Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 186/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 1 ust 1
journal: Dz.U. 1968 nr 3 poz 14
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.
article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

ISA/Wa 186/18

UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności :

1.decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...] o wszczęciu postepowania w sprawie przymusowego wykupu od B. B. nieruchomości rolnych położonych w P., oznaczonych jako działki [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha,

2. postanowienia Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. nr. [...] o ustaleniu ceny wywoławczej za przedmiotową nieruchomość na kwotę [...] zł.

3. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...] o zatwierdzeniu licytacji w.w. nieruchomości, których nabywca została [...] Spółdzielnia Produkcyjna w P. za cenę [...] zł.

4. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lutego 1978 r. nr [...] o wykupie od B. B. przedmiotowej nieruchomości za kwotę [...] zł. na rzecz [...] Spółdzielni Produkcyjnej w P.,

- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Rozstrzygnięcia Naczelnika Gminy w P. zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3 poz. 14 z poźn. zm.). Ustawa ta przewidywała możliwość przymusowego wykupienia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (w całości albo w części), w przypadku wykazywania przez te gospodarstwa niskiego poziomu produkcji (art. 1 ust 1 w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 8, poz. 45 z późn. zm).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wszystkich czterech rozstrzygnięć Naczelnika Gminy w P. wystąpił H. M. będący następcą prawnym B. B.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności:

1. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r.,

2. postanowienia Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1977 r.,

3. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r.,

4. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lutego 1978 r.

Odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. wniósł H. M. Skarżący podniósł, że Wojewoda błędnie zinterpretował pojęcie "niski poziom produkcji rolnej", skutkiem czego niesłusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 1977 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że gospodarstwo B. B. obejmowało parcele nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, w skład których wchodziły: grunty orne - 17 ha, łąki - ok. 5 ha, las - ok. 2 ha oraz droga - ok. 0,06 ha. Zdaniem organu nie ulega zatem wątpliwości, że grunty te stanowiły zorganizowaną całość gospodarczą .

Organ ustalił, ze należące do B. B. gospodarstwo rolne było poddane lustracji, którą przeprowadzał zespół specjalistów. Zespół ten stwierdził, że dawny właściciel nie stosował nawożenia mineralnego oraz wapniowego, skutkiem czego produktywność w prowadzonym przez niego gospodarstwie znacznie odstawała od średniej w gminie, tj. była znacznie niższa. Z protokołów lustracyjnych z dnia [...] września 1976 r. wynika, że w 1974 r. B. B. uprawiał wszystkie grunty orne wchodzące w skład jego gospodarstwa tj. 17 ha. W 1975 r. uprawianych było 15 ha (2 ha pozostawały w ugorze), z kolei w 1976 r. wykorzystywano 12 ha (5 ha pozostawało w ugorze).

Organ po dokonanej analizie tych danych stwierdził, że istniały podstawy do zakwalifikowania gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji. Jeśli bowiem (w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r.) na przestrzeni 3 lat przynajmniej w 1 roku nie wszystkie grunty orne były wykorzystane (w sprawie grunty orne nie były wykorzystane w ciągu 2 lat, tj. 1975 i 1976, to można było uznać gospodarstwo za wykazujące niski poziom produkcji. Zdaniem organu może budzić wątpliwości, czy stwierdzenie "w ciągu 3 lat" oznacza, że niski poziom produkcji powinien utrzymywać się w każdym z trzech ostatnich lat gospodarowania, czy też wystarczające będzie, jeśli zostanie on stwierdzony tylko raz (w ciągu tych 3 lat). Posłużenie się jednak przez Naczelnika Gminy w P. jedną z możliwych wykładni, tj. uznanie, że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji, jeśli w trzyletnim okresie warunek nieuprawiania wszystkich gruntów ornych został spełniony chociaż raz, nie może ,wbrew podniesionemu zarzutowi, zostać potraktowane jako naruszenie prawa, a tym bardziej naruszenie rażące.

Drugi etap procedury wykupu został zakończony postanowieniem Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] czerwca 1977 r. W ramach tego etapu doszło do ustalenia ceny wywoławczej za parcele, które miały zostać poddane licytacji. Z postanowienia z dnia [...] czerwca 1977 r. wynika, że parcele nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiły rolę klasy V - 4,20 ha, łąkę klasy IV - 1,8 ha oraz drogę na roli klasy V -0,06 ha. Grunty rolne, do których zaliczała się również droga, zostały oszacowane na kwotę [...] zł, poprzez pomnożenie ich powierzchni przez [...] zł ([...] ha x [...] zł = [...] zł). Grunty stanowiące łąkę zostały natomiast oszacowane na kwotę [...] zł, poprzez pomnożenie ich powierzchni przez [...] zł ([...] x [...] zł = [...] zł). Cena wywoławcza za wskazane grunty została zatem ustalona na kwotę [...] zł, co wynika z operatu szacunkowego z dnia [...] maja 1977 r.. Postanowienie zawierało ponadto informację o numerach ksiąg wieczystych - co było zgodne z wymogami § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 57 z późn. zm). Stawki przyjęte przez Naczelnika odpowiadały natomiast cenom nieruchomości rolnych, określonym w § 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 7, poz. 54) oraz tabelą zaliczenia powiatów do poszczególnych grup stanowiącą załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. Nr 31, poz. 282 z późn. zm.).

Organ odwoławczy podkreślił, ze stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., który uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] czerwca 1977 r., należy uznać za prawidłowe.

Minister badając decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. wydaną w trzecim etapie procedury wykupu, obejmującego przeprowadzenie licytacji oraz jej zatwierdzenie, stwierdził że zgodnie § 3 z rozporządzenia w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, organ powiadamiał o licytacji w formie obwieszenia. Podczas licytacji wyłaniany zostawał nabywca, który zaoferował najwyższą cenę. W przypadku, gdy Państwo nie skorzystało z prawa pierwokupu licytowanych gruntów, wydawana była decyzja zatwierdzająca licytację.

Organ ustalił, że obwieszeniem z dnia [...] września 1977 r. nr [...] podana została do publicznej wiadomości informacja o licytacji parceli nr [...], [...], [...] i [...] stanowiących własność B. B. Obwieszenie to zawierało wszystkie niezbędne dane przewidziane w § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., tj. przedmiot licytacji, imię i nazwisko właściciela, czas i miejsce licytacji, cenę wywoławczą, wysokość rękojmi oraz pouczenia. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest informacji o okresie, w którym obwieszenie zostało podane do publicznej wiadomości. Wynika to jednak z dokonanej przez Naczelnika interpretacji przepisów rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., które nie przewidywały obowiązku dokumentowania takich danych np. w protokołach.

Organ odwoławczy podkreślił, ze mając na względzie datę wydania obwieszenia tj. [...] września 1977 r. oraz datę licytacji, wyznaczoną na dzień [...] września 1977 r., należy przyjąć, że dwutygodniowy termin, o którym mowa w § 4 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. został zachowany. Tym bardziej, że termin ten został następnie przesunięty i licytacja ostatecznie odbyła się [...] listopada 1977r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, ze mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z postępowaniem, które było prowadzone ponad 30 lat temu, część dokumentacji z tego postępowania mogła nie zachować się na skutek rozkompletowania, itp. Z protokołu z dnia [...] listopada 1977 r. wynika, że do licytacji przystąpiła wyłącznie [...] Spółdzielnia w P., która spełniała wymogi licytanta i wyraziła zgodę na nabycie gruntów za cenę [...] zł . Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie nie zostało zrealizowane zastrzeżenie, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, tj. Państwo nie skorzystało z prawa pierwokupu wylicytowanych gruntów. Tym samym istniały podstawy do wydania przez Naczelnika Gminy w P. decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r.

Organ badając decyzję wydaną w ramach czwartego etapu wykupu, tj. decyzję Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] lutego 1978 r. orzekającej, że parcele nr [...], [...], [...] i [...] o pow. [...] ha, w wyniku licytacji stały się własnością [...] Spółdzielni Produkcyjnej w P., stwierdził iż dyspozycja zawarta w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (który stanowił podstawę wydania decyzji z dnia [...] lutego 1978 r.) przewidywała obowiązek wydania decyzji o przejściu własności nieruchomości na rzecz nabywcy, w przypadku, gdy decyzja o zatwierdzeniu licytacji stała się ostateczna, zaś nabywca zapłacił cenę nabycia.

Minister wskazał, ze nie zachowała się dokumentacja dotycząca wpłacenia przez [...] Spółdzielnię Produkcyjną w P. ustalonej podczas licytacji ceny nabycia. Nie udało się również odnaleźć zwrotnego potwierdzenia odbioru przez Spółdzielnię decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r.

Niemniej z uwagi na upływ czasu ta sytuacja nie może przemawiać za tym, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem wykluczyć, że na skutek upływu czasu część dokumentów nie zachowała się.

Organ podkreślił , że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. przez B. B. W tej sytuacji trudno zakładać, że decyzja o zatwierdzeniu licytacji nie została doręczona drugiej ze stron postępowania, tj. [...] Spółdzielni Produkcyjnej w P., która była jej wydaniem najbardziej zainteresowana. Nie sposób również domniemywać, że Spółdzielnia mogła nie zapłacić za wylicytowane parcele, jeśli informacja o wpłaceniu kwoty [...] zł na konto bankowe Urzędu Gminy, została zawarta w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 1978 r. W tej sytuacji wobec braku odmiennych dowodów organ przyjął, że ustalenie to odpowiada istniejącemu ówcześnie stanowi faktycznemu. Dane zawarte w decyzji korzystają bowiem z domniemania, o którym mowa w art. 76 § 1 Kpa. Z tego względu nie można bez jednoznacznego dowodu przeciwnego stwierdzić, że są one w całości bądź w części nieprawdziwe. Decyzja z dnia [...] lutego 1978 r. nie została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Minister w konsekwencji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] kwietnia 1977 r., [...] czerwca 1977 r., [...] grudnia 1977 r. i [...] lutego 1978 r. Rozstrzygnięcia te nie zawierają bowiem wad, które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzona analiza nie wskazuje również, aby w sprawie zaistniały inne podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć z dnia [...] lutego 1978 r., [...] grudnia 1977 r., [...] czerwca 1977 r. i z dnia [...] kwietnia 1977 r., określone w pozostałych przepisach art. 156 § 1 Kpa.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył H. M.

Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie art. 156 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstw rolnych w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. - w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o przymusowym wykupie gospodarstw rolnych, przez przyjęcie że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczanie gospodarstw rolnych do kategorii daje podstawy do dokonania takiej jego wykładni, zgodnie z którą gospodarstwo rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania jeżeli w ciągu chociażby jednego roku przypadającego w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane, podczas gdy brzmienie § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczanie gospodarstw rolnych do kategorii nie daje podstawy do dokonania takiej wykładni,

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez ustalenie, że Naczelnik Gminy [...] wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 1977r. w sprawie o sygn. akt: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania przymusowego wykupu części nieruchomości o powierzchni [...] ha oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr: [...], [...], [...], [...], wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego położonego w P. stanowiącego własność B. B. posłużył się wykładnią § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczanie gospodarstw rolnych do kategorii, zgodnie z którą gospodarstwo rolne uznaje się za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania jeżeli w ciągu chociażby jednego roku j przypadającego w ciągu ostatnich trzech lat nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystane, podczas gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu mogącego świadczyć o tejże okoliczności.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, ze w ciągu trzech lat przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 1977r. nie było tak, że nie wszystkie grunty orne gospodarstwa rolnego stanowiącego własność B. B. były rolniczo wykorzystane, albowiem w 1974r. B. B. wykorzystywał wszystkie grunty orne swego gospodarstwa -17 ha gruntów ornych z 17 ha gruntów ornych wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego, przy czym 1974r. wchodzi w skład okresu trzyletniego poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 1974r..

Skoro tak, to hipoteza § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii nie została spełniona.

Plony czterech zbóż we wsi P. w okresie od 1974 r. do 1976 r. wynosiły średnio 28g. Wartość odpowiadająca 2/3 tychże wynosi 18,66 g, gdyż 28 g x 0,66 = 18,66 g. Plony czterech zbóż uzyskiwane przez B. B. w okresie od 1974 r. do 1976 r. były zatem niższe o 1/3 od przeciętnych plonów czterech zbóż uzyskiwanych w tym okresie w P. Plony ziemniaków uzyskane przez B. B. w następujących latach wynosiły 170q, 100q i 100q. Plony ziemniaków uzyskiwane przez B. B. w okresie od 1975 r. do 1976r. były zatem niższe o 1/3 od przeciętnych plonów ziemniaków uzyskiwanych w tym okresie w P. Jednakże w 1974 r. B. B. uzyskał plony ziemniaków, które nie były niższe o 1/3 od przeciętnych plonów ziemniaków uzyskanych w 1974 r. w P. - w 1974r. plony uzyskane przez B. B. były wyższe od wartości odpowiadającej 2/3 plonów ziemniaków uzyskiwanych w P. w 1974r., to jest wartości 153,33g, o 16,67g.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii gospodarstwo rolne uważa się za wykazujące niski poziom produkcji rolnej wskutek zaniedbania m.in. jeśli w ciągu trzech ostatnich lat plony czterech zbóż i ziemniaków są niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach. Funktor zdaniotwórczy "i" zawarty pomiędzy wyrażeniami "czterech zbóż" oraz "ziemniaków" powoduje, że przesłanka § 1 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii jest spełniona wyłącznie wówczas gdy kumulatywnie: w okresie trzech lat przed wydaniem decyzji wszczynającej postępowanie przymusowego wykupu gospodarstwa rolnego plony czterech zbóż są niższe o 1/3 od plonów czterech zbóż uzyskanych w danej wsi na podobnych glebach oraz w okresie trzech lat przed wydaniem decyzji wszczynającej postępowanie przymusowego wykupu gospodarstwa rolnego plony ziemniaków są niższe o 1/3 od plonów ziemniaków uzyskanych w danej wsi na podobnych glebach toteż gdy obie przesłanki są spełnione łącznie.

Zaskarżoną decyzją organ nadzoru przyjął, że Naczelnik Gminy [...] dokonał wykładni § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii w ten sposób, że wyrażenie "jeśli w ciągu ostatnich trzech lat" zawarte w oznaczonym powyżej przepisie zinterpretował jako tożsame z wyrażeniem "jeśli przynajmniej w ciągu jednego roku, przypadającego w okresie trzech ostatnich lat" zaś w ocenie organu wykładnia taka jest dopuszczalna - "możliwa".

Z twierdzeniem tym skarżący się nie zgadza, gdyż redakcja § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii nie pozwala na dokonanie wykładni zgodnie z którą "możliwym" jest utożsamienie wyrażenia "jeśli w ciągu ostatnich trzech lat" z wyrażeniem "jeśli przynajmniej w ciągu jednego roku przypadającego w okresie trzech ostatnich lat", przeto wykładnia taka jest dokonana contra legem, albowiem abstrahuje od brzmienia przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii. Skoro tak, to o ile Naczelnik Gminy [...] dokonał oznaczonej powyżej wykładni § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii, to wykładnia ta jako dokonana contra legem stanowi o naruszeniu tegoż § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy przypomnieć, że celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane. Ponadto weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.

Cechą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W orzecznictwie przyjmuje się dodatkowo, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Uwzględniając powyższe rozważania co do specyfiki postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę orzeczeń organu I instancji wydanych w postępowaniu zwyczajnym były przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3 poz. 14 z poźn. zm.). Ustawa ta przewidywała możliwość przymusowego wykupienia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (w całości albo w części), w przypadku wykazywania przez te gospodarstwa niskiego poziomu produkcji (art. 1 ust 1 w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 8, poz. 45 z późn. zm). Prowadzone w tym trybie postępowanie składało się z czterech etapów, tj.:

1) ustalenia niskiego poziomu produkcji i wszczęcie postępowania w sprawie wykupu;

2) ustalenia ceny wywoławczej;

3) przeprowadzenia licytacji oraz jej zatwierdzenie;

4) potwierdzenia przekazania własności nieruchomości na rzecz nabywcy. Każdy z etapów kończył się wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia, które decydowało o dopuszczalności dalszego procedowania w sprawie.

W ramach pierwszego z etapów (tj. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r.) dochodziło do lustracji gospodarstwa, z której sporządzany był protokół. W protokole tym zespół specjalistów wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikowało się do zaliczenia go do kategorii wykazujących niski poziom produkcji (§ 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58 późn. zm.). Jeżeli ustalone zostało, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji, mogło to stanowić podstawę do wydania decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie wykupu (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). O dopuszczalności wydania takiej decyzji, decydowało zatem łączne spełnienie dwóch przesłanek: grunty objęte wykupem musiały wchodzić w skład gospodarstwa rolnego oraz gospodarstwo to wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Ustawa o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (jak również wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze) nie definiowały, co należy rozumieć przez pojęcie "gospodarstwo rolne". Definicji tego pojęcia zawarta jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. Nr 24, poz. 199). W myśl § 2 tego rozporządzenia, za gospodarstwo rolne uważane były wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowiły lub mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Do gospodarstwa zaliczało się również lasy, grunty leśne oraz nieużytki, jeżeli stanowiły lub mogły stanowić z nieruchomościami rolnymi zorganizowaną całość gospodarczą.

Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58 późn. zm.) gospodarstwem rolnym wykazującym niski poziom produkcji rolnej było gospodarstwo, w którym (wskutek zaniedbania, a w szczególności wskutek niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej, nieodnawiania nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowania nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin, nieprzeprowadzania konserwacji urządzeń melioracyjnych itp.) w ciągu ostatnich trzech lat:

- nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub

- plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym

- obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosiła łącznie na 1 ha użytków rolnych mniej niż 0,4 sztuki przeliczeniowej.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w 1974 r. wszystkie grunty były rolniczo wykorzystywane tj 17 ha, plony ziemniaków nie były niższe o co najmniej 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach oraz obsada bydła była wyższa od wskazanej w § 1 ust 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. wartości sztuki przeliczeniowej.

Plony czterech zbóż były co prawda niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów, ale spójnik "i" zawarty pomiędzy wyrażeniami "czterech zbóż" oraz "ziemniaków" powoduje, że przesłanka § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii jest spełniona wyłącznie wówczas gdy kumulatywnie w ciągu ostatnich trzech lat plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe o 1/3 od plonów czterech zbóż uzyskanych w danej wsi na podobnych glebach.

W latach 1975 oraz 1976 przedmiotowe gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Nie wszystkie grunty były rolniczo wykorzystane tj w 1975 r. – 15 ha w 1976 r. 12 ha, plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w tej wsi.

Zdaniem organu nadzoru analiza tych danych pozwala stwierdzić, że istniały podstawy do zakwalifikowania gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji. Jeśli bowiem (w świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r.) na przestrzeni 3 lat przynajmniej w 1 roku nie wszystkie grunty orne były wykorzystane (w sprawie grunty orne nie były wykorzystane w ciągu 2 lat, tj. 1975 i 1976), to można było uznać gospodarstwo za wykazujące niski poziom produkcji.

Z kolei zdaniem skarżącego brzmienie § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii nie pozwala na dokonanie wykładni polegającej na utożsamieniu wyrażenia "jeśli w ciągu ostatnich trzech lat" z wyrażeniem "jeśli przynajmniej w ciągu jednego roku przypadającego w okresie trzech ostatnich lat". Wykładnia taka jest dokonana contra legem, albowiem abstrahuje od brzmienia przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii. Skoro tak, to zdaniem skarżącego o ile Naczelnik Gminy [...] dokonał oznaczonej powyżej wykładni § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii, to wykładnia ta jako dokonana contra legem stanowi o naruszeniu tegoż § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy wskazany przepis może budzić wątpliwości interpretacyjne.

Organ nadzoru podkreślił, że może budzić wątpliwości, czy stwierdzenie "w ciągu 3 lat" oznacza, że niski poziom produkcji powinien utrzymywać się w każdym z trzech ostatnich lat gospodarowania, czy też wystarczające będzie, jeśli zostanie on stwierdzony tylko raz (w ciągu tych 3 lat), a posłużenie się jednak przez Naczelnika Gminy w P. jedną z możliwych wykładni, tj. uznanie, że gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji, jeśli w trzyletnim okresie warunek nieuprawiania wszystkich gruntów ornych został spełniony chociaż raz, nie może (wbrew podniesionemu zarzutowi) zostać potraktowane jako naruszenie prawa, a tym bardziej naruszenie rażące.

Z kolei skarżący wskazał, ze przepis został zredagowany w sposób precyzyjny, to jest nie pozwalający na modalności interpretacyjne, przy czym dokonał szczegółowej wykładni wskazanego przepisu dowodząc, ze brzmienie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii nie pozwala na dokonanie wykładni zastosowanej przez organ.

Zdaniem Sadu przepis ten może budzić wątpliwości interpretacyjne w tym znaczeniu, ze może podlegać interpretacji. Samo sformułowanie " w ciągu ostatnich trzech lat" nie jest na tyle precyzyjne, że nie można stanowczo stwierdzić iż przepis jest oczywisty, jasny, jednoznaczny i możliwa jest tylko jedna interpretacja.

Przy czym Sąd nie twierdzi, ze interpretacja dokonana przez Naczelnika Gminy [...] była prawidłowa.

Zasadnicza kwestia sprowadza się do oceny, czy przy wątpliwościach interpretacyjnych danej normy prawnej przyjęcie jednej z możliwych wykładni, nawet nieprawidłowe, tej normy stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu w takim przypadku nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestie a mianowicie z każdym rokiem ubywał obszar zasiewów, plony zbóż były coraz niższe tak samo jak zdecydowanie były niższe plony ziemniaków. Tendencja była wyraźnie spadkowa i nie była to kwestia jednego roku.

Decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym poddana została wyczerpującej i prawidłowej kontroli z punktu widzenia wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko zaistnienie, którejkolwiek z nich mogłoby prowadzić do wyeliminowania decyzji przez stwierdzenie jej nieważności. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom opisanym w art. 107 § 3 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 t.j.).