Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2319/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184, art. 64 b par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 288/22 oddalającego sprzeciwy K. S. i K. L. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie legalności budowy komina oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 288/22, oddalił sprzeciwy K. S. i K. L. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2022 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie legalności budowy komina.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu wniosku K. L. z 6 sierpnia 2021 r., decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej: "k.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej legalności budowy komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ew. [...] położonej w L. przy ul. P., z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych dokonanych w dniu 5 października 2021 r. ustalono, że na ww. działce w L. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. W protokole oględzin stwierdzono, że K. S. wykonywał zewnętrzną i wewnętrzną instalację gazową w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na podstawie zgłoszenia z 23 listopada 2020 r., które zostało przyjęte bez sprzeciwu w dniu 19 stycznia 2021 r. Całość robót związanych z tą inwestycją została zakończona. W toku rozpoznawania sprawy przedłożone zostały oświadczenia kierownika budowy i kierownika robót z których wynikało, że instalacja gazowa w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zrealizowana została na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia, zgodne z projektem i obowiązującymi przepisami i normami prawa. Do akt sprawy przedłożono także opinię kominiarską oraz protokoły szczelności instalacji, wskazujące, że przewody wentylacyjne są drożne i nadają się do użytkowania, a instalacja gazowa jest szczelna. Z kolei z przedłożonych dokumentów dotyczących kotła z zamkniętą komorą spalania wynikało, że moc kotła wynosi 19 kW. Z kolei odległość przewodu spalinowo-powietrznego koncentrycznego wynosi ok. 0,89 m (pomiar do zewnętrznej ścianki przewodu) od lica ściany budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...]. Odległość przewodu koncentrycznego od okna wynosi ok. 0,60 m. Wysokość zamontowanego przewodu od gruntu do ścianki przewodu wynosi ok. 2,42 m. Długość przewodu wysunięta od ściany wynosi ok. 0,58 m.

Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że wykonana instalacja gazowa zrealizowana została na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu i nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. A zatem z uwagi na brak przepisu prawa, który dawałby legitymację do podjęcia działań, dalsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie organ uznał za bezprzedmiotowe i dlatego umorzył je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. L..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji co najmniej przedwcześnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z zawiadomieniem z 6 października 2021 r. organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ew. [...] położonej w L. przy ul. P.. Tymczasem z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że postępowanie to nie dotyczyło legalności budowy komina, a legalności budowy zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na powyższej działce. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem jakiegokolwiek odniesienia się do rzeczonego komina. Tym samym w ocenie organu odwoławczego doszło do znacznej rozbieżność pomiędzy treścią uzasadnienia, które dotyczy legalności budowy zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym, a sentencją rozstrzygnięcia, która dotyczy legalności budowy komina w ww. budynku mieszkalnym. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wyłącznie dokumentacja dotycząca ww. instalacji gazowej, a także dokumenty dotyczące zgłoszenia z 23 listopada 2020 r. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu ww. instalacji. Organ przypomniał także, że K. L. we wniosku z 6 sierpnia 2021 r. domagał się zbadania komina odprowadzającego spaliny gazu ziemnego (tlenku węgla), który wg niego został wykonany w sposób niezgodny z przepisami prawa.

W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji wydał kwestionowane rozstrzygnięcie bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, czym naruszył zasady procedury administracyjnej określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego uniemożliwiło z kolei merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy, gdyż wydanie takiego rozstrzygnięcia stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego konieczne stało się wydanie decyzji kasatoryjnej, na podstawie art 138 § 2 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł również, że organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę powinien ustalić: kiedy został wybudowany budynek mieszkalny na ww. działce, kto był jego inwestorem i czy inwestor posiadał zgodę organu administracji architektoniczno-budowlanej na jego budowę, pozyskać projekt ww. budynku i ustalić, czy od strony działki K. L. miał być zlokalizowany sporny komin, a także przeprowadzić oględziny ww. budynku z uwzględnieniem komina oraz sporządzić szkic sytuacyjny i dokumentację zdjęciową. Organ odwoławczy stwierdził, że bez wyjaśnienia powyższych kwestii nie będzie możliwe zajęcie prawidłowego stanowiska w sprawie, bowiem przeprowadzone w dniu 5 października 2021 r. oględziny bazowały wyłącznie na przedłożonych przez inwestora dokumentach, a organ pierwszej instancji nie dokonał własnych bezpośrednich spostrzeżeń dotyczących właściwości przedmiotu oględzin, co słusznie podniósł K. L. w złożonym odwołaniu.

Na powyższe rozstrzygnięcie odrębne sprzeciwy złożyli K. L. i K. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem z 11 lipca 2022 r., na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", oddalił wniesione sprzeciwy uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał bowiem konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji oraz wskazał konkretne okoliczności faktyczne, których ustalenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Za istotną uznał Sąd także okoliczność, że organ pierwszej instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Natomiast organ odwoławczy dostrzegł potrzebę ustalenia kluczowych w tym postępowaniu okoliczności. Powyższe spowodowało, że niemożliwe było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Również wydanie przez organ drugiej instancji decyzji, z ewentualnym wykorzystaniem możliwości wskazanych w art. 136 § 1 k.p.a., stanowiłoby w istocie rozstrzygnięcie merytoryczne, podczas gdy decyzja pierwszoinstancyjna o umorzeniu postępowania w sprawie miała charakter czysto formalny. Tym samym Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zarzuty K. L. co do braku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ drugiej instancji.

