Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 565/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 78, art. 84, art. 107 par. 3, art. 136.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 2 a, art. 4 pkt 1, art. 19 ust. 5, art. 38 ust. 1 i 3, art. 39 ust. 1 i 3.
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. C. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1910/07 w sprawie ze skargi C. C. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1910/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] lutego 2007 r. C. C. P. Sp. z o.o. w W. złożyła w Zarządzie Dróg Miejskich wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi ul. Ś. w rejonie ul. M. urządzenia reklamowego w postaci dwustronnej tablicy reklamowej.

Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta m. st. W., decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Ś. w rejonie ul. M..

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie, na który składają się między innymi: Biała Księga - Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie, opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. st. W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz wnioski złożone przez stronę, charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony. W ocenie organu analiza zgromadzonych dokumentów oraz ustalone w trakcie postępowania okoliczności faktyczne sprawy pozwalały stwierdzić, iż kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Wskazując na główne założenia opisanej w ww. dokumentach polityki poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a co za tym idzie zmniejszenia liczby wypadków śmiertelnych oraz kształtowania bezpiecznego otoczenia drogi organ podkreślił, iż szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji" tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie.

Zdaniem organu dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami oraz, że pas drogowy ul. Ś. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. charakteryzującym się wysokim natężeniem ruchu kołowego, gdyż w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1590 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 2160 pojazdów na godzinę. Organ podkreśli, że z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów jednoznacznie wynika, że należy usunąć reklamy z pasa drogowego na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruch przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Organu wskazał, że wnioskowany obiekt reklamowy zlokalizowany jest w obrębie trawnika, co w jego ocenie powoduje, że przy wymianie treści reklamowej, bądź konserwacji nośnika reklamowego dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Organ zwrócił również uwagę, że wnioskowana reklama umieszczona jest w odległości 18 metrów od krawędzi jezdni, jak również na limit dopuszczalnej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi, który wynosi 50 km/h. Powyższe ustalenia, w ocenie organu, uzasadniają stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone. Wskazane powyżej okoliczności w sposób jednoznaczny przesądzają, iż lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka określona art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - zwana dalej u. d. p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 u. d. p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje przypadek szczególny. Sam zamiar umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogowym nie może uzasadniać odstępu od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170) organ wskazał, iż w kontekście przywołanego wyroku zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Konstrukcja art. 39 ust. 1 i 3 u. d. p. wskazuje, bowiem przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Organ podkreślił, iż bezzasadny jest argument odwołującej o błędnym powołaniu i zastosowaniu przez organ I instancji art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych zamiast art. 38 ust. 1 tej ustawy. Wskazując na treść wyżej cytowanych przepisów organ podkreślił, iż co prawda przedmiotowa reklama istniała w pasie drogowym ul. Ś., jednakże zgoda na jej lokalizację została czasowo ograniczona, a to ograniczenie umożliwiło zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań. Organ zwrócił również uwagę na brzmienie art. 40 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym podmiot zainteresowany może wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajmowanie pasa drogowego. Jednakże zastrzegł, że przepis ten nie przewiduje wydawania zezwolenia na pozostawanie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Zatem do istniejących w pasie drogowym reklam ma zastosowanie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, iż z poniższych powodów była ona niezasadna.

Nie ulegało wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana Spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 u. d. p. formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podstawową wytyczną dla organu pierwszej instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 K.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m.st. W., opracowaną przez L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich. Organ ten bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia - uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Ś. w rej. ul. M. w W., na cele reklamy. Nie ma też - wbrew twierdzeniom skarżącej - podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. Biuru Planowania Rozwoju W. oraz opinii L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinia. Zatem nie są zasadne argumenty skarżącej dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego w postępowania administracyjnym postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że opinia L. K. nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 kpa, z którą strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Na aprobatę, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasługiwało stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, umieszczenie reklamy w objętym sporem pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane decyzje w sprawie obejmują rozważania organu, czy lokalizacja przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zasady przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów i zdaniem sądu, ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w m.st. W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ trafnie podniósł, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać stronie wnioskującej, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista; natomiast konstrukcja przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na tę stronę, która w celu uzyskania zezwolenia powinna wykazać, iż reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo w ruchu. To nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizacje tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że te okoliczności wystąpiły.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki, wynikające z charakteru ul. Ś. oraz natężenia ruchu na tej ulicy, do odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Także usytuowanie przedmiotowej reklamy przemawia za odmową udzielenia zezwolenia. Reklama ma zostać umieszczona na trawniku. Lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawników powoduje, że przy wymianie treści reklamowej, konserwacji nośnika dochodzi do zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdujących się w obrębie nośnika.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze Skarżącą, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego brzmieniem istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Zacytowany przepis dotyczy innych stanów faktycznych. Na podstawie tego przepisu organ nie ocenia możliwości zlokalizowania obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Te bowiem są już zlokalizowane. Pozostają one w pasie drogowym z mocy samego prawa, o ile nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Tymczasem reklama jest obiektem, co, do którego organ udziela zezwolenia na jego umieszczenie w pasie drogowym na czas określony zaś samego zezwolenia udziela się każdorazowo na wniosek strony i to w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Skargą kasacyjną spółka C. C. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie, w oparciu o przepis art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. W. z dnia [...] maja 2007 r.

Wnosząca skargę kasacyjną Spółka zarzuciła wyrokowi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 4 pkt 1 u. d. p., art. 38 ust 1, art. 39 ust 1 i ust 3, art. 40 ust 1, art. 40 ust 2 pkt 3 tej ustawy oraz art. 32 i art. 8 ust 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 40 ust 16 ustawy oraz § 1 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie),

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a. p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o błędną wykładnie prawa materialnego art. 39 ust 1 i ust 3 ustawy poprzez ustalenie, że ciężar dowodu okoliczności wykazanych w art. 39 ust 1 i 3 ustawy obciąża Skarżącą, a tym samym pominiecie naruszenia i błędnej wykładni w zaskarżonym decyzji art. 7, 77 § 1, 79, 84, 107 § 3 oraz 64 § 2 K.p.a. i § 1 ust 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r.,

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 79, 84, 107 § 3, 136, 64 § 2 K.p.a. i § 1 ust 3 pkt 2 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi z pominięciem naruszenia obowiązków organu administracyjnego w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji w oparciu o błędną wykładnię:

a) art. 7, 77 § 1, 136 K.p.a., która polega na:

- ustaleniu, że przedmiotowa reklama skierowana jest do kierujących pojazdami,

- ustaleniu, że lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawników powoduje, że dochodzi do zniszczenia chodnika oraz zieleni znajdującej się w obrębie nośnika,

- ustaleniu, że na Skarżącej spoczywał obowiązek wykazania braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu oraz ciężar dowodu, że w niniejszej sprawie chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony,

- wadliwym zakwalifikowaniu materiałów, wskazanych w zaskarżonej decyzji jako dowodów i ustaleniu, że wynik analizy i ekspertyz nie mogą być kontestowane przez skarżącego,

- ustaleniu, że oczywista jest teza, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchy drogowego,

- pominięciu ustalonych faktów oraz dowodów wskazanych przez Skarżącą,

b) art. 79 i 84 K.p.a. polegającą na uznaniu, że materiał powołany w zaskarżonej decyzji i w zaskarżonym wyroku wykazuje zagrożenia spowodowania wypadków drogowych oraz, że stopień zagrożenia w niniejszej sprawie nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego,

c) art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. polegającą na pominięciu zarzutu skargi, wskazującej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały ocenione dowody i argumenty, wskazane przez Skarżącą,

d) art. 64 § 2 K.p.a. i § 1 ust 3 pkt 2 rozporządzenia polegające na pominięciu obowiązku organu wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięci tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania,

3. art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie, ze dowody uzupełniające z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowały nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, nie podważają zasadności zaskarżonych decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała okoliczności na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tegoż artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analizując zatem skargę kasacyjną w aspekcie sformułowanych w niej zarzutów zauważyć należy, iż nawiązują one do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w treści art. 174 p.p.s.a. tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (ust. 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., nakazuje - co do zasady - w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez WSA w W. przepisów postępowania, a dopiero następnie (w razie stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Jednakże forma postawionych zarzutów procesowych, które w ocenie NSA, zostały przez kasatora ściśle powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. niezastosowaniem art. 38 ust. 1 i 3 u.d.p. i błędnym zastosowaniem w to miejsce art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., uzasadnia łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów, ze szczególnym uwzględnieniem wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego rozpatrywanego jako pierwszy (art. 38 i 39 u.d.p.). Przesądzenie zasadności zarzuconego uchybienia, a w konsekwencji stwierdzenie z jaką rodzajowo sytuacją mamy w niniejszej sprawie do czynienia (tj. czy z zupełnie nowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, czy też istniejącym w pasie drogowym urządzeniem, który może na podstawie art. 38 ust. 1 u.d.p. pozostać w dotychczasowym stanie), ma wpływ na dalsze badanie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Odpowiedź na powyższe pytanie rozstrzygać jednocześnie będzie inne zarzuty materialne skargi kasacyjnej.

Merytoryczne badanie zrzutów złożonego środka odwoławczego przede wszystkim rozpocząć należy od wyeksponowania prawa własności drogi, które zgodnie z art. 2a u.d.p., przysługuje - w zależności od funkcji jaką dana droga pełni w sieci drogowej kraju - Skarbowi Państwa, samorządowi województwa, powiatu lub gminy. Stosownie zaś do treści art. 19 ust. 5 u.d.p., w granicach miast na prawach powiatu (tj. tak jak w badanej sprawie) zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent danego miasta. W ocenie NSA to zatem właściciel i zarządca drogi kształtują politykę związaną m.in z jej utrzymaniem, eksploatacją i ochroną, nie wyłączając także możliwości administrowania pasem drogowym i kształtowania polityki zezwoleń na jego zajęcie. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy wskazany aspekt właścicielski przesądza, iż to właśnie wspomnianym podmiotom przysługuje w zasadzie wyłączne prawo określenia zasad i polityki dotyczącej umieszczania reklam w pasie drogowym. Dopuszczalne jest więc nawet takie zaostrzenie przez właściwy podmiot zasad udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, które zgodę na nie w ogóle wyłączy. Zwrócić bowiem trzeba uwagę na fakt, iż to na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. W tym zakresie wymienione organy korzystają z uznaniowości, która nie oznacza oczywiście dowolności, o czym niżej. Zaznaczyć nadto należy, o czym mówił Sąd pierwszej instancji, iż odebranie uprawnienia do kształtowania polityki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i przyjęcie - jak w istocie postuluje to strona skarżąca - że już samo spełnienie przez wnioskodawcę wymagań wynikających z przepisów prawa rodzi po jego stronie roszczenie o uwzględnienie wniosku, nie może zostać zaakceptowane.

Jak wynika z art. 39 ust. 1 i art. 40 u.d.p. zasadą jest, iż w pasie drogowym zabronione jest dokonywanie czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a samo zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Z sensu tych przepisów, odczytywanych łącznie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt. 1 u.d.p., wynika zatem, iż w przestrzennej bryle pasa drogowego, co do zasady nie powinno znajdować się nic, co nie wchodzi w jego skład (tj. droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą). Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi zatem wyłom od tej zasady, przy czym decyzja w tym zakresie należy do właściwego zarządcy drogi, który przy jej wydawaniu powinien baczyć przede wszystkim na to, czy nie spowoduje ona negatywnych konsekwencji w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem NSA, zarówno WSA jak i organy administracyjne prawidłowo ustaliły, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., nie zaś art. 38 ust. 1 i 3 tego aktu. Zgodzić należy się z twierdzeniem, iż przepis art. 38 u.d.p. ma charakter przepisu przejściowego i odnosi się m.in. do sytuacji objęcia pasem drogowym obiektu, który dotychczas znajdował się poza jego granicami. Błędne jest natomiast rozumowanie strony skarżącej, z którego wynika, iż w sprawie należy zastosować art. 38 u.d.p., z uwagi na to, iż jej nośnik reklamowy nie jest obiektem nowym (lokalizowanym w pasie drogowym po raz pierwszy), a istniejącym już od ponad 6 lat. To w ocenie kasatora przesądza, iż nie należało stosować art. 39 u.d.p., który dotyczy właśnie sytuacji umieszczania obiektów w pasie drogowym, które go jeszcze nie zajmują (zdarzenia przyszłe). NSA zauważa, iż takie rozumowanie prowadzi w konsekwencji do wniosku, iż już jednorazowe udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie w nim danego obiektu powoduje ten skutek, że w przyszłości, w razie złożenia wniosku o przedłużenie pozwolenia, organy musiałyby stosować zawsze art. 38 u.d.p. bowiem obiekt już w tym pasie istnieje. Przepis art. 38 u.d.p. ogranicza przy tym możliwość odmowy udzielenia zgody tylko do przypadków, gdy dane urządzenie niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu powoduje zagrożenie i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogą. Dochodziłoby zatem do swoistego automatycznego stosowania tego artykułu, zawężającego podstawy odmowy dalszego zajęcia pasa drogowego do przyczyn w nim wskazanych. Uniemożliwionoby tym samym właścicielowi i zarządcy drogi swobodne kształtowanie polityki w zakresie umieszczania w pasie drogowym obiektów, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w zależności od występujących w tym zakresie potrzeb. Zaznaczyć należy, iż sytuacja na odcinku określonej drogi nie ma charakteru stałego. Podlega ona ciągłym zmianom np. natężenie ruchu może wzrastać bądź maleć, czy też może występować ogólny trend wzrostowy dotyczący wypadków lub kolizji drogowych. Uzasadnia to zatem podjęcie działań zaostrzających politykę w zakresie udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, prowadzących do "oczyszczenia" go z obiektów lub urządzeń z nim niezwiązanych, a w sposób oczywisty negatywnie wpływających na bezpieczeństwo ruchu drogowego, co wynika już z samej definicji pasa drogowego i wprowadzenia zasady uzyskania zezwolenia na jego zajęcie w przypadkach chęci umieszczenia w nim innych obiektów lub urządzeń.

Zaostrzając politykę udzielania zezwoleń organ musi jednakże baczyć, by nie spowodować naruszenia zasad (wynikających przede wszystkim z Konstytucji RP) równego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji i nie narazić się tym samym na zarzut stronniczości. W niniejszej sprawie nie można mówić o nierównym traktowaniu skarżącej. Odpowiedni zarzut merytoryczny spółki jest zatem nieuzasadniony. Zaznaczyć ponadto należy, iż wprowadzanie zaostrzeń w zakresie zezwoleń nie jest czynnością jednorazową a długofalową, uzależnioną od wydanych wcześniej zezwoleń, które muszą wygasnąć. W tym aspekcie zarzut nierównego traktowania skarżącej mógłby okazać się zasadny, gdyby wykazane zostało, iż np. w lokalizacji, w której miała ona wcześniej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, którego jej nie przedłużono, organ wydał innemu podmiotowi zezwolenie na umieszczenie bilbordu reklamowego.

Na tle powyższego za niezasadne NSA uznał wszystkie procesowe zarzuty skargi kasacyjnej. WSA jak i organy prawidłowo i w sposób wystarczający wyjaśniły stan faktyczny sprawy na podstawie zebranego i rozważonego materiału dowodowego sprawy. Nadto SKO jak i organ pierwszej instancji prawidłowo wskazały i wyjaśniły podstawy faktyczne i prawne swoich decyzji. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać istoty sprawy, polegającej na dosyć swobodnej możliwości kształtowania przez organ właścicielski i zarządzający drogą, polityki zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Nie można się również zgodzić z zarzutami wskazującymi, iż doszło do uszczuplenia prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym. Przeczą temu m.in. pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 27 marca 2007 r. informujące o zamiarze wydania decyzji odmownej i wskazujące na możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w przedmiocie materiału dowodowego, a nadto protokół ze spotkania przedstawiciela skarżącej z pracownikiem ZDM z dnia 27 kwietnia 2007 r.

Zaznaczyć również należ, iż to właśnie na stronie skarżącej spoczywał ciężar dowodowy wykazania braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu w danej lokalizacji z uwagi na jej bilbord reklamowy. Zdaniem NSA strona kwestionująca działania organu zaostrzające i eliminujące takie urządzenia z pasa drogowego, musi wykazać, iż w jej konkretnym przypadku, udzielenie dalszej zgody na zajmowanie pasa drogowego, pomimo przyjętej przez organ polityki, nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Jednakże nawet wykazanie tego faktu nie oznacza automatycznej zgody na przedłużenie zezwolenia, albowiem wspomniany aspekt zarządcy dróg publicznych i związane z nim prawo decydowania o niej, mogą taką odmowę, pomimo braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, uzasadniać. Należy bowiem pamiętać, że czym innym jest sytuacja, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego są źródłem określonych praw podmiotowych. Wówczas organ administracji publicznej, ograniczający, w ramach swoich kompetencji, korzystanie z takich praw, musi wyraźnie wskazać, z jakimi normami prawnymi byłoby sprzeczne korzystanie tych właśnie praw w określonej sytuacji przez konkretny podmiot. Czym innym jest jednak sytuacja, gdy prawo nie zapewnia każdemu uprawnień, o które się ubiega. Sytuacja taka występuje w rozpatrywanej sprawie. W świetle systemowych rozwiązań nie ma bowiem przepisów gwarantujących osobom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość umieszczania reklam w każdym miejscu, które uznają za odpowiednie, w tym także w pasie drogowym. Zatem sam brak zgody zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie może być, z założenia, uznawany za akt ograniczania konstytucyjnego prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.

Za nieuzasadnione uznano również zarzuty naruszenia art. 79 i 84 k.p.a. polegającą na uznaniu, że materiał powołany w zaskarżonej decyzji i w zaskarżonym wyroku wykazuje zagrożenia spowodowania wypadków drogowych oraz, że stopień zagrożenia w niniejszej sprawie nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Jak wspomniano, są to wystarczające dowody do podjęcia przez organ decyzji o zaostrzeniu polityki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Organ, z zachowaniem zasad równego traktowania podmiotów, może eliminować z pasa drogowego umieszczone w nim wcześniej reklamy. Do podjęcia generalnej decyzji w tym zakresie wystarczające są dowody, jakie zgromadzono i oceniono w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 107 § 3 i art. 136 K.p.a. polegający na pominięciu zarzutu skargi, wskazującego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały ocenione dowody i argumenty, wskazane przez skarżącą. Zaznaczyć trzeba, iż tak organ jak i Sąd pierwszej instancji nie musi "krok po kroku" omawiać każdego z zarzutów skargi. Wystarczające jest, iż w sposób należyty uzasadni zajęte w sprawie stanowisko, (odmienne od prezentowanego przez stronę), co jednoznacznie wskazuje, iż nie zyskał aprobaty pogląd przedstawiony w konkretnym zarzucie skargi. W ocenie NSA z punktu widzenia prawa właściciela i zarządcy drogi, wystarczające jest wykazanie i uzasadnienie zaostrzenia polityki udzielania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że dowody uzupełniające z dokumentów, które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowały nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, nie podważają zasadności zaskarżonych decyzji. WSA w sposób jednoznaczny wykazał, iż nie doszło do nierównego traktowania podmiotów zajmujących się zamieszczaniem reklam w pasie drogowym.

Na tle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.