Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 243/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 219
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 11 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Brzeskiego z dnia 22 marca 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. Z. (dalej również jako skarżąca) jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 11 maja 2019 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Brzeskiego z dnia 22 marca 2019 r., nr [...], odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a oraz działka nr b, przekształciło się z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 19 marca 2019 r. skarżąca wystąpiła do Starosty Brzeskiego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących działek o numerach b i a, położonych w [...], w prawo własności tych gruntów.

Postanowieniem z dnia 22 marca 2019 r., nr [...], Starosta Brzeski, na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1906 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. 1716 i poz. 2540 oraz Dz. U. z 2019 r. poz. 270 - zwanej dalej ustawą), odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że rozpoznając wniosek ustalił, że działki nr a i b położone są w [...] i stanowią odrębne nieruchomość, dla których w Sądzie Rejonowym w [...] założono odrębne księgi wieczyste: dla działki nr a KW nr [...], a dla działki nr b KW nr [...]. Z treści powyższych ksiąg wynika, że właścicielem obu nieruchomości gruntowych jest Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym M. Z. W obu księgach nie ujawniono żadnych budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei w ewidencji gruntów i budynków obie działki zaliczone są do grupy użytków gruntowych "Grunty zabudowane i zurbanizowane", rodzaj użytku "Zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" - symbol użytku "Bp". Na żadnej z tych działek w ewidencji gruntów nie ujawniono jakichkolwiek budynków, w tym budynków o statusie "projektowany" bądź "w trakcie budowy". Odwołując się do art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, starosta wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności. Jednakże, stosownie do art. 1 ust. 2 ww. ustawy, do gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zaliczone zostały tylko nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub, o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Wobec powyższego, uwzględniając informacje o stanie zagospodarowania nieruchomości, organ uznał, że nieruchomości gruntowe wskazane we wniosku nie stanowią na dzień 1 stycznia 2019 r. gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu ww. ustawy. Dlatego do nieruchomości gruntowych objętych wnioskiem skarżącej ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie ma zastosowania, a prawo użytkowania wieczystego tych nieruchomości nie przekształciło się z mocy prawa w prawo własności tych gruntów.

Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. W treści złożonego zażalenia wskazała, że latach 1996 i 1997 wraz z sąsiadami wykupiła od A w [...] lokal mieszkalny oraz prawo użytkowania wieczystego gruntów. Przed wykupem, grunt wchodzący w skład nieruchomości był zabudowany budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym składającym się z dwóch lokali mieszkalnych. Rzeczoznawca dokonał wyceny i podziału gruntów poprzez wydzielenie części gruntów na cele wspólne. W wyniku wydzielenia części wspólnych każda rodzina miała zapewniony swobodny dostęp do budynku. Pozostały grunt nie przylegał do budynku tylko do działek wydzielonych na cele wspólnoty i stał się w ewidencji gruntem niezabudowanym i obecnie przez to wyłączony z możliwości uwłaszczenia. Jako wysoce niesprawiedliwe uznała, że osoby, które dokonały wykupu mieszkań w budynku wielorodzinnym nie dokonując podziału gruntów obecnie podlegają ustawie o uwłaszczeniu. Dodała ponadto, iż dwukrotnie zwracała się do Urzędu Miasta w [...] o zgodę na budowę budynku jednorodzinnego na części działek nr a i c, uzyskując każdorazowo decyzję odmowną. Dwukrotnie zwracała się również z wnioskiem o uwłaszczenie gruntów, ale nie otrzymała bonifikaty. Podniosła również, że w aktach notarialnych ww. grunty zostały wskazane jako grunty zabudowane lub przynależne do budynku mieszkalnego, daje to zatem podstawę do twierdzenia, że prawo użytkowania wieczystego tych gruntów uległo z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształceniu w prawo własności.

W wyniku rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 11 maja 2019 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, odwołując się do treści art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy, Wojewoda podzielił ustalenia Starosty Brzeskiego, co do braku podstaw wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów o nr a i b w prawo własności tych gruntów. W tym zakresie wyjaśnił, że działki o nr a i nr b, będące w użytkowaniu wieczystym M. Z., posiadają odrębne księgi wieczyste. W księgach tych nie ujawniono żadnych wpisów dotyczących budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Nadto, w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Brzeskiego, obie działki zaliczone zostały do grupy użytków gruntowych: "grunty zabudowane i zurbanizowane", rodzaj użytku: "zurbanizowane tereny niezabudowane" lub "w trakcie zabudowy" (symbol użytku "Bp"). Na żadnej z przedmiotowych działek w ewidencji gruntów nie ujawniono również jakichkolwiek budynków o statusie "projektowany" i "w trakcie budowy". W świetle powyższego, Wojewoda uznał, że przedmiotowe grunty przekształceniu nie uległy. Okoliczność, iż przed podziałem grunty były zabudowane budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym, składającym się z dwóch lokali mieszkalnych, nie daje podstaw do zastosowania przepisów ww. ustawy. Przepisy ustawy mają bowiem zastosowanie wyłącznie do gruntów publicznych pozostających w użytkowaniu wieczystym i wykorzystywanych przez użytkowników wieczystych na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych. Grunty objęte wnioskiem z dnia 19 marca 2019 r., na dzień 1 stycznia 2019 r., takiej funkcji nie pełniły.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust.1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez ich błędną interpretację skutkującą uznaniem, że działki a i b nie są wykorzystywane w celu zaspakajania własnych potrzeb mieszkaniowych i tym samym uznaniem, że nie uległy przekształceniu z prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. Skarżąca podała, że działka a powstała w wyniku połączenia działek nr d i e. Z kolei działka o nr e powstała w wyniku podziału działki zabudowanej o numerze f, natomaist działka d na skutek podziału pierwotnej działki nr g. Powyższe przekształcenia związane były z użytkowaniem pierwotnych działek o numerach g i f, które weszły w miejsce działki nr h zabudowanej domem wielorodzinnym, w którym wyodrębnione były dwa lokale, w tym jeden należący do skarżącej. Podział pierwotnej działki miał na celu takie ukształtowanie sytuacji prawnej właścicieli, aby każdy miał wyodrębnioną swoją część i mógł korzystać z niej samodzielnie. Natomiast minimalny teren wokół budynku pozostał częścią wspólną związaną z wyodrębnionymi w nim lokalami mieszkalnymi. Pomimo przekształceń następujących na przedmiotowej działce, przez cały czas pierwotna działka nr h, a następnie działki powstałe po przekształceniach, będące w użytkowaniu wieczystym, pełniły funkcję użytkową w stosunku po posadowionego domu mieszkalnego. Tak jest też aktualnie - działki a i b stanowią grunt ściśle związany z posiadanym lokalem mieszkalnym, zlokalizowanym na wyodrębnionej działce nr i. Działki te stanowią jeden gospodarczy teren ogrodzony, na którym znajduje się warzywnik, altana, szklarnia, studnia, oczko wodne i dające cień duże drzewa. Grunt ten stanowi jej przydomowy teren, na którym codziennie spędza czas i odpoczywa. Jest on całkowicie wykorzystywany do zaspakajania jej potrzeb mieszkaniowych. Na potwierdzenie tego, że nieruchomości te nie mogą być wykorzystywane w innych celach, np. budowlanych, przedłożyła pisma z Urzędu Miejskiego w [...]. W związku z tym działki niezabudowane nr b i nr a, będą zawsze dzielić los prawny nieruchomości i, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym jest jej mieszkanie. W ocenie skarżącej, celem ustawy przekształceniowej było oddanie użytkownikom wieczystym prawa do nieruchomości, na których posadowione są ich domy, i które użytkują w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Działki nr a i nr b, stanowią właśnie takie nieruchomości. Jednakże na skutek formalnych przekształceń stały się odrębnymi nieruchomościami i do tego niezabudowanymi. W sensie materialnoprawnym stanowią jednak ten sam grunt, którym były przed podziałem, i który spełniałby warunki do uwłaszczenia zgodnie z ustawą uwłaszczeniową wchodzącą w życie z dniem 1 stycznia 2019 r. Dokonaną przez Starostę Brzeskiego i Wojewodę Opolskiego ocenę sytuacji uznała więc za sprzeczną z podstawowym celem ustawy uwłaszczeniowej. Podniosła nadto, że instytucja przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności utworzona ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. jest instytucją młodą, brak jest zatem orzecznictwa sądowego, które wyznaczałoby kierunek interpretacyjny w tym zakresie. Niemniej jednak wskazała na prezentowany w doktrynie pogląd, według którego nie można oceniać charakteru nieruchomości tylko w znaczeniu wieczysto księgowym, lecz trzeba mieć na uwadze znaczenie materialnoprawne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu wraz z argumentacją na jego poparcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającego je postanowienia wydanego przez Starostę Brzeskiego wykazała, że rozstrzygnięcia te naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przedstawienie rozważań, które doprowadziły Sąd do takiej oceny rozpocząć należy od przypomnienia, że zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Wojewoda Opolski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Brzeskiego z dnia 22 marca 2019 r., nr [...], odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa, położnych w [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a oraz działka nr b, przekształciło się z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy cyt. powyżej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - zwanej nadal ustawą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie do art. ust. 2 art. 1, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane m.in. przez: przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Terminy wydawania zaświadczeń wskazał ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy, stwierdzając, że powinno to nastąpić w terminie 4 miesięcy, jeżeli wniosek o wydanie zaświadczenia złożył aktualny właściciel nieruchomości. Zaświadczenie powinno zawierać oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej. Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 3 i 4 ustawy).

W przedmiotowej sprawie Wojewoda podzielił ustalenia Starosty Brzeskiego, co do tego, że objęte wnioskiem skarżącej działki o nr a o pow. [...] ha i nr b, o pow. [...] ha położone w [...] nie odpowiadają kryteriom zaliczenia do gruntu zabudowanego, albowiem zgodnie z ewidencją gruntów i budynków stanowią "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp)". Sąd w składzie orzekającym zobligowany był uznać to twierdzenie jako właściwie udowodnione. Ustalenia organów znajdują bowiem potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy wypisach z ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych.

Niemniej jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela dokonanej przez organ wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych. Za trafne Sąd uznał natomiast stanowisko skarżącej, znajdujące poparcie w przytaczanym w skardze poglądowi doktryny, co do konieczności przyjęcia materialnoprawnego ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej.

Dokonując analizy obowiązujących w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepisów ustawy o przekształceniu koniecznym jest odwołanie się do motywów ustawodawcy przy ich stanowieniu, a także ich nowelizacji. Z uzasadnienia poselskiego projektu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności gruntów (druk sejmowy nr 2673) wynika, iż głównym celem projektu ustawy było usprawnienie przekształcania praw użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, w szczególności na rzecz członków wspólnot mieszkaniowych oraz ograniczenie ustanawiania nowych praw użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe. Podkreślono również, że zasadniczym celem ustawy jest eliminacja istniejących praw współużytkowania wieczystego oraz zapobieżenie powstawaniu udziałów w tym prawie w przyszłości. Ze względu na konstytucyjną zasadę równego traktowania i nieróżnicowania podmiotów posiadających te same cechy relewantne, zakresem projektowanej ustawy objęci zostali wszyscy użytkownicy wieczyści, którzy wykorzystują grunty publiczne na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, czyli zarówno właściciele lokali mieszkalnych w budynkach wielolokalowych, jak i domów jednorodzinnych. Wskazano również, że rozwiązania zaproponowane w projekcie realizują powyższe zalecenia m.in. przez: charakter kompleksowy, tj. objęcie całej grupy podmiotów charakteryzujących się cechą prawnie relewantną - wszystkich użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z towarzyszącymi obiektami umożliwiającymi prawidłowe korzystanie z nieruchomości na cele mieszkaniowe. W rozwiązaniach szczegółowych wskazano, że w art. 1 ust. 2 projektu określono zakres przedmiotowy ustawy przez zdefiniowanie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Zaproponowano, aby ustawa dotyczyła gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Wyjaśniono w tym zakresie, że w istniejących stanach faktycznych występujących na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe, dla prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego niezbędne jest często korzystanie z budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych, zaproponowano, aby przekształcenie dotyczyło również gruntu pod tymi obiektami i urządzeniami budowlanymi. W celu wyeliminowania wątpliwości określono wprost w powyższym przepisie, że przekształceniu będą podlegać grunty zabudowane tzw. infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, pod warunkiem że znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Proponowana konstrukcja art. 1 ust. 2 projektu miała obejmować zatem grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (wielolokalowymi) o funkcji mieszanej, np. dominująca mieszkaniowa, dodatkowa - usługowa. Podobne zasady będą dotyczyły nieruchomości gruntowej o niejednolitej zabudowie, tj. gruntu zabudowanego np. domem mieszkalnym jednorodzinnym, na którym jednocześnie znajduje się budynek gospodarczy, czy obiekty małej architektury ogrodowej, z której korzystają mieszkańcy budynku. Zauważono jednocześnie, że budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkańców budynkami garażowymi i gospodarczymi, wchodzą w skład zabudowy jednorodzinnej.

Na gruncie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności gruntów w doktrynie zwrócono uwagę na dwa różne ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej: materialnoprawne i wieczystoksięgowe. Materialnoprawna koncepcja przyjmuje, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości. Natomiast w ujęciu wieczystoksięgowym, które z praktycznego punktu widzenia jest co do zasady bardziej przejrzyste, nieruchomość to część powierzchni ziemskiej, objęta jedną księgą wieczystą. Akcentowano, że dla potrzeb komentowanej ustawy przyjęcie ujęcia wieczystoksięgowego mogłoby jednak doprowadzić do daleko idących komplikacji, przede wszystkim w odniesieniu do sytuacji, w których budynek został wzniesiony na więcej niż jednej nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. Taka nieruchomość nie byłaby bowiem zabudowana budynkiem, a częścią budynku. W art. 1 ust. 2 ustawodawca wyraźnie stwierdza natomiast, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie określonymi budynkami. Użycie przez ustawodawcę słowa "wyłącznie" przemawia za ścisłą wykładnią tego przepisu. Tym samym, biorąc pod uwagę legalną definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 2018, z późn. zm.), nieruchomość w ujęciu wieczystoksięgowym nie byłaby zabudowana budynkiem w rozumieniu przywołanego przepisu. Przeciwko przyjęciu wieczystoksięgowego ujęcia nieruchomości dla potrzeb stosowania ustawy przemawia również treść art. 21 u.k.w.h., zgodnie z którym właściciel kilku nieruchomości stanowiących całość gospodarczą lub graniczących z sobą może żądać połączenia ich w księdze wieczystej w jedną nieruchomość. W postanowieniu Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2013 r. dopuszczona została możliwość żądania przez użytkownika wieczystego połączenia w jednej księdze wieczystej kilku nieruchomości stanowiących całość gospodarczą lub graniczących z sobą, jeżeli nieruchomości te należą do tego samego właściciela. Sam skutek przekształcenia nie powinien być bowiem uzależniony od czynności o charakterze czysto formalnym w postaci złożenia wniosku o połączenie kilku nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym w jedną nieruchomość. Co więcej, ustawodawca przewiduje konkretną datę, z jaką co do zasady następują skutki przewidziane w ustawie, tj. 1 stycznia 2019 r., i to z uwzględnieniem tego terminu powinny być oceniane przesłanki do przekształcenia. W przypadku dwóch nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym, z których wyłącznie jedna jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, użytkownik wieczysty nie jest w stanie wstrzymać skutków przewidzianych w ustawie. Tym samym z mocy prawa przekształceniu uległoby wyłącznie prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, natomiast w odniesieniu do nieruchomości, na której znajdowałyby się wyłącznie budynki gospodarcze, garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego, użytkownik wieczysty w sposób bezpowrotny utraciłby możliwość przekształcenia. Ze względu bowiem na fakt, iż skutek prawny przewidziany w ustawie wywoływany jest z mocy prawa, takie nieruchomości nie posiadałyby jednolitego stanu prawnego, tym samym wykluczone byłoby ich połączenie w jednej księdze wieczystej. Jedna z nich nadal pozostawałaby w użytkowaniu wieczystym, natomiast druga, zabudowana budynkiem mieszkalnym, stałaby się własnością dotychczasowego użytkownika wieczystego. Wskazane wyżej okoliczności przemawiają za przyjęciem dla potrzeb ustawy materialnoprawnego, a nie wieczystoksięgowego ujęcia nieruchomości. Takie ujęcie spowoduje oczywiście określone komplikacje, zatem aby ocenić, czy dana nieruchomość w takim ujęciu podlega przekształceniu, konieczne będzie ustalenie, jakie nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym tworzą taką nieruchomość oraz czy w odniesieniu do żadnej z nich nie zachodzą przesłanki wykluczające przekształcenie, w szczególności, czy nie znajdują się na nich inne niż opisane w art. 1 ust. 2 ustawy obiekty budowlane. W takiej sytuacji wystąpienie na choć jednej z nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym obiektu budowlanego wyłączającego przekształcenie wykluczy przewidziany w ustawie skutek w odniesieniu do wszystkich nieruchomości tworzących nieruchomość w ujęciu materialnoprawnym. Do wystąpienia tego skutku konieczne będzie zastosowanie trybu określonego w art. 2 ustawy. Z uwagi na to, iż ustawa nie zawiera definicji poszczególnych kategorii budynków i obiektów budowlanych, o których mowa w art. 1 ust. 2, aby ustalić znaczenie tych pojęć, należy więc sięgnąć do przepisów ustaw odrębnych. W przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy odnieść się do treści art. 3 pkt 2a Prawa budowalnego.

Z przedstawionych powyżej rozważań wynika bezspornie, że niewątpliwie celem ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności gruntów na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych było oddanie użytkownikom wieczystym prawa do nieruchomości, na których posadowione są ich domy, i które użytkują w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Jednocześnie Sąd podziela prezentowany w doktrynie podgląd co do konieczności przyjęcia materialnoprawnego ujęcia kategorii nieruchomości gruntowej poprzez uznanie, że sąsiednie działki należące do jednej osoby, a mające oddzielne księgi wieczyste, nie stanowią odrębnych nieruchomości, w przypadku gdy działki pełnią funkcję użytkową w stosunku do działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem należy, iż działki o nr a i b, objęte wnioskiem skarżącej powstały w wyniku przekształcenia pierwotnej działki nr h (która ulegał następnie podziałowi na działki nr f i nr g), zabudowanej domem wielorodzinnym z wyodrębnionymi dwoma lokalami, w tym jednym należącym do skarżącej. Działka nr a powstała na skutek połączenia działek nr d i e, natomiast działka nr e powstała w wyniku podziału działki zabudowanej o numerze f, z kolei działka nr d powstała w wyniku podziału działki nr g. Skarżąca podnosiła w skardze, że podział pierwotnej działki nr h, miał na celu ukształtowanie sytuacji prawnej właścicieli, aby każdy miał wyodrębnioną swoją część i mógł korzystać z niej samodzielnie. Natomiast minimalny teren wokół budynku pozostał częścią wspólną związaną z wyodrębnionymi w nim lokalami mieszkalnymi. Akcentowała również, że pomimo przekształceń następujących na przedmiotowej działce, przez cały czas pierwotna działka nr h, a następnie działki powstałe po przekształceniach, pełniły funkcję użytkową w stosunku do posadowionego domu mieszkalnego. Również aktualnie - działki a i b stanowią grunt ściśle związany z posiadanym lokalem mieszkalnym, zlokalizowanym na wyodrębnionej działce nr i. W ocenie skarżącej, działki te stanowią jeden gospodarczy teren, na którym znajduje się warzywnik, altana, szklarnia, studnia, oczko wodne i drzewa, wykorzystywany do zaspakajania jej potrzeb mieszkaniowych. Jak wskazano powyżej, intencją ustawodawcy było, aby przekształceniu podlegały również nieruchomości gruntowe o niejednolitej zabudowie, tj. grunt zabudowany np. domem mieszkalnym jednorodzinnym, na którym jednocześnie znajduje się budynek gospodarczy, czy obiekt małej architektury ogrodowej, z której korzystając mieszkańcy budynku. Z punktu widzenia przepisów ustawy istotny jest związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowana przez ten obiektu. Wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być jednak oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego.

Z racji przyjętych rozwiązań ustawowych przewidujących potwierdzenie przekształcenia w formie zaświadczenia (art. 4 ust. 1 ustawy) zadanie ustalenia spełnienia przesłanek nakazujących stosowanie przepisów ustawy należy do właściwego organu związanego w tym przypadku normą art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Wymaga podkreślenia, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. I OSK 1223/17 - dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczeniansa.gov.pl).

Na marginesie Sąd zauważa, iż po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nastąpiła nowelizacja ustawy o przekształceniu. Wprowadzone przez ustawodawcę zmiany prawa znacząco poszerzyły zakres przedmiotowy jej regulacji. Sąd zobligowany był dostrzec, iż w dniu 16 lipca 2019 r., wszedł w życie art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309). Wskazany przepis dodał do ustawy o przekształceniu art. 1a w następującym brzmieniu: Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Wskazana zmiana przepisów winna zostać uwzględniona przez organy ponownie rozpoznające wniosek skarżącej.

Wobec dokonanych przez Sąd ustaleń stanu prawnego sprawy, skargę należało uwzględnić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem wydane w jej sprawie postanowienia naruszają regulacje procesowe wyrażone w art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ustawy, w sposób który mógł mieć znaczenia dla ustalonego ostatecznie wyniku. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ zobligowany będzie uwzględnić dokonana przez Sąd ocenę w szczególności ustali jaką funkcję użytkową w stosunku do posadowionego domu mieszkalnego pełnią działki nr a i nr b objęte wnioskiem skarżącej, z uwzględnieniem koncepcji materialnoprawnej kategorii nieruchomości gruntowej.