Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 303/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 7,77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. K. kwotę [...](jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2014r., nr [...] Wójt Gminy [...], na wniosek I. i R. P., zatwierdził jako prawnie obowiązujące granice nieruchomości opisane w protokole granicznym z dnia [...] listopada 2013r., sporządzonym przez uprawnionego geodetę Z. M., (uprawnienia zawodowe nr [...]) w toku przeprowadzonej rozprawy granicznej, uwidocznionych w dokumentach pomiarowych [...].

Pismem z [...] kwietnia 2014r. E. i K. małżonkowie K. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. Wójt Gminy [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] lutego 2014r., wskazując, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu. Na skutek zażalenia wnioskodawców, postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015r., nr [...]. Kolegium podkreśliło, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się z wniosku R. P. o rozgraniczenie jego nieruchomości składającej się z działek nr [...] z działką nr [...] stanowiąca własność Gminy [...] i nr [...] z działkami nr [...] stanowiącymi własność Gminy. Zatem stronami tego postępowania byli jedynie właściciele nieruchomości podlegających rozgraniczaniu.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2016r., sygn. akt II SA/Bd 280/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę E. K. i K. K. na wyżej wskazane postanowienie SKO, uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. Sąd wskazał, że wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie i w razie uznania, że wymogi formalne wniosku zostały spełnione powinien wydać na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Dopiero w ramach tego postępowania - prowadzonego w zakresie wynikającym z art. 149 § 2 k.p.a. - dopuszczalne będzie zbadanie przez organ, czy strona skarżąca posiada interes prawny w sprawie. Postępowanie wznowieniowe organ winien zakończyć jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a.

Postanowieniem z [...] października 2016r., [...] Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2014r. nr [...]

Następnie Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2014r. zatwierdzającej jako prawnie obowiązujące granice nieruchomości, z uwagi, że E. K. i K. K. nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że E. i K. małżonkowie K., składając w dniu [...] kwietnia 2014r. wniosek o wznowienie postępowania dochowali terminu do jego złożenia. Organ wskazał, że wnioskodawcy swój interes prawny w sprawie opierają o art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, który to przepis nie precyzuje pojęcia strony, a także na fakcie skierowania powództwa przeciw J. S. w celu ochrony prawa własności i posiadania nad ich nieruchomością, które jednakże nie jest związane z zatwierdzeniem granic dokonanym przedmiotową decyzją (dot. decyzji z dnia [...] lutego 2014r. nr [...]). W ocenie organu wnioskodawcy nie wskazali okoliczności pozwalających uznać, że mają interes prawny w sprawie wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją rozgraniczeniową.

Organ wyjaśnił, że sprawa, w której wnioskodawcy żądają wznowienia postępowania dotyczyła rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność R. i I. P., składających się z działek nr [...] z działką nr [...] stanowiącą własność Gminy [...] oraz nr [...] z działkami nr [...] stanowiącymi także własność Gminy [...]. Nie dotyczył zaś ustalenia granic pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi własność małżeństwa P. a nieruchomościami stanowiącymi własność małżeństwa K. . W świetle utrwalonego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, stronami postępowania rozgraniczeniowego są jedynie podmioty, którym przysługują cywilnoprawne uprawnienia rzeczowe (własność) do nieruchomości, których granice podlegają rozgraniczeniu. W ocenie organ wnioskodawcy nie spełniają tych wymogów, w związku z powyższym nie posiadają statusu strony postępowania administracyjnego i interesu prawnego we wszczęciu postępowania wznowieniowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego:

- art. 6, 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, a także brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia istoty sprawy, w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak rozważenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i prawidłowego wyjaśnienia dokonanego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, zupełny brak rozważenia przez organ twierdzeń zawartych w piśmie z [...].10.2016r., a także poinformowanie radcy prawnego o zakończeniu postępowania oraz o innych czynnościach w sprawie, w sytuacji gdy do dnia [...].11.2016r. nie został on ustanowiony pełnomocnikiem w sprawie, a tym samym brak należytego informowania stron o przebiegu niniejszego postępowania;

- art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że E. i K. K. nie są stronami przedmiotowego postępowania;

- art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji mimo istnienia podstawy do jej uchylenia;

