Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 176/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 827/14 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 827/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi K.P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta Białegostoku odmówił przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg określony w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.) do przyznania dochodzonego świadczenia, gdyż skarżący faktycznie nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jego ostatnie zatrudnienie trwało do 30 grudnia 2011 r., natomiast całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji osoby wymagającej opieki została stwierdzona od dnia 21 grudnia 2012 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.P. wskazując, że spełnił wszystkie warunki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a odmówiono jego przyznania tylko ze względu na to, że jest on bezrobotny.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wyjaśniając że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ wskazał także, że przesłanką pozytywną otrzymania wnioskowanego świadczenia jest spełnienie kryterium dochodowego, które wnioskodawca spełnia.

Organ podał, że ustawodawca w nowym świadczeniu opiekuńczym zawęził krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, uzależniając jego przyznanie nie tylko od kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. W ocenie organu rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, bowiem celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest zrekompensowanie utraconego dochodu osobie rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Ponieważ skarżący nie zrezygnował z jakiegokolwiek zatrudnienia lub z wykonywania innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, to zdaniem Kolegium, brak było podstaw do przyznania mu wnioskowanego zasiłku na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych jedynie z powodu niepodejmowania zatrudnienia.

Skargę na powyższą decyzję wniósł K.P. ponownie podkreślając, że spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki, a ustawa nie zabrania osobie bezrobotnej uzyskania wnioskowanego zasiłku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują one z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Sąd zaznaczył, że przepis w tym brzmieniu nie określał natomiast, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jak to miało miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego wcześniej w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 po. 992 z późn. zm.). Rozstrzygnięcie sprawy zależy zatem od odpowiedzi na pytanie, czy skarżący jest osobą, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki.

Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w stanie obowiązującym w dacie wydania decyzji była faktyczna "rezygnacja z zatrudnienia". Zdaniem Sądu pierwszej instancji dla oceny uprawnienia skarżącego do zasiłku, istotne znaczenie miała również ustawa oświadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, która uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednocześnie Sąd wskazał, że celem nowelizacji powołanego przepisu nie mogło być pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą takiej opieki, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, ochrony praw nabytych i zasady sprawiedliwości społecznej, na co wskazał m.in. Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach, wygasały z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2013 r., jak również te które ubiegają się o nie na nowych zasadach, mają prawo oczekiwać, także po zmianie stanu prawnego, ciągłości świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie finansowej dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego zdaniem Sądu osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym uzyskałaby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rezultacie Sąd Wojewódzki stwierdził, że Kolegium dokonało niewłaściwej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 u.ś.r. a w konsekwencji nie poczyniło rzetelnych i wystarczających ustaleń w powyższym zakresie i co najmniej przedwcześnie przyjęło, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Świadczy to o naruszeniu przez ten organ przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd ten wskazał następnie, że rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny uwzględnić, wykładnię przepisów dokonaną przez Sąd i na nowo dokonać oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego, ustanowionego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, uchwaloną w wyniku wydania wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji, polegające na błędnej jego interpretacji i uznaniu, że dla oceny uprawnienia skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego istotne znaczenie miała ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją (dokonaną na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r.), która uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, a także polegające na błędnej interpretacji powołanego przepisu i przyjęcie, że osoby, "które ubiegają się o świadczenie (specjalny zasiłek opiekuńczy) na nowych zasadach, mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki", co doprowadziło Sąd do wniosku, że "osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. uzyskałaby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy", oraz polegające na błędnej interpretacji powołanego przepisu i przyjęcie, że "ocena przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna być w takim przypadku przeprowadzona w sposób (...) odnoszący się do zarzutu skarżącego dotyczącego posiadania statusu bezrobotnego.", a także naruszenie art. 1 ustawy z dnia z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na zobowiązaniu organów administracji publicznej obu instancji do dokonania oceny przesłanek warunkujących przyznanie "skarżącej" specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego ustanowionego tą ustawą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zmienił swojego brzemienia od chwili jego wejścia w życie do momentu orzekania przez Sąd, a zmiany o których mowa w zaskarżonym wyroku wejdą w życie dopiero 1 stycznia 2015 r. Ponadto organ wskazał, że celem nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych było bez wątpienia ograniczenie kręgu osób uprawnionych do otrzymywania zasiłku specjalnego. Organ zaznaczył również, że wnioskodawca w niniejszej sprawie nie był nigdy beneficjentem przedmiotowego świadczenia i nie nabył praw, które powinny być chronione. Brak jest zaś podstaw, aby oceniać sytuację prawną osoby, która zwróciła się po raz pierwszy o przyznanie świadczenia z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego stan zdrowia jako niepełnosprawnego (w stopniu, o którym mowa w art. 16a ustawy) został potwierdzony orzeczeniem właściwego organu dopiero w 2013 r., w oparciu o przepisy prawa obowiązujące wcześniej i dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, a nie świadczenia, o którego przyznanie strona się ubiegała.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że jedną z podstawowych przesłanek pozytywnych uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki, co nie obejmuje sytuacji rezygnacji z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej odmienna interpretacja art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest błędna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Istotą w sprawie jest dokonanie oceny czy Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Przepis art. 16a ust. 1 ustawy stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przypadku skarżącego K.P. sporne jest rozumienie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co do spełnienia bowiem wymogów pozostałych do przyznania zasiłku nie ma wątpliwości. Przesłankę rezygnacji z zatrudnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku rozumie jako zaprzestanie pracy i dlatego decyzję o odmowie przyznania zasiłku, wydaną przez organ pierwszej instancji, uznało za prawidłową. Organ w zaskarżonej decyzji ustalił, że stosunek pracy skarżącego ustał dnia 30 grudnia 2011 r. a więc przed powstaniem u jego ojca całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji tj. 21 grudnia 2012 r. Brak jest zdaniem organów, związku przyczynowego pomiędzy faktem ustania zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad ojcem.

Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 rezygnacja zatem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki - zasiłek opiekuńczy z art. 16 ustawy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę - specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 ustawy. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym - wydatków związanych z koniecznością zapewnienia osobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli, musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą oraz prawa do równego traktowania obywateli przez władze publiczne wynikającego z art. 32 Konstytucji RP.

Prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi do identycznego wniosku, zgodnego ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartego w uzasadnieniach: wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134 oraz postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85 (https://otk.trybunal.gov.pl), że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ma także osoba, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a następnie utraciła je na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, a która po wejściu w życie art. 16a ust. 1 nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, przy zachowaniu pozostałych wymogów tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14; z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt. I OSK 812/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 860/14; z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).

Nie można zatem zgodzić się z taką wykładnią art. 16a ust. 1 ustawy, jaką wskazano w skardze kasacyjnej. Taka wykładnia prowadziłaby przede wszystkim do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Literalna, językowa wykładnia art. 16a ust. 1, którą zastosował organ, nie może być uznana za w pełni prawidłową, pomija ona bowiem zupełnie wykładnię systemową i funkcjonalną wskazanej normy. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na zbieżność uregulowań świadczeń, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy. Zbieżność ta pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Powołane dwa przepisy zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny - sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze ściśle określonymi wskazaniami, co stanowi podstawę do prokonstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 ustawy zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 ustawy należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 482/14; 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14; 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 334/14, 20 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 923/14, 14 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3100/14 i 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 14/15, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać również należy, że co prawda w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" - to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU-A 2013, Nr 9, poz. 134), w którym uznano, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten - zgodnie z art. 26 tej ustawy - wszedł w życie 1 stycznia 2015 r. To wbrew twierdzeniom zawartym w kasacji, dodatkowo potwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W tym stanie rzeczy należy co do zasady, uznać za prawidłową, choć opartą na nieco odmiennej argumentacji, wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, a co za tym idzie brak jest usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, poprzez błędną jego wykładnię. Przy czym należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Kolegium, że argumentacja Sądu pierwszej instancji dotycząca osób, które ubiegają się o świadczenie (specjalny zasiłek opiekuńczy) na nowych zasadach, mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, została sformułowana na tyle niefortunnie, że można odnieść wrażenie, że w takiej oto sytuacji znajduje się skarżący K.P., a tak oczywiście nie jest. Jednak argument ten nie traci na znaczeniu jako wzmacniający dodatkowo, słuszne co do zasady stanowisko Sądu. Nie miało natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nieodniesienie się przez organ do zarzutów skarżącego dotyczących posiadanego statusu bezrobotnego.

Trafnie podnosi także skarżący kasacyjnie, że błędnie Sąd pierwszej instancji zobowiązał organy administracji publicznej do dokonania oceny przesłanek warunkujących przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem nowego stanu prawnego ustanowionego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Przepisy tej ustawy mają co prawda wpływ na interpretację przepisu art.16a ustawy o świadczeniach rodzinnych ale nie mają zastosowania niniejszej sprawie. Zakres regulacji ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów został wyznaczony w jej art. 1. Przewidziano w nim, że określa ona warunki nabywania i zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że K.P. nie utracił świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), zmieniono co prawda art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale zmiana ta weszła w życie 1 stycznia 2015 r. Ustawodawca nie przewidział wstecznego działania tej regulacji, a zgodnie z zasadami państwa prawnego moc wsteczną nadać prawu można wyłącznie ustawą, w sposób wyraźny i z zachowaniem innych zasad państwa prawnego. Zatem tej znowelizowanej regulacji nie można zastosować do wniosku K.P. złożonego w 2013 r. Jest to bowiem sprawa, w której świadczenie przyznaje się na tzw. okres zasiłkowy. Zatem rozstrzygnięcie o żądaniu K.P. należy podjąć w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w okresie zasiłkowym, którego dotyczy wniosek. Przy czym przepisy te należy wykładać tak jak to wskazał już wyżej Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzucone uchybienie Sądu pierwszej instancji jako dotyczące jedynie wytycznych do dalszego działania organów administracji, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, zatem nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Wychodząc z przedstawionych powyżej założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalono.