Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 58/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a w zw. z art. 25 ust. 1 i 2, art. 12
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] (poprzednio: [...] sp. z o.o. w [...]) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1377/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości czynszu za dzierżawę gruntów stanowiących własność Gminy [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 maja 2018 r. II SA/Bd 1377/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] Sp. z o.o. (Skarżąca) na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości czynszu za dzierżawę gruntów stanowiących własność Gminy [...].

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarządzenie w sprawie ustalenia wysokości czynszu za dzierżawę 1 m² gruntów stanowiących własność Gminy [...], w części określającej minimalną stawkę czynszu netto za dzierżawę 1 m² nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele inne - infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno-pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.), tj. § 1 zd. 1 w zw. z załącznikiem nr 1 "Tabelą minimalnych stawek czynszu dzierżawnego za 1 m² gruntu" kategorią IV punkt 9a.

W skardze podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2016 r. poz. 2146 z późn. zm., dalej "ustawa o gospodarce nieruchomościami) poprzez określenie wysokości czynszu za dzierżawę 1 m² gruntów stanowiących własność Gminy [...] w części określającej minimalną stawkę czynszu netto za dzierżawę 1 m² nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele Inne - Infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.), w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej gospodarki,

b) art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie podmiotów i naruszenie zasady równości wobec prawa,

c) z daleko posuniętej ostrożności procesowej - art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 353¹ K.c. poprzez określenie wysokości czynszu za dzierżawę 1 m² gruntów stanowiących własność Gminy [...] w części określającej minimalną stawkę czynszu netto za dzierżawę 1 m² nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele Inne - Infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.), poprzez ustalenie stawki czynszu dzierżawy w kwocie sprzecznej z zasadami współżycia społecznego, tj. rażąco niesprawiedliwej dla jednej ze stron umowy.

Skarżąca wniosła o :

• uchylenie zaskarżonego zarządzenia w części określającej minimalną stawkę czynszu netto za dzierżawę 1 m² nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele Inne - Infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.), tj. § 1 zd. 1 w zw. z załącznikiem nr 1 "Tabelą minimalnych stawek czynszu dzierżawnego za 1 m² gruntu" kategorią IV punkt 9a,

• ewentualnie stwierdzenie nieważności zarządzenia w zaskarżonej części,

• zasądzenie od Prezydenta Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że poprzednio obowiązująca stawka czynszu dzierżawnego wynosiła 1 złoty za dzierżawę 1 m² nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele: Inne - Infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.).

Mając na uwadze dotychczasową wysokość przedmiotowej stawki, w ocenie skarżącej aktualną kwotę należało uznać za rażąco nieusprawiedliwioną oraz odbiegającą od stawek rynkowych w odniesieniu do podobnego rodzaju gruntów i dzierżawców. Ustaloną stawkę w wysokości 18,53 zł należało uznać również za sprzeczną z zasadami prawidłowej gospodarki.

Podniesienie czynszu do przedmiotowej stawki, w przekonaniu skarżącej, z całą pewnością nie uwzględniało potrzeb społeczności lokalnej, której częścią była, bowiem stawka czynszu netto za dzierżawę 1 m² powierzchni wzrosła ponad 18-krotnie. Podniesienie stawki do obowiązującego poziomu oznacza, że miesięczny czynsz dzierżawny, który opłaca skarżąca wzrasta z 84,66 zł do 1 537,99 zł.

Zdaniem skarżącej zmieniona stawka odbiegała od stawek rynkowych w odniesieniu do podobnego rodzaju gruntów, co powodowało, że stała się ona rażąco wygórowana, a jako taka sprzeczna z zasadami prawidłowej gospodarki. Skarżąca podkreśliła, że nieruchomość będąca przedmiotem dzierżawy stanowi tereny przemysłowe związane z infrastrukturą techniczną. Grunty te od początku obowiązywania umowy łączącej Spółkę z Miastem [...], nie były w jakikolwiek sposób modernizowane. Brak więc jakichkolwiek przesłanek uzasadniających zmianę stawki o 1800%, przy czym wystarczającym argumentem przemawiającym za takim wzrostem stawek nie może być fakt, że stawki minimalne nie były aktualizowane od 2008 r.

