Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 902/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, 123 i art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2595/19 w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2595/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Miasta [...] kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] nr hip. [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W dniu [...] marca 1949 r. F. L. złożyła w trybie art. 7 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], Nr hip. [...].

Prezydent [...], decyzją z [...] lipca 1998 r., nr [...] orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 522 m2 z obrębu [...] na rzecz: L. S. w 2/6 niepodzielnej części, W. G. w 2/6 niepodzielnej części, M. L. w 1/6 niepodzielnej części i A. L. w 1/6 niepodzielnej części.

Następnie decyzją z [...] października 2002 r., nr [...] Burmistrz Gminy [...] orzekł w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni 522 m2, stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...], dawniej działkę ewidencyjną [...] na rzecz L. S., W. G., A. L. i M. L.

Decyzją z [...] grudnia 2006 r., nr [...], Prezydent [...] uchylił decyzję wydaną przez Burmistrza Gminy [...][...] października 2002 r., nr [...], w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 522 m2, dz. ewidencyjna nr [...] w prawo własności oraz przekształcono nieodpłatnie prawo użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności na rzecz L. S., W. G., A. L., B. L. i M. L.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek Miasta [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta [...][...] grudnia 2006 r., nr [...] oraz decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...]października 2002 r., nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na podstawie której przekształcono prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni 522 m2, stanowiącego działkę nr [...] z obrębu [...], dawniej działkę ewidencyjną [...].

Zawiadomieniem z [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. poinformowało strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta [...][...] grudnia 2006 r., nr [...] oraz decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] października 2002 r., nr [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], złożyło Miasto [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...], umorzyło postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że prezydent, pełniący funkcję starosty, może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu. Dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Tylko wówczas, jako reprezentantowi Skarbu Państwa, przysługują mu uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań.

Podkreślono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji, ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek. W ocenie Kolegium ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania.

Zdaniem Kolegium włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej.

W sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot, nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosło Miasto [...]

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Wskazał, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy (§ 2 art. 123 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta [...] w dniu [...] grudnia 2006r., nr [...] oraz uchylonej przez Prezydenta decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] października 2002 r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2019 r, złożyło Miasto [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] umorzyło postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...] sierpnia 2019 r., nr [...].

W ocenie Sądu pierwszej instancji Kolegium, rozpoznając wniosek Miasta [...] o ponowne rozpoznanie sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. powinno przedmiotowy wniosek załatwić decyzją, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, postanowieniem.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, rozpoczęte na żądanie strony, składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, takie jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.

Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie Miasto [...] nie może być uznane za stronę postępowania, ponieważ Prezydent [...] jest organem właściwym do załatwienia sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości, co wyklucza zainicjowanie przez Miasto [...] postępowania nadzorczego.

Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Zdaniem Sądu, stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Sąd przypomniał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368, ze zm.), ukształtował się pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela.

Pogląd ten został podtrzymany po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy.

W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną.

Powyższa argumentacja uzasadniająca wyłączenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi od decyzji organu drugiej instancji rozstrzygającej o losie decyzji wydanej przez jej organ, powinna, zdaniem Sądu pierwszej instancji, znaleźć zastosowanie także w nadzwyczajnym trybie postępowania. Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny, nie tylko na etapie działania organu weryfikującego prawidłowość decyzji, ale także zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji dodał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych. W przeciwnym razie, organ pierwszej instancji, który nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu pod kątem jej nieważności. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie zresztą jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.

Jednakże zdaniem Sądu pierwszej instancji naruszenie przez organ art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 123 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 123 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kolegium wskazało, że błędnie nazwało swój akt administracyjny z [...] października 2019 r., znak: [...] "postanowieniem" zamiast "decyzją". Przy czym, akt zawiera wszelkie elementy właściwe dla decyzji administracyjnej (np. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jako podstawa rozstrzygnięcia). Jego treść merytoryczna jednoznacznie wskazuje, że jest to decyzja administracyjna. Tak więc nadanie mylnej nazwy "postanowienie" zamiast "decyzja" nie prowadzi do tego, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w niniejszej sprawie. Powołany wyżej akt administracyjny w swej istocie odpowiada decyzji administracyjnej i spełnia wszelkie warunki charakterystyczne dla decyzji. Stąd brak było w rzeczywistości podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu. Jest to tym bardziej zasadne gdy się zważy, że faktycznie Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował samej poprawności merytorycznej sposobu załatwienia sprawy przez Kolegium. Wręcz przeciwnie, Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił merytoryczne stanowisko Kolegium, które słusznie odmówiło przymiotu strony Miastu [...].

W piśmie z [...] lipca 2021 r. uczestnicy postępowania przedstawili swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił stanowisko organu odwoławczego, i uznał, że Miasto [...] nie ma przymiotu strony (art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. 2020 poz. 256, ze zm., dalej jako "k.p.a."), w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2006 r., nr [...], uchylającej decyzję wydaną przez Burmistrza Gminy [...][...] października 2002 r., nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni [...] m2, dz. ewidencyjna nr [...] w prawo własności na rzecz L. S., W. G., A. L. i M. L. oraz przekształcającej nieodpłatnie prawo użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności na rzecz L. S., W. G., A. L., B. L. i M. L.

Mimo tego Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na niezastosowanie przez organ art. 104 k.p.a. i zastosowanie art. 123 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że umorzenie postępowania z wniosku Miasta [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] powinno nastąpić w drodze decyzji, a nie postanowienia i uznał, że tego rodzaju uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie nie można się zgodzić.

W doktrynie podkreśla się, że decyzją administracyjną jest "orzeczenie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie" (por. W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 47). Stanowi ona kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym).

Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Natomiast w myśl art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1). Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2).

Przypomnieć należy, że od wielu lat w doktrynie i piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, że to nie forma, lecz treść decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie (por. np. wyrok z 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981/2/91; postanowienie NSA z 11 lipca 1984 r. sygn. akt II SA/Wr 309/84, ONSA 1984/2/61; B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. C.H.Beck, Warszawa 1996, str. 537). Zatem wydanie w sprawie postanowienia, które mylnie nazwano decyzją, nie powoduje, że mamy do czynienia z decyzją. Analogicznie będzie w przypadku decyzji – nadanie mylnej nazwy postanowienia nie zmienia jej charakteru prawnego (por. wyroki NSA: z 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1117/11; z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11; z 16 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 574/09; wyroki dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, ocena czy mamy do czynienia z decyzją błędnie nazwaną postanowieniem, czy też z postanowieniem, musi być dokonywana poprzez zdefiniowanie charakteru zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Z treści wydanego [...] października 2019 r. aktu wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze z wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] uznając, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyło Miasto [...], które zdaniem organu (także Sądu pierwszej instancji) nie ma przymiotu strony.

Powyższe rozstrzygnięcie kończy sprawę, a w myśl art. 104 k.p.a. rozstrzygnięcia, które kończą sprawę w danej instancji zapadają w formie decyzji.

Przepis art. 138 k.p.a. nie został wymieniony w art. 126 k.p.a., zawierającym wyliczenie przepisów o decyzji, które znajdują odpowiednie zastosowanie do postanowień. Niezależnie zatem od wskazanej przez organ odwoławczy nazwy aktu administracyjnego, przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy wydania postanowienia, gdyż takiej możliwości nie przewidział ustawodawca (zob. wyrok NSA z 16 października 2012 r., sygn. akt. II OSK 1117/11, CBOSA).

W konsekwencji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uchybienie polegające na nazwaniu wydanej w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzji "postanowieniem", wbrew Sądowi pierwszej instancji, uznać należy za pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia przepisów postępowania jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wyżej wskazano nadanie mylnej nazwy aktowi administracyjnemu nie zmienia jego charakteru prawnego. Zatem w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że Miastu [...] nie przysługuje status strony w prowadzonym postępowaniu, należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że nadanie rozstrzygnięciu z [...] października 2019 r. nazwy postanowienia nie miało wpływu na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe zasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.