Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 86/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
658
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 479[64] par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1575
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - t.j.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 58 par. 1 ust. 6, art. 269 par. 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. SA z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wydania decyzji postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SAB/Wa 86/20

Uzasadnienie

[...] S.A. z siedzibą w Warszawie ("[...]"; "[...]"; "Skarżąca"), pismem z dnia 9 listopada 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ("Prezes UKE" lub "Organ") w przedmiocie wydania:

i) decyzji bilateralnej zastępującej postanowienia umowy o połączeniu sieci zawartej w dniu 20 lipca 2006 r. pomiędzy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("[...]") a [...] S.A., potwierdzającej obowiązek stosowania przez [...] (w relacjach z [...]) stawki MTR w wysokości 16,77 gr./min. w okresie od 1 lipca 2009 roku do dnia 30 czerwca 2011 roku, po którym to dniu pomiędzy [...] sp. z o.o. a [...] S.A. zaczęła obowiązywać stawka MTR należna na rzecz [...] S.A. za zakańczanie połączeń w jej sieci w wysokości 15,20 gr./min wprowadzona do umowy z dnia 20 lipca 2006 roku aneksem nr 11 z dnia 29 lipca 2011 roku;

ii) decyzji wykonawczej MTR nakładającej na [...] obowiązek stosowania w swojej sieci stawki za usługę zakańczania połączeń (MTR) w wysokości 16,77 gr./min w okresie od 1 lipca 2009 roku do dnia 9 grudnia 2009 roku, kiedy to została wydana prawomocna decyzja wykonawcza MTR ustalająca stawkę MTR na poziomie 16,77 gr./min.

W skardze postawiła następujące zarzuty:

i) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a., mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji przez Prezesa UKE, pomimo ciążącego na Organie obowiązku ich wydania, a w konsekwencji pozostawanie przez Prezesa UKE w stanie bezczynności, naruszającym godne ochrony prawa i interesy [...];

ii) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1,2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa Telekomunikacyjnego, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez ich niezastosowanie i pozostawanie przez Prezesa UKE w stanie bezczynności, a w konsekwencji - przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy;

iii) naruszenia art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. UE. L 2002 Nr 108, str. 33 - dalej "Dyrektywa"), mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez jego niezastosowanie i naruszenie prawa Skarżącej do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach, w których wydano (następnie uchylone): (A) decyzję wykonawczą MTR z dnia [...] października 2008 roku, nr [...] (dalej jako: "Decyzja Wykonawcza 2008") oraz (B) decyzję bilateralną tymczasową z dnia [...] stycznia 2009 roku, nr [...] (dalej jako "Decyzja Bilateralna Tymczasowa") i decyzję bilateralną stałą z dnia [...] czerwca 2009 roku, nr [...] (dalej jako: "Decyzja Bilateralna Stała"; łącznie także jako: "Decyzje Bilateralne"), podczas gdy przepis art. 4 ust. 1 Dyrektywy Ramowej jest jasny, bezwarunkowy, precyzyjny i konkretny, a Organ powinien był go bezpośrednio zastosować;

iv) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 30 Prawa Telekomunikacyjnego, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przez Prezesa UKE kryteriów określonych w art. 28 ust. 1 Prawa Telekomunikacyjnego, przemawiających za koniecznością wydania decyzji bilateralnej regulującej przedmiot uchylonych Decyzji Bilateralnej Tymczasowej i Decyzji Bilateralnej Stałej w okresie od 1 lipca 2009 roku do 30 czerwca 2011 roku, a dotyczących w szczególności obowiązków nałożonych na [...] i [...], ich pozycji rynkowych oraz interesu publicznego;

v) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 Prawa Telekomunikacyjnego, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez Prezesa UKE, że w sprawie ziściły się także przesłanki ochrony interesów użytkowników końcowych, skutecznej konkurencji lub interoperacyjności usług, przemawiające za koniecznością wydania decyzji bilateralnej regulującej przedmiot uchylonych Decyzji Bilateralnej Tymczasowej i Decyzji Bilateralnej Stałej w okresie od 1 lipca 2009 roku do 30 czerwca 2011 roku;

vi) naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i 4 Prawa Telekomunikacyjnego, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez Prezesa UKE, że do wydania decyzji regulującej przedmiot Decyzji Wykonawczej 2008 w okresie pomiędzy 1 lipca 2009 roku a 9 grudnia 2009 roku mogłoby dojść także z urzędu, w celu promocji efektywności i zapewnienia, że stawka MTR za zakańczanie połączeń w sieci [...] w okresie 1 lipca 2009 roku - 9 grudnia 2009 roku była tożsama ze stawką obowiązującą po 9 grudnia 2009 roku i wynosiła 16,77 gr./min.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie bezczynności Prezesa UKE w zakresie postępowań administracyjnych toczących się w przedmiocie wydania decyzji zastępujących uchylone: Decyzję Wykonawczą 2008 i Decyzje Bilateralne oraz niezałatwienia sprawy w terminie;

ii) stwierdzenie, że stan bezczynności, o którym mowa powyżej miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

iii) zobowiązanie Prezesa UKE do wydania obu decyzji w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

iv) wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy w sprawie;

v) zasądzenie od Organu na rzecz [...] kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Skarżąca domaga się stwierdzenia bezczynności Prezesa UKE w ramach wszczętych - a w jej ocenie wciąż niezakończonych - postępowań w przedmiocie wydania:

a) decyzji bilateralnej (art. 30 w zw. z art. 26-28 Prawa Telekomunikacyjnego) określającej wysokość stawki MTR należnej od P4 na rzecz [...] za zakańczanie połączeń w sieci Skarżącej (w okresie pomiędzy 1 lipca 2009 roku a 30 czerwca 2011 roku) na poziomie 16,77 gr./min, oraz

b) decyzji wykonawczej / MTR (art. 40 Prawa Telekomunikacyjnego), zgodnie z którą w okresie pomiędzy 1 lipca 2009 roku a 9 grudnia 2009 roku stawka MTR za zakańczanie połączeń w sieci [...] wynosi 16,77 gr./min.

2) Decyzje regulujące powyższe sprawy zostały wydane (Decyzja Wykonawcza 2008 i Decyzje Bilateralne), lecz następnie uchylone z uwagi na wadliwości, jakich dopuścił się Prezes UKE. [...] złożyła w dniu 19 maja 2020 r. ponaglenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), w ramach którego domagała się wydania nowych decyzji, w miejsce uchylonych.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. Prezes UKE poinformował skarżącą o swoim stanowisku, t.j. że nie pozostaje on w stanie bezczynności. Wskazał, że w sytuacji prawomocnego uchylenia zapadłych decyzji przez sądy powszechne, wydanie nowych decyzji w miejsce uchylonych nie jest możliwe, bowiem nie następuje wówczas reaktywacja postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania wadliwej decyzji oraz konieczność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej na nowo".

Zdaniem Skarżącej, stanowisko Prezesa UKE nie jest prawidłowe, a organ uchyla się od wydania decyzji pomimo spoczywających na nim obowiązków, a tym samym naraża Skarżącą na poniesienie szkody w postaci konieczności zapłaty na rzecz [...] wyższej stawki wpisanej do umowy przed wydaniem Decyzji Bilateralnej Tymczasowej i Decyzji Bilateralnej Stałej.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż w dniu [...] października 2008 roku Prezes UKE wydał Decyzję Wykonawczą 2008, w której zobowiązał [...] do dostosowania stawki za zakańczanie połączeń (MTR) w sieci Skarżącej do poziomu 16,77 gr./min. Decyzja ta była elementem polityki regulacyjnej Prezesa UKE, w ramach której Prezes UKE zmierzał do obniżenia wysokości stawek MTR w sieciach operatorów zasiedziałych, takich jak [...].

Decyzja Wykonawcza 2008 została prawomocnie uchylona wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 10 listopada 2010 roku, z powodu nieprzeprowadzenia przez Prezesa UKE procedur konsultacji i konsolidacji. (Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 roku, sygn. akt VI ACa 899/10).

Decyzja Wykonawcza 2008 była objęta rygorem natychmiastowej wykonalności. Zatem jeszcze w 2008 roku [...] rozpoczęła negocjacje mające na celu zmianę wiążących ją z innymi operatorami telekomunikacyjnymi umów o połączeniu sieci. Jednym z takich operatorów było również [...] - strony przystąpiły do negocjacji aneksu do umowy o połączeniu sieci z dnia 20 lipca 2006 roku ("Umowa"). Negocjacje te zakończyły się jednak niepowodzeniem. W konsekwencji, odpowiednio, w grudniu 2008 roku i styczniu 2009 roku [...] i [...] zdecydowały się zwrócić do Prezesa UKE o rozstrzygnięcie sporu i wydanie decyzji, na mocy których Prezes UKE określi stawkę MTR należną od [...] na rzecz [...]. W dniu [...] stycznia 2009 roku Prezes UKE wydał Decyzję Bilateralną Tymczasową, która w sposób tymczasowy regulowała wysokość stawki MTR w sieci [...] i wyznaczała jej wysokość na poziomie 16,77 gr./min. W związku ze zbliżającym się upływem okresu obowiązywania Decyzji Bilateralnej Tymczasowej, Prezes UKE w dniu [...] czerwca 2009 roku wydał Decyzję Bilateralną Stałą, która - już bezterminowo - określała stawkę MTR w sieci Skarżącej na poziomie 16,77 gr./min. Zarówno Decyzja Bilateralna Tymczasowa, jak i Decyzja Bilateralna Stała były natychmiast wykonalne. [...] oraz [...] rozliczały się według stawek określonych w tej decyzji. W praktyce, stawka MTR za zakańczanie połączeń w sieci [...] obowiązywała do dnia 30 czerwca 2011 roku. Od 1 lipca 2011 roku, strony ustaliły w Umowie już obniżoną stawka MTR [...] wynosząca 15,20 gr./min.

Zarówno Decyzja Bilateralna Tymczasowa, jak i Decyzja Bilateralna Stała zostały następnie uchylone. Wyroki Sądu Apelacyjnego prawomocnie uchylające te Decyzje zapadły w dniach: [...] marca 2012 roku oraz [...] marca 2013 roku (Wyrok Sądu [...] w [...] z dnia [...]marca 2012 roku, sygn. akt [...] oraz Wyrok Sądu [...] w [...] z dnia [...] marca 2013 roku, sygn. akt [...]). Skarżąca podniosła, że Prezes UKE nie zakończył sporu pomiędzy stronami i nie wydał nowych decyzji, w miejsce uchylonych. Jedynie w dniu [...] grudnia 2009 roku, Prezes UKE wydał decyzję o numerze [...] ("Decyzja Wykonawcza 2009"), która regulowała wysokość stawki MTR [...] od dnia 10 grudnia 2009 roku na przyszłość. Tak więc, od 2008 roku pomiędzy [...] a [...] trwa spór międzyoperatorski dotyczący stawek MTR uiszczanych przez [...] na rzecz [...] za usługę zakańczania połączeń w okresie od 1 lipca 2009 do 30 czerwca 2011 rok. Wobec uchylenia Decyzji Bilateralnej Stałej (a wcześniej także Decyzji Bilateralnej Tymczasowej i Decyzji Wykonawczej 2008) spór ten nie został do tej pory zakończony i wymaga rozstrzygnięcia przez Prezesa UKE (o czym więcej w punkcie C poniżej).

Zdaniem Skarżącej, Prezes UKE bezpodstawnie odmawia wydania "nowej" decyzji wykonawczej (MTR) oraz "nowej" decyzji bilateralnej za okres opisany w petitum tej skargi. Bezczynność Prezesa UKE jest rażąca, ponieważ od prawomocnego uchylenia przedmiotowych decyzji minęło odpowiednio 10 lat (Decyzja Wykonawcza 2008), 8 lat (Decyzja Bilateralna Tymczasowa) i 7 lat (Decyzja Bilateralna Stała), a Skarżący domaga! się wydania przedmiotowych decyzji, kierując do Prezesa UKE stosowne wezwania. Niewydawanie przez Prezesa UKE decyzji objętych skargą prowadzi w jej ocenie do niepewności obrotu prawnego i może wyrządzić [...] szkodę. Wskazała, iż [...] złożył pozew przeciwko [...] przed Sądem Arbitrażowym przy Krajowej Izbie Gospodarczej (sygn. akt [...]). [...], opierając się na poprzednich ustalonych w Umowie stawkach, domaga się od [...] zapłaty kwoty 476.100.081,34 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia 12 lipca 2019 roku do dnia zapłaty oraz kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa prawnego. [...] twierdzi, że w relacjach pomiędzy stronami w okresie od 22 lipca 2009 roku do 30 czerwca 2011 roku obowiązywała stawka 33,87 gr./min. W konsekwencji, złożenie skargi stało się konieczne. Żądaniem Skarżącej jest przy tym objęty (częściowo) ograniczony okres obowiązywania obu decyzji - (i) w przypadku decyzji MTR (wykonawczej) jest to okres od 1 lipca 2009 roku do 9 grudnia 2009 roku (z uwagi na wydanie Decyzji Wykonawczej 2009), (ii) natomiast w odniesieniu do "nowej" decyzji bilateralnej, w przypadku której Prezes UKE również znajduje się w bezczynności, decyzja ta miałaby obejmować okres od 1 lipca 2009 do 30 czerwca 2011 roku. To z częścią tego drugiego okresu [...] grozi bowiem szkoda (w razie powodzenia roszczeń [...], których [...] dochodzi od [...] za okres od 22 lipca 2009 roku do 30 czerwca 2011 roku, tj. za okres pokrywający się z okresem obowiązywania Decyzji Bilateralnej Stałej).

Skarżąca stanęła więc na stanowisku, że organ ma obowiązek dalszego prowadzenia postępowań w przedmiocie wydania decyzji "zastępujących" Decyzję Wykonawczą 2008 oraz Decyzję Bilateralną Tymczasową i Stałą. Postępowania te - wobec prawomocnego uchylenia wskazanych decyzji w latach 2010, 2012 i 2013 - nie zakończyły się, a sprawy dotyczące Skarżącej nie doczekały się merytorycznego zakończenia. Podkreśliła, że obowiązek wydania decyzji objętych skargą wynika z przepisów Prawa Telekomunikacyjnego, interpretowanych zgodnie z zasadą wykładni prounijnej. Zgodnie z art. 4 Dyrektywy, odwołanie od decyzji regulatora z zakresu rynku telekomunikacyjnego (tu: Organu), musi być efektywne i zapewniać ostateczne rozstrzygnięcie sporu. Należy przy tym zapewnić, "by meritum każdej sprawy zostało właściwie rozpoznane". Według Skarżącej, celem Dyrektywy było stworzenie skutecznego mechanizmu odwoławczego dla uczestników rynku telekomunikacyjnego niezależnego od krajowego organu regulacyjnego. Prawo Unii Europejskiej wymaga bowiem, aby adresaci decyzji mieli zapewnioną gwarancję merytorycznego rozpoznania sprawy przez niezależny organ odwoławczy o niezbędnych kwalifikacjach, bez ograniczenia się wyłącznie do weryfikacji przesłanek formalnych i proceduralnych decyzji. Skuteczna regulacja wymaga, aby efektem postępowania z odwołania od decyzji było merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Dyrektywa gwarantuje zatem każdemu operatorowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (zakończenia) jego sprawy.

Skarżąca podniosła, iż normy prawa krajowego muszą być wykładane zgodnie z treścią i celami Dyrektywy, które mają pierwszeństwo w polskim porządku prawnym, jako prawo unijne. Według niej, Prezes UKE ma obowiązek wydania decyzji, potwierdzających, że w okresie po 1 lipca 2009 roku stawka MTR w sieci [...] (w tym w relacjach z [...]) wynosiła 16,77 gr./min.

Skarżąca wskazała, iż podstawą wydania decyzji regulującej przedmiot uchylonej Decyzji Wykonawczej 2008 (do daty, od której stawka MTR [...] regulowana jest treścią Decyzji Wykonawczej 2009) jest art. 40 ust. 1 lub ust. 4 Prawa Telekomunikacyjnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawa Telekomunikacyjnego, Prezes UKE może nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty. Na podstawie art. 40 Prawa Telekomunikacyjnego, Prezes UKE wydaje decyzję o nałożeniu obowiązków regulacyjnych. Jeżeli taka decyzja zostanie następnie uchylona, to sprawa dotycząca obowiązków regulacyjnych pozostaje nierozpoznana. W ocenie Skarżącej, w przypadku uchylenia i niewydania decyzji MTR/wykonawczej, nie można mówić o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy w rozumieniu art. 4 Dyrektywy . Istnieje zatem konieczność wydania nowej decyzji. Zgodnie z art. 40 ust. 4 Prawa Telekomunikacyjnego, Prezes UKE może wydać decyzję MTR/wykonawczą w przypadku, w którym po przeprowadzeniu oceny prawidłowości wysokości opłat ustalonych przez operatora, uzna, że jest ona nieprawidłowa. Decyzja ta ustala wysokość opłat z uwzględnieniem promocji efektywności i zrównoważonej konkurencji oraz zapewnienia maksymalnych korzyści dla użytkowników końcowych. Według Skarżącej, powyższe przesłanki ziściły się w rozpoznawanej sprawie. Niewydanie decyzji wykonawczej/MTR za okres od 1 lipca 2009 roku do 9 grudnia 2009 roku kreuje bowiem "lukę" regulacyjną, w tamach której nie istnieje w obrocie prawnym decyzja wprost określająca stawkę MTR w sieci [...] (pomimo że takie decyzje wydano dla wszystkich operatorów zasiedziałych). Prowadzi to jednocześnie do możliwości nadużywania systemu regulacyjnego, na co dowodem jest chociażby podnoszenie przez [...] roszczeń względem [...]. Podstawą wydania "nowej" decyzji bilateralnej w miejsce uchylonych Decyzji Bilateralnych są, zdaniem Skarżącej, przepisy art. 28-30 Prawa Telekomunikacyjnego, a w szczególności art. 29 Prawa Telekomunikacyjnego. Zgodnie z tymi przepisami, Prezes UKE wydaje decyzje o dostępie telekomunikacyjnym, a także zmienia, w drodze decyzji, treść umowy o dostępie telekomunikacyjnym lub zobowiązuje strony umowy do jej zmiany. W szczególności, zgodnie z art. 29 Prawa Telekomunikacyjnego, Organ może wydać decyzję zmieniającą treść umowy o połączeniu sieci z urzędu, w przypadkach uzasadnionych potrzebą zapewnienia ochrony interesów użytkowników końcowych, skutecznej konkurencji lub interoperacyjności usług. Tak więc, zdaniem Skarżącej, wykładnia prowspólnotowa powyższych przepisów prowadzi do konkluzji, że w przypadku uchylenia decyzji bilateralnych Prezesa UKE, miał on obowiązek wydać nowe, zastępujące je decyzje.

Skarżąca wskazała, że Prezes UKE, wydając Decyzję Bilateralną Tymczasową, a następnie Decyzję Bilateralną Stałą, zmienił treść Umowy zawartej między [...] oraz [...]. Wskutek uchylenia Decyzji Bilateralnych brak jest obecnie bezpośredniego potwierdzenia (wprost) w treści Umowy, że stawka MTR należna od [...] na rzecz [...] za usługę zakańczania połączeń w okresie od 1 lipca 2009 roku do 30 czerwca 2011 roku, wynosiła 16,77 gr/min. Sytuacja tego rodzaju zagraża skutecznej konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych i może prowadzić do prób jej nadużycia (czego, po raz kolejny, wyrazem jest podnoszenie roszczeń przez [...] przeciwko [...]). W sprawie ziściły się zatem przesłanki wydania decyzji bilateralnej określone w art. 29 Prawa Telekomunikacyjnego. Według Skarżącej, zgodnie z Prawem Telekomunikacyjnym, w sytuacjach, w których Prezes UKE nie wydał decyzji przed upływem czasu, w którym jej mocą miały być regulowane stosunki prawne między przedsiębiorcami, jest uprawniony do wydania przedmiotowej decyzji z mocą wsteczną.

W konsekwencji, Prezes UKE miał obowiązek wydania decyzji objętych petitum skargi na podstawie przepisów krajowych, tj. przepisów Prawa Telekomunikacyjnego wykładanych w sposób prounijny. Skutkiem uchylenia decyzji Prezesa Urzędu jest bowiem, według Skarżącej, otwarcie postępowania administracyjnego, które do tej pory pozostawało "zamknięte" decyzją. Organ winien zakończyć postępowanie przez wydanie decyzji - w tym wypadku przez wydanie decyzji wykonującej orzeczenie sądowe. Jeżeli podstawę uchylenia decyzji Prezesa Urzędu stanowiły uchybienia proceduralne, których sanowanie nie jest możliwe na etapie postępowania sądowego, wówczas organ musi zakończyć postępowanie wydając decyzję pozbawioną wytkniętych i uwzględnionych przez Sąd uchybień proceduralnych .

Skarżąca wskazała, że sądy powszechne uchyliły Decyzję Wykonawczą 2008 z przyczyn formalnych - z powodu nieprzeprowadzenia procedur konsultacji i konsolidacji - co spowodowało konieczność uchylenia Decyzji Bilateralnych (w konsekwencji, również z powodów formalnych). Skarżąca przywołała stanowisko Sądu Najwyższego, zawarte w postanowieniach z 28 marca 2015 r. sygn. akt: III SK 37/14 i z 7 marca 2018 r. sygn. akt: III SK 26/17 oraz z 22 maja 2019 r. sygn. akt: I NSK 71/18, wskazujące na obowiązek wydania nowych decyzji przez organ, w miejsce uchylonych przez sądy powszechne. W przeciwnym razie, meritum sprawy nie zostanie rozpoznane, co doprowadzi do naruszenia art. 4 Dyrektywy. Skarżąca przywołała następnie art. 4 ww. Dyrektywy Unii Europejskiej, zgodnie z którym odwołanie od decyzji regulatora z zakresu rynku telekomunikacyjnego (tu: Organu) musi być efektywne i zapewniać ostateczne rozstrzygnięcie sporu. Należy przy tym zapewnić "by meritum każdej sprawy zostało właściwie rozpoznane" . Artykuł 4 Dyrektywy gwarantuje każdemu operatorowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (zakończenia) jego sprawy. Podniosła, iz Dyrektywa ma bezpośredni skutek na gruncie prawa polskiego.

Reasumując swoje stanowisko Skarżąca podniosła, że Prezes UKE bezzasadnie odmówił wydania decyzji pomimo, że miał taki obowiązek, a także mógł (powinien) decyzje te wydać z urzędu. Po drugie, spełniły się formalne przesłanki wniesienia skargi z art. 37 k.p.a. Prezes UKE mógł i powinien był wydać stosowne decyzje rozwiązujące spór [...] i [...] z urzędu. Brak stosownego działania ze strony Prezesa UKE stanowi według Skarżącej naruszenie przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Skarżąca końcowo podała, iż w rozpoznawanej sprawie została również spełniona przesłanka wyczerpania drogi administracyjnej, wyczerpany bowiem został środek przewidziany w art. 37 k.p.a. przed wniesieniem skargi - ponaglenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w związku z jego bezczynnością dnia 19 maja 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie w całości z uwagi na jej bezzasadność.

Z ostrożności procesowej wniósł o orzeczenie, że rzekoma bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w przypadku uwzględnienia skargi przez Sąd i zobowiązania Prezesa UKE do ponownego wydania rozstrzygnięcia, wniósł o uwzględnienie faktu, iż w postępowaniu niezbędne będzie przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego, a po jego zakończeniu postępowania konsolidacyjnego polegającego na udostępnieniu projektu rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem Komisji Europejskiej, BEREC i pozostałym krajowym organom regulacyjny (KOR), które mogą zgłosić swoje opinie wciągu miesiąca, co winno być uwzględnione przy ewentualnym określaniu terminu rozpoznania sprawy.

Na wstępie poddał w wątpliwość dopuszczalność wniesienia skargi na rzekomą bezczynność organu w ponownym rozpoznaniu sprawy po prawomocnym uchyleniu decyzji organu regulacyjnego przez Sąd powszechny. W przypadku gdyby uznać, iż prawomocne uchylenie decyzji definitywnie kończy postępowanie administracyjne, należy przyjąć, iż nie toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne, co z kolei prowadzi do wniosku, iż w takim przypadku skarga jest niedopuszczalna. Z treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa w zw. z art. 3 § 3 ppsa wynika, iż skarga na bezczynność lub przewlekłość przysługuje tylko w określonych kategoriach spraw. Jeżeli zatem postępowanie administracyjne w tych kategoriach spraw nie toczy się, to istnieją podstawy do odrzucenia skargi. Tak samo dzieje się, gdy sprawa administracyjna została już prawomocnie zakończona, a strona bezzasadnie twierdzi, że jest inaczej. Jeżeli bowiem nie toczy się postępowanie administracyjne określone w wyżej powołanych przepisach to oczywistym jest, iż nie jest dopuszczalna droga sądowa przed sądem administracyjnym.

Nadto według organu, zawarte w skardze określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego jest tak bardzo ogólne, że może być uznane za brak formalny skargi.

Ustosunkowując się merytorycznie do zawartych w skardze zarzutów, organ podniósł, iż postępowania, na które wskazuje Skarżąca w skardze dotyczyły określenia stawki MTR w sieci [...] w wysokości 16,77 gr/min. w odniesieniu do okresu pomiędzy dniem 1 lipca 2009 r. a 30 czerwca 2011 r., co do których to kwestii miałyby zostać wydana decyzja bilateralna między [...] oraz [...] oraz decyzja wykonawcza MTR dla [...] zostały zakończone, tj.:

1) w postępowaniu nr [...] w dniu [...] października 2008 r. Prezes UKE wydał w stosunku do [...] decyzję nr [...] (dalej "decyzja wykonawcza MTR"), w której nałożył na [...] sp. z o.o. (aktualnie [...]) obowiązek dostosowania wysokości opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego do poziomu 16,77 gr/min. od dnia 1 lipca 2009 r.,

2) w postępowaniu nr [...] w dniu [...] stycznia 2009 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] (dalej "decyzja bilateralna tymczasowa"), w której określił stawkę MTR w wysokości 21,62 gr/min. do 30 czerwca 2009 r. oraz w wysokości 16,77 gr/min. od 1 lipca 2009 r.,

3) w postępowaniu nr [...] w dniu [...] czerwca 2009 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...], w której określił stawkę MTR w wysokości 16,77 gr/min. od 1 lipca 2009 r. (dalej "decyzja bilateralna stała").

Według Prezesa UKE, w związku z zakończeniem ww. postępowań administracyjnych przez wydanie ww. decyzji nie można twierdzić, że w tych sprawach zachodzi stan bezczynności Prezesa UKE (niezałatwienia przez niego sprawy w terminie), który z istoty swej może odnosić się tyko do postępowań niezakończonych, z czym nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Organ zanegował stanowisko Skarżącej, zgodnie z którym prawomocne uchylenie decyzji Prezesa UKE przez sąd powszechny rozpoznający odwołanie od niej nie kończy postępowania w sprawie, zaś spór zaistniały pomiędzy [...] a [...], pomimo upływu czasu, nie został w pełni rozstrzygnięty-tym samym postępowanie winno się toczyć dalej. Jest ono bowiem sprzeczne z treścią orzeczeń sądów powszechnych wydanych w sprawach, które objęte zostały skargą, a mianowicie w wyrokach Sądu [...] w [...]:

a) z dnia [...] listopada 2010 r., [...],

b) z dnia [...] marca 2012 r., [...],

c) z dnia [...] marca 2013 r., [...].

Wskazano w nich bowiem co następuje:

Ad. a) Podstawą uchylenia decyzji wykonawczej MTR był sam fakt nieprzeprowadzenia przed jej wydaniem postępowania konsultacyjnego. Sąd [...] w [...] wydając przedmiotowy wyrok ani w sentencji tego wyroku, ani w uzasadnieniu nie wskazał na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Prezesa UKE. Wynika to z tego, że uchylenie przez sąd powszechny decyzji organu regulacyjnego powoduje zniesienie ustalonych w niej obowiązków na określony podmiot.

Ad. b) Podstawą uchylenia decyzji bilateralnej tymczasowej był fakt uchylenia decyzji wykonawczej MTR. Również i w tym orzeczeniu Sąd nie wskazywał na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Prezesa UKE po uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wręcz przeciwnie, zwrócił uwagę, że: "W doktrynie prezentowany jest pogląd (patrz Komentarz do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pod red. Prof. UW dr hab. Tadeusza Skocznego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, str. 1828), mogący przez analogię mieć zastosowanie do kwestii związanych z uchyleniem decyzji Prezesa UKE, że Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest władny wydać wyrok, w którym może decyzję Prezesa organu regulacyjnego uchylić w całości w drodze orzeczenia kasatoryjnego przede wszystkim wówczas, gdy jej wydanie nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa materialnego, jak również wtedy, gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub została ona skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Są to więc, w istocie rzeczy identyczne przesłanki, jakie dają podstawę nie do uchylenia decyzji, ale do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 k.p.a., który stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność, między innymi decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że decyzja zaskarżona nie była decyzją ostateczną, a jej funkcjonowanie w obrocie prawnym wynikało z nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Podnieść również należy, że Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie ma, w świetle przepisów k.p.c. możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast uchylenie decyzji w postępowaniu przed tym sądem nie powoduje przekazania sprawy Prezesowi UKE do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2005 r., III SZP 2/05 (OSNP 2006, nr 19-20, poz. 312) podkreślił, że: "przepisy Kodeksu postępowania cywilnego w ogóle nie przewidują możliwości uchylenia decyzji organu regulacyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym. Uchylenie decyzji oznacza jej definitywne wyeliminowanie z obrotu prawnego jako dotkniętej istotnymi wadami, uniemożliwiającymi pozostawienie jej w tym obrocie. Nie jest to zatem uchylenie decyzji w celu przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym, ale swoistego rodzaju zmiana stanu prawnego polegająca na ostatecznym wyeliminowaniu tej decyzji. Po wyroku sądu antymonopolowego uchylającym zaskarżoną decyzję nie może być kontynuowane postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, może natomiast zostać wszczęte od początku nowe postępowanie administracyjne".

Wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie ma w stosunku do decyzji administracyjnych charakteru orzeczenia kasatoryjnego. Dlatego też uznać należy, że prawomocne uchylenie decyzji MTR 2008 z powodu braku przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego wywiera skutek ex tunc. Wobec tego każda kolejna decyzja wydana "w oparciu" o tę uchyloną decyzję, nawet jeśli data jej podjęcia wyprzedza orzeczenie sądu uchylające decyzję "MTR 2008", musi być uznana za decyzję podjętą bez podstawy prawnej, a zatem podlegającej jedynemu przewidzianemu przez przepisy prawa procesowego rozstrzygnięciu - uchyleniu.".

Ad. c) Również i w przypadku tego orzeczenia powodem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji bilateralnej stałej było uchylenie decyzji wykonawczej MTR. Wydając ten wyrok Sąd [...] w [...] wskazał co następuje:

"Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie w odrębności rozstrzygnięć wydawanych w ramach dwóch różnych postępowań - administracyjnym i cywilnym oraz braku możliwości stwierdzenia przez sąd powszechny nieważności decyzji administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym rozróżnia się konsekwencje prawne wadliwości decyzji administracyjnych w zależności od ciężaru naruszenia prawa poprzez zastosowanie dwóch sankcji - sankcji wzruszalności i sankcji nieważności. Sankcja wzruszalności przerywa zdolność wywoływania skutków prawnych wywołanych wadliwą decyzją od momentu wejścia do obrotu decyzji uchylającej wadliwą decyzję, czyli na przyszłość (ex nunc) natomiast sankcja nieważności oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję od samego początku (ex tunc). W postępowaniu administracyjnym rozróżnienie pomiędzy uchyleniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności ma miejsce zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Uchylenie decyzji administracyjnej powoduje skutek ex nunc, natomiast stwierdzenie jej nieważności na podstawie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa, powoduje skutek ex tunc. Powoływany w obu apelacjach przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa dotyczy możliwości wznowienia postępowania administracyjnego jedynie w przypadku uchylenia decyzji a nie stwierdzenia jej nieważności. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa (por. uchwała 7 sędziów NSA z 13.11,2012r., IOPS 2/12, LEX nr 1225395).

Nie można wprost porównywać skutków decyzji uchylanych przez sąd powszechny w ramach postępowania z odwołania od decyzji Prezesa UKE przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego z decyzjami uchylanymi w postępowaniu administracyjnym toczącym się według zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z akceptowanym również przez Sąd [...] w tym składzie poglądem, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest uprawniony do wydania wyroku, w którym decyzję Prezesa organu regulacyjnego może uchylić w całości w drodze orzeczenia kasatoryjnego m.in. wtedy, gdy jej wydanie nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa materialnego oraz gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub gdy została ona skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Wskazane przesłanki uchylenia decyzji przez SOKiK są w zasadzie identyczne z tymi, które stanowią podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została m.in. bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. SOKiK, w świetle przepisów procedury cywilnej, nie ma jednak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji a jedynie, jak wcześniej zaznaczono, może ją uchylić. Uchylenie przez SOKiK decyzji administracyjnej nie powoduje przekazania sprawy Prezesowi organu regulacyjnego (w tym przypadku UKE) do ponownego rozpoznania.".

Stanowisko takie jak prezentuje Skarżąca zostało także zakwestionowane w szeregu innych orzeczeń.

Jak wynika z poglądu Sądu Najwyższego zaprezentowanego m.in. w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I CSK 486/16, publ. www.sn.pl i Legalis nr: 1657007), który dotyczył sprawy o zapłatę pozostającej w związku z uchyleniem decyzji podobnej do tych, które są objęte skargą [...]: "Sam przepis art. 479M§ 2 KPC nie przesądza o skutkach uchylania decyzji Prezesa UKE. Wynika z niego, że w razie uchylenia takiej decyzji przez SOKiK następuje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, co kończy sprawę, nie jest natomiast możliwe jej przekazanie do ponownego rozpoznania przez Prezesa UKE". Uchylenie przez SOKiK decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy i ma charakter kasatoryjny. Uchylenie przez SOKiK zaskarżonej decyzji Prezesa UKE o dostępie telekomunikacyjnym może nastąpić wówczas jedynie, gdy zaistnieją przesłanki odpowiadające przesłankom stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określonymi w art. 156 kpa.

Powyższa analiza nakazuje uznać, iż skarżona przewlekłość lub bezczynność Prezesa UKE nie mogła mieć miejsca, bowiem postępowanie w tej sprawie zostało zakończone na etapie sądowym poprzez uchylenie decyzji Prezesa UKE. Strona zawsze może wnieść nowy wniosek o wszczęcie nowego postępowania w tej sprawie, jednakże nie może uznawać, że postępowanie się jeszcze nie zakończyło.

A zatem, zakończenie postępowań administracyjnych, o których mowa w skardze wiąże się z okolicznością, że zostały wydane już przez Prezesa UKE decyzje w tych sprawach. Następnie decyzje te były kontrolowane przez sądy powszechne, które wydały prawomocne wyroku je uchylające. Prezes UKE nie posiada natomiast kompetencji do wydania decyzji w sprawach prawomocnie zakończonych wyrokami sądów powszechnych.

Stanowisko to zostało potwierdzone wyrokiem NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 255/19, który oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożoną przez innego przedsiębiorcę w podobnej sprawie co niniejsza.

NSA wskazał w uzasadnieniu tego wyroku co następuje: "Z literalnego brzmienia art. 47964 KPC nie wynikają kompetencje Prezesa UKE do ponownego rozstrzygania, a zasada legalizmu przemawia przeciwko stosowaniu w rozpoznawanej sprawie - na zasadzie analogii - rozwiązania przewidzianego w przepisach PPSA, zakładającego rozpatrywanie sprawy przez organ administracji po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności weryfikowanej decyzji przez sąd administracyjny. Ponowne rozpatrywanie sprawy na etapie postępowania administracyjnego nie powinno mieć miejsca w sytuacji, gdy sprawa administracyjna została już finalnie merytorycznie rozstrzygnięta [przez uchylenie decyzji] przez sąd powszechny na mocy przepisów proceduralnych szczególnych, którymi w tym wypadku są przepisy KPC".

W ocenie Prezesa UKE ocena dokonana przez NSA w wyroku z dnia 30 maja 2019 r. pozostaje w pełni aktualna także w kontekście skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie. Skarżona przewlekłość lub bezczynność Prezesa UKE nie mogła mieć miejsca, bowiem postępowanie w tej sprawie zostało zakończone na etapie sądowym poprzez uchylenie decyzji Prezesa UKE (por. także wyrok SA z dnia 4 czerwca 2013 r., VI ACa 1423/12, nie publ., postanowienie SN z dnia 8 maja 2014 r., III SK 72/13, nie publ.). W rozstrzygnięciach powyższych wyraźnie wskazano, że uchylenie przez SOKiK decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy i ma charakter kasatoryjny (zob. wyrok SN z dnia 20 września 2011 r., III SK 55/10, nie publ., wyrok SA z dnia 22 lutego 2013 r., VI ACa 929/12, nie publ.). Jak przyjmuje się w judykaturze, uchylenie przez SOKiK zaskarżonej decyzji Prezesa UKE o dostępie telekomunikacyjnym może nastąpić wówczas jedynie, gdy zaistnieją przesłanki odpowiadające przesłankom stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określonymi w art. 156 kpa (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., VI ACa 1319/12, nie publ.).

Podsumowując swoje stanowisko Prezes UKE wskazał, że skoro organ zastosował się do wykładni prezentowanej przez sądy powszechne, to strona nie może skutecznie twierdzić, iż dopuścił się bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa.

Odpowiadając na zarzuty i twierdzenia podniesione w skardze organ wskazał, że w świetle art. 47964k kpc, zgodnie z którym sąd ochrony konkurencji i konsumentów oddala odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia (§ 1), zaś w razie uwzględnienia odwołania, sąd ochrony konkurencji i konsumentów zaskarżoną decyzję albo uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy (§ 2), sąd antymonopolowy, uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa UKE nie ma możliwości przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, jak to się dzieje przy uchyleniu wyroku przez sąd II instancji, czy też przy uchyleniu decyzji administracyjnej. W tym przypadku nie mamy do czynienia ze skutkiem typowego orzeczenia kasacyjnego, które poza tym, że uchyla zaskarżone orzeczenie, to jeszcze dodatkowo przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania.

Przepisy procedury cywilnej różnią się bowiem istotnie od przepisów procedury sądowoadministracyjnej.

W przepisach kpc nie zawarto przepisu analogicznego do brzmienia art. 153 ppsa, który wyraźnie wskazuje, że organ po uchyleniu decyzji w całości lub części ma ponownie rozpoznać sprawę. Przepisy kpc w ogóle nie regulują kwestii zwrotu akt i związania organu administracji oceną prawną i wskazaniami sądu powszechnego. Także przepisy Pt nie regulują tej kwestii w sposób, który mógłby satysfakcjonować stronę. W kpc brak jest wśród przepisów dotyczących postępowań z zakresu regulacji telekomunikacji i poczty - rozwiązań analogicznych do tych, które są w ppsa (art. 141 § 4) i które zobowiązują sąd administracyjny rozpoznający sprawę do zawarcia w uzasadnieniu wyroku - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazań co do dalszego postępowania, w konsekwencji czego organ rozpoznający sprawę ponownie zobligowany jest do zastosowania się do tych wskazówek.

Ponadto, zgodnie z przepisami ppsa, sąd zawsze uzasadnia wyrok z urzędu, gdy uwzględnia skargę i uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji (art. 141 § 1 ppsa), co skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ. W przypadku sądów powszechnych obowiązek uzasadnienia wyroku powstaje zaś jedynie wówczas, gdy strona złoży taki wniosek (art. 328 § 1 kpc). W przypadku zaś wyroków sądu II instancji w sprawach, w których apelację oddalono lub zmieniono zaskarżony wyrok, pisemne uzasadnienie sporządza się tylko wtedy, gdy strona zgłosiła wniosek o doręczenie wyroku z uzasadnieniem. W pozostałych przypadkach sąd uzasadnia z urzędu wyrok oraz postanowienie kończące postępowanie w sprawie (art. 387 § 1 kpc), doręczenie następuje jednak na wniosek strony. Złożenie zaś wniosku o uzasadnienie wyroku, czy jego doręczenie, nie jest, jak wiadomo, obligatoryjne. W świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa może zatem zaistnieć sytuacja, gdy decyzja Prezesa UKE będzie prawomocnie uchylona przez sąd powszechny, ale strony nie będą wiedziały jakie były przyczyny tego uchylenia (żadna ze stron nie stawi się na publikacji wyroku i żadna nie złoży wniosku o jego uzasadnienie). Jeżeli w przepisach prawa brak jest przepisu wyraźnie nakazującego prowadzenie postępowania po uchyleniu decyzji to należy uznać, iż organ nie dopuścił się jakiejkolwiek bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 1999 r., IV SA 2546/98, LEX nr 47920 wskazano, że "stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 Kpa, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą jako wydaną bez podstawy prawnej".

Dodać należy, że jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OSK 788/10, LEX nr 658625) "z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także ogólnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, iż stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego".

Organ przywołał także komentarz do art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego Piotra Marka Przybysza (Wolters Kluwer Polska 2017), zgodnie z którym: "W odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania (por. tezę drugą wyroku NSA z 17 maja 1996 r.. III SA 535/95, "Serwis Podatkowy" 1998, nr 11, s. 71). Nie istnieje domniemanie powinności działania administracji w formie decyzji (zob. np. tezę trzecią wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r, II GSK1365/10, LEX nr 1124037)". W doktrynie wskazuje się także na obowiązek organów administracji wydających decyzje administracyjne stosowania prawa w sposób ścisły, co jest rozumiane jako zakaz stosowania analogii w prawie administracyjnym (op. cit. w zaskarżonym postanowieniu).

Przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości ponownego rozpoznania tego samego wniosku po prawomocnym uchyleniu decyzji administracyjnej. Podobnie jest, jeśli chodzi o wszczęcie przez Prezesa UKE postępowanie w sprawie z urzędu - brak jest podstawy prawnej do ponownego wszczęcia i rozpoznania tej samej sprawy w takim trybie. Organ podkreślił przy tym znaczenie funkcji gwarancyjnej prawa oraz zasady legalizmu, które wyznaczają granicę pomiędzy zakresem uprawnień państwa a sferą praw i wolności jednostki oraz wynikający z tych zasad brak możliwości rozszerzania przez organy administracji swych kompetencji na nieuregulowane wprost obszary. Wydawanie takich decyzji (bez wyraźnej podstawy prawnej) mogłoby nadto, w ocenie organu, prowadzić do naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej ustanowionej w art. 16 oraz 25 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (KPP).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarżąca domagała się stwierdzenia bezczynności Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wydania:

i) decyzji bilateralnej zastępującej postanowienia umowy o połączeniu sieci zawartej w dniu [...] lipca 2006 r. pomiędzy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("[...] ") a [...] S.A., potwierdzającej obowiązek stosowania przez [...] (w relacjach z [...]) stawki MTR w wysokości 16,77 gr./min. w okresie od 1 lipca 2009 roku do dnia 30 czerwca 2011 roku, po którym to dniu pomiędzy [...] sp. z o.o. a [...] S.A. zaczęła obowiązywać stawka MTR należna na rzecz [...] S.A. za zakańczanie połączeń w jej sieci w wysokości 15,20 gr./min wprowadzona do umowy z dnia 20 lipca 2006 roku aneksem nr 11 z dnia 29 lipca 2011 roku;

ii) decyzji wykonawczej MTR nakładającej na [...] obowiązek stosowania w swojej sieci stawki za usługę zakańczania połączeń (MTR) w wysokości 16,77 gr./min w okresie od 1 lipca 2009 roku do dnia 9 grudnia 2009 roku, kiedy to została wydana prawomocna decyzja wykonawcza MTR ustalająca stawkę MTR na poziomie 16,77 gr./min.

Postępowania, na które wskazuje Skarżąca, dotyczyły określenia stawki MTR w sieci [...] w wysokości 16,77 gr/min. w odniesieniu do okresu pomiędzy dniem 1 lipca 2009 r. a 30 czerwca 2011 r., co do których to kwestii miałyby zostać wydana decyzja bilateralna między [...] oraz [...] oraz decyzja wykonawcza MTR dla [...] zostały zakończone, tj.:

1) w postępowaniu nr [...] w dniu [...] października 2008 r. Prezes UKE wydał w stosunku do [...] decyzję nr [...] (dalej "decyzja wykonawcza MTR"), w której nałożył na [...] sp. z o.o. (aktualnie T-Mobile) obowiązek dostosowania wysokości opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego do poziomu 16,77 gr/min. od dnia 1 lipca 2009 r.,

2) w postępowaniu nr [...] w dniu [...] stycznia 2009 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] (dalej "decyzja bilateralna tymczasowa"), w której określił stawkę MTR w wysokości 21,62 gr/min. do 30 czerwca 2009 r. oraz w wysokości 16,77 gr/min. od 1 lipca 2009 r.,

3) w postępowaniu nr [...] w dniu [...] czerwca 2009 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...], w której określił stawkę MTR w wysokości 16,77 gr/min. od 1 lipca 2009 r. (dalej "decyzja bilateralna stała").

Bezspornym jest w sprawie, iż (vide - treść skargi oraz treść odpowiedzi na skargę) w sprawie zapadły następujące wyroki Sądu [...] w [...], oddalające apelacje od wyroków Sądu [...] w [...] - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, uchylające ww. decyzje Prezesa UKE, a mianowicie::

a) z dnia [...] listopada 2010 r., [...],

b) z dnia [...] marca 2012 r., [...],

c) z dnia [...] marca 2013 r., [...].

Podstawą uchylenia decyzji wykonawczej MTR był fakt nieprzeprowadzenia przed jej wydaniem postępowania konsultacyjnego. Uchylenie zaś decyzji bilateralnej tymczasowej było natomiast konsekwencją uchylenia decyzji wykonawczej MTR.

Zdaniem Sądu, przy ocenie charakteru prawnego wyroków sądu powszechnego (Sądu Apelacyjnego w Warszawie) należało podzielić utrwalone stanowisko Sądu Najwyższego oraz doktryny prawa, a w szczególności oprzeć się na opartym na analogicznym stanie faktycznym oraz prawnym, jak w sprawie niniejszej, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 255/19. Wychodząc więc od wywodów NSA należy jednoznacznie stwierdzić, iż skutkiem prawnym wyroku sądu antymonopolowego, uchylającego zaskarżoną decyzję Prezesa UKE jest - niezależnie od przyczyny uchylenia - definitywne zakończenie postępowania w konkretnej sprawie indywidualnej przed Prezesem UKE. NSA w ww. wyroku przychylił się do stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w wyroku z 26 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I CSK 486/16, publ. www.sn.pl i Legalis nr 1657007), który dotyczył sprawy o zapłatę pozostającej w ścisłym związku z uchyleniem decyzji wydanej w postępowaniu o dostępie telekomunikacyjnym (nr sprawy [...]). W tym orzeczeniu Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że: "Sam przepis art. 47964§ 2 k.p.c. nie przesądza o skutkach uchylania decyzji Prezesa UKE. Wynika z niego, że w razie uchylenia takiej decyzji przez SOKiK następuje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, co kończy sprawę, nie jest natomiast możliwe jej przekazanie do ponownego rozpoznania przez Prezesa UKE". Uchylenie przez SOKiK decyzji administracyjnej Prezesa UKE o dostępie telekomunikacyjnym jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy i ma charakter kasatoryjny. Wydając wyrok o takiej treści, sąd udziela ochrony prawnej podmiotowi wnoszącemu odwołanie od decyzji organu regulacyjnego. W interesie odwołującego było usunięcie przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego, gdyż w postępowaniu przed Prezesem UKE nie wszczęto postępowania konsolidacyjnego, które było konieczne przed wydaniem decyzji w sprawie dotyczącej zmiany umowy o połączeniu sieci. Skutkiem uchylenia decyzji Prezesa UKE było zniesienie ustalonego niej rozkładu wzajemnych praw i obowiązków zainteresowanych stron,

W świetle treści art. 47964 § 2 k.p.c. sąd antymonopolowy, uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa UKE, nie ma możliwości przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, jak to się dzieje przy uchyleniu wyroku przez sąd II instancji, czy też przy uchyleniu decyzji administracyjnej. W tym przypadku nie mamy do czynienia ze skutkiem typowego orzeczenia kasacyjnego, które poza tym, że uchyla zaskarżone orzeczenie, to jeszcze dodatkowo przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA w omawianym wyroku podkreślił, że nie można wprost powoływać skutków decyzji uchylanych przez sąd powszechny w ramach postępowania z odwołania od decyzji Prezesa UKE, toczącego się według reguł wynikających z postępowania cywilnego i decyzji, które są uchylane w postępowaniu administracyjnym, toczących się według przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ugruntowanym orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UKE o dostępie telekomunikacyjnym może nastąpić jedynie wówczas, gdy zaistnieją przesłanki odpowiadające przesłankom stwierdzenia nieważności decyzji określonymi w art. 156 k.p.a.(por. wyroki Sądu [...] w [...] z: [...] lutego 2013 r., [...], [...] kwietnia 2013 r., [...]).

Należy więc przyjąć, że wyrok prawomocnie uchylający taką decyzję ma skutek ex tunc, tj. z mocą wsteczną, gdyż eliminuje z obrotu prawnego decyzję i jednocześnie przesądza, że była wadliwa z powodu sprzeczności z prawem od początku jej istnienia. Przyjęcie takiego poglądu spełnia też wymogi skutecznej ochrony sądowej z art. 47 karty Praw Podstawowych i art. 4 dyrektywy ramowej 2002/21 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawach, w których organ administracyjny wybiórczo zmienia treść cywilnoprawnej umowy między przedsiębiorcami udostępniającymi sieci (por. wyrok TSUE z 13 października 2016 r., C-231/15, ZOTSiS 2016/10/1-769, LEX nr 2122121). Zauważyć należy, że sądowa kontrola decyzji regulacyjnej Prezesa UKE, zastępującej postanowienia umowy łączącej przedsiębiorców, które wywołują określone skutki majątkowe dokonywana jest już po zastąpieniu postanowień umowy łączącej przedsiębiorców postanowieniami o treści wynikającej decyzji i po wywołaniu przez nią określonych skutków majątkowych. Aby kontrola ta była skuteczna, konieczne jest przyjęcie założenia, zgodnie z którym modyfikacja treści decyzji organu przez sąd zmienia treść stosunku cywilnoprawnego łączącego przedsiębiorców telekomunikacyjnych w całym okresie, w którym ich prawa i obowiązki stron urnowy zostały ukształtowane przez decyzję Prezesa UKE, która następnie została zmodyfikowana przez sąd (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I CSK 486/16 ).

Należało zatem przyjąć, że prawomocne wyroki sądu powszechnego uchylające zaskarżoną decyzję Prezesa UKE zakończyły pod względem formalnym i merytorycznym postępowanie administracyjne w sprawie.

W konsekwencji powyższego ustalenia skarga podlegała odrzuceniu z przyczyn, o których mowa w Uchwale (7) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. w sprawie II OPS 5/19.

W tym miejscu zaznaczenia wymaga, iż z art. 269 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a.") wynika moc ogólnie wiążąca uchwał powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (vide - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r. II GSK 1419/19).

Jak wynika z ww. Uchwały, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sytuacja, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, odpowiada dyspozycji przewidzianej w Uchwale - w dacie wniesienia skargi na bezczynność sprawa, której dotyczyły zarzuty Skarżącej, została już ostatecznie (i prawomocnie) zakończona wyżej wskazanymi wyrokami sądów powszechnych.

Z uwagi na powyższe, skoro według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w ww. uchwale, fakt zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi, w zakresie rozstrzygnięcia żądanego przez Skarżącą, Sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.