Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2754/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1137/15 w sprawie ze skargi S. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] solidarnie na rzecz S. B. i R. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2017 r., II SA/Sz 1137/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie rozpoznając skargę S. B.i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

Jak ustalił to sąd wojewódzki, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Burmistrz Gminy [...], działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.) oraz art. 50 ust. 1, art. 51 ust 1, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., Upzp), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej [...] nr [...] na terenie części działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. K., B. G., S. B. i R. B. oraz M. G. Odwołujący wskazywali, że jako właściciele nieruchomości sąsiadujących z obszarem planowanego przedsięwzięcia nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję.

Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 50 ust 1 Upzp (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd wojewódzki przytoczył argumentację organu odwoławczego, który wywodził, że zgodnie z art. 56 Upzp, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami Upzp oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych i czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. W ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił niezgodności planowanej inwestycji z jakimikolwiek przepisami prawa oraz uzyskał wszystkie wymagane uzgodnienia innych organów i instytucji. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że decyzja określa rodzaj inwestycji jako budowę stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującą: wykonanie fundamentów, posadowienie na nich stalowej konstrukcji wieżowej o wysokości max. 57 m wraz z ogromem - na rzędnej terenu o wartości 10,8 m n.p.m., posadowienie na fundamentach urządzeń telekomunikacyjnych, instalację 6 anten sektorowych i 4 anten radiolinii. Wskazana inwestycja nie jest zaliczona do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji wskazał, że odwołujący się nie wykazali interesu prawnego lecz faktyczny, co oznacza że interes taki nie podlega ochronie przy rozpoznawaniu sprawy przez organ administracyjny. W konkluzji Kolegium stwierdziło że ustalenia organu I instancji są prawidłowe, a wydana przezeń decyzja zgodna z przepisami prawa.

Skargę na powyższą decyzję złożyli S. B. i R. B., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 Upzp, polegające na przyjęciu, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instancji;

2) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez SKO w [...] całokształtu materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego stwierdzenia, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i w związku z tym nie mają legitymacji do wniesienia odwołania

3) art. 7 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że nieruchomości stanowiące własność skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji;

4) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w niniejszej sprawie całego materiału dowodowego (w szczególności opinii biegłego), a w konsekwencji brak ustalenia jaki jest stopień oddziaływania inwestycji na nieruchomości stanowiące własność skarżących;

5) art. 134 K.p.a. w zw. z art. 138 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie w stosunku do jednego ze skarżących – M. G., dwóch sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego odwołania, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa.

Skarżący eksponowali, wspierając swą argumentację odwoływaniem się do judykatywy, że stronami postępowania administracyjnego mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, gdy o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Kolegium natomiast odmówiło skarżącym przymiotu strony, wyłącznie z tego względu, że podnoszone przez nich kwestie związane z wartością nieruchomości położonych w pobliżu planowanej inwestycji, jej ujemnym wpływem na okoliczne nieruchomości, czy też koniecznością ochrony cywilistycznych interesów ich właścicieli, przesądzają jedynie o interesie faktycznym stron, a nie prawnym. Skarżący podnosili, że Kolegium nie zbadało ich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, nie zbadało również i nie oceniło, czy planowana inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących, pomimo że podnosili oni konkretne zarzuty niekorzystnego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość. Organ w ogóle nie analizował wpływu planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości znajdujące poza obszarem wskazanym przez inwestora jako obszar objęty wnioskiem, jak też nie ustalał samodzielnie zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, w szczególności promieniowania emitowanego przez stacje bazowe, mającej szkodliwy wpływ na zdrowie i życie ludzkie.

Sąd przytoczył dalszą argumentację skargi, w której eksponowano, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. może wynikać z przepisów Kodeksu cywilnego (które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z nieruchomości) oraz art. 6 ust. 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 Upzp, a organ w żaden sposób nie zbadał czy usytuowanie planowanej inwestycji w tak bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżących, może wpłynąć na zmniejszenie ich wartości lub na zainteresowanie potencjalnych nabywców kupnem nieruchomości z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową, czy może wpływać na zdrowie lub samopoczucie skarżących. Organ nie ocenić miał, czy o interesie prawnym skarżących (jego braku) świadczą podnoszone przez nich zarzuty wskazujące, że doszło do naruszenia konkretnych przepisów Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie uwzględnił skargę uznając ją za uzasadnioną, uchylając zaskarżoną decyzję.

W motywach tego wyroku, rekapitulując reguły dokonywania kontroli działania administracji publicznej przez sąd administracyjny wskazano, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję rozpoznało odwołanie kilku osób, w tym odwołanie M. G., tymczasem ten sam organ wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. postanowieniem z tego samego dnia, co data zaskarżonej decyzji, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez niego, ze względu na to, że nie należy on do kręgu osób będących stronami postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący podnosząc zarzut wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby, której odmówiono przymiotu strony w postępowaniu, co wynika z postanowienia Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r. o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez M. G. wskazywali, że stanowi to naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. W ocenie sądu wojewódzkiego zarzut ten jest zasadny, jednakże ze względu na uchylenie zaskarżonej decyzji przez ten sąd stwierdzona wada została wyeliminowana, natomiast organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wyda rozstrzygnięcie w stosunku do podmiotów, które jako strony postępowania zainicjowały postępowanie odwoławcze.

W ocenie WSA w Szczecinie kwestia określenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania w rozpoznawanej przez Kolegium sprawie najwyraźniej nastręczała temu organowi problemy, albowiem z jednej strony organ ten rozpatrzył odwołanie i wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., z drugiej zaś stwierdził, że odwołujący nie posiadają interesu prawnego lecz interes faktyczny, co wynika z treści wniesionych odwołań. Sąd pierwszej instancji wywodził, że Upzp nie wskazuje w sposób wyczerpujący reguł ustalania przymiotu stron postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z brzmienia art. 53 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że są nimi zarówno inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których przewidziano lokalizację inwestycj, jak i osoby, które jako adresaci publicznego ogłoszenia o decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego wykażą, że posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jeżeli podmioty inne niż inwestor i właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których przewidziano lokalizację inwestycji celu publicznego nie wykażą własnego interesu materialnoprawnego, to w istocie nie mogą zostać uznane za strony postępowania, co w postępowaniu odwoławczym wiąże się z jego umorzeniem.

Sąd wojewódzki podkreślał, że organ orzekający w sprawie ma obowiązek szczegółowo zbadać z jakich norm prawa materialnego wywodzą swoje interesy osoby nie zaliczone do kręgu podmiotów wymienionych w art. 53 Upzp, przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie tej przysługuje.

Sąd a quo uwypuklił, że przepis art. 28 K.p.a. określając stronę w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego pozwala na przyjęcie, że przymiot strony w tym postępowaniu ma właściciel nieruchomości sąsiednich w takim zakresie, w jakim inwestycja ta oddziałuje na jego uzasadnione, chronione prawem interesy. Nie jest więc wymagane przy ocenie interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości ustalenie takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Naruszenie przepisów obowiązującego prawa miałoby znaczenie przy badaniu dopuszczalności samej inwestycji, a więc przy merytorycznej ocenie co do istoty sprawy, a nie badaniu interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu lokalizacyjnym. Już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora (w tym aspekcie powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, CBOSA.nsa.gov.pl). W kontekście tych wywodów stwierdzono, że Kolegium takiej analizy nie przeprowadziło ograniczając się do stwierdzenia, że odwołujący się mają interes faktyczny, co w istocie jest rozbieżne z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Tymczasem ustalenie, czy środek odwoławczy wniosły uprawnione podmioty ma charakter pierwszorzędny, albowiem od ustaleń w tej materii zależy treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Ustalenia w tym zakresie winno poprzedzić prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz analiza prawna. W zaskarżonym rozstrzygnięciu ustaleń w tym zakresie – w ocenie WSA w Szczecinie – zabrakło.

Dalej w wyroku wywiedziono, że – przypominając istotę rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym – z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ ponownie rozpatrzył sprawę, skoro ograniczono się w niej do stwierdzenia, że ponowna ocena ustaleń organu I instancji oraz zebranego w sprawie materiału wskazuje, że organ odwoławczy wydałby tożsamą w treści decyzję. Taka sekwencja może kończyć rozważania organu odwoławczego po przeprowadzeniu ponownej analizy sprawy, zebranego w sprawie materiału w zestawieniu z obowiązującymi przepisami prawa. Nie może się natomiast do takiego stwierdzenia ograniczać.

Zdaniem WSA w Szczecinie organ II instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 K.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 138 K.p.a., nie dokonał rzetelnej powtórnej analizy materiału sprawy, zarówno ogólnie – w odniesieniu do dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, jak i kwestiach poruszonych w odwołaniu od decyzji I instancji. W ocenie tego sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest na tyle ogólne, że nie tylko jest niezgodne z powołanymi wyżej przepisami K.p.a., ale również nie poddaje się kontroli sądu co do meritum sprawy.

Z uwagi na dostrzeżone naruszenia prawa i nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, WSA w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję, zalecając, aby Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, rozpatrzyło i rozstrzygnęło sprawę dokonując analizy stanu faktycznego sprawy w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy a następnie, po dokonaniu subsumcji pod właściwą normę prawną, wydało decyzję uzasadniając ją zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, kwestionując go w całości, wniosła [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15, 107 § 3 i 138 K.p.a., wywodząc że zaskarżona decyzja odpowiada przywołanym przepisom. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zdaniem Spółki zaskarżona decyzja Kolegium spełniała wszystkie przesłanki wynikające z art. 107 K.p.a., a organ ten powinien wydać rozstrzygniecie w oparciu o ustalenia organu I instancji. Skoro ziściły się wszystkie przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to SKO w [...] powinno utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. W pierwszej kolejności wypadnie zauważyć, że skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 176 § 1 Ppsa, uwzględniając treść wniosków w niej zawartych przyjąć wypadnie, że skarżąca kasacyjnie Spółka obejmuje skargą kasacyjną cały kwestionowany wyrok oraz wnosi o jego uchylenie w całości.

Skarga kasacyjna ogranicza się do wskazania zarzutu naruszenia wyłuszczonych w niej przepisów K.p.a., których to przepisów sąd administracyjny pierwszej instancji w istocie nie stosował. Zagadnienie braku powołania w skardze kasacyjnej przepisów Ppsa, mających być naruszonymi przez sąd pierwszej instancji, było przedmiotem uwagi w cyt. uchwale Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, w której wskazano, że w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez WSA, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 Ppsa ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W uchwale powyższej eksponowano, że w każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (...). Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale podnosił ponadto, że jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ lub c/ bądź też art. 151 Ppsa) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

W ocenie Sądu w tym składzie, powyższe motywy cyt. uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odpowiednio zastosować także w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej – tak, jak to występuje w przedmiotowej sprawie – ograniczono się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przypisując ich naruszenie sądowi wojewódzkiemu. W istocie należy zatem uznać, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, który w zaskarżonym wyroku powołano, w zw. z art. 15, 107 § 3 i art. 138 K.p.a.

B. Tak zrekonstruowanej podstawy kasacyjnej w aspekcie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 K.p.a. nie sposób jednak rozpoznać meriti. Art. 138 K.p.a. dzieli się na kilka paragrafów, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 K.p.a. nie poddaje się kontroli.

C. Nie jest z kolei uzasadniony zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, iżby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie sąd wojewódzki skonstatował, a czego nie dostrzegł i nie podważał autor skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy jednocześnie zaskarżoną decyzją rozpoznał odwołanie wniesione przez M. G., a zarazem postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził jego niedopuszczalność. Trafnie także sąd pierwszej instancji ocenił jako wadliwe w aspekcie art. 107 § 3 K.p.a. i obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji odwoławczej pod względem prawnym, to działanie SKO w [...] wyrażone w treści zaskarżonej decyzji, które w aspekcie dokonania formalnej kontroli prawidłowości decyzji organu I instancji, przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż odwołującym się przysługuje jedynie interes faktyczny, deklarujące merytoryczne rozpoznanie wniesionego odwołania. Zasadnie sąd wojewódzki uwypuklał określenie strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i konieczność posiadania przez odwołującego się interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., co warunkuje merytoryczne rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia od decyzji organu I instancji, jako następstwa zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Skoro SKO w [...] wadliwie rozpoznało zaskarżoną decyzją odwołanie M. G., jednocześnie uznało je odrębnym postanowieniem za niedopuszczalne, następnie odwołania wszystkich odwołujących się zakwalifikowało jako wniesione przez podmioty mające wyłącznie interes faktyczny w sprawie, to w konsekwencji za wadliwe należało uznać deklarację zawartą w tej decyzji, że Kolegium dokonało "ponownej merytorycznej" kontroli zgromadzonego materiału dowodowego.

D. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, przeto podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.