Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 484/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 9 ust. 2,3,4, par. 3 ust. 2, par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] i [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oraz utrzymania w mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], Nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania A. Ż. i utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy w odniesieniu do odwołania wniesionego przez Prokuratora Rejonowego w P.

Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, na wniosek T. Z. i S. Z., Prezydent P. decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zwartej szeregowej, zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, zabudowy wielorodzinnej, zabudowy usługowej wbudowanej w funkcje mieszkaniowe lub wolnostojącej, zabudowy gospodarczej i garaży wbudowanych, podziemnych lub wolnostojących, wjazdów, przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego i energetycznego, ogrodzenia terenu, wewnętrznego układu drogowego, dojazdów, podjazdów i dojść wraz z oświetleniem terenu, śmietnikami i elementami małej architektury na działkach nr ewid. 34/8, 34/16, 37/16, 37/18 i 37/22 położonych w P. przy ul. A. nr 24 i 26 pomiędzy ulicami C. i D.

Od decyzji tej odwołania złożyli A. Ż. właściciel działki nr ewid. 37/14 przy ul. C. 7 oraz Prokurator Rejonowy w P.

A.Ż. wniósł o unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy wskazując, iż obszar w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem inwestorów stanowią tereny zabudowy jednorodzinnej.

Natomiast Prokurator Rejonowy w P. zarzucił kwestionowanej decyzji, iż została ona wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - przywoływanej dalej w treści jako "ustawa"), poprzez przyjęcie, że zabudowana nieruchomość przy ul. C. 18 pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę zlokalizowanego tam budynku wielorodzinnego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 1110/04. Zdaniem Prokuratora, w sprawie doszło także do uchybienia treści art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez przyjęcie, iż działka nr ewid. 37/18 posiada dostęp do drogi publicznej.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania A.Ż. i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji po rozpoznaniu odwołania Prokuratora Rejonowego w P. W odniesieniu do kwestii umorzenia postępowania odwoławczego organ wyjaśnił, że A.Ż. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., gdyż działka nr 37/14 przy ul. C. 7 w P., której jest właścicielem, nie graniczy z żadną z działek objętych wnioskiem inwestorów. W odniesieniu do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe jedynie przy jednoczesnym łącznym spełnieniu warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588 – dalej w treści "rozporządzenie"). Kolegium stwierdziło, że organ I instancji, wyznaczył granice obszaru analizowanego i przeprowadził w nim analizę, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Obszar objęty analizą wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu największej działki terenu objętego wnioskiem inwestorów. Granice tego obszaru uwidoczniono na mapie, stanowiącej część graficzną analizy. Zdaniem Kolegium, przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków wymienionym w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ stwierdził, iż wbrew twierdzeniom Prokuratora, działka nr ewid. 37/18 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z ul. D, C., jak i nowoprojektowanej, przez działki sąsiednie objęte również wnioskiem, a stanowiące własność inwestorów, co wypełnia definicję dostępu do drogi publicznej, zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie nie doszło do pozbawienia Prokuratora udziału w toczącym się postępowaniu, gdyż z akt sprawy wynika, że w dniu 10 października 2005 r. zostały mu przekazane akta sprawy zgodnie z jego wnioskiem z dnia 4 października 2005 r., w którym jednocześnie zgłosił swój udział w przedmiotowej sprawie. Decyzja I instancji została wydana w dniu [...] r., a doręczona Prokuratorowi w dniu 29 listopada 2005 r. Kolegium w odniesieniu do kwestii oceny, czy zabudowana nieruchomość przy ul. C. pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy wielorodzinnej stwierdziło, że budynek posadowiony na tej działce został zrealizowany na podstawie ważnej decyzji o warunkach zabudowy, jak również na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Późniejsze uchylenie przez sąd administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę nie skutkuje tym, że budynek wielorodzinny nosi cechy samowoli budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. Prokurator Okręgowy w Ł. wniósł o uchylenie zarówno decyzji organów obu instancji, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez niesłuszne przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy. Ponownie wskazał, iż do oceny charakterystyki urbanistycznej przyjęto zabudowę działki sąsiedniej w stosunku, do której nie zostało ostatecznie zakończone postępowanie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 31 sierpnia 2005 r., formułując dodatkowo zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez pozbawienie A. Ż. statusu strony w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji gdy ma on interes prawny do udziału w postępowaniu, gdyż jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podniósł również zarzut naruszenia art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na niesłusznym przyjęciu, że nie zostały naruszone uprawnienia prokuratora jako uczestnika postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił niniejsze postępowanie z uwagi na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w przedmiocie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Ł. z dnia 31 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 1110/04, która to sprawa pozostaje w związku z niniejszą sprawą, zaś w dniu 8 kwietnia 2010 r. postanowił o podjęciu zawieszonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 328/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy, argumentując, że z urzędu jest mu wiadome, iż na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym w chwili obecnej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten został przyjęty mocą uchwały Rady Miejskiej w Pabianicach Nr LXVII/561/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianice w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Pabianice (Dz. Urzęd. Woj. Łódzk. Nr 330, poz. 2552 ze zm.) i wszedł w życie z dniem 28 października 2006 r. Z dołączonego do akt sądowych wypisu z tekstu planu wynika, że na terenie, na którym zlokalizowana jest działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym, w zakresie przeznaczenia terenów obowiązuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza oraz szeregowa, jako podstawowe przeznaczenie terenu. Na terenie tym plan przewiduje usługi wbudowane w bryły budynków mieszkalnych o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalu związane z podstawowymi potrzebami funkcji mieszkaniowej w zakresie: ochrony zdrowia, oświaty, kultury, sportu, wypoczynku, handlu detalicznego, gastronomii itp., jako dopuszczalne przeznaczenie terenu, urządzenia obsługi technicznej. Ustalenia planu dla tego terenu wykluczają prowadzenie działalności gospodarczej (produkcyjnej, przetwórczej, składowej, hurtowego handlu) zarówno w budynkach, jak i poza nimi oraz przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (z wyłączeniem sieci infrastruktury technicznej). Natomiast przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy zezwalała na budowę: zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zwartej szeregowej, zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, zabudowy wielorodzinnej, zabudowy usługowej wbudowanej w funkcje mieszkaniowe lub wolnostojącej, zabudowy gospodarczej i garaży wbudowanych, podziemnych lub wolnostojących, wjazdów, przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego i energetycznego, ogrodzenia terenu, wewnętrznego układu drogowego, dojazdów, podjazdów i dojść wraz z oświetleniem terenu, śmietnikami i elementami małej architektury. Sąd stwierdził, iż z porównania treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i postanowień decyzji organu I instancji wynika sprzeczność między tymi aktami w zakresie dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej. Decyzja o warunkach zabudowy zezwalała na budowę obiektu wielorodzinnego, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jak stanowi art. 65 ust. 2 ustawy powołanego przepisu nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 65 ust. 3 ustawy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ I instancji powinien stwierdzić wygaśnięcie własnej decyzji o warunkach zabudowy, po wejściu w życie planu dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, dopóki nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Z momentem wejścia w życie miejscowego planu, przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy wygasła, gdyż jej ustalenia są inne niż przewidziane w tymże planie. Sąd stwierdził, iż skoro organ zaniechał wydania takiej decyzji, to okoliczność ta przesądziła o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2165/10 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

NSA podzielił stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy dokonał kontroli wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, gdyż zamiast ocenę ich legalności dokonać według stanu prawnego i faktycznego stanowiącego podstawę ich wydania, to dokonał ich oceny w oparciu o okoliczności prawne i faktyczne, które miały miejsce po ich wydaniu, co jest niedopuszczalne. Uprawniony był więc zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 134 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. nr 270z 2012r.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., poprzez brak dokonania pełnej oceny sprawy w jej granicach przy jednoczesnym wykroczeniu w sposób nieuprawniony poza jej granice, skoro Sąd Wojewódzki oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji dokonał przez pryzmat przepisów uchwały nr LXVII/561/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pabianice., która weszła w życie z dniem 28 października 2006 r., a więc po dacie wydania kontrolowanych decyzji organów obu instancji. Sąd pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż z urzędu wiadome mu jest, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania i czyniąc ustalenia tego planu podstawą kontroli legalności orzeczeń organów administracyjnych, naruszył art. 106 § 4 p.p.s.a. Fakt powszechnie znany, do którego odwołuje się Sąd musiał istnieć co najmniej w dacie orzekania przez Sąd, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Za nieuprawniony uznano natomiast zarzut kasacyjny, związany z naruszeniem art. 138 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sprzeczność między sentencją a uzasadnieniem orzeczenia. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę Prokuratora Okręgowego, mógł bowiem dokonać kontroli legalności całej zaskarżonej decyzji w zakresie obu zawartych w niej rozstrzygnięć wydanych w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 28 i art. 127 § 1 k.p.a., bowiem skarga Prokuratora obejmowała również zarzut pozbawienia A. Ż. w postępowaniu odwoławczym przymiotu strony, ze wskazaniem, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest on stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., jako że nieruchomość, której jest właścicielem znajduje się w obszarze planowanej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, z tego powodu, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do istniejącego stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie znajduje zaś uzasadnienia powiązanie naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., z tej przyczyny, że z przepisu tego nie wynika dla Sądu obowiązek powoływania się w uzasadnieniu wyroku na orzecznictwo i poglądy doktryny. Powołany art. 153 p.p.s.a. stanowi bowiem o tym, że sąd oraz organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszym wyroku Sądu.

Reasumując NSA podzielił zarzut kasacji o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt lit. a) i c) p.p.s.a., albowiem w sposób wadliwy dokonał kontroli legalności zaskarżonych decyzji organów obu instancji i w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012r. uczestnik postępowania A.Ż. przyłączył się do skargi, uczestnik postępowania S.Z. natomiast wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może natomiast zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.)

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie, w części dotyczącej rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy, narusza przepisy prawa w stopniu wskazanym w powołanym wyżej przepisie.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle wywodów, zawartych w motywach wyroku kasacyjnego oznacza to, że obowiązkiem sądu I instancji jest dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie jej wydania bez względu na treść uchwalonego w okresie późniejszym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fakt, iż teren inwestycji (częściowo) objęty jest ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, uzyskaną przez inwestora (tego samego) w oparciu o tenże plan.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w jej motywach ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej przez inwestorów inwestycji dokonane zostało z naruszeniem reguł, określonych w przepisach ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być bowiem poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach wskazanego wyżej rozporządzenia.

Zgodnie natomiast z treścią art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art.2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Warto wszakże wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż czyniąc analizę powyższych przesłanek, organy dokonały co prawda wyznaczenia obszaru analizowanego, jak tego wymaga przepis § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże wykreślenie to sporządzone zostało wadliwie. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych, również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna analizy winna przy tym być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust.2, 3 i 4 powołanego rozporządzenia).

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, zarówno w swej części opisowej jak i graficznej, nie spełnia przepisanych prawem wymogów. Pomijając już bowiem formalną kwestię nieuczynienia zeń załączników do decyzji o warunkach zabudowy, wskazać należy, iż sporządzona została na kopii mapy, która nie spełnia wymogów, określonych w art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (niezaewidencjonowanej, w nieokreślonej skali). Ponadto, nie jest jasne, w jaki sposób ustalone zostały granice obszaru analizowanego, gdyż nie wskazano jaka jest szerokość działki objętej wnioskiem ani jaką skalę odległości przyjęto. Z punktu 1. części tekstowej analizy wynika ponadto, że wyznacznikiem granic terenu objętego analizą jest "front największej działki", co nie odpowiada pojęciu frontu działki, określonemu w § 2 pkt 5 rozporządzenia, zdefiniowanemu jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ponadto, w sytuacji gdy działka ma dostęp do drogi publicznej od dwóch stron należało jednoznacznie ustalić (poprzez wezwanie inwestora do złożenia stosownych oświadczeń w tym zakresie), gdzie znajdować się będzie główny wjazd lub wejście. W rozpoznawanej sprawie teren inwestycji składa się z 5 działek, nie jest wiec jasne, z jakich przyczyn organ wyznaczył obszar analizowany (jak wskazano zresztą, wadliwie) w oparciu o front największej działki. Dodatkowo, znajdująca się na stronie 3 analizy tabelka ze wskazaniem działek, które stanowiły punkt odniesienia dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy nie pozwala jednoznacznie ustalić, które budynki stanowiły podstawę dla ustalenia wymagań dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej a które dla wielorodzinnej; wszystkie bowiem budynki we wspomnianej tabeli oznaczone są jako mieszkalne bez bliższego wyjaśnienia, czy jest to budynek jednorodzinny czy wielorodzinny. Wspomnieć również należy, iż sporządzona po modyfikacji (rozszerzeniu) wniosku przez inwestora analiza, formalnie zawiera jedynie część tekstową, odnosząc się (jak należy mniemać) do części graficznej sporządzonej na potrzeby wniosku pierwotnego.

Wskazane wyżej wady sporządzonej analizy dyskwalifikują zaś wydaną na jej podstawie decyzję, bowiem uprawniają konkluzję, iż ustalenie warunków zabudowy, dokonane zaskarżoną decyzją, nastąpiło dowolnie, wbrew wymogom określonym w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Olsztynie z dnia 25.września 2008r., sygn.akt II SA/Ol 537/08, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 451625 oraz w Poznaniu z dnia 4.września 2007r., sygn.akt II SA/Po 334/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 376849)

Biorąc pod uwagę powyższe oraz kierując się wytycznymi, zawartymi w wyroku kasacyjnym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta P. z dnia [...]r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niewymagającej wykonania i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Prowadząc ponownie postępowanie organy winny natomiast uwzględnić zmianę stanu faktycznego i prawnego, związanego z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem inwestora.

Odnosząc się natomiast do pozostałych żądań i zarzutów skargi, związanych z legitymacją procesową A. Ż., wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się wykładnią przepisu art. 28 k.p.a. i analizował zagadnienie "przymiotu strony" w postępowaniu administracyjnym. Linia tego orzecznictwa jest w zasadzie jednolita, ugruntowana i prowadzi do wniosku, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1285/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 47898)

Należy zatem stwierdzić, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego (np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2001 roku, I SA 2326/00, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 54528). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (np: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 kwietnia 1998 roku, IV SA 1106/97, Lex nr 43360; z dnia 13 marca 2002 roku, IV SA 2085/98, Lex nr 55752).

Nawet dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 roku, I SA 511/00, Lex nr 54725, z dnia 5 lipca 2006 roku, sygn. akt II OSK 985/05, z 25 maja 2005 roku, sygn. akt OSK 1271/04, niepubl., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Prokurator, dla uzasadnienia interesu prawnego A.Ż., wskazywał na położenie należącej doń działki w "obszarze oddziaływania inwestycji" oraz okoliczność, iż posiada on status strony w innym postępowaniu, dotyczącym zabudowy jednej z działek (o geodezyjnym numerze 200), uwzględnionej w sporządzonej analizie urbanistycznej. Wskazać zatem należy, iż po pierwsze pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" jest pojęciem z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 243 z 2010r., poz.1623 ze zm.), po wtóre położenie nieruchomości w obszarze analizowanym (lub też ewentualne graniczenie z taką nieruchomością) nie stanowi automatycznie o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu. W tym zakresie podzielić należy zatem stanowisko organu odwoławczego, że charakter inwestycji nie wpływa w żaden sposób na możliwość i sposób zagospodarowania nieruchomości, należącej do A.Ż., nie oddziaływując nań również w żaden inny, określony przez prawo sposób. Ewentualne natomiast "niepożądane" sąsiedztwo związane z charakterem zabudowy (wielorodzinnej, usługowej) nie legitymuje do działania w niniejszej spawie w charakterze strony.

Z tej też przyczyny skargę Prokuratora Okręgowego w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego oddalono jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu skargi związanego z naruszeniem uprawnień Prokuratury jako uczestnika postępowania na prawach strony w związku z wydaniem przez organ I instancji decyzji bezpośrednio po zgłoszeniu przez Prokuratora podnieść należy, iż zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. winien być powiązany z uniemożliwieniem dokonania określonej czynności procesowej. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.maja 2006r., sygn.akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). W rozpoznawanej sprawie natomiast, kwestia ewentualnego zawieszenia postępowania pozostawała otwarta również na etapie postępowania odwoławczego zatem niedoręczenie Prokuratorowi wydanego w tym zakresie postanowienia (o odmowie zawieszenia postępowania) pozostawało bez wpływu na podejmowane przez Prokuraturę czynności procesowe (skuteczne złożenie odwołania, później zaś skargi do sądu administracyjnego).

B.C.