Wyrok NSA oz. w Bydgoszczy, sygn. akt SA/Bd 1266/03
NSA oz. w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2003-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838
law: Obwieszczenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 czerwca 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych.
article: art. 40 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: W myśl art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu, nowo wybudowanych dróg /w tym obwodnic miejscowości/ oraz istniejących dróg może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu drogowego - spowodowanego tą zabudową - do istniejącej lub projektowanej drogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. Z przepisu tego wynika więc, że włączanie się do dróg publicznych pozostaje pod kontrolą zarządu drogi.

TEZY

W myśl art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu, nowo wybudowanych dróg /w tym obwodnic miejscowości/ oraz istniejących dróg może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu drogowego - spowodowanego tą zabudową - do istniejącej lub projektowanej drogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. Z przepisu tego wynika więc, że włączanie się do dróg publicznych pozostaje pod kontrolą zarządu drogi.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale (...) sprawy ze skargi Aleksandra J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 19 grudnia 2002 r. (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 września 2002 r. Wójt Gminy U., działając na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ ustalił na wniosek Aleksandra J. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr 320/1 położoną w U. dla inwestycji polegającej na modernizacji drogi dojazdowej do budynków gospodarczych oraz modernizacji podwórza.

W decyzji organ podał nadto, że działka nr 320/1, na której zainteresowany zamierza realizować inwestycję, znajduje się na - obszarze jednostki planistycznej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem B19MN, a projektowana modernizacja drogi dojazdowej oraz podwórza polegać będzie na utwardzeniu ich nawierzchni. Organ na podstawie art. 107 Kpa odstąpił od uzasadnienia decyzji z uwagi na to, że uwzględniała ona w całości wniosek strony.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Kierownik Zarządu Dróg Wojewódzkich B. - Rejon Dróg Wojewódzkich w T. podnosząc, że nie zawiera ona informacji dotyczącej obsługi komunikacyjnej, planowanej inwestycji, od strony ul. G. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ w związku z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji graniczącej bezpośrednio z drogą może być wydana po uzgodnieniu z zarządcą tej drogi. Następnie w piśmie z dnia 22.10.2002 r. wyjaśnił, że zjazd z działki nr 320/1 na ul. G., którego realizacja jest obecnie prowadzona na podstawie wydanego przez Wójta Gminy U. pozwolenia na budowę, dotyczył innego zagospodarowania nieruchomości. Był bowiem zaprojektowany i uzgodniony dla parterowego budynku gospodarczego, o wymiarach 3,0 m x 4,0 m o drewnianej konstrukcji i postawionego na okres tymczasowy 4 lat. Jak wynika z ustaleń Zarządu Dróg Wojewódzkich Aleksander J. zmienił przeznaczenie nieruchomości na działalność gospodarczą, polegającą na prowadzeniu hurtowni, co znacznie zwiększa nasilenie ruchu samochodów ciężarowych.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 138 par. 2 Kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu, jednak z przyczyn innych niż podane w odwołaniu.

Zasadne, jest twierdzenie odwołującego, iż zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana, jest po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Do takich przepisów szczególnych należy również ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. W postępowaniu określonym w art. 35 ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych, zarząd drogi określa miejsce włączenia ruchu drogowego, spowodowanego zabudową wzdłuż tej drogi. W niniejszej sprawie nie znajduje jednak potwierdzenia stanowisko odwołującego, że realizowany obecnie przez Aleksandra J. zjazd z działki nr 320/1 był zaprojektowany i uzgodniony dla tymczasowego budynku gospodarczego. Jak wynika z załączonego do akt sprawy, opracowanego w marcu 1999 r. projektu budowlanego zjazd z drogi numer 44426 U.-S. na działkę nr 320/1 został zaprojektowany w oparciu o warunki ustalone w decyzji Naczelnego Dyrektora Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. z dnia 22.12.1998 r. Z projektu wynika, że jest to projekt budowlany, branży drogowej, dla budynku jednorodzinnego z częścią gospodarczą na działce nr 320/1, dla projektowanego zjazdu zostało wydane pozwolenie na budowę, które uprawomocniło się 28.04.1994 r.

Zgodnie z art. 7, art. 77 par. 1 Kpa organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W sprawach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są to w szczególności wszystkie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dotyczą nieruchomości mającej ulec ewentualnemu zagospodarowaniu na wniosek zainteresowanego. Wskazanie na te ustalenia oraz ocena ich znaczenia dowodowego mają zasadnicze znaczenie w postępowaniach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zgodnie z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym można udzielić na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że rozpatrując wniosek zainteresowanego, o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy organ administracji bada przede wszystkim zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Brak takiej zgodności lub sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji w treści przedmiotowej decyzji stwierdził, że działka nr 320/1, przeznaczona pod realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, znajduje się na terenie budownictwa mieszkaniowego oznaczonego symbolem B19MN. Ustalenia te nie znajdują potwierdzenia w załączonym do akt sprawy wypisie i wyrysie z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy U. uchwalonego przez Radę Gminy w U. uchwałą nr II/19/94 z dnia 25.05.1994 r. /Dz.Urz. Woj. T. nr 16 poz. 116 ze zm./. Zgodnie z tymi dokumentami działka nr 320/1 położona, jest na terenie dwóch jednostek planistycznych o symbolu B19MN oraz B20RP. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują następujące przeznaczenie dla tych obszarów: B19MN "Istniejąca zabudowa wzdłuż drogi do S. Dopuszcza się uzupełnienie i wydłużenie istniejącej zabudowy w oparciu o istniejący układ drogowy. Dopuszcza się modernizację lub rozbudowę z zachowaniem odpowiednich odległości od granic działek i budynków sąsiednich. Dopuszcza się lokalizację rzemiosła nieuciążliwego pod warunkiem, aby uciążliwość nie przekraczała zajmowanej działki. Rodzaj działalności musi być uzgadniany każdorazowo z Inspektorem Sanitarnym (...)".

B20RP - "Teren upraw położony między terenem kolejowym a projektowaną obwodnicą (...)". Uściśleniem tych zapisów planu jest rysunek planu, z którego wynika, że pas terenu wzdłuż ul. G., na którym dopuszczalna jest zabudowa o przeznaczeniu przewidzianym w planie miejscowym, ma szerokość ok. 50 m. Oznacza to, że planowane do utwardzenia lanym betonem podwórze znajduje się w całości poza liniami rozgraniczającymi terenu B19MN, przewidzianego ustaleniami planu miejscowego pod ewentualną zabudowę. Ta część działki nr 320/1 znajduje się w obrębie obszaru B20RP przeznaczonego pod uprawy rolne. Rolny charakter tego terenu potwierdzają również oznaczenia na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji. Wynika z tego, że zainteresowany zaplanował część zagospodarowania nieruchomości na terenie rolnym, co byłoby sprzeczne z planem miejscowym.

Fakt usytuowania działki nr 320/1 w obrębie dwóch jednostek planistycznych o symbolach B19MN i B20RP organ I instancji potwierdził w uprzednio wydanej decyzji z dnia 14.05.2002 r., (...). odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - gospodarczego, placu składowania materiałów handlowo - budowlanych oraz drogi dojazdowej do budynku handlowo - gospodarczego na działce nr 320/1. Rozpatrując zatem ponownie sprawę należy wyjaśnić, jakie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają obecnie na stwierdzenie, że cała działka nr 320/1 znajduje się na obszarze terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy złożył Aleksander J. podając, że organ odwoławczy wyszedł poza żądanie odwołującego, który podał, iż brak jest informacji dotyczącej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję organu I instancji z innych przyczyn niż podniesionych w odwołaniu. Skarżący uważa, że decyzja ta jest stronnicza i ma na celu utrudnianie realizacji jego planów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wskazał również, że Samorządowe Kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego i nie jest związane granicami odwołania od decyzji przy jego rozpatrywaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Sąd ten właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze zakres kompetencji Sądu i ustalony stan faktyczny i prawny należało stwierdzić, że skarga nie jest zasadna.

Organ odwoławczy trafnie wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydaje właściwy organ po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Do przepisów szczególnych, o których mowa w powołanym przepisie należy zaliczyć ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. W myśl art. 35 ust. 4 lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu, nowo wybudowanych dróg /w tym obwodnic miejscowości/ oraz istniejących dróg może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu drogowego - spowodowanego tą zabudową - do istniejącej lub projektowanej drogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. Z przepisu tego wynika więc, że włączanie się do dróg publicznych pozostaje pod kontrolą zarządu drogi.

Organ odwoławczy zasadnie też stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w sprzeczności z treścią dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania. W treści decyzji organ wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się na terenie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem B19MN. Natomiast z w wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że teren ten położony jest na obszarze dwóch jednostek planistycznych o symbolach B19MN i B20RP. W pierwszej dopuszcza się uzupełnienie, modernizację oraz rozbudowę istniejącej zabudowy przy spełnieniu określonych warunków. Natomiast o drugiej jednostce planistycznej zapis stanowi, że jest ona terenem upraw położonym miedzy terenem kolejowym, a projektowaną obwodnicą. Wymienione zapisy uściśla rysunek planu z którego wynika, że pas terenu wzdłuż ul. G., na którym dopuszczalna jest zabudowa o przeznaczeniu przewidzianym w planie miejscowym, ma szerokość ok. 50 m. Oznacza to, że planowane do utwardzenia betonem podwórze znajduje się w całości poza liniami rozgraniczającymi terenu B19MN, przewidzianego w miejscowym planie pod ewentualną zabudowę. Ta część działki nr 320/1 znajduje się w obrębie obszaru B20RP przeznaczonego pod uprawy rolne. Rolny charakter tego terenu potwierdzają również oznaczenia na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji. Wynika z tego, że zaplanowana inwestycja w części znajdowałaby się na terenie rolnym. Byłoby to sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tej sytuacji stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w toku postępowania przed pierwszą instancją naruszono przepisy art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa było w pełni uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego uchylenia decyzji organu I instancji z innych przyczyn niż wymienione w odwołaniu należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, nie jest związane granicami odwołania od decyzji i ocenia jej zgodność z przepisami prawa materialnego oraz czy wydanie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego. Organ odwoławczy w sposób poprawny dokonał kontroli decyzji organu I instancji i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko.

W związku z tym, mając na uwadze powyższe rozważania należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego Sąd na mocy art. 27 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji.