Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 275/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust., 1, art. 4 ust. 1, 2, 7 i 9, art.
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D.Sz. i T. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez D. Sz. i T. Sz. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącym w prawo własności. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2010 r. D. i T. Sz. zwrócili się do Burmistrza Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, niezabudowanej stanowiącej własność Gminy Miasta oznaczonych jako działki o nr [...], [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...]. We wniosku zażądali udzielenia bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia przewidzianej w obowiązującej w dacie składania wniosku uchwale Rady Miejskiej z dnia 28 maja 2008 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Nr 83 z dnia 30 lipca 2008 r., poz. 2144). Zgodnie z jej treścią organ mógł udzielić bonifikaty w wysokości 95 % osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta L. wyłącznie pod funkcję mieszkaniową. Jak wynika z akt sprawy organ po otrzymaniu wniosku stwierdził, że bonifikata, o której mowa w w/w uchwale nie przysługuje skarżącym. W pismach kierowanych do wnioskodawców wskazywał, że zgodnie z zapisami obowiązującego planu, działki objęte wnioskiem o przekształcenie położone są w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 01.16.MN o dominującej funkcji mieszkaniowej. Ze szczególnych ustaleń planu wynika natomiast że na działkach położonych przy ulicach oznaczonych na rysunku planu jako system transportowy dopuszcza się lokalizację obiektów o funkcjach komercyjnych, a także adaptację na powyższe cele obiektów istniejących, w przypadku ich usytuowania na dziełkach przy ulicach węższych niż 10 m w liniach rozgraniczających. Wskazując na zapisy planu organ reprezentował stanowisko, że na działkach [...] i [...] podlegających przekształceniu funkcja mieszkaniowa nie jest funkcją wyłączną i skarżącym nie przysługuje prawo do bonifikaty wynikającej z uchwały z dnia 28 maja 2008 r.

W toku postępowania pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r. Burmistrz wyjaśnił wnioskodawcom, że w odniesieniu do działki nr [...] zachodzą podstawy do przekształcenia prawa użytkowania we własność za opłatą uwzględniającą 95% bonifikatę, ze względu na zabudowę tej działki i takiego przekształcenia dokonano odrębną decyzją. W odniesieniu zaś do działek o nr [...] i [...] organ stanął na stanowisku, że uchwała Rady Miasta 29 maja 2008 r. nie daje podstaw do zastosowania 95% bonifikaty przy określaniu wysokości opłaty za przekształcenie, albowiem postanowienia planu miejscowego dopuszczają na tym terenie pod pewnymi warunkami usługi komercyjne. Uchwała natomiast wymaga wyłącznej funkcji mieszkaniowej dla zastosowania bonifikaty.

W konsekwencji zajętego stanowiska organ kilkakrotnie wzywał wnioskodawców do oświadczenia, czy podtrzymują wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy przekształcenie dokonałoby się za opłatą bez bonifikaty przewidzianej w uchwale Rady Miejskiej.

Pismami z dnia 3 kwietnia 2011 r., 15 maja 2011 r. oraz z dnia 18 lipca 2011 r. wnioskodawcy konsekwentnie podtrzymywali swój wniosek o przekształcenie argumentując jednak i wywodząc, że działki objęte wnioskiem według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są wbrew stanowisku organu wyłącznie pod funkcję mieszkaniową bez możliwości funkcji komercyjnych, a tym samym że powinni mieć możliwość skorzystania z 95% bonifikaty. Decyzją z dnia 25 lipca 2011 r. Burmistrz Miasta przekształcił prawo użytkowania wieczystego przysługującego skarżącym do działek nr [...] i [...] w prawo własności ustalając z tego tytułu opłatę przy zastosowaniu 50 % bonifikaty. Możliwość udzielenia wówczas w dacie rozstrzygania sprawy bonifikaty w wysokości 50 % wynikała z art. 4 ust. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Przepis ten stanowił, że osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz ich następcom prawnym, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na ich wniosek, 50 % bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1. Na skutek odwołania skarżących kwestionujących wysokość przyznanej im bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 września 2011 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia zarzucając Burmistrzowi, że nie rozpoznał całego wniosku stron nie rozważając możliwości udzielenia 95% bonifikaty. Wymogowi temu nie czyniło zadość, zdaniem Kolegium, pisemne informowanie stron o braku podstaw do przyznania bonifikaty przewidzianej w uchwale Rady Miasta.

W toku dalszego postępowania administracyjnego w sprawie Rada Miasta w dniu 22 marca 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] o uchyleniu wcześniejszej swojej uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat z tytułu przekształcenia i ustaliła możliwość przyznania 95 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia ale wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe.

O powyższym organ poinformował wnioskodawców wskazując, że wobec tego, iż działki objęte wnioskiem są niezabudowane brak jest podstaw do dokonania przekształcenia za opłatą uwzględniającą 95 % bonifikatę. Organ zwrócił się do wnioskodawców o potwierdzenie w takiej sytuacji żądania przekształcenia i uwzględnienia zapisów wynikających z obowiązującej uchwały Rady Miasta. W odpowiedzi wnioskodawcy w pismach z dnia 22 czerwca 2012 r. i z dnia 16 lipca 2012 r., oświadczyli, że "podtrzymują swoje stanowisko dotyczące przekształcenia (...) przy zastosowaniu bonifikat, zgodnie ze złożonymi wnioskami z dnia 21.12.2010, 03.04.2011r., 15.05.2011 r. i 18.07.2011 r."

Po sporządzeniu operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia wysokości należnej opłaty Burmistrz Miasta decyzją z dnia 22 października 2012 r., powołując przepisy art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012, poz. 83), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, oraz na podstawie uchwały Nr [...], Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przekształcił prawo użytkowania wieczystego przysługującego skarżącym w prawo własności nieruchomości obejmującej działki o nr [...] i [...] i ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 17.327 zł. Jak wynika z rozstrzygnięcia i uzasadnienia tej decyzji ustalając opłatę organ nie zastosował jakiejkolwiek bonifikaty. Wyjaśniając swoje stanowisko organ wskazał na treść uchwały Rady Miasta z dnia 22 marca 2012 r. przewidującą bonifikatę tylko dla nieruchomości zabudowanych będących przedmiotem przekształcenia. Tym samym w sprawie nie zachodziły warunki do zastosowania bonifikaty, albowiem działki o nr [...] i [...] są niezabudowane. Organ podkreślił, że pomimo poinformowania skarżących o niemożności zastosowania bonifikaty nie odstąpili oni od żądania przekształcenia i nie zrezygnowali z bonifikaty, nie wnosili także o rozłożenie należności na raty.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. i T. Sz. zarzucili naruszenie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na ustalaniu opłaty za przekształcenie bez zastosowania bonifikaty w wysokości 50%, rozstrzygnięcie wniosku o przekształcenie za bonifikatą wbrew jego treści poprzez brak zastosowania jakiejkolwiek bonifikaty oraz orzekanie w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu nieobowiązującym w dacie złożenia wniosku, co doprowadziło do pozbawienia ich prawa do bonifikaty.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 grudnia 2012 r. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację Burmistrza odnośnie braku możliwości zastosowania bonifikaty wynikającej z uchwały Rady Miejskiej z 2012 r., gdyż działki o nr [...] i [...] nie są zabudowane, a uchwała wymaga dla udzielenia bonifikaty, aby nieruchomość była zabudowana i to wyłącznie na cele mieszkaniowe. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, wobec podtrzymywanego przez wnioskodawców żądania przekształcenia i nie wycofania się z żądania udzielenia bonifikaty organ prawidłowo przekształcił prawo ustalając za to pełną odpłatność. Odnosząc się do zarzutów zastosowania przepisów nieobowiązujących w dacie złożenia wniosku z pokrzywdzeniem wnioskodawców organ odwoławczy wyjaśnił, że organy działają w zgodzie z zasadą praworządności, która nakazuje stosowanie przepisów z daty załatwiania sprawy administracyjnej. Wobec tego organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania.

Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcia D. i T. Sz. zarzucili przede wszystkim, że podjęte rozstrzygnięcie jest niezgodne ze złożonym przez nich wnioskiem, albowiem przez cały tok postępowania skarżący konsekwentnie domagali się przekształcenia przy zastosowaniu bonifikaty w opłacie za to przekształcenie, a organy przekształciły prawo za pełną opłatą bez bonifikaty. Zarzucili również naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych poprzez podjęcie rozstrzygnięć w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania, a nie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez nich wniosku o przekształcenie, które stawiały ich w korzystniejszej pozycji. Skarżący twierdzą, że według tych przepisów w dniu złożenia wniosku spełniali warunki do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności działek nr [...] i [...] przy zastosowaniu bonifikat. Skarżący wskazali, że nie są zainteresowani pełnopłatnym przekształceniem w prawo własności, dlatego też przy braku możliwości zastosowania bonifikaty w wysokości 50% lub 95% wnoszą o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Powyższe oznacza, że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art. 5. W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Prawo do opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mieści się w pojęciu uprawnień właścicielskich podmiotu będącego dotychczasowym właścicielem.

Ustawa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania obydwu kwestionowanych w sprawie decyzji, przewidywała możliwość udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie nieruchomości. Przepis art. 4 ust. 7 ustawy stanowi bowiem, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność:

1. Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody;

2. jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku.

Z kolei w art. 4 ust. 9 ustawy przewidziano, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed dniem 5 grudnia 1990 r., oraz ich następcom prawnym, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na ich wniosek, 50% bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1.

Opisany i obowiązujący stan prawny ulegał jednak na przestrzeni toczącego się z wniosku skarżących postępowania istotnym zmianom.

W dacie złożenia przez skarżących wniosku o przekształcenie, tj. w dniu 21 grudnia 2010 r., przepisy ustawy z 2005 r. stanowiły w ust. 1 art. 1, że uprawnionymi do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności są osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Obowiązywała również zasada odpłatności za przekształcenie. W art. 4 ust. 7 ustawa stanowił, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność:

1. Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody;

2. jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku.

W art. 4 ust. 8 ustawa obligowała organ właściwy do udzielenia 90% bonifikaty od opłaty na wniosek osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z kolei według art. 4 ust. 9 ustawy osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz ich następcom prawnym, organ właściwy do wydania decyzji udzielał, na ich wniosek, 50 % bonifikaty od opłaty.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt K 9/08, OTK-A 2010/1/4 (Dz.U. z 2010 r., Nr 21, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny zakwestionował konstytucyjność przepisu art. 4 ust. 8 i 9 ustawy w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej orzekając o utracie mocy obowiązującej tego przepisu we wskazanym zakresie w ciągu 18 miesięcy od opublikowania wyroku.

W międzyczasie ustawodawca podjął prace legislacyjne, w efekcie których w dniu 28 lipca 2011 r. przyjęto ustawę o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110). Nowelizacja weszła w życie w dniu 9 października 2011 r. doprecyzowując przepisy przewidujące bonifikaty od opłaty za przekształcenie, czyniąc zadość wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. (sygn. akt 9/08). Uchylono zatem art. 4 ust. 8, a ust. 9 zmodyfikowano tak, by przewidziana 50% bonifikata nie obejmowała gruntów jednostek samorządu terytorialnego. Skutkiem tych zmian dla nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego było pozostawienie decyzji o udzieleniu bonifikaty uznaniu administracyjnemu.

Nowelizacja z 2011 r. rozszerzyła prawo do przekształcenia na wszystkich użytkowników wieczystych, którzy byli nimi 13 października 2005 r., a także na każdy rodzaj nieruchomości, niezależnie od jej funkcji lub przeznaczenia. Ponadto uchyliła dotychczasowy termin zgłoszenia żądania przekształcenia do 31 grudnia 2012 r. wprowadzając możliwość wystąpienia z żądaniem przekształcenia w każdym czasie.

Jednocześnie nowelizacja wprowadziła przepis intertemporalny art. 5, zgodnie z którym w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z 2005 r., stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Oznacza to, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji z 2011 r., prowadzonych na podstawie przepisów ustawy przekształceniowej z 2005 r., stosuje się przepisy ustawy przekształceniowej z 2005 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2011 r. (tj. nowe brzmienie ustawy z 2005 r.). Przepis art. 5 ustawy zmieniającej z 2011 r. odnosi się wyłącznie do "spraw w toku", tj. spraw wszczętych, lecz jeszcze niezakończonych wydaniem ostatecznej decyzji w toku postępowania administracyjnego. Przepis ten jest stosowany do tych wniosków, które w dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. 9 października 2011 r., nie zostały jeszcze załatwione ostateczną decyzją. W tych sprawach, będących wciąż na etapie postępowania administracyjnego w pierwszej lub drugiej instancji, wywołują bezpośredni skutek zmiany art. 4 ustawy przekształceniowej z 2005 r. w jego nowym brzmieniu dotyczące możliwości udzielenia bonifikat. Wskazany przepis intertemporalny ma zastosowanie do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania.

Posłużenie się przez ustawodawcę zasadą bezpośredniego działania nowego prawa z jednej strony może okazać się zabiegiem legislacyjnym zawierającym rozwiązanie korzystniejsze dla zainteresowanych, z drugiej zaś spowodować pogorszenie ich sytuacji prawnej. W sytuacjach, w których następowało pogorszenie pozycji podmiotów ubiegających się o przekształcenie w prawo własności nieruchomości poprzez np. utratę według nowych przepisów maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa własności nieruchomości, orzecznictwo sądowoadministwacyjne zajmowało stanowisko o możliwości wyjątkowego odstąpienia od zasady stosowania bezpośredniego nowej ustawy na rzecz ustawy "korzystniejszej" (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1369/07, LEX nr 509708).

W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Z punktu widzenia przesłanek podmiotowych określonych zarówno w ustawie w brzmieniu z daty złożenia wniosku, jak i w ustawie w brzmieniu po nowelizacji z 2011 r., wnioskodawcy spełniali kryteria nabycia prawa własności w drodze przekształcenia. Ta kwestia pozostaje poza sporem. Obydwie regulacje warunkiem koniecznym do powstania prawa uczyniły złożenie wniosku, a następnie wydanie prawotwórczej decyzji administracyjnej o nabyciu prawa.

W odniesieniu natomiast do kwestii odpłatności za przekształcenie prawa obie wersje przepisów przewidywały możliwość udzielenia bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia tylko na różnych zasadach. Podkreślić należy jednak, że zarówno w dacie wniosku, jak i w dacie podejmowania kwestionowanych decyzji zgodnie z art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy organ właściwy mógł udzielić bonifikaty od opłaty w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. W zakresie przyznanej możliwości udzielenia bonifikaty przepisy ustawy nie uległy zmianie więc nie mogły pogorszyć sytuacji wnioskujących. Natomiast wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty, jak również ustalenie zasad jej przyznawania i wysokości pozostawione zostało uznaniu władz samorządowych, które przybierało postać uchwały. Uchwała podejmowana w powyższym zakresie nie ma charakteru prawa miejscowego powszechnie obowiązującego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/GL 912/08, LEX Nr 509627). Trudno wobec tego doszukiwać się pogorszenia sytuacji wnioskujących w tym, że w dacie wniosku obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z 2008 r., która przewidywała 95% bonifikatę od przekształcenia nieruchomości niezabudowanych i przeznaczonych w planie wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową, a w dacie rozstrzygania ostatecznego wniosku obowiązywała już kolejna uchwała z 2012 r., która prawo do bonifikaty przyznawała tylko w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. Określenie wysokości bonifikaty w uchwale jednostki samorządu terytorialnego należy do jej wyłącznych kompetencji i nie kształtuje wespół z takimi determinantami, jak data nabycia prawa użytkowania wieczystego i złożenie wniosku o przekształcenie, ekspektatywy prawa przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stanowi kwestię akcesoryjną wobec głównego nurtu sprawy o przekształcenie użytkowania w prawo własności. Jedyną ekspektatywą prawa podlegającą ochronie jako prawo nabyte w tej sytuacji jest prawo do samego przekształcenia prawa, co do zasady za opłatą. Wobec powyższego bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje podnoszona przez skarżących kwestia błędnego ustalenia przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Rozważając możliwość udzielenia bonifikaty organy, zgodnie z uchwałą z 2012 r., musiały uwzględnić wyłącznie rzeczywistą zabudowę mieszkaniową istniejącą na działkach podlegających przekształceniu, a nie jedynie przewidywaną w planie funkcję.

Podkreślić należy za Trybunałem Konstytucyjnym, że zasada ochrony praw nabytych (ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych) nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza wprowadzenia regulacji je ograniczających lub ich pozbawiających, jeśli wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach konstytucyjnych, którym w konkretnej sytuacji powinno się przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a których realizacja nie jest w inny sposób możliwa (wyrok z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt P 31/10, Dz.U. Nr 272, poz. 1614).

Orzekające w sprawie organy nie mogły zignorować zmian w obowiązujących aktach prawnych stanowiących podstawę orzekania w sprawie ze względu na obowiązującą w państwie prawa zasadę praworządności rozumianą jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Z zasady praworządności wynika, że organy stosują przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania odsyłała organy również regulacja intertemporalna art. 5 ustawy zmieniającej z 2011 r.

Nowelizacja z 2011 r. zmieniła również regulację art. 4 ust. 9 ustawy poprzez wyłączenie możliwości udzielenia 50% bonifikaty przy przekształceniu nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.

Wyjaśnić należy, że jakkolwiek orzecznictwo i doktryna dopuszczają możliwość stosowania przepisów uchylonych ustaw w drodze prokonstytucyjnej wykładni przepisów przejściowych, to jednak nie ma możliwości orzekania na podstawie przepisów pozbawionych mocy obowiązującej w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do uchylonych i zmienionych jako niekonstytucyjne przepisów art. 4 ust. 8 i 9 ustawy, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty w opłacie za przekształcenie. Z dniem wejścia w życie nowelizacji z 2011 r., wprowadzającej w życie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., tj. z dniem 9 października 2011 r., przepis art. 4 ust. 8 przestał obowiązywać, a przepis art. 4 ust. 9 zaczął obowiązywać w zmienionym brzmieniu. Wskazane przepisy w ich dotychczasowej postaci zostały wyeliminowane z systemu prawnego, skutkiem czego nie mogły już później stanowić podstawy orzekania w sprawach indywidualnych.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organy orzekały w przedmiotowej sprawie stosując prawidłowo przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy a nie w dacie złożenia wniosku.

W odniesieniu do zarzutów przewlekłego prowadzenia postępowania w odniesieniu do wniosku złożonego w 2010 r. wyjaśnić należy, że oczywiście skarżący mieli prawo oczekiwać wydania decyzji w ustawowym, a zarazem rozsądnym terminie przewidzianym do załatwienia tego rodzaju spraw przez właściwy organ administracji. Jednakże niezałatwienie sprawy i niewydanie ostatecznej decyzji do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 28 lipca 2011 r. nie spowodowało pogorszenia ich sytuacji, jako że nie utracili - stosownie do uregulowań zawartych w nowej ustawie - uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Niezmienna pozostała również kwestia odpłatności za przekształcenie oraz podstawy zastosowanej bonifikaty, której wysokość w całości zależy od uznania gminy a nie od przepisów ustawy.

Postępowanie organów administracji w kontrolowanej sprawie nie było jednak wolne od uchybień natury procesowej, które wywarły istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu kwestionowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego musiało zostać usunięte z obrotu prawnego.

Decyzja Burmistrza Miasta orzekająca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługującego skarżącym za pełną opłatą bez bonifikaty i utrzymująca ją w mocy Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane niezgodnie z wnioskiem stron postępowania. W swoim wniosku i dalszych pismach skarżący domagali się bowiem przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ale z zastosowaniem bonifikaty od opłaty pobieranej przy tym przekształceniu. Twierdzili, że w sprawie powinny być zastosowane przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez nich wniosku. Swoje stanowisko skarżący konsekwentnie podtrzymywali w toku całego postępowania administracyjnego. Co prawda organ zwracał się do skarżących z wyjaśnieniami i z prośbą o zajęcie stanowiska wskazując przy tym na brak możliwości przyznania bonifikaty, nie mniej jednak zignorował udzielane odpowiedzi, w których skarżący wprawdzie nie rezygnowali z żądania przekształcenia, ale wskazywali na ich prawo do uzyskania bonifikaty. Należało zatem uznać, że skarżący są zainteresowani przekształceniem wyłącznie przy zastosowaniu wskazywanych bonifikat. Zatem aby jednoznacznie przesądzić brak podstaw do ich udzielenia i umożliwić sądową kontrolę zasadności odmowy ich przyznania organ powinien był odmówić przekształcenia z zastosowaniem bonifikat. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie o odmowie przekształcenia przy zastosowaniu bonifikat i rozstrzygnięcie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za pełną odpłatnością nie mają takiego samego charakteru, a zwłaszcza nie wywołują takich samych skutków prawnych, mimo że i jedno i drugie rozstrzygnięcie przesądza w zasadzie o konieczności pełnej odpłatności z tytułu przekształcenia. Różnica obu tych rozstrzygnięć jest jednak zasadnicza. Okoliczności tych organy nie dostrzegły mylnie interpretując treść pism skarżących podtrzymujących żądanie przekształcenia przy zastosowaniu bonifikat przewidzianych w przepisach i uchwale obowiązujących w dacie złożenia wniosku.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stwierdzić należy, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niewłaściwe ustalenie charakteru zgłoszonego żądania.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium zastosuje się do wskazań Sądu i odmówi przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przy zastosowaniu bonifikat. Przed takim załatwieniem sprawy organ, powinien jednak ponownie wystąpić do stron czy mając na uwadze przesądzenie kwestii związanych z bonifikatą przez sąd domagają się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za pełną odpłatnością. W sytuacji gdy skarżący zażądają przekształcenia przy zastosowaniu bonifikat według przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku organ odmówi przekształcenia.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie w przedmiocie niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a.