Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 777/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi F. M., K. M., S. T. i W. T. na decyzję Wojewody z dnia 6 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

F. M., K. M., S. T. i W. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 października 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 maja 2013 r., nr [...], odmawiającą zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. C., oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [...], obecnie zaś stanowiącej m.in. część wydzielonych geodezyjnie działek nr [..] k.m. obręb C. oraz nr [..], obręb W., będących własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta oraz osoby prawnej "A.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Aktem notarialnym z dnia 21 maja 1975 r., Repertorium A [...], Skarb Państwa – B. nabył od Ł. M., "przy współudziale C. i Z. małżonków G.", nieruchomość położoną w G., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 4,1955 ha. Działka ta powstała z podziału działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne, w której jako właściciel wpisana była Ł. M. Z tego aktu notarialnego wynika jednak, że prawa do części przedmiotowej działki mieli także Z. G. i C. G. oraz J. Z. i E. Z. Nabycia przedmiotowej nieruchomości dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), ustalono też, że wchodzi ona w skład terenów przeznaczonych pod budowę B.

W dniu 23 stycznia 1976 r. Państwowe Biuro Notarialne zawiadomiło o odłączeniu z księgi wieczystej nr [...] działki nr [...] i przyłączeniu jej do nowej księgi wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel został wpisany Skarb Państwa – B..

Decyzją z dnia 9 czerwca 1992 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "C. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym będącej przedmiotem niniejszego postępowania, położonej w G., działki nr [..]., Obręb W. o pow. 4.1955 ha, zapisanej w KW nr [...] Sądu Rejonowego. Decyzja ta stała się prawomocna z dniem 26 czerwca 1992 r.

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2009 r. spadkobiercy wywłaszczonej Ł. M.: F. M., K. M., S. T. i W. T. wystąpili o zwrot nieruchomości przejętej na mocy aktu notarialnego z dnia 21 maja 1975 r., stanowiącej działkę nr [...].

Na podstawie dokumentacji geodezyjno - kartograficznej Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej ustalił, że działka nr [...] w wyniku przekształceń ewidencyjnych stanowi obecnie działki o numerach: [...] oraz część działek nr: [...]-[...].

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że działki nr [...] i [...] znajdują się we współużytkowaniu, a działka nr [...] w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta. Wobec tego Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w zakresie działek nr [...]-[...], wyznaczając do rozpoznania niniejszej sprawy Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., stanowiącej w dniu wywłaszczenia działkę nr [...], w części dotyczącej aktualnych działek nr [...]-[...].

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda decyzją z dnia 19 maja 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyjaśniając, że art. 229 u.g.n. ma zastosowanie zarówno w sytuacji, gdy użytkowanie wieczyste zostaje ustanowione w drodze czynności cywilnoprawnej, jak i z mocy prawa. Ponadto wskazano, że organ pierwszej instancji, poza ustaleniem zaistnienia przesłanek wskazanych expressis verbis w art. 229 u.g.n., powinien ustalić, czy przesłanki te zostały spełnione w dniu 1 stycznia 1998 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją (częściową) z dnia 6 maja 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] w zakresie obecnych działek nr: [...] i [..]., których właścicielem jest Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi Gmina Miasta i osoba prawna B. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zaistniały przesłanki określone w art. 229 u.g.n., ponieważ prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], ustanowione decyzją Wojewody z dnia 9 czerwca 1992 r. nr [...], wpisane zostało w dniu 13 grudnia 1993 r. do księgi wieczystej nr [...] na rzecz "C. i trwa nieprzerwanie do dnia dzisiejszego. Organ zaznaczył, że sprawa zwrotu działki nr [...], z uwagi na jej odmienny stan prawny, zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją.

Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniósł F. M., K. M., S. T. i W. T. W odwołaniu strony zarzuciły organowi pierwszej instancji m.in. naruszenie art. 229 u.g.n. oraz art. 77 § 1, 7 i 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i błędnym ustaleniu, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w celu "rozbudowy" istniejącej B.. Ponadto odwołujący stwierdzili, że art. 229 u.g.n. w zakresie, w jakim dotyczy prawa użytkowania wieczystego, jest niezgodny z Konstytucją RP.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 6 października 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji, w tym okoliczność przejścia na Skarb Państwa w drodze umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r., nr 11, poz. 79) nieruchomości nr [...] oraz potwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo B. prawa użytkowania wieczystego wskazanego gruntu.

Wskazano w decyzji, że przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. nr 11, poz. 79).

Podkreślono, że zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Przystępując jednak do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ w pierwszej kolejności winien ustalić czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Wojewoda ustalił, na podstawie akt zgromadzonych przez organ pierwszej instancji, że decyzją z dnia 9 czerwca 1992 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez B. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, w tym m.in. działki nr [...], będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Tym samym ziściła się pierwsza negatywna przesłanka uniemożliwiająca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz osoby trzeciej, jaką bez wątpienia jest przedsiębiorstwo "B., ustanowiono na działce nr [...] prawo użytkowania wieczystego. Gmina Miasto została dopisana jako współużytkownik wieczysty przedmiotowych działek dopiero w dniu 19 grudnia 2005 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania wojewoda wyjaśnił, opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zastosowanie przepisu art. 229 u.g.n. następuje zarówno w sytuacji nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej jak i z mocy prawa.

Rozważając drugi z elementów negatywnej przesłanki do zwrotu - ujawnienie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na działce nr [...], w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., wskazano, że z treści działu II papierowej księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy m.in. dla działki nr [...] wynika, że działki znajdujące się w przedmiotowej księdze wieczystej były własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "B. Wpisu dotyczącego prawa użytkowania wieczystego dokonano w dniu 13 grudnia 1993 r., "na podstawie wniosku z dnia 29.06.1992 r, 21.06.1993 r. i 29.10.1993 r. Dz.Kw [...] oraz decyzji Wojewody z dnia 9.06.1992 r. [...] i decyzji Wojewody z dnia 27.07.1992 r. [...]". Datę dokonania przedmiotowego wpisu w stosunku do w/w działki potwierdza także m.in. znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie Sądu Rejonowego, Dz. Kw. [...] z dnia 20 grudnia 1993 r.

Wobec tego wojewoda uznał, że termin z art. 229 u.g.n. został zachowany. Jednakże ustalenie powyższych okoliczności nie jest wystarczające do stwierdzenia, że przesłanka z tego przepisu została spełniona i roszczenie o zwrot nie przysługuje. Podkreślono, że art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym. Istotą zaś tego rodzaju przepisów jest to, że odnoszą się one do stosunków prawnych, ukształtowanych na postawie dotychczasowego stanu prawnego, zastanych (trwających) w momencie wejścia w życie nowej regulacji. Zarzut skarżących, że negatywne przesłanki wynikające z art. 229 u.g.n. powinny istnieć tak na dzień 1 stycznia 1998 r., jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji jest bezpodstawny. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych z samej istoty więc tego typu przepisów przejściowych wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Konsekwencją powyższego jest to, że nie należy badać negatywnych przesłanek wynikających z art. 229 u.g.n. na dzień wydawania decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości.

Według organu odwoławczego ustalenie, że prawo użytkowania wieczystego na działkach o aktualnych numerach [...] i [...] trwa nieprzerwanie od momentu wpisu do księgi wieczystej w 1993 r. do chwili obecnej, również w dniu 1 stycznia 1998 r. znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z wyciągami z wykazu zmian gruntowych działka nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania uległa w dniu 6 stycznia 1997 r. podziałowi na działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] pozostała w dalszym ciągu w księdze wieczystej nr [...] i w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa B., co najmniej do momentu, gdy w dniu 6 października 1999 r. uległa podziałowi, wraz z działkami nr [...] i [...], na działki nr [...] i [...]. Następnie działka nr [...] przeniesiona została do księgi wieczystej nr [...] (zawiadomienie Sądu Rejonowego z dnia 16 listopada 2000 r., Dz. Kw. [...]), gdzie jako właściciel wpisany został Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty "D. - w miejsce B. W wyniku podziału działki nr [...], który miał miejsce w dniu 31 lipca 2002 r., powstały m.in. działki nr [...] i [..]. Z kolei w dniu 1 października 2003 r. jako użytkownika wieczystego przedmiotowych działek wpisano w dziale II księgi wieczystej nr [..] E. w miejsce "D. W dniu 19 grudnia 2005 r. obie działki zostały przeniesione do księgi wieczystej nr [...], którą są objęte do dnia dzisiejszego. W dacie tej w dziale II przedmiotowej księgi została ujawniona Gmina Miasta jako współużytkownik wieczysty w/w nieruchomości. W dniu 14 grudnia 2006 r. został dopisany w wymienionej księdze wieczystej kolejny współużytkownik wieczysty - "F., a w dniu 18 czerwca 2007 r. również "F. w dniu 9 listopada 2007 r. przeniosła swój udział w użytkowaniu wieczystym przedmiotowych działek na Gminę Miasta.

Wyjaśniono, że w dziale II papierowej księgi wieczystej nr [...], w której w dniu 1 stycznia 1998 r. ujawniona była działka nr [...], znajduje się wpis z dnia 13 grudnia 1993 r., dotyczący użytkowania wieczystego, ustanowionego na rzecz przedsiębiorstwa "E. Kolejny wpis pochodzi dopiero z dnia 26 lipca 2000 r. i dotyczy zmiany nazwy użytkownika wieczystego, brak natomiast wzmianek o wygaśnięciu tego prawa. Ponadto z decyzji z dnia 5 października 1999 r., nr [...] Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonych w G. przy ul. C, składających się m.in. z działki nr [...], wynika, że działka ta, w dniu wydania opisanej decyzji, nadal była zapisana w księdze wieczystej nr [...] i znajdowała się w użytkowaniu wieczystym "C. Zatem część działki nr [...], którą po podziale stanowiła działka nr [...] (z której podziału powstała działka nr [...] i dalej działki nr [...] i [..]), znajdowała się w dniu 1 stycznia 1998 r. w użytkowaniu wieczystym "osoby trzeciej", co oznacza, że w stosunku do niej zaistniała przesłanka negatywna z art. 229 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się dotyczących niezgodności art. 229 u.g.n. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), wywodzonej z konstytucyjnych zasad równości, zaufania obywateli do państwa i ochrony praw nabytych, wyjaśniono, że kompetencje do oceny zgodności z Konstytucją RP obowiązujących przepisów prawa posiada co do zasady wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Ponadto z art. 178 Konstytucji wywodzi się w doktrynie kompetencję sądu do odmowy zastosowania aktu podstawowego w razie niezgodności takiego aktu z ustawą lub Konstytucją.

Podkreślono też, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak jest podstaw do uznania, aby przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami był niezgodny ze wskazanym przepisami Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 oraz art. 32 ust. 1). Istota normy zawartej w art. 229 i jej cel sprowadzają się do ochrony praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, że regulacja zawarta w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie narusza art. 21 w związku z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 764/10).

Odnosząc się do dalszych zarzutów skarżących, że wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego jest możliwe dopiero wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda ta nie została usunięta" oraz dotyczącego błędnego ustalenia przez organ pierwszej instancji celu wywłaszczenia stwierdzono, że okoliczności dotyczące możliwości weryfikacji prawidłowości decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa oraz zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 zm.), zwanej dalej u.g.n., polegające na błędnej wykładni, względnie niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów i przyjęciu, że w zakresie działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania nie zostały spełnione wymogi do wydania decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości,

2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, art. 229 u.g.n. w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przyjęciu przez organ drugiej instancji, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zastosowany przez ten organ przepis art. 229 u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wyżej wymienionym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 maja 2014 r.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że nie może on samodzielnie rozstrzygnąć kwestii zgodności art. 229 u.g.n. z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji RP, wniesiono o przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku Trybunałowi Konstytucyjnemu, w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. nr 102, poz. 643 ze zm.), pytania prawnego następującej treści:

"Czy przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku u.g.n., w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?".

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że przepis art. 229 u.g.n. nie mógł stanowić przeszkody w zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ gmina nie jest traktowana jako "osoba trzecia" w rozumieniu wskazanego artykułu. Według skarżących nie można było kwestionować roszczenia następców prawnych wywłaszczonego właściciela o zwrot, jeśli po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami gmina nabyła jej użytkowanie wieczyste. Jeżeli zarówno prawo własności jak i prawo wieczystego użytkowania nieruchomości przysługują w sprawie dwóm podmiotom, które w rozumieniu art. 229 u.g.n. osobami trzecimi nie są, to przepis ten nie może mieć zastosowania nawet wówczas, gdy przed wejściem w życie ustawy ustanowiono na nieruchomości prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej, jaką jest C.".

Według skarżących uregulowanie art. 229 u.g.n. jest niekonstytucyjne, sprzeczne z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wyłącza możliwość dochodzenia zwrotu przez byłego właściciela bądź jego poprzednika prawnego wywłaszczonej nieruchomości. Posługując się orzecznictwem Trybunał Konstytucyjnego skarżący podkreślili, że wynikająca z art. 21 Konstytucji RP zasada ochrony prawa własności nakłada obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

W przedmiotowym postępowaniu organy orzekające, ze względu na ziszczenie się według nich przesłanek z art. 229 u.g.n., w ogóle nie prowadziły postępowania w celu weryfikacji okoliczności z art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Według skarżących przynajmniej na części wywłaszczonych nieruchomości nie dokończono bądź nawet nie rozpoczęto celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży z dnia 21 maja 1975 r. Tym samym nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i zgodnie z konstytucyjną zasadą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winna zostać zwrócona. Skarżący uznali rozstrzygnięcia organów za naruszające konstytucyjną zasadę ochrony własności.

Skarżący podkreślili, że również zasada zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia ma rangę zasady konstytucyjnej, która na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami doznaje nieuzasadnionego ograniczenia. Stosowanie art. 229 u.g.n. prowadzi do sytuacji, w której kwestia wykorzystania lub niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia uregulowana wprost w ustawie zasadniczej jako jeden z warunków dopuszczalności wywłaszczenia ustąpić musi przed dodatkową, nieprzewidzianą w Konstytucji RP przesłanką negatywną. W konsekwencji fakt niezrealizowania na nieruchomości celu publicznego nie wystarcza do uwzględnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i to pomimo istnienia w tym zakresie wyraźnej normy konstytucyjnej. Stąd też skarżący stoją na stanowisku, że przewidziane w art. 229 u.g.n. ograniczenie praw wynikających z ochrony prawa własności nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia. Powołując się na argumentację Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził niekonstytucyjność art. 229a u.g.n. skarżący wywiedli, że tym bardziej należałoby stwierdzić niekonstytucyjność art. 229 u.g.n, którego zastosowanie do nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia, czyni niedopuszczalnym roszczenia o jej zwrot. Podkreślono, że wszelkie ograniczenia praw chronionych konstytucyjnie winny mieć uzasadnienie w przepisach Konstytucji i pozostawać w zgodzie z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Twierdzą skarżący, że art. 229 u.g.n. nie spełnia tego wymogu. Założone do realizacji przy jego użyciu cele ustawodawcy można osiągnąć w inny sposób, poprzez przyjęcie generalnej zasady postępowania w takich przypadkach, że wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego jest możliwe dopiero wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda ta nie została usunięta. Powyższy tryb dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest wystarczającym środkiem ochrony prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na takiej nieruchomości. Jest on z całą pewnością mniej uciążliwy dla byłego właściciela lub jego spadkobiercy, niż ograniczenie przewidziane w art. 229 u.g.n., nie zamyka bowiem przed tymi podmiotami możliwości dochodzenia zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. Skoro zaś te same efekty można osiągnąć za pomocą środków, które w mniejszym zakresie ograniczają korzystanie z wolności lub prawa podmiotowego, to przepis ustanawiający przedmiotowe ograniczenia uznać należy za niezgodny z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RPzasadą proporcjonalności.

Na gruncie przepisu art. 229 u.g.n. dochodzi również do konfliktu pomiędzy ochroną prawa własności a ochroną prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na wywłaszczonej nieruchomości. Z nieznanych względów w konflikcie tym ustawodawca zdecydował się przyznać pierwszeństwo drugiemu z wymienionych praw, znacznie ograniczając przy tym zakres ochrony przysługujący właścicielowi. Skutkiem tego jest uregulowanie sytuacji prawnej użytkownika wieczystego w sposób nieporównanie korzystniejszy, niż ma to miejsce w przypadku pozbawionego swojego prawa właściciela. Rozwiązanie takie nie tylko nie znajduje uzasadnienia w żadnej wartości konstytucyjnej, ale jest też niezrozumiałe z punktu widzenia zasad rządzących prawem rzeczowym. Nie ulega wątpliwości, że w polskim systemie prawnym to właśnie z instytucją prawa własności, a nie z prawem użytkowania wieczystego, wiąże się najszerszy zakres uprawnień do korzystania i rozporządzania rzeczą, a co za tym idzie - również najpełniejszy zakres ochrony prawnej.

Zwrócono również uwagę, że przepis art. 229 u.g.n. bez uzasadnionego powodu różnicuje sytuację prawną poprzednich właścicieli (lub ich spadkobierców) ubiegających się o zwrot nieruchomości, czym narusza konstytucyjną zasadę równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Według skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jest uprawniony do samodzielnego przesądzenia o niezgodności art. 229 u.g.n. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, jednakże na wypadek uznania przez że sąd wojewódzki nie może samodzielnie rozstrzygnąć powyższej kwestii, wniesiono o przedstawienie przez ten sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego przytoczonego w skardze. Według skarżących od odpowiedzi na tak sformułowane pytanie zależeć będzie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Polega ona na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Nadto, w myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone przez orzekający w niniejszej sprawie sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Organy orzekające rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się i zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), wobec czego zarzuty skargi należało uznać za nieusprawiedliwione.

Przedmiotem kontroli legalności w przedmiotowej sprawie objęto decyzję Wojewody z dnia 6 października 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 6 maja 2013 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], w zakresie obecnych działek nr [...] i nr [...], których właścicielami jest Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi jest Gmina Miasta i A.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ustalone na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne mające wpływ na jej rozstrzygnięcie są bezsporne, a prawidłowość ustaleń organów nie budziła wątpliwości ani zastrzeżeń ze strony skarżącej.

Organy ustaliły, że na podstawie umowy notarialnej z dnia 21 maja 1975 r. Rep. A Nr [...], Skarb Państwa – B. nabył od właściciela Ł. M. nieruchomość położoną w G., stanowiącą działkę nr [...] o pow. 4,1955 ha. Powyższego nabycia dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) z przeznaczeniem pod budowę B. Nowy użytkownik wieczysty C. został ujawniony w nowourządzonej dla działki nr [...] księdze wieczystej Kw nr [...] w dniu 13 grudnia 1993 r.

Skarżący, będący następcami prawnymi poprzedniej właścicielki, wnieśli w 2009 r. o zwrot działki stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] wskazując, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Organy prawidłowo ustaliły na podstawie wykazów zmian gruntowych, że oznaczona w dacie wywłaszczenia nr [...] działka uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], a następnie po scaleniu z innymi działka nr [...] podzieliła się na działkę nr [...] i [...]. W wyniku kolejnych zmian ewidencyjnych działka nr [...] podzieliła się m.in. na działki nr [...] i nr [...] stanowiące przedmiot niniejszego postępowania.

