Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 905/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 28, art. 157 par. 2, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 , 84 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 112
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 144 ust. 1 i 2, art. 222 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: par. 152 ust. 11
journal: Dz.U. 2004 nr 133 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 maja 2004 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del. WSA Łukasz Krzycki Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Związku Międzygminnego do S. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1955/13 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Żywiecki decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych na terenie m. L. Następnie na wniosek inwestora decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] zmienił decyzję własną z dnia [...] maja 2005 r. poprzez dodanie w sentencji decyzji wymogu prowadzenia inwestycji zgodnie z warunkami wykorzystania terenu, wymogami dotyczącymi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w fazie realizacji i eksploatacji, które zostały określone w decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2005 r. Wójta Gminy Lipowa o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W dniu [...] listopada 2012 r. J. B. złożyła do Wojewody Śląskiego pismo, w którym wniosła o unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę przepompowni ścieków na działce nr [...] w L.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., działając na podstawie art. 157 § 1 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej jako ustawa Prawo budowlane) odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania J. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w przypadku, gdy w trakcie postępowania stwierdzi się, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony należy, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć postępowanie. Wskazując na treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane określające przesłanki uznania podmiotu za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, organ zauważył, że obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Organ wskazał również, że zakres postępowania nieważnościowego musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy.

Organ stwierdził, że J. B. posiadałaby interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Żywieckiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], w części obejmującej budowę spornej przepompowni, gdyby owa przepompownia powodowała prawne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącej.

Zdaniem organu realizacja przepompowni ścieków na działce nr ew. [...], z uwagi na charakter spornego urządzenia - części inwestycji liniowej - oraz sposób jego usytuowania względem działki skarżącej (projektowana przepompownia jest oddalona od granicy z działką nr ew. [...] o ok. 5 m, działka nr ew. [...] jest oddzielona od działki inwestycyjnej działką drogową nr ew. [...]) w najmniejszym stopniu nie wpływa na dopuszczalny sposób zagospodarowania działki nr ew. [...]. J. B. może bez przeszkód zagospodarować należącą do niej nieruchomość, zaś projektowana przepompownia ścieków - mając na uwadze obowiązujące przepisy - nie ogranicza jej w tym w najmniejszym stopniu.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że należy odróżnić prawne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości od ograniczeń faktycznych, wynikających np. z faktu zalewania działki. Tylko pierwsze z nich, tj. ograniczenia prawne, są istotne w świetle art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Na powyższą decyzję J. B. (dalej jako skarżąca) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazała, że przepompownia ścieków w Gminie L. – Ż., położona na działce o nr ew. . jest źle zaprojektowana. Jej częste awarie z uwagi na bliskie położenie względem działki skarżącej stwarzają zagrożenie - wylewające się ścieki przedostają się do studni i uniemożliwiają korzystanie z niej. Towarzyszący przepompowni ścieków zapach powoduje bóle, zawroty głowy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/13, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd określił przedmiot niniejszego postępowania (stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Żywiecki z dnia [...].08.2008 r. nr [...]) i wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie w rozumieniu procesowym. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ponownego ustalenia kręgu stron postępowania. Zgodnie, bowiem z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności może być uruchomione tylko na żądanie strony lub z urzędu.

Przechodząc do analizy zagadnienia, czy wnioskodawczyni jest legitymowana do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Żywieckiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Sąd wskazał, że do oceny powyższej kwestii zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a. Stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika z charakteru postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, które stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wystarczy samo przekonanie właściciela danej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział, jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Przez oddziaływanie obiektu, o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane, jako naruszające interes prawny innych osób i nie uzasadniają przyznania przymiotu strony.

Sąd zakwestionował jednak pogląd organu, że do norm prawa materialnego, które mogą stanowić źródło interesu prawnego nie zalicza się norm prawa cywilnego, w szczególności art. 140 k.c. oraz, że organ administracji nie jest właściwy do przeprowadzenia oceny spornego zamierzenia budowlanego pod kątem jego zgodności z przepisami kodeksu cywilnego, dotyczącymi ochrony własności, obejmującymi m.in. zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego).

Zdaniem Sądu I instancji naruszenie prawa własności właściciela nieruchomości uzasadnia przyznanie mu statusy strony.

Sąd wskazał, że pojęcie przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obejmuje co prawda przede wszystkim, przepisy techniczno - budowlane, ale z uwagi na to, że ustawodawca nie ogranicza odesłania jedynie do tych przepisów, powyższe sformułowanie obejmuje również inne przepisy prawa. Odnosi się więc ono nie tylko do tych przepisów, które wyznaczają teren w oparciu o wielkości matematyczne, niezmienne w każdym przypadku, ale również do wszelkich przepisów ustanawiających zakres interesu prawnego osób trzecich, w tym również do przepisów k.c. o ochronie własności.

Tym samym organ wyznaczając obszar oddziaływania obiektu powinien badać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Organ powinien dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego wyżej wymienionych. Samo zachowanie odległości wymaganych przepisami o warunkach technicznych nie zawsze przesądza o możliwym oddziaływaniu bądź braku oddziaływania inwestycji na otoczenie.

Sąd uznał, że organ badając istnienie interesu prawnego powinien rozróżnić dwa pojęcia: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowić będzie bazę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na budowę.

Skoro samoistnym źródłem interesu prawnego właściciela może być art. 140 k.c., to zgodnie z tym przepisem właściciel ma prawo korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Okoliczności przytoczone przez skarżącą, tj. wylewanie się szamba na należącą do niej nieruchomość z całą pewnością stanowi naruszenie prawa do korzystania z nieruchomości i tym samym stanowi naruszenie jej interesu prawnego.

Sąd stwierdził, że skierowanie na skutek zrealizowania inwestycji przepompowni ścieków, nieczystości z jednej nieruchomości na drugą stanowi bezpośrednią ingerencję w sferę cudzej nieruchomości, podobną do wkroczenia na tę nieruchomość i tym samym stanowi naruszenie art. 140 k.c. Okoliczność faktyczna polegająca na wydzielaniu się nieprzyjemnego zapachu może również uzasadniać przyznanie danemu podmiotowi statusu strony.

Zdaniem Sądu, organ w sposób nieuprawniony ograniczył krąg podmiotów, którym może przysługiwać przymiot strony do osób, które swój interes prawny mogą wyprowadzić z przepisów administracyjnych, techniczno - budowlanych. Organ w ogóle nie przeanalizował, czy został naruszony interes prawny J. B., jako właścicielki, sąsiedniej do inwestycji nieruchomości w świetle przytoczonych przez nią faktów. W ponownym postępowaniu organ wskazaną wyżej okoliczność wyjaśni mając na uwadze oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia niniejszego Sądu w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Z. w Ż. zaskarżając go w całości.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z póz. zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczność faktyczna polegająca na wylewaniu się szamba powoduje prawne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, skutkujące przyznaniem osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy okoliczność ta nie powoduje prawnego ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości.

W oparciu o tak postawiony zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Nadto wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący organ argumentował, że znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć jako położenie nieruchomości w takim otoczeniu projektowanego obiektu, w którym w związku z realizacją spornej inwestycji, z przepisów odrębnych wynikać będą ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Jednocześnie wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania tego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, czy też przepisy prawa miejscowego. Należy przyjąć, że intencją ustawodawcy było oparcie interesu prawnego podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności.

Organ podkreślił, że Pani J. B. posiadałaby interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Żywieckiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], znak: [...], w części obejmującej budowę spornej przepompowni, gdyby owa przepompownia powodowała prawne ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do niej nieruchomości (art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego realizacja przepompowni ścieków na działce nr ewid. [...], z uwagi na charakter spornego urządzenia -części inwestycji liniowej - oraz sposób jego usytuowania względem działki skarżącej w najmniejszym stopniu nie wpływa na dopuszczalny sposób zagospodarowania działki nr ewid. [...]. Tym samym stwierdzić należy, że w świetle prawa Pani J. B. może bez przeszkód zagospodarować należącą do niej nieruchomość, zaś projektowana przepompownia ścieków - mając na uwadze obowiązujące przepisy - nie ogranicza jej w tym w najmniejszym stopniu.

Okoliczność zalewania działki jest okolicznością czysto faktyczną i może wynikać wyłącznie ze sposobu użytkowania przepompowni (urządzenia). Jest to faktyczna (a nie prawna) ingerencja w prawo własności nieruchomości. Argumentacja jaką zaprezentował Sąd I instancji w kwestionowanym wyroku prowadzi do nieuzasadnionego wniosku, że przyznanie Pani J. B. statusu strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym zależy od sposobu użytkowania urządzenia (przepompowni). Należałoby zatem przyjąć, że jeżeli przepompownia działa w sposób prawidłowy (tj. nie zalewa nieruchomości) Pani J. B. nie przysługuje przymiot strony, natomiast w przypadku ewentualnej awarii przepompowni (skutkującej wylewaniem się szamba i wydzielaniem się nieprzyjemnego zapachu) ww. automatycznie nabywa status strony w oparciu o art. 140 Kc.

Zdaniem organu Sąd w zaskarżonym wyroku nie wskazał, że Pani J. B. jest ograniczona w możliwości zagospodarowania należącej do niej nieruchomości. W szczególności nie stwierdził, aby na skutek realizacji spornej inwestycji, została ograniczona w możliwości budowy nowych obiektów budowlanych, czy też rozbudowy lub nadbudowy budynków już istniejących na jej działce. Dodać należy, że nie sposób wskazać na takie ograniczenia, w wyniku powstania spornej przepompowni, która jest urządzeniem budowlanym.

Podkreślono, że aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać konkretny przepis prawa przewidujący ograniczenie w zagospodarowaniu należącej do niego nieruchomości. Ograniczenie to powinno wynikać z przepisu prawa administracyjnego materialnego, a samo powoływanie się na przepisy prawa cywilnego - art. 140 i art. 144 Kc - nie jest wystarczające. Przepisy art. 140 i 144 Kc, aby mogły stanowić podstawę od uznania za stronę postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę powinien zostać powiązany z przepisem Prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora został naruszony w takim stopniu, że ograniczył prawa skarżącego do zagospodarowania jego nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Pani J. B. takiego przepisu i takich ograniczeń nie wskazała, nie wynikają one również ze zgromadzonej dokumentacji.

W ocenie skarżącego organu obszaru oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie można utożsamiać z terenem, na którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu, w tym wypadku przepompowni. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tak więc, takie skutki funkcjonowania przepompowni jak: wydzielanie się nieprzyjemnego zapachu, czy wylewanie się szamba na skutek awarii przepompowni nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę dla tego obiektu.

Natomiast Z. w Ż. (dalej jako Z.) w wniesionej skardze kasacyjnej postawił zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj .:

a) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania zamierzonego obiektu budowlanego, bez względu na charakter i przyczyny tego oddziaływania,

b) art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.) w związku z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 121) poprzez niewłaściwe zastosowanie które doprowadziło do przyjęcia, iż w zakresie definicji "obszaru oddziaływania obiektu" odrębnymi przepisami go wyznaczającymi są również normy prawa cywilnego, podczas gdy definicja ta obejmuje swoim zakresem normy wynikające z prawa administracyjnego, zaś inne normy o ile mają wyraźne do tego upoważnienie.

Wskazując na naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Z. przywołał zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) poprzez wydanie wyroku w oparciu o materiał dowodowy, błędnie oceniony przez Sąd, tj. z naruszeniem zasady wszechstronnego i całościowego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego - art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. – z pominięciem zbadania faktycznego rodzaju i zakresu oddziaływania planowanego obiektu budowlanego na nieruchomość stanowiącą własność Pani J. B. z uwzględnieniem, iż nieruchomości te nie sąsiadują bezpośrednio ze sobą, rodzaj oddziaływania nie został potwierdzony a wyrok wydany został jedynie w oparciu o twierdzenia właściciela nieruchomości niepoparte żadnymi dowodami, zaś z charakteru opisywanego oddziaływania nie można wysunąć wniosków, iż oddziaływanie to mieści się w zakresie oddziaływania określonego przepisami prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Z. stwierdził, że Sąd dokonał błędnej wykładni normy określonej w art. 28 prawa budowlanego wskazując, iż przy ocenie istnienia interesu prawnego podmiotu w zaskarżeniu decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę należy badać przepisy nie tylko prawa administracyjnego, ale również sięgające po normy prawa cywilnego.

Nie można, jak to przyjął Sąd, uznać, iż normami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, determinującymi interes prawny właściciela nieruchomości w postępowaniu o pozwolenie na budowę, są normy prawa cywilnego, w szczególności art. 140 - 144 k.c. Norm odrębnych należy poszukiwać bowiem w materialnym prawie administracyjnym, podporządkowanym trybowi decyzyjnemu. Przepisem odrębnym, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest więc art. 144 k.c., który zawiera zakaz dokonywania tzw. "immisji pośrednich" z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organy administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę mogą dokonywać konkretyzacji norm prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale również norm innych dziedzin prawa, jednakże pod warunkiem, że normy te zawierają wyraźne upoważnienie dla organów do podjęcia takiego działania. Skoro z dyspozycji art. 144 k.c. nie da się wywieść upoważnienia tego rodzaju, nie można uznać go za przepis odrębny w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, przesądzający o uzyskaniu statusu strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

Art. 144 k.c. daje podmiotowi, których własność została naruszona, prawo do wysuwania określonych roszczeń w stosunku do naruszającego, jednakże roszczenia te wypływają z norm prawa cywilnego i umożliwiają ochronę ale wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, do którego można wnieść powództwo, negatoryjne (art. 222 § 2 k.c.) lub o naprawienie szkody, na podstawie art. 415 k.c. Z brzmienia tego przepisu ani też innych norm z nim związanych nie wynika uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę ani też w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Przepis ten nie może zatem stanowić podstawy interesu prawnego Pani J. B. Brak interesu prawnego wypływającego z konkretnej normy prawnej uniemożliwia uznanie Pai J. B. za stronę postępowania, a więc skuteczne wniesienie skargi, z tego też powodu decyzja organu II instancji umarzająca postępowania z ww. przyczyn była prawidłowa.

Przyjmując, iż art. 144 K.c. może również stanowić podstawę interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, a zatem nadający właścicielowi nieruchomości status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, Sąd bezpodstawnie rozszerzył zakres stosowania tej normy przenosząc z gruntu prawa cywilnego roszczenia o charakterze cywilnym na grunt administracyjny.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na przebieg postępowania, należy podnieść, iż doszło do naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wyrokowanie w oparciu o materiał dowodowy oceniony niewłaściwe tj. z naruszeniem zasady wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, z naruszeniem art. 77 w związku z art. 7 K.p.a. Zmieniając rozstrzygnięcie Sąd w istocie oparł się wyłącznie na twierdzeniach Pani J. B., nie mających potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie zostało zbadane, czy nieruchomość stanowiąca własność skarżącej znajduje się w zakresie oddziaływania nieruchomości, na której wzniesiono sporny obiekt. Nie zbadano również jakiego rodzaju oddziaływanie zachodzi pomiędzy obiektem a nieruchomością Pani J. B. Wydaje się, iż oparcie się tylko na twierdzeniach skarżącej, niepopartych żadnymi dowodowymi, jest niewystarczające, w szczególności mając na uwadze iż postępowanie dowodowe przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego doprowadziło do przyjęcia prawidłowych ustaleń faktycznych, aczkolwiek odmiennych niż te leżące u podstaw wyroku WSA.

Skarżący podniósł, iż wskazywane przez Panią J. B. oddziaływanie przepompowni na jej nieruchomości w istocie ma źródło na tej nieruchomości, a nadto na dzień wyrokowania już nie występowało (notatka służbowa z dnia [...].09.2013r.).

Związek stwierdził, że rozpatrując kwestię tegoż oddziaływania należałoby stanąć na stanowisku, iż może ono dawać podstawę ewentualnego interesu fatycznego, nie zaś interesu prawnego wymaganego do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne nie mogły zostać uwzględnione albowiem zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten dokonywał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przyjmując za punkt wyjścia definicję strony postępowania zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa administracyjnego.

Dokonując oceny prawidłowości zastosowania przez organ administracji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane Wojewódzki Sąd Administracyjny zamiast ocenić, czy wnosząca skargę spełnia kryteria do uznania jej za stronę postępowania wymienioną w tym przepisie, wyraził pogląd, jakie przepisy, jego zdaniem, mogą być źródłem interesu prawnego skarżącej. Tymczasem kryterium interesu prawnego jest kryterium wymienionym w art. 28 K.p.a. To w tym przepisie mowa jest o tym, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Wskazując na art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964, Nr 16 poz. 93 z późn. zm. dalej jako k.c.) jako przepis, który należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu Sąd I instancji nie wskazuje w istocie jakie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej miałyby wynikać z tego przepisu. Przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Przepis ten wprowadza więc ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości, w tym w możliwości jej zagospodarowania, przez jej właściciela. Nie wprowadza natomiast ograniczeń w zagospodarowaniu innych nieruchomości, których właścicielami są inne osoby. Ograniczenie, które Sąd I instancji wymienia, to jest wylewanie szamba na nieruchomość skarżącej, to okoliczność faktyczna, która ma wpływ na możliwość zagospodarowania jej nieruchomości.

W postępowaniu administracyjnym na przepisy prawa cywilnego można powoływać się wówczas, gdy nawiązują do nich przepisy prawa administracyjnego. Za błędny uznać należy pogląd Sądu I instancji, że przepisem ograniczającym możliwość zagospodarowania nieruchomości należącej J. B. może być art. 140 k.c. bądź też, że przepis ten może być samoistną podstawą uznania, że ma ona interes prawny do występowania w postępowaniu administracyjnym.

Błędna wykładnia jak i błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie mogły być jednak podstawą uwzględnienia skarg kasacyjnych. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane art. 28 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z art. 80 ust. 1 ww. ustawy wynika, że jeżeli była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko to właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Z art. 84 ust. 1 tejże ustawy wynika z kolei, że w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody właściwy organ stwierdza brak potrzeby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przytoczona na wstępie ustawa wyróżnia więc dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, to jest decyzje których wydanie nie jest poprzedzane przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko oraz takie, które mogą być wydane dopiero po przeprowadzeniu takiej oceny.

Z akt sprawy wynika, że dla przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jeśli była to decyzja wymagająca udziału społeczeństwa to do ustalenia kręgu stron w postępowania nie będzie miał więc zastosowania przepis szczególny jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tylko przepis o charakterze ogólnym, jakim jest art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.)

Art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa może być nie tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, który może doznać ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Stroną postępowania w takim przypadku może być także właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która w związku z realizacją inwestycji dozna innego rodzaju ograniczeń. Muszą to być ograniczenia, przed powstaniem których ochrony można poszukiwać w oparciu o przepisy prawa administracyjnego np. na nieruchomość zacznie docierać hałas, którego dotychczas nie było, zapachy, promieniowanie elektromagnetyczne.

Skarżąca J. B. w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. (k – 27 akt administracyjnych) jako jedną z przyczyn żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wymieniała hałas jaki dociera na jej nieruchomość w związku z pracą przepompowni. Ochrona przed hałasem może być realizowana w postępowaniu administracyjnym albowiem przepisy prawa administracyjnego regulują tę kwestię. Art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). stanowi, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez:

1. utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie;

2. zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

Nadto w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112 j.t.) określone zostały dopuszczalne hałasu m.in. dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (§ 1 pkt 1 lit. a).

Wskazać również należy na treść art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.), który stanowi, że eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Z art. 144 ust. 2 tej ustawy wynika zaś, że eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.

Odnośnie do kwestii, czy okoliczność faktyczna polegająca na wydzielaniu się nieprzyjemnego zapachu może również uzasadniać przyznanie danemu podmiotowi statusu strony stwierdzić należy, że będzie to zależało od wykazania, czy istnieje przepis prawa administracyjnego, z którego mogłaby określona osoba wywodzić swój interes prawny.

Art. 222 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, może określić, w drodze rozporządzenia, wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza. Rozporządzenie określające metody oceny zapachowej jakości powietrza nie zostało dotychczas wydane. Istnieją przepisy, które regulują określone zagadnienia związane z ochroną przed uciążliwymi zapachami. Przykładem takiego przepisu jest § 152 ust. 11 rozporządzenia w sprawie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 j.t.), który stanowi, że możliwość pomniejszenia odległości usytuowania czerpni i wyrzutni powietrza nie dotyczy przypadku usuwania powietrza zawierającego zanieczyszczenia szkodliwe dla zdrowia, uciążliwe zapachy lub substancje palne. Także § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81 j.t.) przewiduje, iż budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy lub wydzielanie się substancji toksycznych, powinny być odizolowane od przyległych terenów pasem zieleni złożonym z roślinności średnio- i wysokopiennej.

Źródłem interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony nie może natomiast być art. 144 k.c., gdyż na podstawie tego przepisu można poszukiwać ochrony wyłącznie w postępowaniu cywilnym.

Mając na uwadze powyższe argumenty, stwierdzić należy, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu odwoławczego oraz decyzji wydanej przez organ I instancji było słuszne. Nie można bowiem wykluczyć, że inwestycja w postaci sieci kanalizacyjnej, której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] jest inwestycją, która wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jeśli zaś jest to inwestycja wymagająca udziału społeczeństwa, to przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia na budowę powinien być oceniany na podstawie art. 28 K.p.a. nie zaś na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Rolą organów administracji powinno być ustalenie, czy inwestycja objęta decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], wymaga udziału społeczeństwa na co wskazywać może fakt wydania dotyczącej jej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.