Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 883/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12b ust. 1i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: § 6 ust. 1, § 71 ust. 2 i 7 pkt 6 lit. a
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 512/20 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 512/20 oddalił skargę P. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

P. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...] P. S." - wykonawca prac geodezyjnych – [...] stycznia 2020 r. zgłosił Staroście [A] pracę geodezyjną na obiekcie oznaczonym jako działka ewidencyjna [B], położona w obrębie [...], gminy [A]. Jako zakładany cel lub zakładany wynik zgłaszanych prac geodezyjnych, wskazano: "mapa z projektem podziału nieruchomości, wznowienie znaków granicznych/wyznaczenia punktów/ustalenie przebiegu granic działek". Zgłoszeniu pracy geodezyjnej nadano identyfikator [...]. W piśmie z 25 lutego 2020 r. wykonawca prac geodezyjnych zawiadomił Starostę o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych w całości. Jednocześnie wskazał, że "zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych należących do zakresu baz danych: ewidencji gruntów i budynków oraz dokumenty wymagane przepisami (...) zawiera operat techniczny, który załącza się do niniejszego zawiadomienia". W dniu [...] marca 2020 r., mając na względzie art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", Starosta dokonał weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, przekazanych przez wykonawcę prac geodezyjnych. Z czynności tej sporządzono protokół weryfikacji. Organ dokonał negatywnej weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii oraz opracowania wyników tych pomiarów. Stwierdził nieprawidłowości wynikające z naruszenia:

1. § 71 ust. 6 w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263 poz. 1572), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", polegające na tym, że z treści sprawozdania i dokumentów operatu wynika, że nie została przeprowadzona analiza materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (powoływanego dalej również jako "PZGiK") pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazującej na ich przydatność do wykonania pomiarów, w szczególności dlaczego punkt 2* nie spełnia standardów dokładnościowych założonych przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków ([...]). Ponadto wskazano na konieczność objęcia analizą poprawności ustalenia przebiegu granic w punktach nr [1] i nr [2] w ten sposób, że część skarpy włączono w działki nr [C] oraz punktu nr [3], powodując włączenie części rowu przydrożnego dz. [B];

2. w protokole wznowienia znaków granicznych: a) określić czy wykonano czynności zgodnie z art. 39 ust. 1 lub ust. 5 P.g.k..; b) współwłaścicielem działki nr [D] jest Skarb Państwa, § 30 rozporządzenia w sprawie standardów w związku z art. 39 P.g.k.;

3. § 63 ust. 1 rozporządzenia przez brak wskazania sposobu pozyskania współrzędnych nowych punktów granicznych.

Wobec negatywnego wyniku weryfikacji Starosta zwrócił wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego materiały wraz z protokołem weryfikacji. W piśmie z 27 marca 2020 r. wykonawca prac ustosunkował się do wyników weryfikacji. Wskazał, że przywołane przez weryfikującego naruszone przepisy prawa (ani żadne inne przepisy prawa) nie zobowiązują wykonawcy prac geodezyjnych do sporządzania pisemnej analizy materiałów pozyskanych z PZGiK o której mowa w § 6 rozporządzenia. Z tych samych powodów brak jest podstaw do zobowiązania wykonawcy, aby ten pisemnie udowadniał wykonanie analizy materiałów pozyskanych z PZGiK, o której mowa w § 6 powołanego rozporządzenia. Przywołane przez organ weryfikujący przepisy prawa nie obligują również wykonawcy do określania w protokole z czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych, czy wykonano czynności zgodnie z art. 39 ust. 1 lub ust. 5 P.g.k., a także nie obligują do wskazywania sposobu pozyskania współrzędnych nowych punktów granicznych.

W dniu [...] kwietnia 2020 r. Starosta dokonał ponownej negatywnej weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa. Starosta stwierdził tożsame nieprawidłowości wynikające z naruszenia przepisów prawa, jak w protokole weryfikacji z [...] marca 2020 r.

Rozpoznając złożone odwołanie organ wojewódzki wskazał, że istotą postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie weryfikacja zasadności uchybień wskazanych w protokole weryfikacji, co wprost wynika z art. 12b ust. 1 P.g.k. Wyjaśnił, że ponownie rozpatruje sprawę, ale tylko w zakresie zasadności odmowy przyjęcia materiałów do zasobu. W sprawie nie jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, czyli rozstrzygnięcie w przedmiocie przyjęcia materiałów do zasobu. Zatem, organ wojewódzki dokonał oceny dokumentacji przekazanej przez wykonawcę i stwierdził następujące nieprawidłowości:

1. naruszenie § 6 ust. 1 w związku z § 46 ust. 3 rozporządzenia, przez błędną ocenę, że materiały PZGiK o nr id [...], wskazują na ich przydatność względem dokładności, aktualności i kompletności do wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych. W tym zakresie wskazał, że dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowana pod numerem [...], wykonana została w celu "dostosowania baz danych ewidencji gruntów i budynków EGIB do wymagań zintegrowanego systemu informacji o nieruchomościach ZSIN". Jak wskazano w sprawozdaniu technicznym, będącym elementem składowym tego operatu "ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonano w oparciu o ortofotomapę z pikselem terenowym 10 cm i przebieg przedstawiono na szkicach polowych z wykorzystaniem zobrazowań lotniczych" Organ wojewódzki wyjaśnił w tym zakresie, że geodezyjny pomiar kartometryczny wykonywany na mapie analogowej lub jej skalibrowanym zobrazowaniu cyfrowym oraz na ortofotomapie, związany z pozyskaniem danych określających położenie i kształt szczegółów terenowych I i II grupy objętych bazami danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b ustawy, stosuje się w przypadkach, gdy w PZGiK brak jest danych pozyskanych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych, a przepisy wydane na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 7, 9 i 10 i ust. 1a oraz art. 26 ust. 2 P.g.k. dopuszczają wykonanie takich pomiarów. Ustalono, że dla działki ewidencyjnej [B] położonej w obrębie [...], w PZGiK znajduje się dokumentacja geodezyjna pozyskana w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych. Zatem organ stwierdził, że wykonawca pracy geodezyjnej nie określił należycie przydatności materiałów zasobu do wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, które otrzymał do zgłoszenia pracy geodezyjnej, tj. materiałów wymienionych w punktach 11-14 "protokołu uzgodnienia listy materiałów zasobu [...] do pracy geodezyjnej o id: [...]" sporządzonego [...] stycznia 2020 r. oraz licencji z [...] stycznia 2020 r.

2. naruszenie § 30 ust. 1 rozporządzenia związku z art. 39 ust. 1 P.g.k., przez niewykorzystanie danych obserwacyjnych określających położenie znaków granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych, do geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych mających na celu wznowienie znaków granicznych. Organ wojewódzki wskazał w tym zakresie, że zgodnie z art. 39 ust. 1 P.g.k. przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Ponadto, czynność wznowienia znaków granicznych jest wykonywana przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków lub punktów granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych (§ 30 ust. 1 rozporządzenia). Ustalono, że w zasobie PZGiK znajduje się dokumentacja geodezyjna pozwalająca na określenie pierwotnego położenia punktu granicznego nr [4] w oparciu o osnowę pomiarową (szkice polowe nr [...] i [...] z operatu technicznego "założenia poligonizacji technicznej nawiązanej do osnowy państwowej, oraz pomiar stanu władania" z 1962 r.). Zatem, wykonawca pracy nie wykorzystał dokumentacji określającej, pierwotne położenie punktu nr [4] do czynności wznowienia znaków granicznych.

3. naruszenie § 30 ust 4 rozporządzenia w związku z art. 39 ust. 4 P.g.k., przez brak wskazania w protokole z czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych z [...] lutego 2020 r. oznaczenia dokumentów, na podstawie których dokonano wznowienia znaku granicznego nr [4] nieruchomości położonej w obrębie [...]. Organ wojewódzki wskazał, że wymieniona przez wykonawcę pracy geodezyjnej w punkcie 1 protokołu dokumentacja z modernizacji ewidencji gruntów i budynków ([...]) nie jest dokumentem pozwalającym na określenie pierwotnego położenia punktu nr [4] nieruchomości położonej w obrębie [...]. Operat techniczny, przyjęty do PZGiK i zaewidencjonowany pod numerem [...], jest w myśl § 71 ust. 1 rozporządzenia, dokumentacją zawierającą rezultaty geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych.

4. naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia przez brak odniesienia się w sprawozdaniu technicznym, w jakim zakresie wykonawca wykorzystał materiały PZGiK do czynności wznowienia znaków granicznych. Organ wojewódzki wskazał, że w sprawozdaniu technicznym wchodzącym w skład operatu technicznego, a w szczególności w pkt 6 lit. a "zakres wykorzystania materiałów PZGiK", wykonawca pracy geodezyjnej wskazał jedynie, że "opis numeryczny, dzielonej działki pochodzi z pracy [...] (odnowa ewidencji gruntów) i nie wymaga aktualizacji(BPP=1) poza punktem 2*, który posiada atrybut BPP=4. W celu aktualizacji tego atrybutu, punkt 2* wznowiono, zamierzono i nadano nowy nr ([4])". Brak jest zatem opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, zawierający w szczególności zakres wykorzystania materiałów pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, m.in. wykorzystanych do czynności wznowienia znaków granicznych.

5. naruszenie § 29 ust. 3 w związku z § 28 ust. 3 pkt 1 ppkt a oraz § 71 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia przez niewykazanie drugiego, niezależnego wyznaczenia położenia szczegółów terenowych I grupy lub pomiaru odległości pomiędzy dwoma punktami sytuacyjnymi objętymi pomiarem lub pomiaru odległości pomiędzy punktem objętym pomiarem a innym punktem wyznaczonym z dokładnością właściwą dla szczegółów terenowych I grupy. Organ wojewódzki wskazał, że przedmiotowa dokumentacja geodezyjna, a w szczególności szkic polowy nr [...], sporządzony [...] lutego 2020 r. nie zawiera w swojej treści wyników pomiarów liniowych, w tym pomiarów kontrolnych, niewykazanych w dzienniku pomiarowym dla punktu granicznego nr [4].

Sąd I instancji zgodził się z poglądem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (powoływanego dalej również jako "DWINGiK"), że organ II instancji ponownie rozpatruje sprawę, ale tylko w zakresie zasadności odmowy przyjęcia materiałów do zasobu. W przedmiotowej sprawie nie było możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji i orzeczenie o przyjęciu materiałów do zasobu. Przyjęcie dokumentacji technicznej do zasobu dokonywane jest wyłącznie w toku czynności materialno-technicznych.

Powyższa procedura została w rozpoznawanej sprawie zachowana, z tym, że pomimo zastrzeżeń i wyjaśnień skarżącego, organ wydał decyzję o odmowie przyjęcia pracy geodezyjnej do zasobu. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę, na skutek wniesionego odwołania, zbadał wszystkie kwestie mieszczące się w procedurze zgłaszania wykonanej pracy geodezyjnej do PZGiK, czemu dał wyraz w protokole weryfikacji z [...] lipca 2020 r. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że istotą postępowania nie jest wyłącznie weryfikacja zasadności uchybień wskazanych w protokole weryfikacji, co wprost wynika z przepisu art. 12b ust. 1 P.g.k. W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że przedłożone przez skarżącego dokumenty obrazujące wykonanie pracy geodezyjnej wskazują na wadliwość tego opracowania, co w efekcie przesądziło o odmowie jego przyjęcia do PZGiK. W postępowaniu przed organem odwoławczym prawidłowo zostały ustalone okoliczności faktyczne i odnośne do nich normy prawne, a zatem organ nie naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Organ I instancji wskazał w protokole weryfikacji naruszone przepisy stosownych aktów regulujących prace geodezyjne. Organ II instancji potwierdził ustalenia organu I instancji i dodatkowo rozbudował argumentację w zakresie naruszeń prawa stwierdzonych w przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do przyjęcia dokumentacji do PZGiK. Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów nadzoru geodezyjnego w zakresie nieprawidłowości polegającej na tym, że wykonawca nie określił należycie przydatności materiałów otrzymanych do zgłoszenia pracy geodezyjnej z PZGiK o nr id [...], pod względem ich dokładności, aktualności i kompletności do wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych. Wbrew zarzutom skargi, taki obowiązek nakładał na wykonawcę znajdujący zastosowanie w dacie orzekania przez organ odwoławczy § 6 rozporządzenia. Przepis ten nie nakłada wprost obowiązku korzystania przez wykonawcę robót geodezyjnych z materiałów PZGiK w każdym przypadku, ale tylko wtedy, gdy mogą być one przydatne. Zatem, wykonawca robót geodezyjnych, przed każdorazowym skorzystaniem z nich, obowiązany jest do analizy materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności, a co za tym idzie również przydatności dla wykonywanej pracy geodezyjnej. Sąd uznał, że wbrew stanowisku skarżącego, z poglądem tym nie koliduje teza wyroku WSA we Wrocławiu z 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 504/15, ponieważ w rozpatrywanym przypadku Starosta dokonując negatywnej weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii oraz opracowania wyników tych pomiarów, powołał się na naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia. Przepis ten wskazuje, co ma zawierać sprawozdanie techniczne jako składnik operatu technicznego, w tym (w pkt 6) opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierający w szczególności w pkt a: zakres wykorzystania materiałów PZGiK. Na tej podstawie uprawnione jest stanowisko organu odwoławczego przedstawione w protokole weryfikacji z 28 lipca 2020 r., gdzie jako nieprawidłowość polegającą na naruszeniu § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskazano błędną ocenę wykonawcy, że materiały PZGiK (o nr. [...]), wskazują na ich przydatność względem dokładności do wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, w sytuacji wykorzystania ich do czynności wznowienia znaków granicznych.

Sąd I instancji zauważył przy tym, że kwestie dotyczące "rzekomej wadliwości modernizacji z 2015 r." pozostają poza kontrolą sądową w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a. § 6 ust. 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wnoszący skargę kasacyjną powinien dokonać analizy materiałów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod względem dokładności, kompletności i aktualności w określonej formie i że dokonując takiej analizy powinien również odnieść się do tych materiałów znajdujących się w PZGiK, których nie wykorzystał;

b. § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazując zakres materiałów z PZGiK wykorzystanych w sprawozdaniu technicznym, wnoszący skargę kasacyjną powinien również wskazać te materiały, które zostały mu udostępnione, a których nie wykorzystał;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

a. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 12b ust. 1 P.g.k i art. 6 K.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że dokonując weryfikacji materiałów geodezyjnych pod kątem zgodności z prawem i kompletności organ miał prawo dokonać weryfikacji i oceny materiałów z PZGiK, z których korzystał wykonawca, a także, że dokonanie takiej weryfikacji przez organ jest działaniem w granicach prawa i w konsekwencji orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wskazane okoliczności nie stanowią podstawy do uwzględnienia skargi;

b. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12b ust. 1 P.g.k. oraz § 71 ust. 2 i § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ ma prawo stwierdzić, że część operatu technicznego (sprawozdanie techniczne) zawiera braki polegające na niewskazaniu zakresu wykorzystania materiałów z PZGiK, mimo wcześniejszego stwierdzenia prawidłowości sporządzenia tego operatu pod względem kompletności;

c. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ, uznając znajdujące się w PZGiK materiały z modernizacji ewidencji gruntów i budynków o nr [...] za nieprzydatne w przedmiotowej sprawie i nadając walor przydatności materiałom z 1962 r., w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i w konsekwencji błędne orzeczenie, że okoliczność ta nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi;

d. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12b ust. 6 P.g.k. przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego zamiast przekazać wnoszącemu skargę kasacyjną protokół weryfikacji, jest uprawniony do wezwania go do zapoznania się z aktami sprawy i w konsekwencji orzeczenie, że powyższa okoliczność nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w toku postępowania niewłaściwie uznano, że P. S. sporządzając operat powinien opierać się nie na materiałach z modernizacji ewidencji gruntów i budynków o nr [...] (powoływanych dalej jako "Operat z 2015 r."), ale na materiałach z pracy geodezyjnej z 1962 r. (powoływanych dalej jako "Operat z 1962 r.") i w konsekwencji, że nie określił on przydatności wykorzystanych materiałów geodezyjnych. Ponadto, organ Il instancji nie dochował ciążącego na nim obowiązku zwrócenia wnoszącemu skargę kasacyjną przekazanych przez niego wyników zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 P.g.k.), a jedynie poprzestał na poinformowaniu o możliwości zapoznania się z materiałami w siedzibie organu.

Decyzja o tym, czy i z jakich materiałów znajdujących się w PZGiK powinien skorzystać wykonawca prac geodezyjnych, a także w jaki sposób i w jakiej formie powinien dokonać analizy pozostawiona jest samemu wykonawcy. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia nie nakłada na wykonawcę obowiązku korzystania z zasobów z PZGiK, gdy stwierdzi on ich nieprzydatność. Przepis ten nie wymaga również szczególnej formy, ani nie przewiduje procedury analizy materiałów z PZGiK. Wszelkie twierdzenia organów I Il instancji dotyczące konieczności przeprowadzenia przy wykonywaniu pomiarów analizy Operatu z 1962 r., które znalazły aprobatę WSA we Wrocławiu, są więc chybione. Nie można oczekiwać od wnoszącego skargę kasacyjną, aby w Operacie powoływał się, a tym bardziej szczegółowo analizował, te materiały z PZGiK, które uznał za nieprzydatne do sporządzania Operatu, a także aby w sposób szczegółowy i sformalizowany opisywał przydatność lub nieprzydatność użytych przez niego materiałów. Nie tylko nie jest to obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną, ale doprowadziłoby do swego rodzaju wadliwości Operatu, gdyż zawierałby materiały nadmiarowe, niewskazane we właściwych przepisach. W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną uznał materiały z PZGiK za nieprzydatne, czemu dał wyraz w pismach kwestionujących zasadność użycia Operatu z 1962 r. na potrzeby wykonywanej pracy geodezyjnej.

Enumeratywne wyliczenie elementów, jakie powinien zawierać operat techniczny, zostało zawarte w § 71 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten wyznacza zatem zakres materiałów, które powinny znajdować się w operacie technicznym. Jednym z elementów operatu technicznego jest sprawozdanie techniczne. Z § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia wynika, że obligatoryjną częścią operatu technicznego jest wskazanie zakresu wykorzystania materiałów z PZGiK, czyli wskazania jakimi materiałami z PZGiK wykonawca posłużył się przy wykonywaniu pracy geodezyjnej i w jakim stopniu (które elementy materiałów wykorzystał). Tak precyzyjne sformułowanie § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia dowodzi wprost, że operat techniczny nie powinien zawierać informacji na temat tych materiałów, którymi wykonawca nie posłużył się przy wykonywaniu prac.

Interpretacja § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia polegająca na tym, że skoro wnoszącemu skargę kasacyjną został udostępniony materiał z PZGiK w postaci Operatu z 1962 r., to powinien on wskazać w Operacie zakres, w jakim wykorzystał Operat z 1962 r., również w przypadku, gdyby w ogóle nie oparł się na tym Operacie, jest całkowicie błędna, ponieważ wykracza poza jego jednoznacznie brzmiącą treść.

W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną w sposób szczegółowy opisał te materiały z PZGiK, które wykorzystał, czyli Operat z 2015 r. Wskazując i opisując jakie materiały z PZGiK zostały wykorzystane w Operacie, wnoszący skargę kasacyjną określił zakres wykorzystania materiałów z PZGiK. Oznacza to, że wszystkie inne materiały z PZGiK pozostały poza tym zakresem i nie było potrzeby, aby je wymieniać. W związku z powyższym nietrafiona jest interpretacja, w myśl której wnoszący skargę kasacyjną powinien opisać w sposób szczegółowy zakres wykorzystania (czy też ściślej niewykorzystania) Operatu z 1962 r.

W konsekwencji DWINGiK dokonał wadliwej wykładni § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia przyjmując, że przez obowiązek wskazania zakresu wykorzystania materiałów z PZGiK należy rozumieć również wskazanie tych materiałów z PZGiK, które nie zostały wykorzystane. Taka interpretacja pociąga za sobą błędną wykładnię § 71 ust. 2 rozporządzenia, wyczerpująco wyliczającego elementy operatu technicznego, gdyż jednym z elementów operatu jest właśnie wskazanie zakresu wykorzystania materiałów z PZGiK.

Odnosząc się do wskazanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania zaznaczono, że przepis art. 12b ust. 1 P.g.k. wskazuje zakres, w jakim organy służby geodezyjnej i kartograficznej mogą weryfikować wyniki prac geodezyjnych w postępowaniach dotyczących przyjęcia tych wyników do zasobów. Ogranicza się on do badania kompletności i zgodności z prawem wyników prac geodezyjnych wykonanych przez wykonawcę. Nie leży w nim natomiast ocena przydatności czy zgodności z prawem materiałów osób trzecich, w tym materiałów pozyskanych przez wykonawcę z PZGiK. Materiały te są dokumentami urzędowymi, korzystają więc z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nich stwierdzone. Stanowią też część Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, do którego zostały przyjęte po stwierdzeniu przez właściwe organy ich wykonania zgodnie z prawem, w tym z zasadami prawidłowego wykonywania i opracowania pomiarów. Dodatkowo, wykonawca prac geodezyjnych, który odpłatnie pozyskuje materiały z PZGiK, nie jest (co do zasady) twórcą tych materiałów, nie może być zatem stroną przy stwierdzaniu niezgodności takich materiałów z prawem. Wskazana niezgodność mogłaby być przedmiotem postępowania w sprawie wyłączenia tych materiałów z PZGiK (art. 40 ust. 4 P.g.k.). Jest to jednak postępowanie odrębne od postępowania o przyjęcie wyników prac geodezyjnych do zasobu.

W przedmiotowej sprawie organ, kwestionując zgodność Operatu z przepisami prawa, oparł się na negatywnej ocenie materiałów pozyskanych przez Skarżącego z PZGiK, tj. Operatu z 2015 r. Organ rozszerzył zatem zakres swojej weryfikacji, włączając w nią weryfikację zgodności z prawem materiałów osoby trzeciej pozyskanych przez wnoszącego skargę kasacyjną z PZGiK. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wykroczył tym samym poza zakres swoich kompetencji przewidzianych w art. 12b ust. 1 P.g.k. Oznacza to też, że nie dochował obowiązku działania w granicach prawa, określonego w art. 6 K.p.a. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do analizy materiałów, których wnoszący skargę kasacyjną nie wykorzystał w sprawie. Jak wskazano wyżej, to wykonawca jest uprawniony do oceny, które materiały z PZGiK powinien wykorzystać przy wykonywaniu pracy geodezyjnej. Ma więc również prawo oceny nieprzydatności części materiałów znajdujących się w PZGiK dla celów wykonywanej przez niego pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stwierdzając w zaskarżonym wyroku prawidłowość postępowania weryfikacyjnego i negatywnie oceniając przydatność wykorzystanych materiałów z PZGiK błędnie oddalił skargę, naruszając art. 151 P.p.s.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednym z zastrzeżeń do Operatu jakie podniósł DWINGiK w swojej decyzji było naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia polegające na tym, że wnoszący skargę kasacyjną nie odniósł się do tego, w jakim zakresie wykorzystał materiały z PZGiK. Jak wskazano wyżej, z § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia wynika m.in. konieczność podania wykorzystania materiałów z PZGiK. Brak tego elementu powoduje więc, że operat techniczny jest niekompletny. Organ II instancji stwierdził jednak, że Operat jest kompletny. Pozostaje to w sprzeczności ze stwierdzeniem naruszenia § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia. Wewnętrzna sprzeczność rozumowania organu Il instancji pociąga za sobą naruszenie art. 12b ust. 1 P.g.k., ale także zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd I instancji całkowicie pomija tę wewnętrzną sprzeczność, sankcjonując tym samym naruszenie wskazanych przepisów postępowania.

Oddalając skargę i utrzymując w mocy decyzję DWINGiK, Sąd I instacnji usankcjonował błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organy służby geodezyjnej i kartograficznej. Błąd w ocenie polegał na tym, że organy administracyjne zakwestionowały przydatność Operatu z 2015 r. do wykonania pracy geodezyjnej i stwierdziły, że materiałem z PZGiK, na którym należało się oprzeć jest Operat z 1962 r. Takie rozumowanie organu przeczy zasadzie wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Opierając się na logice i doświadczeniu życiowym, według których to kryteriów organ powinien rozpatrzyć i ocenić dowody w sprawie, trudno uznać materiały sprzed prawie sześćdziesięciu lat za bardziej przydatne do wykonania pracy geodezyjnej, niż nowsze. Ponieważ w PZGiK znajdował się jeszcze Operat z 2015 r., a więc materiał bardziej aktualny niż Operat z 1962 r,. trudno mieć zastrzeżenia do wnoszącego skargę kasacyjną, że oparł się właśnie na tym dokumencie. Jak już zaznaczano, Operat z 2015 r. był pełnoprawnym urzędowym materiałem geodezyjnym i był przyjęty do PZGiK. Nie było więc formalnych przeszkód, aby skorzystać z niego przy wykonywaniu pracy geodezyjnej. Dodatkowo, organ Il instancji nie przedstawił żadnego przekonującego argumentu za tym, aby uznać Operat z 1962 r. za spełniający wymogi aktualności i przydatności do wykonania Operatu. Za przekonujące argumenty trudno uznać fakt wykorzystania Operatu z 1962 r. do pomiarów wykonywanych w 1972 r.

W toku postępowania administracyjnego w Il instancji wnoszącego skargę kasacyjną pozbawiono prawa do otrzymania protokołu zawierającego zastrzeżenia do Operatu. Za umożliwienie mu realizacji tego prawa z pewnością nie można uznać zawiadomienia, w którym organ poinformował wnoszącego skargę kasacyjną, że może zapoznać się z protokołem weryfikacji w siedzibie Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu. Takiego sposobu "wykonania" obowiązku przez organ nie da się pogodzić z brzmieniem art. 12b ust. 6 P.g.k. Nawet jeżeli przyjąć, że wyniki prac geodezyjnych i protokół z weryfikacji tych prac są aktami sprawy w rozumieniu art. 73 K.p.a., to Prawo geodezyjne, jako akt regulujący pewien specyficzny rodzaj postępowania administracyjnego, stanowi lex specialis wobec art. 73 K.p.a. i, w razie sprzeczności, jego postanowienia będą mieć zastosowanie przed postanowieniami kodeksowymi. Interpretacji umożliwiającej zastąpienie doręczenia protokołu umożliwieniem zapoznania się z aktami sprawy wyraźnie sprzeciwia się w końcu literalne brzmienie art. 12b ust. 6 P.g.k.

Uznaniu tych naruszeń za istotne i mające wpływ na wynik sprawy nie sprzeciwia się fakt, że wnoszący skargę kasacyjną zapoznał się z wynikami protokołu weryfikacji Operatu w siedzibie organu Il instancji. Udostępnienie protokołu weryfikacji do wglądu zamiast doręczenia wyników weryfikacji ograniczyło wnoszącemu skargę kasacyjną możliwość zapoznania się i późniejszej polemiki ze stanowiskiem organu Il instancji. Protokół weryfikacji jest dokumentem specjalistycznym i wymaga starannej analizy, niejednokrotnie z wykorzystaniem dodatkowych materiałów. Miejscem dokonania takiej analizy i oceny z pewnością nie powinna być siedziba organu, tym bardziej obecnie, z uwagi na stan pandemii. Posiadając stały dostęp do wyników weryfikacji (co powinno mieć miejsce, gdyby organ Il instancji uczynił zadość swoim obowiązkom wynikającym z art. 12b ust. 6 P.g.k.) wnoszący skargę kasacyjną byłby w stanie zapoznać się z zastrzeżeniami w sposób staranny bez presji czasowej i mając dostęp do ewentualnych dodatkowych materiałów (np. pomocniczych), które mógłby skonfrontować z protokołem weryfikacji. Wnoszący skargę kasacyjną został jednak pozbawiony tej możliwości, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

WSA stwierdzając, że postępowanie było przeprowadzone zgodnie z prawem sankcjonuje uchybienie przez organy służby geodezyjnej i kartograficznej obowiązkom wskazanym w art. 12b ust. 6 P.g.k. Konsekwencją tego jest naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. przez wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzję organu Il instancji, mimo podstawy do uwzględnienia skargi.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Co do zasady w orzecznictwie przyjmuje się, że dopiero ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię, konieczne jest też odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1239/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię § 6 ust. 1 rozporządzenia polegającą na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji rozumienia tego przepisu w ten sposób, że wnoszący skargę kasacyjną powinien dokonać analizy materiałów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod względem dokładności, kompletności i aktualności w określonej formie i że dokonując takiej analizy powinien on również odnieść się do tych materiałów znajdujących się w PZGiK, których nie wykorzystał, a także błędną wykładnię § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia polegającą na uznaniu, że wskazując zakres materiałów z PZGiK wykorzystanych w sprawozdaniu technicznym, wnoszący skargę kasacyjną powinien również wskazać te materiały, które zostały mu udostępnione, a których nie wykorzystał.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, zwanego dalej "wykonawcą", pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. W myśl § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia sprawozdanie techniczne, wchodzące w skład operatu technicznego zawiera opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierający w szczególności zakres wykorzystania materiałów PZGiK.

Sąd I instancji przyjął, że § 6 ust. 1 rozporządzenia nie nakłada wprost obowiązku korzystania przez wykonawcę robót geodezyjnych z materiałów PZGiK w każdym przypadku, ale tylko wtedy, gdy mogą być one przydatne. Zatem wykonawca robót geodezyjnych, przed każdorazowym skorzystaniem z nich, obowiązany jest do analizy materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności, a co za tym idzie również przydatności dla wykonywanej pracy geodezyjnej (WSA w Gdańsku w powołanym przez organ odwoławczy wyroku z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 156/17). Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącego, z przedstawionym poglądem nie koliduje teza wyroku WSA we Wrocławiu z 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 504/15, ponieważ w rozpatrywanym przypadku Starosta dokonując negatywnej weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii oraz opracowania wyników tych pomiarów, powołał się na naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów.

Z powyższą wykładnią należy zgodzić się, jak również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w powołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku z 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 504/15 wskazano wyłącznie, że w protokole weryfikacji nie powołano się na naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia, gdzie jest mowa o zakresie wykorzystania materiałów PZGiK, co jest o tyle istotne, że przepis ten mówi, co ma zawierać sprawozdanie techniczne jako składnik operatu technicznego. Dlatego też Sąd Wojewódzki w ww. wyroku z 20 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 504/15 uznał za trafny zarzut skargi, że w skarżonych decyzjach znalazły się nowe ustalenia i zarzuty wobec przedłożonej dokumentacji, jakich nie było we wcześniejszym protokole weryfikacji, co z kolei rzutowało na brak możliwości ustosunkowania się przez wykonawcę prac geodezyjnych do wszystkich zarzutów, a prawo to gwarantuje mu art. 126 ust. 6 i 7 P.g.k. Sąd uznał także, że gdyby protokół był prawidłowy, to pomiędzy organem a wykonawcą wywiązałaby się merytoryczna i fachowa polemika, która stanowiłaby szczególne postępowanie wyjaśniające przed podjęciem decyzji przez organ I instancji. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie zostało podtrzymane przez NSA w wyroku z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 425/16, w którym wskazano, że pogląd Sądu I instancji został wywiedziony wyłącznie z powodu niezachowania przez organy gwarancyjnych funkcji art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k.

Z przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika jasno, że uprawniony geodeta przeprowadza analizę materiałów archiwalnych, a z przepisu § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia wynika, że sprawozdanie techniczne powinno zawierać szczegółowy opis sposobu oraz wyniki przeprowadzonej analizy, a także uzasadnienia dlaczego nie wykorzystano materiałów udostępnionych przez PZGiK.

Skarżący kasacyjnie formułując zarzuty skargi kasacyjnej próbuje sprowadzić problem odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez niego w ramach pracy geodezyjnej zgłoszonej i zarejestrowanej pod nr [...] do problemu obowiązku, nakładanego przez organy administracyjne na wykonawcę pracy geodezyjnej, odniesienia się do materiałów znajdujących się w PZGiK, których wykonawca nie wykorzystał. Tymczasem istota problemu nie sprowadza się do konieczności odnoszenia się do materiałów, których wykonawca nie uznał za przydatne do wykonania pomiarów, ale do wykazanych przez organy uchybień i nieprawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej, które – jak wskazały organy i zaakceptował to Sąd I instancji – są konsekwencją błędnej oceny wykonawcy, że określone materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wskazują na ich przydatność, a inne – na ich nieprzydatność, pod względem dokładności, aktualności i kompletności do wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych bądź wznowienia znaków granicznych. Oznacza to, że będące przedmiotem sporu, wykazane przez organy administracyjne uchybienia i nieprawidłowości, dotyczą wiadomości specjalnych. Ocena sporządzonego operatu technicznego przez Sąd nie jest natomiast możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć widomości specjalnych. Ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych uprawnionego geodety, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat techniczny. Sąd rozpoznający sprawę bada postępowanie w sprawie przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego jedynie pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak i zobligowany jest do zbadania, czy organ administracji prawidłowo dokonał oceny tego dowodu jedynie pod tym kątem. Prawidłowo kwestię tę zauważył Sąd I instancji wskazując, że problematyka "rzekomej wadliwości modernizacji z 2015 r." pozostaje poza kontrolą sądową w niniejszej sprawie. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Powyższe stanowisko ma w konsekwencji znaczenie przy ocenie zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna zarzuca bowiem naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 12b ust. 1 P.g.k. i art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że dokonana przez organ pod kątem zgodności z prawem i kompletności weryfikacja i ocena materiałów geodezyjnych z PZGiK, z których korzystał wykonawca, mieściła się w granicach prawa, a także przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ ma prawo stwierdzić, że część operatu technicznego (sprawozdanie techniczne) zawiera braki polegające na niewskazaniu zakresu wykorzystania materiałów z PZGiK, mimo wcześniejszego stwierdzenia prawidłowości sporządzenia tego operatu pod względem kompletności oraz kolejno przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ, uznając znajdujące się w PZGiK materiały z modernizacji ewidencji gruntów i budynków o nr [...] za nieprzydatne i nadając walor przydatności materiałom z 1962 r., w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.

Stosownie do art. 12b ust. 1 P.g.k. organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem:

1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

b) kompletności przekazywanych wyników;

2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.

Ww. weryfikacja dokonywana jest przez pryzmat zgodności z wszelkimi przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, właściwymi ze względu na rodzaj i cel sporządzonych opracowań. Weryfikacja dotyczy zatem oceny kompletności oraz zgodności i adekwatności opracowanych dokumentów do przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczących sporządzania tych dokumentów. Dotyczy także oceny, czy sporządzone przez wykonawcę prace pozostają spójne z bazami danych prowadzonymi przez organ, do którego wykonawca przekazał wyniki swoich prac. Jak wskazano w opracowaniu M. Wolanina, "Podziały, scalenia i rozgraniczenia nieruchomości oraz procedury ewidencyjne" (C. H. Beck, 2021, s. 675) jakkolwiek ustawodawca użył pojęcia "weryfikacja", o tyle zdefiniował jedynie zakres jej wykonywania przez określenie w art. 12b ust.1 P.g.k. czynności składających się na procedurę tej weryfikacji. Analizując poszczególne czynności i ich cel oraz status i rolę organu, a także rolę geodety oraz zakres jego praw i obowiązków należy uznać, że weryfikacja jest procedurą z zakresu administracji publicznej prowadzoną przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, będący organem tej administracji, działającym nadrzędnie wobec geodety będącego zewnętrznym podmiotem, wobec którego organ jest uprawniony do podejmowania władczych czynności, aktów i rozstrzygnięć wywołujących bezpośredni skutek prawny wobec działań i wyników pracy geodety. Zarówno administracyjnoprawny status organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, jak i status geodety (wykonawcy pracy geodezyjnej), jako podmiotu niepodporządkowanego służbowo wspomnianemu organowi, nie budzi żadnych wątpliwości. Nie budzi również żadnych wątpliwości okoliczność, że wykonawca pracy geodezyjnej pozostaje w procedurze weryfikacji w roli podrzędności wobec organu, ponieważ to organowi przysługuje – opisane w P.g.k. – władcze uprawnienia wobec wykonawcy i wyników jego pracy geodezyjnej. Czynności z zakresu oceny wyników pracy geodezyjnej oraz ich przyjmowania do zasobu, a także odmowy takiego przyjęcia mają charakter administracyjnoprawny, zwłaszcza, że ich efektem jest ocena dopuszczalności przyjęcia ich lub odmowy takiego przyjęcia do publicznego zasobu z zakresu zadań publicznoprawnych realizowanych przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Organ ten podejmuje wobec przekazanych wyników pracy geodezyjnej czynności weryfikacji, sporządza protokół z tej weryfikacji, tj. akt o charakterze administracyjnoprawnym oraz jest uprawniony do wydania władczego rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej określonej w art. 12 ust. 8 P.g.k. o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

W świetle powyższego nie można uznać, że Sąd I instancji wadliwie zaaprobował - jako mieszczące się w granicach prawa - działanie orzekających w sprawie organów nadzoru geodezyjnego w zakresie nieprawidłowości polegającej na tym, że wykonawca nie określił należycie przydatności materiałów otrzymanych do zgłoszenia pracy geodezyjnej z PZGiK o nr id [...], czy braku przydatności dokumentacji geodezyjnej z 1962 r., pod względem ich dokładności, aktualności i kompletności, do wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych. Organy wykazały, że z treści sprawozdania i dokumentów operatu wynika, że nie została przeprowadzona analiza materiałów PZGiK pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazującej na ich przydatność do wykonania pomiarów, w szczególności dlaczego punkt 2* nie spełnia standardów dokładnościowych założonych przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków ([...]). Ponadto organy wykazały konieczność objęcia analizą poprawności ustalenia przebiegu granic w punktach nr [1] i nr [2] w ten sposób, że część skarpy włączono w działki nr [C] oraz punktu nr [3], powodując włączenie części rowu przydrożnego dz. [B]. W zakresie istotnym dla kontrolowanej sprawy, pomimo tego że skarżący wskazał konkretne opracowania i dokumenty, znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, które zostały wykorzystane przez niego, to nie zwalniało go od analizy materiałów, otrzymanych z Ośrodka (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych pod względem dokładności, aktualności i kompletności oraz przydatności. Tej analizy nie zastępuje zdawkowa uwaga że opis numeryczny dzielonej działki pochodzi z pracy [...] (odnowa ewidencji gruntów) i nie wymaga aktualizacji (BPP=1) poza punktem nr 2*, który posiada atrybut BPP=4. W celu aktualizacji tego atrybutu, punkt 2* wznowiono, zamierzono i nadano nowy nr ([4]); wykreślono linię konturu klasyfikacyjnego użytków, która omyłkowo oddziela takie same kontury klasyfikacyjne użytków (RIVa).

Nie mógł być więc zasadny zarzut naruszenia art. 12b ust. 1 P.g.k. w powiązaniu z przepisami K.p.a. przez brak działania organów administracyjnych w granicach prawa. Weryfikacja zaś była dokonana według formularza wymienionego w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2014 r. poz. 924).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a w związku z art. 12b ust. 6 P.g.k. wskazać trzeba, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 12b ust. 6 P.g.k. w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W sytuacji, gdy organ II instancji stwierdzi - w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 15 K.p.a. - dalsze wadliwości w zgłoszonej pracy geodezyjnej, to po utrwaleniu tych niezgodności w protokole weryfikacji, powstaje po jego stronie obowiązek zastosowania procedury określonej w art. 12b ust. 6-8 P.g.k. (wyrok WSA we Wrocławiu z 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 484/20). Jednakże jest to przepis postępowania, o którego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przepisu postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Skarga kasacyjna nie czyni zadość temu wymaganiu. Nie jest bowiem wystraczające wskazanie w skardze kasacyjnej, że naruszenie art. 12b ust. 6 P.g.k. miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ przekazanie protokołu umożliwiłoby wykonawcy pracy geodezyjnej wnikliwe ustosunkowanie się do poszczególnych naruszeń, w sytuacji, gdy bezsporne jest, że skarżący zapoznał się z protokołem. Nie można więc uznać, że wykonawcy prac uniemożliwiono ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości i uniemożliwiono ich usunięcie po to, aby do zasobów geodezyjnych mogła być przyjęta niewadliwa dokumentacja i tym samym zrealizowany został cel regulacji P.g.k. polegający na umożliwieniu wykonawcy zgłoszonych prac wyeliminowania wad zarzuconych przedłożonej dokumentacji.

Powyższe ustalenia faktyczne wskazują, że nie został naruszony w sprawie wzorzec postępowania właściwych w sprawie organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.