Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1086/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1086/17

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 09.03.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku Miasto Poznań Poznańskie Ośrodki Sportu i Rekreacji

Samorządowy Zakład Budżetowy z dnia 19.01.2017r. (uzupełnionego dnia 27.01. 2017r. i 08.03.2017r.) ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku usługowego (usługi sportu) z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...]cz., ark. [...], obręb Golęcin, położonej w Poznaniu przy ulicy [...] określając szczegółowe warunki dla tej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 19.01.2017r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania wpłynął wniosek Miasta Poznań Poznańskich Ośrodków Sportu i Rekreacji, Samorządowego Zakładu Budżetowego w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie lekkoatletycznej hali treningowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] cz., ark. [...], obręb Golęcin położnej w Poznaniu przy ulicy [...],

W toku postępowania za stronę postępowania na podstawie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. uznano [...] (dalej także jako skarżący).

Dnia 28.02.2017r. wpłynęło pismo z Wydziału Działalności Gospodarczej i Rolnictwa, Miejskiej Pracowni Urbanistycznej znak: [...] - zgodnie z pkt. III.5 tej decyzji.

Pismem z dnia 08.03.2017r. znak: [...] Zarząd Dróg Miejskich uzgodnił obsługę komunikacyjną - zgodnie z pkt IV. 1 tej decyzji.

Dnia 22.02.2017r. sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jej wyniki.

Wyjaśniono, że wnioskowana działka jest usytuowana na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy wyznacza się w drodze ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.

Wskazano, że pojęcie inwestycji celu publicznego nie może być interpretowane wyłącznie na podstawie art. 2 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ zawarta w nim definicja tego rodzaju inwestycji wykracza poza granice przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Odsyła ona do art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r., poz. 2147 j.t., dalej u.g.n.), wskazując na szczególny charakter tej inwestycji, wynikający z realizacji określonych tą ustawą celów. Wśród celów wymienionych w art. 6 u.g.n. wymieniono w pkt 6: budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych.

Zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Artykuł 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia. Zatem w sprawie o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie ma zastosowania zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikająca z analizy przeprowadzonej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie, czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego zależy nie od uznania organu, lecz od tego czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa.

Przedmiotowa inwestycja jest planowana na części działki i funkcjonalnie będzie stanowiła uzupełnienie istniejącej i dominującej funkcji sportowo-rekreacyjnej. Przy określaniu ustaleń dla nowej zabudowy, z uwagi na określony przez wnioskodawcę kształt terenu oraz lokalizację inwestycji w głębi części wnioskowanej działki, odstąpiono od ustalania obowiązującej linii zabudowy.

Podkreślono, że decyzja ta rozstrzyga wyłącznie o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Realizacja planowanej inwestycji nie stwarza negatywnych skutków przestrzennych dla omawianego terenu. Należy ją przeprowadzić z uwzględnieniem ochrony istniejącej zieleni. Wszelkie ewentualne kolizje wnioskowanej inwestycji z istniejącą infrastrukturą w terenie objętym wnioskiem należy usunąć w porozumieniu z gestorami mediów. Projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę musi uwzględniać usunięcie wszystkich kolizji.

Działka, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. W sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] (dalej skarżący) zarzucając, że przyjęta w decyzji powierzchnia planowanej inwestycji jest większa niż 2,0 ha, a więc może ona znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U.2017.1405, dalej u.i.o.ś.)

Budowa budynku usługowego (hala lekkoatletyczna.) wraz z otaczającym terenem stanowi niewydzielony fragment jednorodnego kompleksu sportowo -rekreacyjnego o pow. [...] ha (w skład którego wchodzi stadion wielofunkcyjny wraz widownią, stadion lekkoatletyczny, boisko treningowe, zespół kortów tenisowych, budynek hotelu oraz szereg mniejszych budynków i obiektów związanych funkcjonalnie z kompleksem). Ponadto w dniu 09.01 2017r. została wydana decyzja nr [...] dotycząca warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (usługi sportu i rekreacji) na dz. nr [...]cz., ark. [...], obręb Golęcin, położonej w Poznaniu przy ul. [...].

