Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 897/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi J. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. G. i B. G. solidarnie kwotę 1 014 zł /słownie: jeden tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 27 lutego 2017 r. AW MW zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz budynku garażowego, na działce nr 1048/11 w [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygniecie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji oraz autor analizy, na podstawie której ustalono warunki zabudowy, nie wyjaśnili w sposób przekonywujący, dlaczego powiększenie obszaru analizowanego do stronu północnej, celem objęcia nim istniejących już budynków, służyło zachowaniu ładu przestrzennego. Ponadto sama analiza nie zawierała wykazu zabudowanych działek, ani szczegółowych parametrów zabudowań objętych analizą, w oparciu o które ustalono wskaźniki dla wnioskowanej zabudowy. Nie wyjaśniono także dlaczego ustalając poszczególne parametry nowej zabudowy uznano za zasadne zastosowanie odstępstw od średnich wartości arytmetycznych wynikających z obszaru analizowanego. Niezależnie od powyższego organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny istnienia na działce objętej wnioskiem infrastruktury technicznej umożliwiającej realizację planowanej zabudowy, a także nie uznał za stronę postępowania AS – właścicielkę działki nr 1048/11.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Prezydent ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]. Kolegium podniosło, że organ I instancji nie wykonał wszystkich zaleceń wynikających z poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej. Nie wyjaśnił w należyty sposób rozszerzenia obszaru analizowanego oraz zastosowania wyjątku w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Ponadto nie usunięto nieścisłości pomiędzy analizą i rozstrzygnięciem decyzji, związane z ustaleniem parametru wysokości budynków oraz wadliwym ustaleniem wartości parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – "od 3 m do wysokości kalenicy".

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Prezydent kolejny raz ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]. Organ odwoławczy za zasadny uznał zarzut pomięcia w prowadzonym postępowaniu ustanowionego skutecznie pełnomocnika BG JG (dalej: "skarżących"). To zaś w ocenie organu odwoławczego stanowiło wystarczająca podstawę do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym.

Kolejno decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygniecie również zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Organ odwoławczy zauważył, że analizą urbanistyczną objęto działki nr 988/7, 988/6 i 988/5, które leża poza granicami obszaru analizowanego. Ponadto w analizie pominięto niektóre z działek przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy, co w ocenie Kolegium jest działaniem niedopuszczalnym i dyskwalifikuję cała analizę. Organ odwoławczy wskazał przy tym na błędny merytoryczne samej analizy oraz brak uzgodnienia decyzji z organem PGW Wody Polskie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz AW MW warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działce nr 1048/11 w [...].

Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliła ustalić, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem organu I instancji, przedstawiona przez inwestora koncepcja planowanych budynków jest utrzymana w skali i charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie będzie zaburzała istniejącego ładu przestrzennego. Wskazanie dla projektowanych budynków parametrów zabudowy odmiennych od wartości średnich jest uzasadnione z uwagi na specyfikę zabudowy szeregowej – wyższa intensywność zabudowy oraz wąską elewacją frontową. Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora.

Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji, zarzucając ustalenie warunków zabudowy w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Podnieśli, że w analizie urbanistycznej pominięto działkę nr 1047/14. Ponadto organ ustalił parametr wysokości głównej kalenicy w sposób odmienny od średniej wartości występującej w obszarze analizowanym, w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy wykonawcze do u.p.z.p. nie przewidują możliwości zastosowania takiego odstępstwa. Zdaniem skarżących błędnie ustalono również wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wskaźnik intensywności zabudowy oraz wskaźnik szerokości elewacji frontowej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2020 r.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości wykazał, że w realiach opisywanej sprawy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., warunkujące ustaleni warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Prawidłowo wykonana analiza wykazała, że inwestycja nie naruszy dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonując przy tym szczegółowych obliczeń wartości poszczególnych parametrów. Teren posiada dostęp do drogi publicznej, a samo zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Kolegium podniosło, że działka nr 1047/14 jest częściowo objęta obszarem analizowanym, niemniej zabudowa na tej nieruchomości są już położone poza granicami obszaru analizowanego. Nie mogły zatem zostać wzięte pod uwagę do obliczenia parametrów nowej zabudowy, gdyż stanowiłoby to w istocie nieuprawnione rozszerzenie obszaru analizy. Poszczególne parametry dotyczące planowanej zabudowy zostały wyznaczone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie", a możliwość odstępstwa w zakresie ustalenia geometrii dachu dla nowej zabudowy wynika wprost z § 8 rozporządzenia, poprzez użycie w nim słowa "odpowiednio". Prawidłowo zatem organ I instancji uwzględnił wiosek inwestora i ustalił warunki dla planowanej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BG JG wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących, decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem:

I. przepisów postępowania, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to obrazę dyspozycji art. 7, art. 77 §, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.", poprzez nie zebranie w sposób prawidłowy materiału dowodowego w niniejszej sprawie, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie i dokonanie wybiórczej i dowolnej, a nie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co przejawiło się w:

a) nieprawidłowym pominięciu i nieuwzględnieniu w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego nieruchomości oznaczonych jako działka ewidencyjna nr 1047/14, w sytuacji gdy w świetle ustalonego przez organ a quo obszaru analizowanego stanowiącego trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przedmiotowa nieruchomość wchodzi w zakres wyznaczonego w ten sposób obszaru analizowanego, a w konsekwencji naruszenia dyspozycji §3 ust 1 i 2 rozporządzenia i oparcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na podstawie ustalonych parametrów w zakresie intensywności zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej, wysokości zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejących budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym dla zabudowań posadowionych na opisanych wyżej nieruchomościach w sposób sprzeczny z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazanych w decyzji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...];

b) nieprawidłowym ustaleniu wysokości głównej kaletnicy w przedziale od 7,5 m do 10 m z uwagi na brak zabudowy działki sąsiedniej od strony wjazdu, w sytuacji gdy powinna ona odpowiadać geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, jak też w sytuacji gdy odstępstwa od w/w zasady przewidzianej w § 8 rozporządzenia ustawodawca nie przewidział, a nieruchomości posadowione w sąsiedztwie planowanego wjazdu na sporną nieruchomość, tj. oznaczone jako działki ewidencyjne nr 994/9 oraz nr 994/8 są nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi;

c) nieprawidłowym ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale od 3,00 m do wysokości kaletnicy (tj. maksymalnie 10 m) z uwagi na brak zabudowy działki sąsiedniej od strony wjazdu, w sytuacji gdy wysokość ta w niniejszej sprawie, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, co obligowało organ a quo do przyjęcia jej średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, jak też nieruchomości posadowione w sąsiedztwie planowanego wjazdu na sporną nieruchomość, tj. oznaczone jako działki ewidencyjne nr 994/9 oraz nr 994/8 są nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, co w konsekwencji narusza dyspozycję § 4 ust 3 rozporządzenia;

d) nieprawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, poprzez ustalenie w/w parametru w przedziale od 0,10 do 0,22, w sytuacji gdy przedmiotowy wskaźnik powinien stanowić wartość uśrednioną na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia;

e) nieprawidłowego ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej, poprzez ustalenie w/w parametru w przedziale od 5,00 m do 20,00 m, w sytuacji gdy przedmiotowy wskaźnik powinien stanowić wartość uśrednioną na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia;

II. przepisów postępowania, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to obrazę dyspozycji art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez całkowite zaniechanie i nie poddanie swobodnej i wszechstronnej ocenie w treści zaskarżonej decyzji analizy urbanistycznej z dnia 20 maja 2020 r., stanowiącej dowód w niniejszej sprawie na podstawie której organ a quo dokonał błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia;

III. przepisów prawa materialnego, a to dyspozycji art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na uchybieniu wyrażonej w treści w/w normy prawnej zasadzie dobrego sąsiedztwa nakazującej poszanowanie zastanego w danym miejscu stanu dotychczasowej zabudowy, a także cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 365.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa skutkującym jej uchyleniem.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zainicjowanego wnioskiem AW MW było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz budynku garażowego, na działce nr 1048/11 w [...].

Obowiązek ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji kreuje art. 59 ust. 1 u.p.z.p., stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia warunków zabudowy.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Wprowadza również pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09, LEX Nr 992490). Podkreślić należy, że ustawodawca zakreślił jedynie minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy, ustalając 2 parametry określające to minimum – 3-krotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi na zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy np. na terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz związanej z tym zabudowy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.12.2013 r., II SA/Kr 1104/13, Lex Nr 1493056).

W orzecznictwie podkreśla się jednak, że obszar analizowany nie może być pojmowany zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10.11.2009 r., II SA/Ol 869/09. Ponadto, choć ustawodawca nie wykluczył możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 17.07.2020 r., o sygn. II OSK 450/20). Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. wyrok NSA z 23.04.2020 r. o sygn. II OSK 1389/19).

