Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 503/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2995/02 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. sygn. II SA/Gd 2995/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2002r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że wyżej opisaną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2002r. nakazującą W. F., Z. F. i L. S. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję WC o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 1,25 m x 1,05 m wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 1332 położonej w K. Gmina K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wskazano, że przeprowadzone w dniu 22 kwietnia 2002r. oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że współwłaściciele wybudowali sporny obiekt budowlany w 1994r. bez uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa obiektu zakończona została przed dniem 1 stycznia 1995r., a więc w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Powołując się na przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki, gdy obiekt budowlany został zrealizowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (w tym bez wymaganego pozwolenia na budowę – art. 28 § 1 prawa budowlanego) oraz na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, a także powołując się na ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa zatwierdzonego uchwałą Nr 162/XXXVII/93 Rady Gminy w Krokowej z dnia 30 lipca 1993r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 16, poz. 90) wskazał, że działka przeznaczona jest pod użytki rolne bez prawa jakiejkolwiek zabudowy. W tej sytuacji zdaniem organu pierwszej instancji zostały spełnione przesłanki do wydania nakazu rozbiórki opisanego wyżej obiektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. S. wnosząc o jej uchylenie, bądź zawieszenie postępowania w sprawie do czasu podjęcia przez Radę Gminy Krokowa uchwały o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego gminy odnośnie terenów, na których wzniesiono obiekty budowlane. Podniósł, że działka została zakupiona dla celów rekreacyjnych po uzyskaniu opinii Urzędu Gminy oraz, że w przygotowaniu jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, po zatwierdzeniu którego działki rekreacyjne zostaną przekształcone w działki z możliwością zabudowy. Podniósł ponadto, że zarówno obowiązujące Prawo budowlane, jak i Prawo budowlane z 1974r. dopuszczało możliwość budowy budynków gospodarczych o powierzchni do 35 m 2 bez ubiegania się o pozwolenie na budowę w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien powołać się na art. 29, a nie na art. 28 § 1 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzenia powyższego odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2002r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2002r., podzielając w całości stanowisko tego organu. Wskazał, że obiekt powstał pod rządami prawa budowlanego z 1974r., które wymagało pozwolenia na budowę również na wzniesienie tymczasowego budynku. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 tejże ustawy przedmiotowy obiekt jest tymczasowym budynkiem, który zgodnie z art. 28 ust. 1 można było wybudować po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony, że prawo budowlane z 1974r. zwalniało z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Zgodnie bowiem z przepisem § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek w pracowniczych ogródkach działkowych, a taki stan faktyczny w sprawie nie zaistniał. Za nietrafny też uznał zarzut niezastosowania przepisu art. 29 obecnie obowiązującego prawa budowlanego skoro obiekt powstał w 1994 roku.

L. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc, że wydzielona działka nr 1332 we wsi K. jest kilkuarową działką i nie można przyjąć, by działka taka w kompleksie podzielonego na działki terenu mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. Podniósł, że przedmiotowy obiekt jest nietrwały z uwagi na sposób jego wykonania i wymiary, a skoro działka ma charakter typowo rekreacyjny i znajduje się na niej altanka, wystąpiła konieczność wybudowania WC, na którego budowę nie jest wymagane zezwolenie.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Rozpatrując powyższą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że z dniem 1 stycznia 1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), która w art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu art. 48 – dotyczącego nakazu rozbiórki – nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Niesporne w sprawie jest, że skarżący wybudował na przedmiotowej działce w 1994r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiekt budowlany pełniący funkcję WC o wymiarach 1,25 m x 1,05 m. Przedmiotowy obiekt zrealizowano na terenie przeznaczonym w planie miejscowym ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowości K. pod teren upraw rolnych i łąk, zaś z planu jednoznacznie wynika, że teren, na którym położony jest przedmiotowy obiekt budowlany nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. Działka, na której usytuowany jest obiekt, jak również szereg innych oznaczonych działek, położona jest na terenie otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory określone przepisami ustawy z 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.) oraz rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 27 z 1994 r. , poz. 139).

W dacie realizacji inwestycji obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), której przepisy art. 2 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 pozwalały na rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze wzniesieniem nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i tylko na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu niezasadny wobec powyższego jest zarzut, że na wzniesienie obiektu będącego ubikacją (WC) nie było wymagane pozwolenie bowiem zgodnie z art. 2 ustawy z 1974r. Prawo budowlane obiektem budowlanym są zarówno stałe jak i tymczasowe budynki lub inne stałe lub tymczasowe budowle.

Za niezasadny również Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skarżącego, że kilkuarowa działka nie może być wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej z tego względu, że plan miejscowego zagospodarowania ustala, że w skład terenu upraw rolnych wchodzi szereg oznaczonych działek leżących na terenie otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, a nie tylko działka należąca do skarżącego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji spełnione zostały przesłanki określone w art.. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. zobowiązujące organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem prawa na terenie nie przeznaczonym pod inwestycję w związku z czym skargę oddalił.

L. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniósł w niej zarzut: 1) naruszenia prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U Nr 38, poz. 229 ze zm.) przez przyjęcie, że przepis ten daje prawo i zobowiązuje organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; 2) naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy przez brak ustalenia możliwości prowadzenia działalności rolniczej na terenie objętym zaskarżoną decyzją, a więc naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej podał, że z dniem 01.01.1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Ustawa ta w art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Podniósł, że powołana wyżej ustawa i wszystkie kolejne nowelizacje prawa budowlanego za podstawowy cel przyjmowały uproszczenie regulacji procesu budowlanego przede wszystkim w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę, jak też pewną liberalizacją zasad dotyczących samowoli budowlanej. Zmieniono i rozszerzono katalog obiektów i robót budowlanych niewymagających uzyskiwania pozwolenia. Celem zmian przepisów dotyczących samowoli budowlanej jest złagodzenie nakazu rozbiórki obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Wprowadzone nowe przepisy dotyczące samowoli budowlanej umożliwiają zalegalizowanie takich obiektów po spełnieniu pewnych warunków technicznych. Tego wszystkiego – zdaniem skarżącego - nie zauważają kolejno rozstrzygające problem organy administracyjne, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Skarżący podniósł, że Sąd, jak i organy administracji powinny zauważyć potrzeby wzniesienia obiektu budowlanego pełniącego funkcję WC dla działki rekreacyjnej, na terenie której przebywają członkowie rodziny skarżącego przez okres urlopu. Celom rekreacyjnym nikt nie zaprzecza. Zarzucił, że w trakcie wieloletniego postępowania w sprawie nikt nie zastanawiał się, jak realizowana winna być funkcja rolnicza działki nr 1332 o obszarze 0,10ha będąca współwłasnością trzech osób (faktycznie rodzin). Nie dokonano ustaleń, w jakim celu dokonano podziału działki nr 115 o obszarze 4,46ha na kilkadziesiąt działek, z której m.in. powstała działka nr 1332 będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Podniósł również, że nie wzięto pod uwagę okoliczności, że strona płaci na rzecz Gminy Krokowa podatek od domku w kwocie 120 zł rocznie.

W dalszych motywach skargi zarzucił, że w uzasadnieniu wyroku Sąd arbitralnie stwierdził, że działka ta, podobnie jak szereg innych działek, położona jest na terenie otuliny Nadmorskiego Krajobrazowego, nie precyzując jednak, jak rozciąga się teren tego parku. Jeżeli wokół parku utworzono zakazy w postaci, np.: zakazu przebywania i załatwiania przez ludzi potrzeb fizjologicznych, to władze wojewódzkie winny zakazy te wprowadzić formalnie, a teren od ich właścicieli wykupić lub wywłaszczyć. Zdaniem skarżącego nakaz rozbiórki obiektu o takim przeznaczeniu, jak obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, wydaje się być nieporozumieniem pozbawionym podstawy prawnej i niezgodny z podstawowymi zasadami współżycia społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa podlegała rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, przy czym jako przepisy postępowania, do którego zarzut ten się odnosi, wskazał przepis art. 7 i art. 77 k.p.a., którego naruszenie miałoby polegać na braku ustalenia możliwości prowadzenia działalności rolniczej na terenie objętym zaskarżoną decyzją. Należy wyjaśnić, że wskazane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisy postępowania odnoszą się do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bo przepisy tej ustawy regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi. To te przepisy, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje sąd, prowadząc postępowanie, w ramach którego dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd zatem przy rozpoznawaniu skargi sądowoadministracyjnej bezpośrednio nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, choć dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot skargi bada, czy organ administracji publicznej rozpoznając indywidualną sprawę prawidłowo przepisy tej procedury zastosował. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., jak wynika z motywów skargi, dotyczy braków postępowania administracyjnego, a nie postępowania sądowoadministracyjnego i w żaden sposób nie został powiązany z mającymi zastosowanie do postępowania przed sądem administracyjnym przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, której dotyczy podstawa kasacyjna, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut ten nie mógł zatem zostać uznany za zasadny. W tej sytuacji należało uznać za prawidłowy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku.

Za niezasadny także w świetle okoliczności faktycznych sprawy uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przez przyjęcie, że przepis ten daje prawo i zobowiązuje organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Z niezakwestionowanych skutecznie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że obiekt, którego postępowanie dotyczy jest obiektem o konstrukcji drewnianej i pełni funkcję WC. Obiekt ten jest obiektem o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 1,25 m x 1,05 m. Został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 1332 położonej w K. Gmina Krokowa. Obiekt zrealizowano w 1994r. na terenie przeznaczonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Krokowa zatwierdzonego uchwałą Nr 162/XXXVII/93 Rady Gminy w Krokowej z dnia 30 lipca 1993r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 16, poz. 90). Z ustaleń tego planu wynika, że działka, na której położony jest przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod użytki rolne bez prawa jakiejkolwiek zabudowy. Działka ta położona jest na terenie otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory określone przepisami ustawy z 16 października 1991r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z 8 listopada 1994r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 27 z 1994 r. , poz. 139). Wbrew odmiennemu w tym względzie zarzutowi skargi kasacyjnej prawidłowo, w świetle powołanych wyżej okoliczności faktycznych, Sąd pierwszej instancji przyjął, że wobec zrealizowania opisanego wyżej obiektu w 1994r. z mocy art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000r. 106, poz. 1126 ze zm.) w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, którymi są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zrealizowany przez skarżącego wyżej opisany obiekt wyczerpuje definicję obiektu budowlanego określoną w art. 2 ust. 1 tejże ustawy. W myśl owego przepisu obiektem budowlanym są zarówno stałe, jak i tymczasowe budynki lub inne stałe lub tymczasowe budowle. Przepis art. 2 ust. 1 oraz art. 28 tejże ustawy pozwalały na rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze wzniesieniem nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, jakim jest w tej sprawie opisany obiekt WC, wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i tylko na terenie przeznaczonym na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3 ustawy). Przedmiotowy obiekt można było wybudować jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, którym skarżący się nie legitymuje. Obiekt ten nie mieści się w kategorii obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych w przepisie § 44 wydanego w oparciu o delegację ustawową wynikającą m.in. z art. 28 ust. 4 ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Trafnie w świetle powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. do wydania nakazu rozbiórki owego tymczasowego obiektu budowlanego, który to przepis miał zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia owego przepisu prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.