Obie inwestycje (a są to obiekty bardzo duże gabarytowo – hala lekkoatletyczna o powierzchni zabudowy 8200 m2, szerokości elewacji frontowej 110 m, wysokości do gzymsu 14m; hala tenisowa pow. zabudowy 4900 m2, szerokości elewacji frontowej 70m, wysokości od 5m do 11 m - które sąsiadują ze sobą i stanowią część dużo większego terenu tworzącego kompleks sportowo - rekreacyjny Golęcin) powinny w sposób harmonijny "wpisać się" w przestrzeń całego kompleksu. W przeciwnym wypadku cząstkowe decyzje zagospodarują ten teren w sposób chaotyczny, nieracjonalny, nie uwzględniający spraw środowiska, publicznej dostępności dla ruchu pieszego i rowerowego, obsługi komunikacyjnej i wspólnej infrastruktury.

W wyniku konsultacji społecznych została opracowana koncepcja zagospodarowania terenów Golęcina, która w sposób całościowy zaproponowała rozwiązania wszystkich podstawowych problemów całego terenu Golęcina w aspekcie zieleni, obsługi komunikacyjnej, parkowania samochodów, rozmieszczenia docelowego różnych funkcji z uwzględnieniem zagospodarowania wód opadowych poprzez odkrycie Bogdanki. [...] powyższą koncepcję zagospodarowania Golęcina, popiera w całości.

Zgodnie z pismem ZDM z dnia 08.03.2017 dojazd do planowanej hali lekkoatletycznej został wyznaczony - pierwszy od ulicy [...] poprzez istniejący zjazd a drugi od ulicy [...] Przyjęcie obsługi samochodami planowanej inwestycji od ulicy Warmińskiej nie pozwała na realizację wymaganej przez decyzję liczby miejsc parkingowych. W przypadku ulicy [...] ZDM zwrócił uwagę na bardzo ograniczone parametry tunelu pod ul. [...] i nie wyraził zgody na sytuowanie miejsc postojowych, koniecznych dla planowanej Inwestycji w pasach przyległych dróg administrowanych przez ZDM. Natomiast tzw. wewnętrzna droga dojazdowa, jeśli dopuści się ruch samochodów, staje się przestrzenią kolizyjną ponieważ przebiegają tu dwa główne ciągi - pieszy i rowerowy - stanowiące główne trasy z kierunku od śródmieścia do Jeziora Rusałka i dalszych terenów rekreacyjnych Zachodniego Klina Zieleni, a realizacja miejsc postojowych w tym pasie pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadami bezpieczeństwa, ochrony środowiska i zachowania bezwzględnego priorytetu dla pieszych i rowerzystów.

Zjazd z ulicy Niestachowskiej, który może obsługiwać parking o docelowej pojemności nie większej niż 100 miejsc postojowych, nie wchodzi w zakres planowanej inwestycji, a granice terenu inwestycji nie dochodzą do ulicy Niestachowskiej, a więc nie można przyjąć, że dojazd do hali jest zapewniony.

Oceniając łącznie dwie sąsiadujące inwestycje w aspekcie już przeciążonej istniejącej sieci kanalizacji deszczowej należy już na etapie decyzji o warunkach zabudowy zapisać rozwiązanie zgodne ze współczesną wiedzą o ochronie środowiska i warunkami zastosowania np. retencji czasowej zaproponowanej w piśmie [...].

Zgoda na przyłączenie do miejskiej sieci ciepłowniczej jest uwarunkowana uzyskaniem dofinansowania ze środków Unii Europejskiej w ramach Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych. Na obecnym etapie nie znany jest termin, trasa i niezbędne koszty na realizację tego zadania.

Istnieje możliwość wydania cząstkowych prawidłowych decyzji na poszczególne zadania inwestycyjne jeśli zostanie przyjęty plan dla całego kompleksu Golęcina, pozwalający na uniknięcie podnoszonych przez skarżącego zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją dnia 09.08.2017r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że tryb wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 52 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora.

Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

a) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Według art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Wskazano, że zgodnie z art.6 pkt 6 u.g.n. budowa i utrzymywanie obiektów sportowych stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy.

Kolegium przyjęło, że postępowanie organu I instancji było zgodne z przedstawionymi wyżej przepisami i z trybem określonym w art. 53 u.p.z.p.

