Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 478/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) Protokolant specjalista Monika Rząp po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022r. sprawy ze skargi Towarzystwa P. Oddział w O. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego w Olsztynie z dnia 9 sierpnia 2022r., nr 12/ROPS/2022 w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga Towarzystwa P. Oddział w O. (dalej: "Beneficjent", "strona", "skarżący") dotyczy decyzji Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 (dalej: "IZ", organ"), utrzymującej w mocy własną decyzję tego organu z 9 maja 2022 r. nr 3/ROPS/2022, w przedmiocie zwrotu części środków w kwocie 34.968,86 zł wraz z odsetkami przeznaczonych na projekt pn. [...] (dalej: "projekt"), realizowany na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z [...] grudnia 2019 r. (dalej: "umowa o dofinansowanie").

Z akt sprawy przekazanych Sądowi wraz z tą skargą wynika, że celem projektu było podniesienie aktywności zawodowej i społecznej 48 osób zagrożonych ubóstwem i/lub wykluczeniem społecznym i zawodowym w wieku 18-29 lat z terenu [...]. W projekcie przewidziano realizację trzech zadań:

1/ przygotowanie i zajęcia z reintegracji społecznej;

2/ zajęcia z reintegracji zawodowej;

3/ kursy podnoszące umiejętności i kwalifikacje zawodowe, staże.

W trakcie realizacji projektu, w ramach postępowania

nr [...] (opublikowanego w Bazie Konkurencyjności [...]; dalej także: "zapytanie ofertowe"), Beneficjent przeprowadził zamówienie na realizację usług psychologa, doradcy zawodowego oraz trenera osobistego/pracy. Poprawność przeprowadzenia tego zamówienia została zakwestionowana przez zespół kontrolujący IZ, który stwierdził naruszenie przez Beneficjenta § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: "Wytyczne"), w zakresie:

- sekcji 6.5.2 pkt 8, poprzez wyznaczenie warunków udziału w postępowaniu nieproporcjonalnie do przedmiotu zamówienia;

- sekcji 6.5.2 pkt 9 lit. b i c, poprzez błędy w kwantyfikacji kryteriów oceny ofert, a także niespójność zapisów.

Z tych też powodów IZ nałożyła na nieprawidłowe wydatki korektę w wysokości 25% wydatków rozliczonych w ramach przedmiotowego zamówienia, a następnie pismem z 9 lutego 2022 r. wezwała Beneficjenta do zwrotu wartości wydatków niekwalifikowalnych w kwocie 34.968,86 zł wraz z odsetkami. Wobec zaś nieuznania przez Beneficjenta żądanego roszczenia, opisaną na wstępie decyzją z 9 maja 2022 r. IZ zobowiązała stronę do zwrotu tych środków wraz z odsetkami, określonymi jak dla zaległości podatkowych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wniosła o uchylenie decyzji IZ, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:

1/ art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305; dalej: "u.f.p.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że Beneficjent wykorzystał środki przyznane w ramach dofinansowania z naruszeniem procedur, co skutkowało nałożeniem przez IZ obowiązku zwrotu przez Beneficjenta poniesionych wydatków;

2/ § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie w zw. z sekcją 6.5.2 pkt 8 i pkt 9 lit. b Wytycznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że warunki określone w zapytaniu ofertowym zostały sformułowane nieprecyzyjnie/niespójnie, wymagania postawione przez Beneficjenta były nieproporcjonalne do przedmiotu zamówienia oraz kryteria oceny ofert nie były wystarczająco precyzyjne;

3/ art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: "Kpa") poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia w zakresie stwierdzenia, czy i w jaki sposób, wydatkowanie środków przez Beneficjenta wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej;

4/ art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez zaniechania dokonania przez organ wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało dokonaniem przez organ dowolnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym pominięciem szczegółowych wyjaśnień Beneficjenta składanych w trakcie postępowania.

