Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 918/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 92a ust. 1, art. 92b, art. 92c
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (aktualnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 58; dalej jako u.t.d.), nałożył na P.P. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi P.P. – łączną karę pieniężną w wysokości 18850 zł za stwierdzone naruszenia polegające na: przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę, skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku o czas jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę, przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin, nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, naruszeniu obowiązku wczytania danych z karty kierowcy (za czterech kierowców).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniach od [...] maja 2018 r. do [...] czerwca 2018 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa, obejmującą dostęp do rynku transportu drogowego, przepisy dotyczące czasu pracy kierowców za okres 12 miesięcy przed dniem kontroli oraz przestrzeganie przepisów u.t.d. i przepisów wykonawczych. Zgodnie z przedstawionymi dokumentami przedsiębiorstwo zatrudniało w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli średnio 13 kierowców zatrudnionych na umowę o pracę. W dniu rozpoczęcia kontroli w dyspozycji przedsiębiorstwa było 17 pojazdów ciężarowych. Pobrane w celach kontrolnych dokumenty poddano weryfikacji i analizie, w wyniku których stwierdzono powyższe naruszenia. Dnia 19 czerwca 2018 r. wręczono stronie protokół z kontroli wraz z załącznikiem zawierającym opis uchybień. Tego samego dnia strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w związku ze stwierdzonymi naruszeniami. Dnia 27 czerwca 2018 r. do organu wpłynął wniosek strony o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień do dnia 10 lipca 2018 r. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego strona odebrała 2 lipca 2018 r. Strona złożyła wyjaśnienia, które wpłynęły do organu 11 lipca 2018 r.

Odwołanie od tej decyzji złożył P.P., zarzucając jej naruszenie:

- art. 91 ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postepowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 9 k.p.a. przez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, przez niewydanie postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowców i strony,

- art. 77 k.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- art. 107 k.p.a. przez niezrozumiałe i niepoparte dowodami uzasadnienie faktyczne decyzji,

- art. 92b i art. 92c u.t.d. przez niezastosowanie w sprawie,

- art. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w spawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców.

W uzasadnieniu podkreślił, że dochował wszystkich obowiązków, starannie i w sposób ciągły nadzorował pracę kierowców, prawidłowość realizacji powierzonych zadań przewozowych oraz prawidłowo, z poszanowaniem obowiązujących przepisów, planował zadania przewozowe. Dlatego niezrozumiałym dla niego jest przeniesienie całej odpowiedzialności z tytułu stwierdzonych naruszeń na przewoźnika oraz niezastosowanie formuły prawnej z art. 92b oraz art. 92c u.t.d. Zdaniem strony podstawowy błąd w ocenie i kwalifikacji naruszeń związany jest z analizą aktywności kierowców. Organ dysponował wiedzą, że działalność strony polega na przewozie towaru szybko psującego się, wymagającego szczególnych warunków. Szczególny nadzór nad realizacją zadań przewozowych nie zawsze zabezpiecza przewoźnika przed sytuacjami niemożliwymi do zaplanowania i przewidzenia. Przeniesienie całej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na przewoźnika jest nieuzasadnione.

Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na przedsiębiorcę karę łączną w wysokości 18150 zł.

Organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie kary pieniężne nakładane są na podstawie art. 92a w zw. a art. 93 ust. 1 u.t.d. Treść art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania. Dlatego na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma tu zastosowania art. 189d k.p.a. Zastosowania nie znajdują też art. 189e i art. 189f k.p.a. dotyczące odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej i udzielenia pouczenia, gdyż kwestie te zostały uregulowane w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie powadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d.

Następnie organ, powołując konkretne ustalenia faktyczne, uznał za zasadne nałożenie na przedsiębiorcę łącznych kar pieniężnych w wysokości:

- 1450 zł z tytułu naruszenia sankcjonowanego przez lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut;

- 2700 zł z tytułu sankcjonowanego przez lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę;

- 6800 zł z tytułu sankcjonowanego przez lp. 5.4 załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę;

- 200 zł z tytułu sankcjonowanego przez lp. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin oraz za każdą następną rozpoczęta godzinę;

- 5000 zł z tytułu sankcjonowanego przez lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi;

- 2000 zł z tytułu sankcjonowanego przez lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy (za każdego kierowcę).