- art. 33 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów rozporządzenia z 14.04.1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na zatwierdzeniu prawnie obowiązujących granic nieruchomości opisanych w protokole granicznym mimo braku zgody wszystkich stron na zaproponowany układ granic i wbrew zebranym dowodom,

- art. 29 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Uzasadniając podniesione zarzuty odwołujący się wskazał, że postępowanie zakończone decyzją Wójta, którą dokonano rozgraniczenia działek numer [...] i [...] oraz działki nr [...] z nieruchomościami oznaczonymi numerami [...] i [...] jest nieodłącznie powiązane z postępowaniem w sprawie [...], w której odwołujący się uzyskał status strony. Nadto jest on posiadaczem części działki numer [...] i w dniu rozgraniczenia ta działka była w jego posiadaniu. W toku rozgraniczenia nastąpiło przesunięcie granicy działki na jego niekorzyść. Odwołujący się zwrócił też uwagę, że niemożliwym z faktycznego punktu widzenia wydaje się ustalenie jedynie punktów granicznych pomiędzy działką [...] - stanowiącą własność R. i I. P. i działkami numer [...] (droga gmina) oraz działką numer [...] (teren po kolejce na przestrzeni z działką numer [...], użytkowany przez K. i E. K.) bez odniesienia się do punktów granicznych dla działki nr [...]. Organ nie przeprowadził także merytorycznej części postępowania. Odmowa uznania przez niego granic opisanych w protokołach granicznych, wskazuje, że w sprawie zakończonej decyzją rozgraniczeniową powinno zapaść inne rozstrzygnięcie – postępowanie powinno zostać umorzone a sprawa przekazana do rozpatrzenia sądowi.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Kolegium podniosło, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w szczególności art. 29 nie określają wprost kręgu podmiotów będących stronami postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego dla ustalenia, komu przysługuje legitymacja strony takiego postępowania konieczne jest sięgnięcie do art. 28 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że Państwo K. nie byli stronami toczącego się postępowania rozgraniczeniowego. Stronami postępowania byli bowiem jedynie właściciele nieruchomości podlegający rozgraniczeniu, a wyżej wymienieni nie wykazali, że są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi tychże nieruchomości, ani że przysługuje im ograniczone prawo rzeczowe lub są ich samoistnymi posiadaczami. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji gdy zachodzi potrzeba ustalenia czy sprawa dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, tego rodzaju ustalenia mogą być czynione przez organ dopiero po wznowieniu postępowania. W zakresie zaś kwestii dotyczących położenia punktu 663, organ stwierdził, że postępowanie niniejsze nie dotyczy rozgraniczenia między działkami nr [...] czy też [...] i [...], stąd kwestia ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego zawiadomienia stron o zgromadzeniu materiału dowodowego, Kolegium wskazało, że zawiadomienie wysłane zostało zarówno do radcy prawnego P. Z. jak i do [...] i K. K..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. K. zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6, 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 1 i § 3, 149 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania, w szczególności przejawiające się w nieprawidłowym określeniu przedmiotu postępowania rozgraniczeniowego, którym było ustalenie i zatwierdzenie przebiegu granic opisanych w protokole granicznym z [...].11.2013r., sporządzonym przez geodetę Z. M., a nie jak wskazał organ jedynie granic opisanych we wniosku R. i I. P. oraz zupełne pominięcie okoliczności, że skarżący w dniu dokonywania rozgraniczenia był posiadaczem części działki numer [...];

- art. 151 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej w sytuacji, gdy istniały uzasadnione podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji.

2. przepisów prawa materialnego: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niewłaściwą wykładnię, skutkującą uznaniem, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom organu rozgraniczane były nie tylko granice działek i działki wskazane we wniosku złożonym przez Irenę i R. P., ale wszystkie granice wskazane w protokole granicznym [...]. Organ wydając decyzję rozgraniczającą objął nią dużo większy zakres niż ten wskazany we wniosku Państwa P. . Skarżący powołał się w tym zakresie na zapisy znajdujące się we wspomnianym protokole, z których wynika, że postępowanie to dotyczyło również nieruchomości należących do skarżącego i jego żony tj. działek nr [...] oraz działki [...], będącej w ich samoistnym posiadaniu. W zaistniałym stanie faktycznym nie można było zatem dokonać rozgraniczenia działek [...] bez ingerencji w cywilnoprawne uprawnienia rzeczowe skarżącego, wynikające z prawa własności działek [...], jak również posiadania części działki numer [...] oraz [...]. Skarżący wskazał przy tym, że w toku rozgraniczenia nastąpiło przesuniecie działki na jego niekorzyść o około 30 cm. Podniósł, że niemożliwe jest ustalenie punktów granicznych między działkami stanowiącymi własność R. i I. P. a działką nr [...] stanowiącą drogę gminna i działką nr [...] (teren po kolejce) bez odniesienia się do punktów granicznych działki numer [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa wznowienia na wniosek E. K. i K. K. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem z dnia 11 maja 2016r., sygn. II SA/Bd 280/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] i poprzedzające jej postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2014r., o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. W wyroku tym Sąd, poza zwróceniem uwagi na brak zbadania przez organy terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wskazał, że organy powinny dopiero po wznowieniu postępowania ocenić czy skarżący - E. K. i K. K. posiadali przymiot strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Sąd wyjaśnił przy tym, że ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa wprost kręgu podmiotów będących stronami postępowania rozgraniczeniowego. Dlatego dla ustalenia komu przysługuje legitymacja strony takie postępowania konieczne jest sięgnięcie po art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Przymiot strony skarżącej w tym postępowaniu organy winny były ocenić, po wznowieniu postępowania, w oparciu o art. 28 k.p.a., pamiętając, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Wskazując wykładnię art. 29 u.p.g.k. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym są właściciele (współwłaściciel) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze, osoby korzystające z nieruchomości a nie będące właścicielami.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej związane były wyrażoną przez Sąd we wskazanym wyroku oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Prawidłowo zatem po ustaleniu, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie, postanowieniem z dnia [...] października 2016r. nr [...] wznowił postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] lutego 2014r. nr [...]

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na wniosek E. i R. P., zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014r. o zatwierdzeniu jako prawnie obowiązujących granic nieruchomości opisanych w protokole granicznym z dnia [...] listopada 2013r., sporządzonym przez uprawnionego geodetę Z. M., (uprawnienia zawodowe nr [...]) w toku przeprowadzonej rozprawy granicznej, uwidocznionych w dokumentach pomiarowych [...]

Małżonkowie K. złożyli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o wznowienie powyższego postępowania, wywodząc, że jako strony bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Organy administracji publicznej orzekające w sprawie, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówiły uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak przyczyny wznowienia. Organy uznały bowiem, że wnioskodawcy nie byli stroną przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, gdyż nie przysługiwał i nie przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, których rozgraniczenia dotyczyło postępowanie zgodnie z wnioskiem. Organy wskazały, że złożony przez R. P. wniosek dotyczył rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność jego i żony składającej się z działek nr [...] z działka nr [...] stanowiącą własność Gminy [...] oraz nr [...] z działkami nr [...] stanowiącymi także własność Gminy [...].

Ze stanowiskiem tym nie zgadza się skarżący wywodząc, przede wszystkim, że z sentencja spornej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2014r., nie określa w wprost granice jakich konkretnie nieruchomości zostały nią zatwierdzone jako prawnie obowiązujące, a z załączonych dokumentów pomiarowych i protokołu rozprawy granicznej wynika, że rozgraniczenie dotyczyło między innymi nieruchomości, stanowiącej przedmiot jego własności (działki nr [...]), a które bezpośrednio graniczą z działkami wnioskodawcy nr [...] W wyniku rozgraniczenia doszło do przesunięcia znaku granicznego i uszczuplenia jego nieruchomości. Nadto skarżący podobnie jak wnioskodawca, jest posiadaczem samoistnym części nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...] użytkowanej rolniczo, stanowiącej własność Gminy, po zlikwidowanych torach kolejowych. Zdaniem skarżącego sporna decyzja dotyczy zatwierdzenia jako prawnie obowiązujących wszystkich opisanych w protokole granicznym z [...].11.2013r. nieruchomości, zatem przysługuje mu status strony postępowania rozgraniczeniowego, jako współwłaścicielowi niektórych z tych nieruchomości. W protokole granicznym geodeta wskazał, że granice pomiędzy działkami nr [...], [...] oraz [...] i [...] są niewidoczne, zaś teren jest jednolicie uprawiany rolniczo. Geodeta wskazał, że nie stawili się K. K. i E. K. właściciele działek [...] Geodeta wskazał, iż ustalono przebieg granicy również w punktach 652, 614, 577, które leża na granicy działek [...]. Zdaniem skarżącego z uwagi na położenie, sposób użytkowania opisywanych nieruchomości i niewidoczne granice nie można było dokonać rozgraniczenia działek nr [...] i [...] bez ingerencji w jego cywilnoprawne uprawnienia rzeczowe wynikające z prawa własności działek [...] jak również posiadania części działki nr [...]

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowisko skarżącego jest zasadne, znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz obowiązujących przepisach prawa.

Postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone z wniosku R. P. w przedmiocie rozgraniczenia jego nieruchomości składającej się z działek: nr [...] z działką nr [...] stanowiącą własność Gminy [...], nr [...] z działkami [...] i [...] stanowiącymi obecnie własność Gminy [...].

Jak wskazał Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 11 maja 2016r., sygn. II SA/Bd 280/15 stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym, zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym Sąd podkreślił, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Sąd wskazał także, iż w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym są właściciele (współwłaściciele) i użytkownicy wieczyści rozgraniczanych nieruchomości, podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości, a także ich samoistni posiadacze, osoby korzystające z nieruchomości, a nie będące właścicielami. Zważyć należy, bowiem iż z samoistnym posiadaniem kodeks cywilny wiąże szereg uprawnień, które mogą między innymi prowadzić do nabycia nieruchomości (art. 231, art. 172 k.c. i nast.)

Ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego następuje wówczas, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone; były ustalone, ale stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenia pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust. 2 u.p.g.k.). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 u.p.g.k.). Rozgraniczenie jest zatem urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie do jakich granic sięga prawo właściciela, inaczej ujmując przedmiotem rozgraniczenia jest ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich. Tym samym przedmiotem rozgraniczenia są nieruchomości (a nie działki ewidencyjne). Legalną definicję nieruchomości zawiera art. 46 § 1 k.c. Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Podstawowym kryterium dla bytu prawnego pojęcia nieruchomości jest istnienie prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015r. sygn. I OSK 2404/14).

Dla postępowania rozgraniczeniowego musi zatem istnieć spór dotyczący przebiegu granicy pomiędzy dwiema nieruchomościami, a tym samym zasięgu prawa własności pomiędzy tymi nieruchomościami, przy czym nie można wykluczyć, że jednocześnie będzie to oznaczało spór co do innych granic nieruchomości, niż granica wskazana we wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Stronami postępowania rozgraniczeniowego są zatem wszyscy ci, których uprawnienia wynikają bezpośrednio z praw podmiotowych do nieruchomości gruntów (nieruchomości) przyległych do przedmiotu rozgraniczenia (St. Rudnicki Komentarz do kodeksu cywilnego. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2003, str. 121).

Tym samym ustalając, które podmioty będą miały interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym nie można jedynie ograniczyć się do badania kto jest właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub podmiotem mającym ograniczone prawo rzeczowe), między, którymi wnioskodawca zamierza ustalić przebieg granicy, ale istotne jest ustalenie podmiotów posiadających tytuł prawny do wszystkich nieruchomości lub ich części, których będzie dotyczył przebieg nie tylko granic, lecz również poszczególnych ich elementów – położenie punktów i linii granicznych.

W rozpoznawanej sprawie wznowieniowej z uwagi na istotę sporu wymaga wyjaśnienia, czy organ administracji publicznej był związany treścią żądania zawartego we wniosku R. P. z [...] października 2013r. o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie jego nieruchomości "zewnętrznych granic działek" składającej się z działek nr [...] z działką nr [...] stanowiąca własność gminy [...] i nr [...] z działkami [...] stanowiącymi własność Gminy [...], czy tez był zobowiązany do zapewnienia czynnego udziału w tym postępowaniu również właścicielom, współwłaścicielom ( lub samoistnym posiadaczom) nieruchomości sąsiednich tj. działek [...] (i ewentualnie innych) graniczących z działką wnioskodawcy wspólną linią graniczna w tym punktami (514 i 614, 662, 663)

Wskazać należy w związku z tym, że dokładne określenie podmiotów, które powinny występować w tym postępowaniu należy do obowiązków organu i gwarantuje poprawność dokonanych na gruncie czynności.

Negując interes prawny skarżącego w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym, a na obecnym etapie w skutecznym wznowieniu tego postępowania, organy orzekające całkowicie dowolnie i bez analizy treści zgromadzonego materiału dowodowego w tym decyzji z [...] lutego 2014r. wraz z załącznikiem twierdzą, że postępowanie to nie dotyczyło rozgraniczenia nieruchomości, do którego tytuł prawny przysługiwał skarżącemu i jego żonie. Organów również nie odniosły się stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. do twierdzeń co do samoistnego posiadania części nieruchomości oznaczonej nr [...].

W istocie z treści sentencji decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2014r. nr [...] nie wynika, jakich granic dotyczyło rozgraniczenia i tym samym konkretnie które granice której nieruchomości organ zatwierdził jako prawnie obowiązujące. Organ odsyła w tym zakresie wyłącznie do "granic opisanych w protokole granicznym z dnia [...] listopada 2013r. sporządzonym przez uprawnionego geodetę" w toku prowadzanej rozprawy granicznej, uwidocznionych w dokumentach pomiarowych [...]

Ze zgromadzonej i przygotowanej na potrzeby postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją przez uprawnionego geodetę dokumentacji nie wynika w jakim zakresie granice nieruchomości objętych wnioskiem były lub stały się sporne. Z dokumentów wynika, że R. i I. małżonkowie P. byli właścicielami nieruchomości gruntowych położonych w L. gmina [...] tj. oznaczonej nr działek ewidenc. [...] – zapisanej w księdze wieczystej [...] oraz nieruchomości oznaczonej nr działek ewidencyjnych [...] i [...] zapisanej w [...]. Rozgraniczenia tych nieruchomości dokonywano z nieruchomością Skarbu Państwa w zarządzie Gminy [...] oznaczonej nr. działek [...] i [...] – [...]

Z protokołu granicznego z dnia [...] listopada 2013r. [...] wynika, że granice pomiędzy: dz. [...] a działką nr [...]; działką nr [...] a działką [...]; oraz działką nr [...] a dz. nr [...] są niewidoczne, teren jest jednolicie uprawiany rolniczo. W pkt 11.1 protokołu granicznego geodeta opisał przebieg granicy między działką [...] i [...] na odcinkach oznaczonych punktami 399 – 400 – 405 – 584 – 587 – 588 – 613 - 614, a także między działką [...] a działką [...] na odcinkach oznaczonych punktami 655 - 656 – 657 – 658 – 659 – 660 – 661 – 662 oraz między działką 44 a częścią działki [...] na odcinkach oznaczonych nr [...]. Jak wynika ze szkicu graficznego, stanowiącego integralną część omawianego protokołu granicznego, punkty graniczne oznaczone nr 614, 662 i 663 stanowią punkty wspólne wskazanych wyżej działek z działkami należącymi do skarżącego i jego żony tj. działkami nr [...] (punkt oznaczony nr 614 jest punktem wspólnym dla działek o numerach [...], [...] i [...], punkt oznaczony nr [...] jest punktem wspólnym dla działek o numerach [...], [...] i [...], zaś punkt oznaczony nr [...] jest punktem wspólnym dla działek o numerach [...], [...] i [...]). W pkt 12 protokołu granicznego stwierdzono, iż dla ustalonych bezspornie punktów granicznych wykonano w obecności stron stabilizację w następujący sposób: "w pkt nr 393, 394, 399, 614, 655, 662 i 663 zakopano betonowe słupki graniczne z butelkami (...).

Analiza akt sprawy prowadzi zatem do wniosku, że w toku postępowania rozgraniczeniowego zainicjowanego wnioskiem M. P., doszło również między innymi do wznawiania i ustalania punktów trójgranicznych pomiędzy jego nieruchomościami oraz granicząca bezpośrednio z nieruchomością obejmującą działki nr [...] - nieruchomością skarżącego (obejmującą działki nr [...]). Obie te nieruchomości niejako "przecięte" są nieruchomością stanowiącą obecnie własność Gminy [...] (działka nr [...]), Wspólne punkty graniczne tych nieruchomości to punkty nr 614, 662 i 663, jak również linia graniczna między wznowionymi punktami 662 i 663 stanowi część granicy pomiędzy nieruchomością wnioskodawcy i skarżącego. Jak wynika z postępowania wznowieniowego, usytuowanie tych punktów granicznych wspólnych pozostaje sporne. Oznacza to, że w rozumieniu art. 29 ust. 2 cyt. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne powstała także potrzeba rozgraniczenia granic nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działki nr [...]

Zdaniem Sądu ustawodawca, określając w art. 30 ust. 4 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne odmiennie od przyjętych w k.p.a. zasadę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, tym samym nałożył na organ właściwy obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Obejmuje ono m.in. ustalenie, czy żądanie kwalifikuje się do rozpoznania w tym postępowaniu, czy osoba, która złożyła wniosek, posiada przymiot strony i określenia podmiotów i uczestników tego postępowania oraz zbadania stanu prawnego granic rozgraniczanej nieruchomości. Niewątpliwie w sprawie może wyłonić się kolizja interesów nie tylko pomiędzy zgłaszającym wniosek o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie właścicielem nieruchomości a właścicielem sąsiedniej nieruchomości, ale również pomiędzy wnioskodawcą a właścicielami innych sąsiednich nieruchomości graniczących z jego nieruchomością jednym punktem. Ocena jednak tej kolizji, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej należy do organu orzekającego. W związku z powyższym nie można zaakceptować poglądu, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości związany jest wnioskiem strony i nie ma możliwości zbadania jego zasadności w tym zakresu żądania na tym etapie postępowania tj. przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Regulacja zawarta w art. 30 ust. 4 omawianej ustawy stanowi bowiem lex specialis w stosunku do zasady określonej w art. 61 § 3 k.p.a.

Powyższe rozważania wskazują, że skoro rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, a w rozpoznawanej sprawie sporne jest położenia punktu granicznego u zbiegu granic nieruchomości oznaczonych jak działki nr [...] i [...], [...] oraz [...], które to punkty (wg protokołu i szkicu granicznego 614, 662 i 663) mają kluczowe znaczenie nie tylko dla ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością wnioskodawcy, a nieruchomością Gminy [...], ale także granicy pomiędzy nieruchomością wnioskodawcy a nieruchomością skarżącego, to w tej sprawie obowiązkiem organu administracji publicznej było określenie jego statusu, a następnie rozważenie i zapewnienie możliwości jego czynnego udziału w tym postępowaniu, na każdym jego etapie (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2012r. sygn. I OSK 1124/11). W konsekwencji należy stwierdzić, iż K. K. oraz jego żona posiadali status strony w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym ostateczna decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2014r. W sytuacji zatem, gdy bez własnej winy zostali przez organ pozbawieni możliwości udziału w tym postępowaniu, mogą skutecznie domagać się jego wznowienia i ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty na podstawie art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 pkt 4, art. 149 i art. 151 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nadto organy z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie rozpoznały w sposób pełny i nie oceniły w sposób należyty zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy uznania, że skarżący i jego żona E. K. mają interes prawny w byciu stroną postępowania w sprawie rozgraniczenia i zamknięcia im drogi do rozpatrzenia sprawy co do istoty z ich udziałem.

Niezależnie od powyższego Sąd z urzędu stwierdził, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że zmienił się stan prawny nieruchomości gruntowej (obejmującej działki nr [...] w miejscowości L.), której rozgraniczenia ze swoimi nieruchomościami domagał się w 2013r. wnioskodawca. Uprzednio stanowiła własność Skarbu Państwa (reprezentowanego przez Starosta), obecnie na skutek decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r. ([...]) stanowi własność Gminy [...] (księga wieczysta [...]). W tej sytuacji przywołać należy prezentowany w doktrynie i orzecznictwie administracyjnym pogląd, iż z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie należy dopuszczać do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości co do bezstronności – zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy – zarówno pracowników organu administracji jak i samego organu orzekającego w konkretnej sprawie (por. uchwała Składu 7 Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03).

Sąd w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt I OSK 1093/10, zgodnie z którym nie da się pogodzić z zasadą bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa sytuacji w której organ gminy, będącej stroną postępowania, wydając decyzję w sprawie, stanowiącej sporną sprawę cywilną, powierzoną na pewnym etapie do rozpoznania w trybie administracyjnym, staje się "sędzią we własnej sprawie". Niedopuszczalne jest prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnej przez jego piastuna, będącego również pracownikiem gminy (wójta, burmistrza) w sytuacji, gdy stroną postępowania, a więc adresatem decyzji, jest jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje. Tym bardziej, że sprawa dotyczy sporu o prawo własności, a zatem bezpośrednio dotyczy interesu majątkowego Gminy [...].

Zapobieżeniu tego rodzaju sytuacji, nie dającej pogodzić się z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego służy instytucja wyłączenia pracownika organu (art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.). Wójt jako organ administracji jest upoważniony na podstawie przepisu kompetencyjnego do załatwienia sprawy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, lecz równocześnie jest przedstawicielem gminy i pracownikiem urzędu gminy. Oznacza to, że w omawianej sprawie Wójt Gminy [...] jest przedstawicielem tej gminy, jako właściciela nieruchomości rozgraniczanej i ma obowiązek dbać o jej mienie komunalne. Ponosi także odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku. Takie zaangażowanie w sprawę rozgraniczeniową w charakterze strony uzasadnia przyjęcie, że Wójt Gminy [...] podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, której przedmiotem jest rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej własność tej gminy. Wyklucza to także możliwość udzielenia przez wójta skutecznego upoważnienia do załatwienia sprawy jego zastępcom lub innym pracownikom gminy.

Należy także zwrócić uwagę na to, że umożliwienie orzekania w drodze decyzji w postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym nieruchomości gminnych organowi gminy, będącej ich właścicielem prowadziłoby do trudnej do zaakceptowania sytuacji. Mianowicie w zależności od tego, w jakim trybie – administracyjnym czy sądowym – toczyłoby się postępowanie rozgraniczeniowe, organ gminy – wójt, występowałby w różnych funkcjach, jako orzekający organ administracji na etapie administracyjnym oraz wyłącznie jako reprezentant strony – właściciela gruntu na etapie postępowania sądowego. Taka przemienność funkcji budziłaby uzasadnione wątpliwości co do braku obiektywizmu organu gminy prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe (por. wyroki NSA z 17 maja 2011r. sygn. I OSK 1093/10, z 7 września 2017r. sygn. I OSK 408/17).

Dlatego też organ odwoławczy winien był uchylić decyzję Wójta Gminy [...], z uwagi na wyłączenie pracownika organu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

W sprawie niniejszej fakt, iż wójt orzekający w pierwszej instancji podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie oznacza oczywiście, iż w sprawie orzekał organ niewłaściwy. Wójt Gminy [...] był bowiem właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości, jednak stwierdziwszy po wznowieniu postępowania w sprawie, że reprezentowania przezeń gmina jest stroną tego postępowania i że w związku z tym zachodzą przesłanki jego wyłączenia i z uwagi na charakter sprawy nie ma możliwości wyznaczenia innego pracownika, powinien przerwać tok czynności postępowania i akta przekazać organowi wyższego stopnia w celu wyznaczenia innego organu (art. 26 § 3 k.p.a.). Organem wyższego stopnia nad Wójtem Gminy [...] w sprawie niniejszej jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze i to ono powinno było wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.

Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji winny uwzględnić powyższą ocenę prawną i wskazania, w pierwszej kolejności podejmując czynności celem wyznaczenia organu właściwego do dalszego prowadzenia sprawy. W dalszej kolejności właściwy organ ustali czy wnioskujący o wznowienie postępowania E. i K. małżonkowie K., bez własnej winy nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu rozgraniczeniowym, przy czym ocena ta nie może się ograniczać wyłącznie do zawiadomienia o rozprawie granicznej. W przypadku pozytywnego zweryfikowania tej przyczyny wznowienia postępowania należy zgodnie z dyspozycją art. 149 § 2 przeprowadzić ponowne postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, weryfikując uprzednio z urzędu (art. 30 ust. 4 u.p.g.k.) czy poza skarżącym i jego żoną także inne podmioty posiadające status strony nie zostały pozbawione prawa udziału w przedmiotowym postępowaniu. Po przeprowadzeniu postępowania merytorycznego właściwy organ wyda rozstrzygnięcie na podstawie przepisów art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a., uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a., Sąd orzekł jak pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł, opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, koszty dojazdu pełnomocnika skarżącego na rozprawę w kwocie 173 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w podwójnej wysokości w kwocie 2 x 480 zł, uwzględniające nakład pracy w sprawie, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804, z późn.zm.).