Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 80/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust 1,2,4 i 5
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Gl 977/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2007r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. - w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] i umarzającą postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził od Wojewody Ś. na rzecz skarżącej kwotę 1217 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustalił i przyznał J. S. odszkodowanie w kwocie 6.655 zł za utratę własności nieruchomości położonej w Katowicach stanowiącej działkę nr [...], karta mapy [...], obręb L., o pow. 121 m2, która stała się z mocy prawa własnością Miasta K. jako grunt trwale zajęty pod gminną drogę publiczną - ulicę D.. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta K. wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Wojewoda Ś. stwierdził nabycie przez Miasto K. własności przedmiotowej działki z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., jako trwale zajętej pod gminną drogę publiczną. Według księgi wieczystej KW nr [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Katowicach nieruchomość ta stanowiła na dzień 31 grudnia 1998 r. własność I. M.. Aktem notarialnym z dnia 20 kwietnia 2000 r. jej własność została przeniesiona na J. S.. Odszkodowanie zostało ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości w kwocie wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Katowice J. S. zakwestionowała wysokość ustalonego i przyznanego jej odszkodowania, które jej zdaniem zostało zaniżone i nie odpowiada cenom rynkowym gruntów oferowanych przy sprzedaży na terenie Katowic. Powołując się na dane uzyskane za pośrednictwem internetu podała, że średnia cena gruntu w Katowicach wynosi około 260 zł za 1 m2. Zaproponowała odszkodowanie w wysokości po 200 zł za 1 m2.

Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie podał, że zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odszkodowanie za nieruchomości zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne ustala się i wypłaca w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., na wniosek właściciela, tj. osoby, którą pozbawiono prawa własności w związku z nabyciem tej nieruchomości z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. przez określony podmiot publicznoprawny. Odszkodowanie wiąże się zatem nierozerwalnie z aktem wywłaszczenia. W tej sytuacji czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami nie mogą stanowić podstawy roszczenia o odszkodowanie. Nie stanowią one bowiem źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., którym musi się legitymować strona postępowania administracyjnego. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że inny podmiot nie posiada legitymacji do występowania z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skutkuje to umorzeniem postępowania wszczętego na wniosek takiego podmiotu - jako postępowania bezprzedmiotowego, zgodnie z treścią art. 105 § 1 K.p.a. Wydanie w takiej sytuacji decyzji merytorycznej skierowanej do podmiotu nie będącego stroną stanowi podstawę nieważności wymienioną w art. 139 K.p.a. Stanowi też rażące naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Daje to podstawę, zgodnie z treścią art. 139 K.p.a., do wydania orzeczenia na niekorzyść odwołującej się strony.

Na decyzję Wojewody Ś. J. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jej uchylenie i ustalenie odszkodowania w kwocie 24.200 zł, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez jego błędną wykładnię, naruszenie art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, a także naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, 7, 8 i 139 K.p.a. Uzasadniając żądania skargi i jej zarzuty podniosła, że aktem notarialnym z dnia 20 kwietnia 2000r. nabyła nieruchomość o powierzchni 1838 m2 zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów i treścią prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej. W księdze tej nie istniał żaden zapis, że część tej nieruchomości jest zajęta pod drogę publiczną oraz że toczy się jakiekolwiek postępowanie, którego przedmiotem byłaby część tej nieruchomości. Nabywając nieruchomość skarżącą chronił zatem przepis art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Skoro według treści księgi wieczystej skarżąca nabyła własność również tej części działki, która została zajęta pod drogę publiczną, to jej się należy odszkodowanie, a nie poprzedniej właścicielce, która nieruchomość sprzedała i która w ustawowym terminie nie złożyła wniosku o wypłatę odszkodowania. Skarżąca zarzuciła ponadto, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wynikającego z art. 139 K.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Podtrzymała nadto zarzut odwołania, że przyznane przez organ pierwszej instancji odszkodowanie było zaniżone, gdyż nie uwzględniało realnych cen tego rodzaju nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz J. S. kwotę 1217 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd uznał, że odszkodowanie przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest ściśle związane z utratą prawa własności i stanowi rekompensatę za przejęcie w tym trybie nieruchomości przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. W konsekwencji tego przeważył i ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że uprawnionym do odszkodowania jest właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., gdyż to on utracił własność tej nieruchomości (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1981/06 i z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 676/07).

Wobec tego, że utrata własności nastąpiła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., to nie mógł odnieść skutku zarzut skargi objęcia działki zajętej pod drogę publiczną aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nie ma znaczenia, że decyzja Wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 4 omawianej ustawy, została wydana 23 listopada 2005 r., a więc już w toku sprawy o odszkodowanie. Ma ona bowiem charakter jedynie deklaratoryjny i dowodowy potwierdzający przejście prawa własności z dniem 31 stycznia 1999 r. W dacie sporządzenia tego aktu nieruchomość zajęta pod drogę stanowiła już prawnie własność Gminy K.. Faktu tego nie może także zmienić okoliczność, że w dacie sporządzenia aktu notarialnego nabycia nieruchomości przez J. S. w księdze wieczystej Gmina K. nie była ujawniona jako właścicielka części działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną. Domniemanie wynikające z treści art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361 ze zm.) samo przez się nie decyduje o tym, kto faktycznie jest w danej chwili właścicielem nieruchomości. Domniemanie to może być wzruszone i doszło do tego z mocy ostatecznej decyzji deklaratoryjnej Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2005 r. W konsekwencji za zasadne Sąd uznał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że objęte postępowaniem odszkodowanie skarżącej nie przysługiwało. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut skargi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

W ocenie Sądu, jednak fakt wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem prawa materialnego nie upoważniał organu odwoławczego do uchylenia tej decyzji i orzeczenia na niekorzyść podmiotu wnoszącego odwołanie. Zgodnie z treścią art. 139 K.p.a. takie orzekanie uzasadnia bowiem dopiero jednoczesne wykazanie, że decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, któremu to obowiązkowi Wojewoda nie uczynił zadość, a które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.". Zdaniem Sądu, Wojewoda błędnie przyjął, iż przesłanka rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji wynika z faktu skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Jednak odróżnić należy interes prawny (uprawnienie) decydujący o przymiocie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. od interesu prawnego lub uprawnienia zasługującego w danej sprawie na uwzględnienie przez uwzględnienie żądania strony w całości lub w części, co jak się wydaje uszło uwadze organu odwoławczego. Podstawa nieważności, o jakiej mowa w powołanym przez ten organ art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., zachodzi jedynie w przypadku braku interesu prawnego lub uprawnienia o jakim mowa w art. 28 K.p.a. W rozpatrywanej zaś sprawie taki interes w odniesieniu do skarżącej nie budzi wątpliwości, gdyż w dacie składania wniosku skarżąca była ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, a poprzednia właścicielka złożyła oświadczenie, że do odszkodowania nie rości sobie pretensji (oświadczenie z dnia 14 czerwca 2006 r.). Skarżąca korzystała zatem z prawnego domniemania, że jest właścicielem działki zajętej pod drogę, co skutkuje przyjęciem, że miała ona interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do wszczęcia postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Ustalenie zaś w toku takiego postępowania, że z uwagi na treść prawa materialnego odszkodowanie takie skarżącej nie przysługuje, powinno prowadzić do wydania decyzji odmownej, a nie do umorzenia postępowania. Nawet gdyby przyjąć, iż decyzja organu I instancji została wydana z wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., to – zdaniem Sądu I instancji - orzekając na niekorzyść odwołującej się organ odwoławczy powinien jednocześnie wykazać, że wada taka stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 K.p.a. Zaskarżona decyzja w tym zakresie żadnych rozważań jednak nie zawiera. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (156 § 1 pkt 4 K.p.a.) nie przesądza samo przez się, że decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro ta przesłanka nieważności została wymieniona jako odrębna w pkt 2 tego przepisu, co również uszło uwadze organu odwoławczego.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy mamy do czynienia z przepisami nasuwającymi wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza gdy orzecznictwo na gruncie tych przepisów nie jest jednolite. Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do treści art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., na co wskazuje choćby odmienna od przeważającego orzecznictwa treść wyroków w których przyznano uprawnienie do odszkodowania podmiotom, które już po 31 grudnia 1998 r. "nabyły" w drodze aktów notarialnych własność nieruchomości zajętych pod drogi (tak np. w wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 106/07 i WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 861/07).

Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 3, art. 206 i art. 209 P.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Sąd ustalił zgodnie z treścią § 6 pkt 4 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1398 ze zm.) na kwotę 1.200 zł mając na uwadze, że skarżąca ma prawo do jego zwrotu w części liczonej od wartości przedmiotu sprawy w wysokości kwoty ustalonej w decyzji organu I instancji tj. od kwoty 6.655,00 zł, gdyż tylko w tym zakresie skarga została uwzględniona.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Wojewoda Śląski, reprezentowany przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a mianowicie:

- art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.),

- art. 139 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a.;

2) naruszenie przepisów prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do wysokości zasądzonych kosztów postępowania sądowego, przedmiotem sporu nie jest kwota pieniężna, więc wysokość zasądzonych kosztów nie może odpowiadać stawce odpowiadającej wartości przedmiotu sporu.

Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania,

- uchylenie zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcie sprawy i oddalenie skargi,

- rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wprawdzie Sąd pierwszej instancji podzielił interpretację art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., że osobą uprawnioną do występowania o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest osoba będąca właścicielem tej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., jednak - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – Sąd ten równocześnie błędnie przyjął, że wnioskująca o odszkodowanie J. S. posiadała przymiot strony postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania. Skutkowało to uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że błędem organu było umorzenie postępowania, ponieważ należało wydać decyzję rozstrzygającą merytorycznie w sprawie wniosku o odszkodowanie. Głównym jednak zarzutem i podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody przez Sąd pierwszej instancji jest pogląd Sądu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 139 K.p.a. Z poglądem tym skarżący kasacyjnie organ się nie zgadza. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z którego cały § 1 i § 2 ma charakter kasacyjny, natomiast art. 139 K.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Przepis art. 139 K.p.a. nie zawiera żadnego ograniczenia, co mogłoby wskazywać, że omawiany zakaz odnosi się do każdej z decyzji organu odwoławczego, wymienionych w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. W literaturze jest jednak sporny zakres przedmiotowy tego zakazu. W orzecznictwie natomiast utrwaliło się stanowisko, że zasada reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 1 i 2 K.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. FPS 2/98 ONSA 1998/3/79).

Wojewoda Ś. nie zgadza się również z poglądem, że stwierdzając jako organ odwoławczy, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., powinien jednoznacznie wykazać, że wada ta stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 K.p.a. Odmienne stanowisko od interpretacji Sądu w niniejszej sprawie, zawierają wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt: VI SA/Wa 1149/04, LEX nr 189182, a także z dnia 24 lutego 2005 r. VII SA/Wa 1626/04 LEX 165003, które skarżący organ całkowicie podziela, że pod pojęciem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 139 K.p.a. mieszczą się wszystkie przypadki kwalifikowanego naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, 145a § 1 i 156 § 1 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu może wziąć pod rozwagę tylko nieważność postępowania sądowego z przyczyn określonych w § 2. Powyższe oznacza konieczność prawidłowego sformułowania podstaw skargi kasacyjnej przez wskazanie przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - uchybił sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie, określenia - jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom nie pozwala na precyzyjne ustalenie granic zaskarżenia, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest władny ani doprecyzowywać, ani też uzupełniać sformułowane w niej zarzuty.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, zarzut sformułowano jako "naruszenie przepisów prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do wysokości zasądzonych kosztów postępowania sądowego, przedmiotem sporu nie jest kwota pieniężna, więc wysokość zasądzonych kosztów nie może odpowiadać stawce odpowiadającej wartości przedmiotu sporu". Pomijając już nawet wadliwość sformułowania zarzutu polegającą na ogólnikowym odesłaniu do "prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", wskazać należy, że - jak podkreślono wcześniej - podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a może stanowić tylko takie naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów w zakresie kosztów postępowania, co zarzuca skarga kasacyjna, nie stanowi podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bowiem zarzut taki pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 285/05).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego, w tym w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdzić należy, że problem prawny kształtujący się na tle przedmiotowej sprawy sprowadza się w pierwszej kolejności do oceny, czy J. S. jest osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy.

Kwestia podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie opartym na przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku podjętym w składzie 7 sędziów w dniu 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jak sprawa niniejsza, uznał, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (...) może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem przez właściwego wojewodę decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która byłą właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej.

W motywach tego rozstrzygnięcia nawiązano do ratio legis art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. podkreślając szczególny wywłaszczeniowy charakter przyjętego w nim uregulowania, uzasadniony potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Wskazano, że w zakresie objętym regulacją art. 73 ustawy istotne znaczenie ma konstytucyjna zasada, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie, że został złożony wniosek w tym przedmiocie w ustawowym terminie oraz że wniosek ten złożyła osoba uprawniona do odszkodowania. Podkreślono, iż co do zasady, podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego z art. 73 ust. 4 ustawy jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Ale jest to zasada i w sytuacjach zwykłych - najczęściej występujących - dotyczy to wprost bezpośrednio tego byłego właściciela. Takie stanowisko jest w pełni słuszne, o ile nie doszło do przeniesienia własności nieruchomości po dacie 31 grudnia 1998r. przez właściciela na rzecz innego podmiotu, jeszcze przed upływem terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy oraz przed wydaniem przez właściwego wojewodę decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w niektórych sytuacjach byli właściciele nieruchomości zajętych pod drogi nie mieli świadomości, że dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i dokonywali obrotu tymi nieruchomościami legitymując się nadal wpisem w księdze wieczystej prawa własności co do tej nieruchomości. Nowi nabywcy wpisywani byli do ksiąg wieczystych, gdyż prawo własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie było jeszcze wówczas ujawnione. Zatem dopóki nie doszło do stwierdzenia nieważności czynności prawnej objętej aktem notarialnym przez sąd powszechny lub nie został wykreślony z ksiąg wieczystych wpis prawa własności, nie można pozbawić tych "nowych wieczystoksięgowych właścicieli" (tj. osób ujawnionych w księdze wieczystej jako ich właściciele jeszcze przed wydaniem przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego), przymiotu właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, tj. podmiotu uprawnionego do wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Przedstawione stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stwierdzając równocześnie, że w pełni znajduje ono do niej zastosowanie.

Należy wskazać, że według księgi wieczystej KW nr 6290 Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Katowicach przedmiotowa nieruchomość stanowiła na dzień 31 grudnia 1998 r. własność Ilzy Marek i była zajęta pod gminną drogę publiczną. Aktem notarialnym z dnia 20 kwietnia 2000 r. Repertorium A numer [...] J. S. nabyła od I. M. własność nieruchomości nr [...] o powierzchni 1838 m2, w skład której wchodziła działka nr [...] zajęta pod drogę publiczną. Z załączonego do akt administracyjnych odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że prawo własności nabytej nieruchomości wpisane zostało na rzecz J. S. w dniu [...] maja 2000 r. Zasadnym jest też wskazanie, że strony postępowania dokonały czynności prawnej sprzedaży nieruchomości, kierując się treścią wpisów w księdze wieczystej. Bezsporna jest okoliczność, że do dnia sprzedaży nieruchomości J. S. i do daty złożenia przez nią wniosku o odszkodowanie nie została wydana decyzja wojewody stwierdzająca, że przedmiotowa działka stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy K.. Wojewoda Ś. stwierdził nabycie własności tej działki przez Miasto K. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. dopiero decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nie budzi także wątpliwości fakt, że I. M. będąca właścicielką nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., nie złożyła w terminie określonym w art. 73 ust. 4, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r., wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, natomiast w terminie tym wniosek złożyła J. S. powołując się na wyżej wymienioną notarialną umowę sprzedaży nieruchomości, w tym działki zajętej pod drogę publiczną. Na mocy dokonanej czynności prawnej na przeszły na nią wszelkie roszczenia przysługujące I. M. w chwili zawarcia umowy, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Gminę K..

Tak więc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, J. S. w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego była osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na jej rzecz jako wieczystoksięgowy właściciel przedmiotowej nieruchomości, objęty pojęciowym zakresem właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy.

W przedstawionej sytuacji bezprzedmiotowe jest rozważanie kwestii objętej zarzutem naruszenia art. 139 K.p.a. przez jego błędną wykładnię, choć nie można się oprzeć stwierdzeniu, że jest on całkowicie nietrafny, a ponadto jego uzasadnienie oparte zostało na błędnie odczytanych przez autora skargi kasacyjnej tezach orzeczeń w niej powołanych. Teza uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/’98 brzmi: "Przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.", a nie jak podaje kasator – "na podstawie art. 138 § 1 i 2 k p a.". Również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1626/04 wyraźnie stwierdzono, że "Zakaz reformationis in peius nie ma jedynie zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę.".

W świetle powyższych rozważań i ocen skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Natomiast zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, orzekający o uchyleniu decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta K. z dnia [...] marca 2007 r. i umarzającej postępowanie I instancji w sprawie ustalenia na rzecz J. S. odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia w części dotyczącej uprawnienia J. S. do złożenia wniosku odszkodowawczego i żądania wypłaty odszkodowania na jej rzecz.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.