Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2641/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 43
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. K. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 506/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. K. [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. K. [...] w K. kwotę 754 złote (siedemset pięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 506/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. K. [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 kpa, stwierdziło, że odwołania Z. B., R. B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. K. [...] w K. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...].11.2014r. orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy zostały wniesione z uchybieniem terminu.

W ocenie organu decyzja została skutecznie doręczona zarówno Z. B. (art. 43 kpa), R. B. (osobiście), jak i też A. N., reprezentującej Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. K. [...] w K., w dniu 13 listopada 2014 roku (dowody doręczenia w aktach sprawy). Odwołanie od powyższej decyzji Z. B. oraz R. B. złożyli w Punkcie Obsługi Mieszkańców Urzędu Miasta K., R. [...], w dniu 28 listopada 2014 r. - co wynika z prezentaty na odwołaniach. W tym samym dniu tj. w dniu 28 listopada 2014r. złożyła odwołanie w Urzędzie Pocztowym Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. K. [...] w K. - reprezentowana przez radcę prawnego W. R. Organ wskazując na art. 129 § 2 K.p.a. określający termin 14- dniowy do wniesienia odwołania uznał, że skoro skarżona decyzja została doręczona odwołującym się stronom w dniu 13 listopada 2014 r., koniec terminu do wniesienia odwołania nastąpił zatem wraz z upływem dnia 27 listopada 2014 r. (czwartek). Tymczasem złożenie odwołania przez Z. B. i R. B. w dniu 28 listopada 2014 r. jak i też nadanie w Urzędzie Pocztowym przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. K. [...] w K. w dniu 28 listopada 2014 r. nastąpiło już po upływie 14 dniowego terminu do jego wniesienia. W konsekwencji, zgodnie z art. 134 K.p.a. skutkuje to koniecznością stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Nadto żadna ze stron odwołujących się prośby o przywrócenie terminu nie złożyła.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. K. [...] w K., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 40 § 2, art. 42 § 1, art. 43, art. 46 § 1 i 2, art. 80, art. 134 w zw. z art. 129 § 2, art. 107 w zw. z art. 126 K.p.a. Uzasadniając te zarzuty podano, iż w dniu 12 listopada 2014r. do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2014 r. zgłosił się profesjonalny pełnomocnik - radca prawny W. R. Organ zaniechał doręczenia decyzji pełnomocnikowi, pomimo że mógł to zrobić, ponieważ decyzja była doręczana za pośrednictwem pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zdaniem strony skarżącej, doręczenie decyzji było wadliwe, a zatem skutek w postaci doręczenia decyzji nigdy nie nastąpił i w konsekwencji termin do wniesienia odwołania od decyzji nie rozpoczął biegu. Skarżąca zarzuciła także, że doręczenie decyzji było wadliwe, ponieważ organ II instancji nie badając szczegółowo stanu faktycznego błędnie i bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego przyjął, że decyzja została skutecznie doręczona A. N. reprezentującej Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. K. [...] w K. Tymczasem na stanowiącym wyłączną podstawę tych ustaleń, zalegającym w aktach zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, obok nieczytelnego podpisu odbiorcy nie została wskazana data odbioru, data 13 listopada 2014 r. widnieje obok podpisu osoby doręczającej i została przez nią podana. Nadto osoba doręczająca zaznaczyła, że przesyłka została doręczona do rąk dorosłego domownika, tymczasem złożony przez odbierającego przesyłkę podpis nie należy do żadnej z osób zamieszkujących pod adresem ul. K. [...] w K. Powyższe wskazuje, zdaniem skarżącej, na uchybienia Kolegium przy badaniu zebranego materiału dowodowego i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Organ uwzględniając oczywiste braki odbioru decyzji powinien zebrać wyczerpujący materiał dowodowy co do terminowości wniesienia odwołania i prawidłowości doręczenia decyzji. W ocenie skarżącej, nie można przyjąć, że decyzja została odebrana przez A. N. lub przez dorosłego domownika, a datą odbioru decyzji jest dzień 13 listopada 2014 r. Z tych względów, domniemanie prawidłowego doręczenia wynikające z art. 46 K.p.a. zostało skutecznie obalone i skutek doręczenia nigdy nie nastąpił. Nadto z uwagi na powyższe, należy dać wiarę twierdzeniom skarżącej, że decyzję ze skrzynki oddawczej wyjął mąż A. N. w dniu 14 listopada 2014 r. i że ta data jest datą doręczenia decyzji, a zatem termin do wniesienia odwołania został przez stronę skarżącą dochowany. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2015r. złożonym na rozprawie, skarżąca sprecyzowała, że ww. postanowienie zaskarża w części tj. w zakresie dotyczącym Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. K. [...] w K.

W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 506/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. K. [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że niezasadne są zarzuty dotyczące nieprawidłowości doręczenia decyzji z powodu nie uwzględnienia (pominięcia), iż w sprawie jako pełnomocnik strony skarżącej zgłosił się profesjonalny pełnomocnik - radca prawny W. R. (w tym w szczególności naruszenia art. 40 § 2 K.p.a.). Zarzuty w tej kwestii nie zasługują na uwzględnienie, gdyż skarżąca nie przedstawiła żadnego przekonywującego dowodu na złożenie w organie prowadzącym sprawę pełnomocnictwa w dniu 12 listopada 2014r. (tj. przed doręczeniem decyzji A. N.). Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył jedynie, iż M. L. była w organie w dniu 12 i 18 listopada 2014r., przy czym w dniu 12 listopada 2014r. była w innej sprawie, której finałem była inna sprawa w sądzie tj. sprawa do sygn. II SA/Kr 498/15 (k. 56 akt sadowych).

Z akt administracyjnych wynika natomiast w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie administracyjnej, pełnomocnik zgłosił się do sprawy dopiero w dniu 18 listopada 2014 roku, a zatem 5 dni po doręczeniu decyzji A. N. ( k.188-191 akt adm.).

Zasadnie organ przyjął, iż doręczenie decyzji przez organ I instancji winno nastąpić A. N., gdyż przed jej doręczeniem nie dysponował on wiążącym dokumentem od innego pełnomocnika. Nadto od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać, aby przedstawił datowany dokument złożenia odpowiedniego pełnomocnictwa właściwemu organowi, gdyż jest to konieczne do precyzyjnego ustalenia kiedy do organu dotarła wiążąca go informacja o umocowaniu do reprezentacji.

Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut nieskutecznego doręczenia decyzji A. N. reprezentującej Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. K. [...] w K. (w szczególności naruszenia art. 42 § 1, art. 43, art. 46 § 1 i 2 kpa). W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom strony skarżącej, o skutecznym doręczeniu świadczy po pierwsze dokument w postaci zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji adresowanej do A. N. odebranej przez domownika w dniu 13 listopada 2014 r. (k. 179 akt administracyjnych). Ponadto o skutecznym doręczeniu decyduje w sposób istotny okoliczność, iż skarżąca nie zaprzecza, że A. N. reprezentująca wspólnotę mieszkaniową, otrzymała przesyłkę. Nietrafne w tym względzie jest zatem wskazanie, iż mąż A. N. "wyjął korespondencję ze skrzynki oddawczej dopiero w dniu 14 listopada 2014 r.", co miałoby uzasadniać nieprawidłowość doręczenia. Przesyłka za potwierdzeniem odbioru oddawana jest do rąk adresata lub domownika, a nie przekazywana do skrzynki oddawczej, zaś okoliczności dotyczące ewentualnych niezawinionych opóźnień w przekazywaniu przesyłek adresatom przez domowników winny być rozstrzygane po złożeniu stosownego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Wobec tego, w ocenie Sądu, przy wydaniu skarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania Kolegium nie popełniło zarzucanych w skardze uchybień w zakresie braku badania uprawnień i statusu osoby, która złożyła podpis odbierając przesyłkę, oznaczonej jako dorosły domownik oraz co do daty, którą przy swoim podpisie podała osoba doręczająca przesyłkę, gdyż zgodnie z art. 46 § 2 K.p.a. jest do tego uprawniona. W konsekwencji brak jest podstaw do zarzucanego w skardze braku prowadzenia w tym względzie przez organ odwoławczy szczególnego postępowania dowodowego w zakresie prawidłowości i daty doręczenia decyzji A. N., co do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Również uzasadnienie skarżonego postanowienia spełnia, w ocenie Sądu, wszystkie wymogi z art. 107 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości K. [...] w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 151 P.p.s.a poprzez bezpodstawne oddalenie skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 roku w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania;

2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a poprzez jego nie zastosowanie i nieuwzględnienie skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 roku, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 43 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłową ocenę, iż decyzja organu I instancji została doręczona w sposób prawidłowy - zastępczy w sytuacji gdy do doręczenia zastępczego nie doszło;

b. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. na skutek uchybienia w obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności, co do osoby uprawnionej do odbioru decyzji, sposobu doręczenia, potwierdzenia daty doręczenia, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy;

c. art. 42 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłową ocenę, iż decyzja organu I instancji została skutecznie i prawidłowo doręczona stronie postępowania;

d. art. 46 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie tj. błędną ocenę terminu odbioru oraz identyfikację odbierającego, oparcie się włącznie na dacie wskazanej przez doręczającego, co doprowadziło do błędnego ustalenia że przesyłka została prawidłowo doręczona mimo że odbiorca nie umieścił na zwrotnym potwierdzeniu odbioru daty doręczenia,

e. art. 46 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania osoby, która odebrała pismo oraz przyczyny braku jej podpisu wraz ze wskazaniem daty doręczenia;

f. art. 80 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłową ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została w sposób prawidłowy udowodniona, w szczególności poprzez bledną ocenę prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji, co doprowadziło do błędnej konkluzji w zakresie zachowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji,

g. art. 134 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez stronę,

h. art. 107 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji faktów i dowodów, na których organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie, w szczególności wskazanie sposobu oraz osoby której doręczona została decyzja organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości K. [...] w K. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 43 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie pisma domownikowi jest odstępstwem od zasady doręczania pism bezpośrednio adresatowi. Doręczenie pisma domownikowi wywołuje taki skutek jakby pismo zostało doręczone samemu adresatowi. Stąd też nie może być żadnych wątpliwości, że przesyłka została doręczona właśnie domownikowi. Na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru musi istnieć możliwość zidentyfikowania osoby odbierającej pismo jako domownika adresata tego pisma. Domownik powinien więc złożyć czytelny podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru zawierający imię i nazwisko. Jeśli podpis jest nieczytelny, to obok podpisu powinna znaleźć się adnotacja, że pismo odebrał na przykład mąż, siostra, syn, matka. Tylko spełnienie tych wymogów pozwala na zidentyfikowania osoby odbierającej pismo i ustalenie, czy odbioru dokonał domownik.

W rozpoznawanej sprawie ww. wymogi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zostały spełnione. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji znajduje się nieczytelny podpis. W oparciu o ten podpis nie jest możliwe zidentyfikowanie osoby, której doręczono pismo. Na innych zwrotnych potwierdzeniach odbioru pism kierowanych do skarżącej kasacyjnie, znajdujących się w aktach sprawy, takiego podpisu nie ma. Pisma były odbierane bądź przez męża skarżącej kasacyjnie (k – 147 akt administracyjnych) bądź przez osobę o nazwisku Maciej Bojarek, który określany jest jako "zarządca" (k – 78 akt administracyjnych). Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności stwierdzić należy, że doręczenie przeznaczonej dla skarżącej kasacyjnie decyzji osobie, która złożyła nieczytelny podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie może być uznane za spełniające wymogi doręczenia w trybie art. 43 K.p.a. Wskazana na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji data odebrania decyzji nie może być uznana za datę, od której rozpoczął się bieg terminu do złożenia środka odwoławczego przez skarżącą kasacyjnie.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja została skarżącej kasacyjnie doręczona, gdyż faktu tego skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy dać wiarę twierdzeniom A. N., że jej mąż wyjął skierowaną do niej korespondencję ze skrzynki pocztowej w dniu 14 listopada 2015 r. a następnie ją jej przekazał. Nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do kwestionowania tego twierdzenia. Tym samym za dzień doręczenia przedstawicielce Wspólnoty Mieszkaniowej decyzji organu I instancji należy przyjąć dzień 14 listopada 2015 r. i od tego dnia powinien być liczony termin do złożenia środka odwoławczego. To z kolei oznacza, że odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej zostało wniesione w terminie.

Zarzut naruszenia art. 43 K.p.a. sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest w tej sytuacji zbędne.

Stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] rozstrzygnęło o tym, że odwołania trzech podmiotów zostały wniesione po terminie, to jest odwołanie Z. B., odwołanie R. B. oraz odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. K. [...]. Skargę na to postanowienie złożyła tylko Wspólnota Mieszkaniowa. Aczkolwiek w zaskarżonym wyroku nie sprecyzowano, że Sąd I instancji wydając ten wyrok rozpoznawał prawidłowość tego postanowienia tylko pod kątem rozstrzygnięcia dotyczącego Wspólnoty Mieszkaniowej, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistym jest, że orzeczenie Sądu I instancji ograniczało się tylko do tej kwestii o czym świadczą rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku. W konsekwencji uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Sądu I instancji oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] dotyczy tylko rozstrzygnięcia dotyczącego odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową. Natomiast postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia odwołania Z. B. oraz odwołania R. B. wobec nie wniesienia skargi na to postanowienie pozostaje w mocy.

Skutkiem wyroku wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.