Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1183/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..]S.A. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 259/13 w sprawie ze skargi E.P. na bezczynność [..]S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 259/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał [..] [..] S. A. Oddział w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku E.P. z dnia 1 lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w sprawie ze skargi E.P. na bezczynność [..] [..] S.A z siedzibą w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. E.P. wniósł skargę na bezczynność [..] [..] S.A. w Krakowie polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jego wniosek z dnia 1 lutego 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej w skrócie u.d.i.p.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy.

Uzasadniając wniesioną skargę, skarżący wskazał na obowiązek stosowania przez skarżoną spółkę, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). Skarżący podniósł, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe i miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego. Sformułowanie to oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Skarżący podkreślili, że wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. [..] energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji.

Skarżący podkreślił, że w wezwaniu z dnia 1 lutego 2012 r. wystąpił do [..] [..] S.A. z siedzibą w Krakowie o udostępnienie, w przypadki ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych posadowionych na jego nieruchomości. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia dokumentów, ani też w sprawie umorzenia postępowania o udostepnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [..] [..] S.A. w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Na wstępie Spółka wskazała, że wniosek u udostępnienie informacji publicznej kierowany był do Oddziału Spółki w Opolu. Oddział ten wskazany jest KRS jako właściwy do prowadzenia spraw z terenu województwa opolskiego, a zdolność do występowania oddziałów spółek potwierdzona była w wielu innych postępowaniach. Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

W kwestii samej skargi Spółka wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, jakoby była podmiotem wykonującym zadnia publiczne, a zatem podlegała obowiązkowi udostępniania informacji publicznej. [..] [..] S.A. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.d.i.p. W przepisie tym wymienione zostały podmioty szeroko pojętego sektora finansów publicznych tj. organy władzy, administracji oraz podmioty uczestniczące w wykonywaniu zadań przez te organy. W pkt 5 wskazano z kolei m.in. osoby prawne, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. [..] [..] S.A. jest natomiast osobą prawną, samodzielnym podmiotem prawa handlowego. Nie jest ani organem władzy, ani administracji, ani też podmiotem reprezentującym takie organy, czy "inne osoby" bądź "jednostki organizacyjne" wykonujące zadania publiczne. Nie dysponuje też majątkiem publicznym. W ocenie Spółki można by mówić w rozpoznawanym przypadku o osobach prawnych, ale tylko gdyby chodziło o podmiot, w którym Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. [..] [..] S.A. nie spełnia tej przesłanki. W spółce 99,51% akcji posiada [..] Polska Energia S.A. z siedzibą w Katowicach. Pozostali akcjonariusze posiadają 0,49% akcji, przy czym Skarb Państwa posiada 30,06% akcji. Spółka nie gospodaruje zatem majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym tj. majątkiem publicznym. Majątek [..] [..] to majątek prywatnej osoby prywatnej. W ocenie Spółki powyższe kryterium podmiotowe powinno jednoznacznie przesądzać o stwierdzeniu braku podstaw prawnych do zaliczania [..] [..] S.A. do podmiotów, do których zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej. Nawet bowiem przyjęcie, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne nie może prowadzić do przejścia ponad ustawowo sformułowanym kryterium podmiotowym.

Zdaniem Spółki także kryterium przedmiotowe nie jest w przedmiotowej sprawie spełnione. Na poparcie powyższe stanowiska Spółka wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, wskazując, że nawet przy przyjęciu interpretacji prowadzącej do szerokiego rozumienia pojęcia terminu "zadania publiczne" przedmiot żądanej informacji nie mieści się w kategorii informacji podlegających udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Spółka podkreśliła, że Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc pojęcie "zadania publicznego" do przedmiotu działalności przedsiębiorstwa energetycznego już dokonał rozszerzającej jego interpretacji, bowiem zadanie publiczne z istoty swej dotyczy organów i podmiotów ze sfery działalności organów władzy i administracji publicznej i podmiotów w tej sferze, przede wszystkim z punktu i organizacyjnego, strukturalnego i funkcjonujących. [..] energii jest nie tyle zadaniem publicznym, co zadaniem mającym znaczenie publiczne, co nie upoważnia do dalszej ingerencji w sprawy przedsiębiorstwa, przez nakładanie obowiązku udostępniania dokumentów inwestycyjnych, w tym dotyczących lokalizacji urządzeń, co nie jest sprawą publiczną. Urządzenia posiadane przez Spółkę, kwestie związane z uzyskaniem pozwoleń oraz obowiązki w tym zakresie, pozostają w sferze spraw przedsiębiorstwa i nie stanowią "sprawy publicznej". Podążając za wyznaczonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku kierunkiem interpretacji, Spółka wskazała, że traktowanie działalności [..] [..] S.A ujętej w 9c ust. 3 Prawa energetycznego polegającej na dystrybucji energii elektrycznej i innych zadaniach wykonywanych przez przedsiębiorstwo energetyczne kwalifikowanych jako zadaniach publicznych - nie może rozciągać się na majątkową stronę tej działalności, bowiem nie jest to w żadnej mierze majątek publiczny. Spółka stwierdziła nadto, że dbałość o dysponowanie dokumentacją dotyczącą lokalizacji urządzeń i inną podobną, jest obowiązkiem Spółki, jednakże nie może być to uznane za sprawę publiczną. Decyzje i pozwolenia, jako akty wytworzone przez organy administracji publicznej są udostępniane przez te podmioty.

Podsumowując, Spółka stwierdziła, że decydujące znaczenie ma nie to, czy dany podmiot wykonuje zadania publiczne, tylko czy dana kwestia dotyczy tego zadania. Pytanie o dokumentację nie jest pytaniem o dystrybucję energii, czyli o zadanie publiczne, tymczasem taki związek, przesądzałby o obowiązku udostępnienia danej informacji. Zdaniem Spółki rozszerzenie, w drodze wykładni, zakresu obowiązywania ustawy w stosunku do podmiotów nie objętych ustawą tylko z tego powodu, że ich zadania mają cechę użyteczności publicznej, stanowiłoby wykładnię contra legem.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż właściwość miejscową wojewódzkich sądów administracyjnych reguluje przepis art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zatem to wskazana przez skarżącego siedziba organu (podmiotu) przesądza o właściwości miejscowej sądu administracyjnego. W kontrolowanej sprawie należy zauważyć, że E.P. w skardze kierowanej do sądu wskazał - jako podmiot pozostający w bezczynności - [..] Dystrubucja S.A. w Krakowie. Siedziba tej spółki znajduje się w Krakowie, co jednoznacznie wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego (z dnia 2 kwietnia 2013 r., k. 22). Oznacza to, iż właściwym do rozpoznania skargi E.P. z dnia 17 czerwca 2013 r. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zauważyć przy tym należy, że nie ma związku z kwestią właściwości miejscowej sądu administracyjnego, podnoszona przez [..] [..] S.A. argumentacja, iż nieruchomość na terenie której znajdują się urządzenie elektroenergetyczne położona jest w obszarze działania Oddziału [..] [..] S.A. w Opolu.

Stosownie do art. 25 § 1, 2 i 3 P.p.s.a. zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) ma osoba fizyczna i osoba prawna, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. [..] [..] S.A. Oddział w Opolu jest jednostką organizacyjną [..] [..] S.A. w Krakowie. Nie jest uprawnione utożsamianie oddziału spółki z "jednostką organizacyjną", o jakiej mowa w cytowanym wyżej przepisie P.p.s.a. W przepisie tym chodzi bowiem o taki podmiot, który w obrocie prawnym działa samodzielnie, a nie w ramach podmiotu posiadającego osobowość prawną. Oddział spółki nie posiada bowiem odrębnej od samej spółki (macierzystej) osobowości prawnej, a żaden przepis szczególny nie wyposaża oddziału w zdolność sądową.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że z zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W orzecznictwie sądowowadministracyjnym podkreśla się, że wymienione w tym przepisie pojęcie "zadania publiczne" jest szersze od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co implikuje wniosek, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty niemające statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10).

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji uznał, iż przedsiębiorstwo energetyczne realizuje (wykonuje) także określone zadania publiczne, w rozumieniu powyżej przedstawionym, gdyż zarówno [..] energii elektrycznej jak również inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP - są zadaniami publicznymi, o których mówi powołany wyżej przepis. Ta zaś okoliczność, nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych.

Dalej Sąd I instancji podał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 u.d.i.p.. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2).

Sąd I instancji zauważył, iż za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt l OSK 638/11). Podobnie w orzecznictwie sadów przyjmuje się, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury energetycznej są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Go 595/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011).

Sąd I instancji wskazał, że skarżący domagał się udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę budowy linii elektroenergetycznych posadowionych na jego działce. Zadaniem Spółki - która jak to już zostało przesądzone, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - było zatem odniesienie się do zakresu wniosku skarżącego. Oznacza to, że Spółka powinna była albo udzielić informacji publicznej i udostępnić żądane kserokopie dokumentów, albo wydać w odniesieniu do treści wniosku decyzję o odmowie jej udzielenia w całości lub w części, bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu spółki – udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma.

Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 tejże ustawy nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji.

Ponieważ Spółka nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 1 lutego 2012 r. w żadnej z prawem przewidzianych form, Sąd I instancji stwierdził, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z tego też względu Sąd, biorąc za podstawę art. 149 § 1 P.p.s.a., w pkt I wyroku zobowiązał Spółkę do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku E.P. z dnia 1 lutego 2012 r.

Mając na uwadze fakt znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy, Sąd I instancji stwierdził ponadto, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [..] [..] S. A. w Krakowie, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że dokumenty dotyczące lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną oraz że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w trybie u.d.i.p.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w wyniku błędnej interpretacji powołanych przepisów u.d.i.p. Spółka została zobowiązana do czynności, których wykonanie nie znajduje oparcia w przepisach tej ustawy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, oparte na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, prowadzi do wniosku, że w sprawie najważniejsze jest kryterium "sprawy publicznej". Przepis art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego nie obejmuje zakresu działalności, w ramach której istniałby obowiązek udostępniania informacji z kategorii dokumentów o lokalizacji, budowie urządzeń elektroenergetycznych. Przepis ten dotyczy zaopatrywania w energię. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc pojęcie "zadania publicznego" do przedmiotu działalności przedsiębiorstwa energetycznego dokonał rozszerzającej jego interpretacji, bowiem zadanie publiczne z istoty swej dotyczy organów i podmiotów ze sfery działalności organów władzy i administracji publicznej oraz podmiotów w sferze tej funkcjonujących. [..] energii jest nie tyle zadaniem publicznym, co zadaniem mającym znaczenie publiczne. To jednak nie upoważnia do ingerencji w sprawy przedsiębiorstwa i zobowiązywania go do udostępniania dokumentów inwestycyjnych, w tym dotyczących lokalizacji urządzeń. Zatem takie pojęcia jak: zadania publiczne, cel publiczny, informacja publiczna nie powinny i nie mogą być uznane za dotykające dokumentów z zakresu instalacji urządzeń. Kwestie te są bowiem związane z uzyskaniem pozwoleń, regulowanych w wymaganych trybach administracyjnych i ciążące na Spółce obowiązki w tym zakresie pozostają w sferze spraw tego przedsiębiorstwa, czyli nie stanowią "sprawy publicznej" w rozumieniu u.d.i.p. Decydującego znaczenia nie ma zatem okoliczność, że dany podmiot w ogóle wykonuje zadania publiczne, czy zadania mające znaczenie publiczne, tylko to czy dana kwestia dotyczy tego zadania. Pytanie o dokumentację, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, nie jest pytaniem o dystrybucję energii, czyli o zadanie publiczne.

Przechodząc do kryterium podmiotowego, Spółka stwierdziła, że nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.d.i.p., gdyż jest osobą prawną, samodzielnym podmiotem prawa handlowego. Ewentualnie można byłoby uznać że należy do kategorii innych osób prawnych, ale tylko w przypadku, gdyby chodziło o podmiot, w którym Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miałyby pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów w art. 4 pkt 10 definiuje pozycję dominującą jako pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 %. Spółka nie spełnia tej przesłanki, bowiem 99,51 % akcji posiada [..][..]S.A. z siedzibą w Katowicach, pozostali akcjonariusze posiadają 0,49% akcji, przy czym w Spółce [..][..], Skarb Państwa posiada 30,06 % akcji. Spółka nie gospodaruje ponadto majątkiem Skarbu Państwa ani mieniem komunalnym. Jej majątek to majątek prywatnej osoby prawnej, a wielkość udziału Skarbu Państwa w tym majątku eliminuje możliwość zakwalifikowania Spółki do podmiotów zobowiązanych z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie pojęcie działalności Spółki ujętej w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego polegającej na dystrybucji energii elektrycznej i innych zadaniach wykonywanych przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, kwalifikowane jako zadania publiczne, nie może rozciągać się na majątkową stronę tej działalności, bowiem nie jest to w żadnej mierze sfera majątku publicznego. Dbałość o dokumentację dotyczącą lokalizacji urządzeń jest obowiązkiem Spółki, nie może być jednak uznana za sprawę publiczną, mimo że są to akty administracyjne będące w posiadaniu ich adresata bądź jego następcy prawnego, nie stanowią w tym przypadku sprawy publicznej. Decyzje, pozwolenia jako akty wytworzone przez organy administracji publicznej są udostępniane przez te organy. Jeżeli akty administracyjne są w posiadaniu innych podmiotów, to te zobowiązane są do traktowania ich jako informacji publicznej tylko wtedy, gdy akty te regulują kwestie odnoszące się do spraw publicznych tych podmiotów a nie do każdej ich sprawy. Rozszerzanie - w drodze wykładni - zakresu obowiązywania u.d.i.p. w stosunku do pomiotów nieobjętych u.d.i.p. tylko z tego powodu, że zadania ich mają cechę użyteczności publicznej i mimo tego, że żądanie dotyczy kwestii spoza przedmiotu zadania, winno być uznane za nieuprawnione na gruncie u.d.i.p. i taką rozszerzającą wykładnię określić należy jako wykładnię contra legem.

Konkludując, skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że mimo, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarza przedmiotowe kryterium "zadania publicznego", odchodząc od elementu podmiotowego, spaja bowiem tym pojęciem różne podmioty, to jednak utrzymuje jednocześnie samodzielne kryterium podmiotowe, przy czym dana kwestia musi stanowić informację publiczną. W przedmiocie objętym skargą taka zaś sytuacja nie zachodzi. Spółka jako podmiot, w którym Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej, nie podlega u.d.i.p., a co za tym idzie nie może być zobowiązana do udostępniania jakichkolwiek informacji w trybie tej ustawy. Jednocześnie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie dotyczy zaopatrywania w energię elektryczną, a poszukiwanie jakiegoś dalekiego, pośredniego związku, stanowi nieuzasadnione założeniami u.d.i.p., poszerzanie przedmiotowego zakresu jej obowiązywania.

Spółka zakwestionowała uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej uzasadniony był stanowiskiem [..] [..] S.A. Oddział w Opolu o braku cech informacji publicznej w odniesieniu do informacji żądanej przez skarżącego, co uzasadnia treść art. 16 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik E.P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do kwalifikacji żądanych przez skarżącego dokumentów jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz faktu, że uczestnik postępowania jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Rozpatrując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należało w pierwszej kolejności ustalić status prawny uczestnika postępowania [..] [..] S. A. Oddział w Krakowie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej była już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".

Dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87). Obowiązkiem władz publicznych jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jak wskazał w powołanym wyroku NSA obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak [..] energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w ww. przepisie, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy niemieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, ale jedynie wówczas, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie spółki, że skoro Skarb Państwa nie posiada w tej spółce pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to spółka ta nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Jako podmiot spoza kategorii władzy publicznej spółka ta właśnie z uwagi na wykonywanie zadań publicznych staje się podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto jak wskazano na wstępie, obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można również zapomnieć, iż budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz.651 ze zm.).

Sąd I instancji nie naruszył tym samym art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie Spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w trybie i na zasadach sprecyzowanych w u.d.i.p.

Przechodząc do pozostałych zarzutów, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" określone zostało w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., w których ustawodawca wskazał, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności różnych podmiotów w zakresie, w jakim między innymi wykonują one zadania publiczne. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

E.P. we wniosku z dnia 1 lutego 2012 r. domagał się wskazania i przesłania mu wszystkich ewentualnych decyzji administracyjnych (a więc jeśli doszło do ich wydania), które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych znajdujących się na jego działce. W związku z tym zauważyć należy, że w sprawie prawnego znaczenia nie ma to, czy powyższe decyzje adresowane były do Spółki, a zatem czy była ona inwestorem przedmiotowych urządzeń. Istotne jest natomiast to, że z takich decyzji Spółka może wywodzić uprawnienia do linii elektroenergetycznych służących do prowadzonej przez nią działalności. Takie decyzje dotyczą więc bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie przepisów u.d.i.p., a tym samym mają walor informacji publicznej w omawianym znaczeniu. Świadczenie usług publicznych w zakresie dystrybucji energii elektrycznej następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego. Tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze u.d.i.p., będąc rodzajem informacji o treści takich aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie.

O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych przez wnioskodawcę informacji. Znaczenia prawnego nie może więc mieć okoliczność, że skarżący jednocześnie realizuje swoje roszczenia cywilnoprawne wobec Spółki. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto tylko, gdy istnieje alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone jest stosowanie u.d.i.p., o czym stanowi art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do właściwych organów administracji publicznej o wydanie kserokopii decyzji administracyjnych, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. Zatem samo przedsądowe formułowanie indywidualnych roszczeń cywilnoprawnych przez skarżącego wobec Spółki i podejmowanie prób negocjacji w tym względzie nie wyłącza możliwości domagania się - w trybie u.d.i.p. - udostępnienia kserokopii dokumentów, stanowiących podstawę zlokalizowania i posadowienia linii elektroenergetycznej na wskazanych nieruchomościach.

WSA w Krakowie słusznie zatem uznał, że decyzje administracyjne dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do przedmiotowych urządzeń znajdujących się na nieruchomości wnioskodawcy, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 ust.1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. także uznać należy za chybiony. Sądowi I instancji nie można bowiem skutecznie zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów.

Dodać ponadto należy, że zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. - co zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać może wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Należy jednak mieć przy tym na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się bowiem, że do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zarzuty sformułowane przez skarżącą Spółkę pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.