Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1867/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Interes prawny w tym, aby nie odraczano na 20 lat rozbiórki bezprawnie wybudowanego domu, miał współwłaściciel działki, na której stał dom. Stracił ten interes w momencie zniesienia współwłasności.

TEZY

Interes prawny w tym, aby nie odraczano na 20 lat rozbiórki bezprawnie wybudowanego domu, miał współwłaściciel działki, na której stał dom. Stracił ten interes w momencie zniesienia współwłasności.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Maria Rzążewska /spr./, Anna Orłowska, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 4862/02 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 25 października 2002 r. Nr 544/02 w przedmiocie odroczenia terminu rozbiórki uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2004r. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2002r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim z dnia 18 lipca 2002r. Uchyloną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) odroczył do dnia 31 grudnia 2022r. rozbiórkę budynku należącego do A. S., znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, a orzeczonej decyzją Burmistrza Gminy Warszawa Ursynów z dnia 31 grudnia 1998r. i nakazał użytkowanie budynku w celach mieszkalnych. W uzasadnieniu decyzji do względów społecznych wymienionych w tym przepisie organ zaliczył okoliczność, że budynek zaspakaja potrzeby mieszkaniowe inwestora, który mieszka w nim od 1992r. i jego zły stan zdrowia a do względów gospodarczych zaliczono dobry stan i małe zużycie techniczne budynku. Organ administracji II instancji uznał powyższą argumentację za słuszną.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2004r. został wydany po rozpoznaniu przez ten Sąd skargi A. P. na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której podniesiono, że organ administracji błędnie zastosował w niniejszej sprawie przepisy art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. oraz nie przeprowadził analizy społeczno-gospodarczych przesłanek przemawiających za możliwością odroczenia rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarżący A. P. posiada interes prawny do zaskarżenia powyższej decyzji, a więc może występować w charakterze strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Interes ten był niewątpliwy w sytuacji, gdy między inwestorem a skarżącym istniała współwłasność nieruchomości, na której został zrealizowany budynek objęty nakazem rozbiórki i istnieje nadal, pomimo zniesienia współwłasności tej nieruchomości w toku postępowania sądowoadministracyjnego, co spowodowało wyodrębnienie działki stanowiącej wyłączną własność A. P., która aktualnie graniczy z nieruchomością A. S. (budynek objęty zaskarżanym orzeczeniem znajduje się w odległości ok. 20 m od granicy między działkami). W ocenie Sądu I instancji skarżącego nie można pozbawiać przymiotu strony w sytuacji kiedy wydano decyzję odraczającą nakaz rozbiórki, albowiem jest to decyzja rodząca w swej istocie skutki odwrotne od tych, które skarżący realizował w postępowaniu rozbiórkowym i tym samym wpływająca na jego interes prawny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. Sąd stwierdził, że organ administracji w uzasadnieniu zaskarżanego rozstrzygnięcia nie wskazał w sposób wystarczający istnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie w niniejszej sprawie instytucji odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki. Powoływany przepis art. 39 Prawa budowlanego z 1974r. ma bowiem zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach, dlatego na organie ciąży obowiązek dokonania szczególnie wnikliwej analizy podstaw mogących stanowić o konieczności odroczenia terminu rozbiórki. Obowiązek ten dotyczy także wnikliwego uzasadnienia terminu na jaki orzeczono rozbiórkę, którego brak w decyzjach organów I i II instancji. Sąd I instancji zauważył, że jakkolwiek decyzja nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego inwestora jest dla niego zawsze dotkliwa, to jednak nie może być sama przez się podstawą do zastosowania instytucji przewidzianej w powoływanym art. 39. Muszą wystąpić jeszcze inne przesłanki, doniosłe na tyle, że realizacja celu jakim jest porządek w dziedzinie budownictwa musi im ustępować.

W ocenie Sądu I instancji 20 letni okres odroczenia zastosowany w niniejszej sprawie stanowi w istocie przekreślenie decyzji rozbiórkowej i może prowadzić do poczucia nierówności obywateli wobec prawa spotęgowane przez okoliczność, że samowolna budowa objęta działaniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r., Nr 207,poz. 2016 ze zm.) w ogóle nie podlega tej instytucji, gdyż nie jest ona w tej ustawie przewidziana.

W skardze kasacyjnej A. S. zaskarżył w całości powyższe orzeczenie zarzucając mu naruszenie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa oraz błędną wykładnię art. 39 powołanej ustawy Prawo budowlane z 1974r. i wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi A. P.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wobec zniesienia współwłasności nieruchomości, na której stoi budynek stanowiący przedmiot postępowania A. P. nie może być uznany za stronę niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Dokonując wadliwej wykładni art. 39 powołanej ustawy Prawo budowlane z 1974r. Sąd w konsekwencji nietrafnie zarzucił organowi administracji naruszenie tego przepisu.

Zainteresowany w postępowaniu kasacyjnym A. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Trafny jest zarzut naruszenia art.50§1 ppsa. Legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu, poza uprawnieniem przysługującym prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże, że istnieje związek między chronionym przez przepisy materialne jego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd wobec zmiany stanu prawnego w zakresie tytułu prawnego skarżącego A. P. do działki, na której znajduje się obiekt objęty przymusową rozbiórką, niewadliwie ocenił, że koniecznym jest ustalenie czy w zmienionym stanie prawnym w dacie rozpoznawania skargi, skarżący legitymuje się nadal interesem prawnym w rozumieniu wymienionego na wstępie przepisu. Wychodząc z tych prawidłowych przesłanek Sąd nie wskazał jednak z jakiego przepisu prawa materialnego wyprowadza istnienie po stronie skarżącego, w tej zmienionej sytuacji prawnej, jego interes prawny. Dokonując ustaleń i oceny w tej mierze Sąd ogólnikowo przyjął, że decyzja odraczająca nakaz rozbiórki nie pozbawia skarżącego przymiotu strony "albowiem jest to decyzja rodząca w swej istocie skutki odwrotne od tych które skarżący realizował w postępowaniu rozbiórkowym i wpływająca tym samym na jego interes prawny". Ujmując w taki sposób istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego w dacie rozpoznawanie jego skargi Sąd nie wskazuje jednak przepisu prawa materialnego, z którego ten interes prawny wywodzi. Te ustalenia i ocena Sądu w tym zakresie nie wykazują, iż w dacie rozpoznawania skargi skarżący miał interes prawny w rozumieniu wymienionego na wstępie art.50§1ppsa w zwalczaniu zaskarżonej decyzji. Trafny jest w związku z tym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd tego przepisu.

W myśl art.39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane wykonanie przymusowej rozbiórki obiektu, co do którego orzeczono jej nakaz na podstawie art.37 ust.1pkt1 tej ustawy może być odroczone wówczas, gdy względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania tego obiektu. Z uregulowania tego nie wynika, że muszą to być szczególnie doniosłe i wyjątkowe cele społeczne lub gospodarcze, bowiem omawiany przepis tak ich nie ujmuje, poprzestając na wskazaniu, że za czasowym odroczeniem rozbiórki muszą przemawiać " względy społeczne lub gospodarcze". Przepis ten w istocie ma zastosowanie w tych przypadkach gdy indywidualny, subiektywny z natury interes inwestora, polegający na korzystaniu z obiektu budowlanego będzie zbieżny z ogólnie pojmowanym interesem społecznym lub gospodarczym. Uregulowanie to z założenia swojego w pewnym sensie "niweczy" wykonanie orzeczonej ostateczną decyzją rozbiórki obiektu stwarzając możliwość odroczenia jej wykonania i dopuszczając tym samym do zróżnicowania sytuacji poszczególnych inwestorów, ponieważ daje uprawnienie do ubiegania się o czasowe odroczenie wykonania rozbiórki wyłącznie w tych przypadkach, gdy rozbiórkę orzeczono na podstawie art.37 ust.1pkt1 tej ustawy. Oznacza to, że sam ustawodawca odmiennie określił sytuacje prawną tej grupy inwestorów, którzy pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane dopuścili się samowoli budowlanej, dając tylko im takie uprawnienie. Na podstawie art. 103 ust.2 prawa budowlanego z 1994r. przepis ten ma nadal zastosowanie do tych obiektów, których nakaz rozbiórki został wydany decyzją opartą o art.37 ust.1pkt1 poprzedniej ustawy. W związku z tym ocena dopuszczalności stosowania omawianego art. 39 dokonana poprzez pryzmat restrykcyjnych przepisów w zakresie samowoli budowlanej, jakie obowiązywały od 1 stycznia 1995r do 11 lipca 2003r. jest nieuprawniona.

Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie okresu odroczenia czasowej rozbiórki, w tym górnego limitu czasowego, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W uregulowaniu tym nie zostały zawarte jakiekolwiek kryteria, które winny być uwzględnione przy oznaczaniu czasu odroczenia rozbiórki. O czym była mowa uprzednio, możliwość odroczenia czasowego terminu wykonania rozbiórki dotyczy tylko tych obiektów, których nakaz rozbiórki oparty został o art. 37 ust.1pkt1 prawa budowlanego z 1974r. a zatem tych, które zrealizowano na terenach nie przeznaczonych pod zabudowę, bądź przeznaczonych pod innego rodzaju zabudowę, a zatem kwestie zagospodarowania terenu, w skład którego wchodzi działka, na której znajduje się obiekt mogą stanowić czynnik limitujący dalsze czasowe wykorzystywanie obiektu na zasadach określonych w art.39 tej ustawy. Nie można natomiast z treści tego przepisu wyprowadzać wniosku, jak czyni to Sąd w uzasadnieniu wyroku, że okres 20-letni odroczenia rozbiórki w rozpoznanej sprawie jest tylko dlatego niedopuszczalny, bowiem przekraczałoby to istotę decyzji rozbiórkowej, czego zresztą Sąd bliżej nie argumentuje, a także, że prowadziło by to do poczucia nierówności obywateli. W szczególności nietrafna jest argumentacja powołująca się na to, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane dla samowoli budowlanej nie przewidziały instytucji analogicznej z objętą art.39 poprzedniego prawa budowlanego, skoro z przepisów ustawy z 1994r. (art. 103 ust. 2) wynika dopuszczalność stosowania do obiektów zrealizowanych przed wejściem w życie tej ustawy przepisów poprzednich. Podzielić należy w związku tym zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na wadliwą wykładnię przez Sąd art. 39 ustawy z dnia 24 padźiernika 1974r. Prawo budowlane.

Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 185ppsa orzeczono jak sentencji.