Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2008/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7, art 8, art 77 § 1, art 107 § 3, art 156 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 11 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1841/20 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2020 r. nr KOC/4658/Go/18 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.C. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 czerwca 2020 r., nr KOC/4658/Go/18, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, wyrokiem z 27 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1841/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E. C. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m. st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku z 16 czerwca 1948 r złożonego przez F. F.A., A. G. i J. R. o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej przy ulicy F[...]oznaczonej jako Hip nr [...] lit. [...] w trybie dekretu z 26 października 19456 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /D.U. Nr 50, poz. 279), dalej "dekret", decyzją z 24 lipca 2009 r., nr 330/GK/DW/2009, orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na 99 lat do gruntu o pow. [...] m2 w udziale [...], dla działki nr [...]z obrębu 4-15-04, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w Warszawie przy ulicy F[...], dalej "nieruchomość". W toku postępowania F. A. była reprezentowana przez kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu.

Prawo to otrzymali: F. F.A., E. C. i M. R. udziały po [...], E. K. udział 657/9600, S. R. udział [...].

Następnie doszło do zbywania udziałów. Umową sprzedaży z 28 [...] r. M. R. sprzedał swój udział E. C., umową darowizny z 30 czerwca 2011 r. E. C. działając w imieniu i na rzecz S. R. darowała sobie samej cały jego udział, umową sprzedaży z 9 września 2010 r. M. M. działający w imieniu i na rzecz E. K. sprzedał E. C. udział E. K. w prawach i roszczeniach do nieruchomości.

Okazało się, iż F. A. zmarła 6 czerwca 1974 r. w C. R. w B[...].

SKO w Warszawie wszczęło postępowanie w sprawie nieważności decyzji z 24 lipca 2009 r.

Decyzją z 7 września 2017 r., KOC/3861/Go/15, SKO stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 24 lipca 2009 r. jako wydanej z naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, F. A.

E.C. w dniu 1 sierpnia 2018 r. wniosła o wznowienie postępowania w tej sprawie wskazując, że bez swej winy nie brała w niej udziału.

Rozpoznając sprawę po wszczęciu postępowania wznowieniowego, SKO z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a. stwierdziło, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

SKO przytoczyło ustalenia decyzji z 7 września 2017 r. w której ustalono, że decyzję z 24 lipca 2009 r. wydano, podczas gdy jedna z dawnych współwłaścicielek nieruchomości dekretowej nie żyła – zmarła w 1974 r. Oznaczało to, że postępowanie toczyło się wobec osoby zmarłej (F. F. A.). Fakt śmierci potwierdza akt jej zgonu sporządzony w B[...]. Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, że w toku postępowania był dla niej ustanowiony kurator, gdyż faktycznie reprezentował osobę zmarłą.

SKO, powołując art. 151 § 2 k.p.a. uznało, że w związku z tym w toczącym się postępowaniu wznowieniowym, zapaść może wyłącznie taka sama decyzja, jak w postępowaniu nieważnościowym. Wskazało jednak, że co prawda w postępowaniu nieważnościowym SKO nie zbadało, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, to jednak skonstatowało, że takich skutków nie wywołała ta decyzja, co wynika z wpisów w księdze wieczystej W[...].

Skargę na ww. decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła E. C., dalej "Skarżąca". Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 , art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec braku uchylenia decyzji nieważnościowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, zaś w konsekwencji powyższego bezpodstawnego przyjęcia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, tymczasem zbycie udziałów w nieruchomości powoduje nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 158 § 2 k.p.a.; organ pominął rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13;

2. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób stronniczy w oderwaniu od zasady prawdy obiektywnej oraz bezstronności organów i zaniechanie zbadania, czy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych na skutek zmiany podmiotu, któremu prawo pierwotnie przysługiwało.

W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji stwierdził, że organ trafnie przyjął, że wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż strona wykazała, że E. C. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym. W takiej sytuacji, organ na podstawie art. 151 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia ma obowiązek wydania decyzji, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, 145a, 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy – co wynika z art. 151 § 1 k.p.a. W przypadku, gdy w wyniku wznowienia nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, co z kolei wynika z art. 151 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się więc do realiów niniejszej sprawy zauważył, że nie było sporne pomiędzy stronami, że doszło do zbycia udziałów umowami w formie aktów notarialnych.

Dla skuteczności natomiast zbycia prawa użytkowania wieczystego konieczne jest jednak ujawnienie tego w księgach wieczystych, co wynika z art. 27 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; dalej jako "u.g.n."). Ma to ten skutek, że dopóki prawo (nowego podmiotu) nie zostanie ujawnione w księdze wieczystej, nie można mówić, że doszło do zmian podmiotowych w zakresie przysługującego prawa użytkowania wieczystego.

Organ powołał się na księgę wieczystą nr [...] i na jej podstawie uznał, że nie mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnym.

W ocenie Sądu I instancji taka konstatacja jest przedwczesna, gdyż organ nie przestawił żadnej argumentacji na ten temat. Wgląd sądu w księgę wieczystą pozwala na stwierdzenie, że obecnie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność w zakresie części udziału w nieruchomości oznaczonej nr ew. 6[...]. Właścicielom wyodrębnionych lokali przysługuje udział w wysokości [...], a Miastu st. Warszawa udział w wysokości [...]. Uprawnieni z decyzji z 24 lipca 2009 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego otrzymali natomiast łącznie prawo użytkowania wieczystego do udziału [...]. Na podstawie analizy tej księgi nie wiadomo, dlaczego zmieniła się łączna suma udziałów (z 9600 na 1000), ani czy w ogóle beneficjenci z decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego ujawnili je w księdze wieczystej, a następnie, czy doszło do ujawnienia kolejnych umów zbycia. Jeżeli tak, to w zakresie przysługujących udziałów mielibyśmy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Kwestia ta w ogóle nie była badana przez organ, co stanowi o naruszeniu przez SKO art. 7, art. 8 § 1, art. 88, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu braku ustaleń i należytej analizy w zakresie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem ww. przepisów, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (w tym zapisy działu II księgi wieczystej nr [...]) ocenił wszystkie istotne okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym kwestie braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych i w konsekwencji wydał prawidłowe i należycie uzasadnione rozstrzygnięcie.

W związku z powyższym zarzutem skarżący kasacyjnie wniósł:

1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 czerwca 2020 r., znak: KOC/4658/Go/18, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz organu skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że nie ulega wątpliwości, że z treści księgi wieczystej wynika wprost, że nie tylko nie doszło do zbycia udziałów w prawie użytkowania wieczystego pomiędzy beneficjentami decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 24 lipca 2009 r. nr [...], ale również nie doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w udziale przyznanym ww. decyzją. Jak wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku, zgodnie z przepisem art. 27 zdaniem drugie u.g.n. oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Tymczasem z analizy treści odpisu zupełnego księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika wprost, że nie ujawniono prawa użytkowania wieczystego na rzecz beneficjentów decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 24 lipca 2009 r., nr 330/GK/DW/2009. Wynika to wprost z faktu, że w rubrykach 2.4 i 2.5 księgi wieczystej nigdy nie ujawniono żadnych wpisów.

Ponadto z analizy treści księgi wieczystej wynika, że od dnia wydania decyzji stan prawny gruntu się nie zmienił. Na nieruchomości gruntowej w dniu 24 lipca 2009 r. ujawnione było 29 odrębnych lokali mieszkalnych, a od 2012 roku 30 lokali mieszkalnych (zmiana na podstawie postanowienia o sprostowaniu usterki wpisu z dnia 2 lutego 2012 r.). Wprawdzie w dniu 29 czerwca 2020 r. (a więc po dniu wydania decyzji przez Kolegium), ujawniono udział właściciela lokalu nr 28 w prawie własności nieruchomości, lecz nie mogło to wywołać nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie kontrolowanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, gdyż nie dotyczyło to udziału w prawie do nieruchomości przyznanego tą decyzją, lecz udziału istniejącego już w 1997 r., i wynikającego z ustanowienia wtedy odrębnej własności lokalu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie sposób podzielić wątpliwości Sądu co do wpisów w dziale II księgi wieczystej nr [...]. Przede wszystkim nie jest prawdą, że zmianie uległa suma udziałów w prawie własności z [...] na [...]. Z treści księgi wieczystej wynika, że suma udziałów w prawie własności gruntu zawsze wynosiła [...]. Również w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 lipca 2009 r., nr 330/GK/DW/2009, stwierdzono wprost, że prawo użytkowania wieczystego ustanowione zostało w udziale [...], co w ułamku zwykłym wynosi właśnie [...]. Natomiast mianownik [...] został użyty do określenia udziałów przypadających E. C. i, S. R., M. R. i E. K. w przyznanym im wspólnie udziale wynoszącym [...], tj. udziale pozostałym własnością m.st. Warszawy.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu nie ma podstaw do zarzucania organowi, że dopuścił się uchybień na etapie postępowania wyjaśniającego odnoszących się do zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 24 lipca 2009 r., stanowiących naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 7, 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Nie jest natomiast przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie, że wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż E. C. wykazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym.

W pierwszej kolejności należy przywołać utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., można mówić w sytuacji, gdy nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak m.in. uchwała 7 sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, wyroki NSA z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, z 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, z 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12). Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., Wyd. WSPA 2010, s. 901-902). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (W. Chróścielewski w: Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer 2009, s. 83-84 uw. 5, s. 91, uw. 8; A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012/7-8/76).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione powyżej stanowisko dotyczące wykładni pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Nie można zatem mówić o wywołaniu przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, jeżeli nie nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Niewątpliwie strony decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, wydanej na wniosek o przyznanie własności czasowej do nieruchomości, nie są osobami trzecimi chronionymi rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jeżeli zatem pomiędzy stronami takiej decyzji dojdzie do obrotu udziałami w prawie użytkowania wieczystego, to ta okoliczność nie może świadczyć o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Osobom takim nie przysługuje bowiem ochrona wynikająca z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych niezależnie od tego, czy wielkość ich udziału w prawie użytkowania wieczystego jest taka, jak to wynika z decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, czy uległa zwiększeniu w wyniku czynności prawa cywilnego.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że wprawdzie doszło do zbywania udziałów w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, ale wyłącznie pomiędzy stronami postępowania o przyznanie własności czasowej do nieruchomości. Tak więc umową sprzedaży z 28 czerwca 2011 r. M. R. sprzedał swój udział E. C., umową darowizny z 30 czerwca 2011 r. E. C. działając w imieniu i na rzecz S. R. darowała sobie samej cały jego udział, umową sprzedaży z 9 września 2010 r. M. M. działający w imieniu i na rzecz E. K. sprzedał E. C. udział E. K. w prawach i roszczeniach do nieruchomości. Skoro żadna z tych czynności nie została dokonana z udziałem osoby trzeciej, to fakt dokonania tych czynności nie może świadczyć o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Mówiąc inaczej, ustalenia co do kręgu stron tych czynności stanowią wystarczającą podstawę do uznania, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Należy również zauważyć, że tożsamy wniosek o niewystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych wynika również z ustaleń dotyczących treści wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, a dokładniej rzecz biorąc – z braku wpisów dotyczących ustanowienia oraz przeniesienia udziałów w użytkowaniu wieczystym. Zgodnie z art. 27 zdanie drugie u.g.n., oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Wpis w księdze wieczystej ma charakter konstytutywny zarówno dla ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, jak i dla jego przeniesienia. Przed dokonaniem wpisu prawo użytkowania wieczystego nie istnieje, ani nie zostaje przeniesione na nabywcę nawet pomimo zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II FSK 2476/16). Skoro w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nie dokonano wpisów dotyczących przeniesienia udziałów w prawie użytkowania wieczystego ani nawet nie wpisano prawa użytkowania wieczystego, to nie można twierdzić, że miał miejsce obrót tymi udziałami.

Sąd I instancji wskazał, że wgląd sądu w księgę wieczystą pozwala na stwierdzenie, że obecnie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność w zakresie części udziału w nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Na podstawie analizy tej księgi nie wiadomo, dlaczego zmieniła się łączna suma udziałów (z [...] na [...]), ani czy w ogóle beneficjenci z decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego ujawnili je w księdze wieczystej, a następnie czy doszło do ujawnienia kolejnych umów zbycia. Jeżeli tak, to w zakresie przysługujących udziałów mielibyśmy zdaniem Sądu I instancji do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Kwestia ta w ogóle nie była badana przez organ, co zdaniem Sądu I instancji stanowi o naruszeniu przez SKO art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że skoro nie ujawniono w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 lipca 2009 r., to zgodnie z art. 27 zdanie drugie u.g.n. nie doszło do oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji nie mają znaczenia rozważania Sądu I instancji na temat przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność w zakresie części udziału w nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]oraz na temat zmiany łącznej sumy udziałów (z [...] na [...]). Wynik tych rozważań nie może bowiem zmienić konstatacji, że beneficjenci z decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nie ujawnili go w księdze wieczystej, ani nie doszło do ujawnienia w księdze wieczystej kolejnych umów zbycia prawa użytkowania wieczystego. Przyczyny nieujawnienia prawa użytkowania wieczystego nie mają przy tym znaczenia.

Konkludując należy stwierdzić, że organ dokonał ustaleń faktycznych dotyczących wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ nie dopuścił się zatem naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Odmienna ocena zaprezentowana przez Sąd I instancji nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy. Tak więc istniały podstawy do przyjęcia, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 24 lipca 2009 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W sytuacji, gdy decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 24 lipca 2009 r. została skierowana do osoby nieżyjącej, to jest F. A., należało uznać, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to jest decyzji z 7 września 2017 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 24 lipca 2009 r.

Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu. Jej prawidłowość nie może być kwestionowana poprzez odwoływanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13.

Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 10.6 uzasadnienia wyroku z 12 maja 2015 r. wprost wyjaśnił, że wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, a wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu, lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (pkt 10.7 uzasadnienia wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w jego orzecznictwie wyodrębniły się dwa przeciwne stanowiska: z jednej strony przyjęto, że sąd administracyjny, stosując bezpośrednio Konstytucję, może - wobec niewykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę - samodzielnie ad casum wprowadzić ramy czasowe ograniczające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo (tak wyrok z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, ONSAiWSA 2019, Nr 9, poz. 107 z aprobującą glosą J. Trzcińskiego, OSP 2019, Nr 9, poz. 91), z drugiej, właśnie w związku z biernością ustawodawcy, kategorycznie wykluczono tę możliwość (tak wyroki z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1587/19 i z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2082/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę niniejszą, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie może zrekonstruować za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czy sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP (wyrok NSA z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/17).

Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r. P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.