Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3119/01
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2002-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2-3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: par. 2 pkt 10 lit. s
journal: Dz.U. 1998 nr 93 poz. 589
law: Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji.
Teza: 1. Jeśli art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ umożliwia inwestorowi legalizację wykonanych samowolnie, z przekroczeniem warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, robót budowlanych, przez wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem to chodzi tu o zgodność z prawem obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organ administracji w oparciu o wymieniony wyżej przepis. Nie jest zatem możliwe w tym trybie poszerzenie istniejących funkcji obiektu budowlanego o funkcje wyłączone dla danego terenu przez aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

2. Jeżeli inwestor wprowadził zmiany nie przewidziane w projekcie, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę, mające na celu prowadzenie działalności w nim nie przewidzianej, a odbiegającej od działalności dotychczasowej w zakresie stosowanej technologii i związanej z nią możliwości szkodliwego oddziaływania na środowisko, to zmiany te należy uznać za istotne. Takiej oceny nie zmienia techniczny charakter wykonanych robót. Jeśli wzniesione przez skarżącego ścianki działowe służyły budowie komór lakierniczych, służących lakierowaniu samochodów, to zmiana ta, prowadząca do zmiany funkcji obiektu budowlanego jest zmianą istotną.

TEZY

1. Jeśli art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ umożliwia inwestorowi legalizację wykonanych samowolnie, z przekroczeniem warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, robót budowlanych, przez wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem to chodzi tu o zgodność z prawem obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organ administracji w oparciu o wymieniony wyżej przepis. Nie jest zatem możliwe w tym trybie poszerzenie istniejących funkcji obiektu budowlanego o funkcje wyłączone dla danego terenu przez aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

2. Jeżeli inwestor wprowadził zmiany nie przewidziane w projekcie, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę, mające na celu prowadzenie działalności w nim nie przewidzianej, a odbiegającej od działalności dotychczasowej w zakresie stosowanej technologii i związanej z nią możliwości szkodliwego oddziaływania na środowisko, to zmiany te należy uznać za istotne. Takiej oceny nie zmienia techniczny charakter wykonanych robót. Jeśli wzniesione przez skarżącego ścianki działowe służyły budowie komór lakierniczych, służących lakierowaniu samochodów, to zmiana ta, prowadząca do zmiany funkcji obiektu budowlanego jest zmianą istotną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Andrzeja O. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budów lanego z dnia 13 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki dwóch komór lakierniczych

I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 15 czerwca 2001 r. (...) w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania nakazu rozbiórki.

II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją (...) z dnia 13 sierpnia 2001 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 15 czerwca 2001 r. (...), nakazującą Andrzejowi O. likwidację funkcji lakierniczej przez rozbiórkę dwóch komór lakierniczych w budynku warsztatowo mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. L. 21 w G. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że budynek ten powstał na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 12 września 1989 r. (...). Decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę warsztatu motoryzacyjnego, na załączonym planie zagospodarowania nazwanego warsztatem samochodowym. Z opisu technicznego analizy uciążliwości akustycznej oraz dokumentacji projektowej stanowiącej integralną część decyzji wynika, że pozwolenie na budowę obejmowało warsztat blacharstwa samochodowego o dwóch halach naprawczych. W dniu 20 grudnia 1995 r. udzielono Andrzejowi O. pozwolenia na wprowadzenie funkcji mieszkaniowej do części pomieszczeń warsztatu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 9 listopada 2000 r. stwierdził, że Andrzej O. realizując budynek warsztatu motoryzacyjnego w sposób istotny odstąpił od udzielonego pozwolenia na budowę wprowadzając funkcję lakierni w części pomieszczeń parteru. Zgodnie z wpisem kierownika budowy w dzienniku budowy inwestycja została zakończona w dniu 17 września 1998 r., jednakże inwestor do chwili obecnej nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "Kartuska Południe III" w mieście G. /Uchwałą Rady Miasta G. z dnia 17 czerwca 1998 r./ budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 005-31 - zabudowa mieszana usługowo-mieszkaniowa. Zgodnie z planem w strefie tej dopuszcza się usługi rzemiosła poza zakładami obsługi samochodów, warsztatów samochodowych, stacji paliw. Ponadto Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. pismem z dnia 21 marca 2001 r. (...) odmówił wydania decyzji o dopuszczalnej emisji dla źródeł emisji występujących w Zakładzie Motoryzacyjnym przy ul. L. 21 w G. z uwagi na to, że zakres działalności warsztatu, w tym lakierowanie, nie mieści się w funkcjach dopuszczalnych na tym terenie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa łudzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Ponieważ w omawianym przypadku inwestor realizując budynek warsztatu motoryzacyjnego przy ul. L. 21 w G. w sposób istotny odstąpił od udzielonego pozwolenia na budowę wprowadzając m.in. funkcję lakierni w części pomieszczeń parteru, naruszając tym samym ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji miał prawo nakazać likwidację funkcji lakierniczej poprzez rozbiórkę dwóch komór lakierniczych.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej O., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi zaprzeczył jakoby doszło do istotnego odstępstwa od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. We wniosku o udzielenie mu pozwolenia na budowę wskazał, że zamierza budować warsztat usługowy branży motoryzacyjnej - usługi blacharskie, lakiernicze, konserwacyjne i mechaniczne. Uzyskane pozwolenie na budowę dotyczy warsztatu motoryzacyjnego. Skarżący wybudował ścianki działowe, co nie wymagało pozwolenia na budowę. Pozwolenia takiego nie wymagało również zamurowanie od wewnątrz bramy garażowej. Brama ta jest bowiem nadal widoczna z zewnątrz i nie nastąpiła zatem zmiana wyglądu budynku. Skarżący nigdy nie ukrywał zamiaru prowadzenia w budynku działalności lakierniczej i zamierzenie to było w pełni zgodne z planem zagospodarowani przestrzennego obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę. Zmiana planu w 1998 r. nie mogła mieć wpływu na inwestycję prowadzoną na podstawie udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę, oznaczałoby to bowiem, że prawo działa wstecz. Odmowa wydania decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń nastąpiła w piśmie a nie w decyzji administracyjnej, co uniemożliwiło skarżącemu wniesienie odwołania. Rzeczoznawca z zakresu ochrony środowiska stwierdził w wykonanej ekspertyzie, że warsztat skarżącego nie powoduje pogorszenia warunków ochrony środowiska. Warsztat ten miał być warsztatem motoryzacyjnym i nigdy nie był określany jako blacharski, jak podano w decyzji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Decyzją Urzędu Miejskiego w G. z dnia 12 września 1989 r. (...) skarżący Andrzej O. uzyskał pozwolenie na budowę warsztatu motoryzacyjnego przy ul. L. - działka nr 417. Pozwolenie na budowę wydane zostało między innymi w oparciu o złożony przez skarżącego projekt architektoniczno-konstrukcyjny znajdujący się w aktach administracyjnych. Projekt ten zawiera opis procesu technologicznego, który miał być prowadzony w warsztacie. Proces ten nie obejmował lakierowania samochodów, a projekt nie przewidywał rozwiązań technicznych umożliwiających prowadzenie tego rodzaju działalności. Wbrew poglądowi skarżącego to właśnie treść decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z ustaleniami zawartymi w projekcie budowlanym decyduje o zakresie udzielonego pozwolenia na budowę. Nie przesądza o nim sam wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, jak wywodzi w swej skardze skarżący.

Skoro skarżący, prowadząc inwestycję, wprowadził zmiany nie przewidziane w projekcie, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę, mające na celu prowadzenie działalności w nim nie przewidzianej, a odbiegającej od działalności dotychczasowej w zakresie stosowanej technologii i związanej z nią możliwości szkodliwego oddziaływania na środowisko, to zmiany te należy uznać za istotne. Takiej oceny nie zmienia techniczny charakter wykonanych robót. Jeśli wzniesione przez skarżącego ścianki działowe służyły budowie komór lakierniczych, służących lakierowaniu samochodów, to zmiana ta, prowadząca do zmiany funkcji obiektu budowlanego jest zmianą istotną. Wskazać należy, że lakiernie /zużywające ponad 250 kg materiałów malarskich rocznie/ zostały zaliczone do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska na podstawie przepisu par. 2 pkt 10 lit. "s" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. nr 93 poz. 589 ze zm./.

W myśl art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem terminu wymienionego w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, przy czym przepis ten stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skoro zatem organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że skarżący budując komory lakiernicze w obiekcie warsztatowym, wzniesionym na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 12 września 1989 r. wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu to miały obowiązek zastosować przepisy art. 51 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego.

Możliwość legalizacji wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, przez nakazanie obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem /art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego/ wyklucza treść obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta G. (...) z dnia 17 czerwca 1998 r. Z tego planu, wynika, że nieruchomość na której usytuowany jest warsztat samochodowy skarżącego należy do strefy mieszanej usługowo-mieszkaniowej /31/. Strefy tej dotyczą unormowania dotyczące strefy 23 - wszelkie formy budownictwa mieszkaniowego oraz 33 - usługi - m.in. usługi rzemiosła /poza zakładami obsługi samochodów, warsztatami samochodowymi i stacjami paliw/. Wbrew zarzutom skarżącego odniesienie do jego inwestycji treści planu uchwalonego w 1998 r. nie oznacza działania prawa wstecz. Unormowania tego planu nie wpływają bowiem na ocenę zgodności z prawem pozwolenia na budowę, wydanego mu przed wejściem w życie tego planu ani na ocenę robót zgodnych z tym planem. Natomiast roboty budowlane wykonane samowolnie, z istotnym naruszeniem ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę podlegać muszą ocenie dokonywanej przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a zatem również przepisy prawa miejscowego, do których należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli bowiem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego umożliwia inwestorowi legalizację wykonanych samowolnie, z przekroczeniem warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, robót budowlanych, przez wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem to chodzi tu o zgodność z prawem obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organ administracji w oparciu o wymieniony wyżej przepis. Nie jest zatem możliwe w tym trybie poszerzenie istniejących funkcji obiektu budowlanego o funkcje wyłączone dla danego terenu przez aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie sprawy, uznając iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.