Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2979/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1314
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 października 2022 r. nr KOC/5783/Zs/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr UD-IV-WNI-H.6826.16409.2019.DSZ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia M. S., postanowieniem z 11 października 2022 r. nr KOC/5783/Zs/22 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 23 sierpnia 2022 r. nr UD-IV-WNI-H.6826.16409.2019.DSZ w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 13 maja 2022 r. M. S., powołując się na art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości gruntowej, położonej w Warszawie przy Al. [...], oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi Kw nr [...], w której wnioskodawcy wraz z żoną M. S., na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, przysługuje udział 7011/390041 w nieruchomości wspólnej związany z własnością lokalu nr [...], dla którego prowadzona jest Kw nr [...] oraz odpowiednia część udziału 68345/390041 w nieruchomości wspólnej związanego z własnością lokalu stanowiącego garaż, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w którym to lokalu stanowiącym garaż, wnioskodawcy wraz z żoną, na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, przysługuje udział we współwłasności wynoszący 1/27 części.

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 23 sierpnia 2022 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu stwierdził, że na nieruchomości znajduje się budynek, którego rzeczywiste wykorzystanie jest inne niż funkcja mieszkalna. Według informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na przedmiotowej nieruchomości znajduje się 5 lokali o funkcji innej niż mieszkaniowa (lok. 24, 25, 26, 28 oraz lokal oznaczony jako garaż). Ponadto, informacje zawarte w Krajowym Rejestrze Sądowym wskazują, że w 2019 r. 12 lokali w budynku było siedzibami spółek prawa handlowego.

Zażalenie na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 23 sierpnia 2022 r. wniósł M. S.. W uzasadnieniu zażalenia zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 218 § 1-2 kpa poprzez uznanie, że treść ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych stanowiących dokumenty urzędowe, stwierdzająca, że ponad połowę liczby lokali w budynku przy Al. [...] Warszawie stanowią lokale mieszkalne była niewystarczająca dla stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość 1 stycznia 2019 r. pozostawała zabudowana na cel mieszkaniowy; 2) naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 217 § 2 pkt 1 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez odmowę wydania żądanego zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności pomimo zaistnienia przesłanek do wydania tego zaświadczenia; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że przy ocenie spełnienia przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. zabudowania gruntu na cele mieszkaniowe, można brać pod uwagę wątpliwości organu, co do faktycznego sposobu wykorzystania lokali, zamiast stwierdzonego treścią ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych przeznaczenia prawnego lokali.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 11 października 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 23 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1495) – dalej zwanej "ustawą" 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 ustawy). W przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym (art. 1 ust. 4 ustawy). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów 1 stycznia 2019 r.

Wyjątek od daty przekształcenia prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności wynika z art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w przypadku, gdy na gruncie, o którym mowa w art. 1 ust. 2 lub art. 1a, położone są także inne budynki niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe następuje z dniem: 1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo 2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej działki gruntu zabudowanej innymi budynkami niż określone w art. 1 ust. 2, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Z działu I-O Kw nr [...] wynika, że w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w Warszawie przy Al. [...] jest wyodrębnionych 28 lokali (w tym 1 garaż). Nieruchomość gruntowa stanowiąca działkę nr [...] jest własnością m.st. Warszawy.

Do akt organu I instancji zostały dołączone wydruki z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz informacje i dane z Krajowego Rejestru Sądowego, z których wynika, że lokale nr: [...] w budynku były lub są siedzibami spółek prawa handlowego lub miejscem prowadzenia działalności gospodarczej.

Z zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy z 16 października 2007 r. nr 2872(2923)/2007 wynika, że lokal o innym przeznaczeniu niż mieszkalny - lokal użytkowy (kiosk) nr [...], położony na parterze budynku przy Al. [...] spełnia wymogi samodzielnego lokalu.

Z pisma Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z 5 maja 2020 r. wynika, że prowadzone w Wydziale rejestry wskazują, że poza wskazanym zaświadczeniem dla lokalu nr [...], wydano 27 zaświadczeń o samodzielności lokali, w tym 23 dla lokali o funkcji mieszkalnej oraz 4 dla lokali o funkcji innej niż mieszkalna (nie odnaleziono ich jednak w archiwum).

Kolegium wskazało, że istotą w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organ związany był danymi zawartymi w księgach wieczystych i ewidencji gruntów i budynków, czy też mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy lokale widniejące w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych jako lokale mieszkalne, faktycznie są użytkowane w takim celu.

Organ wydający zaświadczenie w trybie art. 217 i art. 218 kpa nie może dokonywać ocen prawnych bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa, jest niedopuszczalna. Organ nie może dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania, a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie (por. wyrok NSA z 9 września 2020 r. sygn. akt I OSK 181/20).

Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną, polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej. Art. 218 § 1 kpa dopuszcza możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Takie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 793/21 stwierdził, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane, jeżeli brak jest wątpliwości, czy to prawnych, czy faktycznych, co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy. Ustawa o przekształceniu nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków jako jedynego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Wskazuje jedynie w art. 4 ust. 1 zd. 1, że zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Jednak celem ustawy jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Należy dopuścić odstępstwo od bezwzględnego związania wpisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Odstępstwo to może mieć miejsce m.in., jeżeli informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu wyroku z 9 września 2020 r. sygn. akt I OSK 181/20 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że celem projektodawców było by ustawa dotyczyła gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (zamiennie nazywanymi w uzasadnieniu wielolokalowymi), w których co naj mniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Wyjaśniono nadto, że przyjęcie przesłanki zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne oznacza, że przekształcenie będzie następowało również w przypadku, gdy budynki te będą wykorzystywane, zgodnie z przeznaczeniem, w części na cele inne niż mieszkalne. Decydujące znaczenie będzie miała przeważająca funkcja mieszkalna budynku. Ustawa nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków, jako do wyłącznego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Określa się natomiast, że ewidencja gruntów, jak też księgi wieczyste służą organowi do oznaczenia nieruchomości gruntowej i lokalowej, które to dane powinno zawierać zaświadczenie (art. 4 ust. 3 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wpis do ewidencji gruntów nie pełni na gruncie ustawy dominującej, a tym bardziej wyłącznej roli źródła informacji. Wydający zaświadczenie organ powinien zatem dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy, z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu.

Kolegium podkreśliło, że z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że dane w ewidencjach, którymi dysponuje organ i w księgach wieczystych nie są zgodne ze stanem faktycznym, tj. na 1 stycznia 2019 r. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy Al. [...] mniej niż połowę stanowiły lokale mieszkalne. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

Z powyższego przepisu wynika, że możliwość uznania lokalu za mieszkalny uzależniona jest od celu, któremu służy, tj. zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

Zgodnie z powołanym wyżej art. 1 ust. 1 ustawy 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe uległo przekształceniu w prawo własności tych gruntów, tj. przekształcenie nastąpiło z mocy samego prawa obejmując grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, zaś zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny bowiem potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności w miejsce dotychczasowego użytkownika wieczystego.

Skoro organ rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia nie rozstrzyga kwestii spornych, a postępowanie wyjaśniające jest ograniczone do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie, to organ I instancji zasadnie odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 października 2022 r. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa w następującym zakresie: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 218 § 1 i 2 kpa poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wydania żądanego zaświadczenia w wyniku uznania błędnie przez organ odwoławczy jakoby z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynikało, że treść ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych (stanowiących dokumenty urzędowe) stwierdzająca, że ponad połowę liczby lokali w budynku przy Al. [...] Warszawie stanowią lokale mieszkalne (stwierdzająca takie ich prawne przeznaczenie) była niezgodna ze stanem faktycznym i niewystarczająca dla stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość 1 stycznia 2019 r. pozostawała zabudowana na cel mieszkaniowy, podczas gdy w rzeczywistości nie było żadnych podstaw do zakwestionowania przez organy obu instancji zgodności ze stanem faktycznym treści ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych, a zatem postanowienie o odmowie wydania żądanego zaświadczenia należało uchylić; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 1 kpa w. zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wydania żądanego zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności, podczas gdy w rzeczywistości zaistniały przesłanki wydania tego zaświadczenia, a zatem postanowienie o odmowie wydania żądanego zaświadczenia należało uchylić; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że przy ocenie spełnienia przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tj. zabudowania gruntu na cele mieszkaniowe, można brać pod uwagę podejrzenia organu I instancji, co do rzekomej samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokali (niepotwierdzone) zamiast stwierdzonego treścią ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prawnego przeznaczenia lokali, która to błędna wykładnia skutkowała błędnym utrzymaniem w mocy postanowienia o odmowie wydania żądanego zaświadczenia, które należało uchylić. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 23 sierpnia 2022 r.; 2) przyznanie skarżącemu od organu, którego działania skarga dotyczy, zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

Z kolei według ust. 2 tego artykułu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Według zaś art. 1a ustawy przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Z art. 1 i art. 1a ustawy wynika zatem, że dla oceny zasadności wniosku o wydanie zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia praw pierwszoplanowe znaczenie ma charakter techniczno-budowlany istniejącej na gruncie zabudowy.

Zasadniczo chodzi o grunty zabudowane: 1) wyłącznie budynkami mieszkalnymi – jednorodzinnymi albo wielorodzinnymi zawierającymi przynajmniej połowę lokali mieszkalnych, 2) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi oraz dodatkowo towarzyszącymi im budynkami niemieszkalnymi, innymi obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi, 3) wskazanymi wyżej budynkami mieszkalnymi wyłącznie albo razem z budynkami niemieszkalnymi towarzyszącymi oraz dodatkowo (pod pewnymi warunkami) innymi budynkami niemieszkalnymi, obiektami budowlanymi i urządzeniami budowlanymi.

Z art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca posługuje się pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" i "budynku mieszkalnego wielorodzinnego" nie definiując tych pojęć na użytek ustawy.

Skoro ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęć "budynek mieszkalny jednorodzinny" i "budynek mieszkalny wielorodzinny", to sięgnąć należy – co do zasady - po przepisy o charakterze źródłowym. Taki charakter dla poszukiwania znaczenia tych pojęć ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zawierająca w jej art. 3 pkt 2a definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wedle tej definicji takim budynkiem mieszkalnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "budynek mieszkalny wielorodzinny", jednak wyodrębnia tę kategorię budynków mieszkalnych (art. 5 ust. 1 pkt 4 i 4a, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f ustawy - Prawo budowlane). Z załącznika do ustawy – Prawo budowlane wynika, że budynki mieszkalne dzielą się na dwie kategorie techniczno-budowlane: budynki mieszkalne jednorodzinne (Kategoria I) i inne budynki mieszkalne (Kategoria XIII). Do tej drugiej grupy zaliczają się zatem budynki mieszkalne wielorodzinne.

Zakres pojęciowy w omawianej materii doprecyzowuje § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez budynek mieszkalny należy rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny, b) budynek mieszkalny jednorodzinny. W tej definicji nie mieści się zatem budynek zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 tego rozporządzenia).

Zatem dla potrzeb sprawy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, wedle stanu na dzień 1 stycznia 2019 r., prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu budynek mieszkalny jednorodzinny, to – co do zasady - budynek, o którym mowa w art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli budynek mieszkalny nie spełnia tej definicji, to należy zakwalifikować go jako budynek mieszkalny wielorodzinny, jeżeli co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Trzeba podkreślić, że skierowanie przez ustawodawcę sprawy przekształceniowej do trybu wydawania zaświadczeń (Dział VII kpa) ma daleko idące konsekwencje. Rolą organów wydających zaświadczenia potwierdzające przekształcenie nie będzie bowiem rozstrzyganie sporów w zakresie stanu nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, a jedynie potwierdzenie w tym zakresie zmiany prawa. Z Działu VII kpa wynika, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, a jego charakter jest znacznie mniej sformalizowany, niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 kpa). W tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych którymi dysponuje może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury postępowania uregulowanego w przepisach Działu VII kpa wynika, że organ jest kompetentny wydać zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji).

Mając na uwadze odwołanie się przez ustawodawcę w sprawach przekształceniowych do klasy techniczno-budowlanej zabudowy znajdującej się na gruncie oraz do uproszczonego trybu wydawania zaświadczeń trzeba przyjąć, że dla niniejszej sprawy w zakresie ustalenia charakteru zabudowy na gruncie nie ma znaczenia to, na jaki cel budynek mieszkalny jest faktycznie wykorzystywany, w szczególności, czy budynek tego rodzaju wykorzystywany jest do prowadzenia działalności innej niż zamieszkiwanie. Tego rodzaju zagadnienie może mieć znaczenie, nie tyle przy potwierdzeniu przekształcenia praw, ale przy ustalaniu opłat z tytułu przekształcenia (art. 7 ust. 6a i 7a ustawy).

W sprawie o przekształcenie praw nie ma też znaczenia planistyczne przeznaczenie terenu nieruchomości, określony w umowie i księdze wieczystej cel na jaki nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste oraz to jaka wysokość stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste pobierana była w konkretnym przypadku.

Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miało to, że sprawy przekształceniowe są załatwiane w uproszczonym postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Ustawodawca zrezygnował choćby z trybu wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych o charakterze deklaratoryjnym. Ustawodawca założył więc, że tego typu sprawy będą miały zasadniczo charakter niesporny.

Wobec tego, że w praktyce nierzadko charakter zabudowy na gruncie jest kwalifikowany w odrębnych sprawach administracyjnych (np. podatkowych, planistycznych, architektoniczno-budowlanych, z zakresu gospodarki gruntami) według różnych kryteriów, to organ wydający zaświadczenie (zasadniczo bazujący na posiadanych danych ewidencyjnych) musi kierować się reprezentatywną ewidencją urzędową. Organ wydający zaświadczenie nie może bowiem bazować na rozbieżnych danych dotyczących charakteru i poszczególnych parametrów zabudowy gruntu, wynikających z ustaleń i ocen poczynionych przez organy administracji publicznej na potrzeby różnych spraw administracyjnych.

Przy czym organ w sprawie przekształceniowej nie może badać kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku, czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, odwoływać się do wysokości stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Ustawodawca nie wiąże bowiem z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (por. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 793/21).

Zdaniem Sądu ustawodawca zdecydował, że wydane zaświadczenie ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.). Źródłem danych ewidencyjnych mogą być także m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej, będącej w zasobach organów administracji publicznej, co wynika z art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne oraz § 35 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem".

Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 rozporządzenia. Szczególne znaczenie ma w tym zakresie klasa budowlana budynku określona w ewidencji gruntów według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (§ 63 ust. 1 pkt 5 i ust. 1f pkt 5 rozporządzenia). Zasadniczo bowiem funkcja budynku odpowiada jego klasie budowlanej (§ 28 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia).

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) w pkt IV Załącznika wyróżnia klasę budynków mieszkalnych jednorodzinnych (np. samodzielne wille, domy bliźniacze, szeregowe, gdzie każde mieszkanie ma osobne wejście z poziomu gruntu) oraz budynki mieszkalne samodzielne, bliźniacze, szeregowe dwumieszkaniowe i wielomieszkaniowe.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, że objęty wnioskiem o przekształcenie grunt oznaczony jako działka nr 2/1 położony w Warszawie przy Al. [...], według danych z rejestru gruntów i budynków i kartoteki budynków, zabudowany jest od 2007 r. budynkiem mieszkalnym o 8 kondygnacjach naziemnych i jednej kondygnacji podziemnej. Powierzchnia zabudowy wynosi 912 m2. W budynku jest wyodrębnionych 28 samodzielnych lokali, w tym lokale nr od [...], to lokale niemieszkalne, a lokale nr od [...], to lokale mieszkalne. Lokalem mieszkalnym jest zatem także lokal nr [...] wraz ze związanymi z nim udziałami w częściach nieruchomości wspólnej objęty wnioskiem z 13 maja 2022 r. o przekształcenie. W budynku znajduje się także garaż (odrębny lokal niemieszkalny). Rodzaj budynku jako mieszkalny określono według KŚT (Klasyfikacja Środków Trwałych). Z działu I-O księgi wieczystej nr [...] wynika, że budynek znajdujący się na działce jest budynkiem mieszkalnym.

Powyższe dane wskazują, że budynek mieszkalny przy Al. [...], to budynek mieszkalny wielorodzinny w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miały dane dotyczące charakteru zabudowy na gruncie wynikające z ewidencji gruntów i budynków.

Inne dowody mogłyby posłużyć do ustalenia klasy budowlanej budynku mieszkalnego przy Al. [...], gdyby świadczyły o zmianie sposobu użytkowania tego budynku i jego klasy budowlanej Chodzi o będącą w posiadaniu organu właściwego w sprawach przekształceniowych dokumentację architektoniczno-budowlaną (art. 71 ustawy – Prawo budowlane), dokumentację organu nadzoru budowlanego (art. 59a ust. 2 pkt 2, art. 71a ustawy – Prawo budowlane), dokumentację ze sprawy wykroczeniowej (art. 93 pkt 9b ustawy – Prawo budowlane).

Wobec powyższego Sąd uznał, że zarówno Prezydent [...] Warszawy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dokonali wadliwej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy uznając, że znajdujący się na gruncie przy Al. [...] budynek mieszkalny wielorodzinny, ze względu na sam fakt prowadzenia w nim 1 stycznia 2019 r. działalności gospodarczej przez różne podmioty, nie miał charakteru budynku mieszkalnego, zwłaszcza, że organy te nie wykazały w oparciu o posiadane dane ewidencyjne, rejestrowe, czy np. dokumentację architektoniczno-budowlaną, że przedmiotowy budynek był 1 stycznia 2019 r. budynkiem o innej kategorii budowlanej, niż mieszkaniowa.

Sąd uznał za niepoparte żadnymi dowodami stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, że prowadzenie 1 stycznia 2019 r. w budynku mieszkalnym przy Al. [...] działalności gospodarczej świadczy, samo w sobie, o tym, że nastąpiła trwała zmiana warunków użytkowania tego budynku, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, która wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, stosownie do treści art. 71 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Samo prowadzenie działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym nie musi oznaczać, że w takim przypadku podmioty prowadzące tę działalność dokonały w tym obiekcie istotnych zmian w zakresie jego substancji (np. w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków higieniczno-sanitarnych) w taki sposób, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku i w konsekwencji zmiany jego klasy budowlanej (np. budynek mieszkalny został przebudowany na budynek administracyjny, handlowy lub usługowy).

Zdaniem Sądu, aby ustalić tego rodzaju okoliczności Prezydent m.st. Warszawy musiałby dysponować właściwą dokumentacją organu nadzoru budowlanego stwierdzającą, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku bez dokonania zgłoszenia, np. ostatecznymi postanowieniami, o których mowa w art. 71a ust. 1 i 2 lub ostateczną decyzją, o której mowa w art. 71a ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, czy np. prawomocnym orzeczeniem o ukaraniu grzywną za wykroczenie z art. 93 pkt 9b ustawy – Prawo budowlane. Przy czym ostatecznie lub prawomocnie stwierdzona we właściwym trybie zmiana sposobu użytkowania budynku winna być tego rodzaju, że skutkowała zmianą kategorii budowlanej budynku. Budynek będący budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym (Kategoria XIII wg Załącznika do ustawy – Prawo budowlane) wobec zmiany sposobu użytkowania stał się, np. budynkiem biurowym (Kategoria XVI wg Załącznika do ustawy – Prawo budowlane).

Z pism Burmistrza Dzielnicy [...] z 22 września 2022 r. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 5 października 2022 r. wynika, że brak jest dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej zgłoszenia lub pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku przy Al. [...] mieszkalnego na niemieszkalny oraz że nie było prowadzone postępowanie administracyjne w tym przedmiocie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu wnioskowym Prezydent m.st. Warszawy przyjmie, że budynek przy Al. [...] jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy i rozpozna wniosek M. S. oparty na art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).