Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 667/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6110 Podatek od towarów i usług
6560
Hasła tematyczne: Podatek od towarów i usług
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.86 ust 2 pkt 1, art.86 ust 2a i 2b.
journal: Dz.U. 2016 poz 710
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi G. L. na interpretację indywidualną Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie podatku od towarów i usług oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 listopada 2016 r. Gmina złożyła do Ministra Rozwoju

i Finansów, w imieniu którego działa organ upoważniony – Dyrektor Izby Skarbowej, wniosek o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego

w indywidualnej sprawie dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie prawa

do odliczenia pełnej kwoty podatku naliczonego od wydatków związanych

z infrastrukturą wodno-kanalizacyjną, po centralizacji rozliczeń Gminy i jej jednostek.

W złożonym wniosku przedstawiono następujące zdarzenie przyszłe.

Gmina wybudowała infrastrukturę wodno-kanalizacyjną za pośrednictwem, której dostarcza wodę mieszkańcom oraz odprowadza ścieki. Infrastruktura jest własnością Gminy, nie została oddana w używanie ani wydzierżawiona żadnej jednostce organizacyjnej Gminy lub zakładowi budżetowemu. Gmina samodzielnie świadczy usługi dostawy wody i odbioru ścieków na rzecz mieszkańców oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarcza na jej terenie. Usługi dokumentowane są fakturami z naliczoną stawką VAT 8%. Również dostawa wody na rzecz jednostek organizacyjnych Gminy (szkół, przedszkoli, ośrodka pomocy społecznej) dokumentowane są fakturami VAT. W jednostkach tych zainstalowane są liczniki przy pomocy których dokonuje się pomiaru ilości dostarczonej wody. Gmina zamierza wdrożyć centralizację rozliczeń VAT wraz ze swoimi jednostkami dopiero od 1 stycznia 2017 r. W związku ze świadczeniem powyższych usług Gmina ponosi wydatki na utrzymanie, konserwację i naprawy instalacji wodno-kanalizacyjnej, dokonuje również jej rozbudowy. Instalacja wodna oraz oczyszczalnia ścieków znajdują się w odrębnych budynkach niż budynki Urzędu Gminy, Gmina jest w stanie przyporządkować ponoszone wydatki do działalności związanej z dostawą wody

i odbiorem ścieków. Wydatki te to: koszty energii elektrycznej niezbędnej do zasilania pracy urządzeń rozliczane na podstawie wskazań licznika, koszty materiałów eksploatacyjnych w tym produktów chemicznych do oczyszczania ścieków, koszty utrzymania i eksploatacji samochodu ciężarowego wykorzystywanego wyłącznie

na potrzeby oczyszczalni, koszty centralnego ogrzewania budynków, w których znajdują się pompy i przepompownie. Gmina odlicza 100% VAT od powyższych faktur.

W związku z powyższym opisem zadano następujące pytanie:

czy po dokonaniu centralizacji rozliczeń VAT, Gminie będzie przysługiwało prawo do odliczania 100% VAT naliczonego od nabywanych towarów i usług związanych z utrzymaniem, konserwacją, naprawami oraz rozbudową infrastruktury wodno-kanalizacyjnej?

Przywołując treść art. 86 ust 1, art. 8 ust.1 oraz art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy

z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. jedn. Dz. U. z 2016 r.,

poz. 710 ze zm.) – dalej określanej jako "ustawa o VAT" - Gmina wskazała,

że dostarczana woda do jednostek organizacyjnych Gminy, tj. budynków, w których znajdują się szkoły, przedszkola lub ośrodek pomocy społecznej oraz budynku urzędu gminy odbywa się w ramach prowadzonej działalności gospodarczej Gminy, polegającej na dostawie wody i odbiorze ścieków. Gdyby czynności te dokonywał podmiot prowadzący działalność gospodarczą niebędący organem władzy publicznej, nie byłoby wątpliwości, że dostawa wody i odbiór ścieków jest przedmiotem jego działalności. Dostawa wody i odbiór ścieków na rzecz jednostek organizacyjnych Gminy dokonywana jest odpłatnie - jednostki obciążane są wg faktycznego zużycia wody na podstawie liczników. Do końca 2016 r. Gmina wystawia w tym zakresie faktury VAT.

Po centralizacji koszty te będą rozliczane notami księgowymi, gdyż podatnik nie może sam sobie świadczyć usługi podlegającej opodatkowaniu podatkiem VAT. Aby można było mówić o świadczeniu usług musi bowiem wystąpić konsument usług, czyli podmiot będący ich beneficjentem. Tym samym w przedmiotowej sytuacji,

po centralizacji rozliczeń podatku VAT, nie wystąpi czynność na rzecz konsumenta, którą można rozpatrywać w kategorii podlegającej bądź niepodlegającej opodatkowaniu. Również po centralizacji rozliczeń podatku VAT, dostawa wody

i odbiór ścieków na rzecz jednostek organizacyjnych będzie dokonywana w ramach prowadzonej działalności gospodarczej Gminy. Nie będzie to działalność statutowa poza VAT. Nie zmienia tego fakt, że odbiorca świadczenia będzie prowadził działalność niepodlegającą opodatkowaniu VAT (np. szkoły prowadzą nieodpłatną działalność edukacyjną, niepodlegającą opodatkowaniu podatkiem VAT).

W ocenie Gminy, wszystkie ponoszone przez Gminę wydatki na zakup towarów i usług w związku z utrzymaniem, konserwacją, naprawami i rozbudową infrastruktury wodnokanalizacyjnej pozostają w ścisłym związku z działalnością opodatkowaną podatkiem VAT. W zakresie czynności dostawy wody oraz odbioru ścieków nie występuje bowiem inna działalność niż opodatkowana podatkiem VAT. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że oprócz dostawy wody Gmina wykonuje zadania nałożone na nią przepisami ustawy o finansach publicznych i z tego tytułu może nie być podatnikiem VAT. Związek ponoszonych wydatków z działalnością opodatkowaną należy rozpatrywać w kontekście konkretnej zdefiniowanej działalności opodatkowanej. Taką działalnością jest bezsprzecznie dostawa wody

i odbiór ścieków.

Gmina wskazała, że potwierdzenie powyższego stanowiska stanowi interpretacja indywidualna wydana przez Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach

z dnia 25 maja 2016 r., w której organ interpretacyjny uznał, że "Urząd Gminy świadczy odpłatnie usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków na rzecz mieszkańców oraz osób prowadzących działalność gospodarczą. Natomiast zaopatrzenie w wodę wraz z odprowadzeniem ścieków jednostek budżetowych gminy, jest czynnością wewnętrzną Gminy, jest wykorzystaniem wody

oraz odprowadzaniem ścieków dla celów własnych Gminy. Tym samym w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, o której mowa we wniosku urząd gminy nie prowadzi działalności, która skutkowałaby powstawaniem czynności wykonywanych poza zakresem podatku VAT. Skoro więc, jak wynika z opisu sprawy, Urząd Gminy obsługujący Gminę, w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków

nie wykonuje czynności "innych niż działalność gospodarcza", to nie będzie obowiązany do stosowania współczynnika, o którym mowa w art. 86 ust. 2a ww. ustawy w odniesieniu do zakupów związanych ze świadczeniem tych usług.

Jak wynika bowiem z powołanych powyżej przepisów kwotę podatku naliczonego do odliczenia, oblicza się zgodnie ze sposobem określenia zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej

tj. zgodnie ze "sposobem określania proporcji", o którym mowa w art. 86 ust. 2a ustawy o VAT, wyłącznie w odniesieniu do zakupów, które są wykorzystywane zarówno do celów wykonywanej przez Wnioskodawcę działalności gospodarczej,

jak i do celów innych niż działalność gospodarcza, z wyjątkiem celów osobistych,

w sytuacji gdy przypisanie tych towarów i usług w całości do działalności gospodarczej podatnika jest niemożliwe.

Natomiast opis sprawy wskazuje, że urząd gminy wykorzystuje infrastrukturę kanalizacyjną i wodociągową wyłącznie do czynności opodatkowanych podatkiem VAT w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Przystępując do analizy możliwości odliczenia podatku VAT naliczonego

w pełnej wysokości w związku z budową infrastruktury kanalizacyjnej i wodociągowej, należy wskazać - że w przedstawionych okolicznościach sprawy, tj. w sytuacji

gdy Gmina dokonała z dniem 1 stycznia 2016 r. centralizacji rozliczeń podatku VAT - z uwagi na wykorzystywanie tej infrastruktury wyłącznie do czynności opodatkowanych podatkiem VAT, Gmina ma prawo do odliczania pełnej kwoty podatku VAT z faktur dokumentujących zakupy związane z budową, Gmina nie ma jednocześnie w stosunku do tego przedmiotu działalności obowiązku wyliczania "sposobu określania proporcji" określonego w art. 86ust. 2a ustawy o VAT".

Uwzględniając powyższą argumentację, w ocenie Gminy, należy uznać,

że po centralizacji rozliczeń VAT, Gminie będzie nadal przysługiwało prawo

do odliczenia 100% VAT naliczonego od wydatków ponoszonych na utrzymanie, konserwację, naprawy i rozbudowę instalacji wodno-kanalizacyjnej. Wydatki te są bowiem związane wyłącznie z działalnością gospodarczą Gminy opodatkowaną stawką 8%.

Dyrektor Izby Skarbowej, działający w imieniu Ministra Rozwoju i Finansów, w interpretacji indywidualnej z dnia 19 grudnia 2016 r. uznał stanowisko wnioskodawcy za nieprawidłowe. Przytaczając m. in. treść przepisu

art. 86 ust. 1, art. 86 ust. 2 – 2h pkt 1, art. 15 ust. 1- 3 ustawy o VAT organ interpretacyjny stwierdził, że z przedmiotowej sprawy wynika, iż Gmina za pomocą infrastruktury wodno-kanalizacyjnej świadczy usługi w zakresie dostawy wody

i odprowadzania ścieków. Czynności te Gmina realizuje także na rzecz jednostek organizacyjnych - szkoły, przedszkola, ośrodek pomocy społecznej, jak również urzędu gminy. Usługi Gmina opodatkowuje 8% stawką podatku oraz dokumentuje fakturami. Z dniem 1 stycznia 2017 r. Gmina dokona centralizacji rozliczeń VAT

z podległymi jednostkami. Począwszy od tej daty, koszty związane z dostawą wody

i odbiorem ścieków na rzecz jednostek organizacyjnych (w tym szkół prowadzących działalność niepodlegającą opodatkowaniu VAT) będą rozliczane notami księgowymi.

Analiza przedstawionego zdarzenia przyszłego w kontekście obowiązujących przepisów prawa podatkowego prowadzi, zdaniem organu, do wniosku,

że po dokonaniu centralizacji rozliczeń, wydatki związane z utrzymaniem, konserwacją, naprawami oraz rozbudową infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, będą dotyczyły działalności opodatkowanej jak również innej działalności, tj. realizacji zadań publicznych niebędących działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy

o VAT i niepodlegających opodatkowaniu tym podatkiem. To, że Gmina i jej jednostki po dokonaniu centralizacji będą działały w ramach jednego podatnika,

nie zmienia faktu, że działania w ramach reżimu publicznoprawnego (świadczenia nieodpłatnych usług w ramach zadań statutowych poprzez ośrodek pomocy społecznej, szkoły, przedszkola, czy urząd gminy) nie stanowią działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o podatku od towarów i usług.

O kwalifikacji wydatków na infrastrukturę wodnokanalizacyjną (czy związane są

z działalnością gospodarczą Gminy, czy też z inną jej działalnością), nie przesądza wewnętrzny charakter rozliczeń pomiędzy Gminą a jej jednostkami z tytułu dostarczanej wody i odbioru ścieków. Kwalifikacja tych wydatków zależy bowiem

od tego, jakiej działalności prowadzonej przez Gminę służy infrastruktura, a w opisanym przypadku - jak wynika z wniosku - służy ona także działalności niepodlegającej opodatkowaniu VAT (tj. działalności szkół, przedszkoli, ośrodka pomocy społecznej, urzędu gminy).

W sytuacji, gdy nabywane towary i usługi są wykorzystywane do działalności gospodarczej i do celów innych niż działalność gospodarcza, Gminie przysługuje prawo do odliczenia podatku naliczonego jedynie w zakresie, w jakim te towary

i usługi służą do wykonywania przez Gminę czynności opodatkowanych.

W przypadku, gdy przypisanie nabyć w całości do działalności gospodarczej

nie będzie możliwe, wówczas kwotę podatku naliczonego należy obliczać zgodnie

ze sposobem określenia proporcji, na podstawie art. 86 ust. 2a ustawy o podatku

od towarów i usług.

Reasumując organ uznał, że wbrew stanowisku wyrażonemu we wniosku,

po centralizacji rozliczeń, Gminie nie będzie przysługiwało prawo do odliczenia pełnej kwoty podatku naliczonego w odniesieniu do wydatków związanych

z utrzymaniem, konserwacją, naprawami oraz rozbudową infrastruktury wodno-kanalizacyjnej.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Gmina wezwała Dyrektora Izby Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie z dnia 14 lutego 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie

do usunięcia naruszenia prawa, Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził brak podstaw do zmiany powyższej indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

na powyższe rozstrzygnięcie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej interpretacji indywidualnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej interpretacji zarzuciła naruszenie art. 86 ust. 2a-2 c ustawy o VAT, poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu:

- że podatnik poprzez dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków wykonuje również czynności "inne niż działalność gospodarcza" i w związku z tym ma obowiązek określenia proporcji, podczas gdy podatnik nie jest zobowiązany do stosowania prewspółczynnika ponieważ, infrastrukturę wodno-kanalizacyjną wykorzystuje wyłącznie do czynności opodatkowanych podatkiem VAT w ramach prowadzonej działalności gospodarczej;

- w przypadku ustalenia za prawidłowe stanowiska, że skarżąca zobowiązana jest

do stosowania prewspółczynnika - naruszenie powyższych norm polega na przyjęciu iż gmina jako podatnik jest zobowiązana do stosowania współczynnika określonego rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu określania zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej w przypadku niektórych podatników, podczas gdy jest

to jedynie jeden ze możliwych sposobów określenia preproporcji, ponieważ (art. 86 ust. 2b-2h) wskazuje na możliwość zastosowania proporcji odpowiadającej specyfice działalności podatnika (w przypadku skarżącej powinien on być obliczony w oparciu

o roczny obrót z działalności opodatkowanej w całkowitym rocznym obrocie z tej działalności), a tym samym i naruszenie również przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu określania zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej

w przypadku niektórych podatników.

Zarzuciła ponadto naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 i 2 ustawy VAT poprzez jego niewłaściwą interpretację, polegającą na przyjęciu iż podatnik - poza wykonywaną działalnością gospodarczą wykonuje usługi/dostawy na rzecz innych podmiotów, podczas gdy dostawy te są wykonywane na rzecz samego podatnika,

w ramach jego własnych potrzeb (na rzecz jednostki organizacyjnej, osoby prawnej).

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentacje, jak w zaskarżonej interpretacji indywidualnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych orzeczeń z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

W myśl art. 57a p.p.s.a., skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie może być oparta wyłącznie

na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto z istoty postępowania dotyczącego udzielenia indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 14b i 14c Ordynacji podatkowej) wynika, że organ interpretacyjny, a następnie także i sąd administracyjny w ramach kontroli zaskarżonej interpretacji, są związani przedstawionym we wniosku opisem stanu faktycznego. Specyfika postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej polega bowiem przede wszystkim na tym, że organ wydający interpretację "porusza się" niejako tylko i wyłącznie w ramach stanu faktycznego przedstawionego przez wnioskodawcę oraz wyrażonej przez niego oceny prawnej.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej interpretacji indywidualnej

- w zakresie i według kryteriów określonych powołanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem udzielona interpretacja nie narusza prawa w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Na wstępie dalszych rozważań Sądu istotnym w realiach niniejszej sprawy jest podkreślenie, że ocena zarzutów skargi musi być dokonana z uwzględnieniem opisanego we wniosku o udzielenie interpretacji przepisów prawa podatkowego stanu faktycznego/zdarzenia przyszłego oraz zadanego na jego tle pytania i zajętego przez skarżącą własnego stanowiska.

Zgodnie z art. 14b § 2 Ordynacji podatkowej, wniosek o interpretację indywidualną może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych, a stosownie do § 3 ww. przepisu, składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego oraz do przedstawienia własnego stanowiska w sprawie oceny prawnej tego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego.

Wynikający z art. 14b § 3 Ordynacji podatkowej wymóg, aby stan faktyczny przedstawiony we wniosku był wyczerpujący wiąże się z koniecznością podania wszystkich jego elementów, istotnych z punktu widzenia możliwości oceny stanowiska wnioskodawcy. Wyczerpujące przedstawienie stanu faktycznego, polega na opisaniu tych wszystkich faktów, które są prawnie znaczące dla ustalenia,

czy przepis, którego stosowania dotyczy wniosek może mieć lub nie zastosowanie

w sprawie.

Z kolei w art. 14c § 1 Ordynacji podatkowej wskazano elementy,

które powinna zawierać indywidualna interpretacja przepisów prawa podatkowego,

a mianowicie jest to ocena stanowiska wnioskodawcy wraz z uzasadnieniem prawnym tej oceny. Można odstąpić od uzasadnienia prawnego, jeżeli stanowisko wnioskodawcy jest prawidłowe w pełnym zakresie. W razie negatywnej oceny stanowiska wnioskodawcy interpretacja indywidualna zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym (§ 2).

Z przytoczonych unormowań wynika, że to wnioskodawca wyznacza zakres udzielanej interpretacji, bowiem organ interpretacyjny jest związany przedstawionym we wniosku stanem faktycznym, a to wyklucza samodzielnie dokonywanie ustaleń faktycznych przez organ, jak i wykraczanie poza okoliczności faktyczne zaprezentowane przez wnioskodawcę. Dlatego też niezbędnym jest oparcie się

na podanym we wniosku o udzielenie interpretacji stanie faktycznym bez względu

na jego zgodność z rzeczywistym stanem rzeczy.

Jak wynika z zawartego we wniosku opisu stanu faktycznego/zdarzenia przyszłego, skarżąca jest zarejestrowanym czynnym podatnikiem podatku

od towarów i usług. W strukturze organizacyjnej Gminy funkcjonują jednostki budżetowe – szkoły, przedszkola, ośrodek pomocy społecznej. Gmina wykonuje zadania nałożone na nią odrębnymi przepisami prawa. Zdecydowana większość

z tych zadań jest realizowana przez gminę w ramach reżimu publicznoprawnego. Jednak wybrane czynności gmina wykonuje na podstawie zawieranych umów cywilnoprawnych i traktuje je jako podlegające regulacjom VAT.

W ramach czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych gmina świadczy usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków, dostarczania energii cieplnej, świadczy usługi dzierżawy lokali, gruntu, dokonuje sprzedaży gruntu, świadczy usługi najmu lokali mieszkalnych.

Gmina z dniem 1 stycznia 2017 r. dokonała centralizacji rozliczeń VAT

z podległymi jednostkami. Począwszy od 1 stycznia 2017 r. za dostarczanie wody

i odprowadzanie ścieków gmina wystawia faktury VAT na rzecz mieszkańców, osób prowadzących działalność. Natomiast jednostki gminne będą obciążane za dostawę wody i odprowadzanie ścieków na podstawie wystawianych not księgowych,

jako świadczenie niepodlegające opodatkowaniu VAT. Gmina w związku

z wykonywaniem ww. czynności będzie ponosić szereg wydatków bieżących (badanie wody i ścieków, energia elektryczna na wodociągach i oczyszczalniach, usługi remontowe, wywóz osadu z oczyszczalni), a także planuje wydatki inwestycyjne na budowę infrastruktury wodno-kanalizacyjnej.

Zasadnicza kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do natomiast do oceny, czy w okolicznościach przedstawionych we wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej, od wydatków bieżących na gospodarkę wodno-kanalizacyjną oraz nakładów inwestycyjnych ponoszonych na budowę infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej, skarżąca gmina będzie miała obowiązek zastosowania tzw. prewspółczynnika, o którym mowa w art. 86 ust. 2a ustawy o VAT.

Przepis art. 86 ust. 1 ustawy o VAT stanowi, że w zakresie, w jakim towary

i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.

Zatem możliwość odliczenia podatku naliczonego ma wyłącznie podatnik podatku od towarów i usług i jest to prawo odnoszące się wyłącznie do nabywanych przez niego towarów i usług, które są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych.

Kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu nabycia towarów i usług (art.86 ust.2 pkt 1 lit.

a ustawy o VAT). Powołane przepisy stanowią implementację art. 167 oraz art. 168 Dyrektywy 2006/112. Zgodnie z art. 167 powołanej Dyrektywy prawo do odliczenia powstaje w momencie, gdy podatek, który podlega odliczeniu, staje się wymagalny. Natomiast przepis art. 168 stanowi, że jeżeli towary i usługi wykorzystywane są

na potrzeby opodatkowanych transakcji podatnika, podatnik jest uprawniony

w państwie członkowskim, w którym dokonuje tych transakcji, do odliczenia wymienionych w przepisie kwot od kwoty VAT, którą jest zobowiązany zapłacić VAT.

Dyrektywa 2006/112 nie określa metod i kryteriów podziału kwot podatku naliczonego pomiędzy działalnością gospodarczą a działalnością nie mającą charakteru działalności gospodarczej, czyli pozostającą poza systemem tegoż podatku.

W orzecznictwie TSUE wyrażono natomiast pogląd, że to do kompetencji państw członkowskich należy ustalenie właściwych metod podziału kwot podatku naliczonego związanego z czynnościami podlegającymi podatkowi VAT

i niepodlegającym temu podatkowi, formułując jednocześnie "wytyczne", jakie powinny być uwzględnione przy wprowadzaniu przepisów dotyczących odliczenia podatku naliczonego (por. wyrok TSUE z 13 marca 2008 r., C-437/06, czy w wyroku TSUE z dnia 6 września 2012 r. C- 496/11).

Bez wątpienia zarówno przepisy Dyrektywy 2006/112 jak i ustawa o VAT stanowią o prawie podatnika podatku od towarów i usług do odliczenia podatku naliczonego wyłącznie związanego z czynnościami opodatkowanymi, tym samym podatnikowi nie przysługuje odliczenie podatku związanego z czynnościami pozostającymi poza systemem VAT jako działania podmiotu nie uznanego

za podatnika VAT, w tym przypadku są to działania organu władzy w zakresie realizacji zadań nałożonych odrębnymi przepisami oraz z czynnościami pozostającymi w systemie VAT, ale objętymi zwolnieniem z tego podatku.

Z powyższej zasady wynika, że przy określeniu metody podziału kwot podatku naliczonego pomiędzy działalnością mającą charakter gospodarczy a taką,

która nie ma takiego charakteru, państwo wprowadzające regulacje musi zapewnić odliczenie podatku naliczonego w kwocie proporcjonalnej do kwoty przypadającej

na czynności podlegające opodatkowaniu. Wynika to z zasady neutralności podatku od wartości dodanej dla podatnika.

Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów

i usług oraz ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 605)

od 1 stycznia 2016 r. znowelizowano ustawę o podatku od towarów i usług, wprowadzając regulacje dotyczące odliczenia podatku naliczonego w przypadku nabycia towarów i usług wykorzystywanych do czynności opodatkowanych, mających związek z działalnością gospodarczą, jak i do czynności nie mającej takiego charakteru.

Przepis art. 86 ust. 2a ustawy o VAT stanowi, że w przypadku nabycia towarów i usług wykorzystywanych zarówno do celów wykonywanej przez podatnika działalności gospodarczej, jak i do celów innych niż działalność gospodarcza,

z wyjątkiem celów osobistych, do których ma zastosowanie art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2, oraz celów, o których mowa w art. 8 ust. 5 - w przypadku, o którym mowa w tym przepisie, gdy przypisanie tych towarów i usług w całości do działalności gospodarczej podatnika nie jest możliwe, kwotę podatku naliczonego, o której mowa w ust. 2, oblicza się zgodnie ze sposobem określenia zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej, zwanym dalej "sposobem określenia proporcji".

Sposób określenia proporcji powinien najbardziej odpowiadać specyfice wykonywanej przez podatnika działalności i dokonywanych przez niego nabyć. Sposób określenia proporcji najbardziej odpowiada specyfice wykonywanej przez podatnika działalności i dokonywanych nabyć, jeżeli: po pierwsze: zapewnia dokonanie obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego wyłącznie w odniesieniu do części kwoty podatku naliczonego proporcjonalnie przypadającej na wykonywane w ramach działalności gospodarczej czynności opodatkowane oraz po drugie: obiektywnie odzwierciedla część wydatków przypadającą odpowiednio na działalność gospodarczą oraz na cele inne niż działalność gospodarcza, z wyjątkiem celów osobistych, do których ma zastosowanie art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2, oraz celów, o których mowa w art. 8 ust. 5 - w przypadku,

o którym mowa w tym przepisie, gdy przypisanie tych wydatków w całości

do działalności gospodarczej nie jest możliwe (przepis art. 86 ust. 2b ustawy o VAT).

Ustawodawca w art. 86 ust. 2c ustawy o VAT wskazał, przykładowe, (o czym świadczy użycie słowa "w szczególności") metody obliczenia prewskaźnika służącego odliczeniu podatku VAT w odniesieniu do towarów i usług wykorzystywanych do celów mieszanych (podlegających i niepodlegających systemowi VAT). Zatem ustawodawca w ustawie nie stworzył katalogu zamkniętego sposobu obliczania prewspółczynnika. Podatnicy mogą zastosować jedną z metod wskazanych w art. 86 ust. 2c, bądź wybrać inną, o ile spełnione zostaną przesłanki,

o których mowa w art. 86 ust. 2b ustawy o VAT.

Jednakże na mocy art. 86 ust. 22 ustawy o VAT Minister Finansów rozporządzeniem z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu określenia zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej

w przypadku niektórych podatników, dla wymienionych w tym rozporządzeniu podmiotów ustalił odrębny sposób określenia proporcji uznany za najbardziej odpowiadający specyfice wykonywanej przez tych podatników działalności gospodarczej i dokonywanych przez nich nabyć oraz wskazał dane, na podstawie których obliczana jest kwota podatku naliczonego. Rozporządzenie dotyczy jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych instytucji kultury, państwowych instytucji kultury, uczelni publicznych i instytutów badawczych.

W świetle obowiązującego prawa, w przypadku jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych instytucji kultury, państwowych instytucji kultury, uczelni i instytutów badawczych metodą najbardziej odpowiadającą specyfice prowadzonej przez tych podatników działalności i dokonywanych nabyć co do zasady jest metoda wskazana w rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia,

w przypadku jednostki samorządu terytorialnego sposób określenia proporcji ustala się odrębnie dla każdej z jednostek organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego.

W analizowanej sprawie, podmiotem którego dotyczy sporne zagadnienie jest gmina. W myśl art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Powyższy zapis jest odzwierciedleniem art. 13 Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej - (Dz. Urz. UE L Nr 347 z 11.12.2006 s. 1, z późn. zm.), zgodnie z którym krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami. Przepisy te jednoznacznie zatem stanowią, że podmioty prawa publicznego (w tym gminy) nie są co do zasady uważane za podatników

w odniesieniu do tych transakcji w których występują jako organy władzy publicznej (por. m.in. wyrok TSUE w sprawie Gemeente's-Hertogenbosch, C-92/13, EU:C:2014:2188, pkt 23; postanowienie TS w sprawie Gmina Wrocław, C-72/13, EU:C:2014:197, pkt 19).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1). Zadania te obejmują także m.in. sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (pkt 3); edukacji publicznej (pkt 8).

W kontekście przytoczonych przepisów należy zatem stwierdzić, że realizując ustawowe zadania gmina, co do zasady, nie działa w charakterze podatnika podatku od towarów i usług. Występując jako organ władzy publicznej, wykonuje bowiem czynności, które z reguły nie podlegają opodatkowaniu. Niemniej jednak, wykonywanie zadań publicznych może niekiedy odbywać się w warunkach odpowiadających prowadzeniu działalności gospodarczej. Taką sytuację przewiduje cytowany uprzednio art. 15 ust. 6 in fine ustawy o VAT, skutkiem czego, wskazane

w nim działania gminy będą uznane za czynności opodatkowane. Zatem to, że gmina działa jako podmiot publiczny, realizujący ustawowe zadania własne służące zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, nie wyklucza działania gminy jako wykonującego czynności opodatkowane podatnika VAT. Zatem niewątpliwie wystawiając fakturę

za dostarczanie mieszkańcom wody i odprowadzanie ścieków, gmina działa

w charakterze podatnika VAT, wykonując czynności opodatkowane tym podatkiem.

Rację ma przy tym organ twierdząc, że okoliczność, iż gmina i jej jednostki

po dokonaniu centralizacji będą działały jako jeden podatnik, nie zmienia faktu,

że działania w ramach reżimu publicznoprawnego (a do takich niewątpliwie należą świadczenia nieodpłatnych usług w ramach zadań ustawowych poprzez szkoły, przedszkola czy ośrodek pomocy społecznej) nie stanowią działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o VAT.

O kwalifikacji wydatków na infrastrukturę wodno-kanalizacyjną (czy związane są z działalnością gospodarczą gminy, czy też z inną jej działalnością), nie przesądza wewnętrzny charakter rozliczeń pomiędzy gminą a jej jednostkami z tytułu dostarczanej wody i odbioru ścieków. Kwalifikacja tych wydatków zależy bowiem

od tego, jakiej działalności prowadzonej przez gminę służy infrastruktura,

a w opisanym przypadku służy ona działalności niepodlegającej opodatkowaniu VAT (tj. działalności szkół, przedszkoli czy ośrodka pomocy społecznej).

Zatem stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej interpretacji,

że w odniesieniu do wydatków bieżących i inwestycyjnych na infrastrukturę wodno-kanalizacyjną, gmina będzie zobowiązana do zastosowania proporcji na podstawie art. 86 ust. 2a ustawy o VAT należało ocenić jako prawidłowe.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt I FPS 4/15, gmina ma prawo do odliczenia podatku naliczonego

z faktur zakupowych związanych z realizacją inwestycji, które zostały następnie przekazane do gminnego zakładu budżetowego, który realizuje powierzone

mu zadania własne tej gminy, jeżeli te inwestycje są wykorzystywane do sprzedaży opodatkowanej podatkiem od towarów i usług.

W uzasadnieniu tej uchwały NSA odwołał się m.in. do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 29 września 2015 r. w sprawie C-276/14, w którym - rozstrzygając zagadnienie samodzielności podmiotów prawa publicznego - TSUE wyjaśnił, że art. 9 ust. 1 dyrektywy 2006/112/WE powinien być interpretowany w ten sposób, że podmioty prawa publicznego, takie jak gminne jednostki budżetowe będące przedmiotem postępowania głównego, nie mogą być uznane za podatników VAT, ponieważ nie spełniają kryterium samodzielności przewidzianego w tym przepisie. Trybunał przypomniał, że aby podmiot prawa publicznego mógł zostać uznany za podatnika w rozumieniu Dyrektywy 2006/112/WE, to zgodnie z jej art. 9 ust. 1 powinien on samodzielnie prowadzić działalność gospodarczą (pkt 30).

Uwzględniając powyższe NSA w ww. uchwale dokonał analizy,

czy samorządowy zakład budżetowy przy realizacji jego zadań jest podporządkowany gminie, a w szczególności, czy samorządowy zakład budżetowy wykonuje działalność we własnym imieniu, na własny rachunek i własną odpowiedzialność oraz czy ponosi on związane z prowadzeniem działalności ryzyko gospodarcze.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że samorządowy zakład budżetowy nie ma osobowości prawnej, działa w imieniu i na rachunek podmiotu, który go utworzył, a kierownik zakładu działa jednoosobowo na podstawie udzielonego pełnomocnictwa. Ponadto samorządowy zakład budżetowy realizuje tylko zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki komunalnej o charakterze czynności użyteczności publicznej. Wydzielenie mienia na rzecz samorządowego zakładu budżetowego ma jedynie charakter organizacyjny. Mienie pozostaje w bezpośrednim władztwie jednostki samorządu terytorialnego, która określa zasady gospodarowania mieniem wydzielonym na potrzeby zakładu. Odpowiedzialność za zobowiązania samorządowego zakładu budżetowego ponosi jednostka samorządu terytorialnego, która go utworzyła. Jednostka samorządu terytorialnego przejmuje również zobowiązania zakładu budżetowego w przypadku jego likwidacji.

W tym stanie rzeczy, w świetle kryteriów samodzielności podatnika wskazanych w wyroku TSUE z dnia 29 września 2015 r. (C-276/14), NSA stwierdził, że nie można uznać, iż samorządowy zakład budżetowy wykonuje działalność gospodarczą we własnym imieniu, na własny rachunek i własną odpowiedzialność oraz że ponosi związane z prowadzeniem działalności gospodarczej ryzyko gospodarcze. Trybunał w ww. wyroku wskazał bowiem, że dla oceny samodzielności podmiotu jako podatnika VAT za istotne uznać należy, czy dana osoba wykonuje działalność we własnym imieniu, na własny rachunek i własną odpowiedzialność

oraz czy ponosi ona związane z prowadzeniem działalności ryzyko gospodarcze. Wprawdzie samorządowy zakład budżetowy ma większą samodzielność od jednostki budżetowej, lecz z uwagi na niespełnianie powyższych warunków, nie można stwierdzić, że ma on podmiotowość podatkową VAT odrębną od jednostki samorządu terytorialnego, która go utworzyła.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym (wskazując na odmienną

od zakładów budżetowych formę realizacji zadań samorządowych przez spółki kapitałowe), że o braku wystarczającej samodzielności zakładu budżetowego świadczy jego istota. Należy bowiem uwzględnić, że samorządowy zakład budżetowy powoływany jest do wykonywania zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie gospodarki komunalnej, działając w tym zakresie w jej imieniu, jako jej wyodrębniona jednostka organizacyjna, w oparciu o oddany w trwały zarząd majątek gminy, co oznacza, że majątek ten pozostaje w dalszym ciągu własnością tej jednostki i wykorzystywany jest do realizacji jej ustawowych zadań - jedynie ze względów pragmatycznych - za pośrednictwem tegoż zakładu.

Przy czym wspomniana uchwała z dnia 26 października 2015 r., I FPS 4/15 w ogóle nie zawierała wykładni przepisów ustawy o VAT w przedmiocie tego, w jaki sposób należy dokonywać rozliczeń podatku naliczonego w sytuacji, gdy gmina posiada wyodrębnione jednostki organizacyjne, nie spełniające kryterium samodzielności w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy 2006/112/WE.

W świetle wyroku TSUE z dnia 29 września 2015 r. C-276/14, od momentu "scentralizowania" rozliczeń w zakresie podatku od towarów i usług, jednostki budżetowe nie będą odrębnymi od skarżącej podatnikami podatku od towarów

i usług - jedynym podatnikiem będzie w tej sytuacji skarżąca jako jednostka samorządu terytorialnego. Jednakże za pośrednictwem swoich jednostek budżetowych skarżąca wykonuje zadania własne, do których zobowiązana jest

na podstawie ustawy o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1). Nie ulega bowiem wątpliwości, że przy pomocy wskazanych we wniosku jednostek budżetowych (szkoły, przedszkola, ośrodek pomocy społecznej) gmina realizuje zadania publicznoprawne w zakresie pomocy społecznej i edukacji publicznej. Zaopatrzenie tych jednostek w wodę oraz odbiór ich ścieków, służy zatem ich funkcjonowaniu,

a tym samym realizacji zadań publicznych przez skarżącą. Nie ulega zatem wątpliwości, że opisane świadczenia "wewnętrzne" służą "celom innym

niż działalność gospodarcza".

Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego w powołanej przez stronę interpretacji indywidualnej wydanej przez Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach

z 25 maja 2016 r.

W tych okolicznościach wyrażone w zaskarżonej interpretacji indywidualnej stanowisko co do zastosowania art. 86 ust. 2a ustawy o VAT przy odliczeniu podatku naliczonego od wydatków inwestycyjnych na budowę infrastruktury wodno-kanalizacyjnej oraz wydatków bieżących związanych z tą infrastrukturą, należy ocenić jako prawidłowe.

Wydatki te będą bowiem dotyczyły działalności gospodarczej opodatkowanej (tj. usługom dostawy wody i odbioru ścieków świadczonym na rzecz mieszkańców

na podstawie umów cywilnoprawnych), jak również celom innym niż działalność gospodarcza, tj. realizacji zadań publicznych niebędących działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy o VAT i niepodlegających opodatkowaniu tym podatkiem

(tj. zaopatrzeniu jednostek budżetowych w wodę i odbiór ich ścieków, co konieczne jest w celu wywiązania się z obowiązku gminy w zakresie zadań z zakresu pomocy społecznej i edukacji publicznej).

O kwalifikacji wydatków na infrastrukturę wodno-kanalizacyjną,

jako związanych z działalnością gospodarczą skarżącej, bądź z inną jej działalnością, nie przesądza wewnętrzny charakter rozliczeń pomiędzy gminą, a jej jednostkami

z tytułu dostarczanej wody i odbioru ścieków. Kwalifikacja tych wydatków zależy

od tego, jakiej działalności prowadzonej przez gminę służy infrastruktura, a jak wynika z treści wniosku, służy ona również działalności pozostającej poza sferą VAT (tj. działalności szkół, czy w zakresie pomocy społecznej).

Z tych względów zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 86 ust. 2a ustawy o VAT okazał się bezzasadny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że zaskarżona interpretacja

nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.