Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1035/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Celne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Gl 162/08 w sprawie ze skargi G. M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 162/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Mysłowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2007r. w przedmiocie gospodarki mieniem.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta Mysłowice podjęła w dniu [...] października 2007 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g., w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej u.g.n., uchwałę [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia na czas nieokreślony z przeznaczeniem pod działalność rekreacyjną nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Mysłowice, położonej w Mysłowicach w rejonie ulicy [...].

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. z uwagi na to, że w chwili podejmowania uchwały przez Radę Miasta Mysłowice nie obowiązywały na obszarze gminy zasady, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., Prezydent Miasta musiał uzyskać zgodę Rady na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości. Zawarcie umowy dzierżawy winno nastąpić na podstawie art. 37 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, nieruchomości takie winny być sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, do którego odsyła art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowiący, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony. Wojewoda, albo odpowiednia rada lub sejmik, mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia tych umów. Zdaniem organu, katalog przypadków, w których rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawierania umów wymienionych w art. 37 ust. 4 u.g.n. ma charakter zamknięty i jest oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 3 u.g.n., albowiem w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 2 tej ustawy zawarcie takiej umowy z mocy ustawy następuje w trybie bezprzetargowym. Wyrażenie zatem zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania przedmiotowych umów możliwe jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 u.g.n. i to tylko wówczas, gdy o ich zawarcie nie ubiega się więcej podmiotów. Zamieszczenie w ustawie odrębnej regulacji określającej tryb zawierania umów najmu, dzierżawy, a także użytkowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, było niezbędne z punktu widzenia zabiegów legislacyjnych. Przepis art. 37 ust. 1 u.g.n. może być bowiem stosowany jedynie odpowiednio, a nie wprost, jako że nie wszystkie przypadki ustawowe mogą w praktyce dotyczyć umów użytkowania, najmu, czy dzierżawy. W przypadku zaskarżonej uchwały nie zachodziła sytuacja dająca podstawę do wyrażenia zgody przez radę na odstąpienie od trybu przetargowego zawierania umowy dzierżawy. Objęta tą uchwałą nieruchomość miała bowiem zostać wydzierżawiona na cele rekreacyjne, a więc na żaden z celów wskazanych w art. 37 ust. 3 u.g.n.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze domagano się jego uchylenia. Skarżąca Gmina Mysłowice podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 37 ust. 4 u.g.n. (omyłkowo oznaczonego jako art. 34 ust. 4 tej ustawy) oraz prawa procesowego, a to art. 10 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. i skierowanie zaskarżonego aktu do podmiotu nie będącego stroną postępowania, co uzasadnia w jej ocenie uznanie, że została spełniona przesłanka jego nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zbycie nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego różni się znacząco od jej wynajmu czy wydzierżawienia. Przyznała, że zgodnie z art. 37 ust. 4 zd. pierwsze u.g.n. przy zawieraniu przekraczających okres trzech lat umów użytkowania, najmu czy dzierżawy obowiązuje tryb przetargowy, o czym stanowi ust. 1 tego artykułu, do którego odsyła ust. 4 tego przepisu prawa, a ustanowienie przetargowego trybu zbycia czy ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, czy komunalnych należy traktować jako regułę. Podniesiono, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dyrektywą tą objęło również dzierżawę i najem nieruchomości, mimo, że umowy te nie dają prawa swobodnego dysponowania nieruchomością. Zdaniem skarżącej, zgoda organu stanowiącego w przypadku zbycia nieruchomości może dotyczyć wyłącznie stanów faktycznych wynikających z art. 37 ust. 3 u.g.n., który to przepis już w swojej treści wskazuje na konieczność uzyskania takiej zgody. W związku z tym podniosła wątpliwość odnośnie celu, dla którego ustawodawca miałby dodatkowo poczynić zastrzeżenia w art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. dotyczące konieczności uzyskania zgody organu stanowiącego. W ocenie skarżącej przy zastosowaniu wykładni Wojewody przepis ten okazałby się zbędny, zaś sama norma prawna dotycząca dzierżawy, użytkowania i najmu ograniczyłaby się jedynie do zdania pierwszego. Zdaniem skarżącej, odesłanie wyrażone w zdaniu 1 art. 37 ust. 4 u.g.n. dotyczy jedynie wskazania, że generalnie zawieranie określonych w nim umów winno następować w trybie przetargowym, jednak właściwa rada, sejmik czy wojewoda mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu ich zawierania. Ponadto podniesiono, że katalog zwolnień zamieszczonych w art. 37 ust. 2 u.g.n. pozwalający na odstąpienie od przetargowego trybu zbywania nieruchomości w pewnych punktach nie przystaje do zawierania umów dzierżawy, najmu, czy użytkowania, co prowadzi do wniosku, że katalog wyłączeń stosowania trybu przetargowego jest większy przy zbyciu prawa niż przy najmie bądź dzierżawie. Łatwiej zatem jest sprzedać nieruchomość w trybie bezprzetargowym niż ją wydzierżawić. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. I OSK 756/05.

Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych skarżąca zarzuciła błędne oznaczenie przez Wojewodę strony postępowania nadzorczego, gdyż według niej stroną w tym postępowaniu jest Gmina Mysłowice, a nie jej organ stanowiący - Rada Miasta Mysłowice.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, stroną postępowania nadzorczego jest organ, który podjął kwestionowany akt, gdyż to on może podjąć działania w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem oraz może podjąć decyzję o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stroną w postępowaniu nadzorczym uregulowanym przepisami u.s.g. jest każdorazowo organ gminy, który podjął kontrolowany akt. Zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że zaskarżony akt nadzoru dotyczył interesu prawnego gminy działającej przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 K.p.a.). Uprawnionym do reprezentowania gminy w postępowaniu administracyjnym jest jej organ wykonawczy, a zatem wójt, burmistrz (prezydent miasta). Wskazał jednakże, że do postępowania nadzorczego mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., co wynika z art. 91 ust. 5 u.s.g., przez które należy rozumieć unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Wojewódzki Sąd przyznał rację Wojewodzie Śląskiemu, że stroną w postępowaniu nadzorczym jest każdorazowo organ gminy, który podjął kontrolowany akt. W świetle przepisu art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g. podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji wskazał przede wszystkim jako okoliczność bezsporną w sprawie, że Rada Miasta Mysłowice nie podjęła uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania komunalnych nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony, w związku z czym Prezydent Miasta Mysłowice był zobowiązany uzyskać zgodę Rady Miasta Mysłowice na zawarcie umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, w miejsce której Rada Miasta podjęła uchwałę o odstąpieniu od przetargowego trybu zawarcia umowy, wskazując w jej podstawie prawnej obok przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. także art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszym postępowaniu zasadnicza kwestia sprowadzała się do wykładni art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n., stanowiącego o zwolnieniu przez wojewodę lub odpowiednią radę lub sejmik od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. W ocenie Sądu I instancji odrzucić należy wariant interpretacyjny, w którym przepis ten nie wyłączałby zastosowania ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, obejmując swym zakresem pozostałe sytuacje niewymienione w powołanych przepisach, gdyż musiałby posiadać brzmienie: "Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik w przypadkach innych niż te, o których mowa w ust. 2 i 3, mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów".

Sąd I instancji nie podzielił zaproponowanej przez skarżącą wykładni w/w przepisu prawa, zgodnie z którą podjęcie przez radę gminy stosownej uchwały wyłącza zastosowanie jedynie ust. 3 tego artykułu, przy czym skuteczne podjęcie takiej uchwały nie wymaga zaistnienia żadnej specjalnej przesłanki. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, tak należy rozumieć pogląd prawny strony skarżącej, zgodnie z którym norma prawna zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. daje w każdej sytuacji podstawę prawną do wyrażenia przez właściwy organ zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub czas nieokreślony. Przyjęcie takiej wykładni powodowałoby zdaniem Sądu I instancji, że zawarty w art. 37 ust. 1 u.g.n. nakaz dotyczący bezprzetargowego trybu obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa i komunalnymi w sytuacjach wskazanych w ust. 2 nie miałby zastosowania w przypadku zawierania umów dotyczących ich użytkowania, najmu czy dzierżawy. Prowadziłoby to w efekcie do sytuacji, w której w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 2 u.g.n. następowałoby z mocy prawa zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu w razie zbycia bądź ustanowienia użytkowania wieczystego takich nieruchomości, z jednoczesnym ustanowieniem konieczności uzyskania zgody odpowiedniego organu na odstąpienie od trybu przetargowego w razie ich najmu bądź dzierżawy.

