Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 620/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,  art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 58 § 1, art. 129 § 2, art. 110, art. 44
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. umarza postępowanie w przedmiocie wniosku B. B. z dnia 21 czerwca 2022 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] znak: [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 3 października 2022 r. znak: SKO.PS-80/6069/3245/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpoznaniu wniosku B. B. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z 21 kwietnia 2022 r. znak: ŚR.5210.40.2004, orzekającej w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego B. B. za okres od 1 września 2017 r. do 30 września 2019 r. w kwocie 4 170,62 zł za świadczenie nienależnie pobrane oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie 4 170,62 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, wyliczonymi na dzień spłaty, odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. zawierała stosowne pouczenie o prawie do wniesienia odwołania. Decyzja ta została doręczona w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 § 1 i 4 k.p.a. w dniu 16 maja 2022 r. W rezultacie termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji upłynął 30 maja 2022 r.

Organ odwoławczy podał, że skarżąca pismem z 1 lipca 2022 r. zwróciła się do MGOPS w Busku-Zdroju o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji, składając następnie – 12 sierpnia 2022 r. – odwołanie, uzupełnione pismem z 22 sierpnia 2022 r., co nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W złożonym wniosku strona podniosła, że brak było awiza, przesyłka nie dotarła do niej i została zwrócona do adresata – pomimo że organ koresponduje z nią od lat i nigdy nie było takiej sytuacji. Przesyłka została awizowana 2 maja 2022 r., w tym dniu nie było listonosza, nie zostawiono drugiego awiza.

Postanowieniem z 7 lipca 2022 r. znak: ŚR.5211.40.2005, ŚR.5210.40.2004, ŚR.520.40.2015 i ŚR.520.40.2014 organ pierwszej instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania m.in. od ww. decyzji z 21 kwietnia 2022 r.

Postanowieniem z 1 września 2022 r. znak: SKO.PS-80/4951/2558/2022 SKO, po rozpatrzeniu zażalenia B. B. na ww. postanowienie, uchyliło to rozstrzygnięcie.

Pismo B. B. z 10 sierpnia 2022 r., uzupełnione pismem z 22 sierpnia 2022 r., SKO potraktowało jako odwołanie od ww. decyzji, wydając na podstawie art. 58 § 1 i 2 k.p.a., opisane na wstępie postanowienie z 3 października 2022 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 21 kwietnia 2022 r. znak: ŚR.5210.40.2004. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do wniesienia odwołania strona może się bronić, składając do organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosek o przywrócenie tego terminu. Wniosek ten zostanie jednak uwzględniony jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki określone w art. 58 k.p.a., a więc: osoba zainteresowana uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, wniosek o przywrócenie terminu złożony zostanie w nieprzekraczalnym terminie siedmiu dni od dnia ustania przeszkody, która uniemożliwiała dochowanie terminu, jednocześnie ze złożeniem wniosku zainteresowany dokona czynności, dla której zakreślony był termin. Organ II instancji dodał, że warunkiem dopuszczalności przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, stosownie do art. 58 § 1 k.p.a., jest uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo całej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie, to znaczy zachodziły przesłanki od niej niezależne oraz istniejące przez cały czas biegu terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Dalej SKO powołało się na treść art. 44 § 1-4 k.p.a. i wyjaśniło, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej, polegającej na uznaniu, że nastąpiło doręczenie pisma, choć de facto nie miało ono miejsca. Wskazany w art. 44 § 4 k.p.a. termin przechowywania pisma został jednoznacznie określony na 14 dni, a jedynie w trakcie biegu tego terminu, w razie niepodjęcia pisma w ciągu 7 dni, pozostawia się kolejne zawiadomienie. Zawiadomienie to nie otwiera kolejnego siedmiodniowego terminu, a jedynie "przypomina" o biegnącym już terminie, który upływa 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Organ II instancji ustalił, że przesyłka zawierająca kierowaną do B. B. ww. decyzję została po raz pierwszy awizowana 2 maja 2022 r., a zatem zgodnie z ww. regulacjami, doręczenie decyzji z 21 kwietnia 2022 r. nastąpiło – w ramach fikcji prawnej – 16 maja 2022 r. Od tej też daty należy liczyć czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on więc z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to może zostać obalone, jednak podejmując próbę dokonania tego, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Co za tym idzie, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonujące. Ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania był 30 maja 2022 r., a odwołanie strona złożyła dopiero 12 sierpnia 2022 r. – a zatem z uchybieniem terminu. Nawet gdyby przyjąć, że pismo z 16 lipca 2022 r. (zatytułowane "zażalenie"), złożone w siedzibie organu 28 lipca 2022 r., nosiło znamiona odwołania, to zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Dalej SKO podniosło, że przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć, aby w ogóle możliwe było badanie okoliczności podniesionych we wniosku i ewentualne przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania, jest złożenie takiego żądania w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Z treści art. 58 § 2 k.p.a. wynika jednoznacznie, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminu.

W związku z wnioskiem B. B. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Busko - Zdrój, organ II instancji pismem z 1 września 2022 r., działając na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., wezwał stronę do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie od jakiej (jakich) decyzji strona wnosi odwołanie (z podaniem daty wydania i znaku sprawy), wykazanie, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został wniesiony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi do wniesienia odwołania oraz uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy – w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Kolegium wskazało, że strona winna precyzyjnie określić, z jakim dniem (dzień, miesiąc, rok) ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powyższe wezwanie zostało doręczone dorosłemu domownikowi strony 6 września 2022 r. i pozostało bez stosownej odpowiedzi. W konsekwencji, zdaniem SKO, w rozpatrywanej sprawie skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła braku winy co do uchybienia terminu. Wprawdzie w złożonym wniosku strona powołała się na brak awizowania przesyłki zawierającej decyzję, lecz nie uprawdopodobniła zaistnienia tej okoliczności, jak również tego, że uniemożliwiono jej faktycznie złożenie odwołania w terminie. Ponadto, brak wyjaśnień strony uniemożliwił zbadanie, czy wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie SKO z 3 października 2022 r. B. B. podniosła w szczególności, że wyjeżdżała do córki, która przebywa za granicą od 1 lipca 2014 r. i gdzie podjęła naukę. Syn uczęszczał do szkoły w [...] do czerwca 2017 r., gdzie był dowożony i odbierany przez nią lub męża, w tym czasie pobierała różne świadczenia. W 2015 r. zrezygnowała z zasiłku rodzinnego na córkę, która uczyła się za granicą, "aby jej nie posądzono, że pobiera podwójne zasiłki". Urząd Marszałkowski oraz Wojewoda stwierdzili, że nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dopiero 16 sierpnia 2021 r. skarżąca otrzymała pismo z Urzędu Wojewódzkiego, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie, gdy córka dostawała [...] w [...] pomniejszony o wysokość zasiłku rodzinnego w Polsce. Do tej pory strona nie widziała decyzji. Pomimo że córka nie otrzymywała 500+ ani żadnych świadczeń w Polsce, a organ pozbawił świadczeń syna, który jest niepełnosprawny i cały czas chodził do szkoły, przebywając w Polsce, strona ma teraz zwracać świadczenia za okres, od kiedy córka pobierała niepełne [...] w [...]. Skarżąca podniosła, że decyzje dotyczące zwrotu świadczeń nie zostały jej doręczone, nie było awizo w skrzynce, nie wiedziała o żadnych decyzjach, w czerwcu otrzymała list z wezwaniem do zapłaty – wobec czego nie mogła wcześniej zareagować. Strona odwołała się do Poczty Polskiej, ale nie ma możliwości weryfikacji awizo, listonosz wpisał jedynie w raporcie, że je doręczył 2 maja 2022 r., jednak żadnego awizo nie otrzymała. Otrzymane pieniądze zostały przeznaczone na terapię i leczenie syna, który mieszkał i chodził do szkoły w Polsce. Natomiast organ nęka stronę tylko dlatego, że mieszka za granicą.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, zwanej dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a.).

W pierwszej kolejności odnieść należy się do kwestii prawidłowości doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. tj. w warunkach tzw. fikcji doręczenia, ponieważ z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Aby bowiem uznać, że doręczenie zostało dokonane prawidłowo, muszą zostać spełnione przesłanki określone w przepisach normujących określoną formę doręczeń. W przeciwnym razie brak jest podstaw do łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia pisma stronie (zob. wyrok NSA z 17 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1297/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym przez organ administracji publicznej regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczenia" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 2 k.p.a.). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się w trybie doręczenia zastępczego (art. 43 k.p.a.). Natomiast w art. 44 § 1-4 k.p.a. uregulowany został tryb postępowania w przypadku niemożności doręczenia korespondencji w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie zasadnicze - adresatowi) i art. 43 k.p.a. (doręczenie zastępcze - za pokwitowaniem do rąk osób wymienionych w tym przepisie). Tylko prawidłowe zrealizowanie czynności opisanych w przepisach art. 44 k.p.a. pozwala na przyjęcie tzw. fikcji prawnej doręczenia przesyłki adresatowi stwarzającej domniemanie skutecznego jej doręczenia.

Stosownie do art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. W przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy lub upoważnioną osobę lub organ, pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w

§ 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3), natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 44 § 4 k.p.a.).

Jak wskazał NSA w wyroku z 3 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 3943/17, doręczenie zastępcze przewidziane w powołanym przepisie stwarza domniemanie doręczenia poprzez tzw. fikcję doręczenia. W art. 44 § 4 k.p.a. przewidziano bowiem klasyczne domniemanie prawne polegające na tym, że przepis ten w razie gdy zajdą przewidziane w nim tzw. przesłanki domniemania, nakazuje uznać fakty oznaczone we wniosku domniemania, i to bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego, które byłoby konieczne, gdyby dane domniemanie nie zostało ustanowione (por. J. Nowacki, O pojmowaniu domniemań prawnych [w:] J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 494).

Dla przyjęcia domniemania doręczenia, a zatem uznania, że doszło do skutecznego doręczenia przesyłki w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., niezbędne jest zatem spełnienie kilku przesłanek wskazanych w tym przepisie. Jedną z tych przesłanek jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta). W przepisie wprowadzono wiążącą doręczającego kolejność miejsc, w których powinien on umieścić zawiadomienie: w skrzynce na korespondencję, a gdy umieszczenie zawiadomienia w ten sposób nie jest możliwe – w drzwiach mieszkania adresata lub w drzwiach pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe, albo w miejscu widocznym przy wejściu na posesję adresata. Umieszczenie zawiadomienia w innym miejscu niż wymienione w tym przepisie jest prawnie bezskuteczne. Zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres 7 dni we wskazanym urzędzie pocztowym jest zatem niezbędne dla skuteczności doręczenia pisma sądowego w trybie art. 44 k.p.a. (por. wyrok SN z 22 lutego 2001 r., sygn. akt III RN 70/00, OSNAPiUS 2001/19, poz. 574; postanowienie SN z 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 17/99, OSNAPiUS 2000/10, poz. 379).

W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został należycie spełniony. Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z 21 kwietnia 2022 r., znak: ŚR.5210.40.2004 – podjętej w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych wypłaconych stronie za świadczenia nienależnie pobrane oraz zobowiązania do ich zwrotu – nie zawiera bowiem informacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, ani na kopercie, nie ma żadnej adnotacji o miejscu pozostawienia korespondencji przy pierwszej próbie dręczenia, jak również nie ma informacji, gdzie pozostawiono powtórne awizo. Nie wiadomo zatem, gdzie i czy w ogóle pozostawiono adresatowi zawiadomienie o złożeniu pisma we wskazanym urzędzie pocztowym.

Wadliwie wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru powoduje, że nie doszło do spełnienia przesłanek, które pozwalają na przyjęcie fikcji doręczenia.

W orzecznictwie podkreśla się, że cyt.: "Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a." (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 935/11, LEX nr 1082823). Przyjmuje się bowiem, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Pozostawienie przesyłki w skrzynce pocztowej bez adnotacji na druku dowodu doręczenia o przyczynie nieoddania przesyłki adresatowi lub administratorowi domu nie może być uznane za skuteczne doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. Czytelność i zrozumiałość informacji o tym, gdzie pozostawiono przesyłkę jest konieczna do uznania, że spełnione zostały wymogi doręczenia w tym trybie.

Podkreślić należy, że wnikliwa ocena prawidłowości wypełnienia dokumentu zwrotnego potwierdzenia odbioru jest konieczna, gdyż na skutek doręczenia w świetle art. 44 k.p.a. przesyłkę uznaje się za doręczoną, pomimo że faktycznie takie doręczenie nie nastąpiło. W takiej sytuacji prawidłowe spełnienie wszystkich ustawowych przesłanek wymaganych dla skuteczności doręczenia w tej formie nie może budzić najmniejszych wątpliwości. W przeciwnym wypadku bowiem mogłoby dojść do niedopuszczalnego naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu (art. 145 k.p.a.).

Na gruncie niniejszej sprawy należy zatem uznać, że na skutek braku właściwych adnotacji o sposobie działania doręczyciela, organ odwoławczy niezasadnie uznał, że w stosunku do przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji skierowanej do skarżącej zachodziły podstawy do przyjęcia fikcji doręczenia. Wadliwość zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji polegająca na braku wskazania, czy i gdzie pozostawiono awizo, uniemożliwia przyjęcie domniemania doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a.

Tym samym uznać należy, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z 21 kwietnia 2022 r. – co do której strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – nie została doręczona skarżącej w sposób skuteczny.

Ponadto wskazać trzeba, że w art. 129 § 2 k.p.a. jako datę początkową terminu do wniesienia odwołania wskazano datę doręczenia decyzji stronie. Znaczenie tej normy jest oczywiste tam, gdzie w postępowaniu administracyjnym występuje jedna strona i doręczenie decyzji następuje do jej rąk. Wtedy, z dniem doręczenia, decyzja wprowadzana jest do obrotu prawnego. Od tej daty organ związany jest decyzją (art. 110 k.p.a.), od tej daty strona może podejmować także inne, niż wniesienie odwołania, czynności dotyczące tej decyzji (np. złożyć wniosek o jej uzupełnienie). Z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji wyłącznie w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 234/18). Z tych też względów skoro skarżącej jako jedynej stronie postępowania decyzji nie doręczono, to tym samym nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, a co za tym idzie nie można uznać na tle okoliczności tej sprawy, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W tym miejscu warto odnotować pogląd wyrażony przez NSA w postanowieniu z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1761/11 (CBOSA), zgodnie z którym, cyt.: "adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść". Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (E. Cisowska-Sakrajda, Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym, Administracja: teoria - dydaktyka - praktyka 2010, nr 3). Innymi słowy, każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia pisemnej decyzji stronie powinna być oceniana przez sąd indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki postępowania, okoliczności sprawy, oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji. Należy przy tym unikać wszelkiego rodzaju automatycznej oceny, sprowadzającej się do zastosowania ogólnych reguł postępowania bez względu na specyfikę danego postępowania (por. postanowienie NSA z 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 816/11, LEX nr 1081626).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie. O umorzeniu postępowania w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania orzeczono na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie tego wniosku jest bowiem bezprzedmiotowe, skoro nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania.