Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 75/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] I.S. złożyła w Urzędzie Miasta C. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako “nadbudowa obiektu mieszkalnego polegająca na zmianie konstrukcji dachu w formę poddasza użytkowego". Dodatkowo, pismem z dnia [...] stanowiącym odpowiedź na zapytanie organu I instancji strona wyjaśniła, że projektowany dach budynku zlokalizowanego w C. przy ul. K. na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] ma być dachem wielospadowym i podała jego projektowaną geometrię.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji argumentując, iż w [...] strona złożyła już identycznej treści wniosek i w tym przedmiocie wydano w dniu [...] decyzję odmowną. Tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania dla tego samego inwestora kolejnej decyzji odnoszącej się do tego samego zamierzenia.

W wyniku wniesionego przez I.S. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż jeśli istotnie wnioski strony z [...] i [...] dotyczyły tego samego przedsięwzięcia to organ I instancji powinien był umorzyć prowadzone obecnie przez siebie postępowanie administracyjne. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ ten w istocie bowiem po raz drugi rozstrzygnął sprawę, która została już zakończona inną decyzją ostateczną..

W trakcie ponownego postępowania administracyjnego organ I instancji przeprowadził analizę wniosku I.S., a następnie, decyzją z dnia [...]nr [...], Prezydent Miasta C. po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że jego zdaniem obecny wniosek inwestorki nie jest jednak tożsamy z wnioskiem złożonym w [...] albowiem geometria nowoprojektowanego dachu różni się od geometrii określonej poprzednio (dach czterospadowy o nachyleniu połaci 30o i 45o zastąpiono dachem wielospadowym o nachyleniu połaci 35o i 50o). W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono jednakowoż, iż nie można ustalić warunków zabudowy da przedmiotowej inwestycji ponieważ zamierzenie to nie spełnia warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (z dnia 27 marca 2003 r., Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Osiedle domów jednorodzinnych, na terenie którego znajduje się przedmiotowy budynek, posiada bowiem harmonijny i klarowny układ urbanistyczny. Większość zabudowań to parterowe domy jednorodzinne mające modernistyczne kształty oraz płaskie dachy, a wyjątek stanowią dwa budynki przykryte dachami dwuspadowymi. W konsekwencji proponowany przez wnioskodawczynię dach wielospadowy zakłóciłby istniejący ład przestrzenny a tym samym w świetle obowiązujących przepisów inwestycja taka nie jest dopuszczalna.

Odwołanie od decyzji organu I instancji I.S. wniosła w terminie ustawowym, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu strona podniosła, że otrzymana decyzja jest dla niej krzywdząca albowiem organ I instancji nie uwzględnił uwarunkowań technicznych starego domu. Nadto niesłusznym jest twierdzenie organu jakoby domy nadbudowane w osiedlu miały wyłącznie dachy dwuspadowe ponieważ dach w budynku przy ul. K. ma dach wielospadowy, o dwóch kalenicach.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną przez stronę decyzję podzielając tym samym pogląd organu I instancji o braku możliwości nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w sposób wskazany przez wnioskodawczynię. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588) stanowiący, że geometrię dachu ustala się odpowiednio do innych dachów występujących na obszarze analizowanym. Na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej występują natomiast, zdaniem organu II instancji, jedynie budynki o dachach płaskich oraz dwa budynki o dachach dwuspadowych.

W dniu [...] I.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o uchylenie otrzymanego rozstrzygnięcia albowiem jest ono dla niej krzywdzące. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż przebudowa dachu jest znacznym przedsięwzięciem finansowym, które jednak jest konieczne ze względu na stan budynku. Skoro już zatem na poniesienie tychże nakładów jest zdecydowana to chciałaby przynajmniej, aby po przebudowie dach pełnił funkcję niewielkiego poddasza użytkowego. Funkcję tę zapewnić może jedynie dach wielospadowy. Nadto skarżąca zauważyła, że żaden przepis prawa nie wymaga aby wszystkie domy położone na terenie osiedla były bliźniacze zwłaszcza, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. I.S. po raz kolejny podkreśliła też, iż w osiedlu znajdują się nie tylko dachy płaskie i dwuspadowe lecz także jeden dach wielospadowy.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie ma możliwości zadośćuczynić wnioskowi skarżącej albowiem, jego zdaniem, na działkach sąsiednich występują jedynie budynki o dachach płaskich i dwuspadowych.

W trakcie rozprawy przed tut. Sądem, w dniu 27 września 2006 r., skarżąca poparła skargę podając, że położony na obszarze analizowanym budynek mieszkalny przy ul. K. niewątpliwie posiada dach wielospadowy. Na dowód swych twierdzeń skarżąca przedłożyła kserokopie fotografii, na których widnieje przedmiotowy budynek. Pełnomocnicy SKO po okazaniu im przez Sąd przedmiotowych zdjęć stwierdzili, że w ich przekonaniu dach przy ul. K. istotnie ma dwie kalenice i jest wielospadowy. Uczestniczący w rozprawie pełnomocnik gminy oświadczył natomiast, że zdaniem gminy przedmiotowy budynek ma tylko jedną kalenicę i jest dachem dwuspadowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej, wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Należy bowiem stwierdzić, że zarówno stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja organu II instancji, jak też decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.

Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż skoro w myśl przywoływanego już powyżej § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. geometrię dachu projektowanej inwestycji ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, to w konsekwencji, dążąc do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozpoznający sprawę organ administracji publicznej w pierwszej kolejności winien zbadać geometrię innych dachów w obszarze analizowanym, a dopiero potem rozważyć czy projektowany przez inwestora dach zgodny jest w zakresie swej geometrii z innymi na pobliskich budynkach. Tut. Sąd stwierdza, iż prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne wskazanych kwestii nie wyjaśniło w sposób wystarczający, pozostawiając istotne wątpliwości co do faktycznych okoliczności sprawy. Zarówno organ I jak też II instancji w trakcie całego postępowania administracyjnego twierdziły bowiem zgodnie, że na obszarze analizowanym nie ma dachów wielospadowych i pomimo, że skarżąca wielokrotnie podnosiła kwestię budynku przy ul. K. w żadnej z wydanych decyzji nie ustosunkowały się do tego argumentu. Jak wynika z przedłożonych akt sprawy w trakcie prowadzonego postępowania nie przeprowadziły nadto stosownych oględzin ani też w inny sposób nie ustaliły jednoznacznie liczby kalenic, nie wyjaśniły też jaką definicją dachu wielospadowego się posłużyły stwierdzając, iż budynków o takich dachach w obszarze analizowanym nie ma. Warto w tym miejscu wskazać, iż rozbieżności i wątpliwości co do konstrukcji dachu w budynku pod nr [...] jaskrawo uwidoczniły się w trakcie rozprawy przed tut. Sądem, kiedy to po okazaniu przez skarżącą kserokopii zdjęć kwestionowanego dachu pełnomocnik gminy wyjaśnił, iż wedle jego wiedzy jest to dach dwuspadowy o jednej kalenicy, natomiast pełnomocnicy organu II instancji stwierdzili, iż ich ocenie dach ma dwie kalenice i jest wielospadowy.

W konsekwencji wydane przez organy I i II instancji decyzje uznać należy za przedwczesne, wydane bez dostatecznego zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Dodatkowo Sąd zauważa też, iż wydając decyzję z dnia [...] Prezydent Miasta C. uznał, że Gmina Miasto C., reprezentowana przez Prezydenta, jest stroną postępowania i umieścił samego siebie w zawartym w decyzji wykazie stron. Ze złożonego na rozprawie oświadczenia pełnomocnika Gminy wynika jednak, iż w rzeczywistości Gmina nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej działki, a jedynie zarządcą drogi przy ul. K., natomiast swojego interesu dopatruje się jedynie w ciążących na niej obowiązkach w zakresie ładu architektonicznego. W konsekwencji Gmina nie mogła mieć zatem, zdaniem Sądu, przymiotu strony w prowadzonym na wniosek I.S. postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. z uwagi na złożony w trakcie rozprawy sądowej wniosek skarżącej.