Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 1405/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz - spr., Sędziowie NSA Zdzisław Romanowski, Asesor WSA Izabela Głowacka - Klimas, Protokolant Aleksandra Borowiec - Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2004 roku sprawy ze skargi H. i J. małż. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2003 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 roku 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących H. i J. małż. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Naczelnika Powiatu w K. z dnia [...] maja 1975 roku Nr [...] w sprawie podjęcia postępowania scaleniowego części gruntów położonych na terenie wsi L., gminy L, scaleniem objęto m.in. działkę nr [...], należącą do małżonków J. i H. K., którą nabyli oni od małżonków J.A. i W.A. aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1973 roku, sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w K., Repertorium "A" Numer [...]. Działka nr [...] miała powierzchnię [...] ha, składała się w całości z użytków rolnych i miała urządzoną księgę wieczystą nr KW [...]. Po zakupie działki J.K. w dniu [...] maja 1974r. wystąpił do Naczelnika Gminy w L. o wyznaczenie działki budowlanej pod budownictwo domku jednorodzinnego. Odpowiadając na to pismo Naczelnik Gminy w L. w piśmie z dnia [...] września 1974 roku poinformował J.K., że Urząd Gminy w L. zgodnie z planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi L. wyznaczył mu działkę nr [...] o powierzchni ok. [...] m2, zaznaczoną na mapie sytuacyjno-wysokościowej. W związku z tym, że wyznaczona działka stanowi w części własność K., a w części własność Państwowego Funduszu Ziemi, zachodzić będzie konieczność wykupu od Skarbu Państwa części działki. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę małż. K. rozpoczęli realizację inwestycji na części swojej działki nr [...] i na części działki oznaczonej wówczas nr [...], należącej do Państwowego Funduszu Ziemi. Budowa domu była w toku, kiedy w dniu [...] maja 1975 roku podjęto postępowanie scaleniowe, którym objęto działkę nr [...] należącą do małżonków K..

W dniu [...] września 1975 roku Wojewoda [...] decyzją nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi L.. W wyniku scalenia małżonkowie K. otrzymali, w zamian za dawną działkę [...], działkę nr [...], która została wydzielona z działki nr [...] i zajęta była pod budowę domu, działkę nr [...] również wydzieloną z działki [...] oraz oddaloną od nich działkę nr [...] jako ekwiwalent za odłączoną część działki [...], która weszła w skład nowej działki Państwowego Funduszu Ziemi nr [...], z zamiarem przeznaczenia pod tereny budowlane we wsi. Wartość działki nr [...] przed scaleniem, zgodnie z przyjętymi zasadami szacunku porównawczego, wynosiła [...] punktów, zaś suma wartości działek [...][...][...] po scaleniu wynosiła [...] punktów.

Działkę nr [...] (część dawnej działki [...]), na której małżonkowie kontynuowali budowę domu, w 1982 roku aktem notarialnym w dniu [...] listopada 1982 r. kupili od Skarbu Państwa.

Pismem z dnia [...] marca 2001 roku, z powołaniem się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. małżonkowie J. i H. K. zwrócili się do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi L. z dnia [...] września 1975 roku w sprawie oznaczonej nr [...]. Ich zdaniem przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a to:

1. art. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968r. nr 3, poz. 13 z późn. zm.) poprzez objęcie scaleniem działki nr [...] należącej do skarżących w celu uzyskania obszaru przeznaczonego pod tereny budowlane

2. z art. 20 ust. 1 w/w ustawy poprzez uznanie, że podział jest dopuszczalny w sytuacji, gdy skarżący otrzymali działkę nadmiernie zwężoną, wydłużoną i ukształtowaną w taki sposób, że nie ma ona dostępu do drogi.

W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności małżonkowie K. podali, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 roku została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 ustawy o scaleniu i wymiana gruntów z 1968 roku, albowiem w myśl tego przepisu, scaleniu mogą być poddane grunty rozdrobnione, znajdujące się w szachownicy oraz grunty nadmiernie zwężone lub wydłużone, albo tworzące enklawy i półenklawy. Działka skarżących nie należała do tego typu gruntów. Przed objęciem jej scaleniem stanowiła całość o obszarze [...] ha. Została ona włączona do projektu scalenia dopiero po zgłoszeniu zastrzeżenia przez Naczelnika Urzędu Gminy.

Jako powód została podana konieczność wydzielenia terenów pod budownictwo. Taka przesłanka nie została w art. 1 ustawy z 1968 roku wymieniona, dlatego też działka skarżących nie mogła być objęta scaleniem. O ile część działki byłaby niezbędna dla budownictwa, wówczas istniała możliwość uregulowania tej kwestii w oparciu o inną ustawę, a mianowicie ustawę z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. 1974 nr 10, poz. 64). Ustawa ta przewidywała możliwość uzyskania odpowiedniego odszkodowania. Mimo, że do chwili obecnej upłynęło ponad 25 lat, teren odebrany skarżącym nie został wykorzystany dla celów budownictwa.

Skarżący podkreślił także, że przyznana im w ramach rekompensaty działka nr [...] jest wręcz przykładem działki jaka powinna zostać objęta scaleniem. Ma ona powierzchnię [...] ha. Jest nadmiernie wydłużona i wąska ([...] m x [...] m). Jednocześnie jej ukształtowanie jest takie, że kąt nachylenia stoku wynosi ok. [...]º, przy czym droga znajduje się na szczycie działki co uniemożliwia przetransportowanie jakiegokolwiek zbioru. Z uwagi na powyższe do chwili obecnej skarżący nie uprawiają przyznanej im działki. Poza tym zabrana działka przedstawiała wartość oczywiście wyższą od działki przyznanej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 roku nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając w oparciu o art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 3, art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 roku nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi L., gmina L. uznając, że przy wydaniu tej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Swoje stanowisko motywował tym, iż okazany projekt scalenia małż. K. przyjęli bez zastrzeżeń, nie odwoływali się od decyzji Wojewody [...] zatwierdzającej projekt scalenia, ani nie składali później żadnych skarg na ten projekt.

W wyniku scalenia małżonkowie K. otrzymali ekwiwalent zamienny w trzech działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...][...][...] o łącznej powierzchni [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych w stosunku do posiadanej przed scaleniem działki nr [...] o powierzchnia [...] ha i wartości porównawczej [...] jednostek szacunkowych.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dokumentów wynika, iż małż. K. przed i w czasie scalenia budowali dom jednorodzinny na części działki nr [...], której właścicielem był Państwowy Fundusz Ziemi. W wyniku scalenia małżonkowie K. w zamian za swoje własne grunty o powierzchni [...] ha otrzymali więc część gruntów należących przed scaleniem do Państwowego Funduszu Ziemi (część działki nr [...]), którą samowolnie zabudowali budynkiem mieszkalnym – w działce nr [...] o powierzchni [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych, która obejmuje również część ich działki przedscaleniowej nr [...]. Przeważającą część ekwiwalentu gruntowego otrzymali natomiast w działce nr [...] obejmującej grunty posiadane przed scaleniem o powierzchni [...] ha i wartości [...] jednostki szacunkowej. Pozostałą część gruntów zamiennych otrzymali w działce rolnej nr [...] o powierzchni [...] ha i wartości [...] jednostek szacunkowych w zamian za pomniejszoną część przedscaleniowej działki nr [...].

Wydzielenie im gruntów w [...] działkach spowodowane zostało faktem, że skarżący wybudowali budynki na gruntach nie stanowiących ich własności i stąd wynikła konieczność wydzielenia im tych gruntów budowlanych, jako gruntów zamiennych tj. odrębnej działki nr [...].

Brakujący ekwiwalent wydzielono w działce nr [...], która położona jest w odległości [...] m od przydzielonej im działki podstawowej nr [...]. W istniejących warunkach tylko taki sposób wydzielenia gruntów zamiennych był możliwy. Na takie rozwiązanie projektu scalenia skarżący J.K. wyraził zgodę składając na tę okoliczność własnoręczny podpis jako właściciel gruntów i jako członek rady uczestników scalenia.

Zarzut dotyczący zbyt niskiego jakoby oszacowania gruntów posiadanych przed scaleniem nie jest prawdziwy. Z akt sprawy wynika, że szacunek porównawczy gruntów poddanych scaleniu przeprowadzono w oparciu o gleboznawczą klasyfikację gruntów. Przy uchwaleniu zasad szacunku porównawczego nie brano pod uwagę przydatności gruntów na cele budowlane. Oszacowano je jednolicie jako grunty rolne. Zasady te akceptowane były przez wszystkich uczestników scalenia, a także przez radę uczestników scalenia, w której składzie był J.K.. W tym stanie rzeczy nie można dopatrzeć się w działaniu organu przeprowadzającego scalenie rażącego naruszenia prawa w stosunku do H. i J.K..

Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2002 roku małżonkowie K. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2002 roku, odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 roku. Skarżący podnieśli zarzut popełnienia błędu w ustaleniach faktycznych mającego wpływ na ocenę prawidłowości przydzielenia skarżącym trzech działek w miejsce jednej, a polegającego na przyjęciu iż:

1. w ramach scalenia skarżącym przyznano działkę [...] ha nr [...] po scaleniu , która miała należeć do Państwowego Funduszu Ziemi, podczas gdy działka ta była w chwili scalenia w całości własnością skarżących, wydzielona bowiem została z działki nr [...],

2. skarżący samowolnie rozpoczęli budowę domu mieszkalnego na działce nr [...] będącej ich własnością i części działki Państwowego Funduszu Ziemi o nr [...] podczas, gdy dysponowali dokumentami zezwalającymi na rozpoczęcie budowy na wydzielonej im przez Urząd Gminy działce budowlanej nr [...].

Do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dołączyli mapę sytuacyjno-wysokościową z dnia [...] sierpnia 1974r., pismo z Urzędu Gminy z [...] września 1974 roku, plany realizacyjne z [...] września 1974 roku, pozwolenie na budowę z [...] października 1974 roku, akt notarialny z [...] listopada 1982 roku.

Po rozpoznaniu wniosku małżonków K. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 1975 roku zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L, gmina L. w odniesieniu do gruntów skarżących w działkach nr [...][...][...] o łącznej powierzchni [...] ha, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2003 roku nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 roku.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał się na argumenty podniesione w uzasadnieniu swojej pierwszej decyzji.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2003r. małżonkowie H.K. i J.K. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2002 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmiany zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 roku i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi L. z dnia [...] września 1975 roku w sprawie oznaczonej [...]. Skarżący wnieśli również o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję nie rozpatrzył należycie i nie ustosunkował się w jej uzasadnieniu do argumentów podniesionych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przeanalizował również dokumentów do tego wniosku dołączonych. Wydając zaskarżoną decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oparł się ponownie na argumentach przytoczonych w uzasadnieniu I decyzji. Tymczasem poczynione tam ustalenia, że skarżącym w wyniku scalenia została przydzielona działka nr [...], która przedtem należała do Państwowego Funduszu Ziemi podczas, gdy zawsze stanowiła ona własność K.h, są całkowicie błędne. Ten błąd w ustaleniach miał decydujący wpływ na podjęcie niekorzystnej dla skarżących decyzji, albowiem z uzasadnienia jednoznacznie wynika, że niekorzystne usytuowanie działki nr [...] (numer po scaleniu) zostało według Ministra zrekompensowane przydzieleniem działki budowlanej nr [...] (po scaleniu).

Zdaniem skarżących Minister nie rozpoznał merytorycznie zarzutu co do naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Działka należąca do skarżących przed scaleniem nie mogła być nim objęta dla celów, jakie zostały przedstawione przez Naczelnika. Budownictwo mieszkaniowe na obszarach miast i wsi podlegało w tym czasie przepisom innej ustawy. Niezrozumiałym jest dla skarżących argument podnoszony w decyzji o równowartości działek przed i po scaleniu. Wiadomym jest, że działka przed scaleniem należąca do skarżących była w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziana pod budownictwo i zaprojektowano nawet jej podział na działki budowlane. Te okoliczności wpływały na wartość działki objętej scaleniem i był ona wyższa od wartości działek przyznanych po scaleniu.

Nie polegają na prawdzie twierdzenia jakoby skarżący zgodził się na zaproponowany podział, albowiem wniosek o objęcie scaleniem działki skarżącego nr [...] został zgłoszony w ostatniej chwili przez Naczelnika i z tego powodu nie było nawet czasu na przeanalizowanie jego skutków. Podpis, jaki skarżący złożył, był w jego przeświadczeniu podpisem potwierdzającym jego obecność na zwołanym zebraniu. Pod protokołem brak jest podpisu skarżącej H.K., która była współwłaścicielem działki objętej scaleniem, a więc jej zgoda była konieczna, gdyż czynność ta przekraczała zwykły zarząd majątkiem ustawowym.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę małżonków J. i H.K. Sąd uznał za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2003r. i poprzedzająca ją decyzja tegoż Ministra z dnia [...] sierpnia 2002 roku. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., co oznacza, że organ administracji w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również poczynił ustalenia sprzeczne z zebranymi materiałami dowodowymi, czego odzwierciedleniem jest treść uzasadnień obu wydanych przez niego decyzji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustosunkował się do postawionego przez skarżących we wniosku z [...] marca 2001r. o stwierdzenie nieważności decyzji zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 roku o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.), zaś poczynione w nim ustalenia, iż w wyniku scalenia H i J. K. w zamian za swoje własne grunty o powierzchni [...] ha otrzymali część gruntów należących przed scaleniem do Państwowego Funduszu Ziemi (część działki nr [...]), które samowolnie zabudowali budynkiem mieszkalnym – w działce nr [...] o powierzchni [...] i wartości [...] jedn. szacunkowych, które obejmuje również część ich działki przedscaleniowej nr [...], są sprzeczne z materiałem dowodowym tj. protokołem z dnia [...] września 1975 roku, uzasadnieniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1975 roku, jak również z ustaleniami zawartymi w piśmie z dnia [...] maja 2001 roku nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W.. Z powyższych dokumentów i pism wynika, iż z działki nr [...] należącej do małż. K. przed scaleniem postanowiono odłączyć teren pod budownictwo mieszkaniowe we wsi, natomiast pozostałą część działki nr [...] pozostawić we własności małż. K.. Ta pozostała część działki nr [...] to po scaleniu działka nr [...] i [...]. Na działce nr [...] i na działce nr [...] (po scaleniu nr [...]) była rozpoczęta budowa domku jednorodzinnego. Działkę nr [...] (przed scaleniem część działki nr [...]) małżonkowie K. zakupili od właściciela tj. od Państwowego Funduszu Ziemi. Za wyłączony z działki nr [...] teren o powierzchni [...] ha, który wszedł do nowo wydzielonej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], należącej do Skarbu Państwa i przeznaczonej pod tereny budowlane we wsi, małżonkowie otrzymali jako ekwiwalent działkę nr [...], oddaloną od pozostałych dwóch działek, które w wyniku scalenia pozostały przy małżonkach K.. Tak więc nie było podstaw, aby przyjąć, że działka nr [...], którą otrzymali małżonkowie K. po scaleniu składała się z terenów PFZ, jak to przyjął Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Działka ta powstała w całości z terenów należących przed scaleniem do małżonków K. tj. z dawnej działki nr [...]. Powyższej sprzeczności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie rozważył w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]marca 2003 roku, mimo że wskazywali na nią skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dołączyli do niego stosowne dokumenty. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie rozważył argumentów wskazywanych przez skarżących i nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2003 roku, powtarzając argumenty z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 roku.

Wykazane uchybienia, popełnione przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydaniu obu decyzji, skutkują ich uchyleniem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270).

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oceni całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie i wyjaśni, czy zasadne są zarzuty skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2001 roku, po czym swoje stanowisko należycie uzasadni, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd na mocy w/w art. 145 § 1 pkt 1 podpunkt. c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), orzekł jak w wyroku.