Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1016/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11i ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 162 par. 1 pkt 1, art. 16
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy O. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia 21 lipca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia 14 października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Budowa dróg gminnych 54KDD, 61KDD i 62KDD wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zlokalizowanych w O.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy O. wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia wymienionej wyżej decyzji Starosty S. z dnia 14 października 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej decyzja ZRID). Po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie organ I instancji, wspomnianą na wstępie decyzją odmówił uwzględnienia tego wniosku. W odwołaniu od tej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy O. podniósł, że wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej leży w "szeroko pojętym" interesie społecznym i pozwoliłoby na uporządkowanie sytuacji prawnej, bowiem inwestycja drogowa nie może być zrealizowana ze względu na brak środków zarówno na budowę dróg jak i na odszkodowania za grunty, które stały się własnością Gminy O.. Zarzucił ponadto organowi I instancji:

- naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 kpa, gdyż organ próbuje przekonać stronę, iż nie jest możliwe stwierdzenie wygaszenia decyzji z powodu istnienia obowiązków, nie wskazując uzasadnienia prawnego,

- naruszenie art. 77 Kpa, polegające na nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności uchwał budżetowych Miasta i Gminy O., których rozpatrzenie prowadziłoby do wniosku, że osiągnięcie celu dla którego została wydana decyzja ZRID nie jest możliwe, gdyż gmina O. ,nie posiadała i nie posiada środków na realizację inwestycji i wypłatę odszkodowań za grunty, które stały się jej własnością,

- dokonanie błędnej wykładni art. 11 f ust. l i art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez utożsamienie przedmiotu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z jej skutkiem. Przedmiotem takiej decyzji jest m.in. zatwierdzenie podziału nieruchomości, czy też oznaczenia nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Gminy, zaś skutkiem przejście własności nieruchomości lub ich części na rzecz Gminy,

- zbędne odniesienie do przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdy nakazuje to przepis prawa, podczas gdy wnioskodawca odwołał się do szeroko pojętego interesu społecznego,

- błędne twierdzenie o braku możliwości zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem stanowisko takie jest sprzeczne z brzmieniem art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi, że "w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2". Zdaniem odwołującego, gdyby ustawodawca chciał wyłączyć stosowanie art. 37 ust. 1 to wymieniłby go w wyjątkach, obok art. 28 ust. 2. Skoro ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, co wynika z treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, to nieuzasadniona jest odmowa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z powodu zgodności inwestycji z planem.

Rozpatrując to odwołanie organ II instancji stwierdził na wstępie, że ponieważ dotyczy ono odwołania od decyzji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to mają w sprawie zastosowanie przepisy specustawy drogowej. Następnie uznał, że wniosek Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 14 kwietnia 2015r. pochodził od uprawnionego podmiotu, tj. strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa i zawierał elementy wskazane w art. 63 § 2 Kpa. Niewątpliwie bowiem postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy interesu prawnego stron postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Strony tego postępowania zostały powiadomione o wszczęciu postępowania oraz możliwości wypowiedzi i zastrzeżeń, co do zebranych dowodów poprzez zawiadomienie z dnia 5 maja 2015 r. wysłane wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków, tj. Gminie O., a pozostałe strony, poprzez obwieszczenie.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracji, że leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Według poglądów doktryny, bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno prawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu wygaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się z kolei, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację).

W kontekście takiej wykładni pojęcia bezprzedmiotowości, chybione jest zdaniem organu twierdzenie odwołującego się o bezprzedmiotowości decyzji ZRID z dnia 14 października 2013 r. mającej wynikać z nieposiadania środków na realizację inwestycji oraz wypłatę odszkodowań za grunty, które stały się własnością gminy O.. Obecny brak środków finansowych na realizację inwestycji drogowej nie czynni bowiem przedsięwzięcia w ogóle niemożliwym do realizacji, gdyż z uchwały RIO w Kielcach z dnia 23 lutego 2015 r. opiniującej program postępowania naprawczego Gminy O. na lata 2015 - 2017 wynika, iż po spełnieniu określonych warunków, w dającej się przewidzieć przyszłości, gmina odzyska płynność finansową, a wówczas realizacja przedsięwzięcia stanie się jak najbardziej możliwa. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do zadań własnych gminy. Realizując ten ustawowy obowiązek, Burmistrza Miasta i Gminy O. co najmniej od 2010 r. planował budowę dróg gminnych 54KDD, 61KDD i 62KDD, podejmując w kierunku ich realizacji szereg działań (uchwalenie przez Radę Miejską w O. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przesądził m.in. o lokalizacji w/w dróg gminnych, opracowanie projektu budowlanego i uzyskanie dokumentacji niezbędnej do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, pozyskanie na podstawie decyzji z dnia 14 października 2013 r. gruntów niezbędnych dla planowanego przedsięwzięcia.

Wojewoda Świętokrzyski przypomniał również, że decyzja, której stwierdzenia wygaśnięcia domaga się strona odwołująca, podlegała kontroli administracyjnej i sądowo administracyjnej aż do wyczerpania środków zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2471/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Ke 158/14 oddalającego skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. zezwalającą na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W toku postępowań przed organem I instancji i organem odwoławczym Burmistrz Miasta i Gminy O. nie wycofał wówczas wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uznając, iż planowane przedsięwzięcie jest konieczne i możliwe do zrealizowania. Dlatego zdaniem Wojewody, nie można mówić o zaistnieniu przesłanki bezprzedmiotowości, tj. niemożliwości osiągnięcia celu, ze względu na który została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z uwagi na obecny brak środków finansowych. Nie przestał bowiem istnieć przedmiot rozstrzygnięcia lub podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczy.

Za zasadny organ uznał zarzut błędnej wykładni art. 11f ust. 1 i art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej poprzez uznanie przez organ I instancji, że przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest dokonanie zmiany w zakresie prawa własności nieruchomości, a nie jej skutkiem. Wojewoda stwierdził jednak, że nie miał on wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 77 kpa poprzez niedokonanie analizy uchwał budżetowych Miasta i Gminy O.. Starosta S. zapoznał się bowiem z tymi uchwałami, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej pierwszoinstancyjnej decyzji.

Za istotne organ II instancji uznał to, że decyzja ZRID z dnia 14 października 2013 r. wywołała już daleko idące skutki prawne. Nastąpił bowiem podział nieruchomości objętych tą decyzją, zmiany dotyczące numeracji i powierzchni działek, które ujawniono w ewidencji gruntów budynków. W co najmniej jednym przypadku ujawniono te zmiany również w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr 2122/2 obręb 01 O.. Ponadto organ I instancji prowadzi zaawansowane postępowanie o ustalenie wysokości odszkodowania. Wydał bowiem ostateczne decyzje odszkodowawcze obejmujące znaczną część działek przejętych na własność gminy, (wobec pozostałych toczą się postępowania odszkodowawcze) i zaangażował znaczne środki na pokrycie tych czynności.

Za niezasadny uznał organ zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 11i ust. 1 specustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie zostanie rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Należy podkreślić, iż niedopuszczalne jest utożsamianie decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Różne są bowiem przepisy, w oparciu o które decyzje te są wydawane, różne tryby ich wydania, wreszcie różne przedmioty tych decyzji.

Odnosząc się do rozważań odwołującego w kwestii "szeroko rozumianego" interesu społecznego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. oraz racjonalności zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dróg gminnych, organ uznał je za niespójne, niezrozumiałe, ogólnikowe i nie poparte żadnym dowodami. W efekcie odwołujący nie skonkretyzował, na czym polega interes społeczny, na który się powołuje. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zarówno przed organem I jak i II instancji, sam Burmistrz Miasta i Gminy O. wskazywał na interes społeczny jako argument potwierdzający konieczność realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Na koniec Wojewoda nie podzielił poglądu odwołującego się Burmistrza Miasta i Gminy O., że uregulowanie art. 162 § 1 pkt 1 kpa nie godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznej, albowiem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie zostało wymienione w art. 16 Kpa wśród trybów postępowań nadzwyczajnych. Z treści art. 162 § 1 pkt 1 Kpa wprost wynika, iż celem instytucji uregulowanej w tym przepisie jest deklaratoryjne stwierdzenie utraty przez decyzję prawnej racji istnienia.

W konkluzji Wojewoda podzielił pogląd Starosty S., że zaniechanie realizacji inwestycji nie może być podstawą uznania bezprzedmiotowości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż godziłoby to w zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Burmistrz Miasta i Gminy O.. Burmistrz zarzucił naruszenie:

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i 8 kpa poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, a konkretnie dotyczących: rezygnacji uprawnionego z realizacji przedmiotowej drogi, odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z powodu jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przyjęcia, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi leżeć w interesie wszystkich stron postępowania;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 15 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego – a mianowicie niedokonanie analizy uchwał budżetowych Gminy pomimo tego, że ten sam zarzutu postawiono w odwołaniu;

- art. 77 § 4 w zw. z art. 80 i 77 § 1 kpa poprzez uznanie, że strona powinna wykazać się inicjatywą dowodową w zakresie faktów znanych organowi z urzędu, nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że nie zostało udowodnione zaistnienie przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Starosta S. nie wskazał żadnego uzasadnienia dla swego stwierdzenia, że rezygnacja przez Burmistrza Miasta i Gminy O. z jego uprawnienia polegająca na nieprzystąpieniu do realizacji robót budowlanych oraz całkowitej rezygnacji z realizacji inwestycji – nie pozwala na uznanie bezprzedmiotowości decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej. Skoro nie wiadomo, z jakich przyczyn organ nie uwzględnił zarzutów strony sformułowanych w odwołaniu, to uzasadnia to zasadność zarzutu naruszenia art. 11, 8 i 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustosunkowanie się przez organ II instancji do trzech wyżej wymienionych zrzutów sformułowanych w odwołaniu oznacza, że organ nie rozpoznał odwołania w pełnym zakresie, a jedynie w części prze siebie wybranej. Ponieważ organ odwoławczy nie badał, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie strony, skarżący nie wie, czy powinien zarzucać organowi uznanie, że w jego przypadku nie zachodzi przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na interes strony.

W ocenie skarżącej gminy, osiągnięcie celu, dla którego wydana został decyzja ZRID jest obiektywnie nierealne, ponieważ:

- Gmina nie posiadała i nie posiada środków na realizację inwestycji objętej tą decyzją oraz na wypłatę odszkodowań za grunty, które stały się jej własnością,

- Gmina zobowiązana jest do realizacji programu naprawczego pozytywnie zaopiniowanego przez RIO, który to program wyklucza inwestycje.

Uzasadniając kolejny zarzut skargi stwierdzono, że dla zapewnienia wszechstronnej oceny, czy realne jest osiągnięcie celu, ze względu na który wydana została decyzja ZRID, organ I instancji powinien dokonać analizy budżetów Gminy w celu stwierdzenia, czy kiedykolwiek w latach 2013 -2015 Gmina O. przeznaczała środki na realizację przedmiotowej inwestycji. Tymczasem organ tego nie uczynił, ani nawet nie odniósł się do takiego zarzutu zgłoszonego w odwołaniu. Takie naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Burmistrz nie może dokonywać wydatków niezgodnie z budżetem

Wbrew twierdzeniu Wojewody, interes społeczny, na który powoływał się Burmistrz został skonkretyzowany w stopniu nadającym się do jego weryfikacji w ramach dokumentów dostępnych organowi. Pozostałe argumenty przemawiające za tym, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym zostały wskazane w uzasadnieniu odwołania i nie wymagają dowodu. Trudno bowiem oczekiwać, aby Burmistrz dowodził, że w interesie społecznym leży realizowanie inwestycji korzystnych dla ogółu lub znacznej części mieszkańców oraz to, że w interesie społecznym jest, aby Gmina mogła realizować różne zadania własne wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie tylko niektóre z nich. Brak środków wynikający z konieczności budowy dróg, chodników itp. oraz wypłaty odszkodowań za grunty negatywnie wpłynie na finansowanie innych zadań własnych, które gmina zobowiązana jest realizować dla dobra ogółu mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie. W nawiązaniu do drugiego zarzutu skargi wyjaśnił, że kondycja finansowa Gminy O. i jej możliwości inwestycyjne nie były przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznej decyzji ZRID. Odnosząc się do spornej kwestii interesu społecznego w realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, Wojewoda podniósł, że składając wniosek o wydanie decyzji ZRID oraz podczas postępowania pierwszoinstancyjnego i odwoławczego, Burmistrz prezentował pogląd, że budowa dróg gminnych leży w interesie społecznym mieszkańców gminy. Dlatego niezrozumiałe jest krańcowo odmienne stanowisko, jakie zajął w tej kwestii Burmistrz we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ZRID.

W związku z niedołączeniem przez Wojewodę Świętokrzyskiego do przesłanej Sądowi skargi dokumentów potwierdzających wykonanie przez organ II instancji wynikających z art. 54 § 4 w zw. z art. 33 § 1a) p.p.s.a. obowiązków, dotyczących zawiadomienia o przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę przez obwieszczenie w siedzibie organu i na jego stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości z pouczeniem o treści tego przepisu, celem umożliwienia przystąpienia do postępowania sądowego stronom postępowania administracyjnego zawiadamianym przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, zarządzeniem z dnia 3 marca 2016 r. zobowiązano Wojewodę Świętokrzyskiego do nadesłania wspomnianych dokumentów. W odpowiedzi na to wezwanie Wojewoda Świętokrzyski, przy piśmie z dnia 30 marca 2016 r. przekazał potwierdzenie zamieszczenia obwieszczenia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 9 marca 2016 r. na stronach internetowych i tablicach ogłoszeń: Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach, Starostwa Powiatowego w Staszowie oraz Urzędu Miasta i Gminy O., w terminie od 10 marca do 24 marca 2016 r.

Wnioskami z dnia 21 marca 2016 r. J. K., M. J. i M. K., w odpowiedzi na wspomniane wyżej obwieszczenie Wojewody Świętokrzyskiego wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie II SA/Ke 1016/15 w charakterze uczestników. W uzasadnieniach podali, że są właścicielami nieruchomości położonych w O. oznaczonych numerami działek 1718, 1723/1 i 2121, przez które zaprojektowano przebieg drogi oznaczonej na planie symbolem 54KDD.

Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. uczestnicy G. P., J. K., M. K. i M. K. przyłączyli się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. 2016. 718 dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotowa sprawa dotyczyła odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w związku z czym prowadzona była w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), dalej specustawa drogowa. Zgodnie z art. 11c tej ustawy, do tego typu postępowań stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W myśl natomiast art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracyjny, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jak wynika z tego przepisu, zawiera on dwie normy prawne nakazujące organowi administracji publicznej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek oznacza, że przepis ten nie będzie miał zastosowania. Wynika stąd, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Mamy tu więc do czynienia z dwoma alternatywnymi sytuacjami, przy czym w każdej z nich konieczne jest wykazanie bezprzedmiotowości decyzji dla możliwości stwierdzenia jej wygaśnięcia.

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek; bezprzedmiotowość decyzji powstaje przy tym zawsze po jej wydaniu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 662).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się z kolei, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 4/07publ. LEX nr 466044; wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 383/08 publ. LEX nr 519040).

Biorąc pod uwagę takie rozumienie pojęcia bezprzedmiotowości zasadnie w sprawie uznano, że w odniesieniu do decyzji ZRID z 14 października 2013 r. nie miała ona w sprawie miejsca. Nie można bowiem przyjąć, aby nierealne stało się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana. Analizując sprawę nie można nie uwzględnić specyfiki decyzji, będącej przedmiotem oceny z punktu widzenia przesłanek z art. 162 § 1 kpa. Będąca przedmiotem oceny organów decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją o charakterze kompleksowym, ponieważ łączy decyzje: 1) o lokalizacji inwestycji, 2) o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, 3) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę, 4) o wywłaszczeniu prawa do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją, 5) o ograniczeniu korzystania z nieruchomości sąsiednich w celu przebudowy infrastruktury technicznej i dróg innej kategorii. Ocena bezprzedmiotowości takiej decyzji musi więc uwzględniać wszystkie jej aspekty oraz jej następstwa. Oceniając te następstwa decyzji ZRID z dnia 14 października 2013 r. należy zauważyć, że doszło w niej do geodezyjnego podziału nieruchomości objętych tą decyzją (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej), w wyniku czego powstały nowe działki ewidencyjne, które zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, nieruchomości objęte decyzją ZRID stały się z mocy prawa własnością Gminy O.. W następstwie powyższego doszło też do ujawnienia w księgach wieczystych zmian przedmiotowych i podmiotowych dotyczących części nieruchomości objętych decyzją ZRID. Trwają też już postępowania prowadzone w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami mającej zastosowanie w sprawie w związku z treścią art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, o ustalenie i wypłacenie odszkodowań za nieruchomości przejęte przez Gminę O.. Według niezakwestionowanego ustalenia organów obu instancji, doszło już w ramach tych postępowań do wydania ostatecznych decyzji odszkodowawczych obejmujących znaczną część działek objętych decyzją ZRID z 14 października 2013 r. oraz zaangażowania znacznych środków finansowych Gminy O. na pokrycie tych wypłat.

Znaczna część wskazanych konsekwencji jest nieodwracalna bez zgody wszystkich zainteresowanych. W szczególności ewentualne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ZRID nie powoduje automatycznego powrotnego przejścia własności nabytych przez Gminę O. nieruchomości na rzecz wywłaszczonych oraz powstania roszczeń o zwrot wypłaconych odszkodowań. Niesporne natomiast jest w sprawie, że część ze stron postępowania zakończonego decyzją ZRID nie jest zainteresowana odwracaniem skutków tej decyzji, ale wręcz jest zainteresowana jej całkowitą realizacją. Dla tych stron, jako beneficjentów skutków decyzji ZRID z 14 października 2013 r., decyzja ta z pewnością nie stała się bezprzedmiotowa. Ponieważ z racji zintegrowanego i kompleksowego charakteru decyzji ZRID nie może nastąpić stwierdzenie jej wygaśnięcia w części, już z tej przyczyny uwzględnienie wniosku Gminy O. nie było możliwe.

Również powoływany przez wnioskodawcę finansowy aspekt sprawy, tj. brak środków na wypłatę odszkodowań za przejęte nieruchomości, nie ma w istocie żadnego znaczenia dla sprawy. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że sama tylko rezygnacja inwestora z realizacji inwestycji drogowej objętej decyzją ZRID nie jest wystarczająca dla uznania bezprzedmiotowości takiej decyzji. Należy bowiem odróżnić sytuacje, gdy w przypadku takiej inwestycji jak np. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestor dochodzi do wniosku, że nie chce realizować tej inwestycji (rezygnuje z uprawnień przyznanych decyzją udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego), od sytuacji, gdy w grę wchodzi realizacja inwestycji celu publicznego uregulowanego specustawą drogową. O ile w przypadku inwestycji "indywidualnych" nie można zmusić inwestora, aby zbudował np. budynek mieszkalny, na budowę którego otrzymał pozwolenie na budowę, a którego nie chce budować, to inaczej należy spojrzeć na inwestycje z zakresu specustawy drogowej. Nie można przyjmować, że skoro Gmina O. mogła złożyć wniosek o ustaleniu lokalizacji drogi i może cofnąć ten wniosek, to rezygnacja z realizacji części inwestycji (brak woli kontynuowania inwestycji) po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oznacza brak wniosku w tej części i ustanie bytu elementu materialno prawnego (wyrok NSA z 24 lipca 2014 r., II OSK 365/13).

Należy ponadto zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy rezygnacja inwestora z realizacji inwestycji drogowej nie uchroni go od obowiązku wypłacenia odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości tym spośród wywłaszczonych, którzy nie są zainteresowani odzyskaniem ich własności. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ZRID dokonane w trybie art. 162 § 1 kpa nie rodzi bowiem żadnych bezpośrednich skutków prawnych, w tym zwłaszcza następujących z mocy prawa. Nie rodzi w szczególności dla inwestora roszczeń o zwrot kwot wypłaconych tytułem odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone w wyniku wydania decyzji ZRID, gdyż nie przewiduje takiego skutku żaden przepis prawa. Z tej samej przyczyny hipotetyczne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ZRID nie pozbawia właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, wynikających z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej roszczeń odszkodowawczych.

Trzeba też zauważyć, że przyjęcie, że zaniechanie rozpoczęcia realizacji planowanej na podstawie specustawy drogowej inwestycji samo w sobie jest podstawą do uznania bezprzedmiotowości określonej decyzji administracyjnej lub jej części, godziłoby wprost w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. i pozbawiałoby przyznanych uprawnień chociażby te podmioty, które oczekują wypłaty odszkodowań za nieruchomości nabyte pod realizację inwestycji drogowej.

Sąd zauważa również, że podnoszona przez skarżącą Gminę okoliczność, iż od samego początku, tj. jeszcze przed wydanie decyzji ZRID z dnia 14 października 2013 r. nie posiadała ona środków na zrealizowanie inwestycji drogowej i wypłatę odszkodowań, nie może być podstawą stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Wygaśnięcie takie może bowiem być następstwem okoliczności, które zaszły po wydaniu decyzji, będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia. Jeżeliby bowiem decyzja administracyjna była bezprzedmiotowa już w chwili jej wydawania, to nie powinna w ogóle zapaść. Skoro wydana została i stała się ostateczna, to korzysta z domniemania zgodności z prawem. Okoliczności istniejące – według twierdzeń strony - już w dacie wydawania decyzji administracyjnej, nie mogą być więc podstawą wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji.

Zasadnie również organ II instancji stwierdził brak w sprawie kolejnej przesłanki wymaganej do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, tj. tego, czy stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji nakazuje przepis prawa.

Jako taki przepis wskazywany był w sprawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, do stosowania którego upoważnia art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Według natomiast art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Od daty ustatecznienia decyzji ZRID z 14 października 2013 r. nie upłynęły bowiem jeszcze 3 lata, przez co wygaśnięcie decyzji, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie mogło jeszcze nastąpić. Przede wszystkim jednak Sąd wyraża pogląd, że przywołany już wyżej kompleksowy charakter decyzji ZRID powoduje, że przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie mógł mieć zastosowania do decyzji ZRID z dnia 14 października 2013 r.3 Decyzja ZRID mieści w sobie bowiem nie tylko pozwolenie na budowę, którego w zakresie określonym w art. 11i ust. 1 specustawy drogowej dotyczy mieszczące się w tym przepisie odesłanie, ale również inne rozstrzygnięcia, do których Prawo budowlane nie ma żadnego zastosowania. Zintegrowany charakter decyzji ZRID łączącej spójnie i funkcjonalnie kilka różnych rozstrzygnięć powoduje natomiast, że niemożliwe jest zastosowanie regulacji z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego tylko do części decyzji ZRID zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji drogowej.

Nie mogło mieć również wpływu na wynik sprawy podnoszone w toku postępowania twierdzenie, że skoro zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to powoływany przez organy administracji argument, że lokalizacja inwestycji drogowej objętej decyzją ZRID z 14 października 2013 r. jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet jeśliby zaakceptować rozumowanie strony skarżącej, że konsekwencją normy z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej jest nieobowiązywanie lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w O.u z 16 września 2010 r., to też nie miałoby to wpływu na możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ZRID. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzeczniczym sądów administracyjnych, Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku o wydanie decyzji ZRID rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II OSK 1730/14). Dlatego ewentualne powołanie się przez podmiot wnioskujący o wydanie decyzji ZRID, czy też organ rozpatrujący ten wniosek, na niewiążącą lokalizację inwestycji drogowej wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy traktować jako niepodlegające weryfikacji w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji ZRID, dodatkowe wskazanie motywów wyboru danego rozwiązania projektowego.

Odnosząc się do nieomówionych wyżej zarzutów skargi należy na wstępie zauważyć, że dotyczyły one wyłącznie naruszenia przepisów postępowania. Takie zaś naruszenia stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogą spowodować uwzględnienie skargi tylko wtedy, gdy miały istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu nie ma zarzucane w skardze nie odniesienie się do zarzutów odwołania dotyczących: rezygnacji uprawnionego z realizacji przedmiotowej drogi, odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z powodu jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przyjęcia, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi leżeć w interesie wszystkich stron postępowania. Nieodniesienie się do tych kwestii przez organ II instancji, jako naruszenie przepisów postępowania musiałoby zostać powiązane przez stronę skarżącą z wykazaniem, że wskazane zarzuty naruszenia prawa materialnego są zasadne i powinny spowodować uwzględnienie skargi. Tymczasem wszystkie trzy wymienione wyżej zarzuty odwołania zostały poddane analizie przez Sąd w ramach kontroli sprawowanej w granicach sprawy (art. 134 p.p.s.a.), w wyniku czego uznano, że nie pozwalają na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ZRID z 14 października 2013 r., co zostało szczegółowo wyżej wyjaśnione. Dlatego zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 kpa nie mógł zostać uwzględniony.

Podobnie należy ocenić drugi zarzut skargi dotyczący nie dokonania analizy uchwał budżetowych Gminy, pomimo postawienia tego samego zarzutu już w odwołaniu. Kondycja finansowa Gminy O. nie ma znaczenia w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ZRID, ponieważ finansowanie inwestycji jest kwestią wtórną wobec decyzji o jej podjęciu. Co do tego, że Gmina O. świadomie zdecydowała się na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie ma żadnych wątpliwości, gdyż świadczy o tym szereg istotnych, rozciągniętych w czasie i wymagających zaangażowania znacznych środków działań przez nią. Skoro, jak to już wyżej wyjaśniono, rezygnacja przez inwestora z realizacji decyzji ZRID nie upoważnia do uznania tej decyzji za bezprzedmiotową, to również ewentualne motywy tej rezygnacji nie mają znaczenia. Dlatego czynienie ustaleń na okoliczność tych motywów, a do tego miała zmierzać wnioskowana analiza uchwał budżetowych Gminy O., nie miało znaczenia dla sprawy. Dlatego też pominięcie takich ustaleń nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Zarzucone w punkcie 3 skargi uznanie przez organ odwoławczy, że strona powinna wykazać się inicjatywą dowodową w zakresie faktów znanych organowi z urzędu, a przez to nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że nie zostało udowodnione zaistnienie przesłanki interesu społecznego, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa - również nie mogło zmienić rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ z art. 162 § 1 pkt 1 kpa wynika, że zaistnienie przesłanki interesu społecznego jest tylko jednym z dwóch kumulatywnych warunków uwzględnienia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, a drugi z tych warunków, tj. bezprzedmiotowość wydanej decyzji nie został spełniony, już z tej tylko przyczyny uwzględnienie tego zarzutu nie było możliwe. W tej sytuacji nawet całkowity brak odniesienia się do tej przesłanki (co nie miało przecież w sprawie miejsca), nie mógłby spowodować uwzględnienia takiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania., tj. art. 77 § 4 w zw. z art. 80 i 77 § 1 kpa.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę materiał zgromadzony w niniejszej sprawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.