Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 68/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt. 1, art. 19 ust. 2 pkt. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 274/06 w sprawie ze skargi J. K.- S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 274/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zasądził od SKO w K. na rzecz J. K. – S. kwotę 1.353 tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

W wyniku dokonanej w dniu [...] czerwca 2004 r. kontroli pasów drogowych pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg w K. stwierdzili, że J. K. – S., bez wymaganego zezwolenia, umieścił w pasie drogowym trzech ulic – R., W. i O. reklamy (kasetony reklamowe), które, jak wykazała późniejsza kontrola z dnia [...] listopada 2005 r. nie zostały ani usunięte ani zalegalizowane.

Powyższe ustalenie stanowiło faktyczną podstawę do wydania przez, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K., Dyrektora MZD w K. w dniu [...] listopada 2005 r. decyzji nr [...], mocą której nałożono na J. K. – S. karę pieniężną w wysokości 49 820,76 zł. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu złożonego przez stronę odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości nałożonej kary w kwocie 49 820,76 zł i w to miejsce orzekło o nałożeniu kary za umieszczenie bez zezwolenia reklam w pasie drogowym ulic: R., W. i O. w K., w wysokości 45 131,34 zł, zaś w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Uzasadniając zmianę decyzji, SKO wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji zastosował dla całego okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia stawki opłat wynikające z uchwały Nr [...] r. Rady Miejskiej w K., czyli przepisów obowiązujących dopiero od dnia 13 września 2004 r., stąd zaistniała potrzeba reformacji zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wysokości orzeczonej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za okres do 12 września 2004 r. W okresie od 17 czerwca 2004 r. do 12 września 2004 r. stawka za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi powiatowej dla celów umieszczenia reklamy na obszarze zabudowanym, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) wynosiła 0,90 zł, zaś drogi gminnej - 0,60 zł.

W skardze na tę decyzję J. K. – S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący podniósł m. in. następujące zarzuty:

pod chodnikami ulicy W. i części ulicy R. znajdują się piwnice, które jako właściciel wynajmuje i pobiera czynsz;

będąc właścicielem nie ma obowiązku uiszczać opłat za reklamę umieszczoną nad swoim gruntem;

chodnik przy ulicy O. również stanowi własność skarżącego, co wynika z zapisów w księdze wieczystej numer [...];

z akt administracyjnych nie wynika, czy pomiary zostały dokonane przez osoby uprawnione i czy przyrządy, którymi się posłużono mają wymagane atesty;

z decyzji organu nie wynika, aby został zamierzony kąt, pod jakim reklamy są usytuowane do lica budynku, ta zaś okoliczność ma znaczenie dla oceny czy mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu ustawy i czy podlega ona opłacie;

jedna z reklam (część tej reklamy) od strony ulicy R. usytuowana jest w świetle balkonu i konsol, przez co nie podlega opłacie;

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), dalej: p.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa procesowego w szczególności przepisu art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. mających wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, iż organ administracji uznał, że zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim przez skarżącego przedmiotowych reklam miało charakter samowolny w rozumieniu przepisu § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, mimo że prawo własności Gminy K. do gruntu na którym urządzony jest pas drogowy w/wymienionych ulic nie zostało niczym wykazane. W piśmie z dnia [...] lipca 2004 r. organ wprawdzie podał, iż tytuł prawny Gminy K. do działek nr [...], [...], [...] w granicach zajętych przez pas drogowy jest poparty dokumentami i wpisem do księgi wieczystej, jednakże w materiale dowodowym brak jest takich dokumentów, a nawet wskazania numeru księgi wieczystej co, jak stwierdził WSA, czyni ustalenia organu niekompletnymi dla wykazania faktu samowolności zajęcia przez skarżącego pasa drogowego w celu umieszczania w nim tablic reklamowych. Wątpliwości Sądu I instancji były dodatkowo uzasadnione faktem, iż skarżący w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz w uzupełnieniu skargi na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. powołał się na numer księgi wieczystej [...] jako dowód, iż jest właścicielem gruntu, nad którym umieszczone są przedmiotowe reklamy. Kwestie te są istotne dla oceny, czy w zaistniałej sytuacji umieszczenie reklam w pasie drogowym było samowolne, czy też nie. Zdaniem Sądu I instancji, umieszczając reklamy, skarżący działał w dobrej wierze czyli w przekonaniu, że działki te stanowią jego własność a zatem nie było zamiarem skarżącego naruszanie własności Gminy K. Czynienie zarzutu zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie może, zdaniem WSA, dokonać się bez wykazania, że zajęcie miało charakter samowolny; brak takiego dowodu czyni decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za ułomną, a zatem naruszającą prawo materialne.

W ocenie Sądu z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego w szczególności z pism i protokołów z kontroli skierowanych do skarżącego, poza twierdzeniem nie popartym żadnymi dokumentami, iż pas drogowy w którym umieszczone są reklamy zajmuje część działek stanowiących własność Gminy K., nie wynika aby organ dowiódł iż działanie skarżącego miało cechy samowolności. Sąd wskazał, że kompetencje zarządcy drogi należy interpretować w powiązaniu z prawem własności gruntu i wykonywaniem tego prawa w świetle art. 46 § 1, art. 140 i 143 k.c., zaś o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi.

Za zasadny uznał WSA zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 77 § 1 i 80 Kpa. w związku z nieprawidłowym dokonaniem w jego ocenie pomiarów tablic reklamowych, ponieważ protokół podpisany bez uwag przez żonę skarżącego E. K. i nie kwestionowanie przez nią wpisanych do protokołu wyników pomiaru tablicy reklamowej w sytuacji niezałączenia do decyzji szkicu geodezyjnego zwymiarowania reklamy względem pasa drogowego wskazującego zarówno granicę pasa drogowego, jak też odległość tablicy reklamowej od krawędzi jezdni drogi, nie mogą stanowić podstawy dla ustalenia tak istotnych okoliczności jak powierzchnia tablic reklamowych oraz zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), dalej: udp., co w konsekwencji nie pozwala wymierzyć kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd stwierdził, że dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy stosownie do wymogów art. 7 i 77 Kpa. organ zobowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powinien zatem, zdaniem Sądu, zgromadzić niezbędne dowody w postaci: kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przeprowadzonej wizji w terenie i czynności wznowienia przebiegu granicy pasa drogowego przez uprawnionego geodetę, szkicu sytuacyjnego miejsca umieszczenia reklam sporządzonego przez geodetę Tymczasem, jak zważył WSA, w aktach sprawy brak jest wymaganych dowodów, a dołączone fotografie tablic reklamowych są nieczytelne, nie identyfikują zarówno pasa drogowego, jak również faktu czy tablice reklamowe umieszczone są tak jak twierdzi organ w pasie drogowym, a także jaka jest ich powierzchnia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżyło w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania sądowego i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi SKO zarzuciło naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja organu odwoławczego nie odpowiada wymaganiom art. 7 i 77 Kpa. z uwagi na to, że protokół z kontroli z dnia 17 czerwca 2004 r. budzi uzasadnione wątpliwości u skarżącego w zakresie pomiarów tablic reklamowych, a organ II instancji oparł się na niekompletnym materiale dowodowym, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego;

art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne uzasadnienie wyroku w zakresie wskazań co do dalszego postępowania,

art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. przez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego tj. kontrolę działalności administracji publicznej, w szczególności poprzez faktyczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i dokonanie oceny materiału dowodowego;

oraz

2)przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 pkt. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt. 3 i 4 udp., zgodnie z którym, zarządcami dróg, są dla dróg: powiatowych - zarząd powiatu, gminnych – wójt, burmistrz, prezydent miasta, co przy ustalonym stanie faktycznym obliguje zarządcę drogi do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO wskazało, że zgodnie z przepisami art. 19 ust. 2 pkt. 3 i 4 udp. zarządcami dróg, są dla dróg: powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - wójt/burmistrz, prezydent miasta, a organ pierwszej instancji przedłożył dowody, że ulice: W. i R.w K., mają status dróg powiatowych, zaś ulica O. - drogi gminnej. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt. 2 udp., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną .

W ocenie SKO skoro ulice: R., W. i O. jako drogi powiatowe i gminna pozostają w zarządzie Prezydenta Miasta K. (będącego jednocześnie Starostą Grodzkim), to bez znaczenia dla sprawy jest zarzut skarżącego, iż chodnik ulicy R., pod którym znajdują się jego piwnice, stanowi jego własność. Nawet jeżeli ów chodnik jest własnością skarżącego, ale zarząd tym chodnikiem sprawuje Prezydent Miasta K., to stosownie upominany i pouczany skarżący winien przed tym organem wyjaśniać, czy umieszczone przez niego reklamy wymagają zgody zarządcy drogi.

Zdaniem SKO nie prawo własności chodnika ulicy ma w przedmiotowej sprawie przesądzający charakter, lecz ustalenie ponad wszelką wątpliwość, kto sprawuje zarząd drogą.

SKO podniosło również, iż skarżący uporczywie, przed organami obydwu instancji, nie odpowiadał na wezwania organów, ignorując wszelkie próby ewentualnego zweryfikowania dowodów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym. Skarżący był informowany nie tylko o tym, że samowolnie zajął pas drogowy, ale także o sankcjach wiążących się z tym faktem. SKO zarzuciło także WSA w K., że uwzględnił skargę w sytuacji gdy skarżący, powołując się na tytuł własności do gruntu, na którym urządzony został chodnik, nie przedłożył wypisu z księgi wieczystej, lecz wskazał jedynie na numer księgi wieczystej, natomiast organ pierwszej instancji przedłożył zaświadczenie, iż Gmina K. posiada tytuł prawny do działek [...], [...] i [...] w granicach zajętych przez pas drogowy.

Zdaniem Kolegium Odwoławczego opisane i stanowiące dowody w sprawie fotografie tablic reklamowych wraz z pasem drogowym poszczególnych dróg, są wyraźnie i czytelne. Prostopadle przymocowane do budynku tablice reklamowe to klasyczne zajęcie pasa drogowego, w rozumieniu definicji ustawowej pasa drogowego i reklamy. Okoliczności sprawy zostały, zdaniem SKO, w sposób wystarczający wyjaśnione, dlatego też nie można się zatem zgodzić, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 § 1, i art. 85 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

- naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej) lub niewłaściwe zastosowanie (dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego),

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały wyczerpująco w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania nie stwierdził.

W rozpatrywanej sprawie istota sporu polega na tym, że składający skargę kasacyjną organ nie zgodził się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną, iż nie została udowodniona podstawowa dla nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia okoliczność, że zajęcie miało charakter samowolny, a także że postępowanie obarczone zostało nie pozwalającymi w ogóle na wymierzeniu kary pieniężnej

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań nad zarzutami kasacyjnymi, należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 udp. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zajęcie pasa drogowego na cele inne, niż wskazane wyżej, możliwe jest po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 udp.). Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp.) i skutkuje, stosownie do ust. 3 cyt. artykułu, pobraniem opłaty. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6. Jak wynika z powołanych przepisów, zarządca drogi, w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 udp. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.

Działanie w warunkach związania administracyjnego nakłada na organ obowiązek szczególnie starannego przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia bez żadnych wątpliwości stanu faktycznego podlegającego sankcji administracyjnej. W dacie wydania decyzji podlegającej kontroli WSA na ten stan składają się łącznie trzy okoliczności 1. zajęcie 2. pasa drogowego oraz że 3. dokonało się ono bez wymaganej zgody, a więc bezprawnie. Dodatkowo należy zauważyć, iż w dniu, w którym nastąpiło stwierdzenie zajęcia pasa drogowego tj. 17 czerwca 2004 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, które definiując w § 11 pkt 4 pojęcie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przyjmowało konieczność spełnienia m.in. przesłanki samowoli. Wskazany akt prawny utracił moc obowiązującą dnia 10 grudnia 2004 r. tak więc warunki nim określone miały znaczenie w przedmiotowej sprawie jednak wyłączenie dla ustalenia zajęcia pasa drogowego i wymierzenia kary za okres od 17 czerwca do 31 grudnia tegoż roku. Wywody Sądu I instancji dotyczące obowiązku dokonania przez organ administracji ustaleń, czy zajęcie pasa drogowego nastąpiło samowolnie, są celne jednak mają odnosić się wyłącznie do części aktu objętego decyzją należy uznać za nieprawidłowe. Ta wada uzasadnienia nie wpływa jednak na wynik sprawy, bowiem za trafną należało uznać ocenę WSA, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów procesowych.

W przedmiotowej sprawie strona kwestionowała ustalenia organu dotyczące tak samego pasa drogowego, jak też wykonanych pomiarów tablic reklamowych. Sąd I instancji podzielił te zastrzeżenia, podkreślając, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest niezbędnych dowodów dla przyjęcia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary pieniężnej. Ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji, w świetle zgromadzonego i załączonego do akt sprawy materiału dowodowego, była prawidłowa i nie nastręcza żadnych wątpliwości. Zasadniczą kwestią dla przyjęcia, czy spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. było ustalenie stanu faktycznego, a ten w sytuacji gdy zainteresowany kwestionuje fakt zajęcia, może zostać bez żadnych wątpliwości ustalony wyłącznie w oparciu o urzędowy dokument geodezyjny określający zarówno linie graniczne pasa drogowego jak też kolizje z tymi liniami umieszczonych w pasie drogowym reklam. W przypadku niemożności przedstawienia pojedynczych kolizji w sposób kartometryczny, wystarczające jest przedstawienie tych kolizji w sposób ideograficzny, jednak zawsze z uwzględnieniem wydzielonych i formalnie ustanowionych linii pasa drogowego. Powyższe wynika wprost z definicji pasa drogowego jako wydzielonego liniami granicznymi gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 udp.). Każdy inny rodzaj dokumentacji, a więc czy to zdjęcia, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, czy ewentualne notatki służbowe mogą mieć jedynie walor pomocniczy. Warto dodać, iż wykonane i załączone do akt sprawy administracyjnej zdjęcia nie zostały opisane i nie jest wiadome jaką reklamę, o jakich wymiarach, umieszczoną w jakim miejscu przedstawiają. Również brak jest dokumentu stwierdzającego wymiary tablic reklamowych, bowiem sporządzony dnia 17 czerwca 2004 r. protokół nie podaje, że dokonano pomiarów tablic, informuje jedynie pod pozycją "uwagi", że na określonej ulicy znajduje się kaseton reklamowy o danych wymiarach. Nadto nie można uznać za poprawną procedurę sporządzenia protokołu z czynności, o której zainteresowany nie został uprzedzony nie uczestniczył w niej bezpośrednio bądź przez formalnie ustanowionego pełnomocnika. Mając powyższe na uwadze, trudno uznać, iż organ udokumentował w sposób pełny i nie pozostawiający wątpliwości fakt zajęcia przez stronę postępowania administracyjnego pasa drogowego trzech ulic. W takiej sytuacji uzasadniony był zarzut Sądu I instancji wydania decyzji przez organ z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 Kpa. i uchylenie jej wraz z decyzją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. i skarga w tej części nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również wskazanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. gdy idzie o wskazania co do dalszego postępowania, bowiem materiał dowodowy musi zostać uzupełniony, (również w celu stwierdzenia samowoli zajęcia pasa drogowego w okresie do 10 grudnia 2004 r.), przede wszystkim w celu stwierdzenia samego faktu zajęcia tego pasa. Nieprawidłowość uzasadnienia w tej części nie pozbawia wyroku waloru wyroku prawidłowego. NSA nie dopatrzył się również wyjścia poza granice, w których może orzekać sąd administracyjny, bowiem te wytyczone zostały samą sprawą administracyjną poddaną kontroli sądowej. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. w związku z art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy nie znajduje potwierdzenia, bowiem WSA nie kwestionował właściwości organów, a jedynie poprzez zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, w wyniku którego nieustalono w sposób pewny stanu faktycznego, stwierdził zasadnie brak podstaw do zastosowania przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 udp.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.