Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1447/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1,  art. 4 ust. 1, 3,  art. 1 ust. 1,  art. 6,  art. 5 ust. 2,  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 20 czerwca 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej również jako: "Stowarzyszenie", "Wnioskodawca") zwróciło się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] (dalej również jako: "PKP S.A.", "Spółka"), w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej również jako: "u.d.i.p.", o udostępnienie m.in. skanów protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki w roku 2017 r. Wnioskodawca wniósł o przesłanie skanów ww. dokumentów pocztą elektroniczną na podany adres e-mail.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] PKP S.A., powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p, odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w postaci "skanów protokołów z posiedzeń zarządu Spółki w roku 2017".

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że treść protokołów z posiedzeń Zarządu jest jedynie w niewielkiej części związana z wykonywaniem zadań publicznych, jednak należy ona do sfery interesów gospodarczych PKP S.A., bowiem obejmuje informacje stanowiące o konkurencyjności Spółki na rynku.

Protokoły zawierają uchwały, w których znajdują się kluczowe dla Spółki informacje, dotyczące jej wewnętrznej struktury, jak również procesu podejmowania decyzji przez poszczególne jednostki organizacyjne, w tym w m.in.: dotyczące przyjęcia do stosowania wewnętrznych aktów prawnych, wyrażenia zgody na zawarcie umowy, jej zmiany lub rozwiązania, wyrażenia zgody na wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, podjęcia decyzji o zbyciu lub wydzierżawieniu nieruchomości, określenia sposobu głosowania w organach Spółki, podjęcia decyzji w zakresie postępowań sądowych, powoływania i odwoływania członków organów Spółki i podmiotów zależnych, wyrażenia zgody na likwidację środków trwałych, zmiany statutu Spółki i podmiotów zależnych, ustalenia treści składanych przez Spółkę oświadczeń.

Z powyższego wynika, że protokoły z posiedzeń Zarządu Spółki dotyczą jej indywidualnego interesu jako przedsiębiorcy.

Pojęcie interesu przedsiębiorcy rozumiane jest jako pewien stan faktyczny ukształtowany korzystnie dla przedsiębiorcy, bądź taki stan, który dopiero w przyszłości może stanowić źródło korzyści, rzeczywistych lub tylko oczekiwanych.

Z tych względów wnioskowane informacje podlegają ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W zakresie pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" mieści się tajemnica przedsiębiorstwa, która została zdefiniowana w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej: "u.z.n.k.". Zgodnie z ww. przepisem przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Spółka uznała, że informacje będące przedmiotem wniosku informacyjnego posiadają dla niej wartość gospodarczą oraz handlową i z tego względu została na nie nałożona klauzula "Tajemnica przedsiębiorstwa PKP S.A.". Warunek wartości gospodarczej należy rozumieć w sposób obiektywny. Na wartość tę składają się w pierwszej kolejności nakłady ponoszone przez przedsiębiorstwo w celu uzyskania własnych wyników, jak również przydatność informacji dla przedsiębiorcy.

Spółka wskazała, że w celu ochrony informacji w zakresie bezpieczeństwa stosuje szereg zabezpieczeń prawnych zmierzających do zachowania poufności informacji żądanych przez wnioskodawcę. Po pierwsze, informacje, o udostępnienie których zwrócił się wnioskodawca, zostały wyodrębnione spośród innych informacji jako podlegające ochronie, czyli uznawane są przez PKP S.A. za poufne i opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa PKP S.A.". Po drugie, PKP S.A. przyjęła "Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w Spółce Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna" oraz "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa PKP S.A., które należy oznaczyć klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa PKP S.A." (uchwałą nr [...] Zarządu PKP S.A. z dnia [...] kwietnia 2008 r. ze zm.) oraz zawarła Porozumienie w sprawie stosowania wspólnych zasad ochrony, udostępniania i przekazywania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w spółkach Grupy PKP. Osoby mające dostęp do żądanych przez wnioskodawcę informacji zostały poinformowane o obowiązku zachowania tajemnicy, zobowiązane były do zapoznania się z ww. Regulaminem, odbycia szkolenia, a udostępnienie im przedmiotowych informacji nastąpiło po złożeniu przez nich pisemnego zobowiązania do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa PKP S.A. Ponadto zgodnie z obowiązującym "Regulaminem pracy dla pracowników zatrudnionych w PKP S.A." (przyjętym decyzją nr [...] Prezesa Zarządu-Dyrektora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. ze zm.) pracownik obowiązany jest w szczególności do przestrzegania zasad ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa PKP S.A. (§ 5 ust. 2 pkt 3), a nieuprawnione ujawnienie, nieuzasadniona modyfikacja, zniszczenie albo nieuprawnione wykorzystanie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa PKP S.A. stanowi ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych (§ 6 ust. 1 pkt 1).

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Stowarzyszenie wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując stanowisko Spółki, że żądane protokoły stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] PKP S.A. , powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Spółka ponowiła argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji akcentując, iż informacje będące przedmiotem wniosku Stowarzyszenia posiadają wartość gospodarczą oraz handlową i z tego względu została na nie nałożona klauzula "Tajemnica przedsiębiorstwa PKP S.A.".

Precyzując zaś w sposób szczegółowy wewnętrzną podstawę prawną odmowy udostepnienia wnioskowanej informacji publicznej, Spółka powołała się na punkty 1, 3 - 9, 11 - 15 i 17 Załącznika nr 1 do "Regulaminu Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa PKP S.A.", z których to regulacji wynika, że wnioskowane informacje objęte są klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa PKP S.A.".

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję PKP S.A. z siedzibą w [...] zarzucając naruszenie:

a) art. 14 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.), dalej: "ustawa o komercjalizacji (...)",

b) art. 15, art. 19 ust. 1 w zw. z art. 1, art. 2 ust. 3 i 7 ustawy o komercjalizacji (...), art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f, art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że podmiot zobowiązany, w świetle ustawowych celów swojego istnienia, dysponuje majątkiem innym niż publiczny, a w konsekwencji uznanie, iż informacje o jego funkcjonowaniu, w tym o funkcjonowaniu jego Zarządu, nie stanowią informacji publicznej;

c) art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez takie sformułowanie uzasadnienia decyzji, z którego nie wynika jakie treści poszczególnych protokołów Zarządu PKP S.A. stanowić mają tajemnicę przedsiębiorstwa i dlaczego;

d) art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż całość wnioskowanych protokołów Zarządu PKP S.A. może stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, a w rezultacie niezasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej;

e) art. 5 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, iż protokoły Zarządu PKP S.A. w zakresie wnioskowanym przez stronę skarżącą są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, co stanowi o zasadności odmowy ich udostępnienia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżące Stowarzyszenie wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PKP S.A. z dnia [...] lipca 2017 r. w całości,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi Stowarzyszenie wskazało, że podmiot zobowiązany jest następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Przedsiębiorstwo to, stanowiąc własność państwową, stanowiło majątek publiczny. Również PKP S.A. jest obecnie własnością Skarbu Państwa, a więc stanowi majątek publiczny. Nie sposób zatem uznać, że Spółka dysponuje majątkiem innym niż publiczny i może twierdzić, że niektóre informacje dotyczące dysponowania tym majątkiem nie stanowią informacji publicznej.

Stowarzyszenie podniosło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podmiot zobowiązany powołał dość ogólnikowe argumenty odnoszące się do zbioru dokumentów jakimi są protokoły posiedzeń Zarządu PKP S.A. Brak jest w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia dlaczego poszczególne protokoły zostały uznane za stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, skoro np. zmiana statutu PKP S.A., na którą podmiot zobowiązany powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest jawna i znajduje odzwierciedlenie w ogólnodostępnych aktach Krajowego Rejestru Sądowego. Każdy protokół powinien być potraktowany odrębnie, zaś uzasadnienie decyzji powinno zawierać stosowne wyjaśnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa dla każdego protokołu odrębnie. Brak takich wyjaśnień czyni uzasadnienie decyzji nieprzekonującym.

W ocenie Stowarzyszenia nie sposób uznać, iż całość protokołów Zarządu PKP S.A. stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa oraz że żaden protokół nie odnosi się do wykonywania funkcji publicznych przez Spółkę w zakresie, w jakim nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy (art. 133 p.p.s.a.) według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego.

Analizując niniejszą sprawę zaznaczyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W świetle powyższego, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony.

Spółka Akcyjna Polskie Koleje Państwowe, dla której Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem (v. załączony do odpowiedzi na skargę odpis pełny KRS, stan na dzień 31 marca 2017 r.), stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p., jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Również wnioskowana informacja w postaci skanów protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki w roku 2017 r. jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja ta dotyczy bowiem danych na temat bieżącej i długoterminowej działalności ww. podmiotu, w którym 100% akcji należy do Skarbu Państwa, jego sytuacji finansowej i majątkowej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, f oraz pkt 5 lit. d i e u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany uznał, że istnieją przesłanki do odmowy udostępnienia protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki w roku 2017 na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Powyższe stanowisko, w ocenie Sądu, jest prawidłowe.

W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do ogólnego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W tych przypadkach podmiot zobowiązany musi szczegółowo określić z czego wywodzi daną przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 192/13; publ. CBOSA).

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z ww. przesłanek dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (v. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23).

Analogiczny pogląd prezentuje M. Jabłoński w opracowaniu "Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów", wydawnictwo PRESSCOM Spółka z o.o., Wrocław 2013, str. 131, gdzie wskazuje, że możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: (1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; (2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; (3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wymienione powyżej przesłanki uznania wnioskowanych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy zostały spełnione.

Z uzasadnienia zaskarżonej (oraz poprzedzającej ją) decyzji wynika, że protokoły z posiedzeń Zarządu Spółki nie zostały uprzednio upublicznione w jakiejkolwiek formie, nadto Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Mianowicie, protokoły, o udostępnienie których zwróciło się Stowarzyszenie, zostały wyodrębnione spośród innych informacji jako podlegające utajnieniu. Ponadto, uchwałą nr [...] Zarządu PKP S.A. z dnia [...] kwietnia 2008 r. ze zm. Spółka przyjęła "Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa w Spółce Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna" oraz "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa PKP S.A., które należy oznaczyć klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa PKP S.A." stanowiący Załącznik nr 1 do Regulaminu. Informacje i dane zawarte w protokołach z posiedzeń Zarządu Spółki wymienione zostały w ww. Załączniku w punktach 1, 3 - 9, 11 - 15 i 17. Spółka zawarła również Porozumienie w sprawie stosowania wspólnych zasad ochrony, udostępniania i przekazywania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w spółkach Grupy PKP. Osoby mające dostęp do żądanych przez Stowarzyszenie informacji zostały poinformowane o obowiązku zachowania tajemnicy, zobowiązane były do zapoznania się z ww. Regulaminem, odbycia szkolenia, a udostępnienie im przedmiotowych informacji nastąpiło po złożeniu przez nich pisemnego zobowiązania do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa PKP S.A. Ponadto w "Regulaminie pracy dla pracowników zatrudnionych w PKP S.A.", przyjętym decyzją nr [...] Prezesa Zarządu - Dyrektora Generalnego PKP S.A. z dnia [...] kwietnia 2013 r. ze zm., pracownik obowiązany jest w szczególności do przestrzegania zasad ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa PKP S.A. (§ 5 ust. 2 pkt 3), a nieuprawnione ujawnienie, nieuzasadniona modyfikacja, zniszczenie albo nieuprawnione wykorzystanie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa PKP S.A. stanowi ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych (§ 6 ust. 1 pkt 1).

Sąd zapoznał się z "Regulaminem ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna" oraz załącznikiem do Regulaminu w postaci "Ramowego wykazu rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa PKP S.A., które należy oznaczyć klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa PKP S.A.". Dokumenty te zostały przedstawione przez Spółkę z zastrzeżeniem, że nie mogą być ogólnie udostępnione. Z treści tych dokumentów wynika, że element formalny tajemnicy przedsiębiorstwa w niniejszej sprawie został zachowany, bowiem Spółka w istocie podjęła działania w celu zachowania treści i danych zawartych w żądanych dokumentach w poufności. Wykazała zatem wolę objęcia ochroną wnioskowanych informacji przed nieuprawnioną ingerencją osób trzecich i podjęła w tym celu adekwatne środki.

W niniejszej sprawie spełniona została również materialna przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Spółka powoływała się na to, że treść protokołów z posiedzeń Zarządu należy do sfery jej interesów gospodarczych jako przedsiębiorcy, obejmuje bowiem informacje dotyczące funkcjonowania Spółki w warunkach komercyjnych. Wymieniła rodzaje informacji zawarte w protokołach i uchwałach stanowiących ich integralną część. Wskazała, że pojęcie "interes przedsiębiorcy" należy odnosić do pewnego stanu faktycznego ukształtowanego korzystnie dla przedsiębiorcy, bądź takiego stanu, który dopiero w przyszłości może stanowić źródło korzyści, rzeczywistych lub tylko oczekiwanych.

Spółka podkreślała również, że żądane protokoły zawierają opis przebiegu posiedzeń Zarządu oraz uchwały, w których znajdują się kluczowe dla Spółki informacje, dotyczące jej wewnętrznych i zewnętrznych stosunków oraz decyzji podejmowanych w sprawach dotyczących wszystkich sfer jej działalności.

Z tych względów Spółka uznała, że informacje będące przedmiotem wniosku informacyjnego posiadają dla niej wartość gospodarczą oraz handlową i z tego względu została na nie nałożona klauzula "Tajemnica przedsiębiorstwa PKP S.A.". Przy czym przesłankę wartości gospodarczej, jak wskazywała Spółka, należy rozumieć w sposób obiektywny. Na wartość tę składają się w przede wszystkim nakłady ponoszone przez przedsiębiorstwo w celu uzyskania własnych wyników, jak również przydatność informacji dla przedsiębiorcy.

Podkreślenia wymaga, iż Sąd w składzie orzekającym, realizując obowiązek rzeczywistej kontroli dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku informacyjnego i dokonania oceny ich charakteru (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, publ. CBOSA), zapoznał się z materiałami stanowiącymi wniosek skarżącego Stowarzyszenia i doszedł do przekonania, że odmowa udostępnienia protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki za wskazany okres jest w pełni uprawniona. Wynika to zarówno z roli jaką pełni zarząd spółki prawa handlowego (a taką jest niewątpliwie PKP S.A.), ze specyfiki dokumentów jakimi są protokoły z posiedzenia tego organu, a w konsekwencji z treści tych dokumentów, która odzwierciedla przebieg obrad tego organu i podjęte uchwały.

Zaznaczyć należy, że kompetencje zarządu spółki obejmują generalnie prowadzenie spraw spółki oraz reprezentację. Prowadzenie spraw spółki obejmuje realizację stosunków wewnętrznych i jest pewnym procesem polegającym na podejmowaniu uchwał, wydawaniu decyzji i opinii, organizowaniu działalności Spółki w celu realizacji jej zadań w taki sposób, aby było to zgodne z przedmiotem jej działalności. Z kolei sfera reprezentacji obejmuje dokonywanie czynności w stosunkach zewnętrznych i obejmuje takie kategorie jak przedstawicielstwo i zastępstwo. Reprezentacja spółki wiąże się z działaniami organów, przedstawicieli ustawowych, pełnomocników, które są dokonywane "za" bądź "w imieniu" spółki i dotyczy wszelkich spraw związanych z jej przedmiotem działania ze skutkiem na zewnątrz (A. Kidyba, Prawo handlowe, Warszawa 2016, s. 76 i 112).

Protokół z posiedzenia zarządu spółki dokumentuje proces prowadzenia spraw spółki, opis analizowanych zagadnień, przebieg dyskusji, debaty, a w końcu procedurę podejmowania decyzji poprzez głosowanie nad proponowanymi uchwałami. Jest to więc dokument o kluczowym znaczeniu dla spółki, odzwierciedlający pracę zarządu oraz działalność całej spółki.

Biorąc pod uwagę powyższe, a w szczególności znaczenie omawianego dokumentu z puntu widzenia interesów Spółki, w ocenie Sądu PKP S.A. zasadnie odmówiła dostępu do wnioskowanej informacji publicznej z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie doszło tym samym do naruszenia przepisów omawianej ustawy.

Nie ma przy tym racji skarżące Stowarzyszenie, że uzasadnienie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. zostało tak sformułowane, że nie sposób wnioskować jakie treści poszczególnych protokołów Zarządu Spółki mają stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniu decyzji zaakcentowano znaczenie całości protokołów dla interesów gospodarczych Spółki i jej pozycji na rynku wymieniając przykładowo tematykę przebiegu obrad i podejmowanych uchwał. Przedstawiona argumentacja, choć w istocie dość ograniczona, jest wystarczająca w kontekście przedmiotu żądania wniosku oraz wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. Uzasadnienie to nie nosi cech pozorności, ani dowolności i poddaje się kontroli Sądu.

Nie sposób tym samym przyjąć, że Spółka powinna szczegółowo przeanalizować każdy z protokołów odrębnie i wyjaśnić w odniesieniu do każdego z dokumentów z jakich powodów ich ujawnienie podlega ochronie w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - jak tego oczekuje strona skarżąca. Uniemożliwia to sama treść wnioskowanych protokołów (niezależnie od ich obszerności), której analiza prowadzi do wniosku, że omówienie każdego z dokumentów odrębnie pod kątem tajemnicy przedsiębiorcy mogłoby w istocie spowodować ujawnienie treści objętych poufnością.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Istotą obywatelskiego uprawnienia dostępu do informacji publicznej jest możliwość pozyskiwania określonych "informacji" właśnie, rozumianych jako konkretne "wiadomości" na temat spraw publicznych, tj. działań władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz majątku publicznego. Wniosek skarżącego Stowarzyszenia obejmował udostępnienie skanów protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki w roku 2017. Stowarzyszenie nie wnioskowało zatem o określone, zidentyfikowane dane zawarte w tych protokołach, czy konkretne informacje dotyczące działalności Spółki lub gospodarowania jej majątkiem, lecz o cały pakiet dokumentów o strategicznym znaczeniu dla Spółki, który zawiera w istocie określony zasób wiedzy na temat wszystkich działań tego podmiotu na rynku. Tak zakreślony przedmiot wniosku w zestawieniu z treścią żądanych dokumentów czyni stanowisko Spółki uzasadnionym.

Nie ma też racji skarżące Stowarzyszenie podnosząc, iż nie sposób uznać, że Spółka działa na "konkurencyjnym rynku", skoro przedmiot jej działalności jest "jedyny w swoim rodzaju", a tym samym, że istnieją podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. PKP S.A. jest spółką prawa handlowego obowiązaną do stosowania wprost przepisów Kodeksu spółek handlowych z pewnymi wyjątkami przewidzianymi w ustawie o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przedmiot działalności Spółki jest o wiele szerszy niż ten wynikający wprost z ww. ustawy o komercjalizacji (...). Nadany zgodnie z Kodeksem spółek handlowych statut PKP S.A. wskazuje na wiele rodzajów działalności (nr PKD) określający przedmiot działalności Spółki (por. Wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publ. LEX nr 78063).

Nie sposób również uznać, że poprzez wydanie decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej Spółka dopuściła się naruszenia przepisów art. 14 i 15 ustawy o komercjalizacji (...). Okoliczność, że Spółka dysponuje majątkiem publicznym oraz że wykonuje zadania publiczne nie była w sprawie kwestionowana, jednak realizacja obowiązków wynikających z ww. przepisów wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy, który dotyczy odmowy ujawnienia protokołów z posiedzeń Zarządu Spółki odbytych we wnioskowanym okresie.

Konkludując Sąd stwierdza, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] lipca 2017 r. wynika, iż organ wykazał formalny i materialny element tajemnicy przedsiębiorcy w odniesieniu do żądanych protokołów. Wyjaśnił również z jakich powodów ujawnienie tych dokumentów może doprowadzić do zaistnienia negatywnych skutków dla Spółki. Organ przedstawił rzeczywiste i wiarygodne okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Uczynił to, co należy podkreślić w sposób, który nie niweczy przedmiotu sporu. Należy bowiem mieć na względzie, że bardziej szczegółowa analiza zapisów wnioskowanych dokumentów, a co za tym idzie bardziej szczegółowe wyjaśnienie motywów odmowy ich udostępnienia, mogłoby spowodować ujawnienie treści, co do których przedsiębiorca podjął określone działania w celu zachowania ich w poufności.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.