Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 16/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 53 § 1, art. 134 § 1, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 91, art. 94 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 9, art. 11 pkt 3, art. 12 ust. 1, art. 10 , art. 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 4 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi H.R., K.R. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., Nr XXIX/175/09 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy dla części terenu położonego w miejscowości [...] I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, II. ustala, że określona w punkcie I wyroku uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Rady Gminy solidarnie na rzecz skarżących H.R. i K.R. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] grudnia 2009 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXIX/175/09 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy dla części terenu położonego w miejscowości [...]. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. ze zm.), oraz w związku z uchwałą Nr XXI/140/2009 Rady Gminy z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Zgodnie z § 1 ust. 1 powyższej uchwały zmiana dotyczyła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjętego uchwałą Rady Gminy nr VIII/45/03 z dnia [...] lipca 2003 r., a dokładnie części obszaru w miejscowości [...] obejmującego działki oznaczone nr [...].

Na powyższą uchwałę Rady Gminy skargę wnieśli H.R. i K.R.. Zaskarżonej uchwale zarzucili rażące naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie ich wniosku z dnia 19 marca 2008 r., a w szczególności:

- art. 1 protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

- art. 2, 7, 8, 9, 20, 21, 22, 31, 32, 64, 77 i 87 Konstytucji RP;

- art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 36, 80, 233 Kodeksu posterowania administracyjnego;

- szereg przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 7 ust 1 pkt 3 oraz art. 90 ustawy o samorządzie gminnym;

- art. 3 ust 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków;

- § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin poprzez: brak faktycznego i prawnego uzasadnienia co do celowości przeznaczenia części terenu studium na tzw. działki zagrodowe; użycie w planie nielegalnej definicji pojęcia zabudowa zagrodowa; brak wskazania sposobu ustaleń wielkości minimalnej zabudowy zagrodowej; brak wskazania źródeł prawa, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącym odniesienie się do użytych regulacji prawnych, jak też wiedzy, o jakich decyzjach administracyjnych mowa; brak uzasadnienia, dlaczego akurat taki obszar objęto studium; brak wykazania przez Radę Gminy celu publicznego oraz interesu publicznego w opracowaniu studium wbrew oczekiwaniom złożonym we wniosku skarżących oraz pozostałych właścicieli gruntów, co pogorszyło sytuację formalno-prawną w zakresie użytkowania gruntów; przywołanie zwartego układu wsi, natomiast zastosowanie zasady budownictwa rozproszonego; przyjęcie budowy studni gdy na obszarze analizowanym znajduje się sieć wodociągowa, brak wskazania sposobu wyliczenia minimalnej powierzchni zabudowy; narażenie finansów publicznych na niczym nieuzasadnione opracowanie studium, a w wyniku jego uchwalenia świadomą rezygnację z przyszłych dochodów Gminy w postaci podatków od nieruchomości, opłat ze sprzedaży usługi zaopatrzenia w wodę, podatków podmiotowych;

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

Uzasadniając skargę podnieśli, iż w dniu 26 października 2006 r. złożyli wniosek do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej wraz z określeniem zasad podziału nieruchomości w obrębie [...] na działkach nr [...]. Do dnia wniesienia niniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, tj. do 9 grudnia 2010 r., wydanych zostało sześć decyzji Wójta Gminy, odmawiających ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Wszystkie te decyzje były za każdym razem uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. skarżący jako właściciele działek wskazanych jak na wstępie, złożyli wniosek o zmianę zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, z przeznaczeniem działek na funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Pismem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wójt Gminy poinformował o rozpatrzeniu wniosku skarżących w terminie późniejszym.

Na mocy uchwały Rady Gminy Nr XVII/116/2008 z dnia [...] października 2008 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla części terenu, który w przeważającej części stanowi własność skarżących, z cyt: "przeznaczeniem pod produkcję rolną z możliwością lokalizacji zabudowy zagrodowej". W związku z podjętą uchwałą, pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., skarżący złożyli kolejny wniosek, tym razem dotyczący uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego ich gruntów z przeznaczeniem na funkcję mieszkaniową jednorodzinną.

Pismem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący zostali poinformowani, że procedura planistyczna jest długotrwała, natomiast w zakresie uwag do planu będą mogli się wypowiedzieć później, gdy zostanie wyłożony do publicznej dyskusji. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., skarżący poinformowali Wójta, iż oczekują właściwego rozpoznania wniosku, stosownie do dyspozycji art. 17 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. skarżący zostali poinformowani, że podjęto kolejną uchwałę w sprawie ich gruntów, tym razem dotyczącą zmian w studium. Następnie, pismami z dnia [...] listopada 2009 r., osobno do studium i osobno do planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący wnieśli "uwagi, protest, sprzeciw i skargę", które w administracyjnym trybie nie zostały rozpoznane i na które nie otrzymali odpowiedzi, pomimo uchwalenia przedmiotowego planu.

Zdaniem skarżących, uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego stanowi ewidentne zablokowanie planowanego przez nich przedsięwzięcia.

Pismem z dnia [...] października 2010 r. skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwaleniem skarżonej uchwały, wykazując szereg naruszeń. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Rada Gminy nie uwzględniła wezwania, nie odnosząc się jednakże, zdaniem skarżących, do meritum sprawy.

Przywołane w zarzutach regulacje Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazują na obowiązek poszanowania prawa własności, urzeczywistnienie zasad sprawiedliwości społecznej, jak również równego, podmiotowego traktowania przez władzę publiczną. Skarżona uchwała w oczywisty sposób narusza przywołane regulacje prawne. Rada Gminy nie wykazując żadnego interesu publicznego, jak też interesu celu publicznego, ograniczyła prawo do decydowania o własności należącej do skarżących. W szeroko przyjętym orzecznictwie sądowym w sposób wyrazisty eksponowane jest stanowisko, iż jest nie do pogodzenia z konstytucyjną ochroną prawa własności sytuacja, kiedy gmina projektując rozwiązania planistyczne, kieruje się własnym, niczym nie uzasadnionym interesem, nawet jeśli w niedalekiej przyszłości wywołałoby to skutki ekonomiczne, które mogą ją dotknąć, z pola widzenia tracąc interes właścicieli gruntów i ich równe traktowanie wobec prawa. W demokratycznym państwie prawa, nie ma miejsca na sztywno pojmowaną zasadę jednego interesu nad innym, zwłaszcza interesu publicznego nad prywatnym, którego Rada Gminy nie wykazała.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wprawdzie do ustaw, które ograniczają sposób wykonywania prawa własności, jednakże plan zagospodarowania przestrzennego nie może być sposobem ograniczenia chronionej konstytucyjnie swobody zagospodarowania gruntów, czy też swobody działań gospodarczych. Nakazywanie przez Gminę prowadzenia działalności gospodarczej związanej z produkcją rolną na gruntach stanowiących bardzo niską klasę bonitacyjną (kl.V,VI – nieużytki), definiując w planie na tzw. działki zagrodowe, gdzie Gmina dla swoich gruntów tak nie stanowi, jest istotnym naruszeniem przywołanych powyżej regulacji prawnych. Ustrojodawca dopuszcza ograniczenie działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, czego w skarżonej uchwale brak. Gmina przyjęła zasadę, że winna najpierw swoje grunty przekształcać w działki budowlane poprzez uchwalanie cząstkowych planów zagospodarowania przestrzennego, a następnie je zbywać, natomiast osobom fizycznym ograniczać we wszelaki sposób ich prawa – czego dowodem jest sprawa skarżących z wniosku z dnia [...] października 2006 r., jak również m.in. uchwała Nr XXIX/173/09 Rady Gminy podjęta na tej samej sesji z dnia [...] grudnia 2009 r., uchwalająca plan w zakresie działek dla gruntów gminnych z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Równość podmiotowa została więc w zakresie praw w sposób wyrazisty naruszona.

Uzasadniając naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podnieśli, iż na skutek uchwalenia zaskarżonej zmiany studium doszło do istotnego naruszenia prawa w zakresie ograniczenia decydowania przez właścicieli gruntów w zakresie zagospodarowania swoich gruntów. Ponadto opracowujący skarżoną zmianę studium w żaden sposób nie wykazał, iż wniosek skarżących w przedmiocie przeznaczenia terenu na gruntach stanowiących ich własność pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jest sprzeczne i w jakikolwiek sposób narusza ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Nie wykazano, że wniosek skarżących co do przeznaczenia terenów będących ich własnością, nie da się pogodzić z istniejącą i zastaną zabudową. Przy właściwym sporządzeniu obszaru analizowanego, w sposób bezsporny należy stwierdzić, iż w zdecydowanej, przeważającej jej części, teren zabudowany jest budownictwem jednorodzinnym, sporadycznie wielorodzinnym, natomiast działki zagrodowe – przy zastosowaniu w sposób właściwy normy prawnej definiującej pojęcie działki zagrodowej – nie występują, chyba że opracowujący zalicza do nich ogródki przydomowe. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy, a niewątpliwie stosując w opracowanym planie koncepcję zabudowy zagrodowej, plan ten narusza zasadę ładu przestrzennego.

Przystąpienie do sporządzenia planu uchwałą Nr XVII/116/2008 Rady Gminy z dnia [...] października 2008 r. naruszyło normę zawartą w art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., bowiem nie można na etapie przystępowania do sporządzania planu ustalać przeznaczenia terenu. Taką kompetencję rada gminy nabywa dopiero na etapie uchwalania samego planu (wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 64/05). Już na samym początku zostało przesądzone, co zostanie uchwalone przez Radę Gminy, natomiast dalsze jego procesowanie stanowiło tylko i wyłącznie wypełnienie obowiązków ustawowych procesowania, co w sposób bezsporny świadczy o pozorności poważnego traktowania podmiotowo uczestników tego postępowania. Dalsze dostosowanie studium do wcześniej uchwalonego planu stanowi poważną przesłankę do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. skarżący wnieśli o zmianę zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, z przeznaczeniem należących do nich gruntów na funkcję mieszkaniową, jednorodzinną. Natomiast pierwszą uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego podjęto dnia [...] października 2008 r., a następnie w dniu [...] lutego 2009 r. podjęto drugą uchwałę o przystąpieniu do zmian w studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Według skarżących stanowi to dowód potwierdzający fakt dopasowania studium do podjętej wcześniej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 32 u.p.z.p. stanowi, iż dopiero po podjęciu uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakładają na gminy ustawowy obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, takich jak m.in. zaopatrzenie w wodę. Przyjęte rozwiązania w skarżonym studium ten obowiązek lekceważą.

Uzasadniając zarzut użycia w studium definicji nielegalnej pojęcia "zabudowa zagrodowa" skarżący podnieśli, że w przyjętym i utrwalonym orzecznictwie pojęcie zabudowy zagrodowej w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może być uznane za definicję legalną zabudowy zagrodowej przy opracowywaniu studium zagospodarowania przestrzennego w oparciu o dyspozycje ustawowe zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji brak jest możliwości wypełnienia przez skarżących wymogów przewidzianych art. 2, 5, 6, 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w powiązaniu z definicją zabudowy zagrodowej umiejscowioną w ustawie prawo budowlane.

Nadto skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała w przedmiocie zmiany studium oznacza świadomą rezygnacje z przyszłych dochodów Gminy w postaci podatków od nieruchomości, opłat ze sprzedaży usługi zaopatrzenia w wodę, podatków podmiotowych itp.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Rada podniosła, że w odróżnieniu od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium nie stanowi prawa miejscowego. Jest zobowiązaniem władz gminy do działań zgodnie z wyznaczonymi kierunkami. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia.

Dla przedmiotowego obszaru brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jego brak sprawiał, że prawidłowe gospodarowanie przestrzenią było znacznie utrudnione, a zgodnie ze złożonym przez skarżących wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomościach oznaczonych geodezyjnie numerami [...] obręb [...], ich właściciele zamierzali wybudować 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami. Wobec wniosku sprzecznego ze studium, w celu określenia sposobu przeznaczenia tego obszaru, niezbędne stało się opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy " (uchwała Nr VIII/45/2003 Rady Gminy z dnia [...] lipca 2003 r.), przedmiotowy obszar określono bowiem jako teren przeznaczony pod produkcję rolną bez możliwości zabudowy. Rada Gminy chcąc umożliwić jakąkolwiek zabudowę dla przedmiotowego terenu, celem dostosowania polityki przestrzennej i kierunków rozwoju w studium z 2003 roku do obecnie istniejących uwarunkowań, dokonała korekty studium. Najpierw w dniu [...] lutego 2009 r. Rada podjęła uchwałę nr XXI/140/09 o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy dla części terenu obejmującego wskazane wyżej działki. Następnie w dniu [...] grudnia 2009 r. Rada podjęła uchwałę nr XXIX/175/09 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla części terenu położonego w miejscowości [...] obejmującego te działki. Zarzuty przywołane w skardze nie mają usprawiedliwionych podstaw. Żaden przepis prawa nie tworzy obowiązku uwzględnienia żądania co do sposobu przeznaczenia określonego gruntu. Zatem zdaniem organu w sprawie niniejszej doszło jedynie do naruszenia interesu faktycznego skarżących, ale naruszenie tego interesu – w odróżnieniu od interesu prawnego nie daje jeszcze skarżącym przymiotu strony w specyficznym postępowaniu jakim jest postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. To zaś oznacza, że skarga na uchwałę Rady Gminy w sprawie zmiany przedmiotowego studium już z tego powodu powinna ulec oddaleniu.

Z ostrożności procesowej organ podniósł, że prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), jednak nie jest ono prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia, ustanowione zaskarżoną uchwałą, miały zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia te były prawnie dopuszczalne.

Organ nie zgodził się z zarzutami skarżących, iż gmina przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nadużyła przysługujących jej uprawnień i że projektuje rozwiązania planistyczne kierując się własnym nie uzasadnionym interesem. Uchwalanie studium oraz miejscowych planów, jako zadanie własne gminy ma na celu przede wszystkim ochronę ładu przestrzennego. Ponadto przyjęte rozwiązanie nie wywołuje również ujemnych skutków dla budżetu gminy, bowiem mniejsze wpływy z tytułu ewentualnych podatków od nieruchomości są rekompensowane z wpływów ze sprzedaży działek będących własnością gminy, co jest zgodne z interesem gminy jako wspólnoty samorządowej. Zatem niezasadne są zarzuty skarżących kwestionujących prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Faktyczne zapisy studium mogą kształtować pośrednio sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i niezadowolonemu właścicielowi nieruchomości może wydawać się, iż jego prawo doznaje ograniczeń. Uchwalanie miejscowych planów, jako zadanie własne gminy, ma jednak na celu również ochronę ładu przestrzennego. Naruszenie zapisami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Taka sytuacja może się zdarzyć w każdym przypadku uchwalania studium czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchwalenia planu dokonuje Rada Gminy, którą stanowią wybrani przedstawiciele wspólnoty samorządowej spośród mieszkańców gminy. Zatem skoro wolą Rady Gminy, która ma obowiązek kierować się dobrem całej wspólnoty, było przeznaczenie terenu w sposób określony w planie, to należy uznać, iż organ ten nie miał zamiaru przedkładania interesu jednostkowego skarżących ponad interes całej wspólnoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) dalej w skrócie u.s.g., według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g., a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, a także czy skarżący wyczerpali ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi uprzednim wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.

Przedmiotem skargi jest uchwała Nr XXIX/175/09 z dnia [...] grudnia 2009 r. Rady Gminy w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy dla części terenu położonego w miejscowości [...].

Pismem z dnia [...] października 2010 r. skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, wywołanego podjęciem zaskarżonej uchwały z dnia [...] grudnia 2009 r. nr XXIX/175/09. Uchwałą nr XXXVI/234/2010 z dnia [...] października 2010 r. Rada Gminy udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie, uznając je za bezzasadne. Odpis odpowiedzi na wezwanie doręczono skarżącym dnia 15 listopada 2010 r. (data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – k. 32 akt sądowych). Skarga została natomiast złożona w Urzędzie Gminy w dniu 10 grudnia 2010 r. co oznacza, że została ona wniesiona w ustawowym terminie wynikającym z art. 53 § 1 p.p.s.a., z zachowaniem trybu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują jednak dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79).

