Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 32/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 4, art. 33 ust. 1, art. 72, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 92a, art. 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 29 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
article: art. 3, art. 10
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8  art. 13, art. 14 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1  art. 2 ust. 1 lit. a,  art. 13 pkt 1 lit. h
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 31 poz 312  art. 3, art. 22
law: DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca  niektóre dyrektywy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] roku nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz L.Z. kwotę 3117 (trzy tysiące sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 pkt 4, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 33 ust. 1 i ust. 2, art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz l.p. 1.1., I.p. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 13, art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985r. ze zm.), art. 25 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na L.Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Z" L.Z., karę pieniężną w wysokości 30000 zł z tytułu nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Tą samą decyzją organ umorzył postępowanie w zakresie l.p. 1.1. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniach [...] listopada 2009r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa "Z", w trakcie której ustalono, że L.Z. zajmuje się zbiórką odpadów z gospodarstw domowych i przewożeniem ich na składowisko tymczasowe znajdujące się przy siedzibie przedsiębiorstwa tj. w [...]. Następnie, po posegregowaniu odpadów i uzyskaniu odpowiedniej ich ilości, odpady te przewożone są ze składowiska tymczasowego na składowiska odpadów w miejscowości [...] (woj. zachodniopomorskie) lub miejscowości [...] (woj. wielkopolskie). Na podstawie zebranego materiału dowodowego w czasie kontroli oraz wyjaśnień przedsiębiorcy ustalono, że przedsiębiorca posiada zaświadczenie nr [...] wydane w dniu [...] lipca 2008r. przez Prezydenta Miasta na przewozy drogowe na potrzeby własne. Kontrolowana strona nie posiadała oraz nie posiada licencji na wykonywanie krajowego lub międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, co potwierdziła pisemnie. Ponadto organ wskazał, iż strona w piśmie z dnia [...] listopada 2009r. stwierdziła, że kierowcy: M.J., J.R., P.R. oraz B.Z. zatrudnieni byli i zatrudnieni są nadal na podstawie umów zlecenia. W toku postępowania administracyjnego wszczętego w dniu [...] listopada 2009r. ustalono kolejne naruszenie polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Pismem z dnia [...] lutego 2010r. strona została zawiadomiona o rozszerzeniu zakresu postępowania o powyższe naruszenie. Organ wskazał też, że w dniu [...] kwietnia 2010r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 30000 zł odpowiednio co do wyżej stwierdzonych naruszeń, którą następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WITD za bezsporne uznał, że L.Z. prowadzi działalność polegającą na zbieraniu i transporcie odpadów w tym komunalnych. Organ wskazał też, że nie zgromadził dowodów potwierdzających okoliczność, by przedsiębiorca wykonywał przewozy drogowe niezwiązane z przewozem odpadów komunalnych. Ponadto zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że fakt zawarcia przez kontrolowanego przedsiębiorcę z kierowcami umów zlecenia bądź umów o podobnym charakterze zamiast umów o pracę przewidzianych w kodeksie pracy nie jest wystarczająca przesłanką do nałożenia kary pieniężnej z Ip. 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, w przypadku gdy ci kierowcy wykonują wyłącznie przewozy odpadów komunalnych. Regulacja z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nakazuje do takich przewozów odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących niezarobkowego przewozu drogowego. Pojęcie "odpowiedniego stosowania przepisów" oznacza, że do tego rodzaju przewozów stosuje się z pewnymi modyfikacjami przepisy ustawy dotyczące przewozów na potrzeby własne.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji odstąpił od nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji,

z wyłączeniem taksówek i umorzył w tym zakresie postępowanie administracyjne.

Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, organ przytoczył treść przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr L 370 z 31.12.1985 str. 8-21, ze zm.) oraz przepisów ustawy o czasie kierowców. Następnie przedstawił dokonane ustalenia faktyczne, mianowicie, że składowisko tymczasowe odpadów mieści się w miejscu prowadzenia działalności przedsiębiorcy, tj. w [...] oraz że osoby prowadzące pojazdy przedsiębiorcy wykonywały między innymi przewóz drogowy odpadów ze składowiska tymczasowego odpadów do miejscowości [...] oraz miejscowości [...] (składowiska docelowe odpadów).

