Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 515/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie NSA Anna Apollo, Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie wyboru ławników 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie wyboru ławnika.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że uchwała jest sprzeczna z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem 25 lutego 2004 r., sesję Rady Miasta otworzył i prowadził jej obrady przewodniczący T. W., w stosunku do którego zarządzeniem zastępczym z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego. Skoro więc obrady prowadziła osoba nie będąca radnym – zdaniem organu nadzoru – odbyło się jedynie nieformalne zebranie radnych, a nie sesja Rady Miasta R.. Z tego też powodu nie zapadała w sposób prawem przewidziany żadna uchwała. Jednakże wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne, aby zapewnić pewność obrotu prawnego. Wojewoda [...] powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1244/01. Ponadto organ podkreślił, że sesja Rady Miasta R. zwołana przez Z.C. – Wiceprzewodniczącego Rady Miasta R. tj. osobę do tego nieuprawnioną, bowiem nie miała miejsca nieobecność przewodniczącego rady. Na końcu organ zauważył, że uchwała została podpisana przez T. W., który nie jest radnym co narusza § 59 statutu Miasta R., który stanowi, że uchwały Rady podpisuje Przewodniczący Rady, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Rady Miasta R. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma ocena skutków prawnych zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie którego Wojewoda [...] pozbawił T. W. mandatu radnego. Następnie wskazał, że rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, nie będącym decyzją załatwiającą sprawę indywidualną. Wobec tego, nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonalności i skuteczności decyzji administracyjnej. Odesłanie z art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy bowiem jedynie odpowiedniego stosowania przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie obejmuje zatem regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącej wykonalności decyzji administracyjnych ( wyrok NSA z dnia 23 września 1999 r. Sygn. akt II S.A./Kr 1429-1432/99 – nie publ.). W tej sytuacji – w ocenie pełnomocnika strony skarżącej zastosowanie znajduje art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zarządzenie zastępcze wojewody w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego jest aktem nadzoru, do którego ma zastosowanie odpowiednio art. 98 tej ustawy. W świetle powołanego przepisu art. 98 ust. 1,3 i 5 rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia i stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Pełnomocnik odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że przyjęta przez przepis art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego ma ten skutek, że wniesienie skargi, bez rozpoznania sprawy przez sąd powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może uzyskać przymiotu prawnej skuteczności, a więc wykonalności.

Zatem skoro do zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie art. 98a ust. 2 stosuje się odpowiednio przepisy art. 98 złożenie skargi na zarządzenie zastępcze w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego T. W. skutkować musi brakiem jego prawomocności oraz wykonalności. W konsekwencji zdaniem pełnomocnika sesja w dniu [...] 2004 r. była zwołana i prowadzona prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną pełnomocnik stwierdził, że skoro do przewodniczącego należy organizowanie pracy rady to tym samym jest on uprawniony do wyznaczania swojemu zastępcy zakresu spraw do bezpośredniego prowadzenia lub nadzorowania, które zwykle wykonywane są pod nieobecność przewodniczącego. Toteż zwołanie sesji przez wiceprzewodniczącego było zgodne z art. 19 ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz ze statutem gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że strona skarżąca dokonała błędnej interpretacji wskazanych w skardze przepisów prawa, a w konsekwencji wadliwie przyjęła, że zarządzenie zastępcze nie wywołuje żadnych skutków do czasu jego uprawomocnienia się. Następnie Wojewoda zaprezentował poglądy doktryny dotyczące odpowiedniego stosowania prawa stwierdzając, że art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie może być stosowany do zarządzeń zastępczych. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby tym, że ta instytucja prawa byłaby bezużyteczna. Organ nadzoru stwierdził dalej, że uchwała rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wywołuje natychmiastowy skutek, ponieważ przysługuje jej domniemanie legalności. Z tego też powodu, zarządzenie zastępcze wojewody w tym przedmiocie powinno wywoływać taki sam skutek. Dodatkowo Wojewoda powołując się na art. 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, z treści którego wynika prawo radnego do odwołania się do sądu okręgowego od uchwały rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wskazał, iż skoro w tym przypadku wygaśnięcie mandatu następuje z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie, to regułą powinno być również wygaśnięcie mandatu już z chwilą doręczenia zarządzenia zastępczego lub podjęcia przez radę – w pozostałych przypadkach – uchwały w tym przedmiocie. Ponadto Wojewoda [...] zaprezentował argumentację, która w jego ocenie, przyświecała ustawodawcy stanowiącemu przepisy antykorupcyjne. Skoro bowiem ich rolą jest eliminowanie ze składu organu stanowiącego osób – radnych pozostających w kolizji z przepisami zatem reakcja organów nadzorczych powinna być szybka i zdecydowana. W przeciwnym razie spada poszanowanie prawa i organów władzy publicznej prawo to stosujących, a same przepisy antykorupcyjne przestają spełniać swoją rolę. Prawo bowiem jest skuteczne tylko wówczas, gdy jest szybkie i nieuchronne.

Niezależnie od powyższego Wojewoda zauważył, że nawet gdyby hipotetycznie założyć, że zarządzenie zastępcze nie podlega wykonaniu do czasu upływu terminu do wniesienia skargi bądź oddalenia lub odrzucenia skargi to i tak sesja Rady Miasta R. została zwołana przez osobę nieuprawnioną, tj. przez radnego Z. C., bowiem nie posiadał on stosownego upoważnienia, o którym mowa w § 26 pkt 3 statutu Miasta R.. Pomimo, iż z unormowania tego nie wynika wprost, że upoważnienie to powinno zostać udzielone w formie pisemnej, to na przewodniczącym rady ciąży obowiązek wykazania, że Z. C. został upoważniony do zwołania tej sesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z § 2 wspomnianego przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zatem stwierdzenie, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd tego aktu stosownie do treści art. 148 powołanej wyżej ustawy.

Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z przepisem art. 98a ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 i Nr 160, poz. 1060 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497 i Nr 89, poz. 971), art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego (...), nie podejmuje uchwały (...), wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

W tym wypadku stosuje się odpowiednio art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd.

Strony tego postępowania słusznie zaakcentowały, iż decydujące znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również dla oceny legalności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2004 r. w sprawie wyboru ławnika, ma ustalenie czy zarządzenie zastępcze wywołuje skutki prawne z chwilą jego doręczenia, czy też wtedy, kiedy stało się prawomocne. Inaczej mówiąc, decydujące znaczenie ma tutaj ustalenie, kiedy zarządzenie zastępcze jest wykonalne.

Jak to już podniesiono, zarządzenie zastępcze z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (takie stanowisko zaprezentował NSA w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 67/04, a także w postanowieniach: z dnia 1 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 1331-1332/00 – publ. OPS 2000, Nr 9, z dnia 16 września 1993 r., sygn. akt SA/Kr 1501/93 – publ. ONSA 1994 r., Nr 4, poz. 134).

Należy przypomnieć, że nadzór nad działalnością gminną został uregulowany w Rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Jednym z organów nadzoru jest wojewoda, który może wkraczać w działalność gminną w przypadkach określonych ustawami. W art. 98 lit. a ust. 2 tej ustawy ustawodawca wyposażył wojewodę w możliwość wydania zarządzenia zastępczego w razie, kiedy właściwy organ gminy nie podjął uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z powodów wskazanych w art. 98 lit. a ust. 1.

W razie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu, postępowanie sądowoadministracyjne stanowi realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania – w procedurach odbiegających od tych, uregulowanych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego – określonej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu podlega ochronie sądowej przed ingerencją organów nadzoru do czasu upływu terminu zaskarżenia aktu nadzoru bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd administracyjny.

Skoro rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, kwestia prawomocności związana jest ściśle ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nie staje się zatem prawomocne w sytuacji, kiedy sąd w trybie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uchylił je.

W rozpoznawanej sprawie, Rada Miasta R. wniosła w terminie trzydziestodniowym skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – jako sąd pierwszej instancji – wyrokiem z dnia 14 lipca uwzględnił skargę Rady Miasta R. i uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego T.W.. Wyrok ten nie jest prawomocny w związku z czym organ nadzoru może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten z kolei może ją oddalić lub uwzględnić przekazując sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, jak również może skargę rozpoznać merytorycznie. Powyższe oznacza, że zarządzenie zastępcze Wojewody [...] nadal nie jest prawomocne i wykonalne.

Ponadto należy podkreślić, że rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy wydane w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako deklaratoryjny akt administracyjny podlegający kontroli sądowoadministracyjnej powinien zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne tak sporządzone, aby kontrola sądowoadministracyjna była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie. Takie uzasadnienie powinno odzwierciedlać i prezentować proces zastosowania prawa, który dokonany został w ramach nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Przede wszystkim z uzasadnienia winno wynikać, dlaczego uznano, że stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym naruszeniem prawa, a tym samym uznano, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej uchwały z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym.

Rozstrzygnięcie nadzorcze, to równocześnie akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego.

Mając na uwadze stanowisko organu nadzoru, iż do wydania uchwały doszło z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy, ponieważ sesję Rady Miasta R. zwołał jej wiceprzewodniczący, który nie posiadał stosownego upoważnienia – nie zasługiwało na uwzględnienie. Nie zawierało bowiem stosownego uzasadnienia prawnego, ograniczało się jedynie do wskazania naruszenia wskazanego przepisu pomijając przy tym regulacje zawarte w statucie Rady Miasta R.. W tej sytuacji jego szersze zaprezentowanie w odpowiedzi na skargę nie mogło przynieść zamierzonego przez Wojewodę [...] skutku.

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ uchwała nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] 2004 r. w sprawie wyboru ławnika nie jest sprzeczna z prawem z powodów podniesionych przez Wojewodę [...].

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd działając na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie do art. 205 § 2 tej ustawy do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

W myśl § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), opłaty stanowiące podstawę zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego nie mogą być wyższe niż stawki minimalne, o których mowa w rozdziałach 3 i 4, niezależnie od wysokości tych opłat ustalonych w umowie między radcą prawnym a klientem. Sąd może przyznać opłaty wyższe od wskazanych w ust. 1, jeżeli uzasadnia to rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy radcy prawnego; nie mogą być one wyższe niż sześciokrotne stawki minimalne.

W rozpoznawanej sprawie Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł. tytułem zastępstwa prawnego (przy uwzględnieniu stawki określonej w § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c wskazanego rozporządzenia). Skład orzekający wziął pod uwagę, iż w tut. Sądzie zawisło już kilkanaście spraw ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Zarówno skargi, jak i rozstrzygnięcia nadzorcze oparte są o taki sam stan faktyczny i prawny. Zatem nakład pracy pełnomocnika w tej sprawie będącej jedną z kolejnych spraw, w których wniesiono skargi o podobnej treści co w pierwszej sprawie, gdzie zastosowano podwyższone opłaty, nie uzasadniał przyznania mu kosztów w żądanej wysokości.

Ponadto Sąd uwzględnił koszty przejazdu w kwocie [...] zł poniesionych w dniu rozprawy, tj. 21 lipca 2004 r. Sąd nie uznał za niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony koszty opłaty skarbowej uiszczonej w wysokości [...] zł na dokumencie stwierdzającym ustanowienie pełnomocnika. Ich poniesienie w sprawie nie było konieczne gdyż strona skarżąca korzystała z odpowiedniego zwolnienia w tym zakresie przewidzianego w art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2000 r. Nr 86, poz. 960 z póź. zm.).

W tym stanie sprawy orzeczono jak w sentencji.