Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1167/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 126, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu, w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2857/19, odwołania E. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i stwierdzam nieważność decyzji Starosty [...][...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...].

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB", "PINB w [...]") na wniosek z dnia 2 lutego 2010 r. złożony przez M. L. dotyczący sprawdzenia wykonania decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] marca 1981 r. odnośnie wykonania linii SN i NN [...] ul. [...], przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kwestii modernizacji powyższej linii napowietrznej niskiego napięcia ("NN") i średniego napięcia ("SN").

Podczas podjętych czynności m.in. dokonano oględzin usytuowania linii SN i NN wraz ze stacją transformatorową. Podczas oględzin ustalono, że przez teren działki o nr geod. [...] w miejscowości [...] przebiega linia napowietrzna średniego napięcia na słupach żelbetonowych oraz, że równolegle do budynku i ul. [...] nr [...] przebiega linia niskiego napięcia na słupach żelbetonowych, a słupy żelbetonowe stacji transformatorowej odchylone są od pionu w kierunku budynku o około 30 cm. Nadto na działce o nr geod. [...] w miejscowości [...] na wysokości ok. 10 m od poziomu działki przebiega linia napowietrzna, a na działce znajduje się słup żelbetonowy składający się z dwóch podpór.

W związku z powyższym PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odcinków linii napowietrznych SN i NN, wybudowanych w obrębie działek o nr geod. [...] w m. [...] (obręb [...]), gm. [...].

W trakcie postępowania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") poinformowała PINB w [...] pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r., że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt. XI Ns [...] ustanowiono na rzecz ww. spółki służebność przesyłu, a odcinek przedmiotowej linii wykonano w dniu 3 czerwca 1982 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1981 r. znak: [...] w sprawie modernizacji linii napowietrznych SN i NN w m. [...] gm. [...]. Ponadto wskazano, że zmiana trasy linii nastąpiła prawdopodobnie za zgodą właściciela gruntu - Gminy [...], a w zakresie nieruchomości J. N. toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowanie o zasiedzenie służebności gruntowej.

Na podstawie zebranych dokumentów PINB ustalił, że projekt inwestycji nie przewidywał przebiegu linii SN przez działkę o nr geod. [...]. Nadto ustalono, że działka o nr geod. [...] została później podzielona na działki nr geod. [...], a z działek o nr geod. [...] wyodrębniono działki o nr geod. [...].

Ponadto strona skarżąca przekazała kserokopię protokołu zdawczo-odbiorczego nr [...] z 1982 r. potwierdzającego przyjęcie linii SN 15kV i stacji transformatorowej STSa [...]. Ponadto PINB wystąpił pismem do Gminy [...] z prośbą o przekazanie kserokopii dokumentu potwierdzającego oddanie do użytku linii napowietrznych SN i NN, wykonanych na podstawie decyzji z dnia [...].03.1981 r. znak: [...].

W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy [...] poinformował ww. organ, że w archiwum Urzędu Gminy nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego oddanie do użytku rzeczonych linii napowietrznych. Również takiego dokumentu nie odnaleziono w bazie danych Archiwum Państwowego.

W związku z powyższym PINB w [...] w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję znak: [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania odcinków linii napowietrznych średniego i niskiego napięcia, wybudowanych w obrębie działek o nr geod. [...] w m. [...] (obręb [...]), gm. [...], która to decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znak: [...] z dn. [...].08.2013 r. po rozpatrzeniu złożonych odwołań została utrzymana w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez M. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który to prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt: II SA/Bd 1164/13 uchylił ww. decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji. Sąd orzekł, że niezasadne było umorzenie postępowania i zaniechanie przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji zrealizowanej w istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], PINB w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: "p.b..") nałożył na [...] S A. Oddział w [...], Rejon Dystrybucji w [...] jako właściciela linii napowietrznej średniego napięcia, zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...], obr. [...], w miejscowości [...], gm. [...], wykonanej w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1981 r, znak: [...], obowiązek "sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej linii napowietrznej średniego napięcia, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie ich budowy względem zatwierdzonego projektu budowlanego. PINB wskazał, że dokonał ponownej analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dn. [...].03.1981 r. znak: [...] oraz przeprowadził oględziny w dniu 6.08.2014 r. ustalając, iż lokalizacje stacji trafo o nr [...] oraz od [...] do [...] wraz z przebiegiem linii są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, natomiast potwierdzono niezgodność usytuowania stacji transformatorowej "[...]". Na tej podstawie organ uznał, że przedmiotem postępowania są: słup na działce o nr geod. [...], słup na pograniczu działek o nr geod. [...], dwa słupy na działce o nr geod. [...], słup na działce o nr geod. [...] oraz stacja transformatorowa "[...]" na działce o nr geod. [...].

Po rozpoznaniu odwołań M. L., E. L., J. N., [...] S.A. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.. w części odnoszącej się do terminu wykonania obowiązku, wyznaczył termin do 30 września 2015 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1027/15, WSA w Bydgoszczy oddalił skargę E. L. i M. L. od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1981 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Firmie [...] pozwolenia na modernizację linii napowietrznych SN i NN w miejscowości [...], gm. [...] - w części dotyczącej realizacji linii średniego napięcia przebiegającej na działkach nr ewid. [...] do stacji transformatorowej "[...]" zlokalizowanej na działce nr ewid. [...].

Kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. Odział w [...] Rejon Dystrybucji [...] pozwolenia na budowę energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV oraz "przebudowę" istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...].

PINB zawiadomieniem z dnia 27 stycznia 2017 r., skierowanym do Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda", "organ I instancji") wskazał, że w jego ocenie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. PINB opisał stan faktyczny w sprawie, wskazując, że prowadzi postępowanie administracyjne w trybie naprawczym, którego przedmiotem jest linia napowietrzna SN zlokalizowana na działkach o nr geod. [...] w miejscowości [...] (obręb [...]), gm. [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił, po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że tożsamość sprawy administracyjnej zachodzi wówczas, gdy występują w niej identyczne podmioty i posiada ona ten sam przedmiot, objęty tym samym stanem prawnym, w niezmienionym stanie faktycznym. Zdaniem Wojewody w rozpatrywanej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa, ponieważ obie decyzje zostały wydane dla tego samego inwestora - [...] S.A. Jednak nie można tutaj mówić o tożsamości przedmiotowej sprawy administracyjnej. Nie zachodzi bowiem ani tożsamość praw i obowiązków, których adresatem jest [...] S.A., ani tożsamość podstawy prawnej i faktycznej tych prawi obowiązków. Decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydał PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W decyzji tej organ nadzoru nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego linii napowietrznej średniego napięcia, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie budowy względem zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego. Natomiast decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. została wydana przez Starostę na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b.. Decyzja ta dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla [...] SA Oddział w [...] energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV, realizowanej na działce o nr geodezyjnym [...] w miejscowości [...], obrębie [...], gm. [...]. Decyzja Starosty przyznała inwestorowi prawo do budowy, zaś decyzja PINB nałożyła na niego obowiązek przedstawienia projektu zamiennego. Różne są też podstawy prawne obu decyzji. Decyzja z [...] kwietnia 2015 r. wydana została w toku postępowania naprawczego, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, natomiast decyzja z [...] grudnia 2016 r. została wydana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W świetle powyższego Wojewoda stwierdził brak przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczącej istnienia tożsamości spraw administracyjnych, o których mowa w zawiadomieniu PINB.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. L., wnosząc o jej zmianę przez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu, zakończonym decyzją Wojewody, ale jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ jest właścicielką działek o numerach: [...]. Decyzja Starosty z [...] grudnia 2016 r. legalizuje stan zastany na jej nieruchomości, związany z prowadzonym przez PINB postępowaniem naprawczym wobec linii energetycznej posadowionej w latach 1981-1982, przebiegającej przez jej działki, poprzez posadowienie dodatkowego słupa energetycznego na granicy działki nr [...] z działką nr [...], po stronie działki sąsiedniej, powodując zachowanie dotychczasowego przebiegu linii energetycznej, zwłaszcza że strefę ochronną ustanowiono po wybudowaniu budynku mieszkalnego i budynek częściowo znajduje się w strefie ochronnej.

Po rozpoznaniu odwołania E. L. GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r, znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania E. L. od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], z uwagi na brak legitymacji po stronie skarżącej do skutecznego wniesienia odwołania. GINB wskazał, że skarżąca jest współwłaścicielką działek nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...], sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...], na której została zaprojektowana inwestycja objęta decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesioną projektowaną siecią elektroenergetyczną (rys. nr 1-4) wynika, że część projektowanej linii kablowej oraz rura ochronna Arot typu DVK 160 zostały zaprojektowane wzdłuż działki nr [...] i częściowo wzdłuż działki nr [...]. Sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości 0,50 m od granicy z działką skarżącej nr [...]. Ponadto w odległości 0,50 m od granicy z działką nr [...] zaprojektowano słup typu 5/Kg-12/15/E. Jednakże w ocenie GINB analiza akt sprawy, zwłaszcza dokumentacji projektowej spornej inwestycji, nie wykazała, aby budowa energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV oraz przebudowa istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV na działce nr [...], powodowała jakiekolwiek uciążliwości i utrudnienia, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w możliwości korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości nr [...] i nr [...].

Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1433/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zdaniem Sądu nie można oceniać interesu prawnego skarżącej wąsko przez pryzmat tego, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmował działek E. L., ponieważ nie został na nich zaprojektowany żaden słup czy rura ochronna, albo też nie przebiega bezpośrednio przez jej działki linia kablowa. Wskazana przez GINB odległość zaprojektowanej inwestycji w wymiarze 0,50 m od granic z działkami E. L. w ocenie Sądu, jest odległością niewielką, którą można rozpatrywać w kategoriach ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżącej związanych z budową przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu GINB nie wyjaśnił w sposób należyty, wyczerpujący i wnikliwy położenia działek E. L. względem planowanej inwestycji i w tym kontekście nie zbadał, czy leżą one w obszarze jej oddziaływania, biorąc pod uwagę charakter inwestycji, w szczególności położenie linii kablowej, słupa i rury ochronnej w niewielkiej odległości od granic działek strony.

Następnie, decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], GINB ponownie umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania E. L. od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. z uwagi na brak legitymacji po stronie E. L. do skutecznego wniesienia odwołania. Zdaniem organu analiza mapy do celów projektowych oraz załącznika graficznego do ww. planu miejscowego wykazała, że przez działki skarżącej nr ew. [...] przebiega istniejąca już linia napowietrzna średniego napięcia 15 kV, w związku z czym znaczna część tych nieruchomości objęta jest ww. strefą ograniczonego użytkowania. Z zapisów planu miejscowego nie wynika w żaden sposób, że taką strefę ograniczonego użytkowania wyznacza się każdorazowo dla nowych inwestycji, tym samym nie sposób przesądzić, że realizacja spornej inwestycji będzie wiązała się z wyznaczeniem kolejnego obszaru, na którym będą obwiązywały ustalenia zawarte w § 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 planu.

Nadto, zaprojektowany słup energetyczny w odległości ok. 0,50 m od granicy z działką skarżącej nr ew. [...] znajduje się w obszarze objętym ww. strefą ograniczonego użytkowania, ustanowioną w związku z istniejącą linią średniego napięcia 15 kV. Ponadto analiza załącznika graficznego do planu miejscowego wykazała, że powyższą strefą ograniczonego użytkowania objęto większą część działek skarżącej, w tym cały obszar działki nr ew. [...] wzdłuż granicy z działką inwestycyjną nr ew. [...]. W związku z powyższym za bezzasadny uznać należy zarzut E. L., że pozostawienie słupa energetycznego na granicy z jej działką nr ew. [...] wpłynie negatywnie na możliwość zabudowy tej działki w stronę działki nr ew. [...], jak również uniemożliwi jej prowadzenie działalności gospodarczej. Także wskazany przez skarżącą brak możliwości zabudowy działki nr ew. [...] w stronę nieruchomości [...] wynika z już istniejącej strefy ograniczonego użytkowania ustanowionej w związku z istniejącą linią średniego napięcia 15 kV. Z uwagi na brak możliwości zabudowy działek skarżącej w ww. zakresie, wynikający z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie sposób doszukać się przepisów, z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia związane z ewentualną zabudową nieruchomości nr ew. [...] w związku ze sporną inwestycją.

Zdaniem GINB, przymiotu strony skarżącej w niniejszym postępowaniu nie sposób wywodzić również z okoliczności, że kwestionuje ona istniejąca już linię napowietrzną średniego napięcia 15 kV oraz wyznaczoną dla niej strefę ochronną, bowiem ocenie w niniejszym postępowaniu podlega jedynie decyzja Starosty.

Po rozpoznaniu skargi E. L. prawomocnym wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2857/19, WSA w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z dnia [...] września 2019 r. Zdaniem Sądu należało uznać, że charakter/rodzaj inwestycji objętej spornym pozwoleniem na budowę może wpływać na działki skarżącej. Potencjalnie kwestionowane pozwolenie na budowę może mieć bowiem wpływ na wynik postępowania naprawczego, w ramach którego zapadła w II instancji decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. odnosząca się także do działek skarżącej. Oba postępowania mogą pozostawać ze sobą "w związku", na co wskazuje choćby pismo PINB z dnia [...] stycznia 2017 r. Sąd podkreślił, że przed nadzorem budowlanym interes prawny E. L. nie jest kwestionowany.

W wyniku merytorycznego rozpoznania odwołania E. L., GINB wydał w dniu [...] marca 2021 r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w związku z okolicznością, że wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2857/19, WSA w Warszawie przesądził o interesie prawnym E. L. do skutecznego wniesienia odwołania od ww. decyzji z [...] czerwca 2017 r., sprawę należy rozpatrzeć merytorycznie.

GINB, odnosząc się do podnoszonej odwołującą się wadliwości kwestionowanej decyzji Starosty wynikającej z przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ wskazał, że o ile w niniejszej sprawie sprawa załatwiona decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., i decyzją PINB w [...] z dnoia [...] kwietnia 2015 r., dotyczą tego samego podmiotu, tj. [...] S.A. Odział w [...] Rejon Dystrybucji [...], to przedmiot obu spraw jest odmienny. Przedmiotem decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. było udzielenie pozwolenia na budowę energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV oraz "przebudowę" istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Natomiast przedmiotem decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r" była procedura naprawcza względem inwestycji objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1981 r., znak: [...]. Brak jest zatem tożsamości praw i obowiązków, których adresatem jest [...] S.A. Odział w [...] Rejon Dystrybucji [...], brak jest również tożsamości w zakresie podstawy prawnej i faktycznej tych praw i obowiązków. Ponadto wskazane decyzje wydane zostały przez inne organy administracji publicznej.

Jednakże w ocenie GINB należy się zgodzić z argumentacją odwołania, że w związku z wydaniem weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., doszło do "zalegalizowania" części inwestycji zrealizowanej niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1981 r. znak: [...].

Zdaniem GINB z przepisów art. 3 pkt 12 i art. 28 ust. 1 p.b. wynika, że decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 28 p.b. jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Decyzja organu architektoniczno-budowlanego w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem (wyroki NSA z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt: II OSK 263/08, NSA z dnia 7 lutego 2012 r, sygn. akt II OSK 2243/10).

Zdaniem organu odwoławczego zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Ograny architektoniczno - budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano.

Organ podkreślił, że PINB w [...] prowadzi, w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, postępowanie naprawcze względem inwestycji, na którą udzielono pozwolenia na budowę ww. decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1981 r., znak: [...] - w części dotyczącej realizacji | linii napowietrznej średniego napięcia, zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...], obr. [...], w miejscowości [...], gm. [...]. Z akt PINB w [...] wynika, że powyższe postępowanie naprawcze zostało wszczęte w 2011 r. i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], PINB w [...] zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie naprawcze, z uwagi na niniejsze postępowanie nieważnościowe. O prowadzonym przez PINB w [...] postępowaniu naprawczym Starosta [...] miał wiedzę w dniu wydawania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym świadczy uzasadnienie decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., uchylającej, na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1981 r.

Zdaniem GINB w związku z wydaniem weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. doszło do wydania pozwolenia na budowę na inwestycje już zrealizowaną z istotnym odstępstwem od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1981 r.. Tym samym decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca spółka postawiła zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest;

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co doprowadziło do stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy brak było ku temu podstaw, a decyzja winna być utrzymana w mocy;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności pominięcie okoliczności, że na mocy unieważnionej decyzji doszli do realizacji inwestycji polegającej na budowie energetycznej linii kablowej średniego napięcia, co skutkowało nieuwzględnieniem słusznego interesu skarżącej oraz przyjęciem, że w związku z wydaniem weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał nie uprawnia do powyższego stwierdzenia;

c) art, 7a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącej, podczas gdy mają niedający się usunąć charakter, a przedmiotem postępowania było odebranie skarżącej przyznanego wcześniej uprawnienia;

d) art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że uczestniczce przysługuje przymiot strony, co uprawniałoby ją do skutecznego wniesienia odwołania, podczas gdy odwołanie, jako wniesione przez osobę niemającą statusu strony, powinno podlegać oddaleniu.

2. naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 12 w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. poprzez przyjęcie, że unieważniona decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nie dotyczyła przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, lecz służyła zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, podczas gdy działając w oparciu o przedmiotową decyzję skarżąca wybudowała energetyczną linię kablową średniego napięcia 15 kV, stosowanie do udzielonego pozwolenia.

Skarżąca podniosła, że unieważniona decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę, wbrew twierdzeniom Organu, nie odnosiła się do inwestycji już zrealizowanej, lecz do nowego zamierzenia budowlanego, jakim była budowa energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV. W oparciu o wydane pozwolenie nie doszło zatem do "legalizacji" prac wykonanych niezgodnie z projektem budowlanym, z pominięciem procedury naprawczej, tylko do wybudowania nowego obiektu, zgodnie z zatwierdzonym projektem. Aktualizuje się tym samym zarzut dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ pomiął fakt, że planowana inwestycja odnosiła się do wybudowania nowego obiektu liniowego, jakim jest energetyczna linia kablowa średniego napięcia. Nie sposób uznać wobec tego, że w skutek wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. przez Starostę [...] doszło do zalegalizowania robót wykonanych i odebranych w 1982 r. Charakterystyka przedsięwzięcia budowlanego zrealizowanego w oparciu o wydane pozwolenie na budowę polegała na zastąpieniu dotychczasowej linii napowietrznej nową linią kablową, o przebiegu odmiennym od dotychczasowego. Skarżąca powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 702/19 wskazała, że budowa linii energetycznej kablowej w miejsce dotychczasowej linit napowietrznej nie może być rozumiana jako przebudowa istniejącej linii. Jest to bowiem budowa (nowe przedsięwzięcie) a nie przebudowa, gdyż tego rodzaju inwestycja nie polega jedynie na zmianie parametrów ubytkowych lub technicznych.

Skarżąca spółka zwróciła ponadto uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zgodnie z którym art. 156 § 2 ustawy k.p.a w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jesl niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W trakcie postępowania sądowego pisma procesowe składali uczestnicy postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...], którą organ uchylił decyzję decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] zatwierdzające projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. Odział w [...] Rejon Dystrybucji [...] pozwolenia na budowę energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV oraz przebudowę istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], i stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...].

Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w- sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się na tych samych dowodach, które były podstawą wydania pierwotnej decyzji. Nowy materiał dowodowy wniesiony do sprawy, na ogół pozostaje bez wpływu na kontrolę zaistnienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 k.p.a.. Nowe dowody i okoliczności wykazane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie będące częścią akt sprawy na dzień wydania decyzji, co do zasady zgodnie z art. 145 k.p.a. mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie stwierdzono nieważność omawianej decyzji w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."

Na wstępie należy podkreślić, że zapadły cztery prawomocne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, którymi Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt: II SA/Bd 1164/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1027/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1433/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2857/19.

Podnieść należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się najdalej idącego zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że E. L. przysługuje przymiot strony, co uprawniałoby ją do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji I instancji (tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...]), podczas gdy odwołanie, jako wniesione przez osobę niemającą statusu strony, powinno podlegać oddaleniu, wskazać należy, że ww. wyrokach WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1433/18, oraz VII SA/Wa 2857/19 prawomocnie rozstrzygnięto, że skarżąca, będąc współwłaścicielką działek nr ew. [...], obr. [...] miejscowości [...], jest strona postępowania nieważnościowego odnoszącego się do kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV oraz "przebudowę" istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV na działce nr ewid. [...], obr. [...], sąsiadującej z działkami skarżącej.

Podkreślono w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2857/19, że sporna inwestycja dotyczy budowy energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV (m.in. wzdłuż działek skarżącej nr ew. [...], w odległości 0,50 m od granic działek) oraz przebudowy istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV (w ramach której przewidziano budowę dwóch słupów wirowych nr 4 i 5 typu Kg-12/15/E, w tym jednego z nich w odległości 0,50 m od granicy działki skarżącej, przy jednoczesnej likwidacji istniejącego), na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...]. Skoro więc objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę inwestycja obejmuje budowę linii kablowej i przebudowę istniejącej linii napowietrznej na działce bezpośrednio sąsiadującej z działkami skarżącej, zaś na działkach skarżącej nr ew. [...] znajduje się wzniesiona w latach 1981-1982 linia napowietrzna średniego napięcia 15 kV, "połączona" z inwestycją objętą kwestionowanym pozwoleniem na budowę (zakładającym m.in. demontaż linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV wykonanej (jak wywodzi skarżąca) w latach 1981-1982- na działce inwestycyjnej], to nie sposób traktować tych inwestycji odrębnie. Znaczenie w tym kontekście ma bowiem fakt, że linia napowietrzna znajdująca się na działkach skarżącej, ale też ta, przeznaczona w kwestionowanym projekcie budowlanym do demontażu, objęta jest prowadzonym przez nadzór budowlany postępowaniem naprawczym, z uwagi na zmianę trasy linii (która to pierwotnie nie była przewidziana m.in. na nieruchomościach skarżącej).

W konsekwencji zdaniem Sądu należało uznać, że charakter/rodzaj inwestycji objętej spornym pozwoleniem na budowę może wpływać na działki skarżącej, i to niezależnie od tego, że przewidziana w planie miejscowym obowiązującym na tym terenie strefa ograniczonego użytkowania związana jest wyłącznie z linią napowietrzną już istniejącą m.in. na działkach skarżącej. Potencjalnie kwestionowane pozwolenie na budowę może mieć bowiem wpływ na wynik postępowania naprawczego, w ramach którego zapadła w II instancji decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. odnosząca się także do działek skarżącej. Oba postępowania mogą pozostawać ze sobą "w związku", na co wskazuje choćby pismo PINB z dnia 27 stycznia 2017 r. Sąd podkreślił, że przed nadzorem budowlanym interes prawny E. L. nie jest kwestionowany.

W niniejszej sprawie, kierując się wytycznymi ww. wyroku WSA w Warszawie, organ dokonał ponownej oceny legitymacji E. L. do złożenia odwołania od decyzji I instancji i w ocenie Sądu prawidłowo ustalił, że E. L. ma interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Dlatego GINB prawidłowo wydał zaskarżona w niniejszej sprawie decyzję, w której merytorycznie odniósł się do odwołania E. L.

Dodatkowo podkreślić należy, że WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Bd 1164/13 rozstrzygnął, że bezsporna w sprawie jest okoliczność, że inwestycja obejmująca modernizację linii napowietrznych SN i nn na terenach położonych w miejscowości [...], gmina [...], została zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1981 r. znak [...] udzielającej firmie [...] w [...] pozwolenia na jej budowę, że zatwierdzony wskazaną decyzją z dnia [...] marca 1981 r. projekt inwestycji nie przewidywał przebiegu linii SN i sytuowania stacji transformatorowej w obrębie stanowiącej własność osoby fizycznej działki nr [...] (po podziale m.in. działka nr [...]), lecz przez działki nr [...], a zatem, że nastąpiła zmiana fragmentu trasy SN. Po pierwsze, że w stosunku do spornej inwestycji nie było wydane pozwolenie na użytkowanie (art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), a po drugie, że nie wiadomym jest, z uwagi na brak dokumentu, czy miało miejsce zawiadomienie właściwego organu o oddaniu do użytku obiektu budowlanego (art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Tym samym organy winny rozważyć, czy winno być przeprowadzone postepowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b.

Kierując się wytycznymi zawartymi w ww. orzeczeniu PINB w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], , działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył na [...] S A. Oddział w [...], Rejon Dystrybucji w [...] jako właściciela linii napowietrznej średniego napięcia, zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...], obr. [...], w miejscowości [...], gm. [...], wykonanej w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1981 r, znak: [...], obowiązek "sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej linii napowietrznej średniego napięcia, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie ich budowy względem zatwierdzonego projektu budowlanego. PINB wskazał, że przedmiotem postępowania napraw3czego są: słup na działce o nr geod. [...], słup na pograniczu działek o nr geod. [...], dwa słupy na działce o nr geod. [...], słup na działce o nr geod. [...] oraz stacja transformatorowa "[...]" na działce o nr geod. [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...].

Prawidłowość ww. postępowania naprawczego została potwierdzona wiążącym Sąd w niniejszej sprawie wyrokiem WSA w Bydgoszczy o sygn. akt II SA/Bd 1027/15 w którym ponownie wskazano, że inwestycja obejmująca modernizację linii napowietrznych SN i NN na terenach położonych w miejscowości [...], gmina [...], została zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1981 r. znak [...] udzielającej firmie pozwolenia na jej budowę, a zatwierdzony wskazaną decyzją projekt inwestycji nie przewidywał przebiegu linii SN i sytuowania stacji transformatorowej w obrębie stanowiącej własność osoby fizycznej działki nr [...] (po podziale m.in. działka nr [...]), lecz przez działki nr [...], a zatem, że nastąpiła zmiana fragmentu trasy SN,. Słusznie w wyniku stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego przedmiotem postępowania naprawczego organ I instancji uczynił: słup na działce o nr geod. [...], słup na pograniczu działek o nr geod. [...], dwa słupy na działce o nr geod. [...], słup na działce o nr geod. [...] oraz stację transformatorową "[...]" na działce o nr geod. [...]. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że inwestycja została zrealizowana w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest natomiast dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Brak takiej decyzji obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie przepisu art. 50 i 51 powołanej ustawy. W przypadku gdy roboty budowlane przy obiekcie zostały zakończone zastosowanie znajduje tryb postępowania przewidziany art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

W świetle powyższego bezsporne jest, że toczy się postępowanie naprawcze wobec części inwestycji zrealizowanej niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1981 r., znak: [...].

Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego jak i stanowisko E. L. zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji, że w związku z wydaniem weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., doszło do "zalegalizowania" części inwestycji zrealizowanej niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1981 r. Słusznie organ przywołał treść art. 3 pkt 12 p.b., w myśl którego przez pozwolenie na budowę rozumieć należy decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do brzmienia art. 28 ust. 1 p.b. (według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b.. Z powołanych przepisów wynika, że decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 28 p.b. jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Decyzja organu architektoniczno-budowlanego w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem.

Prawidłowo GINB ustalił, że w związku z wydaniem weryfikowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. doszło do wydania pozwolenia na budowę na inwestycje już zrealizowaną z istotnym odstępstwem od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1981 r. Jeszcze raz podkreślić należy, że zatwierdzony wskazaną decyzją z 2981 r. projekt inwestycji nie przewidywał przebiegu linii SN i sytuowania stacji transformatorowej w obrębie stanowiącej własność osoby fizycznej działki nr [...] (po podziale m.in. działka nr [...]), lecz przez działki nr [...], a zatem, nastąpiła zmiana fragmentu trasy SN. Słusznie podnosiła uczestniczka postępowania w odwołaniu, że kwestionowana decyzja "legalizuje" stan zastany na jej nieruchomości, związany z prowadzonym przez PINB postępowaniem naprawczym wobec linii energetycznej posadowionej w latach 1981-1982, przebiegającej przez jej działki, poprzez posadowienie dodatkowego słupa energetycznego na granicy działki nr [...] z działką nr [...], po stronie działki sąsiedniej, powodując zachowanie dotychczasowego przebiegu linii energetycznej, zwłaszcza że strefę ochronną ustanowiono po wybudowaniu budynku mieszkalnego i budynek częściowo znajduje się w strefie ochronnej. Projekt budowlany zatwierdzony w drodze decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. ingeruje we fragment przedmiotu postępowania naprawczego, w szczególności że omawianym postępowaniu naprawczym może zostać wydane rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę przedmiotowej linii na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. Sąd w pełni podziela stanowisko uczestniczki postępowania, że w przypadku wykonania prac objętych decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. tj. przebudowy odcinka linii stanowiącej przedmiot postępowania naprawczego, dotychczasowa linia zmieni swój status z wybudowanej w całości niezgodnie z projektem podstawowym z 1981 r, na wybudowaną we fragmencie legalnie. Może zatem dojść do sytuacji, w której pomiędzy fragmentami wybudowanymi niezgodnie z przepisami będzie występować fragment legalny. Prace, które przedsiębiorca przesyłowy zamierza wykonać na działce oznaczonej numerem [...] w miejscowości [...], gmina [...], powinny być prowadzone na podstawie odrębnego projektu budowlanego i po uzyskaniu zezwolenia, które mogłoby zostać wydane dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego przez Wojewodę [...] w 1981 r.

Tym samym w ocenie Sądu słusznie w niniejszej sprawie ustalono, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b. Słusznie także organ odwoławczy podniósł, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Pozwolenie na budowę nie może dotyczyć inwestycji już zrealizowanej. Prowadziłoby to do faktycznej "legalizacji" prac wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, z pominięciem procedury naprawczej przewidzianej przepisami ustawy Prawo budowlane. To zaś pozostaje w kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie organów administracji architektoniczno - budowlanej. Odmowa stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z legalizacją obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, w ocenie Sądu bezpodstawna jest argumentacja skarżącej spółki, że planowana inwestycja odnosiła się do wybudowania nowego obiektu liniowego, jakim jest energetyczna linia kablowa średniego napięcia. Z treści kwestionowanej decyzji Starosty [...] wprost wynika, że dotyczy ona także przebudowy istniejącej linii napowietrznej średniego napięcia 15 kVdo realizacji na działce nr [...]. Z załączonego do decyzji załącznika graficznego wynika, że inwestycja ma obejmować posadowienie dwóch słupów linii napowietrznej średniego napięcia, demontaż istniejącej linii średniego napięcia oraz jednego słupa t5ej linii na działce nr [...], a następnie dopiero następczo budowę energetycznej linii kablowej średniego napięcia 15 kV na omawianej działce. Niemniej w ocenie Sądu ponownie podkreślić należy, omawiana inwestycja zmierza do legalizacji prac wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Odnosząc się natomiast do przywołanego przez skarżącą spółkę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z powyższym wyrokiem, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1198/17 CBOSA).

W części orzeczeń sądowych przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku TK wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14).

Prezentowany był jednakże także pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku TK i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie.

Jednakże w niniejszej sprawie wskazać należy, że w art. 156 § 2 wskazany jest 10 letni termin od dnia doręczenie decyzji, a w niniejszej sprawie podnoszony przez skarżącą spółkę termin od wydania kwestionowanej decyzji to 5 lat, także niezależnie od powyższych wywodów ww. wyrok TK w niniejszej sprawie nie powinien być brany pod uwagę.

Tytułem dopełnienia argumentacji Sądu należy dodać, że wbrew zarzutom formułowanym w rozpatrywanej skardze nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. W szczególności w postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie jest kompletny i został oceniony i uwzględniony w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.