Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1981/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 274 par. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 30 poz 210
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rolniczej Spółdzielni [...] w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 664/18 w sprawie ze skargi Rolniczej Spółdzielni [...] w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania prawa do nabycia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Rolniczej Spółdzielni [...] w M. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 664/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni [...] w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.z [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania prawa do nabycia nieruchomości, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Działając z wniosku rolniczej Spółdzielni [...] w M. z [...] sierpnia 1984 r. Wójt Gminy P., decyzją z [...] marca 2018 r.:

1) umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej prawo do nabycia na własność nieruchomości rolnych położonych w M., oznaczonych przed scalaniem gruntów jako działki nr: [...],

2) nadał Rolniczej Spółdzielni [...] w M. uprawnienie do nabycia nieruchomości oznaczonej numerem [...], k.m. [...], położonej w M.,

3) nadał Rolniczej Spółdzielni [...] w M. uprawnienie do nabycia nieruchomości oznaczonej przed scalaniem numerem [...], a obecnie do gruntów otrzymanych w związku z decyzją Starosty R. z [...] grudnia 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt obszaru scalania gruntów w obrębie K. i M., w zamian za działkę [...], posiadających nr: [...] k.m. [...], położonych w M.,

4) nadał Rolniczej Spółdzielni [...] w M. prawo do nabycia udziału po 1/4 w nieruchomościach oznaczonych przed scalaniem numerami [...], za które w związku z decyzją Starosty R., z [...] grudnia 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt obszaru scalania gruntów w obrębie K. i M., Skarb Państwa otrzymał udział w nieruchomości oznaczonej aktualnie numerem [...], k.m. [...], obręb M.,

5) odmówił przyznania uprawnienia do nabycia nieruchomości oznaczonych nr: [...], położonych w M.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] sierpnia 1984 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem do Naczelnika Urzędu Gminy w P. w sprawie odpłatnego przekazania Spółdzielni, na podstawie ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze wymienionych we wniosku działek, znajdujących się w Gminie P. Wójt Gminy P. jest następcą prawnym Naczelnika Gminy P., do którego skierowano wniosek.

W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że część działek została już nabyta przez skarżącą, a w odniesieniu do części z nich wniosek został wycofany.

Pozostałe działki, tj. nieruchomości oznaczone nr [...], udział w części działki nr [...], stanowiły na 1 stycznia 1983 r. własność Skarbu Państwa. Nieruchomości te były użytkowane rolniczo, również przez Rolniczą Spółdzielnię [...] w M., na podstawie decyzji z [...] listopada 1979 r., nr [...], oraz z [...] października 1980 r., nr [...], o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie na czas nieokreślony wyżej wymienionych nieruchomości. Nieruchomości oznaczone nr [...] dodatkowo podlegały scalaniu gruntów, zakończonym decyzją Starosty R. z [...] grudnia 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt obszaru scalania gruntów w obrębie K. i M. Po scaleniu nieruchomości wydzielone w zamian za wskazane działki również stanowią własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych.

Odwołanie od tej decyzji złożył Starosta R., reprezentujący Skarb Państwa, podnosząc naruszenie art. 57 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 91, ze zm.) i kwestionując nadanie skarżącej uprawnień w przypadku gruntów, które zostały scalone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...]:

I. uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. pkt 2, 3 i 4 i orzekło o umorzeniu postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej prawo do nabycia na własność nieruchomości rolnych położonych w M. w odniesieniu do:

- działki oznaczonej nr [...], k.m. [...], położonej w M.,

- działki oznaczonej nr [...] przed scaleniem, zatwierdzonym decyzją Starosty R. z [...] grudnia 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt obszaru scalania gruntów w obrębie K. i M., a aktualnie w odniesieniu do otrzymanych w zamian za działkę nr [...] na mocy decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2014 r., nr [...], nieruchomości ozn. nr działek: [...] k.m. [...] położonych w M.,

- ¼ udziału własności Skarbu Państwa w nieruchomości oznaczonej nr działek: [...] przed scaleniem, zatwierdzonym decyzją Starosty R. z [...] grudnia 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt obszaru scalania gruntów w obrębie K. i M., a obecnie do ¼ udziału we własności Skarbu Państwa w nieruchomości oznaczonej aktualnie nr [...], k.m. [...] obr. M., otrzymanej w związku z decyzją Starosty R. z [...] grudnia 2014 r., nr [...], w zamian za ¼ udziału w nieruchomości oznaczonej przed scaleniem nr działek: [...] zatwierdzonym decyzją Starosty R. z [...] grudnia 2014 r., nr [...],

II. uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. pkt 5 i umorzyło postępowanie w przedmiocie uzyskania uprawnień do nabycia nieruchomości w odniesieniu do działek o nr: [...] położnych w M.,

a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy omówił art. 274 ustawy Prawo spółdzielcze w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku i wskazał, że przepis ten został uchylony na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 6, poz. 37). Zaznaczył również, że art. 1 noweli (dotyczący uchylenia art. 274 ustawy Prawo spółdzielcze) został uznany za niezgodny z Konstytucją na mocy wyroku TK z 24 października 2000 r., sygn. akt SK. 7/2000, w zakresie, w jakim dotyczy spółdzielni produkcji rolnej, wobec której z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych, nie wydano decyzji, o której mowa w art. 274 § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 7 lutego 1990 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w przedmiotowym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pozbawienie spółdzielni przywilejów dokonane przez ustawę z 1990 r. znajdowało uzasadnienie zarówno w wymiarze politycznym, jak i konstytucyjnym. Ustawodawca, porządkując stosunki własnościowe, mógł znieść szczególne uprawnienia rolniczych spółdzielni produkcyjnych, choćby ze względu na swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności, wprowadzoną nowelizacją z 29 grudnia 1989 r. do Konstytucji RP.

W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżąca złożyła stosowny wniosek, powołując się na art. 274 prawa spółdzielczego, który to wniosek do dnia wydania zaskarżonej decyzji w żadnym zakresie nie został rozstrzygnięty decyzją administracyjną. Taka sytuacja, jako kwestia podlegająca unormowaniu w trybie regulacji przejściowej, nie została uregulowana w szczególności w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze. Przepis ten bowiem regulował jedynie sytuację w odniesieniu do tych spółdzielni, które przed 7 lutego 1990 r. (data wejścia w życie wskazanej ustawy) rozpoczęły procedurę przewidzianą w art. 274 Prawa spółdzielczego i uzyskały ostateczną decyzję terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego o ustaleniu ich jako nabywców użytkowanych przez nie nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa. W okolicznościach sprawy zaistniała natomiast sytuacja (wskazana w przywołanym wyroku Trybunatu Konstytucyjnego), w której mimo złożenia wniosku i upływu terminu do jego załatwienia, nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna. Taka sytuacja zatem nie została uregulowana ustawą z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze. W sprawie nie doszło do wydania decyzji ostatecznej, a w rezultacie zawarcia w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości (wskazywanych we wniosku przez wnioskodawczynię, a objętych zaskarżoną decyzją), skarżąca jest kandydatem na nabywcę nieruchomości (wskazanych w szczególności w punktach 2, 3 i 4 zaskarżonej decyzji) zarówno w rozumieniu przepisów ustawy z 19 października 1991 r., jak i obowiązującej w dniu złożenia wniosku ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

Zgodnie z art. 57 (aktualnie obowiązującym) ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w sprawach wszczętych, dotyczących ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Postępowanie administracyjne w tych sprawach umarza się.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zasadny jest zarzut odwołania dotyczący braku możliwości nadania skarżącej uprawnień w przypadku gruntów, które zostały scalone. Doszło bowiem do unicestwienia dotychczasowych działek.

Skargę na tę decyzję złożyła RS[...] w M., domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że zgodnie z art. 274 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (w brzmieniu obowiązującym w czasie składania wniosku przez skarżącą) nieruchomości rolne stanowiące własność Państwa, użytkowane w dniu wejścia w życie ustawy przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne, rolnicze spółdzielnie specjalistyczne oraz spółdzielnie osób fizycznych, prowadzące gospodarstwa zrzeszone w Centralnym Związku Kółek i Organizacji Rolniczych, przechodzą odpłatnie na własność tych spółdzielni, na ich wniosek, złożony nie później niż w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie, zgodnie z § 2 tego artykułu, przejście tych nieruchomości na własność spółdzielni następuje na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, sporządzonej w oparciu o decyzję terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Przepis powyższy został w całości uchylony na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy Prawo spółdzielcze (Dz. U. nr 6, poz. 37). Przepis noweli został zaś uznany za niezgodny z Konstytucją RP na mocy wyroku TK z 24 października 2000 r., sygn. akt SK. 7/2000, zakresie, w jakim dotyczy spółdzielni produkcji rolnej, wobec której z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych, nie wydano decyzji, o której mowa w art. 274 § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze w brzmieniu obowiązującym do 7 lutego 1990 r.

W obrocie prawnym cały czas pozostaje jednak art. 57 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U z 2018 r. poz. 91), zgodnie z którym w sprawach wszczętych, dotyczących ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz przekazywania nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Postępowanie administracyjne w tych sprawach umarza się.

W ocenie skarżącej w sprawie nie może zostać zastosowany art. 57 ustawy z dnia 19 października 1991 r. – całość procedury była bowiem regulowana treścią art. 274 § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Skoro więc Trybunał Konstytucyjny orzekł, że uchylenie tego ostatniego przepisu narusza Konstytucję to roszczenie skarżącej "odżyło" i powinno zostać rozpatrzone zgodnie z treścią nieobowiązującego już przepisu Prawa spółdzielczego.

W ocenie sądu wojewódzkiego, rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sprawie jest jednak prawidłowe.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że ustawa Prawo spółdzielcze zawiera własną regulację proceduralną dotyczącą ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości. Odrębna procedura była również stosowana przy ustalaniu takiego kandydata na gruncie przepisów ustawy z dnia 13 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

Należy mieć jednak świadomość, że zmiana systemu społeczno-gospodarczego, która nastąpiła w Polsce na początku lat 90. ubiegłego wieku spowodowała, że sytuacja podmiotów uprzywilejowanych w gospodarce scentralizowanej zmieniła się znacząco. Dotyczyło to przede wszystkim zniesienia tych uregulowań, które były nie do pogodzenia z warunkami gospodarki rynkowej. Takimi przywilejami była między innymi możliwość nabywania nieruchomości bądź na preferencyjnych warunkach, bądź na zasadach szczególnego uprzywilejowania.

Wyrazem takiego uprzywilejowania był właśnie art. 274 ustawy Prawo spółdzielcze. Został on zniesiony wspomnianą wcześniej nowelą wprowadzoną ustawą z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz. U. nr 6, poz. 37). Jednocześnie uchwalona rok później ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w sposób odmienny regulowała sposób nabywania nieruchomości. Stąd jej art. 57 zakładał umorzenie wszystkich toczących się postępowań dotyczących uprzywilejowanego nabycia nieruchomości będących własnością państwa (ówcześnie znajdujących się w zasobach PFZ). I nie można, jak twierdzi skarżąca, przyjmować, że dotyczyło to tylko postępowań podjętych na podstawie ustawy z 1958 r. Sąd wojewódzki przypomniał, że ustawa z 1991 r. nie uchylała ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (w okrojonej formie obowiązuje ona do dziś). Dlatego w ocenie sądu wojewódzkiego, art. 57 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa dotyczył wszystkich postępowań (niezależnie od podstawy prawnej) dotyczących nabycia statusu kandydata na nabywcę nieruchomości rolnej należącej do państwa (Skarbu państwa, niezależnie od formy zarządzania nimi).

Organ odwoławczy był więc związany treścią art. 57 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Skarżąca ubiegała się o status nabywcy nieruchomości (które uprzednio stanowiły składnik Państwowego Funduszu Ziemi), postępowanie powyższe należało więc umorzyć.

Sąd wojewódzki podkreślił też, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze bardzo szczegółowo odniosło się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wyjaśniając każdorazowo przyczyny umorzenia postępowania dotyczące przedmiotowych nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rolnicza Spółdzielnia [...] w M., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa procesowego art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm.) przez zniekształcenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska procesowego skarżącej i przypisanie jej, że zarzucała, że jej roszczenie "odżyło" po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., co jest nieprawdą, gdyż skarżąca nigdzie twierdzenia takiego nie wypowiedziała, a takie niezasadne przytoczenie sądu pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie prawa procesowego art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – dalej "p.u.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi Rolniczej Spółdzielni [...] w M., pomimo naruszenia przepisów prawa materialnego art. 57 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016, poz. 1491 ze zm.) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przy wydawaniu decyzji z [...] maja 2018 r., [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie prawa materialnego art. 57 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obecna sprawa jest określoną w tym przepisie sprawą o ustalenie kandydata na nabywcę nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, a w rezultacie nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten był prawidłowo powołany przez organ drugiej instancji jako podstawa wydania decyzji z [...] maja 2018 r,. [...]w punkcie 1, orzekającym o umorzeniu postępowania co do wymienionych w tamtej decyzji nieruchomości;

4) naruszenie prawa materialnego, art. 58 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez jego niezastosowanie i przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nadal obowiązują osobne regulacje dotyczące sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej, podczas gdy te właśnie regulacje zostały przez wymieniony przepis uchylone;

5) naruszenie prawa materialnego art. 274 ust. 1 i 2 Prawa spółdzielczego w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 r., SK 7/00, (Dz. U z 2000 r, Nr 92, poz. 1024) przez błędną wykładnię i uznanie, że w stanie prawnym ukształtowanym przez ten wyrok roszczenie skarżącej jest wyrazem uprzywilejowania spółdzielni produkcji rolnych;

6) naruszenie prawa materialnego art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.) przez jego niezastosowanie w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy w zakresie nieruchomości poddanych scaleniu i sprzeczne z prawem uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że brak jest możliwości "nadania" Rolniczej Spółdzielni [...] w M. uprawnień w odniesieniu do gruntów, które zostały scalone;

7) naruszenie prawa materialnego art. 206 k.c. w zw. z art. 138 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze przez jego błędną wykładnię i uznanie, że współposiadanie nieruchomości rolnej, której tytułem prawnym jest udział w prawie własności, nie "służy" działalności statutowej Rolniczej Spółdzielni [...] w M.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a następnie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2018 r. w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji według norm przepisanych, oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 274 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30 poz. 210 - dalej jako "prawo spółdzielcze" ), nieruchomości rolne, stanowiące własność Państwa, użytkowane w dniu wejścia w życie ustawy przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne, rolnicze spółdzielnie specjalistyczne oraz spółdzielnie osób fizycznych, prowadzące gospodarstwa rolne zrzeszone w Centralnym Związku Kółek i Organizacji Rolniczych, przechodzą odpłatnie na własność tych spółdzielni, na ich wniosek, złożony nie później niż w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy. Przejście tych nieruchomości na własność spółdzielni następuje na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego, sporządzonej w oparciu o decyzję terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 274 § 2 cyt. ustawy).

Przepis ten został uchylony z dniem 7 lutego 1990 r. przez art. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 6, poz. 37 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie istotne jest jednak to, że w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00 (publ. OTK 2000/7/256) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "Art. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy - Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 6, poz. 37) w zakresie, w jakim dotyczy spółdzielni produkcji rolnej, wobec której - z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw administracyjnych - nie wydano decyzji, o której mowa w art. 274 § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze, obowiązującym do dnia 7 lutego 1990 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 210, z 1983 r. Nr 39, poz. 176, z 1986 r. Nr 39, poz. 192, z 1987 r. Nr 33, poz. 181, z 1988 r. Nr 41, poz. 324 oraz z 1989 r. Nr 3, poz. 12 i Nr 6, poz. 33), jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.". W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wniosek w trybie art. 274 prawa spółdzielczego skarżąca kasacyjnie złożyła 6 sierpnia 1984 r. zatem powyższy wyrok ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Powołany art. 274 prawa spółdzielczego był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 58, poz. 348 ze zm.). Stanowisko to znajduje potwierdzenie we wskazanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 7/00., a które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprost, że: "Prawo spółdzielcze z 1982 r. wprowadziło - w art. 274 - szczególny tryb nabycia własności nieruchomości rolnych, użytkowanych przez spółdzielnie produkcji rolnej, a stanowiących własność Państwa. W okresie dwóch lat od wejścia w życie tej ustawy spółdzielnie uzyskały prawo do odpłatnego nabycia własności tych nieruchomości rolnych. W odniesieniu do nieruchomości, wskazanych w art. 274 § 1, jedynym wymaganiem, stawianym spółdzielniom - użytkownikom tych nieruchomości, było złożenie w terminie stosownego wniosku. Na podstawie tego wniosku odpowiedni terenowy organ administracji państwowej miał obowiązek wydania stosownej decyzji administracyjnej, która - z kolei - stanowiła podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego i do przeniesienia własności (art. 274 § 2).". Następnie uznał, iż "ekspektatywa nabycia prawa własności pojawiła się po stronie skarżącej spółdzielni już w momencie wejścia w życie ustawy prawo spółdzielcze, a ostatecznemu (maksymalnemu) ukształtowaniu uległa ona w momencie złożenia wniosku. Jak już bowiem wspomniano, jedynymi działaniami, jakie dawny art. 274 prawa spółdzielczego wymagał od rolniczych spółdzielni produkcyjnych, było złożenie stosownego wniosku przed upływem dwóch lat od wejścia w życie tej ustawy. Dalsze zdarzenia prawne, jak wydanie decyzji administracyjnej, a potem zawarcie umowy w formie aktu notarialnego i przejście nieruchomości rolnej na własność spółdzielni, stanowiły konieczne następstwa złożenia wniosku. Art. 274 uformował bowiem po stronie spółdzielni prawo nabycia własności niektórych nieruchomości, a tym samym po stronie organów państwa pojawiał się obowiązek dokonywania aktów i działań, które to nabycie własności miały zrealizować. Złożenie wniosku - w prawidłowy sposób i w prawidłowym terminie - przesądzało więc o automatycznym niejako dokonywaniu dalszych etapów postępowania. Na tle obowiązujących wówczas przepisów organy państwowe nie dysponowały bowiem żadnym marginesem uznania, a złożenie wniosku przez spółdzielnię było nie tylko konieczną, ale i wystarczającą przesłanką dla nabycia prawa. Tym postępowanie z art. 274 prawa spółdzielczego różniło się od innych postępowań prowadzących w tym czasie do nabywania własności państwowej, że w tych innych postępowaniach organ państwowy nie miał zwykle bezwzględnego obowiązku uczynić zadość wnioskom podmiotów uprawnionych do tego nabycia. W takich postępowaniach można więc było mówić o pojawieniu się maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy dopiero po wydaniu stosownej decyzji przez organ państwowy, a do tego momentu po stronie uprawnionych podmiotów istniało tylko "prawo złożenia wniosku", a więc wszczęcia postępowania, co jednak nie przesądzało o wyniku tego postępowania. Art. 274 prawa spółdzielczego przyjął konstrukcję inną, bo już samo złożenie wniosku przesądzało o ostatecznym wyniku postępowania. Jeżeli bowiem wniosek ten spełniał wszystkie wymagania prawidłowości, to musiała zostać wydana decyzja administracyjna odpowiadająca żądaniu wniosku i musiał zostać dokonany akt przeniesienia własności. Tym samym zarówno wydanie decyzji, jak i dokonanie aktu przeniesienia własności było konieczną konsekwencją złożenia wniosku.".

Analizując zatem zarówno sentencje wyroku Trybunału, jak i jego uzasadnienie nie można mieć wątpliwości co tego, że zakresem tego wyroku przesądzona została kwestia możliwości nabycia przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, jeżeli nie wydano decyzji, o której mowa w art. 274 § 2 ustawy prawo spółdzielcze.

Powyższe oznacza, że skarżąca nie jest kandydatem na nabywcę nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Nie jest także kandydatem na nabywcę nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, bowiem skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest możliwość nabycia przez spółdzielnię prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa w trybie bezprzetargowym bez względu na to, czy Agencja Nieruchomości Rolnych przeznaczyła je do sprzedaży, czy spółdzielni przysługiwało by pierwszeństwo określone w art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zasadnym okazał się zatem zarzut naruszenia art. 274 ust. 1 i 2 prawa spółdzielczego.

Także zarzut naruszenia art. 57 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest zasadny. Przepis ten stanowi, że w sprawach wszczętych, dotyczących ustalenia kandydata na nabywcę nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz przekazywania nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Postępowanie administracyjne w tych sprawach umarza się.

Powyższy przepis ma charakter przejściowy i dotyczy postępowań administracyjnych prowadzonych w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, jak też postępowań wszczętych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach (Dz.U. nr 17 poz. 90). Wskazać również należy, że z uwagi na treść art. 58 pkt 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w jej pierwotnym brzmieniu, doszło do wyeliminowania możliwości ustalania kandydata na nabywcę w trybie określonym w ustawie z 12 marca 1958 r. Na mocy bowiem tego przepisu skreślono Rozdział 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zawierający przepisy regulujące sprzedaż nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, a w miejsce tych regulacji prawnych, w art. 56 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy ustawodawca wprowadził zasadę, że sprzedaż nieruchomości kandydatowi ustalonemu na nabywcę w myśl dotychczasowych przepisów następuje na warunkach tej ustawy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w literaturze (zob. Paweł Czechowski (red.), Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Komentarz, WKP 2018; Łukasz Sanakiewicz, Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Komentarz, LexisNexis 2014).

Mając na uwadze powyższe, należy skonstatować, iż w okolicznościach badanej sprawy nie mają znaczenia rozważania Sądu pierwszej instancji, dotyczące, jego zdaniem, uprzywilejowanej sytuacji spółdzielni w nabywaniu nieruchomości stanowiących własność Państwa, na podstawie art. 274 prawa spółdzielczego, oraz że artykuł 57 zakładał umorzenie wszystkich toczących się postępowań dotyczących uprzywilejowanego nabycia nieruchomości będących własnością państwa (ówcześnie znajdujących się w zasobach PFZ).

W konsekwencji trafne okazały się zarzuty naruszenia art. 57 i 58 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Ze względu na przedstawione powyżej argumenty zbędne było odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy winien uwzględnić przyjętą w niniejszej sprawie ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a)

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c i § 14 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzone koszty w wysokości 1137 zł składa się: kwota 200 zł wpisu od skargi i kwota 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, kwota 480 zł i 240 zł stanowiące wynagrodzenia radcy prawnego, kwota 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictw oraz kwota 100 zł stanowiąca opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

,