Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 424/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

W związku z wystąpieniami T. T. działającego w imieniu swojej matki Z. T. informującymi o robotach budowlanych na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 maja 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odmówił nakazania inwestorowi P. B. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem utwardzenia powierzchni działek budowlanych nr [...], nr [...] i nr [...] w B. przy ul.[...].

Organ ustalił, że w związku ze zgłoszeniem samowoli budowlanej, uprawnieni inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 11 lutego 2015 r. i w dniu 2 marca 2015 r. przeprowadzili kontrole na nieruchomościach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w B. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że na ww. działkach wykonano 2 budynki gospodarcze w oparciu o zgłoszenia do Starostwa Powiatowego (co do których nie wniesiono sprzeciwu). Na tym terenie znajduje się budynek gospodarczy murowany (służący częściowo jako magazyn elektronarzędzi, procesorów, pomp), wykonano utwardzenie terenu na znacznej części i składowane było kruszywo budowlane - tłuczeń od strony zachodniej istniejącego budynku gospodarczego i od strony wschodniej materiały budowlane takie jak kręgi betonowe, kostka brukowa, dachówka na paletach, pustaki Max i inne wyroby. W aktach znajduje się kopia projektu budowlanego z pieczęcią wskazującą, że projekt jest załącznikiem do decyzji wydanej przez Urząd Rejonowy w B. z dnia 24 lipca 1998 r. znak: [...], jednak decyzji tej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozyskał do akt sprawy. Ponadto ustalono, że na działkach wykonano utwardzenie terenu nawierzchnią asfaltową i tłuczniem kamiennym (widocznym jako wierzchnia warstwa). Inwestorem robót jest właściciel działek P. B., prowadzący działalność gospodarczą pn. "Budownictwo i nieruchomości B. P.".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że dwa budynki gospodarcze zrealizowane zostały w obecnym usytuowaniu na podstawie skutecznych zgłoszeń, zatem zgodnie z dokonanymi zgłoszeniami i w sposób nie naruszający ustaleń obowiązującego miejscowego planu. Natomiast roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu wykonano bez wymaganego zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że od roku 1998 powiększono nieznacznie powierzchnię utwardzoną o część od strony północnej działki.

Do akt postępowania włączono między innymi kopię mapy zasadniczej, wypis z rejestru gruntów dla działek inwestora oraz działek sąsiednich oraz aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową. W toku postępowania do akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego włączono kopie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (części graficznej i opisowej).

Do akt inwestor przedłożył kopie zgłoszeń dokonanych w Starostwie Powiatowym dotyczących budowy dwóch obiektów gospodarczych o powierzchni do 25 m2. W związku z dokonanymi ustaleniami organ I instancji pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy bazy - placu składowego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w B. przy ul.[...].

W związku z dokonaną analizą stanu faktycznego organ wydał decyzję w dniu 8 maja 2015 r. w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie nakładając na inwestora czynności celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, powołując się w uzasadnieniu decyzji na przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że utwardzenie to nie stanowi placu składowego. Utwardzona asfaltem została część działki prowadząca od zjazdu z drogi wojewódzkiej do budynku garażowo-magazynowego oraz teren wokół budynku. Nie są na nim składowane materiały budowlane, ale pełni ono funkcję dojazdu do budynku. Materiały budowlane składowane są na części działki nie utwardzonej w sposób trwały, ale jedynie wysypanej wapiennym tłuczniem kamiennym. Stwierdził, że wykonane asfaltem utwardzenie gruntu na działkach zrealizowane zostało zgodnie z warunkami technicznymi oraz zasadami sztuki budowlanej. Nie ma podstaw ani do nakazania rozbiórki utwardzonej części działki, czy też przywrócenia jej do stanu poprzedniego, ani nakazania inwestorowi wykonywania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego utwardzenia do stanu zgodnego z prawem.

Od decyzji odwołał się T. T., działający w imieniu Z. T. wskazując w odwołaniu, że jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego placu składowego.

Decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2, art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podano, że przebieg postępowania i stan faktyczny sprawy wynikający ze zgromadzonego materiału dowodowego został w sposób obszerny i wystarczający przedstawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji, w związku z powyższym odstępuje organ odwoławczy od ponownego jego szczegółowego opisywania w niniejszym rozstrzygnięciu.

Jak wskazuje materiał dowodowy i treść rozstrzygnięcia, przedmiotem niniejszego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przez inwestora P. R., a polegających na utwardzeniu powierzchni terenu działek nr [...], nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w B., a podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z treści dokumentów załączonych do odwołania wynika, że w Urzędzie Rejonowym toczyło się postępowanie w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego na działce nr [...] budynku garażowo-gospodarczego na zakład konfekcjonowania artykułów spożywczych. Inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu pn. baza magazynowa lub plac składowy materiałów budowlanych na przedmiotowych działkach.

Organ podał, że w zawiadomieniu z dnia 15 kwietnia 2015 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy "bazy" - placu składowego na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w B. przy ul. [...]. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotem postępowania Powiatowy Inspektor uczynił roboty budowlane prowadzone przy utwardzeniu powierzchni działek nr [...], nr [...] i nr [...] wskazując na przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego czyli wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki budowlanej bez zgłoszenia; ocenił również legalność budynków gospodarczych na działce nr [...] w B. przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał prace przy utwardzeniu powierzchni działki nr [...] za nie wymagające działań naprawczych i zgodne z ustaleniami miejscowego planu.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy i dokumenty załączone do odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska organu I instancji i stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót. Podkreślił, że z akt postępowania wynika bezspornie, że inwestor użytkuje działki nr [...], nr [...] i nr [...] jako bazę magazynowo-składową materiałów i narzędzi budowlanych, na co jednoznacznie wskazują: ustalenia z protokołów kontroli; wykonane przez organ I instancji fotografie i materiał fotograficzny załączony do odwołania; ustalenia zawarte w pismach [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz opinia geodety uprawnionego inż. J. M. wraz z aktualną mapą sytuacyjno-wysokościową (kserokopia załączona do pisma odwołującego z dnia 28 sierpnia 2015 r.). Zauważył organ, że organ I instancji również pierwotnie określił przedmiot postępowania jako plac składowy, natomiast wbrew zgromadzonym dowodom, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1283/11 przyjął później, że wykonano jedynie utwardzenie terenu.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie dokonano prawidłowych ustaleń odnośnie zakresu i sposobu wykonania i przeznaczenia dokonanego utwardzenia terenu na działce [...], nie odniesiono się w ogóle do wykonanego placu i utwardzenia na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Na mapie sporządzonej przez geodetę inż. J. M. odrębnie oznaczono teren utwardzony nawierzchnią z mas bitumicznych, odrębnie teren utwardzony nawierzchnią żwirową, zaznaczono również przekształcony teren na nasypie (wykonanym z wykorzystaniem zgromadzonych wcześniej odpadów budowlanych) z nawierzchnią żwirową.

Z analizy akt wynika, że na ww. działkach zrealizowano różne elementy zagospodarowania terenu, funkcjonujące jako baza magazynowo-transportowa dla prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej. W jej skład wchodzą budynki gospodarcze, budynek murowany określany jako gospodarczy o nieustalonym aktualnie przeznaczeniu oraz wjazd na działkę z dojazdem asfaltowym do budynku oraz utwardzenie po wschodniej i zachodniej stronie budynku murowanego , służące jako skład materiałów budowlanych.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można tego utwardzenia - niezależnie od sposobu jego wykonania - zakwalifikować jako urządzenia związanego z konkretnym budynkiem (niemieszkalnym), skoro przeznaczenia tego budynku jednoznacznie nie ustalono, a ponadto stanowi ono w większości użytkowo funkcjonującą bazę magazynowo-transportowa. Plac składowy znajduje się na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], w części zrealizowany jako budowla ziemna, co wynika również z analizy decyzji Burmistrza Miasta z dnia 9 kwietnia 2015 r. znak: [...] i opinii geodety J. M. Na nadsypanym (z użyciem odpadów budowlanych) i wyplantowanym terenie działki nr [...], nr [...] i nr [...] stwierdzono składowanie takich materiałów budowlanych jak: palety z drewnem, piaskowiec, rury PCV, pustaki, kostka betonowa, elementy konstrukcji rusztowań budowlanych, druty pręty stalowe, a na terenie działki nr [...] hałdy kruszywa kamiennego i destruktu asfaltowego. W zakresie zajęcia działki nr [...] na cele składowe organ nie dokonał ustaleń. Z treści decyzji Burmistrza Miasta jednoznacznie wynika, że mamy do czynienia z nowo wykonanym placem składowym na nasypie ziemnym. O istnieniu całości techniczno – użytkowej w przypadku placu składowego możemy mówić wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzie w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnym, nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na prowadzeniu określonej działalności gospodarczej, tj. magazynowaniu, transporcie i obrocie materiałami lub narzędziami budowlanymi.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy rozumieć przez to budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Stosownie do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego - przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Definicja i wyliczenie budowli zawarte w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego mają charakter otwarty i przykładowy. Załącznik do Prawa budowlanego do obiektów budowlanych kategorii XXII zalicza: place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi. Ustawodawca nie definiuje użytego w Prawie budowlanym pojęcia placu składowego. Przy kwalifikacji takiego obiektu decydujące znaczenie będzie miało również - wbrew stanowisku organu I instancji - sposób wykonania i przeznaczenie budowli. Zgodnie z wykładnią tego pojęcia przyjętą w orzecznictwie, za plac składowy należy uważać przygotowany w wyniku określonych robót budowlanych teren, służący określonej działalności gospodarczej polegającej - co wykazano bezspornie w prowadzonym postępowaniu - na składowaniu, magazynowaniu i przeładunku określonych materiałów, w tym materiałów budowlanych. Jest to obiekt budowlany podlegający regulacji Prawa budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonane utwardzenie terenu i wyplantowanie terenu (wykonanie budowli ziemnej z rozplantowanego gruzu, tłucznia i ziemi, tj. wykonania płaskiego nasypu ze skarpami z utwardzoną nawierzchnią żwirowo-tłuczniową - dla magazynowania materiałów budowlanych) wykracza poza zakres niezbędny do obsługi komunikacyjnej istniejącego budynku - nie może być w całości kwalifikowane jako urządzenie techniczne związane z tym budynkiem tj. utwardzenie działki, związane z wykonaniem niezbędnych dojść, dojazdów i miejsc postojowych, bowiem aktualnego sposobu użytkowania budynku nie ustalono. Kwalifikacja prawna wykonanych robót powinna być przeprowadzona w oparciu o szczegółowo wyjaśnione i ustalony stan faktyczny. Jednoznaczne stanowisko w analogicznej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2722/13. Słusznie również wskazano w piśmie T. T. na wyroki w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 250/13.

Praktycznie baza transportowo-magazynowa została zrealizowana w drodze dokonywania zgłoszeń dwóch budynków gospodarczych, samowolnego rozplantowania i utwardzenia terenu oraz prawdopodobnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku murowanego, przeznaczonego zgodnie z decyzją Urzędu Rejonowego z 1998 r. do konfekcjonowania artykułów spożywczych. Tym samym obiekt budowlany - plac składowy na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] jako część bazy transportowo-magazynowej został zrealizowany z obejściem przepisów prawa, zgodnie z którymi na jego realizację wymagane było uzyskanie decyzji o pozwolenie na budowę. Taka sytuacja nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności określonej przepisami K.p.a. i art. 28 Prawa budowlanego.

Konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z doprecyzowaniem przedmiotu postępowania naprawczego, stosownie do wykładni zawartej w cytowanych wyżej wyrokach.

Ponadto w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego plac składowy jako budowla nie mieści się w pojęciu użytkowania dopuszczalnego określonego w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla [...] (akta administracyjne organu I instancji, karty nr [...]), uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 26 października 2006 r. ustalono, że przedmiotowe działki leżą na terenach oznaczonych symbolem 18 [...] i częściowo na terenach oznaczonych jako [...] - terenach zieleni urządzonej. W terenach [...] jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji usług wbudowanych w budynki lub w obiektach wolnostojących, budynków gospodarczych i garaży, urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych i zatok postojowych.

Odnosząc się do uwag strony zawartych w odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zostały uwzględnione.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił oceny stanu faktycznego i dokonanej subsumcji przepisu prawa przez organ I instancji uznając, że organ I instancji nie dokonując prawidłowej oceny stanu faktycznego, naruszył przepisy proceduralne prowadzące do urzeczywistnienia zasady prawdy obiektywnej. Dopiero wnikliwe ustalenie stanu faktycznego we wskazanym wyżej zakresie w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy (w tym aktualną mapę sytuacyjno-wysokościową oraz mapę obrazującą stan po wykonaniu robót ziemnych, sporządzoną na zlecenie Burmistrza Miasta) pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia i kontrolę prawidłowości zastosowania do określonego stanu faktycznego normy prawnej wynikającej z obowiązujących przepisów prawa. Z powyższego wynika konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przekraczającej uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 16 K.p.a. lub reformację skarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W toku ponownego postępowania wszystkie wskazane powyżej okoliczności winny być wzięte pod uwagę.

Z powyższą decyzją nie zgodził się P. B. zaskarżając ją w całości w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 6 K.p.a. w związku z art. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez faktyczne przyjęcie, że organy administracji budowlanej mają kompetencję do oceny zakresu i sposobu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, podczas gdy Prawo budowlane ma charakter przedmiotowy i jedynym przedmiotem postępowania organów administracji mogą być czynności wymienione w art. 1 Prawa budowlanego, obejmujące sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, a nie sposób lub zakres prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego;

b) art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez nieprawidłową, dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności polegającą na:

- pominięciu, że skarżący jest właścicielem wszystkich działek dopiero od dnia 11 kwietnia 2014 r. a większość utwardzeń terenu, jak również wzniesienie budynku murowanego i położenie drogi asfaltowej na działce nr [...] zostało dokonane przed tą datą, co prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykonał tych utwardzeń i tym samym nie można przypisywać mu stworzenia placu składowego (brak faktycznej realizacji robót budowalnych, poza robotami wymagającymi zgłoszenia - zgłoszonymi staroście - wyklucza przyjęcie, że doszło do wzniesienia budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego);

- błędnym przyjęciu, że na działkach doszło do utwardzenia terenu, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że utwardzenie nie ma charakteru stałego lub zostało dokonane tylko na potrzeby remontu drogi dojazdowej do budynków gospodarczych, co do których zgłoszenie zostało dokonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego;

- błędnym przyjęciu, że doszło do wybudowania drogi dojazdowej asfaltowej na działkach, podczas gdy doszło jedynie do remontu istniejącej drogi;

- błędnym przyjęciu, że utwardzenie po prawej i lewej stronie budynku murowanego służy jako skład budowlany, podczas gdy jest to jedynie utwardzenie wykonane na potrzeby posadowienia budynku, co do którego zgłoszenie zostało dokonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego;

- błędnym przyjęciu, że nieustalone jest przeznaczenie budynku murowanego posadowionego na działkach, podczas gdy z projektu budowlanego - zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na zakład konfekcjonowania artykułów spożywczych, opatrzonego pieczęcią Urzędu Rejonowego (znajdującego się w aktach sprawy) wynika sposób użytkowania tego obiektu i nie doszło do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu;

- błędnym przyjęciu, że doszło do wyplantowania lub utwardzenie terenu wszystkich działek, podczas gdy wyplantowanie - co wynika jednoznacznie z akt postępowania - miało charakter rekultywacyjny, a utwardzenie związane jest z posadowionymi na działce budynkami, odpowiednio zgłoszonymi;

- błędnym przyjęciu, że z decyzji Burmistrza Miasta nie wynika - jak wywodzi organ - że "mamy do czynienia z nowo wykonanym placem składowym na nasypie ziemnym", podczas gdy z decyzji wynika jedynie, że były prowadzone roboty ziemne, które jednak nie wpłynęły w żaden sposób na zmianę rzędnych terenu działki [...] w stosunku do sąsiednich działek (decyzja Burmistrza Miasta z dnia 9 września 2015 r.);

- pominięciu, że część utwardzenia terenu stanowi dojazd do bramy wjazdowej i drogi wojewódzkiej (zjazd z drogi publicznej), co wynika z protokołu czynności kontrolnych z dnia 14 maja 2015 r. (w załączeniu) oraz planu sytuacyjnego dołączonego do projektu budowlanego zmiany sposobu użytkowania budynku garażowo-gospodarczego i jest przedmiotem odrębnego postępowania przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego;

3) art. 75 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 84 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to:

- poprzez faktyczne dopuszczenie w charakterze opinii biegłego opinii geodety inż. J. M. na okoliczność rodzaju i zakresu utwardzenia powierzchni gruntu na działkach objętych decyzją i przyznanie mocy dowodowej tej opinii w sytuacji, w której inż. J. M. nie był powołany jako biegły w postępowaniu, jako geodeta nie jest uprawniony do wydawania opinii w zakresie utwardzenia terenu i użytych do utwardzenia materiałów oraz czasu dokonania utwardzenia, jak również przedmiotowa opinia nie wskazuje jakimi metodami posłużył się opiniodawca w celu stwierdzenia, że doszło utwardzenia terenu, a także skarżący nie miał możliwości odnieść się do treści opinii w ramach prowadzonego postępowania;

- poprzez niepowołanie biegłego z zakresu geotechniki (badania podłoża gruntowego) w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w celu zbadania rzetelności i aktualności opinii inż. J. M., a także określenia dokładnych parametrów ewentualnego utwardzenia terenu;

4) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez nieutrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, pomimo iż decyzja ta odpowiada prawu; oraz ewentualnie, w razie nie podzielenia przez Sąd powyższych zarzutów:

5) naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy organ II instancji zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania merytorycznego, w tym do zebrania uzupełniających dowodów, oraz zobowiązany do wydania decyzji merytorycznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło do uchylenia decyzji w sytuacji, gdy organ mógł wydać decyzję merytoryczną,

6) art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia decyzji w sytuacji, w której organ mógł wydać decyzję merytoryczną,

7) art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. poprzez zastosowanie norm prawa materialnego do ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, w szczególności poprzez przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót, pomimo że organ II instancji uznał, że stan faktyczny w sprawie nie został wyczerpująco i prawidłowo ustalony, a zatem dokonał subsumpcji w błędnie ustalonym stanie faktycznym, co jest sprzeczne z zasadą legalizmu oraz nakazem wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, jak również z zasadami uzasadniania decyzji administracyjnych.

Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

a) art. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez faktyczne dokonanie oceny zakresu i sposobu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego i w konsekwencji wzięcie pod uwagę rodzaju wykonywania określonej działalności gospodarczej przez skarżącego, podczas gdy zakres przedmiotowy ustawy Prawo budowlane normuje wyłącznie działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, co oznacza że przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego mogą być wyłącznie obiekty budowlane, a nie sposób lub zakres prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego;

b) art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a to poprzez błędne przyjęcie, że w istocie każde wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu należy zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu tego przepisu, a także poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący dokonał budowy placu składowego, podczas gdy w rzeczywistości przeprowadzone na działkach prace to jedynie utwardzenie powierzchni gruntu oraz tymczasowe przechowywanie materiałów budowlanych, które nie stanowią placu składowego w nauce logistyki i magazynowania,

c) art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez przyjęcie, że dokonane utwardzenie działek wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy wykonanie utwardzenia wymaga jedynie zgłoszenia, gdyż działki objęte postępowaniem są działkami budowlanymi;

d) art. 28 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez przyjęcie w uzasadnieniu decyzji, że istnieje podstawa do wymagania od skarżącego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy dokonywał on robót wymagających jedynie zgłoszenia (które to zgłoszenie zostało dokonane), a całość posadowionych na gruncie budynków oraz utwardzony teren nie stanowią całości funkcjonalno-użytkowej.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz ewentualnie w razie stwierdzenia przez Sąd, że nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. o nakazanie [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, jak również o przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację na poparcie swoich twierdzeń.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja organu II instancji jest prawidłowa i nie zachodzą przesłanki z art. 145 P.p.s.a. uzasadniające wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Istotą sporu w tej sprawie było ustalenie, jaki zakres zrealizowanych robót budowlanych wymaga oceny ich legalności przez organ nadzoru budowlanego.

Sąd w tej sprawie uznaje za prawidłową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Trafnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót budowlanych.

Kwalifikacja prawna wykonanych robót powinna być przeprowadzona w oparciu o szczegółowo wyjaśniony i ustalony stan faktyczny sprawy. Takiego ustalenia, jak trafnie to wskazał organ odwoławczy, nie dokonał organ I instancji.

Jak wynika z akt sprawy na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] realizowano różne elementy zagospodarowania terenu i - co istotne - nie są to elementy przypadkowe, ale składające się w całość funkcjonująca jako baza magazynowo-transportowa dla prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej. Jak ustalono to w tej sprawie w jej skład wchodzą przede wszystkim budynki gospodarcze, budynek murowany określany jako gospodarczy o nieustalonym aktualnie przeznaczeniu, wjazd na działkę z dojazdem asfaltowym do budynku oraz utwardzenie po wschodniej i zachodniej stronie budynku murowanego. Całość służy jako skład materiałów budowlanych. Tak ustalił to organ odwoławczy i Sąd oceniając i kontrolując zaskarżoną decyzję potwierdza prawidłowość tych ustaleń. W szczególności z materiału zdjęciowego obrazującego zagospodarowanie ww. działek wynika, że poszczególne elementy tego zagospodarowania stanowią całość inwestycji, którą należy uznać za plac składowy dla materiałów budowlanych. Podnoszona przy tym przez skarżącego kwestia rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej nie ma decydującego znaczenia w tej sprawie, aczkolwiek ta działalność jako związana z budownictwem (budową dróg) i materiałami budowlanymi może jedynie dodatkowo uzasadniać, że celem zagospodarowania ww. działek mogło być właśnie wykorzystywanie ich jako plac składowy materiałów i maszyn budowlanych. Podstawą jednak przyjęcia takiego jak wyżej opisano stanu przez organ odwoławczy były ustalenia poczynione w trakcie oględzin. Logicznym jest także twierdzenie, że o istnieniu całości techniczno – użytkowej w przypadku placu składowego materiałów budowlanych można mówić wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład takiej budowli pozostają w związku funkcjonalnym, nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na prowadzeniu określonej działalności gospodarczej, tj. magazynowania, transporcie i obrocie materiałami lub narzędziami budowlanymi.

Sąd nie dostrzega także wadliwości i w tym ustaleniu organu odwoławczego, które odwołuje się do konieczności ustalenia, czy także i działka nr [...] stanowi część placu składowego.

Trafnie przyjął [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego że nie można utwardzenia terenu działek - niezależnie od sposobu wykonania tego utwardzenia - zakwalifikować jako urządzenia związanego z konkretnym budynkiem, skoro przeznaczenia tego budynku jednoznacznie nie ustalono, a ponadto utwardzenie to stanowi w większości część składową użytkowo funkcjonującego placu składowego materiałów budowlanych. Jak przy tym wynika z akt sprawy (akta administracyjne organu I instancji, przykładowo karty nr [...], [...]) na tym placu dokonano podwyższenia poziomu terenu (nadsypania) z użyciem odpadów budowlanych i wyplantowano teren działki nr [...], nr [...] i nr [...], a ponadto stwierdzono składowanie takich materiałów budowlanych jak: palety z drewnem, piaskowiec, rury PCV, pustaki, kostka betonowa, elementy konstrukcji rusztowań budowlanych, druty pręty stalowe, a na terenie działki nr [...] hałdy kruszywa kamiennego i destruktu asfaltowego. Ilość tego materiału budowlanego wyraźnie wskazuje, że jest to plac składowy na którym odbywa się składowanie materiałów budowlanych i gruzu oraz jego załadunek (i zapewne wyładunek).

Analizując akta administracyjne sąd dostrzegł, że w istocie także organ I instancji traktował ww. działki jako miejsce funkcjonowania bazy magazynowo -transportowej.

Sąd nie dostrzega wadliwości w zastosowanej w tej sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora wykładni art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, zgodnie z którą ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy rozumieć przez to budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Stosownie do art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, a załącznik do Prawa budowlanego do obiektów budowlanych kategorii XXII zalicza także place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi.

Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował użytego w Prawie budowlanym pojęcia placu składowego, ale to oznacza tylko tyle, że pod pojęciem placu składowego należy przyjąć definicję funkcjonująca w potocznym języku. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego (tom III) pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1996 r., s. 216, plac składowy to teren na którym odbywa się składanie, składowanie, przechowywanie czegoś. Okoliczność, że w nauce o logistce pojęcie placu składowego jest bardziej rozbudowane i obejmuje teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych oraz że taki plac powinien mieć odpowiednio przygotowaną nawierzchnię, ogrodzenie, posiadać sztuczne oświetlenie, instalacje przeciwpożarową oraz pomocniczy sprzęt przeciwpożarowy nie oznacza, że jako prawidłową należało przyjąć jedynie definicję z nauki o logistyce.

Jeżeli ustawodawca nie zdefiniował danego pojęcia, które funkcjonuje w języku powszechnym, to nie ma podstaw do przyjmowania jako prawidłową definicję tego pojęcia taką, jaka zawiera nauka o logistyce. W ocenie Sądu w tej sprawie znaczenie ma sposób wykorzystywania plac na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] (a być może i na działce nr [...]), a to wykorzystywanie w pełni pokrywa się z znaczeniem placu składowego w języku potocznym. Przyjęcie zawartego w skardze stanowiska co do konieczności definiowania placu składowego w ujęciu nauki o logistyce doprowadziłoby do sprzecznych ustaleń. Oto bowiem przy założeniu, że opisany w tej sprawie plac nie miałby np. instalacji przeciwpożarowej lub sztucznego oświetlenia – taki teren nie należałoby definiować jako plac składowy; natomiast funkcjonowałby on w obrocie gospodarczym jako plac składowy, na którym składa się materiały budowlane i je przemieszcza na np. palce budów lub sprzedaje. A wiec byłby to plac składowy dla podmiotu prowadzącego na nim działalność gospodarczą i tak byłby postrzegany przez osoby korzystające z tego placu, ale w ujęciu nauk o logistyce nie byłby placem składowym. Sąd nie dostrzega także istotniejszych podstaw do uznania, że takie elementy dodatkowe jak instalacja przeciwpożarowa lub sztuczne oświetlenie miałyby definiować pojęcie placu składowego na potrzeby Prawa budowlanego.

Dlatego też należy stwierdzić, że trafnie wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że przy kwalifikacji tego placu decydujące znaczenie będzie miał sposób wykonania i przeznaczenie budowli.

Wykonane utwardzenie terenu i wyplantowanie terenu, a w tym wykonanie budowli ziemnej z rozplantowanego gruzu, tłucznia i ziemi, tj. wykonania nasypu ze skarpami z utwardzoną nawierzchnią żwirowo-tłuczniową – niewątpliwie służy właśnie do magazynowania materiałów budowlanych i tym samym wykracza poza zakres niezbędny jedynie do obsługi komunikacyjnej istniejącego budynku i nie może być w całości kwalifikowane tylko jako urządzenie techniczne związane z tym budynkiem, tj. tylko jako utwardzenie działki związane z wykonaniem niezbędnych dojść, dojazdów i miejsc postojowych. To utwardzenie oczywiście może także służyć jako urządzenie związane z budynkiem, ale stanowi także część placu składowego. Tak dokonane ustalenia organu odwoławczego są więc prawidłowe.

Tym samym Sąd nie dostrzega wadliwości w zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy uznał za wadliwe ustalenia organu I instancji, że dokonanie zgłoszeń budowy dwóch budynków gospodarczych pozwoliło na legalne wybudowanie placu składowego, a takie czynności jak samowolne rozplantowanie i utwardzenie terenu oraz prawdopodobnie samowolna zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku murowanego przeznaczonego zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z 1998 r. do konfekcjonowania artykułów spożywczych – nie powinny być oceniane łącznie jako wykonanie placu składowego, a tylko samodzielnie jako poszczególne odrębne od siebie roboty budowlane. Taki sposób wykładni prowadzi do oczywistych sprzeczności. Prawie każdą inwestycję da się "podzielić" na części składowe i wówczas ocena poszczególnych tych części może przybrać różnorodnych charakter (część z nich będzie objęta obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwoleniem na budowę, część obowiązkiem zgłoszenia, a część pozostanie poza zakresem regulacji Prawa budowlanego). Natomiast ocena danej inwestycji jako całości zwłaszcza wtedy, gdy służy ona jako całość użytkowa lub technologiczna pozwala na właściwą ocenę inwestycji. Znakomicie pokazuje to przykład tej sprawy, w której organ I instancji próbował oceniać jedynie pewne elementy składowe placu składowego jak np. utwardzenie terenu i doszedł do przekonania, że samo utwardzenie terenu nie jest sprzeczne z planem miejscowym. Pominął natomiast ocenę, czemu to utwardzenie ma służyć i jak wykorzystywany jest teren już zrealizowanej inwestycji – jest on wykorzystywany jako plac składowy, którego posadowienie wg. planu miejscowego podlega już innej ocenie niż tylko utwardzenie gruntu.

Trafnie też wskazał organ odwoławczy, że rozpoznanie przez ten organ tej sprawy w sposób merytoryczny naruszyłoby jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę dwuinstancyjności postepowania (art. 15 K.p.a.). Zgodnie z tą zasadą każda sprawa może być dwukrotnie merytorycznie rozpoznawana przez dwa odrębne organy administracyjne. Organ II instancji ustalając na nowo stan faktyczny sprawy, spowodowałby pozbawienie stron możliwości ponownej merytorycznej oceny przez inny (wyższy) organ administracyjny. Prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy dotyczy sytuacji, w której niewątpliwy jest stan faktyczny sprawy ustalony w prawidłowy sposób przez organ I instancji, natomiast w przypadku, gdy organ odwoławczy skutecznie zanegował ustalenie stanu faktycznego, wówczas winien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w tej sprawie konieczne jest nie tylko dokonanie ustalenia stanu faktycznego obejmującego całość inwestycji (plac składowy) na ww. działkach, ale także ocena, czy plac składowy jako budowla mieści się w pojęciu użytkowania dopuszczalnego określonego w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla [...] (akta administracyjne organu I instancji, karty nr [...]), uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 26 października 2006 r. wynika, że przedmiotowe działki leżą na terenach oznaczonych symbolem [...] i częściowo na terenach oznaczonych jako [...] - terenach zieleni urządzonej. W terenach [...] jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji usług wbudowanych w budynki lub w obiektach wolnostojących, budynków gospodarczych i garaży, urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych i zatok postojowych.

Tym samym Sąd nie ma zastrzeżeń co do legalności decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej w tej sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenie prawa procesowego, które miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6 K.p.a. w związku z art. 1 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, czyli poprzez faktyczne przyjęcie, że organy administracji budowlanej mają kompetencję do oceny zakresu i sposobu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, podczas gdy Prawo budowlane ma charakter przedmiotowy i jedynym przedmiotem postępowania organów administracji mogą być czynności wymienione w art. 1 Prawa budowlanego, obejmujące sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych a nie sposób lub zakres prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. W tej sprawie organ II instancji nie oceniał charakteru działalności gospodarczej skarżącego, ale ocenił sposób zagospodarowania działek. Okoliczność, że sposób ich zagospodarowania znajduje dodatkowe uzasadnienie w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej jedynie potwierdza prawidłowość tych ustaleń. W okolicznościach tej sprawy nie można było przejść obojętnie nad zgromadzonymi na placu składowym materiałami budowlanymi i przyjąć, że nie służy on składowania tych materiałów.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez - jak podaje skarżący - nieprawidłową, dowolną ocenę materiału dowodowego, poprzez pominięcie, że skarżący jest właścicielem wszystkich działek dopiero od dnia 11 kwietnia 2014 r. a większość utwardzeń terenu jak również wzniesienie budynku murowanego i położenie drogi asfaltowej na działce nr [...] zostało dokonane przed tą datą, co winno prowadzić do wniosku, że skarżący nie wykonał tych utwardzeń i tym samym nie można przypisywać mu stworzenia placu składowego bez faktycznej realizacji robót budowalnych poza robotami wymagającymi zgłoszenia - zgłoszonymi staroście. To zaś powinno – jak dalej wskazuje skarżący - wykluczyć przyjęcie, że doszło do wzniesienia budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). W ocenie Sądu Prawo budowlane pozwala na ocenę legalności wykonanych robót budowlanych niezależnie od tego, czy aktualny właściciel terenu te roboty wykonał, czy też nie. Skoro skarżący jest właścicielem terenu, to ponosi także odpowiedzialność za legalność wykonanych na tym terenie robót budowlanych. Prawo budowlane nie zawiera przepisów pozwalających na odstąpienie od oceny legalności wykonania danych robót tylko dlatego, że nastąpiła zmiana właściciela terenu i nowy właściciel danych robót nie wykonywał.

Nie jest zasadny kolejny zarzut skarżącego dotyczący błędnego przyjęcia, że na działkach doszło do utwardzenia terenu, podczas gdy – w ocenie skarżącego - ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że utwardzenie nie ma charakteru stałego lub zostało dokonane tylko na potrzeby remontu drogi dojazdowej do budynków gospodarczych, co do których zgłoszenie zostało dokonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Sąd w tym zakresie w pełni przychyla się do stanowiska Wojewódzkiego Inspektora zgodnie z którym utwardzenie terenu służy w tej sprawie funkcjonowaniu placu składowego, a okoliczność dodatkowego wykorzystywania tego utwardzenia jako drogi nie pozbawiania znaczenia utwardzenia jako części placu składowego. Utwardzenie może być dokonane w każdy sposób, oby tylko zapewniało ono stabilność podłoża.

Nie ma znaczenia zarzut skargi, jakoby pominięcie faktu remontu drogi dojazdowej a nie wybudowania drogi dojazdowej miał zasadnicze znaczenie w sprawie. Droga dojazdowa służy funkcjonowaniu placu składowego, a tym samym istota sprawy jest ocena legalności wykonania całego placu składowego, a nie jego poszczególnych elementów.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, jakoby organ odwoławczy błędnie przyjął, że utwardzenie po prawej i lewej stronie budynku murowanego służyło jako skład budowlany, podczas gdy jest to jedynie – jak podaje skarżący - utwardzenie wykonane na potrzeby posadowienia budynku, co do którego zgłoszenie zostało dokonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Jak już zostało to wyjaśnione, z akt sprawy nie wynika, aby utwardzenie po obu stronach ww. budynku służyło jedynie potrzebie posadowienia tego budynku. Sąd z doświadczenia życiowego wie, że wskazany przez skarżącego sposób utwardzania nie służy posadowieniu budynków. Posadowienie budynku rozumiane jako jego wybudowanie na danym miejscu powinno być realizowane poprzez fundamenty lub wyjątkowo stopy fundamentowe, a nie utwardzanie terenu obok budynku.

Sąd nie uznał za niezasadny i ten zarzut skarżącego, w którym zarzuca on organowi odwoławczemu błędne przyjęcie, że nieustalone zostało przeznaczenie budynku murowanego posadowionego na działkach, podczas gdy z projektu budowlanego – jak podaje skarżący – dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na zakład konfekcjonowania artykułów spożywczych i opatrzonego pieczęcią Kierownika Urzędu Rejonowego wynika sposób użytkowania tego obiektu i nie doszło do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Tak sformułowany zarzut nie może spowodować odmiennej ocenę zaskarżonej decyzji z tego chociażby powodu, że znaczenie w tej sprawie ma faktyczny sposób wykorzystywania tego budynku, a nie uzyskane pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku. To właśnie aktualny na datę wydania w sprawie decyzji sposób użytkowania tego budynku ma znaczenie i to także winno być ustalone w toku ponownie prowadzonego postępowania w sprawie.

Podniesione przez skarżącego argumenty, jakoby na przedmiotowych działkach nie doszło do wyplantowania i utwardzenia terenu działek, ale tylko rekultywacyjnego wyplantowania - jak zdaje się wskazywać na to skarżący – nie ma większego znaczenia w sprawie. Sąd potwierdza jako prawidłowe ustalenia dotyczące utwardzenia terenu działek, a ani sposób tego utwardzenia, ani metody utwardzenia nie mają istotnego znaczenia. Utwardzenie miało miejsce i mogło spowodować podwyższenie terenu, co będzie ustalane w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji. Zarzuty skarżącego dotyczące błędnego zakwalifikowania części utwardzenia terenu jako jedynie dojazdu do bramy wjazdowej i drogi wojewódzkiej (zjazdu z drogi publicznej) zostały już omówione w uzasadnieniu tego wyroku.

Sąd nie uznał za zasadne i te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego, a w tym art. 75 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 84 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Organy administracji mogą wszelkimi sposobami ustalać stan faktyczny sprawy posiłkując się także opracowaniami specjalistycznymi (opiniami biegłych), a ocena takich opinii wynika nie tyle z kwalifikacji osób je sporządzających, ile z samej treści opinii. Okoliczność, że opinię sporządza geodeta nie oznacza per se, że jest ona nieprawidłowa. W związku jednak z charakterem kasacyjnym zaskarżonej decyzji organ I instancji zobowiązany będzie ponownie ustalić stan faktyczny sprawy i wówczas może skarżący aktywnie uczestniczyć w ustalaniu określonych okoliczności sprawy.

Nie jest zasadny zarzut niezastosowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a to dlatego, że trafnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i Sąd potwierdza prawidłowość stanowiska organu odwoławczego. Oznacza to także niezasadność zarzutu co do błędnego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Artykuł ten został prawidłowo zastosowany w tej sprawie. Jak już zostało to wyjaśnione, ustalanie w tej sprawie stanu faktycznego przez organ odwoławczy sprowadzałoby się w istocie do ustalenia nowego stanu faktycznego i wymagałoby w znacznej części przeprowadzenia postępowania dowodowego, a tym samym organ odwoławczy naruszyłyby art. 136 K.p.a. Powołany przepis pozwala w postępowaniu odwoławczym prowadzić tylko w uzupełniającym (czyli dodatkowym) zakresie postępowanie dowodowe. Byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania ustalenie dopiero przez organ odwoławczy prawidłowego stanu faktycznego sprawy. To także w interesie skarżącego jest, aby organ I instancji ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy, a tym samym tak skarżący jak i inne strony postępowania będą mogły domagać się poprzez wniesienie odwołania na weryfikację takiego stanu faktycznego przez organ odwoławczy.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. poprzez – jak podaje to skarżący - zastosowanie przez organ odwoławczy norm prawa materialnego do ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał nieprawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót. Zarzut błędnej subsumpcji jest przedwczesny. W tej sprawie organ II instancji wytknął błędy organowi I instancji i wskazał na potrzebę oceny całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko jego fragmentów. Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że organ odwoławczy zakwalifikował inwestycję jako plac składowy nakazując organowi I instancji wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. To organ I instancji ponownie ustalając stan faktyczny sprawy będzie zobowiązany także do zweryfikowania, czy wykonane roboty budowlane i sposób użytkowania terenu ww. działek pozwalają na zakwalifikowanie ich jako plac składowy. Sąd przy tym nie podziela i tej argumentacji skarżącego, która wskazuje na sporadyczność wykorzystywania tego palcu, niewielką ilość sprzętu budowlanego znajdującego się na placu. Z przeprowadzonych oględzin w sprawie, a w szczególności z materiału zdjęciowego wynika, że ilość materiału budowlanego ma charakter nie jednostkowy, ale znaczny. Np. na zdjęciu na karcie nr [...] akt administracyjnych sprawy znajdują się trzy maszyny budowlane, na zdjęciu na tej samej karcie znajdują się dwie pryzmy żwiru budowlanego i piasku budowlanego, na karcie nr [...] znajdują się zdjęcia obrazujące np. kilkadziesiąt sztuk ruch kanalizacyjnych, liczne kręgi betonowe i inny materiał budowlany. Jak wynika z protokołu oględzin znajdującego się na karcie nr [...] akt administracyjnych sprawy, sam skarżący oświadczył, że teren przedmiotowych działek stanowi baza magazynowo – składowa materiału i narzędzi budowlanych. Dodatkowo znaczne ilości materiałów budowalnych wykazanych w trakcie oględzin z dnia 2 marca 2015 r. znajdują się na zdjęciach na kartach nr [...] akt administracyjnych sprawy.

Tym samym twierdzenia skarżącego o sporadyczności materiałów budowalnych na tych działkach i nie wykorzystywaniu terenu tych działek do ich magazynowania nie znajdują uzasadnienia w już zgromadzonym materiale dowodowym, a zdają się wskazywać na trafność stanowiska organu odwoławczego – mianowicie działki te pełnią rolę placu składowego.

Byłoby błędem, gdyby organ odwoławczy uchylając w tej sprawie decyzję organu I instancji nie wskazał, w jakim kierunku należy badać tę inwestycję i jak może ona zostać zakwalifikowana. Wówczas to skarżący miałby racje podnosząc, że Wojewódzki Inspektor uchylił decyzję nie podając, jak należy zakwalifikować wykonane roboty budowlane. Jeszcze raz należy podkreślić, że to organ I instancji będzie zobowiązany samodzielnie ustalić stan faktyczny sprawy, kierując się trafnymi sugestiami organu odwoławczego.

Także zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie są zasadne.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 Prawa budowlanego poprzez – jak podaje skarżący – faktyczne dokonanie oceny zakresu i sposobu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego i w konsekwencji wzięcie pod uwagę rodzaju wykonywania określonej działalności gospodarczej przez skarżącego. Jak już wyjaśnił to Sąd w uzasadnieniu tego wyroku, to nie pryzmat prowadzonej działalności skarżącego, ale sposób wykorzystywania terenu przedmiotowych działek i wykonanych na nim robót budowlanych miał zasadnicze znaczenie dla przyjętej przez Wojewódzkiego Inspektora oceny.

Zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że w istocie każde wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu należy zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu tego przepisu oraz błędne przyjęcie, że skarżący dokonał budowy placu składowego, mimo że definicja placu składowego w nauce o logistyce jest odmienna od stanu faktycznego w tej sprawie - także został już omówiony przez Sąd w uzasadnieniu. Przypomnieć jedynie należy, że tak jak to wskazał organ odwoławczy w okolicznościach tej sprawy utwardzenie terenu służyło funkcjonowaniu placu składowego materiałów budowlanych. Definicja placu składowego z nauki o logistyce nie ma przesądzającego znaczenia w tej sprawie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że plac składowy jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym w związku z utwardzeniem terenu działek stanowiącym część inwestycji obejmującej plac składowy, zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie jest zasadny.

W przypadku realizacji zamierzenia budowlanego obejmującego budowę placu składowego lub części placu składowego inwestor winien uzyskać uprzednią decyzję o pozwoleniu na budowę, a więc także i zarzut błędnej wykładni art. 28 Prawa budowlanego jest niezasadny.

Co istotne w tej sprawie i co Sąd jeszcze raz podkreśla, dopiero wnikliwe ustalenie stanu faktycznego przez organ I instancji w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Reasumując, w tej sprawie organ odwoławczy nie naruszył ani przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ani też przepisów prawa materialnego w stopniu mających wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie została spełniona żadna z przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu nie naruszono prawa stanowiącego przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), ani też przesłankę uzasadniającą unieważnienie tej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.