Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 135/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 607/10 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt podziału działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 607/10, po rozpatrzeniu skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

H. C. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Wnioskodawczyni podniosła, że od 1993 r. nieprzerwanie użytkuje działkę nr [...], w księdze wieczystej KW nr [...] figuruje jako jej właściciel, a mimo to działki nie może zbyć z uwagi na powyższą decyzję. Decyzja o podziale nie została jej doręczona, co uniemożliwiło złożenie odwołania lub żądania odszkodowania za utraconą część nieruchomości o powierzchni 0,0318 ha. Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w skład której wchodziła działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym S., gmina B. W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że w wyniku podziału działki nr ewidencyjny [...], powstały działki o numerach ewidencyjnych [...] (o powierzchni 0,0318 ha) i [...] (o powierzchni 0,2025 ha). Podział został przeprowadzony na wniosek H. C., w imieniu której występowała firma geodezyjna [...] Spółka z o.o. Podział był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego (byłej) gminy S. Celem podziału było wydzielenie gruntu z przeznaczeniem na ciągi piesze. Podstawą materialnoprawną decyzji podziałowej był przepis art. 10 ust. 1-3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z decyzją o podziale działka nr [...] z mocy prawa przechodzi na własność Miasta i Gminy B. Działka nr [...] w 1996 r. była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Zgodnie z aktualnym zapisem w księdze wieczystej nr [...] H. C. jest właścicielką działki nr [...], ponieważ Gmina B. nie jest zainteresowana ujawnieniem w księdze wieczystej swoich praw do działki nr [...]. W ocenie Kolegium nie występują żadne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 kpa. Kolegium podkreśliło, że ostateczna decyzja podziałowa wywołała już nieodwracalne skutki prawne, gdyż wydzielona działka nr [...] stała się przedmiotem innej własności i posiada księgę wieczystą. Natomiast działka nr [...] z mocy prawa stała się własnością Gminy B., która powinna wypłacić wnioskodawczyni należne odszkodowanie i ujawnić swoje prawa w księdze wieczystej. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni nieotrzymania decyzji podziałowej, Kolegium wyjaśniło, że ten zarzut może być rozpatrywany w postępowaniu o wznowienie postępowania przez organ, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem H. C. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zarzuciła, że decyzja zatwierdzająca podział została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

1) art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez faktyczny brak uzasadnienia decyzji w zakresie przeniesienia własności działki nr [...] na rzecz Miasta i Gminy B.,

2) art. 10 ust. 5 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez brak ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], oraz

3) brak doręczenia wnioskodawczyni decyzji o podziale.

Zarzucając powyższe strona ponownie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995 r.

Strona wnioskująca podkreśliła, że nie otrzymała decyzji podziałowej, co uniemożliwiło wniesienie odwołania, zwłaszcza że organ nie orzekł o odszkodowaniu. Zdaniem strony decyzja podziałowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i nie ma przeszkód prawnych, by własność działki została z powrotem przeniesiona na stronę.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu wydanej w dniu [...] maja 2010 r. decyzji organ nadzoru wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa) i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad nieważności, wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Następnie Kolegium przytoczyło (ust. 1, 2 i 3) i omówiło treść art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). Po dokonaniu ponownej analizy akt sprawy oraz treści kwestionowanej decyzji podziałowej organ nadzoru podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej. Kolegium podniosło też, że decyzja podziałowa wywołała już nieodwracalne skutki, gdyż wydzielona działka nr [...] została sprzedana w 1996 r. osobie prywatnej. Natomiast działka nr [...] z mocy prawa stała się własnością Gminy B., która powinna wypłacić wnioskodawczyni należne odszkodowania i ujawnić swoje prawa w księdze wieczystej. Odnosząc się do zarzutu nieotrzymania decyzji podziałowej, Kolegium wskazało, że ten zarzut może być rozpatrywany w postępowaniu o wznowienie postępowania.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła H. C. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995 r. mimo istnienia trzech niezależnych ku temu przyczyn, tj. rażącego naruszenia:

1) art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 11 kpa, poprzez faktyczny brak uzasadnienia decyzji w zakresie przeniesienia własności działki [...] na rzecz Miasta i Gminy B.,

2) art. 10 ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez brak ustalenia odszkodowania,

3) art. 109 § 1 kpa poprzez brak doręczenia decyzji wnioskodawczyni.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995 r. względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 607/10 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn, niż w niej podniesiono. Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i następnych kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem poprzez pryzmat przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995 r., którą organ ten zatwierdził projekt podziału działki nr [...] położonej w obrębie S. na działki nr [...] i [...] w celu wydzielenia gruntów z przeznaczeniem na ciągi piesze przy "osiedlu domków letniskowych" oznaczonych nr działki [...], która z mocy prawa przechodzi na rzecz Miasta i Gminy B. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły wówczas obowiązujące przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości określał grunty, do których miały zastosowanie przepisy tej ustawy. Były nimi grunty przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy. Ta generalna zasada sprawiła, że tylko do takich gruntów miały zastosowanie przepisy art. 10 tej ustawy dotyczące podziału. Dokonanie podziału innych gruntów w trybie przepisów tego artykułu, np.: gruntów rolnych czy leśnych, było niedopuszczalne, a dokonany podział był dotknięty nieważnością z powodu braku podstawy prawnej jego dokonania (art. 156 § 1 pkt 2 kpa - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1033/97, LEX 44520). W dacie wydania decyzji podziałowej przepis art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że "podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Tak więc jedynym kryterium zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości była zgodność tego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wyjaśnił, że w art. 10 ust. 5 tej ustawy zawarte było unormowanie, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W świetle art. 10 ust. 5 tej ustawy własność działek zajętych pod budowę ulic przechodziła z mocy prawa na gminę wtedy, gdy: wniosek o podział nieruchomości pochodził od właściciela gruntu, przebieg ulic był wyraźnie określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie podziału, grunty musiały być wydzielone wyłącznie pod budowę nowych ulic. Sąd ten podkreślił, że ustawodawca w art. 10 ust. 5 ustawy posłużył się pojęciem grunty wydzielone pod budowę "ulic", a nie określeniem pod "budowę dróg publicznych", co oznacza, że w dacie obowiązywania tego przepisu nie było konieczne, aby działka drogowa przeznaczona do obsługi nowo powstałych działek była zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. W przypadku, gdy na skutek zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jedna z działek została wydzielona pod "budowę ulicy", organ w decyzji obowiązany był wskazać, że konkretna działka przeznaczona jest pod budowę ulicy, bez żadnych innych klauzul i rozstrzygnięć. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności gminy w odniesieniu do działki wydzielonej pod budowę ulicy. Wpis taki miał charakter deklaratoryjny, bowiem własność działek wyodrębnionych pod budowę ulic przechodziła na gminę z mocy samego prawa.

W kwestii odszkodowania za grunty przejęte pod budowę ulic Sąd I instancji wyjaśnił, że w analizowanym stanie prawnym wyłączona była możliwość ustalenia odszkodowania w decyzji zatwierdzającej podział. Odszkodowanie należało zatem ustalić w odrębnym postępowaniu, po uprawomocnieniu się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 55 i art. 56 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Jedyną przesłanką potrzebną do przyznania odszkodowania było przejście gruntu wydzielonego pod ulicę na własność gminy, przy czym nieujawnienie prawa własności nowego właściciela w księdze wieczystej nie ma wpływu na ocenę, czy doszło do przejścia prawa własności, bowiem następowało ono z mocy prawa z datą ostateczności decyzji o podziale. Sąd ten podkreślił, że ani z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie do dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale pod drogi miało ulegać przedawnieniu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 335/08 i z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 874/08 niepubl.).

W świetle wyżej przestawionych przepisów obowiązujących w dacie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności oraz wobec wyżej przedstawionej interpretacji tych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy akt sprawy stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do uznania, że Kolegium w zaskarżonej decyzji w sposób wszechstronny odniosło się do wskazanej we wniosku przesłanki żądania nieważności, którą było wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

W szczególności Sąd I instancji uznał, że Kolegium nie zbadało sprawy w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który określa między innymi zakres przedmiotowy przepisu art. 10 tej ustawy, a zatem nie wyjaśniło, jakie było przeznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi w chwili zatwierdzenia projektu podziału. Ponadto Kolegium nie zweryfikowało zawartego w badanej decyzji stwierdzenia, że przedłożony projekt podziału jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w S. Nr [...] 92 r. oraz szczegółowym planem zagospodarowania terenu osiedla domków letniskowych w D. - skoro w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych brak jest wypisu i wyrysu z odpowiedniej części planu oraz niezbędnych definicji pojęć użytych w planie. Kolegium w ogóle nie odniosło się do wynikającego z wypisu z rejestru gruntów z 1995 r. (k-2 akt administracyjnych) wskazania, że w 1995 r. działki o nr [...] i [...] były gruntami rolnymi. Nadto Kolegium nie rozważyło, w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, kwestii wskazanego w badanej decyzji podziałowej przeznaczenia działki nr [...], która jak to wynika z decyzji wydzielona została "celem wydzielenia gruntów z przeznaczeniem na ciągi piesze przy osiedlu domków letniskowych, w sytuacji gdy przepis art. 10 ust. 5 ustawy zezwalał na wydzielenie gruntów "pod budowę ulic", a jednocześnie, jak to zostało na wstępie zasygnalizowane, brak było podstaw do orzekania w decyzji zatwierdzającej podział o przejściu na własność gminy działki wydzielonej pod ulicę, bowiem następowało to z mocy prawa (art. 10 ust. 5).

W ocenie Sądu I instancji wyżej wymienione braki wskazują, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie przyjmujące brak podstaw do stwierdzenia wydania decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa jest co najmniej przedwczesne, bowiem do takiej konkluzji organ doszedł z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji w ocenie Sądu przedwczesne jest ustosunkowanie się do podniesionej w skardze kwestii nieodwracalności skutków prawnych decyzji podziałowej. Sąd zasygnalizował jednak, że w przypadku stwierdzenia przez organ, po przeprowadzeniu postępowania z uwzględnieniem wyżej wskazanych zapatrywań Sądu, i w razie stwierdzenia przez Kolegium, że kontrolowana decyzja dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, rzeczą tego organu będzie rozważenie nieodwracalności skutków decyzji dotkniętej stwierdzoną wadą z uwzględnieniem również wykładni art. 156 § 2 kpa dokonanej przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. w sprawie III AZP 4/92 (OSNC 1992/12/211).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. z 1991 r. Dz. U. Nr 30, poz. 127, ze zm.) i w wyniku tego nieuzasadnione przyjęcie, że ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 1995 r., wydana z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w S., zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] w obrębie S. w gminie B. na działki nr [...] i [...], wydana zostać mogła w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sposób rażąco naruszający prawo,

- art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości doprowadzającą do nieuzasadnionego stwierdzenia, że aby doszło do przejścia z mocy prawa na rzecz gminy B. działki nr [...] wydzielonej pod budowę ciągów pieszych przeznaczonych na obsługę domków letniskowych, powstałej w wyniku podziału działki nr [...] położonej w obrębie S., musiałoby to być wydzielenie pod budowę ulic, przy stwierdzeniu, że przejście z mocy prawa na rzecz gminy B. działki nr [...] wydzielonej pod budowę ciągów pieszych przeznaczonych na obsługę domków letniskowych, powstałych w wyniku podziału działki nr [...] położonej w obrębie S., zamiast z przeznaczeniem pod budowę ulic, może stanowić przesłankę rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 kpa,

2. postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zastosowanie normy tego przepisu i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2010 r. pod błędnym zarzutem przyjęcia, że Kolegium rozstrzygnęło sprawę w oparciu o niepełny materiał dowodowy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie ustaliło w sposób wszechstronny wskazanej we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłanki żądania nieważności, którą było wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), z uwagi na brak wyjaśnienia w zakresie wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jakie było przeznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi w chwili zatwierdzenia projektu podziału, w sytuacji gdy z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995 r. wynika, że podział działki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie obu decyzji Kolegium w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i wydanie przez Kolegium decyzji administracyjnych na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa pozwoliło na przyjęcie, iż wydanie ostatecznej decyzji podziałowej nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, oraz

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu I instancji w kwestii nieodwracalności skutków prawnych decyzji podziałowej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła swoje argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W szczególności Kolegium uznało, że dokonany w oparciu o kwestionowaną decyzję podział był w 1996 r. podstawą aktu notarialnego (umowy sprzedaży) dotyczącego sprzedaży przez H. C. wyodrębnionej działki nr [...]. Działka nr [...] w 1996 r. była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Notariusz sporządzający umowę sprzedaży nie stwierdził, by podział nieruchomości zatwierdzony kwestionowaną decyzją był wadliwy i w związku z tym nie mógł stanowić podstawy do zawarcia umowy sprzedaży działki nr [...]. W przeciwnym bowiem wypadku odmówiłby sporządzenia aktu. Umowy te i skutki prawne, które one wywołały, stały się następnie podstawą do założenia przez sąd wieczystoksięgowy nowych ksiąg wieczystych i dokonania w nich odpowiednich wpisów. W ocenie Kolegium sama decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowego terenu jest istotnym dowodem na potwierdzenie okoliczności, że podział nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W badanej decyzji stwierdzono, że przedłożony projekt podziału jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego (byłej) gminy S. zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w S. oraz szczegółowym planem zagospodarowania terenu osiedla domków letniskowych w D. Ponadto w ocenie skarżącego Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu w kwestii nieodwracalności skutków prawnych decyzji podziałowej. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w jego ocenie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania, w tym przede wszystkim co do kwestii nieodwracalności skutków prawnych decyzji podziałowej. Tymczasem wbrew stanowisku Sądu I instancji, w uchylonych decyzjach Kolegium - niezależnie od stwierdzenia w pierwszym rzędzie braku występowania przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podziałowej - ustaliło już, że decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż wydzielona działka nr [...] została sprzedana w 1996 r. osobie prywatnej. Natomiast działka nr [...] z mocy prawa stała się własnością Gminy B., która powinna wypłacić wnioskodawczyni należne odszkodowanie i ujawnić swoje prawa w księdze wieczystej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Wnoszący skargę kasacyjną jako jej podstawę wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, przy czym jako przepis postępowania, do którego zarzut ten się odnosi, wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 151 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo tego Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu nadzoru. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonych decyzji Sąd ten prawidłowo i zasadnie ocenił kwestię wadliwości postępowania przeprowadzonego przez organ nadzoru, której skutkiem jest konieczność uchylenia wydanych w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięć. Sąd jasno i wyraźnie wskazał błędy w postępowaniu przeprowadzonym przez organ nadzoru oraz uzasadnił potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania przez ten organ, a także prawidłowo określił zakres tego postępowania. Zatem postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie powołanej podstawy kasacyjnej sprowadza się w istocie jedynie do nieuprawnionej polemiki z rozstrzygnięciem i oceną postępowania organu nadzoru dokonaną przez sąd administracyjny w wydanym orzeczeniu.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ustawodawca nie wskazał jaką formę przyjąć mają wskazania, o których stanowi art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z zasady wskazania co do dalszego postępowania, stanowiące konsekwencję zaprezentowanej w uzasadnianiu wyroku oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi publicznej, zamieszcza się zbiorczo w końcowej części uzasadnienia wyroku. Powyższe nie oznacza jednak, że nie mogą być one wplecione w treść całości rozważań Sądu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku w sprawie objętej skargą kasacyjną spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec tego zarzut postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej uznać należy za nieuzasadniony.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyczerpująco w uzasadnieniu wydanego wyroku przedstawił stanowisko w kwestii niedwracalności skutków prawnych decyzji podziałowej. Sąd ten uznał, że przy takich wadach postępowania nadzorczego, rozpatrywanie tego zagadnienia merytorycznego jest co najmniej przedwczesne i kwestia ta winna być ponownie dogłębnie zbadana i przeanalizowana przez organ nadzoru, po uzupełnieniu materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje to stanowisko Sądu I instancji jako całkowicie uzasadnione i prawidłowe.

Konsekwencją powyższych stwierdzeń jest to, że przedstawiony w zaskarżonym wyroku stan faktyczny sprawy, jako niepodważony, stał się wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, który autor skargi kasacyjnej upatruje w naruszeniu przez Sąd I instancji art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez H. C. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Podstawę prawną do wydania kwestionowanej decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] stanowił zaś art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.). W myśl tych przepisów podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Żądanie strony dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powoduje, że niezależnie od podniesionych przez stronę okoliczności właściwy organ ma obowiązek zbadać, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Poza sporem pozostaje w przedstawionej sprawie okoliczność, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych orzeczeń administracyjnych. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Dlatego też wydana w tej sprawie decyzja organu nadzoru musi odpowiadać wszystkim wymaganiom określonym w art. 107 kpa, zaś postępowanie w tym przedmiocie musi być prowadzone z zachowaniem wszystkich zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 kpa), znajdujących rozwinięcie w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Na fakt ten całkowicie zasadnie i prawidłowo powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając wydane przez organ nadzoru decyzje administracyjne. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Taka natomiast sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Po dokonanej analizie akt administracyjnych Sąd I instancji zasadnie uznał bowiem, że postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżonymi decyzjami prowadzone było w sposób wadliwy i niezgodny z powołanymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zawierającymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego, które obowiązują również organ nadzoru. Sąd I instancji w sposób przejrzysty i bardzo precyzyjny, na stronie 11 uzasadnienia wydanego wyroku, wytknął organowi nadzoru konkretne braki w materiale dowodowym, na podstawie którego Kolegium dokonywało ustalenia zarówno stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, jak i oceny prawnej. Zasadnie również Sąd I instancji uznał, że na tak niekompletnym materiale dowodowym dotyczącym podstawowych i spornych w sprawie kwestii, organ nadzoru nie mógł, w zgodzie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego, oprzeć swojego rozstrzygnięcia i dokonywać oceny zasadności zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji podziałowej. W aktach sprawy brak jest bowiem potwierdzonej za zgodność z oryginałem odpowiedniej kopii właściwej części planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w S. Nr [...] 92 r. oraz odpowiedniej dla działki nr [...] części szczegółowego planu zagospodarowania terenu osiedla domków letniskowych w D. Brak jest także dokumentów wyjaśniających, jakie było przeznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi w chwili zatwierdzenia projektu podziału. Brak jest również jakichkolwiek dokumentów uzasadniających twierdzenie, że działka nr [...] została wydzielona, zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), pod budowę ulicy.

Ponadto za całkowicie błędne należy uznać stanowisko Kolegium przedstawione w uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej, że "sama decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowego terenu jest istotnym dowodem na potwierdzenie okoliczności, że podział nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Stanowisko to jest nielogiczne i całkowicie nieuzasadnione w postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem jest badanie prawidłowości tej właśnie decyzji. Przyjęcie takiego sposobu argumentacji jest przykładem "błędnego koła" w rozumowaniu (circulus vitiosus).

Prawidłowo także Sąd I instancji uznał, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika przede wszystkim rozstrzygnięcie kwestii podstawowej w sprawie, czyli określenia, czy podlegająca podziałowi działka nr [...] spełniała przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości miały bowiem zastosowanie tylko do gruntów przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy. Dokonanie podziału innych gruntów w tym trybie było niedopuszczalne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt IV SA 1196/91, pub. ONSA 1992, nr 2, poz. 35), a dokonany ewentualnie taki podział dotknięty byłby nieważnością z powodu braku podstawy prawnej jego przeprowadzenia (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Ustalenie zatem, czy dzielony grunt należał do kategorii gruntów objętych przepisami omawianej ustawy, ma charakter zasadniczy i pierwszoplanowy. W razie stwierdzenia bowiem, że grunt nie miał takiego charakteru, brak było podstaw prawnych do orzekania o podziale takiej działki w tym trybie. Rozstrzygnięcia natomiast tej podstawowej dla oceny prawidłowości wydanej decyzji podziałowej kwestii, jak całkowicie zasadnie podnosi to w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji, decyzje organu nadzoru w ogóle nie zawierają. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, co również prawidłowo wywiódł Sąd I instancji, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów sporządzonego według stanu z 1995 r. wynika, że działka nr [...] i [...] stanowiły grunt rolny V klasy. Tego zaś typu nieruchomości nie mogły być podzielone w trybie określonym w art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dlatego też treść tego zapisu bezwzględnie winna stać się przedmiotem dogłębnej analizy organu nadzoru. Jednak ani treść wydanych decyzji organu nadzoru, ani nadesłany do Sądu I instancji materiał dowodowy nie dają podstaw do przyjęcia, że analiza taka została przez organ nadzoru przeprowadzona.

Pominięcie przez Kolegium w uzasadnieniu wydanych decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez ten organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Bez bowiem prawidłowego porównania, w oparciu o wszystkie dowody zebrane w sprawie, treści konkretnej decyzji administracyjnej z normą zawartą w konkretnym przepisie prawa, organ nie ma możliwości dokonania prawidłowej oceny, czy kontrolowana decyzja narusza prawo, a w szczególności, czy ewentualne naruszenie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa.

Oznacza to, że zasadnie Sąd I instancji orzekł, że zapadłe decyzje organu nadzoru wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa nie daje podstaw organowi nadzoru jako organowi właściwemu do rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do utrzymania w mocy własnej wadliwej decyzji wydanej przez ten organ jako organ I instancji. Utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji powoduje, że decyzję organu nadzoru wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznać należy za wadliwą. Z tego względu prawidłowo Sąd I instancji uchylił obie decyzje organu nadzoru.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.