Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1906/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust 2, art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gpospodarce nieruchomościami
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na rzecz urealnienia opłaty adiacenckiej w Gminie [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu należnej od S. S. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych, z tytułu wzrostu wartości należącej do niego nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 1332 m2, na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Gmina [...] realizowała w latach 2009/2010 w miejscowościach [...],[...] i [...] inwestycję, polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej. Protokół ostatecznego odbioru robót objętych tą inwestycją sporządzony został dnia 8 grudnia 2010 r., natomiast zawiadomienie o zakończeniu budowy złożono w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 30 grudnia 2010 r. Potwierdzeniem z dnia 7 stycznia 2011 r. Powiatowy Nadzór Budowlany poinformował Gminę o kompletności złożonej dokumentacji związanej z zakończeniem budowy, wskazując jednocześnie, że nie będzie wnosił sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania wybudowanej sieci kanalizacyjnej wraz z przyłączami.

W obszarze inwestycji znalazła się m.in. zabudowana nieruchomość położona we wsi [...], stanowiąca własność S. S., oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 1332 m2.

Pismem z dnia 28 października 2013 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił właściciela przedmiotowej nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej.

W toku prowadzonego postępowania Wójt Gminy zlecił rzeczoznawcy majątkowemu Z. R. sporządzenie wyceny przedmiotowej działki na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] listopada 2013 r. Szacowania nieruchomości dokonał w podejściu porównawczym, przy wykorzystaniu metody porównywania parami. Jako zasadniczą cechę wpływająca na wartość rynkową nieruchomości wskazał dostępność do urządzeń infrastruktury technicznej, w szczególności do sieci kanalizacyjnej. Określił wagę tej cechy na poziomie 36%, co w zakresie kwotowym przekładało się na 8,54 zł za m2. Wśród innych cech rynkowych rzutujących na wartość wycenianej nieruchomości wskazał: położenie, wielkość działki, dostęp do drogi i dostęp do sieci wodociągowej, dla których również określił odpowiednie procentowe wagi tych cech i ich zakresy kwotowe. Ze zbioru wyselekcjonowanych transakcji niezabudowanymi nieruchomościami budowlanymi, zrealizowanymi w gminie [...] w latach 2011-2013, rzeczoznawca wybrał 3 transakcje mające miejsce w 2013 r., z których dwie dotyczyły działek z dostępem do kanalizacji, a jedna działki bez takiego dostępu. Po porównaniu wybranych nieruchomości z wycenianą działką i dokonaniu korekt współczynnikami przypisanymi poszczególnym cechom rynkowym ustalił wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej oraz stworzeniu warunków do podłączenia do niej nieruchomości po zaokrągleniu odpowiednio na [...] zł i [...] zł. Różnica tych wartości, skorygowana dodatkowo współczynnikiem 0,9 wyniosła po zaokrągleniu [...] zł i obrazować miała wedle rzeczoznawcy wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej.

Opinia ta stanowiła podstawę ustalenia przez Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w kwocie [...] zł, przy uwzględnieniu 20% stawki tej opłaty, obowiązującej w dacie stworzenia tych warunków, a określonej uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] marca [...] r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]). W podstawie prawnej decyzji Wójt Gminy [...] przywołał art. 143-145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz § 1 ww. uchwały Rady Gminy w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do udziału w postępowaniu dopuszczone zostało na zasadzie art. 32 § 2 k.p.a. powstałe w jego toku "Stowarzyszenie na rzecz urealnienia opłaty adiacenckiej w Gminie [...]" (dalej "Stowarzyszenie"). Powołał się na treść zawartych w podstawie prawnej przepisów prawa materialnego. Podniósł, że przed podjęciem rozstrzygnięcia strony zapoznały się z aktami sprawy, w tym sporządzonym na potrzeby postępowania operatem szacunkowym. Przy ustaleniu należnej opłaty adiacenckiej uwzględniono deklarowane przez właściciela nieruchomości koszty wykonania we własnym zakresie przyłącza energetycznego do zasilania prądem studni kanalizacyjnej w wysokości 600 zł, o które pomniejszono kwotę tej opłaty wynikającą z zastosowania stawki 20% do wyliczonej w operacie różnicy wartości nieruchomości według stanu sprzed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej.

Od decyzji tej odwołanie wniosło "Stowarzyszenie na rzecz urealnienia opłaty adiacenckiej w Gminie [...]". Stowarzyszenie powołało się na upływ terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniającego Wójta Gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej, a także zakwestionowało wycenę nieruchomości oraz zwróciło uwagę na odmienne podejście do kwestii nakładania tejże opłaty w sąsiedniej gminie Słupno.

Wobec wątpliwości Kolegium co do zasadności zastosowania przez rzeczoznawcę współczynnika korygującego do uzyskanej w procesie szacowania różnicy wartości nieruchomości, organ ten zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienia tej kwestii. W odpowiedzi rzeczoznawca sporządził dnia 3 marca 2014 r. aneks do operatu, którego celem była, jak to określił, "zmiana sposobu określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej z zastosowaniem współczynnika określającego wagę cechy nieruchomości - pn. "dostęp do sieci kanalizacyjnej" w zależności od powierzchni działki". Wyjaśnił w nim, że obliczona w operacie wartość jednostkowa gruntu przy wadze cechy 1 – wynoszącej 8,54 zł, prawidłowo winna być ustalona przy uwzględnieniu wagi tej cechy w wymiarze 0,9. W konsekwencji ustaloną w operacie wartość jednostkową gruntu po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej skorygował iloczynem wartości: 0,1 x 8,54, uzyskując w ten sposób wartość metra kwadratowego gruntu w wysokości 34,92 zł (w operacie 35,77 zł), co dało wartość działki po wybudowaniu wspomnianej sieci [...] zł (w zaokrągleniu [...] zł). Różnica wartości nieruchomości po i przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej (wartości przed wybudowaniem rzeczoznawca w aneksie już nie poddawał dalszej korekcie) obliczona w aneksie pozostała tożsama z ustaloną w operacie.

W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło materialnoprawne podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej. Oceniło także, że sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, skorygowany aneksem, stanowił wiarygodny dowód i potwierdza wzrost wartości nieruchomości stanowiącej własność S. S. spowodowany wybudowaniem sieci kanalizacyjnej o [...] zł. Jest on, zdaniem Kolegium, spójny i odpowiada wymogom formalnym, a organ nie może wkraczać w merytoryczną jego ocenę, albowiem nie posiada wiadomości specjalnych. Strona nie przedłożyła własnego kontroperatu ani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów formułowane przez stronę zarzuty dotyczące operatu nie mogły zostać uwzględnione. Nie zasługiwały także w ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie zarzuty dotyczące przekroczenia określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami trzyletniego terminu na wydanie w tym przedmiocie decyzji. W przypadku bowiem budowy urządzeń kanalizacyjnych, wodociągowych itp. stworzenie warunków do podłączenia do nich nieruchomości nie następuje w dacie ich wykonania (tu 8 grudnia 2010 r.), ale w dacie legalnego i zgodnego z przepisami prawa budowlanego przekazania urządzeń do użytkowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nastąpiło to dnia 7 stycznia 2011 r., kiedy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po uprzednim wezwaniu inwestora do uzupełnienia wniosku, potwierdził zakończenie budowy. Tym samym trzyletni termin na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką został dochowany.

Na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc w niej, że w sprawie nie dotrzymano trzyletniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to termin upłynął zdaniem skarżącej strony dnia 8 grudnia 2013 r. (w dniu ostatecznego odbioru robót), a nie jak przyjęły organy w dniu 7 stycznia 2014 r. Zwróciło przy tym uwagę na nieprzeanalizowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze terminu doręczenia wydanej przez organ I instancji decyzji, a przez to pominięcie faktu, że Stowarzyszenie - będące stroną w postępowaniu - wydaną przez Wójta Gminy [...] decyzję odebrało 13 stycznia 2014 r., a więc po upływie przywołanego terminu. Zdaniem Stowarzyszenia Kolegium naruszyło także przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9, 10, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez enigmatyczne i pozbawione prawnego uzasadnienia stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez odwołującego się przepisów postępowania, oraz brak odniesienia się do podniesionych w odwołaniu argumentów. Stowarzyszenie zakwestionowało ponadto poprawność sporządzonego w sprawie operatu, a jego wadliwości upatruje m.in. w zawarciu w nim dywagacji niezwiązanych z wyceną, a odnoszących się do przeprowadzonych przez rzeczoznawcę rozmów z właścicielami nieruchomości i relacjonowaniu wyrażanego przez nich przekonania o bezkosztowym przeprowadzeniu inwestycji. Zarzuciło również organom błędne zastosowanie w sprawie art. 145 i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zarzut przedawnienia orzekania w przedmiocie należnej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze stworzeniem możliwości jej podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (w realiach rozpoznawanej sprawy do wybudowanej gminnej sieci kanalizacyjnej), podnoszony zarówno w skardze, jak i na etapie postępowania odwoławczego, jest niezasadny. Termin, w jakim może dojść do orzekania w tej materii, określony został w art. 145 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.), który stanowi, że "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej [...], jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2". Zgodnie natomiast z art. 148b ust. 1 tej ustawy "ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów." Takimi odrębnymi przepisami w stosunku do sieci kanalizacyjnej są przede wszystkim: przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm.) i przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, ze zm.).

Kwestia oceny daty początkowej terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze względu na powiązanie jej z niezdefiniowanym w ustawie pojęciem "stworzenia warunków do podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" budziła w orzecznictwie liczne rozbieżności. Niemniej po wejściu w życie cytowanego wyżej art. 148b (wprowadzonego nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z 24 sierpnia 2007 r. - Dz. U. Nr 173, poz. 1218) zaczął kształtować się pogląd, wedle którego datą tą jest data wynikająca z możliwości przystąpienia do legalnego użytkowania tych obiektów, ustalona według przepisów Prawa budowlanego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 398/10, Lex nr 952027). W stosunku do sieci kanalizacyjnej będzie nią data bezskutecznego upływu przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego terminu 21 dni do wniesienia sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego po dokonaniu zawiadomienia go przez inwestora, względnie data poinformowania tegoż inwestora przez organ o braku zamiaru wnoszenia takiego sprzeciwu. Data ta bowiem w sposób formalnoprawny kończy wieloetapowy proces budowy, a działając legalnie, bez zakończenia budowy sieci kanalizacyjnej i bez zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi nie można jej eksploatować. Pogląd ten skład orzekający w sprawie podziela. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami trzyletni termin, w którym Wójt Gminy [...] mógł w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką, rozpoczął swój bieg w dniu 7 stycznia 2011 r., tj. w dniu poinformowania gminy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o niewnoszeniu sprzeciwu w sprawie użytkowania kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami. Upływał on zatem dnia 7 stycznia 2014 r. W tym stanie rzeczy, wbrew temu co twierdzi strona skarżąca, wydając w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzję ustalająca opłatę adiacencką Wójt Gminy [...] dochował ustawowego terminu.

Podnoszona natomiast przez skarżące "Stowarzyszenie na rzecz urealnienia opłaty adiacenckiej w Gminie [...]" data doręczenia mu zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia z punktu widzenia zachowania terminu przewidzianego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem ustawodawca trzyletni termin przewidział dla "wydania" decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to brak jest uzasadnionych podstaw by obejmować nim również jej doręczenie. Zważyć wszak należy, że kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie rozróżnia w art. 107 § 1 i art. 110 wydanie decyzji i jej doręczenie lub ogłoszenie. Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu administracji publicznej zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Ma ono charakter obligatoryjny, odbywa się w terminach załatwienia spraw i należy je umiejscowić między podjęciem decyzji, a jej doręczeniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. II SA/Rz 889/12 Lex nr 1241375 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2014 r. sygn. I OSK 291/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 714/05 Lex nr 197983). Przyjęcie odmiennej interpretacji powodowałaby de facto nieuprawnione skrócenie trzyletniego okresu przewidzianego na wydanie decyzji dla organu, który musiałby "odliczyć" od tego okresu pewien czas na doręczenie decyzji. Należy przy tym zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie decyzja została doręczona właścicielowi nieruchomości w dniu 7 stycznia 2014 r., a więc nie ma wątpliwości, że w tym dniu weszła ona do obiegu prawnego.

Istotną jednak wadą kwestionowanych decyzji jest brak właściwej oceny przez organy rozstrzygające materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym przede wszystkim opinii o wartości nieruchomości, która - jak wynika to z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami - jest kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Opinia taka, ustawowo zwana operatem szacunkowym, jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca związany jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) i choć to on ostatecznie dokonuje wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania, uwzględniać musi m.in. cel wyceny i stan nieruchomości (por. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Celem zaś tej opinii, w przypadku gdy wykonywana ma być na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, jest ustalenie czy, a jeśli tak to o ile wzrosła wartość rynkowa określonej nieruchomości w następstwie wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, do których może zostać ona podłączona. Samo bowiem ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem ww. urządzeń (art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Forma takiego operatu oraz elementy, które winny być w nim zawarte, określone zostały w § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie operat został na zlecenie organu sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. R. w dniu [...] listopada 2013 r. Określał on wartość należącej do S. S. działki nr [...] przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej na kwotę [...] zł, a po ich wybudowaniu na kwotę [...] zł, a otrzymaną różnicę tych wartości (wynoszącą [...] zł) po skorygowaniu jej dodatkowym współczynnikiem 0,9 ustalił na poziomie [...] zł. Na etapie postępowania odwoławczego rzeczoznawca weryfikując poprawność swoich wyliczeń w związku ze zgłoszonymi wątpliwościami organu doszedł do przekonania, że w operacie niewłaściwie zastosował jeden ze współczynników korygujących związanych z wagą cechy opisanej jako "dostęp do sieci kanalizacyjnej w zależności od wielkości działki", co doprowadziło do błędnego ustalenia wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z czym aneksem z dnia 3 marca 2014 r. dokonał korekty powyższego operatu poprzez ponowne wyliczenia tej wartości przy uwzględnieniu zmienionego współczynnika korygującego cenę jednostkową, ustalając ją na kwotę [...] zł. Efektem tych wyliczeń było ustalenie aneksem różnicy obydwu istotnych dla wymiaru opłaty adiacenckiej wartości nieruchomości w tej samej wysokości, co w operacie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując oceny poprawności skorygowanego aneksem operatu uznało, że spełnia on wymogi określone ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów, jest spójny i logiczny, a w konsekwencji może stanowić dowód w sprawie. Z ocena tą jednak nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim uszło uwadze Kolegium, że aneksy ze swej istoty są wyłącznie dodatkiem do czegoś, a więc dodatkowymi pismami (opracowaniami) dołączonym do głównego dokumentu lub jego załącznikami. Nie mogą one zatem ingerować w treść już sporządzonej opinii przez wprowadzenie do niej nowych, odmiennych i sprzecznych z pierwotnymi założeń. Tego rodzaju uzupełnianie operatu poprzez dokonywanie nowego oszacowania nieruchomości jest niedopuszczalne. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także uregulowania przywołanego wyżej rozporządzenia nie uprawniają bowiem rzeczoznawcy majątkowego do modyfikowania już sporządzonej przez siebie opinii, a zwłaszcza ponownego ustalania wartości nieruchomości w trybie uzupełnienia operatu. Rzeczoznawca może jedynie, stosownie do § 58 rozporządzenia, dokonać potwierdzenia aktualności sporządzonego przez siebie operatu poprzez dołączenie do niego stosownej klauzuli. Ewentualne zaś sprostowania, czy też wyjaśnienia treści sporządzanych opinii (przyjmujące także formę aneksów) mogą być dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie przekładają się bezpośrednio na ustaloną w opinii wartość nieruchomości (por. wyrok z WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 239/12, Lex nr 1270952). Nawet gdyby przyjąć, jak uczyniło to Kolegium, dopuszczalność takiej formy modyfikowania uprzednio sporządzonej wyceny, to sposób, w jaki na gruncie rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca wprowadził korekty operatu musi budzić wątpliwości co do wiarygodności tego dowodu.

Odrębną kwestią, która umknęła uwadze Kolegium, a wcześniej Wójtowi Gminy, jest brak zawarcia w operacie danych, które wedle obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego winny być w nim umieszczone, co również dyskwalifikuje jego wartość dowodową. Już bowiem we wstępnych założeniach sporządzony przez rzeczoznawcę operat pomija istotne dla procesu wyceny informacje, pozwalające zweryfikować poprawność procedury szacowania. Mianowicie brak w nim jakiegokolwiek odniesienia się do stanu nieruchomości istniejącego przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a opis szacowanej działki zredukowany został do jej stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego już po ich wybudowaniu (pkt 5.1 i 5.3. str. 6 operatu). Nie zawarto w nim również wskazania daty, którą przyjmował rzeczoznawca za miarodajną przy wycenie nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń sieci kanalizacyjnej (pkt 4 str. 6 operatu). Brak więc w tym dokumencie elementów, które w myśl § 56 pkt 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. winny być w nim zawarte. Ta wada operatu jest o tyle istotna, że ustalenie opłaty adiacenckiej (na potrzeby której operat sporządzano) uzależnione jest od stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej poprzez określenie dwóch wartości nieruchomości, określonych przy uwzględnieniu jej stanu przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1, 1a i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), i wyznaczenie różnicy tych wartości. W konsekwencji obydwa te stany muszą być brane przez rzeczoznawcę pod uwagę i winno to znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu. Tylko bowiem dysponując informacją o stanie zainwestowania nieruchomości w urządzenia kanalizacyjne przed wybudowaniem gminnej sieci kanalizacyjnej, do której ta nieruchomość może (choć nie musi) być podłączona, można w sposób miarodajny oceniać, czy jej wybudowanie spowodowało wzrost wartości nieruchomości i w jakiej wysokości.

Z treści operatu nie wynika także, by w procesie szacowania rzeczoznawca w ogóle uwzględnił dyspozycję normy prawnej zawartej w § 40 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia, który obliguje rzeczoznawcę do uwzględnienia przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej odległości tych nieruchomości od ww. urządzeń oraz warunków podłączenia do nich nieruchomości.

Należy zwrócić uwagę, że grupa transakcji przyjęta w charakterze materiału porównawczego na potrzeby oszacowania wartości działki nr [...] według stanu przed i po stworzeniu warunków podłączenia jej do urządzeń kanalizacyjnych w obydwu przypadkach jest tożsama i obejmowała zarówno nieruchomości, które miały dostęp do sieci kanalizacyjnej, jak i te które owego dostępu były pozbawione. Taki dobór transakcji porównawczych musi budzić uzasadnione wątpliwości co do spełniania przez nie kryterium podobieństwa. Niezależnie bowiem od tego, że jednym z wyznaczników kryterium podobieństwa jest, w myśl art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stan nieruchomości - pod którym to pojęciem rozumieć należy m.in. zagospodarowanie nieruchomości, jej stan techniczno-użytkowy czy stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (por. art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami), nie sposób racjonalnie założyć, by te same nieruchomości mogły być uznane za podobne zarówno w stosunku do nieruchomości pozbawionej dostępu do sieci kanalizacyjnej, jak też do nieruchomości taki dostęp posiadającej. Mając przy tym na względzie, że jedynym czynnikiem determinującym wzrost wartości ma być stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacyjnej, to oczywistym jest, że porównywalne w procesie jej wyceny - w zależności od stanu, według którego ustalana jest dana wartość - mogą być w jednej grupie wyłącznie transakcje obejmujące nieruchomości takiego dostępu pozbawione, a w drugiej te, które dostęp do ww. infrastruktury technicznej mają.

Taki wybór nieruchomości podobnych powoduje, że określona w operacie różnica wartości nieruchomości po i przed wybudowaniem kanalizacji wyrażona jako wzrost ceny metra kwadratowego działki nie zależy od żadnej z cech nieruchomości wycenianej ani cech wybranych nieruchomości podobnych, a zależy jedynie od zakresu zmienności cen w wybranej grupie transakcji, ustalonego arbitralnie przez biegłego współczynnika istotności cechy "dostęp do sieci kanalizacyjnej" i innych współczynników korekcyjnych wprowadzonych przez biegłego (współczynnik 0,9 wprowadzony przez biegłego ze względu na powierzchnię działki). Dlatego też trudno uznać, aby dokonana przez biegłego wycena była faktycznie dokonana metodą porównywania parami.

Treść operatu oraz znajdujących się w aktach sprawy wyjaśnień biegłego ("odpowiedź na odwołanie" z dnia 30 stycznia 2014 r.) wskazuje wyraźnie, że biegły w swojej opinii w istocie nie zmierzał do określenia rynkowej wartości nieruchomości według stanu przed i po wybudowaniu kanalizacji, ale do określenia "najbardziej optymalnego" wzrostu wartości nieruchomości, zachowującego "równowagę interesów zarówno Gminy, osób, które skorzystały z warunków przyłączy kanalizacyjnych, jak i pozostałych mieszkańców gminy" (str. 16 operatu). Biegły jednoznacznie stwierdził, że "na obecnym etapie rozwoju lokalny rynek nie jest w stanie obiektywnie ocenić wagi cechy - dostęp do sieci kanalizacji" (str. 11 operatu). W efekcie w operacie biegły nie tyle wycenił rynkową wartość nieruchomości w stanie sprzed i po wybudowaniu kanalizacji (przy czym mógł skorzystać nie tylko z danych rynku lokalnego, jeśli uważał je za niewystarczające) ale określił o ile, w jego przekonaniu, powinna była ona wzrosnąć. Już po ustaleniu tej wielkości biegły zastosował metodę porównywania parami w taki sposób, aby uzyskać wcześniej założony "najbardziej optymalny" wynik.

Z tego założenia wynika także decyzja biegłego, aby w wycenie nie uwzględniać powierzchni nieruchomości przekraczającej 1200 m2. Nawet jeśli zgodzić się z zaprezentowanym przez biegłego przekonaniem, że dostęp do kanalizacji nie ma w przypadku dużych nieruchomości wpływu na jej wartość większego niż na wartość nieruchomości o powierzchni 1200 m2, z artykułu art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek sporządzenia opinii "określającej wartości nieruchomości" a nie arbitralnie wybranej części nieruchomości, nawet jeśli nie miałoby to wpływu na wynikającą z tych wartości różnicę. Przedstawiony operat określa nie wartości nieruchomości o powierzchni [...] m2, ale wartości nieruchomości o powierzchni 1200 m2. Oznacza to, że przedstawione w operacie wartości mają z punktu widzenia właściciela nieruchomości charakter abstrakcyjny, bowiem nie odnoszą się do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.

Ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę, która nie zawiera wymaganych prawem treści (co w realiach rozpoznawanej sprawy przejawia się między innymi w braku opisu stanu nieruchomości przed stworzeniem warunków do podłączenia jej do wybudowanych urządzeń kanalizacyjnych, braku oznaczenia istotnych z punktu widzenia wyceny dat, informacji o odległości i warunkach podłączenia wycenianej nieruchomości do wybudowanych urządzeń), przy nieadekwatnym doborze porównywanych nieruchomości, a ponadto modyfikowanej aneksem (czego konsekwencją była jej wewnętrzna niespójność) oznacza, że podjęte w takich warunkach decyzje organów obydwu instancji oceniane muszą być jako wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej weryfikacji materiału dowodowego (operatu szacunkowego), a więc z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ orzekający weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz uwzględni aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym jej art. 145 ust. 2.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał, wobec braku w tym zakresie stosownego wniosku skarżącego.