Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 30/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł [...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] 2012r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wobec M. B. opłaty adiacenckiej w kwocie 6.367,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. D., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność M. B., w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] ([...]) Prezydent Miasta P. ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich w P. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie nawierzchni utwardzonych dróg, kanalizacji deszczowej oraz na przebudowie oświetlenia na osiedlu K. w P.

Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] ([...]) ten sam organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę inwestycji w całości obejmującej budowę nawierzchni utwardzonych dróg kanalizacji deszczowej, odcinka kanalizacji sanitarnej oraz przebudowę oświetlenia i odcinka sieci telekomunikacyjnej na osiedlu K.

Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ulicy D. (III etap inwestycji) dokonano 29 sierpnia 2006 r.

Decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] Dyrektor Zarządu ustalił opłatę adiacencką w wysokości 9.087,50 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. D. i zobowiązał do jej wniesienia właściciela tej nieruchomości – M. B.

Na skutek jej odwołania decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Dyrektor Zarządu ponownie ustalił opłatę adiacencką, tym razem w wysokości 6.367,50 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości M. B. po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. D. i zobowiązał do jej wniesienia M. B.. Decyzję tę wydano m.in. na podstawie art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n.").

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B. zarzucając organowi I instancji m.in. naruszenie art. 145 ust. 2 u.g.n. polegające na ustaleniu opłaty adiacenckiej po upływie ustawowego 3-letniego terminu.

Jak wskazano na wstępie Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję powołało się na "art. 138 § 1" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej zwanej "K.p.a.") (w dacie wydania decyzji opublikowano nowy tekst jednolity tej ustawy: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – uwaga Sądu) oraz art. 146, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) (w dacie wydania decyzji opublikowano tekst jednolity tej ustawy, Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 – uw. Sądu).

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Dyrektora Zarządu odpowiada prawu, a poprzedzające ją postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że w myśl art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustawa nie definiuje pojęć drogi oraz budowy drogi. Zatem ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). Ustawowe definicje powyższych terminów zostały ujęte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej "u.d.p."). (W dacie wydania decyzji II instancji tekst jednolity ustawy o drogach publicznych opublikowany został w Dz. U. z 2013 r., poz. 260 – uw. Sądu). Kolegium wyjaśniło następnie, że zgodnie z art. 1 u.d.p., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do art. 4 pkt 2 u.d.p. droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy przez budowę drogi należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Z kolei wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Oznacza to, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej, obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi.

Kolegium stwierdziło, że w sprawie spełnione zostały wszystkie wskazane wyżej przesłanki. Do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie podpisania protokołu końcowego odbioru robót, to jest 29 sierpnia 2006 r.; w dacie tej obowiązywała też uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Osobno Kolegium rozważyło, czy w wyniku stworzenia skarżącemu warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Oceniając operat szacunkowy Kolegium stwierdziło, że jest on rzetelny, sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki, a wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącej organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec brzmienia art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 4/09 potwierdził, iż trzyletni termin, o którym mowa w przywołanym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Następnie Kolegium zauważyło, że skoro w myśl art. 145 ust. 1 u.g.n. organ administracji może ustalić opłatę adiacencką, to wystarczy, że w tym terminie doręczy decyzję w I instancji. Wówczas ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień.

W skardze M. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 oraz art. 10 i art. 79 K.p.a. oraz art. 145 § 2 u.g.n. Skarżąca poza zakwestionowaniem ustalenia opłaty adiacenckiej z przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., zarzuciła organom, iż nie powiadomiono jej o terminie dokonania przez biegłego oględzin jej nieruchomości, co było bezwzględnym obowiązkiem organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca M. B. podnosiła w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze, że w zaskarżonej sprawie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w art. 145 § 2 u.g.n. oraz że postępowanie w związku z tym należało umorzyć. Zarzut ten, jako najdalej idący, należało rozpoznać w pierwszej kolejności.

Sąd orzekający w tym składzie akceptuje w pełni pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., IV SA/Po 183/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym należy zaznaczyć, że wyrok ów spotkał się z akceptacją w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2012 r., IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Po 6/13, wyroki WSA w Szczecinie z dani 29 maja 2013 r., II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie: A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32).

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Zgodnie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Natomiast w myśl art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów ". W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, Lex nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, Lex nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, Lex nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, Lex nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu. Stan faktyczny można określić w tym względzie jako "typowy", gdyż droga na ul. D. w P. została oddana do użytku w konkretnej dacie, a fakt ten został stwierdzony w protokole potwierdzonym przez uprawnionych przedstawicieli podmiotów uczestniczących w drogowym procesie inwestycyjnym. Organy obu instancji, przy akceptacji skarżącej, stwierdziły, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest dzień 29 sierpnia 2006 r. Tego dnia sporządzono bowiem protokół dotyczący odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu obejmującego, m.in. drogę na ul. D. w P.

Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 29 sierpnia 2006 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ I instancji upłynął z dniem 29 sierpnia 2009 r.

Wobec powyższego wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu w dniu 23 sierpnia 2012 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Sąd dokonując powyższej oceny miał na względzie, iż organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości M. B. wydał już raz - w dniu [...] 2009 r. - decyzję określającą wysokość tej opłaty. Jednakże Sąd miał również na uwadze, iż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi znany jest pogląd, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto Sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu. Nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ I instancji decyzji. Przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarto zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Zważyć należy, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Wykładnia zaprezentowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Gd 634/08 prowadzi do wniosku, iż wydanie przez organ I instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. warunkującego możliwość jej wydania. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tak jak to ma miejsce m.in. w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu.

Ponadto odnosząc się do twierdzenia, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień zauważyć należy, iż jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

Dodać trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)" Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "ustawa stwarzała jednak stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego - co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. (...) Ustawodawca wyznaczał jednocześnie trzyletni horyzont czasowy dla takiego stanu. W tym okresie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. (...) W rezultacie właściciele oraz użytkownicy wieczyści podzielonych nieruchomości musieli przez cały ten czas rezerwować odpowiednie środki pieniężne na ewentualną opłatę".

Z wymienionych wyżej przyczyn, w ocenie Sądu ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby I-instancyjna decyzja została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji I-instancyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść).

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie 22 sierpnia 2012 r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji I-instancyjnej), a więc niemalże sześć lat od oddania drogi na ul. D. w P. do użytku, M. B. nadal formalnie nie wiedziała, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona. Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3-letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienie wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 K.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur.

Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej Dyrektor Zarządu wydał dopiero w dniu 6 sierpnia 2009 r., a więc niecały miesiąc przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności. W tych okolicznościach jako zupełnie nieprzekonujące jawią się argumenty, że skarżąca korzystając z przysługujących jej środków odwoławczych zmierzała do uniemożliwienia administracji publicznej realizacji jej zadań. Jest wręcz przeciwnie - to spóźnione działanie organu: wszczęcie postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej dopiero w dniu 8 czerwca 2009 r. spowodowało, że organ utracił kompetencję do ustalenia opłaty. Ponadto wskazać należy, iż organ realizujący inwestycję ma wiedzę o jej zakończeniu, a co za tym idzie informację odnośnie początku biegu terminu do ustalenia opłaty. Wobec powyższego organ wydający decyzje i reprezentujący jednocześnie jednostkę samorządu terytorialnego dbający należycie o interesy tej jednostki powinien w sprawie działać starannie tak odpowiednio wcześnie skorzystać ze swoich uprawnień.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.