Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 611/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Komisja Lekarska
Treść wyniku: Uchylono orzeczenie I i II instancji
Powołane przepisy: article: par 1 ust. 1 pkt 1 lit. d, par 12 ust. 1, par 28 ust. 5 pkt 1 w zw. z par 28 ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 79 poz 349
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit.c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 roku sprawy ze skargi M. D. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zdolności do służby więziennej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. orzeczeniem lekarskim z dnia [...], nr [...] orzekła o niezdolności do służby w Służbie Więziennej kandydata- M. D. Podstawą powyższego orzeczenia było stwierdzenie u strony schorzeń określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2011 w sprawie wymagań w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej do Służby Więziennej (Dz.U. z 2011 r. Nr 20 poz. 108), tj.: 1. Nadciśnienia tętniczego II 0 z przerostem lewej komory serca(§ 38 p. 2); 2. Zaburzenia rytmu serca-ExV i ExSV, Zaburzenia przewodzenia pod postacią bloku AV II typu periodyki Wenckebacha (§ 37 p. 1).

Od powyższego orzeczenia lekarskiego M. D. złożył odwołanie do Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. Podniósł, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało na podstawie badania EKG oraz Holtera ale nie odczuwa on żadnych dolegliwości, a swój stan zdrowia i kondycję fizyczną ocenił jako bardzo dobrą. Wskazał, że wymienione zaburzenia nie będą kolidowały z wykonywaną pracą. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. orzeczeniem lekarskim z dnia [...], nr [...] po przeprowadzeniu badania lekarskiego kandydata do Służby Więziennej – M. D. rozpoznała u kandydata 1. Nadciśnienie tętnicze II 0 z przerostem lewej komory serca (§ 38 p. 2); 2. Zaburzenia rytmu serca- ExV i ExSV, Zaburzenia przewodzenia pod postacią bloku II 0 typu periodyki Wenckebacha (§ 37 p. 1); 3. Otyłość (BMI=32,4) (§ 1 p.5) Na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej do Służby Więziennej określiła, że kandydat jest niezdolny do służby w Służbie Więziennej. Przyjęcie powyższego orzeczenia do wiadomości w dniu 28 lutego 2014r. M. D. potwierdził własnoręcznym podpisem na zawiadomieniu o orzeczeniu nr [...] z dnia [...].

W dniu 28 maja 2014r. M. D. wystąpił do Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. z prośbą o doręczenie orzeczenia z dnia [...], nr [...] wskazując, że pomimo ustawowego obowiązku doręczenia orzeczenia, orzeczenie nie zostało doręczone na piśmie.

W dniu 26 czerwca 2014r. orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. z dnia [...] zostało doręczone skarżącemu.

Na powyższe orzeczenie w dniu 10 lipca 2014r. M. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych wynikły z naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 K.p.a. oraz § 38 p.2, § 37 p.1. i § 1 p. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej do Służby Więziennej. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że poddał się dodatkowym specjalistycznym badaniom lekarskim. Z badania przeprowadzonego w dniu 31 marca 2014r. i opinii z dnia 7 kwietnia 2014r. wynika, że schorzenia wskazane w pkt 7 ppkt 1 i 2 zawiadomienia o orzeczeniu nr [...] w rzeczywistości nie istnieją. Podkreślił, że orzeczenie organu odwoławczego zostało wydane z pominięciem przedstawionych przez niego dokumentów.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Ł. wniosła o jej oddalenie wskazując, że rozpoznane u skarżącego schorzenia ze względu na możliwość pogorszenia i wystąpienia powikłań zostały zaliczone w przepisach rozporządzenia do dyskwalifikujących kandydata do służby (kategoria "N"). Nie ma w tym przypadku znaczenia przekonanie skarżącego, że przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości jest uprawianie sportu, istotny jest fakt, że występujące u skarżącego zaburzenia rytmu serca mogą mieć charakter napadowy wywołany przez stres czy wysiłek fizyczny, mogą nie występować w kolejno powtarzanych badaniach, natomiast w przeprowadzonych badaniach zostały zarejestrowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonego orzeczenia sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia kognicji sądów administracyjnych w sprawach skarg na orzeczenia komisji lekarskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Problem ten był przedmiotem rozważań w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych. Przede wszystkim należy podnieść, że w uchwale 7 sędziów z dnia 19 stycznia 1998r. w spr. OPS 8/97 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest właściwy w sprawach skarg na orzeczenia wojskowych komisji lekarskich, o których mowa w art.29 ust.1 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. W wymienionej uchwale szczegółowo wyjaśniono dlaczego wojskowe komisje lekarskie należy traktować jako organy administracji publicznej zaś wydawane przez nie orzeczenia jako decyzje administracyjne. Nie ma potrzeby powtarzania argumentacji przedstawionej w cytowanej uchwale. Wprawdzie uchwała w spr. OPS 8/97 dotyczy wojskowych komisji lekarskich lecz poglądy w niej wyrażone mają zastosowanie także do komisji lekarskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2001r. w spr. II SA/Łd 1446/00 nie ma istotnych różnic prawnych w zakresie statusu prawnego wojskowych komisji lekarskich i komisji lekarskich MSW jak również w charakterze prawnym orzeczeń wydawanych przez oba rodzaje komisji. W związku z czym komisje lekarskie MSW należy traktować jako organy administracji publicznej zaś wydawane przez nich orzeczenia jako decyzje administracyjne.

W wyroku z dnia 22 lipca 2010r. w spr. I OSK 220/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że orzeczenia komisji lekarskich MSW łączą elementy wiedzy z elementami typowymi dla orzecznictwa administracyjnego. Zawierają bowiem rozpoznanie lekarskie (element wiedzy medycznej) oraz ustalenie zdolności do służby lub określenie związku chorób i ułomności ze służbą (element orzecznictwa). Trzecim obligatoryjnym składnikiem orzeczeń jest uzasadnienie, które ma wykazać zasadność rozpoznania lekarskiego oraz zaliczenie do kategorii zdolności do służby lub określenie związku chorób i ułomności ze służbą. W ocenie NSA wskazuje to na władztwo i jednostronne działania komisji lekarskich oraz potwierdza prawidłowość kwalifikowania działań komisji do decyzji administracyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że orzeczenia komisji lekarskich MSW można podzielić na dwie grupy.

Pierwsza grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby to jest zagadnień ustalenia i oceny stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do służby, jej dalszego pełnienia albo zwolnienia ze służby. Te orzeczenia komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny bowiem ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla organu właściwego w sprawach powołania określonej osoby do służby albo zwolnienia ze służby. Orzeczenia te podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądów administracyjnych na podstawie art.3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Druga grupa orzeczeń komisji lekarskich MSW to orzeczenia w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia i jednocześnie ustalenia związku stwierdzonego schorzenia funkcjonariusza ze służbą dla celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn.: z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Orzeczenia komisji z tej grupy poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.

Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 9 listopada 2009r. w spr. I OSK 354/09, z 30 kwietnia 2010r. w spr. I OSK 93/10, z 28 czerwca 2011r. w spr. I OSK 166/11 i z 22 lipca 2010r. w spr. I OSK 220/10 oraz w postanowieniach z 29 grudnia 2011r. w spr. II OSK 2403/11, z 14 grudnia 2011r., w spr. II OSK 2528/11, z 7 września 2010r. w spr. II OSK 1430/10 i z 29 maja 2008r. w spr. II OSK 667/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 16 kwietnia 2013r. w spr. II SA/Wa 2151/12, z 8 maja 2013r. w spr. II SA/Wa 104/13 i z 5 lipca 2011r. w spr. II SA/Wa 930/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z 3 października 2013r. w spr. IV SA/Po 510/13, z 23 kwietnia 2014r. w spr. IV SA/Po 1205/13 i 5 grudnia 2013r. w spr. IV SA/Po 960/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 13 marca 2014r. w spr. III SA/Kr 1284/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z 8 lipca 2014r. w spr. IV SA/Gl 1278/13 i z 14 listopada 2011r. w spr. IV SA/Gl 101/11 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z 25 lipca 2013r. w spr. III SA/Gd 439/13 i z 2 stycznia 2014r. w spr. III SA/Gd 760/13. Podobny pogląd został wyrażony jeszcze w kilkunastu innych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych na terenie całego kraju. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

Odmienny pogląd w tym zakresie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 października 2014r. w spr. I OSK 2472/14. W wymienionym orzeczeniu NSA stwierdził, że "... orzeczenie komisji lekarskiej stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego warunkującego wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej dotyczącej nawiązania i rozwiązania stosunku służby....W ramach gwarancji realizacji konstytucyjnego prawa do sądu orzeczenie komisji lekarskich podlegają kontroli zgodności z prawem tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena pod względem zgodności z prawem merytorycznych decyzji administracyjnych związanych z nawiązaniem, rozwiązaniem stosunku służby czy odszkodowań. Oznacza to, że orzeczenie komisji lekarskich nie podlega kontroli sądowej samodzielnie w oderwaniu od zasadniczej decyzji administracyjnej, na potrzeby której takie orzeczenie zostało wydane. W konsekwencji orzeczenie komisji lekarskich zawierające wiadomości specjalne nie stanowi odrębnego aktu administracyjnego, do którego miałyby zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami oraz prawem do zaskarżenia w trybie kpa a następnie do sądu administracyjnego".

Analiza wymienionego postanowienia wskazuje, że orzeczenia komisji lekarskich MSW nie są odrębnymi aktami administracyjnymi podlegającymi zaskarżeniu do sądu administracyjnego lecz kontroluje się ich legalność w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest skarga na merytoryczną decyzję administracyjną związaną z nawiązaniem bądź rozwiązaniem stosunku służbowego. Innymi słowy orzeczenia komisji lekarskich MSW nie podlegają kognicji sądów administracyjnych a są kontrolowane jedynie w postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na merytoryczną decyzję na potrzeby której orzeczenie zostało wydane. Podobne stanowisko zajął WSA w Łodzi w postanowieniu z 2 października 2013r. w spr. III SA/Łd 690/13.

Sąd w obecnym składzie nie podzielił tego poglądu.

Faktem jest, że komisje lekarskie MSW wydają swoje orzeczenia na potrzeby innego postępowania związanego z nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku służbowego, które można określić jako postępowanie merytoryczne. Organ administracji jest w takim postępowaniu związany treścią orzeczenia lekarskiego. Postepowanie merytoryczne nie zawsze jednak kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art.3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przykładowo taka sytuacja ma miejsce w stanie faktycznym jaki występuje w niniejszej sprawie a mianowicie przy ubieganiu się o przyjęcie do służby więziennej. Kandydat do takiej służby podlega postepowaniu kwalifikacyjnemu a jednym z jego etapów jest uzyskanie orzeczenia lekarskiego o zdolności do służby (art.39 ust.3 ustawy z 9 kwietnia 2010r. o Służbie więziennej). W sytuacji gdy orzeczeniem lekarskim kandydat zostaje uznany za niezdolnego do służby to kierownik jednostki organizacyjnej SW przerywa postępowanie kwalifikacyjne (art.39 ust.4 ustawy). Kandydat jest wówczas informowany o przerwaniu takiego postepowania. W takiej sytuacji nie jest wydawana decyzja administracyjna o odmowie przyjęcia do służby gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje wydania decyzji. O przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego kandydat jest informowany pisemnie (§ 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 20 września 2010r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego do Służby Więziennej – Dz.U. nr 186 poz.1247). Pismo takie nie jest decyzją administracyjną a jedynie można rozważać czy stanowi ono czynność, o której mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nawet gdyby przyjąć, że pismo to jest taką czynnością to jest rzeczą powszechnie znaną, że organy administracji nie informują strony o możliwości zaskarżenia takiej czynności do sądu administracyjnego ani o procedurze określonej w art.52 § 3 i w art.53 § 2 p.p.s.a. Kandydat może nawet nie wiedzieć, że przysługuje mu prawo zaskarżenia czynności do sądu. Przyjęcie poglądu, że orzeczenie komisji lekarskiej MSW podlega kontroli sądowej tylko w razie wniesienia skargi na akt lub czynność kończące postepowanie merytoryczne stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa jednostki do sądu. Podkreślić należy, iż każdy podmiot, którego prawa, jego zdaniem, zostały naruszone winien mieć zagwarantowane prawo do rozpoznania sprawy przez sąd. Prawo to byłoby natomiast ograniczone w sytuacji gdyby kandydat do służby więziennej, wobec którego przerwano postępowanie kwalifikacyjne, miał możliwość odwołania się do sądu jedynie w skardze na pismo informujące o przerwaniu postepowania kwalifikacyjnego nie zawierające pouczenia o prawie do wniesienia skargi. Dodać należy, iż załatwienie sprawy w drodze czynności, o której mowa w art.3 § 2 pkt4 p.p.s.a. nie zapewnia stronie w sposób wystarczający ochrony jej praw chociażby dlatego, że nie zawiera uzasadnienia wyjaśniającego dlaczego organ podjął takie a nie inne rozstrzygnięcie ani pouczenia o prawie i terminach zaskarżenia czynności do sądu.

Wobec tego, że nie jest wydawana decyzja administracyjna o odmowie przyjęcia do służby więziennej sąd w obecnym składzie nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu w spr. I OSK 2472/14, że od orzeczenia komisji lekarskiej MSW nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego a kognicji sądu podlega jedynie decyzja kończąca postępowanie merytoryczne. Pogląd ten jest odosobniony i nie przyjął się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd w tym zakresie oparł się na poglądzie wyrażonym we wcześniej cytowanych orzeczeniach sądów administracyjnych.

Sąd nie podzielił również poglądu, że niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego gdyż organy służby więziennej prowadzą własną politykę zatrudnienia i same decydują kogo przyjąć do służby a kogo nie. Faktem jest, że organy służby więziennej prowadzą własną politykę kadrową lecz ustawa o Służbie Więziennej oraz przepisy wykonawcze przewidują określoną procedurę przyjmowania do służby. Procedura ta jest wieloetapowa zaś kandydat do służby ma prawo zakwestionować wyniki tej procedury w postępowaniu sądowym skoro uważa, że jego zdaniem doszło do naruszenia prawa. W sytuacji gdyby uznać, że przyjęcie do służby więziennej nie podlega kognicji sądu administracyjnego gdyż organ sam decyduje kogo przyjąć do służby to oznaczałoby także, że organ mógłby także dowolnie, w każdym czasie, zwolnić ze służby każdego funkcjonariusza w ramach prowadzenia własnej polityki zatrudnienia i tego rodzaju sprawy również nie podlegałyby kognicji sądu administracyjnego. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W ocenie sądu fakt prowadzenia przez organy służby więziennej własnej polityki zatrudnienia nie wyłącza właściwości sądu administracyjnego w sprawach dotyczących przyjęcia kandydata do służby.

Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że niniejsza sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego.

Kolejną kwestią sporną występującą w niniejszej sprawie jest to czy do postepowania przed komisją lekarską MSW należy stosować posiłkowo przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb postepowania komisji lekarskich MSW określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. nr 79 poz.349 z późn. zm.). Wymienione rozporządzenie nie reguluje wszystkich kwestii dotyczących postępowania przed komisjami lekarskimi. W związku z czym powstała wątpliwość czy w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu winny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie nie jest jednolite. Poglądy sądów tej kwestii można podzielić na dwie grupy.

Pierwszy pogląd to taki, że w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu z 9 lipca 1991r. winno się stosować posiłkowo przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy komisje lekarskie MSW są traktowane jako organy administracji publicznej zaś wydane przez nich orzeczenia są uznawane za decyzje administracyjne to nie ma żadnych przeszkód aby wyłączyć posiłkowe stosowanie przepisów K.p.a. Faktem jest, że zarówno przepisy rozporządzenia z 9 lipca 1991r. jak i ustaw dotyczących służb mundurowych, nie zawierają norm odsyłających do stosowania przepisów K.p.a lecz orzeczenia komisji lekarskich MSW załatwiają indywidulane sprawy administracyjne a więc winny mieć posiłkowe zastosowanie przepisy K.p.a. Jako argument przemawiający za przyjęciem takiego poglądu powołuje się także treść art.1 pkt 1 K.p.a. zgodnie z którym K.p.a. normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidulanych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ komisje lekarskie MSW są uznawane za organy administracji publicznej to do postepowania przed nimi winno się stosować posiłkowo przepisy K.p.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2001r. w spr. II SA/Łd 1446/99. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z 5 grudnia 2012r. w spr. IV SA/Po 960/13 i z 23 kwietnia 2014r. w spr. IV SA/Po 1205/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 6 maja 2014r. w spr. II SA/Wa 2351/13, z 5 lipca 2011r. w spr. II SA/Wa 930/11, z 8 maja 2013r. w spr. II SA/Wa 104/13 i z 16 kwietnia 2013r. w spr. II SA/Wa 2151/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z 8 lipca 2014r. w spr. IV SA/Gl 1278/13 i z 1 lipca 2013r. w spr. IV SA/Gl 613/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 13 marca 2014r. w spr. III SA/Kr 1284/13 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 13 marca 2014r. w spr. III SA/Łd 127/14.

Drugi pogląd przewiduje, że do postępowania przed komisjami lekarskimi MSW nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Tryb postępowania komisji lekarskich jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami K.p.a. Ma on swój autonomiczny byt prawny i znajduje umocowanie w delegacji ustawowej. Ani przepisy rozporządzenia z 9 lipca 1991r. ani przepisy ustaw dotyczących służb mundurowych nie odsyłają do stosowania przepisów K.p.a. W związku z czym brak jest podstaw do posiłkowego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 kwietnia 2010r. w spr. I OSK 93/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach z 25 lipca 2013r. w spr. III SA/Gd 439/13 i z 2 stycznia 2014r. w spr. III SA/Gd 760/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 18 kwietnia 2011r. w spr. II SA/Wa 382/11 i z 16 lipca 2014r. w spr. II SA/Wa 209/14 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 14 listopada 2011r. w spr. IV SA/Gl 101/11.

Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, że w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu z 9 lipca 1991r. winny mieć zastosowanie przepisy K.p.a. Sąd podzielił argumentację zwolenników tego poglądu przedstawioną we wcześniej omówionych orzeczeniach. Dodatkowo należy podnieść, że komisje lekarskie przesądzają o zdolności do służby mundurowej kandydata do tej służby lub funkcjonariusza pełniącego tę służbę. Decydują zatem o niezwykle ważnych sprawach dla osoby badanej gdyż określają czy dana osoba może czy nie może pełnić służbę. Skoro orzeczenie komisji przesądzają o tak istotnych sprawach to, w ocenie sądu, winny spełniać wymogi określone w art.107 K.p.a. a w szczególności zawierać uzasadnienie, o którym mowa w art.107 § 3 K.p.a. Rozpoznanie niektórych schorzeń jest trudne. W związku z czym uzasadnienie orzeczenia winno w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać dlaczego zostało ono stwierdzone u osoby badanej. Winno ono być tak napisane aby można je było skontrolować pod kątem fachowości i logiczności zarówno przez samego badanego jak i przez sąd administracyjny. Zarówno strona jak i sąd nie dysponują wiedzą medyczną. Orzeczenie komisji winno być więc tak napisane aby można było dokonać oceny wydanego rozstrzygnięcia. Również i ten aspekt sprawy należy wziąć pod uwagę przy ocenie czy do orzeczeń komisji lekarskich MSW winno się posiłkowo stosować przepisy K.p.a.

Dodać należy, że orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające niezdolność kandydata do służby mundurowej faktycznie uniemożliwia mu dostęp do służby publicznej. Zgodnie zaś z treścią art.60 Konstytucji obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998r. w spr. K 28/97 " jeżeli prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach ma mieć charakter realny to, zgodnie z art.77 ust.2 Konstytucji, decyzja o przyjęciu do służby i zwolnieniu z niej muszą zostać poddane kontroli sądowej". Z kolei aby taka kontrola była realna to orzeczenie komisji lekarskiej MSW winny spełniać minimalne standardy decyzji obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym a standardy takie są określone w art.107 K.p.a. Jest to dodatkowy argument przemawiający za posiłkowym stosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że w przypadkach nieuregulowanych przepisami rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991r. do orzeczeń komisji lekarskich MSW winny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2014r. poz. 173 z późn. zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991r. w sprawie właściwości i trybu postepowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. nr 79 poz.349 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2011r. w sprawie wymagań w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej do Służby Więziennej (Dz.U. nr 20 poz.108).

Zgodnie z treścią art.110 ust.1 ustawy z 9 kwietnia 2010r. zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zwane dalej "komisjami lekarskimi".

W myśl § 1 ust.1 pkt 1d.) rozporządzenia z 9 lipca 1991r. komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych, zwane dalej "komisjami lekarskimi", oceniają na podstawie badań lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby w stosunku do kandydatów do służby w Służbie Więziennej.

Zgodnie z treścią § 12 ust.1 wymienionego rozporządzenia orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji z uwzględnieniem wyników nadań specjalistycznych.

W myśl § 1 ust.1 rozporządzenia z 24 stycznia 2011r. wymagania w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Służbie Więziennej, zwanej dalej "zdolnością do służby", kategorie zdolności do służby oraz zakres badań lekarskich, w tym specjalistycznych, kandydatów do Służby Więziennej, zwanych dalej "kandydatami", lub funkcjonariuszy Służby Więziennej, zwanych dalej "funkcjonariuszami", określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Zgodnie z treścią § 3 wymienionego rozporządzenia zdolność do służby kandydata ustala się przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdolności do służby:

1) kategoria "Z" - "zdolny do służby", co oznacza, że stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone schorzenia lub ułomności fizyczne lub psychiczne nie stanowią przeszkody do przyjęcia do służby;

2) kategoria "N" - "niezdolny do służby", co oznacza, że stwierdzone schorzenia lub ułomności fizyczne lub psychiczne stanowią przeszkodę do przyjęcia do służby.

W myśl § 1 punkt 2 działu I załącznika nr 1 do rozporządzenia z 24 stycznia 2011r. kandydat do służby w Służbie Więziennej jest niezdolny do służby w przypadku otyłości nieupośledzającej sprawności ustroju.

Zgodnie z treścią § 37 pkt 1 działu X załącznika nr 1 do wymienionego rozporządzenia kandydat do służby w Służbie Więziennej jest niezdolny do służby w przypadku choroby mięśnia sercowego w okresie wydolności układu krążenia – NYHA I.

W myśl § 38 pkt 2 działu X załącznika nr 1 do wymienionego rozporządzenia kandydat do służby w Służbie Więziennej jest niezdolny do służby w przypadku nadciśnienia tętniczego okresu II wg WHO.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW stwierdzające niezdolność skarżącego do służby w Służbie Więziennej.

Z treści art.110 ust.1 ustawy z 9 kwietnia 2010r. wynika, że zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Ustawa nie określa jednak zasad i trybu działalności tych komisji. Kwestie te reguluje art.26 ust.2 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. nr 287 z 2011r. poz.1687 z późn. zm.), który stanowi, że zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. W oparciu o wymieniony przepis wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991r., które w § 1 ust.1 pkt 1d.) wprost stanowi, że komisje lekarskie MSW oceniają, na podstawie badań lekarskich, zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby w stosunku do kandydatów do Służby Więziennej. Komisje lekarskie MSW są zatem uprawnione do oceny zdolności do służby więziennej kandydatów do tej służby.

W rozpoznawanej sprawie komisje lekarskie MSW stwierdziły niezdolność M. D. do służby więziennej z powodu rozpoznania u niego trzech schorzeń. Należy zaznaczyć, iż żadne z wymienionych orzeczeń nie zawiera uzasadnienia. Uniemożliwia to kontrolę wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie winno w sposób wyczerpujący informować o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygający sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swoich interesów tylko w sytuacji gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Brak uzasadnienia uniemożliwia stronie podjęcie takiej obrony. Również sąd nie jest w stanie ocenić legalność zaskarżonego orzeczenia skoro nie zostały wyjaśnione motywy wydanego rozstrzygnięcia.

Komisje lekarskie obu instancji stwierdziły u skarżącego trzy następujące schorzenia, z powodu których został on uznany za niezdojonego do służby więziennej:

1. nadciśnienie tętnicze IIo z przerostem lewej komory serca

2. zaburzenia rytmu serca ExV i ExSV. Zaburzenie przewodzenia pod postacią bloku IIo typu periodyki Wenckebacha

3. otyłość (BMI= 32,4)

Ad – 1)

Odnośnie tego schorzenia nie zostało wyjaśnione w jakich sytuacjach można mówić o nadciśnieniu tętniczym u młodego człowieka (skarżący ma 22 lata) i kiedy jest ono Io a kiedy IIo. Nie został podany wynik pomiaru ciśnienia tętniczego zmierzonego w trakcie komisji oraz w trakcie konsultacji kardiologicznej. Nie wiadomo zatem dlaczego uznano, że u skarżącego występuje nadciśnienie tętnicze IIo a nie I0. Nie wiadomo również dlaczego komisja uznała, że ma miejsce przerost lewej komory serca a w szczególności w oparciu o jakie badanie postawiono taką diagnozę.

Ad – 2)

Jeżeli chodzi o to schorzenie to także nie zostało wyjaśnione dlaczego uznano, że u skarżącego występują zaburzenia rytmu serca oraz zaburzenia przewodzenia. Nieco szerzej odniesiono się do tego schorzenia w piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2014r. podając kto przeprowadził konsultację kardiologiczną i jakie badania zostały wykonane (k.14-15). Okoliczności przedstawione w wymienionym piśmie winny jednak znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia komisji lekarskiej tak aby skarżący mógł się do nich odnieść a nie na etapie postępowania sądowego. W ocenie sądu kwestia tego schorzenia nie została dokładnie wyjaśniona w orzeczeniach komisji lekarskich MSW.

Ad – 3)

Należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią objaśnień szczegółowych do § 1 działu I załącznika nr 1 do rozporządzenia z 24 stycznia 2011r. BMI oblicza się dzieląc masę ciała w kilogramach przez kwadrat wzrostu w metrach. W zaskarżonym orzeczeniu podano, że wielkość BMI u M. D. wynosiła 32,4 co uzasadniało zakwalifikowanie tej wielkości do schorzenia określonego w punkcie 5 § 1 działu I załącznika nr 1 do rozporządzenia. Nie podano jednak w jaki sposób wyliczono wielkość BMI skarżącego gdyż nie podano masy jego ciała ani wzrostu. W zaskarżonym orzeczeniu brak jest tych danych. Nie zostało zatem wyjaśnione dlaczego przyjęto wskaźnik BMI – 32,4 i ze względu na otyłość stwierdzono niezdolność do służby więziennej.

Podkreślić należy, że M. D. w czasie postępowania przed komisjami lekarskimi jak również w postępowaniu sądowym nie zgadzał się treścią orzeczeń. Uczynił to zarówno w odwołaniu od orzeczenia WKL, załączając wyniki badań lekarskich, oraz w skardze. W sytuacji gdy skarżący kwestionował orzeczenia to organ odwoławczy winien odnieść się do podnoszonych zarzutów i wyjaśnić dlaczego jego zdaniem są one niezasadne. W zaskarżonym orzeczeniu tego nie uczyniono gdyż nie zawiera ono uzasadnienia.

Dodać należy, iż komisje lekarskie obu instancji miały możliwość zawrzeć w orzeczeniu uzasadnienie swoich rozstrzygnięć. We wzorze orzeczenia stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 9 lipca 1991r. Wojewódzka Komisja Lekarska mogła to uczynić w punkcie 8 (uwagi) zaś Okręgowa Komisja Lekarska w punkcie 9 (uwagi).

Nie można się zgodzić z poglądem, że skoro komisje lekarskie stwierdziły określone schorzenia u skarżącego to sąd nie może tego kwestionować gdyż nie posiada wystarczającej wiedzy medycznej. Faktem jest, że sąd nie dysponuje taką wiedzą lecz nie oznacza to, że kwestia istnienia konkretnych schorzeń u badanego pozostaje poza zakresem kontroli sądu. Obowiązkiem sądu jest skontrolowanie logicznego toku rozumowania przyjętego przez komisję, którego skutkiem jest stwierdzenie istnienia schorzenia. Ocena taka jest dokonywana pod kątem fachowości i logiczności. Oceny takiej nie można natomiast dokonać w sytuacji gdy orzeczenia komisji lekarskich nie posiadają uzasadnień. Jest to istotne także z tego powodu, że zaskarżone orzeczenie uniemożliwia skarżącemu podjęcie służby publicznej a każdemu przysługuje równe prawo do takiej służby.

Brak uzasadnienia wydanego przez komisję lekarską orzeczenia nadaje jej cechy rozstrzygnięcia arbitralnego. Takie rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli sądowej sprawowanej zgodnie z art.1 p.p.s.a. Nadto przyjęcie, iż zgodna z prawem jest decyzja organu władzy publicznej rozstrzygająca w indywidualnej sprawie bez wskazania faktycznego i prawnego uzasadnienia byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art.2 Konstytucji.

Okręgowa Komisja Lekarska MSW w Ł. naruszyła również przepis § 28 ust.5 pkt 1 w związku z § 28 ust.3 rozporządzenia z 9 lipca 1991r.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał orzeczenie w oparciu w zebraną w sprawie dokumentację oraz po przeprowadzeniu badania lekarskiego. W wyniku tego OKL uznała M. D. za niezdolnego do służby a więc potwierdziła prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. W tej sytuacji, zgodnie z treścią § 28 ust.3 organ odwoławczy winien zatwierdzić orzeczenie organu I instancji. Wydanie nowego orzeczenia może nastąpić po uchyleniu orzeczenia wojewódzkiej komisji lekarskiej (§ 28 ust.5 pkt 1 rozporządzenia) do czego w niniejszej sprawie nie doszło.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Komisje lekarskie MSW obu instancji naruszyły przepisy art.7,8,11,77 § 1, 80 § 1 i 107 K.p.a. zaś organ odwoławczy nadto przepis § 28 ust.5 pkt 1 w związku z § 28 ust.3 rozporządzenia z 9 lipca 1991r. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1c.) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...].

Wobec tego, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.152 p.p.s.a., sąd orzekł, iż zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Po przeprowadzeniu postępowania organ winien ponownie wydać orzeczenie odpowiadające wymogom określonym w art.107 K.p.a. Należy również odnieść się do zarzutów M. D. podniesionych w odwołaniu i w skardze.

Sąd uznał, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art.53 § 1 p.p.s.a.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w dniu 28 lutego 2014r. M. D. odczytano treść orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW i skarżący pokwitował to na zawiadomieniu o treści orzeczenia. Skarżący nie zgadzał się z treścią orzeczenia i oczekiwał na jego doręczenie aby je zaskarżyć. Ponieważ orzeczenia organu odwoławczego mu nie wysłano w dniu 28 maja 2014r. złożył pismo o doręczenie mu orzeczenia. Zaskarżone orzeczenie zostało doręczone w dniu 24 czerwca 2014r. i od tego dnia zaczął biec termin do wniesienia skargi. M. D. złożył skargę w dniu 10 lipca 2014r. czyli z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a.

m.m.


ZDANIE ODRĘBNE

Sygn. III SA/Łd 611/14

Zdanie odrębne.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW stwierdzające niezdolność kandydata do służby w Służbie Więziennej. W uzasadnieniu wyroku, do którego złożyłam zdanie odrębne szczegółowo przedstawione zostały poglądy dotyczące charakteru orzeczeń komisji lekarskich MSW , zbędne jest więc szczegółowe ich powtarzanie. Przedmiotem moich rozważań jest jedynie pierwsza grupa orzeczeń komisji lekarskich MSW, dotycząca ustalania zdolności do służby. Poza zakresem rozważań pozostają orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa, które są podstawą do wydawania decyzji w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno rentowych, które podlegają kontroli sprawowanej przez sądy powszechne.

W mojej ocenie prawidłowy, jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2014 r. sygn. I OSK 2472/14 , zgodnie z którym orzeczenia komisji lekarskich MSWiA , oceniające zdolność do służby, a więc oceniające stan zdrowia danej osoby:

- na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej lub

- na potrzeby dalszego pełnienia służby i ewentualnie zwolnienia ze służby

są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia go ze służby i nie są one odrębnymi aktami administracyjnymi podlegającymi zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stanowisko takie wyraził także i szeroko uzasadnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu z dnia 2 października 2013 r. sygn. III SA/Łd 690/13.

W sprawach przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe lub zwolnienia go służby orzeczenie komisji lekarskiej stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego warunkującego wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej, na mocy której funkcjonariusz jest przenoszony na inne stanowisko służbowe czy też zwalniany ze służby. Od tych decyzji funkcjonariuszowi przysługuje odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Orzeczenie komisji lekarskiej MSW zawierające wiadomości specjalne samodzielnie nie podlega w tych sprawach kontroli sądowej, gdyż nie stanowi odrębnego aktu administracyjnego. Przedmiotem kontroli, pod względem zgodności z prawem, są dopiero decyzje administracyjne związane z rozwiązaniem stosunku służby czy przeniesieniem funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, i w ramach tych postępowań kontroli podlega też prawidłowość działania komisji lekarskiej w zakresie właściwości i trybu postępowania, określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. ( Dz. U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 ze zm.) i gdy chodzi o Służbę Więzienną również w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie zdolności fizycznej i psychicznej do Służby Więziennej ( Dz. U. Nr 20, poz. 108).

Orzeczenie komisji lekarskiej MSW musi mieć bowiem określoną formę, zawierać określone elementy (określone w załączniku do rozporządzenia ) i być wydane w określonym trybie. Tylko prawidłowo wydane orzeczenie może stanowić podstawę do nawiązania stosunku służbowego, wydania decyzji o rozwiązaniu stosunku służby czy przeniesieniu na inne stanowisko. Zawsze jednak poza oceną sądu administracyjnego pozostawać będzie warstwa medyczna orzeczenia. W tym bowiem zakresie orzeczenie komisji lekarskiej jest aktem uznaniowym z zakresu wiedzy medycznej a nie z zakresu władztwa administracyjnego i pozostaje poza kontrolą zarówno organu administracji jak i sądu.

W mojej ocenie nie można odnosić argumentacji zawartej w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. OPS 8/97 ( publ. ONSA 1998/2/39, OSP 1998 /4/78) dotyczącej wojskowych komisji lekarskich do komisji lekarskich MSW i wydawanych przez te komisje orzeczeń ustalających zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby w stosunku do kandydatów do służby i funkcjonariuszy Służby Więziennej, Policji, UOP, Straży Granicznej i Straży Pożarnej

Z uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA wynika, że wojskowe komisje lekarskie są organami administracji publicznej, a wydawane przez te komisje orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby w wojskowej są decyzjami administracyjnymi. Podkreślić jednak należy, że NSA wywiódł to z przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej określających właściwość organów administracji wojskowej ( art. 24 ust. 2 ), właściwość terenowych organów rządowej administracji ogólnej, organów samorządu terytorialnego, konsulów i innych podmiotów (art. 25 ust. 1-3) , właściwość rejonowych i wojewódzkich komisji lekarskich ( art. 26) i właściwość wojskowych komisji lekarskich. Z wykładni systemowej wynikało, zdaniem NSA, że wszystkie te podmioty są powołane z mocy ustawy do administrowania rezerwami osobowymi Sił Zbrojnych oraz do współdziałania w tym administrowaniu. Choć mają one różny status i pod względem strukturalnym, jak i funkcjonalnym należą do różnych kategorii podmiotów, to wykonują administrację publiczną w rozumieniu art. 1 i 20 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( DZ. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). Każdy z tych organów działa w innym obszarze spraw związanych z administrowaniem rezerwami osobowymi. Niektóre z organów działają okresowo , jak np. rejonowe komisje lekarskie, wobec czego w pozostałym czasie właściwe są wojskowe komisje lekarskie. Orzeczenia tych komisji, wydane na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, który stanowi, że wojskowe komisje lekarskie są właściwe do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej oraz rozporządzenia MON z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej /../( Dz. U. Nr 57, poz. 278 ze zm.) zawierają zarówno elementy wnikające z wiedzy medycznej ( rozpoznanie lekarskie ) jak i elementy z zakresu władztwa administracyjnego ( ustalenie kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej lub określenie związku chorób i ułomności ze służbą wojskową). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywało to na władztwo i jednostronność działania wojskowych komisji lekarskich.

Podsumowując swoje rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wojskowe komisje lekarskie są organami administracji publicznej, co wynika z ich usytuowania w strukturze resortu obrony narodowej, zakresu właściwości i kompetencji, wykonywanych funkcji, zachowania w działaniu zasady instancyjności, określenia przedmiotu działalności w sprawach indywidualnych dotyczących interesów prawnych i obowiązków konkretnych osób fizycznych. Cechy tych organów oraz charakter spraw należących do ich właściwości odpowiadają wszystkim przesłankom stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, określonym w jego art. 1 § 1 pkt 1 . Jednocześnie pozycja prawna tych organów i zakres oraz prawne formy ich działania odpowiadają przepisom art. 1, art. 16 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 2i art. 22 ustawy o NSA . Podjęta uchwała brzmiała więc, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na orzeczenia wojskowych komisji lekarskich, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 1992 r Nr 4, poz. 16 z późn. zm.), na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

Analiza przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych ( Dz. U. 1991 Nr 79, poz. 349 ze zm.) nie pozwala na wyprowadzenie wniosków podobnych do tych wyprowadzonych przez NSA we wskazanej wyżej uchwale. Nie zgadzam się ze stwierdzeniem, że nie ma istotnych różnic prawnych w zakresie statusu prawnego wojskowych komisji lekarskich i komisji MSW jak również w charakterze prawnym orzeczeń wydawanych przez oba rodzaje komisji.

Podstawą prawną do wydania wskazanego rozporządzenia MSW są przepisy ustaw regulujących zadania, zasady naboru i działanie szczególnych służb państwowych jakimi są Policja , UOP, Straż Graniczna, Służba Więzienna.

W przypadku ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. nr 30, poz. 179 ) jest to art. 26 ust. 2 oraz w związku z art. 40 i art. 86. Art. 25 ust. 1 i 2 tej ustawy określa warunki jakie musi spełnić kandydat do służby w Policji aby zostać do niej przyjętym min. art. 25 ust. 2 pkt 6 wymaga posiadania zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Policji. Dalej art. 26 ust. 1 ustawy o Policji precyzuje, że zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a ust. 2 zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, do określenia w drodze rozporządzenia zasad oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby, a także trybu orzekania o tej zdolności oraz właściwość i tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach.

Jak wynika z art. 40 ustawy policjant może być skierowany do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych:

1) z urzędu lub na jego wniosek - w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą;

2) z urzędu - w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

Art. 86 ustawy zawiera dla ministra upoważnienie do uregulowania kwestii związanych z urlopami z uwzględnieniem warunków szkodliwych.

Podobnie cel działania i zadania komisji lekarskiej podległej MSW formułowała ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o UOP ( Dz. U. 30, poz. 180) stanowiąc w art. 28,że ustalają one zdolność fizyczną i psychiczną do służby, jak również związek poszczególnych schorzeń ze służbą, i ustawa o Straży Granicznej z dnia 12.10.1990 r.( Dz. U. Nr 78, poz. 462) w art. 32 ust. 1 , 1a i 2 .

Biorąc zaś pod uwagę najistotniejsze z punktu widzenia rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawy przepisy dotyczące Służby Więziennej zauważyć należy, że wskazany w podstawie prawnej rozporządzenia MSW z 9 lipca 1991 r. art. 5 ust. 4 już nieobowiązującej ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. z 1984 r. Nr 29, poz. 149 ze zm.) stanowił, że komisje lekarskie służby zdrowia MSW ustalają zdolność psychiczną i fizyczną kandydata do służby.

Podobną regulację zawiera art.110 ust. 1 ustawy z dnia 9.04.2010 r. o Służbie Więziennej ( tekst jedn. Dz. U z 2014 r., poz. 173) który brzmi: "Zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zwane dalej "komisjami lekarskimi".

Tak samo jak ustawa o Policji, ustawa o Służbie Więziennej w art. 111 ust. 1 i 2 stanowi, że funkcjonariusz może być skierowany do komisji lekarskiej:

1) z urzędu lub na jego wniosek - w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą;

2) z urzędu - w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

Funkcjonariusz jest obowiązany poddać się badaniom zleconym przez komisję lekarską, w tym również badaniom specjalistycznym, psychologicznym i dodatkowym, a gdy zachodzi potrzeba - obserwacji przeprowadzanej w podmiocie leczniczym.

Treść przytoczonych powyżej przepisów ustaw w mojej ocenie jednoznacznie określa zadania i zarazem kompetencje komisji lekarskich. Zadaniem tych komisji jest tylko ustalanie na podstawie badań lekarskich zdolności psychicznej i fizycznej (kandydatów i funkcjonariuszy ) do służby w danej formacji, a więc ocena ich stanu zdrowia i następnie jego zaklasyfikowanie do określonej kategorii. W rozpatrywanej sprawie do kategorii "Z" zdolny lub kategorii "N" niezdolny. Nie znajduję w treści wskazanych aktów podstaw do uznania, że są one powołane w jakimkolwiek stopniu do administrowania zasobami ludzkimi w tych służbach, a więc podmiotami wykonującymi administrację publiczną. Okoliczność, że wynik przeprowadzonego badania lekarskiego musi zostać ujęty w ramy określone w załącznikach do rozporządzenia tj. ustalony przez komisję stan zdrowia osoby stającej przed komisją musi zostać zakwalifikowany do jednej z kategorii wymienionej w załącznikach, tej oceny w żadnym stopniu nie zmienia.

Zauważyć także należy, że o ile w skład komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych wchodzą wyłącznie lekarze, o tyle w skład komisji lekarskich orzekających o stopniu zdolności do czynnej służby wojskowej wchodzą: w komisji powiatowej jeden lekarz, sekretarz oraz pracownik średniego personelu medycznego, a w komisji wojewódzkiej dwóch lekarzy, spośród których wojewoda wyznacza przewodniczącego oraz sekretarz, którym jest pracownik komórki organizacyjnej urzędu wojewódzkiego ( § 3,4,5 rozporządzenia).

Analiza powyższych przepisów wskazuje w mojej ocenie, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że komisje lekarskie podległe MSW są podmiotami wykonującymi administrację publiczną, a ich orzeczenia są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu K.p.a.

Komisje lekarskie MSW ustalają wyłącznie stan zdrowia osoby, która staje przed taką komisją i na podstawie badania lekarskiego zaliczają kandydata lub funkcjonariusza do określonej kategorii zdolności do służby. Ich orzeczenie, zawierające wiadomości specjalne, stanowi zagadnienie wstępne warunkujące wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie funkcjonariusza związanej z jego służbą. Orzeczenie jest wydawane wyłącznie na użytek organów Służby Więziennej czy np. Policji prowadzących postępowanie, a nie na prywatne potrzeby kandydata czy funkcjonariusza.

Nie podzielam też wyrażonej w uzasadnieniu wyroku oceny, że przyjęcie poglądu, że orzeczenie komisji lekarskiej MSW podlega kontroli sądowej tylko w razie wniesienia skargi na akt lub czynność kończące postępowanie związane z nawiązaniem, zmianą lub rozwiązaniem stosunku służbowego (merytoryczne) stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa jednostki do sądu. Samo zgłoszenie kandydatury do służby w Służbie Więziennej i nawet spełnienie wszystkich wymogów określonych w ustawie nie stwarza przecież prawa podmiotowego dla obywatela, i wywodzącego się z tego prawa roszczenia, o przyjęcie do służby, którego można dochodzić przed sądem. Gdy chodzi o kandydatów do służby, a w rozpoznawanej sprawie kandydata do Służby Więziennej fakt, że wydanie orzeczenia o niezdolności do służby przerywa postępowanie kwalifikacyjne, a kandydat jest jedynie informowany o tym, a nie jest wydawana decyzja administracyjna o odmowie przyjęcia do służby, nie może powodować przyznania mu prawa do merytorycznego skarżenia do sądu administracyjnego orzeczenia komisji lekarskiej. Osoby pełniące służbę w Służbie Więziennej, Policji czy innych służbach wymienionych w rozporządzeniu z 9.07.1991 r. muszą z uwagi na charakter służby spełniać szczególne wymagania zarówno gdy chodzi o zdrowie fizyczne jak i zdrowie psychiczne. Ocenę tej zdolności pozostawiono komisjom lekarskim podległym Ministrowi Spraw Wewnętrznych, które mają wybrać najbardziej odpowiednich pod tym względem kandydatów. Argument o zapewnieniu równego dostępu wszystkich obywateli do służby publicznej i konieczności poddania kontroli sądu realizacji tego prawa w odniesieniu orzeczeń komisji lekarskich MSA oceniających stan zdrowia osoby, nie może mieć w tym wypadu w pełni zastosowania. Art. 60 Konstytucji RP gwarantuje dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach wszystkim obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych, ale w orzecznictwie Trybunału ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca uprawniony jest do sformułowania warunków dodatkowych równych dla wszystkich, od spełnienie których uzależnione jest uzyskanie określonych stanowisk, w tym wypadku jest to warunek posiadania przez kandydata zdolności psychicznej i fizycznej do danej służby, a nie bycia obiektywnie osobą zdrową. Ta specyfika orzekania również przemawia za tym, aby ostatecznie orzeczenia komisji lekarskich nie podlegały odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Należy także zauważyć, że w odniesieniu do orzeczeń komisji lekarskich MSW stwierdzających zdolność lub niezdolność kandydata do służby rozporządzenie z 1991 r. nie przewiduje obowiązku ich szczegółowego uzasadnienia , wskazując w § 23 te orzeczenia, które szczegółowe uzasadnienie powinny zawierać. To również przemawia w mojej ocenie za przyjęciem stanowiska, że ustawodawca nie przewidywał aby orzeczenia te spełniały wymogi aktu administracyjnego i podlegały kontroli pod względem zgodności z prawem sprawowanej przez sąd administracyjny.

Z tych względów uważam, że skarga M. D. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW o niezdolności do służby kandydata do Służby Więziennej powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nawet gdyby jednak przyjąć powyższe stanowisko za nieuzasadnione i dopuścić odrębną kontrolę sądowoadministracyjną orzeczeń komisji lekarskich MSW, to nie mogę również zaakceptować poglądu, że w sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu z 9 lipca 1991 r. winny mieć zastosowanie przepisy K.p.a. Rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych w tym zakresie przedstawione zostały w uzasadnieniu wyroku, do którego zgłosiłam zdanie odrębne. Nie podzielam argumentów przemawiających za przyjęciem stosowania w postępowaniu przed komisjami lekarskimi przepisów K.p.a. Uważam, że tryb postępowania komisji lekarskich jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego w K.p.a.

Ani rozporządzenie, ani ustawy dotyczące poszczególnych służb w tym zakresie nie przewidują posiłkowego stosowania przepisów K.p.a. Stawianie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w rozpatrywanej sprawie zarzutu, że orzeczenia swojego nie uzasadniła zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. jest niezasadne i sprzeczne z § 23 rozporządzenia. § 23 rozporządzenia wymienia orzeczenia, które powinny być szczegółowo uzasadnione i są to orzeczenia, które ustalają: 1/ trwałą niezdolność do służby, 2/ trwałą niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku, 3/ istnienie lub nieistnienie związku schorzeń i ułomności ze służbą, 4/ związek śmierci ze służbą, 5/ trwały uszczerbek na zdrowiu spowodowany wypadkiem w służbie lub chorobami określonymi w odrębnych przepisach. Orzeczenie stwierdzające niezdolność kandydata do służby nie zostało tam wymienione, a więc nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia. Ponadto wymaganie aby uzasadnienie w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniało, w jaki sposób doszło do rozpoznania danego schorzenia, gdy sąd administracyjny nie posiada wiedzy medycznej i nie dysponuje żadnym instrumentami pozwalającym skontrolować prawidłowość takiego orzeczenia jest niecelowe. Orzeczenia komisji lekarskich, co do ustalenia jednostki chorobowej nie mogą podlegać ocenie sądu administracyjnego. Kontrola zgodności z prawem takiego orzeczenia mogłaby jedynie obejmować zachowanie zasad i trybu postępowania ustanowionych w rozporządzeniu.

W mojej ocenie, zaskarżone orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej spełniało wymogi określone w rozporządzeniu z 9.07.1991 r. i dlatego przy przyjęciu, że skarga jest dopuszczalna, powinna ona zostać oddalona.

k.ż.