Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 272/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi D. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 roku nr LIV/1632/22 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego D. R. kwotę 300,00 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 4 kwietnia 2022 roku, pod poz. 1267.


UZASADNIENIE

19 stycznia 2022 r. Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 i 1834, dalej u.s.g.) w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r., poz. 1119 i 2469), podjęła uchwałę nr LIV/1632/22

w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W § 1 uchwały ustalono, że na terenie Miasta Łodzi miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 50 metrów, a przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w odległości nie mniejszej niż 30 metrów od wymienionych w niej obiektów chronionych.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przewidziane w uchwale zasady sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych są zobiektywizowane i jednolite dla wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie Łodzi. W zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych uchwała wprowadza rozróżnienie na miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży. Rozróżnienie takie przewiduje art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1119 ze zm.), a jednocześnie pozostaje ono zgodne z art. 12 ust. 3 tej ustawy. Przemawia za takim rozróżnieniem realizacja celów ustawy w zakresie ograniczania spożycia i zmiany struktury spożywania napojów alkoholowych oraz wspierania zmiany obyczajów w zakresie spożywania tych napojów. Sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży sprzyja promowaniu odpowiedzialnej i kulturalnej konsumpcji alkoholu. Wpływ na to ma m. in. wyższa cena alkoholu sprzedawanego na miejscu, możliwość kontrolowania przez obsługę lokalu ilości alkoholu spożywanego przez klientów oraz adekwatnego reagowania na zachowanie konsumentów. Rozwiązanie to sprzyja także ożywieniu gospodarczemu oraz rozwojowi turystyki poprzez ułatwienie uruchamiania działalności gastronomicznej na obszarach o wysokiej urbanizacji, w tym w szczególności na obszarach rewitalizowanych, gdyż gastronomia pozostaje ważnym czynnikiem stymulującym rozwój turystyki. Przyjęta w uchwale minimalna odległość 30 metrów dla placówek gastronomicznych wydaje się zasadna mając na uwadze warunki prowadzenia sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia na miejscu oraz orzecznictwo sądowe. Za zasadnością przyjęcia łagodniejszych zasad usytuowania dla miejsc sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży przemawiają przypadki naruszeń art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz wydanych przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż alkoholu. W znaczącej przewadze przypadki te dotyczą placówek handlowych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Rozróżnienie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży i nawet znacznie bardziej liberalne zasady usytuowania dla miejsc sprzedaży napojów przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży funkcjonują na terenie innych większych miast, m. in. w Krakowie, Poznaniu, Warszawie czy Wrocławiu. Uchwała nie wprowadza znaczących zmian w stosunku do istniejącego stanu prawnego określonego uchwałą nr LXXIII/1975/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 4 lipca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Najistotniejszą zmianą jest rozróżnienie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza miejscem sprzedaży. Z katalogu obiektów chronionych usunięte zostały placówki realizujące działania z zakresu pomocy społecznej skierowane do osób dorosłych, a pozostawione te, które prowadzą działania skierowane do osób niepełnoletnich, co jest przejawem realizacji zadań gminy w zakresie ochrony dzieci i młodzieży przed negatywnymi skutkami spożywania alkoholu oraz jego łatwej dostępności. Uchwała uwzględnia postanowienia miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł D.R. Skarżący, wprowadzonemu rozróżnieniu w zakresie odległości od obiektów chronionych miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Podniósł, iż z uwagi na zapisy uchwały niemożliwe jest uzyskanie przez niego zezwolenia na sprzedaż alkoholu w sklepie zrzeszonym w palcówkach "Sklepy polskie", stanowiącym jego własność. Skarżący dodał, iż posiada ważne do 30 czerwca 2022r. zezwolenie na sprzedaż alkoholu wydane na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXXIII/1975/18 z 4 lipca 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie argumentując, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawowego upoważnienia i w granicach przyznanych kompetencji. Wprowadzone w niej rozróżnienie jest w pełni uzasadnione realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz zgodne z uwarunkowaniami lokalnymi. W uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały w sposób szczegółowy wyjaśniono motywy, jakimi kierowała się gmina określając zasady sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a mianowicie, że uchwała realizuje cele wyrażone w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uchwała wprowadza rozróżnienie na miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz poza miejscem sprzedaży. Rozróżnienie takie przewiduje art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a jednocześnie pozostaje ono zgodne z art. 12 ust. 3 tej ustawy. Przemawia za takim rozróżnieniem realizacja celów ustawy w zakresie ograniczania spożycia i zmiany struktury spożywania napojów alkoholowych oraz wspierania zmiany obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów. Sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży sprzyja promowaniu odpowiedzialnej i kulturalnej konsumpcji alkoholu. Wpływ na to ma m. in. wyższa cena alkoholu sprzedawanego do konsumpcji na miejscu, możliwość kontrolowania przez obsługę lokalu ilości alkoholu spożywanego przez klientów oraz adekwatnego reagowania na zachowanie konsumentów. Rozwiązanie to sprzyja także ożywieniu gospodarczemu oraz rozwojowi turystyki poprzez ułatwienie uruchamiania działalności gastronomicznej na obszarach o wysokiej urbanizacji, w tym w szczególności na obszarach rewitalizowanych, gdyż gastronomia pozostaje ważnym czynnikiem stymulującym rozwój turystyki. Przyjęta w uchwale minimalna odległość 30 metrów dla placówek gastronomicznych wydaje się zasadna mając na uwadze warunki prowadzenia sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia na miejscu oraz w świetle orzecznictwa sądowego. Skoro rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to jest również władna zróżnicować te zasady w zakresie odległości od obiektów chronionych miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży według kryterium przedmiotowego. Wniosek powyższy znajduje również umocowanie w konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności, której wyraz daje art. 2, ale przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Na rozprawie 15 czerwca 2022 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę. Wskazał, że prowadzi sklep ogólnospożywczy, w którym sprzedaje także alkohol.

Pełnomocnik organu administracji wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak wykazania interesu prawnego w jej wniesieniu, zaś w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez sąd, o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego w jej wniesieniu.

Na wstępie wskazać należy, że sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) – dalej "u.s.g.". Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem w trybie art. 101 u.s.g. podlega zaskarżeniu uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienie, ograniczenie czy uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia.

Z powyższej wynika, że rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, może nastąpić wówczas gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście, a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80).

Dokonując kontroli legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały zauważyć należy, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą spraw z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., (por.: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis (skargi obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8, str. 69). Zarówno w doktrynie (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy, s. 136 i n.; B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2018), jak i w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05) podnosi się, że interes powinien być bezpośredni, aktualny, realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Podstawą legitymacji skargowej jest wyłącznie naruszenie interesu prawnego skarżącego (jego własnego, indywidualnego interesu osobistego), a nie sam fakt posiadania owego interesu. To zaś oznacza, że w postępowaniu sądowym w sposób odmienny została określona legitymacja procesowa w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04). Tym samym art. 101 ust. 1 u.s.g. wprowadza ograniczenia podmiotowe, kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 8 września 2016 r., II OSK 3068/14).

Reasumując powyższe wskazać należy, że dopiero rzeczywiste naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania i oceny zaskarżonej uchwały, a ocena ta dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi jednak wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opublikowany: OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/2005, LEX nr 194894).

Przy czym interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały. Stąd też do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem. Powoduje to wykluczenie interesów przewidywanych w przyszłości, interesów czysto hipotecznych. Interes prawny to rzeczywiście, a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu.

W niniejszej sprawie, strona skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego w uniemożliwieniu zaskarżoną uchwałą prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego najpóźniej w dniu 30 czerwca 2022 r., w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych ze względu na usytuowanie budynku, w którym jest prowadzona ta działalność.

Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały w rozpoznawanej sprawie naruszone zaskarżoną uchwałą przede wszystkim należy podkreślić, że uchwała ta w dacie wniesienia skargi (18 lutego 2022 r.) nie weszła jeszcze w życie i nie została opublikowana. Uchwała nr LIV/1632/22 w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta Łodzi miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych weszła w życie dopiero 19 lutego 2022 r. (została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Łódzk. poz. 677 z 4 lutego 2022 r.). Zaskarżona uchwała w dacie wniesienia przez skarżącego skargi, a następnie wejścia w życie zaskarżonej uchwały oraz rozpoznania jego skargi nie powoduje dla skarżącego ograniczeń i nie pozbawia skarżącego uprawnień, albowiem, jak sam skarżący podaje, jego zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży obowiązuje do 30 czerwca 2022 roku. Taki stan sprawy powoduje, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej – interesu prawnego – do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała nie wpływa na sferę aktualnych, realnych, indywidualnych praw lub obowiązków skarżącego. Wniesiona skarga jest przedwczesna. Jak już wskazano, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę musi mieć charakter aktualny nie zaś przyszły lub hipotetyczny.

Stwierdzenie braku wykazania przez skarżącego naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W tym stanie rzeczy sąd nie ma podstaw do dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Dokonanie przez sąd takiej merytorycznej oceny byłoby możliwe dopiero po ustaleniu, że skarżącemu przysługuje – zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. – legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarżący w niniejszej sprawie legitymacji tej nie ma, nie jest możliwe rozpoznawanie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzucił skargę.

O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

d.j.