Ustalono również prawidłowo, że decyzją z dnia 9 czerwca 1992 r. Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "C. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, położonej w G., działki nr [...], o pow. 4.1955 ha, zapisanej w KW nr [...] Sądu Rejonowego. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz "C. zostało wpisane w dniu 13 grudnia 1993 r. do księgi wieczystej nr [...], do której przeniesiono wskazaną działkę.

Sąd uznał, że organy administracji dokonały również prawidłowych ustaleń w zakresie aktualnego stanu prawnego działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] położonej w G. W zakresie działek stanowiących przedmiot niniejszego postępowania organy ustaliły, że działka nr [..] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta i osoby prawnej A. Przy czym podkreślić należy, że organy w toku prowadzonego postępowania zgromadziły wystarczający i kompletny materiał dowodowy potwierdzający zmiany i przekształcenia podmiotowe "C. jako użytkownika wieczystego działki nr [...] oraz zmiany w strukturze współużytkowników wieczystych. Z dokumentów wynika bowiem, że w 2005 r. w następstwie nabycia udziałów w użytkowaniu wieczystym działek nr [...] i nr [...] w księdze wieczystej prowadzonej dla tych nieruchomości nr [...] wpisana została jako współużytkownik wieczysty Gmina Miasto. W 2006 r. udział we współużytkowaniu wieczystym wskazanych działek nabyła "F., która przeniosła go następnie w 2007 r. na Gminę Miasta. W 2007 r. w księdze wieczystej ujawniono również kolejnego współużytkownika wieczystego – A.

Wszystkie ujawnione okoliczności potwierdzają, że prawo użytkowania wieczystego na obecnych działkach nr [...] i nr [...] trwa nieprzerwanie od momentu jego powstania z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.) do chwili obecnej, co potwierdza wpis w księdze wieczystej z 1993 r. Innymi słowy prawo to istniało również w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.

Oznacza to w tak ustalonym stanie faktycznym, że ziściły się przesłanki negatywne określone w art. 229 u.g.n., uniemożliwiające zwrot działek nr [..] i [...] na rzecz następców prawnych byłej właścicielki.

Ze względu na treść przepisu art. 200 u.g.n., który określa zasady stosowane w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464, ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a w szczególności ze względu na ust. 4 który stanowi, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 1 i 2, nie może naruszać praw osób trzecich, wyjaśnić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zaktualizowała się w ogóle kwestia ochrony praw osób trzecich przy wydawaniu decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Żaden z następców prawnych wywłaszczonej właścicielki nie zgłosił swoich roszczeń o zwrot działki nr [...] przed wydaniem decyzji przez Wojewodę. Sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" użyte w art. 200 ust. 4 u.s.g. nie odnosi się do praw hipotetycznych, ale praw skonkretyzowanych - już ujawnionych. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją, to prawa osób trzecich do danej nieruchomości musiały być zgłoszone najpóźniej do dnia wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1039/13, LEX nr 1647903). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r., nr 11, poz. 79). Na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną precyzują natomiast przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie natomiast z treścią art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W przedmiotowej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącymi a rozstrzygającymi sprawę zwrotu organami sprowadza się do różnicy w wykładni art. 229 u.g.n. Według skarżących zastosowanie wynikającej z art. 229 u.g.n. negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości jest możliwe, jeśli wskazane w nim okoliczności istnieją zarówno w dniu 1 stycznia 1998 r., jak i na dzień wydania decyzji o odmowie zwrotu. Dla organów natomiast istotny jest wyłącznie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r.

W takiej sytuacji należało podjąć próbę wyjaśnienia pojawiających się rozbieżności interpretacyjnych i scharakteryzować unormowanie zawarte w art. 229 u.g.n.

Przepis art. 229 zamieszczony w dziale VII u.g.n., zatytułowanym - "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisu polega na tym, że odnosi się on do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych z uwagi na treść wchodzącej w życie nowej regulacji. Z samej istoty tego typu przepisu wynika więc, że punktem odniesienia jest dotychczas istniejący stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne istniejące w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeprowadzając analizę charakteru prawnego art. 229 u.g.n. odwołano się do norm poprzedzających przepisy u.g.n., które nie przewidywały przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, tak jak stanowi obecnie obowiązujący przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wówczas roszczenie poprzedniego właściciela (jego następcy prawnego) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie było z góry wyłączone na tej tylko podstawie, że nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby (osoby trzeciej), z tym jednak, że realizacja tego roszczenia była uzależniona od poprzedniego rozstrzygnięcia o losach prawa użytkowania wieczystego przysługującego innej osobie. Odnosząc się do tak rozumianego stanu prawnego, obowiązującego przed wejściem w życie u.g.n. wskazano, że przepis art. 229 u.g.n. rozumieć można tylko w ten sposób, że ma on zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki istnieje w dniu jej wejścia w życie. Z uwagi na charakter tego przepisu, jako przepisu intertemporalnego, a więc z natury rzeczy odnoszącego się do sytuacji prawnych zastanych, istniejących w momencie wejścia w życie nowych przepisów, nie można nadawać temu przepisowi znaczenia, że obejmuje on także przypadki, gdy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami już nie istniało, albo że powstało później.

Zasadniczy sens przepisu art. 229 u.g.n. stanowi to, że nieruchomość jest oddana osobie trzeciej na własność lub w użytkowanie wieczyste. Rozstrzygające znaczenie przy stosowaniu art. 229 u.g.n. ma więc to, czy w momencie wejścia w życie tej ustawy istniało samo prawo własności bądź użytkowania wieczystego nieruchomości (por. uchwały: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99, LEX nr 38849, z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 27/99, LEX nr 1027147).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że celem uregulowania zawartego w art. 229 u.g.n. jest stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09; z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 764/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 994/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wynika z tego, że w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II CSK 275/08, LEX nr 484702, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06, LEX nr 290617). Nieruchomość taka nie może podlegać zwrotowi niezależnie od tego, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 722/08, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje", powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji organ administracji nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n.

Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej.

Jeżeli zatem w sprawie o zwrot nieruchomości ujawni się okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została sprzedana albo ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, to tak ustalony stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do jej zwrotu.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku działek objętych niniejszym postępowaniem, które zostały oddane w wieczyste użytkowanie przed wejściem w życie u.g.n. Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego na rzecz "C., to wniosek o zwrot tych nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie. Przy tym wpływu na zmianę powyższego stanowiska nie mają późniejsze zmiany podmiotowe odnoszące się do prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...]. Zmianie bowiem nie uległo samo prawo użytkowania wieczystego gruntów, które trwa nieprzerwanie od dnia 5 grudnia 1990 r., potwierdzone decyzją Wojewody z dnia 9 czerwca 1992 r. i ujawnione w księdze wieczystej w dniu 13 grudnia 1993 r. Stanowisko takie zajął również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Rz 884/12, w którym stwierdza się, że w razie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia - na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która została następnie przed 1 stycznia 1998 r. wpisana w księdze wieczystej jako objęta prawem wieczystego użytkowania na rzecz tzw. osoby trzeciej, późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie niweczy skutku w postaci wygaśnięcia prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że przepis art. 229 u.g.n. obejmuje swą hipotezą wszystkie przypadki powstania prawa użytkowania wieczystego, a więc zarówno sytuacje, w których prawo użytkowania wieczystego gruntów powstało w drodze umowy cywilnoprawnej jak i sytuacje, gdzie użytkowanie powstało z mocy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2572/99, LEX nr 54754; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 375/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do spornej kwestii podnoszonej przez skarżących rozumienia terminu "osoby trzeciej", którym w art. 229 u.g.n. posługuje się ustawodawca sąd wyjaśnia, że podziela stanowisko zawarte w przywołanej przez skarżących uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 27/99, według którego nie ma podstawy by ochroną art. 229 u.g.n. obejmować gminę, która nabyła prawa do nieruchomości w wyniku komunalizacji, tj. na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nabycie przez gminę nieruchomości w tej formie jest bowiem przejawem władztwa państwowego i ingerencji w sferę majątkową obywateli, a nie rezultatem obrotu cywilnoprawnego, objętego hipotezą art. 229 ww. ustawy administracyjna (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99, dostępna na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Rozstrzygnięcie to jednak nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem zapadło w odmiennym stanie faktycznym. Komunalizacja gmin we wskazanych rozstrzygnięciach nastąpiła bowiem przed wejściem w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.

W rozpatrywanej sprawie natomiast kwestia powyższa ma znaczenie marginalne, albowiem dla zastosowania dyspozycji art. 229 u.g.n. najistotniejszy jest stan prawny istniejący na nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998 r., a ten w przedmiotowej sprawie przedstawiał się w ten sposób, że z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. uprawnionym użytkownikiem wieczystym stał się "C. Wszystkie zdarzenia prawne, skutkiem których uprawnionymi z tytułu współużytkowania wieczystego stały się inne podmioty, miały miejsce później i w związku z tym są prawnie obojętne dla oceny prawidłowości zastosowania art. 229 u.g.n.

Tytułem wyjaśnienia jedynie wskazać należy, że udział we współwłasności prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] przeszedł na Gminę Miasta w drodze umowy cywilnoprawnej. Przepis art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nadaje gminie osobowość prawną jednocześnie wskazując, że przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe. Konstytuuje to zasadę tzw. samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, na którą obok osobowości prawnej składa się podmiotowość w zakresie prywatnoprawnym. Konstytucyjna zasada samodzielności gmin oznacza w szczególności, że wszelka ingerencja w sferę samodzielności tych jednostek musi być zgodna z zasadą proporcjonalności, oraz że prawa i interesy jednostek samorządu terytorialnego podlegają ochronie sądowej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 14 maja 2002 r., sygn. akt K 9/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 37; z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt K 54/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25). O osobowości prawnej gminy stanowi również art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594). To pozwala dokonać podziału na gminę, jako podmiot administracji publicznej wykonujący zadania o charakterze publicznoprawnym oraz gminę będącą podmiotem stosunków cywilnoprawnych. Podział ten ma kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie i w konsekwencji prowadzi do stanowiska, że gmina występując w ramach stosunku cywilnoprawnego funkcjonuje w tym stosunku na identycznych zasadach, jak inne podmioty prawa cywilnego, a więc podlega ochronie art. 229 u.g.n. na takich samych warunkach, jak każdy inny podmiot, który nabył w drodze umowy cywilnoprawnej wcześniej wywłaszczoną nieruchomość (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 914/09; z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 651/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 143/13, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bezspornie Gmina Miasta nie brała udziału w wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości tj. nie była strona umowy sprzedaży spornej nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Co najważniejsze jednak udział we współużytkowaniu wieczystym działek nr [...] i nr [...] gmina nabyła po dniu 1 stycznia 1998 r. na podstawie umowy cywilnoprawnej sprzedaży, co czyni rozważania dotyczące jej statusu jako osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n. bezprzedmiotowymi i nie pozwala podzielić stanowiska skarżących o niezasadności objęcia gminy ochroną prawną przepisu art. 229 u.g.n.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają wyłącznie powyższe okoliczności, które zresztą są bezsporne. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ w pierwszej kolejności zobowiązany był ustalić, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n. Z uwagi na wystąpienie w niniejszej sprawie określonej tym przepisem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości brak było podstaw do wyjaśniania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n.

Stan faktyczny przedmiotowej sprawy dotyczący działek nr [...] i [..] wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 u.g.n., która uniemożliwia zwrot działek spadkobiercom byłej właścicielki. W konsekwencji organy administracji obu instancji podjęły w przedmiotowej sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie.

Według sądu nie jest zasadny wyrażony w skardze zarzut dotyczący niezgodności art. 229 u.g.n. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby przepis art. 229 u.g.n. był niezgodny ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP.

Stanowisko sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie zbieżne jest z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że regulacja zawarta w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie narusza art. 21 w związku z art. 64 i w związku z art. 2 Konstytucji RP. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 764/10, dodatkowo stwierdzając, że art. 229 u.g.n. nie dość że nie narusza przepisów Konstytucji RP to wprost przeciwnie, chroni nieograniczone prawa rzeczowe podmiotów, które nabyły je zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym przed wejściem w życie u.g.n. (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12, wszystkie wyroki dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kwestii tej kilkakrotnie wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny rozpoznając w szczególności skargi konstytucyjne obywateli zarzucających niekonstytucyjność art. 229 u.g.n. W postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt Ts 84/10 (LEX nr 1124619), Trybunał Konstytucyjny przedstawił szeroką argumentację przemawiającą za konstytucyjnością rozwiązań normatywnych art. 229 u.g.n. Trybunał wyjaśnił, że w jego orzecznictwie utrwalony jest pogląd, wedle którego z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych statuowanego w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji wynikają określone obowiązki dla ustawodawcy zwykłego: obowiązek pozytywny stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym i obowiązek negatywny powstrzymywania się od regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Ochrona zapewniana majątkowym prawom podmiotowym musi być ponadto realna. Punktem odniesienia (kryterium weryfikacji tej cechy) winna być skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. wyroki TK: z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40; z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25; z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97).

W świetle powyższego Trybunał wskazał, że choć art. 229 u.g.n. ogranicza prawo byłych właścicieli do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to czyni to w ochronie interesów nowych właścicieli lub użytkowników wieczystych, o ile ich prawa zostały ujawnione we właściwej księdze wieczystej. Trybunał zwrócił uwagę, że kwestionujący konstytucyjność art. 229 u.g.n. pomijają otoczenie, w którym funkcjonuje ten przepis. Niestosowanie art. 229 u.g.n. doprowadziłoby natomiast do wywłaszczenia użytkowników wieczystych, którzy są chronieni na podstawie art. 229 u.g.n., a co za tym idzie, do jaskrawego naruszenia reguł ustanowionych w art. 21 ust. 2 Konstytucji, a odnoszących się także do użytkowania wieczystego - treściowo najbardziej zbliżonego prawa rzeczowego do prawa własności (zob. przywoływany już wyrok Trybunału z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, LEX nr 362881).

Tym samym zarzut skarżących nieproporcjonalnego ograniczenia przysługującego im prawa do zwrotu należy ocenić jako oczywiście bezzasadny, gdyż w rezultacie prowadzący do wywłaszczenia użytkownika wieczystego, którego dotyczył wniosek o wpis nabytego przez niego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r.

W powołanym już wyżej wyroku w sprawie K 6/05 Trybunał przyjął, że z punktu widzenia instytucji wywłaszczenia - uregulowanej w art. 21 ust. 2 Konstytucji - prawo użytkowania wieczystego jest chronione na równi z prawem własności. Oznacza to, że z konstytucyjnego punktu widzenia środek uznawany przez skarżących za mniej dolegliwy - odebranie osobie trzeciej prawa użytkowania wieczystego - polegałby w rzeczywistości na wywłaszczeniu, bez przeznaczenia gruntu na cel publiczny, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji, ale w celu zaspokojenia roszczeń dawnego (wywłaszczonego wcześniej) właściciela. Pożądane przez skarżących rozwiązanie pozostawałoby tym samym w jaskrawej sprzeczności z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji, co przesądza o oczywistej bezzasadności zarzutu (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 2010 r., Ts 404/08, LEX nr 1124440).

