Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 253/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 ust. 1 lit c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48 w zw. z art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], 2. uchyla postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę [...] zł ([...])tytułem zwrotu kosztów postepowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr 466/2013 (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., zwanej dalej: PrB) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t., zwanej dalej: Kpa) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] (zwanej dalej: Spółdzielnia, Skarżąca) rozbiórkę drogi wewnętrznej na działkach nr [...] (obręb [...], arkusz [...], zwana dalej: działka nr [...]), [...] (obręb [...], arkusz [...], zwana dalej: działka nr [...]) i [...] (obręb [...], arkusz [...], zwana dalej: działka nr [...]) w [...] wraz ze zjazdem z drogi publicznej (ul. [...]), wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dnia [...] września 2012 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomościach w rejonie ulicy [...] w [...]. Przedmiotem kontroli była legalność wykonania zjazdu z ulicy [...] i drogi prowadzącej do parkingu strzeżonego. Ustalono, że droga ma długość [...] m, szerokość [...] m i posiada nawierzchnię z kostki betonowej. Roboty budowlane w zakresie budowy opisanej wyżej drogi prowadzone były na działkach będących własnością [...] (działki nr [...] i [...]), których wieczystym użytkownikiem jest Spółdzielnia. W trakcie kontroli obecni byli przedstawiciele Zarządu Dróg Miejskich w [...], Spółdzielni oraz przedstawiciele "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w której jednoosobowy zarząd pełni D. W..

W tym miejscu wskazać należy, że pismem z dnia [...] września 2012 r. PINB wezwał [...] Sp. z o.o. do przesłania pisemnych wyjaśnień dotyczących wykonania przedmiotowych robót, w związku ze stwierdzeniem przez organ, iż Spółka ta jest użytkownikiem wieczystym działki o nr. ewid. [...], na której znajduje się parking. Na wezwanie nie udzielono odpowiedzi. W dniu [...] listopada 2012 r. pracownik PINB przeprowadził rozmowę telefoniczną z J.U. występującym w imieniu Spółdzielni, który przesłał faksem umowę dzierżawy działek o nr. ewid. [...] i [...] z przeznaczeniem na parking, nr [...], zawartej w dniu [...] kwietnia 2011 r. w [...] między Spółdzielnią oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dzierżawcą), a także aneks do tej umowy nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., na mocy którego nowym dzierżawcą stała się [...] Sp. z o.o., w związku z połączeniem dotychczasowego dzierżawcy - [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o., jako spółki przejmującej.

Organ wskazał, że ustalono, iż budowę drogi rozpoczęto w miesiącu sierpniu 2012 r. bez pozwolenia na budowę i bez zezwolenia zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z ulicy [...]. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli przez przedstawicieli "[...]" Sp. z o.o. wynika, że inwestorem budowy drogi jest M. K., prowadzący działalność gospodarczą (parking strzeżony) pod firmą "[...]".

Kolejno organ wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że droga będąca przedmiotem postępowania prowadzi na teren parkingu, który znajduje się na działce nr [...] (działka w wieczystym użytkowaniu "[...]" Sp. z o.o.) oraz na działkach nr [...] i [...] (działki w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni dzierżawione przez "[...]" Sp. z o.o.).

Powołując się na uregulowanie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 j.t., zwanej dalej: ustawą o drogach) organ wskazał, że droga będąca przedmiotem postępowania jest drogą wewnętrzną. Budowa oraz zarządzanie taką drogą należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Kolejno organ przywołał art. 3 pkt 3a PrB wskazując, że drogi są obiektami budowlanymi o charakterze liniowym, a przepis nie wyłącza z tej kategorii dróg wewnętrznych. Powołując kolejno art. 28 ust. 1 i art. 29-31 organ wskazał, że przepisy nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla dróg wewnętrznych, a nadto budowa zjazdu z drogi publicznej wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanej w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem organu budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełnia hipotezę art. 48 PrB, a w konsekwencji organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 i 49 PrB. W związku z powyższym organ ustalił, że działki nr [...] i [...] nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem rozstrzygnięcie kwestii zgodności drogi z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogło nastąpić jedynie w drodze ostatecznej decyzji właściwego organu (Prezydenta [...]; art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W zakresie zgodności budowy z przepisami podniesiono, że brak jest przepisów regulujących warunki jakim powinny odpowiadać drogi wewnętrzne. Organ wskazał, że w zaistniałych okolicznościach uzasadnione było – na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 PrB – wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożenie na podstawie art. 48 ust. 3 obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wymienionych w tym przepisie dokumentów. Postanowienie takie zostało wydane dnia [...] listopada 2012 r. i zawierało obowiązek dostarczenia w terminie jednego miesiąca wymienionych w nim dokumentów.

Postanowienie to zostało skierowane do Spółdzielni, zgodnie z art. 52 PrB. Organ skonstatował przy tym, że przy wyborze osoby zobowiązanej PINB kierował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując na art. 3 pkt 11 PrB. Podkreślono, że wieczystym użytkownikiem działek, na których została wybudowana droga (działki nr [...] i [...], arkusz [...], obręb [...]) jest Spółdzielnia i jedynie ten podmiot, jako posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest uprawniony do podejmowania decyzji dotyczących przedmiotowej drogi. Prawa takiego nie posiada natomiast inwestor budowy drogi - M. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]".

Pomimo upływu wyznaczonego w w/w postanowieniu terminu Spółdzielnia nie wywiązała się z obowiązku dostarczania wymienionych w postanowieniu dokumentów. Organ wskazał, że ustalono ponadto, iż w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] nie został złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zjazdu z drogi publicznej i budowy drogi wewnętrznej będącej przedmiotem postępowania.

W związku z powyższym i brzmieniem art. 48 ust. 4 PrB koniecznym stało się – w ocenie organu - wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. PINB nakazał Spółdzielni rozbiórkę drogi wewnętrznej prowadzącej na parking wraz ze zjazdem z drogi publicznej (ul. [...]).

Na skutek odwołania się Spółdzielni od powyższej decyzji - [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że nie wyjaśniono do końca, kto był inwestorem robót budowlanych polegających na budowie drogi oraz kto faktycznie prowadzi parking, do którego prowadzi przedmiotowa droga. Wskazał przy tym na kopię umowy dzierżawy działek o nr [...] i [...] z przeznaczeniem na parking zawartej pomiędzy Spółdzielnią (użytkownikiem wieczystym tych działek) oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dzierżawcą), a także aneks do tej umowy nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., na mocy którego dzierżawcą stała się [...] Sp. z o.o. Zdaniem organu II instancji ustalenie inwestora wykonanych robót budowlanych oraz jego ewentualnego tytułu bądź prawa do nieruchomości może mieć wpływ na ocenę tego, na kogo winny zostać nałożone obowiązki w niniejszym postępowaniu. Ponadto zdaniem organu II instancji potwierdzenia wymagała kwestia, czy przedmiotowe roboty rzeczywiście zostały wykonane samowolnie, przez zwrócenie się do Prezydenta [...] o udzielenie informacji, czy w odniesieniu do tej inwestycji wydawane było pozwolenie na budowę bądź czy dokonano zgłoszenia. Zdaniem organu II instancji konieczne było także sprawdzenie, czy przedmiotowa droga nie została rozebrana (w związku z treścią odwołania Spółdzielni) oraz sporządzenie szkicu sytuacyjnego obrazującego usytuowanie drogi oraz zjazdu, będących przedmiotem postępowania, a także parkingu, względem działek ewidencyjnych.

Organ I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził w dniu [...] czerwca 2013 r. ponowne czynności kontrolne, w trakcie których dokonano szczegółowych ustaleń w zakresie wymiarów i konstrukcji drogi, a także jej usytuowania. Ustalono, że droga ma długość [...] m, szerokość [...] m i wykonana jest z kostki betonowej o wymiarach [...] x [...] cm. Droga przebiega przez działki o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...], przy czym część drogi znajduje się na terenie parkingu (działka nr [...]). Wszystkie wymienione wyżej działki są własnością [...], a ich wieczystym użytkownikiem jest Spółdzielnia. W trakcie kontroli obecny był E. U. (kierownik Osiedla [...] - SM [...]) oraz T. K. (ojciec M. K. prowadzącego parking pod firmą [...]). Wymienione wyżej osoby – w ocenie organu – w sposób jednoznaczny potwierdziły, że roboty budowlane związane z budową drogi i zjazdu z ulicy [...] były wykonane przez M. K.. Biorąc pod uwagę okoliczność, że droga ta prowadzi jedynie na teren parkingu (stanowi dojazd do tego parkingu) i nie ma żadnej innej funkcji użytkowej, wyjaśnienia te organ przyjął za w pełni wiarygodne. Organ podkreślił również, że z wyjaśnień tych wynika ponadto, że droga została wybudowana w sierpniu 2012 r. bez pozwolenia na budowę, bez zgłoszenia i bez pozwolenia na wykonanie zjazdu z ul. [...].

Kolejno organ podniósł, że w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych z legalnością drogi wystąpiono do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] o udzielenie informacji, czy dla przedmiotowej drogi wydawane było pozwolenie na budowę, bądź czy dokonywane było zgłoszenie. Z otrzymanej w dniu [...] lipca 2013 r. odpowiedzi wynikało, że nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących budowy przedmiotowej drogi.

Zdaniem PINB jedynie osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości może być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego na tej nieruchomości. Tytuł taki, wynikający z prawa wieczystego użytkowania, posiada w sprawie Spółdzielnia. Podmiot ten jest wieczystym użytkownikiem wszystkich trzech działek, na których znajduje się droga będąca przedmiotem postępowania (działka nr [...], [...], [...]). W ocenie organu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje przy tym okoliczność, że jedna z trzech wymienionych wyżej działek, na której znajduje się przedmiotowa droga (działka nr [...]) jest przedmiotem umowy dzierżawy z przeznaczeniem na parking, zawartej pomiędzy wieczystym użytkownikiem działki i inną osobą.

Według organu pogląd o konieczności kierowania nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości w przypadku, gdy inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 PrB, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest bowiem uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Przy czym pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 PrB) należy z kolei rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnie do wykonywania robót budowlanych.

Organ podkreślił także, że objęta nakazem rozbiórki droga jest częścią składową nieruchomości gruntowych, na których została wybudowana. Zgodnie zatem z art. 47 §1 i 2 Kodeksu cywilnego właścicielem tej drogi jest właściciel gruntu, któremu w razie ingerencji w prawo własności przysługuje ochrona uregulowana w art. 222 - 231 tej ustawy. Podejmowane przez inwestora samowoli budowlanej czynności zmierzających do rozebrania (zniszczenia) części składowej nieruchomości stanowiłoby niewątpliwie naruszenie prawa własności, godzące w interes właściciela. Bezprawności takich działań nie ujmowałby fakt, że stanowiłyby one wykonanie decyzji administracyjnej, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym.

Ponadto organ podkreślił, że prawo wieczystego użytkowania, jakie posiada Spółdzielnia w stosunku do działek, na których wybudowana jest droga, daje jej prawo do dysponowania tymi działkami na zasadach zbliżonych jak w przypadku prawa własności. Korzystając z uprawnień do władania działkami, wynikającymi z prawa wieczystego użytkowania, Spółdzielnia może więc wykonać nakaz rozbiórki drogi bez naruszania prawa własności

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wskazując, iż jest następcą prawnym w rozumieniu art. 494 § 1 Kodeksu spółek handlowych spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zdaniem Odwołującej się zaskarżona decyzja organu I instancji jest przedwczesna. Organ nie ustalił bowiem w sposób prawidłowy, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Ustalono jedynie, że nieruchomość, na której obiekt został zlokalizowany jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Tymczasem nieruchomość ta została objęta umową dzierżawy, z której może wynikać, po myśli art. 3 pkt 11 PrB prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ zaś przedmiotowy obiekt pobudowany został przez dzierżawcę nieruchomości należało ustalić prawo zabudowy i umożliwić legalizację budowy.

Odwołanie złożyła także Spółdzielnia wskazując, że w trakcie postępowania administracyjnego oraz czynności kontrolnych na nieruchomości ustalono, że inwestorem budowy drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] była "[...]" Sp. z o.o. dzierżawiąca ten teren od Spółdzielni. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 roku Spółka ta poinformowała Spółdzielnię, że wykonała remont istniejącego wjazdu na parking oraz dokonała rozbiórki istniejącego podłoża betonowego na wjeździe na parking. Spółka tymczasowo wykonała wjazd z kostki brukowej, który po wykonaniu remontu wjazdu miał być rozebrany, jednak zdemontowania położonej kostki brukowej nie wykonano. Spółdzielnia podniosła także, że wyznaczony postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. 1-no miesięczny termin na dostarczenie wskazanych dokumentów był zbyt krótki na ich uzyskanie. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Spółdzielnia zwróciła się do inwestora budowy Spółki "[...]" o spełnienie warunków podanych przez PINB, Inwestor jednak nie zareagował na pismo. Odwołując się do decyzji WWINB z dnia [...] maja 2013 r. Spółdzielnia podkreśliła jakie wytyczne pozostawił organowi I instancji organ odwoławczy.

Zdaniem Spółdzielni wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja PINB jest błędna, albowiem nakaz rozebrania drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] i [...] w [...] wraz ze zjazdem na drogę publiczną (ul. [...]) powinien dotyczyć inwestora tej drogi, a nie właściciela terenu. Zdaniem Spółdzielni - zgodnie z art. 52 PrB w pierwszej kolejności inwestor jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzjach o których mowa w art. 48, art. 49 b, 50 a i 51. W ocenie Spółdzielni w tracie czynności kontrolnych na nieruchomości w dniu [...] września 2012 r. oraz w dniu [...] czerwca 2013 r. PINB ustalił, że droga budowana była przez firmę "[...]" bez zgody Spółdzielni na terenie dzierżawionym przez Spółkę "[...]". Zdaniem Spółdzielni PINB po raz kolejny nie wskazał kto był inwestorem budowanej drogi, czy była to "[...]" Sp. z o.o., która na podstawie umowy z dnia 23 kwietnia 2011 r. była dzierżawcą działek nr [...] i [...], czy też firma "[...]", która prowadzi parking. Tymczasem w ocenie Spółdzielni należy przyjąć, że wszelkie działania budowlane na tym terenie podejmowane są przez dzierżawcę ("[...]" Sp. z o.o.), a nie firmę "[...]". W sprawie, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, inwestor - "[...]" Sp. z o.o. posiadała - na podstawie umowy dzierżawy - prawo do dysponowania wybudowaną drogą wewnętrzną, która decyzją PINB ma być rozebrana. A ponieważ Spółka "[...]" była inwestorem budowy drogi, zdaniem odwołującej się Spółdzielni, to na niej spoczywa obowiązek dokonania usunięcia pobudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. WWINB zwrócił się do M. K., [...] Sp. z o.o. oraz Spółdzielni z wezwaniem do wyjaśnienia: kto był inwestorem budowy drogi wewnętrznej na działkach o nr. ewid. [...],[...] i [...] wraz ze zjazdem z ul. [...] oraz czy inwestor ww. robót posiada jakikolwiek tytuł prawny do wskazanych wyżej nieruchomości, a jeśli tak - do wskazania i udokumentowania jaki jest to tytuł prawny oraz czy obejmuje on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyznaczając termin 7-dniowy na udzielenie odpowiedzi. W uzasadnieniu wezwania wyjaśniono, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego T. K. (ojciec M. K.) oraz J. U. (reprezentujący Spółdzielnię) oświadczyli do protokołu kontroli z dnia 19 czerwca 2013 r., iż inwestorem przedmiotowej drogi wewnętrznej wraz ze zjazdem z ul. [...] był M. K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" M. K.. Z kolei w odwołaniu z dnia 2 września 2013 r. [...] Sp. z o.o. oświadczyła, iż "przedmiotowy obiekt został pobudowany przez dzierżawcę nieruchomości", tj. [...] Sp. z o.o. (umowa dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2011 r. wraz z aneksem z dnia [...] marca 2012 r.), przejętą przez [...] Sp. z o.o., jako następcę prawnego.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. WWINB wezwał również Spółdzielnię do przedłożenia – w terminie 7 dni – pisma [...] Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2012 r., powoływanego w odwołaniu Spółdzielni.

W odpowiedzi na powyższe wezwania Spółdzielnia przesyłała kserokopię pisma [...] sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz wyjaśniła, że zgodnie z powyższym pismem inwestorem drogi wewnętrznej na działkach o nr ewidencyjnym [...], [...] ( obręb [...], arkusz [...]) i [...] (obręb [...], arkusz [...]) w [...] wraz ze zjazdem z ul. [...] była [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz również zgodnie z umową dzierżawy terenu (umowa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 i aneks do umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.) tylko ta firma jest dla Spółdzielni stroną. Inwestor wybudowanego wjazdu na parking, czyli [...] Sp. z o.o. posiada umowę dzierżawy terenu pod parking na działkach nr [...] i [...], a wjazd na parking po działkach nr [...] i [...], natomiast umowa nie daje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W załączonym piśmie autorstwa [...] Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Spółka ta wskazała, iż dotyczy ono prac prowadzonych na parkingu przy os. [...] w [...]. W piśmie tym wyjaśniono, że prace porządkowe na ww. parkingu prowadzone są przez zarządcę parkingu - zgodnie z jego oświadczeniem – i zostały one uzgodnione z Kierownikiem osiedla w formie ustnej. Prace te polegają na wykonaniu remontu istniejącego wjazdu na parking. Z uwagi na konieczność rozbiórki istniejącego podłoża betonowego na wjeździe, wykonano tymczasowy wjazd z kostki brukowej, który po wykonaniu remontu wjazdu istniejącego, zostanie rozebrany. Spółka poinformowała, że prace remontowe nie wpłyną na zwiększenie ruchu pojazdów i nie spowodują one również zwiększenia ilości miejsc parkingowych. Wyremontowany wjazd będzie obsługiwał wyłącznie parking istniejący. Zarządca parkingu przystąpił do podjęcia ww. prac po otrzymaniu licznych skarg mieszkańców i użytkowników parkingu na zły stan istniejącego wjazdu oraz na utrudnione przejście, szczególnie w okresie jesienno-zimowym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ na wstępie opisał stan faktyczny w sprawie, a następnie wskazał, co następuje. WWINB podzielił ustalenia organu I instancji w zakresie uznania, że droga, będąca (wraz z prowadzącym na nią zjazdem z ul. [...]) przedmiotem postępowania, w świetle przepisów Prawa budowlanego, jest obiektem liniowym, zaliczanym do kategorii budowli; jednocześnie jest to droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, że (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu".

WWINB kolejno podniósł, że w swojej poprzedniej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. wskazał na konieczność wyjaśnienia, kto był inwestorem przedmiotowych robót. W wykonaniu powyższego PINB przeprowadził ponowną kontrolę w dniu [...] czerwca 2013 r., podczas której T. K. (według oświadczenia - ojciec M. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" M. K., zarządcy parkingu strzeżonego) ponownie oświadczył, iż inwestorem robót budowlanych, związanych z powstaniem przedmiotowej drogi wewnętrznej, był M. K., przy czym roboty te wykonane były bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia. Jednakże pomimo oświadczenia do protokołu, iż M. K. dostarczy do PINB pisemne oświadczenie w przedmiotowej sprawie, M. K. nie uczynił powyższego. W związku z powyższym, celem ustalenia Inwestora robót, pismem z dnia [...] listopada 2013 r. WWINB, wezwał M. K., a także [...] Sp. z o.o. oraz Spółdzielnię do wyjaśnienia, kto był inwestorem budowy przedmiotowej drogi wewnętrznej wraz ze zjazdem oraz czy Inwestor ten posiada jakikolwiek tytuł prawny do wskazanych wyżej nieruchomości, a jeśli tak - do wskazania i udokumentowania jaki jest to tytuł prawny oraz czy obejmuje on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. WWINB wskazał, że pomimo prawidłowego doręczenia, M. K., jako prawdopodobny Inwestor, nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Podobnie odpowiedzi nie udzieliła również odwołująca się [...] Sp. z o.o. Natomiast Spółdzielnia, odpowiadając na ww. wezwania, udzieliła wyjaśnień w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. przekazując jednocześnie kopię pisma [...] sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ podkreślił także, że w samym odwołaniu z dnia [...]września 2013 r., [...] Sp. z o. o. wskazała, iż "przedmiotowy obiekt pobudowany został przez dzierżawcę nieruchomości". Na tej podstawie WWINB stwierdził, iż [...] Sp. z o.o., której następcą prawnym jest [...] Sp. z o.o., co najmniej miała wiedzę o budowie drogi wewnętrznej, prowadzącej na dzierżawione przez nią działki, przez powoływanego ,,zarządcą parkingu" lub też sama była Inwestorem. Jednocześnie wskazano, iż roboty wykonano na działkach o nr. ewid. [...], [...] i [...], a umowa dzierżawy dotyczy działek o nr. ewid. [...] i [...] i nie obejmuje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że w jej treści nie przewidziano takiego uprawnienia, co jest konieczne do jego ustanowienia, a co wynika wprost z art. 3 pkt 11 PrB. Powyższe potwierdziła również Spółdzielnia w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r.

Kolejno, powołując się na art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 i 30 PrB organ wywodził, że budowa przedmiotowej drogi wewnętrznej wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Tymczasem w toku postępowania ustalono, że droga wewnętrzna wraz ze zjazdem zostały wykonane samowolnie (bez takiego pozwolenia). Wobec powyższego zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje procedura z art. 48 PrB. PINB – zdaniem organu odwoławczego - prawidłowo wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r., nakładające obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów. Kwestią wymagająca oceny było natomiast to, na kogo winny zostać nałożone obowiązki w przedmiotowym postępowaniu. WWINB przywołał regulację art. 52 PrB i stwierdził, że właścicielem działek o nr. ewid. [...], [...] i [...], na których wykonano przedmiotową drogę wewnętrzną, jest Spółdzielnia, natomiast prawdopodobnym Inwestorem był M. K. lub [...] sp. z o.o., której następcą prawnym jest [...] sp. z o.o.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w związku z art. 52 PrB, pojawiały się dwie odmienne koncepcje. Według jednej z nich, nieuzasadnione jest nakładanie obowiązków na właściciela niebędącego inwestorem, przy czym nałożenie obowiązku na inwestora nieposiadającego tytułu prawnego do obiektu budowlanego nie czyni decyzji niewykonalną. W drugim podejściu sądy administracyjne obwarowują możliwość nałożenia obowiązku na inwestora dodatkowym warunkiem posiadania przez inwestora tytułu prawnego do obiektu budowlanego/nieruchomości. Jednocześnie podkreślono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został trafny pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego winien być zatem obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd

Reasumując powyższe rozważania WWINB doszedł do wniosku, że obowiązki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 Prb, prawidłowo zostały nałożone przez organ I instancji na Spółdzielnię, jako na właściciela nieruchomości. W konsekwencji zaś ich niewykonania organ I instancji prawidłowo wydał dla Spółdzielni decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowej drogi wewnętrznej wraz ze zjazdem z ul. [...], do czego obligował go art. 48 ust. 4 PrB. Tylko bowiem złożenie wszystkich wymaganych dokumentów umożliwiłoby legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że ewentualne roszczenia właściciela wobec inwestora, mogą być dochodzone jedynie na drodze cywilnej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 52 w związku z art. 48 PrB, skutkiem czego było utrzymanie w mocy decyzji PINB. Zdaniem Skarżącej, powołującej się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z art. 52 PrB w pierwszej kolejności inwestor jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzjach o których mowa w art. 48, art. 49 b , 50 a i 51 tej ustawy. Kwestia wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości miałaby znaczenie w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, a nie w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki takiego obiektu budowlanego. Zasadą bowiem jest, że w pierwszej kolejności to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponosić wszelkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki. Spółdzielnia podniosła, że PINB w toku postępowania administracyjnego ustalił, że inwestorem drogi wewnętrznej był M. K., prowadzący działalność pod nazwą,, [...]", działający za zgodą dzierżawcy terenu Spółki "[...]", co zostało potwierdzone przez pełnomocnika Spółki " [...]" w odwołaniu z dnia [...] września 2013 r. oraz T. K., który reprezentował syna M. K.. W tej sytuacji wydanie nakazu rozebrania drogi wewnętrznej na właściciela terenu - Spółdzielnię - jest niczym nieuzasadnionym obciążeniem jej kosztami, do których powstania się nie przyczyniła. W ocenie skarżącej nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż to inwestor powinien być obciążony nakazem dokonania rozbiórki drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] i [...]. Tymczasem organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie tylko i wyłącznie na interpretacji art. 52 niekorzystnej dla właściciela nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wnosząc o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż kwestia tego, kto był inwestorem przedmiotowej drogi wewnętrznej, z przyczyn opisanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie została ustalona w sposób jednoznaczny, pomimo prób dokonania stosownych ustaleń, podejmowanych zarówno przez PINB, jak i przez WWINB. M. K. pozostawał całkowicie bierny w toku całego przedmiotowego postępowania, a ponadto [...] Sp. z o.o. (następca prawny [...] sp. z o.o.) oraz M. K. nie udzielili odpowiedzi na wezwanie WWINB z dnia [...] listopada 2013 r., mające na celu dokonanie konkretnych, jednoznacznych ustaleń. Rozbieżne wyjaśnienia w tej kwestii, udzielane przez Spółdzielnię i T. K. (ojca M. K.) oraz [...] Sp. z o.o., w ocenie organu, nie pozwoliły na jednoznaczne wykazanie, czy inwestorem była [...] Sp. z o.o., czy też M. K..

Odnosząc się natomiast do zarzutu, dotyczącego błędnego nałożenia przez organy nadzoru budowlanego obowiązku rozbiórki na Spółdzielnię, jako właściciela nieruchomości, a nie na inwestora, WWINB ponownie wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się dwie odmienne linie interpretacji art. 52 PrB. W związku z tym, będąc obowiązanym do rozstrzygnięcia tej kwestii, organ przychylił się do przeważających w ostatnim czasie orzeczeń, które wiążą możliwość nałożenia obowiązków na inwestora z posiadaniem przez niego tytułu prawnego do nieruchomości (który to warunek nie jest spełniony w niniejszej sprawie). Natomiast argumentacja Spółdzielni opiera się na przywołaniu orzeczeń odmiennych (częściowo wcześniejszych względem orzeczeń, na których oparł się WWINB), a ponadto wskazuje na "niczym nieuzasadnione obciążenie jej kosztami, do których powstania się nie przyczyniła".

WWINB wskazał, iż powoływane przez Skarżącą obciążenie obowiązkiem rozbiórki "w pierwszej kolejności" inwestora, nie jest zasadą bezwzględną, lecz - zgodnie z przyjętą w zaskarżonej decyzji linią orzecznictwa - najbardziej uzasadnioną w sytuacji, w której inwestor dysponuje prawem do terenu. Za taką interpretacją – w ocenie WWINB – przemawia również fakt, iż art. 52 PrB nie wskazuje jako podmiotu zobowiązanego jedynie inwestora (wymienionego na początku), lecz także właściciela lub zarządcę obiektu. Wynika z tego zatem, iż sam ustawodawca przewidział, że możliwe są sytuacje, w których podmiotem zobowiązanym winien nie być inwestor, lecz właśnie np. właściciel nieruchomości. Organ wskazał, że ani M. K., ani [...] sp. z o.o., ani też jej następca prawny [...] sp. z o.o., nie posiadali i nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a sam właściciel - Spółdzielnia nie jest - jak się wydaje - zainteresowany legalizacją wykonanej drogi wewnętrznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: Ppsa)).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia WWINB, poprzedzającej go decyzji PINB oraz postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2012 r., a to ze względów wskazanych poniżej.

Na wstępie wskazać należy, że organ II instancji orzekał już uprzednio w sprawie – decyzja z dnia [...] maja 2013 r. W rozstrzygnięciu tym, którym uchylono decyzję pierwszoinstancyjną i przekazano sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia, organ zawarł wytyczne co do ponownego przeprowadzenia postepowania. W szczególności w uzasadnieniu swej decyzji WWINB wskazuje: "z akt zgromadzonych przez organ I instancji wynika, iż działki o numerach ewid. [...] i [...], na których - według PINB dla [...] - zlokalizowana ma być przedmiotowa droga, są własnością [...], a SM "[...]" jest ich użytkownikiem wieczystym. [...] M. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]", który został wskazany jako inwestor, nie składał w przedmiotowej sprawie żadnych wyjaśnień, ani nie był przesłuchiwany. Nie wiadomo również, czy dysponuje on jakimkolwiek tytułem bądź prawem do nieruchomości. Na okoliczność ustalenia inwestora nie był również przesłuchiwany żaden inny świadek. W związku z tym, w ocenie WWINB, stwierdzenie, iż inwestorem był M. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]", było przedwczesne i nie znalazło oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Tymczasem ustalenie inwestora wykonanych robót oraz jego ewentualnego tytułu bądź prawa do nieruchomości może mieć wpływ na ocenę tego, na kogo winny zostać nałożone ewentualne obowiązki w niniejszym postępowaniu."

W podsumowaniu rozważania decyzji organ wskazuje zaś, że PINB winien "w pierwszej kolejności ustalić inwestora oraz uzyskać informację od organu administracji architektoniczno budowlanej, z której jednoznacznie wynikać będzie, czy przedmiotowa inwestycja stanowi samowolę budowlaną. Dopiero te ustalenia pozwolą dokonać oceny, na kogo winny zostać nałożone obowiązki w tym postępowaniu. Ustalenia te winny przy tym znaleźć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym". W końcowym wywodzie organ podkreślił przy tym konieczność uczynienia zadość wymaganiom stawianym postepowaniu przez regulacje zawarte w art. 7 , 77 § 1 i 107 § 3 Kpa.

W ocenie sądu PINB, w decyzji z dnia 13 sierpnia 2013 r., nie zrealizował wytycznych organu II instancji. Braków tych zaś nie dostrzegł organ odwoławczy po raz kolejny rozpatrujący sprawę na skutek wniesionych odwołań i uchybień nie konwalidował. Zdaniem sądu nadal nie został w sprawie ustalony, w sposób odpowiadający standardom postępowania administracyjnego wyznaczonym przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego, inwestor robót stanowiących przedmiot niniejszego postępowania.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie, co bardzo istotne w niniejszej sprawie - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa), przy czym katalog ten nie jest zamknięty. Organ administracji publicznej jest przy tym obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (art. 77 § 1 Kpa). Wreszcie to, czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej ocenia dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 Kpa).

Zdaniem sądu w składzie niniejszym organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób opisany powyżej, czego skutkiem jest – nadal – nieustalenie definitywnie kto był inwestorem robót stanowiących przedmiot niniejszej sprawy. To zaś ponad wszelką wątpliwość, bez względu na podnoszone przez organ II instancji rozbieżności w orzecznictwie sądowym narosłe na gruncie art. 52 PrB, ma znaczenie kardynalne i wyjściowe w stosunku do dalszych etapów postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 PrB, stanowiącego podstawę prawną decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z przywoływanym art. 52 PrB Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Sam zresztą WWINB przyznaje to w odpowiedzi na skargę wskazując, że: "W pierwszej kolejności WWINB wskazuje, iż kwestia tego, kto był inwestorem przedmiotowej drogi wewnętrznej, z przyczyn opisanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie została ustalona w sposób jednoznaczny, pomimo prób dokonania stosownych ustaleń, podejmowanych zarówno przez PINB (...), jak i przez WWINB. Pan M. K. pozostawał całkowicie bierny w toku całego przedmiotowego postępowania, a ponadto, [...] sp. z o.o. (następca prawny [...] sp. z o.o.) oraz Pan M. K. nie udzielili odpowiedzi na wezwanie WWINB z dnia [...] listopada 2013 r. (...) mające na celu dokonanie konkretnych, jednoznacznych ustaleń. Rozbieżne wyjaśnienia w tej kwestii, udzielane przez SM " [...]", Pana T. K. (ojca Pana M. K.) oraz [...] sp. z o.o., w ocenie tutejszego organu, nie pozwoliły na jednoznaczne wykazanie, czy inwestorem była [...] sp. z o.o., czy też Pan M. K..".

Takie postępowanie organu należy uznać, za niedopuszczalne w świetle przytoczonych zasad prowadzenia postepowania dowodowego. Dysponując tak szeroką inicjatywą dowodową organy nie mogą poprzestać na wezwaniu uczestników postępowania do udzielenia odpowiedzi na pytanie kto był inwestorem robót, a w związku z brakiem odpowiedzi uznać, że ustalenie tej kwestii nie jest możliwe. Oczywiście ustalenie tego, kto jest inwestorem nie przesądza jeszcze definitywnie o nałożeniu na ten właśnie podmiot obowiązków, o których mowa w art. 48 PrB, ani o obciążeniu automatycznie tego akurat podmiotu obowiązkiem rozbiórki obiektu. Organ bowiem słusznie wskazywał, na istniejące orzecznictwie sądowoadministracyjnym dwie odmienne linie interpretacji art. 52 PrB. Z samej zresztą treści tego przepisu wynika, iż ustawodawca przewidział, że możliwe są sytuacje, w których podmiotem zobowiązanym winien być nie inwestor, lecz właśnie np. właściciel nieruchomości. Co do zasady z takim poglądem należy się zgodzić, jednak nie w takim kontekście, jak to przedstawia organ. Pewna gradacja podmiotów wskazanych w art. 52 PrB, szeroko zresztą komentowana i w orzecznictwie i w doktrynie, nie jest skonstruowana w ten sposób, iż to na podmiot którego identyfikacja nastręcza najmniej trudności należy nałożyć przewidziane prawem obowiązki. A taki właśnie pogląd zdaje się reprezentować organ odwoławczy, który uprzednio prowadząc postępowanie bezsprzecznie widział konieczność precyzyjnego ustalenia inwestora, następnie - w kolejnym postępowaniu podejmuje kroki w celu jego ustalenia, ale wobec pierwszych trudności obowiązkiem obarcza inny podmiot, którego identyfikacja nie jest problematyczna.

W orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, w świetle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy danego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Natomiast zasada oficjalności wymaga, żeby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc także z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przykładowo wskazać należy na to, ze nagrania z kamer przemysłowych mieszczą się w granicach pojęcia środka dowodowego w procedurze administracyjnej, wynikającego ze zdania pierwszego § 1 art. 75 Kpa. Zaniechanie natomiast przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 517/11, LEX nr 994202; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2172/10, LEX nr 991643; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 54/10, LEX nr 764419).

Sąd zwraca również uwagę, że pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznania świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 276/10, LEX nr 1071123).

Kolejnym uchybieniem organu II instancji jest brak rozróżnienia pomiędzy użytkowaniem wieczystym, a prawem własności, które rzekomo przysługuje Spółdzielni. W decyzji organ wskazuje, iż: "Właścicielem działek o nr. ewid. [...] (obręb [...], arkusz [...]), [...] (obręb [...], arkusz [...]) i [...] (obręb [...], arkusz [...]), na których wykonano przedmiotową drogę wewnętrzną, jest SM " [...] " (karty [...],[...],[...] akt organu I instancji), natomiast prawdopodobnym Inwestorem był Pan M. K. lub [...] sp. z o.o., której następcą prawnym jest [...] sp. z o.o.". Tymczasem ze wskazanych kart akt administracyjnych wyraźnie wynika, że Spółdzielnia jest – co dotąd nie budziło wątpliwości – użytkownikiem wieczystym. I choć prawo to zbliżone jest do własności – własnością nie jest i niedopuszczalne jest ich utożsamianie.

Reasumując wskazać należy, że organy na żadnym z etapów postępowania wszczętego dnia [...] listopada 2012 r. (k. [...] akt administracyjnych) nie podjęły wystarczających kroków zmierzających do ustalenia kto jest inwestorem robót stanowiących przedmiot postępowania. Z tego względu całe to postepowanie nie zostało przewodzone w sposób zgodni z przepisami postępowania. Konsekwencją uchybienia przywołanym przepisom art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 Kpa jest konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Komentarza wymaga jeszcze uchylenie ww. postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2012 r. Postanowieniem tym nałożono na Spółdzielnie obowiązek dostarczenia w terminie jednego miesiąca niżej wymienionych dokumentów:

1) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wymienionej wyżej drogi, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wraz z ważnym w dniu sporządzenia projektu zaświadczeniem potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego;

2) decyzji zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z ul. [...];

3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r., Nr 120 poz. 1127 z późniejszymi zmianami);

4) zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności drogi z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ – PINB – wskazał, że przy wyborze osoby zobowiązanej kierował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się na art. 3 pkt 11 PrB organ ten wskazał, że wieczystym użytkownikiem działek, na których została wybudowana droga (działki nr [...] i [...], arkusz [...], obręb [...]) jest Spółdzielnia i w tej sytuacji jedynie ten podmiot, jako posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest uprawniony do podejmowania decyzji dotyczących przedmiotowej drogi. Prawa takiego nie posiada natomiast inwestor budowy drogi - M. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]".

Na tle powyższego Sąd stwierdza, że po pierwsze – uznanie M. K. za inwestora robót, było przedwczesne, o czym świadczy całe późniejsze postępowanie organów obu instancji i wywody niniejszego wyroku. Po drugie – przedwczesne było w konsekwencji powyższego – nałożenie obowiązków o których mowa powyżej na Spółdzielnię. W świetle zatem art. 135 Ppsa i w związku z faktem, iż postanowienie, o którym mowa wydane zostało w postępowaniu prowadzonym w granicach niniejszej sprawy, której dotyczy skarga, wreszcie - wobec przytoczonej w niniejszym wyroku argumentacji i wskazanych naruszeń przepisów postępowania, Sąd uznał uchylenie tego postanowienia, za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit c i art. 135 Ppsa Sąd stwierdzając naruszenia przepisów postępowania, które bezsprzecznie mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji.

O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.

O zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 Ppsa w zw. z art. 205 Ppsa oraz przepisu § 18 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz. U. z 2013, poz. 490 j.t.), jak w pkt 3 wyroku.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji uwzględni uwagi i poglądy prawne wyrażone w niniejszym orzeczeniu. W szczególności organ winien ustalić, z uwzględnieniem art. 75 Kpa, kto był inwestorem robót stanowionych przedmiot niniejszego postępowania. Dopiero w dalszej kolejności organ władny będzie stosować i dokonywać wykładni przepisów materialnych.