Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1726/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a)
journal: Dz.U. 1991 nr 9 poz 31
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędziowie NSA: Bogusław Dauter, Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Protokolant Paweł Koluch, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Gd 374/05 w sprawie ze skargi A. P. i R. M.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 23 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2005 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II FSK 1726/06

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżaną przez A.P. i R.M.–P. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 23 marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujący stan faktyczny.

Wójt Gminy K. decyzją z dnia 26 stycznia 2005 r. ustalił A.P. i R. Modrzewskiej P. – M. łączne zobowiązanie podatkowe za 2005 r., w tym z tytułu podatku od nieruchomości kwotę 908,20 zł. Za podstawę swego rozstrzygnięcia organ podatkowy pierwszej instancji przyjął informację w sprawie podatku od nieruchomości, w której podatnicy podali, że są m. in. współwłaścicielami budynku rekreacyjnego.

Podatnicy pismem z dnia 12 lutego 2005 r. złożyli od tej decyzji odwołanie, w części dotyczącej ustalenia stawki dla budynku, wnosząc o zmianę ustalonego podatku od budynku letniskowego poprzez zastosowanie niższych stawek podatkowych, określonych dla budynków mieszkalnych. Odwołujący podnieśli, że składali do Urzędu Gminy wnioski w sprawie przekształcenia działki i domu. Odpowiedź zawsze była negatywna. Wskazali także, że są na emeryturze i obciążanie ich tak wysoką stawką jest bardzo krzywdzące. Odwołujący podnieśli, że w związku z budową przedmiotowego budynku sprzedali posiadane mieszkania i nie posiadają innego miejsca zamieszkania. W dniu 31 grudnia 2003 r. zostali wymeldowani ze stałego miejsca zamieszkania w Gdańsku i zamieszkali na stałe w R. nr 96. W załączeniu przedłożyli dowody, z których wynikać ma, że jest to jedyne miejsce ich zamieszkania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 marca 2005 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wymiar podatku został dokonany na podstawie wykazu nieruchomości złożonego przez stronę. Organ odwoławczy podkreślił, że o wysokości stawki podatku decyduje stan prawny nieruchomości a nie stan faktyczny, i co istotne, w postępowaniu podatkowym nie jest możliwa realizacja wniosku skarżącego o ewentualną zmianę kwalifikacji prawnej przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśniono także, że stawki podatku od nieruchomości określane są corocznie przez radę gminy, na podstawie delegacji zawartej w art. 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie z § 1 pkt 5 lit. a) uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia 3 grudnia 2004 r. w sprawie: określenia podatku od nieruchomości, podatku od posiadania psów oraz opłaty lokalnej, to jest: opłaty targowej, miejscowej i administracyjnej, stawkę podatków od budynków rekreacyjnych ustalono w wysokości 6 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 23 marca 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i o przyjęcie niższej stawki podatkowej. Zarzucili organom podatkowym naruszenie prawa poprzez niewłaściwą interpretację ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy z dnia 17 marca 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zarzucili także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na przyjęciu, że działka w R. ma charakter działki letniskowej oraz, że budynek mieszkalny posadowiony na tej działce, jest budynkiem letniskowym. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło okoliczności, iż wybudowany przez skarżących dom jest z istoty domem mieszkalnym całorocznym, pełniącym taką funkcję również z uwagi na fakt stałego w nim zamieszkiwania. Skarżący przywołali orzecznictwo NSA, wywodząc z niego, że o wysokości stawek podatkowych decydować powinien sposób wykorzystania budynku oraz spełnienie warunków do stałego zamieszkiwania, wymaganych przez przepisy prawa budowlanego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o oddalenie skargi, powtarzając stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Sąd motywując swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu wskazał, iż przyjęcie przez organy podatkowe, że budynek został wybudowany na terenie przeznaczonym pod zabudowę letniskową jest błędne. Wskazano, iż Istotną cechą przesądzającą o zakwalifikowaniu budynku do kategorii budynków mieszkalnych, jest posiadanie budynku w celu zaspokajania własnych potrzeb mieszkaniowych. Konieczność zastosowania takiego kryterium wynika z faktu, że w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych nie zostało zdefiniowane pojecie budynek mieszkalny. Z tego względu, dla wyjaśnienia tej kategorii opodatkowania należało posłużyć się wykładnią językową. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wrażono pogląd, że kryterium decydującym o zaliczeniu budynku do poszczególnych kategorii budynków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, jest kryterium zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich. Budynek letniskowy będzie się mieścił w pojęciu budynku mieszkalnego tylko wówczas, gdy będzie użytkowany faktycznie przez właściciela (jego bliskich), służąc tym samym zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych (nie rekreacyjnych, wypoczynkowych bądź w celu lokaty kapitału).

Ponadto stwierdzono, iż w rozpoznawanej sprawie istotnym jest ustalenie czy budynek w R. służy, jak podnoszą skarżący, zaspokajaniu ich podstawowych potrzeb mieszkaniowych.

We wniesionej skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wyrokowi z dnia 1 sierpnia 2006 r. zarzuciło naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002r. Nr 9, póz. 84 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o zakwalifikowaniu budynku do kategorii budynków mieszkalnych przesądza fakt posiadania budynku w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać jedynie na podstawie decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych lub aktów notarialnych, albo innych aktów normatywnych, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów.

Wywiedziono, odwołując się do regulacji wynikających z prawa budowlanego, iż skoro zaklasyfikowanie funkcji budynku należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (nadzoru budowlanego), co odbywa się poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, a decyzja ta stanowi podstawę dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków, to wpisy w tejże ewidencji stanowią podstawę do zaklasyfikowania budynku do kategorii budynków mieszkalnych, co służyć ma ustaleniu podatku od nieruchomości. Za takim stanowiskiem przemawia, zdaniem organu, także treść art.2 ust.2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych, który stanowi, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej, a więc przepis ten (statuujący "granicę" pomiędzy podatkiem od nieruchomości, a podatkiem rolnym i leśnym) w odniesieniu do klasyfikowania wymienionych w nim przedmiotów opodatkowania odwołuje się wprost do ewidencji gruntów i budynków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle art. 176 p.p.s.a, podstawy skargi kasacyjnej powinny zostać uzasadnione. Ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi nie wystarczy jednak odwołać się do ogólnikowego stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, ale konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa oznaczonego numerem i ewentualnie jego jednostki redakcyjnej (artykułu, paragrafu, ustępu), który został naruszony oraz na czym to naruszenie polegało.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik strony skarżącej nie powołał się na żadną z podstaw kasacyjnych wymienionych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a jedynie zarzucił naruszenie prawa materialnego -art. 5 ust. l pkt 2 lit .a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych. Jednak nie stanowiło to przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że oparł on skargę kasacyjną na jednej z podstaw kasacyjnych wymienionej w przepisie art. 174 ust l p.p.s.a. . Powyższe oznacza, że strona skarżąca nie podważyła skutecznie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy podatkowe oraz ocena ich prawidłowości i kompletności, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, mogą być bowiem kwestionowane wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. jako naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej, formułując jej podstawę - jako przepis prawa materialnego, którego błędną wykładnię zarzucił Sądowi I instancji - wskazał wyłącznie art. 5 ust. l pkt 2 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt l p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie . Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego sprecyzował poprzez wskazanie , że naruszenie to polega na błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej .

Uzasadniając naruszenia przepisów prawa materialnego strona skarżąca stwierdziła, powołując się na treść art. 21 ust. l ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, że skoro zakwalifikowanie funkcji budynku należy do organów administracji publicznej, poprzez wydanie stosownej decyzji stanowiącą podstawę do zmiany w ewidencji gruntów i budynków, to wyłącznie wpis ten może stanowić do zakwalifikowania określonego budynku do kategorii budynków mieszkalnych i w konsekwencji ustalenia stawki podatku od nieruchomości.

Na wstępie należy wskazać , że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, póz. 1086 z późn. zm.) -podstawę wymiaru podatków stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Należy więc podzielić stanowisko organu, iż podatek od nieruchomości, rolny i leśny ustalany jest w oparciu o dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków co do kwalifikacji tych gruntów oraz ich powierzchni, które to dane są wiążące dla organu podatkowego. Pogląd ten znajduje oparcie w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1994 r., SA/Ka 2592/93, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 1995 r., SA/Wr 1703/94, por. wyrok NSA z dnia 18 maja 1994 r., III SA 1685/93).

Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych (por. wyrok WSA z dnia 2 grudnia 2004 r., III Sa/Wa 257/04, wyrok WSA z dnia 5 października 2005 r., III SA/Wa 1718/05, wyrok WSA z dnia 7 lipca 2005 r., III Sa/Wa 1206/05) i w każdym przypadku, gdy dane zawarte w deklaracji, czy informacji złożonej przez podatnika są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji, rozstrzygające znaczenie dla opodatkowania gruntów mają zapisy wynikające z ewidencji.

Natomiast na konieczność ustalania charakteru gruntu na potrzeby opodatkowania na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, wskazuje bezpośrednio przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych .

Za prawidłowe zatem należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kryterium decydującym o zaliczeniu budynku do poszczególnych kategorii budynków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, jest kryterium zaspakajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich. Budynek letniskowy będzie się mieścił w pojęciu budynku mieszkalnego tylko wówczas, gdy będzie użytkowany faktycznie przez właściciela (jego bliskich) , służąc tym samym zaspakajaniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych ( nie rekreacyjnych wypoczynkowych bądź w celu lokaty kapitału ).

W świetle poczynionych wyżej wywodów należy przyjąć (podzielając częściowo stanowisko zajęte w wyrokach przytoczonych wyżej, a w szczególności w wyroku NSA z dnia 9 października 1992 r., sygn. akt SA/Gd 1169/92 i nast.), że istotną cechą budynku, uzasadniającą zakwalifikowanie budynku do kategorii budynków mieszkalnych, jest posiadanie budynku w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych.

Oznacza to, że "budynek letniskowy" będzie mieścił się w pojęciu "budynku mieszkalnego" tylko wówczas, gdy będzie użytkowany faktycznie przez właściciela (jego bliskich), służąc tym samym zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkalnych (nie rekreacyjnych, wypoczynkowych bądź w celu lokaty kapitału).

Za taką wykładnią przemawia także to, że przepisy przewidujące preferencyjną stawkę opodatkowania podatkiem od nieruchomości "dla budynków mieszkalnych lub ich części", jako unormowania o charakterze szczególnym, nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej. Stosowanie bowiem w tym wypadku wykładni rozszerzającej byłoby odstępstwem od zasady sprawiedliwego i równego opodatkowania.

Podkreślenia wymaga, że za słusznością takiego stanowiska wskazują również wnioski wypływające z wykładni celowościowej. Wykładnia celowościowa art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych wykazuje, iż podatek od nieruchomości jest podatkiem typu majątkowego, wymagającym uwzględnienia sposobu wykorzystania majątku. Ustawodawca zatem, z przyczyn społecznych i gospodarczych, opodatkował niektóre kategorie nieruchomości różnymi stawkami. Najniższą stawkę podatkową przewidziano w art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a więc dla budynków mieszkalnych lub ich części, albowiem zaspokajają one podstawowe potrzeby bytowe ludzi w zakresie zamieszkiwania. Znacznie wyższe stawki podatkowe przewidziano dla budynków pozostałych lub ich części (pkt 4 ust. 1 art. 5). Z najniższej stawki nie powinny korzystać budynki letniskowe wówczas, gdy są tam jedynie sezonowo, a więc ubocznie, zaspokajane potrzeby mieszkaniowe, związane z wypoczynkiem, rekreacją, spędzeniem urlopów.

Reasumując wypada przyjąć stanowisko sądu I instancji, zgodnie z którym organy podatkowe rozpoznając sprawę ponownie winny przede wszystkim ustalić czy przedmiotowy budynek służy, zgodnie z oświadczeniem skarżących, zaspokajaniu ich podstawowych potrzeb mieszkaniowych.

Z tych względów na podstawie art. 184 ppsa orzeczono jak w sentencji.