Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 339/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2010 r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Wojewody z dnia 18 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.C. kwotę 557 zł (słownie pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 1958 r. (nr.....) na podstawie art. 1-5, 14, 20-22 i 30-31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę oczyszczalni ścieków dla osiedla [....] parcele: 1. kat. [....] o pow. 1816 m2 i 1. kat. [....] o pow. 2126 m2, obj. Iwh [....] cd. kw [....] oraz 1. kat. [....] o pow. 755 m2 i 1. kat. [....] o pow. 1036 m2, obj. Iwh 696 cd. kw [....] położone w b. gm. kat. [....] . W dacie wywłaszczenia w/w parcele stanowiły własność S.C. . W/w orzeczenie stało się ostateczne z dniem 31 grudnia 1960 r. tj. z dniem wydania decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia nr [....] utrzymującej w mocy zaskarżone przez S.C. orzeczenie organu I instancji.

Pismem z dnia [....] 1992 r. S.C. wystąpił do Urzędu Rejonowego w K. z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości.

Decyzją z dnia 28 kwietnia 1994 r. (......) Kierownik Urzędu Rejonowego w K. Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami orzekł o zwrocie działek nr [....] o pow. 0,1031 ha i nr [....] o pow. 0,1426 ha na rzecz S.C.

W dniu [....] 1999 r. S.C. ponownie wystąpił do Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. z wnioskiem o zwrot działek nr [....] , nr [....] i nr [....] .

Decyzją z dnia 22 listopada 1999 r., na podstawie art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [....] o pow. 0,1743 stanowiącej część wywłaszczonych parcel gruntowych 1 Kat. [....],[....],[....], oraz poinformował, że wniosek dotyczący zwrotu działek [....] i [....] zostanie rozpatrzony w terminie późniejszym.

Decyzją z dnia 11 maja 2009 r. (.....) Starosta K. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu działki nr [....] stwierdzając, że kwestia ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 22 listopada 1999 r. o odmowie zwrotu tej nieruchomości.

Decyzją Starosty K. z dnia 11 maja 2009 r. (nr....) orzeczono o zwrocie na rzecz S.C. działki nr [....] , oraz o odmowie zwrotu części działki nr [....] .

Decyzją z dnia 11 maja 2009 r. (.....) na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 142. art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz.U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603 ze zm.) Starosta K. orzekł o zwrocie działki nr [....] o pow. 0,0122 ha, położonej w obr. [....] jedn. ewid. [....] , objętej księgą wieczystą nr KR [....] , odpowiadającej części wywłaszczonych parceli: 1 kat. [....] (po podziale 1 kat....), b. Gm. Kat. [....] . –na rzecz S.C. oraz zobowiązał S.C. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 497 zł., odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał co następuje:

Z kompilacji archiwalnej mapy katastralnej z aktualną mapą ewidencyjną obr. [....] z dnia 11 kwietnia 2007 r. wynika, że wywłaszczone parcele 1 kat. [....] , 1 kat. [....],[....], i 1 kat. [....] odpowiadają obecnie działkom [....] , części działki [....] oraz części działki [....] stanowiącym własność Gminy K. oraz działek [....] i [....] stanowiącym własność S.C. .

W stosunku do objętych wnioskiem o zwrot działek nr nr [....] i [....] zastosowanie mają przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierające przesłanki zwrotu nieruchomości. W myśl tych przepisów aby mogło dojść do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, z wnioskiem o zwrot musi wystąpić były właściciel lub jego spadkobiercy, wniosek może dotyczyć tylko nieruchomości wywłaszczonej, a nieruchomość nim objęta musi być zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 w/w ustawy.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż pierwsze dwie przesłanki zostały spełnione. Wnioskodawca jest byłym właścicielem wywłaszczonych parcel l. kat. [....],[....],[....],[....], b. gm. kat. [....] , a wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie orzeczenia z dnia 19 września 1958 r. wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Aby można było stwierdzić, że i trzecia przesłanka została spełniona, należy dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu o wywłaszczeniu.

Zgodnie z treścią orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 1958 r. w/w parcele były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, pod budowę oczyszczalni ścieków.

Obiekty budowlane wchodzące w skład oczyszczalni miały być zlokalizowane w części ogrodzonego terenu odpowiadającego obecnej działce ewidencyjnej nr [....] , zaś dojazd do ogrodzonego terenu oczyszczalni planowany był od strony obecnej ulicy [....] do bramy wjazdowej usytuowanej w narożniku południowo - wschodnim tego ogrodzenia. Zarówno na ogrodzonym obszarze oczyszczalni oraz wokół niego planowane było zazielenienie terenu pod kątem stworzenia osłony ochronnej wokół oczyszczalni. Według sporządzonego opracowania na terenie tym planowano posadzenie następujących gatunków drzew stanowiących zieleń ochronną wysoką: brzoza brodawkowata - 12 sztuk, lipa krymska - 13 sztuk, jarząb pospolity - 5 sztuk i wierzba krucha - 2 sztuki oraz zieleń niską o następujących gatunkach: czeremcha - 120 sztuk, kruszyna - 195 sztuk, porzeczka czarna - 285 sztuk i tawuła - 55 sztuk. Drzewa miały tworzyć układ grup według ściśle określonych gatunków, podbudowanych grupami zieleni niskiej o gatunkach tworzących naturalne skupiska, a pozostała powierzchnia wywłaszczonych nieruchomości miała zostać obsiana mieszanką traw. Tymczasem z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu [....] 1993 r. wynika, że część wywłaszczonego terenu pozostająca poza ogrodzeniem oczyszczalni ścieków osiedlowych jest obszarem zadrzewionym i zakrzewionym, służącym okolicznym mieszkańcom za wysypisko śmieci i gruzu i pozostaje bez jakiejkolwiek opieki ze strony władającego nieruchomością Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji.

Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzji z dnia 28 kwietnia 1994 r. o zwrocie na rzecz S.C. działek nr [....] i nr [....] jako zbędnych na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu.

Co się zaś tyczy działki nr [....] , będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, to z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [....] 1999 r. przez Urząd Miasta K. wynika, że leży ona poza oczyszczalnią ścieków i stanowi nieużytek. Natomiast działka nr [....] (odpowiadająca obecnej działce nr .....) stanowi obszar porośnięty wysoką trawą i drzewami z podjazdem do obiektu oczyszczalni od strony ulicy [....] , zaś jej część od strony ulicy [....] stanowi fragment drogi utwardzonej kamieniem. Z w/w protokołu wynika także, że działka nr [....] jest ogrodzona siatką na słupkach betonowych i bramą wjazdową dwuskrzydłową - stalową, a w środku tej działki znajduje się budynek murowany, parterowy, dwupoziomowy z halą pomp w części podziemnej i częścią socjalną na górze. Znajdują się na niej 3 osadniki betonowe i jedna budowla betonowa okrągła (złoże biologiczne, zraszacze) oraz 5 słupów oświetleniowych betonowych.

Z kolei podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [....] 2008 r. ustalono, że część działki nr [....] , w granicach parcel 1. kat. [....] , 1. kat. [....] i 1. kat. [....] , od strony wschodniej stanowi teren znajdujący się poza ogrodzeniem oczyszczalni, porośnięty trawą, chwastami, samosiejkami krzewów. Na terenie tym rośnie jedna wierzba. Od strony północnej opisywany teren również znajduje się poza ogrodzeniem oczyszczalni i stanowi obszar porośnięty niekoszoną trawą, chwastami oraz drzewami liściastymi (olchy). Teren jest zaniedbany i nie nosi oznak realizacji celu wywłaszczenia. Od strony zachodniej teren stanowi grunt porośnięty trawą, chwastami, drzewami liściastymi oraz samosiejkami krzewów. Od strony południowej teren stanowi grunt porośnięty drzewami (topole i brzozy) oraz samosiejkami krzewów. Teren jest zachwaszczony i zaśmiecony. Od strony południowo - wschodniej na opisanej nieruchomości znajduje się część drogi gruntowej nieutwardzonej, stanowiącej dojazd do oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [....] . Opisem objęto część działki nr [....] , w granicach parceli l. kat. [....] (powstałej z podziału parceli 1. kat.....) stwierdzając, że stanowi ona obszar na którym zlokalizowany jest ciek wodny oraz część skarpy porośniętej drzewami oraz że opisywany teren nie nosi oznak realizacji celu wywłaszczenia i w całości znajduje się poza ogrodzeniem oczyszczalni.

Z kolei z opisu porównawczego działki nr [....] z wynika, że obecny stan działki jest analogiczny do opisu z protokołu z dnia [....] 1999 r. z zastrzeżeniem, iż wszystkie obiekty znajdujące się na przedmiotowej działce są bardzo zniszczone, zdewastowane oraz zdemontowane są elementy oświetleniowe. Teren przedmiotowej działki w całości jest ogrodzony zniszczonym ogrodzeniem wykonanym z siatki metalowej oraz porośnięty chwastami, niekoszoną trawą i samosiejkami krzewów.

Porównanie opisanego podczas rozprawy w dniu [....] 2008 r. stanu zagospodarowania nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot z planem zagospodarowania przestrzennego i zazielenienia opracowanym dla potrzeb decyzji uwłaszczeniowej wskazuje, że realizacją celu wywłaszczenia została objęta działka nr [....] , na której wykonano planowane obiekty oczyszczalni ścieków oraz ogrodzenie. Również usytuowanie drogi gruntowej stanowiącej dojazd do oczyszczalni od strony ul. [....] jest zgodne z planowaną lokalizacją tego dojazdu. Natomiast pozostały teren objęty wnioskiem o zwrot, znajdujący się poza ogrodzeniem oczyszczalni ścieków, nie został zagospodarowany w sposób zgodny z planowanym. Nie stwierdzono istnienia w tym obszarze planowanych drzew i krzewów w grupach i o gatunkach wskazanych w planie zagospodarowania i zazielenienia z października 1958 r. oraz w planowanej wówczas ilości tych nasadzeń, które miały tworzyć osłonę ochronną wokół oczyszczalni.

Z opracowania wykonanego w październiku 1985 r. przez Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego w K. dla potrzeb przeprowadzenia analizy możliwości zabudowy osiedla domków jednorodzinnych "[....] " wynika, że realizacja celu wywłaszczenia (budowa oczyszczalni) nastąpiła ok. 1965 r., co wobec faktu, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości stało się ostateczne w dniu 31 grudnia 1960 r. oznacza, iż inwestycja została wykonana w terminie krótszym niż 10 lat od daty wywłaszczenia.

Z powyższego wynika, że realizacją celu wywłaszczenia zostały objęte działki nr [....] , wykorzystana pod budowę oczyszczalni ścieków, której dotyczy ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 22 listopada 1999 r. o odmowie zwrotu oraz część działki nr [....] , na której zlokalizowana jest droga dojazdowa do oczyszczalni od strony ul. [....] . Pomimo upływu 48 lat od daty wywłaszczenia nie nastąpiło zagospodarowanie na cel określony w orzeczeniu pozostałych części wywłaszczonych nieruchomości, objętych wnioskiem o zwrot. Działki te należało więc uznać za zbędne, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzec o ich zwrocie.

W związku z tym w dniu [....] 2009 r. sporządzono projekt podziału działki nr [....] na działki nr [....] o pow. 0,1369 ha (do zwrotu) i nr [....] o pow. 0,0183 ha (droga dojazdowa do oczyszczalni ścieków od strony ul. .....) oraz nr [....] o pow. 0,0605 ha (która nie została utworzona z wywłaszczonych parcel , oraz podział działki nr [....] o pow. 0,0186 ha na działki nr [....] o pow. 0,0122 ha ( do zwrotu ) oraz działki nr [....] o pow. 0,0057 ha i nr [....] o pow. 0,0007 ha (które nie zostały utworzone z wywłaszczonych parcel ).

Od decyzji Starosty K z dnia 11 maja 2009 r. (....) orzekającej o zwrocie działki nr [....] odwołanie złożył Prezydent Miasta K. Wskazał, że celem wywłaszczenia w odniesieniu do działek objętych przedmiotową decyzją miało być utworzenie strefy ochronnej, poprzez nasadzenia, szczegółowo określonej ilości drzew oraz innych roślin (krzewy, trawy). Starosta K. przyjął, iż teren przedmiotowych nieruchomości pozostaje niezagospodarowany, porośnięty chwastami i samosiejkami drzew. Starosta K. słusznie zauważył, że wobec realizacji oczyszczalni ścieków dla osiedla [....] przed rokiem 1965 nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia była bowiem budowa oczyszczalni ścieków składającej się z budynku mieszczącego pompy i część socjalną, ogrodzonego wraz z osadnikami i pozostałymi budowlami o charakterze technicznym. Ta część inwestycji została zrealizowana zgodnie z założeniem. Obiekt tego typu wymaga jednak zaprojektowania strefy ochronnej, której zadaniem jest izolacja obiektu od najbliższego otoczenia.

Wyjaśnienia więc wymaga zagadnienie w jakim zakresie możliwe jest rozszerzenie lub modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Należy bowiem odróżnić zmianę celu wywłaszczenia nieruchomości od modyfikacji tego celu (por. uchwała NSA z dnia 27 stycznia 1998 r. III AZP 11/87 oraz t. Woś. Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości ,Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213). Należy odpowiedzieć na pytanie, czy niezrealizowanie planowanych nasadzeń, a pozostawienie strefy porośniętej roślinnością i wolnej od zabudowy świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa oczyszczalni ścieków, tworzącej kompleks obiektów ze strefą ochronną. Celem tym nie była realizacja samej strefy ochronnej, co pozwalałoby na przyjęcie, że główny cel nie został zrealizowany lub, że modyfikacja nie mieści się w dopuszczalnych granicach.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2009 r. (.....) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 kpa Wojewoda [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia oraz podał co następuje:

W niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości można orzec, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Tak więc organ administracyjny w pierwszej kolejności winien był ustalić cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, a następnie ocenić czy nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 w/w ustawy dla realizacji tego celu. Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeni. Cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle

Dla postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie ma znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości, jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Rozstrzygniecie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie przez organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości umożliwia wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości. Natomiast ustalenia poczynione tylko w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają wystarczającej podstawy do zwrotu nieruchomości lub jego odmowy.

W przedmiotowej sprawie Starosta K. nie ustalił jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości jaki konkretnie fragment inwestycji w postaci budowy oczyszczalni ścieków dla osiedla [....] przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w K. miał zostać zrealizowany na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy tj. działce nr [....] . Określenie celu wywłaszczenia wymaga ustalenia jakie elementy realizacji oczyszczalni ścieków miały być zrealizowane na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem o zwrot. Powołane przez organ I instancji okoliczności nie są wystarczające w tym zakresie.

Zaskarżona decyzja w zasadzie nie zawiera ustalenia jaki cel miał zostać zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Również z załączonego fragmentu planu zagospodarowania przestrzennego i zazielenienia nie wynika aby na nieruchomości tej miały powstać nasadzenia mi. in. w postaci drzew. Fragment tego opracowania wskazuje jedynie, że "cala nie zainwestowana powierzchnia wywłaszczonych nieruchomości miała zostać obsiana mieszanką traw". W związku z powyższym dopiero jednoznaczne ustalenie powyższych faktów pozwoli na ocenę czy w efekcie dokonano realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.

Podobnie ocena zbędności w świetle art. 137 ugn została dokonana przez organ orzekający w I instancji w sposób niewystarczający. Samo ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości oraz obecne jej wykorzystanie nie ma znaczenia dla oceny zbędności jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany.

Niezależnie od powyższego brak zrealizowania celu wywłaszczenia musi zostać potwierdzony odpowiednimi dokumentami. W tym zakresie pomocnym może okazać się przeprowadzenie dowodu z przesłuchań świadków, którymi mogliby być np. okoliczni mieszkańcy, pracownicy firmy wykonującej prace inwestycyjne na tym terenie, bądź też inne osoby posiadające wiedzę właśnie na temat urządzania tam od lat 60-tych zieleni. Tymczasem w aktach sprawy w ogóle brak jest dokumentów pozwalających na ustalenie przesłanek z art. 137 ugn tzn. czy przedmiotowa inwestycja nawet w postaci ewentualnego zagospodarowania terenu zielenią była w ogóle rozpoczęta w ciągu 7 lat czy też nie, a następnie czy dokonano jakichkolwiek prac w tym zakresie i czy ewentualnie została zakończona przed upływem 10 lat.

Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [....] S.C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że decyzja Wojewody oparta jest na dowolnym przeświadczeniu, iż materiał dowody był niewystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Organ I instancji rzetelnie przedstawił kompilację wywłaszczonych działek i prawidłowo wskazał na przepisy art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 będące podstawą rozstrzygnięcia. Organ skoncentrował się na ocenie przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia wskazanego w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Ocena ta została dokonana w sposób kompleksowy i rzetelny w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy.

Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wyraźnie wynika, że realizacją celu wywłaszczenia została objęta działka nr [....] , oraz część działki nr [....]. Z akt sprawy wynika też, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminie krótszym niż 10 lat od daty wywłaszczenia.

Nie można jednak przyznać racji Prezydentowi Miasta K. , iż w niniejszej sprawie celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa "samej oczyszczalni ścieków jako pojedynczego budynku". Celem tym było bowiem wybudowanie oczyszczalni ścieków tworzącej kompleks obiektów powiązanych ze strefą ochronną , a ten cel nie został zrealizowany w całości. Nie nastąpiło zagospodarowanie zielenią przeznaczonych do tego działek.

Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie wymaga podejmowania dodatkowych czynności, aby ustalić cel wywłaszczenia. Zasugerowane przez organ odwoławczy przesłuchanie świadków stanowiłoby naruszenie przepisu ustanawiającego moc dowodową dokumentów urzędowych (art. 76§1) i byłoby działaniem ze zbędną zwłoką.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w całości lub znacznej części. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

Organ odwoławczy jako pierwszorzędny powód swego rozstrzygnięcia wskazał na konieczność poczynienia ustaleń co do przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym.

Rzecz w tym, że przyjęta przez organ wykładnia tego przepisu nie może być akceptowana, a to m.in. ona właśnie doprowadziła do wniosku o konieczności dalszego wyjaśniania sprawy. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle , że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Nie do przyjęcia w ocenie Sądu jest koncepcja, wg. której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy. Konsekwencją takiego poglądu byłaby konieczność retrospektywnego badania i niezwykle precyzyjnego ustalania dokładnego czasu realizacji celu w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej i odpowiednio zagospodarowanej, nawet w odległej przeszłości, nieruchomości. Zwrotowi więc podlegałaby nieruchomość, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia (nawet daleko przed złożeniem wniosku o zwrot), ale miało to miejsce w 11, a nie 10 lat od wywłaszczenia. Takiej interpretacji omawianego przepisu nie sposób pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym i zasadą jego ciągłości. Nie można przyjąć, aby celem nowej regulacji dotyczącej przesłanek zwrotu była destabilizacja historycznie już utrwalonych i mających oparcie w dotychczas obowiązujących przepisach prawa, stanów. Do nadania takiego znaczenia omawianej normie nie prowadzi też zwykła wykładnia językowa. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko przesłanki podlegającej aktualnie badaniu. Organ rozpatrujący żądanie zwrotu jeszcze niezagospodarowanej na cel określony wywłaszczeniem nieruchomości ustalić winien, czy aktualnie upłynęły już określone przepisem terminy. Omawiane sformułowanie nie oznacza natomiast obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży). Ustawodawca nie użył wszak określenia "w ciągu" czy "w terminie" 7 / 10 lat , a dopiero taka regulacja mogłaby prowadzić do wniosków odmiennych. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 maja 2002 I SA 2743/00.

Wymienione w art. 137 terminy nie oznaczają zmiany istoty pojęcia "zbędności" nieruchomości i dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie mają takiego znaczenia, jakie nadaje im organ odwoławczy. Znaczenie istotne natomiast ma to, jaki był cel wywłaszczenia, w jaki sposób przedmiotowa działka miała służyć realizacji tego celu i czy cel wywłaszczenia został kiedykolwiek na przedmiotowej działce zrealizowany.

Ustalenie celu wywłaszczenia może opierać się na treści dokumentu, ale z przytoczeniem treści dokumentu nie jest tożsame. Niejednokrotnie odtworzenie rzeczywistego i konkretnie lokalizowanego celu wywłaszczenia wymaga głębszej analizy i oceny poczynionych ustaleń faktycznych. Takie ustalenia organ I instancji poczynił, a w aktach znajdują się wszystkie zebrane przezeń dokumenty, a więc i decyzja wywłaszczeniowa, i dokumentacja geodezyjna, i – co istotne - projekt zagospodarowania (zazielenienia) obszaru wokół obiektu oczyszczalni wraz z częścią graficzną sporządzoną na skalowanej mapie. Z tekstu tego projektu zaś wynika, że średnia szerokość pasa zieleni wokół działki zabudowanej miała wynosić ok. 40 m. Sama zatem identyfikacja przedmiotowej działki z terenem przeznaczonym pod zazielenienie z pewnością nie wymagała przeprowadzenia rozbudowanego postępowania wyjaśniającego. Skoro więc organ odwoławczy, pomimo, że strony nigdy nie kwestionowały założenia, iż przedmiotowa działka objętą była projektem zazielenienia, powziął jednak w tej mierze wątpliwości, to wątpliwości te mógł wyjaśnić we własnym zakresie, a przynajmniej podjąć taką próbę. Lakoniczne, ale kategoryczne stwierdzenie, że "zebrany materiał w sprawie nie jest wystarczający" bez żadnych dalszych wyjaśnień stanowi zaprzeczenie zasady wedle której organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości i merytorycznie.

W następnej kolejności zadaniem organu jest stwierdzenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Opis obecnego zagospodarowania nieruchomości nie jest sam w sobie ustaleniem dotyczącym realizacji celu, ale stanowi dowód tego, czy na nieruchomości istnieją ślady ewentualnej realizacji tego celu w przeszłości. Z ustaleń organu I instancji wynika, że śladów takich nie ma, a brak realizacji projektu zazielenienia jest faktem – jak się wydaje - przez wszystkie strony zgodnie przyznawanym. W takiej zaś sytuacji poszukiwanie innych dowodów, w tym świadków mających ten niesporny fakt dodatkowo potwierdzić, jest zabiegiem zbędnym.

Powody zatem, dla których organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w rzeczywistości nie istnieją.

Rzeczywistym bowiem problemem w sprawie nie są ustalenia faktyczne co do tego, czy przedmiotowa działka była objęta projektem zazielenienia i czy projekt ten na tej działce był zrealizowany. Problemem tym jest to, czy projekt zazielenienia terenu wokół działki zabudowanej oczyszczalnią stanowił element (dopełnienie) celu wywłaszczenia, jakim była budowa samej oczyszczalni, czy też był celem odrębnym i w konsekwencji: czy brak realizacji tego projektu w sytuacji, w której sama oczyszczalnia została wybudowana (w ustalonym zresztą przez organ I instancji terminie) a pas wokół niej pozostał wolny, jest tożsamy z brakiem realizacji celu wywłaszczenia, czy też z jego modyfikacją, czy też może z zastosowaniem innego sposobu realizacji celu. Udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania nie jest kwestią ustaleń faktycznych, lecz kwestią analizy i prawnej oceny ustalonych faktów. Pytania te zresztą dość precyzyjnie sformułował w swym odwołaniu Prezydent Miasta K. i w stanie rozpoznawanej sprawy zadaniem organu odwoławczego było udzielenie na nie odpowiedzi.

Uchylając się od tego zadania organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję należało uchylić.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.