Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 994/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36a ust. 5 i 5a, art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 64a, art. 64b, art. 64c, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 roku sprawy ze sprzeciwu R. N. od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala sprzeciw. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażaleń A. N. i R. N. - reprezentowanych przez J. N. oraz J. K. - reprezentowanego przez radcę prawnego M. B. – D., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], znak: [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika z akt sprawy PINB postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn.zm.) – dalej w skrócie "P.b.", art. 123 k.p.a. wstrzymał z dniem doręczenia w/w postanowienia roboty budowlane polegające na budowie budynku, zlokalizowanego na działce nr ewid. 71, obręb [...], przy ul. A 15a w T., wykonywane niezgodnie z udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] pozwoleniem na budowę, których inwestorem jest J. K. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego i doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - zgodnie z art. 51 P.b.

W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik A. N. i R. N. – J. N. wskazał, że przedmiotowy budynek realizowany jest w warunkach samowoli i winien zostać rozebrany. Jego zdaniem błędne jest stanowisko PINB, że skoro powstający obiekt ma gabaryty zgodne z przedłożonym projektem, na który uzyskano pozwolenie na budowę, to reszta samowolnie wprowadzonych przez inwestora zmian nie budzi zastrzeżeń, mimo że powstający budynek nie jest przykryciem namiotowym i jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Wprowadzone zmiany mają charakter istotnych odstępstw od projektu w rozumieniu art. 36a P.b. Dlatego też próby uznania murowanego, docieplonego budynku z samowolnie doprowadzonymi instalacjami (w tym gazowymi), otworami okiennymi, za przykrycie namiotowe o nieistotnej zmianie konstrukcji są kuriozalne. Ponadto żalący się oświadczyli, że nie wyrażają zgody na budowę przedmiotowego budynku w granicy z ich działką. W ich opinii inwestor od samego początku działał z oczywistym zamiarem ominięcia przepisów prawa budowlanego, wprowadzenia w błąd organów administracji odpowiedzialnych za cały proces inwestycyjny. Stwierdzili również, że przy podejmowaniu decyzji nakazującej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego powinno zostać ponownie przeprowadzone postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a następnie udzielenia pozwolenia na budowę.

J. K. reprezentowany przez radcę prawnego M. B. – D. w zażaleniu na postanowienie PINB, wniósł o jego uchylenie i podniósł zarzut naruszenia przez PINB art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 P.b. poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych w sytuacji braku ziszczenia się przesłanek wydania postanowienia.

W uzupełnieniu zażalenia z dnia [...] pełnomocnik inwestora podniósł zarzut naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 2 P.b. poprzez nieustalenie w treści zaskarżonego postanowienia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...]WINB, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił postanowienie PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie [...]WINB wyjaśnił, że [...] do organu I instancji wpłynął wniosek A. N. i R. N., reprezentowanych przez J. N. o przeprowadzenie kontroli prawidłowości oraz legalności inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę namiotu na pomieszczenie gospodarcze, na działce nr 71, obręb [...] w T., przy ul. A 15a, której inwestorem jest J. K. Wnioskodawcy wskazali, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę namiotu na pomieszczenie gospodarcze. Projekt przewidywał wybudowanie kontenerowego namiotu blaszanego, jako gotowego obiektu zakupionego od producenta o powierzchni zabudowy 160 m2. Jednak inwestor, sprzecznie z projektem, realizuje obiekt w tradycyjnej konstrukcji murowanej z wylewanymi, żelbetowymi słupami, nadprożami oraz wieńcem, posadowionym na zbrojonych ławach fundamentowych.

Pismem z dnia [...] organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o udostępnienie oryginałów akt sprawy dotyczącej decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę.

Dnia [...] A. N. i R. N. - reprezentowani przez J. N. zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem o wstrzymanie procesu inwestycyjnego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez właściwe organy o prawidłowości realizacji inwestycji.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych [...] PINB ustalił, że działka nr ewid. 71, zlokalizowana przy ul. A 15a w [...] stanowi współwłasność M. i J. K. Na działce prowadzona jest inwestycja w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę (decyzja Starosty z dnia [...]). Organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne dotyczące zgodności prowadzonej budowy z udzielonym pozwoleniem na budowę, dokonał zwymiarowania budowanego obiektu oraz ustalił, że prowadzony jest dziennik budowy dla w/w inwestycji. Obecny w czasie kontroli J. K. przedłożył do wglądu dokumenty dotyczące dokonanych podczas budowy zmian konstrukcji budowanego obiektu ze stalowej na murowaną, które zostały zakwalifikowane przez projektanta jako zmiany nieistotne (kopie rysunków zamiennych z oznaczonymi zmianami przedłożone przez inwestora stanowią załącznik do protokołu). Organ I instancji wykonał również dokumentację fotograficzną obiektu oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 7 dni szkicu z wytyczenia geodezyjnego obiektu.

Z treścią protokołu oględzin zapoznano w dniu [...] J. N., który stwierdził, że zmiana konstrukcji z namiotu na budynek jest zmianą istotną, wymagającą uzyskania nowego pozwolenia na budowę. Oświadczył również, że nowopowstająca konstrukcja murowana budynku oddziałuje negatywnie na dz. nr ewid. 74 w postaci stałego zacienienia.

Następnie, po wszczęciu w dniu [...] postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości przedmiotowej inwestycji, PINB [...] zwrócił się do Biura Architekta Miasta w Urzędzie Miasta w T. o udzielenie informacji, czy ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2015 r., poz. 199 z późn.zm.), studium lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczają nazewnictwo obiektu - namiot gospodarczy (namiot na pomieszczenie gospodarcze), w celu ustalenia faktycznej funkcji obiektu budowlanego realizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. W odpowiedzi z dnia [...] Urząd poinformował, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie namiotu na pomieszczenie gospodarcze, ma być w odniesieniu do wyżej przywołanych przepisów przekryciem namiotowym o przeznaczeniu do użytkowania przekraczającym termin jednego roku. Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o możliwości powstania nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych, ale powinny one zostać rozstrzygnięte przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, który przesądza o ostatecznym kształcie projektowanego obiektu.

W kolejnym piśmie z dnia [...] R. N. zwrócił się o przeprowadzenie oględzin i wstrzymanie robót budowlanych. Poinformował ponadto o wykonaniu przyłącza gazowego do przedmiotowego obiektu budowlanego, a także o ociepleniu, wykonanego niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę otworu okiennego, który miał zostać wypełniony luksferami.

Dnia [...] organ I instancji przesłuchał kierownika budowy B. L. w sprawie przedmiotowej budowy, który potwierdził wykonanie instalacji wewnątrz przedmiotowego budynku tj. instalacji elektrycznej i wodnej (hydraulicznej), ale nie był w stanie potwierdzić, czy w budynku występuje instalacja gazowa. Ponadto oświadczył, że zgodnie z jego wiedzą na zewnątrz budynku nie wykonywano żadnych instalacji. Podniósł także, że w dniu [...] nastąpi zgodne z przepisami zabezpieczenie terenu budowy. PINB załączył do akt sprawy potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię dziennika budowy z dnia [...]. Następnie w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w obecności inwestora J. K. i kierownika budowy, organ I instancji ustalił, że w przedmiotowym budynku w trakcie realizacji są instalacje wewnętrzne elektryczna i wodna, do budynku doprowadzona jest także instalacja gazowa (zaślepiona). Projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewidywał wykonania w w/w budynku żadnych instalacji. Inwestor nie zajął stanowiska w kwestii realizacji przedmiotowej inwestycji oraz odmówił podpisania protokołu z oględzin bez podania przyczyny. PINB sporządził dokumentację fotograficzną przedmiotowego obiektu.

W dniu [...] Starostwo Powiatowe w [...] zwróciło się do PINB o skontrolowanie terenu przedmiotowej nieruchomości i przekazanie informacji, czy wykonano tam instalację gazową, co ma związek z prowadzonym postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi PINB poinformował o wynikach prowadzonego postępowania oraz zwrócił się o przesłanie kserokopii potwierdzonego za zgodność z oryginałem projektu budowlanego na wykonanie instalacji gazowej, złożonego w Starostwie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, które Starostwo przesłało przy piśmie z dnia [...].

Wobec poczynionych ustaleń PINB podjął postanowienie z dnia [...].

W dniu [...] do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie Wojewody [...] z dnia [...] o wszczęciu na wniosek A. i R. N. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P. b., wydał w dniu [...] decyzję nr [...] o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, która jest przedmiotem odrębnego postępowania odwoławczego.

[...]WINB przystępując w następnej kolejności do oceny zaskarżonego postanowienia PINB z dnia [...], odwołał się do brzmienia art. 50 ust. 1 P.b. i wskazał, że organ I instancji przyjął, iż w sprawie niniejszej inwestor wprowadził istotne odstępstwa od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...], którą udzielono pozwolenia na budowę namiotu na pomieszczenie gospodarcze, na działce nr ewid. 71, obręb [...], przy ul. A 15a w T. Według [...]WINB budowa przedmiotowego budynku prowadzona jest na podstawie prawomocnej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. W omawianym przypadku nie ma miejsca sytuacja samowolnej budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez dokonania zgłoszenia, która skutkowałaby koniecznością prowadzenia postępowania w trybie art. 48 albo 49b P.b. Dalej [...]WINB przywołał brzmienie art. 36a ust. 1, ust. 5, ust. 5a, ust. 6 P.b., a następnie wskazał, że w sprawie niniejszej A. N. i R. N. - reprezentowani przez J. N., już we wniosku inicjującym postępowanie, wskazali, iż - w ich ocenie - powstaje inny obiekt budowlany (o innej kategorii obiektu) niż określony w udzielonym pozwoleniu na budowę.

W tej kwestii [...]WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że udzielone pozwolenie na budowę, dotyczyło budowy budynku gospodarczego, który w decyzji o pozwoleniu na budowę, został określony nazwą "namiot na pomieszczenie gospodarcze". Na powyższe wskazuje, w szczególności analiza treści projektu budowlanego będącego załącznikiem do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...]. Zgodnie z projektem budowlanym zaprojektowany obiekt to "budynek gospodarczy w postaci kontenerowego namiotu blaszanego jako gotowego obiektu zakupionego od producenta". Zgodnie z art. 2 pkt 2 P.b. pod pojęciem, "budynku" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Obiekt budowlany, którego dotyczyło pozwolenie na budowę udzielone przez Starostę decyzją z dnia [...] posiadał cechy, pozwalające na uznanie za "budynek" w rozumieniu definicji określonej art. 2 pkt 2 P.b.

Następnie [...]WINB podniósł, że w toku postępowania PINB ustalił, iż na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] został wybudowany budynek o konstrukcji murowanej, wyposażony w instalacje: wodociągową, elektryczną i gazową, a projektant mgr. inż. K. B. wyraził zgodę na wprowadzenie nieistotnych odstępstw polegających na zmianie konstrukcji ściany ze stalowej na murowaną bez zmiany wymiarów zewnętrznych budynku.

W ocenie [...]WINB organ I instancji zasadnie prowadzi postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 w przedmiocie wprowadzenia istotnych odstępstw podczas budowy budynku gospodarczego. Wprawdzie PINB ustalił, że przedmiotowy budynek został usytuowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz nie wprowadzono istotnych zmian charakterystycznych parametrów w/w obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym, takich jak długość, szerokość, wysokość czy liczba kondygnacji (a tym samym też kubatury i powierzchni zabudowy), jednak na wprowadzenie istotnych odstępstw wskazuje fakt wykonania przez inwestora części zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku gospodarczym. Już w toku prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego inwestor złożył do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę instalacji gazu ziemnego (zewnętrznej i wewnętrznej) dla potrzeb budynku gospodarczego na działkach nr ewid. 66 i 71, położonych w obrębie ewid. [...] w T.

Jednakże - w ocenie [...]WINB - organ I instancji pomimo zebrania obszernego materiału dowodowego uprawdopodabniającego wprowadzenie istotnych odstępstw podczas budowy budynku gospodarczego na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] nie dokonał jednoznacznej kwalifikacji, jakie zmiany wprowadzone przez inwestora podczas budowy posiadały charakter istotnych, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 P.b. To, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 1 - 7, ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Za takim rozumieniem tego przepisu -pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości -przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu.

Ponadto - zdaniem organu II instancji - zasadny jest zarzut podniesiony przez pełnomocnika J. K., że PINB wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zobowiązany był ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, co wynika wprost z treści art. 50 ust. 2 pkt 2 P.b.

Odnosząc się do kwestii wprowadzenia istotnych odstępstw podczas budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, [...]WINB wskazał, że zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę w/w obiekt miał być pozbawiony jakichkolwiek instalacji, co budzi wątpliwości co do zamierzonego sposobu użytkowania w/w obiektu budowlanego lub jego części. Organ I instancji nie dokonał jednakże żadnych ustaleń w powyższym zakresie. Ponadto PINB nie ustalił, czy wprowadzone zmiany dotyczyły projektu zagospodarowania działki wchodzącego w skład projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę.

[...]WINB zwrócił nadto uwagę, że od dnia [...] (dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; zob. art. 1 pkt 12 lit. a tiret pierwszy) ustawodawca zniósł obowiązek dołączania do projektu budowlanego oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu oraz o warunkach przyłączenia do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych (do dnia 28 czerwca 2015 r., zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany musiał zawierać, stosownie do potrzeb, wskazane wyżej dokumenty). W związku z powyższym, w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego w przedmiocie wprowadzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, poza zainteresowaniem tego organu pozostaną kwestie związane z wydaniem warunków przyłączenia, czy zawarciem umowy o przyłączenie, a tym bardziej kwestie związane z późniejszym wykonaniem przyłączy do obiektu. Budowa przyłączy może bowiem nastąpić w późniejszym terminie, a inwestor wówczas ma do wyboru dwa tryby wykonania przyłączy: na podstawie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 20 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1a P.b.) lub bez zgłoszenia (art. 29a P.b.).

Ponadto organ I instancji nie sprawdził, czy podczas budowy przedmiotowego budynku gospodarczego doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). W szczególności zasadne jest sprawdzenie przez PINB, czy otwór okienny wykonany w ścianie północnej przedmiotowego budynku gospodarczego (w odległości ok. 3 m od działki sąsiedniej) spełnia wymagania przepisów techniczno-budowlanych (zgodnie z oświadczeniem inwestora miał zostać zamurowany luksferami).

W ocenie [...]WINB wydanie przedmiotowego postanowienia jest przedwczesne z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Ponadto z uwagi na zbyt duże braki w zakresie zebranego materiału dowodowego w tej sprawie [...]WINB odstąpił od skorzystania z regulacji art. 136 k.p.a. W związku z powyższym [...]WINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Od powyższego rozstrzygnięcia [...]WINB, R. N. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Odpowiadając na sprzeciw [...]WINB wniósł o jego uchylenie.

Na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sąd postanowił dopuścić tymczasowo aplikanta adwokackiego M. L. do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika skarżącego, zobowiązując go do złożenia upoważnienia substytucyjnego w terminie 3 dni, pod rygorem pominięcia czynności z jego udziałem.

Następnie przewodnicząca stwierdziła, że do akt sprawy wpłynęło pismo J. K. reprezentowanego przez radcę prawnego J. K. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania.

Sąd postanowił odrzucić wniosek z uwagi na jego niedopuszczalność.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącego oraz skarżący poparli sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej (postanowienia kasacyjnego), wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a-art. 64e p.p.s.a.

i dodanie po art. 151 art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

Z powyższego wynika więc, że kontrola aktu kasacyjnego dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja ( postanowienie ) kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia kasacyjnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że zostało ono podjęte zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., stanowiącym, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17 – Lex nr 2314040). Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2064/15 – Lex nr 2290811). Zauważyć w związku z tym trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15 – Lex nr 2315542).

Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego dowodzi, że przed organami nadzoru budowlanego prowadzone jest, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. i art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., postępowanie naprawcze w przedmiocie prawidłowości inwestycji realizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę, udzielone na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Zastosowany przez organ tryb naprawczy oraz kwalifikacja obiektu jako budynku nie budzą wątpliwości.

W rozumieniu art. 50 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (ust. 1 pkt 4). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: pkt 1 - podać przyczynę wstrzymania robót; pkt 2 - ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4). Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (ust. 5).

Z konstrukcji art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. wynika, że ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest tu związany postanowieniami art. 36a ust. 5 P.b. Ocenę co do istnienia odstępstw, ich charakteru i zakresu organ powinien posiadać już w dacie podjęcia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Zatem organ I powinien w pierwszej kolejności poczynić wyczerpujące ustalenia faktyczne, mające na celu wykazanie, czy w konkretnym wypadku doszło do wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i wówczas będą mogły podlegać legalizacji, oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle regulacji art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. podkreśla się, że do uznania, iż inwestor odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, konieczne jest porównanie wszelkich wymogów określonych w tej decyzji oraz zatwierdzonej nią dokumentacji ze stanem faktycznym, będącym rezultatem realizacji zamierzenia budowlanego. Zauważa się nadto, że zawarta w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. regulacja dotyczy m.in. naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 P.b. Naruszenie tych przepisów musi być jednak istotne, co organ prowadzący postępowanie naprawcze powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1197/13 – Lex nr 1592124, 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 712/15 – Lex nr 2284865, 28 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3183/14 – Lex nr 2167585).

Sąd po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym podzielił w całości stanowisko [...]WINB zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia i stwierdził, że organ I instancji ewidentnie uchylił się od wyczerpującego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, na czym konkretnie polegają odstępstwa od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego dokonane przy budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. 71, obręb [...], ul. A 15a w T. Wprawdzie organ I instancji ustalił, że inwestor realizuje budynek gospodarczy w technologii murowanej z instalacjami elektryczną, wodociągową i gazową, podczas gdy według projektu przedmiotowy budynek miał być gotowym, kontenerowym namiotem blaszanym, bez jakichkolwiek przyłączy, nie mniej jednak uchylił się od jednoznacznego określenia na czym - jego zdaniem - polegają zmiany pomiędzy realizowanym przez J. K. budynkiem gospodarczym a zatwierdzonym projektem budowlanym obejmującym budowę namiotu na pomieszczenie gospodarcze, określenia charakteru stwierdzonych zmian i następnie kwalifikacji, które z nich mają charakter istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a P.b. Szczegółowej weryfikacji ze strony PINB powinny podlegać zatem takie elementy jak: projekt zagospodarowania działki lub terenu; charakterystyczne parametry obiektu budowlanego: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; zapewnienie warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; uzyskanie lub zmiana opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia: budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b. Jednocześnie organ winien mieć na uwadze, że według art. 36 ust. 5a P.b. nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, co potwierdza uzasadnienie postanowienia PINB ustaleń w powyższym zakresie brak.

Nadto, jak trafnie zauważył [...]WINB, organ I instancji nie zweryfikował z należytą starannością, czy podczas budowy spornego budynku gospodarczego zachowano wymogi określone w przepisach rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe zagadnienie nabiera istotnego znaczenia w świetle argumentów małżonków N. podnoszonych w toku niniejszego postępowania, dotyczących usytuowania budynku przy granicy ich nieruchomości (w odległości około 3 m od granicy) i wykonania w ścianie północnej przedmiotowego budynku otworu okiennego, który według oświadczenia inwestora, miał zostać zamurowany luksferami.

Zgodzić się wreszcie przyjdzie ze stanowiskiem organu II instancji, że PINB wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, pomimo wyraźnego brzmienia art. 50 ust. 2 pkt 2 P.b. uchylił się od ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy.

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z regułami określonymi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak poprawnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, przedstawionego następnie w motywach podjętego rozstrzygnięcia, czyni postanowienie PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych co najmniej przedwczesnym i niemożliwym do zaakceptowania, co uzasadniało jego skasowanie przez [...]WINB w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Z określonych wyżej względów sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Na marginesie powyższych rozważań wyjaśnić trzeba, że powodem odrzucenia wniosku o dopuszczenie J. K. do udziału w charakterze uczestnika postępowania jest brzmienie art. 64b § 3 p.p.s.a.

M.K.