Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1314/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 6, ust. 12, ust. 13, art. 40d ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7 art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 75 par. 1, art. 89 par. 2, art. 86
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 2257 (dwa tysiące dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1314/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzja z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] / dalej określane jako " organ" lub "SKO"/ , działając na podstawie art.138§1pkt.1 oraz art.127§2 w zw. z art.17 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego / Dz U z 2000r. nr.98 poz.1071 ze zm., dalej określany jako "kpa"/ oraz art.1 i art.2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych / Dz U z 2001r. nr 49 poz.856 ze zm./ utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011r. w przedmiocie wymierzenia C. sp. z o.o z siedzibą w W. / dalej także skarżąca spółka/ kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi powiatowej Al. [...]nr [...] z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu oraz umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 10,50 m2, od dn. [...] maja 2007r. do dn. [...] kwietnia 2008r. w kwocie 107.730, 00 zł.

Zaskarżona decyzja SKO w [...] zapadła po przeprowadzeniu postępowania w toku którego dokonano następujących ustaleń faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...].02.2007r.wydana z upoważnienia Prezydenta [...]Zarząd Dróg Miejskich w [...] / dalej określany jako "ZDM"/ zezwolił C. sp. z o.o na zajęcie pasa drogowego Al. [...]nr [...] o pow. 10,50 m2 wg. lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do ww. decyzji, na okres od dn. [...].01.2007r. do dn. [...].02.2007r. oraz umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o pow. Ekspozycyjnej 18,00 m2 oraz odmówił wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy od dn. [...].02.2007r. W pkt. 8i załącznika nr2 określono, że spółka zobowiązana jest do usunięcia reklamy i doprowadzenia miejsca jej ustawienia do stanu poprzedniego oraz powiadomienia o tym ZDM w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji. Jednocześnie w myśl pkt.9 ww. załącznika zajęcie pasa drogowego w celu montażu i demontażu nośnika reklamowego wymaga uzyskania zgody ZDM.

Od ww. decyzji spółka wniosła odwołanie do SKO [...]., które orzeczeniem z dn. [...].05.2007r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej końcowego terminu zezwolenia zajęcia pasa drogowego ustalając go na dzień [...].05.2007r. i odmówiło zezwolenia na lokalizację reklamy od dn. [...].05.2007r.

Powyższe orzeczenie SKO [...] było przedmiotem skargi jaka wniosła spółka do WSA w warszawie, który wyrokiem z dn.26.09.2007r.sygn akt VI SA/Wa 1254/07 oddalił skargę.

W międzyczasie w dn. [...].07.2007r. C. złożyła wniosek, uzupełniając go w dn. [...].11.2007r. o wydanie zezwolenia na zajęcie wspomnianego pasa drogowego

Al. [...] w okresie od dn. [...].04.2007r. do dn. [...]..03.2008r.

Decyzją z dn. [...].10.2008r. ZDM umorzył postępowanie administracyjne w zakresie żądania wydania zezwolenia na okres od [...].04.2007r. do dn. [...].07.2007r. oraz odmówił spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dn. [...].07.2007r. do dn. [...].03.2008r.Od w. decyzji spółka nie wnosiła odwołania.

W trakcie rutynowych kontroli pasa drogowego w dn. [...].04.2008r. pracownik ZDM stwierdził funkcjonowanie fundamentu reklamy wraz z elementem konstrukcyjnym należącym do C. w lokalizacji Al. [...]. bez zezwolenia zarządcy drogi. W celu dokumentacji tego faktu wykonano zdjęcia fotograficzne, dokumentacja zdjęciowa została odręcznie opisana, a następnie uzupełniona pisemnym oświadczeniem wykonującego ja pracownika z dn. [...]..05.2011r. W decyzji organ i instancji podkreślił, że lokalizacja przedmiotowego fundamentu widoczna na zdjęciach jest zgodna ze znajdującym się w aktach sprawy podkładem geodezyjnym. Natomiast wymiary fundamentu pokrywają się z projektem konstrukcyjnym nośnika reklamowego załączonym do wniosku o opinię komunikacyjną z dn. [...].04.2003r. i wynosi 10,50 m2.

W świetle powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że w okresie od dn. [...].05.2007r. do dn. [...].04.2008r. funkcjonował fundament reklamy skarżącej o pow. rzutu poziomego 10,50 m2 bez stosownego zezwolenia zarządu drogi.

Mając powyższe na względzie, wskazując na obowiązującą wysokość opłaty wynikającą z uchwały Rady m.st. Warszawy z dn.27.04.2004r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy – wyliczył wysokość kwotową wymierzonej kary pieniężnej na kwotę 107. 773,00 zł.

Od ww. decyzji Prezydenta [...] z dn. [...]..10.2011r. C. wniosła odwołanie do SKO w [...] wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, SKO [...] ww. decyzją z dnia [...].04.2012r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia SKO podniosło, że rozpatrując sprawę uznało iż materiał dowodowy zebrany w przeprowadzonym postępowaniu, częściowo uzupełniony przez ZDM po poprzedniej decyzji SKO oraz zebrany przez SKO w trybie art.136 kpa, pozwala na wydanie rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do wniosków dowodowych strony / dotyczących przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i przesłuchania w charakterze świadka pracownika ZDM E. T. / i uzasadniając swoje stanowisko w zakresie ich niezasadności, SKO wskazało, że w jego ocenie ustalenia poczynione w toku kontroli w dn. [...]..04.2008r. mogą być dokonane za pomocą rozmaitych równoprawnych środków dowodowych, w tym protokołu kontroli, pisemnego oświadczenia pracownika organu, czy też zeznań tegoż pracownika. W ocenie SKO, skoro kwestia znajdowania się nośnika reklamy została już dostatecznie wyjaśniona za pomocą dowodu ze zdjęć wspartego pisemnym oświadczeniem E.T., należy uznać, że okoliczność ta została dostatecznie wyjaśniona zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, natomiast SKO wskazało, że nie dało wiary twierdzeniom skarżącej.

Natomiast żądanie przesłuchania M. B., w odniesieniu do którego nie podano danych adresowych, SKO oceniło w kategoriach nadużycia prawa podmiotowego strony, zaś dowód z przesłuchania M. S. / członka zarządu skarżącej/ SKO uznało jako dowód nieprzydatny do stwierdzenia danej okoliczności.

Rekapitulując swoje stanowisko w odniesieniu do wniosków dowodowych skarżącej, SKO wskazało, że składanie wniosków dowodowych w ponad 3 lata od wszczęcia postępowania dowodowego w sprawie ma na celu dalsze przedłużanie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy skarżąca wielokrotnie zarzucała organom administracji rażące naruszenie przepisu art.35 kpa.

Następnie SKO wskazało, że wobec faktu iż ZDM uzupełnił dokumenty z czynności kontrolnych w kierunku wskazanym w decyzji Kasacyjnej SKO z 2009r. istniała możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Jako przyjęte przez siebie dowody SKO wskazało:

1/ w zakresie stwierdzenia występowania nośnika – zdjęcia z kontroli przeprowadzonej w dn. [...].04.2008r. uzupełnione pisemnym oświadczeniem osoby przeprowadzającej kontrolę tj. E. T. Zdaniem organu konwalidowanie fotografii wykonanych wcześniej oświadczeniem z dn. [...]..05.2011r. nie odbiera obydwu dokumentom mocy dowodowej.

2/ w zakresie powierzchni nośnika – parametry wynikające z decyzji z dn. [...].02.2007r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. SKO w tym kontekście podniosło, że skoro nośnik funkcjonujący na podstawie zezwolenia miał powierzchnię fundamentu 10,50 m2 a skarżąca w odwołaniach kwestionowała jedynie okres zezwolenia a nie powierzchnię zajęcia pasa drogowego, ponadto podnosiła, że nośnik nie został zdemontowany / w piśmie z dn. [...]..06.2007r./ z uwagi na grożące spółce straty, to jako uprawniony należy postawić wniosek, że w pasie drogowym znajdował się przez cały czas ten sam nośnik o powierzchni wskazanej w decyzji.

3/ w zakresie okresu funkcjonowania fundamentu – SKO argumentowało, że skoro spółka nie przedłożyła dowodu na demontaż nośnika / zgodnie z przyjętymi na siebie warunkami decyzji zezwalającej /, a w piśmie z dn. [...].06.2007r. zapewniała a dalszym funkcjonowaniu nośnika w dotychczasowej lokalizacji, podejmowała działania w kierunku uzyskania zezwolenia na funkcjonowanie nośnika po dn. [...].05.2007r., wreszcie kontrola przeprowadzona w dn. [...].04.2008r. potwierdziła funkcjonowanie tego samego fundamentu, to oczywistym jest, że całokształt dowodów ocenianych we wzajemnym powiązaniu z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego prowadzi do wniosku o funkcjonowaniu fundamentu przez cały okres objęte decyzją.

Skład orzekający SKO uznał za niewiarygodne dowody na demontaż nośnika załączone dowody w postaci nieopisanych fotografii w 2007r. z powodu niemożności przesłuchania jako świadka osoby która je wykonała.

Ponadto jako niewiarygodne SKO uznał twierdzenia skarżącej o demontażu w całości przedmiotowego nośnika w całości i jego montażu w nowej lokalizacji w Łodzi z następujących powodów:

1/ rozbieżności czasowej pomiędzy datą zawarcia umowy na dzierżawę powierzchni w Łodzi a wskazana datą montażu nośnika w tym mieście

SKO wyraża pogląd, że trudno przyjąć za racjonalne działanie firmy reklamowej to, że wydzierżawiła teren pod nośnik w listopadzie 2006r., a nośnik w tejże lokalizacji montuje dopiero 6 miesięcy później, godząc się płacenie czynszu bez wykorzystania wydzierżawionego terenu. Ponadto SKO wskazuje, że umowa dotyczy dzierżawy gruntu o powierzchni 9 m2, tymczasem nawet skarżąca nie kwestionuje iż nośnik istniejący w pasie drogowym na podstawie decyzji z dn. [...].02.2007r. miał powierzchnię 10,50 m2, nie wiadomo zatem jak można zmieścić większy obiekt na mniejszym gruncie.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania organ odwoławczy uznał, że bez wątpliwości sporny nośnik reklamowy umieszczony w pasie drogowym Al. [...]., ujawniony w toku kontroli pasa drogowego w dn. [...].04.2008r., stanowił własność skarżącej C. i to właśnie na ten podmiot organ I instancji prawidłowo nałożył karę pieniężną za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia.

Pismem z dnia [...]. czerwca 2012r. r. skarżąca spółka C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]. września 2009 r. skarżąca spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, w tym:

1) art. 86 i art. 89 § 2 oraz art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez bezzasadne nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, tym samym nieuprawnione zaniechanie przez ten organ przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą spółkę czynności postępowania dowodowego, w postaci:

- dowodu z przesłuchania strony postępowania reprezentowanej przez członka Zarządu skarżącej spółki C. Sp. z o. o. z siedzibą w W.;

- dowodu z przesłuchania świadków w osobie pracownika Zarządu Dróg Miejskich w W., która wykonała kontrolę pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w dniu [...].04.2008 r., co skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy oraz brakiem ustalenia przez organ interesu strony w rozumieniu przepisu art. 86 i art. 89 § 2 k.p.a.;

2) art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych przyjętych bez przeprowadzenia we właściwym zakresie postępowania wyjaśniającego lub w oparciu o wadliwie zebrany lub oceniony przez organ materiał dowodowy, w tym: ----- - bezzasadnym odstąpieniem przez organ odwoławczy od podjęcia dodatkowych czynności postępowania dowodowego w postaci przesłuchania w charakterze strony członka zarządu skarżącej spółki M. S., przy jednoczesnym bezpodstawnym i błędnym przyjęciu przez ten organ, że wskazany dowód osobowy "...nie jest potrzebny do wyjaśnienia sprawy... ";

- wadliwe ustalenie przez Zarząd Dróg Miejskich w [...] powierzchni zajęcia pasa drogowego, co było wynikiem oparcia się przez organy obydwóch instancji wyłącznie na podstawie analizy zdjęć i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, to jest, bez fizycznego przeprowadzenia pomiarów obiektu w terenie, przy akceptacji tego stanu rzeczy przez organ odwoławczy;

3) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym nieuzasadnionego treścią zaskarżonej decyzji przypisania mocy dowodowej treści skargi spółki z dnia [...]. lipca 2007 r. złożonej na decyzję SKO w [...] z dn. [...].05.2007r.i złożonemu jej treści wnioskowi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym odebraniu przez organ odwoławczy mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez stronę postępowania, które przeczą treści tego oświadczenia i jednocześnie potwierdzają okoliczność demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem w dniu [...].05. 2007 r., w postaci protokołu z odbioru prac zlecenia nr [...]. faktury VAT nr [...].

4) art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. - poprzez niedokonanie pomiarów przedmiotowego obiektu i nieudowodnienie, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosiła 9m2, a tym bardziej, że stan ten utrzymywał się przez cały okres zajęcia i oparcie się wyłącznie na domniemaniu w tym względzie.

Jednocześnie, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 209 p.p.s.a., skarżąca spółka wniosła o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – zauważyła, że nawet, jeśli strona przedstawi niepełny lub nasuwający wątpliwości materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić, wyjaśnić rozbieżności oraz ustalić dochodzony przez stronę interes prawny. Tymczasem, jak stwierdziła skarżąca, organy obu instancji nie skorzystały z możliwości wezwania strony postępowania do złożenia wyjaśnień w celu ustalenia przyczyn i podstaw dostrzeżonych przez organy rozbieżności. Skarżąca podkreśliła, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracyjne, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja, wynika dyskryminujące przyjęcie, iż na potwierdzenie wiarygodności dowodu w postaci nieopisanych zdjęć złożonych do akt przez skarżącą spółkę konieczne jest przesłuchanie wykonawcy tych fotografii w osobie M. B., przy czym na potwierdzenie wiarygodności podobnie nieopisanych zdjęć z dn. [...].04.2008r. wykonanych przez ZDM, nie jest już konieczne przesłuchanie w charakterze świadka wykonawcy tych zdjęć pracownika ZDM E.T.

Skarżąca zauważyła, że powyższe zdjęcia zostały wykonane bez udziału strony postępowania. W opinii skarżącej spółki, należy przyjąć, iż treść oświadczenia złożonego we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji SKO [...] z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego, jaki - zdaniem skarżącej - miał miejsce w pasie drogowym al. [...]. vis a vis nr [...]. w W. w dacie sporządzenia skargi na w/w decyzję SKO [...]. z dnia [...]. maja 2007 r.

Zdaniem skarżącej spółki, nieprawdą jest stwierdzenie organu odwoławczego jakoby "funkcjonujący w dniu [...].04. 2008 r. nośnik jest identyczny jak nośnik opisany i sfotografowany w trakcie poprzednich kontroli", bowiem miejsce wskazane przez organ administracji nie pokrywa się z miejscem wskazanym przez spółkę na podkładach geologicznych załączonych do wniosków o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącej spółki, brak jest dowodów na okoliczność, że powierzchnia nośnika reklamowego wynosiła 10,50 m2 , a tym bardziej by było tak przez okres rzekomego bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Reasumując skarżąca spółka uznała, iż nie można podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], iż zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla wszystkich niezbędnych przesłanek do nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem strony, organy obu instancji naruszyły zasady postępowania administracyjnego, w tym jedną z naczelnych zasad tego - zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 k.p.a. Skarżąca spółka, powołując się na orzecznictwo NSA – stwierdził, iż z przyjętej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Strona wskazała, iż organ obowiązany jest do wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a także określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, a następnie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów. Zdaniem strony, organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 418/06, LEX nr 213985, strona stwierdziła, iż na organie ciąży ciężar dowodu, zaś organ wyrokując nie może opierać się na przypuszczeniach. Mając na uwadze poczynione rozważania, skarżąca spółka stwierdziła, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób dowolny oceniły zebrany materiał dowodowy, uznając za wiarygodne jedynie zdjęcia wykonane przez pracowników ZDM w [...]w dniu [...].04. 2008 r., przy jednoczesnym odebraniu wiarygodności zdjęciom załączonym do odwołania spółki. Skarżąca spółka zauważyła, że zdjęcia wykonane przez zarządcę drogi, znajdujące się w aktach sprawy, nie zostały dopełnione protokołem z kontroli. Spółka ponadto wskazała, że analiza tych zdjęć nie uzasadniała przyjęcia, by to spółka dokonała nielegalnego zajęcia pasa drogowego, czy też by przedmiotowy obiekt należał do spółki. Strona zarzuciła także, że organ odwoławczy nie podjął czynności uzupełniającego postępowania dowodowego w celu przesłuchania autorów zdjęć, co pozwoliłoby na wyjaśnienie istniejących nadal wątpliwości związanych z ich wykonaniem. Skarżąca przytoczyła również fragment decyzji SKO [...] wydanej na gruncie innej sprawy, z której wynika, że jeśli zostały przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody, stanowią podstawę rozstrzygnięcia sprawy, to takie postępowanie dowodowe uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy (decyzja z dnia [...]. czerwca 2009 r., nr [...]). W opinii skarżącej spółki, nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego oraz powołanie wadliwie zebranych dowodów, na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (nałożenia kary) - uznać należy za niedopuszczalne. Strona zarzuciła, że jako dowolne należy traktować takie ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zdaniem strony, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) – strona powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94 (OSNP 1995/7/83).

W podsumowaniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że nie sposób twierdzić, by w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w odpowiedni sposób udowodnił przyjęte przez siebie ustalenia faktyczne. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy wydał sporną decyzję z dnia [...].04.2012r.. na podstawie ustaleń faktycznych niepopartych dowodami, lecz przypuszczeniami - zgodnie zaś ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81 (ONSA 1981/1/45) - decyzję wydaną na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych uznać należy za wadliwą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Jak stanowią przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W świetle przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 k.p.c., rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...].10.2011r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z dnia [...].04.2012r., nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 107.730,00 złotych za zajęcie pasa drogowego al. [...].vis a vis nr [...]. w W. z przekroczeniem terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu - naruszają przepisy prawa.

Zdaniem Sądu, orzekając w przedmiocie wymierzenia stronie skarżącej kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego, organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Zgodzić się należy ze skarżącą spółką, że przeprowadzone postępowanie oraz wydane przez organy decyzje rażą jednostronnością.

Tym samym organy administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].10.2011r.

Podstawę materialnoprawną obu decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40 d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W myśl pierwszego z tych przepisów za zajęcie pasa drogowego 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Z kolei art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W świetle powyższego uznać trzeba, iż podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia, a także ustalenie podmiotu, który dokonał owego bezprawnego zajęcia.

W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu udzielonym stronie, jak również czas (okres) oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego przez stronę skarżącą - zostały ustalone w sposób niejednoznaczny i nieznajdujący pełnego potwierdzenia w materialne dowodowym zebranym w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie zarządca drogi - Prezydent [...] uznał, iż skarżąca spółka zajmowała pas drogowy al. [...].vis a vis nr [...] w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu poprzez umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 10,50 m2 w okresie od dnia dn. [...].05.2007r. do dn. [...].04.2008r. r. W uzasadnieniu decyzji nakładającej karę Prezydent [...] wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. w trakcie rutynowej kontroli pasa drogi krajowej al. [...] vis a vis nr [...] w W. stwierdzono funkcjonowanie fundamentu reklamy o ww. powierzchni rzutu poziomego. Zarządca drogi wskazał ponadto, iż powyższe potwierdzono dokumentacją fotograficzną (znajdującą się w aktach administracyjnych - k. 18), która - zdaniem organu - jednoznacznie potwierdza istnienie reklamy w pasie drogowym w przedmiotowej lokalizacji.

Z kolei strona skarżąca w toku postępowania wyraźnie zarzuciła, iż sporna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sposób wykluczający możliwość jego weryfikacji przez stronę ukaraną, albowiem w istocie ustalenia faktyczne zostały oparte na niepełnym materiale dowodowym. Strona skarżąca, podniosła zarzut błędnego ustalenia przez organ, że obiekt którego istnienie stwierdził pracownik ZDM w [...] podczas kontroli w dn. [...].04.2008r. stanowi własność skarżącej spółki, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu okoliczności braku podobieństwa, w zakresie detali konstrukcyjnych tego obiektu do nośnika reklamowego spółki, jak i różnic w sposobie i miejscu montażu na gruncie w porównaniu do konstrukcji nośnika spółki przedstawionej w dokumentacji projektowej i geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy, która to dokumentacja dotyczyła nośnika reklamowego faktycznie zrealizowanego przez spółkę w pasie drogowym Al. [...] w rejonie ul. [...]/ vis a vis nr [...]/ na podstawie zezwolenia zarządcy drogi. W konsekwencji strona skarżąca uznała, iż przy tego typu brakach w dokumentacji dowodowej, nie jest możliwym ustalenie przez pracownika ZDM w [...] powierzchni rzutu poziomego zastanego podczas oględzin w dn. [...].04.2008r. fundamentu pod nośnik reklamowy wyłącznie na podstawie oceny organoleptycznej, bez faktycznego dokonania w terenie pomiarów tego obiektu.

Ponadto strona skarżąca przy piśmie z dn. [...].01.2011r. złożyła również umowę najmu z dn. [...].01.2000r. zawartą pomiędzy spółką jako najemcą a A. sp z o.o jako wynajmującym, przedmiotem której są pomieszczenia w budynku – hali oraz teren położone przy ul. [...] w [...] wykorzystywane przez skarżącą spółkę na magazyn. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że zdemontowany w dn. [...].05.2007r. nośnik reklamowy oznaczony jako cbwar 357 został przewieziony pojazdem półciężarowym do magazynu spółki przy ul. [...] w [...]

Ponadto skarżąca złożyła do akt dokument w postaci Zlecenia nr [...] z dn. [...] 05.2007r. wyjaśniając przy tym, że wbrew sugestiom SKO wyrażonym w piśmie z dn. [...].12.2011r. nie występują "istotne różnice" pomiędzy protokołem odbioru z dn. [...].05.2007r. a fakturą VAT z dn. [...] 05.2007r., albowiem spoiwem tych dokumentów, do którego odsyłają , jest Zlecenie nr [...].

Ponadto skarżąca spółka, działając na podstawie art. 78 § 1 k.p.a. - wniosła w toku postępowania odwoławczego o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie w celu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania członka zarządu spółki C. Sp. z o.o. – M. S. oraz przesłuchania świadka E. T. – pracownika ZDM w [...], która wykonywała kontrolę pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w dniu [...] kwietnia 2008 r. na okoliczność przebiegu, terminu, sposobu przeprowadzenia kontroli, okoliczność wykonania dokumentacji fotograficznej i pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego.

Organ odwoławczy, ustosunkowując się do powyższych zarzutów i wniosków dowodowych strony skarżącej – stwierdził, iż wątpliwa jest prawdziwość wskazanych przez skarżącą spółkę dowodów, albowiem przeczy im pozostały materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w szczególności wniosek strony o wstrzymanie wykonania decyzji SKO w [...] wydanej w sprawie nr [...], który zawarty został w skardze spółki wniesionej do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego. Organ, skupiając się przede wszystkim na stwierdzeniach skarżącej spółki, zawartych we wniosku z dnia [...] lipca 2007 r. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - uznał, że w sposób oczywisty dokument ten przeczy prawdziwości stanowiska strony skarżącej i pozbawia jednocześnie wszelkiej wiarygodności i mocy dowodowej przedstawione przez stronę dowody, tj. dokumentację zdjęciową, fakturę i protokół demontażu nośnika reklamowego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że dla ustalenia wiarygodnego stanu faktycznego, w szczególności wyjaśnienia faktu, czy przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonował w pasie drogowym w okresie od dnia [...] maja 2007r. r. – wystarczające jest prześledzenie oświadczeń i czynności dokonywanych przez skarżącą spółkę w owym okresie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia, czy zarządca drogi w sposób jednoznaczny ustalił, że strona skarżąca dopuściła się zajęcia pasa drogowego we wskazany w decyzji administracyjnej sposób i w ustalonym przez organ okresie.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Sądu - na wstępie stanowczo podkreślić, iż organ I instancji, działając jako zarządca drogi publicznej, wydając sporną decyzję administracyjną w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej, był związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazany organ zobowiązany był m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

W tej sytuacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zarówno Prezydenta [...], jak i SKO w [...], zawartym w uzasadnieniu obu spornych decyzji, iż w toku postępowania przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe świadczące o fakcie samowolnego zajęcia pasa drogowego przez skarżącą spółkę.

Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, iż zasada ta nie oznacza jednak, że organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 723).

Zarówno w nauce, jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy.

Według Sądu, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący.

W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął, jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ zobowiązany jest przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu przy jednoczesnym odrzuceniu pozostałych dowodów.

W niniejszej sprawie należy zauważyć, iż Prezydent [...] , a następnie organ odwoławczy – SKO [...] , wydając obie sporne decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu - dał wiarę wyłącznie dowodom, z których - w ocenie organów - wynikało, iż strona skarżąca zajmowała pas drogowy we wskazanym w decyzji okresie.

Organ odwoławczy odmówił z kolei ustosunkowania się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu oraz w późniejszych pismach procesowych, przerzucając jedynie ciężar dowodu na stronę skarżącą.

Jeśli chodzi o materiał fotograficzny znajdujący się w aktach sprawy, który dotyczy spornego nośnika reklamowego - stwierdzić należy, że katalog środków dowodowych wymienionych w przepisie art. 75 § 1 k.p.a. nie jest katalogiem wyczerpującym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Mogą być więc takim dowodem oczywiście również zdjęcia fotograficzne. Problem w niniejszej sprawie polega jednak na tym, iż owe zdjęcia nie są w żaden sposób potwierdzone protokołem bądź jakimkolwiek innym dokumentem opisującym przeprowadzone czynności kontrolne w pasie drogowym.

Zdaniem Sądu, zarządca drogi, realizując ustawowy obowiązek ochrony dróg, może dokonywać stosownego przeglądu podległych mu dróg. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu (zarządcy drogi) stwierdzą funkcjonowanie w pasie drogowym samowolnie umieszczonej reklamy mogą sporządzić stosowną notatkę urzędową, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu, z których nie sporządza się protokołu a które mają znaczenie dla sprawy lub w toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji pracownika, który dokonał takiej czynności.

Zdaniem Sądu, należy w tej sytuacji zgodzić się ze skarżącą spółką, że organy dopuściły się błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie przypisania mocy dowodowej pisemnemu oświadczeniu z dn. [...].05.2011r. złożonemu przez pracownika ZDM w [...] E.T. / które miało konwalidować braki z czynności kontrolnych /, przy jednoczesnym bezpodstawnym odebraniu przez organ odwoławczy mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez skarżącą spółkę na okoliczność potwierdzenia demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem w dn. [...].05.2007r.

Niewątpliwie należy podzielić również stanowisko strony, iż powierzchnia nielegalnej reklamy, czy też jej pozostałości winna wynikać z czynności kontrolnych prowadzonych przez upoważnionych pracowników zarządcy drogi lub też protokołu oględzin, jeśli takie przeprowadzono po wszczęciu postępowania administracyjnego.

Ponadto należy, zdaniem Sądu, zauważyć, iż zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa akceptowanym przez doktrynę, przepis art. 89 § 2 k.p.a. obliguje organ orzekający w sprawie do przeprowadzenia rozprawy, gdy zachodzi potrzeba wyjaśnienia dostrzeżonych przez organ rozbieżności w oświadczeniach lub dokumentach składanych przez stronę postępowania, jak również celem ustalenia istotnych okoliczności faktycznych.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, uznać należy, iż niezbędne było w tym zakresie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w toku której nastąpiłoby odebranie przez organ odwoławczy stosownych zeznań od pracowników zarządcy drogi (ZDM w [...]), złożonych w charakterze świadków, a więc w warunkach określonych w art. 83 k.p.a., którzy to pracownicy mieli wykonać sporne zdjęcia - tym bardziej, że strona skarżąca w toku postępowania podważała ich autentyczność.

Organ odwoławczy zaniechał jednakże przeprowadzenia powyższej czynności w toku postępowania wyjaśniającego.

W tym stanie rzeczy, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż odmawiając przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie i dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadków, organ odwoławczy dopuścił się obrazy przepisów art. 86 i art. 89 § 2 oraz art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Według Sądu, bezzasadne nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, a tym samym nieuprawnione zaniechanie przez ten organ przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą spółkę czynności postępowania dowodowego, w postaci przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków w osobach pracowników Zarządu Dróg Miejskich w W, którzy wykonali kontrolę pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji w dniu [...] kwietnia 2008 r., skutkowało w konsekwencji niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy.

Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, pozostaje również okoliczność związana z nieuzasadnionym przypisaniem szczególnej mocy dowodowej pisemnemu oświadczeniu z dnia [...] lipca 2007 r. złożonemu przez członka zarządu skarżącej spółki M. S., przy jednoczesnym całkowitym zignorowaniu przez organ odwoławczy dokumentów przedstawionym przez stronę skarżącą mających potwierdzać okoliczność demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem w dniu [...] maja 2007r. / vide protokół odbioru prac, zlecenie nr [...], faktura VAT z dn. [...] 05.2007r./..

Według Sądu, uznać należy w konsekwencji, że organy obu instancji nie dokonały dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także nie przeprowadziły pełnej analizy stawianych przez stronę skarżącą zarzutów.

Zdaniem Sądu, swobodna ocena dowodów nie może być rozumiana, jako dopuszczenie oceny wiarygodności dowodów w sposób zupełnie dowolny, arbitralny, przeczący regułom logiki. W tej sytuacji przeprowadzoną przez organy ocenę materiału dowodowego nie można uznać za dokonaną z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów i nienoszącą cech dowolności, albowiem przy tak arbitralnej i lakonicznej w swej treści ocenie dokumentacji zgromadzonej w sprawie - nie sposób wykluczyć odmiennej oceny wiarygodności i mocy dowodowej przeprowadzonych dowodów.

Trudno nie zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dokonana przez organy ocena materiału dowodowego była jednostronna. Zdaniem Sądu, rację ma strona skarżąca, iż zarządca drogi nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjął, bazując przede wszystkim na zdjęciach fotograficznych, że w całym spornym okresie pas drogowy był zajęty przez przedmiotową reklamę.

W ocenie Sądu, brak pełnego zgromadzenia przez organ materiału dowodowego oraz wszechstronnego odniesienia się w postępowaniu odwoławczym do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji ją poprzedzającej.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy obu instancji, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, aby uznać, iż zachodzą jednoznaczne podstawy do orzeczenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, należy w sposób bezsporny ustalić sam fakt zajęcia pasa drogowego oraz dokładny czas trwania tego przewinienia.

W ocenie Sądu, aby sporne rozstrzygnięcia ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organów obu instancji zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących podstaw nałożenia kary pieniężnej. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie obu spornych decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia rozstrzygnięć zarządcy drogi oraz organu odwoławczego nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

W konsekwencji uznać należy, że wskazane naruszenia w sposób oczywisty kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Mając powyższe na względzie należy wskazać, iż w toku ponownego postępowania Prezydent [...], jako zarządca drogi publicznej winien jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, a także ustosunkować się szczegółowo do zarzutów skarżącej spółki podważających zasadność nałożenia kary.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie w tej materii na normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).