Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 417/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2005-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Katarzyna Matczak (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2005 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 marca 2004r. Wojewoda, działając na podstawie art. 98 a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) wezwał Radę Miasta B. do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego M. M., w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, wobec naruszenia przez radnego zakazu zawartego w art. 24 f ust. l ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. l pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547, ze zm.).

Zarządzeniem zastępczym z dnia 31 maja 2004r. Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego miasta B. – M. M.

W uzasadnieniu podano, iż M. M. jest radnym Rady Miasta B. i pełni funkcję Prezesa "[...]" Spółdzielni "[...]". Spółdzielnia ta prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy B., gdyż jest dzierżawcą dwóch działek stanowiących własność gminy tj. część działki nr 75/12, obręb 4, o powierzchni 67 m , na której jest prowadzony bar "[...]" oraz część działki nr 83/6, obręb 4, o powierzchni 12 m , na której zlokalizowany jest kiosk handlowy. Wskazano, iż zgodnie z art. 24f ust. l ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Skoro radny będący Prezesem "[...]" Spółdzielni "[...]" zarządza działalnością gospodarczą tej Spółdzielni, która wykorzystuje w swej działalności mienie komunalne gminy miejskiej B., to narusza on zakaz wynikający z art. 24f ust. l ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśniono, iż stosownie do art. 190 ust. l pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547, ze zm.) w takim przypadku wygaśnięcie mandatu radnego winno nastąpić poprzez stwierdzenie tego faktu w drodze uchwały podjętej przez radę. Ponieważ Rada Miejska w B. nie podjęła wskazanej wyżej uchwały, została stosownie do art. 98a ustawy o samorządzie gminnym wezwana przez Wojewodę do jej podjęcia, a po bezskutecznym upływie 30 dniowego terminu do jej podjęcia, Wojewoda zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego M. M.

Na powyższe zarządzenie zastępcze skargę do tut. Sądu złożył Przewodniczący Rady Miejskiej w B., działający z jej upoważnienia w oparciu o uchwałę z dnia 30 czerwca 2004r., wnosząc o uchylenie zarządzenia zastępczego. Skarżący podniósł, iż stosownie do art. 24 f ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) wprowadzony został zakaz działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Oznacza to, że powyższy zakaz nie dotyczy działalności gospodarczej w ogóle, a jedynie precyzuje, że dotyczy on jedynie działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Pełnienie funkcji Prezesa "[...]" Spółdzielni "[...]" nie wypełnia dyspozycji cytowanego przepisu. Poza tym wskazano, iż wprawdzie do radnych nie ma zastosowania ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 678, ze zm.), jednakże w art. 4 pkt 3 ustawodawca wprowadził zakaz o brzmieniu - "być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych" i w art. 4 pkt l zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zapis taki pozwala na stwierdzenie, iż zakaz wynikający z art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje spółdzielni. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiego zakazu dla radnych, zakaz pełnienia funkcji w spółdzielniach byłby wymieniony również w ustawie o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Ponadto wyjaśniono, iż art. 24f ustawy o samorządzie gminnym określa dwie niezależne przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, a do jego stwierdzenia wystarczy zaistnienie którejkolwiek z nich.

Na rozprawie w dniu 2 września 2004r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał w całości skargę, podnosząc nową. okoliczność, iż skarga została wniesiona przez nieuprawniony do tego podmiot, gdyż skargę złożył Przewodniczący Rady Miasta B., zaś winna ona być złożona przez wójta.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2004r. skarga Gminy Miejskiej B. na zarządzenie zastępcze Wojewody

z dnia 31 maja 2004r. została odrzucona, z uwagi na brak upoważnienia dla przewodniczącego rady do jej wniesienia.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od tego rozstrzygnięcia przez pełnomocnika Rady Miasta B., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2005r. sygn. akt "[...]" uchylił postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 21 października 2004r. sygn. akt "[...]" i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, iż udzielone w uchwale rady gminy upoważnienie jej przewodniczącemu do wniesienia skargi stanowi sui generis pełnomocnictwo, zaś brak takiego upoważnienia do podpisania skargi w uchwale rady gminy może być potraktowany jedynie jako usuwalny brak formalny.

Zarządzeniem Sądu z dnia 24 czerwca 2005r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do przedstawienia uchwały Rady Miasta B. upoważniającej jej Przewodniczącego do podpisania skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 31 maja 2004r.

W dniu l lipca 2005r. pełnomocnik skarżącego przedłożył uchwałę Rady Miasta B. z dnia 30 czerwca 2005r. zawierająca upoważnienie dla Przewodniczącego rady do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 31 maja 2004r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd dokonuje zatem jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji publicznej.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa.

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w B. – M. M. powołując się na fakt pełnienia przez niego funkcji Prezesa "[...]" Spółdzielni "[...]", prowadzącej działalność gospodarczą m.in. z wykorzystaniem mienia gminy miejskiej B. Ustalono bowiem, iż Spółdzielnia ta na mocy umowy dzierżawy z dnia 20 stycznia 2003r. korzysta z terenu stanowiącego własność miasta B. o powierzchni 67 m2 położonego przy ul. "[...]", stanowiącego część działki nr 75/12, obręb 4, zaś na mocy umowy dzierżawy z dnia 21 stycznia 2003r. korzysta z terenu

stanowiącego własność miasta B. o powierzchni 12 m2, położonego przy ul. "[...]" stanowiącego część działki 83/6, obręb 4 z przeznaczeniem na cele handlowe. Organ nadzoru uznał, iż stanowi to naruszenie art. 24f ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Takie stanowisko jest jak najbardziej uzasadnione.

