Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 453/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 2 pkt. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 145 § 1pkt. 1 lit. c w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 § 1 i 3 , art. 138 § 1pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 938/11 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego dla prokuratorów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 938/11 oddalił skargę Z.W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego dla prokuratorów.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] przyznał Z.W. dodatek wyrównawczy, przysługujący żołnierzom zawodowym pełniącym zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury w określonej wysokości. W decyzji podał m.in. wysokość dodatku funkcyjnego będącego jednym ze składników wchodzących w skład porównywalnego miesięcznego wynagrodzenia. Określił, że od dnia 1 lutego 2011 r. jego wysokość ustalił w kwocie 1.599 zł, tj. 0,5 przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2010 r.

Z.W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił naruszenie przepisów rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. Nr 56, poz. 339), z dnia 23 marca 2010 r.

w sprawie ustalenia szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 288) oraz brak wystarczającego uzasadnienia faktycznego decyzji.

Minister Obrony Narodowej po rozpoznaniu w/w wniosku decyzją z dnia

[...] lutego 2011 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z Wykazem stanowisk i funkcji prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia

i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury stanowiącym załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 2010 r., stanowisko zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego jest równorzędne ze stanowiskiem dyrektora departamentu/biura w Prokuraturze Generalnej. Wysokość dodatku funkcyjnego przysługująca na tym stanowisku jest określona w Tabeli funkcji oraz mnożników służących do ustalania wysokości dodatków funkcyjnych będącej załącznikiem do wymienionego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. Zgodnie z Tabelą dyrektor departamentu/biura w Prokuraturze Generalnej otrzymuje dodatek funkcyjny określony mnożnikiem od 0,4 do 0,98. W sprawie jest niesporne, że Z.W. został przyznany, z dniem 1 lutego 2011 r., dodatek funkcyjny określony mnożnikiem 0,5 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, którą stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2010 r. Do stycznia 2011 r. mnożnik ten wynosił 0,9. Minister Obrony Narodowej stwierdził, że wysokość zastosowanego mnożnika ma charakter uznaniowy i jest uzależniona od ilości oraz sposobu wywiązywania się z nałożonych zadań.

Ponadto wskazał, że Zarządzeniem Naczelnego Prokuratora Wojskowego Nr 2

z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie podziału czynności prokuratorów, urzędników

i innych pracowników Naczelnej Prokuratury Wojskowej, z kompetencji zastępcy Naczelnej Prokuratury Wojskowej część zadań została przejęta przez Naczelnego Prokuratora Wojskowego. Są to głównie powinności z zakresu koordynowania współpracy Naczelnej Prokuratury Wojskowej z Komendą Główną Żandarmerii Wojskowej, ze Służbą Kontrwywiadu Wojskowego, z Policją, z Centralnym Biurem Antykorupcyjnym, z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Podkreślił również, iż

z uwagi na zakończenie procesu aplikacji w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury, z obowiązków zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego skreślono przewodniczenie komisji egzaminacyjnej do przeprowadzania egzaminów prokuratorskich. Poza tym znacząco zmniejszyła się liczba spraw karnych (osobowych

i bezosobowych), w których wszczęto postępowanie przygotowawcze w 2010 r. –

o 25% (w porównaniu z 2009 r.). W ocenie Ministra Obrony Narodowej znaczące zmniejszenie faktycznego zakresu obowiązków Z.W. zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego uzasadniało obniżenie mu wysokości dodatku funkcyjnego. Nie jest ona bowiem uwarunkowana hierarchią stanowisk służbowych i stopni wojskowych. Jest zależna tylko od zakresu obowiązków poszczególnych osób funkcyjnych i efektywnego, osobistego zaangażowania w ich realizację. Dodatek ten jest związany z wykonywaniem czynności prokuratora, a nie z posiadanym stopniem generała brygady, czy też pełnieniem funkcji zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie obu decyzji Ministra Obrony Narodowej z powodu ich niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa, albo o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów i oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na domniemaniach organu, a nie obowiązujących przepisach prawa.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił :

- naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez podjęcie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] na podstawie zebranego w sposób nierzetelny, niepełnego materiału dowodowego i oparcie jej jedynie o częściową analizę tego materiału, co doprowadziło do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób wybiórczy, bez należytego odniesienia się do podniesionych zarzutów,

- naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyłącznie w oparciu o domniemanie organu odwoławczego i bezkrytyczną wolę utrzymania w mocy wcześniejszej decyzji organu, a nie obowiązujące przepisy ustawy

z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.)

i przepisy K.p.a.,

- naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. z powodu braku uzasadnienia faktycznego

i prawnego zaskarżonej decyzji, co praktycznie uniemożliwia kontrolę procesu decyzyjnego i sensowną, merytoryczną polemikę,

- naruszenie art. 8 K.p.a. wobec złamania podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Ponadto, zarzucił:

- naruszenie art. 108 ust. 2 cyt. ustawy o prokuraturze przez przekroczenie kompetencji Ministra Obrony Narodowej z powodu dokonania oceny pracy prokuratora, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 8 ust. 1 tej ustawy zasady niezależności prokuratora,

- obrazę postanowień art. 62 ust. 1 cyt. ustawy o prokuraturze przez przyjęcie w obu kwestionowanych decyzjach błędnego sposobu ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego pomijającego różnicowanie wynagrodzenia prokuratorów ze względu na pełnione funkcje,

- naruszenie art. 62 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy o prokuraturze oraz § 4 i 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom wobec niezastosowania wszystkich wymaganych kryteriów przy ustalaniu dodatku funkcyjnego przysługującego na stanowisku zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego, tj. rodzaju funkcji, wielkości jednostki organizacyjnej oraz zakresu obowiązków,

- obrazę postanowień art. 17 ust. 24 i art. 17a ust. 3 pkt 4 cyt. ustawy o prokuraturze polegającą na błędnym określeniu zakresu obowiązków związanych z funkcją zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego,

- naruszenie treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 2010 r.

w sprawie ustalenia szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 288), przez nieuwzględnienie systematyki wykazu stanowisk i funkcji - stanowiącego załącznik do wym. rozporządzenia - w postaci ich hierarchii,

- podjęcie obu kwestionowanych decyzji przez Ministra Obrony Narodowej bez porozumienia z Prokuratorem Generalnym, podczas gdy przepisy ustawy

o prokuraturze wymagają takich porozumień w sprawach związanych z wojskowymi jednostkami organizacyjnymi prokuratury,

- naruszenie treści art. 7 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie obywateli wobec prawa, bowiem jak dotychczas nieznane są w sądach powszechnych, administracyjnych i wojskowych, a także w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, przypadki ustalenia wynagrodzeń osób funkcyjnych w sposób dowolny, bez oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) – w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy, w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Oznacza to, że przełożony, o którym mowa

w art. 104 ust. 2 cyt. ustawy, w przypadku spełnienia wyżej wskazanych przesłanek zobowiązany jest do wydania decyzji przyznającej żołnierzowi dodatek wyrównawczy. W świetle § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej

z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 19, poz. 1298) - przy ustalaniu uprawnień do dodatku uwzględnia się miesięczną kwotę uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne żołnierzowi zawodowemu na stanowisku wojskowym, oraz kwotę wynagrodzenia miesięcznego, jaka przysługiwałaby na równorzędnym stanowisku cywilnym. Wysokość porównywanego wynagrodzenia ustala się, przyjmując wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek za długoletnią pracę oraz dodatek specjalny, których zasady wypłacania i wysokość określają przepisy ustawy

o prokuraturze. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z przepisów tych wynika, że Minister Obrony Narodowej jako organ właściwy do ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego jest również uprawniony do określenia wysokości poszczególnych składników porównywalnego wynagrodzenia, w tym również tych, których przepis prawa określa tylko minimalną i maksymalną wysokość.

W przedmiotowej sprawie skarżący zakwestionował uprawnienie Ministra Obrony Narodowej do ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego na poziomie niższym niż maksymalny, podnosząc, że stanowiłoby to nieuprawnioną ocenę pracy prokuratora, nieuzasadnioną żadnymi przesłankami, w konsekwencji powodującą obniżenie wysokości dodatku wyrównawczego. Zdaniem skarżącego zmniejszenie liczby spraw, za które był odpowiedzialny nie może stanowić podstawy uzasadniającej ustalenie mu dodatku funkcyjnego w obniżonej wysokości.

Stosownie do treści art. 62 ust. 1f cyt. ustawy o prokuraturze – w związku

z pełnioną funkcją prokuratorowi przysługuje dodatek funkcyjny. Przy czym wysokość dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom, oraz sposób ich ustalania, biorąc pod uwagę rodzaj funkcji, wielkość jednostki organizacyjnej oraz zakres obowiązków została przekazana do uregulowania w drodze aktu wykonawczego (art. 62 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy o prokuraturze). Rada Ministrów wykonując powyższe upoważnienie ustawowe, w dniu 2 kwietnia 2010 r. wydała rozporządzenie w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. Nr 56, poz. 339). Z "Tabeli funkcji oraz mnożników służących do ustalania wysokości dodatków funkcyjnych", stanowiącej załącznik do wymienionego rozporządzenia wynika, że prokuratorowi Prokuratury Generalnej pełniącemu funkcję dyrektora departamentu/biura w Prokuraturze Generalnej (które to stanowisko służbowe jest równorzędne ze stanowiskiem służbowym zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego), przysługuje dodatek funkcyjny, ustalony przy zastosowaniu mnożnika od 0,4 do 0,98.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Obrony Narodowej określając wysokość mnożnika dodatku funkcyjnego przysługującego skarżącemu od dnia 1 lutego 2011 r. na poziomie 0,5 nie naruszył postanowień cytowanego rozporządzenia. Wskazał, że przepisy omawianego rozporządzenia do ustalania wysokości dodatku funkcyjnego dla prokuratora Prokuratury Generalnej pełniącego funkcję dyrektora departamentu w Prokuraturze Generalnej nie zawierają żadnych szczegółowych wytycznych. Z tego też względu, Minister Obrony Narodowej, przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego dla skarżącego uwzględniał regulację zawartą w art. 62 ust. 2

pkt 2 omawianej ustawy o prokuraturze, która uzależnia ją m.in. od zakresu obowiązków prokuratora.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zmniejszenie liczby spraw pozostających w kompetencji skarżącego mogło uzasadniać obniżenie mu wysokości mnożnika, a w konsekwencji kwoty dodatku funkcyjnego. Decyzja wydana przez organ na podstawie ww. przepisu ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się do zbadania, czy jej wydanie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, czy w jego toku podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy nie wykracza ona poza granice uznania administracyjnego, a więc czy nie nosi cech dowolności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie narusza prawa

w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Dokonana przez organ interpretacja przepisów ustawy o prokuraturze oraz aktu wykonawczego do ustawy prowadzi do wniosku, że czynnik obiektywny, jakim jest zmniejszenie liczby spraw pozostających

w kompetencji prokuratora może stanowić podstawę do obniżenia wysokości dodatku funkcyjnego, a w konsekwencji obniżenia kwoty dodatku wyrównawczego dla prokuratora.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.),skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z. W. i zaskarżając go w całości zarzucił :

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 4, § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz.U. Nr 56, poz.339) oraz art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r.

o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) przez przyjęcie, że organ uprawniony do ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego przysługującego prokuratorowi może ją ustalać dowolnie, w granicach od minimalnej do maksymalnej wartości, określonej dla danego stanowiska w tabeli stanowiącej załącznik do wymienionego rozporządzenia, z pominięciem zasad przewidzianego prawem sposobu jego ustalania, uzależnionego łącznie od rodzaju funkcji, wielkości jednostki organizacyjnej oraz zakresu obowiązków;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

art. 145 § 1 pkt1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA w Warszawie w sprawie II SA/WA 938/11, podczas gdy decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 107 § 1

i 3 oraz art. 138 § 1 pkt2 K.p.a., bowiem utrzymała w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], której to ewentualne podstawy faktyczne wydania pojawiły się dopiero w dniu 14 lutego 2011 r. - przy czym nie zawierała ona uzasadnienia faktycznego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 4 i 5 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. Nr 56, poz.339) oraz art. 62 ust. 2 pkt2 cyt. ustawy o prokuraturze, zawierającego delegację ustawową do wydania wymienionego rozporządzenia. Stwierdził, że przepisy powołanego rozporządzenia nie zawierają żadnych szczegółowych wytycznych do ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego dla prokuratora Prokuratury Generalnej, pełniącego funkcję dyrektora departamentu (odpowiedniego na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

23 marca 2010 r. w sprawie szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji prokuratorów

i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury - stanowisku zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego. Zdaniem skarżącego powołane przepisy jednoznacznie stanowią, że wysokość dodatku funkcyjnego prokuratora określa się biorąc pod uwagę jednocześnie trzy kryteria, tj. rodzaj funkcji (czyli jej miejsce w hierarchii służbowej), wielkość jednostki organizacyjnej oraz zakres obowiązków. Wskazał, że identyczny sposób ustalania dodatku funkcyjnego dla wszystkich sędziów w Rzeczypospolitej Polskiej

(z wyjątkiem najwyższych instancji) przewidują art. 91 § 8 ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 czerwca 2009 r. w sprawie funkcji oraz sposobu ustalania dodatków funkcyjnych przysługujących sędziom. Na mocy stosownych przepisów odsyłających ustaw ustrojowych są one stosowane również

w sądach wojskowych i administracyjnych.

W ocenie skarżącego, przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego dla zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego organ powinien brać pod uwagę łącznie wszystkie trzy powołane wyżej kryteria, a nie wybiórczo eksponować jedno z nich tj. na przykład zakres obowiązków, albowiem może to prowadzić do swego rodzaju manipulacji, gdyż zwykle organ ustalający tą należność określa również zakres obowiązków osoby funkcyjnej.

Skarżący podkreślił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie domagał się ustalenia dodatku funkcyjnego przewidzianego dla zajmowanego stanowiska

w wysokości maksymalnej. W przypadku, gdyby dodatek ten został mu przyznany jako obniżony w stosunku do dotychczasowego, ale choćby minimalnie wyższy od przyznanego osobom pełniącym służbę prokuratorską na stanowiskach bezpośrednio podległych zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego (podnoszone już kryterium rodzaju funkcji oraz hierarchiczny ich układ w tabelach stanowiących załącznik do cyt. rozporządzeń Rady Ministrów) nie zaistniałyby podstawy do kwestionowania takiej decyzji Ministra Obrony Narodowej - a więc zakresu swobodnego uznania organu.

Zdaniem skarżącego podstawą prawną do ustalania wysokości dodatku funkcyjnego prokuratora nie są jednak wymienione przez Ministra Obrony Narodowej

w uzasadnieniu decyzji i zaakceptowane przez Sąd okoliczności takie jak: osobiste, efektywne zaangażowanie w realizację zadań (ocenne), czy spadek obciążenia pracą (okoliczności obiektywne, niezależne od osoby funkcyjnej). Podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem oparł się na jednej podstawie faktycznej tj. zmniejszeniu zakresu obowiązków zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego, pomijając fakt, że przesłanka ta pojawiła się dopiero w dniu 14 lutego 2011 r., zaś decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] została wydana w dniu [...] stycznia 2011 r. i miała obowiązywać od dnia 1 lutego 2011 r.

W związku z powyższym stwierdził, że zgodnie z art.138 § 1 pkt 2 K.p.a .Minister Obrony Narodowej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien zmienić decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w części dotyczącej daty obowiązywania wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1pkt 1 lit. c P.p.s.a tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ramach tego zarzutu skarżący wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 107 § 1 i 3 K.pa. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności, należy zwrócić uwagę na błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie można bowiem jednocześnie zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. Pierwszy z nich stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

a zgodnie z drugim w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie mógł jednocześnie naruszyć przepisu nakazującego uchylenie decyzji w powiązaniu z przepisem nakazującym w określonych warunkach oddalić skargę. Powyżej wskazana wadliwość skargi kasacyjnej nie uniemożliwia jednak jej rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej prawidłowo sformułował bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wiążąc go z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Treść

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazuje, że niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi administracyjnemu uchylić zaskarżoną decyzję jest stwierdzenie, czy organ prowadzący postępowanie naruszył przepisy normujące przebieg tego postępowania oraz czy to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Użyty art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zwrot "uchyla" jest kategoryczny i oznacza, że w razie stwierdzenia obu podanych

w nim przesłanek sąd administracyjny ma obowiązek uchylenia na jego podstawie zaskarżonej decyzji. W związku z tym oddalenie skargi przez sąd administracyjny jest naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie naruszył przepisy normujące jego przebieg i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszeniem tego przepisu jest także zaniedbanie przez sąd administracyjny należytego wyjaśnienia, czy organ, prowadząc postępowanie naruszył przepisy normujące jego przebieg i czy naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 2328/04).

Przechodząc do rozpatrzenia tego zarzutu stwierdzić należy, że jest on nietrafny. Autor skargi kasacyjnej formułując jako podstawę skargi art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w jej uzasadnieniu nie podważa ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania. Stwierdza jedynie, że oparł on rozstrzygnięcie na jednej podstawie faktycznej tj. zmniejszeniu zakresu obowiązków skarżącego, lecz pominął okoliczność, że ta podstawa faktyczna pojawiła się dopiero w dniu 14 lutego 2011 r.,

a więc po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] przyznającej dodatek wyrównawczy, w której ustalono również wysokość dodatku funkcyjnego obowiązującego od dnia 1 lutego 2011 r. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną,

w takiej sytuacji, organ po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien zmienić choćby datę przyznania tego dodatku.

W związku z tak sformułowanym zarzutem wskazać należy, iż w sprawie jest niesporne, że w dacie wydawania przez Ministra Obrony Narodowej decyzji z dnia

[...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego, liczba spraw karnych (osobowych i bezosobowych), w których wszczęto postępowanie przygotowawcze w 2010 r. uległa zmniejszeniu o 25%

w porównaniu z 2009 r. oraz, że z uwagi na zakończenie procesu aplikacji

w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury z obowiązków skarżącego skreślono przewodniczenie komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminów prokuratorskich. Wbrew twierdzeniu skarżącego powyższa decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Z kolei w dacie rozpoznawania przez tegoż Ministra wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy uwzględnił on Zarządzenie Naczelnego Prokuratora Wojskowego Nr 2 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie podziału czynności prokuratorów, urzędników i innych pracowników Naczelnej Prokuratury Wojskowej, którym z kompetencji skarżącego część zadań została przejęta przez Naczelnego Prokuratora Wojskowego.

W tak ustalonym stanie faktycznym stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące stwierdzenie organu, że zmniejszenie zakresu obowiązków skarżącego uzasadniało obniżenie mu dodatku funkcyjnego uznać należy za prawidłowe.

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej ,że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ nie ma charakteru dewolutywnego, gdyż nie przesuwa sprawy do wyższej strukturalnie instancji, i tym różni się od odwołania. W pozostałych kwestiach między obydwoma środkami prawnymi nie ma różnic. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne, powtórne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i wydanie odpowiedniej decyzji o której mowa w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Rozpoznanie sprawy nie dotyczy bowiem jedynie oceny ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organ pierwszej instancji, pod kątem zastosowania przepisu prawa materialnego. Wymaga również uwzględnienia zmian dotyczących m.in. stanu faktycznego, które mają wpływ na zastosowanie przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że Minister Obrony Narodowej wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] był uprawniony do uwzględnienia powołanego Zarządzenia Naczelnego Prokuratora Wojskowego Nr 2 z dnia 14 lutego 2011 r.

Jako chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie zauważył, że zgodnie z art. 81 ust. 1 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, uposażenie zasadnicze i dodatki o charakterze stałym są wypłacane miesięcznie z góry, w pierwszym dniu roboczym miesiąca, za który przysługują. W świetle ust. 3 zdanie drugie tego przepisu dodatki ustalone w stawkach miesięcznych są dodatkami o charakterze stałym. Skoro w tej sprawie ostateczna decyzja w przedmiocie m.in. ustalenia skarżącemu dodatku funkcyjnego została wydana w dniu [...] lutego 2011 r., to przysługiwał on mu od dnia 1 lutego 2011 r.

A zatem, nawet gdyby organ zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a ,to brak było podstawy do zmiany daty przyznania tego dodatku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia powołanych przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że ich istota sprowadza się do zakwestionowania przez skarżącego sposobu ustalenia przez Ministra Obrony Narodowej wysokości należnego mu dodatku funkcyjnego. Uwzględnił on bowiem wyłącznie jedno z kryteriów jego określenia, a mianowicie zakres obowiązków, pominął natomiast rodzaj funkcji (czyli jej miejsce w hierarchii służbowej) oraz wielkość jednostki organizacyjnej. Zdaniem skarżącego stanowiło to naruszenia

§ 4, § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom oraz art. 62 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze przez ich błędną wykładnię.

Odnosząc się do tych zarzutów podać należy, iż w świetle § 4 powołanego wyżej rozporządzenia wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 62 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o prokuraturze Tabela funkcji oraz mnożników służących do ustalania wysokości dodatków funkcyjnych stanowi załącznik do rozporządzenia. Wynika z niej, że stawka dodatku funkcyjnego dla dyrektora departamentu/ biura w Prokuraturze Generalnej (które to stanowisko służbowe jest równorzędne ze stanowiskiem służbowym Zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego) wynosi 0,4-0,98. W § 5 m.in. w ust.1, 2, 3 omawianego rozporządzenia określono kryteria, które uwzględnia się przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego przysługującego z tytułu pełnienia funkcji prokuratora. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego przysługującego z tytułu pełnienia funkcji prokuratora apelacyjnego, prokuratora okręgowego, prokuratora rejonowego i ich zastępców, kierownika ośrodka zamiejscowego prokuratury okręgowej i rejonowej, naczelnika wydziału, kierownika samodzielnego działu, kierownika działu, kierownika sekcji uwzględnia się liczbę stanowisk prokuratorskich i asesorskich, odpowiednio w prokuraturze, ośrodku zamiejscowym, wydziale, samodzielnym dziale, dziale, sekcji, w których prokurator pełni funkcję, oraz zakres obowiązków związanych z daną funkcją. Stosownie do treści ust. 3 ww. przepisu, w przypadku powołania prokuratora do pełnienia funkcji innej niż wymieniona w ust. 1 i 2 przy ustalaniu wysokości przysługującego mu dodatku funkcyjnego uwzględnia się zakres obowiązków związanych z daną funkcją.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że skarżący pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku zastępcy Prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej. Jak wyżej wskazano, stanowisko to nie zostało wymienione w cytowanym ust. 1 § 5 omawianego rozporządzenia. Oznacza to, że określona w nim regulacja nie miała zastosowania do skarżącego. Czyni to zarzut jego błędnej wykładni nieskutecznym.

W przypadku skarżącego prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej powołanego na stanowisko zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego należało zatem uwzględnić kryteria zawarte w ust. 3 § 5powołanego rozporządzenia, a więc zakres obowiązków związanych z daną funkcją.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 cyt. ustawy o prokuraturze, prokuraturę stanowią Prokurator Generalny oraz podlegli mu prokuratorzy powszechnych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Prokuratorami wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury są prokuratorzy Naczelnej Prokuratury Wojskowej, wojskowych prokuratur okręgowych i wojskowych prokuratur garnizonowych (art. 6 ust. 2). Wojskowymi jednostkami organizacyjnymi prokuratury są: Naczelna Prokuratura Wojskowa, wojskowe prokuratury okręgowe oraz wojskowe prokuratury garnizonowe (art. 17 ust. 20). Naczelną Prokuraturą Wojskową kieruje Naczelny Prokurator Wojskowy. Naczelny Prokurator Wojskowy jest prokuratorem przełożonym prokuratorów Naczelnej Prokuratury Wojskowej oraz pozostałych prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury. W myśl art. 12 ust. 2 omawianej ustawy Naczelny Prokurator Wojskowy jest Zastępcą Prokuratora Generalnego, który

w jego w zastępstwie kieruje działalnością wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury. Z art. 13d ust. 3 omawianej ustawy wynika, że Prokurator Generalny

w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, spośród prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, powołuje m.in. zastępcę Naczelnego Prokuratora Wojskowego, oraz odwołuje z pełnienia tej funkcji. Zastępca Naczelnego Prokuratora Wojskowego, kieruje daną jednostką w zakresie ustalonym przez jej kierownika i w tym zakresie jest prokuratorem przełożonym prokuratorów danej wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury oraz prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury niższego stopnia na obszarze działania danej jednostki (art. 17 ust. 24).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanka zastosowania ust. 3 § 5 powołanego rozporządzenia w tej sprawie, uwzględnia niewątpliwie kryterium wielkości jednostki organizacyjnej którą skarżący kierował, dotyczy bowiem wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury - Naczelnej Prokuratury Wojskowej. Natomiast rodzaj funkcji prokuratora w tym przypadku zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego należy odnieść do funkcji równorzędnej z funkcją dyrektora departamentu/biura w Prokuraturze Generalnej, a nie miejsca w hierarchii służbowej. W przypadku skarżącego przy ustalaniu wysokości przysługującego dodatku funkcyjnego uwzględnia się zakres obowiązków związanych z daną funkcją. Nie oznacza to jednak, że wszystkie podmioty, do których ma zastosowanie ust.3 § 5 powołanego rozporządzenia, a także Lp.3 Tabeli funkcji oraz mnożników służących do ustalenie wysokości dodatków funkcyjnych mają prawo do ubiegania się o przyznanie dodatku funkcyjnego, z zastosowaniem tego samego mnożnika. Jest on bowiem wynikiem oceny zakresu obowiązków związanych

z funkcją i z tego też względu, może być stosowany w granicach od 0,4 do 0,98.

A zatem w stosunku do skarżącego - zastępcy Naczelnego Prokuratora Wojskowego, ustalona wysokość mnożnika służąca do określenia kwoty dodatku funkcyjnego jest wypadkową zakresu jego zadań wynikających z powierzonych mu czynności.

W świetle powyższego zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego są niezasadne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań i w oparciu

o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.