Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 19/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 ust. 2a, ust. 3, art. 64 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.
article: art. 46, art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1453
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Związku Gmin "A." na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie na 2019 rok 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz skarżącego Związku Gmin "A." kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zarządza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego Związku Gmin "A." zwrot kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium RIO), uchwałą z dnia [...] listopada 2019r., nr [...], po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego w sprawie uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin "[...]" (dalej: Związek/Skarżący) z dnia 30 sierpnia 2019r. w przedmiocie zmian w budżecie Związku na rok 2019r., stwierdziło nieważność uchwały w części dotyczącej zaplanowania:

1. w § 1 ust.1 pkt 1 lit.c uchwały oraz w tabeli nr 1 Dochody Związku Gmin "[...]", w dziale 600 Transport i łączność, rozdziale 60004 Lokalny transport zbiorowy, § 2900 Wpływy z wpłat gmin i powiatów na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego oraz związków gmin, związków powiatowo-gminnych, związków powiatów, związków metropolitalnych na dofinansowanie zadań bieżących, dochodów bieżących z tytułu dopłaty od Powiatu [...] na sfinansowanie części usługi dotyczącej zapewnienia funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego w zakresie przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej w kwocie 72.103,00 zł,

2. w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) uchwały oraz w tabeli Nr 2 Wydatki Związku Gmin "[...]", w dziale 600 Transport i łączność, rozdziale 60004 Lokalny transport zbiorowy, § 4300 Zakup usług pozostałych, wydatków bieżących w kwocie 72.103,00 zł, z przeznaczeniem na dopłatę do usługi dotyczącej zapewnienia funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego w zakresie przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej.

Jako podstawę stwierdzenia nieważności organ wskazał istotne naruszenie art. 64 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.- dalej: u.s.g.), w związku z § 1, § 3 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Statutu Związku Gmin "[...]" (Dz. U. Woj. [...] z 2009 r., Nr 8, poz. 190 ze zm. - dalej: Statut) ), gdyż związek gmin wykonuje przekazane mu zadania gmin-członków Związku w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, natomiast w myśl § 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Statutu, do zadań Związku należy w szczególności realizowanie zadań za pomocą A. S.A. w zakresie: zapewnienia funkcjonowania pasażerskiej komunikacji zbiorowej na obszarach gmin objętych działaniem Związku; koordynowania rozkładów jazdy linii przebiegających przez obszar gmin-członków Związku; a Statut Związku nie przewiduje możliwości realizowania zadań przejętych od innych jednostek samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu Kolegium RIO wskazało, że zgodnie z art. 64 ust. 1 i 3 u.s.g., w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. W myśl art. 65 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz posiada osobowość prawną.

Natomiast na podstawie art. 72a ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm. – dalej: u.s.p.), w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, powiaty mogą tworzyć związki z gminami, tworząc związek powiatowo- gminny. Do związku powiatowo-gminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów, z tym że zasady reprezentacji jednostek w związku określa statut związku.

Organ powołał się również na treść art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2016 ze zm. - dalej: ustawa o publicznym transporcie zbiorowym), w myśl którego, organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest powiat:

ą) na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w powiatowych przewozach pasażerskich,

b) któremu powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między powiatami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w powiatowych przewozach pasażerskich, na obszarze powiatów, które zawarły porozumienie;

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4a cytowanej ustawy, organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest związek powiatowo-gminny na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w powiatowo-gminnych przewozach pasażerskich na obszarze gmin lub powiatów tworzących związek powiatowo-gminny. Natomiast stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, związek międzygminny jest organizatorem na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin tworzących związek międzygminny.

Z przepisów Statutu Związku Gmin "[...]" wynika, że Związek realizuje wyłącznie zadania przekazane mu przez gminy będące członkami związku w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, na obszarach gmin objętych działaniem związku. Statut Związku nie przewiduje możliwości przejęcia od powiatu jego zadań w zakresie publicznego transportu zbiorowego w zakresie przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, które byłyby organizowane na terytorium powiatu wykraczającym poza obszar gmin objętych działaniem związku. Powierzony przez powiat zakres zadań nie jest tożsamy z rodzajem zadań realizowanych przez związek gmin na podstawie porozumienia o utworzeniu związku przez jego członków. Związek reprezentuje gminy, które go utworzyły, zastępuje je w wykonywaniu zadań gminnych i poza nimi nie ma żadnych własnych zadań ani interesów, nieobjętych porozumieniem gmin o jego utworzeniu. W związku z tym, zdaniem Kolegium RIO, zaplanowanie dochodów oraz wydatków w budżecie Związku Gmin "[...]" z tytułu wpłaty od Powiatu [...] na realizację powiatowych przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej stanowi istotne naruszenie przepisów art. 64 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 1, § 3 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Statutu Związku.

Związek wniósł do tut. Sądu skargę na powyższą uchwałę, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 72a ust 1 u.s.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powiat i gminy, które chcą wspólnie wykonywać zadania publiczne, mogą to czynić wyłącznie w ramach utworzonego wspólnie związku powiatowo-gminnego;

2) art. 64 ust. 1 i 3 u.s.g., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że gminy mogą tworzyć związki międzygminne wyłącznie w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych;

3) art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w zw. z art. 8 ust. 2a i ust. 5 u.s.g. oraz art. 5 ust. 2 u.s.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonywanie przewozów powiatowych może być realizowane wyłącznie przez powiat, z wyłączeniem możliwości przekazania takiego zadania innej jednostce samorządu terytorialnego;

4) art. 8 ust. 2a w zw. z art. 64 ust. 5 u.s.g., przez jego niezastosowanie i w rezultacie nieuwzględnienie, że zadania z zakresu właściwości powiatu może wykonywać zarówno gmina, jak i związek międzygminny, o ile nastąpi zawarcie porozumienia między powiatem, a związkiem międzygminnym;

5) art. 8 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 5 u.s.g., przez jego niezastosowanie i w rezultacie nieuwzględnienie, że środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2a u.s.g., ma prawo otrzymać od powiatu zarówno gmina, jak i związek międzygminny, o ile nastąpi zawarcie porozumienia między powiatem, a związkiem międzygminnym o przekazaniu związkowi międzygminnemu zadań z zakresu właściwości powiatu.

6) art. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016r., poz. 561 ze zm. – dalej: ustawa o RIO) , poprzez wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza zakres kognicji Regionalnej Izby Obrachunkowej obejmującej nadzór i kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego i tym samym wkroczenie w sposób nieuprawniony w zakres kompetencji nadzorczych wojewody;

7) art. 67 ust. 2 u.s.g. w zw. z postanowieniami § 1, § 3 ust. 1, § 7 ust. 2, pkt 1 i 2 Statutu Związku Gmin "[...]", przez sformułowanie wymagania zawarcia w statucie związku międzygminnego regulacji dotyczących możliwości zawierania porozumień z powiatem, mimo tego, iż regulacje takie wykraczałyby poza materię statutową określoną art. 67 ust. 2 u.s.g. oraz mimo tego, że możliwość zawierania porozumień z powiatem wynika bezpośrednio z przepisów u.s.g.,

8) art. 46 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. 2018, poz. 1530 ze zm. – dalej: u.d.j.s.t.), w zw. z art. 237 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (DZ. U. z 2019, poz.869 ze zm. – dalej: u.f.p.), przez uznanie za nieprawidłowe uwzględnienie w uchwale o zmianie budżetu środków przekazanych przez powiat na finansowanie przekazanych zadań oraz uznanie za nieprawidłowe wyodrębnienie w uchwale o zmianie budżetu dochodów i wydatków związanych z wykonywaniem zadań realizowanych w drodze porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego;

9) art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, przez mające istotny wpływ na wynik sprawy jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności części przedmiotowej uchwały nr [...], mimo braku istnienia nieprawidłowości uzasadniających stwierdzenie nieważności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wspólne wykonywanie zadań publicznych przez powiat i gminę jest możliwe nie tylko w formule związku powiatowo-gminnego, ale także w formie porozumień zawieranych na podstawie art.5 ust.2 u.s.p. i art.8 ust.2a u.s.g. Porozumienia takie może powiat zawierać również ze związkiem międzygminnym, bowiem zgodnie z art.64 ust.5 u.s.g. do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio przepisy art.8 ust.2-5 u.s.g.

Skoro zaś art. 64 ust. 5 u.s.g. dopuszcza zastąpienie w zakresie realizacji zadań gminy związkiem międzygminnym, to dopuszczalne jest również zawarcie porozumienia związku międzygminnego z powiatem.

Zasadność takiego stanowiska, zdaniem Skarżącego, potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2100/13, a także poglądy wyrażane w doktrynie prawa administracyjnego.

Skarżący ponadto zwrócił uwagę na fakt, że zastrzeżenia Kolegium RIO w istocie nie dotyczą finansowania realizacji zadania, ale samego porozumienia, którego ocena nie leży w zakresie kompetencji tego organu. Nadzór w tym zakresie sprawuje bowiem wojewoda, który nie miał zastrzeżeń co do jego legalności.

Kolegium RIO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325) - dalej: P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała nadzorcza Kolegium RIO, stwierdzająca nieważność części uchwały Związku Gmin "[...]", w sprawie zmiany uchwały budżetowej.

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem brak było podstaw do zakwestionowania zmian w uchwale budżetowej Związku, jako naruszających przepisy art.64 ust.1 i 3 u.s.g. w zw. z § 1, § 3 ust.1 oraz § 7 ust.2 pkt 1 i 2 Statutu Związku.

Niesporne jest, że przepisy art.64 ust.1 i 3 u.s.g. stanowią podstawę do utworzenia związków międzygminnych, a zgodność z prawem ustanowienia Związku Gmin "[...]" nie była kwestionowana. Organ nadzoru nie wykazał, w jako sposób uchwała zmieniająca budżet Związku, miałaby naruszać wymienione przepisy.

W istocie zarzuty Kolegium RIO dotyczą braku podstaw do uzyskania przez Związek dofinansowania od Powiatu [...], w związku z wykonywaniem przez Związek zadań tego powiatu przekazanych na podstawie porozumienia.

Dopuszczalność zawierania porozumień pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, w tym m.in. pomiędzy powiatem, a gminą, wynika wprost z obowiązujących przepisów. W myśl art.4 ust.5 u.s.p., powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu. Natomiast zgodnie z art.5 ust.2 u.s.p., powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, co oznacza, że tego rodzaju porozumienie może być również zawarte pomiędzy powiatem, a związkiem gmin. Do porozumień bowiem stosuje się odpowiednio przepisy u.s.g. (art.5 ust.4 u.s.p.), a ta ustawa w art. 64 ust.5 nakazuje odpowiednie stosowanie do związków międzygminnych, m.in. art. 8 ust. 2a, który stanowi, że gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu oznacza to, że dopuszczalne jest zawieranie takich porozumień pomiędzy powiatem, a związkiem międzygminnym.

Porozumienie, jakie zawarł Związek z Powiatem [...] w dniu 28 grudnia 2015r., dotyczące przekazania zadania własnego Powiatu polegającego na organizowaniu i zarzadzaniu publicznym transportem zbiorowym w zakresie powiatowych przewozów pasażerskich, nie zostało zakwestionowane przez organ właściwy do oceny jego legalności, czyli Wojewodę [...]. Porozumienie to zostało opublikowane w Dz.Urz. Woj.[...] z dnia 31 grudnia 2015r. pod pozycją 4672.Zdaniem Sądu, nie może być ono kwestionowane w postępowaniu dotyczącym badania zgodności z prawem zmian w uchwale budżetowej. Rację ma zatem strona skarżąca zarzucając Kolegium RIO, że wykroczyło poza swoje ustawowe kompetencje, obejmujące nadzór i kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o RIO). Zarzucane w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenie przepisów nie odnosi się do gospodarki finansowej, a do jednego ze sposobów realizacji zadań publicznych przez gminy (art.64 ust.1 i 3 u.s.g.) oraz przepisów Statutu Związku.

Jak słusznie wskazano w skardze, kwestionowane przepisy Statutu Związku dotyczą relacji pomiędzy Związkiem, a gminami tworzącym związek i nie wyłączają, ani w żaden sposób nie ograniczają możliwości zawierania przez Związek porozumień z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, w tym z powiatem, ani też nie zabraniają uzyskiwania finansowania dla przekazanych w porozumieniu zadań. Bezpodstawny jest zarzut Kolegium RIO, że przepisy statutu nie regulują wprost możliwości przekazania przez powiat zadań w zakresie przewozów publicznych związkowi międzygminnemu, skoro dopuszczalność takiego przekazania zadań wynika z wyżej powołanych przepisów ustawowych, których nie ma potrzeby powtarzać w statucie, czyli akcie o charakterze wewnętrznym.

W ocenie Sądu, w świetle przepisów art. 8 ust. 2 a i ust. 3 oraz art. 64 ust. 5 u.s.g. zawieranie przez powiaty porozumień z gminami i przekazywanie im na tej podstawie zadań, łącznie z zapewnieniem finansowania ich realizacji, jest prawnie dopuszczalne i jako takie nie może być zasadnie kwestionowane. Z uwagi na treść odesłania, zawartego w art. 64 ust. 5 u.s.g., do odpowiedniego stosowania do związków międzygminnych art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g., nie ulega wątpliwości, że prawnie dopuszczalne jest również zawieranie porozumień pomiędzy powiatami, a związkami gmin, a tego typu porozumienia, stanowiące jedną z prawnych form działania administracji, znajdują odpowiednie umocowanie, wobec czego nie sposób kwestionować ich legalności.

Przekazaniu zadania przez jednostkę samorządu terytorialnego innej jednostce, bądź ich związkowi, musi towarzyszyć zapewnienie finansowania jego realizacji, co w sposób jednoznaczny wynika z art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.s.g., a także z art. 46 i art. 48 u.d.j.s.t.

W rozpoznawanej sprawie nie została podważona legalność przekazania zadania powiatowego związkowi gmin, ani podstawa prawna przekazania środków na realizację tego zadania, dlatego zaskarżona uchwała Kolegium RIO narusza prawo.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Kolegium RIO wydając zaskarżoną uchwałę nadzorczą dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o RIO, art. 8 ust. 2 a i ust. 3 u.s.g., w zw. z art. 64 ust. 5 u.s.g., a także art. 46 i art. 48 u.d.j.s.t. w zw. z art. 237 ust. 2 pkt 3 u.f.p.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą zwrot kosztów zastępstwa procesowego w sprawie przez radcę prawnego.