Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 478/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1, art. 101
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
article: art. 13.
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu Ostródzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 28 czerwca 2018 r., nr XLIII/670/18 w przedmiocie ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Morąg na rzecz skarżącego Powiatu Ostródzkiego kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze wniesionej do Sądu Powiat Ostródzki wniósł o:

1. stwierdzenie niezgodności z prawem całości uchwały Rady Miejskiej w Morągu z dnia 28 czerwca 2018 roku nr XLIII/670/18 w sprawie ceny za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych (Dz.Urz. woj. warmińsko-mazurskiego z dnia 2 sierpnia 2018r. poz. 3504).

Zaskarżonej uchwale pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie :

1) art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz.U. z 202Ir. Nr 38) w zw. z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy art. 4 ust. 1 cyt. stanowi zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty "za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych";

2) art. 168 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy naruszony przepis Konstytucji RP stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wyłącznie wysokości opłat lokalnych, a nie ich ustanawiania, co może mieć miejsce wyłącznie w drodze ustawy, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty " za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych";

3) art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 275 z późn. zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 679 z późn. zm.), przejawiające się bezpośrednim narzuceniem nieuczciwych cen, będących rażąco wygórowanymi w sytuacji, gdy gmina ma nie tyle pozycję dominującą na lokalnym rynku odprowadzania wód deszczowych i roztopowych, lecz jest wręcz jedynym podmiotem świadczącym tego rodzaju usługi, co oznacza, że jednostki nie mają żadnych możliwości skorzystania z usług innego podmiotu, co skutkuje tym, że gmina nadużywa swojej pozycji dominującej na rynku i stanowi opłaty w wysokości nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała , że w dniu 15 listopada 2010r. Zarząd Powiatu Ostródzkiego zawarł z Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w Morągu umowę na odprowadzanie ścieków z wód opadowych i roztopowych do urządzeń kanalizacji deszczowej z dnia 15 listopada 2010r. w zw z art. 494 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz U. z 2017r. Nr 1566) z terenów dróg powiatowych. Umowa zawarta była jako wykonanie obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7.06.2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w myśl którego dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.

Na podstawie § 7 umowy Nr "[...]" Powiat Ostródzki pismem z dnia 27 marca 2018r. wypowiedział umowę na odprowadzanie ścieków z wód opadowych i roztopowych do urządzeń kanalizacji deszczowej z dnia 15 listopada 201 Or. w zw z art. 494 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. Nr 1566).

W kolejnych miesiącach Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w Morągu wzywał Powiat Ostródzki - jednostkę organizacyjną - Zarząd Dróg Powiatowych, do uiszczania opłat za odprowadzanie wód opadowych, powołując się na skarżoną uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 28 czerwca 2018 roku nr XLIII/670/18 w sprawie ceny za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych.

Wobec odmowy zawarcia umowy i zakwestionowania obowiązku uiszczania opłat na podstawie powołanej powyżej uchwały, pozwem z dnia 26 lutego 2020r. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w Morągu wniosło o zapłatę przez Powiat Ostródzki kwoty 70.745,00 zł, a jako źródło obowiązku wskazało skarżoną uchwałę. Aktualnie spór w tej sprawie zawisł przed Sądem Rejonowym w "[...]" Wydział Gospodarczy sygn. akt "[...]".

Uchwała dotyczy konkretnego i realnego interesu prawnego i jednocześnie wpływa negatywnie na sferę prawnomaterialną Powiatu Ostródzkiego, powodując następstwo w postaci nałożenia nieistniejącego, jak dotąd, obowiązku fiskalnego. W ten sposób zaskarżona uchwała bezpośrednio i skutecznie ingeruje w sferę własnych praw i obowiązków skarżącego i należy przyjąć, że skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Uchwałą z dnia 28 czerwca 2018 roku nr XLIII/670/18 Rada Miejska w Morągu zadecydowała o cenie za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Stwierdzić należy, że uchwała podjęta została bez podstawy prawnej.

Nie może budzić wątpliwości, że skarżona uchwała ustala obowiązek, którego treścią jest nałożenie na właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze Gminy Miejskiej Morąg konieczności ponoszenia opłat za usługę o charakterze komunalnym, polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, z wyjątkiem gdy wody opadowe bądź roztopowe są zagospodarowywane na terenie nieruchomości i nie są wprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej.

Uchwała ta wprowadza obowiązek powinnego, powtarzalnego się zachowania (tj. corocznego naliczenia i poboru opłaty), określonych w niej w sposób generalny - czyli charakteryzujący się tożsamym nacechowaniem określonej grupy podmiotów (w tym przypadku właścicieli nieruchomości korzystających z ww. usługi komunalnej) - adresatów, której wykonawca jest Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w Morągu, jako realizujący zadania własne Gminy.

Dla uzasadnienia skargi, skarżący przywołał ocenę prawną i poglądy przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2021r. sygn. akt III SA/Gd 716/20, którego poglądy i wnioski przyjmuje za własne na potrzeby uzasadnienia skargi i zarzutów w nim podniesionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej Rumi z dnia 13 grudnia 2018 r., nr II/21/2018 w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że w doktrynie wskazuje się, że "przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa kompetencję jednostek samorządu terytorialnego do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Pojęcie cen i opłat musi być powiązane z wynagrodzeniem za usługę (także polegającą na udostępnieniu obiektu lub urządzenia) i ma charakter rynkowy. Nie należy dopatrywać się w treści tego przepisu nawiązania do opłat administracyjnych ani też żadnej formy danin publicznych. W orzecznictwie sądowym nie dopuszczano do prób narzucenia przez jednostki samorządu terytorialnego opłat nienależnych, zbliżających się w swojej funkcji do danin publicznych (zob. wyrok NSA – Ośrodek zamiejscowy w Warszawie z dnia 14 marca 2003 r., I SA 85/03, LEX nr 121772)" (LEX/el – komentarz do art. 4 u.g.k. [w:] C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Wolters Kluwer 2017).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie skarżącego, powołane w zaskarżonej uchwale przepisy nie przyznawały Radzie Miejskiej w Morągu kompetencji do wydania zaskarżonej uchwały, co uzasadnia zarzuty skargi naruszenia:

- art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj.: Dz.U. z 2021r. Nr 38) w zw. z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 168 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego,

- art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 275 z póżn. zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 679 z póżn. zm.).

W konsekwencji przyjąć należy, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej, co winno skutkować uznaniem jej nieważności.

Z uwagi na upływ rocznego terminu od jej wydania orzeczenie winno przybrać postać o niezgodności uchwały z prawem.

W imieniu Gminy Morąg, Burmistrz wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej, art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Rada Miejska ustaliła cenę za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w podziale na:

- I grupę - wody opadowe i roztopowe odprowadzane z powierzchni utwardzonej terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych -2,05 zł/m2 na rok plus podatek od towarów i usług zgodnie z odrębnymi przepisami.

- II grupę - wody opadowe i roztopowe odprowadzane z powierzchni dróg, parkingów o powierzchni utwardzonej -0,82 zł/m2 na rok plus podatek od towarów i usług zgodnie z odrębnymi przepisami (§ 1 ust. 1 uchwały).

Na podstawie cen. o których mowa w ust. 1 naliczana jest opłata za odprowadzanie do sieci kanalizacji deszczowej wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni o trwałej nawierzchni (§ 1 ust. 2 uchwały).

Opłacie nie podlegają powierzchnie, z których wody opadowe lub roztopowe są zagospodarowywane na terenie nieruchomości i nie są wprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej (§ 1 ust. 3 uchwały).

Zgodnie z § 2 uchwały ceny określone w § 1 mają zastosowanie do usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółkę z o. o. w Morągu, które wykonuje zadania własne Gminy Morąg w zakresie gospodarki wodami opadowymi lub roztopowymi na terenie Gminy Morąg.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest ona oparta o treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, III SA/Gd 716/20, z dnia 14 stycznia 2021 r. którego obszerna część została zacytowana przez skarżącego. Ww. wyrok nie jest prawomocny. O rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie objętym zarzutami skargi świadczy między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 marca 2021 r., I SA/Bd 366/20, w którym Sąd uznał za dopuszczalne ustalenie przez organ stanowiący gminy na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej cen za korzystanie z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Podstawą prawną wydania skarżonej uchwały jest art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Z powyższego przepisu wynika, że korzystanie z ww. usług komunalnych jest świadczeniem wzajemnym. W zamian za uiszczoną cenę uzyskuje się możliwości korzystania z usługi komunalnej czyli w tym konkretnym przypadku za możliwość odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej. W przedmiotowej sprawie te usługi komunalne świadczone są przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółkę z o. o. w Morągu.

Burmistrz zauważył, że uchwała nie kreuje nowej opłaty, tj. nowej daniny a jedynie określa cenę za usługę wykonywaną przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółkę z o. o. w Morągu, która świadczy usługi jako spółka prawa handlowego.

Wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały opłacie nie podlegają powierzchnie, z których wody opadowe lub roztopowe są zagospodarowywane na terenie nieruchomości i nie są wprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej.

Określony podmiot z powyższej usługi może skorzystać jednakże może również z niej nie korzystać zagospodarowując wody deszczowe i roztopowe w inny sposób np. na własnym gruncie. Z powyższego wynika wniosek, że nie jest to opłata publicznoprawna. Katalog metod, które skarżąca mogłaby zastosować w celu całkowitego zagospodarowania wód opadowych jest spory i zawiera, co najmniej kilka powszechnie i masowo stosowanych metod (studnie chłonne, skrzynki rozsączające, nawierzchnie półprzepuszczalne itp.).

Przepisem uprawniającym w tym wypadku do ustalenia tego rodzaju ceny jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Podobna sytuacja ma miejsca w przypadku opłat za korzystnie z usług cmentarzy komunalnych, bowiem ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie reguluje kwestii opłat za korzystanie z tych cmentarzy, jednak nie ulega wątpliwości, że podstawą ustalenia opłat (cen) usług komunalnych związanych z chowaniem zmarłych na cmentarzach komunalnych jest właśnie art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 lit f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ww. uchwały ceny określone w § 1 mają zastosowanie do usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółkę z o. o. w Morągu, które wykonuje zadania własne Gminy Morąg w zakresie gospodarki wodami opadowymi lub roztopowymi na terenie Gminy Morąg. W związku z powyższym nie mogło dojść do naruszenia przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 lit f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP,

Dodatkowo należy wskazać, że wskazywany przez skarżącego art. 4 ust. 1 pkt 2 lit f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - który miałby zostać naruszony przez organ, zgodnie z którym źródłami dochodów własnych gminy są wpływy z opłat innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów, dotyczy opłat o charakterze publicznoprawnym. Przede wszystkim wskazuje na to katalog wymienianych opłat w art. 4 ust. 1 pkt 2 od a) do e) (tj. opłata skarbowa, targowa, miejscowa itp.); każda z tych enumeratywnie wymieniowych opłat jest niewątpliwie opłatą publicznoprawną.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 12 źródłami dochodów własnych gminy są inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów.

Podkreślić należy, że uchwała nie kreuje nowej opłaty a jedynie określa cenę za usługę wykonywaną przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółkę z o. o. w Morągu, która świadczy usługi jako spółka prawa handlowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 9 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów wskazał, że skarżący w żaden sposób nie wykazał aby zastosowane w uchwale ceny były cenami nieuczciwymi lub rażąco wygórowanymi. Skarżący nie wykazał również aby ustanowione w ww. uchwale ceny były nieadekwatne do rodzaju świadczonej usługi.

Zauważyć trzeba, że brak jest ustawowych wytycznych odnoszących się do samego mechanizmu kalkulacji ceny i naliczania opłat, nie ma w tym zakresie żadnych szczególnych ograniczeń lub parametrów, a sposób ustalenia wysokości opłaty i cen, jak również szczegółowe wyliczenia w tym zakresie, z tego właśnie powodu nie podlegają kontroli sądowej.

Ustalone w zaskarżonej uchwale ceny nie są cenami nieuczciwymi lub rażąco wygórowanymi i są adekwatne do rodzaju świadczonej usługi. Należy zauważyć, że wyrażone w zaskarżonej uchwale ceny odpowiadają cenom jakie były stosowane w umowach zawartych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółkę z o. o. w Morągu z Powiatem Ostródzkim, a które zostały załączone przez skarżącego do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia, a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchwała nr XLIII/670/18 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie ceny za odprowadzanie wód opadowych łub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych została wydana na pa podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827), art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875). Stosownie do brzmienia powołanego art. 4 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 2), przy czym uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. dotyczy stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Nie ulega wątpliwości, że Rada Gminy ma prawo podejmować uchwały w przedmiocie ustalania cen za usługi komunalne. Według przedstawiciela Gminy taki charakter ma kwestionowana uchwała. Według strony skarżącej kwestionowana uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Według § 1 ust. 1 zaskrzonej uchwały "Ustala się cenę za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych". Natomiast § 3 tej uchwały stanowi, że "Odbiorcami usługi, o której mowa w § 1 są osoby fizyczne i prawne oraz podmioty nieposiadające osobowości prawnej, korzystające z nieruchomości lub ich części, w tym nieruchomości budynkowych i lokali". A zatem już z tych zapisów wynika, że kwestionowana uchwala ma charakter prawa miejscowego.

Natomiast Gmina Morąg w odpowiedzi na skargę nie kwestionuje faktu, że świadczenia stron mają charakter wzajemny i są regulowane w umowie cywilnoprawnej. A zatem kwestia sposobu naliczania opłat nie może być regulowana w akcie prawa miejscowego. Regulacje dotyczące ustalenia opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej, mają charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (mogą być skierowane jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy), a zatem nie mogą stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego. O tym, ze Gmina Morąg nie rozróżnia kwestii dotyczącej stanowienia aktu prawa miejscowego i aktu kierownictwa wewnętrznego jest stwierdzenie w odpowiedzi na skargę, że "brak jest ustawowych wytycznych odnoszących się do samego mechanizmu kalkulacji ceny i naliczania opłat, nie ma w tym zakresie żadnych szczególnych ograniczeń lub parametrów, a sposób ustalenia wysokości opłaty i cen, jak również szczegółowe wyliczenia w tym zakresie, z tego właśnie powodu nie podlegają kontroli sądowej".

Wbrew twierdzeniu przedstawiciela gminy prawo do żądania opłaty i wysokość ceny za usługę podlega kontroli sądowej. Nie podlegają one kontroli przed sądem administracyjnym. Umowy podlegają bowiem kognicji sądu powszechnego. I to w postępowaniu przed sądem cywilnym kontrahent umowy (czyli spółka prawa handlowego) ma prawo kwestionować prawo do pobierania opłaty, sposobu naliczenia opłaty i kalkulację ceny.

Zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1), przy czym w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie do treści art. 94 u.s.g. 1) "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, str. 643; M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2017 r. III SA/Gl 825/17.

W świetle powyższych ustaleń i rozważań Sąd rozpoznający tę sprawę podziela pogląd, który został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 716/20, z dnia 14 stycznia 2021.

W wyroku z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1810/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że regulacje dotyczące ustalenia opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej, mają charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (mogą być skierowane jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy), a zatem nie mogą stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego.

Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym Rada gminy została upoważniona do ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała w tej sprawie jest aktem prawa miejscowego. Zakres upoważnienia ustawowego jest bardzo ogólny przez co z jednej strony rada ma dość dużą swobodę w określaniu tych zasad, z drugiej zaś może stwarzać to trudności w jej stosowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był wielokrotnie zgodny pogląd, który podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich (por. np. wyrok NSA z 31 maja 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 65/96).

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (mogą być skierowane jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy, a zatem nie mogą stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego). Akty takie nie posiadają cech generalności i powszechności charakterystycznych dla aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 1103/08 oraz wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. II GSK 758/10, publ. CBOS). Pomieszanie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w jednym akcie normatywnym powoduje trudności interpretacyjne, dotyczące wszystkich przepisów uchwały, ponieważ powstaje wątpliwość, kto jest głównym ich adresatem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że uchwały podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowią aktów prawa miejscowego (por. wyroki: NSA z dnia 20 października 2005 r. o sygn. akt II OSK 138/05; WSA we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2001 r. o sygn. akt SA/Wr 1415/01; NSA z dnia 24 lutego 2010 r. o sygn. akt II GSK 1103/08; WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2009 r. o sygn. akt II SA/GI 561/09; WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA/Kr 1155/08; NSA z dnia 6 stycznia 2010 r. o sygn. akt II GSK 273/09; NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 758/10; WSA w Poznaniu z dnia 26 maja 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 185/11; WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Sz 743/12 (publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA, pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych. Określa on jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne (szerzej por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska - Peszko: Prawo samorządu terytorialnego w zarysie, Katowice 1999 r.s. 14). Nie można go w żaden sposób traktować jako normy regulującej sprawy związane ze stanowieniem prawa. Ponadto, z treści art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika, że "uprawnienia", o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Rada gminy może zatem scedować na organ wykonawczy gminy swoje uprawnienia do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Gdyby te uprawnienia realizowały się w trybie aktu prawa miejscowego, to nie mogłyby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki, który nie jest uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego (art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym praktyka łączenia w jednym akcie prawnym regulacji stanowiącej prawo miejscowe oraz regulacji nie należącej do tej kategorii jest uznawana za sprzeczną z prawem.

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia nie tylko różny charakter łączonych norm, ale przede wszystkim konieczność zastosowania wobec nich, odrębnych trybów nabywania mocy obowiązującej. Każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo upoważniony do tego organ administracji publicznej, w granicach tego upoważnienia, staje się aktem powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, który musi być ogłoszony, w sposób określony przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, czyli w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zupełnie innymi zasadami w tym zakresie rządzą się uchwały zwykłe, które mogą wejść w życie w każdej chwili, z reguły z dniem podjęcia i nie wymagają urzędowego ogłoszenia. Co więcej próba ogłoszenia ich w wojewódzkim dzienniku urzędowym spotka się z zarzutem naruszenia przepisu art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zawierającego zamknięty katalog aktów podlegających publikacji w urzędowym publikatorze. Standardy prawidłowej legislacji wymagają, aby w akcie prawa miejscowego znalazły się tylko te przepisy, które regulują sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

Tym samym Rada Miasta Morąg podejmując przedmiotową uchwałę i nadając jej charakter aktu prawa miejscowego w sposób niedopuszczalny dokonała połączenia dwóch różnych materii w jednym akcie prawnym, czyli zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, stanowiących prawo powszechnie obowiązujące (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) z zasadą odpłatności za korzystanie z nich, stanowiącą podstawę do wydania aktu kierownictwa wewnętrznego (art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej).

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. . Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Mając na względzie powyższe rozważania sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie 200 , 205 i 209 p.p.s.a. ( pkt 2 sentencji wyroku).