Przedsiębiorstwa które prowadzą składowiska odpadów tj. "E" sp. z o.o.. oraz Z sp. z o.o. w swoich wyjaśnieniach potwierdziły, iż przyjmowały od przedsiębiorcy odpady. Dalej organ podał, iż w toku prowadzonego postępowania ustalił, że przewóz odpadów w kontrolowanym okresie miał miejsce w ciągu 116 dni, tj.: K.B. łącznie 50 dni, R.P. łącznie 14 dni, R.G. łącznie 26 dni, P.R. łącznie 21 dni, T.P. jeden dzień oraz J.S. łącznie 4 dni. W związku z powyższym sankcjonowano nieokazanie wykresówek łącznie za 116 dni.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył L.Z., działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 7 kpa, 11 kpa, 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa poprzez dowolną, jednostronną i ogólnikową ocenę zebranego materiału dowodowego sprawy, w tym przede wszystkim poprzez uznanie, iż odwołujący miał obowiązek używania przy prowadzonej działalności tzw. wykresówek podczas transportu odpadów, w sytuacji gdzie ustawodawca zwalnia go z takiej powinności,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. l.p. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 13 pkt 1 lit. "h" rozporządzenia (WE) nr 561/206 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, poprzez uznanie, iż odwołujący miał obowiązek zaopatrzyć pojazdy w urządzenie rejestrujące lub przechowywać tzw. wykresówki i wydruki, w sytuacji gdzie pojazdy odwołującego wykonujące przewozy związane ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem są wyłączone z zakresu stosowania ww. aktów prawnych.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie na rzecz odwołującego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że brak jest podstaw prawnych do orzeczenia kary pieniężnej w wysokości aż 30000 zł, skoro zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy o transporcie drogowym jest to bezspornie tylko jedna kara, zaś taka jest orzekana w granicach od 500 zł do 15000 zł. Ponadto zarzucił, że organ I instancji nie miał podstaw do nałożenia kary w jej maksymalnych granicach, skoro nawet nie wymienił, czy był to incydentalny przypadek w kontrolowanej firmie, czy też jakie tego były następstwa. Pełnomocnik uznał też, że organ I instancji nie jest konsekwentny w swoich trafnych ustaleniach i wywodach. Skoro bowiem uznaje się, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności kontrolowanej firmy, której usługi polegają na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych, to zakaz ten dotyczy całej materii regulowanej przez ten akt prawny, w tym także orzekania o karach pieniężnych. Nadto odwołujący stwierdził, że organ I instancji nie zebrał żadnych dowodów potwierdzających okoliczność, by przywozy wyliczone w dostarczonym przez stronę wykazie stanowiącym załącznik do pisma z dnia 01.02.2010 r. podlegały obowiązkowi stosowania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85.

Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 4 pkt 4, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 3, art. 33 ust. 1 i ust. 2, art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz l.p.1.1., Ip. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 13, art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985r.ze zm.), art. 25 ustawy z 16 kwietnia 2004 o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów ustawy o transporcie drogowym mających zastosowanie w sprawie, a następnie podniósł, że treść art. 3 ust. 2 pkt. 2 nie nasuwa żadnych wątpliwości, iż w przypadku przewozów drogowych wykonywanych w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych bądź nieczystości ciekłych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Zdaniem GITD bezspornym jest, iż przedsiębiorca prowadzi działalność polegającą na zbieraniu i transporcie odpadów, w tym komunalnych. Regulacja z

art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym ustawy nakazuje do takich przewozów odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących niezarobkowego przewozu drogowego. Pojęcie "odpowiedniego stosowania przepisów" oznacza, że do tego rodzaju przewozów stosuje się z pewnymi modyfikacjami przepisy ustawy o transporcie drogowym dotyczące przewozów na potrzeby własne. Tak więc modyfikacja w stosowaniu art. 4 pkt. 4 lit. a wynika z faktu, iż stosowanie tego przepisu wprost prowadziłoby do przyjęcia, iż art. 3 ustawy o transporcie drogowym jest całkowicie zbędny. W przedmiotowej sprawie z przedstawionych dowodów wynika jednoznacznie, że skarżący przewoził wyłącznie odpady komunalne, w związku z tym niezależnie od formy zatrudnienia kierowców mających wykonać na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, wykonywał wyłącznie przewozy na potrzeby własne. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że umorzenie przez organ I instancji postępowania w zakresie Ip. 1. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym jest słuszne i zgodne z przepisami prawa.

Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu organ zacytował przepisy rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. oraz przepisy ustawy o czasie pracy kierowców i zauważył, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt popełnienia naruszenia z Ip. 11. 4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym lecz w wymiarze mniejszym, niż określił to organ l instancji tj. nie braku udokumentowania 116 dni lecz 97 dni. Podczas kontroli w przedsiębiorstwie stosownie do zapisów karty pobrania zapisów z urządzenia rejestrującego nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. przedsiębiorca okazał łącznie 68 sztuk wykresówek następujących kierowców: M.J., P.K., B.Z., A.Ł., D.O. oraz P.R.. W odpowiedzi na wezwanie WITD z dnia [...].01.2010r. skarżący dostarczył zestawienia przewozów drogowych wykonywanych ze składowiska tymczasowego z ul. [...] do składowiska odpadów w miejscowości [...] prowadzonego przez przedsiębiorstwo E. Powyższe zestawienie zdaniem organu odwoławczego dowodzi bezspornie, iż K.B. wykonywał przewozy drogowe rzeczy w ciągu łącznie 50 dni, za które strona nie okazała wykresówek. Następnie R.G. wykonywał przewozy drogowe rzeczy łącznie przez 26 dni, co do których strona skarżąca nie okazała wykresówek. P.R. wykonywał przewóz łącznie przez 21 dni, za które to dni skarżący również nie okazał wykresówek. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, że bezspornym jest, iż przedsiębiorca nie okazał wykresówek w których były wykonywane przewozy drogowe łącznie za 97 dni. Zdaniem GITD zgromadzone w postępowaniu dowody nie potwierdzają natomiast braków w ewidencji stwierdzonych wobec R.P., T.P. oraz J.S.. Stosownie do wyjaśnień strony zawartych w piśmie z dnia [...] września 2010r. wyżej wymienione trzy osoby były wyłącznie pomocnikami kierowców. Nie zawarto z nimi żadnych umów o pracę, gdyż osoby te były wyłącznie na przyuczeniu i obserwowały na czym polega praca w przedsiębiorstwie odwołującego się. Powyższe skarżący potwierdził w zeznaniach złożonych w dniu [...] października 2010r. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że nie istniał obowiązek przedstawienia wykresówek tych osób, a znalazły się one w wykazie z dnia [...] lutego 2010r. przez pomyłkę przedsiębiorcy.

Ponadto organ stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż powyższym wykazem udowodniono, że kierowcy K.B., R.G. i P.R. wykonywali przewozy we wskazanych dniach pomiędzy składowiskiem tymczasowym odpadów znajdującym się w [...] do głównego składowiska prowadzonego przez przedsiębiorstwo E w miejscowości [...]. Tym samym kwestionowane przewozy nie podlegały wyłączeniu na podstawie art. 13 pkt 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców. Wyłączenie, na które powołuje się strona tj. art. 13 rozporządzenia nr 561/2006, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Powyższe wyłączenie dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, gdy zbierane i wywożone są odpady z gospodarstw domowych, natomiast składowisko tymczasowe bez wątpienia gospodarstwem domowym nie jest.

Za nietrafny organ uznał pogląd strony skarżącej, że wykonywanie przewozu odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych na zasadach przewidzianych dla niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt ustawy o transporcie drogowym zwalnia automatycznie od obowiązku przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 561/2006 i 3821/85. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 561/2006 (WE) rozporządzenie to ma zastosowanie do przewozu drogowego rzeczy, gdy dopuszczalna masa całkowita pojazdów łącznie z przyczepą lub naczepą przekracza 3,5 tony. Natomiast w myśl art. 4 lit. a ww. aktu "przewóz drogowy" oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy. Każdy przewóz wykonywany po drogach publicznych będzie podlegał przepisom rozporządzenia nr 561/2006(WE) i przepisom rozporządzenia nr 3821/85 (na podstawie art. 2 tego rozporządzenia) chyba, że zachodzą przesłanki wymienione w art. 13 rozporządzenia nr 561/2006. Nie ma zatem znaczenia okoliczność dla rozstrzygnięcia prawnego sprawy odnośnie Ip. 11. 4 załącznika do ustawy, czy skarżący wykonywał transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne. Za błędny organ uznał również zarzut, iż kara pieniężna w przedmiotowej sprawie może wynieść maksymalnie 15000 zł. Stosownie do art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych nałożonych podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć 30000 zł. A zatem w przypadku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy można nałożyć karę w maksymalnej wysokości 30000 zł, a nie 15000 zł. Organ w dalszej kolejności wyjaśnił, że art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nakazuje do przewozów odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących niezarobkowego przewozu drogowego, natomiast w żadnym wypadku nie wprowadza całkowitego wyłączenia spod przepisów ww. ustawy. Oznacza, że w przypadku wykrycia naruszeń np. przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych nakłada się karę pieniężną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie wyliczył ilość nieudokumentowanych dni, w związku z czym doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczących zasad postępowania dowodowego lecz w stopniu nie mającym żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prawne sprawy. Łączna ilość dni, które skarżący winien udokumentować wykresówką wyniosła 97 dni, co przy karze pieniężnej w wysokości 500 zł za jeden dzień daje kwotę 48500 zł, przekraczającą maksymalną wartość 30000 zł. Ponadto przedmiotem późniejszego postępowania egzekucyjnego staje się tylko i wyłącznie kara w wysokości mniejszej lub równej 30000 zł w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Na zakończenie organ odwoławczy podał, że nie widzi podstaw do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym stosowanego w przypadku naruszeń powstałych w wyniku zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, czyli sytuacji nadzwyczajnych, o incydentalnym charakterze, których przy dołożeniu należytej staranności strona przewidzieć rzeczywiście nie była w stanie, gdyż okoliczności sprawy i dowody w niej zgromadzone tego nie potwierdzają.

Skargę na decyzję GITD złożył pełnomocnik L.Z., w której na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie

przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. lp.11.4 ust. 1 załącznika

do ustawy o transporcie drogowym, art. 13 pkt 1 lit. "h" rozporządzenia (WE)

nr 561/206 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców i rozporządzenia

(EWG) nr 3821/85, poprzez uznanie, iż odwołujący miał obowiązek zaopatrzyć

pojazdy w urządzenie rejestrujące lub przechowywać tzw. wykresówki i wydruki, w

sytuacji gdzie pojazdy odwołującego wykonujące przewozy związane ze zbieraniem

odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem są wyłączone z zakresu

stosowania ww. aktów prawnych,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 kpa, 11 kpa, 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa poprzez dowolną, jednostronną i ogólnikową ocenę zebranego materiału dowodowego sprawy, w tym przede wszystkim poprzez uznanie, iż odwołujący miał obowiązek używania przy prowadzonej działalności tzw. wykresówek podczas transportu odpadów, w sytuacji gdzie ustawodawca zwalnia go z takiej powinności.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według zestawienia poniesionych kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że nie ma podstaw do orzeczenia kary pieniężnej w wysokości aż 30000 zł, ani do nałożenia kary w jej maksymalnych granicach, skoro nawet organ nie wymienił, czy był to incydentalny przypadek w kontrolowanej firmie, czy też jakie tego były następstwa. Zaznaczył też, że skarżący po raz pierwszy stawiany ma jakikolwiek zarzut przez Inspekcję Transportu Drogowego, więc nie można traktować go w wymiarze proponowanej kary jak "recydywisty". Przede wszystkim jednak pełnomocnik uznał, że organ I instancji nie jest konsekwentny w swoich trafnych ustaleniach i wywodach. Skoro bowiem uznał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności kontrolowanej firmy, której usługi polegają na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych, to zakaz ten dotyczy całej materii regulowanej przez ten akt prawny, w tym także orzekania o karach pieniężnych. Poza powyższym, na poparcie swojego stanowiska, wskazał identyczne argumenty jak w odwołaniu od decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy. Wobec tego organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej też jako p.p.s.a.).

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Granice zaskarżenia nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, bowiem te ostatnie są często szersze od zakresu zaskarżenia. Dzięki przepisowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd I instancji jest zatem nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi natomiast naruszenie przytoczonego przepisu ( por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, LEX nr 337811).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga L.Z. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności podzielić należy stanowisko organów, że wykonywany przez L.Z. przewóz odpadów na składowisko tymczasowe odpadów, a następnie na składowiska w miejscowości [...], mający charakter działalności pomocniczej w stosunku do prowadzonej przez niego działalności głównej, polegającej na zbieraniu i gospodarowaniu odpadami, nie wymagał od skarżącego posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego, a jedynie zaświadczenia o zgłoszeniu wykonywania krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej.

W aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia zaświadczenia nr [...] wystawionego w dniu [...] maja 2008r. przez Prezydenta Miasta dla L.Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z.L. "Z", uprawniającego przedsiębiorcę do krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne. Zaświadczenie to jest opatrzone datą ważności do dnia [...] stycznia 2012r. W aktach administracyjnych znajduje się także zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON, wystawione w dniu [...] maja 2008r., w którym jako przeważającą działalność przedsiębiorcy wskazano "Zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne" oraz "Gospodarowanie odpadami".

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym do przewozów drogowych wykonywanych w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego.

Niezarobkowy przewóz drogowy (przewóz na potrzeby własne) jest to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych( art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym ).

Analiza akt administracyjnych, a w szczególności analiza decyzji Prezydenta Miasta zezwalających skarżącemu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów i wskazane w nich zestawienia odpadów, pozwala na stwierdzenie, że przedmiotem działalności prowadzonej przez skarżącego jest zbieranie i transport odpadów komunalnych w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu. Słusznie zatem organy uznały, że w sprawie będzie znajdował zastosowanie przepis art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, który nakazuje w niniejszej sprawie odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących niezarobkowego przewozu drogowego. Nie oznacza to, że przewóz odpadów komunalnych jest niezarobkowym przewozem drogowym, nie ma więc podstaw do badania, czy wykonywany przez skarżącego przewóz spełniał przesłanki wskazane w art. 4 ustawy o transporcie drogowym, pozwalające uznać go za niezarobkowy przewóz rzeczy. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać na zastosowaniu przepisu lub jego części wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2001r., sygn. akt III ZP 25/01, Lex nr 49689; postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012r., sygn. akt II GSK 2300/11). Skoro więc do dokonywanego przez skarżącego przewozu odpadów komunalnych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego, czyli przewozu na potrzeby własne, to tym samym zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie odpowiednio rozdział 5 ustawy o transporcie drogowym, a także przepis art. 92 dotyczący kar pieniężnych za przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów prawa. Tym samym za niezasadne należy uznać twierdzenie strony skarżącej, jakoby przepis art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym całkowicie wyłączał możliwość stosowania przepisów tej ustawy w zaistniałym stanie faktycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005r., sygn. akt VI SA/Wa 1501/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2009r., sygn. akt VI SA/Wa 1790/09; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Go 633/07).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku podstaw prawnych do nałożenia kary i jego wywodów, że zgodnie z art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, nie miał obowiązku zaopatrzyć pojazdów, którymi wykonywał przewóz rzeczy w urządzenia rejestrujące, a tym samym nie miał obowiązku przechowywać wykresówek i wydruków, ponieważ pojazdy, którymi przewóz wykonywał są związane ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, na wstępie ogólnie należy stwierdzić, że jest on bezzasadny.

Rozstrzygnięcie spornego zagadnienia sprowadza się do określenia charakteru dokonywanych przez skarżącego przewozów, a mianowicie ustalenia, czy przedmiotowy wywóz (wywozy) odpadów mieści się w granicach wyłączenia przewidzianego w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (w zw. z art. 13 rozporządzenia 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady). Uznanie, że przedmiotowy wywóz odpadów nie mieści się w granicach wyłączenia oznacza, że należało doń stosować przepisy ustawy dotyczących przede wszystkim transportu drogowego oraz czasu pracy kierowców, a ich niezastosowanie przez przedsiębiorę oznacza popełnienie naruszenia, które podlega karze administracyjnej.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia. Kategorie pojazdów, o których mowa w ust. 1, wyłączone są nadto z zakresu stosowania rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 (ust. 2).

Z przytoczonego przepisu wynika m.in., że kategorie pojazdów, które wyłącza się ze stosowania art. 5-9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 określa art. 13 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Inaczej mówiąc, obowiązki (nakazy) ustanowione w art. 5-9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie mają zastosowania w odniesieniu do kategorii pojazdów określonych w art. 13 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Do tej kategorii pojazdów nie mają też zastosowania przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym.

Art. 13 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), określający kategorie pojazdów podlegających wyłączeniu, ma następujące brzmienie: "O ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie do następujących przewozów wykonywanych: (...),

h) pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych;

Zauważyć należy, że rozporządzenie EWG 3820/85 ma na celu harmonizację warunków konkurencji między różnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora drogowego, i poprawę warunków pracy kierowców oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tego powodu, zezwalając na wprowadzenie wyłączeń od stosowania przepisów rozporządzenia w przypadkach usprawiedliwionych szczególnymi właściwościami operacji transportowych, prawodawca zastrzegł, iż stosując takie wyłączenia Państwa Członkowskie winny zadbać, aby standard ochrony socjalnej oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego nie były zagrożone (preambuła rozporządzenia).

Wskazówki interpretacyjne, zawarte w samym rozporządzeniu oraz wynikające z ogólnych zasad rządzących Wspólnotą Europejską, prowadzą do wniosku, iż wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia EWG 3820/05 winny stanowić wyjątek, uzasadniony szczególnym charakterem niektórych przejazdów, nie zaś wyłączenie przedmiotowe dotyczące pewnych kategorii pojazdów, bez względu na charakter odbywanego przez nie przejazdu. Pogląd ten został kilkakrotnie potwierdzony w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ( por. orzeczenia z dnia 17 marca 1998 r., sygn. C-387/96, z dnia 17 marca 2005 r., sygn. C-128/04, z dnia 25 czerwca 1992 r., sygn. C-116/91 ). ETS jednoznacznie stwierdził, że zakres art. 13 nie może być interpretowany rozszerzająco, że jego wykładnia powinna następować w świetle celów rozporządzenia.

Celem regulacji zawartej w art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców nie jest stworzenie określonych kategorii pojazdów ogólnie uprzywilejowanych w transporcie drogowym. Wyłączenia zawarte w powołanej normie mają charakter funkcjonalny i muszą wiązać się ze szczególnymi cechami przejazdu, usprawiedliwiającymi stosowanie mniej korzystnych zasad pracy dla kierowców oraz obniżenie wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego ( por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2007r., sygn. akt II OSK 1251/06).

W przypadku transportu odpadów z gospodarstw domowych wyłączenie uzasadnione jest zagrożeniem epidemiologicznym, które zostało uznane za stanowiące większe niebezpieczeństwo niż zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zatem wyłączeniu podlegają jedynie pojazdy odbywające przejazd związany z transportem odpadów pochodzących z gospodarstw domowych, nie zaś wykonywane w innych celach. W takich sytuacjach pojazdy te nie mają także obowiązku stosowania urządzeń rejestrujących, o których mowa w rozporządzeniu EWG 3821/85. Należy bowiem uznać, że stosowanie tego rozporządzenia zostało wyłączone w takim samym zakresie.

Powołane rozporządzenie (WE) nr 561/2006 nie zawiera legalnej definicji pojęcia "odpady z gospodarstwa domowego", jak również pojęcia "zbieranie odpadów z (...) i ich wywozem". Przepisy unijne (w szczególności dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy – Dz.U. UE 08.312.3), jak i przepisy ustawy o odpadach, rozróżniają wiele rodzajów odpadów, łącząc z tym odpowiedni, właściwy dla każdego rodzaju tych odpadów sposób postępowania. I tak, zgodnie z obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. ustawą o odpadach (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251, z późn. zm.) ustawa (art. 3) wyróżnia przede wszystkim odpady niebezpieczne, ale również definiuje m.in. pojęcia odpadów komunalnych, odpadów medycznych, odpadów obojętnych, odpadów weterynaryjnych, odpadów z wypadków i in. Określając pojęcie odpadów komunalnych ustawa stanowi, że rozumie się przez to odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.

Z kolei wspomniana wyżej dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady przyjmuje, obok definicji odpadów i odpadów niebezpiecznych, również (w art. 3) określenie bioodpadów, które w jej rozumieniu oznaczają ulegające biodegradacji odpady ogrodowe i parkowe, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, restauracji, placówek zbiorowego żywienia i handlu detalicznego i porównywalne odpady z zakładów przetwórstwa spożywczego.

Przyjęte w ustawie o odpadach oraz cyt. dyrektywie w sprawie odpadów określenia odpadów z gospodarstw domowych (odpadów komunalnych, bioodpadów) są dość pojemne, obejmując również inne rodzaje odpadów, które są podobne do odpadów z gospodarstw domowych. Kategoria odpadów z gospodarstw domowych nie jest więc w płaszczyźnie prawnej kategorią jednolitą i z założenia obejmuje odpady podobne (ze względu na swój charakter lub skład). Jednakże, poza włączeniem odpadów niebezpiecznych, w ramach kategorii odpadów z gospodarstw domowych mieszczą się wyłącznie odpady, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w tych gospodarstwach, a więc m.in. odpady spożywcze i kuchenne z restauracji, placówek zbiorowego żywienia i handlu detalicznego i porównywalne odpady z zakładów przetwórstwa spożywczego. Nie mogą to być natomiast odpady pochodzące od innych wytwórców, m.in. biur, innych zakładów pracy, itp. Pojemność kategorii odpadów powstających w gospodarstwach domowych ma więc swoje granice, które wyznacza charakter i skład tych odpadów. Ze wspomnianej dyrektywy wynika ponadto, że ta kategoria odpadów oznacza odpady ulegające biodegradacji.

Z art. 22 wspomnianej dyrektywy wynika zobowiązanie państw członkowskich do podjęcia środków zachęcających do:

a) selektywnego zbierania bioodpadów w celu ich kompostowania i uzyskiwania z nich sfermentowanej biomasy;

b) przetwarzania bioodpadów w sposób, który zapewnia wysoki poziom ochrony środowiska;

c) stosowania bezpiecznych dla środowiska materiałów wyprodukowanych z bioodpadów.

Również z art. 10 ustawy o odpadach wynika nakaz zbierania odpadów w sposób selektywny. Zgodnie z ust. 2 wspomnianego przepisu, podmiot prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych jest obowiązany do selektywnego odbierania odpadów oraz ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych do składowania.

Wyłączenia wskazane w art. 13 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, jako wyjątki od zasad ogólnych, ponad wszelką wątpliwość podlegają wykładni ścisłej. W tej mierze podkreślić należy, że prawodawca nie bez powodu operuje pojęciem "przewozu wykonywanego pojazdami używanymi w związku z [...]". Oznacza to, że dany przewóz, aby mógł być zaliczony do wykonywanego w warunkach przywołanego wyłączenia, musi być wykonywany pojazdem, który może realizować konkretną funkcję, w związku z którą konkretny przewóz jest wykonywany. Związek ten musi być więc bezpośredni. Wyłączenia zawarte w przywołanej regulacji mają więc charakter funkcjonalny i muszą wiązać się ze szczególnymi cechami przejazdu, usprawiedliwiającymi stosowanie mniej korzystnych zasad pracy dla kierowców oraz obniżenie wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Zwrot "w związku z..." odnosi się do całego przepisu, w którym są wymienione różne rodzaje przewozów (głównie podejmowanych w celach komunalnych i konserwacji miejskich urządzeń infrastruktury technicznej) i służy dookreśleniu rodzaju tych przewozów. Nie ma on natomiast – w odniesieniu do każdego rodzaju tych przewozów – charakteru zwrotu niedookreślonego, pozwalającego na uznanie, że wymieniony rodzaj przewozu ma co prawda charakter główny ale nie wyłączny i może być uzupełniany przewozami podobnymi (w podobnych celach). W ocenie Sądu, przez użycie tego zwrotu nie rozszerzono zakresu przedmiotowego określonych w nim rodzajów przewozów, a określenie "w związku ze ... zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem" powinno być rozumiane ściśle.

W ocenie Sądu wyłączenie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, dotyczy wyłącznie pojazdów, którymi dokonuje się wywozu odpadów z gospodarstw domowych (komunalnych lub bioodpadów) oraz odpadów, które powołane wyżej przepisy zaliczyły do kategorii podobnej (o tym samym charakterze). Niewątpliwie do odpadów tych nie można zaliczyć odpadów budowalnych ( gruz ). Pojazd wykorzystywany do transportu takich odpadów nie jest objęty wyłączeniem wskazanym w art. 13 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia.

Aby przewóz mógłby być zaliczony do wykonywanego w warunkach przywołanego wyłączenia decydujące znaczenie ma określenie miejsca powstania odpadów. Dalej, konieczne jest aby odpady były odebrane z gospodarstw domowych i później wywiezione np. na wysypisko śmieci.

Nieuprawnione jest zatem stanowisko organów, że wyłączeniu z art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 podlegają jedynie przewozy odpadów odebranych bezpośrednio z gospodarstw domowych do składowiska tymczasowego, a późniejszy ich przewóz - po dokonaniu ich segregacji - na składowisko główne już nie. Podkreślić trzeba, że najistotniejsze znaczenie ma charakter odpadów i w żadnej mierze ustawodawca nie wykluczył możliwości ich przewiezienia najpierw na składowisko tymczasowe, a następnie na składowisko główne. W sytuacji gdy cały czas będą przewożone odpady pochodzące z gospodarstw domowych, to przewozy te będą korzystały z wyłączenia, o którym mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006.

Ustawa o transporcie drogowym określa nie tylko zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu, ale także zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego, powołanej do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego przewozu drogowego. Przepisy regulujące te kwestie przewidują kontrole różniące się sposobem przeprowadzenia i zakresem jaki obejmują. Na podstawie uregulowań zawartych w art. 72 oraz art. 92 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy można wyróżnić dwa rodzaje kontroli w zakresie przewozów drogowych: kontrolę drogową i kontrolę w przedsiębiorstwie. W rozdziale 9 ustawy o transporcie drogowym uregulowano sposób przeprowadzenia tychże kontroli, sporządzenia dokumentacji kontroli i protokołu, a w rozdziale 10 doprecyzowano procedury postępowania oraz obowiązki organu, kierowcy i przedsiębiorcy.

Obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wymierzenia kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o jakich mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika wprost z art. 92a i 93 tej ustawy. Przy ustalaniu odpowiedzialności przewoźnika znajdują zastosowanie zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, także w części dotyczącej postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przytoczony wyżej przepis ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, która stanowi naczelną zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarta w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 Kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnej z prawem decyzji.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt III SA 2792/97, LEX nr 44742, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Podkreślić również należy, iż decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego (nie tylko krajowe, lecz również unijne) mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, innych przepisach krajowych oraz powołanych wyżej przepisach rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., jest co do zasady oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Te same zasady obowiązują przy kontroli przedsiębiorstwa. Organ nie ma tu żadnych luzów decyzyjnych, żadnej granicy swobodnego uznania.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przed nałożeniem kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym organ prowadzący postępowanie winien był w sposób wyczerpujący zgromadzić materiał dowodowy i ustalić bezsporny stan faktyczny. Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie, czy L.Z. wykonywał przewóz odpadów przy użyciu pojazdów wskazanych w art. 13 ust. 1 lit. h, a w szczególności pojazdów używanych w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem. Innymi słowy, czy wywóz odpadów wykonywany przez skarżącego mieścił się w granicach wyłączenia przewidzianego w art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców.

Zgodnie z Lp. 11.4. pkt 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie jest wymierzana za każdy dzień, w którym wykonywany był przewóz. Organ nie podjął żadnych kroków celem wyjaśnienia charakteru przejazdów dokonanych w kontrolowanych dniach, niezasadnie przyjmując, że przewozy odpadów ze składowiska tymczasowego na składowisko główne nie korzystają z wyłączenia przewidzianego w cytowanym już wyżej art. 13 rozporządzenia ( WE ) nr 561/2006. W aktach niniejszej sprawy znajduje się sporządzone przez skarżącego L.Z. zestawienie przewozów odpadów na składowisko E, jakie miały miejsce w okresie [...] marca do [...] października 2009r. oraz dodatkowo pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2010r., z których wynika, że łącznie skarżący wykonywał przewóz odpadów na składowiska przez 116 dni. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy całą swoją uwagę skupiły na badaniu tego kto dokonywał w poszczególnych dniach przewozów odpadów, jednakże nie podjęły rozważań co do ich przedmiotu. Natomiast właśnie ta okoliczność ma bardzo istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Od rodzaju odpadów uzależnione było bowiem zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr 92, poz. 879 ze zm.) dotyczących między innymi konieczności stosowania w pojazdach urządzeń rejestrujących oraz przechowywania wykresówek.

Zgromadzony przez organy materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że L.Z., prowadząc działalność gospodarczą, nie ograniczał się do zbierania i wywozu wyłącznie odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Świadczą o tym, np. faktury VAT (k. 105-115 akt adm.) dotyczące składowania zmieszanych odpadów z budów, remontów i demontażu, wystawione przez składowiska E Sp. z o.o. oraz Z Sp. z o.o., wskazujące jako nabywcę L.Z., czy też pismo – oświadczenie wystosowane przez przedsiębiorcę w dniu [...] grudnia 2009r. do WITD (k. 88). Jednakże aby móc wymierzyć skarżącemu karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień na podstawie Lp. 11.4 pkt 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, organy prowadzące postępowanie powinny były jednoznacznie ustalić, jakie odpady w kontrolowanym dniu były przez przedsiębiorcę przewożone. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w żaden sposób nie odniosły się do tej kwestii, nie przeprowadziły postępowania dowodowego, które rozwiałoby wątpliwości odnośnie rodzaju przewożonych odpadów w poszczególnych dniach kontrolowanego okresu. Istotne mogą być wszelkie dokumenty wskazujące na uprzywilejowany charakter przewozów dokonywanych w kontrolowanych dniach. Jeżeli dowody przedstawione przez stronę budziły wątpliwości, organ administracji II instancji powinien wezwać stronę do złożenia oświadczenia co do rodzaju odpadów przewożonych na składowiska odpadów w dniach od [...] marca do [...] października 2011r. Celem zindywidualizowania wykonanych przewozów i określenia ich przedmiotów konieczne było także przeprowadzenie dodatkowych dowodów, np. przesłuchania wszystkich kierowców wykonujących w kontrolowanym okresie przewozy odpadów, czy też wystąpienie do składowisk, które odpady odbierały ze stosownym zapytaniem. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie poddaje pod wątpliwość rzetelność i prawidłowość określenia wysokości wymierzonej L.Z. kary pieniężnej.

Jednocześnie podkreślić należy, iż w zaistniałej sytuacji uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy obu instancji, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia skarżoną decyzją przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowy. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji został ustalony w sposób prawidłowy, czyli bez naruszenia przepisów postępowania.

Niewątpliwie sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ administracji publicznej, na podstawie wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wskazane wyżej uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania uzasadniają uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzekając o zwrocie kosztów postępowania Sąd miał na względzie dyspozycję przepisu art. 200 p.p.s.a.