Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1363/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 66, art. 71, art. 77, art. 80, art. 81, art. 85
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 pkt. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 7, art. 77 i art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Jacek Bursa / spr. / WSA Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg E. K. i P. K. oraz S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. , znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta M. orzekł o odmowie wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na: "Budowie 2 elektrowni wiatrowych o mocy wytwórczej przekazywanej do sieci elektroenergetycznej do 300 kW każda i wysokości całkowitej do 74 metrów w miejscowości B.". W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] marca 2013 r. został złożony wniosek w sprawie. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania dla przedmiotowego przedsięwzięcia (pismo z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]), natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. wydał opinię, iż w/w przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu (pismo z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]). Burmistrz Gminy i Miasta M. dnia [...] grudnia 2013 r. wydał postanowienie nr [...] w sprawie zakresu raportu dla planowanego przedsięwzięcia. Dnia [...] grudnia 2013 r. Inwestor dostarczył raport. Urząd wystąpił ponownie do RDOŚ w K. i PPIS w M. o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] mając na uwadze ochronę zdrowia ludzi przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem projektowanego parku elektrowni zwrócił się o uzupełnienie opracowanego raportu o analizę oddziaływania akustycznego. W dniu [...] stycznia 2014 r. Inwestor nawiązując do w/w pisma PPIS w M. - przedłożył wyjaśnienia do raportu dla planowanego przedsięwzięcia. Burmistrz ponownie wystąpił do RDOŚ w K. i PPIS w M. o dokonanie uzgodnień. Analizując raport i jego uzupełnienie PPIS w M. pismem z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] pozytywnie zaopiniował przedsięwzięcie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Również RDOŚ w K. uzgodnił pozytywnie środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...]). Dalej w uzasadnieniu organ l instancji wskazał, iż planowana inwestycja nie będzie wymagała stałej obsługi (przebywania pracowników na miejscu), stąd nie wymaga korzystania z mediów zewnętrznych oraz odprowadzania ścieków. Teren planowanej inwestycji jest objęty Obszarem Chronionego Krajobrazu Wyżyny M. a ulokowanie inwestycji w jego granicach nie będzie miało negatywnego znaczącego oddziaływania na cele jego ochrony oraz stan zachowania ekosystemu. Teren przewidziany pod lokalizację 2 elektrowni wiatrowych nie jest bezpośrednio położony w obrębie Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków bądź Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Planowana inwestycja nie znajduje się wzdłuż żadnego systemu mogącego stanowić korytarz intensywnego przelotu ptaków i nietoperzy, takich jak doliny rzeczne lub krawędź większych kompleksów leśnych. Zachowany jest wymagany dystans co najmniej 200m do najbliższych lasów i zadrzewień śródpolnych o pow. ponad 0,1 ha. W tym przypadku odległość do takich powierzchni zadrzewień jest wielokrotnie większa (najbliższe zadrzewienia występują 1,2 km na wschód). Uwzględniając charakter inwestycji oraz niską atrakcyjność terenu dla ptaków, skalę negatywnego oddziaływania inwestycji należy uznać za niską, o oddziaływaniu w skali lokalnej.

Organ l instancji wskazał także, iż analiza przedłożonego wniosku, raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wskazuje, że przy spełnieniu warunków zawartych w w/w dokumencie oraz postanowieniu RDOŚ w K., realizowane przedsięwzięcie nie będzie powodować ponadnormatywnych uciążliwości dla środowiska. Dalej organ l instancji wskazał, iż pomimo pozytywnych uzgodnień organów opiniujących należy wziąć pod uwagę dobro mieszkańców, którzy obawiają się o swoją przyszłość i komfort życia, który może znacznie spaść w związku z planowaną inwestycją. W protestach głównie odnoszą się do zbyt bliskiej odległości od domów i zabudowań gospodarczych, co może prowadzić do przekroczenia norm hałasu czy wystąpienia syndromu turbin wiatrowych lub choroby wibroakustycznej. Wskazano, iż wpłynęły od mieszkańców liczne protesty dotyczące lokalizacji planowanej inwestycji, zwiększenia poziomu hałasu poruszono również zniszczenie bogactw naturalnych, plonów z urodzajnych ziem wokół planowanej elektrowni itp. Organ l instancji wskazał, iż analizując argumenty społeczne i przyrodnicze przedstawione w toku postępowania na obecnym etapie wiedzy nie da się jednoznacznie rozwiać wątpliwości mieszkańców dotyczących uciążliwości i wpływu na zdrowie ludzi lokalizacji elektrowni wiatrowych, a także stwierdzenia przez autorów raportu, że teren należy do "mniej cennych przyrodniczo. W podsumowaniu organ wskazał, iż rachunek kosztów społecznych i priorytety środowiskowe (jak choćby utrzymanie dotychczasowej atrakcyjności terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe), na które stawia gmina zadecydowały o odmowie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla planowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: J. P., M. P., E. K., P. K. zarzucając:

- że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogu art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej odmowy,

- że uzasadnienie nie spełnia wymogu z art. 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko,

- naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 w/w ustawy stwierdzającego, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ wydaje decyzję środowiskową biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy,

- naruszenie w trakcie wydawania odmownej decyzji reguły z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa nakazującej oparcie się na całym zgromadzonym materiale dowodowym, przez co konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lipca 2014r. nr [...], na podstawie art. 59, art. 66, art. 71, art. 77, art. 80, art. 81, art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013, poz. 1235 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010, nr 213, poz. 1397) oraz art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu odwoławczego jedną z istotnych podstaw odmowy wydania zaskarżonej decyzji jest w istocie sprzeciw społeczności lokalnej. Nie jest to okoliczność, która sama w sobie może skutkować nieuwzględnieniem wniosku o wydanie takiej decyzji. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej bierze pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Nie oznacza to, że sprzeciw zgłoszony wobec planowanej inwestycji obliguje organ do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Jedynie w ściśle określonych w ustawie wypadkach organ będzie uprawniony do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Nie mieści się w owych przesłankach zwalczanie proponowanej inwestycji przez lokalną społeczność. Negatywne stanowisko społeczeństwa natomiast może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi takiej inwestycji, co znajdzie wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska. Postępowanie w sprawie oddziaływania inwestycji gwarantuje udział społeczeństwa w tego rodzaju postępowaniach, co oznacza, że stanowisko społeczności może mieć znaczenie przy wydawaniu decyzji środowiskowych. W rozpatrywanym przypadku dla oceny trafności rozstrzygnięcia kluczowa jest okoliczność, że organ l instancji w swojej decyzji w uzasadnieniu przedstawił argumentację wskazującą, iż spełnione zostały warunki do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a w konkluzji odmówił pozytywnego rozpatrzenia wniosku z uwagi na rachunek kosztów społecznych i priorytety środowiskowe (jak choćby utrzymanie dotychczasowej atrakcyjności terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe), na które stawia gmina. Tak sformułowana podstawa wydania decyzji odmownej jest niewystarczająca i nie zasługuje na uwzględnienie i w rezultacie brak jest podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za akt prawidłowy zgodny z regulacją ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Co do zasady Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje natomiast przebiegu i kierunków prowadzonego przez organ l instancji postępowania wyjaśniającego, mającego zresztą charakter współdziałania organów administracji publicznej w trybie art. 106 kpa (udział Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M.). Organ l instancji wyprowadził konkluzję, że na obecnym etapie wiedzy nie da się jednoznacznie rozwiać wątpliwości mieszkańców dotyczących uciążliwości i wpływu na zdrowie ludzi lokalizacji elektrowni wiatrowych, a także stwierdzenia przez autorów raportu, że teren należy do "mniej cennych przyrodniczo".

Mając jednak na uwadze w szczególności wskazaną wyżej niewyjaśnioną przez organ l instancji i budzącą istotne wątpliwości kwestię wpływu przedsięwzięcia na środowisko, w ocenie Kolegium Odwoławczego zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o opinię w przedmiocie rzeczywistego wpływu na bezpieczeństwo zdrowotne obywateli.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli E. K. i P. K., oraz S. W. E. K. i P. K. zarzucili naruszenie :

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewydanie orzeczenia co do istoty sprawy,

- art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy w sprawie brak jest okoliczności, które wymagałyby wyjaśnienia,

- art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stwierdzenie, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia o "opinię w przedmiocie rzeczywistego wpływu na bezpieczeństwo zdrowotne obywateli", pomimo że w sprawie została sporządzona i znajduje się w aktach sprawy opinia wydana przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska,

- art. 8 i art. 12 kpa,

- art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu skargi podano, że skoro organ II instancji nie kwestionował najważniejszego zgromadzonego materiału dowodowego w tym wydanych w sprawie opinii PPIS i RDOŚ. Opinia jakiej żąda organ odwoławczy tj. rzeczywistego wpływu na bezpieczeństwo mieszkańców już istniała – opinia PPIS w M. [...] z dnia [...].02.2014 r.), i wynika z niej, że PPIS w M. opiniuje pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod określonymi warunkami. Tak więc zgodnie z ideą decyzji środowiskowej PPIS określił warunki brzegowe dla inwestycji zapewniające dochowanie właściwych standardów jakości środowiska. Opinia ta została podzielona również przez RDOŚ ([...] z dnia 25.02.2014 r.). Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie określiło nawet precyzyjnie przyczyn, z powodu których nie jest władne zastąpić organu l instancji w przeprowadzeniu rzekomo wymaganego dodatkowego postępowania dowodowego, podczas gdy przeprowadzenie takiej analizy w myśl art. 136 k.p.a. mogłoby zakończyć się konkluzją, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie ma już żadnych kwestii, które wymagałby wyjaśnienia. Przyjęcie a priori, że Kolegium nie wydaje decyzji reformatoryjnej, jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Skutkiem przyjęcia takiego założenia jest właśnie nieuchronne powstawanie takich sytuacji jak w niniejszej sprawie, a mianowicie, że w postępowaniu me pozostały do wyjaśnienia już żadne okoliczności, a organ odwoławczy nakazuje ponowne analizowanie tych samych okoliczności, choć powinien mieć na uwadze, że taka "analiza" niczego już do sprawy wnieść nie może. W tej sytuacji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania stanowi w istocie uchylenie się przez Kolegium od merytorycznego rozstrzygnięcia i wypacza sens art. 12 k.p.a.

S. W. z kolei zarzucił naruszenie:

- art. 80 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 81 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez błędną wykładnię przyjmując, że negatywne stanowisko wspólnoty lokalnej nie wpływa na możliwość wydania odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- art. 127 § 1 i 2 kpa w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nie rozpatrzenie przez organ odwoławczy w całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym pominięcie stanowiska i argumentów przedstawionych przez strony postępowania, tj. mieszkańców B.

Uzasadniając tą skargę podano, iż skoro ustawodawca uznał, że organ winien mieć na względzie uwagi społeczności lokalnej to opinie mieszkańców winny mieć wpływ na treść decyzji. Natomiast organ odwoławczy pominął ta kwestię uznając za nieistotną.

W skargach zawnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazaną w uzasadnieniu podstawą uchylenia decyzji I-instancyjnej jest to, iż zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji bez dodatkowej opinii nie mógł sam ocenić, czy planowane przedsięwzięcie (budowa elektrowni wiatrowej) zagraża chronionym prawem interesom innych obywateli lokalnej społeczności tj. bezpieczeństwu zdrowotnemu oraz korzystaniu ze środowiska naturalnego jako dobra publicznego przy zapewnieniu ochrony środowiska. Zdaniem organu odwoławczego dowód taki powinien być przeprowadzony, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Decyzja ta w sposób oczywisty zarusza obowiązujące przepisy.

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 K.p.a. stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. II GSK 39/12 samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wydaje się, że w pojęciu tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (LEX nr 1340157).

Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). A zatem stwierdzić należy, iż odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy w żadnym razie nie jest przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – w tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie, tym bardzie nie można uznać za uzasadnione kasacyjne rozstrzygniecie organu II instancji motywowane tym zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postepowania dowodowego. W sytuacji takiej to organ odwoławczy kwestie te powinien wyjaśnić, przeprowadzając konieczne w tej sprawie postępowanie dowodowe bądź samodzielnie, bądź zlecając dokonanie tej czynności organowi I instancji ( art. 136 K.p.a.). Jedynie sytuacja, w której organ odwoławczy stwierdza uchybienie przez organ I instancji przepisów postępowania i jednocześnie zasadnie stwierdza, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (w praktyce oznacza to, iż postępowanie dowodowe konieczne do przeprowadzenia ma znaczny rozmiar, a nie sprowadza się jedynie do uzupełnienia dowodów) uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał aby organ I instancji dopuścił się uchybień przepisów postępowania, a jedynie stwierdził, iż sama negatywna opinia społeczności lokalnej o planowanym przedsięwzięciu nie jest wystraczająca do odmowy wydania decyzji środowiskowej i koniecznym jest przeprowadzenie dowodu z opinii na okoliczność, "rzeczywistego wpływu na bezpieczeństwo zdrowotne obywateli" planowanego przedsięwzięcia.

Pogląd taki nie może stanowić podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Obowiązkiem organu, który pogląd taki prezentuje, byłoby przeprowadzenie dowodu uzupełniającego i ocena całego materiału dowodowego tj. materiału zgromadzonego przez organ I instancji oraz dowodów uzupełniających, a następnie wydanie decyzji bądź utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, bądź wydanie decyzji reformacyjnej.

Tym niemniej w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę pogląd organu jakoby określone ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (dalej; ustawa), reguły postępowania w sprawie wydawania decyzji środowiskowej dopuszczały możliwość oceny oddziaływania na środowisko i w konsekwencji wydawania decyzji negatywnych na podstawie nie przewidzianych przez przepisy tej ustawy np. opinii biegłego, która takie okoliczności wykazuje, jest wadliwy. Zgodnie z dyspozycją art. 71 ust 1 tej ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o kompleksowe uregulowanie zawarte w dziale V ustawy. Jak wynika z samego brzmienia art. 71 ust 1 celem wydania decyzji środowiskowej jest ustalenie warunków środowiskowych uregulowań dla planowanego przedsięwzięcia tj. ram w jakich planowane przedsięwzięcie może być realizowane w sposób bezpieczny dla środowiska i jak najmniej w to środowisko ingerując. Ustawa nie daje możliwości by odmówić wydania decyzji środowiskowych, poza wskazanymi nią przypadkami o których mowa w art. 77 ust 1 (negatywne uzgodnione regionalnego dyrektora ochrony środowiska lub dyrektora urzędu morskiego – z uwagi na wiążący charakter uzgodnień) oraz 80 ust 2 (sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego) oraz art. 81 ust 1 (braku zgody wnioskodawcy na inny wariant realizacji przedsięwzięcia – jeżeli zasadność realizacji tego przedsięwzięcia w innym wariancie wynika z oceny oddziaływania na środowisko). Organ dokonuje wszelkich niezbędnych ustaleń w oparciu o przedłożony raport oddziaływania na środowisko.

W razie konieczności organ ten może natomiast domagać się jego uzupełninia, czy wręcz zażądać sporządzenia innego raportu w sytuacji, kiedy w ocenie organu przedłożony raport jest niepełny (nie spełnia warunków określonych przepisem art. 66 ust 1 ustawy) czy też nierzetelny. Podkreślić należy iż raport winien wskazywać wariant przedsięwzięcia proponowany przez wnioskodawcę oraz racjonalny wariant alternatywny, a także wariant najkorzystniejszy dla środowiska - z uzasadnieniem ich wyboru a także określać przewidywania oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust 1 pkt 5 ustawy), opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ust 8 ustawy), wskazanie, czy dla planowanego przedsięwzięcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania (art. 66 ust 1 pkt 12 ustawy). Na podstawie ustaleń z raportu organ może nie akceptować wariantu wnioskowanego ale zaproponować inny, w jego ocenie bezpieczniejszy wariant planowanego zamierzenia inwestycyjnego, który w braku akceptacji wnioskodawcy stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest przedłożony do uzgodnienia właściwemu – wyspecjalizowanemu orangowi administracji tj. regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska lub dyrektorowi urzędu morskiego, który to organ w razie stwierdzenia, iż przedsięwzięcie zagraża środowisku ma możliwość odmówić uzgodnienia, co stanowi podstawę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Także sam organ wydający decyzję środowiskową ma obowiązek merytorycznej, a więc nie tylko formalnej oceny przedłożonego raportu a co za tym idzie żądania jego ewentualnego uzupełnienia lub ponowienia - jeżeli weryfikacja raportu przedłożonego jest negatywna. Sąd podkreśla przy tym, iż w pełni dopuszczalna jest możliwość "zwalczania" raportu przez strony postępowania, które mogą składać stosowne ekspertyzy w oparciu o które organ dokonuje weryfikacji raportu i ewentualnie żąda jego uzupełnień bądź ponowienia, ale nie jest dopuszczalną formą przeprowadzanie z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność prawidłowości danych zawartych w raporcie, czy też uzupełnienia ustaleń które w raporcie winny się znajdować. Ocenę tą powinien przeprowadzić merytorycznie organ wydający decyzję środowiskową w oparciu o opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego na podstawie uzgodnień dokonanych z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Wskazać też należy, iż sprzeciw społeczności lokalnej w żadnym razie nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej – w tym zakresie pogląd organu odwoławczego był prawidłowy. Zgodnie bowiem z art. 79 ust 1 ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei art. 80 ust 1 pkt ustawy stanowi, iż jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Przytoczone wyżej przepisy przesądzają, iż organ wydający decyzję środowiskową, po pierwsze zapewnia udział społeczności lokalnej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej, a po drugie wyniki udziału społeczeństwa uwzględnia w decyzji (pozytywnej) środowiskowej. Brak jakichkolwiek podstaw by uznać że negatywna postawa lokalnej społeczności może samoistnie przesądzać o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Organ winien jedynie stanowisko to uwzględnić przy określeniu warunków środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia tj. ram w jakich przyszła inwestycja może być realizowana. Negatywne stanowisko społeczeństwa może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi danej inwestycji, co winno znaleźć wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej gwarantuje udział w nim (postępowaniu) społeczeństwa, co z kolei winno przełożyć się na samą treść decyzji. Taki był zresztą cel powyższych unormowań mający swoje źródło w przepisach unijnych. Mianowicie przepisy krajowe stanowią wynik implementacji przepisów wspólnotowych, w omawianym zakresie dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywę Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 156 z 25.06.2003). Uzupełnieniem tych regulacji na etapie w szczególności postępowania sądowego jest art. 11 dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L z 2012r. 26 z dnia 28 stycznia 2012r.). Wskazania zawarte w dyrektywach unijnych nie oznaczają jednak związania organów krajowych i sądów stanowiskiem społeczności względem projektowanego przedsięwzięcia. W dyrektywach chodzi bowiem o realne i rzeczywiste zapewnienie udziału społeczeństwa na wszystkich etapach stosowania prawa z zagwarantowaniem możliwości wypowiadania się, nie zaś związania organu tymi wypowiedziami. Jeżeli zatem organ krajowy znajdzie przekonującą argumentację w oparciu o dowody przeprowadzone według krajowej procedury, aby uwzględnić negatywne stanowisko społeczności ma obowiązek to uczynić poprzez stosowne zapisy w decyzji, chyba że dojdzie do wniosku, że inwestycja w wariancie proponowanym przez inwestora jest niemożliwa do realizacji, a wnioskodawca nie wyrazi zgody na zaproponowany przez organ wariant (art. 81 ust. 1 ustawy). Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. II SA/Łd 886/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. IV SA/Wa 1092/13. Jak mowa o tym wyżej, organ nie ma natomiast prawnej możliwości badania kwestii racjonalności tego stanowiska tj. czy rzeczywiście obawy społeczności lokalnej mają uzasadnione podstawy, na podstawie opinii biegłego. Stanowisko społeczeństwa organ ocenia na podstawie raportu i zawartych w nim ustaleń (ewentualnie proponuje inwestorowi inny wariant dla przedsięwzięcia) i uwzględnia je w wydanej przez siebie opinii, a nie przeprowadza dodatkowe dowody na okoliczność, czy stanowisko tej społeczności jest uzasadnione okolicznościami obiektywnymi.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.