Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 8/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1, art. 153, art. 184, art. 204 pkt 2, art. 109, 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 454/14 w sprawie ze skargi R. R. na bezczynność O. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O. z siedzibą w W. na rzecz R. .R kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

Pismem z dnia 20 września 2013 r., skarżący R. R. zwrócił się m.in. z wnioskiem do T. z siedzibą w WT, aktualnie O. z siedzibą w W., o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce będącej jego własnością w miejscowości S., nr ew. działki [...], obręb S., gmina W., powiat w., województwo m., nr księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. III Wydział Ksiąg Wieczystych, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów techniczno – prawnych stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy remontów i eksploatacji linii telekomunikacyjnej nadziemnej.

W odpowiedzi na powyższe O. pismem z dnia 6 listopada 2013 r. nr [...] odpowiedziała m.in., że w odniesieniu do kwestii udostępnienia wszelkich dokumentów, dotyczących budowy infrastruktury teletechnicznej, to przypadek ten nie znajduje podstawy prawnej w art. 4 ust.1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), powoływanej dalej również jako u.d.i.p., gdyż T. nie jest zaliczona do katalogu podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej.

We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 listopada 2013 r. i 15 stycznia 2014 r., skarżący wezwał organ do przesłania mu kserokopii wskazanych we wniosku z dnia 20 września 2013 r. dokumentów.

W odpowiedzi na powyższe O. pismami – odpowiednio – z dnia 16 grudnia 2013 r. i 17 lutego 2014 r. odpowiedziała, że zgodnie z treścią art. 4. 1. ustawy o dostępie do informacji publicznych obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Stwierdziła, że T. jako całkowicie prywatny podmiot gospodarczy, prowadzący działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze z dnia 13 czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący R. R. zarzucił O. z siedzibą w W. bezczynność polegającą na:

1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 20 września 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej;

2. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1.

W tej sytuacji skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności O. z siedzibą w W. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie oraz w formie, jak również zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę O. z siedzibą w W. wniosła o jej odrzucenie oraz obciążenie kosztami skarżącego i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że O. nie jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarb Państwa lub inne podmioty wskazane nie posiadają pozycji dominującej w stosunku do O. w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów z dnia 15 grudnia 2000 r. Skarb Państwa nie jest także akcjonariuszem Spółki, czego dowodzi struktura własnościowa T. Ponadto ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 3 § 1 i § 2 określa właściwość sądu administracyjnego do sprawowania kontroli w zakresie działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skargi na bezczynność organu w przypadku istnienia ustawowego obowiązku wydawania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej i bezsprzecznym jest, że obowiązek ten nie spoczywa na O. Zatem nie dopuszczono się bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznych poprzez nie wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SAB/Wa 454/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. zobowiązał O. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 20 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Spólki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji zauważył, że z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce, czy też w ogóle milczy. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie WSA w Warszawie stwierdził, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Sąd I instancji wskazał, że konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe.

WSA w Warszawie podkreślił jednocześnie, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Sąd I instancji zauważył, że w sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne.

Uwzględniając regulacje z zakresu prawa telekomunikacyjnego, WSA w Warszawie stwierdził, że Spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza spółka. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania, umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

WSA w Warszawie wskazał jednocześnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy.

Ponadto jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych obojętnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Niezależnie od powyższego informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, zdaniem Sądu I instancji, że Spółka przed dniem wniesienia skargi do Sądu, pismem z dnia 6 listopada 2013 r. nr [...] odpowiedziała skarżącemu, że w sprawie posadowienia urządzeń telekomunikacyjnych na działce skarżącego, została wydana decyzja administracyjna. Jednakże – co najistotniejsze – nie udostępniła skarżącemu, a co było przedmiotem wniosku, żadnych żądanych dokumentów. Zatem pozostawała ona w bezczynności i w konsekwencji należało ją zobowiązać do rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Jednocześnie z drugiej strony WSA w Warszawie nie dopatrzył się w bezczynności Spółki rażącego naruszenia prawa, ponieważ na żądania skarżącego odpowiadała ona bez zbędnej zwłoki, a sprawa dotyczyła jedynie samego sporu o obowiązku udzielenia żądanej informacji i co w konsekwencji świadczy, że skarżący nie był lekceważony, czy też celowo przedłużano niniejsze postępowanie. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec Spółki.

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako: "p.p.s.a." złożyła O. z siedzibą w W., wnosząc na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie lub o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym przez T. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznanie T. jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej

- naruszenie przepisów prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16.07.2004 r. Prawo Telekomunikacyjne takie jak np "publiczne dostępna usługa telekomunikacyjna ma stanowić potwierdzenie wykonywania przez T. zadań publicznych, a samą T. stawia na pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie, jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na T.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono również, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do O. (poprzednia nazwa T.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

- naruszenie art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzuty skarżąca kasacyjnie wskazała, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są oprócz organów władzy także te podmioty, które wykonują zadania publiczne. Sąd I instancji nie wskazał jednoznacznie na jakiej podstawie uznaje T. jako podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej (czy obowiązek ten Sąd upatruje w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy, czy obowiązek ten wypływa z generalnej normy art. 4 ust. 1 zgodnie z którą "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej (...) inne podmioty wykonujące zadania publiczne...") wskazując jednocześnie, że jako przedsiębiorca prywatny ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz fakt, iż kwestia łączności jest istotna publicznie wykonuje zadania publiczne. W ocenie O. obowiązek udzielania informacji publicznych nie wynika ani z pierwszego ani z drugiego wyżej wskazanego przypadku.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązania T. do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to, zdaniem T., że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych w tym także prywatnych mniejszych niż T., ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych. Zdaniem skarżącego wypacza to sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki nie jest ona zatem jednym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. l powołanej ustawy, to władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. O. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności określony w Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców - KRS nr (...) dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa w tej spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem pozycji dominującej - rozumie się bowiem pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że O. nie może zostać uznana za podmiot wymieniony w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ( por. wyrok WSA w Warszawie , sygn II SAB./WA 399/11). O. reprezentuje zatem pogląd, że obowiązek udostępniania informacji winien wypływać bezpośrednio z normy prawnej, a w myśl art. 87 Konstytucji, zgodnie z którym "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia". Żadne z powyżej wymienionych źródeł prawa nie nałożyło na T. obowiązku udzielania informacji. Powołując zatem treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 13.02.1012 r., sygn II SAB/WA 399/11 warto przytoczyć tezę, że "gdyby wolą prawodawcy było potraktowanie tych podmiotów jako obowiązanych do udostępnienia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, dałby temu wyraz w regulacji ustawowej. "

Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19.04.2010 r., sygn. akt I OZ 125/ 10 publ. LEX nr 619731 "Do udzielania informacji publicznej zobowiązane są takie podmioty, którym na mocy przepisów szczególnych powierzono wykonywanie zadań publicznych", W konsekwencji O. stoi na stanowisku, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej szerzej, niż art. 61 Konstytucji RP, a zatem brak jest podstaw aby interpretować przepisy ustawy rozszerzająco, ze względu na normy konstytucyjne.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji na potwierdzenie reprezentowanego poglądu - zgodnie z którym O. wykonuje zadania publiczne - podnosi, że ustawa prawo telekomunikacyjne (choć nie definiuje pojęcia "telekomunikacji publicznej") to wielokrotnie posługuje się pojęciem "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna". W konsekwencji Sąd wyprowadził z pojęć określających rodzaj świadczonych przez T. usług, a zawartych w prawie telekomunikacyjnym to, iż T. wykonuje zadania publiczne.

Błędne i niezgodnie z cytowanymi w uzasadnieniu wyroku przepisami prawa telekomunikacyjnego, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, jest stanowisko Sądu I instancji, że O. jako duże przedsiębiorstwo jest podmiotem organizującym telekomunikację w Polsce. O. nie jest operatorem telekomunikacyjnym publicznym, ani nie jest operatorem telekomunikacyjnym "wyznaczonym" w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego. Zdaniem Spółki Sąd I instancji w sposób oderwany od uregulowań ustawowych przypisał O. rolę, która nie została jej powierzona i nie wynika z przepisów. Żaden z przepisów ustawy prawo telekomunikacyjnego nie daje w żadnym zakresie uprzywilejowanej pozycji żadnemu z operatorów.

Analiza Sądu I instancji, w ocenie Spółki, wyraźnie sugeruje, iż nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną rolę, jak O. Sąd w tym kontekście wskazuje tutaj np. na światłowody oraz Internet. Zdaniem O. fakt posiadania danego sprzętu, czy wykonywanie usługi z której korzystają również organy administracyjne, nie może przemawiać za uznaniem wykonywania zadania publicznego. Oparcie zadania publicznego w powiązaniu z wielkością i rolą podmiotu jest także wadliwe w zakresie wykładni przepisu art. 4 ust. 1 cyt. ustawy w tym aspekcie, że nie podaje i nie zawiera jasnych i obiektywnych kryteriów tej kwalifikacji oraz wygaśnięcia obowiązku jako podmiotu zobowiązanego.

Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wystarczy by w ustawie nazwano usługę "publiczną" by uznać, że operator wykonuje zadanie publiczne. Pojęcia te nie są bowiem tożsame, tym bardziej nie sposób nakładać obowiązków na podmioty poprzez interpretację sformułowań ustawowych odnoszących się do zupełnie innej materii.

Nie zgadza się również, by wykonywaniu zadań publicznych przez O. świadczyć miała definicja zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą celem publicznym jest m.in. budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej.

W ocenie O. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się zarówno do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i własność jednostek samorządu terytorialnego oraz do problematyki wymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy. Natomiast z ww. ustawy nie wynika przeniesienie na O. obowiązku wykonywania zadań publicznych. Ponadto dokonując rozróżnienia pomiędzy sformułowaniami "cel" a "zadanie" w oparciu o słownik PWN pojawia się zdecydowania różnica pomiędzy tymi pojęciami - poprzez cel rozumie się «to, do czego się dąży» lub «to, co ma czemuś służyć», natomiast poprzez zadanie uważa się «to, co należy wykonać»

Strona wnosząca skargę kasacyjną podnosi, że skoro pomiędzy słowami cel publiczny, a zadanie publiczne istnieje taka rozbieżność m.in. co do efektów realizacji, samo powoływanie się przez Sąd I instancji na przykłady celów publicznych nie daje podstawy definiowania w ten sposób zupełnie innego pojęcia jakim jest zadanie publiczne.

W tym stanie rzeczy zwraca uwagę na to, iż w zakresie uzyskania informacji w zakresie lokalizacji sieci na nieruchomościach osób prywatnych, istnieje możliwość pozyskania takich informacji zarówno w postępowaniu cywilnoprawnym, jaki i możliwość uzyskania informacji i dokumentów (w tym map geodezyjnych obrazujących przebieg sieci telekomunikacyjnych) we właściwym Starostwie Powiatowym.

Skarżący kierując do O. "wezwanie do podjęcia negocjacji" miał na celu uzyskanie informacji, które zostałyby mu przekazane na jego żądanie w ramach ewentualnego postępowania cywilnego.

Na uwagę, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, zasługuje fakt, że O. jako podmiot prywatny, nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 1 i art. 2 k.p.a) i tym bardziej nie wydaje decyzji administracyjnych i nie obowiązują go terminy załatwiania spraw wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego.

W kontekście przestawionych powyżej argumentów O. wskazuje, iż stanowisko to znalazło uznanie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.07.2014 r., sygn. akt I OSK 1163/13, w którym stwierdził, że T. S.A. (obecnie O. S.A.) nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w powołanym wyżej przepisie (art. 4 ust. 1 ustawy o udostępnienie do informacji publicznej). Wskazano, że podmioty wymienione w nim, to władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego, ustawa o dostępie do informacji publicznej ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych podmiotów, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej powołując się na ustaloną linię orzeczniczą oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto, podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).

Rozpoznając skargę kasacyjną w wyznaczonych wyżej granicach należy wskazać, iż nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do wykazania, że O. nie podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podkreślając, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W tym miejscu wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej tj. zarzutu naruszenia przepisów Prawa telekomunikacyjnego z uwagi na brak wskazania konkretnej normy prawnej, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Nie spełnia przedstawionego na wstępie warunku zarzut naruszenia przepisów wyżej wymienionej ustawy w ogólności.

Podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej, przesądzającym o zakresie przedmiotowym i podmiotowym obowiązku udzielenia informacji publicznej jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zobowiązującą O. z siedzibą w W. do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zauważyć należy, iż przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Składa się on z dwóch części i określa dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

Z uwagi na to, że w sprawie jest niesporne, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym mowa w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego), należało ocenić, czy O. z siedzibą w W. wykonuje zadania publiczne.

W doktrynie określa się zadania publiczne jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych. Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m.in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat , "Prywatyzacja zadań publicznych", Warszawa-Kraków, 1994 r., str. 29).

W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy, może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Kryterium przesądzającym jest zatem nie charakter prawny organu, czy kwalifikacja podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, a kryterium przedmiotowe – wykonywanie zadań publicznych. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: "inne podmioty wykonujące zadania publiczne", precyzując w art. 4 ust. 1 pkt 5 "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne". Przesądza zatem charakter prawny wykonywanych przez podmiot zadań. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i inne ustawy materialnego prawa administracyjnego nie definiują pojęcia "zadania publiczne", choć zawierają enumeratywne wyliczenia zadań, które zaliczone są do zadań publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest stanowisko, w myśl którego, jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa mają charakter zadań publicznych. Takie ujęcie "zadań publicznych" zostało w orzecznictwie sądowym wypracowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do przedsiębiorstwa energetycznego (wyrok NSA z 1 października 2014 r. I OSK 403/14). Zadania T., jak i jej następcy prawnego O. (jak i inne podmioty działające w tym przedmiotowym zakresie, co wyłącza błędną kwalifikację w uzasadnieniu do podmiotu dominującego T.) są zbliżone pod względem ich charakteru do zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne. T., a następnie O. jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243). Zgodnie z art. 1 ust. 1 działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. Według art. 2 pkt 27 przedsiębiorca telekomunikacyjny wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących. Przedsiębiorca telekomunikacyjny jest zatem zarówno dostawcą usług, jak i operatorem co oznacza, że prowadzi pełną działalność w tej materii. Świadcząc usługi w tym zakresie czyni to na użytek publiczny, dysponując siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ustawy Prawo telekomunikacyjne). Według art. 2 pkt 42 ustawy Prawo telekomunikacyjne, telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju. Zadania te O. wykonuje na zasadach powszechności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają za tym, że Państwo, przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym, nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie stanowi przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału. Nie jest ona traktowana odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Zauważyć należy, iż podane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej kasacyjnie Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Podobny cel miało powołanie art. 54 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowił bowiem podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. i zasadnie przyjął, że skoro O. z siedzibą w W. realizuje zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Odnosząc się do przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wskazującej na zastosowanie przez Sąd I instancji rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, której nie uzasadniały normy konstytucyjne, wskazać należy, iż O. z siedzibą w W. wykonuje zadania publiczne, które co prawda, z uwagi na ich przekazanie na rzecz podmiotów niepublicznych, nie należą do wyłącznej domeny władzy publicznej, nie oznacza to jednak, że nie są objęte omawianą normą konstytucyjną. Pod użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęciem "zadania władzy publicznej" należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy Państwa, jak również te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku upoważnia do stwierdzenia, że nie zawiera ono jakichkolwiek rozważań dotyczących powołanego przepisu, wskazanego jako naruszony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Jak na wstępie wyjaśniono są one konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro Sąd pierwszej instancji przyjął, że O. z siedzibą w W. realizuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz stwierdził, że pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (nie przesądzając o wyniku tego postępowania), to nie naruszył art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i prawidłowo zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przepis ten nie był i nie mógł być stosowany. Sąd pierwszej instancji nie był bowiem związany żadnym wcześniejszym orzeczeniem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).