Obszar analizowany może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, a powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego.

Co istotne, obszar analizowany powinien być wyznaczony dookoła działki z każdej strony, czyli określona w rozporządzeniu odległość minimalna do granic działki (tj. trzykrotność szerokość frontu działki nie mniej niż 50 m) musi być zachowana z każdej strony działki. Zasadniczo zatem obszar poddany analizie powinien posiadać kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, gdzie teren działki inwestycyjnej powinien znajdować się w centrum tego obszaru. Nie zawsze jednak obszar analizowany musi przyjąć kształt okręgu; położenie tego obszaru w istocie będzie zależało od kształtu działki.

W kontrolowanej sprawie obszar analizowany został ustalony prawidłowo (granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) – w sposób jednoznaczny wynika to z analizy i części graficznej decyzji

Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż faktycznie w decyzji [....] tut: Kolegium powołując się na orzecznictwo wskazało, że działki położone częściowo w granicach obszaru analizowanego powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu parametrów zabudowy i wskaźników, w szczególności powinna zostać uwzględniona działka 1047/14.

Oceniając zarzut skargi naruszenia przez Kolegium kontrolowana decyzją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez de facto postępowanie sprzeczne z wytycznymi SKO w decyzji z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] Sąd uznał go za bezzasadny.

W szczególności organ odwoławczy nie może ingerować w merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji, który nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Oceny wyrażone w decyzji organu drugiej instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu pierwszej instancji w omawianym aspekcie. Nawet zatem jeżeli organ drugiej instancji, uchylając decyzję, formułuje pewne oceny prawnomaterialne, to w zasadzie odnoszą się one do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy, natomiast przy ponownym przeprowadzeniu postępowania mogą być one pozbawione jakiegokolwiek znaczenia w świetle nowych ustaleń faktycznych. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi pierwszej instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki z dnia: 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1424/10, 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1998/10, 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1046/08 i 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 502/06 – orzeczenia dostępne jw.).

Odnosząc się zatem końcowo do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., podkreślić jeszcze raz należy, że wskazania (zalecenia), o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności, ocena dowodów w tym celu uzyskanych, jak i końcowa ocena prawna stanu faktycznego sprawy należy w takiej sytuacji do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 502/06, dostępny jw.) (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 2698/17).

W wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r. NSA stwierdził podobnie, iż decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. ni kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, gdzie sprawa toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji, uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania, nie wiążą organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, i ten organ nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego.

W kodeksie postępowania administracyjnego nie ma odpowiednika art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postepowania wyrażone w orzeczeniu sądu "wiążą", a zatem inaczej niż w art. 138 § 2 k.p.a., gdzie zawarto jedynie stwierdzenie, że organ odwoławczy "powinien wskazać" okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższa wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. jest aktualna w zakresie podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących wyznaczenia obszaru analizowanego i parametrów nowej zabudowy.

Sąd zauważa, że problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, dostrzeżony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie został jednoznacznie rozstrzygnięty. W wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął że kwestia ta wymaga indywidualnego rozważenia, gdyż nie sposób zastosować tu jakiejś generalnej zasady. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym w ocenie składu orzekającego w ww. sprawie pod sygn. OSK 919/07, obszar analizowany powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. Sąd nie wykluczył jednak odstępstw w tym zakresie, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach. W wyroku z dnia 11 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 2710/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w obszarze analizowanym powinny znaleźć się całe wyodrębnione geodezyjnie działki, gdyż parametry inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy ustala się na podstawie stanu faktycznego ich zagospodarowania. W odniesieniu do tej kwestii w orzecznictwie zauważa się ponadto, że "działka sąsiednia" i "obszar analizowany" są to dwie różne kategorie i nie można poszukiwać między nimi prostej analogii. Nie dają ku temu podstaw ani przepisy u.p.z.p. ani przepisy rozporządzenia. Pojęcie "działki sąsiedniej" występuje w przepisie u.p.z.p. określającym warunki zabudowy (przesłanki materialnoprawne), które muszą być spełnione łącznie, by organ mógł wydać decyzję pozytywną (art. 61 ust. 1 pkt 1). Natomiast pojęcie "obszaru analizowanego" występuje w rozporządzeniu, które określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, reguluje kwestie proceduralne (zwłaszcza § 3). W przepisach rozporządzenia w ogóle nie występuje pojęcie "działki sąsiedniej". W związku z tym w judykaturze zwraca uwagę na konieczność traktowania pojęć i rozwiązań ustawowych jako wyznaczających ramy dla prawodawstwa podustawowego i stanowiących podstawę wykładni przepisów wydawanych na podstawie ustawy i w celu jej wykonania (wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3075/14).

W związku z tym Sąd akceptuje argumentację Kolegium akcentującą fakt objęcia obszarem analizowanym niewielkiej niezabudowanej części działki nr 1047/14, położenia zabudowy na tej działce w dużej odległości od granic obszaru analizowanego, dla uzasadnienia nieuwzględnienia zabudowy na działce nr 1047/14 (leżącej poza obszarem analizowanym) przy ustaleniu parametrów zabudowy na działce inwestora.

Przedmiotowa analiza sporządzona została przez osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Opracowanie to, w opinii Sądu, w większości w sposób wyczerpujący i prawidłowy wyjaśnia spełnienie warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że organ I instancji, a za nim Kolegium, prawidłowo oceniło sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, spełnienie wymogu uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień. W tym zakresie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są wyczerpujące i mają oparcie w sporządzonej na potrzeby sprawy analizie urbanistycznej oraz w wynikach analizy. Sąd w całości podziela wskazaną ocenę oraz przytoczoną w tym zakresie w decyzjach argumentację.

Zupełnie niezrozumiały dla Sądu jest zarzut skargi (str. 7 – 8 skargi), że organ oparł się przy ustaleniu parametrów nowej zabudowy na analizie urbanistycznej bazującej na wyjątkach od zasad kształtujących ład przestrzenny, a nie na "zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym".

Analiza urbanistyczna jest najważniejszym dowodem prowadzonym w sprawie. To ustalenie warunków zabudowy stanowi najistotniejszy element materiału dowodowego w sprawie. Nie wdając się w teoretyczne dywagacje na temat charakteru i funkcji analizy urbanistycznej Sąd powołuje się w tym zakresie na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r., II OSK 61/2020.

"Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno – architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tek określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego".

Ustawodawca dopuszczając w poszczególnych przepisach rozporządzenia możliwość odstąpienia od średnich parametrów zabudowy występujących w obszarze analizowanym nie wprowadził normy limitującej liczbę tych wyjątków dla planowanej inwestycji.

Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazania ich dolnej granicy, czy też użycie określenia "około". To w postepowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno – budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lub użycie określenia "około" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Sposób tego ustalenia jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu u.p.z.p., jakim jest zachowanie ładu przestrzennego (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 9 września 2020 r., sygn. II OSK 1184/20).

Bezzasadny jest również zarzut jakoby uchybiono regułom określonym w § 5 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2).

Średni wskaźnik intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,19, dla zabudowy szeregowej 0,31. Sąd akceptuje stanowisko organów, które przyjęły, że w sprawie zachodzi wyjątek z pkt 2 § 5 rozporządzenia i prawidłowe jest ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy w widełkach od 0,19 do 0,38. Sąd zauważa, że argumentacja tegoż wyjątku od średniej jest w analizie obszerna i nie sprowadza się jedynie do "czynienia zadość wnioskowi inwestora i braku sprzeczności z zasadami przestrzegania ładu przestrzennego". Autor analizy wyjaśnił, że planowana zabudowa szeregowa charakteryzuje się specyficznymi parametrami z natury swojej odmiennymi od parametrów budynków mieszkalnych wolno stojących. Dominującą cechą budynków w zabudowie szeregowej jest ich wąska elewacja wejściowa i usytuowanie budynków jeden przy drugim. Zabudowa mieszkaniowa szeregowa zawsze charakteryzowała się wyższą intensywnością zabudowy niż budynki mieszkalne wolnostojące. Z tych właśnie powodów nie można precyzyjnie wyliczyć poszczególnych wskaźników planowanych budynków mając do dyspozycji wartości średnie z budynków wolono stojących. Przedstawiona przez inwestora koncepcja planowanych budynków jest utrzymana w skali i charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie będzie zaburzała istniejącego w zastanej przestrzeni ładu przestrzennego.

Wskaźnik ten utrzymany jest w skali i charakterze zastanej w analizowanym terenie zabudowy.

