Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2618/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...], znak: [...].

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] października 2016 r., skorygowanym pismem z [...] października 2016 r., inwestor – [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażem podziemnym na osiedlu "[...]" - bud. C, D, E - etap II i bud. B - etap V, oraz drogi na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Pismem z [...] października 2016 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie, organ ten postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] nałożył na inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej. Wnioskodawca złożył skorygowaną dokumentację [...] grudnia 2016 r.

I dalej, Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28 art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz 82 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej: Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażem podziemnym na osiedlu "[...]" - bud. C, D, E - etap II oraz bud. B - etap V, oraz drogi [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2017 r., w terminie, wnieśli: E. R., J. M. i J. M.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez niedostrzeżenie przez organ I instancji wymienionych w niniejszej decyzji wad projektu budowlanego.

Zdaniem Wojewody [...], organ I instancji powinien ponownie przeanalizować dokumentację projektową w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym w odniesieniu do ilości kondygnacji projektowanych budynków (§ 10 ust. 2 pkt 4 niżej wymienionego planu). W pierwszej kolejności wskazał, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 2001 r., poz. [...]) w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. [...], dla fragmentów obszarów 0-51 i X-71 w gminie [...] ([...]). Działka ew. nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie zabudowy usługowo - mieszkaniowej, oznaczonym na rysunku planu symbolem UM, dla którego plan ustala jako przeznaczenie podstawowe: usługi handlu, gastronomii, administracji, rzemiosła oraz zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna. Przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania w § 10 ust. 2 pkt 4 dla ww. terenów ustala zachowanie nieprzekraczalnej wysokości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej równej maksimum 4,5 kondygnacji. Zgodnie z projektem budowlanym projektowane budynki posiadają pięć kondygnacji nadziemnych ("przy czym PC ostatniej kond. < 50% PC kondygnacji niższej - spełniony warunek 4,5 kondygnacji" - str. 114 projektu budowlanego Tom lab) oraz garaże podziemne. Organ wskazał na definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Stwierdził następnie, że ostatnia kondygnacja projektowanych budynków, określona przez projektanta jako 0,5 kondygnacji, powinna być traktowana jako pełna kondygnacja. Zauważył jednocześnie, że zapis planu miejscowego ustala wysokość budynku równą maksymalnie 4,5 kondygnacji, natomiast podnoszona przez inwestora argumentacja nie odnosi się w żaden sposób do wysokości budynku, a do jego powierzchni użytkowej, która nie jest objęta przedmiotowym planem miejscowym. Uznał, że sprawa wymaga ponownej oceny w tej kwestii.

Wojewoda [...] wskazał także na konieczność ponownego przeanalizowania przez organ I instancji zgodności inwestycji z ustaleniami § 10 ust. 5 pkt 5 ww. miejscowego planu zagospodarowania, zgodnie z którym dla terenów UM obowiązują następujące wymogi z zakresu ochrony i kształtowania środowiska: nakaz wykonywania badań gruntowych w celu ustalenia możliwości i głębokości podpiwniczenia, na terenach występowania wód gruntowych na głębokościach od 0 do 1,5 m - poniżej poziomu terenu, zakaz realizacji obiektów podpiwniczonych. Przywołał definicję piwnicy uregulowaną w § 3 pkt 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważył przy tym, że z opisu do projektu zagospodarowania terenu (str. 112 projektu budowlanego Tom lab) wynika, iż "Na podstawie badań wykonanych w lipcu 2014 r. przez Zakład Badań Geotechnicznych [...] stwierdza się, że woda gruntowa o zwierciadle swobodnym, lokalnie napiętym stabilizuje się na głębokości 0,70-1,15 m ppt. tj. na rzędnych 3,25-3,65 m n.p. "0" Wisły. Możliwe jest podnoszenie tego poziomu o około 0,60 metra". Tymczasem na przekrojach wrysowano tylko linię określającą średni poziom wód gruntowych 3,55 m n.p. "0" Wisły. Mając na uwadze powyższe unormowania, organ odwoławczy wskazał, że powstaje wątpliwość, czy w przedmiotowej sprawie garaż podziemny może być w ogóle realizowany. Jest to szczególnie istotne, bowiem od tego zależy ustalenie, czy projekt budowlany spełnia ustalenia określone w § 10 ust. 5 pkt 5 miejscowego planu.

Dalej, Wojewoda [...] wskazał również na niespójność projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Podał, że z opisu do projektu zagospodarowania terenu (str. 114 projektu budowlanego Tom lab) wynika, że projekt przewiduje m. in. następujące zmiany w zagospodarowaniu terenu: "wykonanie nawierzchni utwardzonych, w tym dojścia do budynków, ścieżki itp.", "zagospodarowanie otoczenia na terenie inwestycji oraz wewnętrznego dziedzińca jako ogrodu urządzonego na płycie garażu podziemnego, z placem zabaw", "wykonanie nowych nasadzeń zieleni niskiej oraz montaż elementów małej architektury - m. in. ławki i oświetlenie terenu, kosze na śmieci". Tymczasem zagospodarowanie terenu nie zostało objęte wnioskiem o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy wniosek obejmuje jedynie budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażem podziemnym. Wobec powyższego stwierdził, że zachodzi niezgodność złożonego wniosku z zakresem planowanych prac w projekcie budowlanym. Stwierdził zatem, że projekt budowlany jest niespójny z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W związku z tym organ I instancji jest zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia powyższej kwestii. Dodał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi też rozbieżność między nazwami inwestycji umieszczonymi na poszczególnych tomach projektu. Wskazał więc, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji powinien zwrócić uwagę na zachowanie spójności pomiędzy poszczególnymi tomami przedłożonego projektu.

Dalej, Wojewoda [...] podniósł, że część graficzna projektu zagospodarowania terenu nie jest opatrzona klauzulą, o której mowa w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183). Zatem, projekt zagospodarowania terenu planowanej inwestycji nie spełnia wymogów określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), zgodnie z którym część rysunkową projektu zagospodarowania terenu sporządza się na mapie do celów projektowych. Wskazał, że stosownie do § 21 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, a w szczególności mapy do celów projektowych opatruje się klauzulą, której wzór określa ww. załącznik nr 5 do rozporządzenia. Zgodnie z ww. załącznikiem nr 5 klauzula zawiera dane określające: organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, identyfikator ewidencyjny materiału zasobu - operatu technicznego, datę wpisania operatu technicznego do ewidencji materiałów zasobu, imię, nazwisko i podpis osoby reprezentującej organ.

Ponadto, zdaniem Wojewody [...] projekt zagospodarowania terenu nie zawiera obszaru aktualizacji, co naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133).

Organ odwoławczy wskazał również, że w przedmiotowej sprawie, wprowadzone poprawki w projekcie budowlanym nie zostały należycie autoryzowane, tj. nie wiadomo kto i kiedy dokonał tych zmian (m. in. str. 83, 93, 102, 108 projektu architektoniczno-budowlanego Etap II, Tom Ila.1; str. 89, 92 projektu architektoniczno- budowlanego Etap V Tom IIb; str. 11 projektu konstrukcji Etap II Tom IIa.2; str. 60, 66 projektu instalacyjnego Etap V Tom III; str. 26-28, 30-33, projektu instalacyjnego Etap II Tom IlIa). Wskazał w tej kwestii, że stosownie do przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Wszystkie zmiany w projekcie budowlanym należy odpowiednio autoryzować poprzez naniesienie daty oraz podpisu osoby dokonującej zmian, w sposób umożliwiający identyfikację osoby, która dokonywała stosownych zmian. Autoryzacja poprawek powinna umożliwiać stwierdzenie, kto i kiedy ich dokonał. Ponadto, należy przedłożyć zaświadczenie autora ww. zmian o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, oraz oświadczenie projektanta sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, aktualne na dzień dokonania ostatnich zmian w projekcie budowlanym. Organ odwoławczy zauważył, że ostatnich zmian w projekcie budowlanym, zgodnie z adnotacją na przekrojach w projekcie architektoniczno-budowlanym Etap II Tom Ila.1, dokonano 2 lutego 2017 r., podczas gdy oświadczenie głównego projektanta - mgr inż. arch. M. Ś., projektanta mgr inż. arch. A. M. oraz sprawdzającego mgr inż. arch. E. C. o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej datowane jest na sierpień 2016 r. Nadto, projekt budowlany zawiera nieaktualne na dzień sporządzenia ostatnich zmian zaświadczenia mgr inż. arch. M. Ś. i mgr inż. arch. A. M. o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego datowane na 2016 r.

W tym miejscu organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z informacją zawartą w projekcie budowlanym projektowane obiekty należy zakwalifikować do drugiej kategorii geotechnicznej. Projekt budowlany zawiera "Dokumentację geologiczno-inżynierską" (str. 162-219 projektu budowlanego Tom lab), do projektu nie dołączono natomiast opinii geotechnicznej, dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego. Wyjaśnił, że art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać, w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Dodatkowo, § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego stanowi, że opis techniczny zawarty w projekcie budowlanym powinien zawierać m.in. kategorię geotechniczną obiektu budowlanego oraz warunki i sposób jego posadowienia. Uzupełnienie wskazanej regulacji zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463), które regulują zasady zaliczania obiektów do odpowiedniej kategorii geotechnicznej. Stosownie do postanowień § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia geotechniczne warunki posadowienia przedstawia się w formie: opinii geotechnicznej, dokumentacji badań podłoża gruntowego, projektu geotechnicznego. Forma przedstawienia geotechnicznych warunków posadawiania oraz zakres niezbędnych badań powinny być uzależnione od zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej. Zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia, w przypadku obiektów budowlanych: wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną, drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny, w trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii wykonuje się dodatkowo dokumentację geologiczno-inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196 ze zm.).

W ocenie Wojewody [...], organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy. Organ pierwszej instancji nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego, naprawienie ww. braków wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Prezydent [...] nie dokonał sprawdzeń wymienionych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a dokumentacja projektowa wymaga uzupełnienia. Konieczne jest m. in. wyjaśnienie zgodności z ustaleniami miejscowego planu, wyjaśnienie zakresu planowanej inwestycji, a także naniesienie obszaru aktualizacji na część rysunkową zagospodarowania terenu, sporządzoną na mapie do celów projektowych, opatrzoną stosowną klauzulą. Usunięcie wad przedmiotowego projektu wymaga de facto przedłożenia nowego projektu zagospodarowania terenu. Po przedłożeniu takiej mapy, organ oceniałby jednak inny projekt zagospodarowania terenu niż organ I instancji. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie w przedmiotowej sprawie przez organ II instancji prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego, określonych w art. 136 k.p.a.

Wojewoda [...] uznał następnie za bezzasadne zarzuty podniesione w odwołaniach od decyzji organu I instancji.

Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...], znak: [...], wniósł inwestor: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], żądając uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. § 10 ust. 2 pkt 4 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że projekt budowlany narusza zapisy miejscowego planu w związku z przekroczeniem dopuszczalnej liczby kondygnacji;

2. § 10 ust. 5 pkt 5 ww. miejscowego planu, które miało wpływ na wynik sprawy, przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że plan miejscowy zakazuje realizacji obiektów podpiwniczonych na głębokości 0-15 m, zamiast prawidłowo 0-1,5 m;

3. art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, przez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że sporządzenie dokumentacji geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych jest obligatoryjne, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym stwierdzeniem braków w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę;

4. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, przez jego niezastosowanie, skutkujące nieprawidłowym stwierdzeniem braku poświadczenia mapy do celów projektowych przez uprawniony organ, co miało wpływ na wynik sprawy;

5. art. 80 k.p.a., przez błędną ocenę materiału dowodowego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na przyjęciu, że:

a) wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie obejmuje zagospodarowania terenu;

b) nie przedstawiono obszaru aktualizacji mapy;

c) na dokumentację dołączoną do wniosku naniesiono poprawki, których poprawnie nie autoryzowano.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez Sąd nie narusza prawa.

Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] wydana w dniu [...] października 2017 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Choć kwestionując tą decyzję, skarżąca uczyniła to pismem zatytułowanym "skarga", to jednak obowiązujący stan prawny uprawniał Sąd do potraktowania tego pisma jako sprzeciwu, wniesionego przy tym z zachowaniem terminu (wadliwe pouczenie w tej kwestii, zawarte w kwestionowanej decyzji, nie mogło bowiem szkodzić stronie); Sąd przyjął, że odmienna ocena (i odrzucenie sprzeciwu jako spóźnionego wobec jego wniesienia w terminie 30 dni obowiązującym dla skarg, a przy tym z uchybieniem 14 dni obowiązujących dla sprzeciwów) prowadziłaby do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania sądowego w tej sprawie (por. postanowienia NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17 oraz z 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17).

Sąd wyjaśnia przy tym, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowelizującej – dlatego też zastosowanie do niniejszej sprawy znajduje znowelizowana ustawa p.p.s.a., objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dodanym wskazaną nowelizacją rozdziale 3a, w dziale III p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl wprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Z tego też powodu, Sąd potraktował pismo skarżącej nie jako skargę, a sprzeciw (tj. jako środek zaskarżenia decyzji kasacyjnych, wprowadzony ww. ustawą zmieniającą), a rozpoznając ten sprzeciw - kierował się treścią art. 64e p.p.s.a.

W myśl tego przepisu, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Z tego wynika, że cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyspieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest tym samym środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Dokonując oceny w sprawie w takim też zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tj. wadliwego jego zastosowania w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Dodać przy tym należy, te - w niniejszej sprawie – określał art. 136 k.p.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, wobec treści art. 16 wskazanej ustawy zmieniającej i wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w dniu [...] października 2016 r. Tym samym, organ odwoławczy nie mógł w niniejszej sprawie nawet rozważać możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego, w zakresie określonym w § 2 i 3 art. 136 k.p.a. po nowelizacji

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że Wojewoda [...] wykazał w sprawie konieczność zastosowania ww. art. 138 § 2 k.p.a.

Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Wojewoda [...] wskazał na szereg nieprawidłowości, świadczących o braku pełnego postępowania na etapie I instancji, w zakresie wyznaczonym treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym uznał, że w sprawie naruszono przepisy procesowego i prawa materialnego w stopniu istotnym, nadto – przedwcześnie przyjęto, że przedłożony projekt budowlany nadaje się do zatwierdzenia i należy udzielić wnioskowanego pozwolenia na budowę. Ocenę tego organu, wskazującą w efekcie na konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia należy, zdaniem Sądu, uznać za prawidłową. Przy czym, nie wszystkie kwestie podniesione przez ten organ wskazują na konieczność skierowania sprawy ponownie do etapu I instancji; część z nich mogła być naprawiona/uzupełniona w postępowaniu odwoławczym, część – została wskazana w sposób nieuprawniony, niemniej wśród tych wymienionych, wskazano też i takie, które uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej, a przy tym – należy uznać je za zasadne.

I tak, zdaniem Sądu, rację ma Wojewoda [...] podnosząc, że część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu nie odpowiada obwiązującym przepisom, albowiem tę sporządza się na mapie do celów projektowych, która to winna być opatrzona stosowną klauzulą, określoną w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183), której to wskazany dokument, zdaniem organu, nie posiada. Zatem, projekt zagospodarowania terenu planowanej inwestycji nie spełnia wymogów określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), zgodnie z którym część rysunkową projektu zagospodarowania terenu sporządza się na mapie do celów projektowych. Sąd stwierdza jednocześnie, że wprawdzie ww. § 8 ust. 1 został zmieniony, a obecne jego brzmienie stanowi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych poświadczoną za zgodność z oryginałem przez projektanta (a nie jak w poprzednim brzmieniu: o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Niemniej, nie można na tej podstawie przyjąć, aby nie znajdowały zastosowania przepisy ww. rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w tym - § 21 ust. 3. Nie budzą przy tym wątpliwości Sądu, ustalenia organu II instancji poczynione w sprawie, a wskazujące na to, że część rys. proj. zagospodarowania terenu nie została sporządzona na mapie do celów projektowych opatrzonej klauzulą, o której mowa ww. § 21 ust. 3. Jak zaś stanowi ten przepis, dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, a w szczególności mapy do celów prawnych, mapy do celów projektowych oraz mapy zawierające wyniki geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych, których kopie są częścią składową operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu, opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia. Sąd w pełni podziela tym samym ocenę organu odwoławczego wskazującą na powyższą nieprawidłowość, niedostrzeżoną przez organ I instancji.

Sąd zgadza się także z organem odwoławczym, że pomimo takiego obowiązku, projekt zagospodarowania terenu nie zawiera obszaru aktualizacji, ten - naniesiono w projekcie na innych rysunkach, ale nie na projekcie zagospodarowania terenu. Wskazany wymóg jest zaś bezsporny, wynika z § 5 w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r., Nr 25, poz. 133).

Te też uchybienia, zdaniem Sądu, były przesądzające o zastosowaniu w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Ich usunięcie wiąże się bowiem z koniecznością przedłożenia zmienionej i poprawionej w ww. zakresie, dokumentacji budowlanej – tj. istotnej jej części, bo części rys. proj. zagospodarowania terenu; podlegającej ocenie, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; mającej przy tym także znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu. Usunięcie tych wadliwości na etapie postępowania odwoławczego, doprowadziłoby do takiej sytuacji, że organ odwoławczy oceniałby w istocie inny projekt zagospodarowania terenu niż ten, który na mocy wydanej decyzji zatwierdził organ I instancji. To zaś należałoby oceniać w kategoriach naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - skoro przed organem I i II instancji oceniana byłaby zupełnie inna dokumentacja budowlana.

Z tych też powodów, Sąd podzielił w pełni stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uchylenia decyzji I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Odmienna ocena skutkowałaby bowiem naruszeniem art. 136 k.p.a. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie) i art. 15 tej ustawy.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że zarzuty podniesione we wniesionym sprzeciwie nie mogły wywołać zamierzonego skutku, już tylko z tego powodu, że dotyczą naruszenia prawa materialnego; w tym zaś zakresie Sąd nie miał uprawnień do kontrolowania zaskarżonego aktu (a więc także: wypowiadania się w zakresie zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu dotyczącymi liczby kondygnacji, czy możliwości wykonania podziemnego garażu). W konsekwencji, ocena w kontekście przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego mogła mieć miejsce tylko o tyle, o ile uchybienia z nimi związane a popełnione na etapie I instancji, skutkowały wydaniem w II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu.

W tym też kontekście Sąd stwierdza, że w sytuacji, gdyby wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnione było wyłącznie wskazaniem na potrzebę dokonania ponownej oceny zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to decyzja taka naruszałaby art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ II instancji jest w pełni kompetentny do dokonania oceny merytorycznej w sprawie, nawet odmiennej od tej, przyjętej w sprawie przez organ I instancji, a sytuacja ta nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. Podobnie należy ocenić zastrzeżenie Wojewody [...], wskazujące na niekompletność projektu budowlanego wobec braku w nim wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Zważyć bowiem trzeba, że ze wskazanego przepisu wynika, że tylko w zależności od potrzeb takie dokumenty do projektu winny być załączone. Nadto, jak wskazał na tle tego przepisu NSA w wyroku z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1510/16, "To projektant konstrukcji obiektu budowlanego decyduje o tym, czy w danej sprawie występuje potrzeba przeprowadzenia badań geologiczno - inżynierskich, a jeżeli taka potrzeba istnieje, wyniki tych badań dołączane są do projektu budowlanego. Z powyższego przepisu nie wynika, że organ wydający pozwolenie na budowę może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia ww. badań". Zatem, wskazane zastrzeżenie Wojewody poczynione w kontekście ww. art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, jako nieuprawnione, także nie mogło skutkować zastosowaniem w sprawie ww. art. 138 § 2 Kodeksu.

Niemniej, pozostałe kwestie podniesione przez ten organ, a dotyczące zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, czy spójności i czytelności przedłożonej dokumentacji budowlanej (w tym: kwestia nieautoryzowanych poprawek w projekcie), uzasadniały wydanie orzeczenia kasacyjnego, dla zachowania dwuinstancyjności postępowania.

Z tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Zachodzi bowiem potrzeba poprawienia przedłożonej dokumentacji budowlanego i jej ponownej oceny przed zatwierdzeniem przez organ I instancji,

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sprzeciw oddalił.