Dodatkowo Wojewódzki Sąd wskazał na inny argument dowodzący wadliwości proponowanej przez skarżącą wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. Przepis art. 37 ust. 3 zd. 2 u.g.n. zezwala wojewodzie w przypadku mienia Skarbu Państwa oraz odpowiedniej radzie lub sejmikowi w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na zwolnienie z obowiązku ich zbycia w drodze przetargu, gdy sprzedaż następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Tym samym, gdyby doszło do zawarcia w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej na okres 10 lat, mogłoby to umożliwić obejście przepisu art. 37 ust. 1 u.g.n., bowiem po zabudowaniu nieruchomość taka winna zostać sprzedana dzierżawcy w trybie bezprzetargowym.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił interpretację zdania pierwszego tego przepisu zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 756/05 (LEX nr 209189). Zgodnie z tą wykładnią: odwołanie się w art. 37 ust. 4 u.g.n. do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażaniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wszystkie sytuacje wymienione art. 37 ust. 2 u.g.n., których wystąpienie zwalnia od obowiązku organizowania przetargu będą miały zastosowanie w przypadku zawierania umów dzierżawy (pkt 1, 5 i 9), jak również zastosowania takiego nie znajdzie także przepis zamieszczony w zdaniu drugim ust. 3.

W świetle powyższego, Sąd uznał za niezasadny zarzut niezastosowania się przez organ nadzoru w toku wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. do reguł wykładni systemowej nawiązującej do swobody kształtowania przez strony treści stosunków cywilnoprawnych. Zauważył, że co prawda analizowane sytuacje dotyczą zagadnień cywilnoprawnych, to jednak podmioty publiczne nie mogą swobodnie dysponować powierzonym im mieniem publicznym, gdyż ograniczenia w tym zakresie wprowadzają w szczególności przepisy u.g.n., a także przepisy prawa miejscowego. Z powyższych względów w ocenie Sądu nie była zasadna zgłoszona przez stronę skarżącą propozycja posłużenia się wykładnią funkcjonalną omawianego przepisu prawa, opartą na odmiennej treści umów użytkowania, najmu, czy dzierżawy w zestawieniu z umowami sprzedaży, czy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), w wyniku czego bezzasadnie przyjęto, że rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowe oddanie nieruchomości gminnych w użytkowanie, najem bądź dzierżawę jedynie w sytuacjach określonych ściśle w odpowiednio stosowanych przepisach art. 37 ust. 1-3 tej ustawy,

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2005 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), a w szczególności art. 98 ust. 1 przez przyjęcie, że stroną postępowania nadzorczego jest organ, który wydał kwestionowany przez organ nadzoru akt, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów powołanej ustawy zamieszczonych w jej rozdziale 10 prowadzi do wniosku, że stroną postępowania nadzorczego jest gmina,

3. naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną postępowania nadzorczego.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego oraz o "zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej".

Uzasadniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca podniosła, że z art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika wprost, że rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczą gminy. Rozdział 10 tej ustawy nie określa wprost stron postępowania nadzorczego. Nie wynika to ani z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani z art. 92 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji stroną postępowania nadzorczego jest rada gminy (w odniesieniu do uchwał), bądź wójt (w przypadku zarządzeń), jednak w odniesieniu do tych samych uchwał (zarządzeń) stroną postępowania nadzorczego prowadzonego przed sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 jest już wyłącznie gmina. O tym, że właściwą stroną postępowania nadzorczego jest gmina, a nie jej organ stanowiący, świadczą, zdaniem skarżącej, wyroki sądów administracyjnych: tj. wyrok NSA z 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 607/04 a w szczególności uchwała NSA z dnia 21 października 2002 r. sygn. akt OPS 9/02. W ocenie skarżącej, stroną postępowania nadzorczego winna być ta gmina, której rada wydała kwestionowany akt. Skierowanie rozstrzygnięcia nadzorczego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie czyni owo rozstrzygnięcie nadzorcze nieważnym (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, strona skarżąca w całości odwołała się do argumentów przedstawionych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie skarżącej, argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest nieprzekonująca. Podejmując polemikę z twierdzeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazano, że wykładnia gramatyczna przepisów art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1). W drodze przetargu zawiera się także umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (art. 37 ust. 4 zd. 1), przy czym co do tych ostatnich umów wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu ich zawarcia (art. 37 ust. 4 zd. 2). Zasadnicza wątpliwość w wykładni polega na tym, czy normą z art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte są także stany faktyczne opisane w przepisie art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. W ocenie skarżącej przepis art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy stanowi podstawę prawną dla określenia przez radę gminy innych niż w przepisie art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przypadków bezprzetargowego oddawania nieruchomości w użytkowanie, najem, bądź dzierżawę.

Skarżąca wskazała, że z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony wymaga przeprowadzenia przetargu. Od regulacji tej ustawodawca przewiduje wyjątki opisane w ust. 2 i 3 powołanego przepisu, używając w treści przepisu sformułowania "z zastrzeżeniem". Owo sformułowanie stanowi wyraz odstępstwa ustawodawcy od generalnej zasady przetargowego oddawania nieruchomości w użytkowanie, najem bądź dzierżawę.

Odpowiednio stosując przepis art. 37 ust. 2 powołanej ustawy dochodzi się zdaniem skarżącej do ustalenia, że przeprowadzenie przetargu nie jest konieczne w sytuacjach, o jakich mowa w art. 37 ust. 2 pkt 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11 oraz 12, a także ewentualnie w sytuacji określonej w pkt 4 tego przepisu prawa (wówczas zamianie bądź darowiźnie podlegałyby prawa wynikające z umów najmu bądź dzierżawy, lecz już nie umów użytkowania, które jest niezbywalne) oraz w sytuacji określonej w pkt 9 (wówczas przedmiotem użytkowania, najmu bądź dzierżawy byłoby prawo podmiotowe - udział we współwłasności nieruchomości). Charakter umów użytkowania, najmu, czy dzierżawy nie pozwala ich zastosować w sytuacjach określonych w art. 37 ust. 2 pkt 1 oraz art. 37 ust. 2 pkt 5. Z kolei prawo użytkowania jako prawo niezbywalne nie może być przedmiotem aportu, stąd też w tym zakresie nie można stosować przepisu art. 37 ust. 2 pkt 7 u.g.n.

Zaprezentowanie powyższego wywodu było, zdaniem skarżącej, konieczne dla wykazania braku celu dla jakiego rada gminy miałaby wyrażać zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu bądź dzierżawy, skoro taka możliwość wynika z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ewentualna uchwała miałaby charakter tylko informacyjny. Nie rozstrzygałaby bowiem sprawy odstąpienia od trybu przetargowego zawarcia umów użytkowania, najmu bądź dzierżawy. To właściwy organ w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami posiada wyłącznie kompetencje do zastosowania trybu bezprzetargowego. Wynikają one właśnie z przepisu art. 37 ust. 4 zd. 1 omawianej ustawy.

Brak jest, zdaniem skarżącej, jakichkolwiek przesłanek, aby uznać, że art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wyłącznie do sytuacji określonych w przepisach ust. 2 i 3 tego artykułu. Przy takim bowiem rozumieniu przepisu art. 37 ust. 4 zd. 2, byłby on zbędny, skoro z jego ust. 3 i tak wynika wymóg zgody rady gminy na odstąpienie od przetargowego zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Gminy Mysłowice przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów na podstawie art. 187 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następujące zagadnienie prawne - "czy katalog przypadków, w których rada gminy, stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiących własność gmin, ograniczony jest do sytuacji określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy".

W odpowiedzi na powyższe zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w dniu 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09 o następującej treści: rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Ponadto należy zaznaczyć, że oparcie skargi kasacyjnie wyłącznie o zarzuty naruszenia prawa materialnego oznacza, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje stanu faktycznego w sprawie. Skoro zatem skarżąca gmina nie zakwestionowała stanu faktycznego przyjętego w niniejszej sprawie, to Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w oparciu o stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2005 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej zwana u.s.g., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stroną postępowania nadzorczego jest organ, który wydał zaskarżony akt a nie gmina oraz tym samym naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w sprawie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., w sytuacji skierowania rozstrzygnięcia nadzorczego do podmiotu niebędącego stroną postępowania, należy wskazać, iż oba zarzuty są niezasadne.

Należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż stroną w postępowaniu nadzorczym jest każdorazowo organ gminy, który podjął kontrolowany akt, bowiem zgodnie z art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g. podstawą wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który je podjął lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W istocie rozstrzygnięcie tj. zaskarżony akt nadzoru dotyczy interesu prawnego gminy, którą na podstawie art. 31 u.s.g. reprezentuje organ wykonawczy czyli wójt, burmistrz (prezydent miasta) i żaden przepis tej ustawy nie przewiduje ażeby gmina mogła być reprezentowana przez jej organ stanowiący. Należy jednak wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z kategorią spraw, które dotyczyły odrzucenia skargi rady gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, ukształtował się pogląd, iż podmiotem praw i obowiązków jest gmina jako wspólnota terytorialna, a nie jej organy, lecz organy gminy nie mogą być traktowane jako podmiot od niej niezależny, bowiem gmina działa przez swoje organy. Skoro przepisy ustawy o samorządzie gminnym tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady, wójta, burmistrza, prezydenta miasta) wyposażając każdego z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, iż w imieniu gminy może wystąpić ze skargą zarówno rada gminy jak i przewodniczący rady gminy, który staje się sui generis - pełnomocnikiem rady gminy. Takie stanowisko zostało zajęte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 706/07 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 289/04.

Należy również zwrócić przy tym uwagę na szczególny charakter postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem stricte administracyjnym uregulowanym przepisami K.p.a. Natomiast wynikająca z art. 91 ust. 5 u.s.g. zasada odpowiedniego zastosowania przepisów K.p.a. powoduje, iż rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, do których nie ma zastosowania art. 156 K.p.a., ale rozstrzyga się nim tylko o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego w tym jego sposobu oraz trybu podjęcia. Na ten fakt zwraca uwagę "zarówno orzecznictwo NSA jak i doktryna, które stoją na stanowisku, że przyczyny stwierdzenia nieważności, wyszczególnione w art. 156 § 1 K.p.a., wykraczają poza kryterium naruszenia prawa czy też sprzeczności z prawem i są dostosowane do specyfiki decyzji administracyjnych. Dlatego też ich posiłkowe stosowanie do uchwał lub zarządzeń organów gminy jest niedopuszczalne (wyrok NSA z 7 października 1991 r., SA/Wr 841/91, ONSA 1993, nr 1, poz. 5, z glosą A. Agopszowica, OSP 1993, nr 1, poz. 21....)" - Samorząd Gminny - Komentarz A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Wydawnictwo ABC, str. 557).

Również powołana w skardze kasacyjnej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02, wskazuje, iż stwierdzenie nieważności uchwały samorządu terytorialnego następuje w formie deklaratoryjnego aktu administracyjnego - nowej formy prawnej działania administracji i dlatego niemal żaden z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji nie da się na zasadzie art. 91 ust. 5 u.s.g. zastosować nawet odpowiednio, a samo postępowanie nadzorcze też nie może się toczyć według reguł przewidzianych dla postępowania jurysdykcyjnego. Zaś w kwestii, iż to gmina a nie jej organ jest właściwą stroną postępowania nadzorczego, to powyższa uchwała dotyczy wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i kwestii obowiązku zawiadomienia o tym przez organ nadzorczy organu gminy, którego niespełnienie stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Tym samym, nie można uznać za trafny zarzut, iż podmiot do którego zostało skierowane rozstrzygnięcie nadzorcze - Rady Gminy Mysłowice nie jest stroną postępowania nadzorczego i w związku z tym również nie zaistniała przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu należy wskazać, iż zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą podjętą w konkretnej sprawie ma charakter indywidualny, ponieważ dotyczy tej właśnie sprawy, na tle której doszło do przedstawienia zagadnienia prawnego składowi poszerzonemu NSA. Ponadto ma ono charakter bezwzględny, ponieważ nie można zastosować trybu określonego w art. 269 § 1 P.p.s.a., pozwalającego na odstąpienie od wyrażonego w niej stanowiska. Zatem mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie, iż rada gminy może wyrazić zgodę na bezprzetargowe oddanie nieruchomości gminnych jedynie w sytuacjach określonych ściśle w odpowiednio stosowanych przepisach art. 37 ust. 1-3 tej ustawy jest niezasadny. Zgodnie z powyższym zarówno stanowisko organu nadzorczego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w tej materii odpowiada prawu.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.