Tylko i wyłącznie wnioskodawca posiada możliwość kształtowania treści wniosku. Organizacja społeczna, działająca w charakterze strony nie ma prawa do narzucania modyfikacji treści wniosku.

Planowany obiekt sportowy ma być zrealizowany na terenach przewidzianych w obowiązującym studium pod tereny usług sportowych i rekreacji.

Z samej treści odwołania nie można wywieść zarzutów, które spełniałyby kryteria określone w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Brak spisanego i podpisanego porozumienia pomiędzy Miastem Poznań a częścią Rad Osiedli nie jest wystarczającym zarzutem, gdyż w oparciu o normy wynikające z ustawy o planowaniu z zagospodarowaniu przestrzennym władztwo planistyczne w gminie należy do Rady Miasta Poznania, a w przypadku braku planu, do Prezydenta Miasta Poznania.

Kwestie obsługi komunikacyjnej leżą w gestii Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu, który jest zarządcą dróg na terenie Miasta Poznania i za to odpowiada.

Za sprawy związane z odprowadzaniem wód deszczowych odpowiada miejska spółka [...], która określa warunki podłączenia danego terenu inwestycyjnego do miejskich sieci deszczowych.

Odnośnie sposobu ogrzewania obiektu jeżeli nie będzie dofinansowania do podłączenia do miejskiej sieci ciepłowniczych, to zawsze istnieją inne, alternatywne sposoby ogrzewania planowanego obiektu treningowego.

Skoro wnioskodawcą dla tego zamierzenia jest Miasto Poznań trudno zakładać, że w tej sprawie nie zostaną dochowane jak najwyższe standardy z punktu widzenia interesów Miasta Poznania.

Decyzja organu I instancji jest zgodna z treścią norm zawartych w art. 56 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 1 i 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie Kolegium żaden z zarzutów odwołania nie zasługiwał na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzucono:

1. naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie sprawy w całości, to jest pominięcie materiału dowodowego w części dotyczącej konieczności ustalenia w jaki sposób na planowaną inwestycję mają wpływ regulacje ustawy z dnia 03 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

2. naruszenie art. 51 ust. pkt 1 u.i.o.ś. poprzez nie wzięcie pod uwagę konieczności jego zastosowania w procedurze wydawania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ II instancji nie rozpatrzył w pełni całego materiału dowodowego, gdyż nie wziął pod uwagę wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 26.03.2017 r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Organ nie odniósł się do zarzutów skarżącego powstałych na gruncie ustawy z dnia 03 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.i.o.ś.). Zdaniem skarżącego planowaną inwestycję należy kwalifikować jako znacząco oddziałującą na środowisko, a jak wynika z art. 1 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., w takim przypadku bezwzględnie wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Powyższy przepis został doprecyzowany w rozporządzeniu z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mianowicie do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się obiekty sportowe nie objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o powierzchni zabudowy oraz pozostałej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia nie mniejszej niż 2 hektary (§3 ust. 1 pkt 55 ww. rozporządzenia). Dlatego do wydania pozytywnej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obligatoryjne było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

W powyższym zakresie organ odwoławczy pominął całkowicie kwestię powierzchni przedmiotowej inwestycji, która jest większa niż 2 hektary. Skarżący w swoim odwołaniu z dnia 26.03.2017 r. wskazywał, że: "przyjęta w decyzji powierzchnia planowanej inwestycji jest większa niż 2,0 ha, a więc przedmiotowa inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko". Tymczasem organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się ani do braku wydania takiej decyzji, ani do sposobu ustalenia ww. powierzchni.

Zdaniem skarżącego należy brać pod uwagę całą powierzchnię działki, której dotyczy budowa kompleksu sportowego, o którym mowa w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po pierwsze ze względu na to, że działka o oznaczeniu geodezyjnym 18/2 ark. mapy 36 obręb Golęcin stanowi pod względem geodezyjnym jedną całość. Po drugie w decyzji wyraźnie określone jest jakiej działki dotyczy oraz że znajdujące się na niej obiekty stanowią funkcjonalną całość. Wnioskować z tego należy, że planowana inwestycja dotyczyła całej działki i tak też ona powinna być traktowana. Co za tym idzie koniecznym było przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, która to formalność nie została dopełniona.

Jak wynika z wyroku NSA z dnia 28.04.2016 r. o sygn. II OSK 2066/14 "Także z art. 52 ust.2 u.p.z.p. nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o określonej skali, obejmujący teren, którego wniosek dotyczy, może być ograniczony tylko do części działki." Innymi słowy zawężenie terenu inwestycji, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, do części działki geodezyjnej stanowi obejście prawa.

Pojęcie "powierzchnia przeznaczona do przekształcenia" oznacza powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Mogą to być zmiany krótko - i długoterminowe. Należy wliczyć tu m. in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, ramp, inne powierzchnie utwardzone oraz płaty roślinności, które zostaną usunięte, a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora. Jest to więc teren o większej powierzchni niż zaznaczony w załączniku graficznym do decyzji.

Zarzucono, że brak jest we wniosku do decyzji mapy obrazującej obszar oddziaływania inwestycji, który to jest obligatoryjnym elementem wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 sygn. II OSK 821/14). Nie jest wykluczone, że w obszarze oddziaływania inwestycji znajdują się tereny chronione.

Ponadto, z ostrożności procesowej, skarżący wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż powierzchnia inwestycji mogła zostać zawężona do terenu objętego załącznikiem graficznym do decyzji, to z obliczeń wynika, że powierzchnia ta była większa niż dwa hektary (ok. 2,15 ha). Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do faktu, że w zaskarżonej decyzji zabrakło jednoznacznego określenia powierzchni inwestycji, niezależnie od tego czy przyjąć za nią całą, czy też część działki. W punkcie dotyczącym wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu podano jedynie jeden parametr to jest 8200 m2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do złożonej skargi wskazano, że skarżący nie spełnił warunku określonego w art. 50 §2 p.p.s.a. Nie wykazał bowiem, że sprawa, w której składa skargę dotyczy jego działalności statutowej. Wobec powyższego brak legitymacji skargowej musi prowadzić do odrzucenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd orzekający nie podzielił stanowiska Kolegium, iż skarżący nie posiada legitymacji skargowej wskutek czego skargę należy odrzucić. Wbrew stanowisku organu z zapisów Statutu skarżącego Stowarzyszenia ewidentnie wynika, że sprawa niniejsza jest objęta jego działalnością statutową. Świadczą o tym zapisy statutu stanowiące w § 1, że celem skarżącego Stowarzyszenia jest m.in. dbałość o zachowanie przyrodniczych, architektonicznych i historycznych walorów Sołacza; promowanie, wspieranie i organizacja inicjatyw na rzecz Sołacza; współpraca z władzami miasta w zakresie utrzymania rekreacyjnego i mieszkalnego charakteru Sołacza, niedopuszczanie do lokalizacji na terenie Sołacza zakładów przemysłowych i warsztatów uciążliwych dla otoczenia. W świetle powyższych celów statutowych niniejsza sprawa, dotycząca budowy na terenie Sołacza dużego obiektu sportowo – rekreacyjnego, wpisuje się w zadania skarżącego Stowarzyszenia.

Dodatkowo należy wskazać, że skarżące Stowarzyszenie wcześniej było stroną postępowania administracyjnego i SKO na etapie rozpoznawania odwołania nie kwestionowało jego legitymacji do udziału w sprawie i wniesienia odwołania.

Sąd wskazuje, że organ odwoławczy nie zauważył tego, że istnieje możliwość, iż odwołanie w niniejszej sprawie zostało wniesione po terminie. Skarżący odebrał decyzję organu I instancji w dniu 13 marca 2017r. Został pouczony o 14 - dniowym terminie do wniesienia odwołania. Termin ten upłynął z dniem 27 marca 2017r. Odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 27 marca 2017r., czyli z przekroczeniem terminu.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95,; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., I SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004).

W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin ten jest terminem zawitym, co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Stosownie do art. 134 w k.p.a. organ właściwy do rozpatrzenia odwołania bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.

Nie można jednak wykluczyć, iż odwołanie w niniejszej sprawie złożono w ustawowym terminie, gdyż w myśl art.57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W aktach sprawy brak jest koperty wskazującej na to, że odwołanie zostało wysłane drogą pocztową. Tym niemniej z doświadczeń Sądu orzekającego wynika, iż niekiedy organy I instancji nie załączają do akt kopert w których wysłano odwołanie. Dlatego obowiązkiem organu odwoławczego będzie ustalenie, czy przedmiotowe odwołanie zostało nadane drogą pocztową. W razie ustalenia, że miało to miejsce organ odwoławczy zwróci się do organu I instancji o dołączenie koperty w której owo odwołanie wysłano. W razie wątpliwości Kolegium zwróci się do strony skarżącej o niezbędne w tym zakresie informacje i ewentualny dowód nadania odwołania. Po uczynieniu powyższych ustaleń Kolegium oceni, czy odwołanie wniesione zostało w terminie, czy też zachodzi konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Już tylko z powyższego względu zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzję tę należało jednak uchylić także z innych przyczyn, o których poniżej.

Niespornym jest, że planowany obiekt – jak trafnie wskazały organy obu instancji -jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art.6 pkt 6 u.g.n.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Mówi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Ustawowa definicja "inwestycji celu publicznego" zawiera dwa podstawowe kryteria odróżniające. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy też krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 u.p.z.p. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja polegająca na budowie lekkoatletycznej hali treningowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o powierzchni zabudowy 8200 m2 ma status inwestycji celu publicznego w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, gdyż jest przedsięwzięciem o znaczeniu lokalnym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m. in. zgodnie z art. 6 pkt 6 u.g.n. budowa i utrzymywanie obiektów sportowych.

Przechodząc do oceny wniosku i wydanej na jego podstawie decyzji pod względem wymogów określonych w przepisach należy wskazać, że zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2. charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Złożony przez inwestora wniosek spełnia powyższe wymagania. Stwierdzić również należy, że w sprawie zostały zrealizowane zawiadomienia i obwieszczenia, o których mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: (1) rodzaj inwestycji, (2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: (a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, (b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, (c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, (d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, (e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali z zastrzeżeniem art. 52 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.

Przepis art. 52 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ administracyjny nie jest przy tym uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK 845/12). Nawet więc jeśli inna niż wnioskowana przez inwestora lokalizacja planowanej inwestycji byłaby również zgodna z u.p.z.p. i przepisami ustaw szczególnych oraz korzystniejsza z punktu widzenia strony skarżącej, to nie może to być podstawą do odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji. Z treści art. 56 u.p.z.p. wynika ponadto, że jeśli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna, to organy administracji nie mogą odmówić wydania takiej decyzji.

Aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ ustalający musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa.

Decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga jeszcze pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego. To właśnie na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane j.t. Dz.U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie rodzi zatem prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., II OSK 1280/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Ponadto trzeba zauważyć, że prawo własności, choć stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Potwierdzenie powyższej zasady stanowi między innymi art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Kontrola prowadzona przez organ odwoławczy winna uwzględniać treść art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd orzekający podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2478/15, publ. CBOSA), iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

Tak więc obowiązkiem organu odwoławczego jako organu kontrolnego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie danej sprawy, ale także dokonanie oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Oceniając zaskarżoną decyzję wskazać należy, iż organ odwoławczy w zasadzie nie odniósł się do zarzutów odwołania. Kolegium bardzo ogólnikowo oceniło większość podniesionych zarzutów wskazując jedynie, że

- obsługa komunikacyjna leży w gestii Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu, który jest zarządcą dróg na terenie Miasta Poznania i za to odpowiada,

- za odprowadzanie wód deszczowych odpowiada miejska spółka Aąuanet,

- w razie niemożności ogrzewania obiektu z uwagi na brak dofinansowania do podłączenia do miejskiej sieci ciepłowniczych, to zawsze istnieją inne, alternatywne sposoby ogrzewania planowanego obiektu treningowego,

- skoro wnioskodawcą dla tego zamierzenia jest Miasto Poznań, to zostaną dochowane jak najwyższe standardy z punktu widzenia interesów Miasta Poznania.

W ocenie Sądu orzekającego powyższe nie stanowi pełnej i prawidłowej oceny zarzutów odwołania dotyczących omawianych zarzutów. Kolegium nawet wprost nie wskazało, że nie podziela powyższych zarzutów. Taką ocenę można jedynie wywieść z kontekstu treści całej decyzji. Takie sformułowanie uzasadnienia decyzji pozbawia jej jednoznaczności i świadczy o niedbałości organu.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium słusznie wskazało, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Zauważono, że niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Należy jednak zauważyć, że stan faktyczny sprawy został opisany przez Kolegium w lakoniczny sposób. Rozważania prawne uzasadnienia w dużej mierze ograniczają się do zacytowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podsumowania, że postępowanie organu I instancji było zgodne z przedstawionymi przepisami. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że tylko inwestor ma możliwość kształtowania treści wniosku. Dalej Kolegium lakonicznie oceniło zarzuty odwołania w opisany wyżej sposób.

Organ odwoławczy wskazał, że z treści odwołania nie można wywieść zarzutów, które spełniałyby kryteria określone w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Prosta wykładnia językowa ww. przepisu prowadzi do wniosku, że odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. W odwołaniu przede wszystkim zarzucono, że w ocenie skarżącego powierzchnia planowanej inwestycji przekracza 2,0 ha i w związku z tym może znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...]. Niezwykle istotne jest to, że organ odwoławczy w istotny sposób naruszył przepisy postępowania ignorując ten zarzut i nie uznając go za zarzut. Kolegium w ogóle nie zauważyło tego zarzutu i w żaden sposób się do niego nie odniosło. Kolegium w ten sposób w zakresie najistotniejszego zarzutu odwołania w ogóle nie zrealizowało swej funkcji kontrolnej i go nie zweryfikowało.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. (czyli przepisem artykułu, który organ powołał): "Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musi mieć bezwzględnie na uwadze, czy projektowane zamierzenie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 25.10.2017r., sygn. II SA/Ol 806/17, publ. LEX nr 2399010).

W niniejszej sprawie organy w ogóle nie oceniły tej kwestii. W decyzji organu I instancji nie ma nic na ten temat, a organ odwoławczy zignorował zarzuty odwołania w tym zakresie.

Jak już wspomniano decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego, organ przy jego wydawaniu bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Nie można zatem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma jednak obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 71 u.i.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Z tych też powodów, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowody a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej.

W myśl § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: "Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa usługowa inna niż wymieniona w pkt 54, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry, obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą:

a) objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

– 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

– 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze,

b) nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

– 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

– 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

W związku z powyższym przepisem i zarzutami odwołania, a także skargi należy uznać, że organ odwoławczy był obowiązany do przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście przepisów dotyczących konieczności przeprowadzenia postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań. Jak już wspomniano w całym postępowaniu organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do tej kwestii. Tym samym problem ten wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego, gdyż nieznane jest stanowisko organów obu instancji w tym zakresie. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.

Ponadto w świetle przepisu wskazującego, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, organy powinny wziąć pod uwagę charakter planowanego przedsięwzięcia i powinny dokonać oceny, czy inwestycje objęte wnioskami dotyczącymi działki nr [...] są odrębnymi inwestycjami, czy też może stanowią funkcjonalną całość.

Szczegółowe rozważania organu na ten temat powinny zostać opisane w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a.

Bezzasadny jest zarzut dotyczący braku mapy obrazującej obszar oddziaływania inwestycji. Do wniosku dołączono mapy z koncepcją inwestycji. Wskazany wyrok NSA z dnia 02.12.2015r. o sygn. II OSK 821/14 nie porusza kwestii obligatoryjności mapy z zakresem oddziaływania inwestycji przy składaniu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie zaś z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Przepis ten stanowi jedynie, że na właściwej mapie powinien być określony teren objęty wnioskiem, a nie obszar oddziaływania planowanej inwestycji.

Nieprawidłową praktyką organu I instancji jest to, że zarówno analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji organu I instancji przygotowała ta sama osoba, tj. [...]. Pamiętać należy, że rolą organu I instancji jest m.in. kontrola analizy urbanistycznej. W sytuacji, gdy analizę sporządza i kontroluje ta sama osoba kontrola taka może być nieprawidłowa, gdyż decydent, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie.

Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów postępowania Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzeczkł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku i przeprowadzi ponownie postępowanie wyjaśniające zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, a w szczególności szczegółowo oceni zarzuty odwołania oraz wyda właściwe, należycie uzasadnione, rozstrzygnięcie.