Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2892/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 art. 134  art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Towarzystwa Przyrodniczego z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2222/12 w sprawie ze skargi Zamojskiego Towarzystwa Przyrodniczego z siedzibą w Zamościu na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2222/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Towarzystwa Przyrodniczego z siedzibą w Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr DOZ-OAiK-6700/870/12[WK] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Stan sprawy przedstawiony w wyroku Sądu I instancji przedstawiał się następująco.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność odwołania [...] Towarzystwa Przyrodniczego w Z. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r. udzielającej pozwolenia na usunięcie z terenu działek ew. nr 5/2 i nr 5/3 położnych w Z. przy ul. [...] (tzw. Rynek Wodny), stanowiących własność Miasta Zamościa, dwóch drzew: lipy drobnolistnej o obwodzie pnia 140 cm oraz kasztanowca zwyczajnego o obwodzie pnia 163 cm.

W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne (art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., powoływanej dalej jako "K.p.a."). Zamojskie Towarzystwo Przyrodnicze w Z. nie brało udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2011 r., która w dniu jej wydania została doręczona stronie postępowania - Prezydentowi Miasta Zamościa. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 25 października 2011 r. Po tym dniu decyzja z dnia [...] października 2011 r. stała się ostateczna, stąd odwołanie Towarzystwa z dnia 26 marca 2012 r. uznano za niedopuszczalne.

Zamojskie Towarzystwo Przyrodnicze w Z. zaskarżyło postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że Zamojskie Towarzystwo Przyrodnicze w Z. w odwołaniu zatytułowanym "Wniosek do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie" - mimo niepowołania art. 58 K.p.a. - wniosło o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie było sporządzone bez pomocy prawnika, lecz cała jego konstrukcja, treść i logika wskazuje na zawarcie w nim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Minister nie wziął pod uwagę, że Towarzystwo nie mogło wnieść odwołania w terminie, gdyż wydanie decyzji nie było upublicznione, a jej rejestracja w Biuletynie Informacji Publicznej nie pozwalała na dotarcie do jej treści.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2222/12 stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami, a zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Sąd przywołał treść art. 134 K.p.a., wskazując że przepis ten obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Sąd I instancji argumentował, że stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w art. 134 K.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności.

Sąd I instancji podniósł, że organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji. W przeciwnym razie nie posiada legitymacji do złożenia odwołania.

Zamojskie Towarzystwo Przyrodnicze nie było dopuszczone do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r. udzielającej pozwolenia na usunięcie z terenu działek ew. nr 5/2 i nr 5/3 położnych w Z. przy ul. [...] (tzw. Rynek Wodny), stanowiących własność Miasta Zamościa, dwóch drzew, a odwołanie [...] Towarzystwa Przyrodniczego w Z. z dnia 26 marca 2012r. od decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r. udzielającej pozwolenia na usunięcie drzew zostało wniesione, gdy decyzja ta była już ostateczna. W tej sytuacji organ naczelny prawidłowo stwierdził, że odwołanie [...] Towarzystwa Przyrodniczego w Z. było niedopuszczalne i jako takie nie mogło być rozpoznane merytorycznie. Dalej Sąd I instancji zaznaczył, że wobec stwierdzenia, że odwołanie było niedopuszczalne, niecelowym było rozważanie przez organ naczelny kwestii ewentualnego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną wniosło Zamojskie Towarzystwo Przyrodnicze, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2222/12, powołując się na art. 173, 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jed. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. i wskazując, że Sąd nie uwzględnił art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227), zwanej dalej ustawą, która zawiera uregulowana dotyczące udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska. W skardze podkreślono, że zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Dalej podniesiono, że Towarzystwo spełniło wszystkie warunki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 K.p.a., wskazując, że Towarzystwo o decyzji dowiedziało się w dniu 22 marca 2012 r. po zapoznaniu się z notatką w sprawie udostepnienia informacji BIP z 16 grudnia 2011 r. WOUZ w Lublinie Delegatura w Z.. Nadto Towarzystwo zakwestionowało prawidłowość wyroku powołując się na jego skutek prawny w postaci uprawomocnienia się decyzji opartej o "nierzetelnie wykonaną opinię dendrologiczną".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione i nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a postanowienie nie narusza art. 134 K.p.a. Organ odwoławczy uznał odwołanie skarżącego kasacyjnie [...] Towarzystwa Przyrodniczego z siedzibą w Z. za niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a., stwierdzając, że Stowarzyszenie to nie mogło wnieść odwołania w sprawie, w której nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozważał uprawnienie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w świetle przepisów art. 31 K.p.a., regulującego kwestie uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych.

Co do zasady, organizacje społeczne, w tym organizacje ekologiczne, mogą uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 K.p.a. W myśl § 1 wskazanego przepisu, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3).

Stosownie do art. 127 § 1 K.p.a., prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu ma prawa strony, w tym prawo do wniesienia odwołania. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3 K.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania (por. Andrzej Wróbel Komentarz do art. 31 K.p.a. Lex, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. OSK 1076/04, Lex nr 165912).

Dla oceny prawidłowości wyroku Sądu I instancji decydujące znaczenie należy przypisać jednak okoliczności zakończenia postępowania administracyjnego w momencie wniesienia odwołania przez Towarzystwo. Nie można bowiem tracić z pola widzenia niekwestionowanego przez Towarzystwo przebiegu sprawy. Zamojskie Towarzystwo Przyrodnicze w Z. nie brało udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2011 r., która w dniu jej wydania została doręczona stronie postępowania - Prezydentowi Miasta Zamościa. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 25 października 2011 r. Po tym dniu decyzja z dnia [...] października 2011 r. stała się ostateczna, stąd odwołanie Towarzystwa z dnia 26 marca 2012 r. uznano za niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że strona (podmiot działający na prawach strony) nie biorący udziału w postępowaniu I instancji może skutecznie złożyć odwołanie jedynie w czasie otwartym na złożenie odwołań przez inne strony postępowania, które otrzymały decyzję (niezależnie od formy doręczenia, tj. tego czy doręczenie rzeczywiście nastąpiło, czy też miało miejsce na podstawie tzw. fikcji doręczenia). Po upływnie tego terminu i braku odwołań decyzja organu I instancji wchodzi do obrotu prawego, jest ostateczna i korzysta z ochrony wynikającej z zasady stabilności decyzji, statuowanej w art. 16 K.p.a. Wzgląd na stabilność decyzji powoduje, że w przypadku, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, tj. nie otrzymała zawiadomienia lub rozstrzygnięcia, przysługuje jej wniosek o wznowienie postępowania. Nie wpływa to jednak na byt prawny decyzji, która została wydana w postępowaniu administracyjnym dotkniętym taką wadą. Innymi słowy – ewentualna wadliwość w postaci pominięcia podmiotu w postepowaniu nie przekłada się na negatywnie na ostateczność decyzji wydanej w takim postępowaniu (toczącym się bez udziału strony czy podmiotu na prawach strony), lecz umocowuje do uruchomienia nadzwyczajnego trybu, tj. wznowienia postępowania, przy zachowaniu warunków określonych w art. 145 i nast. K.p.a. Strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania.

Twierdzenie, iż podmiot (któremu przysługuje przymiot strony), który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu i to zarówno w całym, jak i pewnym jego stadium (np. na skutek niedoręczenia decyzji) może złożyć odwołanie tylko do momentu, w którym decyzja ta stała się ostateczna dla stron biorących udział w postępowaniu, tj. do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołania wniesionego przez inne strony, jest ugruntowane w judykaturze. Po tym terminie może wystąpić wyłącznie z wnioskiem o wznowienie postępowania (wyroki NSA z dnia: 10 lutego 1986 r., sygn. akt II SA 2247/85, nie publ., 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09, 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08, 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1126/09, htt.://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA, "Postępowanie administracyjne" Wojciech Chróścielewski, Jan Paweł Tarno, wyd. Zachodnie Centrum Organizacji Zielona Góra 1999 r., str. 142, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski C.H. Beck, Warszawa 1996 r., str. 565). Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji - a której nie doręczono decyzji, biegnie od daty doręczenia tej decyzji innym stronom postępowania. Po upływie tego terminu wniesienia odwołania staje się niedopuszczalne. Osoba, która nie biorąc udziału w postępowaniu administracyjnym uważa jednak, że ma interes prawny w tym postępowaniu zachowuje termin do wniesienia odwołania, gdy wniesie je w terminie w jakim mogła je wnieść strona, której jako ostatniej doręczono decyzję (tak NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 3429/2001, podobnie NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Po 2390/00, niep.).

Nie byłoby prawnie uzasadnione niezastosowanie takiej ugruntowanej konstrukcji prawnej z uwagi na błędy w ustaleniach faktycznych (usunięcie drzew w oparciu o "nierzetelnie dokonaną opinię dendrologiczną"), na co wskazuje skarżące kasacyjnie Towarzystwo.

Kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest zatem okoliczność, że postępowanie przed organem I instancji, a tym samym całe postępowanie w sprawie zakończyło się z upływem terminu na wniesienie odwołania przez stronę postępowania biorącą w nim udział, która środka zaskarżenia nie wniosła. Postępowanie w sprawie pozwolenia na usunięcie z terenu działek ew. nr 5/2 i nr 5/3 położnych w Z. przy ul. [...] (tzw. Rynek Wodny), stanowiących własność Miasta Zamościa, dwóch drzew: lipy drobnolistnej o obwodzie pnia 140 cm oraz kasztanowca zwyczajnego o obwodzie pnia 163 cm, przestało się zatem toczyć, a decyzja kończąca to postępowanie (t.j. decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r. udzielająca pozwolenia na usunięcie owych drzew) stała się decyzją ostateczną, której stabilność jest chroniona. Od tego momentu (od dnia 25 października 2011 r.) jej wzruszenie możliwe jest jedynie w trybach nadzwyczajnych. Należy podkreślić, że takie spóźnione odwołanie wniesione przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie powoduje automatycznego otwarcia na nowo toku postępowania, jedynie może być oceniane jako wniosek o wznowienie postępowania. Oznacza to, że wniesienie odwołania przez skarżące kasacyjnie Towarzystwo (dnia 26 marca 2012 r.) nastąpiło już po zakończeniu postępowania, a okoliczność jego zakończenia czyni niemożliwym wstąpienie Towarzystwa do niego. Zakończenie postępowania stanowi cezurę. Powodująca brak możliwości skutecznego wniesienia odwołania przez Towarzystwo, co prawidłowo zostało zauważone w dotychczasowym toku postępowania.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organ II instancji nie odebrał Towarzystwu przymiotu podmiotu działającego na prawach strony, a jedynie uznał jego odwołanie za niedopuszczalne wobec wcześniejszego ustalenia, że decyzja organu I instancji jest ostateczna. Dopiero bowiem wniesienie odwołania w terminie pozwoliłoby organowi odwoławczemu zbadać legitymację do złożenia tego środka zaskarżenia. Dostęp do informacji o środowisku, zapewniony w szczególności przez udział stowarzyszeń i organizacji nie może bowiem znosić rozwiązań procesowych, tworzących ramy działania organu. Odwołanie zawsze bowiem musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 K.p.a.). Terminy wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Przywołane przez skarżącą przepisy nie dają podstawy do uznania, że mamy do czynienia z wyłomem od zasad ogólnych.

Z tych względów (skutków zakończenia postepowania jurysdykcyjnego przez wniesieniem odwołania) nie może odnieść zamierzonego skutku wyrażona w skardze kasacyjnej argumentacja Towarzystwa, w której poddawano w wątpliwość prawidłowość działania organu i kontroli Sądu I instancji, ze względu na ustawowe gwarancje udziału społeczeństwa w postępowaniach dotyczących udziału środowiska.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego (tak: wyroki NSA z dnia: 1 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2580/11 i 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1085/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 608/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 72/15, CBOSA). Przepis art. 44 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się. W myśl art. 44 ust. 2 ustawy, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu.

Już literalna wykładnia tego przepisu wyłącza uznanie, że daje on normatywne podstawy do odstąpienia od skutków ostateczności decyzji, przewidzianych w K.p.a. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 44 ust. 1 ustawy wyłącza zastosowanie art. 31 § 4 K.p.a., jednak nie powoduje zniesienia ochrony stabilności decyzji ostatecznej, a co za tym idzie konieczności wzięcia pod uwagę, że w momencie wniesienia odwołania przez Zamojskie Towarzystwo Przyrodnicze w Z., wobec niewniesienia odwołania przez stronę biorącą udział w postępowaniu, decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r. udzielająca pozwolenia na usunięcie z terenu działek ew. nr 5/2 i nr 5/3 położnych w Z. przy ul. [...], stała się ostateczna. Ta okoliczność czyni odwołanie niedopuszczalnym w rozumieniu art. 134 K.p.a., niezależnie od brzmienia art. 44 ust. 1 ustawy (a zatem niezależnie od tego czy istotnie Towarzystwo mogło występować na prawach strony na podstawie ustawy, czego Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza), który nie może znosić skutków wejścia do obrotu prawnego decyzji ostatecznej, poprzez otwarcie na nowo toku instancji (tj. nie powoduje skutku wdrożenia postępowania odwoławczego).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odwołanie wniesione w takim przypadku czyni go niedopuszczalnym, obligując organ II instancji do stwierdzenia jego niedopuszczalności postanowieniem wydanym w oparciu o art. 134 K.p.a. Niedopuszczalność odwołania wyklucza przy tym badanie kwestii zachowania terminu do jego wniesienia, a także czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Zasadnie organ zastosował art. 134 K.p.a., a Sąd I instancji nie aprobując zarzutów skargi dokonał prawidłowej kontroli rozstrzygnięcia, bez potrzeby odwoływania się do art. 44 ust. 1 ustawy, co czyni skargę kasacyjną niezasadną.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie jest możliwe na tym etapie przesądzenie, czy Zamojskie Towarzystwo Przyrodnicze może skutecznie wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Podmiot występujący w postępowaniach na prawach strony nie ma w nim interesu prawnego ani obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. i dlatego też występuje w nim "na prawach strony" (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2000 r. sygn. akt FPS 1/00, ONSA 2000 r., nr 4, poz. 138, por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 641/07, ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 76; 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1905/12; 11 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 271/13, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.