Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 565/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 7, art. 7 pkt. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA: Jan Paweł Tarno Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 719/07 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od T. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 719/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2007r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wydaną na podstawie art. 6 ust. 1, art. 8 i art. 47 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255) decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] Prezydent Miasta Będzin przyznał T. K. zasiłek rodzinny na jej czworo dzieci, w tym na: A. K. na okres od 1 maja 2004r. do 7 lipca 2005r., małoletnich D., D. i A. na okres od 1 maja 2004r. do 31 sierpnia 2005r. oraz dodatek do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na rzecz wymienionych dzieci.

Po wydaniu powyższej decyzji Prezydent Miasta Będzin wszczął ponowne postępowanie w sprawie przyznania T. K. zasiłku rodzinnego w związku ze złożonymi przez nią dwoma oświadczeniami - o zawarciu związku małżeńskiego przez córkę A. w styczniu 2005r. oraz o pobycie syna D. w Zakładzie Leczniczo-Wychowawczym w W., następnie wydaną w trybie art. 155 k.p.a. decyzją nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2004r., po czym decyzją nr [...] odmówił stronie uprawnień do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania na rzecz jej syna D., który przebywał zdaniem organu w placówce zapewniającej całodobową opiekę. Decyzją nr [...] odmówił stronie uprawnień do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania na rzecz córki A., gdyż zawarła ona związek małżeński, a decyzją nr [...] przyznał stronie zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci A. i D.

Decyzja dotycząca odmowy przyznania zasiłku rodzinnego na syna D. została przez T. K. zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy podzielając stanowisko organu I instancji co do braku możliwości przyznania rodzicowi zasiłku rodzinnego na jego dziecko przebywające w Zakładzie Leczniczo-Wychowawczym.

T. K. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dołączając dokumenty poświadczające ponoszenie przez nią odpłatności za pobyt syna w placówce leczniczo-wychowawczej.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt IV SA/GI 673/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu l instancji, a także decyzję nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Podstawą uchylenia wymienionych decyzji były uchybienia formalno-prawne. Sąd ten nie wypowiedział się jednak, co do słuszności zarzutów skarżącej. Wskazał, że art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi definicję zamkniętą, a w ramach przeprowadzonego postępowania brak było działań zmierzających do ustalenia charakteru prawnego instytucji, w której przebywał małoletni D.

W toku ponownego postępowania w sprawie organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Leczniczo-Wychowawczego dla Dzieci w W., gdzie przebywał małoletni D. K., o wyjaśnienie charakteru placówki, a także o wyjaśnienie, na jakiej podstawie dziecko to zostało w placówce umieszczone. W odpowiedzi uzyskał pismo nazwane zaświadczeniem, w którym wyjaśniono, że małoletni D. K. umieszczony został w Zakładzie na podstawie skierowania Poradni Zdrowia Psychicznego dla Dzieci. Wyjaśniono również, że placówka jest wpisana do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach, jako niepubliczny zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy dla dzieci. Zadaniem placówki jest zapewnienie dzieciom całodobowej opieki, a nie utrzymania, gdyż zgodnie art. 18 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135) świadczeniobiorcy ponoszą odpłatność za koszty wyżywienia i zakwaterowania, pomoce i podręczniki szkolne oraz odzież. Zakład zapewnia natomiast świadczenia medyczne i okołomedyczne.

T. K. złożyła w toku postępowania dodatkowe oświadczenie, że jej syn D. przebywał w placówce od 1 września do 30 czerwca 2006r.

Mając powyższe na względzie, decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Będzin z powołaniem się na ustawę z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255) organ I instancji zmienił decyzję własną z dnia [...] czerwca 2004r. W punkcie 1 i 5 w/w decyzji zmieniono okres przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania na A. K., określając jego datę końcową na dzień 31 stycznia 2005r. W punkcie 4 dotyczącym małoletniego D. K. dokonana zmiana polegała na przyznaniu na rzecz małoletniego zasiłku rodzinnego w okresie od 1 maja 2004r. do 31 stycznia 2005r. w kwocie 66,00 zł, a od 1 lutego 2005r. do 31 sierpnia 2005r. w kwocie 53 zł, w miejsce przyznanego dodatku w wysokości 66,00 zł do dnia 6 lipca 2005r. Zmieniono także rozstrzygnięcie dotyczące małoletniego D., korygując uprawnienie co do wysokości przyznanej kwoty począwszy od 1 lutego 2005r. Zasiłek ten bowiem wynosić miał w tym okresie 43 zł w miejsce pierwotnie przyznanych 53 zł.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że Zakład Leczniczo-Wychowawczy, w którym przebywał małoletni D. nie zapewniał dziecku nieodpłatnego utrzymania, co uzasadnia przyznanie na podstawie art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłku rodzinnego jego matce – T. K.

T. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym domagając się sprostowania okresu, w jakim miało zostać jej wypłacone świadczenie na D. K., wniosła o dalsze przyznanie jej zasiłku rodzinnego od września 2005r. do maja 2006r., dodatku do zasiłku rodzinnego od września 2005r. do lipca 2006r. i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Na wezwanie organu do sprecyzowania żądania, cofnęła odwołanie oświadczając, że zgadza się z wydaną decyzją, a odrębnym wnioskiem dochodzić będzie świadczeń nieobjętych jej zakresem. Kolejnym oświadczeniem zmieniła swoje stanowisko stwierdzając, że złożenie odrębnego wniosku może zostać uznane za spóźnione w związku z czym będzie domagać się w drodze odwołania wypłaty zasiłku za cały okres, w którym uprawnienie to jej przysługiwało. Po powtórnym wezwaniu do sprecyzowania odwołania T. K. cofnęła odwołanie, oświadczając, że została wprowadzona w błąd przez pracownika organu, który poinformował ją o braku uprawnień do zasiłku rodzinnego, a za okres nieobjęty decyzją, z którą zgadza się, dochodzić będzie odszkodowania. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło stronie cofnięcia odwołania, uznając, że cofniecie odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja naruszała art. 7 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z tym, że przyznano stronie świadczenie wbrew treści wskazanych przepisów. Małoletni D. przebywał bowiem w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym dla dzieci, co jest równoznaczne z przebywaniem w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Pobyt dziecka w takiej instytucji uniemożliwia w świetle art. 7 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznanie zasiłków rodzinnych jego rodzicom.

W następstwie rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Będzin z dnia [...] lutego 2007r. i orzekło o zmianie decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...]. Powtórnie zmieniło okres przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania na A. K., określając jego datę końcową na dzień 31 stycznia 2005r., a rozstrzygnięcie dotyczące małoletniego D. skorygowało co do wysokości przyznanej kwoty począwszy od 1 lutego 2005r. określając ją na 43 zł. Odnośnie małoletniego D. K. dokonana zmiana rozstrzygnięcia polegała na przyznaniu na rzecz małoletniego zasiłku rodzinnego z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania w okresie od 1 maja 2004r. do 30 września 2004r. W uzasadnieniu decyzji powołano się na treść art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy uznawany jest przez ustawodawcę za instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie. Zdaniem organu zaświadczenie Dyrektora placówki, w której przebywał małoletni D. K. nakazywało przyjąć, że placówka ta jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy. W zaświadczeniu tym stwierdzono bowiem, że Zakład Leczniczo-Wychowawczy dla Dzieci jest wpisany do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach jako niepubliczny ZOZ - zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy dla dzieci. Tym samym, mając na względzie art. 7 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, T. K. nie mógł zostać przyznany zasiłek rodzinny na jej syna D. przebywającego w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie.

T. K. nie zgodziła się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 i art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych przez uznanie, że placówka, w której przebywa jej małoletni syn D. K. jest placówką zapewniającą nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie. Powołując się na powyższy zarzut wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu powołała się na treść zaświadczenia wystawionego przez Dyrektora Zakładu Leczniczo-Wychowawczego dla Dzieci w W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie przeprowadził dowód z treści statutu Zakładu Leczniczo-Wychowawczego dla Dzieci w W. i w świetle okoliczności sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że sprawa była już raz przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w motywach wyroku z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt IV SA/GI 673/05 wyraził określony pogląd prawny wskazując, że definicja instytucji zapewniających całodobowe utrzymanie ma charakter definicji zamkniętej. Zatem typ placówki, w jakiej dziecko przebywa musi odpowiadać instytucji wymienionej w tym przepisie. Zwrócił uwagę, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Zauważył, że mimo oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu powołanego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonując interpretacji art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 28, poz. 2255 z późn. zm.), wbrew wskazaniu Sądu zastosowało wykładnię rozszerzającą, co w przypadku definicji zamkniętej jest niedopuszczalne.

Wskazał, że wyjaśniając zakres pojęcia instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, użytego w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można pominąć argumentów, jakie wynikają z zasad redagowania tekstów prawnych stosowanych w praktyce legislacyjnej. Podstawowym zaleceniem przy formułowaniu aktów normatywnych jest dążenie do unikania wieloznaczności zwrotów językowych używanych w tekście prawnym. Jednym ze środków eliminowania wieloznaczności oraz precyzowania zwrotów językowych przez wykluczenie ich nieostrości jest stosowanie różnego rodzaju definicji. Przy wyjaśnianiu określenia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie" posłużono się definicją pełną i zakresową co do treści, polegającą na wyczerpującym wyliczeniu sytuacji uznanych za dane zdarzenie. Nie można więc rozszerzać w sposób dowolny sytuacji, które mogłyby zostać zrównane z przedstawionymi enumeratywnie placówkami.

Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika zdaniem Sądu I instancji jednoznacznie, że placówka, w której przebywał małoletni syn T. K., D. nie odpowiada swą nazwą żadnej z placówek umieszczonych przez ustawodawcę w definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie". Potwierdza to również treść zażądanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny statutu instytucji wskazujący, że instytucja ta jest zakładem leczniczo-wychowawczym.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nieuprawnione stanowisko organu odwoławczego, że zakład wpisany do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach, jako niepubliczny ZOZ – zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy dla dzieci jest zakładem opiekuńczo-leczniczym, o którym mowa w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tylko ta bowiem okoliczność została wywiedziona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako motywacja stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Sąd I instancji wskazał, że naruszenie prawa materialnego w drodze procedowania przed organami administracji polegać może nie tylko na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego w danej sytuacji, lecz także na błędnej jej wykładni, co zdaniem tego Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze uznał, że zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co odpowiada uchybieniu określonemu w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Podniosło w niej zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 39, poz. 992 ze zm.) przez to, że Sąd I instancji niesłusznie przyjął, że placówka, w której przebywał małoletni syn T. K. – D., nie odpowiada żadnej z placówek umieszczonych przez ustawodawcę w definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie" zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Powołując się na powyższe, domagało się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podkreśliło, że już w odpowiedzi na skargę wskazało, że w jego ocenie zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami. Z art. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Stosownie zaś do art. 3 pkt 7 ustawy, instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie oznaczała dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę zapewniającą nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie.

Mając na uwadze powyższe przepisy, organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca uznał, że jeżeli dziecko przebywa w zakładzie pielęgnacyjno- opiekuńczym to oznacza, że przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie dla potrzeb postępowania w sprawie przyznania prawa do świadczeń rodzinnych. Jedynie w przypadku przebywania dziecka w innej szkole nakazał przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, czy ta szkoła zapewnia nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie. Dodało, że słuszność jego stanowiska potwierdza obecne brzmienie przepisu art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych (przepis ten wszedł w życie 06.07.2007r. na podstawie ustawy z dnia 24.05.2007r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym, Dz.U. Nr 109, poz. 747). Zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem, przez instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie rozumie się dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie.

Przyznało, że sprawa była już raz przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w motywach swego wyroku z dnia 15.07.2006r. sygn. akt IV SA/G1 673/05 wyraził określony pogląd prawny, wskazując, że definicja instytucji zapewniających całodobowe utrzymanie ma charakter definicji zamkniętej, z czego sąd ten wywiódł, że "typ placówki, w jakiej dziecko przebywa musi odpowiadać instytucji wymienionej w tym przepisie". Sąd wskazał wówczas, że w ramach przeprowadzonego przez organy postępowania brak jest działań zmierzających do ustalenia charakteru prawnego placówki, w której przebywa syn skarżącej. Zaznaczył, że nie jest w stanie w tym względzie się wypowiedzieć, ponieważ przedłożone akta administracyjne w tym zakresie nie zawierają żadnej informacji. Ponadto Sąd ten wskazał, że z uwagi na wskazane uchybienia nie mógł wypowiedzieć się o tym, czy organy administracji w sposób prawidłowy zinterpretowały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zaznaczył, że następstwem wyroku z dnia 15.07.2006r. jest powrót sprawy do organu l instancji na etap poinformowania strony o wszczęciu postępowania zmierzającego do weryfikacji decyzji z dnia [...].06.2004r. Wskazał, że organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie w sposób odpowiadający obowiązującym przepisom prawa i podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

W tej sytuacji wnoszący skargę kasacyjna nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że mimo oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wydanego poprzednio wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonując interpretacji art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wbrew wskazaniu Sądu, zastosowało wykładnię rozszerzającą, co w przypadku definicji zamkniętej jest niedopuszczalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy) instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie oznaczała zarówno zakład opiekuńczo-leczniczy, jak i zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy. Zauważyło, że organ l instancji, wykonując wcześniejsze zalecenia Sądu, ustalił charakter prawny placówki, w której przebywał syn strony. Z pisma Dyrektora Zakładu Leczniczo-Wychowawczego dla Dzieci w W. z dnia [...].01.2007r. wynika, że syn strony D. K. przebywał na leczeniu od dnia 06.09.2004r. do 23.06.2006r. Dyrektor placówki zaznaczył, że zakład ten jest wpisany do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach jako niepubliczny ZOZ: zakład pielęgnacyjny-opiekuńczy dla dzieci.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że wbrew stanowisku Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, organ odwoławczy w wydanej przez siebie decyzji nie wskazywał, że zakład wpisany do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach jako niepubliczny ZOZ -zakład pielegnacyjno-opiekuńczy dla dzieci jest zakładem opiekuńczo-leczniczym.

Zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku uznał, że placówka, w której przebywał syn strony, nie odpowiada swą nazwą żadnej z placówek umieszczonych przez ustawodawcę w definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie". Sąd ten zaznaczył, że potwierdza to również treść badanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny statutu instytucji wskazujący, że instytucja ta jest zakładem leczniczo-wychowawczym.

Powołując się na powyższe autor skargi kasacyjnej zarzucił, że badając, czy syn strony przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie Sąd I instancji wziął pod uwagę jedynie nazwę placówki, która, co przyznał skarżący, nie odpowiada żadnej z placówek umieszczonych przez ustawodawcę w definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie." Nie uwzględnił natomiast faktu, że jak wynika z pisma Dyrektora Zakładu Leczniczo-Wychowawczego dla Dzieci w W. z dnia [...].01.2007r. zakład ten jest wpisany do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach jako niepubliczny ZOZ: zakład pielęgnacyjny-opiekuńczy dla dzieci. Wbrew zatem ustaleniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, należy - zdaniem skarżącego Kolegium - stwierdzić, że jest to placówka wskazana w art. 3 pkt 7 ustawy.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, zdaniem skarżącego Kolegium, stronie nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego na rzecz syna D. od dnia 01.10.2004r. do końca okresu zasiłkowego, tj. do 31.08.2005r. z tego względu, że dziecko w tym okresie przebywało w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 3 pkt 7 w/w ustawy. Zdaniem Kolegium, wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza art. 7 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W tej sytuacji w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występuje w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 39, poz. 992 ze zm.) przez to, że Sąd I instancji niesłusznie przyjął, że placówka, w której przebywał małoletni syn T. K. – D., nie odpowiada żadnej z placówek umieszczonych przez ustawodawcę w definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie" zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zarzut ten należy uznać za usprawiedliwiony.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że placówka, w której przebywał małoletni syn T. K. – D., to jest Zakład Leczniczo-Wychowawczy dla Dzieci w W., wpisany jest do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach jako niepubliczny ZOZ – zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy dla dzieci. Zgodnie z art. 7 pkt 2) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 39, poz. 992 ze zm.) zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej. Art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera definicję legalną "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie". W przepisie tym ustawodawca postanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – oznacza to dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę zapewniającą nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie. Skoro placówka, w której przebywał małoletni syn T. K. – D., wpisany jest do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach jako niepubliczny ZOZ – zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, należało przyjąć, mając na względzie treść art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, że przebywa on w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Dla oceny bowiem, czy placówka, w której przebywa dana osoba jest "instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie" w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych bez znaczenia pozostaje nazwa tejże placówki. Decydujące znaczenie dla oceny charakteru placówki ma wpis do prowadzonego przez urząd wojewódzki rejestru zakładów opieki zdrowotnej, a nie nazwa placówki, jaką się ona posługuje, czy jej nazwa przyjęta w statucie placówki. Trafnie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wyjaśniając zakres pojęcia instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, użytego w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można pominąć argumentów, jakie wynikają z zasad redagowania tekstów prawnych stosowanych w praktyce legislacyjnej oraz, że podstawowym zaleceniem przy formułowaniu aktów normatywnych jest dążenie do unikania wieloznaczności zwrotów językowych używanych w tekście prawnym, a jednym ze środków eliminowania wieloznaczności oraz precyzowania zwrotów językowych przez wykluczenie ich nieostrości jest stosowanie różnego rodzaju definicji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że przy wyjaśnianiu określenia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie" posłużono się definicją pełną i zakresową co do treści, polegającą na wyczerpującym wyliczeniu sytuacji uznanych za dane zdarzenie. Nie można więc rozszerzać w sposób dowolny sytuacji, które mogłyby zostać zrównane z przedstawionymi enumeratywnie placówkami. Skoro zatem placówka, w której przebywał małoletni syn T. K. – D., wpisany jest do rejestru zakładów opieki zdrowotnej w Urzędzie Wojewódzkim w Katowicach, jako niepubliczny ZOZ – zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy dla dzieci, należało przyjąć, że jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z czym zarówno zasiłek rodzinny na małoletniego D., jak i dodatki do tego zasiłku za okres jego przebywania w tymże zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, noszącym nazwę - Zakład Leczniczo-Wychowawczy dla Dzieci, w świetle treści art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, nie przysługują. Odmienna wykładnia wyżej wymienionych przepisów prawa przez Sąd pierwszej instancji czyni zasadną wskazaną w skardze kasacyjnej podstawę skargi kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, że rodzice dzieci przebywających w tejże palcówce partycypują w kosztach ich pobytu w placówce.

Powyższe dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, co orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a. Dodać przy tym należy, w związku ze sformułowaniem w skardze kasacyjnej wnioskami, że granice skargi kasacyjnej, o jakich mowa w art. 183 § p.p.s.a., dotyczą podstaw, a nie wniosków skargi kasacyjnej.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że podejmując wyrok zaskarżonej treści Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 153 p.p.s.a. wskazując, że sprawa była już raz przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w motywach wyroku z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt IV SA/GI 673/05 wyraził określony pogląd prawny wskazując, że definicja instytucji zapewniających całodobowe utrzymanie ma charakter definicji zamkniętej w związku z czym typ placówki, w której dziecko przebywa musi odpowiadać instytucji wymienionej w tym przepisie. Zważyć jednak należy, że w wyroku tym rozpoznający wówczas sprawę Sąd I instancji wskazał, że organy administracji nie podjęły działań zmierzających do ustalenia charakteru prawnego placówki, w której przebywał syn T. K. w związku z czym Sąd ten nie był w stanie wypowiedzieć się w tym względzie. Powyższe uchybienie procesowe powodowało, ze Sąd ten nie mógł ocenić, czy organy administracji w sposób prawidłowy zinterpretowały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skoro zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony, skargę kasacyjną należało uwzględnić, a wobec niestwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na względzie sytuację materialną i rodzinną T. K.