Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 367/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a  ust. 1,  art. 11f ust. 1,  art.  11i ust. 1,  art. 11d ust. 5,  art. 11f  ust. 1  pkt  8, art. 12  ust. 4,  ust. 4f,  ust. 6,   art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 28,  art.  138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. B., T. B., J. B. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenie na realizację Inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020 r. zezwolił Zarządowi Powiatu w K. na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej [...] na odcinku L.-R., zatwierdził projekt podziału nieruchomości i zatwierdził projekt budowlany rozbudowy odcinka drogi powiatowej. Decyzja została wydana na podstawie art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4 i ust. 6, art. 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej zwaną "k.p.a.").

Odwołanie od tej decyzji wniosła J. B. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik swoich rodziców M. B. i T. B. właścicieli działek nr [...] i [...] w obrębie L. oraz działki nr [...] w obrębie R., bezpośrednio sąsiadujących z drogą powiatową nr [...] i będących w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. W odwołaniu podniesiono następujące zarzuty;

a) zarzut naruszenia art. 5 ustawy Prawo budowlane przez ograniczenie odwołującym się dostępu do drogi publicznej, a także brak ochrony przed ponadnormatywnymi uciążliwościami spowodowanymi hałasem,

b) zarzut naruszenia rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124),

c) niezgodność zatwierdzonego projektu z decyzją Burmistrza W. z dnia

[...] czerwca 2018 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, polegającą na podwyższeniu poziomu drogi na całym odcinku w miejscowości L., utrzymanie poziomu odcinka drogi na łuku wyjazdowym z miejscowości L. w kierunku K. na wysokości cmentarza, a nawet podwyższenie go o ponad 20 cm. Nowy odcinek drogi nie został ujęty w zakresie inwestycji oraz jej charakterystyce, a co za tym idzie poszerzony został obszar oddziaływania na środowisko ujęty w decyzji środowiskowej. Projekt zatwierdzony decyzją przewiduje wysoce kolizyjne i skomplikowane skrzyżowania obniżające bezpieczeństwo użytkowników drogi, a miejsce postojowe dla autobusów w pasie drogowym na łuku drogi mocno ograniczy widoczność. Zaprojektowano skomplikowany i ciasny zjazd dla ciężarowych i długich samochodów oraz maszyn rolniczych na skrzyżowaniu w centrum miejscowości L. oraz na skrzyżowaniu na wyjeździe w kierunku K. i wjeździe do miejscowości L. od strony R., skomplikowany i niebezpieczny zjazd na działkę nr [...] uniemożliwiający swobodny wjazd i wyjazd długim samochodom ciężarowym oraz dużym maszynom rolniczym dojeżdżającym do gospodarstwa rolnego prowadzonego przez J. B. na tej działce. W odwołaniu zarzucono też wycinkę drzew nie kolidujących z terenem inwestycji oraz wycinkę [...] drzew kolidujących z inwestycją, z czego Zarząd Dróg Powiatowych wyciął już drzewa będące pod ścisłym nadzorem przyrodniczym ze względu na stwierdzenie obecności chronionych nietoperzy czy roślin. W decyzji środowiskowej wskazanych jest dużo mniej drzew do wycinki. Zdaniem odwołujących się nieprawidłowe było włączenie do pasa drogowego w miejscowości L. działek nr [...], [...], części działki nr [...], oraz wycinka drzew i krzewów na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących bufor ochronny przed hałasem, a także obniżenie wzniesienia na działce nr [...] na wysokości cmentarza stanowiącej bufor ochronny przed hałasem dla działki nr [...] i wybudowanie kawałeczka chodnika donikąd, obniżenie bezpieczeństwa na odcinku drogi na terenie zabudowanym,

d) naruszenie interesów odwołujących się poprzez uniemożliwienie dojazdu do gospodarstwa rolnego maszynom rolniczym oraz długim samochodom dostawczym, a co za tym idzie uniemożliwienie prowadzenia gospodarstwa rolnego na działkach nr [...] i [...] w obrębie L., a także uniemożliwienie dojazdu do działki rolnej nr [...] w obrębie R.,

e) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez zakwestionowanie możliwości wzięcia udziału przez odwołujących się w postępowaniu organu pierwszej instancji, co pozbawiło ich możliwości ochrony ich praw polegających na swobodnym korzystaniu z dotychczasowego zjazdu na drogę publiczną, co narusza także art. 5 Prawa budowlanego,

f) naruszenie art. 23 Kodeksu cywilnego przez narażenie odwołujących się na hałas, wibracje w mieszkaniu, co powoduje zakłócenie spokoju domowego i ma negatywny wpływ na życie.

Ponadto, w projekcie nie ujęto uzgodnionych przez Starostę z mieszkańcami wsi kwestii dotyczących wybudowania bezpiecznego przystanku autobusowego, pętli autobusowej, swobodnych zjazdów na posesje oraz dróg dojazdowych, ograniczenie hałasu i drgań, wymianę nawierzchni na drodze [...] na cichą i bezpieczną.

W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że organ nie uwzględnił rodzaju rolniczej działalności prowadzonej przez odwołującą się na działkach [...] i [...]. Zaprojektowany dostęp do drogi publicznej do nieruchomości uniemożliwi wjazd na posesję długim samochodom ciężarowym mierzącym nawet 18 m. Samochody takie dowożą do gospodarstwa odwołującej się nawozy, maszyny, wywożą płody rolne. Ograniczenie swobodnego dojazdu będzie skutkowało niemożliwością prowadzenia gospodarstwa rolnego. Samochody muszą mieć możliwość dojazdu do magazynów, a istniejący zjazd to zapewnia. Zaprojektowany zjazd jest zbyt wąski i posiada duże skręty o małych kątach i przy dużych różnicach wysokości poziomu dróg uniemożliwia wyjazd dużym pojazdem w obu kierunkach ruchu. Ponadto w projekcie nie zapewniono zjazdu do działki nr [...] w obrębie R., która jest użytkowana rolniczo.

Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r.

nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej, umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że właściwe postępowanie odwoławcze poprzedzone jest postępowaniem wstępnym w celu ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Jeżeli jednak osoba wnosząca odwołanie twierdzi że jest stroną tego postępowania, a zachodzi konieczność zbadania jej interesu prawnego który nie jest oczywisty, organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy w drugiej instancji. W razie stwierdzenia braku legitymacji odwołującego się, organ zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wywołanego odwołaniem.

Decyzja organu I instancji została wydana w trybie przepisów ustawy

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której przepisy nie określają kręgu stron postepowania. Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego. Zatem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustalający krąg stron postępowania nie znajduje zastosowania przy realizacji inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowalnego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym przyjmuje się, że krąg stron postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wyznacza się w oparciu o art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu tego przepisu to osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes znajdujący swoje oparcie w normie prawnej. Na gruncie postępowania administracyjnego interes prawny występuje w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie danego postępowania będzie wywoływało wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Musi zatem istnieć określona norma prawna, wynikająca z konkretnego przepisu prawa, która w powiązaniu z rozstrzygnięciem sprawy będzie wywoływała skutki prawne w sferze praw i obowiązków danego podmiotu. Jeżeli w sprawie nie występuje oddziaływanie na sferę prawną danego podmiotu, ponieważ brak jest normy prawnej z której wynikać mogą uprawnienia lub obowiązki tego podmiotu albo też nie występuje związek pomiędzy obowiązującą normą prawną a sytuacją tego podmiotu, to w takiej sytuacji nie można mówić o istnieniu interesu prawnego. Czym innym jest bowiem posiadanie interesu prawnego, a czym innym faktycznego, kiedy dany podmiot ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy. Jeżeli dany podmiot posiada interes faktyczny ale z przepisów prawa materialnego nie wynikają dla niego żadne uprawnienia lub obowiązki, to taki podmiot nie jest uprawniony do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w nim rozstrzygnięć.

