Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1031/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 1 i  ust. 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1  art. 18 ust. 1 pkt 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. S.-G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono następujące okoliczności faktyczne.

W dniu [...] maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie trzech płatności: bezpośredniej, ONW i płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. W sekcji VII – "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" wniosku zainteresowana zadeklarowała 22 działki ewidencyjne (o numerach: [...] – położone w woj. [...], powiecie n., gminie Z., obrębie P.; a także [...] – położone w woj. [...], powiecie n., gminie Z., obrębie S.). Natomiast w sekcji VIII – "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" wskazała działki rolne A, B, C, I, K, L, M, N i P, na których zadeklarowała:

• Pakiet 2 – "Rolnictwo ekologiczne": w wariancie 2.1 (uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania) – 0,68 ha; w wariancie 2.3 (trwałe użytki zielone, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni) – 20,69 ha; w wariancie 2.9 (uprawy sadownicze i jagodowe, dla których zakończono okres przestawiania) – 3,24 ha;

• Pakiet 3 – "Ekstensywne trwałe użytki zielone": w wariancie 3.1.1 (ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach) – 10,52 ha i w wariancie 3.1.2 (ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000) – 10,17 ha.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. gospodarstwo skarżącej zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej w ramach wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok. Kontrola ta została przeprowadzona w dniach [...] grudnia 2011 r. oraz [...] stycznia i [...] lutego 2012 r. przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego (OR) w P.na polecenie Biura Kontroli na Miejscu OR we W.. W wyniku kontroli sporządzono protokół (nr [...]), w którym stwierdzono, że

• na działce A zadeklarowano powierzchnię 9,14 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 8,03 ha;

• na działce B zadeklarowano powierzchnię 0,10 ha, podczas gdy stwierdzono powierzchnia wynosi 0,05 ha;

• na działce C zadeklarowano powierzchnię 1,03 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 0,85 ha;

• na działce I zadeklarowano powierzchnię 7,44 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 6,81 ha;

• na działce K zadeklarowano powierzchnię 1,78 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 1,68 ha;

• na działce L zadeklarowano powierzchnię 1,30 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 0,91 ha;

• na działce M zadeklarowano powierzchnię 3,14 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 2,66 ha;

• na działce N zadeklarowano powierzchnię 0,25 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 0,34 ha;

Stwierdzony areał działki B (0,05 ha) nie spełnia warunku minimalnej wymaganej powierzchni (0,10 ha). Dla działek I oraz K (warianty 2.3. oraz 3.1.1.) nie był przestrzegany wymóg pozostawienia 5-10 % powierzchni nieskoszonej (inny fragment w każdym roku). Natomiast na działce M (wariant 2.9.) nie była utrzymywana minimalna obsada drzew i krzewów.

Podczas wykonywania czynności kontrolnych w dniu [...] lutego 2012 r. obecny był pełnomocnik skarżącej, aczkolwiek odmówił podpisania protokołu ze względu na zamiar złożenia zastrzeżeń.

W dniu [...] lutego 2012 r. do Biura Powiatowego we W. wpłynęła zmiana wniosku. Skarżąca zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych w Pakiecie 2 i 3. Zmiana ta została złożona po powiadomieniu zainteresowanej (w dniu [...] lutego 2012 r.) o zamiarze przeprowadzenia w jego gospodarstwie kontroli na miejscu oraz po jej wykonaniu.

Pismem z dnia [...]lutego 2012 r. skarżąca – stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1188 ze zm.) – złożyła zastrzeżenia do raportu. W odpowiedzi poinformowana została, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a niskie temperatury w dniu kontroli nie miały wpływu na pomiary.

W przedstawionym stanie faktycznym organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzję, w której przyznał stronie wnioskowaną płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości i z sankcjami wieloletnimi za przedeklarowanie powierzchni o ponad 50 %. Organ wyższego stopnia uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawą do ponownego rozpatrzenia (decyzja Dyrektora DOR ARiMR z dnia [...] grudnia 2012 r.).

W dniu [...] czerwca 2013 r. organ pierwszej instancji wydał nowe orzeczenie, przyznając stronie wnioskowaną płatność, z uwzględnieniem wyników ponownej kontroli w gospodarstwie producenta (z dnia[...] września 2012 r.). Przyjęte przez organ różnice między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną były jednak identyczne jak poprzednio. Także to rozstrzygnięcie zastało wyeliminowane z obrotu w trybie nadzoru instancyjnego (decyzja Dyrektora DOR ARiMR z dnia [...] grudnia 2013 r.).

Kolejna pierwszoinstancyjna decyzja zapadła w sprawie w dniu [...] lipca 2014 r. Również ona została uchylona przez organ wyższego stopnia (decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r.), z przekazaniem sprawy raz jeszcze do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika BP.

Dopiero wydana przez ten ostatni organ decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r., w której przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 (z odmową płatności w wariancie 2.9.), została już utrzymana w mocy – po rozpatrzeniu kolejnego odwołania – decyzją poddaną kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu tego ostatniego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania jest powtórne rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącej w sprawie płatności rolnośrodowiskowych, zakończonej w pierwszej instan-cji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. (Nr [...]), mocą której Kierownik BP ARiMR we W. przyznał płatności rolnośrodowiskowe na rok 2011, w łącznej wysokości [...] zł. W ocenie Dyrektora DOR ARiMR we W., decyzja ta jest prawidłowa.

Organ wyższego stopnia uznał za niezasadny zarzut odwołującej się strony, jakoby nie uwzględniono wniosków organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniach decyzji uchylających wcześniejsze, pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcia. Z wątku pomieszczonego na s. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że chodziło głównie o dyspozycję formalnego podjęcia przez organ pierwszej instancji wcześniej zawieszonego postępowania.

Dyrektor DOR ARiMR podkreślił dalej, iż strona systematycznie korzystała z uprawnienia do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (jej pełnomocnik zapoznawał się z aktami sprawy, wydawano mu płyty CD zawierające dane z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawczyni, miał możliwość wypowiadania się co do materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie).

Zaakcentowano następnie (s. 8-9 uzasadnienia) fakt dwukrotnego przeprowadzenia kontroli (w dniu [...] września 2012 r. – protokół Nr [...], i w dniu [...] kwietnia 2013 r. – protokół Nr [...]), przytaczając ustalenia obu kontroli w zakresie stwierdzonych wtedy powierzchni działek wnioskowanych do płatności. Zwrócono przy tym uwagę, iż w dniu [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik beneficjentki podpisał się na pierwszej stronie tego ostatniego raportu, z następującą adnotacją: "akceptuję nowe brzmienie raportu".

Organ odwoławczy przywołał dalej art. 7 i art. 80 k.p.a., stwierdzając, że Kierownik BP uwzględnił wyniki zawarte w raportach z czynności kontrolnych (Nr [...], Nr [...] i Nr [...]). W ocenie Dyrektora DOR ARiMR, decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Kierownik BP dokonał prawidłowych ustaleń i zastosował prawidłowe sankcje, na podstawie art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 oraz załącznika Nr 3 i załącznika Nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ostatnią decyzję wydaną w sprawie przez Dyrektora DOR ARiMR pełnomocnik wnioskodawczyni zażądał uchylenia tego rozstrzygnięcia (z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia) i zasądzenia kosztów postępowania, formułując następujące zarzuty:

1. pominięcia udziału strony w postępowaniu pierwszej instancji i nieskorygowaniu tego naruszenia przez organ odwoławczy – poprzez zaniechanie poinformowania o zakończeniu i możliwości przejrzenia akt (postępowanie toczyło się prawie cztery lata, natomiast strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy po raz ostatni w 2013 r.);

2. przewlekłości postępowania (szczególnie prowadzonego przez organ pierw-szej instancji);

3. oparcia zaskarżonej decyzji na fałszywych przesłankach, w szczególności na niewłaściwych wynikach kontroli i błędnych ocenach merytorycznych i rachunkowych (w skardze bardzo szczegółowo i obszernie wskazano nieścisłości, jakie – zdaniem autora skargi – popełniono w tym zakresie).

W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy Sąd przyjął,

co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, to znaczy zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości działań i stanowiska organów w związku z pomniejszeniem skarżącej płatności rolnośrodowiskowej za 2011 rok (czwarty rok realizacji programu). Zaskarżone decyzje organów obu Instancji zapadły zarazem nie tylko w wyniku kontroli realizacji przez skarżącej wymogów przewidzianych dla poszczególnych pakietów realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego, ale są głównie konsekwencją ustaleń kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego. Na podstawie tych kontroli organ stwierdził w stosunku do szeregu działek rolnych, na których skarżąca realizowała poszczególne pakiety, nieprawidłowości, którym przypisał między innymi kod błędu DR13+, w konsekwencji czego dokonał dla każdego pakietu pomniejszenia powierzchni deklarowanych do płatności o różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w toku kontroli.

Podważając te ustalenia strona skarżąca podnosi, że wyniki kontroli nie były spójne, natomiast z uzasadnienia decyzji nie wynika wcale, która z przeprowadzonych kontroli okazała się dla organów wiążąca. Ponadto, w uzasadnieniach swoich decyzji organy zawarły błędy rachunkowe i merytoryczne w zakresie przyjętych do wyliczenia deklarowanych kwot, które nie znajdowały uzasadnienia we wnioskach o płatności z roku 2011, ani w ustaleniach organu pierwszej instancji, ani nawet w ustaleniach kontroli przeprowadzonej w 2013 r.

Sąd wskazuje w związku z tym, że pierwsza kontrola przeprowadzona została w gospodarstwie wnioskodawczyni w trzech dniach (w sumie): [...] grudnia 2011 r., [...] stycznia 2012 r. oraz w [...] lutego 2012 r. Pełnomocnik skarżącej był obecny jedynie w trzecim dniu tej kontroli i zgłosił zastrzeżenia do sposobu jej przeprowadzenia.

Wobec tak formułowanych zarzutów, wskazać na wstępie należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz.173; dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. "a" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) Nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, s. 608, ze zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. "c" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) Nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10. 2005, s. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolno środowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 1 tego ostatniego rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu i powierzchni działek rolnych po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Stosownie zaś do brzmienia § 18 ust. 3 tego samego aktu, przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z przywołanych przepisów wynika zatem, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego, przy czym złożone wnioski podlegają kontroli, między innymi w zakresie zgodności danych w nich zawartych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych i rolnych, z bazami danych. W związku z ubieganiem się przez producenta rolnego o przyznanie płatności powinien on więc dołożyć należytej staranności w celu jednoznacznego wykazania, iż spełnia ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie obciążają ujemnie wnioskodawcę.

W rozpoznawanej sprawie w ramach weryfikacji wniosku skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 dokonano kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym strony na przełomie 2011 i 2012 r., a następnie we wrześniu 2012) oraz rekontroli (w kwietniu 2013 r.), czego konsekwencją było – między innymi – ustalenie różnicy pomiędzy powierzchnią części działek zadeklarowaną przez rolnika we wniosku, a wynikającą z przeprowadzonych czynności kontrolnych. Zaznaczenia wymaga, że ustalenia kontroli były odmienne, a skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do kontroli z 2012 r., akceptując natomiast wyniki rekontroli. Kontrole odbyły się po powiadomieniu pełnomocnika skarżącej. Dane będące podstawą ustaleń organu odnośnie tych ustaleń zawarte zostały we włączonej do akt dokumentacji pokontrolnej, w tym raportach z czynności kontrolnych (wraz z załącznikami) i na elektronicznych nośnikach danych – płytach CD, z plikami zawierającymi miedzy innymi fotografie poszczególnych działek oraz załączniki graficzne w postaci szkiców mapy terenu, z naniesionymi granicami działek.

Odnosząc się do oceny zarzutów nieprawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy odnotować w pierwszej kolejności należy, że w myśl art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z ust. 2, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W ust. 3 tego samego artykułu wskazano natomiast, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przywołanych rozwiązań normatywnych wynika niedwuznacznie, że w postępowaniach, o jakich mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, istotnej modyfikacji uległy zasady dotyczące prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, a w szczególności ciężaru dowodu. Konsekwencją tego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma w tych sprawach obowiązku podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nie jest jednak dopuszczalne przyjęcie stanowiska, że ciężar udowodnienia okoliczności przeciwnych niż wynikające z dokumentów zgromadzonych w sprawie spoczywa na stronie postępowania w sytuacji, gdy dokumenty te budzą wątpliwości z obiektywnego punktu widzenia (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 19 lutego 2015 r. (II SA/Go 26/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Zadaniem organu jest natomiast niewątpliwie wyczerpujące rozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego – co, jak wskazuje się w orzecznictwie, polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, podlegający rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji stanowił kontynuacyjny wniosek rolnika wraz z dołączonymi kopiami mapek, z których zaznaczono granice upraw oraz materiały zgromadzone w toku kontroli i sporządzony ich podstawie na raport kontroli wraz z załącznikiem w postaci płyty CD.

Dla oceny, czy w danej sprawie materiał dowodowy został wyczerpująco rozpoznany kluczowe znaczenie ma uzasadnienie decyzji. To ono bowiem pozwala zapoznać się z tokiem rozumowania organu i przesłankami, które zaważyły na podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji stanowi zatem dla strony informację o tym, jakim materiałem dysponował organ, jakie fakty ustalił i na jakiej podstawie oraz jakie wyciągnął z nich wnioski, istotne z punktu widzenia zastosowania normy prawa materialnego, przez co nie tylko pełni rolę przekonującą, ale umożliwia podjęcie rzeczowej polemiki z rozstrzygnięciem organu czy to na etapie instancyjnym czy w przed sądem administracyjnym.

Zdaniem Sądu w orzekającym składzie, w rozpoznawanej sprawie organy ARiMR nie sprostały wymogom określonym w przywołanych przepisów, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji (ale przede wszystkim utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji), nie spełniają opisanych warunków, co w konsekwencji czyni niemożliwym przesądzenie, czy rzeczywiście organy wywiązały się należycie z obowiązku, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Zastrzeżenia Sądu dotyczą umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowych. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, jakkolwiek obejmuje sześć stron, jest jednak wyjątkowo lakoniczne w kwestii najistotniejszej dla rozstrzygnięcia a jednocześnie spornej w tej sprawie, tj. stwierdzonych różnic pomiędzy powierzchnią działek rolnych deklarowaną we wniosku a stwierdzoną w czasie kontroli. Braki uzasadnienia tej decyzji są przyczyną dodatkowych trudności w zrozumieniu stanowiska organu w sytuacji, gdy jednocześnie w tabelach sporządzonych w odniesieniu do poszczególnych pakietów stwierdza się brak nieprawidłowości. Kierownik BP w zasadzie ograniczył się do wskazania, że miały miejsce kontrole w gospodarstwie rolnym skarżącej, wskazania realizowanych przez niego w ramach programu rolnośrodowiskowego pakietów i wariantów na poszczególnych działkach, informacji o braku nieprawidłowości stwierdzonych na działce (w tabelach, dotyczących wszystkich spornych działek) oraz wskazania, w których stwierdzono nieprawidłowości z podaniem kodu występującej na danej działce błędu oraz do wskazania powierzchni deklarowanej i stwierdzonej. Pozostała część uzasadnienia decyzji zawiera już tylko informację o podstawie naliczenia płatności (bez przytoczenia czy wyjaśnienia tej podstawy) oraz o obowiązujących regulacjach prawnych dotyczących możliwości zmiany zobowiązań rolnośrodowiskowych w trakcie realizacji programu. Tym samym treść uzasadnienia tej decyzji nie tylko nie zawiera uzasadnienia prawnego, które wskazywałoby dlaczego takie, a nie inne ustalenia, organ uznał za istotne i w oparciu o nie rozstrzygnął sprawę, ale także nie dostarcza w istocie żadnych informacji o przyczynach stwierdzonych różnic w powierzchni działek rolnych (czy wynikają one np.: z tego, że granice zaznaczone przez skarżącego na mapkach nie pokrywają się z granicami faktycznych upraw czy z wykroczenia działek rolnych poza działki ewidencyjne objęte wnioskiem; czy z uwagi na dokonane przez kontrolujących wyłączenia określonych części powierzchni z innych przyczyn, czy np. z błędnego obliczenia przez skarżącego samej powierzchni).

W decyzjach wydanych w obu instancjach brak jest także odniesienia – w ramach twierdzenia o różnicach między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną poszczególnych działek – choćby do dokumentacji fotograficznej zapisanej na płycie CD, stanowiącej załącznik do raportu kontroli, a przede wszystkim – nie zawiera ona wyjaśnienia, na jakich konkretnie wynikach (której z przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawczyni kontroli na miejscu) oparły swoje rozstrzygnięcie organy, wobec bezspornych różnic w raportach. Trudno jest na podstawie treści samej decyzji, ustalić, jakie rzeczywiście okoliczności faktyczne ujawnili kontrolujący, które zadecydowały o przyjęciu przez organy mniejszej powierzchni kwalifikowalnej do płatności, niż deklarowana przez stronę.

Zauważyć trzeba, że niezależnie od tego co zawarto dodatkowo w protokołach kontroli, organ wydając decyzję na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli nie jest zwolniony od wyczerpującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia w samej decyzji. Zakwestionowana decyzja dotyczy płatności rolnośrodowiskowych, jednak de facto jest ona konsekwencją nie tyle kontroli w zakresie realizacji przez rolnika wymogów wynikających z realizowanych pakietów programu rolnośrodowiskowego, co – głównie – kontroli kwalifikowalności powierzchni, stąd też kluczowe jest uzasadnienie decyzji w tym właśnie zakresie. Nie chodzi przy tym tylko o ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do treści protokołów czy raportów z kontroli, w szczególności gdy posiadają one obszerne załączniki, ale o właściwe skonstruowanie uzasadnienia, przede wszystkim – poprzez odpowiednie skonkretyzowanie okoliczności, które zaważyły na wnioskach organu (w tym przypadku: jakie rodzaje błędów/nieprawidłowości wpłynęły na wynik pomiaru poszczególnych działek/grup działek różniący się od wartości deklarowanej) oraz odniesienie ich do konkretnych dowodów.

Szczególnie istotna staje taka wnikliwa analiza materiału dowodowego w decyzji wówczas, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – wyniki poszczególnych kontroli, które były przeprowadzone w gospodarstwie skarżącej, były odmienne (nie pokrywały się ze sobą) i w sytuacji, w której rolnik uzasadnia swoje krytyczne uwagi do przeprowadzanych kontroli w pismach procesowych zawierających konkretne zastrzeżeniach do protokołów.

Podkreślić należy, że to decyzja administracyjna powinna umożliwiać jej kontrolę – zarówno przez stronę, organ odwoławczy, jak i w końcu przez sąd administracyjny.

Powyższe braki nie tylko utrudniają kontrolę decyzji, ale mogą prowadzić do znacznego ograniczenia możliwości merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu przez stronę w odwołaniu, co zresztą zarzucono w niniejszej sprawie.

Zdaniem składu orzekającego Sądu, decyzja organu odwoławczego nie sanuje wcale wskazanych braków w zakresie uzasadnienia faktycznego. Rację ma niewątpliwie strona skarżąca, gdy twierdzi, że uzasadnienie drugoinstancyjnego orzeczenia jest niejasne w najistotniejszym fragmencie, tzn. w części, w której organ przywołuje w nim wyniki poszczególnych kontroli. Są to wskazania nazbyt ogólne i zawierają oczywiste omyłki. W szczególności, nie zawsze skonkretyzowano, które konkretne ustalenia i której kontroli wzięto ostatecznie pod uwagę. W tym kontekście wymaga dobitnego, ponownego i silnego zaakcentowania zwłaszcza to, iż pełnomocnik skarżącej zaakceptowała wyłącznie ustalenia pokontrolne z roku 2013, twierdząc, że jedynie ustalenia przeprowadzonej wówczas rekontroli są prawidłowe, a – co istotniejsze – odpowiadają (obszarowo) areałowi zadeklarowanemu do płatności we wniosku. Zasadności (bezzasadności) tego twierdzenia nie można jednak zweryfikować, skoro organ wyższego stopnia odwołuje się co prawda werbalnie do wspomnianej wyników rekontroli, wskazując, że zostały one uwzględnione, a jednocześnie wskazuje na numery protokołów zawierających ustalenia kontroli wcześniejszych, które to ustalenia są przez stronę kwestionowane.

Również w odpowiedzi na skargę strona przeciwna podejmuje co prawda polemikę z zarzutami skargi, twierdząc, że oparł swoje rozstrzygnięcia na kontroli prze-prowadzonej w gospodarstwie wnioskodawczyni w dniu[...] kwietnia 2013 r. Twierdzenie to, które przywołano także w decyzji tego organu, nie znajduje jednak odzwierciedlenia w przyznanych rolnikowi płatnościach.

Organy obu instancji nie odniosły się do różnic występujących w poszczególnych protokołach kontroli, nie wyjaśniły ich przyczyn, nie wskazały dlaczego przekonywujące są co prawda wyniki kontroli z 2013 r., ale należało także (i w jakim - konkretnie zakresie) uwzględnić wyniki wcześniejszych kontroli. Te, ewidentne braki w uzasadnieniach – wytknięte w zarzutach skargi – sprawiają, iż merytoryczna polemika staje się w niniejszej sprawie niemożliwa. Więcej, wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności tej sprawy na etapie postępowania administracyjnego, zakwestionowane rozstrzygnięcia nie poddają się wręcz merytorycznej kontroli Sądu, co przesądziło w konsekwencji o konieczności wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji.

Skład orzekający uznał natomiast za usprawiedliwiony zarzut autora skargi rzekomo zawinionego przez organy uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Strona była przecież informowana o możliwości zapoznania się z aktami. Skarżąca, na każdym etapie postępowania, miała zagwarantowaną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, z czego zresztą skutecznie korzystała. W terminie wniosła przewidziane prawem środki zaskarżenia, zgłaszała zastrzeżenia do protokołów kontroli, z którymi była zaznajamiana.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, skoro strona była informowana – zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. – o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie kwestionując przy tym – w trybie nadzoru instancyjnego – zasadności wcześniejszych, kasacyjnych decyzji organu odwoławczego. Podkreślenia wymaga też i to, że trakcie postępowania organy wykonywały szereg czynności, w tym zwłaszcza kolejne kontrole na miejscu w gospodarstwie wnioskodawczyni. Należy jednak przede wszystkim wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawa nie uczyniono przecież przewlekłości postępowania. W tym zakresie, strona miała bowiem możliwość wywiedzenia zażalenia na podstawie art. 37 k.p.a., a następnie – ewentualnie – osobnej skargi do Sądu.

O kierunku podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia przesądziły jednak wcześniej wytknięte braki uzasadnienia decyzji organów obu instancji, co uczyniło wręcz niemożliwą ocenę, czy cały zgromadzony przez organ materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony i właściwie oceniony przez organy. A przecież tylko w sytuacji, kiedy nie ma wątpliwości co do poprawności ustalenia stanu faktycznego (wyjaśnionego zgodnie z regulacjami dotyczącymi postępowania dowodowego i zasadami tego postępowania) można dokonać oceny właściwego bądź nieuprawnionego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wydając ponownie decyzje organy ARiMR będą zobowiązane uwzględnić dotychczasowe uwagi i wyeliminować stwierdzone nieprawidłowości, w szczególności: poprzez wyraźne wskazanie w nowej decyzji, wynikiem których okoliczności są stwierdzone różnice między deklarowaną a stwierdzoną i kwalifikującą się do płatności powierzchnią działek rolnych skarżącej, na których realizowane są poszczególne pakiety programu rolnośrodowiskowego, odniesienie tych ustaleń do poszczególnych działek w ramach ustaleń konkretnej kontroli na miejscu (ze wskazaniem przyczyn, które przesądziły o potrzebie uwzględnienia wyników akurat tej, a nie innej kontroli) z dodatkowym odniesieniem się do dokumentacji zdjęciowej.

Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., które to naruszenia doprowadziły do ograniczenia możliwości obrony swoich racji przez stronę, a Sądowi uniemożliwiły ocenę prawidłowości wywiązania się przez organ z obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, a tym samym mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.