Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 97/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3a, art. 40 ust. 12 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi "T" S.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 5.499,00 (pięć tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] p.o. Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Z. nałożył na "B" S.A. w T. karę pieniężną w wysokości 94.080,00 zł za zajęcie 134,4 m2 pasa drogowego jezdni drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) w Z. w dniach od [...] r. [...] r. (14 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzja ta wydana została w oparciu o przepis art. 19 ust. 3 pkt 3, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1a, art. 40 ust. 5, ust. 12 pkt 3 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Powiatu w Z. z dnia [...] r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie oględzin, dokonanych w dniu [...] r. przez pracownika zarządu dróg ustalono, że nie została odtworzona nawierzchnia asfaltowa na odcinku zajmowanym przez "B" S.A., która wykonywała roboty związane z budową kanalizacji sanitarnej na tym odcinku drogi w oparciu o decyzję z dnia [...] r. nr [...] zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej. Znalazło to potwierdzenie zarówno w treści notatki sporządzonej przez pracownika zarządu dróg, jak i w dokumentacji fotograficznej. W związku tym wszczęte zostało postępowanie administracyjne, o czym strona została zawiadomiona. W dniu [...] r. "B" S.A. dostarczyła pismo zawierające prośbę o przedłużenie terminu złożenia wyjaśnień do dnia 3 lutego 2011 r., wyjaśnienia te nie zostały jednakże złożone. Organ ustalił, że pomiędzy datą przeprowadzonej kontroli, tj. [...] r. a dniem [...] r. "B" S.A. zajmowała pas drogi publicznej o pow. 134,4 m2 bez zezwolenia. Stąd też, w oparciu o powołane wyżej przepisy, orzeczono o nałożeniu kary. Wysokość tej kary ustalono jako iloczyn powierzchni zajętego pasa drogi (134 m2), ilość dni, w trakcie których pas drogowy był zajęty (14), stawkę opłaty wskazaną w uchwale (5 zł) oraz dziesięciokrotność tej kwoty - jako sankcję za zajęcie bez zezwolenia.

W odwołaniu od tej decyzji "B" S.A. zarzuciła organowi, że swoje rozstrzygnięcie skierował do podmiotu niebędącego stroną postępowania, czym naruszył art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 81, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zgromadzonego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 3 i art. 40 ust. 13 ustawy o drogach publicznych poprzez ich bezpodstawne zastosowanie, a także art. 40 ust. 1 tej ustawy poprzez niezastosowanie tego przepisu. W ocenie odwołującej się Spółka nie zajmowała wskazanego w decyzji odcinka drogi, a wobec tego nie może być adresatem obowiązków wynikających z zakwestionowanej decyzji. Pomimo faktu, że odwołująca się uczestniczy w realizacji zamówienia publicznego, którym jest budowa kanalizacji sanitarnej w L., prace przy tym projekcie były wykonywane wespół z podmiotem realizującym cała inwestycję "A" S.A. z siedzibą w S. Jeśli więc rzeczywiście zachodzą podstawy faktyczne i prawne do naliczenia kary pieniężnej, to zdaniem odwołującej się, decyzja w tym przedmiocie powinna być skierowana do innego adresata. Niezależnie od powyższego odwołująca się Spółka wskazała, że warunki zawarte w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego były niezgodne z treścią zobowiązań kontraktowych wykonawcy - konsorcjum, które tworzą: "B" S.A. w T., "A" S.A. i "C" Sp. z o.o. względem inwestora – D" w Z. Stąd też po wykonaniu kanalizacji sanitarnej trwały konsultacje dotyczące ewentualnej zmiany warunków odtworzenia nawierzchni, co z kolei spowodowało powstrzymanie się na pewien czas od prac związanych z zakończeniem inwestycji. Odwołująca się Spółka zakwestionowała również zasadność odwoływania się przez organ do treści decyzji dnia [...] r. nr [...], wskazując, że rozstrzygnięcie to również obarczone jest wadą powodującą jej nieważność. Wynikające z tej decyzji warunki zobowiązywały nie do odtworzenia, ale do podniesienia standardu drogi. To z kolei oznacza, że zajmując pas drogowy miała być dokonana przebudowa, remont i modernizacja drogi. Stąd też wstrzymano się z odtworzeniem nawierzchni do czasu wyjaśnienia sytuacji prawnej.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że za bezzasadne uznane zostały zarzuty proceduralne – zwłaszcza te dotyczące pozbawienia strony uprawnienia do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, albowiem organ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień w siedzibie organu, a strona zareagowała na to wezwanie zwracając się o przedłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy do dnia 3 lutego 2011 r. Do tego dnia nie udzielono żadnych wyjaśnień. Pozostałe zarzuty mają, zdaniem organu odwoławczego, jedynie charakter "blankietowy", ponieważ nie zawierają żadnych konkretnych zarzutów względem działania organu pierwszej instancji. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z treści decyzji z dnia [...] r. nie wynika wprost obowiązek odtworzenia całej szerokości pasa ruchu. Decyzja ta uzależnia bowiem zakres prac odtworzeniowych od stanu, w jakim będzie znajdowała się droga już po przeprowadzeniu robót w pasie drogi publicznej. Zwrócił również uwagę, że powyższe kwestie nie mają zasadniczego znaczenia dla oceny działania organu pierwszej instancji, skoro do ustalenia wymiaru kary przyjęto powierzchnię, na której asfalt nie został w ogóle odtworzony. Organ powołał się w tym miejscu na treść art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który nie precyzuje, na czyją rzecz może być wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Oznacza to, że adresatem takiej decyzji może być zarówno inwestor, jak i wykonawca robót. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że to "B" S.A. był podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie kanalizacji w pasie drogi publicznej, to Prezes "B" przyjął odpowiedzialność za realizację prac na zlecenie inwestora – "D" w Z., to wreszcie "B" S.A. wystąpiła o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Z tego też względu za zasadne uznano stanowisko organu pierwszej instancji, który jako podmiot zobowiązany do uiszczenia kary za zajęcie pasa drogowego wskazał właśnie "B" S.A. Zdaniem Kolegium nie mają w tej kwestii znaczenia ustalenia umowy zawartej pomiędzy członkami konsorcjum powołanego dla realizacji zadania.

Na wspomnianą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła "B" S.A. w T. Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 39 ust. 3a pkt 3, art. 40 ust. 1, ust. 12 pkt 3, ust. 14a oraz ust. 15 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja obarczona jest wadą powodująca jej nieważność, ponieważ zachodzą okoliczności wskazane w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzje organów obu instancji są nieważne, albowiem karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego obciążony został podmiot, który nie powinien być adresatem tych rozstrzygnięć. Skarżąca była bowiem jedynie wykonawcą inwestycji realizowanej wespół z podmiotem wykonującym całą inwestycję, tj. "A" S.A. w S. W toku postępowania administracyjnego ujawniono również, że faktycznym wykonawcą robót na spornym odcinku drogi był P. P. prowadzący przedsiębiorstwo pod nazwą [...]. Skarżąca Spółka podkreśliła, że w istocie występowała jako pełnomocnik inwestora, którym był "D" w Z. Na poparcie tej tezy przywołano treść art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych wskazując, że przepis ten odwołuje się do pojęcia inwestora, którym skarżąca niewątpliwie nie jest. W skardze zakwestionowano również ustalenia organów dotyczące zakresu robót, do wykonania których spółka była zobowiązana. Warunki wskazane w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego były bowiem sprzeczne z treścią kontraktów zawartych pomiędzy wykonawcą (konsorcjum przedsiębiorstw: "B" S.A., "A" S.A. oraz "C" Sp. z o.o.), a inwestorem ("D" w Z.). W związku z tym wykonawca, którym faktycznie był "A" S.A. wstrzymywał się z odtworzeniem nawierzchni ul. [...] po wykonaniu kanalizacji wyłącznie ze względu na konieczność wyjaśnienia sytuacji prawnej. Dodatkowo skarżąca podniosła, że warunki odtworzenia nawierzchni, określone w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, są niezgodne z treścią art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że wykonawca zajmujący pas drogowy jest zobowiązany przywrócić pas drogowy do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Tymczasem treść decyzji z dnia [...] r. wykracza poza dyspozycję ustawową, skoro nakłada obowiązek wykonania korytowania, sporządzenia 0,5 m podbudowy, warstwy bitumicznej wiążącej oraz ścieralnej. W istocie więc, w ocenie "B" S.A., zaskarżona decyzja nakłada obowiązek nie tyle odtworzenia drogi, co jej gruntownego remontu. Zarazem, wbrew ocenie organów prowadzących postępowanie administracyjne, roboty związane z odtworzeniem pasa drogowego po zainstalowaniu kanalizacji sanitarnej zostały przeprowadzone, a niewykonano jedynie nawierzchni asfaltowej ze względu na wskazane wyżej wątpliwości dotyczące zakresu przeprowadzania prac.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie wskazując, że skarga zawiera w znacznej części zarzuty tożsame z tymi, które zawarto w odwołaniu. W ocenie organu nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że w rozpoznawanej sprawie to "B" S.A. jest wykonawcą robót przy ul. [...], niezależnie od tego, że P. P. był jedynie ich podwykonawcą, a "A" S.A. członkiem konsorcjum realizującego zlecenie na wykonanie tych robót. Kolegium zwróciło również uwagę na nieścisłości i przekłamania jakich dopuścił się pełnomocnik skarżącej cytując zaskarżone rozstrzygnięcie, co w konsekwencji może prowadzić do wniosku, że strona mając świadomość, że decyzja zezwalająca na zajęcia pasa drogowego była błędna, skorzystała z uprawnień przyznanych tą decyzją, a następnie kwestionuje jej prawidłowość.

W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2011 r. uczestnik postępowania "A" S.A. przychylił się do stanowiska prezentowanego w skardze i wniósł o jej uwzględnienie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. Uczestnik wyjaśnił, ze nie występował do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż nie dysponował upoważnieniem udzielonym przez inwestora, a ponadto nie zajmował pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, natomiast pas ten faktycznie zajmował P. P. działający pod firmą [...].

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej "B" S.A. uzupełnił argumentację zawartą w skardze wskazując, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie dokonano faktycznego (fizycznego) zajęcia pasa drogowego, a wykonawca prac jedynie formalnie przedłużał "zajętość pasa" nie mogąc go odtworzyć z przyczyn opisanych w skardze. W konsekwencji, w ocenie strony skarżącej, nie zachodziły podstawy do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego ponieważ fakt jego zajęcia, rozumiany w opisany wyżej sposób nie zaistniał. Z tego też względu brak było podstaw do zastosowania art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. We wspomnianym piśmie wskazano również, że brak jest podstaw do uznania Spółki za stronę postępowania administracyjnego, albowiem nie można przypisać jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 39 ust.3 lit. a ustawy o drogach publicznych w decyzji dotyczącej umieszczenia obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa się m.in. rodzaj inwestycji sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że zobowiązany jest uzyskać m.in. zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie inwestorem jest "D" w Z. Zdaniem skarżącej tylko ten podmiot może być ewentualnym adresatem decyzji o zajęciu pasa drogowego oraz ewentualnego rozstrzygnięcia w sprawie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko, akcentując zarazem społeczny aspekt rozpatrywanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie do odparcia okazał się zawarty w niej zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie istota powstałego między stronami sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, kto jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, prowadzonego na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy do doszło do zajęcia pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w decyzji o zezwoleniu zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu rozstrzygające znaczenie ma to, kto wystąpił do zarządcy drogi z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i komu udzielone zostało takie zezwolenie. Z kolei skarżąca Spółka, kwestionując w toku całego postępowania o wymierzenie kary pieniężnej swój status jako strony, ostatecznie przyjmuje, że w takiej sytuacji stroną winien być inwestor.

Odnosząc się do tego zagadnienia w punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że niejednokrotnie ustawy zawierają uregulowania szczególne dotyczące strony postępowania, wprost określające, kto jest stroną danego postępowania. Przykładowo można wskazać na przepisy art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3 i art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), czy też art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W takiej sytuacji unormowania te, definiujące stronę postępowania na użytek konkretnego postępowania, wyłączają stosowanie kodeksowej regulacji (art. 28 K.p.a.). Ustawa o drogach publicznych nie zawiera wprost takiego szczególnego unormowania, jednakże w przepisie art. 39 ust. 3a, na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca Spółka, ustawodawca wskazał, że decyzja o zezwoleniu na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego winna zawierać m.in. pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania – oprócz stosownych pozwoleń i uzgodnień – także zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Regulacja ta przemawia za tym, że to inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia. W sytuacji zaś, gdy uzyskał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a następnie przekroczył termin zajęcia lub zajął powierzchnię pasa większą niż określona w zezwoleniu – to inwestor jako podmiot mający własny interes prawny do prowadzenia robót w pasie drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego winien być adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Wykonawca takich robót nie realizuje bowiem robót we własnym imieniu i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora, stąd nie posiada w takim postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zupełnie oddzielną kwestią jest, do czego wypadnie jeszcze powrócić, czy inwestor w relacjach z organem administracyjnym występuje osobiście czy też reprezentowany jest przez inną osobę.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że stroną postępowania w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, on jest bowiem podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracyjnym (orzecznictwo dotyczy głównie reklam - por. w szczególności wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08 - Lex nr 518207). Dopuszcza się odpowiedzialność innego podmiotu, o ile jednak inna osoba dokona zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu (por. wyroki NSA z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 832/08 – Lex nr 529876 i z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10 – nie publ. oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10 - Lex nr 674120). Również w literaturze przedmiotu ten problem został dostrzeżony i wyrażono zapatrywanie, że to inwestor w takiej sytuacji powinien ponieść konsekwencje niezgodnego z przepisami zajęcia pasa drogowego (por. K. Sobieralski: Strona postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego - Nowe Zeszyty Samorządowe 2009 r. nr 4, str. 12 i nast.).

Tych okoliczności nie miały dostatecznie w polu widzenia orzekające w sprawie organy administracyjne, co już tylko z tego powodu, mając na względzie treść podjętego rozstrzygnięcia, powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organy na dodatek przyjęły, w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy, że to skarżąca Spółka jest podmiotem, który wystąpił do zarządcy drogi o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uzyskał takie zezwolenie, stąd winna ponieść konsekwencje za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu i o powierzchni większej niż określona w decyzji zarządcy drogi. Jednakże zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do wysnucia tak jednoznacznego i kategorycznego wniosku.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarżąca Spółka była jednym z wykonawców budowy sieci kanalizacji w Gminie L. (działając obok "A" S.A. i "C" Sp. z o.o. w ramach konsorcjum powołanego w tym celu), wynika to z umowy o wykonanie robót z dnia [...] r. Okoliczność, że umowę z inwestorem ("D" w Z.) ze strony wykonawców, którzy utworzyli konsorcjum, podpisał Prezes Zarządu "B" S.A. nie oznacza, że tylko skarżącą Spółkę należało traktować jako wykonawcę (w treści umowy wyraźnie wskazano, że Prezes Zarządu reprezentuje konsorcjum trzech podmiotów, którzy oznaczeni zostali jako wykonawcy). W ramach konsorcjum jeden z jego uczestników został wybrany na lidera konsorcjum, w niniejszej sprawie była nim "B" S.A. w T., ponosząc odpowiedzialność za kierowanie i kontrolowanie wykonywania kontraktu oraz reprezentowanie konsorcjum w sprawach związanych z jego wykonywaniem. Dla wyniku postępowania nie ma znaczenia treść dalszej umowy realizacyjnej z dnia [...] r. pomiędzy "B" S.A. i "A" S.A. oraz umowy o podwykonanie zadania przy ulicy [...] z dnia [...] r. pomiędzy "A" S.A. a P. P. prowadzącym firmę pod nazwą [...]. Zresztą na te wszystkie okoliczności wskazano we wniosku z dnia 9 lipca 2010 r. skierowanym do zarządcy drogi o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego: w celu prowadzenia robót budowlanych i umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury. Z samego tylko faktu, że wniosek podpisał przedstawiciel skarżącej Spółki nie można więc wyprowadzać twierdzeń, że tylko skarżąca Spółka była podmiotem wnioskującym o udzielenie zezwolenia.

Organy przeszły do porządku nad tym, że na podstawie tego wniosku wydane zostały w dniu [...] r. dwie decyzje (nr [...] oraz nr [...]). W pierwszej z nich udzielono zgody "D" w Z. na umieszczenie w pasie drogi powiatowej nr [...] kanalizacji sanitarnej z przyłączami, w drugiej zaś udzielono "B" S.A. w T. zgodę również na umieszczenie w pasie drogi tych urządzeń oraz na zajęcie pasa celem prowadzenie robót budowlanych. W obydwu decyzjach zaznaczono, że zezwolenie wydano "po rozpatrzeniu wniosku Wykonawcy z upoważnienia Inwestora z dnia [...] r." To zagadnienie zostało przemilczane przez organy. Zauważyć więc trzeba, że z treści klauzuli 4.1(i) do umowy z dnia [...] r. wynika, że to na wykonawcy ciąży obowiązek uzyskania dodatkowych uzgodnień i pozwoleń, własnym staraniem i na własny koszt. Fakt ten znajduje zresztą potwierdzenie w treści dokumentu określonego jako "pełnomocnictwo" datowanego na dzień 17 listopada 2008 r., z którego wynika, że "D" w Żywcu udziela pełnomocnictwa "B" S.A. w T. do złożenia w imieniu Związku wniosku do Powiatowego Zarządu Dróg w Z. dotyczącego zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym i umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami w ramach realizowanego kontraktu "Budowa sieci kanalizacyjnej w Gminie L.". Jedynie na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że na gruncie procedury administracyjnej tego rodzaju pełnomocnictwo nie było dopuszczalne (vide art. 33 § 1 K.p.a.). Niezależnie jednak od tego można było i należało przyjąć, że lider konsorcjum "B" S.A. występuje o udzielenie stosownych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie w imieniu własnym, lecz z upoważnienia inwestora i na jego rzecz.

W konsekwencji uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia administracyjnego nie tworzyło dla tego podmiotu interesu prawnego, zezwolenie to uzyskiwał bowiem w istocie "D" w Z. Zagadnienie jurydycznej poprawności wspomnianych decyzji nie może być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, nie zachodzi nawet taka potrzeba. W świetle poczynionych uwag również nie ma decydującego znaczenia dla ustalenia, kto jest sprawcą niezgodnego z przepisami zajęcia pasa drogowego, fakt że to skarżąca Spółka uczestniczyła w przejęciu pasa drogi powiatowej. Również w podpisanym przez przedstawiciela tej Spółki protokole z dnia [...] r. wskazano, że inwestorem jest "D" w Z.

Jednocześnie, odnosząc się do pozostałych zawartych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że nie są one uzasadnione. Chybione są twierdzenia kwestionujące zasadność wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ze względu na zbyt szeroki, zdaniem skarżącej Spółki, zakres obowiązków nałożonych na nią decyzją o zezwoleniu na zajęcie tego pasa. W tym względzie podzielić należy stanowisko Kolegium, które zwróciło uwagę na to, że strona miała możliwość poddania treści tej decyzji weryfikacji we właściwym postępowaniu i w jego ramach zakwestionowania zakresu prac, które winny być przeprowadzone już po umieszczeniu w pasie drogowym urządzeń kanalizacji sanitarnej. W tym kontekście zasadne jest również spostrzeżenie Kolegium, że o tym kto i w jaki sposób będzie odpowiadał za wykonanie wspomnianych robót przesądza treść zawartej między stronami umowy. Rzeczą organu nie jest w takiej sytuacji badanie zakresu rzeczowego wzajemnych obowiązków i konfrontowanie go z treścią uprzedniej, pozostającej w obrocie prawnym decyzji. Zarazem jednak organ nie może uchylić od ustalenia ról, jakie przyjęły na siebie strony umowy, gdyż właśnie to jest jednym z istotnych czynników pozwalających na stwierdzenie istnienia interesu prawnym konkretnego podmiotu w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, rozstrzygnięcie w tym zakresie utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te sprowadzają się do uiszczonego przez skarżącą Spółkę wpisu od skargi (1.882 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (3.600 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę będą miały na uwadze organy, że stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu i o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu (adresatem decyzji) winien być inwestor, który – o ile nie jest jednocześnie wykonawcą robót i zleca ich wykonanie innej osobie – ponosi ryzyko w wyborze wykonawcy. Łączący inwestora i wykonawcę robót stosunek cywilnoprawny nie może zaś modyfikować obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Z kolei wykonawca robót budowlanych może być adresatem takiej decyzji pod warunkiem, że roboty wykonuje we własnym imieniu i na własną rzecz.