Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 192/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.G. i A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 254/15 w sprawie ze skargi D. G. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 5 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 254/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi D. G. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: SKO w Krośnie, Kolegium, organ odwoławczy) z 5 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z 19 lipca 2007 r., skorygowanym w dniu 23 kwietnia 2012 r. D. G. i A.S. (dalej: skarżący) zwrócili się do Wójta Gminy C. (dalej: Wójt, organ I instancji) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zagrody na terenach rolnych, składającej się z budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, studni kopanej, drogi dojazdowej oraz zjazdu na drogę gminną, na wydzielonej części działki nr [...] w W..

Postanowieniem z 31 stycznia 2013 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej: RDOŚ w Rzeszowie) odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Wobec powyższego decyzją z 21 marca 2013 r. nr [...] Wójt odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanej na działce nr [...] w W. inwestycji.

Zarówno ww. decyzja Wójta, jak i postanowienie RDOŚ w Rzeszowie z 31 stycznia 2013 r. zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym w decyzji Kolegium z 30 lipca 2013 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, RDOŚ w Rzeszowie nie wykazał, aby planowana inwestycja znacząco negatywnie wpływała na środowisko w sytuacji, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowany jest bar, parking i uczęszczany szlak turystyczny, a polemizując z treścią sporządzonego reportu oparł swoje rozstrzygnięcie na opiniach niebędących opiniami biegłych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z 30 kwietnia 2014 r. nr [...] RDOŚ w Rzeszowie ponownie odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Organ uzgadniający wyjaśnił, że miejsce planowanej inwestycji zlokalizowane jest w granicach obszaru specjalnej ochrony [...], funkcjonującego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. z 2000 r. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady [...]. Zgodnie ze Standardowym Formularzem Danych dla obszaru Natura 2000 Bieszczady [...], przedmiotami ochrony tego obszaru jest 20 siedlisk przyrodniczych, 17 gatunków ptaków, 9 gatunków ssaków, 3 gatunki płazów, 3 gatunki ryb oraz 6 gatunków bezkręgowców. Bieszczady stanowią jeden z najcenniejszych obszarów w Polsce i jedną z najwartościowszych w Europie ostoi fauny puszczańskiej ze wszystkimi wielkimi drapieżnikami, chronionymi gadami, płazami oraz jedną z pięciu żyjących na wolności w Polsce populacji żubra. W ocenie RODŚ w Rzeszowie, planowana inwestycja znacząco negatywnie wpłynie na otaczające środowisko, co obligowało do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia przedsięwzięcia. Obszernie uzasadniając swoje stanowisko i przytaczając opinie biegłych podał, że wpływ planowanej inwestycji należy rozpatrywać biorąc pod uwagę oddziaływanie inwestycji związane z tworzeniem bariery behawioralnej wynikającej z antropofobności zarówno ssaków, jak i ptaków drapieżnych. Ponadto realizacja przedsięwzięcia utrwali niekorzystny rozwój rozproszone zabudowy Gminy C. i może przyczynić się do dalszej zabudowy terenu bezpośrednio w sąsiedztwie Bieszczadzkiego Parku Narodowego.

W konsekwencji wydanego postanowienia w decyzji z 18 czerwca 2014 r. nr [...] Wójt odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili organowi I instancji błędne przyjęcie, że wnioskowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko oraz brak uzasadnienia i wyjaśnienia motywów, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję.

W decyzji z 5 grudnia 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy C.. Zdaniem SKO w Krośnie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zostało sporządzone zgodnie z obowiązującymi regułami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), niemniej wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a zatem zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań jest wydawana po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska co oznacza, że odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez ten podmiot uniemożliwia wydania decyzji o treści pozytywnej dla wnioskodawcy. W opisywanej sprawie RDOŚ w Rzeszowie szczegółowo przedstawił motywy, którymi kierował się wydając postanowienie o odmowie uzgodnienia, a zatem postanowienie to jako legalne wiązało swą treścią organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. G.i A. S. (dalej: skarżący) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Krośnie oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy C., uchylenie postanowienia RDOŚ Rzeszowie z 30 kwietnia 2014 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym wcześniej odwołaniu, zarzucili naruszenie:

