Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2121/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: w zw. z art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: w zw. z art. 12 ust. 1, 3 i 5
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 281/21 w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 marca 2021 r. nr SKO Gd/3872/20 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości I. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 281/21 w ten sposób, że w miejsce "ze skargi E.W." wpisuje " ze skargi E.W.", II. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 281/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 15 marca 2021 r., nr SKO Gd/3872/20 w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła E.W.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania tj.;

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 14 marca Dz.U. z dnia 1989 Nr 14, poz. 74) poprzez ich błędne zastosowanie czego wyrazem jest oddalenie skargi wskutek uznania, iż zawarte w sentencji decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo nr RG.8414/23/90 z dnia 10 kwietnia 1990 roku rozstrzygnięcie o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...], Gmina [...], działek o nr ewidencyjnym A o powierzchni [...] m2 oraz B o powierzchni [...] m2 bez odszkodowania, nie zostało wydane bez podstawy prawnej, mimo, iż w treści zaskarżonego wyroku nie wskazano podstawy prawnej uzasadniającej zamieszczenie takiego rozstrzygnięcia w treści decyzji podziałowej,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu czego wyrazem jest oddalenie skargi, mimo, iż w treści zaskarżonej decyzji wskazano nieprawidłowo jej podstawę prawną

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu czego wyrazem jest oddalenie skargi mimo nie rozpoznania wszystkich zarzutów skargi i nie odniesienia się do argumentacji przywołanej na ich uzasadnienie.

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 14 marca 1989 roku, Dz. U. Nr 14, poz. 74), dalej zwana ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez ich błędne zastosowanie czego wyrazem jest oddalenie skargi wskutek uznania, iż przepisy te stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z dnia 10 kwietnia 1990 roku i dawały podstawę do orzekania o przejęciu bez odszkodowania gruntów wywłaszczanych w trybie przewidzianym w treści art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości,

2. art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez ich błędne zastosowanie czego wyrazem jest oddalenie skargi wskutek uznania, iż przepisy te dawały podstawę do orzekania o przejęciu bez odszkodowania gruntów wywłaszczanych w trybie przewidzianym w treści art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania za obie instancje, z uwzględnieniem opłat sądowych, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy bowiem ich precyzowanie na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Końcowo przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Skarga kasacyjna warunku tego nie spełnia co ogranicza możliwość jej rozpoznania.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że zakres prowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił w pierwszej kolejności do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem E.W. z [...] września 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z 10 kwietnia 1990 r. w zakresie w jakim orzeka ona o przejściu na własność Skarbu Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...], gm. [...] działek nr A obszaru [...] m2 oraz B o powierzchni [...] m2 bez odszkodowania. Na podstawie akt sprawy ustalono, że dniu [...] kwietnia 1990 r. F.W., współwłaściciel nieruchomości, złożył do wójta Gminy Wejherowo wniosek o podział działek o nr A1 i B1. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Wójt Gminy Wejherowo wspomnianą wyżej decyzją w pkt 1. zatwierdził projekt podziału działek, zaś w pkt 2. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa działek o nr A i B z mocy prawa pod drogę publiczną bez odszkodowania. Na decyzji tej znajduje się adnotacja uczyniona w dniu [...] kwietnia 1990 r. przez właściciela nieruchomości, która oświadczył, że do treści decyzji nie wnosi zastrzeżeń, opatrzona jego podpisem.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Wejherowo w punkcie 2, w zakresie w jakim decyzja ta rozstrzyga o przejściu prawa własności ww. działek bez odszkodowania, była właścicielka E.W. wystąpiła po 30 latach od wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Organy administracji odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji uznając, że wobec zrzeczenia się odszkodowania brak jest podstaw do uznania że doszło przy wydaniu tej decyzji do rażącego naruszenia prawa o którym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ocenę tę podzielił Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie – była właścicielka nieruchomości – prezentuje natomiast stanowisko, że nie było podstaw do przejścia prawa własności na rzecz gminy bez odszkodowania ponieważ ówczesne przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się odszkodowania.

Okoliczności te podnoszone są w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Autor skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu argumentację wywodząc, że w dniu wydania decyzji podziałowej jedynym obowiązującym aktem prawnym regulującym kompleksowo kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości była ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która obowiązywała do dnia 31 grudnia 1997 r., kiedy to została zastąpiona ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast żaden przepis ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dawał podstaw do negocjacyjnego ustalania odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie mogło być większe niż wysokość odszkodowania.

W literaturze przedmiotu podkreślano, że w przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznaczać powinno także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina – obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogły być tylko kwestie odszkodowawcze. Uznawano również, że brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest – inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricte - wyłączone (tak. G. Bieniek, Z. Marmaj. Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Wyd. II 1995 r. str.39 i przytoczone w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym niepubl. wyrok SN z 6 maja 1993 r., sygn. III ARN 21/93 oraz wyrok z 30 grudnia 1987 r., sygn. SA/Po 1435/87 ( ONSA 1988 r., z.2, poz.53).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą zgodnie z którą art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Przepis art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne było także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodziła na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (tak: wyrok NSA z 1 czerwca 2007r., sygn. I OSK 958/06, publ. www.nsa.gov.pl).

Brzmienie tego przepisu w omawianym aspekcie jest analogiczne, jak art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następowało z mocy prawa z dniem, z którym decyzja o podziale lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne.

Zbieżność owych regulacji prawnych pozwala odnieść do stanu regulowanego art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami poglądu prawnego, wyrażanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego w odniesieniu do art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 stycznia 2021 r. w sprawach sygn. akt I OSK 2228/20, I OSK 2058/20, I OSK 2261/20, I OSK 2261/20 i I OSK 1895/20 wskazywał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego było i jest prezentowane stanowisko, że co do zasady jest dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. W orzecznictwie, przywołanym w skardze kasacyjnej, wskazywano, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust.1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zmianie. W wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości, a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Dodać należy, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Jak już wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel zatem posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Zatem w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

W niniejszej sprawie w dniu [...] kwietnia 1990 r. właściciel nieruchomości F.W. złożył pisemne oświadczenie że do treści decyzji podziałowej, wskazującej w sposób wyraźny i konkretny zarówno działki przechodzące na własność Gminy, jak i ich powierzchnię, nie wnosi zastrzeżeń. Oświadczenie to jest precyzyjne, zawiera oznaczenie jego autora z imienia i nazwiska, osnowę oświadczenia, w której odwołuje się do treści decyzji oraz datę i własnoręczny podpis właściciela. Jest to jednostronne oświadczenie woli, które wywarło skutek wobec jego niezaprzeczenia i przyjęcia przez drugą stronę – Gminę Wejherowo. Okolicznością, która nakazywałaby rozważenie braku skutków złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie byłoby udokumentowane powołanie się przez skarżącą na skuteczne prawnie oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z powołaniem się na przyczynę i z zachowaniem terminu (art. 88 § 1 K. c.). W tym miejscu jedynie trzeba zaznaczyć, że art. 88 § 2 K. c. przewiduje, iż uprawnienie do uchylenia się od skutków oświadczenia woli wygasa: w razie błędu – z upływem roku od jego wykrycia, a w razie groźby – z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał. Jednakże badanie tych okoliczności nie leży w kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to typowe czynności cywilnoprawne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17: "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 K.p.c.). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy."

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w/w uwagi należy także odnieść do złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia i ewentualnego uchylenia się od skutków tego oświadczenia woli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania dotyczące wykładni art. 98 ust.1 i 3 u.g.n. co do możliwości zrzeczenia się roszczenia i prowadzenia negocjacji przed datą ustatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział odnoszą się także do decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, które wydano w czasie obowiązywania ustawy z 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na podstawie jej art. 12 ust. 1, 3 i 5 (tj. z dnia 1 marca 1989 r. - Dz. U. Nr 14, poz. 74).

Należy podkreślić, że art. 5 w/w ustawy zawiera generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego we wszystkich sprawach nie uregulowanych w ustawie. Chodzi tu o formę czynności prawnych, ale także odesłanie do takich pojęć, jak posiadanie samoistne, wymagalność roszczenia, zrzeczenie się roszczenia, czy wady oświadczenia woli.

Jak już wskazano w wyroku NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2058/20, które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, nie można więc podzielić poglądu, że art. 98 ust.3 u.g.n. nie dopuszcza możliwości zrzeczenia się odszkodowania zanim decyzja podziałowa stała się ostateczna oraz, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie art.12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości niedopuszczalne było zrzeczenie się prawa do odszkodowania i przeprowadzanie rokowań. Z treści art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprost bowiem wynika, że odszkodowanie ustala się według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zawarte w tym przepisie odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznacza odesłanie do regulacji odnoszących się do całokształtu kwestii normowanych przez rozdział 6 omawianej ustawy. Ważnym elementem prawnego unormowania w tym zakresie jest wprowadzenie pierwszeństwa realizacji celów publicznoprawnych, jakie nie mogą być realizowane w inny sposób niż przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności w drodze umownej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie władcze w kwestii wywłaszczenia poprzedzać powinno podjęcie próby umownego uregulowania nabycia własności nieruchomości przez podmiot publicznoprawny (gminę, Skarb Państwa).

Należy również wskazać, że art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił wprost, że wniosek o wywłaszczenie powinien m.in. określać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości. Oczywistym jest, że w przepisie tym mowa o wywłaszczeniu w rozumieniu określonym w rozdziale 6 ustawy, jednakże w związku z odesłaniem zawartym w art.12 ust.5 tej ustawy nie można twierdzić, że wykluczone było prowadzenie rokowań, czy uzgodnień co do kwoty odszkodowania, czy też zrzeczenie się roszczenia, które aktualizowało się w momencie, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

W niniejszej sprawie, zapis w decyzji podziałowej o przejściu własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania jest w istocie zbędny i ma raczej charakter informacyjny. Niemniej nie jest on niezgodny z obowiązującym wówczas prawem, a ponadto stanowi potwierdzenie dopuszczalnych ustaleń zawartych pomiędzy stroną a organem co do wysokości odszkodowania. Nie można zatem przypisać mu wady nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wobec tego należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku, art. 12 ust. 1, 3 i 5 u.g.g. w powiązaniu również z art. 156 § 1 pkt 2 kpa są nieuzasadnione. Skoro bowiem kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o podziale nieruchomości nie narusza prawa materialnego, to tym samym nie można jej przypisać wad kwalifikowanych. I to zarówno wady rażącego naruszenia prawa, jak również wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1, 2 i 5 u.g.g. Zarzut ten jest o tyle chybiony, że nie został powiązany z naruszeniem art. 156 kpa, zaś przedmiotem kontroli Sądu nie była decyzja Wójta Gminy Wejherowo z 1990 r. lecz decyzje wydane w postępowaniu mającym swoje oparcie w art. 156 kpa. Postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną instancją administracyjnego trybu zwykłego, lecz odrębnym postępowaniem odnoszącym się wyłącznie do wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 kpa. Zatem podstawę skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej mógł stanowić jedynie odpowiedni przepis zawarty w art. 156 kpa w powiązaniu z prawem materialnym, a nie wyłącznie przepis stosowany w postępowaniu zwykłym.

Ponadto zupełnie chybiona jest argumentacja przywołana w uzasadnieniu powyższego zarzutu. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Natomiast błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc nie może zostać zakwalifikowane jako działanie bez podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06). Oznacza to, że decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną, nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługują także poniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przez Sąd powołanych w skardze kasacyjnej przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo podzielił bowiem stanowisko organów, uznając, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane.

Zawarty w punkcie pierwszym zarzut naruszenia przepisów postępowania , art. 151 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 12 ust. 1, 3 i 5 u.g.g. jest w istocie zarzutem o charakterze materialnym. Sąd odniósł się do jego zasadności omawiając zarzuty prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ppsa w związku z art. 107 § 1 pkt 4 kpa. Zarzut ten jest o tyle niezrozumiały, że zarówno decyzje kontrolowane przez Sąd I instancji, jak również decyzja podziałowa z 1990 r. zawierały uzasadnienie. Ponadto decyzja Wójta Gminy Wejherowo z 1990 r., jest decyzją wydaną w I instancji, uwzględniającą w całości żądanie wnioskodawcy i nie rozstrzygającą jednocześnie spornych interesów stron. Nawet zatem gdyby nie została uzasadniona brak byłoby podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 107 § 4 kpa, a tym bardziej do takiego naruszenia, które uprawniałoby do uznania, że decyzja ta została z tej przyczyny wydana z wadą nieważności.

Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wyżej wskazano, przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez Sąd administracyjny, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie nie orzekał w granicach innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 cyt. ustawy, gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji (tak: wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 782/13). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s a., orzekł jak w sentencji.