Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1461/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 , art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. z dnia 27 czerwca 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), a także na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) nakazano współwłaścicielom (I.K. i E.K. ) budynku gospodarczego samowolnie dobudowanego w roku 1971 od strony zachodniej do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w R. gmina Z. - usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku gospodarczego dobudowanego od strony zachodniej do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w R. w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z ekspertyzą - opinią techniczną budynku gospodarczego dobudowanego od strony zachodniej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w R. ul. [...] , gmina Z. , sporządzoną w lutym 2012 r. przez inż. T.S. , należy: a) wykonać naprawę ściany zachodniej budynku gospodarczego; b) wykonać wymianę pokrycia dachowego przedmiotowego budynku gospodarczego, nowe pokrycie dachowe winno być zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego; c) na dachu budynku mieszkalnego i gospodarczego należy wykonać skuteczne zabezpieczenie przed osuwaniem się śniegu na sąsiednia działkę nr [...] ; d) zainstalować system niezależny skutecznie zbierający wody opadowe z zachodniej połaci dachowej budynku mieszkalnego, połączonej bezpośrednio z dachem budynku gospodarczego. Czynności te należało wykonać do dnia 31 października 2012 r.

W decyzji tej wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. w związku z decyzją wydaną w dniu 15 stycznia 2008 r. przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak: [...] uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora nr [...] z dnia 30 czerwca 2003 r. znak: [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia - przeprowadził ponownie postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego dobudowanego od strony zachodniej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w R. przy ul. [...]

W związku z faktem, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest samowolą budowlaną z 1971 r., niezbędne było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor przeprowadził w dniu 20 lutego 2008 r. oględziny na terenie działki nr [...] i działki sąsiedniej nr [...] w R. podczas których stwierdzono, że stan zabudowy opisany w protokole podczas poprzednich oględzin z dnia 7 marca 2003 r. pozostaje bez zmian, z wyjątkiem wykonania dodatkowych obróbek blacharskich na krawędzi dachu nad frontową częścią budynku mieszkalnego. Odnotowano również dalsze zniszczenia odpadającej warstwy tynku ze ściany zachodniej budynku gospodarczego.

Z uwagi na upływ czasu, dokonano w dniu 8 lipca 2011 r. kontroli na miejscu i ustalono, że faktyczny stan nie uległ zmianie.

Zgodnie z powyższym w dniu 6 lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. postanowieniem nr [...] znak: [...] nakazał współwłaścicielom przedmiotowego budynku gospodarczego sporządzić i przedłożyć w Powiatowym Inspektoracie: a) ekspertyzę techniczną budynku gospodarczego dobudowanego od strony zachodniej do budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w R. ; b) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą lub w wypadku, gdy obiekt został już wcześniej objęty inwentaryzacją geodezyjną – przedłożyć kopię zasadniczej mapy geodezyjnej z Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w K. ul.[...] .

W dniu 23 marca 2012 r. I. i E.K, przedłożyli na dzienniku podawczym Inspektoratu żądane ww. postanowieniem Powiatowego Inspektora dokumenty dotyczące budynku gospodarczego dobudowanego od strony zachodniej do budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w R. W dniu 23 kwietnia 2012 r. T.S. przesłał do Powiatowego Inspektoratu uzupełnienie ww. ekspertyzy, a następnie w dniu 4 maja 2012 r. autor ekspertyzy za protokołem przyjęcia stron złożył pisemne uzupełnienie do niniejszej ekspertyzy.

W przedłożonej ekspertyzie - opinii technicznej budynku gospodarczego dobudowanego od strony zachodniej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [... ] w R. przy ul [...] sporządzonej w lutym 2012 r. przez inż. T.S. - rzeczoznawcę budowlanego legitymującego się stosownymi uprawnieniami budowlanymi nr [...] oraz wpisem do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, autor wskazał szereg robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z prawem, polegających na naprawie ściany zachodniej budynku gospodarczego, wykonaniu wymiany pokrycia dachowego przedmiotowego budynku gospodarczego, wykonaniu na dachu budynku mieszkalnego i gospodarczego skutecznego zabezpieczenia przed osuwaniem się śniegu na sąsiednią działkę nr [...] oraz zainstalowaniu systemu niezależnego skutecznego zbierania wody opadowej z zachodniej połaci dachowej budynku mieszkalnego połączonego bezpośrednio z dachem budynku gospodarczego.

W związku z faktem, że budynek posiada instalację elektryczną co zostało potwierdzone podczas oględzin Powiatowego Inspektora oraz przedłożona ekspertyza również wskazuje na istnienie przedmiotowej instalacji – ale nie uwzględnia aktualnych protokołów sprawdzeń instalacji wewnętrznych - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. wezwał współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do przedłożenia protokołu z przeglądu instalacji elektrycznej.

W dniu 11 czerwca 2012 r. zgodnie z ww. wezwaniem Powiatowego Inspektora, I.K. przedłożyła w Powiatowym Inspektoracie protokół nr [...] badania stanu izolacji przewodów elektrycznych, sporządzony w dniu 4 czerwca 2012 r. przez mgr inż. A.K. - uprawnionego do wykonywania pomiarów ochronnych z którego wynika, że izolacja badanych urządzeń i obwodów elektrycznych spełnia wymagania przepisów.

Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że zgodnie z warunkami technicznymi dotyczącymi odprowadzenia wód opadowych, w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych.

Wykonanie obowiązku nałożonego niniejszą decyzją poprzez doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem umożliwi przyjęcie budynku gospodarczego dobudowanego od strony zachodniej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w R. przy ul. [...] do użytkowania. W tym celu po wykonaniu wskazanych robót należy złożyć w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego - zgodnie z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Odwołanie od niniejszej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu złożyli K.S. i J.S.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 21 września 2015 znak: [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i w tym zakresie, na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nakazał - współwłaścicielom budynku gospodarczego samowolnie dobudowanego w 1971 r. od strony zachodniej, do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w R. I.K. i E.K. - usuniecie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku gospodarczego w celu doprowadzenia obiektu do sanu zgodnego z prawem poprzez:

1) wykonanie naprawy ściany zachodniej budynku gospodarczego w sposób następujący: a) na istniejącą ścianę z pustaków żużlobetonowych nałożyć materiał szczepny, b) na osadzonych kotwach stalowych przymocować stalową siatkę RABITZA, c) nałożyć kilka warstw tynku (materiału naprawczego na bazie cementu i naturalnych kruszyw) - grubość 1 warstwy max. 2 cm - do uzyskania odpowiedniej grubości powierzchni (nawiązania do pozostałych fragmentów ściany);

2) wymianę pokrycia dachowego przedmiotowego budynku gospodarczego; nowe pokrycie dachowe winno być zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego;

3) wykonanie na dachu budynku mieszkalnego i gospodarczego skutecznego zabezpieczenia przed osuwaniem się śniegu na sąsiednią działkę nr [...] położoną w R;

4) zainstalowanie systemu niezależnego, skutecznie zbierającego wody opadowe z zachodniej połaci dachowej budynku mieszkalnego połączonego bezpośrednio z dachem budynku gospodarczego.

Czynności te zobowiązani winni wykonać do dnia 30 stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] .

Przedmiotem niniejszego postępowania jest obiekt budowlany - budynek gospodarczy dobudowany od strony zachodniej do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położony od strony działki nr [...] w R. Gmina Z.

Organ podzielił ustalenia organu I instancji w kwestii daty realizacji przedmiotowego budynku (1971 r.) jego położenia i konstrukcji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że obecnymi współwłaścicielami działki nr [...] w R. są I.K. i E.K.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 (nieobowiązującej już) ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.) przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że inwestor w celu legalnego wykonania prac budowlanych polegających na wzniesieniu budynku gospodarczego stanowiącego przedmiot postępowania powinien był legitymować się ostateczną decyzją pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego wynika, że Naczelnik Gminy w Z. wydał w dniu 4 lutego 1980 r. na rzecz J. i A.K. decyzję znak: [...] udzielającą pozwolenia na dobudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego w R. pod nr [...] . Decyzja ta wydana została jednak po dokonaniu budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Zatem uzasadnione jest twierdzenie, że w dacie jego budowy - to jest w 1971 r. - inwestorzy nie legitymowali się stosownym pozwoleniem na budowę obiektu.

Tym samym ustalone fakty wskazują na ziszczenie się hipotezy normy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. zgodnie z którą właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia NA budowę. Należy jednak mieć na uwadze art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowiący, że art. 48 tej ustawy nie stosuje obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe - koniecznym stało się w niniejszej sprawie zastosowanie norm prawnych dla legalizacji samowoli budowlanych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r.

Dodano, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się również w przypadku gdy obiekt powstał przed wejściem w życie tej ustawy. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2015 r. sygn. akt OSK 2794/13.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego na tym etapie jest ustalenie, czy przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczają tego typu zabudowę na danym terenie, a jeżeli tak, to czy wzniesiony obiekt powoduje zagrożenie dla ludzi lub mienia, bądź niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany i to od daty jego budowy.

Z akt sprawy wynika, że na obszarze na którym położona jest działka nr [...] w R. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] ,[...] w Gminie Z. (Dz. Urz. Woj. [...] ). Z analizy ww. aktu prawa miejscowego można wywieść wniosek, że nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym symbolem: "72.MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie organu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację przedmiotowego budynku gospodarczego.

Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego sprawdził, czy spełnione zostały przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., to jest czy wzniesiony obiekt powoduje zagrożenie dla ludzi lub mienia bądź niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, że nie ma możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie opisanym w art. 40 (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 140/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 999/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1886/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 775/05; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 1989 r. sygn. akt IV SA 83/89).

Nie można przy tym pominąć faktu, że samo naruszenie przez inwestora przepisów technicznych dotyczących odległości obiektów od granic nieruchomości (zarówno obowiązujących aktualnie, jak i w dacie budowy) samo z siebie nie stanowi o możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki. Dopiero naruszenie norm prawnych w zakresie odległości obiektów połączone z jednoznacznym wykazaniem stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego, bądź mienia może stanowić o takiej potrzebie. Natomiast jednoznaczne ustalenie, że istnieje możliwość zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. zobowiązuje organ do zbadania jakie czynności i roboty budowlane powinny zostać wykonane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie nałożył na współwłaścicieli budynku gospodarczego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej sposób i prawidłowość wykonania robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu. Z przedłożonej ekspertyzy technicznej, protokołu nr [...] dotyczącego badania stanu izolacji przewodów elektrycznych jak również z opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych sporządzonej przez A.M. z dnia 16 kwietnia 2003 r. oraz ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wykonanie wskazanych w zaskarżonej decyzji czynności zapewni pełne bezpieczeństwo obiektu i nie będzie stwarzało zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, a także mienia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu a dotyczących zagrożenia w postaci odpadających części dachu, osuwającego się śniegu oraz "zalewania" działki sąsiedniej podczas obfitych opadów deszczu wskazano, że nakazane przez organ zmiany i przeróbki mają na celu usuniecie powyższych niedogodności oraz doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, w tym bezpiecznej eksploatacji działki sąsiedniej. Jak wskazano powyżej w obecnym stanie prawnym postępowania prowadzone w sprawie samowoli budowlanej powinny zmierzać do legalizacji obiektów spełniających odpowiednie warunki. Dopiero na skutek zaistnienia przeszkód niemożliwych do usunięcia w drodze stosowania odpowiednich przepisów prawa bądź niepodjęcia przez osobę zobowiązaną czynności wskazanych przez organ nadzoru budowlanego umożliwiających legalizację obiektu, nakaz rozbiórki jest obligatoryjny.

Na marginesie zaznaczono - mając na uwadze brak zgody Państwa S. na udostępnienie nieruchomości celem wykonania przez I. i EW.K. nałożonych na nich obowiązków, że przepisy prawa budowlanego (tj. art. 47 Prawa budowlanego z 1994 r.) uprawniają właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji obejmującej zezwolenie na wejście wnioskodawcy na teren działki sąsiedniej celem wykonania robót budowlanych.

W świetle powyższego w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ odwoławczy w myśl art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na nowo. Zmianie uległ bowiem termin wykonania obowiązku (z dnia 31 października 2012 r. na 31 stycznia 2016 r.) celem umożliwienia współwłaścicielom działki nr [...] w R. wykonania nałożonych na nich obowiązków. Z materiału dowodowego ponadto wynika, że działka nr [...] granicząca z działką nr [...] w R. uległa podziałowi na działkę nr [...] ,[...] Ustalono, że budynek gospodarczy został dobudowany do budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w R . Z uwagi na nieuwzględnienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podziału ww. nieruchomości w zaskarżonej decyzji oraz konieczność formułowania przez organy nadzoru budowlanego decyzji w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych, organ korzystając z przysługujących mu uprawnień, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy wprowadzając rzeczoną zmianę.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora powyższe działanie nie narusza art. 139 K.p.a. Wydanie niniejszej decyzji nie narusza również zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na to, że organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego dokonał zmiany terminu oraz numeracji działki, pozostawiając tożsamą podstawę prawną decyzji.

J.S. wniósł w ustawowym terminie, za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję z dnia 21 września 2015 r. znak:[...] . Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

a) prawa materialnego, tj.

- art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane - poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o rozbiórce budynku w sytuacji gdy powstał on bez stosownego zezwolenia;

- art. 52 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane - poprzez jego stosowanie i nienakazanie rozbiórki budynku podczas gdy remont budynku jest niezasadny a stan techniczny zagraża ludziom i mieniu oraz powoduje pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia, co jednoznacznie przesądza o konieczności jego bezzwłocznej rozbiórki;

- 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - poprzez jego zastosowanie;

- 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - poprzez jego zastosowanie i uznanie, że istnieje możliwość dokonania takich przeróbek obiektu, które doprowadzą go do stanu zgodnego z przepisami, podczas gdy obiekt ten nigdy nie będzie mógł zostać zakwalifikowany jako zgodny z przepisami, gdyż jest samowolą budowlaną a ponadto jego stan techniczny nie uzasadnia żadnej naprawy a jedynie rozbiórkę; wykonanie nakazanych zaskarżoną decyzją prac w żaden sposób nie zalegalizuje istniejącej sytuacji, nałożenie wskazanych przez organ II instancji dodatkowych warstw tynku, wykonanie nierealnego zabezpieczenia przeciwśniegowego oraz wykonanie jakiegokolwiek systemu zatrzymującego wodę w obecnej sytuacji nie jest możliwe gdyż aby zapobiec skutkom zaistniałej sytuacji należałoby zmienić całą konstrukcję dachu budynku, przebudować go tak, aby jego spad był na działkę I. i E.K. a nie na działkę skarżącego, a ponadto wykonanie tych prac w żaden sposób nie zmieni faktu, iż dobudowana bez pozwolenia na budowę część budynku znajduje się w granicy działki a winna być oddalona o co najmniej 3 metry od niej,

b) przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 8 K.p.a. polegająca na naruszeniu zasady obiektywizmu;

- art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny wszystkich okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności nie ustalenie faktycznego stanu technicznego budynku i pominięcie, że nie uzasadnia on żadnej naprawy lub przebudowy a jedynie rozbiórkę oraz poprzez pominięcie całkowicie słusznego interesu skarżącego;

- art. 80 K.p.a. polegająca na wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego;

- art. 107 K.p.a. polegającym na wybiórczym sposobie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Z powołanych powyżej względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd badając legalność zaskarżonej decyzji ocenił niezależnie od zarzutów podniesionych w samej skardze prawidłowość postępowania organów administracji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Tym samym zgodnie z ww. przepisami nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 września 2015 r. nr [...] znak: [...] , którą organ ten uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w ten sposób, że nakazał współwłaścicielom I.K. i E.K. wykonanie do dnia 31 stycznia 2016 r. usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku gospodarczego w celu doprowadzenia obiektu do sanu zgodnego z prawem poprzez: 1) wykonanie naprawy ściany zachodniej budynku gospodarczego w sposób następujący: a) na istniejącą ścianę z pustaków żużlobetonowych nałożyć materiał szczepny, b) na osadzonych kotwach stalowych przymocować stalową siatkę RABITZA, c) nałożyć kilka warstw tynku (materiału naprawczego na bazie cementu i naturalnych kruszyw) - grubość 1 warstwy max. 2 cm - do uzyskania odpowiedniej grubości powierzchni (nawiązania do pozostałych fragmentów ściany); 2) wymianę pokrycia dachowego przedmiotowego budynku gospodarczego; nowe pokrycie dachowe winno być zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego; 3) wykonanie na dachu budynku mieszkalnego i gospodarczego skutecznego zabezpieczenia przed osuwaniem się śniegu na sąsiednią działkę nr [...] położoną w R ; 4) zainstalowanie systemu niezależnego, skutecznie zbierającego wody opadowe z zachodniej połaci dachowej budynku mieszkalnego połączonego bezpośrednio z dachem budynku gospodarczego.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego została wybudowana w 1971 r., a więc pod rządem ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.). Tym niemniej trafnie organy obu instancji do postępowania zmierzającego do oceny legalności wybudowania tego obiektu, a w tym także oceny zaistnienia przesłanek nakazania jego rozbiórki bądź legalizacji – zastosowały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Wprawdzie ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obowiązywała od 1 marca 1975 r. do 1 stycznia 1995 r., a przedmiotowy budynek wybudowano w 1971 r., to prawidłowo organy stosowały przepisy nie ustawy z 1961 r. Prawo budowlane, ale właśnie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2794/13), żaden z przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywał możliwości stosowania Prawa budowlanego z 1961 r. do zdarzeń stanowiących samowolę budowlaną, które nastąpiły w dacie obowiązywania ustawy z 1961 r. Oznacza to, że właśnie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które znajdują zastosowanie obecnie z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przez 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z 1961 r. Tym samym nie ma więc racji skarżący zarzucający organom brak prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej tego budynku na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1961 r.

Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi zaś, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W ocenie Sądu organy administracyjne nie naruszyły w tej sprawie prawa uznając, że budynek wybudowany na działce nr [...] w miejscowości R. nie spełnia przesłanek uzasadniających nakazanie jego rozbiórki w oparciu o art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że sąd administracyjny jedynie kontroluje legalność zaskarżonych decyzji, a więc ocenia sposób zastosowania obowiązujących w danej sprawie przepisów i prawidłowość ustalenia stany faktycznego sprawy.

Wykładnia art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. dokonana w tej sprawie przez organy administracji nie budzi istotniejszych wątpliwości. Organy w tej sprawie zbadały zgodność przedmiotowego obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takich jak ta sprawach należy badać zgodność samowoli budowlanej z obecnie (w dacie wydawania decyzji) obowiązującym stanem prawnym w zakresie planowania przestrzennego, a w szczególności aktualnie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 234/09, opub. w Lex nr 597505; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 750/11).

Jak wynika z akt sprawy, teren działki nr [...] w R. jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] ,[...] ,[...] w G. , Dz. Urzęd. Woj. [...] ). Działka ta znajduje się w obszarze 72 MN, który w § 24 planu miejscowego dopuszcza budowę takich budynków. Także pozostałe parametry inwestycji określone planem miejscowym (np. wysokość budynku, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik powierzchni zabudowy, rodzaj dachu, itd.) są zgodne z parametrami przedmiotowego budynku.

Organy administracyjne w tej sprawie szeroko ustosunkowały się do przesłanki wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym nakazuje się przymusową rozbiórkę albo przejęcie na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania wybudowanego obiektu, jeżeli powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przesłankę tę należy interpretować w sposób ścisły. To znaczy tylko wówczas wydaje się nakaz rozbiórki (lub przymusowego wywłaszczenia), gdy wybudowany obiekt spowodował powstanie realnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Dotyczy to zwykłego korzystania z tak wybudowanego budynku, które powoduje powstanie owego stanu niebezpieczeństwa. Trafnie organy uznały i Sąd to potwierdza, że budynek na działce nr [...] nie spowodował niebezpieczeństwa ani dla skarżącego, ani dla właścicieli innych działek, ani też nie stanowi niebezpieczeństwa dla mienia na działce skarżącego lub na innych działkach. Co więcej, nakazane w zaskarżonej decyzji prace budowlane spowodują wyeliminowanie oddziaływania tego budynku na działkę skarżącego, poprzez np. zabezpieczenie przed spadającym śniegiem na działkę nr [...] i przed spadającym tynkiem z jednej ze ścian przedmiotowego budynku na działkę nr [...]

Jak wynika w szczególności z ekspertyzy – opinii technicznej z lutego 2012 r. oraz pozostałych akt administracyjnych sprawy istnienie przedmiotowego budynku nie zagraża bezpieczeństwu ani zdrowiu, a tym samym jego stan techniczny nie stanowi takiego niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Dla zastosowania tego przepisu niezbędnym byłoby stwierdzenie realnego, a nie potencjalnego niebezpieczeństwa naruszającego wymogi Prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez dokonanie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nawet sama sprzeczność z normami technicznymi nie przesądza o konieczności rozbiórki. Wystąpienie przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 1989 r., sygn. akt IV SA 83/89, opubl. w ONSA 1989 r., nr 1, poz. 38; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1886/12, opub. w LEX nr 1568296).

Należy podkreślić, że utrwaliła się linia orzecznictwa sądowego na tle stosowania art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którą zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Za przyjęciem takiego rozumienia wskazanego przepisu przemawiają wyniki wykładni językowej uzupełnionej o wykładnię celowościową i funkcjonalną a nadto prokonstytucyjną uwzględniającą ochronę własności i innych praw majątkowych oraz zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 i art. 64 Konstytucji RP).

Okoliczność, że przedmiotowy budynek zlokalizowano w granicy z działką skarżącego, także nie stanowi przeszkody do jego legalizacji, skoro obowiązujące w czasie budowy (w 1971 r.) przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urzęd. Min. Budownictwa z 1966 r. Nr 10, poz. 44), pozwalały na takie lokalizowanie. Zgodnie z § 20 ust. 3 tego zarządzenia odległość między budynkami typu szopy, stodoły czy baraki posiadającymi ściany wykonane z materiałów niepalnych wynosiła 3 metry. Ta odległość została zachowana pomiędzy budynkiem skarżącego a przedmiotowym budynkiem. Zgodnie z § 20 ust. 14 tego zarządzenia, dopuszczalnym było także lokowanie budynków w granicy z działką sąsiednią.

Skarżący w swojej skardze podnosi, że sposób wykonania tego budynku, a w szczególności konstrukcji jego dachu uniemożliwia usunięcia zagrożeń, o których mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a nadto stan tego budynku powoduje zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia na działce skarżącego. Sam skarżący wskazuje, że owo zagrożenie upatruje w spadającym śniegu z dachu na działce nr [...] , który zawilgaca ściany budynku na działce skarżącego a także spadający gruz i tynk ze ściany przedmiotowego budynku. Oceniając tak podniesioną argumentację Sąd jeszcze raz podkreśla, że po pierwsze niedogodności te nie tworzą realnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych na działce skarżącego. Po drugie, właśnie zaskarżona decyzja nałożyła na właścicieli budynku obowiązki, które spowodują wyeliminowanie nawet takich zagrożeń.

Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność.

Sąd dodatkowo wskazuje, że lokalizowanie samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych w granicy z działką sąsiednią na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. wielokrotnie było przedmiotem oceny sądów administracyjnych, które – co istotne w tej sprawie – z samego faktu takiej lokalizacji nie wyprowadzały obowiązku rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Tytułem przykładu można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1886/08, opub. w LEX nr 580968, w którym Sąd ten wskazał, że nie można nakazać rozbiórki budynku samowolnie wzniesionego w granicy z działką sąsiednią i to pomimo tego, że ściana tego budynku posadowiona w tejże granicy nie spełnia parametrów ochrony przeciwpożarowej, jeżeli możliwym jest dokonanie wymurowania nowej ściany w tejże granicy spełniającej wymogi ochrony przeciwpożarowej. Analogiczny pogląd zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2018/11, opub. w LEX nr 1354920 i w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2019/11, opub. w LEX nr 1354921 w którym utrzymał w mocy wyrok sądu I instancji oddalający skargę na nakaz rozbiórki ale tylko dlatego, że w tamtej sprawie nie było technicznej możliwości dokonania wymiany ściany obiektu samowolnie wybudowanego w granicy z działką sąsiednią.

W ocenie Sądu w okolicznościach tej sprawy trafnie organy administracyjne uznały, że nie ma podstaw do nakazywania rozbiórki budynku, jeżeli możliwym jest nałożenie obowiązku dostosowującego istniejący budynek do stanu zgodnego z prawem. Stąd w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nałożono obowiązek zamurowania w określony sposób otworu okiennego w ścianie od strony działki nr [...] .

Sąd oceniając tą sprawę ma na uwadze i to, że celem przepisów regulujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś w pierwszej kolejności ukaranie sprawcy samowoli (represja). Nakaz rozbiórki służący przywróceniu porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1094/06).

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu w tej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniających uchylenie obu decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę z nieuzasadnioną i orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 P.p.s.a.