Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1526/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 190, art. 185 § 1, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 22 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 44 pkt. 2, § 48 ust. 1 i 2, § 47 ust. 3, § 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1047/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2) zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na [...] kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 29 stycznia 2014 r., II SA/Ke 1047/13 oddalił skargę S. w K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. S. w K., zwrócił się do Starosty Ostrowieckiego o wykreślenie go z rejestru ewidencji gruntów obrębu [...] gmina K. jako "gospodarującego własnością Skarbu Państwa" w odniesieniu do działki nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że działka nr [...] określona na mapie ewidencyjnej jako "tereny różne" w istniejącym stanie nie stanowi wału przeciwpowodziowego "rzeki [...] i została omyłkowo przypisana w rejestrze gruntów w zarząd" tej jednostce organizacyjnej. Wnioskodawca podał, że przedmiotowa działka nie figuruje w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów prowadzonej przez marszałka województwa w oparciu o art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. Nr 28, poz. 145), nie należy do śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną zaliczanych do wód istotnych do regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 roku (Dz. U. z 2002 r. Nr 16, poz. 149) w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną oraz nie stanowi gruntu pokrytego płynącymi wodami powierzchniowymi, którymi w imieniu Skarbu Państwa i Marszałka Województwa Świętokrzyskiego gospodaruje ta jednostka.

W trakcie przeprowadzonej w dniu 18 maja 2012 r. wizji lokalnej na gruncie przez pracowników Starostwa Powiatowego w Ostrowcu ustalono, że działkę nr [...] stanowi obwałowanie rzeki [...] w złym stanie technicznym.

Pismem z dnia 22 maja 2012 r. Starosta Ostrowiecki udzielił odpowiedzi S. w K. wyjaśniając, że w rejestrze ewidencji gruntów obrębu [...] gmina K. założonym w 1969 roku, działka nr [...] została ujawniona we władaniu P. z siedzibą w O. W wyniku kolejnych przekształceń, w rejestrze ewidencji zmieniono zapis w zakresie podmiotu w odniesieniu do działki nr [...] i wykazano jako jej właściciela Skarb Państwa (bez podania podstawy prawnej), a jako użytkownika S. w K. Zapis taki figuruje w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina K. do chwili obecnej. Starosta Ostrowiecki poinformował również, że zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity:. Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) osoby zgłaszające zmiany zobowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Dopiero po otrzymaniu odpowiednich dokumentów Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego w tym zakresie.

S. w K., pismem z dnia 11 lipca 2012 r. ponownie zwrócił się o wykreślenie go z rejestru ewidencji gruntów obręb [...] gmina K. jako gospodarującego działką nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa i załatwienie sprawy zgodnie z art. 104 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu wniosku przywołał argumenty zawarte w piśmie z dnia 17 kwietnia 2012 r. podnosząc, że Starosta Ostrowiecki nie udokumentował na jakiej podstawie S. w K. został uznany za następcę prawnego P. z siedzibą w O., wykazanego w rejestrze ewidencji jako władający działką nr [...]. W ocenie S. w K. brak jest dokumentów, z których wynikałoby powierzenie mu w zarząd działki nr [...], stanowiącej mienie Skarbu Państwa.

Starosta Ostrowiecki w piśmie z dnia 3 września 2012 r. wyjaśnił, że dopóki tytuł własności do przedmiotowej działki nie zostanie jednoznacznie określony w odrębnych postępowaniach prowadzonych przez sądy powszechne, nie ma podstaw do zmiany istniejących zapisów w odniesieniu do podmiotu władającego działką nr [...]. W ww. piśmie Starosta Ostrowiecki powołał się na art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z którego wynika, że w ewidencji gruntów i budynków, oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego.

Pismem z dnia 4 października 2012 r. S. w K. podtrzymał wniosek o dokonanie zmiany zapisów odnośnie podmiotu władającego działką nr [...] i wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie podnosząc, że Starosta Ostrowiecki nie dysponuje dokumentami jednoznacznie określającymi, komu przysługuje prawo do przedmiotowej nieruchomości, a działka nr [...] nie znajduje się i nigdy nie znajdowała się we władaniu Marszałka Województwa i S. w K. Zatem brak jest podstaw do żądania przez Starostę Ostrowieckiego przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 22 ust. 3 Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Pismem z dnia 12 marca 2013 r. Starosta Ostrowiecki zawiadomił strony postępowania, że na wniosek S. w K. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina K., polegającej na wykreśleniu z jednostki rejestrowej G-328 S. w K. jako użytkownika, w odniesieniu do działki nr [...] o powierzchni 1,1600 ha (oznaczonej jako użytek gruntowy - Tr).

W trakcie prowadzonego postępowania, Starosta Ostrowiecki zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy K. oraz do Wydziału Rolnictwa i Środowiska Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim o udzielenie informacji czy na terenie gminy K. istnieją lub istniały spółki wodne lub związki wałowe, o których mowa w art. 164 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, kiedy i w jakich okolicznościach został wzniesiony wał ochronny rzeki [...] usytuowany na przedmiotowej działce lub w ramach jakiej inwestycji powstał, kto otrzymuje i wykonuje konserwację przedmiotowego wału ochronnego. Z kolei pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie o informację kiedy i w jakich okolicznościach został wzniesiony wał ochronny rzeki [...] usytuowany na działce nr [...], kto go utrzymuje i kto wykonuje jego konserwację.

Dodatkowo organ I instancji zwrócił się do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim o wyjaśnienie, czy istnieją dokumenty, na podstawie których Skarb Państwa posiada prawo do przedmiotowej działki lub czy istnieją przesłanki do uregulowania jej stanu prawnego oraz czy istnieją dokumenty, na podstawie których Skarb Państwa przekazał S. w K. przedmiotową działkę w użytkowanie.

Starosta Ostrowiecki zwrócił się także do Urzędu Marszałkowskiego o udzielenie informacji w zakresie dostępnej dokumentacji w przedmiocie ustalenia prawidłowego podmiotu uprawnionego do zarządzania wałem ochronnym rzeki [...] usytuowanym na przedmiotowej działce.

Z kolei w dniu 8 maja 2013 r. dokonano oględzin przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron oraz świadków.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy Starosta Ostrowiecki decyzją z dnia w dniu [...] lipca 2013 r. odmówił wprowadzenia żądanej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu podał, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół z oględzin oraz dokumentacja fotograficzna wskazują na to, że na działce nr [...], znajduje się wał przeciwpowodziowy rzeki [...]. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne, wał przeciwpowodziowy usytuowany na działce nr [...], należy zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, które w myśl przepisów art. 72 ust. 1 i art. 75 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane i utrzymywane na jego koszt przez marszałka województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej.

Zdaniem organu I instancji jednostką powołaną do tych zadań na mocy uchwały Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego Nr XXX/418/02 z dnia 24 czerwca 2002 r. oraz uchwały Nr X/83/03 z dnia 26 maja 2003 r. jest S. z siedzibą w K. Organ I instancji podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków obręb [...] gmina K. została założona na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz.32), zatem zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie ww. dekretu oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności wykazuje się osobę władającego.

Od decyzji Starosty Ostrowieckiego odwołanie złożył S. w K.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że z dokumentacji geodezyjnej zgromadzonej w sprawie wynika, że ewidencja gruntów dla obrębu [...] gmina K. została założona w 1969 r. Operat techniczny z założenia ewidencji gruntów został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 19 grudnia 1969 r. pod numerem [...]. W protokole ustalenia stanu władania, załączonym do operatu technicznego nr [...] działka nr [...] o pow. [...]ha, wpisana została pod numerem porządkowym [...], bez podania osoby władającego, natomiast w rubryce imię i nazwisko władającego wpisano informację: "Rowy". W rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym działka nr [...] o powierzchni [...]ha, wykazana została w jednostce rejestrowej nr [...], w grupie X - wody publiczne, a jako jej władający został wykazany P. w O. Dodatkowo w rubryce zatytułowanej "imię i nazwisko posiadacza" wpisano informację, że jest to wał ochronny. Z kolei w rejestrze gruntów z 1969 r. działka nr [...] o powierzchni [...]ha, została wykazana w jednostce rejestrowej nr [...], a jako jej władający został ujawniony P. w O. W 1994 r. dla obrębu [...] założono informatyczną bazę danych w programie MSEG, gdzie w jedn. rejestrowej nr [...] wykazano m.in. działkę nr [...] o pow. [...]ha, a w opisie klaso-użytków oznaczono jako Tr - tereny różne, natomiast jako właściciela bez podania podstawy prawnej wykazano Skarb Państwa, a jako użytkownika W. w K. Jak wynika z notatki służbowej zawartej w aktach sprawy, sporządzonej przez pracownika Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim, oraz z informacji zawartej w uzasadnieniu decyzji Starosty Ostrowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r., w 2000 r. dokonano konwersji danych programu MSEG, w którym prowadzony był rejestr ewidencji gruntów i budynków do programu EW-OPIS DOS. W jednostce rejestrowej G. 1-1(28) wyszczególniono wszystkie działki stanowiące własność Skarbu Państwa - w tym działkę nr [...] o powierzchni [...]ha. Jako użytkownik tej działki wykazany został W. w K. W 2002 r., dokonano kolejnej konwersji programu z EWOPIS DOS na EWOPIS WIDOWS. Aktualnie w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina K., działka nr [...] o pow. [...]ha, wykazana jest w jednostce rejestrowej G.328 jako użytek gruntowy Tr - tereny różne, a jako jej właściciel wykazany jest Skarb Państwa bez podania podstawy prawnej, natomiast jako użytkownik wykazany jest S. w K. - Rejonowy Oddział w S. Z pisma Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim, Wydział Gospodarki Nieruchomościami z dnia 20 maja 2013 r. wynika, że działka nr [...] pochodzi z działki nr [...] o pow. [...] prętów kw, ujawnionej na mapie "[...]" wykonanej w 1909 r., przechowywanej w księdze wieczystej dawnego typu pn. [...] (ziemskie mienie - folwark - [...]), znajdującej się obecnie w zasobach Archiwum Państwowego w Kielcach. Dobra objęte przedmiotową księgą przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 Cz. I. Dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. w brzmieniu obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (Dz. U. RP Nr 3, poz. 13). Dla działki nr [...] do chwili obecnej nie została założona nowa księga wieczysta. Znajdujący się na działce wał ochronny został najprawdopodobniej wykonany na przełomie XIX i XX wieku w ramach rozpoczętej na tym terenie regulacji koryta rzeki [...] (rzeka została poprowadzona wybudowanym kanałem, a stare koryto zasypano). Z pisma S. w K. z dnia 16 maja 2013 r. wynika, że nie istnieją dokumenty dotyczące przekazania przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego mienia lub praw właścicielskich S. w K., powołanemu m.in. do realizacji zadań związanych z regulacją stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej upraw oraz do pozostałych wód publicznych. S. nie posiada również dokumentacji dotyczącej powołania W. S. nie jest następcą prawnym W. i P. w zakresie przekazanego mienia oraz realizowanych zadań. Pismem z dnia 27 maja 2013 r. Naczelnik Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim poinformował, że z uwagi na niekompletną dokumentację brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, które urządzenia były objęte działaniem Spółek Wodnych. Na działce nr [...] położonej w [...] w gminie K., położonej wzdłuż rzeki [...], zlokalizowany jest wał ziemny o łącznej powierzchni około 15 ha, zabezpieczający przed zalewaniem i degradacją obszaru pól uprawnych. Z protokołu oględzin sporządzonego w dniu 8 maja 2013 r. wynika, że na działce nr [...] znajduje się wał ochronny, stanowiący obwałowanie rzeki [...], który ciągnie się na całej długości przedmiotowej działki. Jest to usypana ziemia o nieuregulowanych kształcie, o konstrukcji trapezowej. Obecnie wał ten nie jest utrzymywany przez żadną jednostkę. Przedstawiciel S. oświadczył do protokołu, że zgodnie z prowadzoną przez S. ewidencją nie jest to urządzenie melioracji podstawowej. Pozostali uczestnicy wizji lokalnej na gruncie stwierdzili, iż jest to wał ochronny rzeki [...]. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta Ostrowiecki na podstawie zgromadzonej dokumentacji oraz przeprowadzonej na gruncie wizji lokalnej ustalił, że na działce nr [...] położonej w obrębie [...] gmina K., położonej wzdłuż rzeki [...], zlokalizowany jest wał ziemny o łącznej powierzchni około 15 ha, zabezpieczający przed zalewaniem i degradacją obszaru pól uprawnych, który został wykonany prawdopodobnie na przełomie XIX i XX wieku, w trakcie regulacji koryta rzeki [...], w związku z tym jak wynika z przywołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wał ten należy zaliczyć do budowli regulujących i przeciwpowodziowych, które z kolei zalicza się do urządzeń melioracji wodnej podstawowej. Urządzenia melioracji wodnej podstawowej stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane i utrzymywane na koszt budżetu państwa przez samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. W ocenie organu odwoławczego, w świetle wyżej przytoczonych przepisów, jako właściciel działki nr [...], na której usytuowany jest przedmiotowy wał naziemny w ewidencji gruntów i budynków winien być wykazany Skarb Państwa oraz W. w K. jako jednostka wykonująca w imieniu Marszałka Województwa Świętokrzyskiego zadania wynikające z ustawy Prawo wodne, należące do marszałka województwa. Organ wskazał, że § 44 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r.w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) stanowi, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, należy do zadań starosty i polega między innymi na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Oznacza to, że starosta jako organ I instancji w sprawach ewidencji gruntów i budynków rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne kolejno powstające dokumenty. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się budynki lub ich części. W myśl § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji gruntów między innymi na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. Aktualny zapis w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina K. w odniesieniu do działki nr [...] jest zgodny z zapisami wynikającymi z przywołanego wyżej aktu normatywnego jakim jest ustawa Prawo wodne. Zdaniem organu odwoławczego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy również to, że Starosta Ostrowiecki nie udowodnił, iż S. w K. jest następcą prawnym P. w O., ponieważ przepisy ustawy Prawo wodne dają podstawę do wpisania S. jako jednostki, która wykonuje zadania przypisane marszałkowi województwa na mocy tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. w K. zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego - art. 9 ust. 1 pkt la i art. 71 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne – przez brak dostatecznego uzasadnienia uznanie, że obiekt na działce [...] w obrębie [...] jest wałem przeciwpowodziowym i stanowi urządzenie melioracji wodnych podstawowych,

- naruszenie przepisów postępowania - art. 6, 7 i 77 § 1 K.p.a. - przez brak wyjaśnienia w oparciu o jakie dowody jako właściciel działki nr [...] w obrębie [...] ujawniony został Skarb Państwa, a jako władający – W. (obecnie S.) w K.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji określone zostały w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Procedura aktualizacji ma zatem charakter rejestrowy, a wprowadzane w jej trakcie zmiany są wtórne wobec zdarzeń prawnych, z których wynikają. Jest to zatem procedura sformalizowana w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. Z kolei jak wynika z § 46 ust 3 wykaz zmian danych ewidencyjnych, o których mowa w ust.2 pkt 2, powinien określać m.in. dane ewidencyjne, które uległy zmianie z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych. Z mocy § 44 pkt 2 starosta jest zobowiązany do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałem źródłowym. Tak więc aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Jak wynika z akt sprawy skarżący w istocie poprzez kwestionowanie wpisu danych ewidencyjnych dotyczących przedmiotowej działki w zakresie wykazanego w ewidencji gruntów i budynków rodzaju i oznaczenia użytku "Tr - tereny różne" (obejmującego wał przeciwpowodziowy) podważa zasadność wpisania go jako użytkownika działki nr [...]. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podnosi, że stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji byłoby uzasadnione, gdyby obiekt usytuowany na działce nr [...] stanowił wał przeciwpowodziowy. Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy regulujące zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej jest ustalenie czy wnioskodawca przedstawił odpowiednie dokumenty (w tym opracowania geodezyjno - kartograficzne) uzasadniające wprowadzenie żądanej zmiany w ewidencji gruntów. Zdaniem sądu, w stanie faktycznym tej sprawy, tylko wykazanie przez stronę odpowiednimi dokumentami, że przedmiotowa działka nie stanowi wału przeciwpowodziowego mogłoby uzasadniać uwzględnienie jej wniosku w zakresie zmian podmiotowych. Innymi słowy, uwzględnienie wniosku strony skarżącej w zakresie zmiany podmiotowej w ewidencji gruntów i budynków jest determinowane uprzednią, udokumentowaną zmianą w zakresie wykazanego w tej ewidencji rodzaju i użytku działki nr [...]. Należy w ocenie sądu podkreślić, że organ I instancji wzywał stronę do przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę żądanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie stanowiska, iż obiekt znajdujący się na przedmiotowej działce nie jest wałem przeciwpowodziowym. Jak już wskazano na wstępie, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, zatem samo stwierdzenie strony skarżącej, że obiekt znajdujący się na działce nr [...] nie stanowi obecnie budowli hydrotechnicznej jaką jest wał przeciwpowodziowy, nie może być dowodem uzasadniającym wykreślenie tej jednostki z ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...].

Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie:

1/ przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) w tym:

a/ art. 3 §2 pkt.1 p.p.s.a. poprzez, zaniechanie kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z treścią zarzutów podniesionych w skardze;

b/ art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez, zaniechanie kontroli zaskarżonej decyzji w granicach sprawy;

c/ art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, tj. art. 20 ust.1 pkt,1 I ust.2 pkt.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz §10 ust.1 pkt.2, §12 ust.1, §20, §44 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i uznanie, że na podstawie tych przepisów wpis w ewidencji gruntów i budynków S. jako użytkownika działki nr [...] jest prawidłowy i brak podstaw do wykreślenia wpisu oraz art. 9 ust.1 pkt. 1a 70 ust. 1,2, 3 , art. 71 ust.1 pkt.5, 72 ust 1 art. 9 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo wodne przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu że obiekt na działce nr [...] stanowi wał przeciwpowodziowy co, uzasadnia wpis S. jako użytkownika działki nr [...] – a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy;

d/ art.145 §1 pkt.1 lit. "c" p.p.s.a. – poprzez, nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania tj. art. 6,7,77§1,107§3 k.p.a w zakresie ustalenia stanu faktycznego dotyczącego daty oraz podstaw dokonywanych wpisów w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...], statusu prawnego S., charakteru obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr [...], znaczenia ewidencji urządzeń melioracji wodnych prowadzonej na podstawie art. 70 ust. 3 ustawy Prawo wodne, które miały istotny wpływ na wynik sprawy;

e/ art. 141 § 4 - poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

f/ art. 151 p.p.s.a. - poprzez, nieuwzględnienie skargi mimo istnienia ku temu przesłanek, a które to naruszenia, doprowadziły do zaakceptowania przez WSA czynności organów administracji polegających na odmowie wykreślenia S. jako użytkownika działki [...] sprzecznie z obowiązującymi przepisami.

2/ prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym:

a/ wskazanych w uzasadnieniu wyroku art. 2 pkt.8 , 24 ust.1 , 22 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt.2, 45 ust.1, 46 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich niewłaściwe zastosowanie gdyż przepisy te nie mogły stanowić podstawy do odmowy wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków S. jako użytkownika działki nr [...];

b/ niewskazanych w uzasadnieniu wyroku ale poprzez uznanie decyzji organów administracji za prawidłowe , zaakceptowanych przez WSA, jako podstawa odmowy wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków S. jako użytkownika działki nr [...] w tym: art. 20 ust.1 pkt.1 i ust. 2 pkt.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 10 ust.1 pkt.2, §12 ust.1, § 20, § 44 pkt. 2, rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 9 ust.1 pkt. 1a 70 ust. 1,2, 3 , art. 71 ust.1 pkt.5, 72 ust.1, art. 9 ust, 1 pkt 1 a ustawy Prawo wodne - przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do tych ostatnich, albowiem tylko w przypadku niekwestionowanych ustaleń faktycznych można rozważać zasadność naruszenia prawa materialnego. W sprawie szczególnie zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art.141 §4 p.p.s.a., uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy jest sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia, takie bowiem uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając ją możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Stwierdzić należy, że tego rodzaju uchybienia występują w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku. Uzasadnienie nie spełnia wymogu szczegółowej analizy sprawy, wyjaśnienia podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem, nadto uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przede wszystkim podkreślił, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji . Dokumenty na podstawie których dokonuje się aktualizacji zostały określone w §46 ust.2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, a skarżący mimo wzywania przez organ nie przedłożył dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę żądanej zmiany.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia zakresu przedmiotowego prowadzonego postępowania administracyjnego. Wnioskodawca składając wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów uzasadniał ten wniosek nie nowymi zdarzeniami prawnymi, które nastąpiły po ostatnim wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów, ale błędami, które zostały popełnione w czasie wprowadzania zmian w ewidencji.

Przypomnieć bowiem należy, że do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze - w trybie czynności materialnoprawnej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2). Nie może budzić wątpliwości, że w tym trybie została wprowadzona zmiana usunięcia której żąda wnioskodawca. Po drugie - w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3). Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek - § 46 ust. 1 rozporządzenia. W świetle regulacji przepisów ustawy i rozporządzenia - istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, i to zasadniczo na podstawie dokumentów powstałych poza postępowaniem ewidencyjnym. Aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem - aktualizacji ewidencji. Dlatego dokonywanie zmian w ewidencji poprzez korygowanie błędów lub pomyłek nie jest wyłączone (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2012 r., III SA/Lu 86/12, pub. Centrala Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Za możliwością wydania przez organ decyzji w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r., III SA/Gd 114/10, pub. lex 650542. Sąd ten uznał, że starosta w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i 22 ustawy w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji, jeżeli wpis był dotknięty poważną wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania. Dokonując wpisu w rejestrze, organ powinien kierować się w tym zakresie zasadą legalności formalnej (zakres i treść wniosku) i materialnej (wymogi warunkujące dokonania wpisu, w szczególności w zakresie właściwego dokumentowania zmian).

Uprawnione zatem będzie stwierdzenie, że w ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Wynika to bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyroku z dnia 7 maja 2008r. sygn..akt I OSK 719/07 NSA stwierdził, że w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych, analogicznie w wyroku z dnia 20 września 2011r. sygn..akt I OSK 1628/10. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że wnioskodawca żądał wszczęcia postępowania, którego celem byłoby zweryfikowanie prawidłowości dokonanego wpisu podmiotowego w ewidencji, a w konsekwencji żądał jego usunięcie jako dokonanego z naruszeniem prawa, żądanie to można określić jako anulowanie czynności materialno-technicznej. Uzasadniając swoje żądanie wnioskodawca przede wszystkim wskazywał, że organ ewidencyjny wprowadził w ewidencji gruntów zmiany podmiotowe dotyczące działki nr [...] wpisując wnioskodawcę ( tj. S. w K.) jako użytkownika tej działki, a Skarb Państwa jako właściciela, nie wskazując dokumentów źródłowych w oparciu o które dokonano powyższego wpisu, a także podnosząc, że wnioskodawca nie jest następcą prawnym W. w K., czy też W., a nadto brak określania daty w której kwestionowany wpis został dokonany, powoduje trudności w ustaleniu obowiązującego wówczas stanu prawnego. Natomiast wnioskodawca nie żądał wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, która byłaby wynikiem zmiany stanu prawnego lub faktycznego zaistniałego po dokonaniu kwestionowanego wpisu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucano, że wpis do ewidencji gruntów i budynków Skarbu Państwa jako właściciela, a wnioskodawcy jako użytkownika działki nr [...] jest sprzeczny z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny do tych zarzutów się nie odniósł. Natomiast swoją kontrolę ograniczył do oceny, czy po dokonaniu tych kwestionowanych wpisów nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych lub prawnych, potwierdzona stosownymi dokumentami, która uzasadniałaby wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów. Mając na uwadze, że aktualizacja ewidencji gruntów obejmuje nie tylko wprowadzanie nowych zmian wynikających z zmiany stanu prawnego lub faktycznego, ale w pojęciu tym mieści się również usuwanie błędnie wprowadzonych wpisów w bazie danych ewidencyjnych, zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, albowiem nie dokonał prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stąd też szczególnie zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się kwestii prawidłowości dokonanego wpisu w ewidencji gruntów, a tym samym zarzutów, które były podnoszone w skardze. Mając na uwadze, powyższe naruszenie przepisów postępowania, przedwczesnym jest odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni wskazane wyżej stanowisko prawne, zgodnie z treścią art.190 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 §1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a..