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał, iż są one niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione. W sprawie przeprowadzono postępowanie dowodowe. Strona dążąc do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy winna przedstawić organowi dodatkowy materiał dowodowy, bowiem ciężar dowodowy spoczywa nie tylko na organie ale i na stronie postępowania. Strona wskazując okoliczności popełnienia stwierdzonych naruszeń, rzekomo wyłączających odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy, powinna okazać w toku przeprowadzonej kontroli lub w toku postępowania administracyjnego dowody potwierdzające podnoszone przez nią okoliczności.

Odnośnie podstaw do zastosowania przepisów egzoneracyjnych art. 92b i 92c u.t.d. organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie brak jest okoliczności uzasadniających ich zastosowanie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył P.P., podnosząc zarzuty tożsame jak w odwołaniu, uzupełnione dodatkowo o zarzut naruszenia art. 75 k.p.a., przez niedopuszczenie dowodów w postaci wyjaśnień strony, uzasadniających odstępstwa od norm socjalnych. Mając to na uwadze wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów opłaty sądowej.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ zgromadził w postępowaniu materiał dowodowy wskazujący na prawidłową realizację zadań przewozowych i nadzór nad zatrudnionymi w przedsiębiorstwie kierowcami. Organ nie uprawdopodobnił i nie udowodnił, że jakiekolwiek polecenia czy zadania powierzane kierowcom noszą znamiona zachęcających do naruszania norm socjalnych. Dlatego niezrozumiały jest fakt przeniesienia całej odpowiedzialności z tytułu stwierdzonych naruszeń na przewoźnika oraz niezastosowanie w sprawie art. 92b i art. 92c u.t.d. Podkreślił, iż mimo zgromadzonych dowodów uzasadnienie decyzji zawiera informacje o braku właściwego planowania i nadzoru ze strony przedsiębiorcy, co stoi w opozycji do faktycznego sposobu funkcjonowania przedsiębiorstwa i ustaleń poczynionych przez organ podczas kontroli. W ocenie skarżącego uzasadnienie decyzji oderwane jest od przedmiotowej kontroli i dotyczy zupełnie innego przedsiębiorcy.

Zdaniem skarżącego podstawowy błąd w ocenie i kwalifikacji naruszeń związany jest z prawidłową analizą aktywności kierowców. W decyzji organ nie ustosunkował się do argumentów strony prezentowanych podczas kontroli. Organ nie określił i nie podał faktycznych przyczyn, dla których odmówił ich uznania. Skarżący podkreślił, że przedłożył obszerne wyjaśnienia, wskazując faktyczne przyczyny, które doprowadziły do naruszenia norm socjalnych. Organy zaś odrzuciły dowody świadczące o nieprawidłowościach w kwalifikacji naruszeń.

Ponadto skarżący wskazał, że kontrolowani kierowcy posiadali kwalifikacje i wiedzę potrzebną do wykonywania profesji kierowcy zawodowego. Byli przeszkoleni, znali przepisy dotyczące norm socjalnych oraz obsługi tachografu i karty kierowcy. W takim przypadku obarczanie przewoźnika odpowiedzialnością za stan wiedzy kierowców jest nieuzasadnione.

W odniesieniu do naruszenia wskazanego w lp. 6.2.1 wyjaśnił, że przejazdy niewymagające użycia karty kierowcy i przestrzegania norm socjalnych mają miejsce w przedsiębiorstwie i jest to działanie zgodne z przepisami unijnymi. Poruszanie się pojazdem po terenie prywatnym, przejazd samochodem do serwisu, a także przejazd samym ciągnikiem siodłowym bez naczepy wyłączone są z zakresu zastosowania przepisów rozporządzeń 561/2006 i 165/2014.

W odniesieniu do naruszeń dotyczących nieterminowego odczytu danych z kart kierowców skarżący wskazał, że doszło tu do nieprawidłowego oszacowania terminów przez organ.

Skarżący zauważył też, że pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego o przesłuchanie przedsiębiorcy na okoliczność prawidłowej organizacji pracy w przedsiębiorstwie, faktycznym ciągłym nadzorze sprawowanym nad kierowcami. Organ nie tylko nie przeprowadził wnioskowanego dowodu, ale również nie wydał w tej kwestii postanowienia o odmowie jego przeprowadzenia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności) jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej wynika z art. 134 p.p.s.a. i wyznaczają go nie zarzuty skargi, lecz granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. W ust. 6 tego artykułu wskazano natomiast, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Należy wskazać, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną. W wyniku sprawy zostaje na stronę nałożona kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar jednostkowych za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Sposób obliczenia wysokości tej kary ustawodawca określa w ustawie: stanowi ona sumę kar za poszczególne naruszenia, ale nie może przekraczać wysokości granicznych dla danego rodzaju kontroli (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., II GSK 1516/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. a u.t.d., obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21). Wskazać należy, że w dniu 2 marca 2015 r. wszedł w życie art. 34 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz. Urz.UE.L Nr 60, str. 1; dalej jako rozporządzenie 165/2014). Stosownie bowiem do art. 48 rozporządzenia 165/2014 wchodzi ono w życie z następnego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Z zastrzeżeniem środków przejściowych, o których mowa w art. 46, niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie od dnia 2 marca 2016 r. Jednakże art. 24, 34 i 45 mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015 r. Stosownie do art. 33 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za zapewnienie, by ich kierowcy byli właściwie wyszkoleni i poinstruowani w zakresie prawidłowego działania tachografów, zarówno cyfrowych, jak i analogowych, przeprowadzają regularne kontrole, by zapewnić właściwe użytkowanie tachografów przez swoich kierowców i nie udzielają kierowcom żadnych bezpośrednich ani pośrednich zachęt, które mogłyby skłaniać ich do niewłaściwego używania tachografów. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za naruszenia niniejszego rozporządzenia popełnione przez swoich kierowców lub kierowców będących w ich dyspozycji. Państwa członkowskie mogą jednak uzależnić taką odpowiedzialność od naruszenia przez przedsiębiorstwo transportowe ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu i art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L.2006.102.1 – dalej rozporządzenie (WE) nr 561/2006). Oznacza to, iż za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (por. wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., II GSK 716/10, CBOSA). Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Ustawodawca umożliwił jednak obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92 b ust. 1 u.t.d i art. 92 c ust. 1 u.t.d. – jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz.

Z niewadliwych ustaleń organów wynika, że skarżący dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów wyszczególnionych w zał. nr 3 do u.t.d. polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skróceniu dziennego czasu odpoczynku, przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, naruszeniu obowiązku wczytywania danych z kart kierowcy. Taryfikacja kar przewidziana w ustawie powoduje, że ich typizacja wymaga ustalenia każdego przypadku naruszenia prawa na podstawie dokumentów, z których część pochodzi z urządzeń specjalnie dedykowanych do rejestracji czasu pracy kierowców.

Wbrew twierdzeniom skargi, orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób dokładny i wyczerpujący postępowanie, zgromadziły pełny materiał dowodowy i ustaliły adekwatny stan faktyczny. Stan ten, co należy podkreślić, został zrekonstruowany na podstawie danych pochodzących z urządzeń lub ewidencji albo dokumentów specjalnie wytwarzanych w celu dokumentowania czynności. To właśnie urządzenie rejestrujące na wykresówce lub karcie kierowcy wskazania w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, dane z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu są urządzeniami, które zostały specjalnie wytworzone i przeznaczone do obiektywnego stwierdzania czasu pracy, jazdy, odpoczynku itd. Dlatego obalenie domniemań płynących z tych urządzeń i pochodzących z nich dokumentów wymaga wykazania szczególnych okoliczności. Organ, co wynika z akt administracyjnych zastosował się do zasad postępowania i właściwie powołał kwalifikacje materialnoprawne. Każdy przypadek naruszenia prawa został dokładnie określony i omówiony w uzasadnieniach obu decyzji ze wskazaniem dowodów, na podstawie których nastąpiło konkretne ustalenie.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Przepis ten może więc stanowić podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy, jednak pod pewnymi warunkami, które muszą być interpretowane ściśle. Jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę do ustalenia odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy, uczyniona najpóźniej po przybyciu na miejsce postoju. Zgłoszenie późniejsze nie ma natomiast znaczenia. Niewątpliwe ogranicza to zakres postępowania dowodowego, wskazany w k.p.a. Niemniej ustawodawca w art. 12 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że określone okoliczności mogą być wskazane tylko przy pomocy ściśle określonych dowodów. Posłużenie się przez organ innymi dowodowi naruszało by więc prawo (w tym art. 75 k.p.a.). Regulacja ta została wprowadzona aby umożliwić kierowcom prawidłową reakcję w sytuacjach niemożliwych do spełnienia wymogów rozporządzenia w trakcie przejazdu. Przy czym chodzi o sytuacje nadzwyczajnych trudności niezależnych od woli kierowcy a także nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., II GSK 4972/16, CBOSA). Organ nie mógł zatem naruszyć art. 75 § 1 k.p.a w sytuacji, gdy skarżący nie przedłożył wskazanych powyżej dowodów.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Natomiast w myśl art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014 zabrania się fałszowania, ukrywania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych w tachografie lub na karcie kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z tachografu. Każda forma manipulowania tachografem, wykresówką lub kartą kierowcy, która mogłaby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych lub informacji wydrukowanych jest zabroniona. W pojeździe nie może znajdować się żadne urządzenie, które mogłoby zostać użyte w powyższych celach. Kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 165/2014 nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Kierowcy odpowiednio chronią wykresówki lub karty kierowcy i nie używają zabrudzonych lub uszkodzonych wykresówek lub kart kierowcy.

Zdaniem Sądu trafnie organy przyjęły, że nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 3 rozporządzenia nr 561/2006, który stanowi, iż rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami poddawanymi próbom drogowym do celów rozwoju technicznego lub w ramach napraw albo konserwacji oraz pojazdami nowymi lub przebudowanymi, które nie zostały jeszcze dopuszczone do ruchu. W świetle zasad doświadczenia życiowego twierdzenia skarżącego o wykonywaniu przewozów prywatnych, czy w celu napraw (konserwacji) pojazdów są całkowicie niewiarygodne, nie zostały poparte wiarygodnymi dowodami. Organ zasadnie wskazał, że ilość stwierdzonych naruszeń, pokonywane odległości (od 3,8 km do 388 km) skutecznie podważają wiarygodność twierdzeń skarżącego. Nadto trafnie organ ocenił, że w zaistniałym stanie faktycznym przesłuchanie bliżej nieokreślonych kierowców, o co wnosił skarżący, było zbędne do wyjaśnienia sprawy.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił termin pobierania i wczytywania danych oraz dni aktywności, uwzględniając tzw. "dni zarejestrowanej aktywności". W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest obecnie pogląd, iż dniami zarejestrowanej działalności w świetle punkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010 są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku (por. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II GSK 1360/16, z dnia 5 maja 2016 r., II GSK 2719/14, z dnia 14 kwietnia 2016 r., II GSK 2677/14, wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., II GSK 2396/14, CBOSA). Nie może budzić wątpliwości, że okres urlopu czy zwolnienia lekarskiego kierowcy nie może być zaliczony do dni zarejestrowanej działalności. Oznacza to, że okresy, w których kierowca nie prowadzi pojazdu, nie podlega obowiązkowi odpoczynku i jednocześnie nie ma ustawowego obowiązku rejestrowania swojej działalności nie mogą być traktowane jako dni zarejestrowanej działalności i jako takie nie są wliczane do 28 dniowego terminu na wczytywanie danych z karty kierowcy. Wymaga zarazem podkreślenia, iż ciążący na organie obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w ich wyjaśnieniu, zwłaszcza gdy przedstawienie dowodów potwierdzających jej twierdzenia leży w interesie strony i tylko z jej udziałem możliwe jest ich ewentualne pozyskanie. To przedsiębiorca prowadzi dokumentację działalności i to on - jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą - powinien posiadać pełną dokumentację związaną z tą działalnością. Strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej dysponując już określonym materiałem dowodowym pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych w sprawie, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zebranego materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r, II GSK 756/16, CBOSA). W niniejszej sprawie powyższe oznacza, że o ile na organie ciążył obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez skarżącego przepisów o transporcie drogowym, to bez przedstawienia przez stronę dowodów mogących podważać ustalenia organu nie było możliwe przyjęcie twierdzeń zawartych w skardze za uzasadnione. Skarżący nie przedstawił dowodu, że w okresie w którym stwierdzono naruszenie przez przedsiębiorcę obowiązku wczytywania danych z kart kierowców miały miejsca dni nierejestrowanej działalności np. z powodu pobytu kierowcy na urlopie lub zwolnieniu lekarskim.

Należy również podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki zwalniające przewoźnika od odpowiedzialności wskazane w art. 92b oraz art. 92c u.t.d. Przepis art. 92b u.t.d. odnosi się jedynie do naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, tj. naruszeń przewidzianych w lp. 5.1. – 5.6.2 załącznika nr 3 do ustawy. Ma charakter wyjątku od zasady odpowiedzialności za obiektywnie stwierdzone naruszenia i stąd podlega ścisłej interpretacji. W orzecznictwie wskazuje się wprost, że ciężar wykazania okoliczności wynikających z art. 92b ust. 1 u.t.d. spoczywa na przewoźniku. Dlatego to prowadzący przedsiębiorstwo transportowe winien udowodnić, że dołożył należytej staranności organizując pracę i nie miał wpływu na naruszenia prawa przez kierowców. Przez należytą staranność należy rozumieć uczynienie wszystkiego, czego można rozsądnie wymagać od przewoźnika organizującego przewóz w celu wyeliminowania naruszeń prawa (zob. np. wyroki NSA z dnia 18 października 2016 r., II GSK 685/15, z dnia 3 listopada 2016 r., II GSK 974/15, z dnia 7 marca 2017 r., II GSK 1590/15, CBOSA). W ocenie Sądu liczba stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń dowodzi, iż procedury służące egzekwowaniu przestrzegania norm czasu pracy wynikających z przepisów rozporządzenia 561/2006, nie były efektywne. Ustalone przez organ przypadki naruszeń tych norm nie miały bowiem charakteru incydentalnego. Nadto, właściwa organizacja i dyscyplina pracy, o której mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d. obejmuje nie tylko przeprowadzanie szkoleń pracowników czy niezachęcanie ich, np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. By móc uchylić się od odpowiedzialności, przewoźnik winien wykazać, że do naruszeń doszło pomimo sprawowania stałego i wnikliwego nadzoru nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, a ich wykrywanie wiąże się ze stosowaniem środków dyscyplinujących przewidzianych w przepisach prawa pracy. Chodzi między innymi o takie dowody, z których wynikałoby, że przedsiębiorca dokonuje analizy tras do klienta (odległość, topografia, rozkład parkingów), analizy danych zawartych na kartach kierowców, stosuje system nagród oraz kar - w przypadku stwierdzenia naruszeń (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., II GSK 1590/15, CBOSA). Dokumentów potwierdzających taki nadzór strona skarżąca nie przedstawiła. Nie wykazała również, by stworzono mechanizm stałej kontroli pracowników oraz w sposób kategoryczny egzekwowano przestrzeganie norm czasu pracy kierowców. W opinii Sądu wielokrotne naruszenia przepisów przez kierowców dowodzą tylko tego, że w przedsiębiorstwie skarżącego zawiodły mechanizmy egzekwowania zachowań niezgodnych z przepisami prawa uwzględnionych w zakresie obowiązków kierowcy. W świetle zasad doświadczenia życiowego uzasadniony jest wniosek, że gdyby system kontroli działał skutecznie i efektywnie, a kierowca miał świadomość, że takie zachowanie nie będzie tolerowane, to nie dopuściłby się naruszenia przepisów.

Z kolei art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wprowadza wymogi bardziej rygorystyczne niż art. 92b ust. 1 u.t.d. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. – jako wyjątek od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy także za działania swoich kierowców – nie tylko odnosi się do wyjątkowych sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, ale i dotyczy okoliczności, istnienia których organ – bez wskazania strony – nie zna. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest natomiast wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., II GSK 2098/13, CBOSA). Przepis art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d., dotyczy okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy, co prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy nie jest zwolniony z odpowiedzialności, gdy wyłączna wina za powstanie naruszenia spoczywa na kierowcy. Podzielając przytoczoną argumentację, przyjąć należy, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy kierowcy, którymi się on posługuje przy wykonywaniu przewozu (niezależnie od formy prawnej takiej relacji) dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań tych osób, skutkiem których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę, realizujących przewóz drogowy kierowców polega bowiem nie tylko na prowadzonych szkoleniach czy odbieraniu od nich oświadczeń o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to kierowca, działający w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Skarżący nie wykazał wystąpienia okoliczności ujętych tych przepisem – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. W analizowanym przepisie chodzi bowiem w istocie o okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc o sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. Ponadto skarżący miał wpływ na powstałe naruszenie poprzez właściwy dobór osób, przy pomocy których wykonuje transport drogowy.

Wskazać też należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada kryteriom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny, wskazał dowody w oparciu, o które poczynił te ustalenia, wskazując jednocześnie dlaczego odmówił uwzględnienia zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Wskazał jednocześnie podstawę prawną rozstrzygnięcia. W sprawie nie można też mówić o naruszeniu zasady zaufania, gdyż organ prowadził postępowanie i stosował prawo zgodnie ze standardami oraz utrwaloną w tej dziedzinie konwencją. Strona miała wszelkie gwarancje procesowe i z nich korzystała, a organ czytelnie i prawidłowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie naruszała ani prawa materialnego, ani w istotny sposób przepisów postępowania (art. 7, art. 77 ust.1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.

-----------------------

#

2