, który montuje urządzenie, w tym wypadku słupy, które dopiero mogą zostać użyte do umieszczenia tam nośnika informacji wizualnej. Jeśli się zwizualizuje sporną reklamę (dokumentacja fotograficzna) jej rozmiary i konstrukcję to widoczne jest, że to tablica reklamowa stanowi jej zasadniczą część, element, a nie statyw należący do innego podmiotu. Tablica reklamowa wykonana została i zainstalowana przez Skarżącą, w każdym bądź razie na jej zlecenie. Dopiero po połączeniu tych elementów: konstrukcji i tablicy reklamowej urzeczywistniła się reklama w znaczeniu jaki wyżej opisano, wypełniająca znamiona definicji reklamy z art. 4 pkt 23 u.d.p.. Tak więc to działanie Skarżącej doprowadziło do zmaterializowania się reklamy w pasie drogowym, stanowiąc o jego zajęciu, i to na Skarżącej spoczywała powinność wyjednania stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Po wtóre uzmysłowić sobie należy w czyim interesie sporna reklama została umieszczona i komu służyła. Jak to już podkreślono we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane. Zatem także z tej perspektywy zgodzić się należy z organami, że to Skarżąca jest podmiotem, który poprzez swoje działanie "umieścił" sporną reklamę i to ona winna być uznana za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie. Słusznie też uznały organy, że okoliczność, iż umieszczenie tablicy reklamowej nastąpiło nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników, nie ma znaczenia dla pociągnięcia jej do odpowiedzialności za popełniony delikt. Tak samo jak nie ma znaczenia kto fizycznie przemieścił reklamę poza granice pasa drogowego, przerywając stan bezprawia.

W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie nie naruszyły sugerowanych skargą zasad postepowania administracyjnego, w szczególności związanych z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego określonych w art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a., gdyż kompletne pod względem ilościowym postepowanie dowodowego, pozwalało na dokonanie jednoznacznych i prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy. Sąd nie podziela także zarzutu Skarżącej jakoby organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy, dopuszczając się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania statuowanej w art. 15 k.p.a.. Zauważyć należy, że postępowanie odwoławcze inicjuje odwołanie strony, w którym należy określić istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania, a to dlatego żeby nie dochodziło do dwukrotnego zbierania dowodów, ich oceny, nawet w kwestiach nie będących przedmiotem sporu pomiędzy organem a stroną. Organ drugiej instancji więc zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozpatrywać sprawę ponownie w kontekście odwołania, co nie wyłącza, że pewne kwestie jest zobowiązany dostrzec i rozpatrzeć z urzędu. W niniejszej sprawie Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, że w przedmiotowej sprawie Kolegium uchybiło tym przepisom, o czym ma świadczyć wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego (art. 138 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Przeciwnie, Kolegium wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcie, dokonując wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, odniosło się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i przedstawiło swoje stanowisko w tym zakresie. Mając na uwadze treść uzasadnienia skargi należy wskazać Skarżącemu, że odmienna ocena dowodów dokonana przez organ, aniżeli oczekiwana przez stronę, odmienna wykładnia przepisów, odmowa przeprowadzenia określonego dowodu nie mogą być uznane za naruszenie zasad postępowania z tego tylko względu, że nie sprostały oczekiwaniom strony.

Reasumując, w przekonaniu Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, organ dokonał bowiem wszystkich niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a następnie dokonał właściwej i prawidłowej wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p. i w konsekwencji zgodnie z przepisami wymierzył Skarżącej karę pieniężną, w prawidłowej wysokości.

W tym stanie rzeczy, należało stosownie do art. 151 p.p.s.a., skargę oddalić.