Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 130/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: § 137 w zw. z § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rada Miasta z dnia 27 marca 2003 r. nr VII/69/2003 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 i § 3, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miasta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst. jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) – według wersji ówcześnie obowiązujących – podjęła uchwałę z dnia 27 marca 2003 r. nr VII/69/2003 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta. W zdaniu pierwszym § 1 przedmiotowej uchwały stwierdzono, że ,,przy ustalaniu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy kierować się zasadą ograniczenia dostępności alkoholu". Natomiast w zdaniu drugim stwierdzono, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych (sklepy, lokale gastronomiczne) nie mogą być usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie wejść do placówek oświatowo – wychowawczych i opiekuńczych, internatów, obiektów kultu religijnego, placów zabaw dla dzieci. W § 2 uchwały ustalono liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyższej 4,5% (za wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i do spożycia w miejscu ich sprzedaży. Natomiast § 3 uchwały ustalono, że nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w handlu obwoźnym i na targowiskach oraz w punktach sprzedaży drobnodetalicznej (kioski, stragany, przyczepy campingowe, obiekty typu ,,szczęki"). Zgodnie z § 4 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta.

W § 5 uchwały stwierdzono, że utraciła moc uchwała Nr XXXIII/46/2001 Rady Miasta z dnia 13 września 2001 roku w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta. Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa ( § 6 uchwały.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa i została podana do wiadomości poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego.

Skargą z dnia [...] grudnia 2013 roku Prokurator Rejonowy, działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. (tj. Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) zaskarżył przedmiotową uchwałę Rady Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w części obejmującej § 1 oraz § 3, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie. Prokurator zarzucił podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa tj. przepisu art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej ( Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) poprzez:

- wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, iż przy ustalaniu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy kierować się zasadą ograniczenia dostępności alkoholu, co w pierwszej części wskazanego paragrafu stanowi powtórzenie zasad określonych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a nadto iż punkty sprzedaży napojów alkoholowych (sklepy, lokale gastronomiczne) nie mogą być usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie wejść do placówek oświatowo – wychowawczych i opiekuńczych, internatów, obiektów kultu religijnego, co z kolei istotnie narusza art. 12 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy, niejasnego, nieprecyzyjnego, i skutkującego całkowitą dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego nieustanowienia minimalnej odległości między obiektami uznanymi za chronione a miejscami punktów sprzedaży napojów alkoholowych,

- ustalenie w § 3 ust. 1 i 2, iż nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w handlu obwoźnym i na targowiskach oraz w punktach sprzedaży drobnodetalicznej (kioski, stragany, przyczepy campingowe, obiekty typu ,, szczeki"), który wskazuje, iż zostały ustalone dodatkowe punkty chronione, co stanowi istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zawierającym zamknięty katalog miejsc chronionych.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta oświadczył, iż Rada Miasta uważa wniesioną skargę za uzasadnianą i na planowanej sesji w dniu 28 lutego 2014 roku planowane jest podjęcie nowej uchwały w sprawie zasad usytuowania i podawania napojów alkoholowych zawierających powyższej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa) na terenie miasta. W projekcie przedmiotowej uchwały uwzględniono zastrzeżenia Prokuratora zgłoszone odnośnie zaskarżonej uchwały, w tym ustalenia w metrach minimalnej odległości między obiektami uznanymi za chronione, a miejscami punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz określone zostaną zasady pomiaru minimalnej odległości o której wyżej mowa.

Pismem z dnia [...] marca 2014 roku Przewodniczący Rady Miasta poinformował, że na sesji Rady Miasta w dniu 7 marca 2014 roku uchyliła zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego uchwałę w całości i podjętą nową uchwałę uwzględniającą w całości zarzuty zawarte w skardze, poprzez ustalenie minimalnej odległości między obiektami uznanymi za chronione a miejscami punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad pomiaru tej odległości. Wobec powyższego organ wnósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy zaznaczyć, iż Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwalę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a.

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak,

że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Przechodząc do sądowej kontroli uchwały Rady Miasta z dnia 27 marca 2003 r. nr VII/69/2003, w zaskarżonej części tj.: § 1 oraz § 3 ust. 1 i 2 stwierdzić należy, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, bowiem powołana podstawa prawna – art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (obecna wersja obowiązująca – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1356), w kontekście przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez Radę Miasta norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium.

Art. 7 Konstytucji RP określa zasadę legalności działań organów władzy publicznej co oznacza, iż organy te działają na podstawie i w granicach prawa. Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Również z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607, z późn.zm.) wynika, że społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1058/07, LEX nr 341327).

Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej,

w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki

i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania.

Upoważnienie ustawowe dla Rady Miasta w zakresie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad usytuowania tych miejsc oraz miejsc podawania napojów alkoholowych zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się ta część uchwały, która dotyczy kwestii uregulowanych w art. 12 ust. 2 ustawy, czyli zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, art. 14 ust. 1-5 odnośnie ustalenia miejsc w których zabroniona jest sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych, a nadto ta część uchwały, która stanowi naruszenie zasad techniki prawodawczej określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej. Mając powyższe na uwadze, zgodzić trzeba się z Prokuratorem, że Rada Miasta podejmując przedmiotowy akt prawa miejscowego wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz zasady techniki prawodawczej określone w wyżej wymienionym rozporządzeniu.

Odnosząc się do uregulowania zawartego w § 1 zaskarżonej uchwały – zdanie pierwsze stanowiące, iż ,,przy ustalaniu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy kierować się zasadą ograniczenia dostępności alkoholu" należy stwierdzić, iż stanowi ono powtórzenie przepisu art. 12 ust. 2 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 roku sygn. akt II OSK 170/10 jak i w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 roku sygn. akt II GSK 2114/11 (publikowany Lex nr 1337122) zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie ,, Zasad techniki prawodawczej" – w uchwale rada gminy nie powtarza przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenia do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Sprzeczne z prawem jest bowiem dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie, jak również powtarzanie przepisów ustaw. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym zarówno uregulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego jak i modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt prawa niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Naruszenie zasady techniki prawodawczej określonej w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie ,, Zasad techniki prawodawczej" stanowi wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może spowodować u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Powtórzenie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Zabieg powtarzania zapisów ustawy stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym zarówno modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego jak i regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego.

Odnośnie do zakresu delegacji wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dla organu stanowiącego gminy, wypowiadały się już niejednokrotnie sądy administracyjne, podkreślając, iż pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego, placów zabaw dla dzieci. Przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie lokalizacji punktów sprzedaży napoi alkoholowych rada gminy powinna mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi, a punktami sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady ( samego sposobu) wyznaczenia odległości determinuje względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napoi. Rada gminy (miasta) wydając uchwałę w oparciu o delegację zawartą w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi winna mieć na uwadze cele tej ustawy, których wyrazem oraz realizacją mają być zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych, i zadania wskazane w art. 2 ust. 1 tejże ustawy. Realizując powyższe zamierzenia rada gminy winna odwoływać się do obiektywnych kryteriów, np. mierników odległości między miejscami sprzedaży i miejscami podawania napojów alkoholowych oraz miejscami chronionymi, wymienionymi w art. 14 tejże ustawy. Nadto stanowiąc w tym zakresie prawo miejscowe organ winien mieć na uwadze wynikającą z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa. Prawodawca powinien zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Dotyczy to również aktów prawa miejscowego będącego powszechnie obowiązującym prawem na terenie działania organów, które je ustanowiły. Analiza przepisu zawartego w zdaniu drugim § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzającego, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych (sklepy, lokale gastronomiczne), nie mogą być usytuowane w bezpośrednim sąsiedztwie wejść do placówek oświatowo- wychowawczych i opiekuńczych, internatów, obiektów kultu religijnego, placów zabaw dla dzieci narusza regulację rangi ustawowej zawartą w cytowanym wyżej art. 12 ust. 2. Zaskarżona uchwała w § 1 zdanie drugie ustala bowiem miejsce sprzedaży alkoholu w sposób sprzeczny z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż użyte określenie ,,w bezpośrednim sąsiedztwie" jest niejasne, nieprecyzyjne i może skutkować dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego. W szczególności może sprzyjać możliwości dowolnego umiejscowienia punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co nie służy realizacji celów ustawy. Określenie ,,w bezpośrednim sąsiedztwie" ma znaczenie wieloznaczne i przez to może przyczynić się do arbitralnego i wybiórczego odmierzania odległości. Określenie powyższe jest wysoce nieprecyzyjne i w praktyce może prowadzić do sytuacji obchodzenia celów określonych w art. 1 i2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Może być interpretowane jako przyleganie granic działek, na których jest usytuowany punkt sprzedaży lub spożycia napojów alkoholowych, jak również jako odległość wynosząca jednym razem 20 metrów, a innym razem 30 metrów między tymi punktami. Czytelne i jednoznaczne w swej treści określenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ma między innymi bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, w tym zapewnienie równego traktowania wszystkich podmiotów ubiegających się o takie pozwolenie, jak i zapewnienie równej ochrony podmiotom i miejscom chronionym przez ustawę. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Stanowienie tego rodzaju norm prawnych, niezgodnych z zasadami redagowania tekstów prawnych (brak ich precyzji i widoczna niejednoznaczność) stwarza zagrożenie prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co uprawnia do przyjęcia, że uchybienie tego rodzaju stanowi istotne naruszenia prawa, a tym samym uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tej części.

Za zasadny należy uznać również zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa poprzez ustalenie w § 3 uchwały, iż nie wydaje zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w handlu obwoźnym i na targowiskach oraz w punktach sprzedaży detalicznej (kioski, stragany, przyczepy campingowe, obiekty typu ,,szczęki"), który zdaniem Prokuratora wskazuje, że zostały ustalone dodatkowe punkty chronione. Zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Przepis art. 12 ust. i 2 powyższej ustawy zawierający upoważnienie rady gminy (miasta) do ustalenia w drodze uchwały liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, a także zasad usytuowania na terenie gminy tych miejsc, nie daje kompetencji radzie w zakresie ustalania warunków udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Powyższe należy do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Nadto w art. 14 ust. 1 - 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określono miejsca w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Katalog miejsc chronionych zawarty w art. 14 ust. 1-5 wyżej wymienionej ustawy jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, iż rada gminy nie może na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy dokonać jego rozszerzenia. Kompetencję objęcia całej kategorii miejsc publicznych szczególną ochroną, uzasadniającą wprowadzenie zakazu sprzedaży w tym miejscu alkoholu ma wyłącznie ustawodawca na zasadach określonych w art. 14 ust. 1-5. Tym samym rada gminy z jednej strony nie posiada kompetencji do ustalenia miejsc publicznych, w których wprowadza zakaz w tych miejscach sprzedaży i spożywania alkoholu (kompetencje taką posiada ustawodawca), a z drugiej nie może wprowadzić zakazu udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych ( kompetencje w przedmiocie udzielania zezwoleń posiada wójt, burmistrz lub prezydent miasta). Tym samym wprowadzając w § 3 zaskarżonej uchwały zakaz wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu w handlu obwoźnym i na targowiskach oraz w sprzedaży drobnodetalicznej Rada Miasta przekroczyła delegację ustawową w tym zakresie. Stanowi to istotne naruszenie prawa, a tym samym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały również w tej części.

Sąd nie uwzględnił wniosku organu w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwała Rady Miasta z dnia 7 marca 2014 roku w sprawie zasad usytuowania i podawania napojów alkoholowych oraz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa) na terenie miasta. Wprawdzie w wyniku uchwalenia tej uchwały zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, jednakże nie czyni to postępowania w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności aktu prawnego przez sąd administracyjnym (w niniejszej sprawie uchwały rady miasta), powoduje skutki ex tunc. Oznacza to, że od samego początku tj. od dnia uchwalenia wspomnianego aktu prawnego, nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień lub obowiązków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 1719/11 Lex 114224). W świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych ( np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 4 listopada 2010r., sygn.. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Wobec powyższego jedynie stwierdzenie nieważności aktu prawnego przez sąd pozbawia go mocy prawnej ex tunc (z mocą wsteczną), a więc tak , jakby nigdy nie był podjęty. Stąd też Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miasta w zaskarżonej części tj.: § 1 i § 3. Na podstawie art. 152 P.p.s.a Sąd określił, iż zaskarżona uchwała, we wskazanej wyżej części, nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku.