Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3406/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121e ust. 3 i 7
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 124/20 w sprawie ze skargi S. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 124/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi S. K., uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z [...] grudnia 2019 r., nr [...] i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie z [...] października 2019 r., nr [...] , w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Rozkazem personalnym nr [...] , z [...] października 2019 r. Komendant Miejski Policji w Szczecinie pozbawił sierż. szt. S. K. prawa do uposażenia za okres od 12 lipca 2019 r. do 22 sierpnia 2019 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że policjant nieprawidłowo wykorzystał zwolnienie lekarskie ZUS ZLA ZX nr [...] wystawione na okres od 12 lipca 2019 r. do 22 sierpnia 2019 r., ponieważ w trakcie zwolnienia pomagał swojemu znajomemu w prowadzeniu imprezy rozrywkowej w lokalu "[...]", odtwarzając muzykę dla klientów lokalu.

Rozkazem personalnym nr [...], z [...] grudnia 2019 r., Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie stwierdzające czasową niezdolność do służby na okres od 12 lipca 2019 r. do 22 sierpnia 2019 r., wystawione przez lekarza ortopedę i sporządzone 11 lipca 2019 r. Na zaświadczeniu lekarskim w polu "wskazania lekarskie" wpisana została cyfra "2", co oznacza, że "chory może chodzić".

Na podstawie udzielonego pełnomocnictwa 12 sierpnia 2019 r. st. asp. M. R. - Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji Szczecin - Nad Odrą przeprowadził kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez policjanta.

Organ wskazał, że skarżący zgodnie z treścią zwolnienia lekarskiego, w trakcie czasowej niezdolności do służby z powodu choroby winien przebywać w P. przy ul. P.. Z protokołu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego z 11 lipca 2019 r. wynika jednak, iż skarżący 12 lipca 2019 r. przyjechał do miejscowości Rewal pow. gryficki, gdzie w nocy z 12 na 13 lipca 2019 r. pomagał swojemu znajomemu M. D. odtwarzać muzykę i prowadzić imprezę dyskotekową dla przebywających tam klientów w lokalu o nazwie "[...]", mieszczącym się przy ul. S.. Informacje przekazane przez samego policjanta w miejscu "Uwagi policjanta" do protokołu kontroli potwierdzają, że w okresie ujawnionej nieprawidłowości w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego był on w ośrodku "[...]". Organ wskazał, że 3 października 2019 r. odbyło się przesłuchanie w charakterze świadka M. D., który potwierdził obecność policjanta w ww. lokalu oraz pomoc w prowadzeniu imprezy. Pomoc polegała na odtwarzaniu muzyki przy konsolecie DJ-a podczas nieobecności świadka. Świadek zeznał ponadto, że w trakcie imprezy skarżący spożywał w jego obecności alkohol, czemu policjant w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie zaprzeczył.

Powyższe okoliczności utrwalone w stosownych dokumentach służbowych, w tym w protokole, w ocenie organu ewidentnie wskazują na to, że skarżący nieprawidłowo wykorzystywał zwolnienie lekarskie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie wniósł skarżący, wskazując, że tok rozumowania obu organów prowadzi do wniosku, że osoba przebywająca na zwolnieniu tzw. "chodzonym" ma zakaz opuszczania domu, chodzenia i powinna wszelkimi siłami doprowadzić do najszybszego powrotu do służby. Takie wnioskowanie, w ocenie skarżącego, jest zbyt daleko idące

i nie można odmówić stronie podejmowania jakichkolwiek innych aktywności. Aktywności przez niego podejmowane nie miały żadnego wpływu na przebieg leczenia i gojenia urazu. Argumentacja organów obu instancji zbytnio ingeruje w sferę wolności

i prywatności strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 121e ust. 2 pkt 2, ust. 3 oraz ust. 13 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360; zwanej dalej "ustawą o Policji"). Sąd ten przytoczył art. 121c ust. 1 oraz art. 121e ust. 1, 3, 7, 10 i 13 ustawy o Policji, a także powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2016 r., (sygn. akt II SA/Wa 1395/15) oraz wyrok Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2005 r., (sygn. akt III UK 120/05).

