Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 883/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7 , 107 par 3 , art 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 61 ust 1 pkt 3  i ust. 5 , art 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi Zgromadzenia Sióstr [...], Prowincja Polska w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Zgromadzenia Sióstr [...], Prowincja Polska w W. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r. Nr [...] na wniosek W. K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków wielorodzinnych (do 5 brył naziemnych) z garażami podziemnymi na dz. nr [...] oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na dz. nr [...] i [...] obr [...] przy ul. [...] w K."

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Zgromadzenie [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy tj. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W trakcie postępowania odwoławczego w dniu 22 marca 2018 r. do Kolegium Inwestor złożył najnowsze oświadczenie z dnia 13 marca 2018 r. o możliwości przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii elektrycznej przez T.. W dniu 4 kwietnia 2018 r. Inwestor przedłożył dodatkowo wyjaśnienie [...] Spółki Gazownictwa z dnia 20 marca 2018 r. potwierdzające ważność oświadczenia o warunkach przyłączenia do sieci gazowej z dnia 16 listopada 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 kwietnia 2018 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. Wskazano, ze w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego i granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie z przepisami rozporządzenia granice obszaru analizowanego mają być wyznaczone w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki", przy czym "nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Inwestor określił, że główna obsługa komunikacyjna odbywać się będzie od ulicy [...]. Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi około 116 m, stąd też granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 348 m wokół terenu objętego wnioskowaną inwestycją. Organ I instancji prawidłowo ustalił obszar analizowany.

Przechodząc do weryfikacji ustalonych zaskarżoną decyzją wskaźników planowanej zabudowy Organ I instancji wyznaczył linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia od strony ul. [...] w odległości ok 10 m od granicy z działką drogową nr [...] jako nawiązanie i kontynuacja do linii zabudowy wyznaczonej przez budynek istniejący na działce nr [...]. Linia ta została wyznaczona jako linia obowiązująca i dotyczy ona każdego z planowanych budynków (w tym każdej z jego brył naziemnych). Ustalenie linii zabudowy dla przyszłej inwestycji w sposób wskazany powyżej Kolegium uznało za prawidłowe.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem (działka nr [...]) ustalono w przedziale od 11,5% do 15,5%. Zastrzeżono jednocześnie, że powierzchnia zabudowy każdego z pięciu planowanych budynków nie może przekroczyć 150 m2 , a pomiędzy wnioskowanymi budynkami winna wynosić 10 m. Wyjaśniono, że wyznaczony parametr umożliwi powstanie zabudowy o powierzchni zabudowy zbliżonej do powierzchni zabudowy mieszkaniowej istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym. Udział powierzchni biologicznej czynnej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki nr [...] ustalono w wysokości min. 70%.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...] wyznaczono, dla każdego z pięciu planowanych budynków, na poziomie 13 m z tolerancją 20%, czyli u przedziale od 10,4 m do 15,6 m. Wyjaśniono, że powyższe wskaźniki nawiązują do średnich szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków istniejących w obszar/c analizowanym, która wynosi 13 m.

Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomic około 10 m z tolerancją 1 m uzasadnioną względami technicznymi na etapie sporządzania projektu budowalnego przedmiotowej inwestycji tj. w przedziale od 9 m do 10 m – co, jak podkreślono, stanowi całkowitą wysokość planowanego budynku. Wysokość do okapu ustalono na poziomie około 5,5 m z tolerancją ± 0,5 m uzasadnioną względami technicznymi na etapie sporządzania projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji tj. w przedziale od 5 m do 6 m, jako nawiązanie do budynku zlokalizowanego w sąsiedztwie planowanej inwestycji tj. budynku na działce nr [...]. W załączniku nr [...] wyjaśniono, że obszar analizowany charakteryzuje się zróżnicowaną zabudową, a wnioskowana zabudowa, która jest zdeterminowana funkcją i charakterem zabudowy nie przekracza parametrów występujących w zabudowie mieszkaniowej, a z uwagi na wysokości budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich dopuszczalne jest ustalenie jej w przedziale od 5 m do 6 m.

Natomiast w przedmiocie geometrii dachu ustalono, że w przyjętym obszarze analizowanym mamy do czynienia z pokryciem dachów w postaci dachów połaciowych dwuspadowych przeważnie o kącie nachylenia połaci dachowych od ok. 30° do ok. 45°. w postaci dachów wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od ok 30° do ok. 45° oraz w postaci dachów płaskich. Dla planowanej inwestycji ustalono geometrię dachu na dach połaciowy wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od ok. 30° do ok. 45°. Powyższe ustalenie odpowiada treści § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Kolegium stwierdziło, iż dokonana analiza akt sprawy dotyczącej przewidywanej przez Inwestora budowy zespołu budynków wielorodzinnych (do 5 brył naziemnych) z garażami podziemnymi na dz. nr [...] oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na dz. nr [...] i [...] obr [...] przy ul. [...] w K., ustalona w parametrach w.w. pozostaje w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizując zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. W świetle wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej przyjęte wartości nie przekraczają wartości występujących w obszarze analizowanym.

Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich tj m.in. nr [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...].

Kolegium, odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie nieprecyzyjnego wyznaczenia parametrów planowanej inwestycji poprzez stosowanie przedziałów poszczególnych wskaźników, wyjaśnia, że co do zasady przyjąć należ), że możliwe jest ustalenie parametrów nowej zabudowy w tzw. "widełkach" tj. w wielkościach mieszczących się w granicach parametrów ustalonych jako minimalne i maksymalne o ile nie są to rozbieżności bardzo istotne, tak jak to miało miejsce w niniejszym przypadku.

Z kolei w przedmiocie zarzutu co do warunków komunikacji planowanej inwestycji w ocenie Odwołującego błędne przyjęcie, że ul. [...] jest w stanie przyjąć dodatkowy ruch, Kolegium wyjaśniło, że z analizy akt sprawy wynika, a dokładniej z opinii ZIKiT z dnia 13.06.2017 r. potwierdzonej w dniu 17 listopada 2017 r., że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zaznaczono, że Inwestor zobowiązany jest we własnym zakresie i na własny koszt do budowy jednostronnego chodnika o szerokości min. 2,0 m po zachodniej stronie ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do zjazdu na teren inwestycji zgodnie z umową nr [...] z dnia 01.06.2017 r. Ponadto wskazano, że Inwestor we własnym zakresie winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 29.08.2012 r. "Program obsługi parkingowej dla Miasta K." ustalono wskaźniki liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia, gdzie dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustalono 1,2 miejsca postojowego dla 1 mieszkania - 30 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Co zaś do badania przepustowości drogi, to jak słusznie wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II OSK 1592/13, w toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. W ocenie Kolegium, jeśli organ administracji, wyłącznie powołany do rozstrzygania o kwestii wystarczającego uzbrojenia, czyni to w oparciu o opinię zarządcy drogi, to samo zasięgnięcie takiej opinii jest wyrazem prawidłowej, dozwolonej prawem i zasługującej na aprobatę współpracy z jednostkami miejskimi działającymi jako aparat pomocniczy organu administracji publicznej (Prezydenta). Stąd zarzut odwołania w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnośnie natomiast zarzutu Odwołującego dotyczącego braku podpisu autora pod projektem decyzji z dnia 11.12.2017 r. Kolegium wyjaśniło, iż nie jest to uchybienie mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Zauważyć bowiem trzeba, że wszystkie załączniki do projektu decyzji zostały podpisane przez mgr inż. architekt B. W. - M., która jest również autorką analizy urbanistyczno - architektonicznej z dnia 30.10.2017 r. W ocenie Kolegium nie ma żadnych wątpliwości, że obie te części (część tekstowa decyzji oraz załączniki) stanowią jedną całość i obie zostały przygotowane przez tę samą osobę, posiadającą ku temu stosowne kompetencje. W tych okolicznościach pozbawienie części tekstowej waloru dowodu byłoby zbyt daleko idące, tym bardziej, że treść projektu decyzji z dnia 11.12.2017 r. jest tożsama z treścią zaskarżonej decyzji z dnia 15 stycznia 2017 r. Trzeba również zauważyć, że wszystkie cztery załączniki do decyzji organu I instancji zostały prawidłowo podpisane przez Inspektora Referatu w Wydziale Architektury i Urbanistyki. W świetle powyższego Kolegium nie podziela zarzutów odwołania.

Odnosząc się do zarzutu, iż brak jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego, Kolegium wskazuje, iż zarzut ten również jest nieuzasadniony. Wskazać bowiem trzeba, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające: możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej, możliwość doprowadzenia wody do przedmiotowej inwestycji na warunkach określonych przez dysponenta sieci, możliwość doprowadzenia gazu do wnioskowanej inwestycji w oparciu o istniejący gazociąg, możliwość odprowadzania ścieków w oparciu o sieć kanalizacji sanitarnej przebiegającej w ul. [...].

Jednocześnie Kolegium wskazuje, że zarówno analiza urbanistyczno - architektoniczna, jak i projekt decyzji sporządzone zostały przez osobę posiadającą wymagane przepisami prawa uprawnienia i w tym zakresie organ I instancji dopełnił wymogów ustawowych.

Podsumowując tę część, sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, co oznacza, że zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61, ust. 1 pkt 1 ustawy.

Opisaną wyżej decyzję SKO zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Zgromadzenie [...] zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1/ naruszenie art. 62 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nie zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania pomimo, iż trwają zaawansowane prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru na którym ma być realizowana inwestycja, której założenia zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy pozostają w całkowitej sprzeczności z koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego;

2/ naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a to poprzez utrzymanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla wydania powyższej decyzji;

3/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez bezzasadne stwierdzenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w tym droga przy ul. [...] jest wystarczająca dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej określone w zaskarżonej decyzji zostały odwzorowane z opinii ZIKiT z dnia 13.06.2017 roku z pominięciem przeprowadzenia jakichkolwiek ocen i czynności mających na celu zweryfikowanie, czy warunki w ustalonym zakresie są wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego;

4/ naruszenie § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku Nr 164 poz. 1588 dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury") poprzez wyznaczenie w sposób nieprecyzyjny lub przy stosowaniu przedziału poszczególnych wskaźników, w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy w przedziale "od 11,5 % do 15,5 %" w stosunku do powierzchni działki nr [...], z pominięciem zasad kształtowania ładu przestrzennego;

5/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne w ustalonych parametrach pozostaje w zgodności z zasadą podobieństwa lub kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy, podczas gdy planowana inwestycja ze względu na funkcje i parametry nie jest dostosowana do cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego;

6/ naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie, że swoboda zagospodarowania terenu podlega ograniczeniu, w przypadku gdy narusza prawa osób trzecich, co niewątpliwie ma miejsce w niniejszym postępowaniu;

7/ rażące naruszenie art. 127 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 13 i w zw. z art. 376 pkt. 1, art. 101 i art. 127 ust. 1 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku prawo o ochronie środowiska (tekst jednolity Dz. U.2008.25.150) (dalej również jako "ustawa o ochronie środowiska") poprzez niedopełnienie nałożonego na Prezydenta Miasta K. i Samorządowe Kolegium Odwoławczego K. obowiązku zaniechania działań uniemożliwiających zachowanie równowagi przyrodniczej, w wyniku ustalenia warunków zabudowy na obszarze terenu oznaczonego jako zieleń urządzona.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ rażące naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej "k.p.a."), a to poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania tj. pominięcie w toku postępowania zarówno I instancyjnego jak i odwoławczego właścicieli nieruchomości sąsiednich i właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym dla inwestycji

2/ rażące naruszenie art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym) poprzez niezapewnienie wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w sprawie, tj. uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, zgłaszania żądań i wniosków, a także niedoręczenia im zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K.;

3/ naruszenie art. 40 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na nie uwzględnieniu i nie zapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu wszystkich właścicielom nieruchomości sąsiednich jak również nieruchomości położonych w obszarze analizowanym dla inwestycji jako stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

4/ naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, tj. w szczególności poprzez błędne pominięcie okoliczności, iż teren objęty planowaną inwestycją, tj. działka nr [...], obręb [...] stanowi enklawę zieleni urządzonej oraz teren chroniony ze względu na wartości przyrodnicze oraz walory krajobrazowe;

5/ naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do poszczególnych zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od przedmiotowej decyzji oraz precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawania decyzji;

6/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. a także art. 10 § 1 k.p.a. poprzez:

- wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. mimo braku podstaw ku temu, podczas gdy SKO miało obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w razie potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, a następnie zakończenia go wydaniem decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- niedopełnienie obowiązku zapewnienia stronom możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - z powodu rażącego naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie przez organy administracyjne poszczególnych stron postępowania w niniejszej sprawie.

Jednocześnie z ostrożności procesowej w razie nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponadto wniesiono również o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącego - Zgromadzenia [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty i wnioski zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idących zarzutów naruszenia prawa procesowego. Zasadnicza grupa zarzutów w tym zakresie (pkt. II. 1-3 skargi) sprowadza się do wskazania, że organy nieprawidłowo określiły krąg stron postępowania przez co pominięto właścicieli nieruchomości sąsiednich i właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym dla inwestycji, a tym samym uniemożliwiono im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, zgłaszania żądań i wniosków, a także nie doręczono im zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta K.. Pomimo iż strona skarżąca upatruje w tych zarzutach rażącego naruszenia prawa (art. 28 Kpa) skutkującego jej zdaniem koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji, to w istocie są to zarzuty, które mogłyby zostać ewentualnie zakwalifikowane jako przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa. Rzecz jednak w tym, że zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, "przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2018 r. sygn. II OSK 1837/17). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, dlatego zarzuty skargi (pkt. II 1-3) i wniosek w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie mogły zostać uwzględnione.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. dalej: ustawa) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy, przy czym nie dotyczą one -jak chce tego skarżący- niewystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez ul. [...], jako ulicę o ograniczonej przepustowości, ale możliwości zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę oraz możliwości odprowadzania z niej ścieków.

Otóż na karcie 208-210 akt administracyjnych znajduje się pismo Wodociągów K. z dnia 8 listopada 2017 r. zatytułowane "informacja techniczna". Pomimo jego obszerności (ponad 4 strony) nie można się w nim doszukać wymaganej przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 ustawy gwarancji dostawcy mediów, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Jest to jedynie rozbudowana informacja o warunkach, na których inwestor może dokonać rozbudowy sieci wodnej i kanalizacyjnej w tym terenie.

Art. 61 ust. 5 ustawy stanowi, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Utrwalone orzecznictwo sądowo administracyjne interpretuje ten przepis liberalnie wskazując, że na etapie ustalania warunków zabudowy, ze względu na charakter prawny tej decyzji, wnioskodawca nie musi legitymować się zawartą umową z właściwą jednostka organizacyjną. Co do zasady honorowane są w postępowaniach administracyjnych zmierzających do ustalenia warunków zabudowy "promesy" dostawców mediów, którzy na piśmie oświadczają, że zaopatrzenie planowanej inwestycji w odpowiednie media będzie możliwe. Jednak w tym przypadku pismo pt. "informacja techniczna" promesą taką nie jest, co więcej wynika z niej jasno, że nie ma ani "istniejącego" ani "projektowanego" uzbrojenia terenu gwarantującego dostawy wody i odprowadzanie ścieków z planowanej inwestycji. Planów takich nie mają Wodociągi K., nie przedstawia ich także inwestor, wniosek nie obejmuje bowiem rozbudowy żadnej z tych sieci. Jest to zatem uchybienie przepisom prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Drugim powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest okoliczność podnoszona w skardze, a dotycząca braku zawieszenia postępowania w sprawie, pomimo, że teren inwestycji objęty był dalece zaawansowaną procedurą zmierzającą do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta K.". Dodatkowo, jak podnosiła już w odwołaniu strona skarżąca, według uregulowań obowiązującego Studium, na terenie inwestycji przewidziano teren zieleni urządzonej o 100% powierzchni biologicznie czynnej.

Rada Miasta K. podjęła uchwałę NR [...] o przystąpieniu do sporządzania tego planu w dniu 26 października 2016 r.

W dniu 28 września 2017 r., a więc prawie rok później, wnioskodawca ostatecznie sprecyzował wniosek o wydanie decyzji dla budowy zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

W dniu 12 września 2018 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta K." etap A. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dnia 3 października 2018 r., poz. 6561 - wejdzie w życie w dniu 18 października 2018 r. (po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia). Plan ten generalnie zaprojektowany został jako plan "ochronny", nie przewidujący nowej zabudowy kubaturowej na terenach nim objętych.

Przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu przewiduje możliwość, a nie obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, pozostawiając to rozstrzygnięcie uznaniu organu. Jednak gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, wskazane jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ustawy, a co najmniej wskazanie w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów organ takiej decyzji procesowej nie podjął.

Uwaga ta odnosi się w szczególności do organu I Instancji, który wszak jest organem właściwym zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do prowadzenia prac planistycznych, nie ma zatem żadnej możliwości, aby nie były mu znane własne zamierzenia planistyczne. Jednocześnie jednak organ II Instancji również błędu organu I Instancji nie naprawił i również nie zawiesił postępowania ani nawet okoliczności tej nie rozważył, a w każdym razie nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości lub kilku nieruchomości, oczywiście w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2685/15).

Skoro plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia. Wstrzymanie się z wydawaniem decyzji, które zamiast planu kształtują ład przestrzenny, ma z założenia służyć ochronie interesu publicznego. Potrzeba tej ochrony jest szczególnie istotna wtedy, kiedy istnieje zagrożenie wyraźnej i istotnej sprzeczności zamierzonej inwestycji z przyszłymi zapisami planu, a prace planistyczne są dalece zaawansowane.

Takie działanie narusza przepisy postępowania tj. art. 7, art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie znajdują natomiast uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego określenia parametrów nowej zabudowy. Wszystkie parametry określone zostały na podstawie rzetelnie sporządzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej, wyjątki od reguł ustalonych rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zostały w analizie należycie uzasadnione. W tym zakresie należy podzielić wszystkie wywody Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dla porządku wskazać jeszcze należy, że zamierzenie inwestycyjne kontynuuje funkcję mieszkaniową z obszaru analizowanego. Natomiast to czy jest to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna czy jednorodzinna ma znaczenie drugorzędne. W tej sytuacji bowiem istotne jest dopasowanie gabarytów budynków przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do gabarytów otaczających budynków mieszkaniowych jednorodzinnych, co z natury rzeczy musi prowadzić do ustalenia brył budynków stosunkowo niewielkich. Tak też ustalone zostało w zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji orzeknie stosownie do stanu prawnego związanego z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika strony skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).