Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 73/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 153.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. N. i A. N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 31 października 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz M. N. i A. N. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. N. i A. N. (zwanych dalej również skarżącymi) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z 3 stycznia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z 31 października 2018 r., nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie powiększenia okien znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działek położonych w [...] nr a i b.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach:

Pismem z 12 maja 2016 r. A. N. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim o ustalenie, czy okna i taras widokowy w budynku M. i Z. B., wychodzące na jego posesję, są zgodne z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Podał, że odległość pomiędzy obydwoma budynkami wynosi 3,60 m, a część budynku sąsiada została zaadoptowana z budynku gospodarczego (chlew) na mieszkalny.

Zawiadomieniem z 22 czerwca 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych (taras + okna) pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi.

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z 9 lutego 2017 r., nr [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.

W wyniku odwołania wniesionego przez M. N. decyzją z 16 maja 2017 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również OWINB w Opolu) uchylił decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na konieczność rozdzielenia sprawy na trzy postępowania, tj. w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na mieszkalny, zmiany sposobu użytkowania tarasu oraz powiększenia okien w ścianie leżącej od strony działki sąsiedniej.

Postanowieniem z 8 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim rozdzielił postępowanie administracyjne na trzy postępowania, w tym o numerze [...], w sprawie powiększenia okien znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działki nr a i b w [...].

Kolejną czynnością organu, w ww. sprawie, było wydanie decyzji z 11 lipca 2017 r. nr [...], o umorzeniu w całości, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie powiększenia okien.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M. N., OWINB w Opolu wydał decyzję z 2 października 2017 r., nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Ta decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Postanowieniem z 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 609/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę M. N., jako wniesioną z uchybieniem terminu.

Po rozpoznaniu skargi A. N., wyrokiem z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 609/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 11 lipca 2017 r., nr [...]. Oceniając stanowisko organów co do wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego Sąd stwierdził, że jest ono co najmniej przedwczesne, gdyż nie rozważono wszystkich okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także art. 80 k.p.a. Także uzasadnienia obu rozstrzygnięć zawierają istotne braki w zakresie motywowania, uniemożliwiające ocenę poprawności rozumowania organu, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Wskazując na obowiązki organów wynikające z art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że w przypadku robót budowlanych, do których zastosowanie ma tryb legalizacji określony w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) dopuszczalne i zasadne jest umorzenie postępowania wszczętego w przedmiocie oceny legalności tych robót, gdy zostanie ustalone, że sporne roboty nie zostały wykonane w okolicznościach, o których mowa wart. 50 ust. 1 tej ustawy. Umorzenie postępowania jest możliwe zatem wówczas, gdy organ bezspornie stwierdzi, że sporne roboty nie są samowolą budowlaną. Takiego stwierdzenia jednak w rozpoznawanej sprawie nie sposób zaakceptować. Podkreślając, że organy nie sprostały omówionym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej Sąd stwierdził, że nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, gdyż w toku postępowania nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również zabrakło szczegółowych rozważań dotyczących już zebranego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, organy nie poszukiwały materiałów dowodowych mogących potwierdzać, czy okna, które zostały obecnie wymienione, istniały legalnie - i od kiedy - oraz czy faktycznie kiedykolwiek ich wymiary były inne (mniejsze). Datą graniczną oceny organu był w istocie 1987 r., kiedy budynek został nabyty przez aktualnych właścicieli. Poza tym, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby wystąpiono do właściciela obiektu o jakąkolwiek dokumentację projektową dotyczącą budynku. Nie wystąpiono też do starosty o sprawdzenie, czy jest on w posiadaniu dokumentacji, w tym archiwalnej, dotyczącej powstania budynku oraz wykonywania w nim jakichkolwiek robót. Nie przeprowadzono np. kwerendy dokumentów w archiwum państwowym w wydziale urbanistyki w celu ustalenia, jak budynek wyglądał wcześniej i czy legalnie posiadał okna o takich wymiarach, jak zostały uwidocznione na fotografiach przedłożonych przez stronę skarżącą. Wprawdzie organ pierwszej instancji w toku postępowania występował o dokumentację, ale zapytanie to dotyczyło wyłącznie ewentualnej zmiany przeznaczenia budynku. W związku z tym odpowiedź nie może dotyczyć dokumentów budowy, przebudowy czy innych robót budowlanych. Dalej Sąd wskazał, że nie rozważono też konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego ewentualnie o ekspertyzę techniczną, w której biegły, posiadający specjalistyczną wiedzę, na podstawie techniki wykonania i doboru zastosowanych materiałów określiłby czas wykonania otworów okiennych oraz oceniłby, czy doszło do ich powiększenia. Nie można więc uznać, że w sprawie wyczerpane zostały możliwości dowodowe, tj. że przeprowadzono z urzędu wszystkie możliwe dowody zmierzające do ustalenia prawdy materialnej. Sąd zauważył, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia opierały się jedynie na zeznaniach świadków i kserokopii fotografii znajdujących się w aktach sprawy. W trakcie postępowania nie przesłuchano nawet stron postępowania. Oceniając materiał zdjęciowy, nie przeprowadzono natomiast żadnych czynności zmierzających do uwiarygodnienia tych dowodów. Z akt nie wynika, żeby organ pierwszej instancji wzywał stronę do okazanie oryginałów zdjęć w celu potwierdzenia ich zgodności z kserokopią oraz aby ustalał datę wykonania fotografii. Materiału zdjęciowego nie omówiono w uzasadnieniach wydanych decyzji w sposób wystarczający, ale uczyniono to lakonicznie i niezrozumiale. Nie wyjaśniono ani metodologii wykonanej analizy w zakresie wielkości okien ani nie podano, jakie szczegóły uwidocznione na zdjęciach uzasadniają przekonanie o braku ingerencji budowlanej. Ponadto, zakres postępowania bezzasadnie znacznie zawężono, podczas gdy powinien być on potraktowany nadal szeroko, jako zbadanie legalności istniejących okien. Uwzględniając przedłożony materiał zdjęciowy Sąd przyjął, że fotografie te mogą potwierdzać jedynie istnienie okien w przedstawionej wielkości na dzień wykonania zaoferowanych zdjęć, ale już nie samą legalność wykonania otworów okiennych w takich rozmiarach. Zauważył przy tym, że oświadczenia świadków w przedmiocie wymiarów okien sięgają tylko 1973 r. Nie zostało natomiast w ogóle ustalone, jaki był wcześniejszy stan faktyczny. Nie zostało też zbadane, pod rządami jakich przepisów doszło do wykonania przedmiotowych okien, a ustalenia w tym zakresie są niezbędne dla określenia reżimu prawnego, jakiemu podlegałyby roboty budowlane polegające na wykonaniu okien albo ewentualnie na ich powiększeniu. Dodatkowo, organ drugiej instancji nie odniósł się do przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego oświadczenia kolejnych świadków i nie ocenił jego wartości dowodowej. Wszystkie omówione naruszenia, w ocenie Sądu powodowały, że kontrolowane decyzje uchylały się spod merytorycznej kontroli, a jakiekolwiek jednoznaczne stwierdzenia dotyczące sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania w niniejszej sprawie były przedwczesne i nieuprawnione.

W ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...], Gminy [...] oraz Archiwum Państwowego w [...] o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące przedmiotowego budynku ze szczególnym uwzględnieniem 1987 r. W odpowiedzi otrzymał informacje, że żadne dokumenty nie zostały odnalezione. Organ wezwał również M. B. i Z. B. do przedstawienia wszystkich dokumentów, dotyczących przedmiotowej nieruchomości, będących w ich posiadaniu. W odpowiedzi M. B. złożyła kserokopię wniosku do Archiwum Państwowego w [...] wraz z informacją o braku odnalezienia dokumentacji, wypis z kartoteki budynków jako potwierdzenie, że od momentu budowy sporny budynek ma charakter mieszkalny oraz zaświadczenie wydane z upoważnienia Wójta Gminy [...] wskazujące, że od nabycia przedmiotowej nieruchomości M. B. i Z. B. uiszczają podatek od budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 31 października 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i przytoczył treść art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Na tej podstawie wywiódł, że wymiana stolarki okiennej i drzwiowej w budynku winna być na gruncie przepisów Prawa budowlanego rozpatrywana jako zwykłe użytkowanie rzeczy, wynikające z prawa własności. W kwestii powiększenia okien znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działki nr a i b, podkreślając sprzeczność oświadczeń stron i trudności w ustaleniu stanu faktycznego, za bardziej prawdopodobne organ przyjął oświadczenia i zeznania złożone przez M. W., E. K. i T. Ś. Zaznaczył, że zeznania złożone podczas rozprawy przez świadków przestawionych przez skarżącego nie były spójne i zawierały nieścisłości, a nawet wzajemnie się wykluczały w kwestii konstrukcji wcześniej istniejących okien (jednoskrzydłowe czy dwuskrzydłowe). O fakcie, że przedmiotowe okna nie zostały powiększone świadczyć mają natomiast zdjęcia przedłożone przez pełnomocnika M. N., przedstawiające dwa okna dwuskrzydłowe z dwoma lufcikami u góry, czyli dokładnie takie, jakie w zeznaniach wskazywał A. K., który twierdził, że w latach 1973-1983 były one mniejsze, jednak nie jest w stanie określić o ile. Organ wskazał, że po wykonaniu analizy makroskopowej ww. zdjęć oraz zdjęć wykonanych w toku postępowania, nie dopatrzył się rozbieżności pomiędzy ich rozmiarem. Ustalił też, że "obecne okna mają wymiary 135x112 cm i przy porównaniu zdjęć obecnych ze zdjęciami archiwalnymi nie sposób wysnuć wniosku, że okna są takich samych rozmiarów na wszystkich fotografiach, zarówno współczesnych jak i archiwalnych". Dalej wskazał, że żaden z organów, ani obecni właściciele nie są w posiadaniu dokumentacji, która obrazowałaby stan przedmiotowych okien przed ich sugerowanym powiększeniem przy zmianie sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na mieszkalny. Jeśli zatem z aktu notarialnego i zaświadczenia o odprowadzanym podatku od nieruchomości wynika, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na mieszkalny, a sugerowane przez sąsiadów powiększenie okien wynikało ze zmiany sposobu użytkowania, to przyjąć należało, że nie nastąpiła zmiana rozmiarów okien. W takiej sytuacji, postępowanie w sprawie od początku było bezprzedmiotowe, co zostało potwierdzone po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. N., która ww. decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że nie doszło do powiększenia okien znajdujących się w ścianie budynku;

- art. 107 § 4 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sporne interesy stron.

Wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podniosła, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakimi motywami kierował się organ dokonując oceny dowodów (zeznań świadków) i co spowodowało, że niektóre z nich uznał za wiarygodne, a inne nie. Wobec odmiennych zeznań powinien był przeprowadzić inne dowody, w tym z dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Tymczasem nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, mimo wytycznych Sądu.

Zaskarżoną decyzją z 3 stycznia 2019 r. OWINB w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Analizując zebraną w sprawie dokumentację wskazał, że zgodnie z otrzymaną informacją z archiwum Urzędu Gminy [...], Starostwa Powiatowego w [...] i Archiwum Państwowego nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy. Natomiast z dokumentów przedłożonych przez M. i Z. B. wynika, że nabyli oni przedmiotową nieruchomość w wyniku umowy darowizny w 1987 r. W przedłożonym akcie notarialnym Repertorium A nr [...] Dz. Kw nr [...] widnieje zapis, że na nieruchomości KW nr [...], znajduje się jedenastoizbowy, murowany dom mieszkalny kryty dachówką oraz osobno stojąca stodoła. Przedmiotowy budynek najprawdopodobniej został wybudowany w 1933 r. (wypis z kartoteki budynków), a powierzchnia mieszkalna została uwzględniona w decyzji podatkowej dla tej nieruchomości. Wobec tego nie można stwierdzić jednoznacznie czy sporne okna są wymienione, czy istniały legalnie i od kiedy oraz czy faktycznie kiedykolwiek ich wymiary były inne (mniejsze). Powyższe potwierdzają zeznania świadków, z których nie wynika jednoznacznie w jakim okresie i w jakich okolicznościach miałaby powstać okna i jakich były rozmiarów. Skarżący, jak i pozostali świadkowie nie byli w stanie przedłożyć dokumentacji fotograficznej przedstawiającej przedmiotowy obiekt przed przystąpieniem do ewentualnych robót budowlanych. Uwzględniając tak dokonane ustalenia organ odwoławczy uznał za prawidłowe umorzenie postępowania. Wskazując na przepis art. 105 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Na grancie Prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Zasadnicze znaczenie w sprawie miało więc wyjaśnienie podstawowych kwestii takich jak to, czy w budynku mieszkalnym roboty budowlane polegały na zmianie sposobu użytkowanie tego obiektu z budynku gospodarczego, a jeżeli tak, to ustalenie kiedy ten fakt miał miejsce. W tym zakresie ustalono, że budynek najprawdopodobniej został wybudowany w 1933 r., a z aktu notarialnego Repertorium A nr [...] Dz. KW nr [...]- umowy darowizny z 1987 r. wynika, że był uznany za budynek mieszkalny. Z powodu braku stosownych dokumentów nie można jednak stwierdzić jednoznacznie okoliczności powstania przedmiotowych okien. Skarżący nie przedstawili dokumentacji wskazującej na wykonanie samowolnych robót budowlanych. Także zeznania świadków obu stron postępowania nie pozwoliły na jednoznaczne ustalenie zakresu i czasu ewentualnych robót budowlanych. Dostrzegając, że faktycznie w latach pomiędzy 1933 (rok budowy), a 1987 (darowizna) mogło dojść do przebudowy obiektu, organ odwoławczy uznał, że twierdzenia w tym zakresie niepoparte dowodami nie mogą przesądzać o samowolnym wykonaniu robót budowlanych. Powołując się na swoją wiedzę i doświadczenie ocenił, że organ powiatowy przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wyczerpujący, a wobec braku ustalenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego, zasadnie wydał rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 k.p.a. Podkreślając, że ustalenia oparto w dużej mierze na podstawie dowodów pośrednich, w tym przede wszystkim braku dowodów świadczących o samowolnej zmianie sposobu użytkowania, organ odwoławczy zaznaczył, że nie stwierdzono w niniejszej sprawie braku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie, ale wskazano na brak możliwości jej odnalezienia. To z kolei nie jest wystarczające dla uznania, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu. Tylko bowiem jednoznaczne ustalenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego nie była wydana stanowiłoby podstawę do przyjęcia, że realizacja inwestycji nastąpiła w warunkach samowoli.

Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690, z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało brakiem uznania wykonania otworów okiennych za samowolę budowlaną stanowiącą nienadające się do usunięcia naruszenie prawa, podczas gdy budynek pierwotnie nie posiadał okien w ścianie od strony działki skarżących, zaś odległość tego budynku od granicy działki wynosi mniej niż 4 m,

- art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 1994 Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworów okiennych, podczas gdy odległość tego budynku od granicy działki wynosi mniej niż 4 m, a zatem wykonanie tych otworów okiennych stanowiło samowolę budowlaną stanowiącą nienadające się do usunięcia naruszenie prawa, bez względu na to kiedy i przez kogo otwory zostały wykonane;

- art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że czynności przeprowadzone przez M. i Z. B. stanowią odtworzenie stanu pierwotnego, czyli remont, podczas gdy czynności te polegały na powiększeniu otworów okiennych, czyli stanowiły przebudowę;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie za nieudowodnioną okoliczności, powiększenia otworów okiennych, co skutkowało uznaniem, że nie doszło do samowoli budowlanej, mimo wykazania tej okoliczności przez skarżących odpowiednimi dowodami, w szczególności zeznaniami i oświadczeniami świadków;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nieustalenie odległości budynku, w którym znajdują się trzy otwory okienne, od granicy z działką skarżących oraz pominięcie oświadczenia osób zamieszkujących uprzednio w nieruchomości państwa B. z 21 września 2017 r., z którego wynika, że sporne okna powstały po wybudowaniu budynku, wskutek samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, że w jego przekonaniu nie było potrzeby przeprowadzania dalszego postępowania wyjaśniającego bowiem wszystkie niezbędne dowody zostały zebrane.

Pismem procesowym z 30 maja 2019 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze i zawnioskowali o dopuszczenie przez sąd dowodu z oświadczenia złożonego 24 października 2017 r. przez E. P., M. D. G. i A. F. Z. wraz z uwierzytelnionym tłumaczeniem oraz z załączonej dokumentacji fotograficznej, tu na okoliczność potwierdzenia, że sąsiednie nieruchomości powstałe w tym samym okresie nie posiadają otworów okiennych w ścianach bocznych. Ponadto wnieśli o zobowiązanie organu do dokonania odkrywki ściany osłonowej otworu okiennego w obrębie nadproża okiennego nieruchomości na okoliczność potwierdzenia, że okno zostało zamontowane w okresie późniejszym, bez wymaganych pozwoleń ani bez dokonania zgłoszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z póżn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 p.p.s.a. utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te, wydane zostały z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. i w związku z tym, także z naruszeniem przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) zwanej nadal k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło oceny legalności powiększenia 3 okien znajdujących się w granicy działek i prowadzone było w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę organy zgodnie uznały, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekły o jego umorzeniu.

Dokonując oceny legalności tego rozstrzygnięcia Sąd wziął pod uwagę, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej. W przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 609/17, którym uchylono wydane wcześniej decyzje organu drugiej oraz pierwszej instancji.

Zaskarżona obecnie decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wobec czego rozpoznając wniesioną skargę, na podstawie art. 153 p.p.s.a. należało uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania zawarte we wskazanym wyżej wyroku.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania determinuje działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się natomiast do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 p.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Ponadto, wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

W braku takich okoliczności wyrok pozostaje wiążący i stanowi podstawę oceny legalności działań organów. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia w ponownym postępowaniu art. 153 p.p.s.a., powoduje natomiast konieczność uchylenia kontrolowanego aktu.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny w granicach związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w wyroku z 6 marca 2018 r., co powodowało, że był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w tym wyroku.

Przeprowadzona w tych granicach kontrola legalności wykazała, że ponowie rozpoznając sprawę organy nie wykonały prawidłowo zaleceń Sądu. Nie zastosowały się do oceny i wskazań, a zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane przedwcześnie, co powoduje konieczność ich uchylenia.

Nie jest celowe przytaczanie w tym miejscu rozważań z wyroku tut. Sądu z dnia 6 marca 2018 r., który omówiony został w stanie faktycznym sprawy i którego uzasadnienie, sporządzone z urzędu, znane jest stronom postępowania. Dostrzec natomiast trzeba, że zasadniczym powodem uchylenia poprzednich decyzji było naruszenie omówionych przez Sąd w ww. wyroku reguł proceduralnych zmierzających do ustalenia prawdy obiektywnej, wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Sąd uznał za co najmniej przedwczesne stanowisko organów o bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ponadto wskazał, że uzasadnienia obu rozstrzygnięć zawierały istotne braki w zakresie motywowania, uniemożliwiające ocenę poprawności rozumowania organu, co tym samym naruszało art. 107 § 3 k.p.a., i w konsekwencji prowadziło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Uwzględniając powyższe przy badaniu legalności kontrolowanych obecnie decyzji wskazać należy, że zgodnie z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji w toku prowadzonego postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności komentowana zasada związana jest z art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także z art. 75 § 1 k.p.a., wskazującym na konieczność dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, jak również z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym podstawą dokonywanej przez organ oceny powinien być cały materiał dowodowy. W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Realizacja tej zasady przejawia się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania w sprawie wyczerpujących oraz bezstronnych ustaleń i oceny. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę w danej sprawie, powinien natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga sporne interesy stron.

W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu stron co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Realizacja ww. obowiązków organów w praktyce polega na wyczerpującym ustaleniu i rozważeniu okoliczności faktycznych oraz szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy rozpoznając ponownie sprawę nie zrealizowały prawidłowo obowiązków wynikających ze wskazanych powyżej reguł proceduralnych, a dokonane ustalenia w ocenie Sądu nie były wystarczające do podjęcia końcowego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. W tym zakresie organy, nie zastosowały się w pełni do wskazań i oceny Sądu, wynikających z przytoczonego wyroku, co świadczy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a.

W dalszym ciągu procedujące w sprawie organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zebrany materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący. W konsekwencji, nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, pozwalające na rozstrzygnięcie o tym, czy sporne roboty budowlane były samowolą budowlaną, czy też nie. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem Sądu, wyrażonym w poprzednim wyroku, umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania w sprawie robót budowlanych, do których zastosowanie ma tryb legalizacji określony w art. 50-51 Prawa budowlanego jest możliwe, gdy organ bezspornie stwierdzi, że oceniane roboty nie są samowolą budowlaną.

Oceniając prawidłowość działań organów zauważyć przyjdzie, że stosownie do zaleceń Sądu organ pierwszej instancji podjął starania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W tym celu wystąpił do Archiwum Państwowego, do Gminy [...] oraz do Starostwa Powiatowego w [...] o sprawdzenie, czy w ich zasobach znajdują się jakiekolwiek dokumenty dotyczące spornego budynku. Działania te nie doprowadziły jednak do jakichkolwiek ustaleń, gdyż żadna dokumentacja nie została odnaleziona. Na wezwanie organu, właściciele budynku wezwani zostali również przez organ do przedstawienia dokumentów dotyczących nieruchomości i realizując to zobowiązanie przedłożyli zaświadczenie potwierdzające płacenie podatku od nieruchomości, tj. budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz wypis z kartoteki budynków działki b. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, aby dokumenty te mogły stanowić podstawę ustalenia istotnych okoliczności faktycznych w tej konkretnej sprawie.

Odwołując się do tych dowodów, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał jedynie, że przedmiotowy budynek najprawdopodobniej został wybudowany w 1933 r., a powierzchnia mieszkalna została uwzględniona w decyzji podatkowej. Nie wyjaśnił jednak jakie znaczenie mają te okoliczności dla oceny legalności spornych robót. Dalej, mając na uwadze zebraną dokumentację organ przyjął, że na jej podstawie nie można stwierdzić jednoznacznie czy sporne okna są wymienione, istniały legalnie i od kiedy oraz czy faktycznie kiedykolwiek ich wymiary były inne (mniejsze). Uznał, że z zeznań świadków nie wynika jednoznacznie w jakim okresie i w jakich okolicznościach miałaby powstać okna i jakich były rozmiarów. Nie pozwoliły one na jednoznaczne ustalenie zakresu i czasu ewentualnych robót budowlanych. Możliwe jest, że faktycznie mogło dojść do przebudowy obiektu, jednakże twierdzenia w tym zakresie nie pokryte dowodami nie mogą przesądzać o samowolnym wykonaniu robót budowlanych.

W konsekwencji tak dokonanej oceny nie ustalono w decyzji odwoławczej żadnych okoliczności dotyczących spornych robót budowlanych. W szczególności też nie rozważono kwestii wymiany okien, która to okoliczność w świetle analizowanego materiału fotograficznego wydaje się być bezsporna.

Decyzja organu pierwszej instancji, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, jest z kolei zasadniczo powtórzeniem treści wcześniejszej decyzji tego organu uchylonej przez Sąd. Uzupełniono ją jedynie o ocenę dokonaną na podstawie aktu notarialnego zakupu nieruchomości z 1987 r. i zaświadczenia o odprowadzaniu podatku, na podstawie których organ przyjął, że budynek nie zmienił przeznaczenia z gospodarczego na mieszkalny, co wobec oświadczenia skarżących, że rozmiar okien uległ zwiększeniu na skutek takiej zmiany prowadzi do stwierdzenia, że zmiana rozmiaru okien nie nastąpiła. Nie można tym samym uznać, że organ ten dokonał wyczerpujących ustaleń.

Zdaniem Sądu, ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez organy dokonane zostało pobieżnie, na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, domniemań i nie wyczerpuje zaleceń wskazanych w poprzednim wyroku, w którym zarzucono organom m.in. brak zbadania pod rządami, jakich przepisów doszło do wykonania przedmiotowych okien, co jak zaznaczono, jest niezbędne dla określenia reżimu prawnego jakiemu podlegało wykonanie lub powiększenie okien.

Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że organ ten badał wyłącznie kwestię zmiany rozmiaru okien, przy czym nie wyjaśnił ustalenia wymiarów 135x112 cm, podczas gdy we wcześniejszej decyzji uchylonej przez Sąd ustalono wymiary 120x100 cm. W zaskarżonej decyzji stwierdzając brak dowodów na ustalenie, że doszło do samowoli budowlanej w zakresie wykonania okien nie rozważono z kolei okoliczności związanych z ich wymianą. Organy nie rozpoznawały zatem sprawy w całości, tj. każdy w tym samym zakresie. Dostrzec przy tym trzeba, że pomimo posiadania dostępu do dokumentacji fotograficznej organy nie podjęły działań w celu jednoznacznego ustalenia, kiedy dokładnie dokonano wymiany okien na nowe i czy towarzyszyła temu zmiana ich rozmiaru.

Tymczasem, w wyroku zapadłym w sprawie o sygn. akt II SA/Op 609/17, Sąd wskazał, że zakres postępowania powinien być potraktowany szeroko, jako zbadanie legalności istniejących okien. Należało w związku z tym, na każdym etapie postępowania, poddać pod rozwagę legalność wykonania, wymiany i ewentualnego powiększenia okien. Stosownie też do wykładni dokonanej przez Sąd w ww. wyroku dla umorzenia postępowania wszczętego w przedmiocie oceny legalności robót, do których zastosowanie ma tryb legalizacji z art. 50-51 Prawa budowlanego, konieczne było ustalenie, że sporne roboty nie zostały wykonane w okolicznościach, o których mowa wart. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie oceny takiej jednak nie dokonano.

Ustalając stan faktyczny sprawy, wbrew zaleceniom wynikającym z ww. wyroku, nie wyczerpano też wszelkich możliwości dowodowych. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że stosownie do wskazań Sądu, nie rozważono konieczności ewentualnego uzupełnienia postępowania dowodowego o ekspertyzę techniczną, w której biegły, posiadający specjalistyczną wiedzę, na podstawie techniki wykonania i doboru zastosowanych materiałów określiłby czas wykonania otworów okiennych oraz oceniłby, czy doszło do ich powiększenia. Nie wyjaśniono również dlaczego nie przesłuchano stron postępowania, ani nie czyniono starań o uzyskanie wyjaśnień od poprzednich właścicieli nieruchomości lub osób ją zamieszkujących. Ponadto, oceniając materiał zdjęciowy, nadal nie przeprowadzono żadnych czynności zmierzających do uwiarygodnienia tych dowodów. Z akt nie wynika, żeby organ pierwszej instancji wezwał stronę do okazania ich oryginałów w celu potwierdzenia ich zgodności z kserokopią oraz aby ustalał datę wykonania fotografii, choć w zalegających w aktach sprawy wydrukach zdjęć widoczne są zacienienia w obrębie okien. Co więcej, materiału zdjęciowego nie omówiono w uzasadnieniach wydanych decyzji w sposób wystarczający, ale uczyniono to lakonicznie i niezrozumiale. Organ pierwszej instancji, podobnie jak we wcześniejszej decyzji wskazał jedynie, że po wykonaniu analizy makroskopowej ww. zdjęć oraz zdjęć wykonanych przez inspektora, nie dopatrzył się rozbieżności pomiędzy rozmiarem okien. Dalej natomiast skonstatował, że "przy porównaniu zdjęć obecnych ze zdjęciami archiwalnymi nie sposób wysnuć wniosku, że okna są takich samych rozmiarów na wszystkich fotografiach", które to stwierdzenie jednoznacznie wskazuje na zmianę wielkości okien. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie podał ocenie materiału zdjęciowego i nie dokonał na tej podstawie żadnych ustaleń, a co więcej nie wyjaśnił i nie odniósł się do ww. rozbieżności. Podobnie też jak organ pierwszej instancji, po zrelacjonowaniu treści zeznań świadków nie wskazał jakie ustalenia z nich wynikają, ani też jaką moc dowodową mają.

Odnosząc się zatem do stanowiska organu odwoławczego, wskazującego jako podstawę umorzenia postępowania brak dowodów na potwierdzenie samowoli budowlanej, podkreślić trzeba, że w ocenie Sądu, nie jest ono uprawnione w sytuacji braku wykonania zaleceń Sądu wynikających z zapadłego wyroku i braku działań organów zmierzających do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego.

Dla prawidłowego rozpoznania sprawy konieczne jest dokładne ustalenie okoliczności faktycznych związanych z legalnością istniejących okien, datą ich powstania, a następnie wymiany. Wobec braku dostatecznego wyjaśnienia w niniejszej sprawie wszystkich okoliczności sprawy dokonana ocena, uzasadniająca bezprzedmiotowość postępowania, jest przedwczesna.

Reasumując, wobec wskazanych uchybień Sąd uznał, że rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy nie zastosowały się do wiążącej oceny i zaleceń Sądu, przez co naruszyły art. 153 p.p.s.a. Jednocześnie, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie przeprowadziły bowiem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nie zbadały sprawy w jej całokształcie, a także w niewystarczający sposób przedstawiły w decyzji podstawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć także trzeba, że organy nieprawidłowo oznaczyły nazwisko skarżącej jako N., podczas gdy z akt wynika, że brzmi ono N. Ponadto w decyzji odwoławczej wskazano, że ściana, w której znajdują się sporne okna leży w granicy działek nr a i b, w sytuacji, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji obejmowało ścianę z oknami w granicy działek a i b.

Rozważając wnioski skarżących zawarte w piśmie z 30 maja 2019 r. stwierdzić z kolei trzeba, że przedstawione przez skarżącego dowody w postaci oświadczeń świadków, nie mogły mieć znaczenia dla dokonanej przez Sąd oceny, gdyż ta nie odnosiła się do kwestii merytorycznych. Jako uzupełniające dowody, powinny one jednak również zostać włączone przez organy do materiału dowodowego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rację przyznać też należy skarżącemu, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organy powinny podjąć odpowiednie działania, czy to w ramach własnych kompetencji, czy też w drodze właściwej ekspertyzy, zmierzające do sprawdzenia muru budynku przy spornych oknach, na okoliczność ich wykonania, czy powiększenia. Co do okoliczności braku w innych budynkach otworów okiennych, na potwierdzenie, której skarżący przedłożył do akt sądowych dokumentację fotograficzną, wskazać z kolei trzeba, że w sprawie sądowoadministracyjnej nie może mieć ona znaczenia. Przedmiotem oceny organów jest bowiem wyłącznie legalność istnienia spornych okien, a kwestie związane z innymi domami są poza zakresem przedmiotowego postępowania. Organy powinny uzupełnić materiał dowodowy wyłącznie w zakresie ustalenia legalności istniejących okien.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach postępowania przyjmując, że na koszty te składają się: wpis od skargi ustalony w wysokości 500 zł, zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się m.in. do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego przy uwzględnieniu niniejszych wskazań oraz zaleceń z wyroku z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 609/17, a w szczególności przesłuchania stron postępowania, oceny materiału zdjęciowego w sposób określony w ww. wyroku, uzyskania, o ile jest to możliwe, od poprzednich właścicieli (np. E. S. – k- 13 akt administracyjnych) lub osób zamieszkujących nieruchomość wyjaśnień, zeznań, co do istnienia bądź nie okien w elewacji budynku usytuowanych w granicy z działką skarżących, zobowiązania aktualnych właścicieli nieruchomości do wskazania danych dotyczących podmiotu, któremu zlecili wymianę okien i który dokonał ich zamontowania (osadzenia w otworach okiennych), a następnie ustalenia czy przy tych robotach doszło do wykonania, powiększenia bądź nie otworów okiennych.

W przypadku, gdyby tak uzupełnione postępowanie dowodowe, przy uwzględnieniu już zebranego materiału dowodowego, nie pozwoliło na poczynienie jednoznacznych ustaleń czy w budynku doszło do spornych, samowolnych robót budowlanych należy rozważyć potrzebę ewentualnego jego uzupełnienia o ekspertyzę techniczną, w której biegły, posiadający specjalistyczną wiedzę, na podstawie techniki wykonania i doboru zastosowanych materiałów określiłby czas wykonania otworów okiennych oraz oceniłby, czy doszło do ich powiększenia. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organy winny dokonać całościowej i wnikliwej jego oceny (rozważenia), a następnie ustalenia stanu faktycznego, który będzie stanowił podstawę do zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego(subsumcja normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego), przy czym ustalenia stanu faktycznego sprawy nie należy utożsamiać ze zrelacjonowaniem podjętych przez organy czynności w toku prowadzonego postępowania. Podkreślić należy, że tylko do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy możliwe jest zastosowanie przepisu prawa materialnego, który winien znaleźć zastosowanie w sprawie. Dokonane ustalenia i ocena powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Organy winny w szczególności ocenić moc dowodową poszczególnych dowodów, zaś w przypadku zeznań świadków wskazać, które zeznania i dlaczego, w jego ocenie zasługują na uwzględnienie i tym samym stanowią podstawę do czynienia ustaleń faktycznych w sprawie oraz wyjaśnić z jakich przyczyn innym zeznaniom i dowodom odmówiły waloru wiarygodności.