Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 376/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia [...] "Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w L na bezczynność stowarzyszenia [...] Polski Związek Działkowców z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje stowarzyszenie [...] Polski Związek Działkowców z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku stowarzyszenia [...] "Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w L. z dnia [...] czerwca 2016 r. w części dotyczącej punktów 3, 4 i 5 wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność stowarzyszenia [...] Polski Związek Działkowców z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od stowarzyszenia [...] Polski Związek Działkowców z siedzibą w W. na rzecz stowarzyszenia [...] "Stowarzyszenie [...]’ z siedzibą w L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga stowarzyszenia ogrodowego "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność stowarzyszenia ogrodowego Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. (data wpływu do organu - [...] czerwca 2016 r.) stowarzyszenie ogrodowe "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca"), zwróciło się do stowarzyszenia ogrodowego Polski Związek Działkowców z siedzibą w [...] (dalej: "PZD", "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) wykazania składników majątkowych według stanu na dzień 22 kwietnia 2015 r.;

2) wykazania wartości składników majątkowych według stanu na dzień 22 kwietnia 2015r.; 3) podania liczby prowadzonych Rodzinnych Ogrodów Działkowych (ROD) wraz z ich powierzchnią według stanu na dzień 22 kwietnia 2015 r.;

4) podania liczby działek położonych w Rodzinnych Ogrodach Działkowych oraz łącznej powierzchni tychże działek według stanu na dzień 22 kwietnia 2015 r.;

5) podania liczby działkowców korzystających z działek według stanu na dzień 22 kwietnia 2015r.;

6) przesłania kopii sprawozdania finansowego, tj. bilansu, rachunku zysków i strat, sprawozdania z funduszu rozwoju, informacji dodatkowej za rok 2014, oraz za rok 2015, oraz bilansu ze stanem na dzień 22 kwietnia 2015 r.

Stowarzyszenie zwróciło się do PZD o podanie ww. informacji w odniesieniu do całego podmiotu prawnego jakim jest PZD oraz w odniesieniu do terenu działania Okręgowego Zarządu [...] PZD.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek PZD pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. poinformował Stowarzyszenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.". Z tego względu wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. nie może być merytorycznie rozpoznany.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PZD zarzucając rażące naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. polegające na nieudostępnieniu w terminie 14 dni informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie PZD do rozpatrzenia ww. wniosku i udostępnienia żądanej informacji publicznej; stwierdzenie, że bezczynność PZD miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od PZD na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi Stowarzyszenie podniosło, iż pomimo upływu ustawowego terminu, organ nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej. Stowarzyszenie nie otrzymało również żadnej informacji, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Jedynie

w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. organ stwierdził, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia, PZD oraz rodzinne ogrody działkowe (ROD) są podmiotami dysponującymi majątkiem publicznym i należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę PZD wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż zarzut bezczynności jest bezpodstawny, bowiem wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016 r. został rozpatrzony w dniu [...] czerwca 2016 r.

Ponadto PZD podniósł, że nie jest organem władzy publicznej, lecz organizacją pozarządową - jednym z podmiotów o statusie stowarzyszenia ogrodowego w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.), dalej: "u.r.o.d.". Zatem możliwość przypisywania PZD obowiązków informacyjnych na podstawie u.d.i.p. jest dopuszczalna jedynie w oparciu o przesłanki zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. w zakresie wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym.

Jednocześnie organ zauważył, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych jest wykonywaniem zadań publicznych przez stowarzyszenie ogrodowe. W świetle przepisów u.r.o.d. zadaniem publicznym jest wyłącznie tworzenie warunków do rozwoju ROD (art. 6 ust. 1 u.r.o.d.), ale nie ich prowadzenie. Podniósł również, że treść wniosku nie daje podstaw do przyjęcia, iż przedmiotem zapytania były kwestie dotyczące dysponowania środkami publicznymi - pochodzącymi z dotacji. Nadto z uwagi na uregulowania statutowe obowiązujące w PZD i podział kompetencji, dane dotyczące ewentualnych dotacji będą znajdować się w posiadaniu poszczególnych jednostek organizacyjnych PZD, tj. rodzinnych ogrodów działkowych.

Organ podniósł również, iż fakt, że ROD funkcjonują na terenach stanowiących własność stowarzyszenia ogrodowego, Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że stowarzyszenie ogrodowe jest jednostką dysponującą majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z u.r.o.d. uprawnienie stowarzyszenia ogrodowego do utrzymywania ROD na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wynika z prawa rzeczowego do nieruchomości, tj. prawa użytkowania wieczystego lub prawa użytkowania nabywanego w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 9 u.r.o.d.). W świetle art. 44 Kodeksu cywilnego prawa te wchodzą w skład mienia stowarzyszenia ogrodowego, które jako podmiot posiadający odrębną osobowość prawną, posiada własny majątek, nie zaliczany do majątku publicznego - nie jest to bowiem majątek państwowy, komunalny, czy też korporacji (instytucji) publicznoprawnej. Zatem prowadząc ROD na terenach stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które to prawo własności jest obciążone prawem rzeczowym na rzecz stowarzyszenia ogrodowego, stowarzyszenie to nie dysponuje majątkiem publicznym, a wyłącznie majątkiem własnym.

Organ zaznaczył również, że w świetle art. 45 ust. 2 u.r.o.d. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1393 ze zm.), dalej: "u.p.s.", brak jest podstaw do przyjęcia, aby inne składniki wchodzące w skład majątku stowarzyszenia ogrodowego można było uznać za majątek publiczny, a tym samym aby uznać, że iż po stronie stowarzyszenia ogrodowego istnieje obowiązek informacyjny w zakresie przekazania danych dotyczących wartości tego majątku, bilansu, rachunku zysków i strat, sprawozdań z funduszu rozwoju, czy informacji dodatkowych w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r.

Dodatkowo organ wskazał, że informacje dotyczące struktury organizacyjnej ROD prowadzonych przez PZD, tj. liczby ROD i działek położonych w ROD, ich powierzchni, czy liczby działkowców korzystających z działek - mają charakter informacji wewnętrznej. Ponadto dane te podlegają ciągłym zmianom np. na skutek nabywania czy rezygnacji z prawa do działki, które to czynności są podejmowane na poziomie ROD. Wniosek zaś skierowano do PZD, co czyniło niemożliwym zadośćuczynieniu wystąpieniu również ze względów technicznych. Organ zauważył jednocześnie, że na szczeblu jednostki krajowej dane te są corocznie zbierane dla celów wewnętrznych - sprawozdawczych i publikowane w Biuletynie Informacyjnym PZD, który jest powszechnie dostępny na stronie internetowej stowarzyszenia ogrodowego pod adresem: [...].

W piśmie procesowym złożonym w dniu [...] grudnia 2016 r. (data wpływu do Sądu), ustosunkowując się do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę, Stowarzyszenie wskazało, iż PZD należy do kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. z tego względu, że dysponuje gruntami publicznymi (gruntami jednostek samorządu terytorialnego oraz Skarbu Państwa, na których położone są ROD zarządzane przez PZD) oraz pobiera dotacje publiczne od jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa (np. z Funduszu Inicjatyw Obywatelskich przy ministrze właściwym do spraw pracy i polityki społecznej).

Stowarzyszenie podniosło również, że brak merytorycznej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. należy uznać za bezczynność PZD także z tego powodu, iż organ nie wykazał powodów odmowy udzielenia odpowiedzi. Zauważył, że wniosek obejmował dane sprzed roku czyli takie, które organ w sposób nieskrępowany i bez zbędnej zwłoki oraz nakładów finansowych mógł udostępnić. Odmowa udzielenia odpowiedzi w przedmiocie liczby działkowców, ilości ROD, powierzchni ROD oraz działek podlega zatem zaskarżeniu. PZD jest największą w Polsce organizacją zarządzającą ogrodami działkowymi. Już z tego faktu wynika, że jest to organizacja, która powinna skrupulatnie i metodycznie, dla sprawnego zarządzania, gromadzić dane, o które wnioskowała strona skarżąca.

Pismem złożonym w dniu [...] grudnia 2016 r. (data wpływu do Sądu), w odpowiedzi na wezwanie Sądu do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie sprawozdań finansowych za lata 2014, 2015 i 2016, PZD wniósł o zmianę zarządzenia, na podstawie którego sformułowano ww. wezwanie. Motywując powyższe wskazał, iż zadośćuczynienie wezwaniu Sądu w istocie zniweczyłoby możliwość skutecznej ochrony praw PZD, w sytuacji gdy ww. dokumenty zostałyby włączone do akt sprawy, a co za tym idzie, udostępnione skarżącemu. Podkreślił również, iż działalność PZD jest w praktyce finansowana wyłącznie z kwot pochodzących od działkowców. Dotacje uzyskiwane ze środków publicznych stanowią znikomy procent przychodów i zasadniczo trafiają wyłącznie do rodzinnych ogrodów działkowych. Jednostka krajowa PZD nie otrzymała tego rodzaju wsparcia, zaś w zakresie środków pozyskiwanych przez jednostki terenowe i ogrody, prowadzi jedynie ogólną statystykę, a nie posiada dokumentacji pozwalającej ustalić szczegółowo sposób ich rozdysponowania. W załączeniu organ złożył informacje o dotacjach zewnętrznych pozyskanych przez jednostki organizacyjne PZD w latach 2014 - 2015. Wskazał również, że obecnie nie posiada sprawozdania finansowego za 2016 r., bowiem zostanie ono sporządzone w czerwcu 2017 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. (data wpływu do Sądu) strona skarżąca przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie wskazując, iż zgodnie z § 151 ust. 2 Statutu PZD majątek tej organizacji powstaje ze składek członkowskich, opłat ogrodowych, dotacji, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku PZD oraz z ofiarności publicznej. Zatem wszelkie dotacje przyznawane (czy to na szczeblu okręgowym czy to na szczeblu krajowym) tej organizacji stanowią majątek PZD. Rodzinne ogrody działkowe ani okręgi PZD nie tworzą własnego majątku. Wykluczają to zapisy Statutu PZD. PZD jako niepodzielna organizacja gromadzi majątek, który pozostaje jedynie w zarządzaniu przez dany ROD czy okręg PZD. Zatem rodzinne ogrody działkowe nie posiadają majątku, nie gromadzą go dla swoich potrzeb, a jedynie nim zarządzają, ponieważ stanowi on własność PZD. PZD poprzez swoje jednostki organizacyjne ustanowione Statutem PZD, tworzy majątek także z dotacji uzyskiwanych od jednostek samorządu terytorialnego, zatem dotacje te tworzą majątek PZD, a nie jednostek okręgowych czy rodzinnych ogrodów działkowych.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 711/16, sprostowanym postanowieniem z dnia 5 września 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał PZD do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od PZD na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż punktem wyjścia przy badaniu zasadności skargi była ocena, czy PZD jako adresat wniosku jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podał, iż kwestią tą zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 26 listopada 2002 r. sygn. akt II SAB/Kr 69/02 stwierdził, że: "Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) zawarte w punktach 1-5 wyliczenie "władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne" ma charakter przykładowy. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi m.in., że do podmiotów takich w szczególności należą podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Powyższa regulacja oznacza, że adresatem nałożonego art. 4 ust. 1 u.d.i.p, obowiązku udostępnienia takiej informacji może być każdy podmiot, który dysponuje majątkiem publicznym. Art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.), dalej: "u.p.o.d." stanowi, że pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. W art. 6 ust. 1 u.p.o.d. zdefiniowano pracowniczy ogród działkowy jako obszar gruntu rolnego podzielony na działki przeznaczone pod uprawy ogrodowe i oddane w użytkowanie osób fizycznych, wyposażony w urządzenia niezbędne do prowadzenia upraw ogrodowych oraz służący zarazem do wypoczynku użytkowników działek i innych osób. Ustawa ta w przepisach dalszych (art. 7, art. 8 u.p.o.d.) przewiduje, że grunty na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, przekazywane w nieodpłatne użytkowanie lub użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców stanowią własność Skarbu Państwa lub własność gminy. Przepisy zaś art. 12 i nast. u.p.o.d. regulują sposób dysponowania przez PZD gruntami pracowniczego ogrodu działkowego. W świetle powyższego należy przyjąć, iż PZD jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym i należy do kręgu podmiotów objętych przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu".

Zdaniem WSA w Warszawie ww. stanowisko pomimo, że zostało zaprezentowane pod rządami ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, pozostaje aktualne również w chwili obecnej, w świetle treści przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40). PZD jest bowiem podmiotem, o którym mowa w art. 52 ust. 1 u.r.o.d., tj. podmiotem powołanym do życia przez stowarzyszenia ogrodowe. Stowarzyszenia ogrodowe, zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 6 u.r.o.d., powoływane są zaś wyłącznie w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych. Rodzinne ogrody działkowe są natomiast urządzeniami użyteczności publicznej (...) - art. 4 u.r.o.d. Zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych (art. 7 u.r.o.d.). Nadto, w myśl art. 17 ust. 1 u.r.o.d., stowarzyszenia ogrodowe prowadzące rodzinne ogrody działkowe na obszarze danej gminy, mogą otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy.

Powyższe zapisy u.r.o.d. świadczą niezbicie o tym, że PZD nadal pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym.

WSA w Warszawie stwierdził również, że treści oznaczone we wniosku Stowarzyszenia, można zakwalifikować jako informację publiczną. Wszystkie zadane pytania odnosiły się bowiem do materii majątku adresata wniosku. Wbrew twierdzeniom organu, materii tej dotyczyły także pytania o liczbę działek, ich łączną powierzchnię i o liczbę działkowców. Pytania te dotyczyły bezpośrednio gruntów, na których zakładane są rodzinne ogrody działkowe, a więc gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. Liczba osób zrzeszonych w PZD przekłada się zaś wprost na ustalenie wielkości opłat ogrodowych uiszczanych przez każdego działkowca (art. 33 ust. 1 u.r.o.d.).

Sąd zaznaczył także, że przed wydaniem wyroku, został pozbawiony przez PZD możliwości weryfikacji tego, czy wszystkie żądane we wniosku sprawozdania finansowe winny być udostępnione wnioskodawcy bez anonimizacji. Mimo wezwania organu do przesłania Sądowi żądanych wnioskiem sprawozdań finansowych, i mimo wyjaśnienia w nim organowi, że dokumenty te nie zostaną udostępnione przez Sąd do wzglądu stronie skarżącej, PZD nie zastosował się do jego treści. Tego typu postępowanie, Sąd ocenił jako naganne.

W ocenie Sądu ww. zaniechanie organu rodziło oczywiste konsekwencje procesowe. Należało bowiem przyjąć, iż PZD, nie udostępniając do wglądu żądanych dokumentów, nie udowodnił podnoszonej przez siebie tezy, iż nie cała treść spornych sprawozdań finansowych będzie stanowiła informację publiczną. Stąd jako uprawniony jawił się wniosek, iż PZD popadł w bezczynność w rozpoznaniu całego wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie.

PZD w skardze kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego zmianę oraz oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi pierwszej instancji zarzucił, w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.":

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że PZD pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, podczas gdy rozpatrzył wniosek w terminie i w formie przepisanych ustawą,

b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności pominięcie, iż treść żądania skierowanego do PZD w sposób oczywisty obejmowała informacje odnoszące się do zagadnień, którym - z uwagi na niepubliczny charakter podmiotu, do którego zostało skierowane - nie sposób przypisać charakteru informacji publicznej, a w konsekwencji bezzasadne nakazanie PZD rozpatrzenia wniosku, względnie zaniechania wskazania przez Sąd, w jakim zakresie wniosek ten winien zostać rozpatrzony jako zasadny,

c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

- odniesienie się w uzasadnieniu do stanu faktycznego w sposób pobieżny i brak merytorycznego odniesienia się do podnoszonych przez PZD argumentów wskazujących, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawny, oraz że PZD nie jest podmiotem realizującym zadania publiczne, a także, iż informacja objęta żądaniem udostępnienia nie pozostaje w związku z dysponowaniem przez PZD majątkiem publicznym,

- błędne wskazanie, iż odmowa realizacji zarządzenia Sądu w zakresie przekazania sprawozdań finansowych przez PZD, pozbawiła Sąd możliwości weryfikacji tego, czy wszystkie żądane we wniosku sprawozdania finansowe, winny być udostępnione,

- sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę, czy przesłanki na których oparł się Sąd są trafne, w szczególności uniemożliwiający odtworzenie procesu myślowego, jaki uzasadniałby przyjęcie, iż informacje objęte żądaniem mogły być uznane za informację publiczną i zaniechanie wskazania przesłanek, które pozwalałyby zweryfikować ten pogląd Sądu, a zwłaszcza zweryfikować zasadność zastosowania norm prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej.

Jednocześnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. PZD zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.r.o.d. poprzez uznanie, że PZD jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy w zakresie wskazanym we wniosku strony skarżącej,

2) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., przez uznanie, że żądane przez stronę skarżącą informacje mogą stanowić stanowią informację publiczną w odniesieniu do całego majątku PZD,

3) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż informacją publiczną są dane odnoszące się do takich kwestii jak liczba ROD i ich powierzchnia, liczba działek w ROD i ich łączna powierzchnia, liczba działkowców korzystających z działek,

4) art. 4 u.r.o.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego jest wykonywaniem zadań publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1098/17 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazując w tym zakresie, iż krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, ale obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Podkreślił, że wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej nie należy wyłącznie do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, lecz i do innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne (por. E. Ochendowski - Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999 r.).

NSA zaznaczył, że wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej" i cechuje je powszechność oraz użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/2010 i z dnia 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13). Zatem każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym.

Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne NSA wskazał, iż PZD jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu, lecz w ograniczonym zakresie (por. wyroki NSA: z dnia 18 października 2018 r., I OSK 2564/16; z dnia 9 października 2018 r., I OSK 1487/18; z dnia 26 listopada 2002 r., II SAB 181/02; z dnia 30 października 2002 r., II SAB 181/02; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lipca 2018r., IV SAB/Gl 44/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2017 r., II SAB/Ol 105/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2017 r., II SAB/Wa 686/160).

NSA wywiódł, iż PZD realizuje cele użyteczności publicznej, a nadto gospodaruje na gruntach, które uzyskał od Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a zatem jest podmiotem objętym działaniem u.d.i.p.

NSA podkreślił, iż w orzecznictwie przyjmuje się jednak, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów nie można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym. Byłoby to bowiem nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą ponad standard konstytucyjny (por. wyroki NSA: z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1974/14; z dnia 5 sierpnia 2016 r., I OSK 415/16). W konsekwencji należy przyjąć, że nie każda informacja będąca w dyspozycji PZD bądź odnosząca się do jego funkcjonowania jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., I OSK 2245/15 i powołane w nim orzecznictwo).

Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie rozważył powyższego ograniczenia, pomimo iż PZD zwracał na powyższe okoliczności uwagę w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przez co dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd potraktował żądania zawarte we wniosku jednolicie, podczas gdy dotyczą one zróżnicowanych pod względem charakteru i materii danych. Nieprawidłowe jest uczynione przez Sąd założenie, że skoro wszystkie pytania zawarte we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. odnosiły się do materii majątku pytanego podmiotu, to stanowią informację publiczną. Sąd przyjął przy tym, że pytania dotyczyły bezpośrednio gruntów, na których zakładane są rodzinne ogrody działkowe - a więc gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. Tymczasem, jak wynika ze Statutu PZD, majątek PZD stanowią nieruchomości, ruchomości, środki pieniężne oraz inne prawa majątkowe. Majątek PZD powstaje ze składek członkowskich, opłat ogrodowych, dotacji, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku PZD oraz z ofiarności publicznej (§151 Statutu). Nie jest zatem tak, że PZD dysponuje jedynie majątkiem publicznym. Sąd nie przeprowadził analizy poszczególnych pytań w kontekście powyższej regulacji, co w istocie nie pozwala na zweryfikowanie stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W żadnym zakresie Sąd nie ustosunkował się do żądania pierwszego i drugiego przedmiotowego wniosku odnoszącego się do całego majątku PZD, który pochodzi z różnych źródeł. Nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie istotne jest ustalenie wielkości opłat ogrodowych uiszczanych przez każdego działkowca, co miałoby pozostawać w związku z liczbą osób zrzeszonych w PZD. Nie wiadomo zatem dlaczego opłaty ogrodowe dotyczą spraw publicznych.

NSA wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie obowiązany będzie odnieść się do każdego z żądań ujętych we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. oddzielnie i określić, czy pozostaje ono w związku z wykonywaniem przez PZD zadania publicznego lub dysponowania majątkiem publicznym. Istotą informacji publicznej w ujęciu przedmiotowym jest fakt, że mieszczą się w katalogu sformułowanym przykładowo w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a generalnie, że należą do materii informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W związku ze stwierdzonymi uchybieniami NSA za przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wskazał przy tym, że WSA w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać interpretacji tych przepisów w kontekście podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej, mając na uwadze, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez PZD jest tylko ta informacja, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym.

NSA uznał pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. W szczególności stwierdził, iż nie jest trafny zarzut naruszenia art. 4 u.r.o.d. z tego powodu, iż WSA nie przyjął, jak twierdzi organ, że prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego jest wykonywaniem zadań publicznych. Stanowisko Sądu, zgodnie z którym PZD jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, opierało się bowiem na założeniu o dysponowaniu przez ten podmiot majątkiem publicznym.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd działał w warunkach związania oceną prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1098/17. Zgodnie bowiem z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej.

Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, publ. CBOSA).

NSA w wyroku z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1098/17 przesądził, iż PZD jest podmiotem obowiązanym do udostępniania, będącej w jego posiadaniu, informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., lecz w ograniczonym zakresie.

Powołany przepis stanowi, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

NSA wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2176 ze zm.), a także Statutem Polskiego Związku Działkowców, uchwalonym przez [...] [...] lipca 2015r. ze zmianami wprowadzonymi przez [...] [...] grudnia 2017 r. (tekst jednolity zarejestrowany w KRS w dniu [...] lutego 2018 r.), PZD realizuje cele użyteczności publicznej, nadto gospodaruje na gruntach, które uzyskał od Skarbu Państwa lub gminy oraz stowarzyszeń ogrodowych (art. 7 u.r.o.d.).

Sąd kasacyjny powołał art. 4 u.r.o.d., który definiuje rodzinne ogrody działkowe (ROD) oraz art. 3 u.r.o.d. określający podstawowe cele ROD. Jednocześnie wskazał, iż na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 u.r.o.d., organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki dla rozwoju rodzinnych ogrodów działkowych, zaś jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na realizację celu określonego w ust. 1. Natomiast samo stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące rodzinny ogród działkowy na obszarze danej gminy, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.r.o.d., może otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku.

Dalej NSA zauważył, iż z treści Statutu wynika, że PZD jest ogólnopolskim stowarzyszeniem ogrodowym, powołanym do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych oraz reprezentacji i obrony interesów swoich członków, działającym na podstawie u.r.o.d., ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2017 r., poz. 210 ze zm.) oraz Statutu PZD.

Skoro zatem PZD realizuje cele użyteczności publicznej, a nadto gospodaruje na gruntach, które uzyskał od Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, to jest podmiotem objętym działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej.

NSA podkreślił jednocześnie, że od podmiotu obowiązanego na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym. Stanowiłoby to bowiem nadmierną ingerencję w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą ponad standard konstytucyjny. Zatem nie każda informacja będąca w dyspozycji PZD bądź odnosząca się do jego funkcjonowania jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten podmiot w trybie przepisów u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym.

Przechodząc do analizy wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016 r. w świetle przedstawionego powyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że nie wszystkie wymienione w nim żądania stanowią informację publiczną podlegającą przez PZD udostępnieniu na gruncie przepisów u.d.i.p.

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (v. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/10, publ. CBOSA). Przy czym w odniesieniu do stowarzyszenia ogrodowego jakim jest PZD, informację publiczną stanowią wyłącznie te dane, które związane są z wykonywaniem zadań publicznych bądź gospodarowaniem mieniem publicznym.

W ocenie Sądu, żądanie wykazania składników majątkowych (w odniesieniu do PZD oraz terenu działania Okręgowego Zarządu [...] PZD) według stanu na dzień 22 kwietnia 2015 r. (punkt 1 wniosku) oraz wartości składników majątkowych w odniesieniu do ww. podmiotów według stanu na dzień [...] kwietnia 2015 r. (punkt 2 wniosku), nie stanowi informacji o sprawie publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Jak wynika z § 151 ust. 1 Statutu PZD, majątek PZD stanowią nieruchomości, ruchomości, środki pieniężne oraz inne prawa majątkowe. Majątek PZD powstaje ze składek członkowskich, opłat ogrodowych, dotacji, darowizn, spadków, zapisów, dochodów z własnej działalności, dochodów z majątku PZD oraz z ofiarności publicznej (ust. 2). Z kolei okręg (jednostka terenowa PZD) zarządza majątkiem trwałym oraz rozporządza środkami finansowymi i majątkiem ruchomym pozostającymi w jego dyspozycji na zasadach określonym w Statucie (§ 94 ust. 2).

Przepis art. 7 u.r.o.d. stanowi, że ROD zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych.

Z kolei stosownie do art. 6 ust. 2 u.r.o.d. jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na realizację celu określonego w ust. 1, tj. tworzenia przez organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego warunków dla rozwoju ROD. Natomiast samo stowarzyszenie ogrodowe, prowadzące rodzinny ogród działkowy na obszarze danej gminy, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.r.o.d., może otrzymywać dotację celową z budżetu tej gminy, z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Dotacja, o której mowa w ust. 1, ma służyć realizacji celu publicznego, związanego z zadaniem gminy, o którym mowa w art. 6 ust. 1, i może być przeznaczona w szczególności na budowę lub modernizację infrastruktury ogrodowej, jeżeli wpłynie to na poprawę warunków do korzystania z ROD przez działkowców, lub zwiększy dostępność społeczności lokalnej do tego ROD (ust. 2).

Z kolei przepis § 143 ust. 1 Statutu stanowi, że członek PZD uiszcza corocznie w terminie do 30 czerwca składkę członkowską w wysokości uchwalonej przez Krajową Radę PZD na dany rok kalendarzowy. W przypadku gdy członkami PZD są oboje małżonkowie, każdy z nich opłaca składkę w wysokości 50%. Składka członkowska jest przeznaczona na realizację celów statutowych PZD i podlega podziałowi według zasad określonych przez Krajową Radę PZD (ust. 2). Wysokość składki członkowskiej ustala Krajowa Rada w drodze uchwały podjętej bezwzględną większością głosów, określając jednocześnie podział wpływów ze składki pomiędzy jednostki organizacyjne PZD (ust. 3).

W myśl § 144 ust. 1 w zw. z § 5 pkt 6 Statutu działkowiec jest obowiązany uczestniczyć w pokrywaniu kosztów funkcjonowania ROD (w szczególności związanych z zarządzaniem, utrzymaniem terenu ogólnego i infrastruktury ogrodowej) w częściach przypadających na jego działkę, przez uiszczanie opłat ogrodowych. Opłaty ogrodowe są uchwalane corocznie przez walne zebranie, które określa wysokość lub sposób wyliczenia tych opłat oraz termin jej uiszczenia, jednak nie później niż do 30 czerwca (§ 144 ust. 2).

Z powyższych przepisów wynika, że w skład majątku PZD wchodzi zarówno majątek publiczny (grunty uzyskane od Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz dotacje) oraz majątek nie posiadający takiego waloru (jak choćby ww. opłaty ogrodowe czy składki członkowskie). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 22 marca 2019 r., nie jest uprawnione stanowisko, że PZD dysponuje wyłącznie majątkiem publicznym.

Żądania zawarte w punktach 1 i 2 wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016r. dotyczą (ogólnie) wykazania składników majątkowych PZD (jednostki terenowej PZD) oraz wartości tych składników majątkowych na dzień 22 kwietnia 2015 r., nie można zatem przyjąć, że dotyczą one wyłącznie majątku publicznego jakim dysponuje PZD (jednostka terenowa PZD). W szczególności żądania te nie mogą być rozumiane w ten sposób, że obejmują one bezpośrednio informacje na temat gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, którymi gospodaruje PZD, czy też że dotyczą środków publicznych (dotacji) uzyskanych przez jednostki PZD.

Skoro tak, to nie można przyjąć, że żądania zawarte w punktach 1 i 2 wniosku stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na gruncie u.d.i.p. Tylko bowiem w sytuacji gdyby pytania Stowarzyszenia dotyczyły bezpośrednio mienia publicznego pozostającego w dyspozycji PZD, podlegałyby reżimowi wynikającemu z przepisów ww. ustawy.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż Sąd nie jest uprawniony do przypisywania stronie skarżącej określonych intencji co do zakresu przedmiotowego wniosku informacyjnego, czy poszczególnych jego żądań. Precyzyjny sposób sformułowania żądania udostępnienia konkretnej informacji publicznej, w sposób który uzasadniałby rozpoznanie wniosku, spoczywa bowiem na podmiocie wnioskującym. Z treści ww. pytań wprost wynika, że dotyczą one wszystkich składników majątkowych PZD oraz wartości tychże składników majątkowych, a tak sformułowane żądania wykraczają poza obowiązek informacyjny PZD, co znajduje potwierdzenie w stanowisku NSA wyrażonym w ww. wyroku z dnia 22 marca 2019 r.

Analogicznie należy ocenić punkt 6 wniosku zawierający żądanie "przesłania kopii sprawozdania finansowego, tj. bilansu, rachunku zysków i strat, sprawozdania z funduszu rozwoju, informacji dodatkowej za rok 2014, oraz za rok 2015, oraz bilansu ze stanem na dzień 22 kwietnia 2015 r.". Powyższe żądanie dotyczy całościowej informacji o sytuacji finansowej PZD (jednostki terenowej PZD) w poszczególnych latach, nie zaś informacji odnośnie mienia publicznego pozostającego w dyspozycji PZD w zakresie powyżej wskazanym, a w szczególności pozyskanych środków publicznych w postaci dotacji. Z tych względów wymienione żądanie również nie mogło podlegać rozpoznaniu w oparciu o przepisy u.d.i.p.

W świetle powyższego skarga w zakresie punktów 1, 2 oraz 6 wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016 r. podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. jako nieuzasadniona.

Sąd uznał natomiast, że żądania zawarte w punktach 3, 4 i 5 ww. wniosku stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał PZD do rozpoznania wniosku w tej części w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Pytania te dotyczą: liczby prowadzonych ROD wraz z ich powierzchnią według stanu na dzień 22 kwietnia 2015 r.; liczby działek położonych w ROD oraz łącznej powierzchni tychże działek według stanu na dzień 22 kwietnia 2015 r.; liczby działkowców korzystających z działek według stanu na dzień 22 kwietnia 2015 r. (o odniesieniu do PZD oraz terenu działania Okręgowego Zarządu [...] PZD).

Z treści § 1 ust. 1 i 2 Statutu PZD wynika, że jest to ogólnopolskie stowarzyszenie ogrodowe, powołane do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych oraz reprezentacji i obrony interesów swoich członków, które działa na podstawie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach i Statutu PZD.

W myśl § 6 Statutu, celem PZD jest: 1) zakładanie i prowadzenie ROD; 2) rozwój ROD w sposób zapewniający działkowcom i ich rodzinom aktywny wypoczynek i możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby; 3) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 4) ochrona środowiska przyrodniczego; 5) podnoszenie standardów ekologicznych otoczenia; 6) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 7) ochrona przyrody; 8) poprawa warunków socjalnych społeczności lokalnych.

Jak stanowi art. 4 u.r.o.d. rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Zgodnie z art. 3 u.r.o.d. podstawowymi celami rodzinnego ogrodu działkowego, są: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów oraz rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych.

Jak wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 22 marca 2019 r. PZD realizuje cele użyteczności publicznej. Czyni to, jak wynika z ww. przepisów, poprzez zakładanie i prowadzenie ROD, które pełnią funkcje prospołeczne, proekologiczne i edukacyjne, w szczególności służą zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych. Zatem bezpośrednim przeznaczeniem ROD jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uprawnione jest stanowisko, że informacje objęte zakresem punktów 3, 4 i 5 wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. związane są z wykonywaniem przez PZD zadań publicznych. Pojęcie "zadania publiczne" co zauważył NSA w ww. wyroku, cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Z tego względu informacje na temat liczby prowadzonych ROD i ich powierzchni, liczby działek położonych w ROD oraz ich łącznej powierzchni, a także liczby działkowców korzystających z działek, według stanu na datę podaną we wniosku, posiadają walor publiczny i co do zasady podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Mieszczą się bowiem w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i e u.d.i.p.

Zobowiązując PZD do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia w ww. części Sąd wziął pod uwagę stanowisko PZD wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż informacje dotyczące struktury organizacyjnej ROD prowadzonych przez PZD, tj. liczby ROD i działek położonych w ROD, ich powierzchni, czy liczby działkowców korzystających z działek, są corocznie zbierane dla celów sprawozdawczych i publikowane w Biuletynie Informacyjnym PZD, który jest powszechnie dostępny na stronie internetowej stowarzyszenia ogrodowego pod adresem: [...]. Pod wskazanym adresem w istocie zostały opublikowane określone dane (w załącznikach do uchwały nr [...] Prezydium Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z dnia 7 kwietnia 2016 r. w sprawie przyjęcia stanu organizacyjnego PZD na dzień 31 grudnia 2015r.), jednak według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r., co nie odpowiada dacie wskazanej w punktach 2, 3 i 4 wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r.

Marginalnie wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Zatem adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zwolniony z obowiązku jej udzielenia w przypadku, gdy nie dysponuje żądaną informacją publiczną. Podkreślić jednak należy, że informacja o nieposiadaniu wnioskowanych danych nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia ich nieposiadania, lecz konieczne jest również wskazanie przyczyn takiego stanu rzeczy. Zatem ewentualne powiadomienie wnioskodawcy o ww. stanie rzeczy powinno zawierać wiarygodne i weryfikowalne wyjaśnienie dlaczego organ nie posiada żądanych informacji.

Stwierdzając stan bezczynności PZD w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia w ww. części Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, bezczynność PZD wynikała z błędnej interpretacji pojęcia "informacja publiczna" i udzieleniu częściowo wadliwej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. (pismem z dnia [...] czerwca 2016 r.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, a w konsekwencji zwłoka organu, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku informacyjnego miała postać kwalifikowaną.

Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania od organu na rzecz strony skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., i w tym zakresie skargę oddalił. Sąd zważył, iż ww. instrument ma charakter kompensacyjny, a jego celem jest zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającego organu.

Kwestia przyznania sumy pieniężnej pozostawiona jest do uznania sądu. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji na poparcie żądania wniosku w ww. zakresie, zaś Sąd nie stwierdził z urzędu podstaw do przyznania sumy pieniężnej, zwłaszcza przy przyjęciu braku rażącego naruszenia prawa po stronie organu.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 190 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.