Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 315/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 i  art. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Właściciele działek nr [...] położonych w C., wystąpili do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. [...] o wydanie pozwolenia na rozbiórkę pawilonów handlowych stojących na tych działkach. Ewentualna rozbiórka obiektów miała mieć związek z planowaną przez wnioskodawców rozbudową budynku handlowo – usługowego.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września

2010 r. nr [...], wydał pozwolenie na prowadzenie prac na terenie wpisanym do rejestru zabytków, polegających na rozbiórce pawilonów handlowych położonych na działkach nr ewid. [...] w C., u zbiegu ulic [...], pod warunkiem prowadzenia prac ziemnych pod nadzorem [...]. Termin realizacji prac określono na wrzesień 2010 r. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji podał między innymi art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – dalej: u.o.z.).

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że działki, na których znajdują się pawilony, położone są w obszarze historycznego założenia urbanistycznego [...] miasta C., wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...]. Współczesne pawilony mają znikomą wartość artystyczną i nie harmonizują

z pierzejową zabudową ulic [...]. Rozbiórka tych obiektów nie wpłynie zatem na walory zabytkowego założenia urbanistycznego.

Odwołania od tej decyzji złożyli G. G., B. C. i W. G. – współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] w C. W odwołaniach zarzuciły, że pozbawiono ich prawa strony w postępowaniu, a tym samym pozbawiono prawa do ochrony obiektu zabytkowego, jakim jest kamienica przy ul. [...], wpisana do rejestru zabytków pod nr [...]. Odwołujące się stwierdziły, że kamienica styka się bezpośrednio z budynkiem mającym podlegać rozbiórce, o czym nie wspomniał w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Konserwator Zabytków i wyraził zgodę na roboty budowlane w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowej kamienicy, bez przeprowadzenia na koszt wnioskodawcy niezbędnych ekspertyz, mających na celu ochronę zabytku. Ponadto wskazały, że pawilony przeznaczone do rozbiórki znajdują się w otoczeniu zabytkowej kamienicy, o którym mowa w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W dokumentacji brak jest zaś wzmianki o zabezpieczeniu fundamentów

i ścian zabytku, szczególnie w trakcie robót ziemnych. Dokumentacja rozbiórki, załączona do akt sprawy, stanowi część dokumentacji związanej z rozbudową budynku handlowo-usługowego, a więc dotyczy postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, a nie na rozbiórkę. Starosta C. umorzył zaś postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ponieważ inwestor wycofał wniosek. Oznacza to, że rozbiórka pawilonów powinna stanowić oddzielne postępowanie, a nie być związana z rozbudową budynku. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów K.p.a. i przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a jej wykonanie może spowodować niepowetowane szkody, powstałe w wyniku uszkodzenia, bądź zawalenia budynku zabytkowego.

Po rozpatrzeniu tych odwołań Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że właściwość rzeczowa organu pierwszej instancji wynika z faktu, iż działki nr [...] zlokalizowane są na terenie układu urbanistycznego [...] miasta C., wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. Przedmiotem rozbiórki mają być dwa pawilony, stojące z tyłu budynku handlowo

– usługowego przy ul. [...]. Jeden z tych obiektów jest budynkiem murowanym, parterowym, drugi zaś parterowym budynkiem o konstrukcji stalowej. Obiekty te nie są podpiwniczone. Oba budynki do sąsiedniej kamienicy przy

ul. [...] nie są styczne. Kamienica przy ul. [...]

w C. jest wpisana do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r.

[w rzeczywistości z tej daty jest postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji o wpisie do rejestru zabytków z dnia [...] lipca 1990 r.], pod nr [...]. Na mocy tej decyzji do rejestru wpisano wyłącznie kamienicę, bez otoczenia. Zgodnie

z art. 3 pkt 15 u.o.z., otoczeniem zabytku jest teren wokół lub przy zabytku, wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W decyzji o wpisie do rejestru zabytków kamienicy przy ul. [...] w C. nie wyznaczono otoczenia zabytku, a więc obszar przylegający do tego budynku nie jest objęty ochroną prawną, jako jego otoczenie, ale jako część chronionego układu urbanistycznego.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawy musi zatem mieć oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego, a dopiero jego istnienie oraz jego związek

z rozpoznawaną sprawą warunkuje przyznanie konkretnej osobie przymiotu strony

w takim postępowaniu, w tym także prawa do żądania weryfikacji zapadłych w nim orzeczeń (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 150/10).

Z analizy akt sprawy wynika, zdaniem Ministra, że planowana rozbiórka nie będzie

w żaden sposób wpływać na stan zabytkowego budynku sąsiedniego. W związku

z powyższym właściciele kamienicy przy ul. [...] w C. nie mają interesu, ani obowiązku prawnego, aby uczestniczyć w omawianym postępowaniu na prawach strony.

W tej sytuacji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego, jako wszczętego przez podmioty nieuprawnione. Powyższe rozstrzygnięcie jest zgodne z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (OSP 16/98), zgodnie z którą stwierdzenie przez organ odwoławczy, że osoba nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Minister wyjaśnił również, że zgodnie z opisem rozbiórki, budynek murowany będzie rozbierany ręcznie, z bieżącym wywożeniem gruzu, natomiast budynek stalowy będzie podniesiony za pomocą dźwigu i wywieziony w całości. Taka rozbiórka, przeprowadzona zgodnie ze sztuką budowlaną, nie spowoduje zagrożenia dla konstrukcji budynków sąsiednich. Ponadto, samo pozwolenie organu konserwatorskiego na rozbiórkę nie daje jeszcze inwestorom prawa do jej wykonania. Właściciele obiektów muszą jeszcze spełnić wymagania określone w przepisach Prawa budowlanego, dotyczące m.in. warunków technicznych prowadzenia tego typu robót budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła W. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: rażące naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwą jego interpretację, art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz art. 77 K.p.a. poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem twierdzeń strony odwołującej się

i przedstawionych przez nią dowodów.

Skarżąca podniosła, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, gdyż mający podlegać rozbiórce murowany pawilon poprzez ścianę usytuowaną bezpośrednio na granicy jest nie tylko styczny w narożniku z budynkiem zabytkowym, ale nawet na niego nachodzi. Ponadto, budynek ten, co prawda nie jest podpiwniczony, lecz został zrealizowany na fundamencie (nie wiadomo jak głębokim), a w decyzji nie ma wzmianki o tym, czy fundamenty te pozostaną w gruncie, czy też będą rozbierane, co oznacza kopanie w głąb ziemi (ręcznie czy mechanicznie – tego nie można ustalić) w narożniku budynku zabytkowego, a takie działanie będzie mieć bezpośredni wpływ na stateczność zabytkowej kamienicy.

Uszło także uwadze organów obydwu instancji, że kamienica posiada ścianę szczytową an-krowaną od zewnątrz. Oznacza to brak powiązania ściany szczytowej z pozostałymi ścianami. Taka ściana jest bardzo wrażliwa na wstrząsy i zmianę gęstości gruntu do niej przylegającego.

Skarżąca nie zgadza się również ze stanowiskiem organu odwoławczego twierdzącego, że skoro obszar przyległy do budynku nie jest objęty ochroną prawną, jako jego otoczenie, to nie ma ona prawa strony, mimo iż ściana jej budynku jest chroniona prawem, i wszelkie działania podejmowane przez inwestora na styku ze ścianą budynku zabytkowego mogą ją uszkodzić, a nawet doprowadzić do katastrofy budowlanej, poprzez jej zawalenie, a to ma wpływ na bezpieczeństwo całego budynku prawem chronionego. Tym samym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego narusza przepisy u.o.z., na które się powołuje, w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 1b, art. 7 pkt 1

i art. 36 ust. 1 tej ustawy.

Skarżąca wnosiła też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na to postanowienie (postanowieniem z dnia 20 grudnia 2011 r. II OZ 1316/11).

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia

[...] września 2010 r. została wydana w oparciu o art. 36 § 1 pkt 1 i 11 u.o.z. Zgodnie

z tymi przepisami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Chodzi przy tym o zabytek, który ma być przedmiotem działań inwestorskich. Ustawodawca mówi bowiem o pracach lub robotach budowlanych prowadzonych "przy zabytku wpisanym do rejestru".

W niniejszej sprawie zabytkiem, który ma być przedmiotem działań inwestorskich, wymagających zgody konserwatora, jest obszar historycznego założenia urbanistycznego[...] miasta C., wpisany do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] (patrz: art. 3 pkt 12 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.o.z.). Owe działania inwestorskie wymagające zgody konserwatora (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.), to roboty budowlane (rozbiórka dwóch pawilonów na działkach

nr [...]) na terenie wpisanym do rejestru zabytków (zob. art. 3 pkt 7 prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 8 u.o.z.). Punkt 11 ust. 1 art. 36 u.o.z. w podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołany został w kontekście zgody na zmianę wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, co wynika z uzasadnienia decyzji, cyt. "pawilony mają znikomą wartość artystyczną i nie harmonizują z pierzejową zabudową ulic [...]. Rozbiórka tych obiektów nie wpłynie zatem na walory zabytkowego założenia urbanistycznego."

Wydając zgodę na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.), a z uwagi na obszarowy charakter zabytku (układ urbanistyczny) także w kontekście naruszenia substancji lub zmiany jego wyglądu

(art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.), [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków realizuje

w ten sposób swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków, wynikające z art. 4 u.o.z. "W postępowaniu poprzedzającym wydanie takiego zezwolenia nie są nie tylko stronami, ale nawet osobami zainteresowanymi właściciele (wieczyści użytkownicy) nieruchomości sąsiednich. Osoby takie nie mają żadnego interesu prawnego w sprawie, w której chodzi jedynie o ustalenie zgodności zamierzenia inwestorskiego z wartościami interesu społecznego wyrażonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków obszaru ochrony konserwatorskiej" (zob. wyrok NSA z 13 lutego 1998 r. I SA 1264/97, ONSA-OZ 2000/1/25, LEX nr 144014). W dalszej kolejności NSA w powołanym wyroku wyjaśnił, że "wnioskodawcami i stronami postępowania w rozpatrywanej sprawie mogli być alternatywnie: właściciel (wieczysty użytkownik) nieruchomości, projektant obiektu, ewentualny przyszły inwestor będący właścicielem. Organy orzekające błędnie uznały osoby władające sąsiednimi nieruchomościami za strony postępowania (a co najmniej za osoby zainteresowane) i doręczyły im wydawane przez siebie postanowienia". Wprawdzie wyrok ten został wydany na tle art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r.

o ochronie dóbr kultury, odpowiednika obecnego art. 36 u.o.z., to jednak, zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zachowuje on aktualność także na tle tego ostatniego przepisu.

Bez znaczenia jest przy tym, że na nieruchomości sąsiedniej, której skarżąca jest współwłaścicielką, znajduje się kamienica, wpisana osobno do rejestru zabytków (bo niezależnie od wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego [...] C.). Działania inwestorskie, na które wyraził zgodę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, nie dotyczą bowiem tego indywidualnego zabytku, którego współwłaścicielką jest skarżąca. Dzieje się tak bez względu na to, czy pawilon mający podlegać rozbiórce jest styczny w rogu, czy też nie, z kamienicą skarżącej. Nie wyjaśnienie tej okoliczności przez organy obydwu instancji, nie miało zatem wpływu na wynik sprawy, a więc zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., nawet jeśli zasadny, to nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji (zob. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.).

Skarżąca swój interes prawny do działania w niniejszej sprawie upatruje

w możliwym zagrożeniu substancji jej budynku, który również jest zabytkiem. Zauważyć więc należy, że opiekę nad zabytkami sprawowaną przez właściciela (art. 5 u.o.z.) należy jednak odróżnić od ochrony zabytków sprawowanej przez organy publiczne (art. 4 u.o.z.). Obowiązki związane z opieką i ochroną zabytku nie są bowiem tożsame. "Zagwarantowanie "ochrony zabytków" stanowi obowiązek organów administracji publicznej, przede wszystkim organów konserwatorskich, wyposażonych dla realizacji tego celu w określone prawem instrumenty o charakterze władczym. "Opiekę nad zabytkami" sprawują natomiast właściciele i użytkownicy zabytków. Powyższe oznacza, że dążąc do podkreślenia roli zabytków w kształtowaniu świadomości społeczeństwa oraz w zachowaniu jego tożsamości, ustawodawca zdecydował się na wyeksponowanie na gruncie u.o.z. koniecznego współuczestnictwa czynnika społecznego i aparatu administracyjnego w realizacji przewidzianych nią celów ochronnych" (Antoniak Patrycja, Cherka Maksymilian, Elżanowski Filip M., Wąsowski Krzysztof A.: Komentarz do art. 4 u.o.z., LEX 2010).

Dlatego też troska o stan techniczny własnej kamienicy, z oczywistych przyczyn zrozumiała, może być przez skarżącą realizowana w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Rację ma bowiem organ II instancji stwierdzając, że samo pozwolenie organu konserwatorskiego na rozbiórkę nie daje jeszcze inwestorowi prawa do jej wykonania. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 8 u.o.z. "uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego". Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 i 2 stanowi, że roboty budowlane (a wiec i rozbiórkę – art. 3 pkt 7 pr. bud.) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie więc skarżąca może być uznana za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, jeśli wykaże możliwość oddziaływania prac rozbiórkowych na jej nieruchomość. Z uwagi na zabytkowy charakter nieruchomości, na której mają być prowadzone roboty budowlane (rozbiórka), nie podlegają one wyłączeniu od uzyskania decyzji o rozbiórce (zob. art. 31 ust. 1 pr. bud.). Ewentualne ekspertyzy odnośnie do bezpieczeństwa prowadzenia prac rozbiórkowych dla nieruchomości skarżącej i warunków technicznych przeprowadzenia robót w sposób gwarantujący owe bezpieczeństwo, może skarżąca uzyskać w oparciu o gwarancje wynikające z art. 31 ust. 4 i art. 32 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Ponadto, jak wynika z pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji, prace rozbiórkowe będą wykonywane pod nadzorem wojewódzkiego konserwatora zabytków, który z urzędu ma obowiązek przeciwdziałać zagrożeniom, także wobec zabytku skarżącej (zob. art. 4 pkt 3 i art. 47 u.o.z.). Określenie natomiast technicznych warunków rozbiórki, w kontekście bezpieczeństwa otoczenia, należy do organów budowlanych. Jak słusznie wskazuje Minister, otoczenie kamienicy skarżącej nie zostało objęte ochroną konserwatorską (zob. art. 3 pkt 15 u.o.z.).

Skoro więc ochrona społecznego interesu w ochronie zabytku (układu urbanistycznego), którego dotyczyć mają roboty budowlane (działania inwestorskie), należy do obowiązków konserwatora zabytków, a skarżąca nie ma w tym swojego indywidualnego interesu prawnego, za to swój indywidualny interes w ochronie własnej kamienicy przed ewentualnym oddziaływaniem robót budowlanych może realizować

w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to zdaniem sądu Minister Kultury

i Dziedzictwa Narodowego słusznie uznał, że współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej nie mają przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z.

W tej sytuacji decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze nie narusza prawa. Stąd też, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., sąd skargę oddalił.