Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3662/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1-4, art. 100 ust. 1, art. 106 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 98/18 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 98/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 2 października 2017r. A. K. zwrócił się do Kierownika GOPS w S. o przyznanie zasiłku celowego na dojazd do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozprawy dotyczące nieprzyznanych zasiłków.

Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], Wójt Gminy S. odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na ww. cel. W uzasadnieniu wskazał, że A. K. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie osiągnął żadnego dochodu. Utrzymuje się z pomocy rzeczowej rodziny i sąsiadów. Ustalił, że A. K. zamieszkuje w pięcioizbowym domu, wyposażonym we wszystkie media, będącym własnością jego syna D. K. Wnioskodawca jest rozwiedziony, posiada czworo dzieci, w tym dwoje, na które ma ustalone alimenty w łącznej kwocie 1 000 zł miesięcznie. W dniu 3 lipca 2017 wnioskodawca podpisał kontrakt socjalny, który przewiduje m.in. podjęcie działań przez wnioskodawcę w celu rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu opłat za energię, złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości konsumenckiej, wniesienie pozwu o obniżenie alimentów na dzieci, podejmowanie działań w celu znalezienia pracy na terenie gminy oraz wystąpienie do spadkobiercy o zapłatę należnego zachowku lub do pełnoletnich dzieci o dobrowolne płacenie alimentów w brakującej kwocie do zaspokojenia potrzeb. Nadto otrzymał ofertę pracy jako pracownik gospodarczy w Urzędzie Gminy w S. i jest w trakcie diagnostyki lekarskiej.

Wójt podniósł, że wnioskodawca we wrześniu 2017 r. złożył 6 wniosków o zasiłki celowe, z których 3 zostały uwzględnione na łączną kwotę 350 zł. Ponadto otrzymał zasiłek okresowy w wysokości 317 zł, a w październiku wypłacony mu został zasiłek celowy w wysokości 200 zł. Organ wskazał, że wprawdzie żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie reguluje częstotliwości ubiegania się o zasiłek celowy, jednak pomoc ta nie może mieć charakteru comiesięcznego, regularnego wsparcia. Zasiłek ten ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Średnia wysokość udzielonych zasiłków celowych we wrześniu 2017 r. w gminie wyniosła 254,44 zł, które przyznano 9 osobom.

W wyniku rozpoznania odwołania A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] października 2017 r. W uzasadnieniu przywołało podstawę materialnoprawną przyznania zasiłku celowego - art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016, poz. 930 ze zm.), "u.p.s.", oraz art. 2 i 3 tej ustawy. Kolegium przytoczyło ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie sytuacji materialno-bytowej A. K. Podkreśliło, że nieruchomość, w której mieszka odwołujący się, na mocy testamentu w całości odziedziczył jego syn D. po zmarłej matce wnioskodawcy - Zofii. Z wywiadów środowiskowych wynika, że nie jest możliwe wystąpienie przez wnioskodawcę o zachowek, ponieważ straciłby on miejsce zamieszkania - syn musiałby sprzedać nieatrakcyjną nieruchomość, a on sam stałby się bezdomnym z niewielką kwotą pieniędzy. Nadto Kolegium powtórzyło za organem pierwszej instancji, że z akt sprawy wynika, że A. K. we wrześniu 2017 r. nie uzyskał żadnego dochodu, jest zarejestrowany w PUP w C. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, otrzymuje pomoc rzeczową i żywnościową od syna, znajomych i sąsiadów. Z wywiadu środowiskowego wynika, że syn wnioskodawcy ponosi częściowo wydatki utrzymania domu i opłaca rachunki, co wynosi co miesiąc ok. 670 zł.

Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca ze względu na osiągnięty dochód i bezrobocie spełnia ustawowe przesłanki do otrzymania pomocy w postaci zasiłku celowego. Otrzymuje on pomoc rzeczową od rodziny i sąsiadów. Na 6 wniosków złożonych w GOPS o zasiłek celowy pozytywnie rozpatrzono 3 wnioski. A. K. otrzymał we wrześniu 350 zł. Ponadto otrzymał 317 zł zasiłku okresowego oraz zaległe 200 zł przyznane decyzją z sierpnia 2017 r.

