Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1586/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 152, art. 200,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Olga Żurawska - Matusiak (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego W. K. kwotę 3748 zł (trzy tysiące siedemset czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z ... maja 2010 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję z ... marca 2010 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w W. w sprawie przyznania W. K. (dalej jako skarżący) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy.

... maja 2009 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2009, deklarując działki rolne o łącznej powierzchni:

• jednolita płatność obszarowa (JPO) – ... ha

• uzupełniająca płatność do powierzchni grup upraw podstawowych (UPO) – ... ha.

... sierpnia 2009 r. i ... września 2009 r. w częściach gospodarstwa skarżącego były przeprowadzone kontrole w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Ujawniły one nieprawidłowości co do powierzchni deklarowanych działek i co do deklarowanych upraw. Do wyników kontroli skarżący zgłosił zastrzeżenia, a także wyjaśnienia odnoszące się do upraw na działce Nr B1, dołączając zdjęcia wykonane w terenie wyłączonym z pomiarów UPO oraz pisemną informację Sołtysa Gminy ..., a także ekspertyzę ornitologiczną, wypisy z ewidencji gruntów i budynków oraz mapy. Zastrzeżenia formułowane w stosunku do wyników kontroli działki Nr B1 nie zostały przez organ uwzględnione. Działki Nr G i H 8 stycznia 2010 r. zostały ponownie pomierzone, w wyniku czego ich powierzchnia całkowita została ustalona na ... ha. Organ przyznał, że przy poprzedniej kontroli bezzasadnie pominięto powierzchnię rowu, a także znaczne obszary zadrzewione i zakrzewione, lecz uprawy te nie są uprawnione do płatności.

Decyzją z ... marca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w W. przyznał skarżącemu płatności na rok 2009 w wysokości ... zł., w tym :

1. jednolita płatność obszarowa w wysokości ... zł., wynikająca z pomniejszenia płatności o kwotę ... zł. ze względu na stwierdzone nieprawidłowości,

2. uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni upraw podstawowych w wysokości ... zł. wynikająca z pomniejszenia płatności o kwotę ... zł. ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Od powyższej decyzji skarżący odwołał się, podnosząc, że decyzja oparta jest na niezgodnych ze stanem faktycznym danych w odniesieniu do działek rolnych B1 i G.

Wskazaną na wstępie decyzją Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności organ przypomniał jakie czynności kontrolne były podejmowane w sprawie i korespondencję prowadzoną z e skarżącym. Organ odwoławczy stwierdził wadliwość uzasadnienia decyzji I instancji, w związku z tym dokonał jego uzupełnienia. Podał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzone zostało, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatnością wynosiła w wypadku IPO – ... ha, a w przypadku UPO – ... ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i ustaloną na podstawie protokołu kontroli wyniosła odpowiednio 4% i 9,09%. W tych okolicznościach wysokość pomocy została obliczona na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Organ podkreślił, że w protokole z kontroli z ... września 2009 r. umieszczone zostały fotografie, z których jednoznacznie wynika, że na części działki rolnej B1 występowały tereny, które nie kwalifikowały się do przyznania płatności z UPO, gdyż były na nich trawy. W ocenie organu z fotografii tych wynika, że przeprowadzone czynności w zakresie określenia powierzchni nie stwarzają podstaw do kwestionowania prawidłowości ich wykonania. W stosunku do powierzchni stwierdzonej dla działki rolnej G organ podał, że podstawę do jej ustalenia stanowiły wyniki kontroli z ... stycznia 20010 r., podczas której stwierdzono zawyżenie deklarowanej powierzchni, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. W ocenie organu kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy i rzetelny, zaś przedłożenie wniosku zgodnego ze stanem faktycznym oraz uwzględniającego obowiązujące w tym zakresie przepisy należy do obowiązków osoby ubiegającej się o płatności. Nadto organ zauważył, że skarżący nie skorzystał z możliwości poinformowania organu o nieprawidłowościach zawartych we wniosku.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm., dalej jako: ustawa o płatnościach) w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia z 9 marca 2009 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326 ze zm. dalej jako: rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin) i z § 1 rozporządzenia z 6 listopada 2009 r. w sprawie stawek płatności uzupełniającej za 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. nr 188, poz. 1463, "rozporządzenie w sprawie stawek") poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;

b) ust. 67 preambuły oraz art. 68 ust. 1 Rozporządzenia komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu rady (WE) Nr 479/2008 (DZ. U. L 141, 30.4.2004, p. 18 dalej jako: rozporządzenie Nr 796/2004) poprzez ich niezastosowanie;

c) art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 143 b ust. 4. i 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93 (WE) nr 1452/2001, (EW) 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270, 21.10.2003, p.l, dalej jako: rozporządzenie Nr 1782/2003), art. 17 i 124 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 030. 31.1.2009, p. 16, dalej jako: rozporządzenie Nr 73/2009); art. 6 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004; poprzez błędne ich zastosowanie.

2. postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach i art. 15 kpa poprzez ich niezastosowanie

b) art. 30 ust. 4 rozporządzenia Nr 796/2004; art. 7 kpa, 75 kpa, 76 kpa i 77 kpa, poprzez ich niezastosowanie;

c) art. 6 kpa, art. 11 kpa i 107§ 3 kpa, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie;

d) art. 23 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 8 kpa, art. 10 § 1 kpa, poprzez ich niezastosowanie.

Rozwijając zarzuty skargi skarżący zwrócił uwagę, że na gruncie art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach kluczowy problem polega na wyjaśnieniu słowa "uprawa". W ocenie skarżącego organ bezzasadnie uznał, że pojęcie to oznacza tylko fazę zbioru zboża, podczas gdy wg słownika język a polskiego "uprawa" oznacza przygotowanie gleby pod zasiew lub sadzenie roślin oraz cykl zabiegów od zasiewu lub sadzenia roślin do momentu zbioru. Zdaniem skarżącego wykazał on w sposób dostateczny, że wina za nieudaną uprawę na działce B1 nie leży po jego stronie. Skarżący zarzucił, że organ, przy określaniu powierzchni kwalifikacyjnej, nie uwzględnił informacji wynikających z map i wypisów z ewidencji gruntów i budynków.

W dalszej kolejności, uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skarżący podniósł, że organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie zostało oparte na raportach kontroli, korygowanych z powodu błędów inspektorów i na zdjęciach pokazujących mały wycinek obszaru upraw. Nie zostały uwzględnione i zaliczone do materiału dowodowego dokumenty przedstawione przez skarżącego, jak również nie uwzględniono wyjaśnień i uwag skarżącego dotyczących działek Nr B1 i H. Organ nie wyjaśnił przy tym dlaczego nie wzięto ich pod uwagę w przeprowadzonym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko i odniósł się szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi. Podał, że powoływanie się na trudne warunki, które miały wpływ na ustalony stan faktyczny, bądź też prowadzenie upraw metodami ekologicznymi, nie może stanowić uzasadnienia dla braku na zadeklarowanej powierzchni uprawy, która jest podstawą do otrzymania wyższej stawki płatności. Organ uznając za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania zauważył, iż skarżący składając odwołanie nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na poparcie swojego stanowiska.

W piśmie procesowym z ... stycznia 2011 r. skarżący zarzucił, że odpowiedź na skargę jest ciągłym powtarzaniem tych samych stwierdzeń i ogólników bez odniesienia się do meritum sprawy. Jednocześnie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez W. K. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W., Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) określa, kiedy decyzje podlegają uchyleniu.

Ustalenie stanu faktycznego w sprawie jest zawsze zagadnieniem kardynalnym i pierwszoplanowym pod warunkiem, że zmierza do poznania okoliczności mogących mieć znaczenie z punktu widzenia podstawy materialnoprawnej sprawy. Tylko w tym wymiarze ustalenie stanu faktycznego wyprzedza stosowanie prawa materialnego. Prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowiły przepisy ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych przepisami Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Stosownie zaś do ust. 3 tego przepisu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem, rozstrzygając niniejszą sprawę, wszczętą wnioskiem skarżącego z ... maja 2009 r. o przyznanie płatności na rok 2009, organy orzekające w obu instancjach obowiązane były stosować przepisy kpa z uwzględnieniem zmian, które wynikają z przepisów prawa materialnego, tj. cyt. art. 3 ust. 2 i 3 ustawy.

Postępowanie dowodowe prowadzone na potrzeby ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (także przez organ odwoławczy), choć uproszczone, albowiem ograniczone w stosunku do ogólnych reguł i sprowadzające się do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (z uwagi na treść ww. art. 3 ust. 2 tej ustawy), winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz wyczerpującego rozpatrzenia w tym celu całego pozostającego do dyspozycji organu materiału dowodowego, z uwzględnieniem – co ważne – przepisów prawa materialnego. Postępowanie to winno także uwzględnić stanowisko strony, tj. jej argumenty i wyjaśnienia zgłaszane przez nią w trakcie postępowania administracyjnego (od momentu jego wszczęcia), tym bardziej, iż ciężar dowodzenia w tych sprawach ustawodawca przerzucił właśnie na stronę tego postępowania.

Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, organ administracyjny winien dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art.107 § 3 kpa).

W tym kontekście na przypomnienie zasługuje, iż uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Uzasadnienia stanowiska organu nie można przy tym poszukiwać w pismach sporządzonych przez pracowników organu a kierowanych do strony w toku postępowania administracyjnego, czy też w odpowiedzi na skargę. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że odpowiedź na skargę nie może uzupełnić zaskarżonej decyzji o treści, które powinno zawierać jej uzasadnienie. Uzasadnienie stanowi bowiem wyłączną podstawę oceny zgodności decyzji z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu, to decyzja taka jest wadliwa.

Na marginesie Sąd zaznacza, iż przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy – okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99, LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia prawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa skutkuje – w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA – wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 kpa." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/67).

W realiach niniejszej sprawy na podkreślenie zasługuje także, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa., w przypadku złożenia odwołania sprawa jest w całości przedmiotem postępowania przed organem II instancji. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z 25 września 2001 r., sygn. akt III SA 913/00, nie publ.). Zrealizowanie powyższego obowiązku winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Oceniając w świetle powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że decyzja ta z powodu naruszenia w szczególności art. 107 § 3 kpa., a także art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaznaczyć przy tym należy, że organ odwoławczy stwierdził wadliwość uzasadnienia decyzji I instancji i jak wskazał dokonał jego uzupełnienia.

Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W., orzekając w II instancji i wydając skarżoną decyzję, obowiązany był rozpatrzeć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Tymczasem z decyzji tej nie wynika, aby organ odwoławczy dokonał ponownie ustalenia stanu faktycznego sprawy, do czego to na podstawie art. 15 kpa. i przepisów regulujących postępowanie dowodowe był obowiązany. Uzasadnienie decyzji będącej przedmiotem skargi jest ogólnikowe, nie obrazujące całego problemu niniejszej sprawy. Nie przedstawia w sposób pełny ani stanu prawnego, ani faktycznego. Nie wskazuje też na zgromadzony materiał dowodowy i nie zawiera jego analizy w kontekście norm prawa materialnego, które z uwagi na argumenty strony podniesione w postępowaniu mogłyby mieć w sprawie ewentualne znaczenie i wpływ na końcowy wynik.

W odpowiedzi na skargę organ, odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł, iż skarżący składając odwołanie, nie przedstawił jakichkolwiek dowodów na poparcie swojego stanowiska.

Na przypomnienie zasługuje zatem, że zgodnie z art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, na co zwrócono uwagę wcześniej, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarżący – stosownie do obowiązku określonego w art. 2 ust. 3 ustawy o płatności – przedstawiał dowody na poparcie swoich twierdzeń. Jednakże organ dowodów tych nie poddał analizie, a w uzasadnieniu decyzji – na co Sąd zwrócił uwagę powyżej – nie wyjaśnił dlaczego dowody te pominął, czy też nie dał im wiary. Stan faktyczny sprawy został ustalony jedynie w oparciu o raporty z kontroli i zdjęcia wykonane przez inspektorów przeprowadzających kontrolę. Ma oczywiście organ rację, gdy w ślad za stanowiskiem NSA wyrażanym w wyroku z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07, twierdzi, że z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne, co do zasady należy przypisać im przymiot wiarygodności. Nie oznacza to jednak, że strona nie ma prawa kwestionować wyniku ustaleń kontrolnych, zwłaszcza w sytuacji gdy prezentuje rzeczowe argumenty i oferuje dowody na ich poparcie. Na marginesie zauważyć trzeba, że w sprawie niniejszej raporty z czynności kontrolnych bądź to podlegały korekcie, bądź też w wyniku ponownych pomiarów były one zmieniane, co w sposób oczywisty świadczy o możliwości zaistnienia pomyłek w trakcie przeprowadzenia kontroli.

Omawiając stan faktyczny dotyczący działki rolnej B1organ podał, że inspektorzy terenowi na części tej działki stwierdzili trawy nie kwalifikujące się do płatności UPO, czego potwierdzeniem jest dokumentacja fotograficzna. Kontrola miała miejsce ... września 2009 r. i skarżący po jej odbyciu w toku postępowania składał wyjaśnienia dotyczące stanu upraw na zakwestionowanym terenie, jak również wniósł o przeprowadzenie określonych dowodów. Dowody te nie zostały przez organ dopuszczone, a w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącego. Stwierdził jedynie, że skarżący nie skorzystał z prawa złożenia zmiany do wniosku w przypadku zmiany wykorzystywania deklarowanych gruntów. Tymczasem skarżący – jak podaje – nie dokonał żadnej zmiany wykorzystania części zgłoszonych do dopłaty gruntów, dokonał zasiewu, który jednak nie przyniósł plonów.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługują płatności obszarowe do powierzchni określonych upraw. Wobec twierdzeń skarżącego obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności podanie znaczenia słowa "uprawa" użytego w cytowanej ustawie, skoro nie zostało ono uwzględnione w przepisie art. 2 tejże ustawy. Następnie organ powinien dokonać oceny czy na działce B1 miała miejsce uprawa kwalifikująca się do przyznania płatności obszarowej, badając uprzednio - przy wykorzystaniu dowodów zgłoszonych przez skarżącego - czy skarżący na działce tej (w tym na kwestionowanym obszarze) dokonał zasiewu owsa. Jeżeli organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy uzna, że pomimo dokonanego zasiewu na spornym obszarze nie ma uprawy w znaczeniu ustawy o płatnościach, to jego stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, w formie umożliwiającej Sądowi dokonanie jego oceny.

Na marginesie należy zwrócić uwagę na stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby pełnomocnik skarżącego "potwierdził poniekąd brak uprawy zbożowej". W toku całego postępowania, jak i w skardze skarżący konsekwentnie prezentował stanowisko o istnieniu uprawy i o braku oczekiwanych plonów.

Po dokonaniu kompleksowych ustaleń dotyczących działki B1 organ winien rozważyć możliwość zastosowania w sprawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Przepis ten stanowi, iż obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale I (a zatem również w art. 51 ust. 1), nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Jest to norma o charakterze materialnym określająca przesłanki odstąpienia od sankcji w dwóch przypadkach – gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Użyty w omawianym art. 68 ust. 1 zwrot "nie mają zastosowania" wskazuje na obligatoryjność zastosowania tej normy w przypadku ustalenia którejkolwiek z ww. przesłanek. W tej sprawie, wobec przedstawionych powyżej okoliczności, organ winien rozważać zaistnienie przesłanki drugiej.

Odnośnie działki ewidencyjnej nr 11, na której położone są działki rolne G i H, które w trakcie kontroli w styczniu 2010 r. zostały zmierzone łącznie, zauważyć trzeba, że w skarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do działki rolnej H. Uznać zatem należy, że w tym zakresie organ odwoławczy nie przedstawił stanu faktycznego. Z zakwestionowanego przez organ drugoinstancyjny uzasadnienia organu I instancji wynika, że braki w powierzchni działki H zostały przeniesione do działki rolnej G. Organ nie wskazał jednak w oparciu o jakie przepisy dokonuje tej operacji. Wobec powyższego zasadnym wydaje się zwrócenie uwagi, iż w piśmie z ... lutego 2010 r. skarżący został poinformowany, że wyniki ponownej kontroli ... stycznia 2010 r. wykazały, że co do działki G ustalona powierzchnia jest zgodna z deklarowaną, natomiast niedobór powierzchni wystąpił w powierzchni działki rolnej H.

W tych okolicznościach nie mając w skarżonej decyzji ustaleń co do obu działek tj. działki G i H, Sąd nie miał możliwości oceny stanowiska organu w tym zakresie. Również i w tym przypadku istotne jest, że w toku postępowania skarżący zgłaszał zastrzeżenia do pomiarów dokonanych przez inspektorów akcentując rozbieżność pomiędzy powierzchnią ewidencyjno – gospodarczą a faktyczną. Przedłożył także wypis z ewidencji gruntów i budynków oraz mapy. Organ przy określaniu powierzchni kwalifikacyjnej nie uwzględnił informacji wynikających z tych dokumentów, nie podał również dlaczego dokumenty te nie są przydatne w ustalaniu stanu faktycznego. Ponownie ogólnie powołał się na wyniki kontroli, w oparciu o które skonstruował stan faktyczny. Nie odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej tych wyników organ arbitralnie uznał, że poczynione ustalenia na podstawie czynności kontrolnych nie dają podstaw do ich kwestionowania. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się także do dokumentacji ornitologicznej dotyczącej działki rolnej H, a przedłożonej przez skarżącego w toku postępowania. Tymczasem według twierdzeń skarżącego bez analizy tej dokumentacji niemożliwe jest wyznaczenie w terenie wszystkich obszarów i obiektów należących do tej działki.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy poczyni ustalenia zarówno co działki G, jak i H, wyjaśniając w oparciu o jaki regulacje prawne dokonano ich łącznego pomiaru, a następnie dokonano przesunięć powierzchni pomiędzy działkami. Odniesie się również do dowodów zaoferowanych organowi przez skarżącego, a w sytuacji gdy uzna, że są one nieprzydatne dla ustaleń stanu faktycznego swoje stanowisko przedstawi w taki sposób, aby odnosiło się ono do realiów rozpoznawanej sprawy. Tylko bowiem wówczas gdy uzasadnienie decyzji wypełnia wymogi art. 107 § 3 kpa, dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, a argumentacja organu jest dostatecznie zindywidualizowana, możliwa jest sądowa kontrola decyzji i jej zrozumienie przez stronę. Strona postępowania ma bowiem prawo do pełnego wyjaśnienia dlaczego ważne – w jej przekonaniu – dla wyniku sprawy argumenty, nie mogą mieć decydującego w tej sprawie znaczenia. Jak podano na wstępie zaskarżona decyzja tych standardów nie spełnia.

Warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego – jest co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Warunek ten w niniejszej sprawie nie został spełniony, co czyni rozważania odnośnie naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego w istocie przedwczesnymi.

Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwoli na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, koszty zastępstwa procesowego wyliczone zgodnie ze wskazaną wartością przedmiotu sporu i koszty opłaty skarbowej, Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.