Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 487/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141, art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1 i 2, art. 185, art. 189, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4, art. 13, art. 15 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
Teza: Unormowane w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961 ze zm. - aktualnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 981) kryterium odległościowe lokalizacji elektrowni wiatrowych (tj. minimalna odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego, albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa), nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy, o jakich mowa w art. 13 ust. 3 tej ustawy.

TEZY

Unormowane w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961 ze zm. - aktualnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 981) kryterium odległościowe lokalizacji elektrowni wiatrowych (tj. minimalna odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego, albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa), nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy, o jakich mowa w art. 13 ust. 3 tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 357/19 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 357/19, oddalił skargę F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

F. sp. z o.o. z/s w [...] zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej, obejmującej elektrownię wiatrową T2 wraz z placem montażowym i drogą wewnętrzną. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia wskazanych w rozstrzygnięciu postanowienia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym., co nastąpiło w dniu [...] września 2018 r. Następnie decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niespełnienie wymogów odległościowych względem terenów zabudowy mieszkaniowej stosownie do art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961, dalej: u.e.w.) oraz nieuzupełnienie w pełnym zakresie wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. Organ I instancji podał m.in., że nie uzupełniono projektu o szczegóły techniczne i rysunki, na podstawie których można byłoby dokonać sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; wyjaśnienia podane na str. 36 projektu nie wyczerpują konieczności uzupełnienia projektu budowlanego o zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową obiektu budowlanego (§ 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - Dz.U. z 2018 r. poz. 1935), a także w zakresie § 11 ust. 2 pkt 8 tegoż rozporządzenia poprzez nieuzupełnienie projektu budowlanego o opis techniczny określający rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano – instalacyjnego, zapewniające użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Za niewystarczające organ uznał poglądowe zdjęcie turbiny wraz z opisem na str. 36 oraz wyjaśnienia na str. 40 o wyposażeniu w instalację odgromową i uziemiającą. Ponadto organ podniósł, że argumentem przemawiającym za podjętym rozstrzygnięciem jest treść art. 15 ust. 3 u.e.w. w zw. z art. 4 tej ustawy. Działki, na których inwestor planuje sporną inwestycję objęte były w dniu wejścia w życie u.e.w. planem miejscowym, w treści którego nie zachowano wymagań stawianych art. 4 u.e.w., to obowiązkiem organu było wydanie decyzji odmownej. Uchwała podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] marca 2016r. nr [...] weszła w życie w dniu 28 maja 2016 r., a ustawa o elektrowniach wiatrowych z dniem 16 lipca 2016 r. Odległość planowanej elektrowni T2 od najbliższej zabudowy mieszkaniowej wynosi około 1 100 m, podczas gdy w myśl art. 4 u.e.w., odległość ta nie powinna być mniejsza niż 10-krotość wysokości wieży elektrowni wiatrowej wraz z wirnikiem i łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), która w opisywane spawie wynosi 180 m. Inwestycja nie spełnia warunku zachowania minimalnej odległości, tj. 1.800 m, od najbliższej zabudowy mieszkaniowej. Nie ma przy tym znaczenia, że przepis art. 15 ust. 7 u.e.w., do którego odsyła art. 15 ust. 3 tej ustawy, zawiera w swej treści zdanie o inwestycjach realizowanych na podstawie ustaleń tych planów. Przepis art. 15 ust. 3 u.e.w. poprzez odesłanie do ust. 2 i ust. 7 pkt 1 określa jedynie kategorie planów miejscowych, do których należy stosować dyspozycję wyrażonej w nim normy prawnej. Z kolei przepis art. 13 ust. 3 u.e.w. nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, bowiem nie jest jedynym przepisem intertemporalnym zawartym w u.e.w., wobec czego należy go odczytywać w zastawieniu z pozostałymi regulacjami, w tym z art. 15 ust. 3 tej ustawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. – po rozpatrzeniu odwołania Spółki - utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy podał, że regulacja art. 15 ust. 7 u.e.w., jako przepisu przejściowego normuje, jakie przepisy należy stosować do aktów administracyjnych o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, uchwalonych przed wejściem w życie u.e.w., albo otwartych postępowań planistycznych, w wyniku których mają zostać wydane akty administracyjne o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Konsekwentnie powyższy przepis rozstrzyga, jaki stan prawny należy stosować do inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń planów, które w dacie wejścia w życie u.e.w. już obowiązywały, albo były jeszcze w fazie projektowej. W tym ostatnim przypadku przepis przejściowy, zawarty w art. 15 ust. 7 pkt 1 nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż doznaje ograniczenia ze względu na treści art. 15 ust. 3 tej ustawy. Intencją ustawodawcy było, aby inwestycje w zakresie elektrowni wiatrowych, co do których nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę przed dniem wejścia w życie u.e.w. były realizowane z uwzględnieniem minimalnych ustawowych odległości farm wiatrowych od zabudowań mieszkalnych. Wskazany zaś powyżej sposób określenia przepisów przejściowych jest zgodny z przyjęta w nauce prawa i prawie polskim konstrukcją zasady nieretroakcji.

W skardze na powyższą decyzję F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła naruszenie: art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do twierdzeń i wyjaśnień skarżącej przedstawionych w toku postępowania wyjaśniającego, jak również do wszystkich zarzutów i argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu II instancji; braku należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ II instancji kierował się przy załatwieniu przedmiotowej sprawy, w tym niewskazania powodów, dla których organ drugiej instancji uznał argumenty organu I instancji za zasadne; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na: niedokonaniu pełnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, wobec nieodniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej od decyzji organu I instancji, w szczególności poprzez brak należytego ustalenia znaczenia pojęcia budowli w realiach niniejszej sprawy; błędnym ustaleniu, że nie przedstawiono na rysunku szczegółów technicznych dla sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy przedłożony w przedmiotowej sprawie projekt budowlany był kompletny i zgodny z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla przedmiotowej inwestycji; art. 15 k.p.a., polegające na nierozstrzygnięciu merytorycznie sprawy przez organ II instancji i odniesieniu się w zaskarżonej decyzji wyłącznie do niektórych zarzutów skarżącej, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności, której założeniem jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie jednej sprawy administracyjnej przez dwa różne organy administracji; art. 6 k.p.a., polegające na oparciu rozstrzygnięcia przez organ II instancji na domniemanych intencjach ustawodawcy, aby inwestycje w zakresie elektrowni wiatrowych, co do których nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, były realizowane z uwzględnieniem minimalnych odległości farm wiatrowych od zabudowań mieszkalnych określonych w tej ustawie, podczas gdy z art. 6 k.p.a. wynika obowiązek, aby organy administracji publicznej działały na podstawie przepisów prawa, co oznacza działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., podczas gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej T2 wraz z placem montażowym i drogą wewnętrzną, z uwagi na to, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone przepisami prawa, a tym samym organ architektoniczno-budowlany zobowiązany był do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ decyzja ta ma charakter decyzji związanej, a organ zobowiązany jest do jej wydania po stwierdzeniu spełnienia wymagań wynikających z przepisów prawa; art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej z powodu nieusunięcia rzekomych braków w projekcie budowlanym, do usunięcia których skarżąca nie była wzywana, podczas gdy organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez przeprowadzenia procedury określonej w art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane; art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu, że nie przedstawiono rysunków szczegółów technicznych, na podstawie których można byłoby dokonać sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co stanowiło jedną z podstaw utrzymania w mocy błędnej decyzji odmownej organu I instancji, podczas gdy przedłożony w przedmiotowej sprawie projekt budowlany był kompletny i zgodny z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], a zatem, wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie był uprawniony do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane oraz § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu, że przedłożony projekt architektoniczno-budowlany jest niekompletny i nie spełnia wymagań określonych w § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia; art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane oraz § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, że przedłożony projekt architektoniczno-budowlany jest niekompletny i nie spełnia wymagań określonych w § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia; art. 15 ust. 3 u.e.w., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, że przepis ten ma zastosowanie do postępowań o wydanie pozwolenia na budowę wszczętych przed dniem wejścia w życie u.e.w., podczas gdy w tej sprawie znajduje zastosowanie przepis intertemporalny art. 13 ust. 3 u.e.w., z którego wnika, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie u.e.w., prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem kryterium odległościowe sformułowane w art. 4 u.e.w. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie; art. 15 ust. 5 u.e.w., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, że z przepisu tego wynika w jakim zakresie wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinien zostać uzupełniony (w przypadku, gdy został złożony przed wejściem w życie ustawy), podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania do postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie u.e.w., z uwagi na przepis intertemporalny określony w art. 13 ust. 3 u.e.w.; art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 13 ust. 3 u.e.w., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, że elektrownia wiatrowa jako całość funkcjonalna i konstrukcyjna - zgodnie z wnioskiem - może być uznana za budowlę określoną w art. 3 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu przed wejściem w życie tzw. "ustawy wiatrakowej", mimo, że wprost ustawa - Prawo budowlane nie wymienia elektrowni wiatrowej jako przykładu budowli, podczas gdy art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed wejścia w życie u.e.w.) jasno stanowi, że części budowlane elektrowni wiatrowych stanowią budowlę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie stwierdził, iż słusznie organ II instancji podał, że przepisy art. 13 u.e.w. są przepisami intertemporalnymi, które przedmiotowo odnoszą się do aktów stosowania prawa, a takim jest między innymi decyzja o pozwoleniu na budowę. Natomiast przepisy intertemporalne zawarte w art. 15 u.w.e. dotyczą aktów prawnych będących rezultatem stanowienia prawa, jakim jest w tym przypadku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Słusznie też, zdaniem Sądu, Wojewoda uznał, że wskazane przepisy intertemporalne należy odczytywać łącznie, czyli w zestawieniu z pozostałymi przepisami rozdziału 4 ustawy "Przepisy przejściowe i końcowe". Przepis art. 13 ust. 3 u.e.w. stanowi, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Jednakże w art. 15 ust. 3 u.e.w. zawarty jest wyjątek od zasady stosowania przepisów dotychczasowych, gdyż w postępowaniach administracyjnych w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę prowadzonych na podstawie planów miejscowych obowiązujących już w dniu wejścia w życie ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej bada, czy inwestycja w zakresie elektrowni wiatrowych spełnia wymogi, o których mowa w art. 4 u.e.w., zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: 1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz 2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Natomiast z ust. 2 art. 4 u.e.w. wynika, że odległość, o której mowa w ust. 1, wymagana jest również przy lokalizacji i budowie elektrowni wiatrowej od form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, 2244 i 2340), oraz od leśnych kompleksów promocyjnych, o których mowa w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129 i 2161 oraz z 2019 r. poz. 83 i 125), przy czym ustanawianie tych form ochrony przyrody oraz leśnych kompleksów promocyjnych nie wymaga zachowania odległości, o której mowa w ust. 1. Kryterium odległości określone w ust. 1 zostało wyłączone zgodnie z ust. 3 art. 4 u.e.w. przy przebudowie, nadbudowie, rozbudowie, remoncie, montażu lub odbudowie budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z budową nowego obiektu, a zatem ustalenia planu w zakresie lokalizacji nowej inwestycji muszą odpowiadać warunkom wynikającym z art. 4 ust. 1 i 2 u.e.w. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w tym zakresie nie ma sporu, co do stosowania przepisów dotychczasowych. Skarżąca jednak pomija fakt, że z przepisów dotychczasowych wyłączono te ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które nie są zgodne z odległościami od budynku mieszkalnego określonym w art. 4 u.e.w. Prawidłowo, w ocenie Sądu, organ II instancji zinterpretował art. 15 ust. 7 u.e.w. przez przyjęcie, że przepis ten, jako przepis przejściowy odnosi się do aktów administracyjnych o charakterze abstrakcyjnym i generalnym uchwalonych przed wejściem w życie ustawy, albo otwartych postępowań planistycznych, w wyniku których będą uchwalone akty administracyjne o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych z wyjątkiem przepisów określających odległość dla lokalizowania i budowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, które określa nowa ustawa. Organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa dla inwestycji objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, co doprowadziło do odmowy wydania decyzji. Odległość projektowanej elektrowni wiatrowej T2 od najbliższej zabudowy mieszkaniowej wynosi ok. 1100 metrów, a wymagana art. 4 u.e.w. odległość przy projektowanej wieży elektrowni wiatrowej, której wysokość wraz z wirnikiem i łopatami wynosi 180 m powoduje, że odległość ustawowa dla jej realizacji powinna wynosić 1800 m od najbliższej zabudowy. Pominięcie natomiast, zdaniem Sądu, przez organ II instancji oceny kwestii związanych z brakami formalnymi projektu budowlanego przyjętymi przez organ I instancji, przy niespełnieniu kryterium odległościowego wynikającego z art. 4 w z. z art. 15 ust. 3 u.e.w. jest okolicznością, która nie miała wpływu na wynik postępowania. Decyzja organu I instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę odpowiada prawu, bowiem zasadniczym powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę jest niespełnienie kryterium odległościowego planowanej inwestycji wiatrowej.

Skargą kasacyjną F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 13 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (dalej: u.e.w.), poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 15 ust. 3 u.e.w. zawiera wyjątek od zasady stosowania przepisów dotychczasowych w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, wszczętym i niezakończonym do dnia wejścia w życie u.e.w. i konieczne jest zbadanie, czy inwestycja w zakresie elektrowni wiatrowych spełnia wymogi, o których mowa w art. 4 u.e.w., podczas gdy w tej sprawie znajduje zastosowanie przepis intertemporalny art. 13 ust. 3 u.e.w., z którego wnika, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie u.e.w., prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, a zatem przepis art. 15 ust. 3 u.e.w. i kryterium odległościowe sformułowane w art. 4 u.e.w. nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie;

2) art. 13 ust. 3 u.e.w., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że z przepisów dotychczasowych wyłączono te ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które nie są zgodne z odległościami od budynku mieszkalnego określonymi w art. 4 u.e.w., podczas gdy pod pojęciem przepisów dotychczasowych w myśl art. 13 ust. 3 u.e.w. należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie u.e.w., regulowały materię, podlegającą następnie unormowaniu w przepisach u.e.w., tj. m.in. warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej, a zatem na gruncie przedmiotowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, wszczętego i niezakończonego do dnia wejścia w życie u.e.w., inwestor nie jest związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.e.w., a projekt budowlany złożony w tej sprawie nie powinien być weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami u.e.w.;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi, a w związku z tym naruszenie prawa skarżącej do merytorycznego rozpoznania sprawy w sądowym postępowaniu dwuinstancyjnym.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się jej rozpoznania na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Istota przedmiotowego sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w stosunku do planowanej przez F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej T2 wraz z placem montażowym i drogą wewnętrzną na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...][...], jedn. ewid. [...] [...], w której wniosek o wydanie decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę został wniesiony przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961 ze zm.), miał zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określający odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. Z tych przyczyn kluczowe znaczenie ma kwestia prawidłowej wykładni art. 13 ust. 3 i art. 15 ust. 3 tej ustawy, zawartych w Rozdziale 4 – "Przepisy przejściowe i końcowe".

Zgodnie z treścią art. 13 ust. 3 powołanej wyżej ustawy - mającego zastosowanie w niniejszej sprawie - postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych.

Zdaniem organów obu instancji i Sądu pierwszej instancji, od wynikającej z powyższego przepisu zasady stosowania przepisów dotychczasowych ustawodawca przewidział w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wyjątek, o którym stanowi art. 15 ust. 3 tej ustawy. Stosownie do tego przepisu, jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 (plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy) lub w ust. 7 pkt 1 (plany miejscowe, których projekty albo projekty ich zmian zostały wyłożone przed dniem wejścia w życie ustawy), przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4. Dokonując wykładni art. 13 ust. 3 i art. 15 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych organy i Sąd pierwszej instancji doszli do wniosku, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych z wyjątkiem przepisów określających odległość dla lokalizowania i budowania tych elektrowni od budynków mieszkalnych, które ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych określa w art. 4. W konsekwencji takiej wykładni powyższych przepisów, zasadnie zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy odmówiły udzielenia F. sp. z o.o. udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Ze stanowiskiem powyższym nie można się zgodzić. Sąd pierwszej instancji i organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 13 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Przepis art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jednoznacznie stanowi, iż postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Podkreślić przy tym należy, iż przepis art. 13 tej ustawy, dotyczący postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie przewiduje w przypadkach, gdy takie postępowanie zostało wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, żadnych wyjątków od zasady stosowania do takich postępowań przepisów dotychczasowych. Przepis ten nie zawiera także odesłania do stosowania w takich przypadkach art. 15 ust. 3 jak i art. 4 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy.

Nadto, dokonując wykładni art. 13 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zwrócić należy także uwagę na brzmienie art. 13 ust. 2 oraz art. ust. 3a i ust. 3b tej ustawy.

O tym, że wolą ustawodawcy było wyłączenie spod obowiązku zachowania unormowanych w art. 4 powołanej wyżej ustawy odległości przez inwestycje obejmujące budowę elektrowni wiatrowych w przypadkach, gdy postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia tej ustawy w życie, świadczy m.in. treść art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy oraz wydane na podstawie postępowania, o którym mowa w ust. 3, zachowują moc, o ile w ciągu 5 lat (do dnia 14 lipca 2018 r. - 3 lat) od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W przepisie tym zrównana została sytuacja prawna pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (gdzie z oczywistych względów unormowane w art. 4 tej ustawy kryterium odległościowe nie mogło mieć zastosowania) oraz pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych wydanych w postępowaniu wszczętym i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy, lecz zakończonych już po dniu jej wejścia w życie.

Ponadto o tym, że do takich postępowań w sprawie pozwolenia na budowę nie ma zastosowania art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, świadczy treść art. 13 ust. 3a i ust. 3b tej ustawy. Stosownie do art. 13 ust. 3a ustawy postępowania w sprawie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie postępowań, o których mowa w ust. 3, a także postępowań w sprawie zmian prawomocnych pozwoleń na budowę wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. W takich sytuacjach, a więc w postępowaniach dotyczących zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz dotyczących zmiany decyzji wydanych w postępowaniach, o jakich mowa w art. 13 ust. 3 tej ustawy (postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy), nie stosuje się kryterium określonego w art. 4 tejże ustawy.

Zauważyć też należy, iż przepis art. 13 ust. 3b powołanej wyżej ustawy stanowi, iż w przypadku, gdy wymagana będzie zmiana albo wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na potrzeby postępowań określonych w ust. 3a (a są to m.in. postępowania w sprawie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie postępowań, o których mowa w art. 13 ust. 3), organy wydające takie decyzje nie stosują wymogów określonych w art. 4, pod warunkiem że wydanie albo zmiana pozwoleń na budowę określonych w ust. 3a nie prowadzi do zwiększenia mocy zainstalowanej elektrycznej lub oddziaływań elektrowni wiatrowej na środowisko.

Skoro zatem do postępowań w przedmiocie zmiany albo wydania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na potrzeby postępowań w sprawie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie postępowań, o których mowa w art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nie stosuje się art. 4 tej ustawy (jeśli nie prowadzi do zwiększenia mocy zainstalowanej elektrycznej lub oddziaływań elektrowni wiatrowej na środowisko) regulującego kryterium odległościowe, to tym bardziej art. 4 nie stosuje się w postępowaniach, o którym mowa w art. 13 ust. 3 tej ustawy, tj. w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie omawianej ustawy.

Unormowane zatem w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961 ze zm.- aktualnie t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 981) kryterium odległościowe lokalizacji elektrowni wiatrowych ( tj. minimalna odległość elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego, albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa), nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie tej ustawy, o jakich mowa w art. 13 ust. 3 tej ustawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela zgodne z dotychczasowych orzecznictwem NSA stanowisko autora skargi kasacyjnej, że z art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wynika, iż do postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zastosowanie mają wszystkie te przepisy, które do dnia wejścia w życie tej ustawy regulowały materię, którą następnie unormowano w ustawie z dnia 20 maja 2016 r. Chodzi tu o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom ustawy - Prawo budowlane np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej (por. wyroki NSA: z dnia 25 lipca 2019r., sygn. akt II OSK 1923/18; z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 106/18 – publik. CBOSA). Powyższego stanowiska nie może zmienić brzmienie art. 15 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Rację ma bowiem strona skarżąca, że przepis art. 15 ust. 3 tej ustawy ma zastosowanie do postępowań o wydanie pozwolenia na budowę oraz postępowań w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczętych już po wejściu w życie tejże ustawy. W takich przypadkach, jeśli w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej obciąża obowiązek sprawdzenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi, o których mowa w art. 4 powołanej wyżej ustawy. Powyższe unormowanie jest konsekwencją zachowania - z woli ustawodawcy - mocy przez plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (art. 15 ust. 2 ustawy).

Przepis art. 15 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jest przepisem przejściowym regulującym kwestie dotyczące dalszego obowiązywania planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy. Przepis ten dotyczy postępowań o wydanie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Świadczy o tym chociażby brzmienie art. 15 ust. 5 tej ustawy przewidujący wymogi wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej i obowiązek załączenia dodatkowo do wniosku informacji wskazującej na spełnienie warunków określonych w art. 4, zawierającej dodatkowo elementy, o jakich mowa w pkt 1-5 tego przepisu.

Z powyższych względów trafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 13 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz art. 13 ust. 3 tej ustawy przez ich wadliwą wykładnię.

Częściowo usprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy, oparty na art. 141 § 4 w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dostosowanym do przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa. Nadmienić przy tym trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze, a jedynie do tych zagadnień, które w jego ocenie w tej sprawie miały znaczenie, na skutek błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Skutkiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego było też niedokonanie pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W tych okolicznościach sprawy, mając na uwadze okoliczność, że odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - poza omówioną powyżej okolicznością niespełnienia przez tę inwestycję wymogów wynikających z art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – organy uzasadniały także nieuzupełnieniem przez skarżącą Spółkę w pełnym zakresie wszystkich wskazanych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym – konieczne jest dokonanie przez Sąd pierwszej instancji pełnej kontroli legalności decyzji przy uwzględnieniu przedstawionej powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.