Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 127/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 pkt 1, pkt 6 i pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 5 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym komina oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w [...] (zwaną dalej: Spółką, skarżącą lub zobowiązaną) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: OWINB w Opolu lub organem odwoławczym) z dnia 5 marca 2020 r., nr [...], wydane w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z póżn. zm.), decyzją z dnia 19 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (PINB w Opolu) nakazał skarżącej (jako właścicielowi) usunięcie w terminie do dnia 17 maja 2019 r. nieprawidłowości w stanie technicznym komina żelbetowego, usytuowanego na działce nr a, przy ul. [...] w [...], poprzez wykonanie robót naprawczych na elewacji, zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez S. C., polegających na: wykonaniu antykorozyjnego zabezpieczenia odsłoniętej stali zbrojeniowej oraz warstwy szczepnej między podłożem betonowym a zaprawą naprawczą wykorzystując np. środek AP Chemie AP HK1; wykonywaniu napraw ubytków w konstrukcjach betonowych i żelbetowych poprzez użycie jednokomponentowej zaprawy naprawczej na bazie cementu modyfikowanego polimerami, o specjalnie dobranym kruszywie, np. środek AP Chemie AP UVM Zaprawa PCC/SPCC do naprawy ubytków betonu. Materiał może być nakładany ręcznie lub metodą natrysku; wykonaniu drobnych napraw, wyrównywania i kosmetyki powierzchni konstrukcji betonowych i żelbetowych poprzez użycie jednokomponentowej, drobnoziarnistej zaprawy szpachlowej na bazie cementu modyfikowanego polimerami, o specjalnie dobranym kruszywie, np. środek AP Chemie AP BS Szpachlówka PCC/SPCC do kosmetyki i wyrównywania powierzchni betonu. Materiał może być nakładany ręcznie lub metodą natrysku. Organ wskazał, że roboty budowlane winny być wykonywane zgodnie z przepisami, warunkami technicznymi oraz pod nadzorem osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi we współpracy z autorem ekspertyzy technicznej. Po wykonanych robotach naprawczych należy przedłożyć w Inspektoracie opinię potwierdzającą poprawność wykonanych prac. Dopuszczalne jest zastosowanie równoważnego systemu przeznaczonego do napraw betonu, jednak wszelkie zmiany do przestawionej technologii winny być uprzednio uzgodnione z autorem ekspertyzy przedłożonej w Inspektoracie.

Decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r., na wniosek Spółki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zmienił powyższą ostateczną decyzję w zakresie terminu wykonania obowiązków z dnia 17 maja 2019 r. na 31 lipca 2019 r.

Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji nakazowej i umorzenie postępowania w związku z usunięciem nieprawidłowości w stanie technicznym komina żelbetowego, poprzez wykonanie robót naprawczych na elewacji zgodnie z ekspertyzą techniczną. Do wniosku załączyła protokół odbioru robót budowlanych z dnia 5 czerwca 2019 r. podpisany przez przedstawiciela Spółki i wykonawcę robót.

W dniu 23 lipca 2019 r. PINB w Opolu przeprowadził kontrolę mającą na celu sprawdzenie wykonania decyzji. Kontrola wykazała, że został naprawiony płaszcz komina. Do wysokości 22 kręgów komina widoczne są przejściowe ślady z zaprawy po naprawach ubytków wierzchniej warstwy komina. Na wysokości 23 kręgu tj. około 27,60 m występują miejsca, gdzie widoczne jest zbrojenie i spękanie płaszcza komina. Kontrola została przeprowadzona z poziomu terenu. W trakcie kontroli wyznaczony pracownik firmy wskazał, że opinia potwierdzająca wykonanie robót naprawczych zostanie niezwłocznie dostarczona do Inspektoratu organu powiatowego.

Dnia 27 sierpnia 2019 r. po raz kolejny przeprowadzono kontrolę sprawdzającą, w trakcie której stwierdzono, że stan faktyczny nie uległ zmianie, a nakaz z decyzji nadal nie został wykonany.

Działając w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, z późn. zm.) zwanej dalej u.p.e.a., w dniu 30 sierpnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wystosował do Spółki upomnienie, w którym wezwał skarżącą do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym komina żelbetowego poprzez wykonanie robót naprawczych na elewacji, zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez S. C. Wskazując, że obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji z dnia 19 marca 2019 r. zaznaczył, że kontrola przeprowadzona dnia 27 sierpnia 2019 r. wykazała, że nie usunięto nieprawidłowości oraz nie wykonano robót naprawczych. Organ uprzedził Spółkę, że w razie niewykonania nałożonego obowiązku, po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia może zostać wszczęte postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 12 września 2019 r. Spółka wyjaśniła, że decyzja z dnia 19 marca 2019 r. została w całości wykonana co potwierdza protokół odbioru robót budowlanych przedłożony organowi wraz z pismem z 6 czerwca 2019 roku.

Ustosunkowując się do ww. pisma PINB w Opolu, pismem z dnia 22 października 2019 r. poinformował skarżącą, że nakaz nie został wykonany w całości. W trakcie kontroli ustalono, że naprawa komina została faktycznie wykonana, ale jedynie do wysokości 22 kręgu, a powyżej nadal jest odsłonięta stal zbrojeniowa, a także widoczne są ubytki i spękania płaszcza komina. Zaznaczył również, że przesłany protokół z dnia 6 czerwca 2019 r. jest protokołem odbioru wykonanych prac, a nie opinią potwierdzającą poprawność przeprowadzonych robót, która powinna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane.

W dniu 9 grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wystawił tytuł wykonawczy, celem wykonania obowiązku nakazanego decyzją z dnia 19 marca 2019 r., nr [...], zmienionej decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r..

Ponadto, postanowieniem z dnia 9 grudnia 2019 r. PINB w Opolu nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 10 stycznia 2020 r. oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 9 grudnia 2019 r., podkreślając, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.

Na powyższe postanowienie Spółka wniosła zażalenie.

Osobnym pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. na podstawie art. 33 § 1 pkt. 1, pkt 6 i pkt 8 u.p.e.a. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. Domagając się uchylenia tytułu wykonawczego oraz zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 u.p.e.a. wskazała, że obowiązek nałożony decyzją z dnia 19 marca 2019 r. został wykonany, co potwierdza protokół z kontroli organu przeprowadzonej dnia 23 lipca 2019 r. Komin spełnia obecnie podstawowe wymagania dotyczące obiektów budowlanych, zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego i nie występują nieprawidłowości, które uzasadniałyby ich usunięcie w trybie art. 66 P.b. Stosownie do tego podniosła, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzenia na jego podstawie postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do ustaleń faktycznych stwierdziła, że ujawnione w toku kontroli miejsca gdzie widoczne są w nieznacznym zakresie zbrojenia i spękania płaszczyzny komina nie wskazują, że decyzja nie została w całości wykonana. W szczególności ujawnione w toku kontroli miejsca poszycia w konstrukcji komina nie stanowią istotnych wad, które miałyby zagrozić życiu, bądź zdrowiu osób postronnych. Ponadto, w przypadku stwierdzenia przez organ, że decyzja nakazowa nie została wykonana w jakimkolwiek zakresie organ powinien był wydać stosowne orzeczenie stwierdzające zakres wad z zobowiązaniem do ich usunięcia we wskazanym terminie, z ewentualnym określeniem zakresu prac koniecznych do wykonania. Tymczasem, poza protokołem z dnia 23 lipca 2019 r. stwierdzającym w istocie wykonanie prac, organ nie wydał żadnego orzeczenia, które stwierdzałoby jakiekolwiek nieprawidłowości w ich wykonaniu.

Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione. Wskazał, że obowiązek objęty postępowaniem egzekucyjnym wynika z decyzji, która znajduje się w obrocie prawnym i nie został dotąd wykonany w całości, gdyż naprawa komina została wykonana jedynie do wysokości 22 kręgu komina, a powyżej nadal widoczne są ubytki i spękania płaszcza komina. PINB wyjaśnił, że organ nie ma obowiązku wydawać orzeczenia stwierdzającego zakres wad dotyczących wykonania nakazu i ponownego zobowiązania do ich usunięcia we wskazanym terminie, lecz stosownie do art. 6 § 1 ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ wskazał, że nałożona grzywna jest jednym z dwóch środków jakie posiada organ do zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku niepieniężnego (grzywna w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze). Wybrany środek egzekucyjny nie jest środkiem zbyt uciążliwym, ponieważ grzywna nie jest sankcją karną i jeżeli zobowiązana zdecyduje się dobrowolnie wykonać nałożony obowiązek to nie będzie przymuszona do zapłaty nałożonej grzywny. Powołując art. 119 § 1 i § 2, art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a zaznaczył, że wykonując obowiązek zobowiązana może uwolnić się od konieczności jej uiszczania. Dopóki zaś w obrocie prawnym jest decyzja stanowiąca tytuł egzekucyjny podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do jej badania i negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Co do wniosku o zawieszenie postępowania organ wskazał, że na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. zawieszenie postępowania następuje z mocy prawa z chwilą wniesienia zarzutów, wobec czego brak jest podstaw do orzekania w tym przedmiocie.

Pismem z dnia 20 stycznia 2020 r. Spółka wniosła zażalenie na ww. postanowienie, w którym powtórzyła argumentację przedstawioną w zarzutach. Dodatkowo zaznaczyła, że obecny stan komina, po wykonaniu prac naprawczych, nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia osób trzecich. Teren, na którym znajduje się komin stanowi obszar przemysłowy, wyłączony z ruchu pieszych i dostępu osób postronnych. Wokół komina znajduje się solidne ogrodzenie, które uniemożliwia osobom trzecim bezpośredni dostęp do komina oraz znajdujących się w nim urządzeń. Poczynione prace remontowe w warstwie wierzchniej komina, jak i zastosowane środki zabezpieczające w pełni realizują zatem wymogi decyzji nakazowej.

Postanowieniem z dnia 5 marca 2020 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przywołując art. 33 § 1 u.p.e.a. wyjaśnił, że ustalony katalog zarzutów ma charakter zamknięty, a ewentualne wyjście poza granice zgłoszonych zarzutów jest niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów Spółki podzielił stanowisko PINB w Opolu o braku wykonania przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku uznając, że ustalenia wynikającego z protokołów kontroli sprawdzających, jak również załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna świadczą o tym, że Spółka wykonała jedynie część robót naprawczych i w związku z tym obowiązek określony w decyzji istnieje i podlega wykonaniu. Stwierdził, że organ powiatowy słusznie wszczął postępowanie egzekucyjne, a podnoszony zarzut nieistnienia obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej jest bezzasadny. Wykonanie tylko części z nakazanych prac nie stanowi bowiem wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nakazowej, który ma charakter niepodzielny i podlega wykonaniu w całości. Zobowiązana podała, że wykonała nałożony obowiązek w całości, jednak jak wynika z akt sprawy na przedmiotowym kominie wykonano jedynie naprawę do wysokości 22 kręgu, a powyżej już nie. Celem niniejszego postępowania nie może być badanie zasadności i zgodności z prawem decyzji nakazowej z dnia 19 marca 2019 r., lecz wyłącznie ocena czy postępowanie egzekucyjne było wszczęte i prowadzone prawidłowo. Skoro zatem organ powiatowy przesłał zobowiązanej upomnienie, zawierające wszystkie obligatoryjne elementy, a następnie ustalił, że nakazane prace naprawcze nie zostały wykonane w całości i wystawił prawidłowo wypełniony tytuł wykonawczy, to postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie pozbawione jest wad. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ odwoławczy powołał regulacje art. 1a pkt 12 lit. b, art. 119, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. i wyjaśnił, że treść przytoczonych przepisów wskazuje, że w odniesieniu do egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego ustawodawca nie określił minimalnej kwoty grzywny w celu przymuszenia, ale wyłącznie górną granicę jej wysokości. Oznacza to, że w tych granicach organ egzekucyjny nakładając grzywnę działa w ramach uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie nałożono na zobowiązaną grzywnę w wysokości 5000 zł, podczas gdy jej maksymalna wysokość mogła wynieść dziesięciokrotnie więcej. W sprawie nie został zatem zastosowany zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Kwota nałożonej grzywny nie jest wysoka i w ocenie organu odwoławczego adekwatna do ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zastosowany środek jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, ponieważ stanowi mniejszą ingerencję w prawa i wolności zobowiązanego oraz pozwala na samodzielne wykonanie ciążącego obowiązku. Powołując regulacje art. 125 i art. 126 u.p.e.a. organ uznał, że zasadne było wydanie postanowienia o uznaniu wniesionych zarzutów za nieuzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka wniosła o uchylenie powyższego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy. Powtórzyła argumenty podnoszone w zarzutach i zażaleniu wskazując na wykonanie w całości obowiązku z decyzji nakazowej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wobec jego zastosowania i utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia PINB w Opolu, pomimo zaistnienia podstaw do jego uchylenia, w związku ze złożonymi zarzutami z art. 33 § 1 pkt 1, pkt 6 i pkt 8 u.p.e.a. Ponadto wskazała, że organ odwoławczy bezpodstawnie powołał się na ustalenia dokonane dnia 23 lipca 2019 r. pomiędzy organem a uczestnikiem kontroli ze strony Spółki, gdyż uczestnik ten miał wyłącznie upoważnienie do uczestnictwa w kontroli, a nie do składania w imieniu Spółki wiążących deklaracji czy oświadczeń. Stąd, złożone przez niego deklaracje nie mogły mieć wpływu na treść dalszych czynności organu. W przypadku stwierdzenia podczas kontroli nieprawidłowości organ powinien doręczyć Spółce protokół kontroli i wskazać wprost nieprawidłowości w zakresie wykonania decyzji.

W odpowiedzi na skargę OWINB w Opolu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Uznając za bezsporne to, że skarżąca wykonała jedynie część prac naprawczych na kominie, a tym samym nie wykonała całości obowiązku nałożonego w decyzji, stwierdził, że zarzuty skargi są bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie to, zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała natomiast, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone właściwie, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa.

Postępowanie, w którym wydano zaskarżone postanowienie prowadzone było w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Z 2019 r. poz. 1438, z późn. zm.). Jego celem było wyegzekwowanie obowiązku nałożonego na skarżącą Spółkę decyzją PINB w Opolu z dnia 19 marca 2019 r., który dotyczy usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym komina żelbetowego, tj. obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.

Nie jest w sprawie sporne to, że decyzja nakładająca obowiązek podlegający egzekucji istnieje w obrocie prawnym i jest ostateczna. Zgodzić się również należy z organem odwoławczym co do tego, że decyzja ta nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym. Postępowanie egzekucyjne nie jest bowiem postępowaniem jurysdykcyjnym rozstrzygającym o materialnoprawnych obowiązkach zobowiązanego.

Oceniając legalność prowadzonego postępowania egzekucyjnego w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że PINB w Opolu w kontrolowanym postępowaniu jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym. Działając w ramach kompetencji kontrolnych dotyczących wykonywania obowiązków wynikających z decyzji wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego (art. 84a ust. 2 pkt 2 P.b.) PINB przeprowadził w dniach 23 lipca 2019 r. oraz 27 sierpnia 2019 r. kontrolę wykonania przez skarżącą obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym komina, który nałożony został decyzją tego organu z dnia 19 marca 2019 r. W wyniku tych kontroli organ stwierdził, że obowiązek nie został wykonany, gdyż naprawa komina została wykonana jedynie do wysokości 22 kręgu komina, a powyżej nadal widoczne są ubytki i spękania płaszcza komina. Stosownie do tak dokonanych ustaleń PINB przyjął, że obowiązek nie został wykonany i przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego wystosował do skarżącej Spółki upomnienie, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. Następnie, wobec niezastosowania się skarżącej do upomnienia, zgodnie z art. 26 § 4 u.p.e.a. wystawił tytuł wykonawczy i na jego podstawie przystąpił do egzekucji, która w myśl art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. została wszczęta z chwilą doręczenia skarżącej odpisu tytułu wykonawczego. Ten doręczony został z kolei wraz z postanowieniem o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.

Skarżąca, w ustawowym terminie, wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie art. 33 § 1 pkt 1, pkt 6 i okt 8 u.p.e.a. Prawidłowość czynności formalnych dotyczących wszczęcia postępowania nie budziła wątpliwości i nie była negowana przez skarżącą. Zasadnie zatem przyjął organ odwoławczy, że weryfikacja czynności egzekucyjnych w trybie rozpoznania zarzutów, które skutecznie zgłosił zobowiązany mieści się w granicach okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 33 § 1 u.p.e.a. Postępowanie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym może toczyć się bowiem jedynie w ramach zarzutów zobowiązanego zgłoszonych w ustalonym terminie. W takich też granicach Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia i uznał, że orzekające w niniejszej sprawie organy rozpoznały zgłoszone przez skarżącą zarzuty i dokonały w tym zakresie prawidłowej ich oceny.

Kwestionując na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. istnienie obowiązku podlegającego egzekucji skarżąca podnosiła, że nakaz został już wykonany. Zauważyć jednak należy, że w wyniku kontroli poprzedzającej wszczęcie postępowania egzekucyjnego ustalono, że nieprawidłowości w stanie technicznym komina zostały usunięte tylko do wysokości 22 kręgu, podczas gdy decyzja nakładająca obowiązek dotyczyła ogólnie całego komina. Nie wynika z niej aby prace miały być wykonane tylko na jego części, tj. do wysokości 22 kręgu. Obowiązek objęty egzekucją dotyczy robót naprawczych na całej elewacji komina, bez ograniczenia ich wykonania jedynie do określonej wysokości.

Skoro ustalenia dokonane podczas kontroli potwierdziły, że roboty dotyczyły części komina, zgodzić się należy z oceną organów, że ustalenia faktyczne świadczą o tym, że skarżąca wykonała jedynie część robót naprawczych służących usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym komina. W konsekwencji brak było podstaw do uznania, że obowiązek został wykonany i nie istnieje. Rację mają organy twierdząc, że wykonanie tylko części z nakazanych prac nie stanowi o wykonaniu obowiązku. Wystawiony tytuł wykonawczy obejmuje bowiem cały obowiązek wynikający z decyzji nakazowej, a obowiązek ten ma charakter niepodzielny i podlega wykonaniu w całości. Sąd w niniejszym składzie podziela ocenę, że tylko wykonanie w całości nałożonego obowiązku doprowadzi obiekt do odpowiedniego stanu technicznego. Stąd, dopóki zobowiązana nie wykona wszystkich prac nałożonych decyzją, nie można mówić o usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. W tym znaczeniu natura nałożonego obowiązku jest niepodzielna, gdyż wykonanie części prac nie będzie stanowiło o tym, że komin będzie znajdował się w odpowiednim stanie technicznym. Rozpoczęcie wykonywania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym przed wszczęciem egzekucji, czy też po jej wszczęciu, nie czyni tej egzekucji ani bezprzedmiotową, ani bezprawną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/18 - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dostrzec również trzeba, że skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających zrealizowanie w całości przedmiotowego obowiązku. W szczególności też nie przedłożyła opinii potwierdzającej poprawność wykonanych prac, której wymóg przedłożenia został wskazany w decyzji określającej obowiązek objęty egzekucją. Konieczność przedstawienia takich dowodów w zakresie zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. można natomiast wyprowadzić z art. 45 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeśli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego.

Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym wskazuje się, że zobowiązany wnosząc zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku). Skutkiem okazania takich dowodów jest obowiązek odstąpienia organu egzekucyjnego lub egzekutora od czynności egzekucyjnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 76/20 i wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 44/18),

W ocenie Sądu, sama subiektywna ocena Spółki co do tego, że stwierdzone nieprawidłowości nie są istotne i nie zagrażają zdrowiu i życiu oraz wskazanie innych prac zabezpieczających (tj. ogrodzenie terenu), nie ma znaczenia dla oceny wykonania obowiązku, który powinny być zrealizowany w sposób wynikający z decyzji. Kwestie związane z oceną zasadności objęcia obowiązkiem naprawy całości komina nie podlegają ocenie w postępowaniu egzekucyjnym. Skoro natomiast prace naprawcze miały być wykonane na całej elewacji, bez ograniczenia ich wykonania do pewnej tylko wysokości komina, w świetle ustalonych okoliczności faktycznych brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Nie sposób przyznać również racji skarżącej, że w przypadku stwierdzenia niewykonania w całości nałożonego obowiązku organ zobowiązany był wydać stosowne orzeczenie stwierdzające zakres nieprawidłowości wraz z ponownym określeniem terminu ich usunięcia. Obowiązek taki nie został określony w przepisach prawa, a uprawnionym działaniem organu w tym zakresie było wystosowanie do skarżącej upomnienia poprzedzającego wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w którym wskazano na konieczność wykonania robót naprawczych na elewacji komina i określono 7 dniowy termin na ich wykowanie. Ponadto, jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, w piśmie z dnia 22 października 2019 r. organ wyjaśnił skarżącej na czym polegało niewykonanie obowiązku w całości.

Bezzasadne jest również kwestionowanie ustaleń organu z tego powodu, że w kontroli brał udział pracownik Spółki umocowany jedynie do uczestnictwa w czynnościach kontrolnych i brak było ustaleń w tym zakresie z Prezesem Spółki uprawnionym do jej reprezentowania. Kontrola dotyczyła bowiem obiektywnych okoliczności faktycznych, a skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, że wykonała obowiązek w całości, tj. że pracami naprawczymi objęta została całość elewacji komina i wykonano je zgodnie z ekspertyzą techniczną.

W niniejszej sprawie nie można również mówić o nieistnieniu obowiązku. Jak już wcześniej wskazano decyzja nakładająca obowiązek jest ostateczna i istnieje w obrocie. Nie doszło zatem do pozbawienia cech wykonalności określonego nią obowiązku, który nadal istnieje.

Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. dotyczącego niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Niedopuszczalność, aby mogła być stwierdzona musi bowiem wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej, bądź z prowadzenia egzekucji w stosunku do określonej osoby. W omawianej sprawie taka sytuacja nie występuje.

Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wierzycielem, a więc podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest to powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Obowiązki nałożone w trybie art. 66 Prawa budowlanego bezsprzecznie też podlegają egzekucji. Nie ma żadnego przepisu, który wyłączałby egzekucję obowiązków nałożonych w trybie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 312 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1411/18).

Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym wyjaśnić przyjdzie, że przyczyny niedopuszczalności egzekucji, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., mają charakter formalny, a nie merytoryczny, jak przyczyny, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. Egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do zobowiązanego lub do organu egzekucyjnego. Z przyczyn podmiotowych egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna, gdy przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, a także gdy egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym. Przesłanki przedmiotowe niedopuszczalności egzekucji odnoszą się natomiast do przedmiotu egzekucji i jej podstaw. Z przesłanką przedmiotową niedopuszczalności egzekucji mamy do czynienia, gdy jej przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej, lub gdy tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nieuprawniony. Niedopuszczalność egzekucji ma charakter generalny i bezwarunkowy, niezależny od konkretnego postępowania egzekucyjnego i aktualny zawsze, w każdym postępowaniu. Jako przykład wskazuje się na dopuszczalność egzekucji sądowej w stosunku do danego obowiązku, czy też niemożność jej prowadzenia z uwagi na posiadany przez zobowiązanego immunitet. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1114/18).

Reasumując, w świetle zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 6 u.p.e.a. uznać należy, że w niniejszej sprawie podstawą do odstąpienia od wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego mogło być jedynie stwierdzenie całkowitego wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym komina poprzez wykonanie robót naprawczych na całości jego elewacji. Częściowe wykonanie obowiązku nie mogło natomiast stanowić przesłanki zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego i uzasadniać zarzutów z art.33 § 1 pkt 1 i pkt 6 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. wyjaśnić należy, że w myśl zasad wynikających z art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (zasada praworządności), które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku (zasada celowości), a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (zasada stosowania środków najmniej uciążliwych spośród dostępnych). Z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Zasadę powyższą należy rozumieć w ten sposób, że ma ona prowadzić do uniknięcia zbędnych dolegliwości wobec zobowiązanego, ale równocześnie do nakłonienia go do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia jest formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby jednak środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, żeby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem zobowiązanego. Ten może bowiem uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Umożliwiają to regulacje art. 125 i 126 u.p.e.a. zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 419/19 i powołane tam orzecznictwo).

Podkreślić należy wyraźnie, że stosownie do art. 122 § 3 u.p.e.a. na postanowienie o nałożeniu grzywny zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia i w tym to właśnie postępowaniu badana winna być prawidłowości i zasadność wymierzenia grzywny. Zażalenie na postanowienie wymierzające grzywnę nie jest konkurencyjnym środkiem prawnym negowania prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego (art. 26 u.p.e.a.).

Uwzględniając powyższe oraz ustosunkowując się do poniesionych zarzutów stwierdzić należało, że w rozpoznawanej sprawie organy stosując środek egzekucyjny nie naruszyły art. 7 § 2 u.p.e.a., a zarzut z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. słusznie został uznany przez organy za nieuzasadniony.

Reasumując, zdaniem Sądu, wniesione przez skarżącą zarzuty zostały prawidłowo rozpoznane i słusznie uznane za bezzasadne. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

13