Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 984/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Julia Szczygielska, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 19 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 września 2009 r., Nr [...] Wójt Gminy K. odmówił ustalenia na rzecz A. lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z przyłączem energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej nr [...] w Z. na działce nr [...] obręb Z.. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającym na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z przyłączem energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej w Z.. Do wniosku nie dołączono "Kwalifikacji przedsięwzięcia Nr [...] Budowa Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej", dla stacji bazowej o nazwie "Z. nr [...]- związku z czym nie mogła być poddana analizie podczas rozpatrywania wniosku. Nadto wskazano, że w tej kwalifikacji stwierdzono, iż stacja zlokalizowana będzie na terenach rolnych, a w odległości około 40 m od planowanej inwestycji znajduje się budynek świetlicy wiejskiej, który jest często użytkowany i wykorzystywany przez mieszkańców wsi i całej gminy. Wyjaśniono nadto, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten sektorowych w odległości do 150 m od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Podkreślono również, iż wniosek przewidywał, że stacja bazowa składać się będzie z systemu anten zainstalowanych na projektowanej wieży o wysokości około 50 m oraz urządzeń zasilająco - sterujących umieszczonych w kontenerze osadzonym obok wieży. System antenowy stacji bazowej będzie składał się z anten sektorowych pracujących w systemie GSM 900, GSM 1800 i UMTS oraz anteny linii radiowej, które będą zainstalowane na wysokości od 40-50 m n.p.t.

Przeprowadzając analizę, o której mowa w art. 53 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że obecnie teren nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego w postępowaniu mają zastosowania przepisy art. 50 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 4 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po myśli zaś art. 6 ust. 2 tej ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich, a także do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonym przez radę w dniu 12 czerwca 2007 r., teren objęty wnioskiem oraz tereny sąsiednie zostały przeznaczone pod tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych z dopuszczoną zabudową jednorodzinną, usługową i terenami zieleni. W przypadku sporządzenia przez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren objęty wnioskiem oraz tereny sąsiednie, mają być przeznaczone zgodnie ze studium pod zabudowę zagrodową i zabudowę jednorodzinną i usługową. Nadto zauważono, że instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne mogą być zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Właściciele mają zaś prawo do korzystania z własnej nieruchomości, pobierać z niej pożytki oraz rozporządzać nią - zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. Nie można natomiast korzystać z nieruchomości w sposób uniemożliwiający lub nadmiernie utrudniający właścicielom działek sąsiednich korzystanie z niej np. poprzez emisję jak w tym przypadku pola elektromagnetycznego. Zdaniem organu I instancji lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej (w pobliżu istniejącej oraz planowanej zgodnie ze studium zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej) narusza interes prawny właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej. Nieruchomości zlokalizowane bowiem w strefie oddziaływania stacji bazowej nie będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem (trudności w sprzedaży i zabudowie nieruchomości). Możliwość pojawienia się takiej inwestycji z góry przekreśla szansę sprzedaży działek położonych w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Wskazano nadto, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (przy braku planu miejscowego). Przez lokalizację stacji bazowej na działce objętej wnioskiem właściciele działek sąsiednich mieliby zaś ograniczone prawo do wykorzystywania swoich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem planowanym w obowiązującym studium. Wnioskodawca nie ma tytułu prawnego do zagospodarowania działek sąsiednich. Obowiązek uwzględnienia tej zasady w planowaniu przestrzennym (prawa własności) wynika z regulacji konstytucyjnych, w szczególności z art. 21 Konstytucji, gwarantującego ochronę własności. Nadto podkreślono, że budowa masztu telekomunikacyjnego o łącznej wysokości około 50 m n.p.t. wraz z systemem antenowym może w negatywny sposób wpłynąć na walory estetyczne panoramy wsi oraz może stanowić dominantę konkurującą z wysokością historycznej zabudowy. Jak dalej wskazano z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywieść można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym: zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, przy czym pojęcie "ładu przestrzennego", stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy - obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i między innymi wymagania kompetencyjno – estetyczne. Przywołano również, iż w toku prowadzonego postępowania został złożony protest 62 mieszkańców wsi przeciwko planowanej inwestycji, którym wskazano, że planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło zagrożenie dla zdrowia oraz będzie ograniczało prawa dysponowania nieruchomościami.

Jak pisze dalej organ w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 36 i art. 58 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób dotychczasowy stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Zdaniem organu do takiej sytuacji doszłoby gdyby została wydana decyzja ustalająca realizację wnioskowanej inwestycji. Organ wyjaśnia, że (jego zdaniem) nie może ponosić kosztów związanych z odszkodowaniem z związku z wydaniem wnioskowanej decyzji, gdy potrzeby tego rodzaju mogą być zaspokojone w inny sposób. W końcowej części uzasadnienia zauważono, że inwestycja nie uwzględnia uwarunkowań, o których mowa w art. 1 ustawy, w tym uwarunkowań społeczno – gospodarczych. Konkludując wskazano, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym po zapoznaniu się z dołączoną "Kwalifikacją przedsięwzięcia..." uznano, że brak podstaw do uwzględnienia wniosku.

Odwołanie od decyzji złożył inwestor wnosząc o jej uchylenie w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, tj. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem. Zdaniem skarżącej zasadnym jest wydanie decyzji o charakterze merytoryczno-reformacyjnym, albowiem rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 50 ust. 1 oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; naruszenie art. 6 KPA oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady legalizmu; naruszenie art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 KPA poprzez przyjęcie, że w tej sprawie podstawą wydania decyzji odmownej może być treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.; naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 143 kc poprzez przyjęcie, że realizacja projektowanego przedsięwzięcia uniemożliwi lub nadmiernie utrudni właścicielom działek sąsiednich korzystanie z nich, a nieruchomości zlokalizowane w "strefie oddziaływania" stacji bazowej nie będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 28 i 77 § 1 kpa, poprzez przyjęcie dowolnego znaczenia pojęcia "interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich" oraz przyjęcie znaczenia terminu "interes publiczny" całkowicie nieznanego ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przepis ten uzasadnia wydanie w sprawie decyzji odmownej, a planowana inwestycja nie spełnia wymogów ładu przestrzennego; naruszenie art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie w sprawie i mogą stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej; naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do porządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez dokonanie analizy projektowanego przedsięwzięcia oraz potencjalnego zagrożenia, jakie może ono stwarzać, w całkowitym oderwaniu od jego treści.

W motywach odwołania wskazano, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a żaden z przepisów zastosowanych w sprawie przez organ I instancji nie uzasadnia decyzji odmownej. Decyzja odmowna została tym samym wydana z naruszeniem zasady legalizmu, z powołaniem na argumentację, która w świetle obowiązujących przepisów nie daje podstaw od odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazano, że nie jest jasne, dlaczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji odwołał się do "obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Podniesiono przy tym, że studium nie jest źródłem prawa, nie może więc "obowiązywać" i tym samym stanowić podstawy prawnej do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Za dowolne uznano także twierdzenie organu I instancji, iż realizacja projektowanego przedsięwzięcia uniemożliwi wykorzystywanie terenów sąsiednich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Stanowisko to zostało sformułowane w całkowitym oderwaniu od przedłożonej w toku postępowania kwalifikacji przedsięwzięcia oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Nie uwzględnia również granic przestrzennych nieruchomości określanych zgodnie w art. 143 kc. Zdaniem odwołującej się spółki materiał dowodowy zebrany w sprawie nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że w następstwie wybudowania projektowanego przedsięwzięcia właściciele nieruchomości sąsiednich zostaną ograniczeni w zabudowie, również przy uwzględnieniu, że miałaby to być zabudowa zagrodowa, jednorodzinna lub usługowa. Zarzucono także, iż organ I instancji bezpodstawnie również przyjął, że ewentualny spadek wartości nieruchomości sąsiednich w związku z wybudowaniem stacji bazowej może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i uzasadniać wydanie decyzji odmownej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach określonych w tym przepisie inwestor ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny. Jednocześnie osoby trzecie mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Wyjaśniono więc, iż rozstrzygając o uprawnieniach osób trzecich ustawodawca odwołał się wyraźnie do interesu prawnego, a więc do interesu indywidualnego, konkretnego, aktualnego i sprawdzalnego obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tymczasem – jak podniosła spółka - organ I instancji wydał w sprawie decyzję odmowną powołując się w istocie wyłącznie na interes faktyczny właścicieli nieruchomości sąsiednich, co w świetle obowiązujących przepisów oraz poglądów judykatury nie uzasadnia wydania w sprawie decyzji odmownej. Dalej wyjaśniono, że organ I instancji pominął to, iż przepis z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera zasady ogólne, które winny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie nakłada na inwestora bezpośrednio żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu. Nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji odmownej. Podkreślono także, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym tych wymagań oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne. Organ w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma uwzględnić wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, nie oznacza to natomiast, że każda z tych wartości podlega szczegółowej analizie w toku tego postępowania. Zdaniem skarżącej przepis ten odwołuje się do wartości, które wyraźnie przemawiają za ustaleniem w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dalej wskazano, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 ust. 2 w zw. z art.36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wywoła bowiem skutku w postaci obniżenia wartości nieruchomości w rozumieniu wskazanych przepisów. Sam zaś fakt powstania zabudowy, która w świetle dowodów przeprowadzonych w sprawie nie wprowadza ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, nie może być traktowany jako przypadek "obniżenia wartości nieruchomości" w rozumieniu powołanych przepisów. Niezależnie od tego stwierdzono jednak, że sama możliwość zastosowania w sprawie art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 ustawy w obowiązującym stanie prawnym nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślono również, że w istocie jedyną przyczyną wydania w sprawie przez organ I instancji decyzji odmownej są protesty mieszkańców wsi. Rozstrzygnięcie takie narusza jednak art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wypowiedziana w ten sposób zasada legalności nie dopuszcza, aby podstawą decyzji odmownej w postępowaniu administracyjnym był fakt wniesienia protestów. Zauważono także, że żaden z dowodów przeprowadzonych w postępowaniu przed organem I instancji nie potwierdził, aby obawy związane z funkcjonowaniem stacji bazowej były w jakikolwiek sposób uzasadnione.

Decyzją z dnia 19 listopada 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Na wstępie uzasadnienia wskazano, że dniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wcześniej uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K., w której organ I instancji odmówił inwestorowi ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji telefonii cyfrowej wraz z przyłączem energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej w Z. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Motywując zasadność podjętej decyzji kolegium podkreśliło, iż organ I instancji pomimo wskazań zawartych we wcześniejszej decyzji nie uwzględnił ich w procesie ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy, a tym samym nie straciły one na aktualności. W konsekwencji kolegium ponownie wskazało na obowiązek uwzględnienia przez organ treści art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póżn. zm.), który stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ I instancji wydając decyzję odmowną nie wskazał przepisów odrębnych, które inwestycja by naruszała. Co więcej, podkreślono, że odmowy nie mogą uzasadniać same protesty mieszkańców. Organ bowiem w toku postępowania związany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami materialnymi i to na ich podstawie zobowiązany jest załatwić sprawę. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, iż wydając kwestionowaną decyzję organ I instancji ponownie nie zastosował się do skonkretyzowanych w decyzjach z dnia 15 stycznia 2009 r. (Nr [...]) oraz z dnia 7 lipca 2009 r. (Nr [...]) uwag organu odwoławczego. W szczególności wydając decyzję odmowną ponownie nie wskazał przepisów odrębnych, które zamierzenie inwestycyjne by naruszało. Zgodnie natomiast z treścią art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Równocześnie odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, którego treść w zasadniczym zakresie odpowiada treści decyzji Wójta Gminy K. dnia 31 marca 2009 r., podkreślono, że podstawą wydania decyzji odmownej nie może być treść uchwały Rady Gminy K. w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. Zgodnie bowiem z przepisem art. 9 ust. 4 i 5 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, przy czym studium nie jest aktem prawa miejscowego. Z powyższego wynika, że studium jest wiążące dla organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, jednakże nie posiada statusu źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. W konsekwencji jego ustalenia nie mogą być podstawą prawną wydawanych decyzji administracyjnych. Wyjaśniono także, że nie może zasługiwać na poparcie stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym lokalizacja planowanej inwestycji wyłączy możliwość wykorzystania działek sąsiednich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, czy też z góry przekreśli szansę na ich sprzedaż. W ocenie Kolegium stanowisko to zostało oparte na miejscowej opinii dotyczącej niekorzystnego wpływu stacji bazowych i anten t. k. na zdrowie ludzkie. To zaś, bez przywołania konkretnych i mających znaczenie dla istoty sprawy okoliczności faktycznych oraz odpowiednich przepisów odrębnych, których naruszenie uzasadniałoby wydanie decyzji odmownej, musi być uznane za pozbawione legalnej podstawy prawnej. Podobnie oceniono argumentację organu I instancji, odwołującą się do protestów mieszkańców wsi Z. oraz możliwości wystąpienia przez właścicieli działek sąsiednich z żądaniami, o których mowa w art. 36 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 2 ustawy. W pierwszym przypadku podkreślono, że negatywne stanowisko lokalnej społeczności, choć stanowi istotną okoliczność sprawy, to równocześnie nie może stanowić dla organu podstawy do wydania decyzji odmownej. W tym zakresie organ administracji publicznej związany jest treścią obowiązujących przepisów prawa i jedynie ich naruszenie - art. 56 ustawy - może stanowić podstawę do odmownego rozpatrzenia złożonego wniosku. Odnosząc się zaś do drugiego twierdzenia podkreślono, że art. 36 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 2 ustawy w swej treści wiąże prawo właścicieli do wystąpienia z żądaniem odszkodowania lub wykupu wyłącznie w sytuacji, gdy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, bądź istotnie ograniczone. W konsekwencji mając na uwadze charakter planowanej inwestycji w ocenie Kolegium przyjęcie w oderwaniu od konkretnych dowodów, że przedmiotowa inwestycja wyłączy lub ograniczy korzystanie z nieruchomości sąsiednich lub ich części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, np. wyłączy możliwość zabudowania działek lub zamieszkiwania ich, nie zasługuje na poparcie. Wskazano przy tym, że skoro ustawodawca przewidział sytuację, w której wskazane wyłączenia lub ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości mogą nastąpić i równocześnie nie uznał ich za podstawę wykluczającą możliwość wydania decyzji pozytywnej to równolegle, nie można ich uznać za wystarczające do wydania decyzji negatywnej. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało, iż w niniejszej sprawie niezbędne będzie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z równoczesnym zobowiązaniem go do uwzględnienia uwag organu II instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującej się, zgodnie z którym sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mając na względzie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano, że w niniejszej sprawie niezbędne będzie przeprowadzenie przez organ I instancji analizy charakteru planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przeprowadzenie pełnej, a nie wybiórczej analizy dotyczącej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła spółka wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a dokładniej – z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powołując się na wskazane orzeczenia podkreślono, że w judykaturze sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być podjęta w innych przypadkach. Wykładnia ta jest zaś wyrazem stanowiska, zgodnie z którym przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych w tym przepisie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa. Przesłanką uprawniającą do skorzystania przez organ odwoławczy z możliwości wydania decyzji kasacyjnej są jedynie wątpliwości tego organu co do stanu faktycznego i niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 kpa. Kompetencje organu w postępowaniu odwoławczym nie ograniczają się bowiem wyłącznie do kontroli legalności decyzji pierwszoinstancyjnej. Wniesienie odwołania powoduje dewolucję kompetencji do załatwienia sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji jest przede wszystkim instancją merytoryczną. W dalszej części skarżąca spółka wskazała, że organ I instancji trzykrotnie już wydał w sprawie decyzję odmowną, którą organ II instancji po raz trzeci uchylił. Zdaniem skarżącej – stosując w sprawie art. 138 § 2 kpa organ II instancji nie wykazał, dlaczego w jego ocenie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w znacznym zakresie. Uchylając zaskarżoną decyzję organ I instancji powołał się na to, że w sprawie niezbędne jest "przeprowadzenie (...) analizy "charakteru planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przeprowadzenie pełnej, a nie wybiórczej, analizy dotyczącej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji". W ocenie skarżącej te okoliczności nie uzasadniają jednak zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa. Nadto zarzucono, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji w istocie uchylają się od wydania w sprawie rozstrzygnięcia opartego o obowiązujące normy prawne. Zachowanie takie zaś nie tylko narusza konstytucyjne i ustawowe obowiązki organów władzy publicznej, ale również ogranicza skarżącą w wolności działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Ponadto Kolegium podniosło, iż w świetle treści art. 15 kpa do obowiązków organu administracji publicznej należy ochrona dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dla zagwarantowania, której niezbędne jest wydanie w sprawie rozstrzygnięć poprzedzonych przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Powołując się na poglądy judykatury wskazano, że równoległe wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Wyjaśniono także, że osiągnięcie tych celów, nie sprowadza się do wydania przez organ administracji publicznej decyzji wyłącznie korzystnej dla strony, ale wyjaśnienia prowadzonej sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaznaczono przy tym, iż potrzeba wyjaśnienia sprawy w znacznej części lub w szerszym zakresie nie może być automatycznie rozumiana jedynie jako potrzeba przeprowadzenia czynności dowodowych poprzez zastosowanie określonej, przeważającej ilości środków dowodowych, ale także jako konieczność wyjaśnienia kilku, a nawet jednej okoliczności, której brak ze względu na jej zasadnicze znaczenie w sprawie jest równoznaczny z niewyjaśnieniem sprawy w znacznej części, tj. w części, w której w świetle zasady dwuinstancyjności, organ II instancji nie może wyręczać organu I instancji.

Mając to na uwadze podkreślono, iż Kolegium konsekwentnie zobowiązywało organ I instancji do ponownego rozpoznania sprawy. Potrzeba takiego działania związana była z wydaniem przez organ I instancji rozstrzygnięcia w oparciu o okoliczności, które miały stanowić podstawę do odmownego załatwienia wniosku strony skarżącej, w tym okoliczności odwołujących się do interesu społecznego mieszkańców Z., jak również negatywnego oddziaływania objętej wnioskiem inwestycji na zdrowie ludzi, a także na rozwój miejscowości, w której inwestycja ma być zrealizowana. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie niezbędne będzie przeprowadzenie przez organ I instancji analizy charakteru planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przeprowadzenie pełnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kolegium mając świadomość potrzeby ochrony w postępowaniu nie tylko interesu indywidualnego, ale także potrzeby zgodnej z przepisami prawa ochrony interesu społecznego oraz interesu samej gminy, podkreśliło potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy pod kątem podnoszonych przez organ I instancji okoliczności, w których jednakże zakresie akta sprawy nie zawierały udokumentowanego materiału dowodowego.

W takim stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że podjęcie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze merytoryczno - reformacyjnym bez wątpienia naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W toku bowiem postępowania pierwszoinstancyjnego nie zostały wyjaśnione istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestie, co oznacza, iż w istocie brak było rozpoznania sprawy w I instancji. Wydanie zatem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w niniejszej sprawie przez Kolegium oznaczałoby w istocie ograniczenie pozostałym stronom prawa do obrony, a dokładniej prawa do rozpoznania sprawy przez organ II instancji, w toku którego właściwy organ jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy, w tym także merytorycznego ustosunkowania się do argumentów zawartych w odwołaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji wniósł inwestor wnosząc o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; orzeczenie na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu administracyjnymi), tj.: naruszeniu art. 20 Konstytucji RP poprzez pominięcie, że trzykrotna odmowa organ I instancji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, z istotnym pominięciem wymogów, określonych w art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanie w tej sytuacji przez organ II instancji decyzji o charakterze kasatoryjnym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. narusza konstytucyjną zasadę działalności gospodarczej; naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazując na powyższe strona wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 oraz art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie w sprawie decyzji merytorycznej przez organ II instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej Sąd I instancji bezkrytycznie podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, nie poddając właściwie żadnej kontroli przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji przyjął, że wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy było uzasadnione niezbędnością przeprowadzenia przez organ I instancji "analizy charakteru planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przeprowadzenie pełnej, a nie wybiórczej, analizy dotyczącej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji", jednak nie wskazał dlaczego takiej analizy nie może przeprowadzić organ odwoławczy oceniając materiał już zgromadzony przez organ I instancji (m.in. uzgodnienia, projekt decyzji, analizę), ewentualnie go uzupełniając w trybie art. 136 k.p.a. Należy zauważyć, że organ odwoławczy w decyzji dokładnie wyjaśnił dlaczego nie podzielił argumentów organu I instancji, którymi uzasadniał on swą negatywną ocenę wniosku, ale nie dokonał własnej oceny, do czego był zobowiązany.

Mając na względzie dotychczas wskazane okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Badając (w zakresie powierzonych kompetencji) zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych i w świetle wiążących wobec treści art. 190 ppsa wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego) sąd, rozpoznający sprawę w obecnym składzie uznał, że decyzja organu odwoławczego, jako niezgodna z z przepisami prawa procesowego podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Należy bowiem uznać, że decyzja ta jest obarczona istotną wada w postępowaniu mającą wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie kwestionowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło decyzję Wójta Gminy K. podjętą w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz inwestora lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z przyłączem energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca spółka podnosząc, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do zastosowania dyspozycji z art. 138 § 2 kpa. Wskazano przy tym, że zarówno organ i instancji jak i organ II instancji w istocie uchylają się od wydania w sprawie rozstrzygnięcia realizującego obowiązujące normy prawne, a zachowanie to nie tylko narusza konstytucyjne i ustawowe obowiązki organów władzy publicznej, ale również ogranicza skarżącą w wolności działalności gospodarczej. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, stanowił, że organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; przy czym przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., tj. wówczas gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w sposób niewystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a równocześnie nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., tzn. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Konkludując należy wskazać, że kompetencja organu odwoławczego do podjęcia decyzji kasacyjnej jest ograniczona wyłącznie przez przesłanki ustawowe określone w art. 138 § 2 k.p.a.. Przesłankę tę stanowią wyłącznie zastrzeżenia organu odwoławczego do rzeczywistego stanu sprawy oraz niemożność ich usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie posiada kompetencji wyłącznie kontrolnych wobec decyzji organu I instancji, lecz wniesienie odwołania przenosi na ten organ kompetencje do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Zasada dwuinstancyjności obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie mając na względzie stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy winien wyeliminować ewentualne naruszenia prawa materialnego czy procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczane jedynie wyjątkowo, będąc wyłomem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Jak wskazał w uzasadnieniu NSA w realiach tej sprawy istotne jest, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, do której zastosowanie mają przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepis art. 56 ustawy, w myśl którego nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odmowa wydania takiej decyzji wymaga powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, stanowiące wprost przeszkodę dla realizacji inwestycji i nie może to być ogólna sprzeczność z zasadami i wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (który to pogląd WSA we Wrocławiu w pełni popiera) nałożony w orzeczeniu organu drugiej instancji obowiązek wskazania przez organ I instancji przepisów odrębnych sprzeciwiających się wydaniu takiej decyzji odmownej nie upoważniał organu do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej, zaś braki w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego mogły być uzupełnione przez sam organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie należy także mieć na uwadze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze kilkakrotnie już wydawało decyzje kasacyjne, a organ I instancji bagatelizował wskazania organu odwoławczego i wydawał kolejne decyzje niekorzystne dla inwestora. Jest to postępowanie ewidentnie sprzeczne z zasadą szybkości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a.

Reasumując Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie. Orzeczenie zawarte w p. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152, a p. III w art. 200.