Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4782/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M., M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 743/20 w sprawie ze skargi B.G. i W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez E.M. i M.M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 734/20. Wyrokiem tym, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez B.G. i W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji (pkt 1 wyroku). Jednocześnie zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz B.G. i W.G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

Powyższy wyrok został oparty o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] Wójt Gminy C., na podstawie art. 7, art. 77, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powoływanej dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej ustawa Prawo wodne) orzekł o odmowie nakazania E.M. oraz M.M. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach ew. nr [...] oraz [...] w miejscowości T.

Organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., wyznaczyło go jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku B.G. i W.G. w celu zobowiązania właścicieli działki sąsiedniej E.M. oraz M.M. do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych. Wskazał, że żądanie wnioskodawców dotyczy: zmian w ukształtowaniu powierzchni terenu właścicieli dz. ew. nr [...] i kierunku spływu wód opadowych z działek [...], [...], ich zdaniem prawdopodobnie sprzecznie z projektem budowlanym zagospodarowania działki ew. nr [...], co sprawia że wody opadowe z działki nr [...] oraz z działki nr [...] zalewają działkę nr [...]. Żądanie zawarte we wniosku dotyczy również podwyższenia terenu działki ew. nr [...] o około 120 cm oraz budowy murku na granicy, co skutkowało zmianą spływu wód z działek nr [...] i nr [...] na działkę nr [...]. Ponadto strony wskazały, że negatywnym skutkiem podwyższenia terenu i blokady wód opadowych spływających uprzednio z działki ew. nr [...] na działkę ew. nr [...] jest gromadzenie się wody po opadach na działce ew. nr [...] oraz stała podmokłość zalewanego terenu.

Organ I instancji ustalił, że kwestia związana z podwyższeniem terenu działki ew. nr [...], jak i wykonanym ogrodzeniem została rozstrzygnięta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. W decyzji nr [...] z dnia [...] 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. odmówił wydania decyzji nakazującej inwestorom E. i M.M. rozbiórki fragmentu ogrodzenia dz. nr [...] od strony dz. nr [...] w T. o konstrukcji mieszanej - wykonanego z koszy siatkowo - kamiennych i elementów z profili stalowych o zmiennej wysokości na wskazanym odcinku 2.55 - 2.62 oraz przywrócenia terenu w/w działki do stanu poprzedniego.

Odnosząc się twierdzenia, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy podniesieniem terenu i zmianą stosunków wodnych, a doznanymi obecnie szkodami w postaci blokady wód opadowych spływających uprzednio z działki nr [...] na działkę nr [...], którym jest gromadzenie się wody po opadach na działce nr [...] oraz stała podmokłość zalewanego terenu negatywnie wpływająca na zawilgocenie budynku mieszkalnego organ podkreślił, iż po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego, opartego na opinii biegłego i obowiązującego stanu prawnego, nie stwierdził naruszenia stanu wody na gruncie przez właścicieli działki ew. nr [...]. Pomimo bowiem wyrównania działki, woda może przepływać po ich działce, a budowle siatkowo-kamienne są drenażem dla działki i przepuszczają także wody z działki ew. nr [...].

Organ I instancji ustalił też, że działka ew. nr [...] stanowiąca własność wnioskodawców jest ogrodzona ze wszystkich stron i nie ma naturalnego odpływu. Działka ew. nr [...] jest niezabudowana, nieogrodzona, właściciele tej działki nie zrobili niczego co mogłoby zmienić stosunki wodne. Właściciele działki ew. nr [...] podnieśli - wyrównali swoją działkę, ale po swojej działce, przez pas ziemi znajdujący się pomiędzy koszami siatkowo-kamiennymi a ogrodzeniem od strony północno - zachodniej działki nr [...], przepuszczają wody opadowe z działki nr [...], które tym samym nie mogą przepływać po działce nr [...]. Wody z działki nr [...] zostały ujęte w system kanalizacji opadowej, bądź przepływają po działce nr [...] pomiędzy ogrodzeniem działki nr [...], a wykonanymi koszami siatkowo - kamiennymi. Organ podniósł również, że działki ew. nr [...] i [...] są położone wyżej, woda z nich ma zatem prawo w sposób naturalny spływać na działkę nr [...], ale to właściciel działki [...] zagrodził wodom opadowym i roztopowym naturalny przepływ w dół, wykonując mur ogrodzeniowy. Z działki ew. nr [...] nie ma odpływu na działkę nr [...], natomiast jest odpływ na działkę nr [...] po pozostawieniu rowka pomiędzy wykonanym murem betonowym od strony południowo - zachodniej, a murkiem ogrodzeniowym wnioskodawców. Dalej organ I instancji stwierdził, że pomiędzy murem istniejącym na działce wnioskodawców, a murem z koszy siatkowych wykonanym na działce stanowiącej własność E. i M.M. istnieje pozostawiony odstęp o szerokości około 15-20 cm służący do przepuszczenia wody z działki ew. nr [...] i [...], w kierunku działki ew. o nr [...]. Działania właścicieli działki ew. nr [...] polegające na podniesieniu terenu nie doprowadziły zdaniem organu do zaburzenia stanów wodnych ze szkodą dla gruntu sąsiedniego tj. działki ew. nr [...]. Organ również podkreślił, że z sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania przez mgr inż. S.L. opinii wynika, że z działki ew. o nr [...] tylko z pow. około 70m2 wody opadowe są kierowane na działkę ew. nr [...] i jest to wynikiem naturalnego ukształtowania terenu, a nie prac wykonanych na działce stanowiącej własność E. i M.M.

Organ I instancji stwierdził ponadto, iż podmokłość działki ew. nr [...] oraz zawilgocenie budynku mieszkalnego nie mają nic wspólnego ze zmianą stosunków wodnych na gruncie, ponieważ właściciele działek [...] i [...] nie zmienili kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na ich gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Podmokłość działki stanowiącej własność wnioskodawców może być samoistna ze względu na usytuowanie na zboczu, a zawilgocenie budynku może mieć różne przyczyny typu budowlanego.

Wójt Gminy C. odnosząc się do podnoszonych przez wnioskodawców zarzutów, że opinia została wydana przed przeprowadzeniem wnioskowanych dowodów z zeznań świadków - Z.K. i A.P. na okoliczność, iż zmiana stanu wód na gruncie w sposób wskazywany przez wnioskodawców i potwierdzony ustaleniami dokonanych oględzin, wpływa szkodliwie na grunty i części składowe nieruchomości B. i W.G., wyjaśnił, że nie widział potrzeby ich przesłuchania, gdyż w przedmiotowym postępowaniu zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, a organ zgromadził i ocenił wyczerpująco cały materiał dowodowy stwierdzając, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Odnosząc się następnie do wniosku B.G. i W.G. zawartego w piśmie z dnia [...] 2019 r. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geologa oraz do spraw budownictwa na okoliczność związku bezspornej zmiany naturalnego spływu wód powodujących osuwanie się mas ziemi, organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do pozyskania ewentualnych ekspertyz, czy innych podobnych opracowań. Organ I instancji powołał się na ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2019 r., który stwierdził, iż przedmiotowe ogrodzenie nie stwarza zagrożenia. Szczegółowa kontrola nie wykazała żadnych usterek czy nieprawidłowości związanych z ewentualnym zagrożeniem mienia ludzi czy środowiska, a sam obiekt jest estetyczny i dobrze komponuje się z otoczeniem.

Organ I instancji uznał zatem, iż nie doszło do spełnienia dyspozycji przepisu art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, tj. do szkodliwego naruszenia stosunków wodnych. Ponadto nie zostało wykazane, aby E.M. oraz M.M. dokonali zmiany, która doprowadziła do powstania szkody na działce ew. nr [...] w miejscowości T. oraz niemożności użytkowania ww. nieruchomości w sposób dotychczasowy, zgodny z jej przeznaczeniem, a także w innym zakresie.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B.G. i W.G. (właściciele działki ew. o nr [...]) zarzucając jej w szczególności naruszenie art. 10, art. 104 k.p.a. przez pominięcie przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżących oraz art. 7, art. 77 i art. 80 Kk.p.a. Zarzuty te sprowadzały się do braku wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych do sprawy okoliczności w tym danych dotyczących ukształtowania terenu i związanego z tym kierunku spływu wód opadowych i roztopowych wynikających z mapy poziomicowej oraz sytuacyjno-wysokościowej wykonanej dla celów projektowych wykonanej przez geodetę K.B. wraz z planem realizacyjnym budowy na działce wnioskodawców. Podniesiono również zarzut bezzasadnego powoływania się przez organ I instancji na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] 2019 r. dotyczącej prawidłowego zagospodarowania działki ew. o nr [...] i niestwierdzeniu szkód na działce sąsiedniej, w sytuacji gdy po dacie wydania tej decyzji doszło do powstania dalszej szkody (przesunięcia podmurówki i oraz odchylenia słupków ogrodzenia) wskutek działania niemających ujścia spływu wód opadowych i uruchomienia mas ziemnych obsuwających się na ogrodzenie i działkę skarżących, co wykazuje dołączona do odwołania dokumentacja fotograficzna. Wnioski zawarte w opinii biegłego S.L. były, zdaniem skarżących przedwczesne i nieuprawnione, wobec przedstawienia dowodów na okoliczność związku doznawanych przez stronę szkód z powodu bezspornej zmiany naturalnego spływu wód opadowych i nawalnych płynących nie tylko z działki [...], ale także ze znacznie większej powierzchni zlewni wód z gruntów położonych powyżej działki [...]. Nadto w odwołaniu podniesiono zarzut zaniechania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka A.P., która miała być przesłuchana na okoliczność powstania szkody na działce skarżących będącej następstwem działania właścicieli działki ew. nr [...].

Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówiło nakazania właścicielom działki nr [...] w miejscowości T. E.M. i M.M. przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Organ odwoławczy powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt. IV SA/Po 269/19 wskazał, że dla zastosowania art. 29 ust. 3 (odpowiednik art. 234 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne) niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek łącznie: zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo- skutkowym z powstałą na gruncie szkodą.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności zostały ustalone w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Analizie poddano materiał dowodowy, zgromadzony w aktach niniejszej sprawy, w tym ustalenia poczynione przez organ I instancji, podczas oględzin przeprowadzonych w dniach [...] 2019 r., oraz [...] 2019 r., dokumentację zdjęciową, jak i oświadczenia stron postępowania. W przedmiotowej sprawie przeprowadzono dowód z opinii biegłego o specjalności wodno-melioracyjnej oraz konstrukcyjno-inżynierskiej w zakresie budownictwa hydrotechnicznego oraz uzupełnienia do tej opinii, stanowiącego odpowiedź na zarzuty wnioskodawców.

W ocenie organu odwoławczego, analizując żądanie zawarte we wniosku, organ I instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie sytuacja przewidziana w art. 234 ust.3 ustawy Prawo wodne nie zachodzi. Kolegium wskazało, że z ustaleń przeprowadzonych w niniejszej sprawie wynika, iż działki ew. nr [...],[...],[...] położone są na zboczu. Większość właścicieli działek na tym obszarze ogrodziła swoje działki, w sposób ciągły zmieniając naturalny spływ powierzchniowy wód opadowych, które przed ich podziałem i ogrodzeniem spływały z działek [...] i innych na działki [...] i inne niżej położone. Woda opadowa powinna spływać w sposób naturalny z góry w dół, tj. w niniejszym przypadku po przekątnej wszystkich działek przed podziałem działek ew. [...] i [...]. Teren działek [...] i [...] jest zabudowany nowymi domami, przy czym zamieszkany jest tylko teren na działce ew. nr [...]. Właściciele działki ew. nr [...] podnieśli, że wyrównali swoją działkę i po swojej działce pomiędzy koszami siatkowo-kamiennym a ogrodzeniem od strony działki ew. nr [...] przepuszczają wody opadowe z działki [...], które nie mogą przepłynąć po działce [...], zaś wody z działki ew. nr [...] ujęte zostały w system kanalizacji opadowej, bądź też przepływają po działce [...] pomiędzy ogrodzeniem działki ew. nr [...], a wspomnianymi wcześniej koszami siatkowo-kamiennymi. Działka ew. nr [...] jest ogrodzona ze wszystkich stron, nie ma naturalnego odpływu. Dlatego też słuszne jest twierdzenie biegłego, że ogrodzenie własnej działki, jak to ma miejsce w przypadku odwołujących się i spowodowanie odcięcia naturalnego spływu nie może być podstawą do twierdzenia, że woda opadowa z sąsiedniej działki ich zalewa. Organ odwoławczy zauważył, w ślad za stanowiskiem biegłego, że budowle siatkowo- kamienne, jak ta wykonana na dz. ew. nr [...], są bardzo dobrym drenażem wody, w krótkim czasie sprowadzają wody powierzchniowe do podstawy, ale też bardzo przesuszają grunt przy koszach. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji podkreślił, że wykonane prace na działce ew. nr [...], a w miejsce posadowienia ogrodzenia, pozostawiony pas ziemi między tym ogrodzeniem a murkiem znajdującym się na działce skarżących skutkują odprowadzeniem wód opadowych w stronę działki [...]. Zwrócił również uwagę, że w załączonej do akt sprawy decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w N. z dnia [...] 2019 r. zawarto stwierdzenie, że wykonane przez E.M. i M.M. ogrodzenie w postaci budowli siatkowo kamiennej zabezpiecza posesję B.G. i W.G. przed ewentualnym napływem rozmytych, wskutek intensywnych opadów, mas ziemi. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że z opinii biegłego wynika, że wody z drenażu działki ew. nr [...] i dachu domu na tej działce odprowadzane są do studni kanalizacji deszczowej. Wykonany drenaż i wyrównana działka w zdecydowanej większości zmienia odpływ wody z powierzchniowej na podziemną i odprowadza ją w kierunku działki ew. nr [...]. Powierzchnia, z której ewentualnie mogłaby spływać woda wynosi 70 m2. Zatem kierunek odpływu wody opadowej powierzchniowej został częściowo zmieniony, ale także ilość wody opadowej została zmniejszona.

W ocenie Kolegium z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika jednoznacznie, że wyrównana powierzchnia działki zmienia kierunek wody opadowej z kierunku zgodnego z nachyleniem na kierunek pionowy wsiąkania w grunt oraz drenaże przechwytujące wody odprowadzają je w kierunku działki ew. nr [...] i [...]. Z działki ew. nr [...] tylko z 70 m2 powierzchni działki woda w sposób naturalny ma prawo przepłynąć na działkę [...], ale tak się nie dzieje, ponieważ odwołujący się wybudowali mur ogrodzeniowy ciągły, który nie przepuszcza wody w sposób naturalny.

Organ odwoławczy stwierdził zatem, że działania właścicieli działki ew. nr [...] polegające na podniesieniu terenu nie doprowadziły do zmiany stanu wody szkodliwie wpływającej na dz. ew. nr [...], ponieważ tylko 70m2 powierzchni tej działki ma wpływ na wody opadowe na działce [...], zaś wykonany mur betonowy oraz budowla siatkowo-kamienna zmienia kierunek i odprowadza wodę w stronę działki ew. nr [...]. Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej gromadzenia się wody po opadach na działce [...] oraz stałej podmokłości zalewanego terenu Kolegium w ślad za organem I instancji ustaliło, że z załączonych zdjęć, przeprowadzonej wizji w terenie oraz sporządzonej opinii biegłego nie wynika, aby na działce ew. nr [...] gromadziła się woda oraz występowała stała podmokłość terenu. Nie zaobserwowano roślinności typu bagiennego, rosnącej na podmokłych gruntach. Biegły w swojej opinii wyjaśnił, iż podmokłość działki ew. nr [...] może być samoistna ze względu na usytuowanie na zboczu, a zawilgocenie może mieć różne przyczyny np. być następstwem wykonanych robót budowlanych przez skarżących na ich działce ew. nr [...]. Z zebranego materiału dowodowego wynika więc, że podmokłość działki ew. nr [...] oraz zawilgocenie budynku mieszkalnego nie mają nic wspólnego ze zmianami stosunków wodnych na gruncie ponieważ właściciele działek [...] i [...] nie zmienili kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Kolegium podkreśliło, że konieczną przesłanką do zastosowania nakazu z art. 243 ustawy Prawo wodne jest jednoczesne wykazanie, że stwierdzona zmiana stanu wód na gruncie szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie, która to sytuacja, w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, iż w jego treści nie powołano żadnych nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, zawarto jedynie zarzuty, stanowiące polemikę z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Większość zarzutów odwołania została przez organ I instancji rozważona i zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto zarówno podnoszona przez odwołujących się kwestia niedokonania analizy mapy poziomicowej oraz sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych wykonanej przez K.B., jak i kwestia pęknięcia i przesunięcia podmurówki znalazły wyjaśnienie w odpowiedzi biegłego z dnia [...] 2019 r. udzielonej w związku z uwagami odwołujących się do opinii biegłego. Biegły S.L. szczegółowo ustosunkował się i wyjaśnił poszczególne kwestie, zawarte w piśmie odwołujących się, zawierającym zarzuty do opinii w tym powtórzone w odwołaniu. W wyniku oceny przedmiotowej opinii, która zdaniem Kolegium jest szczegółowa, logiczna i rzetelnie sporządzona, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jej zakwestionowania. Z tych też powodów Kolegium uznało, że nie zachodzi konieczność powołania kolejnego biegłego w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do kwestii, iż pominięto znacznie większą powierzchnię zlewni wód z gruntów położonych powyżej działki [...], Kolegium podzieliło pogląd orzecznictwa, według którego, art. 29 ust. 3 (aktualnie 243 ust.3) Prawa wodnego nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje organowi wyjaśnienie, czy jest to następstwem zachowania się osoby, co do której zgłoszono roszczenie. Podkreśliło, że na gruncie powołanego art. 29 (aktualnie) ustawy Prawo wodne, organy nie są bynajmniej zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej strony spływu wód, lecz tylko powinny zbadać czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo - skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. Tylko bowiem w takim przypadku zasadne jest nakazanie takiemu właścicieli wykonania określonych prac.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z przesłuchania świadków oraz strony, Kolegium stwierdziło, że istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zostały ustalone.

Kolegium stwierdziło również, iż stronami postępowania w trybie art. 243 ustawy Prawo wodne są właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której miało dojść do zmiany stanu wody na gruncie - w niniejszej sprawie są to: E.M. i M.M. oraz właściciel (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, którzy w wyniku tej zmiany mają ponosić szkodę, a którymi w niniejszej sprawie są: B.G. i W.G. Jednakże błędne uznanie za strony postępowania pozostałych osób nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego, czyli nie doszło do spełnienia przesłanki zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntu sąsiedniego - wnioskodawcy, która jest niezbędna do zastosowania nakazu przewidzianego w art. 243 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję odmowną, jednakże, z uwagi na nieprecyzyjne i nie odpowiadające treści zastosowanego w sprawie przepisu art. 243 ustawy Prawo wodne rozstrzygnięcie, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, w ten sposób, że odmówiło nakazania właścicielom działki nr ewid. [...] w miejscowości T. przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

Powyższą decyzję B.G. i W.G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 10, art. 104 k.p.a. z uwagi brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżących przez:

a/ pominięcie i brak analizy wnioskowanych w instancji odwoławczej fotografii oznaczonych cyframi 1-10 z wykazanym zalewaniem wodami opadowymi działki skarżących, brakiem odpływu, a także naporem mas ziemnych na ich nieruchomość niszczącymi ogrodzenie, który to fakt zaistniał po wydaniu decyzji przez PINB w N. z dnia [...] 2019 r., znak [...] pomimo wskazania tych szkód w toku rozprawy administracyjnej na gruncie z udziałem dotychczasowego biegłego, które dodatkowo uzasadniały zarzut braku przeprowadzenia dowodów osobowych oraz przesłuchania strony w toku przeprowadzonej na miejscu sporu rozprawy administracyjnej,

b/ uznanie, iż opinia biegłego nie wymaga uzupełnienia lub weryfikacji, aczkolwiek błędnie interpretował tezy dowodowe, na które byli wnioskowani świadkowie oraz strona pomimo, iż wymienieni mieli być przesłuchani na fakt kierunku spływu wód opadowych i powierzchniowych przed wykonanym nasypem ziemnym, jak też mieli wskazać na doznane już i nadal czynione szkody i ich związek przyczynowy z podwyższeniem poziomu działki sąsiedniej w trakcie składanych zeznań,

c/ uznanie za zbędne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geologa oraz ds. budownictwa na okoliczność związku między zmianą naturalnego spływu wód a osuwanie się mas ziemi na działkę skarżących, których wielkość winni obliczyć, a co potwierdzają między innymi przedstawione do akt fotografie,

d/ pominięcie, że przedłożone do odwołania zdjęcia wykazywały postępujący napór mas ziemnych na ogrodzenie skarżących potwierdzając powstanie szkody,

e/ uznanie, że analiza stanu wód przed zgłaszaną zmianą nie wymaga dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej i melioracji wodnych, który winien przeprowadzić analizy i obliczenia na podstawie rzędnych terenu pierwotnego przed zabudową działki [...] oraz podwyższeniem jej poziomu w stosunku do gruntów sąsiednich, w tym do działki skarżących,

f/ pominięcie dowodu z zeznań świadka A.P. oraz skarżących, które to dowody miały wykazać zmianę stosunków wodnych oraz istnienie związku przyczynowego z doznawanymi obecnie szkodami w postaci blokady wód opadowych spływających uprzednio z działki [...] na działkę [...], którym jest gromadzenie się wody po opadach na działce [...] oraz stałą podmokłość zalewanego terenu wpływającą na zawilgocenie budynku mieszkalnego, a także napór mas ziemnych niszczących podmurówkę i ogrodzenie działki [...],

2/ art. 7 w związku z art. 77 k.p.a , art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. przez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i naruszenie tym samym zasady słusznego interesu obywateli oraz nieprzeprowadzenie postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a tym pominięcie sprzecznie z art. 234 ustawy Prawo wodne analizy stosunków wodnych utrwalonych na mapie sytuacyjno - wysokościowej dla celów projektowych w skali 1:500 wykonanej w kwietniu 2003 przez geodetę K.B. wraz z planem realizacyjnym budowy na działce skarżących wykazującej wbrew ustaleniom zawartym w opinii dotychczasowego biegłego naturalny spływ wód wg wrysowanych poziomic przed wzniesieniem budynku oraz nawiezieniem mas ziemnych na działkę [...];

3/ art. 234 ustawy Prawo wodne z 2001 r. w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez:

a) błędną analizę stosunków wodnych w opinii biegłego S.L. sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania, której wnioski były przedwczesne i nieuprawnione wobec przedstawienia dowodów na okoliczność związku doznawanych przez stronę szkód z powodu bezspornej zmiany naturalnego spływu wód opadowych i nawalnych płynących nie tylko z działki [...], ale także ze znacznie większej powierzchni zlewni wód z gruntów położonych powyżej działki [...],

b) niedokonania analizy mapy poziomicowej oraz sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych w skali 1:500 wykonanej w kwietniu 2003 przez geodetę K.B. wraz z planem realizacyjnym budowy na działce wnioskodawców wykazujących naturalny spływ wód wg wrysowanych poziomic przed wzniesieniem budynku oraz nawiezieniem mas ziemnych na działce [...],

c) nieuprawnione przyjęcie ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji PINB w N. z dnia [...] 2019 r. o prawidłowości sposobu zagospodarowania działki oraz braku szkód dla nieruchomości sąsiedniej w sytuacji gdy po dacie jej wydania doszło do powstania dalszej szkody, co wykazano czterema fotografiami obrazującymi pęknięcie i przesunięcie podmurówki oraz odchyleń od słupków ogrodzenia wskutek działania nie mających ujścia i spływu wód opadowych i uruchomienia mas ziemnych obsuwających się na ogrodzenie i działkę wnioskodawców na długości odcinka obejmującego uszkodzone słupki czyniąc realnym zniszczenie ogrodzenia oraz zasypanie przylegającej doń części działki wnioskodawców w najbliższej przyszłości, które to fakty - pomimo ich wykazania na zdjęciach oraz dalszymi wnioskowanymi dowodami zostały pominięte w motywach skarżonej decyzji.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 734/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz B.G. i W.G. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

W motywach uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Wszędzie tam, gdzie sprawa nie jest oczywista i w drodze logicznego myślenia po stosownych ustaleniach stanu faktycznego nie da się wykazać tych dwóch elementów, tj. faktu naruszenia stosunków wodnych i szkody z tym związanej dla nieruchomości sąsiednich, organy administracji z reguły obowiązane są do uzyskania stosownej ekspertyzy biegłego z zakresu hydrologii, która okoliczności ustali. Nie należy jednak dowodu z ekspertyzy traktować jako dowodu wyłącznego. Wnioski dowodowe zmierzające do ustalenia np. jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany na gruncie, a jaki po tej zmianie, organ powinien uwzględnić niezależnie od dopuszczonego dowodu z ekspertyzy. Dowody takie mogą pomóc organowi w weryfikacji prawidłowości ustaleń biegłego oraz pomagają pełniej ustalić stan faktyczny sprawy zwłaszcza dotyczący stanu z przed dokonania zmiany.

Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych prowadzone jest z urzędu. Jeżeli nawet wszczęcie tego postępowania inicjuje wniosek podmiotu zainteresowanego (w zasadzie jest to reguła), dalsze postępowanie organ prowadzi z urzędu dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych mają pełne zastosowanie ogólne reguły rządzące postępowaniem przed organami administracji. Mowa tu o wyrażonej w art. 7 k.p.a zasadzie, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej), a także zasada oficjalności, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie WSA skarżona decyzja, ani też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane w oparciu o prawidłowo i kompletnie ustalony stan faktyczny sprawy. Bezzasadnie organy nie przeprowadziły, zawnioskowanych przez inicjatora wszczęcia tego postępowania, dowodu z zeznań świadka. Niezbędne było także przesłuchanie stron. Sama ekspertyza biegłego, zdaniem Sądu nie jest wiarygodnym dowodem. W oparciu o tę ekspertyzę organ ustalił, że właściciele działki nr [...] podnieśli o około 120 cm i wyrównali swoją działkę (str. 1 uzasadnienia), ogrodzili działkę koszami siatkowo-kamiennymi, które przepuszczają wodę opadową pomiędzy tym ogrodzeniem a działką skarżących nr [...] z działki (także ogrodzoną betonowym murkiem), przy czym z decyzji (także z ekspertyzy – str. 4) można by wywieść, że wody opadowe przepływają także tą drogą – luką między ogrodzeniem skarżących a ogrodzeniem działki nr [...], także z działki nr [...]. W ocenie Sądu takich ustaleń nie można uznać za prawidłowe, na podstawie choćby materiałów znajdujących się w samej ekspertyzie. Sąd I instancji wyjaśnił, że kierunek spływu wód opadowych (nazwanych powierzchniowymi) został przez biegłego oznaczony na mapie w kolejności drugiej za stroną nr 3 ekspertyzy. Z mapy tej wynika, że spływ ten odbywał się z kierunku zachodniego na wschód. Potwierdza to także opis zamieszczony na str. 5 ekspertyzy. WSA stwierdził, że nie trzeba wiadomości specjalnych by ocenić, że wody opadowe z działki nr [...] kierowały się w naturalny sposób głównie na działkę nr [...], a częściowo tylko na działkę nr [...]. Część tych wód musiała być kierowana także na działkę nr [...]. Materiał fotograficzny (k.12 ekspertyzy) pozwala natomiast ocenić, że ogrodzenie od strony działki nr [...] wykonane było z betonowego murka, postawionych na nim koszów siarkowo-kamiennych, a wyżej z siatki metalowej. Betonowa podmurówka wyklucza możliwość zachowania naturalnego kierunku spływu wód opadowych - woda bowiem przez beton nie przepływa. Kierunek wód opadowych naturalnie przepływających z działki nr [...] na działkę nr [...] został zmieniony. Po wykonaniu ogrodzenia, część wód opadowych spływająca dotychczas na działkę nr [...] musiała zostać zatem przekierowana na działkę nr [...]. Efekt ten musiał być pogłębiony także tym, że działka nr [...] od strony działki nr [...] została podwyższona nawiezieniem mas ziemnych, co także fotografia ta obrazuje. Taki stan zagospodarowania działki nr [...] potwierdza także fotografia nr 2 załączona do wniosku o wszczęcie postępowania (karta w kolejności 4 akt administracyjnych), a także inne w tych aktach zamieszczone fotografie, aczkolwiek nie sposób je konkretnie wskazać, bo akta te nie są kompletnie ponumerowane. Oznacza to także, że wskazania biegłego, co do braku dokonania jakichkolwiek prac związanych z naruszeniem stosunków wodnych na działce nr [...] nie są prawidłowe. Nasyp ziemny bowiem, także niewątpliwie przekierowuje wody opadowe z tej działki w kierunku działki nr [...].

Sąd I instancji stwierdził, że wykonanie ogrodzenia i podwyższenie terenu działki nr [...] niewątpliwie naruszyło stosunki wodne (o ile konstatacje biegłego, co do kierunku naturalnego spływu wód są poprawne), co do szkód natomiast ustalić należy, czy przekierunkowanie to szkody wyrządzają - także na ogrodzenie tej działki nr [...]. WSA wskazał, że należy ustalić, jak odbywa się spływ wód opadowych z działki nr [...]. Następnie czy wykonalnym jest, że woda opadowa w całości czy większej części przedostaje się przez wąską przestrzeń między ogrodzeniami działek nr [...] oraz nr [...]. Jeżeli tak nie jest (wydaje się to być mało prawdopodobnym) to jak ten spływ się odbywa i w jaki sposób wpływa na tereny sąsiednie.

Sąd I instancji zauważył też, że organ nie ustalił, czy działka skarżących jest zawilgocona. Skarżona decyzja zawiera w tym zakresie wewnętrzne sprzeczności. Na str. 6 organ stwierdza, że z opinii nie wynika, aby na działce nr [...] występowała podmiękłość terenu – nie obserwowano bowiem roślinności typu bagiennego, by w następnym zdaniu stwierdzić, że biegły w swej opinii wyjaśnił, że podmokłość działki nr [...] może być samoistna ze względu na usytuowania na zboczu, a zawilgocenie może mieć także przyczyny typu budowlanego. Czy działka nr [...] jest zatem podmokła czy też nie. W ocenie WSA okoliczność tę należy ustalić. Należy również ustalić, czy kierowanie wody opadowej z koszy siatkowo-kamiennych z podwyższonego znacznie terenu działki nr [...] (ewentualnie także działki nr [...]) do rowka między tymi koszami a ogrodzeniem działki nr [...] nie skutkuje szkodami, o których mowa w skardze. Należy ustalić, czy uszkodzenia tego murka są związane z przekierowaniem spływu wód a także jaki wpływ te uszkodzenia (występujące pęknięcia i szpary) mogą mieć związek z przepływającą tam nawalnie wodą i jaki wpływ ma to na działkę nr [...].

Sąd I instancji stwierdził, iż nie można wykluczyć, że właściciele działki nr [...] ogradzając teren tej działki dopuścili się także naruszenia stanu wód, doprowadzając w konsekwencji do wystąpienia szkód na swoim gruncie. Jest to jednak bez wpływu na konieczność dokonania ustaleń, czy działania właścicieli terenów sąsiednich stanu tego nie pogłębili lub go spowodowali samoistnie

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić zarówno zawnioskowane przez skarżącego dowody osobowe (przesłuchanie świadków i stron), jak i dowód z ekspertyzy biegłego, przy czym Sąd zalecił skorzystanie z wiedzy specjalnej innego biegłego niż biegły sporządzający ekspertyzę, stanowiącą podstawę dotychczasowych ustaleń organu, z uwagi na ocenę przydatności tej ekspertyzy dokonaną przez Sąd.

Od powyższego wyroku E.M. i K.M., reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne przez błędne przyjęcie, iż postępowanie w niniejszej sprawie mimo, że wszczęte na żądanie strony, toczyło się z urzędu, co w konsekwencji przekładało się na wadliwą ocenę przez Sąd I instancji obowiązków organów rozpoznających sprawę, jak i stron postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia tych przepisów i nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez Sąd I instancji decyzji zarówno organu I, jak i II instancji.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 145/19 podnieśli, że nie jest dopuszczalne mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu, jak też wydawania rozstrzygnięcia z urzędu w postępowaniu wszczętym i prowadzonym na skutek żądania (wniosku) strony. Przyjęcie za Sądem I instancji, że postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych, w tym i niniejsze postępowanie, mimo, że wszczęte na żądanie strony toczy się w dalszej kolejności z urzędu, doprowadziłoby do mylnego wniosku, że to organ rozpoznający sprawę a nie strona decyduje o przedmiocie i zakresie postępowania. W niniejszej sprawie jest wręcz odwrotnie - to żądanie strony determinuje przedmiot postępowania, a organ nie może tego przedmiotu modyfikować.

Skarżący kasacyjnie podkreślili, że w toku postępowania administracyjnego organy zapewniły stronom możliwość czynnego udziału w postępowaniu, z czego strony aktywnie korzystały uczestnicząc w szczególności w rozprawach administracyjnych, czy składając pisma w sprawie. Co więcej, wnioskodawcy byli wzywani przez organ I instancji do wykazania dowodami podnoszonych przez nich faktów, lecz - jak wynika z akt postępowania administracyjnego - pozostali wobec tych wezwań bierni.

Wątpliwości skarżących kasacyjnie budzi też sformułowanie przez Sąd w zaskarżonym wyroku twierdzenie o tym, że sama ekspertyza nie jest wiarygodnym dowodem. Wydaje się im bowiem, że będący podstawą wydania wyroku Sądu I instancji art. 145 § 1 p.p.s.a., nie daje sądowi podstaw do badania wiarygodności dowodów prowadzonych w toku postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że Sąd I instancji ocenił jako niewiarygodną ekspertyzę wydaną przez bezstronnego i obiektywnego biegłego, zestawiając jej treść i płynące z niej wnioski z fotografiami, co do których sam Sąd powziął wątpliwość, co one przedstawiają.

Zdaniem skarżących kasacyjnie organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, przeprowadzając kluczowe i istotne dla tego postępowania dowody, w tym przede wszystkim dowód z opinii biegłego oraz inne czynności, w tym rozprawy administracyjne. Dodatkowo do wnioskodawców zwracano się o przedstawienie dowodów na powołane okoliczności i mogli się oni wypowiedzieć w sprawie. Uzasadnienia organów obu instancji są zaś spójne i logiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podnieśli zarzuty związane z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów postępowania m.in. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie mimo, iż wszczęte na żądanie strony toczyło się z urzędu, co w konsekwencji przekładało się na wadliwą ocenę obowiązków organów rozpoznających sprawę, jak i stron postępowania, a tym samym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Powyższy przepis przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, które nie są w pełni równorzędne, ale stanowią dwa odrębne od siebie i samodzielne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu, jak też wydawania rozstrzygnięcia z urzędu w postępowaniu wszczętym i prowadzonym na skutek żądania (wniosku) strony.

W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 895/18).

Stosownie do treści art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Przepis ten przewiduje zatem oba z ww. sposobów wszczęcia postępowania

Wobec powyższego w istocie chybione jest stwierdzenie Sądu I instancji, że postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych prowadzone jest z urzędu. Niemniej jednak ta niefortunna teza nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej powyższe sformułowanie nie przełożyło się bowiem na wadliwą ocenę przez Sąd I instancji obowiązków organów rozpoznających sprawę, jak i stron postępowania. Tym samym uchybienie to nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem B.G. i W.G. z dnia [...] 2018 r. sprecyzowanym, w odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z dnia [...] 2018 r. Wnioskodawcy wskazali, że domagają się wszczęcia postępowania i wydania decyzji o przywróceniu stosunków wodnych na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] w obr. T. poprzez obniżenie podniesionego terenu na działce nr [...] do stanu poprzedniego, który obrazują rzędne oraz poziomice zaznaczone na mapie z projektem zagospodarowania dla budynku przy ul. M. [...] w T. Skarżący wnieśli o zbadanie sprawy poprzez przeprowadzenie dowodu z załączonych fotografii wraz z opisem zalania gruntu, wyznaczenie rozprawy administracyjnej na gruncie i oględzin przedmiotowych nieruchomości, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, w tym poprzez przeprowadzenie odpowiednich badań analiz i obliczeń oraz zbadania rzędnych terenu pierwotnego przed zabudową działki nr [...] oraz terenu działki wnioskodawców. Podnieśli, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy podniesieniem terenu i zmianą stosunków wodnych a doznawanymi szkodami w postaci blokady wód opadowych spływających uprzednio z działki nr [...] na działkę nr [...], którym jest gromadzenie się wody po opadach na działce nr [...] oraz stała podmokłość zalewanego terenu, negatywnie wpływająca na zawilgocenie ich działki.

Zakres postępowania prowadzonego przez organy w niniejszej sprawie determinowała zatem treść ww. wniosku i tak też postępowanie było prowadzone, co potwierdza m.in. treść zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i rozprawie administracyjnej, gdzie wskazano, że "działając zgodnie z art. 61 § 1, 3 ,4 k.p.a. oraz art. 234 ustawy Prawo wodne na wniosek B.G. i W.G. zostało wszczęte postępowanie w celu zobowiązania właścicieli działki sąsiedniej tj. E.M. oraz M.M. do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych na działkach ew. nr [...], [...] oraz [...] w miejscowości T.".

Niezależnie jednak od tego czy postępowanie zostało zainicjowane przez organ z urzędu, czy na skutek wniosku strony – jak słusznie zauważył Sąd I instancji - organy zobowiązane są do przestrzegania ogólnych reguł postępowania wskazanych w k.p.a, m.in. w art. 7, i 77 § 1 tej ustawy. Powyższe przepisy zobowiązują organy by w toku postępowania stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także by w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawcy domagają się wydania decyzji, o której mowa w ww. art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zastosowanie tego przepisu możliwe jest po ustaleniu czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż zastosowanie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W postępowaniu takim koniecznym jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi bowiem materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2983/20, CBOSA). Taki dowód został w sprawie przeprowadzony. Niemniej jednak, co trafnie podkreślił Sąd I instancji, dowodu z opinii biegłego nie należy traktować jako dowodu wyłącznego. Organ nie jest związany opinią biegłego, gdyż to od jego woli zależy ostateczny kształt decyzji. Biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych, udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Opinia biegłego ułatwia zatem ocenę zebranego materiału dowodowego, gdy są do tego potrzebne wiadomości specjalne. Z opinii powinno wynikać, czym kierował się specjalista, wskazując określone tezy i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał. Organ administracji swobodnie ocenia opinię biegłego na podstawie zasad, wiedzy i doświadczenia życiowego. Trzeba bowiem pamiętać, że to organ administracji publicznej jest powołany do załatwienia danej sprawy, a zatem jest władny do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego - w tym wypadku opinii biegłych (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4528/21, CBOSA).

Wprawdzie organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, jednakże jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu, tzn. czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania. Nie oznacza to w ogóle braku możliwości kontrolowania takiej opinii, która jest dowodem i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie jak każdy dowód. W sytuacji, gdy treść opinii powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów możliwe jest negatywne dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały oparte w zasadzie na tezach opinii sporządzonej, na zlecenie organu, przez mgr inż. S.L. Dokonując zatem kontroli tych decyzji Sąd I instancji miał prawo, a nawet obowiązek sprawdzić, czy ww. opinia jest wyczerpująca, spójna i logiczna oraz czy organ prawidłowo ocenił ten dowód w powiązaniu z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, a także czy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania zaskarżonego aktu.

Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że art. 145 § 1 p.p.s.a. nie daje Sądowi podstaw do badania wiarygodności dowodów prowadzonych w toku postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie zostały wydane w oparciu o prawidłowo i kompletnie ustalony stan faktyczny sprawy. W ocenie NSA wniosek ten jest trafny.

WSA w Krakowie słusznie zauważył, że organ nie ustalił czy działka skarżących jest zawilgocona, wskazał natomiast, że z opinii biegłego nie wynika, aby na działce nr [...] występowała podmiękłość terenu – nie obserwowano bowiem roślinności typu bagiennego, a w następnym zdaniu stwierdził, że biegły w swej opinii wyjaśnił, że podmokłość działki nr [...] może być samoistna ze względu na usytuowania na zboczu, a zawilgocenie może mieć także przyczyny typu budowlanego. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że ww. opinia jest spójna. Zasadny tym samym jest wniosek Sądu I instancji, że nie stanowi ona wiarygodnego dowodu w sprawie.

Sąd I instancji prawidłowo też wskazał, że w sprawie należy ustalić, jak odbywa się spływ wód opadowych z działki nr [...]; czy jest możliwe, że woda opadowa w całości czy w większej części przedostaje się przez wąską przestrzeń między ogrodzeniami działek nr [...] i nr [...], a jeśli tak nie jest, to jak ten spływ się odbywa i w jaki sposób wpływa na tereny sąsiednie. Należy ustalić także czy kierowanie wody opadowej z koszów siarkowo-kamiennych z podwyższonego znacznie terenu działki nr [...] (ewentualnie także działki nr [...]) do rowka między tymi koszami a ogrodzeniem działki nr [...] nie skutkuje szkodami, o których mowa w skardze. Należy ustalić czy uszkodzenia tego murka są związane z przekierowaniem spływu wód, a także jaki wpływ te uszkodzenia (występujące pęknięcia i szpary) mogą mieć związek z przepływającą tam nawalnie wodą i jaki wpływ ma to na działkę nr [...].

Ustalenia te są niezbędne by określić czy wykonanie spornego ogrodzenia spowodowało szkody na działkę B. i W.G. w rozumieniu art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Jak już wyżej wskazano opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów, który winien przeprowadzić organ wydając decyzję, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wnioski dowodowe zmierzające do ustalenia np. jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany na gruncie a jaki po tej zmianie, organ powinien uwzględnić niezależnie od dopuszczonego dowodu z ekspertyzy. Dowody takie mogą bowiem pomóc organowi w weryfikacji prawidłowości ustaleń biegłego oraz pomagają pełniej ustalić stan faktyczny sprawy zwłaszcza dotyczący stanu z przed dokonania zmiany. Skoro priorytetem w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, należy wykorzystać do tego celu wszelkie środki zgodne z prawem. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, pomimo jego posiłkowego charakteru, także może dostarczyć organowi administracji publicznej cennych informacji niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W tym stanie rzeczy bezpodstawny jest drugi z zarzutów skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia tych przepisów i nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.