Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 900/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 par. 2-3, art. 5, art. 4, art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 2, art. 53 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 pkt 16a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax po rozpoznaniu w dniu lutego 18 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na czynność Burmistrza Miasta B. - ustawienie znaku drogowego postanawia odrzucić skargę


UZASADNIENIE

A Sp. z o.o. w B. w wezwaniu dnia [...] opartym o art. 101 i 101 a ustawy o samorządzie gminnym zażądał bezzwłocznego usunięcia naruszenia prawa poprzez likwidację znaku B-18 dotyczącego ulicy [...] opartej na działce [...].

Wezwanie zostało rozpatrzone negatywnie, o czym Burmistrz powiadomił stronę pismem z dnia [...], doręczonym w dniu [...]. Organ odmówił usunięcia znaku drogowego.

Pismem z dnia [...] A Sp. z o.o. w B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na naruszenie interesu prawnego w sprawie, z powołaniem się na art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym, domagając się stwierdzenia nieważności organizacji ruchu na drodze gminnej bocznej od ul. [...], określonej jako działka [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na skutek bezprawnej zmiany organizacji ruchu drogowego na działce [...] ograniczającej ruch pojazdów o tonażu przekraczającym 3,5 tony (postawienie znaku drogowego B-18) pozbawiono spółkę należytego dostępu do drogi publicznej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 6 lipca 2011 r. wezwano skarżącego do jednoznacznego wskazania numeru i daty zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia lub innego aktu) lub zaskarżonej czynności – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia [...] wskazał, że skarga dotyczy czynności Burmistrza Gminy B. postawienia znaku drogowego B-18 umiejscowionego w dniu [...] przy wjeździe na ulicę – działkę [...] – miasto B., obręb O., skrzyżowanie z drogą powiatową – ulicą [...].

Organ postulował odrzucenie skargi z uwagi na brak wcześniejszego wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie jej oddalenie jako bezzasadnej.

Zarząd Powiatu w C. podjął uchwałę z dnia [...] nr [...] w sprawie wydania opinii dotyczącej zaliczenia dojazdu wewnętrznego (nr ew. dz. [...]) do dróg gminnych na terenie gminy B. W uchwale opiniuje się negatywnie propozycję zaliczenia do kategorii dróg gminnych działki ewidencyjnej [...] stanowiącej dojazd wewnętrzny do przepompowni ścieków komunalnych ma terenie gminy B. z powodu niespełnienia warunków technicznych dla tej drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji tych sądów został natomiast doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Wynikają one także ze szczegółowych przepisów zawartych w innych aktach prawnych.

Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Skarga została natomiast oparta o przepis szczególny art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 nr 142, poz. 1591), który uprawnia do złożenia skargi do sądu administracyjnego gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta B. polegająca na ustawieniu znaku drogowego B-18 postawionego w dniu [...] przy wjeździe na ulicę – działkę [...]. Można zatem zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się,

iż czynność wójta gminy polegająca na ustawieniu czy odmowie ustawienia znaku drogowego jest czynnością – materialno techniczną z zakresu administracji publicznej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 34/08 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 415/07, oba wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03 zachowująca aktualność w obowiązującym stanie prawnym). Jednakże w pierwszym z tych wyroków oraz w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt 131/10, podkreślono jednocześnie, że takiego charakteru nie ma działanie podjęte przez zarządcę terenu, przez który przebiega droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. W konsekwencji wszelkie oczekiwania określonego zachowania w stosunku do zarządcy takiej drogi nie mogą zostać rozstrzygnięte w drodze administracyjnej. Sąd pogląd ten aprobuje wskazując jednocześnie, że w każdej ze spraw dotyczących ustawienia (odmowy ustawienia) znaku drogowego istotne zatem ustalenie, czy dana droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych.

Sporny znak drogowy został posadowiony na części ulicy [...] (dawniej [...], co wynika z uchwały Rady Miejskiej w B. nr [...] zmieniającej nazwy ulic), na działce nr [...]. Natomiast z akt administracyjnych wynika jednoznacznie fakt, że droga znajdująca się na działce [...], która w ewidencji gruntów figuruje jako działka rolnicza V klasy, nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...], uchwała Zarządu Powiatu w C. z dnia [...] nr [...] w sprawie wydania opinii dotyczącej zaliczenia dojazdu wewnętrznego) i jest wyłącznie drogą wewnętrzną stanowiącą własność gminy B. Okoliczność tą skarżący zresztą wyraźnie przyznaje (k. 3 verte skargi).

Oznacza to w konsekwencji, że niniejsza skarga nie podlega sądowej kontroli, która dotyczy wyłączne spraw powstałych na gruncie stosunków administracyjnoprawnych charakteryzujących się przede wszystkim nadrzędnością organów administracji. Tymczasem w niniejszej sprawie ani gmina B. ani działający w jej imieniu Burmistrz nie działały jako organ administracji publicznej, a jedynie jako właściciel i zarządca drogi w zakresie uprawnień przyznanych im przez przepisy prawa, zatem ich działania nie stanowiły żadnej z władczych form rozstrzygania o prawach i obowiązkach strony.

Wymaga wskazania, że umocowanie gminy do postawienia znaku drogowego stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108 poz. 908 z późn. zm.), która określa między innymi zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, którym jest obszar obejmujący co najmniej jedną drogę wewnętrzną – art. 2 pkt 16a ustawy. Definicję drogi wewnętrznej zawiera natomiast art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o Drogach Publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 z późn. zm.), według którego drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu.

Przechodząc do podstawy umieszczenia na drodze wewnętrznej znaków drogowych, przyjdzie wskazać, że ustawa Prawo o ruchu drogowym powierzyła zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych podmiotom zarządzającym tymi drogami (w niniejszej sprawie jest to Miejski Zarząd Dróg wykonujący zarząd w imieniu gminy), które ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych (art. 7 w zw. z art. 10a ustawy). Co więcej, koszt tych znaków ponosi podmiot zarządzający.

Powyższe oznacza, że podmiot sprawujący zarząd na drogach wewnętrznych ma uprawnienie, a nie obowiązek (wyjątek dotyczy umieszczenia znaku informującego o początku drogi wewnętrznej – art. 8 ust. 4 ustawy o Drogach publicznych) stosowania znaków drogowych i to na własny koszt, z tym że musi stosować znaki i zasady ruchu określone w powszechnie obowiązujących przepisach. Nie ma tym samym dowolności w organizowaniu ruchu, a nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania należy do wojewody.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy, odmiennie niż to ma miejsce w przypadku dróg publicznych, zarządzający drogą wewnętrzną (a może być nim osoba fizyczna lub prawna) nie jest w żadnym razie organem administracji publicznej. Dla przykładu, może dojść do sytuacji, w której Prezydent Miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu jako organ administracji publicznej, natomiast zarządza w imieniu gminy drogą wewnętrzną będącej jej własnością wyłącznie jako zarządca terenu.

Podsumowując przyjdzie skonstatować, że zarządca drogi wewnętrznej nie posiadając statusu organu administracji nie rozstrzyga władczo sprawy z zakresu administracji publicznej, przez co na jego czynności lub bezczynność nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji skarga dotycząca ustanowienia znaku drogowego na drodze wewnętrznej nie podlega sądowej kontroli. Kwestionując zasadność postawienia przedmiotowego znaku drogowego skarżący może ewentualnie skorzystać z trybu postępowania cywilnego lub podjąć próbę zainicjowania postępowania nadzorczego wojewody.

Trzeba również zaznaczyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego nie może być zakwalifikowana jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (vide postanowienie NSA I OSK 735/10 – dostępny w Centralnej Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie NSA działania polegające na ustawianiu i usuwaniu znaków drogowych nie są bowiem realizowane w ramach indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, zaś jedynie czynność podejmowana w związku z rozpatrywaniem przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnego podmiotu, dotycząca uprawnień lub obowiązków tego konkretnego podmiotu, wynikających z przepisów prawa, może zostać objęta skargą do sądu administracyjnego. Natomiast wskazano jednoznacznie, że znak drogowy stanowi akt generalny, adresowany do nieskonkretyzowanego adresata. Zatem przyjęcie prezentowanego stanowiska prowadziłoby również do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, nawet w przypadku umieszczenia znaku na drodze publicznej. Na tle zaprezentowanego orzeczenia można byłoby ewentualnie rozważyć powstały w związku z tym problem, czy szczególny tryb określony w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym nie dopuszczałby możliwości zaskarżenia postawienie znaku drogowego na drodze publicznej jako czynności faktycznej objętej zakresem tego przepisu. Zagadnienie to wykracza poza ramy niniejszego postępowania i pozostaje bez wpływu na jego wynik albowiem nie ulega wątpliwości, że w ustalonym stanie faktycznym postawienie znaku nastąpiło na drodze wewnętrznej.

Na marginesie można wskazać, iż nawet w przypadku hipotetycznego uznania kognicji sądu administracyjnego, to skarga byłaby niedopuszczalna z uwagi na uchybienie terminu do jej złożenia.

Skarga w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym wymaga wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie natomiast do art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę na akty lub czynności wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Skarga została skierowana do sądu bez pośrednictwa organu, co skutkowało jej przesłaniem do organu przez sąd. Wobec tego za datę złożenia skargi uznano jej nadanie do organu przez sąd, co nastąpiło w dniu [...]. Skoro zaś odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa doręczono skarżącemu w dniu [...], to 30 dniowy termin do wniesienia skargi upłynął już w dniu [...]. W rezultacie skarga została złożona po terminie.

Mając na powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.