Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1330/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2, art. 7,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 414/14 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 414/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Skarbu Państwa-Prezydenta m.st. Warszawy i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] września 2013 r. nr [..]; w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w punkcie trzecim zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących: Skarbu Państwa-Prezydenta m.st. Warszawy oraz Miasta Stołecznego Warszawy kwoty po 440 (czterysta czterdzieści) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewódzki Urząd Ziemski w Warszawie orzeczeniem z dnia [..] sierpnia 1945 r. L.dz.[..], wydanym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), stwierdził, że działy ziemi oznaczone na planie gruntów majątku "[..]" sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L.B. numerami I i III o łącznej pow. 43,3002 ha, stanowiące własność Z.C. (pkt 1) oraz numerem II o pow. 48,0084 ha, stanowiące własność J. i P.W. (pkt 2) - nie podlegają przejęciu na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z dekretem z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; dalej: "dekret PKWN").

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że z aktu notarialnego z dnia [..] listopada 1937 r. (w orzeczeniu omyłkowo podano datę [..] lipca 1937 r.) rep. Nr [..] wynika, iż z ww. nieruchomości ziemskiej powiatu warszawskiego wydzielono na imię J. i P. małż. W. dział gruntu o pow. 48,0084 ha, wskutek czego powstały dwa samodzielne gospodarstwa, z których żadne nie przekracza norm obszarowych wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Orzeczenie to stało się ostateczne.

Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [..] czerwca 1949 r., wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341), w punkcie 1 uchylił z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z dnia [..] sierpnia 1945 r. Natomiast w punkcie 2 orzekł, że nieruchomość ziemska "[..]" o pow. 91,3086 ha, w tym 50 ha użytków rolnych przeszła w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

W motywach tego orzeczenia Minister podał, że umowa, na którą powoływał się Wojewódzki Urząd Ziemski nie przeniosła skutecznie własności, ponieważ nie uzyskano uprzedniego zezwolenia władzy państwowej, zgodnie z art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r., normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz.U. Nr 73, poz. 428 ze zm.). W konsekwencji nieruchomość ta o łącznej pow. 91,3086 ha stanowiła całość, a tym samym orzeczenie z 1945 r. wydane zostało wbrew przepisom przywoływanego dekretu, a więc bez podstawy prawnej.

Wnioskiem z 28 grudnia 2012 r. M.C., J.P., E.W., D.Z., Z.W., S.W., P.R., M.R., E.Ł. i P.W. - następcy prawni małżonków P. i J.W., wystąpili o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej na planie z 1937 r. jako dział II.

Rozpoznając ten wniosek Minister miał na względzie to, że w odniesieniu do orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] czerwca 1949 r. została sformułowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., I OSK 387/06 ocena prawna, według której przy wydawaniu tego orzeczenia doszło do rażącego naruszenia art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem w zw. z art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN.

W związku z powyższym decyzją z dnia [..] września 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [..] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o pow. 48,0084 ha, pochodzącej z majątku "[..]", stanowiącej własność J. i P. małż. W., oznaczonej jako dział II na planie z 1937 r.

Nawiązując do oceny prawnej sformułowanej w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2007 r. Minister wywodził, że kontrolowane orzeczenie rażąco narusza art. 101 ust. 1 lit. b. r.p.a., gdyż niedopuszczalne było połączenie w jednym trybie rozstrzygnięcia nadzorczego z rozstrzygnięciem o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN. Rażące naruszenie prawa przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, wynikało także z niedopuszczalnego wkroczenia przez ten organ w ocenę skutków prawnych czynności cywilnoprawnej, jakim było zakwestionowanie skuteczności aktu notarialnego z dnia [..] listopada 1937 r. Nr [..] w zakresie przeniesienia majątku pod nazwą "[..]" o obszarze 48,0084 ha na imię J. i P. małżonków W., w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, aby w zakresie ważności powyższego aktu orzekał właściwy do rozstrzygania w tej kwestii sąd powszechny. O nieważności przeniesienia konkretnej własności ziemskiej można zaś mówić jedynie wówczas gdyby w tej sprawie, stosownie do art. 8 rozporządzenia tymczasowego, zapadło rozstrzygnięcie właściwego sądu, którego w przedmiotowej sprawie jednak nie przywołano.

Odnosząc się natomiast do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia w części, w której wnioskodawcy posiadają interes prawny, mimo że przejęte grunty zostały rozdysponowane (będąc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego lub publicznego), uznając, że prawa te powstały w oderwaniu od zakresu i skutków kontrolowanej decyzji, która nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i prawa własności. Jedynym bowiem skutkiem decyzji było przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Jednocześnie organ odstąpił od doręczania decyzji wszystkim osobom legitymującym się obecnie tytułem prawnorzeczowym oceniając, że podjęta decyzja nie może dotknąć ich interesów prawnych.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: wykonujący zdania z zakresu administracji rządowej Prezydent m.st. Warszawy w imieniu Skarbu Państwa, Miasto Stołeczne Warszawa oraz A.M.W.

W następstwie rozpoznania tych wniosków Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] utrzymał w mocy decyzję własną z [..] września 2013 r. nr [..], podtrzymując co do istoty podnoszoną w niej argumentację.

Dodatkowo organ, odwołując się ujętego w punkcie 3 protokołu walnego zgromadzenia akcjonariuszy spółki Z.C. J.W. z [..] listopada 1937 r. (akt notarialny rep. Nr [..]) wskazywał, że czynność prawna objęta tym punktem (przeniesienie własności części nieruchomości ziemskiej na rzecz P. i J. małż. W.) miała charakter rozporządzający i jako umowa mieściła się w katalogu zdarzeń prawnych, które zgodnie z art. 711 Kodeksu Napoleona prowadziły do nabycia własności dóbr. Jednocześnie przy dokonywaniu tej czynności zachowana został forma wymagana art. 82 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 84, poz. 609). Nie dokonano wprawdzie przepisania tytułu własności w księdze hipotecznej, nie ma to jednak istotnego znaczenia, gdyż na obszarze b. Królestwa Kongresowego nie obowiązywała zasada konstytutywnego wpisu.

W kwestii nieodwracalnych skutków prawnych Minister wywodził, że orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust 1 lit. e miały charakter deklaratoryjny i nie prowadziły do przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż to następowało ex lege. Tytułem zaś do wpisania własności Skarbu Państwa, nie było orzeczenie wydawane na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, tylko zaświadczenie właściwego urzędu ziemskiego. Tym samym kontrolowane orzeczenie nie wywołało skutków, które można by oceniać jako nieodwracalne. Natomiast nawet gdyby przyjąć, że orzeczenie wywołało skutki cywilnoprawne, to polegałyby one jedynie na przejęciu przez Skarb Państwa określonej rzeczy. Dalszy zaś obrót tą rzeczą (nieruchomością) wykracza poza same skutki orzeczenia. Minister podtrzymał także swoją ocenę, że nie było potrzeby doręczać decyzji nadzorczej obecnym właścicielom (za wyjątkiem Skarbu Państwa reprezentowanego przez właściwego starostę oraz A.M.W., a także jednostce samorządu terytorialnego), gdyż w jego ocenie kwestionowana decyzja nie wpływa na sferę praw i obowiązków aktualnych właścicieli.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wnieśli: w imieniu Skarbu Państwa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej Prezydent m.st. Warszawy, a także Miasto Stołeczne Warszawa.

Skarb Państwa - reprezentowany przez Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej zarzucił decyzji:

1. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego zmierzającego do precyzyjnego ustalenia obecnego stanu prawnego nieruchomości wchodzących dawniej w skład majątku "[..]", co ma decydujące znaczenie dla ustalenia pełnego kręgu stron postępowania oraz ustalenie, czy w sprawie zachodzą, a jeśli tak - to w jakim zakresie - nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.;

2. art. 10 § 1 i art. 64 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom, tj. obecnym właścicielom lub użytkownikom wieczystym gruntów wchodzących w skład dawnej nieruchomości ziemskiej;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, poprzez dopatrzenie się rażącego naruszenia prawa wydaniem ocenianej decyzji z [..] czerwca 1949 w sytuacji, gdy nieruchomość ziemska stanowiła całość o pow. 91,3086 ha, w tym 50 ha stanowiło użytki rolne;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 lit. b r.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi tak rażące naruszenie prawa procesowego, że może ono być podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego sprzed 64 lat;

5. art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie, że w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne co najmniej względem części przedmiotowej nieruchomości oraz niewydanie w ślad za tym decyzji stwierdzającej co najmniej w części, wydania ocenianej decyzji z naruszeniem prawa.

Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, poprzez błędne przyjęcie, że na mocy aktu notarialnego z [..] listopada 1937 r. nastąpił prawny podział gospodarstwa rolnego o łącznej pow. 91,3986 ha, w tym ponad 50 ha gruntów rolnych, na dwa samodzielne gospodarstwa, co spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego orzeczenia z dnia [..] sierpnia 1945 r. o wyłączeniu spod działania dekretu PKWN;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a. przez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz jej załatwienia poprzez całkowite pominięcie faktu, że przedmiotowa nieruchomość w urządzonej dla niej księdze hipotecznej pod nazwą "[..]", która to księga zachowała moc księgi wieczystej, zawiera ogólnej powierzchni 91,3086 ha, co potwierdzają stosowne zaświadczenia sądowe z [..] listopada 1983 r. oraz [..] lutego 2005 r.;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] września 2013 r. stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [..] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o pow. 48,0084 ha pomimo tego, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte i umotywowane w obszernych uzasadnieniach skarg, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] września 2013 r.

W odpowiedziach na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. O oddalenie skarg wnieśli także uczestnicy postępowania – następcy prawni małżonków W.

Postanowieniem z 21 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy objęte tymi skargami do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za zasadne w zakresie, w jakim wskazywano w nich nieodwracalne skutki prawne wywołane orzeczeniem z dnia [..] czerwca 1949 r. Wyjaśniając istotę nieodwracalnych skutków prawnych Sąd stwierdził, że są nimi także czynności cywilnoprawne, wywołujące skutki w sferze prawa cywilnego, których organ administracji nie ma możliwości znieść w postępowaniu administracyjnym. Tego rodzaju skutki właśnie mogło wywołać w odniesieniu co najmniej do części znacjonalizowanych nieruchomości ich zbycie na rzecz osób trzecich, co było możliwe w warunkach pozostawania w obrocie prawnym przez ponad 60 lat kontrolowanego w trybie nieważnościowym orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] czerwca 1949 r.

Orzeczenie to choć miało przede wszystkim charakter deklaratoryjny - jak wszystkie decyzje, których materialnoprawną podstawę stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13; przywoływanego dalej jako: "dekret PKWN"), gdyż skutek w postaci przejścia nieruchomości ziemskich objętych zakresem przedmiotowym dekretu na własność Skarbu Państwa następował ex lege z datą wejścia w życie w tego aktu normatywnego, niezależnie od podejmowanych w tym względzie indywidualnych aktów stosowania prawa – to zawierało w sobie także element konstytutywny. Z jednej strony znosiło bowiem skutek prawnorzeczowy wywołany ostatecznym orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z dnia [..] sierpnia 1945 r. L.dz. [..] o niepodpadaniu pod ww. przepis dekretu nieruchomości stanowiącej własność małżonków W.; z drugiej zaś stanowiło podstawę do przejęcia – w sposób bezprawny z punktu widzenia regulacji prawnych ustanowionych w dekrecie - przez Skarb Państwa własności tej nieruchomości, a przez to stworzenie podstaw prawnych do późniejszego zadysponowania jej wyodrębnionymi geodezyjnie częściami poprzez ustanawianie na nich prawa użytkowania wieczystego, co należy kwalifikować jako bezpośredni skutek orzeczenia o podpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

W ocenie Sądu należy zatem zbadać czy aktualnie istniejące na gruncie prawo użytkowania wieczystego różnych podmiotów, pierwotnie powstało w wykonaniu wydanych w tym przedmiocie (po nacjonalizacji nieruchomości) decyzji administracyjnych, względnie decyzji o uwłaszczeniu ex lege przedsiębiorstw państwowych, czy też jest efektem wyłącznie obrotu cywilnoprawnego realizowanego przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. O ile bowiem sytuacja, gdy prawo takie powstało w efekcie uwłaszczenia przedsiębiorstw państwowych (potwierdzonego deklaratoryjną decyzją) lub w wykonaniu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży położonych na gruncie budynków i urządzeń, nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej w trybie dekretu PKWN (gdyż wydane w tym przedmiocie decyzje mogą być przez organ wzruszane na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego), to ustanowienie przez Skarb Państwa po 1949 r. czy jednostkę samorządu terytorialnego na niej prawa użytkowania wieczystego w drodze cywilnoprawnej uniemożliwiało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Organ ten działając bowiem w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, nie miał umocowania do odwrócenia tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji, w której własność wyodrębnionych geodezyjnie i prawnie części przejętej w trybie dekretu PKWN nieruchomości i znajdujących się na nim naniesień lub prawo użytkowania wieczystego przestanie przysługiwać podmiotom, które te prawa nabyły w dobrej wierze.

Akceptując zatem ukształtowany w efekcie wadliwego orzeczenia niepodlegający wzruszeniu na drodze postępowania administracyjnego stan faktyczny i prawny części przejętej nieruchomości, a więc istniejące na niej stosunki własnościowe i konsekwencje prawne wynikające z respektowania praw osób trzecich chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, Minister winien poprzestać na stwierdzeniu na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że kontrolowane orzeczenie, w granicach w jakich wywołało nieodwracalne skutki prawne, wydane zostało z naruszeniem prawa, a nie orzekać o jego nieważności na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że zaniechanie szczegółowego rozważania konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem (będące efektem błędnego wnioskowania o braku jakichkolwiek skutków prawnorzeczowych nim wywołanych, a to z ze względu przyjęcia koncepcji wyłącznie deklaratoryjnego charakteru orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] czerwca 1949 r.) było wadliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tego orzeczenia w odniesieniu do całości stanowiącej dawną własność małżonków W. nieruchomości o pow. 48,0084 ha, mimo że część aktualnie istniejących na tym obszarze działek stanowiła przedmiot obrotu cywilnoprawnego. Skoro zatem kwestia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym orzeczeniem, co do którego stwierdzono zaistnienie wady rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie została przez organ nadzoru zbadana, to tak przeprowadzone postępowanie nadzorcze w sposób istotny narusza zasady procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a podjęta w takich warunkach decyzja oceniana być musi jako wydana z naruszeniem art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Ustaleń w tym zakresie nie może przy tym dokonać rozpoznający sprawę Sąd, który sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i którego rolą nie jest "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za niego sprawy administracyjnej.

Zdaniem Sądu wadliwe prawnie było także formułowanie treści rozstrzygnięcia nadzorczego eliminującego częściowo ostateczne orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, bez precyzyjnego odniesienia się do aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, których ono dotyczy. Odwołanie się w sentencji decyzji jedynie do obszaru nieruchomości i jej historycznych oznaczeń hipotecznych, a także mapy podziału z 1937 r. (co miało miejsce w niniejszej sprawie) powoduje bowiem, że tak zredagowane rozstrzygnięcie organu nadzoru, bez sięgnięcia do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, jest faktycznie niewykonalne.

Sąd podzielił natomiast stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi co do obarczenia ww. orzeczenia organu nadzoru z dnia [..] stycznia 1949 r. wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. naruszenia w ten sposób art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. - o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341, ze zm.; dalej: "r.p.a.") poprzez zastosowanie trybu nadzwyczajnego uregulowanego w tym przepisie do ostatecznego orzeczenia wydanego w przedmiocie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN należących do małżonków W. nieruchomości, jak też niedopuszczalnego prawnie połączenia w jednym postępowaniu trybu nadzorczego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym bardziej, że kwestia ta została już przesądzona w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., I OSK 387/06. Mimo, że wydany on został na tle sprawy o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części odnoszącej się do określonych na planie z 1937 r. działów nr I i III należących do Z.C. (a więc w sprawie niniejszej organ nie był nim związany na zasadach art. 153 p.p.s.a.), to ze względu na to, że sformułowana wówczas ocena odnosiła się do całości tego orzeczenia, musiała być ona po myśli art. 170 p.p.s.a. respektowana także przy kontroli jego legalności w odniesieniu gruntu opisanego na powyższej mapie jako dział II.

Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i zbada w odniesieniu do jakich ściśle oznaczonych części nieruchomości dotknięte kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenie z 1949 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, a w odniesieniu do jakich takie skutki nie zachodzą. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie (uwzględniające konsekwencje prawne wynikające z tych skutków) odwoła się w jego sentencji do aktualnego geodezyjnego oznaczenia nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2013 r. nr [..] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] września 2013 r., nr [..] w wyniku błędnego przyjęcia, że orzekający w sprawie organ administracji zaniechał szczegółowego rozważania konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] czerwca 1949 r., nr [..];

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 1 k.p.a. w wyniku błędnego uznania, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] września 2013 r. oraz z dnia [..] grudnia 2013 r. nie zawierają prawidłowo sformułowanego rozstrzygnięcia, gdyż nie odwołują się w sentencji do aktualnego geodezyjnego oznaczenia nieruchomości;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieodwracalne skutki prawne wywołuje każdy przypadek zbycia prawa własności części nieruchomości objętej kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym orzeczeniem bądź ustanowienia na części takiej nieruchomości użytkowania wieczystego.

Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie stwierdzenie, że orzekający w sprawie organ administracji zaniechał szczegółowego rozważenia konsekwencji prawnych wywołanych kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniem, naruszając art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. było skutkiem przyjęcia przez Sąd I instancji błędnej wykładni pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych". Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał prawidłowej wykładni tego pojęcia i w oparciu o dokonaną ocenę doszedł do jednoznacznego wniosku, że wyłącznym skutkiem ocenianego w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] czerwca 1949 r. było potwierdzenie w sposób deklaratoryjny, że określone nieruchomości podpadały pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast ustanowienie prawa użytkowania wieczystego było następstwem późniejszych zdarzeń prawnych, które mogą być oceniane pod względem nieodwracalności skutków prawnych, ale w innym postępowaniu przed właściwym organem. Nie są one bezpośrednim skutkiem decyzji nacjonalizacyjnej, a więc brak jest przesłanek, by stwierdzić, że zaistniał w sprawie przypadek wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i który upoważnia do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. Wbrew zatem stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo ustalił, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] czerwca 1949 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, stąd niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., który dał Sądowi podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie nie można również zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w zakresie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zawiera prawidłowo sformułowanego rozstrzygnięcia, gdyż nie odwołuje się w sentencji do aktualnego geodezyjnego oznaczenia nieruchomości, przez co jest niewykonalna.

Organ wskazał, że nie ma przepisu, który nakładałby na orzekający w trybie nieważnościowym organ administracji obowiązek zamieszczenia w decyzji aktualnego oznaczenia geodezyjnego działek. Jest oczywiste, że decyzja administracyjna rozstrzygająca indywidualną sprawę co do swej istoty musi precyzyjnie określać jej przedmiot, tak aby była jasna, czytelna i zrozumiała. Powyższe ma umożliwić skuteczne jej wykonanie w ewentualnym dalszym postępowaniu egzekucyjnym, gdyby zaszła taka konieczność. Uwagi te nie dotyczą jednak każdej decyzji wydanej przez organ administracji publicznej, a tylko takiej decyzji, która przyznaje prawa lub nakłada obowiązki. Przedmiotem wykonania decyzji jest każde zachowanie się adresata decyzji, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczenia w rozumieniu prawa cywilnego. Oznacza to, że atrybut wykonalności decyzji immanentnie łączy się z treścią samej decyzji, a nie szeroko rozumianych następstw tej decyzji. Oceniana przez Sąd decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2013 , r. dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1949 r. i nie nakłada na strony żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Została ona wydana w postępowaniu nadzwyczajnym i z uwagi na swój formalny (proceduralny) charakter nie wymaga wykonania (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 97/14).

Dokładne ustalenie granic przejętej na cele reformy rolnej nieruchomości poprzez wymienienie aktualnych działek ewidencyjnych jest uzasadnione - ale tylko wówczas, kiedy organ administracji orzekałby w postępowaniu zwykłym, tj. oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51). Tymczasem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które nie miało na celu zidentyfikowania działek będących przedmiotem rozstrzygnięcia orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1949 r., lecz zbadanie legalności tego orzeczenia. Organ administracji winien w takim przypadku ograniczyć się wyłącznie do analizy dokumentów dostępnych organowi orzekającemu w postępowaniu zwykłym. Podkreślono, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest kontrola decyzji administracyjnej pod kątem ewentualnych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w wyniku której może dojść do całkowitego wyeliminowania zakwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, a nie jej korygowania czy uzupełniania. Dokonywane w tym trybie stwierdzenie nieważności dotyczyć więc musi decyzji w takiej postaci, w jakiej ona istnieje, bez żadnej modyfikacji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym i organ nadzorczy nie może orzekać co do tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r., I OSK 775/09). Zasadne jest więc, aby rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nieważnościowej odwoływało się do tych samych oznaczeń nieruchomości, jakich użyto w decyzji wadliwej. Nie ma konieczności, aby organ administracji prowadzący każdorazowo postępowanie nieważnościowe dokonywał ustaleń w zakresie aktualnych granic, o ile nie jest to niezbędne na potrzeby takiego postępowania. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia.

Powyższe naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania miały w ocenie organu wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziły do wyeliminowania z obrotu prawnego prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stanowisko Sądu dotyczące nieodwracalności skutków prawnych oparte jest na błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. Zwraca ono szczególną uwagę na właściwości oraz kompetencje organów administracji, w efekcie czego sprowadza się do stwierdzenia, że jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tymczasem orzecznictwo zmierza w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej nieważnością (zob. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2008 r., I OSK 607/07, z dnia 22 lipca 2011 r., I OSK 1324/10). Zgodnie z tą wykładnią kwestia nieodwracalności skutków prawnych oceniana powinna być w ramach całego systemu prawa. Należy bowiem odróżnić skutki prawne decyzji nacjonalizacyjnej od skutków prawnych decyzji wydanych w innym postępowaniu lub innych zdarzeń prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, które również wywołały dalsze skutki prawne i mogą być przedmiotem oceny w zakresie nieodwracalności tych skutków w innych postępowaniach.

Przepis art. 156 § 2 k.p.a. stanowi: "nie stwierdza się nieważności decyzji (...) gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Zasady wykładni literalnej nakazują przyjąć, że chodzi tutaj o skutki wywołane bezpośrednio przez decyzję objętą postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Z przepisów prawa, ani z treści orzeczenia z 1949 r. nie wynika, ażeby skutki tego orzeczenia były odroczone w czasie, przeciwnie - orzeczenie wywoływało określony skutek z chwilą wejścia do obrotu prawnego i na tę datę należy oceniać odwracalność albo nieodwracalność tego skutku. Ocena skutku nie może zależeć od zdarzeń przyszłych i niepewnych, a takimi zdarzeniami są - dla orzeczenia z 1949 r. - komunalizacja, sprzedaż czy ustanowienie użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości. Przedstawiona przez WSA w Warszawie wykładnia przepisów musiałaby prowadzić do zaakceptowania niemającej oparcia w żadnym przepisie prawa konstrukcji, zgodnie z którą orzeczenie z 1949 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne pod warunkiem zawieszającym. Gdyby na przykład ustanowienie użytkowania wieczystego miało miejsce w 2005 r., to wówczas ziściłby się ten warunek i - zdaniem orzekającego w 2014 r. Sądu - orzeczenie z 1949 r. wywołałoby w takiej sytuacji nieodwracalne skutki prawne, natomiast w przypadku prowadzenia postępowania nadzorczego w 2003 r. (przed ziszczeniem się warunku), orzeczenie, według poglądu WSA, takich skutków by nie wywołało. W istocie więc ocena nieodwracalnych skutków prawnych byłaby przypadkowa i zależałaby od daty wydania decyzji nieważnościowej, co byłoby nie do przyjęcia, ponieważ kontrolowane orzeczenie wywołało skutki w 1949 r., a skutki te były determinowane jedynie treścią tego orzeczenia i przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Na konieczność odróżnienia skutków prawnych, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99 wskazując, że "Nie jest trafny pogląd (...), że już sama możliwość rozporządzania nieruchomością w następstwie wydania decyzji o przejściu nieruchomości na własność Państwa jest skutkiem prawnym tej decyzji, którego organ administracji nie może odwrócić własnym działaniem, a więc "nieodwracalnym skutkiem prawnym" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (...) Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny. (...) Skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Nie chodzi więc o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. (...) Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. (...) Oznacza to, że stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez Gminę oraz obciążenie tej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni nastąpiło w toku postępowania toczącego się z udziałem Gminy i Spółdzielni. Uwzględniając przytoczone wcześniej wywody, należy stwierdzić, że są to skutki prawne wywołane nie przez decyzję nacjonalizacyjną, ale przez późniejsze zdarzenia, które nie mogą stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja nacjonalizacyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.". Stanowisko takie przyjmowane było przez Naczelny Sąd Administracyjny także w innych sprawach ze skarg na decyzje unieważniające orzeczenia nacjonalizacyjne i wywłaszczeniowe, a więc przy rozstrzyganiu zagadnień zbliżonych do materii niniejszej sprawy (por. wyrok z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06; wyrok z dnia 7 marca 2008 r., I OSK 327/07; wyrok z dnia 24 marca 2010 r., I OSK 775/09; wyrok z dnia 3 września 2010 r., I OSK 923/10).

Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że wbrew zaprezentowanemu wyżej stanowisku Sąd I instancji w skarżonym wyroku potraktował wszelkie późniejsze (tj. nie wynikające bezpośrednio z kontrolowanego orzeczenia) czynności rozporządzające jako bezpośrednie skutki kontrolowanego orzeczenia i to mimo tego, że jak sam wcześniej stwierdził, orzeczenie nacjonalizacyjne z 1949 r. jedynie stworzyło podstawy prawne do późniejszego zadysponowania wyodrębnionymi geodezyjnie częściami przejętej nieruchomości poprzez ustanowienie na nich prawa użytkowania wieczystego. Tymczasem dokonane w praktyce czynności rozporządzające w stosunku do części przejętej nieruchomości nie były koniecznym następstwem orzeczenia z 1949 r., nie były w żaden sposób tym orzeczeniem zdeterminowane. Nie ma między nimi a badanym orzeczeniem żadnego powiązania, o charakterze prawnym ani funkcjonalnym. Sąd I instancji zatem w sposób zupełnie dowolny i nieznajdujący oparcia w obowiązujących przepisach, dokonując błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., zrównał skutki prawne orzeczenia z 1949 r. z każdą transakcją wywołującą skutki prawnorzeczowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego w jednej z jego postaci, tj. poprzez błędną wykładnię, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w realiach niniejszej sprawy wykładni art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 23) – dalej k.p.a., w zakresie sformułowanej w tym przepisie przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Należy przy tym podkreślić, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa i jednocześnie wskazać, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Należy mieć na uwadze, że problem eksponowany w niniejszej sprawie przez organ skarżący kasacyjnie na tle oceny prawidłowości rozstrzygnięć nadzorczych odnoszących się do orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [..] czerwca 1949 r. uchylającego z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z dnia [..] sierpnia 1945 r., L.dz. [..] i orzekającego, że nieruchomość ziemska "[..]" o pow. 91,3086 ha, w tym 50 ha użytków rolnych przeszła w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1859/14 w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które są analogiczne z zarzutami podniesionymi w sprawie niniejszej i koncentrują się na tożsamym zagadnieniu.

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "nieodwracalne skutki prawne wywołuje każdy przypadek zbycia prawa własności części nieruchomości objętej kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym orzeczeniem bądź ustanowienia na części takiej nieruchomości użytkowania wieczystego". Zarzut ten jest nieuzasadniony przede wszystkim z tego względu, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie zaprezentował powyższego kategorycznego stanowiska. Sąd wskazał, że ""nieodwracalne skutki prawne", o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. to takie, których organ administracji nie jest w stanie anulować swoimi działaniami z uwagi na niemożność kompetencyjną. Takimi są czynności cywilnoprawne, wywołujące skutki w sferze prawa cywilnego, których organ administracji nie ma możliwości znieść w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy skutkami, o których mowa w przywołanym wyżej przepisie są następstwa cywilne, które wywołało orzeczenie administracyjne ocenione w postępowaniu nadzorczym". Powyższe zasadnicze rozumienie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie przesłanki "nieodwracalnych skutków prawnych" jest prawidłowe.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie określił kryteriów pozwalających na zdefiniowanie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Niewątpliwie jednak w odkodowywaniu jej rozumienia należy mieć na uwadze okoliczność, że przesłanka ta stanowi przeszkodę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obarczonej istotnymi wadami, o jakich stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Skoro decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej wywołuje skutek wsteczny, tj. eliminuje z obrotu prawnego decyzję obarczoną którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., to wprowadzenie przez ustawodawcę regulacji niepozwalającej na stwierdzenie nieważności takiej wadliwej decyzji jest wyrazem woli ustawodawcy pozostawienia w obrocie prawnym tej decyzji ze względu na określone istotne wartości wymagające ochrony, w tym potrzebę ochrony pewności obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ze skutkiem wstecznym oznacza, że decyzja ta nie może być traktowana jako prawidłowa podstawa innych decyzji lub czynności prawnych, co może mieć wpływ na ocenę legalności tych innych decyzji lub czynności prawnych (zob. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, publ.: ONSA i WSA z 2013 r., nr 1, poz. 1, zgodnie z którą "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest to podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a."). Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji obarczonej którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zatem m.in. wyraz ochrony sytuacji prawnych ukształtowanych w oparciu o inne decyzje lub czynności prawne, dla których wadliwa decyzja stanowiła podstawę ich wydania. Powyższe okoliczności uwzględnianie są w orzecznictwie sądowym, w świetle którego o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. można mówić, w sytuacji gdy:

1) nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak m.in.: uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, publ. OSNC 1992/12/211; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, publ. Lex 45938; z dnia 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, publ. Lex 45849; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12);

2) organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego (tak: m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r., IV SA 1902/97, publ. Lex 45672; z dnia 26 października 1999 r., I SA 149/99, publ. Lex 54116; z dnia 11 października 2000 r., I SA 1185/00, publ. Lex 77612; z dnia 12 października 2000 r., I SA 1145/00 publ. Lex 55757); podkreśla się, że jeżeli po wydaniu decyzji, na mocy której podmiot uwłaszczony uzyskał prawo rzeczowe do nieruchomości, zostało przez ten podmiot przeniesione w drodze czynności cywilnoprawnej zawartej w przepisanej formie – aktem notarialnym - na rzecz podmiotów trzecich, to organ administracji w ramach swoich kompetencji nie jest w stanie wyeliminować go z obrotu prawnego, gdyż taka czynność cywilnoprawna jest poza zakresem jego działań. Dopóki taki akt pozostaje w obrocie prawnym stanowi on przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wymienioną w art. 156 § 2 k.p.a., czyli przeszkodę nieodwracalności na drodze administracyjnej skutku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2386/12);

3) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998 r., IV SA 1347/96, publ. Lex nr 43233; z dnia 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, publ. ONSA 1987, z. 2, poz. 81).

W ramach wskazanego wyżej orzecznictwa na uwagę zasługuje pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92, w której stwierdzono, że: Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.

Pogląd ten został zaakceptowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 (publ. ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49), wydanej na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 (ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 40) stwierdzono, że kompetencje organów administracyjnych – ze względu na nieodwracalność skutków prawnych – nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste).

Prezentowane wyżej poglądy – do których w istocie nawiązał Sąd pierwszej instancji - akceptowane są również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2386/12; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., I OSK 676/10 "nieodwracalny skutek prawny ma miejsce wówczas, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Taki powrót do stanu pierwotnego nie byłby możliwy, gdyby organ administracji publicznej, działając w ramach swojej kompetencji, nie miał możliwości zniweczenia skutków decyzji lub czynności i zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Taki brak możliwości zniweczenia skutków przez organ administracji występuje w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych". Również w piśmiennictwie wskazuje się, że nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk: "O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie KPA, Wyd. WSPA 2010, s. 901-902; wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2010 r., I OSK 148/10, Lex nr 745041, z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 292/11, Lex nr 1219128, akceptowane przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, cz. IV, uw. 5, s. 1015). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (zob.: W. Chróścielewski w: M. Wierzbowski, J. Jagielski, A. Wiktorowska, E. Stefańska (red.): Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. (we:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer 2009, s. 83-84 uw. 5, s. 91, uw. 8; A. Kowalska: Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 kpa w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012/7-8/76; wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00, Lex nr 81755, z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12, LEX nr 1339586, z dnia 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12, Lex nr 1430368, z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12).

W świetle tego stanowiska, które należy zaakceptować, zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. okazał się nieuzasadniony.

Pozostałe wywody Sądu pierwszej instancji związane z odniesieniem powyższego rozumienia przesłanki "nieodwracalnych skutków prawnych", o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a. do realiów niniejszej sprawy stanowią wyraz zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym sprawy, a zatem mogły być kwestionowane w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Również analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie daje podstaw do dokonania takiej kwalifikacji podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, przy czym nawet gdyby istniały podstawy do dokonania takiej kwalifikacji, to należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń w zakresie stanu faktycznego niniejszej sprawy, co tym bardziej czyniłoby nieskutecznym zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zwrócić uwagę, że w sytuacji, gdy w na gruncie zaprezentowanej wyżej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. nieodwracalne skutki prawne można by wiązać z orzeczeniem z dnia [..] czerwca 1949 r. tylko wtedy, gdyby to właśnie orzeczenie, a nie inne czynności prawne, było bezpośrednią podstawą obrotu cywilnoprawnego, to podstawy te wymagały zbadania i weryfikacji w realiach niniejszej sprawy, co czyni niezasadnymi podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tej sytuacji wadliwe - jako przedwczesne - było wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tego orzeczenia w odniesieniu do całości stanowiącej dawną własność małżonków W. nieruchomości o pow. 48,0084 ha. W istocie organ nie zbadał – o czym świadczy zarówno treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych, niepozwalająca ustalić podstaw wpisów prawa własności i prawa użytkowania wieczystego obecnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości wchodzących w skład wcześniejszej nieruchomości objętej orzeczeniem z dnia [..] czerwca 1949 r. - czy i w jakim zakresie zaistniał w stosunku do znacjonalizowanej nieruchomości nieodwracalny skutek prawny związany z obrotem cywilnoprawnym nieruchomościami powstałymi z nieruchomości objętej tym orzeczeniem. Tym samym nietrafny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skoro organ administracji orzekający w sprawie zaniechał szczegółowego rozważania konsekwencji prawnych wywołanych orzeczeniem z dnia [..] czerwca 1949 r. W konsekwencji w realiach rozpoznawanej sprawy trafne również okazało się stanowisko Sądu wskazującego na wadliwe sformułowanie treści zaskarżonej do sądu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] września 2013 r. nr [..], tj. naruszające art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak precyzyjnego odniesienia się do aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, których decyzja ta dotyczy czyniąc ją w istocie niewykonalną. Skoro bowiem konieczne było ustalenie, czy orzeczenie z dnia [..] czerwca 1949 r. - ze względu na obrót cywilnoprawny nieruchomościami powstałymi z nieruchomości objętej tym orzeczeniem - wywołało nieodwracalne skutki prawne, to wskazanie aktualnego oznaczenia geodezyjnego działek jest niezbędne dla zapewnienia wykonania ewentualnej decyzji stwierdzającej jedynie częściowo nieważność orzeczenia z dnia [..] czerwca 1949 r., a częściowo stwierdzającej wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie przez nie w określonym zakresie (w stosunku do niektórych nieruchomości powstałych z nieruchomości objętej orzeczeniem z dnia [..] czerwca 1949 r.) nieodwracalnych skutków prawnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.