Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 601/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19  ust. 2 pkt 4.art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 7, art. 8, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 06 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K. R.-F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] nie mogą być wykonane 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. R.-F. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ M. Dybowski


UZASADNIENIE

sygn. IV SA/Po 601/07

U Z A S A D N I E N I E

Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] marca 2006 r.) Burmistrz na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, 4, 11, 13, 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. 204/04/ 2086 ze zm. – dalej udp), po rozpatrzeniu wniosku K. R.– F., złożonego dnia 22 lutego 2006 r., nie zezwolił Wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego- chodnika na ul. [...], w celu prowadzenia robót w pasie drogowym– wykonania otworów w chodniku do okien piwnicznych. W uzasadnieniu Burmistrz, powołując się na art. 39 ust.1 udp i § 140 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1990 r. ( Dz. U. 43/99/430) wskazał, że wykonanie otworów w chodniku drogi gminnej ulicy [...], naruszałoby konstrukcję nawierzchni chodnika i spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Owe otwory są urządzeniami podziemnymi specjalnego przeznaczenia, nie związanymi z drogą, których umieszczenie w pasie drogowym nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi (k. 2 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 4 grudnia 2006 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) zwrócił się o zbadanie legalności decyzji Burmistrza znak: [...] z dnia [...] marca 2006 r. Podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (dalej PINB) prowadził postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji w chodniku otworów okiennych do pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego oznaczonego nr ew. [...], "dokonanej na polecenie właścicielki nieruchomości- K. R. – F.". Likwidacja okienek do pomieszczeń piwnicznych oraz studzienek znajdujących się w chodniku nastąpiła w 1997 r., "za zgodą K. R. – F.", w czasie prowadzenia przez Gminę robót remontowych nawierzchni chodnika przy ul. [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2004 r. (dalej decyzja z dnia [...] maja 2004 r.) PINB nakazał K. R. – F. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wprowadzonych do obiektu elementów, wcześniej nie istniejących, polegającą na: rozbiórce części chodnika przesłaniających studzienki podokienne, rozbiórce wypełnienia studzienek podokiennych, rozbiórce przemurowań piwnicznych otworów okiennych oraz zabezpieczenie studzienek podokiennych przez zastosowanie znanych w tym zakresie rozwiązań. W toku prowadzonej przez PINB egzekucji decyzji z dnia [...] maja 2004 r., K. R.– F. zgłosiła zarzut niewykonalności tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2006 r., przywołując decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r., nie zezwalającą Jej na zajęcie pasa drogowego (k. 1-7 akt odwoławczych).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO bądź Kolegium) na podstawie art. 123, 127 § 2 i 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, i art. 158 kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 98/00/1071 ze zm. – dalej kpa), i art. 40 ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. 204/04/ 2086 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w sprawie nie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – chodnika w pasie drogowym ulicy [...] w celu wykonania otworów w chodniku do okien piwnicznych w budynku nr [...].

Uzasadniając decyzję SKO podało, że Burmistrz pominął w rozstrzygnięciu fakt wydania wcześniejszej decyzji organów nadzoru budowlanego, które nakazały wykonanie naświetli do okien piwnicznych, ze względu na niebezpieczeństwo znacznego obniżenia stanu technicznego budynku. K. R.– "F." [zapewne "F."] została zobowiązana prawomocnymi rozstrzygnięciami do wykonania konkretnych robót budowlanych i Burmistrz winien te rozstrzygnięcia respektować (k. 11-12 akt odwoławczych).

Pismem z dnia 20 kwietnia 2007 r., uzupełnionym pismem z dnia 24 kwietnia 2007 r., K. R. F. wniosła o: ponowne rozpatrzenie sprawy; uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. i utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] marca 2006 r.

Zainteresowana wniosła o wyjaśnienie, czy wykonanie otworów w chodniku nie stanowiłoby zagrożenia dla 100– letnich fundamentów budynku kamienicy, "gdyż fundament od strony piwnicy jest z kamienia, a z fug sypie się zmurszały piasek". W piwnicy założono trzy wywietrzniki, lepiej wymieniające powietrze niż zamknięte okienka. Okienka zostały zamurowane przez Firmę Brukarską Pana [...], zaangażowaną przez Urząd Miejski, poprzez zasypanie gruzem i zalanie cementem, bez jej wiedzy, co miało się chyba przyczynić do wzmocnienia murów wnętrza. Właścicielki "nie stać na taki koszt i wykonawstwo po Firmie, której pracownik narobił tyle niepotrzebnego kłopotu, by ułatwić sobie pracę przez przykrycie wlotów, by nie przykrawać każdej kostki chodnikowej wokół wlotu". Podniosła także, że sprawa przykrycia wlotów do piwnicy nie była jej zamiarem ani inicjatywą.

Wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie: 1) art. 156 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza mimo braku w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania tego przepisu; 2) art. 40 ust. 13 udp poprzez oparcie rozstrzygnięcia na normie prawnej wynikającej z tego przepisu pomimo, że reguluje ona opłaty oraz kary za zajęcie pasa drogowego, a nie przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej; 3) art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także na całkowitym pominięciu wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej decyzji, a w szczególności podstawy oparcia w niniejszej sprawie decyzji na art. 40 ust. 13 udp w tym niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ zastosował przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 lutego 2007 r. (k. 13, 15-20 akt odwoławczych).

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2007 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 123, 127 § 2 i 3, art. 156 § 1 pkt 2 i 6, art. 157, i art. 158 kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 98/00/1071 ze zm.) i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. 204/04/2086 ze zm.) – 1) uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r.; 2) stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w sprawie nie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – chodnika w pasie drogowym ulicy [...] w celu wykonania otworów w chodniku do okien piwnicznych w budynku nr [...].

Uzasadniając ową decyzję SKO stwierdziło, że decyzja Burmistrza "opiera się na fałszywym założeniu, że wykonanie otworów w chodniku do okien piwnicznych mogłoby naruszyć konstrukcję nawierzchni chodnika oraz spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego". Organy nadzoru budowlanego "nakazały odtworzyć otwory i doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego. Inwestorka samowolnie wykonała roboty budowlane polegające miedzy innymi na przemurowaniu otworów okiennych piwnic i zasypaniu studzienek podokiennych". W polskim systemie prawa wykonanie samowoli budowlanej nie zasługuje na ochronę. Wykonanie nakazów organów nadzoru budowlanego, w drodze postępowania egzekucyjnego jest obowiązkiem, zagrożonym sankcjami karnymi. Inne działania organów I i II instancji rażąco naruszałyby prawo. "Samowolne wykonanie robót budowlanych rażąco narusza prawo i nie jest przez nikogo kwestionowane, poza sprawcą samowoli". Ponieważ nakaz dotyczył przywrócenia obiektu do poprzedniego stanu, bezprawne jest odmawianie wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego (chodnika) w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, gdyż dotyczy to przywrócenia stanu budynku, który już był, a który samowolnie został zmieniony. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. została uchylona z uwagi na błędnie podaną podstawę prawną z ustawy o drogach publicznych. Zarzuty naruszenia art. 156 i 107 kpa nie mogły zostać uwzględnione. Decyzja Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r., opiera się na błędnym założeniu, całkowicie nieprawdziwym, iż wykonanie naświetli w chodniku może spowodować zagrożenie w ruchu drogowym, a nadto byłoby próbą legitymizowania samowoli budowlanej. Kolegium wskazało, że w sprawie samowoli budowlanej były wydane decyzje organów I i II instancji, i są to podstawy jasne do właściwego zachowania Burmistrza (k. 31-33 akt odwoławczych).

Skargę na tę decyzję dnia [...] czerwca 2007 r. wniosła K. R.– F., domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania w sprawie. Podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 156 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza mimo braku w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania tego przepisu; 2. art. 107 § 1 i 3 kpa a także art. 8 i 11 kpa, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także na całkowitym pominięciu wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej decyzji (k. 3-8 akt IV SA/Po 601/07).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i obciążenie Skarżącej kosztami postępowania przez WSA (k. 10-12 akt IV SA/Po 601/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

1. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 153/02/1270 ze zm.– dalej ppsa). Zgodnie z zasadą oficjalności, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W myśl art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

2. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli błędnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji).

3. Wymienionym błędem obarczone są - zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2007 r., gdyż organ administracji błędnie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 i 6 kpa- nieprawidłowo interpretując ich treść i znaczenie. W szczególności obowiązkiem organu orzekającego o nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa), jest wskazanie konkretnej normy prawnej, która została decyzją, co do której stwierdzono nieważność, naruszona i to w stopniu rażącym. W niniejszej sprawie istotne było rozważenie, czy sprzeczność ustaleń poczynionych przez Burmistrza w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. z ustaleniami poczynionymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] maja 2004 r., przesądza o "rażącym naruszeniu prawa" decyzją Burmistrza - skutkującą jej nieważnością.

4. Zgodnie z art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione powyżej. Zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do jego zadań należy, m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 pkt 4 udp w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 udp); koordynacja robót w pasie drogowym (art. 20 pkt 7 udp w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 udp); wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 udp w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 udp). Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, samowolnego rozkopywania drogi; zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego (art. 39 ust. 1 udp). Z regulacji art. 39 i 40 udp wynika, że w sprawie o zezwolenie na korzystanie z pasa drogowego badany jest cel, w którym wnioskujący domaga się jego udostępnienia - czy nie zagraża on trwałości drogi oraz bezpieczeństwu ruchu drogowego. Należy zatem uznać, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej ( art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa).

5. Przepisy nie definiują pojęcia "rażącego naruszenia prawa", zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., II SA 1726/00, LEX 51233; 26.09.2000 r., V SA 2998/99, LEX 51249; 5.10.2000 r., III SA 2244/99, LEX 47084; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.11.2005 r., III SA/Wa 2210/05, LEX 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.12.2005 r., VII SA/Wa 706/05, LEX 196278). O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.02.2005 r., OSK 1134/04, LEX 165717).

6. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie można mówić w odniesieniu do decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Z zasady trwałości decyzji wynika domniemanie ich mocy obowiązującej (art. 16 § 1 kpa), oznacza ono, iż decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Z art. 16 § 1 kpa oraz konstytucyjnego podziału kompetencji pomiędzy organy wynika, że decyzja administracyjna wiąże inne organy państwowe, o ile ustawa nie wprowadza w tym zakresie wyjątków (B. Adamiak i J. Borkowski "Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej", PiP 10/89/47). Trafnie SKO stwierdziło, że Burmistrz winien respektować ostateczną decyzję PINB oraz zapewnić jej wykonanie. Jednak stosując prawo i rozstrzygając w indywidualnych sprawach obywateli, organ administracji publicznej winien czynić to w zgodzie z zasadą praworządności i poszanowania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Zaskarżona decyzja i decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r., wymogów tych nie spełniają.

Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej – art. 110 kpa. Z przepisu tego nie wynika natomiast zasada związania organu administracji publicznej decyzją wydaną przez inny organ administracji publicznej (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005, wyd. II, s. 684 t. 1). Nie wynika zeń, by organ związany był ustaleniami zawartymi w innej decyzji administracyjnej, nawet ostatecznej. Nie można skutecznie powoływać się na nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z tego powodu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie sprzeczne jest z ustaleniami innej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 14.02.1990, IV SA 1057/89, ONSA 2-3/90/32).

W decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Burmistrz nie zezwolił Skarżącej na zajęcie pasa drogowego twierdząc, że otwory w chodniku do okien piwnicznych mogą naruszać elementy techniczne drogi oraz przyczynić się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi (k. 2 akt administracyjnych). SKO zaprzeczyło tym ustaleniom podnosząc, że nakaz robót dotyczy przywrócenia obiektu do poprzedniego stanu, w związku z tym bezprawne jest odmawianie wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego (k. 32v akt odwoławczych). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że SKO twierdzenia o błędności poglądu Burmistrza oparło jedynie na ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] maja 2004 r., nakazującej Skarżącej usunięcie samowoli budowlanej i doprowadzenie do stanu poprzedniego (k. 32 akt odwoławczych). SKO nie zbadało, jaki wpływ na drogę publiczną będą miały rozbiórki: części chodnika przesłaniającej studzienki podokienne; wypełnień studzienek podokiennych; przemurowań piwnicznych otworów okiennych. Nie uwzględniło, że otwory w chodniku zostały zakryte w 1997 r.- przeszło 10 lat temu , a ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że decyzja PINB z dnia [...] maja 2004 r. została wydana bez opracowania oceny technicznej wykonanych robót, polegających na zamurowaniu okien piwnicznych oraz likwidacji studzienek podokiennych (świetlików) w budynku o stuletniej konstrukcji (k. 4-5 akt odwoławczych). Nie uwzględniono także, że decyzja z dnia [...] maja 2004 r. dotyczy usunięcia samowoli budowlanej i całkowicie pomija kwestię jej wpływu na stan drogi publicznej. Mimo, że PINB nakazał rozbiórkę części chodnika, stanowiącego część drogi publicznej, w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego nie brał udziału zarządca drogi – Burmistrz Miasta. Zgodnie z art. 2a ust. 2 udp, ul. [...]- leżąca w ciągu drogi gminnej, stanowi własność Gminy. Przedmiotem orzekania PINB w decyzji z dnia [...] maja 2004 r. były w istocie dwa obiekty budowlane: chodnik, leżący w pasie drogowym i stanowiący własność Gminy (art. 4 pkt 1, 2 i 6 w zw. z art. 2a ust. 2 prd; schemat podstawowych części drogi- rys. 5 w: P. Świątecki "Drogi publiczne. Praktyczny komentarz..." ZCO 2002 s. 35); przemurowania piwnicznych otworów okiennych (przy czym tylko te ostatnie należą do budynku wielomieszkaniowego położonego przy ul. [...], którego właścicielką jest Skarżąca); trzecią strukturą są wypełnienia studzienek podokiennych (które- jako wypełniające przestrzeń między chodnikiem a obmurowaniem studzienek podokiennych i fundamentem budynku- należą do pasa drogowego- art. 4 pkt 1 udp, a- być może, z racji zalania cementem- są trwale związane z elementami budowli- k. 13 akt odwoławczych).

W tych okolicznościach dostrzeżone sprzeczności między decyzją: PINB z dnia [...] maja 2004 r. a Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r., nie dają podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza.

7. Odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji, winno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7, 8 i 77 kpa, a także – wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji [ z 1952 r.- obecnie art. 2 Konstytucji z 2.4.1997 r.] wskazania o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z 26.10.1992 r., III SA 907/92; B. Adamiak, [w:] B. Adamiaka J. Borkowski "KPA. Komentarz" 9 wyd., C.H. Beck 2008, art. 16 nb 3). Z zasady wyrażonej w art. 8 kpa wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (A. Wróbel- op. cit. s. 154, t. 1; wyrok WSA w Warszawie z 3.03.2005 r., VI SA/Wa 789/04, LEX 189248). Zasady: demokratycznego państwa prawa i praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji, art. 6 kpa) oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) nakazują, by organ administracji publicznej każde rozstrzygnięcie wydał po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego jednoznacznie wykazującego, że w decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego tkwi wada opisana w art. 156 § 1 kpa (wyrok WSA w Warszawie z 17. 08. 2005 r., VII SA/Wa 1765/04, LEX 190808). W niniejszej sprawie należało wnikliwie zbadać stanowisko Skarżącej oraz twierdzenia WINB, domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. SKO natomiast pomięło sprzeczności między ustaleniami i stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, a wiarogodnymi twierdzeniami Skarżącej. Stosownie do wydanych przez organy nadzoru budowlanego decyzji (z dnia [...] maja 2004 r. i [...] czerwca 2004 r.) odpowiedzialną za samowolę budowlaną jest K. R.– F.. W piśmie z dnia 4 grudnia 2006 r. WINB, zwracając się do SKO o zbadania legalności decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r., bez jakichkolwiek podstaw stwierdził, że likwidacja otworów okiennych dokonała się na polecenie Skarżącej i za jej zgodą (k. 7 akt odwoławczych). Stoi to w sprzeczności z konsekwentnym, w toku całego postępowania, stanowiskiem K. R.– F., zgodnie z którym likwidacja otworów okiennych została przeprowadzona przez pracownika Firmy Brukarskiej, która w roku 1997, na zlecenie Miasta, remontowała chodniki. SKO całkowicie pominęło w swych rozważaniach owe okoliczności, dodatkowo, błędnie, nazywając Skarżącą "inwestorem" (k. 32 akt odwoławczych), gdy tymczasem utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA jest pogląd, że za inwestora należy uznać podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowy czy remontu; bądź podmiot, na który wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 17 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane- j.t. Dz.U. 156/06/1118 ze zm.; wyroki WSA w Bydgoszczy z:22.4.2004- II SA/Bd 9/04; 25.2.2004- II SA/Bd 302/03; wyrok NSA z 12.6.2002- II SA/Gd 1862/01, akceptowane przez Zespół w: "Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych" pod red. A. Glinieckiego W.Pr. 2007 s. 101-102; J. Dessoulavy-Śliwiński w: "Prawo budowlane- komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego CH Beck 2006 s. 254 nb 2; S. Serafin "Prawo budowlane- komentarz" CH Beck 2006 s. 216-217 nb 1-2). Nie uwzględnienie owych okoliczności i pominięcie zbadania wpływu rozbiórki chodnika i cementowych wypełnień świetlików po 10 latach od zlikwidowania otworów okiennych, narusza przepisy postępowania - art. 7, 8 i 77 kpa.

Organy administracji publicznej winny działać zgodnie z prawem, a skutkiem ich działań winien być stan odpowiadający prawu. Rozstrzygając w przedmiocie nieważności decyzji SKO winno wnikliwie rozważyć, czy wyeliminowanie jej z obrotu prawnego doprowadzi do stanu zgodnego z prawem i winno uczynić to z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy. Skoro przyczyną badania ważności decyzji Burmistrza Miasta jest decyzja innego organu – PINB, nie można uchylić się od przeanalizowania legalności decyzji organów nadzoru budowlanego. Konsekwencją ewentualnego powzięcia wątpliwości w tym zakresie może być zwrócenie się do właściwego organu o zbadanie, w trybie szczególnym, jej prawidłowości.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 6 kpa stwierdza się nieważność decyzji, która w razie jej wykonania, wywołałaby czyn zagrożony karą. Dotyczy to takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. Nie jest istotne, czy adresat podjął takie działania. Chodzi przy tym o czynności konieczne do wykonania decyzji, a nie luźno z nią związane lub podejmowane przy okazji decyzji (J.Borkowski- op. cit.- do art. 156 nb 46 i 47). Powołując się na art. 156 § 1 pkt 6 kpa, jako podstawę rozstrzygnięcia, SKO bliżej nie wyjaśniło, jaki czyn zagrożony karą wywołałoby wykonanie decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r., co czyniło niemożliwym kontrolę legalności podjętej decyzji.

Za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawiały także opisane niżej naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt ust. 1c ppsa.

SKO wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz (po ponownym rozpoznaniu sprawy) dnia [...] maja 2007 r., wadliwie przeprowadziło postępowanie i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa decyzja winna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich, wyżej opisanych okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 26.05.1998 r., II SA 420/98, LEX 41390).

Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprzeczne jest z wymaganiami określonymi w art. 107 § 1 i 3 kpa, gdyż SKO nie wyjaśniło wszechstronnie, dlaczego zastosowało podane w podstawie prawnej przepisy.

Wyżej opisane naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 135 ppsa, uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu SKO z dnia [...] kwietnia 2007 r. (pkt 1 sentencji).

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 153 ppsa).

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ M. Dybowski

M.K./