Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 558/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 par 2 w zw. art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. P. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu konfekcji masła o halę produkcyjno- magazynową wraz z częścią socjalno- biurową, rozbudowę komunikacji wewnętrznej działki, budowę murów oporowych, przebudowę i rozbudowę kanalizacji deszczowej wraz seperatorem i zbiornikiem retencyjnym, przekładkę kolidującej linii [...] oraz teletechnicznej, budowę podłączenia wody p.poż. i rozbiórkę budynku gospodarczego na terenie działek nr "1", "2", "3", "4" obręb 5 w S. dla inwestora – "A" Sp. z o.o. Sp. K. w B.

Wnioskiem z dnia 7 marca 2011 r. A. i A. P. wnieśli o uznanie ich za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przedsięwzięcia inwestycyjnego pod nazwą "budowa obiektu produkcyjno- magazynowego" w ramach rozbudowy istniejącego zakładu w S. przy ulicy [...] na wskazanych działkach. Następnie wniosek ten uzupełniony został pismem z dnia 30 marca 2011 r., w którym wnioskodawcy powiadomili, iż o przedmiotowej decyzji dowiedzieli się w dniu 10 lutego 2011 r. od stron zakończonego postępowania B. i K. P.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone wymienioną powyżej decyzją Starosty [...], a decyzją nr [...] z dnia [...] r., powołując w podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wymienionej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wyjaśnił, iż wniosek o wznowienie postępowania, wpłynął w wymaganym terminie i opiera się na ustawowej przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ dokładnie rozpatrzył przesłanki wskazane w przywołanym powyżej art. 145 § 1 Kodeksu nie widząc podstaw do uznania zaistnienia tych wymienionych w pkt 1 do 3. W zakresie powołanej przez wnioskujących przesłanki z punktu 4 – bez własnej winy strona nie brała udziału postępowaniu, wyjaśnił, iż odległość działki wnioskodawców od jednej z działek objętych inwestycją wynosi ok. 14,70 m. Podane przez wnioskodawców argumenty, że powiększenie zakładu zwiększy potencjalne oddziaływanie na środowisko oraz mieszkańców, zwiększy obciążenie komunikacyjne ulicy [...], a nadto naruszone zostały stosunki wodne i pojawiło się zagrożenie wystąpienia poważnych awarii, nie zostały potwierdzone. Zgodnie bowiem z zatwierdzonym projektem budowlanym, projektowany budynek nie będzie emitował zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów. Jedynym źródłem zanieczyszczeń będzie dymogenerator komory wędzarniczej, lecz emisja ta będzie minimalizowana dzięki systemowi filtracyjnemu i nie spowoduje uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń. Obiekt nie będzie również źródłem ponadnormatywnego hałasu. Nadto inwestor przedstawił decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego zamierzenia – decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r., z którą zgodne są przyjęte rozwiązania projektowe. W zatwierdzonym projekcie obsługę komunikacyjną zaplanowano poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej, a odprowadzanie wód opadowych z terenu zakładu zaprojektowano do istniejącej kanalizacji deszczowej, w taki sposób by ilość odprowadzanych wód nie uległa zwiększeniu.

Analiza powyższego doprowadziła organ do uznania, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Strony tego postępowania wyznacza się zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i są nimi inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć w sposób określony w art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego.

W ocenie organu, w ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta S. określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego zamierzenia stwierdzono brak potrzeby prowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym w myśl art. 79 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie wymaga udziału społeczeństwa w postępowaniu. Uwzględniając zaś wskazania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ uznał, że o przymiocie strony tego postępowania nie może decydować jedynie wola posiadania przymiotu strony lecz także spełnienie warunków o których mowa w ustawie Prawo budowlane. Starosta dodał, ze lokalizacja obiektu nie narusza przepisów przeciwpożarowych i nie powoduje ograniczenia dostępności światła dziennego dla nieruchomości wnioskodawców, nie utrudnia dostępu do drogi publicznej i nie wprowadza innych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ nie znalazł podstaw do objęcia działek wnioskodawców obszarem oddziaływania obiektu określonego w treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., a stąd nie może być mowy o sytuacji, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W świetle powyższych ustaleń A. i A. P. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wymienioną powyżej Starosty [...]. Nie brali oni udziału w tym postępowaniu, bowiem nie spełniali warunków pozwalających uznać ich za strony tego postępowania.

Rozpatrując dalsze przesłanki wznowienia postępowania wymienione w cytowanym już art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ także nie znalazł podstaw do uznania ich za uzasadnione powody wznowienia niniejszego postępowania. Reasumując, organ stwierdził, że po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 149 § 2 Kodeksu co do przyczyn wznowienia postępowania, nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 oraz w art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd orzekł jak w sentencji.

W odrębnych, jednobrzmiących odwołaniach od powyższej decyzji A. i A. P. zarzucili decyzji organu pierwszej instancji naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na stwierdzeniu iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, pomimo, iż w rzeczywistości istniały podstawy do uchylenia tej decyzji i ponownego przeprowadzenia postępowania z zagwarantowaniem im czynnego udziału w postępowaniu. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podnieśli, że w odniesieniu do inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę, nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pomimo, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. w swojej opinii z dnia [...] r. wskazał na konieczność przygotowania raportu oddziaływania na środowisko. Z tym większą starannością w ramach postępowania o pozwolenie na budowę organ powinien rozważyć krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Jednak Starosta [...] nie wyjaśnił, czym kierował się przy ustalaniu kręgu stron. W ocenie odwołujących, ich nieruchomości znalazły się w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego winni uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazali na potencjalne zagrożenia związane z emisją hałasu, zakłócenie stosunków wodnych, naruszenie stabilności gruntu poprzez zwiększony ruch samochodów, a także ze względu na ryzyko zmian w faunie i florze na przyległym do inwestycji terenie. Wyjaśnili, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego są zarówno przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, jak również przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony środowiska.

Dodatkowo odnosząc się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla S. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej S. Nr [...] z dnia [...] r. podkreśli ewidentną sprzeczność planowanej inwestycji z planem. Skoro bowiem inwestycja uznana została za obiekt kategorii XVIII – czyli budynku przemysłowego, to taki budynek nie mógł powstać na terenie oznaczonym w planie symbolem "3U", jako teren zabudowy usługowej, składy magazyny, drobna wytwórczość (...).

Zaskarżoną decyzja Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że podstawowym zagadnieniem niniejszego postępowania jest ustalenie czy odwołujący powinni posiadać status strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę zakładu produkcyjnego firmy "S." w S., wobec złożenia przez nich wniosku o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy po analizie zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, doszedł do przekonania, że organy administracji architektoniczno- budowlanej rozpatrując wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę badają zgodność przedłożonego projektu w oparciu o art. 35 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (..), należy do inwestycji potencjalnie mogącym znacząco oddziaływać na środowisko Burmistrz Miasta S. wydał w dniu [...] r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdził w niej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Decyzja ta związała organy architektoniczno- budowalne, m.in. w zakresie uznania w decyzji, że przedsięwzięcie to nie ma charakteru zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Nie stwierdzono naruszenia podnoszonego art. 29 Prawa wodnego, z uwagi na zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej. Nie zostało to potwierdzone, zdaniem Wojewody, ani w ustaleniach decyzji środowiskowej, ani w przełożonym projekcie budowlanym. Rozbudowa planowanego budynku firmy "S." nie zmieni także warunków obsługi komunikacji zakładu, gdyż wjazd na teren zakładu pozostanie bez zmian do stanu obecnego. Nie potwierdzono także naruszenia art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, a mianowicie przekroczenia dopuszczalnych norm immisji hałasu. Zarzuty w tym zakresie są bowiem czysto hipotetyczne i nie poparte żadnymi dowodami. Dodał też, że mając na uwadze zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według którego teren, gdzie planowana jest rozbudowa, oznaczony został symbolem "3U" - tereny zabudowy usługowej, składy, bazy handel hurtowy, drobna wytwórczość , i "US" - tereny sportu i rekreacji, usług kultury gastronomii jako uzupełnienie funkcji sportu i rekreacji, trzeba podkreślić, że funkcja mieszkalna nie jest na tym terenie dominującą, a odwołujący nie dostarczyli dowodów świadczących o przekroczeniu dopuszczalnych norm hałasu.

Nie dopatrzył się także organ odwoławczy podstaw do uznania odwołujących się za stronę postępowania na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Szczegółowa analiza dołączonego projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działek objętych inwestycją nie wykazała bowiem naruszenia obowiązujących przepisów. Podkreślił, iż żadna z działek należących do odwołujących nie graniczy bezpośrednio z działkami należącymi do inwestora. W ocenie organu wprowadzenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz definicji legalnej "obszaru oddziaływania" miało na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania nieruchomości.

W ocenie Wojewody [...] w przeprowadzonym postępowaniu wykazano, że przesłanka powołana przez wnioskodawców nie istnieje, gdyż działki należące do A. i A. P. nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu produkcyjno- magazynowego. W konsekwencji powyższych ustaleń organ odwoławczy orzekł jak na wstępie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli, reprezentowani przez pełnomocnika, A. i A. P. W skardze zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 28 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 73 ust. 3, art. 81 ust. 1 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz w związku z treścią uchwały Rady Miejskiej S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący nie mają statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzyli co do zasady argumenty podniesione już w odwołaniu., podkreślając, iż organ administracji architektoniczno- budowlanej winien każdorazowo ustalić, na potrzeby konkretnej inwestycji, wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a ustalenie kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku rozpatrywania sprawy w jednym z trybów nadzwyczajnych. Dodali nadto, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi temu przysługiwał. Podkreślili, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich nieruchomości ze względu na regulacje zwarte w przepisach wskazanych w petitum skargi, których Wojewoda nie rozpatrzył. Odnosząc się do zarzutu Wojewody, iż ich stanowisko jest jedynie hipotetyczne i nie poparte żadnymi dowodami, wyjaśnili że łączy się to z brakiem możliwości uczestniczenia w postępowaniu i zapoznaniem się ze złożonymi w sprawie materiałami w celu ich weryfikacji. Dodali także, iż odległość ich działek do działek, na których planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne w najbliższym odcinku wynosi około 14.7 m, co wskazuje na bezpośrednie sąsiedztwo i realne ryzyko oddziaływania inwestycji na ich działkę. Reasumując stwierdzili, iż Wojewoda rozpatrując ich odwołanie, podobnie jak Starosta [...] w swojej decyzji pierwszoinstancyjnej skupili się na wykazaniu tego, iż nie doszło do naruszenia słusznych ich interesów, mających oparcie w przepisach prawa materialnego, co na tym etapie jest przedwczesne i nieuprawnione. Obowiązkiem obydwu organów było natomiast ustalenie w kontekście powołanych przepisów materialnoprawnych jaki jest obszar oddziaływania inwestycji i czy w związku z tym skarżącym powinien przysługiwać status strony postępowania, co przy pozytywnym stwierdzeniu, obligowało organ do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w celu zapewnienia im czynnego udziału przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zawarte w niej zarzuty. Przełożył z wnioskiem o dopuszczenie jako dowodu opinię geologiczną. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi, względnie o zawieszenie postępowania w trybie art. 56 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody [...], mocą którego zawieszono postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz odroczenie rozprawy, celem zapoznania się ze złożonymi na rozprawie dokumentami. Sąd postanowił oddalić wnioski pełnomocników stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "A" Sp. z o.o. Sp. K. w B. pozwolenia na rozbudowę budynku zakładu konfekcji masła o halę produkcyjno- magazynową warz z częścią socjalno- biurową wraz z zapleczem na terenie działek nr "1", "2", ‘3" "4" w Skoczowie, zamkniętego wydaniem decyzji o odmowie uchylenia wymienionej decyzji Starosty [...].

