Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1227/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 152, 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi N. w O. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora W. w O. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej N. w O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1227/09

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] oddalił odwołanie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Region [...] jako jednostki organizacyjnej F. z siedzibą w W. dotyczące rozstrzygnięcia konkursu ofert ogłoszonego w dniu [...] lutego 2009 r. celem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ratownictwa medycznego, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzję wydano w wyniku następujących ustaleń;

Ogłoszeniem o rozstrzygnięciu konkursu ofert z dnia [...] marca 2009 r. komisja konkursowa poinformowała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrano Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w D. z zakresu świadczeń udzielanych przez specjalistyczny zespół ratownictwa medycznego.

Zawiadomieniem z tej samej daty poinformowano Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. jako jednostkę organizacyjną F. o odrzuceniu oferty z powodu dostarczenia przez oferenta informacji nieprawdziwych. Z treści złożonej oferty wynikało, że oferent będzie świadczył opiekę zdrowotną z zakresu ratownictwa medycznego przy użyciu ambulansu marki [...] nr rej. [...]. Komisja ustaliła, że pojazd ten był objęty umową z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ na świadczenie opieki zdrowotnej. W tych warunkach komisja doszła do wniosku o nieprawdziwości oświadczenia oferenta dotyczącego realizacji umowy wymienionym pojazdem.

Od rozstrzygnięcia świadczeniodawca F. jako jednostka organizacyjna F. z siedzibą w W. złożył odwołanie, na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 4, poz. 1027 ze zm.) - dalej jako ustawa. Odwołujący podkreślał, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej nie ma osobowości prawnej, gdyż jest prowadzony w ramach spółki F.. Zdaniem odwołującego to, że pojazd w dacie kontroli znajdował się w regionie [...] nie zmienia faktu, że faktycznie znajdował się w posiadaniu oferenta (spółki), która mogła nim dowolnie dysponować. Zatem na dzień złożenia oferty i w toku postępowania nie miało znaczenia, gdzie pojazd ten się fizycznie znajdował, bowiem dopiero z dniem zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej istotnym byłoby, czy pojazd ten byłby w NZOZ F.. Z obowiązujących przepisów nie wynika, by przedmiotowy pojazd przez cały czas postępowania konkursowego nie mógł być wykorzystywany w innym miejscu. Natomiast został on przedstawiony do kontroli NFZ w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie zawarcia umowy, jak i w toku kontroli wykonywanych umów. Z uwagi na to, że pojazd był w czasie postępowania wykorzystywany w innym miejscu, według F., można było co najwyżej uznać tę okoliczność jako brak gwarancji należytego wykonywania umowy, jednakże ta okoliczność, zgodnie z art. 142 ust. 5 ustawy, nie może stanowić samodzielnej oceny oferty. W tym kontekście oferent stwierdził, że nie jest mu znana punktacja w zakresie ciągłości udzielania świadczeń, ich kompleksowości i dostępności na tle innych ofert.

Podkreślając, iż pojęcie oferty i związane z postępowaniem konkursowym wyłonienie oferty najkorzystniejszej należy umiejscawiać w Kodeksie cywilnym F. podnosił, że związanie ofertą nie może stanowić przesłanki do jej odrzucenia w szczególności, że oferent nadal ofertę podtrzymuje.

Wymienioną na wstępie decyzją Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] oddalił odwołanie.

Wskazując na art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy organ stwierdził, że podany przez spółkę pojazd, za pomocą którego miała wykonywać usługi medyczne, figurował również w dokumentacji [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jako objęty umową zawartą przez świadczeniodawcę z tym oddziałem na świadczenie usług medycznych. Oferent natomiast w dniu [...] marca 2009 r. złożył oświadczenie, że pojazd ten jest w jego dyspozycji i będzie zabezpieczał świadczenia realizowane przez zespół ratownictwa medycznego stacjonującego w D. - zgodnie z ofertą. W związku z ustaleniami organu odnośnie realizacji umowy przedmiotowym ambulansem w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ organ uznał, że oświadczenie oferenta o dysponowaniu pojazdem zgodnie z ofertą było nieprawdziwe.

Powołując się na art. 132 w zw. z art. 155 ust. 1 i art. 5 pkt 41 lit. a) ustawy organ stwierdził, że ustawa nie różnicuje zdolności kontraktowej (zawierania umów o świadczenia medyczne) od posiadania przez daną jednostkę osobowości prawnej. Zatem oferentem nie jest inny podmiot niż świadczeniodawca, choćby był nim organ założycielski danego zakładu. Dlatego zarzut wskazujący na brak zdolności sądowej niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej nie miał znaczenia. W związku z tym ambulans o nr rej. [...], zgodnie z oświadczeniem oferenta, powinien na dzień złożenia oświadczenia znajdować się w dyspozycji NZOZ F. Region [...], jako strony postępowania konkursowego, nie zaś spółki F. z siedzibą w W. organu założycielskiego. Organ podkreślał, że przy świadczeniu usług ratownictwa medycznego w umowie zawartej z NFZ określa się konkretny pojazd o konkretnym numerze rejestracyjnym. Dlatego świadczeniodawca nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany pojazdu, gdyż wymaga to zmiany umowy i akceptacji nowego środka transportu przez Oddział Wojewódzki NFZ. W tych warunkach oferent w swoim oświadczeniu udzielił nieprawdziwej informacji o dysponowaniu pojazdem.

Od decyzji świadczeniodawca Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region [...] jako jednostka organizacyjna F. z siedzibą w W. złożył odwołanie. W odwołaniu podnoszono, że oświadczenie składa się z dwóch elementów: oświadczenia wiedzy (pojazd znajduje się w dyspozycji oferenta) i z oświadczenia woli (pojazd będzie zabezpieczał świadczenia realizowane przez zespół ratownictwa medycznego w miejscu wskazanym w ofercie). Ponownie wskazywano na brak zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, co uniemożliwiało mu dysponowaniem pojazdu, bowiem ten pozostawał w wyłącznej dyspozycji spółki F.. Ponieważ NFZ wykonał kontrole spółki w całym kraju złożono wniosek o przeprowadzenie dowodu z jej wyników podnosząc, że fakt przeprowadzenia tej kontroli potwierdza stanowisko spółki co do rozumienia także przez NFZ zasady dysponowania pojazdem. W związku z tym w ofercie nie zawarto nieprawdziwej informacji o możności dysponowania pojazdem przez spółkę.

Wskazując na art. 155 ust. 1 ustawy skarżąca nie zgadzała się z określeniem NFZ o "zdolności kontraktowej" świadczeniodawcy, który nie ma zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych. Nie zgadzano się ze stanowiskiem NFZ, iż wymiana pojazdu w ramach wykonywanej umowy jest zależna od jego woli. Wskazując na § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484) wywodzono, że zgoda NFZ wymagana jest wyłącznie na zmianę miejsca wykonywania świadczeń zdrowotnych, natomiast wymiana personelu medycznego już takiej zgody nie wymaga (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia), gdyż odbywa się to w trybie zgłoszenia. Podobnie zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia zmiana warunków udzielania świadczeń przez podwykonawcę, mająca wpływ na dostępność do nich, wymaga zgłoszenia umożliwiającego zmianę umowy. Podkreślając, że w dacie złożenia oferty przedmiotowy pojazd był w dyspozycji oferenta, uznano za niezrozumiałe odrzucenie oferty z powodu podania nieprawdziwych danych. Istotnym zdaniem F. jest bowiem to, by oferent w chwili przystąpienia (podpisania) umowy zapewnił jej wykonanie zgodnie z ofertą i nie ma znaczenia, że w dacie złożenia oferty pojazd był wykorzystywany gdzie indziej, tym bardziej, że przeprowadzono jego kontrolę. Wskazując na orzecznictwo sądu administracyjnego i § 8 zarządzenia Prezesa NFZ nr 84/2008/DSOZ z dnia 3 października 2008 r. podkreślano, że stwierdzenie wykorzystywania pojazdu w czasie postępowania administracyjnego w innym miejscu, niż wskazanym w ofercie, mogło stanowić co najwyżej o braku gwarancji należytego wykonania umowy, jednakże okoliczność ta, zgodnie z art. 145 ust. 5 ustawy, nie mogła być samodzielną podstawą oceny oferty. Zatem w ocenie F. doszło do nieuprawnionego przeniesienia przez NFZ warunków zawarcia umowy na warunki oferty. Podkreślono w związku z tym, że oferent nie wycofał się z warunków wskazanych w ofercie co do przeznaczenia pojazdu do jego używania w określonym miejscu, a więc okoliczność używania pojazdu w trakcie postępowania administracyjnego w innym miejscu nie mogła stanowić przedmiotu oceny komisji konkursowej.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powołując się na art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Prezes Funduszu stwierdził, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów ustawy, powinni spełniać wymagania określone w:

zarządzeniu Nr 76/2008/DSOZ z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zm.;

zarządzeniu Nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ratownictwo medyczne.

Natomiast ocena ofert została dokonana w oparciu o zarządzenie Nr 86/2008/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes Funduszu podkreślał, że wziął również pod uwagę wyniki kontroli prowadzonej w dniu [...] marca 2009 r. przez Oddział Wojewódzki NFZ. Omawiając przebieg postępowania za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 134 i art. 148 ustawy. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach.

Powołując się na prawo z art. 146 ustawy do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, Prezes NFZ podzielił te warunki na konieczne i rankingowe. Warunki rankingowe sprowadzały się do wybrania oferty, która uzyskała najwyższą ilość punktów według kryteriów ustalonych przez Prezesa Funduszu. Natomiast warunki konieczne nie podlegały ocenie punktowej.

Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719, ze zm.) komisja konkursowa, w celu potwierdzenia danych i informacji przekazanych w toku postępowania, zażądała oświadczenia, iż ambulans o numerze rejestracyjnym [...] jest w dyspozycji zgłaszającego i będzie wykorzystywany do zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej realizowanych przez specjalistyczny zespół ratownictwa medycznego w rejonie operacyjnym D., zgodnie z danymi zawartymi w ofercie. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. oferent złożył stosowne oświadczenie.

W wyniku kontroli przeprowadzonej na terenie całego kraju w spółce F. stwierdzono, że ambulans o numerze rejestracyjnym [...] został zmieniony w regionie wielkopolskim przez stronę na inny ambulans. Dotychczasowy ambulans o nr rej. [...] był wykazany do tej zmiany, jako świadczący na podstawie umowy usługi medyczne na rzecz [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Z ustaleń tych Prezes NFZ wyprowadził wniosek, że przedmiotowy pojazd [...] nie był w stanie zabezpieczyć świadczeń opieki zdrowotnej w dwóch tak odległych rejonach operacyjnych, zatem informację oferenta uznał za nieprawdziwą, gdyż zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. oświadczenie to powinno potwierdzać dane przekazane w toku postępowania administracyjnego. Powołując się na § 2 ust. 9 i 10 umowy stanowiącej załącznik nr 2 do zarządzenia Nr 84/2008/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne stwierdzono, że świadczeniodawca zobowiązany jest do bieżącego aktualizowania danych o swoim potencjale wykonawczym przeznaczonym do realizacji umowy, przez który rozumie się zasoby, będące w jego dyspozycji służące wykonywaniu świadczeń opieki zdrowotnej (osoby udzielające tychże świadczeń oraz sprzęt). Aktualizacji tych danych należy dokonywać za pomocą udostępnionych przez Fundusz aplikacji informatycznych, w szczególności Portalu Narodowego Funduszu Zdrowia. Każde zgłoszenie zmian potencjału świadczeniodawcy w tym Portalu, oddział wojewódzki NFZ poddaje weryfikacji pod względem jego zgodności z warunkami wymaganymi, które świadczeniodawca powinien spełniać. Po dokonaniu analizy zmian zgłoszenie takie zostaje przyjęte, bądź też odrzucone w przypadku wykazania naruszenia zapisów umowy, tj. niespełnienia wymagań koniecznych. Ponieważ, wg § 39 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmiana taka wymaga aneksowania umowy, brak zgody oddziału NFZ na zmianę pojazdu będzie stało w sprzeczności ze złożonym oświadczeniem przez oferenta. Konkretnie zmiana ambulansu wymagałaby zgody [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a przed złożeniem oferty zmiana taka nie została temu oddziałowi zgłoszona.

Zdaniem Prezesa NFZ nie naruszono art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy przez stwierdzenie o złożeniu nieprawdziwej informacji przez oferenta. Oferent złożył oświadczenie, iż na dzień złożenia oferty ambulans o numerze rejestracyjnym [...] spełniał cechy techniczne i jakościowe, a jego minimalne wyposażenie dostosowane było do wykonywania medycznych czynności ratunkowych u dzieci i dorosłych, zgodnie z Polskimi Normami przenoszącymi europejskie normy zharmonizowane i był w dyspozycji oferenta oraz będzie wykorzystywany do zabezpieczenia świadczeń realizowanych przez zespół ratownictwa medycznego podstawowego - stacjonującego w mieście D.. W związku z pozyskaną informacją o miejscu wykorzystywania ambulansu na dzień złożenia oferty powzięto wątpliwość co do prawdziwości złożonego oświadczenia również dlatego, że oferent złożył także oświadczenie, stanowiące załącznik nr 2 do oferty, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłaszał do nich zastrzeżeń oraz przyjął je do stosowania, a co za tym idzie oświadczył, że spełnia warunki określone w zarządzeniu Nr 84/2008/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, a więc również opisane w § 8 tego zarządzenia oraz w formularzu RTM, zapewniając o spełnianiu warunków przez pojazd.

Prezes NFZ podkreślał, że komisja konkursowa na etapie badania oferty nie różnicuje warunków na te, które oferent powinien spełnić przy składaniu oferty i na te, które powinien spełnić przy zawieraniu umowy. Dlatego złożenie oświadczenia o spełnieniu warunków co do pojazdu na dzień złożenia oferty oznacza ich spełnienie także na dzień podpisania umowy. W związku z tym stwierdzono, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Od decyzji Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. Region [...], jako jednostka organizacyjna F. z siedzibą w W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji, przeprowadzeniem dowodów wskazanych w skardze i zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 15, 73 w zw. z 74, 77 § 1 i § 4 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zarzucono również naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach zdrowotnych - art. 132 ust. 3, art. 134 ust. 1 w zw. z art. 32 Konstytucji RP, art. 140 ust. 2 pkt 1 i ust. 5, art. 148 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 155 ust. 1, a także art. 66 § 1 k.c.

Skarżący ponownie podnosił, że nie złożył nieprawdziwego oświadczenia, jako że oświadczenie składa się z oświadczenia wiedzy i z oświadczenia woli. Oba oświadczenia były w jego przekonaniu prawdziwe ponieważ w oświadczeniu wiedzy podał zgodnie z prawdą, iż pojazd nr rej [...] znajdował się w jego dyspozycji, a w oświadczeniu woli zapewnił, również zgodnie z prawdą, że będzie on zabezpieczał realizację świadczeń medycznych we wskazanym miejscu. Skarżący podkreślał, że pojazd znajdował się w wyłącznej dyspozycji F.. Nadto na okoliczność dysponowania tym i innymi pojazdami przez spółkę NFZ przeprowadził kontrole spółki w całym kraju, lecz Prezes NFZ do wyników tej kontroli, zdaniem skarżącego, się nie ustosunkował.

Na tle tych rozważań skarżący nie zgadzał się z argumentacją Prezesa NFZ, że wymiana pojazdu w ramach wykonywania umowy jest zależna od woli NFZ. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgoda Narodowego Funduszu Zdrowia jest wymagana wyłącznie w przypadku zmiany miejsca wykonywania świadczeń zdrowotnych (§ 7 ust. 3). Natomiast wymiana personelu medycznego takiej zgody nie wymaga - § 6 ust. 2 rozporządzenia - gdyż wystarczającym jest zgłoszenie dyrektorowi wojewódzkiego Funduszu. Skoro w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. nie ma obowiązku uzyskiwania zgody na zmianę pojazdu to wystarczy zapewnienie bieżącej aktualizacji danych przez serwis internetowy (§10 rozporządzenia), co też F. regularnie czynił. Wskazując na § 8 ust. 5 zarządzenia Nr 84/2008/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne skarżący podkreślał, że w przypadku wymiany pojazdu zarządzenie to również nie wymaga zmiany umowy.

Zdaniem skarżącego Prezes NFZ nie kwestionował prawa oferenta do dysponowania pojazdem w dacie złożenia oferty. W związku z tym zarzut złożenia nieprawdziwej informacji był nieuzasadniony, przy czym chodzi o oświadczenie z dnia [...] marca 2009 r., a nie o informacje zawarte w ofercie, gdyż to oświadczenie było podstawą odrzucenia oferty. Natomiast z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, by w trakcie całego postępowania administracyjnego pojazd musiał być wykorzystywany wyłącznie w miejscu określonym w ofercie. Kierowanie się wyłącznie tą przesłanką przy odrzuceniu oferty było sprzeczne z art. 142 ust. 5 ustawy. Na poparcie swojego stanowiska wskazano na przepis art. 132 ust. 3 ustawy i na pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 13 października 2005 r. w sprawie III SA/Wa 1876/05 stwierdzając, że inne reguły obowiązują na etapie postępowania konkursowego, a inne w trakcie realizacji umowy. Wyłącznie bowiem po zawarciu umowy o świadczenie usług medycznych świadczeniodawca nie może tych usług świadczyć na rzecz kilku podmiotów związanych umowami z NFZ. Poprawność takiego rozumowania wynika także z § 8 Zarządzenia nr 84/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 3 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

W dalszej części skargi przeprowadzono, podobnie jak w odwołaniu, wywód na temat rozumienia instytucji oferty podkreślając, iż skarżący w dalszym ciągu nie posiada wiedzy co do oceny punktowej obu ofert.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie stwierdzając brak podstaw do uznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu nieujawnienia skarżącemu wszystkich danych dotyczących drugiego oferenta, Prezes NFZ, powołując się na przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ustawy o ochronie danych osobowych i Kodeks cywilny stwierdził, że przepisy tych aktów normatywnych nie upoważniały go do udostępnienia skarżącemu wszystkich żądanych w czasie postępowania danych dotyczących konkurenta.

W piśmie z dnia [...] września 2009 r. złożonym w dniu [...] września 2009 r. skarżący wskazywał na problemy interpretacyjne Polskich Norm, do których odwołuje się Zarządzenie Prezesa NFZ nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. Odwołując się do korespondencji prowadzonej w tym zakresie z Prezesem NFZ stwierdzał, że niejasność zapisów tych norm i związana z tym niejasność ich interpretacji stanowiły dla skarżącego, jako uczestnika postępowania konkursowego, istotną trudność w przygotowaniu się do konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Według art. 154 ust. 1 ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 4), które to odwołanie Prezes Funduszu, zgodnie z art. 154 ust. 6 ustawy rozpatruje, wydając w terminie 30 dni decyzję administracyjną. Na decyzję tę świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8).

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie odbyło się zgodnie z powołaną procedurą, a skarżący swój uszczerbek w interesie prawnym oparł na zarzucie niewłaściwego zastosowania wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego, w szczególności podkreślając zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy - złożenia oferty z podaniem nieprawdziwych informacji.

Podstawą materialnoprawną odrzucenia oferty skarżącego był przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym oferta podlega odrzuceniu jeżeli zawiera nieprawdziwe informacje. Organ administracji uznał za nieprawdziwe dane oświadczenie oferenta o dysponowaniu zgłoszonym do oferty pojazdem (ambulansem) w miejscu zawarcia przyszłej umowy o świadczenie usług wymienionych w ofercie. Uzasadniając swoje stanowisko Prezes NFZ stwierdził, że w dacie złożenia oferty przedmiotowy pojazd znajdował się w innym miejscu niż wskazanym w ofercie i był do dyspozycji innego oddziału NFZ niż ten, na rzecz którego za jego pomocą miały być świadczone usługi ratownictwa medycznego po podpisaniu umowy.

Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy, konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Według ust. 2 wymienionego przepisu w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów:

1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert;

2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 - spełnienie przez świadczeniodawcę warunków określonych przez Prezesa Funduszu;

3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Natomiast według ust. 5 tego przepisu w części niejawnej konkursu ofert komisja

może:

1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia;

2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

W myśl art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1) oraz ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2). Należy przy tym podkreślić, że wśród kryteriów, o których mowa w art. 148 pkt 1 i 2 wymienionej ustawy nie ma odrębnego kryterium zapewnienia należytego wykonania umowy. Jeśli oferta uzyskuje najwyższą liczbę punktów w zakresie ciągłości udzielania świadczeń, ich kompleksowości i dostępności, to nie można wyprowadzić wniosku, iż oferent nie zapewnia właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, albowiem brak możliwości właściwego udzielania świadczeń, a tym samym brak gwarancji należytego wykonywania umowy nie jest odrębnym, samodzielnym kryterium oceny oferty wskazanym w art. 142 ust. 5 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 881/06 oraz z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 835/06).

Stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Po przeprowadzeniu takiej kontroli komisja doszła do wniosku o nieprawdziwości oświadczenia oferenta co do możliwości dysponowania przez niego wskazanym pojazdem w miejscu wskazanym w ofercie.

Podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 159 (art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Umowa ta jest zawierana przy zastosowaniu przepisów Kodeksu cywilnego (art. 155 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z powoływanym przez Prezesa NFZ jego zarządzeniem Nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w myśl jego § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b), oceny ofert dokonuje się m.in. według kryterium jakości, w szczególności wyposażenia oferenta w sprzęt. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnych komisja stwierdziła, że skarżący nie dysponuje /nie będzie dysponował/ w miejscu wskazanym w ofercie ambulansem zgłoszonym do oferty, a zatem nie będzie mógł zawrzeć umowy o świadczenie usług będących przedmiotem postępowania ofertowego.

Należy zatem podkreślić, iż ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyraźnie rozgranicza dwa etapy: postępowanie konkursowe ofert i zawarcie umowy z podmiotem, którego oferta została przez komisję przyjęta do realizacji (art. 132 ust. 2). Na rozgraniczenie tych etapów jeszcze wyraźniej wskazuje § 7 ust. 1 zarządzenia Prezesa Funduszu Nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, na które również powołuje się Prezes NFZ. Według tego przepisu umowę o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczeń określonych w § 5, zawiera się ze świadczeniodawcą, którego oferta została wybrana po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powołane zarządzenie, zgodnie z jego § 1, dotyczy etapu następującego po postępowaniu wyboru ofert, bowiem reguluje ono postępowanie w sprawie już zawarcia umowy o udzielanie świadczeń ratownictwa medycznego. W tych warunkach powoływanie się przez Prezesa NFZ na wymienione zarządzenie, w szczególności na jego § 8, jako na przepisy regulujące postępowanie ofertowe, nie było do końca trafne.

W postępowaniu ofertowym oferent w formularzu RTM złożył oświadczenia potwierdzające, że oferowany środek transportu spełnia cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach zgodnie z przepisami ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz, że minimalne wyposażenie tego środka transportu medycznego dostosowane jest do wykonywania medycznych czynności ratunkowych dzieci i dorosłych zgodnie z wymienioną ustawą. Niezrozumiałym staje się więc, wobec podstawy odrzucenia oferty (inne stacjonowanie pojazdu w dacie jej złożenia niż miejsce wykonywania świadczeń określone w ofercie), zarzucanie skarżącemu nieprawdziwość wymienionych oświadczeń. Ich treść w żadnej mierze nie odnosi się do miejsca stacjonowania pojazdu lub do umowy zawartej z oddziałem NFZ innym niż ten, na rzecz którego przedmiotowym pojazdem miały być świadczone usługi.

Skarżący, jak zasadnie podkreślał, złożył oświadczenie (dotyczące jego ambulansu) w zakresie wiedzy i woli. W zakresie wiedzy podał, że przedmiotowym ambulansem dysponuje jako jego posiadacz /właściciel/ w dacie złożenia oferty i okoliczność ta w świetle ustaleń Prezesa NFZ nie budziła wątpliwości. W zakresie woli podał, że w chwili podpisania umowy ambulans będzie w dyspozycji Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Region [...] by obsługiwać konkretny NFZ. Skoro oferent był prawnym posiadaczem pojazdu w dacie złożenia oferty i jest nim nadal, to należało oczekiwać, że Prezes NFZ wykaże na podstawie jakich ustaleń wyprowadził wniosek o braku woli lub możliwości spełnienia ewentualnych warunków przyszłej umowy przez skarżącego. Przy czym Prezes Funduszu nie stwierdził, by skarżący działał z góry powziętym zamiarem niedochowania warunków przyszłej umowy, o której mowa w art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, lub że do zawarcia tej umowy nie mogłoby dojść z przyczyn wskazanych w art. 132 ust. 3 ustawy.

Zaskarżona decyzja i ją poprzedzająca w przedstawionej argumentacji mieszają wymagania stawiane stronie w postępowaniu ofertowym z tymi, które musi ona spełnić przy podpisywaniu umowy o świadczenie usług medycznych. Jest to o tyle nieprawidłowe, gdyż jak nadmieniono wyżej, ustawa wyraźnie rozgranicza te postępowania. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, na etapie przystąpienia do ogłoszonego przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia konkursu ofert, oferent miał obowiązek wykazać, że przedmiotowy pojazd (ambulans) znajduje się w jego dyspozycji - co udowodnił. Natomiast na tym etapie nie miał obowiązku spełnienia wymogu opisanego w art. 132 ust. 3 ustawy. Dopiero bowiem w następstwie wyboru jego oferty i przystępując do zawarcia umowy, o której mowa w art. 132 ust. 1 i 2 ustawy, musiałby wymóg przewidziany w art. 132 ust. 3 spełnić (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 986/06). Zasadności takiego stanowiska można poszukiwać w treści art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, według którego nie można zawrzeć umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z lekarzem, pielęgniarką, położną, inną osobą wykonującą zawód medyczny lub psychologiem, jeżeli udzielają oni świadczeń opieki zdrowotnej u świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem, a także w powoływanym przez Prezesa NFZ § 8 pkt 12 zarządzenia Nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, według którego zespół ratownictwa medycznego zapewniający dobową gotowość do udzielania świadczeń nie może realizować w tym czasie zleceń od innych podmiotów oraz udzielać świadczeń, wynikających z realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej winnych rodzajach świadczeń, a w szczególności leczenia szpitalnego, nocnej i świątecznej wyjazdowej opieki lekarskiej i pielęgniarskiej, transportu sanitarnego w podstawowej opiece zdrowotnej.

Tymczasem organ z niejakim wyprzedzeniem, odnosząc swoje rozstrzygnięcie już do etapu zawarcia umowy ze skarżącym, przyjął za pewnik lub co najmniej jako istotny problem uniemożliwiający zawarcie przyszłej umowy to, że oddział NFZ, w którego rejonie w dacie złożenia oferty funkcjonał przedmiotowy ambulans, uniemożliwi jego zastąpienie innym pojazdem skarżącego, spełniającym wymagania. Należy więc zwrócić uwagę na fakt, iż przedmiotowy ambulans został zastąpiony w trakcie postępowania administracyjnego przez inny pojazd skarżącego, co powoduje, że zarzut Prezesa NFZ o uniemożliwieniu zawarcia umowy ze skarżącym z tego powodu, iż przedmiotowy pojazd nie będzie do dyspozycji strony celem świadczenia usług medycznych na rzecz NFZ wskazanego w ofercie, był przedwczesny i nietrafny.

Zatem, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, odrzucenie oferty nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz z jednoczesnym naruszeniem przepisów postępowania (art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organy obu instancji dokonały oceny okoliczności istotnej w sprawie na podstawie własnego wnioskowania co do ewentualnego przebiegu zdarzeń przyszłych.

W związku z tym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien dokonać niewątpliwych ustaleń odpowiadających na pytanie, czy przedmiotowy pojazd w dacie ewentualnego zawarcia umowy ze skarżącym faktycznie nie będzie lub będzie do dyspozycji strony w rejonie wskazanym w ofercie. Innymi słowy dopiero ustalenie to będzie mogło ewentualnie uzasadniać zastosowanie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.