Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1506/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. i W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1417/05 w sprawie ze skargi D. i W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Po 1417/05, oddalił skargę D. i W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych:

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy C. na podstawie art. 104 kpa i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717)- zwanej dalej u.p.z.p. - odmówił wydania decyzji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] położonej w K. C. dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej GSM 900 polegającej na budowie masztu telekomunikacyjnego o wysokości 50 m, instalacji anten nadawczo-odbiorczych i radiolinii na maszcie, ustawieniu kontenera technologicznego i budowie przyłącza elektroenergetycznego.

W uzasadnieniu stwierdzono, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z 27.03.2003 r. o p.z.p. i na podstawie art. 6 pkt 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzję odmowną uzasadnia interpretacja art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p., które mówią, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, walory ekonomiczne przestrzenni. W ocenie organu zlokalizowanie na działce [...] w K. C. przedmiotowej wieży jest sprzeczne z cytowanymi przepisami bowiem zakłóci ład przestrzenny, ulegną pogorszeniu walory krajobrazowe najbliższego otoczenia, a w równinnym terenie wysoka wieża spowoduje dysonans architektoniczny. Wskazano, że walory krajobrazowe i przyrodnicze są bogactwem tego terenu, a planowana ingerencja urbanistyczna spowoduje obniżenie atrakcyjności terenu. Podano także, że wieża zakłócałaby ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich w szczególności z gospodarstwa agroturystycznego D. i W. J., co uznano za sprzeczne z art. 144 K.c.

II OSK 1506/06

Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji złożone przez [...] Sp. z o.o. w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że planowania inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego ze względu na przedmiot inwestycji, jakim jest zapewnienie łączności publicznej. Uznano jednak za trafne argumenty zawarte w odwołaniu o naruszeniu art. 56 u.p.z.p., który to przepis umożliwia odmowę ustalenia lokalizacji celu publicznego tylko w przypadku niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z odrębnymi przepisami. Dalej wskazano, że decyzja została wydania z naruszeniem art. 53 ust. 1 u.p.z.p. dotyczącym trybu informowania stron o decyzji kończącej postępowania w sprawie. Wskazano, że o postanowieniach zawiadamia się w drodze obwieszczenia zawierającego treść postanowienia i pouczenie o sposobie zażalenia. Tymczasem w toku postępowania tylko część postanowień doręczano stronom, brak było informacji o możliwości złożenia zażalenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyli D. i W. J. zarzucając naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich dowolną interpretację, a także ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W uzasadnieniu skargi zakwestionowali prawidłowość zakwalifikowania budowy wieży telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego argumentując, że [...] Sp. z o.o. nie jest organizacją pożytku publicznego a planowana inwestycja nie jest wymieniona w art. 6 pkt 1-10 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał na kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, albowiem postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób rażąco naruszający przepisy procesowe. Związane to jest z naruszeniem art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew obowiązkowi zawiadamiania stron w drodze obwieszczeń i w sposób zwyczajowo przyjęty wymogu tego, w stosunku

II OSK 1506/06

do wydawanych w toku postępowania przed organem I instancji wszystkich postanowień, nie dochowano. Wyjaśniono, że sformułowanie, iż pozostałe strony zawiadamia się o wymienionych wyżej czynnościach w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości przesądza, że wymagane jest zarówno obwieszczenie, jak i poinformowania w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za wykonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Wskazano, że niedochowanie wymogu z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przesłankę do ponowienia postępowania przed organem I instancji celem wyeliminowania powyższych uchybień.

Wskazując, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, Sąd przywołał różne w tym zakresie stanowiska judykatury i doktryny. Powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. I SA 1986/99, w którym wyrażono pogląd, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Wskazał również na odmienne stanowisko, zgodnie z którym w myśl art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna (porównaj wyrok NSA z 9 lutego 2000 r. sygn. I SA 363/99). Ten ostatni pogląd znalazł akceptację w literaturze prawniczej w sformułowaniu poglądu, że możliwa jest w aktualnym stanie prawnym realizacja inwestycji celu publicznego przez podmiot prywatny (tj. inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego albo państwowa lub komunalna osoba prawna) i w całości z niepublicznych środków - wystarczy, że ów podmiot zmierza do realizacji jednego z ustawowo określonych celów publicznych o zasięgu lokalnym lub ponad lokalnym; vide: Tomasz Grossmann ,,Państwo i prawo" 2005/9/81, "Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności". Podsumowując wskazano, że pojęcie inwestycji celu publicznego jako pojęcie nieprecyzyjnie zdefiniowane nie jest jednoznaczne. Nie każde bowiem zamierzenie którego rezultat

II OSK 1506/06

dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny" może być uznany za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić jednak należy, że katalog określony w art. 6 cytowanej ustawy jest katalogiem zamkniętym i nie może być prowadzona interpretacja rozszerzająca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli D. i W. J. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji określającej charakter inwestycji prowadzonej przez [...] Sp. z o.o. w W. jako inwestycji mającej charakter inwestycji celu publicznego mimo, że rzeczona inwestycja nie spełnia wymogów prawem przewidzianych dla uznania jej za inwestycję celu publicznego. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania ewentualnie o merytoryczne rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zakresie rozumienia pojęcia inwestycji celu publicznego jest błędne. Skarżący powołali się na wyroki zapadłe w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 1010/2000 oraz I SA 1986/99, w których NSA zajęło stanowisko, że "pojęcie "cel publiczny", jakim posługuje się ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym jej art. 13 ust. 2, nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego jego znaczenia. Ustawodawca ustalił w art. 6 tej ustawy zamknięty katalog celów publicznych; wymienione w pkt 10 tego artykułu " inne cele" to tylko cele określone w odrębnych ustawach". Skarżący podkreślili, że wskazane wyroki zapadły później niż wyrok w oparciu, o który WSA w Poznaniu przyjął, iż inwestycja [...] Sp. z o.o. może zostać uznana za inwestycję celu publicznego. W ocenie skarżących WSA przyjął rozszerzającą i niekorzystną dla skarżących interpretacje pojęcia celu publicznego. Sąd rozpatrując ich skargę całkowicie pominął okoliczności, na które skarżący

II OSK 1506/06

powoływali się, tj. oszpecenie krajobrazu przez dominację stalowej wieży kratowej o wysokości 50 m i tym samym zakłócenie ładu przestrzennego i walorów architektonicznych, spadek wartości sąsiadujących z masztem nieruchomości oraz utraty potencjalnych gości w gospodarstwie agroturystycznym skarżących. Podkreślili, że w niniejszej sprawie zachodzi konflikt interesów dwóch podmiotów, przy czym z jednej strony występuje potężna firma telekomunikacyjna a z drugiej strony małe gospodarstwo agroturystyczne położone na skraju Puszczy [...], którego utrzymanie się na rynku jest możliwe tylko dzięki walorom przyrodniczym i turystycznym. WSA w Poznaniu oddalając skargę skarżących nie uwzględnił wyżej opisanych okoliczności i tym samym naruszył słuszny interes obywateli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, albowiem projektowane zamierzenie jest inwestycją celu publicznego. Budowę stacji bazowej telefonii komórkowej należy kwalifikować jako budowę i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej w rozumieniu art.6 pkt 1) ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji jako inwestycję celu publicznego. Stanowisko to jest przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.10.2005 r. w sprawie sygn. akt II OSK 495/05) i jest aprobowane w literaturze (por. T. Grossmann, Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności, Państwo i Prawo 2005, nr 9). Wobec tego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycja tego typu winna być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odmowa wydania w takim przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowiłaby naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art.2 pkt 5, art. 50 ust. 1 oraz art. 56 tej ustawy.

II OSK 1506/06

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej

biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej w praktyce oznacza, że Sąd może rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach podstaw skargi (art. 174 p.p.s.a.) i wskazanych tam naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jeżeli uchybienie tym ostatnim mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Niekwestionowanie przez skarżącą zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a w konsekwencji przyznanie, że stan faktyczny ustalony został przez organy administracyjne zgodnie z obowiązującą je procedurą zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny winien był orzekać na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Na wstępie trzeba wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu badał przede wszystkim czy kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odpowiada wymogom art. 138 § 2 K.p.a. Sąd podzielił stanowisko tego organu, że naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie właściwego informowania stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

II OSK 1506/06

postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie, a także niewskazanie niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z odrębnymi przepisami (art. 56 u.p.z.p.) uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów zmierzających do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując takiej oceny naruszył prawo wobec czego kwestie te nie podlegają badaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący kwestionując zaskarżony wyrok oparli skargę na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.)- zwanej dalej u.g.n. - przez przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Formułując ten zarzut skarżący przede wszystkim wskazali, że Sąd błędnie przyjął, iż nie ma znaczenia kto realizuje cel publiczny i kto jest jego inwestorem – Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Nadto podkreślili, że art. 6 u.g.n. zawiera zamknięty katalog określający jakie inwestycje można uznać za inwestycję celu publicznego, który nie może podlegać interpretacji rozszerzającej.

Nie można podzielić w/w stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, gdyż przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego nie wykracza poza katalog określony w art. 6 u.g.n. Przeciwnie inwestycję taką sytuować należy w pojęciu obiektów i urządzeń łączności publicznej o jakich mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. Wobec tego, że przepis ten nie precyzuje o jaki rodzaj łączności publicznej chodzi zachodzi potrzeba sięgnięcia do definicji zawartych w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). Ustawodawca dostrzegając taką potrzebę dokonał ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz.1218) nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. W efekcie z dniem 22 października 2007 r. został dodany do art. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami punkt 18 zawierający definicję łączności publicznej, którą należy rozumieć jako

II OSK 1506/06

infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Art. 2 pkt 28 ustawy Prawo telekomunikacyjne, definiuje pojęcie publicznej sieci telefonicznej jako sieci wykorzystywanej do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, zapewniającej łączność głosową między zakończeniami sieci a także inne formy łączności, w szczególności przesyłanie faksów i danych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to stosownie do brzmienia art. 2 pkt 30 tej ustawy usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników w celu inicjowania i odbierania połączeń krajowych i międzynarodowych oraz uzyskania dostępu do służb ustawowo powołanych do niesienia pomocy, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej. Analiza powyższych definicji prowadzi do wniosku, że ogólna dostępność (usług, sieci itp.) jest jedynym czynnikiem przesądzającym znaczenie określenia publiczny użytego na gruncie prawa telekomunikacyjnego. Zatem bez znaczenia jest jaki podmiot podejmuje działania związane z tego rodzaju inwestycją.

Przyznać trzeba że w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje rozbieżność poglądów w tej kwestii, przy czym przeważa pogląd, że pojęcie łączność publiczna może być odnoszone także do działań podmiotów prywatnych wobec czego obiekty i urządzenia telefonii komórkowej są inwestycją celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 536/05, baza LEX nr 203307; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1189/04, ZNSA 2006/4-5/130 oraz wyrok NSA z 4 października 2005 r. sygn. akt II OSK 495/05, Baza LEX nr 202045 czy wyrok z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 811/05, Baza LEX nr 236467) ). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego.

Natomiast jeśli chodzi o wskazanie przez skarżących w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął okoliczności, na które

się powoływali, a to oszpecenie krajobrazu przez dominację stalowej wieży, zakłócenie ładu przestrzennego i walorów architektonicznych, spadek wartości

II OSK 1506/06

nieruchomości sąsiadujących z masztem i utratę gości w gospodarstwie agroturystycznym, to skarżący nie sprecyzowali w petitum podstaw kasacyjnych. Wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest elementem konstrukcyjnym tego środka zaskarżenia. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Sąd rozpoznający kasację nie jest uprawniony do precyzowania i formułowania podstaw kasacyjnych zamiast skarżącego. Sąd kasacyjny nie może domyślać się naruszenie jakich przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzuciłby skarżący, gdyby je sformułował. W tej sytuacji Sąd nie mógł się odnieść do w/w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszając przepisów postępowania, ani prawa materialnego, uznał decyzję organu II instancji administracji publicznej za prawidłową.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.