Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 185/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7; art. 77 § 1; art. 107 § 3; art. 15; art. 28; art. 105 § 1; art. 151 § 1; art. 107 § 1; art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 września 2008 r. sprawy ze skargi R. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [..] nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w J. z dnia [..] Nr [..], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Kwiecińska /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..] Starosta Powiatowy w J., na podstawie art. 33 ust. 1, art. 36 oraz art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 kpa zmienił pozwolenie na budowę Nr [..] z dnia [..], wydane A. F., obejmujące jednorodzinny budynek mieszkalny z garażem oraz przyłączem wodociągowym na dz. nr [..], położonej w Ż. przy ul. G. i wydał pozwolenie na budowę oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany na budowę budynku handlowego.

W dniu 23 sierpnia 2007r. M. i R. K., reprezentowani przez J. K. wystąpili, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 148 kpa, z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. W uzasadnieniu wniosku wskazali, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej decyzji. Tymczasem są właścicielami działki nr [..], tj. nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką nr [..] objętą inwestycją. W związku z tym nieruchomość ich znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Podali, że o wydaniu przez organ decyzji z dnia [..] dowiedzieli się z pisma Starosty J. w dniu 22 sierpnia 2007r.

W odpowiedzi, pismem z dnia 6 września 2007r. organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawców o wykazanie interesu prawnego w niniejszej sprawie, wskazując, iż zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, zaś stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiedniej został zdefiniowany w art. 3 pkt 2 powołanej ustawy. Przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zgodnie z tymi przepisami stroną może być właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) nieruchomości okolicznej, który wykaże (poprzez wskazanie konkretnej podstawy prawnej), że usytuowanie obiektu narusza jego interesy prawne, w szczególności powoduje ograniczenia w możliwości swobodnego gospodarowania przez niego nieruchomością lub np. narusza normy ochrony środowiska.

M. i R. K. nie odpowiedzieli na wezwanie organu.

Starosta Powiatowy w J. w dniu 21 września 2007r. uznał pismo M. i R. K. z dnia 23 sierpnia 2007r. za skargę w rozumieniu art. 227 kpa i na podstawie art. 237 § 3 kpa przyjął, że jest ona nieuzasadniona.

W tej sytuacji M. i R. K. w dniu 26 września 2007r., w oparciu o przepis art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwrócili się do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie podania - żądania wznowienia postępowania z dnia 23 sierpnia 2007r. zgodnie z art. 149 § 1 kpa.

Postanowieniem z dnia [..] Starosta J. na podstawie art. 149 § 1 kpa i art. 123 kpa wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [..]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że niniejsze postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [..] Starosta na podstawie "art. 105 § 1 w zw. z art. 145 1 pkt kpa" umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania objętego decyzją Starosty z dnia [..]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż według przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. - obecnie Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stroną postępowania o pozwolenie na budowę może być właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) nieruchomości okolicznej, który wykaże (poprzez wskazanie konkretnej podstawy prawnej), że usytuowanie obiektu narusza jego interesy prawne, w szczególności powoduje ograniczenia w możliwości swobodnego gospodarowania przez niego nieruchomością lub np. narusza normy ochrony środowiska. Z materiału dowodowego wynika, że stronami postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Starosty z dnia [..] był jedynie inwestor A. F. Ustalono, że budynek ten jest parterowy, zlokalizowany został zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy terenu, w odległości ok. 12 m od granicy działek nr [..]. Takie usytuowanie jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przedsięwzięcie to nie zalicza się do pogarszających środowisko albo mogących pogorszyć jego stan. W szczególności obiekt nie figuruje w katalogu obiektów wymagających przeprowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska, umieszczonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). Zgodnie z tymi przepisami przeprowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska wymagają m.in. przedsięwzięcia obejmujące zespoły zabudowy usługowej na terenie o pow. nie mniejszej niż 2 ha, centra handlowe i usługowe o pow. nie mniejszej niż 1 ha lub pow. użytkowej nie mniejszej niż 1 ha. Powierzchnia terenu działek A. F. wynosi zaś ok. 0,25 ha, a pow. użytkowa budynku 124 m2. W świetle powyższego objęty pozwoleniem na budowę obiekt nie narusza przepisów obowiązujących w budownictwie i przepisów ochrony środowiska. Tak więc nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich nieruchomości bądź uciążliwości dla tych terenów.

Zdaniem organu wobec powyższych ustaleń oraz ugruntowanego orzecznictwa sądowego (wyrok WSA VII SA/Wa 935/05; wyrok WSA VII SA/Wa 736/05; wyrok WSA VII SA/Wa 1481/05; wyrok WSA VII SA/Wa 26/05; wyrok WSA VII SA/Wa 1287/05, wyrok NSA IV SA 1023/98) właściciele działek sąsiednich – M. i R. K. nie posiadają w przedmiotowej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro więc wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony, a w sprawie nie występują przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 kpa, wszczęte postępowanie umorzono na zasadzie art. 105 § 1 kpa.

W wymaganym terminie M. i R. K. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 107 § 1 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 28 kpa, art. 80 kpa oraz art. 105 § 1 kpa. Zarzucili Staroście, iż w podstawie prawnej decyzji nie zawarł informacji o aktach normatywnych zmieniających ustawę - kodeks postępowania administracyjnego. Wskazali, iż podstawa prawna orzeczenie musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego, z powołaniem źródła jego publikacji. Należy również podać zmiany aktu prawnego, które miały miejsce do daty wydania orzeczenia, ponieważ wskazuje to na stan prawny obowiązujący w czasie orzekania w sprawie. Użyta w decyzji formułka "ze zmianami" nie daje stronie pełnej informacji o podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto w podstawie prawnej podano, że decyzję wydano na podstawie "(...) w związku z art. 145 1 pkt (...)". Nie wiadomo zatem o jaki konkretnie przepis chodzi.

Odwołujący się podnieśli też, iż wbrew art. 10 § 1 kpa uniemożliwiono im przed wydaniem decyzji zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów. Akta sprawy nie zawierają końcowego oświadczenia stron oraz dowodu, że organ pouczył stronę o przysługującym im prawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Starostę art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego odwołujący się wskazali, iż przepis ten, jako przepis szczególny wobec art. 28 kpa, winien być interpretowany ściśle. Oznacza to, że można stosować go jedynie w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, nie może zaś znaleźć zastosowania przy ustaleniu kręgu stron w postępowaniu o wznowienie co do przyczyn wznowienia postępowania oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Stroną postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, lecz również każdy czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki np. uchylenia czy stwierdzenia nieważności decyzji.

R. i M. K. podnieśli, iż będąc właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą inwestycją mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Ich zdaniem organ pominął fakt, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione tylko od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość. Fakt istnienia interesu prawnego nie jest zatem tożsamy z jego naruszeniem. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest zaś uzależnione od naruszenia interesu prawnego, a jedynie od jego zaistnienia.

Zarzucając organowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa poprzez działanie bez podstawy prawnej odwołujący wskazali, że wezwanie ich przez organ w dniu 8 listopada 2007r. do wykazania interesu prawnego i dostarczenia dokumentu potwierdzającego prawo własności do działek nr [..] nie zawierało podstawy prawnej.

Wskazali też, że organ nie określił obszaru oddziaływania obiektu. Nieuznanie zaś ich za stronę postępowania wymagało wykazania, że nie są oni właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania, ewentualnie w obszarze analizowanym, ustalonym w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. To zaś, że nieruchomość odwołujących się znajduje się w obszarze analizowanym jest oczywiste, Starosta nie określił zaś jaki jest obszar oddziaływania obiektu.

Wojewoda decyzją z dnia [..] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne zmierzające do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [..] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania objętego decyzją z dnia [..].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Starosta uczynił zadość przepisom postępowania administracyjnego w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania. Wskazał, iż organ I instancji w sposób wyczerpujący i jasny w uzasadnieniu swej decyzji określił przesłanki uznania za stronę postępowania. Trudno doszukać się podstawy dla uznania skarżących za stronę, ponieważ nie wystąpiło naruszenie prawnej sfery możności ich działania, co z kolei jest niezbędne do ustalenia strefy oddziaływania planowanej inwestycji.

Skargę na decyzję Wojewody wnieśli R. i M. K. zarzucając organowi II instancji naruszenie art. art. 7, 15 i 138 § 1 pkt 3 kpa oraz podtrzymując zarzuty sformułowane wobec decyzji organu I instancji.

Uzasadniając skargę podnieśli, iż to, że w ocenie Wojewody nie wystąpiło naruszenie prawnej sfery możności działania skarżących nie świadczy o tym, by nie mieli oni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Posiadanie statusu strony jest bowiem uzależnione tylko od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na ich nieruchomość, a nie od tego, że musi oddziaływać ujemnie.

Zdaniem skarżących organ II instancji nie dostrzegł rażącego naruszenia przez Starostę prawa, który to, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, nie wydał decyzji w trybie art. 151 § 1 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem postępowanie wznowieniowe może zakończyć się jedynie na dwa sposoby - organ może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, ewentualnie uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tymczasem organ I instancji umorzył postępowanie wznowieniowe.

Ponadto skarżący podnieśli, iż Wojewoda umarzając "postępowanie administracyjne zmierzające do wniesienia odwołania (...)" niewłaściwie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Należy bowiem wyraźnie odróżnić umorzenie postępowania w sprawie administracyjnej od umorzenia postępowania odwoławczego (na które wskazuje przywołana podstawa prawna). W sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem gdy postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, organ odwoławczy decyzją kasacyjną eliminuje decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w sprawie. Umorzenie samego tylko postępowania odwoławczego będzie zaś miało miejsce wówczas, gdy sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją nie stała się bezprzedmiotowa, a bezprzedmiotowe stało się tylko postępowanie odwoławcze. W praktyce taka sytuacja będzie miała miejsce tylko wtedy, gdy strona cofnie odwołanie, co w przedmiotowej sprawie oczywiście nie miało miejsca. Tym samym Wojewoda umarzając postępowanie odwoławcze, które nie stało się bezprzedmiotowe, działał z rażącym naruszeniem prawa, gdyż strona została pozbawiona prawa do rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i możliwości swoich praw. Skarżący uczestniczyli zaś w postępowaniu wznowieniowym na prawach strony i dlatego organ odwoławczy winien był rozpoznać ich odwołanie, a nie postępowanie umorzyć. Organ II instancji miał obowiązek rozpatrzyć odwołanie merytorycznie, tzn. powinien ustosunkować się do treści odwołania i orzec o prawidłowości bądź nieprawidłowości zaskarżonej decyzji Starosty. Umarzając postępowanie Wojewoda uchylił się od rozpatrzenia odwołania, przez co naruszył zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa) oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i przepisów prawa skarżący nie mogą być stroną postępowania i dlatego postępowanie należało umorzyć. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasady prawdy obiektywnej, organ stwierdził, iż nie mogły być one naruszone, gdyż nie doszło do naruszenia interesu stron postępowania, lecz osób nie posiadających legitymacji do żądania rozstrzygnięcia w tym postępowaniu.

Pismem procesowym z dnia 25 sierpnia 2008r. uczestnik postępowania – A. F. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż skarżący nie mają przymiotu strony na gruncie kpa, jak i przepisów prawa materialnego. W odwołaniu i skardze brak jest argumentów potwierdzających, iż zaszły przesłanki z art. 28 kpa lub art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący nie wykazali zatem istnienia interesu prawnego, co jest niezbędną przesłanką przyznania im przymiotu strony. Błędny jest też pogląd skarżących, iż wystarczy wykazać potencjalnie ujemne oddziaływanie obiektu. Z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika bowiem, że ustawodawca przyznaje status strony podmiotom znajdującym się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc oddziaływanie to musi być obiektywnie sprawdzalne w chwili wszczynania postępowania oraz wydania decyzji zezwalającej na budowę. Tymczasem wzniesiony budynek oraz sposób zagospodarowania terenu wokół niego w żaden sposób nie oddziałują na nieruchomość skarżących. Zarówno funkcja, forma, konstrukcja wzniesionego obiektu i inne jego cechy uwzględniają treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych przewidzianych dla zrealizowanej inwestycji. Z analizy tych czynników wynika, że budynek nie oddziałuje na nieruchomość skarżących.

Zdaniem inwestora stwierdzenie skarżących co do sposobu zakończenia postępowania wznowieniowego byłoby słuszne, gdyby wniosek o wznowienie postępowania pochodził od strony. Ponieważ jednak skarżący nie są stronami, to organy obu instancji słusznie postępowania umorzyły w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa. Samo zaś wszczęcie postępowania przez organ I instancji nie mogło przesądzać o zastosowaniu art. 151 § 1 kpa. Postępowanie uruchamia bowiem sam wniosek, a postanowienie organu jedynie potwierdza rozpoczęcie procedury administracyjnej. W przypadku, gdy wnioskodawca uruchamia postępowanie, uznanie, że nie jest on stroną, może nastąpić w formie decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli wcześniej zostało ono wszczęte. Każde bowiem wszczęte postępowanie winno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty lub kończącej sprawę w danej instancji. Dlatego nie sposób uznać, by organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzygając sprawę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Może więc, pomimo bezzasadności zarzutów skargi, uwzględnić skargę, jeżeli uzna, że organy orzekające dopuściły się naruszeń prawa, które miały wpływ na wynik sprawy, a które nie były podniesione w skardze. Co istotne rozstrzygając sprawę sąd może, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Tym samym kontrola sądu administracyjnego nie ogranicza się do zaskarżonego aktu, lecz do wszystkich aktów wydanych w sprawie.

W niniejszej sprawie, na skutek skargi R. i M. K., Sąd poddał ocenie zgodność z prawem aktów administracyjnych wydanych w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty J. z dnia [..], zmieniającą decyzję Starosty z dnia [..] poprzez wydanie pozwolenie na budowę oraz zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego na budowę budynku handlowego, w miejsce jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Postępowanie to wszczęte zostało w wyniku żądania skarżących, którzy podnieśli, iż będąc stroną postępowania zmieniającego pozwolenie na budowę budynku zlokalizowanego na działce sąsiadującej z ich nieruchomością, nie wzięli w tym postępowaniu udziału, bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Dla dalszych rozważań istotne jest wskazanie, iż ostateczną decyzję Starosty J. z dnia [..] wydano w stanie prawnym, zgodnie z którym do ustalenia kręgu stron postępowania o pozwolenie na budowę, w tym postępowania o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a Prawa budowlanego - j.t. Dz.U. z 2000, Nr 106, poz. 1126), zastosowanie miał przepis art. 28 kpa. W postępowaniu tym nie można było zastosować przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ wszedł on w życie z dniem 11 lipca 2003r. (art. 1 pkt 21 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw - Dz.U. Nr 80, poz. 718), a więc po wydaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że to przepis art. 28 kpa, a nie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, winien być podstawą do oceny, czy R. i M. K. mieli w tym postępowaniu przymiot stron, a w konsekwencji, czy ewentualnie jako strony tego postępowania, zostali oni bez własnej winy pozbawieni możności udziału w nim (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Nie można bowiem badać istnienia przesłanki wznowienia postępowania, a zatem czy strony nie brały udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) w oparciu o przepis, który chwili prowadzenia tegoż postępowania nie obowiązywał.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że organ I instancji rozważając, czy zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ("strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu") błędnie przyjął za podstawę ustalenia, czy skarżący byli stronami postępowania, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania decyzji Starosty z dnia [..], nie można było w oparciu o ten przepis ustalać, czy w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją skarżący byli stroną. Organ winien był więc w oparciu o przepis art. 28 kpa ocenić, czy postępowanie to dotyczyło interesów skarżących.

Sąd podzielił stanowisko skarżących, zgodnie z którym organ I instancji umarzając postępowanie wznowieniowe dopuścił się naruszenia art. 151 § 1 kpa i art. 105 § 1 kpa. Przypomnieć należy, iż organ I instancji uznając, że skarżący nie byli stronami postępowania dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę budynku handlowego zlokalizowanego na działce sąsiadującej z ich nieruchomością, "na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 145 1 pkt kpa" umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Wskazać trzeba, iż niedopuszczalne jest podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w razie, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa. Artykuł 151 § 1 pkt 1 w sposób jednoznaczny przesądza, że w takich przypadkach organ może wydać jedynie decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 703; również M.Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kpa. Komentarz, Kraków 2005, s. 900). Przepisy nie przewidują bowiem możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, bez cofnięcia żądania, tylko dlatego, że żądanie pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną (por. wyrok NSA z dnia 3.11.1998r., I SA 625/98, Lex nr 45121). Skoro zatem organ stwierdził, że skarżący nie byli stronami w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę winien był odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, ponieważ uznał brak podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wspomnieć również należy, iż decyzja Starosty z dnia [..]. zawiera wadę, skutkującą naruszeniem art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, co oznacza, że organ winien wskazać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu (artykuł, paragraf, punkt), na który się powołuje. Skoro Starosta, w podstawie prawnej decyzji wskazał na nieistniejący przepis "art. 145 1 pkt kpa", uznać należało, iż dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 kpa. Nie usprawiedliwia wadliwego działania organu fakt, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że zamiarem organu było powołanie się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Podzielić należało też zarzuty skarżących odnoszące się do zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu Wojewoda wydając decyzję z dnia [..] dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, art. 15 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Stosownie do przepisu art. 7 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć niezbędne kroki do załatwienia sprawy. W szczególności zobowiązany był wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a uzasadniając swe rozstrzygnięcie winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Tymczasem organ odwoławczy wydając decyzję z dnia [..] w zasadzie nie odniósł się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu. Ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że "Starosta J. uczynił zadość przepisom postępowania administracyjnego w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania" oraz wskazania, że "S. w sposób wyczerpujący i jasny, w uzasadnieniu określił przesłanki uznania za stronę postępowania. Uznać należy, że przywołane wyjaśnienia organu nie odpowiadają wspomnianym wymogom prawidłowego uzasadnienia decyzji. Organ nie odniósł się bowiem w żaden sposób do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 10 § 1, 28, 80, 105 § 1 i 107 § 1 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Najistotniejsze jest jednak, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji Wojewoda naruszył przepisy art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Przypomnieć należy, decyzją tą, w oparciu o powołane przepisy, organ II instancji umorzył postępowanie administracyjne zmierzające do wniesienia odwołania od decyzji Starosty J. z dnia [..], uznając, że odwołanie wniosły osoby nie będące stronami postępowania. Tym samym organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze w ramach postępowania wznowieniowego (art. 138 § 1 pkt 3 kpa). Rozstrzygnięcie to - w ocenie Sądu - jest z oczywistych względów błędne. Wskazać należy, iż z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [..] wystąpili skarżący, a więc to oni, jako inicjatorzy postępowania wznowieniowego są jego stronami. Organ odwoławczy winien zatem rozpatrzyć ich odwołanie od decyzji organu I instancji niezależnie od tego, czy przysługiwał im przymiot stron w postępowaniu, którego dotyczy postępowanie wznowieniowe (por. wyrok NSA z 16.04.2002r., IV SA 1635/00, ONSA 2003, nr 4, poz. 129). Czym innym jest bowiem ocena, czy skarżący są stronami postępowania wznowieniowego, od oceny, czy winni byli oni zostać uznani za strony postępowania zwykłego zakończonego ostateczną decyzją z [..], co do którego toczy się postępowanie wznowieniowe.

Skoro więc Wojewoda bezpodstawnie uznał, że skarżący nie są stronami postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [..] i odmówił im prawa do merytorycznej oceny ich odwołania, stwierdzić należy, iż w ten sposób dopuścił się naruszenia art. 15 kpa wyrażającego zasadę dwuinstancyjności. Z zasady tej wynika, że każdy ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jego sprawy. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, A.Wróbel Kpa. Komentarz, Kraków 2005, s. 170). Skoro zatem celem postępowania prowadzonego na żądanie R. i M. K. było ustalenie, czy w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [..] skarżący byli stronami, a jeżeli tak, czy zostali, bez własnej winy pozbawieni możności w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), to Wojewoda, umarzając postępowanie odwoławcze, nie osiągnął celów niniejszego postępowania.

Ponadto Wojewoda stwierdzając w uzasadnienie swej decyzji, że "trudno doszukać się podstawy do uznania skarżących za stronę albowiem nie wystąpiło naruszenie prawnej sfery możności ich działania, co z kolei jest niezbędne do ustalenia sfery oddziaływania planowanej inwestycji" dokonał oceny, czy skarżący winni byli być uznani za strony postępowania zakończonego decyzją Starosty J. z dnia [..] w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tymczasem, jak już wyżej Sąd wyjaśnił, w postępowaniu o wznowienie zastosowanie znajdują przepisy procesowe obowiązujące w postępowaniu zwykłym, a więc w niniejszej sprawie przymiot strony powinno się ocenić na podstawie art. 28 kpa.

Mając na względzie, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób, który - jak wykazano - miał istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające winny w oparciu o przepis art. 28 kpa dokonać rzetelnej oceny, czy postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty J. dotyczyło interesu prawnego skarżących. W przypadku pozytywnych ustaleń organy winny ocenić, jaki wpływ na to postępowanie miał brak w nim udziału skarżących. W sytuacji zaś uznania, że skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [..] winno się odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa).

O wykonalności zaskarżonej decyzji (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a, zaś o kosztach postępowania (punkt III sentencji wyroku) - na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

/-/ M.Kwiecińska /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska

MK