Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 812/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2, art. 51 ust. 8 pkt 2, art. 51 ust. 5a, art. 49 ust. 3, art. 56 ust. 1b pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 33 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 5 pkt 3 lit. a/, d/ i e/
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy z dnia Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. K. z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przez inwestora - B. Sp. z o.o. w W. przedsięwzięcia polegającego na budowie bioelektrowni rolniczej o mocy ok. 1 MW energii elektrycznej i o mocy 1MW energii cieplnej w miejscowości U., gmina D. K., na działce o nr [...].

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzja z dnia [...] lutego 2009 r., której stwierdzenia nieważności żądały jednoosobowe zarządy Wspólnot Mieszkaniowych z U. oraz Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K., została wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej P.o.ś.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 listopada 2008 r. Decyzją tą Wójt Gminy D. K. ustalił Spółce z o.o. B. w W. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie bioelektrowni rolniczej o mocy ok. 1 MW energii elektrycznej i o mocy 1MW energii cieplnej, w miejscowości U..

Rozpoznając dwukrotnie wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, kolegium uznało, że wprawdzie zawiera ona wady, jednak nie noszą one cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja nie zawiera również żadnej innej wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że decyzja ta została wydana przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo, ma podstawę prawną w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, nie jest kolejną decyzją w sprawie, została skierowana do osób, które były stronami postępowania, nie była trwale niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wydanie nie wywołało czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Zdaniem kolegium, za wadę powodującą nieważność badanej decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) nie można uznać określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie bioelektrowni rolniczej bez uprzedniego oznaczenia na mapie do celów projektowych obszaru analizowanego (która to mapa w ocenie wnioskodawców nosi znamiona dokumentu fałszywego) oraz bez określenia standardów, jakie powinny być dotrzymane w okresie funkcjonowania przedsięwzięcia.

W ocenie organu, skarżący nieprawidłowo interpretuje przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., bowiem wada nieważności z mocy prawa to wada wynikająca z treści przepisu szczególnego. Musi zatem istnieć przepis materialny przewidujący w sposób wyraźny sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej. Tymczasem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strony nie wskazały żadnej podstawy prawnomaterialnej, z której wynikałaby nieważność decyzji kontrolowanej przez kolegium.

Kolegium nie podzieliło zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez błędne zaliczenie bioelektrowni do zespołu zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, czyli do przedsięwzięcia wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a/ obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej rozporządzenie). Kolegium podniosło, że bezsporne jest, że w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycje w zakresie budowy bioelektrowni nie były wprost wymienione. W praktyce, w związku z brakiem wyraźnego unormowania, organy administracji kwalifikowały biogazownie jako budowle służące działalności rolniczej, jako instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych; urządzenia infrastruktury technicznej, czy też jako obiekty przemysłowe. Kolegium podkreśliło, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, to wybór jednej z opcji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Ponadto, jak podkreślił organ odwoławczy, niewątpliwie kwalifikacja projektowanego przedsięwzięcia do kategorii instalacji do produkcji paliw z produktów roślinnych (§ 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia) nie przesądziłaby o odmiennym trybie procedowania przez Wójta Gminy D. K.. W odniesieniu bowiem do tego rodzaju przedsięwzięć sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko było także fakultatywne.

W dalszej części uzasadnienia decyzji kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie - stosownie do wymogów ustawowych - inwestor do wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań załączył poświadczoną przez właściwy organ mapę ewidencyjną z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, której dotyczy wniosek oraz obejmującą obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie i informację o planowanym przedsięwzięciu.

Kolegium wyjaśniło następnie, że Wójt Gminy D. K. ocenił, czy nie należałoby nałożyć na wnioskodawcę obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Rozstrzygnięcie w tej kwestii wójt podjął w drodze postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz Starosty [...] jako organu ochrony środowiska. Kolegium podkreśliło, że opinie tych organów nie mają charakteru wiążącego, ale organ prowadzący postępowanie w ramach rozpatrywania materiału dowodowego uznał stanowiska tych organów za własne i orzekł o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na jego zakres i rodzaj, uwzględnił także wielkość zajmowanego terenu oraz ogólnikowo wskazał na skalę i rodzaj możliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Kolegium wyjaśniło dalej, że organ pierwszej instancji po uzyskaniu przez planowane przedsięwzięcie pozytywnych uzgodnień uprawnionych organów wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach odpowiadającą, co do zasady, obowiązującym w dacie jej wydania, przepisom ustawy – Prawo ochrony środowiska, wskazując rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia oraz działania, jakie należy podjąć na etapie jego realizacji i eksploatacji (wskazał, że należy przyjąć rozwiązania funkcjonalne i techniczne ograniczające lub eliminujące wpływ budowy bioelektrowni na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane zgodnie z obowiązującymi przepisami).

