Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1846/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Wójta Gminy B. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] w piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach [...] i [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

I. art. 15 ust.1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 14 ust.1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( dalej jako u.p.z.p.) poprzez sporządzenie planu w granicach niezgodnych z granicami określonymi na załączniku graficznym do uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] oraz dla obszarów, dla których brak jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...];

II. art. 15 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte § 4 pkt 2 i 7; § 6 ust. 1 pkt 7 i 8; § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i g; § 10 ust. 7 pkt 1 i 7 i ust. 8 pkt 4; § 11 ust. 3 pkt 7 i § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały;

III. art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( dalej jako rozporządzenie) w związku z art. 7 Konstytucji, poprzez ustalenia zawarte w § 8 ust.2 pkt 1 uchwały; IV. art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit.c, art. 27 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d; § 10 ust.1 pkt 1 i ust. 7 pkt 6; § 12 ust. 2 pkt 5; § 13 ust.1 pkt 2 lit. b; § 14 ust.2 pkt 1 i 3 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach R, R1 i R2 na gruntach klasy III i gruntach leśnych oraz na terenach ZL, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

V. art. 15 ust.2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art.27 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenia zawarte w § 7 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 3, § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały i w części graficznej uchwały które dopuszczają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na części terenów R na gruntach rolnych klasy III i na terenach leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

VI. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia, poprzez ustalenia zawarte w § 11 ust. 2 pkt 3 i 6 i ust. 3 pkt 2; § 12 ust. 2 pkt 11 i 12; § 13 ust. 2 pkt 4 i 5 uchwały;

VII. art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i § 4 pkt 8 rozporządzenia w zw. z art. 101 ust. 2 u.g.n., poprzez ustalenia zawarte w § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały dotyczące określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do terenów R; VIII. art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w zw. z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez dopuszczenie na terenie R2 do realizacji zabudowy w odległości od lasów niezgodnej z odległością w § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia oraz niezgodnie z ustaleniami § 14 ust. 2 pkt 4 uchwały; IX. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. uchwałą nr [...], dotyczących przestrzeni publicznych zawartych w § 3 ust. 1 pkt 6 i § 9 uchwały;

X. § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 2 uchwały oraz ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w § 4 pkt 11 i § 11 ust. 3 pkt 11 uchwały; XI. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazując na powyższe Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu skargi organ podniósł, że zaskarżoną uchwałą zostały objęte obszary, stanowiące część działek o nr ew. [...] i [...] na terenie R2, dla których nie była podjęta uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, jak również brak ustaleń studium. Ustalenia planu uzależniają możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w planie, od uzyskania uzgodnienia oraz warunków realizacji inwestycji od wymienionych zarządców sieci, co jest sprzeczne z przepisami ustaw regulujących te zagadnienia. Ustalenia planu wykraczają poza przyznaną kompetencję do określania w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastrukturę techniczną wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., której zakres przedmiotowy i jej granice określa § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ustaleniach uchwały prowadzono powtórzenia oraz modyfikację norm obowiązujących w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 u.p.z.p. – dotyczy to zdefiniowania pojęć: " przepisów odrębnych i szczególnych"; "farmy wiatrowej". Rada w uchwale zawarła ustalenia dotyczące działań związane z zabytkami archeologicznymi, nie mając do tego podstaw prawnych z tego powodu, że są one uregulowane w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami, jak również w ustawie – Prawo budowlane. W uchwale zawarto ustalenia dotyczące lokalizowania planowanych przedsięwzięć infrastrukturalnych ( siec infrastruktury technicznej i dróg) na całym obszarze objętym planem oraz dotyczące lokalizowania zabudowy na terenach oznaczonych symbolem ZL. W procedurze sporządzania planu nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów dotyczących działek położonych: w obrębie [..] o nr [..],[..], [...] ( kl. IIIa); [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], (kl.IIIb); [...], [...], [..] ( kl. IIIa i IIIb); w obrębie [...] o nr [...], [...], [...] ( kl. IIIa); [...], [...], [..]., [...] ( kl. IIIb); [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ( IIIa, IIIb); w obrębie [...] o nr [...], [...], [...], [...] ( IIIb). Brak jest również zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne położonych: w obrębie [...] działki o nr [...], [...], [...], [...], [...] ( LsV); w obrębie [..] działka o nr [...] ( LsV); w obrębie [...] działki o nr [...], [...] i [...] (LsV). Z powyższego wynika, że przy sporządzeniu planu doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia i zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ustaleń wskazanych w pkt IV petitum skargi. Rada Gminy [...] nie była uprawniona do uchwalenia planu zawierającego zapisy umożliwiające lokalizację elementów infrastruktury technicznej na terenach ww. gruntów rolnych i leśnych.