Kolegium zauważyło, że A. K. nie jest osobą nieporadną, korzysta nieodpłatnie z mieszkania, a ponadto uzyskuje pomoc rzeczową od syna, byłej żony, sąsiadów i znajomych. Syn opłaca w większości rachunki za utrzymanie domu, za to wnioskodawca utrzymuje w nim porządek. Wnioskodawca sam prowadzi gospodarstwo domowe, ma dorosłe dzieci - syna i córkę. A. K., realizując postanowienia kontraktu socjalnego, wystąpił do sprzedawcy energii elektrycznej o rozłożenie zadłużenia na raty, częściowo zadłużenie spłacił jego syn. Otrzymał też propozycję pracy w urzędzie gminy. W dniu orzekania przez Kolegium był w trakcie diagnostyki lekarskiej w związku z propozycją pracy.

Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądowe, podniosło, że zasiłki przyznawane w ramach pomocy społecznej mają za zadanie jedynie wspomagać w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Rolą ośrodków pomocy społecznej nie jest bowiem stałe utrzymywanie osób zainteresowanych i zaspokajanie ich wszystkich potrzeb. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Przede wszystkim same muszą podejmować działania pozwalające na usamodzielnienie się, także finansowe. Przyznawane ze środków pomocy społecznej świadczenia, nawet te o charakterze okresowym, nie mogą być traktowane jako należne, stałe źródło dochodu, stanowiące substytut comiesięcznej pensji, emerytury, czy też renty. Zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny zgłaszanych potrzeb, z uwzględnieniem środków finansowych pozostających w dyspozycji organu na dany rodzaj pomocy oraz ogólnej liczby osób ubiegających się o przyznanie pomocy. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwie zaspokojenie wszystkich, również tych uzasadnionych potrzeb, z pokrzywdzeniem innych osób potrzebujących wsparcia finansowego. Pomoc społeczna bowiem spełnia jedynie subsydiarną funkcję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. K. Podniósł, że w sprawie nie ma mowy o zaspokajaniu wszystkich jego potrzeb, a wyłącznie drobnej części. Skarżący wskazał, że nie jest prawdziwe ustalenie organu odwoławczego, jakoby mieszkał w domu wyposażonym we wszystkie media - żaden wywiad środowiskowy nie stwierdził istnienia centralnego ogrzewania. Zdaniem skarżącego fakt bycia bezrobotnym nie jest wynikiem niechęci do pracy (ma on udokumentowane 34 lata pracy), ale oznacza brak możliwości jej podjęcia, co potwierdza od 2012 r. PUP w C. Oferta pracy fizycznej przedłożona przez Wójta okazała się być ze względów medycznych niemożliwa do przyjęcia. Na dzień składania skargi skarżący był bezpośrednio po operacji prawej dłoni i czekał na środki finansowe umożliwiające mu dojazdy na rehabilitację kręgosłupa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma to, czy A. K. spełnia tzw. ogólne przesłanki do udzielenia pomocy finansowej wynikające z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz czy spełnia szczegółowe przesłanki z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. do udzielenia mu pomocy w zakresie zasiłku celowego, tzn. czy deklarowana przez niego potrzeba uzyskania środków finansowych na dojazd do WSA w Warszawie na rozprawy mieści się w zakresie niezbędnej potrzeby bytowej, a jeżeli tak to, czy zgłaszana potrzeba była aktualna, zarówno w momencie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego, jak i w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

Odnosząc się do pierwszego z zagadnień Sąd pierwszej instancji odwołał się do wywodzonej z konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej, a także wskazał na szereg przepisów Konstytucji RP – art. 2, art. 20, art. 65 ust. 5, art. 67, 69 i 71. Wobec powyższych regulacji działalność pomocy społecznej na szczeblu ustawowym została oparta na zasadzie pomocniczości, co potwierdzają przepisy art. 2 ust. 1 oraz 3 ust. 1 i 3 u.p.s.

Sąd ten szeroko omówił sytuację materialną i życiową skarżącego – zwrócił uwagę na przebieg jego działalności zarobkowej, zadłużenie, a także pomoc otrzymywaną od organów pomocy społecznej. Skarżący nie jest od kilku lat aktywny zawodowo, mimo że zawarł z organem pomocy społecznej kontrakt socjalny, w którym zobowiązał się m.in. do podjęcia działań w celu znalezienia pracy i posiada kartę aktywnego poszukiwania pracy. Z aktualizacji wywiadu i formularzy oświadczeń wynika, że skarżący ma problemy zdrowotne (ortopedyczne, kardiologiczne), oczekiwał zaświadczenia od lekarza medycyny pracy w zakresie zdolności do pracy, ponieważ otrzymał ofertę pracy w Urzędzie Gminy w S. na stanowisku pracownik gospodarczy. A. K. jest obciążony zobowiązaniami z tytułu nieopłaconych alimentów na rzecz dwójki dzieci. Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje w domu syna. Skarżącemu pomagają w formie rzeczowej, oprócz rodziny, także sąsiedzi. Skarżący ma prawo jazdy, użytkuje samochód syna, którego koszty utrzymania ponosi syn (powyższe wiadomości Sąd uzyskał z orzeczeń zapadłych przed WSA w Warszawie w sprawach, których stroną był skarżący).

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący od kilku lat nie podejmuje zatrudnienia, choć jest osobą operatywną i przedsiębiorczą, skoro prowadził przez wiele lat działalność gospodarczą na własny rachunek. Zachowanie skarżącego ujawnia to, że chciałby zapewnić sobie utrzymanie ze świadczeń pomocy społecznej, ponieważ koncentruje swą aktywność i wysiłek na składaniu wniosków o tego rodzaju pomoc finansową, która jest zwolniona spod egzekucji.

Sąd ten przyznał rację skarżącemu, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.p.s. gmina i powiat nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku innych osób do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże z przepisu tego nie wynika, iż obowiązek ten polega w każdym przypadku na stałym przyznawaniu świadczeń o charakterze pieniężnym w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Udzielenie pomocy musi być adekwatne do tego, jakim potencjałem dysponuje konkretny świadczeniobiorca (art. 3 ust. 3 u.p.s.).

Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do przyznania A. K. wnioskowanej pomocy, z uwagi na niespełnienie ogólnych przesłanek do udzielenia świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Wskazał, że skarżący otrzymał uzupełniające wsparcie z pomocy społecznej poprzez przyznanie zasiłku okresowego, zasiłków celowych na zakup leków i częściowe pokrycie kosztów energii elektrycznej. Otrzymał też wsparcie od rodziny i sąsiadów. Przy dołożeniu do tego wsparcia swojego zaangażowania skarżący jest w stanie pokonać swą trudną sytuację życiową. Jest on osobą zaradną życiowo, ma pewne możliwości i cechy osobiste (doświadczenie w prowadzeniu własnego biznesu, przedsiębiorczość, operatywność) oraz uprawnienia (prawo jazdy), co umożliwiłoby podjęcie zarobkowania. Jeżeli skarżący oczekuje dodatkowego wsparcia finansowego w większym rozmiarze, to zdaniem tego Sądu powinien postarać się o uzyskanie źródła zarobkowania. Ograniczenie się przez skarżącego przede wszystkim do działań o charakterze formalnym, tj. zarejestrowania się w PUP w C. jako osoba bezrobotna, stałego wnioskowania o przyznanie zasiłków z pomocy społecznej na deklarowane cele, czy zawarcia kontraktu socjalnego nie było wystarczające do uznania, że A. K. wyczerpał własne możliwości i uprawnienia, aby pokonać swą trudną sytuację życiową.

Jeżeli natomiast chodzi o problem dopuszczalności przyznania skarżącemu zasiłku celowego na konkretny deklarowany cel - dojazdy do WSA w Warszawie na cztery rozprawy przeprowadzone 6 i 12 października 2017 r. - Sąd pierwszej instancji zauważył, że w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. jest mowa o zaspokojeniu koniecznych potrzeb egzystencjalnych, niezbędnych do życia. Zdaniem tego Sądu trafnie wskazał Wójt Gminy S. w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2017 r., że wnioskowane przez skarżącego świadczenie nie spełnia kryterium niezbędnej potrzeby bytowej. Zauważył, że sąd administracyjny prowadzący sprawę jedynie zawiadomił A. K. o rozprawach. Nie wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa. Zatem uczestnictwo skarżącego w rozprawach nie było obowiązkowe. Mógł on wnioskować o przyznanie fachowego pełnomocnika na zasadzie prawa pomocy albo przedstawić swe stanowisko w dodatkowym piśmie.

Nadto Sąd ten wskazał, że potrzeba przyznania wnioskowanej pomocy przestała być aktualna przed wydaniem przez Wójta Gminy S. decyzji odmownej z [...] października 2017 r. Z akt sprawy wynika, że co prawda A. K. złożył 2 października 2017 r. do GOPS w S. wniosek o przyznanie zasiłku celowego na dojazd na rozprawy do WSA w Warszawie, jednakże przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej skarżący zaspokoił wnioskowaną potrzebę we własnym zakresie, skoro brał udział w tych rozprawach i złożył osobiście w wnioski o sporządzenie uzasadnień orzeczeń w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 1167/17 – 1174/17. Wobec tego nie było także podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy z uwagi na niespełnienie przesłanek do udzielenia zasiłku celowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie miały wpływu takie kwestie jak ubieganie się skarżącego o zachowek czy rozmiar zgłaszanych potrzeb finansowych. Jeżeli chodzi o możliwości finansowe organu pomocy społecznej to Sąd ten wskazał, że powszechnie wiadomym jest, że tego rodzaju środki nie zaspakajają potrzeb wszystkich uprawnionych, a wobec tego organ pomocy społecznej musi przyznawać świadczenia pieniężne tylko najbardziej potrzebującym, w szczególności rodzinom i osobom dysfunkcyjnym.

Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że ani sąd, ani samorządowe kolegium odwoławcze nie mogą badać sposobu gospodarowania środkami finansowymi przez organy. Sąd administracyjny jest bowiem uprawniony do kontroli legalności aktów objętych skargą, natomiast organ odwoławczy przeprowadza jedynie kontrolę instancyjną. SKO nie jest organem kontrolującym działalność ośrodków pomocy społecznej w aspekcie prawidłowego gospodarowania funduszami przeznaczonymi na poszczególne rodzaje świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji przytoczył i podzielił poglądy orzecznictwa sądowego, zgodnie z którym organy nie muszą w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego wskazywać precyzyjnie możliwości finansowych organu.

W związku z powyższym Sąd ten skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K., reprezentowany przez adwokata z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości, domagał się jego uchylenia w całości, ewentualnie uchylenia tego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi. Nadto pełnomocnik z urzędu wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przepis ten swą dyspozycją nie obejmuje sytuacji ubiegania się o zasiłek celowy mający pokryć koszty dojazdu na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym dorobkiem judykatów sądów administracyjnych oraz poglądem doktryny katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny, ergo na podstawie ww. przepisu ustawy możliwym było przyznanie zasiłku celowego skarżącemu na pokrycie kosztów dojazdu na wyznaczone terminy rozpraw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż potrzeba uzyskania środków finansowych na dojazd do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie winna być aktualna zarówno w momencie złożenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego, "Jak i w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie" (vide: str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), podczas gdy wskazana przez Sąd interpretacja ww. przepisu nie znajduje uzasadnienia ani w treści wskazanego artykułu, ani nie wynika z linii orzeczniczej kształtowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne;

3. na podstawie art, 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 4 u.p.s., art. 100 ust. 1 u.p.s. oraz art. 106 ust. 2 u.p.s., poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy zasiłek celowy na dojazd do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mógł być przyznany w formie biletu kredytowego, co nie wymagało wydania decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, pozwalało uprościć postępowanie administracyjne, a tym samym wypełnić zasadę kierowania się przez organ dobrem osoby korzystającej z pomocy społecznej;

4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku odniesienia się do całokształtu stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności do zarzutu skarżącego, iż przyznanie zasiłku celowego na dojazd do ww. Sądu nie było równoznaczne z "zaspokojeniem wszystkich potrzeb skarżącego", a wyłącznie drobnej potrzeby osoby uprawnionej, które to kryteria zostały przez A. K. spełnione;

5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela, przejawiającego się w nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz błędną interpretację przepisów prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a w szczególności uznaniu iż skoro skarżący zaspokoił wnioskowaną potrzebę we własnym zakresie, to przestała ona być aktualna (vide: str. 14 uzasadnienia skarżonego wyroku), jak również stwierdzeniu, że gospodarowanie środkami pieniężnymi przez ośrodek pomocy społecznej jest irrelewantne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął powyższe zarzuty. Podniósł, że w sposób wyczerpujący wykazał w toku postępowania administracyjnego, iż udział w rozprawach przed WSA w Warszawie miał zasadniczy wpływ na jego dalszą sytuację bytową. Nadto nie korzystał on z pomocy profesjonalnego pełnomocnika i osobiście musiał uzupełnić argumentację zawartą w skardze. Zdaniem skarżącego za wadliwą powinna zostać uznana argumentacja Sądu pierwszej instancji, w świetle której skoro skarżący był na rozprawach, to zasiłek nie jest mu należny. W jego ocenie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest na tyle wadliwe, że nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia z uwagi na brak możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Lakoniczność i ogólnikowość uzasadnienia wyroku pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł również, że spełnienie warunków otrzymania zasiłku celowego nie obliguje organu do jego przyznania, jednakże odmowa udzielenia świadczenia wymaga uzasadniania, w tym powołania się na interes społeczny, bądź brak możliwości organu. Skarżący wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż we wrześniu 2017 r. na zasiłki celowe pozostała do dyspozycji Wójta kwota 4 376,66 zł, dlatego tym bardziej nie jest zrozumiała dla skarżącego decyzja odmowna.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Co do zasady w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko w takich okolicznościach, gdy ustalenie stanu faktycznego jest bezsporne, można skutecznie podnosić zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy dojazd na rozprawy do sądu, w sytuacji gdy stawiennictwo na rozprawie nie jest obowiązkowe, stanowi niezbędną potrzebę bytową, o której mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016, poz. 930 ze zm.), "u.p.s.".

