Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 118/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Małgorzata Walentek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.P. wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do udzielenia informacji publicznej, o którą skarżący zwrócił się wnioskiem z dnia 2 maja 2016r. Skarżący wniósł ponadto o orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny.

Skarżący zarzucił adresatowi swego wniosku naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 2058 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 2 maja 2016r. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie kopii obowiązującej organizacji ruchu na drodze powiatowej, ul. [...] w B., na odcinku od drogi S1 do ronda [...] (odcinek ok 340 m od drogi ekspresowej do zjazdu publicznego na działkę nr [...] obr. [...] dot. działek nr [...]). Nadto zwrócił się o jednoznaczne określenie czy istniejący zjazd publiczny z działki nr [...] do działki nr [...] jest w obszarze oddziaływania węzła lub skrzyżowań z podaniem podstaw prawnych i kopii dokumentów określających obszary oddziaływania węzła i skrzyżowań z określeniem graficznym tych skrzyżowań.

Zdaniem skarżącego do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji mimo, że informacja ta nie wymaga przygotowania niezbędnej dokumentacji. Nie wydano także decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezydent Miasta B. pismem z dnia 10 maja 2016r. poinformował jedynie skarżącego, że informacja publiczna udzielona już została w przeszłości na inny wniosek.

Powołując się na stanowisko orzecznictwa skarżący podniósł, że o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji gdy zobowiązany organ nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy odpowiednich czynności tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Wskazał nadto, że wydanie przez organ administracji żądanego rozstrzygnięcia na dzień orzekania przez Sąd czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, jednak nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a następnie oceny czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wyjaśnił, że organ udzielił mu odpowiedzi przesyłając kopię projektu organizacji ruchu, jednakże jest to niezgodne z jego wnioskiem, gdyż otrzymany projekt organizacji ruchu (w dodatku zatwierdzony przez niewłaściwy organ, a to organ niezarządzający drogą powiatową) to nie to samo co obowiązująca organizacja ruchu. Zdaniem skarżącego otrzymany projekt nie obejmował odcinka drogi powiatowej na długości ok. 340 m, jak we wniosku. Organ nie udzielił także jednoznacznej odpowiedzi i nie przesłał dokumentów zgodnie z żądaniem opisanym w punkcie drugim wniosku z dnia 2 maja 2016r.

Skarżący stwierdził, że przekazane mu informacje są wzajemnie sprzeczne i nieprawdziwe. W piśmie z dnia 10 maja 2016r. potwierdzono, że nadal obowiązuje organizacja ruchu przekazana skarżącemu w piśmie z 2015r. Następnie przesłano inny projekt organizacji ruchu lecz pierwotnie nie przesłano załączników. Dosłane później załączniki są nieczytelne i nie stanowią o jednoznaczności odczytu co do kwestii od jakiego skrzyżowania oznaczono obszar oddziaływania - czy od skrzyżowania ul. [...] z wylotem łącznicy z S1 czy od skrzyżowania z ulicą [...].

W skardze zakwestionowano nadto nazewnictwo zastosowane przez organ w udzielonej informacji. Skarżący stwierdził bowiem, że "rondo [...]" nie jest skrzyżowaniem, a więc nie można mówić o obszarze jego oddziaływania jako skrzyżowania. W obrębie tego ronda brak jest oznaczeń drogowych wskazujących, że jest to skrzyżowanie z ruchem okrężnym typu rondo jak również, że jest to skrzyżowanie. Zdaniem skarżącego nie krzyżują się tam drogi publiczne i jest to "śluza z sygnalizacją świetlną umożliwiającą lewy i prawy skręt do zjazdu publicznego prowadzącego do A".

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie.

Organ potwierdził otrzymanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w którym skarżący zwrócił się o:

1) kopię obowiązującej organizacji ruchu na drodze powiatowej, ul. [...] w B., na odcinku od drogi S1 do ronda [...] (odcinek około 340 m od drogi ekspresowej do zjazdu publicznego na działkę nr [...] obr. [...] dot. działek nr [...]);

2) jednoznaczne określenie czy istniejący zjazd publiczny z działki nr [...] do działki nr [...] jest w obszarze oddziaływania węzła lub skrzyżowań z podaniem podstaw prawnych i kopii dokumentów określających obszary oddziaływania węzła i skrzyżowań z określeniem graficznym tych skrzyżowań.

W odpowiedzi na wniosek organ poinformował skarżącego, że w zakresie pkt 1 wniosku żądana informacja została mu już udostępniona w 2015r.

Zauważono, że fakt przekazania informacji potwierdza wniosek A.P. z dnia 1 października 2015r. i odpowiedź na ten wniosek, a także treść skargi.

Powołano się na pismo z dnia 10 maja 2016r. znak [...], w którym wyjaśniono skarżącemu, że otrzymany w 2015r. dokument stanowi kopię jedynego zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta projektu organizacji ruchu w rejonie interesującym skarżącego. Organ przekazał zatem skarżącemu to, co miał w swoim posiadaniu, a do dnia 10 maja 2016r. stan faktyczny w powyższym zakresie nie uległ zmianie.

Jako bezzasadne uznano zarzuty skarżącego co do tego, że przekazana mu kopia projektu organizacji ruchu nie została zatwierdzona przez właściwy organ i nie jest tym samym, co organizacja ruchu, a nadto że nie obejmuje fragmentu drogi powiatowej na odcinku 340m. Wyjaśniono, że organ doręczył skarżącemu wraz z pismem z dnia 23 maja 2016r. kopie dokumentów uzyskanych od GDDKiA, których wcześniej nie posiadał. Dokumenty te zostały dostarczone przez GDDKiA do Miejskiego Zarządu Dróg w B. dnia 10 maja 2016r. a następnie przez MZD w B. przekazane zostały Prezydentowi Miasta B. Pogląd skarżącego co do zatwierdzenia tego dokumentu przez niewłaściwy organ nie zmienia faktu udostępnienia go skarżącemu.

Przyznano, że projekt organizacji ruchu nie jest tożsamy z organizacją ruchu i odwołano się do treści § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177 poz. 1729 ze zm.), zgodnie z którym organizacja ruchu to mające wpływ na ruch drogowy:

a) geometria drogi i zakres dostępu do drogi,

b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego,

c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów;

Zgodnie z w/w rozporządzeniem projekt organizacji ruchu to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną.

Zdaniem organu organizacja ruchu na drodze widoczna jest dla każdego użytkownika drogi i wyraża się przez poziome i pionowe znaki drogowe. Z tej przyczyny wniosek skarżącego odczytano jako wniosek o udostępnienie dokumentacji będącej podstawą wprowadzenia na konkretnym obszarze konkretnej organizacji ruchu. Wyjaśniono nadto, że udostępniony projekt zatwierdzony przez GDDKiA jest tylko częścią dokumentacji opisującej organizację ruchu na drodze powiatowej ul. [...] w B. na odcinku drogi S1 do ronda [...] włącznie. Pozostała dokumentacja dla wskazanego odcinka przesłana została skarżącemu wraz z pismem z dnia 16 października 2015r.

Odnosząc się do pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ uznał, że nie jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek o wyrażenie przez organ opinii w sprawie obszaru oddziaływania skrzyżowań położonych w sąsiedztwie zjazdu publicznego z działki nr [...] do działki nr [...]. Po mimo tego, organ udzieli skarżącemu wyjaśnień na temat obszarów oddziaływania skrzyżowań i wyraził opinię w tej sprawie. Natomiast nie posiada żadnych opracowań określających czy w/w zjazd jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Dopiero po wniesieniu skargi organ dowiedział się o wydaniu wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1989/15 ze skargi B z siedzibą w K. (skarżący jest pełnomocnikiem tej spółki) na oświadczenie GDDKiA. W wyroku tym Sąd uznał za bezsporne, że "istniejące połączenie drogi z działką nr [...] zlokalizowane jest w obszarze węzła "[...]" czyli bezkolizyjnego skrzyżowania drogi ekspresowej S1, drogi ekspresowej S69, drogi krajowej 1 i drogi powiatowej".

W piśmie z dnia 20 sierpnia 2016r. skarżący oświadczył, że nie otrzymał żądanej we wniosku z dnia 2 maja 216r. informacji publicznej. Organ przekazał mu kopię projektu organizacji ruchu, co nie odpowiada jego wnioskowi, w którym wystąpił o kopię obowiązującej organizacji ruchu. Przesłany projekt nie obejmuje odcinka 340m, o którym mowa we wniosku i nie udzielono jednoznacznej odpowiedzi ani też nie przesłano wnioskowanych dokumentów. Dodatkowo skarżący zauważył, że oczekuje udzielenia informacji zgodnie z jego wnioskiem, gdyż organ jak dotychczas tego nie uczynił, a jego skarga złożona w sprawie nie ma żadnego związku z postępowaniem prowadzonym przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi B.

Zdaniem skarżącego organ zataił przez Sądem, że zarząd ulicy [...] jest w gestii Prezydenta Miasta B., zatem przesłany projekt organizacji ruchu został zatwierdzony przez organ niewłaściwy i nie może zostać uznany z prawidłowy. Tym samym nie stanowi odpowiedzi wypełniającej żądanie wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W dodatkowym piśmie organu wyjaśniono, że pismo z dnia 15 czerwca 2016r. przesłane listem poleconym do skarżącego zawierało dwa załączniki – obszar oddziaływania skrzyżowania i poglądowy plan sytuacyjny. Skarżący potwierdził odbiór tych dokumentów. W kolejnym natomiast piśmie (z dnia 9 września 2016r.) wyjaśniono, że termin "skrzyżowanie" użyty został przy opisie załącznika nr 3 przekazanemu skarżącemu wraz z pozostałą dokumentacją. Oznacza skrzyżowanie narysowane w tym załączniku, które skarżący nazwał "rondem [...]". Jest to skrzyżowanie ul. [...] z drogą z A i C. Wyjaśniono, że załącznik został sporządzony dla skarżącego w związku z jego pytaniem nr 2 zawartym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Organ odwołał się do treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie cytując jego fragment, w którym stwierdza się, że zjazd, którego dotyczyło pytanie nr 2 wniosku jest w obszarze węzła "[...]" czyli skrzyżowania drogi ekspresowej S1, drogi ekspresowej S69, drogi krajowej nr 1 i drogi powiatowej – ul. [...].

Wskazano przy tym, że skarżący reprezentował spółkę B w sprawach dotyczących zjazdu na działkę [...] w B. oraz w sprawie remontu tego zjazdu.

Odpowiadając na zarzut skargi o braku zatwierdzenia przekazanego skarżącemu projektu organizacji ruchu przez właściwy organ wskazano, że właściwość GDDKiA ma swoją podstawę w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r., o którym mowa w odpowiedzi na skargę. Podniesiono nadto, że Spółka B wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej czynności. Na dowód tego załączono pismo GDDKiA z dnia 7 czerwca 2016r. , w którym wyjaśniono, że projekt zmiany organizacji ruchu w rejonie węzła drogowego drogi ekspresowej [...] (obejmujący rejon działek własności B sp. z o.o.) został zatwierdzony w dniu 19 października 2015r. przez oddział GDDKiA, jako organ zarządzający ruchem. Zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. organizację ruchu na skrzyżowaniach różnej kategorii zatwierdza bowiem organ zarządzający wyższej kategorii, a w tym przypadku - drogi ekspresowej. Zaznaczono, że GDDKiA jest również zarządcą przedmiotowego węzła, zatem wszelkie działania wymienione w art. 25 ust. 3 ustawy o drogach publicznych należą do GDDKiA.

W dniu 20 września 2016r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęło pismo skarżącego, w którym stwierdził, że przedłożony przez organ wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1989/15 nie ma żadnego związku z jego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej

W piśmie z dnia 5 października 2016r. Prezydent Miasta B. powtórzył, iż udzielił skarżącemu obszernych informacji, a więc skarga na bezczynność jest bezzasadna. Ustosunkował się nadto do stanowiska skarżącego przedstawionego w piśmie z datą wpływu 20 września 2016r. oświadczając, że skarżący znał treść wyroku WSA w Warszawie, a w szczególności wiedział, że przedmiotowy zjazd leży w obszarze węzła "[...]" czyli skrzyżowania drogi ekspresowej S1, S69, drogi krajowej nr 1 i drogi powiatowej – ulicy [...]. Mimo tego żądał od Prezydenta Miasta B. udzielenia informacji czy istniejący zjazd publiczny z działki Nr [...] do działki [...] jest w obszarze oddziaływania węzła lub skrzyżowań. Zdaniem organu celem skarżącego nie było uzyskanie informacji lecz poszukiwanie niedokładności w wypowiedziach różnych organów, które mógłby wykorzystać w sporze z GDDKiA prowadzonym przez B Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. W treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., określił właściwość sądów administracyjnych w przypadkach bezczynności organów wskazując, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku właściwego działania organu administracji. Uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przystępując do orzekania w sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność organu sąd zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy organ będący adresatem wniosku jest legitymowany do żądanego działania i czy w istocie tego działania nie podejmuje. Ocena taka dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach.

W kontrolowanej sprawie stan prawny bezsprzecznie wynika z regulacji zawartej w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej u.d.i.p.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ jest zobowiązany do określonej w tej ustawie aktywności jednak milczy wobec wniosku strony o udzielenie informacji publicznej, udziela informacji nie pokrywającej się z żądaniem wniosku albo niekompletnej.

Zarzut bezczynności nie będzie natomiast zarzutem skutecznym, gdy adresatem wniosku nie jest podmiot zobowiązany w myśl przepisów u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, względnie nie jest w posiadaniu adresata wniosku, gdy wnioskowana informacja fizycznie nie istnieje, gdy brak dowodów na to, że w przeszłości organ udostępnił ją już wnioskodawcy i przy tym nie funkcjonuje w obiegu publicznym, nie ma także do niej innego trybu dostępu, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia do odpowiedniego organu wniosku o udzielenie informacji.

W postępowaniu zainicjowanym skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej sąd administracyjny zobligowany jest zatem w pierwszej kolejności rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, czy żądanie udzielenia informacji publicznej zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia według przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także czy nie zachodzą wymienione powyżej okoliczności świadczące o braku bezczynności po stronie adresata wniosku strony skarżącej.

Aczkolwiek ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych i jej celem nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się postępowań sądowych itp., to jednak wobec stanowiska prezentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę, a także w dodatkowych pismach przekazanych Sądowi, istotne jest zauważyć, że stosownie do treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Cel, w jakim wnioskodawca występuje o udostępnienie mu informacji publicznej, która nie została zakwalifikowana jako przetworzona, nie może mieć wpływu na ocenę zachowania organu kontrolowanego pod względem bezczynności.

Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje, że Prezydent Miasta B. jest podmiotem władzy publicznej, zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udzielenia posiadanych przez siebie informacji publicznych, co zresztą nie jest w tej sprawie kwestionowane.

Wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a więc także Prezydenta Miasta B., stanowi informację publiczną.

Zgodnie z wypracowaną przez orzecznictwo i piśmiennictwo prawnicze definicją, Za informację uznaje się między innymi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej lub podmiotów niebędących organami władzy publicznej lecz wykonujących zadania publiczne jak i dokumentów, które używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką są oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do Prezydenta Miasta B. obejmował dwa zagadnienia. W jego pierwszej części skarżący domagał się udostępnienia mu kopii organizacji ruchu "na drodze powiatowej w B. – ul. [...] na odcinku do drogi S1 do ronda "[...]".

W zakresie tej części wniosku organ uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny godzi się w pełni.

Do starosty, (do prezydenta w przypadku miasta na prawach powiatu jakim jest B.), jako organu zarządzającego ruchem na drogach powiatowych (ul. [...] w B.), stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003r. nr 177 poz. 1729) – należy między innymi rozpatrywanie projektów organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu (pkt 1), zatwierdzanie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów (pkt. 3), przekazanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji (pkt 4). Jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia, podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający.

Dokument wytworzony przez zarządcę drogi w trybie aktu wykonawczego do ustawy prawo o ruchu drogowym, a dotyczący organizacji ruchu na tej drodze, posiada walor informacji publicznej. Działania podejmowane w przedmiocie określonym w/w rozporządzeniem stanowią bezspornie czynności wykonywane w ramach zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Jak wynika z akt sprawy przedstawionych Sądowi, wniosek z dnia 2 maja 2016r., którego dotyczy złożona przez A.P. skarga, poprzedzony był wnioskiem z dnia 1 października 2015r. Także w tym wniosku skarżący domagał się udostępnienia kopii zatwierdzonej organizacji ruchu. Dokument ten został mu przekazany jako załącznik do pisma z dnia 16 października 2015r. Natomiast w odpowiedzi na wniosek z dnia 2 maja 2016r. przesłano skarżącemu uzupełniająco, jako załącznik do pisma z dnia 20 maja 2016r. kopię zatwierdzonego przez GDDKiA projektu zmiany docelowej organizacji ruchu w ciągu ulicy [...] w rejonie węzła "[...]" wprowadzoną w październiku 2015r. Obszar objęty organizacją ruchu na łączniku węzła drogi ekspresowej S1 i drogi powiatowej ul. [...] jest bowiem obszarem skrzyżowania dróg o różnej kategorii, co uzasadnia właściwość GDDKiA jako podmiotu zarządzającego ruchem.

Skarżący, nie zaprzeczając otrzymaniu wnioskowanej informacji uznał jednak, że nie jest to prawidłowe załatwienie jego żądania, gdyż po pierwsze nie domagał się przekazania mu kopii projektu organizacji ruchu lecz kopii obowiązującej organizacji ruchu. Po drugie – przekazany mu projekt nie obejmował odcinka 340 metrów drogi powiatowej. Po trzecie - zatwierdzenie organizacji ruchu dokonane zostało przez organ niewłaściwy, bowiem jego zdaniem dla drogi powiatowej właściwym jest starosta (prezydent miasta). Po czwarte informacja uzyskana przez skarżącego nie była według niego jasna, gdyż nie wyjaśniono jednoznacznie, czy nadal obowiązuje organizacja ruchu przesłana przy piśmie z 2015r. czy przedstawiona obecnie. Skarżący zakwestionował nadto terminy użyte przez organ przy opisie przesłanych mu załączników, uznając, że błędnie potraktowano "rondo" jako "skrzyżowanie" sugerując własne nazewnictwo w stosunku do układu drogowego w miejscu określanym przez niego jako "rondo [...]".

Ze stanowiskiem skarżącego trudno jest jednak zgodzić się, biorąc przede wszystkim pod uwagę przepisy wyżej przywoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności zatwierdzanie organizacji ruchu. Zatwierdzona organizacja ruchu na drodze podejmowana przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w ramach zarządzania ruchem na tych drogach skutkuje obowiązywaniem norm regulujących geometrię drogi i zakres dostępu do drogi (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia), sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. c). Przepis art. 5 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym zobowiązuje uczestników ruchu drogowego do stosowania się do znaków drogowych. Normy wprowadzone zatwierdzeniem zmiany organizacji ruchu należą więc do systemu norm regulujących wymagany sposób zachowania uczestników ruchu drogowego. Realizacja wniosku zawierającego żądanie udostępnienia informacji o dokonaniu czynności organizacyjno-technicznej, jaką jest wprowadzenie organizacji ruchu na drodze czyli informacji o obowiązywaniu na tej drodze określonych norm mogła nastąpić wyłącznie w takiej postaci, w jakiej wykonał to organ, a więc w postaci kopii zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. W taki też sposób wniosek skarżącego został załatwiony, a wbrew twierdzeniu skarżącego objęto treścią załączników graficznych oraz treścią zatwierdzonej organizacji ruchu odcinek położony na końcu pasa włączenia z drogi S1 z kierunku C. do ul. [...] w kierunku miasta określny jako "nielegalny zjazd z drogi", a więc zjazd z działki nr [...] do działki[...], którego dotyczy wniosek skarżącego.

Odmienne stanowisko skarżącego w zakresie właściwości organu zatwierdzającego organizację ruchu i terminologii używanej przy opisie dostarczonych skarżącemu załączników nie pozwala przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności. Informacja publiczna przekazana została bowiem zgodnie z wnioskiem, a polemika z jej treścią wykracza poza kompetencje Sądu powołanego do oceny, czy organ zobowiązany podjął przewidziane w przepisach u.d.i.p. działania. Prawo do korzystania z dostępu do informacji publicznej nie może zmierzać do kwestionowania działania organów administracji publicznej w ramach prowadzonych przez nie postępowań ani też do wykładni obowiązujących przepisów prawa.

Oceniając działanie organu z punktu widzenia terminowości załatwienia wniosku Sąd zwraca uwagę, że organ zobowiązany jest do udzielenia informacji, którą posiada.

Jak wynikało z przedstawionego w dniu 10 maja 2016r. skarżącemu stanowiska Prezydenta Miasta B., w chwili wpływu wniosku z dnia 2 maja 2016r. organ nie posiadał innej informacji niż ta, która już wcześniej została przekazana skarżącemu. Dopiero w toku dalszego poszukiwania informacji o organizacji ruchu, w dniu 23 maja 2016r. organ uzyskał wiadomość o zatwierdzeniu projektu docelowej organizacji ruchu w ciągu ulicy [...] , będącej w posiadaniu GDKKiA Informacja ta przesłana została w tym samym dniu skarżącemu.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się ani bezczynności ani opóźnienia w działaniu organu.

Odnosząc się natomiast do drugiej części wniosku skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu uznając, że nie zawarto tam żądania udostępnienia istniejącej w posiadaniu organu informacji o faktach, a więc informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę na fakt, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów istniejących w chwili udzielania informacji i jej żądanie nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, chyba że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Nie mają także charakteru informacji publicznej żądania dotyczące informacji o stosowaniu przepisów prawa, gdyż nie dotyczą sfery faktów (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 8/11publ. CBOSA).

W tej części wniosku skarżący zwrócił się o określenie (ze wskazaniem podstawy prawnej) czy istniejący zjazd publiczny z działki nr [...] do działki nr [...] usytuowany jest w obszarze oddziaływania węzła i skrzyżowania. Domagał się również kopii dokumentów (w tym w formie graficznej) określających obszary oddziaływania węzła i skrzyżowania. Ta część wniosku nie stanowiła, zdaniem organu, informacji publicznej, nie mniej jednak przesłano skarżącemu wyjaśnienia wynikające z dokonania przez organ ad casum analizy oddziaływania obszaru skrzyżowania z zaakcentowaniem, iż ustalenie obszaru oddziaływania węzła nie należy do kompetencji Prezydenta Miasta B. lecz do GDDKiA.

Jak stanowi art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 460) "zjazd" stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 i 2 w/w ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W obu przypadkach usytuowanie zjazdu musi nastąpić pod kątem organizacji ruchu w tym rejonie. Zgodnie bowiem z § 113 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430), wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych ustawodawca celowo nie wprowadził definicji legalnej terminu "obszar oddziaływania skrzyżowania", który powinien być oceniany zawsze indywidualnie na podstawie warunków panujących w danym miejscu. Stosownie do standardów zawodowych usystematyzowanych i zaleconych do stosowania do skrzyżowań, wynikających z Wytycznych Projektowania Skrzyżowań Drogowych, obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje obszar skrzyżowania i dodatkowo odcinki dróg, na których występuje w ruchu pojazdów opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczania (wyjazdem). Zgodnie z poglądem judykatury w celu stwierdzenia, że w sprawie zachodzą okoliczności objęte regulacją § 113 ust. 7 pkt 1 organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie, odpowiadające regułom K.p.a.

Jak wynika z treści pytania skarżącego zainteresowany on był uzyskaniem odpowiedzi na pytania czy "istniejący zjazd publiczny z działki nr [...] do działki nr [...]" jest w obszarze oddziaływania węzła lub skrzyżowania z drogami [...]. Po myśli art. 25 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ochrona skrzyżowania drogi ekspresowej z innymi drogami należy do GDKKiA. Ochrona węzła, w obszarze którego położony jest zjazd z działki nr [...] do działki nr [...] leży w gestii GDKKIA jako zarządcy drogi ekspresowej. Do tego podmiotu należy również ocena odziaływania węzła w przypadku budowy lub przebudowa zjazdu.

Pełna informacja w tym zakresie przedstawiona została przez GDKKIA w postępowaniu zakończonym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 1989/15. Stwierdza się tam tak jak przyjął GDKKiA, że obszar oddziaływania skrzyżowania drogi ekspresowej S1, S69 drogi krajowej 1 i drogi powiatowej (ul. [...]) obejmuje nie tylko obszar samego skrzyżowania ale także odcinki, na których występuje opóźnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem. Wyrok ten wraz z uzasadnieniem przekazany został skarżącemu. Powyższe uprawnia do przyjęcia, że tą drogą skarżący wszedł w posiadanie informacji publicznej na temat obszaru oddziaływania skrzyżowania drogi ekspresowej S1, S69 drogi krajowej 1 i drogi powiatowej (ul. [...]) co oznacza, że zrealizował prawo wynikające z u.d.i.p. polegające na umożliwieniu osobie zainteresowanej zapoznania się z treścią informacji publicznej. Dalsze żądanie udzielenia tej samej informacji nie rodzi po stronie adresata wniosku obowiązku jej udostępnienia.

Co istotne nadto, w świetle powyżej przytoczonych faktów i regulacji prawnych, w ocenie Sądu wniosek skarżącego skierowany został do podmiotu, który nie był w posiadaniu oceny obszaru oddziaływania węzeł i skrzyżowania nazwanego przez skarżącego "Rondo [...]".

Skarżący nie może oczekiwać w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, że inny niż właściwy z mocy prawa organ zajmie stanowisko w sprawie interesującej skarżącego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na adresata wniosku obowiązku tworzenia informacji na żądanie strony. Opinia co do obszaru oddziaływania sporządzona w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej nie była dotychczas w posiadaniu organu jako dokument urzędowy organu wytworzony w ramach realizacji powierzonych organowi zadań prowadzonych w toku ustaleń wymaganych przy lokalizacji, budowie czy przebudowie zjazdu wiążącego organ oświadczenia woli, a zatem dokument ten nie ma przymiotu informacji publicznej.

Skoro możliwość stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej zdeterminowana jest koniecznością, aby przedmiot wniosku skierowanego do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji stanowiła informacja publiczna to w przypadku, gdy Sąd uznaje, że wniosek stanowi de facto żądanie dokonania nieistniejącej dotychczas oceny stanu faktycznego oraz wskazania przepisów prawa, brak jest możliwości przypisania adresatowi takiego wniosku bezczynności na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, za prawidłowe uznał Sąd powiadomienie wnioskodawcy o tym, że informacja, o udostępnienie której wystąpił, nie leży w kompetencjach Miejskiego Zarządu Dróg w B., a obszar ten powinien ustalić zarządzający węzłem, a więc GDDKiA.

W przedstawionym stanie rzeczy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym orzeczono na mocy art. 151 P.p.s.a. jak w sentencji.