Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 366/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie za wyjątkiem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji we wskazanym okresie
Uchylono postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136, art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem 1) uchyla zaskarżone postanowienie za wyjątkiem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji we wskazanym okresie, 2) uchyla postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 15 września 2016 r., nr [...], 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. W. kwotę 1017 (jeden tysiąc siedemnaście złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W. (zwanego dalej także: skarżącym, wnioskodawcą), reprezentowanego przez pełnomocnika - radcę prawnego K. S., jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 30 września 2020 r., nr [...], uchylające postanowienie Starosty Oleskiego z 15 września 2016 r., nr [...], przyznające A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...] nr rej. [...] - w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości 1.986,94 zł brutto i orzekające co do istoty sprawy w przedmiocie przyznania A. W. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem [...] nr rej. [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: pismem z dnia 21 czerwca 2012 r., powołując się na przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954, z późn. zm.) oraz na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, skarżący wystąpił do Starosty Oleskiego o przyznanie wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad 13 pojazdami różnych marek, w tym m.in. nad pojazdem marki [...] nr rej. [...], za wskazany w nim okres. Do podania dołączył fakturę VAT. W piśmie z 4 września 2014 r. rozszerzył wniosek o ustawowe odsetki za zwłokę.

W tym miejscu wskazania wymaga, że sprawa podlegała rozpoznaniu w administracyjnym toku instancji, przez Starostę Oleskiego jako organ pierwszej instancji oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (zwane dalej także: Kolegium lub SKO) jako organ odwoławczy, a także przez tut. Sąd, który wyrokiem z 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 549/13, uchylił wydane w tym przedmiocie postanowienie Kolegium z dnia 22 marca 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 31 stycznia 2013 r. przyznające skarżącemu zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 13 pojazdami (w tym nad samochodem objętym niniejszą skargą), wynagrodzenie za ich dozór oraz zwrot kosztów usunięcia z drogi, w łącznej kwocie 13.367,64 zł. W wyroku, stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej Sąd zwrócił uwagę na konieczność rozważenia celowości wydania odrębnych rozstrzygnięć dla każdego z pojazdów.

Następnie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, tut. Sąd wyrokiem z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 280/17 uchylił postanowienie Kolegium z 7 lutego 2017 r., uznając, ze organ odwoławczy wadliwie przyjął, że zaktualizowały się przesłanki do wydania postanowienia kasacyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie stanowiły podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. również zastrzeżenia organu dotyczące postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia wysokości należności faktycznie przysługujących skarżącemu z tytułu dozoru nad pojazdem. Zdaniem Sądu, Kolegium nie wzięło pod uwagę, że postępowanie organu pierwszej instancji było poprzedzone wyjaśnieniami wnioskodawcy, wykazaniem poniesionych wydatków, przedstawieniem sposobu wyliczenia dochodzonych kwot. Dopiero po uznaniu, że przedstawiona kalkulacja jest nieprecyzyjna, organ pierwszej instancji podjął z urzędu dalsze działania wyjaśniające. Organ odniósł się przy tym także do wskazanego w zaskarżonym postanowieniu, wcześniejszego postanowienia Kolegium, a więc według Sądu nie sposób uznać, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego. Ponieważ skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających wykazane przez niego koszty związane z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, organ musiał we własnym zakresie ustalić wysokość tych należności, opierając się na dowodach przez siebie zgromadzonych. Zdaniem Sądu Kolegium nie wykazało takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem byłoby niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie było możliwe rozpoznanie sprawy co do istoty. Nie wskazało dlaczego nie jest możliwe dokonanie oceny na podstawie zgromadzonych już dowodów. Ponieważ treść wniosku strony nie budzi wątpliwości, a organ pierwszej instancji wzywał stronę do złożenia wyjaśnień i dopiero następnie prowadził samodzielnie postępowanie dowodowe, ewentualne działania wyjaśniające polegałyby jedynie na uzupełnieniu dowodów, co prowadziłoby także do realizacji zasady szybkości postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wywiodło skargę kasacyjną od tego wyroku, którą NSA wyrokiem z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2461/17, oddalił. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutów Kolegium dotyczących treści wniosku, stwierdził, że zarówno z wniosku, jak i późniejszych oświadczeń wnioskodawcy, a także z treści zażalenia wnoszonego do organu drugiej instancji wynika w sposób niewątpliwy zakres żądania, nie ograniczający się wyłącznie do wynagrodzenia za dozór, ale także obejmujący zwrot kosztów związanych z dozorem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wnioskodawca podawał, iż ze względu na brak dokumentów źródłowych nie jest w stanie wykazać poniesionych wydatków i organ powinien ustalić ich wysokość we własnym zakresie.

Rozpoznając ponownie sprawę, przytoczonym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z 30 września 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej K.p.a. i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427) nadal zwanej u.p.e.a. – uchyliło w całości postanowienie organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy:

przyznało A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...] nr rej. [...] w kwocie 1.672,80 zl (jeden tysiąc sześćset siedemdziesiąt dwa złote 80/100) brutto - w tym koszt}7 usunięcia i holowania pojazdu w wysokości 176,64 zł (sto siedemdziesiąt sześć złotych 64/100) brutto - oraz wynagrodzenie za dozór ww. pojazdu za okres od 30.10.2010 r. do 06.11.2011 r. w kwocie 372,95 zł (trzysta siedemdziesiąt dwa złote 95/100) brutto - na łączną kwotę wynoszącą 2.045,75 zł (dwa tysiące czterdzieści pięć złotych 75/100) brutto, (pkt 1);

umorzyło postępowanie pierwszej instancji w zakresie żądania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad ww. pojazdem oraz wynagrodzenia za dozór za okres od 7 listopada 2011 r. do 1 czerwca 2012 r., (pkt 2).

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ drugiej instancji przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że podstawą materialnoprawną rozstrzygania w niniejszej sprawie są przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 110 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zmiany wprowadzone ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018 z późn. zm.), zwanej w dalszej treści uzasadnienia ustawą zmieniającą będą omawiane na bieżąco przy rozpatrywaniu poszczególnych zagadnień. Po przytoczeniu art. 130a ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 5c, ust. 5f, ust. 10, ust. 10e, ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 3 pkt 1 lit. a i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1016, z późn. zm.) oraz art. 102 § 2 - § 4 u.p.e.a., Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 2 ustawy pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku nieokazania przez kierującego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub dowodu opłacenia składki za to ubezpieczenie. Dyspozycję przemieszczenia lub usunięcia pojazdu z drogi w sytuacji, o której mowa wyżej wydaje policjant (art. 130a ust. 4). Pojazd usunięty z drogi umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie (ust. 5c). Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (ust. 5f). Starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu (art. 130 ust. 10). W sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Omawiając regulacje związane z odpłatnością za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i ust. 2 ustawy, zdaniem Kolegium, konieczne jest przypomnienie, że na mocy § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1016 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, przepisy działu II rozdziału 6 ww. ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów wydanego (m.in.) w postępowaniu cywilnym. Po myśli § 6 ust. 1 rozporządzenia do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 ustawy. Na potrzeby niniejszej sprawy – na co zwróciło uwagę Kolegium – zastosowanie ma art. 102 § 2 - § 4 u.p.e.a. Stosownie do treści art. 102 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Organ egzekucyjny określa też wydatki i wynagrodzenie za dozór w razie przechowywania zajętych ruchomości w pomieszczeniach przez ten organ utrzymywanych (art. 102 § 3). Na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór służy wierzycielowi, zobowiązanemu oraz dozorcy zażalenie (art. 102 § 4). Podniosło, że określając powyższy końcowy termin dochodzonych przez stronę należności - organ pierwszej instancji pominął okoliczność zawarcia z A. W. umowy w dniu 07 listopada 2011 r. Umowa ta została zawarta w trybie ustawy - Prawo zamówień publicznych, w związku ze zmianą ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Okoliczność ta ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zawarcie umowy, przedmiotem której jest usuwanie z drogi pojazdów na podstawie art. 130a ustawy oraz ich przechowywanie na parkingu strony, skutkuje przyjęciem, że sprawa ma charakter cywilny, a nie administracyjny, a w konsekwencji przyjęciem, że Starosta Oleski nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia i zwrotu wydatków za przechowywanie pojazdów na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a, w czasie, kiedy przechowywanie miało charakter cywilnoprawny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 430/16). Zauważył przy tym organ odwoławczy, że co prawda w okresie, kiedy strona postępowania usunęła z drogi pojazd i kiedy zaczęły powstawać koszty objęte żądaniem ich ustalenia, strona ta wykonywała zadania z zakresu administracji publicznej o charakterze administracyjnoprawnym, w ramach stosunku administracyjnego. Stosunek ten powstał bowiem na skutek władczych działań organu administracji, który wykonywał swoje zadania przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, jakimi były jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów i był on oparty na założeniu, że strona postępowania miała otrzymywać wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na niego obowiązków. Jednakże nawiązany stosunek administracyjny zakończył się na skutek odpadnięcia podstawy prawnej go kreującej (zmiana stanu prawnego), a następnie doszło do nawiązania pomiędzy A. W. a Starostą Oleskim nowego stosunku prawnego, tym razem o charakterze cywilnym, na podstawie umowy. Z uwagi na tożsamość podmiotów uczestniczących w obu stosunkach i faktyczne przechowywanie pojazdu przez A. W. - doszło do nawiązania stosunku cywilnego na podstawie zawartej umowy - bez potrzeby wydania przedmiotu przechowania czy zmiany przechowawcy pojazdu. Niemniej jednak należy przyjąć, iż po zmianie stanu prawnego, to właśnie na podstawie umowy doszło do powierzenia strome wykonywania zadań związanych z usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych - art. 130a ust. 5f (zob. wyroki WSA w Poznaniu: z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 814/16; 2 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 430/16). Skoro ustawodawca przewidział od dnia 21 sierpnia 2011 r. w art. 130a ust. 5f ustawy powierzanie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, to uznać należy, iż w sytuacji, gdy doszło do powierzenia wykonywania tych czynności w tym trybie, to jest do wyłonienia przez organ oferty na wykonywanie tych czynności i zawarcia umowy z oferentem, to brak jest podstaw dla ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy w trybie przewidzianym w rozporządzeniu. Poprzez nowelizację art. 130a ustawy, która weszła w życie z dniem 21 sierpnia 2011 r., ustawodawca wprost wyłączył - w odniesieniu do kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów oraz wynagrodzenia podmiotu, któremu zadania te organ administracji publicznej powierzył - stosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż przepisy nowelizujące ustawę, między innymi przez dodanie do art. 130a ustępu 5f, weszły w życie 21 sierpnia 2011 r., a przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji — w dniu 3 marca 2011 r., co oznacza, że w zakresie wyłączenia stosowania przepisów ww. rozporządzenia w stosunku do kosztów usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty wyłonione przez starostę w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, znajdzie zastosowanie reguła kolizyjna, zgodnie z którą regulacja późniejsza deroguje regulację wcześniejszą.

Przyjmując powyższe, w realiach niniejszej sprawy wyjaśnił organ odwoławczy, iż jako okres przechowywania uprawniający do żądania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia na podstawie u.p.e.a. przyjęto okres do dnia 6 listopada 2011 r., albowiem w dniu 7 listopada 2011 r. doszło do nawiązania pomiędzy A. W. a Starostą Oleskim nowego stosunku - tym razem cywilnoprawnego, co wyłącza okres od dnia 7 listopada 2011 r. z postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie u.p.e.a.

W dalszych motywach przechodząc do analizy zagadnienia koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór rozstrzyganych w formie procesowej (postanowieniem) w oparciu o normę art. 102 § 2 u.p.e.a., organ odwoławczy wyjaśnił, iż to na stronie (dozorcy) ciąży obowiązek wykazania wysokości żądanych należności oraz że wydatki na dozór miały charakter konieczny, a także - udokumentowanie tych okoliczności. Organ, przed wydaniem rozstrzygnięcia, zobligowany jest do zweryfikowania przedstawionych przez wnioskodawcę dowodów. Dopiero w sytuacji, gdy strona nie wykazała zasadności swoich roszczeń, nie przedstawiła stosownych obliczeń poniesionych kosztów i należnego wynagrodzenia, lub wyliczenia te budzą uzasadnione wątpliwości, rolą organu jest ustalenie wysokości tych wydatków we własnym zakresie w oparciu o dostępne organowi informacje (zob. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2294/14; wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2369/13) Co istotne - dozorca nie tylko zobowiązany jest wykazać dochodzone należności, ale musi również przedstawić sposób ich wyliczenia (wyroki NSA: z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2294/14; z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 550/14; z 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3079/12). Nadto zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru - winien być utożsamiany wyłącznie z rzeczywistymi wydatkami poniesionymi przez dozorcę w związku z wykonywaniem dozoru. W orzecznictwie podkreśla się, że wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą odnosić się do danego dozorcy i przedmiotu objętego dozorem (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 585/09; z 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 62/08; z 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1797/06).

Jednocześnie mając na względzie art. 9 K.p.a., Kolegium wskazało, iż zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a. jest należnością obejmującą wyłącznie wysokość poniesionych wydatków, odpowiadającą rzeczywistym wydatkom poniesionym przez dozorcę w stosunku do mienia przechowywanego na parkingu. Przy założeniu, że dozorcy przysługiwać winien zasadniczo wyłącznie zwrot wydatków koniecznych związanych bezpośrednio z zabezpieczeniem dozorowanej ruchomości przed zniszczeniem - uwzględniać w tej materii należy okoliczności towarzyszące przechowaniu, w tym miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu. Ponadto wydatki te muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywania dozoru, a ustalona należność powinna odpowiadać rzeczywistym, konkretnym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór . Chodzi przy tym nie o wydatki związane w sposób ogólny z prowadzoną przez stronę działalnością gospodarczą ale o rzeczywiste konieczne wydatki poniesione w ścisłym związku z utrzymaniem konkretnego dozorowanego. I takiego zestawienia konkretnych, rzeczywistych kosztów dozoru w odniesieniu do konkretnego pojazdu należy oczekiwać od strony. Organ przyznaje bowiem zarówno zwrot koniecznych wydatków, jak i wynagrodzenie za dozór na żądanie dozorcy, więc to przede wszystkim na stronie ciąży obowiązek jednoznacznego sformułowania roszczenia jak i jego udokumentowania. Rolą organu rozpatrującego wniosek (żądanie) jest jego zweryfikowanie, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a więc czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko wyrażane w sądownictwie administracyjnym, iż nie sposób oczekiwać od organu prowadzenia z urzędu, czy też na wniosek strony, postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia przez organ, zamiast strony, jakie koszty dozorca poniósł. W szczególności dotyczy to postulowanego przez stronę w niniejszej sprawie, przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego na okoliczność kosztów funkcjonowania przedsiębiorstwa, w tym wynagrodzenia skarżącego związanego z prowadzoną działalnością z zakresu dozoru. Inaczej rzecz ujmując, skoro dozorca domaga się przyznania mu zwrotu kosztów dozom, to przede wszystkim na nim ciąży obowiązek wykazania zarówno wysokości tych kosztów jak i wykazania, iż koszty te miały charakter konieczny, a organ dokonuje weryfikacji tych obliczeń (tak: wyrok WSA w Poznaniu z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 814/16). Dopiero jeżeli strona dozorująca nie wskaże i nie wykaże, jakie poniosła konieczne wydatki związane z dozorem konkretnego pojazdu, lub wskazania te i wyliczenia będą budzić uzasadnione wątpliwości organu, to organ sam powinien ustalić te koszty w drodze dowodów przeprowadzanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność (wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2294/14), przy czy należy zdecydowanie odróżnić przysługujący dozorcy zwrot wydatków koniecznych od wynagrodzenia należnego przechowawcy.

Przechodząc do kwestii związanych z wynagrodzeniem, przypomniał organ odwoławczy, iż z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika również sposób ustalenia wysokości wynagrodzenia. Należy zatem przyjąć, że w takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 836 K.c., który stanowi, że jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, że zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Takie rozwiązanie normatywne, w przypadku braku wskazania przez wnioskodawcę należnego wynagrodzenia, albo wskazanie go w wysokości nieadekwatnej, nakłada na organ orzekający obowiązek ustalenia należnego wynagrodzenia poprzez zastosowanie metody porównania, która pozwoliłaby na określenie wysokości wynagrodzenia z uwzględnieniem stawek stosowanych przez inne podmioty prowadzące działalność tego samego rodzaju (tak: wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 550/14).

Przenosząc powyższe do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, zaznaczyło, że A. W. wnioskiem z 21 czerwca 2012 r. domaga się zapłaty wynagrodzenia za usunięcie z drogi oraz wykonywanie dozoru nad pojazdem marki [...] nr rej. [...] za okres od dnia 30 października 2010 r. do dnia 1 czerwca 2012 r. w wysokości 7.996,23 zł. Z kolei pismem z 4 kwietnia 2017 r. strona wskazała, iż jej wniosek dotyczy zarówno przyznania wynagrodzenia, jak i zwrotu koniecznych wydatków za dozór nad pojazdem, objętym wnioskiem - za okres od dnia 30 października 2010 r. do dnia 1 czerwca 2012 r. Podkreśliła, że nigdy nie wskazywała, aby przy dozorze pojazdów byli zatrudniam jacykolwiek pracownicy, a wcześniejsze pismo ma obrazować, w jakiej wysokości należy się wynagrodzenie za osobisty nadzór nad przechowywanymi pojazdami. Podała nadto, że podatek był rozliczany ryczałtowo i brak jest dokumentów potwierdzających koszty. Poinformowała także, że na parkingu przy ul. [...] prowadzono również parking dla Policji, a kamery były w tym przypadku jednym z wymogów uzyskania zezwolenia, co nie wykluczało dozoru osobistego. Mając na uwadze, że A. W., pomimo wezwań, nie przedstawił dokumentów potwierdzających wskazywane przez niego koszty związane z wykonywaniem dozom nad przedmiotowym pojazdem, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, organ administracji obowiązany był we własnym zakresie ustalić wysokość tych należności, opierając się na dowodach przez siebie zgromadzonych.

Argumentując Kolegium, ponownie zwróciło uwagę, iż w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem zasadą jest, że to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania koniecznych wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu i wynagrodzenia za dozór, przedstawienia sposobu wyliczenia dochodzonych kwot oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających zasadność dokonanego wyliczenia. Dopiero w sytuacji, kiedy dozorca z tych obowiązków się nie wywiąże, co ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem strona wezwana przez organ do wykazania powyżej wskazanych okoliczności i przedłożenia stosownych dowodów - nie dokonała tego, organ przeprowadza z urzędu postępowanie dowodowe (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2294/14) i ustala we własnym zakresie wysokość dochodzonej należności. Należy również zwrócić uwagę, iż w piśmie z 4 kwietnia 2017 r., na żądanie Starosty Oleskiego, A. W. wyjaśnił, że podatek był rozliczany ryczałtowo i brak jest dokumentów potwierdzających koszty. W tej sytuacji zdaniem Kolegium konieczne było ustalenie tych kosztów w drodze dowodów przeprowadzonych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2294/14).

Mając to na uwadze, Kolegium uznało za konieczne ustalenie tych okoliczności za pomocą dowodu z opinii biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną w tym zakresie. Jednocześnie Kolegium uznało, iż opinia znajdująca się w aktach sprawy, a sporządzona przez A. S. nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, bowiem ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór, organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty prowadzące przede wszystkim parkingi depozytowe. Ugruntowany jest bowiem pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, że posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe dla prawidłowego obliczenia wynagrodzenia za dozór, pozwoli na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny niż posługiwanie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi strzeżone. W sprawie mniejszej parkingami podobnymi do parkingu strony są inne parkingi depozytowe. Nie mogą być uznane za parkingi prowadzące "podobną działalność" parkingi strzeżone i nie strzeżone, osiedlowe i handlowe, na których kierowcy pozostawiają pojazdy okresowo na podstawie umowy cywilnej. Specyfika obu rodzajów parkingów jest różna. Jednocześnie ustanowiony w sprawie biegły A. S., w ocenie Kolegium, nie posiadał wystarczającej wiedzy specjalistycznej pozwalającej na sporządzenie rzetelnej opinii z zakresu ekonomii i finansów. W opinii uzupełniającej wskazał jedynie, że parkingi podane w treści opinii są ogrodzone, zamknięte, dozorowane, a więc strzeżone i posiadają warunki zarówno do doraźnego, jak i długoterminowego przechowywania pojazdów. Nadto biegły stwierdził, że nie posiada wiedzy na temat przyczyn rozbieżności w wysokości stawek parkingowych na poszczególnych parkingach i nie są mu znane sprawy księgowe i fiskalne podmiotów gospodarczych prowadzących parkingi, gdyż zapewne są to poufne dane handlowe. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zasięgnięcie opinii biegłego z zakresu ekonomii i finansów, która pozwalałaby w sposób rzetelny, poddający się kontroli merytorycznej, na ustalenie, z uwzględnieniem podobieństwa prowadzonych parkingów oraz realnych danych, należnego wnioskodawcy wynagrodzenia (zwrotu wydatków koniecznych, jak i wynagrodzenia za dozór).

Ustalając powyższe Kolegium oparło się na dowodzie z opinii biegłej E. P., wpisanej na listę biegłych sądowych z zakresu ekonomii i finansów. Opinia ta została opracowana przez biegłą na okoliczność - ustalenia wysokości koniecznych wydatków poniesionych na usunięcie i holowanie pojazdów z miejsca zdarzenia na parking strzeżony położony w [...] przy ulicy [...], prowadzony przez A. W. pod firmą A, ustalenia wysokości koniecznych wydatków związanych w wykonywaniem dozoru pojazdów znajdujących się na ww. parkingu strzeżonym za lata 2008-2012, ustalenia wysokości wynagrodzenia należnego za dozór pojazdów znajdujących się na ww. parkingu strzeżonym za lata 2008-2012. W ocenie Kolegium opinia przedłożona przez E. P., pomimo że zwiera niewielkie uchybienia, w szczególności, pomimo że opiera się na danych uzyskanych od podmiotów prowadzących działalność na terenie innego województwa, jest opinią rzetelną poddaje się kontroli merytorycznej i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co zostało szczegółowo omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Kontynuując Kolegium zaznaczyło, iż biegła wskazała, że w pierwszej kolejności podstawą wyliczenia wysokości koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdów, w ramach prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej, winny być udokumentowane koszty stanowiące zapisy w księdze przychodów i rozchodów lub innych dokumentach księgowych. Jednak biegła ustaliła, przeglądając dostarczoną jej dokumentację, że A. W. nie przedłożył żadnych kserokopii rachunków związanych z kosztami prowadzonego parkingu strzeżonego. Wskazała przy tym, iż wprawdzie okres obowiązkowego przechowywania dokumentów księgowych upłynął, jednakże w chwili składania wniosku o przyznanie wynagrodzenia okres ten jeszcze nie upłynął i strona mogła takie dokumenty przedłożyć. Ponieważ tego nie uczyniono - biegła jako wzorzec wyliczeń przyjęła dane będące w jej posiadaniu, dotyczące podmiotów prowadzących podobną działalność na terenie województwa mazowieckiego - powiatu sierpeckiego i płockiego. Jednocześnie, jak wynika z treści samej opinii, dane te zostały powiązane i uzupełnione danymi rzeczywistymi podanymi przez A. W., a odnoszącymi się do działalności stricte prowadzonej przez niego - w zakresie - ustalenia wysokości koniecznych wydatków poniesionych na usunięcie i holowanie pojazdów z miejsca zdarzenia na parking strzeżony w [...] przy ulicy [...], a także - ustalenia wysokości koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdów na ww. parkingu oraz ustalenia wysokości wynagrodzenia należnego za dozór.

I tak w odniesieniu do ustalenia wydatków koniecznych poniesionych na usunięcie i holowanie pojazdu z miejsca zdarzenia na parking położony w [...], biegła ustaliła posługując się posiadanymi danymi podmiotów prowadzących działalność podobną na terenie powiatu płockiego i sierpeckiego, że zużycie paliwa specjalistycznego samochodu wynosi 25 l ON na 100 km, zatem zużycie paliwa do pokonania trasy niezbędnej w celu dojazdu i holowania pojazdu na parking strzeżony - równe jest zatem iloczynowi średniego kosztu paliwa w danym okresie i liczby kilometrów, które to koszty należało powiększyć o koszty pracy dwóch pracowników, przyjmując przy tym czas pracy ustalony do dojazdu, załadunku i rozładunku na parkingu strzeżonym. Przy czym biegła określiła, że czas ten dla lokalizacji pojazdu do 30 km wynosi średnio 2 godziny (w tym dojazd 30 minut, załadunek 40 minut, powrót 30 minut, rozładunek 20 minut). Następnie biegła ustaliła wartość jednej roboczogodziny biorąc pod uwagę najniższe wynagrodzenie brutto wraz z narzutami ponoszonymi przez pracodawcę. W dalszej kolejności biegła do kosztów związanych ze sprzętem do holowania doliczyła w sposób proporcjonalny, opisany w treści opinii, koszty badań technicznych, koszty podatku od środków transportu - według danych archiwalnych. Następnie biegła zsumowała ww. koszty oraz powiększyła je o koszty związane z amortyzacją sprzętu, dokonując, w sposób szczegółowo przedstawiony w opinii, wyliczenia kosztów związanych z dojazdem, załadunkiem, transportem powrotnym i rozładunkiem, w odniesieniu do 1 km, co dało odpowiednio kwotę 2,98 zł netto (3,64 zł brutto) w roku 2008, 2,76 zł netto (3,37 brutto) w roku 2009, 3,02 zł netto (3,68 zł brutto) w roku 2010, 3,58 netto (4,40 zł brutto) w roku 2011, 3,95 zł netto (4,86 zł brutto) w roku 2012.

W odniesieniu do ustalenia wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru pojazdów znajdujących się na parkingu strzeżonym prowadzonym przez stronę w latach 2008-2012 biegła wskazała, że z uwagi na brak danych dotyczących kosztów związanych z prowadzeniem parkingu i z uwagi na upływ okresu, w jakim istnieje obowiązek ich przechowywania, nie jest w stanie dokonać ustaleń faktycznych opartych o rzeczywiste dane dotyczące parkingu prowadzonego przez A. W., dlatego też konieczne było ustalenie tych kosztów w oparciu o dane innych podmiotów prowadzących działalność podobną. Biegła przyjęła, że kosztami stałymi związanymi z prowadzeniem parkingu strzeżonego są koszty: zatrudnienia pracowników, energii elektrycznej związanej z oświetleniem i funkcjonowaniem urządzeń monitorujących, podatek od nieruchomości, telefony, woda, wywóz nieczystości. Biegła wyjaśniła przy tym, iż z uwagi na brak możliwości odtworzenia faktycznych kosztów dla firmy A prowadzonej przez stronę, biegła posłużyła się średnią kosztów czterech przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone na zbliżonej powierzchni. W odniesieniu do kosztów zatrudnienia biegła wskazała, iż A. W. określił zatrudnienie dla potrzeb dozoru na 4,2 etatu. Podała, że wyliczenie to zostało dokonane przez A. W. w oparciu o obowiązujący czas pracy, co nie świadczy o tym, że taki był faktyczny stan zatrudnienia, a A. W. nie przedłożył ani listy obecności, ani grafiku dozorów, ani listy płac czy rozliczeń z ZUS, mimo że dokumenty te winny znajdować się w archiwum firmy, gdyż w odniesieniu do tych dokumentów obowiązek przechowywania jest dłuższy niż w przypadku dokumentów podatkowych. Zdaniem biegłej, przy tak niewielkim parkingu i zastosowaniu monitoringu, zatrudnienie na poziomie 4,2 etatu jest nieekonomiczne. Na poparcie powyższego wskazała, że ze sporządzanych przez nią opinii wynika, że nawet firmy z dużo większego miasta jakim jest Płock, przy parkingach o powierzchni 1.000 - 1.500 m2, wykazywały zatrudnienie 3 osób, uzupełniając dozór siłami rodziny lub osobiście. A. W. również wskazuje na dozór własny i członków rodziny, dlatego też w dokonanych wyliczeniach, zdaniem biegłej, należało przyjąć jako stałe zatrudnienie 1 pełny etat plus wkład robocizny własnej i członków rodziny. Następnie biegła, posługując się średnimi kosztami wyliczonymi z czterech podobnych parkingów o podobnych rozmiarach, uwzględniając rozmiar działalności prowadzonej przez A. W., co szczegółowo przedstawiła w wyliczeniach zawartych w opinii, ustaliła szacowane koszty dobowe i miesięczne parkingu prowadzonego przez A. W. Koszty te kształtowały się w następujący sposób: w roku 2008 - 2,76 zł netto, tj. 3,37 zł brutto dla jednego stanowiska parkingowego za dobę i 82,80 zł netto, tj. 101, 02 zł brutto za miesiąc; w roku 2009 - 3,03 zł netto, tj. 3,70 zł brutto dla jednego stanowiska parkingowego za dobę i 90,90 zł netto, tj. 110,90 zł brutto za miesiąc; w roku 2010 - 3,13 zł netto, tj. 3,82 zł brutto dla jednego stanowiska parkingowego za dobę: 93,90 zł netto, tj. 114,56 zł brutto za miesiąc, w roku 2011 - 3,29 zł netto, tj. 4,05 zł brutto dla jednego stanowiska parkingowego za dobę i 98,70 zł netto, tj. 121,40 zł brutto za miesiąc; w roku 2012 - 3,61 zł netto tj. 4,44 zł brutto dla jednego miejsca parkingowego za dobę i 108,30 zł netto, tj. 133,21 zł brutto za dobę. Dalej biegła wyjaśniła, że na ustalenie wynagrodzenia, czyli w rozumieniu prawa podatkowego - przychodu, jaki generuje dozór jednego stanowiska, składają się koszty i zysk, toteż biegła określiła, że koszty w ogólnym przychodzie stanowią 80%, zatem średnie wynagrodzenie za dozór dla jednego stanowiska (koszty plus zysk) wynosi: w roku 2008 — 3,45 zł netto, tj. 4,21 zł brutto, w roku 2009 — 3,79zł netto, tj. 4,62 zł brutto, w roku 2010 - 3,91 zł netto, tj. 4,77 zł brutto, w roku 2011 - 4,11 zł netto, tj. 5,06 zł brutto, w roku 2012 - 4,51 zł netto, tj. 5,54 zł brutto. W tym miejscu Kolegium podkreśla, iż biegła w swojej opinii na strome 13, pod pojęciem wynagrodzenia rozumie zarówno poniesione koszty, jak i zysk przedsiębiorcy z tytułu przechowywania. Natomiast przepis art. 102 u.p.e.a. odnosi się do zwrotu wydatków koniecznych, co należy w tej sytuacji utożsamiać z pojęciem kosztów przechowywania przyjętym przez biegłą. Natomiast pojęcie zysku, którym posługuje się biegła należy utożsamiać z pojęciem wynagrodzenia za sprawowany dozór w rozumieniu art. 102 u.p.e.a. Suma kwot kosztów (wydatków koniecznych) i zysku (wynagrodzenia) powiększona o koszty związane w usunięciem pojazdu - stanowi łączną kwotę należną wnioskodawcy z tytułu usunięcia danego pojazdu i sprawowania nad nim dozoru, co zostało przyjęte przez Kolegium do dalszych rozważań.

Następnie Kolegium podniosło, że w opinii uzupełniającej, odnosząc się do zarzutów strony, biegła podała, iż przyjęte przez nią do porównania parkingi i działalność podmiotów polegająca na ich prowadzeniu była tożsama z działalnością strony, a koszty ustalane były na potrzeby ustalenia kosztów holowania i dozoru w postępowaniach prowadzonych na terenie województwa mazowieckiego. Również zysk przyjęto umownie w wysokości 20 %, uwzględniając zysk osiągany przez tego typu podmioty na terenie województwa mazowieckiego.

W ocenie Kolegium, metody porównawcze zastosowane przez biegłą zostały dobrane w sposób racjonalny, a prawidłowość ich doboru i poprawność zastosowania została uzasadniona w sposób jasny, obiektywny, nie budzący wątpliwości Kolegium. Ustalając wysokość wynagrodzenia (koszty i wynagrodzenie za dozór), biegła wzięła pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty prowadzące przede wszystkim parkingi depozytowe, co pozwoliło na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny niż posługiwanie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi strzeżone. W sprawie niniejszej parkingami podobnymi do parkingu strony są inne parkingi depozytowe. Z oświadczeń biegłej zawartych w opinii i opinii uzupełniającej wynika, że sporządzając opinię oparła się na danych czterech innych podmiotów, dysponujących parkingami depozytowymi o podobnej infrastrukturze do parkingu prowadzonego przez A. W., zapewniających skuteczne przechowywanie pojazdów uszkodzonych.

Odnosząc się do zarzutów strony, iż biegła przyjęła do porównania parkingi zlokalizowane poza terenem województwa opolskiego, Kolegium uznało, że okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wnioski końcowe zawarte w opinii. W szczególności biegła dokonała porównania parkingów podobnych do parkingu prowadzonego przez stronę. Wprawdzie parkingi te zlokalizowane były na terenie powiatu sierpeckiego i płockiego - w województwie mazowieckim, jednak należy zwrócić uwagę, iż biegła dokonując ustaleń, po pierwsze - posiłkowała się danymi specyficznym dla analizowanej działalności, po drugie - znaczna część ustaleń oparta jest o dane krajowe - np. wysokości płac i narzuty z tym związane, koszty energii, które były następnie uzupełniane przez biegłą o dane typowe dla powiatu oleskiego, w tym np. dane dotyczące podatku od nieruchomości. Nadto powiat sierpecki i powiat oleski są powiatami porównywalnej wielkości, oba to powiaty średniej wielkości i dobrze skomunikowane z dużymi miastami i aglomeracjami. Powiat sierpecki to powiat o powierzchni 852, 89 km2, zamieszkiwany przez ok. 52 355 mieszkańców, położony w odległości około 40 km od Płocka, 85 km od Torunia i 125 km od Warszawy; powiat oleski to powiat o powierzchni około 973 km2, zamieszkiwany przez około 64 293 mieszkańców, położony w odległości około 48 km od Opola i około 120 km od Wrocławia oraz około 100 km od Katowic. Z kolei dane charakteryzujące powiat płocki - to 104 000 mieszkańców na powierzchni ok 1.800 km2, to powiat dobrze skomunikowany z dużymi miastami i aglomeracjami. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, przyjęty przez biegłą sposób ustalenia kosztów i podaną przez nią metodologię wyliczenia, pomimo iż przyjęto parkingi spoza województwa opolskiego, uznać należało za rzetelne i wiarygodne, bowiem do porównania przyjęto parkingi podobne do parkingu strony, o podobnej lokalizacji rozumianej jako ogół infrastruktury towarzyszącej, w tym wielkość powiatu i liczba ludności na terenie powiatu. Jednocześnie strona nie sformułowała konkretnych zarzutów wskazujących, iż dobór parkingów podobnych z terenu powiatów sierpeckiego i płockiego mógł mieć rzeczywisty i realny wpływ na wynik ustaleń biegłej. W ocenie Kolegium, dla ustalenia stawki wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów w sprawie prowadzonej na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., miarodajne są przede wszystkim kwoty pochodzące od podmiotów - po pierwsze prowadzących parkingi depozytowe, po wtóre - dysponujących parkingami depozytowymi o podobnej infrastrukturze do parkingu prowadzonego przez skarżącego, zapewniające skuteczne przechowywanie pojazdów uszkodzonych. Jednocześnie, w ocenie Kolegium, kwestia lokalizacji parkingów, biorąc pod uwagę cechy lokalizacyjne (powiaty średniej wielkości), może zostać uznana za lokalizację podobną, pozwalającą na rzetelne ustalenie wynagrodzenia oraz zwrotu kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów.

Również wyjaśnienia biegłej co do przyjętego przez nią zysku w wysokości 20 % Kolegium uznało za wystarczające. W szczególności, w ocenie Kolegium, zysk w takiej wysokości jest zyskiem godziwym. W tym miejscu należy podkreślić, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w stosunkach danego rodzaju oznacza, że wynagrodzenie za dozór pojazdów w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców dla rzeczy danego rodzaju, co wymaga uwzględnienia zarówno zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości oraz czasu przechowywania. Zdaniem Kolegium okoliczności te zostały ustalone przez biegłą w sposób logiczny, na podstawie posiadanej przez nią wiedzy specjalistycznej i danych uzyskanych od innych podmiotów prowadzących działalność podobną. Podkreślić należy również, że strona nie wykazała w żaden sposób innego poziomu zysku, a jedynie ograniczyła się do ogólnego zakwestionowania ustaleń biegłej. Skoro ustawa egzekucyjna nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia w sytuacji, gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, zatem w tym zakresie organ powinien się oprzeć się na art. 836 K.c.

Mając to na uwadze, biorąc pod uwagę, że pojazd był przechowywany w okresie od 30 lipca 2009 r. do 6 listopada 2011 r. (następnie od 7 listopada 2011 r. do 2 kwietnia 2012 r. na podstawie umowy), tj. łącznie przez: 155 dni w roku 2009, 365 dni w roku 2010 i 310 dni w roku 2011 - wyliczenie kwot należnych wnioskodawcy przedstawia się następująco: zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem przy przyjęciu stawek wskazanych przez biegłą - 3,70 zł brutto x 155 dni = 573,50 zł brutto plus 3,82 zł brutto x 365 dni = 1.394,30 zł brutto plus 4,05 zł brutto x 310 dni = 1.255,50 zł brutto, co daje łączną kwotę 3.223,30 zł brutto. Dodatkowo do kwoty zwrotu kosztów z tytułu przechowywania pojazdu należy doliczyć także zwrot kosztów usunięcia i holowania pojazdu z miejscowości [...], który kształtuje się następująco: 34 km x 3,37 zł brutto = 114,58 zł brutto. Z powyższego wynika łączna kwota zwrotu wydatków koniecznych w wysokości 3.337,88 zł brutto. Do kwoty tej należy doliczyć koszty wynagrodzenia (zysk rozumiany jako 20 % pełnego wynagrodzenia - koszty plus zysk, określonego przez biegłą na stronie 13 opinii), w tym wynagrodzenie (zysk) za rok 2009 r. liczone jako 0,92 zł brutto x 155 dni = 142,60 zł brutto, wynagrodzenie (zysk) za 2010 r. liczone jako 0,95 zł brutto x 365 dni = 346,75 zł brutto, wynagrodzenie (zysk) za 2011 r. liczone jako 1,01 zł brutto x 310 dni = 313,10 zł brutto - tj. łączne wynagrodzenie (zysk) za cały okres przechowywania w wysokości 802,45 zł brutto.

Powyższe daje łączną kwotę należności, jaka przysługuje wnioskodawcy w wysokości 4.140,33 zł (zwrot wydatków koniecznych związanych z przechowywaniem + zwrot kosztów usunięcia i holowania pojazdu + wynagrodzenie z tytułu przechowywania pojazdu, tj., posługując się ściśle terminologią przyjętą przez biegłą - koszty związane z przechowywaniem + zysk z tym związany + koszty związane z usunięciem i holowaniem pojazdu). Innymi słowy, łączna kwota należności przysługująca wnioskodawcy stanowi iloczyn wynagrodzenia dobowego rozumianego jako koszty plus zysk, określonego przez biegłą na stronie 13 opinii, które zostało ustalone - w roku 2009 - w wysokości 4,62 zł brutto, w roku 2010 - w wysokości 4,77 zł brutto, a w roku 2011 - w wysokości 5,06 zł brutto - i liczby dni, przez jakie pojazd był przechowywany (tj.: 4,62 zł brutto x 155 dni = 716,10 zł brutto + 4,77 zł brutto x 365 dni = 1.741,05 zł brutto + 5,06 zł brutto x 310 dni = 1.568,60 zł brutto - co daje kwotę 4.025,75 zł brutto). Do kwoty tej należy doliczyć koszt usunięcia i holowania pojazdu (4.025,75 zł brutto + 114,58 zł brutto), co daje łączną kwotę należności w wysokości 4.140,33 zł brutto.

Zdaniem Kolegium organ pierwszoinstancyjny zaskarżonym postanowieniem orzekł o zwrocie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...] nr rej. [...], a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, dokonując konkretnych wyliczeń, kwotę zwrotu i wskazał, że jest ona wyliczona do 6 listopada 2011 r., przyjmując jednocześnie, że za okres od 7 listopada 2011 r. do 2 kwietnia 2012 r. wypłacono stronie określoną kwotę na podstawie umowy z 7 listopada 2011 r.

Podsumowując ten wywód Kolegium wyjaśniło, iż w przypadku, gdy strona nie zmodyfikowała podania, podtrzymując termin końcowy żądania na dzień 2 kwietnia 2012 r., organ zobowiązany był orzec na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. o roszczeniu za cały okres wskazany przez stronę we wniosku, czego nie uczynił w zaskarżonym postanowieniu. Dlatego, mając powyższe na uwadze, Kolegium orzekając merytorycznie, umorzyło w zakresie objętym umową (tj. w odniesieniu do okresu od 7 listopada 2011 r. do 2 kwietnia 2012 r.) postępowanie pierwszej instancji - z uwagi na brak stosunku administracyjnego w tym okresie, co jednak nie miało charakteru orzekania na niekorzyść strony w postępowaniu odwoławczym, a stanowiło wyłącznie korektę sposobu sformułowania rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji.

Ponadto w ocenie Kolegium brak było podstaw do uwzględniania przy ustalaniu należności, o których mowa w art. 102 ust. 2 u.p.e.a., stawek przyjętych w umowach na parkowanie, przechowywanie oraz zabezpieczenia pojazdów i mienia dla celów procesowych, gdzie jedną ze stron (zleceniodawcą) jest Policja. Stanowisko to jest zbieżne z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 550/14. Parkingi te różnią się nie tylko celem, na jaki zostały zorganizowane, ale również rodzajem stosunku prawnego z prowadzącym parking (starostę łączy z prowadzącym parking stosunek administracyjny, a Policję - stosunek cywilnoprawny, wynikający z zawartej umowy), długością okresu przechowywania i związaną z tym koniecznością (brakiem konieczności) odpowiedniej powierzchni do wykonywania manewrów i zabezpieczenia pojazdów przed uszkodzeniem i kradzieżą (pojazd objęty zaskarżonym postanowieniem miał zerową wartość w dacie wyceny). Także stawki przyjęte w uchwałach Rady Powiatu Oleskiego nie mogą być podstawą ustalenia należności w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a., ponieważ odnoszą się one wyłącznie do właściciela pojazdu. Nadto w ocenie Kolegium brak było podstaw, by przy ustalaniu należności z tytułu przechowywania brać pod uwagę stawkę wynikającą z umowy (16,50 zł/dobę). Kolegium uznało, że skutkowałoby to rozciągnięciem postanowień umowy na okres nie objęty jej zapisami, a nadto - wypłatą wynagrodzenia w kwocie wyższej niż żądana przez stronę.

Z kolei podsumowując powyższe kwestie, wskazał organ odwoławczy, iż w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wyznaczona przez organ administracji publicznej do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu strzeżonym na podstawie przepisów ustawy, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, albowiem jednostkę tę wiąże z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Tym samym nie obowiązują unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. A zatem nie jest taryfą w rozumieniu powołanych przepisów uchwała wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy. Wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 K.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej ruchomości w umowie albo taryfie. Odpowiednie zastosowanie można odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 K.c. w zakresie, w którym stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Na potwierdzenie prezentowanego stanowisko, w sposób analogiczny jak w większości twierdzeń, Kolegium przytoczyło wyrok sądu administracyjnego, w tym przypadku wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2184/16, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA.

Na zakończenie dodało, iż jak wynika z analizy orzecznictwa sądowego i ustaleń biegłych występujących w tych sprawach - stawki dozoru pojazdu na parkingach depozytowych są co do zasady niższe niż na parkingach niedepozytowych.

W skardze na powyższe postanowienie A. W., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie następujących przepisów K.p.a.:

- art. 7 i art. 77 § 1 przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy;

- art. 12 § 1 przez brak szybkiego i wnikliwego działania w sprawie;

- art. 104 § 2 w związku z art. 107§ 1 oraz w związku z art. 102 § 2 u.p.e.a. przez brak jednoznacznego wskazania, w jakim zakresie przyznano lub odmówiono przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, a w jakim zakresie przyznano wynagrodzenie za wykonywany dozór;

- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 84 przez bezkrytyczne przyjęcie stawki wyliczonej przez biegłego bez dokonania analizy poprawności sporządzenia opinii.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej punktu pierwszego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi skarżący kwestionował prawidłowość wydanej przez biegłego opinii. Wskazał, że przejęte przez biegłą stawki zostały ustalone dowolnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Zarzucił też, że przy ustalaniu wynagrodzenia za holowanie przedmiotowego pojazdu zarówno organ, jak i biegła nie uwzględnili, że w zakresie kosztów i wynagrodzenia za holowanie najczęściej na krótkich odcinkach obowiązuje ryczałt. Natomiast, wynagrodzenie uzależnione od ilości kilometrów jest naliczane dopiero w sytuacji gdy holowanie jest dłuższe niż odległość objęta ryczałtem. Ponadto zauważył, że z przedmiotowej opinii w żaden sposób nie wynika, że dotyczy ona pojazdu objętego niniejszym postępowaniem. Wskazał też, w pismach kierowanych do organu podał powody uniemożliwiające mu udokumentowanie konkretnych kosztów, a które poniósł w związku z dozorem. Dlatego też organ pierwszej instancji zobowiązany był do przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia tych kosztów poprzez zasięgnięcie opinii biegłego. Wskazał też, iż co do zasady nie kwestionuje możliwości ustalenia wynagrodzenia przy pomocy dowodu z ustaleń biegłego, jednakże opinia sporządzona w sprawie nie przedstawia żadnej wartości dowodowej, gdyż na jej podstawie nie można w ogóle wyciągnąć żadnych wniosków co do wysokości wynagrodzenia należnego z tytułu dozoru na pojazdami usuniętymi z drogi w trybie art. 130a u.p.e.a. Akcentował, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 K.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą nieruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności. Ponadto, ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ winien oprzeć się na informacjach pochodzących od podmiotów wykonujących działalność gospodarczą rodzajowo tożsamą z prowadzoną przez skarżącego, z uwzględnieniem miejsca wykonywania działalności, a ustalenia kosztów i wynagrodzenia za dozór oprzeć o analizę działalności podmiotów działających na tym samym terenie, na którym działa podmiot, dla którego ma być ustalone wynagrodzenie. Wobec powyższego, za niedopuszczalne uznał przyjęcie przez biegłą do swych ustaleń podmiotów prowadzących parkingi poza terenem województwa opolskiego a także podmioty nie prowadzące działalności tożsamej. Wskazał też, że w przedmiotowej sprawie parkingami podobnymi do parkingu skarżącego są inne parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi przez policję. Zatem za parkingi prowadzące "podobną działalność" nie mogą być uznane parkingi strzeżone, na których kierowcy pozostawiają pojazdy na podstawie umowy cywilnej. Dlatego, zdaniem skarżącego, wyliczając uśrednioną stawkę dobową organy nieprawidłowo uwzględniły dane pochodzące od podmiotów prowadzących parkingi strzeżone nie mające charakteru parkingów depozytowych. Ponadto, ze sporządzonej opinii nie wynika, ile podmiotów biegła poddała analizie ani jaki rodzaj działalności prowadzili, a więc nie można jednoznacznie stwierdzić czy była to działalność podobna do prowadzonej przez skarżącego. Skarżący kwestionował też ustalą przez biegłą stawkę wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów, stwierdzając, że miarodajne będą kwoty pochodzące od pomiotów prowadzących parkingi depozytowe oraz dysponujących parkingami depozytowymi o podobnej infrastrukturze do parkingu prowadzonego przez skarżącego, zapewniających skuteczne przechowywanie pojazdów uszkodzonych. Wskazał też, że biegła nie uwzględniła wszystkich kosztów prowadzenia tego rodzaju parkingu. Przede wszystkim nie uwzględniła w żaden sposób kosztów administracyjnych takich jak (koszty papieru, tonerów, innych przyborów biurowych, koszty obsługi administracyjnej, komputerów drukarek innych urządzeń elektrycznych, archiwizacji i przechowywania dokumentów) oraz kosztów utrzymania samego parkingu jak i biura (sprzątanie odśnieżanie naprawy). Zarzucił też, że biegła nie podjęła próby kontaktu ze skarżącym w celu uzyskania od niego jakichkolwiek informacji w zakresie prowadzonej przez niego działalności. Nie przeprowadziła również wizji lokalnej, dlatego nie wiadomo na jakiej podstawie przyjęła, że przyjęte do porównań parkingi są parkingami podobnymi. Ponadto biegła w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego przyjęła poziom zysku w wysokości 20 % i nie odniosła się do stawek wynagrodzenia ustalonych w Uchwale Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r., Nr VIII/53/07 w związku z zarządzeniem Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r., nr 13/2010 dotyczącym wyznaczenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych z drogi oraz wyznaczenia jednostek usuwających pojazdy z drogi w celu ich zabezpieczenia na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez Starostę, która obowiązywała w okresie objętym przedmiotowym postanowieniem i dotyczyła tego samego stosunku. W opinii skarżącego, niezwykle istotna dla ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór jest również umowa z dnia 7 listopada 2011 r. dotycząca stawek wynagrodzenia za dozór na pojazdami, gdyż na jej podstawie organ wypłacił część należnego wynagrodzenia za pojazdy odebrane w pierwszej połowie 2012 r. Zdaniem skarżącego, tak długi czas oczekiwania na ustalenie wynagrodzenia powinien być zrekompensowany poprzez podniesienie wysokości tego wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że swoje orzeczenie oparło o opinię biegłego, którą oceniło jako przydatną do rozpatrzenia sprawy. Biegła wzięła pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty prowadzące przede wszystkim parkingi depozytowe, co pozwoliło na ustalenie przeciętnego wynagrodzenia i kosztów za dozoru w odniesieniu do pojedynczego pojazdu. Wskazało też, że wysokość wynagrodzenia przyjętego w stosunkach danego rodzaju oznacza, że wynagrodzenie za dozór pojazdów w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców dla rzeczy danego rodzaju, co wymaga uwzględnienia zarówno zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości oraz czasu przechowywania. W ocenie Kolegium, okoliczności te zostały ustalone przez biegłą w sposób logiczny, na podstawie posiadanej przez nią wiedzy specjalistycznej i danych uzyskanych od innych podmiotów prowadzących działalności podobną z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych. Możliwym było również określenie przez biegłą w jednej opinii kosztów przechowywania pojazdów w poszczególnych latach i na tej podstawie obliczenie wynagrodzenia należnego z tytułu przechowywania poszczególnych pojazdów. Podkreśliło Kolegium, że przedmiotem opinii było określenie wynagrodzenia faktycznie stosowanego w danych stosunkach, dla którego rodzaj konkretnego pojazdu nie ma istotnego wpływu na wysokość tego wynagrodzenia. Odnośnie do zarzutu dotyczącego sposobu ustalenia kosztów holowania pojazdu na krótkich dystansach Kolegium wyjaśniło, że koszty holowania zostały ujęte w pozycji zwrot kosztów i tym samym obejmują wyłącznie rzeczywiste koszty związane z odholowaniem pojazdu (nie uwzględniają marży własnej podmiotu wykonującego usługę). Wynagrodzenie z tytułu wykonywania powierzonego zadania przez organ administracji zostało ujęte w pozycji wynagrodzenie za dozór, co stanowi pozycją odrębną od pozycji kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu było bowiem postanowienie rozstrzygające o przyznaniu skarżącemu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdami.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także – z mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 735) zwanej K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., odpowiednio zaskarżonego postanowienia w części obejmującej pkt 1 rozstrzygnięcia, a postanowienia organu pierwszej instancji w całości.

Na wstępie wskazać należy, że co do rozstrzygnięcia z pkt 2 zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie jest ono wadliwe. W ustalonym stanie faktycznym bezsporny jest fakt, że w okresie, którego dotyczy przyznany zwrot, tj. od 3 lutego 2009 r. do 6 listopada 2011 r., skarżący pełnił rolę jednostki wyznaczonej przez Starostę do usuwania pojazdów z drogi i dozoru nad usuniętymi pojazdami. Zadania te skarżący realizował w ramach stosunku prawnego o charakterze administracyjnoprawnym, który nawiązany został stosownie do art. 130a ust. 5a i ust. 5c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018, z późn. zm.).

W zakresie regulacji art. 130a Prawa o ruchu drogowym wskazana nowelizacja weszła w życie z dniem 21 sierpnia 2011 r. Po zmianie stanu prawnego, stosownie do art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym, skarżącemu powierzono przedmiotowe obowiązki na podstawie umowy z dnia 7 listopada 2011 r. To oznacza, że w dalszym okresie, tj. od 7 listopada 2011 r. zadania z zakresu nadzoru nad pojazdem skarżący realizował na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Powiatem Oleskim. W tym stanie rzeczy, należało umorzyć postępowanie w zakresie żądania skarżącego dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz zwrotu wynagrodzenia za sprawowanie dozoru za okres objęty umową. Uznać należy, że roszczenie to ma charakter cywilny i tym samym brak jest podstaw prawnych do władczego orzekania w tym zakresie przez organy administracji publicznej. Wszelkie spory na tym tle rozstrzygane są przez sąd powszechny.

Słusznie zatem Kolegium uznało, że zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za dozór nad pojazdem marki [...] w sposób w skazany w objętym skargą rozstrzygnięciu. Zauważyć należy również, że skarżący w wywiedzionej skardze wyartykułował wyłącznie zarzuty odnośnie do pkt 1 zaskarżonego postanowienia.

W świetle ugruntowanego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości charakter prawny czynności wykonywania dozoru nad pojazdem w sytuacji powierzenia tego dozoru przez organ administracji publicznej. W uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. I OPS 1/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjno-prawnym; jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Ponadto, we wskazanej uchwale NSA wprost wskazał, że jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, to jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na dzień wydania zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2018 r., poz. 1016 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowiącym podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia, organ egzekucyjny przyznaje, na wniosek dozorcy złożony w terminie miesiąca od dnia ustania dozoru, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1 u.p.e.a. Z treści tego przepisu wynika, że przyznanie wskazanych w nim należności jest uzależnione od faktu wykonywania dozoru oraz zgłoszenia przez dozorcę żądania przyznania wynagrodzenia za dozór i zwrotu koniecznych wydatków poniesionych w związku z dozorem. Uznać tym samym należy, że spełnienie tych dwóch przesłanek, o których stanowi ww. przepis, powoduje powstanie po stronie organu obowiązku przyznania zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia. Wskazuje na to kategoryczne sformułowanie "organ egzekucyjny przyznaje".

Dostrzec jednak należy, że zarówno przepis art. 102 § 2 u.p.e.a., jak i żadne inne przepisy prawa nie określają precyzyjnie, jak należy wyliczyć przedmiotowe należności objęte zwrotem, w tym brak jest określenia jednoznacznych kryteriów pozwalających na ustalenie ich wysokości. Sąd w związku z powyższym podziela poglądy orzecznictwa, że przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota należności objętych zwrotem jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy, parkingu i pojazdu. Co więcej, wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna zaś odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie dozoru, tj. na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem pojazdu przechowywanego na parkingu. Zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zatem to na dozorcy w pierwszej kolejności ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji, która uwzględnia m.in. wyposażenie parkingu, na którym prowadzona jest działalność. Organ orzekający o ich przyznaniu jest natomiast uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1526/19 i tam powołany wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 161/14).

W sytuacji, gdy dozorca nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie w drodze dowodów przeprowadzanych przez organ z urzędu. Dowody te w sprawach dozoru mogą odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Jednocześnie skoro ustawa egzekucyjna nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, jego wysokość powinna być ustalona na podstawie wskazanego w art. 836 K.c. kryterium wynagrodzenia w danych stosunkach przyjętego, czyli wynagrodzenia stosowanego przez inne podmioty prowadzące parking (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3203/15 i z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1281/19). W konsekwencji, stosownie do poglądu wyrażonego w ww. uchwale NSA przyjąć należy, że przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości.

Uwzględniając powyższe podkreślić należy, że ocena i ustalenia organów w zakresie przyznania wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór - dokonywane z urzędu, nie mogą być dowolne i muszą znajdować odzwierciedlenie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym. Organy zobowiązane są zatem do ustalenia stanu faktycznego na podstawie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Winny one wyjątkowo wnikliwie prowadzić postępowanie i rozważyć wszystkie jego aspekty tak, aby podmiot wykonujący dozór nie został pozbawiony należnego mu wynagrodzenia i zwrotu kosztów poniesionych związanych z usunięciem pojazdu z drogi i wykonywaniem dozoru.

W przedmiotowej sprawie przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające w zakresie weryfikacji żądania skarżącego dotyczącego zwrotu omawianych kosztów i wynagrodzenia za dozór, którego wysokość określona została w jego wniosku o zwrot z dnia 21 czerwca 2012 r. W szczególności wobec nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów potwierdzających poniesione koszty organ pierwszej instancji przeprowadził z urzędu dowód z opinii biegłego – A. S. oraz zgromadził dokumentację dotyczącą postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Parkowanie pojazdów (...) zabezpieczonych dla celów procesowych przez Policję" w latach 2010 i 2012, przez Komendę Powiatową Policji w [...]. Dokonując oceny tego materiału dowodowego Starosta przeanalizował zgromadzoną dokumentację, w tym wziął pod uwagę dowody zgłoszone przez skarżącego w postaci: uchwały Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r., Nr VIII/53/07, w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi oraz parkowanie tych pojazdów i umów zawartych przez skarżącego z organem Policji dotyczących holowania i przechowania pojazdów.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium dostrzegło jednak braki w postępowaniu wyjaśniającym i uznało za konieczne dokonanie dodatkowych ustaleń w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko wyrażone w tym przedmiocie podlegało dwukrotnie kontroli sądowej. W kwestii tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w prawomocnych wyrokach z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 399/16 i z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 320/17.

Zaskarżone obecnie postanowienie zostało wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Podkreślić tym samym trzeba, że stosowanie do art. 153 p.p.s.a., wskazane wyroki były wiążące dla Kolegium w zakresie wyrażonej w nich oceny i wskazań co do zakresu postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Orzeczenia te wiążą również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Niezbędnym zatem jest wskazanie, że w świetle zapadłych wyroków Sądu, Kolegium rozpoznając ponownie sprawę mogło samodzielnie uzupełnić braki dostrzeżone w zakresie postępowania wyjaśniającego dotyczące sporządzonej opinii biegłego, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W kontekście dostrzeżonych przez Kolegium nieprawidłowości dotyczących koniecznych ustaleń w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 399/16, Sąd wskazał, że w przypadku wątpliwości organu co do treści opinii biegłego nie było przeciwwskazań do ewentualnego dodatkowego wezwania jej autora do złożenia wyjaśnień lub zlecenia mu sporządzenia opinii uzupełniającej. Zakres tych czynności, jak uznał Sąd, nie przekracza możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Takie samo stanowisko Sąd wyraził w wyroku z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 320/17, gdzie ponownie zaznaczył, że podjęcie przez Kolegium działań w trybie art. 136 K.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile oczywiście nie ujawniłyby się inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych strony postępowania.

Kolegium rozpoznając sprawę po raz kolejny - w postępowaniu podlegającym obecnie kontroli Sądu uznało jednak, że uzyskana przez organ pierwszej instancji opinia biegłego nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia i w ramach postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., przeprowadziło dowód z zupełnie nowej opinii – biegłej E. P. Następnie też na podstawie tej opinii dokonało istotnych ustaleń i oceny wydając zaskarżone postawienie.

Takie działanie organu odwoławczego uznać należy za nieuprawnione i wadliwe, gdyż przekraczało jego kompetencje wynikające z art. 136 K.p.a. i skutkowało jednocześnie naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a., o czym poniżej.

Podkreślić trzeba, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Do istoty tej zasady należy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia istotnych okoliczności w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Co zostało też podkreślone we wcześniejszych wyrokach wydanych na gruncie niniejszej sprawy, na podstawie art. 136 K.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Postępowanie odwoławcze nie może więc zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji i prowadzić do dokonywania ustalenia nowych istotnych okoliczności, które nie podlegały ocenie przez organ pierwszej instancji, jeśli mają one wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie może wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę, gdyż narusza to prawo strony do dwukrotnego jej rozpoznania. Taka sytuacja zaistniała jednak w rozpoznawanej sprawie, albowiem dowód z opinii biegłego – E. P., który stanowił podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez Kolegium został przeprowadzony w całości wyłącznie w powstępowaniu odwoławczym. Takie działanie organu odwoławczego skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż doprowadziło do sytuacji, w której kwestie istotne i zasadnicze dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zostały ocenione wyłącznie w jednej instancji. To zaś pozbawiło stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy w tym samym zakresie, przez dwa różne organy administracji.

Dostrzec trzeba, że w opinii biegłego uwzględnionej przez organ pierwszej instancji do ustalenia wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem, uwzględnione zostały zupełnie inne okoliczności fatyczne niż te, które stanowiły podstawę opinii przyjętej jako podstawa orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też przeprowadzenie dowodu z zupełnie nowej opinii nie mogło być uznane za uzupełnienie postępowania dowodowego w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przed organem odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a., lecz jako związane z koniecznością przeprowadzenia postępowania uzupełniającego koniecznego do wyjaśnienia sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Kolegium przekraczając uprawnienia wynikające z art. 136 K.p.a. naruszyło tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. i błędnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 1.

Nadto, wskazać należy, że w sytuacji, gdy skarżący nie przedłożył dokumentów bezpośrednio potwierdzających koszty, jakie poniósł w związku z wykonywaniem dozoru nad pojazdem, prawidłowo sporządzona opinia biegłego szacująca taki koszt jest dowodem mający istotne znaczenie dla dokonania rozstrzygnięcia sprawy o zwrot koniecznych wydatków na wykonywanie dozoru. Organy obu instancji powinny jednak zadbać o to, aby podstawę ustaleń stanowiła opinia logiczna, spójna i wiarygodna, tj. taka której wnioski nie są sprzeczne i w której dokonując szacowania uwzględniono okoliczności dotyczące konkretnego dozorcy, parkingu i pojazdu.

Analizując opinię sporządzoną w postępowaniu odwoławczym Sąd dostrzegł, że biegła do swych ustaleń przyjęła dane dotyczące podmiotów prowadzących parkingi w zupełnie innym miejscu (województwie) niż działalność prowadzona przez skarżącego. Sporna opinia nie tylko nie zawierała analizy lokalnego rynku, ale również nie wyjaśniała w sposób logiczny przyczyn i sposobu wyboru do przyjętej oceny wskazanych w niej powiatów z województwa mazowieckiego.

Tymczasem, zdaniem Sądu, prawidłowe ustalenie kosztów i wynagrodzenia za dozór można oprzeć o analizę działalności podmiotów działających na tym samym terenie, na którym działa podmiot, dla którego ma być ustalone wynagrodzenie. Nadto, podmioty te winny prowadzić działalność tożsamą z działalnością skarżącego. Z przedmiotowej z opinii nie wynika jednak nawet to, czy działalność wykonywana przez wskazane podmioty była tożsama z działalnością strony. Zauważyć również trzeba, że biegła winna uwzględnić specyfikę tzw. parkingu depozytowego przystosowanego do przechowywania pojazdów zwożonych przez policję - odmienną od działalności zwykłych parkingów strzeżonych ogólnodostępnych, na których kierowcy pozostawiają pojazdy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dane pochodzące od takich podmiotów nie mogą stanowić podstawy do wyliczenia uśrednionej stawki dobowej na parkingu dozorowanym - specjalnym.

W sporządzonej opinii biegła nie scharakteryzowała parkingów przyjętych do porównań, w tym przede wszystkim w zakresie posiadanej infrastruktury, co powinno mieć wpływ na ustalenie ceny. Z opinii wynika również, że nie przeprowadziła wizji na parkingu skarżącego wobec czego, stwierdzenie cechy podobieństwa uznać należy za dowolne.

Ponadto, z opinii biegłej E. P. nie wynika, że dotyczy ona konkretnego pojazdu objętego konkretnym postępowaniem i konkretnym rozstrzygnięciem. Biegła wyliczyła średnią dla 13 pojazdów objętych pierwotnie przez Starostę Oleskiego jednym postępowaniem i jednym rozstrzygnięciem. Jednocześnie nie odnosi się do składników kosztów, o które wnioskował skarżący twierdząc, że ten kosztów tych nie wykazał. Pełnomocnik skarżącego słusznie natomiast zwraca uwagę, że w toku postępowania skarżący wyjaśniał powody uniemożliwiające mu udokumentowanie konkretnych kosztów, które poniósł w związku z dozorem. Ani biegła, ani organ nie odnieśli się do tego twierdzenia. W kalkulacji koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór biegła nie uwzględniła wszystkich wskazywanych przez skarżącego wydatków, np. kosztów ubezpieczenia OC podczas, gdy m.in. w tym zakresie skarżący zgłaszał żądanie ich uwzględnienia.

W świetle wskazanych nieścisłości i braku wyjaśnień uwzględniona przez Kolegium opinia nie mogła stanowić wiarygodnego i zasadniczego dowodu w sprawie. Nie można uznać, aby uwzględnione w niej okoliczności mogły dotyczyć skarżącego jako dozorcy. Tymczasem, organ odwoławczy przyjął ją jako zasadniczy i w istocie jedyny dowód w sprawie. W konsekwencji powyższego nie doszło do prawidłowego ustalenia i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Podkreślić trzeba, że wynagrodzenie za dozór pojazdów wykonywany w trybie administracyjnym powinno zostać ustalone na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego, najczęściej przez innych przechowawców, na terenie i w miejscu, właściwym dla przechowawcy i dla rzeczy danego rodzaju. Z kolei ustalenie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru wymaga uwzględnienia zarówno zakresu obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszących przechowaniu, jak również jego warunków, wielkości składowanego przedmiotu i powierzchni niezbędnej do jego składowania. Wyjaśnienie i udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, jednakże w przypadku ich niewykazania przez jednostkę wykonującą dozór, właściwych ustaleń w tej mierze dokonuje organ w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji ocena wiarygodności przyjętego wynagrodzenia uzależniona jest od właściwie przeprowadzonej analizy rynku, w celu ustalenia poziomu stawek funkcjonujących w rozliczeniach z przechowawcami pojazdów, w okresie sprawowanego dozoru, w tym odpowiedniego wyboru parkingów depozytowych do porównania w opinii oraz od samej argumentacji przedstawionej przez organ. Opinia biegłego sporządzona w tym przedmiocie jest przy tym dowodem, który nie ma charakteru wiążącego i jak każdy inny podlega ocenie organu w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego. Już w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 399/16, Sąd zwrócił uwagę, że z materiału dokumentacyjnego sprawy oraz uzasadnienia postanowienia Starosty wynika, że ustalając wysokość żądanych przez skarżącego kosztów, organ pierwszej instancji dokonał analizy stawek obowiązujących w różnych przedziałach czasowych i w tym zakresie oparł się na udostępnionej przez Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji dokumentacji dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Na podstawie tych materiałów organ pierwszej instancji dokonał oceny ofert złożonych przez samego skarżącego, jak również innych uczestników ww. postępowania. Poza tym organ odniósł się do umów zawieranych przez skarżącego, w których określono stawki za prowadzenie parkingu depozytowego, jak również usuwanie pojazdów. Określając koszty związane z przechowywaniem pojazdu odwołał się m.in. do opinii biegłego skarbowego, świadczącej o złym stanie technicznym przedmiotowego samochodu. Wskazał również na umowę zawartą w dniu 15 lipca 2004 r. przez wnioskodawcę, z której wynika, że skarżący dysponuje parkingiem na czas nieokreślony i użytkuje przedmiotową nieruchomość nieodpłatnie. Dokonując oceny Kolegium również powinno uwzględnić cały zgromadzony materiał dowodowy. Tymczasem dokonana ocena zasadniczo ograniczyła się tylko do kwestii wyliczenia kosztów dozoru w kontekście powołanej wyżej nowej opinii biegłej. Kolegium nie wyjaśniło dlaczego do ustalenia wysokości wydatków nie wzięto pod uwagę porównywalnych parkingów zlokalizowanych w województwie opolskim. Zdaniem Sądu nie można natomiast podzielić stwierdzenia organu, że powiat płocki o powierzchni około 1800 km2 liczący 104 tys. mieszkańców jest powiatem podobnym do, prawie o połowę mniejszego, powiatu oleskiego o powierzchni około 973 km2, liczącego około 64 293 ludności. Z tego też względu nie można zgodzić się z tym, że w opinii do porównania przyjęto parkingi podobne do parkingu skarżącego o podobnej lokalizacji rozumianej jako ogół infrastruktury towarzyszącej, w tym wielkość powiatu i liczba jego ludności. W konsekwencji też na akceptację nie zasługuje pogląd Kolegium, że przyjęty przez biegłą sposób ustalenia kosztów był wiarygodny.

Zauważyć należy również, że biegła dokonała wyliczenia wysokości kosztów koniecznych wydatków poniesionych na usunięcie i holowanie pojazdu z miejsca zdarzenia na parking strzeżony w [...] wyliczając średnią arytmetyczną odległości, na jakiej holowanie się odbyło na 28,8 km, podczas gdy sporny samochód holowany był przez 30 km. Przyjęcie takiego sposobu wyliczenia należności w tym zakresie doprowadziło do zaniżenia należnej kwoty o koszty związane z holowaniem pojazdu (zużytego paliwa) na odcinku co najmniej 1, 2 km.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że z uwagi na wskazane nieprawidłowości, dotyczące ustalenia wydatków i wynagrodzenia, związanych z usunięciem pojazdu oraz wykonywaniem przez skarżącego nad nim dozoru, w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponadto w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał, że w sprawie konieczne było sporządzenie całkiem nowej opinii i uzyskał taką opinię, zdaniem Sądu uzasadnione było uchylenie również postanowienia organu pierwszej instancji, jako wydanego bez wyczerpująco rozpatrzonego całokształtu materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym istotny mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że brak uzupełnienia przez rzeczoznawcę opinii uwzględnionej przez organ pierwszej instancji i konieczność sporządzenia nowej opinii, uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku oceny Sądu stanowiło przesłankę do uchylenia postanowienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Na zakończenie Sąd wskazuje, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził tut. Sąd również w innych sprawach tej strony o tożsamym przedmiocie. Do motywów i argumentów tam zawartych, jako w pełni oddających meritum sporu skład orzekający odwołał się w znacznej części in extenso.

W tym stanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., Sąd orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonego postanowienia za wyjątkiem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji we wskazanym okresie, a w pkt 2 wyroku o uchyleniu postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt 3 wyroku Sąd postanowił natomiast o kosztach na które składa się: uiszczony od skargi wpis, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym konieczności uzyskania prawidłowej opinii biegłego uwzględniającej dane dotyczące podmiotów prowadzących, w okresie którego dotyczy żądanie, podobne jak skarżący parkingi depozytowe na terenie województwa opolskiego. W opinii tej powinna być przedstawiona przy tym charakterystyka uwzględnionych parkingów pozwalająca na porównanie ich do parkingu prowadzonego przez skarżącego. Wobec wysokości wyliczonej przez skarżącego i wskazanej we wniosku łącznej kwoty wydatków i wynagrodzenia oraz braku dokumentów potwierdzających poniesione koszty, dokonując ustaleń organ powinien, stosując art. 102 § 2 u.p.e.a. i odpowiednio art. 836 Kodeksu cywilnego, wnikliwie rozważyć wszystkie koszty, zwłaszcza wskazywane tak, aby podmiot wykonujący dozór nie został pozbawiony należnego mu wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych w związku z usunięciem pojazdu z drogi i wykonywaniem dozoru.