Stosownie do treści art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej w skrócie u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 25 sierpnia 2009 r., II OSK 856/09), nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Zatem studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, o charakterze analityczno-badawczo-regulacyjnym, który określa politykę przestrzenną gminy. Uregulowany w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. zakres związania przez studium organów gminy należy rozumieć w ten sposób, iż postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla jej organów wykonawczych charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących – przy ich uchwalaniu (wyrok NSA z 30 października 2008 r., II OSK 1294/07, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Uchwalenie studium stanowi etap poprzedzający sporządzenie projektu planu miejscowego (wyrok WSA w Gdańsku z 10 lipca 2008 r., II SA/Gd 4/08). W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08).

Wprawdzie studium jako akt planowania wiążący organy gminy w tym zakresie, może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów, jednak należy zgodzić się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07 (LEX nr 437511), w myśl którego skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego dotyczy zatem również uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, o ile w konkretnym przypadku dojdzie do naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. Warunkiem skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia organu gminy jest bowiem to, aby dany akt naruszał interes prawny lub uprawnienie podmiotu skarżącego, o czym stanowi przywołany art. 101 ust. 1 u.s.g. W przypadku uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uprawnienie takie należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. W ocenie Sądu, uprawnienie takie będzie przysługiwało właścicielom nieruchomości, o ile w konkretnym przypadku dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy (wyrok WSA w Opolu z 23 lipca 2009 r., II SA/Op 66/09). W takiej sytuacji dojdzie do rzeczywistego zrealizowania konstytucyjnego prawa do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W niniejszej sprawie zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób było o tyle ułatwione, że część działek objętych zaskarżoną uchwałą w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy stanowi własność skarżących. Chodzi tu o działki nr [...], stanowiące własność H.R. i K.R., które w zaskarżonej uchwale w sprawie zmiany studium zostały przeznaczone pod zabudowę zagrodową. Ze względu na wskazane wyżej okoliczności interes prawny skarżących w niniejszej sprawie jest niewątpliwy i wynika z konstytucyjnych i ustawowych przepisów regulujących ochronę prawa własności.

Przy stwierdzeniu dopuszczalności skargi ze względu na spełnienie przez skarżących przesłanek formalnych i materialnoprawnej przesłanki posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., z uwagi na regulację wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem Sądu było zweryfikowanie zaskarżonego aktu nie tylko w części dotyczącej bezpośrednio naruszonych interesów prawnych, wykazywanych przez skarżących, ale także w pozostałym zakresie.

Rozważanie kwestii merytorycznych sprawy należy rozpocząć od treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów planowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem jednakże działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Gmina w ramach władztwa planistycznego poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. Oczywistym jest zatem, że akt planowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Akty planowania ingerują w zakres prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia tych aktów mogą przewidywać ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności będzie musiała mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny.

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności, co wynika z art. 1 ust. 2 pkt 7. Treść przepisów u.p.z.p jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga bowiem wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli:

- nie doszło w ogóle do wyważenia interesów,

- do procesu wyważania doszło, ale nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy,

- bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu, bądź

- naruszono zasadę sprawiedliwości (por. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178; W. Sznajder, Zagospodarowanie przestrzenne – Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125). Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym (wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., II OSK 575/10).

Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, Warszawa 2002, s. 86 in.) organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione takim interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia i jedynie w akcie planowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 września 2008 r., II SA/Kr 299/08).

Gmina ma prawo do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie, kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktu planowania, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (wyroki NSA z dnia 5 lipca 2005 r., OSK 1456/04, z dnia 6 lipca 2007 r., II OSK 604/07 oraz z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07).

Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, iż w odpowiedzi na wniosek H. i K.R. z dnia [...] marca 2008 r. o zmianę zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego polegająca na przeznaczeniu działek stanowiących ich własność na funkcję mieszkaniową jednorodzinną, pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] poinformowano skarżących, że ich wniosek dotyczący zmiany studium zostanie rozpatrzony w późniejszym terminie, ponieważ na dzień udzielenia odpowiedzi Rada Gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do zmiany studium, dopiero po przystąpieniu do tej zmiany będą mogły być wdrożone procedury przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżona uchwała została poprzedzona uchwałą w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwagi do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy dla części terenu położonego w miejscowości [...], podjętą na podstawie art. 12 ust. 1 u.p.z.p., mocą której nie uwzględniono uwagi skarżących złożonej w dniu 24 listopada 2009 r. do wyłożonego do wglądu publicznego projektu zmiany studium. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż uwaga ta, dotycząca przeznaczenia działek stanowiących własność skarżących pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie została uwzględniona ze względu na przeznaczenie całej jednostki planistycznej pod ujednoliconą funkcję rolną z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, zgodnie z intencją zawartą w uchwale nr XXI/140/2009 Rady Gminy z [...] lutego 2009 r. Dokładnie w ten sam sposób Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] maja 2009r. uzasadnił nie uwzględnienie, w trybie art. 11 pkt 3 u.p.z.p., wniosków skarżących oraz właścicieli pozostałych działek objętych zmianą studium zgłoszonych do projektu tej zmiany.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Nr XXIX/175/09 z dnia [...] grudnia 2009 r. zawarto stwierdzenie, iż bezpośrednim powodem podjęcia uchwały było umożliwienie przeznaczenia terenu pod zabudowę zagrodową terenów funkcjonującym w obecnym studium jako tereny rolne bez możliwości zabudowy. Przy sporządzeniu projektu zmiany studium wzięto pod uwagę wnioski i uwagi złożone przez instytucje. Nadto projekt zmiany studium poddany został procedurze formalno-prawnej związanej z jego uzgodnieniem, opiniowaniem i konsultacją społeczną, określonymi w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto w części tekstowej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy dla części terenu położonego w miejscowości [...], obejmującego wskazane na wstępie działki ewidencyjne, oznaczonej numerem II.1 (Warunki naturalne – str. 5 zmiany studium) stwierdzono, iż "zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów analizowany teren stanowią użytki rolne w postaci gruntów ornych oraz pastwisk", jednak "obecnie tylko część działek jest użytkowana rolniczo, a pozostałe stanowią porolnicze nieużytki". Spośród gruntów objętych zmianą studium działka nr 361 jest własnością Skarbu Państwa, natomiast pozostałe działki są własnością prywatną.

Część III.7 (Wnioski – str. 13 zmiany studium) zawiera wskazanie, iż "zabudowa zagrodowa stanowić będzie ostatni pas zainwestowania w stosunku do historycznie ukształtowanego układu przestrzennego miejscowości [...] oraz jego otoczenia w postaci terenów rolnych i leśnych. Tym samym forma i zakres planowanego zagospodarowania pozostaje w zgodzie z walorami przyrodniczymi, krajobrazowymi oraz kulturowymi i wychodzi naprzeciw zasadzie zrównoważonego rozwoju, co stanowi jeden z głównych, strategicznych kierunków rozwoju gminy".

Przytoczone fragmenty treści zmiany studium wskazują, że Gmina ma zamiar realizować powyższe kierunki rozwoju, wynikające z cyt. "historycznie ukształtowanego układu przestrzennego" przeznaczając wskazane na wstępie działki w miejscowości [...] o łącznej powierzchni 4,49 ha pod zabudowę zagrodową (wbrew zgłaszanym konsekwentnie od kilku lat postulatom ich właścicieli), gdy tymczasem na terenie tej samej miejscowości tereny o kilkunastokrotnie większej powierzchni, tj. 57,18 ha przeznaczono jednocześnie pod budownictwo mieszkaniowe.

Dodatkowo w uchwalonej równolegle zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy dla części terenu położonego w miejscowości [...], obejmującego działki ewidencyjne nr [...] o podobnej charakterystyce – porolnicze nieużytki (spośród których pierwsza stanowi własność prywatną zaś dwie pozostałe własność Gminy – str. 5 zmiany studium dla części terenu położonego w miejscowości [...]), który przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe (str. 7 zmiany studium) stwierdzono, iż "stworzenie szerokiej oferty związanej z przeznaczeniem i uzbrojeniem terenów o funkcji mieszkaniowej stanowi jeden z głównych, strategicznych kierunków rozwoju gminy" (str. 12 zmiany studium dla części terenu położonego w miejscowości [...]).

Uzasadnienie odmowy uwzględnienia przez Radę na podstawie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. uwagi do projektu studium, nieuwzględnionej uprzednio przez Wójta, poprzez powielenie w uzasadnieniu odmowy lakonicznego i zdawkowego stanowiska Wójta na ten temat, odwołującego się jedynie do zamierzonego przeznaczenia gruntów w projekcie zmiany studium, bez próby jakiejkolwiek głębszej argumentacji w kwestii wyważenia interesu publicznego i prywatnego, należy uznać za dokonane z naruszeniem art. 12 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza zaskarżonego uregulowania planu wykazuje, że przyjęte rozstrzygnięcie w stosunku do działek skarżących ma charakter dowolny.

Ocenę taką uzasadniają dodatkowo okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza treść zaskarżonej zmiany studium, tzn. porównanie powierzchni terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową z powierzchnią terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe w kontekście kierunków rozwoju Gminy, jakie określiła Rada Gminy w zaskarżonej zmianie studium oraz zestawienie tych kierunków z kierunkami rozwoju Gminy określonymi w podejmowanej równolegle zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy dla części terenu położonego w miejscowości [...]. Nie jest rzeczą Sądu rozstrzyganie o przeznaczeniu terenów objętych zaskarżoną zmianą studium (gdyż oczywistym jest, że należy to do zakresu właściwości gminy), ani też analizowanie przyczyn takiego a nie innego stanowiska Rady Gminy w kwestii postulowanego przez skarżących przeznaczenia działek stanowiących ich własność, jednak podkreślenia wymaga, iż uchwała rady gminy stanowiąca akt planowania przestrzennego powinna zawierać rzetelne i wyczerpujące uzasadnienie umożliwiające zbadanie zgodności jej postanowień z prawem, a właścicielom nieruchomości ujętych w tym akcie ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, w szczególności gdy ingerują one w zakres korzystania z prawa własności. Wymóg zawarcia w projekcie studium uzasadnienia zawierającego objaśnienie przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium przewiduje § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Wymóg uzasadnienia, wynika także z zasad "dobrej legislacji", wyprowadzanych z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Konstytucyjna ochrona własności nie jest absolutna i może napotykać ograniczenia. Wprowadzanie takich ograniczeń wymaga jednak od rady gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia (podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09). Uzasadnienie uchwały winno zawierać szeroką i pełną argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1174/10). Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały stanowiącej akt planowania przestrzennego wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa.

Odmowa uwzględnienia wniosków i uwag skarżących odnośnie przeznaczenia ich działek pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, w sytuacji gdy w tej samej miejscowości pod budownictwo mieszkaniowe zostały przeznaczone tereny o kilkunastokrotnie większej powierzchni i takie samo przeznaczenie równolegle przypisano terenom w innej miejscowości na terenie gminy, wymagało rzetelnego, czytelnego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierowała się Rada dokonując takiego, a nie innego wyboru. Tymczasem Rada, podejmując decyzję o przeznaczeniu nieruchomości skarżących na cele zabudowy zagrodowej, nie podała praktycznie żadnych konkretnych motywów uzasadniających takie działanie. Nawet jeżeli (jak wynika z treści zmiany studium) historycznie ukształtowany układ przestrzenny miejscowości [...] wymagał zdaniem Rady Gminy zachowania w pewnym stopniu zabudowy zagrodowej, to nie rozważono możliwości wykorzystania na ten cel innych terenów, przykładowo stanowiących własność Gminy. Zaskarżona uchwała nie zawiera przekonującego uzasadnienia w tym zakresie, a z jej treści wynika, że ingeruje ona w prawo własności skarżących, w nieuzasadnionym stopniu preferując nie tyle interes publiczny, co interes gminy jako osoby prawnej.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej zmianie studium nosi znamiona dowolności wykraczającej poza zakres przysługującego gminie władztwa planistycznego. Rada Gminy dopuściła się nadużycia tego władztwa, bowiem w konflikcie interesu gminy i interesu indywidualnych podmiotów, bez wskazania przekonujących motywów, opowiedziała się za interesem społecznym, ograniczając uprawnienia jednostki (podobnie tego rodzaju uchybienie zakwalifikował WSA w Łodzi w wyroku z dnia 30 listopada 2005 r., II SA/Łd 528/05). Przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje m. in. w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów (podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., II OSK 1070/10). W ocenie Sądu taki przypadek miał miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W świetle powyższych rozważań zaskarżoną uchwałę należy uznać za podjętą z naruszeniem art. 3 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1, a także § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Niezależnie od powyższych rozważań na temat zakresu władztwa planistycznego gminy należy zwrócić uwagę, że poszczególne instytucje planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składają się na funkcjonalny system, przy czym studium jako akt o wyższym stopniu ogólności od planu miejscowego wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące zarówno władzę, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów zagospodarowania i zabudowy. Przepis art. 10 u.p.z.p. zawiera wyliczenie elementów, które powinny znaleźć się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z kolei w art. 15 u.p.z.p. wymienione zostały elementy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zestawienie treści art. 10 i art. 15 ustawy wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe studium oraz planu miejscowego. W studium winny zostać określone uwarunkowania odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego gminy, których katalog wymieniony został w art. 10 ust. 1 ustawy. Nie jest to katalog zamknięty, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności", tym niemniej ich analiza pozwala przyjąć, że uwarunkowania zawarte w studium stanowią jedynie nie zawierające ustaleń dane dotyczące spraw związanych z polityką przestrzenną oraz dane wynikające z przepisów prawnych. Studium winno także określać kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. koncepcję rozwoju przy uwzględnieniu polityki przestrzennej gminy (art. 10 ust. 2 ustawy). Mimo, iż obowiązująca ustawa zwiększyła wymagania dotyczące szczegółowości ustaleń studium w stosunku do wymagań określonych w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak ustalenia studium nie mogą wkraczać w dziedzinę zastrzeżoną do planu miejscowego. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienia warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2008r., sygn. II OSK 751/07 zwrócił uwagę na konieczność wzięcia pod uwagę intencji ustawodawcy, którego zamierzeniem było zróżnicowanie treści aktów planistycznych gminy. O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść studium jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie powinno ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uszczegółowienie treści studium w odniesieniu do kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób przekraczający ramy wyznaczone przepisem art. 10 ust. 2 ustawy może oznaczać, że już w akcie planistycznym, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego, organ gminy w sposób precyzyjny ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Materia ta zastrzeżona jest do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonej w art. 15 ust. 2 ustawy.

Niewątpliwie intencją ustawodawcy było różnicowanie treści aktów planistycznych gminy – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ww. u.p.z.p. – w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy (wyrok NSA z 19 marca 2008 r., II OSK 751/07).

Tymczasem porównanie treści zaskarżonej uchwały Nr XXIX/175/09 z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie zmiany studium z treścią podjętej tego samego dnia uchwały Nr XXIX/177/09 Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości [...] – obejmującego te same działki (która stanowiła przedmiot rozpoznania tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Go 465/10) prowadzi do wniosku, że już na etapie uchwalania zmiany studium Rada Gminy faktycznie przesądziła o przeznaczeniu działek objętych powyższymi aktami pod zabudowę zagrodową, czego efektem było zatarcie zakreślonych przez ustawodawcę normatywnych różnic pomiędzy opisanymi wyżej aktami planowania przestrzennego oraz rolami, jakie akty te mają do spełnienia w całym procesie planistycznym.

W konsekwencji zaskarżona uchwała w sprawie zmiany studium została podjęta również z naruszeniem art. 10 u.p.z.p.

Opisane wyżej naruszenia prawa miały zdaniem Sądu na tyle istotny charakter, że wymagały stwierdzenia podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).