Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 648/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 87 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 2, art. 26 ust. 1, art. 79 ust. 1 i 4, art. 13 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 48 ust. 2 pkt 1 lit d
journal: Dz.U. 2021 poz 711
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie odwołania pełniącego obowiązki Dyrektora S. P. Z. O. Z. w S. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zarząd Powiatu uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 roku w sprawie odwołania pełniącego obowiązki Dyrektora S. P. Z. O. Z. w S., podjętą na podstawie przepisów art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 4 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 t.j.), odwołał z dniem [...] czerwca 2021 roku R. S. z funkcji p.o. Dyrektora SP ZOZ w S. (§ 1 ust. 1 uchwały). Odwołanie było równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy, który uległ rozwiązaniu z dniem 31 lipca 2021 roku (§ 1 ust. 2). Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Zarządu Powiatu (§ 2). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3).

W uzasadnieniu do projektu powyższej uchwały wskazano, że koncepcja zarządzania SP ZOZ w S. prezentowana przez R. S. stała się odmienna od oczekiwanej przez Zarząd i tym samym uznano, że wyczerpała się formuła współpracy z obecnie pełniącym obowiązki dyrektora SP ZOZ w S.. Wskazano, że szczególne rozbieżności dotyczyły uruchomienia działalności w obiekcie szpitalnym oddanym do użytkowania w dniu [...] kwietnia 2020 roku, realizacji obowiązków wynikających z przepisów dotyczących rachunku kosztów, realizacji obowiązków wynikających ze sposobu tworzenia i przetwarzania dokumentacji medycznej oraz innych norm zarządczych w SP ZOZ. Zdaniem Zarządu Powiatu w S. zakończona i przekazana inwestycja w postaci obiektu szpitalnego nie została uruchomiona, a brak racjonalnych i zdecydowanych działań ze strony pełniącego obowiązki dyrektora skutkuje niemożnością świadczenia usług medycznych w zakresie jaki założono przy podejmowaniu decyzji o rozbudowie szpitala. Przedstawiane kilkukrotnie przez R. S. kosztorysy wyposażenia nowego obiektu zawierały ceny, które były przedmiotem analizy przez niezależny podmiot. Z analizy tej jednoznacznie wynika, iż wymienione w nim elementy można było zakupić w znacznie niższych cenach. Tym samym działanie pełniącego obowiązki dyrektora SP ZOZ w S. utrudniało Zarządowi Powiatu zagwarantowanie niezbędnych środków do uruchomienia nowej części szpitala.

Zastrzeżenia organu dotyczyły również wewnętrznych regulacji w podmiocie tj. regulaminów, procedur wymaganych prawem. Przedstawiony na żądanie Starosty w trybie nadzoru zbiór norm wewnętrznych był niekompletny, a szereg regulacji oparty był o nieaktualne przepisy prawa.

Dodatkowo Zarząd Powiatu wskazał, że ostatnim czasie działania p.o. Dyrektora SP ZOZ były skupione na walce z COVID, z pominięciem bieżących działań zarządczych. SP ZOZ nie wdrożył w pełnym zakresie obowiązującej od [...] stycznia 2021 roku dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej i nie zaktualizował zatwierdzonego wcześniej planu naprawczego co jest zaniedbaniem pełniącego obowiązki.

Powyższa uchwała Zarządu Powiatu w S. z dnia [...] czerwca 2021 roku nr [...] stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu, w której S. R. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, a także faktu podjęcia jej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł o przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów, tj.:

- aktu powołania, znak: [...], z dnia [...] stycznia 2019 r.

- uchwały nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] stycznia 2019 r.

- pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r.

- protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia [...] kwietnia 2021 r.,

- pisma skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r.

- pisma skarżącego z dnia [...] maja 2021 r.

- pisma S. J. B. ([...]) z dnia [...] maja 2021 r.

- pisma skarżącego z dnia [...] maja 2021 r.

- pismo lek. J. W., p.o. zastępcy dyrektora z dnia [...] maja 2021 r.

- e-mail skarżącego do S. J. B. z dnia [...] kwietnia 2021 r.

- e-mail skarżącego do S. J. B. z dnia [...] maja 2021 r.

- uchwały nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S.,

- uchwały nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2021 r.

- uchwały nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie uchylenia uchwały nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w S.

- odpowiedzi S. J. B. ([...]) z dnia [...] października 2020 r. na interpelację radnego M. K. z dnia [...] października 2020 r.

- aktu odwołania z funkcji p.o. dyrektora SP ZOZ,

- uchwał nr [...] Zarządu Powiatu w sprawie odwołania pełniącego obowiązki dyrektora SP ZOZ w S.

- oświadczenia skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r.

- decyzji Wojewody W. z dnia [...] października 2020 r. w sprawie przekształcenia Szpitala SP ZOZ w S. w placówkę jednoimienną ([...])

- wystąpienia pokontrolnego NIK z dnia [...] grudnia 2020 r. ([...])

- listu poparcia współpracowników dla skarżącego,

- listu gratulacyjnego z dnia [...] kwietnia 2021 r. od organizacji społecznych

- listu gratulacyjnego Wiceprezesa NIK z dnia [...] listopada 2020 r. legitymacji nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. dotyczącą wyróżnienia R. S. przez Ministra Zdrowia odznaką honorową "Za zasługi dla ochrony zdrowia"

- wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] czerwca 2021 r.

- wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] czerwca 2021 r.

- informacji o zysku netto ([...] zł) SP ZOZ z dnia [...] maja 2021 r.

- informacji o stanie środków pieniężnych SP ZOZ z dnia [...] maja 2021 r.

- oświadczenia R. S. - Kurier S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. (strona 5)

- opinii prawnej dr. J. B. z dnia [...] lipca 2020 r.

- pisma adresowanego do Wicestarosty C. D. z dnia [...] lipca 2020r.

- pisma adresowanego do Starosty i Zarządu z dnia [...] listopada 2020 r.

- pisma adresowanego do Starosty i Zarządu z dnia [...] stycznia 2021 r.

