Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1879/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz (spr.), Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Andrzeja S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 348/04 na decyzję Wojewody P. z dnia 23 kwietnia 2004 r. (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej ustania prawa do zasiłku przedemerytalnego. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Wojewody P. o przyznanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 17 sierpnia 2004 r. II SA/Bk 348/04 oddalił skargę Andrzeja S. na decyzję Wojewody P. z 23 kwietnia 2004 r. (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej ustania prawa do zasiłku przedemerytalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Starosta Ł. postanowieniem opartym na art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa na wniosek Andrzeja S. wznowił postępowanie w sprawie ustania prawa ww. do zasiłku przedemerytalnego z dniem 13.02.1999 r. z powodu niespełniania warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14.12. 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Powiatowego urzędu Pracy w Ł. z 19 lutego 1999 r. (...). Następnie decyzją z 5.03.2003 r. (...) odmówił uchylenia decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. z 19.02.1999 r., o której wyżej mowa. Organ wskazał, że zainteresowany przestał spełniać warunki określone w ustawowej definicji osoby bezrobotnej - art. 2 ust. 1 pkt 2, gdyż nie był gotowy do podjęcia pracy. W ocenie organu nie zaistniała przesłanka do uchylenia decyzji, o której mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Przeprowadzone bowiem co do przyczyny wznowienia postępowanie nie wykazało, by Andrzej S. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Wojewoda P. decyzją z dnia 23 kwietnia 2004 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Andrzej S. zarzucając naruszenie art. 6-11 Kpa oraz art. 109 Kpa, jak również obowiązujących w 1999 r. przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał skargi za zasadną i oddalił ją. Sąd uznał, że prawidłowe jest stanowisko organu, iż w sytuacji przyznania skarżącemu zasiłku przedemerytalnego - winien on zawiadomić właściwy organ o każdej zmianie jego sytuacji prawnej, w tym i o zmianie adresu /art. 37n i art. 26 oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/. Obowiązek informowania o zmianie adresu wynika również z art. 41 Kpa. Sąd podkreślił, że Andrzej S. został o tym obowiązku pouczony. Świadczy o tym oświadczenie złożone przez skarżącego 2.08.1998 r. w szczególności jego pkt 14. Skoro Andrzej S. nie powiadomił o zmianie swojego adresu - to organ prawidłowo wysyłał wszelką korespondencję, łącznie z decyzją z 19.02.1999 r. (...) na adres wskazany przez niego tj. (...) Ł. ul. K. 518. Jak wynika z akt sprawy doręczenie powyższej decyzji nastąpiło zgodnie z treścią art. 44 Kpa.

W świetle ww. okoliczności nie można uznać, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z 19.02.1999 r. Tak więc nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa i organ zasadnie odmówił uchylenia wzmiankowanej decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Andrzej S. reprezentowany przez radcę prawnego Lucynę Barbarę S., zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego - ustawy z 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ poprzez:

a/ błędną wykładnię art. 37n, art. 26 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 tj. przepisów dotyczących ustania prawa do zasiłku przedemerytalnego i obowiązku informowania organu o ustaniu tego prawa poprzez przyjęcie, że wynikał z nich obowiązek skarżącego powiadamiania organu o zmianie adresu,

b/ niezastosowanie art. 37m i 37ł, poprzez niezastosowanie tych przepisów do oceny sytuacji prawnej skarżącego jako osoby korzystającej z zasiłku przedemerytalnego,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 par. 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a, b i c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa w toku postępowania administracyjnego oraz art. 141 par. 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Zdaniem skarżącego, Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów art. 37n, art. 26, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ oraz art. 41 Kpa ponieważ w jego ocenie, z przepisów tych nie sposób wywieść wniosku, że na nim, który prawomocną decyzją z 15.06. 1998 r. otrzymał zasiłek przedemerytalny do czasu przyznania emerytury, ciążył obowiązek informowania organu o zmianie adresu bądź o miejscu swego pobytu. Tym bardziej, że stosownie do przepisu art. 37ł skarżący był zwolniony z obowiązku zgłaszania się do powiatowego urzędu pracy w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i stąd nie miał obowiązku informowania organu o wyjeździe za granicę i wskazania swego adresu do korespondencji za granicą. Według Andrzeja S. jego sytuację prawną Sąd powinien ocenić w oparciu o przepisy art. 37m ust. 1 przy uwzględnieniu art. 37ł cytowanej ustawy i to w brzmieniu z daty wydania decyzji o przyznaniu zasiłku tj. sprzed zmiany ustawy z 16.07. 1998 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 108, po. 684/, która weszła w życie z dniem 5.09.1998 r.

Skarżący nabył prawo do zasiłku przedemerytalnego w dniu 3.06.1998 r. czyli przed zmianą ww. przepisów dokonaną ustawą z 16.07. 1998 r., o której wyżej mowa. Ta ostatnia ustawa nie zawierała przepisów przejściowych, ani też zapisów, z których można by wywnioskować działanie tej ustawy w stosunku do decyzji wydanych przed datą jej wejścia w życie. Skoro więc skarżący nabył prawo do zasiłku pod rządem poprzednich przepisów, ustanie prawa do zasiłku należy ocenić również według przepisów obowiązujących w dacie przyznania prawa do tego świadczenia, a nie według przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji o ustaniu prawa do tego zasiłku /prawa nabyte/. Szczególnie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji należy ocenić zachowanie się skarżącego, który wyjechał za granicę i nie zawiadomił właściwego organu o zmianie swojego adresu. Przepis art. 37ł zwalniał osobę pobierającą zasiłek przedemerytalny z obowiązku zgłaszania się do powiatowego urzędu pracy w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy i zezwalał na skierowanie tych osób na szkolenie, do prac interwencyjnych lub robót publicznych jedynie za ich zgodą, z tego względu nie można przyjąć, by na skarżącym ciążył obowiązek wskazania miejsca swego pobytu, ponieważ organ nie miał żadnej usprawiedliwionej potrzeby posiadania takich danych.

Zdaniem skarżącego, również przy zastosowaniu przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu z daty wydania spornej decyzji /luty 1999 r./ nie było podstaw do przyjęcia, iż na skarżącym ciążył obowiązek informowania właściwego organu o zmianie swego adresu. Bez znaczenia prawnego jest według skarżącego, podpisanie oświadczenia, z którego wynika, że został on pouczony o obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu /co nie jest tożsame z informacją o zmianie miejsca pobytu/, skoro taki obowiązek nie został na niego mocą ustawy nałożony, a wezwanie przez organ do osobistego stawiennictwa nie usprawiedliwione.

Stosownie do przepisu art. 134 par. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd więc powinien dokonać oceny zgodności z prawem wydanej decyzji niezależnie od tego, czy dany zarzut został podniesiony w skardze. Sąd nie wziął pod uwagę naruszenia przez organ rozstrzygający sprawę zarówno wskazanych wyżej naruszeń prawa materialnego - ustawy z 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - jak też przepisów postępowania administracyjnego dotyczących doręczeń /art. 41-44 Kpa/,. Sąd nie zwrócił uwagi, że przewidziane w art. 43-44 zastępcze formy doręczeń pisma rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało adresatowi doręczone. Domniemanie to może zostać obalone gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia, pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. W szczególności Sąd nie wziął pod uwagę, że skoro skarżący nie miał obowiązku poinformowania o zmianie swego adresu na mocy powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, a pismo wzywające go do stawienia się przed organem nie zostało mu skutecznie doręczone z przyczyn od niego niezależnych z pobytu za granicą, to domniemanie, że pismo zostało doręczone skutecznie, zostało obalone. Zatem skoro skarżącemu nie zostało skutecznie doręczone pismo dotyczące wezwania do osobistego stawienia się, to do oceny prawnej istnienia warunków do wznowienia postępowania /art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/ nie można zastosować art. 41 Kpa nakładającego na stronę obowiązek informowania o zmianie adresu. Obowiązek w rozumieniu tego przepisu istnieje tylko wówczas, gdy strona zostanie skutecznie zawiadomiona o wszczęciu postępowania co w sprawie nie miało miejsca. Sąd bezzasadnie zatem, dla oceny prawidłowości doręczenia decyzji w sprawie ustania prawa do zasiłku przedemerytalnego wskazał art. 41 Kpa, skoro wezwanie to było pierwszym pismem w sprawie, równoznacznym z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 par. 4 Kpa, a pismo to nie zostało skarżącemu prawidłowo doręczone.

Nadto, wezwanie do osobistego stawiennictwa skarżącego z 8.02.1999 r. było bezprawne ponieważ na skarżącym taki obowiązek nie ciążył. Tym bardziej nie można zatem powoływać się na doręczenie decyzji w trybie art. 44 Kpa, skoro w trakcie postępowania skarżący wykazał, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu i nie została mu doręczona decyzja o ustaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Sąd dopuścił się również naruszenia art. 141 par. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności niewskazanie, z jakiego okresu przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zastosował i w jaki sposób wywiódł z powołanych przez siebie przepisów, obowiązek skarżącego do informowania organu o zmianie swego adresu, co miało wpływ na wynik sprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda P. wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Andrzeja S. skargi kasacyjnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17.08.2004 r. stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Andrzej S. w swym wniosku z 27.08.2003 r. zwrócił się do Starosty Ł. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. z 19.02.1999 r., którą orzeczono o ustaniu mu z dniem 13.02.1999 r. prawa do zasiłku przedemerytalnego podając jako przesłankę prawną wznowienia art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa - bo bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, w którym, została wydana niekorzystna dla niego decyzja, o której wyżej mowa.

Stanowisko to - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie znajduje oparcia w materiale dokumentacyjnym sprawy. Wprawdzie zgodzić się trzeba z zarzutami skargi kasacyjnej, że przepisy ustawy z 1.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stanowią wprost o obowiązku osoby pobierającej zasiłek przedemerytalny informowania organu administracyjnego o zmianie miejsca pobytu, to jednak nie oznacza, iż taki obowiązek prawem określony, na skarżącym nie ciążył.

Obowiązek ten wynika z przepisu par. 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy /Dz.U. nr 25 poz. 13 ze zm./. Powołany przepis stanowi, że zarejestrowana - w powiatowym urzędzie pracy właściwym ze względu na stałe lub czasowe zameldowanie zainteresowanego - osoba uprawniona - jak w przypadku skarżącego - do zasiłku przedemerytalnego, zobowiązana jest do niezwłocznego informowania powiatowego urzędu pracy o wszelkich zmianach danych podanych w karcie rejestracyjnej. W karcie rejestracyjnej natomiast znajdują się m.in. dane dotyczące miejsca zameldowania lub pobytu osoby uprawnionej do zasiłku przedemerytalnego. Osoba, która zmieniła zameldowanie albo miejsce pobytu - przenosząc się do innego powiatu - podlega zgodnie z par. 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia wyłączeniu przez powiatowy urząd pracy z ewidencji zarejestrowanych. Andrzej S. został przez organ poinformowany o tym obowiązku, wynika to bowiem w sposób nie budzący wątpliwości z podpisanego przez niego w dniu 2 czerwca 1998 r. oświadczenia osoby uprawnionej do zasiłku przedemerytalnego, w którym w pkt 14 zobowiązał się do poinformowania organu w nieprzekraczalnym terminie 5 dni o wszelkich zmianach danych dotyczących jego osoby zawartych w karcie rejestracyjnej /a więc i o zmianie miejsca pobytu/. Materiał dokumentacyjny sprawy wskazuje, że z obowiązku tego nie wywiązał się. Wyjechał za granicę - gdzie przebywa już kilka lat i o fakcie tym nie powiadomił organu. Przesłuchana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. w dniu 3.11. 2003 r. jako pełnomocnik Andrzeja S. jego żona Janina S. oświadczyła, że mimo wyjazdu męża za granicę adres do korespondencji nie został zmieniony. I na ten też adres wskazany w Karcie Rejestracyjnej dotyczącej skarżącego, organ pismem z 8.02.1994 r. powiadomił Andrzeja S. o konieczności stawienia się w Urzędzie w dniu 12.02.1999 r. Pismo to pod wskazanym adresem - Ł. ul. K. 5/8 - odebrała 10.02.1999 r. Janina S. nie odmawiając jego przyjęcia. Przynajmniej takiej adnotacji brak jest na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tego pisma, podpisanym przez wymienioną.

Pismo to - jak wynika z jej zeznań złożonych 3.11.2003 r. przekazała mężowi w czasie jego pobytu w kraju. Zostało ono zatem skutecznie stronie doręczone. Decyzja Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. z 19.02.1999 r. została stronie doręczona na ww. adres posiadany przez organ w trybie określonym w art. 44 Kpa /przesyłka mimo prawidłowego awizowania nie została przez adresata w zakreślonym terminie podjęta z Urzędu Pocztowego w Ł./. Podnieść też należy, że Andrzej S. we wniosku z 27.08.2003 r. o wznowienie postępowania, jako swój adres aktualny wskazał ten, którym dysponował organ tj. Ł. ul. K. 5/8 mimo, iż wkrótce po złożeniu wniosku wyjechał z kraju, ustanawiając swoim pełnomocnikiem żonę. Tym bardziej więc należy uznać, że korespondencję doń, organ administracji publicznej kierował prawidłowo.

Za nieporozumienie trzeba uznać zarzut skargi kasacyjnej, iż w świetle postanowień art. 37ł ustawy z 14.12. 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514 ze zm./ skarżący nie miał obowiązku powiadamiania organu o zmianie miejsca pobytu, a podpisane przez niego oświadczenie jako osoby uprawnionej do zasiłku przedemerytalnego, w którym zobowiązał się do powiadomienia organu o zmianie danych zawartych w Karcie Rejestracyjnej - za bezskuteczne. Przepis art. 37ł zwalniający osoby pobierające zasiłek przedemerytalny z obowiązku zgłaszania się do powiatowego urzędu pracy w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy, nie ma nic wspólnego z obowiązkiem wynikającym dla skarżącego z przepisów powołanego wyżej rozporządzenia z 28.02.1997 r. - niezwłocznego informowania organu o zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej i z obowiązku tego, skarżącego nie zwalniał. Bezzasadne jest też twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że z uwagi na pobieranie przez Andrzeja S. zasiłku przedemerytalnego, który został mu przyznany do czasu uzyskania przez niego prawa do emerytury, bezprawne było skierowanie doń przez organ wezwania z 8.02.1999 r. do stawienia się w określonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł.

Zasiłek przedemerytalny nie jest w świetle powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, świadczeniem przyznanym raz na zawsze i może zostać cofnięty lub zawieszony w sytuacji wskazanej w ustawie. Zatem organ jest uprawniony w przypadku powzięcia - jak w tej sprawie - wątpliwości co do zasadności wypłacania świadczenia - o którym mowa - przeprowadzić w tym względzie postępowanie wyjaśniające.

Czy wezwanie z 8.02.1999 r., a następnie decyzja z 19.02.1999 r. były słuszne, to w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem było ustalenie, czy istniały przesłanki określone w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją - nie miało prawnego znaczenia. Istotnym było to, czy skarżący nie brał udziału w tym postępowaniu bez własnej winy, a to - jak wykazano - nie miało miejsca ponieważ o toczącym się postępowaniu, a następnie wydanej w jego wyniku decyzji, został prawidłowo, zgodnie z obowiązującym w tym zakresie prawem, powiadomiony na wskazany przez siebie adres.

Ponieważ zarzutów skargi kasacyjnej nie można było uznać za uzasadnione, a zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skargę tę na podstawie art. 184 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.

Od zasądzenia na rzecz Wojewody P. od Andrzeja S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd biorąc pod uwagę przedmiot sprawy, na podstawie art. 207 par. 2 ww. ustawy - odstąpił.