Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2114/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72 par. 1 i 2, art. 74 par. 2, art. 40 par. 1 pkt 9, art. 74a par. 4 pkt 6, art. 12 par. 2 pkt 3, art. 35 pkt 3, art. 73
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 219, art. 127 par. 2 i art. 138 par. 1 pkt 1 , art. 144, art. 217 par. 2 pkt 1 i 2, art. art. 218 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Krajowa Rada Notarialna, działając na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: "k.p.a.") - utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającą wydania A. B. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Zaskarżona uchwała Krajowej Rady Notarialnej została wydana w następującym stanie faktycznymi i prawnym.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca A. B. została wpisana na listę aplikantów notarialnych uchwałą Rady Izby Notarialnej w [...] w dniu [...] listopada 2009 r.

W toku odbywania aplikacji uzyskała ocenę pozytywną (w terminie poprawkowym) z pierwszego kolokwium przewidzianego w programie aplikacji. Natomiast z drugiego kolokwium uzyskała ocenę negatywną (vide: k. 37 akt administracyjnych). Złożyła jedynie pismo, w którym zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w [...] z prośbą o zmianę oceny z drugiego kolokwium.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca A. B., powołując się na przepis art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej Rada Izby Notarialnej w [...], powołując się na przepisy art. 219 k.p.a. oraz art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], odmówiła wydania stronie skarżącej zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu wydanej uchwały Rada Izby Notarialnej w [...] wskazała, że z ustaleń organu wynika, iż:

1) skarżąca aplikantka pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lata 6 miesięcy;

2) podczas trwania aplikacji odbywała praktyczną naukę zawodu zgodnie z § 1 rozporządzenia wykonawczego, pod patronatem;

3) patron wydał wnioskującej o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywną, pisemną opinię zgodnie z § 10 rozporządzenia wykonawczego;

4) skarżąca aplikantka odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 oporządzenia wykonawczego;

5) sędziowie, pod których kierunkiem skarżąca aplikantka odbywała praktyki w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego i w sądzie gospodarczym, wydali skarżącej pozytywne, pisemnie opinie, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego;

6) skarżąca aplikantka uczestniczyła w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w [...] zajęciach seminaryjnych;

7) łączny czas nieobecności wnioskującej o wydanie zaświadczenia nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia wykonawczego.

Zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...], ustalenie jedynie opisanych wyżej faktów nie uprawnia do przyjęcia wniosku, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, a wydanie zaświadczenia w oparciu tylko o nie byłoby sprzeczne z celem aplikacji oraz przepisami określającymi sposób jej odbywania. Ustalenie tylko tych okoliczności jest, zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...], jedynie potwierdzeniem faktu podjęcia przez aplikanta próby zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych.

W opinii Rady Izby Notarialnej w [...], wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji nie jest samym tylko potwierdzeniem pewnych faktów (wpisu na listę aplikantów notarialnych i pozostawanie na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy od daty rozpoczęcia aplikacji, posiadania patrona, odbycia praktyki sądowej oraz uczestniczenia w szkoleniach). Zdaniem organu, zaświadczenie wydane w oparciu o stwierdzone fakty jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego - odbycia aplikacji notarialnej, który uprawnia osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia do przystąpienia do egzaminu notarialnego. Zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...], wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej musi więc zawierać urzędowe potwierdzenie pewnych określonych faktów oraz stanu prawnego istotnego dla osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia. Zdaniem organu, ustalenie owego stanu prawnego umożliwiającego przystąpienie do egzaminu zawodowego - wymaga od Rady Izby Notarialnej ustalenia, że w okresie 2 lat i 6 miesięcy od daty rozpoczęcia aplikacji, pobierając praktyczną naukę zawodu pod kierunkiem patrona, odbywając praktyki sądowe oraz uczestnicząc w szkoleniach - aplikant opanował dziedziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, który umożliwia mu przystąpienie do egzaminu zawodowego - a zatem, czy próba zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczysto księgowych zakończyła się sukcesem. W tym celu, zgodnie z § 13 rozporządzenia wykonawczego, rada izby notarialnej może przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Rada Izby Notarialnej w [...] wyjaśniła, że przy ocenie możliwości wydania na wniosek aplikanta zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, musiała mieć na uwadze treść uchwały nr VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, zmienionej uchwałą nr VII/84/2011 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 19 listopada 2011 r., z której wynika, między innymi, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia (§ 6 ust. 1 uchwały), zaś wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji (§ 1 ust. 2 uchwały).

Zdaniem organu, jedyną dopuszczalną interpretacją zapisu "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem", o którym mowa w w/w uchwale Krajowej Rady Notarialnej, jest przyjęcie stanowiska, że przez "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie szkolenia teoretycznego, praktycznego, jak również odbycie praktyk sądowych, ale także opanowanie na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż wnioskujący o wydanie zaświadczenia aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie). Zatem, Rada Izby Notarialnej w [...] uznała, że zaświadczenie nie może stwierdzać jedynie wypełnienia warunków formalnych, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, w której aplikant mógłby być jedynie obecny fizycznie na szkoleniu teoretycznym, mógłby być określoną ilość dni w kancelarii notarialnej w ramach odbywania szkolenia praktycznego, jak również określoną ilość dni w sądzie, natomiast nie musiałby podejmować jakiejkolwiek aktywności intelektualnej, a i tak spełniałby warunki - formalne (tylko) - do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Organ podkreślił, że zgodnie z § 2 rozporządzenia wykonawczego aplikant jest obowiązany do sumiennego wykonywania powierzonych obowiązków i poleceń przełożonego, uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych, stałego podnoszenia poziomu swojej wiedzy zawodowej. Organ stwierdził stanowczo, że przepis ten uzupełnia podstawowy w tym zakresie przepis ustawy, że aplikacja polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza. Organ doszedł do przekonania, że aplikacja notarialna to proces obejmujący szkolenie praktyczne pod kierunkiem notariusza - patrona, szkolenie praktyczne pod kierunkiem sędziego oraz szkolenie seminaryjne, którego zwieńczeniem powinno być zaliczenie na ocenę pozytywną "sprawdzianów wiedzy". Zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...], przy założeniu wykonania innych obowiązków objętych programem aplikacji, dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie trwania aplikacji, pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie. Organ wskazał ponadto, że Rada Izby Notarialnej w [...] organizowała kolokwia w czasie aplikacji notarialnej, które miały swoje oparciu w przepisie § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz na podstawie powołanej wyżej uchwały Krajowej Rady Notarialnej.

W ocenie Rady Izby Notarialnej, konsekwencją uzyskania oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie nie złożenia lub nie przystąpienia do któregokolwiek z nich, jest uznanie, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji notarialnej.

Reasumując, Rada Izby Notarialnej w [...] stwierdziła, że niewykonanie obowiązków objętych programem aplikacji notarialnej, w tym niezaliczenie któregokolwiek z kolokwiów, uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...], skoro skarżąca, jako aplikantka notarialna, nie zrealizowała programu aplikacji notarialnej, w tym nie uzyskała pozytywnej oceny z kolokwium - należy stwierdzić, że skarżąca nie spełniła warunków potrzebnych do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca wniosła zażalenie na powyższą uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...], w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca, wnosząc ponownie o wydanie żądanego zaświadczenia, zarzuciła Radzie Izby Notarialnej w [...]:

1) rażące naruszenie przepisów art. 72 § 1 i art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie - poprzez ich rażąco błędną i dowolną wykładnię oraz przyjęcie, że konieczną przesłanką odbycia aplikacji notarialnej, warunkującą wydanie zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej, jest uzyskanie pozytywnych ocen z wszystkich kolokwiów przeprowadzonych w trakcie szkolenia, co nie znajduje podstawy prawnej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa - a w konsekwencji owego uchybienia - rażąco błędne negatywne rozstrzygnięcie wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia, a także - poprzez przyjęcie, że dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie trwania aplikacji notarialnej pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie;

2) rażące naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 ustawy Prawo o notariacie oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) - poprzez wykroczenie poza ustawowe przyznane kompetencje organu samorządu notarialnego i zastosowanie nieznanej ustawie determinanty uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, takiej, jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji, podczas, gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów (w szczególności odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej) i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają organowi samorządu notarialnego kompetencji do ich określenia;

3) rażące naruszenie art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie - poprzez naruszenie zaskarżoną uchwałą praw aplikanta notarialnego wynikających z ww. przepisów, stosownie do których wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz poprzez zawarcie w zaskarżonej uchwale postanowień niezgodnych z treścią tych przepisów, które stanowią, że nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje, a także - poprzez nierówne traktowanie aplikantów notarialnych przez samorządowe organy notarialne w Rzeczypospolitej Polskiej - Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantom notarialnym powołując się na przesłankę, która dla Izb Notarialnych w [...] i [...] nie stanowiła przeszkody do wydania zaświadczeń o odbyciu aplikacji notarialnej (tj. różne traktowanie aplikantów notarialnych w Rzeczypospolitej Polskiej w takich samych okolicznościach w zależności od Izby Notarialnej);

4) naruszenie art. 217 § 1 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 218 k.p.a.,

W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, Krajowa Rada Notarialna, działając na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymała w mocy w/w uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającą wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna, podzielając argumentację wyrażoną w uchwale Rady Izby Notarialnej w [...], szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). KRN wskazała przy tym, że ów konstytucyjny zwrot o "sprawowaniu pieczy" należy rozumieć szeroko, zarówno, jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji - notariuszy oraz osób dopiero do niej predestynujących - aplikantów), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Przytaczając stanowisko doktryny, organ odwoławczy stwierdził, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorząd zawodowy. KRN stanowczo podkreśliła, że w świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Krajowa Rada Notarialna stanowczo podkreśliła, że organy samorządu zawodowego, organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych, są zobligowane do zapewnienia odpowiedniego poziomu szkolenia. Zdaniem organu odwoławczego, oznacza to m.in. sprawdzanie (weryfikację) nabytych w trakcie aplikacji umiejętności i wiedzy. Prezentując powyższe stanowisko, KRN powołała się dodatkowo na przepis § 13 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, w którym mowa jest o organizowaniu przez rady izb notarialnych kolokwiów i sprawdzianów. Organ wskazał, że ich celem jest sprawdzenie stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Zdaniem KRN, prawodawca celowo nie unormował kwestii organizowania kolokwiów i sprawdzianów w szerszym zakresie, pozostawiając w tym miejscu pole do działania organom samorządu zawodowego, które powinny odpowiednio uregulować tę problematykę w przepisach wewnątrzkorporacyjnych. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie wyraźnie przewiduje, że do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej należy ustalenie programu aplikacji notarialnej. O tej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej mowa jest również w art. 73 in fine ustawy - Prawo o notariacie. Oznacza to, zdaniem organu II instancji, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) oparta jest na wyraźnej, wyrażonej w dwóch przepisach delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że przepisy przedmiotowych uchwał Krajowej Rady Notarialnej nigdy nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym.

Zdaniem organu odwoławczego, z brzemienia przepisu art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu - wynika, że ukończenie oznacza wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdania stosownych egzaminów. W konsekwencji KRN wywnioskowała, że przesłanką uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, co oznacza, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych obowiązkiem aplikacji, czyli również m.in. zdania stosownych kolokwiów organizowanych przez poszczególne rady izb notarialnych. Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca w art. 73 ustawy - Prawo o notariacie powierzył organizację i prowadzenie aplikacji notarialnej organowi samorządu notarialnego, jakim jest Krajowa Rada Notarialna. Skoro zaś KRN w podjętej uchwale przewidziała możliwość organizowania kolokwiów (na podstawie § 13 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości), których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy, że aplikant zaliczył przewidziane programem aplikacji kolokwia.

Krajowa Rada Notarialna, uzasadniając swoje stanowisko, powołała się ponadto na orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wynika, że szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym. Zdaniem KRN, interes ten obejmuje z całą pewnością "należyte szkolenie", co implikuje także konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy. W kontekście powyższych stwierdzeń, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że celem każdego szkolenia jest podwyższenie kwalifikacji, czy też wiedzy zawodowej zdobytej przez aplikanta w toku trwania aplikacji.

Organ odwoławczy powołał się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że ocena przesłanki "odbycia aplikacji adwokackiej" winna być dokonana pod kątem realizacji programu aplikacji. Organ doszedł w tej sytuacji do przekonania, że odbycie aplikacji, to zrealizowanie programu aplikacji, który obejmuje zdanie kolokwiów na oceny pozytywne.

W ocenie Krajowej Rady Notarialnej, zgodnie z powołanym § 13 cyt. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., kolokwia i sprawdziany są unormowane we wskazanej uchwale Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej. W myśl § 6 ust. 1 tejże uchwały, w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. W ocenie organu odwoławczego, złożenie obu kolokwiów jest obowiązkiem każdego aplikanta. KRN dokonała w tym miejscu analizy sformułowania "składanie kolokwium", wskazując w kontekście tej analizy na brzmienie art. 11 pkt 5 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym notariuszem może być powołany ten, kto złożył egzamin notarialny. KRN zauważyła, że ustawodawca posługuje się w tym przepisie określeniem "złożył" egzamin notarialny. W ocenie organu, samo przystąpienie do egzaminu nie oznacza, że aplikant kolokwium złożył. Organ odwoławczy podkreślił, że posłużenie się przez Krajową Radę Notarialną w treści § 6 ust. 1 uchwały sformułowaniem "składają dwa kolokwia", w świetle art. 11 pkt 5 ustawy - Prawo o notariacie oznacza wymóg zdania obu kolokwiów. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że § 1 ust. 2 cyt. uchwały KRN stanowi wyraźnie, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

W konsekwencji, KRN uznała, że aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów, nie wykonał swoich obowiązków i w tej sytuacji nie jest on uprawniony do otrzymania stosownego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Mając na względzie poczynione rozważania prawne oraz dokonując analizy stanu faktycznego ustalonego w toku prowadzonego postępowania, Krajowa Rada Notarialna uznała, że skarżąca aplikantka A. B. nie odbyła aplikacji notarialnej, a zatem brak było podstaw do wydania stronie skarżącej stosownego zaświadczenia o odbyciu tej aplikacji.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. A. B., działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Zaskarżonej uchwale KRN skarżąca zarzuciła:

1) rażące naruszenie przepisów art. 72 § 1 i art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie - poprzez ich rażąco błędną i dowolną wykładnię i przyjęcie, że konieczną przesłanką odbycia aplikacji notarialnej warunkującą wydanie zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej jest uzyskanie pozytywnych ocen z wszystkich kolokwiów przeprowadzonych w trakcie szkolenia, co nie znajduje podstawy prawnej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa - a w konsekwencji - rażąco błędne negatywne rozstrzygnięcie wniosku strony o wydanie zaświadczenia, a także - poprzez przyjęcie, że dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie trwania aplikacji pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie;

2) rażące naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i § 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 ustawy - Prawo o notariacie oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej - poprzez wykroczenie poza ustawowe przyznane kompetencje organu samorządu notarialnego i zastosowanie nieznanej ustawie determinanty uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, takiej, jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji, podczas, gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów (w szczególności odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej) i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają organowi samorządu notarialnego kompetencji do ich określenia;

3) rażące naruszenie art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie - poprzez naruszenie zaskarżoną uchwałą praw skarżącego aplikanta notarialnego wynikających z ww. przepisów, stosownie do których wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także - poprzez zawarcie w zaskarżonej uchwale postanowień niezgodnych z treścią tych przepisów, które stanowią, że nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje, jak również - poprzez nierówne traktowanie aplikantów notarialnych przez samorządowe organy notarialne w Rzeczypospolitej Polskiej (Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantom notarialnym powołując się na przesłankę, która dla Izb Notarialnych w [...] i [...] nie stanowiła przeszkody do wydania zaświadczeń);

4) naruszenie art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 218 k.p.a.,

5) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez rażąco dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego.

Mając na uwadze wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej uchwały KRN z dnia [...] sierpnia 2012 r., a także utrzymanej nią w mocy uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r.,

- zobowiązanie organu samorządu zawodowego do wydania wnioskowanego zaświadczenia potwierdzającego odbycie przez stronę skarżącą aplikacji notarialnej;

- zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona, powołując się na przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 ustawy - Prawo o notariacie, a także wskazując na przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej – zarzuciła, że organy obu instancji w sposób ewidentny wykroczyły poza ustawowo przyznane kompetencje organów samorządu notarialnego i zastosowały nieznaną ustawie determinantę uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, poprzez uzależnienie otrzymania takiego zaświadczenia od uzyskania pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji notarialnej. W ocenie strony skarżącej, takie działanie organów samorządu zawodowego jest niedopuszczalne, albowiem powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają organowi samorządu notarialnego kompetencji do ich określenia, a tym bardziej stosowania. W ocenie strony skarżącej, wymieniona w art. 72 ust. 2 ustawy - Prawo o notariacie przesłanka wydania aplikantowi zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej - odbycie 2 i pół letniej aplikacji notarialnej - ma charakter wyczerpujący, albowiem przepisy cyt. ustawy nie determinują wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej od zaistnienia jakiejkolwiek innej przesłanki. Strona stwierdziła ponadto, że wbrew uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia KRN, przesłanką wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie jest zaliczenie z wynikiem pozytywnym przez aplikanta kolokwiów przeprowadzanych w trakcie szkolenia, a jedynie fakt odbycia szkolenia w przewidzianym przez ustawę okresie.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o je oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Warto podkreślić, że sąd administracyjny, dokonując oceny legalności spornej decyzji, nie czyni tego według kryteriów odnoszących się do słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A. B. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona uchwała Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], jak również utrzymana nią w mocy uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] - nie naruszają prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy samorządu zawodowego notariuszy obu instancji, wydając sporne uchwały - nie dopuściły się naruszenia norm procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zarówno Krajowa Rada Notarialna, jak i Rada Izby Notarialnej w [...], wydając obie uchwały, nie dopuściły się również naruszenia norm prawa materialnego, w tym przede wszystkim regulacji zawartych w przepisach art. 72 § 2 i art. 73 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie.

W konsekwencji Sąd uznał, że podejmując obie sporne uchwały w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę skarżącą, organy samorządu zawodowego notariuszy nie dopuściły się również obrazy przepisów art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a.

Należy na wstępie wskazać, że w rozpatrywanej sprawie Rada Izby Notarialnej w [...], a następnie Krajowa Rada Notarialna uznały, że okoliczność w postaci niezaliczenia przez stronę skarżącą kolokwium uprawnia do przyjęcia wniosku, iż skarżący aplikant nie zrealizował obligatoryjnego programu aplikacji, a więc nie odbył aplikacji notarialnej, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, co z kolei - zdaniem organów obu instancji - obligowało Radę Izby Notarialnej w [...] do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę wnioskującą.

Dokonując merytorycznej kontroli zgodności spornych uchwał organów samorządu notarialnego obu instancji z przepisami prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, Sąd doszedł do przekonania, iż organy samorządu zawodowego, wydając wspomniane uchwały w przedmiocie odmowy wydania stronie skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej – nie dopuściły się jakiegokolwiek naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72 § 2 i art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 217 k.p.a., z uwagi na fakt, iż - wbrew zarzutom strony skarżącej - wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o stosowną podstawę materialnoprawną mającą swoje źródło w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym.

W ocenie Sądu, należy wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

W ramach zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

Zdaniem Sądu, uznać należy, iż zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

Analizując zarzuty skargi, Sąd miał na względzie fakt, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednocześnie pamiętając jednakże, iż analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo. Sąd przyjął bowiem, że można ją stosować tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej i jednocześnie, co bardzo ważne, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny, gdyż stosowanie analogii winno być korzystniejsze z punktu widzenia tych dwóch interesów.

W konsekwencji, pamiętając o znaczeniu zasad praworządności i legalności w procesach wykładni przepisów prawa administracyjnego, Sąd nie mógł jednocześnie abstrahować od bardzo ważnej reguły, z której wynika, że w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.

Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, należy - zdaniem Sądu - zauważyć, iż według art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

- urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1)

- osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

Jak wynika z treści wniosku znajdującego się w aktach sprawy, skarżąca A. B. wniosła do Rady Izby Notarialnej w [...] o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, o którym mowa w art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie.

Zgodnie z art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych.

Przepis art. 72 § 2 cyt. ustawy stanowi, że aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

Stosownie do art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenia o jej odbyciu.

Uwzględniając treść przepisu art. 74 § 2 cyt. ustawy, należy niewątpliwie stwierdzić, że żądanie strony skarżącej, sformułowane we wniosku o wydanie spornego zaświadczenia o określonej treści, było oparte na przepisie art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z przepisu art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie wynika, że aplikacja notarialna musi być zakończona przed przystąpieniem do egzaminu notarialnego.

Otrzymanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji oznacza, iż status aplikanta danej osobie już nie przysługuje. Zatem wszelkie obowiązki aplikanta wynikające z realizacji celu aplikacji notarialnej, jakim jest przygotowanie aplikanta do wykonywania zawodu zaufania publicznego, powinny być wykonane do chwili zakończenia aplikacji notarialnej.

W rozpatrywanej sprawie Rada Izby Notarialnej w [...] uznała, że okoliczność w postaci nieuzyskania przez skarżącą pozytywnej oceny z kolokwium, uprawnia do przyjęcia wniosku, iż strona skarżąca nie zrealizowała programu aplikacji, a więc nie odbyła aplikacji notarialnej, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, co z kolei - zdaniem organów samorządu zawodowego - obligowało Radę Izby Notarialnej w [...] do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę wnioskującą.

W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko organów samorządu zawodowego notariuszy obu instancji należy w pełni podzielić.

Otóż, zdaniem Sądu, przy wykładni art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie należy uwzględnić, że żaden przepis prawa nie jest zazwyczaj oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 152 i n.).

W ocenie Sądu, należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; por. także m.in. /w:/ postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, czy też z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: m.in. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

Należy wyraźnie wskazać, że z przepisu art. 17 Konstytucji RP wynika, iż samorząd zawodowy ma podwójne zadania: reprezentowanie osób wykonujących zawód zaufania publicznego oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Podkreślenia wymaga, że znaczenie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie "zasady sprawowania pieczy" zostało najpełniej wyjaśnione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02 (OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9). Trybunał Konstytucyjny stwierdził we wspomnianym orzeczeniu, że unormowanie wynikające z powyższego przepisu ustawy zasadniczej upoważnia samorządy zawodów zaufania publicznego do sprawowania "pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów". Ma być ona sprawowana - z wyraźnego nakazu ustrojodawcy - "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Sformułowanie to, po pierwsze, precyzuje cel i granice sprawowanej "pieczy nad (...) wykonywaniem zawodów". Cel ten to przestrzeganie właściwej jakości - w sensie merytorycznym i prawnym - czynności składających się na "wykonywanie zawodów". Stan "docelowy" ustawodawca konstytucyjny określił wyrażeniem: "należyte wykonywanie zawodu". Po wtóre, sformułowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP wyznacza ramy i ukierunkowanie sprawowanej "pieczy". Ramy te determinuje "interes publiczny". Sprawowana piecza służyć winna - mocą postanowienia konstytucyjnego - ochronie tego interesu. Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie "sprawowania pieczy" podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego i nakierowania na jego ochronę. Określenie działań w sferze "sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów" i unormowanie kompetencji służących jej urzeczywistnieniu winno być ujęte w sposób pozwalający na ich ocenę z punktu widzenia "interesu publicznego". Inne ujęcie (w tym brak sprecyzowania kryteriów i tym samym - dopuszczenie dowolności w doborze wartości, którym zostały przyporządkowane) nie odpowiada rygorom określonym w art. 17 ust. 1 Konstytucji, dotyczącym granic i kryteriów sprawowania "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego".

Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 1/2010 wyraził pogląd, iż zakres "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" powinien być rozumiany szeroko. Może on obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (zob. H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, /w:/ Zawody zaufania publicznego a interes publiczny - korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 35). Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że w swoim orzecznictwie wśród elementów pieczy wymienia dodatkowo prowadzenie przez organy samorządu rejestru osób aktualnie wykonujących dany zawód zaufania publicznego (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 86), jak również posiadanie odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego (zob. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 45; por. też wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149).

Warto zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny zaakcentował w swoim orzecznictwie, iż sprawowanie wspomnianej "pieczy" odgrywa szczególną rolę w zapewnieniu realnego "zaufania publicznego", które powinno towarzyszyć wykonywaniu zawodów określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Na zaufanie to składa się wiele czynników, a przede wszystkim: przekonanie o profesjonalnym przygotowaniu wykonującego ten zawód, jego doświadczeniu, dyskrecji, takcie i kulturze osobistej, zachowaniu dobrej woli, właściwych motywacji, należytej staranności zawodowej oraz przestrzeganiu wartości istotnych dla profilu danego zawodu (zob. wyrok TK w sprawie sygn. P 21/02).

Zdaniem Trybunału, należy przyjąć, że w odniesieniu do wykonywania prawniczych zawodów zaufania publicznego, do istotnych wartości należy również pełne i integralne respektowanie prawa, w tym zwłaszcza - przestrzeganie wartości konstytucyjnych (w ich hierarchii) oraz dyrektyw postępowania. Konieczność spełniania tych wymogów wiąże się przede wszystkim z prowadzeniem spraw lub ochroną wartości (dóbr) o zasadniczym i (najczęściej) osobistym znaczeniu dla osób korzystających z usług w sferze zwodów zaufania publicznego.

Z kolei w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "(...) wybór modelu naboru do zawodów prawniczych należy do ustawodawcy działającego na gruncie obowiązujących unormowań konstytucyjnych. Konstytucja nie przesądza jednoznacznie trybu kształcenia teoretycznego oraz przygotowania praktycznego do wykonywania reglamentowanych zawodów prawniczych. Niemniej dla dobra wymiaru sprawiedliwości stanowiącego element interesu publicznego i dla dobra osób (podmiotów) korzystających z pomocy prawnej przygotowanie to winno odpowiadać kryteriom wysokiej jakości i wiarygodności kojarzonej z pojęciem zaufania publicznego. (...) Zadaniem ustawodawcy (i przedmiotem jego odpowiedzialności) jest określenie optymalnego w danej sytuacji modelu przygotowania i wykonywania zawodu prawnika. Przyjęte rozwiązania cechować musi wszakże koherencja i brak sprzeczności, równe traktowanie osób wykonujących poszczególne zawody prawnicze lub aspirujących do ich wykonywania, unikanie rozwiązań sprzyjających omijaniu prawa, a także przerzucaniu ryzyka niewłaściwie świadczonych usług prawniczych na odbiorców tych świadczeń (w tym zwłaszcza: gorzej sytuowanych). W ocenie Trybunału, zawody zaufania publicznego wymagają szczególnej ochrony odbiorców świadczonych w ich ramach usług. Z tego powodu tak weryfikacja przygotowania do zawodu, jak i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych. Określenie wymogów należy do ustawodawcy, który ponosi społeczną i polityczną odpowiedzialność za dokonany wybór. (...) Od decyzji ustawodawcy zależy ponadto wyposażenie wykreowanych samorządów zawodowych w konstytucyjną gestię sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu."

Mając powyższe na uwadze, należy - zdaniem Sądu – zauważyć, iż w świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji RP i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Niewątpliwie oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy.

Stosownie do treści art. 73 ustawy - Prawo o notariacie, aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną (vide: art. 40 § 1 pkt 9 ustawy). Z kolei przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, w brzmieniu obowiązującym dla potrzeb niniejszej sprawy - stanowi, że Rada Izby Notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) oparta została na wyraźnej, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego.

Należy zauważyć, iż w myśl § 6 Uchwały Nr VII/48/2009 r. Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, zmienionej następnie uchwałą tego organu z dnia 19 listopada 2011 r., w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Pierwsze po odbyciu pierwszego roku aplikacji, drugie po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji. Kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, o którym mowa w ust. 2, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium.

W ocenie Sądu, z powyższych uregulowań wynika więc, że dla stwierdzenia, iż aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, konieczne jest zaliczenie przez niego z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie, według Sądu, zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium.

Należy w tym miejscu zauważyć, że cyt. uchwała KRN z dnia 19 listopada 2011 r. weszła w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie także do aplikantów, którzy rozpoczęli zajęcia seminaryjne po 1 stycznia 2010 r. a więc również do strony skarżącej.

Należy przy tym wskazać, że przed zmianą dokonaną w/w uchwalą z dnia 19 listopada 2011 r., przepis § 6 ust. 3 Uchwały Nr VII/48/2009 r. Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej stanowił wprost, że drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium. Trzeba uznać więc, że dokonana zmiana jest korzystna dla aplikanta notarialnego, gdyż pozwala mu w istocie na zdawanie kolokwium obejmującego materiał pierwszego i drugiego kolokwium dopiero po odbyciu dwóch lat aplikacji. Nie zmienia to jednak faktu, że w zarówno w pierwotnym stanie prawnym, jak i po nowelizacji, aplikant ma uzyskać wynik pozytywny ze sprawdzianu wiedzy obejmującego cały materiał będący przedmiotem szkolenia (tj. składający się na obydwa kolokwia).

Analizując powołany na wstępie przepis art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym, do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, należy dojść do przekonania, że przy założeniu, iż mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą, przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, co oznacza, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także wykazać się wiedzą (znajomością) materiału objętego kolokwiami.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie jest sporne, że skarżąca A. B. nie zaliczyła kolokwium po drugim roku aplikacji. W tym stanie rzeczy uprawnione było uznanie przez organ, że na dzień wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem strona skarżąca nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków przewidzianych programem aplikacji notarialnej.

W ocenie Sądu, nie można przy tym zgodzić się z argumentacją zakładającą, że weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego, a zatem sprawdzenie wiedzy zdobytej podczas aplikacji (w postaci zaliczenia kolokwiów) nie ma rzekomo przesądzającego znaczenia dla rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z przepisu art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie. Według Sądu, jest to zbyt daleko idące uproszczenie.

Warto zauważyć, iż do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 tejże ustawy. Zgodnie np. z art. 12 § 2 pkt 3 cyt. ustawy, do egzaminu notarialnego składanego przed komisją kwalifikacyjną bez odbycia aplikacji notarialnej mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez co najmniej 5 lat, w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu, wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z czynnościami wykonywanymi przez notariusza w kancelarii notarialnej, na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej. W myśl art. 74a § 4 pkt 6 ustawy – Prawo o notariacie, wyżej wskazane osoby dołączają do wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego odpowiednio dokumenty zaświadczające co najmniej 5-letni okres zatrudnienia lub wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z czynnościami wykonywanymi przez notariusza na podstawie umów cywilnoprawnych w kancelarii notarialnej.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/2010, wskazał m.in., że sformułowanie powyższej normy prawnej znajduje dodatkowe uzasadnienie w wykładni celowościowej, uwzględniającej ratio legis kwestionowanego przepisu, a mianowicie to, żeby osoby przystępujące do egzaminu notarialnego odznaczały się odpowiednią praktyką zawodową równoważną odbyciu aplikacji, dającą rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza (por. sygn. K 30/06).

W tej sytuacji, należy uznać, że problematyka związana z samym egzaminem notarialnym (jego celem, istotą, etc.) powinna pozostać poza rozważaniami związanymi z rozpatrywaną na gruncie niniejszej sprawy kwestią pojmowania terminu "ukończenie aplikacji notarialnej", czy też terminu "odbycie aplikacji notarialnej".

Podobnie, poza rozważaniami powinna również pozostać kwestia nowelizacji rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej dokonana rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2012 r., gdyż Sąd ocenia legalność postanowienia w świetle przepisów obowiązujących w czasie jego wydania.

Niewątpliwie celem postępowania określonego w art. 218 § 2 k.p.a. jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia w danej kwestii.

W niniejszej sprawie należy uznać, że postępowanie wyjaśniające w zakresie koniecznym dla potrzeb przedmiotu sprawy, zostało przeprowadzone a wyniki tego postępowania znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ze względu na to, że strona skarżąca nie zrealizowała programu aplikacji, organ słusznie odmówił stronie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, co z kolei uzasadnia oddalenie skargi przez Sąd.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Sądu - uznać, że wbrew zarzutom strony skarżącej, Rada Izby Notarialnej w [...], a następnie Krajowa Rada Notarialna prawidłowo przyjęły, że okoliczność w postaci niezaliczenia przez skarżącą kolokwium uprawnia do przyjęcia wniosku, że aplikant ten nie zrealizował programu aplikacji, a więc nie odbył aplikacji notarialnej, o której mowa w art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie, co z kolei - jak słusznie podniosły organy obu instancji - obligowało Radę Izby Notarialnej w [...] do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę wnioskującą.

