Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 850/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 lipca 2006 r. S. K. "B." z siedzibą w K. zwróciło się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie - w formie kserokopii - informacji publicznej w zakresie dokumentacji z prac nad ustawą z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.), w szczególności wszelkich materiałów z prac Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego, Komisji ds. Reformy Prawa Karnego, a także innych osób przygotowujących projekt ustawy, w tym opinii prawnych i pisemnych stanowisk ekspertów.

Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], mając za podstawę art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w związku z art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), ustalił koszt udostępnienia informacji publicznej w wysokości 999 zł, przy czym zaznaczył, że opłata dotyczy jedynie kopii materiałów z przebiegu prac nad zmianami w ustawie - Kodeks postępowania karnego, które prowadzone były w Ministerstwie Sprawiedliwości przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego i Komisję ds. Reformy Prawa Karnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę za jej udostępnienie w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Minister wskazał, że zasady i tryb pobierania opłat za udostępnianie informacji publicznej w Ministerstwie Sprawiedliwości reguluje zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 września 2005 r. nr 61/05/DO. Stosownie do treści § 12 tego zarządzenia, w sytuacji, gdy całkowity koszt realizacji wniosku przekracza 10 zł, Dyrektor Biura Ministra wydaje postanowienie ustalające wysokość kosztów udostępnienia informacji. Natomiast § 15 pkt 1 zarządzenia precyzuje, że naliczana przez Ministerstwo Sprawiedliwości opłata dotyczy m. in. kosztów sporządzanych kopii dokumentów lub wydruków komputerowych, których objętość przekracza 15 stron. Z kolei § 15 pkt 2 stanowi, że za sporządzenie kopii dokumentu lub wydruku komputerowego czarno - białego opłata wynosi 1,00 zł za stronę.

Materiały, którymi dysponuje Ministerstwo Sprawiedliwości, a których udostępnienia żąda S. K. "B.", liczą łącznie 999 stron, a zatem koszt ich udostępnienia wynosi 999 zł.

Powyższe postanowienie S. K. "B." uczyniło przedmiotem zażalenia. Zakwestionowało w nim pobieranie opłaty za udostępnienie informacji publicznej, co do samej zasady, wskazując, że Minister Sprawiedliwości w sposób sprzeczny z ustawą o dostępie do informacji publicznej żąda opłaty, stosując w tym zakresie nieuprawnioną wykładnię przepisu art. 15 ust. 1. S. podniosło także, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż w zakresie opłat żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej nie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia.

W motywach postanowienia Minister podał, że podstawową formą udostępnienia informacji publicznej jest umożliwienie zapoznania się z nią. Jeżeli wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji, wskazując jednocześnie, że ma być ona udostępniona w formie kserokopii, to w takiej sytuacji jej udostępnienie wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów, które wnioskodawca winien ponieść. Dlatego też zaskarżonym postanowieniem ustalono wysokość opłaty za kopie żądanych przez S. dokumentów, które liczą 999 stron, co stanowi 999 zł, przy koszcie 1,00 zł za stronę.

Organ nie podzielił zarzutu S., że postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej i wskazał, że podstawę do jego podjęcia stanowi art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, stosowany w drodze analogii, przepis art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie opłaty następuje w procesowej formie postanowienia, na które służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Z kolei powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, następuje poprzez doręczenie odpisu postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. "B." powtórzyło zarzuty, które sformułowało w skierowanym do Ministra Sprawiedliwości zażaleniu, podnosząc, że podjęte w sprawie postanowienia zostały wydane bez podstawy prawnej, a przyjmując błędną interpretację przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, Minister bezzasadnie żąda opłaty za materiały, o udostępnienie których S. wnosiło. Stosując w tym zakresie swoje zarządzenie, które nie ma zastosowania w indywidualnej sprawie, organ w sposób rażący naruszył obowiązujące przepisy prawa. S. wniosło o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Bezspornym w sprawie jest, że dokumenty, o których kserokopie S. K."B." z siedzibą w K. zwróciło się w swym wniosku z dnia 26 lipca 2006 r. do Ministra Sprawiedliwości, mają walor informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Istota sporu natomiast wyłania zagadnienie natury ogólnej, a mianowicie, czy udostępnienie informacji publicznej - zgodnie z wnioskiem - w formie kserokopii, pozwala dysponentowi tej informacji pobierać opłatę, stanowiącą koszt jej udostępnienia.

Zasada bezpłatności informacji publicznej w zakresie niektórych form jej udostępnienia doznaje wyjątków, które wynikają już z treści samej ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 15), jak też z innych aktów prawnych, statuujących dostęp do informacji o charakterze publicznym.

W świetle art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Koszty wymienione w cytowanym przepisie to po pierwsze: koszty przekształcenia informacji, np. z formy dokumentu papierowego na formę zeskanowanego pliku komputerowego, po drugie zaś: koszty udostępnienia informacji w sposób zgodny z wnioskiem, np. na dysku CD czy DVD, a także w formie kserokopii dokumentu.

Prawo do informacji publicznej realizowane jest poprzez wgląd do dokumentów, a ten z kolei może odbywać się poprzez dostęp do informacji publicznych, zamieszczanych w Biuletynie Informacji Publicznej, bądź wyłożonych lub wywieszonych w miejscach ogólnie dostępnych, bądź w siedzibie podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia.

Jeśli żądane przez S. dokumenty nie zostały upublicznione i nie funkcjonują w obiegu publicznym, to możliwość zapoznania się z ich treścią odbywa się poprzez złożenie stosownego wniosku, przy czym w niniejszej sprawie wniosek ten nie ograniczał się jedynie do wglądu do dokumentów, ani też nie dotyczył uzyskania odpowiedzi na pytania dotyczące ich treści, zawierał natomiast żądanie udostępnienia kserokopii dokumentów.

Udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii nie zrealizuje się jedynie poprzez wgląd do dokumentów, nie ograniczy się również do udzielenia pisemnej odpowiedzi na wniosek, a przez to nie można zgodzić się ze skarżącym S., że żądanie kserokopii dokumentów nie spowoduje po stronie organu tych kosztów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym przypadku bowiem dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji to koszty wytworzenia kserokopii dokumentów.

Uzyskanie kserokopii dokumentu zapewnia wnioskodawcy nie tylko realizację prawa do informacji publicznej, poprzez sam wgląd do skopiowanego dokumentu, ale nade wszystko umożliwia mu fizyczne dysponowanie nim i jego treścią. Jest wobec tego czymś więcej, aniżeli tylko zwykłym zapoznaniem się z treścią dokumentu, czymś, co tworzy tenże dodatkowy koszt udostępnienia informacji.

Zatem dodatkowy koszt udostępnienia informacji publicznej to taki, który pojawia się wobec innego sposobu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, niż wgląd do dokumentów czy udzielenie odpowiedzi na wniosek zawierający proste pytania dotyczące treści dokumentów, co w konsekwencji uzasadnia pobieranie przez dysponenta informacji publicznej stosownej opłaty od zainteresowanego, stanowiącej koszt jej udostępnienia (koszt realizacji wniosku w sposób, jaki życzy sobie tego wnioskodawca).

Kolejne zagadnienie dotyczy procedury pobierania opłaty za udostępnianie informacji publicznej, a w szczególności formy, w jakiej dysponent informacji ustala jej wysokość i jakie przepisy w tym zakresie znajdują zastosowanie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, w kwestii pobierania opłaty od informacji udostępnianych wnioskodawcom, nie odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Innymi słowy, ustawa nie ustala procedury (trybu) jej pobierania, ani nie nakazuje stosowania przepisów Działu IX kpa. Przepisy procedury administracyjnej znajdują wprost zastosowanie do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej jedynie w ściśle określonych sytuacjach, tj. przy wydawaniu decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej, czy też decyzji umarzających wszczęte postępowanie.

Z powyższego wynika więc, że regulacja dotycząca procedury udostępniania informacji (również pobierania opłaty) nie została w ustawie o dostępie do informacji publicznej uregulowana jednolicie i kompleksowo, np. poprzez bezpośrednie odesłanie do przepisów kpa. Jedynie w powołanych wyżej przypadkach (odmowa, umorzenie), załatwienie sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. W pozostałych zaś sytuacjach (np. udostępnienie informacji) ma miejsce tzw. czynność materialno - techniczna, która nie jest indywidualnym aktem administracyjnym stosowania prawa sensu stricto (decyzja, postanowienie), a jedynie aktem (czynnością) z zakresu administracji publicznej. To samo dotyczy ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

Potwierdza to także analiza treści przepisu art. 1 ust. 1 kpa, zgodnie z którym Kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Kodeks ten oraz instytucje w nim przewidziane znajdą zatem zastosowanie w sprawie, której załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej, bądź w sprawach, w których na mocy odesłań szczególnych stosuje się przepisy kpa. Nie stosuje się natomiast tych przepisów wprost do spraw, których załatwienie następuje w inny sposób, tj. poprzez wydanie aktu (podjęcie czynności) z zakresu administracji publicznej, niebędącego ani decyzją, ani postanowieniem.

W powyższej sytuacji zauważyć należy, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentu następuje w drodze aktu (w formie aktu), stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, przy czym może to być np. "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", itp., co wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęta nazwa nie ma znaczenia. Nie jest to jednak decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Od aktów takich nie przysługuje zatem zażalenie, które przewiduje kpa w odniesieniu do postanowień ustalających koszty postępowania, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W świetle powyższego, Sąd był zobowiązany do uwzględnienia skargi z dalej idącym skutkiem, niż tylko uchylenie postanowień, o co wnosiło S. Postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] zostało bowiem wydane bez podstawy prawnej i - jako dotknięte wadą nieważności - winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Tymczasem organ zaskarżonym postanowieniem utrzymał je w mocy, dlatego też Sąd stwierdził nieważność obu podjętych postanowień.

Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów dotyczących wysokości opłaty za udostępnienie kserokopii żądanych dokumentów, gdyż wpierw organ musi ustalić jej wysokość we właściwej formie, zgodnie ze wskazaniami poczynionymi przez Sąd.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości.