Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 493/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 571/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wykonania utwardzenia powierzchni działek oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 571/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] (dalej: "skarżący" lub "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wykonania utwardzenia powierzchni działek.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], wniósł sprzeciw do zgłoszenia wykonania utwardzenia powierzchni działek nr ewid. 191 i 192 w miejscowości [...]. Zgłoszenia dokonał [...] w dniu 30 marca 2015 r., przewidując termin rozpoczęcia robót budowlanych w dniu 30 kwietnia 2015 r. Organ architektoniczno-budowlany uznał, że wskazane działki są położone na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] symbolem RP, tj. tereny przeznaczone pod uprawy rolne polowe, w tym sadownicze i ogrodnicze. Zgodnie z miejscowym planem na wskazanym terenie zakazuje się lokalizacji wszelkich budynków i innych obiektów budowlanych o charakterze kubaturowym. Ponadto, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") dopuszczalne jest utwardzenie jedynie takich działek, które przeznaczone są pod zabudowę. Natomiast w myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

Odwołanie od wymienionej decyzji organu I instancji złożył [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Odwołujący się wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego można lokalizować obiekty budowlane związane bezpośrednio z produkcją rolną. Dodatkowo, zgodnie z planem na takich terenach dopuszczalna jest lokalizacja obiektów i sieci wodnych, budowanych w sposób niekolidujący z podstawowym przeznaczeniem danych terenów. Dlatego też zdaniem odwołującego się dopuszczalne jest wybudowanie drogi pożarowej, co nakazują przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Między innymi z tych względów odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania [...], Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r. W ocenie organu odwoławczego utwardzenie powierzchni działek nr ewid. 191 i 192 położonych w [...] na terenie objętym ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2004 r. Nr 22, poz. 600 ze zm.), narusza w sposób istotny przepisy planu.

Organ zakwestionował zarzut powołujący się na art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego wskazując, że przepis ten dotyczy jedynie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tymczasem, przedmiotowe działki nie mają takiego charakteru. Wymagane więc byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto, zgodnie z postanowieniami powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie "zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych niezwiązanych bezpośrednio z produkcją rolną". W związku z tym planowane utwardzenie działek przeznaczonych pod uprawy polowe, w tym sadownicze i ogrodnicze, nie jest dopuszczalne. Już te okoliczności uzasadniały wniesienie przez organ I instancji sprzeciwu wobec zgłoszenia dokonanego przez skarżącego.

Organ odwoławczy podkreślił również, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego zaliczane jest do urządzeń budowlanych, a nie do kategorii obiektów budowlanych. Z uwagi jednak na przeznaczenie podstawowe ww. działek utwardzenie o powierzchni 1.100 m2 nie może zostać uznane za zgodne z miejscowym planem i związane bezpośrednio z produkcją rolniczą. Nie sposób również uznać, że sąsiednie działki rolne wymagały stworzenia drogi pożarowej na podstawie odrębnych przepisów. Przedmiotowe utwardzenie miałoby natomiast stanowić drogę do budynku magazynowego mieszczącego się na działce nr ewid. 452/1. Wskazane okoliczności uzasadniały zatem utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, względnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, skoro zgodne z planem jest wybudowanie ujęcia wody podziemnej wraz z przyłączami i hydrantami przeciwpożarowymi, to również zgodne z planem jest wybudowanie drogi pożarowej, co nakazują przepisy ustawy o ochronie pożarowej. Utwardzenie wykorzystywane będzie również na cele produkcji rolnej (jako droga dojazdowa dla rolników do ujęcia wody i częściowo na składowanie płodów i odpadów rolnych). Dlatego też zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 25 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 3 pkt 5 planu, który dopuszcza lokalizację obiektów i sieci wodnych.

W dodatkowym piśmie procesowym z 9 lutego 2016 r. [...] dokonał rozszerzenia zarzutów skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz przedstawił wnioski dowodowe uznawane przezeń za nowe. W szczególności wskazano na powiązanie przedmiotowego utwardzenia z instalacją wodociągową i hydrantami na działce nr ewid. 192 oraz obszernie udokumentowaną działalnością rolniczą skarżącego, na możliwe interpretacje postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym § 3 pkt 25 lit. c planu), a także proporcji między powierzchnią działek nr ewid. 191 i 192 zajętych pod utwardzenie i pozostałą – znacznie większą – powierzchnią wykorzystywaną na cele działalności rolniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd I instancji wskazał, że jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1292/16. Zdaniem NSA utwardzenie powierzchni działek nr ewid. 191 i 192 nie wypełnia znamion "bezpośredniego związku z produkcją rolną". Niekwestionowany jest bowiem fakt, że zakład należący do spółki [...] sp. z o.o. zlokalizowany w sąsiedztwie ww. działek zajmuje się skupem i przetwarzaniem płodów rolnych, co nie dotyczy "bezpośrednio" produkcji rolnej. Z samego faktu prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego nie wynika, by utwardzenie przedmiotowych działek było bezpośrednio związane z produkcją rolną. Zdaniem NSA nie jest również dopuszczalne utwardzenie powierzchni działek, które mogą służyć jako place manewrowe lub postojowe przed magazynem produktów rolnych. Zakazują tego postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamierzenie inwestora uniemożliwia wykorzystanie działek pod uprawy polowe, stosownie do funkcji przewidzianej dla tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Dlatego też zgłoszenie utwardzenia powierzchni działek nr ewid. 191 i 192 narusza normę wyrażoną w § 3 pkt 25 lit. c planu zagospodarowania, co stanowiło podstawę do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie wystąpiła także dodatkowa, niezależna od wcześniejszych, podstawa wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia utwardzenia powierzchni działek nr ewid. 191 i 192. W myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zamiaru zgłoszenia robót budowlanych dokonuje się przed ich rozpoczęciem. W rozpatrywanej sprawie przepis ten został bezspornie naruszony, ponieważ zgłoszenie robót budowlanych nastąpiło 30 marca 2015 r., czyli po ich wykonaniu. Co więcej, [...] dokonał zgłoszenia już po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji decyzji z 24 listopada 2014 r. nakazującej rozbiórkę utwardzonej nawierzchni ww. działek.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, gdyż Sąd I instancji nie potraktował wykonanego utwardzenia jako urządzenia budowlanego powiązanego ze studnią istniejącą na działce nr ewid. 192, mającą służyć nawadnianiu roślin oraz jako instalacja wodociągowa, hydrant i punkt poboru wody. Utwardzenie pełni więc rolę służebną wobec tych obiektów budowlanych;

b) art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) polegające na naruszeniu prawa poprzez jego niezastosowanie w zw. z § 3 pkt 25 lit. c uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 grudnia 2003 r. przez nieuznanie przedmiotowej działki za działkę budowlaną i wywiedzenie przez Sąd I instancji, że budowa utwardzenia koliduje z przeznaczeniem działki pod uprawy polowe, podczas gdy plan dopuszcza budowę obiektów budowlanych związanych bezpośrednio z produkcją rolną, a nawadnianie roślin, takich jak plantacje truskawek i malin oraz innych użytków zielonych, jest produkcją rolniczą, czyli uprawami polowymi;

c) art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że wykonanie utwardzenia działek budowlanych stanowi wykonanie obiektu budowlanego, podczas gdy utwardzenie należy kwalifikować jako roboty budowlane, a nie wybudowanie obiektu budowlanego;

d) art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza lokalizację obiektów związanych bezpośrednio z produkcją rolną i takim obiektem miało być przedmiotowe utwardzenie. Dodatkowo, zakres (powierzchnia) zgłoszonego utwardzenia była szersza, niż w przypadku utwardzenia, którego dotyczył nakaz rozbiórki orzeczony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2014 r. Dlatego też sprzeciw można było wnieść jedynie do części zgłoszonego utwardzenia.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 2107; dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2, a także w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 140 i z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Sąd I instancji oddalił skargę, zamiast stwierdzić nieważność decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Oznacza to brak tożsamości przedmiotowej sprawy I i II instancji z uwagi na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy;

b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż decyzje organów I oraz II instancji, obarczone były sankcją nieważności, ponieważ Starostwo Powiatowe w [...] w sprawie pod sygn. akt: [...] nie wniosło sprzeciwu co do tego samego utwardzenia, a więc już raz rozstrzygnęło sprawę co do istoty;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do rozszerzonych zarzutów skargi, złożonych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z 9 lutego 2016 r.;

d) art. 153, art. 190 oraz art. 170 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji uznał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2018 r., sygn. akt: II OSK 1292/16, podczas gdy Sąd jest związany wykładnią NSA jedynie w przypadku, gdy sprawa ta zostałaby przekazana do ponownego rozpoznania, a tak nie jest w niniejszej sprawie. Sąd zatem powinien dokonać własnej oceny prawnej stanu faktycznego, czego zaniechał. Ponadto Sąd odnosi związanie orzekania nie do oceny prawnej, ale do oceny faktycznej (oceny dowodów), dotyczącej produkcji rolnej wykonywanej przez skarżącego kasacyjnie i [...] sp. z o.o., co jest prawnie niedopuszczalne;

e) art. 170 p.p.s.a. gdyż wiążąca dla innych sądów jest jedynie treść orzeczenia, tj. jego petitum, a nie wykładnia prawa i ocena dowodów przedstawiona w uzasadnieniu;

f) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, gdy organ II instancji bezzasadnie nie przeprowadził zawnioskowanych przez skarżącego kasacyjnie dowodów z przesłuchania strony i opinii biegłego z zakresu rolnictwa, które miały wykazać prowadzenie przez skarżącego kasacyjnie i [...] sp. z o.o. działalności rolniczej oraz fakt powiązania utwardzenia z istniejącą w pobliżu studnią służącą do podlewania roślin, instalacją wodociągową, hydrantami, nawodnieniem i punktem poboru wody dla podlewania roślin, które to utwardzenie pełni rolę służebną wobec wymienionych obiektów budowlanych;

g) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, dalej "k.p.c.", w zw. z art. 244 § 1 i § 2 k.p.c. w zw. z art. 245 k.p.c. przez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do pism skarżącego kasacyjnie z 9 lutego 2016 r. i 25 września 2018 r., w sposób sprzeczny z ustawą, gdyż Sąd i instancji poprzestał na przytoczeniu uzasadnienia wyroku NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt: II OSK 1292/16, a powinien uczynić własne ustalenia faktyczne na podstawie dopuszczonych dowodów.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji I instancji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, tj. wskazane przez skarżącego kasacyjnie naruszenia przepisów prawa.

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach, NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty są bardzo rozbudowane. Niezbędne jest więc odniesienie się do nich w sposób systematyczny, najpierw do zarzutów naruszenia prawa materialnego, a następnie do zarzutów o charakterze procesowym. Przedstawienie stanowiska NSA w kwestiach materialnoprawnych będzie bowiem stanowiło istotną podstawę rozstrzygnięcia m.in. w zakresie zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organów I oraz II instancji.

Przede wszystkim należy potwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny uznaje sprzeciw Starosty [...] wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, złożonego przez [...] do organu architektoniczno-budowlanego, za zasadny, nawet jeśli w uzasadnieniu decyzji organu powiatowego powołano niewłaściwe przepisy i organ uzasadniał rozstrzygnięcie w sposób nietrafny w pewnym zakresie. Podobnie organ odwoławczy miał podstawę, aby utrzymać w mocy decyzję Starosty [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie słusznie oddalił skargę [...]. Zdaniem NSA dwie podstawowe okoliczności zdecydowały o rozstrzygnięciu Sądu I instancji, a także o oddaleniu skargi kasacyjnej: (1) zgłoszenie z 30 marca 2015 r. było niedopuszczalne ze względu na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz dlatego że (2) zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowalne nie można zgłosić zamiaru przeprowadzenia określonych robót budowalnych, jeśli wskazany przez inwestora obiekt, urządzenie lub roboty budowlane zostały już wcześniej wykonane.

Wymienione tezy są też kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie inwestora, dlatego wymagają szczegółowego omówienia.

W pierwszej kolejności należy uznać, że argumentacja organów administracji I oraz II instancji dotycząca zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego jest nietrafna. Przepis ten nie rozstrzyga bowiem o dopuszczalności wykonywania utwardzenia powierzchni gruntu na przedmiotowych działkach nr ewid. 191 i 192, a jedynie rozstrzyga o formie czynności, którą musi zachować inwestor zamierzający przeprowadzić takie roboty budowlane. Powołany przepis przesądza, że w szczególnym przypadku, jakim jest wykonywanie robót budowlanych polegających na "utwardzeniu powierzchni gruntów na działkach budowlanych" nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a jedynie – zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – zgłoszenie do organu architektoniczno-budowlanego. Starosta [...] uznał jednak, że skoro przedmiotowe działki położone są na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony jest symbolem RP, to działka ma charakter rolny, a więc nie budowlany. Tym samym dokonanie zgłoszenia z 30 marca 2015 r. było niedopuszczalne i należało wobec niego wnieść sprzeciw.

W stosunku do przedstawionej argumentacji organ odwoławczy przytoczonego stanowiska już nie podtrzymywał, powołując się na inne przyczyny wadliwości zgłoszenia. Należy więc wyjaśnić, że interpretacja wskazanych przepisów dokonana przez Starostę [...] jest nietrafna. Wyrażenie "działki budowlane" nie jest zdefiniowane w przepisach ustawy Prawo budowlane, znajduje natomiast swoje wyraźne określenie w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."). Wskazany przepis przewiduje, że gdy mowa jest o "działce budowlanej, to należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego". Oznacza to, że pojęcie "działka budowlana" nie należy do sposobów określenia poszczególnych terenów ze względu na ich zaplanowane przeznaczenie (np. działka rolna, drogowa, przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe), lecz powinno być rozumiane funkcjonalnie. Dopuszczalność zabudowy wynika ze szczególnych (wyjątkowych) norm prawnych prawa stanowionego, w tym także miejscowych planów zagospodarowania. Jeśli więc szczegółowe postanowienie planu zagospodarowania dopuszcza na danym terenie określonego rodzaju zabudowę, to działka taka będzie w planie zagospodarowania nadal działką o symbolach RP lub R, ale będzie jednocześnie działką budowlaną w rozumieniu przepisów planistycznych.

Wykładnia systemowa art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego dokonana w związku z powołanym art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz w związku z przepisami planistycznymi, takimi jak § 3 pkt 25 lit. c uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania miasta [...], prowadzi do wniosku, że utwardzenie powierzchni gruntu wymaga dokonania zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszenie [...] z 30 marca 2015 r. nie naruszało więc prawa w zakresie, w jakim dotyczy ono formy czynności inwestora.

Powyższe nie oznacza jednak, że zgłoszenie będące przedmiotem rozpatrywanej sprawy było zgodne z prawem. Nawet jeśli przepisy o formie czynności zostały zachowane, to utwardzenie działek nr ewid. 191 i 192 kostką betonową o grubości 8 cm może być niedopuszczalne z innych powodów. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Bezsporną okolicznością jest ustalenie, że § 3 pkt 25 lit. c powołanej wyżej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania stanowi wyraźnie: "zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną".

Skarżący kasacyjnie podkreśla przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego utwardzenie gruntu nie jest obiektem budowlanym, lecz jedynie urządzeniem budowlanym. Na tę okoliczność [...] powołuje orzeczenia sądów administracyjnych, z których jego zdaniem wynika prezentowane przezeń stanowisko. W tym więc przypadku wykonanie na działkach nr ewid. 191 i 192 utwardzenia byłoby dopuszczalne, gdyż powołany wyżej § 3 pkt 25 lit. c uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania zakazywał budowania obiektów budowlanych, a nie urządzeń budowlanych. Z przedstawioną interpretacją przepisów nie sposób się jednak zgodzić, jeśli właściwe przepisy będą interpretowane w kontekście okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Powołany art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wskazuje bowiem, że urządzenia budowlane są to takie urządzenia techniczne, które są związane z obiektem budowlanym i zapewniają możliwość użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Należy więc przyjąć, że wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych jest dopuszczalne pod warunkiem wszak, że na tych lub sąsiednich działkach znajduje się obiekt budowlany, któremu określone urządzenie budowlane bezpośrednio służy. Mówiąc wprost, jeśli nie ma legalnego obiektu budowlanego, to nie jest dopuszczalne wykonanie takiego urządzenia budowlanego, jak utwardzenie gruntu, przejazd, plac postojowy lub manewrowy, plac pod śmietniki itp.

W takim kontekście normatywnym okazuje się, że wykonanie utwardzenia na działkach o nr ewid. 191 i 192 nie jest dopuszczalne z mocy materialnoprawnego przepisu miejscowego planu zagospodarowania – § 3 pkt 25 lit. c. Plan przewiduje bowiem jednoznaczny zakaz lokalizacji obiektów budowlanych niezwiązanych bezpośrednio z produkcją rolną. W realiach rozpatrywanej sprawy okazuje się, że na nieruchomości sąsiadującej z przedmiotowymi działkami nr ewid. 191 i 192, tj. na działce nr ewid. 452/1, zlokalizowany jest budynek magazynowy należący do spółki [...] sp. z o.o. Przedmiotowe utwardzenie ma więc służyć jako plac manewrowy przed wymienionym magazynem o wymiarach 41,48 na 49,52 m. Jednak zgodnie z wymienionymi wyżej przepisami miejscowego planu wskazany magazyn nie może być uznany za związany bezpośrednio z produkcją rolną. Powołany § 3 pkt 25 lit. c planu stanowi bowiem wyjątek od zasady, że tereny rolne (R lub RP) powinny być chronione przed zabudową istotnie ograniczającą lub unicestwiającą prowadzenie produkcji rolnej. Tym samym, utwardzenie gruntu mające stanowić de facto plac manewrowy o powierzchni 1.100 m2, nie służy bezpośrednio (!) produkcji rolnej, lecz działalności handlowo-usługowej. Co więcej, wykonanie takiego utwardzenia będzie oznaczało wyłączenie powyższej powierzchni z produkcji rolnej.

Mając na względzie systemową wykładnię przepisów uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] należy uznać stanowisko organu II instancji oraz stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe. Zgłoszone utwardzenie jest więc niezgodne, a ściśle sprzeczne z jednoznacznie brzmiącym § 3 pkt 25 lit. c planu. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 1.(b) za zasługujący na uwzględnienie. W opinii Sądu kasacyjnego budowa utwardzenia ewidentnie koliduje z przeznaczeniem działek nr ewid. 191 i 192 pod uprawy polowe (symbol RP).

Opinii NSA nie zmieniają argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej, że przedmiotowe utwardzenie jest konieczne ze względu na wykonanie lub zamiar wykonania studni w celu nawadniania roślin, wykonywania i działania instalacji wodociągowej, hydrantów oraz punktu poboru wody. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy nie jest bowiem dopuszczalność wykonania takich urządzeń i instalacji wodnych, ale zgłoszenie w przedmiocie utwardzenia gruntu na działkach nr ewid. 191 i 192.

Kluczowym argumentem Sądu I instancji, który przemawia za zgodnością z prawem decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia z dnia 30 marca 2015 r. zamiaru wykonania utwardzenia na działkach nr ewid. 191 i 192 jest również ustalenie, że dokonując zgłoszenia inwestor bezspornie naruszył przepisy prawa. Art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przewiduje bowiem, że zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia tych robót. Ten sam przepis przyznaje bowiem organowi administracji architektoniczno-budowlanej upoważnienie do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia w terminie 30 dni (obecnie 21 dni) od doręczenia zgłoszenia.

Tymczasem, z akt sprawy, a także innych dokumentów, wynika, że w dniu 3 marca 2014 r., a więc rok przed dokonaniem zgłoszenia będącego przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie [...] wystąpił z niemal identycznym zgłoszeniem dotyczącym tych samych działek. Konsekwencją zgłoszenia z 2014 r. było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] listopada 2014 r. decyzji nakazującej rozbiórkę utwardzenia gruntu. Decyzja ta została kolejno (w dniu 7 kwietnia 2015 r.) uchylona przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wraz z umorzeniem postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego. Z uzasadnienia wskazanej decyzji organu II instancji wynika, że urządzenia i instalacje wodne oraz utwardzenie gruntu powstały jeszcze w maju 2014 r. (patrz k. 4-7 akt Wojewody [...], patrz też załączniki do pisma procesowego [...] z 9 lutego 2016 r. – k. 28 i 33-34 akt sąd.). Decyzja nakazująca rozbiórkę oraz decyzja organu wojewódzkiego były kontrolowane przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 323/15, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego [...], tj. osoby, która zawiadomieniem skierowanym do organu nadzoru budowlanego zainicjowała postępowanie w sprawie przedmiotowego utwardzenia. Skargę kasacyjną od ww. wyroku rozpatrywał również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 1292/16. Wyrokiem z 14 marca 2018 r. NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Przedstawione postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki utwardzenia gruntu na działkach nr ewid. 191 i 192 i prawna kwalifikacja robót budowlanych zrealizowanych przez [...] nie zawierają ocen prawnych, które przesądzałyby o rozstrzygnięciu rozpatrywanej sprawy. Potwierdzają jednak m.in. ustalony fakt, że utwardzenie gruntu zostało wykonane już w maju 2014 r., czyli 10 miesięcy przed złożeniem zgłoszenia z 30 marca 2015 r. W związku z tym wskazane zgłoszenie dokonane przez inwestora było niezgodne z prawem, a więc sprzeciw wniesiony przez Starostę [...] był w pełni uzasadniony.

Uznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego za nieuzasadnione w istotnym zakresie, choć niewyłącznie, przesądza o ocenie zarzutów skargi kasacyjnej odwołujących się do przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów, aby zgodnie z żądaniem skarżącego kasacyjnie uznać wyroku Sądu I instancji za naruszający przepisy ustawy o ustroju sądów administracyjnych oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie polegało na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. W opinii NSA w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie wystąpiły jednak przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przede wszystkim zarzut braku tożsamości przedmiotowej sprawy prowadzonej przez organy I i II instancji jest bezzasadny. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy I oraz II instancji było bowiem utwardzenie gruntu, którego zamiar wykonania zgłosił obecny skarżący kasacyjnie. Nawet jeśli organy administracji przyjęły odmienne podstawy prawne rozstrzygnięcia lub błędnie powołały określone przepisy, to takie rozstrzygnięcia nie mogą być uznane za rażąco sprzeczne z kompetencjami organów obu instancji oraz zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a.

Podobnie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące stosowania przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do rozszerzonych zarzutów skargi, złożonych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z 9 lutego 2016 r. na znajduje podstaw w materiale dowodowym. Nawet jeśli Sąd I instancji nie powołał się na ww. pismo procesowe, to jednak zdaniem NSA odniósł się do kluczowych argumentów skarżącego kasacyjnie, włącznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności skarżonych decyzji administracyjnych i uznaniem, że prowadzenie przez skarżącego działalności rolniczej nie przesądza o legalności wykonania utwardzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał również podstaw, aby podzielić opinię skarżącego o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 153, art. 190 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez podważenie związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2018 r., sygn. akt: II OSK 1292/16. Trzeba bowiem podkreślić, że ze względu na warunki zastosowania wymienionych przepisów art. 153 i art. 190 nie mogły stać się normatywną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie mamy bowiem do czynienia z tożsamością spraw sądowych ani z przekazaniem sprawy sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Natomiast w odniesieniu do art. 170 p.p.s.a. należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie kategoria interesu prawnego przysługującego właścicielowi nieruchomości sąsiedniej nie miała żadnego znaczenia, a co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w dniu 1 czerwca 2016 r. i dotyczących próby wykazania, że przedmiotowe utwardzenie nieruchomości związane jest z produkcją rolną, Sąd wyraźnie stwierdził, że należy uznać je za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W świetle ustaleń faktycznych przyjętych w rozpatrywanej sprawie, zdaniem NSA nie było również podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji wniosków dowodowych.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.