Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1134/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124 ust 1, art. 124 ust 6, art. 124 ust 4 i 5, art. 128 ust 4,
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej E. S. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.), dalej: ustawa lub u.g.n., po rozpoznaniu wniosku E. , Starosta i ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie K. w gminie K., stanowiącej własność E. S. i udzielił wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (linii napowietrznej 110 kV relacji M.-D. M.), w postaci jednego stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości do [...] m i powierzchni zajęcia gruntu nie przekraczającej [...] m2 oraz sześciu przewodów roboczych i dwóch odgromowych, o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do [...] m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od [..] m do [...] m nad gruntem, na części ww. nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia [...] m2, wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20 m (2 x 10 metrów od osi linii). Przebieg linii wraz z pasem technologicznym oraz obszarem zajęcia nieruchomości wskazany został w załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] r. E. Spółka z o.o. zwróciła się o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność E. S. na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego o charakterze ponadlokalnym, niezbędnej ze względu na konieczność poprawy bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej na terenie województw wielkopolskiego, lubuskiego

i zachodniopomorskiego, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Krzęcin zatwierdzonym uchwałą Nr VI/44/2015 Rady Gminy Krzęcin z dnia 18 czerwca 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2015 r. poz. 2984) wskazując, iż właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na wykonywanie powyższej inwestycji. Rokowania z właścicielem nieruchomości nie powiodły się. Zdaniem inwestora, zakres wskazanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest najmniej uciążliwy dla właściciela, a w wyniku przebudowy linii elektroenergetycznej nie zmieni się sposób korzystania z nieruchomości.

Pismem z dnia [...]r. Starosta zawiadomił strony

o wszczęciu postępowania. W dniu [...] r. do organu wpłynęło pismo

od pełnomocnika właściciela nieruchomości z wnioskiem o umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego, ponieważ właściciel nieruchomości wyraża zgodę na przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących

do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej a także innych naziemnych lub podziemnych obiektów i urządzeń, wyrażając tym samym zgodę na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane; nie wyraził natomiast zgody na ustanowienie służebności przesyłu, co zostało dokładnie przedstawione przez pełnomocnika strony w piśmie z dnia [...] r., skierowanym do inwestora.

W ocenie organu I instancji inwestor przed złożeniem wniosku przeprowadził

z właścicielem nieruchomości wymagane art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rokowania, których celem było uzyskanie zgody na realizację przedsięwzięcia. Potwierdza to przedłożona przez inwestora obszerna dokumentacja

z rokowań świadcząca bezspornie, że inwestor przedstawił właścicielowi nieruchomości planowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (przebieg inwestycji), w tym w formie załącznika graficznego, a także oczekiwany sposób załatwienia sprawy, tj. propozycję zawarcia umowy ustanawiającej służebność przesyłu. Propozycje te zostały skutecznie doręczone stronie, ale negocjacje nie doprowadziły do porozumienia. Organ nie ma kompetencji do oceny czy zaproponowane właścicielowi nieruchomości warunki były do przyjęcia, czy też były dla niego niekorzystne. Istotne dla wydania decyzji jest tylko to, czy rokowania były prowadzone i jaki jest ich rezultat. Skoro rokowania się odbyły i strony nie porozumiały się co do warunków udostępnienia nieruchomości, wydanie decyzji było uzasadnione. Organ stwierdził też, że proponowany przez inwestora zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W miejscu lokalizacji projektowanych przewodów i urządzeń plan przewiduje napowietrzną linię energetyczną wysokiego napięcia 110 kV wraz z pasem technicznym, z przeznaczeniem uzupełniającym dla innych obiektów infrastruktury technicznej, maksymalnie do 45 m nad powierzchnię terenu. Wymienione we wniosku inwestora przewody i urządzenia służące do dystrybucji energii elektrycznej spełniają kryteria uznania ich za infrastrukturę techniczną. Nie ma też wątpliwości co do publicznego charakteru planowanego zamierzenia inwestycyjnego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan miejscowy określa dokładny przebieg linii energetycznej przez nieruchomość, której dotyczy decyzja i inwestycja ta będzie realizowana właśnie na tej linii zobrazowanej na rysunku planu miejscowego. Taki sposób realizacji inwestycji będzie najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości. W wyniku prowadzonych robót nie zmieni się trasa linii elektroenergetycznej ani jej napięcie znamionowe. W konsekwencji realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenów ponad te, wynikające z istnienia linii w obecnym jej kształcie, w szczególności nie spowoduje zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazana przez inwestora powierzchnia zajęcia nieruchomości na potrzeby zakładania i przeprowadzenia określonych przewodów i urządzeń jak i dalszego z nich korzystania nie zakłóci docelowo wykorzystania tej nieruchomości w sposób dotychczasowy i zgodny z jej przeznaczeniem. Inwestor w sposób przekonujący przedstawił okoliczności świadczące o niezbędności realizacji planowanej inwestycji, podyktowanej ważnymi względami publicznymi związanymi z bezpieczeństwem energetycznym oraz zwiększeniem niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej na terenie trzech województw i argumentacja ta nie budzi zastrzeżeń organu. Decyzja umożliwi uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę i realizację inwestycji od chwili jej rozpoczęcia do czasu zakończenia, przy czym zakłada się,

że wykonanie na nieruchomości prac związanych z zakładaniem i przeprowadzaniem przewodów i urządzeń będzie wynosił łącznie do sześciu miesięcy od dnia rozpoczęcia na niej działań uzasadniających wydanie decyzji, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu, że przy inwestycjach liniowych, takich jak linie elektroenergetyczne, zachodzi konieczność kompleksowego wykonania prac polegających na zakładaniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń na całym odcinku linii. Obowiązek uzyskiwania przez inwestora praw do dysponowania nieruchomościami leżącymi w ciągu inwestycji liniowej na cele budowlane, a także konieczność uzyskania pozwoleń na budowę, uniemożliwia na obecnym etapie wskazanie konkretnego terminu rozpoczęcia i zakończenia prac, zresztą art. 124 ust. 1 ustawy wymogu takiego nie zawiera. Każdy z etapów procesu inwestycyjnego stanowi autonomiczną procedurę, w ramach której zapadają przewidziane przepisami prawa materialnego rozstrzygnięcia. Decyzja zezwalająca na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego. Na obecnym etapie możliwe było określenie obszaru, na którym prace będą wykonywane i wskazanie celu zajęcia nieruchomości.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony (właściciela gruntu) o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 § 2 K.p.a. z wnioskiem takim mógłby wystąpić wyłącznie inwestor. Ponadto - w ocenie Starosty - umorzenie postępowania naruszałoby interes społeczny.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik E. S., właścicielki nieruchomości, wniósł o uchylenie i odmowę wydania decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie umorzenie postępowania w sprawie, albo o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, z uwagi na naruszenie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego zastosowanie w sytuacji, w której brak było podstaw do wydania decyzji. Organ I instancji wydał decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości strony w sytuacji, gdy rokowania poprzedzające wydanie decyzji dotyczyły służebności przesyłu, a nie uzyskania zgody na przeprowadzenie prac na podstawie umowy stron, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 ustawy. W trakcie prowadzonych rokowań odwołująca się od początku wyrażała zgodę na zakładanie i przeprowadzenie na jej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej i wyraziła zgodę na dysponowanie jej nieruchomością na cele budowlane w zakresie realizacji tej inwestycji, m.in. w piśmie z dnia 9 października 2015 r., skierowanym do inwestora. Podczas postępowania właścicielka nieruchomości podkreślała różnicę pomiędzy administracyjnym charakterem zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a służebnością przesyłu. Uprawnienia funkcjonujące w obszarze prawa prywatnego i publicznego nie są tożsame. Ponadto, tworzenie nowych ograniczonych praw rzeczowych, które powstałyby na mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, narusza zasadę numerus clausus tych praw. Dlatego uprawnienia wynikające z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ww. ustawy, stanowiącej publicznoprawne ograniczenie prawa własności, są odmienne od uprawnień wynikających z regulacji prywatnoprawnych, mimo, iż niektóre z tych uprawnień są podobne do uprawnień stanowiących treść służebności przesyłu. Jednak inwestor poprzez porozumienie z właścicielką nieruchomości rozumiał jedynie ustanowienie służebności przesyłu i jedynie w tym zakresie prowadził rokowania. Do chwili wniesienia odwołania właścicielce nieruchomości, mimo jej wyraźnej prośby i wyrażonej zgody na zajęcie nieruchomości, nie przedstawiono oferty porozumienia, w którym rozgraniczone byłyby te dwa prawa. Odwołująca się wyrażała zgodę co do zajęcia nieruchomości, ale nie wyraziła zgody na warunki ustanowienia służebności przesyłu, co nie jest też przedmiotem postępowania administracyjnego. Inwestor nie przedstawił odwołującej się projektu porozumienia dotyczącego wyrażenia zgody na realizację inwestycji, które określałoby zasady zajęcia nieruchomości, mimo zgody właścicielki na realizację inwestycji na jej gruncie. Służebność przesyłu ma charakter cywilistyczny, a ograniczenia prawa własności w drodze decyzji ma charakter publicznoprawny. Organ, przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zobowiązany do zbadania czynności poprzedzających złożenie wniosku, w tym zbadania legalności przeprowadzonych rokowań. Z uwagi na ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości istotne jest określenie przebiegu inwestycji przez daną nieruchomość oraz precyzyjne określenie na czym polega uszczuplenie władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji. Brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na dokonanie na jego nieruchomości czynności wskazanych w art. 124 ust. 1 ustawy, daje dopiero podstawę do wystąpienia do właściwego organu administracji publicznej z wnioskiem o wyrażenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem odwołującej się, ponieważ rokowania w sprawie, której decyzja dotyczy, nie odbyły się z przyczyn leżących po stronie inwestora, wydanie decyzji nie znajdowało oparcia w przepisach prawa.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu decyzji opisał przebieg postępowania w sprawie i omówił przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, rokowania poprzedzające wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji, zostały przeprowadzone poprawnie.

Wojewoda wyjaśnił, że ustawodawca nie wskazał w ustawie o gospodarce nieruchomościami formy w jakiej ma zostać zawarte porozumienie pomiędzy stronami rokowań. Rokowania czy negocjacje to jeden ze sposobów zawarcia umowy przewidzianych przez Kodeks cywilny. W toku negocjacji następuje stopniowe uzgadnianie treści przyszłej umowy, chociaż przystąpienie do negocjacji nie oznacza obowiązku zawarcia umowy. Kodeks cywilny nie stawia żadnych wymagań co do negocjacji, wymagań takich nie zawiera także ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zakres, przebieg i formę negocjacji pozostawiono woli stron, żadna ze stron nie musi uzasadniać swojego stanowiska.

W świetle wprowadzenia do Kodeksu cywilnego (ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw) art. 3051 dotyczącego służebności przesyłu, można wnioskować, iż celem rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być skorzystanie z art. 3051 kc, a więc ustanowienie w drodze umowy cywilnoprawnej służebności przesyłu. Chociaż ustawa mówi o wyrażeniu zgody, to chodzi w tym przypadku o zawarcie umowy cywilnoprawnej. Do zawarcia porozumienia między stronami nie doszło, a dla uznania, iż rokowania miały miejsce, wystarczające jest stwierdzenie jednej ze stron. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie zaistniały zatem przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a wydana decyzja nie narusza art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powyższą decyzję ostateczną E. S. zaskarżyła

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania, a także naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej, Wojewoda naruszył

art. 9, 11 oraz art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i dokonał dowolnej jego oceny wyrażającej się w całkowitym pominięciu pism skarżącej, w których wyraziła ona zgodę na realizację inwestycji. Organ odwoławczy błędnie zastosował także art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy nie ziściły się przesłanki określone w tym przepisie. Skarżąca od początku wyrażała zgodę na dysponowanie jej nieruchomością na cele budowlane, najpierw w formie ustnej, a następnie w piśmie z dnia [...] r. Jednak inwestor w prowadzonych rokowaniach żądał ustanowienia służebności przesyłu, a ponieważ skarżąca na ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego nie wyraziła zgody, uznał, iż rokowania nie doprowadziły do uzyskania zgody właściciela nieruchomości. Tymczasem art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga ustanowienia służebności przesyłu, czego oczekiwał inwestor. Przepis ten mówi jedynie o potrzebie uzyskania zgody właściciela nieruchomości na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a skarżąca zgodę taką wyrażała. W tej sytuacji brak było podstaw do uznania, że brak było zgody właściciela nieruchomości na dysponowanie jej gruntem dla realizacji inwestycji celu publicznego.

Służebność przesyłu jest instytucją prawa cywilnego i nie może być dochodzona w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji nie może regulować rodzaju stosunku cywilnoprawnego, który łączyłby strony. Taka sytuacja powodowałaby przekroczenie przez organ przyznanych mu uprawnień. Wielokrotnie podczas postępowania skarżąca, jako właścicielka nieruchomości, podkreślała różnice pomiędzy administracyjnym charakterem decyzji ograniczającej sposób korzystania z cudzej nieruchomości, a służebnością przesyłu. Uprawnienia i obowiązki stron funkcjonujące w obszarze prawa cywilnego i publicznego nie są tożsame, nadto tworzenie nowych ograniczonych praw rzeczowych w drodze decyzji administracyjnej narusza prawo. Uprawnienia wynikające z decyzji administracyjnej, stanowiącej publicznoprawne ograniczenie prawa własności, są w istocie odmienne od uprawnień wynikających z regulacji prywatnoprawnych, mimo że niektóre z tych uprawnień są podobne do uprawnień stanowiących treść służebności przesyłu. Jednak inwestor poprzez porozumienie rozumiał jedynie ustanowienie służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził rokowania. Brak zgody na ustanowienie służebności przesyłu nie oznacza braku zgody na przeprowadzenie na nieruchomości linii elektroenergetycznej. Ponieważ właścicielka nieruchomości wyraziła zgodę na realizację inwestycji w trakcie rokowań, brak było podstaw do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie,

w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu II instancji, celem rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być skorzystanie z dyspozycji

art. 3051 kc, tj. ustanowienie służebności przesyłu. W przedmiotowej sprawie oczekiwaną przez inwestora formą udzielenia przez skarżącą zgody na realizację inwestycji była umowa służebności przesyłu, na co właściciel nieruchomości nie wyraził zgody. Tym samym należało uznać, iż rokowania nie powiodły się i do porozumienia między stronami nie doszło. To zaś uzasadniało wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uczestnik postępowania – E. Sp. z o.o. w piśmie procesowym z dnia [...] r. wniósł o oddalenie skargi prezentując pogląd, że inwestorowi przysługuje prawo alternatywnego skorzystania z obu rozwiązań, tj. uzyskania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. lub zwrócenia się do sądu z żądaniem ustanowienia służebności przesyłu. Przedmiotem rokowań prowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. mogą być też uzgodnienia w zakresie ustanowienia służebności przesyłu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji.

Decyzja będąca przedmiotem sądowej kontroli została wydana na podstawie

art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 6 pkt 2 tej ustawy, celami publicznymi są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Należy zauważyć, iż uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa właściciela na podstawie art. 124 ww. ustawy ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze swej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Przepis art. 124 ustawy musi być zatem interpretowany dosłownie. Nie może być interpretowany rozszerzająco w zakresie możliwości jego zastosowania.

Warunkiem dopuszczalności wydania omawianej decyzji jest nie tylko ustalenie lokalizacji inwestycji strukturalnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji lokalizacyjnej, ale także brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie na jej powierzchni stosownych urządzeń infrastruktury technicznej.

Przedmiotem rokowań poprzedzających wystąpienie z wnioskiem do starosty o wydanie decyzji powinno być uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej wraz

z warunkami uzyskania takiej zgody, szczególnie w zakresie rozliczenia ewentualnych szkód i uciążliwości wynikających z pozostawienia urządzeń na nieruchomości.

Strony mogą określić w umowie prawną formę korzystania z nieruchomości przez inwestora także po wybudowaniu urządzenia infrastrukturalnego. Nie jest to jednak konieczne dla takich przypadków jak dokonywanie konserwacji lub usuwanie awarii, skoro w razie braku uzgodnienia prawnej formy korzystania przez inwestora

z nieruchomości, dopuszczalność czasowego zajęcia w przyszłości tej nieruchomości wynika z art. 124 ust. 6 omawianej ustawy. Właściciel nieruchomości jest na podstawie tego przepisu zobowiązany z mocy prawa do każdorazowego udostępniania swojej nieruchomości w celu konserwacji urządzeń i usunięcia ich awarii, który to obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Gdyby inwestorowi musiał przysługiwać prawny tytuł do nieruchomości, np. w postaci użytkowania czy służebności przesyłu, traciłby na znaczeniu art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ zajęcie wtedy nieruchomości w celu dokonania konserwacji lub usunięcia awarii następowałoby w ramach przysługującego tytułu prawnego i dlatego nie byłyby potrzebne szczegółowe podstawy prawne zobowiązujące właściciela gruntu do jego udostępnienia w celu dokonania określonych czynności przy urządzeniach istniejących na tej nieruchomości. Istnienie art. 124 ust. 6 u.g.n. wynika właśnie

z możliwości nieprzysługiwania inwestorowi jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu, po wybudowaniu na nim urządzenia infrastruktury technicznej, i dlatego dla wykonania czynności konserwacyjnych lub usunięcia awarii, a więc w szczególnych przypadkach, ustawodawca przyznał inwestorowi, jako właścicielowi urządzeń niestanowiących części składowej gruntu, przywilej legalnego naruszania prawa własności gruntu. Przywilej ten jednak przysługuje tylko w celu dokonania czynności zachowawczych, służących utrzymaniu ruchu lub funkcjonowania urządzenia w sposób technologicznie sprawny. Do wybudowania urządzenia na cudzym gruncie inwestorowi musi przysługiwać czasowy tytuł prawny do jego zajęcia na czas budowy urządzenia, ale po wybudowaniu urządzenia, w uznaniu ustawodawcy, inwestor traci prawo do dalszego czasowego zajmowania gruntu, a pozostaje mu jedynie roszczenie do każdorazowego niezwłocznego wejścia na grunt dla dokonania czynności mającej służyć utrzymaniu istnienia urządzenia i jego funkcjonowania w stanie technologicznie niepogorszonym.

Art. 49 § 1 kodeksu cywilnego wyłącza zasadę określoną w art. 47 § 1 i w art. 191 tej ustawy, zgodnie z którą część składowa gruntu nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, zaś własność gruntu rozciąga się na rzecz ruchomą, która została z nim połączona w taki sposób, że stała się jego częścią składową. Właśnie to wyłączenie służy istnieniu na nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej bez konieczności zapewnienia temu urządzeniu odrębnego tytułu prawnego do nieruchomości, skoro istnienie tego urządzenia na nieruchomości nie zostało prawnie powiązane z nieruchomością, lecz z przedsiębiorstwem eksploatującym to urządzenie. Czasowe zajęcie nieruchomości w celu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej może zatem nastąpić po wyrażeniu przez właściciela gruntu zgody bez szczegółowego uregulowania kwestii dotyczących samego zajęcia, jak i ewentualnych roszczeń związanych ze skutkami wybudowania urządzenia. Podstawą zajęcia nieruchomości może być zwykłe oświadczenie woli jej właściciela. Istotą zajęcia nieruchomości przez inwestora jest uzyskanie do gruntu czasowego tytułu dla wybudowania urządzenia, a skutkiem wybudowania urządzenia jest jego istnienie w określonym miejscu na nieruchomości, nie będąc jej częścią składową, lecz wchodząc w skład przedsiębiorstwa dla zapewnienia przesyłu energii do odbiorców (art. 49 § 1 kc). W przypadku braku szczegółowego określenia w umowie roszczeń właściciela nieruchomości w związku z wybudowaniem na niej urządzenia infrastruktury technicznej w wyniku czasowego jej zajęcia na podstawie umowy, należy uznać,

że właścicielowi przysługuje katalog roszczeń określonych w art. 124 ust. 4 i 5 oraz

w art. 128 ust. 4 u.g.n.

Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości jest wyjątkowym sposobem przyznania uprawnienia do czasowego zajęcia nieruchomości, skutkującego administracyjnym przymusem jej wykonania. Skoro jej wydanie uzależnione zostało od braku zgody właściciela gruntu na jego udostępnienie w drodze umowy, i przy braku takiej zgody ustawodawca przyznał właścicielowi katalog roszczeń określonych w art. 124 ust. 4 i 5 ustawy, gdy zajęcie to nastąpiło na podstawie decyzji, to udostępnienie gruntu na podstawie umowy nie może skutkować brakiem przysługiwania właścicielowi roszczeń ustawowo określonych. Podejmowanie przez inwestora rokowań z właścicielem gruntu wynika z nakazu ustawodawcy, dlatego wyrażenie przez właściciela gruntu zgody na jego zajęcie wyłącza zasadność wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, z zastosowaniem wobec właściciela środka przymusu administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja, której wniosek dotyczył, jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym i ma charakter inwestycji celu publicznego. Kwestią sporną jest natomiast to, czy właściciel nieruchomości wyraził zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości celem przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji M.-D. i czy inwestor przeprowadził z nim rokowania mające na celu uzgodnienie warunków czasowego zajęcia działki nr 81/3 w celu wykonania przedmiotowych robót budowalnych.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 może mieć miejsce jeżeli, po pierwsze - właściciel lub użytkownik nie wyraża zgody na wykonanie prac, o których mowa w tym przepisie, a po drugie -powinno być poprzedzone rokowaniami z tymże właścicielem lub użytkownikiem o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca wyraziła zgodę na wykonanie na jej nieruchomości inwestycji infrastrukturalnej polegającej na wybudowaniu linii elektroenergetycznej. Wynika to wprost z pisma z dnia [...] r., w którym oświadczyła, że zgadza się przebudowę linii i udziela inwestorowi zgody na prowadzenie prac budowlanych. Inwestor natomiast nie zaproponował jej w swych pismach, ani bezpośrednio, żadnych propozycji (warunków) w zakresie wynagrodzenia szkód i uciążliwości wiążących się z wykonywaniem tych robót.

Ze względu na wskazany wyżej zakaz stosowania wobec przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wykładni rozszerzającej nie można uznać, że zaproponowanie właścicielowi przez inwestora warunków umowy dotyczącej służebności przesyłu stanowi wypełnienie warunku, o którym mowa w tym przepisie. Mimo bowiem podobnej funkcji uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu, której warunki przedstawił skarżącej inwestor.

Oczywiście zgoda stron w tym zakresie może także polegać na umownym uzgodnieniu warunków służebności przesyłu, ale nie jest uzasadniony pogląd inwestora, a także organów orzekających w sprawie, że brak zgody właściciela

w zakresie warunków ustanowienia służebności przesyłu uprawnia do stwierdzenia,

że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 124 ust.3 u.g.n., tj. brak zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Z tego względu powołane się przez uczestnika postępowania w piśmie procesowym z dnia [...] r. na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych należy uznać za nieadekwatne w realiach niniejszej sprawy.

W niniejszej sprawie do ustalenia szczegółowych warunków udostępnienia terenu na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 nie doszło, ponieważ inwestor był zainteresowany wyłącznie uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości skarżącej w postaci służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził z nią rokowania. Nie przedstawił skarżącej żadnych innych propozycji. Brak jest podstaw do twierdzenia, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się na zaproponowane przez inwestora warunki ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości, której jest właścicielem (służebności przesyłu), zachodzi przesłanka do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Celem wydania takiej decyzji jest udzielenie inwestorowi zezwolenia na czasowe zajęcie cudzej nieruchomości wyłączenie dla potrzeb wykonania robót budowalnych.

W tej sytuacji organy administracji wydając decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, mimo zgody jej właściciela na przeprowadzenie robót budowalnych i braku rokowań co do samych warunków wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., naruszyły art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając wniosek inwestora z dnia [...] r. organ uwzględni zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisu art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku, obejmujące koszty wpisu od skargi w wys. 200 zł oraz ustanowienia pełnomocnika w wys. 480 zł, wydano na podstawie art. 200 tej ustawy.