Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 968/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 691/13 w sprawie ze skargi D. spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie sprawozdania kwartalnego po terminie 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta S. z dnia [...] maja 2013 r. znak [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz D. spółka z o.o. z siedzibą w P. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 691/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. sp. z o.o. oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie sprawozdania kwartalnego po terminie.

Stan faktyczny przywołany w wyroku przedstawia się następująco.

D. sp. z o.o. z siedzibą w P. w dniu 25 marca 2013 r. złożyła do Prezydenta S. sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za III i IV kwartał 2012 r. Prezydent S. w dniu 10 kwietnia 2013 r. skierował do Spółki pismo, którym - na podstawie art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a."- wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przewinienie określone w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. Spółka zwróciła się do Prezydenta S. z wnioskiem o zaniechanie wymierzania kary, powołując się na opinię Departamentu Gospodarki Odpadami z dnia 15 lutego 2013 r. Zdaniem Spółki kary, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy będą naliczane dopiero za 2013 r.

Prezydent S. w dniu [...] maja 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą wymierzył D. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 5.300 zł za przekazanie sprawozdania kwartalnego, o którym mowa w art. 9n ustawy po wskazanym w art. 9n ust. 2 terminie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że firma D. sp. z o.o. w dniu 25 marca 2013 r. złożyła sprawozdanie za IV kwartał 2012 r. podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań i przekazywania ich wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Sprawozdanie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za IV kwartał 2012 r. powinno być przekazane Prezydentowi S. w terminie do dnia 31 stycznia 2013 r. Sprawozdanie zostało złożone z datą 25 marca 2013 r., co stanowi 53 dni opóźnienia w stosunku do terminu ustawowego. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 przedsiębiorca odbierający odpady komunalne, który przekazuje z opóźnieniem sprawozdanie kwartalne, o którym mowa w art. 9n podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, stąd kara pieniężna wynosi 53 x 100 = 5.300 zł.

D. sp. z o.o. wniosła odwołanie od wyżej wskazanej decyzji wnioskując o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie podając, że z literalnego brzmienia przepisów wskazanych jako podstawa prawna decyzji, a to art. 9x ust. 1 pkt 5, w związku z art. 9n ust. 1 ustawy, obowiązek w zakresie sprawozdawczości obciąża podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, natomiast Spółka w okresie IV kwartału 2012 r. faktycznie nie dokonywała odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wywodziła, że przepisy ustawy nie są jasne i jednoznaczne, co oznacza, że podmiot był uprawniony do interpretacji przepisu w taki sposób, że nie obciąża go obowiązek złożenia sprawozdania za ten okres, natomiast organy, aby nie naruszać zasady pogłębiania zaufania do organów publicznych, nie mogą przerzucać na obywateli negatywnych konsekwencji, wynikających z nieprecyzyjnego brzmienia przepisów.

Spóła powołała zasadę, zgodnie z którą przepisy o charakterze penalnym nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] czerwca 2013 r. wydało decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że D. sp. z o.o. w dniu 11 lipca 2012 r. uzyskała wpis do rejestru działalności regulowanej prowadzonej przez Prezydenta Miasta S., zaś sprawozdanie za IV kwartał 2012 r. zostało złożone w dniu 25 marca 2013 r., tj. z 53 dniowym opóźnieniem. Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Za bezsporne uznano, że D. sp. z o.o. złożyła sprawozdanie 25 marca 2013 r., a zatem po terminie.

W motywach uzasadnienia wskazano, że zgodnie z art. 9c ust. 1 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zdaniem SKO analiza sformułowania "podmiot odbierający odpady" prowadzi do wniosku, iż podmiot odbierający odpady należy rozumieć szeroko - jako podmiot uprawniony do odbioru odpadów, tj. wpisany do rejestru działalności regulowanej, a nie wyłącznie podmiot, który w danym kwartale odebrał odpady na terenie danej gminy. Ustawa nie stanowi, że podmiot, który w danym kwartale nie odebrał odpadów komunalnych z terenu danej gminy jest zwolniony z obowiązku składania sprawozdania. Kolegium ponadto uznało, że podmiot, który zadeklarował się jako podmiot odbierający odpady na terenie danej gminy i w oparciu o powyższe uzyskał wpis do rejestru działalności regulowanej, ma obowiązek składania kwartalnych sprawozdań niezależnie od liczby odebranych odpadów. W przypadku, gdy przedsiębiorca odbierający odpady w danym kwartale nie odbierał odpadów winien złożyć tzw. sprawozdanie zerowe, informujące o nieodebraniu odpadów w danym kwartale.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła D. sp. z o.o., wskazując w szczególności na naruszenie prawa materialnego, a to art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, w związku z art. 23 pkt 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 224, poz. 1337) poprzez zastosowanie sankcji ustanowionej na mocy przepisu art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy do okresu IV kwartału 2012 r. mimo, że przepis ustanawiający przedmiotową sankcję obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r. oraz art. 9n ust. 1 ww. ustawy poprzez jej błędną wykładnię polegającą na wskazaniu, że przez podmiot odbierający odpady należy rozumieć przedsiębiorcę, który w danym kwartale nie dokonał odbioru odpadów na terenie danej gminy. Nadto wskazano na naruszenie art. 8, art. 9, art. 6 K.p.a. i zasady równości względem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z 9 stycznia 2014 r., odwołując się do wykładni celowościowej i systemowej stwierdził, że obowiązek sporządzenia sprawozdania nakierowany został na wszystkie podmioty, które na terenie danej gminy posiadają stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w tym konkretnym zakresie. Skoro obowiązkiem objęto podmioty wpisane do rejestru, to sprawozdanie kwartalne musi zostać sporządzone bez względu na fakt, czy odbiór odpadów miał miejsce czy też nie. W ocenie Sądu - jak wynika z przepisów - istnieje możliwość złożenia tzw. sprawozdania zerowego, a zatem z prawnego punktu widzenia nie jest istotny faktyczny odbiór odpadów lecz funkcjonowanie danego przedsiębiorcy w rejestrze działalności rejestrowanej prowadzonym przez gminę. Źródłem obowiązku złożenia sprawozdania jest sama możliwość prowadzenia konkretnej działalności na terenie gminy.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ administracyjny przedmiotem swojego postępowania uczynił złożenie sprawozdania za IV kwartał po terminie, nie odnosząc się do sprawozdania z III kwartału 2012 r., które zostało złożone w tym samym dniu co sprawozdanie za IV kwartał 2012 r. Działanie takie należy uznać za prawidłowe, a wynika to z faktu, że przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Skoro zatem, jak stanowi art. 9n ust. 2 ustawy, sprawozdanie jest przekazywane w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, to sprawozdanie za IV kwartał 2012 r. winno być złożone do dnia 31 stycznia 2013 r. Obowiązek sprawozdawczy przypadał po dniu 1 stycznia 2013 r., a sankcja obowiązuje dla sprawozdań dotyczących IV kwartału 2012 r., jako składanych już w 2013 r., zatem organ prawidłowo nie objął decyzją sprawozdania za III kwartał 2012 r., ponieważ powinno być ono złożone w październiku 2012 r.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Organy administracyjne zarówno I i II instancji słusznie uznały, że D. sp. z o.o., jako przedsiębiorca wpisany w gminnym rejestrze działalności regulowanej, posiadała obowiązek złożenia sprawozdania za IV kwartał 2012 r. do końca stycznia 2013 r. i uczynił to z 53 dniowym uchybieniem. Fakt nieodbierania w tym czasie odpadów komunalnych nie stanowił z kolei przesłanki zwalniającej ją z tego obowiązku, gdyż podstawą tegoż stanowi sam fakt wpisu w rejestrze, tj. możliwość prowadzenia działalności w przedmiotowym zakresie.

Skarżona decyzja – w ocenie Sądu pierwszej instancji - nie narusza art. 8 K.p.a., a stanowisko Ministerstwa Środowiska Departamentu Gospodarki Odpadami nie jest źródłem prawa i jest tylko odpowiedzią na skierowane do niego pytanie.

D. sp. z o.o. wywiodła na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

1) art. 9n ust.1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przez "podmiot odbierający odpady" - tj. podmiot, który został wpisany w gminnym rejestrze działalności regulowanej, ale niedokonujący w danym kwartale odbioru odpadów na terenie danej gminy, obowiązany jest składać sprawozdania kwartalne pod sankcją nałożenia kary pieniężnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, oraz

2) art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, w związku z art. 23 pkt 2 powoływanej wyżej ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu sankcji, mimo że przepis ją ustanawiający obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r.,

3) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na obciążeniu skarżącego skutkami potwierdzonej przez Sąd niejasności przepisów prawa i skutkami dowolnej wykładni przepisów przez organy, stojącej w sprzeczności z publikowaną wykładnią organów naczelnych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

2) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), powoływanej dalej jako P.u.s.a., w związku z art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zgodność z prawem działania organów administracyjnych winna podlegać kontroli również w zakresie trafności wykładni niejasnych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwą wykładnię art. 9n, i art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, co stanowi naruszenie m.in. art. 2 Konstytucji RP. Skoro bowiem:

1) z wykładni opublikowanej uprzednio, tj. 25 lutego 2013 r., przez Ministra Ochrony Środowiska na stronie internetowej sprawozdanie zero podmiotu posiadającego wpis do rejestru, a nieprowadzącego odbierania odpadów komunalnych wynika, że "w opinii Departamentu Gospodarki Opadami (podmiot), ma obowiązek złożyć tzw. sprawozdanie zerowe lub informację do wójta, burmistrza, prezydenta miasta o nieodebraniu odpadów z terenu gminy w danym kwartale";

2) z wykładni opublikowanej przez Ministra Ochrony Środowiska na stronie internetowej wynika, że niedopełnienie obowiązków sprawozdawczych za 2012 r. nie jest zagrożone karą pieniężną, to zastosowanie przez organy administracyjne w sprawie zupełnie przeciwstawnej wykładni uznać należy za działanie sprzeczne z prawem, a to w świetle zarówno art. 2 Konstytucji RP, jaki i art. 8 K.p.a.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki Sąd winien był - w oparciu o art. 1 § 1 P.u.s.a. dokonać weryfikacji trafności wykładni zastosowanej przez organy administracyjne i uchylić zaskarżoną decyzję. Tym bardziej, że Sąd sam potwierdził, że mające zastosowanie w sprawie przepisy są niejasne (karta 9 uzasadnienia). Skoro przepisy są niejasne, a organy naczelne dokonują ich publicznej wykładni, skutkiem której jest uznanie niedopuszczalności obciążania podmiotów karą pieniężną za niezłożenie sprawozdania za 2012 r., to uznać należy że zastosowana przez organy w sprawie odmienna wykładnia jest niezgodna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola dokonana została w zakresie zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna wymienia zarówno art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jak i art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przy czym w istocie dotyczy naruszenia przepisów materialnych, poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że skarga ta zawiera usprawiedliwione podstawy do jej uwzględnienia.

II. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w zw. z art. 9n ust. 1 ustawy, poprzez uznanie, że podmiot, który został wpisany w gminnym rejestrze działalności regulowanej, ale niedokonujący w danym kwartale odbioru odpadów na terenie danej gminy, obowiązany jest składać sprawozdania kwartalne pod sankcją nałożenia kary pieniężnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy.

Rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne nie można abstrahować od charakteru prawnego sankcji administracyjnej, którą stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, "ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa." (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73, H. Nowicki, Sankcje administracyjne, [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 7 Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012 r., s. 635, M. Stahl, Sankcje administracyjne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 658, uchwała składu siedmiu sędziów z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, dostępna na https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Mimo, że tego typu sankcje - w odróżnieniu od kar w rozumieniu prawa karnego - mogą być wymierzane nie tylko osobom fizycznym, lecz także osobom prawnym, stosowane są automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i pełnią przede wszystkim funkcję prewencyjną, a nie represyjną (por. wyroki TK z 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79; 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64; 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30), to interdyscyplinarność mechanizmu karania oznacza, że represyjne sankcje administracyjne należą do szerszej kategorii prawa represyjnego, odpowiadającego autonomicznemu konstytucyjnemu pojęciu "postępowania karnego" występującemu w art. 42 Konstytucji RP. Prowadzi to do konieczności uwzględnienia dyrektyw interpretacyjnych, właściwych dla tej dziedziny prawa, w tym nakazu określoności przepisów prawnych, na podstawie których określana jest kara (a dla określenia charakteru konkretnej instytucji prawnej istotne znaczenie ma nie sama jej nazwa, lecz treść, którą ustawodawca z nią wiąże – por. wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 91). Istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest to, że z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wynika zasada określenia znamion czynu karalnego w ustawie, a dokonując transpozycji tego wymogu na delikt administracyjny można mówić o wymogu ścisłego określenia przesłanek sytuacji poddanych sankcji administracyjnej, wykluczającej niepewność jego adresatów co do treści praw i obowiązków, a zwłaszcza stwarzania dla organów go stosujących nazbyt dużą swobodę (a nawet dowolność) interpretacji.

Z kolei nakaz poprawnej legislacji znajduje swoje źródło w art. 2 Konstytucji RP oraz stanowi pochodną zachowania obowiązków statuowanych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP(bowiem bez dokładnego określenia warunków wymierzenia kary nie jest możliwe ustalenie, czy zachowana została zasada proporcjonalności).

Jak wskazał TK w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK-A 2009/5/64, zasadę określoności przepisów należy też wiązać z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji (por. również orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12 oraz wyroki z 13 lutego 2001 r., sygn. K. 19/99, OTK ZU nr 2/2001, poz. 30 i z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83).

Badanie, czy wszystkie przesłanki sytuacji objętej kara administracyjną zostały ujęte w przepisie stanowi dyrektywę interpretacyjną przepisów ustawy zawierającej karę administracyjną, w tym znaczeniu, że organ stosujący prawo nie może domniemywać sytuacji, których ustawodawca wyraźnie nie przewidział jako objętych sankcją administracyjną.

Z taką interpretacją koresponduje również treść przyjętej w dniu 13 lutego 1991 r. rekomendacja nr R(91)1 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych (niepubl.), która ustala zasady represyjnej odpowiedzialności administracyjnej, w szczególności wymóg dokładnego określenia przez prawo okoliczności, w których kary administracyjne mogą być nakładane.

III. Ponadto, podobne stanowisko w kwestii stosowania gwarancji prawnokarnych do spraw niekwalifikowanych formalnie jako sprawy karne zajmuje także orzecznictwo ETPC (por. m.in. orzeczenia z: 8 czerwca 1976 r., Engel i inni przeciwko Holandii, skargi nr 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72; 16 grudnia 2008 r., Frankowicz przeciwko Polsce, skarga nr 53025/99; 10 lutego 2009 r. Zolotukhin przeciwko Rosji, skarga nr 14939/03). Trybunał wskazywał, że sprawa (niezależnie od swojej formalnej kwalifikacji) wymaga odpowiedniego stosowania gwarancji przewidzianych dla odpowiedzialności karnej wtedy, gdy dotyczy odpowiedzialności mającej na celu zapewnienie przestrzegania określonych norm.

IV. Należy również mieć na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za stosowaniem do tego typu opłat wykładni in dubio pro cive (uchwała składu siedmiu sędziów z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, CBOSA), a nie ulega wątpliwości, że uznanie, iż zawarte w art. 9n ust. 1 wyrażenie "podmiot odbierający odpady komunalne" nie jest tożsame z desygnatami wyrażenia: "podmiot zarejestrowany jako prowadzący działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych". Przyjęcie poglądu prezentowanego przez organ i zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji, prowadziłoby w rezultacie do rozszerzającego traktowania przepisów nakładających kary finansowe, a zatem niepodlegającej wykładni rozszerzającej.

V. Wreszcie zaznaczyć trzeba, że przedmiotowej sankcji administracyjnej należy przypisać charakter fiskalny, a zatem istotne jest, że granicę swobody ustawodawcy w sferze prawa daninowego wyznacza m.in. konieczność respektowania konstytucyjnych reguł ochrony praw majątkowych podatników (szerzej C. Kosikowski, Akty wykonawcze organów państwowych jako źródło prawa podatkowego w Polsce, [w:] Księga pamiątkowa ku czci prof. A. Kosteckiego. Studia z dziedziny prawa podatkowego, Toruń 1998 r.), co stanowi również dyrektywę interpretacyjną przepisów ustawy. Z uwagi na to, że regulacje zawarte w ustawie wyrażają, podobnie jak w prawie podatkowym interes ogólny (przejawiający się zwłaszcza w konieczności ochrony stabilności interesów finansowych państwa i zachowania równowagi budżetowej, zob. wyrok TK z 12 grudnia 2012 r., K 1/12, OTK-A 2012/11/134), to nie ma podstaw do upatrywania przesłanki (wynikającej z odrębności przepisów podatkowych i ustawy) do odstąpienia na gruncie od zakazu interpretacji in dubio pro fisco (tezę tę wzmacnia uznanie "sankcyjnego" charakteru kar i opłat, nawiązujące do zasad procedur karno-sądowych, o czym była wyżej mowa). Brak klarowności wypowiedzi ustawodawcy, wywołujący wątpliwości co do brzmienia warunków, od których zależy nałożenie kary fiskalnej nie może obciążać strony postępowania. W judykaturze za utrwalony uznać należy bowiem pogląd, iż podatnik (szerzej strona) nie może ponosić konsekwencji błędów i zaniedbań władzy, w tym polegających na nieczytelnym unormowaniu (co ilustrują wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 grudnia 2000 r., sygn. I SA/Ka 1414/99, ONSA z 2002 r. Nr 1, poz. 29; z dnia 17 marca 1995 r., sygn. III SA 1054/94 Mon. Pod. z 1995 r. Nr 9, str. 278; z dnia 24 stycznia 1994 r., sygn. V SA 1277/93, ONSA z 1994 r. Nr 4, poz. 166 oraz Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1966 r., sygn. III ARN 7/96, OSN z 1996 r. Nr 24, poz. 369).

VI. Skoro respektowanie nakazu określoności i precyzyjności przepisów typizujących okoliczności aktualizujące nałożenie sankcji administracyjnej stanowi również nakaz dla organów interpretujących prawo, zarówno biorąc pod uwagę prawo karne, jak i daninowe, to jako błędne należy ocenić niewzięcie pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji braku wyraźnych podstaw prawnych do składania tzw. deklaracji zerowej. Przepis art. 9n ust. 6 ustawy stanowiący, że podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), która weszła w życie 1 lutego 2015 r.

VII. Założenie nowości normatywnej zmian treści przepisów powinno być postrzegane jako wzruszalne domniemanie interpretacyjne. Każda zmiana powinna być więc uznawana za zmianę znaczącą, mającą walor normatywny, chyba że da się zgromadzić wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną. Nowelizacja danego przepisu prawa może mieć także charakter redakcyjny i porządkujący (zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 1/12, ponadto wyroki NSA: z 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1157/06; z 29 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 730/09; publik. CBOSA uchwała NSA z dnia 14 marca 2011r., sygn. akt II FPS 8/10; publik. ONSAiWSA z 2011 r. Nr 3, poz. 47, o zmianie prawotwórczej - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 287/11, z 28 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 865/13, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana ustawy w postaci wprowadzenia art. 9n ust. 6, w której wprowadzono instytucję "deklaracji zerowej", stanowi zmianę prawotwórczą, normatywną, niedziałającą wstecz.

VIII. W związku z tym zasadne jest uznanie, że obowiązek składania tzw. "sprawozdania zerowego" nie miał w czasie wydawania decyzji przez organy wprost wyrażonej podstawy prawej, co implikuje niedopuszczalność przypisania za niezłożenie takiego sprawozdania sankcji administracyjnej ze względu na konieczność dokładnego określenia przez ustawodawcę czynu podlegającego penalizacji, jako warunku nałożenia sankcji (w tym administracyjnej), wynikającego z przywołanych wyżej dyrektyw interpretacyjnych.

IX. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w związku z art. 9x ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w wyniku dokonania błędnej, tj. nie prokonstytucyjnej wykładni, jako nieuwzględniającej standardów wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego.

Uprawnienie to Sąd wywodzi z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, który prowadzi do wniosku, że podmioty stosujące prawo, w tym sądy, winny w razie wątpliwości przyjmować takie znaczenie przepisów prawnych, które nie będzie kolidowało z normami konstytucyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3006/13, CBOSA). Wprawdzie z treści art. 178 ust. 1 i art. 188 Konstytucji RP wynika, że sądy administracyjne nie są upoważnione do oceny konstytucyjności przepisów ustawowych, nie zwalnia to ich jednak z wynikającego z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP obowiązku uwzględnienia norm konstytucyjnych w procesie wykładni przepisów rangi ustawowej (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I FSK 88/10, CBOSA).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 923/14, CBOSA), w przeciwnym razie należałoby uznać, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, ale po to, aby uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 78/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2426/05, CBOSA).

X. Nie jest natomiast zasadny zarzut zastosowania przepisu obowiązujący od 1 stycznia 2013 r. do zdarzeń powstałych przed ich wejściem w życie, tj. w IV kwartale 2012 r. Należy przypomnieć, że kara pieniężna została nałożona za obowiązek sprawozdawczy dotyczący IV kwartału 2012 r. podczas gdy, zgodnie z art. 23 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 1 pkt 17 - w zakresie art. 9x ust. 1 pkt 4 i 5, a więc m.in. tego, który stanowił podstawę nałożenia kary pieniężnej - wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

Z samego faktu wejścia w dniu 1 stycznia 2013 r. w życie przepisu sankcjonującego nie można wyprowadzać twierdzenia, że organy nie były uprawnione do wymierzania kary za okres przed 1 stycznia 2013 r.

Retrospektywność polega na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. Retrospektywność implikuje zasadę bezpośredniego działania prawa nowego. Retroaktywne działanie prawa to stosowanie prawa do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością zaś prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym (zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt l OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71). Ustawodawca może posługiwać się techniką bezpośredniego działania prawa, stanowiąc normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK-A 2006 Nr 9, poz. 124).

Stanu rozpatrywanej sprawy nie można odnosić do zakazu retroaktywności, bowiem 1 stycznia 2013 r. wszedł w życie zarówno przepis sankcjonujący, jak i zaktualizowałby się obowiązek złożenia sprawozdania, gdyby istniał przepis obligujący do składania tzw. sprawozdania zerowego.

XI. Odnosząc się do innych zarzutów stwierdzić należy, że sąd administracyjny kontroluje działalność administracji z punktu widzenia zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Badaniu podlega więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów (por. wyrok NSA z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I GSK 1035/13, CBOSA). Ewentualne naruszenie przez sąd prawa materialnego czy przepisów postępowania nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z powołanego w skardze kasacyjnej art. 1 § 1 P.u.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie (por. wyrok NSA z 30 października 2014 r., sygn. akt I GSK 121/13, CBOSA), a w konsekwencji zarzut naruszenia tych przepisów nie zasługuje na aprobatę.

Niezasadność przywołanych zarzutów nie przesądza o braku podstaw do uchylenia zaskarżalnego wyroku, wobec uznania, że przytoczony na wstępie zarzut został skutecznie wywiedziony.

XII. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że niebudzący wątpliwości i ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny został przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwy oceniony. Powyższe pozwala, aby Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się względami ekonomii procesowej, skorzystał w warunkach niniejszej sprawy z uprawnienia, o którym stanowi art. 188 P.p.s.a. i z przyczyn wskazanych wyżej uchylił zaskarżony wyrok, a w wyniku rozpoznania skargi uchylił również zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta S. z [...] maja 2013 r. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., w związku z § 6 pkt 4 i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).