Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2339/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: ART. 60 UST. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: ART. 3 PKT 1 I PKT 1A
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 295/16 w sprawie ze skargi D.M. ([...]) na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od D.M. ([...]) na rzecz Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 295/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.M. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wągrowcu z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...]

Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wągrowcu (dalej: PPIS) postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 106 i art. 123 K.p.a. oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnił negatywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], położonej w W. przy ul. P.W., dotyczące budowy 3 budynków wielorodzinnych, niepodpiwniczonych, wolnostojących.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż nieruchomość ta zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 50 m od istniejącego cmentarza, co pozostaje w sprzeczności z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej WPWIS) postanowieniem z [...] marca 2015 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia D.M., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 331/15 uchylił zaskarżone przez D.M postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2015 r.

Sąd zobowiązał organ drugiej instancji do uzupełniania materiału dowodowego poprzez pozyskanie dokumentów wskazujący na aktualny status działek nr [...]i [....], w szczególności poprzez wystąpienie z odpowiednim zapytaniem do właściwej władzy kościelnej i do Miasta Wągrowca (aktualnego właściciela tego terenu).

WPWIS postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak: [....] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wągrowcu.

WPPIS postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] uzgodnił negatywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w W. przy ul. P. W., dotyczące budowy 3 budynków wielorodzinnych, niepodpiwniczonych, wolnostojących.

WPWIS, po rozpatrzeniu zażalenia D.M., postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

D.M. zaskarżyła postanowienie organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

WPWIS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 295/16 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] oraz oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wągrowcu z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...].

Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji, zostały wydane bez podstawy prawnej. Stwierdził, że analiza art. 3 pkt 1a) ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, powołanego w podstawie prawnej postanowienia PPIS, prowadzi do wniosku, że nie może on być traktowany jako źródło obowiązku dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jest on przepisem z zakresu ustroju administracji publicznej, który nie może stanowić podstawy ustalania obowiązków publicznoprawnych dla stron postępowania, w tym jak w realiach niniejszej sprawy, dla inwestorów.

Sąd zauważył, że art. 3 pkt 1a) ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie określa jakichkolwiek kategorii zamierzeń inwestycyjnych, dla których uzyskanie tego rodzaju uzgodnień byłoby wymagane. Jest to zatem konstrukcja zasadniczo inna niż przyjęta przez ustawodawcę zarówno w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przykładowo art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, art.4a pkt 3 ustawy z Prawo wodne, czy też art. 87 ust. 5 ustawy Prawo lotnicze.

W ocenie Sądu pierwszej instancji o tym, że art. 3 pkt 1a) ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest jedynie przepisem o charakterze ustrojowym, nieustanawiającym dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawienia dla opiniowania wszelkich rozstrzygnięć w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, świadczy nadto zestawienie pozostałych jednostek redakcyjnych art. 3 z odpowiednimi przepisami prawa materialnego. W szczególności Sąd zauważył, że art. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowiący, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, znajduje swoje materialnoprawne odzwierciedlenie w art. 41 ust. 2 (który odsyła do art. 23, który odsyła między innymi do art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), art. 17 pkt 6 lit. a tiret 6 i art. 11 pkt 6 lit. m ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd stwierdził, że dla ustalenia, iż zachodzi obowiązek uzgodnienia treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, niezbędnym jest odnalezienie przepisu prawa materialnego nakładającego tego rodzaju obowiązek na organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy, bądź inwestora, i będącego swego rodzaju pozytywnym, normatywnym odzwierciedleniem przepisu o charakterze ustrojowym, jakim jest art. 3 pkt 1a) ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyjęcie odmiennej wykładni art. 3 pkt 1a) ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i uznanie, że przepis ten jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadziłoby do pozbawionej jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego konkluzji, że uzgodnienia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymaga ustalanie warunków zabudowy dla wszelkich inwestycji, niezależnie od miejsca ich lokalizacji oraz charakteru planowanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Sąd podniósł dalej, że art. art. 3 pkt 1a) ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 4 nie ustanawia natomiast obowiązku uzgadniania projektu jakichkolwiek decyzji lokalizacyjnych z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Dalej, odwołując się m.in. do przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (art. 1 ust. 2-5), Sąd wywiódł, że w obowiązującym systemie prawnym nie funkcjonują jakiekolwiek przepisy nakładające na organy właściwe w sprawie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, obowiązek uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej w sąsiedztwie cmentarza.

Reasumując Sąd stwierdził, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej byłyby uprawnione do dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy, gdyby art. 3 pkt 1a) ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej posiadał swe normatywne odzwierciedlenie w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albo w przepisie wprost ustanawiającym wymóg uzgodnienia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej warunków zabudowy dla określonego rodzaju inwestycji, względnie inwestycji planowanej na określonym obszarze. Wobec braku takowych regulacji dla inwestycji położonych w otoczeniu cmentarzy oraz dla inwestycji takich, jak objęta wnioskiem o ustalenie zabudowy, wydanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej postanowienia uzgadniającego dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], położonej w Wągrowcu przy ul. P.W., dotyczących budowy 3 budynków wielorodzinnych, niepodpiwniczonych, wolnostojących, należało uznać za dokonane bez podstawy prawnej.

Sąd, mając na względzie, że wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 331/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego po z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...], wyjaśnił ponadto, że wynikające z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się zarówno do części dyspozytywnej, jak i do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Przez użycie w art. 153 pojęcie "orzeczenia", rozumieć bowiem należy zarówno o sentencję, jak i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 171 powołanej ustawy prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że prawomocne rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na określone orzeczenie i jego uchylenie do ponownego rozpatrzenia zamyka ponownie orzekającym w tej samej sprawie organom i sądom drogę do stwierdzenia kwalifikowanej wadliwości orzeczenia zapadłego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte były zakresem uprzedniego rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Stąd też wydanie wyroku z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 331/15 nie stanowiło przeszkody dla stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, ponieważ w uzasadnieniu tego prawomocnego orzeczenia nie została wyrażona jakakolwiek ocena prawna dotyczącą zastosowania w sprawie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 1a u.P.I.S. i istnienia podstawy prawnej dla wydawania w niniejszej sprawie postanowienia uzgodnieniowego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Wobec wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia ze względu na wydanie go bez podstawy prawnej Sąd nie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących błędu w ustaleniach faktycznych oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 295/16. Organ administracji zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni:

1. art. 3 pkt 1a) ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez nietrafne przyjęcie, że nie może on stanowić źródła obowiązku dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2. art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zawarty w tym przepisie obowiązek dokonania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagany przepisami odrębnymi nie odnosi się do uzgodnienia warunków zabudowy określonego w art. 3 pkt 1a) ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Podnosząc powyższe zarzuty, organ administracji wniosło o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną organ administracji złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś druga strona postępowania, w terminie czternastu dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Wnoszący skargę kasacyjną postawił dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego. Ich uzasadnienie sprowadza się do podważenia konkluzji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zwartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., że postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: WPWIS) z dnia [...] lutego 2016 r. oraz utrzymane nim w postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPIS) w Wągrowcu z dnia [...] grudnia 2015 r., zostały wydane bez podstawy prawnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji podstawy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mógł stanowić art. 3 pkt 1a) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.; stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia – dalej powoływana również jako "u.P.I.S.") w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia – dalej powoływana również jako "u.p.z.p.").

Zgodnie z drugim ze wskazanych przepisów (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Tak w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia WPWIS, jak i obecnie, art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie wymienia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Inaczej niż w ustawie z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415) prawodawca nie zawarł też w u.p.z.p. regulacji odrębnej, która wprost nakazywałaby uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym. Z pewnością zatem przepisy u.p.z.p. nie mogły stanowić samodzielnej podstawy prawnej uzgodnienia dokonanego przez PPIS.

Jak nadmieniono, obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym przewidywały przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. obowiązek ten wynikał z art. 40 ust. 4 pkt 2 wskazanej ustawy, który przewidywał, że decyzję o warunkach zabudowy wydawało się po uzgodnieniu z ze starostą i powiatowym inspektorem sanitarnym, w odniesieniu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.

Z dniem 1 stycznia 2001 r. podstawa prawna uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami inspekcji sanitarnej została "przeniesiona" do ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2000 r. Nr 109, poz. 1157). Z art. 27 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy wynikało, że decyzje o warunkach zabudowy dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w stosunku do których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko stwierdzano w drodze postanowienia, wymagały uzgodnienia ze starostą oraz powiatowym inspektorem sanitarnym.

Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko utraciła moc z dniem 1 października 2001 r., mocą art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2001 r. Nr 100, poz. 1085). Z tym też dniem podstawa prawna uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami inspekcji sanitarnej została "przeniesiona" do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627). Z art. 48 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 tej ustawy wynikało, że decyzje o warunkach zabudowy dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagały uzgodnienia z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, albo państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym (właściwość organu inspekcji sanitarnej uzależniono od tego, czy uzgodnienie dotyczyło planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, w stosunku do którego obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko musiał wynikać z postanowienia, czy też nie).

W dniu 28 lipca 2005 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954). Mocą art. 1 pkt 19 lit. e tej ustawy uchylono pkt 1 art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, wyłączając w ten sposób obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie, mocą art. 1 pkt 21 i pkt 30 ustawy z dnia 18 maja 2005 r., nadano nowe brzmienie art. 48 ust. 2 oraz art. 57 ust. 1, "cofając" obowiązek uzgodnienia z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej do etapu postępowania w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z racji uchylenia pkt 1 art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązek ten siłą rzeczy nie dotyczył już postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3386 z dnia 21 października 2004 r.) zakładano pierwotnie, że równocześnie ze zmianą przepisów ustawy Prawo o ochrony środowiska (w tym art. 46 i art. 48) wprowadzona zostanie zmiana art. 53 ust. 4 u.p.z.p., polegającą na dodaniu po punkcie 10 punktu 11, przewidującego obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego – a w konsekwencji także decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) – z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej w odniesieniu do inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. Ostatecznie jednak w ustawie z dnia 18 maja 2005 r. nie zmieniono art. 53 ust. 4 w przewidywany w projekcie sposób (patrz art. 6 tej ustawy).

Przepisy art. 48 oraz art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska, przewidujące obowiązek uzgadniania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach m.in. z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym (art. 48 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 57 ust. 1), zostały uchylone z dniem 15 listopada 2008 r., mocą art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227).

W powołanej ustawie, zgodnie z art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3, ustawodawca "powrócił" do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko. W art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przewidział natomiast, podobnie, jak w stanie prawnym obowiązującym do dnia 14 listopada 2008 r., obowiązek współdziałania organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z organami wyspecjalizowanymi, przy czym dla stanowiska zajmowanego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wprowadził formę opinii, a nie uzgodnienia (art. 77 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 78 ust. 1). Ta forma wyrażenia stanowiska przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozostawała aktualna także w dacie wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji.

Przedstawiona powyżej analiza zmian legislacyjnych dotyczących obowiązku uzgadniania realizacji przedsięwzięcia z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej prowadzi do kilku, istotnych dla dalszych rozważań, wniosków.

Po pierwsze, przepisy kolejnych ustaw - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - przywidywały obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Obowiązek ten dotyczył albo inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym), albo przedsięwzięć mogących znacząco odziaływań na środowisko (ustawa o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i ustawa Prawo ochrony środowiska).

Po drugie, z dniem 28 lipca 2005 r., tj. z dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dokonanej ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw), ustawodawca zrezygnował z obowiązku uzgodnienia z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. "Przeniósł" obowiązek uzgodnienia z tymi organami do postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym, na okres od 28 lipca 2005 r. do 15 listopada 2008 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), "wyłączył" obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Po trzecie, od 15 listopada 2008 r. ustawodawca zrezygnował z formy uzgodnienia, jako właściwej dla wyrażenia stanowiska przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postepowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na rzecz opinii wyrażanej przez ten organ. Powrócił jednak do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - dla przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko.

Niewątpliwie zatem od 28 lipca 2005 r. podstawy prawnej dla uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie można odnaleźć ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w ustawie Prawo ochrony środowiska, ani w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto, od 15 listopada 2008 r., jakkolwiek organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyrażają stanowisko w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to działają w formie opinii, a nie uzgodnienia.

Mając powyższe na względzie, należy dalej wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 1a) u.P.I.S. do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Pkt 1a) został dodany do art. 3 u.P.I.S. z dniem 21 października 2010 r., mocą art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871). Równocześnie, mocą art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r., nowe brzmienie zyskał art. 3 pkt 1 u.P.I.S., który do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego zaliczał dotąd m.in. "ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych". Ustawodawca zrezygnował z tego zapisu, dodając w art. 3 po punkcie 1 punkt 1a).

Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawodawca dodał pkt 1a) do art. 3 u.P.I.S. już po tym, jak wyeliminował obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organy Państwowej Inspekcji Pracy z ustaw regulujących postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgodny na realizację przedsięwzięcia (najpierw ustawy Prawo ochrony środowiska, a obecnie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Co więcej, wprowadził powołany przepis także po tym, jak zrezygnował z formy uzgodnienia, jako właściwej do wyrażenia stanowiska przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, na rzecz opinii. Ponadto, zawarte dotąd w art. 3 pkt 1 sformułowanie "ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" zastąpił sfomułowaniem "uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", odpowiadającym zakresowi semantycznemu norm prawnych zawartych tak w art. 60 ust. 1 u.p.z.p., jak i w art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia – dalej powoływana również jako "K.p.a."). "Ustalenie" warunków zabudowy, w świetle jednoznacznej treści art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p., należy wszakże do właściwości wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, którzy działają w tym zakresie w prawnej formie decyzji administracyjnej. Wyrażenie stanowiska w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ wyspecjalizowany w zakresie przestrzegania warunków higienicznych i zdrowotnych następuje natomiast poprzez "uzgodnienie" w prawnej formie postanowienia (art. 106 § 5 K.p.a.).

W świetle przedstawionych okoliczności prawnych nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że art. 3 pkt 1a) u.P.I.S. jest jedynie przepisem o charakterze ustrojowym i nie może stanowić podstawy dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wskutek obszernie opisanych wyżej zmian legislacyjnych, w przepisach powszechnie obowiązującego prawa nie ma obecnie (i nie było na dzień wydania postanowienia WPWIS) innego przepisu, który przewidywałby uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jeśliby zatem przyjąć za Sądem pierwszej instancji, że analizowany przepis ma charakter wyłącznie ustrojowy, to stanowiłby on tzw. normę pustą. O ile w systemie prawnym występują tego typu normy, to ich eliminacja z systemu prawnego jest bez wątpienia pożądana z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji, niemniej jednak jest ona powinnością ustawodawcy (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 30 października 2006 r. sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128; z dnia 19 września 2008 r. sygn. K 5/07, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 124). Sąd natomiast, dokonując wykładni prawa, musi zakładać racjonalność ustawodawcy, a w konsekwencji przyjmować, że nie tworzy on norm pustych, na przyszłość, "na wszelki wypadek". Innymi słowy, o ile dostępne metody wykładni prawa na to pozwalają, to Sąd jest zobowiązany tak odczytywać określony przepis, aby "odnaleźć" w nim treść normatywną. Z tych właśnie względów normie prawnej zawartej w art. 3 pkt 1a) u.P.I.S. należy przypisać charakter samodzielnej podstawy prawnej dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych.

Samodzielny charakter art. 3 pkt 1a), jako podstawy dokonywania uzgodnień warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, potwierdza także dokonana powoływaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. zmiana regulacji – zarówno zawartych w u.P.I.S., jak i w u.p.z.p. – dotyczących współdziałania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej z organami samorządu terytorialnego opracowującymi projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego.

Jak już wskazano, mocą art. 2 wskazanej ustawy zarówno dodano pkt 1a) do art. 3 u.P.I.S., jak i zmieniono brzmienie punktu 1 tego artykułu. Rzeczona zmiana polegała jednak nie tylko na usunięciu z treści analizowanego przepisu zapisu dotyczącego "ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu", lecz także na zastąpieniu "uzgadniania" projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, "opiniowaniem" tych projektów.

Równocześnie, mocą art. 1 pkt 2 lit c oraz pkt 5 lit. c ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. dokonano zmiany brzmienia art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6 u.p.z.p., która polegała m.in. na wprowadzeniu zapisów przewidujących obowiązek wystąpienia przez organy przygotowujące projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów i zagospodarowania przestrzennego gmin o opinie do właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (patrz art. 11 pkt 6 lit. m oraz art. 17 pkt 6 lit. a tiret 7 u.p.z.p.).

Przed nowelizacją art. 11 oraz art. 17, dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r., ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle nie wskazywała organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jako właściwych do współdziałania przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Przepis art. 70 u.p.z.p. – z dniem wejścia w życie tej ustawy (11 lipca 2013 r.)

- nadał jednak nowe brzemiennie art. 3 pkt 1 u.P.I.S., zaliczając do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej "uzgadnianie" projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W świetle powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że wolą ustawodawcy było zawarcie w art. 3 pkt 1 samodzielnej podstawy do dokonywania uzgodnień projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Nowelizacja art. 11 i art. 17 u.p.z.p., dokonana (ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r.) równolegle z nowelizacją art. 3 pkt 1 u.P.I.S., nie wykreowała więc nowego uprawnienia państwowych wojewódzkich inspektorów sanitarnych. Miała ona na celu wyłącznie zastąpienie dotychczasowej formy współdziałania - uzgodnienia, nową formą – opinią. Taka intencja projektodawcy znajduje zresztą potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (zob. pkt 2 tiret pierwsze uzasadnienia – druk sejmowy nr 812 z dnia 29 maja 2008 r.).

Trzeba też zwrócić uwagę, że w art. 3 pkt 1 u.P.I.S. do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej zaliczono współdziałanie przy sporządzeniu nie tylko gminnych aktów planistycznych, do których stosuje się art. 11 i art. 17 u.p.z.p., ale także planów zagospodarowania przestrzennego województwa. Tymczasem, dokonując nowelizacji art. 11 i art. 17 u.p.z.p., ustawodawca nie zdecydował się na zmianę treści art. 41 u.p.z.p. Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. po podjęciu przez sejmik województwa uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego województwa marszałek województwa występuje o opinię o projekcie planu do właściwych instytucji i organów, a także do wojewody, zarządów powiatów, wójtów, burmistrzów gmin i prezydentów miast położonych na terenie województwa oraz rządowych i samorządowych organów administracji publicznej na terenach przyległych do granic województwa oraz uzgadnia projekt z organami określonymi w przepisach odrębnych.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że gdyby racjonalny ustawodawca "nie widział" w art. 3 pkt 1 u.P.I.S. samodzielnej podstawy do współdziałania przez Państwową Inspekcję Sanitarną, to nowelizując art. 11 i art. 17 u.p.z.p., dokonałby także zmiany art. 41 u.p.z.p. Ponieważ jednak celem nowelizacji u.p.z.p. i u.P.I.S., dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r., było uproszczenie procedury planistycznej poprzez zastąpienie, tam gdzie do możliwe, procedury uzgodnień procedurą opiniowania projektów (zob. powołany wyżej druk sejmowy nr 812), zmiana art. 41 u.p.z.p. nie była konieczna. Zawarty w pkt 6 tego artykułu ogólny wymóg wystąpienia o opinie do właściwych instytucji i o uzgodnienia do organów określonych w przepisach odrębnych, znajdował bowiem (i znajduje) szczegółowe odniesienie - podstawę prawną - w art. 3 pkt 1 u.P.I.S. Taką samą, samodzielną podstawę prawną dokonania uzgodnienia stanowi art. 3 pkt 1a) u.P.I.S. Jak można wnioskować z przebiegu z prac legislacyjnych nad ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. [zob. sprawozdanie z posiedzenia Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej w dniu 6 maja 2010 r. nr 3712/VI kad., poświęconego sprawozdaniu podkomisji nadzwyczajnej o komisyjnym projekcie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (druk nr 812), str. 4 – dostępne http://orka.sejm.gov.pl], projektodawca przygotowując nowelizację u.p.z.p. i u.P.I.S., zdecydował się na "kompromisowe rozwiązanie", podyktowane względami proceduralnymi. W konsekwencji, w zakresie współdziałania z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, pozostawił dla warunków zabudowy i zagospodarowania terenu formę uzgodnienia i wprowadził dla aktów planistycznych formę opinii właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.

Rekapitulując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jakkolwiek treść art. 3 pkt 1 i pkt 1a) u.P.I.S. w związku z treścią art. 11 pkt 11 pkt 6 lit. m oraz art. 17 pkt 6 lit. a tiret 7 u.p.z.p., może budzić wątpliwości interpretacyjne, to zakładając racjonalności ustawodawcy oraz zasadę nietworzenia norm pustych, należy uznać art. 3 pkt 1a) u.P.I.S. za samodzielną podstawę wydania przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Skarga kasacyjna została zatem oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po zwrocie akt sprawy dokona ponownej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 331/15.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.