Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1587/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 lit. a pkt 11
journal: Dz.U. 1946 nr 3 poz 17
law: Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "B." Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 911/14 w sprawie ze skargi "B." Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz "B." Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. oddalił skargę "B." S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku "B." S. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...], mocą której stwierdzono nieważność orzeczenia nr 52 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 15 lipca 1948 r. (M.P.A. – 68 z dnia 23 sierpnia 1948 r., poz. 528) o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa B., Spółka Akcyjna – G. ul. [...].

Pismem z dnia 12 października 1993 r. C. W., przewodniczący zarządu spółki "B." S.A. zs. w G., wystąpił do Ministra Przemysłu i Handlu, poprzednika prawnego Ministra Gospodarki, o "wszczęcie postępowania reprywatyzacyjnego mienia upaństwowionego orzeczeniem nr 52 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 15 lipca 1948 r., /L.p. 24/, poprzez stwierdzenie jego nieważności, w części dotyczącej przedsiębiorstwa: B., Spółka Akcyjna, G., przejętego na własność Państwa z rażącym naruszeniem prawa, również postanowień ustawy o nacjonalizacji przemysłu z dnia 6 marca 1946 r.".

Decyzją z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...] Minister Gospodarki stwierdził nieważność orzeczenia nr 52 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 15 lipca 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw w części dotyczącej przedsiębiorstwa B., Spółka Akcyjna – G., uznając je za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał na sprzeczność ww. orzeczenia nacjonalizacyjnego z art. 3 ust. 1 lit. a pkt 11 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.), zgodnie z którym za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność browary o zdolności produkcyjnej powyżej 15.000hl rocznie. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, iż rażące naruszenie prawa polegało na przedstawieniu przez Wojewódzką Komisję do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Poznaniu, że zdolność produkcyjna przedsiębiorstwa przewyższa 15.000hl. Minister podniósł kwestię rzeczywistej produkcji piwa w 1945 r. (5.600hl) oraz w 1946 r. (8.044hl) oraz fakt, że w 1922 r. czynne były 4 browary, natomiast w 1939 r. czynny był tylko jeden, a pozostałe zostały przerobione na słodownie. Organ wskazał, iż powyższe zostało potwierdzone przez biegłych, którzy określili najwyższą możliwą produkcję ww. przedsiębiorstwa, tj. 14.320hl, zaznaczając, że "wymieniona wielkość to tylko wartość teoretyczna, natomiast w praktyce browar produkuje znacznie mniej".

W związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia nr 52 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 15 lipca 1948 r. w części dotyczącej spółki "B." S.A. z siedzibą w G. wystąpiły do sądu w dniu 4 lipca 2000 r. z żądaniem przyznania odszkodowania. W postępowaniu sądowym dopuszczono dowody z opinii biegłych sądowych na okoliczność wyliczenia wysokości szkody powstałej na mieniu przedmiotowego przedsiębiorstwa w następstwie jego nacjonalizacji, m.in. opinię biegłego sądowego B. R. z lutego 2009 r. Opinia ta była operatem szacunkowym mienia ruchomego "B." S.A. według stanu na dzień sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 29 maja 1949 r. a według wartości na dzień 28 lutego 2009 r. Zgodnie z ww. opinią wartość szacunkowa odtworzeniowa wyposażenia obiektów będących przedmiotem wyceny (zakładów produkcyjnych), liczona dla sytuacji kontynuacji działania według ich stanu na dzień 23 maja 1949 r., wynosi 13.395.000,00 zł na dzień wykonania wyceny.

Mając na względzie dane wskazane w ww. opinii oraz fakt podnoszenia przez wnioskodawcę w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1999 r., iż przedsiębiorstwo ww. spółki było małym browarem, a także wstępną analizę akt sprawy wskazującą na posiadanie większości akcji spółki przez podmioty niemieckie, Minister Gospodarki uznał za konieczne wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1999 r.

W ocenie Ministra Gospodarki na etapie postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją z dnia [...] maja 1999 r. popełnione zostały liczne błędy w zakresie oceny wartości dowodowej zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dotyczące zdolności produkcyjnej browaru w dniu 5 lutego 1946 r. W decyzji z dnia [...] maja 1999 r. stwierdzono bowiem, opierając się w szczególności na wyjaśnieniach stron (głównie wnioskodawcy) oraz powołując się na archiwalne oszacowanie biegłych H. L. i E. S., iż najwyższa możliwa produkcja wynosi 14.320hl z zaznaczeniem, że w praktyce produkcja browaru jest znacznie mniejsza. W ocenie Ministra zaś zdolność produkcyjna B. znacznie przekraczała 15.000hl piwa rocznie i była zbliżona do stanu produkcji z lat 1919-1943, wahając się w przedziale: 22.916hl - 18.794hl piwa rocznie.

W ocenie organu treść decyzji z [...] maja 1999 r. pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konfrontacja ustaleń dokonanych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 1999 r. z twierdzeniami podnoszonymi przez stronę w toku postępowania odszkodowawczego przed sądem powszechnym oraz analiza opinii biegłego B. R., wskazująca na fakt ciągłego wzrostu produkcji browaru po II Wojnie Światowej, który stanowił zorganizowane i działające przedsiębiorstwo o zdolnościach produkcyjnych 15.000hl piwa rocznie, daje podstawę do twierdzenia, że decyzja z dnia [...] maja 1999 r. została oparta na niewłaściwej ocenie dowodów oraz wydana bez uwzględnienia rzeczywistej zdolności produkcyjnej tego przedsiębiorstwa.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 r. "B." S. A. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją podnosząc rażące naruszenie art. 16 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W postępowaniu odwoławczym Minister Gospodarki przywołał treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie są oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Co za tym idzie, organ nadzoru nie rozstrzyga sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 1999 r., lecz ustala, czy stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego w części dotyczącej przedmiotowego przedsiębiorstwa z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ww. ustawy nacjonalizacyjnej, zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie.

W ocenie Ministra decyzja z dnia [...] maja 1999 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ Minister Gospodarki na podstawie ww. przepisu stwierdził nieważność orzeczenia nr 52 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 15 lipca 1948 r. – pomimo braku oczywistości odnośnie naruszenia prawa – tj. art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Zgodnie z ww. przepisem za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność browary o zdolności produkcyjnej powyżej 15.000hl rocznie. Zgromadzony w ww. sprawie materiał dowodowy nie dawał natomiast podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że Minister Przemysłu i Handlu wydając to orzeczenie, przekroczył dyspozycję ww. normy prawnej.

W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru, w następstwie wydania decyzji z dnia [...] maja 1999 r. powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Przywrócony został bowiem w części dotyczącej przedmiotowego przedsiębiorstwa stan prawny istniejący przed wydaniem orzeczenia nacjonalizującego (ex tunc). Stworzyło to m.in. możliwość wystąpienia strony z roszczeniem odszkodowawczym wobec Skarbu Państwa, co – wobec ustalenia przez biegłego sądowego szacunkowej wartości odtworzeniowej wyposażenia browaru w wysokości 13.395.000,00 zł oraz uwzględnienia okoliczności wskazywanych w toku postępowania zakończonego ww. decyzją na temat stanu przedmiotowego przedsiębiorstwa (małe przedsiębiorstwo) – rodzi sytuację niemożliwą do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Organ nadzoru podniósł, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1999 r. nie zebrano kompletnego materiału dowodowego i nie dokonano szczegółowej analizy zebranego materiału, co doprowadziło do naruszenia przepisu, na podstawie którego została wydana ww. decyzja. Organ wówczas orzekający oparł się na informacji pochodzącej z dokumentów archiwalnych, dotyczącej oszacowania zdolności produkcyjnej przedmiotowego browaru, dokonanego przez biegłych H. L. i E. S. (dowód: pismo adw. R. K. z dnia 30 sierpnia 1947 r.). Brak jednakże weryfikacji prawidłowości tego oszacowania, do czego organ obowiązany jest w ramach oceny wiarygodności dowodu.

Ponadto Minister podkreślił, iż w decyzji z dnia [...] maja 1999 r. nie odniesiono się do innych dokumentów, które to wskazywały na wydanie orzeczenia nacjonalizacyjnego zgodnie z art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, tj. do pisma spółki "B." S.A. z dnia 29 października 1992 r. z załącznikami (m.in. wyciąg z analizy prawnej opracowanej na zlecenie Ministerstwa Przekształceń Własnościowych), pisma Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu z dnia 20 listopada 1992 r. nr GG.XVII-7229/39/92, sprawozdania L. K., kierownika technicznego i dyrektora Państwowego Browaru w L. z lustracji dokonanej w B. w dniu 5 kwietnia 1948 r. z polecenia Centralnego Zarządu Państwowego Przemysłu Fermentacyjnego Oddział w Bydgoszczy, celem ustalenia zdolności produkcyjnej z dnia 6 kwietnia 1948 r. (produkcja piwa: 24.300hl), dokument Izby Przemysłowo-Handlowej w Poznaniu nr 426/46, wskazujący ilość pracowników, których przedsiębiorstwo zdolne jest zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę, tj. 50 pracowników produkujących 30.000hl "dziennie" (najprawdopodobniej: rocznie).

W ocenie organu oznacza to, że decyzja z dnia [...] maja 1999 r. została oparta na rozbieżnym co do ostatecznych wniosków materiale dowodowym, przy czym uwzględniono w rozstrzygnięciu w szczególności wyjaśnienia wnioskodawcy wraz z ww. informacją dotyczącą oszacowania zdolności produkcyjnej poniżej 15.000hl, nie wskazując przyczyn, z powodu których odmówiono innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Zatem, doszło do rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister wyjaśnił, że opinia biegłego B. R. nie stanowiła nowego dowodu w sprawie, istniejącego w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 1999 r. a nieznanego organowi, a stanowiła jedynie źródło informacji, na podstawie którego organ uznał za uzasadnione wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1999 r., w celu rozstrzygnięcia, na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, czy decyzja narusza prawo w sposób rażący.

Ponadto organ wskazał, iż nawet gdyby w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, to mając podejrzenie wystąpienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, organ powinien wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności. Organ podniósł przy tym, iż nie zgadza się z twierdzeniem skarżącego, że w aktach postępowania znajdują się liczne dokumenty potwierdzające fakt, iż w chwili nacjonalizacji browar miał zdolności produkcyjne poniżej 15.000hl rocznie. W ocenie Ministra materiał dowodowy wskazuje przede wszystkim rzeczywistą produkcję browaru przed datą nacjonalizacji oraz po niej, która nie świadczy o pełnym wykorzystaniu istniejącego na dzień 5 lutego 1946 r. parku maszynowego, a bezpośrednie wskazanie na zdolność produkcyjną przedmiotowego przedsiębiorstwa na poziomie niższym niż 15.000hl znajduje się w nielicznych dokumentach archiwalnych (pismo adw. R. K. z dnia 30 sierpnia 1947 r. oraz pismo Izby Przemysłowo-Handlowej w Poznaniu z dnia 13 czerwca 1947 r. informujące, że "według informacji Urzędu Wojew., browar ma zdolność produkcyjną poniżej 15.000 hl").

Odnosząc się do zarzutu odjęcia stronie, na skutek wydania zaskarżonej decyzji, prawa własności majątku, który do niej powrócił w sposób nieodwracalny na gruncie k.p.a, organ odwoławczy podniósł, że wydając zaskarżoną decyzję, zastosował tryb nadzwyczajny procedury administracyjnej przewidziany w przepisach powszechnie obowiązujących. Podniósł ponadto, iż pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów, a wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. organ miał umocowanie ustawowe i mógł skorzystać z drogi postępowania administracyjnego stosując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

B. S.A. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Gospodarki. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z uwagi na ich wydanie z rażącym naruszeniem prawa: art. 156 § 1 pkt 2) i 3) i § 2, art. 145 i art. 146 k.p.a.

Zaskarżonym decyzjom zarzucono rażące naruszenie prawa obejmujące w szczególności:

‒ wydanie w postępowaniu wszczętym i prowadzonym z naruszeniem art. 145 k.p.a.,

‒ wydanie z naruszeniem terminów wynikających z art. 146 k.p.a.,

‒ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie,

‒ naruszenie art. 156 § 2 poprzez jego niezastosowanie,

‒ naruszenie praktycznie wszystkich zawartych w Rozdziale 2 k.p.a. ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zaś naruszenie wyrażonej w art. 6 i art. 7 k.p.a. zasady praworządności, zawartej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych,

‒ naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak wskazania w zaskarżonych decyzjach podstawy prawnej (konkretnego przepisu ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej), który uzasadniałby nacjonalizację od kryterium wartości przedsiębiorstwa podlegającego przejęciu na własność Państwa, przy jednoczesnym braku wskazania dowodów, które w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wykazywałyby błędność ustalenia decyzji z dnia [...] maja 1999 r., iż zdolności produkcyjne "B." S.A. były niższe od ustawowego progu 15.000 hl rocznie.

W skardze zarzucono również naruszenie przepisów rangi konstytucyjnej, przede wszystkim dotyczących ochrony własności, albowiem obie zaskarżone decyzje skutkują odjęciem skarżącej Spółce prawa własności majątku w postaci roszczenia o odszkodowanie, który, w sposób nieodwracalny na gruncie k.p.a., do niej powrócił, a także dotyczących rozdziału władzy wykonawczej od sądowniczej, albowiem wydanie przez Ministra Gospodarki obu decyzji ma na celu wyłącznie uniemożliwienie sądowi powszechnemu określenie wysokości należnego od organu administracji odszkodowania.

Strona skarżąca wskazała, że kluczowe dla sprawy jest rozstrzygnięcie, czy na gruncie przepisów k.p.a. istnieje prawna możliwość wzruszenia, i to po upływie 10 lat, decyzji, która rodzi obowiązek naprawienia szkody, tylko z tej przyczyny, że inny, niezależny od organu administracji, organ państwa dokonuje ustaleń dotyczących wysokości odszkodowania niezgodnie z oczekiwaniami organu administracji. Z obu zaskarżonych decyzji wynika, że jedyną podstawą ich wydania mogły być nowe fakty i dowody, które pojawiły się po wydaniu decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 r., co doprowadziło organ do konieczności nowej oceny materiału dowodowego. Pojawienie się nowych faktów i dowodów jest jednak wyłącznie podstawą do wznowienia postępowania w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., o ile nie nastąpił upływ terminów, o którym mowa w przepisie art. 146 k.p.a.

Skarżąca Spółka wskazała, że organ ówcześnie prowadzący postępowanie prawidłowo rozstrzygnął na gruncie wtedy zebranego materiału dowodowego i istniejącego stanu prawnego. Zebrał dowody na temat rzeczywistej produkcji B. w tym okresie, w tym przede wszystkim przeprowadził dowód z opinii biegłych H. L. i E. S., którzy określili najwyższe, możliwe zdolności produkcyjne Spółki na poziomie 14.320 hl rocznie z zastrzeżeniem, że wymieniona wielkość to tylko wartość teoretyczna, natomiast w praktyce browar produkował znacznie mniej. Słuszność takiej oceny potwierdza pismo Izby Przemysłowo-Handlowej w Poznaniu z dnia 13 czerwca 1947 r. W piśmie tym stwierdzono, że wg Urzędu Wojewódzkiego zdolności produkcyjne były niższe niż 15.000 hl rocznie.

Zdaniem Spółki zaskarżona decyzja nie wskazuje jaki konkretnie przepis ustawy nacjonalizacyjnej narusza decyzja z [...] maja 1999 r., zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sam w sobie nie może być podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa. Twierdzenie Ministra Gospodarki, że zdolności produkcyjne B. przewyższały 15.000 hektolitrów piwa rocznie nie wynika z żadnego dowodu, ale z ponownej oceny już raz zweryfikowanych (w 1999 r.) dowodów przez pryzmat nowej, a przy tym niedopuszczalnej, bo pozaustawowej przesłanki, czyli wartości znacjonalizowanego mienia Spółki.

Strona skarżąca podniosła również, iż skuteczne wniesienie, w oparciu o wcześniej obowiązujący art. 160 k.p.a. lub wprowadzony w jego miejsce art. 4171 Kodeksu cywilnego, pozwów zmierzających wyłącznie do ustalenia wysokości odszkodowania, powoduje, iż decyzja stanowiąca podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa, a więc w niniejszej sprawie decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 r., rodzi nieodwracalne skutki prawne, tzn. powstanie uznanego co do zasady przez organ administracji roszczenia cywilnoprawnego o nieokreślonej jeszcze wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił przedmiotową skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem kontroli jest decyzja Ministra Gospodarki wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Decyzją tą organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji tego samego organu z dnia [...] maja 1999 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia 15 lipca 1948 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji także w przypadku potwierdzenia faktu rażącego naruszenia przepisów proceduralnych w tym między innymi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jeśli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć trzeba, że w niniejszej sprawie organ nadzoru orzekł, iż decyzja z [...] maja 1999 r. pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż na podstawie tego przepisu Minister Gospodarki ww. decyzją z 1999 r. stwierdził nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego pomimo braku oczywistości naruszenia prawa, tj. art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Zgodnie z tym przepisem za odszkodowaniem przejmuje Państwo na własność browary o zdolności produkcyjnej powyżej 15.000 hl rocznie.

Powyższe stanowisko organu nadzoru Sąd I instancji uznał za prawidłowe. Analiza treści decyzji z dnia [...] maja 1999 r. w zestawieniu z analizą archiwalnych dokumentów zebranych przez Ministra Gospodarki w postępowaniu zakończonym tą decyzją prowadzi do wniosku, iż konkluzja organu nadzoru o braku oczywistości naruszenia art. 3 ust. 1 lit. a pkt 11 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. jest uzasadniona.

Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 1999 r. wynika, że organ nadzoru pewność co do oczywistości naruszenia orzeczeniem nacjonalizacyjnym art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy nacjonalizacyjnej, uzyskał na podstawie informacji dotyczącej oszacowania zdolności produkcyjnych B. dokonanego przez biegłych H. L. i inż. E. S. zawartej w piśmie adwokata R. K. skierowanym do Wojewódzkiej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w dniu 30 sierpnia 1947 r.

Natomiast w aktach sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji znajdują się inne dokumenty archiwalne dotyczące zdolności produkcyjnej B. Do dokumentów tych organ w ogóle nie odniósł się w treści decyzji nadzorczej, choć ich treść wskazuje na spełnienie przesłanek z art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. W aktach sprawy znajduje się sprawozdanie L. K., kierownika technicznego i dyrektora Państwowego Browaru w L., z lustracji dokonanej w B. w dniu 5 kwietnia 1948 r. z polecenia Centralnego Zarządu Państwowego Przemysłu Fermentacyjnego Oddział w Bydgoszczy celem ustalenia zdolności produkcyjnej z dnia 6 kwietnia 1948 r. (gdzie wskazano na produkcję piwa: 24.300 hl), dokument Izby Przemysłowo-Handlowej w Poznaniu nr 426/46 wskazujący ilość pracowników, których przedsiębiorstwo zdolne jest zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę, tj. 50 pracowników produkujących 30.000 h "dziennie" (słusznie zauważył organ nadzoru, że prawdopodobnie chodziło tutaj o sfomułowanie: rocznie), pismo Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu z dnia 20 listopada 1992 r. nr GG.XVII-7229/39/92 oraz pismo spółki B. S.A. Skarbu Państwa w Poznaniu, reprezentowanej przez adw. E. N. z dnia 29 października 1992 r. wraz z załącznikami zawierającymi, między innymi, wyciąg z analizy prawnej opracowanej na zlecenie Ministerstwa Przekształceń Własnościowych.

Zdaniem Sądu I instancji słusznie wskazał organ nadzoru, że analiza powyższych dokumentów prowadzi do wniosku, iż Minister Gospodarki w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1999 r. dysponował materiałem dowodowym niejednoznacznym co do ostatecznych wniosków dotyczących zdolności produkcyjnej B. w dacie postępowania zwykłego. Materiał ten zawierał bowiem sprzeczne ze sobą stwierdzenia dotyczące zdolności produkcyjnej tego przedsiębiorstwa. Zebrany przez Ministra Gospodarki materiał dowodowy nie dawał zatem temu organowi podstaw do wyraźnego i jednoznacznego stwierdzenia, iż treść orzeczenia nacjonalizacyjnego pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy nacjonalizacyjnej.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, prawidłowo organ nadzoru uznał, iż decyzja Ministra Gospodarki została oparta na rozbieżnym co do ostatecznych wniosków materiale dowodowym, a w rozstrzygnięciu z dnia [...] maja 1999 r. zostały uwzględnione w głównej mierze wyjaśnienia wnioskodawcy wraz z informacją dotyczącą oszacowania zdolności produkcyjnej poniżej 15 000 hl, zaś nie wskazano przyczyn, z powodu których odmówiono innym zebranym w sprawie dowodom dotyczącym zdolności produkcyjnej B. wiarygodności i mocy dowodowej.

WSA w Warszawie zauważył, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1999 r. zasady procedury administracyjnej określała ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a obowiązkiem organu administracji było przestrzeganie tych zasad.

W ocenie Sądu, prawidłowo ustalił organ nadzoru, że zasady procedury administracyjnej zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zostały w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1999 r. rażąco naruszone w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. w stopniu mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego (w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd I instancji stwierdził, że badając spełnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, nie można zapomnieć o konieczności oceny, czy w następstwie wydania decyzji z dnia [...] maja 1999 r., naruszającej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo uznał, iż takie skutki powstały w następstwie wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 1999 r. Wydanie tej decyzji przywróciło bowiem w części dotyczącej przedmiotowego przedsiębiorstwa stan prawny istniejący przed wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego (ex tunc), co stworzyło m.in. możliwość wystąpienia strony z roszczeniem odszkodowawczym wobec Skarbu Państwa. To z kolei – wobec ustalenia przez biegłego sądowego szacunkowej wartości odtworzeniowej wyposażenia browaru w wysokości 13.395.000,00 zł oraz uwzględnienia okoliczności wskazywanych w toku postępowania zakończonego ww. decyzją na temat stanu przedmiotowego przedsiębiorstwa (małe przedsiębiorstwo) – spowodowało sytuację niemożliwą do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo uznał organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia 15 lipca 1948 r. w części dotyczącej B. S.A. z uwagi na rażące naruszenie prawa – w tym przypadku art. 3 ust. 1 lit. A pkt 11 ustawy nacjonalizacyjnej – zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

WSA w Warszawie nie podzielił zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia w niniejszym postępowaniu art. 145 k.p.a. W ocenie Sądu z treści decyzji organów obu instancji jak i z akt sprawy wynika, iż operat szacunkowy inż. B. R. z lutego 2009 roku nie był nową okolicznością lub dowodem istniejącym w dacie wydania decyzji z [...] maja 1999 r., lecz stanowił dla organu nadzoru jedynie materiał informacyjny, na podstawie którego organ uznał za uzasadnione wszczęcie z urzędu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1999 r. Zgodzić się bowiem trzeba ze stanowiskiem organem nadzoru, iż z uwagi na zawarte w ww. opinii informacje, jego obowiązkiem było zbadanie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym z urzędu. Zatem w sprawie nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania.

Nawet gdyby podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zaistniały, to organ mając podejrzenie istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności, powinien wszcząć postępowanie nieważnościowe. Zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje bowiem następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i należy dać priorytet pierwszemu z nich. Zaś następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji nie jest również zasadny podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 146 k.p.a., gdyż wydając zaskarżoną decyzję o stwierdzeniu nieważności organ nie mógł naruszyć terminów wynikających z powołanego przepisu. Naruszenie tych terminów byłoby bowiem możliwe tylko w przypadku gdyby zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 k.p.a.

WSA w Warszawie nie podzielił podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego zawartych w Rozdziale 2 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, iż organ nadzoru podjął w postępowaniu nadzorczym wszelkie czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wypełniając tym samym obowiązki nałożone powołanymi przepisami k.p.a. Odmienna ocena organu nadzoru co do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 19099 r. nie narusza zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Sąd I instancji nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu odjęcia stronie prawa własności majątku, który do niej powrócił w sposób nieodwracalny na gruncie k.p.a. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż wydając zaskarżoną decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] maja 1999 r., organ nadzoru posiadał umocowanie ustawowe do takiego działania. Umocowanie to wynikało wprost z art. 156-159 k.p.a., gdzie przewidziano nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego obejmujący weryfikację decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 r. przywracająca stan prawny sprzed nacjonalizacji wywołała nieodwracalne skutki prawne.

"B." Spółka Akcyjna zastępowana przez adwokata wniosła na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia skarżonego wyroku w całości i rozpoznania wniesionej do WSA w Warszawie skargi. Domagał się uchylenia względnie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r.

Ewentualnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie od Skarbu Państwa – Ministra Gospodarki na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Strona skarżąca zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie, w szczególności art. 2 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., w sytuacji gdy jedynym zarzutem wobec decyzji z dnia [...] maja 1999 r. było błędne zebranie i ocena dowodów w postępowaniu zakończonym tą decyzją, podczas gdy zgodnie z art. 2 Konstytucji, zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez państwo prawa nie pozwala na wzruszenie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji administracyjnej na podstawie ponownej, odmiennej oceny raz już ocenionych dowodów;

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie w skarżonym wyroku, że decyzja z dnia [...] maja 1999 r. podlega unieważnieniu jako rażąco naruszająca prawo w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w swoich decyzjach organ przyjął za podstawę ich wydania twierdzenia i dowody które nie były zgromadzone w postępowaniu [...]. Natomiast z wykładni ww. przepisu wynika, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może stanowić jedynie materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania zakończonego tą decyzją.

Naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., zdaniem skarżącego kasacyjnie, polega także na przyjęciu, że decyzja z dnia [...] maja 1999 r. podlega uchyleniu jako rażąco naruszająca prawo przez błędne zebranie i błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w tej sprawie, podczas gdy zebranie i ocena materiału dowodowego dokonana przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 1999 r. stanowi część tego postępowania administracyjnego a nie samej decyzji, ponadto nie ma charakteru materialno-prawnego, a także nie narusza w przedmiotowej sprawie w sposób rażący uprawnień strony w postępowaniu. Wnoszący stwierdził także, że rzekome błędy w zebraniu i ocenie materiału dowodowego, wskazane w skarżonym wyroku, nie mają charakteru rażącego. Sam materiał dowodowy zebrany w sprawie daje pełne podstawy do stwierdzenia oczywistości rażącego naruszenia prawa przy wydaniu orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 15 lipca 1948 r. nr 52.

Skarżący kasacyjnie zarzucił też naruszenie przepisu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że istnieją podstawy do uznania decyzji z dnia [...] maja 1999 r. za rażąco naruszającą prawo, w sytuacji gdy tak w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., jak i w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., brak było wartościowych dowodów, które uzasadniały stwierdzenie, że zdolności produkcyjne B. w dniu nacjonalizacji przekraczały 15.000 hl piwa rocznie. Sąd I instancji nie wykazał podstawy błędów w ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 1999 r., które uzasadniałaby uznanie jej za nieważną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie uznał, że doszło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie w wyroku za własne twierdzeń zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. i decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. i w konsekwencji oddalenie skargi. Decyzja z dnia [...] maja 1999 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne po stronie skarżącego, jak wywiedziono w skardze kasacyjnej.

Wyrok Sądu I instancji naruszył również art. 134 i 135 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 raz art. 90 § 2 ust. 1 k.p.a. przez błędne ich niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie przez WSA w Warszawie skargi. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie miał zapewnionego czynnego udziału ani możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i nie został wezwany przez organ do złożenia wyjaśnień przed rozprawą administracyjną.

WSA w Warszawie naruszył też art. 6, art. 7 oraz art. 16 k.p.a. przez ich błędną wykładnię. Skarżone decyzje z dnia [...] grudnia 2009 r. i z dnia [...] grudnia 2013 r., przeczą zasadom praworządności, pogłębienia zaufania do organów państwa i trwałości decyzji administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że w sprawie jedyny zarzut wobec decyzji antynacjonalizacyjnej z 1999 r., dotyczył rzekomych błędów w postępowaniu dowodowym, błędnej oceny zgromadzonego materiału przez nie – wzięcie pod uwagę dowodów, które miały wskazywać na prawidłowość nacjonalizacji. Stwierdzenie nieważności decyzji antynacjonalizacyjnej jedynie ze względu na rzekome błędy przy ocenie dowodów w żaden sposób nie uzasadniają zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ stara się wykazać, że skarżone decyzje nie opierają się na analizie nowego materiału dowodowego, w szczególności opinii biegłych ujawnionych w postępowaniach cywilnych o zapłatę odszkodowania, dotyczących wartości majątku Spółki. W uzasadnieniu skarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. organ uzasadniając wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., wprost wskazuje na stronie 5 i 6 uzasadnienia, że: "Organ orzekający podkreślił, że konfrontacja ustaleń dokonanych w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1999 r. z twierdzeniami skarżącego podnoszonym przez stronę w toku postępowania odszkodowawczego oraz analiza opinii biegłego B. R. (...) dała podstawę do twierdzenia, że decyzja z dnia [...] maja 1999 r. została oparta na niewłaściwej ocenie dowodów oraz wydana bez uwzględnienia rzeczywistej zdolności produkcyjnej tego przedsiębiorstwa. Powyższe doprowadziło organ do wniosku, że ww. decyzja z [...] maja 1999 r. rażąco naruszyła art. 156 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ wskazuje, że to nowe opinie i twierdzenia co do wartości majątku skarżącej Spółki, istotnego ze względu na wysokość odszkodowania, są podstawą do stwierdzenia, że decyzja z 1999 r. nie opiera się na właściwej ocenie dowodów i nie uwzględnia rzeczywistej zdolności produkcyjnej. Wydając skarżoną decyzję, organ oparł się na nowych dowodach i twierdzeniach, niezebranych w postępowaniu zakończonym decyzją antyuwłaszczeniową w 1999 r.

Opinia biegłego R. i ustalenia oraz twierdzenia co do majątku B., na potrzeby ustalenia odszkodowania "doprowadziły organ do wniosku, że decyzja z [...] maja 1999 r. naruszyła art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie". Natomiast Sąd I instancji w skarżonym wyroku, stwierdził że operat szacunkowy B. R. nie był przy wydaniu skarżonej decyzji nową okolicznością lub dowodem, a stanowił jedynie materiał informacyjny, na podstawie którego ten wszczął postępowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie operat szacunkowy B. R., będąc nowym dowodem, stanowił podstawę jej wydania, na co wprost wskazuje uzasadnienie decyzji.

Dokumenty takie jak: pismo spółki B. S.A. reprezentowanej przez adw. E. N. z dnia 29 października 1992 r. wraz z wyciągiem z analizy prawnej, pismo Urzędu Wojewódzkiego z dnia 20 listopada 1992 r. nr GG.XVII-7229/39/92, sprawozdanie L. K. z lustracji dokonanej w B. z dnia 5 kwietnia 1948 r., dokument IPH w Poznaniu nr 426/46 w żaden sposób nie udowadniają, aby w chwili nacjonalizacji zdolność produkcyjna B. przewyższała 15.000 hl/rok.

Pismo Urzędu Wojewódzkiego z dnia 20 listopada 1992 r. nr GG.XVII-7229/39/92 opisuje jedynie zmiany w księgach wieczystych B. dotyczących przekształceń własnościowych oraz krótką wzmiankę, że z wyjaśnień przekazanych przez użytkownika nieruchomości wynika, że przejęcie majątku B. nastąpiło z zachowaniem wymogów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. oraz że wnioskodawczyni i I. W., jest innego zdania. W piśmie stwierdzono też, że ewentualne roszczenia byłych akcjonariuszy B. są na tym etapie przedwczesne i mogą być rozpatrywane po wejściu w życie przygotowywanej wtedy ustawy o reprywatyzacji. Podobnie pismo adw. E. N. z dnia 29 października 1992 r. wskazuje jedynie, że przejęcie B. miało nastąpić "z zachowaniem wymogów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. Natomiast z wyciągu z analizy prawnej wynika jedynie, że B. zostały przejęte na podstawie ww. ustawy, "zgodnie z trybem" przyjętym w ustawie i aktach wykonawczych.

W żadnym z tych dokumentów nie ma mowy o określeniu zdolności produkcyjnej B., tym bardziej nie ma informacji, aby ta wartość przekraczała 15.000 hl na rok. Nie sposób wyciągać wniosku, że przeczą one dowodom przyjętym jako podstawa do wydania decyzji z 1999 r.

Jednocześnie sprawozdanie L. K. należy traktować z rezerwą, jest to dokument sporządzony przez państwowy organ na potrzeby nacjonalizacji, który w świetle ówczesnych realiów miał na celu nie określenie realnych zdolności produkcyjnych a jedynie formalne wykazanie zasadności samej nacjonalizacji bez względu na obiektywny stan rzeczy.

Dokument IPH w Poznaniu nr 426/46 należy uznać za zupełnie wadliwy i pozbawiony wartości dowodowej. Mówi on o zdolności produkcyjnej 30.000 hl "dziennie". Nie ma żadnych podstaw, by sądzić że dokument miał wskazywać zdolność nie dzienną a roczną. Równie dobrze można by przyjąć, że chodziło o wartość miesięczną, 4 lub 5 letnią – a więc dowolną. Wartość 30.000 hl rocznie jest wartością zupełnie abstrakcyjną w przypadku B., które - jak wynika z innych dokumentów – produkowały piwo w ilościach zaledwie kilku tysięcy hl rocznie. W żadnym momencie przed, ani po nacjonalizacji, produkcja browaru nawet nie zbliżyła się do tej wartości. Wartość 30.000 hl należy traktować tak samo jak określenie "dziennie" w tym dokumencie – jako błąd tak istotny, że dyskwalifikuje on jego wartość dowodową na cele ustalenia realnej zdolności browaru w dacie nacjonalizacji. Dokument próbuje określić zdolność produkcyjną browaru jedynie na podstawie maksymalnej ilości pracowników, która potencjalnie i teoretycznie mogłaby być zatrudniona w browarze na jedną zmianę. Natomiast zdolność produkcyjna zależy od wielu innych czynników jak: wyposażenie browaru, ilość linii technologicznych, rodzaj i proces ważenia piwa oraz sam rozmiar browaru.

W skarżonym wyroku Sąd I instancji stawia tezę, że możliwe jest uznanie nieważności decyzji ze względu na uchybienia proceduralne, jeśli to rażące naruszenie przepisów procedury "pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie z tezą tą nie można się zgodzić. Po pierwsze istnieją w doktrynie stanowiska, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do przepisów prawa materialnego, nigdy do przepisów procedury administracyjnej (tak. W. Dawidowicz w: "Postępowanie administracyjne", 1983, s. 253). Za niedopuszczalne należałoby przyjąć uznanie decyzji antynacjonalizacyjnęj z 1999 r. za rażąco naruszającą prawo ze względu na rzekome naruszenie proceduralnych przepisów k.p.a. dotyczących postępowania dowodowego i oceny dowodów. W wyjątkowych przypadkach niektórzy przedstawiciele doktryny oraz składy orzekające przyjmują, że możliwe jest uznanie nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie procedury, lecz przesłanką tego uznania nie jest jedynie związek tego naruszenia z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, jak wskazał to Sąd w skarżonym wyroku. Jak wskazał bowiem NSA za rażące naruszenie przepisów procedury, uzasadniające unieważnienie decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a., należy uważać oczywiste niezastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6-11 k.p.a.) w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu.

Należy podkreślić, że, w przedmiotowym postępowaniu, nawet gdyby przyjąć że organ przy wydawaniu decyzji z dnia 1999 r. popełnił proceduralne błędy w postępowaniu dowodowym i pominął jakieś dowody przy jej wydawaniu, to i tak nie stanowi to podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i unieważnienia tej decyzji. Naruszenie to nie może zostać zakwalifikowane jako rażące. Dowody, które, zdaniem Sądu, zostały pominięte przez organ wydający decyzję z 1999 r., nie są bowiem wartościowe z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast dowody przemawiające za trafnością decyzji antynacjonalizacyjnej z 1999 r., a więc za określeniem zdolności produkcyjnej B. na dzień nacjonalizacji, są przeważające.

Do wskazanych dowodów należy zaliczyć przede wszystkim:

‒ opinię niezależnych biegłych H. L. i E. S. – sporządzona w czasie, w którym dane, okoliczności i dowody wskazujące zdolność produkcyjną były bezpośrednio dla biegłych dostępne, przez biegłych będących wieloletnimi praktykami w dziedzinie browarnictwa na najwyższych stanowiskach technicznych i kierowniczych; biegli, co nie bez znaczenia w ówczesnych czasach, nie byli "ekspertami" wyznaczonymi przez opresyjny aparat władzy komunistycznej mającymi sporządzać "opinie" jedynie potwierdzające bezprawną nacjonalizację prywatnych zakładów w danych gałęziach gospodarki; opinia ta wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, że 14.320 hl/rok to maksymalna i jedynie teoretyczna zdolność produkcyjna, a w praktyce browar produkował znacznie mniej;

‒ pismo Izby Przemysłowo Handlowej w Poznaniu z dnia 13 czerwca 1947 r., w którym stwierdzone zostało, że zgodnie z danymi Urzędu Wojewódzkiego zdolność produkcyjna browaru była mniejsza niż 15.000 hl/rok oraz że odmówiono jej bezpośredniego zbadania zdolności produkcyjnej B.;

‒ dokument B. zatytułowany "Zdolność produkcyjna B. w G. " – w którym wskazano produkcję piwa m.in. w latach 1945 i 1946 na poziomie odpowiednio 5.600 i 8.044 hl/rok. Oprócz tych dokumentów w postępowaniu zakończonym decyzją z 1999 r. zgromadzone zostały liczne pisma, nie tylko pochodzące od przedstawicieli reprezentujących sam browar, wskazujące na zdolności produkcyjne poniżej wymagań ustawy oraz na błędy w zbadaniu dolności produkcyjnej browaru. Nie jest zgodne z prawdą twierdzenie skarżonego wyroku, jakoby, wydając decyzję z 1999 r., organ oparł się jedynie na twierdzeniach strony oraz "archiwalnej" opinii. Sąd w zaskarżonym wyroku nie wskazał dlaczego odmówił mocy dowodowej dokumentom zebranym w postępowaniu zakończonym decyzją antyuwłaszczeniową, które jednoznacznie wskazały na zdolności produkcyjne B. poniżej 15.000 hl/rok.

Wbrew ustaleniom skarżonego wyroku, w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 156 § 2 k.p.a., gdyż decyzja antynacjonalizacyjna z 1999 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu tego przepisu. Sąd I instancji stwierdził, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozpatrywać jedynie na płaszczyźnie prawa nie nawiązując do sfery faktów, i że skoro przepisy k.p.a. pozwalają na unieważnienie decyzji w trybie 156 § 1 ust. 2 k.p.a., to nie ma nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu § 2 tego przepisu. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji odnosi się zarówno do skutków prawnych, jak i faktycznych, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego.

Decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy organ administracji nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92,; uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, uchwała NSA z 20 marca 2000 r., OPS 14/99).

W wyniku decyzji antyuwłaszczeniowej z 1999 r. nastąpiło wiele zdarzeń prawnych, których organ nie jest w stanie cofnąć w ramach przyznanych mu kompetencji. Skarżący wystąpił z powództwem cywilnym o zapłatę odszkodowania z tytułu utraconego majątku. W chwili obecnej został już wydany wyrok w pierwszej instancji zasądzający od Skarbu Państwa ponad 5 mln. zł. W razie ostatecznego uchylenia decyzji antyuwłaszczeniowej z 1999 r. powództwo zostanie najprawdopodobniej oddalone, a skarżący obciążony zostanie kosztami procesu. Mimo oddalenia powództwa w mocy pozostanie skutek prawny w postaci przerwania biegu przedawnienia roszczeń objętych pozwem, a wynikających bezpośrednio z uprawnienia odwoławczego uzyskanego na podstawie decyzji antyuwłaszczeniowej z 1999 r. Organ, w ramach kompetencji przyznanej mu przepisami prawa materialnego i procedury, nie jest w stanie cofnąć skutku prawnego w postaci przerwania biegu przedawnienia na skutek złożenia pozwu o odszkodowanie przed sądem cywilnym, jest to więc nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wskazał nadto, że organ w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., oprócz zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania wyjaśniającego pismem z dnia 7 maja 2009 r., nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu. Organ nie umożliwił wypowiedzenia się strony co do dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu. Strona o zakończeniu postępowania dowiedziała się przypadkowo, bowiem sama decyzja została celowo nieprawidłowo doręczona pod adres inny niż znany organowi adres korespondencyjny.

Mając na uwadze całość materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zakończonym decyzją z 1999 r., upływ ponad 10 lat od dnia jej wydania, specyfikę działalności administracji państwowej w dacie nacjonalizacji, charakter naruszeń zarzucanych decyzji z 1999 r. oraz okoliczności towarzyszące wszczęciu co do tej decyzji postępowania wyjaśniającego, oczywistym staje się wniosek, że organ w decyzjach z 2009 i 2013 roku naruszył ogólne i podstawowe zasady procedury administracyjnej wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 16 k.p.a., czego WSA w skarżonym wyroku nie dostrzegł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził błędną wykładnię przepisów regulujących przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna została dotknięta jedną z wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ciężkich, kwalifikowanych wadliwości. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Takie otworzenie możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną tworzy postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. W art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzone jest jednak ograniczenie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez przyjęcie, że "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ma to znaczenie prawne dla oceny dopuszczalności prowadzenia nowych dowodów w sprawie. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone co do zasady prowadzenie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można zatem wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, LEX nr 745223).

Według art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Również rażące naruszenie przepisów prawa powołanego jako podstawa kompetencyjna lub proceduralna rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji". Podobny pogląd wyrażony został w doktrynie (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 54, która wśród naruszeń przepisów prawa procesowego wymienia także i takie, które objęte są sankcją nieważności).

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności lub też naruszenia regulacji w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych – por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). Zdaniem NSA, przedstawiona wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uwzględnia wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jak wyjaśnia Trybunał Konstytucyjny, zasada ta wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela (wyrok TK z 28 lutego 2012 r., sygn. akt K 5/11, nr OTK-A 2012/2/16, Dz. U. 2012/251). Również w orzecznictwie Sądu Najwyższego zwraca się uwagę na to, że wszczęcie postępowania z urzędu wyłącznie na podstawie odmiennej oceny dowodów narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji (zob. wyrok SN z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt III UK 91/10).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, przypomnieć należy, iż przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 r., mocą której stwierdzono nieważność orzeczenia nr 52 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 15 lipca 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw w części dotyczącej przedsiębiorstwa "B." Spółka Akcyjna – G., były liczne błędy w zakresie oceny wartości dowodowej zgromadzonego w sprawie materiału. Błędy te – popełnione na etapie postępowania nadzorczego zakończonego ww. decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 1999 r. – skutkowały, zdaniem organu, wadliwą oceną zdolności produkcyjnej przedsiębiorstwa (poniżej 15.000 hl piwa rocznie). Doprowadziło to w rezultacie, jak przyjął Minister, do rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Gospodarki w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. zastosował zatem sankcję nieważności z powodu rażącego naruszenia – podczas kontrolowanego postępowania nadzorczego – zasad postępowania dowodowego wyrażającego się w błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Asumptem do takiej odmiennej oceny materiału dowodowego była opinia biegłego sądowego B. R. z lutego 2009 r. sporządzona w postępowaniu sądowym o odszkodowanie.

Zdaniem NSA przyjęta przez organ wada postępowania nadzorczego, zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nie może stanowić podstawy do zastosowania sankcji nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Błędy w zakresie oceny wartości dowodowej zgromadzonego materiału, na którym oparto ustalenie stanu faktycznego, nie mogą bowiem skutkować sankcją nieważności.

Warto też zwrócić uwagę na to, iż we wspomnianej opinii biegły sądowy B. R. wskazał, że zdolność produkcyjna browaru wynosiła nieco ponad 14.000 hl piwa pszennego na rok (str. 31 i str. 16 opinii). Ustalenia te korespondują z ustaleniami zawartymi w archiwalnej opinii biegłych H. L. i E. S., którzy określili maksymalna zdolność produkcyjną zakładu na poziomie 14.320 hl piwa.

Wobec powyższego NSA uznał za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 6, art. 7 i art. 16 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 134 i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 2 oraz art. 90 § 2 ust. 1 k.p.a. nie jest natomiast trafny, bowiem strona skarżąca kasacyjnie brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym, o czym świadczą akta sprawy. Zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie – jako przedwczesny – nie może zostać rozpatrzony.

Ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. podjęte zostały z naruszeniem ww. przepisów, NSA działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz uznając, że zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi, uchylił wskazane decyzje. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.