Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 409/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 753/20 w sprawie ze skargi A. K. i D. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 753/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i D.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Starosta [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. (zwanej dalej: inwestorem), pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - ETAP I (2 budynki), na działce nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w [...].

A.K. i D.K. oraz T.W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. A.K. i D.K. swój interes prawny do udziału w ww. postępowaniu wywodzili z tytułu przysługującego im prawa współwłasności działki nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty, wskazując, że skarżący nie posiadają statusu strony. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 488/19, uchylił obydwie decyzję, wskazując, że Starosta [...], wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, z uwagi na bliskość planowanej inwestycji i sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżących oraz z uwagi na konieczność rozważenia kwestii zachowania odległości budynków od granicy, nasłonecznienia oraz innych kwestii technicznych, był zobligowany uznać zarówno skarżących za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 159 § 1 i § 2 k. p.a. wstrzymał wykonanie ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. Następnie GINB postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. znak [...], uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie GINB z dnia [...] września 2019 r. Sąd wskazał, że GINB nie uwzględnił treści art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a). Podkreślił, że uchylenie decyzji przez nieprawomocny wyrok na gruncie przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a. nie oznacza wprawdzie, że decyzja taka przestaje istnieć w obrocie prawnym, ale powoduje, że od tego momentu nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. Uchylona nieprawomocnym wyrokiem Sądu, decyzja GINB z [...] stycznia 2019 r., (oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody z [...] listopada 2018 r.) stwierdzała, że skarżącym A.K. i D.K. nie przysługuje przymiot strony, zatem stosownie do art. 152 p.p.s.a. organ nie miał możliwości powoływania się na skutki procesowe i materialnoprawne takiego rozstrzygnięcia. Oznaczało to brak możliwości uznania przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie, że decyzją ostateczną przesądzono kwestię, iż wnioskodawcom przymiot strony nie przysługuje.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej: PINB) decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. , zwanej dalej: p.b.), udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...], zlokalizowanego w m. [...], ul. [...]. gm. [...], części inwestycji objętej decyzją Starosty [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., D.K. i A.K., powołując art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2196 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z dnia [...] listopada 2019 r. Wskazali, że PINB wydał powyższą decyzję, mimo że:

- WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. stwierdził, że skarżący byli i są strona postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę;

- SKO w [...] wydało decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji,

- w konsekwencji powyższych decyzji przed Wojewodą [...] tyczy się postępowanie nieważnościowe w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę;

- zostało zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] września 2019 r. o uchyleniu postanowienia Wojewody o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] styczna 2020 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2019 r. dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia GINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie WINB z dnia [...] lutego 2020 r.

Organ podniósł, że art. 59 ust. 7 u.p.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Oznacza to, że zawężenie zakresu podmiotów jako stron postępowania na etapie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać realizację inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Skoro ww. inwestycja została zrealizowana zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., pozostającą w obrocie prawnym na dzień wydania pozwolenia na użytkowanie, to w sprawie dotyczącej tego pozwolenia przymiot strony ma wyłącznie inwestor, co wynika z art. 59 ust. 7 u.p.b.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 753/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. i D.K. na ww. postanowienie GINB z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2019 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zgodnie z art. 59 ust. 7 p.b. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W orzecznictwie występuje rozbieżność poglądów co do istnienia interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Według pierwszego z poglądów ustawodawca jednoznacznie określił kto może w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie występować jako strona w tym postępowaniu. Przepis ten zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Według drugiego z kierunków w orzecznictwie, który Sąd podzielił, brzmienie art. 59 ust. 7 p.b. nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tym samym przepis art. 59 ust. 7 p.b. w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów.

Sąd I instancji stwierdził, że inwestor na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. uzyskał pozwolenie na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - Etap I (2 budynki), na działce nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w [...], a następnie wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku nr [...], części inwestycji objętej ww. pozwoleniem na budowę, i po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli inwestycji PINB decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. udzielił mu pozwolenia na użytkowanie ww. budynku nr [...]. Skarżący zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2019 r. jak i w zażaleniu na postanowienie I instancji w żaden sposób nie wskazali na odstąpienia od warunków omawianego pozwolenia na budowę, które by naruszały ich interesy. Skarżący natomiast we wniosku podnieśli, że winna być stwierdzona nieważność omawianej decyzji, gdyż: WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. stwierdził, że skarżący byli i są strona postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji, a w konsekwencji w stosunku do powyższych decyzji przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie nieważnościowe w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz, że zostało zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] września 2019 r. o uchyleniu postanowienia Wojewody o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu I instancji prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. Niemniej decyzja objęta wnioskiem skarżących została wydana po zrealizowaniu, bez istotnych odstępstw, inwestycji objętej pozwoleniem na budowę Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 488/19, uchylił decyzję GINB z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. umarzające, wszczęte na wniosek skarżących, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę wskazując, że Starosta był zobligowany uznać skarżących za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jednakże omawiany wyrok jest nieprawomocny i dotyczy on dopiero rozstrzygnięcia, czy skarżący winni być stronami pozwolenia na budowę. Tym samym ostatecznie, na datę rozstrzygania zarówno poprzez organy administracji jak i sądy administracyjne decyzja o pozwolenia na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/20 uchylił postanowienie GINB z dnia [...] września 2019 r., którym to organ ten uchylił postanowienie Wojewoda [...] z dnia [...] lipca 2019 r. wstrzymujące wykonanie ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., i umorzył postępowanie organu I instancji. Jednakże także ten wyrok jest nieprawomocny.

Odnosząc się do kwestii wydania przez SKO w [...] decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla omawianej inwestycji, Sąd wskazał, że nie wpływa ona bezpośrednio na decyzję wydana na podstawie art. 59 p.b., a tym bardziej nie rodzi po stronie skarżących uprawnienia do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej D.K. i A.K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 7 p.b. w związku z art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, stroną jest podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, o ile wskaże on na jakiekolwiek odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę lub też jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego oraz nieuznaniu posiadania interesu prawnego przez skarżących, podczas gdy w postępowaniu nadzwyczajnym powinna być w przypadku kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, możliwość zastosowania wykładni rozszerzającej na podstawie art. 28 k.p.a, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzją o użytkowaniu w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów ustawy - Prawo budowlane, Kodeksu Cywilnego, Kodeksu postępowania administracyjnego i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności, co oznacza że skarżący posiadają tenże interes prawny udziału w postępowaniu, co wielokrotnie wykazywali w toku postępowania.

1. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na podzieleniu poglądu GINB, że skarżący nie mogą skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie, gdyż oczywistość braku przymiotu strony nie budzi wątpliwości, a także niezauważeniu faktu, iż Sąd podjął już w sprawie czynności procesowe zmierzające do merytorycznego jej rozpatrzenia,

- art. 151 p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a oraz art. 152 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi i wadliwe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia GINB pod względem jego zgodności z prawem, tj. art. 28 k.p.a., art. 59 ust. 7 p.b., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 61 a § 1 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie mogą skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie, gdyż nie są stroną postępowania i nie posiadają legitymacji w tym zakresie, podczas gdy prawidłowa kontrola legalności powinna była doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia, co odpowiada również tym samym zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, jak i materialnego;

- art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. art. 152 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zawieszenia niniejszego postępowania z uwagi na to, że wobec pozbawiania bytu prawnego postanowienia GINB z dnia [...] września 2019 r., nieprawomocnym wyrokiem sądu pierwszej instancji, przestaje ono wywoływać skutki prawne materialne i procesowe, co oznacza że istnieje na dzień wyrokowania w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. wstrzymująca wykonanie ostatecznej decyzji Starosty [...], dlatego też rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego w związku ze skargą kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/19, co ma bezpośredni związek z toczącym się przedmiotowym postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] listopada 2019 r. dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie tej samej inwestycji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych;

- nierozpoznanie zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 59. ust. 1 w związku z art. art. 59 a ust. 2 pkt 1 oraz art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. poprzez błędne ustalenie że skarżącym nie przysługuje przymiot strony na podstawie art. 57 ust. 9 p.b., co oznacza że pozostaje w obrocie prawnym decyzja o użytkowaniu pomimo wydana pomimo braku zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, polegającym na niewybudowaniu do dnia obowiązkowej kontroli chodników umożliwiających dojście do klatek schodowych budynku nr [...],

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB z dnia [...] lutego 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia WINB z dnia [...] stycznia 2020 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie wnieśli także o dopuszczenie dowodu z dokumentów, dotyczących faktów zaistniałych po dacie wydania zaskarżonego wyroku, a mianowicie wyroku w sprawie II SA/Po 547/19 z dnia 27 listopada 2020 r., oraz postanowienia o wszczęciu śledztwa przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] sygn. PR 3 Ds 155.2020.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że nowymi faktami zaistniałymi po dacie wydania skarżonego orzeczenia, istotnym dla sprawy są:

- decyzja SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego (trzeciego) wielorodzinnego w miejscowości [...] na działce nr [...] obręb [...] II etap;

- wyrok w sprawie II SA/Po 547/19 z dnia 27 listopada 2020 r. oddalający skargę inwestora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych (dwóch) wielorodzinnych w miejscowości [...] na działce nr [...] (aktualnie dz. Nr [...]) obręb [...] I etap;

- wszczęcie śledztwa przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]. pod sygnaturą PR 3 Ds 155.2020 w sprawie podejrzenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w okresie od lipca 2018 r. do listopada 2019 r. przez PINB na okoliczność podjęcia czynności w celu oceny prawnokarnej wszelkich działań i zaniechań PINB, związanych z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

W ocenie skarżących kasacyjnie systemowa i celowościowa wykładnia art. 59 ust. 7 p.b. prowadzi do wniosku, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek prawny. Wykładnia celowościową nakazywała uwzględnienie wartości konstytucyjnych ochrony prawnej jednostki, która szuka jej na drodze administracyjnej uzasadnionej właściwością do podjęcia środków prawnych przez organ administracji publicznej. Taka wykładnia winna być zastosowana także z uwagi na całokształt okoliczności sprawy. Uwieńczeniem oraz pewnego rodzaju podsumowaniem wszelkich okoliczności sprawy zdaniem skarżących mogą być zdjęcia, z których to obrazowo wynika i zakres naruszeń praw skarżących, które zasługuję na szczególną ochronę.

Dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W niniejszym postępowaniu nie jest oczywistym brak przymiotu strony po stronie skarżących, skoro sam Sąd przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Dokonał on przeglądu stanu sprawy wg chronologii wydarzeń, ocenił także zapadłe orzeczenia. Zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a., jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy organ podjął już w sprawie czynności procesowe zmierzające do merytorycznego jej rozpatrzenia. Nie można bowiem z oczywistych względów odmówić wszczęcia postępowania, które już się toczy. Oznacza to, że Sąd błędnie uznał, iż podstawą prawną zaskarżonego postanowienia GINB r. jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia WINB był przepis art. 61 a § 1 k.p.a. Prawidłowo Sąd powinien uchylić oba postanowienia, wskazując na konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji PINB i wówczas w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.

Skarżący kasacyjnie mieli i mają prawo kwestionowania decyzji w postępowaniach nadzwyczajnych związanych z pozwoleniem na użytkowanie, ponieważ wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw: np.; k.p.a., Kodeksu Cywilnego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszym postępowaniu stroną są skarżący, gdyż żądają podjęcia czynności ze względu na swój interes prawny, a także żądają uwzględnienie wartości konstytucyjnych wynikających z ochrony prawnej jednostki, która szuka tejże ochrony na drodze administracyjnej uzasadnionej właściwością do podjęcia środków prawnych przez organ administracji publicznej.

Sąd formalnie i bez zachowania przeciętnej wrażliwości na obecną sytuację skarżących, stwierdził, "że pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji do momentu wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu nie zostało w sposób ostateczny, definitywny czy prawomocny wyeliminowane z obrotu prawnego, brak jest również rozstrzygnięcia które wstrzymywałoby jego wykonalność". Sąd pomija zupełnie, iż z chwilą przystąpienia do użytkowania obiektu, lokale mieszkalne mogą być przedmiotem obrotu, a ich nabywcy nie są świadomi rzeczywistego stanu sprawy o toczących się postępowaniach administracyjnych czy też przed sądem cywilnym.

Istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było uwzględnienie faktów i okoliczności związanych z wydaniem przez właściwe organy zwłaszcza decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę aż wreszcie postępowania objętego niniejszą skargą kasacyjną decyzji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Dopiero ocena tych wszystkich faktów i okoliczności pozwoli na właściwą ocenę materiału dowodowego w sprawie. Sąd powinien wziąć pod uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy (której stwierdzono nieważność) była podstawą do uzyskania pozwolenia na budowę i została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj naruszeniem przepisów dotyczących ustalania obszaru analizowanego oraz dokonania rażąco błędnej analizy funkcji i cech zabudowy.

Sąd I instancji niezasadnie pominął, że zgodnie z art. art. 152 § 1 p.p.s.a., postanowienie GINB z dnia [...] września 2019 r., przestało wywoływać skutki prawne materialne i procesowe. Zatem istnieje na dzień wyrokowania w obrocie prawnym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. wstrzymująca wykonanie ostatecznej decyzji Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Skoro wstrzymana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, to Sąd rozpatrując skargę na decyzję w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tej samej inwestycji, powinien wziąć ten fakt pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy.

W ocenie skarżących kasacyjnie PINB bezprawnie podjął zawieszone postępowanie. PINB w dniu [...] lipca 2019 r. wydał postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - ETAP 1 do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2017 r. Następnie PINB w dniu [...] października 2019 r. wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Sąd pominął tą okoliczność.

Ponadto Sąd I instancji powinien rozważyć czy w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność zawieszenie postępowania sądowoadmistracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/19 uchylił postanowienie GINB z dnia [...] września 2019 r. Zatem występuje na dzień wyrokowania w obrocie prawnym postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. wstrzymująca wykonanie ostatecznej decyzji Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Jeżeli Inwestor złożył skargę kasacyjną od wyroku dnia [...] lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/19, to Sąd I instancji był zobowiązany do zawieszenia przedmiotowego postępowania, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołuje skutków prawnych, a pomimo tego inwestor dokończył inwestycję i uzyskał pozwolenie na użytkowanie, a obecnie toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB udzielającej pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - ETAP I.

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną A. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej miała kwestia prawidłowej wykładni art. 59 ust. 7 p.b. Przepis ten przewiduje, że stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest inwestor. Niewątpliwie oznacza to, że wolą ustawodawcy było, aby tylko do inwestora ograniczyć krąg podmiotów biorących udział w takim postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że w przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Zatem brzmienie art. 59 ust. 7 p.b. nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Mogą w oznaczonym stanie faktycznym wystąpić takie przypadki, w których w interesie prawnym innego podmiotu niż inwestor będzie podważenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zawężenie kręgu podmiotów na etapie pozwolenie na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest zasadne tylko wtedy, gdy inwestor, który uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę realizuje następnie proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. II OSK 146/10; z dnia 19 listopada 2010 r. II OSK 1201/09; z dnia 8 marca 2017 r. II OSK 1698/15; z dnia 1 sierpnia 2017 r. II OSK 2953/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie dotyczy sytuacji, gdy nastąpiło odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co w konsekwencji może naruszać interesy innych osób i dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. II OSK 1130/10, z dnia 11 lutego 2014 r. II OSK 2179/12, z dnia 15 maja 2014 r. II OSK 2998/12; dnia 24 marca 2021 r. II OSK 1384/20; Prawo budowlane. Komentarz. Red. A. Gliniecki, Lex/el. Komentarz do art. 59).

Bezspornym w sprawie pozostaje, że w stosunku do przedmiotowej inwestycji nie toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze. Wprawdzie skarżący kasacyjnie zwrócili się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - ETAP I (2 budynki), na działce nr ewid. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w [...], jednak decyzja ta nie została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Powoływany przez skarżących nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 488/19, nie rozstrzygał czy decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ograniczał się jedynie do zakwestionowania dokonanej przez organy oceny legitymacji skarżących kasacyjnie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Tak samo, w świetle dokonanej powyżej wykładni art. 59 ust. 7 p.b. bez znaczenia dla oceny legitymacji skarżących w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pozostaje kwestia uchylenia, nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2582/20, postanowienia GINB z dnia [...] września 2019 r., uchylającego postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Na dzień wydania kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia, decyzja udzielająca pozwolenia na budowę pozostawała w obrocie prawnym.

Zatem przyjąć należało, że w stanie faktycznym, w jakim wydane zostało kontrolowane postanowienie GINB inwestycja została wykonana legalnie na podstawie funkcjonującego w obrocie pozwolenia na budowę. Postępowanie o pozwolenie na użytkowanie toczyło się w sytuacji gdy działania inwestora należało uznać za legalne. Podkreślić należy, że wydanie kwestionowanego pozwolenia na użytkowanie zostało poprzedzone obowiązkową kontrolą zgodności wykonania inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę, w wyniku której nie stwierdzono odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na dzień orzekania przez organy administracji publicznej nie doszło do skutecznego tj. ostatecznego zakwestionowania we właściwym trybie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W konsekwencji powyższego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadny ocenił zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sporny może być oczywiście zakres czynności jakie muszą być przeprowadzone dla oceny przymiotu strony konkretnego podmiotu. Art. 61a § 1 k.p.a., w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Nie oznacza to jednak, że oczywistość braku przymiotu strony musi wynikać tylko z podania, a organ administracji, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, nie może w oparciu o akta sprawy poczynić jakichkolwiek ustaleń w zakresie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r. II OSK 2968/20, LEX nr 3195722).

Taka też sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Ocena organów w zakresie braku interesu prawnego skarżącego kasacyjnie ograniczyła się do analizy treści art. 58 ust. 7 p.b. oraz ustalenia, że w sprawie nie toczy się postępowanie naprawcze lub legalizacyjne oraz, że decyzja udzielająca pozwolenie na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takich okolicznościach sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie istniała potrzeba wszczęcia postępowania, a organ uprawniony był do ograniczenia się do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zatem aby móc zastosować przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., między daną sprawą sądowoadministracyjną, a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona. Tego typu zagadnienia wstępnego Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w rozpoznawanej sprawie. Nie można podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, aby zagadnieniem wstępnym przy ocenie legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego było prawomocne rozstrzygnięcie kwestii legitymacji tych samych podmiotów do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę, ani też w kwestii postanowienia o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Żadne z tych rozstrzygnięć nie uniemożliwiało Sądowi I instancji, oceny zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia GINB.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 1 oraz art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b., bowiem na tym etapie postępowania nie podlegała ocenia Sądu I instancji ocena zgodności z prawem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Ocena ta ograniczała się jedynie do kontroli rozstrzygnięć organów administracji w zakresie dokonanej oceny interesu prawnego skarżącego kasacyjnie do wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.