Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 196/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Ł. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2016r., nr [...] Starosta L., na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 672 ze zm. – dalej "p.o.ś."), nałożył na Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe Ł. S., T. [...], [...], obowiązki związane z prowadzeniem działalności skutkującej pyleniem na teren sąsiednich nieruchomości (dotyczące procesu rozdrabniania odpadów i produkcji paliwa alternatywnego, podwyższenia części ogrodzenia nieruchomości na granicy działek [...], wykonania ogrodzenia dodatkowego, instalacji i wykorzystania wiatromierza.

Po rozpoznaniu odwołań A. i A. R. oraz Ł. S. (skarżącego) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2017r., sygn. akt II SA/Bd 271/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę Ł. S., uchylił powyższą decyzję SKO. W uzasadnieniu wyroku Sąd przede wszystkim wskazał, że art. 362 p.o.ś., na którego podstawie organ I instancji nałożył na skarżącego określone obowiązki w celu ograniczenia stwierdzonego negatywnego oddziaływania na środowisko ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań, a taka właśnie sytuacja może zaistnieć w przypadku negatywnego, choć pozostającego w zgodzie z prawem, oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu, organ administracji prowadzący postępowanie na podstawie art. 362 p.o.ś. powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy nie jest już prowadzone przez inne organy administracji postępowanie, w którym może zostać podjęte rozstrzygnięcie dalej idące, a także czy nie zachodzi konieczność wszczęcia takiego postępowania, albowiem w sytuacji wydania przez inny organ decyzji nakładającej dalej idące obowiązki, postępowanie z art. 362 p.o.ś. stawałoby się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że jeżeli z ustaleń faktycznych wynika, iż jedyną możliwością zaprzestania negatywnego oddziaływania na środowisko lub usunięcia zmian, które w nim zaistniały, jest wydanie decyzji na podstawie art. 362 p.o.ś., to wówczas nie można mówić o uznaniowości w działaniu organu administracyjnego i uwzględniając zasady ogólne prawa ochrony środowiska, będzie on zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązki określone w art. 362 p.o.ś. Sąd podkreślił, że przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji, zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podsumowująco Sąd stwierdził, że zadaniem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dokonanie oceny zaistnienia przesłanek do orzekania kasacyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016r. w całości i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w całości.

W obszernym uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że decyzja I instancyjna wydana została na podstawie art. 362 p.o.ś., który pełni rolę uzupełniającą i powinien być stosowany jedynie wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych i dalej idących rozwiązań. Powołując się na ww. wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 271/17 organ stwierdził, że w przypadku istnienia przepisu szczegółowego, umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia dalej idącego niż tego na podstawie art. 362 ust.1 pkt 1 p.o.ś., to postępowanie nie powinno być wszczęte, a wszczęte powinno zostać umorzone. Sąd bowiem powyższym wyrokiem nakazał organowi odwoławczemu ustalenie, czy nie jest prowadzone przez inne organy postępowanie, w którym może być podjęte rozstrzygnięcie dalej idące, aniżeli w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. i czy nie zachodzi konieczność wszczęcia takiego postępowania.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że normy regulujące kwestie gospodarowania odpadami zawiera ustawa z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1987 ze zm. – dalej "u.o."), w oparciu o tę ustawę wydane zostały zezwolenia Starosty [...] i Marszałka Województwa [...] umożliwiające skarżącemu prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów. Przepisem szczególnym względem art. 362 p.o.ś. jest zaś art. 47 tej ustawy, który winien znaleźć zastosowanie w realiach rozpatrywanej sprawy. Wszczęcie bowiem procedury cofnięcia zezwolenia uzasadnia stwierdzona podczas licznych kontroli w 2015r. niekontrolowana emisja pyłu drzewnego na sąsiednie nieruchomości. Kolegium stwierdziło ponadto, że szczegółowe względem art. 362 p.o.ś. rozwiązania zawiera również ustawa z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1688 ze zm.) która w art. 12 ust. 1 oraz 32 ust. 1 umożliwia wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska kontrolowanie przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania odpadami i wydawania zarządzeń pokontrolnych celem wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Kolegium, w sytuacji gdy, jak w rozpatrywanym przypadku, kolejne zarządzenia pokontrolne nie zawierały zaleceń skutecznie eliminujących stwierdzony problem, to należało wydać kolejne zalecenia ze wskazaniem innego sposobu jego rozwiązania. Przepisem mogącym mieć zastosowanie w sprawie, szczegółowym względem art. 362 p.o.ś. jest zdaniem SKO także art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm. – dalej u.p.z.p.). Z akt sprawy wynika, iż w latach 2011-2014 skarżący zmienił sposób zagospodarowania terenu działki, na której prowadzi działalność, na nieodpowiadający ustaleniom tej decyzji, tj. z magazynowania materiałów sypkich i budowlanych na zbieranie i odzyskiwanie odpadów.

Mając powyższe na uwadze Kolegium wskazało, że art. 362 p.o.ś. nie jest właściwy dla przedmiotowej sprawy, albowiem wskazane przepisy mogą stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięć dalej idących skuteczniejszych, niż w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Organ uznał, iż postępowanie winno być jako bezprzedmiotowe umorzone, a decyzja z [...] listopada 2016r. wydana w tej sprawie przez Starostę L. – uchylona. Bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania oznacza także zbędność odnoszenia się do zarzutów odwołania.

Ł. S. zaskarżył powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego:

- poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co przejawia się wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o kontrole przeprowadzone w roku 2015r., podczas gdy obecnie brak jest podstaw do uznania, że skarżący narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub działa niezgodne z wydanym zezwoleniem,

- w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z przeglądem ekologicznym i ustalenie, że działalność skarżącego narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów lub jest niezgodna z wydanym zezwoleniem, podczas gdy nie został przeprowadzony dowód, który na to wskazywał.

Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wyjaśnił, że kwestionuje w istocie uzasadnienie – motywy rozstrzygnięcia, którego sentencja jest dla niego korzystna. Podkreślił dopuszczalność skargi w sytuacji gdy sentencja decyzji odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie (lub jego fragment) może swoją treścią prawo naruszać. Poprzez zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. skarżący kwestionuje motywy rozstrzygnięcia wskazujące na konieczność zastosowania środków dalej idących niż art. 362 p.o.ś., podnosząc szereg argumentów merytorycznych świadczących w jego ocenie o tym, że prowadzona przez niego działalność jest zgodna z uzyskanymi zezwoleniami oraz nie przekracza dopuszczalnych norm negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, co potwierdza przegląd ekologiczny. Skarżący, na wezwanie Kolegium, pismem z [...] października 2017r. złożył wyjaśnienia, które organ zignorował, nie dokonując żadnych ustaleń co do aktualnego stanu faktycznego i zweryfikowania twierdzeń strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu skarżący błędnie zakłada, iż ustalenie aktualnego w dacie rozstrzygania oddziaływania prowadzonej działalności na środowisko jest okolicznością istotną w sprawie, albowiem w sytuacji, gdy organ nie nakłada na skarżącego określonych obowiązków, aktualny stan nie podlega badaniu i miałby znaczenie w postępowaniu prowadzonym w sprawie decyzji cofającej zezwolenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję administracyjną uchyla ją w całości lub w części jeżeli stwierdzi, naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Wskazać należy, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tak określonych granicach Sąd zważył, że skarga podlega uwzględnieniu, jej zarzuty jedynie częściowo można uznać jednak za zasadne.

Zasadne jest stanowisko skarżącego co do dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji administracyjnej. Skarga taka, co właściwie uczynił skarżący, stanowi w istocie skargę na całą decyzję administracyjną. Powyższe wynika z tego, że decyzja administracyjna ma charakter integralny - poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. W konsekwencji na skutek tego typu skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie (vide: wyrok NSA z dnia [...] września 2011r., sygn. akt II OSK 1457/11). Tym samym kontrolą Sądu objęta została zaskarżona decyzja w całości, co odpowiada również kompetencjom sądu administracyjnego w zakresie możliwości rozstrzygnięć w przypadku uwzględnienia skargi. W przypadku kontroli sądowoadministracyjnej dokonywanej na skutek skargi na uzasadnienie decyzji nie jest możliwe uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji tylko w części dotyczącej uzasadnienia. Nie może bowiem istnieć w obrocie prawnym decyzja administracyjna w postaci samej jej osnowy, pozbawiona integralnego jej elementu w postaci uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 584/15)

Na wstępie dalszych rozważań wskazać należy, iż w kontrolowanej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 16 maja 2017r., sygn. akt II SA/Bd 271/17, uchylił uprzednią decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...].

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania.

Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyroki NSA z 16 maja 2012r., sygn. akt II GSK 550/11, z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 http://orzeczenia.nsa.gov. pl).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd dokonał wykładni normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, czyli art. 362 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w przypadku wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, organ administracji może nakazać podmiotowi korzystającemu ze środowiska, ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. Sąd wskazał, że owo negatywne oddziaływanie na środowisko musi zostać wykazane w konkretnej sprawie, przy czym może ono przybrać postać mierzalną (dającą się wykazać), bądź niemierzalną (np. uciążliwości zapachowe czy specyficzne oddziaływanie pyłów). W takich przypadkach za wystarczającą przesłankę zastosowania art. 362 p.o.ś. należało będzie uznać obiektywną zmianę stanu środowiska na gorsze.

Sąd przesądził, że w rozpoznawanej sprawie niesporne jest wystąpienie tak rozumianego negatywnego oddziaływania na środowisko, głównie w postaci pylenia – emisji niezorganizowanej pyłu drzewnego. Ograniczenie takiego oddziaływania wymaga ustalenia, czy w określonym procesie wykorzystywane są urządzenia lub instalacje oraz jaka jest skala oddziaływania na środowisko. Dopiero bowiem wyjaśnienie tych podstawowych okoliczności stanu faktycznego może pozwolić na ustalenie i zastosowanie instrumentów, które mogą doprowadzić do najskuteczniejszego rozwiązania pojawiającego się problemu. Organ może nałożyć obowiązek ograniczenia określonego oddziaływania na środowisko, które ma charakter ciągły i trwa przez jakiś czas, natomiast dyspozycja omawianego przepisu nie upoważnia do nałożenia obowiązku zaprzestania oddziaływania na środowisko. Z punktu widzenia zasad odpowiedzialności, art. 362 p.o.ś. ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wtedy, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań, a taka właśnie sytuacja może zaistnieć w przypadku negatywnego, choć pozostającego w zgodzie z prawem, oddziaływania na środowisko.

Sąd wskazał zatem, że organ administracji prowadzący postępowanie na tej podstawie powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy nie jest już prowadzone przez inne organy administracji postępowanie, w którym może zostać podjęte rozstrzygnięcie dalej idące, a także czy nie zachodzi konieczność wszczęcia takiego postępowania. W sytuacji wydania przez inny organ decyzji nakładającej dalej idące obowiązki, postępowanie z art. 362 p.o.ś. stawałoby się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast jeżeli z ustaleń faktycznych wynika, że jedyną możliwością zaprzestania negatywnego oddziaływania na środowisko lub usunięcia zmian, które w nim zaistniały, jest wydanie decyzji na podstawie art. 362 p.o.ś., to wówczas nie można mówić o uznaniowości w działaniu organu administracyjnego. Uwzględniając zasady ogólne prawa ochrony środowiska, będzie on zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązki określone w art. 362 p.o.ś. Inne orzeczenie pozostawałoby bowiem w sprzeczności z ogólnymi zasadami i celami regulacji przepisów środowiskowych.

Sąd stwierdził, że z faktu, że w art. 362 ust. 1 p.o.ś. posłużono się słowem "może", nie wolno wyprowadzać uznaniowości, ponieważ w przepisie art. 362 ust. 1 ustawy określono tylko, jakiego rodzaju obowiązki mogą być nałożone na podmiot negatywnie oddziałujący na środowisko. Ale jeśli któryś z nich zostanie wybrany, to organ administracji może odpowiednio do tego dopasować treść rozstrzygnięcia, a zatem określić, jakie obowiązki z tych wymienionych w art. 362 ust. 1 p.o.ś. podmiot zobowiązany ma wykonać. Powinno się konkretyzować obowiązki i jasno ustalić kryteria, przy wydawaniu orzeczenia.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd przedstawił wykładnię stosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że wydanie takiej decyzji stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Sąd ocenił, że organ odwoławczy błędnie zarzucił organowi I instancji, brak potwierdzenia zasadności nałożonych obowiązków w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem Sądu stanowisko organu I instancji (dotyczące nakazu niewykonywania czynności powodujących pylenie przy sile wiatru przekraczającej 10 m/s) znajdowało oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż odwoływało się do dokumentu stanowiącego przegląd ekologiczny. Odmienne stanowisko organu odwoławczego nie zostało dostatecznie uzasadnione. Niewystarczające jest dowolne podważanie określonego wniosku w przedłożonym dokumencie, bez przekonujących argumentów i analiz.

Sąd zakwestionował zarzuty organu odwoławczego w zakresie punków 2 i 4 decyzji, i uznał je za niewystarczające do uznania, że wystąpiły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ nie wskazał czy i w jakim zakresie wystąpił konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który dodatkowo ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdził również, że zarzut organu II instancji odnoszący się do wewnętrznej sprzeczności punku 1 decyzji pierwszoinstancyjnej, nie stanowi podstawy do decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy jest bowiem organem rozstrzygającym sprawę merytorycznie, zatem ewentualne wątpliwości mógł samodzielnie usunąć korzystając z możliwości zastosowania rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym. Sąd zważył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji kasacyjnej, nie spełniało jego nader istotnej w takim przypadku roli. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powinno z niego wynikać dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ odwoławczy z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał jednoznacznie, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny zaistnienia przesłanek orzekania kasacyjnego.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy ponownie ją rozpatrując, zastosował się wybiórczo do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 maja 2017r. sygn. II SA/Bd 271/17. W konsekwencji, błędnie interpretując wskazania Sądu organ drugiej instancji, z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., bez merytorycznego rozpoznania istoty sprawy przedwcześnie i dowolnie uznał, że postępowanie w sprawie negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, prowadzone w trybie art. 362 p.o.ś, stało się bezprzedmiotowe.

Przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie nie organ odwoławczy nie wykazał, aby któregokolwiek z tych elementów nie zabrakło, a zatem nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy.

Jak wynika z akt administracyjnych, po przekazaniu sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania, organ ten zwrócił się serią pism datowanych na [...] września 2017 r. do Starostwa Powiatowego w L. (k. 67 akt adm.), Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. (k. 69 akt. adm.), Państwowej Inspekcji Sanitarnej w L. (k. 71 akt adm.), Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (k. 75 akt adm.) oraz Wójta Gminy T. (k. 77 akt adm.) o informacje, czy i w jakim trybie organy te prowadzą postępowania administracyjne w stosunku do skarżącego w związku z niezorganizowaną emisją pyłu drzewnego z terenu nieruchomości skarżącego na nieruchomości sąsiednie, w szczególności postępowania administracyjne w związku z negatywnym oddziaływaniem na środowisko firmy należącej do skarżącego, a nadto o informacje o skutkach ewentualnych kontroli przeprowadzonych przez te organy na terenie jego przedsiębiorstwa. Pismem z dnia [...] października 2017 organ zwrócił o powyższe informacje nadto do Marszałka Województwa [...] (k. 125 akt adm.). W odpowiedzi na pisma z [...] września 2017 r. ich adresaci przedstawili wyjaśnienia dotyczące przeprowadzonych kontroli i ustaleń w nich zawartych, a także poinformowali, że nie prowadzą postępowań wobec skarżącego w związku niezorganizowaną emisją pyłu drzewnego. Podobnej odpowiedzi udzielił Marszałek Województwa w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r.

Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadza do wniosku, że czyniąc powtórne ustalenia wedle wytycznych Sądu zawartych w wyroku II SA/Bd 271/17 organ odwoławczy ograniczył się do powzięcia informacji o braku toczących się przed wymienionymi organami administracyjnymi postępowań w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącego i uznał to za wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie. To stanowisko nie jest zasadne. Przede wszystkim zauważyć należy, że w wyroku II SA/Bd 271/17 Sąd wyraźnie stwierdził, iż przesłanka do umorzenia postępowania zaktualizuje się dopiero wtedy, gdy postępowanie administracyjne prowadzone z innej, szczegółowej względem art. 362 p.o.ś. podstawy prawnej zostałoby zakończone rozstrzygnięciem "dalej idącym". Kontrolowaną decyzją zaś organ odwoławczy zastosował swego rodzaju automatyzm - na podstawie błędnie zinterpretowanego orzeczenia go wiążącego - że okoliczność nieprowadzenia przez żaden z pytanych organów postępowania we wskazanej sprawie, upoważnia organ do rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania z art. 362 p.o.ś. Postępowanie to, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie stało się bezprzedmiotowe tylko z tej racji, że żaden inny organ nie wszczął, być może zasadnego, postępowania w zakresie swojej właściwości dotyczącego spornej sprawy. Nie odpadł bowiem, na skutek wydania rozstrzygnięcia "dalej idącego" w kwestii obowiązków ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, przedmiot postępowania prowadzonego z art. 362 p.o.ś. Co więcej, nie odpadłby on nawet wtedy, gdyby rozstrzygnięcie takie jeszcze nie zapadło, ale postępowanie administracyjne byłoby w toku. Do czasu wydania tego rozstrzygnięcia przedmiot postępowania prowadzonego z art. 362 p.o.ś. niejako "oczekiwałby" na jednoznaczne stwierdzenie, czy zaprzestanie negatywnego oddziaływania na środowisko może być wyegzekwowane jedynie w drodze decyzji podjętej na podstawie art. 362 p.o.ś., tj. czy w istocie nie ma przesłanek do nałożenia określonych obowiązków na podstawie przepisów bardziej szczegółowych. W takiej sytuacji zasadnym byłoby zawieszenie postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ocena powyższego również, zgodnie ze wskazaniami wyroku II SA/Bd 271/17 należała do organu odwoławczego. W sytuacji zatem gdy Kolegium na podstawie wnikliwej, co wymaga podkreślenia i akceptacji sądu, analizy obowiązujących przepisów prawa oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wydawanych przez inne organy decyzji – dostrzegło w celu zapewnienia ochrony środowiska i zapobieżeniu negatywnemu oddziaływaniu - zasadność wszczęcia i przeprowadzenia postępowania przez inny właściwy organ, winno zasygnalizować jednoznacznie uzasadnione wątpliwości właściwemu organowi. Podkreślenia wymaga, iż nie można co do zasady odmówić prawidłowości i słuszności kierunkowi rozważań prawnych Kolegium, które z pewnością są wynikiem zgromadzenia przez ten organ na potrzeby tej sprawy informacji i dokumentów na tle wielu odrębnych postępowań i decyzji związanych z różnymi etapami procesu inwestycyjnego związanego z prowadzoną przez skarżącego działalnością związaną z przedsięwzięciem polegającym między innymi na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów celem produkcji paliwa alternatywnego.

Kolegium nie było jednak właściwe, do jak się wydaje przesądzania, że w innym trybie inny organ powinien wydać decyzję administracyjną, która skutkowałaby zapobieżeniem stwierdzonego przez organ I instancji, i przesądzonego w ww. wyroku, negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w postaci rozprzestrzeniania się pyłów poza teren przedsiębiorstwa skarżącego. Organ winien zwrócić się zatem do właściwego organu (w szczególności marszałka województwa, wójta gminy) z umotywowanym i wspartym wskazaniami powyższego prawomocnego wyroku wnioskiem o rozważenie wszczęcia przez ten organ z urzędu stosowanego postępowania. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sady i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Takie postępowanie wypełniłoby zalecenie Sądu dotyczące "ustalenia, czy nie zachodzi konieczność wszczęcia takiego postępowania". Odpowiedź twierdząca na powyższe pytanie nie uzasadnia, co oczywiste, wejścia w kompetencje innego organu do wydania rozstrzygnięcia mającego na celu usunięcie ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości. Wiąże jednak organ odwoławczy do podjęcia konkretnego działania po stwierdzeniu, że według jego oceny konieczność wszczęcia innego postępowania zachodzi. W sytuacji pozytywnego ustosunkowania się właściwego organu do informacji i wszczęcia postępowania w sprawie spornego negatywnego lub ponadnormatywnego oddziaływania przedsiębiorstwa na środowisko (np. naruszenia przepisów prawa lub warunków udzielonego zezwolenia), niniejsze postępowanie z art. 362 p.o.ś. podlegałoby zawieszeniu, do czasu jego ostatecznego rozstrzygnięcia. Dopiero gdyby została wydana decyzja doprowadzająca do stanu zgodnego z prawem i ewentualnie wywołująca dalej idące skutki prawne – niniejsze postępowanie stałoby się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Niepodjęcie jednak przez inne organy postępowań zmierzających do wydania dalej idących decyzji niż decyzja, o której mowa w art. 362 p.o.ś. aktualizuje konieczność doprowadzenia postępowania z art. 362 p.o.ś. do władczego rozstrzygnięcia merytorycznego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by rozważania co do "konieczności wszczęcia postępowania" w sprawie stwierdzenia lub ograniczenia negatywnego wpływu na środowisko przełożyły się w konkretny sposób na czynności organu dokonywane w toku prowadzonego ponownie postępowania. Organ przedstawił co prawda wywód prawny odnośnie właściwego w jego ocenie art. 47 u.o., jednak ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że kwestia zasadności jego zastosowania będzie przedmiotem badań i rozważań właściwego organu po ewentualnym wszczęciu z urzędu postępowania. Podobnie organ wypowiedział się w stosunku, do powołanych – pomocniczo, jak się wydaje – art. 32 u.o. oraz art. 59 u.p.z.p. Obowiązkiem organu było tymczasem samodzielne dokonanie ustaleń w zakresie możliwości zastosowania wymienionych przepisów, a także ewentualnie innych przepisów szczegółowych względem 362 p.o.ś. i powzięcie odpowiednich czynności mających na celu wszczęcie, lub zasygnalizowanie zasadności wszczęcia stosownego postępowania odpowiednim organom. Poza sferą koniecznych, bo wyznaczonych wyrokiem II SA/Bd 271/17, ustaleń organu odwoławczego pozostała zatem kwestia w istocie decydująca o zasadności rozstrzygania o umorzeniu postępowania.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że organ odwoławczy w istocie uchylił się od ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, wbrew jednoznacznym wskazaniom Sądu wyrażonym w wyroku o sygn. II SA/Bd 271/17. Organ odwoławczy nie zweryfikował twierdzeń dotyczących braku zasadności nałożonych decyzją pierwszej instancji obowiązków, nie odniósł się do ustaleń wywiedzionych przez organ I instancji na podstawie sporządzonego na rzecz skarżącego przeglądu ekologicznego i nie odniósł się też w żadnym stopniu do zarzutów odwołania od decyzji I instancji, przedstawiając za to rozbudowany stan faktyczny sprawy, ocenę prawną dotyczącą przepisów stanowiących, w jego ocenie, przepisy szczegółowe względem art. 362 p.o.ś. oraz przedstawiając wywód na temat kompetencji innych organów w sprawach z zakresu kontroli działalności gospodarczej pod względem jej wpływu na środowisko. Naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Zasadne są zarzuty skargi w tym zakresie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie zignorowało pismo skarżącego z [...] października 2017r., naruszając tym samym jego prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że zobowiązane są uwzględniać zmiany stanu faktycznego oraz prawnego w toku postępowania.

W niniejszej sprawie postępowania administracyjne z art. 362 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. związku ze stwierdzonymi wcześniej m.in. przez Inspekcję Ochrony Środowiska uciążliwościami wywołanymi przez przedsięwzięcie skarżącego zostało przez Starostę L. wszczęte w lipcu 2016. Organ ten wydał decyzję nakładającą na skarżącego przedsiębiorcę określone obowiązki [...] listopada 2016r.

Decyzją z [...] stycznia 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek odwołań Ł. S., oraz A. i A. R., uchyliło powyższa decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, a decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2017r. Ponownie Kolegium orzekło zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017r.

Podkreślenia wymaga, iż pomiędzy decyzją organu I instancji w przedmiocie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązków celem ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, a zaskarżoną decyzją Kolegium w sprawie minął ponad rok. Możliwa jest zatem oczywiście taka zmiana okoliczności faktycznych tej sprawy, iż w dacie wydania skarżonej decyzji odpadły już przesłanki zastosowania art. 362 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Nie można bowiem wykluczyć, że skarżący (podmiot korzystający ze środowiska) dokonał takich zmian w działalności swego przedsięwzięcia (zakładu), iż nie oddziałuje już negatywnie na środowisko, w rozumieniu powyższego przepisu. Przy czym nie jest uzasadnione odnoszenie się w tym zakresie przez skarżącego wyłącznie do oddziaływania ponadnormatywnego.

Zważyć należy, iż we wskazanym piśmie z [...] października 2017r. skarżący poza wyrażeniem stanowiska w sprawie i gotowości w całości poddania się wnioskom wynikającym z przeglądu ekologicznego, wniósł o:

a) skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego, wskazując, że sprawa ma walor "sporu sąsiedzkiego",

b) przeprowadzenie dowodu z oględzin dwóch nieruchomości tj. działki [...] oraz działki [...] na okoliczności tego, że całość działalności w zakresie przetwarzania odpadów na działce [...] jest prowadzona zgodnie z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zbieranie odpadów odbywa się na działce [...], na co posiada zezwolenie Starosty [...] z [...] marca 2015r.

c) dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie ochrony środowiska na okoliczność tego, że w sytuacji w której zbieranie odpadów odbywa się na działce nr [...] a przetwarzanie na działce nr [...] nie ma obecnie negatywnego oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 362 p.o.ś., a nałożenie dalej idących obowiązków niż wynikające z przeglądu ekologicznego jest bezprzedmiotowe.

Do tych wniosków organ nie odniósł się w żadnej formie procesowej, ani w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Nie sposób zatem ocenić, dlaczego Kolegium zaniechało, mimo wyraźnego wniosku strony, podjęcia jakichkolwiek czynności dla ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy. Wszakże, zakładając hipotetycznie, że w istocie doszło do takich zmian, iż w dacie rozstrzygania sprawy nie występowały już stwierdzone wcześniej negatywne oddziaływania na środowisko poza teren, do którego skarżący dysponował tytułem prawnym i zezwoleniami, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stałoby się w istocie bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy naruszył zatem także art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a. Zgodnie z art. 78 § 1 żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodowymi, chyba że mają one znaczenia dla sprawy. Zważyć przyjdzie, iż ww. pismo skarżącego zostało wniesione w toku przeprowadzania dowodów przez Kolegium, w odpowiedzi na jego wezwanie.

W ocenie sądu, abstrahując od zasadności argumentacji skarżącego, zaniechanie przez organ przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w żądnym zakresie – czyli aktualizacji stanu faktycznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotnym dla tej sprawy uchybieniem jest również milczące zignorowanie przez organ odwoławczy wniosku strony o skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego. Wskazać należy, że w prawdzie postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte przed [...] czerwca 2017r. jednak w związku z uchyleniem uprzedniej decyzji kasacyjnej przez sąd z pewnością nie zostało zakończone ostateczną decyzja przed [...] czerwca 2017r. Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n k.p.a. Oznacza to, że do wniosku strony o przeprowadzenie mediacji, zastosowanie miały przepisy art. 96a-96n k.p.a., ww. wprowadzone ustawą nowelizującą

Niniejszy wyrok uchylający zaskarżoną decyzję nie jest też orzeczeniem na niekorzyść skarżącego (zakazanym zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a.), albowiem nie pogarsza on sytuacji skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi – nie ogranicza jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego ani uprawnień faktycznych lub procesowych, powstałych na skutek wydania zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosownie do wymogów art. 153 p.p.s.a. uwzględni prawidłowo i kompletnie ocenę prawną i wskazania wyrażone w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 maja 2017r. sygn. II SA/Bd 271/17 oraz w niniejszym wyroku. W szczególności organ podejmie wszelkie niezbędne czynności celem uaktualnienia stanu faktycznego sprawy, następnie rozważy zasadność wniosków dowodowych i zwrócenia się do właściwych organów celem podjęcia przez nie we właściwym trybie ewentualnych postępowań zmierzających do wydania decyzji (wskazanych w uzasadnianiu skarżonej decyzji) skutkujących osiągnięciem ograniczenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kolejne czynności uzależnione winny być od wyniku pozostałych ustaleń, w tym co do aktualności wniosków dowodowych i wniosku o skierowanie sprawy na tym etapie do mediacji. Jednocześnie, przez wzgląd na zasady dwuinstancyjności, szybkości postępowania i ekonomiki procesowej organ odwoławczy winien po ustaleniu stanu faktycznego sprawy rozpoznać ponownie wnikliwie merytorycznie sprawę w jej całokształcie, z uwzględnieniem zarzutów odwołań i rozważyć, czy na tym etapie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania lub orzeczenia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej bowiem sytuacji, ewentualne wyłącznie oczekiwanie na rozstrzygnięcie innego organu/organów, nie powinno stanowić podstawy do dalszego przedłużania postępowania. Także wówczas gdyby niniejsza sprawa ponownie wróciła do rozpoznania przez organ I instancji, w przypadku wydania przez właściwy organ innego orzeczenia (toczenia się postępowania), na które wskazywał Sąd w wyroku z 16 maja 2017r., możliwe jest uwzględnienie tej okoliczności na każdym etapie dalszego postępowania. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W powyższych przyczyn, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania (wpis sądowy [...] zł).