Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1080/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 3 ust. 1, art. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Kurzawa po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1794/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Gdańska na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr DLI-II.7621.44.2020.PMJ.1 w przedmiocie zezwolenia na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Gminy Miasta Gdańsk kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1794/20, na skutek skargi Gminy Miasta Gdańska uchylił decyzję Ministra Rozwoju z 28 sierpnia 2020 r. dotyczącą zezwolenia na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku. Wskazany wyrok został wydany w związku z następującymi decyzjami administracyjnymi i skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wojewoda Pomorski, powołując się na art. 3 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku (Dz.U. poz. 1589) (dalej ustawa z 19 lipca 2019 r.) i po rozpoznaniu wniosku inwestora - Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, decyzją z 7 sierpnia 2020 r. zezwolił na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku. Z decyzji wynikało, że inwestycja, której dotyczy zezwolenie, miała być realizowana na działce nr 68 z obrębu 0062 i jednostki ewidencyjnej 220601_1 Gdańsk oraz miała obejmować oczyszczenie tej działki z "materiałów niebezpiecznych i wybuchowych pochodzenia wojskowego" (punkt 1 lit. a decyzji), "wykonanie badań geofizycznych całego obszaru działki" (punkt 1 lit. b decyzji), "badania archeologiczne" (punkt 1 lit. c decyzji), "badania geologiczne" (punkt 1 lit. d decyzji) i "budowę postumentu z tablicą informacyjną wraz z oświetleniem i utwardzeniem terenu wokół obiektu - realizacja działań statutowych Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku w zakresie wystaw czasowych i plenerowych działań edukacyjnych" (punkt 1 lit. e decyzji). W decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji poprzez oznaczenie ich w załączniku nr 1 do decyzji (punkt 2 decyzji), zamieszczono orzeczenie dotyczące przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i oddania nieruchomości w bezpłatne użytkowanie inwestorowi (punkt 3 decyzji) oraz orzeczenie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji, obiektu budowlanego wskazanego w punkcie 1 lit. e decyzji (punkt 4 decyzji), określono charakterystykę inwestycji (punkt 5 decyzji), warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska, zabytków i dóbr kultury (punkt 9 decyzji), wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (punkt 10 decyzji) oraz szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych i szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (punkt 11 decyzji). W punkcie 8 decyzji zatytułowanym "Warunki techniczne realizacji inwestycji" stwierdzono "- nie określa się". Ponadto decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (punkt 13 decyzji) i określono w niej termin wydania nieruchomości (punkt 14 decyzji).

Na skutek odwołania Gminy Miasta Gdańska, właściciela działki nr 68, Minister Rozwoju decyzją z 28 sierpnia 2020 r. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r. w czterech fragmentach i w tym zakresie orzekł co do istoty, przy czym orzeczenie to dotyczyło użycia właściwego określenia jednostki ewidencyjnej, w której znajduje się działka nr 68 ("226101_1, M.Gdańsk" zamiast "220601_1 Gdańsk"), użycia właściwego numeru powołanej przez Wojewodę decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 19 maja 2020 r. oraz zastąpienie w zakresie rozstrzygnięcia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności słów "uzasadniony nadrzędnym interesem publicznym" słowami "uzasadniony interesem publicznym". W pozostałym zakresie Minister Rozwoju utrzymał decyzję Wojewody Pomorskiego w mocy.

Gmina Miasta Gdańska w skardze podniosła następujące zarzuty.

Zarzuciła, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji została wydana w oparciu o wniosek inwestora, który nie był kompletny. W ocenie skarżącej stosownie do art. 4 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. do wniosku dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku powinna być dołączona decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków dotycząca całej inwestycji objętej wnioskiem i realizowanej na działce nr 68. Natomiast dołączona do wniosku decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 19 maja 2020 r. dotyczyła jedynie zezwolenia na budowę obiektu budowlanego wskazanego w punkcie 1 lit. e decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r.

Twierdziła, że działania wskazane w punkcie 1 lit. a, b i c decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r. wymagały stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 5, 11 i 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282) zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz że w tym zakresie Wojewoda Pomorski nie był właściwy do udzielenia zezwolenia.

Zarzuciła, że wskazana we wniosku inwestora, jako część inwestycji, realizacja działań statutowych Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku w zakresie wystaw czasowych i plenerowych działań edukacyjnych nie jest objęta zakresem ustawy z 19 lipca 2019 r. określonym w jej art. 1 ust. 2 pkt 2.

Podniosła, że wbrew art. 4 ust. 3 ustawy z 19 lipca 2019 r. do wniosku nie zostały dołączone opinie i zgody, o których mowa w art. 4 ust. 5 powołanej ustawy.

Zarzuciła, że wbrew art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. w decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r. nie określono warunków technicznych realizacji inwestycji.

Zakwestionowała zasadność nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mianowicie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 § 1, art. 81a § 1, art. 107 § 2 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty skargi z wyjątkiem dwóch kwestii są niezasadne.

Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. polegającego na tym, że w decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r. nie określono warunków technicznych realizacji inwestycji. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. określenie warunków technicznych realizacji inwestycji jest koniecznym składnikiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, zaś Wojewoda Pomorski w decyzji z 7 sierpnia 2020 r. w odniesieniu do tego wymogu stwierdził, że warunków technicznych nie określa. W związku z tym w ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, że decyzja ta jest wadliwa. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że wymienioną wadliwość decyzji organu pierwszej instancji dostrzegł organ drugiej instancji, który stwierdził, że Wojewoda Pomorski w istocie dokonał analizy projektu budowlanego w zakresie warunków technicznych realizacji inwestycji i doszedł do przekonania, że są one wystarczające, w związku z tym nie ma potrzeby niejako dodatkowego ich określania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie stanowisko organu odwoławczego jest "co najmniej nadinterpretacją treści uzasadnienia organu I instancji". Jest tak przede wszystkim dlatego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r. nie ma nawet jednego zdania świadczącego o tym, że kwestią warunków technicznych realizacji inwestycji organ się zajmował. W szczególności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, brak jest jakiejkolwiek analizy tych warunków określonych w projekcie budowlanym. Wskazał też, że stanowisku organu odwoławczego przeczy sama treść decyzji organu pierwszej instancji, która nie odsyła w tym zakresie do projektu budowlanego, ale stwierdza, że warunków technicznych realizacji inwestycji "nie określa się". Jest to podstawą uznania, że w aktach sprawy brak jest dowodów uzasadniających stanowisko organu odwoławczego. Organ ten, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, poprzestaje jedynie na stwierdzeniu, że mało złożony charakter robót budowlanych związanych z budową postumentu i utwardzeniem terenu uzasadnia odstąpienie od obowiązku określania w decyzji warunków technicznych, uznając te wskazane w projekcie budowlanym za wystarczające. Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że Minister Rozwoju stawiając wyżej przestawioną tezę sam też nie wymienia i nie analizuje warunków technicznych realizacji inwestycji określonych w pozwoleniu na budowę.

Sąd pierwszej instancji uznał też, że udzielenie w decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 lipca 2020 r. zgody na badania archeologiczne nie znajduje oparcia w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "(o)dnosząc treść decyzji organu I instancji do katalogu uprawnień jakie może uzyskać inwestor w oparciu o (...) art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy można stwierdzić, że budzi wątpliwość udzielenie zgody na badania archeologiczne". Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadne jest przyjęcie, że "prace geologiczne i geofizyczne mogą służyć oczyszczaniu terenu z niewybuchów, o tyle badania archeologiczne stanowią odrębną i indywidualną kategorię działalności". Sąd ten stwierdził, że "(u)stawa z dnia 19 lipca 2019 r. (...) nie wyłączyła stosowania ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem w świetle art. 36 ust 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków zgodę na badania archeologiczne wydaje wojewódzki konserwator zabytków". Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że według definicji zawartej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami badania archeologiczne to działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego. W związku z tym nie można uznać, że są to roboty budowlane, dostawy lub usługi związane z przygotowaniem i realizacją budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zarzucił naruszenie:

- art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zasadny był zarzut skargi dotyczący nieokreślenia w decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r. warunków technicznych realizacji inwestycji, mimo że w okolicznościach sprawy nie było konieczne określenie tych warunków technicznych,

- art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że do katalogu uprawnień, jakie inwestor może uzyskać na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy nie należy zgoda na badania archeologiczne,

- art. 1 ust. 2 pkt 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z 19 lipca 2019 r. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez niewłaściwe zastosowanie i "błędne utożsamienie zakresu inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku (...) z pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie badań archeologicznych",

- art. 28 ust. 5 ustawy z 19 lipca 2019 r. przez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, mimo że powołany przepis wyklucza możliwość uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji dlatego, że organ drugiej instancji nie zmienił decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r. w zakresie określenia warunków technicznych realizacji inwestycji oraz zezwolenia na badania archeologiczne,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 5 ustawy z 19 lipca 2019 r. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, mimo że wadą dotknięta była jedynie jej część, mianowicie punkt 1 lit. c i punkt 8,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji w całości w sytuacji, gdy wadą dotknięta była jedynie część decyzji.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Gmina Miasta Gdańska w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Gminy Miasta Gdańska podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zaś pełnomocnik Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku poparł skargę kasacyjną i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa związane z przyjęciem, że brak było podstaw do objęcia decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku badań archeologicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie trafnie wskazuje się na definicję inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku ustaloną w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r., z której wynika, że taka inwestycja obejmuje roboty budowlane, dostawy lub usługi związane z przygotowaniem i realizacją budowy tego muzeum, a także na definicje robót budowlanych, dostaw i usług określone w art. 1 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy. Roboty budowlane, dostawy i usługi, o których mowa w ustawie z 19 lipca 2021 r., zdefiniowano poprzez odesłanie odpowiednio do art. 2 pkt 8, art. 2 pkt 2 i art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.). Jeżeli uwzględni się, że według art. 2 pkt 10 Prawa zamówień publicznych usługi to wszelkie świadczenia, których przedmiotem nie są roboty budowlane lub dostawy, to nie ulega wątpliwości, że wolą ustawodawcy było bardzo szerokie określenie zakresu inwestycji związanych z budową Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku. Uwzględniając z kolei, że miejscem tej inwestycji jest pomnik historii, czyli jedna z form ochrony zabytków, mianowicie Pole Bitwy na Westerplatte (rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 sierpnia 2003 r. w sprawie uznania za pomnik historii - Dz.U. nr 148, poz. 1448 – oraz art. 7 pkt 2 i art. 142 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), celowe jest przed realizacją inwestycji, w dużej mierze co do zasady obejmującej także budowę obiektów budowlanych, przeprowadzanie badań archeologicznych. Uzasadniona jest w związku z tym wykładnia przepisów ustawy z 19 lipca 2019 r. określających zakres inwestycji związanych z budową Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku w ten sposób, że dopuszczalne jest przyjęcie, iż ten zakres obejmuje także badania archeologiczne. Dokonując takiej wykładni należy także przyjąć, że zezwolenie na badania archeologiczne wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku nie jest równoważne zezwoleniu na prowadzenie badań archeologicznych, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznaczałoby to, że niezależnie od zezwolenia na badania archeologiczne udzielonego w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku konieczne byłoby uzyskanie zezwolenia na prowadzenie badań archeologicznych udzielanego przez właściwego konserwatora zabytków na podstawie powołanego przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Taka wykładnia pozwala pogodzić cele ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (ochrona zabytków) z celami ustawy z 19 lipca 2019 r. (budowa Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku). Dodatkowym argumentem za taką wykładnią jest to, że w praktyce jest ona już stosowana. Świadczy o tym przedłożone przez inwestora w toku postępowania sądowego pozwolenie Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 22 lutego 2021 r., którym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zezwolono inwestorowi na prowadzenie badań archeologicznych na działce nr 68 (karta 43 akt sądowych).

Odnośnie do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. należy przede wszystkim wskazać, że jak wynika z literalnego odczytania powołanego przepisu ustawodawca wyraźnie odróżnia obowiązkowe elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku od fakultatywnych. Wynika to z tego, że w art. 8 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy stanowi się, że wskazana decyzja zawiera też określone w tym przepisie elementy "w razie potrzeby". Inaczej mówiąc, skoro w art. 8 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy z 19 lipca 2019 r. stanowi się, że decyzja "zawiera" określone w tych przepisach elementy, a w art. 8 ust. 1 pkt 10 tej ustawy stanowi się, że decyzja "zawiera w razie potrzeby" określone w tym przepisie elementy, to nie ulega wątpliwości, że wolą ustawodawcy było, aby elementy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku wymienione w art. 8 ust. 1 pkt 1 – 9 ustawy z 19 lipca 2019 r. były zamieszczone w każdej takiej decyzji.

Taki wynik wykładni jest jednakże nieracjonalny w odniesieniu do art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. w zakresie, w jakim miałby dotyczyć warunków technicznych realizacji, wchodzących w skład inwestycji, obiektów budowlanych, co do których sporządzono projekt budowlany zatwierdzany, stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku. W ustawie z 19 lipca 2019 r. nie uregulowano zakresu projektu budowlanego. W związku z tym zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy w tej materii mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zaś z jej art. 34 ust. 3 (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji) wynika, że w projekcie budowlanym określa się warunki techniczne realizacji inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego. Przy czym te warunki, jak wynika z obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1935) określa się w formie opisowej i rysunkowej (§§ 8, 11 i 12 powołanego rozporządzenia). W tej sytuacji nie jest jasne, jak miałby być zastosowany art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r., czyli jak miałyby być określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku warunki techniczne realizacji tej inwestycji w zakresie, w jakim obejmuje ona budowę obiektów budowlanych, w odniesieniu do których został sporządzony projekt budowlany. Powtórzenie w decyzji warunków technicznych realizacji inwestycji w zakresie budowy objętego nią obiektu budowlanego wynikających z zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego nie jest możliwe z uwagi na złożoną formę projektu budowlanego. Z kolei odesłanie do tego projektu budowlanego nie miałoby istotnego znaczenia. Zatem, wykładnia art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. sprowadzająca się do jego zastosowania jedynie do określenia warunków technicznych obiektów budowlanych objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku oraz projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją powodowałoby, że przepis ten jest w istocie zbędny. Taka wykładnia nie jest dopuszczalna.

Poszukując wykładni art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. nadającej temu przepisowi sens należy mieć na uwadze, że zgodnie z definicją inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku ustalonej w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r., inwestycje te nie ograniczają się jedynie do budowy obiektów budowlanych, ale obejmują różnorodne działania, w tym takie, których może dotyczyć wymóg określenia warunków technicznych ich realizacji. Na przykład budowa obiektów budowlanych, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia robót budowlanych, do którego należy dołączyć projekt budowlany, lub rozpoznanie i usuwanie z terenu Pola Bitwy na Westerplatte przedmiotów niebezpiecznych. Poszukując racjonalnego uzasadnienia dla wymogu określenia warunków technicznych dla tego typu działań, mogących mieć rzeczywiście w niektórych przypadkach nieskomplikowany technicznie charakter, należy mieć na uwadze, że miejscem realizacji inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku jest Pole Bitwy na Westerplatte, a więc miejsce dostępne dla ludności i stale odwiedzane. W ocenie NSA jest to istotny argument wyjaśniający działanie ustawodawcy, który - jak zostało to już powiedziane - przyjął takie rozwiązanie normatywne, z którego wynika, że w każdej decyzji dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku należy określić warunki techniczne realizacji takiej inwestycji.

Uwzględniając powyższe w ocenie NSA art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. należy wykładać w ten sposób, że nakłada on na organ administracji właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku obowiązek określenia w takiej decyzji, gdy dotyczy ona nie tylko budowy obiektów budowlanych, w odniesieniu do których sporządzono projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją, warunków technicznych realizacji inwestycji w zakresie wykraczającym poza budowę obiektów budowlanych objętych projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją, przy czym nie zwalnia z tego obowiązku stwierdzenie nieskomplikowanego technicznego charakteru działań wchodzących w zakres tej inwestycji.

Mając na uwadze ustalony sposób wykładni art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, iż w decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r. w ogóle nie określono warunków technicznych realizacji inwestycji, mimo że decyzja ta nie obejmowała jedynie budowy obiektów budowlanych na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. Nie ulega też wątpliwości, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji kwestia nieokreślenia warunków technicznych realizacji inwestycji nie została w ogóle wyjaśniona. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ odwoławczy szerzej odniósł się jedynie do nieokreślenia warunków technicznych realizacji inwestycji w zakresie, w jakim obejmuje ona budowę obiektu budowlanego, którego projekt budowlany został zatwierdzony tą decyzją. W tym zakresie powołał się na nieskomplikowany technicznie charakter tego obiektu budowlanego oraz zatwierdzenie jego projektu budowlanego wydaną decyzją. Zdaniem NSA, uwzględniając ustalony sposób wykładni art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. fakt, że w stosunku do obiektu budowlanego wchodzącego w skład inwestycji dotyczącej budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku sporządzono projekt budowlany zatwierdzony wydaną decyzję jest jedynym i wystarczającym powodem uznania, że w tym zakresie określenie w decyzji warunków technicznych realizacji inwestycji nie było wymagane. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika też, że organ odwoławczy w odniesieniu do nieokreślenia w pozostałym zakresie warunków technicznych realizacji inwestycji stwierdził, iż w jego ocenie "również inne czynności objęte wnioskiem inwestycyjnym i następnie zaskarżoną decyzją (tj. oczyszczenie działki z materiałów niebezpiecznych i wybuchowych pochodzenia wojskowego, wykonanie badań geofizycznych całego obszaru działki, badań archeologicznych i badań geologicznych), nie stanowiły podstawy do określenia w decyzji Wojewody Pomorskiego warunków technicznych realizacji inwestycji, bowiem nie wymagały w ogóle określenia tego typu warunków". W tym zakresie zaskarżona decyzja jest sprzeczna z ustaloną wykładnią art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r.

W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem powołanego przepisu, zaś podstawy skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że przepis ten nie został naruszony, nie są zasadne.

Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzut naruszenia art. 28 ust. 5 ustawy z 19 lipca 2019 r. zauważyć należy, że podstawy te nie są zasadne w zakresie, w jakim dotyczą punktu 8 decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r. Powołany przepis stanowi, że w postępowaniu przed organem wyższego stopnia oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji. Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił tylko decyzję organu odwoławczego, to ocena zastosowania powołanego przepisu, w kontekście dotyczących go zarzutów skargi kasacyjnej, powinna się sprowadzać do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy Sąd ten nie powinien był uchylić zaskarżonej decyzji jedynie w zakresie, w jakim utrzymano nią w mocy punkty 1 lit. c i 8 decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r. W związku z tym wskazać należy, że punkt 8 decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r. ma następującą treść: "8. Warunki techniczne realizacji inwestycji - nie określa się". Powołany punkt decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r. w istocie oznacza brak obowiązkowego elementu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku. Nie zachodzi bowiem istotna różnica pomiędzy takim sformułowaniem decyzji, a sformułowaniem, które polegałoby na tym, że w ogóle nie byłoby w niej wzmianki dotyczącej określenia warunków technicznych realizacji inwestycji. Tym samym uchylenie wyrokiem sądu administracyjnego zaskarżonej decyzji tylko w części, która odnosiłaby się jedynie do punktu 8 decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r., nie spowodowałoby istotnej zmiany w zakresie jej treści. Zarówno przed takim orzeczeniem, jak i po jego wydaniu decyzja nie zawierałaby wymaganego przepisami elementu. W ocenie NSA art. 28 ust. 5 ustawy z 19 lipca 2019 r. należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on decyzji organu drugiej instancji w zakresie, w którym odnosi się ona do tych części decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku, którymi przyznano uprawnienie lub nałożono obowiązek. Jedynie w tym zakresie jest możliwe uchylenie decyzji w części. Nie jest natomiast możliwe uchylenie decyzji w części, która jest wyrazem braku rozstrzygnięcia. Zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 5 ustawy z 19 lipca 2019 r. jest zasadny jedynie w zakresie, w jakim dotyczy on punktu 1 lit. c decyzji Wojewody Pomorskiego z 7 sierpnia 2020 r., czyli tej części decyzji, w której znajduje się zezwolenie na badania archeologiczne. Jednakże, skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku nie zawierała obowiązkowego elementu i taką decyzję organ odwoławczy utrzymał w całości w mocy, to konieczne było jej uchylenie w całości, a nie tylko w części odnoszącej się do wyrażenia, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera tego obowiązkowego elementu.

Przedstawione podejście do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 5 ustawy z 19 lipca 2019 r. uzasadnia stwierdzenie, że nie miało istotnego znaczenia to, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, gdy wadą dotknięta była jedynie część tej decyzji. Tym samym nie jest zasadna podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasadne było bowiem uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. z uwagi na istotne naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. Tym samym skarga kasacyjna, mimo częściowo zasadnych podstaw kasacyjnych nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego.