Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1120/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 73 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skarg A. U. i L. U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, która powstała z podziału działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę publiczną krajową - ul. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2004 r. Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w [...] zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...] obręb [...] wskazując, że działka ta w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną - ul. [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r,. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa, prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową - ul. [...], położonej w [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], ponownie stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności wyżej opisanej nieruchomości zajętej pod drogę krajową - ul. [...].

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ wojewódzki powinien wyjaśnić, czy cała działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa, prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową - ul. [...], położonej w [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]).

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż organ wojewódzki był obowiązany jednoznacznie ustalić zakres zajęcia części nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz wyjaśnić sprawę władztwa publicznoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 977/07, oddalił skargę A. U. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Następnie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa, prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową - ul. [...], położonej w [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 454/09, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy obu instancji nie wyjaśniły kwestii zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz władztwa publicznoprawnego zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa, prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową - ul. [...], położonej w [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1575/11, stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. z uwagi na skierowanie ww. decyzji do osoby zmarłej, tj. do K. U., która zmarła w dniu [...] lutego 2011 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2416/12 uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października podnosząc, że organ nie wykonał wszystkich wcześniejszych zaleceń Sądu, wskazanych w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 454/09.

W następstwie powyższego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] stwierdził, że Skarb Państwa nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod drogę publiczną krajową - ul. [...], opisaną w metryce drogi Nr [...], stanowiącej załącznik do tejże decyzji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] uchylił jednak decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie potwierdzenia zajęcia nieruchomości pod drogę według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, iż Skarb Państwa nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości, położonej w [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] zajętej pod drogę publiczną krajową – ul. [...].

A. U. oraz L. U. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: 1) nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, 2) nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną oraz 3) nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] działka nr [...] w obr. [...] podzieliła się na działki nr [...]. Zaś zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2006 r. pod nr [...] działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Z materiału dokumentacyjnego sprawy, a w szczególności z zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1998 r. wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. byłi: A. U., F. U., Z. U., M. L., E. I., D. U., B. U., S. U., B. U., M. U. i G. U.

Minister stwierdził, że w stosunku do nieruchomości nie było prowadzone postępowanie zmierzające do jej nabycia w drodze umowy cywilnoprawnej, nie zachodzą także przesłanki do nabycia jej w drodze zasiedzenia. Z akt sprawy wynika natomiast, iż Komitet Drobnej Wytwórczości orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1962 r., nr [...] stwierdził przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. M. pow. i woj. [...], a w szczególności na własność Państwa przeszła nieruchomość gruntowa oznaczona jako PGR. L. kat. [...], która to w części odpowiada działce nr [...]. Następnie Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. orzeczenia. Z kolei po przejęciu przez Prezydenta Miasta [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. kompetencji w zakresie wywłaszczania nieruchomości, w stosunku do wnioskowanej nieruchomości nie toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe. Powyższe oznacza, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa, ani jednostek samorządu terytorialnego lecz stanowiła własność osób fizycznych.

Dalej Minister wyjaśnił, że ulica [...] w [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną, bowiem znajdowała się w ciągu drogi, która na podstawie uchwały Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. nr 3, poz. 6) została zaliczona do kategorii dróg krajowych jako droga Nr [...] relacji granica państwa - [...] - granica państwa. Droga ta została również wymieniona w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) jako droga krajowa.

