Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 153/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 713/19 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 713/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania stolarni na zakład produkcji śmietany, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] oraz [...] k.m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w B., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. G., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, zamiast wyroku uchylającego decyzję, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez osoby wchodzące w skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przedmiotową kwestią zajmowały się na poprzednim etapie postępowania;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, zamiast wyroku uchylającego decyzję, w sytuacji w której sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w odniesieniu do składu organu drugiej instancji, który z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do bezstronności członków składu nie powinien orzekać w postępowaniu odwoławczym, w toku którego strona nie mogła zgłosić wniosku o wyłączenie składu, gdyż nie była informowana o jego przebiegu, a skład SKO poznała dopiero z treści decyzji z [...] marca 2019 r.;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., a także 153 p.p.s.a. oraz art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. oraz 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa ze względu na prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów Państwa, a to zaniechanie przez organ drugiej instancji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony skarżącej, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zaniechaniem przez organ drugiej instancji, przed wydaniem decyzji, umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów w sytuacji, w której materiał dowodowy został uzupełniony przez organ drugiej instancji, o dowód na podstawie którego w głównej mierze oparto treść decyzji tego organu;

4. art. 3 § 1 p.p.s.a. zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zwi. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. ze względu na błędną konstrukcję uzasadnienia decyzji z [...] marca 2019 r., jak również poprzez brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do wszystkich zarzutów odwołania, jak i do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z 28 września 2018 r., a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego zarzutu;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co przejawiało się dokonaniem ustaleń przez organ, co do których koniecznym było posiadanie wiadomości specjalnych, bez wykorzystania opinii biegłych z danej dziedziny;

6. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 86 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, przejawiającego się zaniechaniem przesłuchania stron i uczestników postępowania oraz mylnym przyjęciem przez organ jakoby planowana inwestycja naruszała "zasady współżycia społecznego";

7. art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, przejawiającego się mylnym uznaniem, że budynek objęty wnioskiem nie jest budynkiem o charakterze produkcyjnym, oraz że nie może być brany pod uwagę przy analizie obszaru w zakresie kontynuacji funkcji;

8. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz § 6 ust. 2 w zw. z § 3 ust 1 i 2 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieprawidłowe, tj. zbyt małe określenie rozmiaru obszaru analizowanego, co poskutkowało nieobjęciem tym obszarem zabudowań posiadających funkcje zbieżne do wnioskowanej inwestycji;

9. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, zamiast wyroku uchylającego decyzję, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa ze względu na niepełne zgromadzenie i niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego przejawiające się błędnym uznaniem, że działalność poligraficzna prowadzona na obszarze analizowanym nie stanowi podstawy do określenia warunków zagospodarowania dla projektowanego zamierzenia, co doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego skutkującego wydaniem decyzji odmownej;

10. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Dz.U.2016.778, ze zm.) (dalej u.p.z.p.) w zw. z Załącznikiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego opartym na błędnej wykładni wskazanego przepisu przejawiającej się niewłaściwym przyjęciem, że żadna działka objęta obszarem analizowanym nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na produkcyjny charakter zabudowań objętych obszarem analizowanym;

11. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego opartym na błędnej wykładni wskazanego przepisu, przejawiającej się niewłaściwym przyjęciem, że planowana inwestycja nie uzupełni dotychczasowej zabudowy i pozostaje z nią w sprzeczności, bez rozważenia możliwości pogodzenia inwestycji planowanej z dotychczasowym ładem urbanistycznym.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie z [...] listopada 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie wskazać należy za Sądem Najwyższym, że konstrukcja bardzo obszernej skargi kasacyjnej, cechująca się powielaniem w istocie tych samych zarzutów i tych samych przepisów w kolejnych punktach skargi kasacyjnej, powoduje, że skarga jest mało czytelna i utrudnia sądowi zbadanie zasadności postawionych zarzutów. Sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron (w niniejszej sprawie 31), powtarzane i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze kasacyjnej siłę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność (por. postanowienie SN z 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13, publ. OSNC 2014, nr 7-8, poz. 83). Przechodząc do oceny zarzutów nie można nie zauważyć, że konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a (punkt: 1, 2, 3, 9 skargi kasacyjnej) i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a (punkt: 8, 10, 11) jest nieprawidłowa bowiem przepisy te wykluczają się wzajemnie, określają one kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Pierwszy z nich stanowi kiedy sąd oddala skargę, drugi kiedy ją uwzględnia. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję organu. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej (lit. c) art.145 § 1 pkt 1), bądź przepisami prawa materialnego (lit. a) 145 § 1 pkt 1). Wadliwie także wnoszący skargę kasacyjną, mając na uwadze treść zarzutów (pkt 3), zarzuca naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Tak się w niniejszej sprawie nie stało. Niezrozumiałym jest także, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia przez sąd wojewódzki art.141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do jego treści uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowiska w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sąd I instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. odmowy ustalenia dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy, wyjaśnił dlaczego zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu (strona 9) sąd wojewódzki wyjaśnił również dlaczego skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. był prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że nie ma podstaw do zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w sytuacji, w której organ rozpoznaje sprawę ponownie na skutek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź (jak jest to w przedmiotowej sprawie) uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Orzekanie przez samorządowe kolegium odwoławcze po uchyleniu poprzedniej decyzji tego organu przez sąd administracyjny nie mieści się w dyspozycji art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. (np. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r. I OSK 905/20).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (naruszenia przez organ art. 6, 7,8, 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 84, 86 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.) organy orzekające należycie ustaliły stan faktyczny, który słusznie zaakceptował sąd I instancji. W sprawie najistotniejsze jest to, co trafnie zaakcentował również sąd wojewódzki, że niniejsza sprawa była już dwukrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Wyrokami z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 1287/16 i z 26 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 496/18 sąd ten uchylił poprzednie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania stolarni na zakład produkcji śmietany, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] oraz [...] k.m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w B. Powyższe wyroki stały się prawomocne.

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2019 r., nr [...], był związany oceną prawną, czyli wykładnią przepisów prawa dokonaną przez ten sąd w poprzednich wyrokach.

W wyroku z 3 marca 2017 r. sąd wskazał na braki należytego rozpoznania i rozważenia sprawy co do ewentualnego występowania w obszarze analizowanym funkcji produkcyjnej mogącej stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji objętej wnioskiem. Sąd wskazał na działalność firmy [...] "[...]" przy ul. [...], w odniesieniu do której z Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że może tam być prowadzona działalność z zakresu produkcji materiałów piśmiennych. Stwierdził też, że punktu odniesienia dla kontynuacji funkcji nie może stanowić istniejąca wcześniej na działkach objętych wnioskiem stolarnia, ponieważ od dłuższego czasu ona nie funkcjonuje. Istotna jest kontynuacja funkcji w odniesieniu do działalności na działce sąsiedniej. Natomiast w wyroku z 26 września 2018 r. (sygn. II SA/Gl 496/18) WSA w Gliwicach wskazał, że organ nie wyjaśnił jaka faktycznie jest prowadzona działalność na nieruchomości przy ul. [...], czy funkcjonująca tam hurtownia prowadzi działalność poligraficzną jako usługową. To ustalenie przesądzi, czy na obszarze analizowanym występuje kontynuacja funkcji produkcyjnej. Tak więc sąd wyraźnie nakazał organowi odwoławczemu ustalenie, czy działalność firmy [...] "[...]" ma charakter produkcyjny, czy też usługowy. SKO w K., przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniło powyższe zalecenie co do dalszego postępowania. Czyniąc zadość temu wskazaniu, organ odwoławczy ustalił, że działalność główna wyżej wymienionej firmy to dostarczanie kompleksowych rozwiązań w zakresie funkcjonowania biura, dostarczanie towaru do klienta, a także sprzedaż artykułów biurowych i piśmienniczych, artykułów higienicznych, szkolnych i akcesoriów komputerowych. Podmiot ten wykonuje usługi poligraficzne, które polegają na wykonywaniu pieczątek różnych typów, laminowanie, bindowanie dokumentów, wydruki na ploterze i druk wizytówek. Ma zatem rację sąd I instancji i organy orzekające, że ta działalność firmy [...] "[...]" ma charakter usługowy. Dlatego trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i sąd wojewódzki, że na obszarze analizowanym brak jest nawet jednej działki, dostępnej tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji produkcyjnej. To z kolei czyniło niemożliwym ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego kasacyjnie. Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest również niezasadny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z [...] października 2022 r.