Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2695/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 612  Sprawy geodezji i kartografii
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r sprawy ze skargi E. Ś. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 września 2003 r Nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów skargę oddala


UZASADNIENIE

II SA/Kr 2695/03

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 września 2003 r znak [...], po rozpatrzeniu odwołania E.Ś. od decyzji Starosty z dnia [...] 2003 r. znak [...] wprowadzającej zmiany podmiotowe i przedmiotowe w ewidencji gruntów obrębu [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego umorzył postępowanie odwoławcze. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 7 "b", art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086 z późn. zm.).

Uzasadniając swoją decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] 2003 r. Starosta Powiatu orzekł o wprowadzeniu na wniosek A. i T. małż. S. zmian w ewidencji gruntów obrębu [...] Wprowadzone zmiany polegały na:

1. wpisaniu w miejsce działki [...] o pow[...] ha działek : [...] o pow. [...] ha z wpisem A. i T. małż. S. jako właścicieli oraz działki [...] o pow. [...] ha z wpisem jako właściciela J.M.

2. wpisaniu w miejsce działki [...] o pow. [...] ha działek: [...] o pow. [...] ha z wpisem jako właścicieli L. i W. małż. C.oraz działki [...] o pow[...] ha z wpisem jako właściciela działki J. M.

Wydanie przez Starostę decyzji z dnia [...].2003 r. nastąpiło po ponownym rozpoznaniu sprawy. Poprzednia bowiem decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...].1997 r. (znak BgiOŚ-[...]), została po rozpoznaniu odwołań A. S. oraz L. i W. małż. C., decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2001 r. znak [...] uchylona w całości, a sprawa w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta Powiatu w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] 2003 r. wskazał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego oju z dnia [...] 2000 r. sygn. [...] z powództwa J. M o wydanie nieruchomości, nakazano usunięcie pozwanych L.C. W. C i, A. E. S., T. A. S. wraz z osobami i rzeczami ich reprezentującymi, z nieruchomości położonych i oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow[...] ha obj. KW [...]i działka [...] o pow. [...] ha obj. KW [...] i wydanie tych nieruchomości J.M. Nieruchomości powyższe oznaczone są na zaewidencjonowanej w zasobie powiatowym mapie za Nr [...] i według ustaleń organu I instancji zostały wydane J. M. co uzasadniało wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów.

Od decyzji tej odwołanie wniosła E.Ś., podnosząc, że z decyzją ta nie zgadza się.

Natomiast A.S. dnia [...] 2003 r. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu z dnia [...].2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 7 [...] 2003 r. znak [...] odmówił A. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...].2003 r., którą przy doręczeniu tego postanowienia pouczono o służącym zażaleniu do Głównego Geodety Kraju na odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Natomiast rozpoznając odwołanie E.Ś. organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nie jest ona stroną postępowania ewidencyjnego, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa z jej odwołania.

Wskazano, że aktem notarialnym z dnia 9 listopada 1988 r. Nr Rej[...] E.Ś umową darowizny przeniosła m.in. na rzecz A.S. -córki i jej męża T.S. prawo własności działki Nr [...] opow. [...] m2 obj. KW [...] Dla działki tej urządzona została KW [...] w której jako właściciele na prawach własności majątkowej małżeńskiej wpisani zostali A .i T. małż. S.. Oni też powołanym wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia [...] 2000 r. sygn. [...], od którego apelację pozwanych oddalił Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia [...] 2000 r. (sygn. akt [...]) zostali zobowiązani do wydania J. M. części działki [...] a to oznaczonej na powołanym planie działki [...] o pow. [...] ha ([...] m2). Zdaniem organu wobec zbycia własności działki [...] w 1988 r. E.Ś nie ma przymiotu strony w postępowaniu ewidencyjnym, co uzasadnia podjętą decyzję.

Skargę nazwaną "sprzeciwem" wniosły na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy A.S. jako właścicielka i E.Ś. jako użytkownik. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżące kwestionują decyzję organu drugiej instancji z dnia 29 września 2003 r. opisywaną jako decyzja Starosty o wprowadzenie zmian w ewidencji. Zdaniem skarżących są nadal posiadaczami gruntów objętych decyzją o wprowadzeniu zmian przy czym A. S jako właścicielka, a E.Ś. jako ich użytkownik zamieszkały w [...] Na rozprawie w dniu [...] 2006 r. E. Ś.wyjaśniła, iż skargę opiera na zarzucie, że w postępowaniu przed sądem cywilnym geodeci źle "zamierzyli" działki.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał dotychczasowe ustalenia i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone przed tą datą. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn .zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do przepisu art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, umorzył z powołaniem na przepis art. 138 §1 pkt 3 kpa, postępowanie odwoławcze stojąc na stanowisku, że takie rozstrzygnięcie jest właściwe w sytuacji gdy składający odwołanie od decyzji organu I instancji nie ma przymiotu strony w postępowaniu, w którym ta decyzja zapadła.

Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oznacza zatem, kontrolę zgodności z prawem tak przyjętego przez organ rodzaju rozstrzygnięcia, jak i kontrolę jego merytorycznych podstaw.

W świetle statuowanej przepisem art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz przewidzianych art. 138 §1 i 2 kpa rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego, należy stwierdzić, iż organ odwoławczy jest organem merytorycznym, umocowanym przepisami kpa do ponownego rozpatrzenia sprawy. Środkiem odwoławczym uruchamiającym postępowanie przed organem odwoławczym w postępowaniu zakończonym decyzją jest odwołanie. Odwołanie zgodnie z art. 127 §1 kpa służy stronie. Ustawową definicję strony zawiera art. 28 kpa stanowiąc, iż stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Przepis art. 138 §1 kpa, określając rodzaje rozstrzygnięć jakie podjąć może organ odwoławczy, w pkt 3 przewiduje, iż może on decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 05.07.1999r OPS 16/98 ( ONSA 1999/4/119), stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W obszernych motywach tej uchwały, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela, wyjaśniono dlaczego w sytuacji braku przymiotu strony postępowania u wnoszącego odwołanie, właściwe jest umorzenie postępowania odwoławczego oparte na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 kpa podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzją, a nie rozstrzyganie postanowieniem o niedopuszczalności odwołania, opartym na przepisie art. 134 kpa. Istota bowiem rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, polega na tym, iż subiektywne przekonanie wnoszącego odwołanie, który nie był uczestnikiem postępowania przed organem I instancji o przysługującej mu legitymacji procesowej, podlega weryfikacji przed organem odwoławczym, pod kątem istnienia interesu prawnego, w formie decyzji organu odwoławczego.

Rozpoznając skargę, stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tych względów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia objęła także sposób, w jaki rozstrzygnięto przyjmując brak przymiotu strony u składającej odwołanie E.Ś. obecnie jednej ze skarżących. Na tej płaszczyźnie kontroli z wyżej wskazanych względów, sposób rozstrzygnięcia znajduje oparcie w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

W związku z powyższym następną płaszczyzną kontroli zaskarżonej decyzji jest ocena, czy przyjęcie przez organ odwoławczy braku interesu prawnego po stronie E. Ś. jest uzasadnione.

Zawarta w przepisie art. 28 kpa definicja reguluje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, a zatem interes prawny lub obowiązek, którego dotyczy postępowanie administracyjne, albo czynność organu, której się w tym postępowaniu żąda ze względu na swój interes czy obowiązek prawny, muszą mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego o charakterze administracyjno prawnym. Przyjmuje się zatem w orzecznictwie sądowo administracyjnym jak i w piśmiennictwie ( Por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2000 str. 203 ), że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza istnienie obiektywnej, rzeczywistej potrzeby ochrony prawnej, opartej na konkretnym przepisie prawa materialnego i dającej się zaspokoić przez wydanie decyzji czy innego aktu w postępowaniu administracyjnym. Nie kreuje interesu prawnego, a zatem nie czyni stroną w rozumieniu art. 28 kpa, samo już tylko subiektywne przekonanie danej osoby, że ma interes prawny, jeżeli nie jest to przekonanie oparte na obowiązującym przepisie prawa materialnego.

Z tych względów, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wymaga przybliżenia regulacji dotyczących postępowania przed organami ewidencji gruntów i charakteru rozstrzygnięć organów w tych postępowaniach.

Ustawa z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.)- zwana dalej ustawą -w przepisie art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Podmiotowy i przedmiotowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków określaj ą przepisy art. 20 ustawy oraz ewentualnie wydane na podstawie jej art. 20 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów. W świetle art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy, do informacji przedmiotowych dotyczących gruntów należą m. in. informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni oraz oznaczeniach ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą te grunty.

Zgodnie z przepisem art. 20 ust.2 pkt 1 ustawy, w ewidencji wykazuje się także; właściciela a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Pomieszczony w Rozd. 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art. 51 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego.

Nośnikiem informacji o gruntach , budynkach i lokalach, zgodnie z art. 24 ust 1 ustawy jest tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Zarazem przepisy art. 23, 37 ust 2 ustawy wskazują właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne jako podmioty obowiązane do przesyłania staroście (jako organowi prowadzącemu ewidencję gruntów- art. 22 ust 1) odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Również na właścicielach oraz -w oznaczonym ustawą zakresie (art. 20 ust 2 pkt 1 i art. 51) - na władających gruntami, ciąży obowiązek zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków , a na żądanie starosty osoby zgłaszające zmiany są obowiązane (art. 22 ust 3) dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, obowiązywało już (od dnia 3 czerwca 2001 r.) Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Przepisy powołanego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków- dalej zwanego Rozporządzeniem- regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Przy czym aktualizacja nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§§ 45 ust 1, 46 ust.1) Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych.

W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Z przepisu § 84 Rozporządzenia wynika, że określone nim zasady aktualizacji mają zastosowanie do operatów ewidencyjnych założonych i prowadzonych przed jego wejściem w życie w takim zakresie, w jakim umożliwia tę aktualizację, system informatyczny obsługujący bazę danych ewidencyjnych.

Przepis § 10 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia stanowi, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, według ust. 2 tego przepisu dopiero w przypadku braku danych o właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek, które władaj ą (posiadają) nieruchomość.

Z treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] 2000 r. sygn[...] którego rozstrzygnięciem organ prowadzący ewidencję jest związany, a stanowiącego podstawę wprowadzenia zmian, wynika, że właścicielem działki [...] o pow. [...] ha obj. KW [...] stała się J] M.. Zarazem, z niekwestionowanego ustalenia organów ewidencyjnych wynika, że E. Ś., prawo własności całej działki [...] (z której wywodzi się działka [...]), zbyła na rzecz córki A. S. i jej mąża umową notarialną z dnia [...] 1988 r.

Słusznie zatem i zgodnie z prawem przyjął Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że E. Ś. nie mogła być stroną postępowania przed organami ewidencji, gdyż nie ma przymiotu strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Interes prawny statuujący skarżącą E. Ś. stroną postępowania administracyjnego wymagałby wynikającej z przepisów prawa materialnego - powołanej ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych lub z innych przepisów - zagwarantowanej prawem możliwości wpływania na treść wprowadzonych w ewidencji zmian, przez byłego właściciela nieruchomości, której zmiany te dotyczą. Takich podstaw przepisy prawa materialnego nie przewidują, a to czy skarżąca E.Ś. użytkuje działkę nie ma znaczenia w postępowaniu ewidencyjnym, gdyż te dane nie są przedmiotem wpisów do ewidencji, w przypadku, gdy stan prawny nieruchomości jest ustalony.

Miał zatem organ odwoławczy pełne podstawy do przyjęcia, że odwołanie złożone przez E. Ś. od decyzji Starosty z dnia [...] 2003 r. , jest złożone przez osobę nie mającą przymiotu strony tego postępowania , co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. Umorzenie postępowania odwoławczego oznacza, że organ odwoławczy nie rozpatruje odwołania, które nie zostało wniesione przez stronę. Skoro rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zawarte w decyzji z dnia 29 września 2003 r. jest zgodne z prawem, to skarga E. Ś. ulegała oddaleniu.

Warunkiem dopuszczalności skargi do Wojewódzkiego (poprzednio Naczelnego) Sądu Administracyjnego jest wyczerpanie dostępnych stronie środków zaskarżenia - art. 52 ustawy p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2003 r. [...] - odmówiono A. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...].2003 r. Ostateczne postanowienie, tj. takie od którego mimo pouczenia nie wniosła A. S.zażalenia do Głównego Geodety Kraju lub, którym Główny Geodeta Kraju utrzymałby w mocy postanowienie z dnia [...] a 2003 r. powoduje, iż odwołanie A. S. która była uczestnikiem postępowania administracyjnego, od decyzji starosty nie podlegało by rozpoznaniu (jako spóźnione) przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji wniesienie skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] .2003 r. przez A. S, byłoby niedopuszczalne, a skarga podlegałaby odrzuceniu przez Sąd.

Merytorycznie zaś ocena skargi A.S. prowadziła do jej oddalenia, gdyż organ prowadzący ewidencję był związany prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, którego treść tylko przeniósł do ewidencji gruntów i budynków.

Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).