Skarżąca wskazała również, że w uzasadnieniu zarządzenia nie wyjaśniono w oparciu o jakie kryteria ustalono przedmiotową stawkę, a za wystarczające nie można uznać samego stwierdzenia, że stawki te są zbliżone do stawek obowiązujących w innych miastach Unii Metropolii Polski w sytuacji, gdy stawki te nie są przywołane i nie przeprowadza się jakiejkolwiek ich analizy. Podobnie należy ocenić powołanie się na przeprowadzone rzekomo konsultacje z Wydziałem Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta [...] w sytuacji, gdy nie prezentuje się jego stanowiska.

Uzasadniając występowanie po swojej stornie interesu prawnego Skarżąca powołała się na fakt zawarcia umowy dzierżawy [...] określającej stawkę czynszu dzierżawnego na podstawie zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] (Prezydent) wniósł o jej odrzucenie; ewentualnie w przypadku niepodzielenia stanowiska strony co do zaistnienia przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi, zgodnie z art. 151 p.p.s.a - o jej oddalenie w całości z uwagi na jej całkowitą bezzasadność.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Prezydent wskazał, powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie SA/OI 561/12, że czynsz stanowi element umowy dzierżawy (art. 693 § 1 w zw. z art. 694 Kodeksu cywilnego). Umowa ta ma zaś charakter cywilnoprawny, co oznacza, że do rozpoznawania wszelkich sporów wynikłych z realizacji tej umowy właściwy jest sąd powszechny a nie sąd administracyjny (art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego).

Ponadto Prezydent [...] nadmienił, iż zmiana stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność Miasta [...] nastąpiła w związku z koniecznością urealnienia ich wysokości i dostosowania do obowiązujących stawek rynkowych, które stosowane są w miastach zrzeszonych w Unii Metropolii Polski. Powyższe działania wynikają z faktu, iż Prezydent Miasta [...] reprezentujący Miasto [...] zobowiązany jest do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

Opisanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sąd nie podzielił stanowiska Prezydenta o niedopuszczalności drogi sądowej. Wyjaśnił, że skarga została wniesiona na zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazał, że podziela wykształcony w orzecznictwie pogląd zgodnie z którym dopuszczalne jest zaskarżanie zarządzeń stanowiących akty z zakresu administracji publicznej dotyczące gospodarowania mieniem gminnym bowiem zwrot "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. należy interpretować w sposób szeroki (por. uchwałę NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwałę NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52).

Sąd wyjaśnił, że w jego ocenie okoliczność, iż zarządzenie pozostaje w związku ze stosunkami cywilnoprawnymi i ma wywrzeć wpływ na treść tych stosunków nie oznacza, że nie ma ono charakteru aktu z zakresu administracji publicznej. Działania i akty prawne podejmowane przez organy mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej mimo, iż zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Akt wywołujący skutki cywilnoprawne czy zmierzający do ich wywołania w przyszłości może być równocześnie aktem z zakresu administracji publicznej. Obie te okoliczności wzajemnie się nie wykluczają.

W ocenie Sądu skarżone zarządzenie było zatem aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli Sądu.

Sąd uznał, że spełniona jest druga przesłanka formalna dopuszczalności skargi, gdyż jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia. Bezsporna jest także terminowość wywiedzenia skargi.

Sąd uznał również, że spełnione zostały pozostałe dwie przesłanki wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to jest istnienie w sprawie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę i naruszenie tego interesu lub uprawnienia.

Sąd uznał zarówno istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej, jak i jego ewentualne naruszenie mając na uwadze, iż prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą mogło zostać naruszone wskutek jednostronnej decyzji organu gminy o zmianie stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność Miasta [...].

Sąd wyjaśnił, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, czy zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia ich przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały czy zarządzenia określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania danego aktu podlegającego kontroli. Chodzi więc o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanego zarządzenia z przepisami prawa.

Sąd wskazał, że trudno w tych kategoriach kwestionować uprawnienia organu wykonawczego Gminy do sformułowania racjonalnych, równych i niedyskryminacyjnych zasad udostępniania nieruchomości publicznych podmiotom gospodarczym, w celu prowadzenia na nich działalności gospodarczej. Gmina ma prawo podjąć autonomiczną decyzję co do przeznaczenia określonych nieruchomości w zakresie ich udostępniania podmiotom zewnętrznym. W sytuacji, gdy wyspecyfikowane nieruchomości przeznaczy na prowadzenie określonej działalności gospodarczej przez podmioty zewnętrzne, ma również prawo do sprecyzowania zasad czy wymogów gwarantujących właściwy stan finansów publicznych i należytą dbałość właścicielską o stan udostępnianego mienia. Gmina ma prawo do wprowadzenia zmian stawek czynszu dotyczących dzierżawy nieruchomości gminnych, a uprawnienie do właścicielskiej ochrony mienia publicznego może być realizowane w oparciu o treść art. 30 ust. 2 pkt 3ustawy o samorządzie gminnym, zobowiązującym Prezydenta Miasta do gospodarowania mieniem komunalnym. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami jako jedną z takich czynności wymienia m.in. wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzenie windykacji tych należności, a także wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Jednocześnie przepis art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada wymóg gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

Sąd wskazał, że zaskarżone zarządzenie nie naruszało obowiązujących przepisów, w tym również powołanych w skardze. Sąd podzielił zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko Prezydenta, że Miasto [...] jako właściciel i zarządca komunalnych nieruchomości decyduje o sposobie zarządzania i gospodarowania jej terenem, mając obowiązek zapewnić gospodarowanie nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W ten przedmiot wpisuje się również ewentualna zmiana stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność Miasta [...] w związku z koniecznością urealnienia ich wysokości i dostosowania do obowiązujących stawek rynkowych. To organ decyduje czy takie działanie będzie rentowne i czy nie zachwieje regułami rynkowymi, czyli oczekiwanym zainteresowaniem kontrahentów. Z kolei kontrahent umowy dzierżawy gruntów komunalnych, decydując się na przyjęcie zapisu, że czynsz dzierżawny ulega automatycznemu podwyższeniu, stosownie do zarządzenia Prezydenta wyraża świadomą zgodę w ramach swobody kontraktowej na zmiany tego elementu umowy. Nie można więc stwierdzić, że w takim przypadku skutki jego autonomicznej decyzji naruszają prawo. Sąd podkreślił, że nie ma podstaw do kwestionowania zarządzenia jako aktu administracyjnego w sprawie stawek czynszu przez pryzmat oceny stosunków cywilnoprawnych. Przekonujące jest twierdzenie organu, że dotychczasowe stawki nie odpowiadały cenom rynkowym, skoro nie były uaktualniane od 2008 r. Skarżąca nie wykazała przy tym, by rzeczywiście przyjęte w zarządzeniu stawki czynszu były rażąco wygórowane w odniesieniu do stosowanych w obrocie stawek rynkowych czy jakiekolwiek racjonalne względy przemawiały za brakiem podstaw do uaktualniania opłat, mając na względzie konieczność kierowania się zasadami prawidłowej gospodarki.

Sąd za niezasadne uznał również zarzuty naruszenia norm Konstytucji, w tym norm dotyczących zasad równości podmiotów, bowiem zmiana stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność Miasta [...], dotyczy bez wyjątku wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem komunalnych nieruchomości. Gwarantowana zatem w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – wolność gospodarcza w wymiarze prawnym nie ma charakteru zasady bezwzględnej. Także art. 22 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia wolności gospodarczej, choć tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zawsze w takim wypadku należy więc rozważyć zarówno interes ogółu, jak i interes jednostki, gdyż mogą być one rozbieżne.

W rozpoznawanej sprawie regulacje zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, mające na celu zmianę stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność Miasta [...] w związku z koniecznością urealnienia ich wysokości i dostosowania do obowiązujących stawek rynkowych, mieściły się zdaniem Sądu w wynikających z prawa własności uprawnieniach Prezydenta, jako organu Gminy [...] i nie naruszały zasad swobody prowadzenia działalności.

Odnosząc się do argumentacji wywiedzionej z przepisów prawa cywilnego Sąd wyjaśnił, że zagadnienia związane z ustaleniem treści stosunku cywilnoprawnego są swobodnie regulowane przez strony określonego stosunku cywilnoprawnego i nie podlegają ocenie sądów administracyjnych. Kwestia ta nabiera jeszcze wyraźniejszego charakteru, jeśli uwzględnić, iż dotyczy profesjonalnego uczestnika obrotu gospodarczego jakim jest spółka prawa handlowego.

Nie zgadzają się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę kasacyjną podnosząc w niej zarzut naruszenia

1. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.;

- art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "zmiana stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność miasta [...] nastąpiła w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki" podczas, gdy działanie organu polegające na 18- sto krotnym zwiększeniu przedmiotowej stawki czynszu dzierżawnego było nieracjonalne, nieuzasadnione, nielogiczne, bezcelowe, a przede wszystkim stojące w sprzeczności z zasadami prawidłowej gospodarki;

2. oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. z tego powodu, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się rzeczowo do wszystkich istotnych w sprawie zarzutów zawartych w skardze, w szczególności do podniesionego przez Stronę zarzutu braku przesłanek uzasadniających zmianę stawki o 1800%, gdyż ograniczenie się przez Sąd I instancji do stwierdzenia, iż "przekonujące jest twierdzenie organu, że dotychczasowe stawki nie odpowiadały cenom rynkowym, skoro nie były uaktualniane od 2008 r." oraz "regulacje zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, mające na celu zmianę stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność Miasta [...] w związku z koniecznością urealnienia ich wysokości i dostosowania do obowiązujących stawek rynkowych, mieszczą się zdaniem Sądu w wynikających z prawa własności uprawnieniach Prezydenta" nie spełniło ustawowych wymogów, a co za tym idzie Sąd I instancji nie uzasadnił w przekonujący sposób dokonanej oceny prawnej zaskarżonego aktu, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w takiej sytuacji skarżąca nie poznała argumentacji prawnej Sądu I instancji, która była podstawą wydania zaskarżonego wyroku a wówczas orzeczenie Sądu I instancji nie poddaje się kontroli,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż wydane zarządzenie Prezydenta nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości czynszu za dzierżawę 1 m kw. gruntów stanowiących własność Gminy [...] w części określającej minimalną stawkę czynszu netto za dzierżawę 1 m kw. nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele inne - infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.), narusza w sposób istotny przepisy art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym w związku z niebudzącym wątpliwości istnieniem, sprzeczności ww. zarządzenia z przepisami prawa zastosowanie winien znaleźć przepis art. 147 § 1 p.p.s.a.,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie podczas gdy wydane zarządzenie Prezydenta nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości czynszu za dzierżawę 1 m kw. gruntów stanowiących własność Gminy [...] w części określającej minimalną stawkę czynszu netto za dzierżawę 1 m kw, nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele inne - infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.) narusza w sposób istotny przepisy art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym w związku z niebudzącym wątpliwości istnieniem sprzeczności ww. zarządzenia z przepisami prawa brak było podstawy prawnej do oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości czynszu za dzierżawę 1 m kw. gruntów stanowiących własność Gminy [...] w części określającej minimalną stawkę czynszu netto za dzierżawę 1 m kw. nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele inne - infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.),

ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania;

oraz

3) zasądzenie od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podtrzymała argumentację podniesioną w skardze wniesionej do sądu administracyjnego pierwszej instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Pismem z 30 sierpnia 2021 r. skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Prezydent wezwany do wskazania czy wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym ewentualnie w razie braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym czy posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji nie zajął stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie przed przystąpieniem do analizy zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, sąd kasacyjny uznał za uzasadnione rozważenie, czy w sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 183 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które z mocy art. 189 p.p.s.a. uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi.

Skarga wniesiona przez skarżącą dotyczyła zarządzenia Prezydenta w sprawie ustalenia wysokości czynszu za dzierżawę 1 m² gruntów stanowiących własność Gminy [...] w punkcie IV 9 a tabeli stanowiącej załącznik do zarządzenia.

Określenie wysokości czynszu pobieranego przez właściciela z tytułu najmu czy dzierżawy nieruchomości stanowi co do zasady domenę prawa cywilnego. Kompetencję sądu administracyjnego w tym zakresie podważał Prezydent, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżony podlega kontroli sądu administracyjnego.

Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1564/17 (dostępny, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywoływane w niniejszym uzasadnieniu w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.cbois.nsa.gov.pl), analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje na pewne rozbieżności w zakresie oceny charakteru czynności organów gminy podejmowanych w odniesieniu do mienia komunalnego. Według jednego z poglądów zarządzenie dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, które jest mieniem publicznym stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Z kolei według drugiego ze stanowisk, tego typu czynności organów gminy dotyczące wprawdzie gospodarowania mieniem komunalnym ale odnoszące się do umów cywilnoprawnych (sprzedaży, najmu lub dzierżawy na okres do trzech lat) nie kwalifikują się do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostają wyłącznie w sferze właścicielskiej gminy (dominium), co wyłącza dopuszczalność skargi (por. orzeczenia w sprawach I OSK 2778/16, I OSK 1000/17 czy I OSK 2789/17).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w cytowanym wyżej wyroku, że wykonując swoje zadania gmina działa zarówno jako nosiciel imperium przekazanego przez państwo, jak i jako podmiot przynależnego do niej mienia (dominium) jednak dwoistość ta nie może powodować, że pewne akty, czy czynności organów gminy tylko dlatego, że pozostają w sferze dominium nie będą podlegać kontroli sądowej. Owszem sama sprzedaż (czy jak w realiach niniejszej sprawy – zawarcie umowy najmu) jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a wadliwość jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność) należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że okoliczność, iż kwestionowane w sprawie zarządzenie pozostaje w związku ze stosunkami cywilnoprawnymi i ma wywrzeć wpływ na treść tych stosunków nie oznacza, że nie ma ono charakteru aktu z zakresu administracji publicznej.

Sąd kasacyjny rozważył również, czy po stronie skarżącej istniał interes prawny uzasadniający zaskarżenie zarządzenia ustalający wysokość czynszu. Okolicznością niesporną w sprawie był fakt zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości pomiędzy skarżącą a Gminą, przy czym umowa ta dotyczyła gruntu objętego zakresem zastosowania kwestionowanego zarządzenia z 13 maja 2017 r. Uznać zatem należało, że zaskarżone zarządzenie oddziaływało na sferę praw i obowiązków skarżącej, co uzasadniało przyjęcie po jej stronie interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały.

Oznaczało to, że sprawie nie zaistniały okoliczności o których mowa w art. 183 § 1 pkt 2 p.p.s.a ani też inne okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. W konsekwencji możliwe stało się rozważnie zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota sporu w sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy zarządzenie na mocy którego dokonano podwyżki czynszu dzierżawnego za nieruchomości przeznaczone na ściśle określone cele (nieruchomości gruntowe przeznaczone na cele inne - infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej : centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno-pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.) o 1800 % jak podkreślała skarżąca, może być uznane za rażąco naruszające przywołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, to jest art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca wskazywała, że powyższe przepisy prawa materialnego naruszone zostały przez ich niewłaściwe zastosowanie. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że niewłaściwe zastosowanie przepisu polega na zastosowaniu go do stanu faktycznego, który w okolicznościach danej sprawy nie zaistniał. Innym słowy, stawiając ten zarzut skarżąca winna wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W stanie faktycznym sprawy niesporne jest, że kwestionowane przez skarżącą zarządzenie wydane zostało przez Prezydenta miasta, a więc organ upoważniony z mocy art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do dokonywania czynności o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 5 i 7 tejże ustawy, w tym w szczególności do wykonywania czynności związanych z naliczaniem należności za udostępniane nieruchomości. Jednocześnie, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) zalicza czynności związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym.

Skarżąca wiązała zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywodząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przyjęta przez Prezydenta wysokość stawki narusza zasady prawidłowej gospodarki określone w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do tego zarzutu zwrócić należy na okoliczność, którą podniosła w skardze kasacyjnej sama skarżąca. Pojęcie zasad prawidłowej gospodarki wskazane w art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostało zdefiniowane. W doktrynie, przy definiowaniu tego pojęcia proponuje się odwołanie do przepisów kodeksu cywilnego to jest art. 53 § 1, art. 213 § 1, 256, 257 § 1, art. 258, 267 § 3, art. 696, 706 oraz 1067 § 2 k.c. mówiących właśnie o prawidłowej gospodarce. Generalnie uznać należy, że odkodowanie znaczenia klauzuli generalnej, za jaką uznać należy pojęcie zasad prawidłowej gospodarki uzależnione jest każdorazowo od okoliczności sprawy.

Jak wynika z treści uzasadnienia zarządzenia zostało ono sporządzone zgodnie z sugestią Wojewody [...] o konieczności dostosowania stawek czynszu dzierżawnego do obecnie obowiązujących stawek rynkowych. Co więcej, okolicznością niesporną w sprawie jest utrzymywanie dotychczasowych stawek czynszu od 2008 r., a więc przez okres prawie 10 lat licząc do dnia wydania zarządzenia.

Skarżąca kasacyjnie powoływała się na fakt, że poprzednio obowiązująca stawka czynszu wynosiła 1 złoty. Jak wynika z umowy dzierżawy, skarżąca wydzierżawiała od Miasta [...] teren o powierzchni łącznej 336 m2, z czego 111 m2 był to teren przeznaczony pod drogi zaś 83 m2 to teren związany z infrastrukturą techniczną. Stawka czynszu za tę część nieruchomości wynosiła więc przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia 84,66 złotych, przy uwzględnieniu stawki wynikającej z zaskarżonego zarządzenia – wynosić miała 1537,99 złotych.

Rzeczywiście, podwyżka ta jest znacząca. Jednak w ocenie sądu kasacyjnego, to pobieranie czynszu w wysokości 84 złotych za nieruchomość przeznaczoną pod m.in. centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty telefonii komórkowej czy ujęcia wody może być uznane za stanowiące naruszenie zasad prawidłowej gospodarki.

Przy dokonywaniu oceny, czy kwota czynszu określona w zarządzeniu jest zgodna z zasadami prawidłowej gospodarki należy mieć na względnie m.in. jaka działalność prowadzona jest na nieruchomościach objętych daną stawą, czy z działalności tej uzyskiwane są przychody z tytułu działalności gospodarczej a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Co istotne, należy mieć również na względzie nie tylko sytuację dzierżawcy ale również obowiązki Miasta [...] wobec członków społeczności lokalnej w zakresie określonym ustawą o samorządzie gminnym, które finansowane są ze środków własnych gminy, a więc m.in. ze środków pochodzących z najmu czy dzierżawy nieruchomości komunalnych.

Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że kwestionowane zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej wywołującym skutki cywilnoprawne. Do oceny tych skutków w razie ewentualnego sporu właściwy jest sąd powszechny i to do jego kompetencji należałoby ewentualne ustalenie, czy zawarta tak umowa narusza zasady swobody umów określone art. 353 1 k.c., czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na nie ekwiwalentność świadczeń. W toku takiego postępowania sąd powszechny byłby uprawniony do badania m.in. na jaki konkretnie cel wykorzystywana jest sporna nieruchomość przez dzierżawcę, jakie osiąga on przychody w związku z wykorzystywaniem nieruchomości na ten cel, jak kształtują się ceny dzierżawy podobnych nieruchomości w danym regionie.

Podsumowując zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należało za niezasadny.

W konsekwencji za niezadane należało uznać zarzuty objęte punktem II. 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Skoro sąd pierwszej instancji nie naruszył przywołanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego i dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego zarządzenia uznając je za zgodne z prawem, nie można stawić mu zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi ani zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. był niezasadny.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną zawartego w nim rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy owego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Z tych względów podniesione w tym względzie zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).