Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1277/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6, art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 204 poz 1195
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. Oddział w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 18/13 w sprawie ze skargi H.K. na bezczynność [...] S.A. z Oddział w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 18/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi H. K., zobowiązał [...] Spółkę Akcyjną Oddział w Lublinie do załatwienia wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej z dnia 9 stycznia 2012 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Sąd stwierdził też, że bezczynność [...] Spółki Akcyjnej Oddział w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. H. K. zwróciła się do [...] S.A. Oddział Lublin m. in. o udostępnienie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kserokopii "wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych", których urządzenia znajdują się na działce nr [...] położonej w L., dla której Sąd Rejonowy w Białej Podlaskiej prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz o wyjaśnienie, czy w okresie od dnia budowy urządzeń do chwili obecnej zmieniono położenie urządzeń stanowiących część linii przesyłowych, usytuowanych na przedmiotowej działce lub działkach sąsiednich, a jeżeli tak to kiedy.

W piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. Spółka stwierdziła, że linia elektroenergetyczna przechodząca przez działkę nr [...] została wybudowana zgodnie z analizowaną dokumentacją w oparciu o ustawę z dnia 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli. Została ona następnie włączona do sieci elektroenergetycznej w roku 1973 i od tej daty jest eksploatowana przez Spółkę. Jej zdaniem dysponuje prawem do władania działką nr [...] na zasadach wynikających z art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego Spółka dowodziła zasiedzenia służebności przesyłu, polegającą na korzystaniu z znajdujących się na tej działce urządzeń. W jej ocenie okres zasiedzenie rozpoczął bieg w 1973 r. i skutecznie upłynął w roku 2003.

Pismem z dnia 12 marca 2012 r. pełnomocnik H. K. ponownie wezwał Spółkę do udostępnienia kserokopii wszelkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych lub ich oznaczenie poprzez wskazanie organu wydającego, daty wydania i znaku decyzji dotyczących budowy lub przebudowy linii posadowionej na działce nr [...] w celu potwierdzenia tego, że elektryfikacja oraz doelektryfikacja zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującym w trakcie ich przeprowadzania przepisami prawa.

W piśmie dnia 4 kwietnia 2012 r. r. Spółka stwierdziła, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto poinformowała, że w jej zasobach brak jest żądanych dokumentów. Zgodnie bowiem z przepisami prawa obowiązującymi w dniu odbioru linii elektroenergetycznej jak i przepisami późniejszymi, posiadacz urządzeń nie był zobligowany do przechowywania dokumentacji ich budowy przez cały okres użytkowania urządzenia. Podmiotami zobowiązanymi do potwierdzenia istnienia dokumentów w oparciu o które wybudowano linię lub wydania ich odpisów są jednostki administracji publicznej, wykonujące zadania zatwierdzania projektów budowlanych.

H. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Spółki polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej. W ocenie skarżącej Spółka, zajmując się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem w myśl jej art. 4 ust. 1 pkt 5. zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając swojej stanowisko Spółka stwierdziła, że wniesienie skargi na bezczynność poprzedzone powinno być wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie niniejszej wezwania takiego nie wystosowano, a zatem skarga powinna zostać odrzucona. Spółka zaznaczyła też, że żądane przez skarżącą dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał skarżącej rację, iż [...] S.A. Oddział Lublin w sprawie jej wniosku pozostaje w bezczynności. Sąd podkreślił, że w sprawach dotyczących udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Nie mają przy tym znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana.

Ponadto, wbrew przekonaniu Spółki, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest też wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Sąd wskazał nadto, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie skierowane do tych podmiotów. W tym kontekście nie powinno budzić wątpliwości, że decyzje administracyjne, kserokopii których domaga się skarżąca, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zawierają treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, a zatem posiadają status informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił także, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, żądanie skarżącej zostało dostatecznie sprecyzowane, gdyż w piśmie z 9 stycznia 2012 r. wniosła ona o przekazanie kserokopii decyzji w sprawie lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej zlokalizowanej w miejscowości Lipniki na działce o konkretnym numerze ewidencyjnym i numerze prowadzonej dla niej księgi wieczystej. Tym samym zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej został dostatecznie uszczegółowiony, tak co do przedmiotu, jak i zakresu przestrzennego. Nie ma również racji Spółka twierdząc, że żądane kserokopie decyzji stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Przetworzenie informacji to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych. Informacja przetworzona nie istnieje zatem w chwili składania wniosku, a jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Informacją przetworzoną będzie więc informacja, która została przygotowana (opracowana) specjalnie dla wnioskodawcy, według podanych przez niego kryteriów. Selekcja dokumentów i protokołów, czy analiza ich treści są zwykłymi czynnościami, bowiem w ich wyniku nie powstaje żadna nowa informacja. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych. W ocenie Sądu sporządzenie kserokopii decyzji administracyjnych, znajdujących się w zasobach (choćby archiwalnych) danego podmiotu, co stanowi w niniejszej sprawie przedmiot wniosku, nie może być zakwalifikowane jako żądanie informacji przetworzonej.

Sąd podniósł też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 wspomnianej ustawy jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych powodów Spółkę zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor. Jeżeli zaś jest on podmiotem realizującym zadania publiczne, to i decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych służą realizowaniu zadań publicznych przez ten podmiot. Dlatego dostęp do tych decyzji należy traktować jako dostęp do informacji publicznej.

Sąd I instancji uznał, iż stanu bezczynności Spółki nie uchyliło pismo z 4 kwietnia 2012 r., w którym poinformowała ona skarżącą, że w jej zasobach dokumentacyjnych brak jest decyzji dotyczących lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej przebiegającej przez działkę wskazaną we wniosku z dnia 9 stycznia 2012 r. Okoliczność ta powinna skutkować wydaniem stosownej decyzji zgodnie z art. 16 ust.1 ustawy. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w chwili wniesienia skargi Spółka pozostawała w bezczynności i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] S.A. Oddział w Lublinie, prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a, a wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, poprzez:

– przypisanie żądanym przez Skarżącą informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm" dalej "udip") oraz art. 61 Konstytucji RP, przyjęcie, iż [...] S.A, jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1, w związku z art. 1 udip – na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;

– pominięcie norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 1059, dalej jako "PE") określające zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 oraz art. 8 oraz art. 9c ust. 3 PE, które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji – Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 i 23PE);

– brak uwzględnienia normy art. 49 k.c. wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje nt. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa;

2. naruszenie przepisów postępowania:

– art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;

– art. 32 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony oraz adresowanie wyroku do takiej jednostki nie posiadającej podmiotowości prawnej, co winno skutkować odrzuceniem skargi także wobec jej zakresu i treści;

– art. 106 § 3 i 4, art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem wniosku złożonego wniosku dowodowego.

Ponadto Spółka oświadczyła, iż podtrzymuje tezy zamieszczone w odpowiedzi na skargę, w tym wniosek o dopuszczenie dowodu i wezwanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez Prezesa URE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawy do wyprowadzenia zdolności sądowej jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołanej przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie, które jest z mocy prawa objęta obowiązkiem udzielenia informacji publicznej. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1059).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw".

Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego.

Spółka [...] S.A. jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Ponadto przyjąć trzeba, iż dokonując oceny żądań strony Sąd I instancji trafnie uznał, że odnoszą się one do dokumentacji urzędowej, tj. treści aktów administracyjnych i rozstrzygnięć wydanych w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a). Jest to więc niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna. Przyjąć zatem trzeba, iż działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie wykonywania obowiązków wskazanych w art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego przypisania jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 P.p.s.a. Jednostka organizacyjna o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednostki organizacyjnej o jakiej mowa w przepisach Kpa, czy P.p.s.a. Przyjąć zatem trzeba, iż w rozumieniu powołanego przepisu jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część Spółki powołaną w celu świadczenia usług na określonym terenie. Z tego wynika zatem wniosek, iż jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest [...] S.A. Oddział w Lublinie.

Mając na uwadze powyższe i uznając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.