Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 435/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2a i 3, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 stycznia 2003 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego farmy elektrowni wiatrowych zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w rejonie Z. w obrębie Z. w gminie C. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego M. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 24 stycznia 2003 r., nr [...], Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego farmy elektrowni wiatrowych zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w rejonie Z. w obrębie Z. w gminie Ch. obejmujący obszar oznaczony na rysunku planu (Dz. Urz. Woj. z 2003 r., nr 40, poz. 566; dalej w skrócie określana jako "uchwała" lub "plan miejscowy").

W § 2 ust. 1 uchwały zawarto ustalenia dla całego obszaru planu miejscowego. Między innymi ustalono, że: dla stanowisk archeologicznych projekty zagospodarowania terenu należy przedłożyć do zaopiniowania w Muzeum Archeologicznym i uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pkt 1); maksymalna wysokość obiektów budowlanych za wyjątkiem elektrowni wiatrowych - 10 m (pkt 4).

W § 2 ust. 2 uchwały zawarto szczegółowe ustalenia dotyczące obszarów wydzielonych liniami rozgraniczającymi i oznaczonych symbolem, między innymi ustalono:

pkt 1) 1EE, 2EE, 3EE, 4EE, 5EE, 6EE, 7EE, 8EE - tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych;

- dla terenu 7EE odległość od lasu minimum 10 m,

- kształt i kolorystyka wiatraków - jednakowe, parametrów urbanistycznych nie ustala się;

pkt 3) 10 R.P, 11 R.P, 12 R.P, 13 R.P - tereny rolnicze - uprawy polowe, hodowla, ogrodnictwo, sadownictwo; dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i inwentarskich obsługujących rolnictwo i nie wymagających pozwolenia na budowę;

a) za wyjątkiem 13 R.P - tereny potencjalnego wpływu oddziaływania elektrowni wiatrowych,

pkt 6) 21K, 22K, 23K, 24K - drogi wewnętrzne o szerokości minimum 8 m.

W skardze na ww. uchwałę, sprecyzowanej pismem z dnia 15 października 2013 roku, M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.z.p.", przy jednoczesnym naruszeniu interesu prawnego przysługującego skarżącemu jako właścicielowi działki nr [...], stanowiącej nieruchomość objętą zapisami zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z przysługującego mu prawa własności działki nr [...]w Z. (której był właścicielem również w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), która znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym. Natomiast działka nr [...], na której dopuszczono budowę elektrowni wiatrowych, stanowi w istocie enklawę otoczoną z trzech stron granicami działki nr [...]. W ocenie skarżącego oznacza to, że zaskarżona uchwała wkracza w sferę wykonywania przysługującego mu prawa własności. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, że plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności oraz że jego ustalenia zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Przysługujący skarżącemu interes prawny wynika zatem z przepisów kodeksu cywilnego o prawie własności i jego ochronie, w tym w szczególności z przepisów art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.).

Skarżacy stwierdził również, że zasadnicze wątpliwości co do zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa powziął w związku z doręczeniem mu w dniu 18 stycznia 2013 r. zawiadomienia Starosty o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na rozbiórkę elektrowni wiatrowej znajdującej się na działce numer [...] w Z. (o wysokości 30 m i średnicy rotora 22 m) oraz pozwolenia na budowę dla planowanej elektrowni wiatrowej o wysokości masztu 112 m i średnicy rotora 90 m. Wprawdzie - ze względu na braki wniosku został on oddalony, jednak - już po wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, doręczono skarżącemu zawiadomienie Starosty o ponownym złożeniu przez tego samego inwestora wniosku tej samej treści. Uzasadnia to, zdaniem skarżącego, wniosek, że uchwała dotyczy jego indywidualnego, konkretnego, aktualnego, sprawdzalnego obiektywnie i faktycznie występującego interesu prawnego.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Zapisy planu w praktyce nie ograniczają w żaden sposób możliwości zabudowy sąsiedniej działki nr [...] elektrownią wiatrową. Umożliwiają przez to zabudowę działki sąsiedniej urządzeniem o rozmiarach ograniczonych jedynie aktualnymi możliwościami technicznymi. Nie przewidują przy tym jakichkolwiek norm chroniących właścicieli nieruchomości sąsiednich przed różnorakim negatywnym oddziaływaniem elektrowni wiatrowych, w tym zwłaszcza przed hałasem, infradźwiękami, rozrzutem lodu przez łopaty rotora oraz efektem stroboskopowym.

Skarżacy wyjaśnił także, że zaskarżona uchwała była w istocie uchwalana po to, żeby umożliwić legalizację wybudowanych wcześniej bezprawnie i stojących do dnia dzisiejszego elektrowni wiatrowych. Ze względu na brak ograniczeń w zabudowie działki [...] elektrowniami wiatrowymi, Rada Gminy nie poprzestała na umożliwieniu legalizacji budowy postawionych już urządzeń o wysokości masztu 30 m, ale w praktyce umożliwiła wybudowanie nowych elektrowni wiatrowych o parametrach ograniczonych jedynie aktualnym stanem techniki. Umożliwia to lokalizację urządzeń o wysokości (masztu liczonego razem z rotorem) 157 m, a w przyszłości - wraz z dalszym rozwojem technologii - i większych budowli tego typu. Stanowi to nadmierną i nieuzasadnioną, a przez to niedopuszczalną, ingerencję w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, a przez to przekroczenie granic przysługującego Radzie Gminy władztwa planistycznego.

Skarżacy wskazał nadto, że zasadnicze wątpliwości budzi upoważnienie w uchwale Muzeum Archeologicznego i Konserwatora Zabytków do opiniowania i uzgadniania projektów zagospodarowania terenu stanowisk archeologicznych oznaczonych na rysunku planu. Ustawa o ochronie zabytków zawiera zamknięty katalog form ochrony zabytków i konsekwencji administracyjno-prawnych wynikających z objęcia ochroną poszczególnych zabytków czy terenów. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała obowiązek uzyskania odpowiednich opinii i uzgodnień do planu miejscowego. Uchwalany na jej podstawie plan miejscowy stanowi jednakże źródło prawa miejscowego, nie może więc zawierać norm otwartych, które miałyby być dopiero ustalone przez wskazane w nim organy administracji. W istocie prowadzi to do przekazania, przysługujących Radzie Gminy na zasadzie wyłączności, uprawnień do ustalenia zasad zagospodarowania terenu innym organom, co pozbawione jest podstawy prawnej i uchybia przepisom art. 10 ust. 1 oraz

art. 8 ust. 1 u.z.p.

Skarżący dodatkowo zarzucił, że Rada Gminy uchybiła obowiązującym w dacie podjęcia uchwały przepisom prawa, poprzez wyznaczenie bez podstawy prawnej przebiegu dróg wewnętrznych na działce nr [...] (symbol 22K), mimo że przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. dopuszcza jedynie możliwość ustalenia linii rozgraniczających tereny pod drogi publiczne. Oczywistym zaś jest, że drogi wewnętrzne nie należą do katalogu dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta w ramach przysługującego Gminie władztwa planistycznego oraz z zachowaniem obowiązującej procedury, po zasięgnięciu wymaganych prawem opinii i uzgodnień. Złożony przez skarżącego protest został odrzucony.

Rada wyjaśniła, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy - art. 4 ust. 1 u.z.p. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy określiła sposób dozwolonego zagospodarowania nieruchomości w ramach swoich kompetencji, bez przekroczenia granic władztwa planistycznego i po rozważeniu interesów właścicieli nieruchomości i interesu publicznego.

Rada Gminy dopuściła lokalizację inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącego. Realizacja takiej inwestycji wypełnia ważne funkcje publiczne. Obowiązek pozyskiwania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł zawarty jest w art. 9a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059) i przepisach wykonawczych wydanych na jego podstawie. Obowiązki te są wynikiem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i związaniem się regulacjami prawnymi stanowionymi przez organy Unii. Przepisy te implikują konieczność przewidywania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego możliwości realizacji inwestycji energetycznych umożliwiających wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych. Budowa tego rodzaju inwestycji kwalifikuje się do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej w skrócie jako "u.g.n.". Lokalizowanie inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych jest realizacją celu publicznego. Inwestycja taka powstaje w interesie społecznym, gdyż umożliwia wykonanie zobowiązań do pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych, wynikających z wiążących Polskę norm prawa międzynarodowego i ponadnarodowego. Przepisy te zostały podjęte w celu zmniejszenia negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez eksploatację zasobów paliw kopalnych i emisji gazów przez elektrownie wytwarzające energię ze źródeł konwencjonalnych.

Rada wyjaśniła także, że budowa elektrowni wiatrowych wiąże się dla Gminy z określonymi korzyściami w postaci wpływów z podatku od nieruchomości. Środki pozyskiwania z podatków Gmina przeznacza na realizację zadań publicznych.

Stwierdziła również, że w przypadku lokalizowania elektrowni wiatrowych powszechne są sprzeciwy właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jednak takie sprzeciwy nie mogą paraliżować procedury uchwalania planu miejscowego i ograniczać władztwa planistycznego Gminy. Rada Gminy podjęła decyzję o przeznaczeniu terenu po rozważaniu interesów właściciela terenu, właścicieli nieruchomości sąsiadujących oraz interesu publicznego.

Rada Gminy wyjaśniła nadto, że nieruchomość skarżącego ma charakter rolny, dopuszcza się na niej jedynie budowę budynków gospodarczych i inwentarskich, niewymagających pozwolenia na budowę. Wobec tego elektrownia wiatrowa nie oddziałuje negatywnie na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Elektrownie wiatrowe nie powodują ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości skarżącego. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, plan miejscowy nie służy i nie może służyć ochronie właścicieli nieruchomości sąsiednich przed różnymi zagrożeniami (potencjalnymi zagrożeniami) ze strony nieruchomości, na której lokalizowana jest inwestycja. W planie miejscowym określa się rodzaj dopuszczalnej inwestycji i sposób zagospodarowania terenu. Natomiast sposób wykonywania prawa własności, w tym budowy i korzystania z obiektów budowlanych regulują inne przepisy, w tym przede wszystkim przepisy kodeksu cywilnego, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prawo ochrony środowiska, prawo budowlane, przepisy o dozorze technicznym oraz kodeks wykroczeń i w skrajnych wypadkach kodeks karny. Te i inne przepisy określają ramy wykonywania prawa własności i korzystania z obiektów budowlanych. Plan miejscowy nie może zawierać przepisów wykraczających poza ramy planowania przestrzennego i powielać norm zawartych w innych przepisach. Nie ma możliwości aby poprzez zapisy planu miejscowego uchronić właścicieli nieruchomości sąsiednich przed hałasem, infradźwiękami, rozrzutem lodu czy efektem stroboskopowym. Dotyczy to na równi elektrowni wiatrowych, jak i każdego innego rodzaju zabudowy. Parametry techniczne obiektów (elektrowni wiatrowych) określają nie tylko możliwości techniczne, ale przede wszystkim przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz inne przepisy dotyczące parametrów obiektów budowlanych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Rad stwierdziła, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.z.p. poprzez upoważnienie Muzeum Archeologicznego i Konserwatora Zabytków do opiniowania i uzgadniania projektów zagospodarowania terenów stanowisk archeologicznych. Zapisy takie są wynikiem uzgodnień projektu planu miejscowego z konserwatorem zabytków. Ponadto w myśl obowiązującej w czasie podejmowania uchwały ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150 ze zm.) obowiązkiem organów jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o dobra kultury i podejmowanie działań ochronnych oraz uwzględnianie zadań ochrony zabytków, między innymi w wojewódzkich i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w budżetach i w prawie miejscowym. Realizacją takiego obowiązki jest właśnie nałożenie w planie obowiązku uzgadniania projektów zagospodarowania terenu stanowisk archeologicznych. Natomiast w myśl art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. w planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. W szczególnych warunkach zagospodarowania mieści się także obowiązek uzgodnienia. Potwierdzeniem dopuszczalności takich zapisów jest treść art. 1 ust. 2 pkt 4 u.z.p.

Rada zaznaczyła przy tym, że w jej ocenie uchwała nie narusza również

art. 10 ust. 2 pkt 2 u.z.p. Przepis ten nakazywał ustalić w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Jednak ani ten, ani żaden inny przepis tej ustawy nie zabraniał ustalenia w planie miejscowym przebiegu dróg wewnętrznych.

W piśmie z dnia 28 października 2013 roku pełnomocnik organu dodatkowo wyjaśnił, że Gmina Ch. nie posiadała studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w okresie prowadzenia prac planistycznych dotyczących zaskarżonej uchwały.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonego aktu ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, co też w niniejszej sprawie uczynił.

Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) – dalej zwanej w skrócie "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 24 stycznia 2003 r., nr [...], dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Organ nie kwestionował spełnienia przez skarżącego ww. przesłanek.

W niniejszej sprawie jest bowiem bezsporne, że skarżący - pismem z dnia 12 lutego 2013 r., wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa wywołanego ww. uchwałą. Wniósł o zmianę uchwały poprzez wprowadzenia ograniczeń w zabudowie działki nr [...]elektrowniami wiatrowymi w celu zapewnienia adekwatnej ochrony interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] w Z., oraz podniósł zarzuty tożsame ze zgłoszonymi w skardze. Rada na przedmiotowe wezwanie do dnia wniesienia skargi nie odpowiedziała.

Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007 roku, w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07, uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. (ONSAiwsa z 2007 r., nr 3, poz.60).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą skarżący zawarł w skierowanym do Rady piśmie z dnia 12 lutego 2013 roku (wpływ pisma do Urzędu Gminy – 18 lutego 2013 roku), na które Rada nie odpowiedziała. Skarga została wniesiona w dniu 18 kwietnia 2013 roku (data wpływu skargi do organu), a więc w terminie z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną - prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący jest właścicielem działki nr [...]w Z. (której był właścicielem również w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały). Działka ta znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym, oznaczonym na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały symbolem 10RP (tereny rolnicze). Zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 2 ust. 2 pkt 3 uchwały, nieruchomość skarżącego została przeznaczona pod uprawy polowe, hodowlę, ogrodnictwo i sadownictwo; przy czym dopuszczono na niej lokalizację jedynie budynków gospodarczych i inwentarskich obsługujących rolnictwo, i to jedynie takich, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę; dodatkowo zapisano również, że teren ten stanowi "tereny potencjalnego wpływu oddziaływania elektrowni wiatrowych".

Załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały potwierdza również, że działka nr [...], na której dopuszczono budowę elektrowni wiatrowych (bez jakiegokolwiek ustalania ich parametrów – vide § 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały), stanowi w istocie enklawę otoczoną z trzech stron granicami działki skarżącego tj. działki nr [...].

Niewątpliwie opisane powyżej ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącego, ponieważ pozbawiają go części uprawnień wynikających z treści prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), zgodnie z którym - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu miejscowego w zasadzie wykluczają możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego, dopuszczają bowiem na jego działce jedynie lokalizację budynków gospodarczych i inwentarskich obsługujących rolnictwo, i to tylko takich, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem wykluczają np. zabudowę siedliskową, czy też wybudowanie budynku służącego rolnictwu, ale o takich właściwościach, które uzasadniałyby uzyskanie pozwolenia na budowę, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącym prawo własności.

Ponadto zauważyć należy, że z ustaleń planu miejscowego wynika, że zasadnie skarżący podnosi, iż należąca do niego działka znajduje się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych. Potwierdza to lokalizacja dwóch elektrowni na stosunkowo niewielkiej działce nr [...], otoczonej z trzech stron nieruchomością skarżącego, a także zapis zawarty w § 2 ust. 2 pkt 3 uchwały, w którym stwierdza się, że cały teren 10RP stanowi "tereny potencjalnego wpływu oddziaływania elektrowni wiatrowych".

Niewątpliwie zatem skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej opracowaniem przedmiotowego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżącego, tj. przeznaczenie jego działki na tereny rolnicze, a zwłaszcza dopuszczenie na niej możliwości lokalizowania jedynie takich budynków gospodarczych i inwentarskich obsługujących rolnictwo, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, w ocenie Sądu naruszają interes prawny wynikający z przysługującego skarżącemu prawa własności, co daje mu legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (vide art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym

- Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm. – dalej zwanej w skrócie "u.z.p."), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (vide art. 33 u.z.p.).

Ponieważ spełnione zostały warunki formalne dopuszczalności skargi, zaś skarżącemu służyła legitymacja skargowa, należało dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej z przepisami prawa.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Stanowiące podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 27 ust. 1 u.z.p. wynika, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego.

W art. 18 u.z.p. ustawodawca określił kolejne etapy postępowania planistycznego. Warunkiem formalnej ważności zaskarżonej uchwały organu samorządu terytorialnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było zachowanie w trakcie procesu uchwałodawczego wymogów proceduralnych określonych przepisem powyższym i szczegółowymi unormowaniami kolejnych etapów procedury.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 tej ustawy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Studium wiąże zarówno radę, jak i organ wykonawczy gminy, która je uchwaliła. Stanowi ono akt kierownictwa wewnętrznego, określając kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarówno redakcja przepisu art. 6 ust. 1 u.z.p., jak i przytoczone w tym przepisie cele studium, a także brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. wskazują, że sporządzanie przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było obligatoryjne i każdorazowo winno poprzedzać stanowienie planu miejscowego. Za tego rodzaju wykładnią systemową przemawia również treść

art. 67 ust. 3 u.z.p., zobowiązująca gminę do uchwalenia studium przed utratą mocy obowiązującej planów miejscowych, ważnych w dniu wejścia w życie ustawy.

Stwierdzić zatem należy, że pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym studium pełniło znaczącą rolę w procesie planistycznym, skoro plan miejscowy musiał być spójny z polityką przestrzenną gminy określoną w studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.).

Ustalenie zatem, że uchwała rady gminy zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wydana została w sytuacji kiedy brak było studium, wskazuje na naruszenie określonej w art. 18 ust. 1 i 2 u.z.p. procedury sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 27 ust. 1 u.z.p. winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Wskazać przy tym należy, że punkt 2a - nakładający obowiązek badania spójności projektu planu z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - został dodany do art. 18 ust. 2 u.z.p. na mocy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 23 września 1997 r., nr 111, poz. 726) i przepis ten zaczął obowiązywać od dnia 24 grudnia 1997 roku. Zasadne jest zatem przyjęcie, że organ wykonawczy gminy był zobowiązany do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w jej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu.

Wprowadzenie do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przepisu

art. 18 ust. 2 pkt 2a miało na celu zdyscyplinowanie organów gmin do uchwalenia studium, bez którego nie można uchwalać miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z ustawowo określoną procedurą planistyczną.

W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, że na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym studium stanowiło jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Stanowisko takie prezentowane jest w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 229/08 i z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1805/09, a także wyroku z dnia 9 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 2347/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W szczególności zaś Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ówczesny zarząd gminy najpierw badał spójność projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, a dopiero w następnej kolejności - przedstawiał radzie gminy do uchwalenia projekt planu oraz informował radę o wynikach kontroli spójności projektu planu ze studium. Sąd ten wypowiedział się przy tym, że niezależnie w którym momencie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. w okresie między 1 stycznia 1995 r. a 11 lipca 2003 r.) gmina przystępowała do przygotowania dla siebie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawsze właściwym organom administracji rządowej należało przedstawić taki projekt planu, o którym wójt powiedział, że jest zgodny z polityką przestrzenną określoną w studium (art. 18 ust. 2a i 3 u.z.p.).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Rada Gminy na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały (podobnie jak na etapie podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego) nie dysponowała uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. To zaś powoduje, że etap badania spójności projektu planu ze studium nie miał miejsca. W konsekwencji stwierdzić należy, że doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia obowiązku, określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p.

Wskazać przy tym należy, że Rada Gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu w dniu 20 maja 2002 roku (uchwała nr [...]), a więc kilka lat po wejściu w życie art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. Z treści uchwały nr [...], podjętej przez Radę Gminy w dniu 22 kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. z 2013, poz. 2220) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...]we wsi S. w gminie Ch., wynika natomiast, że "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ch." zostało uchwalone dopiero uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 9 czerwca 2003 roku.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że opisane powyżej naruszenie określonego trybu procedury planistycznej powoduje nieważność zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały w całości, z uwagi na obligatoryjną ustawową kolejność działań w trakcie procedury planistycznej, wynikającą z art. 18 u.z.p. Fakt naruszenia nakazanego ustawą i bezwzględnie obowiązującego trybu postępowania w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w niniejszej sprawie oczywisty. Naruszenie to polegało na podjęciu procedury i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę pomimo braku uchwały o zatwierdzeniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a w konsekwencji bez zbadania spójności projektu planu miejscowego z obowiązującym studium. W tej zaś sytuacji uznać należało, że zaskarżona uchwała musi podlegać ocenie uwzględniającej treść przepisu art. 27 ust. 1 u.z.p., co z kolei skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości.

W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu – bezprzedmiotowe stało się ocenianie podnoszonych w skardze zarzutów, dotyczących poszczególnych rozwiązań przyjętych w planie miejscowym. Ewentualne uwzględnienie ich nie mogłoby bowiem wywołać skutku dalej idącego niż wynikający ze stwierdzonego z urzędu przez Sąd naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego.

Mając na uwadze wskazany powyżej charakter uchybień zaskarżonej uchwały Sąd - rozstrzygając w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził jej nieważność.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd - na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu sądowego od skargi.