Zgodnie z powyższym przepisem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Ustęp 3 omawianego przepisu stanowi o wydatkach na świadczenia zdrowotne, zaś ust. 4 wskazuje, że zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego.

Wprawdzie powyższe wyliczenie ma charakter przykładowy, a więc trafnie wskazał skarżący kasacyjnie, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny, to jednak dodać należy, że organ ma również obowiązek zbadać w pierwszej kolejności czy wnioskowany przez potrzebującego cel spełnia kryterium przedmiotowe przyznania zasiłku celowego. Jeżeli bowiem organ dojdzie do wniosku, że cel wnioskowanego zasiłku nie realizuje przesłanki niezbędnej potrzeby życiowej, to bezprzedmiotowe są szerokie rozważania organu odnośnie sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie A. K. złożył wniosek o udzielenie zasiłku celowego na dojazd do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na cztery rozprawy dotyczące nieprzyznanych zasiłków. Swojego wniosku w żaden sposób nie uzasadnił. Z akt sprawy nie wynika, aby stawiennictwo na rozprawach było obowiązkowe, a sam skarżący nie wyjaśnił, jaki związek z "niezbędną potrzebą życiową" ma jego osobista obecność w sądzie. Nie można oczywiście wykluczyć, że sfinansowanie dojazdu na rozprawę może stanowić realizację niezbędnej potrzeby życiowej, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie zachodzi. Skarżący był prawidłowo reprezentowany w sprawie, sam składał niezbędne pisma procesowe, do których mógł załączyć dokumenty, które byłyby przez sąd przeanalizowane. Skarżącemu zostało również przyznane prawo pomocy przez ustanowienie adwokata, który złożył przedmiotową skargę kasacyjną oraz stawił się w imieniu skarżącego na rozprawie. Sąd nie odmawia skarżącemu prawa do osobistego stawiennictwa na rozprawie, jednakże nie dostrzega, w jaki sposób w okolicznościach niniejszej sprawy prawo to miałoby stanowić realizację niezbędnej potrzeby życiowej skarżącego.

Z powyższych względów za nietrafny należało uznać zarzut sformułowany w punkcie 1. skargi kasacyjnej. W konsekwencji nieuzasadniony okazał się także 2. zarzut tej skargi, bowiem dla niniejszej sprawy bez znaczenia była "aktualność" wnioskowanej potrzeby, skoro potrzeba ta nie spełniała przedmiotowej przesłanki przyznania zasiłku celowego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 4, art. 100 ust. 1 oraz art. 106 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 39 ust. 4 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego. W myśl art. 106 ust. 2 u.p.s. przyznanie pomocy w takiej formie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Z powyższych przepisów wynika, że w sytuacji uwzględnienia wniosku o przyznanie zasiłku celowego na dojazd organ może przyznać stronie bilet kredytowany i wówczas dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej. Powołane przepisy znajdują zastosowanie jedynie w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Skoro w niniejszej sprawie organ nie naruszył prawa odmawiając przyznania wnioskowanego zasiłku celowego, to nie można skutecznie zarzucić mu naruszenia przepisów, które znajdują zastosowanie jedynie w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

Z uwagi na to, że zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego okazały się bezzasadne, za nietrafne należało też uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Kluczowe i wystarczające bowiem dla sprawy było ustalenie, że wnioskowany cel zasiłku nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej. Z tego też względu za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z wyżej wymienionych ustawowych warunków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy rozpoznające sprawę w sposób należyty i wyczerpujący ustaliły sytuację faktyczną i prawną skarżącego. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w tym względzie wynika, że skarżący spełniał kryterium dochodowe otrzymania zasiłku celowego, jednakże, o czym już była mowa, wniosek skarżącego nie był nakierowany na realizację niezbędnej potrzeby życiowej i na tym organy oraz sąd pierwszej instancji mogły poprzestać. Pozostałe ustalenia w sprawie były zbędne dla jej istoty i w związku z tym nie mogły mieć wpływu na jej wynik.

Uzupełnić jeszcze należy, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., powiązanego przez autora skargi kasacyjnej zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego, zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Z uwagi na to ,że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji również procesowego, to i zarzut naruszenia powiązanego z nimi art. 151 p.p.s.a. także uznać należało za nieskuteczny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego kasacyjnie w ramach prawa pomocy o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, albowiem zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.