Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 10/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par. 1 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. A., T. A. na decyzję P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania robót budowlanych 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].10.2015r. nr [...]. 2. Zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz J. A. i T. A. kwotę 1014 złotych (jeden tysiąc czternaście) tytułem zwrotu kosztów procesu.


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].10.2015 r., znak: [...] odmawiającą nakazania T. C. (powoływanemu w dalszej części też jako: "Inwestor") czynności faktycznych z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych polegających na obudowie kamieniem polnym brzegu zbiornika wodnego i rowu odpływowego na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości P., gm. Ł.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:

W dniu [...] lipca 2011r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania stawu ziemnego na działce o nr [...] w P., gm. Ł., stanowiącego własność T. C. Organy zauważyły, że na mapie geodezyjnej wykonanej w marcu 2006 r., na której sporządzono projekt zagospodarowania działki jest widoczny zbiornik wodny oznaczony literą "w" oraz rów odprowadzający wodę na działkę nr [...] do naturalnego cieku wodnego. Organ I instancji wskazał, że autor projektu wykonując dokumentację uznał, że jest to budowla istniejąca i adoptował ją do warunków planowanej zabudowy, projektując m.in. przepust pod dojazdem do budynku mieszkalnego. Wskazano, że badając legalność zbiornika wodnego organ ustalał, czy stanowi on naturalne zagłębienie, sezonowo napełniające się wodą, czy też powstał na skutek wykonania robót budowlanych. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci fotografii, map, opinii hydrologicznych oraz zeznań świadków organ stwierdził, że T. C. wykonywał prace polegające na budowie zbiornika wodnego (stawu), który w rozumieniu przepisów prawa budowlanego jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę, a w konsekwencji uznano, że obiekt zrealizowano z naruszeniem przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Zastosowano zatem procedurę legalizacyjną uregulowaną w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Wobec braku przedłożenia przez T. C. żądanych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę (likwidację) stawu ziemnego.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2012r., nr [...] uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z [...] stycznia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (k. 105 t. I akt admin.).

Rozpoznając sprawę ponownie, po przesłuchaniu autora opinii hydrologicznej dotyczącej stosunków wodnych na spornej działce - Pana M. D., analizie dokumentacji postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Ł. w sprawie zakłócenia spływu wód na tej działce i innych dowodów zebranych w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw dokonanych przez Inwestora w trakcie realizacji, w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty Ł. nr [...] z [...] czerwca 2006r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowo – gospodarczego na działce nr [...] w P. organ I instancji stwierdził, że w świetle zgromadzonych dowodów można uznać, że zbiornik w obecnym kształcie powstał w wyniku niwelacji działki przed przystąpieniem do jej zabudowy oraz umocnienia brzegów rowu i zbiornika wodnego kamieniem polnym. Dokonano wówczas zmiany rzędnych terenu oraz podwyższenia fragmentów działki. Wynika to z map, fotografii i ustaleń mgr inż. M. Z., która sporządziła opinię na zlecenie Wójta Gminy Ł. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie. Odnosząc się do prac polegających na umocnieniu brzegów zbiornika oraz rowu odpływowego organ I instancji stwierdził, że są to co prawda roboty budowlane, które nie zostały wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo budowlane. Jednak to oznacza, że wykonane roboty były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc jednak pod uwagę, że obudowanie kamieniem zbiornik i rów były objęte zakresem zamiennego projektu zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją PINB w Ł. z [...] stycznia 2011 r. uznano, że powyższe prace zostały zalegalizowane. Organ podkreślił, że zrealizowana inwestycja na działce nr [...] została zgłoszona do użytkowania i w dniu [...] marca 2011 r. inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na jej użytkowanie. Ostatecznie organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia wszczętej z urzędu sprawy samowolnej budowy stanu ziemnego i decyzją z [...] stycznia 2013 r., znak [...], na podstawie art. 105 §1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stawu ziemnego.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że materiał dowodowy zebrany przez Wójta Gminy Ł. w przedmiocie napływu na działkę nr [...] wód opadowych rowem odwadniającym wskazują, że jest to naturalny spływ wód istniejący również przed zagospodarowaniem działki Inwestora, a poczynione przez niego działania w celu uporządkowania terenu wokół zbiornika i rowu odwadniającego nie spowodowały zmiany kierunku odpływu wód gromadzących się w tym miejscu, gdyż wody te zawsze płynęły przez działkę ozn. nr [...] i [...], a następnie rowem aż do rzeki N. Organ II instancji stwierdził ostatecznie, że prowadząc postępowanie administracyjne organy nadzoru budowlanego uznały wszystkie obiekty naniesione na mapę zagospodarowania terenu za zalegalizowane i udzieliły inwestorowi pozwolenia na ich użytkowanie. Wszczęte z urzędu postępowanie stało się zatem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. przed organami nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli J. A. i T. A. (dalej: Skarżący) wnosząc o jego uchylenie.

WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 478/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...].01.2013 r. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwestia istnienia prawomocnej decyzji - pozwolenia na użytkowanie nie ma większego znaczenia, bowiem pozwolenie na użytkowanie nie dotyczyło stawu. Ponadto kontrolowany staw nie był też objęty zakresem postępowania ani w decyzji Starosty Ł. z [...] czerwca 2006 r., nr [...] zatwierdzającej T. C. projekt budowlany i udzielającej mu pozwolenia na budowę, ani w decyzji PINB w Ł. z [...] stycznia 2011 r. [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Został on wprawdzie wrysowany w mapach, jednak - w ocenie Sądu - nie można na tej podstawie uznać, że był on przedmiotem pozwolenia. Przedmiotem pozwoleń były jedynie budynek mieszkalny oraz budynek garażowo gospodarczy wraz z urządzeniami budowlanymi. Na tej podstawie Sąd stwierdził, że skoro decyzja o użytkowaniu nie dotyczyła spornego stawu, to brak było podstaw do stwierdzenia, że prowadzone przez organ postępowanie w sprawie legalności wybudowania stawu ziemnego stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu w zaistniałych okolicznościach nie ma przeszkód, by w dalszym ciągu prowadzone było w tej sprawie postępowanie naprawcze. Jednocześnie Sąd zalecił, aby organy w ponownie prowadzonym postępowaniu ponownie oceniły materiał dowodowy zgromadzony w sprawie budowy stawu ziemnego na działce nr [...]. Organy zobowiązane były też zwrócić uwagę na okoliczność, że z map pozyskanych z zasobu geodezyjnego przed zakupem działki przez Inwestora nie wynika aby na spornej działce istniał zbiornik wodny. Dopiero na mapach wydanych z zasobu geodezyjnego po nabyciu przez Inwestora działki zbiornik wodny jest zaznaczany. Okoliczności wynikające z map organy winne były zatem skonfrontować z pozostałym materiałem dowodowym, w tym z zeznaniami świadków, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W zależności od poczynionych ustaleń organy miały dokonać kwalifikacji robót budowlanych przypisując je do jednego z trybów przewidzianych przepisami Prawa budowlanego – art. 48, 49b, 50 -51 Prawa budowlanego.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazał Inwestorowi wstrzymać roboty budowlane przy rozbudowie kontrolowanego stawu ziemnego oraz przedłożyć w terminie do [...] października 2014r.: zaświadczenie Wójta Gminy Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w/w działki w przypadku braku tego planu; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec nie spełnienia przez Inwestora obowiązków nałożonych ww. postanowieniem organ decyzją z dnia [...] maja 2015 r. stosownie do dyspozycji art.48 ust. 4 nakazał Inwestorowi rozbiórkę (likwidację ) rozbudowy przedmiotowego stawu ziemnego i doprowadzenie zbiornika do stanu pierwotnego.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] uchylił ją w całości oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] lipca 2014r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Opierając się na materiale zgromadzonym w sprawie oraz biorąc pod uwagę fakt, iż kontrolowany zbiornik zbiera wody powierzchniowe z pól oraz wody gruntowe i odprowadza je rowem umocnionym kamieniem polnym do rowu głównego, usytuowanego na działce ozn.nr [...], organ odwoławczy zakwalifikował przedmiotowy zbiornik jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. W związku zaś z tym, iż przedmiotowy zbiornik usytuowany jest na terenie wsi P., a tym samym na terenie Ł. Parku Krajobrazowego Doliny N., konieczne było, zdaniem organu II instancji, uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na jego przebudowę (rozbudowę). Organ zaznaczył jednocześnie, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w organie nadzoru budowlanego, dysponowanie przez inwestora pozwoleniem wodnoprawnym jest niezbędne do przeprowadzenia legalizacji przez organy nadzoru budowlanego. Tym samym organ odwoławczy zalecił, aby organ I instancji ustosunkował się do zaleceń WSA w Białymstoku i w prowadzonym postępowaniu naprawczym dokonał kwalifikacji robót budowlanych przypisując je do jednego z trybów przewidzianych przepisami prawa budowlanego: art.48,49b,50-51 ustawy Prawo budowlane.

W trakcie prowadzonego ponownie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że Inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane polegające na ukształtowaniu i umocnieniu brzegów zbiornika oraz rowu odpływowego kamieniem polnym na zaprawie cementowej, albowiem do wykonania konieczne było u[przednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Określając charakter samowoli organ I instancji oparł się głównie na opinii hydrologicznej sporządzonej przez uprawnionego hydrologa M. D., w której stwierdzono, że zbiornik znajdujący się na działce ma charakter naturalny, a jego brzegi zostały obudowane kamieniem polnym. Powstał w zagłębieniu terenu, które w zależności od warunków hydrometeorologicznych było oczkiem wodnym łub podmokłym zabagnionym obniżeniem. Poza obudowaniem kamieniem nie ma dowodu na to, że były wykonywane inne prace budowlane. W przedmiotowej opinii wskazano również, że zbiornik nie był pogłębiany w sposób istotny ponieważ powstał on w wyniku obecności warstwy nieprzepuszczalnej w dnie, która umożliwia utrzymywanie zwierciadła wody. Gdyby ta warstwa została przekopana zbiornik przypuszczalnie by zaniki. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, a w szczególności opisaną opinię organ I instancji w dniu [...] września 2015r. zwrócił się do Starosty Ł. z prośbą o zajęcie stanowiska w powyższej sprawie. Z udzielonej odpowiedzi wynikało, że uszczelnienie brzegów naturalnego zbiornika wodnego nie spowodowało, że automatycznie stał się urządzeniem wodnym. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że roboty budowlane polegające na obudowie kamieniem polnym brzegu zbiornika wodnego i rowu odpływowego na działce o nr [...] w miejscowości P. (pomimo, że jest to samowola budowlana) zostały wykonane zgodnie ze sztuka budowlaną oraz nie powodują zmian w kształtowaniu zasobów wodnych, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] października 2015r. odmówił nakazania T. C. czynności faktycznych z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych polegających na obudowie kamieniem polnym brzegu zbiornika wodnego i rowu odpływowego na kontrolowanej działce.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i T. A. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie wnoszących odwołanie organ I instancji w żaden sposób nie zastosował się do zaleceń wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2013 r., który nakazał organom w ponownie prowadzonym postępowaniu zwrócić uwagę na okoliczność, że z map pozyskanych z zasobu geodezyjnego przed zakupem działki przez Inwestora nie wynika, aby na spornej działce istniał zbiornik wodny. Zaskarżonej decyzji zarzucono też naruszenie: (-) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, przez nie sposób dokonać analizy toku rozumowania organu I instancji, (-) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, a nadto pominięciu szeregu istotnych dowodów zgromadzonych w sprawie, jak zeznania świadków, mapy, dokumentacja fotograficzna, z których to dowodów wprost wynika, iż naturalnego stawu ziemnego nigdy na nieruchomości nie było; (-) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę nakazania Inwestorowi czynności faktycznych w sprawie robót budowlanych polegających na obudowie kamieniem polnym brzegu zbiornika wodnego i rowu odpływającego na działce o nr [...].

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił argumentacji odwołania i decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że fakt istnienia naturalnych akwenów wodnych na przedmiotowej działce wynika między innymi z opinii hydrologicznej sporządzonej przez M. D. w 2011 roku. W ocenie organu II instancji ukształtowanie terenu w najbliższym otoczeniu działki Inwestora sprawia, że przez jej środek przebiega, oś spływu wód powierzchniowych, opadowych i roztopowych. Ciek, który przepływa pod drogą i w poprzek działki [...] ,[...] i dalej w kierunku N., przepływa przez zbiornik wodny usytuowany na w/w działce. Zbiornik wodny przez który przepływa ciek, posiada obudowane brzegi, ale dno jest miękkie, piaszczyste i ma charakter naturalny. Brzegi zostały obudowane kamieniem polnym. Podobnie w cieku przepływającym przez działkę zostało obudowane całe koryto. Obudowa nie spowodowała zmian w profilu podłużnym i nie utrudnia przepływu wód powierzchniowych z przyległej zlewni. Rów oraz zastoina wodna zostały ujęte na mapie przygotowanej przez geodetę (3 czerwca 2006 r.), służącej do planów zabudowy i zagospodarowania terenu i wykorzystanej do projektu budowlanego pierwotnego. W dniu [...] kwietnia 2015r, organ I instancji przesłuchał świadka Pana G. G. - uprawnionego geodetę, który w 2006 roku, wykonywał na zlecenie A. C. mapę do celów projektowych działki o nr [...]. Świadek ten potwierdził, że na działce istniał naturalny zbiornik wodny, w zagłębieniu stała woda ( na mapie oznaczona literą w), przy styku z wodą rosła trzcina i trawa, wszystko było zarośnięte trawą.

Analizując ponownie materiał dowodowy organ II instancji nie zgodził się z pierwotnym twierdzeniem skarżących, że zbiornik występujący na ww. działce jest stawem i zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne jest zaliczany do urządzeń wodnych. Zakładając nawet, że powstał wskutek działalności człowieka to nie jest urządzeniem wodnym. Urządzenie wodne to zdaniem organu urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a kontrolowany zbiornik wodny nie powstał w sposób zamierzony. Stawy wymienione w ustawie prawo wodne to stawy rybne, stawy do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów - utworzone również w konkretnym celu. Przedmiotowy zbiornik nie powstał w żadnym z powyższych celów. Nie pełni także żadnej z omawianych funkcji. Powstałe oczko wodne jest obiektem naturalnym, a staw sztucznym, zatem oczko wodne nie jest urządzeniem melioracyjnym i nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Dla powyższej oceny organ uwzględnił istniejące w pobliżu kontrolowanej działki tzw. torfianki - doły potorfowe, tereny podmokłe. Obudowa kamieniem polnym brzegu zbiornika wodnego i rowu odpływowego nie spowodowała żadnych zmian w dopływie wód gruntowych, a obecne kierunki spływu nie powodują napływu wód na grunty przyległe. Powyższe zostało potwierdzone przez Wójta Gminy Ł. pismem z dnia [...].03.2012r., znak: [...] z którego wynika, iż na terenie przedmiotowej działki oraz na terenach przyległych występują naturalne akweny wodne i niekontrolowany spływ wody powierzchniowej. Stan wód na gruncie na tym obszarze został więc unormowany i ukształtowany w przestrzeni czasowej - decyzja z dnia [...].2013r., znak: [...] Wójta Gminy Ł. odmawiająca nakazania przywrócenia stanu poprzedniego wód na gruncie Panu T. C.

Dalej powołując się na art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane organ stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania przez organy nadzoru budowlanego nie wynika aby wykonane roboty budowlane wpływały negatywnie na otoczenie, nie znaleziono również podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych ocen technicznych lub ekspertyz, gdyż nie powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych bądź robót budowlanych. W ocenie organu II instancji pomimo, że była to samowola budowlana, nie zachodziła potrzeba nakładania obowiązku rozbiórki obudowy kamieniem polnym brzegu zbiornika wodnego i rowu odpływowego, bądź nakładania jakiegokolwiek innego obowiązku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Skarżący zarzucając jej naruszenie:

1) art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu Taktycznym decyzji wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, a nade wszystko brak wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak wnikliwej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, brak należytego umotywowania rozstrzygnięcia podjętego w sprawie,

2) naruszenie art 7 k.p.a., art 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, a nadto pominięciu szeregu istotnych dowodów zgromadzonych w sprawie, jak zeznania świadków, mapy, dokumentacja fotograficzna, z których to dowodów wprost wynika, iż naturalnego stawu ziemnego nigdy na nieruchomości nr [...] nie było, a w konsekwencji dokonanie wadliwej kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych,

3) art 7 w zw. z art. 77 § 1, art 80 i 84 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyznaniu mocy dowodowej i uznaniu rzetelności opinii hydrologicznej mgr M. D. oraz zeznaniom świadka G. G., pomimo istnienia materiału dowodowego sprzecznego z ww. dowodami, a nadto nie uwzględnienie przy dokonywaniu oceny rzetelności powyższych dwóch dowodów, iż opinia mgr M. D. powstała na prywatne zlecenie strony postępowania, a świadek jest osobą działającą także na zlecenie strony,

4) 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co nastąpiło w drodze naruszenia art 89 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z urzędu, w sytuacji gdy z uwagi na istotne wątpliwości do co stanu faktycznego było to niezbędne dla wyczerpującego wyjaśnienia sprawy,

5) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu z opinii niezależnego biegłego celem wyjaśnienia sprzeczności wynikających z opinii znajdujących się w aktach sprawy co do sposobu powstania zbiornika wodnego na nieruchomości Inwestora.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji miało zbadanie przez Sąd, czy organy nadzoru budowlanego - stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Bk 478/13) uchylającym zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] stycznia 2013 r. i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. W konsekwencji również Sąd orzekający w niniejszej sprawie miał obowiązek zastosowania się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w powołanym wyroku z dnia 26 listopada 2013r. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Przy czym związanie prawomocnym orzeczeniem samego sądu administracyjnego wyraża się w tym, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12, LEX nr 1518953).

W powołanym wyroku Sąd wskazał natomiast, aby organy prowadząc ponownie postępowanie naprawcze na nowo oceniły materiał dowodowy zgromadzony w sprawie budowy stawu ziemnego na działce nr [...] ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności, że z map pozyskanych z zasobu geodezyjnego przed zakupem działki przez Inwestora nie wynika aby na spornej działce istniał jakikolwiek zbiornik wodny. Okoliczności wynikające z map organy obowiązane były skonfrontować z pozostałym materiałem dowodowym, w tym z zeznaniami świadków i w zależności od poczynionych ustaleń miały dokonać kwalifikacji robót budowlanych przypisując je do jednego z trybów przewidzianych przepisami Prawa budowlanego – art. 48, 49b, 50 -51 Prawa budowlanego. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz treść wydanych na jego podstawie rozstrzygnięć, Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego nie zastosowały się do ww. oceny w sposób prawidłowy.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (tak: NSA w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 301/00 Lex nr 53964). Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, stąd też wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego.

Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja jest jednym z wielu rozstrzygnięć podjętych przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie, toczącej się - co istotne - od 2011 roku. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija natomiast nie tylko fakt wieloetapowości prowadzonego postępowania, ale i zaleceń skierowanych do organów w wyroku Sądu z dnia 29 listopada 2013 r.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, co słusznie zasygnalizowano w skardze, że organy w sposób niekonsekwentny (różny) kwalifikują roboty budowlane wykonane przez Inwestora na kontrolowanej działce. Pierwotnie prace te zostały zakwalifikowane przez organy jako samowolne roboty budowlane polegające na budowie stawu ziemnego (postanowienie PINB w Ł. z dn. [...].1.2012 r. [...]), następnie organy uznały, że w sprawie mamy do czynienia z przebudową zbiornika wodnego (postanowienie PINB w Ł. z dn. [...].5.2014 r. [...]), w dalszej kolejności przyjęto, że nastąpiła jedynie rozbudowa stawu ziemnego (postanowienie PINB w Ł. z dn. [...].7.2014 r. [...]), a ostatecznie uznano, iż żadna z powyższych kwalifikacji robót budowlanych nie ma zastosowania, gdyż jedyne samowolne roboty jakie Inwestor wykonał to: ukształtowanie i umocnienie skarp zbiornika i rowu odpływowego kamieniem polnym na zaprawie cementowej. Z uwagi na tak rozbieżną kwalifikację wykonanych robót budowlanych organ w zaskarżonej decyzji winien w sposób szczegółowy uzasadnić swoje stanowisko. Tym bardziej, że jak słusznie wskazuje pełnomocnik Skarżących, materiał dowodowy na przestrzeni dokonywania tak odbiegających od siebie kwalifikacji robót budowlanych nie zmienił się w sposób na tyle znaczący, aby umożliwiał podejmowanie tak rozbieżnych rozstrzygnięć.

Uwzględniając powyższe okoliczności podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w prowadzonej sprawie było zatem ustalenie, jakie prace na nieruchomości nr [...] zostały wykonane, datę ich wykonania, zakwalifikowanie tych prac stosownie do art. 3 pkt 6 - 8 ustawy Prawo budowlane, ustalenie wymogów jakim powinny podlegać prace budowlane i czy Inwestor te wymogi spełnił. W tym celu niezbędne było, jak zasygnalizował już WSA w wyroku z dnia 26 listopada 2013r. przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego oraz dokonanie prawidłowej oceny dowodów, a w konsekwencji właściwej kwalifikacji robót. W tym zakresie niezbędnie było również jednoznaczne ustalenie, z jakiego rodzaju zbiornikiem wodnym mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, i czy na jego wybudowanie wymagane było pozwolenie wodnoprawne (jak przyjął organ I instancji), czy nie (jak uznał z kolei organ II instancji).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nie przeprowadziły w tym zakresie dogłębnego i wyczerpującego postępowania, nie dokonano też właściwej, całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Organy skupiły się i przeanalizowały obecnie tylko te dowody, które stanowiły poparcie dla wydanego rozstrzygnięcia, pomijając całkowicie te dowody, które sprzeciwiają się temu stanowisku. Organ w żaden sposób nie odniósł się do zeznań świadków: T. G., M. S., J. S., A. A., P. W., K. K. Tymczasem osoby te konsekwentnie wskazały, że stawu ziemnego na nieruchomości Inwestora nie było.

Organy nie odniosły się też do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w postaci map pozyskanych z zasobu geodezyjnego, z których wynika, że na nieruchomości nr [...] nie istniał zbiornik wodny. Powyższa okoliczność, pomimo wyraźnego zalecenia w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2013r., nie została należycie wyjaśniona, a tym bardziej, nie skonfrontowanego jej z pozostałym materiałem dowodowym. W ocenie Sądu takie działanie organów jest pozbawione należytej rzetelności, albowiem nie można zgodzić się na pomijanie części materiału dowodowego, tylko z tego względu, iż wnioski płynące z tego materiału są rozbieżne ze aktualnym stanowiskiem organu. Nie bez znaczenia jest również fakt, że pierwotne rozstrzygnięcia organów obu instancji jako dowody stanowiące ich podstawę przyjmował właśnie zeznania ww. świadków oraz opinię mgr inż. M. Z. Tymczasem kontrolowane aktualnie rozstrzygnięcia dowody te całkowicie pominęły. W sytuacji gdy powstały wątpliwości co do kwalifikacji robót budowlanych na działce nr [...], organ winien był z urzędu dopuścić dowód z opinii niezależnego biegłego i wyznaczyć w tym zakresie rozprawę administracyjną. Tym bardziej, że dołączona do akt postępowania opinia hydrologiczna M. D. została sporządzona we wrześnio 2011 roku na zlecenie Inwestora, a więc strony postępowania, która była bezpośrednio zainteresowana korzystnymi dla niej wnioskami opinii. Ponadto opinia ta pozostaje w rażącej sprzeczności z opinia niezależnego biegłego powołanego przez organ administracyjny- Pani M. Z. W takiej sytuacji organ winien był z urzędu dopuścić dowód z opinii niezależnego biegłego, który wyjaśniłby zaistniałe sprzeczności.

Konkludując powyższe rozważania należy zgodzić się ze Skarżącymi, że organy obu instancji prowadząc kontrolowane postępowanie naruszyły w sposób ewidentny przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800). Zasądzone koszty obejmują wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictw (2 x 17 zł).