Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1285/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 785/15 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2016 r., II SA/Wa 785/15 stwierdził, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego została wydana z naruszeniem prawa, a także zasądził od Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M. K. kwotę 300 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przepisy prawa miejscowego, to jest uchwała nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), zobowiązują organ do poddania wnikliwej analizie wniosków o najem lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego m. st. Warszawy. Nakładają one obowiązek poddania wnikliwej analizie sytuacji mieszkaniowej osób, ubiegających się o uzyskanie prawa najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego m. st. Warszawy. Zasadom wskazanym w uchwale Rady, organ uchybił i to w sposób mający wpływ na wynik niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie odmowy nie zawiera żadnych ustaleń w przedmiocie zbadania potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Lakoniczna treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, sprowadzająca się w zasadzie do twierdzenia, że skarżący nie spełnił warunku określonego w § 39 ust 1 ww. uchwały, powoduje, iż w istocie nie można ustalić czym kierował się organ, że odmówił skarżącemu ponownego zakwalifikowania na listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. W uzasadnieniu nie ma odniesienia do wyjaśnień skarżącego, iż utracił on pracę, że jego matka zapadła na chorobę nowotworową, że zdiagnozowano u niego depresję – na dowód czego przedłożył stosowne zaświadczenia.

Organ wskazuje, że matka skarżącego wyprowadziła się w 2010 r. z przedmiotowego lokalu, w którym zamieszkiwała ze skarżącym, co oznacza, że ciężar związany z utrzymaniem mieszkania ponosił samodzielnie skarżący. Organ nie odniósł się też do aktualnej sytuacji majątkowej skarżącego, jego zarobków i sytuacji rodzinnej. Z akt sprawy nie wynika, dlaczego przy tak stosunkowo niewielkim i okresowym zadłużeniu (około 3.500 zł) wypowiedziano skarżącemu umowę najmu na dzień 31 lipca 2012 r., a następnie wystąpiono z powództwem o eksmisję. Wskazano, iż określony w § 39 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy, tryb zawarcia umowy najmu lokalu jest trybem szczególnym, który może zostać zastosowany jedynie jeden raz w ciągu całego najmu lokalu mieszkalnego. Umożliwia on osobie, która znalazła się w trudnej sytuacji, zrehabilitowanie się i odzyskanie lokalu, a jednocześnie oszczędza gminie czasu i kosztów na przymusowe dochodzenie spłaty zadłużenia, gdyż w celu skorzystania z tego trybu konieczna jest całkowita spłata zadłużenia, bądź rozłożenie zadłużenia na raty.

W ocenie Sądu, istnieje rozbieżność (brak spójności) w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W osnowie uchwały organ nie przywołuje § 39 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy, natomiast podstawę tą przywołuje w uzasadnieniu. Niezrozumiałym jest zatem zakres rozstrzygnięcia. Skarżący domagał się ponownego zawarcia umowy najmu lokalu, tymczasem organ rozstrzygnął o odmowie umieszczenia go na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie albo oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 39 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu m.st. Warszawy oraz w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przez przyjęcie, że sąd administracyjny jest właściwy do badania legalności uchwały Zarządu Dzielnicy w sprawie kwalifikacji i umieszczenia osoby na liście osób oczekujących na najem lokalu, gdy tymczasem sprawa z wniosku najemcy o zawarcie umowy najmu nie należy do spraw o charakterze administracyjnym, lecz ma charakter cywilnoprawny i jako taka nie podlega kontroli sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kwestię dopuszczalności wnoszenia skarg do sądów administracyjnych na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uchwale z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90). Wskazano tam, że uchwała taka, będąca aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz charakter administracyjny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

W przedmiotowym postępowaniu nie rozstrzygano jednak kwestii przyznania pomocy w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma wola skarżącego, który wniósł o ponowne zawarcie umowy najmu lokalu. Dokonanie takiej czynności nie wynika zaś z zakresu władztwa publicznego, a pozostaje w kompetencjach organu gminy wynikających z faktu bycia przez m.st. Warszawa właścicielem lokalu. Organ rozstrzygał o woli zawarcia ze skarżącym kolejnej umowy najmu, przez co jednoznacznie należy uznać, że sprawa ma charakter cywilnoprawny (por. np. orzeczenia NSA z 5 września 2014 r., I OSK 2012/14, z 22 maja 2014 r., I OZ 388/14, z 25 lipca 2013 r., I OSK 578/13, z 31 stycznia 2013 r., I OSK 2137/12, z 25 lipca 2013 r., I OSK 931/13). Reasumując, odmowa dokonana w treści zaskarżonej uchwały była czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego (dominium) należącą do sfery prawa cywilnego, a nie aktem władztwa publicznego (imperium) należącym do kognicji sądów administracyjnych.

Odnośnie żądania oddalenia skargi organ podtrzymał argumentację wyrażoną w odpowiedzi na skargę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Na wstępie wyraźnie należy podkreślić, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego rozstrzygnęła o tym, czy skarżącemu mogła być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jego potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Sądząc z jej nazwy jest zatem aktem z zakresu administracji publicznej – por. uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) i jako taka podlega kognicji sądów administracyjnych.

Z drugiej strony jednak, co słusznie zauważył Sąd I instancji, istnieje ewidentna sprzeczność między podstawą prawną uchwały, a je uzasadnieniem. Nie ulega wątpliwości, że skarżący domagał się ponownego zawarcia umowy najmu lokalu, tymczasem – jak wynika z treści Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. – organ rozstrzygnął o odmowie umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu. Jest to uchybienie istotne, nakazujące usunięcie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.