Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2152/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 695/19 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 695/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile, z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] Burmistrz T., na podstawie art. 104 i 107 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), po rozpatrzeniu wniosku Inwestora – A. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z halą serwisową (maszyny leśne, rolnicze) oraz hali magazynowej w T. przy ul. S., na działce o nr ewid. A/1.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na obszarach objętych wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś wniosek był kompletny. Wydanie decyzji wymagało uzgodnienia projektu decyzji zgodnie z art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261) oraz zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 5, 6, 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przeprowadzenia analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w myśl art. 53 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ skonstatował, że w toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia, zaś wobec łącznego spełnienia warunków, określonych w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Burmistrz – dnia [...] września 2018 r. – wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji. Decyzja ta jednak, na skutek odwołania, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dnia [...] listopada 2018 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania ustalono, że spełnione zostały wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zostało wykazane w przeprowadzonej analizie, a zatem organ obowiązany był wydać decyzję pozytywną. Wskazano również, że zgodnie z art. 60 ust. 4, sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę Wielkopolskiej Okręgowej Izby Architektów pod numerem WP - 0815.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium ustaliło, że obszar objęty wnioskiem w dalszym ciągu nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Po uzupełnieniu, w dniu 6 lutego 2019 r., wniosku w zakresie zapotrzebowania na wodę oraz wpływu inwestycji na środowisko organ uznał, że wniosek strony spełnia wymogi formalne wynikające z art. 52, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uprawniony urbanista ponownie sporządził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz projekt decyzji.

W ocenie SKO, z analizy wynika, że projekt decyzji wymagał uzgodnień przewidzianych w art. 53 ust. 4, w zw. z art. 64 ustawy. Dokonane uzgodnienia uznano za aktualne. Wskazano również, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, której stan aktualny potwierdzony na dzień 11 kwietnia 2018 r. nie został zakwestionowany. Szczegółowej analizie poddano nieruchomości zabudowane, których wykaz znajduje się w aktach sprawy. Analiza wykazała, że na terenie działek położonych w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa: usługi gastronomiczne (na działce nr B) oraz usługi budowlane (na działce C/1), co – według SKO - wskazuje niewątpliwie na kontynuowanie funkcji zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy. W obszarze analizowanym znajdują się ponadto drogi, grunty rolne niezabudowane oraz tereny baz i składów.

Według oceny urbanisty, planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania, przy poszanowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Według Kolegium, wyniki analizy są spójne z ustaleniami w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zawartymi w decyzji organu orzekającego. Analiza określa poszczególne parametry analizowanej zabudowy, przez odwołanie się do konkretnych wielkości istniejącej zabudowy i jako taka stanowi podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie.

W zakresie ochrony interesów osób trzecich organ SKO podniosło, że inwestycja nie może pogarszać warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości w szczególności poprzez ograniczenie ich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności. Nie może też zmieniać stosunków wodnych na działkach sąsiednich.

Kolegium podsumowało, że warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisów odrębnych zostały spełnione.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. M., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymując w całości zarzuty i stanowisko zajęte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

W ocenie Sądu, organy zasadnie uznały, że analiza urbanistyczna została sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia, a wynika z niej, że zaplanowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Sąd doszedł do przekonania, że obszar, na którym została przeprowadzona analiza, wyznaczony został prawidłowo, w odległości nie mniejszej, niż trzykrotność frontu działki. Sama zaś analiza przeprowadzona została w sprawie zgodnie z przepisami, wyniki analizy są prawidłowe i dają podstawę do wydania decyzji pozytywnej.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że Inwestor planuje budowę budynku biurowego z halą serwisową (maszyny leśne, rolnicze) oraz hali magazynowej i zabudowa taka spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy opisanej w zestawieniu tabelarycznym. Prawidłową jest bowiem konstatacja, że sąsiedztwo zabudowy tego rodzaju, jak planowana, nie będzie kolidować z sąsiadującą zabudową usługową.

Przechodząc do oceny wyznaczonych przez organ parametrów urbanistycznych Sąd uznał, że zostały one wyznaczone prawidłowo, co wykazał wyraźnie w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji. Organ nie tylko wykazał, że ustalone parametry wyznaczono w oparciu o przepisy rozporządzenia, ale też wskazał, że odstępstwo od średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym jest dopuszczalne i, co najważniejsze, uzasadnione i wynika z analizy (postępowanie uzupełniające).

W ocenie Sądu, organ II instancji wyjaśnił wszelkie wątpliwości w sprawie, uzupełniając materiał dowodowy, który stał się kompletny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Prawidłowo i zgodnie z przepisami odniósł się do zarzutów dowołania. Odnotował, że zarzuty odwołania i skargi są tożsame. Zdaniem Sądu, przedstawione przed organ, przywołane wcześniej argumenty, są zasadne. Sąd zgodził się też z rozważaniami organu dotyczącymi kwestii przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz kompletności wniosku. Skarżąca nie przedstawiła ani dowodów, ani nawet kontrargumentów, które podważałyby zasadność stanowiska organu. Zarzuty skargi mają, w ocenie Sądu, charakter polemiczny i nie zasługują na uwzględnienie w kontekście obowiązujących przepisów.

Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadająca wymagane kwalifikacje i uprawnienia, w sprawie rzetelnie przeprowadzono analizę na obszarze analizowanym, decyzja zawiera prawem przewidziane załączniki. W sprawie uzyskane zostały także wymagane uzgodnienia i opinie. Wnioski analizy są prawidłowe i zostały uwzględnione w wydanej decyzji. Spełniony został sprawie wymóg dobrego sąsiedztwa. Wreszcie parametry nowej zabudowy wyznaczono prawidłowo z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia. W szczególności, ustalono wskaźnik wielkości zabudowy do powierzchni działki podlegającej zainwestowaniu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu, linię zabudowy, ustalono, iż działka ma dostęp do drogi publicznej, że jej uzbrojenie jest wystarczające, a także, że przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć, które w świetle obwiązujących przepisów wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wymóg z art. 64 ust. 2 ustawy, dotyczący zaopatrzenia w wodę, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną wniosła E. M., reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji pomimo braku spełnienia przez planowaną inwestycję warunków dobrego sąsiedztwa, które są wymagane zgodnie z tym przepisem, a więc tego, że: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku. Ponadto zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przed merytorycznym odniesieniem się do zarzutu odnotować trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wnosząca kasację nie sprecyzowała rodzaju naruszenia prawa materialnego.

W świetle treści opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej możliwe jest jednak merytoryczne odniesienie się do kasacji. Jest niewątpliwe, że skarżąca nie podniosła błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "ustawa". W opisie naruszenia skarżąca nawiązała do indywidulanej sytuacji związanej z planowaną inwestycją. Opis naruszenia wskazuje zatem na niewłaściwe, zdaniem skarżącej, zastosowanie powołanej normy.

W podstawie kasacji podniesiono brak spełnienia przez planowaną inwestycję warunków dobrego sąsiedztwa, a więc tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie:

- kontynuacji funkcji,

- parametrów,

- cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych.

Od razu jednak zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skonkretyzowano i uzasadniono zarzut tylko w odniesieniu do kontynuacji funkcji. Nawiązując do sąsiedniej zabudowy, wnosząca kasację zakwestionowała w uzasadnieniu również kontynuację pod względem gabarytów, nie formułując jednak w tej mierze żadnej argumentacji.

W pozostałym zakresie opis naruszenia, sprowadzający się do przytoczenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi jedynie pozbawioną rzeczowych argumentów polemikę ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonej decyzji, zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji.

Kontynuacja funkcji oraz gabarytów są co prawda przede wszystkim okolicznościami należącymi do wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale są one ustalane także na podstawie sposobów przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej także: "rozporządzenie".

W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne regulacje o charakterze procesowym zawarte są w przepisach § 9 ust. 1-4 rozporządzenia. Należy wskazać na § 9 ust. 2, według którego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, ocena zrealizowania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wymagań procesowych, w tym także odnoszących się do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceny tego materiału oraz przedstawienia rezultatów postępowania wyjaśniającego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może być oderwana od treści załącznika stanowiącego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, jest więc zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14). Dotyczy to w szczególności sytuacji uznaniowych przewidzianych w przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia. W każdym z tych przypadków, dopuszczenie innego wskaźnika, niż wynika z przepisów ustanawiających w tym zakresie zasady, jest przecież uzależnione od wyników analizy.

Analiza, jakkolwiek stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Projekt decyzji wraz z projektem załączników podlega ocenie organu.

Ustalając warunki zabudowy dla budowy budynku biurowego z halą serwisową (maszyny leśne, rolnicze) oraz hali magazynowej, Burmistrz T. oparł się na analizie urbanistycznej sporządzonej przez mgr inż. architekta S. K. – osobę uprawnioną w myśl art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, na zlecenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile zostało sporządzone przez mgr inż. architekta S. K. uzupełnienie analizy oraz wyjaśnienie analizy z dnia 24 maja 2019 r.

Z dokumentów tych wynika, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji usługowej realizowanej na obszarze analizowanym, na działce nr B, przez zabudowę usługową (usługi gastronomii) oraz na działce nr C/1 (usługi budowlane). W wyjaśnieniu z dnia 24 maja 2019 r. autorka analizy poinformowała Kolegium, że ustalona wysokość budynku do 8 m, wnioskowana przez inwestora, wkomponowuje się w istniejącą zabudowę. Podała przyczyny zwiększenia wysokości obiektu do 8 m. Podsumowała, że takie ukształtowanie przestrzeni nie wprowadzi dysharmonii ładu przestrzennego.

W tej sytuacji, organ odwoławczy i w ślad za nim Sąd pierwszej instancji trafnie uznały, że planowana zabudowa spełnia wymóg kontynuacji funkcji. Przypomnieć warto, że utrwalony jest pogląd, według którego, kontynuacja funkcji nie oznacza identycznego przeznaczenia.

Pogłębiona i uzupełniona analiza urbanistyczna uprawniała także do przyjęcia, że nie zostały naruszone przepisy normujące gabaryty planowanej zabudowy, w tym kwestionowana przez skarżącą wysokość budynków.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.