Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1911/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3609/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., IV SA/Wa 3609/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. – dalej także jako: ustawa), utrzymało w mocy decyzję Starosty Płockiego z dnia [...] lipca 2015r. znak: [...] o cofnięciu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...],[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. uzyskała zezwolenie na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w miejscowości C., gm. [...].

Wobec stwierdzenia niezgodności prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej z wydanym zezwoleniem, w trybie art. 47 ustawy o odpadach podjęto działania interwencyjne zmierzające do niezwłocznego usunięcia naruszeń. Starosta Płocki w dniach: 21 marca 2014r., 14 kwietnia 2014r., 19 maja 2014r., 6 czerwca 2014r. przeprowadził kontrole realizacji zezwolenia, które wykazały nieprawidłowości w funkcjonowaniu instalacji odzysku odpadów polegające na wadliwości procesu technologicznego. Ustalono, iż spółka nie przestrzegała warunków zezwolenia, a wady te, w ocenie kontrolujących, mogły rzutować na wynik procesu przetwarzania odpadów, tj. produkt finalny, jakim powinien być kompost spełniający wymagania ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 z późn. zm.). Produkt ten przez sześć miesięcy funkcjonowania kompostowni nie został wytworzony, co przyznał w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2014r. przedstawiciel spółki wskazując, że miała miejsce tylko próba jego wytworzenia. Strona zadeklarowała, że w najbliższym czasie rozpoczną się prace związane z przesiewaniem odpadów po drugim etapie kompostowania, co miała prowadzić firma zewnętrzna. Efektem tej kontroli było skierowanie do Spółki wezwania z dnia 12 czerwca 2014r. w sprawie niezwłocznego zaniechania naruszeń, tj. do: 1) bezwzględnego stosowania dopuszczonej zezwoleniem metody przetwarzania odpadów – kompostowania w procesie R3 (recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki - w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania), której produktem finalnym jest kompost, który będzie spełniać kryteria oceny jakości dla nawozu i sposób postępowania z nim będzie zgodny z wymaganiami określonymi w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu - pkt. 3. i 4.9 zezwolenia; 2) bezwzględnego badania kompostu pod względem właściwości fizykochemicznych, chemicznych, biologicznych w akredytowanych laboratoriach - pkt 4.10. zezwolenia; 3) udokumentowania faktu wyprodukowania kompostu, o którym mowa w zezwoleniu.

Do wezwania z dnia 12 czerwca 2014 r. Spółka się nie zastosowała i w wyznaczonym terminie nie przedłożyła żadnych dokumentów w postaci wyników badań wykonanych przez akredytowane laboratorium, które potwierdzałoby, że w instalacji wyprodukowany został kompost spełniający ustawowe kryteria oceny jakości dla nawozu.

W dniu 30 czerwca 2014 r. na zlecenie Starostwa Powiatowego w Płocku sporządzona została opinia technologiczna dotycząca prowadzenia procesu przetwarzania odpadów w instalacji zlokalizowanej w C. Jak stwierdził organ I instancji, wynika z niej, że przedmiotowa instalacja może służyć zarówno do unieszkodliwiania (D8), jak i do odzysku odpadów (R3); jeżeli jednak jakość produktów powstałych w wyniku biologicznego przetwarzania nie będzie odpowiadać wymaganiom dla nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin, to wówczas klasyfikacja tego procesu musi zostać zmieniona wyłącznie na unieszkodliwianie (D8). W ocenie eksperta, z uwagi na rodzaj przyjmowanych do przetworzenia odpadów, w instalacji prowadzony był w istocie proces unieszkodliwiania odpadów, co wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Nie jest natomiast możliwe realizowanie procesu kompostowania/stabilizacji tlenowej 85 tys. Mg/rok odpadów. W wyniku stosownych procesów powstawać będzie głównie odpad - kompost nieodpowiadający wymaganiom, który powinien być dalej zagospodarowany.

Organ I instancji ustalił również, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: MWIOŚ) wstrzymał użytkowanie instalacji eksploatowanej przez Spółkę oraz określił termin bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji na dzień 31 stycznia 2015r.

W oparciu o powyższe ustalenia, po upływie 5 miesięcy od dnia wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji, pismem z dnia 16 grudnia 2014r. Starosta Płocki zwrócił się do Spółki o przedstawienie w terminie 7 dni informacji o realizacji procesu technologicznego produkcji kompostu, w szczególności wyjaśnienie, czy zakończony został proces kompostowania, czy wyprodukowany kompost spełnia kryteria oceny jakości dla nawozu i czy sposób postępowania z nim jest zgodny z wymaganiami określonymi w ustawie o nawozach i nawożeniu (punkty 3.1 i 4.9 zezwolenia na przetwarzanie odpadów), czy wyprodukowany kompost poddany został badaniom pod względem właściwości fizykochemicznych, chemicznych, biologicznych w akredytowanych laboratoriach i jakie są wyniki badań (punkt 4.10 zezwolenia na przetwarzanie odpadów).

Wobec nieudzielenia przez Spółkę odpowiedzi na w/w pismo i niepodjęcia działań w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta Płocki orzekł o cofnięciu udzielonego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. zezwolenia na przetwarzanie odpadów bez odszkodowania.

