Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 642/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 5 par. 2 pkt 5, 31 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. art. 72a, 72b, 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 1 poz 2
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF) postanowieniem z dnia

[...] stycznia 2017 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "Kpa.") w związku z art. 127 § 3 Kpa. w związku z art. 141 i art. 144 Kpa., art. 31 § 2 Kpa. i art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. oraz art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r.

o nadzorze nad rynkiem finansowym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 174 ze zm.),

po rozpatrzeniu wniosku K. z siedzibą w [...] (dalej: K., skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. odmawiającym K. dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego w Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej im. [...] (dalej SKOK), utrzymała w mocy postanowienie wydane w I instancji.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie sprawy.

K. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wystąpiła do KNF

z wnioskiem o dopuszczenie jej, jako organizacji społecznej, do udziału

w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustanowienia zarządcy komisarycznego w SKOK, prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia

5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (j.t. Dz.U.

z 2016 r. poz. 1910 ze zm.; dalej "ustawa o skok"), w celu oceny realizacji obowiązku wynikającego z art. 72a tej ustawy, tj. opracowania i przekazania programu postępowania naprawczego, umożliwiającego ustabilizowanie sytuacji ekonomiczno-finansowej SKOK.

W uzasadnieniu wniosku K. wskazała, że z mocy przepisów ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz na mocy postanowień § 3 jej Statutu, celem działalności Kasy Krajowej jest zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym. Jak podała, w postępowaniu o ustanowienie zarządcy komisarycznego badane są, jako przesłanki wydania decyzji administracyjnej, okoliczności bezpośrednio związane ze stabilnością finansową kasy, a więc okoliczności, które odnoszą się do istoty ustawowych i statutowych zadań K..

W ocenie K., ważny interes społeczny, przemawiający

za dopuszczeniem jej do postępowania wyraża się w tym, że będzie ona mogła

w toku postępowania wskazywać na znane jej okoliczności dotyczące organizacji

i działalności SKOK. Informacje te K. posiada dzięki wykonywaniu funkcji kontrolnych nad kasami, dzięki czemu dysponuje gromadzoną przez długi czas wiedzą o sytuacji finansowej kas w wielu aspektach. Zadania K. z zakresu kontroli obejmują w myśl art. 66 ustawy o skok analizę bilansu kas, badanie realizacji obowiązku utrzymywania płynności płatniczej, badanie zgodności udzielanych pożyczek i kredytów z ustawowymi normami ostrożnościowymi, ich zabezpieczeń i terminowości spłat oraz stosownego oprocentowania, a także analizę sytuacji finansowej kas. K. uzyskuje wiedzę o działalności kas także poprzez świadczenie na rzecz kas usług finansowych, takich jak udzielanie kredytów i pożyczek, przyjmowanie lokat czy pośredniczenie w wykonywaniu przez kasy rozliczeń pieniężnych na rzecz ich członków.

K. ważny interes społeczny, przemawiający za dopuszczeniem jej do przedmiotowego postępowania na prawach strony, wywiodła także z tej okoliczności, że jest ona organem samorządu spółdzielczego spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, współorganizatorem misji społecznej kas, prowadzonej dla wspólnej korzyści członków.

KNF postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...], odmówiła dopuszczenia K. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustanowienia zarządy komisarycznego w SKOK.

K. pismem z dnia [...] lipca 2016 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Zarzuciła temu postanowieniu, że zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 31 § 1 Kpa., poprzez bezzasadną odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu, pomimo wykazania, że jej cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają

za takim dopuszczeniem.

K. wskazała także, że dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu o ustanowienie zarządcy komisarycznego, uzasadnione jest nie tylko celami statutowymi, określonymi w § 3 ust. 1 Statutu, ale także określonymi w ustawie o skok. Podkreśliła, że celem jej działania jest przede wszystkim zapewnienie stabilności finansowej kasom, co przemawia, jej zdaniem,

za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu. Dodała, że będzie mogła w toku postępowania wskazywać na znane jej okoliczności, które dotyczą organizacji

i działalności SKOK, co przyczyni się do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i trafności orzeczenia wieńczącego postępowanie.

K. w przypadku braku podzielenia przez KNF argumentów przemawiających za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu na prawach strony, wniosła o uznanie jej za stronę tego postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2017 r. KNF podała, że wnioskodawca jest organizacją posiadającą osobowość prawną, wpisaną do rejestru w wydziale VIII Gospodarczym – KRS w [...] Sąd Rejonowy [...] w [...]. Z analizy Statutu wynika, że wnioskodawca jest spółdzielnią powstałą jako wyraz solidarnej woli współdziałania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych dla zapewnienia ich dalszego rozwoju instytucjonalnego i finansowego, siły i stabilności. K. jako centralna instytucja reprezentująca polski ruch spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, służyć ma swoim członkom dostarczając im wszechstronnej pomocy i świadcząc usługi organizacyjne, techniczne i finansowe dla realizacji ich statutowych zadań, czuwając nad prawidłowością ich rozwoju i standardami działalności, włączać je w polski

i międzynarodowy system instytucji finansowych.

KNF wskazała, że zgodnie z art. 41 ustawy o skok K. jest spółdzielnią osób prawnych, do której w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo Spółdzielcze. W świetle definicji legalnej pojęcia "organizacja społeczna" zamieszczonej w przepisie art. 5 § 2 pkt 5 Kpa., przez organizację społeczną należy rozumieć wszystkie organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Prawodawca pośród organizacji społecznych uprawnionych do korzystania z uprawnień, o których mowa w art. 31 Kpa., umiejscawia organizacje spółdzielcze. To z kolei musi oznaczać, że z punktu widzenia normatywnego spółdzielnia jest na gruncie Kpa. uznawana za organizację społeczną. W konsekwencji KNF uznała wnioskodawcę

za organizację społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 Kpa..

KNF wyjaśniła, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej

do udziału w postępowaniu, jeżeli spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki, a mianowicie, jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji

i przemawia za tym interes społeczny. Przed podjęciem przez organ nadzoru rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do postępowania, KNF działając

na podstawie art. 77 w związku z art. 7 Kpa. jest obowiązana dokonać analizy argumentów podnoszonych przez wnioskodawcę na okoliczność spełnienia powyżej wskazanych przesłanek, jak również jest zobowiązana podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym wziąć pod uwagę wszelkie fakty znane organowi z urzędu. Podmiot ubiegający się o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu winien każdorazowo wykazać – konkretnie i szczegółowo – cel statutowy oraz interes społeczny w danym postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, czy też konieczność realizacji celu statutowego, a także wskazać, jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego i realizować cele statutowe. Z przepisu art. 31 Kpa. wynika, że żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Jak zauważyła KNF, powszechne w orzecznictwie jest przekonanie, że statutowa działalność, na którą powołuje się organizacja społeczna dla uzasadnienia żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, powinna dotyczyć zasadniczych kierunków działalności tej organizacji (por. wyrok WSA w Warszawie

z dnia 2 października 2006 r., IV SA/Wa 911/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia

11 października 2007 r., II SA/Wr 266/07), a jej zakres winien być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi organizacji,

a postępowaniem, do którego dopuszczenia organizacja społeczna oczekuje. Musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego

z celami działania organizacji społecznej.

KNF podkreśliła, że zgodnie z ustawą o nadzorze nad rynkiem finansowym, celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego,

a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku, przez realizację celów określonych w ustawach regulujących działalność sektora finansowego, w tym m.in. w ustawie o skok.

W przedmiotowym postępowaniu, jak podała KNF, zadaniem organu nadzoru było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. czy cele statutowe i interes społeczny wnioskodawcy (K.) uzasadniają dopuszczenie go jako podmiotu

na prawach strony do postępowania w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego w SKOK, w celu oceny realizacji obowiązku wynikającego z art. 72a ustawy o skok..

Oceniając przesłankę celu statutowego KNF stwierdziła, że w realiach niniejszej sprawy jedynym celem statutowym, który można rozważać w kategoriach powiązania z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli oceny realizacji obowiązku wynikającego z art. 72a ustawy o skok., jest cel działalności K. zapisany w § 3 Statutu, tj. zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym.

Dokonując analizy postanowienia Statutu K., które może świadczyć o wypełnieniu pierwszej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 31

§ 1 Kpa., KNF wskazała, że ocena postanowień Statutu nie może być dowolna. Uwzględnić trzeba, że przystąpienie organizacji do udziału w sprawie innej osoby ingerować będzie w interes prawny tej osoby, zatem brak jasno sprecyzowanych

w statucie działań i form, w jakich przejawiać się może realizacja wytyczonych organizacji społecznej celów, nie może prowadzić do ich domniemania

z postanowień ogólnych. W ocenie KNF, sformułowania użyte w postanowieniach Statutu K., mając jedynie charakter hasłowy, nie mogą zatem uzasadnić tezy o spełnieniu pierwszego z warunków przewidzianych w art. 31 § 1 Kpa. Nie sposób przyjąć, jak stwierdziła KNF, że użyte w § 3 Statutu sformułowanie: "zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w K. spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych" świadczyło o możliwości przystąpienia do uczestniczenia w każdym postępowaniu administracyjnym. Tym bardziej, że wśród form działania Kasy Krajowej wymieniono w szczególności inne jeszcze formy aktywności wobec kas. Co więcej, żadne z postanowień Statutu nie wskazuje, by pożądaną formą realizacji ogólnie określonych zadań statutowych było występowanie przed organami administracyjnymi w postępowaniach w sprawach innych osób, przy założeniu, że postępowania te związane są z celem, jakim jest zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w K. spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym. Zaniechanie zatem precyzyjnego określenia w statucie celu działania K. rodzić musi negatywny skutek w postaci braku możliwości wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji.

KNF, odnosząc się do przytoczonego przez K. celu jej działalności, tj. zapewnienia stabilności finansowej systemu skok, wskazała, że ustawodawca zapewnił K. możliwość podejmowania działań stabilizacyjnych zgodnie z przepisami ustawy o skok..

Zdaniem KNF, okoliczności przedstawione przez K. dotyczące celu statutowego odnoszą się do własnego, faktycznego interesu K. i przemawiają za negatywnym rozpatrzeniem wniosku o dopuszczenie

do prowadzonego postępowania na prawach strony. Wynik postępowania będzie miał przełożenie na relacje obu podmiotów sprowadzające się do zakresu udzielonej pomocy SKOK przez K.. Istnieje zatem związek o charakterze faktycznym pomiędzy wynikiem prowadzonego postępowania a relacją K. i SKOK. Przemawia to za uznaniem, że wniosek K. w istocie motywowany jest realizacją jej własnych interesów, nie zaś realizacją celów statutowych. Dopuszczenie K., w ocenie KNF, mogłoby rodzić sytuacje, w których podejmowałaby ona działania wpływające na przebieg postępowania, a w szczególności na jego wynik w pożądanym przez nią kierunku.

W zakresie interesu społecznego K., KNF stwierdziła, że to K. powinna była wykazać, w jaki konkretny sposób jej uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu przyczyniłoby się do realizacji interesu społecznego. Jak przypomniała KNF, K. widziała interes społeczny, mający uzasadniać jej dopuszczenie do prowadzonego postępowania, w tym, że będzie mogła w toku postępowania wskazywać na znane jej okoliczności, które dotyczą organizacji i działalności SKOK, co przyczyni się do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i trafności wydanego rozstrzygnięcia.

KNF nie zakwestionowała kompetencji i wiedzy merytorycznej K., jednak zwróciła uwagę, że nie w każdej sprawie udział czynnika społecznego przyczynia się do lepszego i bardziej trafnego rozstrzygnięcia w danym postępowaniu. Organ administracji nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy ma określony związek z pozycją faktyczną tej organizacji i że zachodzi konieczność kontroli, czy wręcz pomocy organowi nadzoru przy realizacji jego ustawowych obowiązków. K. nie jest wyłącznym dysponentem wiedzy w zakresie kas oszczędnościowo-kredytowych. Komisja, jako organ stosujący prawo posiada odpowiednie zaplecze eksperckie w tym zakresie, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach posiłkuje się również opiniami zewnętrznymi. Nie jest zatem tak, jak podała KNF, że w przypadku braku udziału K. w prowadzonym postępowaniu, organ nadzoru zaniechałby próby wydania wszechstronnego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o całokształt znanych mu okoliczności natury prawnej i faktycznej. KNF podkreśliła, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w szczególności w oparciu o wskaźniki ekonomiczne obrazujące sytuację SKOK oraz dane sprawozdawcze przekazywane Komisji na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 lutego 2014 r. w sprawie informacji sprawozdawczych (...).

Jak podała KNF, K. jest udziałowcem SKOK, tym samym uzasadnienie dotyczące istnienia przesłanki interesu społecznego nie może zostać uznane za przekonujące prawnie, ponieważ jak wynika z wniosku o dopuszczenie K.

do prowadzonego postępowania, celem nie jest realizacja interesu społecznego, ale interesu faktycznego K.. Tym samym nie można uznać działania K., polegającego na prowadzeniu działalności na rzecz i w interesie swoich członków, za spełniającego przesłankę ochrony obiektywnego interesu społecznego uzasadniającego udział K. w postępowaniu na prawach strony.

Zdaniem KNF, wskazana we wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. przez K. okoliczność, że świadczy ona między innymi usługi organizacyjne, techniczne i finansowe dla realizacji statutowych zadań kas, świadczy jedynie o tym, że K. reprezentuje partykularne interesy swoich członków, natomiast nie dowodzi istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem jej

do prowadzonego postępowania.

W konkluzji KNF stwierdziła, że K. nie wykazała łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. Za dopuszczeniem K.

do postępowania nie przemawia ani możliwość realizacji celów statutowych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, ani interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. organizacja społeczna może zostać dopuszczona do postępowania na prawach strony, gdy spełnione są kumulatywnie wszystkie przesłanki. Brak spełnienia jednej z nich skutkuje odmową dopuszczenia organizacji do postępowania administracyjnego.

Wobec zgłoszonego przez K. wniosku o uznanie jej za stronę prowadzonego postępowania o ustanowienie zarządcy komisarycznego, KNF wskazała w szczególności, że nie jest możliwa identyfikacja interesu prawnego, który uzasadniałby udział K. w tym postępowaniu, jako jego strony.

KNF podkreśliła, że jak wynika z uzasadnienia ww. wniosku, K. udowadnia istnienie po swojej stronie interesu faktycznego w toczącym się postępowaniu, pomijając interes prawny.

W skardze na postanowienie KNF z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 Kpa., poprzez błędne uznanie, że jej udział we wskazanym na wstępie postępowaniu nie jest uzasadniony celem statutowym K., a także poprzez błędne uznanie, że interes społeczny nie przemawia

za dopuszczeniem jej do udziału w tym postępowaniu.

Wobec tak postawionych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jej udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego, uzasadniony jest zbieżnością intencji tegoż postępowania z celami jej działalności, które zostały określone w przepisach ustawy o skok, a także

w postanowieniach Statutu K.. Podniosła, że za dopuszczeniem jej

do udziału w ww. postępowaniu przemawia także ważny interes społeczny.

Według skarżącej, zgodnie z § 3 ust. 1 Statutu celem działalności K. jest zapewnianie stabilności finansowej zrzeszonych w niej spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz sprawowanie nad nimi kontroli dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych z przepisami ustawy. Jak podała, jej wiedza oraz doświadczenie w zakresie opiniowania programów postępowania naprawczego, wsparcia kas i ich realizacji, kontrolowania wykonywania takich programów oraz wiedza w zakresie szeroko pojętej analizy sytuacji ekonomiczno-finansowej kas i aktualnej sytuacji SKOK i jej programu naprawczego, służyłyby wszechstronnej analizie sprawy.

W ocenie skarżącej, przytoczone wyżej przepisy ustawy i postanowienia Statutu przemawiają jednoznacznie za uznaniem, że cel jej działalności w pełni uzasadnia dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W toku postępowania, jak podała skarżąca, wskazywała także na swoje wieloletnie doświadczenie w kontroli SKOK, które pozwala aktywnie wpływać na wynik toczącego się postępowania i przyczynić się do wydania przez organ decyzji

w oparciu o jak najbardziej trafne, wyczerpujące i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Skarżąca podniosła, że

w niniejszej sprawie nie może być kwestionowane istnienie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem K. do udziału postępowaniu, który to polega na zapewnieniu bezpieczeństwa działalności kas oszczędnościowo-kredytowych.

Zdaniem skarżącej, argumentacja zawarta w zaskarżonym postanowieniu prowadzi do wniosku, że objęcie przez nią udziałów w SKOK automatycznie wyklucza prawną możliwość wstąpienia do postępowania administracyjnego

na prawach strony ustanowioną w przepisie art. 31 Kpa. Posługując się tokiem rozumowania zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu należałoby, zdaniem skarżącej, stwierdzić, że wykonanie ustawowego zadania poprzez wykorzystanie dozwolonego instrumentu mającego na celu ustabilizowanie sytuacji finansowej

w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, powoduje pozbawienie organizacji społecznej prawa do udziału w dotyczących takiej SKOK postępowaniach. W opinii skarżącej, dokonując wykładni przepisu art. 31 Kpa., należy mieć na względzie, że organizacje społeczne stanowią immanentną część społeczeństwa obywatelskiego, które istnieje wyłącznie w państwie prawa przestrzegającym konstytucyjnej zasady subsydiarności. Wedle tej zasady organy państwa powinny umacniać uprawnienia obywateli i ich wspólnot realizowane przez tworzenie, stosowanie i interpretację porządku prawnego w kierunku zmierzającym do wzmacniania uprawnień obywateli i organizacji grupujących obywateli (por.

K. Bandarzewski, Uczestnictwo organizacji pozarządowych w realizacji

i wykonywaniu zadań pomocy społecznej, Casus 2003, nr 27, s. 28). Aktywne zaangażowanie organizacji społecznych w rozstrzyganie spraw administracyjnych należy traktować jako udział obywateli w podejmowaniu decyzji, który poza humanitaryzmem procesu i poszanowaniem godności ludzkiej, równym traktowaniem stron, ustanowieniem stosownych mechanizmów kontroli funkcjonariuszy czy racjonalności proceduralnej, należy do zbioru fundamentalnych wartości procesowych, wyznaczających ocenę danej procedury pod względem sprawiedliwości proceduralnej.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że przyjęcie skrajnie zawężonego pola interpretacji przesłanek warunkujących udział czynnika społecznego

w postępowaniach administracyjnych, skutkowałoby wykluczeniem prawnej możliwości wnioskowania o to uczestnictwo K. w każdym przypadku objęcia przez nią udziałów w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej,

a także większości podmiotów, których cele statutowe zasadniczo zawsze artykułowane są w sposób cechujący się dużą ogólnością.

Stwierdziła, że zbieżność celów działania K. i KNF, którymi są

w szczególności zapewnienie stabilności finansowej spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, przemawia za niekwestionowaniem interesu społecznego w dopuszczeniu K. do aktywnego udziału w prowadzonym postępowaniu.

W podsumowaniu skarżąca stwierdziła, że wobec tożsamości celów wyżej wymienionego postępowania administracyjnego i celów statutowych K. jej przystąpienie do tego postępowania administracyjnego jest uzasadnione.

Zdaniem skarżącej, istnienie interesu społecznego w przystąpieniu K. do wyżej wymienionego postępowania winno być analizowane wieloaspektowo,

tj. z uwzględnieniem interesów instytucji skupionych w systemie kas spółdzielczych, jak i z należytą atencją dla interesów członków spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia.

K. – skarżąca w niniejszej sprawie, pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wystąpiła do KNF z wnioskiem o dopuszczenie jej, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego w SKOK.

Kwestię udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych na prawach strony regulują, prawidłowo wskazane przez organ, przepisy ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ("Kpa.").

Zgodnie z art. 31 § 1 Kpa. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

W myśl art. 5 § 2 pkt 5 Kpa., organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne. Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem

i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Na gruncie art. 31 § 1 Kpa pojęcie "organizacji społecznej" należy interpretować szeroko. W przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także członków grupy spółdzielczej. Podstawowym kryterium pozwalającym zakwalifikować dany podmiot jako organizację społeczną jest trwałość zrzeszenia określonej grupy społecznej

i struktura organizacyjna, w której najwyższą pozycję zajmuje ogół członków, wszelkie zaś inne organy są mu bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane.

Skarżąca jest organizacją posiadającą osobowość prawną, wpisaną

do rejestru w wydziale VIII Gospodarczym – KRS w [...]. Z analizy Statutu wynika, że skarżąca jest spółdzielnią powstałą jako wyraz solidarnej woli współdziałania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych dla zapewnienia ich dalszego rozwoju instytucjonalnego i finansowego, siły i stabilności. Jako centralna instytucja reprezentująca polski ruch spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, służyć ma swoim członkom dostarczając im wszechstronnej pomocy

i świadcząc usługi organizacyjne, techniczne i finansowe dla realizacji ich statutowych zadań, czuwając nad prawidłowością ich rozwoju i standardami działalności, włączać je w polski i międzynarodowy system instytucji finansowych.

W ocenie Sądu, KNF prawidłowo uznała, że skarżąca jako spółdzielnia osób prawnych (art. 41 ustawy o skok), na gruncie Kpa. uznawana jest za organizację społeczną określoną w art. 5 § 2 pkt 5 Kpa. Dokonując powyższego ustalenia, Sąd

w szczególności kierował się poglądami i wskazówkami interpretacyjnymi zawartymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (wydanej w składzie 7 sędziów NSA) z dnia 12 grudnia 2005 r., II OPS 4/05 (lex nr 167966), który podkreślił, iż brak jest legalnej definicji pojęcia "organizacja społeczna", oraz że nauka prawa administracyjnego, typując cechy organizacji społecznej, ustaliła zakres tego pojęcia szeroko, uznając różnorodność form organizacyjnoprawnych, jakie może przybrać organizacja społeczna. Odwołując się do art. 12 Konstytucji RP, NSA uznał, że przy tak określonych celach i założeniach organizacyjnych należy przyjąć, że działalność stowarzyszenia wyczerpuje kryterium organizacji społecznej (organizacji spółdzielczej), w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 Kpa. Podobnie, zdaniem Sądu, należy rozumieć status samej skarżącej.

Oznacza to, że przysługujący skarżącej status organizacji społecznej pozwala na formułowanie jej wniosków w trybie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa., pod warunkiem jednak, że postępowanie administracyjne, do którego chce przystąpić, nie dotyczy praw

i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz wiąże się z prawami

i obowiązkami innego podmiotu (innej osoby), a także przemawia za tym jej cel statutowy i interes społeczny. Postępowanie nie może więc dotyczyć praw

i obowiązków samej organizacji społecznej (wówczas korzystałaby ona z przymiotu strony - art. 28 Kpa.), co oznacza, że jej udział w toczącym się postępowaniu musi być determinowany jedynie przesłanką celu statutowego i interesu społecznego.

Zdaniem Sądu, KNF trafnie uznała, że skarżąca nie może powoływać się

na swoje cele statutowe i interes społeczny, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa., jeśli upatruje ich jedynie w realizacji własnego interesu w ramach udziału na prawach strony w postępowaniu, do którego miałaby przystąpić.

Organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innego podmiotu musi bowiem działać w interesie społecznym w ramach wyznaczonych celów statutowych.

Nie może dla realizacji tych celów powoływać się na przesłankę interesu społecznego, jeśli z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że jej udział w takim postępowaniu będzie służył zaspokajaniu jej własnego interesu.

O tym, że w istocie tak właśnie jest, świadczy zarówno uzasadnienie złożonego przez skarżącą wniosku o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia zarządcy komisarycznego,

jak i stanowisko, jakie skarżąca prezentowała w całym postępowaniu.

Zgodnie z § 4 Statutu K. jej członkami mogą być działające

na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Natomiast w myśl § 3 pkt 2 Statutu, K. prowadzi działalność na rzecz swoich członków, a więc na rzecz kas wskazanych w § 4 Statutu, bowiem celem działalności K. jest zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym oraz sprawowanie nad nimi kontroli dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych

w nich oszczędności oraz zgodności działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych z przepisami ustawy (§ 3 pkt 1 Statutu), a także K. reprezentuje interesy spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych przed organami administracji państwowej, organami samorządu terytorialnego oraz przed organizacjami krajowymi i zagranicznymi (§ 3 pkt 2 ppkt 1).

Z cytowanych przepisów Statutu K. można wyprowadzić uzasadniony wniosek, że jej działalność i cele tej działalności ogniskują się

na kasach, członkach K., których interesy K. reprezentuje m.in. przed organami administracji państwowej, prowadząc działalność na rzecz tych swoich członków.

W sytuacji, jak w niniejszej sprawie, w której KNF wszczęła i prowadziła postępowanie w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego, udział w tym postępowaniu K. nie jest uzasadniony jej celami statutowymi. Brak precyzyjnie określonego w Statucie celu działania K. rodzić musi negatywny skutek w postaci niemożności wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji.

Pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi bowiem zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy,

w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy,

to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby. Skoro to sama strona powinna uzasadnić wystąpienie przesłanki interesu społecznego i udziału jej w postępowaniu, to po jej stronie leży ciężar dowodzenia w tego rodzaju sprawach (podobnie m.in. wyrok WSA w Krakowie z 18 lipca 2014 r., II SA/Kr 609/14). W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek dopuszczających

ją do udziału w postępowaniu prowadzonym w powyższym przedmiocie na prawach strony.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazać należy, że jak podała KNF, rezultat prowadzonego postępowania będzie miał wpływ na funkcjonowanie SKOK.

Z tego faktu w żaden sposób nie wynika jednak wniosek, że za braniem w nim udziału przez K. na prawach strony przemawia interes społeczny. Znaczenie (doniosłość) prowadzonego postępowania nie jest funkcją tego, czy bierze w nim udział na prawach strony K. – skoro nie wykazała, w jaki sposób, dzięki posiadanym informacjom o funkcjonowaniu SKOK, jej udział w tym postępowaniu miałby przyczynić się do obiektywnego, wszechstronnego, wnikliwego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest ustanowienie zarządcy komisarycznego. Na podstawie przedstawionego w skardze stanowiska nie sposób wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że skarżąca posiada takie informacje o SKOK, które miałyby istotne znaczenie dla ustalenia powyższych okoliczności.

Rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Wreszcie ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego

w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału

w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza, gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Taki pogląd wyraził NSA

w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., II GSK 588/14 i Sąd podziela przytoczoną ocenę prawną także na gruncie oceny dokonanej przez organ w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, rację miała KNF, że to skarżąca powinna była wykazać, czego nie uczyniła, w jaki konkretny sposób jej uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu przyczyniłoby się do realizacji interesu społecznego.

Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca upatrywała także interes społeczny

w dysponowaniu wiedzą o działalności SKOK, ale w żaden sposób nie rozwinęła ani nie uszczegółowiła tych twierdzeń, pozostając przy wysoce ogólnych i w istocie wieloznacznych sformułowaniach. Nie można pominąć art. 61 ust. 1 ustawy o skok, który określa, że celem nadzoru nad kasami jest zapewnienie:

1) stabilności finansowej kas;

2) prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej;

3) bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach;

4) zgodności działalności kas z przepisami niniejszej ustawy.

Wprawdzie podstawą prawną postępowania w sprawie, do której wstąpienia na prawach strony oczekiwała skarżąca, jest art. 73 ust. 1 ustawy o skok, zgodnie

z którym w przypadku powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę lub K. lub jeżeli zarząd kasy lub K. nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b alby gdy realizacja tego programu okaże się nieskuteczna, KNF może podjąć decyzję

o ustanowieniu zarządcy komisarycznego, a zatem przepis uprawniający skarżącą do podejmowania działań stanowiących element nadzoru nad kasami, jednakże samo powoływanie się na posiadanie przez K. wiedzy o aspektach funkcjonowania SKOK nie wyczerpuje przesłanki interesu społecznego w postępowaniu prowadzonym w powyższym przedmiocie. W konsekwencji uznać należy, że nie jest możliwe powiązanie argumentów wniosku skarżącej opartego

o art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. z postępowaniem wszczętym na podstawie ww. przepisu ustawy o skok. Nie jest możliwe ustalenie takiego powiązania ani z realizacją zadań K. określonych w art. 66 ustawy o skok, ani z pełnieniem przez nią funkcji organu samorządu spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

Podkreślenia wymaga, że aby być dopuszczonym do udziału w prowadzonym postępowaniu na prawach strony, skarżąca musiałaby precyzyjnie wskazać, jakie informacje, mogące mieć znaczenie dla kwestii ustanowienia zarządcy komisarycznego, są w jej posiadaniu, czego nie dopełniła.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.