Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 929/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E.R., R. Z., M. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1967 r. nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] – w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] .

Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika następujący stan faktyczny sprawy:

Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. hip. jako " [...]" rej. hip. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako: "dekret" i w dacie jego wejścia w życie stanowiła przedmiot współwłasności S. i H. małż. G. oraz S. G.. Objęcie jej w posiadanie przez gminę nastąpiło 25 listopada1948 r., kiedy to opublikowano w tym względzie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] stosowne ogłoszenie. Byli właściciele wnioskiem z 11 stycznia 1949 r. wystąpili o przyznanie im w trybie art. 7 ust. 2 dekretu prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1967 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania im prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren ten został przeznaczony pod budowę osiedla mieszkaniowego "zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] czerwca 1967 r., wydaną przez PRN [...] Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji" .

Wedle natomiast obwiązującego dla tego ternu ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Planu Etapowego Kierunkowego), zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1961 r. nr [...], był on w przeważającej części (od str. wschodniej) przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną, a w pozostałej części pod komunikację drogową.

Obecnie obszar tej nieruchomości obejmuje m.in. stanowiącą własność Skarbu Państwa część działki nr [...] (zajętej ul. [...]), a także stanowiącą własność komunalną (oddaną w użytkowanie wieczyste) część działki nr [...] z obrębu [...].

W następstwie zainicjowanego przez E. R., R. Z. i M.G. (następców prawnych pierwotnych właścicieli) postępowania nadzorczego, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] września 2016 r. utrzymaną w mocy decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z 19 września [...] r. w części dotyczącej obecnej działki nr [...].

Wskazując na przeznaczenie tej części dawnej nieruchomości, według ustaleń planu z 1961 r. w części pod komunikacje drogową, wywodził, że takie przeznaczenie nie pozwala na przypisanie kontrolowanemu orzeczeniu wady rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Budowanie i utrzymywanie dróg, w świetle ówcześnie jak i obecnie obowiązujących przepisów, należy bowiem do kompetencji organów państwowych lub samorządowych i leży w interesie całego społeczeństwa. Drogi są przy tym wyłączone z powszechnego obrotu, jako tzw. reges extra cmmercium. Minister przywoływał w tym kontekście między innymi przepisy art. 13 i 15 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 90)

Dodatkowo odwoływał się w swoich rozważaniach do treści art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), który mimo że nie był powołany w weryfikowanym orzeczeniu, stanowić winien wzorzec jego kontroli w ramach postępowania nieważnościowego. Przepis ten pozwalał zaś na odmowę przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także wówczas, gdy zgodnie z art. 3 tej ustawy, grunt mógł być wywłaszczony dla realizacji celów publicznych. Zwracał przy tym uwagę na przeznaczenie terenu obejmującego część dawnej nieruchomości (nie objętą niniejszym postępowaniem) pod inwestycje polegająca na budowie osiedla mieszkaniowego w oparciu o decyzję o lokalizacje szczegółowej z [...]czerwca 1967. I choć ta decyzja nie dotyczyła obszaru wchodzącego obecnie w skład działki nr [...], to oceniając legalność orzeczenia dekretowego (w odniesieniu do gruntów ww. działki) nie można abstrahować od jej istnienia. Uzasadniało bowiem poszerzenie istniejącej już ulicy [...], stanowiącej niezbędną infrastrukturę planowanego osiedla mieszkaniowego, a także ważny ciąg komunikacyjny dla całego miasta. To zaś wykluczało możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na tym terenie na rzecz osoby prywatnej.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. R., R.Z.i M.G. zarzucając jej naruszenie:

1.art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez błędną interpretację i uznanie, że decyzja z [...] września 1967 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, chociaż sam organ przyznał, ze w decyzji nie odwołano się do przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a brak odpowiedniej podstawy prawnej stanowi rażące naruszenie prawa;

2.art 54 § 1 w zw. z art. 3 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wobec braku wykazania przesłanek wywłaszczenia;

3.art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do ochrony dziedziczenia i prawa własności;

4.art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. art. 6 i 8 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia:

a) charakteru Planu Etapowego i Kierunkowego dla Dzielnicy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] w zakresie działki nr [...] i mocy prawnej wobec braku wskazania daty i miejsca publikacji tych regulacji, a także w jakim zakresie owe regulacje dotyczyły działek pochodzących z księgi hip. [...]nr [...],

b) nadrzędności decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] czerwca 1967 r. nad obowiązującym planem zagospodarowania, ustalenia czy dawny właściciel nie miał możliwości korzystania z całej działki, czy tylko z jej części, a więc czy działka nr [...] w całości była przeznaczona na "komunikację drogową" bez ustalenia szczegółowego statusu i związku z aktualnym pojęciem drogi publicznej,

c) sprzeczności uzasadnienia z sentencją decyzji w szczególności, gdy organ wskazał, ze działka nr [...] nie była objęta decyzją lokalizacyjną nr [...] , a sama niezbędność przejęcia nie jest wystarczająca przesłanką do odmowy rozpoznania wniosku dekretowego na korzyść dawnych właścicieli.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji jak tez decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Istotą tego postępowania była więc ocena, czy w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania w trybie zwykłym kontrolowanego orzeczenia, organ administracji publicznej mógł w zgodzie z prawem podjąć rozstrzygnięcie o treści w nim ujętej. Tego rodzaju wad organ nadzoru zaś nie stwierdził, a ocenę tę Sąd w składzie orzekającym podziela, choć nie wszystkie przywołane na poparcie tej oceny argumenty Ministra Inwestycji i Rozwoju można uznać za trafne.

Materialnoprawną podstawę weryfikowanego przez organ centralny orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1967 r., stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Mocą tego aktu normatywnego wszelkie grunty na obszarze [...] przeszły na własność gminy [...] (art. 1 dekretu, a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę [...] (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była go uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu).

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że wniosek byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości został skutecznie wniesiony. Poza sporem jest również, że odmawiając uwzględnienia tego wniosku, organ dekretowy nie powołał się wprost na postanowienia konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie rozpoznania wniosku, ale wskazał jedynie, że "na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] przeznaczony został pod budowę osiedla mieszkaniowego zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1967 r.".

Sam jednak brak powołania w kontrolowanym orzeczeniu konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zważyć bowiem należy, że plan taki był aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych. Stanowił on zatem jeden z elementów tworzących stan prawny, w kontekście którego oceniać należy legalność podejmowanych wówczas decyzji. Pominięcie zatem w orzeczeniu danych identyfikujących ów plan, czy też jedynie zasygnalizowanie jego istnienia (przy odwołaniu się w sposób konkretny do zgodnej z tym planem decyzji lokalizacyjnej), wskazuje wprawdzie na niedochowanie należytej staranności przy sporządzaniu jego uzasadnienia i naruszenia w tym zakresie ówcześnie obowiązujących przepisów art. 99 § 3 oraz art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168). Jednakże tego rodzaju uchybienie procedurze administracyjnej nie może być traktowane jako naruszenie prawa w stopniu "rażącym". Za takie bowiem uznać należy tylko tego rodzaju naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Takich natomiast sam brak właściwego uzasadnienia orzeczenia dekretowego nie powoduje.

Z ustaleń organu nadzoru wynika, że w dacie wydania orzeczenia z [...] września 1967 r. dla objętego nim ternu obowiązującym był ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Plan Etapowy i Kierunkowy), zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1961 r. nr [...]. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w znajdującej się w aktach opinii geodezyjnej z [...] lipca 2016 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego i załączonych do niej załączników w postaci fragmentów graficznych owego planu z nakładką obrazująca lokalizację dawnej nieruchomości hipotecznej, w tym tej jej części, która obejmuje teren wchodzący aktualnie w skład stanowiącej własność Skarbu Państwa działki ewidencyjnej nr [...] (objętej niniejszym postępowaniem).

Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji, Minister nie wskazał miejsca i daty publikacji owego planu, jednakże kwestia ta - wbrew temu co podniesiono w skardze - nie przesądza o wadliwości poczynionych w tym aspekcie ustaleń stanu faktycznego i prawnego. Sądowi z urzędu znany jest bowiem fakt, że Plan Etapowy i Kierunkowy z 1961 r., nie był publikowany w żadnym z oficjalnych urzędowych publikatorów. Nie podważa to jednak jego mocy obowiązującej. Zagadnienie to stanowiło już przedmiot analizy w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (tytułem przykładu można tu przywołać wyrok NSA z 6 lutego 2013 r. I OSK 1643/11, Lex nr 1284926), gdzie wywiedziono, że brak publikacji ww. planu nie przesądza o jego nieobowiązywaniu. Uzasadniając to stanowisko, wskazywano na obowiązujące na terenie Warszawy przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268). Na podstawie bowiem art. 14 tej ustawy, w odniesieniu do obszaru [...] i [...] , zostały uchylone przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109, ze zm.), który obowiązywał w całej pozostałej części kraju aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). To zaś powodowało, że od 8 sierpnia 1947 r. (data wejścia w życie ustawy o odbudowie m.st. Warszawy) tryb publikacji planu zagospodarowania winien odbywać się na podstawie przepisów tej ustawy, to jest podlegać publikacji w Monitorze Polskim. Powyższe nie oznaczało jednak, że w taki właśnie sposób winien zostać opublikowany wspomniany wyżej plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...]. 1 stycznia 1951 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz.U. Nr 58, poz. 523), z którym to faktem wiąże się okoliczność zaprzestania obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. Chociaż więc nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów tego ostatniego aktu prawnego, to jednak - per desuetudinem – jej przepisy przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała w tym momencie bowiem podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy [...], do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego dla [...] i [...] (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r.), jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa - Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze [...] i [...] (art. 6 cyt. ustawy). Powyższe zatem prowadzi do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Na skutek zatem nieprzestrzegania lub niestosowania określonych przepisów prawa, utraciły one moc na skutek negatywnego zwyczaju. W rezultacie zaś, w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, to jest przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w zw. z art. 30 przewidywały natomiast, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z 1961 r.) po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Brak zaś precyzji w zapisie przepisu dotyczącego rozumienia sposobu zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości, pozwala na sformułowanie tezy, że mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych. Pogląd ten skład orzekający w sprawie w pełni podziela.

Przywołany plan przewidywał przeznaczenie terenu dawnej nieruchomości "[...]" (wchodzącego obecnie w obszar działki ewidencyjnej nr [...]), w ok. [...] części pod komunikację drogową (ul. [...]), a w pozostałej części pod zabudowę wielorodzinną.

Przeznaczenie części gruntu pod komunikacje drogową, w granicach istniejącej już wówczas drogi publicznej (ul. [...]) – jak zasadnie wywiódł Minister – w sposób oczywisty wykluczało możliwość ustanowienia na nim ww. prawa rzeczowego. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy prawa (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały bowiem możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazują na to zarówno przywołane w decyzji nadzorczej przepisy art. 13 i 15 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 90), z których wynika, że budowa, ochrona i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej. Jak też zaliczenie na gruncie obowiązującej wówczas Konstytucji z 22 lipca 1952 r. dróg do składników mienia ogólnonarodowego (por. art. 8 Konstytucji) oraz przeznaczenie dróg publicznych do powszechnego użytku (art. 1 ustawy o drogach publicznych). Ustanowienie zatem w takich uwarunkowaniach na gruntach nimi zajętych władztwa osób prywatnych w postaci prawa użytkowania wieczystego nie było możliwe. Prawo to uprawnia wszak użytkownika do korzystania z terenu (w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie terenu państwowego w użytkowanie wieczyste) z wyłączeniem innych osób, jak też rozporządzania swoim prawem (por. art. 233 kc). Wykonywanie zatem owego prawa na gruntach zajętych drogami publicznymi, w zgodzie z jego jurydyczną treścią, byłoby nie do pogodzenia z powszechną dostępnością tych dróg.

Także przewidziana na pozostałej części dawnej nieruchomości hipotecznej funkcja planistyczna – budownictwo wielorodzinne - uniemożliwiała dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z nieruchomości w sposób przewidziany w planie. Byli właściciele nie mogli bowiem zrealizować tego rodzaju zabudowy, gdyż sprzeciwiał się temu art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46), zgodnie z którym inwestor prywatny mógł dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej. Nie mógł on zatem realizować inwestycji budowlanych w postaci budynków wielorodzinnych przeznaczonych do zasiedlenia przez inne rodziny. Tymczasem przewidziany w art. 7 ust. 2 dekretu warunek pogodzenia "korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela", z jego przeznaczeniem według planu, odnosi się do podmiotu, na rzecz którego prawo własności czasowej (użytkowania wieczystego) miałoby zostać ustanowione. W przeciwnym bowiem wypadku, praktycznie zawsze można by było twierdzić, że korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej dawałoby się pogodzić z funkcją określoną w planie. Można by było bowiem przecież zawsze wykazywać, że chociaż wprawdzie były właściciel gruntu warszawskiego (jego spadkobierca) w danym przypadku nie mógł osobiście celu przyjętego w planie realizować, to jednak mógłby nieruchomość np. wydzierżawić czy w inny sposób ją obciążyć na rzecz podmiotu trzeciego, który taki cel by realizował. W takiej jednak sytuacji przyznane byłemu właścicielowi prawo własności czasowej (użytkowania wieczystego) służyłoby nie realizowaniu celu, ujętego w planie obowiązującym w dacie orzekania, a zupełnie innemu, jakim byłoby prowadzenie przez byłego właściciela (jego spadkobiercę) rozmaitej, zarobkowej działalności gospodarczej. Taka zaś sytuacja byłaby niezgodna z obowiązującym unormowaniem prawnym i - w istocie rzeczy - prowadziłaby do jego obejścia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r. I OSK 2215/16, Lex nr 2538975).

Skoro zatem, żadnej z funkcji planistycznych przewidzianych w planie Etapowym i Kierunkowym z 1961 r. dla obszaru nieruchomości objętej kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...], nie mógł w ówczesnych uwarunkowaniach prawnych realizować podmiot prywatny, to odmowa w tych okolicznościach przyznania byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego to tej nieruchomości nie tylko nie narusza art. 7 ust. 2 dekretu w sposób rażący, ale wręcz pozostaje z tym przepisem w zgodzie. Z tych względów odmowa stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia odpowiada prawu, co czyni zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu pozbawionym usprawiedliwionych podstaw.

Za błędny natomiast uznać należy zawarty w uzasadnieniu decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju pogląd, wedle którego oceny legalności orzeczenia dekretowego z 19 września 1967 r. można było dokonywać przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że orzeczenie to wydane zostało jedynie w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., co wynika wprost z jego treści. W związku z tym jego kontrola w aspekcie materialnoprawnych wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. winna odnosić się jedynie do przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego został on wydany. Nie sposób przy tym nie dostrzec, że o ile spełnienie przesłanek ujętych w art. 7 dekretu obligowało gminę do uwzględnienia wniosku, o tyle w przypadku przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z 1958 r. (art. 51 ust. 1 wg pierwotnej wersji ustawy) jego zastosowanie było fakultatywne. Przepis ten bowiem jedynie przewidywał możliwość wydania na jego podstawie decyzji odmownej. Z uwagi zatem na odmienność tych obu regulacji prawnych, różnić się winny zarówno postępowania prowadzone na ich podstawie w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień (por. wyrok NSA z 4 marca 2005 r., sygn. akt OSK 294/04 Lex nr 1805897). Nie jest natomiast rolą organu nadzoru poszukiwanie podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia o treści odpowiadającej rozstrzygnięciu ujętemu w kontrolowanym orzeczeniu, lecz wyłącznie ocena jego legalności. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tym samym prezentowanych niekiedy w orzecznictwie poglądów, że w odniesieniu do decyzji dekretowych wydanych w warunkach obowiązywania ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, możliwie jest uczynienie jej przepisów wzorcem kontroli tych decyzji, także w sytuacji, gdy do tej jej ustawy wprost te decyzje się nie odwołują.

Mając jednak na względzie, że w okolicznościach rozpoznawanej sama weryfikacja przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu, pozwalała na wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] września 1967 r., powyższa wada uzasadnienia wydanych przez organ nadzoru decyzji nie mogła doprowadzić do ich uchylenia. Nie miała ona bowiem i nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podnoszony z kolei przez skarżących zarzut naruszenia art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa do ochrony dziedziczenia i prawa własności, nie został przez nich umotywowany. W związku z czym nie jest jasne w jakich działaniach (zaniechaniach) organu nadzoru i podjętych przezeń czynnościach tego rodzaju naruszeń chronionych konstytucyjnie praw oni upatrują. Sąd zaś, działając z urzędu, tego rodzaju naruszeń w zaskarżonej decyzji nie dostrzega. Nie sposób bowiem ich upatrywać wyłącznie w samym fakcie odmowy eliminacji z obrotu prawnego decyzji dekretowej, w sytuacji gdy ta podjęta została zgodnie z obowiązującym wówczas prawem materialnym.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.