Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1112/01
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 2002-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 4
journal: Dz.U. 1989 nr 29 poz. 154
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej.
Teza: Skoro przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości, na której ma powstać planowana inwestycja a postępowanie to jest kontynuacją postępowania przed Komisją Majątkową, to zgodnie z art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./ postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ulega zawieszeniu z mocy prawa.

TEZY

Skoro przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości, na której ma powstać planowana inwestycja a postępowanie to jest kontynuacją postępowania przed Komisją Majątkową, to zgodnie z art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./ postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ulega zawieszeniu z mocy prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skarg: Federacji Zielonych Grupa Krakowska w K., Zgromadzenia Córek Matki Bożej Bolesnej Serafitek w K., Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "P" w K., Polskiego Klubu Ekologicznego Zarząd Okręgu M. w K. na decyzję Wojewody M. z dnia 6 kwietnia 2001 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej Centrum Handlowo-Usługowego wraz z pawilonem sportowym, pawilonami sanitarnymi, ukształtowaniem terenu i drogą wewnętrzną na działkach nr 179/6, 179/7 i 405/10 obręb 14 K. oraz przebudowy ulicy K., (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 kwietnia 2001 r. Wojewoda M. na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane - oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa - po rozpatrzeniu odwołań:- Orbis S.A. - Zgromadzenia Córek Matki Bożej Bolesnej Serafitek, Klasztoru Sióstr Norbertanek, Zjednoczonej Spółdzielni Mieszk. Piast, - Polskiego Klubu Eko1ogicznego - Okręg Małopolska, Federacji Zielonych Grupy Krakowskiej od decyzji (...) z dnia 26 września 2000 r. (...) Prezydenta Miasta K., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w rejonie ul. K. i al. F. w K. inwestycji: centrum handlowo-usługowe wraz z pawilonem sportowym i pawilonami sanitarnymi oraz ukształtowaniem terenu i drogą wewnętrzną - na działkach nr 179/6, 179/7 i 405/10 obr.14 K., uzbrojenie terenu, sieci i przyłącza: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, teletechnicznej, energetycznej średniego napięcia, centralnego ogrzewania, kabla niskiego napięcia - na działkach nr 405/4, 405/5, 405/6, 405/7, 405/8, 405/11, 180/4, 405/2, 411/2, 417/5, 385/1 obr.14 - K. oraz 208/5, 192/1, 191/2 obr. 12 - K., przebudowa ul. K. oraz remont ul. K. i ul. D. - W. według zatwierdzonego projektu, dla "I.-P." sp. z o.o. oraz ustosunkowując się do wniosku Krakowskiej Grupy Federacji Zielonych w K. z dnia 31.03.2001 r. o wznowienie postępowania, w którym została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 26 września 2000 r. o pozwoleniu na budowę dla "I.-P." sp. z o.o. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, co następuje:

Decyzją (...) z dnia 26 września 2000 r. (...) Prezydenta Miasta K., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Od tej decyzji wpłynęły odwołania do Wojewody M. W toku postępowania odwoławczego zostało wydane postanowienie z dnia 27 listopada 2000 r. (...) o odmowie zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisu art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, w odpowiedzi na wniosek Klasztoru Sióstr Norbertanek, które przed wydaniem tego postanowienia zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy, ponieważ formalnie takiej możliwości nie miały w postępowaniu organu I instancji. Klasztor Sióstr Norbertanek posiadając przymiot strony został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Pomimo braku powodu do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie przepisu Kpa akta sprawy zostały przesłane do wykorzystania przez Komisję Majątkową w W., w związku z prowadzonym postępowaniem regulacyjnym dotyczącym terenu inwestycji i wcześniejszym wystąpieniem ze strony Komisji Majątkowej w tej sprawie. W dniu 29.03.2001 r. Komisja Majątkowa wydała zawiadomienie o zakończeniu postępowania regulacyjnego.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniach organ wyjaśnił, co następuje:

Wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji na działkach nr 179/6, 179/7 i 405/10 obr. 14, wraz z infrastrukturą techniczną w nawiązaniu do sieci istniejących na terenie przyległych ulic, oraz z wykorzystaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla kabla energetycznego zasilającego ww. obiekt. Wniosek został rozpatrzony po wyjaśnieniu przez inwestora kwestii złożonych pełnomocnictw. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest ostateczna. Zakres inwestycji określony w decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiada zakresowi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Różnica w literalnym brzmieniu nazwanej inwestycji ma drugorzędne znaczenie jak również to, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podano liczbę miejsc parkingowych nie powtarzając tego zapisu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ilość miejsc postojowych wynika z rozwiązań projektowych w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W aktach sprawy jest informacja właściwego organu w sprawach ochrony środowiska, że inwestycja nie kwalifikuje się do mogących pogorszyć stan środowiska. Według Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. kryterium kwalifikacji jest pod tym względem ilość miejsc postojowych dla więcej niż 500 samochodów, w omawianym przypadku nie przekroczona, jak również powierzchnia centrum handlowo- usługowego. Według wyżej wymienionego rozporządzenia do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska należą kompleksy handlowe o powierzchni powyżej 3,0 ha. Zarzut o przekroczeniu wymienionej w rozporządzeniu powierzchni nie potwierdził się w toku postępowania. Obiekt centrum handlowo-usługowego zajmuje powierzchnię 11.037,7 m. Znaczną część terenu działek objętych inwestycją nr 179/6, 179/7 i 405/10 zajmują urządzenia i obiekty sportowe.

Lokalizacja przedmiotowej inwestycji została ostatecznie ustalona w 1999 r., ponieważ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 25.02.1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny, do którego zaskarżono decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wstrzymał jej wykonania. Zgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została stwierdzona przez właściwe organy zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ orzekający winien ocenić zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym i stosownie do treści art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wydana decyzja jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie znajdują uzasadnienia twierdzenia, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania działkami nr 179/7, 179/6 i 405/10 na cele budowlane. Zgodnie z wypisem z ksiąg wieczystych właścicielem działek nr 179/7, 179/6 i 405/10 jest Gmina K. Na podstawie zawartej w dniu 31 lipca 1997 r. aktem notarialnym umowy pomiędzy Gminą K. a "CIC" Spółka z o.o., zostało ustanowione prawo użytkowania na działkach nr 179/6 i 405/10 na rzecz "CIC" Spółka z o.o. Fakt ten został następnie ujawniony w księdze wieczystej.

Następnie "CIC" Spółka z o.o. przekazało umową z dnia 20 sierpnia 1999 r. firmie "I.-P." Spółka z o.o. działki nr 179/6 i 405/10 w dzierżawę. Natomiast odnośnie działki nr 179/7 została wyrażona przez Gminę K. zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane dla "I.-P.", poprzez uchwałę Zarządu Gminy oraz oświadczenie woli złożone przez upoważnione w uchwale osoby. Powyższe prawa do działek nr 179/7, 179/6 i 405/10, w ocenie organu odwoławczego, w których posiadaniu jest "I.-P." czynią zadość przepisowi art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawo budowlane. W odniesieniu do działek, przez które przebiega trasa przyłącza elektrycznego zasilanego ze stacji transformatorowej na terenie Muzeum Narodowego przy ul. 3-M. oraz inne przyłącza infrastruktury, inwestor uzyskał zgodę władających terenem, w szczególności również akceptację zarządcy drogi na zamierzony zakres zmian w układzie drogowym ulic przylegających do działek nr 179/7, 179/6 i 405/10. Nie znajduje, zdaniem organu II instancji, uzasadnienia argument, że nie została wyjaśniona sprawa roszczeń Sióstr Norbertanek, dotyczących działek wchodzących w skład terenu inwestycji, zostało bowiem zakończone postanowieniem (...) z dnia 27 marca 2001 r. postępowanie regulacyjne przed Komisją Majątkową w Warszawie, dotyczące tej sprawy. Komisja Majątkowa nie wydała orzeczenia o przywróceniu własności działek w postępowaniu regulacyjnym i wraz ze zwrotem akt przesłała zawiadomienie z dnia 29.03.2001 r. w tej sprawie. Dalej organ podnosi, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył projekt budowlany, stosownie do wymagań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wezwany do uzupełnienia braków projektu inwestor wyjaśnił, że powierzchnia handlowa została ograniczona, a wysokość obiektu odpowiada sformułowanym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunkom konserwatorskim.

W toku postępowania M. Wojewódzki Konserwator Zabytków potwierdził zaopiniowanie proponowanych rozwiązań formy architektonicznej projektowanego obiektu w piśmie z dnia 13.09.1999 r., przyjmującym przedstawiony projekt budowlany inwestycji jako przewidziane do realizacji przy ul. K. i ul. F. rozwiązanie autorskie. Projekt budowlany jest kompletny, wykonany przez osoby uprawnione, zawiera wymagane opracowania branżowe, wymagane opinie i sprawdzenia oraz uzgodnienia wynikające z przepisów szczególnych. Zasady właściwej gospodarki zielenią na terenie inwestycji zostały określone na bazie inwentaryzacji istniejącej zieleni, w postanowieniu z dnia 25 października 1999 r. (...) Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK. Układ komunikacyjny został uzgodniony w Zarządzie Dróg i Komunikacji - pismo z dnia 30.03.2000 r. oraz pismo z dnia 4.04.2000 r. dotyczące uzgodnienia projektu drogowego, zatwierdzające oznakowanie pionowe i poziome w zakresie organizacji ruchu.

Organ następnie podnosi, że z powyższego wynika, że inwestor spełnia warunki do uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niesłuszny jest zarzut, w ocenie organu, że zaskarżona decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę narusza przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w przypadku przedmiotowej inwestycji, nie zaliczonej do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.

Organ podnosi, że należy rozróżnić przejściowe uciążliwości związane z prowadzeniem budowy, od docelowych skutków istnienia obiektu lub jego oddziaływania na otoczenie po zakończeniu budowy, w obu przypadkach istnieją możliwości ochrony przed zwiększeniem uciążliwości wynikających z prowadzonych robót budowlanych lub pojawiających się w związku z funkcjonowaniem obiektu. Rozwój miast i procesy urbanizacyjne powiązane z planowaniem przestrzennym nie przeczą zasadzie zrównoważonego rozwoju, która jako generalna zasada prawodawstwa wspólnot europejskich nie jest naruszona w procedurach przeprowadzonych na podstawie obowiązujących aktów prawnych.

W odniesieniu do wystąpienia Krakowskiej Grupy Federacji Zielonych w K. z wnioskiem o wznowienie postępowania, w którym została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 26 września 2000 r. o pozwoleniu na budowę dla "I.-P." sp. z o.o. oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji - organ wyjaśnił, że wniosek ten podlega rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu jako pismo strony w tej samej sprawie, złożone w toku postępowania odwoławczego. Zgodnie z przepisem art. 145 par. 1 Kpa, postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 26 września 2000 r. o pozwoleniu na budowę dla "I.-P." sp. z o.o. nie była ostateczna przed zakończeniem postępowania odwoławczego. W przedmiotowej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają wznowienia postępowania, natomiast okoliczność wskazana jako podstawa wniosku została zbadana w postępowaniu odwoławczym, nie znajdując potwierdzenia.

Zarzut, że "I.-P." Sp. z o.o. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest niesłuszny. Nie zadziałał warunek rozwiązujący umowę inwestora z Gminą K., dotyczącą użytkowania działek nr 179/6 i 405/10. Zgodnie z wyjaśnieniem Wiceprezydenta Miasta K. w piśmie z dnia 19.12.2000 r. (...) warunek ten uważa się za niespełniony, a nie rozpoczęcie realizacji inwestycji wynika z przyczyn przez inwestora niezawinionych, związane jest z wnoszonymi odwołaniami i oczekiwaniem na decyzję o pozwoleniu na budowę.

Na powyższą decyzję skargi na Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Federacja Zielonych Grupa Krakowska, Zgromadzenie Córek Matki Bożej Bolesnej Serafitek w K., Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "P." w K., Polski Klub Ekologiczny Zarząd Okręgu M. w K.

Zarzucili skarżący, że decyzja została wydana z naruszeniem:

-art. 32 ust. 4 pkt 1, - art. 32 ust. 4 pkt 2, -art. 33 ust. 2 pkt - art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, - art. 33 par. 1 i 3 Kpa, art. 64 par. 2 Kpa, art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto skarżący zarzucili, że "I.-P." i Gmina K. zawarły umowę ustanowienia prawa użytkowania działek 179/6 i 405/10 w dniu 31 lipca 1997 r. Z par. 5 ust. 4 tej umowy wynika, że prawo użytkowania zostało ustanowione pod warunkiem rozwiązującym. Warunek rozwiązujący ziścił się w sytuacji, gdy "I.-P." nie rozpoczęła realizacji inwestycji w terminie trzech lat od dnia zawarcia umowy. "I.-P." Sp. z o.o. nie rozpoczęła realizacji inwestycji do dnia 31 lipca 2000 r., dlatego została spełniona przesłanka z par. 5 ust. 4 umowy. Kolejną przesłanką wygaśnięcia umowy jest zawinienie nierozpoczęcia realizacji inwestycji przez "I.-P." Sp. z o.o. Skarżący stoją na stanowisku, że w tym przypadku wina obciąża "I.-P." Sp. z o.o., gdyż wskazuje na to konstrukcja umowy, która statuuje wygaśnięcie umowy w razie nierozpoczęcia realizacji inwestycji w terminie trzech lat co do zasady, natomiast jako wyjątek wymieniony w par. 5 ust. 5 umowy wskazuje na fakt, że umowa nie wygasa wtedy, gdy działanie "I.-P." Sp. z o.o. było niezawinione. Winę upatrują skarżący w tym, że inwestor wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie zachował wskazanego terminu. Skarżący zarzucają też, że nie została wyjaśniona kwestia roszczeń Sióstr Norbertanek do nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję, co może skutkować tym, że inwestor nie będzie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda M. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Decyzje o pozwoleniu na budowę musiały ulec uchyleniu w zakresie orzeczonym w sentencji wyroku z uwagi na uchylenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2002 r. II SA/Kr 511/02 w tym zakresie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie bowiem z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania uległa uchyleniu m. in. z uwagi na niewykazanie przez organy wydające decyzje zgodności planowanej inwestycji /centrum handlowo-usługowego/ z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następnie uchyloną, nie mogła pozostać w obrocie prawnym.

Decyzja organu I instancji o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 62. ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./ zgodnie z którym Postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 61, ulega zawieszeniu, a sądy i organy administracji państwowej przekazują ich akta Urzędowi do Spraw Wyznań w celu przedłożenia Komisji.

Organ II instancji oddalił wniosek o zawieszenie postępowania mimo, że postępowanie regulacyjne toczyło się przed Komisją Majątkową od 1991 r. i stroną tego postępowania była Gmina K.

Obecnie przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości, na których ma powstać planowana inwestycja. Postępowanie przed sądem powszechnym jest, zgodnie z art. 64 pkt 2 powołanej wyżej ustawy kontynuacją postępowania przed Komisją Majątkową skoro zgodnie z tym przepisem Uczestnicy postępowania regulacyjnego mogą, w terminie sześciu miesięcy od otrzymania zawiadomienia, wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte - wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia. Przy rozpoznaniu sprawy sąd stosuje zasady wymienione w art. 63 ust. 1-3. W przypadku braku wystąpienia do sądu w tym okresie, roszczenie wygasa.

Należy przy tym podnieść, iż wyrokiem wstępnym z dnia 20 lutego 2002 r. (...) Sąd Okręgowy w K. w sprawie z powództwa Klasztoru Sióstr Norbertanek w K. przeciwko Gminie Miasta K. i Skarbowi Państwa o zwrot nieruchomości /m.in. działek, na których byłą planowana przedmiotowa inwestycja/ uznał roszczenie powoda za usprawiedliwione, co do zasady.

Stanowisko W., iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Komisją Regulacyjną, było nieprawidłowe. Organ ten nie wziął pod uwagę, że toczy się postępowanie uregulowane ustawą szczególną dotyczące przedmiotowej nieruchomości i że unormowanie zawarte w art. 64 ust. 4 ustawy wyżej powołanej powoduje, iż postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa.

Wobec toczącego się od 1991 r. postępowania dotyczącego w istocie własności działek nr 179/6, 179/7, 405/10, organ wydający pozwolenie na budowę nie był uprawniony do uznania, że inwestor dysponuje prawem do gruntu na cele budowlane i to pomimo zawartych umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie inwestorowi.

Mając powyższe na uwadze na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA.