Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 175/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 167, art. 17, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców "[...]" z/s w P. na decyzję Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o. o. w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. zasądza od Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. w B. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2014 r. Stowarzyszenie Mieszkańców "[...]" z siedzibą w P. (dalej: wnioskodawca, strona, strona skarżąca) zwróciło się do Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w B. (dalej: Spółka) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w formie skanów na płycie CD w przedmiocie:

1) sprawozdania z działalności organu zobowiązanego w okresie od stycznia 2010 r. do czerwca 2014 r., czyli za lata 2010, 2011,2012,2013, 2014 - do czerwca,

2) wszystkich uchwał podjętych przez Zarząd, Radę Nadzorczą i Walne Zgromadzenie organu zobowiązanego w okresie wskazanym w punkcie 1,

3) udzielenia informacji, czy budynek usytuowany w P. przy ul. [...] jest obciążony jakimikolwiek kredytami; jeśli tak, to od kiedy, w jakim banku, na jaki cel, w jakiej wysokości, na jaki okres oraz jaka część zobowiązania została spłacona, a jaka pozostała do spłacenia,

4) jakie czynności podjął zarząd organu zobowiązanego celem wykonania remontów w budynku w P. przy ul. [...] po powodzi w 2010 r. oraz zniszczeniach w wyniku zalania w 2013 r.,

5) czy po otrzymaniu odszkodowań z zakładów ubezpieczeniowych po szkodach wymienionych w punkcie 4 organ zobowiązany odwoływał się od wysokości otrzymanych środków i z jakim skutkiem,

6) kiedy i w jakiej wysokości organ zobowiązany występował jako sponsor finansowy lub rzeczowy wobec innych podmiotów w latach 2009-2014,

7) na jaki termin zaplanowano Walne Zgromadzenie Wspólników w 2014 r. podsumowujące rok ubiegły.

Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie wnioskowanych informacji pocztą.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] organ powołując się na przepis art. 104 k.p.a., art. 16 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej: u.d.i.p., Prezes Zarządu Spółki odmówił udostępnienia informacji publicznej określonej w złożonym wniosku.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sformułowany przez stronę skarżącą wniosek jest wnioskiem o uzyskanie dostępu do informacji publicznej przetworzonej w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Powołany przepis formułuje przesłankę wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego w pozyskaniu takiej informacji.

Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał wymaganego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji przetworzonej, którą są informacje objęte wnioskiem. Dodano, że wnioskodawca domagał się bardzo obszernej informacji, wymagającej sięgnięcia do dokumentów źródłowych obejmujących okres 6 lat wstecz. Ponadto sporządzenie i dostarczenie wnioskodawcy informacji publicznej przetworzonej w sposób sformułowany we wniosku wymagałoby zaangażowania dużej grupy pracowników organu, co mogłoby spowodować paraliż jego funkcjonowania.

Wydana decyzja została przesłana na adres poczty elektronicznej skarżącego w formie skanu.

Strona skarżąca pismem z dnia 9 lutego 2016 r. złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji poprzez zawarcie w niej stosownego pouczenia o możliwości odwołania się od decyzji oraz o złożenie podpisu pod decyzją w oryginale.

Pismem z dnia 2 marca 2016 r. strona złożyła odwołanie od wydanej decyzji.

Podniosła, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nosi datę 17 czerwca 2016 r. a nie jak błędnie skazano w kwestionowanej decyzji 14 czerwca 2016 r.

Zarzuciła, że organ nie dokonał uzupełnienia decyzji o stosowne pouczenie, pomimo złożenia przez stronę wniosku w tym zakresie, oraz nie doręczył decyzji w oryginale pocztą tradycyjną lub pocztą elektroniczną.

W ocenie strony skarżącej wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej gdyż działanie organu ma się ograniczyć jedynie do dokonania czynności technicznych, a udzielenie odpowiedzi na pytania nie jest formułowaniem nowych informacji ze zbioru już posiadanych a jedynie przedstawieniem wyjaśnień ze swej działalności. Podniesiono, że Stowarzyszenie w zakresie swojej działalności reprezentuje grupę mieszkańców z zasobu mieszkaniowego TBS, czyli osoby które poprzez swoje opłaty czynszowe utrzymują Spółkę i w związku z tym mają prawo wiedzieć jak Spółka jest zarządzana. Odnośnie grożącego Spółce paraliżu wskazano, że nie jest problemem wnioskodawcy sposób organizacji pracy w Spółce. Niemniej, w przypadku jego wystąpienia to właśnie w interesie publicznym jest dowiedzenie się, czy Spółka jest właściwie zarządzana. Nadto Spółka przez półtora roku nie odpowiadała na złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej.

W ocenie strony skarżącej wydana decyzja nie wskazuje też wyczerpującej podstawy prawnej uzasadniającej odmowę udzielenia informacji. Dodano też, że jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym. W ocenie strony skarżącej uzasadnienie decyzji nie ma podstaw prawnych do odmowy udzielenia informacji.

Organ dnia 15 marca 2016 r. uzupełnił decyzję nr [...] zawierając w niej pouczenie o możliwości odwołania do Rady Nadzorczej Spółki. Decyzja w formie skanu została przesłana na adres strony pocztą elektroniczną.

W piśmie z dnia 25 marca 2016 r. strona wniosła odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz decyzji nr 1/2016 z dnia 14 marca 2016 r. Powtórzyła zarzuty wyrażone w odwołaniu z dnia 2 marca 2016 r.

Dodatkowo podniesiono, że odwołanie z dnia 2 marca 2016 r. wpłynęło do organu w dniu 3 marca 2016 r., a termin na jego rozpatrzenie minął w dniu 17 marca 2016 r. Zarzucono, że żadna z wydanych decyzji nie została przesłana stronie w oryginale. Dodano, że organ wydał dwie takie same decyzje z tym samym numerem i z innymi datami. Zdaniem strony skarżącej wydane decyzje są wadliwe, nadto organ nie udzielił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz prawomocnym wyrokiem w tej sprawie. Organ pozostaje zatem w bezczynności od ponad dwóch lat od dnia złożenia wniosku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Rada Nadzorcza Spółki, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 16 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 5 u.d.i.p. uchyliła w całości decyzję Spółki z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] i odmówiła udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 17 czerwca 2014 r.

Odnosząc się do zarzutu braku pouczenia o możliwości odwołania wskazano, że brak takiego pouczenia nie skutkuje nieważnością decyzji, a ma skutki w zakresie możliwości przywrócenia terminu do odwołania od decyzji (art. 112 k.p.a.).

Rozpatrując zarzut braku podpisu decyzji należy zauważono, że przepis art. 107 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Wskazuje na to końcowa część pierwszego zdania w tym przepisie, wedle którego jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r., poz. 262 ze zm.), podpis elektroniczny oznacza dane w postaci elektronicznej, które wraz z innymi danymi, do których zostały dołączone lub z którymi są logicznie powiązane, służą do identyfikacji osoby składającej podpis elektroniczny. Z kolei bezpieczny podpis elektroniczny to podpis elektroniczny, który: jest przyporządkowany wyłącznie do osoby składającej ten podpis, jest sporządzany za pomocą podlegających wyłącznej kontroli osoby składającej podpis elektroniczny bezpiecznych urządzeń służących do składania podpisu elektronicznego i danych służących do składania podpisu elektronicznego, a nadto jest powiązany z danymi, do których został dołączony, w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych danych jest rozpoznawalna.

Z powyższego wynika w ocenie organu, że treść decyzji administracyjnej doręczona w formie elektronicznej, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu będzie równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne będą wymagać właśnie podpisu odręcznego (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Organ podkreślił, że decyzja została przesłana wnioskodawcy w formie skanu na adres mailowy wskazany we wniosku, jednak nie została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

Z powyższego wynika, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia 17 czerwca 2014 r. w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.a., tj. wydając decyzję w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej, które - po uprzednim zeskanowaniu - przesłano skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Ten sposób doręczenia nie czyni z niej decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ nie była ona opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Tymczasem podpis taki, jak powyżej, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oznacza, że skarżącemu nie doręczono skutecznie decyzji. Dokumenty przesłane skarżącemu drogą mailową nie zawierały bowiem ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie.

Uwzględniając powyższe zasadnym było, zdaniem organu uchylenie decyzji nr 1/2016 z dnia 29 stycznia 2016 r. i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, w ocenie organu, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. formułuje przesłankę wykazania interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. U.d.i.p. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "interesu publicznego", jednak jego istotę szeroko formułuje orzecznictwo sądów administracyjnych: pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. W doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi. Brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.

Organ zakwestionował twierdzenie strony skarżącej, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej przetworzonej.

Organ wyjaśnił, że skarżący we wniosku o udzielenie informacji publicznej zażądał szeregu dokumentów wytworzonych przez organy Spółki w ciągu niemal pięciu lat. Wykonanie powyższych czynności technicznych, jak również dokonanie selekcji odpowiednich dokumentów z posiadanego zbioru oraz wydobycie z niego informacji cząstkowych w związku z pozostałymi pytaniami, wymaga od spółki zaangażowania szerokiej grupy pracowników, dodatkowych nakładów pracy, a co za tym idzie również kosztów. Nawet jeśli przyjąć, że informacje żądane przez wnioskodawcę mają charakter prosty, to ich suma w związku z wiążącymi się z pozyskaniem ich nakładami, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników nakazuje traktować żądaną informację jako przetworzoną w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wobec powyższego organ uznał, że skoro wnioskodawca na żadnym etapie postępowania nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji publicznej przetworzonej, należało odmówić udostępnienia informacji żądanej we wniosku z dnia 17 czerwca 2014 r.

Decyzja z dnia 11 kwietnia 2016 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca wniosła o jej uchylenie z jednoczesnym stwierdzeniem bezczynności organu i zobowiązaniem do udostępnienia informacji publicznej w żądanej formie i zakresie w terminie 14 dni, oraz stwierdzeniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a także zwrot kosztów procesu.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w B. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: p.p.s.a. Z powyższego wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozpoznający sprawę organ wydając swe rozstrzygnięcia naruszył przepisy prawa materialnego – ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie u.d.i.p. oraz przepisy postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi stanowiącej przedmiot rozpoznania jest rozstrzygnięcie Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymujące stanowisko tego organu zawarte w rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...].

Organ uznał, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku, tj. Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w B. należy do podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia na gruncie tejże ustawy. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi bowiem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...) osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego nr [...], jedynym wspólnikiem organu zobowiązanego jest Gmina Bogatynia. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest on podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy zauważyć należy, że odmowa udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, w której posiadaniu podmiot się znajduje oraz umorzenie postępowania, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. następuje w trybie wydania decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem szczególnych wymogów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. W myśl art. 17 ust. 1 powoływanej ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p. przysługuje zgodnie z art. 17 ust. 2 wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy do tego samego podmiotu, który wydał decyzję.

Skoro zatem ustawodawca w art. 17 u.d.i.p. nakazuje do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organami władzy publicznej odpowiednie stosowanie przepisu art. 16 tej ustawy, to w ten sposób stwarza w zakresie procedur udostępniania informacji publicznej w trybie wnioskowym nową kategorię specyficznego rozstrzygnięcia zbliżonego do decyzji administracyjnej, lecz różniącego się od niej przede wszystkim podmiotem wydającym rozstrzygnięcie.

Biorąc pod uwagę cel u.d.i.p. jakim jest zagwarantowanie obywatelom realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej oczywistym jawi się, iż przepisy tej ustawy winny być tak wykładane, by zapewnić obywatelom możliwie szeroki dostęp do informacji publicznej, a w przypadku niezbędnego niekiedy ograniczenia tego dostępu ze względu na potrzebę zabezpieczania innych podlegających ochronie prawnej interesów, zapewnić obywatelom możliwość poznania i zrozumienia przesłanek odmowy udostępnienia im informacji publicznej oraz możliwość poddania tej odmowy kontroli sądowej.

Stąd też uznać należy, iż odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej przepisu art. 16 tej ustawy, oznacza, że rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakakolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w zakresie w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej.

Podejmując próbę takiego odpowiedniego zastosowania przywołanych powyżej przepisów do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej uznać należy, że rozstrzygnięcia takowe winny zawierać oznaczenie podmiotu, datę wydania, oznaczenie wnioskodawcy, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania rozstrzygnięcia, a rozstrzygnięcie, w stosunku do którego może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinno zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. Uzasadnienie stanowiska podmiotu o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. winno zaś zawierać imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, odmówiono udostępnienia informacji oraz wskazanie jakich informacji dotyczyło żądanie, czy informacje te stanowiły informację publiczną i podanie przyczyn, z powodu których odmówiono udostępnienia żądanej informacji, z wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia i z przytoczeniem przepisów prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie zauważyć należy, że obie skierowane do skarżącej Spółki decyzje z dnia 29 stycznia 2016 r. i 11 kwietnia 2016 r. uznać należy za rozstrzygnięcia Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w B.. Decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. została podpisana przez Prezesa Zarządu Spółki. Wprawdzie w dniu 14 marca 2016 r. organ "powielił" swoją decyzję uzupełniając ją o stosowne pouczenie o środkach zaskarżenia jednak Sąd uznał, że decyzja "powielona" stanowiła konsekwencję rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 k.p.a.

Wedle pouczenia zawartego w decyzji, jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano Radę Nadzorczą Spółki. I tak decyzja z dnia 11 kwietnia 2016 r. wydana wskutek złożonego odwołania, została podpisana przez trzech członków Rady Nadzorczej Spółki. Mając zatem na uwadze brzmienie przepisu art. 17 u.d.i.p., kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie, z czego Rada Nadzorcza wywodzi swoje uprawnienie do wydawania decyzji jako organ II instancji, podczas gdy orzekającym w pierwszej instancji był Zarząd. Przy czym z ogólnych zapisów zawartych w kodeksie spółek handlowych wynika, że zarząd spółki z o.o. prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę (art. 201 § 1), zaś rada nadzorcza spółki z o.o. sprawuje stały nadzór nad działalnością Spółki we wszystkich dziedzinach jej działalności (art. 219 § 1).

Przypomnieć trzeba, że z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. Powołanie jako podstawy prawnej w decyzji z dnia 11 kwietnia 2016 r. przepisu art. 138 § 2 k.p.a. stoi w sprzeczności z rozstrzygnięciem reformatoryjnym organu, który uchylił w całości decyzję z dnia 29 stycznia 2016 r. i orzekł co do istoty sprawy poprzez odmowę wnioskowanej informacji. Tymczasem na mocy art. 138 § 2 organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

W rozpatrywanej sprawie istotną kwestią było też zbadanie przez Sąd zasadności wydania przez organ odwoławczy orzeczenia reformatoryjnego.

Przypomnieć trzeba, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna).

Kodeks nie określa podstaw wydania tego typu decyzji, a zatem podstawą taką może być zwykle naruszenie przepisów prawa materialnego. Należy przyjąć, że gdy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić ją i orzec co do istoty sprawy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, chyba że był obowiązany do usunięcia uchybień tego rodzaju.

Organ odwoławczy, który uchyla zaskarżoną decyzję w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, jest zobowiązany do szczególnie starannego i niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia, w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję i dlaczego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że chociaż organ podał inną podstawę prawną to w gruncie rzeczy rozstrzygnięcie oparł na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - a zatem wydał decyzję reformatoryjną: uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z uzasadnienia decyzji jednak dokładnie nie wynika, z jakich powodów doszło do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, tym bardziej, że decyzja wydana w drugiej instancji w istocie rzeczy powielała argumentację organu I instancji. Z treści uzasadnienia można wywnioskować, że powodem uchylenia był brak skutecznego doręczenia decyzji jej adresatowi.

Istotnie we wniosku o udostępnienie informacji publicznej strona skarżąca zwróciła się o przesłanie informacji pocztą. Tymczasem wydane w sprawie decyzje odmawiające żądanych informacji, organ przesyłał stronie pocztą elektroniczną. Doszło zatem do naruszenia art. 39 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy organ doręcza decyzję w formie dokumentu elektronicznego mimo, że strona o to nie wnioskowała i nie uzyskano na to jej zgody. Takie doręczenie nie wywołałoby skutku, a to z tej przyczyny, że nie można by było uznać, że strona miała możliwość zapoznania się z decyzją (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 85/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednak skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca decyzję pierwszoinstancyjną otrzymała drogą elektroniczną, choć o ten sposób doręczenia pism nie wnioskowała, i zapoznała się z decyzją, czego skutkiem było wniesienie przez nią odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) to nie można tym samym mówić o braku skutecznego doręczenia decyzji w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu pomimo, że organ naruszył art. 39 k.p.a. to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, że taka przyczyna nie mogła stanowić przesłanki uchylenia decyzji.

W dalszej kolejności przejść należy do analizy naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, czyli mającej w niniejszej sprawie zastosowanie u.d.i.p.

Informację publiczną w rozumieniu powyższej ustawy stanowi, co wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – każda informacja o sprawach publicznych ustawy i informacja taka podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa przewiduje określone sposoby udostępniania informacji publicznej. I tak, jak wynika z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.

W sprawie niniejszej organ nie kwestionuje okoliczności, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną zgodnie z przepisami u.d.i.p. Przyjmując jednak, że przedmiotowa informacja stanowi informację przetworzoną, wskazuje na ograniczenia w jej udzielaniu. Jako podstawę dla odmowy udzielenia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie, organ wskazał przywoływany już art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wprost wynika z wyżej wskazanego przepisu, ustawa dopuszcza udzielenie informacji stanowiącej informację przetworzoną, wszakże pod warunkiem wykazania przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje "gotową" informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zważywszy na przedmiot wnioskowanej informacji organ uznał, że przygotowanie tak obszernej informacji wpłynie na tok pracy organu, z uwagi na czas i środki potrzebne do zrealizowania żądania zawartego we wniosku. Wobec powyższego, wnioskowana informacja mogła zostać uznana za informację przetworzoną, o ile organ poda w przybliżeniu środki, które musi zaangażować, wskaże ilość dokumentów, które należy przetworzyć oraz ilość osób oraz ich czas pracy w tym osób niezbędnych na wykonanie zadań.

Informacja publiczna przetworzona jest informacją, na którą składa się jakaś liczba informacji publicznej prostej, która dostępna jest bez konieczności wykazywania zaistnienia przesłanki interesu publicznego. Udzielenie informacji publicznej przetworzonej, związanej z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem z informacji prostej, uwarunkowane jest potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Określenie żądanej informacji, jako informacja przetworzona, leży w gestii organu, do którego ze stosownym wnioskiem zwraca się podmiot zainteresowany. To organ musi ustalić i rozważyć, czy udostępnienie żądanej informacji w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 19 grudnia 2005 r. (IV SAB/Wr 47/05 publ., http//orzeczenia.nsa.gov.pl).): W odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia. Przed udostępnieniem informacji podmiot zobowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ocena tej "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy do podmiotu dysponującego informacją. [...] Zatem decyzja podejmowana w przedmiocie udostępniania takiej informacji będzie miała charakter uznaniowy. Także ciężar oceny tego, czy wnioskodawca w sposób właściwy wykazał we wniosku istnienie interesu publicznego spoczywa na podmiocie zobowiązanym, który powinien dokonać oceny zarówno wniosku, jak i zakresu, w jakim wnioskodawca chce uzyskać informację publiczną.

Interes publiczny, podobnie jak "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązujących przepisów prawa swojej legalnej definicji. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14: pojęcie szczególnego interesu publicznego jest znaczeniowo węższe od funkcjonującego w powszechnym użyciu pojęcia interesu społecznego. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz jego ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie zaś łączy się z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W kwestii udzielania przez organy państwa informacji publicznej, interes publiczny istnieje zatem wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów. Dodatkowo, zwrócić uwagę należy, że u.d.i.p. wymaga wykazania nie tyle interesu publicznego, co szczególnego interesu publicznego. Nie każdy zatem interes publiczny będzie interesem szczególnym. Status interesu publicznego również wymaga rozważenia.

Zbadanie, czy podmiot domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej wykazał szczególny interes publiczny spoczywa na podmiocie obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W sprawie niniejszej, organ, nie kwestionując kwalifikacji żądanej informacji, jako informacji publicznej, uznał ją za informację przetworzoną i odmówił jej udzielenia z uwagi na brak wykazania po stronie wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego. Stwierdzić należy, że uczynił to przedwcześnie, niedopuszczalnym jest bowiem wydanie przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z tego względu, że uzyskanie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bez uprzedniego wezwania wnioskodawcy do wykazania istnienia takiego interesu. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi bowiem wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ winien zatem był uprzednio podać powody, dla których żądanie zawarte we wniosku uznał za informację publiczną przetworzoną i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że w sprawie niniejszej legitymuje się on szczególnym interesem publicznym, uzasadniającym udzielenie informacji, która wszakże stanowi informację publiczną przetworzoną. I, w zależności, od udzielonej na powyższe wezwanie odpowiedzi, zakładając, że zostanie ona udzielona, uznać istnienie wykazanego szczególnego interesu publicznego i informacji udzielić lub też uznając, że wskazany interes po stronie wnioskodawcy nie występuje, udzielenia informacji odmówić, uzasadniając swoje stanowisko.

Ponownie rozpoznając spraw, organ weźmie pod uwagę wytyczne wynikające wprost z uzasadnienia powyższego wyroku. Wydając decyzję, organ uwzględni wskazane w art. 107 k.p.a. elementy prawidłowo skonstruowanej indywidualnej decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd stwierdził brak podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów przejazdu gdyż stawiennictwo strony skarżącej na rozprawie nie było obowiązkowe o czym została ona pouczona w zawiadomieniu o terminie posiedzenia.

Zgodnie bowiem z art. 205 § 3 p.p.s.a. przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 ze zm.). W świetle unormowań ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (art. 85 ust. 1 w zw. z art. 91), stronie przysługuje zwrot kosztów podróży - z miejsca zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu - w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu. Oznacza to, że tylko w sytuacji gdy sąd w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzi stawienie się strony lub pełnomocnika na podstawie art. 91 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wnioskowanie o zwrot kosztów podróży.