Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 295/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1a
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi "A" D. M. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy; I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] 2015 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2015 r., znak [...] , Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. na podstawie art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212 poz. 1263 z późn. zm.) w zw. z art. 106 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) uzgodnił negatywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] , położonej w W. przy ul. P., dotyczące budowy 3 budynków wielorodzinnych, niepodpiwniczonych, wolnostojących.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż nieruchomość ta zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 50 m od istniejącego cmentarza, co pozostaje w sprzeczności z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. nr 52 poz. 315). Jak wynika z powołanego przepisu minimalna odległość w rozpatrywanej sprawie powinna wynosić co najmniej 50 m. Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że w jego ocenie przepis § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia odnosi się nie tylko do lokalizacji nowych cmentarzy, lecz także do sytuacji odwrotnej, tj. do przypadku projektowania zabudowań mieszkalnych w sąsiedztwie już istniejącego cmentarza.

Po rozpoznaniu zażalenia inwestora - D.M. – Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z [...] 2015 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 9 lutego 2015 r. Organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji.

Po rozpoznaniu skargi D.M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 331/15 uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2015 r., znak [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52 poz. 315) odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Sąd zauważył, iż prawodawca posługuje się w § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia zwrotem "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych". Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że odległość ta musi być zachowana zarówno w razie lokalizowania nowego cmentarza w otoczeniu istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jak w razie sytuowania nowej zabudowy mieszkaniowej w otoczeniu istniejącego cmentarza. Bez znaczenia jest bowiem, czy odległość ta mierzona jest od cmentarza czy od zabudowy mieszkaniowej. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia też cel tej regulacji jakim jest ochrona zdrowia i życia ludzi. Sąd wskazał nadto, iż przepis § 7 powołanego rozporządzenia stwierdza jedynie, że istniejące już budynki mieszkalne, zlokalizowane odległości mniejszej niż przewidziana w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, mogą nadal funkcjonować w otoczeniu cmentarzy urządzonych w dacie wejścia w życie omawianego aktu wykonawczego. Tym samym § 7 cytowanego rozporządzenia nie mógł znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, skoro budynek mieszkalny ma dopiero powstać na działce nr 2[...] .

Niemniej Sąd uznał, iż konkluzje zaprezentowane przez organy administracji publicznej w toku kontrolowanego postępowania są przedwczesne. Przepis § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, gdy na danym terenie rzeczywiście znajduje się urządzony cmentarz. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy działki nr [...] i [...] stanowią nadal nekropolię.

Sąd wskazał, iż ze zgromadzanego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż ostatni systematyczny pochówek na tym terenie odbył się w styczniu 1938 r. Następnie dokonano jedynie incydentalnego pochówku w 2004 r., przy granicy z cmentarzem lokalizowanym na działce nr [...]. Również dokumentacja fotograficzna załączona do zażalenia inwestora wskazuje, iż na terenie działek nr [...] i [...] urządzony jest obecnie park miejski. Ponadto z map przedłożonych przez skarżącą wynika, że w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] zlokalizowana jest zabudowa w odległości wynoszącej 10 m i 18 m. Spostrzeżenie to poddaje z kolei w wątpliwość stosowanie w przeszłości § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia we wcześniejszych postępowaniach, w których wydano decyzje o warunkach zabudowy dla tych inwestycji. Sąd zauważył także, że w zażaleniu z dnia 13 lutego 2015 r. skarżąca podniosła, iż w 2008 r. działki nr [...], [...] i [...] zostały nabyte przez Miasto W. od Parafii Ewangelickiej. W urządzonych dla tych nieruchomości księgach wieczystych określone są one jako inne tereny zabudowane. Powyższe okoliczności rodzą wątpliwości co do aktualnej funkcji tego terenu.

Podsumowując Sąd stwierdził, iż organy administracji publicznej trafnie przyjęły, że § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia znajduje zastosowanie zarówno w przypadku, gdy lokalizowany jest nowy cmentarz w otoczeniu już istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jak i w przypadku, gdy sytuowana jest nowa zabudowa mieszkaniowa w otoczeniu istniejącego już cmentarza. Niemniej materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwalał jednoznacznie stwierdzić, czy na działkach nr [...] i [...] nadal istnieje cmentarz ewangelicki.

Sąd wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy poprzez pozyskanie dokumentów wskazujący na aktualny status działek nr [...] i [...], w szczególności poprzez wystąpienie z odpowiednim zapytaniem do właściwej władzy kościelnej i do Miasta W. (aktualnego właściciela tego terenu).

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] 2015 r., znak [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W..

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. postanowieniem z dnia [...] 2015 r., nr [...] uzgodnił negatywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w W. przy ul. P. dotyczące budowy 3 budynków wielorodzinnych, niepodpiwniczonych, wolnostojących.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż z otrzymanych od Burmistrza Miasta W. oraz Parafii Ewangelicko-Augsburskiej w P. wyjaśnień wynika, że:

działki [...] i [...] (sąsiadujące z działką 2[...] ) są własnością Gminy Miejskiej W. od 2008 r.;

nie nastąpiło zamknięcie cmentarza zgodnie z art. 1 ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych;

w kwestii pochówku, jakiego dokonano w 2004 r. ani Burmistrz Miasta W. ani Parafia Ewangelicko - Augsburska nie posiadają żadnych informacji.

Dalej organ wyjaśnił, iż w księgach wieczystych nieruchomości [...], [...] i [...] zapisane są jako inne tereny zabudowane. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. Nr 242, poz. 1622) rodzaj "inne tereny zabudowane" obejmuje między innymi "czynne cmentarze".

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż nieruchomość, na której planowana jest inwestycja zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 50 m od istniejącego cmentarza, a więc lokalizacja tej inwestycji jest niezgodna z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor wskazał, iż ustalenia organu nie pokrywają się ze stanem faktycznym. Teren działek [...] i [...] zachowany jest w formie parku z drzewostanem, bez grobów i nagrobków. Od ostatniego pochówku na tym terenie upłynęło 77 lat i zgodnie z ustawą z 31 stycznia 1959 r. dobiega końca dwukrotny okres karencji na zagospodarowanie terenu pocmentarnego na dowolny cel. Teren działek [...] i [...] jest obojętny pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dla przedmiotowej działki [...] . Ponadto w bliskim sąsiedztwie cmentarza w ostatnich latach wybudowano nowe bloki mieszkalne.

Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji podzielił ustalenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. dotyczące stanu prawnego przedmiotowego cmentarza – braku oficjalnego zamknięcia tego cmentarza. Tym samym planowana inwestycja jest niezgodna z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 o cmentarzach i chowaniu zmarłych wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydać decyzję o użyciu terenu cmentarnego na inny cel zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z orzecznictwa sądowego wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów cmentarnych - wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na użycie terenu na inny cel. W związku z powyższym, jak też mając na uwadze fakt, iż nie doszło do oficjalnego zamknięcia cmentarza, Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wystąpił do Burmistrza Miasta W. z wnioskiem o dostarczenie brakującej w aktach sprawy decyzji, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, o użyciu terenu cmentarnego na inny cel (terenu działek [...] i [...] sąsiadujących z działką [...] ). Z informacji uzyskanych w trakcie postępowania wynika jednoznacznie, że przedmiotowa decyzja nie została wydana do dnia rozpoznania sprawy przez organ.

Skargę na powyższe rozstrzygniecie wniósł pełnomocnik D.M. twierdząc, iż z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wynika, iż dotyczą one jedynie warunków lokalizacji cmentarza względem istniejącej zabudowy (w tym m.in. mieszkalnej), nie zaś do warunków lokalizacji innych zabudowań w otoczeniu istniejącego cmentarza.

Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono w sposób rzetelny i obiektywny, jaką funkcje posiadają działki o numerze ewidencyjnym [...], [...] i [...]. Organy nie odniosły się do okoliczności podnoszonych przez stroną skarżącą, że w pobliżu w/w działek powstają nowe bloki i to w odległości mniejszej niż 50 m. Organy nie wyjaśniły też sytuacji prawnej działki nr [...], na której Gmina Miejska W. po jej nabyciu w 2008 r. dokonała budowy parkingu. Ponadto w uzasadnieniu swoich decyzji organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły okoliczności, czy rzeczywiście cmentarz położony na działkach nr [...], [...], [...] jest czynnym cmentarzem, czy też miejscem pamięci.

Strona skarżąca zauważyła, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. Przedmiotowa nieruchomość została sprzedana Gminie Miejskiej W. i od tego czasu nie jest zarządzana przez związek wyznaniowy. Tymczasem zgodnie z art. 1 ust. 5 tej ustawy o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna, po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że ze względu na brak zarządu niniejszą nieruchomością związek wyznaniowy może złożyć wniosek o zamkniecie cmentarza.

Wskazano, iż w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się karta adresowa zabytków nieruchomości, z której jednoznacznie wynika, że przedmiotowe nieruchomości w punkcie 13 przeznaczenie pierwotne - cmentarze ewangelickie, a w punkcie 14 wpisane użytkowanie obecne - miejsca pamięci. Organ wydający decyzję nie odniósł się w ogóle do tych dokumentów. Nie próbował ustalić w toku prowadzonego przez siebie postępowania, dlaczego niniejsze dokumenty nie są zgodne z pismem uzyskanym od parafii. Nie wyjaśniono, dlaczego cmentarz do dnia dzisiejszego nie został zamknięty, a pomimo to traktowany jest jako miejsce pamięci.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Należy również zaznaczyć, że stosownie do treści z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] 2015 r., nr [...], albowiem zostały one wydane bez podstawy prawnej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż stanowiące przedmiot kontroli postanowienia wydane zostały przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach uzgadniania pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w W. przy ul. P. dotyczących budowy 3 budynków wielorodzinnych, niepodpiwniczonych, wolnostojących, przy czym planowana inwestycja zrealizowana być miała na nieruchomości graniczącej z terenem, na którym znajduje się cmentarz.

Jako podstawę prawną dokonywanego uzgodnienia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazały art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. nr 212 poz. 1263 z późn. zm., dalej u.P.I.S.) oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej u.p.z.p.).

Przywoływany art. 3 pkt 1a u.P.I.S. stanowi, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Analiza tegoż przepisu pozwala na stwierdzenie, że nie może być on traktowany jako źródło obowiązku dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis art. 3 ustawy u.P.I.S., określając zakres zadań Inspekcji jest przepisem z zakresu ustroju administracji publicznej. Te zaś nie mogą stanowić podstawy ustalania obowiązków publicznoprawnych dla stron postępowania, w tym jak w realiach niniejszej sprawy dla inwestorów.

Za przyjęciem, iż art. 3 pkt 1a u.P.I.S. nie stanowi samodzielnej podstawy dla uzgadniania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej warunków zabudowy dotyczących konkretnych inwestycji przemawia nadto sposób sformułowania tegoż przepisu, który nie określa jakichkolwiek kategorii zamierzeń inwestycyjnych, dla których uzyskanie tego rodzaju uzgodnień było by wymagane. Jest to zatem konstrukcja zasadniczo inna niż przyjęta przez ustawodawcę zarówno w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., jak i przykładowo art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, gdzie wprost wskazano, iż obowiązek dokonywania uzgodnień z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego dotyczy obszarów położonych na obszarze Pomników Zagłady i ich stref ochronnych, art. 4a pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, gdzie wskazano, że uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej wymaga ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, czy też art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, gdzie wskazano, iż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzgadnia decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące obiektów na lotniskach i w ich otoczeniu. Przepis ten dotyczy w szczególności obszarów ograniczeń zabudowy, a także terenów przeznaczonych pod budowę lotniska lub jego rozbudowę w miejscowych planach zagospodarowania terenu.

O tym, iż art. 3 pkt 1a u.P.I.S. jest jedynie przepisem o charakterze ustrojowym, nieustanawiającym dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawienia dla opiniowania wszelkich rozstrzygnięć w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy świadczy nadto zestawienie pozostałych jednostek redakcyjnych art. 3 u.P.I.S. z odpowiednimi przepisami prawa materialnego. W szczególności zauważyć należy, iż art. 3 pkt 1 u.P.I.S. stanowiący, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy opiniowanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, znajduje swoje materialnoprawne odzwierciedlenie w art. 41 ust. 2 (który odsyła do art. 23, który odsyła między innymi do art. 17 pkt 6 ustawy) art. 17 pkt 6 lit. a tiret 6 i art. 11 pkt 6 lit. m u.p.z.p.

Co za tym idzie dla ustalenia, iż zachodzi obowiązek uzgodnienia treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej niezbędnym jest odnalezienie przepisu prawa materialnego nakładającego tego rodzaju obowiązek na organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy bądź inwestora i będącego swego rodzaju pozytywnym normatywnym odzwierciedleniem przepisu o charakterze ustrojowym jakim jest art. 3 pkt 1a u.P.I.S.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż przyjęcie odmiennej wykładni art. 3 pkt 1a u.P.I.S. i uznanie, że przepis ten jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 60 ust. 1 u.p.z.p. prowadziłoby do pozbawionej jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego konkluzji, że uzgodnienia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymaga ustalanie warunków zabudowy dla wszelkich inwestycji, niezależnie od miejsca ich lokalizacji oraz charakteru planowanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Sposób skonstruowania tegoż przepisu, w tym w szczególności użycie sformułowania "wymaganych przepisami odrębnymi" pozwala na stwierdzenie, iż przepisem odrębnym w jego rozumieniu nie jest art. 3 pkt 1a u.P.I.S. albowiem nie ustanawia on jakichkolwiek wymogów względem obywateli, bądź organów, a jedynie określa zakres kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Przywoływany w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. art. 53 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że decyzje dotyczące lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z:

1) ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami;

2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków;

3) dyrektorem właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani;

4) właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych;

5) właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych;

5a) starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;

6) organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami;

7) dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny;

8) regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody;

9) właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego;

10) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

10a) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

11) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do:

a) przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej,

b) obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, 1590, 1642 i 2295 oraz z 2016 r. poz. 352), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

12) właściwym organem Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkim inspektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do:

a) lokalizacji zakładów nowych w rozumieniu art. 243a pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,

b) zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym ryzyku lub zakładach o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej,

c) nowych inwestycji w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym ryzyku lub zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w przypadku, gdy te inwestycje zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii.

Analiza powyższej regulacji pozwala na stwierdzenie, iż art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie ustanawia obowiązku uzgadniania projektu jakichkolwiek decyzji lokalizacyjnych z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Stąd też dla ustalenia czy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej posiadały kompetencję do uzgadniania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji udzielić należy odpowiedzi na pytanie czy w obowiązującym systemie prawnym funkcjonują jakiekolwiek przepisy nakładające na organy właściwe w sprawie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obowiązek uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej w sąsiedztwie cmentarza, czy też ujmując rzecz zgodnie ze sformułowaniem zawartym w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. nakładające wymóg uzyskania takowego uzgodnienia.

Na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi negatywnej.

Szczególnie znamiennym jest, iż przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie przewidują obowiązku uzgadniania z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej warunków zabudowy dla inwestycji lokalizowanych na obszarach sąsiadujących z cmentarzami, pomimo że wprost nakładają obowiązek uzyskiwania zgody właściwego inspektora sanitarnego na założenie bądź rozszerzenie cmentarza (art. 1 ust. 2 i 3 ustawy) oraz opinii właściwego inspektora sanitarnego co do zamknięcia cmentarza (1 ust. 4 i 5 ustawy). Jest to zatem regulacja zasadniczo różna niż chociażby przyjęta przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, gdzie wprost przewidziano obowiązek dokonywania uzgodnień dla inwestycji planowanych na obszarach objętych ochroną na podstawie tego aktu prawnego rangi ustawowej.

Reasumując stwierdzić należy, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej byłyby uprawnione do dokonywania uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy, gdyby przepis art. 3 pkt 1a ustawy o PIS posiadał swe normatywne odzwierciedlenie w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., albo w przepisie wprost ustanawiającym wymóg uzgodnienia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej warunków zabudowy dla określonego rodzaju inwestycji, względnie inwestycji planowanej na określonym obszarze.

Wobec braku takowych regulacji dla inwestycji położonych w otoczeniu cmentarzy oraz dla inwestycji takich jak objęta wnioskiem o ustalenie zabudowy, wydanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej postanowienia uzgadniającego dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] , położonej w W. przy ul. P., dotyczących budowy 3 budynków wielorodzinnych, niepodpiwniczonych, wolnostojących uznać należy za dokonane bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd przy wyrokowaniu w niniejszej sprawie uwzględnił okoliczność, iż w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 331/15 uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego po z [...] 2015 r., znak [...].

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się zarówno do części dyspozytywnej jak i do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Przez użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcie "orzeczenia", rozumieć bowiem należy zarówno o sentencję, jak i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Uregulowania te trzeba rozpatrywać wraz z art. 171 p.p.s.a., w myśl którego, prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Co za tym idzie uznać należy, iż prawomocne rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na określone orzeczenie i jego uchylenie do ponownego rozpatrzenia zamyka ponownie orzekającym w tej samej sprawie organom i sądom drogę do stwierdzenia kwalifikowanej wadliwości orzeczenia zapadłego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte były zakresem uprzedniego rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.

Stąd też uznać należy, iż wydanie wyroku z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 331/15 nie stanowiło przeszkody dla stwierdzenia nieważności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, albowiem w uzasadnieniu tego prawomocnego orzeczenia nie została wyrażona jakakolwiek ocena prawna dotyczącą zastosowania w sprawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1a u.P.I.S. i istnienia podstawy prawnej dla wydawania w niniejszej sprawie postanowienia uzgodnieniowego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Co za tym idzie nie można przyjąć, że została dokonana przez uprzednio orzekający w sprawie Sąd kontrola z punktu widzenia zaistnienia przesłanek nieważnościowych, w sytuacji gdy brak w uzasadnieniu orzeczenia jakichkolwiek oznak takiej kontroli.

Inaczej rzecz ujmując choć postępowanie przed sądem I instancji obejmuje samodzielne badanie przez ten sąd zgodności z prawem podjętej decyzji w granicach danej sprawy, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej, to nie oznacza to, że z powyższego zakresu kontroli można wyciągnąć wniosek, iż nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności orzeczenia z tego tylko powodu, że każda kontrola sądu jest modelowo kontrolą wszechstronną, obejmującą potencjalnie wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Skoro bowiem jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że prawomocny wyrok sądu oddalający skargę, przesądza jednoznacznie i zawsze o tym, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co z kolei przesądza to braku możliwości stwierdzenia, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 683/10, dost. w CBOSA), to tym bardziej wyrok uwzględniający skargę nie przesądza (o ile nie wynika to wprost z jego treści) o prawidłowym ustaleniu właściwości organu, czy też o istnieniu podstawy prawnej dla orzekania przez organ w danej sprawie.

Wobec wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia ze względu na wydanie go bez podstawy prawnej Sąd nie odniósł się do skierowanych do niego w skardze zarzutów dotyczących błędu w ustaleniach faktycznych oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Jedynie gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu należy, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nie oznacza braku podstaw dla badania w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 61 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, do których zaliczyć należy także regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Oceny zgodności z przepisami odrębnymi, wobec braku przepisów szczególnych ustanawiających w tym zakresie wymóg uzyskania opinii organu współdziałającego, winien dokonać organ właściwy dla rozpoznania sprawy ustalenia warunków zabudowy, a wyniki tej oceny przedstawić w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny organ związany będzie na podstawie art. 170 i 171 p.p.s.a. treścią prawomocnego orzeczenia tut. Sądu z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 331/15.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którymi, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw obejmujących koszty wpisu oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych, na którą składał się zwrot kosztów wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa dla adwokata w kwocie 17 zł.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.