Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 446/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi B. O.-W. i J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. O.-W. i J. O. kwotę 1514 zł (tysiąc pięćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 23 maja 2017 r., nr: [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o[...] Sp. K w K., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa, przebudowa, nadbudowa i rozbudowa zespołu budynków na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] i Al. [...], na zabudowę o funkcji hotelowo-usługowo-biurowej wraz z garażem podziemnym, małą architekturą, infrastrukturą techniczną oraz drogą dojazdową, zewnętrznymi miejscami postojowymi na dz. nr [...], [...] obr[...]".

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, ze szczególnym odniesieniem się do uwag i zaleceń organu II instancji wyrażonych w decyzjach uchylających poprzednio zapadłe rozstrzygnięcia organu I instancji.

Wskazano zatem, że inwestor sprecyzował treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy co do zakresu inwestycji nim objętej i załączył aktualne rysunki koncepcyjne (15 lutego 2017 r.). W sprawie sporządzono nową analizę architektoniczno-urbanistyczną z uwzględnieniem zastrzeżeń Kolegium. Sporządzony na tej podstawie nowy projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Stwierdzono dalej, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego przeprowadzono postępowanie w trybie i na zasadach wynikających z art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej także jako: "u.p.z.p."). Wskazano na uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia.

Organ I instancji ustalił w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, że inwestycja spełnia wszelkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia było możliwe. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania, po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji uchylającej z 24 października 2016 r., strony nie wniosły uwag ani zastrzeżeń.

Od decyzji odwołania złożyli:

1. Żłobek Samorządowy nr [...] w K., reprezentowany przez dyrektor B. K.. W odwołaniu podniesiono, że koncepcja architektoniczna nie uwzględnia szczególnego położenia obiektu przy ul. [...], który został wpisany do rejestru zabytków. Pomimo sprzeciwu Żłobka, dotyczącego usytuowania wjazdu do garaży podziemnych, inwestor nie zmienił swojej koncepcji. Z uwagi na stan techniczny wymagana jest szczególna ostrożność przy wykonywaniu prac budowlanych, zwłaszcza ingerencji w ściany nośne budynku (istnieje bezpośrednie zagrożenie budynku żłobka trwałymi uszkodzeniami lub nawet katastrofą budowlaną, spowodowane lokalizowaniem dwukierunkowego zjazdu do podziemnego garażu dokładnie w granicy działek nr [...] i nr [...]. czyli wzdłuż ściany budynku żłobka). Ponadto wąska ulica [...] nie będzie w stanie obsłużyć tak dużego ruchu samochodowego spowodowanego powstaniem przedmiotowej inwestycji. Zagęszczenie zabudowy spowoduje obciążenia w ruchu kołowym i pieszym. Projektowana budowa nie uwzględnia gabarytów obiektów sąsiednich, a wielkość wyznaczonych gabarytów świadczy o znacznym "dogęszczeniu" użytkowników tego obszaru (tej uliczki). W ocenie Strony projektowana inwestycja powinna być ograniczona do istniejącej kubatury, a wjazd do niej winien być zlokalizowany od [...].

2. J. O., reprezentowany przez adwokata A. S.. W odwołaniu podniesiono, że w dalszym ciągu pozostaje aktualny zarzut wyrażany przez SKO w K. w poprzednio wydanej decyzji uchylającej, bowiem w sprawie sporządzono dwie analizy architektoniczneo-urbanistyczne o sprzecznej treści. W nieuprawniony sposób pominięto ustalenia analizy z maja 2015 r., przyjmując jako obowiązujące ustalenia analizy z grudnia 2015 r. Wyznaczone w decyzji parametry zabudowy znacznie odbiegają od charakteru zabudowy ul. [...]. Zabudowa tej ulicy stanowi jednolity zespół kwartału i szerzej - całego fragmentu miasta. Ponadto nazwa inwestycji błędnie sugeruje, jakoby chodziło wyłącznie o rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku, podczas gdy planuje się tu przede wszystkim realizację budynków nowych oraz garażu podziemnego o znacznych rozmiarach. Realizacja wysokich budynków oraz ww. garażu zagrozi natomiast stabilności budynków przy ul. [...]. Wskazano również na potrzebę ustalenia spadkobierców zmarłych stron - L. N. i L. N..

3. B. O.-W. o jednakowej treści, co odwołanie J. O..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24 stycznia 2019 r., nr: [...], orzekło w następujący sposób:

I. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji:

1. w części obejmującej załącznik nr 1 do decyzji pt. Warunki zabudowy, pkt II ppkt 1 lit. a akapit pierwszy tj. od słów "Linia zabudowy" do słów "na załączniku graficznym nr 2 i 4 do decyzji" i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: Linia zabudowy według załącznika 2: Wyznacza się nieprzekraczalną linię nowej zabudowy od strony ul. [...] tj. linię oficjalnie wyznaczoną, wskazaną przez organ administracyjny, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia tj. w granicy działki nr [...], [...], [...] obr. [...] z działką drogową nr [...] obr. [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i nr 4 do niniejszej decyzji.

2. w części obejmującej załącznik nr 3 do decyzji pt. Część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej", pkt 3 lit. b - wyniki: - od słów: "wyznacza się nieprzekraczalną linię nowej zabudowy od strony ul. [...]" do słów "na załączniku graficznym nr 2 i nr [...] do niniejszej decyzji" i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: Wyznacza się nieprzekraczalną linię nowej zabudowy od strony ul. [...] tj. linię oficjalnie wyznaczoną, wskazaną przez organ administracyjny, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia tj. w granicy działki nr [...], [...], [...] obr. [...] z działką drogową nr [...] obr[...] zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr [...] i nr [...] do niniejszej decyzji.

3. w części obejmującej załącznik nr 3 do decyzji pt. Część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, pkt 3 lit. b - akapit pierwszy i akapit drugi od słów: "Linia istniejącej zabudowy ul. [...]" do słów: " ul. [...] i [...] i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: Linia istniejącej zabudowy ul. [...] jest wyraźnie ukształtowana, wyznaczona przez historyczny układ urbanistyczny. Po zachodniej stronie ul. [...] budynki sytuowane w zwartej, pierzejowej zabudowie mieszkalnej, mieszkalno-usługowej i usługowej lokalizowane w granicy z działkami drogowymi wyznaczają dominującą linię zabudowy utworzoną przez elewacje kamienic i kontynuowaną przez ogrodzenia posesji dla działek z zabudową cofniętą np. dz. nr [...].

4. w części obejmującej załącznik nr 1 do decyzji pt. Warunki zabudowy pkt II ppkt 1 lit. c od słów "ustala się szerokość elewacji frontowej" do słów: "zgodnie z § 6 ust.

2 rozporządzenia" i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: ustala się szerokość elewacji frontowej dla budynku E (wg. koncepcji) od strony

Al. [...] na 4 m, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia,

5. w części obejmującej załącznik nr 3 do decyzji pt. Część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, pkt 3 lit. d od słów : "wniosek przewiduje" do słów: "zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia" i w tym zakresie orzekło w następujący sposób:

Wniosek przewiduje, według koncepcji z dnia 15 lutego 2017 r budowę projektowanego budynku E. Planowana część nadbudowana budynków nr 1 i 2 ma szerokość mniejszą od istniejącej szerokości tych budynków.

Wyniki:

Z przeprowadzonej analizy wynika, że szerokości elewacji frontowej istniejących budynków z uwzględnieniem planowanych rozbudowy, przebudowy i nadbudowy (bud. 1, 2, 5 - wg. koncepcji bud. BI, D) nie ulegną zmianie. Zmianie nie ulegnie również szerokość istniejącego budynku nr [...] (wg. koncepcji bud. C). Ustala się szerokość elewacji frontowej dla budynku E (wg. koncepcji) od strony Al. [...] na 4 m, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia".

6. w części obejmującej załącznik nr 1 do decyzji Warunki zabudowy, pkt II 2 a pkt 1

w części zatytułowanej "Pod względem ochrony zieleni - dla terenu nieobjętego wpisem do rejestru zabytków" i w tym zakresie orzekło w następujący sposób: Pod względem ochrony zieleni - dla terenu nieobjętego wpisem do rejestru zabytków:

* Następujące drzewa wymagają ochrony w procesie inwestycyjnym: dojrzałe egzemplarze jesionów i klonów rosnących na terenie działki nr [...] obr. [...] przy Al. [...] w K..

* Należy zachować i zabezpieczyć przed zniszczeniem jak największą ilość drzew i krzewów ozdobnych (świerki, wierzby i in.).

* Należy odpowiednio zabezpieczyć na czas budowy drzewa i krzewy (korony, pnie, systemy korzeniowe) rosnące na terenie budowy.

* Prace ziemne oraz inne prace wykonywane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów na terenach zieleni lub zadrzewieniach powinny być wykonane w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.):

W przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie:

1. krzewu albo krzewów rosnących w skupisku, o powierzchni do 25 m2 (art. 83 f ust. 1 pkt. 1),

2. krzewów na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne, urządzoną pod względem rozmieszczenia i doboru gatunków posadzonych roślin, z wyłączeniem krzewów w pasie drogowym drogi publicznej, na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz na ternach zieleni (art. 83f ust. 1 pkt. 2),

3. drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza:

a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego,

b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego.

c) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew (art. 83F pkt. 3 lit. a,b,c);

4. drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (art.83 f ust. 1 pkt. 3a), w takim przypadku właściciel nieruchomości jest obowiązany dokonać zgłoszenia do organu, o którym mowa w art. 83a ust. 1, zamiaru usunięcia drzewa.

5. drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni.

W pozostałych przypadkach o możliwości usunięcia lub przesadzenia kolidujących z planowaną inwestycją drzew i krzewów, ostatecznie rozstrzyga zezwolenie, o którym mowa w art. 83 w zw. z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W przypadku, gdy wymagane jest uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymagana jest zgoda właściciela tej nieruchomości. Wniosek należy złożyć do właściwego organu tj. Prezydenta Miasta K. działającego przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK, lub, w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, do Marszalka Województwa [...], działającego przez Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...]

Przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może wystąpić do Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem ochrony zieleni, jeżeli uzyskanie tego dokumentu jest niezbędne do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podstawa prawa: art. 83 ust. 1a, art. 83a, art. 83b, art. 83c, art. 83d, art. 83e, art. 83f, art. 84, art. 85, art. 86, art. 87 ust. 3-8 art. 87a, art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.).

II. W pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe, w ramach którego: zwróciło się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie i sprecyzowanie stanowiska co do ustalonej wysokości elewacji frontowych poszczególnych planowanych budynków, wyrażonego w postanowieniu z 12 marca 2017 r. (znak: [...]) uzgadniającym projekt przedmiotowej decyzji. Nadto zwrócono się do inwestora o usunięcie rozbieżności między treścią złożonych w toku postępowania pism (z 15 lutego 2017 r. oraz z 6 marca 2017 r.) w zakresie oznaczonej tam funkcji inwestycji, a treścią wniosku i tam zdefiniowaną funkcją tj. wskazanie czy rozbieżności te są wynikiem oczywistej omyłki. Kolegium ustaliło, że rozbieżności między treścią ww. pism, a przedmiotem inwestycji wskazywanym we wniosku i będącym jednocześnie przedmiotem rozstrzygnięcia, są wynikiem omyłki w treści tych pism.

Nadto Kolegium wezwało inwestora do przedłożenia aktualnych informacji technicznych dotyczących możliwości zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji w niezbędne media. W odpowiedzi na wezwanie dostarczono aktualne oświadczenia dysponentów mediów.

Kolegium prowadziło też postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie spadkobierców zmarłych stron niniejszego postępowania: L. N. i L. N., a w konsekwencji także ustalało legitymację jednego z odwołujących się do zaskarżenia decyzji.

Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości analizy architektoniczno-urbanistycznej autorstwa mgr inż. arch. M. W.. Dokument ten stanowi obecnie właściwy materiał dowodowy w sprawie zastępując poprzednie, wadliwe analizy. Stwierdziło, że obecna analiza pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, po myśli art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie dostrzegł potrzebę ustalenia dwóch linii zabudowy. Linia ustalona od strony Al. [...] uwzględnia obecny sposób zagospodarowania terenu inwestycji, istnienie zabudowań w granicach działek objętych terenem inwestycji. Co się tyczy natomiast linii zabudowy od strony ul. [...], istnieją niespójności, które winny być wyeliminowane. Błędy te zostały usunięte przez Kolegium (pkt 1 ppkt 1 i 2 decyzji SKO). Organ I instancji błędnie wskazał, jako podstawę przyjętych ustaleń na § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588, dalej także jako: "rozporządzenie"). Właściwą podstawą powinien być przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Uchybienie to zostało usunięte przez Kolegium we własnym zakresie.

Kolegium nie zanegowało prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu oraz podzieliło pogląd o zasadności ustalenia wskaźnika nowej zabudowy w przedziale od 55 % do 65 %.

Nie kwestionowało także decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim dotyczy ona wyznaczenia warunków wysokościowych planowanej inwestycji. W oparciu o wyniki analizy organ I instancji prawidłowo ustalił granice, do jakich możliwa jest realizacja inwestycji, a których przekroczenie stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego.

Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja na obecnym etapie odpowiada stawianym wymogom konserwatorskim.

Kolegium uznało za prawidłowe wyznaczone w decyzji warunki w zakresie geometrii dachów (spełniony został wymóg dostosowania geometrii dachu nowej zabudowy do cech dachów występujących w obszarze analizy).

W ocenie Kolegium dla planowanej inwestycji zostały również spełnione pozostałe przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy.

ZIKIT w K. w dniu 16 marca 2015 r. (uzupełniona 24 lutego 2017 r.) pozytywnie zaopiniował projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie

w zakresie drogi jest wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna odbywać się będzie od ul. [...]. Kolegium uznało przy tym obawy odwołujących się przed nadmiernym zagęszczeniem komunikacyjnym za nieuzasadnione. Decyzja wprowadziła bowiem precyzyjny i kategoryczny warunek zapewnienia dla projektowanego zamierzenia wskaźników miejsc postojowych, a inwestor planuje realizację garażu podziemnego.

Kolegium nie dopatrzyło się niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Co się tyczy podnoszonych w odwołaniu obaw o negatywny wpływ inwestycji na tereny sąsiednie, Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji zawarł ogólne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a szczegółowe opracowanie tej kwestii (w zakresie przepisów technicznych) jest właściwe dla etapu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Kolegium ustaliło także, że spadek po L. N. i L. N. nabyła w całości B. O.-W. (postanowienie Sądu Rejonowego dla K. Ś. w K., VI Wydział Cywilny z 11 października 2017 r. sygn. akt [...] W ocenie Kolegium odwołujący się J. O. posiada interes prawny do udziału w niniejszym postępowania w charakterze strony, gdyż jest spadkobiercą strony niniejszego postępowania - K. D. O. (prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla K. - K. w K., Wydział I Cywilny z 26 maja 2014 r., sygn. akt I Ns [...]).

B. O.-W. i J. O. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili zakwestionowanej decyzji: naruszenie prawa materialnego tj. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), błędne przyjęcie, że projektowane lub istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy), naruszenie prawa procesowego, a to art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadną zmianę decyzji I Instancji zamiast wydania decyzji kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Kolegium znacznie rozmija się z ustaleniami i oceną WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 240/18 w zakresie odnoszącym się do wysokości inwestycji (zdaniem strony krytyczna ocena wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie znajduje odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji). Zarzucono także, że zaskarżona decyzja uchybia regulacji zawartej w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących, konieczne jest uwzględnienie radykalnego zwiększenia obciążeń komunikacyjnych przy wąskiej ul. [...] i nasilenia hałasu, a ogólnikowe wskazanie rodzaju i charakteru planowanych usług nie rozwiewa zgłaszanych wątpliwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zarzuty skargi są bardzo ogólne. Wobec tego Sąd dokonał kontroli poza jej granicami, względnie uszczegóławiając je, dochodząc do następujących wniosków.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zamierzenie budowlane o pełnym rozmachu charakterze określono jako "Budowa przebudowa, rozbudowa i nadbudowa zespołu budynków na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] i al. [...], na zabudowę o funkcji hotelowo – usługowo - biurowej wraz z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną oraz z drogą dojazdową, zewnętrznymi miejscami postojowymi oraz małą architekturą na dz. nr [...], [...] obr. [...]". Jednakże nie określono, przynajmniej ogólnie, rodzaju czy też charakteru usług przewidywanych na terenie dawnej historycznej fabryki [...]. Mając na względzie wskazywane w analizie duże rozmiary terenu inwestycji oraz fakt, że w sąsiedztwie występuje zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna, ma to istotne znaczenie. Wprawdzie analizator wskazał, że na tym terenie ( w sąsiedztwie) występuje także na równi z pozostałą zabudowa usługowa, jednak z uwagi na fakt, że mieści się ona w budynkach jednolitych pod względem wysokości, gabarytów i charakteru zabudowy – stosunkowo niewielkich, charakter tych usług nie ma takiego znaczenia jak w przypadku omawianej inwestycji. "Przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" - gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych - lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., sposób użytkowania obiektu" (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 października 2017 r., IV SA/Po 751/17, LEX nr 2463197). Stanowi to naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec tego należy sprecyzować, jak już wskazano, bliżej charakter usług tak występujących w omawianej części analizowanego obszaru (analizator) jak i mających dominować w projektowanej inwestycji (inwestor).

Kolejna kwestia jawi się jako najistotniejsza oraz taka, która przesądziła o konieczności uchylenia decyzji organu odwoławczego. Poprzedzić ją musi kilka uwag podsumowujących wypowiedzi judykatury wskazujące na kluczową rolę analizy w procesie ustalania parametrów nowej zabudowy. Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dlatego też sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 79/17, LEX nr 2445962 , czy też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Gd 558/17, LEX nr 2416505). Jak wynika z powyższego, organ nie ma obowiązku bezkrytycznie przyjmować analizy, ale z drugiej strony jest obowiązany oprzeć się na jej wynikach i jego wnioski muszą być oparte i wywiedzione z jej ustaleń.

W niniejszej sprawie krytycznej ocenie Sądu podlega ustalenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – attyki dla projektowanego budynku B2. Zgodnie z wnioskiem inwestora określono go w przedziale od 17 m do 19 m, przy ustalonej maksymalnej rzędnej 222 m npm. Jednocześnie, przy ustaleniu dla tego budynku dachu płaskiego, jest to ustalenie minimalnej i maksymalnej wysokości budynku B2. Generalnie rzecz ujmując, istniejące budynki wpisane do rejestru zabytków mają pozostać w dotychczasowej wysokości, zaś budynki nowoprojektowane, poza B2, nie budzą wątpliwości w zakresie ustalenia parametrów wysokości. Niezbędne jest wobec tego przytoczenie w sposób syntetyczny ustaleń analizy /k.540, t.4/ i wniosków analizatora, celem zestawienia ich z konkluzjami organów orzekających, a to wobec wyrażonej na wstępie tego wątku konkluzji o wiodącej i determinującej roli analizy w ustalaniu parametrów nowej zabudowy.

Analizator stwierdził, że teren poddany analizie z uwagi na duże rozmiary frontu działki obejmuje znaczną część obszaru miasta, jednakże znaczna część zabudowy objętej granicami terenu analizowanego nie posiada odniesienia dla projektowanej zabudowy. Natomiast bezpośredni kontekst i odniesienie dla nowej zabudowy stanowi zabudowa zlokalizowana przy ul. [...], tworzy jednorodny zespół zabudowy tego kwartału. Obudowę ul. [...] tworzą budynki jednolite pod względem wysokości, choć w kierunku północnym różne architektonicznie. Obudowę ul. [...] na jej południowym i środkowym fragmencie tworzą budynki jednolite pod względem wysokości, gabarytów i charakteru zabudowy, nadając temu wnętrzu urbanistycznemu swoisty klimat – warty utrzymania i rewitalizacji. W obrębie ul. [...] dominuje zabudowa usługowa ( od Al. [...]) oraz jednorodzinna i wielorodzinna.

Natomiast tereny dalsze od strony północno – zachodniej i północnej ul [...] posiadają inny charakter i funkcje zabudowy i są oddzielone pasem zieleni. Z kolei tereny na wschód od Al. [...] i ul. [...] maja zabudowę o zupełnie innym charakterze i skali od kameralnej uliczki jaką jest ul. [...]. Jednocześnie oddzielona ona jest bardzo istotną barierą urbanistyczną, jaką jest droga tej klasy i szerokości jak Al. [...]. W części wschodniej występują budynki o zupełnie innym przeznaczeniu i funkcji, skali, gabarycie i charakterze ( szpital, ośrodek sportowy, Urząd Miasta K.). Również zabudowa po stronie południowej ul. [...] oddzielona jest znaczącą barierą urbanistyczną, tj. wspomnianą ul. [...] i nie stanowi bezpośredniego odniesienia dla planowanej inwestycji. Posiada ona zupełnie inny charakter zabudowy ( typowo kwartałowy) i położona jest w znacznej odległości od terenu inwestycji. Podobnie analiza oceniła zabudowę przy ul [...] ( północny zachód) – jako nie stanowiącą odniesienia z uwagi na zupełnie inny charakter zabudowy, funkcję i gabaryty. Zabudowa tamtejsza bowiem obejmuje budynki Szpitala Uniwersyteckiego UJ oraz inne podmioty świadczące usługi medyczne, a także inne placówki szkolne (liceum, AWF). Analizator stwierdził, że po przeanalizowaniu powyższych uwarunkowań przestrzennych ustalenie poszczególnych parametrów dla budynków objętych wnioskiem winno być nierozerwalnie związane ze specyficznym charakterem zabudowy bezpośrednio otaczającej teren inwestycji oraz zabudowy stanowiącej obudowę ul. [...] oraz Al. [...]. Podkreślono, że obiekty znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie winny stanowić odniesienie dla kształtowania projektowanych parametrów budynków, w rozumieniu nie liczbowego powielania, ale dążenia do zachowania charakteru i specyfiki zabudowy kwartału, przy respektowaniu celu nadrzędnego czyli zachowania historycznej zabudowy ul. [...] i powiązania jej z budynkami nowymi. Podkreślono wobec tego, że brak podstaw do wyznaczenia poszczególnych parametrów na podstawie parametrów wyliczonych dla wszystkich działek z obszaru, gdyż byłoby to sprzeczne z podstawowymi zasadami urbanistyki i wymogami kształtowania ładu przestrzennego. W związku z tym wskazano, że nadrzędną zasadą dla ustalania poszczególnych parametrów, w tym zwłaszcza wysokości obiektu, winno być właściwe i harmonijne jego wpisanie w istniejący układ bezpośrednio go otaczającej zabudowy /k.541, T.4 akt adm./. Wskazano dalej, że w trakcie przeprowadzonej analizy czytelna staje się przesłanka o zasadności zachowania istniejącego charakteru, architektury i urbanistyki wnętrza ul. [...]. Teren inwestycji przylega również do Al. [...]. Widok tego zespołu zabudowy stanowi eksponowany element obudowy tej arterii miejskiej, której wschodnia strona zabudowana jest budynkami o zupełnie odmiennym charakterze i gabarycie /k.543/. Odnośnie stricte parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, analizator wskazał, że dla budynków w pierzei ul. [...] jest ona zbliżona tak dla funkcji usługowej, jak i mieszkaniowej i wynosi od 2 do 3 kondygnacji, natomiast dla zabudowy poprzemysłowej od 1 do 2 kondygnacji. Wskazano jednocześnie wysokość do kalenicy ( przy dachach dwuspadowych) wszystkich budynków w obudowie ul. [...], która wynosi przeciętnie ( jak wynika z tabeli) od ok. 9 m do ok. 12 m, w jednym wypadku (działka nr [...]) – maksymalnie 14,2 m. Podano także, że we wschodniej pierzei Al. [...] wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest zróżnicowana i odpowiada wysokości od 1 do 10 kondygnacji naziemnych /k.548/. Końcowo podkreślono, że kompleks poprzemysłowy fabryki [...] stanowi integralną i zakomponowaną cześć pierzei ul. [...]; pomimo znacznej długości elewacji nie stanowi dominanty. Projektowana przebudowa, rozbudowa i nadbudowa powinny nawiązywać do istniejącej zabudowy historycznej tego miejsca /k.549/.

Z powyższego należy wyprowadzić jednoznaczne wytyczne dla organu: 1/ konieczność utrzymania i nawiązywania do istniejącej zabudowy historycznej kompleksu pofabrycznego; 2/ w zakresie parametrów budynków – odniesienie się (niekoniecznie liczbowe ale pod względem charakteru) do zwartej i jednorodnej zabudowy wokół ul. [...] i Al. [...] (po stronie zachodniej), 3/ zabudowa po stronie północnej i północno zachodniej kompleksu, oraz po stronie południowej ul. [...] nie powinna być bezpośrednim odniesieniem do planowanej inwestycji z uwagi na odmienny charakter i funkcje zabudowy; 4/ to samo dotyczy terenów po stronie wschodniej Al. [...], gdzie zabudowa posiada zupełnie odmienny charakter i skalę (gabaryty) od kameralnej uliczki jaka jest ul. [...].

Potwierdzenie powyższe znajduje także w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 marca 2017r. znak [...] Tamże Konserwator, postanawiając uzgodnić przedłożony projekt decyzji ze stanowiska konserwatorskiego, sfomułował warunki, jakie poszczególne budynki mają spełniać. W odniesieniu do budynku [...] wskazano, że projektowany budynek powinien swoimi gabarytami nawiązywać do występującej formy zabudowy ul. [...] oraz nie wpływać na nasłonecznienie działek sąsiednich. Należy dostosować jego wysokość do występującej formy zabudowy ul. [...], zaleca się ewentualnie zastosowanie formy ze stopniowaniem wysokości /k.579/. Dalej stwierdza się, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu, a także układu i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ /k.581/. Jednocześnie stwierdzono, że proponowana inwestycja spełnia najistotniejszy warunek z punktu widzenia konserwatorskiego: zachowuje historyczne walory budynków, jak najmniej ingeruje w substancję zabytkową, nie narusza właściwych relacji kubaturowych, przestrzennych i utrzymuje historyczny układ urbanistyczno – architektoniczny.

Jak wynika z powyższego, także [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podzielił w odniesieniu do gabarytów budynku [...] wnioski analizy. Pozytywna opinia Konserwatora odnosi się natomiast generalnie do zachowania walorów historycznych projektowanego kompleksu.

W świetle powyższego ocenić trzeba stanowisko organu I instancji, który przyjął za wnioskiem inwestora parametry wysokości górnej krawędzi elewacji – attyki budynku [...] ( a co za tym idzie – wysokości całego budynku przy dachu płaskim) w przedziale od 17 do 19 m. Organ wskazał w uzasadnieniu (załącznik nr 1, parametr wysokości zabudowy) – że ustalone parametry (budynek B2) powinny nawiązywać do ewoluującej i intensyfikującej się zabudowy w otoczeniu ronda [...], gdzie będzie się pojawiać nowoczesna architektura ( np. projektowany budynek Urzędu Marszałkowskiego). W związku z tym uznano, że zasadnym jest dopuszczenie ingerencji wewnątrz kompleksu fabryki, unowocześnienie bryły, co wiąże się z jej podwyższeniem, przy jednoczesnym dążeniu do zachowania niezwykle cennego charakteru wnętrza ul. [...]. Projektowana kubatura nie stanowi typowej nadbudowy, została odsunięta w głąb założenia, a ustalone parametry stanowią wyważoną wartość, która niejako nawiązuje do wyższej zabudowy Al. [...], nie zakłócając i nie dominując zbytnio nad istniejącym zespołem fabryki [...] Ustalona wysokość bryły powinna utrzymać istniejące proporcje kompleksu i jego postindustrialny charakter ze zdecydowanie górującym kominem nad bryłami budynków. Dodatkowa bryła nie wpłynie na odbiór kompleksu od strony ul. [...], natomiast na pewno będzie widoczna i zauważalna od strony Al. [...], jednak nie zdominuje jego założenia, a będzie stanowić jego harmonijne uzupełnienie /k.607 verte-608/.

Nawiązując zatem do wniosków analizy, która zakładała odniesienie się do zabudowy wokół ul. [...], stwierdzić trzeba, że przyjęcie parametru wysokości 17-19 m nie znajduje żadnego oparcia w analizie. Analiza bowiem wskazuje wyraźnie, co cytowano wyżej, że w omawianym obszarze wysokość budynków (do kalenicy) średnio wynosi 11 m, wysokość do okapu/attyki – średnio 8 m. Najwyższa wysokość do kalenicy to 14,2 m przy dachu wielospadowym /k.548 verte/. Przy tak wskazanych parametrach wysokościowych istniejącej wokół zabudowy oraz przy jednoznacznym wykluczeniu bezpośredniego odnoszenia się do innych obszarów poza enklawą ul. [...], ustalenie wspomnianych parametrów dla budynku [...] (17-19 m) nie znajduje uzasadnienia w analizie. Co więcej, nie znajdują takiego uzasadnienia także uwagi organu w zakresie zachowania ładu przestrzennego przy założeniu budowy budynku B2 o wspomnianych gabarytach. Powstaje zatem pytanie, czy w takiej sytuacji ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dozwala na tak pojmowaną samodzielność organu, czyli na ustalenie parametrów czy parametru nowej zabudowy nie wynikających z analizy. Negatywną odpowiedź na to pytanie wskazuje dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r. II SA/Sz 338/09, LEX nr 563817 podniósł wprawdzie, iż nie budzi wątpliwości, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma możliwość wyznaczenia wysokości nowego budynku w innej wysokości, niż wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z której może skorzystać, po przeprowadzeniu szerokiej i specjalistycznej analizy uregulowanej w § 3 ust. 1 rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i nie jest w tym zakresie związany koniecznością ustalania tej wysokości, w sposób określony § 7 ust. 1 tego rozporządzenia. Niemniej jednak "przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2009 r., II SA/Kr 1525/09, LEX nr 583008). O sposobie wykładni przepisów Rozporządzenia traktuje też wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 października 2017 r., II SA/Kr 888/17, LEX nr 2394016: " Kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych - jest wyjątkiem od zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do u.p.z.p. (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) powinny być interpretowane zawężająco". W podobnym duchu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17, LEX nr 2464380: "1. Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. 2. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. 3. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). 4. W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego". Podobnie wypowiedział się WSA w Łodzi: "Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr jedynie występował (choćby jednostkowo) w obszarze analizowanym. Przeczy temu treść regulacji, określonej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), która formułuje zasady ustalania wskaźników zabudowy, nie dopuszczając tak dalekiej swobody" (wyrok z dnia 16 lutego 2018 r., II SA/Łd 872/17, LEX nr 2447502).

Jak wynika z powyższego, nawet fakt występowania parametru maksymalnego w obszarze analizowanym nie uprawnia do takiego jego ustalenia w odniesieniu do nowej zabudowy, jeśli nie wynika to i nie zostało w sposób prawidłowy uzasadnione w analizie. Tymczasem z analizy wykonanej w niniejszej sprawie przy jednoznacznym wskazaniu, że należy odnosić się do zabudowy przy ul. [...] - nie można w żaden sposób wyczytać, że niebagatelne przekroczenie wskaźnika maksymalnego występującego w tym rejonie byłoby uzasadnione z punktu widzenia ładu przestrzennego. Analizator nie zamieścił w dokumencie analizy żadnych tej treści wypowiedzi czy nawet sugestii. Zatem idący w tym kierunku wniosek organów jest wobec tego dowolny, a więc sprzeczny z prawem – a to przepisami Rozporządzenia ( § 7 ust. 4) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powtórzyć bowiem należy, że odstępstwa zgodnie z tym przepisem muszą wynikać z analizy, a w niniejszym przypadku tak nie jest. Podkreślenia wymaga także, że powyższa wypowiedź nie oznacza w żadnym razie przekreślenia możliwości ustalenia tego parametru zgodnie z wnioskiem inwestora, czyli na zasadzie odstępstwa. Oznacza jedynie stwierdzenie, że wymogi Rozporządzenia narzucają konieczność umocowania decyzji organów, zwłaszcza w zakresie wyjątków od reguły, w sporządzonej analizie. Zatem odstępstwo może zaistnieć tylko wtedy, gdy będzie miało oparcie w sporządzonej analizie, co w kontrolowanej sprawie dotychczas nie ma miejsca. "Autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1392/17, LEX nr 2442161).

Organ odwoławczy podtrzymując stanowisko organu I instancji i wskazując, że w analizie wyczerpująco uzasadniono potrzebę odstępstwa od reguł ogólnych kształtowania parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, nie dostrzegł, że taka konkluzja może odnosić się tylko do wyboru otoczenia ul [...] ( a nie całego obszaru analizy) jako punktu odniesienia. Konkluzja owa nie dotyczy natomiast odstępstwa od parametru wysokości w zawężonym obszarze przyjętym do porównań, albowiem taka opcja w ogóle nie została w analizie wskazana. Nadto organ odwoławczy posiłkował się przy akceptacji tego parametru stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, stwierdzając, że skoro wskazany organ go zaakceptował w ramach swoich kompetencji, to Kolegium nie widzi podstaw do kwestionowania przyjętych ustaleń. Wymaga zatem podkreślenia, że w piśmie odpowiadającym na wątpliwości SKO w tym zakresie, MWKZ wyjaśnił /k.637/, że w postanowieniu z 21 marca 2017r. uzgodnił możliwość realizacji inwestycji w zakresie budynku [...] wskazując, że winien on swoimi gabarytami nawiązywać do występującej formy zabudowy ul. [...]. MWKZ wyjaśnił dalej, że zaakceptował pozytywnie przyjęte założenia jako ramowe, ze stanowiska konserwatorskiego, zaś ostateczną decyzję co do wysokości podejmie na etapie pozwolenia na budowę. Jest to istotne, gdyż ocena z pozycji konserwatora zabytków nie jest tożsama z oceną spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisami Rozporządzenia. Innymi słowy, inny jest punkt widzenia organu konserwatora zabytków, a inny – organów orzekających o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż ostatecznie to właśnie one podejmują decyzję kierując się brzmieniem wskazanych przepisów. Wobec tego pozytywne stanowisko Konserwatora, konieczne z punktu widzenia wymogów u.p.z.p., nie przesądza o zgodności parametrów wnioskowanych przez inwestora z przepisami Rozporządzenia.

Należy także wskazać na nieaktualność (w czasie orzekania przez organ odwoławczy) oświadczenia T. D. o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, gdyż pochodzi ono z 19.12.2017r. z datą ważności 1 rok. Oznacza to, że nie wykazano spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Z wymienionych przyczyn należało uwzględnić skargę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Należy natomiast wskazać, że zarzuty skarżących dotyczące zwiększenia obciążeń komunikacyjnych z powodu inwestycji, zwiększenia hałasu czy wibracji nie są przedmiotem badania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 2015.1800). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 1000 zł, opłata kancelaryjna 34 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji nakaże inwestorowi uzupełnienie wniosku poprzez wskazanie rodzaju i charakteru planowanych usług. Dalej: koniecznym będzie uzupełnienie analizy w kontekście parametru wysokości budynku [...] Analiza bowiem zawiera wskazanie, że ustalenie poszczególnych parametrów dla budynków objętych wnioskiem winno być nierozerwalnie związane ze specyficznym charakterem zabudowy bezpośrednio otaczającej teren inwestycji oraz stanowiącej obudowę ul. [...], oraz że powinno to być odniesienie niekoniecznie pod względem liczby, lecz dążenia do zachowania specyfiki obszaru /k.562/. Analizator wskazał wszystkie wysokości budynków sąsiednich, w ramach owej zabudowy otaczającej, gdzie generalnie nie przekraczają one 2-ch kondygnacji. Jednocześnie analizator nie odniósł się w ogóle do problemu, jak z tego punktu widzenia (zachowania specyfiki obszaru dla zachowania ładu przestrzennego) wygląda kwestia wysokości budynku [...] i ewentualnie jak analizator określiłby limit jego wysokości. Mówiąc inaczej, analizator nie wyjaśnił, czy dążenie do zachowania specyfiki obszaru wyklucza proponowaną przez inwestora wysokość budynku [...]. Tymczasem w ocenie Sądu kwestia ta powinna być wyjaśniona właśnie w analizie, przez osobę kompetentną do takiej oceny. Skoro bowiem, co wielokrotnie podkreślano, sprawa ma swoją specyfikę dotyczącą rewitalizacji zabytkowego obiektu i skoro decyzja odnosi się ( na zasadzie wyjątku) do konkretnej koncepcji architektonicznej, która jest objęta załącznikiem do tejże decyzji, to nie sposób przy sporządzaniu analizy nie odnieść się do tej koncepcji, przynajmniej w zakresie, który jest z punktu widzenia wymogów decyzji WZ bardzo kontrowersyjny.

Nadto inwestor winien przedłożyć aktualne oświadczenie gestora sieci elektroenergetycznej.

Ze względu na niewielki (choć niezwykle istotny) zakres uzupełnienia analizy Sąd doszedł do przekonania, że można dokonać takiego zlecenia na poziomie organu odwoławczego. Jak to bowiem wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r. II SA/Rz 1277/17, LEX nr 2442521: "Analiza urbanistyczna jest kluczowym i istotnym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p., ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji".