Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 585/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1, par. 38 ust. 8, par. 39, par. 46,
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 1 pkt 2, art. 28 ust. 1, ust. 3, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5, art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 30 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kluczborku z dnia 25 września 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego J. F. kwotę 251 (dwieście pięćdziesiąt jeden) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. F., jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w Opolu z dnia 30 października 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku z dnia 25 września 2014 r., nr [...], ustalającą J. F. kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 6.274,08 zł.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

J. F. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku wnioskiem z dnia 5 maja 2011 r. (wpływ do organu 11 maja 2011 r.) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (program 2007-2013) na rok 2011.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, wynoszącej łącznie 16.093,60 zł, w tym:

- kwotę 11.937,60 zł w ramach pakietu rolnictwa zrównoważonego, wariantu zrównoważonego sposobu gospodarowania (1.1), uwzględniając powierzchnię 33,16 ha, przy deklarowanej 34,77 ha i wskazując, że zmniejszenie z tytułu nieuwzględnienia powierzchni wynosiło 579,60 zł;

- kwotę 4.156 zł w ramach pakietu ochrona gleb i wód, wariantu międzyplonu ścierniskowego (8.3.1), uwzględniając całą deklarowaną powierzchnię 10,39 ha.

Następnie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 30 listopada 2012 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez przyznanie płatności na 2011 r. w ramach wariantu zrównoważonego sposobu gospodarowania (1.1) do powierzchni większej (tj. 33,16 ha) niż powierzchnia zobowiązania ustalona na mocy decyzji przyznającej płatności na 2010 r., którą przyznano płatności do powierzchni 32,97 ha.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie przyznania płatności, decyzją z dnia 6 września 2013 r. organ pierwszej instancji przyznał J. F. płatność rolnośrodowiskową na 2011 r. w łącznej wysokości 16.025,20 zł, w tym:

- kwotę 11.869,20 zł w ramach wariantu 1.1, uwzględniając powierzchnię 32,97 ha przy deklarowanej 34,58 ha i wskazując zmniejszenie o kwotę 579,60 zł

- kwotę 4.156 zł w ramach wariantu 8.3.1, uwzględniając powierzchnię 10,39 ha przy deklarowanej 10,39 ha - bez zmniejszeń. W wyniku rozpoznania kolejnego wniosku, złożonego przez J. F. w dniu 7 maja 2012 r., decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w łącznej wysokości 15.345,20 zł, w tym:

- kwotę 11.869,20 zł w ramach wariantu 1.1, uwzględniając powierzchnię 32,97 ha przy deklarowanej 34,61 ha, w związku z tym przyznano płatność pomniejszoną o 590,40 zł

- kwotę 3.476 zł dla wariantu 8.3.1, uwzględniając całą deklarowaną powierzchnię wynoszącą 8,69 ha.

Kolejnym wnioskiem, złożonym w dniu 18 września 2013 r., J. F. wystąpił o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 12 grudnia 2013 r., którą:

- umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 8.3.1 w części dotyczącej działki rolnej C o powierzchni 1,74 ha, wskazując, że wnioskodawca wycofał tę działkę z płatności;

- przyznał płatność rolnośrodowiskową w wariancie 1.1 w kwocie 9.636,48 zł, uwzględniając powierzchnię 33,46 ha, przy deklarowanej powierzchni 34,53 ha, w związku z czym dokonał zmniejszenia w wysokości 2794,32 zł.

- przyznał płatność rolnośrodowiskową z tytułu ochrony gleb i wód w wariancie 8.3.1, uwzględniając powierzchnię 1 ha, przy deklarowanej powierzchni 1 ha, wskazując na zmniejszenie w kwocie 80 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że został stwierdzony kod nieprawidłowości O6 w związku z ustaleniem, iż rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, co uzasadniało zastosowanie zmniejszenia płatności o 20% na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 361), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z dnia 13 marca 2013 r.

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora OR ARiMR w Opolu decyzją z dnia 11 marca 2014 r. w związku z odwołaniem wniesionym przez J. F. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że w sekcji VIII wniosku - oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych, strona zadeklarowała w wariancie 1.1 m.in. działkę rolną L o powierzchni 0,49 ha ze wskazaniem grupy upraw JPO/RS (roślina uprawna w plonie głównym - lucema/zielonka), a działki rolne H, I, J i K deklarowane w wariancie 1.1 wykazała jako trwały użytek zielony (TUZ), na których znajduje się łąka trwała. W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono wizję lokalną dla działki rolnej L i w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że znajduje się na niej uprawa lucerny i nie jest to obszar trwałego użytku zielonego (TUZ). Ponadto dokonano pomiaru działki, której powierzchnia zajmuje 0,60 ha, a z dołączonej dokumentacji fotograficznej (zdjęcia na płycie CD) wynika, iż przedmiotowy obszar nie stanowi TUZ. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie kwestionuje, iż w latach ubiegłych na przedmiotowym gruncie znajdował się TUZ, jak to podnosi również strona w odwołaniu, a w oparciu o zestawienie powierzchni TUZ, znajdujące się w aktach sprawy wręcz podziela to twierdzenie strony, jednak w kampanii 2013 na spornym obszarze nie znajdował się trwały użytek zielony, zgodnie zresztą z deklaracją strony, która we wniosku dla działki rolnej L wskazała grupę upraw JPO/RS (roślina uprawna w plonie głównym - lucerna/zielonka). Mając na uwadze powyższe oraz treść § 38 ust. 6 rozporządzenia, organ uznał, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Dlatego, ze względu na stwierdzone uchybienie należało zmniejszyć kwotę płatności. Dalej organ wyjaśnił, że w wpływ na wysokość przyznanej płatności miał również fakt, iż strona, pomimo zgłoszenia we wniosku działek rolnych H, I, J, K do wariantu 1.1, wykazała je jako trwały użytek zielony (TUZ), na których znajduje się łąka trwała. Powyższe stoi więc w sprzeczności z § 12 ust. 1 rozporządzenia.

Pismem z dnia 30 maja 2014 r., organ pierwszej instancji poinformował J. F. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Wyjaśnił, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Decyzją z dnia 25 września 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku ustalił J. F. kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 6.274,08 zł, zakreślając 60-dniowy termin dokonania zwrotu pod rygorem naliczania odsetek. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634, z późn. zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz w związku z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., art. 28 powołanej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L z 2006 r. nr 368, s. 74 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1975/2006, a także art. 5 i art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L z 2011 r. nr 25, s. 8 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1698/2005. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli administracyjnej wniosku rolnośrodowiskowego na 2013 r. stwierdzono na terenie gospodarstwa brak zachowania powierzchni trwałych użytków zielonych na działce ewidencyjnej a obręb [...] na powierzchni 0,49 ha. Wnioskodawca przeorał powierzchnię trwałych użytków zielonych i zadeklarował we wniosku na rok 2013 lucernę na powierzchni 0,49 ha. W związku z powyższym nałożono kod nieprawidłowości O6 oznaczający, że producent rolny nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych i z tego powodu, na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., przy uwzględnieniu art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, ustalone zostały kwoty do zwrotu za 2011 i 2012 r. w wysokości odpowiednio:

- za 2011 rok - 20% kwoty przyznanej dla wariantu 1.1 (tj. 20% z kwoty wyliczonej wg ilorazu 32, 97 ha × 360 zł) i dla wariantu 8.3.1 (tj. 20% z kwoty wyliczonej wg ilorazu 10,39 ha × 400 zł),

- za 2012 rok – 20% z kwot przyznanych wariantu 1.1 (tj. 20% z kwoty wyliczonej wg ilorazu 32,97 ha × 360 zł) i dla wariantu 8.3.1 (tj. 20% z kwoty wyliczonej wg ilorazu 8,69 ha × 400 zł).

Organ zaznaczył, że kwotę do zwrotu ustalono na skutek stwierdzenia, iż beneficjent dokonał zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych. Zaznaczył też, że w odniesieniu do płatności przyznanych za 2013 r. sankcję w postaci zmniejszenia o 20% dla obydwu wariantów zastosowano już przy przyznaniu płatności za ten rok. Ponadto stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3, rozporządzenia nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011 i 2012. Na podstawie tego przepisu, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma bowiem zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Natomiast w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Zwolnienie z obowiązku zwrotu występuje przy tym tylko w takich sytuacjach, gdy zostaną łącznie spełnione przesłanki wymienione powyżej. Końcowo organ wskazał też na przepisy art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012r. zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L z 2012 r. nr 280, s. 2), art. 29 ust. ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i do art. 47 § 1, art. 56 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej jako mające zastosowanie do naliczenia odsetek od ustalonych należności, jeśli nie zostaną wpłacone w terminie.

Od powyższej decyzji J. F. wniósł odwołanie, w którym wskazał, że nie akceptuje jej zapisów.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 30 października 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i powołał mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, § 2 ust. 1 pkt. 3 i pkt 4, § 4 ust. 2 pkt 1, § 13 ust. 1 pkt 1 i § 36 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., art. 5 ust. 1 - 3 oraz art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, art. 47 § 1, art. 51 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 4 oraz art. 56 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej oraz art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r. nr 312, s. 1). Dokonując oceny organ odwoławczy wskazał, że bezspornym w sprawie jest fakt, iż strona w kampanii roku 2011 rozpoczęła wieloletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, które kontynuowała w roku 2012 i 2013, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w roku 2013 nie zachowała na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, który to obowiązek wynika wprost z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Dlatego w decyzji o przyznaniu płatności na rok 2013 zastosowano z tego tytułu pomniejszenie płatności, a stosownie do regulacji zawartych w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, zmniejszenie takie należało także zastosować w odniesieniu do płatności na rok 2011 i 2012. Z uwagi na to, że płatności za te lata zostały przekazane na konto strony, należało ustalić kwotę nienależnie pobranych płatności, co uczyniono w zaskarżonej decyzji. Uwzględniając sposób prowadzenia postępowania oraz zastosowanie przepisów prawnych organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji prawidłowo rozstrzyga o obowiązku strony, a kwota nienależnie pobrana została wyznaczona w sposób niebudzący wątpliwości. Uznał przy tym, że w sprawie nie mają zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu określone w art. 5 rozporządzenia nr 65/2011, gdyż wypłata płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności te zostały przekazane na skutek złożonych wniosków. Wnioskodawca winien natomiast liczyć się z tym, że w sytuacji niedochowania wymagań w roku 2013, obowiązany będzie w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, zwrócić część płatności pobranych w roku 2011 i 2012. Organ zwrócił też uwagę, że stosownie do art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, ustalona kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa przedawnieniu. Analizując kwestię całkowitego odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ustalił natomiast, w świetle art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, że kwota nienależnie pobranych płatności znacznie przekracza równowartość 100 euro, a tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

W dniu 31 października 2014 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo J. F. uzupełniające dowołanie, opatrzone datą 27 października 2014 r., w którym podniesione zostały zarzuty sformułowane następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. We wniesionej skardze J. F. zarzucił decyzji odwoławczej i decyzji organu pierwszej instancji naruszenie: - art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a., przez wydanie w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia o treści bezpośrednio sprzecznej z treścią innej, prawomocnej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji tego samego organu, wydanej w innym postępowaniu, z pominięciem środków i procedur przewidzianych w przepisach K.p.a. w przypadku potrzeby zmiany lub wzruszenia prawomocnej decyzji;

- art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a., przez jaskrawe i ewidentne naruszenie fundamentalnej zasady lex specialis derogat legi generali, wskutek bezpośredniego zastosowania jako podstawy rozstrzygnięcia normy ogólnej pozostającej w sprzeczności z treścią normy szczegółowej również wskazanej jako podstawa tego samego rozstrzygnięcia.

- § 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. przez powoływanie w uzasadnieniu jako norm stanowiących rzekomą podstawę prawną dla ustalenia kwoty zwrotu płatności wynikających z realizacji zobowiązań objętych postępowaniami wszczętymi przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia (dotyczących płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012), do których to postępowań powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r.;

- § 27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, przez zastosowanie sankcji wskazanej w tym przepisie w zakresie szerszym niż wynika z jego jasno sformułowanej dyspozycji.

- art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, przez jego abstrakcyjne zastosowanie do spraw z lat poprzedzających rok, w którym miało miejsce uchybienie uzasadniające zastosowanie danej obniżki płatności, wbrew treści szczegółowych, mających zastosowanie w sprawie norm prawa polskiego stanowiących implementację ww. normy.

Uzasadniając sformułowane zarzuty skarżący wywodził, że ustalenie płatności nienależnie pobranej jest możliwe wtedy, gdy uprzednio na mocy decyzji ustalona zostanie kwota płatności należnych w wysokości innej niż kwota faktycznie już wypłacona, a w tym celu należałoby wzruszyć decyzje przyznające płatności na rok 2011 i 2012. Ponadto wyjaśnił, że skoro sprawy płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012 zostały wszczęte przed wejściem w życie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., to stosownie do zapisów § 46 tego rozporządzenia do oceny przesłanek zwrotu płatności zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. i sankcja przewidziana w § 38 ust. 6 rozporządzenia z 13 marca 2013 r., nie może być stosowana. Podniósł, że przepis § 27 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. określający potencjalne przesłanki ewentualnego zwrotu płatności wyraźnie stanowi, że sankcja dotyczy roku, w którym stwierdzono uchybienie. W ustalonym stanie faktycznym do zmniejszenia powierzchni TUZ doszło w roku 2013 r., a nie w roku 2011 i 2012. Skarżący wyraził pogląd, że przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 nie może być stosowany w sprawie jako dowolna klauzula. Zawiera on normę ogólną, w stosunku do której norma szczegółowa z § 27 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. wprowadza dyspozycję odmienną, modyfikującą w regulowanym przez siebie zakresie dyspozycję normy art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Wyjaśnił, że przepisy prawa europejskiego mają bezpośrednie zastosowanie w prawodawstwie państw członkowskich UE, jednakże tylko wówczas, gdy zawarte w nich normy nie zostały w ogóle zaimplementowane do krajowego porządku prawnego, lub też w sytuacji, gdy w porządku krajowym znajdują się normy w sposób nieusuwalnie sprzeczny z treścią norm prawa unijnego. Sprzeczności z normami wyższego stopnia nie można natomiast mylić z klasycznym przypadkiem, w którym przepis szczegółowy w konkretnym regulowanym przez siebie zakresie modyfikuje treść normy przepisu ogólnego. Sankcja przewidziana w § 27 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. została wprowadzona jako dodatkowa sankcja przez prawodawcę polskiego i ten sam prawodawca wskazał w treści tego samego przepisu jasno i wyraźnie, że ma ona zastosowanie do roku, w którym nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytków zielonych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi, zakwestionował pogląd, że przed wydaniem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności na rok 2011 i 2012, należało wzruszyć decyzje dotyczące tych płatności. tym zakresie powołał się na art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w związku z art. 36 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. i zaznaczył, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest procedurą odrębną w stosunku do postępowania w kwestii przyznania płatności i z uwagi na swój wtórny charakter, jego wszczęcie nie wymaga uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności. Odnośnie zagadnienia zastosowania przez organ przepisów niewłaściwego rozporządzenia wskazując na zapis § 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. stwierdził, że weszło ono w życie 15 marca 2013 r. i skoro wszczęcie postępowania będącego przedmiotem skargi nastąpiło dnia 20 maja 2014 r., to bezspornym jest fakt, że w sprawie należy posiłkować się przepisami tego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji utrzymanej nią w mocy wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Na wstępie sprecyzowania wymaga, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011 i 2012. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2013 skarżący, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych (TUZ). Postępowanie powadzone było w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438). Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w przypadku skarżącego przyznana została na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz.173), wynika z art. 28 ust. 3 tej ustawy.

W świetle zarzutów skargi wyjaśnić od razu też przyjdzie, że postępowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy, jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest przy tym uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. To oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącego w roku 2011 i 2012 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznających pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje przyznające płatności za poszczególne lata.

Wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie należało też stosować przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z dnia 13 marca 2013 r. Do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ma bowiem zastosowania przepis § 46 tego aktu, który odsyła do stosowania przepisów wskazywanego w skardze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262, z późn. zm.), które obowiązywało do dnia 15 marca 2013 r., czyli do dnia wejścia w życie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Trzeba bowiem mieć na względzie, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie, jako odrębne od postępowania w sprawie przyznania pomocy, wszczęte zostało na skutek zawiadomienia z dnia 30 maja 2014 r., a więc już pod rządzami aktualnego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., które zgodnie z jego § 59 weszło w życie z dniem 15 marca 2013 r. Przepis § 46 tego rozporządzenia przewiduje natomiast stosowanie przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia jedynie do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia oraz zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała. Postępowanie wszczęte zostało bowiem już w czasie obowiązywania aktualnego rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej - obok wymogów określonych w pkt 1 i 2 - jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r. nr 277, s. 1, z późn. zm.), zwanego nadal rozporządzeniem nr 1698/2005. Powyższe "zobowiązanie rolnośrodowiskowe", obejmuje wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (pkt 3) oraz spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Jak stanowi natomiast § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1698/2005, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 316, s. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi" (TUZ), oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżący zobowiązany był zatem utrzymać trwałe użytki zielone przez cały zadeklarowany okres. W trakcie kontroli wniosku o przyznanie pomocy na rok 2013 stwierdzono jednak, że na terenie gospodarstwa brak jest zachowania trwałych użytków zielonych na działce ewidencyjnej a (działka rolna L), o powierzchni 0,49 ha, gdyż skarżący przeorał tę powierzchnię gruntu i we wniosku na rok 2013 zadeklarował na niej lucernę. Stosownie do tego wskazać przyjdzie, że wywiązanie się przez skarżącego ze zobowiązania w roku 2011 i 2012, w tym w zakresie utrzymania trwałych użytków zielonych na wskazanym terenie, nie oznacza jeszcze, że wypełnił on w całości zobowiązanie i może zatrzymać płatność przyznaną i wypłaconą za ten okres. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się bowiem w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania.

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. Słusznie też zauważyły organy, że w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Uznać jednak należy, że wskazane regulacje mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, w więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych. Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 omawianej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które w § 39 określa sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi.

W świetle powyższego dostrzec trzeba, że zarówno ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe przewidują, stosownie do art. 5 i art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Obowiązek ten realizowany jest na zasadach określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Nie można jednak przyznać racji organom, że w niniejszej sprawie do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności powinna mieć zastosowanie regulacja, której treść w brzmieniu stosowanym przez organy, zarówno na dzień wydania decyzji pierwszej instancji, jak i decyzji odwoławczej, odpowiada treści § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Zważyć przy tym trzeba, że organ pierwszej instancji wadliwie wskazał w tym zakresie na przepis § 38 ust. 6 rozporządzenia, natomiast organ odwoławczy - na § 36 ust. 8 rozporządzenia, podczas gdy powoływany przepis odpowiadał w istocie treści § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. O ile jednak uchybienie organu odwoławczego można potraktować jako oczywistą omyłkę, to już błędne powołanie się przez organ pierwszej instancji na § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. może być skutkiem tego, że jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ ten przyjął treść przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowe w ich brzmieniu sprzed nowelizacji tego aktu, wprowadzonej od dnia 15 marca 2014 r. na mocy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 października 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1487). Przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. w brzmieniu obowiązującym aktualnie (po zmianie od 15 marca 2014 r.) odpowiada bowiem treści przepisu z § 38 ust. 6 tego rozporządzenia w brzmieniu sprzed tej nowelizacji. Skoro jednak postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu 30 maja 2014 r., to w sprawie znajdowało zastosowanie rozporządzenie w aktualnym brzmieniu. Tym samym uznać należało, że organy mogłyby stosować jedynie przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. W tej sytuacji błędne było powołanie się przez organ pierwszej instancji na § 38 ust. 6 rozporządzenia, jednak wadliwość ta nie była istotna, gdyż jako istotne i mające wpływ na wynik sprawy uznać należało błędne zastosowanie w sprawie regulacji przewidzianej w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r.

Zgodnie z § 38 ust. 8 tego rozporządzenia, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że określone w nim 20% zmniejszenie płatności dotyczy tylko płatności za ten rok, w którym stwierdzono uchybienie w zakresie obowiązku zachowania trwałych użytków zielonych. W niniejszej sprawie ustalono, że nieprawidłowość w tym zakresie powstała dopiero w roku 2013. Nie ustalono natomiast, aby istniała ona w roku 2011 i 2012, co uzasadniałoby zmniejszenie płatności również za te lata. Nie można tym samym uznać, że do tych płatności zastosowanie mógł znajdować przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia. W szczególności zaś nie mógł mieć on zastosowania do ustalenia za te lata nienależnie pobranych płatności.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem, wyrażonym na gruncie § 38 ust. 6 rozporządzenia w jego wcześniejszym brzmieniu (odpowiadającym aktualnej treści § 38 ust. 8), że w powołanym przepisie ustawodawca przewidział sankcję administracyjną, skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystne) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 25 listopada 2014 r., I SA/Bk 480/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konstruowanie przez ustawodawcę odpowiedzialności za działanie naruszające obowiązujące przepisy prawa, zagrożone sankcją administracyjną (delikty administracyjne), skutkującej w praktyce brakiem możliwości uniknięcia tej odpowiedzialności, w przypadku ustalenia, że określonym działaniem wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, nakłada zaś na organ stosujący prawo obowiązek szczególnie precyzyjnego, ścisłego interpretowania znamion podmiotowych deliktu, bez stosowania wykładni rozszerzającej. Natomiast takie działanie organów, jakie zostało zaprezentowane w niniejszej sprawie, poprzez przyjęcie, że dla zastosowania przedmiotowej 20% sankcji w stosunku do płatności należnych za rok 2011 i 2012 wystarczające jest stwierdzenie, iż skarżący nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych w roku 2013, należy uznać za przejaw zastosowania rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Niewątpliwie rolnik, który zmniejszył obszar, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze, jeżeli nie zachodzą przypadki, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodzić się bowiem należy z tym, że do nienależnego pobrania świadczenia dochodzi wówczas, gdy świadczenie to zostanie przyznane i wypłacone, a rolnik nie realizuje następnie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jednakże z uwagi na treść art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, która została wycofana z podjętego zobowiązania.

Reasumując, sankcja, o której mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, tj. w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych. Natomiast płatności uznane za nienależnie pobrane w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, podlegają zwrotowi na zasadach określonych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r.

W rozpoznawanej sprawie, do płatności za rok 2011 i 2012 organy mogły tym samym zastosować jedynie regulacje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które dotyczą zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych. Nie były natomiast uprawnione do zastosowania 20% sankcji, która - jak wynika z brzmienia § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - skutkuje przyznaniem rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w wysokości zmniejszonej jedynie w roku, w którym stwierdzono uchybienie w zakresie obowiązku zachowania na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych.

Uznając zatem, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego polegającego na nieuprawnionym zastosowaniu § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przy ustalaniu wysokości nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych i wypłaconych za 2011 i 2012 r., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję, a także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Z uwagi na kasacyjny charakter rozstrzygnięcia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ uwzględni powyższe uwagi zgodnie z art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.