Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 611/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 5, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 9, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 roku sprawy ze skargi R. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 26 marca 2018 r. nr LVIII/419/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części działki oznaczonej nr ewid. gr. 211 (arkusz mapowy nr 1) położonej w miejscowości Teklinów w gminie Wieruszów oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 maja 2018 r. R. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 26 marca 2018 r. nr LVIII/419/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części działki oznaczonej nr ewid. gr. 211 (arkusz mapowy nr 1) położonej w T. w gminie Wieruszów. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez uchwalenie planu miejscowego i określeniu w nim przeznaczenia dla części nieruchomości stanowiącej własność skarżącego w sposób niezgodny z intencjami właściciela, bez dostatecznego uzasadnienia takiego zabiegu dla ochrony innych dóbr i wartości oraz z przekroczeniem aksjologicznych granic, w jakich winien być dokonywany wybór optymalnych rozstrzygnięć, podejmowanych przy kształtowaniu ładu przestrzennego, 2) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: a) wadliwe ustalenie granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego doszło do podzielenia działki ewidencyjnej na dwie części: część objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na której w sposób zasadniczy ograniczono warunki i możliwość zabudowy oraz pozostałą część pozostającą poza obszarem planu, na której warunki zabudowy ustalone mogą być wyłącznie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, b) uchwalenie planu miejscowego jedynie dla części nieruchomości, oznaczonej numerem ewidencyjnym działki 211, położonej w T., z pominięciem pozostałej część tej nieruchomości oraz obszarów przyległych i sąsiedzkich przez co obszar ten, w wyniku uchwalenia planu miejscowego, nie stanowi harmonijnej całości w zakresie kształtowania przestrzeni, a uchwała wprowadza "chaos" przestrzenny, c) pominięcie walorów ekonomicznych przestrzeni części działki dla której uchwalono plan miejscowy, a która mogłaby być zabudowana zabudową jednorodzinną, d) naruszenie zasady uwzględniania przy planowaniu przestrzennym prawa własności, 3) trybu sporządzania miejscowego planu poprzez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku: a) ustosunkowania się do poszczególnych uwag do projektu miejscowego planu, wniesionych przez skarżącego, b) uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia poszczególnych uwag do planu miejscowego, wniesionych przez skarżącego. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie od Gminy Wieruszów na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że uchwałą z dnia 26 marca 2018 r. Rada Miejska w Wieruszowie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu części działki oznaczonej nr ewid. gr. 211 (arkusz mapowy nr 1) położonej w T. w gminie Wieruszów. Nieruchomość, dla której w części uchwałą uchwalono plan miejscowy, stanowi jego własność. Podjęcie uchwały stanowi nieuzasadnioną ingerencję w jego prawo własności, chronione art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz przepisami Kodeksu cywilnego (art. 140 i następne). Plan miejscowy poprzez określone w nim przeznaczenie wyznacza bowiem zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości przez właściciela. Jego zdaniem uchwalając plan miejscowy dla części działki nr 211, Rada Miejska w Wieruszowie naruszyła zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Naruszenie to polega na określeniu przeznaczenia nieruchomości w sposób niezgodny z intencjami właściciela, bez dostatecznego uzasadnienia takiego zabiegu dla ochrony innych dóbr i wartości. W uchwalonym planie miejscowym wadliwe ustalono granice obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego doszło do podzielenia jego działki ewidencyjnej na dwie części: część objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na której w sposób zasadniczy ograniczono warunki i możliwość zabudowy oraz pozostałą część pozostającą poza obszarem planu, na której warunki zabudowy ustalone mogą być wyłącznie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Zakresem obszaru planu miejscowego objęto jedynie część działki o nr 211, co stanowi wyjątek od zasady kształtowania harmonijnego ładu przestrzennego, uwzględniającej dotychczasowy ład przestrzenny. Tym samym, w sposób nieuprawniony wkroczono w sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jego własność. Zdaniem skarżącego jest to nadużycie władztwa pianistycznego gminy, która bez uzasadnionych podstaw, podejmuje decyzję o uchwaleniu planu miejscowego jedynie dla jego nieruchomości (i to w części), bez objęcia planem miejscowym innych nieruchomości, które znajdują się w sąsiedztwie. Wydzielając jedynie część nieruchomości próbuje się ominąć obowiązek uwzględnienia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania pozostałej części jego działki oraz innych nieruchomości położonych w sąsiedztwie, co stanowi ewidentne naruszenie istniejącego ładu przestrzennego i wprowadza chaos przestrzenny. Skarżący dodał, że przy uchwalaniu planu miejscowego pominięto walory ekonomiczne przestrzeni działki, która mogłaby być zabudowana zabudową jednorodzinną, na części działki objętej obszarem planu miejscowego. W opinii skarżącego objęcie planem miejscowym części nieruchomości nie jest niczym innym jak tylko próbą zablokowania zamierzeń inwestycyjnych, których posadowienie na przedmiotowej nieruchomości uzasadniała dotychczasowa zabudowa usytuowana w sąsiedztwie (oraz na części jego nieruchomości, nieobjętej obszarem planu miejscowego). Skarżący podniósł, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady uwzględniania przy planowaniu przestrzennym prawa własności, bowiem nie poinformowano go o zamiarze uchwalenia planu miejscowego, a o uruchomieniu procedury planistycznej dowiedział się dopiero z postanowienia o zawieszeniu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie zaproszono go na żadną z komisji oraz sesji Rady Miejskiej w Wieruszowie, na których zajmowano się kwestiami dotyczącymi planu miejscowego dla nieruchomości stanowiącej jego własność, na których mógłby przedstawić swoje zarzuty pod adresem planu miejscowego. Rada Miejska w Wieruszowie naruszyła również tryb sporządzania miejscowego planu poprzez brak ustosunkowania się do poszczególnych uwag do projektu miejscowego planu wniesionych przez skarżącego na etapie publicznego wyłożenia projektu planu miejscowego. Nie odniesiono się do żadnej z nich, ograniczając się jedynie do enigmatycznego stwierdzenia, iż plan miejscowy jest usankcjonowaniem decyzji przestrzennych przesądzonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rada Miejska w Wieruszowie naruszyła nadto tryb sporządzania miejscowego planu poprzez brak uprzedniego podjęcia uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu miejscowego. Jego zdaniem poszczególne uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę oraz uwag nieuwzględnionych. Zdaniem skarżącego stanowi to istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Podsumowując, skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez wkroczenie w sposób nieuprawniony w przysługujące mu prawo własności, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz bez uzasadnienia faktycznego, w konsekwencji czego Rada Miejska w Wieruszowie podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła prawo, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 31 ust. 3 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Nadto, w sposób rażący naruszono procedurę planistyczną.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wieruszów wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 27 lipca 2017 r. Rada Miejska w Wieruszowie podjęła uchwalę nr LVI 11/419/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części działki oznaczonej nr ewid. gr. 211 (arkusz mapowy nr 1) położonej w miejscowości T. w gminie Wieruszów. Do planu przystąpiono na wniosek Burmistrza Wieruszowa, na podstawie uchwały nr XLIII/328/2()17 Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 27 lipca 20017r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części działki oznaczonej nr ewid. gr. 211 (arkusz mapowy nr t) położonej w miejscowości T. w gminie Wieruszów zmienionej uchwałą nr XLVIII/349/2017 Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 26 października 2017 r. Rada Miejska podjęła uchwałę zmieniającą uchwalę intencyjną, gdyż w trakcie opracowania projektu miejscowego planu zagospodarowania na podkładzie geodezyjnym - mapie sytuacyjno-wysokościowej pozyskanej z zasobów Starostwa Powiatowego w Wieruszowie i porównaniu go z wyrysem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieruszów plansza "kierunki zagospodarowania", wykazano, iż załącznik graficzny stanowiący integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu objął niewielka część terenu przewidzianego w powyższym Studium pod funkcje podstawową - tereny zabudowy zagrodowej, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ze względu na przewidziane dla tego terenu przeznaczenie rolne i zapisy art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1073 ze zm.) stanowiące, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń Studium podjęcie powyższej uchwały było zasadne. W ocenie Rady Miejskiej w Wieruszowie, uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części działki o nr ewid. gr 211 (arkusz mapowy nr 1) położonej w miejscowości T. została podjęta zgodnie z prawem i procedurą formalno-prawną określona w u.p.z.p., z uwzględnieniem prawa własności skarżącego. Organ zwrócił uwagę, że nie sposób zarzucić jego działaniu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Organ wskazał, że przepisy u.p.z.p. nie zakazują objęcia planem części nieruchomości. Działka skarżącego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wieruszów podjętego uchwalą nr XXV/191/2016 Rady Miejskiej w Wieruszowie z dnia 24 maja 2016r. na planszy "Kierunki zagospodarowania - polityka funkcjonalno- przestrzenna" określona została jako działka o funkcji podstawowej w części o funkcji rolnej, a w części o funkcji zabudowy zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ze względu na właśnie takie określenie w Studium organ uchwałą o przystąpieniu do planu z przeznaczeniem pod role nie objął całej nieruchomości tylko jej część. Część nieobjęta planem może być zagospodarowana w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Plan miejscowy nie podzielił działki ewidencyjnej, a jedynie określił dla jej części przeznaczenie. Odnosząc się do zarzutu próby ominięcia uwzględnienia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania pozostałej części działki organ wyjaśnił, że w Studium zgodnie z planszą "Uwarunkowania" istniejące zagospodarowanie działki nr 211 zostało określone jako teren rolny. Organ wskazał również, że zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1. 2, 6 i 7 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest całkowicie nietrafiony. Projektowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie podzielił działki ewidencyjnej, a jedynie określił dla jej części przeznaczenie. Uznał, że brak jest również podstaw do stwierdzenia, iż projektowany plan nie uwzględnia wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych czy walorów ekonomicznych przestrzeni. Projektowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącego, jednakże przystępując do podjęcia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego organ obowiązany był brać pod uwagę różnorakie wymagania, prawa i potrzeby przykładowo wyszczególnione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p, a nie tylko prawo własności. Organ musi w każdym przypadku zważyć interes publiczny i interesy prywatne i tak też uczynił w zakresie zaskarżonej uchwały. Ponadto, kategoria jaką jest własność, nie oznacza, że jest ona objęta bezwzględną ochroną, o czym świadczy art. 6 ustawy, który stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Zdaniem organu przeznaczenie części działki o nr ewid. gr 211 znajdującej się w pobliżu składowiska odpadów pod rolę stanowi uwzględnienie przez organ wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz uwzględnienie potrzeb interesu publicznego. Składowisko odpadów służy bowiem mieszkańcom gminy Wieruszów, a zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która zgodnie z zamiarem skarżącego popartym złożeniem do Burmistrza Wieruszowa wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy na budowę 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych miałaby powstać na tej działce koliduje ze składowiskiem. Stanowisko takie zajęła również w swej opinii Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna, która potwierdziła, iż nie ma możliwości bezkonfliktowego, jednoczesnego działania zabudowy mieszkaniowej i składowiska odpadów, które przedziela teren drogi o kilkumetrowej szerokości. W opinii Komisji dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce naruszy ład przestrzenny oraz niezgodne jest z podstawowymi zasadami urbanistycznymi. Komisja potwierdziła również, iż lokalizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej może utrudnić funkcjonowanie składowiska odpadów, jak również może prowadzić do wystąpienia roszczeń odszkodowawczych. W opinii Komisji sposób zagospodarowania tej działki powinien być zgodny z ustaleniami Studium to jest w przeważającej części działka powinna być pozostawiona w użytkowaniu rolniczym. Ponadto, na terenie składowiska odpadów komunalnych w T. do zrekultywowania przewidziana jest tylko kwatera I składowiska, pozostałe kwatery są planowane do rozbudowy. Składowisko w T. wpisane jest do Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 jako Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego również przewiduje rozbudowę i modernizację składowiska w T. Jednocześnie na terenie składowiska funkcjonuje PSZOK - punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Organ nie podzielił również zarzutu skarżącego, iż posadowienie na przedmiotowej nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uzasadniała dotychczasowa zabudowa, gdyż większość zabudowy zlokalizowana jest wzdłuż ciągu komunikacyjnego tj. drogi powiatowej [...], a nie drogi gminnej nr [...], z której miałaby odbywać się komunikacja dla zabudowy na działce nr 211. Co więcej, przez walory ekonomiczne przestrzeni należy rozumieć te cechy przestrzeni, które można określić w kategoriach ekonomicznych i choć ustawa wskazuje, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny być uwzględniane nie tylko wymagania ładu przestrzennego, to jednak walory ekonomiczne nie są walorami kluczowymi. Organ wskazał, iż przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spełnia wymogi wymagane przez u.p.z.p. oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zarzut dotyczący nieuwzględnienia przy planowaniu przestrzennym prawa własności poprzez brak poinformowania o zamiarze przystąpienia do uchwalenia planu i uruchomieniu procedury planistycznej oraz braku zaproszenia na komisje i sesje Rady Miejskiej jest nietrafiony. Zasady informowania o przystąpieniu do sporządzania procedury planistycznej reguluje u.p.z.p. W tychże przepisach uregulowano też zasady partycypacji społecznej w całym toku procedowania planu miejscowego. Organ sporządzający plan zapewnił udział społeczeństwu w opracowywaniu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, poprzez ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, umożliwienie składania uwag i wniosków, wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz zorganizowanie publicznej dyskusji nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Ponadto, sesje i komisje Rady Miejskiej są jawne, a o ich obradach organ informuje poprzez zamieszczenie stosownej informacji na stronie internetowej gminy www.wieruszow.pl w BIP. Na tej stronie udostępnione są protokoły z posiedzeń komisji i sesji Rady Miejskiej. Za nieprawdziwy organ uznał też zarzut braku odpowiedzi na wezwanie skierowane przez skarżącego do Rady Miejskiej o uchylenie uchwały o przystąpieniu do planu miejscowego. Rada Miejska podjęła w tej sprawie w dniu 26 marca 2018r. oświadczenie Nr [...], o czym skarżący został poinformowany. Radni Rady Miejskiej w Wieruszowie otrzymali wraz z projektem uchwały listę nieuwzględnionych uwag oraz zarządzenie Burmistrza Wieruszowa nr [...] z dnia [...] marca 2018r. w sprawie rozpatrzenia uwagi wniesionej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części działki oznaczonej nr ewid. gr. 211 (arkusz mapowy nr 1) położonej w miejscowości T. w gminie Wieruszów. Na posiedzeniu Komisji Gospodarczej i Budżetu Rady Miejskiej w Wieruszowie w dniu 20 marca 2018 r. omówiono otrzymany projekt uchwały i zaopiniowano go. Ponadto, na sesji Rady Miejskiej Przewodniczący Rady przeprowadził głosowanie nad uwagą zawartą w liście nieuwzględnionych przez Burmistrza uwag. W wyniku głosowania radnych Rady Miejskiej uwaga nie została uwzględniona, co zostało potwierdzone w załączniku nr 2 do uchwały. Za nietrafiony organ uznał zarzut braku rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia poszczególnych uwag w odrębnej uchwale Rady Gminy. Możliwe jest bowiem jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządzania planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skarżący, legitymując się prawem własności do nieruchomości, położonej na terenie objętym regulacją planistyczną posiada zatem interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego mu prawa własności do wspomnianej działki, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jego uprawnień właścicielskich. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie granice te dotyczą całej uchwały, bowiem ustalenia w niej zawarte dotyczą w całości terenu należącego do skarżącego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz.U. 2017, poz.1073 ) podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W zaskarżonej uchwale trudno dopatrzeć się istotnego naruszenia trybu jej sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Zwłaszcza nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, że organ nie ustosunkował się do poszczególnych uwag do projektu miejscowego planu. Radni Rady Miejskiej w Wieruszowie otrzymali bowiem wraz z projektem uchwały listę nieuwzględnionych uwag oraz zarządzenie Burmistrza Wieruszowa nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie rozpatrzenia uwagi wniesionej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu części działki oznaczonej nr ewid. gr. 211 (arkusz mapowy nr 1) położonej w miejscowości T. w gminie Wieruszów. Na posiedzeniu Komisji Gospodarczej i Budżetu Rady Miejskiej w Wieruszowie w dniu 20 marca 2018 r. omówiono otrzymany projekt uchwały i zaopiniowano go. Ponadto, na sesji Rady Miejskiej Przewodniczący Rady przeprowadził głosowanie nad uwagą zawartą w liście nieuwzględnionych przez Burmistrza uwag. W wyniku głosowania radnych Rady Miejskiej uwaga nie została uwzględniona, co zostało potwierdzone w załączniku nr 2 do uchwały. Należy podzielić stanowisko organu, iż możliwe było jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu miejscowego. Uwaga skarżącego została zatem rozpatrzona, o czym świadczy załącznik nr 2 do uchwały.

Za niezasadny należy w ocenie Sądu uznać zarzut skarżącego dotyczący wadliwego ustalenia granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nie wprowadza bowiem kryterium minimalnej powierzchni lub liczby nieruchomości, dla której możliwe jest opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym sporządzenie planu miejscowego dla jednej działki lub jej części nie może być uznane jako takie za działanie niedozwolone, a w szczególności za przekroczenie władztwa planistycznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 417/16 - dostępny na www.orzeczenia.gov.pl).

Stosownie do art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Zgodnie zaś z art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz.U. 2017, poz.1073 ) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego.

Natomiast, jak wynika z art. 14 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed podjęciem uchwały wójt (burmistrz albo prezydent miasta) wykonuje analizy dotyczące m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium.

W rozpoznawanej sprawie kwestionowana przez skarżącego uchwała podjęta została w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieruszów, przyjętego uchwałą nr XXV/191/2016 Rady Miejskiej w Wieruszowie w dniu 24 maja 2016 r. Wyrys ze Studium wyraźnie wskazuje, że teren objęty zapisami Planu przeznaczony został w Studium pod tereny rolne.

W ocenie Sądu kwestionowane przez skarżącego zapisy planu nie naruszają zatem postanowień powołanego powyżej Studium. W planie przyjęto bowiem również przeznaczenie terenu objętego planem jako rolniczego.

Skarżący zarzuca także uchwałodawcy naruszenie przysługującego mu prawa własności poprzez pominięcie walorów ekonomicznych przestrzeni części działki, dla której uchwalono plan miejscowy, która mogłaby być zabudowana zabudową jednorodzinną, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę Miejską w Wieruszowie granic przysługującego jej władztwa planistycznego.

Na wstępie należy wskazać, że kwestionowany plan miejscowy nie podzielił działki ewidencyjnej skarżącego, a jedynie określił dla jej części określone przeznaczenie. Część nieobjęta planem może być zagospodarowana w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i możliwa jest na niej zabudowa mieszkaniowa..

Zaakcentować również należy, że prawo własności chronione konstytucyjnie, znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest jednak prawem bezwzględnym, gdyż doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią jednak naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności ( wyrok NSA z 11.01.2017 r. sygn. akt II OSK 932/15 – LEX nr 2248125).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., organ planistyczny zobowiązany jest do uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Określenie w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 3 u.p.z.p. jest obowiązkiem organu opracowującego ten akt prawa miejscowego.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r, SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały dotyczącej nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez ustalenia zaskarżonej uchwały. Ingerencja w prawo zabudowy nie jest bowiem równoznaczna z ingerencją w istotę prawa własności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się natomiast, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić natomiast jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Co więcej, zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega jednak wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione takim interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia i jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.) .

Plan miejscowy co do zasady może zatem zawierać przepisy, z których będzie wynikało ograniczenie prawa własności nieruchomości polegające na tym, że na wskazanym terenie nie będzie można prowadzić określonej działalności lub zabudowy (cyt. wyżej art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15 - LEX nr 2248125; wyrok NSA z 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3192/17 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego w dalszej kolejności rozważyć należało kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego oraz zasadności ograniczenia tego prawa, również z punktu widzenia interesu publicznego.

Analizując materiał zgormadzony w niniejszej sprawie nie sposób zakwestionować, że za podjęciem zaskarżonej uchwały przemawiały względy związane z realizacją interesu publicznego, określone istniejącym w bliskim sąsiedztwie składowiskiem odpadów komunalnych. Organ podkreślił, że nie ma możliwości bezkonfliktowego jednoczesnego działania planowanej do realizacji przez skarżącego zabudowy mieszkaniowej i składowiska odpadów, które przedziela teren drogi o kilkumetrowej szerokości. Takie stanowisko pozostaje zresztą w zgodzie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p., z którego wynika, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Organ wyjaśnił także, że dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na tym terenie naruszy ład przestrzenny oraz jest niezgodne z podstawowymi zasadami urbanistycznymi. Brak jest ponadto podstaw, by czynić organowi zarzut z tego powodu, że postanowił utrzymać dotychczasową funkcję tego terenu, wynikającą ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wieruszów, przyjętego uchwałą nr XXV/191/2016 Rady Miejskiej w Wieruszowie w dniu 24 maja 2016 r. Jak już powyżej podkreślono, Wyrys ze Studium wyraźnie wskazuje, że teren objęty zapisami Planu przeznaczony został w Studium pod tereny rolne.

Podsumowując, okoliczności wskazane przez organ w toku postępowania oraz w odpowiedzi na skargę uzasadniają wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te są racjonalne, służą ochronie praw innych osób oraz ochronie środowiska. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie zmieniają przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, która nadal ma charakter rolniczy. Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego

Skoro podniesione przez skarżącego zarzuty okazały się niezasadne, skarga w oparciu o art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.

M.K.