Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 819/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 8 października 2014 roku sprawy ze skargi Gminy Kcynia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 23 czerwca 2014 r., nr 52/2014 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. stwierdził nieważność uchwały nr L/470/2014 Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu wsi Smogulecka Wieś, Laskownica, Chwaliszewo, Nowa Wieś Notecka, Gromadno, Kazimierzewo, Iwno, Łankowice gm. Kcynia - zadanie nr 1.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że z uwagi na stwierdzone naruszenia obowiązujących przepisów prawa, wszczęto postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu - art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

W dniu 25 lutego 2010 r. Rada Miejska w Kcyni podjęła uchwałę nr XLII/448/ 2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów wsi, Smogulecka Wieś, Laskownica, Chwaliszewo, Nowa Wieś Notecka, Gromadno, Kazimierzewo i Iwno położonych w gminie Kcynia. Granice obszaru objętego projektem planu zaznaczone zostały na załączniku nr 1, stanowiącym integralną część uchwały, o czym stanowi § 2 tej uchwały.

Następnie uchwałą nr XLVI/484/2010 z dnia 20 maja 2010 r. o zmianie niektórych uchwał Rady Miejskiej w Kcyni zmieniono w/w uchwałę poprzez wykreślenie z jej treści § 3.

Organ nadzoru podkreślił, że dokumentacja prac planistycznych zawiera jeszcze jedną uchwałę Rady Miejskiej w Kcyni nr LIII/553/2010 z dnia 28 października 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w gminie Kcynia, która zgodnie z treścią pism (obwieszczeń, zawiadomień) znajdujących się w dokumentacji prac planistycznych stanowi uchwałę rozszerzającą granice uchwały nr XLII/448/2010 z dnia 25 lutego 2010 r. Brak jednak w treści tej uchwały informacji o dokonywaniu jakichkolwiek zmian w przebiegu granic obszaru objętego planem w stosunku do tych wskazanych na załączniku nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Kcyni nr XLVI/484/2010 z dnia 20 maja 2010 r.

Wojewoda podał, że przedmiotowy plan miejscowy został sporządzony na podstawie dwóch uchwał intencyjnych. Jednakże, sporządzono go w niewłaściwym trybie, gdyż pomimo podjęcia przez Radę Miejską w Kcyni pierwotnej uchwały intencyjnej przed 21 października 2010 r. nie zastosowano do jego uchwalenia przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r., Nr 130, poz. 871).

Powyższe w ocenie organu nadzoru stanowiło naruszenie obowiązujących przepisów prawa.

Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zachowania procedury określonej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tryb sporządzania planu miejscowego, czyli kolejnych czynności, wójta (burmistrza albo prezydenta miasta), podejmowanych po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, został precyzyjnie określony w art. 17 w/w ustawy.

W ocenie Wojewody uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a dokładniej jej załącznik stanowiący integralną część uchwały, w sposób jednoznaczny określa i przesądza o granicach terenu, do którego mają odnosić się ustalenia planu. Zgodnie bowiem z treścią art. 14 ust. 2 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi formę opisu obszaru objętego projektem planu, a jego funkcją jest jednoznaczne wskazanie granic przyszłego planu.

Granice obszaru objętego planem wyznaczone na rysunku planu - załączniku nr 1 do uchwały nr L/470/2014 z dnia 15 maja 2014 r. nie są tożsame z granicami określonymi w uchwale nr XLII/448/2010 Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 25 lutego 2010 r., a w trakcie prowadzonej procedury planistycznej nie dokonano ich korekty.

Zdaniem Wojewody przedmiotowy plan miejscowy uchwalono z naruszeniem trybu, zasad oraz właściwości organów w zakresie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Zgodnie z treścią § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0 % do 30 % i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów.

W myśl zaś art. 36 ust. 4 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Według organu nadzoru z powyższego wynika obowiązek określenia wysokości stawki procentowej dla każdego przewidzianego w planie przeznaczenia terenu.

W § 17 przedmiotowej uchwały zapisano: ,,dla całego obszaru objętego planem ustala się stawkę procentową w wysokości 30%, stanowiącą podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, natomiast dla nieruchomości gminnych lub przeznaczonych na realizację celu publicznego oraz obszarów przestrzeni publicznej - powyższy zapis nie ma zastosowania".

Zdaniem organu nadzoru określenie w taki sposób stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, narusza dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie takiego sposobu określenia stawek procentowych powoduje, w ocenie organu nadzoru, trudności z precyzyjnym określeniem jakie stawki procentowe obowiązują na poszczególnych terenach objętych planem miejscowym. Interpretacji tych zapisów można się jedynie domyślać, co jest niedopuszczalne w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego jest źródłem praw i obowiązków, a więc jego postanowienia muszą być maksymalnie precyzyjne i nie mogą powodować niejasności interpretacyjnych.

W ocenie Wojewody odstąpienie od określenia stawki procentowej, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlania wyników tej analizy w materiałach planistycznych, jak to ma miejsce w przedmiotowym przypadku stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Mając powyższe na uwadze Rada Miejska w Kcyni wyodrębniła w ramach przedmiotowej uchwały tereny oznaczone symbolami: KDW-1 i KDW-2, które wyznaczono na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W stosunku do wyżej wymienionych terenów uchwała dopuszcza jednak w § 13 pkt 4 zmianę ich przebiegu, zawiera bowiem następujący zapis: ,,przebieg dróg wewnętrznych określonych w pkt 2 może ulec korektom (przesunięciu) w zależności od potrzeb produkcji rolnej oraz potrzeb związanych z ochroną przyrody pod warunkiem, że ich przebieg nie zajmie gruntów leśnych lub rolnych, które wymagają odpowiednio zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej, Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa czy Marszałka Województwa - zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych''.

Zdaniem organu nadzoru, linie rozgraniczające powinny być jednoznaczne, co do przebiegu oraz wiążące, aby nie pozostawić organowi innemu niż rada (w tym - organowi wykonawczemu gminy) możliwości ich przesuwania poza planem (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10). W przepisach prawa brak bowiem upoważnienia dla rady gminy do delegowania na rzecz innego organu jej ustawowych kompetencji. Określenie obligatoryjnych elementów planu, w tym przeznaczenia i linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe zapisy uchwały wprowadzają możliwość zmiany obowiązującego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Za takie należy uznać niesprecyzowanie linii rozgraniczających, co w konsekwencji może doprowadzić do obejścia procedury przewidzianej do zmiany planu (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 166/09).

Organ nadzoru podał, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu. Pojęcie dotychczasowego sposobu wykorzystywania terenu pojawia się w art. 35 w/w ustawy.

W § 34 przedmiotowej uchwały ustalono dla terenu oznaczonego symbolem PG przeznaczenia: tymczasowe "eksploatacja kruszyw pospolitych" oraz docelowe: ,,zieleń leśna z dopuszczeniem usług".

W ocenie Wojewody skoro przeznaczeniem docelowym, czyli podstawowym jest zieleń leśna i usługi, teren ten powinien być oznaczony zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Podkreślił jednak, że zieleń leśna i usługi stanowią rozbieżne i wzajemnie się wykluczające przeznaczenia.

Tym samym zdaniem organu nadzoru Rada Miejska w Kcyni z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ustanowiła przeznaczenia tego terenu w sposób jednoznaczny i ostateczny. Docelowe przeznaczenia terenu wykluczają się wzajemnie, dlatego zaskarżony zapis jest niezgodny z zasadami uchwalania planu miejscowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 125/12).

Przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.) stanowi, że przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Stosownie natomiast do dyspozycji art. 4 pkt 6 w/w ustawy, przez "przeznaczenie gruntów na cele nieleśne rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych".

Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z analizy podkładu mapowego arkusza nr 9 załącznika nr 1 do uchwały nr L/ 470/2014 Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 15 maja 2014 r. wynika, iż na działce nr 15/1, położonej w terenie oznaczonym w planie symbolem R znajduje się użytek leśny LsV. W dokumentacji prac planistycznych brak jednak zgody właściwego organu na zmianę jego przeznaczenia.

Powyższe stanowiło zdaniem Wojewody naruszenie art. 17 pkt 8 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Rada Miejska w Kcyni wnosząc o jego uchylenie, gdyż zostało wydane bez umocowania ustawowego i z naruszeniem przepisów o właściwości.

W pierwszej kolejności Rada uznała, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z uchybieniem terminu.

Rada podała, że wszystkie trzy uchwały intencyjne zostały przedłożone Wojewodzie [...] wraz z załącznikami graficznymi i uzasadnieniem uchwał, i były badane przez organ nadzoru. Żadna z nich nie została uchylona przez organ nadzoru ani zaskarżona do sądu w ustawowym terminie.

Niniejszy plan miejscowy został sporządzony na podstawie dwóch uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planu, które zostały podjęte przez Radę Miejską w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która 21 października 2010 r. została zmieniona między innymi w zakresie terminów dokonania uzgodnień, przedstawienia opinii - rozszerzając zakres uzyskania opinii o: właściwy organ Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii oraz właściwego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Biorąc także pod uwagę to, iż zapisy ustawy, które weszły w życie po 21 października 2010 r., rozszerzają zakres instytucji opiniujących, wprowadzają zmiany, co do zasad kształtowania zabudowy, w tym dookreślają różnego rodzaju wskaźniki plan miejscowy postanowiono sporządzić w oparciu o wytyczne wynikające ze znowelizowanej ustawy, uznając to w tym przypadku za postępowanie prawidłowe.

Zdaniem organu przeprowadzenie procedury sporządzenia planu na podstawie zmiany ustawy, która weszła w życie po 21 października w szerszym zakresie wraz z połączeniem terenów wynikających z podjętych przez Radę Miejską Uchwał Nr XLII/ 448/2010 z dnia 25 lutego 2010 r. i Nr LIII/553/2010 z dnia 28 października 2010 r., było zasadne.

Rada podała, że z ustalenia § 17 zaskarżonej uchwały wynika, iż stawka w wysokości 30% (czyli maksymalnej wysokości, jaką może ustalić burmistrz) została określona praktycznie dla wszystkich terenów funkcjonalnych w granicach opracowania planu, za wyjątkiem nieruchomości gminnych lub przeznaczonych na realizację celu publicznego oraz obszarów przestrzeni publicznej. Takie ustalenie sposobu określenia stawki procentowej w jej ocenie nie pozostawia wątpliwości, dla jakich terenów została ona przyjęta, a jakie tereny zostały z jej poboru zwolnione.

Organ podkreślił, iż plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich czynności. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem

W ocenie Rady Miejskiej zapis określony w § 13 pkt 4 planu dotyczący dróg wewnętrznych niepublicznych (oznaczonych w planie KDW-1 i KDW-2) jest prawidłowy. Na rysunku planu zostały określone graficznie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania (zwane w dalszej części liniami rozgraniczającymi tereny), których przebiegu nie można poddać korekcie oraz te, których przebieg można poddać korekcie w wyniku potrzeb związanych z produkcją rolną oraz ochroną przyrody. Organ stwierdził, że jest to przebieg orientacyjny linii rozgraniczający tereny, czyli tych, których przebieg można poddać korekcie oraz ściśle określonych linii rozgraniczających tereny, czyli tych, których przebiegu nie można poddać korekcie. Linie rozgraniczające tereny, które ewentualnie można przesuwać stanowią w większości dojazdy do pól oraz dojazdy do terenów EW (terenów wyznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych).

Organ wyjaśnił, że bardzo często na terenach rolniczych zdarza się sytuacja, w której drogi dojazdowe do pól i zagród, którymi odbywa się komunikacja, nie pokrywają się z drogami, określonymi na mapie ewidencyjnej za pomocą granic działek geodezyjnych lub poprzez kontury (linie przerywane). Takie sytuacje występują ze względu na to, iż rolnicy urządzają sobie drogi wewnętrzne w terenie niezależnie od podziałów geodezyjnych, czy też oznaczeń występujących na mapach ewidencyjnych (według potrzeb), co w efekcie funkcjonalnym ma dla nich bardzo duże znaczenie. Chodzi tu o wytyczenie takiej drogi, która nie utrudniałaby upraw rolnych oraz omijałaby tereny, przez które ciężko byłoby przejechać maszynami rolniczymi (m.in. tereny podmokłe, objęte ochroną lub zadrzewione i zakrzewione). W ustaleniu uchwały, w § 13 pkt 4, nie chodzi o zmianę przeznaczenia terenów, a jedynie o możliwość przesunięcia (korekty) wydzielonej na rysunku planu drogi wewnętrznej niepublicznej. Droga ta mogłaby, według niniejszego zapisu, zostać przesunięta z zachowaniem ustalonej na rysunku planu szerokości, pokrywając się z faktycznym wyjeżdżonym przez rolnika śladem. Oczywiście taka możliwość dotyczyłaby niezgodności jej przebiegu ze stanem geodezyjnym na mapie, pod warunkiem zachowania przepisów odrębnych. Organ podkreślił, iż plan miejscowy został opracowany z wykorzystaniem mapy ewidencyjnej w wersji numerycznej, która została zakupiona w Ośrodku Geodezji i Kartografii w Nakle nad Notecią, jako jedynej mapy dostępnej w ośrodku na ten teren. Dodatkowo przy opracowaniu planu posługiwano się między innymi zdjęciami lotniczymi i mapami ewidencyjnymi (w formie papierowej), których oryginały załączono do teczki planistycznej w formie papierowej oraz elektronicznej, na nośniku CD. Brak w Ośrodku Geodezji i Kartografii w Nakle nad Notecią kopii mapy zasadniczej uniemożliwił prawidłową weryfikację polegającą na porównaniu przebiegu dróg wewnętrznych na mapie. W związku z tym w planie miejscowym ustalono zapis, który ma wyłącznie ułatwić inwestorom bądź rolnikom realizację dróg dojazdowych.

Dalej Rada wyjaśniła, że ustalenia zawarte w planie miejscowym, tzn. w tekście uchwały oraz określone na rysunku planu należy stosować łącznie. Nie ma bowiem możliwości stosowania tych ustaleń rozłącznie. Teren w planie miejscowym został oznaczony jako PG (eksploatacja kruszyw pospolitych), na którym obecnie odbywa się eksploatacja kruszywa, która została dopuszczona do eksploatacji - do 31 lipca 2034 roku. Ze względu na ustalenie czasowości wynikającej z uzyskanej koncesji, dla tego terenu funkcja PG została określona jako tymczasowa. Głównym przeznaczeniem dla tego terenu jest funkcja zieleni leśnej z dopuszczeniem funkcji usługowej. Funkcja usługowa nie jest tożsamym przeznaczeniem terenu, które inwestor musi zrealizować łącznie z funkcją zieleni leśnej. Ponadto na chwilę obecną nie jest to grunt leśny podlegający ochronie zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych - jest to grunt rolny IV klasy bonitacyjnej. Można zatem w przyszłości na tym terenie wydzielić teren leśny oraz teren zabudowy usługowej zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 5 pkt 10, który powinien być ściśle powiązany z funkcją leśną.

Przeznaczenie, dopuszczalne w swojej istocie, może bowiem nie mieścić się w przeznaczeniu podstawowym, a organ planistyczny, przeznaczając taki teren na cel podstawowy, może dopuścić na tym terenie inny cel, całkowicie odrębny. Możliwe jest zatem ustalenie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki. Zdaniem organu przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń, co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, stanowiąc jedynie, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ustalenie to musiało zostać określone jako tymczasowe z racji ustalonego terminu eksploatacji kruszywa, wynikającego w otrzymanej dla tego terenu koncesji. Docelowo dla terenu określono kierunek rekultywacji w postaci zieleni leśnej z dopuszczeniem funkcji usługowej, uznając przyjęty kierunek jako odpowiedni dla tego terenu.

W dalszej kolejności Rada zaznaczyła, iż działka nr 15/1 oznaczona jako LsV została przeznaczona w planie miejscowym pod funkcję rolniczą i stanowi ona własność prywatną, a nie jak podnosi organ nadzoru - Skarbu Państwa.

Materialno-prawną przesłanką wniosku o zmianę lasu na użytek rolny są przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 decyzję o zmianie lasu na użytek rolny, w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. W świetle powyższego, zmiana użytku leśnego na funkcję rolniczą nie wymaga uzyskania stosownej zgody marszałka województwa, wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgoda taka byłaby potrzebna na etapie sporządzenia niniejszego planu miejscowego w przypadku zmiany użytku leśnego na funkcję inną niż rolnicza. W ocenie Rady, powyższe nie stanowi naruszenia art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o którym pisze organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Zdaniem Rady ze względu na niewielką powierzchnię tego terenu, słaby skład gatunkowy oraz widoczny brak prowadzonej gospodarki leśnej i fakt, iż nie stanowi on fragmentu większego zwartego kompleksu leśnego w ustaleniach planu, teren ten został docelowo przeznaczony pod funkcję rolniczą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do terminowości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ przywołał uchwałę NSA w składzie 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., nr I OPS 1/11 (ONSAiWSA 2011/5/95, OSP 2011/12/123, LEX nr 818666).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwana dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny skargi wniesionej przez Radę Miejską w Kcyni w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu formalnego skargi, który w razie uwzględnienia skutkowałby uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Otóż zarzucono Wojewodzie, że wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z przekroczeniem ustawowego terminu. Po analizie materiału dowodowego należało uznać, iż zarzut ten jest bezpodstawny, ponieważ Wojewoda otrzymał uchwałę Nr L/470/2014 Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 15 maja 2014 r. w dniu w dniu 22 maja 2014 r., rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 23 czerwca 2014 r. W niniejszej sprawie termin liczony był od dnia 22 maja 2014 r. i ostatni dzień trzydziestodniowego terminu przypadał na dzień 21 czerwca 2014 r. w sobotę, dzień wolny od pracy (art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Odnosząc się do terminowości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda słusznie przywołał uchwałę NSA w składzie 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., nr I OPS 1/11 (ONSAiWSA 2011/5/95, OSP 2011/12/123, LEX nr 818666), w której wyraźnie wskazano, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 kpa.

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uwzględniając zatem, że do sporządzania planu przystąpiono uchwałą z dnia 25 lutego 2010 r., Nr XLII/448/2010, należy stwierdzić, że w procedurze planistycznej zastosowanie miały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu sprzed powyższej nowelizacji, która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Gminy Kcynia z dnia 15 maja 2014 r., Nr L/470/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu wsi Smogulecka Wieś, Laskownica, Chwaliszewo, Nowa Wieś Notecka, Gromadno, Kazimierzewo, Iwno, Łankowice gm. Kcynia - zadanie nr 1.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wtedy, zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru lub sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje zatem wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), tj. prawa do zagwarantowanej ustawowo procedury, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przyjęcie za wystarczające stwierdzenia, że co do naruszeń trybu decyduje wyłącznie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego oznaczałoby bowiem np. dopuszczalność całkowitego zignorowania uwag i wniosków składanych do planu, gdyby treść tego planu w danej sytuacji była zdeterminowana np. uregulowaniami innych aktów prawa powszechnie obowiązującego lub regulacjami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co w ocenie Sądu, stanowiłoby akceptację działań rażąco niezgodnych z prawem, a przez to niedopuszczalnych. W konsekwencji należy przyjąć, że co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia bądź na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zarówno organ nadzoru jak i Rada Gminy Kcynia zgodnie stwierdzili, że niniejszy plan miejscowy został sporządzony na podstawie dwóch uchwał o przystąpieniu do sporządzania planu tj. z dnia 25 lutego 2010 r. oraz z dnia 20 maja 2010 r. Jednakże należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowy plan został sporządzony w niewłaściwym trybie, ponieważ pomimo podjęcia przez Radę Miejską w Kcyni pierwotnej uchwały intencyjnej przed 21 października 2010 r. nie zastosowano do jego uchwalenia przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r., Nr 130, poz. 871), zgodnie z którym jak to powyżej wskazano do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Następnie organ nadzoru stwierdził, że granice obszaru objętego planem wyznaczone na rysunku planu - załączniku nr 1 do uchwały nr L/470/2014 z dnia 15 maja 2014 r. nie są tożsame z granicami określonymi w uchwale nr XLII/448/2010 Rady Miejskiej w Kcyni z dnia 25 lutego 2010 r., a w trakcie prowadzonej procedury planistycznej nie dokonano ich korekty. Wskazać należy, że zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają żadnego rozróżnienia w zakresie procedury planistycznej dotyczącej charakteru dokonywanych zmian w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji stwierdzić należy, że wszystkie zmiany miejscowego planu muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej, w tym m.in. wymogów określonych w art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym należy stwierdzić, że brak jest podstaw prawnych umożliwiających dokonywanie zmian, nawet jednostkowych, z pominięciem procedury planistycznej określonej w art. 17 ww. ustawy. Zmian w ustaleniach dotyczących sporządzania planu miejscowego oraz obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia planu może dokonać wyłącznie rada gminy, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub poprzez uchylenie tej uchwały.

Skoro zatem bezspornym pozostaje, że kwestionowana przez organ nadzoru uchwała została podjęta z pominięciem trybu, o którym mowa w art. 17 ww. ustawy, zaś Rada Gminy Kcynia nie zainicjowała nawet wszczęcia procesu planistycznego (art. 27 w związku z art. 14 ust. 1 i 2 ww. ustawy), to stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejną kwestią podniesioną przez organ nadzoru jest kwestia ustalenia opłaty planistycznej w zapisie § 17 planu, który stanowi, że dla całego obszaru objętego planem ustala się stawkę procentową w wysokości 30%, stanowiącą podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, natomiast dla nieruchomości gminnych lub przeznaczonych na realizację celu publicznego oraz obszarów przestrzeni publicznej - powyższy zapis nie ma zastosowania.

Stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. W myśl zaś art. 36 ust. 4 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z treścią § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0 % do 30 % i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów.

Zdaniem organu nadzoru przyjęcie takiego sposobu określenia stawek procentowych powoduje, trudności z precyzyjnym określeniem jakie stawki procentowe obowiązują na poszczególnych terenach objętych planem miejscowym. Interpretacji tych zapisów można się jedynie domyślać, co jest niedopuszczalne w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego jest źródłem praw i obowiązków, a więc jego postanowienia muszą być maksymalnie precyzyjne i nie mogą powodować niejasności interpretacyjnych. W ocenie natomiast Rady Gminy wysokość renty planistycznej została określona w ustaleniach planu miejscowego dla wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych działek (nieruchomości) położonych w granicach opracowania planu, za wyjątkiem działek (nieruchomości) należących do gminy i tych, które gmina, z mocy prawa, musi wykupić, ponieważ określenie jakiejkolwiek stawki procentowej renty planistycznej przez burmistrza dla nieruchomości należącej do gminy byłoby działaniem o skutku bezprzedmiotowym.

Nie można zgodzić się z takim stanowiskiem Rady Gminy Kcynia, że gmina może w sposób dowolny decydować o tym, w stosunku do których terenów ustalić stawkę opłaty planistycznej w wysokości 0%. Ustalenie w planie takiej stawki, sugeruje, że wartość nieruchomości wzrasta w związku z uchwaleniem planu, ale gmina postanowiła jej nie pobierać, wprowadzając zwolnienie przedmiotowe od tej opłaty. Treść przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy nie wskazuje na możliwość uznaniowego odstąpienia przez gminę od pobierania opłaty planistycznej poprzez ustalenie w planie miejscowym stawki tej opłaty w wysokości 0%. Odstąpienie od pobierania tej opłaty przez gminę może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zajdą ustawowe przesłanki, uzasadniające jej niepobieranie na terenach o określonym przeznaczeniu w planie (art. 36 ust. 4 ustawy), a więc gdy można przewidzieć, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości położonych na tych terenach. Przyjmowanie dla określonych terenów stawki 0% różnicowałoby sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, a więc zbywających nieruchomość znajdującą się na terenie objętym planem, naruszając tym samym zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Również zapis określony w § 13 pkt 4 planu wskazujący, że przebieg dróg wewnętrznych określonych w pkt 2 może ulec korektom (przesunięciu) w zależności od potrzeb produkcji rolnej oraz potrzeb związanych z ochroną przyrody pod warunkiem, że ich przebieg nie zajmie gruntów leśnych lub rolnych, które wymagają odpowiednio zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa czy Marszałka Województwa - zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych został zakwestionowany przez organ nadzoru.

Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Rada Miejska w Kcyni wyodrębniła w ramach przedmiotowej uchwały tereny oznaczone symbolami: KDW-1 i KDW-2, które wyznaczono na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Rada Gminy zaistniałą sytuację motywowała tym, że linie rozgraniczające tereny, które ewentualnie można przesuwać stanowią w większości dojazdy do pól oraz dojazdy do terenów EW (terenów wyznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych).

Natomiast w ocenie Wojewody rozgraniczające powinny być jednoznaczne, co do przebiegu oraz wiążące, aby nie pozostawiać organowi innemu niż rada możliwości ich przesuwania poza planem.

W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu nadzoru. Podzielić przy tym należy argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1864/10 (opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), który stwierdził, że kluczowym jest ustalenie normatywnej treści ustawowego zwrotu ,,linia rozgraniczająca". Zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego PWN Warszawa 2008, pod pojęciem ,,linia" należy rozumieć znak graficzny mający tylko jeden wymiar - długość, dzielący płaszczyznę na części, wyznaczający jakiś obszar lub tworzący wzór, rysunek itp. Podkreślenia zatem wymaga fakt, że linia rozgraniczająca, która jest jednym z obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna, być obiektem o ,,grubości", szerokości najmniejszej z możliwych do fizycznego (realnego) wytyczenia, rozgraniczającym obszary o różnym przeznaczeniu.

Z pewnością natomiast za linię rozgraniczającą nie można uznać obszar gruntu o szerokości jaką przyjęto w zaskarżonej uchwale. W uchwale tej wskazano, że przebieg dróg wewnętrznych określonych w pkt 2 może ulec korektom (przesunięciu) w zależności od potrzeb produkcji rolnej oraz potrzeb związanych z ochroną przyrody pod warunkiem, że ich przebieg nie zajmie gruntów leśnych lub rolnych, które wymagają odpowiednio zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa czy Marszałka Województwa - zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sposób w jaki Rada Gminy w zaskarżonej uchwale określiła linie rozgraniczające tereny, narusza zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. W istocie bowiem zaskarżona uchwała przewiduje zamiast linii rozgraniczających, obszar gruntu w pewnych sytuacjach o niemal dowolnej szerokości, który należałoby nazwać ,,pasem rozgraniczającym". Takie określenie jednego z podstawowych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczne z treścią wskazanego powyżej przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Może także prowadzić do sytuacji, w której mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy uchwały sprawiają, że przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu w istocie pozostają niedookreślone.

Ponadto zakwestionowany został przez Wojewodę również zapis § 34 planu jako niezgodny z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 34 przedmiotowej uchwały ustalono dla terenu oznaczonego symbolem PG przeznaczenia: tymczasowe "eksploatacja kruszyw pospolitych" oraz docelowe: ,,zieleń leśna z dopuszczeniem usług". Podzielić należy stanowisko organu nadzoru w stwierdzeniu, że jeśli przeznaczeniem docelowym, czyli podstawowym jest zieleń leśna i usługi, teren ten powinien być oznaczony zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Jednakże zauważyć należy, że zieleń leśna i usługi stanowią rozbieżne i wzajemnie się wykluczające przeznaczenia.

Poza tym organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), ponieważ w jego ocenie na działce nr 15/1, położonej w terenie oznaczonym w planie symbolem R znajduje się użytek leśny LsV. W dokumentacji prac planistycznych brak jednak zgody właściwego organu na zmianę jego przeznaczenia.

Zdaniem Rady Gminy zgoda taka byłaby potrzebna na etapie sporządzenia niniejszego planu miejscowego w przypadku zmiany użytku leśnego na funkcję inną niż rolnicza. Tymczasem owa działka stanowi własność prywatną i została przeznaczona w planie pod funkcję rolniczą.

Należy podzielić stanowisko Wojewody, ponieważ według planu nastąpiła zmiana przeznaczenia owej działki z gruntu leśnego na rolny zaś zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez przeznaczenie gruntów na cele nieleśne rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Reasumując powyższe należy stwierdzić, że naruszony został przepis art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 13 ust. 3 ustawy o lasach a nie jak stwierdził organ nadzoru art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Mając na uwadze powyższe orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w sentencji wyroku.