Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 580/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 98 ust. 3, art. 98a ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: Art. 3 ust. 2, art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 113 poz 984
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej E. B. sprawy ze skarg Rady Miejskiej, M. C. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 15 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza skargi oddala


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2010r.

Pismem z dnia 13 stycznia 2009r. Wojewoda wezwał Radę Miejską do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta M. C., w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. Jako podstawę wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta Wojewoda wskazał wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] 2008r., sygn. akt [...], zmieniający wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] 2008r., sygn. akt [...], w ten sposób, że na mocy art. 66 § 1 Kodeksu karnego i art. 67 § 1 i § 3 k.k. postępowanie karne wobec M. C., za przestępstwo ujęte w art. 233 § 6 k.k. w zw. z art. 91 k.k., zostało warunkowo umorzone na okres próby 1 roku. Okoliczność ta – stosownie do normy art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984) – powoduje wygaśnięcie mandatu burmistrza. Zgodnie z art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu burmistrza winna stwierdzić uchwałą Rada Miejska, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Wojewoda zastrzegł, że w razie niepodjęcia przez Radę Miejską stosownej uchwały w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, zostanie wydane – zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej – zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta.

W dniu [...] 2009r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza. Uchwała została podjęta na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1458). W § 1 tej uchwały Rada Miejska stwierdziła, iż odmawia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza M. C., gdyż nie zostały spełnione przesłanki skutkujące wygaśnięciem mandatu, a to wobec kolizji trzech regulacji prawnych w tym zakresie a określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1458) oraz w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) w związku z art. 3 ust. 2 i art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.).

Pismem z dnia 5 marca 2009r. Wojewoda zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Burmistrza – M. C.

W dniu 15 kwietnia 2009r. Wojewoda wydał, na podstawie art. 98a ust. 2 i art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.) oraz w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), zarządzenie zastępcze nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta, Pana M. C. W § 1 tego zarządzenia Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta z powodu utraty prawa wybieralności wskutek wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia określonego w art. 233 § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) w zw. z art. 91 § 1 Kodeksu karnego, przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, tj. wyroku Sądu Okręgowego Wydział Karny z dnia [...] 2008r., sygn. akt [...], którym to wyrokiem zmieniono wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] 2008r., sygn. akt [...].

Pismem z dnia 19 maja 2009r. Rada Miejska, w oparciu o uchwałę z dnia [...] 2009r., zaskarżyła zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 15 kwietnia 2009r. domagając się jego uchylenia jako wydanego z naruszeniem prawa, tj. art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu Rada Miejska zarzuciła wadliwą ocenę legalności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza, a tym samym błędną interpretację regulacji prawnej przyjętej za podstawę zaskarżonego zarządzenia, w tym art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – poprzez błędne przyjęcie, że Rada Miejska pomimo takiego obowiązku nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu Burmistrza najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, podczas gdy przesłanki wygaśnięcia nie wystąpiły i nadal nie istnieją.

Ponadto zarzucono Wojewodzie nie uwzględnienie przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego występującej sprzeczności w regulacji prawnej ujętej w art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008r. (Dz. U. nr 223, poz. 1458), a art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.) w tym sensie, że burmistrz w okresie obecnej kadencji jako pracownik samorządowy może być pozbawiony statusu tego pracownika w określonej sytuacji faktycznej i prawnej, m.in. gdy zostanie skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zdaniem strony skarżącej te istotne zmiany w porównaniu z poprzednio obowiązującą ustawą z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) – o pozbawieniu statusu pracownika samorządowego, w tym burmistrza mają zastosowanie do obecnej kadencji i były – wraz z uwzględnieniem występującej sprzeczności wyżej określonych trzech ustaw, a także przy zachowaniu reguły interpretacyjnej "lex specialis derogat legi generali" – podstawą do podjęcia w dniu [...] 2009r. uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu – bez stwierdzenia wygaśnięcie tegoż mandatu.

W ocenie strony skarżącej Rada Miejska odpowiedziała na wezwanie Wojewody z dnia [...] 2009r. do podjęcia uchwały o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Burmistrza. Jednakże z przyczyn wyżej podanych Rada Miejska nie miała możliwości stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wobec braku przesłanek w tym zakresie. Odmienna zatem interpretacja przez organ nadzorczy norm regulacji prawnych, mogących mieć zastosowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza, a polegająca w tej części na pominięciu koniecznych do zastosowania rozwiązań prawnych określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych, art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin... w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta – wskazuje również, że normy prawne przyjęte za podstawę zaskarżonego zarządzenia zastępczego są nieprawidłowe.

W dalszej kolejności w skardze podniesiono, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie zarządzenia zastępczego wymienione w art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż Rada Miejska nie miała obowiązku podjęcia uchwały o treści zgodnej z wezwaniem Wojewody z dnia [...] 2009r. Podjęta w dniu [...] 2009r. Nr [...] uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza nie została pozbawiona swojej mocy, tj. Wojewoda nie stwierdził jej nieważności z prawem w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym samym uchwała ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane przez sąd administracyjny lub inny organ. Rada Miejska podjęła uchwałę w dniu [...] 2009r. stwierdzającą, że nie znajduje przesłanek faktycznych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza, a tym samym nie zachodzi bezskuteczność wezwania Wojewody w rozumieniu art. 98a ust. 2 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody wniósł także M. C. pismem z dnia 18 maja 2009r., domagając się jego uchylenia jako wydanego z naruszeniem prawa. Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu skarżący zarzucił naruszenie art. 98 i art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.) poprzez wydanie zarządzenia zastępczego, mimo że Rada Miejska uchwałą nr [...] odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta stwierdzając, że nie są spełnione przesłanki skutkujące jego wygaśnięcie. Ponadto skarżący zarzucił organowi nadzoru naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych poprzez wydanie zarządzenia zastępczego, mimo że nie zaistniały przesłanki pozbawiające go biernego prawa wyborczego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zarządzenie zastępcze, jak też uchwała rady gminy o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, którą zarządzenie ma zstępować – są aktami deklaratoryjnymi, a treść oświadczenia woli zawartego w tych aktach, nie zależy od uznania organu wydającego akt. Organy te jednak nie są pozbawione samoistnego ustalenia zaistniałych przesłanek wygaśnięcia mandatu. Dlatego między organem nadzoru, a organem gminy może dojść do zasadniczej rozbieżności w ocenie zaistnienia materialnoprawnych przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Rozbieżność ta może doprowadzić do tego, że wojewoda wyda zarządzenie zastępcze w trybie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, a rada gminy podejmie uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Jeżeli rada gminy podejmie uchwałę o treści przeciwnej w stosunku do intencji (wezwania) organu nadzoru, to dla pozbawienia danej osoby prawa do sprawowania urzędu nie wystarczy samo tylko przekonanie wojewody, że rada jest w błędzie, ale trzeba jeszcze ową błędną uchwałę rady pozbawić mocy, to jest stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego, "bezskuteczność wezwania rady gminy przez wojewodę", o której mowa w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniająca wydanie zarządzenia zastępczego zachodzi, gdy rada nie podjęła żadnej uchwały. Jeżeli natomiast rada, czy to z własnej inicjatywy, czy po otrzymaniu wezwania wojewody podejmuje uchwałę stwierdzającą, że nie znajduje przesłanek faktycznych do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, to wojewoda dla skutecznego wzruszenia takiej uchwały rady powinien zastosować konsekwencje przewidziane w art. 91 i 93 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący stwierdził zatem, że Rada Miejska miała prawo podjąć uchwałę o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza, a wobec tego Wojewoda nie miał prawa do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza, gdyż niezgodna z wolą Wojewody uchwała Rady Gminy nie jest podstawą do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci zarządzenia zastępczego. Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej mogła być natomiast zakwestionowana przez Wojewodę w myśl art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro w przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminie 30 dni – organ nadzoru nie orzekł o nieważności uchwały o odmowie odwołania burmistrza – uchwała Rady Gminy jest ważna, zaś zarządzenie zastępcze o odwołaniu burmistrza jest bezskuteczne.

Zdaniem skarżącego, Rada Miejska miała podstawy do podjęcia uchwały w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza wobec braku przesłanek skutkujących wygaśnięcie mandatu – z przyczyn opisanych w § 1 uchwały z dnia [...] 2009r. Rada Gminy to jest sprzeczności w regulacjach prawnych dotyczących wygaśnięcia mandatu burmistrza. Skarżący aprobuje stanowisko Rady Miejskiej i podnosi, iż brak było przesłanek do odwołania go z funkcji Burmistrza Miasta. Wojewoda przyjął bowiem, iż podstawę prawną odwołania z funkcji burmistrza stanowi art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.), wobec utraty przez skarżącego biernego prawa wyborczego. Zgodnie z tym przepisem nie mają biernego prawa wyborczego m.in. osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W opinii skarżącego to stanowisko Wojewody jest niesłuszne, a to w świetle zapisów późniejszej ustawy z 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1458). Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy, pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. W gminnym samorządzie terytorialnym jedyną osobą zatrudnioną w urzędzie z wyboru jest wójt, burmistrz i prezydent miasta. Wynika stąd, że zapisy ustawy o pracownikach samorządowych dotyczą tylko i wyłącznie tych stanowisk. Według art. 61 tej ustawy wchodzi ona w życie w tej kadencji, a więc dotyczy kadencji, którą obecnie pełni skarżący. Według skarżącego zatem skoro ustawa o pracownikach samorządowych nie pozbawia burmistrza biernego prawa wyborczego, to ustawa ta w myśl zasady "lex specialis derogat legi generali" wyłącza możliwość odwołania burmistrza w przypadku warunkowego umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zgodnie z art. 3 ustawy z 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wygaśnięcie mandatu burmistrza następuje między innymi wskutek utraty prawa wybieralności. Tym samym zdaniem skarżącego, zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych, nie ma podstaw do odwołania go ze stanowiska burmistrza, bowiem nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego i nie utracił prawa wybieralności.

W odpowiedziach na obydwie skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skargach organ nadzoru stwierdził, że przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje wojewodzie uprawnienie do żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wezwanie wojewody rada winna wykonać w terminie 30 dni. Wskazany art. 98a ust. 2 ustawy przewiduje, iż w razie bezskutecznego upływu 30-sto dniowego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Z treści tego przepisu, jak również z istoty nadzoru sprawowanego przez wojewodę, którego kryterium stanowi zgodność z prawem, wynika, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady, podjętej sprzecznie z wezwaniem, w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W dalszej kolejności organ nadzoru stwierdził, iż status prawny pracownika samorządowego zatrudnianego na podstawie wyboru – burmistrza miasta – kształtowany jest obecnie przez ustawę z 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (poprzednio przez ustawę z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1593), ale również przez ustawy szczególne jak ustawa z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 3 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Obowiązująca od dnia 1 stycznia 2009r. ustawa o pracownikach samorządowych w art. 6 ust. 2 wskazuje, iż pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która m.in. nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Natomiast na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w związku z art. 7 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) następuje wskutek utraty biernego prawa wyborczego. Zdaniem Wojewody, strona skarżąca błędnie dopatruje się kolizji pomiędzy zapisami w/w ustaw, gdyż ustawa o pracownikach samorządowych jest ustawą ogólną, albowiem reguluje przepisy prawa pracy określające status prawny pracowników samorządowych, zatrudnionych na podstawie wyboru, powołania i umowy o pracę. Wskazany przez stronę skarżącą przepis art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych dotyczy pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru lub powołania (a więc m.in. burmistrza). Natomiast wskazane ustawy: o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw kształtują tylko status prawny wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i w tym zakresie stanowią lex specialis do ustawy o pracownikach samorządowych. Ponieważ zaś, zgodnie z wypracowaną przez doktrynę regułą kolizyjną ustawa późniejsza ogólna nie wyklucza ustawy wcześniejszej szczególnej, zapisy ustawy o pracownikach samorządowych nie stoją na przeszkodzie wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wskutek wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Natomiast sygnalizowana przez Radę Miejską niezgodność art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z art. 2 i art. 31 Konstytucji, nie ma w ocenie organu nadzoru znaczenia z punktu widzenia zgodności z prawem kwestionowanego zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru nie jest władny oceniać zgodności przepisów rangi ustawowej z przepisami Konstytucji.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, iż wobec zaistnienia formalnych przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta tj. utraty prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) wskutek wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, w sytuacji braku właściwego działania po stronie organów gminy, Wojewoda zobligowany był do wydania zarządzenia zastępczego.

W piśmie z dnia 21 października 2009r. pełnomocnik Rady Miejskiej podniósł, że organ nadzoru opierając się na wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] 2008r. sygn. akt [...], dotyczących M. C., przyjął stanowisko, że był to wyrok skazujący pomimo tego, że w stosunku do tej osoby postępowanie karne zostało warunkowo umorzone na okres próby jednego roku. Zdaniem pełnomocnika Rady jest to nieprawidłowe, gdyż warunkowe umorzenie postępowania karnego nie ma charakteru wyroku skazującego, co potwierdzają: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2008r. sygn. akt III KK 167/08, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2004r. sygn. akt V KK 373/03 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 maja 2000r. sygn. akt P 1/99. Zdaniem pełnomocnika fakt że wyrok ten nie może być uznany za wyrok skazujący potwierdza fakt, że nie jest on uwidoczniony w Krajowym Rejestrze Karnym. Wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] 2008r. sygn. akt [...], nie daje więc podstaw do uznania, że w stosunku do M. C., jako Burmistrza wydano wyrok "o charakterze skazującym ".

Zdaniem pełnomocnika Rady nietrafny jest też zarzut Wojewody, że Rada Miejska nie wypełniła ciążącego na niej ustawowego obowiązku i nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza M. C. W dniu [...] 2009r. Rada Miejska podjęła bowiem uchwałę Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza, w której odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia tego mandatu. W/w uchwała Rady Miejskiej wprawdzie nie odpowiada dosłownie wezwaniu Wojewody z dnia 13 stycznia 2009r., ale jednak nie można jej przedstawić uzasadnionego zarzutu, że jest nieważna lub niezgodna z prawem. Pozostaje ona w obrocie prawnym, bowiem Wojewoda jako organ nadzoru nie pozbawił jej dotychczas tego charakteru, tj. nie stwierdził jej nieważności lub niezgodności z prawem poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Podejmując uchwałę w dniu [...] 2009r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Rada Miejska nie zachowała się milcząco wobec wezwania Wojewody z dnia [...] 2009r., a tym samym nie dała uzasadnionej podstawy do wydania zarządzenia zastępczego w dniu 15 kwietnia 2009r. w tym przedmiocie. Wydanie przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego narusza zatem art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który przewiduje, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami oraz art. 8 ust. 1 EKSL przewidującej, że wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób i w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie.

Pełnomocnik Rady Miejskiej podniósł również, że Wojewoda, jako organ nadzoru winien umożliwić Burmistrzowi złożenie wyjaśnień, jeśli Rada Gminy nie wydała uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. W konkretnej sytuacji Burmistrz nie miał możliwości złożenia stosownych wyjaśnień Wojewodzie po podjęciu uchwały z dnia [...] 2009r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu.

Zarzucił też, że Wojewoda powołując się w odpowiedzi na skargę na wypracowaną doktryną regułę kolizyjną zgodnie z którą ustawa późniejsza nie wyklucza ustawy wcześniejszej szczególnej, nie wskazał jaka konkretnie "wypracowana przez doktrynę reguła" była przedmiotem analizy organu nadzoru. Pełnomocnik skarżącego podniósł w tym kontekście zastosowanie reguły interpretacyjnej "lex specialis derogat legi generali", która jest w niniejszej sprawie konieczna, gdyż występuje rażąca kolizja trzech ustaw, tj. art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz. 1458), art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.). Zastosowanie tej reguły uzasadnia stanowisko, że w roku 2009 i latach następnych do pozbawienia mandatu wójta, burmistrza, starosty, marszałka województwa, a w tym w obecnej kadencji, może mieć zastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, ale wyłącznie w sytuacji istnienia prawomocnego wyroku skazującego. Natomiast w rozpatrywanej sprawie po stronie Burmistrza ta przesłanka nie została spełniona.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 21 stycznia 2010r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć sprawę ze skargi wniesionej przez Radę Miejską ze sprawą ze skargi M. C. (sygn. akt III SA/Kr 606/09) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą niniejszą.

Uczestniczący w rozprawie Prokurator Prokuratury Apelacyjnej E. B. wniosła o oddalenie obu skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Przystępując do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 98 ust. 3 oraz art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wniesione w niniejszej sprawie skargi uznać należy za dopuszczalne i podlegające rozpoznaniu przez Sąd.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 145, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesione w niniejszej sprawie skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody jest zgodne z prawem.

Zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.) wygaśnięcie mandatu wójta/burmistrza/prezydenta następuje wskutek utraty prawa wybieralności. Art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski posiadający prawo wybieralności do rady gminy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Z kolei art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r. nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) stwierdza, że prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Nie mają go natomiast między innymi osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego (art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw).

Wobec M. C. został wydany wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...] 2008r., sygn. akt [...], zmieniający wyrok Sądu Rejonowego z dnia [...] 2008r., sygn. akt [...], w ten sposób, że na mocy art. 66 § 1 Kodeksu karnego i art. 67 § 1 i § 3 k.k. postępowanie karne wobec M. C., za przestępstwo ujęte w art. 233 § 6 k.k. w zw. z art. 91 k.k., zostało warunkowo umorzone na okres próby 1 roku. Wobec powyższego M. C. w świetle powołanych powyżej przepisów utracił prawo wybieralności, co spowodowało wygaśnięcie jego mandatu burmistrza.

W takim przypadku, zgodnie art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, rada gminy winna stwierdzić wygaśnięcie mandatu burmistrza w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Jak wynika z akt sprawy w dniu 13 lutego 2009r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza, w której odmówiła stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza M. C. Tym samym należy stwierdzić, że Rada Miejska nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu burmistrza. W sytuacji, gdy organ gminy wbrew obowiązkowi nie podjął prawnie nakazanych działań, obowiązkiem ustawowym wojewody było wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1 wojewoda, po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze, a zatem wydanie takiego zarządzenia ma charakter obligatoryjny. W sytuacji wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego ustawowa procedura stwierdzenia wygaśnięcia mandatu musi być przeprowadzona.

Warunkiem skutecznego wydania zarządzenia zastępczego jest uprzednie wezwanie rady gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały w terminie 30 dni, a następnie powiadomienie przez wojewodę ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Wymogi te zostały spełnione w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 13 stycznia 2009r. Wojewoda wezwał Radę Miejską do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza M. C. Następnie, w wyniku nie podjęcia przez Radę Miejską przedmiotowej uchwały stwierdzającej wygaśnięcia mandatu, pismem z dnia 5 marca 2009r. Wojewoda zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Burmistrza M. C.

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest podnoszony w obu skargach zarzut, że w niniejszej sprawie Wojewoda nie miał podstawy prawnej do wydania zarządzenia zastępczego, skoro Rada Miejska podjęła w dniu [...] 2009r. uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza, odmawiając wygaszenia mandatu wobec braku przesłanek do wygaśnięcia. Należy podkreślić, że przepis art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje wojewodzie uprawnienie do żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wezwanie wojewody rada winna wykonać w terminie 30 dni. Wskazany art. 98a ust. 2 ustawy przewiduje, iż w razie bezskutecznego upływu 30-sto dniowego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Z treści tego przepisu, jak również z istoty nadzoru sprawowanego przez wojewodę, którego kryterium stanowi zgodność z prawem, wynika, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas, gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Samo zatem podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza, ale odmawiające stwierdzenia wygaśnięcia tego mandatu, nie stanowi realizacji powyżej wskazanego wymogu ustawowego i nie uniemożliwia wojewodzie wydania zarządzenia zastępczego. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarządzenie zastępcze wojewoda wydaje zarówno w przypadku, gdy rada nie podejmuje uchwały, jak i wówczas, gdy akt wydany przez radę w wyniku wezwania wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2005r., OSK 1196/04).

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest też zarzut podnoszony w obydwu skargach braku podstaw do wydania przez wojewodę kwestionowanego zarządzenia zastępczego z tego powodu, że nie wyeliminował on uprzednio w trybie nadzoru uchwały Rady Miejskiej z [...] 2009r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza M. C. Należy bowiem podkreślić, że wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia w trybie nadzoru nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem. Także i w tym zakresie sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2005r., OSK 1196/04).

Za nietrafne uznać też zdaniem Sądu należy argumenty skarżących dotyczące wzajemnego stosunku do siebie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych oraz ordynacji wyborczej. Status prawny pracownika samorządowego, w tym również zatrudnianego na podstawie wyboru burmistrza miasta uregulowany jest obecnie w ustawie z 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych. Ta ustawa ma charakter generalny, zawierając ogólne zasady kształtujące status między innymi wójta/burmistrza/prezydenta jako pracownika samorządowego. Charakter lex specialis mają natomiast w tym kontekście przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 3 ust. 2 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, które dotyczą mandatu uprawniającego do sprawowania władzy, a nie statusu pracownika samorządowego. Rzeczywiście jest tak, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2009r. ustawa o pracownikach samorządowych w art. 6 ust. 2 wskazuje, iż pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powołania może być osoba, która m.in. nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, natomiast na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w związku z art. 7 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) następuje wskutek utraty biernego prawa wyborczego. Jednakże zdaniem Sądu nie dochodzi tu do kolizji regulacji prawnych, dotyczą one bowiem dwóch różnych zagadnień: statusu pracownika oraz statusu organu wyposażonego w mandat do sprawowania władzy. Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie wykluczają zatem ustawy wcześniejszej szczególnej i nie stoją na przeszkodzie wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wskutek wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

Nieuzasadniony jest także podniesiony w skardze zarzut uniemożliwienia M. C. złożenia wyjaśnień. Sformułowany w art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wymóg umożliwienia złożenia wyjaśnień skonstruowany został jako poprzedzający podjęcie uchwały i w niniejszej sprawie został on dochowany, co potwierdza między innymi informacja zawarta w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Przewodniczącego Rady Miejskiej do Wojewody z dnia 1 grudnia 2008r.

Odnosząc się do zasygnalizowanego w skardze zarzutu dotyczącego zgodności art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z art. 2 i art. 31 Konstytucji, Sąd zwraca uwagę, że kwestia zgodności z Konstytucją tego przepisu była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2008r., K 66/07. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego sąd orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności z Konstytucją regulacji prawnej stanowiącej jego podstawę prawną.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż wobec zaistnienia formalnych przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza tj. utraty prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) wskutek wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, w sytuacji braku właściwego działania po stronie organów gminy, zaskarżone zarządzenie zastępcze jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oddalił skargę.