Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1498/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 2 ust. 8, art. 20, art. 24
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Par. 44 pkt 2, par. 45 pkt 1 , par. 46, par. 47 i par. 48
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 1498/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 listopada 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.), Sędziowie WSA Bożenna Blitek, NSA Grażyna Danielec, , Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012r., sprawy ze skargi K. W., na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, z dnia 13 października 2011r. Nr [...], w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2009r. znak: [...] Starosta po rozpatrzeniu wniosku K. W., odmówił aktualizacji części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu H, jednostka ewidencyjna N, dotyczącej korekty granicy pomiędzy działkami ewid. nr 83/1 i nr 83/2.

Odwołanie od decyzji Starosty do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosła K. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2009r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Od powyższej decyzji M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1256/09, skargę oddalił, stwierdzając że organ ten prawidłowo odczytał treść art. 138 § 2 kpa i zasadnie przyjął, iż istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem K. W., która, powołując się na mapę katastralną z 1911 r. oraz pomiar geodezyjny wykonany w listopadzie 2008r. przez L. G., wskazała na konieczność zweryfikowania prawidłowości granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 83/1 i 83/2 położonymi w obrębie H. W tego rodzaju postępowaniu, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, na organach prowadzących spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa) po wcześniejszym zebraniu całego istniejącego materiału dowodowego i jego rozpatrzeniu (art. 77 § 1 kpa). Tylko w ten sposób możliwe jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia o dokonaniu lub odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów. Dodatkowo Sąd przypomniał, że stosownie do art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ponadto art. 4 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że ewidencja gruntów i budynków powinna być aktualizowana, zaś zadanie to jest realizowane przez Służbę Geodezyjną i Kartograficzną, która m.in. rejestruje stany prawne i faktyczne nieruchomości (art. 7 ust. 1 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego) oraz administruje i aktualizuje państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (art. 7 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Skoro zaś główną zasadą prowadzenia ewidencji gruntów jest dążenie do tego, by była ona aktualna, niezbędne jest m.in., aby organy ustaliły, czy w konkretnym przypadku zachodzi konieczność dokonania takich zmian w ewidencji, by odzwierciedlała ona rzeczywiście istniejący stan danej nieruchomości. W kontrolowanym postępowaniu, co słusznie wytknął organ odwoławczy, organ l instancji nie wyjaśnił istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności, a w szczególności nie wyjaśnił przyczyn rozbieżności przebiegu granic przedmiotowych działek na mapie ewidencyjnej w stosunku do mapy katastralnej o skali 1:2880, w szczególności w aspekcie ewentualnych błędów popełnionych przy zakładaniu ewidencji. Ponadto K. W. w swoim wniosku wskazała na fakt, że w listopadzie 2008 r. został wykonany przez L. G. pomiar geodezyjny. Potencjalnie jest to bardzo ważna okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Tymczasem organ l instancji okoliczność tę pominął, gdyż nie ustalił, czy pomiar ten posłużył do sporządzenia dokumentacji geodezyjnej ani też czy dokumentacja taka została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To uchybienie także wytknął Staroście organ odwoławczy. Dlatego też w ocenie Sądu nie było możliwe uzupełnienie braków postępowania dowodowego w postępowaniu przed organem II instancji, ponieważ przeprowadzenie wskazanych czynności dowodowych znacznie wykracza poza ramy "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" w rozumieniu art. 136 kpa.

Po przeprowadzeniu po raz kolejny postępowania administracyjnego, decyzją z dnia Starosta decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] odmówił aktualizacji części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu H, jednostka ewidencyjna N, dotyczącej korekty granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 83/2 i 83/3. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo opisał proces zakładania operatu ewidencyjnego, powstania map katastralnych w skali 1;2880 oraz ewidencyjnych w skali 1;2000. Po analizie całości dokumentacji jednoznacznie stwierdzono, że operat pomiarowy [...] wykonany przez geodetę uprawnionego L. G. dotyczy działki ewidencyjnej nr 347 dla potrzeb Sądu Rejonowego. Nie dotyczy to rozpatrywanej nieruchomości i dlatego też nie może stanowić dowodu w sprawie. Do akt sprawy został również dołączony operat pomiarowy - podziału działek ewidencyjnych nr 81/1, 82/2 i 83/1 położonych w obrębie H. Operat ten został sporządzony przez geodetę uprawnionego A. K. i został przyjęty do ewidencji zasobu powiatowego 28 lipca 2010 r. pod numerem [...]. Jednakże również ten operat nie ma wpływu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie tego postępowania.

W odwołaniu K. W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu odwołania skarżąca zarzuciła, że domagała się o wykonania kontrolnego pomiaru geodezyjnego przebiegu granicy między działkami ewid. 83/3 i 83/2, podnosząc jednocześnie, że uzupełniony w sprawie materiał dowodowy dalszym ciągu nie wyjaśnia przyczyn rozbieżności przebiegu granicy ww. działek na mapie ewidencyjnej w stosunku do mapy katastralnej, w szczególności w kwestii ewentualnego błędu popełnionego przy zakładaniu ewidencji gruntów. Jednak organ poinformował ją, że "tzw. pomiar kontrolny dotyczy usuwania rażących błędów powstałych przy zakładaniu operatu ewidencji gruntów i budynków lub modernizacji nie z winy właścicieli. Pomiary te dotyczą bezspornie użytkowanych granic na gruncie, co w tej sytuacji nie ma miejsca". Zdaniem skarżącej nie odniesiono się do przyczyn rozbieżności przebiegu granicy i wypowiedzenia się co do ewentualnego błędu popełnionego przy zakładaniu ewidencji.

Skarżąca podkreśliła, że jej zdaniem zmiana przebiegu przedmiotowej granicy jest oczywistym błędem kreślarskim popełnionym przy zakładaniu ewidencji gruntów, a nie korektą merytoryczną akt własności ziemi. Z tych względów nie widzi podstaw do ponoszenia wysokich kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Decyzją z dnia 13 października 2011 r. Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji oraz stwierdził, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencji gruntów i budynków stanowi systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a zatem pełni funkcje informatyczno-techniczne. Nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani też nie nadaje takich praw. Rejestruje jedynie stany prawne, ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nadto ustawa nie przewiduje obowiązku dokonywania przez starostę czynności technicznej pomiaru gruntu na żądanie stron.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. oraz naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła zarzuty podnoszone uprzednio w odwołaniu a ponadto podniosła, że organ nie zastosował się do wskazań wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1256/09 i nie wyjaśnił przyczyn rozbieżności przebiegu granic przedmiotowych działek na mapie ewidencyjnej w stosunku do mapy katastralnej o skali 1;2880. W szczególności organ nie wyjaśnił błędów popełnionych przy zakładaniu ewidencji oraz nie ustalił, a także czy w tym przypadku zachodzi konieczność dokonania takich zmian w ewidencji, by odzwierciedlała ona stan rzeczywiście istniejący. Na potwierdzenie swoich racji skarżąca ponownie odwołała się do mapy z 1911 r. oraz zarzuciła, że pomimo jej próśb organie wykonał kontrolnego pomiaru geodezyjnego przebiegu granicy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), zwanej dalej: p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w tak określonych granicach kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta jest zgodna z prawem.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), zwanej dalej ustawą, oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1).

Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy w odniesieniu do gruntów: dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy).

Określając przedmiot ewidencji gruntów oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego, ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian, gdyż czynią to przepisy powołanego rozporządzenia.

Z zapisów rozdziału 3 rozporządzenia, regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1).

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust. 1 i 2 zwłaszcza pkt 6 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów może stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Elementy wykazu zmian danych ewidencyjnych wymienia przepis § 46 ust. 3 rozporządzenia. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 119/08 – dostępne na stronie internetowej http;//orzeczenia.nsa.gov.pl)

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, podkreślić należy, że organ I instancji prawidłowo odmówił aktualizacji części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu H, jednostka ewidencyjna N, dotyczącej korekty granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 83/2 i 83/3.

Jak bowiem słusznie podkreślił organ odwoławczy, zgodnie z obowiązującymi przepisami (powołanymi powyżej), każda zmiana danych objętych ewidencją gruntów i budynków musi być udokumentowana. W przypadku zamiany dokonywanej na wniosek osoby zainteresowanej, to wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Tymczasem skarżąca, przedłożyła jedynie mapę katastralną sporządzoną 4 kwietnia 1911 r. przedstawiającą przebieg granicy pomiędzy ówczesnymi parcelami katastralnymi l.kat. 83/1 i 83/2 oraz na pomiar geodezyjny wykonany w listopadzie 2008 r. przez geodetę uprawnionego L. G.

Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że przedmiotowy operat pomiarowy wykonany przez geodetę L. G. dotyczy podziału działki ewidencyjnej 347 i został wykonany dla potrzeb Sądu Rejonowego, zatem nie może stanowić dowodu w sprawie.

Podobnie, dołączony do akt operat pomiarowy – podziału działek ewidencyjnych nr 81/1, 82/2 i 83/1 położonych w obrębie H. Operat ten został sporządzony przez geodetę uprawnionego A. K. i został przyjęty do ewidencji zasobu powiatowego [...] pod numerem [...], jednak również ten operat nie dotyczy niniejszego postępowania.

Zatem, w świetle obowiązujących przepisów ustawy i rozporządzenia, skarżąca nie przedstawiła wymaganych dokumentów niezbędnych do wprowadzenia żądanych prze nią zamian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu H, jednostka ewidencyjna N, dotyczącej korekty granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 83/2 i 83/3.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja nie ma cech dowolności, jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ wydając decyzję orzekał na podstawie zebranego całokształtu materiału dowodowego.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.