Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3360/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.8,art.9
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. F., W. R., A. F., F. F. (następców prawnych B. B.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 819/15 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca

2015 r., sygn. akt I SA/Wa 819/15 oddalił skargę B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 22 lipca 2011 r. B. B. (skarżąca) wystąpiła o nieodpłatne przekształcenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0480 ha, w obrębie [...], opisanej w księdze wieczystej Nr [...], w prawo własności w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459, dalej "ustawa o przekształceniu).

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., wydaną na podstawie m.in. art. 1 ust. 1a, art. 5 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o przekształceniu, odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca nie jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym osób, na rzecz których ustanowiono użytkowanie wieczyste, a zatem nie spełnia przesłanek do skorzystania z prawa do bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ wyjaśnił, że skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu w ramach sukcesji syngularnej, natomiast prawo do nieodpłatnego przekształcenia tego prawa w prawo własności przysługuje, wyłącznie osobom będącym nabywcami pod tytułem ogólnym (następstwo uniwersalne).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nieruchomość gruntowa położona w W. przy ul. W., zabudowana budynkiem mieszkalnym, uregulowana była w księdze hipotecznej "Nieruchomość w W Nr [...]" i stanowiła współwłasność E. W. i A. W. Na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., nieruchomość gruntowa stała się własnością Skarbu Państwa. Nieruchomość budynkowa pozostała własnością E. W. i A. W. Umową sprzedaży z dnia 3 maja 1977 r. E. W. i A. W. przenieśli prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. i M. małżonków H. (w 1/3 części) oraz A. M. z domu F. (w 1/3 części) z prawem do ustanowienia w tych częściach prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym budynek się znajduje. Prawo własności nieruchomości budynkowej w pozostałej 1/3 części pozostało współwłasnością E. W. i A. W. Jednocześnie w § 6 tegoż aktu notarialnego strony zobowiązały się zawrzeć umowę ustanowienia odrębnej własności lokali w ten sposób, że A. i E. małżonkowie W. pozostaną właścicielami lokalu nr [...], M. i M. małżonkowie H. otrzymają na własność lokal mieszkalny nr [...], a A. M. lokal mieszkalny nr [...]. Z odpisu księgi wieczystej KW [...] (odpis z dnia 17.02.1995 r.) prowadzonej dla lokalu nr [...] zlokalizowanego w budynku położonym przy ul. W. w W. wynika, że L. F. nabył prawo własności tego lokalu na podstawie umowy sprzedaży z dnia 9 grudnia 1977 r. oraz umowy przeniesienia własności z dnia 2 czerwca 1978 r.

Urząd Dzielnicowy W. decyzjami z dnia [...] sierpnia 1979 r., ustanowił prawo użytkowania wieczystego ww. gruntu:

1. na rzecz M. H. i M. H. (na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej w 1/3 niepodzielnej części),

2. na rzecz L. F. w 1/3 niepodzielnej części;

3. na rzecz A. F. w 1/3 niepodzielnej części.

Aktem notarialnym z dnia 13 grudnia 1979 r. Skarb Państwa oddał w użytkowanie wieczyste przedmiotową nieruchomość na rzecz M. i M. małżonkom H., A. F. i L. F. po 1/3 części.

Sąd Rejonowy W. postanowieniem z dnia [...] lipca 1992 r., sygn. akt [...] stwierdził, że spadek po A. F. nabył L. F.

Na podstawie aktu notarialnego z 25 października 1993 r. umowy zamiany, skarżąca uzyskała prawo własności lokalu nr [...], położonego w budynku przy ul. W. w W., a przysługujące jej prawo własności do lokalu nr [...], zlokalizowanego w budynku przy ul. O. w W., przeszło na własność J. G.

Na podstawie umowy zamiany zawartej dnia 19 stycznia 1999 r. L. F. przeniósł przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. D. i prawo własności budynku, stanowiącego odrębna nieruchomość, znajdującego się na tym gruncie na rzecz skarżącej, a skarżąca przeniosła na rzecz L. F.a przysługujące jej prawo własności lokalu nr [...] położonego w budynku zlokalizowanym w W. przy ul. W. wraz z związanym z tym prawem udziałem wynoszącym 1/3 w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

Skarżąca i L. F. dnia 31 stycznia 2003 r. zawarli umowę rozszerzającą wspólność ustawową, umowę majątkową oraz umowę o podział majątku wspólnego na podstawie której Skarżąca uzyskała prawo własności lokali mieszkalnych nr [...], stanowiących odrębną własność, położonych w budynku przy ul. W. w W. wraz ze związanymi z tymi lokalami udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w Kw [...], stanowiącego własność Gminy W.

Organ wskazał, że prawo własności nieruchomości gruntowej uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] przysługuje W., a prawo użytkowania gruntu w udziałach po 1/3 przysługuje właścicielom lokalu nr [...] (uregulowanego w KW Nr [...]), nr [...] (uregulowanego w KW Nr [...]) i nr [...] (uregulowanego w KW Nr [...]). Właścicielem lokali nr [...] jest skarżąca .

Organ stwierdził, że istota sporu sprowadza się do wykładni pojęcia "następstwo prawne". W art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu ustawodawca odwołuje się do "następstwa prawnego"', nie określając jednak, o jaki rodzaj następstwa prawnego chodzi. Skarżąca nabyła użytkowanie gruntu w drodze sukcesji pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna), co potwierdza zgromadzony w trakcie postępowania materiał dowodowy w postaci umów cywilnoprawnych. W ocenie SKO, nie można jednak pomijać wykładni celowościowej art. 5 pkt 1 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, korzystanie przez spadkobiercę z instytucji uregulowanej w art. 5 ustawy uzasadnione jest tym, iż wstępuje on w prawa swego "poprzednika" prawnego, z których ten nie mógł skorzystać. Natomiast osoba, która nabyła użytkowanie wieczyste od podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 1a ustawy o przelształceniu w drodze umowy cywilnoprawnej wchodzi tylko w te prawa, które nabyła w drodze umowy. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw, aby osoby takie traktować w sposób uprzywilejowany względem innych nabywców użytkowania wieczystego także w drodze umów cywilnoprawnych. W takiej sytuacji zostałaby naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa ( art.32 Konstytucji RP).

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięcie okoliczności, że prawo własności części nieruchomości przysługuje skarżącej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięcie, że skarżąca jest spadkobiercą osoby, określonej w art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy należało decyzję tę uchylić i orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie w odpowiednim zakresie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nieodpłatnie,

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości poprzez niezastosowanie ww. przepisu w niniejszej sprawie, pomimo spełnienia przez skarżącą przesłanek nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa określonych w tym przepisie,

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 a ustawy o przekształceniu poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji odmowę nieodpłatnego przekształcenia na rzecz skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że we wniosku z dnia 22 lipca 2011 r. skarżąca wystąpiła o przekształcenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wniosek ten złożony został na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Oznacza to, że organ zobowiązany był do jego rozpatrzenia z uwzględnieniem przesłanek zawartych w tejże ustawie. Innymi słowy, złożony przez skarżącą wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu, spowodował zaistnienie sprawy administracyjnej, w ramach której organy zobligowane były do badania czy zaistniały okoliczności określone w tym konkretnym akcie prawnym, uprawniające skarżącą do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd I instancji wskazał, że zarówno ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984), jak również przywoływana przez skarżącą ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 oraz z 2003 r. Nr 3, poz. 24 i Nr 64, poz. 592) straciły moc z dniem wejścia w życie ustawy o przekształceniu (art. 9 ustawy o przekształceniu). W art. 8 ustawy o przekształceniu przewidziano również, że jej przepisy stosuje się do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną. Sąd I instancji zaznaczył, że obie ustawy wymienione w art. 9 ustawy o przekształceniu przewidywały, że osoby zamierzające skorzystać z możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powinny wystąpić z wnioskami do właściwych organów i dopiero decyzje wydane w trybie przepisów tychże ustaw stanowiły podstawę wpisu do ksiąg wieczystych. Wobec powyższego, jeżeli skarżąca (bądź jej poprzednik prawny) nie uzyskała przed dniem wejścia w życie ustawy o przekształceniu decyzji wydanej w trybie jednej z ustaw wymienionych w art. 9 ustawy o przekształceniu, to mogła ubiegać się o przekształcenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyłącznie w trybie przepisów ustawy o przekształceniu.

Z tego względu Sąd I instancji uznał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia następcy prawnego, użytego w art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu. W tym zakresie WSA podzielił wykładnię powyższego przepisu dokonaną przez organ odwoławczy. Wskazał, że w zakresie możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz osób nie będących spadkobiercami osób wymienionych w art. 1 ust. 1a omawianej ustawy, ukształtowała się jednolita linia orzecznicza, zgodnie z którą uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu. Celem regulacji wynikającej z ustawy było niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych, mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia art. 5 ust. 1, jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., w którym wskazano iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Podkreśla się, że prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, iż przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła prawo użytkowania wieczystego ustanowione pierwotnie na rzecz określonych osób w zamian za wywłaszczone im nieruchomości w trybie sukcesji syngularnej, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie to odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżąca stała się użytkownikiem wieczystym całej nieruchomości w wyniku czynności prawnej, nie zaś w wyniku spadkobrania po L. F., który zmarł w dniu [...] lutego 2003 r. Oba zdarzenia miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy o przekształceniu.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. nr 83) w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. nr 113 poz. 1209 z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, jak również art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, że:

a) przepis intertemporalny art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (ustawy nowej) nakazuje stosowanie przepisów tej ustawy bez względu na fakt, że przed jej wejściem w życie użytkownik wieczysty spełniał ustawowe przesłanki uwłaszczenia na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, oraz

b) wskutek wejścia w życie tej ustawy prawa takiego został pozbawiony,

2) art. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że następstwo prawne obejmuje wyłączne sukcesję uniwersalną uprawnienia,

3) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że następstwo prawne obejmuje wyłączne sukcesję uniwersalną uprawnienia;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach, tj. pominięcie przeprowadzenia oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości na podstawie przepisów art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. polegające na nieprawidłowym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pomimo, że organ nie zbadał przesłanek nieodpłatnego nabycia przez skarżącą prawa własności nieruchomości na podstawie przepisów art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, czego skutkiem było wydanie decyzji w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności odpowiedzieć należało na pytanie jaka ustawa winna mieć zastosowanie do rozpoznania wniosku B. F. z dnia 22 lipca 2011r. o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W dniu jego złożenia i rozpoznawania przez organy obu instancji obowiązywała ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Mocą przepisu art. 9 tejże ustawy z chwilą wejścia jej w życie( 13.10.2005r.) utraciły moc wcześniejsze akty odnoszące się do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania tj. ustawa z dnia 4 września1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawa z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W przepisie art. 8 ustawy z 2005r. postanowiono, że do postępowań wszczętych pod rządami poprzednich ustaw zastosowanie będą miały przepisy tej ustawy. Oznacza to, że przepisy art. 8 i 9 ustawy z 2005r. w ich literalnym brzmieniu odzwierciedlają zasadę działania nowego prawa. Zasada ta może powodować jednak pogorszenie sytuacji prawnej zainteresowanych podmiotów.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano wielokrotnie, że należy oceniać skutki retrospektywnego działania prawa z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego, w tym ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku, oraz że nowe prawo nie powinno naruszać tych zasad(wyroki TK z dnia 3 lipca 1998r. sygn. akt SK 7/98, OTK 1998, nr 7 , poz. 114, z dnia 13.04.1999, sygn akt K.36/98, z dnia 22 czerwca 1999r. sygn. akt K5/99, z dnia 24.10.2000r. sygn. akt SK 7/00, z dnia 10.04.2006r. sygn. akt SK 30/04). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że bezpośrednie działanie nowego prawa nie powinno prowadzić do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które pod rządem poprzedniego prawa wystąpiły o realizację przysługujących im wówczas uprawnień, a do dnia zmiany prawa nie doczekały się ich realizacji. Konieczność oceny retrospektywnego działania prawa z punktu widzenia zasad państwa prawa uprawniał do przyjęcia poglądu o niezbędności objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do późniejszej ustawy. Nie może więc budzić wątpliwości, że ochroną winny być objęte tylko te prawa gdzie oczekiwania były usprawiedliwione tj. wówczas gdy osoba dążąca do przekształcenia wypełniała wszelkie warunki nakreślone poprzednio obowiązującymi ustawami, mogła zatem racjonalnie oczekiwać określonego działania właściciela w postaci przekształcenia. Po złożeniu wniosku o przekształcenie ostatnim etapem zmierzającym do nabycia przez użytkownika wieczystego własności nieruchomości było wydanie konstytutywnej decyzji przez właściwy organ administracji. Decyzji tej, w opisanej sytuacji nie można było przypisać charakteru uznaniowego tzn. organ mógł wydać jedynie decyzję o przekształceniu. Zasada ochrony praw nabytych nie mając charakteru absolutnego nie wyklucza wprowadzenia regulacji ją ograniczających lub pozbawiających. Istotne jest jednak, by wprowadzone ograniczenia znajdowały podstawę w wartościach konstytucyjnych, mających pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony prawa nabytych. Odnosząc się do regulacji zawartej w art. 8 ustawy z 2005r. nie sposób dopatrzyć się wartości, które uzasadniałyby wygaszenie przysługujących obywatelom maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw nabycia własności nieruchomości na podstawie wcześniejszych ustaw, w tym ustawy z dnia 26 lipca 2001r. .

W niniejszej sprawie B. F. wskazywała na ochronę jej prawa do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości, które wywodziła z art. 1ust.1-3 ustawy z dnia 26 lipca 2001r., w brzmieniu po jej nowelizacji ustawą z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego. W dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej była właścicielką nieruchomości o charakterze mieszkaniowym, położonej w W., przy ulicy W. Wskazywany przepis art.1 ust.1-3 ustawy z 2001 w brzmieniu na dzień 16 lipca 2003r. stanowił, że osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych lub stanowiących nieruchomości rolne nabywały z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem w którym decyzja o której mowa w ust.3 stała się ostateczna. Prawo własności nieruchomości nabywały także osoby fizyczne, będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust.1. Decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości wydawał starosta – w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub wójt, starosta lub marszałek województwa w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego. Ostateczna decyzja stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej.

Wbrew stanowisku kasacji nie sposób było wywieść z zapisu o nabyciu własności z mocy prawa, który zawarto w art. 1ust.1 cyt. ustawy, że B. F. przysługiwało uprawnienie o charakterze maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy w odniesieniu do nabycia prawa własności nieruchomości.

Skarga kasacyjna pominęła bowiem w swych wywodach inny zapis, wyartykułowany w tym przepisie, a istotny z punktu widzenia wyniku sprawy, że przejście własności w wyniku przekształcenia następowało dopiero z dniem, gdy decyzja ta stawała się ostateczna. A zatem, aby doszło do przekształcenia prawa własności nieruchomości konieczne było uprzednie wszczęcie postępowania administracyjnego o przekształcenie. Już samo wszczęcie postępowania w tym przedmiocie( a nie dopiero wydanie decyzji, jak błędnie przyjął sąd I instancji) mogło oczekiwanie B. F. uczynić usprawiedliwionym, realnym także w chwili wejścia w życie ustawy z 2005r. Z momentem wszczęcia postępowania urzeczywistniłyby się warunki do zasadnego oczekiwania przekształcenia prawa do nieruchomości.

Bez wszczęcia postępowania trudno przyjąć aby ktokolwiek w sposób realny mógł liczyć na wydanie decyzji, a przez to uzyskanie z chwilą jej ostateczności własności nieruchomości.

Przepisy ustawy z 2001r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 lipca 2003r. nie wiązały skutku nabycia z inną wcześniejszą datą.

Skoro nie sposób przyjąć, by B. F. posiadała ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości za błędne uznać należało stanowisko skargi kasacyjnej, iż przekształcenie powinno nastąpić w oparciu o przepisy ustawy z 2001r. w brzmieniu obowiązującym od 16 lipca 2003r. do 13.10 2005r.

W tej sytuacji w przedmiotowym sporze nie mogło mieć decydującego znaczenia rozumienie pojęcia "następstwa prawnego" w aspekcie nie mającej zastosowanie ustawy z 2001r. Stąd rozważania w tym przedmiocie zostały pominięte w uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy przyjąć należało, że nie mogły skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku wskazane w kasacji zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego tj. art. 134§1 P.p.s.a., art. 145§1pkt.1lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7,77§1, 80 kpa, art.1ust.1-3 ustawy z dnia 26 lipca 2001r., art. 8,9 ustawy z dnia 29 lipca 2005r., art.21ust.1, art. 64ust.2, art. 32 ust.1 Konstytucji RP, art.1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W tym stanie rzeczy mimo częściowo błędnego uzasadnienia skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.