Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 84/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. A.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza w związku z niewykonaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z przepisami z przepisami § 3 ust. 2 pkt 2 i 3, pkt 2.2 oraz pkt 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. z art. § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1916, dalej jako: Rozporządzenie) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz.503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 214).

W treści wywiedzionej skargi strona wyjaśniła, że organ nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Gminy (MPZP), spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto zbiór nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML.

Skarżąca podniosła, że brak zapewnienia przez organ dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z przepisami prawa, pozbawia ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Ponadto, nieudostępnianie przez organ pełnych danych w sposób zgodny z obowiązującym prawem powoduje konieczność ponoszenia przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wielokrotnie wyższych nakładów.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu przedmiot skargi nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Z ostrożności procesowej organ wyjaśnił również, że zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia gmina zapewnia bezpośredni dostęp do pełnego dokumentu elektronicznego GML APP, stanowiącego zbiór danych przestrzennych zgodny ze schematem aplikacyjnym poprzez usługę pobierania ATOM. Usługa ta jest poprawnie ujawniona w Ewidencji Zbiorów i Usług Danych Przestrzennych zgodnie art. 13 ust. 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej pod pozycją: [...]. Zaznaczył przy tym, iż w celu ustalenia przyczyny niewykonania przez Burmistrza czynności nakazanych prawem, udostępniono skarżącej, osobnym wnioskiem w trybie dostępu do informacji publicznej, kopie umowy z usługodawcą na świadczenie usług danych przestrzennych oraz kopię zgłoszenia do Ewidencji zbiorów danych i usług przestrzennych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązk,ów wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Wobec powyższego należy wskazać, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (są to sprawy dotyczące decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. spraw obejmujących indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz opinii zabezpieczających). Ponadto sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznaje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy swoim zakresem obejmuje ona działalność organu administracji publicznej prowadzącą do wydania aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia, innego akt) podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tym samym skarga wniesiona w innym przedmiocie niż określony powyżej, nie należy do właściwości sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Burmistrza, polegającą na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych gminy [...], wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Skarżącej, pomimo wymogu ustawowego, zbiór danych przestrzennych nie zawiera dwóch elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Nadto, zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 782), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 214).

Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. dodanym w dniu 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Wedle art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne ma tą wyróżniającą je cechę, że nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi też istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową) a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide: postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 194/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Akt wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jeżeli zawiera pięć elementów: 1) nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, 2) charakteryzuje się podwójną konkretnością, a więc jest skierowany do konkretnego adresata znajdującego się w określonej, jednostkowej sytuacji porwanej, 3) posiada publicznoprawny charakter, a więc jest sprawą z zakresu administracji publicznej, 4) skierowana jest do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjne i służbowo organowi wydającemu akt, 5) dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa (por. A. Skoczylas, w: K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Piątek, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne i egzekucyjne, Warszawa 2013, s. 151–152). Do tego rodzaju aktów możemy zaliczyć m.in. czynności materialno-techniczne, akty rejestracji lub wykreślenia z rejestru (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. P. Szustakiewicz, A. Skoczylas, Legalis).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że organy władzy publicznej udostępniają dane przestrzenne w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na nie w art. 67a-67c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obejmuje powszechny i nieodpłatny dostęp do danych cyfrowych zgodnie z przepisami ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nie wydaje więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonuje czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu.

Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Adresatami tej czynności są: w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego województwa – marszałek województwa, a w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów odbudowy, miejscowych planów rewitalizacji – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dodatkowo czynność ta powoduje jedynie, iż informacje zostaną zamieszczone w zbiorach danych przestrzennych i w istocie do tego sprowadzają się jej skutki. Tym samym nie można zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku - takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania.

Sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą (zob. nieprawomocne wydane w podobnej sprawie zainicjowanej przez skarżącą postanowienia WSA w Gdańsku: z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 92/22, z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22; WSA w Białymstoku z dnia: 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 658/22 i II SA/Bk 663/22; WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 233/22, CBOSA).

Przedstawione powyżej uwagi oznaczają, iż skarga na bezczynność organów administracji dopuszczalna może być tylko w tych przypadkach, w których organy te, stosownie do przepisów prawa zobowiązane są do wydania decyzji lub określonych kategorii postanowień, bądź też innych aktów lub czynności, określonych w pkt 4 cytowanego przepisu, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w prawem przewidzianym terminie. Jak wskazano powyżej z okoliczności sprawy wynika, że w zakresie żądania skarżącej brak jest przepisu prawa, z którego wynikałby powyższy obowiązek organu odnoszący się do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy skarżącej.

Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że sprawa objęta przedmiotową skargą, nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W tym stanie sprawy skargę należało odrzucić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.