Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1158/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi A Spółka Akcyjna z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Łd 1158 / 05

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania A S.A. z siedzibą w P., od decyzji Starosty W. znak: L.dz. [...], z dnia [...] o odrzuceniu zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi na nieruchomości położonej w W., przy ulicy A 61 (działka nr 154), na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisu art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 30. czerwca 2004 roku A S.A. w P., działając w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zgłosił zanieczyszczenie przez inny podmiot, to jest B S.A. – spółkę wykreśloną z rejestru handlowego z dniem 7. września 1999 roku, nieruchomości położonej w W. przy ulicy A 61 (działka nr 154, obręb 18).

Organ odwoławczy podkreślił, iż w zgłoszeniu wskazano, że B S.A. od lat 40 – tych ubiegłego stulecia posiadała monopol w zakresie obrotu paliwami i wywołała w skali całego kraju istotne szkody w środowisku, między innymi na przedmiotowej nieruchomości, na której prowadziła działalność od 1983 roku. W roku 1999 w ramach restrukturyzacji sektora paliwowego nieruchomość została przekazana A S.A. w stanie zanieczyszczonym. Tym samym podmiot ten jest uprawniony do zgłoszenia zawiadomienia o zanieczyszczeniu jako użytkownik wieczysty (właściciel) nieruchomości.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 5. listopada 2004 roku zgłoszenie zostało uzupełnione o "Raport z badań nr 482/2004", sporządzony w dniu 19. października 2004 roku, przedstawiający wyniki badań przeprowadzonych w dniach 11. – 19. października 2004 roku.

Decyzją z dnia [...] Starosta W. odrzucił powyższe zgłoszenie. W uzasadnieniu powołał się na opinię Ministerstwa Środowiska, opartą na opinii Departamentu Prawnego Ministerstwa Skarbu Państwa, zgodnie z którą A S.A. w P. jest następcą prawnym "B" S.A., co nie pozwala przyjąć, że sprawcą zdarzeń powodujących zanieczyszczenie ziemi jest inny podmiot prawny niż zgłaszający.

A S.A. w P. odwołał się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że wykreślenie B B S.A. (spółki przejętej) z rejestru handlowego nastąpiło w dniu 7. września 1999 roku, na skutek dokonanego w dniu 19. maja 1999 roku połączenia tej Spółki z C S.A. (spółką przejmującą), w trybie przepisu art. 463 pkt 1 Kodeksu handlowego. Połączenie (inkorporacja) skutkowało zmianą podmiotu prawnego, który dalej prowadzi przedsiębiorstwo. A S.A. w P. stała się następcą cywilnoprawnym B S.A., gdyż na podstawie przepisu art. 465 par. 3 Kodeksu handlowego, z chwilą wykreślenia z rejestru spółki przejętej, weszła we wszystkie jej cywilne prawa i obowiązki. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętym poglądem powołany przepis dotyczy następstwa prawnego w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Sukcesja administracyjnoprawna w procesie łączenia spółek, jako jeden z wyjątków od zasady sukcesji administracyjnej, została wprowadzona dopiero w przepisie art. 494 par. 2 ustawy z dnia 15. września 2000 roku – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.).

Strona odwołująca się podniosła, iż dokonane zgłoszenie dotyczy szkody w środowisku, za którą odpowiedzialność uregulowana została w ustawie – Prawo ochrony środowiska, a nie w kodeksie cywilnym, a zatem nie jest to szkoda w rozumieniu prawa cywilnego. Następstwo prawne pomiędzy A S.A. a B S.A. w zakresie odpowiedzialności za szkodę w środowisku nie wystąpiło z uwagi na obowiązującą zasadę mówiącą, iż to "zanieczyszczający płaci", utrzymaną – zdaniem odwołującej się – przez przepis art. 12 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo ochrony środowiska, zobowiązujący podmioty władające zanieczyszczonymi gruntami do wskazania "innych podmiotów", które przed dniem 1.października 2001 roku zanieczyściły grunty będące w ich władaniu. Nieprzenoszalność odpowiedzialności za szkodę w środowisku wynika też z przepisu art. 86 Konstytucji RP stanowiącego, że każdy obowiązany jest do dbałości o stan środowiska i "ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w następstwie rozpoznania odwołania wskazało, iż obowiązujące przepisy prawa administracyjnego nie zawierają definicji legalnej następstwa prawnego. Jedynie poszczególne normy prawne stanowią, kto i w jakiej sytuacji może być następcą prawnym. Zdaniem organu na tej podstawie trudno jest określić istotę tego pojęcia. Podobny stan rzeczy ma miejsce w prawie cywilnym, gdzie uregulowano cały szereg sytuacji związanych z przeniesieniem bądź też nabyciem prawa podmiotowego, ale także brak jest definicji legalnej następstwa prawnego. Jednakże w odróżnieniu od nauki prawa administracyjnego nauka prawa cywilnego wypracowała (w trakcie badań nad powstaniem, zmianą i wygaśnięciem prawa podmiotowego) teoretyczną konstrukcję następstwa prawnego (M. Miemiec; Następstwo prawne w prawie administracyjnym. Acta Universitatis Vratislaviensis Nr 1093, Wrocław 1990, s.32).

Zdaniem organu odwoławczego konstrukcja cywilnoprawna nie może być przeniesiona na grunt prawa administracyjnego, przede wszystkim ze względu na diametralnie różne usytuowanie względem siebie stron stosunków cywilnoprawnych (równorzędność) i administracyjnoprawnych (władcza rola organu administrującego w kształtowaniu tych stosunków).

Dalej organ wskazał, iż pojawiające się w doktrynie koncepcje następstwa prawnego w prawie administracyjnym odnoszone są do podziału stosunków administracyjnych na trzy kategorie: stosunki osobiste, rzeczowe i pośrednie (J. Starościak; Stosunek administracyjnoprawny [w:] System prawa administracyjnego, t. III, Ossolineum 1978, s. 21, 33 i nast.). Możliwość następstwa prawnego dopuszczana jest wyłącznie w rzeczowych stosunkach administracyjnoprawnych i to tylko przez nielicznych autorów (M. Niemiec; Następstwo prawne..., s. 33; S. Dudzik; Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, Państwo i Prawo, 1994/7 – 8, s. 40). Znacznie częściej przyjmuje się, że zasadą jest niedopuszczalność następstwa prawnego. Organ odwoławczy podkreślił jednak, że istnieje pełna zgodność poglądów, co do tego, że zasada powyższa doznaje wyjątków. Następstwo prawne może być bowiem dopuszczone przepisem prawa lub samym aktem administracyjnym, co do konkretnych stosunków (sukcesja syngularna), bądź też przepis prawa może przewidywać następstwo co do ogółu praw i obowiązków (sukcesja uniwersalna). Organ odwoławczy podkreślił, iż w takim przypadku mniej przydatne stają się ogólne rozważania o dopuszczalności i zakresie następstwa w prawie administracyjnym, albowiem o kwestiach tych rozstrzyga konkretna norma prawna. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Kontynuując organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 465 par. 3 Kodeksu handlowego, przewidujący następstwo prawne w wypadku łączenia się spółek akcyjnych w drodze przejęcia, stanowi, że z chwilą wykreślenia spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Analogiczną regulację odnośnie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością zawiera przepis art. 285 par. 3 Kodeksu handlowego.

Wobec istnienia przepisu przewidującego wprost następstwo prawne problem – w ocenie organu – zasadza się nie na ustaleniu, czy w ogóle możliwe jest przeniesienie praw i obowiązków w prawie administracyjnym, lecz na zinterpretowaniu konkretnej normy prawnej i ustaleniu zakresu jej obowiązywania. Panuje bowiem pełna zgodność poglądów co do możliwości przełamania zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków administracyjnych w drodze wyjątku ustanowionego przepisem szczególnym, przy czym dotyczy to zarówno sukcesji syngularnej, jak i uniwersalnej.

Dalej organ odwoławczy podniósł, iż w doktrynie można spotkać różne stanowiska formułowane na tle przepisów art. 465 par. 3 i art. 285 par. 3 Kodeksu handlowego. Podstawę sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków administracyjnych dostrzega się w przepisie art. 285 par. 3. (B. Draniewicz: Sukcesja praw i obowiązków podatkowych przy połączeniu spółek, Prawo Spółek, Nr 9/2004; A. Mariański: Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych – rozważania na tle art. 494 par. 2 i 5 k.s.h – polemika, Przegląd Prawa Handlowego, Nr 12/2003). Wyraźniej prezentowane są jednak poglądy, iż wymienione przepisy stanowią podstawę wyłącznie uniwersalnej sukcesji cywilnoprawnej, a jeżeli już miałyby stanowić podstawę sukcesji administracyjnoprawnej, to tylko w zakresie stosunków rzeczowych (E. Skorczyńska: Sukcesja publicznoprawna w procesie łączenia się spółek na tle pojęcia następstwa prawnego w prawie administracyjnym, Prawo Spółek, Nr 11/2003; G. Łaszczyca, R. Sasiak: Łączenie spółek..., zauważając, że "aprobata w całej rozciągłości niewątpliwie słusznej od strony teoretycznoprawnej – aczkolwiek z drugiej strony niewątpliwie restrykcyjnej – zasady braku generalnego następstwa w sferze publicznoprawnej jest z praktycznego punktu widzenia trudna do zaakceptowania i wysoce kłopotliwa dla łączących się spółek".

Dalej organ podniósł, iż za niemal jednolite można uznać stanowisko orzecznictwa w kwestii zakresu następstwa prawnego przewidzianego przepisami art. 465 par. 3 i art. 285 par. 3 Kodeksu handlowego (wyrok NSA z dnia 20. kwietnia 1999 roku w sprawie II SA 7091/98, Mon. Pod. 1999/11/40). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w przepisie art. 463 i nast. K. h., wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Tak samo przyjęto odnośnie przepisu art. 285 par. 3 K.h., stwierdzając że w wypadku zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej – co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie przepisu art. 285 par. 3 K.h. – następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym (wyrok NSA z dnia 27. lipca 1995 roku w sprawie sygn. akt SA/Gd 2508/94, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego, 1997/5/169). Z kolei w wyroku z dnia 23. grudnia 1998 roku w sprawie sygn. akt III SA 2791/97 (ONSA 2000/1/19) Naczelny Sąd Administracyjny uznał prawo spółki przejmującej, do odliczenia podatku VAT naliczonego spółce przejętej, stwierdzając przejście tego prawa w ramach sukcesji uniwersalnej na podstawie przepisu art. 285 par. 3 K.h, mimo, iż w stanie prawnym w tejże sprawie, a więc w prawie podatkowym brak było przepisu dającego podstawę do przejścia na spółkę nowopowstałą praw i obowiązków podatkowych spółki będącej jej poprzednikiem, albowiem następstwa takiego nie przewidywała obowiązująca wówczas ustawa o zobowiązaniach podatkowych. Sąd zbudował zatem przedstawiony wyżej wniosek wyłącznie w oparciu o przepis art. 285 par. 3 K.h.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przychyliło się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowym, a także do tych poglądów doktryny, które przyjmują, że przepisy art. 465 par. 3 i art. 285 par. 3 Kodeksu handlowego stanowiły podstawę, także administracyjnej sukcesji uniwersalnej.

Odnosząc się do argumentu A SA, że za brakiem sukcesji administracyjnoprawnej, w przypadku łączenia się spółek pod rządami Kodeksu handlowego, przemawia fakt wprowadzenia tej sukcesji dopiero przepisem art. 494 par. 2 K.s.h., organ stwierdził, że da się wywieść właściwie uargumentowane odmienne stanowisko. Wykładnia systemowa przepisu art. 494 K.s.h. wykazuje podobieństwa obecnej regulacji i regulacji zawartej w Kodeksie handlowym. Przepis art. 494 par. 1 K.s.h, jest zbieżny w swej treści z brzmieniem art. 465 par. 3 i art. 285 par. 3 Kodeksu handlowego. Stanowi on bowiem, że spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, podczas gdy przepisy Kodeksu handlowego stanowiły, że z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Odmienność regulacji przejawia się natomiast przede wszystkim w wyraźnym unormowaniu następstwa administracyjnoprawnego w przepisie art. 494 par. 2 K.s.h. Organ jednak zauważa, że przepis ten w swoim literalnym brzmieniu koresponduje jednoznacznie z przepisem art. 494 par. 1 K.s.h., poprzez zwrot "w szczególności" – mówi bowiem, że "na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia, w szczególności zezwolenia, koncesje, oraz ulgi...". Można – zdaniem organu – w takiej sytuacji postawić tezę, że na podstawie przepisu art. 494 par. 1 K.s.h. na spółkę przejmującą przechodzą wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej, zaś par. 2 doprecyzowuje jedynie tę regulację poprzez podkreślenie, że przejście to obejmuje także prawa i obowiązki publicznoprawne, a spośród nich w szczególności zezwolenia, koncesje i ulgi (E. Skorczyńska, Sukcesja publicznoprawna w procesie łączenia się spółek na tle pojęcia następstwa prawnego w prawie administracyjnym, Prawo Spółek, Nr 11/2003, s. 18).

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż wyraźne wskazanie w przepisie art. 494 par. 2 K.s.h. zezwoleń, koncesji i ulg oraz ograniczeń w ich przenoszalności (dopuszczeniu jej, gdy ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi nie stanowi inaczej) można tłumaczyć tym, że z reguły wynikają one z indywidualnego aktu administracyjnego (jedynie ulgi mogą wynikać z samego prawa). Podstawowym elementem aktu administracyjnego jest władcze, jednostronne określenie przez kompetentny organ administracyjny praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata, w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego, przy czym w doktrynie przyjmuje się pogląd, że co do zasady zmiana któregoś z tych elementów składowych powoduje, że dany akt administracyjny przestaje wiązać (A. Piotrowska: Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych - rozważania na tle art. 494 § 2 i 5 K.s.h.; Przegląd Prawa Handlowego, 09/2003). Wymienione akty nie są bowiem aktami przypisującymi uprawnienia do przedmiotu działalności lub rzeczy służących wykonywaniu tej działalności, lecz są związane ze ściśle określonymi cechami indywidualnie oznaczonego podmiotu (S. Krygier: Koncesje i zezwolenia – następstwo prawne, Przegląd Prawa Gospodarczego, 08/2003).

Organ odwoławczy wskazał, iż obowiązek przywrócenia powierzchni ziemi do właściwego stanu (rekultywacja według obecnie obowiązujących przepisów) nie jest ustalany decyzją administracyjną, lecz wynika z przepisów prawa. Trzeba przy tym podkreślić, że nie można w rozważanym przypadku mówić o przejściu na spółkę przejmującą skonkretyzowanego wobec spółki przejętej obowiązku o ściśle określonej treści. Obowiązki spółki przejętej regulował bardzo ogólny przepis art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, mający raczej postulatywny charakter. Przepis ten przestał obowiązywać wraz z wejściem w życie, z dniem 1. października 2001 roku, ustawy – Prawo ochrony środowiska. Obecna regulacja wskazuje w sposób stanowczy i jednoznaczny podmioty odpowiedzialne, zakres ich odpowiedzialności i obowiązki (art. 102 Prawa ochrony środowiska). Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie nie jest przejęcie przez wnioskodawcę obowiązków, jakie ewentualnie ciążyły na B S.A. z mocy przepisu art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, lecz rozstrzygnięcie, czy wnioskodawca ma prawo skorzystać z nowej regulacji, przewidzianej w przepisie art. 12 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo ochrony środowiska, pozwalającej mu uwolnić się od obowiązku rekultywacji gruntu. W ocenie organu – jedynie w kontekście tego przepisu należy rozstrzygnąć kwestię kluczową w niniejszej sprawie, a mianowicie, czy wnioskodawca jest w stosunku do B S.A "innym podmiotem" w rozumieniu powołanego przepisu art. 12 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo ochrony środowiska.

Jak podkreślił organ – w świetle przeprowadzonych wyżej rozważań dotyczących zakresu następstwa prawnego na podstawie przepisów art. 465 par. 3 i art. 285 par. 3 K. h. należy przyjąć, że wnioskodawca jest następcą prawnym B S.A , także w zakresie praw i obowiązków administracyjnych. W tym stanie rzeczy podmiot ten, jako poprzednik prawny A S.A., nie może być traktowany jak "inny podmiot" w stosunku do wnioskodawcy, a zatem organ I instancji prawidłowo przyjął w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że istnieją podstawy do odrzucenia dokonanego w niniejszej sprawie zgłoszenia.

Dalej organ wskazał, iż wobec sformułowanej powyżej konkluzji zbędne jest ustalenie, w jakim okresie powstały zanieczyszczenia gruntu. Odnosząc się do postawionego organowi I instancji zarzutu nierozważenia tego kto spowodował zanieczyszczenie gruntu, organ odwoławczy zauważył, że odwołujący się błędnie interpretuje przepis art. 12 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo ochrony środowiska. To bowiem podmiot zgłaszający, a nie organ I instancji ma obowiązek wykazać okoliczności wskazujące, że sprawcą zdarzeń powodujących zanieczyszczenie był inny podmiot. Zdaniem organu – wnioskodawca nie wywiązał się natomiast z wynikającego z przepisu art. 12 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo ochrony środowiska obowiązku wykazania, że sprawcą zdarzeń powodujących zanieczyszczenie powierzchni ziemi była B S.A. Znajdujący się w aktach sprawy "Raport z badań nr 482/2004", dotyczący gruntu stacji paliw Nr [...], położonej w W. przy ulicy A 61, sporządzony został na podstawie próbek pobranych w dniu 11. października 2004 roku. Przejęcie wymienionej stacji paliw przez wnioskodawcę nastąpiło natomiast w dniu 7. września 1999 roku i przejmująca Spółka prowadziła stację paliw od tego dnia do dnia pobrania próbek. Raport nie określa czasu, w jakim powstały stwierdzone zanieczyszczenia, a zatem nie daje podstaw do ustalenia, czy zanieczyszczenia powstały (i ewentualnie w jakim stopniu) przed datą przejęcia stacji przez wnioskodawcę, czy już po tej dacie. Tymczasem przepis art. 12 ust. 2 ustawy wprowadzającej ustawę – Prawo ochrony środowiska wymaga wyraźnie, aby zgłaszający przedłożył wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot.

W dniu 22. września 2005 roku skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł A S.A. w P. wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z dnia [...], znak: L. dz. [...] o odrzuceniu zgłoszenia o zanieczyszczeniu ziemi na terenie stacji paliw Nr [...] w W., przy ulicy A 61, działka ewidencyjna nr 154.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez: przyjęcie, z naruszeniem przepisu art. 12 ust. l ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), że nowopowstała spółka A S.A. w P. przejęta również odpowiedzialność za szkody spowodowane w środowisku przez przejmowaną spółkę B .S.A..

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzją z dnia [...] Starosta W. odrzucił zgłoszenie złożone przez A S.A. w P., dotyczące zanieczyszczenia ziemi na terenie stacji paliw Nr [...] w W. przy ulicy A 61. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia podniesiono, że w zgłoszeniu nie zostało wykazane, by sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot niż władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, zaś wniesione przez A S.A. odwołanie nie zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S..

Zdaniem strony skarżącej pogląd stanowiący o następstwie prawnym skarżącego w zakresie obowiązków wynikających z przepisu art. 12 ustawy wprowadzającej, stanowiący podstawę zgłoszenia jest nieuprawniony. Wskazany przepis stanowi lex specialis w stosunku do wszystkich powołanych przez organ przepisów dotyczących następstwa prawnego w zakresie publicznoprawnego następstwa administracyjnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Przepis ma działanie retroaktywne, a zatem rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek, a także wcześniejszym.

Strona skarżąca przyznała, iż jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym B. Rozstrzygnięcie zawarte w uzasadnieniu decyzji, że następstwo prawne pod tytułem ogólnym w rozumieniu prawa cywilnego dotyczy także praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a zatem również przepisu art. 12 ust. l ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, nie stanowi wyjątku w tym zakresie i jest nieuzasadnione. W ocenie strony skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do tego zagadnienia, przedstawiając wyłącznie argumenty dotyczące podstawowej regulacji w zakresie obowiązku rekultywacji, przepisu art. 102 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Dalej strona skarżąca podniosła, iż wbrew twierdzeniom przyjmuje się powszechnie, że dopuszczalność przejścia praw i obowiązków administracyjnych na inną osobę wymaga wyraźnego przepisu ustawy. Doktryna podzieliła stosunki administracyjnoprawne na osobiste, rzeczowe oraz pośrednie. Osobiste stosunki administracyjnoprawne wygasają wraz z ustaniem podmiotu, stosunki rzeczowe przechodzą na następcę prawnego, który nabywa daną rzecz, wreszcie stosunki pośrednie są nawiązywane jako osobiste, ale pod pewnymi warunkami przechodzą na rzecz spadkobierców pierwotnych podmiotów tych stosunków. (J. Starościak: Stosunek administracyjnoprawny [w:] System Prawa administracyjnego t. III, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1978, s. 21, 33, 34.). Stosunki administracyjne są w zasadzie nieprzenoszalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu, a zmiana podmiotu pociąga za sobą zmianę stosunku prawnego. Dotyczy to również sytuacji, gdy obowiązek dotyczy każdorazowego posiadacza nieruchomości. Od tej zasady dopuszcza się wyjątki jedynie na mocy wyraźnych przepisów ustawowych. Wtedy sytuacja prawna następcy prawnego jest identyczna z sytuacją poprzednika. (S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 135 i nast.)

W ocenie strony skarżącej autorzy Prospektu Emisyjnego A S.A. dostrzegali odmienność zasad sukcesji w zakresie stosunków cywilnoprawnych, od sukcesji z zakresu prawa administracyjnego, co oznacza, że jest to pogląd dość powszechny. Nie zakładano generalnej sukcesji administracyjnej, a zgoła podkreślano, że nie będzie ona miała miejsca. I tak, w punkcie 10.2.2. Prospektu Emisyjnego zatytułowanego: "Pozwolenia B" wskazano, że "pozwolenia wodnoprawne są nadal aktualne, gdyż zgodnie z ustawą – Prawo wodne, następcy prawni zakładu, który uzyskał pozwolenie wstępują w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia. W odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie działalności, w wyniku której powstają odpady oraz decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza wymaganych dla niektórych obiektów B, istnieje konieczność ubiegania się o ich udzielenie stronie skarżącej.

Jak podkreśliła strona skarżąca, pogląd autorów Prospektu Emisyjnego oparty był na przytoczonym wyżej poglądzie, że sukcesja administracyjna jest dopuszczalna jedynie w przypadku istnienia wyraźnej podstawy ustawowej. W dacie wykreślenia B S.A. z rejestru, to jest w dniu 7. września 1999 roku obowiązywał przepis art. 463 par. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27. czerwca 1934 roku – Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.), który, wedle poglądów wyrażanych w doktrynie, nie obejmował swoim zakresem sukcesji publicznoprawnej (G. Łaszczyca, P. Sasiak: Łączenie spółek kapitałowych a sukcesja praw i obowiązków ze sfery publicznoprawnej (wybrane zagadnienia), Prawo Spółek, kwiecień 1999 r.) Strona skarżąca podkreśliła, iż przyjęcie poglądu o dopuszczalności automatycznego przejmowania praw i obowiązków publicznoprawnych w drodze czynności cywilnoprawnej rodziłoby zgoła niebezpieczne konsekwencje na gruncie wielu ustaw, będących gwarancją bezpieczeństwa obrotu prawnego. Dopiero w Kodeksie spółek handlowych (ustawa z dnia 15. września 2000 roku, Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) wprowadzono zasadę sukcesji administracyjnej "kierując się obawą, że brak sukcesji administracyjnoprawnej, jako elementu sukcesji uniwersalnej, może zniechęcić spółki do tej formy konsolidacji gospodarczej." (A. Szymański: Łączenie się spółek w świetle kodeksu spółek handlowych. Prawo Spółek, marzec 2001, s. 18).

Strona skarżąca wskazała również, iż następstwo prawne na podstawie Kodeksu spółek handlowych jest ograniczone przepisami tegoż kodeksu. I tak, zgodnie z przepisem art. 494 par.2 K.s.h., "na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej." Dodatkowo ograniczono sukcesję administracyjną w Kodeksie spółek handlowych przepisem art. 618 K.s.h. w brzmieniu: "Przepisy art. 494 par.2 i art. 531 par.2 stosuje się do koncesji, zezwoleń oraz ulg przyznanych po dniu wejścia w życie ustawy, chyba, że przepisy dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub spółkę nowo przejmowaną". Zdanie strony skarżącej pozwala to na konkluzję, iż nigdy zasada generalnej sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia spółek nie była nieograniczona, gdyż zarówno przed, jak i po wejściu w życie Kodeksu spółek handlowych przyjmowano, że wymaga to szczególnego przepisu ustawy. Przed wejściem w życie Kodeksu spółek handlowych sukcesja była dopuszczalna jedynie, kiedy przepis szczególny dopuszczał taką ewentualność, a po wejściu w życie powyższego Kodeksu obowiązuje zasada sukcesji, chyba, że przepis szczególny lub akt administracyjny wyłączają jej dopuszczalność.

Strona skarżąca wskazała również, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23. lipca 1996 roku, w sprawie sygn. akt. S.A.Wr 3617/95) wskazano, iż przejęcie spółki na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów Kodeksu handlowego nie oznacza automatycznej i bezwzględnej sukcesji wszystkich praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Należy w tym miejscu dodać, że w szczególności sukcesja jest niedopuszczalna, gdy sprzeciwia się temu szczególny przepis ustawy (lex specialis).

Obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był w dacie połączenia się spółek stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego był regulowany w dacie połączenia B S.A. i A S.A. przepisem art. 82 ust. l ustawy z dnia 31. stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.), w brzmieniu: "jednostka organizacyjna oraz osoba fizyczna, wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko, jest obowiązana podejmować działania mające na celu usuniecie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenie środowiska do stanu właściwego." Przepis obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), która wprowadziła ujętą w przepisie art. 102 ust. 1 zasadę odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi. W ocenie strony skarżącej odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi (właściciela, użytkownika wieczystego) jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego – obowiązek ten przechodzi na każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 362 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska, do odpowiedzialności tej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska o odpowiedzialności administracyjnej, a koszty rekultywacji wykonanej zastępczo przez starostę podlegają egzekucji w trybie przepisów o ordynacji podatkowej.

Zdaniem strony skarżącej wprowadzenie nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa, toteż w przepisie art. 12 ust. l ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, ustawodawca udzielił władającym terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę. Należy przyjąć, że przepis ten jest lex specialis w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska. Jednocześnie, stosując zasady interpretacji a contrario można wywieść, że przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie było oparte na modelu stosunku rzeczowego.

W ocenie strony skarżącej oznacza, to, że A S.A. odpowiada za szkody w środowisku wyrządzone przez B S.A. na podstawie przepisów prawa cywilnego, ale nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi. Oznacza to również, że A S.A. będzie partycypował w kosztach usuwania zanieczyszczeń z tych nieruchomości w takim stopniu, w jakim szkody wynikły z jego działalności. Ustalenie tej proporcji powinno być przedmiotem postępowania dowodowego w mniejszej sprawie.

Konkludując strona skarżąca wskazała, iż celem ustawodawcy było potwierdzenie, że władający nie ponoszą odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. W stosunku do strony skarżącej podmiotem takim była B S.A., która przez około 50 lat istnienia wyrządziła w środowisku szkody porównywalne do szkód ekologicznych wyrządzonych przez armię rosyjską i to częstokroć na terenie nieruchomości, które nigdy nie zostały przekazane wnioskodawcy. Mimo to, gdyby przyjąć zasadę administracyjnoprawnego następstwa prawnego, A S.A. odpowiadałby za rekultywację nieruchomości, o których istnieniu, stanie ekologicznym i technicznym częstokroć nie ma żadnych wiadomości. W braku historycznych badań ekologicznych i przy powszechnie znanym braku dbałości o środowisko w latach poprzednich doprowadziłoby to, wskutek specyfiki przyjętego modelu przekształceń własnościowych, do odpowiedzialności ekologicznej strony skarżącej za historyczne szkody ekologiczne wyrządzone w sektorze obrotu paliwami na terenie całego kraju.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, niewyeksponowany w zaskarżonej decyzji aspekt sprawy polegający na dokonaniu przez stronę skarżącą zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi po terminie określonym w przepisie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale opisanych powyżej uchybień, a zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.).

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organy administracji publicznej powołały przepis art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). W myśl przepisu art. 12 ust. 1 powyższej ustawy władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30. czerwca 2004 roku. Ustawa stanowi dalej, iż w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1 – 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie stosuje się. Następnie przepis stanowi, iż do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Stosownie do przepisu art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze określonym w przepisie art. 110 ustawy – Prawo ochrony środowiska, chyba, że uznając, iż nie są spełnione warunku ustawy, dokonane zgłoszenie odrzuci w drodze decyzji, w ciągu roku od jego dokonania. Ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie wywołuje ono skutków prawnych, a tym samym podmiot dokonujący zgłoszenia nie uwalnia się od obowiązku rekultywacji gruntu, o którym mówi przepis art. 102 par. 1 – 3 ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.).

Istotne znaczenie dla niniejszego postępowania ma konstatacja, iż uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze prowadzonym przez starostę zwalnia zgłaszającego od obowiązku przeprowadzenia rekultywacji gruntu. Tym samym podmiot zgłaszający "odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot" w trybie przepisu art. 12 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, żąda ukształtowania stosunku prawnego, który dotyczyłby bezpośrednio jego praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Z tego też powodu czynność dokonania zgłoszenia zanieczyszczenia lub niekorzystnego przekształcenia terenu, winna podlegać ocenie na gruncie przepisu art. 61 par. l k.p.a., jako pochodzące od strony żądanie wszczęcia postępowania. Należy bowiem wskazać, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć – wydanie decyzji, chyba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 61 ust. 1 k.p.a.). Tym samym dokonanie zgłoszenia wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, które kończy się, bądź wpisem zgłoszenia do rejestru, bądź jego odrzuceniem. Konkludując wskazać należy, iż zgłoszenie zanieczyszczenia albo niekorzystnego przekształcenia terenu, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku, jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 61 k.p.a..

W realiach niniejszej sprawy wskazać należy, iż strona skarżąca –A S.A. dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia gleby dokonanego przez inny podmiot –B S.A., po to aby uwolnić się od obowiązku rekultywacji zanieczyszczonego terenu, a zatem postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej.

Przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku, wśród przesłanek pozwalających na uzyskanie przez zgłaszającego umieszczenia zgłoszenia w rejestrze, wymienia między innymi zachowanie określonego w ustawie terminu do dokonania zgłoszenia, stanowiąc, iż władający powierzchnią ziemi, aby mógł uwolnić się od obowiązku rekultywacji musi dokonać zgłoszenia w terminie do dnia 30. czerwca 2004 roku.

Analizując charakter tegoż terminu uznać należy, iż jest to termin materialno – prawny, bowiem wskazuje on na okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialno – prawnego (vide: B. Adamiak, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz; pod red. B. Adamiak, J. Borkowski; C.H. Beck; Warszawa 1996, s. 287). Konsekwencją materialno prawnego charakteru powyższego terminu do dokonania zgłoszenia jest to, iż do tego rodzaju terminów nie stosuje się przepisów Działu I Rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że nie oblicza się ich w sposób wskazany w przepisie art. 57 i nie jest dopuszczalne ich przywracanie na podstawie przepisów art. 58 – 60 (vide: A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz; pod red M. Jaśkowska, A. Wróbel; Zakamycze 2000, s.360).

Stosownie do treści przepisu art.61 par. 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie za datę dokonania zgłoszenia, przewidzianego w przepisie art. 12 ust. ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku, należy uznać datę zgłoszenia staroście faktu zanieczyszczenia albo niekorzystnego przekształcenia terenu, a więc doręczenia właściwemu organowi stosownego zawiadomienia. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie zanieczyszczenia ziemi zostało wszczęte w dniu 4. lipca 2004 roku, a więc w dniu doręczenia zawiadomienia organowi administracji publicznej. Tym samym nastąpiło to już po upływie terminu określonego w przepisie art. 12 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.

Wskazać należy, iż wprawdzie przepis art. 57 par. 5 k.p.a. stanowi, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo złożono w polskim urzędzie konsularnym, to jednak przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako dotyczący wyłącznie terminów o charakterze procesowym. Tym samym, nawet gdyby nadanie przez stronę skarżącą przedmiotowego zgłoszenia w polskim urzędzie pocztowym nastąpiło w dniu 30. czerwca 2004 roku, to i tak nie powoduje to zachowania terminu do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia albo niekorzystnego przekształcenia terenu. Postępowanie to bowiem zostaje wszczęte w dniu doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 par. 3 k.p.a.)

Przepis art. 12 ust. 4 omawianej ustawy, wyraźnie przewiduje odrzucenie zgłoszenia, jako formę załatwienia sprawy, gdy nie są spełnione warunki ustawy. Jednym z tych warunków jest zachowanie przewidzianego przez ustawę terminu. Z tych względów decyzji organu odwoławczego odrzucającej dokonane zgłoszenie nie można przypisać zarzutu niezgodności z prawem, pomimo tego, iż powyższy aspekt sprawy nie był przedmiotem analizy organów.

Odnosząc się natomiast do stanowiska zajętego przez organy administracji obu instancji wskazać należy, iż przepis art. 12 wskazanej już ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku, zezwala na zwolnienie się niektórych podmiotów od obowiązku usunięcia zanieczyszczeń i rekultywacji gruntu, określonego w przepisach ustawy z dnia 27. kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Celem ustawy jest kompleksowe uregulowanie zasad ochrony środowiska i zasad odpowiedzialności za dokonywane w środowisku zniszczenia. Jej unormowania stanowią uszczegółowienie zasad ustanowionych w Konstytucji R.P., która w przepisie art. 74 ust. 2 stanowi, iż ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, zaś w przepisie art.86 określa, iż każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie pogorszenie stanu środowiska. Ustawa – Prawo ochrony środowiska, w przepisie art. 102 wprowadza zasadę, iż to władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi, jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji. Jednocześnie w ust.2 art.102 tejże ustawy wprowadza się wyjątek od tej zasady stwierdzający, iż władający może się uwolnić od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny, wskazany przez niego podmiot.

Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 12 ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku, daje kolejną możliwość władającemu gruntem uwolnienia się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi, który przed dniem 30. czerwca 2004 roku zgłosił fakt zanieczyszczenia, dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy, przez inny podmiot i okoliczność tę odpowiednio wykaże. Istotą zaś odstępstw od zasady jest ich wyjątkowy charakter.

Organy administracji prowadzące postępowanie skupiły się na rozważaniach na temat tego, czy dokonujący zgłoszenia jest innym podmiotem niż ten, który dokonał zanieczyszczenia. Spór dotyczy interpretacji pojęcia "inny podmiot" w rozumieniu przepisu art. 12 ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku, w szczególności, czy zgłaszający jest następcą prawnym poprzedniego użytkownika stacji w zakresie praw publicznych i czy następca prawny jest innym podmiotem w rozumieniu tegoż przepisu.

Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela pogląd organów rozstrzygających w niniejszej sprawie, iż następca prawny pod tytułem ogólnym nie może skorzystać z dobrodziejstwa przepisu art. 12 ust.2 ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku, oraz, że strona skarżąca jest następcą prawnym podmiotu, który dopuścił się zanieczyszczeń także w sferze obowiązków publicznoprawnych, a więc i administracyjno – prawnych.

Jak wynika z przepisu par. 1 aktu notarialnego z dnia [...], uchwałą Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy C Spółka Akcyjna, jako spółka przejmująca - na podstawie art. 463 pkt 1 Kodeksu handlowego połączyła się z B S.A. w W., jako spółką przejętą – poprzez przeniesienie całego majątku B S.A. w W. na C S.A. w P.. Dalej wskazać należy, iż Zwyczajne Walne Zgromadzenie podjęło dalszą uchwałę o zmianie nazwy firmy na: A S.A w P., która to nazwa została następnie zmieniona w miesiącu kwietniu 2000 roku na: A SA w P.. Wykreślenie z rejestru B S.A. w W. nastąpiło w dniu 7 września 1999 roku.

W myśl przepisu art. 465 par. 3 Kodeksu handlowego, z chwilą wykreślenia spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. W razie wykreślenia z rejestru spółek przejętych, ustaje całkowicie ich byt prawny, a realizowane połączenie spółek staje się definitywne. Z tą chwilą majątek czynny i bierny spółek przejętych przechodzi – w drodze sukcesji uniwersalnej – na spółkę przejmującą. Skutek ten następuje ex lege. Następstwo pod tytułem ogólnym dochodzi do skutku w sytuacjach wyraźnie prawem przewidzianych, jak chociażby przy przekształceniach osób prawnych. (tak: S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J. Szwaja, Kodeks handlowy, Komentarz, C.H Beck Warszawa 1998, s. 1162 – 1170). Chwila wykreślenia spółki przejętej z rejestru spółek jest momentem, w którym następuje przeniesienie praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą. Pogląd ten był już prezentowany na gruncie Kodeksu handlowego, także w zakresie łączenia się spółek akcyjnych (tak: S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J Szwaja, Kodeks handlowy, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1997, s. 1414 i s. 1163), T.Dziurzyński, Z. Fenichel, M. Honzatko, Kodeks handlowy z komentarzem s. 316 ).

Ponadto wskazać należy, iż na gruncie przepisu art. 465 par. 3 Kodeksu handlowego ukształtowana została linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w przepisie art. 463 Kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W wypadku bowiem zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej – co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie przepisu art. 463 Kodeksu handlowego, następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym.(por. wyroki NSA z dnia 20. kwietnia 1999 roku w sprawie sygn. akt II SA 7091/98, M. Podat. 1999/11/40; wyrok NSA z dnia 27. listopada 1995 roku w sprawie sygn. akt SA/Gd 2508/94, POP 1997/5/169; wyrok NSA z dnia 11. lutego 2003 roku w sprawie sygn. akt I SA/Łd 955/01, ONSA 2004/1/29 z glosą aprobującą B. Draniewicza, Pr. Spółek 2004/9/54; wyrok NSA z dnia 29. sierpnia 2000 roku w sprawie sygn. akt SA/Bk 957/99, LEX nr 44746). Zatem konkludując wskazać należy, iż skoro przepis stanowi o przejęciu ogółu praw i obowiązków, brak jest podstaw do ograniczania ich zakresu tylko do sfery prawa cywilnego.

Kwestia sukcesji w zakresie prawa administracyjnego wydaje się nie budzić wątpliwości pod rządami ustawy – Kodeks spółek handlowych. Nietrafny jest pogląd strony skarżącej, iż zasadę sukcesji uniwersalnej wprowadza przepis art. 494 par. 2 ustawy - Kodeks spółek handlowych. Zasadę sukcesji generalnej statuuje powołany przepis par. 1, w którym stanowi się, iż spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Wskazany przez stronę skarżącą przepis precyzuje, ale nie w sposób wyczerpujący, niektóre uprawnienia z szeroko pojętego prawa administracyjnego. Zarówno jednak brzmienie par. 2 art. 494 ustawy – Kodeks spółek handlowych, jak i jego usytuowanie po przepisie wprowadzającym zasadę generalnej sukcesji nie zezwalają na uznanie go za zasadniczą podstawę odpowiedzialności na gruncie prawa administracyjnego. Nie sposób też wywodzić ogólnych zasad następstwa prawnego z przepisu art. 30 par. 4 k.p.a.. Przepis ten reguluje tylko i wyłącznie dwie kwestie – przeniesienia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz nabycie składników masy spadkowej przez spadkobierców.

Porównanie treści obecnie obowiązującego przepisu art. 494 par.1 Kodeksu spółek handlowych i przepisu art. 465 par.3 Kodeksu handlowego jest dodatkowym argumentem przemawiającym za tezą, iż także pod rządami Kodeksu handlowego można mówić o zasadzie sukcesji uniwersalnej na gruncie prawa administracyjnego.

Reasumując tę część rozważań wskazać należy, iż strona skarżąca jest następcą prawnym B S.A. w W., także w zakresie prawa publicznego pod tytułem ogólnym, a to z kolei prowadzi do wniosku, iż nie może być uznany za "inny podmiot", o którym mowa w przepisie art. 12 ustawy z dnia 27. lipca 2003 roku.

Strona skarżąca, jako spółka przejmująca poza wejściem w obowiązki poprzednika, przejęła także cały jego majątek. Gdyby przyjąć, że strona skarżąca nie jest następcą prawnym B S.A. w sferze prawa publicznego, pomimo przejęcia majątku firmy, cała odpowiedzialność za zniszczenia gruntu spadłaby na organy samorządu terytorialnego (art.102 ust.4 pkt 1 ustawy prawo ochrony środowiska). Z pewnością nie było wolą ustawodawcy doprowadzenie do takiego rozwiązania.

Należy również pamiętać, iż celem regulacji zawartej w ustawie z dnia 27. kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), było dostosowanie prawodawstwa krajowego do uregulowań prawa wspólnotowego, w związku ze spodziewaną akcesją do Wspólnot Europejskich. Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Gospodarczą (zwanego dalej: TWE) polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony, z uwzględnieniem zróżnicowania sytuacji w poszczególnych regionach Wspólnoty, opiera się ona na zasadzie rozważnego działania oraz zapobiegania szkodom, a także na zasadzie naprawienia, w pierwszej kolejności u źródła szkód w środowisku, jak również na regule, iż to "zanieczyszczający płaci" za wyrządzone w środowisku naturalnym szkody. Uznać należy zatem, iż jedynie brak związku prawnego, organizacyjnego i funkcjonalnego "zanieczyszczającego" z dokonanym zanieczyszczeniem pozwalałby na uznanie zgłaszającego za "inny podmiot" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. W sytuacji natomiast występującej w niniejszej sprawie uznać wypada, iż prawnie nieskuteczne jest zgłoszenie przez stronę skarżącą zanieczyszczenia, w celu zwolnienia się z obowiązku rekultywacji terenu. Przyjęcie tezy proponowanej przez skarżącą prowadziłoby, bowiem do konkluzji, że każda zmiana organizacyjna osoby prawnej, w następstwie której traci ona osobowość prawną (przejęcie, połączenie), niezwiązana z jej likwidacją, wyłącza odpowiedzialność za dokonane zanieczyszczenie powierzchni ziemi lub gleby. Tego rodzaju teza jest natomiast nie do pogodzenia z działaniem racjonalnego ustawodawcy, którego celem, wyrażonym w ustawie – Prawo ochrony środowiska, było wprowadzenie daleko idącej i zinstytucjonalizowanej ochrony środowiska.

Skarżący nie mógł zatem skorzystać z uregulowania przewidzianego w przepisie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27. lipca 2001 roku , a zatem trafnie organ I instancji na podstawie przepisu art. 12 ust. 4 powołanej ustawy odrzucił zgłoszenie, jako pochodzące od nieuprawnionego podmiotu, a organ odwoławczy rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy.

Mając powyższe na uwadze powyższe argumenty, na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.