Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 876/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W., S. K., I. S., M. B. i M. B.– G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1109/09 w sprawie ze skargi J. W., S. K., J. K. i I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1109/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W., S. K., J. K. i I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] umarzającą, jako bezprzedmiotowe postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]-[...].

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. J. W., S. K., I. S. i J. K. zwrócili się do Prezydenta m.st. Warszawy o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] i [...] o pow. 1403,9 m2 ewentualnie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do tej działki spadkobiercom M. O.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...]-[...] W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 1993 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy Gminy Warszawa [...] odmówił M. O. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości o pow. 1403,96 m2 z nieruchomości hipotecznej "Nieruchomość Warszawska nr [...]". Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 8 maja 1996 r., sygn. akt I SA 797/95 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Kolegium. Mając na uwadze, że sprawa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, organ uznał, że ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne, gdyż podjęta w tym przedmiocie decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. W., S. K., J. K. i I. S. zarzucili naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem. Odwołujący się wskazali, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP przepisy utrudniające zwrot nieruchomości, czy ustanowienia użytkowania wieczystego w sytuacji, w której nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie skarżących decyzja z dnia [...] października 1993 r. odmawiająca ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie rozpoznała istoty sprawy, bowiem organ ograniczył się do stwierdzenia, że J. W. nie jest właścicielem tej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa, której przedmiotem było żądanie M. O. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Zarządu Dzielnicy Gminy Warszawa [...] z dnia [...] października 1993 r. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ wskazał ponadto, że w myśl art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego wydana została decyzja. Tym samym powołanie się przez wnioskodawców na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako podstawę żądania można byłoby uznać za żądanie wznowienia postępowania, gdyby nie fakt, że wnioskodawcy w dniu [...] maja 2008 r. złożyli pismo "skarga o wznowienie postępowania w sprawach decyzji nr [...] znak [...] z dnia [...].07.1992 r. i nr [...] znak [...]", w którym powołali się na przepis art. 145a k.p.a. oraz wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Tym bardziej zatem niedopuszczalne jest jednoczesne prowadzenie postępowania w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją oraz postępowania w przedmiocie wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego nieruchomości rozpatrzonego wcześniejszą ostateczną decyzją.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W., S. K., J. K. i I. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucili naruszenie art. 104 k.p.a. polegające na braku rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem oraz naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, pomimo, że istniały podstawy do rozpoznania sprawy, co do istoty. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zaskarżone decyzje dotyczą jedynie braku możliwości przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, natomiast brak jest rozstrzygnięcia dotyczącego jej zwrotu. Wydana decyzja nie zawiera zatem rozstrzygnięcia co do wszystkich wniosków skarżących, bowiem pomija kwestię zwrotu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przyjęło, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 105 § 1 k.p.a., uzasadniające umorzenie postępowania z wniosku z dnia [...] maja 1999 r., (uzupełnionego następnie kolejnymi wnioskami) J. W., S. K., J. K. i I. S. o zwrot nieruchomości ewentualnie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] o pow. 1403,90 m2 .

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jeśli więc decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, należy uznać za słuszne stanowisko organu administracyjnego, iż postępowanie o ustalenie i wypłatę ustalonego odszkodowania jest bezprzedmiotowe.

Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. wniosku o zwrot nieruchomości, jednak w ocenie Sądu okoliczność ta pozostaje bez znaczenia prawnego dla wyniku sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że poprzednia właścicielka nie złożyła wniosku o przyznanie jej własności czasowej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) . W takiej sytuacji uprawnienia dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich (ich następców prawnych) określone zostały w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (art. 82 ust. 2) i art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przesłanką tych uprawnień jest to, że dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego był właścicielem, na podstawie art. 7 dekretu, bądź to dlatego, że nie złożył wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) w terminie określonym w dekrecie, bądź też dlatego, że wniosek nie został uwzględniony. Realizacja tego uprawnienia została ograniczona terminem, albowiem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynków w tym trybie zostały uzależnione od zgłoszenia wniosku do dnia [...] grudnia 1988 r. Zatem roszczenia byłych właścicieli (ich następców prawnych) tego rodzaju nieruchomości są regulowane określonymi przepisami.

Sąd stwierdził, że podstawą do zwrotu tzw. "nieruchomości warszawskich" nie może być art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., który zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, iż nieruchomość wywłaszczoną można uznać za zbędną w sensie faktycznym, a więc wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu lub pomimo upływu lat 10 od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie nie ma również znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 , który uznał za niezgodny z Konstytucją przepis ust. 2 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim uzależniał zwrot wywłaszczonej nieruchomości od możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Zatem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności z konstytucją art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w tej sprawie zastosowania. Brak odniesienia się do zawartego wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w sytuacji braku przepisu prawa regulującego zwrot nieruchomości warszawskiej inny niż określony w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami również powoduje bezprzedmiotowość postępowania.

W skardze kasacyjnej J. W., S. K., I. S., M. B. i M. B.-G. zarzuciły zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: P.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 2 ustawy

z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że zastosowanie winien znaleźć art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez niezastosowanie w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K, 6/05 mimo, że ma on moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny;

3. naruszenie przepisów prawa tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m, st. Warszawy (Dz. U. 50 poz. 479) przez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz brak wskazania dowodów, na których Sąd oparł się przy ustalaniu, że właścicielka nie złożyła wniosku w trybie art. 7 ust. 1 powoływanego dekretu, brak omówienia złożonych przez nią wniosków i wskazania, dlaczego odmawia im wiarygodności i mocy dowodowej, a w konsekwencji

przez niezastosowanie przepisu art. 7 dekretu i uznanie, iż żaden ze złożonych przez poprzednika prawnego skarżących wniosków nie został złożony w trybie powyższego dekretu w sytuacji, gdy brak było przesłanek do przyjęcia takiego stanu faktycznego;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżących w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów art. 104 k.p.a. polegającym na braku rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem oraz przepisu art. 105 k.p.a. polegającym na umorzeniu postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości, pomimo że istniały podstawy do rozpoznania sprawy, co do istoty, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji w całości celem rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości i wydania decyzji w tym zakresie;

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. polegający na tym, że wyrokujący Sąd, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, pomimo że w niniejszej sprawie powinien to uczynić wydając wyrok rozstrzygający, co do istoty sprawę zwrotu przedmiotowych nieruchomości skarżącym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, że z akt administracyjnych wynika, że poprzednia właścicielka nie złożyła wniosku o przyznanie jej własności czasowej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Sąd

także błędnie zastosował przepisy art. 82 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W zaskarżonym wyroku brak jest wskazania konkretnych przyczyn, dlaczego wnioski składane przez M. O. nie zostały potraktowane, jako

wnioski złożone w trybie powoływanego dekretu bądź to, jako wnioski o

ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym bądź prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Wniosek taki należało złożyć w terminie 6 miesięcy od objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. W przedmiotowej sprawie nie zostało ustalone, kiedy przedmiotowa nieruchomość została objęta przez gminę. W związku z tym nie można uznać, jako bezsporne, że poprzedniczka prawna skarżących nie złożyła wniosku w terminie. Zdaniem skarżących prawidłowe ustalenie daty objęcia gruntu przez gminę w posiadanie skutkowałoby rozpoczęciem biegu 6 – miesięcznego terminu do zgłoszenia wniosku o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Nadto nadmienić należy, że wniosek dekretowy mógł być złożony przez M. O. w formie ustnej do protokołu oględzin nieruchomości obejmowanej w posiadanie przez gminę w świetle przepisów

rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy. W przedmiotowej, sprawie powyższe fakty nie zostały ustalone przez wyrokujący Sąd mimo, że stanowią one okoliczność mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, miał ustawowy obowiązek wyjść poza ich granice. Do oceny wniosków złożonych przez M. O. zastosowano natomiast przepisy art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie akurat takiej podstawy prawnej nie zostało jednak przez Sąd w żaden sposób omówione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Dlatego strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym i poza wymogami wynikającymi z art. 46 § 1 P.p.s.a., które dotyczą wszystkich pism wnoszonych przez strony do sądu administracyjnego, musi odpowiadać wymaganiom określonym w art. 176 P.p.s.a. Powinna, więc zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, przy czym przez "zmianę" orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć żądanie uchylenia tego orzeczenia i rozpoznanie skargi (art. 188 P.p.s.a.). Wniesiona skarga nie zawiera zakresu żądanego uchylenia lub zmiany zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Ponadto przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym (kształtujących tzw. normy odniesienia), jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (tworzących tzw. normy dopełnienia).

Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie autorzy skargi kasacyjnej zasadniczo zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

Z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów P.p.s.a. Stąd też zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez obrazę art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony albowiem przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji, gdyż Sąd administracyjny nie stosuje przepisów procesowych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego wobec wyczerpującego uregulowania postępowania sądowoadministracyjnego w przepisach P.p.s.a. Dokonywana kontrola kasacyjna przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje bowiem wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sądy administracyjne, a więc przepisów P.p.s.a. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji, gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi pierwszej instancji naruszenie stosownych przepisów P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy administracji wskazanych w niej przepisów. Jednakże we wniesionej kasacji brak jest niezbędnego powiązania wskazywanych zarzutów naruszenia prawa procesowego z odpowiednimi zarzutami procedury sądowoadministracyjnej.

W tym kontekście stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji bezpośredniego zastosowania nie znajdywały, są chybione. W konsekwencji zarzut naruszenia prawa procesowego jest prawnie bezskuteczny w tym sensie, że uniemożliwia kontrolowanie zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie za całkowicie chybiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia w zaskarżonym wyroku postanowień art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści powołanego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niewątpliwie nie będąc związany granicami skargi Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podnoszonych w skardze. Związanie granicami skargi nie oznacza, że Sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Ma jednak prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. A zatem granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, albowiem te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia.

Niewątpliwie pojęcie "sprawy", jakim posługuje się przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., różni się od pojęcia "sprawa administracyjna", gdyż jest od niego szersze. Prowadzi to do wniosku, że obejmuje ono wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w ww. przepisie, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por. wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. I OSK 854/10, LEX nr 745346). Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy administracyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mimo że zastosowanie winien znaleźć art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, Sąd kasacyjny uważa ten zarzut za usprawiedliwiony. Zasadniczo Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje rozstrzygnięcie i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jeśli więc decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna postępowanie o ustalenie i wypłatę ustalonego odszkodowania jest bezprzedmiotowe. Sąd kasacyjny nie podziela jednak stanowiska Sądu pierwszej instancji, że z uwagi na odmowę przyznania własności czasowej, w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Zgodnie z art. 214 ustawy o gospodarce gruntami, poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu o gruntach warszawskich, wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Termin ten związany jest z art. 82 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dotyczy wniosku, o jakim była mowa w tym przepisie, a nie z przepisami powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o gruntach warszawskich i nie dotyczy wniosku, o jakim mowa w art. 7 tego dekretu.

W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 11/98 (ONSA 1999, nr 1, poz. 14), przesłanką uprawnień przewidzianych w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, że były właściciel lub jego następcy prawni nie uzyskali i nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu o gruntach warszawskich. Jednak jest to zupełnie inne uprawnienie, którego celem było złagodzenie skutków działania dekretu. Stąd ten odmienny charakter uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich powoduje, że sprawy o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu lub odszkodowanie w trybie dekretu są odrębnymi sprawami administracyjnymi od spraw o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub odszkodowanie na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podlegają rozpatrzeniu w odrębnych postępowaniach administracyjnych. W związku z tym, powoływanie się w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest wniosek złożony w trybie dekretu o gruntach warszawskich, na uprawnienia wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie znajduje uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1898, ONSAiWSA 2010 r., nr 2, poz. 35).

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i art. 176 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretnie naruszony przepis prawa. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, podstawą zarzutów kasacyjnych może być wyłącznie naruszenie przepisów, które stosował albo miał zastosować Sąd. W wyroku z dnia 31 maja 2004 r., sygn. FSK 103/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd". Strona skarżąca może w skardze kasacyjnej podnosić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji konkretnych przepisów prawa materialnego poprzez ich wadliwą wykładnię, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz wskazać właściwą podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Błędne zastosowania prawa materialnego (błąd subsumcji) polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 541-544). W świetle powyższego podniesienie w skardze kasacyjnej, jako zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyni zgłoszony zarzut nieskutecznym.

Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.