Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1032/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 3,  art. 156 par. 1,  art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]", po rozpatrzeniu wniosku S. W., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (obory) na części działki o nr ewid. "[...]" i budowie budynku inwentarsko-gospodarczego na części działki o nr ewid. "[...]" w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym o pow. "[...]", obręb "[...]" gm. "[...]".

Wnioski o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. i H. Ś. oraz E. Ś. podnosząc, że nie zostały dotrzymane warunki określone w tej decyzji w zakresie ochrony praw osób trzecich. Na wniosek bowiem S W. doszło do podziału drogi nr "[...]", który jest sprzeczny z warunkami zawartymi w tej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]". Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.) W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nie można uznać, iż przedmiotowa decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i chociaż wnioskodawcy nie określili wprost swoich zarzutów, to z pism kierowanych do organu można było wywnioskować, że wątpliwości i sprzeciw budzi kwestia tzw. dobrego sąsiedztwa wynikająca ze wskazanej decyzji. Strony podnosiły bowiem, że budowa zbiornika na gnojownicę znacznie utrudni im korzystanie z ich nieruchomości, a nawet pozbawi do nich dostępu. Wskazano, że E. Ś. jest właścicielem sąsiedniej działki o nr "[...]" obr. "[...]", natomiast jego rodzice – K. i H. Ś. mają ustanowione prawo dożywotniej służebności osobistej na części działki nr "[...]". W ocenie Kolegium, decyzja z dnia "[...]" ustalająca warunki zabudowy nie została jednak wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie zawiera innej kwalifikowanej wady wskazanej w art. 156 § 1 k.p.a. skutkującej koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W decyzji tej, wskazano, zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p., które umożliwiają wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że analizowany teren położony jest na krańcu wsi "[...]" w obszarze zabudowy wsi. Planowana inwestycja będzie służyć obsłudze gospodarstwa rolnego, działka objęta wnioskiem posiada dostęp do infrastruktury technicznej, a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Kolegium wyjaśniło również, że w celu ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości, decyzja o warunkach zabudowy wytycza tylko ogólne kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) oraz w przepisach określających warunki techniczne lokalizowania takich obiektów. Uwzględnienie występujących w obszarze oddziaływania planowanych inwestycji - tutaj zbiornika na gnojowicę - uzasadnionych interesów osób trzecich następuje na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów dotyczących podziału działki nr "[...]’ obr. "[...]", gm. "[...]", organ wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie dotyczy tej nieruchomości i dlatego nie może się wypowiadać w tym zakresie.

Od tej decyzji E Ś. oraz K. i H. Ś. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że naruszone zostały przepisy dotyczące warunków zabudowy poprzez naruszenie interesów osób trzecich. Budowle, które powstały na podstawie decyzji z dnia "[...]", nie powinny utrudniać komunikacji oraz dostępu do drogi publicznej osobom trzecim. Na podstawie wniosku S. W., po uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, został bowiem dokonany podział działki nr "[...]" stanowiącej drogą wewnętrzną, co spowodowało pozbawienie dostępu do swoich nieruchomości skarżących.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy nie zachodzi któraś z przesłanek enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie może rozpoznawać sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Kolegium, nie można stwierdzić, aby decyzja z dnia "[...]" została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji zostały spełnione. Organ uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera także żadnej innej wady przewidzianej w art. 156 § 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję E. Ś. oraz K. i H. Ś. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z dnia "[...]" naruszyło prawo, gdyż nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje, których warunki nie zostały dotrzymane przez inwestora. Nadto skarżący podnieśli, że ich wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powinien zostać rozpatrzony nie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, lecz przez organ, który wydał wskazana decyzję z dnia "[...]".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 1032/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę K. Ś. i H. Ś. wobec nieuiszczenia wpisu sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy

(art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.).

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zaistniały określone w art. 156 § 1 k.p.a. podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]" Wójta Gminy "[...]" ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (obory) i budowie budynku inwentarsko-gospodarczego, obr. "[...]", gmina "[...]". Zdaniem organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa podczas wydawania tej decyzji, jak również decyzja ta nie zawiera innych wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Należy wskazać, że stwierdzenie nieważności jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych w toku postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1822/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 zwrócił uwagę na dominujący w orzecznictwie pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W związku z tym pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wymaga wyraźnego wykazania, jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie należało ocenić jako rażące (ONSA z 1993 r. z. 1, poz. 23).

Również w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10 (dostępny w CBOSA) NSA uznał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zdaniem składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, decyzja Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta nie pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią art. 61 u.p.z.p., który stanowił podstawę prawna jej wydania. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zasadniczo sprowadzają się do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

W decyzji z dnia "[...]", na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazano, że wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione. Natomiast art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie miał w sprawie zastosowania, bowiem powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z projektowaną zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Nie można zatem stwierdzić, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa

Należy podkreślić natomiast, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne podstawowe kierunki projektowanej nowej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Spełnienie tych warunków podlega dalszemu szczegółowemu sprecyzowaniu lecz dopiero na etapie postępowania toczącego się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę czy też stosownego zgłoszenia. Dlatego też nie można było skutecznie zakwestionować w trybie stwierdzenia nieważności decyzji okoliczności, na która wskazują i powołują się skarżący tj. nieprawidłowego wykonania zapisów decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzez nie zagwarantowanie ochrony interesów osób trzecich w toku zrealizowania inwestycji.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że decyzja z dnia "[...]" nie zawiera również innych wad enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Za niezasadny należy nadto uznać zarzut wydania skarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przez niewłaściwy organ, stosownie bowiem do art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Ponieważ decyzja z dnia "[...]" została wydana przez Wójta Gminy "[...]", to organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności ww. decyzji było, na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze było również właściwe do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od wydanej przez siebie decyzji w pierwszej instancji.

Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.