Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1120/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2010 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję S. K. O. w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

S. K. O. w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], uchylającą z dniem 1 grudnia 2008 r. w całości decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. przyznającą Pani A. G. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. miesięcznie od [...] grudnia 2008r. – bezterminowo i od tego dnia odmawiającą prawa do świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji S. K. O. w W. wskazało, że organ pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie Pani A. G., której decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2008r., nr [...], przyznano zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. miesięcznie od [...] grudnia 2008r. -bezterminowo.

Podstawą wznowienia wyżej wymienionego postępowania była okoliczność pozyskania z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacji, że skarżąca ubiegając się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz uzyskując ww. świadczenie, była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Okoliczność ta nie była znana organowi pierwszej instancji orzekającemu w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Powołując się na treść art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), który stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego - decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. Prezydent m. W. uchylił z dniem [...] grudnia 2008r. w całości decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny Pani A. G. oraz odmówił od tego dnia prawa do świadczenia.

S. K. O. w W. rozpoznając sprawę wskazało, że stosownie do treści art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z treści przywołanego przepisu, zdaniem organu jednoznacznie wynika, że z chwilą przyznania przez organ emerytalny dodatku pielęgnacyjnego na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych strona traci uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z wyżej powołanym art. 75 ust. 1 ustawy, dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4.

W ocenie organu, z materiału zebranego w niniejszej sprawie wynika, że A. G. urodzona [...] r. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, który jednak nie jest wypłacany z uwagi na jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Wypłacony zatem w/wym. zasiłek pielęgnacyjny na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. należy uznać w ocenie organu za świadczenie nienależnie pobrane. Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1 ustawy organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. G., zarzucając jej rażącą obrazę przepisów prawa procesowego, która miała wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia czy w sprawie rzeczywiście zaistniała podstawowa przesłanka wykluczająca przyznanie skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, art. 10 § 1 kpa poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. akt [...] pomimo niezapewnienia w postępowaniu przed Prezydentem stronie prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed samym wydaniem decyzji, a tym samym art. 9 kpa poprzez niewywiązanie się z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony oraz rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 75 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię polegającą na niczym nieuzasadnionym twierdzeniu, iż każda osoba przebywająca w domu pomocy społecznej jest osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego, a zatem pozbawioną prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jak i poprzez pominięcie treści art. 158 ustawy o pomocy społecznej.

Skarżąca zaznaczyła, że w jej przypadku nie wystąpiła żadna z dwóch negatywnych przesłanek ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wymieniona w art. 16 ust. 5 i ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którymi zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie oraz osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Jak skarżąca zaznaczyła decyzją Prezydenta m. W. Nr [...] z dn. [...] września 2003 r. oraz późniejszą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wydaną w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej z dnia marca 2004 r. nałożono na skarżącą obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej. Jednoznacznie w ten sposób określono, że dom pomocy społecznej, w którym skarżąca przebywa nie zapewnia jej nieodpłatnego pełnego utrzymania. Nadto skarżąca wskazała, że nie jest również osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego, a o uznaniu jej za taką nie może przesądzać pismo ZUS, mające wyłącznie charakter informacji, z którego wynika, że jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, ale nie jest on wypłacany z uwagi na pobyt w domu pomocy społecznej. W ocenie skarżącej z przedstawionej informacji ZUS nie wynika przecież, czy została wydana decyzja o przyznaniu skarżącej dodatku pielęgnacyjnego, a także na jakiej podstawie dodatek ten nie jest jej wypłacany. Podkreśliła również, że w sprawie nie jest wiadomym, czy organ potraktował skarżącą i na jakiej podstawie, jako osobę skierowaną do domu pomocy społecznej od dnia 1 stycznia 2004 r., której na podstawie art. 75 ust. 1 i 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS dodatek pielęgnacyjny przysługuje, a co za tym idzie nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. Nadto skarżącą zaznaczyła, że nie jest w sprawie wiadomym, dlaczego organ pominął brzmienie art. 158 ustawy o pomocy społecznej i nie ustalił w jakim domu pomocy społecznej przebywa, kiedy została do niego skierowana, czy nie przebywa poza nim przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu.

W konkluzji skarżąca podniosła, że K., podobnie jak Prezydent m. W., zapomniało, iż celem regulacji zawartej w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wprowadzenie zasady konkurencyjności prawa do zasiłku pielęgnacyjnego względem prawa do dodatku pielęgnacyjnego, skutkiem której wprowadzona jest możliwość korzystania z jednego z tych uprawnień, a nie wyeliminowanie w ogóle prawa do zasiłku w przypadku przebywania w domu pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2010 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.) dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4. Ust. 4 cytowanego wyżej przepisu stanowi, zaś, że osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Zaznaczyć również należy, że do dnia wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej, przedmiotowe świadczenie nie należało się również pensjonariuszom domów pomocy społecznej (zob. Komentarz do art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362), [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.). Wynikało to z art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w pierwotnym brzmieniu).

W myśl art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w ponadgminnym domu pomocy społecznej, skierowanym do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu.

Z treści tego przepisu wynika, że dodatek pielęgnacyjny przysługuje od dnia 1 stycznia 2004 r. mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu. Podkreślenia wymaga, co również zauważyła skarżąca w uzasadnieniu skargi, że z akt sprawy nie wynika, ani kiedy skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej, ani też, czy wyżej wymieniona przebywa poza placówką więcej niż dwa tygodnie w miesiącu.

Odmawiając skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego organy obu instancji oparły się na regule kolizyjnej z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych ("zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego"). Uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego organy wyprowadziły z treści pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Warszawie – Inspektora Praga Północ z dnia 12 stycznia 2010 r., która to informacja stanowiła zarówno podstawę do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego jak i późniejszego rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji o przyznaniu w/wym. świadczeniu i odmowie jego przyznania. Zauważyć należy, że okoliczność posiadania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego ma charakter kluczowy dla rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Należało zatem w sposób nie budzący wątpliwości wykluczyć lub dowieść istnienia tej okoliczności. Organy jednak, nie dość, że oparły się jedynie na piśmie ZUS o istnieniu po stronie A. G. uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, któremu przecież nie można przyznać waloru dokumentu urzędowego, to do tego nie wyjaśniły rozbieżności w tym przedmiocie, polegającej na tym, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia poświadczona za zgodność z oryginałem decyzji o zmniejszeniu A. G. emerytury z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], z której z pkt II ppkt 2, tiret 1 wynika, że A. G. nie przysługuje dodatek pielęgnacyjny.

Zdaniem Sądu na użytek ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w wyżej opisanej sytuacji, organy winny nie tylko ustalić istnienie w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu dodatku pielęgnacyjnego, lecz również, czy uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego istnieje również obecnie. W szczególności, jaki wpływ na ewentualne uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego A. G., miała zmiana stanu prawnego (o czym była mowa wyżej) oraz fakt wstrzymania wypłaty dodatku. Wskazać trzeba, że wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), a decyzja ta powinna wskazywać przyczynę wstrzymania (art. 134 ust. 1 tej ustawy). Jeśli okazałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku przyznanego wydaną decyzją o ustaleniu tego dodatku było ustanie do niego prawa (art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) lub fakt, że prawo do dodatku w ogóle nie istniało (pkt 4) - trudno byłoby uznać, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, mimo ewentualnego wydania decyzji w tym przedmiocie. Nawet gdy organy ustalą fakt wydania decyzji o przyznaniu skarżącej uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, to pominąć nie mogą ustalenia, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje. Nawet gdy informacja ZUS potwierdzona zostanie stosowną decyzją to na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego w chwili obecnej może wskazywać treść art. 158 ustawy o pomocy społecznej oraz fakt wstrzymania jego wypłaty. Potwierdzeniem tego może być decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, której treść organy powinny ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, po uprzednim ustaleniu wydania decyzji o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego. Gdyby okazało się, że wstrzymanie wypłaty świadczenia (dodatku pielęgnacyjnego) przez ZUS miało jedynie faktyczny charakter i decyzja w tym zakresie nie została wydana, organy orzekające o zasiłku pielęgnacyjnym zmuszone będą we własnym zakresie ustalić, co wynika z obecnego stanu prawnego i faktu wstrzymania wypłaty dodatku dla uprawnienia skarżącej do dodatku. Z faktu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej potencjalnie może wynikać jeszcze jedna negatywna przesłanka do uzyskania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego, określona w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak pogląd zamieszczony w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1352/08 (niepublikowane), wedle którego "aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot 'nieodpłatne pełne utrzymanie'". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej, a więc z tego powodu nie można jej odmówić prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych kolejno z ustaleniem prawa do dodatku pielęgnacyjnego, możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, a w tym kontekście także naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do tego, co wynika z art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz z art. 158 ustawy o pomocy społecznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji kolejno ustali, czy wydana została przez ZUS decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego oraz decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącej, a jeśli tak, to w jakiej dacie i z jakiej przyczyny wypłata dodatku została wstrzymana. Czy przyczyny te mogą świadczyć o nieistnieniu bądź ustaniu prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. Jeśli decyzja o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia nie została wydana, a wstrzymanie wypłaty dodatku ma charakter jedynie faktyczny, to organ we własnym zakresie rozstrzygnie, na gruncie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy obecnie zachodzi negatywna przesłanka do ustalenia skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, mając na względzie treść art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 158 ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe pod uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji