Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 590/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art 66 ust. 2, art 37 ust. 1, art. 55 w zw. z art. 60 i 67
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy "A" na pismo Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...]r. Zastępca Dyrektora Wydziału Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego poinformował Gminę "A" (dalej określaną jako skarżąca) , że projekt o nr [...] pn. "[...], wraz z zastosowaniem OZE" z uwagi na negatywny wynik oceny merytorycznej nie został zakwalifikowany do otrzymania dofinansowania w ramach naboru nr [...].

Zarząd Województwa [...] dokonał rozstrzygnięcia konkursu w dniu [...]r., poprzez przyjęcie Uchwały nr [...] w sprawie zatwierdzenia Listy ocenionych projektów zawierającej wyniki prac Komisji Oceny Projektów i wyboru do dofinansowania projektów w ramach konkursu nr [...] dla poddziałania 4.3.2. Efektywność energetyczna i odnawialne źródła energii w infrastrukturze publicznej i mieszkaniowej — RIT Subregionu [...], oś priorytetowa IV Efektywność energetyczna odnawialne źródła energii i gospodarka niskoemisyjna RPO WSI - na lata 2014 - 2020 oraz zwiększenia kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów i wyboru do dofinansowania dodatkowych projektów.

Wniosek skarżącej o dofinansowanie projektu został zgodnie z procedurami oceniony przez Komisję Oceny Projektów, pod kątem spełniania kryteriów formalnych, a następnie merytorycznych. W zakresie oceny merytorycznej, projekt, który w ramach kryteriów merytorycznych ogólnych i specyficznych uzyska mniej niż 60% pkt (tj. mniej niż 24 pkt) lub też nie spełni kryteriów ogólnych lub specyficznych 0/1 otrzymuje ocenę negatywną i nie kwalifikuje się do dofinansowania. Projekt skarżącej nie otrzymał 24 pkt.

Skarżąca złożyła protest na powyższą negatywną ocenę merytoryczną. W jej ocenie obaj ekspercie oceniający wniosek zaniżyli punktację kryterium zasięgu oddziaływania projektu. Obaj uznali, że projekt swoim zasięgiem obejmuje jedynie Gminę "A". Ma charakter lokalny. Obaj przyznali skarżącej po jednym punkcie. W ocenie skarżącej stanowisko ekspertów jest nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym.

W obowiązującym regulaminie konkursu nr [...] na stronie 52 wyraźnie wskazano, iż. "Ekspert, na podstawie zakresu projektu dokonywać będzie oceny wpływu projektu na otoczenie. W uzasadnieniu dla przyznanych punktów ekspert zobowiązany będzie do wskazania konkretnych przesłanek, którymi kierował się przy ocenie." Ocena ekspertów tych kryteriów nie spełnia.

Jeden z Ekspertów uznał, że. "Projekt ma lokalny zasięg oddziaływania i obejmuje Gminę "A", Projekt realizowany będzie na obszarze ZITSubregionu [...]", zaś w drugim zdaniu swojego "uzasadnienia" zauważył, że projekt realizowany będzie na obszarze RIT, a więc, w ocenie skarżącej, sam wskazał, że nie ma charakteru lokalnego tylko subregionalny. Nadto w regulaminu konkursu na stronie 52 (sposób weryfikacji kryteriów) jednoznacznie wskazano "3pkt — zasięg regionalny (obejmujący całe województwo) bądź co najmniej subregionalnv w przypadku konkursów dedykowanych ZIT/RIT", co oznacza, że po takim stwierdzeniu, Ekspert nie powinien pisać tylko o lokalnym charakterze projektu, skoro sam widzi charakter subregionalny i nie powinien przyznawać tylko 1 punktu, zaniżając ocenę.

Skarżąca wskazała także, że pkt b.6.2. wniosku wyraźnie wskazała na komplementarny jego charakter, współgranie z innymi realizowanymi przez nią projektami. Projekt wykazuje komplementarność problemową qeoqraficzną, sektorową i jest jednym z etapów realizacji Strategii RIT, realizowanej przez kilka powiązanych projektów co w konsekwencji przyczyni się do realizacji wskaźników rezultatu i produktów określonych dla wiązki "Bezpieczeństwo energetyczne".

Podobnie w punkcie B.20 wniosku opisano wpływ i zgodność projektu z celami i założeniami "Strategii Regionalnych Inwestycji Terytorialnych Subregionu [...] Województwa [...]".

Zatem projekt ma na pewno charakter ponadlokalny, a nawet subregionalny (3 punkty), biorąc pod uwagę powyższe oraz położenie K. i dalsze argumenty wskazane w dalszej części protestu. W związku z powinien otrzymać co najmniej dodatkowe 2 punkty. Eksperci niesłusznie przyznali za omawiane kryterium tylko jeden punkt.

Dodatkowo skarżąca zaznaczyła, że redukcja emisji zanieczyszczeń nie dotyczy tylko jednej gminy. Przytroczyła dane dotyczące transgranicznego przemieszczania się zanieczyszczeń powietrza. W jej ocenie projekt zgłoszony w konkursie przez gminę "A" przez zakres i założenia merytoryczne obejmuje swym zasięgiem nie tylko teren gminy. Zanieczyszczenia emitowane ze starego kotła węglowego, z którego korzysta obecnie [...], oddziałuje na sąsiednie gminy i województwa. W przypadku gminy "A", położonej na samym skraju województwa [...] i na styku [...] województw: [...], [...], [...], zasięg oddziaływania projektu wykracza poza województwo [...] i region, a tym bardziej nie ma charakteru lokalnego.

Skarżąca oprotestowała także, w jej ocenie nieproporcjonalne i nierówne dla wszystkich startujących standardy oceny poprzez zastosowane kryteria. Wskazany w naborze i w kryteriach oceny "Wpływ na wskaźniki RPO w zakresie EFRR", określony przez relację wartości kosztu jednostkowego wskaźnika (PLN/wartość wskaźnika) do wartości przyjętej przy wyznaczeniu oczekiwanej wartości wskaźnika dla RPO WSI- 2014-2020 jest bardzo wysoki i dyskryminuje małe gminy oraz małe projekty. Inwestycje mate dla RPO WSI- 2014-2020 to bardzo duże zadania w małych gminach i ze znacznym oddziaływaniem w zakresie ochrony środowiska. Projekt: "[...]" jest bardzo dużą inwestycją dla tak małej gminy jaką jest gmina "A" i osiąga bardzo wysokie wskaźniki ekologiczne, biorąc pod uwagę wymianę pieca węglowego.

Określony przez IZ RPO pułap wskazanej wyżej relacji, który jest punktowany, wymaga dużych inwestycji z szerokim zakresem rzeczowym i w wielu budynkach. Wartość ogółem wnioskowanego projektu wynosi [...]zł, a wartość wnioskowanego dofinansowania [...]zł. Jednocześnie wskaźniki ekologiczne wskazują na bardzo duże korzyści ekologiczne wynikające z realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, które w kontekście wskazanego kryterium, mają praktycznie żadne znaczenie dla RPO WSI- 2014-2020, bo przyznano punktację "O", z czym skarżąca się nie zgadza. Województwo [...] to nie tylko Aglomeracja z ogromnymi obiektami to również mniejsze gminy z [...] województwa. Ze względu na wskazane wartości wskaźników, jak w przypadku relacji wartości kosztu jednostkowego wskaźnika (PLN/wartość wskaźnika) do wartości przyjętej przy wyznaczeniu oczekiwanej wartości wskaźnika dla RPO WSL 2014-2020, małe gminy nie mogą liczyć na dofinansowanie w konkursach dla całego regionu, bo nie mają szans w konkurencji z obiektami dużych miast.

Pismem noszącym datę [...]r. (faktycznie [...]r.), podpisanym elektronicznie [...] r., otrzymanym przez skarżąca [...] r. Zarząd Województwa [...] (dalej określany jako Zarząd) poinformował skarżącą o nieuwzględnieniu protestu.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów wyjaśnił, że ocena wniosków o dofinansowanie dokonywana jest w oparciu o kryteria wyboru projektów zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO WSI- 2014-2020 (w przedmiotowej sprawie w oparciu o kryteria merytoryczne). Kryteria wyboru projektów zostały przedstawione w Załączniku nr 3 do SZOOP - Kryteria wyboru projektów dla poszczególnych osi priorytetowych, działań i poddziałań, do których to kryteriów odsyła wnioskodawców biorących udział w przedmiotowym naborze — Regulamin konkursu. Regulamin konkursu określa m. in. warunki uczestnictwa w konkursie, sposób i formę składania wniosku, sposób oceny wniosku, zakres i sposób poprawiania lub uzupełniania wniosku, kryteria wyboru projektów, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz procedurę odwoławczą.

W ramach prowadzonej procedury odwoławczej stwierdzono, że w trakcie oceny merytorycznej projektu nie doszło do takich błędów w ocenie merytorycznej, aby prawidłowe rozpatrzenie protestu wymagało oceny eksperckiej. Wszystkie informacje konieczne do właściwej oceny kwestionowanych kryteriów, wynikają z przedłożonej dokumentacji aplikacyjnej, jak i z dokumentacji konkursowej.

Z kopii kart oceny merytorycznej wynika, że obaj Eksperci w ramach oceny przedmiotowego kryterium przyznali po 1 punkcie (z czterech maksymalnie możliwych do uzyskania).

W ocenie Eksperta nr [...] ([...] ): "Projekt ma lokalny zasięg oddziaływania i obejmuje Gminę "A" Projekt realizowany będzie na obszarze ZIT Subregionu [...]"

W ocenie Eksperta nr [...] ([...]): "Zasięg oddziaływania projektu ograniczony jest do terenu gminy "A"".

Analizując stanowisko skarżącej w pierwszej kolejności wyjaśniono, że sporne kryterium jest kryterium ogólnym, a to — zgodnie z Regulaminem konkursu i Kryteriami wyboru projektów oznacza, że jest kryterium wspólnym dla wszystkich projektów, niezależnie od określonego typu projektu, od działania/poddziałania RPO WSI- 2014-2020 którego dotyczy wniosek o dofinansowanie projektu. Dlatego też projekty polegające na likwidacji "niskiej emisji", czy też szeroko pojętej modernizacji energetycznej, oceniane są w sposób analogiczny co dla przykładu projekty, które polegają rewitalizacji, czy też projekty polegające na wdrażaniu systemów informatycznych. Wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie w niniejszym naborze był tego świadom.

Ponadto, weryfikując informacje przedstawione we wniosku o dofinansowanie należy wskazać, że w niżej wymienionych punktach wniosku o dofinansowanie zamieszczono następujące informacje:

- B. 1. Tytuł projektu: "[...]",

B.2. Krótki opis projektu: "Przedsięwzięcie obejmuje kompleksową termomodernizację budynku [...] w K. (.. ) Zmniejszy się roczne zużycie energii pierwotnej w budynku (.. "

B.8. Diagnoza, cele projektu, sposób realizacji celów RPO WSI- (osi priorytetowej, działania): Wymiana źródła ciepła służy względom społecznym (poprawa komfortu życia użytkowników obiektu i mieszkańców gminy) i ekologicznym (czysta okolica wolna od dymu)"

B. 13. Pomoc publiczna w projekcie: Z zapisów audytu wynika, iż instalacja fotowoltaiczna będzie produkowała energię wyłącznie na potrzeby własne, oraz że nie przekroczy tego zapotrzebowania. Maksymalna zdolność wytwórcza instalacji fotowoltaicznej wynosi 13,2 kW, co pozwala na uzyskanie energii elektrycznej 13200 kWh. Realne zapotrzebowanie budynku na moc to 17, 8 kW, a na energię 44000 kWh. Zatem wytworzona energia elektryczna przez mikroinstalację fotowoltaiczną zużyta zostanie na potrzeby własne, a jej zdolność wytwórcza nie przekracza realnego zapotrzebowania na energię"

Mając na uwadze powyższe informacje wyjaśniono, że aby móc uzyskać 3 pkt w ramach niniejszego kryterium — o co wnioskuje protestująca gmina, projekt - zgodnie z definicją kryterium, musiałby posiadać zasięg oddziaływania regionalny, bądź co najmniej subregionalny (Subregion [...]). Jednak, jak wynika z informacji wpisanych w treść wniosku nie można uznać, iż oddziaływanie projektu wykracza poza obszar Gminy "A", ponieważ obejmuje przedsięwzięcie na terenie gminy. Podkreślono także, że aby określić realny zasięg odziaływania projektu, jak chce tego skarżąca - konieczne byłoby przeanalizowanie jego faktycznego wpływu na zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza w regionie (w proteście przedstawiono bowiem stanowisko, że zasięg oddziaływania projektu co najmniej będzie regionalny w kontekście poprawy jakości powietrza nie tylko na terenie Gminy "A", ale również zarówno w Subregionie, jak i w województwach ościennych). Jednak skarżąca nie wykazała, że projekt będzie miał faktyczny wpływ na zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza w szerszym zakresie, niż tylko na terenie Gminy.

Dalej, rozpatrując protest, Zarząd wskazał, ze skarżąca w pkt B.2. przedstawiła stopnie redukcji PMIO, CO2, a w pkt B.16 analiza specyficzna stopnie redukcji PMIO, C02 i % efektywności energetycznej dla obiektu po przeprowadzonej termomodernizacji i informuje, że przedstawione wartości "zostały wyliczone na podstawie danych zawartych w audycie energetycznym, załącznik nr 1 (do dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawca dołączył audyt energetyczny dla budynku [...])" , w pkt B.18 analizę ekonomiczną. W tym ostatnim punkcie wskazała m.in., że znacząco zmniejszą się koszty eksploatacji obiektu objętego projektem (ok. [...] zł/rok), - zmniejszenie zużycia energii w budynku o 90,51%, i ograniczona zostanie emisja C02 [...]t/ rok, tj. [...]% w stosunku do wartości bazowych, - obniżenie emisji PMIO [...] Urok tj. [...]% w stosunku do wartości bazowych.

W pkt. B.6.1 wniosku, tj. Czy projekt jest komplementarny z innym projektem/projektami? skarżąca stwierdziła, że komplementarny do niniejszego projektu z tym, że dotyczy on Gminy "A". Z kolei w pkt B.6.2. wniosku, tj. Powiązanie z projektami, Wnioskodawca poinformował o powiązaniu projektu w ramach wiązki projektów "Bezpieczeństwo energetyczne" zawartych w Strategii RIT Subregionu [...]. Jednak, co podkreślił Zarząd, z ww. informacji nie wynika - poza informacją o tym, że "projekt realizuje cele szczegółowe strategii: C. 1. I Zwiększony poziom produkcji energii ze źródeł odnawialnych. C. 1.2 Zwiększona efektywność energetyczna w sektorze publicznym i mieszkaniowym", w jaki sposób przedmiotowy projekt wpływa na otoczenie, czy jego zasięg będzie regionalny. Wobec braku tego typu informacji trudno mówić o znaczeniu projektu w sensie co najmniej regionalnego zasięgu oddziaływania.

Odnosząc się do uzasadnieni oceny dokonanej przez obu ekspertów Zarząd przyznał, że istotnie Eksperci uzasadniając ocenę przedstawili jedynie swoje stwierdzenie, nie poparte żadnym uzasadnieniem. Niemniej jednak stwierdził, że ocena istoty sprawy jest właściwa, co potwierdzono w toku procedury odwoławczej.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, natury proceduralnej, Zarząd wyjaśnił, że nie dotyczy on naruszeń jakie miały miejsce przy ocenie projektu (art. 54 ust. 2 pkt 5 ustawy wdrożeniowej). Z tego też względu zarzut ten nie podlega rozpatrzeniu. Kwestionowanie zasadności kryteriów nie może stanowić przedmiotu protestu.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej czynności rozpatrzenia protestu i przekazanie sprawy Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa [...] do ponownego rozparzenia.

W uzasadnieniu skargi nie zgodziła się z argumentacją Instytucji Zarządzającej RPO. Powieliła argumentację przytoczoną już w proteście.

Dodatkowo stwierdziła, ze Zasięg oddziaływania projektu to nie to samo co miejsce realizacji projektu, co udowadnia w rozpatrzeniu protestu IZ RPO. Projekt jest realizowany na terenie gminy "A", a jego oddziaływanie jest znacznie szersze z uwagi na fakt, iż jest to projekt związany z efektami energetyczno-środowiskowymi, które nigdy nie mają wyłącznie charakteru lokalnego. IZ RPO jako dowód uzasadnienia lokalnego charakteru przedstawia konkretne wskaźniki z wniosku o dofinansowanie odnoszące się tylko do budynku, wymagane regulaminem konkursu, ale nie bierze pod uwagę tzw. oddziaływania projektu, które jest większe. Zasięg to oddziaływanie efektów projektu, a nie tylko wskaźniki. Podane przez IZ RPO w uzasadnieniu rozpatrzenia protestu wskaźniki odnoszą się do konkretnego budynku. Jednak zasięg i oddziaływanie to zupełnie inne pojęcia. To właśnie suma oddziaływań środowiskowych wynikająca z poszczególnych wskaźników w projektach subregionalnych składa się na efekty Strategii RIT, która ma charakter subregionalny. Stąd konkursy dedykowane RIT, czyli obejmujące całą wiązkę projektów, aby uzyskać jak największy efekty oddziaływania o charakterze subregionalnym. IZ RPO znane jest pojęcie "wiązek projektów", które realizują dany cel Strategii, w tym przypadku przedsięwzięć środowiskowych.

Konkurs o numerze [...], w ocenie skarżącej, jak mówi sama nazwa poddziałania: "4.32. Efektywność energetyczna i odnawialne źródła energii w infrastrukturze publicznej i mieszkaniowej — RIT" jest dedykowany Regionalnym Inwestycjom Terytorialnym, a z opisu sposobu weryfikacji tego kryterium wynika, że skoro projekt został zgłoszony w konkursie dedykowanym RIT to ma charakter subregionalny.

Odpowiada to na kryterium, które określone jest jako: 3 pkt — "zasięg regionalny (obejmujący całe województwo), bądź co najmniej subregionalny w przypadku konkursów dedykowanych ZITiRlT". Na subregionalny zasięg projektu wskazywała skarżąca tak we wniosku, jak w proteście i konsekwentnie w skardze.

Ponowiła podniesione już w proteście zarzuty dotyczące lakoniczności oceny obu ekspertów i ich wadliwości.

Nie zgodziła się także ze stanowiskiem IZ RPO, że nie wykazała oddziaływania projektu na otoczenie. Przeczą temu wnioskowi zapisy pkt. B.6.2, B.20 wniosku.

Tym samym przeprowadzone przez Instytucję Zarządzającą postepowanie zmierzające do oceny wniosku, jej ocenie, jest wadliwe. Samo uzasadnienie nie wskazuje również jakie konkretne powody i argumenty miały zadecydować o nieuznaniu ponadlokalnego zasięgu oddziaływania inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zasadniczej kwestii sporu, zasięgu oddziaływania projektu podkreślił, że zlokalizowanie projektu na obszarze RIT nie jest równoznaczne z jego oddziaływaniem na ten obszar. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób przedmiotowy projekt wpływa na otoczenie oraz, czy jego zasięg będzie regionalny. Dlatego nie mogła oczekiwać, że eksperci przesądza o subregionalnym zasięgu projektu nie dysponując danymi za tym przemawiającymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

W przepisie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a), określony został przez ustawodawcę katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym na zasadzie art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Takim przepisem szczególnym jest art. 61 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 818, dalej zwanej ustawą wdrożeniową).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wspominana ustawa obok sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz procedury odwoławczej w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego, reguluje również postępowanie sądowoadministracyjne i to pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a. poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów P.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało rozstrzygnięcie zawarte w informacji Instytucji Zarządzającej - Zarządu Wojewódzkiego [...] o nieuwzględnieniu protestu skarżącej od negatywnego wyniku oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu

Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

W wymienionym przepisie określono ogólne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione w tym przepisie zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. Komentarz do art. 37 zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, publ. e/LEX).

Istotnym jest również wskazanie, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania ma charakter normatywny i stanowi gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma ponadto charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17).

Ustawa wdrożeniowa nie zawiera definicji zasady rzetelności. Została ona jednak sformułowana w "Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020", w Rozdziale 4 pkt 1 lit. a, dotyczącym ogólnych warunków wyboru projektów. Stosownie do Wytycznych, właściwa instytucja podczas procesu wyboru projektów zobowiązana jest do przestrzegania zasady rzetelności, rozumianej jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu.

Wreszcie, w myśl art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Zgodnie z ostatnio wymienionymi przepisami protest zawiera wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem oraz wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem.

W ocenie sądu zarówno Komisja Oceny Projektów jak i zwłaszcza Zarząd Województwa będący Instytucją Zarządzającą - rozpatrujący protest dochowali powyższych zasad. Badając dokonaną przez obu ekspertów ocenę kryterium zasięgu oddziaływania projektu Zarząd przyznał, że uzasadnienie dokonanej przez nich oceny jest skromne, niemniej jednak konkluzje, do jakich doszli obaj ekspercie prawidłowe..Za podstawę wnioskowania trafnie Zarząd przyjął zapisy wniosku. Bowiem zgodnie z wyżej opisanymi zasadami tak KOP, jak i IZ mają obowiązek traktować wszystkich uczestników konkursu tak samo. Wyrazem tego równego traktowania jest badanie i branie pod uwagę tylko wniosek oraz dokumenty złożone wraz z wnioskiem. Jeśli skarżąca chciała wykazać subregionalny zasięg oddziaływania jej projektu, to wszelkie dane oraz ich analizę winna była zawrzeć we wniosku lub w złącznikach do niego. Dodatkowe wyjaśnienia i oświadczenia oraz dokumenty złożone po dacie złożenia wniosku, nie mogą być już brane pod uwagę. W przeciwnym bowiem razie doszłoby do naruszenia zasady równego traktowa wszystkich uczestników konkursu.

Odnosząc się do zasadniczej kwestii zasięgu oddziaływania projektu sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozpatrzenia protestu skarżącej. Zgadza się ze stanowiskiem IZ, że położenie inwestycji na obszarze subregionu, czy Regionalnych Inwestycji Terytorialnych.

Zgodnie z Kryteriami wyboru projektów, oceny kryterium merytorycznego ogólnego (punktowego) nr 5 Zasięg oddziaływania projektu dokonuje ekspert, na podstawie oceny wpływu projektu na otoczenie. W ramach kryterium przyznawana jest punktacja — w zależności od stopnia spełnienia — od 1 do 4 punktów, przy założeniu:

1 pkt - zasięg oddziaływania - lokalny (ograniczony do terenu jednej gminy);

2 pkt - zasięg oddziaływania ponadlokalny (wykraczający poza granice gminy);

3 pkt - zasięg regionalny (obejmujący całe województwo), bądź co najmniej subregionalny w przypadku konkursów dedykowanych ZIT/RIT;

4 pkt - zasięg ponadregionalny (obejmujący całe województwo i wykraczający poza terytorium województwa).

Zatem aby uzyskać 3 pkt w ramach kryterium nr 5 Zasięg oddziaływania projektu, projekt musiałby posiadać zasięg oddziaływania regionalny, bądź co najmniej subregionalny (Subregion [...]) — aby wykazać regionalny lub subregionalny zasięg odziaływania projektu konieczne byłoby wykazanie jego faktycznego wpływu na zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza w regionie.

Projekt skarżącej, biorąc w szczególności pod uwagę zapisy pkt. B.1, B.2, B.8, B. 13, obejmuje kompleksową termomodernizację budynku [...] w K. i ma na celu zmniejszenie rocznego zużycie energii pierwotnej w budynku [...]. Wymiana źródła ciepła służyć będzie względom społecznym (poprawa komfortu życia użytkowników obiektu i mieszkańców gminy) i ekologicznym (czysta okolica wolna od dymu), a projektowana instalacja fotowoltaiczna będzie produkowała energię wyłącznie na potrzeby własne i zużyta zostanie na potrzeby własne, a jej zdolność wytwórcza nie przekracza realnego zapotrzebowania na energię.

Wskazane zapisy nie pozwalają na podważenie stanowiska ekspertów i Instytucji Zarządzającej, która wskazała, że aby uzyskać 3 pkt w ramach kryterium nr 5 Zasięg oddziaływania projektu, projekt musiałby posiadać zasięg oddziaływania regionalny, bądź co najmniej subregionalny (Subregion [...]), Zaś aby wykazać regionalny lub subregionalny zasięg odziaływania projektu konieczne byłoby wykazanie jego faktycznego wpływu na zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza w regionie. Zapis wniosku wskazuje na zmniejszenie zadymienia w okolicy [...]. Skarżąca we wniosku o dofinansowanie natomiast nie wykazała, że projekt będzie miał faktyczny wpływ na zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza w szerszym zasięgu niż tylko na terenie Gminy "A". Podane we wniosku Trafnie IZ, po efekty ekologiczne projektu w postaci redukcji PM 10, C02 i % efektywności energetycznej dla obiektu po przeprowadzonej termomodernizacji, zmniejszenie emisji zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego, w szczególności pyłu PM 10 — [...], zaś emisji C02 na poziomie [...]%., - stopnie redukcji PM 10, C02 i % efektywności energetycznej dla obiektu po przeprowadzonej termomodernizacji nie przesądzają o ponadlokalnym oddziaływaniu projektu.

Sąd podziela stanowisko IZ, że we wniosku nie zawarto dodatkowych informacji, oprócz informacji o powiązaniu projektu w ramach wiązki projektów "Bezpieczeństwo energetyczne" zawartych w Strategii RIT Subregionu [...], wskazujących na to, w jaki sposób projekt wpływa na dalsze otoczenie oraz czy jego zasięg będzie regionalny czy subregionalny. Zasadnie zatem oceniający projekt eksperci a także rozpatrująca protest IZ uznali lokalny charakter projektu. Wobec braku tego typu informacji trudno domniemywać regionalny lub subregionalny zasięg odziaływania projektu, nie należy także oczekiwać, że oceniający projekt eksperci stwierdzą regionalny lub subregionalny zasięg odziaływania, jeżeli sama skarżąca takiego zasięgu nie przedstawiła, ani nie podała żadnych informacji na temat faktycznego wpływu projektowanej inwestycji na zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza w regionie lub subregionie.

Sąd nie neguje tego, że konkurs, którego uczestnikiem była skarżąca, dotyczył efektywności energetycznej i odnawialnych źródeł energii w infrastrukturze publicznej mieszkaniowej. Niemniej dedykowanie konkursu Regionalnym Inwestycjom Terytorialnym nie oznacza, że każdy zgłoszony do konkursu projekt niejako automatycznie, jak chciałaby skarżąca. Ma subregionalny zasięg oddziaływania. Ten musi wynikać z zapisów wniosku z zawartych w nim informacji. Tych wniosek skarżącej nie zawierał. Trafnie przy tym Instytucja Zaradzająca w odpowiedzi na skargę wskazała, że tych informacji nie można domniemywać.

W ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności uzasadniają twierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1, art. 55 w zw. z art. 60 i 67 ustawy wdrożeniowej oraz ustanowionych na gruncie tego przepisu zasad wyboru projektów do dofinansowania.

W tym stanie rzeczy, skoro ocena projektu została dokonana bez naruszenia norm prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił.