Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1637/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 1239/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 6 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 1239/16 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR z dnia 6 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 rok.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] – dalej: skarżąca, spółka lub strona - w dniu 17 marca 2014 r., złożyła w Biurze Powiatu Białogardzkiego ARiMR wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2014.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Białogardzie decyzją z dnia 31 marca 2015 r. odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014. Powyższe z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, sprzecznych z celami systemów wsparcia.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR decyzją z dnia 6 października 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że w celu ustalenia czy w sprawie doszło do nadużycia w postaci sztucznego wyodrębnienia w ramach jednego "gospodarstwa" dalszych struktur, konieczne jest zbadanie samodzielności funkcjonalnej oraz zbadanie powiązań osobowych i kapitałowych. Dokonując oceny samodzielności funkcjonalnej Strony ustalono, iż posiada ona siedzibę w miejscowości [...] , pod adresem: [...] , oraz że pod tym adresem działa 14 spółek prawa handlowego (zarządzanych lub kontrolowanych przez [...] . Z "Gospodarstwa" wydzielono w 2012 r., ze spółki [...] , jednostki produkcyjne poprzez wydzierżawienie gruntów. Jedną z takich jednostek, którym wydzierżawiono grunty była Skarżąca i gospodaruje ona na gruntach, które objęła w posiadanie na mocy umowy dzierżawy [...] ha gruntów z dnia 1 marca 2012 r. zawartej z [...] jako wydzierżawiającą a Stroną jako dzierżawcą na czas oznaczony od dnia 1 marca 2012 r. do 30 września 2022 r. Proces wydzielania odrębnych jednostek organizacyjnych i podziałów gruntów na poszczególne jednostki w poszczególnych latach organ przedstawił w ujęciu tabelarycznym na s. 9-10 zaskarżonej decyzji, wskazując, że od 2012 r. mamy do czynienia z 11 dodatkowymi jednostkami produkcyjnymi, wydzielonymi w obrębie jednego gospodarstwa. Ponadto Stronę (jak i inne podmioty – ww. spółki komandytowe oraz osoby fizyczne, działające pod adresem Pobłocie 14) łączy z [...] na podstawie uchwały z 8 grudnia 2014 r. została przejęta przez grupę producentów rolnych w kategorii ziarna zbóż i nasion oleistych - [...] , która to spółka po dokonaniu przejęcia zmieniła firmę na [...] ). Umowa o Gospodarowaniu Gruntem Rolnym z dnia 1 marca 2012 r. (dotyczy podmiotów, których jednostki zostały wydzielone w 2012 r.), w ramach, której podmioty zlecają wykonanie usług rolniczych obejmujących kompleksową uprawę roślin na terenie działek ewidencyjnych będących we władaniu zleceniodawców, przy czym kompleksowa uprawa roślin obejmuje m.in.: wykonanie usługi uprawy roli, siewu, oprysku, rozsiewania nawozów, usług na użytkach zielonych oraz zbioru plonów, dostawę na działkę rolną środków do produkcji rolnej takich jak materiał siewny, nawozy, ośrodki ochrony roślin. Zgodnie z § 4 umów o gospodarowanie gruntem, w celu zabezpieczenia należności z tytułu wykonywanych usług, płody rolne pochodzące z pól, które są przedmiotem umowy, pod warunkiem ich zebrania przez zleceniobiorcę, zostają z tym dniem przywłaszczone na zabezpieczenie roszczeń do czasu zapłaty wynagrodzenia z umowy; strony dopuszczają możliwość rozliczenia wzajemnych zobowiązań i należności w formie kompensaty wzajemnych rozrachunków. W związku z powyższym [...] jest wydzierżawiającym grunty, świadczącym usługi rolnicze na rzecz Strony (będącej również wspólnikiem [...]) oraz skupującym plony. Sytuacja ta występuje od dnia 8 grudnia 2014 r. w wyniku połączenia poprzez przejęcie spółki [...] (spółka przejmowana) przez [...] (spółka przejmująca), tj. przez przeniesienie całego majątku spółki przejmowanej na spółkę przejmującą na zasadach określonych w planie połączenia z dnia 29 października 2014 r.

Organ II instancji wskazał, że utworzenie kilkunastu spółek miało na celu przede wszystkim zwiększenie do maksymalnego poziomu uzyskania dopłat z funduszy unijnych. Z jednej strony dokonano podziału gospodarstwa w celu decentralizacji produkcji, a z drugiej strony skoncentrowano produkcję i obrót towarem w celu maksymalizowania zysku ze sprzedaży płodów w ramach grupy producentów. Tym samym aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkunastu spółek kapitałowych, osobowych i przez osoby fizyczne należy postrzegać jako działanie skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. W sprawie dokonano sztucznego podziału "gospodarstwa", które jest jedynym podmiotem spełniającym definicję rolnika. Analiza powiązań osobowych w ramach ww. kilkunastu spółek kapitałowych prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z grupą osób fizycznych ([...]), które poprzez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego (w tym spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością i spółkach komandytowych oraz spółkach prawa handlowego utworzonych na gruncie prawa niemieckiego) mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku zawartych umów dzierżawy podzieliły istniejące wcześniej gospodarstwo rolne, poprzez wydzielenie gruntów, na mniejsze jednostki produkcyjne. Biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez [...] umiejscowionych pod adresem [...], trzeba przyjąć, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Podmioty te są jednym gospodarstwem, w ramach, którego, wyodrębnione zostały mniejsze jednostki produkcyjne działające w formie spółek prawa handlowego, lub wykazywane jako zarządzane przez osoby fizyczne ([...]). Stosunki cywilnoprawne, jakie łączą Stronę z [...] wskazują na to, że faktycznym posiadaczem i użytkownikiem (jako podmiotem mającym realny wpływ na prowadzona działalność rolnicza) jest właśnie [...] Mamy tu do czynienia z jednym gospodarstwem i jednym podmiotem spełniającym definicję rolnika - w postaci zmultiplikowanych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i komandytowych i osób fizycznych z [...]

Organ odwoławczy podniósł, że gospodarstwo skarżącej zostało wydzielone z większego gospodarstwa [...] W przypadku jednego dużego gospodarstwa należałaby się płatność tylko i wyłącznie do [...] co oznacza, że maksymalna kwota płatności ONW na obszarze ONW typu nizinnego strefy nizinnej i wynosi [...] zł na gospodarstwo. Natomiast w momencie wydzielenia z dużego gospodarstwa kolejnych, mniejszych gospodarstw z powierzchnią gruntów zgłaszanych w granicach [...] ha kwota ta ulega multiplikowaniu dokładnie o liczbę wydzielonych gospodarstw. Analiza powiązań kapitałowych i personalnych pomiędzy podmiotami, wyodrębnienia znacznej części gospodarstw w 2012 r. (w momencie objęcia modulacją płatności bezpośrednich, oraz zastosowaniem współczynnika korygującego), sposobu prowadzenia przez nie działalności, wspólnego adresu oraz łączących je stosunków cywilnoprawnych, pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te wynikają z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez wiele podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Tworzenie tak wielu podmiotów prowadzących działalność o tym samym profilu rolniczym, zarządzanych przez tą samą grupę osób, które wymieniały się między sobą posiadanymi gruntami, wskazuje, że sensem ekonomicznym utworzenia wielu powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność płatności.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Szczecinie wskazał, że stworzenie sztucznych warunków oraz brak odrębności gospodarstwa jest wystarczające do odmowy przyznania płatności.

WSA podkreślił, że w dniu 3 października 2011 r. Skarżąca uzyskała wpis do krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W dniu 16 listopada 2012 r. zgodnie aktem notarialnym Rep. A nr [...] zmieniona została umowa spółki komandytowej poprzez przystąpienie wspólników do spółki. Wspólnicy objęli udziały w następujący sposób: [...] . Uprawnionym do reprezentowania Spółki był komplementariusz [...] reprezentowany przez zarząd w osobie [...] . Usługi gospodarowania gruntem rolnym świadczone były na rzecz Skarżącej [...] (wcześniej [...] ), której wspólnikami byli [...] świadczyła usługi, które obejmowały kompleksową uprawę roślin oraz skup plonów, była także grupą producentów rolnych, wydzierżawiała grunty. Takie umowy o gospodarowanie zawarły również inne podmioty mające wspólną siedzibę/adres tj. [...] pojawia się w 14 utworzonych spółkach, których siedziba mieści się pod tym samym adresem [...]. Adres ten jest także adresem osób fizycznych [...] Jako producenci rolni od 2004 r. pod adresem [...] , funkcjonowała [...] której wspólnikami i osobami zarządzającymi byli odpowiednio [...]

Sąd podniósł, że podział dużego gospodarstwa między podmioty deklarujące do płatności mniejsze powierzchnie prowadzi do uzyskania sumarycznej płatności większej niż wynika to z przepisów o przyznaniu płatności ONW. Poczynając od 2012 r. wydzielone zostało kilkanaście jednostek produkcyjnych a podział gruntów dotyczy łącznie 18 podmiotów (spółek i osób fizycznych) powiązanych kapitałowo i osobowo poprzez osoby [...] występuje jako współudziałowiec w 12 spółkach, pełniąc w 14 funkcje reprezentacyjne, [...] odpowiednio jako wspólnicy i zarządzający 8 spółkami. Podmioty te również pośrednio i bezpośrednio ([...]) występują jako wspólnicy i reprezentujący Skarżąca. Z powyższych ustaleń wynika, że mamy do czynienia z grupą osób fizycznych ([...]), które przez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego (w tym spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością i spółkach komandytowych oraz spółkach prawa handlowego utworzonych na gruncie prawa niemieckiego) mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Korzystając z tego, w wyniku m.in. zawartych umów dzierżawy podzieliły istniejące wcześniej gospodarstwo rolne, poprzez wydzielenie gruntów, na mniejsze jednostki produkcyjne. Biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez [...] umiejscowionych pod adresem [...], trzeba przyjąć, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Podmioty te są jednym gospodarstwem, w ramach, którego, wyodrębnione zostały mniejsze jednostki produkcyjne działające w formie spółek prawa handlowego lub wykazywane jako zarządzane przez osoby fizyczne - [...] . Skarżąca wskazała, że celem tworzenia kolejnych spółek, w tym Skarżącej jest unikanie koncentracji produkcji, powołując stanowisko Banku Światowego w przedmiocie megafarm zawarte w pracy [...]

W ocenie WSA spółka nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej). Nie jest bowiem jednostką wyodrębnioną pod względem technicznym (tożsama siedziba i brak pełnego zaplecza sprzętu), cechuje ją ta sama działalność (rolnicza), jedność ekonomiczna, czyli powiązania osobowe i kapitałowe, nie posiada odrębnego kierownictwa, wszak w rzeczywistości zarządzana jest przez te same osoby co pozostałe podmioty. Organy ustaliły cel, jaki zamierzano w wyniku tych praktyk osiągnąć. Utworzona w 2011 r. Skarżąca, została utworzona tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych, poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej, na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Skarżąca nie przedstawiła żadnych wiarygodnych dowodów potwierdzających, że była odrębną jednostką. Skarżąca pomimo znanej argumentacji organów, co do braku możliwości zakończenia postępowania w sprawie jej wniosku o płatności, istotnych wątpliwości organu w toczącym się równolegle postępowaniu w sprawie wpisu do ewidencji producentów, zawiadomieniu o załatwieniu sprawy po rozstrzygnięciu sprawy z wpisu do ewidencji nie wykazała więc, iż istotne wątpliwości organu co do prowadzenia na działkach gruntu we własnym imieniu i na własny rachunek działalności rolniczej są nieuzasadnione, a posiadanie i prowadzenie działalności rolniczej rzeczywiście miało miejsce. Ze zgromadzonego materiału nie wynika także, aby powstała spółka wymagała wyodrębnienia ze względu na szczególny tego wymóg np. odmienny profil działalności czy konieczność zapewnienia odmiennego rynku zbytu, nie wynika także powód podziału działek na mniejsze części.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 z późn. zm.; dalej: ustawa) w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa) nie stosuje się. Z kolei art. 21 ust. 3 ustawy stanowi, że strony raz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W powyższym uregulowaniu ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz w art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zatem działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania takiej korzyści, prowadzą do nieprzyznania korzyści, przeto jest oczywiste, że organy działały zgodnie z przywołanymi przepisami prawa wspólnotowego, co w zupełności, bez odwoływania się do pozostałych argumentów, w pełni uzasadniało odmowę przyznania Skarżącej wsparcia, o które wnioskowała. Sztuczny podział gospodarstwa poprzez utworzenie spółek miał na celu zwiększenie maksymalnego limitu pomocy przysługującego jednemu beneficjentowi a zadaniem organów jest każdorazowe badanie, czy stosunki pomiędzy powiązanymi podmiotowo i przedmiotowo podmiotami są układane w sposób sztuczny w celu uzyskania korzyści finansowej. W wypadku stwierdzenia takiego faktu, organ zobowiązany jest odmówić przyznania dofinansowania.

Zdaniem Sądu, organy wyjaśniły dlaczego, pomimo poprawności formalnej wniosku o płatność, stworzone zostały warunki umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zweryfikowały, czy wnioskująca o płatność Spółka pomimo zarządzania przez kierownictwo, które zarządza 14 spółkami jest samodzielną, odrębną jednostką, spełniającą kryteria odrębnego gospodarstwa prowadzącego działalność rolniczą.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł w razie podzielenia wyłącznie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz uchylenie w całości poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatu Białogardzkiego ARMiR z dnia 31 marca 2015 roku o nr [...] . W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez:

a) błędne ustalenie, że sprzeczne z zasadami logiki jest z jednej strony tworzenie grupy producentów rolnych a z drugiej strony podejmowanie działań dekoncentracji gospodarstw celem uzyskania większej efektywności;

b) brak umiejscowienia tzw. "tworzenia sztucznych warunków" w czasookresie, co skutkowało brakiem możliwości odniesienia się do konkretnych działań Skarżącego i ich obrony;

c) poprzestanie na stwierdzeniu, że Skarżący stworzył sztuczne warunki, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia bez wskazania z którymi konkretnie celami programu uzyskanie płatności byłoby sprzeczne.

II. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną wykładnię rozszerzającą, a w konsekwencji błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że Skarżący stworzył sztuczne warunki w celu otrzymania płatności, w tym poprzez nie dostrzeżenie różnicy pomiędzy jakościowymi "warunkami wymaganymi do otrzymania płatności" a ilościowymi przesłankami uzyskania wsparcia w określonej wysokości.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej przez NSA wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna spółki A. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Na wstępie przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie jest art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, który stanowi, iż nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez WSA wynikać powinno, jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącej kasacyjnie jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności ONW. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, że możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną. Zarzucając naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 przez błędną wykładnię tego przepisu, skarżąca kasacyjnie spółka podnosi, że przepis ten należy wykładać ściśle tj. że nie dokonuje się płatności na rzecz beneficjentów, którzy tworzą sztuczne warunki by otrzymać w ogóle płatność, a nie płatność w podwyższonej wysokości. Uznając przedstawioną wykładnię za nieprawidłową, należy stwierdzić, że w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakichś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 917/18).

Tak też wyłożył wzmiankowany przepis Sąd I instancji, słusznie akceptując, jako prawidłowe, analogiczne rozumienie tego uregulowania przez organ orzekający w sprawie. Wypada przy tym zaakcentować, że strona skarżąca nie kwestionuje, że stworzyła "sztuczne warunki", niemniej jednak, według spółki, to nie wystarcza do zastosowania w stosunku do niej art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, rozumianego w sposób, jak przedstawiła to w niniejszej skardze (v. str. 5 skargi kasacyjnej). Uwzględniając powyższe, zarzut kasacyjny naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 przez błędną jego wykładnię należy uznać za niezasadny.

Należy przy tym przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższe stanowisko stanowi odzwierciedlenie argumentacji zawartej w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2576/14), które wielokrotnie powoływały się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa (...) - opubl. www.eur-lex.europa.eu.

Skoro zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 nie jest uzasadniony, należy w dalszej kolejności rozważyć zarzut naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu tego zarzutu kasacyjnego (naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013) skarżąca kasacyjnie podnosi po pierwsze, że niezasadnie Sąd I instancji uznał za sprzeczne z zasadami logiki tworzenie z jednej strony grupy producentów rolnych dla jednego produktu celem uzyskania lepszych warunków sprzedaży, a z drugiej podejmowanie działań dekoncentracji celem uzyskania większej efektywności. Według strony skarżącej, z uzasadnienia wyroku nie wynika w jakim czasookresie umiejscowiono stworzenie "sztucznych warunków", a zdaniem strony powinno się ono odnosić do stanu faktycznego z chwili powstania podmiotu tj. jego zorganizowania. Po trzecie, nie został wymieniony choćby jednej cel, który zostałby osiągnięty, gdyby skarżąca otrzymała płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że zgodnie art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem zarzuty zawarte w pkt I lit. a) i b) skargi kasacyjnej nie odnoszą się w istocie do rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ, a kwestionują sposób jego oceny. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego dokonał rozróżnienia pomiędzy rozpatrzeniem materiału dowodowego a jego oceną. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 k.p.a., którego stosowanie w niniejszej sprawie jest wyłączone na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozpatrzenie całego materiału dowodowego oznacza rozważenie, wzięcie pod uwagę, przeanalizowanie, zaznajomienie się z całym materiałem dowodowym. Zasada swobodnej oceny dowodów jest natomiast uregulowana w art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jednak zarzut jego naruszenia nie został w skardze kasacyjnej postawiony, mimo że skarżący kasacyjnie kwestionował sposób oceny przez organ zgromadzonego materiału dowodowego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut postawiony w pkt I lit. c) skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie kwestionuje w nim sposób uzasadnienia przez organ rozstrzygnięcia, zarzucając niewyjaśnienie, z którymi konkretnie celami programu było sprzeczne stworzenie przez skarżącą sztucznych warunków. Ten zarzut również nie dotyczy rozpatrzenia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, lecz prawidłowej konstrukcji uzasadnienia decyzji, a więc ewentualnego naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tego przepisu nie zostało jednak zarzucone w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do powołanego w ramach tej podstawy art. 141 § 4 p.p.s.a., podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Uregulowanie to nie służy natomiast zwalczaniu stanowiska Sądu w zakresie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ.

Nadto, wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, w motywach zaskarżonego wyroku podniesiono, że wykazane przez organ wieloaspektowe powiązania osobowe i kapitałowe, brak wyodrębnienia pod względem technicznym świadczą o tym, że spółka A. nie jest samodzielną, odrębną jednostką, spełniającą kryteria odrębnego gospodarstwa prowadzącego działalność rolniczą. Za trafne należy uznać stanowisko, że pomimo poprawności formalnej wniosku o płatność stworzone zostały warunki umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Sąd I instancji uznał, że rację ma organ, twierdząc, iż sztuczny podział gospodarstwa poprzez utworzenie spółek kapitałowych miał na celu zwiększenie maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi. Swoje rozważania WSA poczynił w sposób nienaruszający art. 141 § 4 p.p.s.a., co wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie przedstawiono również szczegółowe wyliczenia w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, gdyż wykazano okoliczności świadczące o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi formalnie odrębnymi podmiotami (spółkami). Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie wyczerpujące, a przedstawienie tych motywów w zaskarżonym wyroku powoduje, że nie ma potrzeby powtarzania ich w tym miejscu. Zatem zaaprobowanie przez Sąd I instancji tych prawidłowych ustaleń organu oraz wniosków z nich płynących było w pełni zasadne. Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że cel podnoszenia poziomu życia ludności wiejskiej, popierania jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany za spełniony, w sytuacji gdy poszczególne działki ewidencyjne zgłaszane są przez - tylko formalnie różne - podmioty. Analiza całokształtu powiązań między spółkami, przybliżony czas ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności pozwalały na ustalenie, że skoordynowane przez nie działania (zgłaszanie gruntów do płatności) nie były przypadkowe. Miały one na celu pozyskanie wyższych płatności niż należna tj. w przypadku, gdyby o płatność zwracał się jeden podmiot. Stworzenie zaś sztucznych warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów pomocy w ramach obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej prowadzi do nieprzyznania lub wycofania korzyści finansowych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.