Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 50/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 35  ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego G. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Generalny Dyrektor" lub "organ") z [...] października 2019 r., [...]. Postanowieniem tym, wydanym na skutek wniosku G. B. (dalej: "skarżący" lub "inwestor") o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2019 r., [...], wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Zastępca Dyrektora"), w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego na działce nr ewid. [...] w mieście [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (dalej: "inwestycja").

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych

i ocenach prawnych.

II.1. Wójt Gminy [...] pismem z [...] sierpnia 2019 r., [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Na podstawę prawną uzgodnień Wójt [...] wskazał art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p.").

II.2. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Zastępca Dyrektora z upoważnienia Generalnego Dyrektora orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że na przedmiotowej działce skarżący planuje budowę budynku usługowo-handlowego. W obecnie istniejącym stanie faktycznym działka nr ewid. [...] stanowi nieruchomość niezabudowaną, a dojazd do niej jak wynika z zapisu projektu decyzji oraz załącznika graficznego będzie zapewniony poprzez działkę nr ewid. [...], która ma połączenie

z wewnętrzną drogą gminną (działka nr ewid. [...]), która ma połączenie z drogą krajową o nr ewid. [...] poprzez istniejący zjazd gruntowy. W świetle ustaleń Zastępcy Dyrektora zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Wobec powyższego Zastępca Dyrektora zważył, że istniejący zjazd jest zjazdem gruntowym i obecnie nie spełnia wymagań technicznych dla zjazdu publicznego wymaganego dla zabudowy usługowo-handlowej. Zjazd dla tego typu zabudowy wymaga nawierzchni twardej oraz odpowiednich promieni wjazdowych.

W związku z tym istniejący zjazd gruntowy z drogi krajowej nr [...] na drogę wewnętrzną gminną należy przebudować. Przebudowa zjazdu powinna nastąpić przed ustaleniem warunków zabudowy, co bezpośrednio zaowocowało odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji.

II.3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez skarżącego.

II.4. Uzasadniając zaskarżone postanowienie Generalny Dyrektor wskazał, że organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności

z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi krajowej nr [...] jest to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. dalej: "u.d.p."). Rozpatrując przedmiotową sprawę, Generalny Dyrektor oświadczył, że z zebranego materiału w sprawie, w tym z raportu rejestru zjazdów prowadzonego przez zarządcę drogi wynika, że ww. droga wewnętrzna (działka nr [...]), skomunikowana jest z drogą krajową nr [...] zjazdem indywidualnym zaewidencjonowanym w 2005 r., usytuowanym w km 34 + 627 strona lewa. Natomiast załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna przedstawia, że zjazd ten posiada nawierzchnię gruntową, częściowo porośniętą trawą o nieregularnym zarysie. W opinii Generalnego Dyrektora ww. zjazd indywidualny, nie gwarantuje wykonywania prawidłowych, a tym samym bezpiecznych manewrów ruchu związanych z wjazdami i wyjazdami na drogę krajową nr [...], w celu obsługi komunikacyjnej planowanego budynku usługowo – handlowego. Postępowanie uzgodnieniowe

w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją, sprowadza się do oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji

o warunkach zabudowy sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem rodzaju istniejącego zjazdu oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Generalnego Dyrektora, przeznaczenie istniejącego zjazdu oraz jego funkcję

i nieodpowiednie parametry geometryczne rzutują na fakt, iż organ nie może uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji, bowiem zjazd powinien być tak przebudowany, by spełniać aby był on bezpieczny i spełniał parametry określone w § 78 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Nadto, Generalny Dyrektor zwrócił uwagę, że z dołączonych materiałów do akt sprawy m.in. projektu stałej organizacji ruchu, dokumentacji fotograficznej wynika, że wymieniony zjazd indywidualny w km 34 + 627 strona lewa położony jest w obszarze odziaływania połączenia drogi krajowej nr [...] z ogólnodostępną, gminną drogą wewnętrzną prowadzącą do m. [...], wyznaczonym znakami drogowymi "[...]", położonym w km 34 + 242 strona prawa. Znak ten stosuje się w przypadku łuków poziomych drogi

o ograniczonej widoczności, gdzie dochodzi do częstych wypadków lub kolizji. Jednocześnie opisywany odcinek drogi składający się z dwóch pasów ruchu

o przeciwnych kierunkach ruchu został oznaczony znakami poziomymi: "[...]" oznaczającym zakaz przejeżdżania, najeżdżania linii, "[...]". Linia ta stosowana jest dla wyznaczenia krawędzi jezdni na odcinkach drogi, na których ze względu na bezpieczeństwo, występuje zakaz postoju i zatrzymywania się zarówno na jezdni jak

i na poboczu. Jedynie w miejscach takich jak zjazdy, skrzyżowania, krawędź jezdni jest oznaczona linią "[...]". W ocenie Generalnego Dyrektora, powyższe warunki pozwalają stwierdzić, że manewry związane z wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu ww. zjazdem indywidualnym w stronę działki nr [...] byłyby niebezpieczne, m.in.

z uwagi na ograniczoną widoczność na łukach drogi czy możliwość zatrzymania się przed skrętem w lewo i utratę płynności ruchu drogowego. Niepodważalnym jest fakt, że wykorzystanie zjazdu związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, generuje większe natężenie ruchu w odróżnieniu od zjazdu indywidualnego (np. do celów mieszkalnych). Dodatkowo, Generalny Dyrektor podniósł, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku "[...]-[...]" zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora z [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Oznacza to tyle, że ww. droga jest wysoko usytuowana w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, aby pełnić swoją funkcję,

w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Mając na względzie wszystkie wskazane wyżej okoliczności, Generalny Dyrektor nie mógł uzgodnić przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy.

III.1. W skardze na zaskarżone postanowienie skarżący reprezentowany przez radcę prawnego zarzucił naruszenie:

(i) przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji;

(ii) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nieustalenie wszystkich parametrów istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] zapewniającego dostęp działki nr [...]

w m. [...] do drogi publicznej, a także art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu przedmiotowej sprawy, a w szczególności niewskazanie, które parametry istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] nie spełniają wymogów przewidzianych dla zjazdów publicznych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

(i) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 roku wydanego

z upoważnienia Generalnego Dyrektora przez Zastępcę Dyrektora;

(ii) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności,,. Że działka nr [...] położona w m. [...] posiada dostęp do drogi publicznej i co do zasady istnieje możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego, który zostałby spowodowany realizacją planowanej inwestycji. Skarżący stoi na stanowisku, że organ II instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Konsekwencją powyższego naruszenia było błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji

o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Skarżący powołał się na wyrok WSA

w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 r. (IV SA/Wa 1603/11), w którym Sąd wskazał, że rolą organu w postępowaniu w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie, czy włączenie ruchu z planowanej inwestycji jest dopuszczalne z punktu widzenia przepisów mających na celu zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast kwestią odrębną, należącą do innego postępowania administracyjnego, jest przebudowa zjazdu do przewidzianych przez przepisy wykonawcze parametrów. Strona skarżąca również stoi na takim stanowisku, wskazując, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad winien był dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego na terenie działki nr [...] w m. [...] w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Do innego zaś postępowania należeć powinna przebudowa istniejącego zjazdu do parametrów przewidzianych w odpowiednich przepisach.

III.2. Generalny Dyrektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

IV.2. Przede wszystkim Sąd nie podziela poglądu Generalnego Dyrektora, że warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest uprzednie wybudowanie lub przebudowanie zjazdu zgodnego z wymaganiami określanymi w rozporządzeniu. Warto zauważyć, że jednoznaczne stanowisko w tej sprawie Generalny Dyrektor zaprezentował w postanowieniu z [...] sierpnia 2019 r., w którym ograniczył się do stwierdzenia braku urządzonego zjazdu publicznego. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu Generalny Dyrektor dodatkowo przedstawił argumenty dotyczące wpływu planowanej inwestycji w postaci budynku hadlowo–usługowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W niniejszej sprawie doszło w istocie, do pozbawionego podstaw prawnych, zrównania przez Generalnego Dyrektora kwestii oceny przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) z analizą przesłanki wpływu ruchu generowanego przez planowaną inwestycję na bezpieczeństwo ruchu drogowego (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Mając na uwadze te regulacje należy zauważyć, że organem, któremu powierzono kompetencję do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kompetencje organów współdziałających przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy muszą w takim przypadku podlegać wykładni ścisłej. Jest to zgodne z ogólną zasadą prawa administracyjnego, że organy administracji publicznej mogą działać tylko w tych granicach w jakich prawo je do tego upoważnia. W świetle postanowień Konstytucji RP organy administracji publicznej nie są w żaden sposób upoważnione do samoistnego tworzenia dla siebie nowych kompetencji, które nie znajdują oparcia w aktach prawa powszechnie obowiązującego (por. np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1931/18, CBOSA). Trafnie wskazał Generalny Dyrektor w zaskarżonym postanowieniu, że jego kompetencje w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy determinuje art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 43 u.d.p. Jeżeli chodzi o art. 35 ust. 3 u.d.p., który to przepis został wskazany jako podstawa odmowy uzgodnienia w komparycji zaskarżonego postanowienia, to przepis ten stanowi: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". W świetle tego przepisu jest oczywiste, że ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej, dla celów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia zatem, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Po pierwsze, będzie tak wówczas, kiedy teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej (jest to dostęp bezpośredni). Innymi słowy, skoro nieruchomość, na której ma być realizowana planowana inwestycja przylega bezpośrednio do nieruchomości drogowej, stanowiącej drogę publiczną, należy uznać, że posiada ona dostęp do drogi publicznej (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 963/17, CBOSA). Po drugie, dostęp do drogi publicznej może być zapewniony za pomocą służebności lub drogi wewnętrznej. Tak jest właśnie w niniejszej sprawie, gdzie inwestor jest współwłaścicielem drogi wewnętrznej. Natomiast rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p., tj., zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Kluczowym kryterium dokonania tej oceny przez zarządcę drogi jest kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., II OSK 3330/17, CBOSA). Należy dodać, że wykładnia zakresu kompetencji zarządcy drogi przyjęta w niniejszym wyroku jest zgodna z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 13 czerwca 2018 r., II OSK 3164/17, CBOSA.

W orzeczeniu tym wskazano, że nieprawidłowy jest pogląd zakładający, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak zjazdu publicznego lub decyzji zezwalającej na jego wykonanie. Dalej NSA zwrócił uwagę, że skoro teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej, to uznać trzeba, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy a limine wyłącza możliwość uzgodnienia warunków zabudowy każdego zamierzenia, w wyniku którego miałby być wykonany zjazd na drogę publiczną. Bezsprzecznie przy tym, odmowa uzgodnienia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, następuje wówczas z przyczyn innych niż te, którymi powinien się kierować organ dokonujący uzgodnienia. Warto zauważyć, ze stanowisko zbieżne z poglądem NSA zaprezentował WSA w Warszawie w wyrokach wydanych w sprawach IV SA/Wa 2367/19, IV SA/Wa 2020/18, IV SA/Wa 1052/19, IV SA/Wa 2525/18, IV SA/Wa 1476/18. Uzupełniająco można wskazać, że wykładnia przyjęta w niniejszej sprawie przez Generalnego Dyrektora nie tylko, że pozostaje w sprzeczności z treścią art. 35 ust. 3 u.d.p., ale przemawiają przeciwko niej również istotne argumenty natury systemowej. Po pierwsze, pogląd Generalnego Dyrektora nie uwzględnia tego, że czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji

o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej,

a tym bardziej budowa takiego zjazdu. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, czy ostatecznie zgoda na lokalizację zjazdu zostanie wydana. Trzeba mieć na uwadze, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest mowa ogólnie o dostępie do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są już rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. (zob. zwłaszcza art. 29 ust. 3 i 4 u.d.p.). To samo dotyczy procesu budowalnego dotyczącego wykonania zjazdu, którą to kwestię regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Po drugie, pogląd Generalnego Dyrektora narusza podstawową zasadę wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie brak wymogu legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do terenu inwestycji (zob. art. 63 ust. 2 u.p.z.p.; por. np. A. Despot – Mładanowicz, Art. 63. w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Tymczasem dla uzyskania decyzji o lokalizacji zjazdu w trybie art. 29 u.d.p. należy legitymować się prawem do terenu. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Podobnie, jednym

z koniecznych warunków prowadzenia robót budowalnych jest legitymowanie się tytułem prawnym do nieruchomości (art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowalnego). Reasumując, pogląd Generalnego Dyrektora prowadzi w istocie do podważenia wspominanej wyżej zasady "oderwania" decyzji o warunkach zabudowy od prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po trzecie, uchodzi uwadze Generalnego Dyrektora, że gdyby konsekwentnie wymagać lokalizacji, a tym bardziej budowy zjazdu na etapie planowania inwestycji, to wówczas niemożliwe lub nadmierne utrudnione byłoby uzgodnienie nie tylko projektów decyzji o warunkach zabudowy, ale również projektów planów miejscowych, zwłaszcza dla terenów dotychczas niezabudowanych lub nieposiadających wykonanych zjazdów (zob. art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie). W realiach niniejszej sprawy Generalny Dyrektor, rozpoznając sprawę postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu ruchu generowanego przez planowaną inwestycję na bezpieczeństwo ruchu drogowego, czym naruszono art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Już ta okoliczność była wystarczająca do uwzględnienia skargi, albowiem strona została pozbawiona prawa do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania sprawy (art. 15 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.).

W szczególności, skarżący nie miał w ogóle możliwości poddania kontroli w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Sąd dostrzega przy tym wagę argumentów podniesionych w zaskarżonym postanowieniu, a dotyczących wpływu zwiększonego ruchu generowanego przez planowaną inwestycję na bezpieczeństwo w ruchu drogowym w aspekcie warunków dotyczących przedmiotowego fragmentu drogi krajowej nr [...]. Strona ma jednak prawo do odniesienia się do tych argumentów na etapie postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnia to zatem zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie również postanowienia

z [...] sierpnia 2019 r.

IV.3. Konkludując, organ rozpoznając sprawę ponownie będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Nadto Generalny Dyrektor wnikliwie przeanalizuje kwestię kluczową dla sprawy, a mianowicie wątek wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego ruchu generowanego z planowanej inwestycji. Organ winien tu mieć na uwadze, że odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a zatem uniemożliwiając inwestorowi realizację inwestycji, organ winien wskazać na konkretne

i realne zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, wiążąc je konkretnymi uwarunkowaniami lokalnymi oraz wymaganiami technicznych danej drogi (por. np. wyrok NSA z 22 lipca 2011 r., II OSK 1202/10, CBOSA). Ponadto, jeżeli organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie widzi możliwości jego uzgodnienia w kształcie przedstawionym w przedstawionym przez organ główny projekcie, a równocześnie dostrzega możliwość takiego uzgodnienia po spełnieniu określonych warunków, to odmawiając jego uzgodnienia winien wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe. Może zatem zastosować mechanizm podobny do przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie ma do tego przeciwskazań wynikających z obowiązujących przepisów, a za jego zastosowaniem przemawiają zasada zaufania, wynikająca z art. 2 Konstytucji i art. 8 k.p.a. oraz zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2469/17, CBOSA). Wskazanie owych warunków winno być przy tym jednoznaczne, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organy główny powinny zrobić (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 836/17, CBOSA). W praktyce, organ uzgadniający powinien wówczas wskazać w postanowieniu konkretne postanowienia, które winny znaleźć się w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, aby możliwie było pozytywne uzgodnienie tego projektu. Końcowo trzeba dodać, że organ rozpoznając ponownie kwestię uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest związany terminem przewidzianym w art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. (zob. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., II OSK 1990/15, CBOSA).

IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.