Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt SA/Bd 2609/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2004-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 628  Status Kościołów i związków wyznaniowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia (del. SSO) Wojciech Borodziuk Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zakazu pochówku zwłok zmarłych na nowej części cmentarza 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia [...] Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ostateczną decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. zakazał chowania zwłok zmarłych na nowej części cmentarza w S. gm. S. oraz nakazał oddzielenie nowej części cmentarza od drogi pasem zieleni. W dniu [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. działając na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego zmienił z urzędu decyzję ostateczną z dnia [...] Nr [...] w ten sposób, że doprecyzował pojęcie "nowej części" cmentarza. Od decyzji tej odwołanie w ustalonym terminie wniósł Proboszcz Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w S. podnosząc, że decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia [...] i [...] rażąco naruszają przepisy sanitarne, jak również Konstytucję i Konkordat.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. nie zmienił istoty decyzji ostatecznej z dnia [...], a jedynie działając na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego z urzędu doprecyzował pojęcie tzw. "nowej części" cmentarza w ten sposób, że za nową część cmentarza uznano teren od ogrodzenia do najbardziej skrajnego grobu z czerwca 2002 r. i tylko na tym terenie wprowadzono zakaz chowania zmarłych. Zmiana decyzji nastąpiła wprawdzie z urzędu, lecz po konsultacji z zainteresowanymi stronami. Potwierdza to protokół ze spotkania w dniu 20.05.2003 r. w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w S., które odbyło się w obecności Burmistrza. W tej sytuacji uznać należało, że do zmiany decyzji ostatecznej doszło za zgodą strony, która w istocie akceptowała i realizowała decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia [...]. Z protokołów z kontroli sprawdzających - Nr [...] z dnia [...] i Nr [...] z dnia [...] wynika bowiem, że od ostatniego pochówku z czerwca 2002 r. na cmentarzu nie kopano nowych grobów w kierunku posesji J. R.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, a do 50 m może być zmniejszona, jeżeli teren posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Natomiast z mocy § 7 cytowanego wyżej rozporządzenia przepisu tego nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z tego cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.

Organ Inspekcji Sanitarnej nie kwestionuje faktu, że cmentarz przy Parafii p.w. [...] w S. powstał przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. i że został on ujęty w planie zagospodarowania przestrzennego.

Analizując zebrany materiał dowodowy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. stwierdził jednak, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w § 7 cytowanego rozporządzenia.

W wyniku analizy zebranego materiału ustalono, że cmentarz jest tylko częścią nieruchomości gruntowej o łącznej powierzchni 1,71 ha, a zatem istnieje możliwość dalszego korzystania z cmentarza w inny sposób niż rozszerzenie cmentarza w kierunku posesji p. J. R.

W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia [...] stanowiła w istocie, przewidziany § 7 cytowanego rozporządzenia sprzeciw co do dalszego korzystania z tego cmentarza, ale tylko w określonym kierunku. Należy tutaj zaznaczyć, że sprzeciw Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. nastąpił dopiero w 2003 r. tj. po 43 latach od wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sytuacji, kiedy odległość grobu, powstałego w wyniku ostatniego pochówku w czerwcu 2002 r. wynosiła 41,30 m od ściany frontowej budynku mieszkalnego p. J. R. Odległość ta wynika z danych zawartych w protokole kontroli sanitarnej Nr [...] przeprowadzonej dnia 10.07.2002 r. na cmentarzu parafialnym w S., aczkolwiek powinna wynikać z samej decyzji.

Tak więc decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. nie narusza obowiązującego prawa, a prawo własności Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w S. ogranicza tylko w zakresie obowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

Rozporządzenie to określa zasady i warunki lokalizacji cmentarzy w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Z samego tytułu rozporządzenia wynika, iż jego celem jest zachowanie przy lokalizacji cmentarzy odpowiednich warunków sanitarnych. Nie ulega więc wątpliwości, że naruszenie określonej w tym przepisie odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych stanowi naruszenie przepisów pod względem sanitarnym, co upoważnia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. do wydania stosownej decyzji.

W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. już sam § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959 r. stanowi samodzielną podstawę prawną do wniesienia sprzeciwu w zakresie dalszego korzystania z cmentarza.

O powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Proboszcz Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w S., zarzucając naruszenie następujących przepisów:

art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ograniczeniu prawa własności Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w S. do cmentarza parafialnego poprzez zakazanie pochówku zwłok zmarłych na nowej jego części (podkreślić w tym miejscu należy, że granice cmentarza nie uległy zmianie, w związku z czym nie można w żadnej mierze używać pojęcia "nowa część cmentarza") i art. 31 Konstytucji RP,

art. 8 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z dnia 23 kwietnia 1998 r.), polegające na pozbawieniu Parafii nienaruszalności cmentarza poprzez ingerencję w przysługujące jej prawo do grzebania zmarłych na terenie w/w cmentarza,

art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. Nr 90, poz. 575 z 1998 r. ze zm.) nakazującego usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych uchybień jako podstawy prawnej do wydania decyzji o zakazie chowania zwłok zmarłych na cmentarzu,

§ 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), polegające na wadliwym jego zastosowaniu.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. domagał się oddalenia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesienie przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i nie zakończenie do tego dnia postępowania w sprawie skutkowało tym, że na mocy art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) - sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 134 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawą wyrokowania są akta sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ przedstawił Sądowi niekompletne akta, mianowicie brak jest w nich odwołania. W szczególności nie wynika z akt data złożenia przez stronę odwołania. Ma to istotne znaczenie, jeśli się zważy, że obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym z art. 134 kpa jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy odwołanie wniesione zostało w terminie. Uchybienie bowiem tego terminu skutkuje tym, że po pierwsze - decyzja organu I instancji staje się ostateczna, a po drugie - organ odwoławczy stwierdza wówczas w drodze ostatecznego postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Brak w aktach administracyjnych danych co do daty wniesienia odwołania sprawia, że niemożliwym jest jednoznaczne stwierdzenie przez Sąd zachowania przez stronę omawianego terminu, a jednocześnie wykluczenie sytuacji, w której organ odwoławczy rozstrzygałby w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu I instancji. Zauważyć bowiem trzeba, że nieważną byłaby decyzja organu II instancji wydana w sprawie, w której odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Niezależnie od powyższego dostrzec należy, że brak w aktach administracyjnych odwołania uniemożliwił Sądowi pełną merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy obowiązany był ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod katem przepisów prawa materialnego i procesowego, mających zastosowanie w rozstrzyganej sprawie.

Niewątpliwie jednak istotą oceny podejmowanej przez organ odwoławczy jest odniesienie się do zarzutów odwołania.

Aby więc zweryfikować zaskarżoną decyzję w tym aspekcie Sąd powinien dysponować odwołaniem. W rozpatrywanej sprawie było to szczególnie ważne z uwagi na fakt, iż w skardze podniesione zostało, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny w wydanej przez siebie decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów objętych odwołaniem (naruszenie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz określonych przepisów Konstytucji).

Z podanych względów niemożliwe stało się dokonanie przez Sąd, w myśl art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) właściwej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem

W konsekwencji należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 200 i 152 p.p.s.a.