Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3165/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 1 par 1 i 2 pousa
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art 3 par 2 pkt 2, art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 200 ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 61a par 1, art 65 kpa
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 106 ust 1a, 112 ust 1, art 132 ust 2 ogn
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 3 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. D. i J. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r. (znak: [...]); 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz D. D. i J. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także "Dyrektora") z dnia [...] lipca 2015 roku, nr [...], którym to postanowieniem, wydanym po ponownym rozpatrzeniu na wniosek D.D. i J.D. (dalej "skarżących") sprawy, organ:

1) utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2015 roku znak: [...], orzekające o odmowie wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod obwodnicę [...], oznaczoną jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,2230 ha, położona w [...] w obrębie [...], za okres od dnia 27 sierpnia 2013 roku do dnia wypłaty odszkodowania tj. do dnia 19 listopada 2014 roku, w kwocie 103.870,37 zł (pkt 1 postanowienia) oraz

2) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod obwodnicę [...], oznaczoną jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,2230 ha, położona w [...] w obrębie [...], za okres od dnia 27 sierpnia 2013 roku do dnia wypłaty odszkodowania tj. do dnia 19 listopada 2014 roku, w kwocie 103.870,37 zł.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] lipca 2015 roku, przedstawia się w sposób następujący:

1. Na mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku, znak: [...] o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji w postaci budowy obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km 2 + 350 do km 8+250 Skarb Państwa przejął pod obwodnicę [...], nieruchomość oznaczoną jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,2230 ha, położoną w [...], w obrębie [...], stanowiącą własność D.D. i J.D. na prawach współwłasności ustawowej majątkowej małżeńskiej, dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził księgę wieczystą nr [...]. Decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. uzyskała walor ostateczności dnia [...] czerwca 2012 roku. Od tego dnia nieruchomości przeznaczone na realizację inwestycji drogowej, w tym nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], położoną w [...], w obrębie [...] zostały przejęte przez Skarb Państwa.

2. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku, znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz skarżących na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej odszkodowania w wysokości 649.523,50 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni 0,2230 ha, położonej w [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej dotyczy budowy drogi krajowej, a podmiotem uprawnionym do jej realizacji jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Stąd też, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

3. W dniu 8 sierpnia 2013 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2013 roku podnosząc, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinien być Prezydent Miasta [...], zaś ustalone odszkodowanie powinno być finansowane z budżetu miasta, z uwagi na to, iż w miastach na prawach powiatu funkcję zarządcy wszystkich dróg publicznych za wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad sprawuje Prezydent Miasta.

4. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 roku znak: [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 roku, znak: [...] i ustalił odszkodowanie na rzecz skarżących w wysokości 649.523,50 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,2230 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km 2 +350 do km 8+250 (pkt 1 decyzji) i zobowiązał do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji (pkt 2 decyzji).

5. Pismem z dnia 25 lipca 2014 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o zmianę decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013r. poprzez wskazanie, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta [...], a płatnikiem ustalonego odszkodowania jest generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja zmieniająca stanie się ostateczna.

6. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku, znak [...], [...], NK: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zmienił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 roku, znak: [...] w zakresie punktu 2 decyzji i orzekł o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Prezydenta Miasta [...], przy czym wypłata odszkodowania miała nastąpić ze środków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

7. Minister Infrastruktury i Rozwoju wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany, na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] października 2014 roku znak: [...] [[...]] NK: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zmienił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 roku, znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 roku, znak [...] i orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz D.D. i J.D. w wysokości 649.523,50 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,2230 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km 2 + 350 do km 8 +250 (pkt 1) oraz o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji (pkt 2) w zakresie punktu 2 decyzji, w ten sposób, że orzekł o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

8. W dniu 19 listopada 2014 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypłacił na rzecz skarżących kwotę 649.523,50 zł tytułem odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 roku, zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 roku.

9. Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2015 roku skarżący wystąpili do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod obwodnicę [...], oznaczoną jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,2230 ha, położona w [...] w obrębie [...], za okres od dnia 27 sierpnia 2013 roku do dnia 19 listopada 2014 roku, w kwocie 103.870,37 zł oraz o rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

10. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku, znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 roku, znak: [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 roku, znak: [...] i orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz D.D. i J.D. w wysokości 649.523,50 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,2230 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], od km 2+350 do km 8+250 (pkt 1) oraz o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dni do dnia wydania decyzji (pkt 2).

11. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku znak: [...] NK:[...] uchylił swoją decyzję [...] sierpnia 2014 roku i odmówił zmiany decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 roku, znak [...].

12. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 roku, znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu na rzecz skarżących odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod obwodnicę [...], oznaczoną jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,2330 ha, położona w [...] w obrębie [...], za okres od dnia 27 sierpnia 2013 roku do dnia wypłaty odszkodowania tj. do dnia 19 listopada 2014 roku, w kwocie 103.870,37 zł.

W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, co następuje:

a) Ustalenie odsetek za opóźnienie ma charakter czynności techniczno-obrachunkowej i jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku Kodeks Postępowania Cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 roku, po. 101, z późn. zm.).

b) Ewentualny spór między stronami co do wysokości odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania może zostać rozstrzygnięty przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym.

c) Tryb decyzyjny w niniejszej sprawie jest wyłączony.

13. Pismem z dnia 9 czerwca 2015 roku D.D. i J.D. zwrócili się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] maja 2015 roku oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wydanie decyzji merytorycznej – stosownego rozstrzygnięcia w formie prawem przewidzianej co do złożonych wniosków w przedmiocie odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod obwodnicę [...], oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] obręb [...], miasto [...], za okres od dnia 27 sierpnia 2013 roku do dnia wypłaty odszkodowania, tj. do dnia 19 listopada 2014 roku w kwocie 103.870,37 zł.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 roku, [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej swoim własnym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 roku, utrzymał to postanowienie w mocy i jednocześnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod obwodnicę [...], oznaczoną jako działka o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,2230 ha, położona w [...] w obrębie [...], za okres od dnia 27 sierpnia 2013 roku do dnia wypłaty odszkodowania tj. do dnia 19 listopada 2014 roku, w kwocie 103.870,37 zł.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał w szczególności, co następuje:

1. Ocena zasadności roszczenia o przyznanie odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania oraz dochodzenie, czy opóźnienie takie faktycznie nastąpiło, nie może być dokonane aktem administracyjnym, gdyż roszczenia z tytułu należnych odsetek są dochodzone niezależnie od roszczenia głównego o odszkodowanie wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

2. Roszczenie o wypłatę odsetek należy do materii regulowanej przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 roku Kodeks Cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 roku, poz. 121, z późn. zm.), jako sprawa z zakresu prawa cywilnego i dochodzone może być, w sytuacji spornej, wyłącznie na drodze postępowania sądowego. Wypłata odsetek za zwłokę nie podlega rozstrzygnięciu w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi sprawy administracyjnej.

3. W sytuacji, w której na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 roku, poz. 687, z późn. zm.) organem zobowiązanym do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi krajowe jest wojewoda, to jednocześnie brak jest możliwości orzekania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, odsetek za zwłokę, czy waloryzacji w formie decyzji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który jedynie orzeczone przez właściwy organ odszkodowanie wypłaca podmiotowi uprawnionemu do jego otrzymania, działając przy tym jako strona postępowania administracyjnego.

4. W sytuacji, gdyby Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w drodze decyzji ustał wysokość odszkodowania i związane z nim odsetki za zwłokę lub odsetki opóźnienie wówczas nie byłby on stroną takiego postępowania administracyjnego, tylko organem orzekającym w sprawie, natomiast jak wynika z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organem orzekającym w sprawie ustalenia odszkodowania jest wojewoda.

IV. Pismem z dnia 4 września 2015 roku skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 roku znak: [...] zarzucając postanowieniu:

a. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 20.13 r., poz. 267, z pózn.zm) – dalej k.p.a. przez błędne jego zastosowanie i uznanie, że zaistniały przesłanki do jego zastosowania,

b. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy.

V. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 roku z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 27 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Na mocy art. 2 powołanej ustawy, przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie Dyrektora z dnia [...] lipca 2015 roku, podobnie jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, obciążone są naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie wpłynęły w sposób istotny na wynik sprawy. Z tej racji oba orzeczenia Dyrektora należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 roku oraz poprzedzającego go postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r., prowadzi do następujących wniosków:

1. Podstawę do orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie organ stanął dwukrotnie na stanowisku, iż brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem żądanie skarżących, dotyczące ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości pod drogę publiczną, które to odszkodowanie orzeczono na podstawie art.12 ust.4a w związku z art.11a ust.1, art.12 ust.4 f i 5, art.18 ust.1, 1e i 1f, art.22 i art.23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2015 poz. 2031 j.t.), dalej także "specustawy drogowej" albo "specustawy", ma charakter sprawy cywilnej, do rozpoznania której właściwy jest wyłącznie sąd powszechny (przedmiotowa przeszkoda do wszczęcia postępowania administracyjnego). Taka ocena prawna sprawy nie jest jednakże prawidłowa.

2. W art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 1774 j.t.), dalej również "u.g.n." (do przepisów której to ustawy odsyła specustawa drogowa) uregulowano kwestię wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie, wskazując, że stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 2). Sąd orzekający w sprawie niniejszej przyłącza się do tych głosów w orzecznictwie sądowym, które zwracając uwagę na fakt, że roszczenie o odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowania jest roszczeniem akcesoryjnym, związanym z obowiązkiem zapłaty sumy głównej, wywodzą że w sytuacji, w której obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnoprawnego, to konsekwentnie również obowiązek zapłaty odsetek od tegoż odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie do zasad Kodeksu cywilnego zawarte w art. 132 ust. 2 u.g.n. nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na posługiwanie się pojęciami i instrumentami zawartymi w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksie cywilnym (Dz. U. 2014, poz. 121 j.t.) na użytek rozpoznania sprawy administracyjnej. Pogląd, że roszczenie o odsetki od świadczeń administracyjnoprawnych nie ma charakteru cywilnego, lecz administracyjny został wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92 (OSNC 1993/9/141) oraz z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93 (OSNC 1993/10/174) oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2006 roku, I OSK 525/05 (Lex nr 198159).

Nie jest zatem tak, że odesłanie do stosowania odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego oznacza samo przez się, że sprawę o roszczenie o odsetki powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. Jeżeli chodzi w szczególności o wywłaszczenie nieruchomości, to stwarza ono stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, bowiem polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 1 u.g.n.). Jest przykładem nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, a samo ustalenie odszkodowania jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu tego odszkodowania jak wskazano powyżej jest oczywiście roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest wszak pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej.

Odnosząc powyższe reguły do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że występujący w niej obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, w konsekwencji czego wynikający z niego potencjalnie obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje, wbrew stanowisku Dyrektora, również administracyjny charakter.

3. Zgodnie z regulacją art. 11a ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. W myśl art. 12 ust. 4a specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, która stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa o których, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna art. 12 ust. 4b specustawy). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5 specustawy).

Art. 106 ust. 1a u.g.n. stanowi, że za działki gruntu wydzielone pod drogi powiatowe, wojewódzkie lub krajowe albo pod poszerzenie tych dróg odszkodowanie wypłaca odpowiednio powiat, województwo lub Skarb Państwa. Ponadto art. 22 ust. 1 specustawy stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. 2005, Nr 267, poz. 2251 z późn. zm.) stanowi, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia w odniesieniu do dróg krajowych.

W trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych organem ustalającym odszkodowanie jest wojewoda, a organem je wypłacającym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był zatem organem właściwym do orzekania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości skarżonych, która stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, nie był też organem właściwym do orzekania w przedmiocie roszczenia akcesoryjnego jakim jest roszczenie skarżących o zapłatę odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako organ administracji niewłaściwy w sprawie orzekania w przedmoście roszczenia o zapłatę odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania był zobowiązany na mocy art. 65 § 1 k.p.a. przekazać wniosek skarżących z dnia 28 stycznia 2015 roku do organu właściwego w przedmiocie orzekania o odszkodowaniu, tj. do Wojewody [...], który na mocy 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest organem właściwym do wydania decyzji ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod budowę obwodnicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...] w [...]. Należy podkreślić, że organ administracji publicznej jest zobowiązany z urzędu do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej (art. 19 k.p.a.).

4. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności kwestionowane postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 roku, jak i poprzedzające je orzeczenie tego organu z dnia [...] maja 2015 roku, zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. oraz art.65 k.p.a., a uchybienie tym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny Sąd orzekł o uchyleniu obu orzeczeń. Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i przekaże wniosek skarżących z dnia 28 stycznia 2015 r. Wojewodzie [...] w trybie art. 65 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.