- pism adresowanych do Starosty i Zarządu z dnia [...] grudnia 2020 r.

- pism adresowanych do Starosty i Zarządu z dnia [...] lutego 2021 r

- pism adresowanych do Starosty i Zarządu z dnia [...] lutego 2021 r.

- uwag do dokumentów przekazanych do SP ZOZ w S. w sprawie rozbudowy Szpitala wraz z korespondencją

- uchwały nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] lutego 2021 r. . protokołu kontroli nr [...] wraz z odwołaniami

- pisma adresowanego do Starosty i Zarządu z dnia [...] kwietnia 2021 r.

- zapytania cenowego Starostwa Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2021 r.

- korespondencji e-mail z dnia [...] kwietnia 2021 r. dot. nieścisłości informacyjnych

- pisma adresowanego do Starosty z dnia [...] stycznia 2021 r.

- listu otwartego pracowników Szpitala do Starosty z dnia [...] stycznia 2021 r.

- korespondencji Lekarza Kierującego i zarządzającego Oddziałem Chorób Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2020 r.

Skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi, że odwołano go z zajmowanego stanowiska mimo, że nie było ku temu podstaw, a także że został naruszony tryb obowiązujący przy odwołaniu, bo nie zapewniono mu prawa do wcześniejszego wysłuchania w sprawie i złamano zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę prawdy obiektywnej. Skarżący zwracał uwagę, że do momentu jego odwołania nie przedstawiono mu nigdy żadnych zarzutów dotyczących jego pracy. Zdaniem R. S. uchwała nie zawiera merytorycznego, zgodnego z prawdą i prawem uzasadnienia, tym samym organ nie wyjaśnił jakie faktyczne przyczyny legły u podstaw decyzji.

Skarżący podnosił, że Zarząd Powiatu rozwiązał z nim stosunek pracy bez zasięgnięcia opinii rady społecznej szpitala, zatem naruszył art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Skarżący zacytował szeroko treść wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2020 roku w sprawie o sygn. II OSK 494/20, w którym w analogicznej do Skarżącego sytuacji uznano, że naruszone została możliwość wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. Skarżący wskazał, że nie miał możliwości merytorycznego skontrolowania legalności zaskarżonej uchwały z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, przywołując stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2006 roku, sygn. II OSK 410/06, w którym stwierdza się, że mimo, iż uzasadnienie uchwały nie jest elementem koniecznym wynikającym z uchwały, to jego zawarcie stanowi gwarant demokratycznego państwa prawa.

Skarżący wskazał, że dnia [...] stycznia 2019 roku na podstawie uchwały nr [...] Zarząd Powiatu został powołany do czasu wyłonienia Dyrektora SP ZOZ w S. w drodze konkursu na stanowisko p.o. Dyrektor SP ZOZ w S.. R. S. przywołał wyrok Sądu Najwyższego z sygn. I PK 302/16 zgodnie z którym powierzenie pełnienia obowiązków nie jest w żadnym razie obsadzeniem stanowiska pracy, do którego przypisane są dane obowiązki. Skarżący wskazał, że konieczność przeprowadzenia konkursu na Dyrektora wynika z art. 49 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej, a także z Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 roku w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą. Z tych regulacji wynika, że konkurs przeprowadzany jest przez komisję konkursową, która powinna by powołana w terminie 2 miesięcy od dnia zwolnienia stanowiska objętego konkursem. Skarżący wskazał, że wielokrotnie ustanie, a następnie także pisemnie zwracał się o przeprowadzenie rzeczonego postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora SP ZOZ w S.. Skarżący wskazał, że Zarząd Powiatu informował go, że w przypadku zgłoszenia oświadczenia o rezygnacji z pełnienia funkcji p.o. dyrektora organ przychyli się do niego. Skarżący nie przystał na te warunki.

Nadto R. S. w uzasadnieniu skargi wskazywał, że Uchwałą nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2021 roku wszczęto postępowanie konkursowe w sprawie stanowiska Dyrektora SP ZOZ w S., a następnie Uchwałą nr [...] Zarząd Powiatu ogłoszono konkurs na stanowisko dyrektora. Z kolei uchwałą nr [...] [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] marca 2021 roku uchylono uchwałę nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu i odstąpiono od postępowania konkursowego.

Skarżący po raz kolejny wskazał, że nigdy nie był adresatem żadnych uwag i zastrzeżeń co do sposobu wykonywania przez niego pracy oraz że wielokrotnie wnioskował o przeprowadzenie właściwego konkursu na zajmowane przez niego stanowisko. Skarżący nie zgodził się ze zdaniem Starosty, który stał na stanowisku, że przerwa pomiędzy przeprowadzanymi konkursami, zgodnie z przepisami prawa, winna wynosić przynajmniej dwa miesiące.

Skarżący podał, że uzasadnienie uchwały odwołującej go ze stanowiska dyrektora SP ZOZ w S. z dnia 1 czerwca 2021 roku godzi w jego dobre imię i wystawia mu niesłuszną i krzywdząca opinię, a także dyskredytuje w oczach przyszłych potencjalnych pracodawców i tym samym może spowodować ogromne trudności w znalezieniu pracy. Argumenty przytoczone w tym uzasadnieniu są, zdaniem R. S., zupełnie nieprawdziwe.

Nadto, R. S. wskazywał, że starostwo nie jest organem prowadzącym SP ZOZ, a Samorząd Powiatu S. jest podmiotem tworzącym. Skarżący zwracał uwagę, że nigdy nie dokonywał osobiście wycen, a jednostka – SP ZOZ – jest bardzo dobrze prowadzona, o czym świadczy np. protokół pokontrolny NIK. W trakcie sprawowania funkcji przez Skarżącego nie był on formalnie kontrolowany, a oceny zawarte w uzasadnieniu skarżonej uchwały są subiektywnymi odczuciami Starosty. Skarżący wskazywał na trud kilkunastogodzinnej w ciągu dnia pracy w czasie pandemii koronawirusa, a także na wyrazy uznania jakie otrzymywał od współpracowników czy Ministra Zdrowia. Zdaniem Skarżącego Zarząd Powiatu przez podjęciem uchwały winien dopuścić jego odniesienie i wyjaśnienia oraz pozwolić na złożenie dowodów na jego korzyść. Naruszony został więc tryb odwołania. Skarżący informował o swoim zdaniu na temat trybu podjęcia uchwały już w dniu jej podjęcia, ustnie. Skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie, z którym konieczne jest zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przed dokonaniem odwołania, a jego brak to naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uchwale zarzucono także naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. czyli zasady praworządności. Skarżący wskazał, że wnioskami z dnia [...] czerwca i [...] czerwca 2021 roku wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały nr [...].

W motywach skargi R. S. odniósł się do faktu, że odwołanie go z pełnionej funkcji nastąpiło dzień po przekształceniu SP ZOZ w S. ze szpitala jednoimiennego, po którym saldo księgowe placówki wynosiło "+[...] zł". Zdaniem Skarżącego celem Zarządu Powiatu w S. było powołanie kolejnego pełniącego obowiązki dyrektora, bez przeprowadzania procedury konkursowej. Zdaniem Skarżącego również sposób procesowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały, w tym zmiana porządku obrad posiedzenia już po jego rozpoczęciu i wprowadzenie do niego punktu dotyczącego odwołania, nie były wolne od naruszeń. Dodatkowo Skarżący poddaje w wątpliwość czy członkowie Zarządu zapoznali się wcześniej z wszelkimi dokumentami w niniejszej sprawie.

W dalszej części uzasadnienia skargi Skarżący odnosił się dokładnie do treści uzasadnienia zaskarżonej Uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 roku. Jego zdaniem koncepcje zarządzania jednostką prezentowane przez niego i przez Zarząd Powiatu nie mogły się różnić, albowiem nigdy nie poznał koncepcji prezentowanej przez Zarząd, a także nigdy nie zwracano mu uwagi na niewłaściwe wykonywania powierzonej pracy. Poza tym Skarżący wielokrotnie wnosił o przeprowadzenie procedury konkursowej i tym samym zwolnienie go ze stanowiska. Za lakoniczną uznał R. S. przywołaną w uzasadnieniu kwestię przykładów rozbieżności w oczekiwanej przez Zarząd i prowadzonej faktycznie przez niego działalności. Wskazał, że nigdy nie zwracano mu uwagi na jakiekolwiek nieprawidłowości, tym bardziej, że normy zarządcze w SP ZOZ w S. nie budziły żadnych zastrzeżeń, zarówno Zarządu jak i NIK czy kontrolerów z W. Urzędu Wojewódzkiego. Wskazywane na niewprowadzenie elektronicznej dokumentacji medycznej nie jest zdaniem Skarżącego konieczne, co wynika z przepisów i nie może być przedmiotem zarzutów do Skarżącego. Poza tym Skarżący wskazuje, że procedura ta jest w trakcie wdrażania, o czym organ doskonale wie. Skarżący wskazywał na nieprawidłowości przy realizacji i kontroli nowego budynku szpitala. R. S. wskazywał, że Zarząd Powiatu był informowany o rozbieżnościach w kwestii oceny legalności różnych czynności, ale nigdy się do nich nie odniósł. Skarżący przywołał przepisy ustawy o działalności leczniczej których, jego zdaniem wynika, że podmiotem tworzącym SP ZOZ w S. jest Powiat S., a organem podmiotu tworzącego zatwierdzającym sprawozdanie finansowe jest Rada Powiatu S. . Natomiast Starostwo Powiatowe w S. nie jest organem, a tym bardziej organem prowadzącym, co błędnie wskazano jako podstawę uzasadniania zaskarżonej uchwały. Poza tym jakiekolwiek kontrole w SP ZOZ w S. winny opierać się na Rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych (Dz. U. 2015.0.1331 t.j.). Nieprawdziwe jest twierdzenie, że Skarżący przedstawiał jakiekolwiek kosztorysy. Dalej Skarżący odniósł się do kwestii wyposażenia szpitala i zakupów nowych sprzętów, a także ich wycen. Skarżący przywołał wyrok NSA z dnia 30 maca 2017 roku, sygn. II OSK 1906/15 zgodnie z którym art. 2 pkt 6 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej oraz w związku z regulacja ustawy o samorządzie powiatowym wymaga jednolitej wykładni w ustaleniu pojęcia podmiotu tworzącego. Zdaniem NSA jest nim powiat, który działa przez Radę Powiatu, a ona nie ma podstaw do działania przez organ wykonawczy.

Skarżący wskazał, że program naprawczy SP ZOZ w S. został przyjęty Uchwałą [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] września 2020 roku. Kierownik jednostki, tj. p.o. Dyrektora SP ZOZ nie był zobowiązany do aktualizacji dokumentu przyjmowanego w formie uchwały Rady Powiatu.

Zdaniem Skarżącego SP ZOZ w S. nie jest jednostką prawnie wyodrębnioną, posiada własną osobowość prawną. Zgodnie ze statutem podmiotu leczniczego podmiotem tworzącym go jest Powiat S. i z uwagi na to nie może być zaliczony do jednostek organizacyjnych powiatu, a co za tym idzie Starosta ani Zarząd Powiatu nie posiada kompetencji do zlecania kontroli SP ZOZ bez wiedzy podmiotu leczniczego i poza trybem zgodnym z wytycznymi Ministra Zdrowia.

Skarżący przywołał art. 121 ust. 1 i 3 ustawy o działalności leczniczej i wskazał, że zgodnie z nim nadzór nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą sprawuje podmiot tworzący. Do wyłącznej kompetencji Rady Powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących m.in. tworzenia i rozwiązywania spółek oraz jednostek organizacyjnych. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 30 marca 2017 roku w sprawie o sygn. II OSK 1906/15 nie ma podstaw do wyprowadzania wniosku, że powiat w zakresie kontroli publicznego zakładu opieki zdrowotnej działa przez organ wykonawczy.

Odnosząc się do poruszonej w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] czerwca 2021 roku kwestii przedstawiania przez R. S. kosztorysów wyposażenia, Skarżący podał, że nigdy nie przedstawiał ich osobiście, a robiła to komisja ekspertów. Poczynione więc stwierdzenie jest nieprawdziwe. Zdaniem Skarżącego nie ma również dowodów na to, że zbiór norm wewnętrznych SP ZOZ był niekompletny.

Z uwagi na to, że starostwo nie jest organem prowadzącym SP ZOZ odwołanie Skarżącego z pełnienia funkcji p.o. dyrektora jest obarczone wadą nieważności.

Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2021 roku Skarżący uzupełnił wniesioną skargę na Uchwałę nr [...] wskazując, że została ona podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 4 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 roku, poz. 920) co czyni ją niezgodną z aktualnie obowiązującymi przepisami. SP ZOZ tworzony jest na podstawie ustawy o działalności leczniczej a nie ustawy o samorządzie powiatowym. Z uwagi na to SP ZOZ nie jest jednostką organizacyjną powiatu i z tego wynika, że Zarząd Powiatu nie posiada kompetencji do odwołania p.o. dyrektora SP ZOZ.

Zarząd Powiatu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów poczynionych w uzupełnieniu złożonej skargi organ wskazał, że rzeczone uzupełnienie nie zostało dokonane w 30-dniowym terminie do złożenia skargi, jednakże z ostrożności procesowej należy się do nich odnieść. Organ stwierdził, że pojęcie "jednostek organizacyjnych powiatu" winno być rozumiane szeroko i z uwagi na to SP ZOZ również się do nich zalicza. Poza tym Skarżący nie kwestionował nigdy prawidłowości powołania go na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora uchwałą, która została podjęta na postawie tego samego przepisu, tj. art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Powyższe potwierdza też przywołane w odpowiedzi na skardze orzecznictwo sądów administracyjnych.

Odnośnie spełnienia wymogów formalnych przy podjęciu skarżącej uchwały Zarząd Powiatu wskazał, że nie dopatrzył się uchybienia w tym zakresie, a uzasadnienie tejże uchwały i zawarte w nim argumenty stanowią podstawę do oddalenia skargi. Organ wskazał, że syntetyczne stanowisko odnośnie powodów odwołania Skarżącego z zajmowanego stanowiska zostało wyrażone również w uchwałach Zarządu Powiatu nr [...] oraz [...]. Organ wskazał, że sąd administracyjny przy badaniu zaskarżonej uchwały nie może wkraczać w kompetencje sądu pracy i może skontrolować ją tylko pod względem jej zgodności z prawem. Organ przywołał treść wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, w których wyraźnie wskazuje się na konieczność ograniczenia zakresu badania zaskarżonej uchwały odwołującej dyrektora SP ZOZ z zajmowanego stanowiska wyłącznie do kwestii formalnych, pomijając kwestie odnoszące się do prawa pracy. Zarząd Powiatu wskazał, że Skarżący złożył odwołanie od dokonanego rozwiązania stosunku pracy do Sądu Rejonowego w K., a jego sprawie została nadana sygnatura IV P [...].

Zdaniem organu Skarżący wniesieniem skargi do sądu administracyjnego potwierdza jedynie swój negatywny stosunek do organów Powiatu S. . Dodatkowo wskazano, że Skarżący nie był zaskoczony decyzją o jego odwołaniu, co wynika z faktów wskazywanych w uzasadnieniu skargi.

Organ nie zgodził się z zarzutem Skarżącego jakoby nie zapewniono mu czynnego udziału w procedurze jego odwołania. Zdaniem Zarządu żaden przepis prawa nie kreuje obowiązku organu do wysłuchania kierownika jednostki przez rozwiązaniem z nim stosunku pracy. Zarząd Powiatu wskazał, że sprostował wymogowi uzasadnienia podjętej uchwały.

Nawet gdyby uznać, że konieczność zapewnienia Skarżącemu udziału w procedurze odwołania istniała, to organ wskazał, że Skarżący nie był zaskoczony podjętą uchwałą o czym świadczyć może m.in. jego szczegółowe pisemne stanowisko o którym adnotację Skarżący poczynił od razu na akcie odwołania. Dodatkowo w protokole nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 roku z posiedzenia Zarządu Powiatu w punkcie 5 zawarto sprawozdanie z zapoznania się zarządu ze sprawozdaniem finansowym SP ZOZ w S.. Z protokołu wynika, że Skarżący zajął stanowisko w tym zakresie i odpowiadał na pytania Starosty. W tym samym protokole zawarte jest stanowisko przedstawicieli podmiotu tworzącego odnoszące się do prawidłowości dokonywanych wydatków i braku uruchomienia nowej części szpitala. Temat ten był także poruszany na bieżąco w czasie pełnienia funkcji p.o. dyrektora przez R. S..

Odnosząc się do zarzutu braku zasięgnięcia opinii rady społecznej szpitala przed odwołaniem Skarżącego z pełnionej funkcji organ wskazał, że podmiot tworzący nie miał takiego obowiązku, co znajduje potwierdzenie w przepisach prawa oraz orzecznictwie.

Zarząd Powiatu stwierdził, że brak dobrej współpracy między stronami wynika z szeregu dokumentów, także tych przedstawionych przez Skarżącego.

Zdaniem organu działanie organu co do przeprowadzania procedury konkursowej nie ma znaczenia dla sytuacji prawnej Skarżącego. Odnosząc się jednak do tych zarzutów z ostrożności procesowej organ podał, że prowadzona ze Skarżącym korespondencja świadczyła o braku poprawnej współpracy między stronami, a także o prowadzeniu przez R. S. swoistej "walki" z zarządem.

Końcowo Zarząd Powiatu wskazał, że przyczyną odwołania nie było przeprowadzone postępowanie nadzorcze czy kontrolne względem szpitala, na które wskazuje Skarżący.

Na poparcie argumentacji odpowiedzi na skargę organ załączył także listę dokumentów z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu.

Pismem procesowym z [...] sierpnia 2021r. Skarżący w szczególności zarzucił także, iż uchwała z [...] czerwca 2021r. została podjęta bez odwołania się do przepisów ustawy o działalności leczniczej, pomimo braku umocowania, co winno być oceniane jako istotne naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 roku Zarządu Powiatu w sprawie odwołania pełniącego obowiązki Dyrektora S. P. Z. O. Z. w S..

W tym miejscu odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi oraz do odpowiedzi organu na skargę, Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. W ocenie Sądu brak było zatem przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy, zatem i akt sądowych, na które składa się skarga wraz z załącznikami, odpowiedź organu na skargę wraz z załącznikami oraz dalsze pisma procesowe złożone przez strony w toku postępowania sądowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Sąd rozpatruje sprawę na podstawie ustalonego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Przepis ten nie może być postrzegany jako stwarzający stronie postępowania sądowoadministracyjnego możliwość przytaczania nowych dowodów, mających stanowić uzupełnienie, czy rozwinięcie jej stanowiska w relacji do przepisów prawa materialnego, regulujących jej status w toku postępowania przed organami administracji (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 744/13, CBOSA). Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). W ocenie Sądu, taka sytuacja dokonania koniecznych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu organu, że brak jest instytucji uzupełniania skargi oraz żeby podnoszone argumenty i zarzuty mogły być przedmiotem oceny Sądu winny być, zdaniem organu, zgłoszone w terminie otwartym do wniesienia skargi, Sąd wskazuje, że wprawdzie przepisy p.p.s.a. takiej wyraźnie określonej instytucji nie przewidują, to jednak jak wskazano powyżej sąd administracyjny I instancji rozpoznaje sprawę w jej całokształcie na podstawie art. sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza że aż do zamknięcia rozprawy albo wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym Sąd uwzględnia wszelkie oko0licznosći podniesione w sprawie. Rolą sądu administracyjnego I instancji jest rozpoznanie sprawy jej w całokształcie, czemu służy także przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Zakres rozpoznania sprawy zmienia się natomiast na etapie postępowania przed sądem odwoławczym, który co do zasady związany jest zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzut organu odnoszący się do spóźnionego uzupełniania skargi Sąd uznał zatem za nieuzasadniony.

Zważyć należy dalej, iż zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 4 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020r., poz. 920 w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, dalej "u.s.p."), który określa, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Stosownie do art. 87 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała w sprawie odwołania R. S. ze stanowiska pełniącego obowiązki Dyrektora SP ZOZ w S. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p., powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia, a przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. określa, jak już wskazano, kompetencje do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Podjęcie uchwały przez zarząd powiatu w sprawie odwołania dyrektora szpitala stanowi zatem niewątpliwie wydanie aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w zakresie ochrony zdrowia. Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktów odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej jest prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczących odwołania dyrektora zakładu opieki zdrowotnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1814/09, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. II SA/Po 346/16 oraz wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OSK 1084/13 – dostępne w CBOSA).

Stosownie do art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Z kolei wspomniany art. 87 u.s.p. stanowi o szczególnej legitymacji w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a. Przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu jest uprzednie wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Skarga uregulowana w art. 87 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest nie tylko niezgodność uchwały z prawem, ale i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danego powiatu lub jest z tym powiatem związany prawnie w inny sposób.

Ustawa samorządowa wprowadza wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę organu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co niewątpliwie stanowi – jak wspomniano wyżej - zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Z kolei z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.

Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze skargi na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. winien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego materialnego, skarżący w niniejszej sprawie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego uprawnienia, albowiem istnieje ścisły związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną w postaci pozbawienia go stanowiska pełniącego obowiązki Dyrektora SP ZOZ w S. i uprawnień z tym związanych. Oznacza to, że warunki formalne skutecznego wniesienia skargi zostały w niniejszej sprawie spełnione, bowiem jako oczywisty przedstawia się interes prawny skarżącego, gdyż postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale z uwagi na jej przedmiot i treść dotyczą go w sposób bezpośredni. Skuteczne zatem – pod względem formalnym - wniesienie skargi spowodowało w konsekwencji przeprowadzenie kontroli sądowej zaskarżonej uchwały.

Powyższa konstatacja nie prowadzi jednak automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić może jedynie ocena Sądu, że uchwała naruszająca interes skarżącego jednocześnie narusza prawo. Na uwzględnienie bowiem skargi w żaden sposób nie wpływa sam fakt naruszenia interesu prawnego skarżącego, a jedynie obiektywna niezgodność zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem. Jak bowiem wskazano powyżej zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W związku z powyższym już w tym miejscu należy więc uznać za nietrafiony zarzut poczyniony przez Skarżącego w piśmie z dnia 5 lipca 2021 roku, stanowiącym uzupełnienie złożonej w sprawie skargi, jakoby podjęcie uchwały odwołującej go z zajmowanego stanowiska p.o. Dyrektora SP ZOZ tylko na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. było niezgodne z obowiązującymi przepisami. Organ wykonawczy powiatu, jakim jest Zarząd Powiatu, realizuje swoje funkcje m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, wobec czego był uprawniony do wydania wskazanej uchwały. Wspomnieć przy tym należy, że powołanie Skarżącego na pełnione przez niego stanowisko wynikało dokładnie z tej samej podstawy prawnej, a dokonania tej czynności w oparciu o przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Skarżący nie kwestionował.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. jest podmiotem wykonującym działalność leczniczą niebędącym przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej. Podmiotem tworzącym SP ZOZ jest Powiat S., co wynika ze Statutu Szpitala stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Powiatu S. z [...] maja 2019r. (Dz.Urz. z 10 czerwca 2019r., poz. 5699). Zadaniem powiatu jest bowiem wykonywanie określonych ustawami zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. promocji i ochrony zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p.). Natomiast organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu (art. 8 ust. 2 u.s.p.), gdzie Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (art. 26 ust. 1 u.s.p.) i wykonuje zadania powiatu określone przepisami prawa, w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (art. 32 ust. 1 i 2 pkt 5 u.s.p.). Zgodnie ze Statutem Szpitala jego organem jest Rada Społeczna oraz kierownik, który używa oznaczenia swojej funkcji Dyrektora Zakładu (§ 4 Statutu).

Niezasadny okazał się zatem zarzut podjęcia uchwały przez organ nieuprawniony i bez podstawy prawnej.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego podejmowanie uchwał przez zarząd powiatu w sprawie zatrudniania i zwalniania dyrektorów jednostek organizacyjnych powiatu, jest wydawaniem przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli organów nadzoru oraz kontroli sądów administracyjnych. Nie budzi też wątpliwości, że uchwały te równocześnie wywierają skutki o charakterze personalnym z zakresu prawa pracy, które z kolei podlegają ochronie i kognicji sądów pracy, co jednak nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru (por. wyroki z dnia 12 maja 2003 r., II SA/Łd 548/2003; z dnia 14 maja 2008 r., I OSK 10/12, LEX nr 1403120; z dnia 3 września 2013 r., II OSK 1084/13; wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1092/18, LEX nr 2643705; w Krakowie: z dnia 20 listopada 2012 r., III SA/Kr 626/12, z dnia 3 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1103/15, LEX nr 1939451). Odróżnić zatem należy wyraźnie te dwa odrębne tryby rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Wola organu powiatu w niniejszej sprawie otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on nadzorowi administracyjnemu organów nadzoru, jak również kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej zwolnionemu dyrektorowi przed sądem pracy. Podkreślić należy, że podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia, których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania (zwolnienia) dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze. (por. wyrok NSA z 12 maja 2003 r., sygn. II SA/Łd 548/03; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. III SA/Kr 1342/13 – dostępne CBOSA).

Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 art. 79 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Jak wskazano wielokrotnie wyżej, zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., wedle którego do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowane tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. W szczególności zaś czy uchwała spełnia warunki formalne, a więc czy została podjęta przez właściwy organ w wymaganej formie i trybie czy zawiera wymaganą treść, bez merytorycznej oceny tej treści (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2017 r., sygn. IV SA/Wr 506/16, CBOSA).

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa administracyjnego warunki formalne, została podjęta przez uprawniony organ, w przewidzianej prawem formie oraz zawiera wymagane uzasadnienie. W myśl przepisu art. 13 ust. 1 u.s.p. uchwały rady i zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z Statutem Powiatu S. uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2020 roku. W myśl § 88 Statutu Zarząd Powiatu liczy 4 osoby, a jego skład wchodzą Starosta, który jest jednocześnie Przewodniczącym Zarządu, Wicestarosta oraz dwóch członków Zarządu. Zarząd obraduje na posiedzeniach zwoływanych w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz w miesiącu. Posiedzenie Zarządu zwołuje oraz przewodniczy jego obradom Starosta lub upoważniony przez niego Wicestarosta (§ 95 ust. 1 i 2). Z posiedzeń Zarządu sporządzane są protokoły. W protokołach z posiedzeń Zarządu podaje się imiona i nazwiska członków Zarządu uczestniczących w posiedzeniu, a gdy w posiedzeniu uczestniczyły inne osoby, w protokole podaje się także ich imiona i nazwiska oraz wskazuje w jakim charakterze osoby te uczestniczyły w posiedzeniu Zarządu. Zgodnie § 101 ust. 3 Statutu uchwały Zarządu podpisuje Przewodniczący. Natomiast zgodnie z § 100 ust. 5 statutu głosowania w Zarządzie są jawne, można je przeprowadzić w formie imiennej na wniosek co najmniej jednego członka Zarządu.

Zgodnie z Protokołem nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 roku, z posiedzenia Zarządu Powiatu (ZP.0022.20.2021, umieszczonym na ogólnodostępnej stronie internetowej powiatu słupeckiego [...]), a dokładnie jego punktem 8 Przewodniczący Zarządu przedstawił projekt uchwały w sprawie odwołania pełniącego obowiązki dyrektora SP ZOZ w S. R. S. odczytując treść uchwały. Jednocześnie Przewodniczący przedstawił uzasadnienie do przedmiotowego projektu i przedłożył je na piśmie. Przewodniczący zarządził także dyskusję w tym punkcie. Głosowanie zostało także poprzedzone przedstawieniem bieżących spraw szpitala. Członkowie zarządu trzeba głosami "za" przy braku głosów "przeciw" oraz "wstrzymujących się" podjęli uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] czerwca 2021 roku w sprawie odwołania pełniącego obowiązki dyrektora SP ZOZ w S.. Według listy obecności na [...] posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu [...] czerwca 2021 roku oceni byli: S. J. Bartkowiak, W. C. Dykszak, Członkowie Zarządu: A. B., a także Sekretarz i Skarbnik Powiatu oraz dwójka zaproszonych gości. Obecność została potwierdzona odręcznymi podpisami obecnych. Przewodniczący zasadnie zatem stwierdził, że obrady są ważne bowiem spośród 4 członków Zarządu – 3 było obecnych, co stanowi quorum do podejmowania prawomocnych uchwał. Uchwała została podpisana przez Przewodniczącego.

Zaskarżona uchwała została, zatem prawidłowo podjęta w przewidzianym prawem trybie i przez upoważniony do tego organ. Podejmując uchwałę o odwołaniu Skarżącego z zajmowanego stanowiska Zarząd Powiatu działał w ramach swoich kompetencji wynikających z delegacji ustawowej wynikającej z treści art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p.

Podkreślić należy, że przepisy powołanej ustawy samorządowej nie wprowadzają żadnych innych dodatkowych warunków do podjęcia przedmiotowej uchwały w przedmiocie odwołania kierownika jednostki organizacyjnej powiatu. W szczególności nie zawierają one materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zwalniania kierowników takich jednostek organizacyjnych. Wobec tego odwołanie ze stanowiska dyrektora SP ZOZ ma charakter uznaniowej kompetencji władczej organu, związanej w wykonywaniem zadań publicznych w zakresie zatrudniania i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu.

Sąd orzekający w niniejszej podziela pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2020 roku w sprawie II OSK 494/20, zgodnie z którym do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów administracji publicznej, które nie są wynikiem szerokiej i bardzo starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, ale zostały wydane w sposób dowolny, bez odniesienia się do zaistniałych w sprawie dowodów. Eliminacja aktów wydanych bez uprzedniej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jest więc obowiązkiem sądu administracyjnego. W innym przypadku w obrocie prawnym pozostawałyby akty wydane w sposób woluntarystyczny, niepoddający się kontroli, co w pozostawałoby w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności. Dlatego tak ważnym elementem aktu prawnego (w tym również uchwały jednostki samorządu terytorialnego) jest jego uzasadnienie. Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Dodać także należy, że ważną częścią uzasadnienia uchwały jest jej uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia (zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2017 roku, sygn. IV SA/Wr 506/16 oraz z dnia 22 czerwca 2021 roku, sygn. IV SA/Wr 157/21, CBOSA). Z uwagi na powyższe zaskarżona uchwała z dnia 1 czerwca 2021 roku powinna i zawiera uzasadnienie. Istotne jest bowiem wskazanie motywów, jakimi kierował organ podejmując dany akt.

Sąd uznał, że mając na uwadze formalną ocenę uzasadnienia uchwały z dnia 1 czerwca 2021 roku odpowiada ono prawu, albowiem Zarząd Powiatu w S. wskazał okoliczności stanowiące podstawę odwołania Skarżącego ze stanowiska p.o. dyrektora S. P. Z. O. Z. w S..

W uzasadnieniu tym znalazło się odzwierciedlenie dyskusji i zastrzeżeń wyrażonych w Protokole Nr [...] z [...] czerwca 2021r. (punkt 7), gdzie m.in. stwierdzono, że elementy wyposażenia nowootwartej części szpitala może zakupić w znacznie niższych cenach, działanie p.o. dyrektora SP ZOZ utrudnia Zarządowi Powiatu zagwarantowanie niezbędnych środków do uruchomienia nowej części szpitala, zastrzeżenia dotyczą również wewnętrznych regulacji w podmiocie, tj. regulaminów, procedur wymaganych prawem, co wynikała także w poprzedzającej posiedzenie wielomiesięcznej korespondencji między Skarżącym a Starostą i Zarządem Powiatu. Przy czym Sąd uznał, że nie jest uprawniony do dokonania oceny merytorycznej zasadności podnoszonych zarzutów w stosunku do Skarżącego przez Zarząd Powiatu, bowiem w tym zakresie ocena ich słuszności należy do kompetencji Sądu Pracy, przed którym toczy się odrębne postępowanie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena czy uzasadnienie zostało sporządzone i czy zawiera okoliczności, na które powołuje się Zarząd stanowiące przyczyny odwołania pozwalające na pozwanie motywów jakimi kierował się organ.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że dostrzega niekonsekwencję w argumentacji Skarżącego, który w początkowej treści uzasadnienia skargi zarzuca, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, a następnie kieruje zarzuty do twierdzeń podnoszonych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Z dołączonej do akt sprawy treści uchwały z [...] czerwca 2021r. wynika, że zawiera ona uzasadnienie (k. 65-66, k. 313-314 akt sąd.). To że Skarżący nie zgadza się z argumentacją uzasadnienia zaskarżonej uchwały, nie oznacza że uchwała nie zawiera w ogóle uzasadnienia i obarczona jest brakiem, który można oceniać z tego powodu w kategoriach istotnego naruszenia prawa. O bezzasadności tego zarzutu względem organu świadczy również dalsza część skargi, w której R. S. szeroko odnosi się do treści uzasadnienia uchwały z dnia [...] czerwca 2021 roku, polemizując z zawartymi w niej argumentami. W świetle prezentowanego wyżej orzecznictwa, naruszenie prawa i postępowania administracyjnego stanowi brak jakiegokolwiek uzasadnienia, co może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na niemożność skontrolowania przesłanek do podjęcia uchwały o odwołaniu jej kierownika, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd ponownie podkreśla, że nie leży w kompetencji sądu administracyjnego przesądzanie o prawdziwości i zasadności roszczeń pracowniczych Skarżącego odnoszących się do twierdzeń poczynionych przez Zarząd Powiatu w uzasadnieniu uchwały, albowiem jest to przedmiotem badania przez sąd pracy w zakresie przyczyn rozwiązania stosunku pracy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są roszczenia pracownicze odwołanego ze swojego stanowiska dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz przestrzeganie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wymagań dotyczących podjęcia aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1084/13 - CBOSA).

Takich uchybień przepisom prawa administracyjnego w zakresie podjęcia zaskarżonej uchwały Sąd w przedmiotowej sprawie nie stwierdził. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, które w zwięzły i syntetyczny sposób przedstawia stan faktyczny sprawy i okoliczności odjęcia uchwały. Sąd ocenił, że tak sporządzone uzasadnienie, jak w niniejszej sprawie, jest wystarczające dla jej rozstrzygnięcia w zakresie istoty sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego aktu organu administracji publicznej.

Kolejnym zarzutem Skarżącego skierowanym przeciwko uchwale nr [...] jest jej podjęcie bez wcześniejszego wysłuchania Skarżącego w sprawie oraz brak poinformowania go o czynnościach wyjaśniających. Stwierdzić należy, że brak jest przepisów, które przewidywałyby konieczności wysłuchania przed odwołaniem pracownika zatrudnionego na podstawie powołania. Brak jest także podstawy prawnej do powiadomienia Skarżącego o posiedzeniu Zarządu zaplanowanym na [...] czerwca 2021 roku, na którym podjęta została zaskarżona uchwała, co - w ocenie Sądu – nie może prowadzić do wniosku o zasadności naruszenia prawa Skarżącego do obrony jego praw.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak w tym zakresie w pełni stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 19/20 (CBOSA), zgodnie z którym w pierwszej kolejności należy zauważyć, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Rację ma organ wskazując, że zarówno przepisy ustawy o samorządzie powiatowym jak i ustawy o działalności leczniczej, nie przewidują konieczności przeprowadzania przed wydaniem aktu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, sformalizowanego postępowania dowodowego. Istotne jest natomiast, aby strona nie była zupełnie zaskoczona podjętym wobec niej aktem, znała kierowane do niej zastrzeżenia i mogła się do nich odnieść. W tym aspekcie decydujące są okoliczności towarzyszące podjętej uchwale oraz niezwykle ważną rolę pełni uzasadnienie zaskarżonej uchwały.

O tym, że Skarżący posiadał pełną wiedzę o kierowanych do niego jako pełniącego obowiązki dyrektora SP ZOZ w S. zastrzeżeniach oraz że miał możliwość ustosunkowania się do nich świadczy obszerna korespondencja Skarżącego do Starosty oraz pisma załączone przez Skarżącego do skargi, jak i do odpowiedzi organu na skargę. W Protokole nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 roku z posiedzenia Zarządu Powiatu w punkcie 5 zawarto sprawozdanie z zapoznania się Zarządu Powiatu ze sprawozdaniem finansowym SP ZOZ w S.. Z protokołu wynika, że Skarżący zajął stanowisko co do wykonania planu finansowego i planu inwestycyjnego SP ZOZ w S.. Odpowiadał także na pytania Starosty [...] dotyczące wysokości założonych rezerw. S. wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że w tym samym protokole znajduje się omówienie wykazu zakupów majątkowych w zakresie wyposażenia "nowej" części szpitala. W tym sprawozdaniu zawarte jest stanowisko przedstawicieli podmiotu tworzącego, wraz ze stanowiskiem Skarżącego i przedstawiciela SP ZOZ w S., odnoszące się do prawidłowości dokonywanych wydatków i braku uruchomienia nowej części szpitala. Skarżący więc m.in. na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2021 roku był informowany o czynionych zarzutach co do prawidłowości jego pracy. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut dotyczący braku zawiadomienia o zamiarze odwołania z zajmowanej funkcji i tym samym uniemożliwienia wypowiedzenia się Skarżącemu co do stanowiska organu i w tym zakresie zarzuty nie mogą podważać legalności zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, Skarżący znał, a przynajmniej posiadał świadomość zastrzeżeń Zarządu Powiatu co do sposobu zarządzania kierowaną przez niego jednostką. Skarżący wskazywał również jako jeden z zarzutów swojej skargi kwestię braku zasięgnięcia opinii Rady Społecznej Szpitala przed odwołaniem go z pełnionej funkcji. Z treści art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności podmiotów leczniczych (Dz.U. z 2021 poz. 711, zwana dalej: u.d.l."), wynika, że do zadań rady należy przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem. Rada społeczna jest specyficznym ciałem. Występuje w polskim systemie prawnym tylko w przypadku podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą. Rady społeczne miały swój pierwowzór w istniejących w przedwojennej strukturze administracyjnej radach szpitalnych, które działały na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r. o zakładach leczniczych (Dz.U. Nr 38, poz. 382 ze zm.). Rada społeczna tego podmiotu nie ma wobec kierownika zakładu kompetencji władczych. Ponadto podmiot tworzący nie ma obowiązku zasięgać jej opinii nawet w sprawach z zakresu jej kompetencji. W większości spraw będących w zakresie przekazanych mu zadań organ ten wyraża tylko swoje stanowisko w formie niewiążących wniosków i opinii. Rada ma obecnie prawo do składania wniosków i opinii w sprawie regulaminu organizacyjnego nie do podmiotu tworzącego, a do kierownika (Rada społeczna w podmiocie leczniczym - M. Dercz [w:] T. Rek, M. Dercz, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2019, art. 48).

Z przepisu art. 48 ust. 2 u.d.l. wynika zakres zadań rady społecznej, w tym przedstawienie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii m.in. w sprawie rozwiązania stosunku pracy lub umowy cywilnej z kierownikiem. Podobna regulację zawiera także Statut Szpitala (§ 6). Z przepisu ustawy o działalności leczniczej ani postanowień Statutu nie można jednak wyprowadzać wniosku o obowiązku uzyskania przez podmiot tworzący takiej opinii w sprawie odwołania kierownika z pełnionego stanowiska.

Z uwagi na powyższe nietrafny jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d u.d.l., z przepisu tego nie wynika obowiązek dla Zarządu Powiatu do uzyskania opinii w zakresie odwołania, poprzedzającej podjecie uchwały w takiej sprawie.

Podsumowując, przypomnieć należy, że do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu powiatu prowadzić może wyłącznie istotne naruszenie prawa. Przy czym za nieistotne naruszenia prawa uznaje się takie, które nie pozostają w związku z treścią uchwały jak i procedurą jej podjęcia (vide wyrok NSA z 17 kwietnia 2018r., sygn. II OSK 565/18, CBOSA). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że została ona wydana w granicach kompetencji Zarządu Powiatu wynikającej z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., a zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Przy podjęciu uchwały z 1 czerwca 2021r. nie naruszono przepisów regulujących procedurę jej podejmowania, zaś jej postanowienia nie naruszają prawa.

Bez wpływu na tę ocenę pozostaje podnoszony przez Skarżącego wielokrotnie w treści skargi zarzut nieprzeprowadzenia przez Zarząd Powiatu konkursu na dyrektora SP ZOZ w S., co skutkowałoby zwolnieniem go z pełnionej funkcji p.o. dyrektora. Zdaniem Sądu wszelkie fakty odnoszące się do tej materii, w tym wielokrotne prośby Skarżącego o przeprowadzenie rzeczonego konkursu, pozostają bez związku z jego sytuacją prawną w niniejszej sprawie i nie mogą prowadzić do konstatacji, że brak przeprowadzenia konkursu na dyrektora prowadzi na istotnego naruszenia prawa odnoszącego się do podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie odwołania Skarżącego z funkcji pełniącego obowiązki dyrektora Szpitala.

Konkludując powyższe stwierdzić należy, że skarga R. S. w świetle kontroli sądowoadministracyjnej okazała się niezasadna. W tym stanie sprawy, Sąd skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ w piśmie z dnia 4 sierpnia 2021 r. złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.