Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 527/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 - 3, art. 63 ust. 1, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zobowiązania do zwrotu ww. należności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Burmistrz Miasta D. (zwany dalej organem pierwszej instancji) skierował M. P. do domu pomocy społecznej na pobyt stały, ustalił odpłatność M. P. za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 1.112,19 złotych, tj. na poziomie 70 % pobieranej przez nią emerytury oraz zobowiązał jej córkę J. S. (zwaną dalej stroną lub skarżącą) do opłacania kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej w wysokości różnicy pomiędzy opłatą ponoszoną przez matkę a kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu decyzji organ pomocy społecznej wskazał, że córka pensjonariuszki zobowiązała się w oświadczeniu z dnia 14 marca 2011 r. dobrowolnie dopłacać do kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej w wysokości różnicy między opłatą ponoszoną przez matkę a pełnym kosztem jej pobytu w tej placówce. Organ dodał przy tym, że szczegóły powyższej płatności zostaną ustalone w stosownej umowie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania matki skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wspomniana w decyzji organu pierwszej instancji umowa została zawarta pomiędzy Gminą Miejską D. – Ośrodkiem Pomocy Społecznej w D. a skarżącą w dniu 21 marca 2011 r. na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej u.p.s.). Na mocy § 1 i 2 umowy, skarżąca zobowiązała się do opłacania kosztów pobytu matki w DPS w kwocie wynikającej z różnicy pomiędzy płatnością ponoszoną przez pensjonariuszkę i wynikającą z decyzji administracyjnej, a pełnym kosztem pobytu, określonym w zarządzeniu na dany rok starosty powiatu, na terenie którego usytuowany jest dom pomocy społecznej. Przy czym podano, że na dzień podpisania umowy jest to kwota w wysokości 1.495,21 złotych.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] organ pierwszej instancji uchylił – za zgodą strony – z dniem 31 sierpnia 2013 r. wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] o skierowaniu matki skarżącej do domu pomocy społecznej.

Zawiadomieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr [...], sprostowanym w dniu 17 kwietnia 2018 r., organ pierwszej instancji poinformował stronę skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości wydatków podlegających zwrotowi z tytułu uiszczonych zastępczo przez Gminę D. opłat za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Jednocześnie wezwał ją do przedłożenia dokumentów potwierdzających sytuację osobistą, rodzinną, dochodową oraz majątkową rodziny, a także pouczył o możliwości zapoznania się z całością dokumentacji i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dodatkowo pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. organ zwrócił się do strony z prośbą o nawiązanie kontaktu celem umówienia terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, co jednak nie nastąpiło.

Na podstawie informacji pozyskanej z Domu Pomocy Społecznej w B. organ pierwszej instancji ustalił, że matka skarżącej przebywała w placówce od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. i wnosiła opłatę w wysokości 70 % swojego dochodu. Za okresy przebywania poza placówką (urlop, szpital) dokonywano zwrotów, liczonych od odpłatności wnoszonej przez pensjonariuszkę proporcjonalnie do liczby dni nieobecności.

