Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 349/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 2 pkt 4, 8,  art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Oleśnica z dnia 30 grudnia 2010 r. nr IV/10/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi Spalice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie S. wnosząc o stwierdzenie nieważności;

- § 6 ust.1 pkt 5, ust. 2, ust.3 pkt 2 lit. h i lit. i, ust. 4 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 zdanie drugie z powodu istotnego naruszenia art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2004 r. Nr 94, poz. 959 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- § 26 z powodu istotnego naruszenia art. 14 ust. 6 w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

Na uzasadnienie skargi organ nadzoru podał, że kwestionowane zapisy § 6 uchwały wprowadziły:

1/ dla strefy ochrony konserwatorskiej "K" - wymóg uzgadniania z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich zamierzeń inwestycyjnych prowadzonych w polegających na wznoszeniu nowych obiektów kubaturowych oraz przebudowie i zmianie wyglądu istniejących zabytków;

2/ dla strefy ochrony "OW" - wymóg uzgadniania z konserwatorem, wszelkich zamierzeń inwestycyjnych związanych z pracami ziemnymi, co do konieczności prowadzenia ich pod nadzorem archeologicznym i za pozwoleniem konserwatora, wymóg przeprowadzenia wyprzedzających działań archeologicznych i uzyskania pozwoleń konserwatorskich przed wydaniem pozwolenia na budowę lub przed uzyskaniem zaświadczenia potwierdzającego akceptację przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych;

3/ dla obiektów wymienionych w ewidencji zabytków znajdujących się poza strefą ochrony konserwatorskiej - wymóg uzyskania wytycznych konserwatora przed prowadzeniem wszelkich prac budowlanych przy obiektach zabytkowych oraz wymóg uzgadniania prac budowlanych a także zmiany funkcji ww. obiektów z konserwatorem zabytków;

4/ dla określonych w planie stanowisk archeologicznych: wymóg prowadzenia wyprzedzających inwestycję ratowniczych badań archeologicznych; wymóg uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie ziemnych robót budowlanych na terenie zabytkowym w trybie prac konserwatorskich, które polegają na przeprowadzeniu wyprzedzających ratowniczych badań archeologicznych metodą wykopaliskową przez uprawnionego archeologa; konieczność przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych za pozwoleniem konserwatorskim dla nowo odkrywanych stanowisk archeologicznych.

Przytaczając przepisy zawierające wskazane uregulowania organ nadzoru zauważył, że wprowadziły one obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatora przed rozpoczęciem wszelkich zamierzeń inwestycyjnych, w tym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz określiły związane z takim obowiązkiem procedury.

Wywiódł dalej, że zgodnie z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane upoważnienia zakreślają też kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, co też oznacza że każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy O., musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Podkreślono przy tym, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny.

W ocenie organu nadzoru zakwestionowane przez niego uregulowanie uchwały zawarte w § 6 wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Powyższe upoważnienie nie obejmuje bowiem możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań związanych z koniecznością współdziałania między organami publicznymi, poprzez konieczność uzyskania uzgodnienia przed wydaniem pozwolenia na budowę, lub przy dokonywaniu zgłoszenia wykonywania robót budowlanych. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę. Rada gminy nie ma żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Nadto pozwolenie konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wydawane jest w formie decyzji administracyjnej której podstawą mogą być tylko przepisy ustawowe a nie przepisy uchwały rady gminy. W tym kontekście, za niedopuszczalne uznano zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie wydawania pozwoleń odnośnie działań podejmowanych przy zabytku. Ilekroć bowiem ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania pozwolenia, wprost o tym stanowi w ustawie. Z drugiej strony wskazano, że brak jest również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia, związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze strefy ochrony zabytków archeologicznych, które wykraczają poza zakres kwestii wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie. Wojewoda D. podkreślił także, że katalog działań wymagających pozwolenia konserwatorskiego jest katalogiem zamkniętym określonym ustawowo. Żaden przepis, zwłaszcza art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do domniemania kompetencji rady gminy, dla określenia dodatkowych sytuacji w których owo pozwolenie jest wymagane. Wprowadzając zatem takie obowiązki dla strefy "K" i "OW" Rada Gminy przekroczyła swoje uprawnienia. Jak dalej podkreślił organ nadzoru - wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego w zakresie współdziałania organów, w zależności od sytuacji, można potraktować jako niezgodne z prawem powtórzenie ustawowe lub modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Natomiast, jeżeli ustawodawca nie przewidział w ogóle wymogu uzgodnienia organu nadzoru konserwatorskiego, a rada gminy w drodze uchwały taki obowiązek wprowadziła, to jest to przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący. Kwestionowane zapisy uchwały stanowią zatem zarówno w części modyfikację art. 36 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nada zabytkami, jak również zawierają uregulowania wykraczające poza przyznaną kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. W zakresie władztwa planistycznego gminy i w obowiązku zawarcia w planie postanowień o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mieści się bowiem kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia robót budowlanych. Ustawa o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz ustawa - Prawo budowlane kompleksowo regulują współdziałanie organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem. Nadto Wojewoda zauważył, że kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wynika z niego, że obowiązek przeprowadzania prac archeologicznych istnieje tylko o tyle o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytku.

Konkludując tę część wywodów organ nadzoru stwierdził, że wprowadzenie w planie miejscowym obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na dokonywanie inwestycji (robót budowlanych) w granicach strefy ochrony konserwatorskiej, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, co uzasadniania stwierdzenie nieważności planu w części zawierającej takie zapisy.

Argumentując drugi z podniesionych zarzutów Wojewoda wyjaśnił, że w § 26 uchwały Rada Gminy O. określiła przeznaczenie terenów KK/1 i KK/2 jako tereny komunikacji kolejowej znajdujące się w granicach terenów zamkniętych. Za niesporne organ nadzoru uznał, że ww. tereny stanowią w okolicznościach niniejszej sprawy tereny zamknięte. Wskazał dalej, że według art. 4 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu. Natomiast stosownie do art. 14 ust. 6 przywołanej ustawy, dla terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu nie sporządza się planu miejscowego.

Zdaniem Wojewody przepis art. 4 ust. 4 i art. 14 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie będzie miał w niniejszym przypadku zastosowania, gdyż tereny określone w uchwale jako KK/1 i KK/2 uznane zostały za zamknięte decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe jako tereny zamknięte. W stosunku do ww. terenów - na podstawie art. 14 ust. 6 i art. 4 ust. 3 - w planie miejscowym ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. Skoro bowiem teren zamknięty znajduje się na obszarze dla którego ustalono plan, czymś naturalnym jest, że w części graficznej planu należy określić granice terenu zamkniętego. Działanie takie odpowiada normie art. 4 ust. 3 ustawy. W stosunku do takich terenów nie można jednak wprowadzać jakichkolwiek ustaleń – tak jak uczyniła to Rada Gminy O. w § 26 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy O. podzieliła zarzuty Wojewody i uznała wniesioną przez niego skargę w całości za uzasadnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.

Istotne również jest, że w myśl art. 134 u.p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie wniesiono skargę na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie wsi S., podjętą na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm. – zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.- dalej u.s.g.). Ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Gminy O. z dnia [...] r. W świetle art. 134 u.p.p.s.a. charakteru wiążącego nie mają natomiast wnioski i zarzuty skargi oraz przywołana w niej podstawa prawna. Oznacza to, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.

Kontrola zaskarżonego aktu przeprowadzona zgodnie ze wskazanymi kryteriami wykazała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały nie tylko ze względu na naruszenie wskazanych w skardze przepisów ale również ze względu na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – co z urzędu stwierdził Sąd.

Oceniając legalność przepisów zaskarżonej uchwały uwzględnić należało, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa. Istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo...op.cit., s. 95). Wyjaśnić nadto należy, że w stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny będący organem władzy publicznej musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, Prawo...op.cit. s. 259).

Uchwalając plan miejscowy dla obrębu S. Rada Gminy O. zobligowana była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przestrzegając trybu stanowienia prawa lokalnego określonego w przepisach tej ustawy i właściwości organów. Przepis art. 28 ust. 1 omawianej ustawy ustanawia dwie przesłanki dla kontroli zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – dla spełniania której wymagane jest uwzględnienie zasad sporządzania planu i formalnoprawną – wymagającą zachowania procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (por. NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Co istotne przesłanka materialnoprawna, jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje tu każde naruszenie prawa. Ustawodawca w tym przypadku nie wskazał bowiem istotnego naruszenia prawa jako warunku unieważnienia uchwały. Taka regulacja stwarza po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, tym bardziej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego – zwane w dalszej części rozporządzeniem, zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 253-254).

Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne gminy. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 154, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. II OSK 1922/09 CBOS nsa. gov.pl). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 elementy.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 - zwanego dalej rozporządzeniem).Według przywołanego przepisu zapisane w tekście planu miejscowego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać: określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Plan miejscowy wypełnia zatem dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie.

Z treści badanej uchwały wnika, że w § 13 określone zostały szczegółowe zasady i warunki scalania nieruchomości i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym w następujący sposób:

" 1. Granice nowych podziałów geodezyjnych ustala się z zastrzeżeniem zachowania minimalnej szerokości frontu działki budowlanej (mierzonej w linii zabudowy): 1/ w zabudowie oznaczonej symbolem MN – 20 m; 2/ w zabudowie oznaczonej symbolem MNU – 22 m;

2. Ustala się minimalne powierzchnie nowo wydzielonych działek budowlanych: 1/ w zabudowie oznaczonej symbolem MN – 800 m2; 2/ w zabudowie oznaczonej symbolem MNU – 1000 m2.

3. Dopuszcza się w uzasadnionych przypadkach zmniejszenie powierzchni minimalnej działek maksymalnie do 10%."

Szczegółowe zasady i warunki scalenia nieruchomości i podziału nieruchomości określono również w rozdziale 3 uchwały "Przepisy szczegółowe dla wyznaczonych terenów", w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MN/1 – MN/5 (§ 14 ust. 3), MNU/1-MNU-11 (§ 15 ust. 3), U/1-U/9 (§ 16 ust. 3) oraz AG/1- AG/10 (§ 17 ust.3). Podobnie jak w ustaleniach ogólnych, w części szczegółowej planu, zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości sprowadzono do możliwości podziału terenu na działki budowlane o podanej minimalnej szerokości frontu i powierzchni działki.

W ocenie Sądu, wbrew temu co zapisano w uchwale, przytoczone wyżej przepisy nie zawierają szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości lecz sprowadzają się praktycznie do określenia zasad podziałów nieruchomości a raczej do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem.

W tym miejscu należy wskazać, że instytucja podziału nieruchomości i instytucja scalania i podziału nieruchomości różnią się od siebie pomimo, że niewątpliwie obie pozostają w ścisłym związku z planem miejscowym i obie uregulowane są przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 - zwanej dalej u.g.n.). Według art. 1 ust. 1 pkt 2 u.g.n. reguluje zasady podziału nieruchomości a według pkt 3 wskazanego przepisu - również zasady scalania i podziału nieruchomości (zasady te zawarte są w Dziale III ustawy: odpowiednio - rozdział 1: "Podziały nieruchomości", rozdział 2: "Scalanie i podział nieruchomości"). Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu /ust. 2/. Z ust. 2 przywołanego przepisu wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości.

Według art. 101 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału pn. "Scalanie i podział nieruchomości" regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Przepisy wskazanego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne (art. 101 ust. 2). Wynika z nich również, że aby gmina mogła dokonać scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy, to szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości muszą być określone w planie miejscowym (art. 102 ust. 1). Scalania i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem (ust. 2). O przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scalaniem i podziałem (ust. 3). Procedura scalania i podziału nieruchomości polega zatem - jeżeli jest to zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – na scalaniu większej ilości nieruchomości i wydzieleniu nowych działek w wyniku podziału obszaru zawierającego się w granicach nieruchomości objętych scalaniem. Po dokonaniu scalania tj. zniesieniu dotychczasowych istniejących granic działek, opracowuje się geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, umożliwiające ich zainwestowanie zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przeprowadzona analiza uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje wyraźne odrębności pomiędzy instytucją scalenia i podziału nieruchomości a instytucją podziału nieruchomości. W świetle regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy O. uprawniona była jedynie do określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości, nie posiadała natomiast uprawnienia do określenia warunków i zasad podziałów nieruchomości ani też do wprowadzania w tym zakresie ograniczeń. Uprawnień takich nie przyznają organowi stanowiącemu gminy ani regulacje zawarte w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ani też w ust. 3 tego przepisu. Dla potwierdzenia przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2235/10, w którym w sposób kategoryczny stwierdzono, że: "...nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny /np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p./. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (...)." Nadto w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie uznał, że: "Instytucją odrębną od rozgraniczenia poszczególnych nieruchomości jest "procedura scalenia i podziału nieruchomości /art. 101-111 u.g.n./. W tym zakresie ustawa wyznacza planowi konkretną rolę do odegrania: "Szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy(...)".

W rezultacie stwierdzić trzeba, że Rada Gminy O. zacytowanymi wyżej zapisami zawartymi w § 13, § 14, § 15, § 16 i § 17 uchwały określając w istocie zasady i warunki podziału nieruchomości, wykroczyła poza przyznany jej przez ustawodawcę zakres kompetencji. Jednocześnie nasuwa się też wniosek, że omawiane regulacje nie zawierają - wbrew temu co zapisano w zdaniu wprowadzającym do każdego z przywołanych przepisów - szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Brak w nich bowiem jakichkolwiek unormowań dotyczących czynności, która w ramach instytucji scalania i podziału winna poprzedzać podział tj. scalania nieruchomości. Rada nie określiła również wszystkich parametrów, które powinny być uzyskane w wyniku scalania i podziału nieruchomości określonych w rozporządzaniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (brak parametru określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego). Powyższe powadzi do wniosku, że Rada Gminy O. w istotny sposób naruszyła przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez zaniechanie określenia obligatoryjnego elementu planu wskazanego w tym przepisie. W niniejszej sprawie, nie wykazano również aby na terenie objętym ustaleniami planu zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające Radę do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Wręcz przeciwnie Rada sama zdecydowała o konieczności uregulowania tej materii w podejmowanej uchwale, o czym świadczy treść choćby jej § 13. W takiej sytuacji zobowiązana była do wyczerpania zakresu delegacji ustawowej i do uregulowania w sposób szczegółowy zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Godzi się również zauwazyć, że odstąpienie od obowiązku określenia w planie miejscowym szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości wymaga od organu gminy szczególnej rozwagi i wnikliwego uzasadnienia, gdyż nie można zapominać, że brak tego elementu w planie miejscowym stanowi przeszkodę dla dokonania scalania i podziału nie tylko z inicjatywy gminy ale również z inicjatywy właścicieli i użytkowników wieczystych w przypadku określonym w art. 102 ust. 2 u.g.n.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała podjęta z naruszeniem wskazanej wyżej zasady sporządzania planu, już tylko z tego względu podlega eliminacji z obrotu prawnego w całości, na zasadzie określonej w 28 u.p.z.p.

Nadto trafne okazały się również zarzuty zawarte w skardze wskazujące na istotne naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w związku z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Według przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien bowiem określać obowiązkowo również zasady dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wprowadzając w tym zakresie stosowne uregulowania Rada Gminy O. zobligowana była do działania w granicach zakreślonych prawem, mając na uwadze nie tylko art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. ale również art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Niemniej jednak, jak już to akcentowano kompetencja ta nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa, zgodnie z regułą konstytucyjną zawartą w art. 7 ustawy zasadniczej.

Sąd podziela w całości stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowane przez niego przepisy § 6 zaskarżonej uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Obowiązki nałożone dla zamierzeń inwestycyjnych realizowanych w tych strefach, pozbawione są – zdaniem Sądu - podstawy prawnej i świadczą o przekroczeniu przez organ stanowiący gminy przyznanych jej ustawowo kompetencji. Ponadto stanowią nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawowych zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (zwłaszcza art. 36 tej ustawy) a nadto w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39). Nie ulega wątpliwości, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi jakie powinien spełnić inwestor prowadząc roboty budowlane przy zabytku lub w jego otoczeniu kompleksowo uregulowane zostały w przepisach rangi ustawowej zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. W tym kontekście za niedopuszczalne należy uznać wprowadzanie w akcie prawa miejscowego wymogu uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego i pozwolenia konserwatorskiego, zwłaszcza w odniesieniu do przypadków, gdy nie wymaga tego ustawa lub też gdy akt rangi ustawowej inaczej reguluje daną kwestię. Ustalenia ochrony zabytku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, muszą mieścić się w przepisach upoważniających do ich stanowienia i muszą być spójne z regulacją ustawową. Jeżeli zatem kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane tak w ustawie – Prawo budowlane, jak i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Za powyższym stanowiskiem przemawia również zapis § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który stanowi, że w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

Na akceptację zasługuje również zarzut naruszenia przez regulację zawartą w § 26 uchwały przepisów art. 14 ust. 6 w związku z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. Jak wykazał to Wojewoda w okolicznościach niniejszej sprawy Rada Gminy O. nie była bowiem uprawniona do wprowadzania regulacji związanych z zagospodarowaniem terenów zamkniętych – tak jak uczyniono to we wskazanym przepisie.

Przedstawione wyżej naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią dostateczną podstawę dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Jednocześnie Sąd uznał za stosowne zwrócenie uwagi na naruszenie przepisów regulujących tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 17 pkt 10 u.p.z.p. który to przepis w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) znajdował w niniejszej sprawie zastosowanie, organ wykonawczy gminy obowiązany jest ogłosić – w sposób określony w pkt 1 (w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożyć ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na co najmniej 21 dni oraz zorganizować w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Z przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej wynika, że obwieszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od dnia 4 listopada 2010 r. do dnia 26 listopada 2010r. umieszczone zostało w prasie miejscowej (Panorama O.) w dniu 27 października 2010 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń w terminie od dnia 4 listopada 2010 r. – co wynika z adnotacji urzędowej umieszczonej na kopii ogłoszenia/obwieszczenia włączonego do dokumentacji planistycznej. Termin wywieszenia ogłoszenia wskazuje, że organ wykonawczy gminy nie dopełnił obowiązku prawidłowego zawiadomienia – w sposób zwyczajowy przyjęty - o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego, skoro stosowne ogłoszenie wywieszono dopiero w dniu wyłożenia projektu planu (4 listopada 2010 r.) nie zaś co najmniej na 7 dni przed tym dniem. Tego rodzaju uchybienie mogło prowadzić do ograniczenia możliwości zapoznania się z projektem planu przez mieszkańców gminy i tym samym mogło mieć wpływ na ich udział w kształtowaniu zapisów tego aktu.

Poważne wątpliwości może również budzić zachowanie wymogów wynikających z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględniania uwag do projektu planu – czynności o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Z załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały, stanowiącego rozstrzygnięcie dotyczące sposobu rozpatrzenia przez Radę Gminy uwag wniesionych do projektu planu w czasie wyłożenia do publicznego wglądu (§ 1 pkt 3 uchwały) wynika, że Rada Gminy uwzględniła szereg uwag (w całości lub w części) złożonych do projektu planu. Uwagi te dotyczyły głównie zmiany w przeznaczeniu terenu, co w świetle przywołanego przepisu wymagałoby powtórzenia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. Z dokumentacji przedstawionej Sądowi nie wynika, aby taka procedura została powtórzona, co pozwalałby wnioskować o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu. Ponieważ jednak z porównania dokumentu stanowiącego rozpatrzenie wniesionych uwag przez organ wykonawczy gminy z załącznikiem nr 3 do uchwały, wynika, że przedmiotem uwzględnienia przez Radę Gminy byłby te same uwagi które wcześniej zostały już uwzględnione przez organ wykonawczy gminy (i w takim samym zakresie), Sąd uznał, że przedstawiony mu materiał nie wystarcza dla jednoznacznego stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego. Mając natomiast na uwadze, że przedstawione wcześniej uchybienia dotyczące zasad uchwalania planu stanowią dostateczną podstawę dla wyeliminowana zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, ograniczył się tylko do sygnalizacyjnego zwrócenia uwagi na powyższe kwestie.

Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.