I. art. 6 i art. 7 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wójta Gminy C. i postanowienia RDOŚ w Rzeszowie, pomimo naruszenia przez organ I instancji oraz organ uzgodnieniowy zasady legalizmu przy rozpoznawaniu indywidualnych spraw administracyjnych. Organ uzgodnieniowy oraz Wójt winni przeprowadzić ocenę zamierzonej inwestycji pod kątem analizy, czy planowane przedsięwzięcie będzie mogło w znaczący sposób wpłynąć na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, tymczasem przeprowadzona analiza dotyczyła znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000.

II. art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 k.p.a. poprzez powołanie na biegłych do wydania opinii w sprawie osób, które nie posiadają kwalifikacji niezbędnych do bycia biegłym i nie są osobami bezstronnymi, gdyż w toku poprzednio rozpatrywanej sprawy wypowiadali się na temat inwestycji skarżących.

Zdaniem skarżących, sporządzone opinie niewiele różnią się od siebie, są nacechowane niechęcią do jakiegokolwiek rozwoju miejscowości położnych na terenie Bieszczad, mają charakter "życzeniowy" i nie zawierają rzetelnej analizy raportu oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 29 września 2015 r., sygn. II SA/Rz 254/15 oddalającym skargę skarżących wyjaśnił, że po przeprowadzeniu kontroli wydanych w sprawie aktów administracyjnych, doszedł do przekonania że nie naruszają one zarówno norm prawa procesowego jak również materialnego. Stan faktyczny sprawy został ustalony przez SKO w Krośnie w myśl reguł obowiązujących w postępowaniu administracyjnym z mocy art. 7 i 77 k.p.a. O tej ocenie zadecydowały według Sądu I instancji, następujące względy.

Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja została wydana na podstawie nieobowiązujących przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.) normujących postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Stosowanie tych regulacji względem wniosku skarżącego było uprawnione gdyż do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, która te regulacje uchyliła czyli ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 998, poz. 1227 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), należało stosować przepisy dotychczasowe. Przepisem przejściowym, który wprowadził taką regułę intertemporalną jest art. 153 ust. 1 u.u.i.ś. Również na jego podstawie dotychczasowe kompetencje wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejęli regionalni dyrektorzy ochrony środowiska.

Sąd I instancji wyjaśnił, że o obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia planowanego przez strony skarżące decydował przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., który stanowił, że: realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wydanie decyzji środowiskowej wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie (art. 46 ust. 3 p.o.ś). Organem właściwym do przeprowadzenia postępowania wszczętego na wniosek stron skarżących był na podstawie przepisów p.o.ś., wójt, burmistrz, prezydent miasta, który obowiązany był współdziałać z organem uzgodnieniowym, którego kompetencje przejął regionalny dyrektor ochrony środowiska. O obowiązku współdziałania wójta i regionalnego dyrektora ochrony środowiska decydował art. 48 ust. 2 pkt 3 p.o.ś. Uzgodnienie z racji charakteru przyjętej formuły współdziałania miało dla organu prowadzącego postępowanie charakter wiążący, co oznacza, że organ rozstrzygający obowiązany był wydać rozstrzygnięcie odpowiadające treści uzgodnienia. Sąd I instancji przypomniał, że RDOŚ w Rzeszowie w postanowieniu z 30 kwietnia 2014 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia planowanego przez skarżących, stwierdzając po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że zebrany materiał dowodowy nie wyklucza znacząco negatywnego wpływu realizacji inwestycji na obszar Natura 2000.

Wskazano, że miejsce planowanej inwestycji jest zlokalizowane w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Bieszczady [...]-funkcjonującego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2131 ze zm.) oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady [...]. Wyjaśniono też jakie gatunki flory i fauny podlegają ochronie, a także scharakteryzowano rodzaj i charakter przedmiotowej inwestycji. Odniesiono się także do treści raportu przedstawionego przez inwestorów.

Zakwestionowano w sposób przekonujący zawarte tam stwierdzenia, co do braku znaczącego negatywnego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 i podlegające tej formie ochrony przyrody gatunki zwierząt. Sąd I instancji zgodził się z RDOŚ w Rzeszowie, że badając oddziaływanie planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 należy brać pod uwagę jej oddziaływanie długoterminowe, a nie tylko oddziaływanie bezpośrednie.

W skardze kasacyjnej D.G. i A. S. reprezentowani przez r. pr. G.S.na zasadzie art. 173 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji, opierając skargę kasacyjną na następujących podstawach:

1) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. , oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., przez wydanie wyroku przez Sąd I instancji, którym nie została uchylona w całości do ponownego rozpoznania sprawy, decyzja Wójta Gminy C. z 18 maja 2015 r. i postanowienie z 31 marca 2015 r. RDOŚ w Rzeszowie, w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia na działce nr ew. [...] obręb ewidencyjny W., pomimo naruszenia przez organ l instancji oraz organ uzgodnieniowy, zasady legalizmu przy rozpoznawaniu indywidualnych spraw administracyjnych,

b) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 k.p.a. przez powołanie na biegłych, do wydania opinii w postępowaniu administracyjnym, osób które nie posiadają kwalifikacji niezbędnych do bycia biegłym i nie są osobami bezstronnymi biorąc pod uwagę przedmiot sprawy administracyjnej, bowiem w toku poprzedniego rozpoznawania sprawy, uprzednio już wypowiadali się na temat inwestycji skarżących.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi - art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżących kasacyjnie, naruszenie wskazanych przepisów postępowania polega na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji, poprzez oddalenie skargi, wadliwego zastosowania przez organy administracji publicznej - organ prowadzący postępowanie główne oraz organ uzgodnieniowy, prawa materialnego właściwego do oceny zgłoszonego przez skarżących wniosku. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie pominęły w całości podstawową zasadę procedury administracyjnej - zasadę legalizmu, zaś Sąd I instancji pominął "pryzmat", przez który dokonuje oceny kontroli działalności organów administracji. Zdaniem skarżących kasacyjnie, jeżeli organ administracji II Instancji stwierdził, że organ uzgodnieniowy naruszył przepisy prawa materialnego, stosując wadliwe przepisy do oceny wniosku w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego, zaś organ I instancji w ogóle nie wskazał, jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie do oceny przedmiotowego wniosku, to mając na uwadze zasadę legalizmu oraz zasadę praworządności, organ II Instancji winien był uchylić decyzję organu l instancji oraz postanowienie uzgodnieniowe. Jeżeli tego nie uczynił organ administracji II Instancji, to rolą Sądu I instancji, jako organu sprawującego sądową kontrolę administracji publicznej, było uchylić zaskarżone indywidualne akty administracyjne. Kwestia zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego dla oceny zgłoszonego wniosku oraz realizacji inwestycji ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe zastosował przepisy prawa materialnego stawiające bardziej wygórowane wymagania dla inwestycji zamierzonej przez skarżących kasacyjnie. Organ uzgodnieniowy oraz Wójt Gminy C. winni byli przeprowadzić ocenę zamierzonej inwestycji pod kątem analizy, czy planowane przedsięwzięcie będzie w znaczący sposób mogło wpłynąć na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, tymczasem przeprowadzona analiza dotyczyła znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Według skarżących kasacyjnie, dla oceny działania Sądu I instancji nie bez znaczenia jest także okoliczność, zignorowania także naruszenia przez SKO w Krośnie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji organu II Instancji organ ten zignorował swoje własne wcześniej wydane rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie (decyzja z 14 sierpnia 2014 r.) i wytyczne, co do dalszego przebiegu postępowania i tego w jaki sposób i w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego ma być rozpoznany wniosek skarżących. Z tego też względu, "zdaniem skarżącego", brak uchylenia przez Sąd l Instancji decyzji organ II Instancji, decyzji organu l instancji oraz postanowienia uzgodnieniowego, pomimo żądań w tym zakresie i zastosowania przez te organy niewłaściwych przepisów prawa materialnego, stanowi naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi - art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi - art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c, p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów prawa nastąpiło poprzez zaakceptowanie przez Sąd l Instancji powołania na biegłych w postępowaniu administracyjnym osób, które nie posiadają kwalifikacji niezbędnych do bycia biegłym i nie są osobami bezstronnymi biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, zaś opinie przez nich sporządzone nie posiadają cech wymaganych dla opinii biegłego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego "właściwego do oceny zgłoszonego przez skarżących wniosku" nie przesądza, że doszło do naruszenia art. 3 § 1 art. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a., określającego wymogi uzasadnienia orzeczenia sądu. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszących skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Sąd I instancji skrupulatnie ocenił zarzuty skargi i na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., odzwierciedlił przedstawioną ocenę w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.. wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. może stanowić podstawę do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej jedynie łącznie z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżących kasacyjnie doszło. W skardze kasacyjnej wadliwie oznaczono zarzuty naruszenia art. 6 i 7 w zw. z art. 138 § k.p.a., jako naruszenie przepisów prawa materialnego skoro są to przepisy regulujące procedurę administracyjną, a więc należy je kwalifikować jako przepisy prawa procesowego. Można Sądowi I instancji zarzucić naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Skoro w niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji w kontekście treści art. 6, art. 7, art. 11, art. 138 § 2, k.p.a. kontrola zaskarżonej decyzji była prawidłowa. Sąd I instancji słusznie uznał, że w toku postępowania przeprowadzonego przez organ administracji nie doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych, nie potwierdza stanowiska skarżących kasacyjnie o tym, że Sąd I nie dostrzegł istotnych braków w postanowieniu RDOŚ w Rzeszowie z 30 kwietnia 2014 r. oraz w decyzji SKO w Krośnie z 5 grudnia 2014 r., a także w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy.

W istocie organy nie uchybiły obowiązkom płynącym z powyższych regulacji, prawidłowo ustaliły fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia decyzji SKO w Krośnie wynika, że organ ten rozpatrzył sprawę i podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia przewidzianego do realizacji w granicach administracyjnych gminy C. na działce o nr ew. [...], obręb ewidencyjny W. ze względu na niespełnienie warunków zawartych w art. 48 ust. 2 pkt 3 p.o.ś.

Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organy są zobowiązane do oceny zgromadzonego materiału dowodowego i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie wskazał, aby decyzje warunków tych nie spełniały, nie stwierdził, aby istniał w postępowaniu administracyjnym dowód, który nie został oceniony w granicach przepisu art. 80 k.p.a., ani nie wskazał, aby uzasadnienie decyzji obarczone było wadami, pod kątem warunków treściowych, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd administracyjny jedynie ocenia, czy organy administracji ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego. Podstawą orzekania przez sądy administracyjne są akta sprawy administracyjnej zawierające materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania. Stawiany w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd w pełni podzielił argumentację organu II instancji, co do wszystkich okoliczności sprawy nie mógł być zatem uwzględniony.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy administracji stosownie do treści art. 6 k.p.a. działały na podstawie przepisów prawa. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących kasacyjnie, że organ I instancji w ogóle nie wskazał, jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie do oceny przedmiotowego wniosku, a organ II instancji mając na uwagę zasadę legalizmu oraz zasadę praworządności powinien uchylić decyzję organu I instancji oraz postanowienie uzgodnieniowe.

Odnosząc się do tak sformułowanego wniosku wyjaśnić należy, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nr [...] z 18 czerwca 2014 r. na str. 1 wskazał, że przeprowadził postępowanie administracyjne w trybie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25 poz. 150 oraz art. 153 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Kolegium z 5 grudnia 2014 r., na str. 6 i 7 stwierdzono, że skład orzekający organu odwoławczego nie podziela opinii RDOŚ w Rzeszowie jakoby zmiana ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.) dokonana ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227) była irrelewantna z punktu widzenia organu administracji rozpatrującego przedmiotową sprawę. Kolegium w uzasadnieniu ww. decyzji na str. 7 zwróciło uwagę, że do oceny stanu faktycznego sprawy zastosowanie znajdzie treść art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., nr 92, poz. 880 ze zm.). Przepis ten przewiduje, iż "Zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki roślin i zwierząt, a także obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34". Kolegium wyjaśniło, że z przepisu tego wynika, że zabronione są działania, które mogą w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Organ odwoławczy stwierdził, że pod takim kątem należy zbadać zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Do kwestii tej na str. 9 uzasadnienia wyroku odniósł się także Sąd I instancji wyjaśniając, że SKO w Krośnie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji kierowało się treścią art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed zmianą treści tej regulacji dokonaną na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 201, poz. 1237). Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, w niniejszej sprawie, zarówno organ II instancji, jak również Sąd I instancji stosowały prawidłowe brzmienie art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Na marginesie należy zauważyć, że Sąd I instancji na str. 9 uzasadnienia wyroku z 29 września 2015 r. nieprawidłowo wskazał rok uchwalenia ustawy o ochronie przyrody. Powinno być "z dnia 16 kwietnia 2004 r.", a nie "z dnia 16 kwietnia 2001". Poczyniona omyłka pisarska nie miała żadnego znaczenia dla rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji.

W niniejszej sprawie zarówno organ II instancji jak i Sąd I instancji stosowały prawidłowe brzmienie art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących kasacyjnie, że mając na uwadze zasadę legalizmu oraz zasadę praworządności, organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji oraz postanowienie uzgodnieniowe. Stwierdzenie RDOŚ w Rzeszowie dotyczące zmian ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody dokonanych ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227) miało charakter ogólnej konstatacji organu uzgadniającego i pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie organy administracji oraz Sąd I instancji stosowały właściwe przepisy prawa materialnego.

Jako nietrafny należy ocenić zarzut samoistnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Do samoistnego naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. może dojść, jeżeli z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji. Żaden z powołanych w skardze przepisów postępowania, nie doprowadził do podważenia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Wobec tego, za miarodajne należy przyjąć te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Zgodzić należy się Sądem I instancji, według którego kluczowe w niniejszej sprawie znaczenie odgrywa posłużenie się przez RDOŚ w Rzeszowie opiniami biegłych i zakwestionowanie za ich pomocą wniosków płynących z przedłożonego przez inwestorów raportu. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych opinii wynika, że przedmiotowa inwestycja została przez biegłych oceniona jako istotnie szkodliwa dla gatunków zwierząt dla których ochrony został utworzony obszar Natura 2000 Bieszczady PLC [...]. Przedmiotowe opinie dotyczą oddziaływania inwestycji na siedliska rysia euroazjatyckiego, wilka, niedźwiedzia, orlika krzykliwego i orła przedniego. Treść obu opinii wyraźnie wskazuje przedmiot, metodologie, uzasadnienie oraz wnioski końcowe, czyli elementy zasadnicze dla oceny prawidłowości działań biegłego pod względem formalnym, a więc i takie które mogą podlegać weryfikacji organu, który nie jest w danej dziedzinie specjalistą. RDOŚ w Rzeszowie uzasadnił wybór osób pełniących funkcje biegłych tym, że osoby te od lat prowadzą badania poświęcone gatunkom chronionym i są niekwestionowanymi autorytetami w swojej dziedzinie.

Nie można też zgodzić się zarzutem niewłaściwego wyboru biegłych. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, osoby te na wcześniejszych etapach postępowania nie brały w nim udziału w charakterze uczestników na prawach strony. Osoby które sporządziły opinie w charakterze biegłych, nie występowały w tym postępowaniu na żadnym z jego etapów, zarówno w charakterze stron jak również nie reprezentowały organizacji społecznych dopuszczonych do udziału na prawach strony. Skoro biegli nie występowali w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją na prawach strony, zaś ich wiedza i kompetencje zostały przez organ uznane za specjalistyczne, a co za tym idzie niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, to nie było przeszkód, aby oprzeć się o wyprowadzone przez nich wnioski.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.