Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 180/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] (organ odwoławczy, organ II instancji), znak: [...] z [...] lipca 2014 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. 2014, poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. S., K. S. i J. S. od decyzji Starosty [...] (dalej: organ I instancji) z [...] lutego 2014 r., Nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz odwołujących w wysokości 9 878, 40 zł (dziewięć tysięcy osiemset siedemdziesiąt osiem złotych, czterdzieści groszy) za działkę gruntu nr [...] o pow. 0,0072 ha, położoną w M., która z mocy prawa stała się własnością Miasta M. z przeznaczeniem na rozbudowę drogi publicznej – gminnej – ulicy [...] w M.

W decyzji z [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2014 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] ustalił odszkodowanie należne dotychczasowym współwłaścicielom nieruchomości położonej w M., oznaczonej nr [...] o pow. 0,0072 ha, tj. J. S. za udział w 4/6 części w kwocie 6 585,60 zł; K. S. za udział w 1/6 części w kwocie 1 646,40 zł. i J. S. za udział w 1/6 części w kwocie 1 646,40 zł. Wyżej wymieniona nieruchomość stała się własnością Miasta [...] z mocy prawa na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: zrid) polegającej na rozbudowie drogi gminnej ulicy [...] w M., utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] września 2012 r., nr [...], a następnie zmienionej ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. znak: [...].

Od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2014 r. wpłynęło odwołanie J. S., K. S. i J. S., w którym odwołujący nie zgadzają się z wyceną działki nr [...]. Podnoszą, że działki przyjęte do porównań w operacie szacunkowym nie są porównywalne z wywłaszczoną nieruchomością pod względem położenia i powierzchni, argumentując, że położone są na obrzeżach miasta, gdzie cena metra kwadratowego jest niższa, powierzchnia wywłaszczonej działki jest większa od działek przyjętych do porównania w operacie oraz położenie wywłaszczonej działki jest korzystniejsze względem środków komunikacji publicznej i pozostałej infrastruktury znajdującej się w okolicy.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu tego odwołania, w decyzji nr [...] z [...] lipca 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Według organu II instancji, dokonana przez organ I instancji ocena stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy jest zgodna z prawem. W ocenie organu odwoławczego, operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ II instancji odniósł się do zarzutów odwołania i stwierdził, że rzeczoznawca zastosował zasady wyceny wynikające z § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), przepisów u.g.n. oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013, poz. 687 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego, wartość nieruchomości została ustalona w sposób prawidłowy.

Na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., skarżący K. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- § 36 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, tj. przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy słusznie określił wartość rynkową nieruchomości poprzez odwołanie się do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych podczas gdy należało określić wartość nieruchomości na podstawie cen nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych.

- art. 91 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia wbrew art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. co skutkowało naruszeniem

art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie wywłaszczenia na cel publiczny z krzywdzącym odszkodowaniem dla wywłaszczanego.

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny operatu szacunkowego tj. przyjęcie, że został sporządzony zgodnie z przepisami, podczas, gdy ma on liczne wady i uchybienia, a jego wartość dowodowa jest znikoma. Skarżący przede wszystkim kwestionuje metodę określenia wartości nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Taka wycena jest w ocenie skarżącego krzywdząca. Skarżący podnosi w skardze, że wartość rynkową terenu pod drogę w operacie z [...] grudnia 2014 r. określono na kwotę 128 zł za m². Podczas gdy w operacie szacunkowym z [...] lutego 2014 r. wykonanym przez tego samego biegłego, tj. E. W., wartość terenu pod zabudowę jednorodzinną, działki nr [...] należącej również do K. S. i leżącą w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], wyceniono na kwotę 328 zł za m². (działki [...] i [...] stanowiły, min. przed podziałem jedną działkę).

Zdaniem skarżącego, operat szacunkowy jest błędny, gdyż w celu wykonania wyceny nieruchomości, analizie poddano zbyt mało nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Istotą podejścia porównawczego jest wybór do porównań takich nieruchomości, które spełniają warunek podobieństwa. W ocenie skarżącego, wybrane trzy nieruchomości nie spełniają warunku podobieństwa. W ciągu dwóch lat przed sporządzeniem operatu zanotowano tylko 6 transakcji nabytych pod drogi publiczne. Pozostałe 3 przywołane przez biegłą, są starsze i nie powinny być brane pod uwagę. Analiza 6 transakcji nabycia nieruchomości nie daje gwarancji reprezentacyjności i rzeczywistego obrazu transakcji kupna sprzedaży nieruchomości. Zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę różnice w położeniu nieruchomości i innych cech nieruchomości. Skarżący podnosi, że poddano analizie porównawczej trzy z pośród 6 nieruchomości, tj. przy ulicy [...], [...] i [...]. Podczas gdy nieruchomości przy ulicy [...] i [...] są nieporównywalne. Udział procentowy cech rynkowych, np. lokalizacji i sąsiedztwa w całości ceny rynkowej biegła określiła na 70 %. Nieruchomość na ulicy [...] ma dobrą lokalizację, a na ulicy [...] słabą, sąsiedztwo nieruchomość na ulicy [...] miało dobre a na ulicy [...] słabe. Cechy rynkowe nieruchomości na ulicy [...] i [...] pozostają do siebie w jawnej sprzeczności. Zdaniem skarżącego, porównano nieruchomości nieporównywalne, gdyż nie było innych nieruchomości do porównania. W niniejszej sprawie nie było wystarczających nieruchomości przeznaczonych pod drogi do oceny i choćby z tej przyczyny powinno się brać pod uwagę przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. W ocenie skarżącego, opinia rzeczoznawcy zawiera także inne wady, których nie spostrzegł organ administracji. Zdaniem skarżącego, umknęło organom orzekającym w sprawie, że operat będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania na kwotę 9 878,40 zł nie określa warunków zawarcia porównywalnych transakcji, nie określa też poziomu cen na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Według skarżącego, w operacie rzeczoznawcy majątkowego brakuje również źródła danych o nieruchomościach, co nakazuje § 56 pkt 3) rozporządzenia i art. 155 ust. 1 pkt 1-7 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., w której organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2014 r. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2013, poz. 687) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Według art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Należy podkreślić, że organ prowadzący postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną jest obowiązany ocenić, realizując dyspozycję art. 80 k.p.a., wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego. W ramach tej oceny organ może żądać przedstawienia przez rzeczoznawcę wyjaśnień co do jego treści. Nie powinien jednak wkraczać w merytoryczną zasadność operatu, lecz dokonać jego oceny pod względem formalnym, w szczególności organ jest obowiązany ocenić, czy przyjęty przez rzeczoznawcę wybór metody został należycie wyjaśniony.

Strona skarżąca w skardze zarzuca naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego poprzez nieprawidłowe zastosowanie. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. W operacie szacunkowym sporządzonym [...] września 2013 r. dla potrzeb ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę nr [...] o pow. 0,0072 ha, rzeczoznawca majątkowy określiła jej wartość na kwotę 9 629 zł., z czego 9 432 zł., stanowi wartość rynkowa gruntu oraz 197 zł., obejmuje wartość naniesień budowlanych. W dniu 3 października 2013 r. do Starostwa Powiatowego w M. wpłynął sprzeciw K. i H. S., w którym kwestionują cenę za m² działki wyliczony przez biegłego i jednocześnie wnoszą o wyznaczenie rozprawy administracyjnej i wezwanie biegłego rzeczoznawcę majątkowego na rozprawę z uwagi na wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu. W dniu [...] grudnia 2013 r. w Starostwie Powiatowym w M. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której H. S. oraz K. S. zaakceptowali wartość naniesień budowlanych, ale nie zgodzili się z wyceną gruntu.

Rzeczoznawca majątkowy, E. W., w zamiennym operacie szacunkowym sporządzonym [...] grudnia 2013 r. skorygowała wartość gruntu i naniesień budowlanych na kwoty odpowiednio: 9 216 zł. - wartość gruntu; 192 zł. - wartość naniesień budowlanych - łącznie 9 408 zł. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości został spełniony warunek z art. 18 ust. 1e pkt 1 i 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do podwyższenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości - do kwoty 9 878,40 zł.

Należy stwierdzić, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczonych w celu realizacji inwestycji drogowych, badanie polega na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, uwzględniającego poziom cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania zależy zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem zasady korzyści. Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, w którym określiła wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, przeprowadziła niezbędne analizy, uwzględniające, przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przed i po wydaniu decyzji zrid, przeznaczenia nieruchomości w świetle art. 134 ust. i ust. 4 u.g.n., badanie rynku, które zdecydowało o wyborze sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Od wyniku tego badania zależy zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, skonkretyzowanego w § 36 ust. 1 lub ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Należy podzielić stanowisko organu II instancji, według którego operat szacunkowy z [...] grudnia 2013 r., w którym rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową działki [...], stanowiącą podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu, rzeczoznawca zastosowała zasady wyceny wynikające z § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przepisów u.g.n. oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Należy stwierdzić, że ww. operat został sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. Rzeczoznawca majątkowy wykonując szacowanie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w pierwszej kolejności zebrała dane o nieruchomości wycenianej, które zamieściła w punkcie 2. W punkcie 2.2 operatu, pt. "Przeznaczenie przed wydaniem decyzji zrid" ustaliła, że wyceniana nieruchomość położona jest w terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta M. nr [...] z [...] lipca 2004 r., według którego wydzielony fragment działki (dz. nr [...]) znajduje się w terenie publicznych ulic klasy dojazdowej. Przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych jest zabudowa jednorodzinna. W punkcie 2.3 operatu pt. "Przeznaczenie po wydaniu decyzji zrid" stwierdziła, że decyzją Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana działka przeznaczona została na rozbudowę drogi gminnej ul. [...]. Następnie przeanalizowała przeznaczenie nieruchomości w świetle art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. i stwierdziła, że w przypadku przedmiotowej działki wywłaszczenie jej w celu budowy budowli jaką jest droga nie spowodowało zwiększenia jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia pod miejską ulicę klasy dojazdowej.

W punkcie 2.5 operatu rzeczoznawca opisała stan nieruchomości wycenianej na dzień wydania decyzji zrid, według którego wycenie podlega nieruchomość gruntowa, zabudowana ogrodzeniem. Rzeczoznawca ustaliła w punkcie 3.1. operatu warunki wykonania wyceny, w ramach, których powołała odpowiednie przepisy aktów prawnych.

Rzeczoznawca stwierdziła, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości znajduje zastosowanie sposób wyceny określony w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca stwierdziła, że z uwagi na fakt, iż wyceniana działka przed wydaniem decyzji zrid znajdowała się w terenie przeznaczonym pod miejską ulicę klasy dojazdowej, wydanie decyzji zrid nie spowodowało zmiany jej przeznaczenia i zwiększenia jej wartości, zatem określenie wartości nieruchomości nastąpi na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Rzeczoznawca w operacie szacunkowym poddała analizie lokalny rynek nieruchomości, w tym rynek nieruchomości drogowych, opisała go oraz stwierdziła, że Miasto M. w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę nabyło kilka nieruchomości pod drogi gminne położone w terenach o zróżnicowanym stopniu zurbanizowania w cenach 90-143 zł za m² z przeznaczeniem pod poszerzenie dróg istniejących lub budowę nowych dróg. Analizowane transakcje zostały zestawione w tabeli na stronie 10 operatu. Przy wyborze metodologii szacowania wartości nieruchomości przedmiotowego gruntu zastosowano § 36 ust. 4 rozporządzenia rady Ministrów z 14 lipca 2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 154 u.g.n. Uwarunkowania rynku, cel wyceny i obowiązujące przepisy prawa spowodowały, że do określenia wartości przedmiotowego gruntu rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Rzeczoznawca do oszacowania wartości rynkowej przedmiotowej działki, spośród transakcji nieruchomości drogowych występujących na lokalnym rynku miasta M., zestawionych w tabeli na stronie 10 operatu, do analizy wybrała transakcje trzech nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dwóch ostatnich lat. Transakcje te dotyczyły nieruchomości położonych w M. przy ulicy [...] (obiekt A), przy ulicy [...] (obiekt B) i przy ulicy [...] (obiekt C), które rzeczoznawca opisała z uwzględnieniem cech cenotwórczych na stronach 13-14 operatu oraz w tabeli na stronie 10. Rzeczoznawca przeprowadziła analizę porównawczą na zbiorze cech rynkowych wpływających w zasadniczy sposób na zróżnicowanie cen, do których zaliczyła: lokalizację, sąsiedztwo, infrastrukturę i powierzchnię nabywanej działki. Rodzaj cech rynkowych wpływających w zasadniczy sposób na zróżnicowanie cen został określony poprzez badanie i obserwacje preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości, a także na podstawie konsultacji z biurami pośrednictwa nieruchomościami. Ceny transakcyjne nieruchomości podobnych zostały skorygowane ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W ten sposób uzyskano wartość 1 m² szacowanej nieruchomości w kwocie 128 zł.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, według którego wartość nieruchomości została ustalona w sposób prawidłowy zgodnie z przepisami u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ma rację organ, że żądanie przez odwołujących odszkodowania w wysokości 420 zł za m² wywłaszczanej działki, tj. jak za działkę budowlaną, nie znajduje uzasadnienia w przepisach, które stanowiły podstawę do określenia wartości przedmiotowej działki.

Nie można uznać za zasadny zarzutu strony skarżącej, że operat szacunkowy jest błędny, gdyż w celu wykonania wyceny nieruchomości, analizie poddano zbyt mało nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. W ocenie strony skarżącej, wybrane trzy nieruchomości nie spełniają warunku podobieństwa.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy stwierdzić, że definicja nieruchomości podobnej znajduje się w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze wspomnianej swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relewantna, co w ocenie Sądu ma miejsce w realiach niniejszej sprawy.

Należy podkreślić, że dobór nieruchomości do porównań, będących przedmiotem obrotu rynkowego oraz ocena czy dana nieruchomość jest lub nie jest podobna do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, należy do rzeczoznawcy majątkowego, który nieruchomość wycenia. Sąd w tym składzie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 października 2014, sygn. akt I OSK 446/13, LEX nr 1598202).

Załącznikiem do operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie jest mapa z zaznaczoną lokalizacją nieruchomości wycenianej.

Na mapie tej można zlokalizować ulice, przy których położone są nieruchomości przyjęte do porównań, tj. ulicę [...], przy której położona jest nieruchomość oznaczona jako obiekt A, ulicę [...], przy której położona jest nieruchomość oznaczona jako obiekt B i ulicę [...], przy której położona jest nieruchomość oznaczona jako obiekt C.

Należy podnieść, że w niniejszej sprawie biegła w operacie szacunkowym przyjęła w tabeli nr 2 na stronie 14, tak dla nieruchomości wycenianej, jak i dla nieruchomości porównawczych następujące kryteria oceny lokalizacji : 1) położenie w terenach zurbanizowanych z dobrym dojazdem do centrum miasta - jako

lokalizację dobrą (tak dla działki porównawczej położonej przy ulicy [...]), 2) położenie w terenach przeciętnie zurbanizowanych z dobrym dojazdem do centrum miasta - jako lokalizację przeciętną (dla działki porównawczej położonej przy ulicy [...]), 3) położenie w terenach słabo zurbanizowanych ze słabym dojazdem do centrum miasta -jako lokalizację słabą (dla działki porównawczej położonej przy ulicy [...]). Ponadto z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że przedmiotowa działka leży w strefie dobrej lokalizacji podobnie jak nieruchomość porównawcza przy ulicy [...]. Zbliżone położenie posiada nieruchomość porównawcza przy ulicy [...], a najmniej korzystne nieruchomość porównawcza przy ulicy [...].

Należy stwierdzić, za organem, że rzeczoznawca analizując ceny i cechy transakcyjne nieruchomości porównawczych, uwzględniła wagi poszczególnych cech rynkowych, w tym położenia i skorygowała poprawkami wyrażonymi kwotowo ceny jednostkowe uzyskane za te nieruchomości ze względu występujące pomiędzy nimi różnice w położeniu. Sąd podziela ocenę organu, że nieruchomości przyjęte w procesie wyceny spełniają definicją podobieństwa określoną w art. 4 pkt 16 u.g.n. Są bowiem porównywalne pod względem: położenia - wszystkie położone są w granicach administracyjnych miasta M., stanu prawnego - wszystkie stanowią przedmiot prawa własności, przeznaczenia - wszystkie działki są przeznaczone pod drogi, sposobu korzystania - wszystkie stanowią nieruchomości gruntowe.

W świetle powyższego organ zasadnie nie uwzględnił zarzutu odwołujących, że nieruchomość wyceniana nie jest nieruchomością podobną do nieruchomości przyjętych do porównań, ze względu na położenie, ponieważ w wycenie oparto się na nieruchomościach podobnych (drogowych), które były przedmiotem obrotu rynkowego, korygując ceny transakcyjne ze względu na cechy różniące te nieruchomości zgodnie z relacjami odnotowanymi na lokalnym rynku nieruchomości. Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut odwołujących o braku podobieństwa nieruchomości wycenianej do nieruchomości przyjętych do porównań pod względem ich wielkości (powierzchni). Ma rację organ twierdząc, że wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji oceniły, że wycena nieruchomości zawiera wszystkie wymagane elementy treści oraz jest spójna, logiczna i rzetelna, i w związku z tym operat szacunkowy z [...] grudnia 2013 r. może zostać przyjęty jako podstawa do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość.

W ocenie Sądu, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W niniejszej sprawie, jeżeli zatem strony postępowania uważały, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi ich wątpliwości, mogły zakwestionować prawidłowość jego wykonania przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, która jest właściwa do wyrażania opinii w sprawie prawidłowości wykonania operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Znaczenie dowodzenia za pomocą organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych stale wzrasta. Rozwój nauki w zakresie wyceny nieruchomości wymaga ciągłego śledzenia jej postępów, gromadzenia informacji, co najłatwiej czynić w wyodrębnionych organizacjach zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., jest środkiem dowodowym podobnym do opinii instytutu lub zakładu. Powodem, dla którego wprowadzono do przepisów u.g.n. możliwość z korzystania z oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych była chęć wyposażenie stron oraz organów administracji w środek dowodowy lepszy od zwykłej opinii biegłego. Do tego środka dowodowego można sięgać w przypadku wystąpienia potrzeby oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (por. S. Kalinowski, Dowód z opinii instytutu, zakładu, i urzędu w postępowaniu sądowym i administracyjnym, Warszawa 1967, s. 11).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, według którego "Należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu pierwszej instancji, skoro w ich ocenie zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości" (zob. wyrok NSA w Warszawie z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1459/12, LEX nr 1505067).

Podkreślić również należy, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosowanie do art. 77 § 1 k.p.a. Jednakże, zdaniem Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Takiej oceny Wojewoda [...] dokonał.

Należy również mieć na uwadze, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Treść art. 175 ust. 1 u.g.n. nakłada na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek wykonywania swojej zawodowej działalności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. Skoro rzeczoznawca majątkowy dokonując w ramach obowiązujących przepisów prawnych wyceny nieruchomości wykorzystuje zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również działa w oparciu wiążące go standardy zawodowe i kodeks etyki - to ocena prawidłowości sporządzenia takiego operatu szacunkowego powinna być dokonywana z dużą ostrożnością. Zdaniem Sądu, subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o wadliwości operatu szacunkowego, który podlega właściwej ocenie przez organ administracji prowadzący postępowanie jako jeden z dowodów w sprawie - co w niniejszej sprawie nastąpiło. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie nie można organom obu instancji postawić skutecznie zarzutów podniesionych w skardze, gdyż nie dopuściły się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygniecie.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, których to naruszenia skarżący upatruje w nieprawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego E. W. operatu szacunkowego, a co za tym idzie wysokości ustalonego przez organy odszkodowania, uznać należy, że jest on nieusprawiedliwiony. Organy orzekające w niniejszej sprawie, zasadnie uznały, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami i mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie gruntu. Skarżący uważa natomiast, że w niniejszej sprawie organy nie ustaliły prawidłowo słusznego odszkodowania, ponieważ sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest wadliwy, gdyż niezasadnie zaniża wartość wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy wyjaśnić, że ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a wartość ta jest podstawą określenia ceny. Operat szacunkowy stanowi sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Rzeczoznawca majątkowy ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, co jednak nie oznacza związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia prawidłowość sporządzenia i wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy elementów oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wskazać w tym miejscu należy na pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. P 5/99, OTK 2000/2/60 oraz z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 OTK-A2004/7/66). Prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że w operacie rzeczoznawcy brakuje źródła danych o nieruchomościach, należy stwierdzić, że w operacie na stronie 5 znajdują się źródła informacji o nieruchomościach.

Wbrew zarzutom skargi operat szacunkowy na stronach 11-13 określa metodologię szacowania wartości rynkowej gruntu oraz sposób oszacowania wartości rynkowej na stronach 13-15.

W niniejszej sprawie Sąd dokonując analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym, nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go, jako dowodu wadliwego w sprawie. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Jak wynika z analizy akt sprawy sporządzony w sprawie operat szacunkowy był ważny i zawierał elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 i 4 oraz § 57 powołanego rozporządzenia.

Wobec tego nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w rozpoznawanej sprawie. Zgodzić się należy z organem II instancji, że nie był on zobligowany do uwzględnienia wniosków strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego i uwzględnienia żądania zawartego w odwołaniu o powołanie innego rzeczoznawcy w celu ponownego szacowania wartości przejętej działki nr [...]. Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wynika z akt sprawy skarżący z tej możliwości nie skorzystali, zlecając wycenę nieruchomości w postaci kontroperatu.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.