Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 842/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 156 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Dariusz Chaciński /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Spółki Z. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 456/10 w sprawie ze skargi E. C. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej 1) oddala skargi kasacyjne, 2) oddala wniosek E. C. i M. R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 456/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skarg E. C. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz skarżących E. C. i M. R. po 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wnioskami z dnia z dnia 2 lutego 2007 r. i z dnia 8 lutego 2007 r. M.R. i E. C. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1970 r. w sprawie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej miasta B..

Zdaniem M. R. wspomniana decyzja jest nieważna, ponieważ w wykazie udziałowców nie uwzględniono jego matki A.R., zmarłej w 1993 r. Wyjaśnił, że była ona właścicielką gospodarstwa rolnego położonego w B., do którego prawo własności zostało ujawnione w księdze hipotecznej "[...]", prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B.. Jednocześnie miała prawo do 1/305 części udziału we wspólnocie leśnej i prawo do 1/321 części udziału we wspólnocie pastwiskowej. Według niego jego matka, a teraz on sam, mają prawo do wspólnoty gruntowej. W dniu 28 lutego 2007 r. uzupełnił wniosek i wskazał, że kwestionowana decyzja była niewykonalna w chwili jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, gdyż udziały członków wspólnoty ustalone wspomnianą decyzją przekraczają 100% i wynoszą 1,022 całości udziałów. Podniósł także, że decyzja dotyczyła uprawnień osób nieżyjących w dniu rozstrzygnięcia. W szczególności dotyczy to osób wymienionych w pozycjach: 101, 103, 137, 152 i 158 na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie.

Z kolei E. C. domagając się stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji dowodziła, że jako udziałowców wspólnoty nie uznano jej i jej rodzeństwa, jako spadkobierców po zmarłym w dniu [...] grudnia 1965 r. ojcu J. S., który nabył w 1950 r. nieruchomość o pow. 2428 m2 położoną przy ul. N. w B., z prawem do serwitutu leśnego i niepodzielnych wspólnot miejskich. Na nieruchomości tej został wybudowany dom mieszkalny, a część została wywłaszczona pod budownictwo wielorodzinne. Ponadto był on właścicielem nieruchomości przy ul. Z., nabytej w 1949 r. o pow. 1425 m2. Połowa tej nieruchomości została sprzedana. Matka zmarła w 1963 r. Spadek po ojcu został stwierdzony postanowieniem Sądu Rejonowego w B. I Wydział Cywilny z dnia [...] marca 1966 r. Spadkobiercami zostały nieletnie wówczas dzieci: Z., A.,J., H., M. i E. S.. W 1970 r., kiedy ustalany był wykaz osób uprawnionych do wspólnoty gruntowej wszyscy byli w dalszym ciągu nieletni i nie mieli możliwości działania w tej sprawie. Powinni jednak zostać ujęci w wykazie. Nastąpiło to dopiero w 1997 r., kiedy zgłosiła swoje roszczenie i umieszczono ich w wykazie. Podkreśliła, że wraz z rodzeństwem ma od 1950 r. do chwili obecnej prawo do wspólnoty gruntowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wskazując w uzasadnieniu, że nie dopatrzyło się wad decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. kwalifikujących ją do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kolegium powołując się na art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169) wskazało, że wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatu projekty takich wykazów sporządzały biura gromadzkich rad narodowych bądź właściwe organy prezydiów miejskich rad narodowych lub rad narodowych osiedli. Zgodnie z art. 6 tej ustawy uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne zamieszkujące lub mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby zamieszkujące na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed wejściem w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały. Niekorzystanie ze wspólnoty gruntowej w okresie wymienionym w ust. 1 bądź w ust. 2 nie powoduje utraty uprawnień, jeżeli spowodowane to było klęską żywiołową, wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami.

Przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowią o "uprawnionych do udziału we wspólnocie", a więc przepisy tej ustawy dawały osobom spełniającym warunki określone w tej ustawie "prawo do udziału we wspólnocie", a nie stanowiły o takim obowiązku. Zaliczenie do grona osób uprawnionych również nie następowało automatycznie z mocy ustawy, ale po spełnieniu określonych ustawą warunków faktycznych. W niniejszej sprawie można co najwyżej stwierdzić, że A.R. została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, ale jest to wada o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Powoduje ona zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ale nie może być uznana za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skoro A.R. nie została umieszczona w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] stycznia 1970 r., to także jej spadkobiercy nie są członkami współnoty. W tej sytuacji Kolegium nie ma legitymacji do rozpatrzenia zarzutów co do niewykonalności zaskarżonej decyzji oraz faktu umieszczenia w wykazie osób nieżyjących. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania dowodowego co do istnienia uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej i faktycznego korzystania ze wspólnoty. Ustaleń tych można dokonać w postępowaniu zwykłym, a nie nadzorczym. Z powyższego powodu Kolegium nie uznało za zasadny także wniosku E. C.. Wprawdzie wykazała ona, że jest spadkobierczynią po J. S., a ona i jej pięcioro rodzeństwa nie zostali umieszczeni w wykazie, który decyzja zatwierdzała, nie powoduje to jednak, że można stwierdzić jej nieważność, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie można co najwyżej stwierdzić, że E. C. i jej rodzeństwo zostali pozbawieni możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, ale jest to wada o charakterze proceduralnym i powoduje ona zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Kolegium ponowne rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., II SA/Lu 793/07, oddalił skargę M. R.. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. R. wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009 r., II OSK 562/08, uchylił wyrok Sądu I instancji. NSA wskazał m. in., że decyzja z [...] stycznia 1970 r. nie została oceniona przez organ nadzoru pod kątem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r., II SA/Lu 353/09 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Kolegium ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchyliło swoją decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, uznając je za bezprzedmiotowe. Jak ustalono w toku postępowania decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1970 r. w sprawie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej miasta B. była już przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności, zakończonego decyzją Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r., który odmówił stwierdzenia jej nieważności. W piśmie z dnia 25 stycznia 2010 r. Kierownik Oddziału Geodezji, Nieruchomości i Rolnictwa Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie Delegatura w Z., działający z upoważnienia Wojewody Lubelskiego stwierdził, iż decyzja Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r. jest prawomocna. W tej dacie wojewoda był organem wyższego stopnia w sprawach uregulowanych ustawą z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowywaniu wspólnot gruntowych. Natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), kompetencje wojewody przeszły na samorządowe kolegia odwoławcze. Jeżeli zatem było podjęte ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1970 r. w sprawie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej miasta B., to ponowne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Stąd też decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. także jest nieważna na podstawie art.156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem jednobrzmiących skarg E. C. i M. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której zarzucili naruszenie:

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału oraz wniosków,

- art. 78 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez pominięcie wszelkich wniosków dowodowych, zgłoszonych w toku postępowania,

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1970 r. [...],

- art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy decyzja Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...] weszła do obrotu prawnego,

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek do umorzenia postępowania.

Zdaniem skarżących nie jest jasne na jakiej podstawie Kierownik Oddziału Geodezji, Nieruchomości i Rolnictwa Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w Z. stwierdził prawomocność decyzji Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997r. skoro z uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 10 listopada 2009 r., sygn., II SA/Lu 353/09 wynika, że do dnia wydania powołanego wyroku decyzja Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r. nie została doręczona stronie, co w ocenie Sądu nie pozwala na stwierdzenie, że weszła ona do obrotu prawnego, wywołując jakiekolwiek skutki prawne, w szczególności nie można uznać jej za decyzję ostateczną. Skarżąca podniosła, że faktyczne doręczenie decyzji Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r., dokonał w 2009 lub 2010 r. p.o. Kierownika Oddziału Geodezji, Nieruchomości i Rolnictwa Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w Z., jednak takie doręczenie nie jest skuteczne, bowiem doręczenie jest sformalizowaną czynnością postępowania, dokonywaną przez organ właściwy do prowadzenia danego postępowania administracyjnego. W okresie 2009 – 2010 takim organem nie był Wojewoda Zamojski, ani Kierownik Oddziału Geodezji, Nieruchomości i Rolnictwa Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w Z.. Bez znaczenia jest, że organ ten kiedyś był właściwym do prowadzenia postępowania. W przypadku bowiem, gdy organ prowadzący postępowanie stał się w jego toku organem niewłaściwym, przy braku szczególnych przepisów należy uznać, że prowadzenie postępowania powinien przejąć organ właściwy, który będzie uprawniony do stwierdzenia prawomocności decyzji. Skarżący zauważyli, że art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 22 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa, nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż przepis ten dotyczy rozpoznania odwołań, a takiego od decyzji Wojewody Zamojskiego nie złożono. Zdaniem skarżących Kolegium bezzasadnie nie przeprowadziło także badania przesłanek stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji oraz nie umożliwiło im wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożenia wniosków.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylając zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r., nie podzielił stanowiska skarżących jakoby decyzja Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r. nie była decyzją ostateczną. Sąd przypomniał, że stosownie do art. 16 kpa decyzja ostateczna, to taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych zaliczyć należy między innymi decyzje wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania oraz decyzje organu pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin do wniesienia odwołania i termin ten nie został przywrócony. Nie budzi wątpliwości, co przyznają także sami skarżący, że w istocie decyzja ta odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1970 r. została doręczona Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Miasta B.. W piśmie z dnia [...] marca 2010r. Spółka stwierdziła, że decyzję otrzymała wraz z pismem przewodnim z dnia 25 stycznia 2010 r., natomiast na tym piśmie widnieje z kolei data 28 stycznia 2010 r. wpisana przez sekretarza Spółki. Którąkolwiek jednak z tych dat przyjąć to zauważyć należy, że z upływem terminu do złożenia odwołania przez Spółkę decyzja ta stała się ostateczna. Podkreślić przy tym trzeba, że w takim przypadku na status decyzji nie ma wpływu brak jej doręczenia pozostałym stronom postępowania. Przyjmuje się bowiem, że termin dla złożenia odwołania liczony od dnia doręczenia decyzji jednej ze stron wiąże również stronę, która nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Z kolei rzeczywisty brak doręczenia przy jednoczesnym przyjęciu przez organ administracji, iż do doręczenia doszło, skutkuje zaistnieniem podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, który organ decyzję w istocie doręczył. Przepisy kpa nie rozróżniają bowiem prawidłowości doręczenia decyzji w zależności od organu dokonującego doręczenia. Sąd zauważył również, że strona może żądać stwierdzenia nieważności także decyzji nieostatecznej na wniosek złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, z tym jednak zastrzeżeniem, że wniosek o rozpatrzenie sprawy w trybie nadzwyczajnym powinien być wyraźnie wskazany.

W ocenie Sądu I instancji słusznie także Kolegium podkreśliło, że w sytuacji, gdy sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, ponowne jej rozpoznanie nie jest dopuszczalne przed jej wyeliminowaniem. Wniosek ten znajduje oczywiste uzasadnienie w treści art. 16 § 1 K.p.a., ustanawiającego ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie budzi też wątpliwości ocena, iż naruszeniem prawa i to kwalifikowanym jest ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta, powodując tym naruszenie podstawowej zasady res iudicatae. Powyższe oznacza, iż ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. W przekonaniu Sądu wniosek taki można jednak uznać za uzasadniony jedynie w przypadku tożsamości rozstrzyganych spraw, która zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Słusznie bowiem podkreśla się, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami. Na istotę tego zagadnienia zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09 CBOSA), dotyczącej kwestii dopuszczalności rozpoznania żądania strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej uprzednio ocenie sądu administracyjnego, który skargę na tę decyzję oddalił. Sąd wywiódł wówczas, że dla właściwego rozpoznania wniosku niezbędne jest przede wszystkim zbadanie, co było przedmiotem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.). Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy miało to miejsce, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Możliwa jest jednak i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Na tym tle Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, iż uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.

Sąd I instancji podał, że wprawdzie uchwała ta zapadła na tle innego zagadnienia, to jednak uwagi w niej zawarte w oczywisty sposób znajdują zastosowanie także w razie oceny żądania stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem oceny wyrażonej w innej ostatecznej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podzielany jest pogląd, według którego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nakłada na organ rozpoznający sprawę obowiązek samodzielnej kontroli wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd wskazał na trafność uwagi, że kontroli tej organ dokonuje całościowo, niejako niezależnie od przesłanek wskazanych we wniosku, poczynionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2010 r., II OSK 356/09. Fakt sformułowania we wniosku o stwierdzenie nieważności konkretnego zarzutu względem decyzji oznaczać musi natomiast konieczność jej zbadania w ramach tego postępowania oraz wykazania przesłanek rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. Jest oczywiste, zdaniem Sądu, że poza kontrolą organu mogą znaleźć się okoliczności nie będące przedmiotem wcześniejszego badania, a wskazane w nowym żądaniu, choćby oparte na tej samej przesłance nieważnościowej. Trudno przypuszczać, że organ rozpoznający sprawę przewidział i rozpoznał wszystkie okoliczności uzasadniające zaistnienie powyższego charakteru decyzji, której dotyczyło żądanie stwierdzenia nieważności.

Sąd zwrócił uwagę, że decyzja Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1970 r., zatwierdzającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej Miasta B., zapadła w rezultacie wniosku Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. z dnia 12 maja 1997 r. Podnosiła ona przede wszystkim, że decyzja powołuje jako udziałowców wspólnoty osoby, które nie były właścicielami gruntów uprawnionych do serwitutów. Ponadto, według Spółki, nie spełniono wymogu określenia udziałów w częściach idealnych i nie uwzględniono dokumentów prawnych, określających prawa określonych gruntów do udziału we wspólnocie. Żądanie skarżących o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji było natomiast oparte na twierdzeniu, że bezpodstawnie pozbawiono udziałów we wspólnocie ich rodziców A.R. i J.S. oraz że decyzja dotyczyła uprawnień osób nieżyjących w dniu wydania rozstrzygnięcia. Treść decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r. nie pozostawia wątpliwości, że kwestia ta nie była wówczas w ogóle przedmiotem kontroli organu nadzorczego. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Wprawdzie bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce także wówczas, gdy rozpoznanie sprawy łączyłoby się z wydaniem kolejnej decyzji załatwiającej tożsamą sprawę co do jej istoty, to jednak w rozpoznawanej sprawie z uwagi na brak owej tożsamości powyższa przesłanka nie ma miejsca. Kolegium było zatem zobligowane do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z..

Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez nietrafne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie pomimo tego, iż sprawa została już rozstrzygnięta inna ostateczną decyzją administracyjną, a tym samym przyjęcie, że nie ma tożsamości pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r. a sprawą zakończoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] maja 2010 r.;

2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 151 tej ustawy, gdyż błędnie przyjął, że nie było podstaw do umorzenia postępowania przez organ, pomimo tego, że sprawa dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są zarówno strony postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności, to nie może mieć znaczenia dla uznania tożsamości spraw ocena czy konkretne zarzuty wobec decyzji były już przedmiotem rozpoznania. Zachodzi więc zarówno tożsamość sprawy pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym, skoro zarówno decyzja Wojewody Zamojskiego, jak i zaskarżona decyzja Kolegium dotyczą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B..

Kasator podniósł, że kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej była już przedmiotem rozpoznania zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r., II SA/Lu 923/07, jak i Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 783/08 oraz wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009 r., II OSK 562/08, i Spółka przychyla się do przedstawionych w uzasadnieniach tych wyroków poglądów, co do istnienia tożsamości spraw. Tym samym, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, również taka tożsamość istnieje w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. W ocenie Spółki nie można do rozpoznawanej sprawy zastosować wywodów uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., gdyż poglądy w niej wyrażone nie dotyczą sytuacji bezprzedmiotowości postępowania, objętej dyspozycją art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., która skutkuje umorzeniem postępowania. Uchwała ta odnosiła się bowiem do możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Natomiast w przedmiotowej sprawie występują przeszkody formalne, które uniemożliwiają prowadzenie postępowania w sprawie. W ocenie kasatora Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku przyjął więc błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. stwierdzając, iż powaga rzeczy osądzonej dotyczy tylko zarzutów wcześniej podnoszonych, a tym samym nie można mówić w rozpoznawanej sprawie o tożsamości spraw. Funkcjonowanie decyzji ostatecznej w obrocie prawnym wyklucza możliwość prowadzenia ponownie postępowania w tej sprawie, bowiem organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązany jest zgodnie z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2009 r. dokonać kontroli decyzji pod kątem wszystkich podstaw wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a nie tylko tych podnoszonych przez skarżących. Wobec tego każde postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej jest bezprzedmiotowe, mając na uwadze funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r., gdyż należy przyjąć, iż było ono prowadzone zgodnie z zasadami zaprezentowanymi w powołanym wyroku. Przyjęcie przez Sąd, iż nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Wojewody Zamojskiego a rozpoznawaną sprawą przez Sąd, w ocenie Spółki miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w wyniku takiej interpretacji nastąpiło uwzględnienie skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. zarzuciło zaś zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że decyzja, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności była już przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie jej nieważności. Postępowanie nadzwyczajne prowadzone było przez Wojewodę Z. z wniosku Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej Miasta B.. W sprawie było podjęte ostateczne rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1970 r. w przedmiocie ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej Miasta B., zatem ponowne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Wobec tego, w cenie autora skargi kasacyjnej, decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. dotknięta była sankcją nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości tożsamość przedmiotu postępowania w obu sprawach, tj. w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Z. i zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 1997 r. oraz w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium i zakończonym decyzją nieostateczną z dnia [...] lipca 2007 r., gdyż oba postępowania dotyczyły tej samej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1970 r. Należy także uznać, zdaniem kasatora, że zachodzi tożsamość spraw pod względem podmiotowym, mimo że M.R. i E. C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r. Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są bowiem zarówno strony postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Sytuacja taka zachodziła w niniejszej sprawie, zdaniem kasatora, skoro w przedmiocie nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. zapadła ostateczna decyzja Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r., to wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie przez Kolegium w dniu [...] lipca 2007 r. powinno skutkować uchyleniem decyzji Kolegium w postępowaniu odwoławczym i umorzeniem wszczętego przez Kolegium postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne złożyli skarżący E. C. i M.R., wnosząc o ich oddalenie i zasądzenie od kasatorów zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w oparciu o art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. skarżący podnieśli zarzut błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż Spółka uzasadniła go błędnym zastosowaniem, a takie sformułowanie zarzutu nie spełnia wymogów wskazanych w art. 174 i art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto przepis art. 3 § 1 tej ustawy ma charakter ogólny i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej.

Natomiast w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. skarżący zauważyli, że uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwala na ocenę, czy kasator zarzuca błędną wykładnię, czy też błędne zastosowanie tego przepisu, a ponadto rozmija się z jego zakresem, tzn. jego treść dotyczy uzasadnienia naruszenia przez Sąd art. 151 tej ustawy, którego to zarzutu nie sformułowano, a takie sformułowanie zarzutu nie spełnia wymogów wskazanych w art. 174 i art. 176 powyższej ustawy.

W obu odpowiedziach na skargi kasacyjne skarżący stwierdzili, że w ich ocenie zaskarżony wyrok trafnie rozstrzyga sprawę z przyczyn wskazanych w jego uzasadnieniu, a oceny tej nie zmieniają powołane w skardze kasacyjnej wyroki.

Ponadto z tzw. ostrożności procesowej skarżący podnieśli, że decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2010 r. nie jest decyzją ostateczną, gdyż nie została doręczona stronie postępowania zgodnie z art. 39 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując więc zgodność z prawem zaskarżonego wyroku jedynie w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w nich zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B., w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., podniesiony został zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie ma tożsamości pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r., a sprawą zakończoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] maja 2010 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia całej sprawy.

Jest rzeczą oczywistą, tym niemniej nie można o tym nie wspomnieć prowadząc rozważania w niniejszej sprawie, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967: "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego").

W niniejszej sprawie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w B. z dnia [...] stycznia 1970 r., zatwierdzającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej Miasta B., zapadła w rezultacie wniosku Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. z dnia 12 maja 1997 r. Spółka podnosiła, że decyzja powołuje jako udziałowców wspólnoty osoby, które nie były właścicielami gruntów uprawnionych do serwitutów. Ponadto, według Spółki, nie spełniono wymogu określenia udziałów w częściach idealnych. Żądanie obecnych skarżących o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji było natomiast oparte na twierdzeniu, że bezpodstawnie pozbawiono udziałów we wspólnocie A. R. i spadkobierców J. S. oraz że decyzja dotyczyła uprawnień osób nieżyjących w dniu wydania rozstrzygnięcia. Treść decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r. nie pozostawia wątpliwości, że kwestie podnoszone przez skarżących M. R. i E. C. nie były przedmiotem kontroli organu nadzorczego w 1997 r. Nie było zatem podstaw do umorzenia obecnego postępowania jako bezprzedmiotowego, jako że nie wystąpiła tożsamość sprawy. Z oceną tą należy się zgodzić.

Okolicznością bezsporną jest, że skarżący M.R. i E. C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. Jeśli do tego dodamy, że zarzuty stawiane w obecnym postępowaniu przez skarżących decyzji z [...] stycznia 1970 r. były w znacznej części odmienne od tych, jakie podnosiła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej (wspólne były tylko zarzuty niewłaściwego określenia udziałów, które w sumie przekraczały jedność i przypisania udziałów osobom nieżyjącym), a ponadto zarzuty skarżących wskazywały na wadliwe ustalenie w kwestionowanej decyzji stanu faktycznego i w konsekwencji (co do udziałów) także prawnego w sprawie, to trudno uznać, że w obydwu postępowaniach wystąpiła tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Nie można bowiem zakładać, że nie znając zarzutów skarżących odnośnie do pozbawienia udziałów we wspólnocie A. R. i spadkobierców J. S., organ nadzoru w 1997 r. skontrolował kwestionowaną decyzję również w tym zakresie, nawet jeśli z urzędu miał obowiązek rozpoznać sprawę z punktu widzenia wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Słusznie Sąd I instancji odwołuje się w takim przypadku do poglądów wyrażonych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09), gdyż stanowisko tam zawarte można mutatis mutandis odnieść do niniejszej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji dla przyjęcia tożsamości sprawy niewystarczające jest też odwołanie się, jak czynią to skarżący kasacyjnie, do słusznego co do zasady poglądu, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są zarówno strony postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Na marginesie sąd zauważa jedynie, że wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. II OSK 783/08, do którego odwołują się skarżący kasacyjnie, w kontekście tożsamości sprawy, odnosił się do innej decyzji ostatecznej, niż decyzja Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r. Stanowisko tam wyrażone nie może mieć więc bezpośredniego odniesienia do niniejszej sprawy. Skutki odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1970 r., wynikające z decyzji Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r., w żaden sposób nie zmieniły sytuacji prawnej M. R. i E. C., skoro pozostają oni nadal poza wspólnotą gruntową, której chcą być udziałowcami. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.), do wyłącznej kompetencji starosty (wcześniej PPRN) należy ustalenie, w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 1 i 3 ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie (art. 8 ust. 1). Również ten sam organ ustala, w drodze decyzji, wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8 ust. 2). Osobną sprawą jest zaś to, w jakim trybie można zakwestionować ustalenia zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, z punktu widzenia pominięcia danego podmiotu jako udziałowca wspólnoty. O tym nie może jednak przesądzić w chwili obecnej Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na względzie dotychczasowe orzecznictwo, z którego wynika, że "przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 kpa jest spełniona wówczas, gdy chodzi o sprawę poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją wydaną w tym samym przedmiocie i przy udziale tych samych stron (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r. IV SA 2152/97, LEX nr 47902) oraz, że "zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzyganej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r. I OSK 1487/10, LEX nr 1068417), Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. za nieuzasadniony. Nie wystąpiła bowiem tożsamość pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Wojewody Zamojskiego z dnia [...] sierpnia 1997 r., a sprawą zakończoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] maja 2010 r. W tej pierwszej sprawie M.R. i E. C. nie byli stronami postępowania, jego wynik nie spowodował zmiany ich sytuacji prawnej względem wspólnoty gruntowej, a zarzuty przez nich podnoszone w obecnym postępowaniu nie były przedmiotem rozstrzygnięcia organu w 1997 r., a zmierzają do podważenia ustalonego przez organ w kwestionowanej decyzji stanu faktycznego i prawnego w sprawie. Nie przesądzając, czy zarzuty te mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1970 r., powinny zostać pod tym kątem rozpatrzone przez organ administracji w dwuinstancyjnym postępowaniu.

Skoro zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. okazał się nieuzasadniony, to w konsekwencji za nieuzasadniony należy uznać także drugi zarzut skargi kasacyjnej Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B., tym razem naruszenia przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. – polegającego na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie oddalił skargi. Jeśli nie wystąpiła tożsamość spraw, o jakich mowa wyżej, to skarga na decyzję umarzającą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1970 r. słusznie została uwzględniona.

Z tych samych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnioną skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.. Pomijając fakt, że postawiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie można było umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. – został zakwalifikowany przez autorkę skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów postępowania z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdy w istocie chodziło o zakwestionowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (jak można zakwestionować podstawę prawną rozstrzygnięcia wyjaśnia np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r. I OSK 1424/11, LEX nr 1107461), to należy uznać, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 105 § 1 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., jako przepisy prawa materialnego, będące podstawą rozstrzygnięcia organu, a w postępowaniu kasacyjnym traktowane jako normy dopełnienia, nie zostały naruszone, z powodów omówionych wyżej.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania dla skarżących został oddalony z tego powodu, że ich pełnomocnik nie brał udziału w rozprawie przed NSA, a art. 205 § 3 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) nie przewidują wynagrodzenia za udzielenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.