W oparciu zaś o zaświadczenie przesłane przez Urząd Skarbowy w D. organ przyjął, że dochód skarżącej w 2017 r. wyniósł 110.683,37 złotych, podatek należny 13.705,00 złotych a składki na ubezpieczenie społeczne odliczone od dochodu 11.310,81 złotych. Organ pierwszej instancji nie pozyskał danych o zarobkach skarżącej u jej aktualnego pracodawcy (A) z uwagi na jego sprzeciw.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Burmistrz Miasta D., działając m.in. na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 – 3 u.p.s. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), ustalił wysokość należności podlegającej zwrotowi przez skarżącą z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miejską D. za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej w okresie od 1 kwietnia 2011 r. do 31 sierpnia 2013 r. w łącznej wysokości 42.272,92 złotych oraz zobowiązał ją do zwrotu wskazanej kwoty na podany rachunek bankowy w terminie 30 dni od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że skarżąca od dnia wydania decyzji o skierowaniu matki do domu pomocy społecznej i podpisaniu umowy o partycypowaniu w kosztach jej pobytu nie uiściła żadnej kwoty z tego tytułu. W związku z czym nieopłacone samodzielnie przez pensjonariuszkę części należnych opłat, w łącznej kwocie 42272,92 złotych, były zastępczo pokrywane przez gminę, która aktualnie ma prawo domagać się ich zwroty od osoby zobowiązanej. Organ pierwszej instancji podkreślił, że mimo stosownego wezwania strona nie przedłożyła dokumentów obrazujących sytuację dochodową jej rodziny, a wywiad środowiskowy zaplanowany z jej udziałem nie doszedł do skutku. Wobec tego organ samodzielnie wyliczył wysokość osiąganego przez nią dochodu na podstawie danych przesłanych przez administrację skarbową, stwierdzając, że po odliczeniu należnego podatku i składek na ubezpieczenie społeczne kształtował się on na poziomie 85.667,56 złotych rocznie, tj. 7138,96 złotych miesięcznie. Dlatego też organ zobowiązał skarżącą do uregulowania należności z tytułu zastępczo ponoszonych przez gminę kosztów pobytu jej matki w domu pomocy społecznej w ustalonej w decyzji wysokości.

Organ pierwszej instancji dodał również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą określone w art. 104 ust. 4 u.p.s. przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu poniesionych opłat, ich umorzenia, odroczenia płatności bądź rozłożenia na raty z uwagi na dobrą sytuację dochodową skarżącej z jednej strony, z drugiej zaś z powodu dysponowania ograniczonymi środkami finansowymi przeznaczonymi na zaspokojenie wszystkich potrzeb pomocy społecznej na terenie swojego działania.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 – 3, art. 104 ust. 3 u.p.s.) i przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 81a, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego rozstrzygnięcia i umorzenie prowadzonego postępowania w całości. Skarżąca w szczególności podniosła brak dostatecznej podstawy kreującej jej obowiązek partycypowania w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej oraz liczne błędy proceduralne, jakich dopuścił się organ od momentu wszczęcia postępowania do chwili wydania orzeczenia kończącego sprawę.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 oraz art. 104 u.p.s., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że matka skarżącej przebywała w domu pomocy społecznej od 1 kwietnia 2011 r. do 31 sierpnia 2013 r. Na poczet opłat za pobyt w tej placówce uiszczała ona co miesiąc 70 % swojego dochodu. Przy czym w okresie od 1 kwietnia 2011 r. do 28 czerwca 2012 r. było to 1253,44 złotych, od 29 czerwca 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. było to 86,25 złotych, od 1 lipca 2012 r. do 31 marca 2013 r. było to 1293,76 złotych a od 1 kwietnia 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. było to 1340,19 złotych. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że za okres przebywania poza placówką z powodu urlopu lub hospitalizacji dokonywano zwrotów. Z zestawienie księgi głównej wynika co prawda rozbieżność między należnymi opłatami a wpłatami jakie wnosiła pensjonariuszka, jednakże jak stwierdził organ odwoławczy, suma wpłat dokonanych przez matkę skarżącej pokrywa się z kwotami wynikającymi z obowiązujących decyzji, po uwzględnieniu dni jej nieobecności w placówce.

Dalej organ odwoławczy – powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 – wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt osoby umieszczonej w domu pomoc społecznej, a w konsekwencji żądanie zwrotu kosztów poniesionych zastępczo przez gminę, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania w decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. bądź w umowie zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.

W niniejszej sprawie – zdaniem Kolegium – skarżąca była zobligowana do ponoszenia kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej na podstawie umowy zawartej w dniu 21 marca 2011 r. Wynikało z niej bowiem, że skarżąca zobowiązywała się do opłacania wskazanych kosztów w kwocie wynikającej z różnicy pomiędzy płatnością ponoszoną przez matkę (wynikającą z decyzji administracyjnej) a pełnym kosztem pobytu (wynikającym z zarządzenia właściwego starosty). Kolegium stanęło przy tym na stanowisku, że dla swej ważności umowa nie musi określać konkretnej kwoty jaką należy uiszczać. Wystarczające będzie bowiem wskazanie w umowie, jaka część opłaty ma być wnoszona przez osobę, z którą zawierana jest umowa. Skarżąca podpisując umowę miała zatem świadomość istnienia obowiązku partycypowania w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej. Jak zaznaczył organ odwoławczy strona w żadnym stopniu się z tego obowiązku nie wywiązała, gdyż nie wpłaciła ona jakiejkolwiek kwoty z tytułu pobytu matki w placówce opiekuńczej. Tym samym po stronie gminy, która takie koszty zastępczo za skarżącą poniosła, istniało uprawnienie do ubiegania się o ich zwrot.

Obliczając wysokość zastępczo poniesionych opłat organ drugiej instancji wskazał, że miesięczny koszt utrzymania w domach pomocy społecznej zlokalizowanych na terenie powiatu [...] kształtował się w następujący sposób: 2608 złotych miesięcznie w 2011 r., 2778 złotych miesięcznie od lutego 2012 r., 2858 złotych miesięcznie od lutego 2013 r. Uwzględniając zatem wskazane dane organ obliczył, że różnica między wysokością kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez matkę skarżącej wyniosła łącznie 42.272,92 złotych. Na takim też poziomie kształtowały się wydatki zastępczo poniesione przez gminę na pokrycie kosztów pobytu matki skarżącej w placówce opiekuńczej, do których poniesienia zobowiązana była skarżąca. W związku z tym taką kwotę należało ustalić do zwrotu i zobowiązać do jej uiszczenia stronę skarżącą.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał, że wpływu na niniejszą sprawę nie miały pozostałe, zainicjowane przez skarżącą postępowania administracyjne i sądowe, w tym te, których przedmiotem była decyzja o skierowaniu matki do domu pomocy społecznej. Wystosowane zaś do strony pisma i decyzje zostały podpisane przez osoby dysponujące stosownymi upoważnieniami Burmistrza Miasta D. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie naruszył również zasady czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu i umożliwił jej wypowiedzenie się względem zasadności prowadzonego postępowania, jak i zgromadzonych dowodów oraz materiałów. Organ odwoławczy zauważył także, że z uwagi na bierną postawę skarżącej nie było możliwe szczegółowe ustalenie jej sytuacji dochodowej w oparciu m.in. o dokumentację, którą strona dysponuje. Niemniej jednak zaświadczenie pozyskane z urzędu skarbowego pozwoliło na stwierdzenie, że środki które strona uzyskuje wielokrotnie przekraczają kryterium dochodowe osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej i pozwalają jej na spłatę należności za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium w całości, zarzucając:

1) wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością, gdyż organy nie ustaliły czy istnieją jakiekolwiek dokumenty konkretyzujące kwotę dopłaty skarżącej do kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej, przez co decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 104 ust. 3 u.p.s., a decyzja Kolegium art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 – 7, art. 9 – 10, art. 75, art. 77, art. 80 – 81a k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, na podstawie niekompletnych akt postępowania, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom strony odmówiono wiarygodności, nadto brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, nierozpoznanie jej istoty, nieprzeprowadzenie przez Kolegium samodzielnego postępowania wyjaśniającego, skutkujące przyjęciem całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji wniosków;

3) naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń lub twierdzeń niezgodnych z obowiązującym stanem prawnym i orzecznictwem, bądź wniosków sprzecznych z przedstawionym stanem faktycznym, bez respektowania stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 – 3, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 3 u.p.s., z przyczyn opisanych w odwołaniu, które miało wpływ na wynik sprawy;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r., nr 217, poz. 1837), które obowiązywało w czasie skierowania matki skarżącej do placówki opiekuńczej, poprzez brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania w przedmiocie ustalenia osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, w tym m.in. niedołączenie do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów wszystkich osób ustawowo zobowiązanych do ponoszenia opłaty i wprowadzenie skarżącej w błąd, że umowa zawarta na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. będzie obowiązywać do czasu ustalenia kręgu tych osób, zebrania wszystkich dokumentów i wydania decyzji w sprawie kwoty odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej przypadającej na osobę skierowaną i jej rodzinę.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła treść powyższych zarzutów podkreślając, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wysokość odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej winna zostać skonkretyzowana. W niniejszej zaś sprawie ani w decyzji z dnia 21 marca 2011 r., ani w umowie zawartej w tej samej dacie nie określono żadnej kwoty jaką winna była pokrywać z uwagi na pobyt matki w placówce opiekuńczej. Skarżąca podkreśliła, że wskazana decyzja nie została jej w ogóle doręczona, a zawarcie umowy, które faktycznie nastąpiło przed wydaniem decyzji, było związane z koniecznością skorzystania ze zwolnionego miejsca w domu pomocy społecznej i miało mieć charakter czasowy, do momentu ustalenia kręgu osób zobowiązanych, co według zapewnień organu miało potrwać ok. miesiąca. Przyjęty przez organ mechanizm, polegający na obciążeniu jej kosztami różnicy pomiędzy należnością główną a odpłatnością matki, był niedopuszczalny albowiem prowadził do sytuacji, w której organ mógł żądać od niej zwrotu praktycznie każdej kwoty. Zaprezentowany sposób obliczenia wysokości należnej opłaty stoi także w sprzeczności z uchwałą NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. Strona zwróciła przy tym uwagę, że wskazana w umowie kwota odpłatności przypadająca na skarżącą (1495,21 złotych) w 2011 r. przekraczała różnicę między ustalonymi kosztami utrzymania mieszkańca (2608 złotych) a opłatą wnoszoną przez matkę (wg skarżącej 1146,34 złotych).

W ocenie skarżącej, organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, lecz oparł się na błędnych wnioskach organu pierwszej instancji, tak w zakresie obowiązku ponoszenia kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej, jak i ich wysokości. Przyjęte przez Kolegium kwoty, bazujące na wyliczeniach organu pierwszej instancji, nie są zgodne z kwotami wynikającymi z decyzji dotyczących odpłatności jej matki oraz dokumentami księgowi domu pomocy społecznej. Różnią się także od kwot ujętych w tytule wykonawczym nr [...]. Brak jest poza tym dokumentów świadczących o poniesieniu deklarowanych przez organ zastępczych opłat. Skarżąca nadto dodała, że o zmieniającej się wysokości odpłatności nie była ona nigdy informowana, pomimo istniejącego po stronie organu obowiązku w tym zakresie. Zaś jedyny skierowany do niej aneks, obejmujący odpłatność od dnia 1 kwietnia 2011 r., a więc od dnia umieszczenia matki w placówce, okazał się wadliwy i strona odmówiła jego podpisania w zaproponowanej formie. Okoliczność ta winna być zatem uznana za odmowę zawarcia umowy na wskazany okres, a to z kolei obligowało organ do wydania stosownej decyzji dotyczącej odpłatności, co jednak ostatecznie nie nastąpiło.

Strona wskazała również na pozostałe toczące się z jej udziałem bądź jej dotyczące postępowania, których przedmiotem były zmiany decyzji o skierowaniu matki do domu pomocy społecznej, jak i żądanie zwolnienia jej z odpłatności ponoszonej z tego tytułu. Na ich podstawie stwierdziła, że w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej winna partycypować również jej siostra, a jej własna sytuacja dochodowa, wykazana w ramach tych postępowań, winna prowadzić do wniosku, że nie przekracza ona stosownych kryteriów dochodowych dla dwuosobowej rodzinny i zasługuje na zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Dodała także, że o braku podstaw do żądania zwrotu kwoty opłat za pobyt w domu pomocy społecznej może również świadczyć fakt, że takie postępowanie prowadzone już było w 2014 r., jednakże nie zakończyło się ono wydaniem jakiejkolwiek decyzji zwrotowej, z powodu braku ku temu dostatecznych podstaw.

Strona nadmieniła również, że w toku całego postępowania współpracowała z organem, starając się przedstawić mu swój punkt widzenia co do zasadności dochodzonej należności. Nie spotkało się to jednak z jego zrozumieniem. Wskazała również, że do wyjaśnienia wielu niedostrzeżonych przez Kolegium kwestii mogła przyczynić się zawnioskowana przez prokuratora rozprawa, czego organ również nie uwzględnił.

Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżąca podkreśliła, że toczące się w niniejszej sprawie postępowanie nie miało dostatecznych podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia na nią obowiązku zwrotu zastępczo poniesionych przez gminę kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej. Konkluzje organów obu instancji były błędne i nie uwzględniały w żaden sposób stanowiska strony. Z tych przyczyn skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji względnie uchylenie jej wraz z utrzymanym przez nią w mocy rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi stwierdziło, że podstawą do ustalenia istnienia obowiązku partycypowania przez skarżącą w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej był umowa z dnia 21 marca 2011 r. Wskazano w niej bowiem osobę zobowiązaną, jak i określono jaką część opłaty ma wnosić skarżąca na poczet przedmiotowych należności. Organ dodał także, że skoro strona dobrowolnie zobowiązała się do pokrywania kosztów pobytu matki w placówce opiekuńczej, to udział jej siostry był bezprzedmiotowy. Organ pozyskał bowiem informacje na temat jej sytuacji dochodowej w momencie, gdy ich matka nie przebywała już w domu pomocy społecznej. Nie było zatem możliwe określenie w stosunku do niej obowiązku płatności z datą wsteczną.

W związku z powyższym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi we własnym zakresie i wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. strona skarżąca, uzupełniając argumentację skargi, zwróciła uwagę na niekompletność przekazanych przez organ pierwszej instancji akt administracyjnych, obejmujących pojedyncze dokumenty z różnych postępowań prowadzonych od 2011 r. Żaden z nich nie wskazuje jednak na obowiązek ponoszenia przez nią odpłatności w konkretnych kwotach, gdyż w istocie dokumentu takiego nie ma. Organ pierwszej instancji traktował poza tym niniejsze postępowanie jako zmierzające dopiero do ustalenia odpłatności za świadczenia z pomocy społecznej, nie zaś jako postępowanie dotyczące zwrotu opłat zastępczo tylko poniesionych przez gminę. Stąd też brak było podstaw do dochodzenia zwrotu wydatków pobytowych, których poniesienia swoją drogą organ również nie wykazał w toku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo z innych powodów, aniżeli podaje to skarżąca.

Podstawę materialną rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Małżonek oraz zstępni przed wstępnymi wnoszą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., przy czym w przypadku osoby w rodzinie następuje to wówczas, gdy posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s.).

Jak wynika z art. 103 ust. 2 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64.

Stosownie do treści art. 61 ust. 3 u.p.s., w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 (mieszkaniec domu, przedstawiciel ustawowy dziecka) i 2 (małżonek, zstępni przed wstępnymi) oraz ust. 2a (inne osoby), z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo ponosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Realizacja uprawnienia przysługującego gminie odbywa się na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. stanowiącego, że wysokość należności, o których mowa w ust. 1 (należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń) podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

W świetle powyższych przepisów w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było wydanie przez organ pomocy społecznej decyzji ustalającej wysokości należności podlegających zwrotowi. Bowiem w ocenie Sądu, a wbrew stanowisku skarżącej, konsekwentnie zresztą prezentowanemu w toku całego postępowania, była ona zobowiązana do partycypowania w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organów, że zawarta przez nią w dniu 21 marca 2011 r. umowa kreowała po jej stronie powinność pokrywania kwoty różnicy pomiędzy płatnością ponoszoną bezpośrednio przez matkę, ustalaną każdorazowo w drodze decyzji administracyjnej, a pełnym kosztem utrzymania mieszkańca domu, wynikającym ze stosownego zarządzenia starosty. Opisowe oznaczenie obowiązku skarżącej należało przy tym odczytywać łącznie ze wskazaną w § 2 umowy konkretną kwotą (1495,21 złotych), jaką na dzień podpisania umowy strona zobowiązywała się łożyć na uzupełnienie opłaty. Podana kwota nie powodowała przy tym przekroczenia kosztów utrzymania mieszkańca, jakie kształtowały się w dacie jej zawarcia. Skarżąca mylnie bowiem przyjmuje, że jej matka w dacie skierowania do domu pomocy społecznej ponosiła opłatę w kwocie 1146,34 złotych. Z decyzji wydanej w tym przedmiocie wynika bowiem, że przypisana jej opłata obejmowała kwotę 1112,79 złotych, co przy ustalonych kosztach pobytu na poziomie 2608 złotych dawało przyjętą w umowie kwotę 1495,21 złotych. Późniejsza zaś zmiana wysokości odpłatności nałożonej na matkę nie miała wpływu na treść umowy zawartej w dniu 21 marca 2011 r.

W takiej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że w zawartej przez skarżącą umowie została w sposób dostatecznie jasny i klarowny uszczegółowiona wysokość nałożonego na nią obowiązku ponoszenia kosztów pobytu matki w domu pomocy społecznej. Kształtowała się ona bowiem zgodnie z czytelnymi zasadami zawartymi w § 2 tej umowy i na dzień jej zawarcia obejmowała kwotę 1495,21 złotych. Tym samym doszło do konkretyzacji i indywidualizacji wysokości opłaty. Nie można również zapominać, że taki sposób ukształtowania obowiązku wiązał się z uelastycznieniem postanowień umownych i pozwalał na zapewnienie finansowania pobytu członka rodziny w placówce opiekuńczej niezależnie od zmieniających się kosztów utrzymania czy jego sytuacji dochodowej oraz – co istotne – bez konieczności zmiany umowy.

Należy także zauważyć, że na skuteczność opisanego postanowienia umownego nie miała wpływu regulacja § 4 umowy, która nakładała na organ obowiązek każdorazowego informowania skarżącej o zmianie kosztów pobytu w domu pomocy społecznej oraz sytuacji dochodowej jej matki. Strona bowiem, nawet nie mając wiedzy na ten temat, w dalszym ciągu winna była przynajmniej uiszczać wynikająca z umowy kwotę. Na marginesie jedynie można dodać, że o zmieniającej się sytuacji dochodowej matki i związanej z tym zmianie wysokości przypadającej na nią opłaty skarżąca czerpała wiedzę z toczących się w tym przedmiocie postępowań, w których występowała jako pełnomocnik matki.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej jakoby przyjęty przez organ sposób określenia wysokości opłaty był niezgodny z art. 103 ust. 2 u.p.s. jak i postanowieniami uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17. W obu wskazanych przypadkach podkreśla się bowiem konieczność ustalenia wysokości opłaty ustalanej w drodze umowy, lecz nie zastrzega się sposobu w jaki strony tej umowy mogą to zrobić. Skoro w niniejszej sprawie z umowy bezsprzecznie wynikają zasady ustalania należnej opłaty, jak i w końcu sama jej wysokość określona kwotowo, to brak jest podstaw do przyjęcia, że strona nigdy nie była zobowiązana w jakiejkolwiek wysokości do partycypowania w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej, a podpisana w tym celu umowa nie wywołała żadnych skutków prawnych. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają zarzuty skarżącej dotyczące trybu zawarcia umowy, czy szerzej, okoliczności ustalenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej takich jak spełnianie kryterium dochodowego bądź uwzględnienie osoby siostry w realizacji obowiązku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Celem niniejszego postępowania nie było bowiem stwierdzenie prawidłowości okoliczności zawarcia umowy, lecz ustalenie czy taki obowiązek ciążył na skarżącej, a jeśli tak to czy realizowała go w obowiązującym rozmiarze.

Podobnie należało odnieść się do zarzutów względem decyzji o skierowaniu matki do domu pomocy społecznej i zawartego w niej zobowiązania do ponoszenia przez skarżącą odpłatności z tego tytułu. W istocie bowiem nie miała ona wpływu na ukształtowanie się wskazanego obowiązku. Jego podstawą była bowiem omówiona już umowa. Pozostałe podniesione w skardze rozważania na temat prawidłowości i zasadności podjętej decyzji z dnia 21 marca 2011 r. oraz rozstrzygnięć ją zmieniających jak i rozpatrujących przesłanki stwierdzenia jej nieważności, a także decyzji wydanych w kwestii zwolnienia strony z odpłatności, wykraczały poza granice niniejszej sprawy i Sąd nie mógł się do nich ustosunkować w takim stopniu, w jakim życzyłaby sobie tego strona skarżąca. Przedmiotowe postępowanie – co należy jeszcze raz podkreślić – dotyczy bowiem wyłącznie kontroli legalności decyzji wydanych w sprawie zwrotu zastępczo poniesionej przez gminę opłaty z tytułu pobytu matki skarżącej w domu pomocy społecznej. W związku z tym tylko w tym zakresie sąd administracyjny miał możliwość dokonania weryfikacji zaskarżonych rozstrzygnięć.

Wychodząc z takiego założenia należało przyznać rację skarżącej, że w toku niniejszego postępowania organy naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy zgromadziły bowiem niepełny materiał dowodowy, niepozwalający na stwierdzenie w jakiej ostatecznie wysokości gmina pokrywała zastępczo za skarżącą koszty pobytu jej matki w domu pomocy społecznej. Trafnie skarżąca akcentuje, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów stwierdzających poniesienie przez organ pomocy społecznej wyliczonych w decyzji opłat. Takiej roli nie może bowiem pełnić notatka z dnia 5 lipca 2018 r. (k. 35 akt administracyjnych), sporządzona przez bliżej nieokreślony organ, stanowiąca jedynie pomocnicze zestawienie danych, które następnie zostały wykorzystane w decyzji.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie można również w sposób nie budzący wątpliwości określić jakiej wysokości opłaty zobowiązana była ponieść matka skarżącej, jak i w konsekwencji sama skarżącą, jeśli pensjonariuszka korzystała z urlopu bądź przebywała w szpitalu. Wprawdzie organ powołał się na zestawienia Domu Pomocy Społecznej w B., dołączone do pisma tej jednostki z dnia 14 maja 2018 r., jednakże nie dokonał w ich oparciu szczegółowego wyliczenia faktycznie uiszczonych opłat z jednej strony, z drugiej zaś wymaganych w danym miesiącu należności pobytowych. Niewystarczające w tym zakresie okazało się samo zestawienie kwot wynikających z zarządzeń właściwego starosty i decyzji określających odpłatność pensjonariuszki. Ponadto ze wskazanego pisma DPS w B. wynika, że za okres przebywania poza placówką dokonywano zwrotów za czas nieobecności, które liczono od odpłatności wnoszonej przez mieszkankę. Nie ustalono jednak bezsprzecznie w jakie dni matka skarżącej przebywała poza placówką i o jaką kwotę zmniejszyła się w ten sposób wymagana opłata. O tym zaś, że takie dni były świadczy nie tylko powołane pismo DPS w B., ale także oświadczenie skarżącej, która w piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r. sygnalizowała okres urlopowania matki w dniach 30 – 31 sierpnia 2013 r. Okoliczność ta w żaden sposób nie została zweryfikowana przez organy, mimo że w uzasadnieniu decyzji powoływały się one na okoliczność zmniejszenia opłat z tytułu urlopów oraz okresów hospitalizacji.

Odnośnie samej metodyki zmniejszenia odpłatności z tytułu nieobecności mieszkanki w placówce trzeba dostrzec, że konsekwencją odliczenia tej nieobecności od opłaty jaką miała ponieść matka skarżącej było w istocie zwiększenie odpłatności samej skarżącej. Podczas gdy z treści art. 63 ust. 1 u.p.s. wynika, że mieszkaniec domu, a także inna osoba obowiązana do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli mieszkaniec domu przebywa u tej osoby, nie ponoszą opłat za okres nieobecności mieszkańca domu nieprzekraczającej 21 dni w roku kalendarzowym. Nieustalenie zatem gdzie w czasie urlopu przebywała pensjonariuszka domu stanowiło przeszkodę do automatycznego obciążenia opłatą tak jej, jak i strony skarżącej.

Po części zatem zasadny jest także zarzut naruszenia przez organy art. 8, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie administracyjne winno bowiem być prowadzone w sposób budzący zaufanie strony co do trafności przyjętych ustaleń faktycznych, w razie zaś istnienia jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie strona nie może ponosić negatywnych tego konsekwencji. Chcąc uniknąć bazowania na nieustalonych faktach organ musi zatem nie tylko zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, ale zobowiązany jest on także wysnuć na jego podstawie właściwe wnioski i uzasadnić je w sposób przekonujący co do zajętego przez siebie stanowiska.

Pozostałe z zarzutów skarżącej odnoszące się do kwestii proceduralnych nie zasługiwały na uwzględnienie. Nie można było uznać, że zgromadzone w niniejszej sprawie akta winny zawierać także pełną dokumentację z innych postępowań toczących się z udziałem skarżącej w szeroko rozumianej materii związanej z umieszczeniem i pobytem jej matki w domu pomocy społecznej. Istotne było bowiem nade wszystko, aby organ zgromadził taki materiał dowodowy, który pozwoliłby mu na podjęcie dobrze umotywowanej decyzji. Mógł on zatem sięgnąć do akt innych spraw w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla celów prowadzonego postępowania. Nie można również czynić organowi zarzutu naruszenia art. 6, art. 9, art. 10 i art. 81 k.p.a., albowiem podjęte przez niego działania miały oparcie w przepisach prawa zaś skarżąca była należycie poinformowana o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz co do istoty sprawy już w momencie wszczęcia postępowania. Z tego prawa strona w sposób nieskrępowany zresztą korzystała, kierując do organu liczne wystąpienia, zapoznając się z aktami sprawy oraz pozyskując z nich interesujące ją odpisy. Brak jest również dostatecznych powodów, aby uznać, że organ odwoławczy rozpatrzył sprawę z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Kolegium samo nie gromadziło dowodów w sprawie, lecz bazowało na materiale zebranym przez organ pierwszej instancji. Przyjęcie zaś tożsamego z tym organem stanowiska w sprawie, opartego na zgromadzonym przez niego materiale dowodowym, nie mogło od razu stanowić o uchybieniu art. 15 k.p.a.

Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że nie budziło wątpliwości istnienie po stronie skarżącej obowiązku partycypowania w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej, wynikającego z zawartej przez nią umowy z dnia 21 marca 2011 r. Ponad wszelką wątpliwość ustalono również, że strona nie wywiązała się z tego obowiązku. W związku z tym organ pomocy społecznej uiszczający zastępczo za skarżącą należne opłaty, miał prawo domagać się od niej ich zwrotu na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.s. W tym celu winien był dokonać ich starannej weryfikacji, biorąc pod uwagę faktycznie uiszczone kwoty zarówno przez gminę, jak i samą mieszkankę, z uwzględnieniem okresów jej nieobecności w placówce. Bazując jedynie na nieprecyzyjnej dokumentacji księgowej organ nie był jednak w stanie wykazać kiedy i z jakiego powodu matka skarżącej przebywała poza placówką oraz jaki wpływ miała ta okoliczność na wysokość należnych opłat. Wynikające z tego faktu naruszenie przepisów postępowania miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, aczkolwiek nie przybierało postulowanego przez stronę rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do konieczności stwierdzenia nieważności podjętych przez organy rozstrzygnięć. Dlatego też zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku, które organ pierwszej instancji będzie zobowiązany uwzględnić w toku ponownie prowadzonego postępowania. W szczególności będzie on zobligowany do zebrania materiału dowodowego umożliwiającego ustalenie faktycznych okresów pobytu matki skarżącej w placówce opiekuńczej, powodów jej nieobecności i rozliczeń jakie z tego tytułu nastąpiły. Następnie organ zobowiązany będzie wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w treści którego wyjaśni stronie skarżącej przesłanki jakimi kierował się orzekając.