Podkreślić należy, że sprawa ze skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności z konstytucją art. 229 u.g.n., o sygnaturze akt SK 6/13, która w dniu rozpoznawania przedmiotowej sprawy przez sąd administracyjny (na rozprawie dnia 20 maja 2015 r.) była jeszcze w toku i na którą w trakcie rozprawy powoływała się pełnomocnik skarżących sugerując wystąpienie kwestii prejudycjalnej, postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r. została rozstrzygnięta poprzez umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm.), a zatem z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia w tej sprawie.

Z przedstawionych względów sąd też nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności art. 229 u.g.n.. Przesłanką przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego jest wystąpienie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie sąd takich wątpliwości nie powziął.

Nie mogła również odnieść pożądanego skutku argumentacja skarżących, którzy powołując się na motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2009 r., sygn. akt K 6/05 (LEX nr 362881), w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP art. 229a u.g.n., próbowali wykorzystać użyte tam argumenty do uzasadnienia niekonstytucyjności art. 229 u.g.n. Sąd nie widzi żadnej możliwości zastosowania takiej wykładni prokonstytucyjnej dla oczekiwanej przez skarżących oceny niekonstytucyjności art. 229 u.g.n., skoro nie ma wątpliwości co do konstytucyjności art. 229 u.g.n. Ponadto trzeba zauważyć, że art. 229a u.g.n. został wprowadzony w wyniku nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U z 2004 r., nr 141, poz. 1492, nr 240, poz. 2408, z 2005 r., nr 150, poz. 1251 oraz z 2006 r., nr 249, poz. 1827) i również art. 15 tej noweli został uznany za niezgodny z Konstytucją wspomnianym wyrokiem TK z dnia 3 kwietnia 2008 r., w sprawie sygn. akt K 6/05. Natomiast w odniesieniu do art. 229a Trybunał wyjaśnił, że tworzy on sytuację, w której traci na znaczeniu wyjątkowy charakter wywłaszczenia - w szczególności przesłanka niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych. W wypadku zmiany celu publicznego realizowanego na wywłaszczonej nieruchomości nie będzie prowadzone sformalizowane postępowanie wywłaszczone, którego celem byłoby wykazanie zaistnienia m.in. tej przesłanki. Ustawodawca we wskazanym przepisie uznał bowiem, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed 1 stycznia 1998 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Cel ten wprawdzie nie został zrealizowany, ale zrealizowano inny cel publiczny, który także w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia.

Należy też pamiętać, że Trybunał Konstytucyjny nie jest władny abstrakcyjnie badać zgodności z Konstytucją RP norm prawnych wywodzonych z przepisów. Ewentualne pytanie prawne musi mieć charakter konkretny zindywidualizowany w doniesieniu do okoliczności sprawy, w której powstały wątpliwości konstytucyjne.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z przywołanego przepisu wynika więc dla sądu obowiązek, a zarazem uprawnienie do dokonywania samodzielnej oceny zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie, pamiętając jednocześnie, że sądy nie mogą wkraczać w kwestie zastrzeżone do właściwości Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd administracyjny powinien zatem dokonać własnej oceny konstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które mają zastosowanie w sprawie, lecz tylko na użytek rozpoznawanej sprawy. W przypadku uznania, że zastosowane w sprawie przepisy prawa nie naruszają Konstytucji RP, zobowiązany będzie do ich zastosowania, przez dokonanie oceny, czy organy administracji prawidłowo je zinterpretowały, a następnie zastosowały. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 1 września 2010 r., sygn. I OSK 368/10 (LEX nr 745224), sąd administracyjny w przypadku uznania za konstytucyjne norm prawa będących podstawą orzekania w sprawie nie musi inicjować postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie konstytucyjności mającego zastosowanie w sprawie przepisu prawa, nawet gdyby z takim żądaniem wystąpiła któraś ze stron postępowania. Sąd administracyjny nie musi w takim przypadku w uzasadnieniu swego orzeczenia tłumaczyć nawet przyczyn, dla których uznał dany przepis za zgodny z Konstytucją. Wynika to z faktu, że badanie zgodności z konstytucją przepisów prawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dokonywane jedynie na użytek rozpoznania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 424/12, LEX nr 1327838). Pogląd wyrażony w przywołanym orzeczeniu skład orzekający w sprawie podziela i przyjmuje za własny.

W sytuacji uznania przez sąd administracyjny, że przepisy prawne stanowiące podstawę wydania kwestionowanej decyzji nie naruszają Konstytucji RP, sąd nie miał obowiązku występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym na podstawie art. 193 Konstytucji RP.

Z powyższych względów, nie dopatrując się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.