Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2765/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.136 art 137
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 144/19 w sprawie ze skargi B. F. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek B. F. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r. oddalił skargę B. F.-C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższy wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Prezydenta Miasta Lublina z [...] sierpnia 1978 r. została wywłaszczona na rzecz Państwa między innymi nieruchomość położona w Lublinie przy ul. [...], wykazana na planie jako działka nr [...] o łącznej pow. 0,2182 ha, stanowiąca własność B. F. (dalej jako: skarżąca). Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...]".

Wnioskiem z 9 lutego 2018 r. skarżąca wystąpiła o zwrot dawnej działki nr [...], w części wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] lub o wypłatę odszkodowania.

Decyzją z [...] września 2018 r., Starosta Lubelski odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w Lublinie przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako obszar o pow. 0,1602 ha, oznaczony nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że objęta wnioskiem nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem, w związku z realizacją którego nastąpiło wywłaszczenie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto teren wywłaszczonej nieruchomości stanowi część działki pozostającej obecnie w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, co również stanowi przeszkodę do jej zwrotu.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko Starosty, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na spornym gruncie wybudowano pod koniec lat 90-tych ubiegłego wieku szkołę. Objęty wnioskiem grunt w całości znajduje się w ogrodzeniu terenu, na którym znajduje się część budynku, parking oraz teren zielony stanowiący otoczenie szkoły. Grunt ten został oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółki z przeznaczeniem pod budowę zespołu szkół dla Prywatnego Studium Zawodowego im. [...].

Zdaniem organu odwoławczego, zagospodarowanie tego terenu jest zgodne z dokumentacją planistyczną, obowiązującą w dacie wywłaszczenia tj. Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. Lublin, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z [...] czerwca 1969 r. oraz rysunkiem planu "Lublin [...] Miejscowy Plan Szczegółowy 1:2000 Bilans Terenu" (z wpisem ręcznym "zatwierdzony – [...] uchwałą Prez. M.R.N. w Lublinie z 26.01.1972 r."). Zgodnie z tymi planami wywłaszczony grunt w dacie wywłaszczenia przewidziany był pod tereny obsługi technicznej komunikacji (symbol: G25 KS) i usługi oświaty w ramach osiedla mieszkaniowego. Budynek szkoły zrealizowano na wnioskowanym do zwrotu gruncie, a drogę na terenie sąsiednim, pochodzącym również z wywłaszczonej nieruchomości. Skoro nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod szkołę stanowiącą infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, to nie jest możliwy zwrot tej nieruchomości na rzecz byłej właścicielki. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia na nieruchomości został zrealizowany, poprzez wybudowanie na niej infrastruktury osiedlowej – szkoły. Aktualny stan prawny nieruchomości również nie pozwala na orzeczenie o jej zwrocie wobec ustanowienia na spornej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich.

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła B. F.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę zwrócił uwagę, że z ustaleń poczynionych w sprawie przez organy wynika, iż sporna nieruchomość objęta w 1978 r. wywłaszczeniem na cele budowy osiedla mieszkaniowego, do 1998 r. pozostawała niezagospodarowana (zgodnie z treścią aktu notarialnego o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w 1998 r. nieruchomość była niezabudowana - k. 88 akt adm.). Dopiero po oddaniu nieruchomości Spółce w użytkowanie wieczyste, inwestor wybudował na niej budynek Zespołu Szkół Prywatnych im. [...]. Inwestycję zrealizowano w 1999 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można w tych okolicznościach mówić o realizacji na spornej nieruchomości celu publicznego, a tym bardziej celu publicznego zgodnego z celem wywłaszczenia. Zdaniem tego Sądu nie da się racjonalnie przyjąć, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste podmiotowi prywatnemu, prowadzącemu komercyjną działalność w zakresie oświaty, po 20 latach od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a następnie zrealizowanie przez ten podmiot na tej nieruchomości budynków służących tej działalności, mieści się w zakresie realizacji nawet najszerzej rozumianego celu "budowy osiedla mieszkaniowego", określonego w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu I instancji długi okres czasu, jaki upłynął od wywłaszczenia oraz charakter inwestycji, w istocie służącej prowadzeniu działalności komercyjnej w dziedzinie edukacji, nie pozwala na przyjęcie istnienia jakiegokolwiek związku między wywłaszczeniem w 1978 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego, a budową zespołu szkół dla Prywatnego Studium Zawodowego. Nie zmienia tej oceny ustalona przez organy okoliczność, że zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego z [...] listopada 1985 r., sporna działka przeznaczona była pod rezerwę na potrzeby Specjalistycznej Szkoły Zawodowej.

Sąd Wojewódzki argumentował, że w art. 136 ust. 3 u.g.n. mowa jest o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu a nie na cel określony w planie miejscowym, czy też decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym z oczywistych względów nie jest równoznaczne z realizacją celu publicznego, a może jedynie służyć ocenie, czy inwestycja, która została zrealizowana na nieruchomości jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie sposób racjonalnie wywodzić, że zapis w planie miejscowym o przeznaczeniu nieruchomości pod budowę szkoły jest równoznaczny z faktem realizacji tej inwestycji. Według Sądu o ile w przypadku, gdyby na spornym terenie powstała szkoła publiczna, można byłoby taką inwestycję uznać za element realizacji ogólnie określonego celu publicznego budowy osiedla mieszkaniowego, o tyle w sytuacji, gdy na nieruchomości (po 20 latach od wywłaszczenia) powstały obiekty służące komercyjnej działalności edukacyjnej podmiotu prywatnego, a zatem bez wątpienia nie będące szkołą publiczną, nie można mówić o realizacji celu publicznego wywłaszczenia. Sąd ponadto wskazał, że zgodnie z katalogiem zawartym w art. 6 ugn celem publicznym, związanym z szeroko pojętą oświatą jest budowa i utrzymywanie uczelni publicznych, szkół publicznych, a także publicznych przedszkoli (pkt 6). Ustawodawca nie kwalifikuje zatem realizacji obiektów służących działalności edukacyjnej prowadzonej przez podmioty prywatne jako celu publicznego, co wyklucza możliwość skorzystania z instytucji wywłaszczenia.

Sąd I instancji uznał, że nie można przyjąć, aby obiekt służący komercyjnej działalności w dziedzinie edukacji miał jakikolwiek związek z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców osiedla. Argumenty Spółki, która powołuje się na fakt, że prowadzone przez nią szkoły mają uprawnienia szkół publicznych pozostają, zdaniem Sądu, bez znaczenia dla sprawy. Pojęcie szkoły niepublicznej posiadającej uprawnienia szkoły publicznej odnosi się do regulacji z zakresu prawa oświatowego, wiąże się z kwestią mocy prawnej świadectw, dyplomów i innych dokumentów wystawianych przez takie szkoły, jak również z kwestiami finansowania jej działalności (dotacja). Z oczywistych względów posiadanie przez szkołę niepubliczną uprawnień szkoły publicznej na gruncie prawa oświatowego, nie zmienia charakteru takiej szkoły. Budowa budynków służących działalności takiej szkoły żadną miarą nie może być uznana za realizację celu publicznego, określonego w art. 6 pkt 6 ugn.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd I instancji do konkluzji, że została spełniona podstawowa przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – sporna nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż pomimo upływu ponad 20 lat nie doszło do realizacji celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu z 1978 r.

Sąd Wojewódzki powołał się na uchwałę NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14, zgodnie z którą: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 [u.g.n.], podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 [u.g.n.]".

Uchwała odnosi się do pojęcia zbycia nieruchomości, co w ocenie Sądu Wojewódzkiego obejmuje przypadki nie tylko przeniesienia własności, ale również ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu prywatnego. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której zachodziłaby konieczność rozwiązania umowy użytkowania wieczystego (o ile byłoby to prawnie dopuszczalne w danych warunkach), a w konsekwencji, to użytkownik wieczysty, który nabył to prawo w dobrej wierze, ponosiłby konsekwencje błędu podmiotu publicznego, który oddał nieruchomość w użytkowanie wieczyste z naruszeniem podstawowej zasady, zakazującej przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasadność tego stanowiska znajduje dodatkowe potwierdzenie w poglądach Sądu Najwyższego, który w aktualnej linii orzeczniczej wyłącza uznanie za nieważną umowy sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości, zawartej z naruszeniem zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej (por. uchwałę SN z 15 września 2015 r., III CZP 107/14, OSNC 2016/2, poz. 16).

Sąd podał, że pogląd wskazujący na negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci jej zbycia na rzecz podmiotu prywatnego jest wyrażany również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z 13 lutego 2019 r. sygn. I OSK 772/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że już samo ustalenie, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, w związku z ustanowieniem na niej prawa użytkowania wieczystego, w istocie rzeczy z uwagi na zakres prawa użytkowania wieczystego, skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można - co do zasady - orzec o jej zwrocie.

Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ugn, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości na rzecz podmiotu prywatnego.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest dotknięta błędami argumentacji, bowiem Wojewoda (podobnie jak Starosta orzekający w pierwszej instancji) błędnie przyjął, że cel publiczny został zrealizowany na spornej nieruchomości, naruszył zatem art. 136 ust. 1 i art. 137 ugn Tym niemniej jednak samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe, bowiem nie można było zwrócić skarżącej nieruchomości, która została w 1998 r. oddana w użytkowanie wieczyste podmiotowi prywatnemu i taki jest jej aktualny stan prawny. W tym zakresie argumentacja Wojewody jest prawidłowa. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przepisów prawa materialnego, ale tylko wtedy, gdy miało wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, błąd organu nie miał wpływu na samą treść rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Lublin, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. - dalej p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r poz. 2204, z późn. zm. - dalej ugn) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, pomimo iż powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem wywłaszczenia, w postaci szkoły, terenu zielonego, parkingu i sieci infrastruktury technicznej,

2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące uznaniem, że organy dokonały błędnej oceny realizacji celu wywłaszczenia, pomimo że ustalenia organów obu instancji zostały dokonane prawidłowo w oparciu o wszechstronną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie,

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty wskazując, że Sąd, pomimo oddalenia skargi, błędnie uznał, iż cel wywłaszczenia nie został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Zawnioskowana do zwrotu nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 1978 r., znak: [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Okolicznością bezsporną jest, że osiedle mieszkaniowe zostało zrealizowane, a nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znajduje się na terenie tego osiedla, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej. Przeprowadzone na przedmiotowej nieruchomości oględziny wykazały, że jest zagospodarowana pod budynek Wyższej Szkoły Społeczno - Przyrodniczej w Lublinie wraz z infrastrukturą w postaci trawnika, drzew, krzewów ozdobnych oraz parkingu utwardzonego kostką brukową. Przez część nieruchomości przebiegają podziemne sieci infrastruktury technicznej: kanalizacja deszczowa i przyłącze energetyczne. Znajdująca się na nieruchomości infrastruktura wpisuje się zatem w cel wywłaszczenia - budowę osiedla mieszkaniowego. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi, że nie uwzględnił tego, iż zagospodarowanie terenu jest zgodne z dokumentacją planistyczną, obowiązującą w dacie wywłaszczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnie uznał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Skarżąca kasacyjnie Gmina wskazała ponadto, że inne usytuowanie obiektów infrastruktury osiedla bądź też rezygnacja z pewnych jego elementów na poczet innych w odniesieniu do pierwotnego planu nie daje podstaw do przyjęcia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jeżeli nieruchomość wywłaszczono i wykorzystano pod budowę osiedla mieszkaniowego. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie ma znaczenia dla realizacji celu wywłaszczenia kwestia, iż budynek szkoły został wybudowany przez podmiot prywatny. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot w dniu 3 lipca 1998 r. została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] sp. z o.o. celem wzniesienia na niej obiektu zespołu szkół dla Prywatnego Studium Zawodowego im. [...]. Zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą budynku obiekt ten powstał w 1999 r. Teren ten został zatem przekazany na cele edukacyjne zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał przedstawiciel [...] sp. z o.o. prowadzone przez ten podmiot szkoły są jednostkami non profit, nie wpisanymi do Krajowego Rejestru Sądowego, a do rejestru prowadzonego przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego i za jego pozwoleniem. Zgodnie z ustawą prawo o oświacie i ustawą prawo o szkolnictwie wyższym szkoły te otrzymują dotacje z subwencji oświatowej na swoją działalność, a ewentualny zysk przeznaczają na cele statutowe. Dalej skarżąca Gmina wywodziła, że polskie prawo dzieli szkoły na szkoły publiczne, prowadzone głównie przez jednostki samorządu terytorialnego, i niepubliczne, które są prowadzone przez podmioty prywatne lub społeczne, a cechą tych ostatnich jest odpłatność. Placówki prowadzone przez podmioty prywatne i posiadające uprawnienia szkół publicznych są równoprawne ze szkołami publicznymi. W systemie szkolnictwa powszechnego dominują szkoły publiczne, jednak liczba szkół prywatnych z roku na rok rośnie, co sprawia, że cieszą się one coraz większym zainteresowaniem i lepszą renomą. Zarówno szkoły prywatne, jak i szkoły publiczne realizują cele i zadania określone w ustawie o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r o systemie oświaty (Dz. U. 2018 r., poz.1457, z późn. zm.), a przede wszystkim umożliwiają uczniom realizację obowiązku szkolnego i kontrolują jego spełnianie. Szkoły te zatem różni głównie odpłatność za nauczanie. W związku z tym, że szkoła prywatna realizuje te same zadania co szkoła publiczna, zdaniem skarżącej Gminy, należy uznać, że służy ona mieszkańcom osiedla, na którym się znajduje. To do mieszkańców osiedla należy wybór, czy skorzystają ze szkoły prywatnej czy z publicznej, jednak istotne jest, że w ramach osiedla mają zapewniony dostęp do obiektu pełniącego funkcje oświatowe. Gmina podkreśla, że na infrastrukturę osiedla składają się nie tylko obiekty prowadzone przez podmioty publiczne, ale również te prowadzone przez podmioty prywatne. Elementem każdego osiedla mieszkaniowego służącym mieszkańcom są bowiem sklepy spożywcze i inne punkty usługowe, które nie są przecież prowadzone przez podmioty publiczne. Dlatego też o zaliczeniu danego obiektu do infrastruktury osiedla mieszkaniowego nie powinno decydować to jaki podmiot wybudował i prowadzi ten obiekt, a funkcje jakie ten obiekt spełnia. Na potwierdzenie tego poglądu powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt: II SA/Lu 171/15. W wyroku tym wskazano, że "bez wątpienia szkołę uznać należy za infrastrukturę osiedla, bez względu na to przez jaki podmiot jest prowadzona". W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że elementami infrastruktury niezbędnymi dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego są obiekty znajdujące się na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania jak również infrastruktura podziemna. Jak wynika z protokołu oględzin przez zawnioskowaną do zwrotu nieruchomość przebiegają podziemne sieci infrastruktury technicznej — kanalizacja deszczowa i przyłącze energetyczne, które obsługują teren osiedla mieszkaniowego, a zatem stanowią jego niezbędną do funkcjonowania infrastrukturę. Gmina podkreśliła, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nieruchomość ta nadal jest wykorzystywana zgodnie z tym celem. Jednocześnie zaznaczyła, że ocena stopnia realizacji osiedla nie może być dokonywana w odniesieniu jedynie do poszczególnych jego elementów z pominięciem odniesienia się do całości. Odniesienie się przez Sąd jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu zawnioskowanego do zwrotu bez potraktowania go jako części zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego doprowadziło do całkowicie błędnego przekonania o jego zbędności na cel wywłaszczenia. W ocenie skarżącej Gminy nieuzasadnione są także zastrzeżenia Sądu w zakresie terminu realizacji celu wywłaszczenia (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11). Powołując się na podniesione powyżej argumenty Gmina wywiodła, że Sąd Wojewódzki naruszył przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn uznając, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca B. F. wnosiła o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej Gminy Lublin z dnia 7 sierpnia 2019 r.;

2) zasądzenie od Gminy Lublin na rzecz B. F. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdzono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest prawidłowy zarówno pod względem dokonanej wykładni prawa materialnego, jak również w zakresie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się zaś do pierwszego z wywiedzionych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn podkreślono, że nie sposób zgodzić się z tezą Gminy Lublin, zgodnie z którą szkoła funkcjonująca na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania realizuje cel wywłaszczenia, jakim było budowa osiedla mieszkaniowego. Przychylono się do argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w zakresie w jakim stwierdził, że w czasie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości praktyką było mniej precyzyjne określanie celów wywłaszczenia, lecz nie daje to obecnie podstaw do rozszerzającego pojmowania celu wywłaszczenia przez organy administracji publicznej. Gmina Lublin w swojej skardze kasacyjnej powołuje się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych właśnie na cele budowy osiedli mieszkaniowych. Jak często zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, realizacja celu wywłaszczenia to nie tylko same budynki mieszkalne, ale wszelka infrastruktura osiedla mieszkaniowego, a w tym chodniki, tereny zielone, parkingi itp. Według skarżących infrastrukturą osiedla mieszkaniowego będą takie obiekty, które w sposób realny, bezpośredni i trwały, a nie jedynie hipotetyczny będą służyły mieszkańcom tego osiedla. Przykładem szkoły stanowiącej infrastrukturę osiedla mieszkaniowego będą z pewnością publiczne, państwowe szkoły podstawowe, których uczniowie przypisywani są w ramach ulic wchodzących w obwód danej szkoły. W przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek okoliczności pozwalających na twierdzenie, że Wyższa Szkoła Społeczno - Przyrodnicza w Lublinie służy bezpośrednio mieszkańcom osiedla mieszkaniowego i może stanowić jego infrastrukturę. Podkreślono, że budynki, w których realizowane są cele oświatowe powinny być uznawane za elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego wyłącznie w sytuacji gdy spełnione zostanie kryterium użyteczności dla jego mieszkańców, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Powołano się na wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r., I OSK 789/18, wskazując, że choć przytoczony powyżej wyrok NSA nie dotyczy szkoły, to wskazuje na istotny przymiot infrastruktury osiedla realizującej kryterium, celu wywłaszczenia, jakim jest powiązanie z funkcjonowaniem osiedla. Nie ma żadnych wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Wyższa Szkoła Społeczno – Przyrodnicza w Lublinie nie ma żadnego powiązania z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, a co za tym idzie nie może być mowy o realizacji celu. W ocenie strony skarżącej błędna jest także argumentacja Gminy Lublin w zakresie wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na cele budowy osiedla mieszkaniowego w kontekście sieci energetycznej i kanalizacji deszczowej biegnącej przez tą działkę. Organy obu instancji nie ustaliły związku przyczynowo skutkowego powstania wspomnianej infrastruktury. Istotnym pytaniem, na które należałoby odpowiedzieć jest to, czy sieć energetyczna i kanalizacja deszczowa powstałaby w tym miejscu, gdyby na nieruchomości nie wybudowano budynku szkoły. Ściślej rzecz ujmując, zasadnym jest pytanie czy wspomniana infrastruktura służy osiedlu mieszkaniowemu czy przede wszystkim szkole. Wyrażono stanowisko, że istnienie Wyższej Szkoły Społeczno - Przyrodniczej w Lublinie na przedmiotowej nieruchomości nie jest nieodzownym elementem dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że Gmina Lublin kwestionuje zaskarżony wyrok "w zakresie, w jakim Sąd odniósł się do oceny przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości" i zaskarża wyrok w całości wobec tego, że przedmiotem zaskarżenia nie może być samo uzasadnienie wyroku. Z tego wynika, że skarżąca kasacyjnie akceptuje wyrok WSA w Lublinie w zakresie orzekającym o zachodzącej w sprawie przeszkodzie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na ustanowienie użytkowania wieczystego, co prowadziło do oddalenia skargi. Niewątpliwie trafnie Sąd Wojewódzki uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie może być zwrócona poprzednim właścicielom, gdyż nawet gdy spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ugn, to podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ugn.

Prawidłowo też wywiódł Sąd Wojewódzki, że pojęcie zbycia nieruchomości, obejmuje przypadki nie tylko przeniesienia własności, ale również ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu prywatnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach podstawy z art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych skutkujące uznaniem, że organy dokonały błędnej oceny realizacji celu wywłaszczenia, pomimo że ustalenia organów obu instancji zostały dokonane prawidłowo w oparciu o wszechstronną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu wskazać należy, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jego jednostek redakcyjnych nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. W realiach sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd ten uchylił się od obowiązku wykonania kontroli. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ewentualnie mógłby osiągnąć skutek w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Wskazany art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., powołany w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. nie mógł stanowić efektywnego zarzutu, jako przepis o charakterze kompetencyjnym, umożliwiający sądowi uchylenie kontrolowanej decyzji w przypadku stwierdzenia właściwych ku temu podstaw. Przepis ten jako tzw. wynikowy, określa jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać sąd administracyjny, gdy uzna, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Tak więc w taki sposób sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie Gminę Lublin.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art.136 ust.3 w zw. z art.137 ugn. Czy w realiach rozpoznawanej sprawy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tego też dotyczą podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jednak niezbędnym warunkiem udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie powinno być prawidłowe, dokładne i wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego. O ile okolicznością bezsporną jest, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na budowę Osiedla Mieszkaniowego [...]. O tyle cel ten został określony ogólnikowo. W takim przypadku ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia musi być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu (decyzji określającej lokalizację inwestycji, przeznaczenia nieruchomości w planie realizacyjnym inwestycji, przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu orzekania). Oczywistym jest, że chodzi o dokumenty określające cel wywłaszczenia przed dokonaniem wywłaszczenia. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowym dla oceny zbędności nieruchomości nie mają znaczenia dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po tym, jak decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna ( por. wyroki NSA z 17 maja 2010 r., I OSK 1025/09; 13 stycznia 2010 r., sygn. I OSK 1417/13, 1 lutego 2017 r., sygn. I OSK 725/15, pub. ww.nsa.gov.pl). Z tego punktu widzenia przywoływany przez organy obu instancji plan realizacyjny zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego im. Paderewskiego zatwierdzony decyzją z [...] listopada 1985 r., jako uchwalony prawie 7 lat po wywłaszczeniu, nie powinien być brany pod uwagę dla oceny realizacji celu wywłaszczenia, dokonanego w 1978 r.

Istotne w sprawie było ustalenie planistycznego przeznaczenia terenu przed jego wywłaszczeniem. W tej kwestii zachodzi zasadnicza rozbieżność w ustaleniach organu I i II instancji. O ile bowiem organ I instancji – przywołując Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. Lublin, zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] czerwca 1969 r. - ustalił, że wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony był pod tereny obsługi technicznej komunikacji (symbol: G 25 KS), o tyle organ odwoławczy przyjął, że wywłaszczony grunt w dacie wywłaszczenia przewidziany był pod tereny obsługi technicznej komunikacji (symbol: G25 KS) i usługi oświaty w ramach osiedla mieszkaniowego. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego pozyskał rysunek planu "Lublin [...] Miejscowy Plan Szczegółowy 1:2000 Bilans Terenu" (z wpisem ręcznym "zatwierdzony – [...] uchwałą Prez. M.R.N. w Lublinie z 26.01.1972 r."). Jednakże z pisma Wydziału Planowania Urzędu Miasta Lublin z dnia 5 grudnia 2018 r. wynika, że znajdujące się w Wydziale, archiwalne ( robocze) materiały planistyczne – dotyczące Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy [...] opracowane przez [...] Kraków w 1971 r. nie posiadają klauzul zatwierdzenia. Wyjaśniono też, że "rysunek planu "Lublin [...] Miejscowy Plan Szczegółowy 1:2000 Bilans Terenu" (z wpisem ręcznym "zatwierdzony – [...] uchwałą Prez. M.R.N. w Lublinie z 26.01.1972 r." – bez żadnego podpisu). Do tych okoliczności w żaden sposób nie odniósł się Sąd I instancji, podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w kontekście dokonanej oceny działalności komercyjnej szkoły jedynie to, że: "nie zmienia tej oceny ustalona przez organy okoliczność, że zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego z [...] listopada 1985 r., sporna działka przeznaczona była pod rezerwę na potrzeby Specjalistycznej Szkoły Zawodowej." Z tak sformułowanej wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego można odczytać, że Sąd ten odniósł się jedynie do planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego z [...] listopada 1985 r., pomimo, że był to plan uchwalony kilka lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej.

Zatem podstawowa kwestia, która dotyczyła przeznaczenia planistycznego wywłaszczonej nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia nie została przez Sąd Wojewódzki wyjaśniona. Mimo tego istotnego mankamentu uzasadnienia, który niewątpliwie miał wpływ na rozstrzygnięcie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, brak w skardze kasacyjnego stosownego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania ( np. art.141 § 4 p.p.s.a.), co nie pozwala na ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art.136 ust.3 w zw. z art. 137 ugn. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi, że nie uwzględnił tego, iż zagospodarowanie terenu jest zgodne z dokumentacją planistyczną, obowiązującą w dacie wywłaszczenia, ale uczyniono to w kontekście naruszenia przepisów prawa materialnego. Aby jednak uznać zarzut naruszenia art. 136 w zw. z art. 137 ugn za zasadny należało podważyć ustalenia faktyczne, czego w skardze kasacyjnej zabrakło.

Kolejna istotna okoliczność, która nie została wyjaśniona w sprawie przez organy administracji a uszła też uwadze Sądu Wojewódzkiego, dotyczy sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przez Zespół Szkół Prywatnych im. [...]. Sąd Wojewódzki dokonał oceny spełnienia celu wywłaszczenia realizowanego przez prywatną komercyjną uczelnię. Sąd ten pominął, że po wywłaszczeniu przedmiotowy teren był przeznaczony pod budowę szkoły specjalizacji zawodowej i nie zwrócił uwagi na brak szczegółowych i dokładnych ustaleń poczynionych przez organy administracji a dotyczących sposobu wykorzystania budynku wybudowanego na spornej działce w 1999 r., poza ogólnikowym stwierdzeniem, że na spornym terenie funkcjonowała szkoła. Czy jednak w przedmiotowym budynku od momentu jego wybudowania funkcjonowała uczelnia prywatna, czy też było tak jak twierdzili przedstawiciele [...] sp. z o.o. podczas przeprowadzonej przez organ I instancji rozprawy administracyjnej, że po wybudowaniu obiektu szkolnego funkcjonowały w nim liceum ogólnokształcące i liceum ekonomiczne, a obecnie funkcjonuje w nim Wyższa Szkoła Przyrodnicza. Nie dokonano rozróżnienia, w kontekście realizacji celu oświatowego, jako spełniającego potrzeby mieszkańców osiedla mieszkaniowego przez liceum ogólnokształcące, czy szkołę zawodową a prywatną uczelnię komercyjną o zasięgu krajowym. Brak jakichkolwiek ustaleń oraz stanowiska Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie i niedostrzeżenie tego w skardze kasacyjnej także stoi na przeszkodzie dokonaniu oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. W zarzutach skargi kasacyjnej nie podniesiono wskazywanych w takiej sytuacji zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej nie zakwestionowano w niej ustaleń stanu faktycznego, co prawdopodobnie wynikało z tego, że zaskarżona decyzja była dla skarżącej kasacyjnie Gminy korzystna. Jednak przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną był wyrok Sądu I instancji wraz z jego uzasadnieniem przedstawiającym stanowisko tego Sądu tak co do stanu faktycznego, jak też ocenę w zakresie prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i orzeka w granicach tych zarzutów, nie może samodzielnie kreować właściwych podstaw zaskarżenia a dotyczących w rozpoznawanej sprawie niewyjaśnienia kluczowych zagadnień w zakresie ustaleń stanu faktycznego - przeznaczenia planistycznego przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia i dokładnych ustaleń sposobu jej zagospodarowania po nabyciu przez użytkownika wieczystego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku dla Sądu I instancji miało znaczenie, to że sporna nieruchomość objęta w 1978 r. wywłaszczeniem na cele budowy osiedla mieszkaniowego, do 1998 r. pozostawała niezagospodarowana. Otóż nie jest kwestionowana okoliczność, że przez ponad 20 lat od daty wywłaszczenia przedmiotowa działka nie była wykorzystana na cel wywłaszczenia. Jednak powyższa okoliczność, jako dotycząca ustawowych terminów realizacji celu wywłaszczenia, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma istotnego znaczenia, a to z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11. Z wyroku tego wynika, że nie można ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te normy. W świetle przywołanego wyroku zrealizowanie celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. wyklucza skuteczność ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Terminy określone w art.137 ust.1 ugn znajdują zastosowanie, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. bądź nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r. lub cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., to terminy określone w art.137 ust.1 ugn nie mają zastosowania, gdyż jako normy materialnoprawne nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. W konsekwencji art.137 ust.1 pkt 2 ugn znajduje zastosowanie, gdy w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W przeciwnym wypadku, gdy cel wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. został zrealizowany, to okoliczność, że nastąpiło to po upływie 10 lat od wywłaszczenia nie ma znaczenia prawnego.

Również z uwagi na powyższe istotne znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy wybudowanie obiektów oświatowych pozostawało w zgodzie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem zagospodarowania przestrzennego, jak również ustalenie sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości po jej nabyciu przez przez [...] Sp. z o.o." w drodze aktu notarialnego z dnia 3 lipca 1998 r. o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste - na cele budowy zespołu szkół Prywatnego Studium Zawodowego im. [...].

W tym stanie rzeczy, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podniesienie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany okazało się nie wystarczające z uwagi na brak powołania w skardze kasacyjnej właściwych przepisów prawa procesowego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej B. F. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w przepisach p.p.s.a. ( art. 203 i 204 p.p.s.a. ) nie ma podstawy prawnej do jego uwzględnienia.