Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 331/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Hajnówce na uchwałę Rady Gminy Czyże z dnia 16 października 2018 r. nr 36.177.2018 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzanie ścieków na terenie gminy Czyże 1. stwierdza nieważność § 3 pkt 4, § 4 pkt 2, § 5 ust. 3, § 6 pkt 1, § 7 pkt 1, 3 i 4, § 11 ust. 1 oraz § 13 ust. 5 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Czyże stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu 16 października 2018 r. Rada Gminy Czyże, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm.; dalej: u.z.z.w.) podjęła uchwałę Nr 36.177.2018 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Czyże, stanowiącym załącznik do uchwały.

W skardze złożonej na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Prokurator Rejonowy w Hajnówce zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie w zakresie:

– § 3 pkt 4 regulaminu poprzez brak faktycznego określenia w swojej treści minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie wymaganej jakości dostarczanej wody tj. wskazanie jedynie, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości dostarczanej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, jednakże nie wskazując szczegółowych parametrów jakościowych wody, co nie wypełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie,

– § 4 pkt 2 regulaminu poprzez brak faktycznego określenia w swojej treści minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie jakości ścieków tj. wskazanie jedynie na zobowiązanie przedsiębiorstwa do zapewnienia ciągłego odbioru ścieków o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami i obowiązującą umową o odprowadzanie ścieków, nie wskazując szczegółowych parametrów ścieków, co nie wypełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie,

– § 5 ust. 3 regulaminu poprzez wskazanie w regulaminie, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków może być zawarta na czas określony bądź nieokreślony, pomimo tego, że kwestia ta jest zagadnieniem cywilnoprawnym i powinna być regulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcami, nie zaś w regulaminie, co w konsekwencji powoduje przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie,

– § 6 pkt 1 i § 7 pkt 1 regulaminu poprzez wskazanie w regulaminie, że we wniosku o zawarcie umowy na usługi przedsiębiorstwa należy podać dane identyfikujące wnioskodawcy, między innymi numer NIP lub REGON, co narusza w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 i 6 u.z.z.w., gdyż w świetle regulacji ustawowych podanie tych numerów nie stanowi warunku zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków, co w konsekwencji powoduje przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie,

– § 7 pkt 3 i 4 regulaminu poprzez nałożenie w regulaminie obowiązku na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osoba korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń, o których mowa w art. 6 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne rozliczenie oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego, chociaż w przepisach u.z.z.w. nie przewidziano konieczności załączania do wniosku tego rodzaju oświadczeń, co w konsekwencji powoduje przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie,

– w § 8 ust. 2 regulaminu poprzez wskazanie w regulaminie, że częstotliwość okresów rozliczeniowych określa przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, choć tego rodzaju regulacja nie wyczerpuje delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt. 3 u.z.z.w., gdyż niezbędne jest ustalenie mocą aktu prawa miejscowego minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo, co w konsekwencji nie wypełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie,

– § 11 ust. 1 Regulaminu poprzez wskazanie, że techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 u.z.z.w., co narusza dyspozycję art. 19 i art. 21 u.z.z.w., gdyż treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, co w konsekwencji nie wypełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie,

– w § 13 ust. 5 Regulaminu poprzez wskazanie, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów wymieniając te ważne powody, co oznacza, że organ stanowiący zamiast określić w Regulaminie sposób postępowania na wypadek niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, zwolnił przedsiębiorstwo - w sytuacji zaistnienia pewnych okoliczności faktycznych - z ustawowej powinności wynikającej z art. 5 u.z.z.w. do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostawy wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, co w konsekwencji nie wypełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie.

Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czyże wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzanie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Rada wskazała, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia ani z regulaminem, którego treść jest niepełna, jak również nie mamy do czynienia z regulaminem nakładającym obowiązki, których nakładanie jest zabronione.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazała, że zarzucono zaniechanie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody, przez zaniechanie wskazania parametrów dostarczanej wody oraz parametrów odprowadzanych ścieków. Zarzut jest niezasadny, bowiem w regulaminie określono tak ilość (0,5 m3 na dobę - vide §3 pkt 1 regulaminu), obowiązek ciągłości dostaw (vide § 3 pkt 2 regulaminu), jak i wymagane ciśnienie wody (0/05 MPa - vide § 3 pkt 3 regulaminu). Co więcej wskazano, iż woda ma się nadawać do spożycia, co stanowi o wskazaniu minimalnej jakości wody, co oznacza, że minimalne obowiązki w tym zakresie zostały dopełnione. Ponadto nałożono na przedsiębiorstwo obowiązek regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody. W odniesieniu do odprowadzanych ścieków również minimalny poziom usług został określony - określono bowiem ilość (nie mnie niż 0,5 m3 na dobę - vide § 4 pkt 1 regulaminu), jak również ciągłość odbioru ścieków zgodnych z przepisami prawa i umową.

Odnosząc się bezpośrednio do tego postanowienia, iż nie może w regulaminie zostać określone, że umowa może zostać zawarta na czas określony lub nieokreślony, bowiem jest to zastrzeżone dla regulacji umownej, Rada Gminy wskazała, że z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie sposób wyprowadzić takiej reguły.

Odnośnie § 6 pkt 1 i § 7 pkt 1 Rada Gminy uznała, że nie sposób uznać, iż mamy tu do czynienia z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż celem jest zapewnienie, by podmiot składający wniosek był w pełni identyfikowalny. Nadto z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie sposób wyprowadzić wniosku, by były to dane, których gromadzenie przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne było niedopuszczalne.

W skardze zarzucono, iż postanowienie to stanowi o naruszeniu skarżoną uchwałą przepisu art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez naruszenie obowiązku określenia w regulaminie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, przez zaniechanie wskazania minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo. W odpowiedzi wskazano jednakże, że z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie sposób wyprowadzić obowiązku określenia w regulaminie minimalnych okresów rozliczeniowych. Z drugiej zaś strony wskazać należy, że regulamin prawidłowo w tym zakresie nie tylko odwołuje się do umowy, ale nadto wprowadza rozwiązanie nie ograniczające w istocie możliwych sposobów ukształtowania okresu rozliczeniowego.

Odnosząc się do zapisu, że treścią regulaminu nie może być określenie reguł dostępu w przyszłości, zwłaszcza przez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych uznano, że jest on chybiony, w całości bowiem pomija się fakt, iż techniczne warunki dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych zostały szczegółowo określone w § 11 ust. 2 regulaminu. Wskazano tam szereg wymogów technicznych co do sposobu budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, materiałów z których winny być budowane, czy choćby głębokości, na jakiej należy je posadowić. Wprowadzenie tego rodzaju obowiązku po stronie przedsiębiorstwa wodociągowego nie może być uznane za niedopuszczalne, jeśli - jak to miało miejsce w sprawie niniejszej - w regulaminie zawarto ustalenie technicznych warunków dostępu do usług.

Końcowo podniesiono, że Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów. Zarzut ten jest niezasadny, pomija całkowicie treść § 13 ust. 1, § 13 ust. 2, 3 i 4 regulaminu, które określają, jak tego wymagają przepisy prawa, sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Postanowienie zaś wprowadzające przesłanki ograniczenia czy wstrzymania świadczenia usług stanowi w istocie ograniczenie możliwości w tym zakresie do powodów wskazanych w regulaminie.

Końcowo podniesiono, że w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Czyże dokonuje się zmian dotyczących również zaskarżonych zapisów.

Wobec tego Rada Gminy wniosła o oddalenie zarzutów i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr 36.177.2018 z dnia 16 października 2018 r. Rady Gminy Czyże w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków na terenie Gminy Czyże, stanowiący jej załącznik.

Została ona podjęta na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm.; dalej: u.z.z.w.).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, co oznacza, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazać trzeba, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jak wskazano już wyżej, jest aktem prawa miejscowego, co potwierdza art. 19 ust. 4 u.z.z.w. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że są one zasadne, poza jednym zarzutem.

I tak zasadny jest zarzut dotyczący niezgodności z prawem, tj. z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. § 3 pkt 4 Regulaminu. W przepisie tym wskazano jedynie parametry minimalnej ilość dostarczanej wody i jej ciśnienia. Nie określono natomiast minimalnych konkretnych parametrów świadczonych usług w zakresie jakości wody (wskazano, że należy prowadzić wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody przeznaczonej do spożycia). Tymczasem, jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 651/20, skoro z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. wynika, że regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to ujęcie tej kwestii poprzez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej narusza powołany przepis tej ustawy. Również podkreślenia wymaga, że pojęcie "minimalnego poziomu usług", o którym mowa w tym przepisie, oznacza konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 945/19). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie podkreśla się, że odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom nie tylko minimalnego ciśnienia wody i minimalnej ilości dostarczanej wody, ale też określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20), a tego parametru w przywołanym § 3 pkt 4 Regulaminu zabrakło. Podkreślić przy tym należy, że nawet odwołanie się do wymagań określonych w treści przepisów wykonawczych (choć tutaj tego nie ma) sprawia, że uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej w zakresie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Rada gminy zobligowana jest bowiem do samodzielnego określenia minimalnych parametrów świadczonych usług, w tym ilości i jakości dostarczanej wody, jej ciśnienia oraz ciągłości usług. Niewystarczające jest zatem odwołanie się w tym zakresie do regulacji nieokreślonych. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite i ugruntowane (por. np. wyroki WSA: w Opolu z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 605/06, publ. CBOSA, z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, w Gliwicach z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 662/06, publ. CBOSA, w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, publ. CBOSA, w Warszawie z 27 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 887/17, publ. CBOSA), w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 104/18, publ. CBOSA, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1347/17 publ. CBOSA). W konsekwencji brak pełnego, dokładnego uregulowania kwestii obowiązkowej, wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, stanowi o istotnym naruszeniu tego przepisu, skutkującym stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały w tym zakresie.

Należało również podzielić pogląd Prokuratora, iż nie wypełniono w § 4 pkt 2 załącznika do uchwały obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości odprowadzanych ścieków i odesłanie w zakresie ich stanu i składu do obowiązujących przepisów. Zgodnie z treścią § 4 pkt 2 Regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane zapewnić ciągły odbiór ścieków o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami i obowiązującą umową o odprowadzanie ścieków. Taki sposób regulacji nie wyczerpuje pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego radzie gminy przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, bowiem organ odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także do umowy zawartej z odbiorcą usług, uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego został zobowiązany mocą art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Nadto organ przekazał nadane w tym zakresie wyłącznie radzie gminy przez ustawodawcę uprawnienie na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne uznając za dopuszczalne zawarcie w poszczególnych umowach odpowiednich uregulowań w tym zakresie. Ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie odprowadzania ścieków, regulamin winien zatem określać jakość odprowadzanych ścieków. Odesłanie w tym zakresie do obowiązujących przepisów i postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług, nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18).

Przechodząc do § 5 ust. 3 regulaminu, który przewiduje, że umowa o zaopatrzenie w wodę (i) lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony. Należy zauważyć, że delegacji do określenia w regulaminie wskazanych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy, w ocenie sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przepis art. 6 ust. 3 u.z.z.w. stanowi natomiast, że umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu postanowień umowy, w tym "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, zaś elementy przedmiotowo istotne takiej umowy ustawodawca wprost określił w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Określenie tych elementów przez radę w regulaminie stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy, w tym czasu jej obowiązywania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (wyroki: WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., IV SA/Po 556/18; WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19; WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19; NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18, CBOSA).

Natomiast odnośnie podniesionego w skardze, nieuprawnionego zawarcia w § 6 pkt 1, a także w § 7 pkt 1 Regulaminu zapisów, że we wniosku o zawarcie umowy na usługi przedsiębiorstwa należy podać dane identyfikujące wnioskodawcę, między innymi numer PESEL, NIP lub REGON, należy podkreślić, że w świetle regulacji ustawowych podanie tych numerów nie stanowi warunku zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków, bowiem kwestionowany zapis regulaminu, nie zawiera negatywnych konsekwencji dla wnioskodawcy, w przypadku nie podania tych danych. Z brzmienia tych obu przepisu, aczkolwiek niewątpliwie nieprecyzyjnego i mogącego w przyszłości budzić problemy interpretacyjne wynika, że wniosek winien zawierać imię i nazwisko (lub nazwę), PESEL, a jedynie alternatywnie, poprzez użycie w tym przepisie zwrotu "lub" możliwe jest zamienne podanie numeru NIP lub REGON i to tylko w odniesieniu do osób (podmiotów) prowadzących działalność gospodarczą. Ewentualne podanie numerów NIP lub REGON w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, nie narusza przy tym przepisów o ochronie danych osobowych, skoro podstawą rozliczeń za świadczone usługi jest faktura, która to zgodnie z przepisami ustawy o podatku od towarów i usług powinna zawierać numer, za pomocą którego podatnik jest zidentyfikowany na potrzeby podatku. Stosownie też do art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2019.1292 j.t.) przedsiębiorca umieszcza w oświadczeniach skierowanych w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej do oznaczonych osób i organów numer identyfikacji podatkowej (NIP) oraz posługuje się tym numerem w obrocie prawnym i gospodarczym. Należy jednakże w tym miejscu zauważyć, iż zgodnie z ust 4 tego przepisu, przy załatwianiu spraw organ może żądać od przedsiębiorcy, dla celów identyfikacji, podania wyłącznie firmy przedsiębiorcy oraz numeru identyfikacji podatkowej (NIP) nie zaś numeru REGON, na który również wskazano w zapisach obu omawianych regulacji Regulaminu. O ile zatem w realiach niniejszej sprawy, kwestionowane w skardze zapisy obu powyższych regulacji regulaminu nie stanowią podstawy do stwierdzenia ich nieważności ze wskazywanych przez organ nadzoru powodów, to jednakże niewątpliwie, na co już Sąd zwrócił uwagę, są one nieprecyzyjne i mogące budzić problemy interpretacyjne. Z literalnego brzmienia tych regulacji nie wynika bowiem, czy podanie samego numeru NIP lub REGON w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, zastępuje obowiązek podania imienia i nazwiska osoby ją prowadzącej czy nazwy podmiotu gospodarczego (podobnie wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23.03.2021 r. sygn. akt II SA/Bk 152/21 i wyrok NSA z 7.07.2020 r. sygn. akt II OSK 536/20, CBOSA).

Powyższa uwaga odnośnie zawarcia w Regulaminie, regulacji które wykraczały poza zakres ustawowego umocowania organu gminy, do stanowienia prawa miejscowego, dotyczy także wskazywanych w skardze zapisów § 7 pkt 3 i 4 Regulaminu, w ramach których to nałożono na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń (pkt 3) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego (pkt 4). W obu tych kwestiach organ nadzoru zasadnie zarzucił tym regulacjom, brak ich oparcia w delegacji ustawowej. W przepisach ustawy nie przewidziano bowiem konieczności dołączania do wniosku oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania oraz obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat, ani obowiązku dołączania schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w art. 6 ust. 6 ustawy ustawodawca sprecyzował warunki, które muszą zostać spełnione, ażeby na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawarło umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku. Niedopuszczalna jest tym samym modyfikacja przepisów rangi ustawowej oraz nakładanie na adresatów aktu prawa miejscowego dodatkowych obowiązków, nieprzewidzianych w ustawie.

Organ nadzoru zasadnie także zarzucił skarżonemu aktowi prawa miejscowego, w tym § 11 ust. 1 przekroczenie delegacji ustawowych polegające na powtórzeniu w nim regulacji ustawowych, co stanowi naruszenie prawa. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową. Prawo miejscowe nie może regulować kwestii stosowania w zakresie w nim nienormowanym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Takie bowiem regulacje naruszają zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt: II SA/Go 69/19, CBOSA). Nie można też, na co już wyżej wskazano, traktować zawartego w Regulaminie odesłania w sprawach w nim nieuregulowanych do innych aktów prawnych, jako jedynie informacji dla podmiotów (osób) zainteresowanych. Taki charakter informacyjny ma w niniejszej sprawie przykładowo zapis § 11 ust. 1 Regulaminu. Odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieszczą się przy tym w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06, CBOSA). Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu.

Podobnie w § 13 ust. 5 Regulaminu, przewidziano, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, wskazując w dalszej części tego przepisu na konkretne sytuacje a mianowicie, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Zasadnie zatem skarżący zauważył, że czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, do czego był zobowiązany organ stanowiący, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Zamiast zatem określić w Regulaminie sposób postępowania na wypadek niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, wskazano na określone sytuacje w przypadku których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług. Do regulowania zaś tej kwestii w ramach prawa miejscowego nie upoważniał organu stanowiącego zapis art. 19 ust. 5 pkt 7 Ustawy. Natomiast w regulaminie winny być określone obowiązki przedsiębiorstwa informowania odbiorców w konkretnych przypadkach wstrzymania lub ograniczenia świadczenia usług przez przedsiębiorstwo, w przypadku niemożności wywiązania się z realizacji tych usług. I na ten aspekt sprawy, słusznie zwrócono uwagę w zarzutach skargi.

Należało natomiast oddalić zarzut naruszenia § 8 ust. 2 Regulaminu, który wskazywał na to, że częstotliwość okresów rozliczeniowych określa przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w umowie. Trafnie w tym zakresie wskazała Rada, że regulamin prawidłowo w tym zakresie nie tylko odwołuje się do umowy, ale nadto wprowadza rozwiązanie nie ograniczające w istocie możliwych sposobów ukształtowania okresu rozliczeniowego. Powyższe pozostaje w zgodzie z poglądem przyjmowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie min. w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2020 r. w sprawie sygn. akt II OSK 536/20, gdzie wskazano, że z samej regulacji ustawowej art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w. wprost wynika, że sposób i terminy wzajemnych rozliczeń regulować winna pisemna umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W związku z powyższym z przepisu tego wynika, iż to sam ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m. in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowne o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Tym samym, skoro ustalenie sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń jest jedynym z istotnych elementów umowy, to zagadnienia te nie mieszczą się w delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., której to niewypełnienie zarzucono organowi stanowiącemu w skardze (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 879/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2020 r. w sprawie sygn. akt: II OSK 536/20, CBOSA).

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 3 pkt 4, § 4 pkt 2, § 5 ust. 3, § 6 pkt 1, § 7 pkt 1, 3 i 4, § 11 ust. 1 oraz § 13 ust. 5 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Czyże stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały z dnia 16 października 2018 r. Powyższe przepisy stanowią jedynie część jego regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień Regulaminu, które mogą samodzielnie funkcjonować. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu.

Końcowo należy wskazać, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, bowiem podstawą nie kierowania sprawy na rozprawę i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.).