Z odwołania wynika, że M. B. i T. B. są właścicielami działek nr [...] i [...] położonych w obrębie L., a J. B. mieszka w posesji pod adresem L. (dz. nr [...]) i prowadzi na tej posesji gospodarstwo rolne.

Zgodnie z projektem budowlanym zakresem opracowania objęto rozbudowę drogi powiatowej nr [...] K. – R. na odcinku L.-R. od km 0+000 do 3+228,00. W ramach rozbudowy ww. odcinka drogi powiatowej zaplanowano przebudowę jezdni wraz ze skrzyżowaniami z drogami wewnętrznymi, przebudowę odcinka drogi wewnętrznej, przebudowę i budowę ciągów pieszych oraz zjazdów do poszczególnych posesji i przyległych terenów, budowę zatoki autobusowej. Planowane przedsięwzięcie zakłada również budowę przepustów w ciągu istniejących rowów przydrożnych, które będą poddane renowacji. Inwestycja nie obejmie żadnej z działek odwołujących się. Działki nr [...] i [...], [...] nie podlegały wywłaszczeniu i włączeniu w pas drogowy rozbudowywanej drogi powiatowej, jak również nie ustanowiono na nich ograniczeń w korzystaniu dla realizacji obowiązków o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit b i c oraz e-h ustawy o szczególnych zasadach w zakresie przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działkami nr [...] i [...] objętymi inwestycją (na długości ok. 10 m), stanowiącymi pas drogowy drogi powiatowej. Działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką nr [...], a działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką nr [...] tj. działką drogową stanowiącą pas drogowy rozbudowywanej drogi powiatowej.

Do terenu stanowiącego działkę nr [...] zaprojektowano zjazd o szerokości

3,50 m, a tym samym pośrednio na działkę nr [...]. Projekt budowlany nie przewiduje natomiast zjazdu na działkę [...]. Z wyjaśnień inwestora złożonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wynika, że zjazd na działkę nr [...] zaprojektowany został jako zjazd indywidualny o szerokości nawierzchni 3,50 m zakończony skosami 4m x 4m. Szerokość nawierzchni zjazdu przy włączeniu do drogi wewnętrznej wynosi 11,50 m. Takie parametry zapewniają bezpieczny zjazd z drogi wewnętrznej na działkę nr [...] zarówno pojazdów osobowych jak i samochodów ciężarowych oraz maszyn rolniczych. Ponadto projektowanie zjazdu nastąpiło z uwzględnieniem bezpieczeństwa - dotychczasowy zjazd usytuowany był na zakręcie i wprowadzał w błąd użytkowników drogi. W kontekście zaprojektowania zjazdu na działkę [...] organ I instancji wskazał, ze projekt zakłada przebudowę istniejących zjazdów z drogi powiatowej. Działka nr [...] nie posiada zjazdu, tym samym budowa zjazdu należy w myśl ustawy o drogach publicznych do właścicieli nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił to zapatrywanie. Inwestor inwestycji drogowej nie ma obowiązku projektowania zjazdu na każdą nieruchomość znajdującą się na trasie projektowanego odcinka drogowego. Ponadto, działka nr [...] w wyniku realizacji inwestycji nie zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Nadal będzie graniczyć bezpośrednio z działką drogową wyznaczającą granice pasa drogowego, a tym samym możliwa będzie realizacja zjazdu, na wniosek właściciela nieruchomości. Po rozbudowaniu drogi powiatowej zmianie ulegną parametry drogi oraz zostanie ulepszona nawierzchnia, co w znaczący sposób przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, obniżenia emisji hałasu i emisji ilości pyłów do atmosfery. Projektowane zagospodarowanie objęte zakresem opracowania nie spowoduje istotnych zagrożeń dla środowiska związanych z użytkowaniem drogi publicznej, nie zmieni się w znaczący sposób przeznaczenie terenu. Projektowane zmiany nie będą mieć wpływu na istniejące stosunki wodne. W ramach inwestycji rowy przydrożne poddane zostaną renowacji – konserwacji m. in. poprzez odmulenie dna rowu, usunięcie krzewów i drobnych odrostów ze skarp rowu i naprawę skarp. Wycinka drzew nastąpi jedynie w zakresie kolidującym z planowaną inwestycją. Przy czym wycinki zaplanowano na 156 drzew, a z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że w ramach przedsięwzięcia wykonane zostaną nasadzenia zamienne składające się ze szpaleru [...] sztuk drzew. Inwestycja nie spowoduje pogorszenia warunków użytkowania przyległych nieruchomości i nie będzie utrudniała dostępu do drogi dojazdowej, nie będzie utrudniała możliwości korzystania z mediów.

Podnoszone przez odwołujących się kwestie podlegały analizie na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, jak również w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W celu obniżenia hałasu projekt zakłada m. in. poprawienie równości podłużnej i poprzecznej jezdni, wykonanie nawierzchni z mas SMA zapewniającej obniżenie poziomu hałasu, regulację poziomu niwelety odcinka drogi na łuku wjazdowym w miejscowości L., wprowadzenie ograniczeń prędkości do

40 km/h. Po zakończeniu robót budowlanych przewiduje się odtworzenie wycinanego drzewostanu przez dokonanie nasadzeń zastępczych zachowując naturalną barierę dla hałasu. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 11e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ wydający decyzję na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. O lokalizacji inwestycji i przyjętych rozwiązaniach projektowych decyduje inwestor. Kompetencja organu ogranicza się do oceny zgodności wniosku z przepisami, a spełnienie wymagań obliguje organ do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie jest rolą organu badanie zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych inwestycją, jak i zlokalizowanych w sąsiedztwie inwestycji. Jeżeli w ocenie odwołujących się powstała szkoda w związku z przyjętym rozwiązaniem projektowym, ewentualne roszczenia mogą być dochodzone na drodze cywilnej. W postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej argumentacja taka ma jednak charakter interesu faktycznego, a więc takiego który nie może stanowić prawnej przeszkody do wydania zezwolenia.

Jednocześnie przyjmuje się że w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, interes prawny mają jako "pozostałe strony" podmioty mające prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mające nieruchomości w trwałym zarządzie oraz podmioty dla których decyzja ustala ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych. Analiza akt sprawy nie wykazała, by w związku z jakimkolwiek przepisem administracyjnego prawa materialnego planowana inwestycja wprowadziła ograniczenia w korzystaniu z działek nr [...] i [...], czy z działki nr [...]. Odwołujący się nie wykazali istnienia normy prawnej z której wynikałby ich interes prawny w niniejszej sprawie. Inwestycja nie ogranicza odwołującym się dostępu do drogi publicznej, nie powoduje ponadnormatywnych uciążliwości, natomiast poza oceną organu pozostają kwestie dotyczące naruszenia dóbr osobistych. Odwołujący się nie są właścicielami czy też użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych inwestycją, nie przysługują im też ograniczone prawa rzeczowe do takich nieruchomości. Nie przewidziano jakichkolwiek ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości przez odwołujących się ani jakichkolwiek robót budowlanych. Uzasadniało to umorzenie postępowania odwoławczego, ponieważ odwołanie wniosły osoby nie będące stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję J. B. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. B. i T. B., właścicieli działek nr [...] i [...] w obrębie L. oraz działki nr [...] w obrębie R., sąsiadujących bezpośrednio z drogą powiatową nr [...], będących w strefie oddziaływania planowanej inwestycji i graniczących z nią, zarzuciła sprzeczność decyzji z datą jej wydania, co narusza

art. 107 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. które obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy.

W skardze wniesiono o uznanie skarżących za stronę w postępowaniu administracyjnym, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie, oraz o uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza art. 5 Prawa budowlanego przez ograniczenie skarżącym dostępu do drogi publicznej, a co za tym idzie narusza ich interes prawny i faktyczny przez pozbawienie ich dostępu do obecnie użytkowanego zjazdu, co skutkuje uniemożliwieniem wjazdu dużych samochodów do gospodarstwa rolnego prowadzonego na działkach [...] i [...] oraz [...], nie zapewniając jednocześnie możliwości rozładunku przywożonych towarów ani możliwości załadunku płodów rolnych z magazynów. Skarżący wskazali, że Wojewoda powołał się na parametry podane w projekcie jednak nie był na miejscu i nie zna rzeczywistości w terenie. Pomiędzy projektowaną drogą a dojazdem do posesji skarżących jest duża różnica poziomów, a projektowany zjazd nie jest łukiem,

a esowaniem uniemożliwiającym zjazd 18 metrowemu, sztywnemu, nie łamiącemu się pojazdowi, tym bardziej, że zjazd ma być ograniczony wysokimi krawężnikami i chodnikiem. Ponieważ jest to jedyny utwardzony zjazd do nieruchomości skarżących, znacznie utrudni to lub wręcz uniemożliwi prowadzenie gospodarstwa rolnego

w obecnej formie, co narusza interes prawny i faktyczny skarżących i czyni ich stronami w sprawie.

W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że skarżących nie zabezpieczono należycie przed ponadnormatywnym hałasem, który w szczególności będą emitowały maszyny rolnicze w trakcie podjazdu na wzniesienie na łuku wyjazdowym w miejscowości L., w kierunku K., na wysokości cmentarza, co spowoduje zakłócenie miru domowego skarżących oraz negatywne skutki dla ich zdrowia i życia, co narusza art. 144 k.c. Dom w którym skarżący mieszkają znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. Decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrz W. zabezpieczył bezpieczeństwo odwołujących się przed negatywnym oddziaływaniem czynników fizycznych i chemicznych, m. in. poprzez regulację niwelety w okolicy starego cmentarza, co nie znalazło odzwierciedlenia w projekcie budowlanym i decyzji organu I instancji, a także decyzji organu odwoławczego. Ponadto, Burmistrz W. decyzją nr [...] wskazał inwestorowi zakres ingerencji w środowisko, w szczególności wskazał konkretne drzewa możliwe do wycięcia i zabezpieczył pozostałą roślinność przylegającą do terenu inwestycji, przed jej zniszczeniem. Inwestor, po wydaniu tej decyzji, dokonał zmian co do lokalizacji i zakresu obszaru inwestycyjnego włączając w obszar drogi powiatowej

nr [...] całe działki nr [...] i [...], a nie ich część jak to było zakładane wcześniej, oraz część działki nr [...]. Na tych działkach rosną obecnie drzewa, krzewy, roślinność niska, stanowiąca strefę buforową zabezpieczającą działkę nr [...] oraz budynek mieszkalny przed bezpośrednim negatywnym oddziaływaniem czynników fizycznych i chemicznych emitowanych w trakcie użytkowania drogi [...] . Projekt zakłada zmianę przebiegu zjazdu co skutkuje koniecznością zniszczenia ww. roślinności i spowoduje negatywną zmianę warunków środowiskowych.

Co do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji skarżący wyjaśnili, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.) z uwagi na sprzeczność treści decyzji z datą jej wydania, oraz dlatego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest zgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności przez podwyższenie poziomu drogi na całym odcinku w miejscowości L., utrzymanie poziomu odcinka drogi na łuku wyjazdowym w miejscowości L. w kierunku K., na wysokości cmentarza, a nawet podwyższenie go o ok. 20 cm. Nowy odcinek drogi nie został ujęty w zakresie inwestycji oraz jej charakterystyce, a co za tym idzie poszerzony obszar oddziaływania na środowisko nie został ujęty w decyzji środowiskowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. W projekcie przewidziano wysoce kolizyjne i skomplikowane skrzyżowanie obniżające bezpieczeństwo użytkowników drogi, miejsce postojowe dla autobusów zaprojektowano na łuku drogi z mocno ograniczoną widocznością, zaprojektowano skomplikowany i ciasny zjazd dla ciężarowych i długich samochodów oraz maszyn rolniczych na skrzyżowaniu w centrum miejscowości L. oraz na skrzyżowaniu na wjeździe do miejscowości od strony R. .

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powielając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Ponieważ planowana inwestycja nie wprowadziła ograniczeń w zagospodarowaniu działek należących do skarżących umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło zgodnie z prawem.

Wojewoda wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r.

nr [...] sprostowano zaskarżoną decyzję w ten sposób, że zamiast daty [...] stycznia 2020 r., jako daty wydania decyzji, wskazano dzień

[...] stycznia 2021 r.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2021 r. J. B. powtórzyła zarzuty podniesione w skardze, a także w odwołaniu od decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego,

w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U.

z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wynika z niej, że odwołanie zostało wniesione przez osoby którym nie przysługiwał status strony, dlatego postępowanie odwoławcze zostało umorzone.

Sąd kontrolował decyzję, która jest decyzją o charakterze formalnym, którą umorzono postępowanie odwoławcze wobec jego bezprzedmiotowości. Oceniono, że odwołanie nie pochodzi od podmiotów legitymujących się przymiotem strony

w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 11a ust. 1 w zw., z art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 104 i ust. 6, art. 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.). Zgodnie z art. 11i ust. 1 tej ustawy,

w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym jak miało to miejsce w niniejszej sprawie zastosowanie miała ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. zostało szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wskazano w decyzji mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty jednak żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w tej konkretnej sprawie. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny".

Dla oceny prawidłowości zakwalifikowania danego podmiotu jako strony danego postępowania administracyjnego decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego wyznaczające przedmiot tego postępowania.

Mając na uwadze przepisy w art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f, art. 11f ust. 1 pkt 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz wypracowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych (m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1736/19, Legalis nr 2517403), poza właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, interes prawny

w tym postępowaniu mają również jako "pozostałe strony": podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie oraz podmioty dla których w decyzji ustala się ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych.

Skarżący nie są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi działek objętych decyzją organu pierwszej instancji, nie posiadają innych praw rzeczowych w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji jak również projektowana inwestycja nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania należących do nich działek. Wprawdzie zatwierdzony decyzją organu I instancji projekt budowlany zakłada przebudowę zjazdu na działkę skarżących nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] graniczącą z pasem drogowym drogi powiatowej, jednak zjazd znajduje się w granicach pasa drogowego, a nie na nieruchomości skarżących. Tym samym skarżący nie wykazali zindywidualizowanego interesu prawnego, dającego podstawę do przyznania im przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym. Skarżący nie powołali się na żaden przepis administracyjnego prawa materialnego, z którego wynikałoby, że wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wpłynie na sferę ich praw i obowiązków. Także Sąd nie dopatrzył się by rozstrzygnięcie organu I instancji wpływało na sferę prawną skarżących. Okoliczności takie, jak konieczność korzystania z nowego zjazdu na drogę publiczną, hałas czy drgania spowodowane przez pojazdy które będą z przebudowanej drogi korzystać, to okoliczności świadczące o interesie faktycznym skarżących. Przebudowa drogi powiatowej spowoduje dla skarżących niedogodności spowodowane tym, że nie będą mogli korzystać z dotychczasowego zjazdu na drogę powiatową, ale zostanie im udostępniony nowy zjazd zapewniający dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie uznał, że projektowany zjazd będzie wystarczający do obsługi komunikacyjnej gospodarstwa rolnego skarżącej J. B.. Przedstawiona przez skarżących argumentacja związana m.in. z immisjami, ograniczeniem komfortu zamieszkiwania wobec wycięcia drzew i krzewów i co za tym idzie zwielokrotnionego hałasu spowodowanego ruchem pojazdów przemawia wyłącznie za przyznaniem interesu faktycznego, który nie daje podstaw do uznania za stronę w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.)