Odnośnie zarzutu z pkt V skargi organ wskazał, iż zgodnie 15 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, które stosownie do § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. powinno być wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Rysunek planu nie spełnia tych wymogów z uwagi na brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w odniesieniu do oznaczonych na rysunku planu terenów R w związku z ustaleniami § 12 ust. .2 pkt 4 uchwały. W planie Rada Gminy [...] ustaliła wskaźniki zagospodarowania terenu nie w odniesieniu do działki budowlanej lecz w odniesieniu do powierzchni wydzielonego terenu oznaczonego 1Ew, 2Ew, 3 Ew i 4 Ew; w odniesieniu do powierzchni siedliska dla terenów oznaczonych R; w odniesieniu do powierzchni siedliska dla terenów oznaczonych R1 i R2. W zasadach kształtowania zabudowy określonych dla terenów oznaczonych 1Ew, 2Ew, 3 Ew i 4 Ew ustalono jedynie maksymalną wysokość elektrowni wiatrowych. Natomiast dla pozostałych budowli dopuszczonych na tych terenach nie ustalono maksymalnej wysokości zabudowy ( gabarytu obiektu), wskazując, że będzie to wynikać z wymagań technologii. Ustalenia § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały dotyczące szczegółowych zasad o warunków scalania i podziału nieruchomości naruszają zarówno art. 15 ust, 2 pkt 8 u.p.z.p., jak również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zdaniem organu nadzoru, zaskarżony plan narusza art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie wymogu uwzględnienia przepisów ustaw odrębnych, bowiem ustalenia rysunku planu w zakresie odległości zabudowy na terenie R2 od granicy lasu nie uwzględniają wymogów § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z analizy studium gminy [...] wynika jednoznacznie, że ustalenia przedmiotowego planu w zakresie kształtowania przestrzeni publicznych pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium, bowiem obowiązujące studium nie wyznacza takich obszarów. W studium w rozdziale IX pn. Obszary wymagające sporządzenia mpzp ( str. 40 tekstu) jedynie ustalono, że do tych obszarów należą m.in. obszary przestrzeni publicznych. Jednakże w studium nie określono, które obszary stanowią te przestrzenie publiczne.

Wojewoda [...] wskazał, iż oprócz wskazanych w skardze sprzecznych wzajemnie ustaleń zawartych w tekście planu, przedmiotowa uchwała zawiera również inne sprzeczności w tekście, jak również sprzeczne i niespójne ustalenia pomiędzy tekstem i rysunkiem planu, do których zaliczyć można m.in. sprzeczne ustalenia dotyczące zasad kształtowania ( § 11 ust. pkt 1 a § 4 pkt 11 uchwały); zakresem obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń planu określonym w § 3 ust. 2 uchwały, a zakresem określonym w legendzie rysunku planu. Z ustaleń uchwały wynika, że oznaczenia wymienione w legendzie, jako ustalenia planu, m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy, strefa ochrony elektrowni wiatrowej – izofonia 45 dB, związana z ograniczeniami w zagospodarowaniu, granica strefy z zakazem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie są obowiązującymi oznaczeniami graficznymi ustaleń planu, pomimo ze wg innych zapisów uchwały stanowią jej treść normatywną, dotyczącą ustaleń związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenów. Brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną, stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia i wywołuje skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności jego ustaleń. Wojewoda stwierdził, iż przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obligatoryjnym elementem planu jest sformułowanie ustaleń dotyczących terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tereny takie powinny być wyodrębnione za pomocą linii rozgraniczającej. Ustalenia w tym zakresie powinny być poczynione zarówno w formie tekstowej o czym stanowi § 4 pkt 1 rozporządzenia oraz w części graficznej, co wynika wprost z § 7 pkt 7 rozporządzenia. W przedmiotowej uchwale brak jest rozmieszczenia linii elektroenergetycznych, konsekwencją czego jest brak jednoznacznego określenia ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie. Ograniczenia w użytkowaniu terenów wynikających z realizacji elementów infrastruktury technicznej nie będą wynikać z ustaleń planu, lecz z decyzji inwestora, który w sposób dowolny decydować będzie o lokalizacji takiej linii, co jest niedopuszczalne i narusza dyspozycję art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p., jak również art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu nadzoru powyższe zapisy stanowią o naruszeniu zasad sporządzenia planu i winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z dnia 10 września 2014 r. Wójt Gminy [...] stwierdził, że uwzględnia stanowisko Wojewody [...] wyrażone w skardze i wnosi na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania sądowego. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2014 r. Wójt Gminy [...] zmodyfikował poprzednie stanowisko, wnosząc o uwzględnienie skargi w części dotyczących zarzutów oznaczonych nr II ( poza zarzutem dot. § 12ust. 2 pkt 3 uchwały), I, III, V, VI, VIII, IX, X oraz XI i oddalenie skargi w zakresie dot. zarzutów oznaczonych w II ( w części dot. § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały) oraz zarzutów oznaczonych w IV. W następnym piśmie procesowym z dnia 11 września 2015 r. Wójt Gminy [...] stwierdził, że uwzględnia skargę w części w zakresie zarzutu nr I, tj. niegodności granic mpzp z granicami studium oraz uchwały o przystąpieniu do sporządzenia mpzp i zarzutu nr V w zakresie dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach rolnych klasy III oraz leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. W pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi ze względu na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że zaskarżona uchwała została podjęta dla terenów, które nie były objęte uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...]. Niezgodność obszaru objętego zaskarżoną uchwałą a uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu dotyczy, jak zgodnie wskazały strony, części działki nr ew. [...] i części działki nr ew. [...], z obrębu [...]. Nie jest również sporne, że dla terenów tych brak jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bowiem, jak słusznie wskazał organ nadzoru, wymienione działki nie są objęte ustalenia uchwały nr [...] rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Obszary te według rysunku studium –Kierunki zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik nr 2 do tej uchwały, znajdują się poza granicami administracyjnymi gminy [...]. W tych okolicznościach trafnie stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 1, art. 20 ust.1 zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Na gruncie art. 28 u.p.z.p. stwierdzone naruszenia powodują nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jakim jej ustalenia dotyczą omawianych wyżej terenów. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę przed wszystkim zwrócił uwagę na § 3 ust. 2 uchwały, który ma zastosowanie do całości jej postanowień, a jego wyeliminowanie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości. W ocenie Sądu skarga Wojewody [...] zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn w niej podniesionych, jak również w przeważającej części z przyczyn w niej nie podniesionych. Zasadnie wywiedziono w skardze, że przywoływany § 3 ust. 2 uchwały - gdzie wskazano jedynie ograniczony, zamknięty katalog postanowień treści graficznej jako obowiązującej - pozostaje w sprzeczności z samą częścią graficzną, w której jednak - choć wyłącznie fragmentarycznie (o czym szerzej dalej) - wskazano linie zabudowy. Oceny legalności kwestionowanego przez organ nadzoru przepisu uchwały nie sposób jednak oderwać od innych uwarunkowań formalnych, związanych z treścią zaskarżonego Planu, w szczególności treści jego części graficznej. Stosownej oceny należy dokonywać, mając na uwadze następujące uwarunkowania formalne i prawne, dotyczące sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. I tak, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno nastąpić ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Z kolei w myśl § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) - zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie planu"], zawarte w tym akcie ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W końcu, stosownie do § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie planu, rysunek planu powinien zawierać m. in. linie zabudowy. W związku z treścią art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan miejscowy musi określać też obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zaś pojęcie to obejmuje określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami (§ 7 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie planu). Wskazane uwarunkowania nakazują uznać, że miejscowy plan zagospodarowania dla terenu, na którym dopuszczona jest zabudowa, musi wskazywać m. in. linie, kształtujące racjonalne sytuowanie obiektów, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- -estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Linie te powinny pozostawać w związku z granicami obszarów przewidywanych do zabudowy oraz w logicznym powiązaniu z zakładanym usytuowaniem planowanej infrastruktury. Natomiast zaskarżony plan, jak wynika z jego części graficznej oraz tekstowej, obejmuje znaczne kompleksy terenów, na których, pomimo że stanowią grunty rolne, generalnie dopuszczono pewne rodzaje zabudowy (tereny oznaczone R, R 1 i R 2 - § 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2-5 i § 13 ust. 1 pkt 2 lit a i b oraz ust. 2 pkt 2). Zaplanowano też na tym obszarze pewne tereny, które całkowicie bądź w znacznym zakresie są wyłączone z zabudowy (niektóre z nich - innej niż służące produkcji energii z wiatru) - oznaczone symbolem ZL oraz R, R 1, R 2 (wobec treści § 12 ust. 2 pkt 4, § 13 ust. 2 pkt 3, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 planu). Tymczasem, na całym obszarze objętym planem, wyznaczono jedynie linie zabudowy (po obu stronach drogi publicznej KDL), których naniesienie - jak można wnosić - jest faktycznie następstwem obowiązku zachowania stosowanych odległości zabudowy od krawędzi drogi publicznej, wynikającego z przepisów szczególnych, służących bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w części tekstowej - opisano odległość zabudowy do terenów leśnych (§ 14 ust. 2 pkt 4). Zatem w tym miejscu należy wskazać, że obowiązek wyznaczenia linii zabudowy, tam gdzie jest to zasadne, gdyż stanowi element ładu przestrzennego, jest także podkreślany w orzecznictwie sądowym, a stosowne wyjątki mogą dotyczyć wyłącznie linii przyległych do dróg publicznych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3140/13, CBOSA). Podkreślić należy także, że dopuszczając generalnie możliwość realizacji na znacznych terenach zabudowy, nie określono w istocie kompleksowo, jakie rozwiązania przewidziano dla zapewnienia komunikacji działek oraz innej infrastruktury (media, etc). Nie czyni temu zadość sformułowanie ogólnych zasad w tym zakresie w części planu (§ 10). Formułowane tam zasady abstrakcyjne mogą dotyczyć rozbudowy końcowych fragmentów infrastruktury, jednak jej główny szkielet jako przesądzający o kierunku rozwoju i możliwości inwestowania na poszczególnych fragmentach terenów objętych planem (kwestia faktycznej dostępności mediów, ale też wyznaczania linii zabudowy w stosowanych odległościach od ich zlokalizowania), winien być uwzględniony na rysunku planu. Nie jest także dopuszczalne wskazywanie w treści planu, że "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu" (§ 12 ust. 2 pkt 3 planu). Rozważanie, czy spełnione są tego rodzaju warunki, dokonywane jest bowiem, jak słusznie wywodzi Wojewoda, na etapie ustalania warunków zabudowy w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 4 u.p.z.p.), a więc w sytuacjach, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem. Tam gdzie go zaś uchwalono, to właśnie ten dokument ma przesądzać, z uwzględnieniem racjonalnych uwarunkowań, w jakich obszarach ma następować dalsza urbanizacja. W części tekstowej planu dopuszczono także np. przeprowadzenie linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia, łączącej planowane elektrownie z systemem energetycznym (§ 10 ust. 7 pkt 6.). Realizacja tego rodzaju linii, przy założeniu racjonalnego planowania, wymaga wydzielenia stosownego terenu, wolnego - w określonej szerokości - od zabudowy dla realnego umożliwienia jej wykonania. Sensowny podział przestrzeni, dla zapewnienia realizacji w sposób zrównoważony poszczególnych potrzeb, jest właśnie przesłanką sporządzania planów. Gdy chodzi o sieć dróg w części tekstowej wskazano także w § 10 ust. 12 pkt 2 lit. c tiret 3: "dopuszcza się realizację dróg w formie drogi jednoprzestrzennej". Użycie liczby mnogiej sugeruje wolę ustanowienia możliwości realizacji także innych niż wyrysowane na części graficznej dróg dojazdowych klasy KDW, lecz ich zakładanego przebiegu rysunek nie odzwierciedla. Nie analizując bliżej zarzutów zawartych Nr I,II oznaczonych w piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2014.r (poza zarzutem odnoszącym się do § 12 ust. 2 pkt 3 uchwały, o którym była mowa powyżej) III , IV, V,VI,VII, IX, X oraz XI w zakresie których organ gminy wnosił o uwzględnienie skargi, a tym samym podzielił jej zarzuty organy nadzoru, należy wskazać, iż Sąd podzielił także argumentację wskazującą na konieczność uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wszystkich gruntów, na których zgodnie z ustaleniami planu taka zmiana może być dokonana. Powyższe wynika z ustaleń: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 14 ust. 2 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały na podstawie których, umożliwiono lokalizowanie nowych sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach R, R1, R2 w ramach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych oznaczonych symbolem ZL. Słusznie podnosi zatem Wojewoda, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I – III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl ww. przepisów grunty rolne klasy I – III, wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa - wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś pozostałe grunty leśne - wymagają uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymóg uzyskania powyższych zgód, wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Artykuł 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że gruntami rolnymi są grunty: określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych, parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi, rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa, torfowisk i oczek wodnych oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Natomiast, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi są grunty: określone jako lasy w przepisach ustawy z dnia 21 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.), zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Skoro ustawodawca, wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów rolnych leśnych, to konkretyzację tej normy odnaleźć możemy w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym, ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej, poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera również art. 4 pkt 6 ww. ustawy, zgodnie z którym, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne – rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką rolną, a także nie są uznawane za grunty rolne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, za wyjątkiem zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi, pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej również nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o lasach. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Zgodnie z ww. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Wbrew zatem zarzutom organu, słusznie Wojewoda podnosi, iż dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg, na gruntach rolnych klasy III i na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki rolnej i leśnej nie jest możliwe. Jak wynika zaś z ustaleń Wojewody w procedurze sporządzania planu miejscowego uzyskana została jedynie zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...]) na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III o łącznej powierzchni 0,6636 ha, położonych na terenie gminy [...], w obrębach ewidencyjnych: [...] i [...], na cele nierolnicze, związane z poszerzeniem istniejącej drogi publicznej oraz nowoprojektowaną drogą wewnętrzną. Powyższą zgodą zostały objęte grunty rolne klasy III, oznaczone na załączniku graficznym w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy [...], z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], o wyrażenie zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Uzyskana zgoda dotyczy terenów oznaczonych w planie symbolami: Ew, KDL i KDD, KDW. W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał zatem stosownych zgód na zmianę przeznaczenia dla wszystkich wymagających tego gruntów rolnych klasy III zaś plan miejscowy dopuszcza na takich gruntach lokalizację sieci infrastruktury technicznej, dróg, zabudowy oraz niesprecyzowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko związanych z elektrownią wiatrową czy masztów do pomiaru siły wiatru. Organ sporządzający plan, nie uzyskał również stosownych zgód na zmianę przeznaczenie dla tych gruntów leśnych na cele nieleśne, na terenie oznaczonym symbolem ZL dla których plan dopuścił zabudowę nie związaną z gospodarką leśną. Ogólnie, analiza treści graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że stanowi ona nie plan miejscowy, lecz sui generis akt prawa miejscowego, zawierający wyłącznie zasady zagospodarowania terenu i stosowne ograniczenia, wynikające z planowanej realizacji elektrowni wiatrowych. Nie stanowi natomiast kompleksowego aktu planistycznego, który służyłby określeniu sposobu racjonalnego gospodarowania gruntami na terenach objętych opracowaniem. Potwierdza to dodatkowo tytuł uchwały, choć w istocie - nie on stanowi o jej wadliwości, lecz sama treść merytoryczna (a konkretnie - jej braki). W takim przypadku prosta jego eliminacja (w następstwie stwierdzenia nieważności) prowadziłaby do usunięcia zastałych naruszeń prawa. Z podważanych przez Sąd przepisów w tym przede wszystkim wskazanego na wstępie § 3 ust 2 , wynika, że przepis ten wskazuje wprost, że wolą organu, stanowiącego ten akt prawa miejscowego było w istocie jedynie przesądzenie kwestii lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz pozostających z tym w związku: a) realizacji części infrastruktury (drogi dojazdowe), b) ograniczeń (wydzielone strefy zabudowy i obowiązujące w nich dopuszczalne rodzaje zabudowy), nie zaś racjonalne, kompleksowe określenie zasad gospodarowania przestrzenią na terenie objętym Planem we wszelkich istotnych tego aspektach - np. krajobrazu, ładu architektonicznego, kształtowania linii zabudowy i racjonalnego układu osadniczego. Jest to niewątpliwie istotne w odniesieniu do siedlisk gospodarstw rolnych oraz inwestycji związanych z produkcją rolną (na terenach objętych Planem przeważają grunty przeznaczone na ten cel). W tej sytuacji samo wyeliminowanie przez Sąd zapisów § 3 ust. 2 uchwały nie prowadziłoby do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a temu ma służyć sądowa kontrola skarżonych aktów. Uchwalając akt prawa miejscowego, który jedynie fragmentarycznie reguluje zasady gospodarowania przestrzenią na obszarze nim objętym, uchybiono w szczególności treści art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p., która zakreśla zasady sporządzania planu, a więc uchybienie tego rodzaju musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego (art. 28 ust. 1 tej ustawy). Powyższej oceny nie zmienia to, że nieznaczne fragmenty Planu stanowią tereny wyłączone w istocie z zabudowy, a więc sygnalizowana wcześniej wadliwość, nie może ich dotyczyć (tereny oznaczone symbolem ZL, R 1). Jednak - w ocenie Sądu - pozostawienie w obrocie prawnym aktu, jedynie wyrywkowo regulującego gospodarowanie przestrzenią w wybranych enklawach, byłoby także w sprzeczności z zasadami racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Stąd przywołane wcześniej uchybienia przesądziły o stwierdzaniu nieważności całego Planu, bez rozważania, czy jego szczegółowe, kwestionowane w skardze postanowienia odnośnie wskazanych terenów, także naruszają prawo. Wobec przywołanych wyżej okoliczności (wadliwości całego aktu), bezprzedmiotowe stało się szczegółowe rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi, dotyczących poszczególnych zapisów treści tekstowej Planu, mając na uwadze, że co do zasadności większości z nich przychylił się także organ go uchwalający. W okolicznościach sprawy Sąd nie wypowiadała się już także w zakresie zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w końcu czy w istocie izofona 45 dB powinna być uważana za element planu, mający znaczenie normatywne. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.