Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1740/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 412/21 w sprawie ze skargi B. U. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [..] kwietnia 2021 r. nr [..] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz B. U. kwotę 1356 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 412/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę B. U. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia 11 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta G. zezwolił na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w G. przy ul. K. oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego" na działkach nr [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7 i [...]8 obręb K. załączając do wniosku wymaganą dokumentację.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B. U., Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchyli w części decyzję organu I instancji i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy.

Wyrokiem z 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 414/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił ww. decyzję Wojewody. Sąd uznał, że do wydania zezwolenia na realizację inwestycji doszło na podstawie dokumentacji niepełnej, niespełniającej wymogów określonych w art. 11 d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2022, poz. 176, ze zm.; zwanej dalej: specustawą drogową). Obszar, na którym planowana jest budowa ciągu pieszo-jezdnego położony jest w granicach zespołu urbanistycznego K. wpisanego do rejestru zabytków (strefa "A"), tym samym projekt inwestycji powinien być przedłożony do zaopiniowania właściwemu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków. Ponadto w zakresie możliwości alternatywnego wytyczenia drogi przez działkę gminną o numerze [...]9, zasadne jest skonfrontowanie stanowiska organu, czy mimo objęcia ochroną konserwatorską, nie może ona stanowić drogi publicznej dojazdowej.

Wyrokiem z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1388/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. uchylił w części decyzję Prezydenta Miast G. z [...] grudnia 2018 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy.

Wojewoda wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art. 11f ust. 1 specustawy.

Przedmiotowy projekt budowlany obejmuje budowę drogi gminnej - kontynuację ul. K. - drogi gminnej nr [...], stanowiącej ulicę klasy D (dojazdowej), która stanowi dojazd do nieruchomości położonych przy ul. K. [...], [...] i [...] w G. Kształt i lokalizacja tej inwestycji pokrywa się z kształtem i jego położeniem ustalonym w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. w G. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z [...] 2010 r. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy K. w G., rejon ul. K. oraz S., (uchwała nr [...] z dnia [...] 2016 r. Rady Miasta G.) działka nr [...]9 położona jest w jednostce oznaczonej symbolem 2MN1. Karta terenu nr 2 w punkcie 3 określającym zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, podpunkt b) nakazuje zachowanie drzew wskazanych na rysunku planu, którym należy zapewnić właściwe warunki dalszego wzrostu, w szczególności: w otoczeniu drzew w promieniu co najmniej 5 metrów od pni, należy pozostawić teren na obecnym poziomie. Z rysunku planu wynika, iż promień 5 metrowy w otoczeniu drzewa znajdującego się najbliżej działki nr [...]1 sięga prawie do granicy z tą działką. Z uwagi na powyższe zapisy planu nie jest możliwa alternatywna lokalizacja przedmiotowej drogi obejmującej działkę nr [...]9.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 412/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę B. U. na ww. decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w toku ponownie prowadzonego postępowania, organ odwoławczy uzyskał pismo z 26 stycznia 2021 r., w którym Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków zaświadczył, że w dniu 17 kwietnia 2018 r. wpłynął wniosek F. S. z dnia 16 kwietnia 2018r., w sprawie wydania opinii dotyczącej przedmiotowej inwestycji drogowej oraz, że w powyższej sprawie organ konserwatorski nie zajął stanowiska i nastąpiło samouzgodnienie w trybie art. 11d ust. 2 specustawy drogowej. Oznacza to, że kwestia ta została wtoku ponownego rozpoznawania sprawy jednoznacznie ustalona.

Wojewoda rozważył także okoliczność czy realizacja inwestycji może nastąpić przy wykorzystaniu alternatywnej działki gminnej o numerze [...]9 mimo objęcia jej ochroną konserwatorską. Wskazał, że jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy K. w G., rejon ul. K. oraz S., (uchwała nr [...] z dnia [...] 2016 r. Rady Miasta G.) działka nr [...]9 położona jest w jednostce oznaczonej symbolem 2MN1. Karta terenu nr 2 w punkcie 3 określającym zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, podpunkt b) nakazuje zachowanie drzew wskazanych na rysunku planu, którym należy zapewnić właściwe warunki dalszego wzrostu, w szczególności: w otoczeniu drzew w promieniu co najmniej 5 metrów od pni, należy pozostawić teren na obecnym poziomie. Z rysunku planu wynika, iż promień 5 metrowy w otoczeniu drzewa znajdującego się najbliżej działki nr [...]1 sięga prawie do granicy z tą działką. W ocenie Wojewody Pomorskiego, z uwagi na powyższe zapisy planu nie jest możliwa alternatywna lokalizacja przedmiotowej drogi dojazdowej poprzez działkę nr [...]9 z powodu braku możliwości wykonywania prac w Organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie, stosownie do art. 153 p.p.s.a., zrealizował zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku z 23 października 2019 r.

Sąd wskazał ponadto, że modyfikacja przez inwestora wniosku poprzez zaplanowanie dodatkowego zjazdu na nieruchomość skarżącej nie powodowała konieczności powtórzenia czynności uzgodnienia projektu budowlanego z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

O konieczności wykorzystania działki skarżącej przesądziły przepisy odnoszące się do ochrony przyrody, zawarte w miejscowym planie, gdzie zakazano prowadzenia prac ziemnych w obrębie 5 m od pnia drzewa rosnącego na działce nr [...]9. Powoduje to że ten pas z zakazem prac ziemnych sięga do granicy działki [...]1, co powoduje niemożność prowadzenia prac celem urządzenia drogi na działce nr [...]9 należącej do gminy i zajęcie działki nr [...]9 pod drogę. Uzasadnionym jest zatem poprowadzenie drogi z zajęciem działki skarżącej, gdyż nie ma żadnej alternatywy i możliwości innego przebiegu drogi.

W skardze kasacyjnej B. U. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. § 14 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy K. w G., rejon ulic K. oraz S. przez jego zastosowanie oraz art. 11i ust. 2 specustawy drogowej przez jego niezastosowanie, które to naruszenie polegało na zastosowaniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w przypadku inwestycji takiej, jaka jest przedmiotem niniejszego postępowania, wyłączone jest stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. przez wydanie wyroku, który pozostaje w sprzeczności z treścią prawomocnych wcześniejszych wyroków wydanych w sprawie niniejszej, to jest z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 414/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1388/20, a konkretnie:

- wbrew ww. wyrokom uznano, że decyzja może być wydana w oparciu o dokumentację niepełną, to jest o milczące stanowisko konserwatora zabytku wydane w oparciu o pojedyncze wybrane strony projektu, a nie w oparciu o cały projekt;

- brak należytego rozważenia możliwości poprowadzenia drogi będącej przedmiotem postępowania przez nieruchomości niebędące własnością osób prywatnych, w tym skarżącej;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f i ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 , art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie miało miejsce wymagane prawem zasięgnięcie stanowiska innego organu w sytuacji, kiedy ten inny organ nie dostał do zaopiniowania pełnego projektu budowlanego, a jedynie pojedyncze i wybrane strony z tego projektu, w związku z czym nie można przyjąć, że organ milcząco zaaprobował projekt, którego dotyczy postępowanie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenie art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe – ewentualne – postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Natomiast zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1327/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania.

Natomiast zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 190 p.p.s.a. bowiem nie orzekał, po uchyleniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji nie naruszył także art. 153 p.p.s.a. uznając, że Wojewoda zastosował się do oceny prawnej i wskazań wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 414/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1388/20.

Na podstawie ww. wyroków Wojewoda zobowiązany był do ustalenia, czy projekt inwestycji został przedłożony do zaopiniowania Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, a także do rozważenia czy mimo objęcia ochroną konserwatorską działki nr [...]9, nie może ona stanowić drogi publicznej dojazdowej. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zlokalizowaniu inwestycji na działce nr [...]9 sprzeciwiają się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy K. w G., rejon ul. K. oraz S. Ponadto w toku ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda zwrócił się do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie, czy projekt decyzji został przesłany temu organowi do uzgodnienia. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 26 stycznia 2021 r. zaświadczył, że w dniu 17 kwietnia 2018 r. wpłynął wniosek w sprawie wydania opinii dotyczącej przedmiotowej inwestycji, a także że nie zajął stanowiska i nastąpiło uzgodnienie w trybie art. 11 d ust. 2 specustawy drogowej.

Mając na uwadze, że w sprawie doszło do uzgodnienia projektu decyzji w trybie art. 11d ust. 2 specustawy drogowej, niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f i ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 , art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zasadnie natomiast skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w zw. z § 14 ust. 2 pkt 3 lit. b uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy K. w G., rejon ulic K. oraz S. przez uznanie, że ustalenia planu miejscowego sprzeciwiają się zlokalizowaniu inwestycji na działce nr [...]9.

Art. 11i ust. 2 specustawy drogowej przewiduje, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują zatem oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu, co wynika wprost z treści art. 11i ust. 2 specustawy drogowej (M. Tetera-Jankowska [w:] Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 11i; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II OSK 208/12, LEX nr 1251906).

Tymczasem jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie podzielił stanowisko Wojewody, który uznał, że uzasadnionym jest poprowadzenie drogi z zajęciem działki skarżącej, gdyż nie ma żadnej alternatywy i możliwości innego przebiegu drogi. Wyrażając to stanowisko Wojewoda powołał się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie zakazano prowadzenia prac ziemnych w obrębie 5 m od pnia drzewa rosnącego na działce nr [...]9. Sąd I instancji uchybienia tego nie dostrzegł, czym naruszył art. 11i ust. 2 specustawy drogowej.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Ponownie prowadząc postępowanie Wojewoda zobowiązany będzie raz jeszcze rozważyć możliwości wytyczenia alternatywnej trasy planowanej inwestycji przez działkę gminną o numerze [...]9, przy czym dokonując tej oceny organ powinien uwzględnić treść art. 11i ust. 2 specustawy drogowej.