Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 984/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 984/16

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku M. C., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. (znak [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wydając decyzję oparł się na zgromadzonych w prawie dokumentach, uznając je za wiarygodne i cechujące się mocą dowodową. Podkreślił, że prawdziwość ani rzetelność powyższych dokumentów nie była w toku postępowania kwestionowana. Kolegium za strony postępowania uznało wnioskodawczynię, której nieruchomość znajduje się obszarze oddziaływania inwestycji, inwestorów - D. C. i A. S. oraz inne podmioty, będące właścicielami nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji. Ustalając strony postępowania Kolegium oparło się na obszarze oddziaływania wynikającym z raportu oddziaływania na środowisko oraz na piśmie inwestora z dnia [...] 2016 r. Odnosząc się do przesłanek nieważnościowych, organ wskazał, że kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w art. 156 §1 pkt 1 k.p.a.), teren objęty wnioskiem znajduje się w T., zatem Prezydent Miasta [...] był organem właściwym miejscowo w sprawie. Badając kwestionowaną decyzję pod kątem przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, SKO zwróciło uwagę, że pominięcie wnioskodawczyni w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być alternatywnie rozważane w postępowaniu wznowieniowym i nieważnościowym. Tym samym nie można uznać by powyższa okoliczność wskazywała na to, że doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a., a także 28 k.p.a. uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Kolegium uznało też, że nie można uwzględnić argumentów wnioskodawczyni, że inwestycja, która powstała na podstawie nadzorowanej decyzji ma negatywny wpływ na korzystanie z okolicznych nieruchomości. Stwierdziło bowiem, że kwestia ta nie mogła być w ogóle badana w niniejszej sprawie, w której organ nie był uprawniony do badania wpływu inwestycji na środowisko czy tez badania zgodności powstałej inwestycji z wydaną decyzją. Kolegium nie podzieliło również zarzutów wnioskodawczyni, że nadzorowana decyzja jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], wskazując, że treść studium nie może stanowić podstawy dla ustalania warunków zabudowy.

Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach sprawy brakuje projektu decyzji o warunkach zabudowy, jednakże projekt ten został sporządzony, o czym świadczą jego uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...] (postanowienie z dnia [...] 2011 r.) i Wojewodą [...] (postanowienie z dnia [...] 2011 r.). Organ wskazał też, że załączniki graficzne do nadzorowanej decyzji nie są zgodne z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na załączniku nr 2a nie przedstawiono bowiem pełnego przebiegu granic obszaru analizowanego, co narusza § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm,). Załącznik graficzny nr 2 sporządzono na mapie w skali 1:2000, zamiast 1:200 lub 1:1000, jak wymagał tego § 9 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W przypadku zaś załącznika nr 1 na mapie w ogóle nie określono jego skali. Kolegium wskazało przy tym, że powyższe uchybienia nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa. Stwierdziło bowiem, iż treść analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, że uwarunkowania określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały rozważone. Jak wynika z analizy urbanistycznej - w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa przemysłowa – hurtownia drobiu, zakład przewozów towarowych Polskich Kolei Państwowych, komis samochodowy oraz zabudowa usługowa związana z montażem markiz i rolet. Oznacza to, że planowana inwestycja dawała się pogodzić z istniejącą zabudową przemysłową i usługową. Obszar inwestycji miał dostęp do drogi publicznej (ul. Chrobrego) poprzez służebność drogową. Również uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanej inwestycji, co potwierdzają pisma [...] S.A. z [...] 2009 r. i [...] Sp. z o.o. Teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ były to tereny kolejowe i zurbanizowane tereny niezabudowane. Kolegium wskazało też, że brak jest również dowodów i twierdzeń, co do tego aby decyzja o warunkach zabudowy miała być niezgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie SKO, oznaczało to, że nie ma podstaw do przyjęcia, że którakolwiek przesłanek określonych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. Nie była spełniona, zaś uchybienia formalne związane ze sporządzeniem analizy urbanistycznej, nie rzutują na jej wynik w stopniu, który uzasadniałby uznanie tych naruszeń za rażące naruszenie prawa. Treść analizy urbanistycznej wskazuje bowiem, że przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy były spełnione, zaś popełnione błędy nie doprowadziłyby do innej treści rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy niż miało to miejsce. Kolegium stwierdziło również, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności. Wyjaśniło przy tym, że jeżeli chodzi o brak tytułu prawnego inwestorów do terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy, to z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby wnioskodawca w sprawie ustalenia warunków zabudowy musiał legitymować się tytułem prawnym do gruntu. Odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją wykonalną bowiem nie może zostać wprowadzona w życie na skutek egzekucji ani innego postępowania. Dodał, że sformułowanie sentencji kwestionowanej decyzji dostatecznie precyzuje inwestycję, aby mogła stanowić podstawę dla dalszych etapów procesu inwestycyjnego. Sformułowanie sentencji decyzji nie wskazuje na uchybienia, które wykluczałyby możliwość polegania na tej decyzji w dalszych etapach procesu inwestycyjnego czy też w jakimkolwiek innym zakresie. Decyzja taka może być przeniesiona na inną osobę, jeśli przejmuje ona wszelkie warunki zawarte w tej decyzji zaś wnioskodawcy mogli uzyskać tytuł prawny do terenu objętego decyzją. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że nie można mówić o trwałej niewykonalności decyzji. Kolegium stwierdziło też, że brak jest podstaw do przyjęcia, że kontynuowanie procesu inwestycyjnego w oparciu o kwestionowaną decyzję prowadziłoby do popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary, a zatem, ze zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 6 k.p.a. SKO uznało też, że przypadku kwestionowanej decyzji nie zachodzi również sytuacja, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a, brak jest bowiem normy w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również innych przepisach, która przewidywałaby sankcję nieważności.

Odnosząc się do argumentacji wnioskodawczyni, co do zakresu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, dla obszaru której wydano decyzję o warunkach zabudowy, organ wskazał, że kwestia prawidłowości oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i zgodności inwestycji z umową oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste pozostaje poza granicami niniejszej sprawy.

Kolegium stwierdziło również, że w postępowaniu nadzorczym nie może być badana, poruszona przez wnioskodawczynie, kwestia nieterminowego załatwienia sprawy przez Prezydenta Miasta [...]. Wskazało też, że nie ma istotnego znaczenia w sprawie podnoszona przez skarżącą kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Kolegium, mając na uwadze zarzuty wnioskodawczyni dotyczące nieprzekazania przez organ I instancji całości dokumentacji, wskazało, że do akt niniejszej sprawy dołączono raport oddziaływania na środowisko.

Kolegium odniosło się również do zarzutów podnoszonych przez A. K., K. B. oraz D. D. podtrzymując argumentacje w zakresie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz negatywnego wpływu inwestycji na życie okolicznych mieszkańców i możliwości korzystania przez nich z ich nieruchomości. Stwierdziło również, że brak jest podstaw do przyjęcia, że rażąco naruszono przepis art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich. SKO zwróciło uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany i organ w przypadku spełnienia przez inwestycje wymogów określonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. C. i A. K. zarzucili Kolegium, że nie rozpatrzyło w dostatecznym stopniu przesłanek stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Wskazali, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy, bowiem rażąco naruszono przepisy art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. z powodu celowego pominięcia stron postępowania, a także przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy w stopniu zasadniczym.

Strony wskazały, że z zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2007 r. wynika, że, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], działki Skarbu Państwa obejmujące teren inwestycji przeznaczone są pod treny kolei, co oznacza, że teren nie był przeznaczony pod zabudowę. W ich ocenie decyzja Prezydenta Miasta [...] rażąco naruszała art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem nie była zgodna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, które nie dają organowi administracji uprawnień do zmian przeznaczenia gruntu Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu.

W ocenie skarżących zachodziły również przesłanki do stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a – decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wskazali bowiem, że inwestorzy nie mogli być stronami decyzji, gdyż ich tytuł prawny do nieruchomości nie dawał im uprawnień do występowania w charakterze strony w przedmiotowej sprawie. Stwierdzili też, że skoro decyzja nie mogła być wydana to nie była również wykonalna, co oznacza, ze zachodziła przesłanka określona w pkt 5 art. 156 § 1 k.p.a.

Strony wskazały, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa tj. art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. w związku z brakiem właściwego ustalenia kręgu stron postępowania i celowym pominięciem stron w postępowaniu. Zwróciły tez uwagę, na uchybienia, jakich miał, w ich ocenie, dopuścić się Prezydent Miasta [...] prowadząc postępowania wznowieniowe, a następnie je zawieszając. Wywiedli, że uniemożliwienie M. C. przez Prezydenta udziału w postępowaniu wznowieniowym, świadczy o tym, że w pełni zasadny jest zarzut wydania kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy z rażącym naruszeniem prawa

Skarżący stwierdzili też, że nieprawdą jest, że w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa przemysłowa. Wskazali, że hurtownia mięsa i wędlin reprezentuje typ zabudowy usługowej, ale w ich ocenie istotne znaczenie ma tu tytuł prawny do nieruchomości, ponieważ uprzednio budynki zajmował zakład spedycji kolejowej i mogą to być tereny kolei. Powyższe dotyczy również montażu markiz i rolet. Komis samochodowy należy zaś do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z lokalem użytkowym znajdującym się w budynku jednorodzinnym. Skarżący dodali, że w obszarze analizowanym powinna też znajdować się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna przy ul. [...], której południowa część leży w sąsiedztwie placu kolejowego przy ul. [...]. Natomiast z południową stroną placu przy ul. [...] sąsiadują tereny kolejowe oraz zabudowa usługowa w tym usługi zdrowia. Mając na uwadze powyższe a także charakter inwestycji, mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, skarżący stwierdzili, że planowana zabudowa nie tylko nie nawiązuje do istniejącej zabudowy usługowej i mieszkaniowej, ale rażąco z nią koliduje. Nie można bowiem pogodzić funkcji mieszkaniowej ani usługowej z działalnością przemysłową w zakresie gospodarki odpadami, w tym odpadami niebezpiecznymi.

W ocenie skarżących, SKO nie tylko wadliwie oceniło spełnianie przesłanki dotyczącej ustalenia funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, ale przede wszystkim wadliwie oceniło stan prawny w przedmiotowej sprawie, który przesądzał o braku podstaw prawnych do wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zakwestionowali też twierdzenia Kolegium co do niewykonalności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że nie odniosło się do kwestii niemających znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jak kwestie związane z wznowieniem postępowania oraz problemem własności gruntu, na którym zrealizowana miała być inwestycja, wskazując, że co do tych zagadnień wypowiedziało się w poprzedniej decyzji i podtrzymuje w tym zakresie argumentację. W ocenie Kolegium kluczową i zarazem jedyną przesłanką nieważności postępowania, jaką należało wziąć pod rozwagę poddać analizie na tle argumentów przedstawionych przez strony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy była zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się w związku z tym do zarzutów strony, Kolegium wskazało, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia okoliczność, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja, w studium uwarunkowań został przeznaczony na inny cel. Ustalenia studium są wiążące dla organów jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są zatem wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało też, że z faktu, że umowa o użytkowanie wieczyste zawarta ze Skarbem Państwa musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku ze studium uwarunkowań, nie można wyprowadzić faktu, że studium uzyskuje walor prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem organu byłaby to bowiem praktyka sprzeczna z podstawowymi zasadami państwa prawa, a przede wszystkim z przepisami art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Nie można zatem, zdaniem Kolegium mówić o zmianie przeznaczenia przedmiotowych działek w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie istniał, a studium uwarunkowań nie będące aktem powszechnie obowiązującym, takiego przeznaczenia determinować nie mogło. Kolegium wskazało, że bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje również okoliczność, że Marzanna Cieślak wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż o istnieniu przesłanki nieważności organ musi zdecydować na dzień orzekania przez organ I instancji.

Kolegium wywiodło, że oceny czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i czy doszło do rażącego ich naruszenia, dokonać należy na gruncie przepisów art. 59, 60 oraz 61 u.p.z.p. i taka ocena została dokonana przez organ I instancji, który stwierdził, że wszystkie przesłanki zostały spełnione i organ był zobligowany ustalić warunki zabudowy dla inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję M. C. zarzuciła jej naruszenie art. 6, 7 i 8 K.p.a. w związku z brakiem rozpatrzenia przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 20011 r. określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała, że Kolegium ponownie rozpoznając sprawę nie odniosło się do treści złożonego przez nią i A. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wywiodła, ze stanowisko SKO dotyczące zagadnień związanych ze wznowieniem postępowania administracyjnego poparte zostało orzecznictwem sądowym, które nie jest dostosowane do niniejszej sprawy i jej charakteru. Stanowisko Kolegium w tym zakresie jest zdaniem skarżącej wyrazem instrumentalnego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz aprobatą nagannych działań Prezydenta Miasta [...] prowadzących do uniemożliwienia stronom realizacji prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, ze szkodą dla całej lokalnej społeczności, ponieważ przedmiotowa inwestycja środowiskowa stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Skarżąca w sposób obszerny przedstawiła przebieg postępowania wznowieniowego, jak również wskazała na podnoszone przez nią zarzuty w ramach wspomnianego postępowania. Następnie, w zakresie istnienia przesłanek nieważnościowych ponowiła argumentacje zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny, jej zgodności z prawem poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. Dodać należy, że postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" z 2001 r., z. 8, s. 31). Powiedzieć też trzeba, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie istotnych przepisów procesowych.

Zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W niniejszej sprawie skarżąca, przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. upatrywała w przepisach art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5. Niekwestionowane w sprawie jest natomiast, że decyzja ta została wydana przez organ właściwy w sprawie, nie dotyczy decyzji poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wykonanie jej nie wywołałoby czyny zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważności z mocy prawa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek powodów do uznania, że Prezydent Miasta [...], ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, działał bez podstawy prawnej. Skarżąca zarzuca natomiast, że wydana przez ten organ decyzja w sposób rażący narusza prawo. W związku z tym na wstępie wskazać należy, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/ 23, z dnia 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).

Mając na uwadze takie rozumienie rażącego naruszenia prawa, w ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że decyzja Prezydenta Miasta [...], ustalająca warunki zabudowy, nie narusza w sposób rażący prawa.

Materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta Miasta [...], wydanej na wniosek D. C. i A. S., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z częścią administracyjno-biurową, placu składowego i wagi samochodowej przeznaczonej na działalność związaną ze zbiórką i segregacją złomu, w tym akumulatorów, były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 Nr 80, poz. 717, ze zm.) – dalej jako: "u.p.z.p.", w szczególności zaś przepisie art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. W świetle tegoż przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spełnienie ww. ustawowych warunków łącznie oznacza, że strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa ustalenia warunków zabudowy przez organ prowadzący postępowanie musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2004 r.).

W niniejszej sprawie sporne jest spełnianie przez przedmiotową inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 (wymóg "dobrego sąsiedztwa") i pkt 5 (zgodność decyzji z przepisami odrębnymi).

Odnosząc się do spełniania wymogu dobrego sąsiedztwa, wskazać należy, że z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że w obszarze analizowanym znajdowała się m.in. hurtownia drobi i mięsa, zakład przewozów towarowych Polskich Kolei Państwowych, komis samochodowy, firma zajmująca się montażem markiz i rolet.

W oparciu o powyższe informacje Kolegium stwierdziło, że, z uwagi na istniejącą w obszarze analizowanym zabudowa o charakterze usługowym jak i o charakterze przemysłowym, które to funkcje łączy planowana inwestycja, przedsięwzięcie spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. Skarżąca kwestionuje powyższe ustalenia, podnosząc, że planowana inwestycja dotycząca gospodarki odpadami rażąco koliduje z istniejącą zabudową usługowa i mieszkaniową oraz terenami kolejowymi.

Wskazać należy w związku z tym, że aby spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa nie jest konieczne by w obszarze analizowanym znajdowały się inne przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie gospodarowania odpadami, co zdaje się sugerować skarżąca. Kontynuacji funkcji nie oznacza bowiem tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję (tak: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/G1 249/14). Tym samym kontynuacja funkcji wystąpi zarówno wtedy, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak również wówczas, gdy będzie ona stanowić uzupełnienie jednej z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się więc taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy i będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej (tak: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12).

Zgodzić się należy z Kolegium, że funkcja planowanej zabudowy związana z zbiórką i segregacją złomu, a także usługami, daje się pogodzić z istniejącą funkcją zabudowy w obszarze analizowanym, w szczególności z uwagi na prowadzoną na tym obszarze działalność przez zakład przewozów towarowych Polskich Kolei Państwowych, która podobnie jak planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2016 r. tereny zakładu użytkowane są jako linia kolejowa, perony dworca, lokomotywownia, rampa przeładunkowa, składy i magazyny).

Nadmienić należy w tym miejscu, że przy ustalaniu funkcji zabudowy nie mają znaczenia zapisy powołanego przez skarżącą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, które wskazują na przyszłe przeznaczenie nieruchomości, będących dotychczas we władaniu PKP, pod zabudowę usługową i mieszkaniową, gdyż ustalenie warunków zabudowy, w tym ustalenie dopuszczalności wnioskowanej zabudowy na danym terenie, następuje zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie na podstawie studium, które wiąże organ wyłącznie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższego nie istniały podstawy do uznania, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta [...] rażąco narusza prawo w zakresie w jakim stwierdza, że planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. Na ocenę powyższą wpływu nie mogą przy tym mieć, wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] 2016 r., uchybienia w zakresie prawidłowego sporządzenia załączników graficznych do decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się natomiast to twierdzeń skarżącej o niezgodności decyzji Prezydenta Miasta [...] z przepisami odrębnymi, zgodzić się należy z organem, że żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od okoliczności danej sprawy, w tym położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. W niniejszej zaś sprawie, jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...], teren inwestycji położony jest w obszarze, dla którego brak jest odrębnego przepisu prawnego określającego teren jako chroniony z zakazem lub ograniczeniami dotyczącymi możliwości jego zabudowy. Dodać należy, że w ramach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, a tym bardziej postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, strona postępowania nie może podważyć prawidłowości decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Stwierdzić należy również, że przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie jest przywołany przez skarżącą przepis art. 23 ust. 1c pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.) wskazujący, że ewidencjonowanie nieruchomości Skarbu Państwa obejmuje w szczególności przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, a w przypadku braku planu - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis powyższy, wbrew twierdzeniom skarżącej nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomościami. Posługiwanie się dla celów ewidencyjnych zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, jak chciałaby tego skarżąca, że wpis taki będzie przesądzał o możliwościach zagospodarowania terenu. Wpis ten ma charakter deklaratoryjny, nie kształtują nowego stanu prawnego, a jedynie wskazuję na stan prawny wynikający z planu miejscowego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak już wskazywano wyżej ustawodawca przesądził o tym, że treść studium nie wiąże organów ustalających warunki zabudowy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) i nie zmienia tego fakt, że chodzi o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości należących dla Skarbu Państwa.

Skarżąca rażącego naruszenia prawa upatruje również w braku "skierowania decyzji ustalającej warunki zabudowy do wszystkich stron postępowania" (pominięto 7 właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej nieruchomości). Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że jak trafnie podnosiło Kolegium, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to okoliczność ta stanowi ewentualną podstawę do wznowienia postępowania, ale nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2013r., sygn. akt II OSK 533/12, Gazeta Prawna FiP 2014/8/8). Należy odróżnić sytuację, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności określona w art. 156 ust. 1 pkt 4 k.p.a.) od sytuacji w której strona, nie będąca adresatem rozstrzygnięcia, została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu – co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Pozbawienie uczestnika postępowania możliwości obrony własnego interesu prawnego można wprawdzie uznać za kwalifikowane naruszenie prawa procesowego, jednakże nie jest to tego typu naruszenie, które przekładałoby się bezpośrednio na treść decyzji i w niej tkwiło, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania można by uznać za rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Nie można wykluczyć, że brak udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. mógł mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż skarżąca, uczestnicząc w postępowaniu, miałaby możliwość wykazania, że inwestycja jest w jakimś zakresie sprzeczna z przepisami prawa, sam jednak brak udziału skarżącej w postępowaniu nie przesądza o tym, że podjęte przez Prezydenta Miasta [...] rozstrzygnięcie jest wadliwe. Skarżąca chcąc skutecznie zakwestionować decyzję Prezydenta Miasta [...] z uwagi na omawianą okoliczności może to zrobić jedynie w postępowaniu wznowieniowym, wskazując poza faktem pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu na okoliczności świadczące o wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Podkreślić należy, że nawet celowe pominięcie stron, nie będących adresatami decyzji, nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Jak wskazuje się bowiem słusznie w orzecznictwie, nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (teza pierwsza wyroku NSA z 17 sierpnia 1999 r., II SA/Gd 1704/97, LEX nr 44092).

Skarżąca wskazuje co prawda, że nie powołuje się na przesłankę wznowieniową, ale na wadę decyzji polegającą na braku oznaczenia stron postępowania i braku skierowania decyzji do stron postępowania. Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że zarzucany brak oznaczenie stron postępowania w decyzji w niniejszej sprawie, z uwagi na prawidłowe oznaczenie wnioskodawcy – inwestora, sprowadzić można jedynie do braku wskazania wszystkich stron postępowania w wykazie stron wskazanych w rozdzielniku do decyzji, które to uchybienie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. Jeśli chodzi zaś o zarzut braku skierowania decyzji do stron postępowania, podkreślić należy, że przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu prawa, a więc adresata decyzji, którym w niniejszej sprawie jest wnioskodawca. Nie można "skierowania decyzji" utożsamiać z doręczeniem decyzji stronom postępowania.

Skarżąca powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazała, że inwestorzy nie mogli być stronami decyzji, gdyż ich tytuł prawny do nieruchomości nie dawał im uprawnień do występowania w charakterze strony w przedmiotowej sprawie. Skarżąca zwróciła bowiem uwagę, że właścicielem nieruchomości na których miałabyć realizowana inwestycja jest Skarb Państwa, a inwestorzy są jedynie użytkownikami wieczystymi, nie mającymi prawa do zabudowy użytkowanej nieruchomości. Odnosząc się do powyższego, podnieść należy, że jak trafnie wskazało Kolegium, wydanie decyzji nie jest uzależnione od tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to w szczególności z przepisu art. 63 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ewentualne ograniczenia w zakresie użytkowania wieczystego nieruchomości przez inwestorów, wynikające z umowy, mogą być badane przez organ administracji dopiero na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę, kiedy to organ architektoniczny bada uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z argumentacją skarżącej, podkreślić też należy, że gdyby nawet organ wydający decyzję o warunkach zabudowy miał świadomość, że inwestor nie będzie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie złoży w związku z tym wymaganego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oświadczenia o dysponowaniu takim prawem, nie jest to okoliczność uzasadniająca odmowę ustalenia decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego trwałej niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), wyjaśnić należy, że decyzja trwale niewykonalna to przy taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Skarżąca wiąże tymczasem błędnie niewykonalność decyzji z skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Podnieść należy również, że w tym względzie ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie nadaje się do wykonania. Wydanie takiej decyzji nie wiąże się bowiem dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Jedynym skutkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodać należy, też, że wbrew twierdzeniom skarżącej wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przesądza o tym, że inwestor uzyska pozwolenia na budowę.

Reasumując stwierdzić należy, że podniesione w skardze argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie sądu organ właściwie przeprowadziły postępowanie i słusznie ocenił, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ dokonały niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonał jego wszechstronnej oceny i przedstawiły logiczną argumentację wyjaśniającą w sposób wystarczający wyrażone w sprawie stanowisko. Tym samym wyczerpał obowiązek przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu reguł z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.