W konsekwencji organ stwierdził, że zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie było, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2416/12 ustalenie, czy działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. położona była w granicach pasa drogowego ww. drogi publicznej. Analizując materiał dowodowy Minister wskazał, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma opinia dotyczącą przebiegu pasa drogowego i krawędzi jezdni na działce nr [...] obr. [...] m. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzona w dniu 18 czerwca 2015 r. przez geodetę uprawnionego B. S. Po przeanalizowaniu materiałów geodezyjnych wymienionych w opinii biegła stwierdziła, że krawędź jezdni na działce nr [...] obr. [...] m. [....] przy ul. [...], według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przebiegała w odległości [...] m w kierunku południowym od strony północno-zachodniej granicy działki i [...] m w kierunku południowym od strony północno-wschodniej granicy działki. Granica pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. pokrywa się z granicą proponowanego podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] (operat nr [...] zaewidencjonowany w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] dnia 4 grudnia 2006 r. pod nr [...]) i przebiegała w odległości [...] m od strony zachodniej działki i [...] m od strony wschodniej działki licząc od krawędzi jezdni według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Przebieg pasa drogowego w stosunku do krawędzi jezdni jest zgodny z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Z przedmiotowej opinii wynika również, iż na mapie w skali 1:250 (przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 czerwca 2015 r. pod nr [...]), stanowiącej załącznik do ww. opinii - przebieg krawędzi jezdni według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oznaczono linią przerywaną koloru niebieskiego, zaś przebieg pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oznaczono linią koloru czerwonego. Jak wskazała biegła, proponowana granica podziału działki nr [...] obr. [...] m. [...] na działki nr [...] i nr [...], tj. linia czerwona - pokrywa się z linią przebiegu pasa drogowego. Powyższe pozwala przyjąć, zdaniem organów, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej krajowej - ul. [...]. Potwierdza to także ww. mapa z dnia 15 czerwca 2015 r., przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] czerwca 2015 r. Ponadto zajęcie ww. gruntu pod drogę potwierdził również Zastępca Dyrektora ds. Technicznych Miejskiego Zarządu dróg w [...] w piśmie z dnia 22 lipca 2014 r. nr [...]. Do pisma tego dołączono kserokopię mapy zasadniczej w skali 1:500 założonej w 1983 r., kserokopię mapy zagospodarowania terenu w skali 1:2000 z datą zgodności z oryginałem na dzień 17 listopada 1993 r., a także kserokopię mapy zasadniczej w skali 1:500 z roku 2000 oraz mapę wykonaną w 2004 r. w skali 1:500. Porównanie tych map pozwala na wniosek, że przebieg pasa drogowego drogi publicznej nr [...] nie uległ zmianie. Stosownie do treści art. 34 ustawy o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Późniejsze poszerzenie jezdni nie jest tożsame z poszerzeniem pasa drogowego. Zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod pas drogowy nie uległo zmianie, zmianie uległy jedynie poszczególne elementy pasa drogowego, w tym szerokość jezdni.

Odnosząc się do kolejnej przesłanki istotnej w sprawie (władanie przedmiotową nieruchomością) Minister wyjaśnił, że w materiale dowodowym znajduje się umowa - zlecenie nr [...] zawarta w dniu [...] października 1996 r. pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w [...] oraz M. Sp. z o.o. obejmująca zimowe utrzymanie dróg krajowych (m.in. wymienionej w załączniku do tej umowy ul. [...]), polegające na zwalczaniu gołoledzi i ślizgawicy oraz oczyszczanie ze śniegu, lodu i błota dróg krajowych miasta [...], a także chodników w wydzielonym pasie tych dróg. Następnie na mocy - aneksu nr 4 z dnia 5 października 1998 r. do ww. umowy – zlecenie nr [...] z dnia 1 października 1996 r. - przedłużono obowiązywanie niniejszej umowy na okres od dnia 15 października 1998 r. do dnia 30 marca 1999 r. Na władanie publicznoprawne wskazuje także metryka ulicy [...] założona w dniu 25 września 1996 r., z której wynika, że ulica ta jest ogólnodostępna i należy do podstawowego układu drogowego. Po obu stronach ulicy są chodniki oddzielone od jezdni pasem zieleni. Ulica posiada oświetlenie na całej długości, kanalizację ogólnospławną, kanalizację deszczową, wodociąg, gaz, c.o. przewody telekomunikacyjne, przewody elektroenergetyczne. Reasumując działka nr [...], która powstała z podziału działki nr [...], znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. jest prawidłowa, a podjęte rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wniósł A. U. Skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformującego administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez zastosowanie tego przepisu w prowadzonym postępowaniu, mimo braku stwierdzenia przesłanek do przejścia działki nr [...] na własność Skarbu Państwa;

2) niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2416/12 stwierdzającego nieudokumentowanie przesłanek przejścia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] i nakazującego uzupełnienie materiału dowodowego o stan zagospodarowania działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r.;

3) niezastosowanie się organu do wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2416/12 w zakresie udokumentowania stanu zagospodarowania nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., w związku z art. 153 p.p.s.a.;

4) naruszenie przepisu art. 34 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. oraz art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy w związku z bezzasadnym zastosowaniem przepisów tego prawa w odniesieniu do nieruchomości gruntowej nr [...] w toczącym się postępowaniu;

5) naruszenie art. 7, 8, 12, 73, 76 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.

Skarżący podniósł, że organ nie udowodnił zajęcia części działki nr [...] pod drogę publiczną, co potwierdza (sporządzona na zlecenie skarżącego) opinia geodety J. C. w sprawie zagospodarowania działki nr [...] w [...] obręb [...] – [...] przy ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., dołączona do skargi. Jak wskazała strona skarżąca "wyniki tego operatu zostały przyjęte do zasobu GODGiK w [...] pod nr [...] w dniu 5 lipca 2016 r." Zdaniem A. U. opinia geodezyjna autorstwa geodety B. S. pt. "Przebieg pasa drogowego i krawędzi jezdni na działce [...], obr. [...], m. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.", stanowiąca podstawę decyzji organów, nie ma najmniejszej wartości dowodowej, może być zaliczona do "zmanipulowanych dowodów" albowiem została opracowana na bazie aktualnej mapy zasadniczej w wersji numerycznej i nie odzwierciedla urządzenia terenu z dochodzonej daty. Skarżący zakwestionował przyjęcie przez biegłą proponowanego projektu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] opracowanego przez geodetę uprawnionego D. R. w roku 2006 (operat nr [...], wpisany do GODGiK w [...] w dniu 4 grudnia 2006 r.). Jednocześnie wskazał, że załączona do opinii J. C. mapa została dokonana na bazie danych ewidencyjnych z roku 1999 czyli odzwierciedla w sposób przejrzysty obraz działki nr [...]. Z mapy tej wynika, że "tylko skrawek działki nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. wkomponowany był w jezdnię (...) i może być mowa o zajętości pod jezdnię a nie pod drogę lub pas drogowy, ponieważ na przedmiotowej działce nie było żadnych elementów urządzenia drogi (pasa drogowego). Skarżący podkreślił, że biegły C. w swej opinii nie stwierdził na materiałach geodezyjno-kartograficznych istnienia przebiegu granicy pasa drogowego wskazanego na mapie opracowanej przez geodetę B. S. i przyjętą do zasobu w dniu 18 czerwca 2015 r. W ocenie skarżącego organy nie wykazały także władztwa publicznoprawnego, do czego szczegółowo odniósł się na stronie 9 skargi.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz zobowiązanie Ministra do wydania decyzji stwierdzającej odmowę przejścia z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] powstałej z podziału działki nr [...], o pow. [...] ha, położonej w [...] obr. [...], ob. ks. w [...].

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wniósł również L. U. Skarżący podzielił zarzuty, wnioski i uzasadnienie skargi A. U.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skarg podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1121/16 Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1120/16 (ze skargi A. U.) oraz I SA/Wa 1121/16 (ze skargi L. U.) oraz postanowił prowadzić je pod sygn. akt. I SA/Wa 1120/16.

Pismem z dnia 10 lutego 2017 r. A. U. uzupełnił skargę. Strona skarżąca zarzuciła ponownie Ministrowi, iż ten bezpodstawnie za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął ustalenia i opinię geodety B. S. W uzupełnieniu, kwestionując stanowisko Wojewody i Ministra, skarżący ponownie przedstawił szczegółową argumentację na okoliczność naruszeń prawa ze strony organów administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez sądy administracyjne, wobec powyższego kolejne rozstrzygnięcia organów administracji powinny zapaść w warunkach związania wynikającego z wyroków sądów, w tym z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 454/09 oraz z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2416/12. W tym zaś ostatnim wyroku Sąd stwierdził, że "zgromadzony materiał dowodowy w sprawie powinien pozwalać na dokonanie weryfikacji twierdzeń organu – a w niniejszej sprawie mapy obrazujące przebieg drogi nie pozwalają na jednoznaczną ocenę tego faktu przez Sąd. Jednocześnie, skład orzekający wówczas zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., że przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. daje podstawę do przejęcia jedynie tych nieruchomości, które faktycznie zostały zajęte pod drogi publiczne. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r., bądź też sposób korzystania z niej".

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji miały więc obowiązek uzupełnić materiał dowodowy w taki sposób, aby rozstrzygnięcie oparte na jego ocenie nie budziło żadnych wątpliwości.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił m.in. art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: Pwurap). Zgodnie z tą regulacją nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. Zatem, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zawarte w art. 73 ust. 1 Pwurap sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.

W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem spornej nieruchomości (działka nr [...]) była osoba fizyczna, albowiem stanowiła ona współwłasność A. U., F. U., Z. U., M. L., E. I., D. U., B. U., S. U., B. U., M. U. i G. U. Powyższe potwierdza zawiadomienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1998 r., Dz. Kw. nr [...]; KW [...]. Wpis w księdze wieczystej dotyczy działki nr [...], która w części odpowiada działce nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych, tj. z mapy z projektem podziału nieruchomości, sporządzonej przez uprawnionego geodetę D. R. a wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 4 grudnia 2006 r. pod nr [...], działka nr [...] (położona w obr. [...][...], objęta KW [...]), oznaczona ewidencyjnie jako droga, podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha o tożsamym przeznaczeniu po podziale.

Niesporne jest również to, że na dzień 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w [...] (obejmująca zdaniem organów administracji działkę nr [...]) została zaliczona do kategorii dróg publicznych, albowiem znajdowała się w ciągu drogi, która na podstawie Uchwały Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r., Nr 192 w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 6) została zaliczona do kategorii dróg krajowych jako droga Nr [...] relacji granica państwa - [...] - granica państwa. Droga ta została również wymieniona w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) jako droga krajowa.

Istota sporu sprowadza się do oceny czy nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną a jeśli tak, to czy w dacie tej wykonywane było na niej władztwo publicznoprawne przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego.

Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 73 ust. 1 Pwurap.

Powyższe stanowisko Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela.

I tak, za podstawą swojego rozstrzygnięcia w kwestii zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną, na dzień 31 grudnia 1998 r., organy uczyniły opracowanie uprawnionego geodety B. S. z dnia 18 czerwca 2015 r., zatytułowane: "Opinia w sprawie przebiegu pasa drogowego i krawędzi jezdni na działce nr [...] obr. [...] m. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzona na potrzeby postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...)" wraz z integralną częścią tego opracowania, tj. mapą uwidaczniającą przebieg pasa drogowego i krawędzi jezdni na działce nr [...] w dacie j.w. Z adnotacji widniejącej na mapie wynika, iż "dokument ten został opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 18 czerwca 2015 r." Biegła stwierdziła, że po przeanalizowaniu materiałów geodezyjnych, które wymieniła w opinii "granica pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. pokrywa się z granicą proponowanego podziału działki nr [...] obr. [...] m. [...] na działki nr [...] i nr [...]". Proponowany zaś podział wynika z operatu nr [...] zaewidencjonowanego w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] dnia [...] grudnia 2006 r. pod nr [...]. Twierdzenia zawarte w opinii zostały uwidocznione na załączonej do opinii ww. mapie (w skali 1:250), gdzie przebieg krawędzi jezdni według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oznaczono linią przerywaną koloru niebieskiego, zaś przebieg pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. oznaczono linią koloru czerwonego. Biegła wskazała także (co również potwierdza ww. mapa), że granica pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przebiegała w odległości [...] m od strony zachodniej działki i [...] m od strony wschodniej działki licząc od krawędzi jezdni według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Taki przebieg pasa drogowego w stosunku do krawędzi jezdni jest zgodny z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych gdzie określono odległość granicy pasa drogowego od urządzeń wymienionych w pkt 4 ustawy na co najmniej 0,75 m.

Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza, że sporna działka nr [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Stan taki potwierdza także stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg w [...], zaprezentowane w piśmie z dnia 22 lipca 2014 r., w którym wyraźnie wskazano, że z dołączonych do niniejszego pisma dokumentów wynika, iż przebieg jezdni jest taki sam na mapach z roku 1983, 1993, 2000 i 2004 a to przesądza o tym, że był również taki sam w dniu 31 grudnia 1998 r. Natomiast remont drogi (w tym poszerzenie jezdni) nastąpił dopiero w 2005 r. Zarząd podkreślił, że sam właściciel działki (jeszcze przed rozpoczęciem remontu drogi) zwracał uwagę, że część działki, tj. około [...] m, na całej długości działki [...] jest zajęta pod jezdnię ul. [...]. Wniosek o stwierdzenie nabycia działki z mocy prawa dotyczył zaś większej części działki z uwagi na to, że droga publiczna, zwłaszcza krajowa klasy głównej tranzytowej nie może funkcjonować bez pobocza (jeśli nie ma chodnika), a przedmiotowy teren stanowi naturalne pobocze drogi.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, przesądza stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Pas terenu przeznaczony do ruchu (w rozumieniu powyższego przepisu) to jezdnia ale także i pobocze. Tym samym, w ocenie Sądu, nie ma znaczenia dla sprawy, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. nie istniała w całym obszarze spornej działki infrastruktura jak: place, zatoki postojowe, ścieżki rowerowe itp. Istotne jest to, że sporna działka nr [...] wchodziła częściowo w wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu tj. jezdnię (czego nie kwestionuje zresztą skarżący) oraz naturalne pobocze. Tym samym nie można przyjąć, że działka ta nie była zajęta pod drogę publiczną.

Prawidłowe jest również stanowisko organów, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia przesłanka wymieniona w art. 73 ust. 1 Pwurap, tj. przesłanka władania nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego. W odniesieniu do powyższej przesłanki wyjaśnić trzeba, że władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci) względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. W orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, iż dla udowodnienia przesłanki władania nieruchomością należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, np. sygn. akt I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, I SA/Wa 894/2012 – publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polegało.

W niniejszej sprawie Minister wyjaśnił, że w materiale dowodowym znajduje się umowa - zlecenie [...] zawarta w dniu 1 października 1996 r. pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w [...] oraz M. Sp. z o.o. obejmująca zimowe utrzymanie dróg krajowych (m.in. wymienionej w załączniku do tej umowy ul. [...]), polegające na zwalczaniu gołoledzi i ślizgawicy oraz oczyszczanie ze śniegu, lodu i błota dróg krajowych miasta [...], a także chodników w wydzielonym pasie tych dróg. Na mocy- aneksu nr 4 z dnia 5 października 1998 r. do ww. umowy przedłużono jej obowiązywanie na okres od dnia 15 października 1998 r. do dnia 30 marca 1999 r. O władztwie publicznoprawnym świadczy także metryka ulicy [...] założona w dniu 25 września 1996 r., z której wynika, że ulica ta jest ogólnodostępna i należy do podstawowego układu drogowego. Ulica posiada oświetlenie na całej długości, kanalizację ogólnospławną, kanalizację deszczową, wodociąg, gaz, c.o. przewody telekomunikacyjne, przewody elektroenergetyczne.

Sąd nie podziela poglądu skarżących, że aby można było mówić o władztwie publicznym, umowy powinny dokładnie wskazywać numery ewidencyjne wszystkich działek, przez które to określone ulice przebiegają i których to umowy dotyczą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 381/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten, gdyby przyjąć jego zasadność, prowadziłby do stwierdzenia, że jednostki obowiązane w świetle prawa do sprawowania zarządu drogą, w istocie tego zarządu nie wykonują, w sytuacji, gdy umowy zawierane w zakresie utrzymania dróg, nie wyszczególniają numerów ewidencyjnych działek, na których drogi przebiegają. Taki pogląd byłby nieuprawniony. Dla wykazania władztwa publicznego wystarczające są np. umowy, których przedmiotem jest m.in. remont nawierzchni ulicy, w skład której weszła nieruchomość. Wpływu na powyższą ocenę nie ma także, w ocenie Sądu, okoliczność podniesiona przez skarżących dotyczącą odprowadzania podatku od przedmiotowej nieruchomości według stawek przypisanych dla działalności gospodarczej jak i fakt niejednokrotnego utrzymywania spornej działki, celem zapewnienia klientom dojazdu do młyna. Istotne bowiem jest to, że część działki nr [...], jak wskazywał Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w [...] w piśmie z dnia 21 września 2010 r. skierowanym do skarżącego, ma być przeznaczona pod poszerzenie jezdni i ewentualnie budowę chodnika.

Skoro zatem przedmiotowa działka, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych oraz zajęta były w tej dacie pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na terenie której jest położona. W tej sytuacji, niezasadne okazały się zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 73 ust. 1 ww. ustawy. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło również do zarzucanego w skargach naruszenia przepisów postępowania. Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że organy zrealizowały wytyczne Sądu zawarte w poprzednich wyrokach zapadłych w sprawie, o czym świadczy opinia biegłego geodety B. S. czy też pismo Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 22 lipca 2014 r. skierowane do organu pierwszej instancji. Ponadto, Minister w zaskarżonej do Sądu decyzji, ocenił zebrany materiał dowodowy. Sąd orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego, że operat sporządzony przez uprawnionego geodetę jest dokumentem urzędowym, a co za tym idzie wzruszenie mocy dowodowej jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu, którego przed organami administracji obu instancji skarżący nie przedstawili, pomimo twierdzenia w skardze, że opinia stanowi tzw. "zmanipulowany dowodów". Dołączona do skargi przez A. U. (i sporządzona na jego zlecenie) opinia geodety J. C. została wykonana w dacie 29 czerwca 2016 r., a więc po dniu wydania decyzji przez organy obu instancji. Tym samym, dowód ten nie mógł podlegać ocenie organów na etapie postępowania administracyjnego. Nie mniej jednak Sąd zauważa, że także w tej opinii biegły stwierdził, że na części działki nr [...], w dacie 31 grudnia 1998 r., była urządzona jezdnia, natomiast na pozostałej powierzchni nie było elementów obsługi drogi (np. zatoki postojowej, chodnika). Twierdzenia te są zgodne z wyjaśnieniami Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w [...], który podkreślił, że "wniosek o stwierdzenie nabycia działki z mocy prawa dotyczył większej części działki z uwagi na to, że droga krajowa klasy głównej tranzytowej nie może funkcjonować bez pobocza (jeśli nie ma chodnika), a przedmiotowy teren stanowi naturalne pobocze drogi".

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, wbrew zarzutom skarg, naruszenia przepisów prawa i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji w wyroku.