Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 697/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 67 a
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] Minister Finansów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) po rozpatrzeniu odwołania M. I. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy:

1. umorzenia kwoty 25.000,00 zł (słownie: dwadzieścia pięć złotych), stanowiącej 50% kwoty opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000,00 zł wraz z należnymi odsetkami,

2. rozłożenia na raty pozostałej kwoty 25.000.00 zł (słownie: dwadzieścia pięć złotych), stanowiącej 50% kwoty opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000,00 zł wraz z opłatą prolongacyjną oraz należnych od wskazanej kwoty odsetek,

nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat N. z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu N. ustalił wobec M. I. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł z tytułu legalizacji samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego. Strona zaskarżyła powyższe postanowienie do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Postanowienie organu odwoławczego nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Pismem z dnia 31 lipca 2010 r. M. I. wystąpił do Wojewody M. z wnioskiem o umorzenie ww. opłaty legalizacyjnej w całości lub w części. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że prace remontowo - budowlane w obrębie przedmiotowego budynku mieszkalnego wykonali jego rodzice, w ocenie których był to jedynie generalny remont tego budynku, a nie rozbudowa. M. I. został jego właścicielem w wyniku darowizny. W momencie złożenia wniosku był osobą bezrobotną mającą na utrzymaniu żonę (w ciąży) i syna. Wyjaśnił, że utrzymuje rodzinę z zarobków uzyskiwanych przy pracach dorywczych, gdyż ma problemy ze znalezieniem stałej, w miarę przyzwoicie płatnej pracy. Wskazał też, że korzysta z pomocy finansowej rodziców - emerytów, których możliwości finansowe są skromne. Wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej przekracza jego możliwości finansowe - nawet przy pomocy rodziców nie będzie mógł jej spłacić jednorazowo. Pismem z dnia 2 maja 2011 r. przesłał oświadczenie, w którym wniosła o umorzenie połowy opłaty legalizacyjnej, tj. kwoty 25.000,00 zł, oraz rozłożenie zapłaty pozostałej części opłaty na raty miesięczne po 300,00 zł, a także umorzenie ("nienaliczanie") odsetek za zwłokę.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] Wojewoda M. odmówił:

1. umorzenia opłaty legalizacyjnej w części 50 %, tj. kwoty 25.000,00 zł oraz

2. rozłożenia na raty zapłaty pozostałej kwoty 25.000,00 zł stanowiącej 50 % kwoty opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] w wysokości 50.000.00 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania M. I. od powyższej decyzji Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r" znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W związku z uchyleniem decyzji, pismem z dnia 7 września 201 1 r., znak: [...] Wojewoda M. zwrócił się do Wnioskodawcy o nadesłanie dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, na które w odpowiedzi, pismem z dnia 3 1 sierpnia 2011 r. złożonym za pośrednictwem pełnomocnika, Strona dostarczyła będące w jej posiadaniu dokumenty oraz oświadczyła, że innych dokumentów nie jest w stanie przedłożyć.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] Wojewoda M. odmówił umorzenia kwoty 25.000,00 zł i rozłożenia na raty pozostałej kwoty 25.000,00 zł wraz z opłatą prolongacyjną i odsetek od tej kwoty.

Rozpatrując odwołanie M. Z. Minister Finansów wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowi przepis art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sieipnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 59g ust. 5 w związku z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Stosownie do treści art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego - do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Dokonując zatem interpretacji art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego Minister Finansów w pierwszej kolejności zastosował wykładnię językową uznając że, dopiero w przypadku niemożności jednoznacznego ustalenia brzmienia normy prawnej w oparciu o wykładnię językową znajdą zastosowanie pozostałe reguły wykładni, tj. w odpowiedniej kolejności: systemowa, celowościowa, funkcjonalna, prowspólnotowa, logiczna oraz historyczna. Z językowego brzmienia art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Ministra Finansów przepis ten zawiera więc odesłanie poprzez wskazanie, które przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące kar stosuje się odpowiednio do opłaty legalizacyjnej. Należy mieć na względzie, że przepisy dotyczące kar unormowane są nie tylko w art. 59f, lecz także w art. 59g Prawa budowlanego. W art. 59f została uregulowana metoda wyliczania kar. Stosując normę zawartą w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego przy wyliczeniu opłaty znajdą odpowiednio zastosowanie art. 59f ust. 1-4 z uwzględnieniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast w art. 59g w ust. 1 uregulowana została m.in. forma, w której zostaje nałożona kara, tj. - postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wskazał organ II instancji forma ta jest zbieżna z formą opłaty legalizacyjnej określonej w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto w art. 59g ust. 1 zd. 2 określono, że wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. W ust. 2 wskazuje się, że wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 1, w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Wymienione wyżej unormowania zawarte w art. 59g ust. 1 i 2 mają odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2, jednak z wyłączeniem formy, co do której zastosowanie ma art. 49 ust. 1. Kolejne dwa przepisy zawarte w art. 59g ust. 3 i 4 nie mają takiego zastosowania, ponieważ z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej ustawa Prawo budowlane wiąże inny skutek, a mianowicie, zgodnie z art. 49 ust. 3 wydaje się nakaz rozbiórki, a nie wszczyna się egzekucji. Minister Finansów zauważył jednocześnie, że w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego zawarto ponadto odesłanie, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Przepis ten poprzez odesłanie zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, ma również zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Do takiego stwierdzenia można dojść nie tylko po zastosowaniu wykładni językowej, ale także po dokonaniu wykładni systemowej. Jak wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane normy dotyczące nałożenia opłaty legalizacyjnej, poza art. 49 Prawa budowlanego, zostały uregulowane również w art. 49b. W ust. 5 tego artykułu, w odróżnieniu jednak od opłaty legalizacyjnej nakładanej na podstawie art. 49, określono, bez dokonywania odesłań wysokość nakładanej opłaty legalizacyjnej. Natomiast w przepisie tym znalazło się odesłanie, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g Prawa budowlanego. Mając więc na uwadze zasadę konstytucyjną równości wobec prawa oraz uwzględniając zasady wykładni systemowej należy stwierdzić, że art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego ma odpowiednie zastosowanie do opłaty legalizacyjnej nakładanej na podstawie art. 49 Prawa budowlanego. W innym wypadku doszłoby do zróżnicowania praw inwestorów, co do których nakłada się opłaty legalizacyjne z art. 49 bądź z art. 49b.

Organ II instancji przytoczył treść art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, stosownie do którego organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:

1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;

2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a;

3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Jak podniósł organ wydawane na podstawie powołanego wyżej przepisu decyzje są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że do organu administracji publicznej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Uznanie administracyjne jest szczególną formą upoważnienia organów administracji publicznej do swobodnego dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Zakres uznania administracyjnego nie jest jednak nieograniczony. W przeciwnym bowiem wypadku mogłoby to oznaczać dowolność, a nawet samowolę organu przy rozstrzyganiu określonych spraw. Ustalając przesłanki udzielania ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych, prawodawca użył w ww. przepisie zwrotów niedookreślonych "ważny interes podatnika" i "interes publiczny", co można uznać za swoistą klauzulę generalną odsyłającą do szerokiej oceny rożnych wartości, w tym również pozaprawnych. Ze względu na konstrukcję art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, zwroty te odnoszą się do hipotezy normy i wskazują sytuację faktyczną, w której można umorzyć zaległość z tytułu zobowiązania publicznoprawnego albo odsetki za zwłokę. Organ jest więc obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a co za tym idzie - rozważenia istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w kontekście wniosku Strony. Jeżeli zaś organ administracyjny stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w ww. przepisie, przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania.

Minister Finansów wskazał, że zebrane w sprawie akta wskazują, że M. I. jest osobą bezrobotną i utrzymuje się z podejmowanych prac dorywczych. Jego żona, U. I. jest również, osobą bezrobotną. Rodzina M. I. jest czteroosobowa, tj. M. i U.I. oraz dwoje dzieci. Dochody Strony wynoszą miesięcznie kwotę ok. 1.309,00 zł, na co składają się dochody z wynagrodzenia za prace dorywcze M. I., alimenty na dziecko Pani U. I. i zasiłek rodzinny na dzieci. M. l. jest właścicielem kilku działek stanowiących gospodarstwo rolne o powierzchni 1,86 ha, w tym użytków rolnych o powierzchni 1,79 ha i 0,75 ha przeliczeniowych. Strona aktualnie nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Na jednej z działek usytuowany jest budynek mieszkalny o pow. ok. 65 m2 i budynek gospodarczy będący stodołą i stajnią pod jednym dachem, a pozostałe działki są niezabudowane. Wszystkie działki M. I. są wolne od obciążeń hipotecznych. Wnioskodawca posiada samochód osobowy z 1998 roku. W zakresie wydatków Strony, na podstawie przedstawionych rachunków, ustalono, że Strona ponosi opłaty: za telefon - 67,73 zł, energie elektryczną - 61,86 zł i gaz - 48,23 zł. Ponadto, Strona ponosi wydatki na leki w wysokości ok. 200,00 zł/msc i koszty pełnomocnika w wysokości 25 zł/msc oraz zakupiła wyprawkę szkolną za 307,60 zł. Powyższe wyliczenia wskazują, że Strona ponosi łączne stałe wydatki miesięczne na kwotę 402,82 zł, oraz jednorazowe w wysokości 307,60 zł, na dowód czego przestawiła fakturę VAT nr 394/2011. Równocześnie, w protokole z dnia 11 października 2011 r., Strona określiła swoje wydatki związane z gospodarstwem domowym na kwotę 800,00 zł i wskazała również pożyczkę u rodziny w wysokości 300 euro, spłacanej w nieregularnych ratach, uzależnionych od możliwości płatniczych Wnioskodawcy.

W ocenie Ministra Finansów, organ I instancji w sposób prawidłowy zgromadził materiał dowodowy. Wojewoda M. dokonał również analizy faktów i dowodów zgromadzonych w toku postępowania, a wydanie decyzji poprzedzone zostało wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek udzielenia ulgi i ich analizą. Minister Finansów ponownie rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy i doszedł do przekonania, że Strona boryka się wprawdzie z problemami finansowymi, jednak okoliczność ta nie może mieć decydującego znaczenia, gdyż tego rodzaju troski dotykają wiele podmiotów na terenie kraju. Strona osiąga średnie miesięcznie udokumentowane dochody w wysokości 1.309,00 zł i ponosi stałe wydatki miesięczne, zgodnie z oświadczeniem, w wysokości 800,00 zł, co pozwala przyjąć, że wydatki te obejmują wszystkie zwykłe wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego Strony, w tym wydatki m.in. na żywność, środki czystości oraz inne stałe wydatki rodziny. Ponadto, Wnioskodawca wskazał na swoje zadłużenie u rodziny w wysokości 300 euro. Wykazane przez stronę dochody i wydatki pozwalają uznać, że strona jest w stanie ponosić bieżące koszty utrzymania rodziny i dysponuje jeszcze pewną nadwyżką. Strona w toku postępowania wskazywała szczególnie na swoją trudną sytuację związaną z brakiem stałego, satysfakcjonującego ją zatrudnienia. Jednakże, powyższemu twierdzeniu Strony przeczy fakt, że oboje małżonkowie nie są zarejestrowani w miejscowym Urzędzie Pracy w P., przy czym M. I. od 4 lat, a żona Wnioskodawcy z powodu odrzucenia zaproponowanej jej przez Urząd Pracy oferty, co nasuwa przypuszczenie, że Strona takiej pracy faktycznie nie poszukuje. Ponadto, z akt sprawy wynika, że Strona pobierała zasiłek rodzinny do października 2011 r. jednakże po tym terminie nie złożyła kolejnego wniosku o ponowne jego przyznanie. Jednocześnie, od sierpnia 2011 r. wstrzymano wypłacani Stronie pomocy w formie dodatku mieszkaniowego, z uwagi na zaprzestanie wpłat przypadających na rodzinę części należności czynszowych. Strona w trakcie całego postępowania wskazywała na swoją trudną sytuację I,1 finansową, jednakże z niewyjaśnionych powodów zaprzestała występowania i pobierania wskazanej wyżej pomocy społecznej. W sytuacji finansowej, o której mówi Strona, wystąpienie takie należałoby uznać za naturalne, zatem jego brak jest w opinii Ministra Finansów niezrozumiały, szczególnie w świetle wcześniejszego przyznawania Stronie świadczeń z pomocy społecznej.

Powyższe, jak również odrzucenie przez żonę Wnioskodawcy, U. I. oferty pracy zaproponowanej przez Urząd Pracy, w opinii Ministra Finansów potwierdza stanowisko Wojewody M., iż okoliczności te wskazują na dysponowanie przez Stronę dodatkowymi środkami, pozwalającymi na codzienne życie rodziny Wnioskodawcy, również bez podejmowania płatnej pracy przez żonę. W świetle powyższego, jak trafnie zauważył Wojewoda M., udzielenie ulgi byłoby preferencyjnym traktowaniem prywatnoprawnych zobowiązań Strony w stosunku do jej zobowiązań publicznoprawnych.

Odnosząc się do propozycji Strony rozłożenia na raty 50% nałożonej opłaty legalizacyjnej, Minister Finansów zauważył, że propozycja ta nie może być uwzględniona. Występując z wnioskiem o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000,00 zł, Strona nie wykazała, iż posiada stałe wpływy, zabezpieczające systematyczną (comiesięczną) spłatę należności, powiększoną o należną opłatę prolongacyjną (równą 50% odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych). Zastąpienie obowiązku jednorazowej zapłaty całości zobowiązania rozciągniętymi w czasie płatnościami tego zobowiązania - winno nastąpić na warunkach stwierdzenia możliwości zrealizowania nowego (zamiennego) obowiązku. W przeciwnym wypadku decyzja organu podatkowego stwarzałaby jedynie iluzję przyznania ulgi - byłaby decyzją "pozorną".

Powyższa decyzja Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2012 r. została zaskarżona przez M. I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zdaniem wnoszącego skargę Minister Finansów całkowicie pominął fakty opisane szczególnie w odwołaniu od decyzji Wojewody m. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nie zgodził się z argumentacją organu, że skoro znaczna część społeczeństwa jest w trudnej sytuacji materialnej to ciężka sytuacja M. I. nie może przemawiać na jego korzyść, tym bardziej, że wnosi on o przyznanie ulgi dopuszczalnej na mocy przepisów prawa tj. stanowiącej 50%, opłaty legalizacyjnej , którą to kwotę wraz ze swoją matką byłby w stanie spłacić. Ponadto podniósł, że nie może ponosić całkowitej odpowiedzialności za błąd poczyniony przez rodziców skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) lub w innych przepisach.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w niej przytoczone.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ błędnie uznał, że instytucja umorzenia przewidziana w przepisach działu III Ordynacji podatkowej ma zastosowanie do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 Prawa budowlanego.

Wydając zaskarżoną decyzję organ przyjął, że odesłania zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczące zastosowania w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar przewidzianych za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli obiektów budowlanych, mają pełne zastosowanie i obejmują nie tylko ustalenie ich wysokości ale i zastosowania mechanizmów przewidzianych w dziale III Ordynacji podatkowej.

W tym miejscu Sąd zauważa, iż opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określonych w art. 49 ust. 1 ww. ustawy otwiera możliwość legalizacji, ale do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu (art. 49 ust. 1). Stosownie do ust. 2 art. 49, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl z kolei art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1 (tj. do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Na podstawie odesłania zawartego w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego Minister Finansów uznał w niniejszej sprawie, że wniosek skarżących o umorzenie opłaty legalizacyjnej podlega załatwieniu w oparciu o art. 67a Ordynacji podatkowej przewidziany w dziale III tej ustawy (a tym samym potwierdził także swoją właściwość w tej sprawie). Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, zarówno przyjmując wykładnię literalną powołanych przepisów, jak i w szczególności celowościową oraz systemową.

Na wstępie podkreślić należy, że ustawodawca -odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów- postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów Prawa budowlanego. Może on bowiem podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa albo też zakwestionować wynik takiego postępowania przez złożenie zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym zażalenie może kwestionować nie tylko ustaloną wysokość opłaty, lecz również może dotyczyć materialnoprawnych ustaleń organu odnoszących się do przedmiotu postępowania w sprawie samowoli. Wynika to ze swoistego trybu przewidzianego w omawianych przepisach. Postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest bowiem pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić zatem może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza więc postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia.

Zatem, powyższe wskazuje na to, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy.

Kontrola, o której mowa w art. 59a, obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 2 pkt 1) oraz zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie określonym w ust. 2 pkt 2 lit. a-f. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdzi nieprawidłowości w ww. zakresie, jest zobligowany na podstawie art. 59f ust. 1 wymierzyć karę (stanowiącą sankcję pieniężną), której podstawową funkcją jest represja. Z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 cytowanej ustawy, bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/08). Karę przewidzianą w omawianym przepisie cechuje zatem (w odróżnieniu od opłaty legalizacyjnej) przymusowość jej uiszczenia. W przypadku jej nie uiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3).

W tym miejscu warto też odwołać się do uzasadnienia uchwały z dnia 16 listopada 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I FPS 2/09 w której wyrażono pogląd określający charakter kar administracyjnych w świetle przepisów Ordynacji podatkowej, stwierdzając, że niepodatkowe należności budżetowe to przede wszystkim sankcje administracyjne (kary pieniężne), których podstawową funkcją jest represja. Pełnią one zatem w systemie prawa administracyjnego inną funkcję niż opłaty, w tym opłata legalizacyjna. Istotą opłaty jest bowiem to, że wiąże się ona z uzyskaniem pewnego uprawnienia, którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty.

Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P6/02, opłatą jest danina publicznoprawna charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, z tym że w przeciwieństwie do podatków i ceł, opłata jest świadczeniem odpłatnym. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywane w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty (zob. Zarys finansów publicznych i prawa finansowego red. W. Wójtowicz, Warszawa 2002, s. 257-258). Jednakże w przypadku opłaty legalizacyjnej trudno jest mówić o ekwiwalentności polegającej na jakimkolwiek świadczeniu ze strony organu administracji. Można natomiast rozważać, czy opłata legalizacyjna jest prawnie usankcjonowanym świadczeniem (zapłatą) za odstąpienie od wykonania czynności administracyjnej tj. rozbiórki. Umacnia to w przekonaniu, że pomiędzy funkcjami kary administracyjnej i opłaty legalizacyjnej istnieje różnica o charakterze zasadniczym. Z tym zastrzeżeniem można przejść do analizy odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących ustalania i uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

W literaturze wskazuje się, iż odpowiednie stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze i ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się następujące sytuacje: stosowanie pełne, gdy odpowiednie przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie ze zmianami oraz niestosowanie ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio (J. Nowacki: Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 367 i nast.; A. Skoczylas Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001, s. 6-7; A. Błachnio-Parzych Przepisy odsyłające systemowo, "Państwo i Prawo" 2003, nr 1, s. 43). Innymi słowy, odpowiednie stosowanie przepisów prawa pozwala na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania. Por. uzasadnienie uchwały z dnia 14 stycznia 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GPS 6/08.

Z powyższego w ocenie Sądu jednoznacznie wynika, iż wskazane przepisy prawa budowlanego (art. 49 i art. 49b oraz art. 59a – 59g) przewidują dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, pełniące zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym.

Odpowiednie odesłanie z regulacji dotyczących jednej instytucji prawnej do drugiej, wymaga zatem przede wszystkim szczególnie wnikliwej oceny co do zakresu możliwego odesłania z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Analizując zakres odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd stwierdza, że przepis ten, dotyczący opłaty legalizacyjnej (pozbawionej charakteru przymusowości) odsyła do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym przepis ten wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie tym samym regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą więc miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej. Taką regulacją jest chociażby art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego przewidujący, iż w przypadku nie uiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten nie znajduje zastosowania do opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca przewidział bowiem zupełnie inną sankcję (tj. nakaz rozbiórki) w przypadku jej nie uiszczenia, a nie do przyjęcia jest sytuacja, by racjonalny ustawodawca przewidział dwie różne sankcje z tego samego tytułu.

Sąd podkreśla, że uwzględniając materialnoprawną odmienność regulacji dotyczących kar i opłaty legalizacyjnej, odpowiedniość tego odesłania należy zatem ograniczyć do tych tylko jednostek redakcyjnych przepisów, które muszą zostać zastosowane, aby możliwe było zrealizowanie hipotezy normy prawnej, w której zawarto odesłanie.

Ponieważ hipoteza art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga ustalenia wysokości opłaty, nie może zostać zrealizowana bez pomocniczego zastosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy, zauważyć przy tym trzeba, że jest to odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar, o których mowa w ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego. Odesłanie to jest zaś konieczne ze względu na sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W ust. 1 art. 59f Prawa budowlanego mowa jest o iloczynie stawki opłaty (s), współczynniku kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynniku wielkości tego obiektu (w). W ust. 2 tego przepisu została określona wysokość stawki na 500 zł, a zatem uwzględniając wskazaną wyżej regułę określającą zakres odesłania w celu realizacji hipotezy normy, z której następuje odesłanie i ten przepis musi mieć zastosowanie. Zastosowanie będzie miał również załącznik do ustawy, w którym określono kategorie obiektów (ust. 3), a także ust. 4 dotyczący sytuacji zróżnicowania różnych kategorii w jednym obiekcie. Nie będzie miał natomiast zastosowania ust. 5 i 6 art. 59f, jako że odnosi się do materialnoprawnej treści przepisów przewidujących ustalanie kar, a także skutków wymierzenia kary.

Zważyć przy tym należy, że z ust. 5, art. 59g Prawa budowlanego, wynika tylko tyle, że do kar, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Działu III Ordynacji. W ust. 1 art. 59g mowa zaś jest o karze wymierzanej w drodze postanowienia wydawanego przez właściwy organ. Opłatę legalizacyjną ustala się również w postanowieniu, jednakże na innej podstawie prawnej. Literalnie zatem wykładając przepis art. 49g ust. 5 w zw. z treścią ust. 1 tego przepisu, należy dojść do wniosku, że Ordynację można stosować jedynie w odniesieniu do kar wymierzanych na podstawie art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego.

Zasadą rządzącą stosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej w odniesieniu do należności publicznoprawnych jest to, że ustawę tę stosuje się wprost w stosunku do dochodów publicznych, które są ustalane lub określane przez organy podatkowe. Nie ulega wątpliwości, że opłata legalizacyjna nie odpowiada żadnej z cech podatku, a obowiązek jej wniesienia nie jest tożsamy z obowiązkiem podatkowym ze względu na brak cechy przymusowości. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Nie może zatem zostać uznany za zobowiązanie podatkowe, którym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego (art. 5 Ordynacji podatkowej).

Inaczej jest natomiast wtedy, gdy ustalanie lub określanie wysokości opłat i niepodatkowych należności budżetowych nie należy do organów podatkowych, lecz spoczywa w gestii innych organów. Przepisy Ordynacji podatkowej mają wówczas zastosowanie tylko wtedy, gdy odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Ponieważ opłaty legalizacyjnej nie ustala organ podatkowy istotne jest zatem wskazanie przepisu Prawa budowlanego, z którego miałoby wynikać, iż przepisy Ordynacji podatkowej mają do opłat legalizacyjnych zastosowanie. Jest też oczywiste, że przepis taki musiałby wprost wskazywać na zastosowanie tego aktu, a także wskazywać organ, gdyż ani właściwości ani kompetencji organu nie można domniemywać. Wskazania takiego w Prawie budowlanym brak, gdyż przepis art. 59g odnosi się do kar administracyjnych, a nie opłat, a odesłanie z art. 49 ust. 2 zawiera odesłanie do art. 49f, a nie art. 49g, w którego pkt 5 mowa jest o odpowiednim odesłaniu do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, przy czym wyraźnie odesłanie to odnosi się do kar, a nie opłaty legalizacyjnej.

Z powyższego wynika, że w odniesieniu do dobrowolnej opłaty legalizacyjnej nie można przyjąć, że opłata taka stanowi zobowiązanie podatkowe w rozumieniu Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie nie ma możliwości zastosowania przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Za takim rozwiązaniem przemawia również poniższy argument, a mianowicie jeśli stosować do opłaty legalizacyjnej Dział III Ordynacji podatkowej, to również możliwe byłoby rozłożenie tej opłaty na raty, a to z kolei zgodnie z ustawą powoduje nałożenie na zobowiązanego konieczność uiszczenia opłaty prolongacyjnej. Taki stan bez wątpienia wprowadza zaburzenia w zakresie celu i wysokości opłaty legalizacyjnej, której rozmiar przecież powinien być powiązany ściśle z rozmiarami popełnionej samowoli budowlanej, a nie z faktem rozłożenia na raty. Z uwagi na powyższe opłata prolongacyjna, która – nota bene – może również zostać umorzona lub rozłożona na raty w odrębnym postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej nie jest w jakikolwiek sposób funkcjonalnie powiązana ze wskazanym wyżej celem.

Z tych też przyczyn, po rozważaniu zakresu odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego (biorąc przy tym pod uwagę charakter obu ww. instytucji, tj. ich materialno prawną odmienność) oraz ustaleniu, że w sprawie nie będą miały zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż w Prawie budowlanym brak jest takiego odesłania, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie, instytucja umorzenia nie znajduje zastosowania do opłat legalizacyjnych.

W związku z powyższym, przyjmując, że zarówno Wojewoda Ś., jak i Minister Finansów wydali decyzje w niniejszej sprawie bez podstawy prawnej uznać należy, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a to z kolei wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.

Należy także podnieść, że analogiczne stanowisko występuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 1000/09 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że -rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną- nie miał wprawdzie możliwości oceny zaskarżonego wyroku w aspekcie podstawowego problemu występującego w sprawie, to jest możliwości odpowiedniego stosowania przepisów o umorzeniu zaległości podatkowych do opłaty legalizacyjnej, jednakże uznał na marginesie swoich wywodów, że opłata legalizacyjna ze swej istoty nie staje się zaległością podatkową, nie podlega bowiem egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ppsa oraz 200 ppsa orzekł jak w sentencji.