Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2865/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2017 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r.[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. (określanej dalej jako skarżąca), od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z usługami, parkingami i towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce nr [...] oraz [...], [...], [...] z obrębu [...]-[...]-[...], przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że w dniu 6 sierpnia 2016 r. J.K. zwrócił się do Prezydenta [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z usługami, parkingami i towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce nr [...] oraz [...],[...], [...] z obrębu [...]-[...]-[...], przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] [...]. Prezydent v decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...]sp. z o.o., wskazując na brak zawiadomienia stron o wystąpieniu do Urzędu Lotnictwa Cywilnego o zajęcie stanowiska w sprawie. Zarzucono też błędne wyznaczenie obszaru analizowanego oraz nieprawidłowe określenie parametrów dla nowej zabudowy.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od decyzji wniosła [...] sp. z o.o., podnosząc, że w sprawie nie przeprowadzono uzgodnień z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, a decyzja wydana została bez prawem wymaganych uzgodnień, błędnie ustalono, iż działka posiada dostęp do drogi publicznej, błędne określono obowiązującą linię zabudowy oraz wskaźnik powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej.

Podniesiono też, że planowana inwestycja zaburzy istniejący na danym terenie ład przestrzenny.

Organ wywodził, że sposób ustalania wymagań, wymienionych w pkt 1 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określanego dalej jako rozporządzenie.

Organ wskazał, że do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przy czym przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.

W przedmiotowej sprawie za front działki organ uznał jej bok, przylegający do ul. [...], ponieważ z przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji zabudowy terenu wynika, że od tej właśnie strony będzie zlokalizowane główne wejście i wjazd na działkę. Analiza obszaru wykazała, że dominującą funkcję pełni zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, natomiast funkcja uzupełniająca, to usługowa i handlowa.

Zdaniem organu prawidłowo wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), określanej dalej jako u.p.z.p.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Dalej organ zwrócił uwagę, że przeprowadzona w sprawie analiza wykazuje, iż istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa nie tworzy jednolitej, regularnej linii zabudowy. Nie można zatem stwierdzić, że w obszarze tym istnieje obowiązująca linia zabudowy. Wobec tego zasadnie organ ustalił linię zabudowy stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wyznaczona na załączniku graficznym nieprzekraczalna linia zabudowy jest zbliżona do krawędzi jezdni, z uwagi na planowane w parterze budynku funkcje handlowe i usługowe, dostępne z ciągu pieszego, przebiegającego wzdłuż drogi.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

W obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,24, przy czym wartości poszczególnych wskaźników wahają się od 0,15 do 0,49. Organ wyjaśnił przy tym, że na tak niski wskaźnik zabudowy ma wpływ zabudowa z lat 70-tych, która odbiega od współczesnych standardów, chociażby z tego powodu, że parkingi lokalizowane były obok budynków, a nie ich podziemiach. Dla planowanej inwestycji zasadne jest zatem dopuszczenie większego wskaźnika zabudowy, tj. od 0,35 do 0,40, ponieważ inwestycja ta będzie łączyła dwie funkcje, tj. mieszkaniową i usługową, a miejsca postojowe zostaną zlokalizowane w garażu podziemnym.

W myśl § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy, na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Organ I instancji ustalił, że w najbliższym sąsiedztwie znajduje się budynek o szerokości elewacji frontowej 60 m, zaś po przeciwnej stronie ul. [...] znajdują się budynki o szerokościach od 30 m do 70 m. Dla planowanej inwestycji przyjęto szerokość elewacji frontowej nawiązując do najbliższego budynku, tj. 60m z tolerancją do 5%. Z analizy załącznika graficznego wynika, że szerokości elewacji frotowej są zróżnicowane, co uzasadnia odniesienie się do najbliższego budynku, dostępnego z tej samej drogi publicznej.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Dla ustalenia tego parametru zasadnie ograniczono się do analizy najbliższego otoczenia, ponieważ ma to istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego. Ustalono, że projektowany obiekt powinien mieć zróżnicowane wysokości: od strony ul. [...] maksymalnie 36 m (XI kondygnacji), w głębi zabudowa maksymalnie 36m (XI kondygnacji) oraz 10 m (+/- 10%) II kondygnacje - w nawiązaniu do wysokości budynku handlowego [...]. Określono ponadto maksymalną wysokość urządzeń technicznych na dachach budynków do 3 m.

Dla projektowanego budynku organ ustalił dach płaski ze spadkiem technicznym, z możliwością realizacji zielonego tarasu na dachu.

Analiza wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ponadto Kolegium podzieliło opinię organu pierwszej instancji, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie budziło zastrzeżeń SKO ustanowienie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, znajdującą się na działce oznaczonej nr [...]. Działka ta stanowi bowiem własność[...], a w piśmie z dnia 4 grudnia 2015 r. Prezydent [...] pozytywnie zaopiniował projekt decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał też pozytywne uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r., znak: [...]). Wojewódzki Sztab Wojskowy w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. wyraził pozytywną opinię o projekcie warunków zabudowy.

Dalej organ wyjaśnił, że postanowienie uzgodnieniowe może zostać zaskarżone jedynie przez inwestora, co wynika wprost z art. 53 ust. 5 zd. 1 u.p.z.p. Pozostałym stronom taki środek nie przysługuje, stąd postanowienia te nie są im doręczane, co wynika z art. 125 K.p.a. W związku z tym ewentualna wiedza o wydaniu postanowienia uzgadniającego lub jej brak pozostaje bez wpływu na działania stron. Przed wydaniem decyzji organ I instancji zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i zapewnił możliwość wypowiedzenia się co do tego materiału.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 sierpnia 2017 r. [...] Sp. z o.o. wskazano na:

1. naruszenie art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 605), poprzez uznanie, że projekt decyzji Prezydenta został uzgodniony przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w sytuacji gdy z akt sprawy i decyzji Prezydenta wynika, że organ powołał się na postanowienie Prezesa ULC z dnia [...] grudnia 2015 r., tj. postanowienia które uzgadniało projekt uchylonej uprzednio decyzji decyzją SKO w [...] z dnia [...] maja 2017 r.,

2. naruszenie § 4 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że Prezydent [...] zasadnie ustalił linię planowanej zabudowy stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia, tj. niezależnie od cech i parametrów zagospodarowania terenów sąsiednich,

3. naruszenie § 5 rozporządzenia poprzez uznanie, że Prezydent [...] zasadnie ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, niezależnie od cech i parametrów zagospodarowania terenów sąsiednich,

4. naruszenie § 6 rozporządzenia poprzez uznanie, że Prezydent [...] zasadnie określił szerokość elewacji frontowej stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia, niezależnie od cech i parametrów zagospodarowania terenów sąsiednich,

5. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że niedostosowanie przez Prezydenta [...] planowanej zabudowy do cech i parametrów zagospodarowania terenów sąsiednich, a przez to dopuszczenie zabudowy zaburzającej harmonię i relacje w najbliższym otoczeniu planowanej zabudowy; wszystkie cechy i parametry zabudowy, z wyłączeniem dwóch zostały określone na zasadzie odstępstwa od przyjętych rozporządzeniem zasad, a tym samym niezależnie od cech i parametrów zagospodarowania terenów sąsiednich,

b) naruszeniu prawa procesowego:

1. naruszenie z art. 106 K.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta została wydana po zajęciu stanowiska przez Prezesa ULC,

2. naruszenie art. 7, 8, art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedopuszczenie dowodu w postaci oględzin nieruchomości wraz z nieruchomościami sąsiednimi, na okoliczność zweryfikowania sposobu wyznaczenia cech i parametrów planowanej zabudowy i ich dostosowania do cech zagospodarowania terenów sąsiednich,

3. naruszenie art. 7, 8, art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez SKO w [...] błędnej konstatacji, że postępowanie wyjaśniające w zakresie wyznaczenia cech i parametrów planowanej zabudowy zostało przeprowadzone w sposób należyty i wyczerpujący.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

II. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest, zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

III. Przepisy prawa materialnego, właściwe w niniejszej sprawie zawiera m.in. powoływana wcześniej ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 64/12, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). Przepis § 3 ww. rozporządzenia określa, bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, CBOSA, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie ww. przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 K.p.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 518/10, CBOSA).

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), określają przepisy rozporządzenia, które stanowi, iż przez pojęcie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu - należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia).

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia. Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej, itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy, jeżeli wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż planowana przez inwestora. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym", uprawniającym do określenia warunków zabudowy, co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10, CBOSA). W takiej sytuacji zobowiązany jest więc wydać decyzję odmowną.

IV. W przedmiotowej sprawie ustalona przez organ pierwszej instancji obowiązująca linia zabudowy nie stanowi prostego przedłużenia istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, w tym na działce, przy ul. [...] [...]. Nie jest zatem kontynuacją linii. Organ pierwszej instancji przy określeniu obowiązującej linii zabudowy powołał się na § 4 ust. 2 rozporządzenia, bez jednoznacznego określenia na czym miałaby polegać niezgodność linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi i nie określił uprzednio co przez działkę sąsiednią w analizowanym przypadku należy rozumieć.

W związku z powyższym należy wskazać, że linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też geometrię dachu ustala się w oparciu o wartości występujące na sąsiednich działkach. Jednakże w § 4 ust 4, § 5 ust 2, § 6 ust 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczono wyznaczenie innych wskaźników, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. I tak zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy ustala się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś zgodnie z ust. 3 jeżeli linia istniejącej zabudowy tworzy uskok, wówczas obowiązująca linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W pierwszej zatem kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wystąpienie przesłanek odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania linii zabudowy, organ pierwszej instancji powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Zasadne jest twierdzenie skarżącej, że szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Należy w tym miejscu podkreślić, że sporządzenie odpowiedniego uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu odwoławczym lub sądowo-administracyjnym. Z załącznika nr 2 do decyzji Prezydenta wynika, że organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności analizował linie zabudowy występujące w całym obszarze analizowanym pkt 2.1. wyników analizy, w sytuacji, gdy punktem wyjściowym analizy powinno być ustalenie linii zabudowy działek, które choćby w jednym punkcie graniczyły z terenem objętym wnioskiem. Z wykładni językowej zwrotu "przedłużenie", użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika bowiem, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich.

Za działki sąsiednie w kontekście tego przepisu uznaje się przy tym w orzecznictwie działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1297/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 139/17, CBOSA). Prawidłowa interpretacja zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1281/14, CBOSA). Brak było zatem podstaw do uwzględnienia charakteru tego parametru, względem działek położonych w dalszej odległości od działki objętej inwestycją. Podkreślić należy bowiem, że pojęcie "działka sąsiednia", użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tym przepisie oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie jest tożsame z rozumieniem działki sąsiedniej ustalonej na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż oznacza ono tzw. bliskie sąsiedztwo (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 329/16, CBOSA).

Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalane warunki zabudowy. Jak zasadnie wywodziła skarżąca, pojęcie "działki sąsiedniej", użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar" analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" zastosowane w przepisach rozporządzenia oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza ono zatem tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast "obszar analizowany" oznacza dalsze sąsiedztwo.

W sytuacji zastosowania przez organ pierwszej instancji wyjątku od zasady uzasadnienie winno być wnikliwe, logiczne i zawierać dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie oraz uwzględniać działki sąsiednie, zgodnie z przytoczonym stanowiskiem orzecznictwa. Organ pierwszej instancji, przy określeniu obowiązującej linii zabudowy powołał się na § 4 ust. 2 rozporządzenia, bez jednoznacznego określenia na czym miałaby polegać niezgodność linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi i nie określił uprzednio, co przez działkę sąsiednią w analizowanym przypadku należy rozumieć.

Stanowi to wadę, mogącą przełożyć się na wynik sprawy.

Należy bowiem zauważyć, że organ dokonujący uzgodnienia nie bada, in abstracto czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Stąd też podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a przede wszystkim analizy wraz z mapą, która odzwierciedlać będzie obszar analizowany. Analiza zaś powinna identyfikować parametry obiektów istniejących w obszarze analizowanym, w tak czytelny sposób, aby można było zweryfikować możliwość ustalenia warunków zabudowy. Takiego materiału w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków, to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, ale to nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 878/11, LEX nr 1252223).

Naruszono zatem art. 7, 77 i 107 K.p.a. oraz § 3 rozporządzenia.

V. Przepis art. 87 ust. 5 powoływanej wcześniej ustawy Prawo lotnicze uprawnia i obliguje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do badania projektów decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących obiektów na lotniskach i w ich otoczeniu, w trybie art. 106 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie przeprowadzał uzgodnienia, lecz powołał się na postanowienie Prezesa ULC z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]), uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy wydanej w dniu [...] stycznia 2016 r. ([...]).

Co do braku ponownego uzgodnienia należy wskazać, że przepisy art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 u.p.z.p. stanowią, że określone w nich decyzje wydaje się "po uzgodnieniu". Zatem już z treści tych przepisów wynika, że uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Na etapie wystąpienia o uzgodnienie nie jest jeszcze przesądzone, jakie rozstrzygnięcie będzie ostatecznie zawarte w decyzji, jednakże organ prowadzący postępowanie główne musi przygotować projekt rozstrzygnięcia, podjęcie którego musi uzgodnić z organem współdziałającym. Projekt decyzji stanowi wstępną ocenę organu prowadzącego postępowanie główne, która może ulec zmianie w procesie uzgadniania z właściwym organem (temu służy procedura uzgadniania), por. Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Komentarz aktualizowany do art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex.

Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź o warunkach zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 878/11, LEX nr 1252223, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 823/10, LEX nr 852467).

Żaden przepis prawa nie ogranicza możliwości wielokrotnego występowania o uzgodnienie projektu decyzji. Procedura uzgadniania służy wypracowaniu rozwiązania, które zapewni zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2252/13, LEX nr 1676196). Użyte w art. 53 ust. 4 komentowanej ustawy wyrażenie "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego.

W przedmiotowej sprawie, po wydaniu ww. postanowienia uzgodnieniowego, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta[...] z dnia [...] stycznia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu m.in. na konieczność zgodnego z powołanymi wyżej przepisami ustalenia obszaru analizowanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 22 marca 2017 r., nr [...], Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bez ponawiania uzgodnienia.

VI. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji, poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami, odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego – pogląd taki, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1515/17, LEX nr 2464380, podziela skład orzekający w rozpatrywanej sprawie.

W przedmiotowej sprawie wykazane odstępstwo nie zostało szczegółowo uzasadnione, w szczególności w odniesieniu do stanu istniejącej zabudowy. W decyzji organu I instancji nie wyjaśniono, które działki przyjęto do porównań.

Uzasadnienie decyzji nie zawiera analizy, dlaczego przyjęto wymieniony w decyzji wskaźnik, występujący tylko na jednej działce, co czyni to uzasadnienie niepełnym i naruszającym dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a.

VII. Z powyższych przyczyn na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a. (bowiem wskazane wyżej wady dotyczą m.in. analizy oraz braku uzgodnienia), orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015, poz. 1804). Na kwotę zasądzonych kosztów dla poszczególnych skarżących składają się wpis w kwocie 500 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.

-----------------------

15