Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2318/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 lit. a-c
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 811/11 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "A." Spółki z o.o. w W. na rzecz Komendanta [...] Policji 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 811/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. poddano kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] kierowany przez G. E.

W trakcie kontroli ustalono, że na przedniej części oraz z prawej i lewej strony wymieniony samochód posiadał napis "[...]" i nr tel. "[...]". Na dachu pojazdu znajdował się podświetlany baner z napisem "[...]". Wewnątrz pojazdu zamontowana była kasa fiskalna i drogomierz z funkcją przeliczania przebytej drogi na cenę wyrażoną w złotówkach. Kierujący okazał do kontroli m.in. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydany dla przedsiębiorstwa "A." Sp. z o.o. i kopię paragonu wystawionego przez "A." Sp. z o.o. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, że współpracuje z firmą "A." Sp. z o.o. i na rzecz tej spółki wykonuje przewozy drogowe osób. Zlecenia otrzymuje drogą radiową z centrali ww. firmy. Kontrolę udokumentowano w protokole nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wykonano także dokumentację fotograficzną pojazdu.

W następstwie powyższego Komendant Rejonowy Policji [...] zawiadomił spółkę "A." o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego.

Odpowiadając na powyższe, skarżąca spółka złożyła wyjaśnienia i wniosła o przeprowadzenie dowodów z: przesłuchania w charakterze świadka pasażerów, na okoliczność czy rzeczywiście w momencie kontroli wykonywany był zarobkowy przewóz osób; oględzin przedmiotowego samochodu w obecności pełnomocnika strony; opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia, czy zamontowane na pojeździe urządzenie techniczne było lampą lub miało cechy jakiegokolwiek innego urządzenia technicznego; zaświadczenia właściwego operatora sieci telefonicznej na okoliczność, czy umieszczony na pojeździe szereg cyfr stanowił numer telefoniczny, a jeżeli tak, to kto był abonentem tego numeru telefonu; odpisu pełnego z KRS na okoliczność stwierdzenia, iż na pojeździe nie umieszczono nazwy przedsiębiorcy. Spółka wniosła ponadto o przesłuchanie kierowcy pojazdu, celem ustalenia, czy w momencie kontroli strona wykonywała przewóz pasażerów, czy kontrolujący zażądali od strony wydania paragonu fiskalnego lub raportu dobowego z kasy fiskalnej, czy kierującego pouczono o możliwości odmowy podpisania protokółu kontroli oraz czy kontrola zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej.

Komendant Rejonowy Policji [...] nie uwzględnił powyższych wniosków dowodowych skarżącej spółki.

Następnie Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm. – powoływanej dalej również jako u.t.d.) oraz Lp. 2.9.1, Lp. 2.9.2. i Lp. 2.9.3 załącznika do u.t.d. nałożył na spółkę "A." Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 15000 zł, za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.

W wyniku złożonego przez skarżącą odwołania Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d., przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Celem wprowadzonych zakazów było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, a także przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że korzystają z usług taksówki, a w rzeczywistości podróżują pojazdem, który taksówką nie jest.

Komendant [...] Policji podał, że poddany kontroli samochód, pomimo tego, że nie był taksówką, posiadał urządzenie spełniające funkcję taksometru, na pojeździe umieszczono oznaczenia z nazwą i telefonem przedsiębiorcy, a na dachu samochodu znajdował się baner identyfikujący ten pojazd z taksówką. Fakt ten znalazł potwierdzenie w protokole kontroli, wykonanej dokumentacji fotograficznej i zeznaniach świadka – kierowcy pojazdu.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, aby stwierdzić, iż "A." Spółka z o.o. wykonywała krajowy transport drogowy osób z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym, zaś konsekwencją naruszeń ww. przepisów jest, zgodnie z Lp. 2.9.1, 2.9.2 i 2.9.3 załącznika do u.t.d., kara pieniężna w wysokości 15000 zł.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. "A." Sp. z o.o. zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d., poprzez wydanie decyzji na podstawie protokołu kontroli w postępowaniu, w którym – zdaniem skarżącej – stosownie do art. 75 u.t.d. było to niedopuszczalne;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wobec nieustalenia przez ten organ przesłanek uzasadniających odpowiedzialność skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d.;

- art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 u.t.d. przez ustalenie rodzaju usługi wyłącznie na podstawie zeznań świadka–kierowcy skontrolowanego pojazdu, skoro – zdaniem skarżącej – powinien on być przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów;

- art. 142 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 2 i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie i nierozpatrzenie zarzutu odwołania, co do oddalenia przez organ pierwszej instancji wniosków dowodowych;

- art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., ponieważ – w przekonaniu skarżącej – z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego;

- art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., poprzez bezzasadne przyjęcie, że w pojeździe był umieszczony i używany taksometr;

- art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., poprzez niezasadne przyjęcie, że na pojeździe umieszczono oznaczenia identyfikujące skarżącą spółkę oraz jej numer telefonu;

- art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, że na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa lub inne urządzenie techniczne;

- art. 4 pkt 11 u.t.d., poprzez przyjęcie, że strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego;

- art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., mimo że przepis ten jest sprzeczny z przepisami Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., stwierdził w pierwszej kolejności, że nie dopatrzył się, aby art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej zawartą w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP lub by przepis ten naruszał konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że w trakcie postępowania administracyjnego nie zostało udowodnione, iż w momencie kontroli zatrzymanym pojazdem był wykonywany przewóz okazjonalny, sąd I instancji stwierdził, odwołując się do pojęcia, treści i cech działalności gospodarczej, określonych w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 220, poz. 1447 ze zm.), iż działalność gospodarcza niejako z założenia zakłada brak ciągłości, związanej np. z oczekiwaniem na klienta bądź zamówienie. Stąd jednoznacznie, zdaniem sądu, dla stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych nie była konieczna obecność pasażera w pojeździe poddanym kontroli. Prawidłowo zatem organy Policji uznały, że w dniu [...] lutego 2010 r. strona skarżącą wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a), lit. b) i lit. c) ustawy o transporcie drogowym i w związku z powyższym zasądziły karę pieniężną w łącznej wysokości 15000 zł.

Sąd podkreślił, że w art. 5 ust. 1 u.t.d. ustawodawca wskazał, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy). W konsekwencji tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b tej ustawy, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Sąd I instancji uznał za nietrafne zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy co do wyposażenia skontrolowanego pojazdu w wymienione urządzenia i oznakowanie. Fakty te zostały bowiem ustalone w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w ww. protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2009 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę, że treść protokołu kontroli i zeznań korespondowała ze zgromadzoną w aktach sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu, organy miały prawo uznać, że doszło do wykonywania przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) u.t.d. Na dachu kontrolowanego pojazdu umieszczony był bowiem baner z napisem "[...]". Na przedniej części oraz z prawej i lewej strony wymieniony samochód posiadał napis "[...]". W zatrzymanym pojeździe zainstalowany był również taksometr elektroniczny.

Jako niezasadny sąd uznał również zarzut dotyczący braku przesłanek do zakwalifikowania urządzenia umieszczonego w kontrolowanym pojeździe jako taksometru, wskazując, że nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym twierdzenie skarżącej spółki o tym, iż przedmiotowe urządzenie nie było taksometrem, a drogomierzem. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji stwierdził, że dalmierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., gdyż służy temu samemu celowi co taksometr.

Sąd podkreślił jednocześnie, że zakaz zawarty w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. nie dotyczy wyłącznie sytuacji, w których nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywa się z firmą przewoźnika. Ustawodawca nie posłużył się bowiem w tym przepisie pojęciem firmy, które ma swą definicję w art. 43 i nast. Kodeksu cywilnego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., Sąd stwierdził, że umieszczony na dachu pojazdu przez skarżącą spółkę baner stanowił urządzenie techniczne, o którym mowa w tym przepisie, gdyż za takie winno być uważane każde urządzenie, które upodabnia pojazd do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką.

W ocenie sądu I instancji, organy Policji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonały oceny zebranych dowodów zgodnie z wymaganiami art. 80 k.p.a., uzasadniając swoje rozstrzygnięcia z zachowaniem zasad określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej "A." Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 4 pkt 11 u.t.d., poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką;

2) art. 18 ust. 5 u.t.d., poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu;

3) art. 6 u.t.d., poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego;

4) art. 92 u.t.d., poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

5) art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem-dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza tego przepisu; oraz poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia;

6) art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. poprzez uznanie, iż umieszczony na pojeździe napis "[...]" jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A." Sp. z o.o., podczas gdy z ujawnionej w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż nazwą przedsiębiorcy jest ta wyżej wskazana oraz uznanie, iż napis reklamowy "[...]" jest numerem telefonu lub nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą – "A." Sp. z o.o., podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy na powyższą okoliczność,

7) art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej baner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność.

Skarżąca spółka zarzuciła też na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.u.s.a.", art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez:

- błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w samochodzie był zamontowany taksometr oraz że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem (dalmierzem), tj. urządzeniem niespełniającym cech taksometru, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi,

- błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że umieszczony na pojeździe napis reklamowy "[...]" jest telefonem lub nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A." Sp. z o.o., podczas gdy z ujawnionej w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej firmy, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż firmą, która stanowi nazwę spółki prowadzącej działalność gospodarczą jest "A." Sp. z o.o., podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi,

- błędne uznanie przez sąd pierwszej instancji, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona lampa zaopatrzona w przewód elektryczny, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, że decyzję skierowano do "A." sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżących nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

- art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d.; za udowodnione okoliczności: umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu lampy zaopatrzonej w przewód elektryczny, a także umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy i jego telefonu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a), lit. b) oraz lit. c) u.t.d. wobec spółki oraz mogło skutkować oddaleniem skargi,

- naruszenie art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność: zamontowania w pojeździe taksometru, umieszczenia na pojeździe nazwy i telefonu przedsiębiorcy oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie skutkowało wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a), lit. b) oraz lit. c) u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca kasacyjnie postawiła zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności – co do zasady – wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zauważyć należy, że zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek działania określonego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą jednak powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, z tego względu uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, bowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Strona wnosząca skargę kasacyjną, stawiając sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a., nie wskazała, jaka jednostka redakcyjna tej normy prawnej została naruszona przez ten sąd. Wymieniony wyżej przepis prawa składa się z czterech paragrafów, które odnoszą się do uzasadnienia wyroku. Z tym jednak, że art. 141 § 1, § 2, § 3 p.p.s.a. wskazuje, kiedy uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony, a kiedy z urzędu oraz jaki obowiązuje termin do sporządzenia uzasadnienia wyroku i od kiedy taki termin może być liczony, a także w jakiej formie rozstrzyga sąd administracyjny o odmowie sporządzenia uzasadnienia. Uwzględniając treść uzasadnienia skargi kasacyjnej uznać należy, że skarżąca kasacyjnie nie formułuje opisanego wyżej zarzutu w oparciu o wymienione przepisy prawa, a odnosi go do wadliwości uzasadnienia wyroku – art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Powyższy zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Pozostałe podstawy kasacyjne odnoszące się do omawianej grupy zarzutów procesowych dotyczą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i kwestionują prawidłowość ustaleń stanu faktycznego przyjętych za podstawę wyroku a dokonanych przez organy administracji, dotyczących uznania, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, uznania, że w kontrolowanym pojeździe był zamontowany taksometr, na pojeździe były umieszczone napisy będące oznaczeniem nazwy, adresu lub telefonu skarżącej, a na dachu pojazdu zainstalowana była lampa.

Stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za prawidłowe ustalenia organu dokonane we wskazanym wyżej zakresie. Znajdują one potwierdzenie zarówno w treści protokołu z kontroli pojazdu, jak i w treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu, a także wynikają ze zdjęć urządzeń umieszczonych w pojeździe i na pojeździe. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia, jeżeli - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - mogły one przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w toku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego ustalono, że zatrzymanym do kontroli pojazdem wykonywany był przewóz osób na rzecz skarżącej spółki. W czasie kontroli kierowca okazał przede wszystkim wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Z protokołu kontroli wynika nadto, że kierowca skontrolowanego pojazdu – G. E. zeznał, iż w dniu kontroli wykonywał przewozy drogowe osób na terenie W., zlecenia na przewóz osób dostaje drogą elektroniczną z centrali. Powyższe pozwalało zatem na przyjęcie przez organy, a następnie przez sąd I instancji, że to na rzecz skarżącej spółki był wykonywany przewóz osób kontrolowanym pojazdem.

W toku postępowania prawidłowo ustalono również, że kontrolowany pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne. W pojeździe zamontowany był również taksometr, połączony z kasą fiskalną. Tak określone elementy wyposażenia pojazdu zostały udokumentowane zdjęciami fotograficznymi pojazdu i urządzeń umieszczonych w pojeździe. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika również z protokołu przesłuchania kierowcy. Stąd też prawidłowo uznały organy, a następnie sąd I instancji, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr, a nie drogomierz - dalmierz, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do spółki zamiast do kierującego pojazdem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut sformułowano w sposób odpowiadający stanowisku, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej powinno się adresować do kierowcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznaczenie strony w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. W sprawie przeprowadzono bowiem dowody na potwierdzenie tezy, że to skarżąca spółka była podmiotem wykonującym przewóz. Organy zasadnie powołały się w tym zakresie m.in. na przedłożony w czasie kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej "A." Sp. z o.o. oraz kserokopię paragonu fiskalnego wystawionego przez "A." Sp. z o.o. Ocena prawidłowości ustaleń organów administracji publicznej w tym zakresie nie została przez spółkę podważona.

Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącą kary, nieznanej ustawie. Po pierwsze, skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie uzasadnia tego zarzutu. Poza tym wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej przedmiotowa kara została nałożona w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy u.t.d., jednoznacznie wskazane w decyzjach organów obu instancji.

Prawidłowości zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji ustaleń nie podważa podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d. Z treści tego protokołu wynika, jakie czynności kontrolne przeprowadził funkcjonariusz Policji oraz co w wyniku tych czynności ustalił. Poddany kontroli kierowca podpisał protokół kontroli. Skarżąca spółka nie wskazała zaś, na czym konkretnie miało polegać naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie określonym w przepisie art. 18 ust. 5 lit. a), lit. b) oraz lit. c) u.t.d.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do pierwszych trzech zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 oraz art. 6 u.t.d., wskazać należy, że zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl zaś art. 5 ust. 1 u.t.d., wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym niż przewidziana w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b ustawy, licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Z przepisów tych wynika, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów od transportu drogowego taksówką. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego osób taksówką, niezależnie czy jest to osoba fizyczna, osoba prawna, czy jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej powinien legitymować się uprawnieniem w postaci licencji do wykonywania tego rodzaju działalności, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. Licencji udziela się na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 u.t.d.).

Zasadnie zatem przyjął sąd I instancji, że konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych przez podmioty posiadające licencję taksówkową było wprowadzenie w u.t.d. art. 18 ust. 5 lit. a), b), i c).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 92 u.t.d., poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna, stwierdzić należy, że jest on niezasadny, bowiem w art. 92 ust. 2 u.t.d. mowa jest o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Podkreślić trzeba, że norma ta nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Wskazany pogląd jest już utrwalony w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 13 października 2010 r. o sygn. akt II GSK 845/09 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest trafny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 lit. a), lit. b) i lit. c) u.t.d. Wskazane przepisy – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji – stanowią, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji, wymienione zakazy wynikają z faktu, że na gruncie ustawy o transporcie drogowym obowiązują odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Ratio legis wprowadzenia tych zakazów było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3930).

Wprowadzenie wyraźnego rozróżnienia oznaczenia pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką od pojazdów wykonujących transport drogowy okazjonalny (w omawianym znaczeniu) ma służyć przeciwdziałaniu wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki, zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. pojęcie taksometru obejmuje tylko takie urządzenie, które odpowiada "definicji legalnej tego urządzenia". Otóż, w art. 18 ust. 5 u.t.d. ustawodawca posłużył się pojęciami "taksometr, lampa lub inne urządzenie techniczne" nie definiując tych pojęć, natomiast akt prawny, na który powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej został wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 243, poz. 2441 ze zm.). Tymczasem stosując wykładnię celowościową należy przyjąć, że użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. pojęcie "taksometr" oznacza takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu według ustalonej taryfy należności za przejazd.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d., stwierdzić należy, że umieszczanie na pojeździe oznaczeń o których mowa w tym przepisie, jest przywilejem przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej stosownej licencji. Takie oznakowanie auta jest natomiast zakazane dla wszystkich innych przedsiębiorców wykonujących okazjonalny przewóz osób. Nie ma przy tym znaczenia prawnego, czy nazwa umieszczona na pojeździe jest nazwą przedsiębiorcy wykonującego przewóz okazjonalny, czy też innego przedsiębiorcy. Istotne jest, czy na pojeździe umieszczona jest nazwa przedsiębiorcy, u którego można zamówić usługę przewozu okazjonalnego osób wykonywanego przez tego przedsiębiorcę, którego pojazd opatrzony jest omawianym napisem.

Tymczasem w niniejszej sprawie z protokołu kontroli i zdjęć fotograficznych wynika, że na pojeździe umieszczono oznaczenia z nazwą firmy "[...]" i numerem telefonu "[...]". Omawiane dowody są wystarczające do poczynienia prawnie istotnego ustalenia, że kontaktując się z podmiotem, którego nazwę i numer telefonu umieszczono na kontrolowanym pojeździe, można zamówić usługę wykonywaną przez skarżącą dokonującą przewozu osób. Po takim prawidłowo dokonanym ustaleniu, prawidłowo wykładany art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. został należycie zastosowany. Omawiany zarzut kasacyjny jest zatem nieusprawiedliwiony.

Podobnie w wykładni celowościowej należy poszukiwać wskazówek dla wykładni pojęcia "lampy lub innych urządzeń technicznych" umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Skoro zakazy te wprowadzono w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców niemających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do wykonywanego przejazdu, to należy uznać, że nie ma znaczenia prawnego ustalenie czy lampa umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Z tej przyczyny za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego za nieusprawiedliwione.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji.