Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2039/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1, art.2 ust.1
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art.5 ust.5
journal: Dz.U. 2003 nr 96 poz 873
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Nowym Mieście L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 316/11 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Nowym Mieście L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2011r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały [...] Rady Miejskiej w Nowym Mieście L. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie prowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 316/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy Miejskiej N. – Rady Miasta N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] lutego 2011 r. Rada Miejska w Nowym Mieście Lubawskim podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie prowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Jednocześnie Rada Miejska uchwaliła, że uchwałą wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wydał w dniu 22 marca 2011 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zapis dotyczący tego, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia rażąco narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. DZ. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Przedmiotową uchwałę należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, z uwagi na to, że zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym nadające się do bezpośredniego stosowania i skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Rada Miasta N. zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W oparciu o powyższe zarzuty Rada wniosła o uchylenie w całości zaskarżony aktu nadzoru.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktów prawa miejscowego, zaś katalog tych aktów obejmuje dwie grupy. Pierwszą stanowią akty wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych, drugą akty porządkowe i ustrojowo - organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych. W orzecznictwie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Treść regulaminu nie zawiera regulacji dotyczących kwestii ustrojowych gminy, czy też norm prawnych nakładających obowiązki lub przyznających uprawnienia określonym w nim adresatom. Przyjęty regulamin wytycza zasady konsultacji z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, nie zawiera zaś regulacji normatywnych oraz nie dotyczy określonego kręgu podmiotów, a także nie obejmuje norm o charakterze generalnym nadających się do bezpośredniego stosowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę uznając, iż kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 22 marca 2011r. nie narusza prawa, w przeciwieństwie do podjętej przez tę Radę uchwały w sprawie prowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego.

Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ) ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące stanowione przez organ gminy. Wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z tych względów ogłoszeniu w dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podkreślił, iż przyjmuje się, iż dany akt organu gminy jest aktem prawa miejscowego jeśli jest aktem o charakterze normatywnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), ogólnym (generalnym) i abstrakcyjnym ( J. Oniszczuk, Samorząd Terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2002, str. 113 ). Ponadto akt taki musi być wydany na podstawie upoważnienia ustawowego. A zatem o akcie prawa miejscowego można mówić, jeśli kształtuje on sytuację prawną nieograniczonej ilości adresatów (w tym też określonej ich kategorii) i może mieć zastosowanie w nieograniczonej ilości przypadków w przyszłości.

Sąd nie zgodził się z poglądem Rady Miasta, że regulamin przyjęty przedmiotową uchwałą nie dotyczy regulacji normatywnych, nie dotyczy nieokreślonego kręgu podmiotów, nie zawiera też norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym nadającym się do bezpośredniego stosowania.

Sąd podniósł, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Jedną z form tej współpracy jest konsultowanie z tymi organizacjami i podmiotami projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących ich działalności statutowej (art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 cytowanej wyżej ustawy ). W związku z tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do określenia w drodze uchwały szczegółowego sposobu konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.3 ustawy projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach działalności statutowej tych organizacji (art. 5 ust. 5 cytowanej ustawy). Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała została wydana właśnie na podstawie tego upoważnienia. Nadto uchwała ta kierowana jest do nieograniczonego kręgu adresatów, określa sposób konsultacji aktów prawa miejscowego z organizacjami spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi o sytuacji konkretnego adresata, ale o wszystkich, którzy spełniają określone kryteria. W tym zakresie Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 1 marca 2001 r. w sprawie SA/Bk 1532/00 ( Lex 55438 ).

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 669/06 (Lex 275445), w którym wyjaśniono, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Sąd zważył, iż ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma charakter normatywny, a przepisy tam zawarte kształtują sytuację prawną obywateli. W sytuacji więc gdy ustawa ta przyznaje organizacjom w niej wskazanym m. in. prawo do konsultowania z nimi aktów prawa miejscowego, mieszczących się w zakresie ich statutowej działalności, a przedmiotowa uchwała stanowi wykonanie tego uprawnienia, to nie sposób uznać, że uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej adresatów ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w N., reprezentowana przez adwokata Tomasza K. Rada Miejska zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1. art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez błędną wykładnię;

2. art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne przyjęcie, że uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2011 roku Rady Miasta N. określającą szczegółowy tryb konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowych tych organizacji zaliczyć należy do aktów prawa miejscowego w związku z czym podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i winna wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzającego go rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 22 marca 2011 r. Wojewody Warmińsko - Mazurskiego i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., a nadto zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podała, że ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie normuje istnienie organizacji w dwóch postaciach: organizacji pozarządowych i organizacji pożytku publicznego. Oba powyższe rodzaje organizacji mają cechy wspólne, do których należą w szczególności niezależność strukturalna od administracji państwowej i samorządowej, samorządność, realizacja celów pożytku publicznego. Na podstawie definicji organizacji do podstawowych elementów przesądzających o charakterze tych podmiotów należy zaliczyć: formę wyodrębnienia organizacyjnego, powodującą ich lokalizację poza jednostkami należącymi do sektora finansów publicznych, niezarobkowy charakter, a także cel działalności. Za organizacje pozarządowe można uważać te podmioty, które nie wchodzą w zakres pojęciowy podmiotów państwowych, w tym rządowych, i podmiotów samorządowych. Są to podmioty stojące na zewnątrz samorządu terytorialnego (K. Sawicka, Dotacje z budżetu gminy jako szczególna forma wydatków publicznych, Księga Jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza: studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony środowiska, pod red. R. Mastalskiego, Unimax, Wrocław 2001, s. 18). Novum obowiązującej ustawy jest unormowanie zasad i form współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Jedną z form współpracy organizacji pozarządowych z administracją publiczną jest, między innymi, wzajemne informowanie się o planowanych działaniach. Strona skarżąca podniosła, iż chociaż przepisy nie określają formy, w jakiej wzajemne informowanie powinno się odbywać, to jednak dobrą i sprawdzającą się formą wzajemnej wymiany informacji są np. spotkania organizacji pozarządowych z przedstawicielami samorządu. Konsultowanie projektów aktów prawnych jest formą współpracy idącą dalej niż tylko informowanie się o swoich zamierzeniach. Organy administracji zobowiązane są w zakresie przygotowywanych przez siebie aktów prawnych nie tylko poinformować o tym organizacje pozarządowe, ale także umożliwić im wyrażenie swojej opinii. Konsultowane mogą być nie tylko projekty ustaw i rozporządzeń przygotowywane przez ministrów, ale również akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego (np. projekty uchwał rad gmin).

Zdaniem strony tryb konsultowania z radami działalności pożytku publicznego i plan współpracy prezentuje politykę jednostki samorządu terytorialnego w zakresie współpracy z organizacjami pozarządowymi i jest wytyczną dla organu wykonawczego tejże jednostki, wytycza ogólne zasady i obszary współpracy gminy z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a zważywszy na swoją treść, obejmującą w szczególności sferę zadań publicznych wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie zawiera regulacji normatywnych, a także nie obejmuje norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nadających się do bezpośredniego stosowania. Nie pozwala to na zakwalifikowanie tej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. W aspekcie merytorycznym, istotne jest - w ocenie strony - podkreślenie, iż uchwała normująca zagadnienie form współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie posiada waloru aktu normatywnego (wykonawczego) powszechnie obowiązującego na terenie gminy i powinna wejść w życie z dniem podjęcia. Nie stanowi o sytuacji prawnej organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ani też o ich prawach i obowiązkach wobec Gminy Miejskiej N.

Strona podniosła, iż akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami aktów prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Akty prawa miejscowego mają terytorialny zasięg działania. Obowiązują tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego (przykładowo akty gminne ograniczają się do granic gminy), mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów. Akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zatem zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania tj. mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Zdaniem strony zakwestionowana uchwała Rady Miasta N. nie spełnia żadnego z powyższych warunków.

Strona skarżąca wskazała na treść art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 41 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Rada Miejska stwierdziła, iż ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. Katalog aktów wymienionych w art. 40 obejmuje zasadniczo dwie grupy: akty stanowione na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych - art. 40 ust. 1, akty porządkowe i ustrojowo - organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych (blankietowych) – art. 40 ust. 2. Istnienie ustawowej podstawy do podejmowania określonych działań przez organy gminy nie oznacza, że podjęta uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące.

Rada Miasta zaznaczyła, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Przedmiotowa uchwała, zdaniem strony, nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Aby bowiem uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym i musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Mając powyższe na uwadze, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie stosuje się do niej zasad dotyczących publikacji aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że zamieszczona w § 3 uchwały klauzula, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, jest zgodna z prawem. Rozstrzygniecie nadzorcze i zaskarżony wyrok narusza zatem § 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Konkludując strona stwierdziła, że przedmiotowa uchwała nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w powyższym przepisie, a obowiązek jej publikacji nie wynika z przepisów szczególnych. Nadto uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, odnosząca się do współpracy z podmiotami pożytku publicznego w zakresie konsultacji, skierowana jest do organu wykonawczego tejże jednostki i nie jest wiążąca, bo nie może być, dla rad działalności pożytku publicznego lub organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty są chybione.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Ogłoszenie jest niezbędnym warunkiem wejścia w życie wszystkich rodzajów aktów prawnych, tak powszechnie obowiązującego prawa, jak i aktów prawa miejscowego. Zasada ta oznacza, że akt prawny, który nie został należycie ogłoszony prawnie nie istnieje, nie może zatem obowiązywać i wywoływać skutków prawnych ( por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Wydanie IV, Zakamycze 2002, komentarz do art. 88 ).

Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ) – art. 1 ust. 1 tej ustawy. W myśl art. 2 ust. 1 tejże ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę, a wyjątki od tej zasady może ustanowić odrębna ustawa, która może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących – art. 2 ust. 2.

Powyższą zasadę odnośnie aktów prawa miejscowego potwierdza art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej:"u.s.g." - stanowiąc, iż zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499) .

Według art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zgodnie zaś art. 4 ust. 1 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tak sformułowany przepis wprowadza domyślną datę wejścia w życie aktu normatywnego. Takie rozwiązanie zabezpiecza obrót prawny przed sytuacjami, w których akt prawny nie zawierałby przepisu o tym, kiedy wchodzi w życie oraz wyraża zasadę (skierowaną do organów wydających akty normatywne), w myśl której data wejścia w życie danego aktu powinna być tak wyznaczona, aby pomiędzy ogłoszeniem danego aktu, a jego wejściem w życie mijało przynajmniej 14 dni.

Przepis art. 87 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa ( art. 94 Konstytucji RP).

Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – zawarty w Rozdział 4 – "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę" stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy prawnej do ich wydawania, a jest jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych. Na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Jak wyżej wskazano ustawy szczególne - inne ustawy niż ustawy samorządowe - mogą upoważniać organy jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Takim przepisem jest art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.).

Art. 5 ust. 1 tejże ustawy przewiduje, iż organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Jednocześnie w przepisie art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ustawodawca postanowił, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. A zatem, art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zawiera upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez gminę w zakresie wskazanym w tym przepisie.

Zaznaczyć należy, iż ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego.

Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jedynie w płaszczyźnie konstytucyjnej, gdyż wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób.

O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 września 2010 r., I OSK 988/10, LEX nr 745407; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445; z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05, LEX nr 196727; z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09, LEX nr 595500; z dnia 21 grudnia 2005 r. I OSK 1191/05, LEX nr 228225; z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/01, LEX nr 81765; z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, LEX nr 275445 z glosą aprobującą: W. Chróścielewski, J.P.Tarno, OSP 2002/11/138; E.Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101).

Taki charakter mają przepisy uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie prowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Nie są to zatem normy wewnętrzne, obowiązujące wyłącznie w danym układzie administracji publicznej, lecz adresowane do rad działalności pożytku publicznego, organizacji pozarządowych, a także podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, prowadzącymi na terenie Gminy Miejskiej N. działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom organów danej jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała określająca szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji jest aktem prawnym zawierającym przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. O generalności uchwały decyduje fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mogła się powołać się każda rada działalności pożytku publicznego lub organizacja pozarządowa, a także podmiot wymieniony w art. 3 ust. 3, który prowadzi działalność pożytku publicznego na terenie Gminy (spośród nieograniczonego imiennie kręgu) i to zarówno istniejąca obecnie, jak i mogąca powstać w przyszłości. Adresatami tych norm są zatem wszystkie rady działalności pożytku publicznego, organizacje pozarządowe i podmioty wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, które prowadzą działalność pożytku publicznego na terenie Gminy Miejskiej N. Akty prawa miejscowego nie muszą dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno - generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. Cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Wydawane przez organy gminy akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach.

Przedmiotowa uchwała określa prawa i obowiązki organizacji pożytku publicznego związane z konsultowaniem projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Uchwała ta podjęta została na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego - art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Z powyższych względów należy uznać, że przedmiotowa uchwała jest uchwałą z zakresu prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1u.s.g. Skoro zaś uchwała Rady Miejskiej zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, nie wykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Skutkuje więc ono nieważnością aktu w całości.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia. Chybiony jest zarówno zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez ich błędną wykładnię jak i art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.