Sąd pierwszej instancji podzielił także ustalenia organu odwoławczego, co do wykazanych nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że nie sporządzono dokumentacji fotograficznej spornego komina, ani nawet rysunku poglądowego, stąd na etapie rozpoznawania odwołania organ drugiej instancji nie mógł się zapoznać bliżej ze stanem faktycznym, zaś uzupełnianie go przeczyłoby zasadzie dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu organ szczebla powiatowego nie wyjaśnił bowiem wszystkich prawnie relewantnych okoliczności i nie ocenił wszystkich przesłanek, od których uzależniona jest zgodność spornego komina z przepisami § 142 ust. 3 oraz § 175 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. L.. Zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił mu naruszenie:

- przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie granic rozpoznania skargi, niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organu odwoławczego, jako prawidłowych i niezbadanie w pełnym zakresie zaskarżonego aktu, wyrażające się w pominięciu istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżącego oraz wybiórczym potraktowaniu stawianych przez niego zarzutów, w szczególności: niedostrzeżenie przez Sąd, że decyzja z [...] marca 2022 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 81 i art. 81a ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, gdyż w wyroku pominięto fakt, że organ drugiej instancji, jako organ nadzoru budowlanego, przy wydawaniu decyzji nie podjął kontroli zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, nie zbadał prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, a także niewłaściwe zastosowanie przez Sąd art. 53a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, będącego błędnym powtórzeniem stanowiska organu drugiej instancji, bowiem fakt, kiedy wybudowano budynek, w obrębie którego dobudowano sporny komin i ewentualne czynności w zakresie postępowania określonego w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, w zakresie wszczynania postępowań legalizacyjnych, które to dokonuje się z urzędu, nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. Sąd uchybił także przepisom postępowania, ponieważ nie dostrzegł, że organ drugiej instancji poprzez wydanie decyzji kasacyjnej nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu i w rozumieniu art. 84a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jak i w sposób błędny odwołał się do faktu legalności wybudowania całego budynku (art. 53a ust. 1 ww. ustawy), jak również naruszył szereg przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy z uwagi na nie zastosowanie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych w granicach sprawy, której dotyczył sprzeciw;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do stanowiska skarżącego wyrażonego w sprzeciwie i stawianych w nim zarzutów naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, a także przez oddalenie sprzeciwu pomimo przedstawienia oczywistych zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, co stanowiło uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd nie skontrolował legalności i prawidłowości czynności podejmowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, na które wskazywał skarżący, a które to czynności dotknięte uchybieniami proceduralnymi mogłyby skutkować uchyleniem decyzji, gdyby Sąd je rozpoznał, w szczególności poprzez niewłaściwe ustalenie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i jednocześnie brak merytorycznego uzasadnienia zaistnienia tych przesłanek;

3) art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., w zw. z art. 237 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu skarżącego, pomimo że zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie brak jest merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji oraz nie przeprowadzono na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, nie odniesiono się do zarzutów w zakresie terminowego braku odpowiedzi organów administracji na skargę z 5 sierpnia 2021 r., a także do pozostałych pism w sprawie, co powoduje, że postępowanie prowadzone było w sposób nie budzący zaufania do organów Państwa i naruszający zasady praworządności;

- przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 53a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przez powtórzenie stanowiska organu drugiej instancji, który wśród okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy podał kwestie związane z tym, kiedy został wybudowany budynek mieszkalny, do którego dobudowano sporny komin, kto był inwestorem i czy inwestor posiadał zgodę organu administracji na jego budowę, które to okoliczności nie mają żadnego znaczenia i wpływu na niniejsze postępowanie administracyjne, w sytuacji gdy jak wskazano chodzi wyłącznie o legalność dobudowania komina;

2) art. 81, art. 81a ust. 1 i 2, art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, skutkujące pominięciem przez Sąd faktu, że organ drugiej instancji w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, jako organ nadzoru budowlanego nie dopełnił podstawowych obowiązków w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, kontroli zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym, bowiem w projekcie budowlanym był wpisany warunek i nakaz projektanta do całkowitego wyłączenia kominka opalanego drewnem z eksploatacji, jako źródła ciepła, który nie został wykonany zarówno przez inwestora jak i kierownika robót, a złożone oświadczenia o prawidłowości i zakończeniu wykonanych robót były niezgodne ze stanem faktycznym. Naruszenie powyższych przepisów Sąd całkowicie pominął, a były one istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe przeprowadzenie czynności kontrolnych na terenie budowy przez organ pierwszej instancji i nieprzeprowadzenie ich przez organ drugiej instancji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył K. S. wnosząc o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie w trybie jawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W art. 182 § 3 p.p.s.a. stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie natomiast z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań sądu pierwszej instancji powinno być wyłącznie skontrolowanie kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym, naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części.

