Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 163/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 64 a-d, 151 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136, 138, 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2018r. sprawy ze sprzeciwu A. J. od decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 stycznia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu decyzją z dnia [...].04.2016 r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290) nakazał właścicielowi S. G. dokonać rozbiórki budynku o dwóch kondygnacjach nadziemnych z częściowym podpiwniczeniem, w konstrukcji murowanej o wymiarze w rzucie około 9,2x14,7m zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości [...].

W uzasadnieniu organ podał, że zawiadomieniem z dnia [...].05.2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku o wym. w rzucie 9,0x14,5m zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], [...], położonych w miejscowości [...].

Organ ustalił, że Wójt Gminy Nowy Targ decyzją z dnia [...].06.1984 r. znak: [...] udzielił J.L. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o wymiarze w rzucie 7x17m. Urząd Gminy Nowy Targ decyzją z dnia [...].05.1985 r. znak: [...] wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego z uwagi na istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Następnie po przedłożeniu przez inwestora dokumentacji projektowej, decyzją z dnia [...].06.1985 r. znak: [...] Wójt Gminy udzielił pozwolenia na kontynuowanie robót budowalnych przy budowie budynku gospodarczego o wym. w rzucie 8x12m i odległości 1,0 m zachodniej ściany budynku od granicy działki sąsiedniej. Decyzja ta nie została skierowana do stron postępowania i pozostała w aktach sprawy. Kolejnym orzeczeniem była decyzja Wójta Gminy Nowy Targ z dnia [...].09.1993 r. znak: [...], którą to organ udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku o funkcji warsztatu mechanicznego. Wojewoda Nowosądecki decyzją z dnia [...].11.1993 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Wójta Gminy o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Kolejnym orzeczeniem była decyzja Wójta Gminy Nowy Targ z dnia [...].03.1994 r. znak: [...] udzielająca pozwolenia rozbudowę budynku warsztatu mechanicznego. Wojewoda Nowosądecki decyzją z dnia [...].05.1994 r. znak: [...] uchylił decyzję Wójta Gmin Nowy Targ z dnia [...].03.1994 r. o rozbudowie budynku. W międzyczasie w dniu [...].04.1994 r. Urząd Rejonowy przeprowadził kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono samowolną nadbudowę piętra budynku. Kierownik Urzędu Rejonowego w Nowym Targu decyzją z dnia [...].04.1994 r. znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. W wyniku zawiadomień kolejną kontrolę w terenie przeprowadzono w dniu [...].05.1994 r. podczas której potwierdzono kontynuację robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania. W wyniku dokonanych ustaleń i w związku z obowiązującym porządkiem prawnym, Urząd Rejonowy w Nowym Targu decyzją z dnia [...].06.1994 r. znak: [...] nakazał rozbiórkę części budynku obejmującej kondygnację nadbudowaną budynku. Decyzja o nakazie rozbiórki stała się prawomocna, dlatego z dniem 06.10.1994 r. zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne. Rozbiórka nie została wykonana przez zobowiązanego tj. J.L.. W sierpniu 2011 r. doszło do zmiany właściciela nieruchomości. Nieruchomość wraz z budynkiem zlokalizowanym na dz. nr ewid.[...] położonej w miejscowości [...] nabył S. G.. Nowy właściciel dokonał rozbiórki konstrukcji dachu wraz z kondygnacją poddasza budynku gospodarczego. Przeprowadzona kontrola przez PINB w Nowym Targu potwierdziła ten fakt. PINB w Nowym Targu zawiadomieniem z dnia [...].07.2013 r. poinformował strony o wykonaniu nałożonego decyzją z dnia [...].06.1994 r. nakazu rozbiórki. Pomimo wyegzekwowania rozbiórki części budynku, właściciele działki sąsiedniej nr ewid. [...] położonej w [...], wciąż kwestionowali legalność powstania całego budynku w tej lokalizacji.

Po wszczęciu postępowania w sprawie, w dniu [...].06.2015 r. inspektorzy PINB w Nowym Targu przeprowadzili oględziny w terenie. Ustalono, że na dz. nr ewid. [...], [...] w [...] usytuowany jest budynek w konstrukcji murowanej, dwukondygnacyjny ze stropem żelbetowym nad parterem i konstrukcją drewnianą płaską z desek zabezpieczającą przestrzeń piętra budynku. Podczas oględzin dokonano pomiaru charakterystycznych parametrów budynku. Rzut budynku zawiera się w max wymiarze 9,18x14,7m. Pod klatką schodową (strona południowa budynku) potwierdzono częściowe podpiwniczenie. Wysokość całości budynku do dachu zabezpieczającego ściany pietra wynosi 5,84m. Dokonano również pomiaru odległości ściany zachodniej od ogrodzenia działki sąsiedniej. Odległość ta waha się w granicach 1,07-1,2m.

Organ stwierdził, że budynek został wzniesiony przed 01.01.1995 r. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. Ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywała zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego lub garażowego. Pomimo uzyskania przez J.L. decyzji Wójt Gminy Nowy Targ z dnia [...].06.1984 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego o wymiarze w rzucie 7x17m zlokalizowanego w odległości 4,0m zachodnią ścianą od granicy działki budowlanej sąsiedniej nr ewid [...] położonej w [...], inwestor zrealizował budynek w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i pozwoleniu na budowę. Inwestor podjął próby zmiany decyzji, lecz wydane orzeczenia zostały uchylone przez organ II instancji. Inwestor kontynuował prowadzenie budowy nie stosując się do nakazów wstrzymania robót budowlanych. Wobec naruszenia przepisów ustawy prawo budowlane, w sposób uniemożliwiający doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami, nie umożliwiono obecnemu właścicielowi legalizacji obiektu.

Dodatkowo organ ustalił, że budynek wzniesiono częściowo (klatka schodowa - części południowa budynku) na działce nr ewid.[...] będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie Małopolskiego Urzędu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie. Ponadto część budynku zlokalizowano również w terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ - obszar [...] ozn. symbolem HB.ZNn12 - tereny zieleni o szczególnym znaczeniu przyrodniczym i krajobrazowym, gdzie wyklucza się możliwość zabudowy. Obecna lokalizacja budynku narusza także warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż ściana zachodnia zlokalizowana jest w odległości 1m od działki sąsiedniej budowlanej. Taka lokalizacja ma realny wpływ na sposób zagospodarowania terenów przyległych i powoduje ograniczenia w ewentualnej zabudowie na działce nr ewid. [...] (§12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U z 2015 r. poz. 1422)). Zgodnie z § 7 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ - obszar [...] 11A, 11B, 11C, 11D - w przypadkach uzasadnionych kształtem i wielkością działki lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się zabudowę działki w odległości 1,5m od granicy działki lub bezpośrednio przy granicy z jednoczesnym uwzględnieniem pochylenia połaci dachowych w kierunku innym niż w kierunku działki w stosunku do której dopuszczono zmniejszenie odległości zabudowy, przy zachowaniu pozostałych norm i standardów wyznaczonych planem. Zatem obowiązujący mpzp dopuszcza lokalizację budynku w granicy lub 1,5 m od jej granicy. Przypadek ten w niniejszej sprawie nie zachodzi. Pomimo faktu, że część budynku zlokalizowana jest w strefie mpzp Gminy Nowy Targ objętej możliwością zabudowy, organ nie może wdrożyć procedury umożliwiającej legalizację z wyżej przytoczonych względów.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożył S. G., który wskazał, że decyzja jest dla niego krzywdząca. Odwołujący podkreślił, że nie on był inwestorem budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, dokonując zakupu nieruchomości zapłacił również za budynek. W umowie zawartej w formie aktu notarialnego była klauzula, że budynek nie jest przedmiotem postępowania sądowego, administracyjnego i egzekucyjnego. Podkreślił, że własnym kosztem dokonał rozbiórki nadbudowy.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12.01.2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1257), oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że krąg stron w sprawie został ustalony wadliwie. Wprawdzie w kręgu stron prawidłowo wskazany został S. G. - właściciel działki o nr ewid. [...] w [...], A. J. i M. H. jako współwłaścicielki działek o nr ewid. [...] oraz [...] w [...] oraz Marszałek Województwa Małopolskiego jako władający działką Skarbu Państwa o nr ewid.[...] w [...]. Jednak jak wynika z księgi wieczystej o nr ewid. [...] właścicielem działek o nr ewid. [...] oraz [...] jest E. D.. Na wszystkich mapach zalegających w aktach widnieje jedynie działka o nr ewid. [...]. Brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów dotyczących sposobu podziału działki o nr ewid. [...] w [...] oraz dowodów na bezpośrednie sąsiedztwo wydzielonej części działki o nr ewid. [...] oraz [...] w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego, a w związku z tym brak jest potwierdzenia, że stroną postępowania powinien być E. D.. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest uzyskanie dokumentów dotyczących podziału geodezyjnego działki o nr ewid. [...] i dokonanie ich analizy pod kątem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.

Organ II instancji podniósł, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w oparciu o decyzję Urzędu Gminy w Nowym Targu

z dnia [...].06.1984 r., znak: [...], którą udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego parterowego z dachem dwuspadowym o wymiarach 17m x 7m zlokalizowanego w odległości 4m od granicy działki sąsiedniej od strony zachodniej. Z uwagi na prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego planu miejscowego Urząd Gminy w Nowym Targu wydał decyzję z dnia [...].05.1985 r. znak: [...] wstrzymującą kontynuowanie robót budowlanych. Następnie w oparciu o art. 29 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 155 K.p.a. Urząd Gminy w Nowym Targu wydał inwestorowi decyzję o pozwoleniu na kontynuację robót budowlanych przy budynku gospodarczym z dnia [...].06.1985 r. znak: [...] Przedmiotowa decyzja udzielała pozwolenia na realizację budynku parterowego z dachem dwuspadowym z poddaszem nieużytkowym o wymiarach 12m x 8m w odległości 1m od granicy zachodniej. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom PINB, ww. decyzja weszła do obrotu prawnego, gdyż na jednym z egzemplarzy widnieje podpis J.L.. Ponadto powyższa decyzja zawiera zapis: "Jednocześnie informuje się, inwestora do: że decyzja nr [...] z dnia [...].06.84 traci ważność z dniem [...].06.1985 r."

Organ II instancji podkreślił, że z uwagi na fakt posiadania przez inwestora w/w decyzji o pozwoleniu na budowę i kolejno decyzji o pozwoleniu na kontynuowanie robót budowlanych przy budynku gospodarczym nie można zastosować trybu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., który jest właściwy dla obiektów wzniesionych samowolnie bez pozwolenia na budowę, gdyż taka okoliczność w niniejszej sprawie nie zachodzi. Następnie organ przedstawił kolejne decyzje jakie zapadły w odniesieniu do przedmiotowego obiektu opisane w decyzji organu I instancji, a to: decyzję z dnia [...].09.1993 r. znak: [...], decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...].11.1993 r. znak:[...], decyzję z dnia [...].03.1994 r. znak: [...], decyzję Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...].05.1994 r. znak:[...], decyzję Starosty Nowotarskiego z dnia [...].06.2014 r. znak:[...], decyzję Urzędu Rejonowego w Nowym Targu z dnia [...].04.1994 r. znak: [...], decyzję Urzędu Rejonowego w Nowym Targu z dnia [...].06.1994 r. znak: [...] Ponadto wskazał, że PINB w Nowym Targu po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...].07.2013 r. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...].06.1994 r. Urzędu Rejonowego w Nowym Targu znak: [...], nakazującą rozbiórkę nadbudowanej części budynku.

Organ odwoławczy tę część rozważań konkludował, że za legalną należy uznać kondygnację parteru zrealizowaną z istotnymi odstępstwami od decyzji Urzędu Gminy w Nowym Targu z dnia [...].06.1985 r. znak: [...] W dalszej kolejności PINB winien prowadzić postępowanie naprawcze oparte o art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane względem parteru budynku na działkach o nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości [...]

Dalej organ II instancji podniósł, że decyzją Urzędu Gminy w Nowym Targu z dnia [...].06.1985 r. znak [...] udzielono pozwolenia na kontynuację robót budowlanych ustalając w warunkach udzielenia pozwolenia na kontynuację robót budowlanych obowiązek wykonania przez Inwestora ściany zachodniej pełnej. Tymczasem jak wynika z analizy dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu z oględzin z dnia [...].06.2015 r. inwestor wykonał otwór okienny w zachodniej ścianie budynku gospodarczego. Zatem wykonał ścianę zachodnią budynku niezgodnie z warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Także analiza materiału aktowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu prowadzi do wniosku, że w przypadku przedmiotowego obiektu doszło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Gmina Nowy Targ wydała pozwolenie na budowę gospodarczego. Inwestor wykonał warsztat samochodowy z kanałem w podpiwniczonej części parteru, czyli nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

Ponadto jak wynika z decyzji Urzędu Gminy w Nowym Targu

z dnia [...].06.1985 r. znak: [...], którą w oparciu o art. 29 ustawy Prawo budowlane z 1974r., art.155Kk.p.a. udzielono pozwolenia na kontynuowanie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego, Urząd Gminy w Nowym Targu udzielił pozwolenia na realizację budynku gospodarczego o wymiarach 12 x 8m. Jak wynika z analizy szkicu stanowiącego załącznik do protokołu z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...].06.2015 r. przedmiotowy obiekt posiada długość 14,67m zamiast 12m. Zatem doszło do zmiany powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu.

Wyjaśnienia wymaga ponadto okoliczność lokalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Jak wynika z planu realizacyjnego zatwierdzonego przez Urząd Gminy w Nowym Targu w 1993 r. przedmiotowy obiekt znajduje się w znacznej odległości od działki o nr ewid.[...] w [...]. Ponadto jego położenie zbieżne jest z położeniem wskazanym w zatwierdzonym planie zagospodarowania stanowiącym załącznik do decyzji o kontynuacji robót budowlanych z dnia [...].06.1985 r. znak: [...], uzyskanej ze Starostwa Powiatowego w Nowym Targu. Tożsamy obiekt o tożsamych wymiarach zlokalizowany jest w ok. 1/4 swojej szerokości na działce drogowej o nr ewid.[...] w [...]. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia w oparciu o materiał dowodowy, który zgromadzi organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle powyższego, zdaniem organu II instancji w ponownym postępowaniu PINB w stosunku do parteru budynku gospodarczego winien prowadzić postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od decyzji z dnia [...].06.1985 r. znak: [...] Podstawą prawną swojego rozstrzygnięcia winien uczynić art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zasadniczym celem postępowania prowadzonego w w/w trybie jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 (w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1) roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz, w sytuacji stwierdzenia uchybień w w/w zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami. Ze względu na zakończenie robót budowlanych związanych z przedmiotową budową zasadne jest nie wstrzymywanie przez PINB robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe, PINB w dalszym toku postępowania powinien nałożyć na S. G. obowiązek przedłożenia projektu zamiennego w stosunku do parteru budynku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane Reformacja zaskarżonej decyzji naruszałaby dwuinstancyjność postępowania.

Ponadto, jak wynika z księgi wieczystej o numerze [...] właścicielem działki o numerze ewid. [...] w miejscowości [...] jest S. G.. Jak wynika z planu realizacyjnego zatwierdzonego przez Urząd Gminy w Nowym Targu w 1993 r. obiekt położony jest w całości na działce o nr ewid.[...] w [...]. Jednakże jak wynika z mapy uzyskanej w 2015 r. ze Starostwa Powiatowego w Nowym Targu przedmiotowy obiekt budowlany położony jest także na działce o nr ewid.[...] w miejscowości [...] będącej własnością Skarbu Państwa, z władającym Marszałkiem Województwa Małopolskiego. Zatem wyjaśnienie tej okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu przez PINB sprawy jest kluczowe, ponieważ przesądzi o oświadczeniu S. G. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezbędnym w procesie legalizacji danej inwestycji budowlanej.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że inwestor nie wykonał decyzji Urzędu Rejonowego w Nowym Targu znak: [...] z dnia [...].06.1994 r. w całości. Taka konkluzja wynika z analizy protokołu z oględzin z dnia [...].04.1994 r. Inwestor nie był uprawniony do realizacji drugiej i trzeciej kondygnacji na podstawie nieostatecznej decyzji z dnia [...].03.1994 r. znak: [...] zatwierdzającej dokumentację projektową i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatu mechanicznego. Tym samym stanowisko PINB w Nowym Targu, że został wykonany obowiązek wynikający z w/w decyzji jest błędne. PINB powinien kontynuować postępowanie egzekucyjne względem decyzji z dnia [...].06.1994 r. Urzędu Rejonowego w Nowym Targu znak: [...], bowiem nie można uznać, że rozbiórka trzeciej kondygnacji stanowi wykonanie tej decyzji.

Podsumowując swoje rozważania organ II instancji podniósł, że w stosunku do przedmiotowego budynku na działce nr [...], [...] położonego w miejscowości [...] w pierwszej kolejności winno być prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczące drugiej kondygnacji, celem wykonania ostatecznej decyzji Urzędu Rejonowego w Nowym Targu z dnia [...].06.1994 r. znak: [...], a następnie w drugim etapie postępowanie naprawcze względem pierwszej kondygnacji w trybie art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane w związku z istotnymi odstępstwami od ostatecznej decyzji Urzędu Gminy w Nowym Targu o pozwoleniu na kontynuację robót budowlanych przy budynku gospodarczym z dnia [...].06.1985 r. znak: [...]

Sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. J., domagając się utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała, że podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Budynek został wybudowany niezgodnie z przepisami prawa miejscowego, warunkami technicznymi, oddziaływuje negatywnie na działki sąsiednie oraz narusza prawo własności. Skarżąca nie podzieliła wątpliwości organu odwoławczego odnośnie błędnego ustalenia stron postępowania. Wyjaśniła, że kwestia podziału działki nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Działka nr [...] podzieliła się m.in. na działki [...] i [...]. Działki te stanowią własność E. D. oraz Gminy Nowy Targ. Obydwa podmioty biorą już udział w postępowaniu. Skarżąca podkreśliła, że budynek będący przedmiotem postępowania został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem, w innym miejscu i o innych gabarytach. Nie można zatem twierdzić, że jego podstawę stanowiła wydana decyzję o pozwoleniu na budowę. Budynek był użytkowany jako garaż do 1991 r czyli przez 7 lat, co oznacza, że pozwolenie na kontynuację budowy budynku gospodarczego straciło ważność. Ówczesny właściciel działki nie czekając na pozwolenie na budowę, w 1991 r. samowolnie przystąpił do budowy budynku warsztatu wykorzystując jedynie część starych fundamentów i ścianę od strony zachodniej, bo ona "pozwalała" na wybudowanie nowego budynku w odległości 1m od działki skarżącej. Dlatego projektant nazwał to działanie "rozbudową" - zamieniając sposób użytkowania garażu na warsztat samochodowy i w 1993 r. wystąpił o decyzję na jego użytkowanie. Rozbiórka powinna dotyczyć całego budynku warsztatu mechanicznego. Skarżąca wskazała, że S. G. może dochodzić swoich praw wobec sprzedających, jeśli wprowadzili go w błąd. Ponadto nie można uznać za legalną budowę, która jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - działka nr [...] nie jest przejazdem czy drogą, której kawałek można kupić. To teren o symbolu planu 11B.ZNn2. Teren działki [...] to teren zabudowy jednorodzinnej, na której nie jest dopuszczona zabudowa ani warsztatowa ani inna usługowa. Poza tym cały teren gminy Nowy Targ leży na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu i obowiązują tam zakazy określone uchwałą nr XVIII/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27.02.2012 r. Ani budynek warsztatowy, ani usługowy nie może być lokalizowany przy i na potoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesiony sprzeciw od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z 12.01.2018 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

W dniu 1.06.2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie."

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując, że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)."

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na szereg uchybień organu I instancji, które w jego ocenie, uzasadniały zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji błędnie uznał, że budynek będący przedmiotem postępowania został wybudowany w ramach samowoli budowalnej i zastosowanie do niego mają przepisy art. 37 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. Przeprowadzając ponową analizę zgromadzonego materiału dowodowego [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że z uwagi na fakt posiadania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja z dnia [...].06.1984 r. i kolejno decyzji o pozwoleniu na kontynuowanie robót budowlanych z dnia [...].06.1985 r.) nie można zastosować trybu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który jest właściwy dla obiektów wzniesionych samowolnie bez pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że kondygnacja parteru została zrealizowana na podstawie pozwolenia, ale z istotnymi odstępstwami od decyzji Urzędu Gminy w Nowym Targu z dnia [...].06.1985 r. znak: [...], co oznacza, że PINB winien prowadzić postępowanie naprawcze oparte o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane względem parteru budynku. Organ II instancji zakwestionował również ustalenie organu I instancji odnośnie wykonania decyzji Urzędu Rejonowego w Nowym Targu znak: [...] z dnia [...].06.1994 r. nakazującej rozbiórkę nadbudowanej części budynku warsztatu mechanicznego. Z uwagi na niejednoznaczne sformułowanie nakazu w tej decyzji organ II instancji odwołał się do treści protokołów oględzin z dnia [...]04.1994 r. i dnia [...].05.1994 r. oraz uzasadnienia decyzji. Stwierdził, że inwestor nie był uprawniony do realizacji drugiej i trzeciej kondygnacji na podstawie nieostatecznej decyzji z dnia [...].03.1994 r. znak: [...] zatwierdzającej dokumentację projektową i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatu mechanicznego. W nawiązaniu do powyższych ustaleń, organ II instancji nakazał kontynuowanie postępowania egzekucyjnego względem drugiej kondygnacji celem wykonania ostatecznej decyzji Urzędu Rejonowego w Nowym Targu

z dnia [...].06.1994 r. znak: [...], a następnie w drugim etapie postępowanie naprawcze względem pierwszej kondygnacji w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane w związku z istotnymi odstępstwami od ostatecznej decyzji Urzędu Gminy w Nowym Targu o pozwoleniu na kontynuację robót budowlanych przy budynku gospodarczym z dnia [...].06.1985 r. znak: [...]

Zdaniem Sądu, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, oceniana przez pryzmat zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 K.p.a. Odmienna ocena prawna co do zastosowanego przez organ nadzoru budowlanego trybu postępowania legalizacyjnego uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Próba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez wdrożenie nowego trybu postępowania w sposób oczywisty wykraczałaby poza ramy zakreślone art. 136 K.p.a. oraz naruszałaby zasadę dwuinstancyjności. Sygnalizowana przez skarżącą niezgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie przedmiotem badania w postepowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na nieprawidłowości związane z ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę części budynku, słusznie podnosząc, że wdrożenie trybu naprawczego w stosunku do parterowej części budynku jest możliwe dopiero po wyegzekwowaniu wykonania ww. decyzji. Organ II instancji jednoznacznie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stanowi to, w ocenie Sądu, o prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślić przy tym wypada, że podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby być tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., gdyż tylko w tym zdaniu pierwszym sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z 24.11.2017r., sygn. akt IV SA/Wa 2751/17). Narzucony przez ustawodawcę ograniczony zakres kontroli decyzji kasatoryjnej uniemożliwia więc sądowi w niniejszej sprawie odniesienie się do prawidłowości przyjętego trybu postępowania legalizacyjnego, jak również przeprowadzenie kontroli prawidłowości ocen organu II instancji odnośnie dalszego postępowania.

Konkludując, sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.