Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2319/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1552/13 w sprawie ze skargi [...] Centrum Zdrowia [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie rokowań 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od [...] Centrum Zdrowia [...] Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1552/13, w sprawie ze skargi E. C. Z. O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawierania umów w trybie rokowań o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2013 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

Mazowiecki Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w W. (dalej: Mazowiecki Oddział NFZ) [...] stycznia 2013 r. ogłosił postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie kardiologia – hospitalizacja, na obszarze m. st. Warszawy dotyczące zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej na tym terenie w okresie od 1 lutego 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Wartość postępowania wynosiła 800.020,00 złotych. Do udziału w postępowaniu zaproszono jednego świadczeniodawcę, będącego instytutem badawczym tj. Centrum O. w W. Świadczeniodawca mógł wziąć udział w postępowaniu, jeśli złożył swoją ofertę w terminie do 18 stycznia 2013 r. w dniach od poniedziałku do piątku w godzinach 8:00–16:00 w Mazowieckim Oddziale NFZ. Ogłoszenie rozstrzygnięcia rokowań miało nastąpić [...] stycznia 2013 r., poprzez ogłoszenie o rozstrzygnięciu na stronie internetowej Mazowieckiego Oddziału NFZ i na tablicy informacyjnej w siedzibie tego Oddziału. Szczegółowe warunki udzielania świadczeń ustalone zostały zarządzeniem Nr 72/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 20 października 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne. Zaproszony świadczeniodawca złożył ofertę.

Skarżąca pismem z [...] stycznia 2013 r. złożyła protest na czynności komisji konkursowej. Protest nie został rozpatrzony, gdyż uznano, że został złożony przez podmiot niebędący oferentem w postępowaniu, jak również z uwagi na to, że nie wpłynął do komisji konkursowej w czasie prowadzonych przez nią czynności.

Protest skarżącej został uznany za odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie rokowań.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału NFZ decyzją z [...] lutego 2013 r. oddalił odwołanie skarżącej.

Następnie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], wydaną na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą, uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Badając prawidłowość decyzji wydanej w pierwszej instancji ma na względzie kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Zdaniem Prezesa NFZ organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Prezes NFZ stwierdził, że zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a., zapewniono skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 138 ustawy o świadczeniach do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych i dlatego używanie przez skarżącą określenia "postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego" jest nieprawidłowe.

Prezes NFZ, powołując się na art. 143 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zaznaczył, że zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań następuje w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 144 pkt. 3 ustawy o świadczeniach postępowanie w trybie rokowań może być przeprowadzone m.in., jeżeli jest ograniczona liczba świadczeniodawców, nie większa niż pięciu, mogących udzielać świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z tym do złożenia oferty do postępowania prowadzonego w trybie rokowań na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie kardiologia – hospitalizacja na obszarze m.st. Warszawy, nie mogło zostać zaproszone E. C. Z. Spółka z o.o., ponieważ podmiot ten ani w dniu ogłoszenia postępowania ([...] stycznia 2013 r.), ani w dniu jego rozstrzygnięcia ([...] stycznia 2013 r.), nie miał możliwości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej objętych postępowaniem.

Prezes NFZ podniósł, że zgodnie z § 9 ust. 1 zarządzenia nr 72/2011/DSOZ Prezesa NFZ z 20 października 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne (ze zm.), Fundusz zawiera umowy wyłącznie ze świadczeniodawcami posiadającymi oddziały szpitalne, których specjalności określone są w Rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą przez część VIII kodu resortowego systemu resortowych kodów identyfikacyjnych odpowiadają lub zawierają się w zakresach określonych w załączniku nr 3 do zarządzenia. Natomiast stosownie do art. 103 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 ze zm.), działalność leczniczą można rozpocząć po uzyskaniu wpisu do rejestru podmiotów leczniczych. Brak zarejestrowania komórek organizacyjnych w rejestrze podmiotów leczniczych uniemożliwia prowadzenia działalności leczniczej przez komórki niezarejestrowane. Skarżąca nie posiada zarejestrowanej w Księdze Rejestrowej Nr [...] komórki organizacyjnej mieszczącej się na terenie m.st. Warszawy, a zajmującej się udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia – hospitalizacja, a w związku z tym nie ma możliwości udzielania świadczeń objętych postępowaniem. We wspomnianej Księdze Rejestrowej zarejestrowane jest natomiast miejsce udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie kardiologia – hospitalizacja mieszczące się w Otwocku, co oznacza, że tylko w tym miejscu skarżąca może udzielać takich świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach, środki odwoławcze dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie przysługują m.in. na wybór trybu postępowania.

Prezes NFZ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach, poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania nr [...] do czasu rozstrzygnięcia protestu stwierdził, że komisja konkursowa nie mogła rozpatrzyć protestu, ponieważ nie wpłynął on w okresie prowadzonych przez nią czynności. Ponadto protest z [...] stycznia 2013 r. na czynności komisji konkursowej prowadzącej postępowanie został złożony przez podmiot nieuczestniczący w postępowaniu, tym samym niebędący oferentem. Zgodnie z art. 153 ust. 2 ustawy o świadczeniach, do czasu rozpatrzenia protestu postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ulega zawieszeniu, chyba, że z treści protestu wynika, że jest on oczywiście bezzasadny. W ocenie organu w omawiany przypadku zachodzi taka sytuacja, gdyż protest został złożony przez podmiot niebędący uczestnikiem postępowania, a więc nieuprawniony do tej czynności a tym samym jest on oczywiście bezzasadny.

Organ odwoławczy uznał, że decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału NFZ z [...] lutego 2013 r. jest wadliwym aktem administracyjnym, naruszającym art. 6 k.p.a. Organ pierwszej instancji wydał wspomnianą decyzję w sytuacji, gdy powinien, w formie postanowienia, stwierdzić niedopuszczalność odwołania od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia – hospitalizacja na obszarze m.st. Warszawy, ponieważ odwołanie dotyczyło wyboru trybu postępowania, na który nie przysługuje środek odwoławczy. W związku z tym Prezes NFZ, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., stwierdził, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) uwzględnił skargę wniesioną przez E. C. Z. O. Sp. z o.o. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału NFZ z [...] lutego 2013 r.

Sąd pierwszej instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 190/09, w którym wyjaśniono, że ustawodawca zapewnił każdemu świadczeniodawcy, także do rokowań niezaproszonemu, możliwość wzięcia udziału w postępowaniu poprzez złożenie protestu. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, w art. 153, nie uzależnia możliwości złożenia protestu od zaproszenia do udziału w rokowaniach. Skorzystanie z możliwości wniesienia protestu ma ten skutek, że wnoszący protest, w zakresie nim objętym, uczestniczy w postępowaniu, a uczestnictwo to, powoduje powstanie uprawnienia do złożenia odwołania.

W ocenie Sądu, niezaproszenie skarżącego, będącego świadczeniodawcą, który może udzielać świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie kardiologia – hospitalizacja na obszarze m.st. Warszawy do udziału w postępowaniu nie było uzasadnione. Zaproszenie jednego świadczeniodawcy – C. O. w W. naruszyło zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

WSA uznał, że poza sporem pozostawała kwestia, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie rokowań. Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o świadczeniach, przez rokowania rozumie się tryb zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym prowadzi się postępowanie w sprawie ustalenia ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej i warunków ich udzielania z taką liczbą świadczeniodawców, która zapewni wybór najkorzystniejszej oferty lub większej liczby ofert oraz sprawny przebieg postępowania, nie mniejszą jednak niż trzech, chyba że ze względu na specjalistyczny charakter świadczeń opieki zdrowotnej lub ograniczoną dostępność do świadczeń jest mniej świadczeniodawców mogących ich udzielać.

Postępowanie w sprawie rokowań, zgodnie z art. 144 ustawy o świadczeniach może być przeprowadzone, jeżeli: 1) uprzednio prowadzone postępowanie w trybie konkursu ofert zostało unieważnione, a szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są takie same jak w konkursie ofert lub 2) zachodzi pilna potrzeba zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, której wcześniej nie można było przewidzieć, lub 3) jest ograniczona liczba świadczeniodawców, nie większa niż pięciu, mogących udzielać świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przy tym, w przypadku, o którym mowa w art. 144 pkt 1 ustawy o świadczeniach, zaprasza się do udziału w rokowaniach świadczeniodawców, których oferty nie zostały odrzucone w unieważnionym konkursie ofert, zaś w przypadkach, o których mowa w art. 144 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach, zaprasza się do udziału w rokowaniach świadczeniodawców mogących udzielać świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 145 ust. 1 i 2).

Zdaniem WSA, z punktu widzenia istoty regulacji zawartej w art. 134 ust. 1 w związku z art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach oraz treści przepisów tej ustawy regulujących zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań, szczegółowo określających zasady przeprowadzania rokowań, za pozbawione jakichkolwiek podstaw należy uznać działania podjęte przez organ pierwszej instancji co do wyboru trybu udzielania zamówienia na świadczenie usług medycznych. Umowa, po jej zawarciu, stanowi podstawę wydatkowania środków publicznych finansujących dane świadczenia medyczne. To właśnie z tego powodu, przepisy obowiązującego prawa precyzyjnie regulują zasady wydatkowania środków publicznych i finansowania z nich świadczeń medycznych udzielanych przez podmioty, z którymi zawarte zostały wymienione umowy. Sąd podkreślił, że warunkiem zawarcia tych umów, zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach, z zastrzeżeniem zawartym w art. 159, jest przeprowadzenie postępowania w trybie konkursu ofert lub w trybie rokowań. Ponadto, w przypadkach, o których mowa w art. 144 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach, do udziału w rokowaniach zaprasza się świadczeniodawców mogących udzielać świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 145 ust. 2 ustawy o świadczeniach).

Sąd stwierdził, że przywołane przepisy, wobec jednoznaczności ich treści, nie tworzą żadnych normatywnych podstaw do tego, aby ograniczać minimalną liczbę świadczeniodawców zapraszanych do wzięcia udziału w rokowaniach nawet, jeżeli uzna się za prawidłowe, czego WSA nie uznał, ograniczenie świadczeń do terenu m.st. Warszawy. W ocenie WSA, na terenie m.st. Warszawy istnieje kilka placówek medycznych, które mogą podjąć się realizacji tego zamówienia.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przepisy, których adresatem jest organ prowadzący postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, mają charakter imperatywny. Kategoryczność wypowiedzi normatywnej zawartej w art. 145 ust. 2 ustawy o świadczeniach wyraża się w operowaniu zwrotem "zaprasza się", z którego wynika nakaz zaproszenia do rokowań świadczeniodawców mogących udzielać świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania. Oznacza to, że bez żadnych warunków wstępnych, do rokowań powinni być zaproszeni świadczeniodawcy, którzy potencjalnie takich świadczeń mogą udzielać.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny polecił by organ rozważył ponownie zasadność swojego stanowiska i podjął odpowiednie działania w tym zakresie.

Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym sformułowane ustalenia wyroku w zakresie:

– naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., a w konsekwencji błędną ocenę, że zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2013 roku, nr [...] została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Prezes NFZ naruszył zasadę równego traktowania, wszystkich świadczeniodawców oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, poprzez niezaproszenie świadczeniodawcy C. O. w W. do postępowania w trybie rokowań o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie kardiologia – hospitalizacja na obszarze m.st. Warszawa.

Skarżąca spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Prezes NFZ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7 i 77 k.p.a.

W związku z podniesionym zarzutem naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w zasadzie do nich nie nawiązuje. Skarżący organ w istocie nie wyjaśnił na czym polegało uchybienie Sądu pierwszej instancji. Formułując omawiany zarzut Prezes NFZ stwierdził, że konsekwencją wymienionych przepisów procedury administracyjnej była błędna ocena, ze zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie przedstawił żadnych argumentów wspierających ten zarzut.

Dodać także należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego wiąże się z obowiązkiem wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że składający skargę kasacyjną zobowiązany jest do wykazania i uzasadnienia, że orzekający w sprawie sąd pierwszej instancji naruszył i to w sposób realny przepisy procedury sądowoadministracyjnej, przy czym to naruszenie było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wynik sprawy mógłby być inny. Innymi słowy między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11). Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a wyrokiem wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej wskazać zatem należy, jakie konkretnie naruszenie prawa spowodowało, że wyrok jest błędny, a jego treść mogłyby być odmienna.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej w ogóle brak jest wykazania wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy. Z tych przyczyn zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów procesowych, jako nieodpowiadający warunkom określonym w art. 176 p.p.s.a., należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z powołanym przepisem Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach wiąże z zaproszeniem do rokowań jednego świadczeniodawcy – C. O. w W. i pominięciem skarżącej spółki, która może udzielać świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania. Ponadto Sąd uznał za pozbawiony podstaw wybór przez Mazowiecki Oddział NFZ trybu udzielania zamówienia na świadczenie usług medycznych oraz ograniczenie świadczenia opieki zdrowotnej do obszaru m.st. Warszawy a także liczby świadczeniodawców zaproszonych do rokowań.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w petitum skargi kasacyjnej jako podmiot, który nie został zaproszony do rokowań Prezes NFZ wskazał C. O. w W., podczas gdy ten świadczeniodawca, jako jedyny był zaproszony do rokowań (s. 3 skargi kasacyjnej). Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej niewątpliwie wynika, że podmiotem, którego nie zaproszono do rokowań było E. C. Z. Sp. z o.o. w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo tego uchybienia, będącego prawdopodobnie efektem korzystania z techniki komputerowej, omawiany zarzut poddaje się ocenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do naruszenia przez organy obu instancji art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie jest trafne.

Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia – hospitalizacja na obszarze m.st. Warszawy, dotyczącym zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej na tym terenie w okresie od 1 lutego 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. z tego powodu, że skarżąca zarówno w dniu ogłoszenia postępowania jak i w dniu rozstrzygnięcia postępowania nie miała na terenie m.st. Warszawy zarejestrowanej komórki organizacyjnej zajmującej się udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia – hospitalizacja. Okoliczność ta została ustalona przez Prezesa NFZ na podstawie Księgi Rejestrowej Nr [...], prowadzonej dla E. C. Z. Sp. z o.o. przez Wojewodę Mazowieckiego.

Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował powyższych ustaleń i jednocześnie stwierdził, że skarżąca jest świadczeniodawcą, który może udzielać świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania. Sąd nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie dokonał takiej oceny mimo, że miało to istotne znaczenie w sprawie. Przyjęcie, że skarżąca może udzielać świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie kardiologia – hospitalizacja na obszarze m.st. Warszawy doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że niezaproszenie skarżącej do rokowań stanowiło naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a w konsekwencji uwzględnienia skargi. W związku z tym zauważyć należy, że nie jest jasne, czy i dlaczego zdaniem Sądu okoliczność, że skarżąca nie dysponowała na terenie m.st. Warszawy miejscem, w którym mogłaby udzielać świadczeń opieki zdrowotnej objętych postępowaniem nie ma znaczenia w sprawie, a w szczególności nie stanowiło przeszkody w zaproszeniu skarżącej do rokowań. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Sąd pierwszej instancji nie uznał za prawidłowe ograniczenie miejsca świadczeń do obszaru m.st. Warszawy, jednak i w tym przypadku nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie swego stanowiska.

W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zdaniem Sądu pierwszej instancji, z art. 145 ust. 2 ustawy o świadczeniach wynika nakaz zaproszenia do rokowań świadczeniodawców mogących udzielać świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania. Świadczeniodawcy, którzy potencjalnie świadczeń takich mogą udzielać powinni być zaproszeni do rokowań bez żadnych warunków wstępnych. Sąd, także w tym przypadku, nie wyjaśnił jak należy rozumieć zwrot "warunki wstępne" oraz czy i jakie "warunki wstępne" zostały postawione w postępowaniu prowadzonym przez Mazowiecki Oddział NFZ oraz czy nastąpiło to z naruszeniem zasad wymienionych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Jak już wspomniano WSA uznał zaproszenie do rokowań jednego świadczeniodawcy C. O. w W. za naruszające zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Ponadto stwierdził, że "W ocenie Sądu, na terenie m.st. Warszawy istnieje kilka placówek medycznych, które mogą podjąć się realizacji tego zamówienia". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji sformułował przytoczone stanowisko. Niewątpliwie w zaskarżonej decyzji nie przedstawiono ustaleń faktycznych pozwalających na sformułowanie takiej oceny.

Niezależnie od dotychczasowych uwag podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest dwuetapowe. Pierwszy etap postępowania jest prowadzony przez komisję konkursową i zmierza do wyłonienia podmiotu oferującego najkorzystniejsze warunki udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Rozstrzygnięcie tego postępowania, wzorowanego na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, jest w istocie wyborem najkorzystniejszej oferty. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej. Z art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach wprost wynika, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną. W postępowaniu zainicjowanym odwołaniem świadczeniodawcy właściwy organ bada, czy doszło do naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Zgodnie z art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach środki odwoławcze nie przysługują na: 1) wybór trybu postępowania; 2) niedokonanie wyboru świadczeniodawcy; 3) unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to, że wymienione kwestie nie mogą być objęte postępowaniem administracyjnym a decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania ich nie dotyczy. W związku z tym wspomniane kwestie także nie mieszczą się w granicach sprawy rozpoznawanej przez sąd administracyjny. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, nie dostrzegając wspomnianych ograniczeń, zakwestionował wybrany przez Mazowiecki Oddział NFZ tryb postępowania i uznał za pozbawione jakichkolwiek podstaw działania podjęte przez organ pierwszej instancji co do wyboru trybu udzielania zamówienia na świadczenie usług medycznych. Ta ostatnio omawiana kwestia nie została jednak szerzej omówiona przez Sąd i dlatego nie są znane motywy jakimi kierował się uznając, że wybór niewłaściwego trybu postępowania stanowi naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji, zarzucając organom Funduszu uchybienie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w istocie nie wykazał w czym się ono przejawiało. Wypowiedź Sądu ma charakter bardzo ogólny i w zasadzie pozbawiona jest argumentacji nawiązującej do stanu rozpoznawanej sprawy, która pozwoliłaby na stwierdzenie, że w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej naruszony został obowiązek zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W szczególności stosując art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych jako wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji WSA nie rozważył, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżącą można zaliczyć do "(...) świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...)", a w związku z tym czy wobec skarżącej organ w ogóle mógł dopuścić się naruszenia powołanego przepisu.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.