Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 781/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 145 § 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: I. Pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej przez organ centralny, jako organ jednoinstancyjny, podlega na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wyłączeniu od udziału w orzekaniu w skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., jeśli umożliwia to struktura ustrojowo-organizacyjna tego organu.

II. Możliwość korzystania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z instytucji upowaznienia pracownika do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) pozwala na pogodzenie wymogów organizacyjnych z wymogami proceduralnymi wynikającymi z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

III. Sam fakt choroby alkoholowej ojca, mającej wpływ na nieuzyskanie przez niego uprawnień rentowych w trybie zwykłym, nie może być traktowany jako sankcja wykluczająca jego małoletnie dziecko z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227).

TEZY

I. Pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej przez organ centralny, jako organ jednoinstancyjny, podlega na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wyłączeniu od udziału w orzekaniu w skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., jeśli umożliwia to struktura ustrojowo-organizacyjna tego organu.

II. Możliwość korzystania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z instytucji upowaznienia pracownika do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) pozwala na pogodzenie wymogów organizacyjnych z wymogami proceduralnymi wynikającymi z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

III. Sam fakt choroby alkoholowej ojca, mającej wpływ na nieuzyskanie przez niego uprawnień rentowych w trybie zwykłym, nie może być traktowany jako sankcja wykluczająca jego małoletnie dziecko z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. - przedstawicielki ustawowej małoletniego P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1638/09 w sprawie ze skargi G. K. - przedstawicielki ustawowej małoletniego P. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1638/09, oddalający skargę G. K. przedstawicielki ustawowej małoletniego P. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], odmawiającą przyznania G. K. renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego syna P. na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie.

Ponadto podkreślono, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, a zatem badanie spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności przeprowadza się najpierw w stosunku do osoby zmarłej, dopiero w następnej kolejności do wnioskodawcy.

Badając staż pracy ojca dziecka organ ustalił, że w latach 1994 - 1996, 1997 - 1998 oraz 2004 - 2008 nie został udowodniony żaden okres pracy poparty opłacaniem składki na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W okresach tych ojciec dziecka nie legitymował się orzeczeniami stwierdzającymi jego całkowitą niezdolność do pracy, zatem przyczyną nieuzyskania uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia.

Nadto, na podstawie przedstawionych przez skarżącą dokumentów lekarz orzecznik ustalił, że ojciec dziecka stał się całkowicie niezdolny do pracy od [...] czerwca 2008 r. do dnia śmierci (orzeczenie z dnia [...] lutego 2009 r.), jednakże nie jest to szczególna okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił również, że sytuacja materialna nie stanowi jedynego warunku przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a świadczenia w tym trybie nie są przyznawane wyłącznie według potrzeb, nie stanowią też świadczeń socjalnych.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. wniosła G. K. zarzucając bezduszność urzędniczą w trakcie rozpoznawania tej sprawy oraz fikcję kierowania się dobrem rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada

2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1638/09 oddalił skargę G. K. przedstawicielki ustawowej małoletniego P. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], uznając że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze - przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie - niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie - brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie; po czwarte - brak niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Sąd podkreślił, że niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na ogólnych zasadach musi być skutkiem szczególnych okoliczności. Tymczasem Sąd uznał, że z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika, by brak spełnienia tej przesłanki przez skarżącego wynikał właśnie ze szczególnych okoliczności. Za szczególną okoliczność nie może być bowiem uznany długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które, niezależnie od przyczyn braku zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, a więc i osobom unikającym pracy. Sąd wyjaśnił, że sama rejestracja w urzędzie pracy i uzyskanie statusu osoby bezrobotnej nie są usprawiedliwieniem dla braku wypracowania odpowiedniego stażu pracy, ponieważ nie wykazują one czy zainteresowana osoba podejmowała jakiekolwiek, poza rejestracją w urzędzie pracy, próby w celu zmiany swojej sytuacji. Ponadto wskazano, że alkoholizm osoby ubezpieczonej również nie jest szczególną okolicznością, uniemożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Pojawienie się choroby nie eliminuje bowiem automatycznie z rynku pracy, jakkolwiek może stanowić pewne utrudnienie w zachowaniu stabilności zatrudnienia. Jednakże przyznanie renty z uwagi na alkoholizm oznaczałoby popieranie przez państwo zachowań prowadzących do tej choroby, co w kontekście uregulowań ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 471 ze zm.) należy uznać za wykluczone.

Sąd I instancji podniósł również w uzasadnieniu, że ciężka sytuacja materialna skarżącej, jakkolwiek bardzo dotkliwa, także nie stanowi przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, uzależnionym wyłącznie od statusu finansowego strony skarżącej. Nadto ustawa wiąże przyznanie świadczenia w tym trybie z brakiem niezbędnych środków utrzymania, a niezbędne środki utrzymania nie są tożsame z niewystarczającymi środkami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. K. przedstawicielka ustawowa małoletniego P. K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., tj. nie uwzględnił skargi mimo, że Prezes ZUS, rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji,

- naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy był niewystarczający, zaś jego uzupełnienie mogło okazać się decydujące na korzyść skarżącej. Sąd przyjął za prawidłowe orzeczenie i uzasadnienie organu oparte o niepełny materiał dowodowy. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten powinien być uzupełniony o ustalenie przyczyn i okoliczności w wyniku których ojciec dziecka nie spełnił warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym. Tym samym Sąd winien był, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponadto skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a mianowicie, że nie zachodzą "szczególne okoliczności" określone ww. normą, a tym samym poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że ojciec małoletniego miał 20 letni staż ubezpieczeniowy na przestrzeni 50 lat życia, zaś w 10 letnim okresie poprzedzającym śmierć, na wymagane 5 lat miał 4 lata 5 miesięcy i 21 dni stażu ubezpieczeniowego, zatem do spełnienia wymogów uprawniających do nabycia renty przez małoletniego w trybie normalnym zabrakło jedynie 6 miesięcy i 9 dni. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 83 ust. 1 ww. ustawy, zdaniem skarżącej, jest zupełnie sprzeczna z zasadami logiki, jak również rażąco narusza reguły wykładni językowej, funkcjonalnej i celowościowej przepisu. Sąd nie dostrzegł ponadto przekroczenia przez organ administracji granic uznania administracyjnego. Renta rodzinna w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, a jest to świadczenie, które może zostać przyznane w sytuacji niedopełnienia, z powodu szczególnych okoliczności, warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej niniejsza sprawa stanowi doskonały, wręcz podręcznikowy przykład uzasadniający zastosowanie art. 83 powołanej ustawy. Zmarły H. K. posiadał 20 letni staż ubezpieczeniowy, przy czym w znacznej większości były to okresy składkowe, tak więc wypracował dość duży okres ubezpieczenia, co w zestawieniu z jego wiekiem wynoszącym 50 lat (w chwili śmierci) jest adekwatnym, że prawie wypracował rentę dla swojego dziecka. Nawet jeżeli przyjąć, że przyczyną uniemożliwiającą spełnienie przesłanek uprawniających do nabycia świadczenia w trybie normalnym był alkoholizm H. K., to biorąc pod uwagę długi okres ubezpieczenia w połączeniu z innymi okolicznościami sprawy, również faktem systematycznego leczenia się, należy uznać, że została spełniona przesłanka "szczególnych okoliczności" pozwalająca na uzasadnione zastosowanie trybu wyjątkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez G. K. (przedstawicielkę ustawową P. K.) skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1638/09, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczący naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. jest trafny.

Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzje z dnia [...] maja 2009 r. i z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie o przyznanie renty rodzinnej dla małoletniego P. K. w drodze wyjątku, zostały wydane z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych E. N. Tym samym Prezes ZUS, rozpoznając w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która wydała decyzję bezpośrednio ją poprzedzającą.

Wspomnieć należy, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma charakter niedewolutywny, a zatem nie skutkuje przeniesieniem kompetencji weryfikacyjnych między instancją niższą, a wyższą. Jednocześnie do tego wniosku, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma cechy zwyczajnego środka prawnego, zmierzającego do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Treścią tego postanowienia jest ustanowienie prawa stron każdego postępowania do uruchamiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (A. Błaś, (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod. red. J. Bocia, Wrocław 1998, str. 140). Materialną treścią prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Trzeba podkreślić, że - zgodnie z art. 78 zdanie drugie Konstytucji - określenie "trybu zaskarżania" należy do ustawodawcy, a Konstytucja świadomie pozostawiła mu margines swobody decyzyjnej. Można jedynie wskazać wymagania, którym powinien odpowiadać każdy ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia. Po pierwsze - środek taki musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Po drugie - środek ten musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, Uwagi do art. 78, (w:) Konstytucja RP. Komentarz, tom V, Warszawa 2007, str. 7). Nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem jest art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten wprowadza do systemu procedury administracyjnej instytucję wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/2007). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczyna nowy etap postępowania administracyjnego. Uruchamia on tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. Istotne natomiast jest to, że w wyniku przedmiotowego wniosku sprawa jest drugi raz rozpatrywana w zasadzie tak samo jak przez klasyczny organ odwoławczy. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie mają bowiem przepisy dotyczące odwołań, oczywiście za wyjątkiem przepisów ściśle powiązanych z procesowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia.

Uznając zatem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rodzajem odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu odwoławczym, standard ochrony jego interesów i uprawnień. Do standardów tych niewątpliwie należy obiektywizm i bezstronność. Przy dwukrotnym rozpoznaniu tej samej sprawy, należy dążyć do tego, aby sprawa rozpatrywana była przez inny skład osobowy.

W sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba ocenić, czy możliwe jest zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem tej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasunąć wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu (W. Chróścielewski w glosie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Orzecznictwo Naukowe Sądów Administracyjnych nr 3(12) z 2007 r. str.137).

Wyłączenie pracownika pociąga za sobą jedynie konieczność dokonania zmian osób działających na podstawie udzielonego upoważnienia i nie wypływa bezpośrednio na samą właściwość organu administracji.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że sprawy świadczeń w drodze wyjątku przyznawanych na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należą do wyłącznej kompetencji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) wskazuje, że do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Decyzje w tym zakresie mogą być wydawane z upoważnienia Prezesa ZUS na podstawie art. 268a k.p.a., a także na postawie § 2 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 28, poz. 164). Przepisy te dopuszczają możliwość upoważnienia przez organ administracji publicznej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu

Niewątpliwie decyzja z dnia [...] lipca 2009 r., zapadła na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana przez tę samą osobę, tj. E. N. – Wicedyrektora Świadczeń Emerytalno-Rentowych, która wydała decyzję ją poprzedzającą. Ta druga decyzja obarczona jest zatem wadą z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej przez organ centralny, jako organ jednoinstancyjny, podlega bowiem na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączeniu od udziału w orzekaniu w skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., jeśli umożliwia to struktura ustrojowo-organizacyjna tego organu. Daje to szansę, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzję w jednej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji (R. Kaczmarczyk w glosie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2008 r., z. 1).

Dodatkowo wskazać należy, że wyłączenie osoby, która wydała decyzję w pierwszej instancji (działając z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) nie pozbawia kompetencji Prezesa ZUS do rozpatrzenia sprawy – wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Może on bowiem upoważnić innego pracownika na podstawie art. 268a k.p.a. bądź na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS do wydania decyzji w jego imieniu, a także może sam wydać decyzję po rozpatrzeniu tego wniosku. Instytucja wyłączenia pracownika na zasadzie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie prowadzi do wyłączenia organu. Wewnętrzna organizacja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą określa statut ZUS, pozwala na dekoncentrację wykonywania kompetencji organu.

Możliwość korzystania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z instytucji upoważnienia pracownika do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) pozwala na pogodzenie wymogów organizacyjnych z wymogami proceduralnymi wynikającymi z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., zapewniając stronie postępowania poczucie bezstronności i obiektywizmu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko nie pozostaje w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010 r. z. 5 poz. 82), lecz istotę tej uchwały realizuje. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 36/10 (niepubl.). Zasadność tego zarzutu prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie jest to przesłanka, która według art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. obligowała Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., którego istota sprowadza się do zaakceptowania przez Sąd I instancji niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, dotyczących w szczególności przyczyn, w wyniku których ojciec dziecka nie spełniał warunków do otrzymania renty w trybie zwykłym. Okoliczności faktyczne istotne w tej sprawie w aspekcie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), zostały bowiem ustalone przez organ, nie były i nie są kwestionowane oraz zostały przyjęte przez Sąd I instancji jako podstawa faktyczna wyrokowania – zmarły w wieku 50 lat ojciec dziecka posiadał udowodniony 20-letni okres składkowy i nieskładkowy, w tym 4 lata 5 miesięcy i 21 dni przypadało w ostatnim 10-leciu, ojciec dziecka był uzależniony od alkoholu i od [...] czerwca 2004 r. do [...] marca 2008 r. leczył się w poradni psychiatrycznej dla osób uzależnionych, całkowita jego niezdolność do pracy została stwierdzona od dnia [...] czerwca 2008 r. Kwestia zaś oceny tych ustalonych okoliczności faktycznych z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych dla przyznania renty w drodze wyjątku, to już zakres prawa materialnego – zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie zachodzą szczególne okoliczności dla przyznania małoletniemu dziecku świadczenia rentowego w drodze wyjątku. Ten zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał, że świadczenie w drodze wyjątku jest regulacją szczególną, pozwalającą na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Ponadto trafnie dodał, że świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jednakże Sąd I instancji badając prawidłowość zastosowania przez organ w tym konkretnym przypadku przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, doszedł do błędnych wniosków.

Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) podleganie ubezpieczeniu społecznemu, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Szczególnie istotnym dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego działalność stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do uzyskania świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie na skutek jakichś szczególnych okoliczności.

Wskazać również należy, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, a zatem badanie spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności przeprowadza się najpierw w stosunku do osoby zmarłej, dopiero w następnej kolejności do wnioskodawcy.

Prezes ZUS odmawiając małoletniemu synowi zmarłego H. K. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, wskazał na brak szczególnych okoliczności, w wyniku których ojciec dziecka nie spełnił warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym.

Żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności". W orzecznictwie - co do zasady - przyjmuje się, że jako okoliczność szczególną, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy, należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Niemniej jednak wystąpienie "szczególnych okoliczności" powinno być stwierdzone indywidualnie, w odniesieniu do każdego przypadku.

Przypomnieć należy więc, ustalone przez organ administracji i przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, okoliczności przedmiotowej sprawy: zmarły H. K. legitymował się 20 letnim okresem ubezpieczeniowym w ciągu 50 lat życia, w ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem niezdolności do pracy na wymagane 5 lat do nabycia renty w trybie zwykłym, miał 4 lata, 5 miesięcy i 21 dni udowodnionego okresu ubezpieczeniowego. Stał się całkowicie niezdolny do pracy z dniem [...] czerwca 2008 r., co potwierdza orzeczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2009 r. W przedmiotowej sprawie, nieadekwatnie do jej istoty, oceniono fakt podnoszony przez skarżącą, iż choroba alkoholowa jej byłego męża rozwijała się przez kilka lat zanim ustalona została na dzień [...] czerwca 2008 r. data powstania całkowitej niezdolności do pracy – od [...] czerwca 2004 r. leczył się w poradni psychiatrycznej dla osób uzależnionych od alkoholu.

Oczywiście trafne jest stanowisko organu i Wojewódzkiego Sądu, że początek całkowitej niezdolności do pracy ojca dziecka należy liczyć od daty wskazanej w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS ([...] czerwca 2008 r.), a nie od daty podjęcia przez ojca dziecka leczenia choroby alkoholowej ([...] czerwca 2004 r.), lecz fakt ten powinien być badany jako jeden z elementów całokształtu stanu faktycznego sprawy, istotny dla jej oceny w aspekcie przesłanki "szczególnych okoliczności". Wszak istota tej sprawy nie polega na tym, czy ojciec dziecka nabył prawo do renty w zwykłym trybie, lecz właśnie dlatego, że takiego prawa do daty śmierci nie nabył, chodzi o ocenę i ustalenie, czy mimo tego, jego dziecku można przyznać po nim rentę w drodze wyjątku, z uwagi na "szczególne okoliczności".

Wojewódzki Sąd Administracyjny bardzo radykalnie odniósł się do alkoholizmu osoby ubezpieczonej jako stanowiącej szczególną okoliczność uniemożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczeniowego wskazując, że przyznanie renty małoletniemu dziecku z uwagi na alkoholizm ojca oznaczałoby popieranie przez państwo zachowań prowadzących do tej choroby, co należy uznać za wykluczone. Wydaje się, że to ogólne, stanowcze i zarazem rygorystyczne stanowisko Sądu I instancji odnośnie choroby alkoholowej – co do zasady odnoszącej się do alkoholizmu jako negatywnego zjawiska społecznego, może nie budzić zastrzeżeń – jednakże w kontekście rozpoznawanej sprawy nie może mieć rozstrzygającego zastosowania w stosunku do małoletniego dziecka osoby zmarłej, która za życia objęta była ubezpieczeniem społecznym przez okres 20 lat.

Wprawdzie w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy (podobnie jest z bezrobociem), jednak podlegać musi ocenie w całokształcie wszystkich innych okoliczności, charakteryzujących określony przypadek i składających się na przebieg drogi życiowej określonej osoby w kontekście uprawnień do ubezpieczenia społecznego. W istocie jest on jednostką chorobową. Alkoholizm, jak wiele innych chorób, jest dolegliwością, do powstania której człowiek, w mniejszym lub większym stopniu, przyczynia się świadomie bądź nie. Jednak skutki tej choroby nie zależą już w pełni tylko od jego woli. Takie stwierdzenie nabiera w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia, gdy uwzględni się fakt, że ojciec małoletniego P. K. leczył się od uzależnienia, jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji, od dnia [...] czerwca 2004 r. Choroba alkoholowa H. K. doprowadziła do tego, że od dnia [...] czerwca 2008 r. uznany został za całkowicie niezdolnego do pracy, a zatem stan jego zdrowia ograniczał i utrudniał możliwość wypracowania wymaganego stażu ubezpieczeniowego na datę śmierci ([...] grudnia 2008 r.), co może być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności, zwłaszcza, że w ostatnim 10-leciu przed zgonem, na wymagane 5 lat, H. K. miał udokumentowane 4 lata, 5 miesięcy i 21 dni stażu ubezpieczeniowego, zaś beneficjentem świadczenia ma być jego małoletni syn. W tym konkretnym przypadku skutki choroby alkoholowej ojca dziecka mogą i powinny być ocenione w kategoriach szczególnych okoliczności, których wystąpienie w przedmiotowej sprawie zanegował organ administracji, a następnie Sąd I instancji. Sam fakt choroby alkoholowej ojca, mającej wpływ na nieuzyskanie przez niego uprawnień rentowych w trybie zwykłym, nie może być traktowany jako sankcja wykluczająca jego małoletnie dziecko z grona adresatów normy zawartej w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy.

W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 733/08 (niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez błędną wykładnię przesłanki co do spełnienia przez H. K. wymagań dających prawo do renty na skutek "szczególnych okoliczności".

Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionej podstawie, gdyż zaskarżony wyrok został wydany z powyższym naruszeniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przepisu art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., pozostaje w tej sprawie w ścisłym związku z powyższym naruszeniem prawa materialnego. Sprowadziło się ono bowiem do wyprowadzenia wadliwych materialnoprawnych wniosków z ustalonego i przyjętego stanu faktycznego przez tego samego pracownika organu administracji, który wydał obydwie decyzje w sprawie w trybie art. 127 § 3 k.p.a.

W takich okolicznościach rozpoznawanej sprawy do skargi kasacyjnej G. K.(działającej jako przedstawiciel ustawowy małoletniego P. K.) należało zatem zastosować art. 188 p.p.s.a., gdyż doszło przede wszystkim do naruszenia przepisów prawa materialnego i właśnie to naruszenie miało decydujący wpływ na wadliwość zarówno wyroku Sądu pierwszej instancji, jak i materialną wadliwość zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 188 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przesłankę wyłączenia pracownika określoną w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz stosownie do art. 153 w zw. z art. 188 p.p.s.a. oceni ustalony stan faktyczny sprawy pod kątem spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.