Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 201/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję w pkt 2/ oraz punkt II poprzedzającej decyzji
w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 64 par 2 w zw. z art. 8 oraz 9
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Z.P. , W.A. , A.A. na decyzję Wojewody [....] z dnia 9 grudnia 2011 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt. 2) oraz punkt II poprzedzającej ją decyzji Starosty N. z 30 czerwca 2011 r., znak: [...], II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza na rzecz skarżącej Z.P. od Wojewody [....] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta N. , działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872, z późn. zm.), art. 132 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. Nr 102 z 2010 r., póz. 651, z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., póz. 1071, z późn. zm.) ustalił odszkodowanie z tytułu zajęcia pod drogę publiczną powiatową [...]- fragment ulicy "[...]" nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] o pow. 0,1190 ha obj. Kw Nr [...] wchodzącą w skład działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obr. [...] na rzecz: G.B.S. za udział w nieruchomości wynoszący 12/24 cz. w kwocie: 46 725,50 zł, M.W. za udział w nieruchomości wynoszący 2/24 cz. w kwocie: 7 787,60 zł oraz odmówił Z.P. , J.A. , T.W. , W.A. , A.A. co do przysługujących* im udziałów we współwłasności powyższej nieruchomości, ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia tego gruntu pod wyżej opisaną drogę publiczną powiatową [...]". W punkcie III decyzji do wypłaty odszkodowania zobowiązano Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta N. - miasta na prawach powiatu - w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda , znak [...], stwierdził nabycie z mocy prawa przez Miasto N. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] o powierzchni 0,1190 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...], wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...] miasta N. , zajętej pod drogę publiczną powiatową [...]". Decyzja Wojewody stała się ostateczna i wykonalna z dniem 9 lipca 2008 r. W dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli A.A. w 6/24 części, R.A. w 12/24 części oraz Z.P. , J.A., M.W., , T.W. , W.A. i A.A., dzieci A. i J. po 1/24 części. A.A. zmarł 8 marca 2000 r. Spadek po zmarłym nabyły dzieci spadkodawcy, tj.: Z.P. , J.A. , M.W. , T.W. , W.A. i A.A. po 1/6 części, co zostało potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w N. Wydział l Cywilny z dnia 20.09.2000 r., sygn. akt : [...]. Natomiast spadek po zmarłym w dniu 17 lutego 2006 r. R.A. nabyła w całości córka G.B. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w N. , Wydział l Cywilny z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt: [...]).

Decyzją Starosty N. (wyznaczonego do rozpoznania sprawy postanowieniem Wojewody z dnia [...].10.2009r., znak: [...] z dnia [...] listopada 2009 r, znak: [...] ustalono odszkodowanie .na rzecz G.B.S. oraz Z.P. , J.A. , M.W. , T.W. , W.A. i A.A. dzieci A. i J. w łącznej wysokości 61202,00 zł. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...] uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, wskazując, że materiał dowodowy zgromadzony w omawianej sprawie nie został zebrany i wyczerpująco rozpatrzony.

Organ l instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Z wnioskami o ustalenie i wypłatę odszkodowania zwrócili się do Prezydenta

Miasta N. - miasta na prawach powiatu: M.W. (pismem z dnia 18.12,2005 r., data wpływu: 21.12.2005 r.), R.A. (pismem z dnia 27.12.2005 r., data wpływu-28.12.2005 r.). Następnie pismem z dnia 2 lutego 2006 r. (data wpływu 2 lutego 2006 r.),M.W. uzupełniła złożony w dniu 18 grudnia 2005 r. wniosek poprzez przesłanie pełnomocnictwa z dnia 19 grudnia 2005 r., udzielonego jej przez Z.P. , T.W. , W.A. , A.A. oraz kolejno pismem z dnia 29 grudnia 2005 r. (data wpływu 20.03.2007 r.) uzupełniła swój wniosek poprzez przesłanie pełnomocnictwa z dnia 29 grudnia 2005 r., udzielonego jej przez J.A. . Pełnomocnictwa do reprezentowania przez M.W. w sprawie o odszkodowanie udzielone w dniu 19 grudnia 2005 r. przez Z.P. T.W. , W.A. i A.A. , a przez J.A. w dniu 29 grudnia 2005 r. - złożone po dacie wniosku M.W. z 18 grudnia 2005 r. świadczą- zdaniem organu administracji - o tym, że w chwili składania wniosku wnioskodawczyni nie posiadała jeszcze uprawnień do dokonywania czynności prawnych w imieniu przyszłych mocodawców. A zatem w ustawowym terminie tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. nie dokonała czynności prawnej w imieniu swoich mocodawców.

Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 3 czerwca 2011 r., M.W. poinformowała, że złożyła sama wniosek, gdyż w MZD w N. uzyskała informację, że jest to wystarczające dla uzyskania odszkodowania za całą nieruchomość, także przez pozostałych współwłaścicieli. Świadkami tego byli W.T. , bratowa A.A. , Z.P. A.A. . , Z.P. , obecni na wyżej opisanej rozprawie administracyjnej, zgodzili się z prezentowanym przez M.W. stanowiskiem w tym zakresie. Wysokość należnego odszkodowania została ustalona zgodnie z przepisami działu III rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. Nr 102 z 2010 r., póz. 651, z późn. zm.) przez rzeczoznawcę majątkowego, w operacie szacunkowym z dnia 4 maja 2011 r. w łącznej wysokości 93451 zł za całą nieruchomość i podzielona na rzecz uprawnionych wnioskodawców wg przysługujących im udziałów.

Do określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W myśl art. 153 ust. 1 ustawy o ,gospodarce nieruchomościami - podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 z 2004 r., póz. 2109, z późn. zm.) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podgbnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem * wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także, gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stosownie do § 36 ust. 2, w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartości gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. W myśl ust. 5 tegoż rozporządzenia przepisy ust. 1 i 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, póz. 872, z późn. zm.), z tym, że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. W przedmiotowej sprawie zastosowano przepis § 36 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia z uwagi na fakt, że rynek nieruchomości gruntowych zajętych pod drogi publiczne na badanym rynku praktycznie nie istnieje, dlatego rynek poszerzono o nieruchomości gruntowe niezabudowane położone na terenach zurbanizowanych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej, który to pod względem cenowym jest dobrze ukształtowany, występują na nim liczne umowy kupna - sprzedaży.

Dla zebrania danych do wyceny gruntu metodą korygowania ceny średniej przeprowadzono analizę wartości nieruchomości gruntowych, w oparciu o zawarte akty notarialne - umowy sprzedaży w okresie maj 2009 r. - kwiecień 2011 r. Do analizy rynku wybrano grupę liczącą kilkanaście nieruchomości gruntowych położonych w terenach zurbanizowanych, w strefie pośredniej i peryferyjnej miasta N. , które były przedmiotem obrotu rynkowego i mogą stanowić próbkę reprezentatywną w aspekcie przyjętych cech rynkowych. Operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami prawa i zachowuje ważność na datę wydania decyzji zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do wniosku M.W. , podtrzymanego przez A.A. i Z.P. zgłoszonego na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej dnia 3 czerwca 2011 r. o wypłatę odszkodowania w takiej wysokości, w jakiej Prezydent Miasta sprzedaje działki na terenie N. ewentualnie o wypłacenie odszkodowania w wysokości 10000 zł za 1 ar każdej osobie, rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił w piśmie z dnia 13.06.2011 r., że określenia wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę publiczną dokonano zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w tym Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazano, że zgodnie § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia - przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa , wartość gruntów ustala się w sposób następujący: wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Na podstawie analizy transakcji rynkowych z terenu miasta N. stwierdzono, że rynek nieruchomości gruntowych zajętych pod drogi publiczne praktycznie nie istnieje (grunty takie "z mocy prawa" stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego). W związku z powyższym, do określenia wartości gruntu podejściem porównawczym, przyjęto nieruchomości gruntowe niezabudowane, położone na terenach zurbanizowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (przeznaczenie w planie na dzień 29 października 1998 r. gruntów przyległych), które były przedmiotem sprzedaży na drodze cywilno-prawnej i których cechy fizyczne i środowiskowe są znane, jak również znane są ceny za nie uzyskane. Ponadto, określając wartość gruntu rzeczoznawca wziął pod uwagę cechy, które są istotne dla tego typu nieruchomości i rzutują na jego wartość.

Natomiast ceny działek przeznaczonych do sprzedaży w drodze przetargu i

życzenie stron o wypłatę odszkodowania w wysokości podanej ceny za 1 ar, nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości gruntu dla potrzeb ustalenia odszkodowania w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów.

W związku ze złożeniem przez M.W. l pism zawierających pełnomocnictwa udzielone jej dnia 29 grudnia 2005 r. - już po ustawowym terminie tj. po 31 grudnia 2005 r. - odmówiono ustalenia odszkodowania na rzecz Z.P. J.A. T.W. W.A., i A.A. , - dzieci A. i J. .

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Z.P. W.A. A.A. i T.W. , Z.P. w piśmie .z dnia 14 lipca 2011 r. zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie wskazując, iż "pełnomocnictwa zostały złożone pismem z dnia 19.12.2005 r. potwierdzone własnoręcznymi podpisami. Natomiast pismem z dnia 6 września 2011 r. sprecyzowała odwołanie potwierdzając, iż jej zamiarem było zaskarżenie całej decyzji Starosty N.

W.A. w piśmie z dnia 14.07.2011 r. zarzucił, iż nie zgadza się z otrzymaną decyzją z dnia 30 czerwca 2011 r., ponieważ w dalszym ciągu jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...].

A.A. , nie zgadzając się z odmową ustalenia i wypłaty odszkodowania, pismem z dnia 13 lipca 2011 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei T.W. o nie zgodziła się z odmową ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz zarzuciła, iż "organ l instancji doręczył z naruszeniem art. 40 § 2 kpa pismo bezpośrednio jej jako stronie z pominięciem dotychczasowego pełnomocnika czyli M.W. 1.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak:[...], Wojewoda , działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. Nr 261, póz. 2603 z 9 grudnia 2004 r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt l, III i IV, to jest rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania na rzecz G.B.S. oraz M.W. i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Utrzymał natomiast w mocy pkt II zaskarżonej decyzji, dotyczący odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz: Z.P. J.A. , T.W. W.A. oraz A.A. , .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest kwestia ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia pod drogę publiczną powiatową [...] - fragment ulicy "[...]" nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] o pow. 0,1190 ha obj. Kw [...], wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...],położonej w obrębie nr [...] w N. , której prawo własności nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Miasto N. w trybie art. 73. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody z dnia [...]czerwca 2008r. nr [...]

W ocenie organu odwoławczego, J..A. Z.P. T.W. W.A. i A.A. , nie złożyli wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wymaganym przez ustawodawcę terminie, to jest od dnia l stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Brak jest bowiem podstaw do uznania, aby z wniosku M.W z dnia 18 grudnia 2005 r. (21.12.2005 r. - data wpływu do Urzędu Miasta N. ) oraz jego późniejszego uzupełnienia, wynikało, iż M.W. składając ten wniosek działała również wówczas tj. w 2005 r. w imieniu J.A. , Z.P. , T.W. , W.A. i A.A. na podstawie udzielonego przez te osoby pełnomocnictwa z dnia 19 grudnia 2005 r., a przedstawionego organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne dopiero w dniu 2 lutego 2006 r. jak również na podstawie udzielonego przez J.A. pełnomocnictwa z dnia 29 grudnia 2005 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta N. dopiero w dniu 20 marca 2007 r. Organ prowadzący sprawę, której przedmiotem jest ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, działa wyłącznie na wniosek strony. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości lub jego spadkobierców, nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości lub pozostałych ewentualnych spadkobierców, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli zajętej nieruchomości.

4»

Bezwzględnym bowiem warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Dokonując analizy treści złożonego przez M.W. wniosku z dnia 21 grudnia 2005r. (data wpływu do Urzędu Miasta N. ) o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, Wojewoda wskazał, iż brak jest podstaw do uznania, iż wniosek ten został złożony również w imieniu J.A. Z.P. T.W. W.A. i A.A. , . Z treści omawianego wniosku nie wynika bowiem, by wnioskodawczyni działała również w imieniu innych - poza nią samą - osób. Pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawie 'o odszkodowanie udzielone zostało przez Z.P. T.W. W.A. i A.A. ,w dniu 19 grudnia 2005r, a przez J.A. w dniu 29 grudnia 2005 r., a zatem składając swój wniosek oznaczony datą 18 grudnia 2005r. M.W. nie posiadała jeszcze w tym czasie uprawnień do dokonywania czynności prawnych w imieniu przyszłych mocodawców. Z analizy akt sprawy nie wynika natomiast, iż M.W. w ustawowym terminie dokonała czynności prawnej w imieniu swoich mocodawców tj. w ich imieniu wystąpiła z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.

Organ podkreślił, że M.W. w treści składanego wówczas wniosku powinna była wskazać, iż działa również w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, przedstawiając przy tym uzyskane pełnomocnictwo lub, jak to wynika z akt sprawy, uzyskując pełnomocnictwa pozostałych współwłaścicieli po złożeniu już wniosku w swoim imieniu, winna wystąpić w tym zakresie z ponownym wnioskiem działając tym razem w imieniu swoich mocodawców. Wnioskodawczyni mogłaby działać zatem również jako pełnomocnik, gdyby złożyła w przewidzianym terminie oświadczenie o występowaniu także w cudzym imieniu. Pełnomocnictwo można byłoby uzupełnić nawet po przekroczeniu terminu ustawowego, pod warunkiem, że wskazana czynność (złożenie wniosku w imieniu pozostałych współwłaścicieli) dokonana została jednak w terminie. Oświadczenia złożone po upływie terminu nie mogą zostać ocenione jako doprecyzowanie wniosku i nie wywołują skutków prawnych podobnie jak wsteczne udzielenie pełnomocnictwa do czynności, do wykonania której termin już upłynął.

Przy ustanawianiu pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym

obowiązuje zasada ograniczonego formalizmu. Przepis art. 33 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wymaga w zasadzie, aby pełnomocnictwo było sporządzone na piśmie. Dopuszcza również pełnomocnictwo udzielone w formie ustnej, na podstawie oświadczenia woli w tej materii złożonego przez stronę do protokołu. W pierwszym wypadku pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego). KPA nie określa momentu, w którym czynność ta ma nastąpić. W kodeksie postępowania cywilnego przepis art. 89 § 1 wyraźnie zastrzega, że chodzi tu o pierwszą czynność procesową i jak się wydaje, zasadę tę należy przenieść na grunt postępowania administracyjnego. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 941/05 (Lex nr 275483): "uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowe stosować zasady wyrażone w kodeksie cywilnym".

W świetle powyższego, ustanowiony pełnomocnik zobowiązany 'jest przy pierwszej czynności proceduralnej dołączyć do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowo poświadczony odpis. Pełnomocnik obowiązany jest ujawnić, że działa w imieniu i na rzecz mocodawcy, w przeciwnym wypadku działania procesowe będą zaliczone jako dokonane w jego własnym imieniu.

W ocenie organu odwoławczego organ l instancji prawidłowo orzekł w pkt II zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Z.P. J.A. , T.W. W.A. , A.A. w związku z wygaśnięciem roszczeń tych osób. W tym zakresie należało zatem zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy.

Dokonując natomiast oceny sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego z dnia 4 maja 2011 r. rzeczoznawcy majątkowego Z.P. w oparciu o który ustalono odszkodowanie na rzecz G.B.S. i M.W. organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy nie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomościami i sporządzania operatu szacunkowego, jak również Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Dokument ten posiada wady, które poddają w wątpliwość prawidłowość dokonanej wyceny. Na uwagę zasługuje fakt, iż ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne, bowiem to organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., IV SA 656/96, LEX nr 43813). Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej.

Przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji przez organ l instancji zawierał szczegółowe regulacje, określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu, zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można było dwie zasadnicze zasady szacowania wartości takich nieruchomości. Przede wszystkim przy określaniu wartości takich gruntów stosowało się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajdowała zastosowanie w każdym przypadku, gdy istniały i znane były ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. Należy zatem wskazać - podkreślał organ odwoławczy, iż przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. obligował rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek istniał na danym lub podobnym obszarze. Natomiast, jeżeli analiza badanego rynku wykazała brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istniała możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 2 przywoływanego rozporządzenia Rady Ministrów. Wymagało to jednak zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym (odpowiednio rozszerzonym) rynku transakcji nieruchomościami podobnymi nabywanymi pod budowę dróg publicznych. Dopiero w przypadku braku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, wartość gruntu ustalało się w dwojaki sposób, w zależności od tego, czy dotyczy ona działek zajętych czy też wydzielonych pod drogi publiczne. W tym pierwszym przypadku - tak jak w przedmiotowej sprawie - wartość działek zajętych pod drogi publiczne określało się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogły być zatem - jak wynika z powyższego wywodu - stosowane w sposób dowolnie zamienny. Niewykluczona była więc możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z dotychczasowym brzmieniem § 36 ust. 2 pkt 2, jednak w pierwszej kolejności należało podjąć próbę wyczerpania metody określonej w § 36 ust. l i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, można było skorzystać z możliwości, jaką daje ust. 2 pkt 2 tego przepisu" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 września 2009 r. sygn akt II SA/Bd 548/09, niepubl, wyrok NSA z dnia 3 września 2009 r. sygn akt l OSK 1126/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt l SA/Wa 1559/09). Intencją ustawodawcy, formułującego takie brzmienie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego było bowiem uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy kolejny ustęp stanowił następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajdowała zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową było jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 2 regulował sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak było transakcji gruntami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi publiczne - wówczas wyceny nieruchomości należało dokonać w sposób określony w tym przepisie.

Tymczasem w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym z dnia 4 maja 2011 r. biegła .Z.P. na stronie [...] podała jedynie, iż: "Na podstawie monitoringu rynku lokalnego stwierdzono że rynek nieruchomości gruntowych, zajętych pod drogi publiczne praktycznie nie istnieje, dlatego rynek poszerzono o nieruchomości gruntowe niezabudowane położone w terenach zurbanizowanych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej który pod względem cenowym jest dobrze ukształtowany, i występują tu liczne umowy kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych, jednak większą liczbę transakcji notuje się w strefie pośredniej i peryferyjnej miasta, gdzie zlokalizowane są tereny nie zabudowane, możliwe do zainwestowania". Opierając się zatem na powyższym założeniu, rzeczoznawca majątkowy wykluczył możliwość zastosowania przepisu § 36 ust. l omawianego rozporządzenia. Wskazanie jednak przez rzeczoznawcę majątkowego, że "rynek nieruchomości gruntowych, zajętych pod drogi publiczne praktycznie nie istnieje" jest określeniem zbyt ogólnym nie pozwalającym na ustalenie, czy rzeczoznawca majątkowy w ogóle nie stwierdził występowania żadnych transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę na badanym rynku czy też liczba tych transakcji wykluczała możliwość zastosowania § 36 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zwłaszcza, że autor operatu nie wyjaśnia (wskazując np. ilość transakcji i ich cechy), że występowanie sporadycznych transakcji uniemożliwia zastosowanie wyżej wskazanej regulacji.

Nie można zatem uznać, podkreślał organ odwoławczy, aby wzmiankowana przez biegłego informacja mogła być traktowana za prawidłowe i wyczerpujące wyjaśnienie odstąpienia od zastosowania metody szacowania określonej w § 36 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Rzeczoznawca jedynie zdawkowo wskazał na sam wynik analizy, nie przedstawiając poszczególnych etapów jej przeprowadzenia, a które mogłyby zostać inaczej ocenione np. przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej. Z przedstawionych wyjaśnień wynika również, że rzeczoznawca nie uwzględnił możliwości odpowiedniego rozszerzenia rynku, który jak wynika z opisu "poszerzono o nieruchomości gruntowe niezabudowane położone w terenach zurbanizowanych przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej" a nie o nieruchomości nabywane pod drogi publiczne. Prowadzenie analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi powinno być dokonywane bardzo wnikliwie i wyczerpująco ze względu na fakt, iż sposób szacowania nieruchomości określony w § 36 ust. 2 pkt 2 miał zastosowanie jedynie w sytuacjach wyjątkowych.

Do określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Opis etapów dokonywania wyceny w/w metodą znajduje się w Nocie Interpretacyjnej Nr 1 opracowanej w ramach Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny Rzeczoznawców Majątkowych. W pkt 5.2. wskazano, iż procedura postępowania przy zastosowaniu tej metody polega m. in. na podaniu charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej, z wyeksponowaniem ich cen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych, którego to opisu w omawianym operacie z dnia 4 maja 2011 r. jednak nie dokonano. Pewne wątpliwości wzbudza również kwestia dokonanej przez rzeczoznawcę charakterystyki szacowanej nieruchomości w aspekcie cech rynkowych, bowiem zawarta na str. [...] operatu cecha: "wielkość i 'kształt działki dla szacowanej nieruchomości określona została jako przeciętna, której to ocenie w tabeli na str. [...] "Charakterystyka cech rynkowych" przyporządkowano wartość "O" dla działek nieregularnych p bardzo małej powierzchni, natomiast dokonując wyceny nieruchomości w tabeli na str. [...] dla tej cechy rzeczoznawca z kolei przyporządkowała ocenę "l", która zgodnie z tabelą na str. 11 była przyporządkowana dla określenia tej cechy jako średnia dla nieruchomości "poniżej 500 m2 powyżej 1000 m2, w zasadniczym obrysie regularna". Podobna niekonsekwencja wystąpiła również przy dokonaniu oceny cechy "otoczenie i sąsiedztwo" którą rzeczoznawca dla szacowanej nieruchomości określiła jako dobrą, która to ocena w tabeli na str. [...] była określona jako "2" "dla zadbanej okolicy, w najbliższym otoczeniu domy jednorodzinne...",gdy tymczasem dokonując w tabeli na str. [,..] wyceny nieruchomości tej cechy przyporządkowano jednak ocenę "ł", która jak wynika z tabeli na str. 11 była przyporządkowana dla określenia tej cechy "otoczenie i sąsiedztwo" jako średnie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt l OSK 1246/08 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych): "Obowiązkiem organu administracji, jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w posterowaniu przez stroną zarzuty i wątpliwości. Organ administracji opinią tą nie jest związany. Dowód ten podlega swobodnej ocenie co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjaloymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Ostatecznie o wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość decyduje organ. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. (...) Skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami."

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu W.A. dotyczących wątpliwości co do powierzchni wycenianej nieruchomości organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem ". W ustępie 3 cytowanego artykułu ustawodawca wskazał, iż "podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomości, o których mowa w ust. l, jest ostateczna decyzja wojewody ". Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 maja 2002 r. sygn. akt IV CKN 1071/00 (OSNC 2003/9/120) "Ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (...), stanowi wyłączny dowód nabycia własności. W deklaratoryjnej decyzji wojewody zostaje zatem potwierdzony fakt przejęcia nieruchomości, a także jej dokładny obszar i położenie, co jest elementem koniecznym przy ustalaniu odszkodowania. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto N. własności nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa nr [...] o pow. 0,1190. Omawiana decyzja Wojewody stała się ostateczna i wiążąca z dniem 9 lipca 2007 r. Zgodnie z poglądem przedstawionym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 22 lutego 2000 r. sygn akt II SA/Kr 2297/99 (nie publ): "Ostateczne decyzje administracyjne wiążą erga omnes, w tym między innymi organ wyższego stopnia. Organ ten nie może nawet powołując się. na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego(...) przyjmować wbrew wyraźnym postanowieniom zawartym w ostatecznej decyzji, że zawierają one inną treść i ignorować tych postanowień ". Dlatego też do czasu pozostawania w obrocie prawnym tej decyzji organy administracyjne nie mogą pomijać jej treści i skutków prawnych. Taki akt jest prawomocny dopóty, dopóki nie zostanie wzruszony, w stosownych trybach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wszelkie wątpliwości w zakresie powierzchni tej parceli należało zgłaszać w postępowaniu administracyjnym prowadzonym i zakończonym przez Wojewodę decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...](poprzez złożenie również stosownego od niej odwołania).

Odnosząc się natomiast do zarzutów Z.P. zawartych w odwołaniu dotyczących zastrzeżenia do pisma [...] z dnia 20.04.2005 r., jak również do podziału gruntu, organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazane pismo z dnia 20 kwietnia 2005 r. nie dotyczy nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego tj. parceli [...] bowiem pismo to dotyczy działki nr [...]. Jego zatem treść nie może podlegać ocenie w tym postępowaniu administracyjnym. Natomiast w zakresie udziałów we współwłasności gruntu dawnych współwłaścicieli Wojewoda podkreślił, iż parcela gruntowa nr [...] o pow. 0,1190 stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność R.A. w udziale wynoszącym 2/4 części, A.A. w udziale wynoszącym 1/4 części i J.A. w udziale wynoszącym 1/4 części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w N. Wydział l Cywilny z dnia 29 marca 2007 r., spadek po R.A. nabyła w całości córka G.B.S. a zatem również udział wynoszący 2/4 części w. przedmiotowej nieruchomości. Natomiast spadek po zmarłych: A.A. i J.A. nabyli w częściach równych: Z.P. J.A. T.W. M.W. W.A. i A.A. ,

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda utrzymał w mocy pkt II zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Z.P. J.A. T.W. W.A. i A.A., , w związku z wygaśnięciem roszczeń, w wyniku upływu ustawowego terminu. Ze względu natomiast na okoliczność, iż operat szacunkowy z dnia 4 maja 2011 r. rzeczoznawcy majątkowego Z.P. posiada wady, które poddają w wątpliwość prawidłowość dokonanej wyceny, w oparciu o którą ustalono odszkodowanie na rzecz G.S. i M.W. a w konsekwencji powodują, iż omawiany operat jest nieprzydatny dla potrzeb przedmiotowego postępowania, Wojewoda .uchylił zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] w pkt [...] i sprawę w tym zakresie przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, celem ustalenia odszkodowania w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, spełniający niezbędne wymogi zawarte w przepisach prawa (przy czym wycena ta powinna uwzględniać regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające dotychczasowe rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, póz. 985).

Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Z.P. W.A. i A.A. , Skarga ta została zarejestrowana do sygnatury akt: II SA/ Kr 202/12.

W skardze Z.P. W.A. i A.A. skarżący wskazali, że decyzją z dnia [...]listopadzie 2009 r. odszkodowanie za nieruchomość zostało im już przyznane. Nie jest zatem dla nich rozumiała obecna decyzja o odmowie przyznania im odszkodowania. Skarżący wskazali, że potwierdzone własnoręcznymi podpisami pełnomocnictwa zostały złożone przy piśmie z dnia 19 grudnia 2005 r. Ponadto skarżący zakwestionowali pomiar zajętego gruntu, podając, że powinien pomiar ten zostać powtórzony.

Odrębną skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła T.W. Skarga została zarejestrowana do sygnatury akt: II SA/Kr 201/12. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 lutego 2012 r. zarządzono połączenie sprawy o sygnaturze akt: II SA/Kr 202/12 "do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą: II SA/Kr 201/12. Prawomocnym

postanowieniem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 201/12 Wojewódzki Sad

Administracyjny odrzucił skargę T.W. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody w zakresie (pkt II), w jakim dotyczyła utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Z.P. , J.A. T.W. W.A. , A.A. , została wydana z naruszeniem prawa. Dotyczy to również rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2011 r. W powyższym zakresie obie decyzje administracyjne podlegają zatem uchyleniu. Inaczej ocenić natomiast należało zawarte w punkcie 1) zaskarżonej decyzji kasatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W tej części skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu.

Podstawą odmowy przyznania odszkodowania na rzecz Z.P. J.A. T.W. W.A. , oraz A.A. było stwierdzenie, że wygasło przysługujące tym osobom roszczenie o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, a wygaśnięcie tego roszenia jest następstwem niezłożenia przez wskazane wyżej osoby stosownego wniosku w przewidzianym ustawą terminie. Jak wynika z poczynionych w sprawie ustaleń, z wnioskami o wypłatę odszkodowania zwrócili się M.W. (wnioskiem z dnia 18 grudnia 2005 r.) oraz R.A., (pismem z dnia 27 grudnia 2005 r.), przy czym spadek po zmarłym w dniu 17 lutego 2006 r. R.A. nabyła jego córka G.B.S. M.W. , pismami z dnia 2 lutego 2006 r. oraz 29 grudnia 2005 r. (które wpłynęło do organu w dniu 20 marca 2007 r.), uzupełniła złożony przez siebie wniosek poprzez dołączenie dwóch dokumentów obejmujących pełnomocnictwa. Pierwsze z tych pełnomocnictw oznaczone było datą 19 grudnia 2005 r. zawierało upoważnienie dla M.W. udzielone jej przez Z.P. T.W. W.A. i A.A. , . Drugie, oznaczone datą 29 grudnia 2005 r. zawierało upoważnienie od J.A. . Wedle stanowiska orzekających w sprawie organów, brak było podstaw do przyjęcia, by M.W. w chwili składania swego wniosku z dnia 18 grudnia 2005 r. była jednocześnie uprawniona do dokonywania czynności prawnych w imieniu pozostałych osób. Świadczy o tym przede wszystkim fakt, że pełnomocnictwa zostały udzielone w dniach: 19 grudnia 2005 r. oraz 29 grudnia 2005, z zatem już po złożeniu wniosku przez domniemanego pełnomocnika. W chwili składania swego wniosku; to jest w dniu 18 grudnia 2005 r., M.W. nie dokonywała zatem jeszcze czynności imieniem swoich przyszłych mocodawców. Zdaniem organów administracji, analiza treści złożonego przez M.W. pisma z dnia 18 grudnia 2005 r. prowadzi do wniosku, iż nie ma podstaw do uznania, iż wniosek ten został złożony również w imieniu innych osób, w szczególności wskazanych w dołączonych później pełnomocnictwach z 19 oraz 25 grudnia 2005 r. Z inicjującego postępowanie wobec M.W. pisma w żadnym miejscu nie wynika bowiem, by wnioskodawczyni działała również w imieniu innych - poza nią samą - osób. Organ wskazał przy tym, że M.W. powinna była w treści składanego pierwotnie wniosku wskazać, że działa także w imieniu pozostałych współwłaścicieli, przedstawiając przy tym uzyskane pełnomocnictwo. Mogłaby wówczas działać jako pełnomocnik. Pełnomocnictwo można było uzupełnić nawet po przekroczeniu terminu ustawowego, pod warunkiem, że wskazaną czynność (złożenie wniosku w imieniu pozostałych współwłaścicieli) dokonano jednak w terminie. Oświadczenia złożone po upływie terminu nie mogą zostać ocenione jako doprecyzowanie wniosku i nie wywołują skutków prawnych podobnie jak wsteczne udzielnie pełnomocnictwa do czynności, do wykonania której termin już upłynął. Organ odwołał się w tym miejscu do wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne i w związku z tym należy posiłkowo stosować zasady przewidziane w kodeksie cywilnym. Wskazał jednocześnie, że o ile kodeks postępowania administracyjnego nie określa chwili, w jakiej powinno dojść do złożenia pełnomocnictwa to zgodnie z art. 89 § 1 kodeksu postępowania cywilnego powinno to nastąpić przy pierwszej czynności procesowej.

Zaprezentowane wyżej stanowisko orzekających w sprawie organów nie jest jednak prawidłowe i doprowadziło do rozpoznania zgłoszonego żądania w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami.

Wskazać przy tym należy, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 6 sierpnia 2012 r. Z.P. oświadczyła, że żądanie wypłaty odszkodowania zgłosiła już wcześniej Miejskiemu Zarządowi Dróg w N. . Na potwierdzenie tego faktu złożyła do akt sprawy pismo z dnia 17 października 2005 r., znak: [...]. Z treści tego pisma wynika w sposób *

jednoznaczny, że Z.P. skierowała do Miejskiego Zarządu Dróg w N. wniosek w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogę. Jak wskazuje treści udzielonej na to pismo przez organ odpowiedzi, wniosek ten dotyczył, prócz działek oznaczonych numerami [...] ,[...] [...] [...] oraz [...], także działki oznaczonej jako p.gr. [...] o powierzchni 1190 m2, objętej księgą wieczystą nr [...], czyli tej, której dotyczyły kwestionowane w toku niniejszego postępowania rozstrzygnięcia organów administracji. Istotne jest podkreślenie, że przedłożone przez skarżącą pismo, przedstawiające stanowisko organu w sprawie zgłoszonego przez Z.P. żądania, oznaczone jest datą 17 października 2005 r., co jednoznacznie dowodzi, że kierowane do tego organu przez skarżącą pismo zostało złożone przed tym dniem. Fakt złożenia wskazanego wyżej pisma przez Z.P. nie był przedmiotem rozważań prowadzących postępowanie organów. Uznać tymczasem należy, że wniosek ten winien być poddany skrupulatnej ocenie, przede wszystkim w celu stwierdzenia, czy jego treść może zostać odczytana jako wyrażająca żądanie przyznania odszkodowania za zajęty pod drogę publiczną grunt. Podkreślenia przy tym wymaga, że przeszkodą w potraktowaniu go jako pisma wszczynającego postępowanie w sprawie o wypłatę odszkodowania nie mogłoby być to, że wniosek ten został złożony do niewłaściwego organu. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest bowiem przestrzeganie przez organy z urzędu swej właściwości miejscowej i rzeczowej. Zgodnie z art. 65 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organy w niniejszej sprawie, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje wniosek ten do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.

W rozpoznawanej sprawie, organy administracji nie poddały wniosku Z.P. , o którym mowa w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg w N. z dnia 17 października 2005t. (k. [...] akt sądowych) kontroli co do tego, czy mógł on zostać uznany za inicjujący postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną). Zaniechanie dokonania ustaleń i ocen we wskazanym wyżej zakresie przedwczesnym czyniło przyjęcie, że przysługujące Z.P. roszczenie wygasło na skutek niezłożenia w przewidzianym ustawą terminie stosownego wniosku. Bez jednoznacznego stanowiska organów w omawianej tu kwestii, poprzedzonego dokładną i uwzględniającą zarówno kontekst sytuacyjny jak i zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), oceną treści omawianego tu pisma Z.P. , odmowa uwzględnienia żądania o zwrot nie może być uznana za prawidłową.

Niezależnie od wskazanych wyżej uwag, stwierdzić należy, że zastrzeżenia budzi w ogóle dokonana przez organy administracji w niniejszej sprawie ocena treści wniosku M.W, z dnia 18 grudnia 2005 r. W przekonaniu organów brak było podstaw do przyjęcia, że wniosek ten inicjował postępowanie w przedmiocie przyznania odszkodowania na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Powyższe stanowisko w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może być uznane za prawidłowe. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że w treści wniosku z dnia 18 grudnia 2005 r. zawarto stwierdzenie, że wnioskująca jest jedną z kilku spadkobierców po poprzednich właścicielach nieruchomości /k. [...] akt administracyjnych/. Stwierdzenie to, odczytane w kontekście pozostałej treści wniosku, w szczególności sformułowanego w nim żądania przyznania odszkodowania, winno nasuwać wątpliwość co do tego, czy rzeczywiście wolą M.W., , było wszczęcie postępowania jedynie co do tej części, która odpowiadać miała przysługującemu jej udziałowi w nieruchomości wspólnej. Wskazać bowiem należy, że zaakcentowanie we wniosku o wypłatę odszkodowania, że osoba podpisana pod wnioskiem jest jednym z kilku spadkobierców - współwłaścicieli uprawnionych do otrzymania odszkodowania - pełnić może dwojaką funkcję. Celem zamieszczenia stwierdzenia o omawianej tu treści może być przede wszystkim chęć wykazania własnej legitymacji materialno-prawnej do dochodzenia wypłaty należnej kwoty. Równie jednak uprawnionym jest twierdzenie, że sformułowanie "jestem jedną ze spadkobierczyń" służyć ma wyznaczeniu podmiotowych ram wniosku i inicjowanej nim sprawy administracyjnej, to znaczny wskazaniu, że postępowanie to dotyczy wypłaty odszkodowania dla wszystkich uprawnionych do jego uzyskania i prowadzone powinno być z udziałem wszystkich tych osób. P

Podkreślenia wymaga, że dokonując wykładni twierdzeń i oświadczeń stron w postępowaniu administracyjnym organy administracji nie powinny zakładać profesjonalnego przygotowania prawniczego stron występujących w tym postępowaniu oraz wiążącego się z tym precyzyjnego i odwołującego się do języka prawnego sposobu formułowania pism i żądań. W wykładni, o której tu mowa nie można zatem ograniczać się do samego tylko literalnego odczytania sformułowań zawartych w pismach stron. Niezbędne jest każdorazowe odwołanie się do całokształtu tych okoliczności, które wyznaczają kontekst poszczególnych działań stron. Jakakolwiek wątpliwość dotycząca oczekiwań stron co do zakresu żądanej ochrony prawnej zobowiązuje organy administracji do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do usunięcia tych niejasności. Dyrektyw interpretacyjnych służących prawidłowemu odczytaniu intencji stron postępowania administracyjnego poszukiwać należy przede wszystkim w przepisach art. 8 i 9 k.p.a. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W myśl zaś art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W dalszej kolejności, wobec niezupełności regulacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, odwoływać się należy do tych przepisów materialnego prawa cywilnego, które regulują wykładnię oświadczeń woli. Uwzględnić należy przede wszystkim brzmienie art. 60 oraz 65 § 1 k.c., zgodnie z którymi wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, a świadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.

Sposób sformułowania przez M.W. jej wniosku z dnia 18 grudnia 2005 r., odczytany z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad, przekonuje, że przyjęta przez orzekające w sprawie organy jego interpretacja była wadliwa i niepełna. Nie znajdowało bowiem dostatecznego uzasadnienia - z wyszczególnionych już wyżej przyczyn - przyjęte przez organy założenie, że żądanie to wskazywało w sposób jednoznaczny i pewny, że M.W. domagała się wypłaty odszkodowania jedynie imieniem własnym. Okoliczność, że M.W. powołała się w nim na fakt, że jest "jedną z ze spadkobierczyń", nakazywał doprecyzować i ustalić, czy żądanie to dotyczy tylko samej M.W. , czy też jej intencją było objęcie żądaniem także pozostałych współwłaścicieli. Jedna z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 9 obliguje organy administracji do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W świetle powyższego, wszelka niejednoznaczność treści wniosku z dnia 18 grudnia 2005 r. rodziła po stronie organów obowiązek wyczerpującego poinformowania jednego ze współwłaścicieli o konsekwencjach, jakie wiązały się z przyjęciem każdego z możliwych sposobów odczytania tego pisma. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, przyjęte w art. 9 k.p.a. rozwiązanie nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Nacisk położony został przez ustawodawcę na obowiązkach organów administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt: l OSK 10540/11).

W świetle powyższego, organy administracji zobowiązane były do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem sprawy w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiązały się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Uznać należy, że dysponując wnioskiem o wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę nieruchomość, pochodzącym od osoby, która w treści tego wniosku podała jednocześnie, że jest jedną ze współwłaścicielek nieruchomości, której dotyczyć ma żądanie, organ administracji nie był uprawniony do ograniczenia rozpoznania wniosku jedynie do tej jednej, podpisanej pod wnioskiem osoby, tak długo, jak - po pierwsze - nie było pewności co do tego, jaka była treść rzeczywistych intencji strony oraz - po wtóre -jeśli istniały wątpliwości, co do tego czy strona miała pełną świadomość, jaki zakres ochrony odpowiadać będzie każdemu z możliwych sposobów rozumienia niejasno

przez nią sformułowanego wniosku. Zaznaczyć przy tym należy, że to na organach administracji ciążył obowiązek wykazania inicjatywy w kierunku podjęcia wszelkich

niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia wskazanych wyżej niejasności.

Analiza akt postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie prowadzi do wniosku, że czynności takich organy administracji nie podjęły, co spowodowało rozpoznanie wniosku z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 oraz 9 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, dotkniętą tym uchybieniem decyzję Wojewody jak i decyzję organu l instancji należało zatem uchylić w stosownym zakresie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., póz. 270, powoływana dalej jako : "p.p.s.a.").

Niezależnie od powyższego wskazać jeszcze należy, że przyjęciu, iż M.W. składając wniosek w dniu 18 grudnia 2005 r. działała także w imieniu pozostałych współwłaścicieli nie stoi na przeszkodzie ta tylko okoliczność, że dołączone w okresie późniejszym dokumenty pełnomocnictw opatrzone są późniejszymi datami. Pogląd, że wsteczne udzielenia pełnomocnictwa nie wywołuje żadnych skutków prawnych /k. [...]. akt organu li instancji u dołu strony/ nie znajduje dostatecznego oparcia w przepisach prawa. Organy obu instancji słusznie zwróciły uwagę, że uregulowania w zakresie pełnomocnictwa zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne, a przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowe stosować zasady wyrażone w kodeksie cywilnym. Niezgodnie jednak z deklarowanym w powyższym stwierdzeniu postulatem oceny skutków prawnych i znaczenia pełnomocnictwa przez pryzmat przepisów prawa cywilnego, organy - z pominięciem przepisów 98-109 k.c. -uznały, że M.W. mogłaby działać imieniem innych jeszcze osób dopiero wtedy, gdyby uzyskawszy pełnomocnictwo pozostałych współwłaścicieli po złożeniu wniosku w swoim imieniu, wystąpiła w tym zakresie z ponownym żądaniem, działając tym razem w imieniu swoich mocodawców. Na tle stosowanej w postępowaniu administracyjnym odpowiednio regulacji art. 103 § 1 k.c. przyjąć tymczasem należy, że brak jest przeszkód, by oświadczenie osoby, złożone także imieniem innych osób, do reprezentowania których nie jest upoważniona, zostało następnie (w okresie późniejszym) potwierdzone przez osobę, imieniem której oświadczenie to zostało złożone. Pogląd przeciwny, zakładający w takiej sytuacji obowiązek wykazania, że już w chwili składania oświadczenia dana osoba była upoważniona do działania imieniem swych mocodawców albo powtórnego złożenia oświadczenia przez tę

*

osobę, tym razem jednak już z nie budzącym wątpliwości upoważnieniem od mocodawcy, nie znajduje uzasadnienia we wskazanym wyżej przepisie cywilnego prawa materialnego. Powyższe uwagi i spostrzeżenia nawiązują do rozróżnienia wskazywanego także w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Podnosi się bowiem, że czym innym od samego udzielenia pełnomocnictwa jest dołączenie dokumentu tego pełnomocnictwa do akt sprawy, która to czynność jest tylko potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa. Zaniechanie obowiązkowi złożenia do akt odpisu pełnomocnictwa nie unicestwia samego pełnomocnictwa (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt: II OSK 270/06, Lex nr 209405, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r, sygn. akt: l OSK 1040/11). Przeciwnego stanowiska w omawianym tu zakresie nie wspiera wykładnia powołanego w uzasadnieniach decyzji przepisu art. 89 § 1 k.p.c. Przepis ten ma bowiem jedynie znaczenie procesowe.

Aprobująco ocenić należy natomiast rozstrzygnięcie zawarte w punkcie l zaskarżonej decyzji. Zasadnie bowiem organ odwoławczy wskazał, że sposób ustalenia wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania był wadliwy. Trafnie uznał organ drugiej instancji, że przepis § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organ l instancji zawierał szczegółowe regulacje dotyczące sposobu szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi. Przepis § 36 tego rozporządzenia przewidywał dwie metody ustalania wartości takich nieruchomości, przy czym wybór jednej z nich nie mógł opierać się na zasadzie dowolności. W pierwszej kolejności stosować należało podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Dopiero, gdy analiza badanego rynku wykazała brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istniała możliwość odwołania się do pozostałych wskazanych w tym przepisie metod (w tym także § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Jednoznacznie przy tym i konsekwentnie podkreślano w orzecznictwie, że zastosowanie odstąpienia od metody wskazanej w § 36 ust. 1 rozporządzenia możliwe jest tylko przy należytym wykazaniu braku nieruchomości nabywanych w celu inwestycji drogowych (por. zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt: l OSK 1126/08").

Wobec powyższego trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że zawarte w sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy operacie szacunkowym sformułowanie, że: "rynek nieruchomości gruntowych zajętych pod drogę praktycznie nie istnieje" mogło nasuwać wątpliwości co do swej zgodności z wskazanymi wyżej zasadami. Skoro bowiem możliwość zastosowania innej metody szacowania wartości gruntu uzależniona była od stwierdzenie niewystępowania żadnych transakcji gruntami zajętymi pod drogę, a biegły w swym opracowaniu wspomniał, że rynek ten "praktycznie" nie istnieje, to zasadnie domagać się należy wyjaśnienia stanowiska rzeczoznawcy. Cytowane sformułowanie sugeruje bowiem w sposób wyraźny, że odnotowano jakieś transakcje gruntami zajętymi pod drogę, ale z jakichś względów, biegły rzeczoznawca uznał je za niewystarczające do zastosowania metody opisanej w § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Zaaprobowanie przez organ l instancji ustaleń wynikających z operatu szacunkowego bez uprzedniego wyjaśnienia omawianej tu okoliczności nie było zatem prawidłowe i uzasadniało kasatoryjne rozstrzygniecie organu odwoławczego.

Z tego względu, w zakresie w jakim skarga kwestionowała rozstrzygniecie z punktu l decyzji Wojewody , to jest uchylnie decyzji organu l instancji w jej punkcie l, skarga nie była zasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na sumę kosztów w niniejszej sprawie złożyła się kwota wpisu od skargi w wysokości 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, k. [...]).