Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 679/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 27c ust.1, art. 27c ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 44c, art. 44c
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania i nakazu wycofania z obrotu oraz zatrzymania produktów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w części dotyczącej zatrzymania produktów: "[...]", "[...]" oraz "[...]", II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę 68,- (sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej: PPIS

w P.) decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], nr sprawy:

[...] po zapoznaniu się z protokołem z kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. w sklepie [...]

przy ul. [...] w [...] [...]:

1) wstrzymał wprowadzanie i nakazał wycofanie z obrotu oraz zatrzymał następujące produkty: [...], [...], [...], do czasu przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, jednak nie dłużej niż 18 miesięcy,

2) nakazał zaprzestanie prowadzenia działalności handlowej Spólce A w pomieszczeniach przy ul. [...] w P. na okres

3 miesięcy tj. do dnia do dnia [...] lipca 2016 r.

PPIS w P. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na mocy art. 108 § 1 K.p.a., ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

Jako podstawę prawną wydanego orzeczenia organ wskazał art. 4 ust. 1

pkt 9a, art. 12 ust. 1, art. 27c ust. 1 i 3, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.,

dalej: u.P.I.S.) w zw. z art. 44b i art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 224, dalej: u.p.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.)

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 11 kwietnia

2016 r. pracownicy PPIS w P., w związku z doniesieniami społecznymi oraz Komendy Miejskiej Policji [...] o wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych stanowiących zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, przeprowadzili kontrolę sanitarną w sklepie [...]. przy ul. [...] w P.. W wyniku kontroli stwierdzono, że w ofercie sklepu, oprócz artykułów modelarskich znajdowały się produkty o nazwach: [...], [...], [...]. Wszystkie te produkty znajdowały się w woreczkach strunowych zapakowanych w folię czarno-czerwoną z nadrukowanym sposobem użycia: "Posmarować makietę klejem modelarskim. Zawartość opakowania wysypać na makietę. Puste opakowanie wyrzucić do kosza. Produkt tylko dla osób pełnoletnich. Chronić przed dziećmi. Unikać kontaktu z naskórkiem. W razie zanieczyszczenia skóry, kontaktu z oczami, śluzówkami lub połknięcia produktu niezwłocznie skontaktuj się z lekarzem, pokazując opakowanie. Produkt nie do spożycia! Spólka A.". PPIS w P. podał, że pierwszego produktu z wymienionych znajdowało się w sklepie 10 sztuk (w cenie [...] zł za sztukę), drugiego 7 sztuk (w cenie [...] zł za sztukę), a trzeciego 14 sztuk (w cenie [...] zł za sztukę). Produkty te były opakowane jednostkowo w folię zgrzaną na brzegach, a zapas towaru przechowywany był na zapleczu. Całość asortymentu została, po przeliczeniu, opieczętowana i zabezpieczona.

Dalej w uzasadnieniu decyzji wskazano, że z uwagi na uzasadnione podejrzenie, że produkty te mogą stanowić bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, podczas kontroli zatrzymano je celem złożenia w depozycie, na czas przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Zachodziło bowiem podejrzenie, że produkty te są środkami zastępczymi lub nowymi substancjami psychoaktywnymi, co oznacza, że zastosowanie znalazły przepisy art. 44c ust. 1 i 3 u.p.n. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 44b ust. 1 u.p.n. zakazuje się wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) środków zastępczych, 2) nowych substancji psychoaktywnych.

Organ przytoczył też definicje środków zastępczych, nowych substancji psychoaktywnych, a także pojęcia wprowadzania do obrotu, unormowane odpowiednio w przepisach art. 4 pkt 27, art. 4 pkt 1a i art. 4 pkt 34 u.p.n. Następnie stwierdził, że zgodnie z art. 44c ust. 1 u.p.n. w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Zdaniem organu powołane przepisy zakazują wprowadzania do obrotu jakichkolwiek substancji lub produktów, które mogą być używane jako środki odurzające lub substancje psychotropowe, określone jako środki zastępcze.

Jednocześnie organ wskazał, że produkty te zatrzymano na podstawie art. 27c ust. 3 u.P.I.S oraz art. 44c ust. 1 u.p.n., wyjaśniając, że w związku z tym, że istnieje uzasadnione podejrzenie, że zatrzymane środki stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, należy poddać je badaniom laboratoryjnym w celu określenia ich składu. Organ stwierdził, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 K.p.a. było niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Użycie środków zastępczych stanowi poważne zagrożenie dla zdrowia lub życia, co potwierdzają badania naukowe, liczne komunikaty medialne oraz informacje uzyskane z oddziałów toksykologii szpitali. PPIS zważył też, że odstąpił od zasady zawiadamiania strony o toczącym się postępowaniu przed wydaniem decyzji, gdyż sprawa nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo zagrożenia życia lub zdrowia, zgodnie z art. 10 § 2 K.p.a.

Spółka A wniosła odwołanie od powyższej decyzji PPIS w P., żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz bezzwłocznego uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- art. 77 ust. 6 w zw. z art. 79 ust. 2 pkt 4a i art 79 ust. 7 ustawy z dnia [...] lipca 2004 r.

o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, zwanej dalej jako u.s.d.g.) poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem przepisów ww. ustawy poprzez brak uzasadnienia, przyczyn dla których uznano, że przeprowadzenie kontroli w sklepie [...] przy ul. [...] w P., zostało dokonane bez zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, w szczególności poprzez brak wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu konieczności przeciwdziałaniu naruszenia zakazu, wytwarzania, przewozu i wprowadzania do obrotów środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych;

- art. 27c ust. 3 pkt 2 w związku z art. 27c ust. 1 u.p.i.p. poprzez wstrzymanie wprowadzania do obrotu [...], [...], [...] pomimo braku podstaw do zastosowania i nakazanie stronie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy z samych ustaleń organów wynika, że domniemane zagrożenie dla zdrowia ludzi nie występuje w lokalu z uwagi na zabezpieczenie środków objętych zainteresowaniem organu i ich brak w lokalu;

- art. 4 pkt 27 u.p.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji produkty mogą stanowić środki zastępcze w rozumieniu u.p.n., mimo iż organ nie udowodnił, że były bądź mogą być one używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychoaktywnej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychoaktywna.

- art. 27c ust. 3 u.p.i.p. w zw. z art. 29 u.p.i.p. w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 zwanej dalej jako "u.p.e.a.") poprzez błędną wykładnie i dokonanie zabezpieczenia produktów na czas trwania postępowania wstępnego wywołanego na podstawie art. 27c ust. 1, w formie decyzji zamiast prawidłowo w formie zarządzenia; - art. 27c ust. 6 u.P.I.S. poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi;

- art. 27c ust. 3 pkt. 2 u.p.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.i.p. poprzez ponowne nakazanie stronie zaprzestanie prowadzenia działalności handlowej w pomieszczeniach przy ul. [...] w P., podczas gdy oprócz sprzedaży kwestionowanych produktów w lokalu tym spółka dokonuje sprzedaży także innych produktów, co do których nie istnieje podejrzenie, iż są środkami zastępczymi lub nowymi substancjami psychotropowymi, a zatem całkowity nakaz zaprzestania prowadzenie działalności handlowej przy ul. [...], także w zakresie produktów niewymienionych w decyzji, stanowi bezpodstawne ograniczenie wolności gospodarczej;

- art. 10 § 1, w zw. 10 § 2 K.p.a. oraz art, 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poprzez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. i bezpodstawne odstąpienie od prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu w sytuacji braku zaistnienia okoliczności uzasadniających wymóg bezzwłocznego załatwienia sprawy ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziło do uznania przez organ okoliczności faktycznych za udowodnione, pomimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

- art. 108 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych;

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieprecyzyjny w zakresie określenia nakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu określonych w decyzji produktów, przy jednoczesnym nakazie wycofania tych samych produktów z obrotu, przez co powstaje uzasadniona wątpliwość co do sposobu wykonania decyzji, jak również zasadności i celowości rozstrzygnięcia, a przez to jego prawidłowości;

- art.7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie tj. zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co miało istny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a w konsekwencji skutkowało naruszeniem przez organ 8 k.p.a. i art. 6 K.p.a;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji zawierającej istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia, organ nie wskazał bowiem w uzasadnieniu decyzji: które fakty uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł decyzję, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności zaś z jakiego powodu uznał, że istnieją uzasadnione podejrzenia, że zatrzymane produkty to środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne w rozumieniu przepisów u.p.n. i jakie były podstawy tychże podejrzeń.

[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: WWIS) po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy rozpoczął od wskazania, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. upoważnieni przez PPIS pracownicy, w asyście funkcjonariuszy Policji, przeprowadzili w zakresie wprowadzania do obrotu produktów – substancji zastępczych, co do których zachodzi podejrzenie, że stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, kontrolę sanitarną w sklepie przy ul. [...], w P. należącym do spółki A. Czynności kontrolne przeprowadzono w związku z doniesieniami ludności oraz Komendy Policji [...]. Wyjaśniono, że przed przystąpieniem do czynności osoby kontrolujące okazały legitymacje służbowe oraz stosowne upoważnienia. Poinformowano również pracownika sklepu o prawach i obowiązkach kontrolowanego. Następnie WWIS wskazał, że w kontrolowanym obiekcie znajdowały się dwie firmy posiadające wspólną halę sprzedaży: Spółka B oraz Spółka A.o. W trakcie czynności kontrolnych w obiekcie należącym do spółki A stwierdzono obok artykułów modelarskich produkty o nazwach: [...], [...], [...]. Produkty nie zawierały oznaczenia ich składu, uniemożliwiały identyfikację zawartości opakowania. Na opakowaniach nie było też informacji o zagrożeniach związanych z używaniem produktów. Zdaniem WWIS w przypadku zaistnienia niepożądanego zdarzenia nie była możliwa prawidłowa reakcja w celu usunięcia zagrożenia dla zdrowia lub życia, w tym również właściwa i szybka pomoc medyczna.

WPWIS przywołał treść art. 44b oraz art. 4 pkt 27 u.p.n., a także 44c ust. 1 u.p.n. Następnie wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 27c ust. 1 u.P.I.S. wymaga uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie zdrowia lub życia ludzi. Natomiast art. 44c ust. 1 u.p.n. stanowi tylko o zachodzeniu podejrzenia, że produkty są środkami zastępczymi. Zdaniem WPWIS zatrzymany produkt w momencie wydawania decyzji nie musi posiadać faktycznego przymiotu "stwarzającego zagrożenie dla życia lub zdrowia", a tylko wzbudzać podejrzenie, że taki przymiot posiadają. Dopiero badania tego produktu i ocena jego bezpieczeństwa wykaże, czy stwarza on zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Jako niezasadny WPWIS uznał zarzut strony o naruszenie art. 27c ust. 1 u.P.I.S. bowiem działania podejmowane przez PPIS mają na celu przeprowadzenie badań bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego zatrzymanych produktów. Dopiero ich wyniki mogą stanowić podstawę do wydania decyzji zgodnie z dyspozycja art. 27c ust. 6 u.P.I.S. Takie uzasadnione podejrzenie w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniało. Kontrola miała charakter interwencyjny z uwagi na doniesienia ludności oraz Komendy Policji [...]. Sklep w momencie zabezpieczenia produktów był otwarty. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, zatrzymano 31 szt. produktów przygotowanych do sprzedaży. Charakter prowadzonej tam działalności nakazuje uznać, iż w lokalu tym dochodziło do udostępniania tych produktów osobom wchodzącym do tego lokalu w celu zakupu podejrzanych produktów. Tym samym zasadne w ocenie WPWIS jest wydanie decyzji na podstawie art. 27c ust. 1 oraz ust. 3 u.P.I.S. i zatrzymanie oraz wycofanie z obrotu produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia ich badań, nie dłuższy niż 18 miesięcy od daty przeprowadzenia kontroli. Czas przeprowadzenia oceny i badań zatrzymanych produktów w laboratoriach jest różny, dlatego istnieje konieczność ogólnikowego określenia czasu, na jaki zostaną one zatrzymane.

Jako nietrafne WPWIS ocenił zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. Konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia wymaga zastosowania przez organ uproszczonych procedur administracyjnych. Zasadą naczelną takiego postępowania jest zasada szybkości działania (art. 12 kpa) i w takiej sprawie również interes publiczny przeważa nad interesem strony postępowania (art. 7 kpa). W ocenie WPWIS PPIS w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Uzasadnienie decyzji odpowiada treści art. 107 § 3 K.p.a.

Powołując się na treść art. 77 ust. 6 u.s.d.g. WPWIS stwierdził, że tylko naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik kontroli, powoduje, że dowody przeprowadzone w toku kontroli nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Takiego istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli nie wykazano. Zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania naruszeniu zakazów, o których mowa w art. 44b u.p.n. Do przedsiębiorcy prowadzącego obrót handlowy lub detaliczny środkami zastępczymi nie znajdą w zakresie tej działalności zastosowania przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, analogicznie jak nie znajdują one zastosowania w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego obrót narkotykami. Wobec powyższego w zakresie zarzutów dotyczących stosowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie wskazane przepisy. Niemniej organ II instancji wykazał, iż wskazane w odwołaniu naruszenia nie miały miejsca.

W ocenie WPWIS niezasadnie Spółka A zarzuciła błędne zastosowanie art. 4 pkt 27 u.p.n. Zgodnie z definicją środek zastępczy oznacza produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów ogólnych bezpieczeństwa produktów. Zdaniem WPWIS w okolicznościach niniejszej sprawy organ miał podstawy do przyjęcia, że produkty sprzedawane w sklepie przy

ul. [...] w P. mogą być środkami zastępczymi. Kierując się doświadczeniem zawodowym i znajomością dostępnych.

Jako nie zasadny WPWIS ocenił również zarzut naruszenia art. 10 § 1 oraz art. 81 K.p.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, na przykład, że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby". Zdaniem WPWIS w przedmiotowej sprawie strona nie wskazała, jakich to dowodów nie mogła przedstawić oraz jakich czynności wykonać. Strona złożyła odwołanie w przedmiotowej sprawie. W niniejszej sprawie występowały nadzwyczajne okoliczności związane z zagrożeniem życia i zdrowia ludności.

WPWIS uznał, że PPIS nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności miał na względzie ochronę zdrowia i życia ludzkiego, co w zaskarżonej decyzji przekonywująco wykazano. WPWIS stwierdził, że wobec udokumentowanych i realnych okoliczności zagrożenia dla zdrowia i życia osób kupujących oferowane do sprzedaży produkty, utrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest w pełni uzasadnione wykonaniem decyzji.

Spółka A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Inspektor Sanitarny, formułując zarzuty i uzasadniając je w sposób tożsamy do zaprezentowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części dotyczącej orzeczenia w zaskarżonej decyzji o zatrzymaniu produktów: "[...]", "[...]" oraz "[...] zaś w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja, aczkolwiek obarczona pewnymi wadami, to jednak pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej podjętych w następstwie przeprowadzenia dniu [...] kwietnia 2016 r. kontroli w sklepie położonym w P. przy ul. [...], prowadzonym przez Spółkę A z siedzibą w S., a polegających na orzeczeniu o wstrzymaniu wprowadzania i nakazaniu wycofanie z obrotu oraz zatrzymania produktów o nazwach: [...] [...] [...], do czasu przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, jednak nie dłużej niż 18 miesięcy oraz nakazania ww. Spółce zaprzestania prowadzenia działalności handlowej w pomieszczeniach przy ul. [...] w P. na okres 3 miesięcy, to jest do dnia [...] lipca 2016 r.

Dla wyjaśnienia sprawy i oceny zasadności skargi w pierwszym koniecznym jest przedstawienie regulacji prawnych dotyczących środków zastępczych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, potocznie nazywanych "dopalaczami" oraz organów właściwych w tego rodzaju sprawach.

W pierwszym rzędzie wskazać należy na szereg zmian jakimi poddawane były regulacje prawne dotyczące tzw. środków zastępczych, co wymaga jednoznacznego ustalenia jaki stan prawny znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, a których to rozważań zabrakło zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w skardze.

Biorąc pod uwagę, że do kontroli sanitarnej w sklepie prowadzonym przez skarżącą Spółkę w P. doszło w dniu [...] kwietnia 2016 r. stwierdzić należy, iż zastosowanie w sprawie znajda regulacje w brzmieniu obowiązującym w tymże właśnie do dniu, co oznacza, że znajdą w niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii w brzmieniu określonym ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 875), która w objętym niniejszym postępowaniem zakresie weszła w życie z dniem 1 lipca 2015 r.

Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2015 r. środek zastępczy to produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów.

Powyższa nowelizacja ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii wprowadziła nadto do systemu prawnego pojęcie nowej substancji psychoaktywne, definiując ja w art. 4 pkt 11a jako substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym, o działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 44b ust. 2.

Szczególnie istotne zmiany ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw wprowadziła w art. 44b i art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii regulujących problematykę wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych.

W brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2015 r. art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazywał wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, zaś art. 44c stanowił, iż w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Powyższe regulacje oznaczały, iż od dnia 27 listopada 2010 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (która wprowadziła nową definicję środków zastępczych i obostrzenia związane z ich produkcją i obrotem nimi) kompleksowa regulacja dotycząca środków zastępczych zawarta jest w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii, która to ustawa stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną wszelkich działań organów inspekcji sanitarnej dotyczących środków zastępczych (tzw. dopalaczy), w których to działaniach jedynie odpowiednio stosuje się przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oznaczało, iż w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w hipotezie normy zawartej w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii właściwy państwowy inspektor sanitarny winien zastosować środki prawne o jakich mowa w tym przepisie. Nawet na gruncie ówcześnie obowiązującego prawa odesłanie to oznaczało zatem wyłącznie przyznanie organowi uprawnienia do zastosowania "narzędzi" określonych w 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a nie mogło być interpretowane jako skutkujące koniecznością zaistnienia wskazanych w art. 27c ust. 1 przesłanek zastosowania tego przepisu (por. rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Po 209/14 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Nowelizacja dokonana ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw zmieniła brzmienie powyższych regulacji.

Od dnia 1 lipca 2015 r. i nadal art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi w ust. 1, iż zakazuje się wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: 1) środków zastępczych; 2) nowych substancji psychoaktywnych. Jednocześnie w nowododanym ust. 2 ustawodawca wskazał, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, wykaz nowych substancji psychoaktywnych obejmujący te substancje lub ich grupy, uwzględniając wpływ tych substancji na zdrowie lub życie ludzi lub możliwość spowodowania szkód społecznych.

Jeszcze dalej idące zmiany prawodawca wprowadził w art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który uzyskał brzmienie:

1. W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

2. Główny Inspektor Sanitarny podaje do publicznej wiadomości informację o wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1, przez ogłoszenie na swojej stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej nazwy produktu, nazwy producenta, rodzaju opakowania i jego wielkości.

3. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny:

1) dokonuje zabezpieczenia produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną;

2) nakazuje zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzeniu tego produktu do obrotu, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

4. Państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, o którym mowa w ust. 1, zakazuje, w drodze decyzji, jego wytwarzania lub wprowadzania do obrotu, nakazuje jego wycofanie z obrotu, a także orzeka o jego przepadku na rzecz Skarbu Państwa i zniszczeniu, jeżeli ten produkt jest środkiem zastępczym albo nową substancją psychoaktywną.

5. Państwowy inspektor sanitarny, który wydał decyzję, o której mowa w ust. 4, jest organem właściwym w sprawie zniszczenia produktu będącego przedmiotem tej decyzji. Zniszczenia dokonuje się komisyjnie. Z czynności zniszczenia produktu sporządza się protokół zniszczenia, który zawiera:

1) oznaczenie organu właściwego w sprawie zniszczenia;

2) skład komisji powołanej do zniszczenia;

3) oznaczenie decyzji stanowiącej podstawę zniszczenia;

4) rodzaj zniszczonego produktu, jego nazwę oraz ilość;

5) informację o zastosowanej metodzie zniszczenia;

6) oznaczenie miejsca i czasu zniszczenia;

7) podpisy członków komisji.

6. Koszty prowadzonego postępowania i badań, o których mowa w ust. 1, w wyniku których stwierdzono, że badany produkt, o którym mowa w ust. 1, jest środkiem zastępczym albo nową substancją psychoaktywną, oraz koszty zniszczenia tego produktu ponosi strona postępowania.

7. Właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję ustalającą wysokość kosztów, o których mowa w ust. 6, określając 7-dniowy termin płatności, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kosztów stała się ostateczna.

8. Zabezpieczenie, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, oraz egzekucja należności, o których mowa w ust. 6, następują w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

9. Od kwoty należności, o których mowa w ust. 6, nalicza się odsetki ustawowe, poczynając od dnia, w którym upłynął termin ich płatności.

10. Należności, o których mowa w ust. 6, ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna.

11. Jeżeli w wyniku badań, o których mowa w ust. 1, stwierdzono obecność substancji niebędącej nową substancją psychoaktywną, ale wykazującej działanie na ośrodkowy układ nerwowy, podmiot, który przeprowadził to badanie, zawiadamia Zespół o wyniku tego badania.

12. Badania mające na celu ustalenie, czy produkt, o którym mowa w ust. 1, jest środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, przeprowadzają podmioty, w tym jednostki naukowe, posiadające przygotowanie naukowo-merytoryczne, techniczne oraz infrastrukturę, umożliwiające ustalenie, czy badany produkt jest środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, w szczególności określenie:

1) pochodzenia substancji o działaniu na ośrodkowy układ nerwowy zidentyfikowanej w wyniku badań;

2) mechanizmu działania tej substancji;

3) jej aktywności farmakologicznej;

4) działań niepożądanych, w tym skutków somatycznych i psychicznych u ludzi.

13. Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, wykaz podmiotów, o których mowa w ust. 12, mając na względzie zapewnienie sprawności postępowania prowadzonego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Jak wynika z treści przytoczonego powyżej przepisu art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w jego aktualnym, obowiązującym od 1 lipca 2015 r., brzmieniu nie zawiera on jakiegokolwiek odesłania do art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bądź innych przepisów tej ustawy samodzielnie i kompleksowo regulując zagadnienia związane z ujawnianiem przypadków wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych.

Powyższe oznacza, iż oczywiście wadliwe było odwoływanie się w uzasadnieniach decyzji organów inspekcji sanitarnej obu instancji do regulacji zawartych w art. 27c ust. 3 u.P.I.S.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż z tych samych przyczyn za oczywiście bezzasadne uznać należy podnoszone w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem profesjonalny pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił w tym zakresie organom naruszenie przepisów, które w ogóle nie znajdowały w sprawie zastosowania.

Uchybienia te, obciążające zarówno organy administracji, jak i autora skargi, nie przesądzają same w sobie zarówno o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, jak i zasadności oddalenia skargi, a jedynie wskazują na potrzebę dokonania przez działający z urzędu Sąd oceny prawidłowości podjętych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć pod kątem brzmienia przepisów, które faktycznie znaleźć winny w sprawie zastosowanie.

Przechodząc do szczegółowego zbadani a prawidłowości działań organów w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 44c ust. 1 w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

Z brzmienia powyższego przepisu wynika jednoznacznie, iż przesłanką jego zastosowania jest wyłącznie stwierdzenie, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie, że dany wytwarzany lub wprowadzany do obrotu środek jest środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną.

Przepis ten wbrew wadliwemu stanowisku WPWIS nie zawiera wymogu, by przesłanką jego zastosowania było stwierdzenie uzasadnionego podejrzenia, że dany produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Inaczej rzecz ujmując na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów sam fakt stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym uzasadnia zastosowanie środków przewidzianych w art. 44c ust. 1, 2 i 3, bez konieczności wykazywania przez organ, iż produkt, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Uwzględnić w tym miejscu należy, iż wprowadzony art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, z uwagi na cechy tych substancji i produktów, określone w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ma charakter bezwzględny, a prawodawca nie przewidział w tym zakresie jakichkolwiek wyjątków. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powyższe rozwiązanie legislacyjne uzasadnione jest tym, że środki tego rodzaju stwarzają zagrożenie dla zdrowa i życia ludzi, a fakt ten ma charakter notoryjny.

Z tych względów do postępowań w przedmiocie podejrzenia, że takie środki są wytwarzane lub wprowadzane do obrotu, niewątpliwie ma zastosowanie przepis art. 10 § 2 K.p.a. zezwalający na odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań oraz art. 108 § 1 K.p.a. wprowadzający możliwość nadania decyzji niedostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego oraz ze względu na interes społeczny.

Powyższe oznacza, iż za bezzasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania.

W realiach kontrolowanej sprawy należy zaś podzielić stanowisko organu I instancji, że odnośnie ujawnionych i sprzedawanych w sklepie skarżącej Spółki produktów wskazanych w sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze.

Za przyjęciem powyższego podejrzenia jako uzasadnione przemawiała w szczególności forma handlowa tych produktów w tym w szczególności sposób ich pakowania, brak prawidłowego oznakowania (składu, gramatury, przeznaczenia i pochodzenia produktu) oraz rzekome instrukcje użycia i opisy zamieszczone na opakowaniach. Dla przedmiotowych produktów, które w myśl opisów na opakowaniach służyć mają przy realizacji makiet modelarskich, brak bowiem jakiegokolwiek sensownego zastosowania innego niż użycie ich jako środków zastępczych, a zamieszczone na nich opisy i ostrzeżenia uznać należy ocenie Sądu orzekającego w sprawie jedynie za nieudolną próbę obejścia regulacji zakazujących wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych.

Powyższe oznacza, iż organy inspekcji sanitarnej prawidłowo zastosowały w sprawie art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zastosowanie tegoż przepisu poprzedziły zebraniem kompletnego materiału dowodowego wystarczającego dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Za niezasadny uznać zatem należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Nie mógł również odnieść zamierzonego przez autora skargi skutku podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., albowiem choć faktycznie uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawierało wskazania w oparciu o co PPIS w P. uznał, że zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkty ujawnione w sklepie skarżącej stanowią środki zastępcze w rozumieniu ustawy, to jednak uchybienie to zostało konwalidowane przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu swojej decyzji zawarł odpowiednie wyjaśnienia. Ewentualne uchybienie przez organy w tym zakresie wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. nie mogło również stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, także z tej przyczyny, że nie mogło mieć istotne wpływu na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy jak wykazano już powyżej okoliczności faktyczne sprawy pozwalały w ocenie Sądu na stwierdzenie, iż takowe uzasadnione podejrzenie, że ujawnione w sklepie skarżącej produkty stanowią środki zastępcze niewątpliwie zachodziło.

Zauważyć przy tym należy, iż przepis art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nakłada na właściwego państwowego inspektora sanitarnego w sytuacji gdy stwierdzi on wystąpienie przesłanek w nim wskazanych obowiązek wydania decyzji, w której nakaże on wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną.

Redakcja powyższego przepisu wskazuje w sposób jednoznaczny, że ma on charakter związany, co oznacza, że organ ma obowiązek wydać wskazane w nim rozstrzygnięcie. Użycie spójnika "lub" pozwala zaś na stwierdzenie, iż w zależności od zaistniałych w sprawie ustaleń dopuszczalnym jest zarówno orzeczenie tylko o wstrzymaniu wytwarzania tego produktu lub tylko o wycofaniu go z obrotu, jak wydanie decyzji zawierającej oba te rozstrzygnięcia.

Co za idzie nie stanowiło naruszenia prawa orzeczenie w decyzji o wstrzymaniu wprowadzania i nakazaniu wycofaniu z obrotu wskazanych w sentencji decyzji produktów, albowiem taki sposób sformułowania sentencji, aczkolwiek nie odpowiadający dosłownie sformułowaniu ustawowemu, to jednak jest jasny i zrozumiały i wyraźnie wskazuje, iż treścią władczego rozstrzygnięcia organu było wycofanie z obrotu produktów co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, iż stanowią one środki zastępcze.

Można się przy tym jedynie domyślać, iż taki sposób sformułowania przez organ I instancji sentencji decyzji wynika z pewnego rodzaju rutyny i związany jest z brzmieniem znajdującego zastosowanie w tego rodzaju sprawach we wcześniejszym stanie prawnym art. 27c ust. 1 u.P.I.S., to jednak uchybienie to nie jest tego rodzaju, by uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, jak również w żaden sposób nie utrudnia jego wykonywania.

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 44c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny:

1) dokonuje zabezpieczenia produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną;

2) nakazuje zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzeniu tego produktu do obrotu, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Z treści wskazanego wyżej przepisu wynika w sposób jednoznaczny nie tylko uprawnienie, lecz wręcz obowiązek organów inspekcji sanitarnej, zastosowania wskazanych w nich środków, w tym w szczególności nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wprowadzeniu do obrotu produktów, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż stanowią śro0dki zastępcze, bądź nowe substancje psychoaktywne, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II decyzji PPIS w P. niewątpliwie odpowiadało treści powyższej regulacji i znajdowało uzasadnienie w realiach niniejszej sprawy, gdzie pod pozorem prowadzenia legalnej działalności gospodarczej w postaci sklepu z artykułami modelarskimi wprowadzano do obrotu produkty, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, iż stanowią środki zastępcze.

Jedynie nakazanie zaprzestania prowadzenia skarżącej Spółce działalności handlowej w pomieszczeniach przy ul. [...] w P. gwarantowało bowiem osiągnięcie celów regulacji ustawowej i uniknięcie sytuacji, gdy niezwłocznie po stwierdzeniu wprowadzania w danym punkcie do obrotu środków, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze, w tym samym miejscu znanym nabywcom tego rodzaju substancji w dalszym ciągu prowadzony będzie handel analogicznymi, aczkolwiek inaczej nazwanymi produktami.

Wadliwe okazało się natomiast orzeczenie przez organy inspekcji sanitarnej w decyzji o zatrzymaniu produktów ujawnionych podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2016 r., co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze w rozumieniu przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Z art. 44c ust. 3 pkt 1 wynika wprawdzie, iż właściwy państwowy inspektor sanitarny obligatoryjnie dokonuje zabezpieczenia produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, jednakże przepis ten nie wskazuje w jakiej formie zabezpieczenie to ma nastąpić, jednocześnie w art. 44c ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wskazano, iż zabezpieczenie, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, oraz egzekucja należności, o których mowa w ust. 6, następują w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zabezpieczenie produktu co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym ma przy tym dwojakiego rodzaju cel, to jest ma zarówno zabezpieczyć wykonanie w przyszłości przewidzianego w art. 44c ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii orzeczenia o jego przepadku na rzecz Skarbu Państwa i jego zniszczeniu, gdyby okazało się, że faktycznie stanowi on środek zastępczy, jak i wyeliminować możliwość dalszego obrotu tym produktem do czasu przeprowadzenia badań o jakich mowa w art. 44c ust. 1 ustawy i co za tym idzie zabezpieczyć wykonanie nałożonego obowiązku wycofania produktu z obrotu, do czasu przeprowadzenia wskazanych w art. 44c ust. 1 badań.

Jest to regulacja zasadniczo inna niż obowiązująca do 30 czerwca 2015 r., gdzie art. 27 ust. 3 u.PI.S. stanowił, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym brak było bezpośredniego odwołania w tym zakresie do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem art. 27c ust. 7 u.PI.S., stanowił jedynie, że egzekucja należności pieniężnych, o których mowa w ust. 4, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W stanie prawnym obowiązującym do 30 czerwca 2015 r. prawidłowym było zatem orzekanie w formie decyzji o zatrzymaniu produktu, co do którego zachodziło podejrzenie, że stanowi on środek zastępczy, aczkolwiek i w tym zakresie w orzecznictwie wypowiadane były poglądy odmienne (por. wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Bd 367/13 – dostępny w CBOSA), których jednakże sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.

Okoliczność ta nie ma jednakże znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem obecnie art. 44c ust. 4 pkt 1 nie stanowi o zatrzymaniu produktu, lecz o jego zabezpieczeniu, a jednocześnie ust. 8 tego samego artykułu wprost wskazuje, że w tym zakresie znajdą zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez które rozumieć należy przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.. dalej u.p.e.a.)

Odpowiednie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazują zaś, że zabezpieczenie winno nastąpić w formie zarządzenia zabezpieczenia o jakim mowa w art. 156 § 1 u.p.e.a., od którego służy swoisty zaskarżenia jakim jest prawo zgłoszenia zarzutów.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć zabezpieczenie w tego rodzaju sprawach ma charakter obligatoryjny (co wprost wynika ze sposobu sformułowania art. 44c ust. 4 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowiącego, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny dokonuje zabezpieczenia produktu, a nie że może go dokonać, względnie, że organ orzeka w przedmiocie zabezpieczenia), co zwalnia organ z obowiązku wykazywania, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję orzeczonego już obowiązku wycofania produktu obrotu, względnie potencjalnie możliwego do orzeczenia w przyszłości przepadku środków zastępczych i przesądza o tym, iż do wydawanego zarządzenia zabezpieczenia nie stosuje się przepisów art. 154 § 1 i 155 u.p.e.a., to jednak organ dokonujący zabezpieczenia winien zastosować pozostałe dotyczące zabezpieczenia u.p.e.a., w tym w szczególności wskazać jaki sposób, bądź sposoby zabezpieczenia obowiązku, będącego obowiązkiem o charakterze niepieniężnym stosuje i uzasadnić ten wybór przy uwzględnieniu kryteriów o jakich mowa w art. 167 § 2 u.p.e.a.

Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części obejmującej części dotyczącej zatrzymania produktów: "[...]", "[...]" oraz "[...]", albowiem w tym zakresie orzeczenia te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na niewłaściwym zastosowaniu art. 27c ust. 3 pkt 1 u.P.I.S., w miejsce art. 44c ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 8, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem skutkowało orzeczeniem w drodze decyzji o zagadnieniu, które winno zostać załatwione poprzez wydanie na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarządzenia zabezpieczenia.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej wskazać należy, iż zarzuty te okazały się oczywiście bezzasadne.

Biorąc pod uwagę całkowity i nieprzewidujący jakichkolwiek wyjątków zakaz zarówno wytwarzania, jak i wprowadzania do obrotu środków zastępczych uznać bowiem należy, iż do działalności przedmiotem, której jest obrót środkami zastępczymi nie stosuje się w ogóle przepisów dotyczących kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy zawartych w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Zauważyć bowiem trzeba, iż konstytucyjnie chroniona wolność działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego, co wynika chociażby z art. 22 Konstytucji RP stanowiącego, iż dopuszczalne jest ograniczenie wolności działalności gospodarczej, aczkolwiek tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Z taką sytuacją mamy do czynienia między innymi w przypadku środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów i środków zastępczych, odnośnie których ograniczenia wprowadzone zostały przepisami ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Ustawa ta ustanawia ograniczenia zarówno w posiadaniu, korzystaniu, jak i w obrocie wyżej wskazanymi środkami, przy czym odnośnie środków odurzających, substancji psychotropowych i prekursorów określa sytuacje, w których przedsiębiorcy mogą je posiadać, wytwarzać, przetwarzać lub przerabiać oraz dokonywać ich przywozu, wywozu, wewnątrzwspólnotowej dostawy lub wewnątrzwspólnotowego nabycia oraz obrotu hurtowego i detalicznego stanowiąc jednocześnie w art. 44a, iż do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 35, 36 i 40 ustawy, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

W przypadku środków zastępczych prawodawca ustanowił zaś jedynie generalny zakaz wytwarzania i wprowadzania ich do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie przewidując jakichkolwiek wyjątków, analogicznych do określonych w art. 35, 36 i 40 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i nie ustanawiając odnośnie środków zastępczych regulacji odpowiadającej art. 44a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Bezwzględny zakaz wytwarzania i wprowadzania ich do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych oznacza, iż prawodawca nie dopuszcza obrotu hurtowego i detalicznego tymi środkami, albowiem skutecznie egzekwowany zakaz wytwarzania i wprowadzania ich do obrotu uniemożliwia także późniejszy obrót hurtowy lub detaliczny środkami zastępczymi na terenie Rzeczpospolitej Polskiej.

Powyższe oznacza zaś, iż w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe prowadzenie legalnej działalności polegającej zarówno na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu, jak i na obrocie hurtowym bądź detalicznym środkami zastępczymi i co za tym idzie działalność takowa nie podlega ochronie wynikającej z zasady swobody działalności gospodarczej, w tym w szczególności ochronie przewidzianej w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Do analogicznych wniosków prowadzi także analiza przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii dokonywana zgodnie z założeniem racjonalności prawodawcy, rozumianej jako nieumieszczanie w aktach prawnych zbędnych słów i wyrażeń. Skoro bowiem w art. 44a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawodawca wprost wskazał, iż do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 35, 36 i 40, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, to a contrario oznacza to, iż zamiarem prawodawcy było niestosowanie tych przepisów do innych rodzajów reglamentowanej w tej ustawie działalności, w tym między innymi do produkcji, sprowadzania i obrotu hurtowego i detalicznego środkami zastępczymi czy też środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi oraz prekursorami w okolicznościach innych niż te o których mowa w art. 35, 36 i 40 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Inaczej rzecz ujmując do przedsiębiorcy prowadzącego obrót handlowy lub detaliczny środkami zastępczymi nie znajdą w zakresie tej działalności zastosowania przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, analogicznie jak nie znajdują one zastosowania w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego obrót narkotykami (środkami odurzającymi i substancjami psychotropowymi) w warunkach innych niż określone w art. 40 i 41 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Argumentacja powyższa znajduje dodatkowe wzmocnienie w obowiązującym od 1 lipca 2015 r., a zupełnie pominiętym w skardze, art. 79 ust. 2 pkt 4a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdzie prawodawca wprost wskazał, iż zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania naruszeniu zakazów, o których mowa w art. 44b ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

Stąd też za oczywiście bezzasadne uznać należy w ocenie Sądu te zarzuty skargi, które dotyczyły naruszenia przez organy przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i skutków tego naruszenia dla prowadzonego postępowania.

Reasumując wskazać należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego w części dotyczącej orzeczenia o zatrzymaniu produktów, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadniało uchylenie ich jedynie w tej części.

W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu i instancji odpowiadały prawu, mimo częściowo błędnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz częściowo wadliwego uzasadnienia prawnego decyzji, które to uchybienia nie miały jednakże istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i co za tym idzie nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonych aktów. Stąd też na podstawie 151 P.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.

Realizując obowiązek nałożony na Sąd w art. 141 § 1 4 zdanie 2 wskazać w tym miejscu należy, iż o ile do chwili zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem organowi administracji nie będzie wydana decyzja ostateczna o jakiej mowa w art. 44c ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, to rzeczą organu I instancji będzie wydanie w trybie przewidzianym przepisami u.p.e.a. odpowiedniego zarządzenia o zabezpieczeniu produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, lub nową substancja psychoaktywną. W sytuacji zaś, gdy w obrocie prawnym znajdować się będzie ostateczna decyzja o przepadku na rzecz Skarbu Państwa środków zastępczych i ich zniszczeniu, wydawanie tego rodzaju zarządzenia będzie bezprzedmiotowe, albowiem brak będzie podstawy prawnej dla domagania się przez jakikolwiek podmiot, w tym skarżąca Spółkę, wydania jej rzeczy ruchomych stanowiących własność Skarbu Państwa i co za tym idzie brak będzie potrzeby zabezpieczania odebranych Spółce produktów.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Z kolei w myśl art. 205 § 2 P.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony.

Jednocześnie art. 206 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Zdaniem Sądu tego rodzaju uzasadniony przypadek zachodzi w niniejszy postępowaniu, albowiem skarga nietrafnie kwestionowała w sposób generalny wszelkie rozstrzygnięcia objęte zaskarżoną decyzją, a nadto nie okazał się trafnym żaden z podniesionych w niej zarzutów.

Uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej zatrzymania produktów nastąpiło z powodu stwierdzenia naruszenia przepisów innych niż wskazane w skardze jako wzorzec kontroli i wiązało się nie z zakwestionowaniem nałożonych w zaskarżonej decyzji obowiązków i zakazów oraz merytorycznym zakwestionowaniem zasadności zatrzymania ujawnionych w trakcie kontroli produktów, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, iż stanowią one środki zastępcze, lecz jedynie ze stwierdzonym uchybieniem co do trybu dokonanego zatrzymania, które to uchybienie wynikło przeoczenia przez organy zmian stanu prawnego.

Powyższe oznacza, iż strona skarżąca nie odniosła faktycznie realnej wygranej w sprawie, bowiem uwzględnienie skargi w części nie zmieniło w sposób zasadniczy jej sytuacji prawnej.

W tym stanie rzeczy zasadnym było ograniczenie zasądzonego zwrotu kosztów postępowania, przy czym zdaniem składu orzekającego w sprawie uzasadnione było odstąpienie od zasądzenia 9/10 kwoty wpisu oraz 9/10 minimalnej stawki opłaty za radców prawnych.

Sąd doszedł bowiem do przekonania, iż wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego obliczonego jako odpowiedni ułamek stawki minimalnej, albowiem jak wskazano powyżej nie okazał się trafnym żaden z zarzutów podniesionych wprost w skardze, a jej uzasadnienie, aczkolwiek obszerne, to jednak sprowadzało się w znacznej części do wykazywania naruszeń przepisów, które w obowiązującym w dacie orzekania przez organy stanie prawnym nie miały w ogóle zastosowania w sprawie.