Podnieść przede wszystkim należy, iż pojęcie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu powołanego przepisu jest bardzo szerokie i odnosi się nie tylko do prowadzenia jej samodzielnie przez radnego lub z innymi osobami, ale także do zarządzania taką działalnością. Rada Miasta B. w złożonej do Sądu skardze nie dostrzegła brzmienia drugiej części art. 24 f ust. l ustawy o samorządzie gminnym, które pozostaje w ścisłym związku z pierwszą częścią tej normy prawa..

W ocenie Sądu pełnienie funkcji prezesa jednoosobowego zarządu Spółdzielni [co wynika z treści wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 12 grudnia 2003r. Nr "[...]"] mieści się w pojęciu zarządzania taką działalnością gospodarczą. Zgodnie bowiem z treścią art. 48 § l ustawy z dnia 16 września 1982r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003r. Nr 188 poz. 1848) działalnością spółdzielni kieruje zarząd. W jego skład wchodzi prezes i członkowie zarządu, bądź też tylko prezes w przypadku zarządu jednoosobowego. Nie sposób podzielić poglądu zawartego w skardze, iż tylko w przypadku wykonywania działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat istnieje obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, bowiem nie ulega żadnej wątpliwości Sądu, iż obowiązek taki istnieje również w stosunku do osoby, która taką działalnością zarządza. Pełnienie funkcji prezesa Spółdzielni niewątpliwie jest takim zarządzaniem działalnością gospodarczą, a zatem pełnienie funkcji prezesa jednoosobowego zarządu spółdzielni koliduje ze sprawowaniem mandatu radnego.

Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie spółdzielnia jest osobą prawną i prowadzi działalność we własnym imieniu, lecz jej zarząd wykonywany jest przez osoby fizyczne. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. l § l ustawy Prawo spółdzielcze głównym celem spółdzielni jest prowadzenie działalności gospodarczej w interesie swoich członków. Zatem niewątpliwie zawarcie przez Spółdzielnię umów dzierżawy części działek 83/6, obręb 4 i nr 75/12 obręb 4 spełnia przesłankę prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż stanowione kontynuację

wcześniejszych umów pochodzących z lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Powołany przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza w tym zakresie żadnych szczegółowych uregulowań, co oznacza iż odnosi się on do wszystkich przypadków wykorzystywania mienia komunalnego, a nie tylko tych zapoczątkowanych w trakcie sprawowania mandatu przez radnego.

Nie można podzielić argumentu strony skarżącej, iż wprawdzie zapisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie dotyczy radnych, lecz w art. 4 pkt 3 tej ustawy wprowadzony został zakaz, iż osoby takie nie mogą być członkami określonych władz - członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych, co oznacza, iż wolą ustawodawcy nie było wprowadzenie takiego ograniczenia do ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było zastrzeżenie tych funkcji dla radnych gminy, to wprost taki zapis jak w ustawie o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne znalazłby się w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko powyższe jest z gruntu wadliwe, gdyż to co ustawodawca miał na uwadze wynika nie z brzemienia innych ustaw, lecz z treści normy prawnej zawartej w konkretnym akcie prawa - ustawie o samorządzie gminnym. Jeśliby zaś ustawodawca pragnął odnieść regulacje wynikające z ustawy z 21 sierpnia 1997r. do radnych gminy, to stosowanie odpowiednich regulacji tej ustawy wynikałoby wprost z zapisu konkretnego przepisu prawa. Poza tym jak wskazano wyżej art. 24 f ust. l ustawy o samorządzie gminnym zawiera regulację pełniejszą, w stosunku do regulacji powołanej przez skarżącego, bowiem prawodawca nie określa enumeratywnie funkcji, z których pełnieniem [przy wykorzystywaniu mienia komunalnego gminy, w której posiada radny mandat] wiąże się zakaz łączenia funkcji radnego lecz generalnie wskazuje na ograniczenie wynikające już z samego faktu zarządzania taką działalnością gospodarczą, które to pojęcie, jak wcześniej wskazano ma szersze zastosowanie.

Radni nie mogą zarządzać działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której sprawują mandat. Zarządzanie w tym wypadku należy rozumieć jako kierowanie, czyli wiążące wpływanie na prowadzoną działalność gospodarczą, a takim kierowaniem jest niewątpliwie w przypadku spółdzielni pełnienie w niej funkcji prezesa.

Stosownie do art. 24f ust. la ustawy o samorządzie gminnym radny, który przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. l , jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku powoduje

wygaśnięcie mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602, ze zm.). Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż w sytuacji zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w ust. l art. 24f mandat radnego wygasa z mocy ustawy. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu przez radę gminy ma więc charakter deklaratoryjny. Jeżeli organ gminy takiej uchwały nie podejmie, wojewoda wzywa go do podjęcia w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu terminu wydaje zarządzenie zastępcze, powiadamiając uprzednio ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 98a ust. l i 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Ponieważ w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż radny M. M. nie zrezygnował w przewidzianym terminie z zarządzania działalnością gospodarczą - pełnienia funkcji Prezesa w "[...]" Spółdzielni "[...]" - z wykorzystaniem mienia gminnego, a Rada Miejska w B. nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu radnego, niezbędnym było wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, które to działanie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zarządzenia zastępczego z prawem, należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalić.