Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2434/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie prowadzenia działalności w zakresie obrotu żywnością bez złożenia wniosku oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny (GIS) decyzją z [...] sierpnia 2019r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 oraz art. 104 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r., poz. 1252 - dalej ustawa), po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] - utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ([...] PWIS) z [...] kwietnia 2019 r. wymierzającą karę pieniężną (2000 zł) za prowadzenie działalności żywieniowej w D. w B., bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (PIS) na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r., str. 1, ze zm.) oraz art. 63 ustawy.

Organ wskazał, że 23 lutego 2018 r. strona złożyła wniosek o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów - kuchni zbiorowego żywienia ww. Ośrodku.

W dniu 19 marca 2018 r. PPIS przeprowadził kontrolę, która wykazała m.in., że prowadzona działalność dotyczy porcjowania i wydawania obiadu przygotowanego w zakładzie żywienia zbiorowego otwartego, dostarczanego w termosach przez firmę cateringową i podawanego w naczyniach wielokrotnego użycia. Stwierdzono brak: wydzielonego stanowiska do mycia i dezynfekcji naczyń stołowych, krzyżowanie się dróg "czystej" i "brudnej" w kuchni oraz brak dokumentacji GHP, GMP i procedur systemu HACCP.

Wobec niepowiadomienia o wykonaniu zaleceń przeprowadzono kolejną kontrolę w dniu 30 marca 2018 r. Dalej organ opisał szczegółowo zakres ustaleń, w tym niewykonanych zaleceń. W konsekwencji [...] kwietnia 2018 r. wydał decyzję zatwierdzającą warunkowo ww. działalność (do 30 czerwca 2018 r.), którą [...] PWIS decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy, a strona zaskarżyła do WSA w

Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 875/18). Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Strona złożyła zażalenie.

GIS podał następnie, że 24 lipca 2018 r. PPIS przeprowadzili ponownie kontrolę wobec wygaśnięcia z dniem 30 czerwca 2018 r. decyzji nr [...].

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. PPIS nakazał: 1) opracować i wdrożyć do stosowania instrukcje GHP uwzględniające charakter i zakres działalności, 2) opracować i wdrożyć procedury oparte na zasadach systemu HACCP, dostosowane do zakresu działalności do 30 września 2018 r. [...] PWIS decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy ww. decyzję, którą strona zaskarżyła do WSA w Krakowie.

Dalej organ opisał udaremnioną próbę przeprowadzenia w dniu 4 grudnia 2018 r. kontroli w celu sprawdzenia wykonania nakazów określonych w decyzji [...] sierpnia 2018 r. (przedmiot odrębnego postępowania).

GIS podkreślił, że każdy z-d produkcji żywności lub wprowadzający żywność do obrotu podlega obowiązkowi rejestracji w rejestrze organu urzędowej kontroli żywności. Każdy zatem podmiot zamierzający rozpocząć działalność w sektorze spożywczym, jest obowiązany do złożenia wniosku ww. zakresie. Obowiązek ten wynika z art. 61 - 64 ustawy i art. 31 ust. 2 lit. c rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 191 z 30.04.2004, str. 1; Dz.Urz. UE - Polskie wyd. specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, ze zm. - dalej "rozporządzenie").

Rozpoczęcie działalności jest zatem możliwe dopiero po uzyskaniu zgody PIS. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 3 lit a podmioty sektora spożywczego zapewniają, że zakłady są zatwierdzone przez właściwy organ, w następstwie przynajmniej jednej wizyty w miejscu funkcjonowania, jeżeli zatwierdzenie jest wymagane na podstawie prawa krajowego Państwa Członkowskiego, na terenie którego znajduje się przedsiębiorstwo.

MOPS zasadnie zatem ukarano karą pieniężną, skoro kontrola wykazała, że działalność jest tożsama z wskazaną w decyzji o warunkowym zatwierdzeniu nr [...], która wygasła 30 czerwca 2018 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 54 ustawy - "zakład" to przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia, czyli przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non- profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Termin "etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji" definiuje art. 3 pkt 16 ww. rozporządzenia jako jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu". Art. 3 ust. 3 pkt 56 ustawy wskazuje, że z-d żywienia zbiorowego to z-d wykonujący działalność w zakresie zorganizowanego żywienia określonych grup konsumentów, w szczególności w szpitalach, zakładach opiekuńczo-wychowawczych, żłobkach, przedszkolach, szkołach, internatach, zakładach pracy, z wyłączeniem żywienia w samolotach i innych środkach transportu oraz wojskowych polowych punktów żywieniowych. Zwrot "w szczególności" oznacza, że jest to katalog otwarty i obejmuje też inne niewymienione zakłady żywienia zbiorowego zamkniętego. D. jest więc zakładem żywienia zbiorowego typu zamkniętego, który prowadzi działalności związaną z produkcją, przetwarzaniem i dystrybucją żywności.

Wyjaśnił następnie, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji. W tej sprawie WSA w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Argument o przedwczesnym wydaniu decyzji jest zatem chybiony, a PPIS postępował zgodnie z prawem.

Jako bezzasadne ocenił też powoływanie się na ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, która nie obowiązuje od 30 kwietnia 2018 r..

Negatywna postawa Dyrektora MOPS, lekceważenie informacji i wyjaśnień organów sanitarnych oraz bezprawne negowanie działań PPIS - zdaniem organu - świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Podobnie zarzut o braku możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego uznał za bezpodstawny, skoro pismem z 4 marca 2019 r. [...] PWIS zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania. Nie naruszono art. 79 i art. 81 k.p.a., gdyż strona miała możliwość zapoznania się z dokumentacją, ale z tego prawa nie skorzystała, ograniczając do pisma z 13 marca 2019 r.

To, że siedziba PPIS i skarżącego są w tym samym budynku oraz, że [...] PWIS niegdyś pełnił funkcję PPIS w [...] również nie ma wpływu na autonomiczność organu, tym bardziej, że D. wówczas jeszcze nie funkcjonował. Nie zachodzą więc przesłanki wymienione w art. 24 i art. 25 K.p.a.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy kto prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością bez złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów lub

o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów lub wbrew decyzji o odmowie zatwierdzenia zakładu w trybie i na zasadach określonych w art. 6 rozporządzenia nr 852/2004 oraz art. 63 cyt. ustawy, podlega karze pieniężnej". Zgodnie z art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do 5000 zł, niemniej niż 1000 zł. Kara jest zatem obligatoryjna w przypadku stwierdzenia ww. uchybień.

Organ uwzględnił stopień szkodliwości czynu oraz zawinienia i zakres naruszenia, które słusznie uznał za istotne w tej sprawie (art. 104 ust. 2 ustawy). Skarżący odpowiada za niedopełnienie obowiązku złożenia stosownego wniosku. Jako podmiot działający na rynku spożywczym obowiązany jest znać prawo. Prawidłowo uwzględnił też negatywną postawę Dyrektora MOPS. Kara jest proporcjonalna do naruszenia.

Organ zaznaczył, że [...] Urząd Wojewódzki w [...] uznał za słuszne stanowisko organu I instancji w zakresie zatwierdzania D. i przekazał je podległym jednostkom przy piśmie z 5 lipca 2018 r. W województwie [...] funkcjonuje ok. 20 tego typu obiektów, tylko strona nie uzyskała decyzji zatwierdzającej wskutek uchylania się od złożenia wniosku. .

Skargę na powyższą decyzję złożył Dyrektor MOPS w [...] zarzucając naruszenie: przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6, 7, 7a, 8, 9 k.p.a., poprzez przyjęcie bez analizy przepisów dot. ośrodków wsparcia w ustawie o pomocy społecznej oraz zasad działania D. że podmiot ten jest zakładem żywienia zbiorowego, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości interpretacyjnych ustawy, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz brak wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, poprzez nie informowanie jakie konsekwencje prawne i faktyczne będzie miało uznanie ośrodka za zakład żywienia zbiorowego;

prawa materialnego poprzez zastosowanie

- art. 59, art. 73 ust. 1 pkt 1, art. 61 pkt 1, 2, 3 i art. 62 ust. 1 pkt 2, art. 63, art. 64, art. 67 ust. 3 pkt.3, art. 103 ust.1 pkt. 4, art. 104 ust. 1 ustawy; art. 1 ust. 1 lit. a, art. 3, art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych, art. 31 ust.2 lit c rozporządzenia (WE) nr 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, art. 48 ust. 11 pkt. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.), podczas, gdy te przepisy nie mają zastosowania do D.

Strona wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, umorzenie postępowania pierwszej instancji, również o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez WSA w Krakowie sprawy sygn. akt. III SA/Kr 875/18.

Zdaniem strony niniejsze postępowanie wszczęto przedwcześnie, a nawet nie było podstaw do jego wszczęcia. MOPS nie wystąpił z ponownym wnioskiem o zatwierdzenie zakładu, ponieważ złożył w WSA w Krakowie skargę na decyzję warunkowo zatwierdzającą zakład. Nadto, decyzja warunkowa jest nadal nieprawomocna. Co prawda Sąd odmówił wstrzymania jej wykonania, co zaakceptował NSA, jednak PPIS wszczynał kolejne postępowania (przed odmową wstrzymania), które doprowadziły do ukarania MOPS. Przeprowadzanie kontroli 24.07.2018 r. i wydanie decyzji nakazującej opracować Dobre Praktyki Higieniczne i HACCAP oraz decyzje w sprawie opłat naruszają prawo. Podobnie próba przeprowadzenia kontroli 4.12.2018 r. i nałożenie kary za działanie bez wpisu.

Strona wskazała, że PPIS informował o konieczności złożenia wniosku, ale nie o konsekwencjach z tego faktu wynikających. Nie miała zatem wiedzy, że procedura zatwierdzenia z-du spowoduje, że ośrodek zostanie uznany za podmiot działający na rynku spożywczym, a dyrektor - zarządzający jednostką gminy, za operatora rynku spożywczego czy przedsiębiorcy działającego na takim rynku.

Skarżący zaznaczył, że zaskarżył do WSA w Krakowie decyzję z [...].06.2018 r. oraz z [...].06.2018 r. i wniósł o ich wstrzymanie. Jednak PPIS dokonał 24.07.2018 r. kontroli i wszczął kolejne postępowanie. Decyzja warunkowo zatwierdzająca z-d wówczas była i jest nadal nieprawomocna. Ośrodek ubiegał się o odroczenie kontroli ze względu na postępowanie sądowe. PPIS nie wstrzymał działań do wydania rozstrzygnięcia przez WSA w Krakowie. Odmówił zawieszenia postępowania. Nie jest też prawdą, że nie wniesiono uwag do protokołu z 24.07.2018 r., skoro tego dnia strona zwróciła się pisemnie m.in. o odroczenie kontroli, zawiadomienie o jej terminie, podanie podstawy prawnej.

Dalej strona opisała postępowanie dot. nakazu wdrożenia do stosowania instrukcji Dobrej Praktyki Higienicznej (...) i opłat za kontrole oraz okoliczności uniemożliwienia przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności.

Stwierdziła, że kara jest dotkliwa. Ośrodek nie jest zakładem żywienia zbiorowego typu zamkniętego, nie obraca, nie produkuje, nie przetwarza i nie dystrybuuje żywności, zatem nie powinien zostać ukarany. Odpowiedzialność spoczywa na firmie cateringowej, z którą podpisał umowę. Nie jest operatorem rynku spożywczego. Nie ma negatywnej postawy do przepisów ustawy, ale kwestionuje konieczność ich zastosowania do MOPS działającego na mocy ustawy o pomocy społecznej. Dopóki przepisy szczególne nie mówią wprost, że D. jest zakładem żywienia zbiorowego oraz nie ma orzecznictwa sądowego, to nie jest pewne, że ustawa ma do niego zastosowanie.

GIS pominął ponadto Program Senior+ na lata 2015-2020. Rozpatrzył sprawę tylko na gruncie przepisów ustawy, a MOPS jest powołany do zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Dalej strona odniosła się do warunków lokalowych placówki i braku konieczności opracowania procedury Dobrych Praktyk Higienicznych i HACCP.

Zdaniem strony, gdyby jej siedziba znajdowała się w innej części powiatu, to PPIS nie kontrolowałby placówki bez zawiadomienia. Skarżąca poddała w wątpliwość wiedzę organu o ilości [...] w województwie małopolskim i które z nich posiadają wpis do rejestru zakładów. Wskazała, że D. w B. jest pierwszą w powiecie placówką działającą w ramach Programu Wieloletniego "SENIOR+" na lata 2015-2020 ustanowionego Uchwałą Nr 157 Rady Ministrów z 20 grudnia 2016 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Senior - WIGOR" na lata 2015 - 2020. Są to nowe placówki, których procedury nie są jeszcze ugruntowane w orzecznictwie. GIS powinien umieć wyjść poza "swoje przepisy". Ustawa nie wskazuje, że takie placówki są zakładami żywienia zbiorowego typu zamkniętego. Z art. 3 ust. 3 pkt 56 w/w ustawy wynika, że "zakład żywienia zbiorowego zamkniętego - zakład wykonujący działalność w zakresie zorganizowanego żywienia określonych grup konsumentów, w szczególności w szpitalach, zakładach opiekuńczo-wychowawczych, żłobkach, przedszkolach, szkołach, internatach, zakładach pracy, z wyłączeniem żywienia w samolotach i innych środkach transportu oraz wojskowych polowych punktów żywieniowych." Są to zatem odmienne struktury. MOPS nie jest przedsiębiorstwem spożywczym- wg definicji rozporządzenia nr 178/2002 i nie prowadzi działalności w zakresie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, bo nie do takich celów został powołany.

MOPS został powołany [...] sierpnia 1990 r. uchwałą Rady Gminy i Miasta w [...] nr [...] z [...] lipca 1990 r. Dalej powołując się na przepisy ustawy o pomocy społecznej strona wskazała na czym polega pomoc społeczna i jakie są jej zadania oraz podkreśliła, że wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Organy sanitarne nie mogą więc rozszerzać działalności Ośrodka przez uznanie za podmiot działający na rynku spożywczym i przedsiębiorstwo spożywcze związane z produkcją, przetwarzaniem lub dystrybucją żywności. Dyrektor Ośrodka nie jest "przedsiębiorcą sektora spożywczego". Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wskazało, że D. nie są zakładami żywienia zbiorowego typu zamkniętego, o których mowa w ustawie. Pismo Dyrektora Departamentu Polityki Senioralnej nie wskazuje, że podziela stanowisko GIS. Nie świadczy o tym również zamieszczenie na stronie internetowej wyciągu z jego opinii.

Dalej strona odniosła się do postępowań dotyczących niedopracowania procedur i uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, jako skutków błędnego uznania jej za zakład żywienia zbiorowego. Podkreśliła, że działania PPIS utrudniają pracę MOPS. Dużo pracy pochłania udział w nonsensownych postępowaniach. Niekorzystny wpływ mają niezapowiedziane kontrole PPIS, nie liczącego się z charakterem placówki, w której organizowane są wydarzenia, zapraszani goście, lub zajęcia odbywają się poza siedzibą domu. GIS też nie szuka rozwiązania problemu.

Strona nie zgodziła się z zarzutami lekceważenia wyjaśnień PPIS, permanentnego, bezprawnego negowania jego działań, skoro celem jej działań jest dobro placówki. Wskazywanie na obowiązek znajomości prawa uznała za przestarzałą zasadę. Powołując się następnie na orzecznictwo wskazujące obwiązki organów w postępowaniu administracyjnym "pojmowanie" organów uznała za arogancję oraz po raz kolejny wskazała na konieczność wstrzymania się organów do wydania rozstrzygnięcia przez Sąd.

Odnośnie wysokości kary strona stwierdziła, że nie ma negatywnej historii w zakresie naruszenia prawa żywnościowego, ponieważ nie zajmuje się żywieniem zorganizowanym. Dopóki nie zostanie zmieniony Program Senior+ na lata 2015-2020 nie można uznawać skarżącego za zakład żywienia zbiorowego typu zamkniętego. Podniosła, że posiada środki finansowe ściśle rozdysponowane uchwałami budżetowymi Rady Miejskiej, z których musi się ściśle rozliczać. Są one przeznaczone na wypłatę świadczeń rodzinnych, świadczenia wychowawczego - 500 +, funduszu alimentacyjnego i szeregu świadczeń wynikających z ustawy o pomocy społecznej i innych ustaw oraz wynagrodzeń pracowników.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny bada zatem, czy poddany kontroli akt zgodny jest z przepisami prawa materialnego oraz czy postępowanie, w którym go wydano przeprowadzono zgodnie z regulacjami procesowymi. Ustalenie naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy stwierdzenie innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje sąd do uchylenia kwestionowanej decyzji (postanowienia) w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem kontroli w tej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] sierpnia 2019r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] kwietnia 2019 r. wymierzającą karę pieniężną (2000 zł) za prowadzenie żywienia w D. w B. bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (PIS) na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r., str. 1, ze zm.) oraz art. 63 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. ustawy.

W świetle poczynionych przez organ ustaleń faktycznych - których strona nie kwestionowała w postępowaniu - podzielić należy stanowisko organów, że prowadzona w D. w B. - w strukturze MOPS - działalność obejmowała dystrybucję żywności objętą obowiązkiem złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (PIS) na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r., str. 1, ze zm.) oraz art. 63 ustawy.

Uzasadniając powyższe stanowisko zaznaczyć przede wszystkim należy, że obowiązujące w Unii Europejskiej prawo stanowi część porządku prawnego każdego z państw członkowskich, a rozporządzenia UE obowiązują bezpośrednio. Z zasady pierwszeństwa unijnego porządku prawnego nad prawem krajowym wynika, że norma prawa unijnego - w przypadku kolizji z normą prawa krajowego - ma pierwszeństwo nad aktem prawnym krajowym.

Zauważyć trzeba, że art. 1 ust. 1 ustawy określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 (art. 1 ) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 - dalej "rozporządzenie nr 178/2002").

Stosownie do art. 3 ustawy pkt 54 zakład" oznacza "przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 "rozporządzenia nr 178/2002". Zgodnie zaś art. 3 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia "przedsiębiorstwem spożywczym" jest przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, a "podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze" jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnianie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Jako zakład żywienia zbiorowego typu zamkniętego ustawa definiuje zakład wykonujący działalność w zakresie zorganizowanego żywienia określonych grup konsumentów, w szczególności w szpitalach, zakładach opiekuńczo- wychowawczych, żłobkach, przedszkolach, szkołach, internatach, zakładach pracy, z wyłączeniem żywienia w samolotach i innych środkach transportu oraz wojskowych polowych punktów żywieniowych (art. 3 pkt 56 ustawy).

Definicje ustawowe odpowiadają założeniom rozporządzenia (WE) Nr 178/2002, które w preambule stanowi, że w celu zastosowania wystarczająco wszechstronnego i zintegrowanego podejścia do bezpieczeństwa żywności, powinna istnieć szeroka definicja prawa żywnościowego, obejmująca szeroki zakres przepisów mających bezpośredni lub pośredni wpływ na bezpieczeństwo żywności i pasz, łącznie z przepisami w zakresie materiałów i artykułów, które na poziomie podstawowej produkcji mają kontakt z żywnością, paszami i innymi produktami rolnymi (pkt 11). W celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności (pkt 12).

W art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 wskazuje się, że "wprowadzanie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 16 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 jako "etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji" określa się jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu oraz tam gdzie jest to stosowne - przywóz, produkcję, wytwarzanie, składowanie, transport, dystrybucję, sprzedaż i dostawy pasz.

Pojęcia "dystrybucji" nie wymaga definicji, bowiem w powszechnym rozumieniu obejmuje ono wszelkie czynności związane z dostarczeniem wytworzonych produktów finalnemu nabywcy (konsumentowi), zarówno bezpośrednio jak i pośrednio.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych oczywiste jest, że skarżąca jest podmiotem działającym na rynku spożywczym, a skoro tak, to ponosi pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na etapie jej dystrybucji - podawania w formie obiadu dostarczanego przez firmę cateringową - seniorom w D. w B.. MOPS jako jednostka organizacyjna gminy, która w sposób zorganizowany i ciągły prowadzi działania w łańcuchu żywnościowym stanowi przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 ust. 2 i jest podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze - art. 3 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002. Zarówno w ujęciu unijnym, jak i krajowym pojęcie przedsiębiorstwa spożywczego należy bowiem rozumieć szeroko, przede wszystkim z uwagi na przedmiot ochrony jakim jest bezpieczeństwo żywności, istotne zwłaszcza - w okolicznościach tej sprawy - w odniesieniu do konsumentów finalnych jakimi są seniorzy. Placówka skarżącej jest zatem zakładem żywienia zbiorowego typu zamkniętego w rozumieniu art. 3 pkt 56 ustawy, a ona sama podmiotem prowadzącym taką placówkę.

Takie też stanowisko zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 8 października 2019 r. o sygn. akt III SA/Kr 875/18 oraz w wyroku z dnia 25 czerwca 2020r. sygn. akt III SA/Kr 45/19, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Wbrew zatem argumentacji strony, dla zakwalifikowania ośrodka jako zakładu o charakterze spożywczym nie miało znaczenia zarówno to, w jakich strukturach organizacyjnych on działa, ani podstawa prawna jego powołania (ustawa o pomocy społecznej), status prawny, cele i zadania MOPS, jak i pismo Departamentu Polityki Senioralnej Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 maja 2018 r., które może stanowić co najwyżej wewnętrzną opinię Dyrektora Departamentu.

Oczywiste jest, że takie same kryteria muszą być stosowane do wszystkich zakładów - z wyjątkiem wyłączonych wprost przez prawodawcę. Na każdym z etapów może dojść do działań zagrażających bezpieczeństwu żywności i żywienia, co przesądza o konieczności kwalifikowania tego rodzaju działalności jako wymagającej zatwierdzenia oraz wpisowi do stosownego rejestru prowadzonego przez organy kontroli sanitarnej.

Jak stanowi art. 63 ust. 1 ustawy działalność w zakresie żywienia można rozpocząć po zatwierdzeniu lub warunkowym zatwierdzeniu, a w przypadkach określonych w ust. 2, po uzyskaniu wpisu do rejestru zakładów. W myśl art. 64 ustawy podmiot działający na rynku spożywczym powinien złożyć wniosek w terminie co najmniej 14 dni przed dniem rozpoczęcia planowanej działalności, w formie pisemnej, według wzoru określonego na podstawie art. 67 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy.

Istotne w okolicznościach niniejszej sprawy i niesporne jest to, że skarżący nie złożył kolejnego wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów pomimo, że uprzednio taką procedurę uruchomił uzyskując decyzją warunkową, która z dniem 30 czerwca 2018 r. utraciła moc prawną. Zauważyć należy, że wówczas strona nie kwestionowała obowiązku złożenia stosownego wniosku w celu uzyskania decyzji o zatwierdzeniu i wpisie.

Tym samym skarżący dopuścił się naruszenia ww. przepisów, co świadczy o niezachowaniu należytej staranności przy prowadzeniu działalności na rynku spożywczym, a w konsekwencji uchybił zasadom prowadzenia działalności w zakresie żywienia zbiorowego. Niedopełnienie obowiązku złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru, czy uzyskania prolongaty w tym zakresie jest poważnym uchybieniem przedsiębiorcy. Ze względu na okoliczności, związane z bezpieczeństwem żywności oraz ochroną zdrowia i życia konsumentów, ustawodawca przewidział w art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy odpowiedzialność takich podmiotów w postaci obligatoryjnej kary pieniężnej. Organ nie może zatem odstąpić od jej wymierzenia. W art. 104 ust. 2 ustawy dopuścił jedynie możliwość miarkowania wysokości kary, w oparciu o dodatkowe okoliczności, w tym dotyczące stopnia zawinienia. Wskazał jedynie górną i dolną granicę tej kary. W przypadku zaistnienia sytuacji opisanej w art. 103 ust. 1 pkt 4, organ miał zatem obowiązek wymierzyć karę w wysokości co najmniej 1000 zł.

Wbrew zarzutom skargi kara wymierzona w wysokości 2000 zł nie jest wygórowana i znajduje uzasadnienie w szczególności w postawie skarżącego. Prawidłowo też organ zastosował zasadę miarkowania wysokości kary. Uwzględnił stopień szkodliwości czynu oraz zawinienia i zakres naruszenia, które słusznie uznał za istotne w tej sprawie (art. 104 ust. 2 ustawy). Kara jest proporcjonalna do stwierdzonego naruszenia i jednocześnie realizuje skutek prewencyjny, zapobiegając popełnianiu podobnych uchybień w przyszłości. W konsekwencji kara pieniężna w niniejszej sprawie, aby jej cele zostały osiągnięte, nie mogła być wymierzona jedynie w symbolicznej wysokości. Należy przy tym zaznaczyć, że organ musi uwzględnić nie tylko gwarancje przysługujące przedsiębiorcy, który naruszył wymagania prawa żywnościowego, ale również interesy konsumentów żywności, a w tej sprawie seniorów wymagających szczególnej troski.

GIS nie naruszył również zasad określonych w art. 6, 7, 7a, 8, 9 k.p.a. Organ zgromadził materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, dokonując analizy wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłowe przepisy prawa materialnego. Zapełnił również stronie udział w postępowaniu i możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, a przedstawione stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz powody dla których innym dowodom odmówił mocy dowodowej. Wyjaśnił przy tym materialnoprawną podstawę decyzji.

Sąd na koniec wyjaśnia - odnosząc się do instytucji wstrzymania decyzji, na którą wielokrotnie powoływała się skarżąca w toku postępowania i na tej podstawie zarzucała organom przedwczesne działanie - że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji (art. 61 § 1 p.p.s.a.). Decyzja jest nadal ostateczna, przez co wymaga wykonywania. Stanowisko prezentowane przez stronę przeczy tej zasadzie. Należy przypomnieć, że możliwość wykonania decyzji w związku z wnioskiem o zastosowanie ochrony tymczasowej odpada tylko wtedy, gdy sąd administracyjny wyda w tej kwestii pozytywne dla strony postanowienie. Przed wydaniem takiego postanowienia, zaskarżona decyzja może, a nawet powinna być egzekwowana, zaś samo złożenie wniosku o wstrzymanie jej wykonania niczego w tym zakresie nie zmienia.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.