W tym miejscu wyjaśnić należy, że wskazanie przez skarżących, że odrębnym wnioskiem wystąpili oni o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie mogło mieć wpływu na przebieg niniejszej sprawy. Nie mógł tym samym być uwzględniony wniosek uczestnika postępowania o zawieszenie prowadzonego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowanie sądowe polega zawieszeniu w razie wniesienia do sądu skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Podkreślenia jednak wymaga fakt, iż przewidziana powyższym przepisem regulacja dotyczy sytuacji, w której skargą objęta jest ta sama decyzja, której dotyczy jedno z nadzwyczajnych postępowań wymienionych w tym przepisie. W tej sprawie, jak już wskazano powyżej skarżący wnieśli do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., w sprawie której to decyzji wprawdzie toczy się kontrolowane postępowanie wznowieniowe, ale skarga dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (wymienionej powyżej z dnia [...] r.) .

Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 ( 1 Kodeksu, czyli zbadania czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1), względnie dokonać decyzją odmowy wznowienia tego postępowania (art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przeprowadzone postępowanie wznowienie może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W rozpatrywanej sprawie strona powoływała się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie – na brak uczestniczenia bez własnej winy, w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...]r. Dodatkowo strona podnosiła, iż wydana "A" decyzja dotycząca wymienionej powyżej inwestycji narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. Organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek małżonków P. o wznowienie przedmiotowego postępowania wprawdzie postanowieniem z dnia [...] r. wznowił to postępowanie, uznając, iż wniosek złożony został w ustawowym terminie – jednego miesiąca od dnia, w którym strony dowiedziały się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (wniosek złożony w dniu 7 marca 2011 r., podczas gdy o decyzji dowiedzieli się w dniu 2 lutego 2011 r. od uczestników tego postępowania B. i K. P.) i został skierowany w stosunku do decyzji ostatecznej, a następnie decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia wskazanej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., z uwagi na fakt, iż złożony wniosek nie pochodzi od strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji uznał, iż nie została potwierdzona przesłanka skutecznego wznowienia postępowania wskazana we wniosku, co uznane zostało także przez organ odwoławczy.

Z przedstawionym powyżej stanowiskiem organów nie można się zgodzić. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje, ze stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny klub obowiązek. Prawo budowlane, w art. 28 stanowiącym lex specialis do wymienionego art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego określa natomiast, że stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, wieczyści użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidzianych ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Konstrukcja strony przyjęta prze ustawodawcę w przywołanym art. 28 ust.2 Prawa budowlanego jest złożona i składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego – ograniczającego położenie nieruchomości od obszaru oddziaływania obiektu. Niewątpliwie więc przepis ów stanowi zawężenie pojęcia strony w porównaniu do tego, co wynika z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można jednak postępowania w tym zakresie standaryzować, a wręcz przeciwnie każda sprawa wymaga indywidulanego podejścia i ocenienia, zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/08 gdzie Sąd ten stwierdził, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym owa w art. 28 ust. 2 ustawy z Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidulane cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wprawdzie próbował przeprowadził taką analizę charakteru przedmiotowej inwestycji, ale w ocenie Sądu nie przeprowadził jej dokładnie i nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim, w czym należy potwierdzić twierdzenia skarżących, uczynił to poprzez próbę wykazania, że w sprawie nie doszło do naruszenia słusznych interesów skarżących, a co, jak zasadnie podkreślono, nie jest możliwe na tym etapie postępowania. Jak słusznie bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/10, przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, ma nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes podmiotowi przysługiwał.

W przedmiotowej sprawie udzielone decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. pozwolenie na budowę dotyczyło rozbudowy obecnego zakładu konfekcji masła o halę produkcyjno - magazynową, w której prowadzony będzie proces produkcyjny serka parzonego w ilości 170 kg dziennie i serka terminowanego w ilości 300 kg dziennie. Do akt analizowanej sprawy nie dołączono zatwierdzonego projektu budowlanego. Z załączonej jednak decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach i dołączonej do niej charakterystyki przedsięwzięcia wynika, że w ramach inwestycji w zakładzie zainstalowana zostanie komora wędzarniczo- warzelnicza, o zasileniu elektrycznym z systemem chłodzenia dymu wędzarniczego. Dodano także ,,że źródłem zorganizowanej emisji technologicznej do środowiska będzie dymogenetaror zasilający komorę wędzarniczo- parzelniczą. Dorzucono przy tym, że emisja ta minimalizowana będzie dzięki wyposażeniu w aktywny system filtracyjny co spowoduje, że substancja nie spowoduje uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń. Jednakże już te informacje spowodowały, iż w postępowaniu środowiskowym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził w swojej opinii z dnia 18 maja 2008 r., że w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opracowania raportu w zakresie określonym ustawa z dnia 3 października 2008 r. dla dokładnego zbadania sprawy w tym zakresie, tym bardziej, iż według § 3 ust. 1 pkt 82 instalacje do produkcji mleka lub wyrobów mleczarskich, o zdolności produkcyjnej nie niższej niż 50 ton rocznie wymienione zostały jako te, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pomimo tego stanowiska Burmistrz Miasta S. nie uznał tego poglądu za miarodajny i w sprawie przedmiotowej inwestycji nie przygotowano raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Oznacza to jednak, że sprawa wcale nie pozostawała tak jednoznaczna i przynajmniej wymagała w tym zakresie wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia, czego w ocenie Sądu nie uczyniono. Mając bowiem na uwadze gabaryty inwestycji, lokalizację inwestycji na szczycie, ponad innymi obiektami budowlanymi oraz przewidywaną, już w charakterystyce przedsięwzięcia emisję technologiczną do środowiska, ale także przecież emisję energii czy też wzrost hałasu spowodowany zwiększeniem produkcji i związanego z tym transportu, należałoby uznać, że zasięg oddziaływania spornej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości nie ograniczy się tylko do terenu działek objętych przedmiotową inwestycją. Uznanie zaś, że działka skarżących pozostawać jednak będzie w obszarze oddziaływania inwestycji musiałoby prowadzić do przyznania skarżącym przymiotu strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Stanowisko takie poparte jest orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, Lex 786768, stwierdził, że oddziaływanie planowanej inwestycji polegać może np. na emisji zanieczyszczeń, zapachów, uciążliwości korzystania z nieruchomości. Przyznając, że obszar takiego oddziaływania może być tak niewielki, to znaczy taki, że nie będzie wykraczał poza granice nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, potwierdził jednocześnie, że przy niektórych rodzajach inwestycji obszar oddziaływania może obejmować nie tylko nieruchomości sąsiednie, ale również takie, które bezpośrednio nie graniczą z nieruchomością objętą inwestycją. Należy przy tym zaznaczyć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, choćby tylko potencjalna, to osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w obszarze oddziaływania obiektu są stroną postępowania o pozwolenie na budowę, bo właśnie w tym właśnie postępowaniu strona będzie mogła zapoznać się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z ewentualnymi wynikami przeprowadzonych analiz i będzie mogła w miarę potrzeby zgłaszać swoje uwagi czy zastrzeżenia.

Rozpatrując sprawę ponownie organ powinien więc jednoznacznie ustalić, czy działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, dążąc do wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości. W przypadku pozywanego ustalenia organ zobowiązany będzie do uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Tym samym zatem organ zobligowany będzie do wydania decyzji przewidzianej w art. 151 § 2 Kodeksu, czyli uchylić decyzję dotychczasową (czyli wydane pozwolenie na budowę z dnia 20 listopada 2009 r..) i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Rozstrzygając o istocie sprawy organ zobligowany będzie ponownie orzec w przedmiocie pozwolenia na budowę. Orzekając w tym zakresie organ winien będzie jednak w pierwszej kolejności zbadać stan zaawansowania robót budowlanych prowadzonych na podstawie uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 32 ust. 4a tej ustawy stwierdza, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych (...). Tak więc pozytywny wynik ustaleń organu w zakresie rozpoczęcia planowanych robót budowlanych czy też zrealizowania projektowanej inwestycji rodzi konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tych warunkach należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji z naruszeniem przepisów art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, obie wymienione powyżej decyzje należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy, a o kosztach na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.