Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 251/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14, art. 23 w zw. z art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] znak: [...] stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta z dnia [...] w sprawie zmian w Zarządzie Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi R.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podano, że przedmiotowe zarządzenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Wójt przedmiotowym zarządzeniem odwołał Z. R. z funkcji Przewodniczącego Zarządu Spółki oraz J. B. z funkcji skarbnika Zarządu Spółki. Jednocześnie dotychczasowego członka Zarządu K. S. powołał na Przewodniczącego Zarządu oraz powołał dwóch nowych członków G. M. na skarbnika Zarządu Spółki i A. C. na członka Zarządu Spółki. Powodem odwołania niektórych członków Zarządu Spółki były nieprawidłowości związane z gospodarką finansową Spółki oraz niewykonanie przez Zarząd uchwały Walnego Zebrania Członków Spółki z dnia [...] w sprawie przekazania Gminie na cele publiczne nieruchomości Spółki.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 25 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.) wójt jest uprawniony do powołania organów spółki, a w rozpoznawanym przypadku zarządu spółki, a nie poszczególnych jego członków, jeżeli zachodzą ustawowe przesłanki określone w tym przepisie. Przytoczone w uzasadnieniu zarządzenia przesłanki odwołania i powołania nowych członków nie mieszczą się w ustawowej dyspozycji wskazanego przepisu. Nadto wójt jest uprawniony do powołania organów spółki tylko spośród osób nie będących członkami Spółki. Powołany zarządzeniem na funkcję Przewodniczącego K. S. jest członkiem wspólnoty gruntowej, co narusza art. 25 ust. 2 ustawy.

Na podstawie zarządzenia Wójta nr [...] z dnia [...] Gmina R. zaskarżyła przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zarzucając :

1/naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.) przez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do odwołania zarządu spółki oraz przez błędną jego wykładnię co do powołania organów spółki,

2/ naruszenie art. 87 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r.nr 142,poz.1591 ze zm.) przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki odwołania zarządu spółki, co stanowi ingerencję organu nadzoru w działalność wójta gminy,

3/ naruszenie art. 91 ust. 3 w/w ustawy polegające na nie zawarciu w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia faktycznego i prawnego, dlaczego przytoczone w uzasadnieniu zarządzenia przesłanki odwołania zarządu i powołania nowych członków zarządu nie mieszczą się w ustawowej dyspozycji art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych,

4/ naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zarządzenie Wójta Gminy R. jest sprzeczne z prawem.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu podstaw zaskarżenia Gmina R. podniosła, że wbrew stanowisku organu nadzoru, wójt jest uprawniony do zmiany zarządu spółki w przypadku nieprawidłowego działania zarządu. Z treści art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie wynika, czy odwołani mogą być wszyscy członkowie zarządu, czy też poszczególni jego członkowie z ich funkcji w zarządzie. W ocenie skarżącej możliwe jest więc odwołanie poszczególnych członków zarządu, a także powołanie poszczególnych członków zarządu. Otwarty charakter tego przepisu został przez ustawodawcę celowo założony, dając wójtowi wybór działania, gdyż celem działania nadzorczego wójta ma być przywrócenie prawidłowego zarządu nad wspólnotą. Również dokonana przez Wojewodę wykładnia art. 25 ust. 2 w/w ustawy, iż wójt jest uprawniony do powołania organów spółki tylko spośród osób nie będących członkami spółki jest błędna. Zdaniem skarżącej brzmienie art. 25 ust. 2 ustawy, iż w określonej sytuacji wójt "może" powołać organy spółki spośród osób nie będących członkami spółki nie oznacza wyłączenia możliwości powołania organów spółki spośród osób będących członkami spółki. Skarżąca Gmina podnosi także, że wbrew twierdzeniom Wojewody - odmowa wykonania uchwały ogólnego zebrania członków spółki, odmowa zwołania nadzwyczajnego zebrania członków spółki na żądanie wójta, stwierdzone nieprawidłowości finansowe jednoznacznie wskazują na nieprawidłowe wykonywanie zarządu nad wspólnotą, a w konsekwencji zaistniały przesłanki do zmiany zarządu spółki w trybie art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Skarżąca podniosła nadto, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku gminy - w ustawie z dnia 8 marca1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl przepisu art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawą.

Nadzór nad wykonywaniem zadań Gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwał lub zarządzeń organów gminy. Stwierdzając nieważność zarządzenia Wójta z dnia [...] w sprawie zmian w zarządzie Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi R. Wojewoda uznał, że zarządzenie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 25 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych albowiem stosownie do postanowień tego przepisu wójt jest uprawniony do powołania organów spółki, a nie poszczególnych jego członków, jeżeli zachodzą ustawowe przesłanki określone w tym przepisie.

Stanowisko Wojewody w tym zakresie jest prawidłowe i wbrew odmiennej ocenie skarżącej Gminy nie narusza w/w przepisu z następujących powodów.

Przedmiotowa spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej jest szczególną osobą prawną i podobnie jak np. spółka wodna o jakiej mowa w ustawie z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) jest spółką prawa administracyjnego. Zasady jej tworzenia, zakres działania oraz organ nadzoru nad jej działalnością określa ustawa z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.), zwana dalej ustawą, a także zatwierdzony przez wójta statut. Z postanowień statutu oraz przepisu art. 23 ustawy jednoznacznie wynika, iż nadzór na działalnością spółki sprawuje właściwy wójt. W związku ze stwierdzonymi w wyniku kontroli spółki nieprawidłowościami, a w szczególności stwierdzonym nierealizowaniem przez jej Zarząd uchwał Ogólnego Zebrania Członków Spółki powstaje pytanie, czy wójtowi w ramach uprawnień nadzorczych wynikających z art. 23 ustawy w związku z art. 25 ust. 2 ustawy przysługuje uprawnienie do dokonywania zmian w zarządzie spółki czy też - tak jak twierdzi organ nadzoru – uprawnienie wskazane w art. 25 ust. 2 tej ustawy obejmuje wyłącznie prawo do powoływania organów spółki.

Otóż wbrew stanowisku skarżącej uprawnienie wójta do dokonywania zmian w organach spółki nie znajduje oparcia ustawowego. Uprawnienie takie w szczególności nie wynika z przepisu art. 25 ust. 2 ustawy wskazanego jako podstawa prawna zarządzenia. Zgodnie z tym przepisem jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu w którym spółka została utworzona, a w szczególności w razie nienależytego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, właściwy wójt może powołać organy spółki spośród osób nie będących członkami spółki. Takie brzmienie tego przepisu, w ocenie Sądu oznacza, że wójt w ramach uprawnień nadzorczych wynikających z art. 25 ust. 2 jest władny wyłącznie powołać (odwołać) organy spółki, a nie zmieniać ich skład osobowy. Skoro wójt stwierdza, że organ spółki (jako całość, a nie jego poszczególni członkowie) - w tym przypadku Zarząd spółki, nie realizuje należycie celów statutowych spółki to władny jest podjąć działania nadzorcze względem organu, a nie jego poszczególnych członków. Trzeba pamiętać, iż zarząd z uwagi na charakter tego organu działa kolegialnie, a nie poprzez indywidualne decyzje poszczególnych jego członków. Innymi słowy z brzmienia przepisu art. 25 ust. 2 ustawy należy wyprowadzić wniosek, iż tylko działania lub zaniechania organu – w tym przypadku zarządu - jako ciała kolegialnego mogą podpadać pod dyspozycję tego przepisu. Tym samym niedopuszczalne jest, zdaniem Sądu, dokonywanie przez wójta oceny działań lub zaniechań poszczególnych członków zarządu, a nie organu - zarządu jako całości. Należy zatem stwierdzić, iż przepis art. 23 w związku z art. 25 ust. 2 ustawy nie upoważnia wójta do dokonywania zmian w składzie Zarządu Spółki. Odmienna wykładnia tego przepisu nie znajduje, zdaniem Sądu, usprawiedliwionych podstaw prawnych. W tym miejscu godzi się przypomnieć, iż do działalności organów samorządowych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to co prawo wyraźnie przewiduje". Skoro zatem art. 25 ust. 2 stanowi o organach spółki, to takie jego brzmienie determinuje sposób wykonywania uprawnień nadzorczych wójta.

Dokonując zmian w składzie Zarządu spółki wójt faktycznie dokonał oceny pracy poszczególnych członków tego Zarządu, a nie pracy czy też zaniechań organu jako ciała kolegialnego. Z treści Zarządzenia nr [...] Wójta z dnia [...] wynika bowiem, iż ze składu Zarządu Spółki nie został odwołany jeden z jego członków, co uzasadnia stanowisko, iż w istocie nie doszło do odwołania organu w składzie osobowym, który w ocenie organu nadzoru nie realizował należycie celów dla których powołano spółkę. Gdyby wolą ustawodawcy było nadanie uprawnień wójtowi w zakresie dokonywania zmian w składzie osobowym organów spółki z pewnością dałby temu wyraz poprzez zamieszenie w art. 25 ust. 2 odpowiednich postanowień w tym zakresie. Skoro tego jednak nie uczynił to dokonywanie rozszerzającej wykładni tego przepisu jest niedopuszczalne.

Reasumując, już samo stwierdzenie wykazanego naruszenia prawa dawało organowi nadzoru prawo do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zarządzenia. Prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie mogły podważyć argumenty Wojewody, których Sąd nie podziela, a mianowicie iż w przypadku powoływania organów spółki na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy wójt może powołać te organy tylko spośród osób nie będących członkami spółki. Skoro bowiem ustawodawca dopuszcza powołanie osób spoza członków spółki poprzez stwierdzenie "może", to tym bardziej jest uprawnione stanowisko, iż osobami tymi mogą być także członkowie tej spółki. Podobnie należy ocenić argument Wojewody co do braku przesłanek zastosowania art. 25 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu brak realizacji przez zarząd spółki uchwał zgromadzenia nie może być inaczej oceniany jak nie realizowanie celu dla którego spółka została powołana, a więc sprawowania zarządu nad wspólnotą i właściwe gospodarowanie gruntów wchodzących w skład wspólnoty ( art. 14 ustawy).

W konsekwencji tych rozważań należy stwierdzić, iż stanowisko Wojewody jest co do zasady prawidłowe i wbrew odmiennej ocenie skarżącej, nie narusza przepisów prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one bezzasadne.

Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest lakoniczne, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem Wojewoda zasadnie uznał, że Wójt wydając przedmiotowe zarządzenie rażąco naruszył art. 25 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Reasumując, Sąd w wyniku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził, że nie narusza ono granic dozwolonej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami prawa, a mianowicie art. 171 Konstytucji RP, art. 87 i 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).