Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 166/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi Z Spółki z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 10 grudnia 2021 r., nr NSP-VIII.7581.1.177.2020.BB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewody Pomorskiego z 10 grudnia 2021 r. uchylającą w całości decyzję Starosty Kwidzyńskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 1 lipca 2020 r. orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] położone w gminie P., obręb S., dla której V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kwidzynie, prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie E. zezwolenia na przeprowadzenie przebudowy istniejącej elektroenergetycznej linii napowietrznej SN-15kV, i orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr: nr [...] i nr [...] położonej w gminie P., obręb S., dla której V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kwidzynie, prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie E. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej SN 15 kV, polegającej na wymianie linii dwutorowej SN 15 kV typu AFL o łącznej długości 1345 m na linię jednotorową niepełnoizolowaną SN 15 kV typu BLL-T 120 mm2 o łącznej długości 1345 m - odpowiednio na działce nr [...] - 637 m, na działce nr [...] - 708 m. Prace polegać będą także na:

• działce nr [...] na rozbiórce 3 słupów kratowych i posadowieniu 6 słupów pojedynczych żelbetowych, powierzchnia zajęcia gruntu niezbędna do wykonania planowanych prac wraz z uwzględnieniem dojazdu to 5406.76 m2, zaś powierzchnia pasa technologicznego po wykonaniu prac to 3823,34 m2.

• działce nr [..] na rozbiórce 5 słupów kratowych i posadowieniu 6 słupów pojedynczych żelbetowych, powierzchnia zajęcia gruntu niezbędna do wykonania planowanych prac wraz z uwzględnieniem dojazdu to 6007,36 m2, zaś powierzchnia pasa technologicznego po wykonaniu prac to 4258,75 m2.

Przebieg linii oraz obszar ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zgodny jest z załącznikami graficznymi: nr 1, nr 2, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 20 kwietnia 2020 r., E. S.A. wystąpiła do Starosty Kwidzyńskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] położonej w gminie P., obręb S., dla której V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kwidzynie, prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

Dnia 1 lipca 2020 r., Starosta wydał decyzję, w której orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia E. SA na przeprowadzenie przebudowy istniejącej elektroenergetycznej linii napowietrznej SN-15kV.

Wojewoda Pomorski rozpoznając sprawę wobec zakwestionowania powyższej decyzji przez Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, która została uregulowana w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1889 ze zm.), dalej u.g.n.. Zgodnie z art. 124 ust. 1 powołanego aktu prawnego ,,starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego".

Udzielenie takiego zezwolenia jest zatem możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek:

1) planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego (o których mowa w art. 6 u.g.n.),

2) ograniczenie to będzie zgodne z planem miejscowym, bądź w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

3) nie będzie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie poprowadzenie z nim rokowań i załączenie do wniosku dokumentów z ich odbycia.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wniosek inwestora, dotyczy nieruchomości, a jego przedmiot stanowi inwestycja celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n., cel publiczny stanowią także budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Wnioskodawca wskazał, iż "przebudowa linii podyktowana jest względami zapewnienia ciągłości przesyłu energii elektrycznej w miejscowościach: [...]-[...]...). Istniejąca linia została wybudowana w 1937 roku. Kapitalny remont był przeprowadzony w 1959 roku w związku z czym niezbędna jest przebudowa linii, gdyż obecnie linia ze względu na swój zły stan techniczny stwarza zagrożenie dla ludzi i zwierząt. W obecnej chwili wyeksploatowane urządzenia z widocznymi śladami zużycia, mogą skutkować awarią linii co już miało miejsce w 2004 roku na bliźniaczej linii wybudowanej w tym samym okresie (...) ". W świetle Wojewoda przyjął, że planowana rozbudowa sieci elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego. Tym samym nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż "naruszono art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego, nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a tym samym błędne przyjęcie, że przedmiotowy cel publiczny nie może być realizowany w inny sposób, zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami".

Dalej Wojewoda wskazał, iż z dokumentów stanowiących załączniki do wniosku wynika, że planowana inwestycja polegająca na przeprowadzeniu przebudowy istniejącej elektroenergetycznej linii napowietrznej SN - 15 kV, zgodna jest z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Prabuty z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr GPG.6733.10.2019 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wiążąca zarówno dla organu jak i dla stron przedmiotowego postępowania, bowiem jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Go 208/10 "w trakcie postępowania opartego o art. 124 ust. 1 u.g.n. nie można rozważać ani kwestionować charakteru inwestycji czy jest to inwestycja celu publicznego ani też innego, niż przewidziane w decyzji lokalizacyjnej usytuowanie inwestycji. Ustalenia te są wiążące zarówno dla organu jak i dla stron".

Z zapisów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zdaniem Wojewody Pomorskiego jednoznacznie wynika, że dopuszcza ona przebudowę odcinka elektroenergetycznej dwutorowej linii napowietrznej na działce nr [...] i nr [...]. Oznacza to, że przesłanka zgodności planowanej inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, została spełniona.

Organ odwoławczy podkreślił następnie, że ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n., aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego. Tak więc celem prowadzonego postępowania odwoławczego nie jest analizowanie przez Wojewodę Pomorskiego, czy planowany przebieg inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. ważne jest ustalenie faktu istnienia wskazanych aktów prawa miejscowego dla przedmiotowego terenu oraz czy planowana inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji organ orzekający o ograniczeniu korzystania z nieruchomości wobec realizacji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uprawniony do analizowania lokalizacji inwestycji w innym miejscu niż wskazał inwestor, jeżeli występuje zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ w zakresie usytuowania inwestycji na działce jest właściwie związany ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli akty te precyzują lokalizację danego przedsięwzięcia organ rozstrzygający w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, z uwagi na wymóg zgodności ograniczenia z tymi aktami, nie będzie miał możliwości rozważania w tym zakresie alternatywnych rozwiązań, ani kwestionować tych, które zostały przyjęte. Powoduje to o uznaniu za niezasadne zarzutów skarżącej Spółki o naruszeniu art. 80 Kpa poprzez brak rozważenia przeprowadzenia realizacji linii energetycznej jako linii podziemnej, bowiem w decyzji lokalizacyjnej jest zatwierdzona realizacji linii napowietrznej.

Analizując sprawę wskazał organ odwoławczy, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] inwestor przeprowadził z właścicielem przedmiotowej nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia i rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Dodano, że w postępowaniu administracyjnym nie podlegają ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota wynagrodzenia, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r. I OSK 179/15). Należy też podkreślić, że rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 2412/19).

Podał Wojewoda, że w aktach znajdują się następujące dokumenty z rokowań:

• pismo inwestora z 8 sierpnia 2018 r., skierowane do właściciela nieruchomości z informacją dot. przebudowy linii dwutorowej 15 kV na linię kablową jednotorową na ww. nieruchomości. Jednocześnie poproszono o wyrażenie zgody w formie porozumienia (załączonego do pisma) ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych, Inwestor poinformował właściciela o planowanej przebudowie linii 15 kV, wyjaśnił, iż wymagana jest pisemna zgoda na przeprowadzenie prac, które obejmują, na działce nr [...] - likwidację linii napowietrznej dwutorowej SN 15 kV na rzecz linii napowietrznej jednotorowej SN 15 kV, likwidację 3 szt. słupów linii napowietrznej dwutorowej SN 15 kV, posadowienie 6 szt. słupa linii napowietrznej jednotorowej SN 15 kV, na działce [...] - likwidację linii napowietrznej dwutorowej SN 15 kV na rzecz linii napowietrznej jednotorowej SN 15 kV, likwidację 5 szt. słupów linii napowietrznej dwutorowej SN 15 kV, posadowienie 7 szt. słupa linii napowietrznej jednotorowej SN 15 kV, poinformowano, iż przedsiębiorstwo zmierza do uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, przez które przebiega planowana inwestycja. Zaproponowano ustanowienie służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych. Przedstawiono projekt umowy o ustanowienie służebności. Wyznaczono 7-dniowy termin na ustosunkowanie się do przedstawionych propozycji,

• pismo właściciela nieruchomości z 13 sierpnia 2018 r., z którego wynika, iż ,,jedynym i jak sądzimy rozsądnym wyjściem z sytuacji jest przeprojektowanie przebiegu linii SN 15 KV na tych działkach na linię podziemną",

• pismo inwestora z 3 stycznia 2019 r., skierowane do właściciela nieruchomości w sprawie ustanowienia płatnej służebności przesyłu na działce nr [...] i nr [...], proponując łącznie wynagrodzenie w kwocie 14 193, 00 zł, oraz możliwość podpisania jednorazowo płatnego oświadczenia woli, za którego podpisanie zaproponował kwotę 7 097 zł,

• pismo inwestora z 18 lutego 2019 r., z którego wynika, iż inwestor proponuje ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem w kwocie 14 193,00 zł, oraz możliwość podpisania jednorazowo płatnego oświadczenia woli za którego podpisanie zaproponował kwotę 7 097 zł, jak również poinformował, iż w przypadku braku porozumienia lub braku odpowiedzi inwestor będzie zmuszony do skierowania sprawy na drogę administracyjną. Do pisma dołączone zostało porozumienie w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych. Poinformowano, iż w przypadku nieprzyjęcia propozycji lub braku odpowiedzi Inwestor wystąpi do właściwego starosty z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 124 u.g.n..

Istotą przepisu zawartego w art. 124 u.g.n. jest przyznanie inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak aby umożliwić realizację inwestycji celu publicznego. Organ wydając decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. bada zatem tylko, czy inwestor próbował uzyskać zgodę na realizację inwestycji, nie zaś to w jakiej formie miałaby ona zostać wyrażona. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 4363/18 z dnia 7 września 2021 r. analiza przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że "decydujące jest zainicjowanie rokowań co do możliwości przeprowadzenia inwestycji na spornej nieruchomości i ich zakończenia w sposób uniemożliwiający polubowne przeprowadzenie inwestycji". Z opisanej wyżej korespondencji jednoznacznie wynika, iż Inwestor dążył do uzyskania zgody na przeprowadzenie prac o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Brak porozumienia stron w analizowanym zakresie był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji, które trwały kilka miesięcy. Wielokrotnie sądy administracyjne wskazywały na niemożność weryfikowania samego trybu rokowań, jeżeli były one rzeczowe i pozbawione pozorności.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda wyraził ocenę, że prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe, został określony szczegółowo zakres postulowanego dostępu do nieruchomości oraz zaproponowano zawarcie umowy. Te okoliczności prawidłowo zostały uznane za stan umożliwiający Inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego.

Reasumując stwierdzić należy, że wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem zasadnym było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania ze wskazanej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej Z. Sp. z o.o. co do błędnego oznaczenia strony, to organ odwoławczy uznał go za zasadny. Na etapie postępowania przed II instancją można jednakże uchylić decyzje i orzec do istoty sprawy wskazując prawidłową firmę osoby prawnej - czyli nazwę spółki Z. Sp. z o.o. Niewątpliwie rokowania prowadzone były w sposób prawidłowy z podmiotem, który w przeszłości posługiwał się nazwą: Z. Sp. z o.o. a po zmianie w rejestrze przedsiębiorców KSH posługuje się w obrocie prawnym nazwą Z. Sp. o.o. Zauważyć jednakże należy, że przez cały czas tj. przed zmianą nazwy i po zmianie nazwy spółki na Z. Sp. z o.o. mamy jednak do czynienia z tym samym podmiotem, Spółka ma ten sam nr KRS, nr NIP, Nr Regon, które to numery identyfikacyjne określają tożsamość tego samego podmiotu prawa. Dodatkowo odbiorca korespondencji adresowanej do Z. Sp. z o.o., z którym przedstawiciel inwestora prowadził rokowania, nie kwestionował, że Z. Sp. z o.o. jest jakimś innym podmiotem niż Z. Sp. z o.o., co pozwala organowi administracji przyjąć, że zarzut błędnego oznaczenia strony postępowania jest uczyniony jedynie na użytek postępowania odwoławczego, co jednakże nie może powodować wadliwości przeprowadzonych skutecznie rokowań, zaś na etapie postępowania przed organem drugiej instancji zostało stosowane prawidłowe oznaczenie podmiotu, którego prawa zostają ograniczone jako Z. Sp. z o.o. Końcowo wskazać należy, że w księdze wieczystej nr [...] w dacie prowadzenia rokowań, a także aktualnie w dacie rozpoznania odwołania w dziale II księgi wieczystej wpisana jest, jako właściciel działek nr [...] i [...] podlegających ograniczeniu, spółka z o.o. o nazwie "Z. 1 Sp. z o.o." co potwierdza, że właściciel nieruchomości stanowiącej działki dopuszcza jako skuteczne posługiwanie się nieaktualnym oznaczeniem prawnorzeczowym.

W przedmiotowej sprawie zebrany został materiał dowodowy, stanowiący podstawę do wydania przez Starostę rozstrzygnięcia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości. Starosta powołał przepis prawa, na podstawie którego wydał rozstrzygnięcie oraz przesłanki niezbędne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie Starosty nie jest pozbawione zupełnie treści ocennych. Wskazano bowiem, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest uzasadnione oraz, że z dokumentów załączonych do wniosku wynika jednoznacznie m.in. że inwestor podjął próby zawarcia porozumienia z właścicielem nieruchomości, jednak bez pozytywnego rezultatu. Z uwagi na okoliczność, że Starosta błędnie wskazał w osnowie swojej decyzji właściciela nieruchomości, dla którego ograniczono sposób korzystania z nieruchomości, Wojewoda uznał za konieczne uchylenie w całości decyzji Starosty i orzeczenie merytorycznie w tym zakresie. Jednocześnie za bezpodstawne przyjął ujęcie w decyzji Starosty zapisu o zobowiązaniu inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego i ten zapis został uchylony.

Reasumując Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja Starosty z 1 lipca 2020 r. co do zasady jest prawidłowa odnośnie zasadności dokonania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jednakże z uwagi na orzeczenie przez Starostę o kwestiach niewynikających z przepisów prawa, oraz błędne wskazanie nazwy spółki, która jest właścicielem nieruchomości, koniecznym stało się orzeczenie reformatoryjne.

We wniesionej skardze Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa, poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a tym samym błędne przyjęcie, że przedmiotowy cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n.;

2. art. 8 § 1 Kpa, ustanawiającego zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, poprzez nie zbadanie całokształtu sprawy i innych możliwości zrealizowania celu publicznego oraz brak uwzględnienia interesu skarżącej;

3. art. 80 Kpa poprzez ustalenie stanu faktycznego tylko w oparciu o część materiału dowodowego, a nie jego całokształtu, m.in. nie uwzględnienie położenia linii elektroenergetycznej oraz utrudnień w prowadzeniu działalności rolniczej przez skarżącą, z jakimi będzie związane posadowienie na nieruchomości dodatkowych słupów elektroenergetycznych;

4. art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez udzielenie zezwolenia na przebudowę linii w sposób uniemożliwiający skarżącej prawidłowe korzystanie z nieruchomości, podczas gdy możliwe jest zrealizowanie celu publicznego w inny sposób, tj. przez przebudowę linii elektroenergetycznej na linię kablową 15 kV podziemną;

5. art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez ograniczenie sposobu korzystania przez skarżącą z nieruchomości pomimo, że przeprowadzone przez E. S.A. rokowania były pozorne, a przedkładane propozycje były obiektywnie rzecz biorąc niemożliwe do przyjęcia i były przedkładane jedynie w celu ich odrzucenia przez skarżącą.

Skarżącą wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć i zobowiązanie inwestora do wybudowania linii energetycznej podziemnej zamiast napowietrznej.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że orzekające organy ustaliły, że w ramach przebudowy na terenie nieruchomości dojdzie do rozbiórki 8 istniejących słupów kratowych: na działce nr [...] - 3 słupów, natomiast na działce [...] - 5 słupów. W miejsce rozebranych ma powstać 12 nowych słupów żelbetowych: na działce [...] - 6 słupów i na działce [...] - również 6 słupów. W tym kontekście całkowicie sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym jest ustalenie organów, iż w ramach prowadzonych prac nie ulegną zmianie charakterystyczne parametry linii oraz że inwestycja nie spowoduje pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości i nie wprowadzi żadnych nowych ograniczeń niż te istniejące obecnie. Nie zgodziła się z tym stanowiskiem skarżąca opiniując, że zwiększenie ilości słupów w sposób oczywisty wygeneruje bardzo istotne ograniczenia, ponad te istniejące obecnie. Dodatkowo, zarówno obecna linia jak i ta zaprojektowana, przebiegają przez środek działki, na której prowadzone są prace rolne przy użyciu maszyn rolniczych. Obecnie na nieruchomości wykorzystywane są m.in. agregaty uprawowe o szerokości 7-10 metrów, siewniki o szerokości 6-8 metrów, opryskiwacze o belce 36 metrów oraz kombajny o szerokości 8-9 metrów, natomiast w niedalekiej przyszłości Strona chciała wprowadzić opryskiwacze o szerokości 50 metrów. Powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny, że zwiększenie ilości słupów na nieruchomości, przebiegających przez środek nieruchomości, w sposób bardzo istotny ograniczy możliwości prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej.

W ocenie skarżącej organ błędnie ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie, nie uwzględniając takich czynników jak m.in. większa ilość słupów planowanych przy przebudowie istniejącej linii elektroenergetycznej, przebieg linii i jej wpływ na korzystanie z nieruchomości, rodzaj prowadzonej przez skarżącą działalności i jej utrudnienie przez planowaną przebudowę oraz pozorność zainicjowanych przez E. S.A. rokowań. Zdaniem skarżącej okoliczności powinny wpłynąć na zmianę skarżonej decyzji.

Skarżąca w toku postepowania wskazywała, że planowana inwestycja celu publicznego jest możliwa do zrealizowania w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a tym samym w sposób nie utrudniający skarżącej korzystania z nieruchomości. Tymczasem organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Organ całkowicie pominął kwestię bezpieczeństwa inwestycji, a jedynie linia elektroenergetyczna kablowa podziemna stwarza gwarancję bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Każda linia napowietrzna jest podatna na gwałtowne zjawiska meteorologiczne, takie jak silne wiatry czy gradobicia.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zaistniała pozorność rokowań, bowiem w trakcie tych rokowań E. S.A. zaproponowała Z. Sp. z o.o. zawarcie porozumienia w sprawie ustanowienia nieodpłatnej służebności, a także służebności odpłatnej w kwocie 14.193,00 zł oraz podpisanie oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości za jednorazowym wynagrodzeniem w kwocie 7.097,00 zł. Kwoty te wyraźnie świadczą o tym, iż rokowania zostały przeprowadzone pozornie, a składane przez inwestora propozycje były niemożliwe do przyjęcia i były przedkładane jedynie w celu ich odrzucenia przez skarżącą. Skarżąca szacuje, że jej roczne straty z tytułu zmiany usytuowania słupów spowodują powstanie szkody w wysokości przekraczającej 100 tys. zł rocznie, zaproponowane przez inwestora kwoty są absolutnie nie do przyjęcia i świadczą wyraźnie o tym, iż zostały złożone jedynie w celu ich odrzucenia przez właściciela nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n. udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie zaś do 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16; wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12).

W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09; wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja - przebudowa istniejącej elektroenergetycznej linii napowietrznej SN-15kV– stanowi inwestycję celu publicznego. Stanowisko takie poparte jest orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (zob. wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17 oraz wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15). Zauważyć przy tym należy, że sam ustawodawca w art. 6 pkt 2 u.g.n. wskazał, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Podkreślić przy tym należy, że co do zasady, celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoi na stanowisku, że kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 oraz powołane tam orzecznictwo). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia planu miejscowego i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Prabuty z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr GPG.6733.10.2019 ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegająca na przeprowadzeniu przebudowy istniejącej elektroenergetycznej linii napowietrznej SN - 15 kV. W treści tej decyzji widnieje ustalenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji m. in. na nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr [...] i nr [...] położone w gminie P. Zatem orzekające w sprawie organy słusznie przyjęły, iż przesłanka zgodności planowanej budowy linii energetycznej 110 kV z zapisami decyzji lokalizacyjnej została spełniona. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące sposobu realizacji planowanej przez inwestycji nie mogły zostać uwzględnione przez Sąd.

Inwestor zainicjował rokowania, które nie doprowadziły do udzielenia zgody przez stronę skarżącą na przeprowadzenie określonej inwestycji celu publicznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie, że "ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem »negocjacje«), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia" (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17; wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15). Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że przedstawione przez inwestora propozycje w 8 sierpnia 2018 r., 3 stycznia 2019 r. oraz z 18 lutego 2019 r. spełniają przesłankę przeprowadzenia rokowań, przewidzianą przepisami prawa, zawierają bowiem propozycję ustanowienia służebności przesyłu, zaś potwierdzenie próby przeprowadzenia rokowań znajduje się w aktach sprawy. Do wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości inwestor dołączył pisma kierowane do właścicielki jak i od niej otrzymane w toku prowadzenia rokowań. Zdaniem Sądu prawidłowo organy obydwu instancji uznały, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły jednak do zgody właścicielki nieruchomości. Przy czym, nie jest rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właścicieli do przyjęcia. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Co więcej, również kwestie takie, jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21).

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Reguła statuowana w art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując powyższe przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17).

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.