Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 894/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 19 ust. 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Z. 1. stwierdza nieważność § 3 pkt 2, § 4 pkt 3, § 7. § 8, § 11 oraz § 12 załącznika do uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Z. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U.

z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm., dalej: u.z.z.w.), podjęła uchwałę nr [...] z [...] listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Z. (dalej: Regulamin, uchwała).

Pismem z [...] września 2021 r. Prokurator Rejonowy R. - [...] (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., poprzez określenie - w § 7 regulaminu - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego oraz w sposób sprzeczny z art. 19a u.z.z.w. zasad wydawania przez przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne warunków przyłączania do sieci;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., poprzez odesłanie - w § 8 regulaminu - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego - do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych - podczas gdy tego rodzaju odesłanie nie mieści się w pojęciu technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych i wkracza w materię ustawową zawartą w art. 21 u.z.z.w.;

3. art, 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz § 143 w zw. z art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku Zasad Techniki Prawodawczej ( Dz.U z 2016 r. poz. 283) poprzez powtórzenie - w § 11 i 12 regulaminu - w zmodyfikowanej formie - przepisu art. 8 ust. 1 u.z.z.w.

Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, a prokurator działa w interesie obywateli, tj. wtedy, jeśli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela.

Regulacja ma charakter wyczerpujący co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "regulamin powinien określać" co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Odnośnie zarzutu stawianego zaskarżonej uchwale Prokurator wskazał, iż zgodnie z treścią art. 19 ust 5 pkt 4 u.z.z.w regulamin winien określać warunki przyłączenia do sieci. Unormowania zawarte w § 7 regulaminu stanowią jednak przekroczenie tego upoważnienia i wkraczają w materię uregulowaną w art. 19a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, dodanym przez art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku ( Dz.U. 2020,471) zmieniającym przedmiotową ustawę z dniem 19 września 2020 r.

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał w/w przepis normujący zasady wydawania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków technicznych przyłącza, terminów ich wydania, niezbędnych elementów

i załączników wniosku o wydanie warunków technicznych przyłącza kanalizacyjnego. Przepis ten stanowi m.in., iż na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się

o przyłączenie do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania w terminie: 21 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym znajdujących się w zabudowie zagrodowej, oraz 45 dni - od dnia złożenia wniosku

o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w pozostałych przypadkach.

W szczególnie uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne może przedłużyć terminy określone w ust. 1, odpowiednio o kolejne 21 albo 45 dni, po uprzednim zawiadomieniu podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci z podaniem uzasadnienia przyczyn tego przedłużenia. ( art. 19a ust. 1 i 2 u.z.z.w.)

Mając na uwadze treść dodanego przepisu art. 19a u.z.z.w należy stwierdzić jak wywiódł skarżący, że unormowania zawarte w § 7 regulaminu stanowią niedozwoloną modyfikację unormowań ustawowych a nawet są z nimi sprzeczne. Przykładowo regulamin przewiduje § 7 ust. 3 - 30 dniowy termin dla przedsiębiorstwa wodociągowokanalizacyjnego do określenia warunków przyłączenia, podczas gdy przytoczony powyżej przepis ustawowy przewiduje terminy 21 i 45 dni w zależności od rodzaju budynku.

Zdaniem Prokuratora za nieprawidłowe uznać także należy postanowienia § 8 Regulaminu wskazujące, iż możliwość dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych na przyszłość, określają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Dodał, iż przepis § 8 pełni jedynie rolę informacyjną. Regulamin jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne. Charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Zarzut Prokuratora dotyczy również § 11 i 12 Regulaminu - przypadków

w których przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne.

Tak sformułowany przepis w ocenie Prokuratora stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy. Katalog sytuacji,

w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, został bowiem enumeratywnie wymieniony

w art. 8 ust. 1 ustawy. Regulamin powtarza zatem w odmiennej formie treść przepisu ustawowego . Stanowi to istotne naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy oraz § 143 w zw.

z § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącego, że zakwestionowane paragrafy Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo w tym dobro mieszkańców. Zaznaczyła, że przed uchwaleniem zaskarżona uchwała uzyskała pozytywną opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie

z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice danej sprawy wyznacza przy tym jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy", jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza bowiem, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy

z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 u.z.z.w., z którego wynika, Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody

i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody

i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają

o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Ponadto treść art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie przyznawała organowi uchwalającemu regulamin – prawa do powtarzania i częściowej modyfikacji definicji pojęć zawartych w akcie prawnym rangi ustawowej., czy odsyłania do innych przepisów w randze rozporządzenia. Powyższe powtórzenia i modyfikacje przepisów rangi ustawy lub rozporządzenia zawarte w akcie prawa miejscowego naruszają porządek prawny

w stopniu istotnym.

W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19).

Pierwsza uwaga Sądu dotyczy postanowień art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Przepis ten stanowi: regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Z powyższego wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody.

Zauważyć należy, że wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. tj.

w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 2294) w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa,

w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić - lub nie - zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

III OSK 4244/21 z dnia 27 października 2021 r., który Sąd w składzie orzekającym

w całości akceptuje.

Błędem zatem było odsyłanie w § 3 pkt 2 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia. Jak wskazano powyżej Rada winna sama dokonać określonych parametrów, wymagań jakościowych wody a nie odsyłać do rozporządzenia, co stanowi istotne naruszenia prawa.

Za błędny Sad uznaje również zapis zawarty w § 4 pkt 3 regulaminu,

a dotyczący, cyt.: " odbierać od odbiorcy usług ścieki na podstawie pisemnej umowy, o treści ustalonej według zasad określonych przepisami obowiązującego prawa,

w szczególności ustawą i niniejszym regulaminem". Jest zapis nieostry, odsyłający do innych przepisów obowiązującego prawa (jakiego ?), co skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Jak podkreślono powyżej organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a nie odsyłać do innych przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, który prawidłowo wskazał, podnosząc wadliwość § 7 i § 8, że regulamin powinien określać także warunki przyłączania do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.). Tymczasem w rozdziale 5 zatytułowanym "Warunki przyłączenia do sieci" określono jedynie warunki formalne wniosku o ich wydanie oraz terminy i sposób rozpoznania wniosku. Z treści regulaminu wynika także, że warunki przyłączenia do sieci określi przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne (§ 7 ust. 3), podczas gdy tych kwestii nie można przenosić na przedsiębiorstwo, bowiem powinny być uregulowane w samym regulaminie.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody

i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych.

Zgodnie natomiast z treścią art. 19a u.z.z.w na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania, w terminie: 1) 21 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym znajdujących się w zabudowie zagrodowej; 2) 45 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w pozostałych przypadkach (ust. 1). W szczególnie uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może przedłużyć terminy określone w ust. 1, odpowiednio o kolejne 21 albo 45 dni, po uprzednim zawiadomieniu podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci z podaniem uzasadnienia przyczyn tego przedłużenia (ust. 2). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane potwierdzić pisemnie złożenie przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, określając w szczególności datę jego złożenia (ust. 3). Wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci zawiera co najmniej: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci; 2) wskazanie lokalizacji nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci, w tym jego adres

i numer działki ewidencyjnej, na której się znajduje; 3) informacje o przeznaczeniu

i sposobie wykorzystywania nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci; 4) określenie dobowego zapotrzebowania na wodę z podziałem na wodę do celów bytowych, technologicznych, przeciwpożarowych oraz innych,

z uwzględnieniem przepływów średniodobowych i maksymalnych godzinowych oraz wielkości ładunku zanieczyszczeń; 5) określenie ilości i jakości odprowadzanych ścieków z podziałem na ścieki bytowe i przemysłowe; 6) plan zabudowy lub szkic sytuacyjny, określający usytuowanie przyłącza w stosunku do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i sieci uzbrojenia terenu (ust. 4). Do terminów określonych w ust. 1 i 2 nie wlicza się terminów przewidzianych

w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, terminów na uzupełnienie wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, okresów innych opóźnień spowodowanych z winy podmiotu wnioskującego o przyłączenie do sieci albo

z przyczyn niezależnych od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (ust. 5). Sporządzenie planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), uwzględniającego warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne upoważnia podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci lub inny podmiot działający z jego upoważnienia lub na jego zlecenie do wykonania przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego zgodnie z tym planem (ust. 6). Warunki przyłączenia do sieci wydane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne są ważne przez okres 2 lat od dnia ich wydania (ust. 7). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może odmówić odbioru przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego wykonanego, zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci wydanymi przez to przedsiębiorstwo (ust. 8). Warunkiem dokonania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, wykonanego zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci wydanymi przez to przedsiębiorstwo, nie może być uzyskanie pozwolenia na budowę albo dokonanie zgłoszenia robót budowlanych, jeżeli nie są one wymagane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ust. 9). Nie pobiera się opłat za: 1) wydanie warunków przyłączenia do sieci, a także za ich zmianę, aktualizację lub przeniesienie na inny podmiot; 2) odbiór przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a także za włączenie przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego do sieci wodociągowej albo kanalizacyjnej oraz za inne zezwolenia z tym związane.

Rację ma zatem skarżący, iż organ bezzasadnie uregulował, i to w sposób odmienny niż ustawodawca, zagadnienia dotyczące: elementów formalnych wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci, terminu rozpoznania wniosku.

W szczególności istotnie narusza prawo kwestia terminu rozpoznania wniosku, albowiem zgodnie z art. 19a ust. 1 u.z.z.w. prawodawca określił inne terminy rozpoznania wniosku niż określone w uchwale.

Odnośnie § 8 regulaminu, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. regulamin ustala także warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W tym zakresie lokalny prawodawca ograniczył się do sytuacji, kiedy nie może odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci. Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostaną spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych

w regulaminie warunków przyłączenia do sieci i warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony. Przez warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych należy rozumieć określenie przesłanek o charakterze technicznym (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość uzyskania dostępu do usług wodociągowych

i kanalizacyjnych.

Takich przesłanek organ stanowiący w uchwalonym regulaminie nie określił. Znamiona takiej przesłanki spełniają jedynie pkt 1-5 do ust. 5 § 8 regulaminu.

Treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci

w przyszłości, poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych" i są przy tym nieprecyzyjne. Dodatkowo problematyka wieloletnich planów rozwoju

i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 u.z.z.w., zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu (por. wyrok WSA w Kielcach z 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 54/21). W tej sytuacji Sąd uznał, że zarzut Prokuratora co istotnego naruszenia prawa w § 7 i § 8 jest zasadny.

Prokurator zasadnie zakwestionował przepisy odnoszące się do § 11 i § 12 Regulaminu, w którym Rada Miejska określiła przesłanki zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego lub odcięcia dostawy wody

Zapisem tym Rada przewidziała bowiem, że Przedsiębiorstwo może zamknąć przyłącze kanalizacyjne w przypadku, gdy jakość wprowadzanych do sieci ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa, w szczególności w ustawie i w wydanych do niej przepisach wykonawczych. W § 12 regulaminu określono natomiast przesłanki odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego.

Zapis ten stanowi oczywiste naruszenie przez radę gminy kompetencji własnej. Zgodnie bowiem z treścią upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. regulamin określa wyłącznie sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody

i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków tj. zachowanie przedsiębiorstwa

w sytuacji, o której mowa w przepisie upoważniającym a mianowicie gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług. Wskazywanie okoliczności uprawniających przedsiębiorstwo do zaprzestania świadczenia usług nie jest określeniem sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody

i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody

i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Wskazanie na określone sytuacje w przypadku, których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo odciąć dostawę wody lub wstrzymać świadczenie usług nie stanowi określenia sposobu postępowania

w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, do czego upoważniał zapis art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. (vide: wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16 i wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. II OSK 536/20). Poza tym kwestia odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego została uregulowana w art. 8 u.z.z.w. Rada nie kompetencji do powtarzania i modyfikowania przepisów ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części – jak w pkt 1 wyroku, zaś w pozostałej części oddalił skargę na postawie art. 151 p.p.s.a.