Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 256/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 8 ust 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1236
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do  spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1093/16 w sprawie ze skargi D.R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od D.R. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1093/16 oddalił skargę D.R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 18 marca 2016 r. nr [...] o obniżeniu [...] D.R. z dniem 1 kwietnia 2016 r. dodatku funkcyjnego do kwoty 2.300 złotych miesięcznie.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ odwoławczy podał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 24 lipca 2007 r. nr [...] mianował [...] D.R. na stanowisko [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], ustalając wysokość dodatku funkcyjnego na kwotę 1.400 zł. Następnie dodatek ten był podwyższany: w 2013 r. do kwoty 1.450 zł, w 2014 r. do kwoty 1.550 zł, w 2015 r. do kwoty 1.700 zł. Ponadto wyżej wymienionej podwyższano dodatek funkcyjny na czas określony: od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 30 listopada 2010 r. do kwoty 2.000 zł, od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. do kwoty 2.170 zł, od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 30 listopada 2013 r. do kwoty 1.950 zł, od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. do kwoty 2.150 zł oraz od dnia 1 czerwca 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. do kwoty 1.950 zł. Ostatnie podwyższenie dodatku funkcyjnego [...] D.R. zostało dokonane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 23 lutego 2016 r. nr [...] od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. do kwoty 2.550 zł miesięcznie.

Komendant Główny Policji wskazał, że z powołanego wyżej rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 23 lutego 2016 r. nr [...] wynika, że podwyższenie wyżej wymienionej dodatku funkcyjnego z dniem 1 marca 2016 r. zostało dokonane w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z uzasadnienia powołanego rozkazu personalnego. Brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że przy niezmienionej randze zajmowanego stanowiska służbowego, zakresie ponoszonej odpowiedzialności i poziomie posiadanych przez nią kwalifikacji zawodowych, dokonana po raz kolejny w okresie około sześciu miesięcy (od dnia 7 sierpnia 2015 r. do dnia 23 lutego 2016 r.) ocena wywiązywania się przez nią z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych stanowiła wyłączną przesłankę ustalenia dodatku funkcyjnego w wysokości 2.550 zł miesięcznie, a więc w kwocie o 850 zł wyższej, niż dotychczas należna na stanowisku [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Twierdzenie o istnieniu innych, niewymienionych w uzasadnieniu przedmiotowego rozkazu personalnego przesłanek dokonania omawianej podwyżki dodatku funkcyjnego i niewskazanych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, ze zm.), dodatkowo znajduje potwierdzenie w fakcie, że w okresie od dnia mianowania, tj. dnia 1 sierpnia 2007 r. do dnia 7 sierpnia 2015 r. wysoka ocena wywiązywania się przez [...] D.R. z obowiązków oraz realizacji przez nią zadań i czynności służbowych, na którą powoływano się w kolejnych rozkazach personalnych o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, stanowiła przesłankę podwyższenia jej tego dodatku o łączną kwotę 300 zł miesięcznie. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż przyznana kwota 2.550 zł odbiega też od kwot, do których uprzednio podwyższano wyżej wymienionej dodatek funkcyjny na czas określony (2.000 zł, 2.170 zł, 1.950 zł, 2.050 zł).

Ponadto Komendant Główny Policji przyjął, że brak jest przesłanek przemawiających za uznaniem, że w rzeczywistości doszło do planowanego zwiększenia liczby realizowanych przez nią zadań i czynności służbowych, o których mowa w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia 23 lutego 2016 r. nr [...]. Nie negując wysokiej oceny wywiązywania się przez [...] D.R. z obowiązków oraz realizacji przez nią zadań i czynności służbowych wskazał, że jest uprawniony do stwierdzenia, że ustały inne przesłanki uzasadniające podwyższenie dodatku funkcyjnego do kwoty 2.550 zł. Dlatego też obniżenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 18 marca 2016 r. nr [...] przedmiotowego dodatku z dniem 1 kwietnia 2016 r. nastąpiło do kwoty 2.300 zł, czyli do kwoty uwzględniającej wysoką ocenę jej służby i było zasadne. Podkreślił, że ustalona od dnia 1 kwietnia 2016 r. kwota dodatku funkcyjnego jest o 600 zł wyższa, niż przysługująca przed dniem 1 marca 2016 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle § 8 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego – wysokość dodatku funkcyjnego jest pozostawiona uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w ust. 4 i 7 tego przepisu, może podwyższyć bądź obniżyć omawiany dodatek (z zastrzeżeniem przypadków, gdy obniżenie to jest obligatoryjne – § 8 ust. 8 rozporządzenia).

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że przyznana kwota dodatku funkcyjnego nie korespondowała z przesłankami warunkującymi przyznanie tego dodatku w określonej wysokości. Kwota ustalonego powołanym wyżej rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dla [...] D.R. dodatku funkcyjnego 2.300 zł jest adekwatna do rangi zajmowanego przez nią stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz szczebla działania i wielkości kierowanej komórki organizacyjnej oraz uwzględnia rodzaj i poziom posiadanych kwalifikacji zawodowych, nie może być zatem traktowana jako naruszająca jej ważny interes.

W konsekwencji Komendant Główny Policji zaskarżony rozkaz personalny uznał za prawidłowy, a odnosząc się szczegółowo do zarzutów odwołania stwierdził, że są one niezasadne.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi D.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzuciła :

1) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego;

2) inne naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie :

a) art. 6 K.p.a., przez naruszenie zasady praworządności, nakazującej organom administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa; tymczasem błędne zastosowanie § 8 ust. 7 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. skutkowało wprowadzeniem do obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej;

b) art. 7 K.p.a., przez niepodjęcie jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony;

c) art. 8 K.p.a., przez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaniechał przeprowadzenia postępowania administracyjnego i poprzestał na wydaniu i doręczeniu stronie spornego rozkazu personalnego (w dodatku negatywnie oddziałującego na sferę przyznanych wcześniej uprawnień poprzez obniżenie należnego uposażenia), co w istotnym stopniu naruszyło jej zaufanie do organów władzy publicznej obu instancji;

d) art. 10 § 1 K.p.a., przez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w [...] uchybił zasadzie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, między innymi poprzez niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania, jak również pozbawienie możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia (organy obu instancji de facto w ogóle nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania dowodowego, poprzedzającego wydanie spornych rozkazów personalnych);

e) art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a., przez tolerowanie stanu, w którym Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaniechał wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięć nieznajdujących oparcia w stanie faktycznym sprawy;

f) art. 107 § 3 K.p.a., przez pominięcie w uzasadnieniu decyzji racjonalnych i wiarygodnych przesłanek oraz wyczerpującego uzasadnienia dowodów, na których organ oparł swoją decyzję oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom;

Skarżąca, wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, dodatek funkcyjny przysługuje policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Wysokość dodatku funkcyjnego policjanta jest kształtowana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który w tym zakresie wydaje rozkazy personalne, przy czym zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego jest dokonywana przez jego podwyższenie lub obniżenie, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego rozkazu personalnego ustalającego jego dotychczasową wysokość, co wynika wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Przełożony w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7 powołanego rozporządzenia, może podwyższyć lub obniżyć przedmiotowy dodatek.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, kontrolując legalność zaskarżonego rozkazu personalnego, należy dokonać analizy § 8 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., który reguluje zasady przyznawania (podwyższania i obniżania) dodatku funkcyjnego policjantom. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że przedmiotowy dodatek przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Kolejne dwa ustępy określają kategorię dodatku (I, II, III) oraz stanowiska uprawniające do tego dodatku, określone w załączniku do rozporządzenia. Ustęp 4 uszczegóławia w skali procentowej wysokość dodatku wskazanego w kategoriach, w zależności od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej oraz kwalifikacji zawodowych policjanta. Z kolei w ust. 5 zawarto możliwość kształtowania wysokości dodatku w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań służbowych. Przepis ten umożliwia także podwyższanie, jak i obniżanie dodatku, na stałe lub czasowo ustalając górne granice obniżenia do 30 % otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 8. Ustęp 6 zawiera gwarancje ochronną dla policjanta przed ponownym obniżeniem dodatku, ustanawiając 6 miesięczny okres umożliwiający dokonanie ponownej oceny i w rezultacie umożliwiający ewentualne ponowne obniżenie dodatku dopiero po tym terminie. W ust. 7 uregulowano zasady obniżania dodatku także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznawanie go w dotychczasowej wysokości. W ust. 8 uregulowano granice % obniżania dodatku w przypadkach istotnych zastrzeżeń świadczących o nagannym wykonywaniu służby (naruszenie dyscypliny służbowej, potwierdzone w opinii niewywiązywanie się z obowiązków albo stwierdzona w niej nieprzydatność policjanta na zajmowanym stanowisku w okresie służby przygotowawczej).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że wysokość dodatku funkcyjnego jest uznaniowa i zależy od przełożonego, przy czym uznanie to nie nosi cech dowolności, gdyż jest ograniczone poprzez wyrażone w kolejnych ustępach omawianego przepisu konkretne przesłanki, wyznaczające granice tego uznania.

Takie rozumienie sposobu kształtowania wysokości dodatku funkcyjnego mieści się z jednej strony w granicach "imperium" przyznanego przełożonemu danego policjanta (tu komendantowi wojewódzkiemu Policji), stanowiącym między innymi prawo do kształtowania polityki kadrowej w podległej mu jednostce i wpływania na jakość zadań wykonywanych przez podległych mu policjantów jednocześnie pełniących w tej jednostce istotne funkcje kierownicze. Z drugiej strony § 8 stanowi o pewnych regulaminowych zasadach kształtowania tego dodatku.

W niniejszej sprawie podstawę obniżenia skarżącej dodatku funkcyjnego stanowił przepis § 8 ust. 7 powołanego rozporządzenia, a ściślej, zawarta w nim możliwość zmiany tego dodatku w związku z ustaniem innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości.

W związku z powyższym należało wyjaśnić, jak należy rozumieć zawarte w tym przepisie sformułowanie "innych przesłanek". Pojęcie to odnosi się do innych, czyli do nieujętych w tym ustępie oraz w pozostałych ustępach przepisu § 8 cyt. rozporządzenia przesłanek, które wcześniej legły u podstaw uzasadniających przyznanie dodatku funkcyjnego w określonej wysokości, a obecnie już nie występują. Będą to zatem inne, niż określone w ust. 4 albo ust. 5 przyczyny warunkujące przyznanie poprzednio dodatku funkcyjnego w określonej wysokości.

Za takim rozumieniem możliwości kształtowania przez przełożonego (tu komendanta wojewódzkiego Policji) dodatku funkcyjnego przemawia podane uprzednio uprawnienie wynikające z tzw. "imperium" – kształtowania polityki kadrowej, polityki wynagradzania oraz wynikające z granic możliwości budżetowej danej jednostki, jak i z powierzonych zadań i sposobu ich realizacji. Dodatek funkcyjny łączy w sobie cechy regulaminowe z uznaniowymi.

Powyższe oznacza, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest wyłącznie zakres dokonanego przez organ uznania w ramach norm § 8 cyt. rozporządzenia oraz zastosowana argumentacja, uzasadniająca aktualną wysokość dodatku funkcyjnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla rozumienia przepisu § 8 ust. 7 omawianego rozporządzenia, zwłaszcza w jego części dotyczącej możliwości zmiany dodatku funkcyjnego w związku z ustaniem innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości, niezbędne jest także dokonanie porównania przez przełożonego argumentacji uzasadniającej przyznanie tego dodatku w określonej wysokości, zwłaszcza w aspekcie, czy nadal są aktualne przesłanki warunkujące jego uprzednie przyznanie.

W rozpoznawanej sprawie przesłanek warunkujących uprzednie przyznanie dodatku funkcyjnego w określonej wysokości należało upatrywać w uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 23 lutego 2016 r. nr [...]. Przedmiotowe uzasadnienie nie odwołuje się do konkretnego zwiększenia obowiązków, zmiany ich zakresu bądź zadań. W istocie nie odnosi się ono do konkretnych przesłanek określonych w § 8 ust. 4 albo ust. 5 cyt. rozporządzenia, warunkujących zmianę wysokości dodatku funkcyjnego. Wskazano w nim jedynie na wysoką ocenę realizacji zadań przez [...] D.R.. Przy czym ta argumentacja była podnoszona także w poprzednich rozkazach personalnych kształtujących wysokość przyznawanego jej dodatku funkcyjnego

