Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1034/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147, art. 148 par. 1-2, art. 149 par. 1, 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi "A" Spółki jawnej z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], Nr [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [..], Nr [...].


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I. K. i A. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wiaty i budynku gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...] i [...] (obręb geod. [...]) przy ul. A w S. oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na urządzeniu wjazdu na działkę przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] (obręb geod. [...]) przy ul. A w S.

Z akt administracyjnych wynika, że decyzję tę doręczono w dniu 1 sierpnia 2008r H. S., F. S. i M. S., odbiór decyzji pokwitował pracownik A Spółki jawna, używając przy tym pieczęci firmowej spółki.

W dniu 9 marca 2009r. A Spółka jawna z siedzibą w S. złożyła wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 – 5 oraz art. 146 k.p.a .

Jako podstawę wznowienia postępowania strona wskazała:

a. ujawnienie się nowych istotnych okoliczności faktycznych (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) polegających na nieuwzględnieniu w kwestionowanej decyzji projektowanego przebiegu ulicy zbiorczej wskazanej w zmianie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] (okoliczność powstała po wydaniu kwestionowanej decyzji);

b. nie branie bez własnej winy udziału w postępowaniu przez Gminę Miasto S., przyszłego zarządcy projektowanej ulicy zbiorczej (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Udział Gminy w postępowaniu zapewniłby ochronę interesu publicznego, gdyż inwestycja drogowa posiada priorytet w stosunku do zamierzeń inwestycyjnych osób fizycznych na tym samym terenie. Pominięcie udziału Gminy Miasto S. w postępowaniu administracyjnym spowodowało, że teren przeznaczony pod budowę ulicy został przeznaczony pod budowę domu jednorodzinnego.

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] i zawieszenie postępowania do czasu sporządzenia w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z uchwałą Rady Miejskie z dnia [...] według procedury jaką zastosowano w stosunku do wniosku rozbudowę magazynu mebli z dnia 9 grudnia 2008r.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił wznowienia postępowania wskazując, iż wnioskodawca miał zapewniony czynny udział w postępowaniu i nie przedstawił istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych ani też nowych nie znanych organowi dowodów istniejących w dniu wydania decyzji z dnia [...]. Wskazał także, iż w dniu 1 sierpnia 2008r. doręczono decyzję wnioskodawcy w związku z czym termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie został dotrzymany.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tej decyzji SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania naruszeniem art. 149 § 1 – 3 k.p.a., bowiem przeprowadził analizę istnienia przesłanek wznowienia postępowania a zaniechał wydania postanowienia wstępnego. Organ pierwszej instancji nie ustalił daty dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zakwestionował przymiot strony nie rozważając, czy spółka jako podmiot prawa handlowego posiadając osobowość prawną i działając jako przedsiębiorstwo na nieruchomości będącej terenem sąsiednim w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy powinna być stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla tejże działki.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta S. wznowił postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...].

Następnie decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 150 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ strona – A Spółka jawna bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania może zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w czasie toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] spółka posiadała prawa do działki nr ewid. [...] (obręb [...]) sąsiadującej z terenem projektowanej inwestycji, a zatem powinna być uczestnikiem postępowania na prawach strony. Wyjaśnił także, iż z chwilą utraty ważności planu zawarte w nim ustalenia utraciły aktualność, zaś studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie stanowią podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. We wniosku o wznowienie postępowania strona nie przedstawiła istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych ani też nowych nie znanych organowi dowodów istniejących w dniu wydania decyzji z dnia [...].

W odwołaniu od tej decyzji A Spółka jawna zarzuciła, że załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określa linii zabudowy od projektowanej ulicy zbiorczej na działkach nr [...] i [...]. Ustalono już środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację budowa ulicy B w zakresie od skrzyżowania z ul. C do skrzyżowania z ul. D w S. Pominięcie linii zabudowy w załączniku graficznym dla terenu o różnym przeznaczeniu stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie strona podniosła, że decyzja z dnia [...] przeznacza pod budowę domu jednorodzinnego teren przewidziany pod budowę ulicy, stoi w kolizji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S., utrwala zabudowę jednorodzinną w przestrzeni publicznej ul. B, utrudnia prawidłowe przedłużenie pasa drogowego, spowoduje przemieszczenie pasa drogowego w bezpośrednie sąsiedztwo Salonu Meblowego, ograniczy jej prawo do rozbudowy magazynu mebli na terenie poza obszarem pasa drogowego, który powinien być odtworzony w linii prostej według przebiegu ustalonego w poprzednim planie miejscowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

Organ odwoławczy ustalił, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym i zasadna merytorycznie. Decyzja Prezydenta Miasta S. nr [...] spełnia wymogi określone w art. 53 ust. 4,art. 54, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Teren zamierzonej inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez wjazd z ulicy A. Na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy jest wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy równoległa do drogi krajowej – ulicy C. Podniesiony w odwołaniu zarzut braku na załączniku graficznym decyzji nr [...] linii zabudowy od projektowanej ulicy zbiorczej na działkach nr [...] i [...] nie ma żadnych podstaw prawnych. Tylko przepis prawa powszechnie obowiązującego może stanowić podstawę ograniczenia właścicielowi nieruchomości swobody jej zagospodarowania. Przepisem takim nie może być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S., który utracił ważność 31 grudnia 2003r., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., a także decyzja Prezydenta Miasta S. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy B, jak również wykonania na zlecenie Prezydenta Miasta koncepcja przedłużenia ulicy B.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A Spółka jawna zarzuciła, iż decyzja SKO nie rozstrzyga ona istoty sprawy w całości, jej uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów jakie powinna zawierać decyzja zgodnie z art. 107 k.p.a., zawiera stwierdzania nieprawdziwe (stwierdzania, iż decyzja z dnia [...] odpowiada wymogom określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zawiera wyłącznie uzasadnienie prawne, pomija uzasadnienie faktyczne i nie powołuje podstawy prawnej merytorycznego uzasadnienia. Decyzja z dnia [...] (ustalająca wz) została wydana jedynie dla osiągnięcia korzyści materialnych wynikających z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określenie i ustalenie przebiegu pasa drogowego ulicy zbiorczej powinno nastąpić w ramach zintegrowanego pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie przebiegu pasa drogowego należy do zadań priorytetowych i powinno nastąpić w pierwszej kolejności. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innej niż drogowa naraża interes publiczny na szwank przez ponoszenie nienależnych kosztów przy wykupie terenu pod drogę oraz kosztów sporządzenia planu miejscowego. Inwestor wykorzystuje wydłużony tok postępowania do złożenia wniosku i uzyskuje pozwolenia na budowę z pominięciem udziału w tym postępowaniu skarżącej spółki jako strony. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 721 ze zm.) w stosunku do inwestycji drogowych nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Indywidualne decyzje nie powinny zawierać warunków sprzecznych z ustaleniami zawartymi w studium. Wobec tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] oraz zawieszenie postępowania w sprawie do czasu uchwalenia sporządzonego na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-), dalej - p.p.s.a., sądy administracyjne weryfikują zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanych w postępowaniu rozstrzygnięć. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja/postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności aktu.

Skarga musi odnieść skutek, choć zarzuty w niej zawarte są nietrafne. Sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.), natomiast obowiązany jest do uchylenia zaskarżonych decyzji oraz rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania w granicach danej sprawy (art. 135 p.p.s.a.) w razie naruszenia norm prawa procesowego w stopniu, mogącym mieć wpływ na wynik postępowania lub norm prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik.

W sprawie o wznowienie postępowania organy nie wyjaśniły kwestii elementarnej dla całego toku postępowania, przystępując do jej merytorycznego rozpoznania. Tymczasem obowiązkiem organu - jeszcze przed wydaniem postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. było skontrolowanie, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie. Od ustalenia tej okoliczności uzależniony jest bowiem zakres dalszego postępowania. Przy czym skarżąca Spółka wskazała dwie przesłanki wznowienia, dla których odrębnie należy rozważyć termin do złożenia skargi. W przypadku, gdy strona powołuje się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.), w przypadku gdy podstawę wznowienia stanowi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., termin do złożenia podania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Organ jednak nie poczynił żadnych ustaleń, które pozwoliłyby na stwierdzenie, czy skarga o wznowienie została złożona w terminie i przystąpiła do merytorycznej oceny jej zarzutów. Było to co najmniej przedwczesne.

Ponadto wskazać należy, iż podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powołana została wadliwie. W skardze o wznowienie postępowania skarżąca wprawdzie powołuje się na tę podstawę wznowienia, ale zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu odnosi nie do Spółki a do innego podmiotu – Gminy Miasto S. Tymczasem z unormowania art. 145 pkt 4 k.p.a. wyraźnie wynika, że zarzut ten może podnieść jedynie strona, której on dotyczy. Pomimo tak wskazanej podstawy wznowienia organy rozważały tę przesłankę wznowienia (pozbawienie udziału w postępowaniu) w stosunku do Spółki A, choć tego zarzutu spółka nie podniosła. Skoro zaś wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.), organ nie ma żadnych podstaw prawnych dla rozważania z urzędu, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Zatem organy, przy tak sformułowanym wniosku o wznowienie nie miały podstaw do badania kwestii udziału skarżącej Spółki, czy stwierdzenia naruszenia prawa z tego powodu. Jak wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2009 roku w sprawie II OSK 51/08 "tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać".

Reasumując tę część rozważań uznać należy, iż w rzeczywistości skarżąca Spółka nie powołała przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozważanie tego zarzutu nastąpiło zatem z obrazą przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. właśnie.

Niezależnie jednak nie ustalono, kiedy strona skarżąca dowiedziała się o decyzji. Od tego elementarnego ustalenia zależy, czy organ może wznowić postępowanie w trybie art. 149 § 1 k.p.a., czy też odmówić jego wznowienia w trybie art. 149 § 3 k.p.a. W ocenie sądu wydanie decyzji merytorycznej, w sytuacji, gdy nie zbadano, czy nie zachodzą negatywne przesłanki procesowe skutkuje koniecznością wycofania decyzji z obrotu.

Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie o wznowieniu uznając, iż wydane zostały one przedwcześnie, przede wszystkim z pominięciem wyjaśnienia, czy skarga o wznowienie spełnia wymogi formalne, tj. czy została wniesiona w terminie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia sądu stanowią przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy przede wszystkim wyjaśnią, czy skarga o wznowienie spełnia wymogi art. 148 § 1 i 2 k.p.a.