Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1656/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: 145 § 1 pkt 1 lit a, 135, 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 7, 77 § 1, 107 § 3, 124 § 52, 126
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 37 ust 3, 42
journal: Dz.U. 2013 poz 934
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta [...] na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz Burmistrza Miasta [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta [...] (dalej także jako: "skarżący") wniósł skargę na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej [...] położonej na obszarze Gminy Miasto [...] obszar [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia [...] lutego 2019 r. wystąpił o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej [...] położonej na obszarze Gminy Miasto [...] obszar [...] (dalej: "projektu planu").

Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. odmówił uzgodnienia planu. Wskazał także, że warunkiem uzgodnienia planu jest spełnienie następujących wymogów:

- ustalenie w granicach Portu [...] funkcji: tereny usług morskich oraz urządzeń portu morskiego;

- wprowadzenie zakazu podziału terenu dla obszarów: [...], [...];

- ograniczenie wysokości planowanej zabudowy na całym obszarze planu w celu zapewnienia możliwości funkcjonalnych systemu oznakowań nawigacyjnych (m. in. Latarni Morskiej [...]).

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przedłożony do uzgodnienia projekt planu w większości dotyczy obszaru znajdującego się w granicach Portu [...].

Organ ten wskazał, że z zakresu kompetencji ustalonego w ustawie z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2205 z późn. zm.) – dalej jako: "ustawa o obszarach morskich", wynika m. in., że dyrektor urzędu morskiego zarządza portami niemającymi podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej, planuje ich rozwój, a także buduje i utrzymuje obiekty infrastruktury zapewniającej dostęp do portów i przystani morskich.

Wskazał także, że obwiązujące rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia granicy od strony lądu Portu Morskiego w [...]określa obszar szczególnego zainteresowania administracji morskiej, którą w tym zakresie reprezentuje Dyrektor Urzędu Morskiego w [...]. Organ podkreślił, że jest rzeczą bezdyskusyjną, że granice portu to przede wszystkim teren usług morskich i urządzeń portu morskiego. Tymczasem przedkładany do uzgodnienia projekt planu zakłada m. in.:

- dla terenów oznaczonych [...], [...] (tereny w granicach portu) funkcję zabudowy centrotwórczej w ramach której mieści się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz szeroko pojęte usługi, w tym m in. usługi turystyczne (hotel, zabudowa apartamentowa), gastronomia, handel, administracja, usługi oświatowe, zdrowie itd.

- dla terenów oznaczonych [...], [...] funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, a są to z kolei obszary położone w pasie ochronnym i usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie Bosmanatu Portu[...] i nadbrzeży portowych.

Organ stwierdził, że cytowane powyżej ustalenia planu w kontekście ustawowych zadań nałożonych na Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] nie są możliwe do zaakceptowania.

Ponadto organ stwierdził, że uwzględniając jedyną możliwą do zaakceptowania funkcję, jaką są usługi morskie, nie jest możliwe wyrażenie zgody na wykonywanie jakichkolwiek podziałów geodezyjnych. Takie wtórne podziały, z punktu widzenia potrzeb portu, mogą prowadzić do niepożądanego rozdrobnienia i utrudnić w przyszłości rozwój i funkcjonowanie samego portu.

Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] stwierdził także, że zawarte w przedłożonym projekcie planu ustalenia dotyczące wysokości proponowanej zabudowy stoją w sprzeczności z ograniczeniami wynikającymi z potrzeby zapewnienia możliwości funkcjonowania systemu oznakowania nawigacyjnego (m. in. Latarni Morskiej [...]). Negatywna opinia dotyczy przed wszystkim obszarów [...] i [...] Akceptacja proponowanych ustaleń spowoduje w przyszłości zasłonięcie światła Latarni Morskiej [...] w bardzo wrażliwym sektorze przylądowym. Zdaniem służb Urzędu Morskiego w [...] odpowiedzialnych za te zagadnienia zabudowa na tych obszarach, nie powinna przekraczać wysokości 18 m npm.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podniósł, że zakres opracowania miejscowego planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta[...]. Celem sporządzenia przedmiotowego planu jest uaktualnienie, dostosowanie do nowych potrzeb oraz ustalenie nowego przeznaczenia terenów, a także określenie zasad oraz nowych sposobów zagospodarowania i zabudowy poszczególnych terenów, przy jednoczesnym dostosowaniu ustaleń nowego planu do kierunków obecnie obowiązującego studium. W związku z powyższym, skarżący stwierdził, że zagospodarowanie terenu było przesądzone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

W piśmie z dnia 27 marca 2019 r., stanowiącym uzupełnienie zażalenia, Burmistrz[...] zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r., poz. 1945), dalej: "u.p.z.p." – w szczególności poprzez nieprecyzyjne sformułowanie warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, bez podstaw faktycznych i prawnych, w szczególności z wykroczeniem poza zakres ustawowych kompetencji, a także bez oparcia treści sformułowanych warunków uzgodnienia projektu planu na obowiązujących przepisach prawa;

- naruszenie przepisów postępowania w tym art. 124 § 1 i 2 w związku z art. 126, z art. 107 § 3 i z art. 11 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności poprzez: naruszenie ciągłości planistycznej na przedmiotowym terenie planu; pominięcie w uzasadnieniu należytego wyjaśnienia podstawy prawnej tego postanowienia; pominięcie należytego sformułowania uzasadnienia faktycznego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2019 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...].

Odnosząc się do zarzutu zawartego w zażaleniu, że zakres opracowania planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Minister uznał tę argumentację za niezasadną. Stwierdził, że projekt planu wprowadza nieakceptowalne zmiany w stosunku do obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z[...] lutego 2010 r., między innymi poprzez podwyższenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy i wprowadzenie nowych funkcji dla tych terenów.

Minister wskazał na przepisy art. 42 ust. 2 pkt 1 i 1a ustawy o obszarach morskich stanowiące o kompetencjach dyrektorów urzędów morskich do zapewniania bezpieczeństwa żeglugi morskiej i ochrony portów morskich. Dyrektor urzędu morskiego jest przede wszystkim związany swoimi zadaniami ustawowymi, a nie ustaleniami dokumentów planistycznych. Ponadto Minister wskazał, że Studium nie uwzględniło wszystkich warunków wskazanych w postanowieniu Dyrektora Morskiego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. uzgadniającym projekt Studium pod wskazanymi warunkami. W postanowieniu tym zostało wskazane m. in., że "całkowitą wysokość zabudowy na obszarze [...] należy określić na podstawie ekspertyzy nawigacyjnej, która wskaże warunki brzegowe prawidłowej pracy urządzenia oznakowania nawigacyjnego jakim jest latarnia morska w[...]".

Minister stwierdził, że organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu o odmowie uzgodnienia planu precyzyjnie sformułował warunki na jakich może nastąpić uzgodnienie projektu planu, podając podstawy faktyczne i prawne.

Organ odwoławczy wskazał także, że obszar jaki obejmuje projekt planu ma kluczowe znaczenie dla rozwoju portu morskiego w [...] i właściwe jest założenie, że obszar powinien być użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem – a więc realizować funkcję portową. Z kompetencji organu pierwszej instancji określonych w art. 42 ustawy (zarządzanie portami niemającymi podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej, planowanie ich rozwoju, budowa i utrzymanie obiektów infrastruktury zapewniającej dostęp do portów i przystani) oraz w art. 17 u.p.z.p.(kompetencja do uzgadniania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) wynika, że dyrektor urzędu morskiego odmawia uzgodnienia projektu planu, którego ustalenia powodowałyby konflikty lub ograniczenia dla funkcji portowej czy zadań dyrektora urzędu morskiego w pasie nadbrzeżnym. Pierwszorzędnym zadaniem organu jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa żeglugi morskiej, dbanie o rozwój portów morskich i zwiększanie ich potencjału rozwojowego. Biorąc pod uwagę zakres funkcji "pozaportowych" jakie znalazły się w projekcie planu, Minister stwierdził, że ich uwzględnienie spowodowałoby uniemożliwienie wszystkich wskazanych powyżej celów i zadań organu.

Minister zwrócił uwagę, że w stosunku do obecnie obowiązującego planu miejscowego, projekt planu przewiduje zwiększenie obszaru o tereny położone w zachodniej części, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami, w tym usługami turystycznymi, tzw. zabudowę centrotwórczą. Minister stwierdził, że mając na uwadze, iż obszar ten w całości znajduje się w granicach portu morskiego, uzgodnienie projektu planu w przedstawionej formie i treści byłoby niezasadne, bowiem projekt planu zwiększa obszary przeznaczone pod zabudowę niezwiązaną z funkcją portową, co w konsekwencji doprowadzi do całkowitego ograniczenia możliwości funkcjonowania portu morskiego w [...].

Prawidłowy jest także - w ocenie Ministra – warunek uzgodnienia, jakim jest wprowadzenie zakazu podziału działek ewidencyjnych znajdujących się w granicach portu. Zdaniem Ministra uzasadnieniem faktycznym i prawnym dla tego warunku jest zapewnienie przez organ możliwości funkcjonowania i przyszłego rozwoju portu morskiego w [...]

Minister stwierdził także, że zasadnie organ pierwszej instancji uznał zasadność utrzymania dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy na dotychczasowym poziomie – ze względu na konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemu oznakowania nawigacyjnego (m. in. Latarni Morskiej [...]).

Odnosząc się do zarzutu Burmistrza, że organ nie wziął pod uwagę obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla inwestora [...] [...]Sp. z o. o. przez Wojewodę [...], Minister podniósł, że dotychczasowe pozwolenia na budowę zostały wydane na podstawie ustaleń obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i muszą z nim być zgodne. Wydane uprzednio i pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę nie przesądza zatem o konieczności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Minister za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 u.p.z.p., bowiem organ wskazał warunki, które powinny zostać uwzględnione przy uchwalaniu projektu planu.

Również odnosząc się zarzutów naruszenia prawa procesowego, organ odwoławczy uznał je za chybione wskazując, że organ pierwszej instancji zawarł wszystkie elementy składowe postanowienia, w szczególności jego uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazując fakty, które uznał za udowodnione oraz podstawę prawną postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz Miasta [...], wskazując przede wszystkim na naruszenie art. 7, 8, 11 w związku z art. 124 § 1 i 2 w związku z art. 107 § 3, w związku z art. 126 K.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak uzasadnienia prawnego. Skarżący wskazał m. in., że organ nie przytacza żadnych merytorycznych argumentów przemawiających za wyrażonym przez niego stanowiskiem, że "obszar jaki obejmuje projekt planu ma kluczowe znaczenie dla rozwoju portu morskiego w [...]". Zdaniem skarżącego można przedstawić zupełnie odmienny argument przemawiający za tym, że właśnie wprowadzane zmiany w planie zagospodarowania podnoszą zdolności rozwojowe [...] portu. Na wyznaczonym terenie, zdaniem skarżącego, nie mogą i nigdy nie pojawią się już obiekty i urządzenia techniczne portowe, ponieważ wyklucza to już obowiązujący plan.

Skarżący zarzucił także, że organy w żaden sposób nie wyjaśniły ogólnikowego stwierdzenia, że zmiany w planie przewidujące zwiększenie obszaru o tereny położone w zachodniej części, doprowadzą do "całkowitego ograniczenia możliwości funkcjonowania portu morskiego w [...]". W ocenie skarżącego również w tej kwestii można przedstawić zupełnie odmienne stanowisko, że rozwój tej części portu o tereny mieszkalne, usługowe i centrotwórcze nie tylko nie stoi w sprzeczności z rozwojem portu, ale ten rozwój wspiera. Zdaniem skarżącego przedmiotowy teren nie jest obszarem pierwszego zainteresowania jeśli chodzi o stawianie obiektów i urządzeń technicznych typowo portowych, przeładunkowych. Ponadto rozwój funkcji mieszkalnej, usługowej, porządkuje tę cześć miasta i pozytywnie wpływa na wizerunek portu rozumianego jako całość obiektów, urządzeń służących wszystkim korzystającym z tej części miasta.

Odnosząc się do warunku ograniczenia wysokości zabudowy na przedmiotowym terenie, Burmistrz stwierdził, że organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w kwestii ustalenia wysokości zabudowy – przynajmniej śladu po nim brak w zaskarżonym postanowieniu.

Skarżący zarzucił także, że Urząd Morski wskazał wyłącznie przepisy kompetencyjne, tj. art. 37 ust. 3 ustawy o obszarach morskich oraz art. 17 pkt 6 b u.p.z.p. Brak jest natomiast wskazania jakichkolwiek przepisów materialnych dotyczących zagospodarowania portów morskich czy wysokości budynków znajdujących się w pobliżu latarni morskiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Skarżący w piśmie z dnia 2 lipca 2019 r. stanowiącym uzupełnienie skargi zarzucił organowi administracji, który wydał zaskarżoną decyzję:

- naruszenie art. 23 u.p.z.p. – poprzez brak współpracy przy sporządzaniu projektu planu miejscowego w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej na etapie składania wniosków;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, w szczególności poprzez pominięcie stanu faktycznego istniejącego zagospodarowania, stanu własności oraz obowiązujących dokumentów planistycznych (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta [...] i obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej B - [...], położonej na obszarze Gminy Miasto [...] – obszar B1).

Burmistrz stwierdził, że ustalone w projekcie planu funkcje UCM i MW/U są zgodne z kierunkami obecnie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...] (uzgodnionym na odpowiednim etapie procedury planistycznej z Urzędem Morskim w [...]) oraz powielają w znacznym stopniu ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który również został uzgodniony wcześniej z Urzędem Morskim w [...]. Skarżący zaznaczył, że obecnie obowiązujący plan ani projekt nowego planu nie przewiduje na przedmiotowym terenie funkcji portowej tj. "usług morskich oraz urządzeń portu morskiego".

Burmistrz zakwestionował także argumentację organu, iż nie jest możliwe wyrażenie zgody na podziały terenu w obszarze UCM.1 i UCM.2 – ze względu na jedyną możliwą do zaakceptowania funkcję jaką są usługi morskie – stwierdzając, że Urząd Morski w [...] pomija stan faktyczny – ustalenia zawarte w obowiązującym planie, jak i obecny stan prawny terenu (działki prywatne), tzn. nie jest to teren o funkcji portowej.

Co do ograniczenia wysokości zabudowy na przedmiotowym obszarze w celu zapewnienia możliwości funkcjonowania systemu oznakowań nawigacyjnych (m. in. Latarni Morskiej w [...]), Burmistrz wskazał, że Urząd Morski w swoim postanowieniu nie uwzględnił faktu, że na obszarze [...] został już wybudowany budynek i zarówno plan miejscowy, na podstawie którego został wykonany projekt budowlany, jak i samo pozwolenie na budowę, podlegało uzgodnieniu z Urzędem Morskim w [...]. Budynek ten już obecnie przesłania światło latarni morskiej, ograniczając kąt jej świecenia ze 180 stopni do 140 stopni. Tym samym, w ocenie skarżącego, obiekty projektowane na terenie [...] nie będą w większym stopniu przesłaniać światła latarni niż budynek zrealizowany na terenie [...], gdyż już obecnie przesłania on latarnię, a projektowane kolejne dwa budynki będą po pierwsze nieco niższe od tego już istniejącego, a po drugie znajdują się w cieniu jego oddziaływania na latarnię morską w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w trybie uzgodnieniowym w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Stosownie do treści art. 37 ust. 3 ustawy o obszarach morskich pozwolenia wodnoprawne, decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzje o pozwoleniu na budowę oraz decyzje w sprawie zmian w zalesianiu, zadrzewianiu, tworzeniu obwodów łowieckich, a także projekty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa, dotyczące pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego.

Ponadto, zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obowiązany jest między innymi do wystąpienia o opinie o projekcie planu do organów wskazanych w pkt 6 lit. a oraz do wystąpienia o uzgodnienie projektu planu z organami wskazanymi w pkt 6 lit.b. Wśród organów, z którymi należy uzgodnić projekt planu znajduje się między innymi dyrektor właściwego urzędu morskiego - w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani (pkt 6 lit. b tiret 5). Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.

W tym miejscu należy podkreślić, że kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne (zob.m.in. S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 81 i n.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 468 i n.; J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56). Podobne stanowisko jest formułowane także w orzecznictwie (por. np.: wyrok NSA z dnia z 12 lutego 1985 r., II SA 1811/84, ONSA 1985, z. 1, poz. 7, czy też wyrok NSA z dnia 13 października 1997 r., II SA 203/97, ONSA 1998, z. 4, poz. 120).

Jak już wskazano, uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności projektu planu z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa. Co prawda, zajęcie stanowiska przez organ w ramach uzgodnienia mieści się w ramach tzw. "uznania administracyjnego", nie oznacza ono jednak wcale zezwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej i zwolnienie go z przestrzegania reguł procedury administracyjnej oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska (por. wyrok SN z dnia 19 grudnia 1990 r., sygn. akt I PR 170/90 "Wokanda" 1991 Nr 7, wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., sygn. akt II SA 883/82 PiP Nr 6 str. 141). Okoliczność zaś, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu - ocenie organu administracyjnego, nie zwalnia tegoż organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono bowiem opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wydając postanowienie organ zobligowany jest bowiem do szczegółowego podania przesłanek jakimi się kierował działając w granicach uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie nie może zatem posiadać jakichkolwiek cech dowolności, tym bardziej w kontekście wskazanego wyżej związania organu prowadzącego postępowanie, stanowiskiem organu uzgadniającego.

W ocenie Sądu analiza treści zaskarżonego jak i poprzedzającego je postanowienie wskazuje na przekroczenie granic uznania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedłożony do uzgodnienia projekt planu dla jednostki strukturalnej [...] zachodnie położonej na obszarze Gminy Miasta [...] obszar [...] w większości dotyczy obszaru znajdującego się w granicach portu [...] (granice portu ustalone zostały rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia granicy od strony lądu portu morskiego w [...]). Nie budzi także wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie właśnie z tego powodu, projekt planu podlega uzgodnieniu z dyrektorem urzędu morskiego (cyt. wyżej art. 17 pkt 6 lit. b tiret 5 u.p.z.p i art. 37 ust.3 ustawy o obszarach morskich). Port morski w [...] zalicza się portów niemających podstawowego znaczenia dla polskiej gospodarski narodowej, w rozumieniu przepisów ustawy z 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich.

Z racji tego, że teren leży w granicach portu oraz z ustawowych kompetencji dyrektora urzędu morskiego, zgodnie z którymi dyrektor urzędu morskiego zarządza portami niemającymi podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej, planuje ich rozwój, a także buduje i utrzymuje obiekty infrastruktury zapewniającej dostęp do portów i przystani morskich (art. 42 ust. 2 pkt 21 i 22 ustawy o obszarach morskich) organ pierwszej instancji sformułował tezę, że: "jest rzeczą bezdyskusyjną, że granice portu, to przede wszystkim teren usług morskich i urządzeń portu morskiego" i sformułował warunek uzgodnienia: ustalenie w granicach portu [...] funkcji: tereny usług morskich oraz urządzeń portu morskiego. Organ drugiej instancji zaakceptował powyższe stanowisko dodając, że obszar jaki obejmuje projekt planu ma kluczowe znaczenie dla rozwoju portu morskiego w [...] i właściwym jest założenie, że obszar powinien być użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem – a więc realizować funkcję portową. Wskazano, że z ustawowych zadań dyrektora urzędu morskiego wynika, że odmawia on uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia powodowałyby konflikty lub ograniczenia funkcji portowej czy zadań dyrektora urzędu morskiego w pasie nadbrzeżnym. Podkreślono, że pierwszorzędnym zadaniem organu jest zapewnienie bezpieczeństwa żeglugi morskiej, dbanie o rozwój portów morskich i zwiększenie ich potencjału rozwojowego. Biorąc pod uwagę zakres funkcji "pozaportowych" jakie znalazły się w projekcie planu, Minister stwierdził, że ich uwzględnienie spowodowałoby uniemożliwienie wskazanych powyżej celów i zadań organów.

Zatem w rozpatrywanej sprawie organy de facto sformułowały zakaz lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy na terenie portu [...], poza zabudową o funkcjach portowych (usługi morskie oraz urządzenia portu morskiego). Z treści postanowień obu instancji można wywnioskować, że zakaz ten organy wywiodły przede wszystkim z przepisów art. 42 ust. 2 pkt 1, 1a, 21 i 22 ustawy o obszarach morskich.

Zgodnie z tymi przepisami - w szczególności do zadań organów administracji morskiej należą sprawy:

- bezpieczeństwa żeglugi morskiej (pkt 1 omawianego przepisu);

- ochrony portów morskich i żeglugi morskiej, w tym związane z wykonywaniem zadań obronnych oraz zadań o charakterze niemilitarnym, w szczególności zapobieganie aktom terroru oraz likwidacji skutków zaistniałych zdarzeń (pkt 1a);

- zarządzania portami niemającymi podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej i przystaniami morskimi w przypadku, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 1933 oraz z 2019 r. poz. 1716), w tym ochrona brzegów morskich w przystaniach plażowych w rozumieniu art. 2 pkt 2a tej ustawy, w przypadku których dyrektor urzędu morskiego wykonuje zadania i uprawnienia podmiotu zarządzającego (pkt 21);

- planowania rozwoju portów i przystani morskich, o których mowa w pkt 21 (pkt 22).

Organy orzekające w niniejszej sprawie powołując się jedynie na powyższe przepisy, nie wyjaśniły przekonująco, dlaczego uzgodnienie w proponowanym przez organ planistyczny kształcie jest niemożliwe. Argumentacji w tym zakresie była bardzo ogólnikowa. Oczywiście zrozumiałe jest, że organy administracji morskiej mają obowiązek dbać o bezpieczeństwo żeglugi morskiej, czy też ochronę portów morskich, jednak w przedmiotowej sprawie nie przedstawiły konkretnych okoliczności, w jaki sposób rozwiązania zawarte w projekcie planu zagrażają temu bezpieczeństwu i ochronie portu. Organ odwoławczy nie poparł stwierdzeń, że obszar jaki obejmuje projekt planu ma kluczowe znaczenie dla rozwoju portu morskiego w [...], jakąkolwiek argumentacją. Z akt sprawy, ani tym bardziej z argumentacji organu (której brak) nie wynika, na czym polega kluczowe znaczenie tej właśnie części portu, ani jakie obecnie lub ewentualnie w przyszłości funkcje portowe pełnione są na tym konkretnie terenie. Minister stwierdzając, że zakres funkcji pozaportowych jakie znalazły się w projekcie planu, spowodowałby uniemożliwienie realizacji celów i zadań organu morskiego, wynikających z przepisów ustawy o obszarach morskich, nie wskazał jakie konkretnie zadania i cele miałyby zostać uniemożliwione na przedmiotowym obszarze. Również stwierdzenie, że zwiększenie w projekcie planu obszarów przeznaczonych pod zabudowę niezwiązaną z funkcją portową, doprowadzi w konsekwencji do całkowitego ograniczenia możliwości funkcjonowania portu morskiego w [...], nie zostało poparte stosowną analizą i nie wyjaśniono wpływu, jaki mają proponowane w projekcie rozwiązania na części obszaru portu w [...]na "całkowite ograniczenie możliwości funkcjonowania" portu.

Podobnie stwierdzenie, że nie jest możliwe wyrażenie zgody na wykonywanie jakichkolwiek podziałów geodezyjnych, bowiem takie podziały z punktu widzenia potrzeb portu, mogą prowadzić do niepożądanego rozdrobnienia i utrudnić w przyszłości rozwój i funkcjonowanie samego portu – nie zostało rozwinięte, w szczególności nie wskazano, jakie są potrzeby portu na tym obszarze (skarżący twierdzi, że na wyznaczonym terenie nie mogą pojawić się obiekty i urządzenia techniczne portowe, ponieważ wyklucza to już obowiązujący plan).

Również stanowisko organów co do ograniczenia wysokości planowanej zabudowy do wysokości 18 m na całym obszarze planu w celu zapewnienia możliwości funkcjonowania systemu oznakowań nawigacyjnych (m. in. Latarni Morskiej [...]) jest lakoniczne. Sąd oczywiście nie neguje konieczności zapewnienia możliwości prawidłowego funkcjonowania urządzeń nawigacyjnych na terenie portu, jednakże szczegółowe stanowisko w kwestii ograniczenia wysokości planowanej zabudowy powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Tym bardziej, że skarżący zarzuca, iż w obecnie obowiązującym planie z 2010 r. dla odpowiadającego obszarowi [...] terenu [...] ustalono wysokość zabudowy do 23,5 m z jednoczesnym dopuszczeniem dominanty architektonicznej o wysokości max. 29 m. Skarżący zarzucił, że Urząd Morski w [...] nie uwzględnił w swoim postanowieniu faktu, że budynek ten został już wybudowany i zarówno plan miejscowy, na podstawie którego projekt został wybudowany, jak i samo pozwolenie na budowę, podlegało uzgodnieniu z Urzędem Morskim w [...]. Dalej skarżący stwierdził, że budynek ten już obecnie przesłania światło latarni morskiej, w związku z czym obiekty projektowane w sąsiednim terenie [...] nie będą w większym stopniu przesłaniać światła latarni niż budynek już zrealizowany na terenie [...]

Minister w bardziej szczegółowy sposób odniósł się do kwestii ograniczenia wysokości zabudowy na przedmiotowym terenie w odpowiedzi na skargę powołując się m. in. na: postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia[...] września 2009 r., uzgadniające projekt studium pod wskazanymi warunkami; postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]z dnia [...] czerwca 2009 r.; treść porozumienia zawartego w dniu [...] listopada 2011 r. pomiędzy Urzędem Morskim w [...] a Gminą Miasto [...]; pismo Urzędu Morskiego z [...] czerwca 2019 r.; zalecenia Urzędu Morskiego w [...] z [...] kwietnia 2016 r. wskazując, że z treści tych dokumentów wynika negatywna opinia Dyrektora Urzędu Morskiego w [...]w kwestii budowy budynków mieszkalno – usługowych w pobliżu portów. Minister w odpowiedzi na skargę podniósł także, że wskazane wyżej okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i wskazują, iż skarżący posiadał wiedzę jeszcze przed wszczęciem kontrolowanego w niniejszej sprawie postępowania, co do konieczności zapewnienia prawidłowej pracy latarni morskiej w [...] i konieczności sporządzenia ekspertyzy nawigacyjnej i nie było potrzeby prowadzenia w tej kwestii postępowania dowodowego, bowiem są to fakty znane skarżącemu.

W tym miejscu należy dostrzec, że brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie odniesienia się do zarzutów skarżącego nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu, zawartymi w odpowiedzi na skargę. Zwrócić należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stanowić przedmiotu kontroli Sądu.

Należy podkreślić, że Sąd w niniejszym orzeczeniu nie przesądza o konieczności uzgodnienia przedłożonego planu w proponowanym przez organ planistyczny kształcie, stwierdza natomiast, że uzgodnienie czy też jego odmowa musi odnosić się do konkretnych okoliczności i niewystarczające jest samo powołanie się na przepisy określające zadania organów morskich określone w ustawie o obszarach morskich, bowiem w ocenie Sądu z przepisów tych nie wynika, że w granicach portu niemożliwym jest ustalenie innych funkcji niż "portowe" (usługi morskie, urządzenia portu morskiego). Organy orzekające w niniejszej sprawie nie zawarły przekonującego uzasadnienia odmowy uzgodnienia projektu, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń dotyczących skutków proponowanych rozwiązań zawartych w projekcie planu na możliwości funkcjonowania portu w [...] bez rzeczowego i szczegółowego wykazania, że rzeczywiście proponowana zabudowa w tej właśnie części miasta jest niedopuszczalna z punktu widzenia ustawowych zadań dyrektora urzędu morskiego. Organy w rozpatrywanej sprawie nie poczyniły zatem konkretnych ustaleń faktycznych, które w wystarczający sposób uzasadniałyby odmowę uzgodnienia. Tym samym w rozpatrywanej sprawie organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.,

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie (pkt. 1 sentencji). O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, zastosuje się do wszystkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu. Szczegółowa analiza sprawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia powinny znaleźć wyraz w szczegółowym uzasadnieniu zawierającym konkretną argumentację na poparcie przyjętego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.