Z kolei Komendant Wojewódzki Policji w [...], a następnie Komendant Główny Policji, utrzymując w mocy zaskarżony rozkaz personalny w przedmiocie obniżenia wyżej wymienionej dodatku funkcyjnego, nie negowali wysokiej oceny jej pracy, lecz uznali, że w sprawie nastąpiło "ustanie innych przesłanek", o których mowa w § 8 ust. 7 rozporządzenia. W ocenie obecnego przełożonego, przy uwzględnieniu wysokości wcześniej przyznawanego [...] D.R. dodatku funkcyjnego na niezmienionym stanowisku służbowym oraz średniej wysokości dodatków funkcyjnych przyznanych w Komedzie Wojewódzkiej Policji w [...] przedmiotowy dodatek od dnia 1 kwietnia 2016 r. winien wynosić 2.300 złotych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższa argumentacje wypełnia treść normy § 8 ust. 7 omawianego rozporządzenia w zakresie możliwości zmiany dodatku służbowego w związku z ustaniem innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Z tego względu nie można podzielić zasadności pierwszego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ § 8 ust. 7 w/w rozporządzenia. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi wykładnia § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia, uniemożliwiałaby obniżenie policjantowi dodatku funkcyjnego poza wypadkami określonymi w ust. 8 i prowadziłaby do uznania tego dodatku za dodatek regulaminowy bez elementów uznaniowych.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że wydane w sprawie rozkazy personalne organów obu instancji nie naruszają również § 8 ust. 4 i 5 omawianego rozporządzenia, albowiem są oparte na "ustaniu innych przesłanek" wskazanych w § 8 ust. 7 tego rozporządzenia, umożliwiających obniżenie dodatku funkcyjnego. Nie dopatrzył się także zasadności pozostałych zarzutów skargi. Kwestionowany rozkaz personalny został wydany w oparciu o konkretnie podany przepis prawa, czyli zgodnie z art. 6 K.p.a. Organ nie naruszył art. 7 K.p.a., albowiem przyznany dodatek funkcyjny mieścił się w górnej wysokości dodatków w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. Organ wypełnił normę zawartą w art. 8 K.p.a. – w uzasadnieniu rozkazu personalnego wskazał na przesłanki, którymi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Nie naruszył również art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 77, art. 80 i art.107 § 3 K.p.a. Opatrzenie rozkazu personalnego z dnia 18 marca 2016 r. w rygor natychmiastowej wykonalności, miało uzasadnienie w zachowaniu dyscypliny budżetowej jednostki, czyli interesu publicznego, ponieważ istota rozkazu odnosiła się do zagadnień finansowych.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D.R., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez obrazę przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej w skrócie "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnej i prawidłowej kontroli zaskarżonych decyzji organów obu instancji w zakresie wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego istotnego dla sprawy, niedokonanie jego swobodnej oceny, a w konsekwencji niezałatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, mając na względzie także interes społeczny;

2) naruszenie prawa materialnego w postaci § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz zasad ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1236), poprzez jego błędną wykładnię.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do jej istoty w oparciu o art. 188 P.p.s.a. i w konsekwencji umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. i zaakceptował jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie przez organy obu instancji, które dokonały obniżenia jej dodatku funkcyjnego poprzez negację poprzedniego rozkazu personalnego w tym przedmiocie w powiązaniu z faktem zwolnienia jej ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2016 r. Z uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 23 lutego 2016 r. nr [...] wynika, że podwyższono jej dodatek funkcyjny "w związku z pozytywną oceną wywiązywania się przez policjantkę z obowiązków oraz stopnia realizacji zadań i czynności służbowych, a także planowanym zwiększeniem liczby realizowanych w wyżej wymienionym okresie zadań i czynności służbowych". Natomiast z treści uzasadnień rozkazów personalnych organów obu instancji w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego nie wynika, aby w okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 kwietnia 2016 r. doszło do zmniejszenia stopnia realizacji przez nią zadań i czynności służbowych (lub też nie doszło do ich zwiększenia). W świetle § 8 ust. 7 powołanego rozporządzenia w sprawie nie zaistniały zatem przesłanki do obniżenia jej dodatku funkcyjnego.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że kontrola prawidłowości rozkazu personalnego, na mocy którego podwyższa się policjantowi dodatek funkcyjny (przez jego ewentualne obniżenie), nie może odbywać się przez stosowanie regulacji zawartej w § 8 ust. 7 omawianego rozporządzenia. Przesłanki zawarte w tym przepisie odnoszą się bowiem do zmiany elementów stosunku służbowego policjanta, a nie do wadliwości uprzednio wydanych rozkazów personalnych. Ewentualne wady wydanych uprzednio rozkazów personalnych powinny być usuwane w trybie do tego przewidzianym, a więc w trybie art. 145 albo art. 156 K.p.a., a nie w trybie § 8 ust. 7 omawianego rozporządzenia.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, iż są one niezasadne oraz że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II FSK 775/10).

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej jako naruszone przepisy postępowania podano art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wyjaśnić należy, iż przepisy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., jak i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., są przepisami o charakterze ustrojowym. Pierwszy z nich stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle drugiego z tych przepisów sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przesłanka wskazująca na naruszenie tych przepisów mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Z kolei powołane jako naruszone – powiązane z tymi przepisami – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie mogły być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji stosowane. Podstawę procedowania sądowoadministracyjnego stanowi bowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania jest uzależniona od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor skargi kasacyjnej zawarł w niej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Sąd administracyjny "stosuje" przepisy regulujące bieg postępowania przed organami administracji publicznej w tym sensie, w jakim stanowią one, jako normy dopełnienia, wzorzec kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty zostały ograniczone w istocie do wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem powiązanie ich wyłącznie z przepisami o charakterze ustrojowym, tj. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. nie mogło odnieść – jak już wyżej wskazano – skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przedmiotowe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne. W istocie autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Sąd pierwszej instancji opartego o art. 151 P.p.s.a. W związku z tym jedynie ubocznie wyjaśnić należy, iż prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 P.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz zasad ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez jego błędną wykładnię, uznać należy, iż jest on niezasadny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni powołanego wyżej przepisu rozporządzenia. Wskazał, że przyczyną obniżenia [...] D.R. z dniem 1 kwietnia 2016 r. dodatku funkcyjnego do kwoty 2.300 zł było ustalenie przez organ spełnienia trzeciej przesłanki określonej w tym przepisie – "ustanie innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości". Wyjaśnił znaczenie zawartego w tym przepisie sformułowania i trafnie przyjął, że w okolicznościach faktycznych sprawy organ był uprawniony do zastosowania omawianego przepisu, a więc do obniżenia wyżej wymienionej dodatku funkcyjnego. W sytuacji, gdy aktualny przełożony D.R. stwierdził, że przesłanka uzasadniająca przyznaną dotychczas kwotę dodatku funkcyjnego (w tym przypadku rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 23 lutego 2016 r. nr 257/16 – 2.550 zł od dnia 1 marca do dnia 30 kwietnia 2016 r.) przestała istnieć, gdyż do dnia 18 marca 2016 r. (data wydania rozkazu personalnego przez organ pierwszej instancji) nie doszło do planowanego zwiększenia liczby realizowanych przez nią w tym okresie zadań i czynności służbowych, po dokonaniu oceny, że ustała okoliczność uzasadniająca podwyższenie tego dodatku, był uprawniony do dostosowania wysokości przedmiotowego dodatku do przesłanek określonych w § 8 omawianego rozporządzenia i obniżenia go do kwoty 2.300 zł. Ustalona kwota dodatku funkcyjnego jest adekwatna do rangi zajmowanego przez wyżej wymienioną stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz szczebla działania i wielkości kierowanej komórki organizacyjnej Policji. Uwzględnia ona również rodzaj i poziom posiadanych przez nią kwalifikacji zawodowych. Jednocześnie organ wskazał, że średnia wysokość dodatku funkcyjnego na stanowisku [...] w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] wynosi ok. 1.650 złotych miesięcznie. Ponadto zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie powołanie się przez organ na treść rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 23 lutego 2016 r. nr [...] w kwestii dotyczącej ustalenia kwoty dodatku funkcyjnego na czas określony miało charakter informacyjny i było niezbędne do wykazania, że przesłanka, która wówczas uzasadniała podwyższenie tego dodatku – planowano zwiększenie liczby realizowanych przez nadinsp. D.R. zadań i czynności – ustała.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).