Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 622/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. G. i M. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. G. i M. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt [..], którą stwierdzono nieważność pkt 2 decyzji Wójta Gminy z dnia 12 maja 2016 r., nr [..], w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 12 maja 2016 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej zwanej u.g.n., w pkt 1 zatwierdził podział nieruchomości – działki położonej w Ł., obręb Ł., oznaczonej nr [..], o powierzchni 0,60 ha na działki: nr [..], o powierzchni 0,1167 ha, nr [..] o powierzchni 0,1167 ha, nr [..] o powierzchni 0,0462 ha, nr [..] o powierzchni 0,1928 ha i nr [..] o powierzchni 0,1257 ha, zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do decyzji. W pkt 2 organ stwierdził, że powstałe w wyniku podziału działki nr [..] i [..], zostały wydzielone pod realizację publicznej drogi gminnej i z mocy prawa przechodzą na własność Gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna.

Pismem z dnia 8 marca 2018 r. Wójt Gminy zawiadomił organ wyższego stopnia, że wydana przez niego decyzja podziałowa może być dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nowopowstała działka nr [..] stanowi teren ciągu pieszo-rowerowego (symbol W.047KX), a nie teren drogi gminnej jak wskazano w decyzji. Stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 tej decyzji jest nieprawidłowe.

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdziło nieważność pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie istotne było ustalenie, czy Wójt Gminy wydając przedmiotową decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, w ramach podstawy prawnej wskazanej w tej decyzji, był uprawniony do rozstrzygnięcia kwestii własności wydzielonej nieruchomości, a także, czy błędne w stosunku do planu miejscowego określenie przeznaczenia wydzielonego grunt stanowiło rażące naruszenie prawa. W tym zaś zakresie organ stwierdził, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. nie stanowi podstawy do orzekania przez organ zatwierdzający podział w zakresie przejścia prawa własności. Zawarcie takiego rozstrzygnięcia w pkt 2 kontrolowanej decyzji stanowi rażące naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, naruszeniem o takim charakterze, skutkującym nieważnością decyzji Wójta Gminy w zakresie pkt 2 jest fakt, że nieprawidłowo w nim wskazano, iż działka nr [..] stanowi drogę gminną, podczas gdy z planu miejscowego wynika przeznaczenie na ciąg pieszo-jezdny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 u.g.n. i podnosząc, że w wyniku wyeliminowania z decyzji podziałowej rozstrzygnięcia, które działki w wyniku podziału zostały wydzielone pod realizację publicznej drogi gminnej, tracą oni prawo do domagania się odszkodowania. W orzecznictwie bowiem wskazuje się, ze odszkodowanie przysługuje za działki wydzielone pod drogi publiczne, przy czym to z decyzji zatwierdzającej poddział musi wynikać, że nieruchomości zostały wydzielone pod tego typu drogi. W niniejszej sprawie punkt 2 decyzji, którego nieważność stwierdzono, składał się z dwóch części: rozstrzygnięcia, mocą którego wydzielono część powstałych w wyniku podziału nieruchomości działek pod realizację publicznej drogi gminnej i stwierdzenia, że działki te przechodzą z mocy prawa na własność Gminy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tego punktu prowadzi zatem do sytuacji, w której zatwierdzono podział, lecz nie wskazano, które działki powstałe w wyniku tego podziału zostały wydzielone pod realizację drogi gminnej. W konsekwencji tego skarżący nie mają podstaw do domagania się odszkodowania od Gminy z tytułu odjęcia prawa własności.

Ponadto, skarżący zauważyli, że wprawdzie zakwalifikowanie powstałej w wyniku podziału działki nr [..] jako drogi gminnej zamiast ciągu pieszo-rowerowego, wprawdzie było sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym, naruszenie to nie miało jednak charakteru rażącego. Zwrócili przy tym uwagę, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. Działka nr [..] stanowi więc drogę publiczną, jest bowiem połączona bezpośrednio z działką nr [..] i działką nr [..], stanowiącą drogę gminną.

Skarżący stanęli też na stanowisku, że skoro w punkcie 2 decyzji, którego nieważność stwierdzono, organ pierwszej instancji posłużył się określeniem "stwierdza", oznacza to, że nie było to rozstrzygnięcie kreujące stan faktyczny czy prawny, lecz informacja dla strony postępowania, że ten stan prawny zaistniał lub zaistnieje. Stwierdzenie to nie było odmienne od postanowienia ustawy, nie może więc być mowy o rażącym naruszeniu prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i procesowym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2018 r. stwierdzającą nieważność pkt 2 decyzji Wójta Gminy z dnia 12 maja 2016 r. Wskazaną decyzją Wójt Gminy, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w tym art. 98 ust. 1 u.g.n., w pkt 1 zatwierdził podział nieruchomości – działki nr [..] położonej w Ł., na działki o nr [..]-[..], zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiącą załącznik do decyzji. W pkt 2 decyzji stwierdzono, że powstała w wyniku podziału działka nr [..] i działka nr [..] zostały wydzielone pod realizację publicznej drogi gminnej i z mocy prawa przechodzą na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Kolegium stwierdziło nieważność całego pkt 2 decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (pomimo tego, że w podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) upatrywanego przede wszystkim w stwierdzeniu przejścia z mocy prawa działek nr [..] i [..] na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Za nieprawidłowe Kolegium uznało również wskazanie w pkt 2 decyzji zatwierdzającej podział, że działka nr [..] stanowi drogę gminną a nie ciąg pieszo – rowerowy (tj. drogę wewnętrzną), co wynikało z obowiązującego w dacie zatwierdzenia planu miejscowego.

W ocenie Sądu podjęta przez Kolegium decyzja narusza przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych wad, w tym w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. przypadkach, których wykładnia winna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10, wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., II OSK 2668/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Od lat prezentowane jest również stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337 oraz wyrok NSA z 22 października 2018 r. sygn. I OSK 1279/18).

Oceny, czy wystąpiła w niniejszej sprawie wada rażącego naruszenia prawa, należy dokonać w świetle przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., będącego podstawą wydania decyzji przez Wójta Gminy. Przepis ten, w dacie zatwierdzenia projektu podziału stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przejście własności odbywało się za odszkodowaniem (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Oznacza to, że skutek w postaci przejścia na własność działek wydzielonych pod drogi publiczne (m.in. gminne) następuje w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, w oparciu o normatywną treść ww. przepisu. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skutek w postaci przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy prawa.

W takiej sytuacji, Sąd orzekający podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05, LEX nr 299525; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 707/09, LEX nr 606740; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 728/07, LEX nr 355435).

Zasadnicze natomiast znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy działki, które – z mocy decyzji o zatwierdzeniu podziału – zostały przeznaczone pod drogi, są drogami publicznymi czy drogami wewnętrznymi, ma treść decyzji podziałowej. To na podstawie bowiem tej decyzji dochodzi do wydzielenia działek gruntu, które jako przeznaczone pod drogę publiczną, stają się własnością podmiotu publicznoprawnego. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, kwestia, czy na skutek zatwierdzenia podziału dojdzie do przejścia - z mocy prawa - prawa własności gruntu jako zajętego pod drogę publiczną a zatem, że w następstwie takiego podziału stronie będzie służyło prawo domagania się przyznania odszkodowania, musi być - w momencie dokonywania podziału - oczywista, zarówno dla strony, jak i organu zatwierdzającego podział. Fakt przejścia prawa własności z mocy prawa nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, czyli być przedmiotem domniemań lub analiz. Wskazać należy, że wprawdzie decyzja zatwierdzająca podział nie rozstrzyga w części stanowiącej o przejściu z mocy prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na rzecz podmiotu publicznoprawnego, ale nie oznacza to, że w swej treści nie może ona wskazywać na taki właśnie skutek.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa, gdy wydzielone działki zostały przeznaczone pod drogi publiczne.

W tej sytuacji, stwierdzeniu, zwartemu w pkt 2 decyzji podziałowej, dotyczącemu przejścia z mocy prawa działek nr [..] i [..] na własność Gminy, trudno przypisać cechę rażącego naruszenia prawa. Skoro bowiem stwierdzenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych związanych z zatwierdzeniem podziału i wydzieleniem działek pod drogi publiczne, albowiem skutki te następują z mocy prawa, to może ono mieć wyłącznie walor informacyjny. Do tego, ażeby zapis decyzji uznać za rażąco naruszający prawo należałoby stwierdzić, że wywołuje on skutki niedające się zaakceptować z punktu widzenia wymogów praworządności. Zamieszczenie kwestionowanego przez Kolegium stwierdzenia odnośnie przejścia z mocy prawa wydzielonych pod drogę gminną działek nr [..] i [..] na własność gminy takich skutków nie wywołało, co prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji zatwierdzającej podział z tej przyczyny było nieprawidłowe. Tego rodzaju informacja, umieszczona nawet w rozstrzygnięciu decyzji, nie wywiera żadnego wpływu na samą decyzję, jej ważność oraz wykonalność. Jest również bez znaczenia dla kwestii roszczeń odszkodowawczych.

Natomiast wadliwość stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji zatwierdzającej podział z powodu sprzeczności przeznaczenia działki nr [..] pod drogę gminną z postanowieniami planu miejscowego polega na tym, że oparto je na niekompletnym materiale dowodem oraz nie poprzedzono wnikliwą analizą przeznaczenia planistycznego tej działki, co potwierdza szczątkowe uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto, co niezwykle istotne, pominięto całkowicie kwestię działki nr [..], nie analizując jej przeznaczenia w obowiązującym planie miejscowym, a skutki stwierdzenia nieważności całego pkt 2 decyzji rozciągając również na tą działkę, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia skutków w zakresie prawa własności tej działki oraz roszczeń odszkodowawczych.

Przyznać należy, że sprzeczność decyzji podziałowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeśli jest oczywista i nie budząca żadnych wątpliwości oraz wywołuje skutki niedające się zaakceptować w państwie prawa, może uzasadniać stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Zgodnie z art. 98 § 1 u.g.n. wydzielenie działki pod drogę przesądza losy prawne gruntu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że treść decyzji podziałowej orzekająca o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, LEX nr 1217382). Z art. 98 ust. 1 u.g.n. nie można wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Art. 98 ust. 1 u.g.n. nie zawiera również rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. I OSK 459/10, LEX nr 952050). Plan miejscowy winien precyzować, czy planowana na danym terenie inwestycja drogowa dotyczyć będzie drogi powiatowej, wojewódzkiej czy też krajowej. Takie ustalenia winny być jednoznaczne, wobec konsekwencji związanych z przewłaszczeniem wydzielonego pod drogi gruntu i obowiązku wypłaty z tego tytułu odszkodowania. Znaczenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 781/08 dostępny na stronie https://orzeczenia nsa.gov.pl).

Ustalenie w decyzji o podziale kategorii drogi publicznej, pod którą przeznaczona jest działka drogowa powstała w wyniku podziału, musi nastąpić na podstawie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, które są jednoznaczne. Jednoznaczność tę można uzyskać zarówno w drodze wykładni językowej, gdy wynika to bezpośrednio z treści planu, jak i w drodze innych metod wykładni (dokonanej w oparciu o inne postanowienia planu, materiały planistyczne lub inne akty).

Podobnie w toku postępowania nadzwyczajnego mającego za przedmiot weryfikację istnienia wad kwalifikowanych decyzji zatwierdzającej podział, m.in. rażącego naruszenia prawa, zadaniem organu jest dokonanie wykładni postanowień obowiązującego na danym terenie planu miejscowego i w ich świetle ustalenie, czy wydzielenie działek pod drogi publiczne nastąpiło w zgodzie z planem. Proces ten winien zostać przeprowadzony w oparciu o plan miejscowy, zarówno w wersji tekstowej, jak i rysunkowej, oraz w oparciu o niezbędne materiały planistyczne, a cały jego przebieg powinien zostać odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, tj. z postanowienia Wójta Gminy z dnia 23 marca 2016 r. opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [..] wynika, że na terenie objętym podziałem obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. z fragmentem Z. przyjęty uchwałą nr V/56/2007 Rady Gminy z dnia 26 stycznia 2007 r. Z postanowieniami tego planu Kolegium winno było zweryfikować przeznaczenie działek drogowych powstałych po podziale.

Tymczasem ustalenia organu w powyższej kwestii zostały odzwierciedlone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednym zdaniem stwierdzającym, że "nieprawidłowym było także wskazanie w tym punkcie, że działka nr [..] stanowi drogę gminną a nie ciąg pieszo – rowerowy (tj. drogę wewnętrzną), co wynikało z planu". To ustalenie, w ocenie organu, uzasadniało dodatkowo stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w zakresie całego pkt 2. W aktach sprawy natomiast brak jest dokumentów źródłowych, w tym tekstu planu miejscowego oraz jego części rysunkowej, których porównanie było niezbędne do weryfikacji zgodności przeznaczenia pod drogę publiczną działki nr [..]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika w istocie, że Kolegium, bez żadnej analizy i weryfikacji zaakceptowało stanowisko Wójta Gminy, który twierdząc, że działka nr [..] przeznaczona jest w planie pod ciąg pieszo – rowerowy (symbol W.47KX), czyli pod drogę wewnętrzną, domagał się stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział z tego powodu. Kolegium we własnym zakresie nie poczyniło żadnych ustaleń odnośnie przeznaczenia w planie działki nr [..]. Nie wyjaśniło, w jakiej jednostce planistycznej położona jest wskazana działka i jakie dokładnie przypisuje się jej przeznaczenie w planie. Całkowicie poza zakresem rozważań pozostawiło również kwestię przeznaczenia drugiej działki wydzielonej pod drogę publiczną, tj. działki nr [..], obejmując ją jednak stwierdzeniem nieważności, które dotyczyło całego pkt 2 decyzji podziałowej. Nie scharakteryzowano również roli wyodrębnionych działek drogowych w całym systemie obsługi komunikacyjnej pozostałych działek znajdujących się w sąsiedztwie. Okoliczności te natomiast mogą mieć istotne znaczenie przy ocenie skutków decyzji podziałowej.

Według Sądu, decyzja Kolegium w zakresie zgodności wydzielonych pod drogę publiczną działek wymyka się kontroli Sądu. W aktach bowiem nie ma dokumentów źródłowych, w oparciu o które można by dokonać weryfikacji twierdzeń Kolegium, że działka nr [..] nie była w planie przeznaczona pod drogę publiczną, a w konsekwencji, że jej wydzielenie w decyzji podziałowej pod taką funkcję było sprzeczne z planem. Jedynie ogólne odwołanie się do postanowień planu, bez zgromadzenia w aktach samego dokumentu planu w wersji tekstowej i graficznej, narusza przepisy postępowania w stopniu, który ma wpływ na wynik sprawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r., II OSK 1614/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przed stwierdzeniem bowiem zasadniczej okoliczności w sprawie w postaci rażącego naruszenia prawa wynikającego ze sprzecznego z postanowieniami planu przeznaczenia działki nr [..] pod drogę publiczną, zasadne było przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem Kolegium nie dokonało jakiejkolwiek konfrontacji zapisów decyzji z postanowieniami obowiązującego w dacie zatwierdzenia podziału planu miejscowego, co potwierdza uzasadnienie decyzji, a brak tekstu i rysunku planu z 2007 r. w aktach sprawy poddaje w wątpliwość, na jakiej podstawie organ stwierdził, że wydzielenie pod drogę gminną działki nr [..] jest sprzeczne z planem.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zgromadzone w sprawie dokumenty nie pozwalają na ocenę, że w sprawie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa polegającego na wydzieleniu pod drogę gminną działki, która według planu miała przeznaczenie komunikacyjne, ale pod ciąg pieszo – rowerowy, czyli drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2068).

Stanowisko Kolegium w tym zakresie jest przynajmniej przedwczesne. Z tego powodu należy zarzucić organowi niewyjaśnienie tej kwestii, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność ta, w toku ponownie prowadzonego postępowania, powinna być wyjaśniona w sposób nie pozostawiający wątpliwości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dopiero zgromadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia rzeczywistego obrazu stanu faktycznego i ujęcie ich w aktach sprawy, pozwala na skontrolowanie Sądowi nie tylko ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, lecz także poprawności dokonanej subsumcji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1394/08, LEX nr 597247, i z dnia 17 października 2006 r. II FSK 1279/05, LEX nr 280425).

Przy tym podkreślenia wymaga treść art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Rozstrzygnięcie przez Sąd sprawy sądowoadministracyjnej pomimo niekompletnych akt sprawy uzasadniałoby zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Stąd wyjaśnić należy, że podjęta przez Sąd próba pozyskania od Wójta Gminy wypisu i wyrysu z planu z 2007 r. dla działek nr [..] i [..] miała na celu wyłącznie pozyskanie dokumentu pozwalającego na ogólną orientację w treści planu, albowiem ze względu na brak wersji elektronicznej planu w wojewódzkim publikatorze utrudniony był dostęp do rysunku planu. Brak tych dokumentów w dacie wydania wyroku nie miał jednak, z wyżej wskazanych powodów, wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Najistotniejsze jest bowiem, że akta administracyjne przekazane przez organ wraz ze skargą dokumentów tych nie zawierały.

Przedstawione wyżej uchybienia w sytuacji, gdy Sąd może dokonywać ustaleń wyłącznie na podstawie przedstawionych akt administracyjnych i nie dysponuje żadnymi innymi możliwościami w tym zakresie skutkuje tym, że w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wyczerpane zostały przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Podsumowując, przedstawiony stan sprawy wskazuje, że organ orzekający naruszył przepisy postępowania w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezgromadzenie odpowiedniego materiału dowodowego, który dawałby podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co przełożyło się na treść zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na wskazane naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a, uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikające wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. Organ winien dokonać ponownej, wnikliwej analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. z fragmentem Z. z 2007 r. i ustalić w sposób niewątpliwy czy wydzielenie działki nr [..] oraz [..] pod drogę publiczną w decyzji zatwierdzającej podział było zgodne z ich przeznaczeniem planistycznym. Przy tym, rozważając przesłankę rażącego naruszenia prawa organ winien w sposób szczególny uwzględnić charakter skutków prawnych wywołanych zaskarżoną decyzją, biorąc pod uwagę, że dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności, które mogą mieć istotny wpływ na ich ogólną dostępność. Przy ocenie tych skutków bowiem znaczenie ma, czy działki przeznaczone ewentualnie pod drogi wewnętrzne służą do użytku publicznego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 680 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 265).