Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1009/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 6 ust.2, art. 52 ust. 1, art. 59 ust. 1, art 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4, par. 6 ust. 1, par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 63 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. J., M. J., M. J. i P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] 2015r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. i A. J. w dniu 17 października 2013 r. złożyli w Urzędzie Gminy O. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi na terenie położonym w C. oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 5834 m2, Jako obsługę komunikacyjną wskazano dojazd przez działkę nr [...]/3 do drogi publicznej (nr [...]).

Decyzją z dnia [...] 2014 r. Wójt Gminy O. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami oraz budowie drogi wewnętrznej na terenie położonym w C. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb C.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z [...]2014 r. i przekazało sprawę Wójtowi Gminy O. do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia 17 grudnia 2014 r. pełnomocnik inwestora – A. W. J. sprecyzował wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez wskazanie, iż omyłkowo wpisano działkę [...] jako drogę dojazdową zamiast działki nr [...].

W dniu 23 stycznia 2015 r. Wójt Gminy O. wydał decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami oraz budowie drogi wewnętrznej na terenie położonym w C. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb C.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję Wójt Gminy O. z dnia 23 stycznia 2015 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...]2015 r., nr [...] Wójt Gminy O. ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami oraz budowie drogi wewnętrznej na terenie położonym w C. oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (obręb C.).

W decyzji tej organ określił, m.in., że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji powinna odbywać się z drogi powiatowej poprzez drogę gminną (wewnętrzną), działka nr [...] (obręb C.) oraz poprzez projektowany zjazd na drogę wewnętrzną i poprzez projektowane zjazdy indywidualne do każdego projektowanego budynku zgodnie z uzgodnieniem Zarządu Powiatu K. znak [...] z dnia 19 sierpnia 2014 r. bądź z drogi gminnej o nr dz. [...] (obręb C.) poprzez istniejącą drogę wewnętrzną o nr dz. [...] (obręb C.) oraz projektowane zjazdy indywidualne do każdego budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ ogólnie stwierdził, iż przed wydaniem decyzji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy oraz uwzględnił wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika inwestorów A. i W. J., ustalając możliwość komunikacyjną z drogi gminnej o nr dz. [...] (obręb C.), poprzez dz. nr [...] (obręb C.), do której inwestorzy posiadają tytuł prawny.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. i W. J. oraz M. i P. J. podnosząc, iż nie wyrażają zgody na powstanie osiedla i aby droga wewnętrzna obsługiwała kolejne zabudowania, które powstaną. Podnieśli, że są współwłaścicielami działki nr [...] i nie wyrażają zgody aby działka ta stanowiła drogę dojazdowa do planowanych zabudowań. Działka nr [...] jest rolą, a nie drogą wewnętrzną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] 2015 r., nr [...],[...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy O. właściwie ocenił zebrany materiał dowodowy i prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Wskazano, iż organ I instancji w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej działki prawidłowo ustalił wokół niej obszar analizowany niezbędny dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy. Najbliższe sąsiedztwo dla planowanej inwestycji to teren zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Parametry techniczne planowanej inwestycji zgodne są z parametrami technicznymi zabudowań usytuowanych w obszarze analizy. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia wymogów co do parametrów technicznych jak i linii zabudowy. Ponadto spełniony jest również warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę gminną o nr ewidencyjnym działki [...] (obręb C.) bądź z drogi gminnej o nr ewidencyjnym [...] poprzez istniejącą drogę wewnętrzną o nr ewidencyjnym działki [...] oraz projektowane zjazdy indywidualne do każdego budynku. Spełnione są także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniach, dotyczących dojazdu do działek zgłoszonego przez odwołujących Kolegium uznało, iż jest on bezzasadny. Organ I instancji w sposób wyczerpujący przewidział dojazd do każdej działki. Nie może zabronić wnioskodawcom korzystania z dojazdu do działki poprzez działkę nr [...], której są współwłaścicielami. Ponadto uwzględniono również sugestie odwołujących, aby dojazd odbywał się nie tylko przez działkę nr [...], ale również drogę gminną stanowiącą działkę o nr ewidencyjnym [...]. W ocenie Kolegium nie ma znaczenia, iż wskazana działka o nr [...] stanowi w ewidencji gruntów - grunt rolny, ponieważ w rzeczywistości jest wykorzystywana jako droga wewnętrzna - dojazdowa do posesji m.in. odwołujących.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. J., M. J., M. J. oraz P. J. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że działka nr [...] (obręb C.) posiada dostęp do drogi publicznej (drogi gminnej) o nr działki [...] poprzez istniejącą drogę wewnętrzną o nr działki [...];

2. art. 7, 77 § 1 K.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że działka nr [...] jest drogą wewnętrzną w sytuacji gdy z rejestru gruntów i faktycznego użytkowanie gruntu wynika, że jest to grunt rolny przez, który nie jest możliwe odbywanie się ruchu pojazdów.

Zdaniem skarżących, na tle treści .art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dostęp przez drogę wewnętrzną to dostęp przez drogę faktycznie istniejącą. Zgodnie z ewidencją gruntów działka nr [...] stanowi grunt rolny i tak jest faktycznie wykorzystywana. W przedmiotowej sprawie zarówno organ I jak i II instancji nie wskazały w jaki sposób ustaliły, że działka o nr [...] stanowi drogę wewnętrzną i czy spełnia parametry pozwalające uznać ją za drogę, gdyż brak w decyzjach obu organów jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym zakresie. Parametry działki [...], a w szczególności jej obecne zagospodarowanie nie umożliwiają odbywania się przez nią ruchu pojazdów. Wskazano, iż dana budowla może być uznana za drogę wewnętrzną jedynie wówczas, gdy jest przeznaczona do ruchu drogowego (rozumianego jako możliwość korzystania z drogi przez nieoznaczoną ilość osób, każdego użytkownika dróg), a nie służy tylko do wewnętrznej komunikacji w obrębie danej nieruchomości. Nawet samo tolerowanie przez współwłaścicieli przejazdu i przechodu inwestora przez działki nie jest wystarczające dla przyjęcia, iż działka ma zapewniony dostęp pośredni do drogi publicznej. Niezbędne jest wyrażenie zgody przez właścicieli tych nieruchomości na korzystanie z tego rodzaju drogi wewnętrznej lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogi koniecznej, chyba że istniejąca droga wewnętrzna miałaby niebudzący wątpliwości charakter drogi powszechnie (ogólno) dostępnej.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Dalej wskazać należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Wśród przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca zawarł wymóg aby teren, na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne miał dostęp do drogi publicznej (pkt 2).

Zgodne z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. DZU. Z 2015 r., poz. 460) drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, iż dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Przy czym dostęp prawny oznacza, iż musi on wynika z przepisu prawa, czynności prawnej lub orzeczenia sądowego.

W ocenie Sądu taki dostęp zapewniony jest dla działki nr [...], na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja. Jak wynika z akt sprawy inwestorzy w piśmie z dnia 17 grudnia 2014 r. sprecyzowali swój wniosek o wydanie warunków zabudowy, wskazując, iż obsługa komunikacyjna działki [...] ma się odbywać za pośrednictwem drogi wewnętrznej na działce [...]. Współwłaścicielami tej działki ([...]) są m.in. wnioskodawcy (właściciele działki nr [...]), a działka ta jest faktycznie użytkowana jako droga dojazdowa, co potwierdziła m.in. skarżąca W. J. a na rozprawie administracyjnej w 20 sierpnia 2015 r. wskazując, iż sama korzysta z niej jako z drogi. Tym samym uznać należy, iż na dzień złożenia wniosku i wydania zaskarżone decyzji działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej (droga gminna- działki nr [...]) przez faktycznie istniejąca i wykorzystywaną drogę wewnętrzną położoną na gruncie (działka [...]), którego inwestorzy są współwłaścicielami, a więc posiadają tytuł prawny do korzystania z tej nieruchomości. Ewentualny spór pomiędzy współwłaścicielami dotyczący sposobu korzystania z tej nieruchomości należy do kategorii sporów rozstrzyganych na gruncie prawa cywilnego.

Na marginesie zauważyć należy, iż sami skarżący na etapie postępowania administracyjnego raz twierdzili, iż działka nr [...] jest użytkowana jako droga wewnętrzna (odwołania od decyzji Wójta Gminy O. z 10 kwietnia 2014 r.), a innym razem, że teren ten jest faktycznie wykorzystywany jako rola (odwołania od decyzji Wójta Gminy O. z 8 czerwca 2015 r.). Sąd uznał, jednak, iż w świetle wyjaśnień inwestorów a także skarżącej W. J. złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu 20 sierpnia 2015 r. organy prawidłowo przyjęły, iż działka [...] faktycznie wykorzystywana jest jako droga dojazdowa i możliwy jest przez nią dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...].

Warto wskazać, iż powyższe twierdzenie o sposobie użytkowania działki nr [...] jako drogi dojazdowej potwierdzają zdjęcia satelitarne tej działki zamieszczone na portalu http://mapy.geoportal.gov.pl/ oraz www.google.pl/maps., które ukazują m.in. koleiny na powierzchni tej działki.

W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia sposób oznaczenia działki w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne i sady. Ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego, ma bowiem odzwierciedlać w sposób prawidłowy aktualny stan faktyczny prawny, a nie go kreować co wynika z § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tj. Dz.U.2015 r, poz.542). Ponadto z załącznika Nr 6, ust. 1, Lp. 18 do tego rozporządzenia wynika, iż nie w każdej sytuacji drogę wewnętrzną oznacza się w ewidencji gruntów i budynków jako użytek "droga- dr". Zgodnie z tym złącznikiem do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli:

1) wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego;

2) wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej.

3. Grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" włącza się do:

1) przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego;

2) użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego;

3) odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej.

Z powyższego wynika, iż istotne jest faktyczne użytkowanie użytku gruntowego jako drogi, a nie sposób jego oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków, które może nie odpowiadać stanowi faktycznemu – może nie być zaktualizowane.

Zauważyć także należy, iż przepisy u.p.z.p. nie formułują żadnych wymagań w odniesieniu do parametrów technicznych dróg wewnętrznych, stanowiących dostęp do drogi publicznej. Stąd też zdaniem Sądu, na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie znajdzie zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w tym przepis § 14 dotyczący parametrów dojść i dojazdów do działek budowlanych. Przepisów tych nie można uznać za przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem żaden z nich nie nakazuje uwzględniania ich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przepisy te znajdą zastosowanie na etapie wydania pozwolenia na budowę. Na etapie ustalenia warunków zabudowy organ administracji bada jedynie czy przedmiotowa droga wewnętrzna zapewnia w rzeczywistości ciągły nieprzerwany i realny w wymiarze faktycznym dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej.

Tym samym organy orzekające w niniejszym postępowaniu administracyjnym trafnie uznały, iż działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej – za pośrednictwem działki nr [...].

Jakkolwiek podniesione w skardze zarzuty okazały się chybione, to Sąd z urzędu dostrzegł, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzając ją decyzja obarczone są istotnymi dającymi podstawę do ich uchylenia.

Zauważyć należy, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy może być wydawana jedynie na wniosek inwestora – art. 52 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powyższe powoduje, iż organu orzekające są związane treścią wniosku i nie mogą go samodzielnie (z urzędu) modyfikować. W konsekwencji orzekająca w przedmiocie warunków zabudowy właściwy organ winien ocenić czy realizacja planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia budowlanego w zakresie określonym we wniosku dopuszczalna jest na danym obszarze z uwagi na wymogi zachowania ładu przestrzennego na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli organ uzna, iż z uwagi na konieczność zachowaniu ładu przestrzennego niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy w zakresie wskazanym we wniosku (np. w zakresie funkcji lub parametrów planowanej zabudowy), to winien odmówić wydania decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Organ, bez zgody wnioskodawcy, nie może w tej sytuacji samodzielnie określić charakterystyki planowanej zabudowy tak aby spełniała warunki wynikające z ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. o sygn. akt II OSK 272/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Gd 787/14 - opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z treści art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zaważyć należy, iż decyzja o Wójta Gminy O. z [...] 2015 r. utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. określa szereg warunków dla planowanej zabudowy w zakresie wykraczającym poza treść wniosku inwestorów z 15 października 2013 r.

W pierwszym rządzie zauważyć należy, iż wniosek znajdujący się nadesłanych do Sądu aktach sprawy jest niekompletny, nie zawiera bowiem określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii jednej z map określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto wiosek nie zawiera określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu przedstawionego w formie graficznej (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p). Z akt sprawy nie wynika aby te elementy wniosku zostały złożone przez inwestorów wraz z wnioskiem lub aby zostały uzupełnione później.

Dalej zauważyć należy, iż w części opisowej wniosku inwestorzy wskazali, iż teren inwestycji obejmuje działkę [...] o powierzchni 5834 m2. Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka ma powierzchnię 0.5834 ha, a zatem uznać należy, iż inwestorzy jako teren inwestycji wskazali całą działkę nr [...]. W konsekwencji niezrozumiałym jest na jakiej podstawie organ I instancji ustalił granice terenu inwestycji w sposób zaprezentowany w załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] 2015 r. Organ określił, iż teren inwestycji o kształcie litery "L" pokrywa się częściowo, mniej więcej w ¾, z terenem działki nr [...]. Wójt Gminy O. w żaden sposób nie wyjaśnił na jakiej podstawie określono granice terenu inwestycji w ten sposób wbrew treści wniosku inwestorów. Kwestii tej nie poruszył również organ II instancji aprobując ustalenia organu I instancji. Takie określenie granic obszaru inwestycji niewątpliwie wykracza po za treść wniosku o udzielenie warunków zabudowy i wpływa na uprawnienie inwestorów do sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki. Wobec braku części graficznej wniosku nie można wykluczyć, iż ich zmierzeniem była lokalizacja planowanej zabudowy także na tej części działki, która została wyłączona przez organ po za obszar inwestycji.

Dalej zauważyć, że organ I instancji w decyzji z [...] 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami oraz budowie drogi wewnętrznej. W załączniku graficznym do decyzji organ wskazał przebieg projektowanej drogi wewnętrznej na działce nr [...] od granicy z działką nr [...] do granicy z działką nr [...]. Również w tym wypadku z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie organ orzekł o ustaleniu warunków dla budowy tej drogi wewnętrznej na działce [...]. W znajdującym się w aktach sprawy wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy przedmiot inwestycji określono jako budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi. W żadnym miejscu inwestorzy nie określili także, iż wniosek obejmuje również budowę drogi wewnętrznej. Wprost przeciwnie, mimo, że formularz na którym złożono przedmiotowy wniosek w pkt III ppkt 2 zawiera pole do określenia innych niż budynki budowli, objętych wnioskiem takich jak drogi, mosty, maszty, budowle ziemne, sieć infrastruktury technicznej, zbiorniki na ścieki, składy odpadów, parkingi, podjazdy, śmietniki itp., to jednak pola te inwestorzy pozostawili niewypełnione, co prowadzi do konkluzji, iż ich wniosek nie obejmował zamierzenia budowlanego polegającego na wykonaniu drogi wewnętrznej. To w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że organ I instancji orzekając w tej kwestii wykroczył po za granice wniosku. Z kolei organ odwoławczy nie odniósł się do tego tematu aprobując tym samym stanowisko Wójta Gminy O.. Organy nie wskazały przy tym na jakikolwiek przepis z którego wynikałby obowiązek ustalenia warunków dla budowy tej drogi wewnętrznej.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż niewątpliwie z treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, iż warunkiem ustalenia warunków zabudowy jest aby teren inwestycji miał dostęp do drogi, jednakże jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach działka nr [...] jako określona całość posiada taki dostęp. Stąd też rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia w decyzji lokalizacji drogi wewnętrznej na tej działce uznać należy jako wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, skoro wniosku takowego nie złożyli inwestorzy.

Z analogicznych przyczyn wadliwy charakter ma również rozstrzygnięcie organu zawarte w pkt 3 lit. g decyzji Wójta Gminy O. z [...] 2015 r., ustalające iż obsługa komunikacyjna – dostęp do drogi publicznej - terenu na którego dotyczy rozstrzygnięcie ma się odbywać przez nie tylko przez działkę [...], ale także działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną należącą do Gminy O.. Z wniosku inwestorów uzupełnionego pismem pełnomocnika A. W. J. wyraźnie wynika, iż dostęp do terenu inwestycji jest zapewniony poprzez działkę nr [...]. Wnioskodawcy nie wskazali, aby działka nr [...] miała stanowić dojazd do terenu inwestycji i aby przewidywali budowę zjazdów z terenu inwestycji na tą drogę. Stąd też rozstrzygnięcie organu w tym zakresie także należy uznać za wykraczające po za granice wniosku inwestorów. Wadliwość tegoż rozstrzygnięcia związana jest również z faktem, iż z akt sprawy nie wynika, by wnioskodawcy posiadali jakikolwiek tytuł prawny do korzystania z działki nr [...], stanowiącej jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji wprawdzie drogę, lecz nie o charakterze publicznym, a jedynie gminną drogę publiczną.

Dalej zauważyć należy, iż na załączniku graficznym decyzji z dnia [...] 2015 r. Wójt Gminy O. określił "nieprzekraczalną linię zabudowy" oraz "obowiązująca linię zabudowy" dla każdego z trzech budynków, których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem wobec braku określenie przez wnioskodawców np. w części graficznej wniosku, planowanej lokalizacji przedmiotowych budynków, brak było podstaw do samodzielnego ustalenia przez organ dokładnej lokalizacji tych budynków na działce nr [...] oraz wyznaczenia linii zabudowy dla tych budynków.

W tym miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dalej: "Rozporządzenie".

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W rozporządzeniu posłużono się zwrotem "obowiązująca linia zabudowy" podczas gdy ustawa o planowania i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się jedynie zwrotem linia zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt1, ust. 7 u.p.z.p.). Można zatem powiedzieć, iż użycie w rozporządzeniu sztywnego określenia "obowiązująca linia zabudowy" jest niezgodne z upoważnieniem ustawowym. W konsekwencji stosując prawidłową wykładnię rozporządzenia wykonawczego i mając na uwadze, iż podstawowym aktem regulującym materię wiążącą się z zapewnieniem ładu przestrzennego jest ustawa planistyczna, zaś rozporządzenie wykonawcze ma jedynie na celu ułatwić jej wykonanie, a więc faktycznie stosowanie tej ustawy tak, aby nie dochodziło do zastopowania możliwości inwestowania w Polsce, należy stwierdzić, że użyte w rozporządzeniu określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, iż dokonując językowej jak i celowościowej wykładni przepisów § 4 Rozporządzenie nie sposób przyjąć, że wynika z nich obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki. Przepisy § 4 ust. 2-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 października 2014 r. o sygn. akt II SA/Gl 718/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lutego 2015 r. o sygn. akt II SA/Ol 1295/14 - opubl. na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl., Alicja Plucińska-Filipowicz: "Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz." Komentarz do § 4 – opubl. System Informacji Prawnej LEX 2011 ).

Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej czyli najczęściej od strony drogi publicznej. Również nie budzące wątpliwości wydaje się, że ustalonej linii zabudowy, co do zasady nie można przekroczyć nową zabudową w kierunku drogi publicznej, jednakże usytuowanie obiektu "za tą linią", w głąb działki inwestora, jest już bardzo często uzależnione od szeregu okoliczności, np. zapewnienia wymaganych odległości od obiektów na działkach sąsiednich. O znaczeniu linii zabudowy w aspekcie odległości od drogi publicznej (od pasa drogowego) świadczy w szczególności treść § 4 ust. 3 rozporządzenia, a także ogólna zasada, iż muszą być uwzględnione unormowania wynikające z przepisów odrębnych, w tym przypadku określających odległość od drogi publicznej. Linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej.

Brak jest zatem podstaw do wyznaczenia kilku linii zabudowy. Ponadto Sąd zgadza się z stwierdzeniem, iż nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy". Wszelkie zabiegi czynione na ten temat przez w toku ustalenia warunków zabudowy, nie mają oparcia ustawowego.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, w przypadku budowy obiektów budowlanych na działce posiadającej już zabudowę od strony drogi publicznej lub na działce znajdującej się za działką posiadającą taka zabudowę, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie ma przesłanek prawnych do wyznaczania kolejnej linii zabudowy znajdującej się za taką linią istniejąca już od strony drogi publicznej. Ponadto, skoro linię zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej, to brak jest podstaw do jej wyznaczenia od strony drogi wewnętrznej. Tym samym określenie w decyzji z [...] 2015 r. "obowiązującej linii zabudowy" oraz "nieprzekraczalnej linii zabudowy" względem nie frontu działki objętej wnioskiem, lecz prostopadle do tego frontu (względem wyznaczonej przez organ drogi wewnętrznej) było niedopuszczalne i stanowiło naruszenie przepisów § 4 powołanego Rozporządzenia.

Wątpliwości Sądu budzi także sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanych budynków i wskazanie, iż front tych budynków ma się znajdować od strony projektowanej drogi wewnętrznej (pkt II ppkt 1 lit. d decyzji z 8 czerwca 2015 r.).

Zgodnie z § 6 ust. 1 powoływanego Rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 5 Rozporządzenia froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Jak Sąd wskazał wcześniej, inwestorzy określili wyraźnie, iż dostęp na działkę objęta wnioskiem następuje z działki nr [...], której są współwłaścicielami, zatem za front działki nr [...] należ uznać tą część działki objętej wnioskiem, która przylega do tejże działki nr [...]. Tym samym nie było podstaw do ustalenia przez Wójta Gminy O., iż elewacja frontowa budynków planowanych na działce nr [...] znajduje się od strony projektowanej na tej działce drogi wewnętrznej, a więc prostopadle do faktycznego frontu działki zwłaszcza, iż jak wykazano już powyżej z akt sprawy nie wnika, aby inwestorzy wnioskowali o ustalenie warunków zabudowy dla budowy tej drogi wewnętrznej. Szerokość elewacji frontowej planowanych budynków ustalono zatem z niezgodnie z treścią § 6 ust. 1 Rozporządzenia.

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (ust. 2).

Z powyższego wynika, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określa się w stosunku do działki lub terenu, przez który rozumieć można nieruchomość składającą się z części działki kilku działek o oznaczonych numerach. W rozpatrywanej sprawie inwestorzy wskazali teren inwestycji jako działkę [...] zatem wielkości powierzchni nowej zabudowy (intensywność zabudowy) winna zostać ustalona wobec całej działki [...], a nie jak to uczynił organ I instancji wobec jej fragmentów – nieistniejących działek geodezyjnych, które hipotetycznie mogą powstać w przyszłości w wyniku podziału. Tym samym warunki zawarte w pkt II ppkt 1 lit. b decyzji z 8 czerwca 2015 r. uznać należy za ustalone z naruszeniem § 5 ust. 1 Rozporządzenia.

Sąd dostrzegł również, iż z nagłówka wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 15 października 2013 r. wynika, że został on złożony przez W. i A J.. Również decyzja ustalająca warunki zabudowy z 8 czerwca 2015 r. został wydana na rzecz tych osób. Tymczasem pod wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak jest podpisu W. J., widnieje jedynie podpis A. J.. W aktach brak też jest pełnomocnictwa udzielonego A.J. przez W. J. do reprezentowania go w przedmiotowym postępowaniu. Zatem wiosek ten obarczony jest brakiem formalnym, o którym mowa w art. 63 § 3 K.p.a., bez uzupełnienia którego brak było podstaw do nadania wnioskowi biegu w stosunku do W.J. i konsekwencji wydania na jego rzecz decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Powyższe uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien w pierwszej kolejności wezwać inwestorów do uzupełnienia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez jego podpisanie przez W. J. oraz określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie nie tylko opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Następnie organ winien rozpoznać wniosek mając na względzie treść art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz uwagi i ocenę prawną przedstawioną w niniejszym orzeczeniu.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., 490) w zw. z § 21 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).