Utrzymując w mocy własną decyzję IZ podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz sekcji 6.5.2 pkt 8 Wytycznych, IZ wskazała na znaczące podwyższenie w zapytaniu ofertowym progu minimalnych wymagań dla wykonawców usług psychologa, doradcy zawodowego, trenera osobistego/pracy, względem tych sformułowanych uprzednio we wniosku o dofinansowanie. Podała, że zgodnie z częścią VII pkt 1.2. zapytania ofertowego, Beneficjent postawił następujące żądanie wobec wykonawców usługi psychologa, a także doradcy zawodowego: "(...) Minimalne doświadczenie zawodowe w danej dziedzinie 2 lata lub osoba powinna zrealizować co najmniej 300h wsparcia udokumentowane stosownymi dokumentami.", co jest spójne z częścią 4.5 wniosku o dofinansowanie. Organ zauważył jednak, że strona postawiła odmienne warunki dla wykonawców wspomnianych usług w części VII pkt 1.3 zapytania ofertowego, wskazując: "posiadają (psycholog, doradca zawodowy, trener os/pracy ) staż w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie (umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, porozumienie o świadczeniu usług wolontarystycznych): 1.3.1 co najmniej 7 lat stażu dotyczy usług psychologa, doradcy zawodowego"; podobnie - minimum 7 lat stażu pracy - wynika z opisu kryteriów oceny i sposobu przyznawania punktacji, które zostały ujęte w części VIII pkt 2 zapytania ofertowego.

IZ stwierdziła, że analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku części zapytania ofertowego dotyczącej usług trenera osobistego/pracy. Wskazała bowiem, że zgodnie z częścią VII pkt 1.2. zapytania ofertowego, wymagane jest: "doświadczenie w pracy coacha (...) oraz doświadczenie coacha w pracy z os. niepełnosprawnymi", co jest spójne z częścią 4.5 wniosku o dofinansowanie. Natomiast, w części VII pkt 1.3 zapytania ofertowego Beneficjent określił, że wykonawca tej usługi ma spełnić następujący warunek: "posiadają (psycholog, doradca zawodowy, trener os/pracy ) staż w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie (umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, porozumienie o świadczeniu usług wolontarystycznych): 1.3.2 co najmniej 5 lat stażu dotyczy usługi trenera osobistego/pracy"; podobnie - minimum 5 lat stażu pracy - wynika z opisu kryteriów oceny i sposobu przyznawania punktacji, które zostały ujęte w części VIII pkt 2 zapytania ofertowego.

Zdaniem IZ, opisany powyżej sposób sformułowania zapytania ofertowego spowodował, że potencjalny wykonawca nie miał wiedzy, jakie dokładnie warunki powinien spełniać. W ocenie organu, oferent nie wiedział, czy rozważając złożenie oferty na usługi psychologa oraz doradcy zawodowego, powinien posiadać minimum 2 lata pracy zawodowej lub 300 godzin zrealizowanego wsparcia, czy jednak minimum 7 lat doświadczenia w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie. I podobnie w przypadku, gdy wykonawca rozważał złożenie oferty na usługę trenera osobistego/pracy, ponieważ nie miał wiedzy, czy ma posiadać doświadczenie jako coach (w tym coach pracujący z osobami z niepełnosprawnościami), czy jednak minimum 5 lat doświadczenia w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie. W tych okolicznościach IZ stwierdziła, że Beneficjent rozszerzył zakres wymagań w zapytaniu ofertowym w stosunku do tych sformułowanych we wniosku o dofinansowanie. Oceniła, że warunki udziału w postępowaniu zostały opisane w sposób niespójny i wprowadzający wykonawców w błąd, co mogło spowodować wątpliwości wśród potencjalnych wykonawców i ich rezygnację z przedstawienia swojej oferty, a tym samym doprowadziło do naruszenia w tej sprawie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania, o których mowa w sekcji 6.5.2. pkt 8 Wytycznych.

Organ przyjął przy tym, że wymagania dotyczące kadry merytorycznej określone we wniosku o dofinansowanie, należy rozumieć jako wymagania minimalne, tj. wystarczające do tego, by prawidłowo wykonać daną usługę. Stwierdził, że Beneficjent, rozszerzając w zapytaniu ofertowym zakres wymagań określonych uprzednio we wniosku o dofinansowanie, ustalił warunki udziału w postępowaniu (w zakresie doświadczenia) w sposób przewyższający wymagania potrzebne do należytej realizacji zamówienia. Uznał, że wymagania te nie były proporcjonalne do przedmiotu zamówienia. Podkreślił bowiem, że Beneficjent, występujący w projekcie jako specjalista, już na etapie tworzenia wniosku o dofinansowanie był zobowiązany do określenia doświadczenia zawodowego wykonawców w sposób adekwatny do celu, jaki zamierzał osiągnąć. Dodał, że wniosek o dofinansowanie jest integralną częścią umowy o dofinansowanie, a zatem nie może być dowolnie zmieniany.

W ocenie IZ, opisana powyżej nieprawidłowość znajduje odzwierciedlenie wśród kategorii naruszeń (poz. 12 pkt 1), o których mowa w załączniku do rozporządzenia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 971 ze zm.; dalej "rozporządzenie w sprawie korekt finansowych").

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz sekcji 6.5.2 pkt 9 lit. b i c Wytycznych, IZ podała, że Beneficjent sformułował kryteria oceny ofert w postępowaniu w sposób niejasny, nieprecyzyjny i niespójny. Zaznaczyła przy tym, że poprzez błędy w kwantyfikacji kryteriów rozumiane są niejasności w opisie przydzielania punktacji, które spowodowały, że nie było możliwości wyliczenia punktów przyznawanych za dane kryterium podlegające ocenie. IZ zauważyła, że w części VIII pkt 2 zapytania ofertowego, Beneficjent opisał sposób przydzielania punktacji za staż pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie. Beneficjent zaznaczył, że weryfikacji danych potrzebnych do oceny tego kryterium dokona na podstawie załącznika nr 4 do zapytania ofertowego (zatytułowanego "Doświadczenie w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie"). Dla tego kryterium maksymalna liczba punktów wynosiła 40%, przy czym Beneficjent podał, że: "minimum 7 lat stażu dotyczy usług psychologa, doradcy zawodowego (wymagane); minimum 5 lat dotyczy usługi trenera osobistego/pracy - (wymagane)". Dalej Beneficjent wskazał, że: "Punkty zostaną obliczone wg wzoru:

gdzie:

Sp - staż pracy (%)

Dodatkowo punktowane będzie posiadanie stażu pracy z osobami wykluczonymi lub zagrożonymi wykluczeniem powyżej 7 lat dotyczy usług psychologa, doradcy zawodowego, powyżej 5 lat dotyczy usługi trenera osobistego/pracy

W przypadku psychologa, doradcy zawodowego, trenera os./pracy powyżej 8 lat - 5% powyżej 9 lat -10% powyżej 10 lat i więcej - 25%".

Zdaniem IZ, opisany powyżej sposób przydzielenia punktacji nie jest przejrzysty i jasny. Organ wskazał bowiem, że wzór wyliczenia punktacji nie został przedstawiony - cytat urywa się. Uznał także, że wskazana w zapytaniu ofertowym kwantyfikacja kryterium odnoszącego się do stażu pracy spowodowała, że potencjalny wykonawca nie miał jednoznacznej wiedzy, w jaki sposób mógłby uzyskać najwyższą liczbę punktów za spełnienie tego kryterium, tj. 40% - skoro za staż pracy powyżej 10 lat można uzyskać wyłącznie 25%. W ocenie IZ, także zapis: "Dodatkowo punktowane będzie posiadanie stażu pracy z osobami wykluczonymi lub zagrożonymi wykluczeniem powyżej 7 lat dotyczy usług psychologa, doradcy zawodowego, powyżej 5 lat dotyczy usługi trenera osobistego/pracy" mógłby sugerować, że za samo spełnienie warunków udziału w postępowaniu oferent może uzyskać 40%. Organ przyjął zatem, że opis oceny przedstawiony przez stronę nie pozwala na ustalenie, czy ostatecznie doświadczenie wyższe (ponad wymagane w kryterium) będzie mogło mieć wpływ na punktację, skoro maksymalnie można uzyskać 40%?

Ponadto organ stwierdził, że z opisu sposobu oceny spornego kryterium wynika, że wykonawca "dodatkowo" możne otrzymać punkty od 8 lat doświadczenia. Zauważył jednak, że przy usługach trenera osobistego/pracy wymagano minimum 5 lat doświadczenia. Uznał zatem, że treść zapytania ofertowego nie pozwala w odniesieniu do tych usług na odpowiedź, co z doświadczeniem np. 6 lub 7 letnim?

Organ zwrócił także uwagę na treść załącznika nr 4 do zapytania ofertowego (na podstawie którego strona dokonywała oceny kryterium dotyczącego stażu), w którym Beneficjent podał: "Wykaz doświadczenia w zakresie usług indywidualnego doradztwa zawodowego/ psychologicznego w okresie ostatnich 7 lat przed upływem terminu składania ofert (dot. doradcy zawodowego, psychologa) oraz 5 lat w przypadku trenera osobistego/pracy". W ocenie IZ, użyte w tym zapisie terminy sugerują, że wykonawca zobowiązany był do wykazania swojego doświadczenia w okresie ostatnich 7 lat przed upływem terminu składania ofert - w przypadku psychologa i doradcy zawodowego oraz w okresie ostatnich 5 lat - w przypadku trenera osobistego/pracy, co strona określiła jako niezbędny warunek udziału w postępowaniu. IZ oceniła, że załącznik nr 4 do zapytania ofertowego jest niespójny z zapisami części VIII pkt 2 zapytania ofertowego, gdzie wskazano, że ocenie ma podlegać również doświadczenie wykonawców wykraczające poza wymagany okres.

Zdaniem organu, opis kryterium odnoszącego się do stażu, a także opis jego oceny pozostawia wiele wątpliwości, gdyż zapisy pozbawione są logiki. Organ uznał, że potencjalni wykonawcy nie byli w stanie oszacować swojej punktacji, a brak przejrzystości i jasności w sposobie przydzielania punktacji spowodował wystąpienie ryzyka nierównego traktowania wykonawców przez Beneficjenta, a tym samym negatywnie wpłynął na uczciwą konkurencję. Wskazał, że nieprawidłowość ta znajduje odzwierciedlenie wśród kategorii naruszeń, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie korekt finansowych (poz. 11).

Końcowo IZ podała, że wobec ujawnienia w jednym postępowaniu dwóch uchybień opisanych w ww. rozporządzeniu, które mają przełożenie na zaburzenie uczciwej konkurencji wykonawców, organ nie znalazł podstaw do pomniejszenia wymiarów korekt i – stosownie do § 9 tego rozporządzenia, nałożył na Beneficjenta korektę w wymiarze 25% wydatków rozliczonych w ramach zamówienia. Jednocześnie IZ oceniła, że ujawnione uchybienia spełniają wszystkie (trzy) przesłanki nieprawidłowości zdefiniowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 ze zm.); dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013". IZ przyjęła bowiem, że Beneficjent dopuścił się naruszenia przepisów prawa krajowego (pierwsza przesłanka) wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego (druga przesłanka), w konsekwencji którego powstała realna szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej - Beneficjent przedstawił do rozliczenia nieprawidłowe wydatki (trzecia przesłanka). Zdaniem IZ, w niniejszej sprawie nie można wykluczyć, że w przypadku sformułowania zapytania ofertowego w sposób przejrzysty i pełny, większa liczba wykonawców złożyłaby ofertę, wśród których byłaby oferta korzystniejsza cenowo niż ta wybrana przez Beneficjenta, a tym samym działanie Beneficjenta mogło doprowadzić do nieuzasadnionego wydatkowania środków unijnych.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił IZ naruszenie:

1/ art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niewyjaśnienie w sposób szczegółowy, jakie przesłanki wpłynęły na uznanie, że Beneficjent wykorzystał środki przyznane w ramach dofinansowania z naruszeniem procedur, co skutkowało nałożeniem przez IZ obowiązku zwrotu przez Beneficjenta poniesionych wydatków;

2/ § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie w zw. z sekcją 6.5.2 pkt 8 i pkt 9 lit. b Wytycznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że warunki określone w zapytaniu ofertowym zostały sformułowane nieprecyzyjnie i niespójnie, naruszając w ten sposób zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania, a także uznanie, że Beneficjent wyznaczył warunki udziału w postępowaniu nieproporcjonalnie do przedmiotu zamówienia;

3/ § 13 umowy o dofinansowani, poprzez niezastosowanie i uznanie, że postępowanie obarczone jest nieprawidłowościami z powodu których określono korekty pomimo, że już na etapie składania pierwszego wniosku o płatność, IZ potwierdziła kwalifikowalność wydatków i dalszą realizację zadań przez Beneficjenta;

4/ art. 8 i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i istotnych okoliczności związanych z nałożeniem korekty finansowej tj. zasadnością jej nałożenia, wagą i charakterem stwierdzonych nieprawidłowości oraz brak wyjaśnienia, czy i w jaki sposób, wydatkowanie środków przez Beneficjenta wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej, tym bardziej, że Beneficjent w całości zrealizował i osiągnął cel projektu:

5/ art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie dokonania przez organ wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało dokonaniem przez organ dowolnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym pominięciem szczegółowych wyjaśnień Beneficjenta składanych w trakcie postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o przeprowadzenie w sprawie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi oceniono, że organ w żaden sposób nie wykazał, na czym miałoby polegać stwierdzone przez IZ uszczuplenie. Zauważono, że Wytyczne nie zawierają żadnego szczegółowego określenia, jaka ma być treść zapytania ofertowego, stanowiąc jedynie, że warunki muszą być opisane w taki sposób, aby możliwa była ocena wykonawców na tym samym polu działania. Skarżący nie zgodził się przy tym z twierdzeniem organu odnośnie do tożsamości terminów: staż pracy i doświadczenie zawodowe. Podkreślił, że żaden z oferentów nie zgłaszał jakichkolwiek zastrzeżeń, czy wątpliwości co do ich znaczenia. Wskazał, że także "Słownik Języka Polskiego" jednoznacznie rozróżnia te terminy i pozwala na przyjęcie, że staż pracy to łączna długość okresów zatrudnienia, czyli wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy itp., natomiast doświadczenie zawodowe to wszelkie doświadczenie uzyskane w określonym zawodzie. Skarżący ocenił, że wyznaczył warunki udziału w postępowaniu proporcjonalnie do przedmiotu zamówienia i w sposób niezbędny w sytuacji pandemii. Zaznaczył, że projekt został zrealizowany, a cel osiągnięty, zaś w toku realizacji projektu skarżący składał wnioski o płatność za określone okresy, które były akceptowane, co spowodowało, że skarżący pozostawał w przekonaniu o prawidłowości jego działania i realizacji projektu.

W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję zostały wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją w przedmiocie zwrotu części środków wraz z odsetkami przeznaczonych na projekt.

Zagadnieniem spornym pomiędzy stronami pozostaje, czy warunki określone w zapytaniu ofertowym zostały sformułowane nieprecyzyjnie i niespójnie, a także nieproporcjonalnie do przedmiotu zamówienia, naruszając w ten sposób zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania, a ponadto czy wydatkowanie środków na te usługi przez skarżącą wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej.

Spór ten w istocie dotyczy zatem kwalifikacji prawnej działania skarżącego, a więc elementu subsumpcji ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy pod konkretne normy prawa materialnego. Skoro zaś stan faktyczny sprawy jest niesporny pomiędzy stronami, to niezrozumiałe jest podnoszenie w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 7, 8, 75 § 1, 77, 80 i 107 § 3 Kpa. Przepisy te statuują bowiem obowiązek organu wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny (w uzasadnieniu decyzji) na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie organ wywiązał się z ww. obowiązku, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji rozstrzygającej tą sprawę co do jej istoty. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało zaś sformułowane w sposób umożliwiający poznanie motywów podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W działaniu organu nie sposób dopatrzyć się także uchybienia zasadzie budzenia zaufania do władzy publicznej (art. 8 Kpa), skoro znajduje ono umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, co zostanie wykazane w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Zdaniem IZ, skarżący znacząco podwyższył w zapytaniu ofertowym próg minimalnych wymagań dla wykonawców tych usług, względem tych sformułowanych uprzednio we wniosku o dofinansowanie, a sposób sformułowania zapytania ofertowego przez skarżącego spowodował, że potencjalny wykonawca nie miał wiedzy, jakie dokładnie warunki powinien spełnić. IZ stwierdziła także, że opis kryterium odnoszącego się do stażu pracy, a także opis jego oceny pozbawione są logiki, co spowodowało, że potencjalni wykonawcy nie byli w stanie oszacować swojej punktacji, a brak przejrzystości i jasności w sposobie przydzielania punktacji spowodował wystąpienie ryzyka nierównego traktowania i odstąpienia od złożenia oferty (w tym korzystniejszej cenowo) przez większą ilość potencjalnych wykonawców, co mogło potencjalnie spowodować szkodę dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej. W ocenie natomiast skarżącego, organ w żaden sposób nie wykazał, na czym miałoby polegać stwierdzone przez IZ uszczuplenie, zaś skarżący wyznaczył warunki udziału w postępowaniu proporcjonalnie do przedmiotu zamówienia i w sposób czytelny dla oferentów, którzy nie zgłaszali jakichkolwiek zastrzeżeń, czy wątpliwości co do różnego rozumienia terminów staż pracy i doświadczenie zawodowe wymagane w danym zawodzie.

W tak zarysowanym sporze i w świetle obowiązujących przepisów prawa, jako prawidłowe ocenić należało stanowisko IZ. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w świetle którego, "w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy", z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie zaś z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W ocenie Sądu, poprzez inne procedury, o jakich mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko te określone w przepisach prawa krajowego i unijnego powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w umowie o dofinansowanie oraz ustanowione w dokumentach programowych.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, który podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty opracowane przez instytucje zarządzające) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Zatem to umowa o dofinansowanie, opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (zob. m.in. wyroki NSA: z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 1607/18, z 17 października 2019 r. sygn. akt I GSK 1384/18, z 12 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1034/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych). Tym samym, dyspozycją art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. objęte są środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane niezgodnie z zasadami określonymi w tych dokumentach. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdyż skarżący przy realizacji projektu naruszył zarówno postanowienia umowy o dofinansowanie, jak i Wytyczne. Tym samym, chybiony jest zarzut naruszenia przez organ w tej sprawie art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p.

Odnośnie do umowy o dofinansowanie należy zauważyć, że zgodnie z treścią § 5 ust. 1 tej umowy, beneficjent odpowiada za prawidłowa realizację Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a w tym za zapewnienie realizacji Projektu przez personel projektu posiadający kompetencje, doświadczenie i kwalifikacje określone we Wniosku o dofinansowanie (pkt 2), a ponadto oświadcza, że zapoznał się z treścią Wytycznych i zobowiązuje się do ich stosowania (§ 5 ust. 7). W świetle zaś § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie, beneficjent udziela zamówień w ramach Projektu m.in. zgodnie z zasadą konkurencyjności na warunkach określonych w Wytycznych. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, doszło do naruszenia wszystkich ww. postanowień umowy o dofinansowanie.

Należy bowiem zauważyć, że we wniosku o dofinansowanie skarżący podał (część IV, pkt 4.5, s. 25-26) skarżący postawił następujące żądanie wobec wykonawców usługi psychologa, a także doradcy zawodowego: "(...) Minimalne doświadczenie zawodowe w danej dziedzinie 2 lata lub osoba powinna zrealizować co najmniej 300h wsparcia", zaś wobec trenera osobistego/pracy: "doświadczenie w pracy coacha (...), trener, coach w pracy z os. niepełnosprawnymi". Spójne z tymi wymogami są zapisy zawarte w części VII pkt 1.2 zapytania ofertowego. Natomiast w części VII pkt 1.3 zapytania ofertowego skarżący wprowadził dodatkowe żądania wobec wykonawców rzeczonych usług (dotyczące stażu pracy), które – co należy podkreślić - nie zostały ujęte we wniosku o dofinansowanie. Wskazał bowiem: "posiadają (psycholog, doradca zawodowy, trener os/pracy ) staż w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie (umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, porozumienie o świadczeniu usług wolontarystycznych):

1.3.1 co najmniej 7 lat stażu dotyczy usług psychologa, doradcy zawodowego

1.3.2 co najmniej 5 lat stażu dotyczy usługi trenera osobistego/pracy".

Wymogi odnośnie ww. stażu wynikają także z opisu kryteriów oceny i sposobu przyznawania punktacji, które zostały ujęte w części VIII pkt 2 zapytania ofertowego.

Skoro zapisy zawarte w części VII pkt 1.3 oraz w części VIII pkt 2 zapytania ofertowego nie znajdują swojego odpowiednika we wniosku o dofinasowanie, to skarżący wprowadzając wymagania dotyczące stażu pracy naruszył § 5 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie. Trafna jest przy tym ocena organu, że takim działaniem skarżący naruszył także § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz zapisy sekcji 6.5.2 pkt 8 Wytycznych, poprzez wyznaczenie warunków udziału w postępowaniu nieproporcjonalnie do przedmiotu zamówienia. Należy przy tym przypomnieć, że do stosowanie tych Wytycznych skarżący zobowiązał się w § 5 ust. 7 umowy o dofinansowanie, zaś w świetle § 5 ust. 1 pkt 2 tej umowy, kompetencje, doświadczenie i kwalifikacje personelu realizującego projekt miały być określone we wniosku o dofinansowanie. W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko organu, że wymagania dotyczące kadry merytorycznej określone we wniosku o dofinansowanie, należy rozumieć jako wymagania minimalne, tj. wystarczające do tego, by prawidłowo wykonać daną usługę, a skarżący, rozszerzając w zapytaniu ofertowym zakres wymagań określonych uprzednio we wniosku o dofinansowanie, ustalił warunki udziału w postępowaniu w sposób przewyższający wymagania potrzebne do należytej realizacji zamówienia. Takie działanie jest sprzeczne z pkt 8 sekcji 6.5.2 Wytycznych, w którym wskazano, że "nie można formułować warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia".

Zdaniem Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy prawidłowa jest także ocena organu dotycząca naruszenia przez skarżącego § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz zapisów sekcji 6.5.2 pkt 9 lit. b i lit. c Wytycznych. Wymaga bowiem zauważenia, że zgodnie z ww. zapisami Wytycznych, "kryteria oceny ofert składanych w ramach postępowania o udzielenie zamówienia są formułowane w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, przy czym: każde kryterium (i opis jego stosowania) musi być sformułowane jednoznacznie i precyzyjnie, tak żeby każdy poprawnie poinformowany wykonawca, który dołoży należytej staranności, mógł interpretować je w jednakowy sposób (lit. b), zaś wagi (znaczenie) poszczególnych kryteriów powinny być określone w sposób umożliwiający wybór najkorzystniejszej oferty (lit. c). Tymczasem, jak trafnie stwierdził organ, zapisy zawarte w części VIII pkt 2 zapytania ofertowego są pozbawione logiki, a tym samym nie spełniają warunków określonych w ww. przepisach. Bez wpływu na prawidłowość tej oceny pozostaje przy tym argumentacja skarżącego o konieczności odmiennego rozumienia terminów staż pracy i doświadczenie zawodowe. W omawianej części zapytania ofertowego skarżący wyraźnie bowiem połączył te terminy wskazując, że punktacja dla kryterium "staż pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie" oceniana będzie na podstawie Załącznika nr 4 do zapytania ofertowego zatytułowanego "Doświadczenie w pracy z osobami zagrożonymi wykluczeniem lub wykluczonymi społecznie".

Wymaga także podkreślenia, że w świetle zapisów części VIII zapytania ofertowego, staż pracy to jedno z dwóch, obok ceny za wykonaną usługę, kryteriów oceny oferty, przy czym udział punktów przyznanych w ramach tych kryteriów w ocenie oferty został ustalony w sztywnej proporcji: 60% dla kryterium oceny "cena" i 40% dla kryterium oceny "staż pracy". Taki podział wymagał ustalenia jednoznacznych i precyzyjnych zasad przyznawania punktów w poszczególnych kryteriach oceny, tak aby finalnie możliwy był wybór najkorzystniejszej oferty uwzględniającej w odpowiednich proporcjach oba te kryteria. Temu zadaniu nie sprostał jednak skarżący, który w odniesieniu do kryterium oceny "staż pracy" (co szczegółowo opisano na s. 5-6 niniejszego uzasadnieniu) podał niepełny wzór obliczania punktów (cytat urywa się), a wartości przyznawane za poszczególny wymiar stażu nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, w jaki sposób potencjalny wykonawca mógłby uzyskać najwyższą liczbę punktów za spełnienie tego kryterium, tj. 40%. Tym samym, chybiony jest zarzut naruszenia przez organ § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie w zw. z sekcją 6.5.2 pkt 8 i pkt 9 lit. b Wytycznych.

Wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło w tej sprawie także do naruszenia § 13 umowy o dofinansowanie. Skarżący upatruje bowiem naruszenia tego przepisu w uznaniu, że postępowanie obarczone jest nieprawidłowościami z powodu których określono korekty pomimo, że już na etapie składania pierwszego wniosku o płatność, IZ potwierdziła kwalifikowalność wydatków i dalszą realizację zadań przez Beneficjenta, co spowodowało, że skarżący pozostawał w przekonaniu o prawidłowości jego działania i realizacji projektu. Uszło jednak uwadze skarżącego, że stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.), "niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucję nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia". Stosownie zaś do art. 24 ust. 9 pkt 2 tej ustawy, "w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu". W świetle powołanych przepisów, nie może budzić wątpliwości, że potwierdzenie kwalifikowalności wydatków na etapie składania pierwszego wniosku o płatność, nie wyklucza stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie w toku dalszych kontroli.

W niniejszej sprawie korekta finansowa została nałożona w związku ze stwierdzeniem naruszenia zasady konkurencyjności opisanej w sekcji 6.5.2 Wytycznych. Zasada ta jest jedną z najważniejszych zasad obowiązujących na rynku europejskim. Celem tej zasady jest zapewnienie wolnego i równego dostępu do zamówień finansowanych ze środków publicznych, czyli zapewnienie konkurowania w warunkach obiektywnych i równych szans dla wszystkich zainteresowanych podmiotów. Środkami publicznymi, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p., są zaś także środki wydatkowane w ramach realizacji projektów unijnych, pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Poprzez realizację zasady konkurencyjności przy wydatkowaniu tych środków możliwe jest zagwarantowanie, że wydatki ponoszone w ramach projektu są najkorzystniejsze w stosunku do innych ofert dostępnych na danym rynku. Obowiązkiem beneficjenta tych środków jest zatem takie ukształtowanie warunków zamówienia, aby z jednej strony zapewnić sobie nabycie dóbr odpowiadających uzasadnionym potrzebom, z drugiej zaś strony zapewnić dostęp do zamówienia jak największej liczbie wykonawców zdolnych do jego wykonania.

Tymczasem, jak zostało wykazane powyżej, w kontrolowanej sprawie warunki zapytania ofertowego nie uwzględniały ani treści wniosku o dofinansowanie ani pkt 8 i 9 lit. b i c sekcji 6.5.2 Wytycznych, co doprowadziło do wyznaczenie warunków udziału w postępowaniu nieproporcjonalnie do przedmiotu zamówienia, a ponadto uchybienia przez skarżącego obowiązkowi ustalenia jednoznacznych i precyzyjnych zasad przyznawania punktów w poszczególnych kryteriach oceny, tak aby finalnie możliwy był wybór najkorzystniejszej oferty. Warunki zamówienia zostały więc sformułowane przez skarżącego w taki sposób, że nie prowadziły ani do nabycie dóbr odpowiadających jego uzasadnionym potrzebom ani nie zapewniły dostępu do zamówienia jak największej liczbie wykonawców zdolnych do jego wykonania. W tych okolicznościach prawidłowa jest ocena organu, że działanie skarżącego spełnia wszystkie (trzy) przesłanki nieprawidłowości zdefiniowanej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. IZ prawidłowo przyjęła, że skarżący dopuścił się naruszenia przepisów prawa krajowego (pierwsza przesłanka) wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego (druga przesłanka) w konsekwencji którego powstała szkoda potencjalna w budżecie ogólnym Unii Europejskiej – Beneficjent przedstawił do rozliczenia nieprawidłowe wydatki (trzecia przesłanka). W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie sposób bowiem odmówić trafności wywodom IZ, że w przypadku sformułowania zapytania ofertowego w sposób przejrzysty i pełny, większa liczba wykonawców mogłaby złożyć oferty, wśród których byłaby oferta korzystniejsza cenowo niż ta wybrana przez skarżącego, a tym samym działanie skarżącego mogło doprowadzić do nieuzasadnionego wydatkowania środków unijnych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.