Przy czym należy mieć na uwadze, że naruszenie przepisów procesowych polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego może wynikać z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przesądzających o potrzebie przeprowadzenia takiego postępowania. W przypadku, gdy organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, aby zapobiec ponownej błędnej wykładni tych przepisów, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów, na co wskazuje przepis art. 138 § 2a k.p.a.

Przechodząc do oceny zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i 2, art. 134, art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 237 k.p.a. zmierzają przede wszystkim do podważenia prawidłowości kontroli legalności ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy. Powyższe zarzuty są bezzasadne. Skarżący kasacyjnie zarzuca głównie, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a., przyjmując, że tego przepisu nie naruszono, gdy tymczasem – w ocenie skarżącego – został on naruszony. WSA w Łodzi wydał kontrolowane orzeczenie, przedstawiając szczegółowo w uzasadnieniu przesłanki, którymi się kierował orzekając o oddaleniu sprzeciwu. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w zakresie legalności budowy komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewd. [...] w L. przy ul. P.. Tymczasem organ pierwszej instancji prowadził postępowanie administracyjne i dokonywał ustaleń i oceny w sprawie dotyczącej legalności budowy zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej w ww. budynku mieszkalnym. Świadczy o tym zgromadzona w sprawie dokumentacja oraz treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w którym brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do legalności budowy spornego komina. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził oględzin komina, nie sporządził dokumentacji fotograficznej, ani nawet rysunku poglądowego, nie zbadał też ewentualnej dokumentacji budowlanej. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zatem wszystkich mających prawne znaczenie okoliczności i nie ocenił wszystkich przesłanek, od których uzależniona jest zgodność spornego komina z przepisami § 142 ust. 3 oraz § 175 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ ustalił tylko moc cieplną urządzenia (19 kW) i odległość od okna (ok. 60 cm) oraz wysokość nad poziomem gruntu 2,42 m.

A zatem organ drugiej instancji na etapie rozpoznawania odwołania, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie mógł odnieść się do ustalonego w sprawie budowy komina stanu faktycznego, gdyż organ pierwszej instancji w zasadzie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Tak więc uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. prowadziłoby praktycznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy legalności budowy komina po raz pierwszy, co pozbawiłoby strony postępowania możliwości dokonania kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym byłoby to równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Niewadliwy jest zatem wniosek Sądu pierwszej instancji, że brak było możliwości uruchomienia trybu weryfikacji decyzji przez organ odwoławczy z uwagi na fakt, iż wydana przez niego decyzja w istocie byłaby rozstrzygnięciem merytorycznym, podczas gdy decyzja pierwszoinstancyjna o umorzeniu postępowania w sprawie miała charakter czysto formalny. Umarzając postępowanie organ pierwszej instancji uznał bowiem, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, czyli nie ma sprawy administracyjnej i do wykazania jej braku zmierza też wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu. Wydanie więc decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy powodowałoby, że prowadzone postępowanie stałoby się w zasadzie postępowaniem jednoinstancyjnym.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ odwoławczy zasadnie zastosował w okolicznościach niniejszej sprawy art. 138 § 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a wady tej nie dało się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, jak wyjaśniono wyżej, ma istotny (zasadniczy) wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na kasacyjny charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego brak było także uzasadnionych podstaw do szczegółowego odnoszenia się zarówno przez ten organ jak i Sąd pierwszej instancji do wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarówno w odwołaniu oraz w sprzeciwie zarzutów.

Sąd pierwszej instancji słusznie podzielił też stanowisko organu odwoławczego co do potrzeby przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego celem umożliwienia prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót. Zauważyć należy jedynie, że zakres przeprowadzenia tego postępowania został zbyt szeroko określony przez organ odwoławczy. Rozpoznawana sprawa dotyczy legalności budowy komina przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewd. [...] w L. przy ul. P.. A zatem mimo, że sporny komin składa się na całość techniczno-użytkową budynku mieszkalnego, to na prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mają żadnego znaczenia, ani wpływu, wskazane przez organ odwoławczy kwestie dotyczące ustalenia kiedy został wybudowany budynek mieszkalny, kto był inwestorem tego budynku i czy inwestor posiadał zgodę odpowiedniego organu na jego budowę. Okoliczności te mogą być bowiem ustalane w ramach prowadzenia odrębnego postępowania w zakresie legalności wybudowania budynku, co nie jest jednak przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Natomiast konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ pierwszej instancji, w ramach którego organ zobowiązany będzie dokonać pełnej analizy i oceny zebranego ponownie materiału dowodowego, powoduje, że za przedwczesne uznać należy podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Argumenty podnoszone na poparcie tych zarzutów, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy.

W związku z powyższym za niezasadny uznać należy zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku w zakresie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w sprzeciwie zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia sprzeciwu. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.