Z uwagi na fakt, że wnioskowany teren obecnie jest terenem miejskim, charakteryzującym się bardzo dynamicznym rozwojem, a także uwzględniając specyfikę zabudowy "szeregowej" oraz koncepcję przedstawioną przez inwestora dopuszcza się podwyższenie wartości wskaźnika zabudowy adekwatnie do rodzaju inwestycji (zgodnie z § 5 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., Dz.U. 03.164. poz.1588).

W tym zakresie uzasadnienie analizy, wyników analizy oraz decyzji organu obu instancji są wyczerpujące, a odstępstwo od parametrów średnich wynika z konkretnych przesłanek zawartych w analizie urbanistyczno – architektonicznej.

Prawidłowo ustalono również kolejny parametr urbanistyczny – szerokość elewacji frontowej.

Parametru tego dotyczy przytoczona wyżej argumentacja analizy (str. 3 analizy urbanistycznej) dotycząca specyfiki zabudowy szeregowej oraz dynamicznego rozwoju terenu inwestycji, który stał się terenem miejskim.

Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ ustalił średnią szerokość elewacji jako 12,32. W myśl natomiast § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z analizy wynika zasadność zastosowania wskaźnika 5,00 do 20,00 m.

Odstąpienie o średniej obszaru analizowanego autor analizy uzasadnił również faktem, iż na działce inwestorów zlokalizowany jest słup energetyczny i linia wysokiego napięcia, która ogranicza zagospodarowanie działki.

Sąd całość przytoczonej argumentacji uznał za wystarczająca w rozumieniu art. 6 ust. 2 rozporządzenia. Prawodawca w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się tolerancję do 20%, nadto dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej. Wykładnia § 6 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustalając szerokość elewacji frontowej organ administracji winien tę wielkość (20% tolerancji) uwzględnić w podanych wartościach, z tym, że – co do zasady – winien ustalić w pierwszej kolejności średnią szerokość wynikająca z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć i zwiększyć o 20%.

Nie oznacza to, że na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia organ nie może ustalić zupełnie innej – niż wyznaczonej regułami § 6 ust. 1 rozporządzenia – szerokości elewacji frontowej. Tak tez stało się w niniejszej sprawie.

Sąd w całości akceptuje ustalenia i ocenę prawną SKO dotyczącą spełnienia przez planowana zabudowę parametrów z § 8 rozporządzenia.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przepisie tym zamiast regulacji, dopuszczającej odmienne określenie danego parametru (jak w § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia) zastosowano formułę ustalania parametrów "odpowiednio" do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Użycie określenia "odpowiednio" oznacza, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami, dyktowanymi także w niektórych przypadkach treścią wniosku inwestora bądź specyfiką badanego terenu. Ustalenie wysokości głównej kalenicy w przedziale od 7,5m do 10 m znajduje uzasadnienie w analizie. Tak ustalony parametr Skład orzekający uznaje za wynikający z analizy i zgodny z przepisami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego co do wykładni i w konsekwencji zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia wyjaśnić należy, że przepis ten wprowadza zasadę, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Natomiast ust. 4 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany".

Kluczowe w sprawie jest to, że najbliżej położone zabudowane działki w stosunku do działki inwestycyjnej nr 1048/11 to działki: 1048/12, 1048/13, 1048/14, 994/9, 994/8, 1014/13 i 1014/14.

Znajdująca się na nich zabudowa – jeżeli chodzi o wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych – wynosi:

- dz. 1048/12 – 3,5 m,

- dz. 1048/13 – 3,5 m,

- dz. 1048/14 – 3,3 m,

- dz. 994/8 – 3,5 m,

- dz. 994/9 – 3,5 m,

- dz. 1014/13 – 3 m – 4,5 m,

- dz. 1014/14 – 6,5 m.

Działki sąsiednie nr 1048/18 i nr 1048/19 są niezabudowane. Ta okoliczność, tj. brak zabudowy na działkach nr 1048/18 i nr 1048/19, była jedynym uzasadnieniem dla ustalenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy od 3 m do 10 m. Organy uchyliły się od wyjaśnienia przesłanek z § 7 rozporządzenia, nie ustaliły, które działki są sąsiednie w rozumieniu tego przepisu oraz dlaczego ich zdaniem zabudowa o wysokości prawie 3 razy większej niż na większości sąsiednich działek jest w tym miejscu możliwa.

Ustalenie tych kwestii będzie rzeczą Kolegium przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.