Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2573/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 131 ust. 1, § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 130a ust. 6, ust. 6a lit a-g
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Lipnowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1325/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego we Włocławku na uchwałę Rady Powiatu w Lipnie z dnia 9 października 2017 r. nr XXXIII/195/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na obszarze powiatu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1325/18, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego we Włocławku na uchwałę Rady Powiatu w Lipnie z dnia 9 października 2017 r. nr XXXIII/195/2017 w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na obszarze Powiatu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Prokurator Okręgowy we Włocławku wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu w Lipnie z dnia 9 października 2017 r. nr XXXIII/195/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parking strzeżony oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu - wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W skardze zarzucono, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. poz. 772) bez uwzględnienia rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich parkowania na parkingu strzeżonym ponoszonych przez Powiat. Skarżący podkreślił, że rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym są niższe od przyjętych w zaskarżonej uchwale stawek w maksymalnie dopuszczalnej wysokości, a z treści uchwały nie wynika, czym kierowała się Rada Powiatu ustalając te stawki.

W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu Lipnowskiego zaznaczyła, że ustalenie stawek na wskazanym poziomie było uzasadnione rzeczywistymi kosztami przechowywania i usuwania pojazdów na terenie powiatu. Przywołała umowy na wykonanie usług holowania pojazdów na terenie powiatu. Organ zestawił ponadto dochody i wydatki za 2017 r. oraz za okres do listopada 2018 r. Wskazał, że z porównania wynika, że ponoszone przez Powiat Lipnowski koszty są wyższe niż osiągnięte wpływy, ponieważ nie jest możliwe ściągnięcie opłat od użytkowników. Rada Powiatu ustalając stawkę wzięła pod uwagę wszystkie ponoszone koszty i zasady gospodarowania środkami publicznymi, w tym zasadę gospodarności. Organ podkreślił, że Rada Powiatu w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła kompetencji określonych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Sąd I instancji stwierdził, że Rada Powiatu, przy określaniu wysokości opłat i kosztów ustalonych w uchwale, naruszyła art. 130a ust. 6 P.r.d. przez nieuwzględnienie – a przynajmniej niewykazanie należytego uwzględnienia – wymienionych w tym przepisie kryteriów: rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji powierzonych zadań w tym zakresie. W zaskarżonej uchwale wysokość wszystkich opłat i kosztów została określona na maksymalnym dozwolonym poziomie, wynikającym z cyt. obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Sąd I instancji, na podstawie analizy zaskarżonej uchwały i stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, uznał, że takie działanie Rady Powiatu było podyktowane analizą kosztów ponoszonych przez organ i osiąganych przychodów z tytułu opłat za przechowywanie oraz dążeniem do "zrekompensowania strat" generowanych z tytułu odholowywania pojazdów, wobec których orzeczono przepadek. Sąd zwrócił uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i ogranicza się właściwie do przytoczenia przepisów stanowiących podstawę prawną podjęcia uchwały. Uzasadnienie nie zawiera żadnej kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadań w niej określonych. Sąd I instancji zauważył, że rzeczywiste koszty usunięcia pojazdu ustalone na 2018 r. w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie niższym niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Finansów. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, brak prawidłowego uzasadnienia uchwały stanowi o istotnym naruszeniu § 131 ust. 1 w związku z § 143 ZTP. Organ dopiero w odpowiedzi na skargę podjął próbę wyjaśnienia sposobu ustalenia wysokości opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale wskazując, że przy ustalaniu stawek uwzględniono całokształt kosztów obsługi działalności powiatu, związanej z realizacją zadań powierzonych w Prawie o ruchu drogowym, w tym, np. kosztów poniesionych w związku z nieodbieraniem pojazdów przez ich użytkowników oraz koniecznością orzeczenia przepadku pojazdów.

Jak uznał Sąd I instancji, zaprezentowane przez organ stanowisko wskazuje, że błędnie zinterpretował on przesłanki: "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań".

Zdaniem Sądu I instancji, uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłat szacunkowych kosztów związanych z egzekucją należności i wyników analizy przychodów (strat ponoszonych przez powiat) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d. i oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Koszty obciążające użytkowników pojazdów, związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów (powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia), stanowią bowiem należności podlegające egzekucji w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd I instancji uznał, że jeżeli zaskarżona uchwała miałaby uwzględniać koszty wynikające z nieściągalności należności, to z pewnością Rada Powiatu przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Nie można przyjąć, że wysokość opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale uwzględnia przesłankę "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów" oraz "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi". Sąd I instancji wyjaśnił, że w zakresie pojęciowym "usuwania i przechowywania pojazdów" nie mieszczą się działania związane z dochodzeniem należności od użytkowników pojazdów oraz z przeprowadzeniem procedury sprzedaży pojazdów nieodebranych przez ich właścicieli.

Sąd I instancji wskazał, że Rada Powiatu błędnie utożsamia obowiązek wzięcia pod uwagę wszystkich potencjalnych kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu. Organ nie może stanowić o uchwalaniu opłat w oparciu o kryteria inne niż wskazane w ustawie. Obciążanie obywateli całkowitymi kosztami realizacji powierzonych zadań, w tym np. kosztów utylizacji nieodebranych pojazdów, z pewnością stanowi o przekroczeniu przez organ delegacji ustawowej w niej określonej.

Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji uznał, że uchwalone wysokości opłat i stawek kosztów zostały określone przez Radę Powiatu w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 P.r.d. To zaś oznacza, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym.

Na koniec, Sąd I instancji podkreślił, że ustalanie wysokości opłat za przechowywanie pojazdów "za każdą rozpoczętą dobę" jest sprzeczne z art. 130a ust. 6 zd. 1 w związku z ust. 6a P.r.d. Z przepisów wynika, że ustawodawca przewidział naliczanie opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu. W ramach uprawnienia organu nie mieści się możliwość modyfikacji lub doprecyzowania pojęcia "każda doba" przez wskazanie, czy chodzi o dobę rozpoczętą, czy też pełną. Zdaniem Sądu I instancji, podejmując uchwałę, Rada Powiatu Lipnowskiego powinna posłużyć się terminologią ustawową. Zatem, organ powinien był ustalić opłatę naliczaną w przypadku przechowywania pojazdu za każdą pełną dobę, a nie za dobę rozpoczętą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Lipnowski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do przedstawionego w odpowiedzi na skargę szczegółowego wyliczenia faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu w okresie objętym uchwałą, w sytuacji gdy w skardze wskazano, że uchwała nie uwzględnia rzeczywistych kosztów;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. § 131 ust. 1 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U z 2016 r. poz. 283), powoływanych dalej jako "ZTP", przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzona lakoniczność uzasadnienia uchwały skutkuje jej nieważnością, podczas gdy uzasadnienie uchwały umożliwia ocenę zastosowanych rozwiązań, jako zgodnych z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.r.d.";

2. art. 130a ust. 6 P.r.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji zadań – jako ustawowa wytyczna – nie uzasadnia wystarczająco konieczności uwzględniania kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, w stosunku do których orzeczony został przepadek na rzecz powiatu, jako mających wpływ na ich łączną wysokość;

3. art. 130a ust. 6 P.r.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stawka opłaty za usunięcie pojazdów z drogi, ustalona przez radę powiatu, nie może być wyższa od ceny uprzednio wynegocjowanej z przedsiębiorcą, któremu usuwanie pojazdów na parking zostało powierzone, w sytuacji gdy łączne koszty usuwania i przechowywania pojazdów, a także wzgląd na ustawową konieczność sprawnej realizacji zadań, dostatecznie uzasadniają zastosowanie stawek wyższych, zgodnych z ustawą Prawo o ruchu drogowym

4. art. 130a ust. 6a lit. a-g P.r.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w nim określenie "każda doba" oznacza każdą pełną dobę, a nie każdą rozpoczętą dobę.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednoznacznie, czy podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji jest nieuwzględnienie przez Radę Powiatu w Lipnie rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów oraz konieczności sprawnej realizacji powierzonych zadań w tym zakresie, czy niewykazanie należytego uwzględnienia tych kosztów. Podkreślono, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich faktów przywołanych w odpowiedzi na skargę i opartych na nich twierdzeń.

Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił następnie, że w odpowiedzi na skargę przedstawiono stawki opłat obowiązujące na terenie powiatu u przedsiębiorców komercyjnych, liczbę pojazdów odholowywanych i przechowywanych na parkingu, liczbę pojazdów wobec których orzeczony został przepadek, a także liczbę pojazdów za których odholowanie i przechowanie uiszczono opłaty w latach 2017 i 2018. Ponadto, przedstawiono algorytm, na podstawie którego jest możliwe dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek opłat została ustalona przez Radę Powiatu arbitralnie, to jest z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też wysokość ta stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy, uwzględniającej ogólne wytyczne ustawodawcy, zawarte w art. 130a ust. 6 P.r.d.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przedstawiona kalkulacja kosztów jest czytelna i możliwa do zweryfikowania. Prawodawca wskazał ogólne dyrektywy ustalania poziomu opłat na terenie powiatu i określił ich maksymalny poziom. Z tego względu, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, brak jest jednego sposobu wykazania zachowania wymogów dyrektywy z art. 135 ust. 6 P.r.d. Jak podkreślono, uzasadnienie Sądu I instancji zawiera "opartą na wrażeniu" konkluzję, że wyłączną przesłanką przyjęcia maksymalnych stawek "wydaje się być sama możliwość ich uchwalenia". W opinii wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji wyprowadził opisany wniosek nie opierając się na "całości istotnego dla sprawy materiału dowodowego".

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku dołączenia uzasadnienia do uchwały, a jedynie do projektu uchwały (§ 143 w zw. z § 131 ust. 1 ZTP). Dlatego też, brak uzasadnienia nie powinien stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie ma wyłącznie wartość informacyjną. Uzasadnienie nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa, ale autor uchwały powinien je przedstawić w razie zgłoszenia takiego żądania.

Przed wniesieniem skargi, Prokurator zażądał przedłożenia odpisu uchwały oraz umowy zawartej z przedsiębiorcą, któremu powierzono odholowywanie pojazdów na parking własny Powiatu. Tymczasem, Powiat Lipnowski dysponuje udokumentowaną analizą kosztów przechowywania i usuwania pojazdów na terenie powiatu w roku poprzedzającym okres obowiązywania zaskarżonej uchwały oraz w okresie 11 miesięcy jej obowiązywania, którą przedstawił w odpowiedzi na skargę. Wskazana analiza umożliwia ocenę przesłanek uchwalenia stawek opłat we wskazanej wysokości.

Następnie, wnoszący skargę kasacyjną przedstawił realne koszty realizacji zadania własnego związanego z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów. Podkreślił, że przedstawiona kalkulacja, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie obejmuje kosztów pośrednich związanych z realizacją zadania, w szczególności wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kosztów związanych z dochodzeniem należności od użytkowników pojazdów i przeprowadzaniem procedury sprzedaży pojazdów nieodebranych przez ich właścicieli. Analiza kalkulacji kosztów usunięcia i przechowania pojazdów na terenie powiatu pozwala ocenić, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie, z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też z uwzględnieniem ustawowych wytycznych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, już sama różnica pomiędzy "przychodami" a realnymi "kosztami" wystarczająco usprawiedliwia wysokość przyjętych stawek opłat.

Dalej, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że opłaty za odholowanie pojazdów z drogi, przyjęte w zaskarżonej uchwale, są nieznacznie wyższe od stawki komercyjnej. Powstała z tego tytułu nadwyżka w 2017 r. wyniosła łącznie 87 zł. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. nie stanowi, że koszty decydujące o wysokości opłat za odholowanie pojazdu wynikają bezpośrednio ze stawki umownej z przedsiębiorcą. Wysokość opłat jest powiązana z ustawowym wymogiem zapewnienia ogólnie określonej sprawności realizacji zadań oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zatem, są to dyrektywy, jakimi ma się kierować Rada Powiatu ustalając corocznie wysokość opłat. Koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu powinny być więc wyliczane łącznie dla całego zadania. Ustawodawca zastrzegł jednak dla siebie wpływ na wysokość tych opłat, ustalając ich maksymalny poziom.

Na koniec wnoszący skargę kasacyjną, analizując przepis art. 130a ust. 6a P.r.d. i ustanowienie opłaty "za każdą dobę przechowywania", podkreślił, że każdy czas do końca dnia (doby), w którym pojazd był przechowywany na parkingu, jest objęty opłatą. Przepis art. 130a ust. 6a P.r.d. nie posługuje się sformułowaniem "rozpoczęta doba", ale został on użyty w uchwale, z uwagi na prawidłowe rozumienie cyt. przepisu Prawa o ruchu drogowym. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, w powołanym przepisie nie może chodzić o 24 godziny. Jakkolwiek w uprawnieniu Rady Powiatu nie mieściła się możliwość modyfikacji lub doprecyzowania pojęcia "każda doba" – czy chodzi o dobę rozpoczętą, czy też pełną, to wskazane uchybienie należy uznać za nieistotne w sprawie, "jeżeli faktycznie należy naliczać opłatę za dobę rozpoczętą".

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Rozważenia w pierwszej kolejności wymagała zatem zasadność zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł być uznany za trafny, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli merytorycznej. W powołanym art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Powiatu, Sąd Wojewódzki jasno wskazał, że ustalenie stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów na poziomie maksymalnych stawek nosi cechy arbitralności z powodu nieuwzględnienia wymienionych w art. 130a ust. 6 P.r.d. kryteriów, a także przez niewykazanie należytego ich uwzględnienia. Punktowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niedostatki argumentacji Sądu I instancji nie mają wpływu na merytoryczną poprawność wyroku. Poza tym zaskarżony wyrok w tym zakresie nie mógł być podważany za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Reasumując w zaskarżonym wyroku wskazano podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, jak i przekonujące jej wyjaśnienie, a zatem wyrok poddawał się kontroli.

W sytuacji niepodważenia w skardze kasacyjnej ustaleń przyjętych za postawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji, Sąd kasacyjny dokonał oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w oparciu o te ustalenia.

Zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. § 131 ust. 1 w związku z § 143 ZTP jest niezasadny. Przepisy te stanowią, że: Do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie" § 131 ust. 1) oraz "Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej." (§ 143).

Analiza powołanych regulacji wymaga poczynienia uwag natury ogólnej, a także przytoczenia treści przepisu art. 130a ust. 6 P.r.d. Przepis ten stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Konieczne jest też uwzględnienie przepisów art. 130a ust. 1, 2, 2a, 5c, 5f i 6c. W przepisie ust. 1 określono przypadki, w których pojazd jest obligatoryjnie usuwany z drogi na koszt jego właściciela, zaś w ust. 2 wskazano kategorie sytuacji, w których pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób. Dodatkowo art. 130a ust. 5c P.r.d. stanowi o opłacie za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym, wskazanym przez starostę. Natomiast według art. 130a ust. 2a P.r.d. odstępuje się od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jednakże jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis art. 130a ust. 5f stanowi, że: "Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych.", a przepis art. 130a ust. 6c – "Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.".

Nie ulega wątpliwości, że uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji, który stanowi: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa." Uchwała rady powiatu jest wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego, a granice upoważnienia wynikające z art. 130a ust. 6 P.r.d. wskazują, że poprawnie skonstruowana uchwała tego organu powinna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane poza struktury administracji publicznej, czyli określać wielkość stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym.

W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (P. Radziewicz, (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz lex). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013/3/104-114). Wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego. (I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57). Natomiast sposób zrealizowania przez organ upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest wyłącznie obowiązkiem wzięcia pod uwagę przesłanek z art. 130a ust. 6 P.r.d., tj. konieczność sprawnej realizacji zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16). Skoro więc rada powiatu jest obowiązana wziąć pod uwagę owe kryteria, to warunkiem prawidłowego procesu legislacyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 130a ust. 6 tej ustawy powinno być rozważanie przez organ obu ww. dyrektyw. Oznacza to, że z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia przedmiotowej uchwały powinno wynikać, że rada powiatu brała pod uwagę te kryteria w procesie stanowienia prawa (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 977/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a jednocześnie inne przesłanki nie determinowały sposobu zrealizowania owego upoważnienia ustawowego.

Powyższy sposób interpretacji art. 130a ust. 6 P.r.d. i art. 40 ust. 1 u.s.p. nie odbiega w swych skutkach od wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku. Należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że dopiero obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane uzasadnieniu projektu uchwały bądź w odpowiedzi na skargę, mogły pozwolić Sądowi meriti na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na poziomie stawek wskazanych w uchwale. Należy przyjąć, że brak wiarygodnej kalkulacji, pozwalającej na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek przyjętych w uchwale stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wyłącznie kryteria ustawodawcy zamieszczone w art. 130a ust. 6 P.r.d., tym samym pozwalającej na dokonanie możliwości oceny kryteriów, prowadzi w konkretnej sytuacji do stwierdzenia nieważności uchwały. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał oceny zarówno uzasadnienia do projektu uchwały, jak i argumentacji podanej w odpowiedzi na skargę.

Skarga kasacyjna kolejno zarzuca naruszenie art. 130a ust. 6 P.r.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stawka opłaty za usunięcie pojazdów z drogi ustalona przez radę powiatu nie może być wyższa od ceny uprzednio wynegocjowanej z przedsiębiorcą, któremu zadania te zostały powierzone. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że nie znajduje on potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z wywodu Sądu I instancji wynika, że z zawartego w art. 130a ust. 6 ww. ustawy upoważnienia ustawowego należy wywieść przyznanie przez ustawodawcę radzie powiatu kompetencji prawodawczej, z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sąd I instancji wskazał kolejno, że w zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu zobowiązana jest do przeanalizowania, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług. Natomiast w przypadku drugiej przesłanki chodzi tu przede wszystkim o relatywizację do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, czyli wynagrodzenie uzyskiwane przez firmy zewnętrzne świadczące usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Sąd przyjął, że - w tak wskazanych ramach - wysokość kosztów usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym musi uwzględniać ponoszone przez powiat faktyczne koszty usunięcia pojazdu przez podmiot, któremu w trybie zamówień publicznych starosta powierzył wykonywanie tego zadania, a jednocześnie faktyczne koszty opłat za przechowywanie pojazdu pobierane od powiatu przez podmiot prowadzący, wyznaczony uprzednio przez starostę, parking strzeżony. Sąd Wojewódzki uznał też, że nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Jak dalej Sąd podkreślił, wysokość jednostkowych stawek przyjętych w uchwale powinna stanowić wypadkową obu kryteriów – co jednak nie oznacza konieczności automatycznego dostosowania wysokości stawki do średnich kosztów usług określonego typu. Sąd zgodził się przy tym ze stanowiskiem organu (zawartym w uzasadnieniu uchwały i odpowiedzi na skargę), że oprócz wynagrodzeń płaconych firmom zewnętrznym za usuwanie, przemieszczanie, holowanie i przechowywanie pojazdów, rzeczywistymi kosztami są także koszty organizacyjne, czy pracownicze.

Z powyższą interpretacją art. 130a ust. 6 P.r.d. należało zgodzić się, z tym doprecyzowaniem, że koszty usuwania i przechowywania pojazdów ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu kryteriów może zostać ustalona ponad wysokość tych kosztów osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje ponadto, ze pomiędzy organem skarżącym kasacyjnie a Sądem I instancji nie ma kontrowersji co do tego, że Rada Powiatu posiada pewien zakres swobody w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie. Pogląd ten nie jest także kwestionowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 977/18). Sporny natomiast pozostaje zakres owej swobody.

Zupełnie niezasadny pozostaje także zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 P.r.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji zadań – jako ustawowa wytyczna – nie uzasadnia wystarczająco konieczności uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, w stosunku do których orzeczony został przepadek na rzecz powiatu, jako mający wpływ na ich łączną wysokość.

Przypomnienia wymaga, że w przypadkach wskazanych w art. 130a ust. 1 P.r.d. pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela. W myśl zaś art. 130a ust. 10h: "Koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta." Zgodnie z art. 130a sut. 10j P.r.d. termin płatności należności ustalonych decyzją, o której mowa w ust. 10h, wynosi 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Odsetki ustawowe za opóźnienie nalicza się od dnia następującego po upływie terminu płatności. Należności te wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przy czym stosownie do art. 130a ust. 10 P.r.d. starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Przepis ust. 10 stosuje się odpowiednio, gdy w terminie 4 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu nie został ustalony jego właściciel lub osoba uprawniona do jego odbioru, mimo że w jej poszukiwaniu dołożono należytej staranności (art. 130a ust. 10d P.r.d.).

Z powyższych regulacji wynika, że sam fakt orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu nie uzasadnia jeszcze konieczności ponoszenia kosztów dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów przez powiat. Zasadą bowiem jest, że koszty te ponosi właściciel pojazdu. Dopiero brak ustalenia właściciela pojazdu lub osoby uprawnionej do jego odbioru skutkuje koniecznością obciążenia tymi kosztami powiatu.

Wobec tego trafnie Sąd I instancji uznał, że koszty obciążające użytkowników pojazdów, związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów (powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia) stanowią należności podlegające egzekucji w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.). Przepisy tej ustawy odrębnie zaś regulują w rozdziale 6 kwestie ustalania kosztów związanych z przymusowym dochodzeniem należności. Zasadne jest też stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli zaskarżona uchwała miałaby uwzględniać koszty wynikające z nieściągalności należności, to należałoby przyjąć, że Rada Powiatu przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Nie można by bowiem w takiej sytuacji przyjąć, że wysokość opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale uwzględnia przesłankę "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów" oraz "konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi". Zgodzić się więc należało z Sądem I instancji, że w zakresie pojęciowym "usuwania i przechowywania pojazdów" nie mieszczą się działania związane z dochodzeniem należności od użytkowników pojazdów oraz z przeprowadzeniem procedury sprzedaży pojazdów nieodebranych przez ich właścicieli. Zauważyć należy przy tym, że w odpowiedzi na skargę Rada Powiatu nie podała danych odnoszących się do kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, w stosunku do których został orzeczony przepadek w związku z brakiem możliwości ustalenia ich właściciela, ale dane odnoszące się ogólnie do wskazanych kosztów co do pojazdów nieodebranych. W konsekwencji nie można uznać za błędne stanowisko Sądu I instancji, który odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej przez organ w odpowiedzi na skargę, uznał, że niewątpliwie uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłat szacunkowych kosztów związanych z egzekucją należności i wyników analizy przychodów (strat ponoszonych przez Powiat) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d. i oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego.

Zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 P.r.d. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w nim określenie "każda doba" oznacza każdą pełną dobę, a nie każdą rozpoczętą dobę. Przy czym zasadność tego zarzutu nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ Sąd I instancji trafnie wykazał powody, dla których stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Ustawodawca określając maksymalne stawki kwotowe opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu w przepisach art. 130a ust. 6a P.r.d. użył określenia "za każdą dobę przechowywania". Określenie to nie zostało w ustawie doprecyzowane przez przyjęcie, że chodzi w nim o pełną dobę, dobę rozpoczętą, czy też o możliwość proporcjonalnego ustalenia opłaty mając na uwadze część doby odpowiadającą liczbie godzin przechowywania pojazdu. Już sam ten brak normatywnej jednoznaczności przepisów art. 130a ust. 6a P.r.d. powoduje, że nie można przyjąć, że nastąpiło istotne rażące naruszenie prawa przy próbie nadania wskazanemu określeniu praktycznego wymiaru przy jego stosowaniu. Ponadto uzasadnione jest przyjęcie, że określenie "każda doba" może być równoznaczne z określeniem "każda rozpoczęta doba", ponieważ jest to najmniejsza jednostka czasowa odpowiadająca określeniu "doba". Przyjętemu zaś przez Sąd I instancji stanowisku wskazującemu, że Rada Powiatu Lipnowskiego podejmując uchwałę powinna posłużyć się terminologią ustawową i w związku z tym powinna była ustalić opłatę naliczaną w przypadku przechowywania pojazdu za każdą pełną dobę, a nie za dobę rozpoczętą, można zarzucić tę samą wadliwość, którą Sąd I instancji zarzucił organowi twierdząc, że "W ramach uprawnienia organu nie mieści się możliwość modyfikacji lub doprecyzowania pojęcia "każda doba", to jest czy chodzi o dobę rozpoczętą, czy też pełną.".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i zgodnie z art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.