Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2656/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a, art.15c, art. 22a, artr. 24a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 7,77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent stażysta Aneta Kardas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2020 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2018 r., którą odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. J. R. - zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca – wobec decyzji z [...] października 2018 r. - wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy; w uzasadnieniu odniósł się do dwóch kar upomnienia; w jego ocenie nie powinny one mieć wpływu na ocenę rzetelności wykonywanych przezeń zadań i obowiązków; były one bowiem "konsekwencją zdarzeń losowych poza służbą"; następnie podkreślił, że interpretacja organu pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku, jest niekorzystna dla Wnioskodawcy; nie jest on bowiem – wbrew stanowisku organu - trzecią, odrębną przesłanką, lecz "stanowi łączne spełnienie dwóch wskazanych w artykule przesłanek"; odnosząc się do spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego zaznaczono, że okres ten "to (...) okres pobytu na szkole, podczas którego byłem na etacie milicyjnym"; w ocenie Wnioskodawcy sprawa zasługuje więc na miano "szczególnie uzasadnionego przypadku"; Wnioskodawca spełnia też drugą przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej i wniósł, aby "było to w decyzji jednoznacznie sformułowane"; w związku z tym zwrócił się o załączenie do akt sprawy wniosków o nadanie mu Srebrnej Odznaki "Zasłużony Policjant" oraz Brązowego Krzyża Zasługi wraz z uzasadnieniami oraz przesłuchanie wskazanego we wniosku świadka na okoliczność spełnienia tejże przesłanki,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie, szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych; wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- Wnioskodawca pełnił służbę od [...] października 1986 r. do [...] lutego 2008 r. - przez okres 21 lat, 3 miesięcy i 17 dni; z tego - na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od [...] września 1987 r. do [...] maja 1990 r. - przez okres 2 lat, 8 miesięcy i 15 dni; uwzględniając to Wnioskodawca nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej; służba pełniona przezeń przed 31 lipca 1990 r. - uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa - nie była bowiem pełniona w sposób krótkotrwały; przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały; prawie trzyletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały; nie sposób go bowiem scharakteryzować, jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej; służba Wnioskodawcy była wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie trzyletni okres jej pełnienia – trwałą; wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego; Wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem,

- odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wskazano, że powinna być ona każdorazowo oceniana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza; samo wyrażenia przez funkcjonariusza - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsame z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej,

- uwzględniając to, dla oceny spełnienia przez Wnioskodawcę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" wzięto pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji (dalej jako "KGP") zawarte w piśmie z [...] lutego 2018 r. oraz "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] stycznia 2018 r.; rzetelność obowiązków służbowych wykonywanych przez Wnioskodawcę "została w sposób niejednoznaczny oceniona" przez KGP; wskazał on, że "w 1994 r. i w 1995 r. wobec wymienionego orzeczone były kary dyscyplinarne upomnienia"; w stanowisku tym zawarto także informacje o otrzymanych przez Wnioskodawcę - w trakcie pełnienia służby - awansach, podwyżkach dodatku służbowego oraz odznaczeniach - Srebrna Odznaka "Zasłużony Policjant", Brązowy Krzyż Zasługi; jak wynika z informacji o przebiegu służby Wnioskodawca ma on dokumenty potwierdzające, że w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia; ponadto w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie uprawniające do podwyższenia emerytury za lata 2002 i 2004 - wydane w trybie § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, ze zm.); zgodnie z nim emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia,

- podsumowując przebieg służby Wnioskodawcy nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia; tylko wówczas można uznać, że jest spełniony "szczególnie uzasadniony przypadek",

- okres służby Wnioskodawcy na rzecz państwa totalitarnego stanowi ok. 13 % całkowitego okresu służby - zatem znaczną jego część; nie ma zatem możliwości uznania go za okres krótkotrwały; aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie; ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny; w przeciwnym razie użyłby np. spójnika "lub"; ponieważ w przypadku Wnioskodawcy przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, tym samym sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku; organ nie ma zatem możliwości wyłączenia w stosunku do niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej,

- odnosząc się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że ustawa zaopatrzeniowa przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanemu dalej "IPN"; potwierdził to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2261/18 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); jeżeli Wnioskodawca nie zgadza się z wydaną przez IPN informacją o przebiegu służby nie powinien tej kwestii podnosić w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej (przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji), ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa powinna być określona mianem krótkotrwałej. Organ nie rozważył też szczególnych uwarunkowań jej pełnienia. Wnioskodawcę oddelegowanego do konkretnej szkoły oficerskiej, lecz - pomimo tego - pozostał funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej (dalej jako "MO"). Nie przyjął w tym okresie proponowanego mu etatu w służbie bezpieczeństwa, co wiązałoby się z lepszym uposażeniem. Z kolei zmiany dokonane w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. poz. 2270), zwanej dalej "Nowela z 2016 roku", nie miały dotyczyć osób pracujących w MO. Pominięto okoliczności faktyczne udzielenia Wnioskodawcy upomnienia za zdarzenie poza pełnieniem obowiązków służbowych a także zasługi Wnioskodawcy, potwierdzone stosownymi odznaczeniami.

Wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia oraz je poprzedzającego a także o zobowiązanie organu do wydania w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, o wyłączeniu wobec Wnioskodawcy art. 15c i 22a tego aktu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy (k. 49) Wnioskodawca zwracał uwagę, że jego nauka w szkole w [...] nie mogła trwać w okresie objętym zaświadczeniem IPN, gdyż szkoła wcześniej została rozwiązana. Okazał oryginał pisma z IPN oraz załączył do akt jego kopię.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia zastosowanie art. 15c, ustawy zaopatrzeniowej. Prowadziło to do naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

W sprawie nie są sporne istotne dla wydania zaskarżonego orzeczenia okoliczności faktyczne - ogólnie czas służby Wnioskodawcy w formacjach mundurowych, oraz okres jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej, wskazany w informacji z IPN. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Sąd nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych także obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby:

- warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet

- dopuszczalne jest zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko rozumieniu wskazanej regulacji wskazanemu w tiret 1 przemawia jednoznacznie jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie - po wskazaniu warunku rzetelnej służby - zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Taka wypowiedź prawodawcy wyklucza przyjęcie, jakoby jego wolą mogło być uzależnienie zastosowania wyjątku od samego warunku rzetelnej służby i jej krótkotrwałości. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku - wyłączenie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby – z woli prawodawcy - uzyskanie wyłączenia było warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego, rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183).

Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania, wobec brzmienia normy (patrz trafnie przywołany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego aktu wyrok SN o sygn. akt II CSK 518/14).

Z kolei użyte w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 sformułowanie "może wyłączyć stosowanie", przy wskazaniu, jakie okoliczności muszą wystąpić (zwrot "ze względu na"), wyklucza przyjęcie, jakoby wolą prawodawcy – gdy uzewnętrznił ją jednoznacznie brzmieniem regulacji - było szersze stosowanie wyjątku. Wyjątki nie mogą być bowiem wykładane rozszerzająco. Także, gdy określona instytucja prawna jest zawarta w kompleksie regulacji, stanowiących rozwiązania szczególne - tu specjalne reguły określania uposażeń emerytalnych i rentowych, co do funkcjonariuszy, którzy pełnili wcześniej służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Zamieszczenie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza natomiast uznanie, jakoby wolą prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2.

Wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Sąd uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z: 17 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 670/19), 18 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1087/19), 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1221/19), 11 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2062/19) z 16 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2664/19), z 8 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 74/20) czy 15 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 38/20). Są one dostępne dla Wnioskodawcy w CBOSA.

Sama trafna konstatacja organu, że warunkiem zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 jest wystąpienie trzech warunków, nie przesądza jednak o prawidłowym odkodowaniu poszczególnych, warunkujących to przesłanek. Zwraca uwagę, co także odnotował organ, że zakreślono je wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i poprzez podjęcie próby zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie a tego rodzaju intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęcia nieostre nie zostały wprowadzone w celu zapewnienia dowolności orzekania lecz dla maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była m.in. ocena, czy względem Wnioskodawcy mogą zostać wyłączone, ustalone ustawą zaopatrzeniową, reguły ogólne, wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że określenie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście użycia go w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy aktywności zawodowej ludzi trwającej z reguły kilkadziesiąt lat (tu ponad 21 lat), okres niespełna 3 lat należy określać jako krótkotrwały. Także w ujęciu proporcjonalnym, taki okres zatrudnienia wypada kwalifikować jako wskazujący na jego krótkotrwałość.

Przeciwko przyjęciu prezentowanej przez organ koncepcji, jakoby prawodawca użył, co do służby opisu krótkotrwała, chcąc scharakteryzować wyłącznie okresy określane potocznie np. mianem: przelotny, chwilowy, przejściowy czy epizodyczny (m.in. takie określenia równoważne wymieniano w uzasadnieniu), należy wskazać, że nie sposób takiego wniosku wywieść z treści samej Noweli z 2016 roku, którą wprowadzono kompleks regulacji w danym zakresie. Nie wynika to również z towarzyszących jej przyjęciu dokumentów - w kontekście próby zrekonstruowania woli prawodawcy. Szersze rozważania w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu przywołanego wcześniej wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Wobec publicznej dostępności jego treści zbędne jest ich powtarzanie. Wystarczającą jest konstatacja, że prawodawca - w tracie procesu legislacyjnego Noweli z 2016 roku - wyrażał wolę pozbawienia byłych funkcjonariuszy przywilejów, uzyskanych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa. Miała temu służyć m.in. zasada wyrażona w - dodanym do ustawy zaopatrzeniowej - art. 15c ust. 3. Nie deklarował natomiast intencji generalnego pozbawienie uprawnień, nabytych przez funkcjonariuszy (ich rodziny), którzy większość służby pełnili na rzecz niepodległej Polski i w tym zakresie mają określone zasługi, pełniąc rzetelnie służbę.

Wobec powyższych uwarunkowań nie znajduje uzasadnienia zawężająca wykładnia pojęcia służba krótkotrwała - w świetle reguł wykładni językowej, czy też ze względów celowościowych.

Orzekając w sprawie organ mylnie więc przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała niecałe 3 tata, wobec pełnienia obowiązków w służbach mundurowych ponad 21 lat, nie powinna być rozumiana jako krótkotrwała. Wykluczało to jego zdaniem zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Skoro mylnie skonstatowano brak przesłanki krótkotrwałości służby trzeba zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli z 2016 roku, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej służbę (tu w Policji). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą z 2016 roku - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Jak już wskazywano, w art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za wyłączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Szersze wywody w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu powołanego już prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Wa 670/19. Wobec jego dostępności w sieci teleinformatycznej (w CBOSA), ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia też reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca.

Jednocześnie - w świetle zgromadzonej dokumentacji i ustaleń organu - nie może budzić wątpliwości wystąpienie w rozpatrywanej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu części wstępnej art. 8a ust. 1, w zw. z pkt 2 in fine ustawy zaopatrzeniowej, wykraczającego poza krótkotrwałość służby oraz rzetelne jej pełnienie (pozostałe obligatoryjne przesłanki). W sprawie było bowiem poza sporem, że Wnioskodawca pełnił służbę w narażeniem życia i zdrowia, co zresztą potwierdza stosowne zaświadczenie. W takiej sytuacji nie ma kluczowego znaczenia - choć mogłoby mieć w innych uwarunkowaniach – wyróżnienie Wnioskodawcy orderami, czy odznaczeniami resortowymi lub - przywoływane przezeń - okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, gdzie - jak wywodził - przechodził wyłącznie szkolenie i nie przyjął propozycji objęcia etatu w służbie bezpieczeństwa. Te ostatnie kwestie nie były w ogóle weryfikowane przez organ. W realiach rozpoznawanej sprawy, gdzie występuje szczególnie uzasadniony przypadek zastosowania wyjątku - wobec pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia - ustalenia faktyczne w danym zakresie nie miałyby już jednak kluczowego znaczenia.

Jak trafnie skonstatował organ, warunkiem zastosowania wyjątku jest jednak wystąpienie trzech przesłanek. Tymczasem przedmiotowej sprawy w istocie nie wyjaśniono w kontekście warunku rzetelnego pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego.

Organ poprzestał wyłącznie na ogólnikowym stwierdzeniu, że stosownej – jednoznacznej oceny nie wyraziła jednostka, w której Wnioskodawca pełnił służbę. Stanowisko takie mogłoby być uznane za zadowalające, gdyby Wnioskodawca w istocie nie spełniał innych warunków zastosowania wyłączenia - krótkotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa oraz wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku, wykraczającego poza rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego. W rozpoznawanej sprawie tak jednak nie było. Wobec tego niedokonanie stosownej oceny stanowi o uchybieniu wymaganiom postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 §. 1 i art. 80 K.p.a.), co znaleźć powinno odzwierciedlenie w treści uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 K.p.a.).

Organ odnotował udzielenie Wnioskodawcy w toku pełnienia służby upomnień. Wobec jego twierdzenia, że nie pozostawały one w związku z wykonywaniem przezeń obowiązków służbowych, nie odniósł się jednak w ogóle do tej kwestii. Równocześnie nie wyraził jednoznacznie stanowiska, czy - w jego ocenie - służba Wnioskodawcy była pełniona rzetelnie.

W rozpoznawanej sprawie kwestia ta ma natomiast znaczenie kluczowe w kontekście możliwości zastosowania wyłączenia. Inne przesłanki są bowiem spełnione. Uchybienie przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy oraz uzasadnienie orzeczenia mogło mieć więc istotny wpływ na jej wynik.

Trafnie natomiast organ odnotował, że kwestia czy była w ogóle pełniona przez Wnioskodawcę służba na rzecz państwa totalitarnego oraz konkretnego okresu jej trwania nie jest przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu. Ma to bowiem bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia funkcjonariusza, w myśl art. 15c ustawy zaopatrzeniowej (w świetle jej ust. 3 lecz także ust. 1 pkt 1) i musi być przesądzone w postępowaniu w przedmiocie obniżenia świadczeń. W kwestiach spornych właściwe są tam sądy powszechne. Szerszą argumentację w tym zakresie sformułowano w dostępnym dla Wnioskodawcy uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r. (sygn. akt z II SA/Wa 2062/19 – patrz CBOSA).

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł natomiast wedle żądań skargi o uchyleniu decyzji poprzedzającej zaskarżona (z [...] października 2018 r.), gdyż nie było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 wskazanej ustawy.

Sąd nie orzekał w przedmiocie przeprowadzenia żadnego przez Wnioskodawcę dowodu ze zgromadzonych w aktach dokumentów, czy przesłuchania świadka. W istocie bowiem - kontrolując legalność zaskarżonej decyzji - zapoznał się z dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy administracyjnej jak i sądowej (tak art. 133 § 1 zd. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z kolei przesłuchanie świadka wykracza poza uprawnienia sądu administracyjnego - wyznaczone art. 106 § 3 przywołanej ustawy.

Nie uwzględniono także żądania Wnioskodawcy orzeczenia przez Sąd o obowiązku wyłączenia przez organ stosowania wobec danego funkcjonariusza art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 145a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zobowiązanie do wydania aktu o określonej treści. Kompetencja Sądu w danym zakresie nie dotyczy bowiem kontroli legalności decyzji uznaniowych - tak użycie we wskazanej regulacji art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej sformułowania "może".

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni natomiast ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.