Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 262/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 218 par. 2, art. 217 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 16 września 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia o niezgodności planowanej inwestycji pod nazwą "Budowa Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych" na terenie działki nr [..] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. złożyła do Prezydenta Miasta wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że planowana inwestycja pn. "Budowa Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych" przy ul. M. w G., działka nr [..] obręb [..], jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] (MPZP 2102), zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 22 maja 1997 r. nr XLIX/605/97 (Dz. Urz. Woj. 1997.26.77). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Spółka jest właścicielem działki przy ul. M. w G. (dz. [..] obr. [..]), gdzie znajduje się jego siedziba. Wnioskodawca, powołując się na opinię autorstwa dr hab. inż. arch. D. Z., , członka Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej stwierdził, że w toku przygotowywania inwestycji doszło do poważnych błędów powodujących niezgodność z prawem obecnie przyjętej lokalizacji inwestycji przy ul. M. Do wniosku dołączono opinię urbanistyczną stwierdzającą m.in. niezgodność ustaleń miejscowego planu z planowaną inwestycją pn. "Budowa Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych" przy ul. M. w G., dz. nr [..], autorstwa dr hab. inż. arch. D. Z., sporządzoną w czerwcu 2020 r.

Uzasadniając swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu stanu prawnego dz. [..], wnioskodawca wskazał, że urzędowe poświadczenie faktu, że planowana inwestycja PSZOK w obecnej lokalizacji, bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawcy, jest niezgodna z miejscowym planem, umożliwi zwrócenie się do inwestora o zmianę lokalizacji inwestycji. Wnioskodawca sprzeciwiając się realizacji PSZOK na działce nr [..] podkreślił, że w procesie wyboru lokalizacji nie odbyły się żadne konsultacje społeczne, w ramach których mógłby zgłosić swoje uwagi i zastrzeżenia. Wnioskodawca wskazał również, że będzie stroną postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę, jak również byłby uczestnikiem postępowania wszczętego ewentualną skargą na decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. Nadto, na podstawie art. 28 k.p.a. może być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności wydanej w sprawie decyzji środowiskowej.

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 16 września 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia o niezgodności planowanej inwestycji pn. "Budowa Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych" na terenie dz. nr [..] przy ul. M. w G. z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że na terenie działki [.]obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [..] (MPZP 2102), zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 22 maja 1997 nr XLIX/605/97 r. (Dz. Urz. Woj.. 1997.26.77). Zgodnie z jego ustaleniami zawartymi w karcie terenu nr 034 przedmiotowy teren przeznaczony jest pod drogę. W karcie terenu ustalono sposób użytkowania tymczasowego - dopuszczalne jak w stanie istniejącym - istniejąca droga polna po historycznym śladzie oraz dotychczasowe, rolnicze użytkowanie terenu, a także funkcje strefy 41. Obiekty kubaturowe wyłącznie w lekkiej konstrukcji, nie związane trwale z gruntem. Prezydent Miasta wskazał, że w ustaleniach ogólnych planu brak co prawda definicji użytkowania tymczasowego, jednak przyjęto, iż jest to użytkowanie/zagospodarowanie nowe, niezgodne z ustaleniami planu w zakresie przeznaczenia terenu lub określonych w nim warunków, standardów i parametrów, które po terminie, na jaki zostało dopuszczone powinno ulec likwidacji. Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych mieści się w funkcji strefy 41. Zgodnie z definicją zawartą w ustaleniach ogólnych planu jest to strefa produkcyjno-usługowo-składowa obejmująca wszelką działalność komercyjną przy zastosowaniu technologii uniemożliwiającej powstanie zagrożeń dla środowiska i życia ludności, nawet w przypadku awarii. Zatem Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych planowany jako użytkowanie/zagospodarowanie działki nr [..] tymczasowe, do czasu realizacji inwestycji zgodnej z planem, czyli drogi, nie jest sprzeczny z ustaleniami planu. Podsumowując, Prezydent Miasta stwierdził, że niemożliwe jest wydanie zaświadczenia o niezgodności planowanej inwestycji pn. "Budowa Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych" na terenie działki [..] z obowiązującym na tym terenie planem.

Powyższe postanowieniem zakwestionowała zażaleniem Spółka A. zarzucając wadliwą interpretacje postanowień planu oraz błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, ze działka nr [..] leży w obszarze objętym kartą terenu 034-82, podczas gdy teren tej działki nie jest w części graficznej planu oznaczony żadnym literowym ani numerem wyróżniającym teren, a tym samym nie można przyjąć żadnego przeznaczenia szczegółowego, w tym tymczasowego. Zarzucono również brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym pominięcie istotnego dowodu w postaci opinii urbanistycznej prof. D. Z. z czerwca 2020 r. wskazującej na powody niezgodności inwestycji z planem.

W uzupełnieniu zażalenia, Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na potwierdzenie, że teren działki nr [..] nie posiada w części graficznej planu oznaczenia symbolem literowym i numerem wyróżniającym teren, co wynika z prywatnej opinii urbanistycznej autorstwa dr hab. inż. arch. D. Z., a co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, wskazano, że z wniosku Spółki przed Kolegium toczy się sprawa (zarejestrowana pod sygn. [..]) o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 2017 r., nr [..], o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji "Budowa Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych" na terenie dz. [..]. Również w tej sprawie opinia biegłego będzie uzasadniona.

Rozpoznając zażalenie A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 16 września 2020 r. Organ wskazał, że stosownie do art. 217 § 2 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W ocenie Kolegium, żadna z tych sytuacji w sprawie nie zachodzi. Zawarte w uzasadnieniu wniosku stwierdzenie, że wydanie zaświadczenia o żądanej treści "umożliwi wnioskodawcy zwrócenie się do inwestora o zmianę lokalizacji inwestycji - budowy PSZOK", nie stanowi, w ocenie Kolegium, uzasadnienia potwierdzającego interes prawny wnioskodawcy w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści. Uzasadnienie wskazuje raczej na interes faktyczny - zmianę lokalizacji dla planowanej budowy tymczasowego PSZOK. Wskazano też, że "zaświadczenie" nie tworzy nowego stanu prawnego czy faktycznego, a jedynie stwierdza istnienie określonego stanu. Wnioskodawca oczekuje wydania negatywnego zaświadczenia o nieistnieniu określonego stanu faktycznego lub prawnego, a wydanie takiego "zaświadczenia" nie mieści się w dyspozycji art. 217 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie Spółka A. wniosła o jego uchylenie w całości względnie uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z załączonych do skargi dokumentów:

a. zawiadomienia SKO z dnia 5 marca 2021 r. w sprawie [..] – na okoliczność wszczęcia i prowadzenia przez SKO postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji PSZOK, sygn. [..];

b. mapy ewidencji gruntów wydanej w dn. 23 sierpnia 2016 r. przez Prezydenta Miasta, nr kanc.: [..] oraz wydruku z księgi wieczystej działek stanowiących własność skarżącej - na okoliczność bezpośredniego sąsiedztwa działek skarżącej z działką [..] stanowiącą własność Gminy Miasta.

Skarżąca Spółka zarzuciła organowi naruszenie:

– naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. polegające na poczynieniu odmiennych istotnych ustaleń faktycznych (rzekomy brak interesu prawnego wnioskodawcy w uzyskaniu zaświadczenia), aniżeli istotne ustalenia organu I instancji (który uznał istnienie interesu prawnego wnioskodawcy i sprawę rozstrzygnął merytorycznie), przy jednoczesnym zaniechaniu uchylenia orzeczenia I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz ewentualnego wskazania wytycznych co do postępowania dowodowego oraz wykładni przepisów prawa, co skutkowało tym, że:

a) odmienne istotne ustalenia faktyczne organu odwoławczego nie mogły zostać zakwestionowane przez stronę ani zbadane przez organ administracji w trybie postępowania zwyczajnego;

b) mimo koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie, orzeczenie organu I instancji zostało utrzymane w mocy,

c) organ odwoławczy nie rozpoznał i nie odniósł się do żadnego z zarzutów zażalenia od orzeczenia organu I instancji, w konsekwencji sprawa została rozpoznana "merytorycznie" tylko w jednej instancji administracyjnej;

– naruszenie art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79a k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez odwoławczy postępowania wyjaśniającego z udziałem strony w zakresie dostrzeżonego na etapie drugoinstancyjnym problemu braku interesu prawnego, brak poinformowania i zasygnalizowania wnioskodawcy tej kwestii, co skutkowało uniemożliwieniem stronie wypowiedzenia się w kwestii w toku postępowania, i w konsekwencji błędnym ustaleniem rzekomego braku interesu prawnego wnioskodawcy za podstawę rozstrzygnięcia;

– naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 ust. 2 k.p.a. poprzez pominięcie szeregu okoliczności sprawy i dowolne uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia, a wskazywany interes ma jedynie charakter faktyczny.

Zdaniem skarżącej, działanie organu odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organy obydwu instancji dokonały de facto odmiennych ustaleń faktycznych, których znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy było fundamentalne. Organ I instancji nie powziął żadnych wątpliwości co do istnienia interesu prawnego wnioskodawcy w uzyskaniu zaświadczenia i zajął się merytoryczną oceną okoliczności. Tymczasem postępowanie wywołane zażaleniem zakończone zostało wydaniem postanowienia, w którym organ odwoławczy oparł się na całkowicie odmiennych ustaleniach w zakresie istnienia interesu prawnego wnioskodawcy w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia i interesu tego się nie dopatrzył. Wnioskodawca nie dostał szansy wypowiedzenia się w zakresie wątpliwości organu co do istnienia interesu prawnego w toku postępowania na etapie przed wydaniem orzeczenia, w formie wyjaśnień i bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Przede wszystkim jednak takie działanie organu odwoławczego doprowadziło do pozbawienia strony prawa do skontrolowania stanowiska organu administracji w postępowaniu zwyczajnym w zakresie ustalenia okoliczności decydującej dla rozstrzygnięcia. To w istocie pozbawiło wnioskodawcę prawa do zbadania jego sprawy przez organ administracji w dwóch instancjach. Ponadto, w ocenie skarżącej, ocena SKO dotycząca braku interesu prawnego w ubieganiu się o wydanie zaświadczenia była błędna, gdyż interes prawny w sprawie posiada.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie jest naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, w której przy braku naruszenia przepisów prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści. Zarówno w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organy administracji przepisu (przepisów) prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, niezbędne jest wykazanie, jaki miało ono wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 5.04.2017 r., II GSK 2234/15, z 10.07.2007 r., I OSK 1092/06, z 26.03.2010 r., I FSK 392/09, Legalis). Do uchylenia zaskarżonej decyzji czy postanowienia nie wystarczy zatem stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, ale koniecznym jest określenie, czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszenia procedury – czy wpływ ten był istotny. Pogląd, że sąd może zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdy nie ma absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie przepisów proceduralnych, jest błędny i prowadziłby do stanu, w którym sąd administracyjny uchylałby decyzję (postanowienie) z powodu naruszenia przez organ prawa formalnego, nie znajdując wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie – wbrew zarzutom skargi - nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Pomimo tego, że zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta powinno opierać się na innej niż podana argumentacji, to jednak uchybienie przepisom procesowym, w zakresie objaśnienia oceny prawnej prowadzącej do rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), nie miało wpływu na wynik sprawy i zwalniało Sąd z obowiązku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta odmawiające wydania zaświadczenia o treści objętej wnioskiem skarżącej Spółki. Skarżąca domagała się bowiem od organu I instancji wydania zaświadczenia o niezgodności inwestycji pod nazwą "Budowa Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych" w G. na terenie działki nr [..] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] (MPZP 2102), zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 22 maja 1997 r. nr XLIX/605/97. We wniosku skarżąca Spółka przedstawiła argumentację, potwierdzoną opinią urbanistyczną, przemawiającą za tym, że planowana inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym. Uzasadniając interes prawny w urzędowym potwierdzeniu stanu prawnego skarżąca wskazała, że uzyskanie zaświadczenia żądanej treści stanowiłoby argument w rozmowach z inwestorem, przemawiający za zasadnością zmiany lokalizacji inwestycji. Wskazała również na uzyskanie w przyszłości statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę wskazanej inwestycji oraz w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym środowiskowych uwarunkowań dla tej inwestycji.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organy administracji zasadnie odmówiły wnioskodawcy wydania zaświadczenia o treści objętej wnioskiem.

Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a.

Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się w dwóch odrębnych przypadkach: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub, pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). W przypadku, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).

Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 218 § 2 K.p.a. opierać się jednak może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Oznacza to, że przewidziana w art. 218 § 2 k.pa. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r., I SA/Wa 1356/04, LEX nr 202335).

Wyjaśnić należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., II OSK 2134/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym (por. wyrok NSA z dnia z 16 czerwca 2009 r., II OSK 81/09, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W szczególności wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy bowiem rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku (tak wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r., I OSK 457/19, LEX nr 2799088). Nie służy również kreowaniu dowodów dla potwierdzenia okoliczności, które stanowią przedmiot ustaleń właściwych organów w innych postępowaniach, determinujący ich wynik.

Zaświadczenia wydawane w trybie k.p.a. nie są indywidualnymi aktami administracyjnymi, potwierdzają, jak wyżej zaznaczono, jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, bez potrzeby dokonywania skomplikowanych procesów wykładni prawa i ustaleń faktycznych. Zaświadczenie nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. W końcu, w trybie wydawania zaświadczeń organ nie może rozstrzygać o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, istniejących już faktów lub stanu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka dążyła do potwierdzenia w zaświadczeniu niezgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ mógł wyłącznie potwierdzić w zaświadczeniu fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Nie jest wykluczone, że w tym trybie organ mógłby dokonać potwierdzenia stanu prawnego wynikającego z postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem miejscowym obowiązującym na terenie gminy, która go uchwaliła. Jednak wydanie zaświadczenia na tej podstawie nie było dopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna.

Oceniając dopuszczalność wydania zaświadczenia o treści podanej we wniosku skarżącej Spółki, dotyczącej zapisów planu miejscowego, należy rozróżnić dwie sytuacje. Pierwsza, w której organ, działając w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a., wydaje zaświadczenie o treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonując prostego przeniesienia zapisów planu do zaświadczenia (inaczej mówiąc: cytuje plan). Druga, gdy organ dokonuje wykładni jego zapisów i zamieszcza jej rezultat w zaświadczeniu lub też gdy odmawia wydania zaświadczenia z uwagi na niezgodność wyprowadzonych w drodze wykładni zapisów planu z treścią żądania. Zdaniem Sądu, w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. możliwa i dopuszczalna jest tylko i wyłącznie sytuacja opisana jako pierwsza.

Jeśli zatem, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, istnieje wyraźny spór co do interpretacji postanowień planu odnośnie terenu objętego kwestionowaną inwestycją, to jego rozstrzygnięcie mogło nastąpić jedynie w drodze wykładni planu dokonanej w toku postępowania, w którym kwestia ta stanowi istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność, a nie w toku uproszczonego postępowania o wydanie zaświadczenia. Jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Zaświadczenie nie może rozstrzygać żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać. Tymczasem już w samym uzasadnieniu wniosku o wydanie zaświadczenia skarżąca Spółka wskazywała na spór w zakresie interpretacji postanowień planu odnośnie działki objętej kontrowersyjną inwestycją przedkładając na potwierdzenie prawidłowości swojego stanowiska opinię urbanistyczną. Wskazywała też, że zaświadczenie to będzie stanowiło dowód w postępowaniach administracyjnych dotyczących przedmiotowej inwestycji.

Z tego powodu odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści jest zgodna z prawem, pomimo tego, że jego uzasadnienie powinno opierać się na innej argumentacji. Rozstrzygnięcia tego nie uzasadnia, wbrew stanowisku organów, brak możliwości potwierdzenia żądania zapisami planu (danymi znajdującymi się w posiadaniu organu). Treść tych zapisów, dotyczących działki nr [..] w G., stanowiła bowiem wynik interpretacji planu, a nie jego dosłownego brzmienia. W tych okolicznościach uzasadnienie zaskarżonego postanowienia powinno było opierać się na wskazaniu niedopuszczalności wydania zaświadczenia z uwagi na niemożność zamieszczania w nim ocen prawnych, a nie na tezie o niezgodności treści żądania strony z treścią planu, gdy tę treść odkodowano w drodze niedopuszczalnej w tym trybie interpretacji postanowień planu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zawarte w art. 218 § 1 k.p.a. sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy wykładać w sposób ścieśniający. Poza zakresem przedmiotowym tego pojęcia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Nie można bowiem zaakceptować próby wykorzystywania uproszczonego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, w celu usuwania sporów, wątpliwości lub niepewności, co do treści obowiązujących aktów prawa miejscowego, jeśli stan prawny w tym zakresie nie wynika bezpośrednio z danych dostępnych z urzędu organowi właściwemu do wydania zaświadczenia. Zatem odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Spółkę jest prawidłowa (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., II OSK 2134/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl),

W tym kontekście kwestia interesu prawnego skarżącej Spółki w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści nie miała zasadniczego znaczenia dla wyniku sprawy. Istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub przepisu prawa, który wymaga uzyskania stosownego zaświadczenia, to warunki niezbędne, jakie musi spełnić zainteresowany, by móc otrzymać stosowne zaświadczenie, przy czym warunki te mają podstawowe znaczenie wówczas, gdy organ administracji publicznej w ogóle może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Innymi słowy, warunki te mają znaczenie prawne w sprawie o wydanie zaświadczenia, gdy organ jest obiektywnie władny zaświadczyć o tym, czego domaga się wnioskodawca. W doktrynie prawa przyjmuje się, że nie jest to zbytek formalizmu, lecz pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi. W obrocie prawnym zaświadczenia mogą bowiem wieść samodzielny żywot, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu i wobec tego reglamentacja ich wystawiania spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 837). Oznacza to, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykaże swego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści, bądź gdy nie istnieje taki przepis prawa, który wymagałby uzyskania stosownego zaświadczenia, organ administracji publicznej winien podjąć postanowienie odmowne. Jeżeli natomiast osoba zainteresowana domaga się potwierdzenia okoliczności faktycznych lub prawnych, objętych wnioskiem, które w trybie zaświadczenia potwierdzone być nie mogą, w takim przypadku organ administracji publicznej nie może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Wówczas - nawet bez potrzeby badania interesu prawnego lub przepisu prawa - organ administracji publicznej, w formie postanowienia, odmawia wydania zaświadczenia żądanej treści. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca w drodze zaświadczenia z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zmierzała do uzyskania określonej interpretacji postanowień obowiązującego planu.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organy prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej treści, a argumenty skargi nie podważyły prawidłowości tego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd orzekał w niniejszej spawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, do czego uprawniał art. 119 pkt 3 p.p.s.a.