Zdaniem tego Sądu, o ile zaznaczenie na zaświadczeniu "pacjent powinien leżeć" sugerować może taki stan pacjenta, który uniemożliwia mu podejmowanie aktywności wymagających chodzenia, o tyle wskazanie "pacjent może chodzić" nie determinuje, jakich dokładnie czynności może podejmować się pacjent. Oczywiste jest przy tym, że pacjent nie powinien podejmować się czynności, które nie sprzyjają leczeniu, utrudniają powrót do zdrowia i przedłużają czas rekonwalescencji. Nie sposób ocenić takich czynności abstrakcyjnie, bez odwołania się do charakteru schorzenia. Prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego powinna być oceniana w kontekście treści tego zwolnienia, zaleceń lekarskich i stanu zdrowia pacjenta, nie zaś

z punktu widzenia potencjalnego przeświadczenia postronnych obserwatorów, współpracowników czy przełożonych (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 291/19). Zdaniem Sądu nie sposób zatem wskazać, że w każdym przypadku najbardziej adekwatnym zachowaniem na zwolnieniu lekarskim będzie leczenie w warunkach domowych, względnie wyjazd do specjalistycznego zakładu leczniczego czy sanatorium.

Sąd ten zwrócił uwagę, że skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie stwierdzające czasową niezdolność do służby na okres od 12 lipca 2019 r. do 22 sierpnia 2019 r., wystawione przez lekarza ortopedę i sporządzone 11 lipca 2019 r. Z protokołu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego wynika jednak, iż skarżący nie przebywał w domu, a 12 lipca 2019 r. przyjechał do miejscowości nadmorskiej, gdzie w nocy z 12 na 13 lipca 2019 r. spożywał alkohol i pomagał swojemu znajomemu odtwarzać muzykę dla klientów lokalu. Z protokołu kontroli wynika ponadto, iż powyższe ustalenia są konsekwencją podjętej wobec skarżącego 14 lipca 2019 r. na terenie ww. lokalu interwencji zespołu ratunkowego w związku z nagłym zatrzymaniem krążenia. Około godziny 2:25 do skarżącego została wezwana karetka Pogotowia Ratunkowego, a z uwagi na podjęte wobec niego czynności reanimacyjne został on przewieziony do Szpitala Powiatowego w Gryficach, a następnie przetransportowany śmigłowcem Lotniczego Pogotowia Ratunkowego do Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr 2 Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w Szczecinie, gdzie lekarze stwierdzili u skarżącego zawał serca oraz zamknięcie naczyń krwionośnych, oceniając jego stan jako ciężki. Z kolei, jak wynika z akt postępowania sądowoadministracyjnego, po upływie terminu zwolnienia lekarskiego "ortopedycznego" skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim w związku z chorobą niedokrwienną.

Zdaniem Sądu oczywistym jest, że spożywanie alkoholu nie jest zabronione, ale nie jest także wskazane na zwolnieniu lekarskim. Co do zasady Sąd ten podzielił stanowisko, że wyjazd do miejscowości nadmorskiej, uczestnictwo w nocnej imprezie, pomoc w jej prowadzeniu lub chociażby towarzyszenie jej prowadzącemu, połączone ze spożywaniem alkoholu obiektywnie nie przyczyniają się w jakikolwiek sposób do poprawy zdrowia policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu urazu ortopedycznego, a z uwagi na okoliczności mogą stan zdrowia pogorszyć. Takie działania pacjenta prawidłowo opisane i udokumentowane (uwaga ta poczyniona została w kontekście załączonego do skargi dokumentu – orzeczenia Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z [...] stycznia 2020 r. uchylającego orzeczenie w przedmiocie przewinienia dyscyplinarnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie z [...] grudnia 2019 r.) mogą w ocenie Sądu stanowić podstawę do pozbawienia prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim. Nie można jednak tracić z pola widzenia charakteru zwolnienia i schorzenia, w związku z którym owo zwolnienie zostało wydane.

Sąd ten stwierdził, że ujawnione okoliczności sprzyjają tezie, iż zostało ono wykorzystane w nienależyty sposób. Zasadniczym celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej sprawności i zdolności do pracy (służby), a zatem postępowanie organu prowadzone w trybie art. 121e ustawy o Policji powinno być ukierunkowane na wykazanie, że podjęte przez skarżącego zajęcie w okresie absencji kolidowało właśnie z tym celem. Jednak organy obu instancji nie wzięły pod uwagę okoliczności dla tego postępowania zasadniczej – a mianowicie okresu, za który pozbawiono skarżącego prawa do uposażenia w związku z jego dodatkowym, nagłym schorzeniem. Organy przyjęły bowiem, że jest to cały okres obowiązywania tzw. zwolnienia "ortopedycznego" (od 12 lipca 2019 r. do 22 sierpnia 2019 r.), nie zauważając, że w trzecim dniu tego zwolnienia straciło ono swój charakter, bowiem 14 lipca 2019 r. u skarżącego stwierdzono zatrzymanie akcji serca, w wyniku czego przetransportowano go drogą powietrzną do szpitala, gdzie przebywał z uwagi na przebyty rozległy zawał serca i chorobę niedokrwienną. Ta okoliczność powinna być także przez organy dokładnie wyjaśniona i przy ponownym rozpoznaniu sprawy (obok dokładnego wyjaśnienia rodzaju i charakteru działań podejmowanych przez skarżącego w dniach 12 i 13 lipca 2019 r. i ich wpływu na uraz ortopedyczny) - uwzględniona, co pozwoli organowi ustalić właściwie czas, za jaki można ewentualnie skarżącego pozbawić uposażenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy nie wyjaśniły dokładnie i wyczerpująco stanu faktycznego i przedwcześnie uznały, że skarżącego należy pozbawić prawa do uposażenia za cały okres trwania zwolnienia lekarskiego "ortopedycznego" (6 tygodni), podczas gdy faktycznie przebywał on na nim niespełna 3 doby, czym naruszyły art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. W związku z powyższym Sąd ten na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; j.t.; zwanej dalej "p.p.s.a.") orzekł jak w wyroku. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 121e ust. 3 w zw. z art. 121e ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że policjant może nie utracić prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego wskutek stwierdzonego nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, gdy w następstwie nieprawidłowego korzystania ze zwolnienia lekarskiego doszło do pogorszenia się jego stanu zdrowia w postaci nowej jednostki chorobowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że policjant korzystając ze zwolnienia lekarskiego w sposób nieprawidłowy doprowadził swoim zachowaniem i działaniem do pogorszenia swojego ogólnego stanu zdrowia. Pomiędzy opisanym nieprawidłowym korzystaniem ze zwolnienia lekarskiego przez policjanta a pogorszeniem się jego ogólnego stanu zdrowia zachodzi związek przyczynowy. Nie ma w tej kwestii czego więcej wyjaśniać, bo prawo w takiej sytuacji jest surowe - policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego, jeżeli korzystał ze zwolnienia lekarskiego nieprawidłowo, co zostało stwierdzone i przyznane przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem organu przepis art. 121e ust. 3 ustawy o Policji nie uzależnia utraty prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia od tego, kiedy doszło do nieprawidłowego korzystania ze zwolnienia lekarskiego w czasie jego trwania, czy w pierwszym, czy w drugim, czy w ostatnim dniu zwolnienia. Zatem, nawet gdyby doszło do stwierdzenia, że policjant nieprawidłowo korzystał ze zwolnienia w ostatnim jego dniu, to fakt ten pociąga za sobą utratę przez policjanta prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości, a także o zasadzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to art. 121e ust. 3 w zw. z art. 121e ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067) poprzez ich błędną wykładnię. W tej sytuacji ustalony w sprawie stan faktyczny, akceptowany wyrokiem Sądu pierwszej instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Wyjaśnić należy, iż przepis art. 121e ustawy o Policji został wprowadzony ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502) z dniem 1 czerwca 2014 r. Ratio legis tej regulacji było z jednej strony spowodowanie optymalizacją wydatków na uposażenia policjantów poprzez zmniejszenie liczby zwolnień lekarskich, a z drugiej ujednoliceniem zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym (por. uzasadnienie do tego projektu – Druk sejmowy nr 1497, Sejm VII Kadencji).

Jednocześnie podać należy, iż podobne do art. 121e ustawy o Policji brzmienie ma art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1368 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia. Okoliczności, o których mowa w ust. 1 ustala się w trybie określonym w art. 68. W tym przypadku następuje to w oparciu o wydane na podstawie art. 68 ust. 2 tej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy oraz formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 743). W świetle § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, kontrola prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy z powodu choroby polega na ustaleniu, czy ubezpieczony w okresie orzeczonej niezdolności do pracy:1) nie wykonuje pracy zarobkowej, 2) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego od pracy w sposób niezgodny z jego celem.

Zgodnie z art. 121e ust. 1 ustawy o Policji, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Stosownie do treści art. 121e ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych – w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Przepis art. 121e ust. 3 ustawy o Policji zawiera przesłankę nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, której ustalenie w wyniku kontroli powoduje, że policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Z art. 121e ust. 7 tej ustawy wynika z kolei, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby (...) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, iż możliwe są jeszcze inne przypadki.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że wystarczającą podstawą do pozbawienia policjanta prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego jest stwierdzenie, że wykonywał on pracę zarobkową w okresie orzeczonej niezdolności do służby, i nie jest niezbędne ustalenie, aby była ona niezgodna z celem zwolnienia lekarskiego, albo wykorzystywał zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem. Niewątpliwie przesłanka "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia" z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji wymaga odniesienia do wzorca wykorzystania prawidłowego, a przesłanka z art. 121e ust. 7 tej ustawy do "celu zwolnienia".

Zawarte w art. 121e ust. 7 omawianej ustawy pojęcie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter bardzo ogólny, co może powodować trudności w ocenie poszczególnych zachowań policjanta. Jest przeciwieństwem określenia "w sposób zgodny z celem". Sformułowanie "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej. Należy je interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym), albowiem "bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w języku powszechnym" (M. Zirk-Sadowski: System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, str. 198). W związku z powyższym, na gruncie dwóch postępowań związanych z tym samym zachowaniem policjanta czy też ubezpieczonego, ocena tego samego powszechnego zwrotu językowego "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie powinna być różnie interpretowana w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych. Tym bardziej, że – jak już wyżej wskazano – ratio legis regulacji zawartej w art. 121e ustawy o Policji było m.in. ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym.

Celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego policjanta pełnej zdolności do służby. Związane z konkretnym policjantem zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby implikuje domniemanie, że policjant, którego zaświadczenie dotyczy, jest niezdolny do służby z powodu choroby przez okres wskazany w tym zaświadczeniu. Przy czym wskazać należy, że czym innym jest okoliczność potwierdzenia niezdolności policjanta do służby – poprzez wystawienie zaświadczenia lekarskiego (zwolnienia lekarskiego), a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. W tym kontekście samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi policjanta do służby.

W przypadku policjanta, kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem, w jaki sposób jest realizowane przez policjanta zwolnienie lekarskie w celu odzyskania pełnej zdolności do służby. W tym postępowaniu organ jednak nie dokonuje analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. W celu osiągnięcia przez policjanta celu zwolnienia przeszkodą może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania. Obowiązek wykorzystania przez policjanta zwolnienia lekarskiego zgodnie z celem – w sensie poddania się wskazaniom lekarskim – stawia wymóg eliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi zatem o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia lekarskiego w innym celu niż odzyskanie zdolności do służby.

Zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wystawionego policjantowi cyfry "2" stanowi wskazanie lekarza, że "chory może chodzić". Nie oznacza to jednak, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Powyższy zapis uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, a więc przykładowo poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne. Zakres dopuszczalnego poruszania się policjanta z powyższym wskazaniem lekarskim co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/ Wa 1687/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 511/2018).

W piśmiennictwie na tle art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, w którym – jak wyżej podano – również występuje przesłanka "wykorzystywania zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia", skutkująca utratą prawa do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia, stwierdza się, że zachowaniem niezgodnym z celem zwolnienia można określić takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu zdrowia ubezpieczonego (I. Jędrasik-Jankowska, Prawo socjalne, komentarz do art. 17 cyt. ustawy).

Wskazać należy, iż trafność przedstawionych wyżej poglądów sądów administracyjnych co do "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z celem zwolnienia" znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów powszechnych na tle regulacji zawartej w art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK 120/05, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt III AUa 3189/01). Ponadto w orzecznictwie sądów powszechnych za niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego uznano: wzięcie udziału w wycieczce zagranicznej – pielgrzymce do Włoch (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I PKN 308/99, OSNP 2001, nr 5, poz. 154; M. Prawn. 2001, nr 7, s. 408), wzięcie udziału w imprezie towarzyskiej czy rozrywkowej, jak również demontaż okien w budynku należącym do spółdzielni mieszkaniowej w celu wykorzystania ich dla potrzeb własnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 1999 r., sygn. akt I PKN 553/98, OSNP 2000, nr 5, poz. 185).

Niewątpliwie kontrola prowadzona na podstawie art. 121e ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie może być prowadzona w sposób arbitralny, lecz wymaga odniesienia się do indywidualnego celu zwolnienia lekarskiego konkretnego policjanta.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny. Skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie stwierdzające czasową niezdolność do służby na okres od 12 lipca 2019 r. do 22 sierpnia 2019 r., wystawione przez lekarza ortopedę i sporządzone w dniu 11 lipca 2019 r. Na zaświadczeniu lekarskim, w polu "wskazania lekarskie" wpisana została cyfra "2", co oznacza, że "chory może chodzić". Organ przeprowadził kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez policjanta. Skarżący zgodnie z treścią zwolnienia lekarskiego, w trakcie czasowej niezdolności do służby z powodu choroby winien przebywać w P. przy ul. P.. Z protokołu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego z dnia 11 lipca 2019 r. wynika, że skarżący w dniu 12 lipca 2019 r. przyjechał do miejscowości Rewal pow. gryficki, gdzie w nocy z 12 na 13 lipca 2019 r. pomagał swojemu znajomemu M. D. odtwarzać muzykę i prowadzić imprezę dyskotekową dla przebywających tam klientów w lokalu o nazwie "[...]", mieszczącym się przy ul. S.. Treść informacji przekazanych przez samego policjanta w miejscu "Uwagi policjanta" do protokołu kontroli, potwierdza, że w okresie ujawnionej nieprawidłowości w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego był on w ośrodku "[...]". W dniu 3 października 2019 r. odbyło się przesłuchanie w charakterze świadka M. D., który był zastępowany przez skarżącego w prowadzeniu imprezy rozrywkowej w lokalu " [...]" w miejscowości Rewal. Świadek potwierdził obecność policjanta w w/w lokalu oraz pomoc w prowadzeniu imprezy. Pomoc polegała na odtwarzaniu muzyki przy konsolecie DJ-a podczas nieobecności świadka. Świadek zeznał ponadto, że w trakcie imprezy skarżący spożywał w jego obecności alkohol, czemu policjant w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie zaprzeczył.

W sprawie należało zatem rozważyć, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, dokonując wykładni art. 121e ustawy o Policji, prawidłowo stwierdził, że organy obu instancji naruszyły ten przepis, gdyż przedwcześnie uznały w okolicznościach sprawy, że skarżącego należy pozbawić prawa do uposażenia za cały okres trwania zwolnienia lekarskiego "ortopedycznego" (sześć tygodni), podczas gdy faktycznie przebywał on na tym zwolnieniu niespełna trzy doby.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z protokołu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnienia lekarskiego, że skarżący nie przebywał w domu, a w dniu 12 lipca 2019 r. (pierwszy dzień zwolnienia lekarskiego "ortopedycznego") przyjechał do miejscowości nadmorskiej, gdzie w nocy z 12 na 13 lipca 2019 r. spożywał alkohol i pomagał swojemu znajomemu odtwarzać muzykę dla klientów lokalu " [...]". Z protokołu kontroli wynika ponadto, iż powyższe ustalenia są konsekwencją podjętej wobec skarżącego w dniu 14 lipca 2019 r. (tj. trzeci dzień zwolnienia lekarskiego "ortopedycznego") na terenie ww. lokalu interwencji zespołu ratunkowego w związku z nagłym zatrzymaniem u skarżącego krążenia. Bowiem ok. godz. 2:25 do skarżącego została wezwana karetka Pogotowia Ratunkowego, a z uwagi na podjęte wobec niego czynności reanimacyjne, został on przewieziony do Szpitala Powiatowego w Gryficach, a następnie przetransportowany śmigłowcem Lotniczego Pogotowia Ratunkowego do Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego w Szczecinie, gdzie lekarze stwierdzili u skarżącego zawał serca oraz zamknięcie naczyń krwionośnych, oceniając jego stan jako ciężki. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że po upływie terminu zwolnienia lekarskiego "ortopedycznego" skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim w związku z chorobą niedokrwienną.

W ocenie tego Sądu, oczywistym jest, że spożywanie alkoholu nie jest zabronione, ale nie jest także wskazane na zwolnieniu lekarskim, zwłaszcza w przypadku urazu ortopedycznego dolnych kończyn odpowiadających za stabilność całego ciała. Co do zasady Sąd ten podzielił stanowisko, że wyjazd do miejscowości nadmorskiej, uczestnictwo (choćby obecność) w nocnej imprezie, pomoc w jej prowadzeniu lub chociażby towarzyszenie jej prowadzącemu, połączone ze spożywaniem alkoholu obiektywnie nie przyczyniają się w jakikolwiek sposób do poprawy zdrowia policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu urazu ortopedycznego, a z uwagi na okoliczności, mogą stan zdrowia pogorszyć. Takie działania pacjenta – policjanta - prawidłowo opisane i udokumentowane mogą stanowić podstawę do pozbawienia prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim. Sąd ten jednak zwrócił uwagę, że nie można tracić z pola widzenia charakteru zwolnienia i schorzenia, w związku z którym owo zwolnienie zostało wydane.

W ocenie tego Sądu ujawnione okoliczności wskazują, że zwolnienie lekarskie zostało wykorzystane w nienależyty sposób. Niewątpliwie zasadniczym celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej sprawności i zdolności do pracy (służby), a zatem postępowanie organu prowadzone w trybie art. 121e ustawy o Policji powinno być ukierunkowane na wykazanie, że podjęte przez skarżącego zajęcie w okresie absencji kolidowało właśnie z tym celem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji nie wzięły jednak pod uwagę zasadniczej w sprawie okoliczności, tj. okresu, za który pozbawiono skarżącego prawa do uposażenia w związku z jego dodatkowym, nagłym schorzeniem. Przyjęły bowiem, że jest to cały okres obowiązywania tzw. zwolnienia "ortopedycznego" (od 12 lipca 2019 r. do 22 sierpnia 2019 r.), nie zauważając, że w trzecim dniu tego zwolnienia straciło ono swój charakter, bowiem w dniu 14 lipca 2019 r. u skarżącego stwierdzono zatrzymanie akcji serca, w wyniku czego przetransportowano go drogą powietrzną do szpitala, gdzie przebywał z uwagi na przebyty rozległy zawał serca i chorobę niedokrwienną. Ta okoliczność w ocenie Sądu pierwszej instancji powinna być także przez organy dokładnie wyjaśniona i przy ponownym rozpoznaniu sprawy (obok dokładnego wyjaśnienia rodzaju i charakteru działań podejmowanych przez skarżącego w dniach 12 i 13 lipca 2019 r. i ich wpływu na uraz ortopedyczny) uwzględniona, co pozwoli organowi ustalić właściwie czas, za jaki można ewentualnie skarżącego pozbawić uposażenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, zawierającego wyjaśnienie, na czym polega kontrola prawidłowości zwolnienia lekarskiego, nie wynika, aby obowiązkiem organu w tej sprawie było dokładne wyjaśnienie rodzaju i charakteru działań podejmowanych przez skarżącego w dniach 12 i 13 lipca 2019 r. i ich wpływu na uraz ortopedyczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności te zostały w sprawie wystarczająco wyjaśnione i ustalone. Skarżący ich nie kwestionuje. Bez znaczenia pozostaje w sprawie okoliczność, że w trakcie wykorzystywania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, co jest okolicznością niekwestionowaną w sprawie, u skarżącego wystąpiło dodatkowe nagłe schorzenie, które także uzasadniało korzystanie przez skarżącego ze zwolnienia lekarskiego z innej przyczyny. Z przepisu bowiem art. 121e ust. 3 ustawy o Policji jednoznacznie wynika, że w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że policjant nieprawidłowo wykorzystuje zwolnienie lekarskie, traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Nie ma także znaczenia, w którym dniu nieprawidłowego wykorzystywania przez policjanta zwolnienia lekarskiego nastąpiło pogorszenie jego stanu zdrowia.

Zawarte w posiadanym przez organ zwolnieniu lekarskim skarżącego wskazanie lekarskie zawierało jedynie cyfrę "2" oznaczającą, że pacjent "może chodzić". Oznacza to, że organ podczas kontroli prawidłowości wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego nie mógł czynić ustaleń dotyczących jego choroby czy zalecanych sposobów leczenia. Organ, opierając się na doświadczeniu życiowym był uprawiony ocenić, czy fakt wyjazdu skarżącego poza miejsce zamieszkania, wykonywania w godzinach nocnych na imprezie dyskotekowej czynności DJ-ja, spożywania alkoholu przez ww. policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez lekarza psychiatrę ze wskazaniem lekarskim "może chodzić" stanowił prawidłowe, czy nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób zgodny, czy niezgodny, z celem tego zwolnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 121e ust. 3 w zw. z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, co czyniło zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ww. przepisów prawa i skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący nieprawidłowo wykorzystywał zwolnienie lekarskie. Jak już wyżej podano, czas zwolnienia lekarskiego nie jest równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant sam decyduje o sposobie spędzenia czasu wolnego. Podjęta przez skarżącego w okresie korzystania przez niego ze zwolnienia lekarskiego aktywność nie stanowiła zwykłych czynności dnia codziennego. Wprawdzie kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym, to jednak tego rodzaju zachowanie wyżej wymienionego policjanta niewątpliwie nie mieści się w tym pojęciu. Konsekwencją ustalenia nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego była utrata przez skarżącego prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.).