Decyzją z [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 47 ust. 4 ustawy o odpadach. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, że spółka naruszała warunki zezwolenia poprzez prowadzenie działalności w zakresie fermentacji odpadów nie zmierzającej do uzyskania dopuszczalnego wg zezwolenia jedynego finalnego produktu odzysku w postaci kompostu. Wskazano, że zgodnie z wydanym zezwoleniem celem przetwarzania odpadów, prowadzonego w procesie R3 było wytworzenie kompostu, czyli produktu, który nie będzie odpadem, gdy spełniać będzie kryteria jakościowe dla nawozów organicznych lub środków wspomagających uprawę roślin; spółka zaś nie udokumentowała wyprodukowania opisanego wyżej produktu finalnego, co świadczy o tym, że prowadzona przez nią działalność nie stanowi odzysku odpadów w procesie R3, lecz zmierza do unieszkodliwiania odpadów w procesie D8, na co spółka nie posiada stosownego zezwolenia.

Decyzji o cofnięciu zezwolenia organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W odniesieniu do informacji zawartych w piśmie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 4 maja 2015r. organ odwoławczy stwierdził, że w wyznaczonym w decyzji z dnia [...] lipca 2014r. terminie Spółka nie wstrzymała użytkowania instalacji – tzn. odpady nie zostały usunięte z terenu instalacji i nadal występuje bezpośrednie zagrożenie dla środowiska. W celu przymuszenia Spółki do wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2014r. MWIOŚ wszczął i prowadzi postępowanie egzekucyjne.

Uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ podkreślił, iż jest to podyktowane koniecznością zapewnienia bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności; każdy dzień zwłoki w jej wykonaniu potęguje bezpośrednie i realne zagrożenie dla środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2016 r. oddalającego skargę Spółki na decyzję z dnia [...] września 2015 r. stwierdził, że zezwolenie na odzysk odpadów określone decyzją Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2013r. precyzyjnie i rzeczowo określało zakres dopuszczonej ww. decyzją działalności Spółki oraz sposób postępowania i dokumentowania działalności. W decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. określono rodzaje i masę odpadów przewidzianych do przetworzenia. W decyzji tej określono również rodzaj i masę odpadów powstających w wyniku przetwarzania w ciągu roku: kompost nieodpowiadający wymaganiom o kodzie 19 05 03 w ilości 25 000 Mg/rok ze wskazaniem, że dopuszczoną metodą przetwarzania jest kompostowanie. Proces przetwarzania określono jako R3 - recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania - zgodnie z załącznikiem Nr 1 do ustawy "Niewyczerpujący wykaz procesu odzysku"). Decyzja z dnia [...] grudnia 2013r. określiła proces technologiczny przetwarzania odpadów: odpady dostarczane pojazdami mają być ważone, a następnie rozładowywane do szczelnego betonowego basenu. Przygotowanie odpadów do kompostowania będzie polegało na: kontroli dostarczonych odpadów z kartami charakterystyki odpadów i ocenie zgodności przyjmowanych odpadów z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, segregacji ręcznej odpadów i ewentualnie rozdrobnieniu odpadów zielonych rębarką do gałęzi. Ustalono, że odpady będą magazynowane w basenie nie dłużej niż przez czas potrzebny do ich zmieszania i przeniesienia do komór fermentacyjnych. Decyzja określa także, że zmieszane odpady o jednorodnym składzie wsadu do procesu kompostowania będą przewożone ładowarką do tuneli fermentacyjnych i poddawane procesowi przetwarzania R3, a fermentacja tlenowa będzie prowadzona metodą fermentacji w masie w dwóch etapach. Pierwszy etap (intensywne kompostowanie) prowadzony będzie w 5 szczelnych, zamkniętych tunelach (komorach) na ażurowej podłodze, pod którą zostanie doprowadzone pod ciśnieniem świeże powietrze. Kompostowanie prowadzone będzie przez bakterie termofilne żyjące w temperaturze od 45 do 60 st. C. W decyzji zezwalającej określono także, że pierwszy etap kompostowania będzie trwał około 20 dni oraz że przez spółkę zostanie zastosowany system kontroli całego procesu. Po fazie fermentacji tlenowej materiał miał trafiać na pola odkładcze, gdzie miał być prowadzony drugi etap procesu kompostowania (dojrzewanie kompostu). Na polu odkładczym (w pryzmach otwartych) miało być prowadzone mechaniczne przerzucanie materiału, średnio raz w tygodniu. Określono, że etap ten będzie trwał od 36 do 45 dni lub dłużej w zależności od wykorzystanych substratów, warunków meteorologicznych, szybkości procesu. Natomiast całość procesu kompostowania tj. etap I i II, miały trwać od 8 do 12 tygodni tak, aby uzyskać wymagany stopień dojrzałości kompostu. Przewidziano, że powstały kompost będzie wykorzystywany do nawożenia gleb, jeżeli spełni wymagania dla nawozów organicznych.

W decyzji ustalono także, że produkt powstający w wyniku procesu przetwarzania - kompostowania będzie spełniał kryteria oceny jakości dla nawozu i sposób postępowania z nim musi być zgodny wymaganiami określonymi w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Kompost miał być badany pod względem właściwości fizykochemicznych, chemicznych, biologicznych w akredytowanych laboratoriach, a gdyby jakość produktu z procesu recyklingu organicznego R3 nie odpowiadała wymaganiom dla nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin, wówczas zalecono zmianę klasyfikacji tego procesu na D8 - obróbka biologiczna, niewymieniona w innej pozycji załącznika, w wyniku której powstają ostatecznie związki lub mieszanki, które są unieszkodliwiane za pomocą któregokolwiek spośród procesów wymienionych w pozycjach Dl-Dl 2, zgodnie z załącznikiem nr 2 do ustawy o odpadach. W takiej sytuacji zobowiązano przedsiębiorcę do niezwłocznego wystąpienia do właściwego organu o zmianę zezwolenia. Wskazano nadto, że odpady powstające w wyniku przetwarzania o kodzie 19 05 03 (kompost nieodpowiadający wymaganiom) przekazywane będą uprawnionym odbiorcom do zagospodarowania w procesach odzysku odpadów, zgodnie z obowiązującymi przepisami ochrony środowiska. W decyzji z 2013 r. zastrzeżono ponadto, że odpady przeznaczone do kompostowania nie będą magazynowane na terenie instalacji; wskazano że strumień odpadów powinien być sterowany w ten sposób, aby nie wystąpiła konieczność magazynowania odpadów w basenie rozładunkowym przez dłuższy czas niż potrzebny do zmieszania i przeniesienia odpadów do tuneli fermentacyjnych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w wyniku kompostowania powstać powinno 60 000 Mg kompostu i 25 000 Mg odpadu o kodzie 19 05 03.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku, gdy posiadacz odpadów mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania (art. 47 ust. 2 ustawy).

Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił następnie, iż organ I instancji przeprowadził wymagane prawem procedury i zobowiązał spółkę do stosowania określonej w zezwoleniu metody przetwarzania odpadów.

Sąd wskazał, że przeprowadzona kontrola działalności spółki ujawniła, że spółka działa niezgodnie z uzyskanym zezwoleniem, ponieważ wykorzystuje basen do przetrzymywania wyjętego z tuneli przekompostowanego materiału przed przewiezieniem go na pole odkładcze do drugiego etapu kompostowania; ponadto magazynuje odpady przygotowane do kompostowania na placu technicznym przy ścianach oporowych za tunelem C oraz na placu technologicznym przy tunelu D. Kontrolerzy stwierdzili nadto, że proces technologiczny jest sterowany nieprawidłowo tj. niezgodnie z pkt 5 zezwolenia. Działania kontrolne skutkowały kierowaniem pism do spółki z wykazaniem stwierdzonych nieprawidłowości. Pozostały one jednak bezskuteczne.

Metoda przetwarzania odpadów została określona w pkt 3.1 zezwolenia z 16 grudnia 2013 r., a produkt powstający w wyniku procesu przetworzenia - kompostowania musiał spełniać kryteria oceny jakości dla nawozu i sposób postępowania z nim musiał być zgodny z wymaganiami określonymi w ustawie o nawozach i nawożeniu. Zdaniem Sądu, zasadnie organy oceniły, iż domaganie się od spółki bezwzględnego stosowania określonej w zezwoleniu metody przetwarzania odpadów R3 nie naruszało prawa. W konsekwencji wezwania z dnia 12 czerwca 2014r. spółka powinna wykazać wyprodukowanie kompostu, który spełniałby wymogi nawozu organicznego, zwłaszcza że w zezwoleniu ustalono, że proces kompostowania - etap I i II - miał trwać od 8 do 12 tygodni; stąd pierwszy kompost powinien powstać z końcem marca 2014r. Sąd podkreślił, że skarżąca spółka nie była w stanie wykazać, czy w ogóle podczas prowadzonej działalności wytworzyła kompost spełniający wymogi określone w zezwoleniu.

Odnosząc się do zarzutów spółki dotyczących nieokreślenia w zezwoleniu terminu wyprodukowania kompostu Sąd zauważył, że decyzja wskazuje jedynie, ile trwa taki proces. W pkt 3.2. decyzji zezwalającej określony został czas trwania procesu kompostowania od momentu jego rozpoczęcia tj. umieszczenia odpadów w imelach fermentacyjnych (I etap) do zakończenia procesu dojrzewania kompostu na polach odkładczych, co (II etap), co łącznie powinno trwać od 8 do 12 tygodni. Termin wytworzenia pierwszej i następnych partii kompostu został więc określony w decyzji sposób wystarczająco precyzyjny. Sąd stwierdził, że nie ma racji skarżąca twierdząc, iż spółka nie była zobowiązana do wytworzenia produktu końcowego w określonej dacie.

Bez wpływu na wynik sprawy Sąd uznał ponadto wstrzymanie użytkowania instalacji na mocy decyzji MWIOŚ z dnia [...] lipca 2014 r., gdyż nastąpiło ono dopiero z dniem 31 stycznia 2015 r. tymczasem spółka prowadziła działalność i sprowadzała odpady już od grudnia 2013r. Niewytworzenie w tym czasie kompostu stanowiło zatem naruszenie zezwolenia na przetworzenie odpadów.

Sąd ocenił, że określenie procesu przetwarzania jako R3 (recykling lub odzysk substancji organicznych) świadczy o tym, że wynikiem przetworzenia powinno być powstanie produktu organicznego, spełniającego wymagania dla nawozu organicznego lub środka wspomagającego uprawę roślin. Zezwolenie z 2013r. przewiduje, że w wyniku przetworzenia może powstać odpad o kodzie 19 05 03, ale tylko w ilości 25 000 Mg/rok. (pkt 2). Według decyzji zezwalającej na odzysk odpadów wytworzenie tego odpadu nie stanowi jednak istoty recyklingu organicznego i głównego celu procesu przetwarzania, dopuszczonego zezwoleniem. Zdaniem Sądu, SKO słusznie podniosło, że proces technologiczny przewiduje jedynie, iż w wyniku recyklingu organicznego może powstać niejako produkt uboczny - odpad o kodzie 19 05 03, czyli - według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów - kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania). Sporne zezwolenie nie przewiduje jednak w żadnym wypadku, że kompost nie odpowiadający wymaganiom będzie jedynym produktem recyklingu R3, nie przewiduje także wytworzenia produktu o kodzie 19 05 99, który jest według katalogu odpadów "innym niewymienionym odpadem". Wytworzony zatem przez spółkę stabilizat jest w rzeczywistości odpadem, który nie został dopuszczony w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, a dodatkowo jest on magazynowany na terenie instalacji, co również nie było przewidziane w zezwoleniu.

W motywach wyroku Sąd podniósł ponadto, że Spółka pomija, iż wezwaniem z dnia 12 czerwca 2014r. organ I instancji zobowiązał ją do bezwzględnego badania kompostu pod względem właściwości fizykochemicznych, chemicznych i biologicznych w akredytowanych laboratoriach, co zostało przewidziane w pkt 4.10 zezwolenia. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji skarżąca nie przedłożyła wyników takich badań, nie kwestionowała także, że kompost dotychczas nie powstał oraz że w uruchomionej instalacji wytworzyć może jedynie odpad o kodzie 19 05 03. Oznacza to, iż kwalifikacja procesu powinna być zmieniona na D8, a spółka powinna wystąpić o zmianę zezwolenia, czego nie uczyniła.

Sąd stwierdził ponadto, że nie są zasadne zarzuty formalne wskazujące na to, że wezwanie z dnia 12 czerwca 2014r. nie stanowiło wezwania określonego w art. 47 ust. 2 ustawy. Redakcja ww. wezwania oraz stosowne pouczenie w nim zawarte ze wskazaniem na wynikające z art. 47 ustawy skutki niezastosowania się do tegoż wezwania nie pozostawiają wątpliwości w zakresie jego charakteru prawnego. Bez wpływu na wynik sprawy jest też zarzut wskazujący na brak w art. 47 ust. 2 ustawy terminu od daty wezwania, w jakim organ może wydać decyzję cofającą zezwolenie – w szczególności, gdy spółka nie wykazała, aby kiedykolwiek od daty wezwania do daty wydania w I instancji, czy nawet w II instancji decyzji cofającej zezwolenie – zastosowała się do tegoż wezwania.

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji przyjął, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów udzielonego [...] sp. z o.o. w W. było uzasadnione.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez [...] Sp. z o.o. skarżąca spółka wyrok z 24 lutego 2016 r. zaskarżyła w całości podnosząc zarzuty naruszenia:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z:

a) uznaniem, że skarżąca działa niezgodnie z udzielonym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów oraz zachodziły przesłanki do cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów, bowiem skarżąca wbrew obowiązkowi wynikającemu z decyzji z [...] grudnia 2013 r. nie wytworzyła w terminie wskazanym w zezwoleniu – tj. w terminie od 8 do 12 tygodni – produktu finalnego procesu odzysku, tj. kompostu spełniającego wymagania ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, podczas gdy decyzja w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie przewidywała terminu, w którym spółka została zobligowana do wytworzenia kompostu, a ponadto zawierała jedynie uprawnienie, a nie obowiązek przetwarzania odpadów. Skarżąca nie prowadziła zatem działalności niezgodnie z wydanym zezwoleniem;

b) cofnięciem zezwolenia pomimo braku uprzedniego obligatoryjnego wezwania spółki do zaniechania naruszeń, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach;

2. art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez jego błędne zastosowanie wskutek uznania, że pismo Starosty Płockiego z dnia 12 czerwca 2014 r. stanowiło obligatoryjne wezwanie do niezwłocznego zaprzestania naruszeń, o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, podczas gdy brak było związku funkcjonalnego oraz czasowego pomiędzy przedmiotowym pismem a wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a tym samym pismo nie spełniało wymogów formalnych wezwania do zaprzestania naruszeń zgodnie z wymogami ustawy o odpadach;

3. art. 47 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że zachodziły przesłanki do nadania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy nie było ku temu podstaw z uwagi na fakt, że spółka wstrzymała użytkowanie instalacji oraz na terenie instalacji nie znajdują się żadne niebezpieczne odpady.

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek wadliwego przyjęcia, że :

a) decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i zapadła po prawidłowym zebraniu i ocenie materiału dowodowego przez organ oraz po wszechstronnym rozważaniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy, podczas gdy organ całkowicie pominął kwestię wydania przez różne organy administracji publicznej sprzecznych decyzji i poleceń dotyczących podejmowania czynności związanych z działaniem instalacji, czyli z jednej strony wzywających stronę do zaniechania naruszeń i usunięcia ich skutków, a z drugiej zakazujących podejmowania jakichkolwiek działań na terenie instalacji w związku z wydaniem decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji;

b) z analizy materiału dowodowego wynika, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ nie wskazał, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, uniemożliwiające prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, brak odniesienia się do wszystkich zgłoszonych przez stronę zarzutów oraz brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że prawidłowa interpretacja postanowień decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów powinna prowadzić do wniosku, że skarżąca jest uprawniona do prowadzenia procesu kompostowania przez czas niezbędny do jego wytworzenia i czas ten, w zależności od warunków, może być krótszy lub dłuższy niż 8 do 12 tygodni. Zdaniem strony, decyzja w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ogóle nie nakładała na stronę obowiązku wyprodukowania kompostu.

Wyniki przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbek odpadów znajdujących się na terenie instalacji potwierdzają, że skarżąca zastosowała się do treści decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów. W wyniku realizacji dwóch etapów procesu technologicznego opisanych w decyzji powstał stabilizat o kodzie 10 05 99, który dopiero po przesianiu zostanie zakwalifikowany jako kompost. Skarżąca nie przesiała stabilizatu, gdyż zmuszona została do wstrzymania użytkowania instalacji zgodnie z decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r.

Zdaniem strony, skierowane do spółki pismo z dnia 12 czerwca 2014 r. nie spełnia cech wezwania, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach z uwagi na brak związku funkcjonalnego oraz czasowego pomiędzy tym pismem a wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz z uwagi na to, że skarżąca nie była w stanie zaniechać naruszeń, o których mowa w rzekomym wezwaniu, gdyż brak było jakichkolwiek naruszeń ze strony skarżącej. Cofnięcie zezwolenia na przetwarzanie odpadów nastąpiło po upływie ponad 12 miesięcy od doręczenia pisma z dnia 12 czerwca 2014 r. Taki odstęp czasowy, nie pozwala, zdaniem strony, na przyjęcie, że decyzja o cofnięciu zezwolenia poprzedzona była wezwaniem do zaniechania naruszeń.

Brak jest również związku funkcjonalnego pomiędzy wystosowaniem do strony wezwania do usunięcia zaniechania naruszeń a wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia z tego względu, że pomiędzy tymi zdarzeniami wydana została w dniu [...] lipca 2014 r. decyzja o wstrzymaniu użytkowania instalacji. Skarżąca nie miała zatem możliwości kontynuacji wytwarzania kompostu, gdyż od początku 2015 r. instalacja nie była przez stronę użytkowana.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 47 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez nadanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów rygoru natychmiastowej wykonalności strona podniosła, że błędne było przyjęcie przez organy, iż na terenie zakładu znajduje się ogromna ilość odpadów o nieznanej klasyfikacji, w tym odpady niebezpieczne. Na terenie zakładu znajduje się stabilizat o kodzie 19 05 99, który w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923) nie jest odpadem niebezpiecznym. Ponadto, wbrew stanowisku organów, skarżąca w pełni zastosowała się do nałożonej na nią na mocy decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji powinności zaprzestania prowadzenia działalności.

W oparciu o wskazane powyżej podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Nie są zasadne zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości.

W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania (art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach).

Na wstępie zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów podmiot uprawniony uzyskuje możliwość przetwarzania odpadów zgodnie z uzyskanym zezwoleniem. Zasadność twierdzeń strony, iż wydanie decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów kreuje uprawnienie, a nie obowiązek przetwarzania odpadów potwierdza treść art. 48 ustawy o odpadach, w świetle którego zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasa jeżeli podmiot objęty zezwoleniem nie rozpoczął działalności objętej zezwoleniem w terminie 2 lat od dnia, w którym zezwolenie stało się ostateczne (art. 48 pkt 4 ustawy) lub jeżeli podmiot objęty zezwoleniem nie prowadził działalności objętej zezwoleniem przez 2 lata (pkt 5). Nie może budzić jednakże wątpliwości, że podjęcie i prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami obejmującej przetwarzanie odpadów wiąże się już ściśle z wymogiem respektowania warunków zezwolenia, skoro działanie niezgodne z wydanym zezwoleniem ustawodawca sankcjonuje w sposób wskazany w art. 47 ust. 2 ww. ustawy.

Okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują, by stwierdzenie przez organy administracji publicznej, zaaprobowane przez Sąd I instancji, iż spółka działa niezgodnie z udzielonym zezwoleniem, co stanowiło podstawę cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów, było nieprawidłowe.

W świetle ustaleń przyjętych za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji, skarżąca spółka na mocy decyzji Starosty Płockiego z [...] grudnia 2013 r. otrzymała zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów. Dopuszczoną ww. decyzją metodą przetwarzania odpadów jest kompostowanie w procesie przetwarzania oznaczonym jako R3 recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki. W świetle wskazanych w ww. decyzji warunków przetwarzania odpadów, produkt powstający w wyniku przetwarzania kompostowania miał spełniać kryteria oceny jakości dla nawozów i sposób postępowania z nim musiał być zgodny z wymaganiami określonymi w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (pkt. 4.9. decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów). Na mocy pkt 4.10 decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, spółka została zobowiązana do badania kompostu pod względem właściwości fizykochemicznych, chemicznych i biologicznych w akredytowanych laboratoriach.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne uznać zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż spółka, która podjęła proces przetwarzania odpadów w instalacji zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] w C. nie była zobligowana do wytworzenia kompostu. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że warunki udzielonego stronie zezwolenia na przetwarzanie odpadów jednoznacznie wskazują, iż produkt finalny przetwarzania odpadów w instalacji strony powinien spełniać kryteria oceny jakości dla nawozów określone w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, co potwierdzać mają wyniki badań przeprowadzone w akredytowanych laboratoriach.

O istotności tego elementu udzielonego stronie zezwolenia, który dotyczy rodzaju produktu finalnego świadczą również postanowienia zawarte w pkt 4.11 decyzji z [...] grudnia 2013 r., w świetle których gdyby jakość produktu z procesu recyklingu organicznego R3 nie odpowiadała wymaganiom dla nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin, należy zmienić klasyfikację tego procesu na D8 - obróbka biologiczna, niewymieniona w innej pozycji załącznika, w wyniku której powstają ostatecznie związki lub mieszanki, które są unieszkodliwiane za pomocą któregokolwiek spośród procesów wymienionych w pozycjach Dl-Dl 2, zgodnie z załącznikiem nr 2 do ustawy o odpadach. W przypadku zajścia sytuacji wyżej opisanej zobowiązano przedsiębiorcę do niezwłocznego wystąpienia do właściwego organu o zmianę zezwolenia.

Wobec powyższego zauważenia wymaga, że zasadnicza niezgodność działań skarżącej z udzielonym decyzją Starosty Płockiego z dnia [...] grudnia 2013 r. pozwoleniem na przetwarzanie odpadów polegała na niestosowaniu dopuszczonej zezwoleniem metody przetwarzania odpadów – tj. kompostowania w procesie R3 – recykling lub odzysk substancji organicznych. Skutkiem wadliwości procesu technologicznego było niewytworzenie produktu finalnego, o których mowa w punkcie 4.9 zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z opinii technologicznej, na którą powołał się Starosta Płocki w decyzji cofającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wynika, że instalacja może służyć zarówno do unieszkodliwiania (D8), jak i do odzysku odpadów w procesie R3; jeżeli jednak jakość produktów powstałych w wyniku biologicznego przetwarzania nie będzie odpowiadać wymaganiom dla nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin, to wówczas klasyfikacja tego procesu musi zostać zmieniona wyłącznie na unieszkodliwianie (D8). Ekspert wyraził opinię że z uwagi na rodzaj przyjmowanych do przetworzenia odpadów, w instalacji prowadzony był w istocie proces unieszkodliwiania odpadów, co wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Nie jest natomiast możliwe realizowanie procesu kompostowania/stabilizacji tlenowej 85 tys. Mg/rok odpadów. W wyniku stosownych procesów powstawać będzie głównie odpad - kompost nieodpowiadający wymaganiom, który powinien być dalej zagospodarowany.

W tych warunkach nie budzi wątpliwości zasadność podjętych na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach działań organu I instancji, który wezwaniem z dnia 12 czerwca 2014 r. wezwał spółkę do niezwłocznego zaniechania naruszeń, tj.: 1) bezwzględnego stosowania dopuszczonej zezwoleniem metody przetwarzania odpadów – kompostowania w procesie R3; 2) bezwzględnego badania kompostu pod względem właściwości fizykochemicznych, chemicznych, biologicznych w akredytowanych laboratoriach – zgodnie z punktem 4.10. zezwolenia; 3) udokumentowania faktu wyprodukowania kompostu, o którym mowa w zezwoleniu, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach oparty na argumentacji strony skarżącej, iż pismo Starosty Płockiego z dnia 12 czerwca 2014 r. nie stanowiło wezwania do niezwłocznego zaprzestania naruszeń, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, jako obligatoryjnego warunku wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Kwestionowania przez stronę charakteru prawnego ww. pisma z dnia 12 czerwca 2014 r. jako wydanego w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach w oparciu o twierdzenie, że pismo owo nie spełniało wymogów formalnych, nie można uznać za skuteczne. W wezwaniu z dnia 12 czerwca 2014 r. organ wskazał jako jego podstawę prawną art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, określił, na czym polegać ma niezwłoczne zaniechanie stwierdzonych naruszeń polegających na naruszaniu przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem oraz, z powołaniem się na art. 47 ust. 2 ww. ustawy, zawarł pouczenie o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania. Odrzucić zatem jako niezasadne należało zarzuty skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie doszło do cofnięcia zezwolenia pomimo braku uprzedniego obligatoryjnego wezwania spółki do zaniechania naruszeń, o których mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, organy oraz Sąd I instancji prawidłowo uznały, że istniał związek funkcjonalny pomiędzy wezwaniem do niezwłocznego zaniechania naruszeń a cofnięciem zezwolenia. To, iż do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów doszło po upływie ponad 12 miesięcy od dnia doręczenia stronie wezwania z 12 czerwca 2014 r. nie stanowi okoliczności wyłączającej możliwość wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Na gruncie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach nie można przyjąć, że czas, jaki minął od wezwania do zaniechania naruszeń jest zdarzeniem procesowym mającym konsekwencje prawne, w szczególności rodzącym skutki prawne o charakterze niweczącym możliwość wydania decyzji o cofnięciu pozwolenia na przetwarzanie odpadów. W art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach ustawodawca nie przyjął żadnego terminu, którego upływ musi być traktowany jako zdarzenie procesowe o charakterze prawotwórczym, tj. czy to umożliwiającym wydanie decyzji po upływie określonego terminu, czy też ograniczającym możliwość wydania tej decyzji po upływnie terminu. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 47 ust. 2 ww. ustawy uznać należało zatem za nietrafne.

Skuteczności wezwania z dnia 12 czerwca 2014 r. do niezwłocznego zaniechania naruszeń jako warunku wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji o cofnięciu zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie niweczy ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, wydanie decyzji wstrzymującej użytkowanie instalacji związanej z odzyskiem odpadów w zakresie fermentacji odpadów, tj. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. Uwzględnić bowiem należało, co uczyniono w sprawie, to, że ma mocy ww. decyzji MWIOŚ wstrzymanie użytkowania instalacji nastąpić miało dopiero z dniem 31 stycznia 2015 r. Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., rozstrzygnięcie w tym zakresie zapadło na wniosek spółki, która deklarowała zakończenie do tego czasu procesu technologicznego oraz usunięcie odpadów. Tym samym należało przyjąć, że również w odniesieniu do wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszeń strona dysponowała czasem, który sama wskazała jako wystarczający do wyprodukowania, w dopuszczonym udzielonym zezwoleniem procesie R3 – kompostu odpowiedniego stopnia dojrzałości, tj. produktu, którego wytworzenia dotyczyło wezwanie z 12 czerwca 2014 r.

Należy dodatkowo zauważyć, że stanowisko strony, która niewyprodukowanie kompostu wiąże z niedostatkiem czasu, jaki był niezbędny do zakończenia procesu przetwarzania odpadów, spowodowanym wstrzymaniem użytkowania instalacji na mocy decyzji MWIOŚ z [...] lipca 2014 r. nie koresponduje ze znajdującym się w innym miejscu uzasadnienia skargi kasacyjnej twierdzeniem, iż zasady przetwarzania zawarte w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów nie gwarantują doprowadzenia procesu kompostowania do końca, ponieważ w treści zezwolenia brak informacji na temat dalszych czynności w zakresie mechanicznego przetwarzania odpadów po II etapie kompostowania, tj. separacji frakcji przekompostowanych oraz nieprzekompostowanych, które to działania umożliwiają dopiero wytworzenie kompostu odpowiadającego lub nieodpowiadającego wymogom.

W decyzji organu I instancji odnotowano fakt wydania przez MWIOŚ decyzji z [...] lipca 2014 r. o wstrzymaniu użytkowania instalacji. Organ przyznał, że wydanie tej decyzji wpłynęło na dokonywane przez niego czynności procesowe, gdyż wiązało się z skierowaniem do strony zapytania co do realizacji procesu technologicznego produkcji kompostu, do dokończenia którego, jak wskazano w decyzji z [...] lipca 2015 r., spółka zobowiązała się podczas rozprawy administracyjnej która odbyła się przed WIOŚ, co miało wpływ na określenie terminu bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji na dzień 31 stycznia 2015 r. Zauważenie powyższego każe oddalić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania uzasadnione przez stronę pominięciem przy wydawaniu kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na przetwarzanie odpadów faktu wydania przez MIOŚ decyzji zakazującej podejmowania jakichkolwiek działań na terenie instalacji w związku z wydaniem decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji.

Ponadto stwierdzić należało, że koncentrując się na zarzutach dotyczących niezasadnego, zdaniem strony, przyjęcia przez organy oraz Sąd I instancji, iż przesłankę cofnięcia zezwolenia stanowiło niewytworzenie w terminie wskazanym w zezwoleniu tj. w terminie od 8 do 12 tygodni produktu finalnego skarżący kasacyjnie całkowicie pomija, że podstawą wydania kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji nie było ustalenie, że spółka nie wyprodukowała produktu końcowego w określonej dacie, ale że nie przedstawiła organom żadnych dokumentów w postaci wyników badań wykonanych przez akredytowane laboratorium, które potwierdzałyby, że w użytkowanej przez nią instalacji wyprodukowano kompost spełniający ustawowe kryteria oceny jakości dla nawozu (s. 3 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Organ odwoławczy słusznie zauważył, że braku badań nie tłumaczy stanowisko spółki, iż w procesie recyklingu nie doszło jeszcze do wyprodukowania kompostu, skoro stosownie do pkt. 4.10 decyzji o zezwoleniu jakość uzyskiwanego produktu strona zobowiązana była badać mając na względzie wynikający z pkt 4.11 tej decyzji obowiązek jego weryfikacji w celu ewentualnego niezwłocznego wystąpienia do właściwego organu o zmianę zezwolenia w przypadku stwierdzenia, że produkt pozyskany nie odpowpiada wymaganiom dla nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin.

Wskazany w zaskarżonych do Sądu I instancji decyzjach oraz w wyroku z 24 lutego 2016 r. czas trwania procesu kompostowania (od 8 do 12 tygodni lub dłużej) stanowi jedynie wskaźnik niezbędny do szacowaniu okresu, w jakim powinno nastąpić wytworzenie partii kompostu. W oparciu o wskazany w decyzji o pozwoleniu na przetwarzanie odpadów, przewidywany okres procesu kompostowania prawidłowo przyjęto, iż okres, jaki upłynął od rozpoczęcia działalności przez spółkę związanej z przetwarzaniem odpadów (przyjęcie przez spółkę do przetworzenia pierwszej partii odpadów w dniu 2 grudnia 2013 r.), do momentu, kiedy nastąpiło wstrzymanie użytkowania instalacji na mocy decyzji MWIOŚ z dnia [...] lipca 2014 r, a więc od grudnia 2013 r. do 31 stycznia 2015 r. był wystarczająco długi, by proces kompostowania został zakończony. Zważywszy, iż w spółka w całym okresie użytkowania instalacji nie wytworzyła kompostu spełniającego kryteria oceny jakości dla nawozów, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organy miały podstawy do stwierdzenia, że działalność w zakresie gospodarowania – przetwarzania odpadami prowadzona jest przez stronę z naruszeniem warunków uzyskanego zezwolenia. Z ustaleniami tymi koresponduje wskazanie w skardze kasacyjnej, iż skarżąca nie przedłożyła wyników badań potwierdzających postanie nawozu, gdyż nie zdążyła go przed wstrzymaniem użytkowania instalacji wyprodukować. Ponownie zaznaczyć należy, że skarżąca wnosząc w postępowaniu przed Mazowieckim Wojewódzki Inspektorem Ochrony Środowiska o określenie terminu bezpiecznego dla środowiska wstrzymania użytkowania instalacji na dzień 31 stycznia 2015 r. sama deklarowała zakończenie do tego czasu procesu technologicznego oraz usunięcie odpadów.

Podniesiony zarzut błędnego zastosowania art. 47 ust. 4 ustawy o odpadach również został uznany za nieuprawniony. Zgodnie z powołanym przepisem, decyzji, o której mowa w ust. 2, właściwy organ może nadać rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska zakończenia działalności. Jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, analizowany przepis przyznaje organowi uprawnienie w ramach uznania administracyjnego. Zastosowanie konstrukcji uznania nie oznacza dowolności podjętego rozstrzygnięcia, gdyż wydanie decyzji musi być – na gruncie analizowanego stanu prawnego – poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżonym wyroku prawidłowo przyjęto jednakże, że nadając decyzji cofającej zezwolenie na przetwarzanie odpadów rygor natychmiastowej wykonalności organ granic uznania administracyjnego nie przekroczył. Stan bezpośredniego zagrożenia dla środowiska wynika z ustalonego przez starostę faktu nieusunięcia z terenu zakładu odpadów o nieznanej klasyfikacji i właściwościach, które zalegają na nieutwardzonym, zabezpieczonym jedynie folią, gruncie. Nie negując, że wśród tych opadów może znajdować się także stabilizat o kodzie 19 05 99, niestanowiący odpadu niebezpiecznego, organ odwoławczy wskazał, że udzielone spółce zezwolenie nie przewiduje możliwości wytwarzania takiego odpadu ani jego magazynowania. Ponadto, o stanie bezpośredniego zagrożenia środowiska świadczy prowadzenie przez właściwy organ ochrony środowiska postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia spółki do wykonania decyzji MWIOŚ z dnia [...] lipca 2014 r. o wstrzymaniu użytkowania instalacji. Okoliczność ta stoi w sprzeczności ze wskazaniem przez stronę, że spółka w pełni zastosowała się do nałożonej na nią na mocy decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji powinności zaprzestania prowadzenia działalności.

Podnoszone względem uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a nie są zasadne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób zgodny z normą zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym, zawiera dostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i umożliwia kontrolę kasacyjną rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zarzucając temu Sądowi naruszenie art. 134 p.p.s.a. w związku z nieodniesieniem się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 81 i art. 8 k.p.a. spowodowanego wyznaczeniem stronie przez organ I instancji terminu niewystarczającego do zapoznania się z aktami sprawy skarżąca nie wykazała, by uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Akta sprawy zawierają pisma procesowe strony, w których wyraża ona swoje stanowisko w sprawie, m.in. także replikę spółki na odpowiedź organu I instancji na odwołanie wniesione przez spółkę. Nie można zatem w sposób uprawniony uznać, że skarżąca została pozbawiona realnej możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.