Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1322/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par 38
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 17 ust 1 pkt 1 i 3, 55 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 9, 13
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: art. 141 par 1, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 729/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lutego 2012r., sygn. akt II SA/GL 729/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lipca 2011r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Kłobucku, działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 96, poz. 667 ze zm.), w dniu [...] maja 2011 r. wydał decyzję nr [...], mocą której nałożył na [...] S.A. – Z. L. K. w T. G. obowiązek doprowadzenia do dnia 1 lipca 2011 r. do stanu pełnej użyteczności pasów przeciwpożarowych, określonych w decyzji. Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku organ powołał § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007r. nr 16, poz. 94 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 tejże ustawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku kontroli ustalono, iż bruzdy pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr [...] pozbawione były mineralizacji, co stwarzało niebezpieczeństwo powstania zagrożenia pożarowego.

W odwołaniu od tej decyzji [...] S.A. – Z. L. K. w T. G. zakwestionowały zasadność zobowiązania strony odwołującej się do utrzymania pasów przeciwpożarowych. Wykonanie nałożonego decyzją obowiązku oznaczałoby zobowiązanie [...] S.A. do ochrony cudzego majątku i finansowania działań należących do właścicieli lasów. Odwołujący się zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią nieobowiązującego już § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563) zarządca infrastruktury kolejowej miał obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej. Zapis ten został jednak zakwestionowany przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. z uwagi na to, że określając podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, stanowił przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Zdaniem odwołującej, przepis § 38 ust. 2 aktualnego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r., odnosi się natomiast do regulacji, które traktują o utrzymywaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach, przy czym wskazana tym przepisem ustawa o transporcie kolejowym nie określa podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Przepis art. 55 tej ustawy daje zarządcy infrastruktury kolejowej jedynie prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem, a zatem z tego przepisu nie można czynić obowiązku. W ocenie strony odwołującej, decyzja nakładająca obowiązek jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Przywołane przepisy jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Ponadto, przepis art. 29 ustawy o lasach nie zezwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Tarnowskich Górach.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przebieg dotychczasowego postępowania, a odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu zauważył, że odwołującej się umknęło, iż z treści art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wynika ciążący na zarządcach, przewoźnikach kolejowych oraz użytkownikach bocznic kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony środowiska. Również z treści art. 55 tej ustawy wynika, że obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych obciąża zarządcę infrastruktury kolejowej. Czynności opisane w art. 55 przywołanej ustawy pozostają w ścisłym związku z możliwością bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego. Prawo zarządcy szlaku kolejowego, o którym mowa w art. 55 ust. 1 cyt. ustawy dotyczy możliwości korzystania z gruntów celem przeprowadzenia niezbędnych prac – w tym z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organ zwrócił przy tym uwagę, że wykładnia § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), zmierzająca do przerzucenia odpowiedzialności za zabezpieczenie przeciwpożarowe szlaku kolejowego na inny podmiot stoi w sprzeczności z treścią przywołanego wyżej art. 55 ustawy o transporcie kolejowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] S.A. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wskazano, że obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych wynika z ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. Przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowi, że właściciele lasów są zobowiązani do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Z kolei art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że zarządca ma prawo na gruntach sąsiadujących z linią kolejową urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe za odszkodowaniem. Zdaniem skarżącej z ustawy o lasach wynika obowiązek nałożony na właściciela lasu, natomiast z ustawy o transporcie kolejowym jedynie uprawnienie przysługujące zarządcy. Nie sposób jednak treści art. 55 ustawy o transporcie kolejowym traktować jako obowiązku. Wskazano przy tym, że w § 38 ust. 2 obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów zawarte jest jedynie odniesienie się do ustaw o transporcie kolejowym, o lasach oraz o ochronie przeciwpożarowej. Przepis ten należy jednak traktować jedynie jako informację o aktach prawnych, które mówią o utrzymaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach.

W odpowiedzi na skargę Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach wniósł o jej oddalenie wskazując, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonana z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze, nie dała podstaw do jej uwzględnienia, a co za tym idzie, podtrzymano dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że istotą sporu zaistniałego w niniejszej sprawie jest ustalenie, na kim ciąży obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych usytuowanych wzdłuż torów kolejowych znajdujących się na terenie lasów państwowych, co wymaga odwołania się do treści obowiązujących w tym zakresie regulacji.

Ochrona przeciwpożarowa polegająca m.in. na zapobieganiu powstawania i rozprzestrzeniania się pożarów regulowana jest w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy nakłada na osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu - obowiązek zabezpieczania ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. W zakresie ponoszenia przez wskazane podmioty oraz właścicieli, zarządców lub użytkowników budynku, obiektu lub terenu, odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, ustawa ta w art. 3 ust. 2 wskazuje, że odpowiadają oni w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Jednocześnie w art. 13 ust. 1 ww. ustawy zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Określając zakres regulacji ustawodawca wskazuje przy tym na konieczność uwzględnienia w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art.13 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719 – zwane dalej rozporządzeniem przeciwpożarowym), w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz.U. 2006r., nr 80, poz. 563), które z racji utraty swej mocy obowiązującej nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy, obowiązujące obecnie rozporządzenie nie określa jednoznacznie sposobu wykonywania takich pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W tym zakresie przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie z dnia 28 września 1991r. o lasach, ustawie z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. Nr 58, poz.405 i Nr 82, poz.573) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. nr 153, poz. 955). Mając na uwadze treść § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów stwierdzić zatem należy, że w kwestii określenia podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych odsyła on do trzech ustaw, tj. ustawy o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej. Oznacza to, że przepisy tych ustaw określają podmioty obowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych. Ponadto, z rozporządzenia nie można wyprowadzić dla określonych podmiotów obowiązku w zakresie wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, gdyż te wynikają tylko z ustawy.

Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej. Jednakże ochrona ta odbywa się na zasadach zarówno określonych w tej ustawie, jak i w wydanych na jej podstawie rozporządzeniach (por. art. 9 ust. 3 ustawy). W § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. Nr 58, poz. 405 ze zm.) wskazano cztery kategorie pasów przeciwpożarowych, żaden z nich nie jest jednak pasem oddzielającym las od linii kolejowej. Stąd wniosek, że przepisy tego rozporządzenia nie odnoszą się do pasów przy szlakach kolejowych, a w konsekwencji przyjąć należy, że do urządzenia i utrzymania takich pasów nie jest zobowiązany podmiot władający lasem. Z tego też względu zastosowanie do tej kategorii pasów przeciwpożarowych znajdzie § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955). Przywołane rozporządzenie w § 9 określa sposób wykonywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch. Ponieważ w przywołanym akcie nie określono podmiotów zobowiązanych do zakładania oraz utrzymywania pasów przeciwpożarowych, niezbędne jest odwołanie się do regulacji ustawowej – ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 przywołanej ustawy zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis powyższy nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie (art. 4 pkt 7 ustawy). Infrastrukturę kolejową stanowią linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), liniami kolejowymi zarządza [...] S. A., będące zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym.

Przepis art. 55 ustawy o transporcie kolejowym określa sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, stanowiąc m.in., że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (art. 55 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy, ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należne są zatem właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Jednocześnie, wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ustawy, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Wbrew stanowisku strony skarżącej adresatem normy zawartej w art. 55 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie jest zarządca linii kolejowej lecz właściciel (użytkownik wieczysty lub zarządca) gruntu, na którym będzie usytuowany pas przeciwpożarowy. Z przepisu tego wynika bowiem uprawnienie dla zarządcy linii kolejowej do zajęcia cudzego gruntu w celu wykonania takiego pasa oraz prac związanych z utrzymaniem go w należytym stanie. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy, [...] S.A. jest podmiotem obowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych. Korelatem tej powinności jest ciążący na właścicielu (użytkowniku wieczystym lub zarządcy) gruntu obowiązek jego udostępnienia oraz wstrzymania się od działań uniemożliwiających bądź też utrudniających wykonanie zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy w pełni podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011r. (sygn. akt IV SA/Po 988/11) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 grudnia 2011r. (sygn. akt II SA/Op 540/11), zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 ustawy precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Nie ulega żadnej wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wymienione w tym przepisie czynności mają ścisły związek z obowiązkiem prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny.

W świetle poczynionych wyżej rozważań, nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącego, w myśl którego, to na właścicielach lasu miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych przy szlakach kolejowych. Zwrócić ponadto należy uwagę na istotne znaczenie ustalenia źródła zagrożenia pożarowego, na które wskazano w zaskarżonej decyzji. Źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, przepisy art. 55 ustawy o transporcie kolejowym dają zarządcy linii kolejowej prawo wstępu na tereny leśne w celu wykonania działań zmierzających do uniemożliwienia przedostania się na obszary leśne pożaru wywołanego przez iskry powstałe w wyniku użytkowania infrastruktury kolejowej. Co za tym idzie jest on podmiotem zobowiązanym do dbania o należyty stan zabezpieczeń przeciwpożarowych. W razie stwierdzenia uchybień w tym zakresie staje się adresatem obowiązków wskazanych w decyzji wydanej przez właściwy organ, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania.

Przedmiotowemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. - art. 55 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 16 poz. 94, j.t. z 2007r. ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepisy te wskazują zarządcę infrastruktury kolejowej jako podmiot zobowiązany do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych.

2. - art. 9 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. Nr 12 poz. 59 z 2011r. ze zm.) przez przyjęcie, że wynikający z tych przepisów obowiązek właścicieli lasów nie obejmuje ochrony przeciwpożarowej lasów.

W ocenie skarżącego przepisy art. 55 i art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nie określają podmiotów zobowiązanych do urządzenia pasów przeciwpożarowych, a są normami określającymi ogólny obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Art. 55 ustawy jest normą określającą uprawnienia. Użyta przez ustawodawcę semantyka poprzez sformułowanie "ma prawo" zamiast "ma obowiązek", "jest zobowiązany" bezspornie prowadzi do wniosku, że zarządca infrastruktury dysponuje prawem w zakresie dyspozycji powołanego przepisu. Zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa nie można domniemywać obowiązków obywateli. Zarówno zakazy jak i nakazy mogą być nakładane w ramach norm prawa w randze ustawowej w postaci jasnej a nie blankietowej normy prawnej.

Podstawowym aktem prawnym w zakresie przestrzegania obowiązku przeciwpożarowego jest ustawa o ochronie przeciwpożarowej. Zgodnie z tą ustawą każda osoba, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym ponosząc jednocześnie odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Odpowiedzialność zatem za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w odniesieniu do terenu, obiektu budowlanego, przejmuje właściciel, zarządca lub użytkownik jeżeli faktycznie włada obiektem.

Możliwość przeniesienia obowiązku zabezpieczenia przeciwpożarowego w odniesieniu do terenu, obiektu, czy też budynku ciążącego na właścicielu możliwa jest, wyłącznie na podstawie umowy cywilno-prawnej. Problematyka ochrony przeciwpożarowej związanej z lasami uregulowana została w ustawie o lasach. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach właściciele lasów są zobowiązani w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Również z art. 13 ustawy o lasach wynika podobny obowiązek dla właścicieli lasów, są oni zobowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do (...) pielęgnowania i ochrony przeciwpożarowej. Brzmienie przytoczonej regulacji wskazuje bezpośrednio na właściciela lasu, jako na podmiot bezwarunkowo zobowiązany do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej lasu. Jest bezspornym, że skarżący nie jest właścicielem lasu, jak również terenu, na którym są urządzone pasy przeciwpożarowe, dlatego też w myśl ustawy o lasach, to na właścicielu lasu spoczywa obowiązek urządzenia i utrzymania terenu stanowiącego pas przeciwpożarowy.

Skarżący podniósł, że zgodnie z poprzednio obowiązującym rozporządzeniu M.S.W i A. z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i terenów (Dz.U. Nr 80 poz. 563) pasy przeciwpożarowe wzdłuż linii kolejowych relacji H. N.-D. oraz H. N.-K. były wykonane i utrzymywane do chwili obowiązywania rozporządzenia tj. 30 czerwca 2010r. Pozostaje więc, po zmianie stanu prawnego kwestia utrzymywania istniejących pasów przeciwpożarowych, co należy zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami ustawy o lasach do właścicieli lasów.

Obowiązek ten nie został przeniesiony, wbrew stanowisku Sądu I instancji na skarżącego, będącego zarządcą infrastruktury kolejowej na podstawie ustawy, albowiem wskazany już art. 55 ustawy o transporcie kolejowym daje zarządcy prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach (w tym leśnych) za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Ustalenie odszkodowania za urządzenie i utworzenie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron.

W ocenie skarżącego regulacja ta jest spójna z dyspozycją zarówno ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak i ustawy o lasach. Wskazuje ona na uprawnienie zarządcy infrastruktury do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, przyznając mu przy tym możliwość uzyskania odszkodowania od właścicieli lub zarządcy lasu z tytułu wykonywanych czynności. Przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o transporcie kolejowym konstrukcja wskazuje, że co do zasady obowiązki utrzymywania pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych przylegających do linii kolejowej, w odniesieniu do których zarządcą jest skarżący, spoczywają na właścicielu lub zarządcy lasów. W przypadku, gdyby zarządca lasu lub właściciel nie był w stanie spełnić ciążących na nim obowiązków związanych z ochroną przeciwpożarową wówczas może zawrzeć umowę, na podstawie której inny podmiot (tu Skarżący) mógłby wykonywać te obowiązki odpłatnie.

W świetle przytoczonych przepisów nie można, zdaniem skarżącego, podzielić poglądu, że obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej poprzez urządzenie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych, na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym obciąża zarządcę infrastruktury kolejowej, a wyżej wskazane przepisy ustawy o transporcie kolejowym są jedynie normami blankietowymi wyrażającymi ogólne obowiązki dla zarządców infrastruktury kolejowej w zakresie spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i jako takie nie mogą nakładać na skarżącego żadnych obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami skargi kasacyjnej.

Istota skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej sprowadzała się do ustalenia, czy przepisy art. 55 i art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nakładają na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek utrzymania i urządzenia pasów przeciwpożarowych, czy też stanowi to tylko prawo zarządcy do działania w tym zakresie. Organy administracji oraz Sąd I instancji wskazały skarżącą Spółkę, będącą zarządcą infrastruktury kolejowej, jako podmiot odpowiedzialny za wykonywanie pasów przeciwpożarowych.

Na wstępie wskazać należy na treść § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r., wydanego na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), w którym wskazano ustawy określające podmioty odpowiedzialne za wykonywanie pasów przeciwpożarowych. Wynika z jego treści, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok (ust. 1 ), przy czym podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania tych pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym, ustawie o ochronie przeciwpożarowej (ust. 2). Z powyższego wynika, że obecnie w ustawie została uregulowana kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a nie w rozporządzeniu. Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. wymieniało w § 34 ust. 3 pkt 2 jednoznacznie podmioty obowiązujące do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym m.in. właścicieli linii kolejowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w § 38 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. odesłanie do konkretnych ustaw w zakresie określenia właściwych podmiotów do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych nie narusza wskazanego w skardze kasacyjnej art. 7 Konstytucji RP, bowiem konkretyzacja właściwego podmiotu do realizacji wymaganych ustawą zadań wynika z ustaleń faktycznych konkretnej sprawy.

W ustawie o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003r., będącej podstawowym aktem dla funkcjonowania transportu kolejowego, uregulowano m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej i jej utrzymanie, zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach. W rozdziale 4 tej ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego. Z treści art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wynika, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne, zapewniające m.in. ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Obowiązek wynikający z tego przepisu obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego przez jaki teren przebiega, zatem dotyczy także przebiegu na terenie lasów. Norma ta ma więc charakter ogólny, co trafnie podniósł Sąd I instancji, gdyż nie wskazuje sposobu realizacji wymienionych w niej obowiązków, jak również nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Natomiast kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, na której prowadzony jest ruch, uregulowane zostały w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, wydanego na podstawie delegacji art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, co wskazuje także, że obowiązki nim uregulowane odnoszą się do zarządców linii kolejowych, a nie do właścicieli lasów.

Uzupełnieniem wskazanej normy prawnej art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym jest art. 55 tej ustawy, który w ust. 1 pkt 3 określa, że "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Należy uznać, że zapis "ma prawo" odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku, wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej.

Zatem przepis art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym daje zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonywać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ustawy obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Posłużenie się w art. 55 zwrotem "ma prawo" nie oznacza, wbrew odmiennym wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, że z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m.in. urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Powyższy zwrot, przy uwzględnieniu przedstawionych wywodów, wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza uprawnienia do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które są jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikającej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że podmiotem właściwym do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 9 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. Nr 12 poz. 59 z 2011r. ze zm.) przez przyjęcie, że wynikający z tych przepisów obowiązek właścicieli lasów nie obejmuje ochrony przeciwpożarowej lasów.

Przepis art. 13 ustawy o lasach również nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, jednak jej zakres jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Wydane bowiem na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r., określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowej. Ten rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie, co do zasad jego urządzania w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r., wydanym na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika jedynie dla właścicieli lasów obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006r., natomiast regulacja dotycząca pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych uregulowana jest w ustawie o transporcie kolejowym i w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2013r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1321/12 "wymienione wyżej akty prawne oraz zawarte w nich przepisy regulują wykonywanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów, określają zarówno podmiot do tego zobowiązany, jak i zakres powyższego obowiązku, a także precyzują okoliczności, w jakich ten obowiązek ma być zrealizowany. Wojewódzkie Sądy Administracyjne w ponad stu do chwili obecnej wydanych wyrokach, a także Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrzonych do tej pory skargach kasacyjnych w tych sprawach, prezentowały jednolite stanowisko, co do podmiotu zobowiązanego do realizacji obowiązku dotyczącego pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na terenach leśnych. Przeprowadzona wyżej wykładnia systemowa norm prawnych nie wskazuje na istnienie w tym zakresie luki prawnej, ani też nie może być utożsamiana z domniemaniem prawa".

Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych tam przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na postawie art. 184 p.p.s.a.