Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 282/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: § 1
journal: Dz.U. 1961 nr 39 poz 198
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 666/09 w sprawie ze skargi M. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz K. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z [...] stycznia 2009 r. Reg. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie z [...] grudnia 1964 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Mieście Lubawskim z [...] listopada 1964 r., znak [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego o powierzchni 35,5345 ha położonego we wsi L., gmina B. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa nieruchomość rolna składa się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zapisanej w księdze wieczystej pod nr karty 4 tom I S. położonych we wsi L., gmina B. i stanowił własność prywatną M. K. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Mieście Lubawskim została ona przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że właściciel gospodarstwa zmarł, jego żona L. przeprowadziła się do miejscowości G., a spadkobiercy nie są znani, albowiem w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Podano, iż grunty gospodarstwa w całości leżą odłogiem bez uprawy, w części porośnięte lasem. L. K. złożyła odwołanie od tej decyzji i wniosła o przejęcie przedmiotowej nieruchomości na prawach dobrowolnego zrzeczenia się w zamian za rentę dożywotnią. Podała, że gospodarstwem zajmowała się do 1947 r., po czym z uwagi na zły stan zdrowia, wiek oraz fakt, iż jedyny syn wskutek inwalidztwa wojennego nie był zdolny do pracy w gospodarstwie, gospodarstwo to przekazała do dyspozycji Zarządu Gminnego w Ł. celem przekazania w użytkowanie w zamian za podatek i inne świadczenia wobec Państwa. Z tego co jej wiadomo, grunty nadające się pod uprawę zostały rozdysponowane wśród miejscowych rolników, a grunty nienadające się pod uprawę pozostały nieuprawiane. L. K. podała też, że występowała z pismami (z dnia 20 sierpnia 1958 r. oraz 22 listopada 1958 r.) do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w L. oraz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. M. L. o nadesłanie imiennego wykazu użytkowników części gospodarstwa, lecz nie otrzymała odpowiedzi. Podniosła, że interesowała się ona sprawą nieruchomości po mężu, lecz władze utrudniały jej zorientowanie się w istniejącym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że przedmiotowa nieruchomość nie jest przez nikogo użytkowana. Ponadto wskazano na protokół sporządzony przez przedstawiciela Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w Nowym Mieście Lubawskim oraz przedstawiciela Biura Gromadzkiego w Ł., zawierający projekt rozdysponowania nieruchomości, zgodnie z którym Komisja projektowała przekazać przedmiotowe gospodarstwo Administracji Lasów Państwowych. Kolegium w toku postępowania przesłuchało w sprawie M. G. i B. K., które zeznały, że w latach 1948–1949 ze względu na stan zdrowia L. K. wyjechały wraz z mamą do rodziny. Przyznały, że grunty były użytkowane, lecz nie pamiętają nazwisk użytkowników. Dodały, że L. K. pozostawała na utrzymaniu dzieci. H. K. w piśmie z dnia 23 grudnia 2003 r. również przyznał, że w 1964 r. w gospodarstwie nie zamieszkiwała L. K. ani jej dzieci. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek danych świadczących o tym, aby L. K. wydzierżawiła komukolwiek gospodarstwo rolne. Nadto z wykazu zmian gruntowych z operatu założenia ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa Polskiego Zarządu Lasów Państwowych bez wzmianki o jakichkolwiek dzierżawcach. Bezsporny jest także fakt, że co najmniej po roku 1949 r. współwłaściciele gospodarstwa nie uprawiali go ani też nie zamieszkiwali na jego terenie. Podano, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 3 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. w przypadku opuszczenia przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Z kolei w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, wydanym na podstawie delegacji ustawowej określono, iż za opuszczone gospodarstwo rolne uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela albo dzierżawcę. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że gospodarstwo w dacie orzekania o przejęciu na Skarb Państwa nie było uprawiane ani przez właścicieli, ani przez dzierżawców, zaś grunty w przeważającej części porosły lasem. Podniesiono ponadto, iż wprawdzie zgodnie z § 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zaliczało się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, lecz w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia wszystkie dzieci M. K. były pełnoletnie. W związku z tym przepis ten nie może mieć w tej sprawie zastosowania. Kolegium podkreśliło, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej określa w sposób wyczerpujący przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym niedopuszczalne jest rozszerzanie wskazanych w tym przepisie przesłanek. Jednocześnie jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie może ponownie merytorycznie rozpoznawać sprawy, lecz weryfikuje zaskarżoną decyzję tylko w odniesieniu do tego, czy decyzja ta może być nieważna w świetle art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby organ w sposób rażący naruszył przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. W dacie orzekania przez organ L. K., jak również jej dzieci nie zamieszkiwały w gospodarstwie rolnym należącym do M. K., gospodarstwo to nie było uprawiane, a L. K. nie wydzierżawiła go, lecz pozostawiła do dyspozycji Zarządu Gminnego w Łąkorzu. W dacie wejścia w życie rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych wszystkie dzieci M. K. były pełnoletnie. Nie można zatem uznać, aby zaskarżona decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo. Jednocześnie wyjaśniono, iż nie uwzględniono wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę postępowania – M. Ś., gdyż jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma na celu dokonanie oceny ważności decyzji ustalonego na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji. Organy administracji nie gromadzą odrębnych dowodów, lecz w zasadzie opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Ponadto wskazano, iż w ocenie Kolegium w sprawie bezspornie chodzi o gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r., co wynika z dokumentów, a także z wyroków sądów administracyjnych, w których określenie "nieruchomość rolna" i "gospodarstwo rolne" używane są zamiennie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z [...] maja 2009 r., nr Rep. [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu podkreślono, iż przedmiotowa nieruchomość rolna nosiła bezwzględnie znamiona nieruchomości opuszczonej stosownie do obowiązujących wówczas przepisów. Podkreślono, że jak wynika z akt sprawy M. K. zmarł w 1942 r., a jego żona L. K. ze względu na stan zdrowia wraz z dziećmi wyjechała do rodziny. Według oświadczeń złożonych przez jej córki B. K. i M. G. gospodarstwo zostało opuszczone w latach 1948–49. Ponadto w chwili orzekania przez organ I instancji o przejęciu gospodarstwa wszystkie dzieci M. i L. K. były pełnoletnie. Nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa bez budynków, bez odszkodowania jako gospodarstwo opuszczone. Podkreślono, iż w sprawie nieważności decyzji administracyjnej organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Zatem organ nie przeprowadza postępowania, nie zbiera nowych dowodów, lecz rozstrzyga wyłącznie co do nieważności kontrolowanej decyzji. Wyjaśniono, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium uznało, iż nie nastąpiło naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Wskazano przy tym, że przepisy powołanej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 1961 r. nie określały pojęcia "gospodarstwa rolnego". Jednakże w sprawie bezspornie chodzi o gospodarstwo rolne, gdyż wynika to z dokumentów oraz treści wyroków sądów administracyjnych. Ponadto wyjaśniono, iż zgodnie z treścią przepisów rozdziału 7 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych wydziały jako terenowe organy administracji państwowej kierowały poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych, a na ich czele stali kierownicy. Zatem Kierownik Wydziału Rolnictwa PPRN był uprawniony do wydania decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 20 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 666/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z [...] maja 2009 r. nr Rep. [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie z powodu rażącego naruszenia prawa, czyli tylko w przypadku gdy decyzja w sposób bezstronny i oczywisty narusza konkretny przepis prawa, a jej funkcjonowanie w obrocie prawnym wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie prawnym. Sąd wskazał również, że podziela pogląd organu, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ nie może ponownie rozpoznać sprawy merytorycznie, a ogranicza się do weryfikacji decyzji w oparciu o art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji była decyzja wydana w trybie ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowił, iż gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 niniejszego dekretu, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. O przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzekał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa). Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198) za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Zgodnie z ust. 2 powołanego paragrafu ustawy do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu. W świetle tych przepisów nie sposób uznać, iż decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego należącego do M. K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, iż co najmniej od 1949 r. właściciele spornego gospodarstwa, jak również ich dzieci nie zamieszkiwali na terenie tego gospodarstwa. Jak bowiem podała L. K. po śmierci męża – M. K. – wraz z dziećmi wyjechała do rodziny, bowiem – jak sama podała – nie była w stanie zająć się gospodarstwem. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów właścicielka gospodarstwa je opuściła. W tym kontekście niezrozumiały jest też podniesiony na rozprawie przed Sądem zarzut, iż na skutek wydania kwestionowanych decyzji właścicielka gospodarstwa pozbawiona została środków utrzymania, skoro kilka lat wcześniej sama je opuściła, pozbawiając się tego źródła dochodu. Brak jest przy tym jakichkolwiek dowodów w postaci np. zawartych umów, aktów notarialnych, etc., które potwierdzałyby fakt, iż grunty gospodarstwa wydzierżawiła i były one uprawiane. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, iż okoliczność pozostawienia gospodarstwa w dyspozycji Zarządu Gminnego w Łąkorzu w zamian za podatki i inne świadczenia nie świadczy o tym, iż zostało one wydzierżawione. Przy czym wskazać należy, iż nawet gdyby przyjąć tezę skarżących, że część gruntów gospodarstwa była uprawiane przez osoby fizyczne, którym następnie grunty te sprzedano, to ze znajdującej się w aktach sprawy informacji uzyskanej z ewidencji gruntów wynika, iż tylko niewielka część gruntów dawnego gospodarstwa rolnego M. K. stanowi własność osób fizycznych (około 3 ha w stosunku do ponad 35 ha). Zgodnie zaś z definicją gospodarstwa opuszczonego za takie uważało się gospodarstwo nie uprawiane w całości lub w znacznej części. Zatem gdyby nawet niewielka część gospodarstwa była uprawiana, to nie wyłączałoby to możliwości przejęcia gospodarstwa na rzecz Państwa.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skargach Sąd stwierdził, iż nie jest zasadne twierdzenie, że przepisom o przejęciu podlegały gospodarstwa rolne, zaś w decyzji orzeczono o przejęciu nieruchomości rolnej. Wprawdzie rzeczywiście ustawodawca pojęć tych nie utożsamiał, chociaż w przepisach regulujących kwestie przejęcia gospodarstw rolnych na własność Państwa kwestii tej jednoznacznie nie uregulował, lecz z samej decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej wynika, iż pojęć tych organ używał zamiennie. Wprawdzie w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Mieście Lubawskim w rozstrzygnięciu mowa jest o nieruchomości rolnej, ale już w jej uzasadnieniu – o gospodarstwie rolnym. Zresztą z akt sprawy nie wynika, aby przejęta nieruchomość nie stanowiła gospodarstwa rolnego, zaś sama L. K. w swoim odwołaniu od decyzji pisze o gospodarstwie rolnym. Zatem nawet jeśli w rozstrzygnięciu zawarto nieprawidłowe sformułowanie, to okoliczność ta nie może stanowić o nieważności decyzji. Nie można także podzielić argumentu skarżących, iż organ nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego. Jak bowiem wskazano wyżej, w sprawie postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji, a nie merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego. Zatem Kolegium nie było uprawnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy zaistniały przesłanki do uznania gospodarstwa za opuszczone, a jedynie do oceny czy w świetle zgromadzonego wówczas przez organy materiału dowodowego można uznać, iż takie przesłanki zaistniały i ocena ta zdaniem Sądu z powyższych względów nie budzi zastrzeżeń.

Nie można także uznać za skuteczny zarzut dotyczący uznaniowości decyzji o przejęciu. Wprawdzie rzeczywiście z powołanego przepisu wynika, iż gospodarstwo mogło być przejęte na własność Państwa, co wskazuje na uznaniowy charakter takiej decyzji, a tym samym na konieczność wskazania przesłanek, jakimi kierował się organ. Jednakże brak określenia tych przesłanek nie można zakwalifikować jako uchybienie mające charakter rażącego naruszenia prawa i nie może to skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

Nie jest także zasadny zarzut dotyczący braku umocowania osoby, która podpisała decyzję. Do kwestii tej Kolegium odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując na przepisy, które uprawniały do wydania takiej decyzji przez organ i stanowisko to Sąd w pełni podzielił. Natomiast brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania faktu, iż osoba, która personalnie decyzję tę podpisała nie była do tego umocowana. Zresztą skarżący poza wskazaniem tej okoliczności nie podali jakichkolwiek okoliczności, które świadczyłyby o braku takiego umocowania.

W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi oddalił.

K. K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1570 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji, niezastosowaniu środka przewidzianego w wymienionej ustawie i oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 11 maja 2009 r., zapadłej w sprawie rep. 428/IN/09 – mimo iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, mimo iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

a) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.) w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198) poprzez ich błędne zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego;

b) art. 10 § 1 k.p.a. i art. 71 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności), wyrażającym się całkowitym zaniechaniem przeprowadzenia postępowaniu dowodowego w sprawie;

2) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. polegające na lakonicznym oraz jedynie formalnym uzasadnieniu faktycznym oraz prawnym odnoszącym się do kwestii uznania uwłaszczonej nieruchomości rolnej za gospodarstwo rolne.

Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że w sentencji kwestionowanych decyzji PPRN i PWRN w sposób jednoznaczny i wyraźny mówi się o nieruchomości rolnej. Organy orzekały o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej. Zamienne posługiwanie się w uzasadnieniu decyzji PPRN zwrotami "gospodarstwo rolne" i "nieruchomość rolna" w żaden sposób nie zmienia omawianego faktu, zwłaszcza że w decyzji PWRN mowa jest wyłącznie o "nieruchomości rolnej". Przesądza o błędnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego wywodzonych w zarzutach skargi kasacyjnej. Przed wydaniem decyzji przez PPRN i WPRN brak było dowodów wskazujących na to, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne. Z akt postępowania administracyjnego (przeprowadzonych i udokumentowanych dowodów) powinno bowiem bezspornie wynikać, że zachodzą wszelkie przesłanki do uwłaszczenia, a w szczególności, że przejęta nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne i że było to gospodarstwo opuszczone. Należy podkreślić, iż bezwzględna konieczność ustalenia, że mienie, mające zostać uwłaszczone stanowiło gospodarstwo rolne, nie zaś nieruchomość rolną, wynika z niewątpliwej różnicy pomiędzy zakresami tych pojęć w dacie wydania decyzji przez PWRN. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (tekst jedn. Dz.U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215) nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Natomiast w myśl przepisu § 2 ust. 1 "za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego". Zgodnie natomiast z § 2 ust. 2 "do gospodarstwa rolnego zalicza się również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą". I właśnie ten drugi przepis – w ocenie skarżącego – nakładał w przedmiotowej sprawie na organy administracji niejako dodatkowy obowiązek ustalenia przede wszystkim tego, czy grunty, grunty leśne oraz nieużytki wchodzące w skład uwłaszczonej nieruchomości były lub mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą z pozostałymi gruntami. Okoliczność ta miała o tyle istotne znaczenie, że lasy – jak wynika z materiału w sprawie – zajmowały w obrębie tej nieruchomości powierzchnię ponad 30 ha.

Skarb Państwa – Nadleśnictwo Jamy wnosiło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Wskazano, że z dokonanych przez Nadleśnictwo Jamy ustaleń wynika, że w 1969 r. lasy stanowiły obszar 40 ha. Taki stan wynika z zapisów w rejestrze gruntów, Można wiec przyjąć, że nieruchomości te były dawniej gospodarstwem rolnym, a ponieważ było to gospodarstwo opuszczone i przez wiele lat grunty te nie były uprawiane, wiec fragmentami zarosły one lasem. Po przekazaniu tych nieruchomości w zarząd Nadleśnictwa Jamy została na gruntach rolnych założona uprawa leśna zgodnie z zasadami gospodarki leśnej. W przekonaniu Nadleśnictwa Jamy nie ma żadnych podstaw do sugerowania, że grunty były lasem także wcześniej, a więc przed przekazaniem tych gruntów Nadleśnictwu Jamy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39, poz. 174 ze zm.). Rażące naruszenie prawa to zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w tym przepisie prawa. Według art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z 13 lipca 1957 r. "Gospodarstwo rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne". Przejęcie gospodarstwa rolnego na tej podstawie uzależnione było od spełnienia łącznie dwóch przesłanek: – po pierwsze, przejęciu podlegało gospodarstwo rolne, – po drugie, gospodarstwo rolne opuszczone. Ustalenie wystąpienia tak założonego hipotetycznego stanu faktycznego w danej sprawie może być wyłącznie podstawą do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Wystąpienie pierwszej przesłanki – stosowanie pojęcia w tym trybie wyłącznie gospodarstwa rolnego wymagało ustalenia, czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego. Ten tryb był dopuszczalny bowiem tylko do opuszczonych gospodarstw rolnych, a nie do wszystkich nieruchomości wskazujących cechy opuszczenia. Powołana ustawa z 13 lipca 1957 r. nie zawierała definicji ustawowej gospodarstwa rolnego. Dla ustalenia czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego należało zastosować przepisy prawa definiujące pojęcie gospodarstwa rolnego w dniu wydania decyzji przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie z [...] grudnia 1964 r. nr [...]. W Kodeksie cywilnym definicja gospodarstwa rolnego została przyjęta dopiero w 1990 r. (art. 553 Kodeksu cywilnego). Jak zasadnie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku należało zastosować § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

Organ rozpoznający sprawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a następnie Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji rozstrzygającej żądanie stwierdzenia nieważności obowiązane są przeprowadzić wszechstronną ocenę zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, który dał podstawę do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. W trybie stwierdzenia nieważności nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej merytorycznie, nie oznacza to zwolnienia organu właściwego od oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa, podważenia mocy dowodowej zgromadzonych dowodów.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie dokonał oceny jej zgodności z prawem. Nie można przyjąć jako prawidłowego procesu kontroli ogólnikowego, nie opartego na ocenie materiału dowodowego będącego podstawą wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa, stwierdzenia, że bezspornie było to gospodarstwo rolne opuszczone. Takie ogólnikowe, bez oceny wiarygodności dowodów i sposobu przeprowadzenia tych dowodów oraz prawidłowości sporządzonego protokołu nie stanowi pełnej weryfikacji w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa. Zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa stanowi rażące naruszenie prawa.

Takie przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi naruszenie wartości chronionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności art. 2, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Decyzje administracyjne ingerujące w podstawowe prawa jednostki, jakim jest prawo własności wymagają szczególnie wnikliwej oceny zgodności z przepisami prawa i wartościami demokratycznego państwa prawnego.

Organ, a następnie Sąd nie dokonały oceny mocy dowodowej materiału dowodowego będącego podstawą do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa.

Uchylenie się przez Sąd od takiej kontroli powoduje zasadność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.