Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 48/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Anetta Chołuj Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. Sp. k. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wniosku w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. (dalej: Komisja) negatywnie zaopiniowała wniosek w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w restauracji "[...]", przy ul. B. [...] w W. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano odpowiednio: art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, ze. zm.) – dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", "ustawa", art. 106 § 5, 123 i 124 k.p.a., uchwałę nr XII/351/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 września 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta Wrocławia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 207, poz. 2950, ze zm.) oraz uchwałę nr XIII/241 /11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie zasad usytuowania we Wrocławiu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach miasta (Dz. Urz. Woj. Doln. 2014 r. poz. 4456, ze. zm.), zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie powołania Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W.

Jako przyczynę negatywnego zaopiniowania wniosku wskazano niezgodność lokalizacji ww. punktu sprzedaży napojów alkoholowych z przepisami powołanej uchwały nr Xlll/241/11 zwracając, w szczególności uwagę na treść § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały.

Rozstrzygnięcie to zakwestionowała skarżąca, w ocenie której, zostało ono podjęte w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny polegający na przyjęciu, że pomiędzy restauracją a żłobkiem istnieje kontakt wzrokowy i głosowy, a wnioskowana sprzedaż napojów alkoholowych dotyczy alkoholi przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Nadto w ocenie strony skarżącej, rozstrzygnięcie to naruszało:

- art. 8 i 11, w zw. z art. 80 k.p.a., z uwagi niepodjęcie wszelkich czynności przez organ zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i przyjęcie, że odległość pomiędzy lokalem a żłobkiem wynosi 20 m, podczas gdy z projektu budowlanego oraz pomiarów wynika, że odległość ta wynosi 35 m,

- art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności oraz brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego w kwestii sposobu funkcjonowania, przedmiotu działalności, przyczyn dla których alkohol stanowi jedynie dodatek do karty dań w restauracji,

- § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr Xlll/241/11 z dnia 7 lipca 2011 r. oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia najbliższej okolicy.

Strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów wskazanych w zażaleniu (dokumentacja fotograficzna, rzut elewacji budynku) oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie pozytywnej opinii.

Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, organ) skarżonym obecnie postanowieniem utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Po przywołaniu treści art. 18 ust. 3a i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy organ odwoławczy podkreślił, że gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, wydając opinię, musi odnieść się do istoty zagadnienia, czyli ocenić, czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu jest zgodna z uchwałą rady gminy, czy też nie spełnia wymagań określonych w uchwale.

Dalej organ wskazał, że w myśl § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 7 lipca 2011 r. (nr XII 1/241/11) podjętej - między innymi - na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy i będącej aktem prawa miejscowego, nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży. Tym samym przepisy, o których wyżej mowa, nie dopuszczają, a wręcz zakazują, sytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy miejsc określonych ww. przepisami, przy czym - jak podkreśli organ - uchwała nie definiuje pojęcia najbliższej okolicy miejsc chronionych jakimi są m.in. żłobki dla dzieci. Organ wskazał, że wyrażenie to nie zostało zdefiniowane również w ustawie, choć pomocniczo należy się w tym zakresie odwołać do art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych" to obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw, jednakże "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych". Fakt, że organ I instancji wprost zastosował ww. definicję w swoim rozstrzygnięciu, w okolicznościach sprawy nie miał wpływu na wynik postępowania. Organ przywołał też znaczenie najbliższej okolicy w języku potocznym i zaznaczył, że prawodawca nie określił konkretnych odległości, które pozwalałyby ustalić granice obszaru nazwanego "najbliższą okolicą". W oparciu o powyższe SKO przyjęło, że najbliższą okolicą żłobka dla dzieci stanowi pewien obszar zamknięty trwałą przeszkodą faktyczną w stosunku do owej placówki, przy czym przeszkoda ta musi być uznawana za podstawową okoliczność, której istnienie zamyka obszar, o którym mowa, stanowiąc w konsekwencji granicę "najbliższej okolicy".

Dalej organ podniósł, że zebrany materiał dowodowy (fotografie obrazujące miejsce usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych, ustalenia zawarte w protokole z wizji lokalnej w dniu [...] sierpnia 2017 r. oraz dokumenty i fotografie przedłożone przez stronę skarżącą) potwierdza, że w najbliższej okolicy restauracji strony skarżącej znajduje się niepubliczny żłobek "[...]" (usytuowany przy ul. B.), a więc miejsce chronione, o jakim mowa w przepisach uchwały Rady Miejskiej Wrocławia – co nie pozwalało Komisji na pozytywne zaopiniowanie wniosku strony skarżącej. Wskazany lokal usytuowany jest w niewielkiej odległości od żłobka, tj. ok. 20 m, a więc w odległości powszechnie uznawanej za bardzo bliską odległość obiektów. Za niezrozumiałe organ uznał zrzuty odnoszące się do ustalonej w toku postępowania ww. odległości, podkreślając, że dokonano ich podczas wizji w terenie, przy udziale strony skarżącej, która podpisała protokół nie zgłaszając zastrzeżeń. Zresztą nawet gdyby przyjąć, że odległość ta wynosi 35 m, to w realiach sprawy nie mogłoby to, zdaniem organu, wpłynąć na jej wynik. Nadal bowiem odległość ta jest odległością nieznaczną. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że nie chodzi o odległość od wejścia do lokalu do wejścia na teren żłobka, ale odległość pomiędzy usytuowaniem lokalu, a miejscem chronionym. Chodzi tu zatem o odległość między granicami obiektów. Istotnym przy tym jest że pomiędzy sklepem a wskazaną placówką nie ma żadnej trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, takiej jak choćby wskazana w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter może wpływać na wyznaczenie obszaru najbliższej okolicy. W szczególności organ zaakcentował, że obiekty usytuowane są względem siebie w prostej linii, przy jednym ciągu pieszym. Restauracja nie jest oddzielona od placówki opiekuńczo-wychowawczej jakąkolwiek trwałą przeszkodą. Obydwa obiekty stanowią bowiem zwartą zabudowę pierzejową. Żłobek "[...]" nie jest więc oddzielony od lokalu strony skarżącej jakąkolwiek trwałą przeszkodą, która mogłyby wpływać na "wytyczenie" najbliższej okolicy przedmiotowej placówki, czy izolować lokal, w którym ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych od bezpośredniego otoczenia placówki opiekuńczo-wychowawczej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, organ odwoławczy podniósł, że pozostają one bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Powołując się na wyrok NSA z dnia 11 maja 2016 r. (II GSK 2995/15). organ II instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania jest wyłącznie ocena czy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu zgodna jest z uchwałą rady gminy, czy nie spełnia wymagań określonych w tej uchwale. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw prawnych do oceny w postępowaniu np. sposobu funkcjonowania lokalu, czy przedmiotu działalności strony.

W skardze z dnia [...] grudnia 2017 r. strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia SKO w całości, zarzucając naruszenie treści § 1ust. 1 pkt 1 uchwały nr XIII/241/11 z dnia 7 lipca 2011 r. przez błędną wykładnię pojęcia "najbliższej okolicy" w odniesieniu do restauracji "[...]" i miejsca chronionego. Podtrzymała zarzuty podniesione w zażaleniu, podkreślając konieczność dokonywania wykładni pojęcia "najbliższej okolicy" zgodnie z celem ustawy, a więc przy uwzględnieniu realnego zakresu oddziaływania punktu sprzedaży alkoholu na żłobek (o którym przesądza, jej zdaniem, także dobre wyciszenie restauracji oraz to, że w znacznej części funkcjonuje ona po godzinach zamknięcia żłobka), charakteru lokalu serwującego alkohol (elegancka restauracja, gdzie alkohol jest podawany jako dodatek do wykwintnych posiłków) i kontekstu społecznego (restauracja urządzona jako miejsce przyjazne dzieciom, pełniące dla gości rolę wychowawczą i edukacji kulturowej, będąca miejscem rekreacji i oczekiwaną częścią życia mieszkańców osiedla). W skardze ponowiono zarzut błędnego określenia odległości pomiędzy żłobkiem a restauracją na 20 m zamiast 35m.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wraz z argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie - jak w niniejszym wypadku - w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., w tym również na postanowienia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego orzeczenia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, jeśli zakwestionowane rozstrzygnięcie podjęto zgodnie z przepisami, skarga podlega oddaleniu, stosownie do dyspozycji art. 151 tej samej ustawy.

Orzekając w ramach tak określonej kognicji i zgodnie ze wskazanymi zasadami kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Według art. 18 ust. 1 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 ustawy). Stosownie do art. 18 ust. 3 ustawy zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18% zawartości alkoholu. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 3a ustawy, zezwolenia, o których mowa w ust. 3 art. 18 ustawy, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

W myśl art. 12 ust. 2 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu oraz (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 ustawy, rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy, przybiera formę postanowienia, wydawanego w trybie art. 106 kpa.

Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XIII/241/11 Rady Miejskiej, podjętej m.in. na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy, nie dopuszcza się usytuowania miejsc stałej sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w najbliższej okolicy placówek szkolnych, wychowawczych i opiekuńczych, młodzieżowych domów kultury i świetlic środowiskowych dla dzieci i młodzieży.

Wykładni wymaga więc zwrot "najbliższa okolica" obiektów chronionych tą uchwałą. Wyrażenie to nie zostało bowiem zdefiniowane ani w ustawie, ani w uchwale z dnia 7 lipca 2011 r. Zgodnie z potocznym rozumieniem (do którego odwołano się w zaskarżonym postanowieniu) najbliższa okolica to obszar rozciągający się dookoła jakiegoś miejsca, stanowiący jego bezpośrednie otoczenie, obszar znajdujący się w niewielkiej odległości od danego miejsca (obiektu), przylegający do czegoś. Ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawiera z kolei definicję "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych" (art. 2¹ ust. 1 pkt 1), wedle której przez najbliższą okolicę punktu sprzedaży napojów alkoholowych należy zaś rozumieć: "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw". Pojęcie zdefiniowane w ustawie nie jest jednak, co trzeba podkreślić, tożsame z "najbliższą okolicą" obiektów chronionych w rozumieniu uchwały z dnia 7 lipca 2011 r, wobec czego może służyć wyłącznie pomocniczo w interpretacji jej przepisów. Przy tym, jako że jest to odwołanie się do wykładni per analogiam, korzystanie z definicji ustawowej w procesie stosowania przez odpowiednie organy postanowień § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia nr XIII/241/11 musi, zdaniem Sądu, być ostrożne i uwzględniać przede wszystkim cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, których realizację ma zapewnić i doprecyzowuje ta uchwała. Celem tym jest natomiast m.in. ochrona dzieci przed negatywnymi skutkami zjawiska spożywania alkoholu, która powinna się – świetle zapisów ustawy i uchwały – realizować przez stworzenie realnych, funkcjonalnych ograniczeń oddziaływania placówek sprzedaży i podawania alkoholu na obiekty ochronie, takie jak m.in. przedszkola czy żłobki. Podkreślenia również wymaga – szczególnie w kontekście tych zarzutów skargi, w których strona powołuje się na okoliczności takie, jak: elegancki czy wręcz ekskluzywny charakter lokalu, rodzaj i ceny serwowanych napojów alkoholowych, tradycję kulinarną, z którą wiąże się ich spożywanie, godziny otwarcia restauracji – że zarówno uchwała, jak i ustawa o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nakładając ze względu na potrzebę szczególnej ochrony określonych miejsc ograniczenia w zakresie wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, odwołują się jedynie do okoliczności związanych z usytuowaniem w przestrzeni obiektu chronionego oraz punktu sprzedaży alkoholu oraz wynikających bezpośrednio z ich położenia względem siebie konsekwencji w zakresie oddziaływania. Nie formułują natomiast żadnych warunków dodatkowych lub alternatywnych w stosunku do kryterium lokalizacji punktów sprzedaży alkoholu. Wreszcie, dokonując wykładni pojęcia "najbliższej okolicy" Komisja, organ wydający zezwolenia, a końcowo także Sąd, powinny uwzględniać zasady logiki i doświadczenia życiowego, tak, by interpretacja tego pojęcia nie prowadziła w warunkach konkretnej sprawy do wniosków absurdalnych, nie znajdujących żadnego umocowania we wskazanym na wstępie celu objęcia szczególną ochroną obiektów, w których przebywają dzieci.

Ani uchwała Rady Miejskiej Wrocławia, ani ustawa, nie podają odległości, która określałaby i konkretyzowała obszar "najbliższej okolicy". Powołany art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy, zawierający definicję najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych posługuje się sformułowaniem "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym", w dalszej części zawierając przykładowe wyliczenie tego rodzaju przeszkód. Prawodawca używa co prawda sformułowania "mierzony", ale w dalszej części przepisu nie wskazuje (wzorem wcześniejszych unormowań) żadnego konkretnego dystansu, który wyznaczałby granice obszaru nazywanego "najbliższą okolicą". W konsekwencji należy zatem przyjąć, że "najbliższą okolicę" stanowi obszar zawarty między potencjalnym punktem sprzedaży alkoholu, a najbliższą, trwałą przeszkodą typu faktycznego. Jak słusznie zauważa organ, trwała, faktyczna przeszkoda jest – w ramach tak sformułowanej definicji – podstawową okolicznością, której istnienie zamyka obszar, o jakim mowa w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy pkt 1 ustawy, stanowiąc w ten sposób granicę "najbliższej okolicy".

W przywołanej definicji w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy pkt 1 ustawodawca dokonał także przykładowego jedynie wyliczenia przeszkód, którym należałoby przyznać charakter faktycznych przeszkód "trwałych". W analizowanym przepisie, zwrot "taką jak" pełni bowiem identyczną rolę, jaka jest powszechnie przypisywana w piśmiennictwie i w judykaturze określeniu "w szczególności". Wśród owych przykładów wymienił: 1) krawędź jezdni; 2) zabudowę, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy; 3) mur bez przejść; 4) ciek wodny bez bliskich przepraw. Cechą wspólną ww. wymienionych przeszkód jest ich funkcja - ograniczająca oddziaływania punktu sprzedaży alkoholu na obiekt chroniony. Przeszkody te natomiast niewątpliwie w różny sposób i w różnym stopniu mogą realizować te ograniczenia: od całkowitego odizolowania punktu chronionego, zarówno w zakresie dostępu, jak i kontaktu wzrokowego i słuchowego, poprzez jego znaczące ograniczenie. O ile bowiem np. krawędź jezdni z pewnością utrudnia dostęp do miejsca sprzedaży alkoholu, to go nie uniemożliwia całkowicie (z uwagi choćby na dopuszczalność przekraczania jezdni w określonych miejscach) oraz nie wyłącza kontaktu wzrokowego, a w wielu przypadkach nawet słuchowego (podobnie jak wskazany ciek wodny).

W szczególności, sama tylko wykładnia językowo gramatyczna analizowanego przepisu nie upoważnia do formułowania stwierdzenia, iż dopiero brak dostępu do potencjalnego punktu sprzedaży alkoholu oraz brak kontaktu wzrokowego i głosowego nadają danej przeszkodzie charakter trwały. Taki kierunek interpretacji w ogóle nie uwzględnia bowiem reguł języka polskiego dotyczących składni przepisu poddawanego wykładni. Gdyby dopiero istnienie owych dodatkowych uwarunkowań miało decydować o trwałości każdej z przeszkód przykładowo wymienionych w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy, przepis ten miałby następujące brzmienie: najbliższa okolica – "obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw, które ze względu na swój charakter uniemożliwiają dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy". Tymczasem normodawca połączył wspomniany wymóg wyłącznie z przeszkodą "zabudowy", o czym przesądza użycie słowa "która" (a więc w liczbie pojedynczej), a nie "które". Tylko zaś użycie w ramach objaśnianej definicji liczby mnogiej dawałoby podstawy do twierdzenia, że zwrot rozpoczynający się od słowa "które" odnosi się do wszystkich części wyliczenia poprzedzającego to właśnie słowo (także zatem do krawędzi jezdni, a w wypadku umieszczenia całego passusu zaczynającego się od słowa "które" na końcu zdania – do wszystkich przykładowo wskazanych tam przeszkód). Dowodzi to, iż w świetle samej tylko wykładni językowo-gramatycznej art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy, sformułowany tam wymóg uniemożliwiania dostępu oraz kontaktu wzrokowego i głosowego może być odnoszony jedynie do przeszkody, w postaci "zabudowy" (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 458/13). Sąd w orzekający składzie podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 519/17, iż konieczność uwzględnienia przy wykładni uchwały Rady Miejskiej Wrocławia zasad logiki i doświadczenia życiowego nakazuje uznać, że definiując pojęcie "najbliższej okolicy" nie należy przyjmować, iż brak usytuowania miejsca chronionego w najbliższej okolicy miejsca sprzedaży alkoholu wystąpi wówczas, kiedy pomiędzy obiektami istnieje przeszkoda faktyczna całkowicie uniemożliwiająca jakikolwiek kontakt wzrokowy i słuchowy, gdyż warunek ten spełniałyby tylko dobrej klasy (odpowiednio wysokie, dźwiękoszczelne i nieprzezroczyste) ekrany, w rodzaju okalających autostrady. Istotne jest natomiast, by kontakt ten został maksymalnie ograniczony.

Wreszcie, niejako na marginesie, Sąd zauważa, że postulat kierowania się przy wykładni przepisów uchwały Rady Miejskiej Wrocławia wspominanymi: zasadami logiki, doświadczenia życiowego oraz zasadniczym celem regulacji ustawowych, przemawia przeciwko traktowaniu istnienia nawet owej "trwałej przeszkody" zawsze jako niepodważalnego sposobu definiowania "najbliższej okolicy" wskazanych w uchwale obiektów chronionych, bez uwzględnienia okoliczności konkretnego stanu faktycznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że np. w przypadkach, gdy odległość pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a obiektem chronionym jest tak duża, że w praktyce wyłącza możliwość wzrokowego i słuchowego kontaktu oraz ze już sam dystans bardzo utrudnia dostęp z jednego obiektu do drugiego, to brak faktycznej trwałej przeszkody pomiędzy nimi pozostanie bez wpływu na realizację celów ustawy, gdyż zachowane zostaną ograniczające efekty przypisane owej "trwałej przeszkodzie o charakterze faktycznym" w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy.

Reasumując, wykładnia zawartego w uchwale zakazu lokowania punktów sprzedaży alkoholu w najbliższej okolicy m.in. żłobków, uwzględniająca pomocnicze odwołanie się do zawartej art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi definicji "najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych", respektująca cele tej ustawy oraz dokonana w zgodzie z logiką i doświadczeniem życiowym, prowadzi do wniosku, że chodzi o takie usytuowanie miejsca sprzedaży alkoholu, które zapewni maksymalne ograniczenie dostępu oraz kontaktu wzrokowego i słuchowego z obiektem chronionym, w szczególności przez istnienie pomiędzy tymi miejscami trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, tego rodzaju ograniczenie zapewniającej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że lokal, w którym strona skarżąca chce sprzedawać napoje alkoholowe tych warunków nie spełnia i zasadnie w związku z tym Komisja uznała, że jest on zlokalizowany w "najbliższej okolicy" żłobka - czego zabrania przepis § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały.

Jak bowiem wynika zarówno ze zdjęć wykonanych podczas wizji w dniu [...] sierpnia 2017 r., jak również ze zdjęć przedłożonych przez samą stronę skarżącą, pomiędzy restauracją, a żłobkiem nie ma żadnej innej zabudowy, aniżeli cześć budynku wielorodzinnego, w którym to na parterze usytuowane są w jednym ciągu (oddzielone pustym obecnie lokalem usługowym) restauracja skarżącej (punkt sprzedaży alkoholu) oraz żłobek (miejsce chronione). Co więcej, skoro restauracja strony skarżącej i żłobek położone są względem siebie w linii prostej, bezpośrednio wzdłuż chodnika z przylegającą do niego droga wewnętrzną wraz z pasem nasadzeń roślin zielonych, to mamy do czynienia - jak słusznie wywiodły organy - z naturalnym ciągiem komunikacyjnym rozumianym jako "dystans, który należy pokonać od wejścia z punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa" (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 858/10). Chodnik w tym przypadku z pewnością nie jest przeszkodą, ale wręcz ułatwieniem komunikacyjnym.

Sama odległość pomiędzy restauracją i obiektem chronionym – bez względu na to, czy jest to ok. 20 m (co przyjęto w protokole sporządzonym w wyniku wizji przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2017 r., do którego strona nie wniosła żadnych zastrzeżeń) czy 35 m (jak podnosi strona w zażaleniu i skardze) - z pewnością nie stanowi w tym przypadku żadnego utrudnienia w dostępie, nie zapewnia też dostatecznego ograniczenia kontaktu wzrokowego i słuchowego pomiędzy ww. lokalami. Zdaniem Sądu nie można też przyjąć, tak jak chce strona skarżąca, że wystarczające w tym zakresie ograniczenia wynikają z faktu podawania alkoholu w zamkniętym lokalu lub wyklejenia szyb żłobka. Ani pomocniczo stosowana definicja ustawowa z art. 2¹ ust. 1 pkt 1, ani uchwała nie dają podstaw do tak wąskiej interpretacji pojęcia "najbliższej okolicy", która wyłączałaby przypadki, gdy kontakt wzrokowy lub słuchowy są ograniczone z uwagi na zapewnienie stosownej izolacji samego wnętrza miejsca sprzedaży alkoholu lub miejsca objętego ochroną. Już tylko przy każdym wejściu do żłóbka (i wyjściu z niego) dzieci mają bowiem punkt sprzedaży alkoholu i korzystające z niego osoby niewątpliwie w zasięgu swojego wzorku, a Komisja potwierdziła także słyszalność dźwięków. Faktycznych i istotnych ograniczeń dla dostępu do restauracji serwującej alkohol i jej oddziaływania nie zapewnia również zabudowa w postaci widocznego na zdjęciach przepierzenia. Ze względu bowiem na jej niewielką szerokość, wykonanie co najwyżej paru kroków pozwala na pełny kontakt wzrokowy z lokalem, zaś fakt, że przepierzenie nie przecina całkowicie chodnika, ale zapewnia swobodę poruszania się po nim, przesądza o braku jakichkolwiek przeszkód w szybkim dostępie do lokalu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Komisji i SKO znajdowały oparcie w regulacjach uchwały nr XIII/241/11 Rady Miejskiej Wrocławia oraz ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nie sposób zaprzeczyć, że pomiędzy żłobkiem "[...]" a restauracją "[...]" brak jest jakiejkolwiek trwałej przeszkody o charakterze faktycznym, zapewniającej ograniczenia, które pozwoliłyby przyjąć, że lokale te nie znajdują się względem siebie w najbliższej okolicy. Uzasadnienie postanowienia II instancji odnosi się do wszystkich istotnych kwestii, jest przekonujące w świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy i nie narusza prawa. Ocena organu, wsparta opisem usytuowania obiektów względem siebie i elementów ich otoczenia, znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej i nie podważają jej argumenty podniesione przez stronę skarżącą, odwołujące się do charakteru lokalu, oczekiwań lokalnej społeczności, względów edukacji wielokulturowej. Powyższe uniemożliwia natomiast – wbrew oczekiwaniom strony skarżącej i wbrew podkreślanym przez nią, a niekwestionowanym przez Sąd, walorom restauracji osiedlowej jako "części realizacji osiedla [...]" - stwierdzenie, że wydane rozstrzygnięcie w tej materii jest nieprawidłowe.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak sentencji wyroku.