Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1239/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę w stosunku do
Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 58 ust. 5 a P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2015 poz 658
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. G. i G. G. na uchwałę Rady Gminy Będzino z dnia 30 czerwca 2015 r. nr IX/62/15 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "Wierzchomino" w gminie Będzino I. odrzuca skargę G. G., II. oddala skargę B. G..


UZASADNIENIE

W dniu 30 czerwca 2015 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr IX/62/15

w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "" w Gminie .

Pismem z dnia 24 lipca 2015 r. (k. 13 akt sąd.) B. G. i G.G., działające przez pełnomocnika radcę prawnego I. L., wezwały Radę Gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), dalej: "u.s.g.", do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2015 r. (nadanym 14 września 2015 r. koperta k. 14 akt sąd.) B. G. i G. G., działające przez ww. pełnomocnika, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. wniosły za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąc w całości uchwałę z dnia 30 czerwca 2015 r., Nr IX/62/15, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

Skarżące zarzuciły skarżonej uchwale takie same naruszenia prawa jakie wskazały w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a mianowicie:

1) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), dalej: "u.p.z.p." poprzez przyjęcie, że "minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie może być mniejsza niż" (§ 20 ust. 2 pkt 6 uchwały),

2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez -zaplanowanie na części działki nr [..]- stanowiącej własność B. G. drogi gminnej dojazdowej (KDD) oraz zaplanowanie elektrowni wiatrowych w odległości ok. m od działek nr [..] stanowiących własność G. G.,

3) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zamieszczenie w planie normy otwartej przewidującej, że szczegółowe posadowienie projektowanych elektrowni oraz usytuowanie dróg i placów eksploatacyjnych i towarzyszącej infrastruktury technicznej zostanie określone na etapie projektu budowlanego (§ 20 ust. 2 pkt 4 uchwały),

4) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. poprzez bezterminowe umiejscowienie jednej z elektrowni wiatrowych (wieży nr 1) na terenie oznaczonym symbolem /11 (§ 20 ust. 1 uchwały) a więc na terenie o przeznaczeniu podstawowym- gospodarowanie odpadami (§ 36 uchwały),

5) naruszenie art. 17 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak prognozy oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu skargi skarżące powołując się na art. 53 § 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej: "P.p.s.a." oraz uchwałę Siedmiu Sędziów NSA

z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07 wskazały, że Rada Gminy nie odpowiedziała na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a zatem termin do wniesienia skargi został zachowany.

Co do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. skarżące podniosły,

że dopuszczenie w planie możliwości usytuowania elektrowni wiatrowej w tak bliskiej odległości od budynków mieszkalnych na pewno naraża zdrowie oraz bezpieczeństwo ludzi. Mieszkańcy Gminy (w tym także skarżące) wnioskowali o wpisanie do planu wymogu zachowania km jako minimalnej odległości turbin wiatrowych od siedzib ludzkich (tj. odległości zalecanej przez Ministerstwo Zdrowia w piśmie z [...]). Rada Gminy odrzuciła jednak tę uwagę. Uzasadnienie jej stanowiska, zamieszczone w załączniku nr 2 do uchwały, jest całkowicie nieprzekonywające, a to dlatego, że:

- po pierwsze, rada skupiła się wyłącznie na oddziaływaniu akustycznym pomijając inne aspekty wpływu elektrowni wiatrowych na zdrowie i życie ludzi takie jak: efekt migotania cienia i refleksów światła, pylenia, wibracji, promieniowania elektromagnetycznego, odrywania się kawałków lodu z turbin wiatrowych;

- po drugie, jak to wynika z pisma inwestora z dnia 9 lutego 2015 r. (adresowanego do Wójta Gminy ), obliczenia hałasu wykonano dla wieży o wysokości m. Inwestor planuje jednak budowę farmy wiatrowej o wieżach do wysokości m,

a zatem turbiny (uzależnione od wysokości masztu) będą większe. Na poparcie swojego stanowiska skarżące powołały się na stwierdzenia zawarte w Wytycznych

w zakresie prognozowania oddziaływań na środowisko farm wiatrowych wydanych przez G D O Ś (dostępnych w wersji elektronicznej na stronie www.gdos.gov.pl Zakładka OOS, Wsparcie systemu OOS);

- po trzecie, zdaniem skarżących, nie ma racji Rada Gminy twierdząc, iż powołaną przez autorów uwag korespondencję należy traktować, "...jako wyłączną opinię jej autorów", gdyż znajduje ona oparcie w opinii Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - P Z H,

- po czwarte, gołosłowna jest teza Rady, że "ustalone w planie odległości wież elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie wymagają powiększenia, gdyż zostały ustalone zgodnie z dobrą praktyka w zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi." Zdaniem skarżących, powołujących się na odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Zdrowia na interpelację nr [..] w sprawie badań nad wpływem farm wiatrowych na zdrowie człowieka, takie stanowisko Rady pozostaje w sprzeczności z publikacjami WHO, która otwarcie zwraca uwagę, że produkcja energii "...przy wykorzystaniu elektrowni wiatrowych (...) w sposób pośredni i bezpośredni ma wpływ na zdrowie człowieka (...)".

Odnośnie do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., prowadzącego - według skarżących - do naruszenia ich usprawiedliwionych interesów, w uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sposób nieuzasadniony nieruchomość B. G. stała się drogą komunikacji dla przeznaczonych pod inwestycje terenów należących do osób trzecich. Ograniczenie prawa własności (chronionego przepisami Konstytucji oraz Kodeksu cywilnego) wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyn tego ograniczenia. Konieczność rozstrzygania konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesów poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza jednak zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym. B. G. nie zgodziła się na wykorzystanie jej działki przez inwestora w planie elektrowni wiatrowych, czemu dała wyraz wprost w piśmie z [...]r., do którego Rada się w ogóle nie ustosunkowała.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zarzut z pkt 3 skargi), skarżące podniosły, że Rada wprowadzając normę zawartą w § 20 ust. 2 pkt 4 uchwały, w istocie przekazała swoje kompetencje innemu podmiotowi, który poza planem (w projekcie budowlanym) określi lokalizację elektrowni. Takie uregulowanie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przeznaczenie konkretnych terenów zostało uzależnione od woli innego niż Rada podmiotu. Projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może uzupełniać ani też zastępować zapisów planu miejscowego. Podobny zarzut postawił również P W I S w opinii z dnia [..] r.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. (pkt 4 skargi), skarżące podniosły, że plan przewiduje, iż "na terenie gminnych inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, o których mowa w § 36- do czasu realizacji obiektów

i urządzeń gospodarowania odpadami – ustala się tymczasowy sposób użytkowania jako teren lokalizacji elektrowni wiatrowych oznaczony symbolem (§ 12 ust. 2 uchwały). Takie ustalenie jest niedopuszczalne, gdyż prawu budowlanemu nie jest znana instytucja tymczasowego pozwolenia na budowę. W konsekwencji zaplanowanie na działce gminnej elektrowni wiatrowej jest ewidentnie contra legem.

Co do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 4 u.p.z.p. (zarzut z pkt 5) w uzasadnieniu skargi podniesiono, że treść tego przepisu nie pozostawia jakiejkolwiek wątpliwości,

że prognozę, o której w nim mowa sporządza wójt. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest, że Wójt Gminy takiej prognozy nie sporządził,

a Rada Gminy w procesie planistycznym wykorzystała prognozę oddziaływania

na środowisko sporządzoną przez na zlecenie jednego z inwestorów,

co jest – w ocenie skarżących – rażącym naruszeniem procedury planistycznej. Ponadto skarżące stwierdziły, powołując się m.in. na uwagę zawartą w piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 2 października 2014 r. oraz zarzuty zawarte w opinii sanitarnej z [..] r., że prognoza ta jest wybitnie woluntarystyczna i uwzględnia wyłącznie partykularny interes inwestora nie licząc się

z interesem wspólnoty samorządowej.

Jako uzasadnienie merytorycznej oceny przez sąd zaskarżonego aktu wskazano w skardze na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przysługującego stronie skarżącej, podnosząc, że wynika to wprost z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Planowana inwestycja, której podstawę stanowi zaskarżona uchwała, będzie bezpośrednio i realnie oddziaływała na sferę wykonywania prawa własności nieruchomości przysługującego skarżącym na podstawie art. 140 K.c. Mają one zatem interes prawny w zaskarżeniu w/w uchwały, co znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych i poglądach doktryny.

Przewodniczący Rady Gminy przesyłając skargę wraz z aktami sprawy do Sądu, pismem z dnia 14 października 2015 r. wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA odpis skargi przesłany został Wójtowi Gminy , jako organowi właściwemu do reprezentowania Gminy, celem udzielenia odpowiedzi na skargę.

Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. Wójt Gminy , zastępowany przez radcę prawnego S. O. (pełnomocnictwo k. 59) udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem organu, treść skargi nie przynosi w sposób należyty odpowiedzi na pytanie o istnienie interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia przedmiotowego aktu prawa miejscowego. Skarżący nie wykazał, które konkretnie przysługujące mu uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone w sposób istotny treścią tego aktu. Winno to skutkować koniecznością oddalenia skargi.

Ponadto Wójt ustosunkował się do poszczególnych zarzutów skargi, przy czym uzasadnienie odpowiedzi na skargę uzupełnił w piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2016 r. (k. 52 akt).

Co do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., Wójt wskazał między innymi, że niezależnie od określonego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych ""

w gminie (dalej: MPZP) obowiązku zachowania dla dopuszczalnej lokalizacji wież elektrowni wiatrowych bezpiecznych odległości wynikających z przepisów dotyczących ochrony środowiska w zakresie ochrony przed hałasem-wyznaczył

w granicach terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych oznaczonych symbolem EWR (terenów rolnych, na których dopuszczono usytuowanie elementów elektrowni wiatrowej) nieprzekraczalne linie zabudowy dla wież elektrowni wiatrowych (określone na rysunku planu oraz w ustaleniach § 2 pkt 6 MPZP) oraz przyjął dodatkową zasadę zachowania minimalnej - w wymiarze 400m - odległości wież elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych (§ 20 ust. 2 pkt 5 MPZP). Wskazane ustalenia planu określają łącznie obszar dopuszczalnej lokalizacji wież elektrowni, stanowiąc ustalone w nim parametry dla usytuowania wież elektrowni wiatrowych w granicach obszaru objętego planem. Podstawą zarzutu skarżących jest pogląd wyrażony w piśmie Ministerstwa Zdrowia z dnia [..] r. dotyczący zalecanej odległości turbin wiatrowych, od siedzib ludzkich, która określona została na 2-4 km. Organ podniósł jednak, że MPZP został uzgodniony z właściwymi organami odpowiedzialnymi za zachowanie m.in. ochrony zdrowia, które zaakceptowały jego postanowienia. Plan ten spełnia wszelkie wymagania stawiane przez obowiązujące przepisy w zakresie zachowania m.in. ochrony siedzib ludzkich, co zostało już wyjaśnione na etapie rozpatrywania uwag zgłoszonych do projektu planu (Załącznik nr 2 do uchwały). Stanowisko Ministerstwa Zdrowia wyrażone we wskazanym piśmie nie stanowi ani norm prawnych, ani nawet wytycznych w zakresie ustalania odległości elektrowni wiatrowych od siedzib ludzkich. Położenie nacisku na kwestie związane z oddziaływaniem akustycznym turbin wynika z faktu, iż to właśnie normy ochrony przed hałasem w polskim porządku prawnym wyznaczają odległość, w jakiej umiejscowione mogą być elektrownie wiatrowe.

Co do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wójt wyjaśnił, wskazując na § 30 MPZP, że w planie zaprojektowano poszerzenie drogi gminnej (działka nr) kosztem działek [...] obręb. Działka [..] ma powierzchnię ha, a jej część przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej zajmuje powierzchnię ha, tj. 90m2. Przeznaczenie niewielkiego fragmentu działki [...]na poszerzenie istniejącej drogi publicznej nie powoduje niemożliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. W związku z tym organ wywiódł, że prawo własności B. G. nie zostało naruszone w sposób nadmierny, bądź dla niej uciążliwy. Co więcej, przeznaczenie w planie tej części nieruchomości na drogę miało na celu w szczególności usankcjonowanie istniejącego rzeczywistego stanu nieruchomości, gdyż droga ta została ustalona po śladzie wyjeżdżonej od kilku lat i aktualnej trasy. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne (wyroki w sprawach o sygn. II OSK 2249/12 i II SA/Bk 514/13) oraz Trybunału Konstytucyjnego ( wyroki w sprawach o sygn. SK 9/98 publ. OTK z 1999, Nr 4, poz. 78; P 2/98, publ. OTK Nr 1, poz. 2) organ wywiódł, że prawo własności B. G. nie zostało ograniczone w sposób naruszający istotę prawa własności.

W związku zaś z twierdzeniem skargi, że zaplanowano elektrownie wiatrowe

w odległości ok. m od działek nr [...] obręb stanowiących własność G. G., Wójt stwierdził, że działka nr [...] położona jest w odległości m w linii prostej od terenu, na którym planowana jest najbliższa elektrownia wiatrowa (działka). Natomiast działka [..] nie istnieje, została podzielona w r, na działki [...]. Działka [..] położona jest w odległości ok. m w linii prostej od terenu, na którym planowana jest najbliższa elektrownia wiatrowa (działka). Co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wójt wskazał, że zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania i wskazał na ustalenia zawarte w § 4 i w § 20 MPZP, które stanowią ustalenia wymagane powyższym przepisem. Twierdzenia skarżących o rzekomym przekazaniu przez organ swoich kompetencji podmiotowi trzeciemu Wójt uznał za bezzasadne wskazując, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wskazuje się jedynie podstawowe cechy i rodzaj projektowanej inwestycji, a dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę określa się szczegółowo charakter inwestycji, w tym jej dokładną lokalizację i formę architektoniczną (art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane –Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016).

W odniesieniu do zarzutu z pkt 4 skargi, Wójt stwierdził, że zawarte w § 12 pkt 2 MPZP ustalenia dotyczące sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu infrastruktury technicznej jest zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Nie podzielając zarzutu naruszenia art. 17 ust. 4 u.p.z.p. Wójt przytoczył art. 5 u.p.z.p. i wyjaśnił, że sporządzenie projektu skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego zostało powierzone w drodze umowy osobie, która spełniała jeden z warunków określonych w tym przepisie. Prognoza oddziaływania na środowisko stanowi część materiałów planistycznych, sporządzonych na potrzeby projektu planu zgodnie z umową. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie stanowi o kierowaniu się indywidualnym interesem inwestora rzekome zignorowanie zarzutów opinii sanitarnej czy też Dyrektora Ochrony Środowiska. Kolejność procedury planistycznej określona została w art. 17 u.p.z.p. Uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko dokonywane na podstawie art. 53 u.u.i.ś. następuje przed sporządzeniem prognozy (art. 17 pkt 3 u.p.z.p.). Natomiast stanowisko R. Dyrektora Ochrony Środowiska i opinia sanitarna wydane zostały już na podstawie sporządzonej prognozy, w trybie opisanym w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. W konsekwencji stwierdzenie, że nieuwzględnienie wskazanych zarzutów w samej prognozie świadczyć miałoby o woluntarystycznym charakterze jest całkowicie bezpodstawne i pomija przewidziany przepisami u.p.z.p. tryb procedury planistycznej. Przy piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2016 r. (k.52- 64) pełnomocnik Gminy uzupełnił odpowiedź na skargę oraz przedłożył:

- uchwałę Rady Gminy w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy ,

- uchwałę z dnia 28 września 2011 r. Nr X/80/11 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych " " w Gminie ,

- uchwałę z dnia 12 września 2013 r. Nr XXXIII/224/13 Rady Gminy

w sprawie zmiany uchwały Nr X/80/11 Rady Gminy z dnia 28 września

2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych "" w Gminie w zakresie treści załącznika graficznego do uchwały, załączniki graficzne do ww. uchwał.

Pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r (K. 74-79) odniósł się do twierdzeń pełnomocnika Gminy zawartych w odpowiedzi na skargę i w jej uzupełnieniu, wskazując na ich niezasadność. Ponadto zarzucił, że w procesie planistycznym organ:

1) nie uzyskał zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r.

poz. 1205),

2) nie pozyskał opinii właściwej miejscowo izby rolniczej , o której mowa w art. 5a

ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. 1995, poz. 927),

3) nie sporządził prognozy skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. o jakiej mowa

w art. 17 ust. 45 u.p.z.p.

Zdaniem skarżących, naruszenie powyższych zasad procedury planistycznej skutkuje nieważnością uchwały na podstawie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy. Fakt,

że skarżące nie wykazały ww. przepisów w wezwaniu do usunięcia naruszenia nie ma żadnego znaczenia z uwagi na treść art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 12.02. 2013, sygn. akt II OSK 2485/12).

Na rozprawie sądowej w dniu 10 marca 2015 r. drugi z pełnomocników skarżącej G. -adw. M. P. dodatkowo zarzucił, że:

1) rysunek planu został sporządzony na niezgodnej z przepisami mapie w skali 1:2000,

2) naruszono art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 5 i art. 15 pkt 2 u.p.z.p.,

3) zmiana uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu z 2013 r. nie była w żaden sposób uzasadniona.

Na tej rozprawie radca prawny I. L. co do kwestii położenia działek stanowiących własność skarżących wyjaśniła, że znajdują się one zarówno na terenie objętym planem jak i na terenie oddziaływania elektrowni wiatrowych. Ponadto stwierdziła, że zdaniem mieszkańców Gminy, projekt planu nie był z nimi konsultowany, a przedłożone akta planistyczne nie zwierają dowodu na tę okoliczność.

Pełnomocnik B. G. i G. G. przy piśmie z dnia 9 marca 2016 r. przedstawił odpisy z ksiąg wieczystych prowadzonych w Sądzie Rejonowym dla działek stanowiących własność B. G. leżących na obszarze objętym planem, tj. działek: nr od [...] (), nr [..] (), nr od [..] () oraz działki nr (), a także dla stanowiących własność G. G. działek: nr [..] (), a ponadto mapę MPZP ze wskazaniem położenia ww. działek oraz mapkę, na której kolorem czerwonym zaznaczono obszary przeznaczone pod elektrownie wiatrowe w tym i sporną (k.).

W dniu 9 maja 2016 r. wpłynęło pismo Gminy odnoszące się do kolejnych zarzutów skarżących (k.) wskazujące, że są niezasadne.

Podczas rozprawy w dniu 25 maja 2016 r. pełnomocnicy skarżących podnieśli zarzuty:

1) braku w aktach zaświadczeń członków zespołu autorskiego planu wymaganego przez § 12 pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia

2003r. w sprawie wymaganego zakresu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1567),

2) naruszenie § 12 pkt 8 ww. rozporządzenia poprzez brak prognozy finansowych skutków uchwalenia planu podczas podejmowania uchwały i sporządzenie prognozy przez architekta,

3) naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przez zamieszczenie w § 2 pkt 6 uchwały własnej definicji legalnej elektrowni wiatrowej,

4) nierozpatrzenie uwagi wniesionej do planu przez Stowarzyszenie z powodu błędnego przyjęcia, że uwaga wniesiona została po terminie.

Ponadto pełnomocnik skarżących zmodyfikował wcześniejszy zarzut dotyczący uchwały z dnia 12 września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do uchwalenia m.p.z.p. przyznając, że uchwała ta posiada uzasadnienie, ale podnosząc, że jest wadliwa ponieważ nie wynika z niej zakres zmiany.

Pełnomocnicy Gminy (radca prawny S. O. i pracownik M. D.) podtrzymali dotychczasowe stanowisko Gminy, w szczególności akcentowali niezasadność sugestii jakoby prognoza skutków finansowych uchwalenia planu została sporządzona ex post dla potrzeb niniejszego postępowania sądowego i wyjaśnili, że prognoza ta została również przedstawiona Wojewodzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Dla trybu procedowania przez Sąd w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma zmiana art. 58 § 1 P.p.s.a. wprowadzona ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz.658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r, a zatem obowiązywała w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (14 września 2015 r.). Mianowicie, do powyższego przepisu dodany został pkt 5a, zgodnie z którym, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest, stanowiący podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi, art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminny.

Przepis ten stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia– zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W świetle cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że ustawodawca dokonaną zmianą ustawy procesowej zaliczył naruszenie interesu prawnego skarżącego do warunków formalnych dopuszczalności skargi.

Z art. art. 58 § 1 P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika zatem, że Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać warunki formalne dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a zatem ustalić, czy: 1) zaskarżony akt dotyczy sfery administracji publicznej, 2) wniesienie skargi do sądu poprzedzone zostało bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi, 4) naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Jeżeli którakolwiek z ww. przesłanek nie została spełniona skarga podlega odrzuceniu postanowieniem na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.), chyba że – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - sąd uzna za niezbędne skierowania sprawy na rozprawę celem wyjaśnienia okoliczności istotnych dla oceny warunków formalnych dopuszczalności skargi.

2. Badając warunki formalne dopuszczalności skargi sąd stwierdził, po pierwsze, że w świetle jednolitego w tym względzie, orzecznictwa i piśmiennictwa, nie ma wątpliwości co do tego, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, po drugie, że wniesienie skargi (14 września 2015 r., k.14) zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (24 lipca 2015 r., k.13), a wezwany organ nie udzielił odpowiedzi, a zatem wezwanie to było bezskuteczne i po trzecie skarga została wniesiona w ustawowym terminie (art. 53 § 2 P.p.s.a.)

Przed rozstrzygnięciem czy został naruszony interes prawny skarżących należało wyjaśnić kwestię numeracji i położenia względem obszaru objętego planem ich działek, ponieważ twierdzenia skargi były w tym zakresie nieprecyzyjne i częściowo rozbieżne z wyjaśnieniami pełnomocnika Gminy.

W oparciu o dowody przedłożone przez pełnomocnika skarżących (k. 88-112 akt sąd.), w tym treść ksiąg wieczystych oraz na podstawie przedłożonych przez Wójta Gminy akt planistycznych, Sąd ustalił, że skarżące są w obrębie geodezyjnym właścicielkami odrębnych działek, z których tylko działka o nr [..] stanowiąca wyłączną własność B. G. znajduje się w obszarze bezpośrednio objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Graficznie jest to przedstawione w przedłożonej przez Gminę dokumentacji planistycznej (teczka żółta - na kserokopii części załącznika Nr arkusz do uchwały Nr IX/62/15).

Ponadto B. G. jest właścicielką działek o nr od [...] (k. 89-107 akt sąd.).

G. G. jest natomiast wyłączną właścicielką działek: [...](treść Kw nr, k. 108 -111 akt sąd.), przy czym ani w skardze, ani do protokołu rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku skarżąca ta nie wykazała, że jest właścicielką nieruchomości położonej w obszarze objętym zaskarżonym planem, nie wynika to również z samego planu. Nie mniej jednak, Sąd miał na uwadze, że interes prawny we wniesieniu skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma nie tylko podmiot mający na terenie objętym planem miejscowym nieruchomość, do której służą mu określone prawa rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste), ale interes ten może mieć także właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości położonej poza obrębem objętym planem, ale znajdującej się w jego sąsiedztwie. Istotne jest bowiem, w jakim stopniu ustalenia kwestionowanego planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości.

Skarżące, swój interes prawny wywodzą z prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki o wskazanych wyżej numerach geodezyjnych twierdząc, jak wskazano to w piśmie procesowym z dnia [...] r. (k. 74-79 akt sąd.),

że "planowana inwestycja, której podstawę stanowi zaskarżona uchwała będzie bezpośrednio i realnie oddziaływała na sferę wykonywania prawa własności przysługującego skarżącym na podstawie art. 140 kc".

W związku z tak określonym źródłem interesu prawnego skarżących trzeba zauważyć, że zarówno w treści skargi, jak i w pismach procesowych oraz wystąpieniach na rozprawie pełnomocników skarżących pomija się istotną dla rozstrzygnięcia różnicę wynikającą ze stanu faktycznego co do sytuacji prawnej obu skarżących.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd,

że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01 – LEX nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. W orzecznictwie przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949).

W tym kontekście stwierdzić trzeba, że z faktu, że B. G. jest właścicielką działki nr [..] położonej na terenie objętym skarżonym planem, której to część została przeznaczona w tym planie na poszerzenie istniejącej drogi gminnej, wynika bezspornie jej legitymacja skargowa, skoro zaskarżona uchwała przewiduje pomniejszenie zakresu przysługującego jej z mocy art. 140 k.c. prawa własności, a więc godzi w jej interes prawny wynikający z tego przepisu prawa. Jednakże posiadanie przez B. G. legitymacji skargowej do wniesienia skargi, nie oznacza automatycznie, że legitymację taką posiada również G. G..

Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest bowiem prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 – LEX

nr 384677).

Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarga oparta o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. jest natomiast oparta na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi zatem skargi powszechnej.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że z faktu, że interes prawny B. G. został naruszony zaskarżoną uchwałą, nie wynika legitymacja skargowa skarżącej G. G.. Skoro bowiem legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, to naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter zindywidualizowany. Innymi słowy rzecz ujmując, nie można naruszeniem własnego interesu prawnego obdarzyć innej osoby i otworzyć jej w ten sposób drogi do spełnienia warunków dopuszczalności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., nawet wówczas, gdyby ta inna osoba miała w tym interes prawny.

W skardze należy zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Przy czym, jeśli skargę wnosi więcej niż jedna osoba, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to każdy ze skarżących ma obowiązek wykazania naruszenia swojego własnego interesu prawnego (konkretnego, indywidualnego i bezpośredniego).

Skarżące co prawda noszą takie samo nazwisko, ale posiadają odrębne nieruchomości, nie są bowiem - jak wynika to z przedłożonych sądowi przez ich pełnomocnika odpisów z ksiąg wieczystych – współwłaścicielkami działek wymienionych w skardze, co dla spełnienia warunków formalnych skargi wniesionej

w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania przez skarżące odrębnie naruszenia interesu prawnego każdej z nich.

Zdaniem Sądu, G. G. nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego, rozumianego tak jak zostało to wyżej przedstawione.

Po pierwsze, jest bezsporne, że zaskarżona uchwała co do działek stanowiących własność G. G. nie wprowadza żadnych zmian w zakresie ich przeznaczenia. Przed uchwaleniem MPZP były gruntami rolnymi i takie ich przeznaczenie pozostało. Nie doszło w odniesieniu do tych działek do odjęcia prawa własności lub jego ograniczenia w drodze zmiany przeznaczenia gruntów.

Po drugie, wbrew odmiennym wywodom skargi, brak jest podstaw do przyjęcia, że postanowienia planu naruszają interes prawny tej skarżącej z powodu zaplanowania elektrowni wiatrowych w odległości, jak twierdzi, ok. m od działek stanowiących jej własność. Wprawdzie organ w odpowiedzi na skargę odległość tę w linii prostej od działki nr [...] (na której planowana jest najbliższa wieża) określił na: m od działki [...] oraz m od działki nr [..], czemu przeczy pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 29 lutego 2016 r (k. 74-79), jednakże rozbieżność stanowisk stron co do tej odległości, z prawnego punktu widzenia nie ma, zdaniem Sądu, istotnego znaczenia w realiach niniejszej sprawy. Mieć trzeba bowiem na uwadze, że w zaskarżonej uchwale określono dla projektowanych elektrowni wiatrowych nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 2 pkt 8 i na rysunku planu) oraz przyjęto m jako minimalną odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych (§ 20 ust. 2 pkt 6), a zatem wskazana przez skarżące strony odległość w każdym przypadku jest dwukrotnie większa, niż odległość minimalna, przewidziana planem i jednocześnie mieszcząca się w granicach uwzględniających normy przewidziane dla ochrony przed hałasem. Przekonanie G. G. (poparte nawet poglądami zawartymi w opracowaniach i analizach naukowych, w pismach urzędowych i rożnego rodzaju wytycznych), że przyjęta w planie odległość nie jest wystarczająca do zabezpieczenia jej zdrowia przed wszelkiego rodzaju negatywnymi skutkami oddziaływania turbin wiatrowych nie jest wystarczające do wykazania naruszenia jej interesu prawnego, skoro ustalenia planu nie naruszają przewidzianych przepisami ochrony środowiska norm dla ochrony przed hałasem. Co prawda okoliczność, jak daleko sięga negatywne oddziaływanie elektrowni wiatrowych jest niejednoznaczna, jednakże w dacie uchwalania spornego planu nie obowiązywały w prawie powszechnie obowiązującym normy odległościowe wprost określające w jakiej minimalnej odległości od terenów zamieszkania mogą być sytuowane elektrownie wiatrowe. Konkretnym wyznacznikiem tej odległości były przepisy prawa ochrony środowiska określające normy dopuszczalnego hałasu. Odległość turbin wiatrowych od zabudowy mieszkalnej wyznaczono w planie, jak wskazano to w odpowiedzi na skargę, w oparciu o normy hałasu wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), a zatem w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Naruszenie interesu prawnego wiązać się musi z naruszeniem konkretnej normy prawnej, z której wynika dla skarżącego określone prawo lub obowiązek. Chodzi tu o normy wynikające z prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Tymczasem wywody skargi w tym zakresie odwołują się do publikacji takich jak wyniki badań naukowych, wytyczne i pisma resortowe itp., a to nie są akty prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą być brane pod uwagę przez Sąd w toku kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Mieć też trzeba na względzie, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, nie była unormowana w prawie powszechnym odległość elektrowni wiatrowych od siedzib ludzkich pod względem wpływu na zdrowie i bezpieczeństwo ludzi takich czynników jak: efekt migotania cienia i refleksy światła, pylenie, wibracje promieniowanie elektromagnetyczne, odrywanie się kawałków lodu z turbin wiatrowych.

Po trzecie, z treści § 15 ust. 2 uchwały wynika, że ustalono granice strefy ochronnej od elektrowni wiatrowych zawierające się w granicach obszaru objętego planem- zgodnie z rysunkiem planu - jako nieprzekraczalne granice tzw. "obszaru oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych", których nie może przekroczyć imisja dopuszczalnego poziomu hałasu dla form użytkowania określonych w ustaleniach § 6 pkt 8 (w zakresie ochrony przed hałasem tereny zabudowy zagrodowej) i pkt 9 (dotyczy przekształcenia zabudowy zagrodowej i likwidacji funkcji mieszkaniowej pkt 8 wtedy nie obowiązuje). W § 10 planu Rada postanowiła, że "dopuszczalny zasięg oddziaływania elektrowni wiatrowych na środowisko w zakresie hałasu dla form użytkowania wymienionych w pkt 8 i 9, winien być zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami". Powyższe ustalenia planu stanowią, zdaniem Sądu, zabezpieczenie przed naruszeniem norm gwarantujących ochronę zdrowia ludzkiego przed szkodliwym działaniem hałasu, a przy tym znajdą odpowiednie zastosowanie do konkretnej wysokości wieży elektrowni wiatrowej i mocy zamontowanej w niej turbiny. Zapisy te uwzględniają jednocześnie wymogi stawiane przed MPZP przez art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym: "w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania dotyczące ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia a także potrzeby osób niepełnosprawnych".

Po czwarte, plan nie przesądza o ostatecznym rozstawieniu elektrowni wiatrowych, a zatem ocena dopuszczalności lokalizacji konkretnej elektrowni z punktu widzenia oddziaływania na środowisko, na etapie wydawania pozwolenia na budowę będzie uprzednio wymagała odpowiednich ustaleń w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że sporna uchwała nie wpływa na możliwość korzystania przez skarżącą G. G. z przysługującego jej prawa własności wskazanych działek, a planowane rozmieszczenie wieży elektrowni wiatrowych prawa nie narusza.

Tak więc w sprawie skarżącej G. G. nie zostało skutecznie wykazane naruszenie jej interesu prawnego. O tym, że plan miejscowy narusza interes prawny lub uprawnienie konkretnego podmiotu można mówić wówczas, gdy

z przepisów prawa wynika, że ustalenia tego planu dotyczą ściśle określonego obowiązku prawnego lub uprawnienia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, Który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany ustaleniami planu, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego stanowiącymi podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu.

Brak jest zatem po stronie G. G. legitymacji skargowej wynikającej z naruszenia jej interesu prawnego, co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

W odniesieniu natomiast do skarżącej B. G. Sąd stwierdził,

że poprzez przeznaczenie w planie części działki nr [...] stanowiącej jej własność, na poszerzenie drogi gminnej () doszło do naruszenia interesu prawnego tej skarżącej. Konsekwencją tego ustalenia jest konieczność objęcia przez Sąd uchwały zaskarżonej przez B. G. kontrolą merytoryczną. Naruszenie bowiem interesu prawnego skarżącego, dla skuteczności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wiązać się musi ze stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała obiektywnie narusza porządek prawny.

3. Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny B. G., wobec faktu spełnienia warunków formalnych skargi tej skarżącej oraz wobec braku wątpliwości co do tego, że akt ten został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, jak to już wyżej zostało wskazane, stanowi podstawę do badania zasadności skargi.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W doktrynie i orzecznictwie wyjaśnia się, że zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny,

co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części

(zob.: Z. N. (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, 2011, s. 266-269, postanowienie NSA z dnia 14.10. 2015, ).

Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego odnosi się do merytorycznej problematyki sporządzania aktu planistycznego a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu miejscowego odnosi się natomiast do sekwencji czynności jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia studium lub planu miejscowego. (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, red. Z. N, C.H. BECK, Warszawa 2013, str. 262 i nast.).

Istotne jest przy tym, z uwagi na treść zarzutów podniesionych w skardze oraz

w pismach i w wystąpieniach na rozprawie pełnomocników B. G., wyjaśnienie, że jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

16 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1249/09, (dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). Odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości

z osobna, wymagając skargi jej właściciela.

W tym kontekście nie wymagały sądowej kontroli legalności ustalenia planu zawarte w § 20 ust. 2 pkt 6 uchwały, a objęte zarzutem naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że "minimalna odległość elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie może być mniejsza niż m" (§ 20 ust. 2 pkt 6 uchwały), skoro

w skardze nie wykazano by zarzut ten dotyczył nieruchomości B. G. znajdującej się w obszarze objętym planem lub w obszarze jego oddziaływania. Podobnie, poza kontrolą pozostał zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 6

ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zaplanowanie elektrowni wiatrowych w odległości ok. 800 m od działek stanowiących własność G. G., której skarga została odrzucona (vide pkt. 2 niniejszego uzasadnienia).

Ocenić natomiast należało, czy ustalenie planu zawarte w § 30 ust. 2 pkt 2b MPZP (co do którego podniesiono w skardze B. G. zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) rzeczywiście narusza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wskazać na wstępie wypada,

że w ocenie Sądu, zarzucane naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 odnosi się do punktu 7 tego artykułu, dotyczącego prawa własności, a nie do prawdopodobnie omyłkowo wskazywanego w skardze i w dalszych pismach procesowych punktu 6, który przewiduje uwzględnienie w planie miejscowym walorów ekonomicznych przestrzeni.

Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono między innymi prawo gminy do samodzielnego ustalenia przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przysługującego gminie władztwa planistycznego wynika, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na prawo do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2).

Powyższe rozważania teoretyczne powiązać należy z ustaleniami wynikającymi z zakwestionowanego planu w zakresie dotyczącym działki nr [..] stanowiącej własność B. G. Nie ma w sprawie sporu co do tego, że działka ta jest działką rolniczą. Skarżąca kwestionuje legalność przeznaczenia w planie, bez jej zgody, części tej działki pod drogę i niewyjaśnienie w toku procedury planistycznej przyczyn takiego przeznaczenia, twierdząc w skardze, że "w sposób nieuzasadniony nieruchomość B. G. stała się drogą komunikacji dla przeznaczonych pod inwestycje terenów należących do osób trzecich.

Tymczasem z części graficznej planu wynika, że działka nr [..] przylega do działki drogowej oznaczonej na rysunku planu symbolem. Wyjaśnienia Wójta Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę oraz w pismach procesowych wskazują, że działka drogowa nr obręb, jest drogą gminną o nr [..] - .W planie zaprojektowano poszerzenie tej drogi gminnej kosztem działek [..], [..] obręb . Stanowiąca własność B. G. działka nr [..] ma powierzchnię ha, a jej część przeznaczona na poszerzenie drogi gminnej zajmuje powierzchnię.

W ocenie Sądu, przeznaczenie w planie fragmentu działki B. G. na poszerzenie istniejącej drogi gminnej nie przekracza granic władztwa planistycznego przysługującego gminie, rozumianego tak, jak zostało to wyżej przedstawione. Należy mieć bowiem na uwadze, że powierzchnia części działki nr [..] przeznaczonej na poszerzenie drogi gminnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem, jest nieznaczna w stosunku do całkowitej powierzchni tej działki. Na poszerzenie tej drogi przeznaczono również odpowiednie części działek przylegających do pasa drogowego należących do innych właścicieli. Ustalenie w zaskarżonej uchwale przeznaczenia podstawowego drogi jako drogi dojazdowej nie zmienia statusu tej drogi, skoro - jak wynika to z § 30 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały - istniejąca droga gminna nr [..] przewidziana została do zachowania i dalszego użytkowania. Nie można zatem wyłącznie twierdzić, tak jak czyni to skarżąca, że w planie przeznaczono część jej nieruchomości dla potrzeb "inwestycji osób trzecich." Przeciwnie, w świetle postanowień zawartych w § 30 zaskarżonej uchwały uzasadnione jest przyjęcie, że poszerzenie drogi, nawet przy zaplanowaniu jej podstawowej funkcji jako drogi dojazdowej, nie zmienia faktu, że w dalszym ciągu będzie to gminna droga publiczna. Droga ta jednocześnie, jak wynika to z wyjaśnienia Wójta Gminy , wpisuje się w realizację gminnego celu publicznego. Działania zmierzające do zwiększenia ilości energii uzyskiwanej z odnawialnych źródeł energii, są bowiem zgodne z Planem Zagospodarowania Województwa. Ponadto, jak wynika to z twierdzeń Wójta Gminy (pismo z dnia 11 stycznia 2016 r. k.52-58), którym skarżąca nie przeczy, przeznaczenie w planie tej części działki [..] na drogę "miało na celu w szczególności usankcjonowanie istniejącego rzeczywistego stanu nieruchomości, jako że droga ta została ustalona po śladzie wyjeżdżonej od kilku lat i aktualnej trasy", to zaś oznacza, że jeszcze przed uchwaleniem planu ta część działki nr [..] była nieformalnie wykorzystywana dla celów drogowych. Podkreślenia przy tym wymaga, że grunty stanowiące działkę nr [..] zachowały możliwość prowadzenia na nich działalności rolniczej. Okoliczności te przemawiają za uznaniem, że ograniczenie prawa własności B. G. nie godzi w istotę tego prawa. W rozpatrywanym przypadku doszło do prawidłowego wyważenia interesu prywatnego B. G. jako właściciela gruntów rolnych oraz interesu publicznego jakim jest ochrona środowiska poprzez zmniejszenie zużycia paliw węglowych wskutek zwiększenie pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych.

Dla powyższej oceny bezprzedmiotowa jest zawarta w piśmie skarżącej z dnia [..] r. (k.74-79) argumentacja, że "mieszkańcy gminy są przeciwni budowaniu na terenie gminy elektrowni wiatrowych. Nie widzą w nich żadnych korzyści publicznych, czemu dali wyraz w swoich uwagach do planu". Jak już bowiem była o tym mowa wyżej, skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis.

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zamieszczenie w planie normy otwartej przewidującej, że szczegółowe posadowienie projektowanych elektrowni oraz usytuowanie dróg i placów eksploatacyjnych i towarzyszącej infrastruktury technicznej zostanie określone na etapie projektu budowlanego (§ 20 ust. 2 pkt 4 uchwały). W art. 15 ust. 2 pkt 1-12 u.p.z.p., określone zostały obligatoryjne elementy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu zaskarżona uchwala zawiera wszystkie obowiązkowe ustalenia. Z art. 15 u.p.z.p. ani z żadnego innego przepisu nie wynika konieczność dokładnego wyznaczenia w mpzp miejsca (np. przez określenie współrzędnych) posadowienia na działce wieży elektrowni wiatrowych, jak też dokładnego wytyczenia dróg eksploatacyjnych (jeśli nie mają to być drogi publiczne)

i placów manewrowych. Istotą planowania przestrzennego w gminie jest określenie zasad zabudowy, a zatem wprowadzenie norm precyzujących m.in. parametry określonego rodzaju zabudowy na konkretnie wskazanych obszarach objętych planem, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (podobnie wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r., II OSK 567/08, LEX nr 511478), nie jest natomiast konkretyzowanie usytuowania tej zabudowy w obrębie działki budowlanej. To na etapie podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdzając zgodność projektowanej inwestycji z m.p.z.p. będzie badał, czy zachowane są warunki wynikające z planu, a dotyczące m.in. linii zabudowy oraz określonych w planie parametrów zabudowy i norm odległościowych dotyczących ochrony siedzib ludzkich przed ponadnormatywnym hałasem.

Nie znalazł Sąd również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. poprzez, jak twierdzi się w skardze, bezterminowe umiejscowienie jednej elektrowni (wieży nr 1) na terenie oznaczonym symbolem O.EWR/11 (§ 20 ust. 1 uchwały) a więc na terenie o przeznaczeniu podstawowym- gospodarowanie odpadami (§ 36). Art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały przewiduje, że "na terenie gminnych inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, o których mowa w § 36 - do czasu realizacji obiektów i urządzeń gospodarowania odpadami – ustala się tymczasowy sposób użytkowania jako teren lokalizacji elektrowni wiatrowych oznaczony symbolem". Wbrew temu, co twierdzi się w skardze, z ustaleń planu nie wynika, że ustanowiono bezterminowe umiejscowienie jednej elektrowni wiatrowej na terenie, którego podstawowym przeznaczeniem jest gospodarowanie odpadami. Stanowisku skarżącej przeczy bowiem zwrot: "do czasu realizacji obiektów i urządzeń gospodarowania odpadami". Z ustawy nie wynika aby uchwałodawca wypełniając dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 11 m.p.z.p. miał obowiązek określenia wskazanego w tym przepisie terminu poprzez ustanowienie konkretnej daty. Termin to może być określony jako konkretna data, ale może też być określony opisowo, tak jak przyjęto w spornym planie. Poza tym materia uregulowana w § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, gdyż jak wynika to z informacji Wójta Gminy, działka na której plan przewiduje zagospodarowanie tymczasowe stanowi własność tej Gminy.

Zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie rysunku planu na mapie w skali 1: 2000 jest chybiony.

Z pierwszego zdania przywołanego przepisu wynika, że zasadą jest sporządzenie rysunku planu na mapie w skali 1:1000. Jednakże w zdaniu drugim zostały przewidziane wyjątki od tej zasady dopuszczające, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000,

a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Ustawa nie precyzuje jakie stany faktyczne należy traktować jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Poszukując odpowiedzi co należy rozumieć pod tym zwrotem należy mieć na uwadze informacyjną funkcję rysunku planu, z którą wiąże się potrzeba czytelności tego rysunku. Nie można jednak pominąć wskazówki, która płynie z wydanego na podstawie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), które w § 6 ust. 1 stanowi, że w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000 (podobnie: P Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, LexisNexis, Warszawa 2011, str. 220-[..]).

Ogląd rysunku zaskarżonego planu, sporządzonego na mapie w skali 1: 2000, składającej się z 6 arkuszy o nr [..] i stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, prowadzi do wniosku, że jest on czytelny, co w zestawieniu ze znaczną powierzchnią obszaru objętego planem (ha) dowodzi, że rysunek sporządzony został w skali, która nie narusza zasad wynikających z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Zauważyć wypada,

że w orzecznictwie sądów administracyjnych znacznie mniejsze obszary uznane zostały za "obszary o znacznej powierzchni". Przykładowo, w wyroku z dnia 6 lipca 2012 r., II OSK 996/12 Naczelny Sąd Administracyjny do znacznej zaliczył obszar

o powierzchni ha.

Zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p., przez zamieszczenie

w § 2 pkt 6 uchwały własnej definicji legalnej elektrowni wiatrowej nie zasługuje

na uwzględnienie. Co do zasady, w orzecznictwie sądów administracyjnych

zgodnie wskazuje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak każdy inny akt normatywny, nie powinien powtarzać przepisów już obowiązujących w prawie powszechnym (vide wyroki NSA z 10 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1256/09, Lexis.pl nr 4129277, z 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11, LEXIS.pl nr 3115231), a zatem nie powinien powtarzać ani modyfikować definicji legalnych. Rozpatrywany zarzut byłby zasadny, gdyby na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały istniała w prawie powszechnym definicja elektrowni wiatrowej. Tymczasem w prawie powszechnym, w dacie uchwalenia spornego planu, definicja taka nie występowała. Zwłaszcza nie została sformułowana w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r., poz. 478) oraz w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.) oraz w wydanym na podstawie art. 9 ust. 3 i 4 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków systemu energetycznego (Dz. U z 2007 r. Nr 93, poz. 623 z późn. zm.), w którym zdefiniowano jedynie pojęcie farmy wiatrowej (§ 2 pkt 1), co trafnie podniesiono w piśmie Gminy z dnia 6 maja 2016 r.

Podsumowując powyższą część rozważań należy stwierdzić, że analiza postanowień zaskarżonej uchwały nie potwierdziła stawianych skargą zarzutów naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza w istotny sposób trybu sporządzenia planu miejscowego.

Jak wynika to z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - procedura planistyczna ma charakter sformalizowanych

i podejmowanych w określonej kolejności czynności. W jej ramach wyróżnia się następujące etapy: podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1), ogłoszenie i zawiadomienie przez organ wykonawczy gminy o tej okoliczności oraz o możliwości składania wniosków do planu (art. 17 pkt 1 i 2), sporządzenie przez organ wykonawczy gminy projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i rozpatrzenie zgłoszonych wniosków (art. 17 pkt 4), a następnie zapewnienie przez ten organ wymogów co do współdziałania z właściwymi organami oraz uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 17 pkt 6), wprowadzenie zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień (art. 17 pkt 9), ogłoszenie o wyłożeniu i wyłożenie projektu planu wraz z prognozą do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9), zgromadzenie wniosków i uwag do projektu planu oraz ich rozpatrzenie (art. 17 pkt 11 i 12), wprowadzenie zmian do projektu wynikających z rozpatrzenia uwag i w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnień (art. 17 pkt 13). Działania te wieńczy przedstawienie przez organ wykonawczy gminy projektu planu radzie gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14). W przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu (art. 19), niezbędne jest ponowienie, w niezbędnym zakresie procedury planistycznej, po czym następuje podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z rozstrzygnięciem uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1). Celem wymienionych powyżej sformalizowanych etapów procedury planistycznej jest m.in. zagwarantowanie znajomości i możliwości udziału w procesie tworzenia aktu planistycznego społeczności lokalnej. Spośród wymienionych regulacji przepisy art. 17 pkt 1, 2, 9, 11 i 12 oraz art. 19 i 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią gwarancję realizacji tego celu i jednocześnie uprawnienia społeczeństwa do udziału w procedurze planistycznej. Podkreślenia wymaga, że przedłożona Sądowi dokumentacja planistyczna potwierdza w całości zachowanie w toku procedury planistycznej trybu uchwalania planu tak pod względem kolejności poszczególnych czynności jak i przewidzianych dla nich terminów, wymaganych przez art. 17, 19, i 201 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca B. G., jak wynika to zwłaszcza z pisma procesowego z dnia 29 lutego 2016 r (k. 74-79) nie kwestionuje zgodności z prawem poszczególnych sekwencji działań Wójta i Rady Gminy w ramach procedury planistycznej, lecz polemizuje z zawartością odpowiedzi na skargę w szczególności w zakresie zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w prognozie uwag merytorycznych Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia

2 października 2014 r. oraz opinii sanitarnej z września 2014 r.

Z mocy art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 3 października 2008 r., przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego, wprowadzony został obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania tego aktu na środowisko. Postępowanie w sprawie tej oceny obejmuje w szczególności uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Czynności wskazanych w powyższych przepisach dokonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), co wynika z art. 51, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 17 u.p.z.p. Organ ma przy tym obowiązek zapewnić – przy przeprowadzaniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko - możliwość udziału społeczeństwa. Art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. stanowi, że zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analiza przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej, wskazuje na podjęcie przez Wójta wszystkich wymaganych wyżej wskazanymi przepisami czynności procedury planistycznej, które, ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny istotny sposób wyżej wskazanym przepisom nie uchybiają.

W szczególności zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko nie przez Wójta, lecz przez firmę zewnętrzną na zlecenie - jak twierdzi się w skardze - jednego z inwestorów, jest niezasadny. Zdaniem Sądu, określone w powyższym przepisie zadanie wójta, który "sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko" nie może być wykładane dosłownie, ponieważ w przeciwnym wypadku każdy wójt (burmistrz, prezydent miasta) musiałby posiadać uprawnienia, spełniające chociażby jeden z warunków określonych w art. 5 pkt 1-6 u.p.z.p. i jednocześnie musiałby posiadać wiedzę z dziedziny ochrony środowiska niezbędną do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Należy przepis ten rozumieć w ten sposób, że Wójt ma zadbać o to żeby projekt planu, a także prognoza oddziaływania na środowisko zostały sporządzone przez podmioty posiadające kompetencje w tym zakresie. Podmiot sporządzający prognozę działa jak biegły i bierze odpowiedzialność zawodową za rzetelność swojej opinii. Przepisy nie wymagają aby był to podmiot podległy funkcjonalnie wójtowi. Można to zlecić, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, firmie zewnętrznej, do której zastosowanie mają, z mocy art. 56 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o przepisy dotyczące Prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem informacyjnym, a zakres informacji, jakie mają w niej zostać zawarte określają przepisy art. 51 ust. 2 i 52 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Z akt planistycznych wynika, że stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko uzgodniony został z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (pismo z dnia znak.) oraz z P. Powiatowym Inspektorem Sanitarnym– pismo z dnia [..]. Z treści prognozy oddziaływania na środowisko opatrzonej datą: " " wynika, że sporządzona została między innymi w oparciu o powyższe uzgodnienia zakresu jej szczegółowości (pkt 1.2 str. 7).

Pismami z dnia 28 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy wystąpił między innymi do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o opinie o projekcie przedmiotowego planu, który przedłożył tym organom wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony środowiska nie złożył opinii w terminie przewidzianym w art. 25 ust. 1 u.p.z.p., jednakże spóźnione pismo tego organu z dnia [..]r. było przedmiotem oceny Wójta Gminy, co znalazło odzwierciedlenie w rubryce: "Uwagi", gdzie wyjaśniono przyczyny nieuwzględnienia opinii tego organu. Organ wykonawczy Gminy poddał również ocenie negatywną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [..] r. i w tym samym wykazie wyjaśnił, że częściowo uwzględnił uwagi tego organu opiniującego oraz wymienił te uwagi zawarte w opinii organu sanitarnego, które uznał za niezasadne i wskazał powody ich nieuwzględnienia. W ocenie Sądu, w takim procedowaniu organu nie można upatrywać naruszenia prawa w sytuacji, gdy opinie w przedmiocie projektu planu nie są wiążące. Ponadto przedstawiony stan faktyczny wskazuje na to, że prognoza oddziaływania na środowisko, na skutek uwzględnienia części stanowisk organów opiniujących, została uzupełniona [..] r. Okoliczność, że prognoza ta nie zawiera treści takiej jaka oczekiwałaby skarżąca, nie dyskwalifikuje tego dokumentu jako spełniającego ustawowe wymogi procedury planistycznej. Jak wynika to z treści uzasadnienia skargi oraz z pisma procesowego z dnia 29 lutego 2016 r. (k. 74-79 akt sąd.) – skarżąca zarzuca organowi "brak przedstawienia jej przyczyn ograniczenia jej prawa własności na etapie planowania", upatrując w tym naruszenia art. 8, 10 i 11 K.p.a. Zauważyć jednak trzeba, że w procedurze planistycznej stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Nie stosuje się natomiast w tej procedurze Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność, że sposób wyjaśnienia przez Wójta przyczyn nieuwzględnienia uwag oraz uzasadnienie ich rozpatrzenia przez Radę nie są dla skarżącej satysfakcjonujące nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, skoro stanowiska tych organów zostały wyrażone

w odpowiednim czasie i w prawem przewidzianej formie, a przy tym zawierają obszerne i logiczne umotywowanie stanowisk tych organów.

Trybu uchwalenia planu nie narusza również uznanie przez Wójta Gminy uwagi Stowarzyszenia "" za złożoną po terminie. Art. 18 ust. 2 u.p.z.p. wprost stanowi, że uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11. Tak więc termin przewidziany na wniesienie uwag do projektu planu (określony na podstawie

art. 17 pkt 11), jest terminem prawa materialnego, a zatem nieprzywracalnym. Złożenie uwagi po tym terminie nie podlega ocenie organu co do przyczyn spóźnienia, a zatem nie naruszył Wójt prawa pozostawiając spóźnione uwagi bez rozpoznania. Dodatkowo zauważyć należy, że uwaga nie jest środkiem swoistego zaskarżenia projektu planu miejscowego, a stanowi jedynie formę wyrażenia krytycznego stanowiska co do ustaleń zawartych w projekcie planu. Stąd pozostawienie przez organ wykonawczy gminy spóźnionej uwagi bez rozpoznania nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały (podobnie: wyrok WSA z dnia 9 października 2013 r, sygn. akt II SA/Op 301/13, LEX nr 1390215)

W świetle treści zaskarżonej uchwały oraz materiałów planistycznych, zarzut,

że Wójt nie uzyskał zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, o jakiej mowa

w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r.

poz. 1205) jest chybiony. Z art. 7 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy wynika,

że przeznaczenie na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Tymczasem w niniejszej sprawie stan faktyczny wynikający z treści tekstu i rysunku planu jest taki, że grunty rolne k. I-III nie są przeznaczone pod elektrownie wiatrowe i ich infrastrukturę a zatem zgoda właściwego ministra w tym przypadku nie była wymagana.

Zarzut, że Wójt nie sporządził prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o jakiej mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie. W materiałach planistycznych znajduje się zarówno prognoza skutków finansowych uchwalenia planu jak i jej aktualizacja. Sugestia skarżącej jakoby dokumenty te zostały sporządzone ex post na użytek toczącego się postępowania sądowego nie przekonuje. Po pierwsze, brak jest na to konkretnych dowodów, bowiem okoliczność, że dokumentu tego nie wyłożono do publicznego wglądu, czy też nie okazano skarżącej, nie świadczy o tym, że prognozy nie sporządzono. Należy mieć tu na uwadze, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu jest analizą ekonomiczną i pełni funkcję informacyjną, a nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego wykładanym do publicznego wglądu i do dyskusji oraz nie ma charakteru normatywnego. Zakres tej prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zawartość przedmiotowej prognozy wraz z jej aktualizacją, w ocenie Sądu, wypełnia dyspozycję

§ 11 wskazanego rozporządzenia. Z opracowania tego wynika w szczególności wysokość ewentualnych kosztów i przychodów będąca finansową konsekwencją ustanowienia nowego ładu przestrzennego. Po drugie, z zawartej w dokumentacji planistycznej (czerwony segregator nr) korespondencji wynika, że w dniu 9 lipca 2015 r. zaskarżona uchwała wraz z kompletem dokumentacji projektowej została przedstawiona Wojewodzie w trybie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Organ nadzoru pismem z dnia 29 lipca 2015 r. po zbadaniu przedmiotowego aktu pod względem merytorycznym zwrócił się do Wójta Gminy o ustosunkowanie się do wskazanych w tym piśmie uwag, wśród których nie podniesiono braku w dokumentacji prognozy skutków finansowych uchwalenia planu.

Prawdą jest natomiast, że prognozę tę oraz jej aktualizację sporządził projektant planu, a nie rzeczoznawca majątkowy, co stanowi jeden z zarzutów podniesionych przez skarżącą. Zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., między innymi w odniesieniu do zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 174 ust. 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) wynika, że rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest miedzy innymi do sporządzenia omawianej prognozy. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że opracowanie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi stanowi naruszenie trybu sporządzenia planu, jednakże nie jest naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ prognoza ta nie jest załącznikiem do planu i z tej racji nie ma charakteru wiążącego (vide: I. Zachariasz, Komentarz do art. 17 u.p.z.p, Lex, teza 11).W ocenie Sądu, w kontekście ustaleń planu nietrafny jest zarzut, że Wójt nie pozyskał opinii właściwej miejscowo izby rolniczej, o której mowa w art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. 1995, poz. 927). Przepis ten stanowi, że: "1. Organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych". Zaskarżona uchwała, mimo że przewiduje rozmieszczenie wieży elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych, ale nie oznacza to, że jest aktem prawa miejscowego "dotyczącym rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych".

Zgodnie z § 12 pkt 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu planu zagospodarowania przestrzennego

(Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1567), dokumentacja planistyczna powinna zawierać informacje o składzie zespołu autorskiego projektu planu wraz z aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

W aktach planistycznych znajduje się zaświadczenie o wpisie na taką listę głównego projektanta planu. Zdaniem Sądu, brak w nich odpowiednich zaświadczeń co do pozostałych członków zespołu autorskiego projektu planu, aczkolwiek narusza wymóg określony w § 12 pkt 20 ww. rozporządzenia, jednakże nie jest to naruszenie istotne, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skoro nie zostało dowiedzione w skardze, że osoby te wpisu takiego nie posiadają.

Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu kwestionującego zgodność z prawem uchwały Rady Gminy Nr XXXIII/224/13 z dnia 12 września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr X/80/11 Rady Gminy z dnia 28 września 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb lokalizacji farmy wiatrowej " " w Gminie w zakresie treści załącznika graficznego do uchwały. Wprawdzie pełnomocnik B. G. zmodyfikował zarzut przyznając, że uchwała ta posiada uzasadnienie, Jednakże podniósł, że jest wadliwa ponieważ nie wynika z niej zakres zmiany. W ocenie Sądu, zarzut ten jest bezprzedmiotowy, ponieważ wykracza poza granice przedmiotowe wniesionej w niniejszej sprawie skargi. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia z dnia 28 września 2011 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzw. uchwała intencyjna, nie stanowi części uchwały planistycznej. Jest ona odrębnym aktem z zakresu administracji publicznej, którego kontrola legalności przez sąd administracyjny możliwa jest w przypadku wniesienia odrębnej skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Jak z powyższego wynika, kontrola sądowa zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie wykazała naruszenia prawa, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości lub w części, a zatem skarga B. G. nie zasługuje na uwzględnienie.

4. Z tych wszystkich względów należało na podstawie art. 58 ust. 5a P.p.s.a odrzucić skargę G. G. (pkt I wyroku), a na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalić skargę B. G. (pkt II wyroku).