Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2557/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 655/19 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 19 kwietnia 2019 r. nr 2401-IZK2.111.225.2019.6 w przedmiocie propozycji określającej warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 655/19 wydanym w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 19 kwietnia 2019 r. nr 2401-IZK2.111.225.2019.6 w przedmiocie propozycji określającej warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano po prawomocnym uchyleniu poprzedniej decyzji utrzymującej w mocy propozycję ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Propozycja ta, określająca stopień służbowy podkomisarza, stanowisko służbowe [...] oraz mnożnika kwoty bazowej i wysokości uposażenia zasadniczego została przez skarżącego przyjęta, a następnie zaskarżona do sądu administracyjnego w zakresie stanowiska służbowego, mnożnika kwoty bazowej i wysokości uposażenia zasadniczego . Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 stycznia 2019 r., I OSK 1961/18, oddalił skargę kasacyjną organu i podzielił stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z 13 lutego 2018 r., IV SA/Gl 1017/17 uchylającym poprzednio wydaną decyzję.

W takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji naruszył art. 153 p.p.s.a., nie stosując się do wskazań zawartych w ww. wyrokach. Organ zaniechał przedstawienia motywów rozstrzygnięcia dokonując obniżenia dotychczasowego uposażenia zasadniczego funkcjonariusza. Wbrew wskazaniom sądu organ nie rozważył kwestii doświadczenia zawodowego i umiejętności nabytych przez skarżącego w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej. Zdaniem WSA w Gliwicach arbitralna i nieuzasadniona jest ocena organu, iż rzekomy brak odbycia dodatkowych szkoleń przez skarżącego jest tożsamy z brakiem odpowiedniego przygotowania do pełnienia zadań na nowym stanowisku – odpowiednim do wcześniej zajmowanego i w konsekwencji ma wpływ na obniżenie uposażenia zasadniczego. Organ nie przedstawił także dokumentów pozwalających na porównanie przebiegu służby, doświadczenia, zaangażowania i kwalifikacji skarżącego i innych funkcjonariuszy wykonujących te same zadania.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji jako niezawierającej należytego uzasadnienia, pozwalającego ustalić przebieg procesu myślowego organu, podczas gdy z treści uzasadnienia jednoznacznie wynikają okoliczności faktyczne i prawne jej podjęcia,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że materiał dowodowy sprawy nie został zebrany, podczas gdy wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały udowodnione, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia pozwalającego ustalić przesłanki jej podjęcia, a w konsekwencji nie spełnia wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu administracji i z poszanowaniem zasady przekonywania,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez bezpodstawne zarzucenie zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób dociec na czym miało polegać uchybienie powołanym przepisom,

5. art. 153 p.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że organ nie wykonał obowiązków wynikających z zapadłych w mniejszej sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Gł 1017/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1961/18, podczas gdy wszystkie zalecenia wynikające z powołanych wyroków zostały wykonane, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Dyrektor IAS w Katowicach wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, przez oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że organ poddał analizie dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza. Te ustalenia, w tym brak szkoleń specjalistycznych, doprowadziły do wniosku o braku podstaw zaproponowania stanowiska innego niż wskazane w propozycji. Proponując stanowisko funkcjonariuszowi organ miał na uwadze również zakres zadań, które będzie zobligowana wykonywać osoba je zajmująca oraz potrzebne do ich wykonywania umiejętności. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że akta osobowe funkcjonariuszy zawierają te elementy, które są wymagane obowiązującymi przepisami. Posiadane przez skarżącego kwalifikacje przesądziły o tym, że będzie właściwą osobą do wykonywania zadań przypisanych do powierzonego mu stanowiska.

Zarządzeniem z 13 stycznia 2022 r. zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 1 września 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe a strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że niniejsza sprawa, której przedmiotem kontroli jest zaskarżony wyrok, była już przedmiotem kontroli WSA w Gliwicach i NSA. Zatem organ ponownie rozpoznając sprawę i Sąd I instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. byli związani oceną prawna i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Gliwicach z 13 lutego 2018 r. IV SA/Gl 1017/17 i w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r. I OSK 1961/18. Z uwagi na to, że podstawą ponownego uchylenia zaskarżonej decyzji było niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań tych sądów, należy ponownie przytoczyć najistotniejsze fragmenty stanowisk tych sądów. Jak to wskazał WSA w Gliwicach "[k]ażda zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia także w niniejszej sprawie, w związku m.in. z obniżeniem skarżącemu wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 in fine k.p.a., w świetle którego, w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". "Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich przesłanek i faktów istotnych dla danej sprawy. Inaczej mówiąc, motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15). Jedynie prawidłowo zredagowane uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, czyli uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 741/17 oraz WSA w Opolu z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 451/17). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji". "W przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie w związku z obniżeniem stanowiska (funkcji) i wysokości uposażenia, konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Dlatego też, raz jeszcze zaakcentować trzeba, że w treści uzasadnienia decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, organ winien w sposób przejrzysty, jawny i transparentny wykazać, że przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji zastosował kryteria z art. 165 ust. 7 tej ustawy, które zostały określone w sposób wyczerpujący. Organ nie może zatem sięgać po inne pozaustawowe okoliczności, uzasadniając składane propozycje dalszej służby, tak jak to uczynił w rozpoznawanej sprawie, powołując się na adekwatność nowych warunków pełnienia służby do poziomu komórki, w której zaproponowano służbę".

Natomiast NSA podzielając stanowisko Sądu I instancji, w wyroku z 11 stycznia 2019 r. wskazał, że "[j]ak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę z jednej przyczyny, a mianowicie ocenił, iż organ nie uzasadnił decyzji przedstawiającej nowe warunki służby w sposób konkretny i zindywidualizowany. Należy w całości podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie niedające możliwości pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Brak należytego uzasadnienia uniemożliwia nie tylko skarżącemu ale także sądowi podczas kontroli zaskarżonej decyzji zapoznanie się, czy i w jaki sposób organ zastosował kryteria z art. 165 ust. 7 u.k.a.s. Ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 u.k.a.s., bez jednoczesnego powiązania ich z osobą konkretnego funkcjonariusza, nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady, składane funkcjonariuszom w związku z dokonywaną reformą Służby Celnej i służb skarbowych propozycje pełnienia dalszej służby w administracji celno-skarbowej, mogły określać jej warunki, w tym stanowisko i uposażenie w sposób mniej korzystny dla funkcjonariusza niż dotychczas. W przypadku jednak zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza organ winien dokonać oceny przebiegu dotychczasowej służby oraz kwalifikacji i osiągnięć funkcjonariusza, a przedstawiona propozycja służby na nowych warunkach powinna być wynikiem tej oceny w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza. Rzeczywiście z ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost nie wynika uprawnienie funkcjonariusza do zachowania dotychczasowych warunków służby. W tym miejscu należy jednak zadać sobie pytanie, czy brak takiego uprawnienia daje organowi prawo do zupełnie dowolnego kształtowania sytuacji funkcjonariusza. Czy godzi się z zasadami sprawiedliwości społecznej pozbawienie funkcjonariusza posiadanych uprawnień bez wykazania szczegółowo powodów takiego stanu rzeczy. Ponadto w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikające z reorganizacji obniżenie stanowiska służbowego nie powinno być wyłącznym powodem obniżenia wysokości uposażenia. Reorganizacja służby nie może stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania uposażenia funkcjonariusza". "Ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu decyzji do kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 u.k.a.s. bez jednoczesnego powiązania ich z osobą konkretnego funkcjonariusza, nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Uzasadnienie nie odpowiada też na pytanie dlaczego uposażenie zasadnicze skarżącego ustalono według mnożnika kwoty bazowej 2,017, w sytuacji gdy zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446) dla stanowiska starszego specjalisty Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w przedziale 1,707 – 2,134, a zwłaszcza gdy dotychczasowe wynagrodzenie skarżącego było wyższe".

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ponownie rozpoznając sprawę nie wykonał obowiązków wynikających z zapadłych w niniejszej sprawie wyroków WSA i NSA, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ponownie uchylił zaskarżoną decyzje tego organu. Słuszne bowiem Sąd I instancji ponownie uznał, że organ naruszył art 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nadal nie pozwala ustalić przebiegu procesu myślowego organu, bowiem z jego treści nie wynikają jednoznaczne zindywidualizowane okoliczności faktyczne i prawne dotyczące S. S. W rezultacie zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia pozwalającego ustalić rzeczywiste przesłanki jej podjęcia, w konsekwencji nie spełnia wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu administracji czym narusza art. 8 i 11 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja ponownie nie spełnia wymogów z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Autor skargi kasacyjnej przywołując argumentację na poparcie podniesionych zarzutów jakby nie zauważa stanowiska Sądu I instancji i nie odnosi się do niego. W skardze kasacyjnej nie dostrzega się, że organ ponownie rozstrzygając sprawę swoje stanowisko oparł w większości na ogólnikach, które można odnieść do wszystkich funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. W zaskarżonej decyzji nadal brak zindywidualizowanego podejścia do kwalifikacji i doświadczenia zawodowego S. S. w rozumieniu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Nie jest wystarczające wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że organ zbadał poszczególne zagadnienia, skoro nie podał w oparciu o jakie okoliczności dotyczące konkretnego funkcjonariusza to nastąpiło. W rezultacie stanowisko organu nie poddaje się kontroli sądowej pod względem jego zgodności z prawem.

Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że "organ nie przedstawił ani oceny, ani wyjaśnień, ani zestawień zatrudnienia i wynagrodzeń pracowników w nowej strukturze DIAS. Dlatego nie jest możliwe porównanie przebiegu służby, doświadczenia, zaangażowania i kwalifikacji skarżącego i innych funkcjonariuszy wykonujących te same zadania. Nie można zatem wykluczyć, że dotychczasowe kwalifikacje zawodowe, doświadczenie uzasadniają utrzymanie dotychczasowego, wyższego uposażenia zasadniczego. Dopiero bowiem po dokonaniu prawidłowych ustaleń organ mógłby w sposób rzetelny udzielić odpowiedzi na pytanie dlaczego skarżący nie mógł zachować dotychczasowego uposażenia i stanowiska odpowiadającego dotychczasowemu uposażeniu i zakresowi obowiązków oraz czy możliwe było, aby nawet przy niższym stanowisku służbowym mieściło się ono w granicach zakreślonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Obniżając fatycznie dotychczasowe uposażenie zasadnicze funkcjonariusza organ nie przedstawił w sposób wyczerpujący motywów rozstrzygnięcia. Skupił się na zagadnieniach związanych z reorganizacją służby i obniżeniem stanowiska służbowego. W związku z powyższym przyjął, że realizując politykę kadrową nie mógł ustalić uposażenia S. S. w wysokości dotychczasowej i przyznać mu stanowisko podobne do pozostałych funkcjonariuszy wykonujących analogiczne czynności. Organ nie zajął się analizą doświadczenia zawodowego i umiejętności nabytych przez skarżącego w okresie zatrudnienia w służbie celnej. Na str. 3 uzasadnienia wskazał wprawdzie na rozpoczęte szkolenia stwierdzając, że przygotowanie do realizacji zadań w komórce kontrolnej na dzień składania propozycji służby było jeszcze niepełne, jednocześnie przy przyznaniu dodatku w pkt 4 podkreślono wykonywanie obowiązków w komórce realizującej zadania kontrolne jako podstawowe zadania o charakterze ciągłym, biorąc pod uwagę m.in. rodzaj, stopień złożoności i uciążliwość wykonywanych zadań, przysługiwał dodatek kontrolerski w wysokości 15 %. W żadnym miejscu nie wskazano na czasokres wykonywania obowiązków tego typu, ani na wyższe kompetencje innych funkcjonariuszy, którzy pełniąc służbę w takiej komórce otrzymali stanowisko eksperckie. Tym samym organ uznał arbitralnie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia i wykazania, że rzekomy brak odbycia dodatkowych szkoleń jest tożsamy z brakiem odpowiedniego przygotowania do pełnienia zadań na nowym stanowisku – odpowiednim do wcześniej zajmowanego i w konsekwencji ma wpływ na obniżenie uposażenia zasadniczego. Wobec powyższego nie można uznać za prawidłowe i logiczne stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji o braku odpowiedniego przygotowania i doświadczenia do wykonywania zadań w komórce kontrolnej, skoro wcześniej zlecono skarżącemu pełnienie obowiązków w takim zakresie i uznano jego kwalifikacje za odpowiednie i wystarczające". Trafnie wskazał również Sąd I instancji, że "nie do zaakceptowania jest twierdzenie o prymacie przeprowadzenia gruntownej reformy służby celnej i skarbowej oraz nadrzędności interesu społecznego nad obniżeniem uposażenia długoletniemu funkcjonariuszowi bez bezwzględnego i jednoznacznego wykazania, że niemożliwym było przeniesienie go na stanowisko analogiczne czy też najbardziej zbliżone, o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego. Te okoliczności organ administracji musi konkretnie dowieść i wykazać dlaczego nie może to zostać zrealizowane". W skardze kasacyjnej nie wykazano, że uchybienia te nie mają miejsca. Jak już podano wyżej niewystarczająca jest argumentacja, że organ badał jakiś problem, nie wykazując, że tak w rzeczywistości było.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organ nie kierował się wskazaniami wynikającymi z wydanych już w sprawie wyroków WSA i NSA Ustalenia dotyczące dotychczasowego przebiegu służby, posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji zawodowych i umiejętności oraz potrzeb administracji skarbowej są szczątkowe. Należy tu podkreślić, iż nie wystarczy, że informacje te znajdują się w aktach osobowych funkcjonariusza. Aby uznać, że znajdujące się w aktach administracyjnych lub osobowych dowody i wynikające z nich okoliczności, nawet gdyby okoliczności te były bezsporne, były ocenione przez organ, powinny być wskazane w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem organ w większości wskazał, że analizował poszczególne problemy ale w uzasadnieniu decyzji brakuje na to dowodów. Organ twierdzi, że analizował dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, realizowane przez niego zadania, posiadane kompetencje i ukończone szkolenia. Jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji próżno szukać ile lat funkcjonariusz jest w służbie, na jakich stanowiskach, jakie wykonywał zadania, jakie posiada kompetencje i jakie ukończył szkolenia. Nawet z tak akcentowanego przez organ braku szkoleń specjalistycznych u funkcjonariusza, nie wynika o jakie szkolenia chodzi. Już tylko ta ostatnia okoliczność uniemożliwia ocenę zasadności zaproponowania funkcjonariuszowi stanowiska w grupie stanowisk specjalistycznych zamiast stanowiska w grupie stanowisk eksperckich. Trudno zatem dociec, dlaczego funkcjonariusz nie może wykonywać zadań bardziej złożonych przypisanych dla stanowisk eksperckich, tym bardziej że ten funkcjonariusz pełnił już służbę na takich stanowiskach, i jak twierdzi stanowiska takie powierzono innym funkcjonariuszom, którzy wymagane szkolenia również odbywali dopiero po przyjęciu propozycji objęcia stanowisk eksperckich.

W skardze kasacyjnej twierdzi się również, że organ miał na uwadze zakres zadań, które będzie zobligowana wykonywać osoba zajmująca dane stanowisko oraz potrzebne do ich wykonywania umiejętności. I choć te wynikają z doświadczenia zawodowego (przebiegu służby ) i odbytych szkoleń, to nie sposób dokonać oceny tej okoliczności, skoro organ ani nie podał jakie doświadczenie funkcjonariusza i jego szkolenia, brał pod uwagę i jakich wymogów i umiejętności brakuje temu funkcjonariuszowi aby objąć pełnione wcześniej stanowisko z grupy stanowisk eksperckich. Organ powołuje się na konieczność zapewnienia realizacji zadań jednostki z uwzględnieniem limitów etatów. Jednak nie podaje żadnych danych w zakresie kadr a nawet liczby etatów eksperckich do obsadzenia.

Jeszcze raz należy podkreślić, że nie jest wystarczające powołanie się na dane dotyczące funkcjonariusza znajdujące się w jego aktach. Należy je wskazać, porównać i przedstawić argumentację, z jakich powodów funkcjonariuszowi nie można powierzyć stanowiska w grupie stanowisk eksperckich, ile było takich stanowisk i dlaczego powierzono je innym funkcjonariuszom. Należy tu zaznaczyć, że jak twierdzi organ, funkcjonariusz wykonywał swoje dotychczasowe zadania prawidłowo i co do tego nie było zastrzeżeń. Organ powołuje się na konieczność uwzględnienia interesu społecznego, co przejawia się dostosowaniem uposażenia do tego jakie otrzymują funkcjonariusze pełniący służbę na takich samych stanowiskach, przy jednoczesnym zapewnieniu właściwej obsady kadrowej z uwzględnieniem limitu etatów i środków finansowych na ich uposażenia. Nie można jednak zapominać, że organ ma obowiązek zapewnienia równego dostępu do służby. Nie sposób jednak ustalić czy organ wywiązał się z tego ostatniego obowiązku, skoro organ nie powołał się na dane w zakresie liczby etatów przeznaczonych na stanowiska w grupach stanowisk specjalistycznych oraz eksperckich i przeznaczonych na nie środków finansowych. Organ wskazał też, że wysokość mnożnika kwoty bazowej funkcjonariusza ukształtowana została na poziomie nie odbiegała od mnożnika przyznanego na podobnych stanowiskach. Jednak brak jest jakichkolwiek danych aby sprawdzić tą okoliczność. Organ nie odniósł się też do wątpliwości NSA (wskazanych w wyroku z 11 stycznia 2019 r.) co do możliwości ustalenia mnożnika kwoty bazowej na wyższym poziomie niż 2,017, tj. do 2,134 na co pozwalały przepisy, zwłaszcza, że dotychczasowe wynagrodzenia skarżącego było wyższe. Organ nie odniósł się do wątpliwości NSA związanych z przyjęciem zasady, że proponowane uposażenie będzie wynosiło 6000 zł oraz 50% nadwyżki powyżej tej kwoty.

Wykazane przez Sąd I instancji i potwierdzone wyżej braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazują na prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.) i z naruszeniem zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy i poddaje się kontroli instancyjnej, to pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia przepisów postępowania, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i odpowiedzi na skargę oraz skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W realiach niniejszej sprawy Sąd odniósł się do jej istoty. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazuje w jaki sposób organ powinien prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe i sporządzić prawidłowe uzasadnienie, kładąc akcent na zindywidualizowanie argumentacji dotyczącej ustawowych kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS w odniesieniu do funkcjonariusza, którego dotyczy decyzja. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w dostateczny sposób wykazał na czym polegało uchybienie przez organ przepisom art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Nie jest obowiązkiem Sądu zobowiązywanie organu do przeprowadzenia konkretnych dowodów. Wystarczające jest wskazanie w uzasadnieniu wyroku kierunków dalszego postępowania, które doprowadzi do wydania decyzji zgodnej z prawem. Końcowo należy zauważyć, że co prawda słusznie twierdzi organ, że w treści decyzji nie może ujawniać danych o kwalifikacjach czy uposażeniu innych funkcjonariuszy w sposób mogący naruszyć ich dane osobowe. Organ może jednak przytaczać w uzasadnieniu decyzji dane dotyczące kwalifikacji i uposażenia innych funkcjonariuszy bez ujawniania ich imienia i nazwiska ale podając ich stanowisko i miejsce służby.

Organ ponownie rozpoznając sprawę stosownie do art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Gliwicach z 13 lutego 2018 r. IV SA/Gl 1017/17 i w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r. I OSK 1961/18 a także w zaskarżonym wyroku oraz wyrażonymi w niniejszym wyroku przez NSA.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.