Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1281/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1281/08 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 kwietnia 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka (spr.), Sędzia: WSA Urszula Zięba, Asesor: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2009 r., sprawy ze skargi Klubu [...] "C" w C., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 10 lipca 2008 r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu dotacji, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 224,00 zł (dwieście dwadzieścia cztery złote 00/100).


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia [...] roku Nr [...] Burmistrz orzekł o zwrocie kwoty 5.588,81 zł przekazanej Klubowi Sportowemu "C" w formie dotacji przez Gminę na realizacje zadania: "upowszechnianie kultury fizycznej, poprzez organizacje zajęć piłki nożnej dla dzieci i młodzieży, na obiektach sportowych znajdujących się w C" oraz określił termin naliczenia odsetek należnych od tej kwoty – naliczonych, jak od zaległości podatkowych od dnia [...] lutego 2005 roku.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że w dniach od 25 września do 6 listopada 2007 roku Regionalna Izba Rozrachunkowa (RIO) przeprowadziła w Urzędzie Miejskim kompleksową kontrolę finansową, w wyniku której ustaliła, że zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] lutego 2005 roku na rzecz Klubu Sportowego "C" została przyznana dotacja w kwocie 63.500 zł na wykonanie określonego w umowie zadania. Pieniądze z przedmiotowej dotacji zostały przekazane Klubowi w czterech transzach. Przedstawione przez Klub sprawozdanie z wykonania zadania w dniu [...] stycznia 2006 roku Burmistrz zatwierdził, stwierdzając brak nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych. RIO przeprowadzając kontrolę ustaliła, że Klub przedstawił rachunki i faktury dotyczące wydatków poniesionych przed dniem podpisania umowy tj. przed dniem [..].02.2005 r. Tym samym wydatki na łączna kwotę 5.588,81 zł nie mogły być sfinansowane środkami udzielonymi z dotacji, zgodnie z art. 145 i 146 ustawy o finansach publicznych.

Dodatkowo Burmistrz stwierdził, że zgodnie z art. 145 ust. 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych określa, iż terminem od kiedy naliczane są odsetki za zwłokę, przy wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, jest dzień faktycznego przekazania dotacji. Zatem w przedmiotowej sprawie odsetki liczone będą od dnia [...] lutego 1005 roku.

W odwołaniu Klub Sportowy "C" domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji lub jej zmiany, podnosząc, iż w dniu [...] stycznia 2006 roku Gmina

przeprowadziła postępowanie kontrolne w zakresie prawidłowości wykorzystanych środków publicznych przekazanych z budżetu Gminy przekazanych Klubowi i wyniku tej kontroli nie stwierdziła żadnych nieprawidłowości. Nadto Burmistrz w dniu [...]

grudnia 2006 roku zatwierdził rozliczenie przedmiotowej dotacji, poświadczając tym samym brak jakichkolwiek nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych.

Strona skarżąca podkreśliła też, że w 2005 roku oprócz zadania zleconego jej przez Gminę, Klub nie prowadził innych zadań. Wydatki z zakwestionowanych rachunków i faktur znajdują się w grupach przewidzianych w umowie o dotacje wydatków na energie elektryczną, transportu na zawody sportowe i usługi księgowe. Wydatki te nie przekroczyły limitów wskazanych w umowie, więc nie może być mowy o wydatkowaniu środków niezgodnie z ich przeznaczeniem.

Decyzją z dnia 10 lipca 2008 roku nr.[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując stanowisko Burmistrza Gminy.

Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

• art. 145 ust. 1 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) poprzez przyjęcie, że dotacja otrzymane przez skarżącego powinna zostać zwrócona, jako nienależycie wykorzystana

• art. 17 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz.873 ze zm.) poprzez przyjęcie, że pomimo uprzednio przeprowadzonej przez dotującego kontroli, która nie wykazała nieprawidłowości i upływu ponad dwóch lat od daty przekazania środków w ramach dotacji, istnieje obecnie możliwość żądania zwrotu udzielonych dotacji chociaż podmioty, które je uzyskały miały podstawy do uznania, że zostały one prawidłowo rozliczone;

• art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 01 r., Nr 55, poz. 577 ze zm.) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w ramach kompleksowej kontroli jednostki samorządu terytorialnego RIO może pośrednio także kontrolować także podmioty otrzymujące dotacje z budżetu tej jednostki, nakładać obowiązki, które mają bezpośredni skutek w stosunku do tego podmiotu, pomimo, że wcześniej nie wykazano nieprawidłowości w rozliczaniu dotacji, zaś podmiot otrzymujący dotację nie ma możliwości udziału w tym postępowaniu;

• art. 77 k.p.a. poprzez nie zbadanie istoty i całości sprawy, w szczególności nie odniesienie się do przeprowadzonej uprzednio u skarżącego kontroli wydatkowania środków w ramach otrzymanej dotacji

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach, których katalog zawiera przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, która sprowadza się do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ma nie Tylko prawo, ale i obowiązek uwzględnić okoliczności niepowołane w skardze, lecz mające wpływ na tę ocenę.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie postępowanie przed organem pierwszej instancji ograniczyło się do wydania decyzji, a postępowanie przed organem odwoławczym do rozpoznania odwołania strony skarżącej. W ten sposób doszło do naruszenia szeregu przepisów określających zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.

Jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - ustanowioną w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. - jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, zgodnie z którą organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie indywidualnej ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział w każdym jego stadium. Obejmuje ona min. prawo strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem - prezentowanym zarówno w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również przez doktrynę - strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, iż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Podkreślenia wymaga ponadto, iż zasada, gwarantująca stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odnosi się do wszystkich dowodów i materiałów, bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane (z urzędu czy na wniosek strony), co dotyczy również "żądań", bez względu na to, kto je wysuwa. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a.

Przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Tym niemniej - zdaniem Sądu - z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści powyższego przepisu sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska, czy też złożenie nowych środków dowodowych. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu.

Zasada wyrażona w art. 10 k.p.a., jako jedna z zasad ogólnych mających charakter norm prawnych, jest integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i ma zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Sąd stanął na stanowisku, że pozbawienie strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania. Reasumując, zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą uchylić się od obowiązku wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn niż wymienione w art. 10 § 2 k.p.a.. W przeciwnym razie zawsze dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.(por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.01.2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3051/05, wyrok NSA z dnia10. 05.2006 r., sygn. akt II OSK 810/05).

Przy wydaniu decyzji organu pierwszej instancji doszło ponadto do naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie decyzja pierwszej instancji została wydana z pominięciem wyjaśnień strony oraz bez rozpatrzenia wniosków i dowodów, które mogłaby zgłosić w toku postępowania. Tym samym naruszono także dyspozycję art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto nie zastosowano się do przepisu art. 61 § 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Strona skarżąca nie miała zatem świadomości, że postępowanie, którego jest stroną, w ogóle się toczy.

Z analizy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów k.p.a. ma istotny wpływ na wynik sprawy. W każdej sprawie Sąd indywidualnie bada, czy naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04. gdzie wypowiedział się w kwestii, czy naruszenie przepisu art. 200 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa w każdym wypadku musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. W sentencji uchwały wskazano, że naruszenie przez organ podatkowy art. 200 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc nie każde naruszenie przepisów proceduralnych winno skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego orzeczenia.

Przepis art. 200 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa wprowadza na grunt postępowania podatkowego regulację analogiczną jak art. 10 § 1 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela stanowisko NSA wyrażone w powołanej uchwale i uważa, że stanowisko takie należy per analogiam zastosować w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów k.p.a.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organy obydwu instancji naruszyły omawianą zasadę, bowiem brak jest w aktach administracyjnych dowodu, że organy prowadzące postępowanie pouczyły stronę o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Przez to pozbawiono stronę możliwości nie tylko ustosunkowania się do zebranych dowodów, ale także możliwość zgłoszenia ewentualnych nowych wniosków dowodowych. Ponadto nie dokonano żadnej czynności, za wyjątkiem wydania i doręczenia decyzji obu instancji, umożliwiającej stronie czyny udział w postępowaniu. Zatem biorąc pod uwagę fakt, że strona skarżąca w toku postępowania nie miała możliwości wyrażenia swoich żądań, obrony swoich interesów oraz zabiegania o swoje prawa, naruszenia te należy potraktować jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć należy, że ze względu na stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów procesowych mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy, przedwczesnym byłoby rozstrzyganie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając ponowie sprawę, organy winny uczynić zadość zarówno zasadzie wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., jak również innym zasadom postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze stan faktyczny rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w tym stanie rzeczy, opierając się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 p.p.s.a.