Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 664/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Generalny Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt I SAB/Wa 125/04 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przydział lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt I SAB/Wa 125/04 oddalił skargę A. P. na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przydział lokalu mieszkalnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

A. P. złożył skargę, w której wnosił o zobowiązanie Dyrektora Generalnego Służby Więziennej do wydania decyzji w sprawie przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu skargi podał, że decyzją z dnia 21 sierpnia 2001 r. Dyrektor Generalny odmówił mu przydzielenia lokalu mieszkalnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 października 2001 r. Wyżej wymienione decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA 2957/01. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego o przydzielenie lokalu mieszkalnego winien być ponownie rozpatrzony przez Organ na podstawie aktualnego stanu prawnego.

Pismem z dnia 22 grudnia 2003 r. skarżący został wezwany przez Organ do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie lokalu, o którego przydzielenie występuje.

Skarżący poinformował Organ, że wezwanie powyższe jest sprzeczne z art. 64 § 2 k.p.a. oraz z przepisami ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 20003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz norm powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin (Dz.U. Nr 35, poz. 304).

Pismem z dnia 22 stycznia 2004 r. Organ poinformował skarżącego, że pozostawia sprawę bez rozpoznania.

W dniu 14 maja 2004 r. skarżący na zasadzie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wezwał Organ do usunięcia naruszenia prawa w drodze wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej podał, że wniosek o przydział lokalu mieszkalnego składany przez A. P., w sytuacji gdy Organ nie dysponował żadnym wolnym lokalem do zadysponowania, Centralny Zarząd Służby Więziennej pozostawił bez rozpoznania z uwagi na brak skonkretyzowania żądania. W lutym oraz w maju 2004 r. Centralny Zarząd Służby Więziennej uzyskał dwa wolne lokale, które przydzielił innym funkcjonariuszom Centralnego Zarządu. A. P. odwołał się od tych decyzji. Obecnie Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 29 lipca 2004 r. na skutek odwołania A. P. uchylił jedną z tych decyzji, natomiast odwołanie A. P. od drugiej decyzji jest aktualnie rozpatrywane prze Ministra Sprawiedliwości.

W związku z toczącymi się postępowaniami w sprawie przedmiotowych przydziałów nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego o bezczynności Dyrektora Generalnego Służby Więziennej.

Ponadto w dniu 28 lipca 2004 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej wydał decyzję adresowaną bezpośrednio do A. P., odmawiającą przyznania mu wnioskowanych lokali.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, iż sąd Administracyjny jest władny zobowiązać organ administracji publicznej do wydania określonego aktu administracyjnego tylko wtedy, gdy jego wydanie jest obligatoryjną konsekwencją zakończenia postępowania administracyjnego.

Postępowanie z wniosku A. P. z dnia 22 czerwca 2001 r. i 18 lipca 2001 r. o przydział lokalu mieszkalnego zostało zakończone na podstawie art. 64 p 2 k.p.a. pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, o czym skarżący został poinformowany w piśmie z dnia 22 stycznia 2004 r., a więc przed wniesieniem skargi na bezczynność.

Sąd w toku niniejszego postępowania nie jest władny oceniać o zgodności z prawem postępowania w sprawie z wniosku o przydział lokalu.

Stwierdzić jednak należy – w ocenie Sądu I instancji – że uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej może być zrealizowane również w formie zastępczej poprzez przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, zaś w przypadku braku możliwości przyznania lokalu przyznaje się równoważnik pieniężny za brak mieszkania, zgodnie z art. 89 § 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Skarżący zaś na rozprawie oświadczył, że pobiera równoważnik za brak lokalu.

A. P. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, a także przepisu art. 7, art. 8, art. 104 § 1 oraz art. 64 § 2 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że postępowanie z wniosku skarżącego o przydział lokalu mieszkalnego zostało zakończone pozostawieniem wniosku bez rozpoznania i w związku z tym, że skarżący został o tym przez organ poinformowany, a przy tym pobiera równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, to wyklucza to bezczynność organu i skarga na bezczynność nie może być uwzględniona, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że bezsporne jest, iż skarżący nie posiada lokalu mieszkalnego ani w miejscowości pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej.

Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w takim przypadku funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego. Przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej zostały wymienione w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i bezsporne jest również to, że skarżący złożył wniosek o przydzielenie lokalu mieszkalnego, w następstwie czego zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 104 ust. 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania żadne przepisu tego kodeksu, które mogłyby stanowić podstawę do zakończenia postępowania w sposób inny niż w drodze wydania decyzji administracyjnej. W szczególności, zdaniem skarżącego, w sprawie nie miał zastosowania art. 64 § 2 kpa, bo wniosek o przydział lokalu mieszkalnego czynił zadość wszelkim wymaganiom ustalonym w przepisach prawa i w związku z tym nie było podstaw do wezwania do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednocześnie podkreślono, że obowiązujące przepisy prawne nie dają żadnych podstaw do żądania przez organ od funkcjonariusza, który ubiega się o przydział lokalu mieszkalnego, aby wskazał on konkretnie, o przydzielenie którego lokalu się ubiega. W ocenie skarżącego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ mógł pozostawić wniosek skarżącego na podstawie art. 64 § 2 kpa bez rozpoznania,wynika z całkowicie błędnej interpretacji tego przepisu jak też niewłaściwego jego zastosowania. Na podstawie tego przepisu nie można bowiem żądać od strony uzupełnienia podania o inne elementy niż przewidują to obowiązujące przepisy. Trudno nawet polemizować ze skarżonym wyrokiem w tym zakresie, gdyż Sąd szczegółowo nie uzasadnił dlaczego uważa pozostawienie sprawy bez rozpoznania za zgodne z obowiązującymi przepisami prawnymi i dlaczego Sąd przyjął, że skarżącemu nie przysługuje skarga na bezczynność organu. Zarówno w doktrynie jak też orzecznictwie powszechne jest stanowisko, że w każdym wypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu podania bez rozpoznania służy jej – gdy zarzuca ona organowi naruszenie prawa polegające na bezczynności – skarga do sądu administracyjnego (p. uchwała 7 Sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie III ZP 11/00 OSNAPIUS z. 19/2000, poz. 702). Ponadto zwrócono uwagę, że istotą skargi na bezczynność organu jest uzyskanie od Sądu wyroku zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy w odpowiednim terminie w sposób prawem przewidziany. Wyrok ze skargi na bezczynność organu nie może natomiast dotyczyć kwestii wpływających na merytoryczną treść przyszłej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 13 listopada 2000 r. w sprawie sygn. akt II SAB 115/00), co zresztą Sąd częściowo przyznaje stwierdzając w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że "Sąd w niniejszej sprawie, ze skargi na bezczynność organu nie jest władny oceniać zgodności z prawem postępowania w sprawie z wniosku o przydział lokalu mieszkalnego". Mimo to, zdaniem skarżącego, Sąd próbuje w skarżonym wyroku rozstrzygnąć merytorycznie wniosek skarżącego o przydział lokalu mieszkalnego wskazując w uzasadnieniu wyroku, że prawo do lokalu mieszkalnego skarżącemu nie przysługuje, gdyż pobiera on równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Takie stanowisko WSA wynika z błędnej interpretacji art.85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Jednocześnie skarżący stwierdził, że ignorowanie przez organ administracyjny wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało następnie zaaprobowane przez sąd administracyjny poprzez przyjęcie przez Sąd, że skarga na bezczynność organu jest nieuzasadniona, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego zapisane w art. 7 i 8 kpa. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, np. w wyroku NSA z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie sygn. akt OSK 81/04 (OSP 2004/11/135).

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwaną dalej ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że ocena kwestionowanego wyroku sprowadza się do zbadania czy doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do zmiany, uzupełnienia czy też precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej i w związku z tym nawet jeżeli doszło do naruszenia prawa, ale nie zostało to prawidłowo wskazane w skardze kasacyjnej, to nie może odnieść się do nich, chyba że naruszenia doprowadzają do nieważności postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę stosownie do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej i uznał, że nie ma ona usprawiedliwionej podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność nie dokonał błędnej wykładni i nie dopuścił się niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, 8, 104 § 1 oraz 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z oczywistości względów nie są przepisami prawa materialnego, ale przepisami proceduralnymi, które winny być stosowane w postępowaniu administracyjnym i sąd mógł jedynie oceniać ich zastosowanie przez organ. Sąd nie stosuje bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem do postępowania przed tym sądem mają zastosowanie przepisy powołanej wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne więc naruszenie przez sąd administracyjny przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego musi wystąpić w powiązaniu i przy naruszeniu konkretnych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w niniejszej sprawie nie dość, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały wskazane jako przepisy prawa materialnego, to nie został powołany jako podstawa skargi kasacyjnej przepis pkt 2 art. 174 ppsa, a co za tym idzie nie wskazano ani w podstawach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnego przepisu postępowania, którego naruszenia dopuścił się Sąd I instancji. W tej sytuacji, stosownie do wskazanej wyżej zasady, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać oceny wyroku w tym zakresie.

Odnośnie błędnej interpretacji przepisu art. 85 ust. 1 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) to również zarzut ten nie jest trafny. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło oceny bezczynności organu w sprawie o przydział lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi służby więziennej. Sąd I instancji oddalił skargę w tym zakresie, bowiem uznał, że postępowanie to zostało zakończone w trybie art. 64 § 2 kpa tj. poprzez pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania. Natomiast Sąd nie dokonywał wykładni ani przepisu art. 85 ust. 1 ani art. 91 ust. 1 ww. ustawy o Służbie Więziennej. Przepisy te stwierdzają prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego (art. 85 ust. 1) oraz precyzują kiedy nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej (art. 91 ust. 1). W żaden sposób nie miały one zastosowania w niniejszym postępowaniu. Wprawdzie Sąd I instancji powołał się na przepis wskazanej wyżej ustawy, ale na jej art. 89 § 1, który dotyczy równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Odniósł się również do możliwości otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego,. Tak więc Sąd I instancji wskazał przepisy, które przewidują zastępcze formy zaspakajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, co jednak, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie może mieć wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku. Zwłaszcza, że przedmiotem rozstrzygania nie była kwestia uprawnień bądź ich brak do otrzymania przez skarżącego przydziału lokalu mieszkalnego, ale kwestia proceduralna – bezczynność organu.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ppsa – orzekł jak w sentencji wyroku.