Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 227/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71,  art. 74 ust. 5,  art. 77 ust. 1,  art. 78 ust. 1,  art. 79  ust. 3 i 7,  art. 80 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 134,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy – Prezydenta Miasta na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce – umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone orzeczenie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia "[...]" Prezydent Miasta "[...]", działając na podstawie art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust.1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wypowiedział E. i A. Ł. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za "[...]" udziału (związanego z lokalem mieszkalnym nr "[...]") w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w "[...]" przy ul. "[...]", wynoszącą 0 zł, ze skutkiem na dzień "[...]". Jednocześnie zaproponował od dnia "[...]" wysokość opłaty rocznej w kwocie "[...]" zł, tj. równej 1% wartości gruntu. Wskazał, że na skutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1m² będąca podstawą do ustalenia wysokości opłaty rocznej wynosi "[...]" zł. Aktualizacja została dokonana w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego.

W złożonym wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w mniejszej wysokości E. i A. Ł. zakwestionowali prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia proponowanej opłaty rocznej, a także wysokość stawki procentowej tej opłaty określonej przez właściciela gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia "[...]", Nr "[...]", umorzyło postępowanie. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazało m.in. art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu wskazało, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Podniosło, że w myśl art. 73 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Jednocześnie żaden przepis powołanej ustawy nie wskazuje trybu postępowania, gdy właściciel zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste jeżeli przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, bądź przeniesieniu tego prawa, nie została ona ustalona. W ocenie Kolegium, w takim wypadku, zastosowanie znajdzie prawo cywilne, regulujące instytucję użytkowania wieczystego. Właściciel nieruchomości winien zatem złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, a działanie takie stanowić będzie zaproszenie do rokowań. W przypadku wyrażenia zgody przez użytkownika wieczystego na zaproponowaną wysokość opłaty, zawarta zostanie umowa cywilnoprawna ustalająca wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji zaś braku zgody na zaproponowaną opłatę, właściciel gruntu uprawniony będzie do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu będzie można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniosło, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem "[...]" opłata ta nie obowiązywała. Zatem pisma z dnia "[...]" nie można uznać za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie jest ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a.

Skargę na powyższe orzeczenie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie reprezentowana przez Prezydenta Miasta "[...]" - Gmina "[...]" żądając jego uchylenia w całości. Argumentowała, że w trybie art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami złożyła propozycję ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Powyższa propozycja stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Podniosła, że dotychczasowa praktyka wykazała, iż na rozprawach przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w większości przypadków dochodziło do ugody między Gminą, a użytkownikami wieczystymi. Dlatego też kwestionowane orzeczenie umarzające postępowanie w sprawie jest niezrozumiałe. Powołując się na wyjaśnienia Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazała, że w przypadku, gdy użytkownik wieczysty zbył prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, przy czym w aktach notarialnych dotyczących tego zbycia nie ustalono wysokości stawek procentowych oraz opłat z tytułu użytkowania wieczystego, to ich ustalenie następuje w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Powołała także postanowienie Sądu Najwyższego (sygn. ICK 579/04), który uznał, iż w przypadku wydania przez Kolegium wadliwego orzeczenia o oddaleniu wniosku wniesionego na podstawie art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami i umorzeniu postępowania, wniesienie sprzeciwu przez użytkownika wieczystego powoduje, że sąd powszechny jest właściwy do rozpoznania sprawy, a orzeczenie Kolegium traci moc. Powyższa zasada winna mieć zastosowanie także do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego – właściciela nieruchomości. Dodała, że zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Gdyby do ugody nie doszło Kolegium powinno wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty - ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości wydania innego orzeczenia. Natomiast od orzeczenia umarzającego postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste służy skarga do sądu administracyjnego. Wskazała, że rozstrzygnięcie Kolegium narusza art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 k.p.a., co pozbawiło stronę możliwości skorzystania ze swoich praw.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu, wniosło o jej oddalenie. Podniosło, iż art. 77 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią podstawę do aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, w sytuacji gdy wartość gruntu uległa zmianie. Przedmiotem aktualizacji jest więc opłata roczna już wcześniej ustalona. Ustawa przewiduje również zastosowanie wskazanych przepisów do opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w ściśle określonych sytuacjach, tj.: zmiany wysokości stawki procentowej opłaty, pozbawienia udzielonej bonifikaty w opłacie i określenia wysokości stawki procentowej opłaty, jeżeli nie została ona określona przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Podało, iż w rozpatrywanej sprawie chodzi o ustalenie opłaty rocznej po raz pierwszy, gdyż przy ustanawianiu użytkowania wieczystego opłata nie została ustalona. Sytuacja ta, zdaniem Kolegium, jest najbardziej zbliżona do unormowanej w art. 221 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określa wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 212 i art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. Argumentowało, że art. 221 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem przejściowym, który odnosi się do zaszłości prawnych i należy interpretować go mając na względzie regulacje prawne dotyczące gospodarki nieruchomościami obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazało, że stawki procentowe opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych wprowadziła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nowe zasady ustalania opłat weszły w życie 1 stycznia 1986r., a wcześniej, pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, wysokość opłaty rocznej za teren oddany w użytkowanie wieczyste określał cennik ustalony przez prezydium powiatowej rady narodowej, według wytycznych wydanych przez Radę Ministrów (art. 24 ust. 1 i 3). Określenie zatem opłat rocznych według nowych zasad wymagało wielu lat i należy sądzić, że proces ten nie został zakończony do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też wywiedziono, że celem art. 221 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest dostosowanie "starej" opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste do obecnie obowiązujących zasad, nie zaś ustalenie opłaty, która w ogóle nie była ustalona. Ponadto Kolegium wskazało, że opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. Konkludowało, że ustalenie przez gminę opłaty rocznej przy zastosowaniu art. 77 i art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło bez podstawy prawnej, w związku z czym postępowanie przed Kolegium było bezprzedmiotowe ze względu na jego niedopuszczalność, a jego prowadzenie byłoby rażąco niezgodne z przepisami art. 77 - 79 ustawy. Z tego względu postępowanie to należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poinformowało również, że oprócz wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego samego orzeczenia wydanego przez Kolegium, Gmina wniosła sprzeciw do Sądu Rejonowego, któremu sprzeciw ten przekazano wraz z aktami sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Przede wszystkim należy wskazać, iż Sąd rozpoznawał niniejszą sprawę, pomimo faktu iż przedmiotem skargi jest orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie orzeczenia wydane przez Kolegium w tym trybie podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008r. Sygn. akt 876/07, publ. LEX nr 413615, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007r. Sygn. akt I OSK 1141/06, publ. LEX nr 299413). Art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje bowiem stosować do postępowania przed Kolegium odpowiednio przepisy k.p.a., a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie tych przepisów. Trzeba przy tym wskazać, iż w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi Gmina "[...]" wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia do Sądu Rejonowego. Z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy wynika, iż w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Zatem odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995r. (Sygn. akt W 14/94, OTK z 1995r. Nr 1 poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000r. (Sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000r. Nr 5 poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle.

Podnieść należy, iż przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzające postępowanie wszczęte na skutek wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 105 § 1 k.p.a., przy czym w uzasadnieniu wskazano, iż przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie był fakt, iż nie została uprzednio ustalona pierwsza opłata.

Wskazać trzeba, że umowa użytkowania wieczystego jest to prawo czasowe,

którego istotnym elementem obligacyjnym jest obowiązek uiszczania przez wieczystego użytkownika właścicielowi gruntu świadczeń pieniężnych. Ustawodawca traktuje te świadczenia jako ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne, które wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie (art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Złożenie tego wniosku nie zwalnia z obowiązku uiszczania opłat w dotychczasowej wysokości. W przypadku niezłożenia wniosku właściwy organ oraz użytkownika wieczystego obowiązuje nowa wysokość opłaty zaoferowana w wypowiedzeniu. W przypadku zaś złożenia wniosku, Kolegium winno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli jednak do ugody nie dochodzi Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje. W przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowana zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast jeżeli na skutek prawomocnego orzeczenia Kolegium lub w wyniku zawarcia przed Kolegium ugody została ustalona nowa wysokość opłaty rocznej, to opłata ta obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości zastępuje pozew (art. 80 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Nie ulega wątpliwości, iż opłata za użytkowanie wieczyste ściśle związana jest z prawem użytkowania wieczystego, a zatem wszystkie kwestie związane z ustaleniem i aktualizacją tej opłaty mają charakter cywilnoprawny. Jednakże tryb postępowania w sprawie aktualizacji został ukształtowany dwuetapowo, przy czym najpierw postępowanie toczy się przed samorządowym kolegium odwoławczym, a dopiero w dalszej kolejności przed sądem powszechnym. Z powyższych zapisów wynika, iż postępowanie przed Kolegium ma de facto charakter postępowania przedsądowego, gdyż w przypadku braku zawarcia ugody lub w przypadku, gdy strona nie zgadza się z zapadłym orzeczeniem właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia zasadności dokonanej aktualizacji jest sąd powszechny. Zaznaczyć przy tym należy, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca kompleksowo uregulował postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste, odsyłając do przepisów k.p.a. tylko w konkretnych przypadkach. Zatem przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych przepisów k.p.a., należy interpretować mając na względzie wskazaną wyżej specyfikę tego rodzaju postępowania, mającego charakter jedynie quasi-administracyjny. Przy czym należy zauważyć, iż postępowanie to wszczyna dopiero wniosek użytkowania wieczystego, kwestionującego dokonane wypowiedzenie. Zatem umorzenie postępowania przed Kolegium nie eliminuje z obrotu prawnego dokonanego wypowiedzenia. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie orzeczenie kolegium o ustaleniu opłaty lub ugoda zawarta przed kolegium mają ten skutek, iż od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty, obowiązuje wysokość opłaty ustalona w orzeczeniu lub w wyniku zawarcia ugody, a nie wysokość opłaty zaproponowana w wypowiedzeniu.

W niniejszej sprawie organ umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe z tego powodu, iż w ocenie organu pismo skierowane do użytkownika wieczystego nie miało charakteru wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, a stanowiło w istocie ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Należy w tym miejscu wskazać, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a., na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, Wydanie 7, str. 485). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, niepublikowany). Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub, gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnosząc to na grunt sprawy stwierdzić należy, iż nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Skoro bowiem w ocenie Kolegium brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, to nie uprawniało to organu do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Sz 889/08, niepublikowany, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007r. sygn. akt II SA/Gd 472/06, niepublikowany).

Wskazać przy tym należy, iż treść art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określa rodzaje orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium. Organ ten winien dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a w przypadku gdy do takiej ugody nie dojdzie wydając orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Ten sposób rozstrzygnięcia sprawy umożliwia stronom zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Gminie, jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto, tylko orzeczenie sądu cywilnego pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściciela gruntu.

W świetle powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości jest uzasadniony. Ze wskazanych wyżej względów sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygnięcia zaistniałego w niniejszej sprawie sporu merytorycznie, gdyż sprawa ta ma charakter cywilnoprawny. Przy czym sąd administracyjny jest uprawniony jedynie do kontroli legalności skarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, a uwzględniając skargę może jedynie uchylić zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. W związku z tym sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wskazanym wyżej przepisom prawa.

Wobec powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.