Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 27/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par 2, art. 151, art. 7, art. 77, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 9 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Opolskiego z dnia 13 września 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 200 zł (dwieście), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania sądowego jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 9 grudnia 2011 r., nr [...], uchylająca decyzję Starosty Opolskiego z 13 września 2011 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji z 12 listopada 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku hali do produkcji modułów LED wraz z infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr A. k.m. [...] obręb [...], gmina [...] i umarzająca w całości postępowanie organu I instancji.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskami z dnia 29 i 30 czerwca 2011 r. A. K. i Z. K. zwrócili się do Starosty Opolskiego o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 12 listopada 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku hali do produkcji modułów LED wraz z infrastrukturą techniczną na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr A. k.m. [...] obręb [...], gmina [...], wydanej na rzecz H. N.. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania podali, iż jako strona bez swojej winy nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Postanowieniem z 7 lipca 2011 r. Starosta Opolski, w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że obszar oddziaływania projektowanego budynku ograniczał się do nieruchomości inwestora stąd nie uznał Z. K. i A. K. za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Na powyższe postanowienie wniósł zażalenie Z. K., wskazując że powinien był zostać uznany za stronę w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę po myśli art. 28 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, gdyż przy tego typu działalności produkcyjno-magazynowej jego budynek niewątpliwie znajduje się w obrębie oddziaływania przedmiotowej hali.

Wojewoda Opolski w dniu 22 sierpnia 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że jeżeli żądanie wznowienia postępowania opiera się na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. to weryfikacja, czy osoba żądająca faktycznie nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, winna nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jednocześnie wskazał, że organ I instancji nie udokumentował działań zmierzających do ustalenia czy Z. K. i A. K. przysługuje przymiot strony.

Wobec powyższego, postanowieniem z 31 sierpnia 2011 r. Starosta Opolski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z 12 listopada 2010 r. i wezwał wnioskodawców do przedłożenia dowodu władania działkami nr B., C., E. i D. na dzień wydania weryfikowanej decyzji. A. K. przedłożył kopie odpisów ksiąg wieczystych.

Następnie Starosta Opolski decyzją z 13 września 2011 r., w oparciu o art. 151 § 1 piet 1 K.p.a. oraz art. 149 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji z 12 listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nie widzi podstaw do uznania wnioskodawców za strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego. Podał, że pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 27 sierpnia 2009 r., nr [...], o warunkach zabudowy zmienionej decyzją z dnia 25 maja 2010 r., nr [...] , dla omówionej wyżej inwestycji, co do której inwestor posiadał tytuł prawny do dysponowania na cele budowlane. Stwierdził, że nieruchomość ta sąsiaduje z działkami o nr B. i C. oraz E. i D. stanowiącymi własność wnioskodawców. Następnie odnotował, że postępowanie zakończone pozwoleniem na budowę z dnia 12 listopada 2010 r. obejmowało przedsięwzięcie, którego rodzaj i zakres nie wymagało przeprowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania na środowisko, co potwierdza decyzja Wójta Gminy [...] umarzająca postępowanie w zakresie oddziaływania na środowisko, która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Organ nie stwierdził również niezgodności pozwolenia na budowę z ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy [...], jak też z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Uwzględniając zarzuty wnioskodawców uznał, że z punktu widzenia ustalania kręgu stron kluczowe znaczenie ma obszar oddziaływania obiektu, na który wydano pozwolenie na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dalej Starosta Opolski zauważył, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, na podstawie których ustala się obszar oddziaływania obiektu, a co za tym idzie i krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są przepisy techniczno - budowlane, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz prawa cywilnego. Podał, iż istotę zagadnienia związanego z ustaleniem obszaru oddziaływania obiektu oddaje teza wyroku NSA z dnia 9 października 2007 r. w sprawie II OSK 1321/06, nie publ., która wskazuje, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem. W odniesieniu do tego wywiódł, że w rozpatrywanym przypadku nie znalazł podstaw do założenia, że objęta pozwoleniem na budowę zabudowa na działce A. km [...] będzie źródłem ograniczenia możliwości przyszłej zabudowy na działkach sąsiednich, oraz że przedmiotowa inwestycja doprowadzi do naruszenia prawa własności i może utrudniać korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Realizowana inwestycja nie spowoduje bowiem żadnego dodatkowego ograniczenia względem działki sąsiedniej oraz nie będzie oddziaływała na działkę sąsiednią.

W odwołaniu od tej decyzji Z. K. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z 12 listopada 2010 r. i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę lub skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że nie zgadza się ze stanowiskiem Starosty, iż objęty pozwoleniem na budowę obiekt nie oddziaływuje na sąsiednią nieruchomość, ponieważ organ tego prawidłowo nie zbadał i nie uzasadnił. Wskazał, że organ odmawiając ww. decyzją uchylenia swojej decyzji z 12 listopada 2010 r. powołuje się na decyzję Wójta Gminy [...] umarzającą postępowanie w zakresie oddziaływania na środowisko, jednak decyzja ta została wydana dwa dni przed datą wydania pozwolenia na budowę, a więc organ nie mógł się nią kierować przy ustalaniu oddziaływania obiektu. Nadto w decyzji Wójta jest mowa o budowie "nowoczesnej hali produkcyjnej do produkcji modułów LED, którą przewidziano w istniejącym (...) obiekcie". Stąd organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał zaskarżoną decyzję jak i decyzję o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa, w tym poprzez niezapewnienie czynnego udziału stronie. Jednocześnie wskazał, że organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że planowany obiekt o takiej funkcji usytuowany 4 m od granicy jego posesji nie będzie uciążliwy dla sąsiednich działek, podczas gdy przy tego typu działalności produkcyjno-magazynowej jego budynek niewątpliwie znajdzie się w obrębie oddziaływania przedmiotowej hali.

Omówioną na wstępie decyzją Wojewoda Opolski uchylił decyzję Starosty Opolskiego i umorzył w całości postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, opierając się na treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym), że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zaś przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Podał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - zwanego dalej rozporządzeniem), budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Mając na uwadze powyższe regulacje stwierdził, że przedmiotowa inwestycja to budynek hali produkcyjnej z urządzeniami do produkcji modułów LED, a z projektu wynika, że posiada ona klasę odporności pożarowej PM Q< 500 MJ/m² oznaczoną symbolem "E" i nie stanowi zagrożenia wybuchem pomieszczeń oraz przestrzeni zewnętrznych. Dlatego do przedsięwzięcia nie mają zastosowania przepisy § 271-273 cyt. rozporządzenia, dotyczące szczególnych wymogów usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Zdaniem organu odwoławczego, inwestycja nie wymaga usytuowania budynku w odległości większej niż 4 m od granicy z sąsiednią nieruchomością (co zostało spełnione). Również odległość pomiędzy tym budynkiem a budynkiem mieszkalnym Z. K. wynosząca 8 m, jest zgodna z wyżej wymienionymi przepisami. Wobec tego, obiekt nie będzie powodował ograniczenia dostępu naturalnego światła do zabudowań mieszkalnych (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Nadto projektowana inwestycja będzie posiadała jedną kondygnację naziemną. Poza tym, Wojewoda Opolski podkreślił, że zgodnie z treścią zatwierdzonego projektu, zabudowane w obiekcie urządzenia, dopuszczone do użytkowania stosowanymi atestami, nie spowodują uciążliwości w zakresie emisji hałasu, wibracji czy promieniowania (dowód str. 24 opisu projektu). Zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że skoro dla projektowanego przedsięwzięcia obowiązujące przepisy nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to tego typu obiekt nie będzie oddziaływał pośrednio lub bezpośrednio na środowisko oraz na zdrowie i warunki życia ludzi. Dlatego projektowany budynek hali do produkcji modułów LED konstrukcją usytuowaniem jak i sposobem wykorzystania nie będzie oddziaływał na sąsiednie nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego się związanego z uciążliwością pojazdów transportujących ładunki do i z hali, wskazał, że z decyzji Wójta Gminy [...] z 27 sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych na działce nr A. k.m. [...] obręb [...], wynika, iż przewiduje ona jako przeznaczenie uzupełniające tego terenu dojazd, miejsca parkingowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, co oznacza, zdaniem Wojewody, że właściwy organ uznał ruch pojazdów mechanicznych związany z wjazdem i wyjazdem oraz parkowaniem na tej działce za dopuszczalny, a zatem intensywność wykorzystania terenu nie będzie odbiegać od sposobu użytkowania zabudowanych terenów sąsiednich. Cytując załącznik nr 2 do decyzji Wójta Gminy [...] podał, że wnioskowany do zabudowy teren położony jest w obszarze terenów użytkowanych na potrzeby zabudowy mieszkaniowej, użytków rolnych oraz komunikacji, zatem organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dopuścił ruch pojazdów na działce nr A. związany z prowadzoną działalnością gospodarczą, zaś organy administracji architektoniczno - budowlanej zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) są związane takim przeznaczeniem terenu. Natomiast, odnosząc się do zarzutu odwołującego się, że Starosta Opolski w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie znał treści rozstrzygnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanego przedsięwzięcia i nie mógł się na nie powoływać, Wojewoda dostrzegł, że organ I instancji nie mógł żądać od inwestora przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem dla przedmiotowej inwestycji nie była ona wymagana, zatem nie mógł też uznać, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę był niekompletny.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy przyjął, że działki nr C., B., E. i D. obręb [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania hali produkcyjnej projektowanej na działce nr A., bowiem projektowany obiekt nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu wskazanych działek dlatego Z. K. i A. K. nie byli stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mogli skutecznie żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Na koniec Wojewoda wywiódł, na podstawie 105 § 1 K.p.a., że w przedmiotowej sprawie, po wszczęciu postępowania wznowieniowego i przeprowadzeniu ustaleń co do przyczyny wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., okazało się, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony, więc nie można było stwierdzić, że organ I instancji miał zapewnić wnioskodawcom czynny udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro nie ziściły się przesłanki do wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, to postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Na marginesie organ odwoławczy zauważył, iż nieostateczne stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z 27 sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy przez Kolegium nie mogło mieć wpływu na powyższe rozstrzygnięcie, gdyż byłoby przedwczesne.

W skardze na powyższą decyzję Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w przepisanej wysokości. Zarzucił w niej, że Wojewoda Opolski nie wszczął z urzędu - mimo wskazywania przez skarżącego przesłanek - postępowania co do ważności decyzji Starosty Opolskiego z 12 listopada 2010 r. Tymczasem proste porównanie przedmiotu decyzji Wójta Gminy [...] z 27 sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy działki nr A. k.m.1 obręb [...] z przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wskazują, że są to dwa różne zamierzenia budowlane. Zdaniem skarżącego, jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu produkcyjnego, gdyż chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie działki skarżącego ze względu na realizowany obiekt budowlany. Nie ma znaczenia, czy realizowany obiekt narusza obowiązujące przepisy, a na to wskazuje Wojewoda w zaskarżonej decyzji twierdząc, że jeżeli obiekt jest zlokalizowany w odległości od granicy zgodnie z rozporządzeniem, to nie oddziaływuje na działkę sąsiednią. Wybudowanie budynku produkcyjnego na sąsiedniej działce, nawet zgodnie z obowiązującymi przepisami, powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego. Organy obu instancji nie wykazały, że lokalizacja "produkcji" nie ograniczy zabudowy działek sąsiednich. Przywołanie przepisów prawa i stwierdzenie, że obiekt realizowany jest zgodnie z tymi przepisami automatycznie nie oznacza braku oddziaływania na sąsiednią działkę skarżącego. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję "zapomniał" o przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 61, zwłaszcza w świetle braku planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, a przecież realizacja zabudowy sąsiedniej determinuje zabudowę działek sąsiednich wg zasady "dobrego sąsiedztwa".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych z dnia 24 stycznia 2012 r. skarżący polemizuje ze stanowiskiem organu, w piśmie z dnia 20 marca 2012 r. zaś z argumentacją inwestora.

Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. pełnomocnik uczestnika wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 – zwaną dalej P.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji według wskazanych na wstępie kryteriów wykazała, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania, że organ odwoławczy niezasadnie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie tego organu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji Wojewody podzielił on w pełni ustalenia faktyczne i prawne Starosty Opolskiego. Nie wykazał w swoich rozważaniach dotyczących umorzenia postępowania organu pierwszoinstancyjnego, że doszło do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie, pomimo, że wystąpiły w niej przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania (np. wznowiono postępowanie: w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną, na skutek wniosku złożonego po terminie), czyli przeszkody procesowe. Tymczasem tylko takie przypadki pozwalają na umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Jeśli organ nie kwestionuje dopuszczalności postępowania, zobowiązany jest do załatwienia sprawy merytorycznie, wydając decyzję opartą na art. 151 K.p.a., jak to prawidłowo procesowo uczynił Starosta Opolski, odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Uchybienie powyższe nie stanowiło jednakże zasadniczego powodu wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Na wstępie wywodów od razu należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu była tylko kwestia odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty Opolskiego z dnia 12 listopada 2010 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. N. pozwolenia na budowę budynku hali produkcyjnej modułów LED wraz z infrastrukturą techniczną w zakresie określonym w tej decyzji. Wobec tego, odnotować zatem trzeba, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji prowadzone było po wznowieniu postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a., po wznowieniu postępowania organ winien w pierwszej kolejności zbadać istnienie przyczyń wznowienia. W badanej sprawie postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Opolskiego z dnia 12 listopada 2010 r. wszczęte zostało na wniosek, m.in. Z. K., który jako przesłankę wznowienia podał okoliczność, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu jako strona. Stąd wskazanie we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. determinowało zakres prowadzonego przez organy obu instancji postępowania. W pierwszym rzędzie zatem zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy wnioskodawcy należało przypisać status strony w tym postępowaniu. Poczynienie powyższych wyjaśnień było konieczne z uwagi na fakt podniesienia przez skarżącego zarzutów, które nie dotyczą przedmiotu oceny Sądu, m.in. zgodności planowanej inwestycji z ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 61, treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, czy brak prawidłowego określenia przedmiotu decyzji w postępowaniach prowadzonych przez różne organy administracji publicznej, czy też nie podjęcie postępowania z urzędu przez Wojewodę we wskazanej kwestii. Wywiedzione w tym zakresie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem pozostawały poza sferą przeprowadzonej przez Sąd oceny legalności wydanych w sprawie decyzji, którymi nie uznano skarżącego za stronę postępowania, skutkiem czego nie doszło i nie powinno dojść do oceny merytorycznej decyzji objętej wnioskiem skarżącego o wznowienie.

Przedmiot rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy Z. K. jest stroną postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Dokonując kontroli prawidłowości zajętego przez organy administracji stanowiska w tym zakresie, celowym jest wskazanie znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zawierającego definicję strony w postępowaniu w sprawach o pozwolenie na budowę. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Analizując treść art. 3 pkt 20 zauważyć należy, że przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji odrębnych. Przepis ten mówi bowiem o obszarze wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu należy zatem rozumieć w ten sposób, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwoleniu na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 644/10 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wskazać należy, że z normy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, iż w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu (obiektów) winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 631/08, publ. Lex nr 569211). Sąd w tym wyroku podkreślił, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Oznacza to, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na tereny otaczające działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Dostrzec przy tym należy, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowanego należy zaliczyć przepisy rozporządzeń wykonawczych, a zatem przepisy techniczno-budowlane, ale także przepisy dotyczące m.in. ochrony przeciwpożarowej, prawa wodnego, ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisy prawa miejscowego, które w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przy czym, za sąsiednie działki można także uznać nieruchomości niegraniczące ze sobą bezpośrednio, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. W tym miejscu zauważyć również przyjdzie, że ustalenie kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w przypadku rozpatrywania sprawy w jednym z trybów nadzwyczajnych. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania są bowiem prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu - pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, Lex nr 339465).

Przyjdzie także dodać, że ustalając krąg osób posiadających interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę należy mieć również na uwadze przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Orzecznictwo wskazuje natomiast, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ale też ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, jak też ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby (zob. wyrok WSA z dnia 1 lutego 2006r., VII SA/Wa 1592/05, opubl. Lex nr 203686), emisję pyłów i ostrych zapachów, czy ochronę przed pogorszeniem warunków sanitarnych (zob. wyrok SN z 26 kwietnia 1996 r. II ARN 87/95, opubl. OSNAP 1996. Nr 21, poz. 316). Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, jest ochroną o bardzo szerokim zakresie oddziaływania, gdyż wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter jedynie przykładowy. Niewątpliwie pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane na podstawie przesłanek obiektywnych, a więc w oparciu o zgodność z przepisami. Jednocześnie ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Wyjaśniając ponadto krąg osób posiadających interes prawny należy mieć na względzie, czy są one uprawnione do żądania zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że trafnie organy obu instancji wskazały, iż krąg osób uprawnionych do występowania w charakterze stron należy ustalić z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jednak od razu też dostrzec trzeba, że jakkolwiek organy prawidłowo powołały powyższe regulacje prawne, jako mające zastosowanie w niniejszej sprawie, to stosownie do wymogów w nich określonych nie wytyczyły i nie określiły terenu w otoczeniu przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tą inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości, czyli nie ustaliły obszaru oddziaływania obiektu. Pamiętać trzeba, że sprawa o wznowienie postępowania jest nową sprawą, zatem w tym nadzwyczajnym trybie organy orzekające obowiązane są samodzielnie ustalić strony prowadzonego postępowania, oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację skarżącego domagającego się wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę i posiadania przez niego przymiotu strony. Organy budowlane obu instancji powinny były odnieść się do funkcji, konstrukcji i innych cech obiektu oraz ustalić, czy przedmiotowy budynek przemysłowy (hala do produkcji modułów LED) wraz z magazynem i infrastrukturą techniczną, w tym z instalacją zbiornikową gazu płynnego ze zbiornikiem naziemnym i 5 miejscami parkingowymi usytuowanym w granicy działki, wjazdem do magazynu należy do takiej kategorii inwestycji, z którą przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu. Przyjdzie przypomnieć, że w niniejszej sprawie na terenie zabudowy mieszkaniowej wydano pozwolenie na budowę obiektu przemysłowego (dowód: k-32 metryki projektu budowlanego). Wprawdzie oparte było na decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji "polegającej na budowie budynku magazynowego wraz z zapleczem technicznym, biurowym i socjalnym oraz montownią elementów elektronicznych", to jednak za niewystarczające uznać należy tylko odnotowanie przez organ odwoławczy faktu, że w pozwoleniu na budowę uznano za stronę tylko inwestora, przy czym nie określono szczegółowo w jaki sposób ustalono obszar oddziaływania obiektu, w szczególności nie przywołano żadnych przepisów, które uzasadniałyby wyrażony pogląd w kwestii stron. Jeszcze raz trzeba powtórzyć, że położenie nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostały konkretne normy prawa materialnego (np. przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, o odpadach, ochrony przyrody), z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strony postępowania. Stroną w rozumieniu powołanego przepisu będzie bowiem tylko ten podmiot, któremu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Takiej okoliczności organy, uzasadniając swoje stanowisko, nie podały. Trzeba przypomnieć, że uzasadnienie organu I instancji sprowadza się do podania, że skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, gdyż projektowany obiekt nie jest objęty przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W jednym lakonicznym zdaniu organ wskazał, że zabudowa działki inwestora nie będzie źródłem ograniczeń przyszłej zabudowy na działkach sąsiednich, nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Wojewoda zaś w zaskarżonej decyzji, podzielając powyższe stanowisko, rozwinął argumentację jedynie o przepisy rozporządzenia dotyczące usytuowania budynku (§ 12 ust. 1 pkt 1, § 13 ust. 1 oraz usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271-273). Wskazał na zachowaną odległość pomiędzy projektowanym budynkiem a budynkiem mieszkalnym inwestora określoną w rozporządzeniu, oraz stwierdził, że nie dojdzie do ograniczenia dostępu do naturalnego światła. Organ odwoławczy bez dokonania jakiejkolwiek analizy przyjął, na podstawie ustaleń projektu budowlanego, że zabudowane w obiekcie urządzenia nie spowodują uciążliwości w zakresie emisji hałasu, wibracji czy promieniowania. Zarzuty skarżącego wskazujące na uciążliwości związane z transportem ładunków do i z zakładu produkcyjnego oraz magazynu uznał za bezzasadne, bowiem jego zdaniem, to decyzja lokalizacyjna przesądziła o dojeździe i miejscach parkingowych związanych z działalnością gospodarczą, podczas gdy obszar oddziaływania obiektu ustala organ wydający pozwolenie na budowę. Uznał, nie wiadomo na podstawie jakich ustaleń, że intensywność wykorzystania terenu pod produkcję nie będzie odbiegać od sposobu użytkowania zabudowanych terenów sąsiednich, które zostały określone w załączniku do tej decyzji jako tereny użytkowane na potrzeby zabudowy mieszkaniowej, użytków rolnych oraz komunikacji. Ponadto organom obu instancji uszło uwadze, że oprócz pozwolenia na budowę budynku przemysłowego wydano również inwestorowi pozwolenie na budowę instalacji zbiornikowej "gazu płynnego ze zbiornikiem nadziemnym o pojemności 4850l", inwestycja ta w ogóle nie została oceniona w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno-budowlanych. Resumując, jak wynika z omówionych powyżej uzasadnień decyzji, oba organy w sposób ogólnikowy, lakoniczny i wybiórczy wykazały brak przymiotu strony uprawniający skarżącego do wznowienia postępowania. Stąd, zdaniem Sądu, organy przedwcześnie przyjęły, że omówione obiekty nie będą niekorzystnie oddziaływać na działki skarżącego i pozwolą na korzystanie z nich zgodnie z społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Wobec tego trzeba powtórzyć, że wyjaśniając krąg osób posiadających interes prawny należy mieć na względzie, o czym była mowa w ogólnych rozważaniach Sądu, czy są one uprawnione do żądania zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa także w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, nie spełnia również wymogu wytyczenia i określenia przez organ obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji przyznania, bądź odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony postępowania, samo zacytowanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie i wskazanie, że planowana inwestycja nie przekracza dopuszczalnych norm w zakresie akustyki, wibracji i promieniowania. Organy nie dokonały szczegółowej analizy projektu budowlanego, jak też planu zagospodarowania działki i zgodnie przyjęły, że działka będąca własnością skarżącego położone jest poza obszarem oddziaływania inwestycji, chociaż z uzasadnień decyzji nie wynika, aby obszar ten został w postępowaniu wznowieniowym w ogóle wyznaczony. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Sąd rozpoznając skargę na decyzję nie może zastępować organu w dokonywaniu ustaleń co do obszaru oddziaływania obiektu. Ponadto zauważyć należy, że organ odwoławczy, podając że zabudowane w obiekcie urządzenia nie spowodują emisji hałasu i wibracji, czy promieniowania, pominął możliwość emitowania przez instalację pyłu i gazów, wytwarzania odpadów, jak też nie odniósł tych ustaleń do przepisów odrębnych, z których wynikałyby ewentualne ograniczenia lub ich brak w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Błędnie również Wojewoda argumentował swoje stanowisko w kwestii, zarzucanej przez skarżącego, uciążliwości przewidywanego transportu do planowanego zakładu związaniem decyzją lokalizacyjną, albowiem obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego było ustalenie, czy wskazana okoliczność nie powoduje, że nieruchomość jego znalazła się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów.

Poza tym, należy odnotować, że skarżący nie wykazał jaki dokładnie przepis prawa materialnego został naruszony, jednak organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Jednocześnie organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Nadto podkreślenia wymaga, że wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji faktyczne i prawne (art. 107 § 3 K.p.a.), stanowiące jej obowiązkowy składnik. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Jednocześnie ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z powyższych zasad ogólnych wynikają bezwzględne obowiązki dla organów do wnikliwego poprowadzenia postępowania z urzędu z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, ale i do zadbania o prawa i obowiązki wszystkich stron postępowania. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów było przeanalizowanie sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa zarówno w interesie inwestora, jak i właścicieli nieruchomości sąsiedniej, którzy mogą okazać się stronami postępowania. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie zabrakło też ustaleń faktycznych, zmierzających do wyznaczenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżącego, co miało wpływ na dokonaną ocenę w zakresie przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 12 listopada 2010 r.

Mając zatem na uwadze powyższe wywody należało uznać, że organy architektoniczno-budowlane obu instancji dopuściły się również naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wobec wskazanej wyżej konieczności określenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji zgodnie z wymogami art. 28 § 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego i zajęcia stanowiska w kwestii stron w oparciu o tak przeprowadzone ustalenia, co winno nastąpić w ponownym postępowaniu przed tymi organami, Sąd nie oceniał zasadności zarzutów skarżącego dotyczących okoliczności niezwiązanych z zaskarżoną decyzją.

Stwierdzone uchybienia spowodowały konieczność uchylenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto na treści art. 152 P.p.s.a, natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.

-----------------------

3