Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 270/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 par. 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 607/20 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 września 2020 r., II SA/Gd 607/20, oddalił skargę D. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 25 września 2018 r. D. B. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Starosty W. (dalej: Starosta) z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przejęcie przez Gminę W. własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., gmina W., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 186 m2, która decyzją Wójta Gminy W. (dalej: Wójt) z [...] listopada 1997 r., nr [...], z mocy prawa przeszła na własność Gminy W. Skarżąca wskazała przy tym, że skierowane do Wójta w dniu 13 kwietnia 2018 r. zaproszenie do negocjacji nie przyniosło rezultatu w postaci rokowań.

Postanowieniem z [...] października 2019 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: u.g.n.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej za pozbawienie prawa własności przedmiotowej działki. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że decyzją z [...] listopada 1997 r. (dalej: decyzja podziałowa), wydaną na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej: u.g.g.w.n.), Wójt zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (na działki od nr [...] do nr [...]) na wniosek właściciela tej działki – J. S. W wyniku podziału wydzielono m.in. działkę nr [...], która przeznaczona została pod drogę. Starosta podał, że z treści postanowienia Sądu Rejonowego w Wejherowie z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I Ns 316/06 wynika, że spadkobiercą zmarłego J. S. jest skarżąca. Powołując się na treść art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., Starosta wyjaśnił, że za grunty wydzielone pod drogi powołane regulacje prawne przewidują dwa tryby ustalania odszkodowania, a jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem, odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w trybie analogicznym jak przy wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Starosty, ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że odszkodowanie za przedmiotową działkę zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, na co wskazuje oświadczenie J. S. z [...] września 1997 r. o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Gminy W. działki o powierzchni ok. 186 m2 wydzielonej od strony ul. M. Starosta zaznaczył przy tym, że brak jest przeszkód prawnych do uzgodnienia przez strony kwestii związanych z wysokością odszkodowania zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Ponadto, organy nie dokonują oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych. Z uwagi na powyższe, zdaniem Starosty, nie ziściła się przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego do ustalenia odszkodowania i postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie, jako bezprzedmiotowe, zasługiwało na umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z [...] maja 2020 r., który podzielił stanowisko, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności przedmiotowej działki na rzecz Gminy W., która ujawniła swoje prawo w księdze wieczystej. Uprawniało to do zastosowania art. 233 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zaś samo odszkodowanie powinno być ustalone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., jednakże brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę na tej podstawie, albowiem poprzedni właściciel zrzekł się odszkodowania, składając 25 września 1997 r. pismo, w którym wyraził zgodę na nieodpłatne przekazanie na rzecz UG W. gruntu ok. 186 m2 z jego nieruchomości od strony ul. M. Co prawda w piśmie nie wskazano numeru nieruchomości, o którą chodzi, ale z projektu podziału sporządzonego w dniu 9 września 1997 r. jednoznacznie wynika, że z ww. ulicą sąsiadowała jedynie nowo wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0,0186 ha, która została przeznaczona pod drogę. W ocenie Wojewody, były właściciel wiedział zatem, jaka działka i o jakiej powierzchni zostanie przeznaczona pod ulicę. Skoro zaś ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to należy uwzględnić wszystkie skutki prawne, wynikające z tego oświadczenia. Wojewoda zauważył przy tym, że niewątpliwie złożenie tego oświadczenia nastąpiło przed wydaniem decyzji podziałowej, jednakże z projektu podziału można było odczytać jaka działka i o jakiej powierzchni zostanie przeznaczona pod drogę. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. Ponadto, w ocenie Wojewody, zrzeczenie się odszkodowania może mieć miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej. Odnośnie zaś zarzutów co do skuteczności samego zrzeczenia się i jego okoliczności, właściwy jest sąd cywilny. Skoro właściciel działki zrzekł się odszkodowania, to między stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Tym samym, postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a.

Uzasadniając oddalenie skargi na decyzję Wojewody Sąd I instancji wskazał, że przepisy prawa obowiązujące zarówno w dacie wywłaszczenia poprzednika prawnego skarżącej, jak i w dacie ubiegania się przez skarżącą o odszkodowanie za tę nieruchomość, przewidywały obowiązek jego ustalenia i wypłaty. Jednakże zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana tylko w wypadku braku umownego uzgodnienia odszkodowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach, opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że również na gruncie przepisów u.g.g.w.n. możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 czerwca 2007 r., I OSK 958/06, stwierdzając, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 tej ustawy. Wszczęcie tego postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w formie umowy (art. 49 ust. 1). Przepis art. 10 ust. 5 nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjęto, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi. Dopuszczalność negocjacji w przedmiocie odszkodowania na gruncie przepisów u.g.g.w.n. dopuścił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 grudnia 1999 r., IV SA 1966/97. Sąd I instancji podzielił pogląd o dopuszczalności prowadzenia rokowań w zakresie odszkodowania na podstawie przepisów u.g.g.w.n., które mogły zakończyć się porozumieniem o charakterze cywilnym.

Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, żądanie odszkodowania mogłoby być skutecznie zgłoszone przez skarżącą wyłącznie w sytuacji gdyby kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się prawidłowo uwierzytelniona kopia pisma z 25 września 1997 r., w którym właściciel działki nr [...] oświadczył, że wyraża zgodę na nieodplatane przekazanie na rzecz Urzędu Gminy W. gruntu około 186 m2 z jego nieruchomości od strony ul. M. W ocenie Sądu I instancji, powyższe świadczy o złożeniu przez ww. pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za przejętą na rzecz Gminy nieruchomość. Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza zaś, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi bowiem dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.

Jednocześnie, Sąd I instancji podzielił stanowisko, wypracowane na gruncie wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 i zaakceptowane także w wyroku NSA z 30 października 2018 r., I OSK 31/17, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Orzeczenie Sądu Najwyższego doprowadziło do zmiany dotychczasowego stanowiska w omawianej kwestii, prezentowanego m.in. w orzeczeniach przytoczonych przez skarżącą w skardze, i obecnie nie budzi wątpliwości, że były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, również przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W konsekwencji przyjęto, że w ramach tych uzgodnień możliwe jest także zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt jeszcze przed dokonaniem podziału. Poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne.

W ocenie Sądu I instancji, organy trafnie przyjęły skuteczność zrzeczenia się odszkodowania przez poprzednika prawnego skarżącej. Zrzeczenie to, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, stanowiło przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.

Sąd I instancji stwierdził także, że dowody, których przeprowadzenia domagała się skarżąca nie miały znaczenia dla sprawy. Ich celem było bowiem wykazanie okoliczności, jakie miały miejsce w czasie składania przez właściciela nieruchomość oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, zaś kwestie te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wobec dopuszczenia możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. Co więcej, brak było podstaw do zastosowania art. 76a § 4 k.p.a., gdyż przeprowadzenie dowodu ze znajdującej się w aktach sprawy poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wniosku z 9 września 1997 r. o podział nieruchomości i pisma z 25 września 1997 r., zawierającego oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy, okazało się wystarczające do prawidłowego ustalenia przez organ administracji publicznej ich treści i mocy dowodowej dla rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem jest nie uwzględnienie skargi mimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa jakim było wydanie decyzji umarzającej podstępowanie administracyjne mimo, iż sprawa podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, które to uchybienie skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy;

2. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76a § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi mimo, że w sprawie nie przeprowadzono dowodu z:

2.1. oryginału decyzji podziałowej,

2.2. oryginału wniosku o podział z 9 września 1997 r.,

2.3. oryginału oświadczenia datowanego na dzień 25 września 1997 r.,

2.4. oryginałów dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji z [...] listopada 1997 r. stronom,

które to uchybienie skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do zapoznania się z oryginałami dokumentów stanowiących podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć, a także pozbawieniem organów i Sądu I instancji weryfikacji autentyczności powyższych dokumentów;

3. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi mimo, iż w sprawie nie przeprowadzono dowodu z:

3.1. przesłuchania w charakterze świadka pracownika Urzędu Gminy W. w obecności, którego doszło do sporządzenia i podpisania wniosku o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...], oraz oświadczenia datowanego na dzień 25 września 1997 r. lub ewentualnie pracownika, który przyjmował od poprzednika prawnego skarżącej powyższe dokumenty,

3.2. oryginału decyzji podziałowej na okoliczność treści decyzji oraz jej autentyczności,

3.3. oryginału wniosku o podział celem ustalenia jego autentyczności, treści, personaliów osób składających wniosek i okoliczności w jakich został on złożony,

3.4. oryginału oświadczenia datowanego na dzień 25 września 1997 r. celem ustalenia jego autentyczności, treści, personaliów osób składających wniosek i okoliczności w jakich zostało ono złożone,

3.5. oryginałów dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji podziałowej stronom, na okoliczność daty uprawomocnienia się decyzji, które to uchybienie skutkowało dokonaniem przez organy błędnych ustaleń faktycznych;

4. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi, mimo iż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, czego wyrazem jest przyjęcie, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie za przedmiotową działkę zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym;

5. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu, czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze a dotyczących:

5.1. błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. i niezastosowania przepisów u.g.g.w.n., przy ocenie skutków prawnych oświadczeń rzekomo składanych przez skarżącą w toku postępowania podziałowego,

5.2. nieprzeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą,

5.3. niewezwania Wójta do złożenia do akt sprawy oryginałów dokumentów wskazanych w piśmie z 23 lipca 2019 r.

skutkiem czego było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. i uniemożliwienie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku;

II. prawa materialnego tj.:

6. art. 98 ust. 3 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa została wydana;

7. art. 98 ust. 3 u.g.n. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten znajdzie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy w dacie wydania decyzji podziałowej przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie obowiązywał, a co więcej, obowiązujące wówczas przepisy u.g.g.w.n. dopuszczały możliwość wywłaszczenia, ale wyłącznie za odszkodowaniem ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, wykluczając jednocześnie dopuszczalność prowadzenia w tym zakresie negocjacji albo tym bardziej zrzeczenia się prawa do odszkodowania;

8. art. 10 ust. 5 oraz art. 55 ust. 1 u.g.g.w.n. przez jego błędne zastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, że na gruncie obowiązujących w dacie wydania decyzji podziałowej przepisów u.g.g.w.n. dopuszczalnym było jednostronne zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi w trybie przewidzianym w treści art. 10 ust. 5 tej ustawy, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości, a co więcej obowiązujące przepisy nie dopuszczały możliwości zawarcia ugody administracyjnej we wskazanym zakresie;

9. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g.w.n. w zw. z art. 58 § 1 k.c. przez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, że oświadczenie poprzednika prawnego skarżącej z 25 września 1997 r. spowodowało utratę przysługującego jej prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g.w.n., art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczających wywłaszczenie, ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej;

10. art. 56 k.c. oraz art. 60 k.c. przez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, że oświadczenie z 25 września 1997 r. spowodowało utratę przysługującego skarżącej prawa do odszkodowania, mimo że literalna treść deklaracji wskazuje, iż w ogóle nie dotyczyło ono kwestii odszkodowania za przedmiotową działkę;

11. art. 65 k.c. przez jego niezastosowanie i niedokonanie wykładni oświadczenia poprzednika prawnego skarżącej z 25 września 1997 r. w sposób uwzględniający okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż przedmiotowe oświadczenie stanowiło wyraz negocjacji, których wynikiem było definitywne i nieodwołane zrzeczenie się przez niego prawa do odszkodowania za przedmiotową działkę;

12. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, że niewątpliwym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust.1 oraz art. 56 ust. 1 u.g.g.gw.n., art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ocena skutków prawnych decyzji podziałowej oraz oświadczenia z 25 września 1997 r., przez pryzmat aktualnej treści art. 98 ust 3 u.g.n. i wydanych na jego podstawie aktualnych orzeczeń sądów jest błędem. W dacie wydania decyzji podziałowej powołany przepis nie obowiązywał, a obowiązujące wówczas przepisy u.g.g.w.n. dopuszczały możliwość wywłaszczenia wyłącznie za odszkodowaniem ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, wykluczając jednocześnie dopuszczalność prowadzenia w tym zakresie negocjacji albo tym bardziej zrzeczenia się prawa do odszkodowania. Powołując się na przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. i wydany na jego podstawie wyrok NSA z 30 października 2018 r., organy obu instancji i Sąd I instancji nie dostrzegają tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z umową, na podstawie której właściciel wywłaszczonej nieruchomości oraz organ ustalają wysokość należnego w przyszłości odszkodowania. Między poprzednikiem prawnym skarżącej a Gminą W. nigdy nie zostały przeprowadzone żadne negocjacje w przedmiocie odszkodowania należnego za wywłaszczoną działkę, a więc oświadczenie nie mogło być ich zwieńczeniem; w treści oświadczenia nie ma w ogóle mowy o odszkodowaniu; w zaoferowanym przez Gminę materiale brak jest dowodu, który mógłby świadczyć o złożeniu przez poprzednika prawnego skarżącej oferty zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego, jakim miało być odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej działki; w zaoferowanym przez Gminę materiale brak jest dowodu, który mógłby świadczyć o przyjęciu przez Gminę rzekomo złożonej przez poprzednika prawnego skarżącej oferty zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego, jakim miało być odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej działki, nie wiadomo czy, a jeśli tak, to kiedy i przez kogo oświadczenie skarżącej zostało przyjęte i zaakceptowane przez Gminę, skarżącej nigdy nie złożono oświadczenia o przyjęciu przez Gminę rzekomo złożonej przez skarżącą oferty zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego, i nawet gdyby uznać, iż deklaracja zawarta w treści pisma z 25 września 1997 r. mogła stanowić skuteczne oświadczenie woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Gminy W. nieruchomości, nie można pomijać, iż byłoby to jednostronne oświadczenie woli, którego skutki w każdym czasie mogły zostać cofnięte oświadczeniem o odmiennej treści w okolicznościach niniejszej sprawy w sposób dorozumiany, najpóźniej w dniu, w którym skarżąca wystąpiła z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania. Już choćby przez wzgląd na powyższe, twierdzenie, że treść oświadczenia świadczy o zawarciu między właścicielem wywłaszczanej nieruchomości a Gminą jakiejkolwiek umowy, jest domysłem nie znajdującym potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a wręcz pozostającym w jawnej sprzeczność z treścią tego materiału. Brak jest zatem w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnionych podstaw, aby sądzić, że skarżąca utraciła prawo do należnego jej z tytułu dokonanego wywłaszczenia odszkodowania, a tym samym przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zignorowanie wniosku opartego na treści art. 76a § 4 k.p.a., wypacza całkowicie sens i znaczenie tego przepisu, pozbawiając go jakiegokolwiek praktycznego znaczenia. Gdyby było tak, że ustawodawca uznaje za wystarczające przedstawienie uwierzytelnionych przez organ odpisów dokumentów, którymi on dysponuje, to przepis art. 76a § 4 k.p.a. byłyby zbędny. W efekcie wydane w sprawie rozstrzygnięcie oparte zostało wyłącznie na złożonych do akt sprawy przez Gminę kserokopiach dokumentów, których wiarygodności nie zweryfikowano. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie uwzględniły również wniosków dowodowych sformułowanych przez skarżącą w piśmie z 23 lipca 2019 r. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że złożone wnioski dowodowe, w okolicznościach niniejszej sprawy były konieczne, z tego względu iż w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentu potwierdzającego fakt prowadzenia między właścicielem wywłaszczonej działki, a Gminą jakichkolwiek negocjacji, których przedmiotem byłoby prawo do odszkodowania za przedmiotową działkę. Dokonane w tym zakresie ustalenia są oparte na domysłach, są to spekulacje wynikające z nadinterpretacji treści ww. oświadczenia. Oczywistym jest, że przesłuchanie ewentualnych świadków – pracowników Urzędu Gminy posiadających wiedzę nt. okoliczności złożenia ww. oświadczenia i wydania decyzji podziałowej, mogłoby rzucić nowe światło na ocenę skuteczności tych czynności. Nie uwzględnienie wniosków dowodowych strony spowodowało, że organy prowadzące postępowanie administracyjne dokonały całkowicie błędnych ustaleń faktycznych, nie znajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a orzekający w sprawie Sąd bezkrytycznie ustalenia te zaakceptował. Zaskakujące i rażąco niekonsekwentne jest stanowisko organów i Sądu I instancji, które zgodnie akcentują brak swych kompetencji do oceny skuteczności czynności o charakterze cywilnoprawnym. Jednocześnie jednak, zarówno organy jak i Sąd I instancji, wyraźnie nadinterpretują treść ww. oświadczenia, wielokrotnie podkreślając, że na jego podstawie poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie zrzekł się prawa do odszkodowania należnego mu z tytułu dokonanego wywłaszczenia przedmiotowej działki mimo, iż jego literalna treść o tym nie świadczy, a żadnych innych dowodów na tę okoliczność nie uzyskano. Znamienne jest także i to, że ani organy ani Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkowały się do kwestii ostateczności decyzji podziałowej. Jest to o tyle zaskakujące, że ewentualne odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości przejętej pod drogę przysługiwałoby byłemu właścicielowi wyłącznie wówczas, gdyby istniała ostateczna decyzja administracyjna zatwierdzająca podział nieruchomości, wydana na wniosek właściciela i w której przewidzianoby wydzielenie dróg. Nie ustalenie, czy taka decyzja istniała, stanowiłoby uzasadnioną podstawę do umorzenia lub wręcz odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie próbuje nawet polemizować z argumentacją dotyczącą stosowania art. 98 ust. 3 u.g.n., trafności zastosowania w niniejszej sprawie tez wynikających z wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. oraz wyroku NSA z 30 października 2018 r., czy też z argumentami przemawiającymi przeciwko dopuszczalności stwierdzenia, iż przepisy u.g.g.w.n. przewidywały możliwość negocjacyjnego ustalania odszkodowania za działki wywłaszczane pod drogi i to jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie rozpoznał podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. nieprawidłowego zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz niezastosowania wskazanych w petitum niniejszej skargi kasacyjnej przepisów u.g.g.w.n.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że dla oceny skutków prawnych ewentualnych negocjacji prowadzonych między poprzednikiem prawnym skarżącej a Gminą w przedmiocie zrzeczenia się prawa do odszkodowania za wywłaszczoną działkę, prowadzonych w okresie przed dniem 1 stycznia 1998 r., przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., a mówiąc ściślej sposób jego wykładni zapoczątkowany wyrokiem Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, pozostaje prawnie irrelewantny. Wiąże się to z faktem, że zakładając, iż negocjacje takie w ogóle miały miejsce, to bez wątpienia doszło do nich przed dniem wejścia w życie powyższego przepisu. A co więcej – obowiązujące w tej dacie przepisy u.g.g.w.n. nie przewidywały w ogóle możliwości zrzekania się odszkodowań należnych za dokonane wywłaszczenie czy też negocjowania ich wysokości. Wobec powyższego odwoływanie się w treści zaskarżonego wyroku, a także poprzedzających go decyzjach – do wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., który zapadł na gruncie interpretacji przepisów u.g.g.w.n., jest błędem. Podobnie rzecz się ma z wyrokiem NSA z 30 października 2018 r., I OSK 31/17. Oba wyroki wydane zostały w oparciu o odmienny stan faktyczny i prawny. Skarżąca kasacyjnie twierdziła, że ugruntowane jest stanowisko sądów administracyjnych w kwestii ewentualnej dopuszczalności zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne. Nie ulega wątpliwości, że dopuszczając możliwość zrzeczenia się takiego odszkodowania co do samej zasady, nie można zaaprobować dopuszczalności zrzeczenia się tego roszczenia zanim ono powstanie. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2016 r., I OSK 2700/14, wskazano m.in., że "rezygnacja z odszkodowania może nastąpić tylko wówczas, gdy prawo do niego zmaterializuje się, co następuje z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez akt kreujący to uprawnienie, czyli w tej sprawie przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Stanowisko to było podtrzymane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2006 r., l OSK 417/06, z 29 listopada 2012 r., l OSK 1384/11, z 26 lutego 2008 r., I OSK 238/07. Prezentowana w powyższych wyrokach linia orzecznicza była konsekwentnie podtrzymywana przez NSA przynajmniej od 2002 r.

Skarżąca kasacyjnie przyznała, że w art. 98 ust. 3 u.g.n. nie ma mowy o "byłym właścicielu", jednakże brak takiego sformułowania bynajmniej nie przesądza o tym, że w ten sposób ustawodawca dał wyraz temu, iż uzgodnienia w przedmiocie wysokości należnego odszkodowania mogą, lub co więcej powinny, być przeprowadzane zanim do wywłaszczenia dojdzie. Analiza przepisu art. 98. ust. 3 u.g.n. nie może wszak abstrahować od tego, że w jego treści zawarto bezpośrednie odniesienie do przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie znajduje zastosowania do jakichkolwiek działek, ale jedynie do tych, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, tj. takich, których podział został już dokonany, i których własność przeszła już na Skarb Państwa lub określoną jednostkę samorządu terytorialnego. W świetle powyższego argumentacja Sądu Najwyższego oparta na literalnym brzmieniu przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. nie jest przekonywująca, wręcz przeciwnie – jest oczywiście sprzeczna z treścią tego przepisu, albowiem pomija fakt, iż odnosi się on do działek już wywłaszczonych.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w dniu wydania decyzji podziałowej jedynym obowiązującym aktem prawnym regulującym kompleksowo kwestie związane z wywłaszczeniem nieruchomości była u.g.g.w.n. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n.: "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." Zasady wywłaszczania nieruchomości uregulowane zostały wyczerpująco w rozdziale 6 ustawy. Zgodnie z art. 55 ust. 1 u.g.g.w.n. wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie za odszkodowaniem, zgodnie z art. 56 ust. 1 jego wysokość powinna odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości, przepisy art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1 pkt 4 nie pozostawiają wątpliwości co do tego, iż ustalenie odszkodowania co do zasady stanowić powinno integralną część decyzji wywłaszczeniowej, wydawanej po przeprowadzeniu rozprawy. Art. 48 ust. 1 u.g.g.w.n. stanowił jednoznacznie, iż: o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzeka rejonowy organ rządowej administracji ogólnej po przeprowadzeniu rozprawy, zaś w kolejnym ustępie tego artykułu mowa jest o tym, iż: w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej. Stanowisko prezentowane przez skarżącą kasacyjnie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie – por. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., I OSK 492/16, który potwierdza, ponad wszelką wątpliwość, że ocena ewentualnych uzgodnień dokonanych między Gminą a poprzednikiem prawnym skarżącej musi uwzględniać obowiązujące w dacie ich przeprowadzenia przepisy u.g.g.w.n., skoro zaś przepisy tej ustawy każdorazowo wymagały formy decyzji administracyjnej dla ustalenia odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia, uzgodnienia dokonane poza postępowaniem administracyjnym nie mogły wywołać żadnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Gmina W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strony postępowania nie zawnioskowały o przeprowadzenie rozprawy.

W piśmie procesowym z 7 czerwca 2021 r. skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwróciła się z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Prezesa NSA prośby o wystąpienie z wnioskiem o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 265 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.ps.a., a w przypadku jej uwzględnienia, do czasu podjęcia uchwały przez NSA. Podała, że jej prośba została zarejestrowana przez Biuro Orzecznictwa NSA pod nr BO.511.13.2021. Przedmiotem swojej prośby do Prezesa NSA skarżąca kasacyjnie uczyniła zapytanie:

1. czy na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst pierwotny: Dziennik Ustaw nr 22, poz. 99) dalej również jako ustawa o gospodarce gruntami lub UGG, dopuszczalne było ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi w trybie art. 12 ust. 5 (a następnie art. 10 ust. 5) tej ustawy, w drodze negocjacji między osobą wywłaszczoną a Skarbem Państwa względnie Gminą, na rzecz których wywłaszczenie następowało?

a w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, także o podjęcie uchwały wyjaśniającej następujące zagadnienie prawne:

2. czy na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami, ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi w trybie art. 12 ust. 5 (a następnie art. 10 ust. 5) tej ustawy, w drodze negocjacji między osobą wywłaszczoną a Skarbem Państwa względnie Gminą, na rzecz których wywłaszczenie następowało, skutkowało utratą prawa domagania się przez osobę wywłaszczoną ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej?

a w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, także o podjęcie uchwały wyjaśniającej następujące zagadnienie prawne:

3. czy na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami, ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi w trybie art. 12 ust. 5 (a następnie art. 10 ust. 5) tej ustawy, w drodze negocjacji między osobą wywłaszczoną a Skarbem Państwa względnie Gminą, na rzecz których wywłaszczenie następowało, skutkowało utratą prawa domagania się przez osobę wywłaszczoną ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej także wówczas gdy negocjacje te przeprowadzono zanim decyzja podziałowa zyskała walor ostateczności?

a w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, także o podjęcie uchwały wyjaśniającej następujące zagadnienie prawne:

4. czy na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami, ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi w trybie art. 12 ust. 5 (a następnie art. 10 ust. 5) tej ustawy, w drodze negocjacji między osobą wywłaszczoną a Skarbem Państwa względnie Gminą, na rzecz których wywłaszczenie następowało, skutkowało utratą prawa domagania się przez osobę wywłaszczoną ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej także wówczas gdy negocjacje te przeprowadzono zanim decyzja podziałowa została wydana?

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie z urzędu w sprawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przez Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z okoliczności podniesionych w piśmie z 7 czerwca 2021 r. nie wynika, aby jakiekolwiek z wymienionych w przepisie postępowań było w toku, w szczególności nie zawisło przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie z wniosku Prezesa NSA o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące kwestii zgłoszonych w piśmie skarżącej kasacyjnie. Stan zawisłości postępowania jest wstępnym i koniecznym warunkiem, umożliwiającym sądowi orzekającemu podjęcie rozważań o celowości zawieszenia postępowania. W sprawie nie stwierdzono także zaistnienia okoliczności obligujących sąd do zawieszenia postępowania z urzędu, o jakich mowa w art. 124 § 1 i § 4 p.p.s.a., jak też nie wpłynął zgodny wniosek stron o zawieszenie. W tych okolicznościach nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, skutkujące wadliwymi ustaleniami faktycznymi, jak i naruszenie prawa materialnego. Ponieważ zakres koniecznych ustaleń faktycznych wyznaczają przesłanki prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. przez uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, co rodzi skutek przejścia prawa własności w zakresie działek wydzielonych pod drogi. Tak postawiony, zarzut ten dotyczy wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady prezentowane jest stanowisko, że dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. W orzecznictwie, przywołanym w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny do tej pory przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo jednak zmianie. W wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17. Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, iż własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem, a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. I OSK 31/17, a także w wyrokach z 26 stycznia 2021 r., sygn.: I OSK 2366/20, I OSK 2228/20, I OSK 2261/20, I OSK 2058/20, I OSK 1965/20 oraz z 28 maja 2021 r., sygn. I OSK 2933/20. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko to opiera się na argumentach interpretacyjnych wykładni językowej, nie jest przy tym wyraźnie sprzeczne z dyrektywami systemowymi czy funkcjonalnymi. Żaden przepis u.g.n. nie określa dopuszczalnego momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Jak już wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej, leży to w zakresie objętym swobodą stron uprawnionych do załatwienia sprawy odszkodowania w trybie cywilnym. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel zatem posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Zatem w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. W niniejszej sprawie w dniu 25 września 1997 r. właściciel nieruchomości złożył pisemne oświadczenie o treści: "Wyrażam zgodę na nieodpłatne przekazanie na rzecz UG W. gruntu ok. 186 m2 z mojej nieruchomości od strony ulicy M.". Powierzchnia ta i lokalizacja gruntu odpowiadają działce wydzielonej następie w wyniku podziału pod drogę, zgodnie z zatwierdzonym projektem podziału. Działka otrzymała numer [...]. Oświadczenie jest dostatecznie precyzyjne, pozwala na identyfikację osoby składającej i gruntu, do którego się odnosi, jest opatrzone datą i własnoręcznym podpisem. Jest to jednostronne oświadczenie woli, od którego składający się nie uchylił, nie zostało także podważone w postępowaniu przed sądem cywilnym. Pojęcie negocjacji nie odnosi się nadto wyłącznie do złożonych i długotrwałych procedur negocjacyjnych, wobec zadeklarowanej woli właściciela rezygnacji z dochodzenia odszkodowania, dalsze roszczenia negocjacyjne dotyczące wysokości tego odszkodowania stały się zbędne.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 ust. 5 i art. 55 ust. 1 u.g.g.w.n. Nie jest bowiem zgodne ze stanem prawnym wynikającym z tej ustawy stanowisko, jakoby jej przepisy nie umożliwiały prowadzenia rokowań w kwestii odszkodowania. Stanowisko zaprezentowane w tej kwestii przez Sąd I instancji jest trafne. Przepis art. 10 ust. 5 in fine u.g.g.w.n. stanowił, że przejście gruntów wydzielonych pod budowę ulic następowało za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 4 u.g.g.w.n. zasadą było, że decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać również ustalenie odszkodowania. Przejęcie terenu na cele dopuszczające wywłaszczenie nie musiało jednak nastąpić wyłącznie w trybie decyzyjnym, możliwe było jego nabycie w drodze umowy. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 u.g.g.w.n. Przepis art. 49 ust. 1 jako zasadę przewidywał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Nabycie w drodze umowy oznaczało, że także ekwiwalent za nabywaną nieruchomość był ustalany w umowie, pod postacią ceny. Art. 55 u.g.g.w.n. dotyczy odszkodowania za wywłaszczenie, co dotyczy przypadków, gdy nie doszło do zawarcia umowy. Dopuszczając zawarcie umowy dotyczącej nieruchomości ustawa nie reguluje związanych z nią kwestii, art. 7 u.g.g.w.n. zawiera generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego we wszystkich sprawach nieuregulowanych w ustawie. W literaturze przedmiotu podkreślano, że w przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznaczać powinno także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina – obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogą być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest – inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricte – wyłączone (tak. G. Bieniek, Z. Marmaj. Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Wyd. II 1995 r. str.39 i przytoczone w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym niepubl. wyrok SN z 6 maja 1993 r., sygn. III ARN 21/93 oraz wyrok z 30 grudnia 1987 r., sygn. SA/Po 1435/87 ( ONSA 1988 r., z.2, poz.53).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą zgodnie z którą art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. nie wyklucza załatwienia kwestii rekompensaty za nieruchomość wydzieloną pod drogę w trybie cywilnym, w drodze porozumienia między stronami. Przepis art. 10 ust. 5 nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (tak: wyrok NSA z 1 czerwca 2007 r., I OSK 958/06, publ. www.nsa.gov.pl).

Nie można więc podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że po pierwsze: art. 98 ust. 3 u.g.n. nie dopuszcza możliwości zrzeczenia się odszkodowania zanim decyzja podziałowa stała się ostateczna, po drugie: że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. niedopuszczalne było zrzeczenie się prawa do odszkodowania i przeprowadzanie rokowań. Zakaz taki nie znajduje w szczególności oparcia w art. 55 ust. 1 i art. 56 ust. 1 u.g.g.w.n. Oba te przepisy i wyrażone w nich zasady odnoszą się wyłącznie do wywłaszczenia, nie dotyczą umownego załatwienia sprawy nabycia nieruchomości. Art. 46 ust. 1 u.g.g.w.n. wprost stanowi, że przepisy rozdziału 6 dotyczącego wywłaszczenia, a zatem także art. 55 ust. 1 i art. 56 ust. 1 u.g.g.w.n., mają zastosowanie, jeżeli nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Jeżeli dochodzi do umownego załatwienia sprawy (nabycia czy tylko ustalenia ekwiwalentu na przejętą z mocy prawa nieruchomość), zastosowanie, zgodnie z art. 7 u.g.g.w.n., mają przepisy k.c.

Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 56, 60 i 65 k.c. Znajdujące się w aktach oświadczenie poprzedniego właściciela działki wydzielonej pod drogę jest jasne, dostatecznie jasno wyraża jego wolę rezygnacji z odszkodowania, jego treść co do zasady nie jest sprzeczna ani z ustawą, ani zasadami współżycia społecznego. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że dla postępowania administracyjnego znaczenia ma wyłącznie fakt złożenia takiego oświadczenia, które służy ustaleniu okoliczności relewantnych dla sprawy zainicjowanej wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Wszelkie spory związane ze skutecznością tego oświadczenia, ustaleniem jego rzeczywistej treści (odmiennej od literalnie wyrażonej), odwołaniem go, stwierdzeniem jego wad, należą do drogi cywilnej. Z zebranego materiału nie wynika, aby składający oświadczenie w terminie uchylił się od jego skutków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r., I OSK 31/17: "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. (...)W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy." Analogiczne stanowisko wynika z wyroku NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1522/19, Lex 3025581. Powyższe uwagi należy odnieść także do złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia.

W konsekwencji nie doszło w sprawie do naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., skoro nie stwierdzono podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie decyzyjnym. Nadto przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych – i obowiązujących – podstaw prawnych. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Skoro jednak właściciel nieruchomości zrzekł się skutecznie odszkodowania za działkę przejętą pod drogę w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., to nie można mówić o naruszeniu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Nie uzasadniają uchylenia wyroku również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że uwierzytelnione kopie dokumentów stanowiły wystarczającą podstawę do oceny materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Z art. 76a § 1 k.p.a. wynika, że Gmina, jako organ administracji ma prawo uwierzytelniać kopie dokumentów znajdujących się w jej aktach sprawy. Trafnie również Sąd I instancji uznał, że dowody, których przeprowadzenia domagał się skarżący nie miały znaczenia dla sprawy (przesłuchanie świadka) lub były organowi znane (treść oświadczenia, decyzja podziałowa). W zakresie, w jakim celem przeprowadzenia tych dowodów było wykazanie okoliczności, jakie miały miejsce w czasie składania przez właściciela nieruchomości oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania i wniosku o zatwierdzenie projektu podziału, nie miały one znaczenia, albowiem jak wyżej wskazano, ustalanie ewentualnej rzeczywistej woli składającego oświadczenie czy istnienie okoliczności powodujących wady oświadczenia woli, nie należy do kompetencji organu administracji. Sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonują oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie badają okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego. Prawidłowo również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił argumenty przemawiające za słusznością umorzenia postępowania i nie zachodzi potrzeba ponownego ich przytaczania.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Dlatego nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie znajduje również podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej nie wykazano przesłanki nieważności decyzji o umorzeniu postepowania. Nie mając podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wniosek uczestnika postepowania Gminny W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu ze względu na brak podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę przewiduje jedynie możliwość zasądzenia kosztów na rzecz organu, którym w sprawie był Wojewoda. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.