Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1053/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010r. sygn. akt VII SAWa 1816/09 ze skargi M.G. i W.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1816/09 oddalił skargę M. G. i W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. na działce nr ew. [...] z obrębu [...].

Powołując się w uzasadnieniu decyzji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt. IV SA 475/97 uchylający decyzję Wojewody W. z dnia [...] lutego 1997 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. – W. z dnia [...] stycznia 1996 r. zezwalającej na użytkowanie budynku jednorodzinnego, położonego w W. przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zobowiązany został do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 37 ust. 1 pkt. 1 i ust. 1 pkt 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Ustalając zatem w toku postępowania, że przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nie występuje przesłanka do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. Organ powołał się na przedłożone w trakcie postępowania orzeczenie techniczne, z którego wynikało, iż "przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym, został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się do użytkowania oraz nie powoduje zagrożenia dla zdrowia i mienia przebywających w nim osób". Stwierdził nadto, że budynek został usytuowany w odległościach określonych w warunkach technicznych obowiązujących w dacie budowy, zawartych w rozporządzeniu z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62) to jest w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy nieruchomości przy ul. [...], gdyż ściana budynku od strony tej posesji nie posiada otworów okiennych. Z kolei działka przy ul. [...] do chwili obecnej jest niezabudowana. Powyższe ustalenia potwierdziła złożona przez inwestorów inwentaryzacja budowlana powykonawcza oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza.

Organ uznał, że z przedłożonej przez inwestora "linijki słońca" dotyczącej zacieniania nieruchomości przy ul. [...] wynika, iż budynek usytuowany w odległości 2,84 m i 2,89 m od granicy z działką skarżących nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, bowiem spełniony został wymóg zachowania 3 godzinnego czasu nasłonecznienia działki przy ul. [...] w dniach równonocy (tj. 21 marca i 21 września). Dlatego uznał, że pomniejszenie o 11-16 cm odległości usytuowania ściany budynku od granicy sąsiedniej działki, w świetle powyższych ustaleń nie jest istotnym naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych i nie rzutuje negatywnie na walory użytkowe, bądź przyszłą zabudowę sąsiedniej działki.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M. i W. G. oraz J. G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli M. i W. G. wskazując, że wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 132/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organy nadzoru budowlanego do dokonania ustaleń dotyczących budynku [...], w tym zgodności z przepisami budowlanymi wykonawczymi, a szczególnie co do jego lokalizacji, powodującej niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowania na ich działce. Zdaniem skarżących organy nie dokonały żadnych ustaleń, nie przeprowadziły żadnej kontroli obiektu, a decyzję wydały w oparciu o niewiarygodne dokumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd podkreślił, że sprawa związana z możliwością udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] w W. jest po raz kolejny przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Bezpośrednio poprzedzający wydanie kwestionowanej aktualnie decyzji, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. VIISA/Wa 132/06, uchylający decyzje organów o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku mieszkalnego nie zawierał ocen merytorycznych co do pozwolenia na użytkowanie. Jednak wydany wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 475/97, zawierał merytoryczną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wskazania w jakim zakresie należy uzupełnić ten materiał oraz jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie. Wskazaniami zawartymi w tym wyroku związane są zarówno organy administracji, jak i aktualnie Sąd Wojewódzki. Jak zatem podkreślił Sąd, z wyroku NSA wynika, iż nie budziły wątpliwości ani zastrzeżeń przedstawione przez inwestorów: inwentaryzacja powykonawcza, orzeczenie techniczne, opinia przeciwpożarowa i opinia kominiarska, które zostały opracowane przez rzeczoznawców i zasługiwały na pozytywną ocenę. W świetle tych dokumentów, brak było przeciwwskazań do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Dla powyższej oceny obojętnym pozostawało to, czy obiekt jest budynkiem wolnostojącym, czy też zbliżonym do budynku sąsiedniego, jeżeli nastąpiło to zgodnie z przepisami. Z ustaleń zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego [...] W., zatwierdzonym uchwałą Rady [...] W. z dnia [...] września 1992 r. wynikało bowiem, iż budynek jest usytuowany na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z zielenią leśną i urządzeniami I stopnia obsługi.

W związku z powyższym, zasadnie organy oceniły ówcześnie, iż brak było przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wykluczających możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Uwarunkowania i ograniczenia wynikające dla danego obszaru z ww. planu zagospodarowania terenu, dotyczące ograniczenia powierzchni zabudowy, nie mogą działać wstecz i odnosić się do budynków przedwojennych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za konieczne wyjaśnienie, czy obiekt nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Poza tym organ nie ustosunkował się wówczas do zarzutów dotyczących odległości budynku od granicy z działką sąsiadów G., którzy kwestionowali ustalenia, że odległość ta wynosi 2,80 m i twierdzą, że dach opadający w stronę granicy ich działki z zamontowaną rynną, zmniejsza tę odległość do 1,80m. Nie wyjaśniono też kwestii ewentualnego zacienienia działki sąsiadów, przez sporny budynek.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że aktualnie organy dostosowały się do wskazań zawartych w wyroku, prawidłowo również organ odwoławczy odniósł się do zarzutów natury procesowej uznając je za niezasadne. Zauważone uprzednio braki w materiale dowodowym zostały uzupełnione, co umożliwiło udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inwestorzy przedłożyli dowód z "linijki słońca" (opinia mgr inż. Z. W. z października 2002 r.) wykazując, że istniejący budynek mieszkalny nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Skarżący poza twierdzeniami podważającymi wiarygodność tej opinii nie przedstawili żadnego dowodu przeciwnego.

W ocenie Sądu zasadnym jest stwierdzenie organu, że niewątpliwe pomniejszenie wymaganej 3 m odległości przedmiotowego budynku od granicy działki sąsiedniej o 11-25 cm należy uznać za odstępstwo, które nie wpływa negatywnie na walory użytkowe działki, ani przyszłą zabudowę działki sąsiedniej. Nie powoduje zatem niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dowodem tego jest fakt, iż w 2002 r. wydana została decyzja lokalizacyjna na inwestycję sąsiadów G.

Jak podkreślił Sąd, materiał dowodowy wskazuje, iż słusznie organy uznały, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji z art. 37 ust. 1 pkt 2 ani art. 40 Prawa budowlanego 1974 r. Zarzut odwołujących się, iż przedmiotowy budynek powoduje zagrożenie pożarowe był bezzasadny. NSA stwierdził, że przedstawiona opinia przeciwpożarowa z 21 lutego 1995 r. sporządzona przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych - inż. B., stwierdzająca, iż budynek spełnia obowiązujące przepisy ochrony przeciwpożarowej, nie budzi zastrzeżeń, natomiast powołana przez odwołujących się opinia z 1989 r. jest nieaktualna. Organ wywiązał się również z obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu o czym świadczy korespondencja w sprawie, w tym m.in. pismo z dnia [...] stycznia 2009 r. o możliwości zapoznania się z aktami, (które nie zostało podjęte - awizowane ze skutkiem doręczenia).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. i W. G., reprezentowani przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, podnieśli następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie przypadku, gdy ustała moc wiążąca orzeczenia NSA z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 475/97 z uwagi na istotną zmianę stanu faktycznego sprawy, a w przypadku nie uznania powyższego zarzutu wskazano na naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego nienależyte zastosowanie i brak weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sposobu wywiązania się organów administracji ze wskazań skierowanych do nich w wyroku NSA z dnia 23 marca 1999 r. w sprawie IV SA 475/97, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenie skargi;

2) art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i niedopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci dokumentacji fotograficznej, opinii przestawionych przez skarżących, w tym opinii geodezyjnej "[...]" s.c. sporządzonej przez geodetę J. N. i opinii Komendy Rejonowej Straży Pożarnej, zawnioskowanych w toku postępowania przed organem I i II instancji, i załączonej do pisma skarżących z dnia [...] czerwca 2010 r., co skutkowało błędnymi ustaleniami stanu faktycznego i w konsekwencji oddaleniem skargi;

3) art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i wydanie wyroku na dokumencie, którego nie ma w aktach sprawy – opinii przeciwpożarowej inż. B. z [...] lutego 1995 r. i na jego podstawie przyjęcie, że budynek na działce przy ul. [...] nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, oraz poprzez jego nienależyte zastosowanie i dokonanie kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji na podstawie stanu faktycznego nieistniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu, co miało wpływ na wynik postępowania;

4) art. 106 3 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez ich nienależyte zastosowanie polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie – opinii mgr inż. Z. W. z października 2002 r., nieaktualnym i nieodzwierciedlającym faktycznego stanu rzeczy, a pominięcie dowodów z dokumentów w postaci dokumentacji fotograficznej, opinii przedstawionych przez skarżących w tym opinii geodezyjnej "[...]" s.c. sporządzonej przez geodetę J. N. i opinii Komendy Rejonowej Straży Pożarnej, zawnioskowanych w toku postępowania przed organem I i II instancji, i załączonych do pisma skarżących z dnia [...] czerwca 2010 r., "co miało skutek na wynik postępowania";

5) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie mającego fundamentalne braki uzasadnienia do wyroku, co uniemożliwia dokonanie instancyjnej kontroli przedmiotowego orzeczenia, a co za tym idzie uniemożliwia skarżącym obronę ich praw, oraz naruszenie art. 154 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- z ostrożności procesowej na wstępie podniesiono zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i naruszenie przepisu art. 103 w zw. z art. 108 w związku z art. 48 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji orzekanie na podstawie ustawy Prawo budowlane z 29 października 1974 r. zamiast ustawy Prawo budowlane z 1 lipca 1994 r.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, z ostrożności procesowej podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 42 ust. 3, art. 40, art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1, 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budynek na działce przy ul. [...] nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co skutkowało oddaleniem skargi;

- art. 42 ust. 3, art. 40, art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1, 6 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z § 169 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budynek na działce przy ul. [...] nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co skutkowało oddaleniem skargi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji co do istoty sprawy. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. i A. S. wnieśli o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Przystępując do badania sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do regulacji wynikającej z art. 189 p.p.s.a., dokonuje oceny, czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu, względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy, ponieważ jej niedopuszczalność powoduje, że nie może być ona rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 473). W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (opubl. ONSAiWSA 2010/3/40) przyjęto, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarga M. G. i W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z uchybieniem ustawowego terminu i z tego też powodu winna zostać odrzucona w trybie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W myśl regulacji art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Jak wynika z akt sądowoadministracyjnych decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego doręczono skarżącym w dniu [...] sierpnia 2009 r. wraz z pouczeniem o trybie i terminie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji termin do wniesienia skargi biegł od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] września 2009 r. i upłynął bezskutecznie, bowiem M. i W. G. złożyli skargę osobiście w siedzibie organu w dniu [...] września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie milcząc w kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi przystąpił do merytorycznego jej rozpoznania, pomimo spoczywającego na nim prawnego obowiązku zajęcia stanowiska w tej sprawie. Po wniesieniu skargi, sąd bada bowiem, czy spełnia ona wszystkie wymogi formalne w tym w szczególności, czy został zachowany termin do jej wniesienia. Jeśli ów termin został uchybiony, a strona nie wnioskowała o jego przywrócenie, tak jak to miało miejsce właśnie w tej sprawie, wówczas sąd ma obowiązek odrzucić skargę w trybie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższych okoliczności stwierdzić należy, że Sąd I instancji wadliwie nadał sprawie bieg i rozpoznał niedopuszczalną skargę, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.