Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1738/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 608/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim na uchwalę Rady MIejskiej w Kamieńsku z dnia 6 października 1999 r. nr XIII/96/99 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 608/08 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kamieńsku z dnia 6 października 1999 r. nr XIII/96/99 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Uchwałą nr XIII/96/99 z dnia 6 października 1999 r. Rada Miejska w Kamieńsku wprowadziła zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Kamieńsk, dotyczące terenu położonego w sołectwie Szpinalów we wsi Ruszczyn, polegające na:

a) zmianie przeznaczenia fragmentu terenu z funkcji – tereny lasów i dolesień, na tereny oznaczone symbolem NU z przeznaczeniem – ekologiczne składowisko odpadów komunalno-bytowych,

b) zmniejszeniu powierzchni terenu dolesień o 30,0 ha na rzecz powstałej jednostki NU.

W § 2 tej uchwały określono obowiązujące oznaczenia na załączniku graficznym. W § 3 ustalono zasady gospodarowania. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 25 listopada 1999 r. Nr 137, poz. 1501. Uchwałę tę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim, zarzucając skarżonej uchwale naruszenie procedury planistycznej określonej w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a to w związku z nieuzgodnieniem projektu zmiany wymienionego planu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach oraz przeznaczeniem pod wysypisko gruntów rolnych i leśnych bez zgody Wojewody Łódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA/Łd 54/03) oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieńsku z dnia 6 października 1999 r. nr XIII/96/99 w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Kamieńsk na terenie sołectwa Szpinalów we wsi Ruszczyn. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że Rada Miejska w Kamieńsku działała w sprawie zgodnie z obowiązującym prawem, a zarzut Prokuratora Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim podjęcia zaskarżonej uchwały bez wymaganych uzgodnień z właściwymi organami administracji publicznej jest bezpodstawny w sytuacji, gdy skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących, żeby Gmina Kamieńsk otrzymała decyzję Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 26 kwietnia 1995 r. o utworzeniu terenu górniczego o nazwie "Pole Bełchatów" lub kolejne decyzje zmieniające decyzję z 26 kwietnia 1995 r. Jednocześnie Sąd odmówił waloru dowodu na tę okoliczność pismu z dnia 7 czerwca 1995 r., które świadczy tylko – zdaniem Sądu – kto miał być adresatem pisma. Pismo to skierowała Kopalnia Węgla Brunatnego "Bełchatów" do wszystkich gmin usytuowanych na terenie górniczym "Pole Bełchatów", między innymi do Urzędu Gminy Miasta Kamieńsk.

Sąd uznał, że Gmina Kamieńsk nie naruszyła art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwierdzając, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza jedynie, że pozwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego może być wydane tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką możliwość, a zgoda, o której mowa w ust. 2 art. 7 tej ustawy, następuje w przypadku przeznaczenia tego terenu w planie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wniósł Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Strona skarżąca podniosła następujące zarzuty:

1) istotne naruszenie przepisu prawa procesowego poprzez obrazę art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej p.p.s.a.), polegające na pominięciu w toku orzekania, wszystkich dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą w postaci kopii pism Ministra Środowiska, Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, pism Kopalni Węgla Brunatnego "Bełchatów", pisma i postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach oraz pism Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, w wyniku czego błędnie przyjęto, że Gmina-Miasto Kamieńsk w okresie dokonywania zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, nie wiedziała o istniejącym tamże terenie górniczym "Pole Bełchatów" oraz, że w jej granicach istnieje złoże węgla brunatnego "Kamieńsk", a w następstwie uznanie, że Gmina-Miasto Kamieńsk nie uchybia obowiązkowi wynikającemu z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Natomiast z kompleksowej analizy dowodów, na których oparto skargę wynika, że Gmina miała tego świadomość w toku prowadzonej przez siebie procedury planistycznej, a mimo to nie dokonała, wynikających z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy w związku z art. 53 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), uzgodnień z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach oraz, iż mimo obowiązku wynikającego z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy o planowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) nie uzyskała zgody właściwego organu na zmiany przeznaczenia terenów leśnych, we wsi Ruszczyn na cele nieleśne – dla budowy składowiska odpadów komunalnych;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych z powodu uznania przez Sąd, że ustęp 1 tego przepisu "oznacza jedynie, że zezwolenie na wyłączenie z produkcji gruntu rolnego może być wydane tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką możliwość" i że "zgoda, o której mowa w ust. 2 art. 7 tej ustawy, następuje w przypadku przeznaczenia tego terenu w planie", pomimo, iż treść tego przepisu wskazuje, że zmiana przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne, jakiej dokonano w uchwale zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, musi poprzedzać zgoda jednego z organów wymienionych w ustępie 2 tego przepisu, gdy przepis art. 7 tej ustawy jest normą szczególną, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy o planowaniu przestrzennym.

Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów – pisma Ministerstwa Środowiska Departament Geodezji i Koncesji Geologicznych z dnia 17 lutego 2004 r. nr DGe/MM 483-1174/2004 wraz z dołączonymi do niego załącznikami świadczącymi o wiedzy Gminy Kamieńsk o istnieniu terenu górniczego "Pole Bełchatów" i złożach oraz pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z dnia 15 marca 2004 r. nr OUG-004/082/0003/04/00777/MJ wykluczającymi prawdziwość twierdzeń Burmistrza Gminy Kamieńsk, co do uzgodnień dokonanych w zakresie zmian objętych zaskarżoną uchwałą.

Wyrokiem z dnia 3 września 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do treści przywołanej regulacji prawnej, przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1), z tym że, aby to mogło nastąpić, niezbędne jest wyrażenie zgody na takie przeznaczenie przez właściwy w sprawie organ administracji.

Tryb postępowania przy odralnianiu (odleśnianiu) gruntów, w ocenie NSA, wynika z przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a/ obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), odsyłających w tym zakresie do przepisów szczególnych, którymi są m.in. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgoda ta nie może być utożsamiana ze zgodą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, o której mowa w art. 11 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował art. 7 ust. 2 obowiązującej w dacie orzekania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w konsekwencji nie oceniał wyrażonej (po uchwaleniu planu) zgody Wojewody Łódzkiego (decyzja tego organu z dnia 17 kwietnia 2000 r.). NSA stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien rozstrzygnąć, czy zgoda wyrażona na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, wyrażona przez właściwy organ po uchwaleniu planu spełnia wymogi przewidziane w tym zakresie w przepisach tejże ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż zaskarżony wyrok nie narusza przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ponieważ w dacie wyrokowania przepisy powyższej ustawy jeszcze nie obowiązywały. Natomiast NSA podzielił pogląd skarżącego, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania planistycznego. Jeżeli na obszarze objętym projektowanym planem istniałby już teren górniczy "Pole Bełchatów", to niezależnie od tego czy Gmina została o tym prawidłowo powiadomiona czy też nie, byłaby zobowiązana do działań właściwych w takim stanie faktycznym i prawnym. NSA nie podzielił poglądu wyrażonego przez NSA O/Z w Łodzi, że fakt braku powiadomienia Gminy o terenie górniczym na obszarze objętym przedmiotowym planem oznacza możliwość planowania na tym terenie jakby powyższego terenu nie ustanowiono. Brak informacji o stanie prawnym obszaru objętego zamierzonym planem miejscowym nie zwalnia Gminy od obowiązków nałożonych prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, będąc związany na podstawie art. 190 p.p.s.a, wykładnią prawa dokonaną przez NSA, ponownie rozpoznając skargę uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania planistycznego, które skutkują jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmianę w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały określał art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Ustawodawca w ustępie 2 tego artykułu wymienił w sposób szczegółowy poszczególne fazy przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tej ustawy powoduje – zgodnie z art. 27 ust. 1 – nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, uzasadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu z organami właściwymi do uzgodnienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów szczególnych. Do katalogu owych przepisów szczególnych należą przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.).

Zgodnie z art. 53 ust. 1 tej ustawy – dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Projekt planu, stosownie do art. 53 ust. 5 cyt. ustawy, wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego. Zgodnie zaś z definicją legalną zawartą w art. 6 pkt 9 tej ustawy, teren górniczy oznacza przestrzeń objętą przewidywanymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego.

W przedmiotowej sprawie Gmina Kamieńsk zmieniła przeznaczenie części terenu gminnego z funkcji – tereny lasów i dolesień, a więc tereny leśne w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – na cele nieleśne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na dokonanie takiego ustalenia w planie miejscowym musiała uzyskać zgodę jednego z organów wymienionych w art. 7 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1) z tym, że aby to mogło nastąpić, niezbędne jest wyrażenie zgody na takie przeznaczenie przez właściwy w sprawie organ administracji (wojewodę). Ponadto zgoda ta nie może być utożsamiana ze zgodą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, o którym mowa w art. 11 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ administracji uznał, iż zgoda ta została udzielona w stosownym trybie. Tymczasem zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, została wyrażona przez właściwy organ, lecz po uchwaleniu zmiany planu. Tym samym, nie spełnia ona wymogów przewidzianych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odwrotna kolejność czynności przy dokonywaniu zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne mogłaby spowodować, że po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak wymaganej zgody organu wymienionego w art. 7 ust. 2 cyt. ustawy, przekreślałby ustalenia już uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto przyjęcie takiej koncepcji stwarzałoby dodatkową możliwość ingerencji organów nadzoru w zakresie uchwalanych planów, czego nie przewidywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ani też nie przewiduje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania planistycznego. W sytuacji, gdy na obszarze objętym projektowanym planem istniał już teren górniczy "Pole Bełchatów", to niezależnie od tego czy Gmina została o tym prawidłowo powiadomiona czy też nie, była zobowiązana do działań właściwych w takim stanie faktycznym i prawnym. Załączone do skargi dokumenty przeczą twierdzeniu organu, że Gmina nie posiadała informacji o występowaniu terenu górniczego "Pole Bełchatów" (w tym: choćby decyzje Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 kwietnia 1995 r., z dnia 1 października 1997 r. oraz z dnia 8 sierpnia 1994 r., czy też kopia pisma KWB Bełchatów z dnia 7 czerwca 1995 r.). Analiza tych dokumentów dowodzi, że w dacie dokonywania zmian planistycznych Gmina Kamieńsk posiadała wiedzę o obejmującym jej powierzchnię terenie górniczym, znała jego obszar i wiedziała także o istnieniu złoża węgla brunatnego "Kamieńsk".

Dysponując wiedzą, co do istnienia terenu górniczego, Gmina Kamieńsk nie dokonała wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu w związku z art. 53 ust. 1 i 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze uzgodnień z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach, a ponadto nie uzyskała wymaganej ustawowo zgody właściwego organu na zmiany przeznaczenia terenów leśnych, we wsi Ruszczyn na cele nieleśne – dla budowy składowiska, mimo obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 sierpnia 2008 r. wniosła [...] Spółka z o.o. w K., zaskarżając wyrok w całości. Strona skarżąca przedstawiła na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. następujące zarzuty:

Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) poprzez uznanie, że w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia procedury planistycznej, a także poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że przy podejmowaniu uchwały Gmina Kamieńsk wiedziała o ustanowieniu terenu górniczego i jego obszarze (zasięgu) oraz poprzez niewystarczającą analizę kwestii sanowania przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia tym samym prawidłową kontrolę instancyjną kwestionowanego wyroku,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w tym przepisie, a w szczególności nieprzedstawienie w uzasadnieniu stanowiska Gminy Kamieńsk zajmowanego w sprawie i brak odniesienia się do podnoszonej przez nią argumentacji, w tym przede wszystkim niewyjaśnienie, dlaczego zgoda Wojewody Łódzkiego wyrażona na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych już po uchwaleniu planu nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 7 ust. 2 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

3) art. 153 p.p.s.a przez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 444/04, zalecającego rozstrzygnięcie, czy zgoda Wojewody Łódzkiego na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych wyrażona już po uchwaleniu planu nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 7 ust. 2 powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o czym świadczy brak rozważań na ten temat w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

4) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a w związku z art. 67 § 5 p.p.s.a polegające na niedoręczeniu zawiadomienia o rozprawie pełnomocnikowi Gminy Kamieńsk radcy prawnemu M. B., skutecznie ustanowionemu i działającemu w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że powierzchnia terenu górniczego ustalonego na podstawie decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 1 października 1997r. wynosi 557 127 684 m2 i znajduje się na terenie kilku gmin. Sama decyzja nie zawiera informacji o dołączeniu do niej załącznika w postaci mapy terenu górniczego. Wobec tego nawet gdyby Gmina Kamieńsk została prawidłowo poinformowana o wydaniu decyzji, to i tak nie mogłaby realizować obowiązków z niej wynikających z uwagi na niezałączenie mapy terenu górniczego, określającej jego obszar. Z treści mapy, stanowiącej załącznik do skargi, wynika, że została ona wykonana już po podjęciu zaskarżonej uchwały, gdyż zawiera wkreśloną lokalizację składowiska odpadów. Treść pisma Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z dnia 24 marca 2000 r. również wskazuje na to, że temu organowi nie są znane granice terenu górniczego. Decyzja z dnia 1 października 1997 r. w dniu podjęcia uchwały, tj. 6 października 1999 r. była wadliwa i niewykonalna, gdyż nie zawierała załącznika w postaci mapy określającej granice ustalonego terenu górniczego, pomimo tego iż obowiązek wykonania takiej mapy wynikał z przepisów szczególnych. W ocenie skarżącej, brak jest podstaw aby Radzie Gminy stawiać zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, skoro w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały granice terenu górniczego nie były znane i to zarówno Gminie, jak i właściwemu organowi nadzoru górniczego. Ponadto Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach wiedząc o podjęciu zaskarżonej uchwały nigdy nie kwestionował jej zgodności z prawem poprzez wystąpienie do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub też z wnioskiem o zaskarżenie uchwały do sądu w trybie art. 91 ust. 2 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Spółka wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia przejawiające się w nieprzedstawieniu stanowiska Gminy Kamieńsk zajmowanego w sprawie braku wyjaśnienia dlaczego zgoda Wojewody Łódzkiego wyrażona na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych po uchwaleniu planu nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 444/04, który nakazywał rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie.

Strona wnosząca kasację zarzuciła również nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi ze względu na niezawiadomienie o terminie rozprawy radcy prawnego M. B. pełnomocnika Gminy Kamieńsk.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym z tego powodu, że brak było zawiadomienia o terminie rozprawy dla radcy prawnego M. B. pełnomocnika Gminy Kamieńsk. Wynika to z tego, że z takim zarzutem nie wystąpiła nawet Gmina Kamieńsk, która miała w tym zakresie interes prawny, a którego nie ma skarżący. Ponadto z będącego w aktach sprawy pełnomocnictwa dla radcy prawnego U. K.-S. nr Łd P-146 wynika, że została ona upoważniona do reprezentowania Rady Miejskiej w Kamieńsku w sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi o sygn. akt II/SA Łd 972/04 (karty nr 252, 273 i 325 akt sprawy). Dlatego też brak jest oczywiście przesłanek do zastosowania w tej sprawie art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 67 § 5 p.p.s.a.

Po drugie, całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a., ponieważ nie jest to art. 174 § 2 p.p.s.a. tylko art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei podniesiony zarzut – dotyczący naruszenia art. 141 § 4 i art. 147 § 1 oraz art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 53 ust. 1 i 5 cyt. ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 7 cyt. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych z powodu uznania, iż w toku postępowania, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Kamieńsku w sprawie zmiany przedmiotowego planu miejscowego doszło do naruszenia procedury planistycznej – jest również chybiony.

Po trzecie, dokonując rozpatrzenia podniesionych wyżej zarzutów należy w pierwszej kolejności podnieść że nawet skarżący nie dookreślił w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 p.p.s.a. w zakresie np. § 1 lub § 2 danej jednostki redakcyjnej tego przepisu.

Ponadto błędny jest także zarzut ze skargi kasacyjnej dotyczący rzekomego braku wiedzy Gminy Kamieńsk o utworzeniu terenu górniczego. W tym zakresie, co słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, należy odróżnić teren górniczy od obszaru górniczego w świetle przepisów cyt. ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Teren górniczy zgodnie z art. 6 pkt 9 tejże ustawy obejmuje bowiem przestrzeń, na której przewidywane są oddziaływania robót górniczych danego zakładu górniczego. Dlatego też zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 1 tejże ustawy dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast projekt planu miejscowego w świetle art. 53 ust. 5 cyt. ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego, co nie nastąpiło w tej sprawie. Także skład orzekający w tej sprawie podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że Gmina Kamieńsk posiadała informację o utworzeniu terenu górniczego "Pole Bełchatów", w świetle decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 26 kwietnia 1995 r., z dnia 1 października 1995 r. oraz z dnia 8 sierpnia 1994 r., czy też kopii pisma KWB Bełchatów z dnia 7 czerwca 1995 r. Wynika z nich, że w dacie dokonywania zmiany planu miejscowego Gmina Kamieńsk posiadała informację o utworzonym terenie górniczym, znała jego granice, jak i wiedziała o istnieniu złoża węgla brunatnego "Kamieńsk". Ponadto, Gmina Kamieńsk nie dokonała – zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 53 ust. 1 i 5 cyt. ustawy – Prawo geologiczne i górnicze – wymaganych uzgodnień z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach.

Należy także podkreślić, że w zakresie przedmiotowego terenu górniczego, jak i jego granic orzekł także prawomocnie NSA w wyroku z dnia 11 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 425/07, który w uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził m.in., "że dokonanie zmiany przedmiotowej koncesji nr 120/94 z dnia 8 sierpnia 1994 r. w zakresie ustanowienia terenu górniczego w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na wprowadzenie nowego elementu do tej koncesji byłoby wątpliwe, to niewątpliwie przepis art. 142 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego stanowiłby podstawę prawną do wydania kwestionowanej decyzji w tym zakresie".

Ponadto NSA także orzekł, że "Nie można się zgodzić z zarzutem, że uzupełnienie decyzji koncesyjnej poprzez ustanowienie terenu górniczego zgodnie z wymogami przepisu art. 25 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowiło rozstrzygnięcie w innym przedmiocie niż decyzja o udzieleniu koncesji. Poglądu odmiennego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Łodzi w wyroku z dnia 2 kwietnia 2003 r., II SA/Łd 54/03, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela, a szczególnie stwierdzenia, że decyzja z dnia 26 kwietnia 1995 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i dotknięta jest tą wadą".

Po czwarte, przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Kamieńsku nr XIII/96/99 z dnia 6 października 1999 r. w przedmiocie zmiany planu miejscowego Gminy Kamieńsk dotyczyła terenu położonego w sołectwie Szpinalów we wsi Ruszczyn. Polegała ona na:

a) zmianie przeznaczenia fragmentu terenu z funkcji – tereny lasów i dolesień, na tereny oznaczone symbolem NU z przeznaczeniem – ekologiczne składowisko odpadów komunalno-bytowych,

b) zmniejszeniu powierzchni terenu dolesień o 30,0 ha na rzecz powstałej jednostki NU – czyli zmianie funkcji z terenów lasów i dolesień na cele nieleśne.

Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 2 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a/ cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody właściwego organu, czyli w tej sprawie wojewody, lecz oczywiście nie może być ona udzielona ex post, czyli już po uchwaleniu zmiany danego planu miejscowego przez radę miasta. W tym zakresie skład orzekający w tej sprawie także w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Oczywiście zgoda na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być utożsamiana ze zgodą na wyłączenie gruntów leśnych lub rolnych w rozumieniu art. 11 cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Natomiast tryb opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały regulował art. 18 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w świetle art. 27 ust. 1 tejże ustawy naruszenie procedury planistycznej oraz właściwości organów w rozumieniu art. 18 powołanej ustawy powoduje obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy (miasta) w tym zakresie w całości lub w części. Dlatego też wbrew zarzutom ze skargi kasacyjnej nie został także naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wadliwego uzasadnienia wyroku, jak i art. 153 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wytyczne z wyroku NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 444/04, jak i wyroku NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 425/07. Oznacza to, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta w Kamieńsku nr XIII/96/99 z dnia 6 października 1999 r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.