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że organy obu instancji, odmawiając stronie skarżącej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji - działały zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP.

Ustosunkowując się do zarzutu rażącego naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i § 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 ustawy - Prawo o notariacie oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej - poprzez rzekome wykroczenie przez organy samorządu notarialnego poza ustawowo przyznane im kompetencje i w konsekwencji wadliwe zastosowanie nieznanej ustawie determinanty uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, należy zauważyć, że zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, do wydawania których prawo posiada Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i ministrowie.

Rozporządzenia to akty prawne o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (każda ustawa, jeśli przewiduje konieczność wydania do niej aktów wykonawczych wskazuje organ, który zobowiązany jest go wydać i przedmiot regulacji, czego ma on dotyczyć), bez którego rozporządzenie nie może być wydane.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, wydane na podstawie art. 75 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej.

Ustawy i rozporządzenia to akty prawne wiążące zarówno organy państwowe, jak też obywateli. Akty prawne ze względu na przedmiot regulacji mogą być skierowane do różnych grup obywateli, w tym grup zawodowych, od których ustawodawca przy wykonywaniu przez nich zawodu, będzie wymagał specjalnych kwalifikacji i uprawnień. Organizację i prowadzenie nauki w wymaganym zakresie ustawodawca może powierzyć w drodze ustawy samorządom zawodowym, czego przejawem w niniejszej sprawie są przepisy art. 35 pkt 3 w zw. z art. 73 ustawy - Prawo o notariacie, które stanowią, że aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej, która organizuje szkolenia aplikantów notarialnych na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną, stosownie do uprawnienia nadanego przez ustawodawcę w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie.

W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji (art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i obowiązku sprawowania pieczy nad należnym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Niewątpliwie oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzenia zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy.

Kwestia "odbycia aplikacji" została doprecyzowana innymi przepisami ustawy, w tym art. 75 ustawy - Prawo o notariacie, którym ustawodawca upoważnił Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej. Zgodnie z § 7 ust. 1 w zw. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, rada izby notarialnej ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia zespół wykładowców, zaś dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany, które to uprawnienie wynika z art. 40 § 1 pkt 9 cyt. ustawy.

Na podstawie powyższego przepisu Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienioną Uchwałą nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., uchwaliła program aplikacji notarialnej.

Z powyższego wynika, że podana Uchwała Krajowej Rady Notarialnej oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 cyt. uchwały KRN, w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, które mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem.

W wyniku zmiany uchwały nr VII/48/2009 uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. Krajowa Rada Notarialna postanowiła, że kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, o którym mowa w ust. 2, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium.

Z powyższych uregulowań wynika więc, że dla stwierdzenia, że aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, konieczne jest zaliczenie przez niego z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium.

Skarżąca pierwsze kolokwium zdała, natomiast drugiego kolokwium nie zaliczyła na ocenę pozytywna. Kolokwia te zostały wymienione, jako obowiązkowe w programie aplikacji notarialnej (także po zmianach dokonanych uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r.), tym samym skarżąca nie dopełniła obowiązku nałożonego na aplikantów przepisami prawa, w tym programem aplikacji.

Mając na uwadze treść art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, Sąd uznał, że aplikantka, która nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków (nie zaliczyła drugiego z wymaganych programem aplikacji kolokwium) nie ukończyła aplikacji, a tym samym jej nie odbyła. Zdaniem Sądu, odbycie aplikacji jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie trwającej aplikacji, w tym zdawania kolokwium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił pogląd organów samorządu zawodowego obu instancji, które - powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m. in. w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 395/07 - stwierdziły, że ocena w zakresie zrealizowania ustawowej przesłanki "odbycia aplikacji notarialnej" winna być dokonywana pod kątem realizacji programu aplikacji, uzyskania należytej wiedzy prawniczej, zdobycia umiejętności umożliwiających przystąpienie do egzaminu sprawdzającego stan przygotowania aplikanta do wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim bez wątpienia jest zawód notariusza.

Skoro, jak wskazano wyżej, strona skarżąca nie wykonała obowiązków objętych programem aplikacji, tym samym nie spełniła warunku, o którym mowa w § 1 ust. 2 uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, zmienionej uchwałą KRN nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., a więc nie mogła skutecznie żądać stosownego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie - poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa z uwagi na nierówne traktowanie aplikantów notarialnych przez organy samorządu zawodowego notariuszy (przez poszczególne rady izb notarialnych), należy - zdaniem Sądu - stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, należy wyraźnie wskazać, że równość wobec prawa należy rozumieć tak, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (vide: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 456-457; podobnie L. Garlicki /w:/ Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1997 r. (sygn. akt K 22/97, OTK 1997/3-4/41), o znaczeniu konstytucyjnej zasady równości wypowiadał się już wielokrotnie również Trybunał Konstytucyjny, zaznaczając wyraźnie w wielu swych orzeczeniach, że nie ma bezwzględnej równości obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt K 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 141-142; patrz także orzeczenia w sprawach sygn. akt U 7/87 i K 8/91). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wypowiada się, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem - według Trybunału - także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (vide: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. I, s. 55).

Tym samym sprawą podstawową jest zawsze odpowiedź na pytanie, czy owo podobieństwo podmiotów bądź sytuacji zachodzi. W znacznym stopniu zależy to od kryterium, w oparciu o które owo podobieństwo mierzymy - pojawia się tu pojęcie "cecha relewantna", tzn. cecha, której występowanie przesądzać ma o spełnieniu przesłanki podobieństwa.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sytuacji taką cechą relewantną jest niewątpliwie odbywanie aplikacji notarialnej przeprowadzanej przez określoną, tę samą Izbę Notarialną, zakładający ten sam program aplikacji przyjęty przez daną Izbę Notarialną, a tym samym tożsamość kryteriów oceny sposobu realizacji danego programu aplikacji. Takiego charakteru, który pozwala mówić o równości, nie ma natomiast, porównanie sposobu przeprowadzania szkolenia (szczegółowego programu przebiegu aplikacji) przeprowadzanych w różnych Izbach Notarialnych, którym Minister Sprawiedliwości ewidentnie pozostawił pewnego rodzaju luz (swobodę) w zakresie obowiązku przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów (vide: § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej). To kandydaci na notariuszy, odbywający aplikację notarialną w tej samej, konkretnej Izbie Notarialnej, znajdują się w sytuacji podobnej i powinni być traktowani równo, konkurując w określonej grupie, realizując określony program i nałożone na nich zadania aplikanta, które oceniane są według tych samych kryteriów ustawowych. Jest oczywiste, że nie konkurują oni z kandydatami na notariuszy, odbywającymi aplikację w ramach zupełnie innej Izby Notarialnej, czy też w kolejnych latach na podstawie zmienionych (znowelizowanych później) przepisów wykonawczych do ustawy – Prawo o notariacie.

Zdaniem Sądu, różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją RP, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (patrz także /w:/ orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502).

Według Sądu, uznać należy, iż strona skarżąca w najmniejszym stopniu nie wykazała w niniejszej sprawie, aby doszło do obrazy tak rozumianej zasady równości wobec prawa.

W tej sytuacji fakt, na który powoływała się skarżąca, że w jednych przypadkach (jak chociażby w przypadku Izby Notarialnej w [...], czy też Izby Notarialnej w [...]) organy samorządu zawodowego odmawiają wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantom powołując się na przesłankę, która dla innych izb (m.in. dla Izby Notarialnej w [...] oraz [...]) nie stanowiła przeszkody do wydania stosownych zaświadczeń, wcale nie oznacza, że doszło do naruszenia równości wobec prawa. Oznacza to jedynie tyle, że w jednych izbach rady rezygnowały z przeprowadzania kolokwiów, a w innych zaś, mając podstawę w powszechnie obowiązujących normach prawnych, rady te zarządzały w swych programach odbywania aplikacji notarialnej obowiązek zaliczenia stosownych kolokwiów.

Należy wskazać, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego, ale jednak postępowania administracyjnego, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno - technicznych, polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Postępowanie to służy tylko potwierdzeniu w formie urzędowej określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Tryb zaświadczeniowy nie może natomiast służyć rozstrzyganiu o określonych prawach czy obowiązkach osoby wnioskującej.

Zaświadczenie, jak wynika z treści art. 217 k.p.a., można zdefiniować jako urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, wydane przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie.

Przesłanki wydania zaświadczenia określa art. 217 § 2 k.p.a.

Jak stanowi przepis art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W świetle art. 218 § 1 k.p.a. spełnienie tego wymogu obliguje organ do wydania zaświadczenia wówczas, gdy żądanie dotyczy potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych przez organ danych. Nie wyklucza to oczywiście możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 k.p.a.). Zakres postępowania wyjaśniającego zależy nie tylko od żądania osoby zainteresowanej uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ.

W rozpoznawanej sprawie żądanie A. B. sprowadzało się do potwierdzenia przez organy samorządu zawodowego notariuszy odbycia aplikacji notarialnej.

Należy zauważyć, iż organ administracyjny odmawia wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu (art. 218 § 1 k.p.a. a contrario), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Jeśli bowiem na podstawie posiadanych dokumentów (np. akt personalnych) nie można zaświadczyć o okoliczności, której potwierdzenia strona skarżąca się domaga, organ winien wydać postanowienie odmowne.

Zdaniem Sądu, by organ mógł wydać zaświadczenie żądanej treści, okoliczności czy też fakty, o których ma zaświadczyć, muszą wynikać z dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu. Na tym bowiem polega istota zaświadczenia. Skoro z posiadanej przez organy samorządu zawodowego notariuszy dokumentacji i prowadzonych rejestrów nie wynika, że strona skarżąca odbyła aplikację, nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność.

Wskazać ponadto należy, że organ, wydając zaświadczenie, działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Ponadto zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, poz. 58).

Zaświadczenie, jako czynność faktyczna, stanowiąca akt wiedzy, nie zmienia praw i obowiązków strony, gdyż nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 327/06, niepublik.). Zaświadczenie nie służy też do precyzowania uprawnień strony.

Wobec powyższego należy niewątpliwie uznać, iż Krajowa Rada Notarialna, zaś wcześniej - Rada Izby Notarialnej w [...], odmawiając wydania stronie skarżącej zaświadczenia, o którym mowa w art. 72 § 2 in fine ustawy - Prawo o notariacie, nie uchybiły normom zawartym w przepisach art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organy te prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, działając zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W konsekwencji nie można zarzucić organom samorządu zawodowego notariuszy, że dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy obu instancji nie nosiła cech dowolności, albowiem była dokonana w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, zaś poczynione ustalenia znalazły swoje odzwierciedlenie w treści zaskarżonych uchwał.

Organy samorządu zawodowego notariuszy, uzasadniając odmowę wydania stronie skarżącej zaświadczenia, wyjaśniły precyzyjnie, dlaczego brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wydania tego dokumentu w treści wnioskowanej przez stronę. Jednocześnie Sąd uznał, że dokonując powyższej oceny, organy obu instancji zebrały i uwzględniły cały materiał dowodowy, ustosunkowując się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.