Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 798/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 art. 174 poar 1 i 2 art. 141 par 4 art. 145 par 1 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 541/12 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 541/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R.K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 30 czerwca 2008 r. inwestor [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], w skład której wchodzą : trzy anteny sektorowe nadawczo-odbiorcze typu K 742 264 GSM/DCS, trzy anteny sektorowe nadawczo odbiorcze typu K 742 215 UMTS, sześć anten parabolicznych - linii radiowych wraz z wieżą stalową o wysokości 35 m i niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianą do usytuowania przy ul. M. 14 we Wrocławiu, na działce Nr 1, AM-8, obręb Zgorzelisko.

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli R.K., E.K., M.K. oraz S.H., C.H., A.H. i H.H. oraz Rada Osiedla [...].

Wojewoda Dolnośląski decyzjami z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze Rady Osiedla [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 208 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu nie rozpatrzenia w postępowaniu kwestii obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Prezydent Wrocławia postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego nałożył obowiązek doprowadzenia w terminie do dnia 12 lutego 2009 r. projektu budowlanego do zgodności z przepisami prawa.

Po przeanalizowaniu materiałów objętych wniesionym uzupełnieniem, organ pierwszej instancji stwierdził, że w aktach sprawy wprawdzie znajduje się decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2009 r. umarzająca postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, ale figuruje ona bez klauzuli ostateczności. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że od tej decyzji zostały złożone odwołania. W świetle powyższego organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, iż inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] w zakresie przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent Wrocławia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego od powyższej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2009 r. wniósł inwestor.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu 4 grudnia 2009 r. inwestor dostarczył organowi pierwszej instancji ostateczną decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...], orzekającą wobec braku podstaw prawnych umorzenie postępowania w sprawie wydania dla [...] S.A decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Prezydent Wrocławia postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami.

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Odwołania od ww. decyzji Prezydenta Wrocławia R.K., E.K., M.K., A.O., C.H., H.H., A.H. i S.H.

Wojewoda Dolnośląski zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto zgodnie z art. 32 ust. 1 tej samej ustawy pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ wskazał dalej, że przedłożony projekt budowlany inwestora spełnia wymagania, o których mowa przepisach art. 34 ust. 3 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120 ,poz. 1133 ze zm.), albowiem projekt zagospodarowania terenu został sporządzony w sposób zgodny z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zaś część architektoniczno-budowlana przedstawia się kompletnie w świetle art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 11-13 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, o czym zaświadcza również zawarty w projekcie budowlanym opis oddziaływania inwestycji na środowisko poparty stosowna częścią rysunkową. Wbrew zatem twierdzeniu strony skarżącej, przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 8 ust. 2 pkt 7 i § 11 ust. 2 pkt 10 ww. rozporządzenia. Wojewoda podkreślił, że nie bez znaczenia dla pozytywnej oceny projektu jest fakt, iż w dokumentacji zebranej w sprawie nie brakuje aktualnych zaświadczeń projektantów i sprawdzających o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczeń, o których mowa w art. 20 ust. 4 i art. 36a ust. 5 oraz 6 ustawy Prawo budowlane. Jest to o tyle istotne, iż w wyniku zmiany art. 35 tej ustawy przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Organ wskazał również, że projekt ten został pozytywnie uzgodniony i zaopiniowany przez: Urząd Lotnictwa Cywilnego i Dowództwo Sił Powietrznych w zakresie lokalizacji wnioskowanej inwestycji, spółkę [...] w sprawie warunków przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej oraz Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w Urzędzie Miejskim. Poza tym inwestor zgodnie z wymogami Prawa budowlanego przedłożył wraz z wnioskiem, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, prawidłowo sporządzone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz załączył wymaganą w sprawie decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z powyższą decyzją zamierzenie budowlane inwestora, jako źródło emitowania pola elektromagnetycznego, kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez co winny mieć zastosowanie w sprawie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczące obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej oraz regulacje odnoszące się do standardów emisji pól elektromagnetycznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa stacja bazowa będzie pracowała w paśmie od 900 MHz do 2000 MHz, a więc zgodnie z załącznikiem nr 1 tabeli 2 do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów standardami jakości środowiska w zakresie pól elektromagnetycznych określonymi dla miejsc dostępnych dla ludności, dla anten emitujących pola elektromagnetyczne z zakresu częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, są - gęstość mocy (parametr fizyczny), której wartość dopuszczalna wynosi 0,1 W/m2, - wartość składowej elektrycznej pola, której wartość dopuszczalna wynosi 7 V/m. Ponadto we wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego podniesiono także, iż w przypadku konieczności rozszerzenia zakresu przedmiotowej inwestycji poza wskazaną lokalizację (zaznaczoną w liniach rozgraniczających teren inwestycji pokazanych na załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej) należy wystąpić o odrębną decyzję ustalającą w koniecznym zakresie lokalizację inwestycji celu publicznego. Zaznaczono dalej, że ramy oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie uległy rozszerzeniu w przedłożonym projekcie budowlanym, o czym można się przekonać porównując bezpośrednio część rysunkową projektu zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym dołączonym do uprzednio wydanej decyzji lokalizacyjnej, zaś inwestor, w wykonaniu decyzji lokalizacyjnej, wystąpił do właściwego organu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanego przedsięwzięcia, a następnie po jej uzyskaniu dołączył ją do wniosku o pozwolenie na budowę. Zatem inwestor spełnił wszystkie warunki formalne wskazane przedłożoną decyzją lokalizacyjną, toteż wobec ustalonych standardów oddziaływania określonych zagrożeń na środowisko oraz kryteriów wyznaczających wielkości graniczne lokalizacji inwestycji, rolą odpowiedniego organu było stwierdzenie, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych przez przepisy granicach, czy też je przekracza. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, póz. 1227), przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia - zaliczonego do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko -wymaga się uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, z którą po myśli art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, należy zbadać przedłożony w sprawie projekt budowlany. Tymczasem decyzją ostateczną Prezydenta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2009 r., umorzono postępowanie w sprawie wydania dla [...] S.A decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że obszar, dla którego przewiduje się przekroczenie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego (tj. gęstość mocy większa od 0,1 W/m²) koncentrować się będzie poza miejscami dostępnymi dla ludności. Zgodnie z art. 86 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Bezspornie zatem przyjąć należało zdaniem organu odwoławczego, że przedmiotowa inwestycja, jako oddziaływująca promieniowaniem elektromagnetycznym ponad obszarami dostępnymi dla ludności, nie może przekraczać również standardów ustalonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Fakt bowiem występowania w wolnej, niedostępnej dla ludności przestrzeni miejsc, w których gęstość mocy pola elektromagnetycznego lub wartość składowej elektrycznej lub magnetycznej pola jest wyższa od zapisanej w obowiązującym rozporządzeniu, nie jest tożsamy z przekroczeniem jakichkolwiek norm, ponieważ dla miejsc niedostępnych dla ludności norm takich nie ustalono. Zatem podniesiony przez skarżących zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie w zakresie promieniowania elektromagnetycznego jest w opinii Wojewody bezpodstawny, bowiem przedłożona w tej sprawie decyzja środowiskowa przesądziła, iż zakres emisji pól elektromagnetycznych przekraczających dopuszczalne poziomy promieniowania będzie - ograniczony w niniejszej sprawie do obszarów niedostępnych dla ludności. Dokonywanie, zatem przez organy żądanej weryfikacji promieniowania ponadnormatywnego w obszarze niedostępnym dla ludności mijałoby się z celem ustawy - Prawo ochrony środowiska (dot. zapewnienia ochrony zdrowia ludności przed promieniowaniem), a ponadto byłoby niezgodne z Prawem budowlanym, które nie dopuszcza możliwości dokonywania ocen inwestycji pod kątem wymogów ochrony środowiska nieprzewidywanych literą prawa (vide art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wojewoda podkreślił, że nie ma podstaw do kwestionowania, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ustaleń rzeczywistego oddziaływania inwestycji na środowisko zawartych wszak w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Decyzja ostateczna w administracyjnym toku instancji, zgodnie z zasadą trwałości decyzji, korzysta z domniemania prawidłowości i jako taka podlega wykonaniu, dopóki nie zostanie wyeliminowana z porządku prawnego inną decyzją ostateczną, wydaną w trybie nadzwyczajnym, lub wyrokiem sądu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 września 2010 r. złożył R.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Wr 541/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że organy administracji architektoniczno budowlanej dokonały prawidłowej oceny zgodności wniosku i projektu inwestora co wbrew zarzutowi naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 9, 11, 77, 81, 107 § 3 k.p.a. w pełni znajduje swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach obu decyzji wydanych w tej sprawie. Z uwagi na fakt, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w myśl art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Wrocławia wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] zlokalizowanej na dz. Nr 1, AM-8 obręb Zgorzelisko przy ul. M. we Wrocławiu. Wobec zarzutu skarżących, iż organ nie dokonał oceny zgodności inwestycji z wydaną decyzją lokalizacyjną, Sąd przytoczył treść art. 55 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie ma obowiązku badania po raz drugi dopuszczalności zmiany zagospodarowania terenu, a wręcz nie wolno mu tego badać. Organ ten nie może dokonać weryfikacji treści ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Z treści tej decyzji wynika nadto, że w przypadku rozszerzenia zakresu tej inwestycji poza wskazaną lokalizację (poza linie rozgraniczające uwidocznione na załączniku graficznym) należy wystąpić o odrębną decyzję ustalającą lokalizację. Sąd nie podzielił zarzutów i argumentacji skargi dotyczących potencjalnej szkodliwości oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnych na ludzi w miejscach niedostępnych dla ludzi. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż wobec przyjęcia ustawowych (w drodze przepisów wykonawczych do ustawy) standardów oddziaływania określonych zagrożeń na środowisko, wyznaczających wielkości graniczne w tym zakresie, rola odpowiedniego organu sprowadza się do stwierdzenia, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych przez przepisy granicach, czy też je przekracza. Rozstrzygając zagadnienia związane z oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko organ nie działa na podstawie aktu wiedzy, ale na podstawie przepisu prawnego, a więc aktu władzy, niezależnie od jego podbudowy. Organ architektoniczno-budowlany nie może zatem odmówić pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie narusza przewidzianych prawem kryteriów oddziaływania. Również Sąd - oceniając legalność decyzji - nie może uwzględnić zarzutów nie mających umocowania w przepisach prawa. Skarżący podnosi, że istnieje możliwość kumulacji promieniowania pola e-m z innymi stacjami telefonii komórkowej oraz z innymi źródłami promieniowania co winno być uwzględnione w kontrolowanej decyzji. Sąd wskazał, że w aktualnym stanie prawnym na podstawie regulacji § 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko równoważną moc promieniowaną izotopowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Sąd podkreślił, że nie jest zobowiązany do szczegółowego rozważania tych zarzutów skargi, które dotyczą w istocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji, ponieważ stanowi to odrębną od niniejszej sprawę. Organ architektoniczno-budowlany dysponował opisaną wcześniej decyzją w tym przedmiocie i to ostateczną, wobec czego był nią związany w chwili zatwierdzania projektu architektonicznego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd wyjaśnił iż nie może uwzględnić wniosków strony zwartych w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r. dotyczących ustalania stanu faktycznego. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 140, art. 143, art. 144 k.c. oraz art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - Sąd wskazał, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają m. in. przepisy Konstytucji RP (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3), nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które były podstawą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Decyzja taka jest więc legalną ingerencją w sferę prawa własności, dlatego też należało oddalić zarzut naruszenia cudzej własności poprzez naruszenie przestrzeni powietrznej przez oddziaływanie promieniowania w przestrzeń powietrzną nad działkami skarżących. Sąd I instancji podkreślił, że nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżących co do naruszenia przez organ art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 8 ust.2 pkt 7, §11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 poz. 1133), gdyż projekt budowlany wraz z zawartą w nim analizą oddziaływania na środowisko, stanowiący załącznik do decyzji organu I instancji zawiera wszystkie wymagane we wskazanym rozporządzeniu informacje, ponadto określone w projekcie częstotliwości pól elektromagnetycznych nie przekraczają dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów ( Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Zdaniem Sądu I instancji wobec uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 133/12 skarżący może w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wnosić o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem kontroli sądowej.

Skargę kasacyjną do wyroku z dnia 29 listopada 2012 r. wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia" z siedzibą w Rzeszowie, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przywoływanie przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., które nie miało zastosowania w sprawie. Pomijanie zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego tylko na zasadzie oparcia się o inne rozporządzenie, o którym mowa powyżej, które wbrew stanowisku sądu wskazuje w § 3 ust. 2 pkt 3 na konieczność uwzględniania kumulacji pola elektromagnetycznego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż sąd administracyjny zauważając przesłankę do wznowienia postępowania nie ma kompetencji do uchylenia zaskarżonej decyzji tym bardziej, iż zagadnienie wstępne jest związane z obszarem oddziaływania inwestycji i innymi najważniejszymi przepisami powiązanymi z art. 32 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego;

- § 4 w zw. z § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udzielaniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie kumulacji pola elektromagnetycznego zachodzącej pomiędzy antenami sektorowymi i radiolinii;

- art. 63 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140, 143, 144 K.c. w zw. z art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 1 protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w zw. z art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska w odniesieniu do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez uznanie, iż decyzja spełnia powyższe wymogi, mimo że nie podano jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji, jaką metodą ze wskazaniem jej błędu, uwzględnieniem odbić oraz co najważniejsze z uwzględnieniem superpozycji tak jak wskazał Minister Środowiska w oficjalnym stanowisku przedłożonym przez organizację w sprawie. Ponadto nie uwzględniono faktu, iż teren na jednym z azymutów tak jak wskazywał skarżący jest pod górę, a w dokumentacji jest naniesiony jako płaski. W istocie bezspornym jest, iż nie ustalono faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy jednakże zauważyć, iż zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego i w związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się łącznie do postawionych zarzutów oczywiście o ile prawidłowo zostały sformułowane zarzuty.

Za bezzasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie ww. przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję administracyjną Wojewody Dolnośląskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. W myśl natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Sąd I instancji wskazując na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i kryteria kwalifikacji stacji bazowych mówił wyłącznie o aktualnym stanie prawnym, a nie o stosowaniu tych przepisów odnośnie decyzji z dnia 17 sierpnia 2009 r., gdyż we wcześniejszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał prawidłowe przepisy na podstawie których powyższa decyzja została wydana: "art. 72 ust 1 pkt. 1 oraz 59 oraz 63 ustawy z dnia 3 października 2008 roku oraz obowiązującego w ówczesnym stanie prawnym Rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego na podstawie tej ustawy, w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004r. Nr 257, poz. 2573 z późniejszymi zmianami)".

Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, że w tym postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nie mógł w żadnym przypadku objąć kontrolą ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację danego przedsięwzięcia. Bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 133/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ architektoniczno-budowlany dysponował tą ostateczną decyzją, wobec czego był nią związany w chwili zatwierdzenia projektu architektonicznego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzuty wobec tej decyzji ostatecznej mogą być bowiem tylko podniesione w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym wznowienia (zob. wyrok NSA z 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10). Dlatego też podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż w takiej sytuacji nie zachodzi podstawa do uchylenia skarżonej w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., gdyż nie zachodziło "naruszenie prawa" w chwili wydawania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Ponadto zauważyć, należy, iż wobec użycia w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. zwrotu: "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania", niezbędne jest podzielenie przesłanek wznowienia na takie, które są tożsame z "naruszeniem prawa" (art. 145 § 1 pkt 1-4 i 6 k.p.a.) i na przesłanki, którym nie da się przypisać tej cechy (art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 k.p.a.). Tylko pierwsza z wyodrębnionych grup może stanowić podstawę do uchylenia decyzji (tak: Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2011 sygn. akt I GSK 227/10 dostępny w centralnej bazie danych orzeczeń sadów administracyjnych: nsa.gov.pl).

W odniesieniu do zarzutów dotyczących prawa materialnego tj. art. 63 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140, 143, 144 K.c. w zw. z art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 1 protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w zw. z art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska, podkreślić należy, że Sąd I instancji w zakresie oceny naruszenia przepisu art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i kwestii z tym związanych zajął prawidłowe stanowisko, wskazując, że przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Zatem prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że zarzut naruszenia przepisów nie znajdujących zastosowania w tej sprawie a odnoszących się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie znajdującego bezpośredniego zastosowania przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę musiały pozostać poza obszarem kontroli sądu orzekającego w tej sprawie. Natomiast pozostałe kwestie dotyczące ograniczenia prawa własności są również niezasadne, bowiem takie ograniczenia wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), które były podstawą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Decyzja taka jest więc legalną ingerencją w sferę prawa własności.

Ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 p.p.s.a.