Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1188/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 i art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 153/18 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Fundacji [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 153/18, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w pkt I. zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z dnia 30 października 2018 r. w zakresie pkt 3, 4 i 5 w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt II. stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt IV. zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie na rzecz Fundacji [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Fundacja zwróciła się w dniu 30 października 2018 r. do Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP w Szczecinie o udzielenie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", związanej z pismem z dnia 15 maja 2017 r., l. dz. RD-0511-1431/17/SZSZ skierowanym do Naczelnika Wydziału Kontroli KWP w Szczecinie, w którym w sposób kategoryczny stwierdzono, że "kierowca poruszał się z prędkością (...) z całą pewnością wyższą od prędkości dopuszczalnej na tym odcinku drogi (90 km/h)" dotyczącego zdarzenia interwencji wobec kierującego pojazdem [...] w dniu [...] stycznia 2015 r.

Fundacja wniosła o:

1. wskazanie podstawy prawnej potwierdzenia okoliczności o której mowa wyżej, tj. "kierowca poruszał się z prędkością (...) z całą pewnością wyższą od prędkości dopuszczalnej na tym odcinku drogi (90 km/h)".

2. wskazanie podstawy faktycznej potwierdzenia okoliczności o której mowa wyżej, tj. "kierowca poruszał się z prędkością (...) z całą pewnością wyższą od prędkości dopuszczalnej na tym odcinku drogi (90 km/h)".

3. protokół/protokoły z przeprowadzenia czynności dowodowych, które naprowadziły na stwierdzenie "kierowca poruszał się z prędkością (...) z całą pewnością wyższą od prędkości dopuszczalnej na tym odcinku drogi (90 km/h)".

4. sygnatura akt/znak postępowania przeprowadzonego przez organ, na podstawie którego ustalono, że "kierowca poruszał się z prędkością (...) z całą pewnością wyższą od prędkości dopuszczalnej na tym odcinku drogi (90 km/h)".

5. metryka wskazanego w pkt 4 postępowania.

Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie w piśmie z dnia 13 listopada 2018 r. udzielił Fundacji odpowiedzi, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie i na zasadach określonych w przedmiotowej ustawie. Informacja, której udostępnienia żąda fundacja dotyczy konkretnej indywidualnej sprawy o charakterze prywatnym, w tym przypadku czynności wyjaśniających w sprawie o wykroczenie. Organ wskazał, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawami publicznymi, co do których tryb udostępniania informacji reguluje wskazana wyżej ustawa nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa art. 4 ust 1 cyt. ustawy (wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 25 czerwca 2002 r., II SA/Ka 655/02). Dodatkowo tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do udzielania informacji o przepisach prawa i nie może służyć dokonywaniu przez organy wykładni prawa.

Fundacja złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, gdyż informacje dotyczą konkretnej, indywidualnej sprawy o charakterze prywatnym, tj. czynności wyjaśniających w sprawie o wykroczenie, a zatem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w świetle przepisów u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty wykonujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX nr 146742). Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W ocenie Sądu, prawidłowe było stanowisko organu, iż żądane informacje z pkt 1 i 2 wniosku nie stanowiły informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Fundacja domagała się informacji o przepisach prawa i udzielenia przez organ stosownych wyjaśnień w zakresie motywacji ich zastosowania, a informacja o przepisach prawa i ich wykładni informacją publiczną nie jest. Sąd podzielił pogląd prezentowany zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie, wedle którego tryb określony w u.d.i.p. nie ma zastosowania do udzielania informacji o przepisach prawa lub informacji o przepisach prawa zastosowanych w indywidualnej sprawie. Wobec powyższych rozważań, Sąd I instancji na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi w tym zakresie.

Rozstrzygając w dalszej kolejności kwestię pozostawania organu w bezczynności co do udzielenia żądanej informacji Sąd wskazał, że informacją publiczną są orzeczenia sądów karnych, a co za tym idzie informacja taką są także dokumenty na podstawie, których wydane zostało konkretne orzeczenie. Wniosek Fundacji nie dotyczył dostępu do akt sprawy o wykrocznie, jako instytucji procesowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2018 r. poz. 475), dalej "K.w.p.", lecz informacji publicznej na podstawie u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, czym innym jest dostęp do akt postępowania o wykrocznie lub ich części, jako zbioru dokumentów, a czym innym udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów. Intencją uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (ONSAiWSA 2014 Nr 3 poz. 37) było rozróżnienie tych materii. Analiza uzasadnienia przedmiotowej uchwały prowadzi do wniosku, że intencją składu podejmującego nie było wyłączanie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach jakichkolwiek spraw – administracyjnych czy sądowych – spod dostępu do informacji publicznej, lecz wskazanie, że dostęp do tych akt, jako zbioru, odbywa się w drodze stosowania ustaw procesowych. Wykładnia dokonana w tej uchwale nie pozbawia m.in. prawa żądania udostępnienia na podstawie u.d.i.p. wskazanych przez wnioskodawcę informacji, w tym przewidzianego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dostępu do dokumentów urzędowych. Stąd nadal w trybie u.d.i.p udostępnia się m.in. orzeczenia sądowe. Uwzględniając przedmiotową uchwałę sądy administracyjne stwierdzały, że żądanie udostępnienia akt sprawy nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 91/13, z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 903/13), nie oznacza to jednak, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Warunkiem udostępnienia jest skonkretyzowanie wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 779/14). Pogląd taki wyraził też NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2057/14 dotyczącym dostępu do informacji publicznej zawartej w aktach postępowania dyscyplinarnego w stosunku do prokuratora.

Dalej Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną wskazane konkretne informacje publiczne, zawarte w określonych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach zakończonego postępowania karnego, wówczas informacje takie winny być udostępnione przez podmiot zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt VIII SAB/Wa 72/13).

Zdaniem Sądu, skoro Fundacja domagała się udostępnienia dokumentów z zakończonego postępowania o wykroczenie to uznać należało, że organ winien rozpoznać wniosek o udzielenie informacji publicznej w trybie u.d.i.p, a nie o udostępnienie akt postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2677/17). Wskazać należy, że Fundacja nie żądała dostępu do całych akt postępowania o wykrocznie, lecz konkretnych dokumentów. Okolicznością bezsporną było, że chodziło o postępowanie o wykroczenie związane z interwencją wobec kierującego pojazdem [...] w dniu [...] stycznia 2015 r., co wynikało wprost ze złożonego przez Fundację wniosku, jak i wyroku załączonego do skargi.

W ocenie Sądu, organ dopuścił się zatem bezczynności w zakresie pkt 3, 4 i 5 ww. wniosku. Informacje, których udostępnienia żądała Fundacja w pkt 3, 4 i 5 wniosku stanowiły informację publiczną i organ winien rozpoznać jej wniosek zgodnie z przepisami u.d.i.p. Organ zobowiązany jest rozpoznać wniosek ściśle w zakresie opisu żądanych informacji, gdyż nie jest upoważniony do badania intencji Fundacji, jaka przyświecała jej przy jego złożeniu. Fundacja chciała otrzymać protokół/protokoły z przeprowadzenia czynności dowodowych, które naprowadziły na stwierdzenie "kierowca poruszał się z prędkością (...) z całą pewnością wyższą od prędkości dopuszczalnej na tym odcinku drogi (90 km/h)". Oznacza to, że udostępnienie informacji publicznej ze zbioru akt zakończonego postępowania o wykrocznie. Takimi dokumentami będą, o ile zostały sporządzone przez organ w toku czynności wyjaśniających, dokumenty w postaci np. protokołu z użyciu urządzenia do pomiaru prędkości, protokołu przesłuchania świadka, opinia biegłego. Są to w istocie dokumenty dołączone przez oskarżyciela publicznego do wniosku o ukaranie na podstawie art. 57 § 2 pkt 3 oraz § 4 K.w.p. Udostępnienie tych dokumentów wymaga ich uprzedniej anonimizacji. Należy pamiętać, że chodzi o te dokumenty, które powstały w czasie trwania postępowania wyjaśniającego przed organem, a nie podczas postępowania prowadzonego już przed sądem karnym.

Sąd podkreślił również, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A-2013/8/122), w którym stwierdzono, iż w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i pojęcie sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Jednakże jak stwierdził Trybunał "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Analogiczny pogląd znalazł również odzwierciedlenie w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że "nie są informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu dokumenty wewnętrzne, które służą wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie. Służą gromadzeniu i wymianie informacji, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są jednak wiążące dla organu (...). Do dokumentów wewnętrznych należą tzw. dokumenty robocze, takie jak notatki, projekty orzeczeń czy stanowisk. Dotyczą one wprawdzie konkretnej sprawy, ale jeżeli dokumentują sferę faktów, to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności (np. notatki urzędnika prowadzącego konkretną sprawę), jeżeli z kolei projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to poza wskazaną wcześniej cechą dotyczącą zamierzeń, a nie faktów" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, s. 58-59).

Fundacja domagała się wskazania sygnatury akt/znaku postępowania przeprowadzonego przez organ, na podstawie którego ustalono, że "kierowca poruszał się z prędkością (...) z całą pewnością wyższą od prędkości dopuszczalnej na tym odcinku drogi (90 km/h)". Oznacza to w istocie udzielenie informacji publicznej dotyczącej wskazania numeru sprawy zakończonego postępowania o wykroczenie (sygnatura akt objętych wnioskiem o ukaranie). Czynności dowodowe są częścią akt postępowania wyjaśniającego w sprawie o wykroczenie i nie mają osobnej sygnatury od akt postępowania wyjaśniającego w sprawie o wykroczenie.

Fundacja domagała się także udostępnienia metryki czynności dowodowych. W ocenie Sądu, dokument ten ma charakter informacji publicznej, ponieważ odzwierciedla zawartość zgromadzonej dokumentacji oraz przeprowadzonych czynności. W sytuacji gdy, w ocenie organu, niezbędna jest anonimizacja tego dokumentu, z uwagi na treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to należy takiej anonimizacji dokonać i udostępnić wnioskowany dokument już zanonimizowany. Byłby to zatem spis dokonanych czynności dowodowych w postępowaniu o wykroczenie zawarty w aktach postępowania wyjaśniającego dołączonych do wniosku o ukaranie, które są częścią akt sądowych, o ile spis ten został sporządzony przez organ.

Podkreślić należy, że rozpoznanie wniosku przez organ winno być poprzedzone ustaleniem czy organ był oskarżycielem publicznym w ww. sprawie o wykroczenie i czy posiada dokumenty, które stanowią informację publiczną żądaną przez Fundację, a w przypadku gdy nie był oskarżycielem publicznym w tej sprawie to czy w jego dyspozycji pozostają ww. dokumenty, bądź też czy z urzędu znana mu jest, jako organowi nadrzędnemu nad organem, który prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie o wykroczenie informacja publiczna o sygnaturze sprawy.

Po dokonaniu ww. ustaleń organ winien rozpoznać wniosek Fundacji zgodnie z przepisami u.d.i.p., kierując się ww. wskazaniami Sądu.

W ocenie Sądu, w sprawie nie zaistniały przesłanki do uznania, że organ dopuścił się bezczynności w sposób rażący. Organ udzielił w terminie, wynikającym z przepisów u.d.i.p. odpowiedzi na złożony przez Fundację wniosek, choć błędnie uznał, iż wszystkie żądane przez skarżącą informacje nie stanowiły informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., uwzględnił skargę we wskazanym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ, zaskarżając go w pkt I, II i IV zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że informacja żądana przez Fundację w pkt 3, 4 i 5 wniosku z dnia 30 października 2018 r. stanowi dokumentację zakończonych czynności wyjaśniających w sprawie o wykroczenie, w związku z czym ma charakter informacji publicznej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie w zakresie objętym zaskarżeniem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto pełnomocnik organu wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z pisma z dnia 15 maja 2017 r. na okoliczność istnienia dokumentacji wewnętrznej zawierającej wyjaśnienia sporządzone na potrzeby postępowania w sprawie prowadzonej przez Prokuraturę Okręgową w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (pkt 3 lit. d, e, f); danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, że akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.

W orzecznictwie podkreśla się dodatkowo, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny, od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 2289/12).

Jednocześnie w piśmiennictwie podkreśla się, że "Uznanie, że akta sądowe jako zbiór pewnych dokumentów i informacji nie stanowią informacji publicznej w całości nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawcy bowiem nie interesują wszystkie informacje zawarte w aktach sądowych, tylko ich część, którą może wskazać i określić we wniosku, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie" (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 42) Stanowisko to można odnieść generalnie do akt innych postępowań, nie tylko sądowych.

Pogląd, że akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również będących przedmiotem sprawy akt postępowania w sprawie o wykroczenie prowadzonego przez Policję, bez względu na ich rodzaj i charakter. Zawierają one bowiem informacje o działalności tego organu. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu, protokoły oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą o wykroczenie posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych.

Ponadto należy podkreślić, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest skonkretyzowanie wniosku. Ten warunek w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany, co w sposób jednoznaczny wynika z wniosku z dnia 30 października 2018 r. kierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, a zatem do organu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. We wniosku zostały sprecyzowane dokumenty żądane przez skarżącą Fundację. Są to dokumenty wytworzone przez organ Policji w związku ze wszczętym przez nią postępowaniem w sprawie o wykroczenie (protokoły z przeprowadzenia czynności dowodowych). Fundacja występowała również o udostępnienie wykazu dokumentów zawartych w aktach sprawy prowadzonej przez organ, czyli o treść tzw. metryki sprawy oraz sygnaturę tych akt, która stanowi informację publiczną.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej określające jakie informacje należy uznać za informacje publiczne, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a nadto dokonał oceny charakteru poszczególnych informacji wnioskowanych przez skarżącą Fundację.

Natomiast z braku przesłanek z art. 106 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek organu o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 15 maja 2017 r., jako niemającego związku z ustaleniami faktycznymi mającymi miejsce w niniejszej sprawie oraz oceną prawną dokonaną przez Sąd.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Fundacji o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ Fundacja nie wykazała, sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną, że poniosła z tym jakiekolwiek koszty, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.