W świetle powyższych ustaleń, w ocenie kolegium, zarzut stron o braku dokonania oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia nie zasługuje na aprobatę, bowiem decyzja Wójta Gminy D. K. z dnia [...] lutego 2009 r. o określeniu środowiskowych uwarunkowań dotyczy oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko przeprowadzonej z uwzględnieniem wymogów prawa.

Kolegium podkreśliło ponownie, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji organ pierwszej instancji odstąpił od sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i z tego tytułu nie było prowadzone postępowanie w zakresie określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 49 ust. 1 ustawy P.o.ś.). Inwestor we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej przedstawił na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy P.o.ś. informacje o planowanym przedsięwzięciu inwestycyjnym, wskazując rodzaj, skalę i usytuowanie inwestycji, rodzaje technologii, warianty przedsięwzięcia, przewidywane zużycie wody i wykorzystanie surowców, materiałów i paliw, rozwiązania chroniące środowisko, rodzaje i ilości odprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko, możliwości transgranicznego wpływania na środowisko i obszary podlegające ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia.

Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym funkcjonuje pogląd, że przy ocenie oddziaływania zamierzonej inwestycji w ramach postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ powinien się opierać o dane i założenia przyjęte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Dane te w istocie konkretyzują przedsięwzięcie, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji i wyznaczają przedmiot postępowania zainicjowanego tym wnioskiem. Organ, prowadząc postępowanie, nie może więc z góry zakładać, że inwestor zamierza zrealizować przedsięwzięcie o innych parametrach niż opisane w karcie informacyjnej i z tego względu doszukiwać się potencjalnego oddziaływania tego przedsięwzięcia w zakresie wykraczającym poza oddziaływania wskazane w karcie informacyjnej. Takiego podejścia nie mogą również uzasadniać np. obawy sąsiadów. Czym innym jest bowiem określenie warunków środowiskowych dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, a czym innym jest przestrzeganie przez inwestora ustaleń decyzji. Jeżeli wynikające z tej decyzji ustalenia i warunki nie będą przez inwestora przestrzegane, to wówczas zaistnieje podstawa do wszczęcia odrębnego postępowania, którego celem będzie ustalenie, czy inwestor przestrzega decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestie te, zdaniem kolegium, nie mają istotnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W nawiązaniu do zarzutu, że z funkcjonowaniem biogazowni łączą się uciążliwe zapachy, kolegium wskazało, że w polskim prawodawstwie brak jest norm prawnych określających poziomy zapachów w środowisku, a co za tym idzie, nie ma podstawy, na której można by oprzeć określenie kręgu stron postępowania o ten rodzaj oddziaływania. Zapach jest substancją niemierzalną, zaś jego odczuwanie w każdym przypadku ma charakter subiektywny. Zapachy, mimo, że mogą być uciążliwe, nie mogą być badane, ponieważ w polskim systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do emisji zapachów.

Odnosząc się do zarzutu, że funkcjonowanie przedsięwzięcia z uwagi na ruch dużej ilości samochodów ciężarowych powoduje zwiększony hałas i emisję spalin, kolegium podniosło, że na etapie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie był i nie jest regulowany szczegółowy zakres praw i obowiązków inwestora niemieszczących się w zakresie potrzeby ochrony środowiska. Brak jest zatem podstaw do nałożenia w decyzji środowiskowej obowiązku dotyczącego określenia zasad obsługi komunikacyjnej i możliwości włączenia do dróg publicznych ruchu drogowego związanego z planowanym przedsięwzięciem mających na celu zachowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu uchybienia wymogom art. 3 pkt 19 P.o.ś. dotyczącym ogłoszenia do publicznej wiadomości o wszczęciu postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, kolegium wyjaśniło, że przytoczony przepis definiujący podanie ogłoszenia do publicznej wiadomości może być różnie interpretowany. Organ przyjął, że wskazuje on trzy odrębne sposoby ogłaszania informacji, a jednocześnie zauważył, że wprawdzie obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanej inwestycji jest istotnym elementem informowania społeczeństwa o postępowaniu wymagającym jego udziału, jednakże brak jego realizacji nie zawsze prowadzi do negatywnych skutków prawnych. Rzeczą organu jest wybranie takiego sposobu ogłoszenia, który zapewni, by obwieszczenie o planowanym przedsięwzięciu było dokonane w sposób skuteczny (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2007r., II OSK 1061/07).

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie, co potwierdzają także strony skarżące, podano do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o postanowieniu z dnia 7 stycznia 2009 r., postanowieniach uzgadniających oraz o możliwości składania uwag i wniosków, a także o prawie wglądu do zgromadzonych dokumentów, przy czym uczyniono to poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej - Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy D. K. oraz wywieszenie informacji w siedzibie organu na tablicy ogłoszeń urzędu. W aktach sprawy znajduje się kopia obwieszczenia wprowadzonego do BIP-u w dniu [...] stycznia 2009 r., w którym organ pierwszej instancji informuje o wydaniu postanowienia o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanej inwestycji polegającej na budowie bioelektrowni rolniczej o mocy ok. 1 MW energii elektrycznej i o mocy 1 MW energii cieplnej, w miejscowości U. na działce nr [...]. W tych samych aktach znajduje się informacja, że przedmiotowe postanowienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędu w dniu [...] stycznia 2009 r. i zdjęte w dniu [...] stycznia 2009 r.

W niniejszej sprawie, jak zaznaczyło kolegium, organ pierwszej instancji podał do publicznej wiadomości informację o wydaniu postanowień uzgadniających oraz o możliwości składania uwag i wniosków poprzez zamieszczenie w dniu [...] stycznia 2009 r. informacji na stronie internetowej - Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy D. K. oraz wywieszenie informacji w siedzibie organu na tablicy w dniach od [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. W takiej sytuacji, zdaniem kolegium, brak umieszczenia obwieszczenia w pobliżu miejsca planowanej inwestycji nie może być traktowany jako rażące naruszenie prawa.

W przedstawionych okolicznościach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. nie dopatrzyło się także takich naruszeń przepisów ustawy P.o.ś., które determinowałyby stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji poprzez zastosowanie art. 11 ustawy P.o.ś.

W skardze na powołaną na wstępie decyzję kolegium Stowarzyszenie "[...]" w Koczergach zarzuciło:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w związku z art. 11 P.o.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do błędnej kwalifikacji przedsięwzięcia w sytuacji, gdy Wójt Gminy D. K. bez racjonalnego uzasadnienia zakwalifikował przedmiotowe przedsięwzięcie jako przedsięwzięcie - zespół zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, a w konsekwencji tego stwierdził brak potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, czym uniemożliwił sobie tzw. screening przedsięwzięcia i w związku z tym naruszył także postanowienia § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. a/ oraz art. 51 ust. 3 pkt 3 lit. a/ P.o.ś. poprzez uznanie, że nie stanowi naruszenia prawa brak analizy wpływu przedsięwzięcia na zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie przedsięwzięcia obszar NATURA 2000 i nieuzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z właściwym wojewodą, co jest wymagane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. a/ ustawy P.o.ś.;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez dorozumiane uznanie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa sporządzenie takiego uzasadnienia decyzji przez Wójta Gminy D. K., w którym brak jest w istocie uzasadnienia faktycznego i prawnego, a nadto, z którego nie ma możliwości odkodowania toku rozumowania organu - Wójta Gminy D. K., w szczególności w zakresie dokonanej kwalifikacji przedsięwzięcia jako zespołu zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, a nadto odkodowania toku rozumowania organu w zakresie braku potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wójt nie wykazał, z jakich powodów odstępuje od obowiązku sporządzenia raportu, a jedynie przytoczył sentencję opinii i postanowienia starosty. Strona skarżąca zauważyła, że organy opiniujące bezrefleksyjnie uznały brak potrzeby sporządzenia raportu, bez jakiejkolwiek analizy, opierając się na wniosku inwestora, tymczasem to, co zawarł inwestor we wniosku, jest tylko jego postulatem, który uwidaczniał taką charakterystykę przedsięwzięcia, która przy braku weryfikacji organu decyzyjnego znajdzie jego aprobatę.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów, strona skarżąca wskazała, że obszar Natura 2000 leży w odległości ok. 700 m od przedsięwzięcia objętego kwestionowaną decyzją. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, postanowienie o braku potrzeby sporządzenia raportu wydaje się po zasięgnięciu opinii wojewody, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono i wobec powyższego naruszono art. 51 ust. 3 pkt 3 lit. a/ P.o.ś. Skarżący podniósł, że tylko wykluczenie możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 umożliwia organowi wydanie decyzji środowiskowej.

W skardze zaznaczono ponadto, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji wójta jest lakoniczne, gdyż w jego treści wskazano jedynie, że inwestor wystąpił ze stosownym wnioskiem, że organ pierwszej instancji zasięgnął opinii Starosty i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz że postępowanie przeprowadzono z rzekomym udziałem społeczeństwa.

W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Kontrola sądowa w niniejszej sprawie obejmuje decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. K. z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie bioelektrowni rolniczej o mocy ok. 1 MW energii elektrycznej i o mocy 1MW energii cieplnej w miejscowości U., na działce o nr [...].

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przy ocenie zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania tej decyzji, tj. przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 15 listopada 2008 r. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

W myśl art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pierwotnie Dz. U. Nr 199, poz. 1227), do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy– Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed 15 listopada 2008 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., a zatem zastosowanie ma ustawa – Prawo ochrony środowiska wraz z wydanymi do niej aktami wykonawczymi.

Prawidłowe jest stanowisko kolegium, że w przepisach rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. nie wymieniono bioelektrowni, stąd też tego rodzaju przedsięwzięcie należało zakwalifikować do innej kategorii inwestycji o zbliżonych do bioelektrowni cechach, uwzględnionej w rozporządzeniu. Wymagało to każdorazowo dokonania interpretacji przepisów rozporządzenia z uwzględnieniem specyfiki danej bioelektrowni.

W praktyce przez okres obowiązywania rozporządzenia z 2004 r. organy administracji kwalifikowały bioelektrownie niejednolicie: jako instalacje do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 3 (§ 3 ust. 1 pkt 4), jako instalacje do produkcji paliw z produktów roślinnych (§ 3 ust. 1 pkt 44) oraz jako zespół zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha (§ 3 ust. 1 pkt 51 lit. a/) (zob. zamiast wielu wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2011 r., II SA/Łd 533/11).

W każdej sprawie organ właściwy do wydania decyzji obowiązany był więc rozważyć, którym przedsięwzięciom wymienionym w rozporządzeniu odpowiada projektowana bioelektrownia, przy czym możliwa była kwalifikacja takiej inwestycji do więcej niż jednej kategorii.

Wyklucza to uznanie, że zakwalifikowanie przez wójta w niniejszej sprawie bioelektrowni do kategorii zespołu zabudowy przemysłowej stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja (por. m. in. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, Lex nr 824448).

Ponadto, co istotne, każda z tych kategorii przedsięwzięć została wymieniona w § 3 rozporządzenia, jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być stwierdzony na podstawie art. 51 ust. 2 P.o.ś. Dla każdego z tych przedsięwzięć w zakresie ustalenia oddziaływania na środowisko obowiązywał zatem ten sam reżim prawny, dlatego też z punktu widzenia interesów stron postępowania nie miało znaczenia, do której kategorii bioelektrownia została zakwalifikowana.

Kolegium przedwcześnie jednak uznało brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie dostrzegło popełnionych przez wójta uchybień w zakresie oceny potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

W myśl art. 51 ust. 2 P.o.ś., obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu.

Z językowej wykładni tego przepisu wynika, że organ ma obowiązek wydać postanowienie zarówno wówczas, gdy dostrzega potrzebę sporządzenia raportu, jak i wtedy, gdy nie stwierdzi takiej potrzeby, przy czym w obu przypadkach organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w art. 51 ust. 8 pkt 2 ustawy.

Powołana norma zawiera delegację dla Rady Ministrów, do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu, biorąc pod uwagę charakterystykę przedsięwzięcia, wielkość emisji, usytuowanie oraz rodzaj i skalę jego oddziaływania na środowisko.

Na podstawie tej delegacji Rada Ministrów wydała wyżej cytowane rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r.

W kontekście okoliczności niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma § 5 tego rozporządzenia, zgodnie z którym, kwalifikowanie przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wymaga uwzględnienia szczegółowych uwarunkowań, takich jak:

1) rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:

a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji,

b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich,

c) wykorzystywania zasobów naturalnych,

d) emisji i występowania innych uciążliwości,

e) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii;

2) usytuowanie przedsięwzięcia - ze zwróceniem uwagi na możliwe zagrożenie środowiska - zwłaszcza przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolność samooczyszczania się środowiska i odnawianie się zasobów naturalnych, walory przyrodnicze i krajobrazowe oraz uwarunkowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające:

a) obszary wodno-błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych,

b) obszary wybrzeży,

c) obszary górskie lub leśne,

d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych,

e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary sieci Natura 2000 wyznaczone w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody,

f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone,

g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne,

h) gęstość zaludnienia,

i) obszary przylegające do jezior,

j) obszary ochrony uzdrowiskowej;

3) rodzaj i skala możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2, wynikające z:

a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać,

b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze,

c) wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej,

d) prawdopodobieństwa oddziaływania,

e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania.

W myśl art. 51 ust. 5a P.o.ś., uzasadnienia postanowień, o których mowa w ust. 2, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinny zawierać informacje o szczegółowych uwarunkowaniach, o których mowa wyżej, uwzględnionych przy wydawaniu tych postanowień.

Należy podkreślić, że ustawodawca nie ograniczył tego wymogu do sytuacji, w której organ stwierdza potrzebę sporządzenia raportu. Ma ona zatem zastosowanie również wtedy, gdy organ wydaje postanowienie o braku potrzeby sporządzenia raportu.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, uzasadniając postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu, Wójt Gminy D. K. powołał się jedynie na opinię Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz na opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] grudnia 2008 r., z których wynikało, że inwestycja ze względu na zakres, rodzaj, wielkość zajmowanego terenu, skalę i rodzaj możliwego oddziaływania na środowisko nie wymaga sporządzenia raportu.

Organ nie poczynił żadnych samodzielnych ustaleń co do uwarunkowań, o których mowa w § 5 rozporządzenia. Bezkrytycznie przytoczył natomiast dane zawarte w sporządzonej przez inwestora na podstawie art. 49 ust. 3 P.o.ś. informacji, dołączonej do wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, w której jedynie marginalnie (k. 1) wspomniano o położonym w sąsiedztwie inwestycji osiedlu mieszkaniowym, nie odniesiono się jednak nawet ogólnikowo do kwestii potencjalnego oddziaływania inwestycji na mieszkańców tego osiedla. Co więcej, we wstępnej części opracowania, w której inwestor określił otoczenie inwestycji (k. 4), pominięto okoliczność, że w bezpośrednim jej sąsiedztwie znajduje się osiedle mieszkaniowe.

Należy podkreślić, że z § 5 pkt 3 lit. a/, d/ i e/ rozporządzenia wprost wynika, że kwalifikowanie przedsięwzięcia do kategorii wymagającego bądź nie wymagającego sporządzenia raportu wymaga uwzględnienia zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, a także prawdopodobieństwa oddziaływania, czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania.

W niniejszej sprawie Wójt Gminy D. K. nie przeprowadził żadnych analiz oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem liczby ludności zamieszkującej znajdujące się w pobliżu inwestycji osiedle mieszkaniowe, w tym nie określił prawdopodobieństwa oddziaływania inwestycji na mieszkańców osiedla, jego czasu trwania, częstotliwości i odwracalności.

Nie ulega wątpliwości, że pominięcie przez wójta dyspozycji § 5 rozporządzenia w związku z art. 51 ust. 5a P.o.ś. przy wydaniu postanowienia o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu, a w konsekwencji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi oczywiste i daleko idące w skutkach naruszenie prawa.

Wójt uchybił nie tylko normom zawartym w ustawie - Prawo ochrony środowiska i powołanego wyżej rozporządzenia, ale również przepisom postępowania administracyjnego nakazującym organowi podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie odstąpienia od obowiązku sporządzenia raportu zostało oparte jedynie na stanowiskach innych organów – starosty oraz inspektora sanitarnego, a także na informacji sporządzonej przez inwestora na podstawie art. 49 ust. 3 P.o.ś., których argumentację Wójt Gminy D. K. powielił w uzasadnieniu postanowienia, a następnie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie dokonując żadnych własnych ocen.

Co więcej, z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. (k. 74) wynika, że "w bliskim sąsiedztwie terenu bioelektrowni w kierunku wschodnim i południowym znajduje się granica obszaru NATURA 2000 Lasy P. (około 700 m od granicy działek nr [...] oraz [...])".

W myśl art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (pierwotnie: Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Stosownie zaś do treści ust. 3 tego przepisu, projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Niewątpliwie zarówno obecnie, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez wójta, z uwagi na to, iż koniecznością oceny wpływu na obszar Natura 2000 są objęte nie tylko przedsięwzięcia znajdujące się w jego granicach, lecz także te poza jego granicami, których realizacja może wpływać na stan chronionych siedlisk lub gatunków priorytetowych, analiza konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 występuje w zasadzie w każdym przypadku. Oczywiście nie oznacza to, że automatycznie musi być zawsze przeprowadzona. Organ wydający decyzję będzie musiał jednak wskazać w jej uzasadnieniu, że konieczność taka była przez niego oceniana. Nie można bowiem przyjąć założenia, że brak oddziaływania jest jednoznaczny z brakiem takiego obowiązku (K. Gruszecki, Ograniczenia prawne w realizacji inwestycji w związku z wyznaczeniem obszarów Natura 2000, ZNSA 2011, nr 2, s. 40). W związku z tym, analizując w praktyce oddziaływania przedsięwzięcia, nie można ograniczać się tylko do oddziaływań wymienionych w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ale należy analizować również inne potencjalne źródła zagrożeń. Ponadto należy zauważyć, że do wystąpienia negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000 wystarczy wystąpienie chociaż jednego z oddziaływań na obiekty chronione na terenie obszaru Natura 2000. Konstruując ich katalog, ustawodawca bowiem nie dosyć, że pozostawił go otwartym, to jeszcze posłużył się przy tym alternatywą, której przejawem jest słowo "lub" pozwalające na przyjęcie, że generalnie negatywną przesłanką realizacji konkretnego zamierzenia będzie już jedno z oddziaływań na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Niepoczynienie przez wójta żadnych ustaleń w zakresie wpływu planowanego przedsięwzięcia na położony w pobliżu obszar Natura 2000 stanowi, wbrew ocenie kolegium, rażące naruszenie art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 5 pkt 2 lit. e/ rozporządzenia.

Kolegium dopuściło się ponadto uchybienia polegającego na nierozpoznaniu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy D. K. z dnia [...] stycznia 2009 r. o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu (k. 78 akt adm.). Tymczasem treść tego postanowienia miała zasadniczy wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie.

W myśl art. 56 ust. 1b pkt 2 P.o.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane, o których mowa w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane. Wydanie przez organ postanowienia o odstąpieniu od sporządzenia raportu determinuje zatem jego dalsze postępowanie w sprawie.

Należy zatem podzielić stanowisko skarżącego stowarzyszenia, że zależność pomiędzy przedmiotowym postanowieniem a wydaną następnie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach czyniła zasadnym rozpatrzenie w pierwszej kolejności wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia, czego kolegium nie uczyniło.

Odnośnie zaś do zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez wadliwe uznanie przez kolegium, że decyzja Wójta Gminy D. K. zawiera uzasadnienia, to nie zasługuje on na uwzględnienie. Owszem, uzasadnienie zawiera istotne braki, co wynika z wyżej wskazanych uchybień wójta, jednak wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy nie zawiera ono w ogóle uzasadnienia albo uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne albo nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Natomiast nie można uznać za rażąco naruszającą prawo decyzję posiadającą co prawda lakoniczne uzasadnienie, ale dające ogólny obraz ustalonego stanu faktycznego i zawierające odniesienia do podstawy prawnej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).

Organ, będąc związany powyższą oceną prawną przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ponownie rozstrzygnie w przedmiocie zasadności stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. K. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację bioelektrowni rolniczej w miejscowości U., a także postanowienia tego organu z dnia z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu.

W związku z powyższym sąd orzekł, jak w sentencji.