Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 312/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: w zw. z art. 151 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 i art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1099/12 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 312/13

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2012 r. (IV SA/Wa 1099/12), po rozpoznaniu skargi K. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

Zaskarżonym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2012 r. nr. [...], na podstawie art. 7 pkt. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - dalej ustawa o ochronie zabytków (D.U.2003, Nr. 162, poz. 1568 ze zm), art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej ustawa o p.i.z.p. (D.U.Nr. 80., poz. 717 ze zm.) oraz art. 17 pkt. 2, 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) utrzymano w mocy postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2011 r., nr [...], odmawiające K. B. (dalej skarżący) uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo-handlowego, przewidzianego do realizacji na działce ewidencyjnej nr [...] i części działki nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń.

Pismem z 29 lipca 2011 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo-handlowego na działce o nr. ew. [...], przy ulicy [...] w [...]. Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując na niejednoznaczne określenie zakresu i terenu inwestycji. Uwzględniając powyższe Burmistrz [...] wprowadził korektę w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazując lokalizację obiektu na działce o nr. ew. [...] oraz ułamkowej części działki [...] a następnie pismem z 19 sierpnia 2011 r. przesłał ponownie projekt do Lubuskiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie poprawionego projektu decyzji.

Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] września 2011 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że teren inwestycji leży w granicach zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...]. Miasto [...] zostało wpisane do rejestru zabytków na mocy orzeczenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze z [...] lipca 1958 r. Główną przyczyną odmowy było jednak to, że Burmistrz [...] nie przesłał części tekstowej oraz graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji, która zgodnie z § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), co uniemożliwiło Konserwatorowi Zabytków odniesienie się do pełnego projektu tej decyzji oraz rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Poza tym projekt decyzji zawierał wewnętrzną sprzeczność pomiędzy wskazanym w tytule zamierzeniem inwestycyjnym a tym opisanym w treści decyzji. Oceniając wpływ projektowanej inwestycji na wartości zabytkowe miasta organ wskazał, że historycznie teren przewidziany pod inwestycję pełnił funkcje związane z systemem umocnień miasta i zamku a przekazy ikonograficzne wskazują, że w sąsiedztwie zamku istniała pojedyncza zabudowa natomiast pozostała część gruntu stanowiła teren niezabudowany. Tym samym inwestycja stanowi niedopuszczalną ingerencję w krajobraz kulturowy tego miejsca. Także Główna Komisja Konserwatorska uchwałą nr 3 z 7 kwietnia 2009 r. wyraziła negatywne stanowisko co do lokalizacji tej inwestycji.

W zażaleniu Skarżący zakwestionował moc prawną decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze o wpisie do rejestru zabytków Miasta [...] z uwagi na fakt, że powołane tam przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (D.U. Nr. 10. poz. 48) będące podstawą wpisu nie były, w dacie podejmowania decyzji o wpisie, jeszcze uchwalone. Ponadto wniósł zastrzeżenia co do przedmiotu i zakresu ochrony konserwatorskiej. Wskazał, że z informacji ikonograficznych wynika, że nie jest prawdą, iż teren ten nie był nigdy zabudowany. Poza tym do rejestru zabytków wpisano układ urbanistyczny, który w momencie dokonywania wpisu nie istniał i nigdy nie został odbudowany a więc jako taki nie może podlegać ochronie. Brak jest w aktach rzetelnych źródeł na podstawie których można byłoby ustalić jaki był rzeczywiście średniowieczny układ funkcjonalny miasta. Poza tym, w ocenie skarżącego, postanowienie nie zawiera ustalonego stanu faktycznego oraz uzasadnienia prawnego.

Organ II instancji odnosząc się do treści zarzutów wskazał, że kwestionowana decyzja z [...] lipca 1958 r. to kopia decyzji skierowanej do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w sprawie wpisania miasta [...] do rejestru zabytków, której podstawą prawną do wydania były przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o opiece nad zabytkami z dnia 6 marca 1928 r (D.Urz, URP Nr 29, poz.265) oraz ustawy z 23 stycznia 1933 r. (D.Urz. Nr 10, poz. 82). W myśl art. 142 ust 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków akt ten zachowuje moc również na gruncie obowiązujących przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego ponieważ nie odpowiada definicji wskazanej w art. 2 pkt 5 ustawy o p.i.z.p. oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Organ wskazał, że miasto [...] jako zespół jest zabytkiem urbanistycznym o rozplanowaniu pochodzącym z okresu średniowiecza (połowa XIII w). Posiada szereg cennych obiektów architektury takich jak zamek, kościół. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Zielonej Górze decyzją z [...] marca 1975 r. poszerzył przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej tego miasta wpisując do rejestru zabytków zespół urbanistyczno-krajobrazowy [...]. Przedmiotem ochrony są nie tylko elementy pochodzące z okresu średniowiecza ale i późniejsze. Średniowiecze jest w tym przypadku najwcześniejszym okresem od którego kształtowana jest struktura przestrzenna miasta. Miast [...] zostało objęte ochroną konserwatorką w kształcie i kompozycji przestrzennej oraz funkcjonalnej z 1958 r. przy uwzględnieniu całej historii jego rozwoju i zmian tkanki miejskiej. Wpis do rejestru zabytków całego zespołu urbanistycznego skutkuje ochroną konserwatorską relacji przestrzennych pomiędzy obiektami zabudowy, układu ulic, działek, współzależności między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, historycznych podziałów funkcjonalnych poszczególnych partii miasta.

Organ II instancji podniósł także, że przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy w części tekstowej jest wewnętrznie sprzeczny co do przedmiotu inwestycji. W projekcie decyzji wskazano, że ustala się warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zabudowy usługowo-handlowej na działce nr [...] i ułamkowej części działki oznaczonej geodezyjnie nr [...], natomiast w części określającej rodzaj inwestycji wskazano iż dotyczy ona rozbudowy magazynu i pokrycia części istniejącego magazynu dachem jednospadowym tworzącym drugą połać dachu przedłużoną w kierunku wschodnim o kącie nachylenia do 35.st. krytego blachą. W tym stanie rzeczy nie jest możliwym ustalenie faktycznego zakresu i rodzaju inwestycji, którą organ ma uzgodnić. Proponowana budowa pawilonu handlowo-usługowego stanowi zabudowę o charakterze parawanowym, odcinającym panoramę miasta od brzegu rzeki Odry. Poza tym z uwagi na fakt, że historycznie ta część miasta związana była z dawnymi urządzeniami obwarowań miejskich i w większości dziejów miasta była otwartym obszarem zielonym, powinna w dalszym ciągu być obszarem niezabudowanym. Na przestrzeni lat na tym terenie były wznoszone incydentalnie budynki magazynowe jednakże znaczna część tego terenu pozostawała niezbudowana. Żaden z historycznych budynków nie był ukształtowany jako pawilon o rzucie bardzo wąskiego prostokąta, przesłaniającego panoramę miasta. Tym samym planowana inwestycja nie ma żadnego uzasadnienia historycznego, przestrzennego, urbanistycznego czy krajobrazowego. Jako układ urbanistyczny miasto charakteryzuje się dobrze zachowanym podziałem funkcjonalnym poszczególnych części miasta. Jednym z elementów podziału jest teren działki [...] stanowiący dawne przedpole i fosę należące do obwarowań miejskich i zamkowych. W przedmiotowej sprawie nie można więc mówić o ochronie zabytku urbanistycznego nie chroniąc podstawowego jej elementu. Nie zmienia tej oceny fakt, że na działce sąsiedniej znajduje się już pawilon handlowy bowiem jest to obiekt degradujący wartości zabytkowe miasta. Inwestycja grozi utratą walorów ekspozycji krajobrazowej miasta, spowoduje niekorzystne zmiany przestrzeni miejskiej i w pewnym sensie zafałszuje układ urbanistyczny miasta ponieważ obszar ten był historycznie miejscem wolnym od zabudowy.

W skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Skarżący zarzucił naruszenie art. 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie odmowy na wadliwej decyzji, która nie zawierała merytorycznego rozstrzygnięcia ani uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że odmowa uzgodnienia warunków zabudowy ogranicza jego prawo własności bez podstawy prawnej, gdyż wystarczającym argumentem za odmową nie może być fakt, iż zespół urbanistyczny jest wpisany do rejestru zabytków. Poza tym organ II instancji nie ustosunkował się do analizy architektoniczno-urbanistycznej dostarczonej przez inwestora, z której wynika, że nowa zabudowa nie zasłoni żadnego z zachowanych zabytków miasta tym bardziej, że z postanowienia organu nie wynika jakie konkretnie widoki zostaną planowaną inwestycją zasłonięte. Zdaniem skarżącego uzasadnienie postanowienia jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony organ wskazuje na niezabudowany charakter obszaru planowanej inwestycji a z drugiej na posadowienie na nim innego budynku. Nie poparte zostały wiarygodnymi dowodami twierdzenia organu, iż wybudowanie nowego pawilonu będzie stanowiło dalszą degradacją miasta a przyjęcie takich twierdzeń stanowi nienależyte zebranie i ocenę materiału dowodowego. Odnosząc się do twierdzeń co do historycznego sposobu zagospodarowania tej przestrzeni skarżący podał, że teren ten w przeszłości stanowił przedpole i fosę należące do obwarowań miejskich i zamkowych, którą w XIX wieku zlikwidowano a mury obronne i przedpole wchłonęła zabudowa miejska, co świadczy o tym, że brak jest podstawowego przedmiotu ochrony konserwatorskiej.

Zdaniem Skarżącego zignorowaniem porządku prawnego było również wydanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego 2 postanowień merytorycznych w tym samym postępowaniu administracyjnym (postanowienie z [...] września 2011 r. [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia były przepisy art. 7 pkt 1, 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według Sądu I instancji organ wydaje decyzję ustalającą warunki zabudowy, po uzgodnieniu jej m.in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków - gdy przedmiotem inwestycji jest obszar lub obiekt objęty ochroną zabytków w rozumieniu art. 7 ustawy o ochronie przyrody (powołanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku ustawy o ochronie przyrody jest oczywistą omyłką. W kontekście wypowiedzi Sądu nie ulega wątpliwości, że chodziło o ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Następnie Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie prowadzi samodzielnie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i opiera się na zebranym przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy materiale dowodowym, co wynika z art. 53 u. p.i.z.p.

Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, podstawą do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, była przede wszystkim wewnętrzna sprzeczność co do przedmiotu inwestycji. Dopiero w drugiej kolejności podstawą odmowy było uznanie, że teren na którym miałaby być realizowana inwestycja, z uwagi na objęcie tego terenu ochroną konserwatorską, powinien pozostać niezabudowany, gdyż wpłynie to negatywnie na walory ekspozycji krajobrazowej miasta i spowoduje niekorzystne zmiany przestrzeni miejskich.

Zdaniem Sądu I instancji postanowienia wydawane przez organy ochrony zabytków mają charakter uznaniowy, co nie zwalnia organu administracji od wyczerpującego zebrania materiału dowodowego a następnie przeprowadzenia jego oceny pod kątem obowiązujących przepisów prawa materialnego. Uznanie nie oznacza dowolności. Każde rozstrzygnięcie organu musi zawierać nie tylko wskazanie podstawy prawnej jej wydania ale i uzasadnienie prawne - co jasno wynika z art. 107 § 1 i 3, 77 i 7 k.p.a. Ostatni z tych przepisów nakłada na organ obowiązek rozważenia, przy wydawaniu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu strony. W niniejszej sprawie po jednej stronie występował interes obywatela planującego inwestycję a z drugiej interes społeczny, którym jest ochrona dóbr kultury. W tym kontekście obywatel (skarżący) wywodził, że odmowa uzgodnienia warunków zabudowy narusza jego prawo własności.

Organ ochrony zabytków podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy posługuje się projektem decyzji o warunkach zabudowy, gdyż to na jego podstawie może ocenić czy planowana inwestycja i jej założenia nie pozostają w sprzeczności z założeniami ochrony konserwatorskiej. Oceniając zatem w tym świetle treść projektu decyzji prawidłowo Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, iż istnieje sprzeczność w zakresie przedmiotu przedsięwzięcia. Z części wstępnej decyzji wynika, że inwestycja będzie polegała na budowie usługowo-handlowej na działce [...] i części działki [...]. W dalszej części mowa jest o budowie dwukondygnacyjnego budynku i rozbudowie magazynu i pokryciu części istniejącego magazynu dachem jednospadowym tworzącym drugą połać dachu. Sprzeczność ta nie została w toku postępowania wyeliminowana i była, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wystarczającym powodem do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdyż w istocie z projektu decyzji nie wynika czy przedmiotem inwestycji będzie budowa odrębnego budynku dwukondygnacyjnego czy też może rozbudowa istniejącego budynku magazynowego.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, organ II instancji uzupełnił zaprezentowaną przez organ I instancji ocenę ustalonego, przez oba organy, stanu faktycznego i dokonał jego powtórnej oceny. Ocena ta, choć nie w całości podzielona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ostatecznie doprowadziła organ do prawidłowych wniosków.

Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, że przedłożony do akt "odpis" decyzji z [...] lipca 1958 r. nie może stanowić dowodu na wpisanie Miasta [...] do rejestru zabytków. Wynika to z oczywistej sprzeczności pomiędzy podstawą prawną podaną w sentencji decyzji a datą jej wydania. Powołana ustawa o ochronie dóbr kultury i muzeach (D.U.1962. Nr 10, poz. 48) została uchwalona 15 lutego 1962 r. a więc nie mogła być podstawą wydania decyzji z 1958 r. Co prawda w aktach znajduje się również kopia pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Zielonej Górze z 8 lipca 1958 r. z którego wynika, że decyzja [...] została wydana na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 6 marca 1928 r o opiece nad zabytkami (D.U.R.P. Nr 29, poz. 265), to jednak wobec braku tej decyzji w oryginale lub poświadczonym odpisem zgodnie z art. 76a § 2 w zw. z art.. 81 k.p.a. dokument ten nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia. Nie była natomiast kwestionowana decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 1975 r. o wpisaniu do rejestru zabytków pod nr [...] zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...] (kopia w aktach IV SA/WA 1099/12) i w związku z tym brak jest podstaw do jej kwestionowania.

Zdaniem Sądu I instancji, wbrew zarzutom skarżącego organ II instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do analizy architektoniczno-urbanistycznej dostarczonej przez inwestora na str. 4 i następnych uzasadnienia decyzji, dokonując oceny tej analizy i wyprowadzając z niej wniosek, że historycznie część gruntu na której miałaby być realizowana inwestycja w średniowieczu nie była zabudowana. Zwrócić należy uwagę, że w analizie tej na stronie 2 zamieszono rysunek rekonstrukcyjny średniowiecznego układu przestrzennego na którym teren ten jest niezabudowany i dopiero za terenem planowanej inwestycji znajduje się miasto, kościół i zamek piastowski.

Niekwestionowana decyzja z [...] marca 1975 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...] objęła swą ochroną nie tylko obszar miasta ale i obszar położony w promieniu 1 km od granicy ścisłej ochrony, zakreślony w załączniku do tej decyzji, sięgający za Odrę. Zarówno więc przedstawiona przez skarżącego analiza jak i załącznik graficzny do decyzji wskazują na to, że teren ten co do zasady był terenem niezabudowanym a jako, że zespół ten podlega ochronie konserwatorskiej uzasadnione było przyjęcie, że powinien pozostać terenem niezabudowanym dzięki któremu zachowana zostanie panorama miasta i zabytkowych budynków (zamek, kościół).

Co do zasady każda czynność zmierzająca do zmiany istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego powinna być rozważana przede wszystkim pod kątem ochrony zabytków. Wpis do rejestru zabytków stanowi wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków i z tego właśnie powodu dużo silniej wkracza i ogranicza prawo własności. Jest to jedna z form ograniczenia prawa własności o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która gwarantuje obywatelom ochronę własności a ta może być ograniczona tylko ustawą. Tą ustawą jest w tym wypadku ustawa o ochronie zabytków. W granicach tej ustawy możliwe jest zatem ograniczenie prawa własności poprzez de facto zakaz realizacji planowanej inwestycji w zaproponowanym przez inwestora kształcie.

Nie bez znaczenia dla oceny zasadności przedsięwzięcia była także uchwała nr 3 Głównej Komisji Konserwatorskiej, który to organ na podstawie art. 98 ustawy o ochronie zabytków posiada uprawnienia do wypowiadania się w sprawach działań konserwatorskich przy zabytkach, mając przede wszystkim na względzie uchronienie ich od zniszczeń. Komisja ta w uchwale wskazała na utratę walorów ekspozycyjnych miasta (inwestycja spowoduje zmiany przestrzeni miejskiej i zachwianie dotychczasowego układu urbanistycznego a jej usytuowanie w pobliżu odbudowywanego zamku i murów obronnych ze względu na wyjątkowo duże gabaryty inwestycji, 96 metrów długości i 5,9 metrów szerokości, zaburzy istniejący układ przestrzenny tej części miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny tę ocenę podzielił. Sąd zauważył, że do rejestru zabytków został wpisany zespół urbanistyczny o rozplanowaniu pochodzącym ze średniowiecza. Tym samym bez istotnego znaczenia jest co działo się z tym terenem w latach późniejszych. W tym wypadku Sąd nie zgodził się z argumentami zawartymi w orzeczeniu, że ochronie podlega średniowieczny układ urbanistyczny ze zmianami wynikającymi z rozwoju miasta na przestrzeni lat. Gdyby tak było nie sposób byłoby ustalić co jest przedmiotem ochrony, gdyż istotnie wygląd miasta i sposób jego funkcjonowania zmieniał się. Teren na którym planowana była inwestycja był przedpolem z forsą, których obecnie brak.

Sąd zauważył, że celem udzielonej ochrony jest dążenie do zachowania lub przywrócenia takiego stanu jaki istniał w tamtych latach. Temu służy między innymi odbudowa zamku czy murów obronnych. Nie znaczy to oczywiście, że zabronione są nowe inwestycje. Organ konserwatorski zezwalając na wybudowanie nowych, nowoczesnych obiektów powinien przede wszystkim dbać o jak najwierniejsze zachowanie substancji rzeczy poprzez dostosowanie ich wyglądem do tych istniejących wcześniej a podlegających ochronie. Zespół urbanistyczno-krajobrazowy objęty jest też ochroną krajobrazową przez co należy rozumieć ochronę nie tylko istniejącej zabudowy ale przede wszystkim ochronę przestrzeni, ekspozycji widokowej, układu urbanistycznego. Lokowane budynki powinny swą architekturą nawiązywać nie tylko do istniejącej, a podlegającej ochronie infrastruktury ale przede wszystkim próbować realizować cele związane z przypomnieniem tej, która stanowi przedmiot ochrony. Dotyczy to w tym wypadku nie tylko form budynków i ich usytuowania ale i istniejącej przestrzeni miasta położonego nad Odrą. Ulokowanie miasta w średniowieczu i jego układ funkcjonalny - zgodnie z przedłożoną przez inwestora analizą wskazuje, że był to teren otwarty i niezabudowany, ogólnie dostępny i dlatego w celu zachowania tych elementów organ administracji prawidłowo ustalił, że planowana inwestycja zburzy chroniony prawem a wcześniej istniejący stan i będzie stanowił ingerencję w krajobraz kulturowy tego miejsca, odetnie panoramę nadodrzańskiego miasta.

Sąd I instancji nie dopatrzył się także sprzeczności pomiędzy twierdzeniami organu odnośnie zakresu wykorzystywania przedmiotowego gruntu w przeszłości (z jednej strony jako teren niezabudowany a z drugiej zabudowany magazynami i istniejącym budynkiem). Fakt, że na gruncie istniały pojedyncze budynki magazynowe a obecnie na sąsiedniej działce istnieje od lat 70 tych pawilon nie prowadzi do wniosku, że teren ten jest zabudowany i w związku z tym dopuszczalne powinno być pobudowanie innego, nowoczesnego budynku. Organ jasno stwierdził, że istniejący budynek jest elementem degradującym miasto i biorąc pod uwagę, choćby jego wygląd, należy się z tym argumentem zgodzić i tego rodzaju budynek nie może być wyznacznikiem dla nowej zabudowy. Wprowadzenie do krajobrazu otoczenia zamku i murów obronnych tak nowoczesnego i wyjątkowo nie proporcjonalnego (długiego i wąskiego) elementu krajobrazu powoduje nie tylko zasłonięcie istniejącej starej zabudowy ale i odcięcie panoramy miasta na bardzo długim odcinku. Budynek zaprojektowany jako wyjątkowo długi, bez prześwitów ograniczyłby dostęp do pozostałej części miasta. Z załącznika do proponowanej decyzji wynika, że w istocie byłby to budynek dobudowany do istniejącego już budynku a nie odrębny, nowoczesny obiekt handlowo-usługowy. W sytuacji w której, miałby on - zgodnie z sugestiami inwestora - służyć m. In. infrastrukturze portu i korzystających z niego ludzi usytuowanie go tyłem do rzeki bez wątpienia tej funkcji by nie spełniało.

Zdaniem Sądu, nie trafny jest także zarzut związany z wydaniem dwu postanowień w jednej sprawie administracyjnej. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...] zwrócił się o uzgodnienie projektu warunków zabudowy polegającego na budowie pawilonu usługowo- handlowego na działce nr [...] i części działki [...] przy ulicy [...] w [...]. W drugiej ze spraw zawisłej przed sądem o sygn. akt IV SA/WA 1098/12 przedmiotem uzgodnienia była inwestycja na działce [...]. Dopuszczalne jest wydanie dla jednego inwestora 2 lub nawet większej ilości decyzji o warunkach zabudowy pod warunkiem, że przedmiotem oceny organu będą inne przedsięwzięcia. Z wniosków o wydanie projektów zabudowy jednoznacznie wynika, że dotyczą one dwu różnych inwestycji z których jedna posadowiona jest wyłącznie na działce [...] a druga także na działce [...]. Także z projektów obu decyzji ta okoliczność wynika. Dlatego nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego polegający na wydaniu w jednym postępowaniu 2 aktów administracyjnych.

Skarga kasacyjna K. B. została oparta na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia postanowienia, co stanowi obrazę przepisu art. 77 i art. 7 k.p.a. poprzez błędną i powierzchowną ocenę zebranego materiału dowodowego, co z mocy prawa jest niedopuszczalne i narusza interesy skarżącego, zaś przy wydaniu rozstrzygnięcia całkowicie został pominięty słuszny interes skarżącego,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w treści uzasadnienia sprzecznych wniosków w zakresie ustaleń stanu faktycznego, na których Sąd oparł wydane orzeczenie, a to przychylenie się z jednej strony do stanowiska organu, w którym organ ten przyjął brak możliwości ustalenia faktycznego zakresu i rodzaju inwestycji, z drugiej zaś strony oparcie wniosków zawartych w uzasadnieniu o szczegółowy opis planowanej inwestycji, przy czym powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w oparciu o treść uzasadnienia wyroku zasadnie przyjąć można, że Sąd nie zapoznał się wnikliwie z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu, a w konsekwencji nie rozważył w sposób rzetelny, wszechstronny i pełny wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Zdaniem Skarżącego, gdyby wszystkie te zarzuty były przedmiotem zbadania przez Sąd, to zaskarżone postanowienie zostałoby uchylone.

Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając zarzut pierwszy Skarżący wskazał, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Organ I instancji odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na rzekomy negatywny wpływ na zachowanie walorów zabytkowych miasta. Ocenę tę podzielił organ II instancji przy czym w aktach brak jest jednoznacznych i pochodzących z okresu Średniowiecza dokumentów lub innych źródeł, które pozwalałyby jednoznacznie stwierdzić jaki był układ średniowiecznej zabudowy miasta i jakie dokładnie funkcje pełnił teren, na którym zaplanowano inwestycję. Zdaniem Skarżącego Sąd I instancji niesłusznie poprał wnioski i ocenę materiału dowodowego poczynioną przez organy. Organy nie wyjaśniły na czym miałby polegać negatywny wpływ planowanej inwestycji na walory ekspozycyjne miasta. Zdaniem Skarżącego realizacja inwestycji miałaby pozytywny wpływ na sylwetę lewobrzeżnego miasta tworząc punkt widokowy od strony portu, natomiast Gmina podniosłaby swoją konkurencyjność rynkową w zakresie produktów turystycznych, a historyczne miasto zyskałoby na atrakcyjności. Tym samym organy naruszyły art. 7 k.p.a., natomiast Sąd bezkrytycznie odnosząc się do stanowiska zajętego przez organy nie uchylił wadliwego postanowienia, mimo że naruszało ono zarówno słuszny interes inwestora jak i interes społeczny.

Uzasadniając zarzut drugi skargi Skarżący kasacyjnie podniósł, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wzajemnie wykluczające się wnioski. Owa niekonsekwencja polega na tym, że na stronie 6 uzasadnienia wyroku jest mowa o sprzeczności w projekcie decyzji o warunkach zabudowy co do przedmiotu inwestycji. Natomiast na stronie 8, a także 10 wspomnianego uzasadnienia, Sąd odnosi się szczegółowo do charakteru i wyglądu planowanej inwestycji, a następnie podziela stanowisko organu jakoby planowany budynek miał zburzyć ład przestrzenny miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zawarcie w treści uzasadnienia sprzecznych wniosków w zakresie ustaleń stanu faktycznego, na których Sąd oparł wydane orzeczenie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r.,).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania. Nie ma sprzeczności w tym, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego odnośnie niespójności projektu decyzji o warunkach zabudowy co do przedmiotu i zakresu inwestycji, a następnie ocenił pozostałe argumenty organów ochrony zabytków przemawiające za odmową uzgodnienia projektu decyzji. Nie ulega wątpliwości, że postanowienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przedmiotu inwestycji nie są jednoznaczne. W komparycji projektu decyzji jest bowiem mowa o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestycji polegającej na: "Budowie zabudowy usługowo-handlowej przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej geodezyjnie numerem [...] i ułamkowej części działki oznaczonej geodezyjnie numerem [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] woj. lubuskie". Z kolei w punkcie I 1.4 określającym rodzaj inwestycji, stwierdzono między innymi: "rozbudowa magazynu i pokrycie części istn. magazynu dachem jednospadowym tworzącym drugą połać dachu." Natomiast w punkcie II 1.3 projektu decyzji jest mowa o nowoprojektowanym budynku. W świetle przytoczonych postanowień projektu decyzji podzielić należy stanowisko, że na podstawie przedłożonego projektu trudno jednoznacznie ustalić o jakie zamierzenie inwestycyjne inwestor wnosi. Z punktu widzenia celu uzgodnienia przez organy ochrony zabytków precyzyjne określenie inwestycji jest szczególnie ważne. Skoro planowana inwestycja ma się komponować z istniejącą zabudową historyczną podlegającą ochronie, to organy ochrony zabytków muszą mieć jednoznaczne informacje odnośnie przedmiotu i zakresu inwestycji ingerującej w historyczną zabudowę. Zwrócić też należy uwagę, że w rozstrzygnięciu projektu decyzji jest mowa o warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego, co jest oczywistym błędem, bowiem wnioskowana inwestycja zarówno rozumiana jako rozbudowa magazynu czy budowa nowego budynku usługowo-handlowego bądź jedno i drugie, nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Chybiony jest także zarzut pierwszy skargi kasacyjnej - naruszenia art. 77 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że powołany w petitum skargi art. 77 k.p.a składa się z czterech paragrafów, które zawierają różne treści normatywne. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślać się podstawy skargi kasacyjnej. W konsekwencji powołany zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. nie może być poddany kontroli instancyjnej.

Naruszenia art. 7 k.p.a. w powiązaniu z przepisami p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu zasady ważenia interesów społecznego i słusznego interesu obywateli a także zasady prawdy obiektywnej. Istota zasady ważenia interesów polega na obowiązku organów administracji publicznej rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela i - w przypadku ustalenia, że w danej sprawie interesy te są w opozycji względem siebie - wskazaniu, któremu z tych interesów, w realiach rozpoznawanej sprawy, należy dać pierwszeństwo.

Przekładając powyższą normę na grunt rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że organy nie naruszyły zasady ważenia interesów. Z uzasadnień postanowień organów obu instancji wynika argumentacja, którą przedstawiono na poparcie argumentacji przeciwko uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego w sposób wyczerpujący przedstawiono argumenty przemawiające za odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ ten wskazał, że przyczyną odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji jest: nieprecyzyjność postanowień projektu decyzji co do przedmiotu i zakresu inwestycji, a także – niezależnie od owej nieprecyzyjności - brak uzasadnienia historycznego, przestrzennego, urbanistycznego i krajobrazowego dla sytuowania planowanego obiektu na wskazanym terenie. Argumentacja organu odnośnie niecelowości sytuowania planowanego obiektu jest pogłębiona, a organ in extenso odnosi się także do wszystkich argumentów skarżącego.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej wynikającej także z art. 7 k.p.a. Istota tej zasady sprowadza się do obowiązku organów ustalenia z urzędu wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. W postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy organy ochrony konserwatorskiej podejmują rozstrzygnięcie w oparciu o projekt decyzji o warunkach zabudowy z załącznikami. Podstawą rozstrzygnięcia organów współdziałających jest więc projekt decyzji z załącznikami oraz obowiązujące przepisy prawa, w tym regulacje dotyczące ochrony zabytków. Z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika, że wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wzięte pod uwagę. Rozważania obejmują ocenę stanu faktycznego w sprawie i subsumpcję tego stanu pod obowiązujące przepisy prawa.

Odnośnie argumentu skarżącego kasacyjnie, dotyczącego uzasadnienia postanowienia organu I instancji, że w aktach brak jest jednoznacznych i pochodzących z okresu średniowiecza dokumentów lub innych źródeł, które pozwalałyby jednoznacznie stwierdzić jaki był układ średniowiecznej zabudowy miasta i jakie dokładnie funkcje pełnił teren, na którym znaleźć miałaby się planowana inwestycja, wskazać należy, że organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu swojego postanowienia, iż wskazanie na średniowieczną proweniencję zabytku oznacza jedynie wyznaczenie najwcześniejszego okresu, od którego kształtowana jest struktura miasta, natomiast miasto [...] zostało objęte ochroną konserwatorską w kształcie i kompozycji przestrzennej, i funkcjonalnej z 1958 r., uwzględniającym całą jego historię rozwoju i zmian tkanki miejskiej. W tym kontekście oceniana jest każda sprawa dotycząca nowej inwestycji na terenie zabytkowego miasta. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji, a zwłaszcza organu odwoławczego, wskazują na nieodpowiedniość planowanej zabudowy biorąc pod uwagę różne walory, w tym przestrzenne, urbanistyczne i krajobrazowe. Zatem brak danych w aktach postępowania z okresu średniowiecza, które pozwalałyby jednoznacznie stwierdzić układ zabudowy miasta w tamtym okresie, nie mógł mieć wpływu na poprawność rozstrzygnięcia organów.

Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.