Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 683/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3, art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 806/06 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w . z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki - uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wójt Gminy S. (obecnie W.) decyzją z dnia [...] lutego 1994 r., na podstawie art. 47 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej "Prawo budowlane z 1974 r.", nakazał T. K. rozbiórkę mostku łączącego działkę nr [...] z działką nr [...] we wsi S.. Po rozpatrzeniu odwołania T. K., Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia

1995 r., sygn. akt IV SA 795/94, uchylił decyzje organów obu instancji, wyjaśniając w uzasadnieniu, iż kwestia legalności wybudowania mostku, jak i jego dalszego istnienia winny być rozważane w oparciu o przepis art. 37, a nie art. 47 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wójt Gminy W., w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] października 1996 r., na mocy art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał T. K. dokonanie zmian i przeróbek samowolnie wykonanego mostku, określonych w tej decyzji. Wojewoda Warszawski, po rozpoznaniu odwołania G. R., decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1844/97, uchylił decyzje organów obu instancji wskazując w uzasadnieniu, że rozstrzygnięcia organów nie mogły zostać uznane za zgodne z prawem, bowiem organy nie zastosowały się do wiążącej oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 1995 r., sygn. akt IV SA 795/94, zgodnie z którą kwestie legalności budowy oraz dalsze istnienie spornego mostku winny być rozstrzygnięte na podstawie art. 37 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał T. K. rozbiórkę drewnianego mostku na Kanale Bródnowskim, zrealizowanego w latach osiemdziesiątych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T. K. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczność występowania przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. czy istnienie spornego obiektu powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Organ wskazał również, że nie został wyjaśniony status strony w rozumieniu art. 28 kpa przysługujący G. R. w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję złożyła G. R.. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. i utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z dnia [...] grudnia 2004 r. nakazującą T. K. rozbiórkę drewnianego mostku. W ocenie organu odwoławczego istnieje zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, co uzasadniało podjęcie decyzji rozbiórkowej w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zdaniem organu dowodem na powyższą okoliczność jest protokół oględzin z dnia [...] stycznia 1994 r., z którego wynika, iż ogólny stan mostku był zły i stwarzał zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników. Organ wskazał, że konstrukcję przedmiotowego mostku stanowią słupy drewniane pochodzące z likwidacji linii energetycznej, oparte o warstwę ziemi i niezabezpieczone przed wilgocią oraz, że od oględzin nie przeprowadzono żadnych robót konserwacyjnych poprawiających jego stan techniczny. W tej sytuacji, zdaniem organu, w dacie orzekania w tej sprawie, zagrożenie dla ludzi i mienia było niezaprzeczalne. Odnosząc się do kwestii legitymacji skargowej G. R. organ uznał, że kwestię tę przesądził już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając jej skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 1997 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że sprawa przedmiotowego mostku wielokrotnie rozpatrywana była przez różne organy oraz dwukrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który jednoznacznie wskazał, iż sprawa powinna być rozpoznawana na gruncie przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Organy nadzoru budowlanego doszły do przekonania, że obiekt stwarza niebezpieczeństwo dla mienia i osób korzystających z przedmiotowego mostku. Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika jednak, ażeby w sprawie został przeprowadzony taki dowód z oględzin mostku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z którego wynikałoby jednoznacznie, że powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych, lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem Sądu, w aktach sprawy znajduje się opinia rzeczoznawców z dnia [...] grudnia 2004 r., która takich wniosków nie zawiera. Zawiera natomiast określone zalecenia konserwacyjne. Sąd uznał zatem, że w rozpoznawanej sprawie brak jest jednoznacznych dowodów, na podstawie których możnaby podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż przedmiotowy obiekt jest w tak złym stanie technicznym, że stwarzał zagrożenie zdrowia i życia osobom korzystającym z tego obiektu.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku uczestnik postępowania G. R. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1, art. 54 § 3, art. 134 § 1, art. 135, art. 138 § 2 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 78 § 2 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a także art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i art. 103 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 2 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ponadto podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut, że podstawę nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego mostku powinny stanowić, niezależnie od przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przepisy art. 63 i 64a w związku z art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2037 ze zm.), ponieważ skarżący nigdy nie uzyskał wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że sąd niesłusznie zakwestionował dane wynikające z prawidłowo sporządzonego protokołu oględzin przeprowadzonych, po dokonaniu zawiadomień, w dniu 7 września 2004 r. jednoznacznie wskazujących na zły stan techniczny mostku i dał wiarę niezgłoszonej nawet w formie wniosku dowodowego na etapie postępowania administracyjnego, a zarazem niemającej waloru dowodu w sprawie opinii prywatnej z dnia [...] grudnia

2004 r. sporządzonej przez mgr inż. Z. O.. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalność wydanej w ramach postępowania administracyjnego decyzji administracyjnej wyłącznie przy uwzględnieniu materiału dowodowego, jakim dysponował organ administracji publicznej zasadniczo w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, a wyjątkowo w dniu wydania decyzji przez organ II instancji, o ile na etapie postępowania odwoławczego było prowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe. Sąd administracyjny nie może uwzględniać nowych dowodów w sprawie zgłoszonych dopiero na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez wyjaśnienia, czy strona przedstawiająca taki dowód nie mogła go zgłosić na wcześniejszym etapie postępowania. Ponadto decyzja organu II instancji z dnia [...] lutego 2006 r. została wydana w okolicznościach przewidzianych w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zastąpiła decyzję tego organu wydaną z powołaniem się na art. 138 § 2 kpa. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną samo uchylenie tej decyzji czyni w istocie niewykonalnym kwestionowany wyrok, ponieważ w obrocie prawnym funkcjonuje oczywiście wadliwa decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sąd nie uwzględnił ponadto, że przedmiotem nakazu rozbiórki była nie tylko samowolnie wybudowana budowla w rozumieniu prawa budowlanego, ale i samowolnie wybudowane urządzenie wodne w rozumieniu prawa wodnego. Oznacza to, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, że sąd administracyjny nie mógł właściwie ocenić, jakie okoliczności podlegały ustaleniu przez organ administracji publicznej, a w konsekwencji, czy właściwie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie nakazu rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego urządzenia wodnego, jeżeli inwestor nie dysponuje decyzją o lokalizacji urządzenia wodnego wydaną przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazując takie podstawy kasacyjne wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy donieść się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 54 § 3, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja z dnia [...] lutego 2006 r., wydana przez organ odwoławczy, na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na skutek uwzględnienia skargi G. R. na decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r. Powołany przepis pozwala organowi, którego decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego, na uwzględnienie skargi w całości w zakresie swojej właściwości. Zasadniczy sens tego przepisu jest taki, że w tym trybie organ może naprawić błąd, który tkwi w zaskarżonej do sądu decyzji, jeżeli są podstawy do uwzględnienia skargi w całości. Wydana w tym trybie decyzja jest nowym rozstrzygnięciem w sprawie administracyjnej i powoduje, że rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi uwzględnionej przez organ staje się bezprzedmiotowe, ponieważ skarga została już uwzględniona a zaskarżona tą skargą decyzja została wyeliminowana. Wydana, na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i ocenie co do zgodności z prawem. W przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenia takiej decyzji aktualne staje się rozpoznanie przez sąd skargi, którą wcześniej uwzględnił organ. Taki pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowym (przykładowo wyrok NSA z dnia 23 lipca

2008 r., sygn. akt II OSK 817/07 oraz wyrok z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 935/07).

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję wydaną na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powodowało, że Sąd powinien, stosownie do przepisu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, równocześnie rozpoznać skargę G. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. Ponadto uchylając decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. Sąd powinien w uzasadnieniu wyroku szerzej przedstawić stanowisko co do podstaw uchylenia tej decyzji, mając na uwadze, że została uchylona decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także co do dalszego toku postępowania w tej spawie. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie powodują, iż nie jest jasne, jaki ma być tok dalszego postępowania. Te uchybienia nie mogą jednak uzasadniać uwzględnienia skargi, gdyż wyrok mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Uchylenie zaskarżonej decyzji było zasadne przede wszystkim z tego powodu, iż organ odwoławczy najpierw decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego T. K., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, stwierdzając, iż do odwołania została dołączona ocena techniczna mostku z dnia [...] grudnia 2004 r. sporządzona przez rzeczoznawców Z. O. i J. O., która nie wskazuje, iż mostek jest w złym stanie technicznym, a następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., uwzględniając skargę G. R., uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nakazaniu rozbiórki mostka, stwierdzając, iż po ponownej analizie materiału dowodowego, należy przyjąć, iż istnieje zagrożenie, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. "czego dowodem jest chociażby protokół oględzin z dnia 14.01.1994 r.", a także opinia techniczna z dnia [...] grudnia 2004 r. Tak więc w dwóch kolejnych decyzjach organ odwoławczy przyjął diametralnie różne wnioski, na podstawie tej samej opinii, albowiem w pierwszej decyzji stwierdza, że ocena techniczna mostka z dnia [...] grudnia 2004 r. nie wskazuje, że jest on w złym stanie technicznym, a w drugiej decyzji, że opinia techniczna z dnia [...] grudnia 2004 r. potwierdza istnienie zagrożenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., Taki sposób rozpoznawania sprawy dawał wystarczające podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. z uwagi na naruszenie przez organ wskazanych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego. Należy bowiem pamiętać, iż uwzględniając skargę G. R. i uchylając własną decyzje dnia [...] grudnia 2005 r. organ ponownie rozpoznawał odwołanie T. K. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. organ nie odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów podniesionych w odwołaniu T. K., co stanowiło naruszenie podstawowej zasady postępowania odwoławczego.

Skoro uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2006 było prawidłowe, to okoliczność, że Sąd nie rozpoznał równocześnie, na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi G. R. na decyzje dnia [...] grudnia 2005 r., nie może uzasadniać, z tego tylko powodu, uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Oznaczałoby to bowiem, że podlegałaby ponownie rozpoznaniu skarga na decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., która powinna być uchylona. Takie rozwiązanie byłoby nieracjonalne. W tym stanie rzeczy wobec oddalenia skargi kasacyjnej i uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r., konieczne jest rozpoznanie przez ten Sąd skargi G. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r.

Nie jest zasadny zarzut, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie powołał się na opinię rzeczoznawców z dnia [...] grudnia 2004 r., ponieważ opinia ta nie została zgłoszona w formie wniosku dowodowego na etapie postępowania administracyjnego i organy nie miały obowiązku do nie się ustosunkować, co oznacza że Sąd oparł się o materiał dowodowy, którym nie dysponował organ, przez co został naruszony przepis art. 134 § 1 w związku z art. 78 § 2 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zarówno w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., jak i w decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. organ powołuje się na opinię techniczną z dnia [...] grudnia 2004 r. i wyprowadza z niej diametralnie różne wnioski dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy, a wobec tego nie można twierdzić, że opinia techniczna z dnia [...] grudnia 2004 r. stanowiła materiał dowodowy zgłoszony dopiero w toku postępowania sądowego. Ponadto należy stwierdzić, iż w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. organ w ogóle nie powołuje się na dowód z oględzin mostku w dniu 7 września 2004 r., a wskazuje jako dowód protokół oględzin z dnia 14 stycznia 1994 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z

1974 r. w związku z art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami art. 63, art. 64a i art. 204 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, należy podnieść, że w tej sprawie administracyjnej w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 1995 r., sygn. akt IV SA 795/94 wyrażona została ocena prawna, która wiąże nie tylko organy administracji rozpoznające tę sprawę, ale także sąd (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zawarł jednoznaczną ocenę prawną, iż z uwagi na to, że obiekt budowlany (mostek) został zrealizowany bez pozwolenia na budowę "kwestia legalności obiektu i jego dalszy byt winny być rozważone w płaszczyźnie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane". Stanowisko jednostki organizacyjnej zarządzającej szlakiem wodnym, na które powoływał się skarżący, nie mogło zastąpić pozwolenia na budowę. Taka ocena prawna wynikała z tego, iż obiekt budowlany (mostek) został wybudowany w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., które w art. 103, w takich przypadkach nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych. Z tego wynika także, że w tej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, na które powołuje się skarżący. Z tych względów nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane przepisy Prawa wodnego przez to, że ich nie zastosował i w ogóle się do tych przepisów nie odniósł.

Tak więc rozpatrując sprawę w granicach podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej oraz z uwagi na brak podstaw, które NSA bierze pod rozwagę z urzędu, należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.