Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 676/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zmianie sposobu użytkowania i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza na rzecz T.J. od Wojewody [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego i kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 151 §2 w związku z art. 146 §2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po przeprowadzeniu na wniosek T.J. wznowionego, postanowieniem z dnia [...], postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] zezwalającą A Spółce Komandytowej w Ł. na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu usługowego – warsztatu samochodowego – na obiekt produkcyjny wyrobów ciastkarskich oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z powyższą zmianą sposobu użytkowania, stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności Prezydent Miasta wyjaśnił, iż w dniu 16 kwietnia 2004r. wpłynął do Wydziału Urbanistyki i Architektury wniosek T.J. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] inwestycji położonej przy ul.A 6. Jako podstawę wznowienia postępowania Pan J. wskazał, iż bez swej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Następnie postanowieniem z dnia [...] organ wznowił postępowanie i w dniu [...] decyzją Nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji, od której strona odwołała się. Po rozpatrzeniu zarzutów odwołania Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nakazując przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego.

Uzasadniając dalej swe rozstrzygniecie z dnia [...] organ I instancji powołał przepis art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnił, iż wobec treści wskazanego przepisu oraz faktu, iż inwestycja Spółki A zrealizowana została na działce nr 59 przy ul.A 6, która bezpośrednio przylega swoją granicą do działki nr 35/1 położonej przy ul.B 3, której właścicielem od 1999 roku jest Pan J., niewątpliwie Panu J. przysługiwał statut strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i zmianę sposobu użytkowania. Organ potwierdził, iż Pan J. bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu i jego wniosek o wznowienie tegoż postępowania jest w pełni uzasadniony i skuteczny. Organ zwrócił nadto uwagę iż w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania można wyodrębnić dwa etapy. Pierwszy, w którym bada czy wniosek opiera się na podstawach wznowienia wymienionych w art. 145 §1 Kpa i czy został zachowany termin do złożenia wniosku. Drugi etap, w którym przeprowadza się merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonuje weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie. Działania podjęte na tym właśnie drugim etapie pozwoliły organowi orzekającemu na stwierdzenie, iż inwestor wypełnił wszystkie przesłanki niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie znalazł podstaw do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie w sposób odmienny od pierwotnego. Reasumując organ wyjaśnił, iż wskutek poczynionych ustaleń nie uchylił decyzji ostatecznej z dnia [...] gdyż zgodnie z art. 146 §2 Kpa nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji wniósł T.J. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

-- art. 77 §1 Kpa polegające na zaniechaniu przez organ obowiązku zgromadzenia całego materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny,

-- art. 75 §1 kpa w związku z art. 78 §1 kpa poprzez pominięcie wnioskowanych przez stronę dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy,

-- art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie to jest niepodjęcie przez organ wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z słusznym interesem strony,

-- art. 107 §1 oraz §3 kpa poprzez niewskazanie w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

jak również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie okoliczności wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu, bez wymaganego prawem uzgodnienia z powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego.

Odwołujący wniósł o rozpoznanie zgłoszonych wniosków i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego zmierzającego do oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, zlokalizowanego w Ł., przy ul.A 6, poprzez zwrócenie się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o udzielenie informacji o stanie czystości prowadzonych w sprawie inwestycji. Dodatkowo zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji organu ochrony środowiska oraz powiatowego inspektora sanitarnego o przeprowadzeniu uzgodnienia planowanej inwestycji z tymi organami w oparciu o art. 48 ust. 2 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, po uprzednim przedłożeniu raportu oddziaływania na środowisko albo przedłożenia danych dotyczących planowanej inwestycji. Wniósł także o zobowiązanie inwestora do złożenia dokumentacji zawierającej dane o rocznej zdolności produkcyjnej zakładu cukierniczego i poddanie tej dokumentacji badaniu rzeczoznawcy celem wypowiedzenia się, czy przedmiotowy zakład może osiągnąć zdolność produkcyjną w wysokości przekraczającej 50 ton rocznie.

Nadto strona odwołująca się wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie inwestorowi wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu z warsztatu samochodowego na zakład produkcji wyrobów ciastkarskich oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając postawione wnioski strona dodała, iż przeprowadzenie dodatkowego postępowania jest konieczne, ponieważ dotychczas pomimo licznych pism, żadne czynności w tym zakresie nie zostały podjęte. Ponadto organ I instancji rozpoznał sprawę w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji z [...] w tym w oparciu o obowiązujący w tej dacie plan zagospodarowania przestrzennego, co jest sprzeczne z istotą wznowionego postępowania, które jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną w obowiązującym w toku wznowionego postępowania stanie prawnym. Naruszenia, jakich dopuścił się organ powodują, iż nie doszło do merytorycznego rozpoznania istoty sprawy i zbadania, czy decyzja o zmianie sposobu użytkowania była prawidłowa. Strona podkreśliła, iż nadal jest pomijana w toku wznowionego postępowania, bowiem organ nie rozpoznaje zgłaszanych przez nią wniosków dowodowych.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 2 oraz art. 151 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] i odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...]

Uzasadniając organ powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał, iż zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony, należy zatem w pierwszej kolejności ustalić czy Panu J. przysługuje przymiot strony. Natomiast organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] Pan J. był właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, zatem posiadał przymiot strony. Wojewoda stojąc na zgoła odmiennym stanowisku powołał art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania prowadzonej działalności. Dodatkowo przytoczył §3 ust. 1 pkt 83 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, w którym ustawodawca za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko i które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko uznaje instalacje do produkcji wyrobów cukierniczych lub syropów, o zdolności produkcyjnej nie niższej niż 50 ton rocznie. Wyjaśnił, iż zakłady o takiej zdolności produkcyjnej nie zostały również zakwalifikowane do grupy instytucji, dla których, ewentualną decyzją właściwych organów orzeczona może być potrzeba sporządzania raportu, dlatego też, iż ich wpływ i oddziaływanie na środowisko oraz jego zasięg jako niewymagające badania są pomijane. W ocenie Wojewody zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji, której zdolność produkcyjna nie przekracza 50 ton rocznie, zamyka się na terenie działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Co za tym, nieruchomość Pana J. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, nie posiada on zatem interesu prawnego i nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku. W tej sytuacji zdaniem organu zasadnym było orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda podkreślił, iż organ I instancji przyznając wnioskodawcy przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, winien wnikliwie rozpatrzyć merytoryczne wnioski i zarzuty odwołującego się, a następnie ustosunkować się do nich w uzasadnieniu. Jednakże wobec uznania przez organ odwoławczy, iż Pan J. nie posiadał przymiotu strony, błędne stanowisko organu I instancji pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T.J. zaskarżył w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...], wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż dowolne jest twierdzenie organu odwoławczego zgodnie, z którym odmowa przyznania statusu strony podyktowana została uznaniem, iż jego nieruchomość nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Powołując się na treść art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wskazał, iż obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Takimi przepisami mogą być przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, organ zaś powołuje się na uregulowanie wynikające z przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. i na okoliczność, iż przedmiotowa inwestycja posiada zdolność produkcyjną poniżej 50 ton, jednak nie wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalił roczną zdolność produkcyjną tej inwestycji. Okoliczność ta, jak podkreśla strona, była wielokrotnie przez niego podnoszona, jednak organy orzekające nie wskazały źródła, na podstawie, którego ustaliły te dane, zaś we wszystkich wydanych aktach powołują się na ten argument. Zdaniem strony skarżącej organ dowolnie uznał, iż zdolność produkcyjna inwestycji wynosi poniżej 50 ton rocznie, nie było zatem podstaw do przyjęcia, iż wpływ i oddziaływanie na środowisko inwestycji i jego zasięg zamyka się na terenie działki inwestycyjnej, skutkiem czego skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu. Dodatkowo podniósł, iż organ odwoławczy odmawiając mu przymiotu strony uchylił się od rozpoznania pozostałych zarzutów zgłaszanych w odwołaniu i okoliczność ta również przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał, iż zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującej regulacji prawnej i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, iż zarzuty dotyczą działającego obecnie zakładu produkcyjnego, podczas gdy przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej zarówno przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania jak i w postępowaniu wznowieniowym, był projekt przedmiotowej inwestycji. W decyzji z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany zakładu, którego wielkość produkcji rocznej nie przekroczy 50 ton i udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania warsztatu samochodowego na zakład produkcji wyrobów cukierniczych o zdolności produkcyjnej nieprzekraczającej 50 ton rocznie. Dodał, iż faktyczne parametry technologiczne działającego zakładu produkcji wyrobów ciastkarskich nie mogą być przedmiotem oceny organów administracji architektoniczno-budowlanej orzekających w sprawie pozwolenia na przebudowę obiektu wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...], który uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Jak również decyzja Prezydenta Miasta Ł. stwierdzająca, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, iż zaskarżone decyzje obu instancji zostały wydane w toku postępowania, które toczyło się na skutek wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zmianie sposobu użytkowania i pozwoleniu na budowę.

Tryb wznowienia postępowania to z kolei instytucja procesowa stwarzająca prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (art. 145 §1 Kpa). Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 Kpa). Zaznaczyć przy tym trzeba, że wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] o zmianie sposobu użytkowania obiektu i o pozwoleniu na budowę, wniósł Pan J. Uzasadniając skarżący wyjaśnił, iż nie był stroną postępowania zakończonego wspomnianą decyzją, zaś bez wątpienia dotyczyło ono jego interesów prawnych, gdyż jest właścicielem nieruchomości, która od strony południowej sąsiaduje z nieruchomością, dla której została wydana decyzja z dnia [...] Wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został pozytywnie rozpatrzony, postanowieniem z dnia [...] organ wznowił postępowanie, uznał tym samym, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła strona postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zgodnie bowiem z przepisem art. 147 Kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony. Stroną z kolei, po myśli przepisu art. 28 Kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy zatem wywieść, iż legitymację do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każda jednostka, która twierdzi, że decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Reasumując kwestię skuteczności wznowienia postępowania należy stwierdzić, iż podjęcie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania zasadza się m.in. na stwierdzeniu, iż wniosek o wznowienie został złożony przez podmiot posiadający przymiot strony, który dopełnił wszystkich wymogów formalnych takiego wniosku i wniósł go w terminie.

Wniosek Pana J. o wznowienie postępowania był prawnie skuteczny, organ prawidłowo uznał, iż skarżący jest stroną postępowania, o którego wznowienie wnosił. Należy jednak zwrócić uwagę na nieuzasadnione rozbieżności, jakie pojawiły się w toku wznowionego postępowania. Na brak konsekwencji w przyznaniu skarżącemu przymiotu strony.

W decyzji I instancji, Prezydent Miasta stał, na słusznym zdaniem składu orzekającego, stanowisku, iż skarżący posiada przymiot strony. Zdaniem organu okoliczność ta znajduje potwierdzenie w treści przepisu art. 28 Kpa i ustaleniu, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działki inwestycyjnej. Organ I instancji nie miał wątpliwości, iż Panu J. przysługiwał przymiot strony postępowania o wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania i wydania pozwolenia na budowę, jednakże uważał również, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja tej samej treści. Nie przeprowadził zatem żadnej analizy stanu faktycznego, który stał się podstawą rozstrzygnięcia i analizy przepisów prawa, nie ustalił jakie przepisy prawa materialnego w kontekście ustalonego stanu faktycznego mają zastosowanie w sprawie, czyli z jakimi przepisami prawa decyzja z dnia [...] jest zgodna, bądź nie i jakie przepisy prawa mają zastosowanie i w tym zakresie należy upatrywać uchybień organu I instancji.

Z kolei Wojewoda [...] uznał, iż błędne było stanowisko organu I instancji gdyż Pan J. nie mógł występować jako strona w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zmianę sposobu użytkowania, mimo tego, iż rozpoznając sprawę po raz pierwszy w decyzji kasacyjnej z dnia [...] nie kwestionował przymiotu strony – T.J. i nawet nakazał prowadzenie postępowania. Wojewoda [...] w skarżonej decyzji odmawiając skarżącemu przymiotu strony uznał, iż sam fakt bycia właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie uzasadnia posiadania przymiotu strony. Opierając się na przepisach art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i §3 ust. 1 pkt 83 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, wywiódł, iż zasięg oddziaływania inwestycji, dla której wydana została decyzja z dnia [...], której zdolność produkcyjna nie przekracza 50 ton rocznie, zamyka się na terenie działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Wojewoda stwierdziwszy, iż nieruchomość Pana J. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji uznał, że nie posiada on interesu prawnego w sprawie i nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku i pozwolenia na budowę.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego w świetle powoływanego powyższej przepisu art. 28 Kpa. należy podkreślić, iż dla uzyskania przymiotu strony wystarczy, by wynik toczącego się postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialno-prawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, iż wszystkie podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw. Niewątpliwie od 1999 roku skarżący jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości, trudno zatem zgodzić się, iż nie posiada interesu w kwestionowaniu decyzji o zmianie sposobu użytkowania i pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce. Wywód przeprowadzony przez organ na podstawie przepisów Rozporządzenia nie może stanowić wykładni dla uznania, kto jest a kto nie jest stroną postępowania. Niewątpliwie Pan J. miał prawo występować w postępowaniu celem ochrony własnego interesu prawnego, wynikającego z przysługującego mu prawa własności, chronionego również przepisami prawa cywilnego. Jedynie ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, przy realizacji zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych, zmierzające do oceny wydanej decyzji o zmianie sposobu użytkowania i pozwoleniu na budowę może uczynić zadość wymogom prowadzonego postępowania administracyjnego po wznowieniu postępowania.

Stanowisko organu nie znajduje oparcia nie tylko w orzecznictwie tutejszego Sądu ale również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, iż w zależności od charakteru inwestycji krąg osób mających atrybut strony postępowania może przysługiwać nie tylko właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której mają być wykonywane prace inwestycyjne, ale także innym właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzenie inwestycyjne będzie miało wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Krąg tych osób określa zakres oddziaływania prowadzonych prac i rodzaj oraz charakter uciążliwości z nim związanych (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., IV SA 456-458/02, nie publikowane). W przytoczonym wyroku Sąd posłużył się sformułowaniem "...atrybut strony postępowania może przysługiwać nie tylko właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której mają być wykonywane prace inwestycyjne..." należy zatem wywieść, iż tym bardziej właściciele sąsiadujących ze sobą nieruchomości posiadają przymiot strony w postępowaniach dotyczących tych nieruchomości.

Podkreślenia wymaga również inna kwestia związana z posiadaniem przez skarżącego przymiotu strony, który to niewątpliwie posiadał. Zgodnie bowiem z przepisem art. 77 §1 Kpa organ administracji jest obowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym również wnioski dowodowe zgłaszane przez strony toczącego się postępowania. W rozpoznawanej sprawie, pomimo zgłaszanych przez stronę skarżącą zarzutów w tym zakresie, organy nie poddały ich merytorycznej ocenie, nie przeprowadziły stosowanego postępowania wyjaśniającego. Natomiast organ winien zastosować wszystkie reguły wypływające z zasady praworządności i zbadać czy decyzja ostateczna z dnia [...] o pozwoleniu na budowę i zmianie sposobu użytkowania jest zgodna z przepisami prawnymi obowiązującymi w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia. W niniejszej sprawie, na każdym etapie skarżący składał wniosku dowodowe, które zostały pominięte przez obie instancje, pomimo, że organ I instancji zasadnie uznał skarżącego za stronę postępowania, co skutkować powinno merytoryczną oceną ustalonego stanu faktycznego. Wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji należy upatrywać również w stwierdzeniu, iż owszem Pan J. jest stroną postępowania i powinien brać czynny udział w jego czynnościach jednakże okoliczność, iż został pominięty w tym postępowaniu, wobec spełnienia przez inwestora wszystkich przesłanek dla wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania, powoduje, iż nie zaistniały merytoryczne podstawy do zmiany rozstrzygnięcia. Stwierdzenie to nie zostało poparte żadną analizą merytoryczną, trudno zatem uznać je za prawidłowe i uzasadnione. Z kolei organ II instancji bezzasadnie odmówił skarżącemu przymiotu strony w konsekwencji uznał, iż nie ma obowiązku rozpoznania wniosków dowodowych skarżącego.

Analiza tego rozstrzygnięcia wskazuje również na inne uchybienie, bowiem skoro organ odmówił skarżącemu przymiotu strony to czy słuszne jest rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ tj. orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] Konsekwencją uznania, że dany podmiot nie jest stroną postępowania winno być stwierdzenie, iż wniosek o wznowienie postępowania powinien zostać rozpatrzony negatywnie i wydana winna zostać decyzja o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast w sytuacji, gdy merytorycznie badamy sprawę i uznajemy, że nie zostały spełnione dane przesłanki, co uprawnia nas do odmowy uchylenia danej decyzji, uznajemy również, iż sprawa została wszczęta na wniosek podmiotu uprawnionego, w tym wypadku strony. W świetle powyższego należy uznać, iż organ podjął błędne rozstrzygnięcie, odmawiając Panu J. przymiotu strony, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, zatem orzekł merytorycznie. Organ winien wnikliwie rozważyć zasadność takiego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji powinny dokładnie i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa przeprowadzić analizę zebranego materiału sprawy i ustalić krąg osób, którym przysługuje przymiot strony. Następnie odnieść się do wszystkich wniosków dowodowych składanych przez te podmioty, wyjaśnić m.in. na jakiej podstawie wywiódł, iż zdolność produkcyjna zakładu wynosi poniżej 50 ton rocznie, czy faktycznie nie jest koniczne sporządzanie raportu oddziaływania na środowisko, czy działka skarżącego sąsiaduje z działka inwestycyjna od strony północnej czy południowej, gdyż nawet w tej kwestii wystąpiła rozbieżność.

Okoliczność, iż pierwotny projekt budowlany zakładał inwestycję nie przekraczającą 50 ton produkcji ciastkarskiej rocznie nie uzasadnia braku sprawdzenia tego faktu w toku wznowionego postępowania, tym bardziej, że mogły wystąpić liczne odstępstwa od pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę, czego skarżący nie mógł, kontrolować na etapie jego wydawania.

Organ winien również podjęte rozstrzygnięcia uzasadnić zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, przede wszystkim w art. 107 § 3 Kpa, w myśl którego rozstrzygnięcie organu winno zawierać uzasadnienie faktyczne tj. "szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom omówił wiarygodności i mocy dowodowej" i prawne a zatem "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Obowiązek sporządzenia uzasadnienia zgodnie ze wskazanymi przepisem prawa wymogami wiąże się z zasadą przekonywania (art. 11 kpa) oraz z wyrażoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984r., II SA 1161/84, ONSA 1984/2/97).

Organy orzekające winny również zwrócić uwagę na treść przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy wiąże się z poszanowaniem prawa do korzystania z nieruchomości według zasad wynikających z przepisów regulujących kwestie wykonywania prawa własności lub innego prawa do nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega bowiem badanie, czy dochodzi względnie czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiedniej nieruchomości.

W wyniku opisanych naruszeń procedury administracyjnej zostały naruszone zasady postępowania wyrażone w art. art. 7 , 8 , 9 , 10 § 1 oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi to takie naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a.