Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1472/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 1b
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Grunwald w Gierzwałdzie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 874/16 w sprawie ze skargi A. R. na uchwałę Rady Gminy Grunwald w Gierzwałdzie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i przekazuje sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od A. R. na rzecz Gminy Grunwald w Gierzwałdzie 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017r., sygn. akt I SA/Ol 874/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – po rozpoznaniu skargi A. R. – w pkt 1 stwierdził nieważność § ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie z dnia 30 czerwca 2016r., nr XXVI/147/2016 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji; w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 3 orzekł w przedmiocie kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że A. R. w skardze zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

- art. 90 ust 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95 poz. 425 ze zm.), zwanej u.s.o, poprzez jego niezastosowanie i wprowadzenie dotacji dla oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych w wysokości 75% ustalonych w budżecie Gminy Grunwald wydatków bieżących ponoszonych w publicznych oddziałach przedszkolnych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o stanowiące dochody budżetu Gminy Grunwald wpływy z opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i opłat za wyżywienie, podczas gdy przepis mówi wprost, że dotacja ta ma stanowić nie mniej niż 75% wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach w przeliczeniu na jednego ucznia;

- art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013r. poz. 827), zwanej ustawą nowelizującą z 2013r., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy odwołanie się w nim do art. 90 ust. 2b u.s.o. oznacza pełne zastosowanie dyspozycji normy określającej wysokość dotacji obliczanej na ucznia publicznego przedszkola do sytuacji właściwej obliczaniu dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego w niepublicznej szkole podstawowej w okresie do 31 sierpnia 2016r.;

- art. 12 ust. 1 pkt b) ustawy z dnia 29 grudnia 2015r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016r. poz. 35), zwanej ustawą nowelizująca z 2015r., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy odwołanie się w nim do art. 90 ust. 2b u.s.o. oznacza pełne zastosowanie dyspozycji normy określającej wysokość dotacji obliczanej na ucznia publicznego przedszkola do sytuacji właściwej obliczaniu dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego w niepublicznej szkole podstawowej w okresie od dnia 1 września 2016r. do dnia 31 sierpnia 2019r.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rozpoznając tę skargę – Sąd I instancji, po stwierdzeniu interesu skarżącego jako podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi - podniósł, że zaskarżona uchwała narusza art. 90 ust. 2b w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o., w zw. z art. 6 ustawy nowelizującej z 2013r. oraz w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy nowelizującej z 2015r. w stopniu istotnym. Naruszenie to uzasadniało, zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie nieważności części, a nie całej uchwały, jak wnosił skarżący.

Sąd I instancji wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały, tj. 30 czerwca 2016r., nie było przepisu, na podstawie którego w § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały uchwalono, że "podstawą obliczenia dotacji jest: w odniesieniu do dotacji dla oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych – kwota równa 75% ustalonych w budżecie Gminy Grunwald wydatków bieżących ponoszonych w publicznych oddziałach przedszkolnych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszone o stanowiące dochody budżetu Gminy Grunwald wpływy z opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę".

Zdaniem Sądu I instancji z art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegółowiania zasad udzielania dotacji poprzez określanie w sposób techniczny przekazywania i rozliczania dotacji. Uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji, a wskazanie podstawy (wynikającej z przepisu) może nastąpić tylko celem określenia właściwego trybu udzielania i rozliczania dotacji. "Odpowiednie" stosowanie wskazanych w art. 6 ustawy nowelizującej z 2013r. i w art. 12 ustawy nowelizującej z 2015r. m. in. przepisów art. 90 ust. 2b u.s.o., tj. przepisów określających podstawy i zasady udzielania dotacji dla przedszkoli niepublicznych "do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych" oznacza bezpośrednie i proste odniesienie przepisów stanowiących o ustalaniu podstawy dotacji przysługujących niepublicznym przedszkolom, do dotacji dla oddziałów przedszkolnym w niepublicznych szkołach podstawowych.

Według Sądu I instancji w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 września 2016r. pojęcie oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej występowało w związku z wynikającym z art. 14 ust. 3 u.s.o. objęciem dziecka pięcioletniego obowiązkiem rocznego przygotowania przedszkolnego, który to obowiązek mógł być realizowany przez gminy m. inn. poprzez zorganizowanie oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. Na mocy dokonanej zmiany ustawą nowelizującą z 2013r., z dniem 1 września 2016r. przepis art. 14 ust. 3 miał otrzymać brzmienie: dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego. Kolejna zmiana została dokonana ustawą nowelizującą z 2015r. Według art. 14 ust. 3 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2016r. "dziecko w wieku 6 lat jest zobowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego". Analiza kolejnych zmian u.s.o., począwszy od nowelizacji z dnia 13 czerwca 2013r. wskazuje na to, że ustawodawca zmierzał do takiej organizacji wychowania przedszkolnego, by odbywało się ono wyłącznie w przedszkolu (w tym obowiązkowe wychowanie przedszkolne pięciolatków lub sześciolatków), a nie w oddziałach przedszkolnych w szkołach. Oddziały przedszkolne w szkołach zaś miały się stać przedszkolami z dniem 1 września 2016r. Kolejne nowelizacje ten okres przedłużyły do 2019r. Poprzez pryzmat regulacji, celem których było skoncentrowanie całego wychowania przedszkolnego (dzieci w wieku 3-6 lat) w przedszkolach, należy odczytywać zawarte w art. 6 ustawy nowelizującej z 2013r. i w art. 12 ust.1 pkt 1 lit. b) ustawy nowelizującej z 2015r. "odpowiednie" stosowanie przepisów art. 90 ust.2b u.s.o. do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Zwłaszcza że, jak wynika z wypowiedzi skarżącego, do oddziałów przedszkolnych funkcjonujących w prowadzonej przez niego szkole niepublicznej uczęszczają dzieci w wieku od trzeciego roku życia. W żadnym wypadku nie można zaś oddziału przedszkolnego, do którego uczęszczają trzylatki traktować jak oddziału utworzonego dla dzieci 5-cio czy 6-cio letnich objętych obowiązkiem odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, do którego, co do zasady, odnosi się pojęcie oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. Przy "odpowiednim" stosowaniu przepisów o wysokości dotacji należnych poszczególnym jednostkom oświaty, rada gminy podejmując uchwałę powinna brać pod uwagę to, czy na jej terenie przy niepublicznej szkole podstawowej funkcjonuje rzeczywiście tylko oddział dla sześciolatków czy w istocie przedszkole.

W ocenie Sądu ustawodawca w 2016r. zmienił zasadniczo podejście do organizacji systemu oświaty, w tym do kwestii wieku spełnienia obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, w związku ze zmianą podejścia do wieku, w którym dziecko objęte jest obowiązkiem szkolnym, co wyraził w ustawie z dnia 23 czerwca 2016r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw (Dz. U z 11 lipca 2016r. poz.1010), zwanej ustawą nowelizującą z 2016r. Ustawodawca wprowadził nowe pojęcia dotyczące dotacji, w tym uregulował w art. 90 ust. 1ba u.s.o. podstawę obliczania dotacji dla niepublicznej szkoły podstawowej w której zorganizowano oddział przedszkolny. Nie oznacza to jednak doprecyzowania dotychczas obowiązujących przepisów a zupełnie nowe regulacje, które nie obowiązywały w dacie podejmowania przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały. Przepisy dotyczące nowych zasad obliczania dotacji obowiązują od 1 stycznia 2017r.

Z uwagi na wskazaną wyżej wadę postanowienia § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, mającą w opinii Sądu I instancji cechy istotnego naruszenia prawa, Sąd ten, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w tej części.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Rada Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie, zaskarżając ten wyrok w zakresie pkt 1, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, oraz w zakresie pkt 3, tj. w zakresie zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

I. na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

A) art. 165 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483) poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności w części uchwały Rady Gminy Grunwald co stanowi naruszenie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady sądowej ochrony tej samodzielności,

B) art. 90 ust. 2b w zaw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 6 ustawy nowelizującej z 2013r. oraz w związku z art. 12 ust. 1 pkt b) ustawy nowelizującej z 2015r. poprzez ich zastosowanie i stwierdzenie, że zostały one naruszone w stopniu istotnym, podczas gdy art. 90 ust. 2b u.s.o. nie mówi wprost, że dotacja dla oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej ma stanowić nie mniej niż 75% wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach w przeliczeniu na jednego ucznia;

C) art. 90 ust. 2ea ustawy nowelizującej z 2016r., mimo iż mówi on wprost o dotowaniu oddziałów przedszkolnych w kwocie nie niższej niż 75% podstawowej kwoty dotacji dla szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, a co więcej, poprzez nieuwzględnienie, że ustawa zmieniająca miała charakter jedynie doprecyzowujący przepisy dotyczące dotowania oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

A) art. 147 § 1 p.p.s.a., przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Grunwald, mimo braku przesłanek do stwierdzenia jej nieważności;

B) art. 1 ust. 1 i 2 "ustawy z dnia 25 lipca 2002r. p.p.s.a." poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej, w tym pominięcie argumentów organu wskazanych w odpowiedzi na skargę,

C) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, poprzez zignorowanie zarzutów Gminy Grunwald, jak również zbyt lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia co uniemożliwia stronie dokonanie kontroli prawidłowości rozumowania WSA w Olsztynie,

D) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy oraz nieuwzględnieniu w całości wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie poprzez oddalenie skargi w całości, a nadto, o zasądzenie od A. R. na rzecz skarżącego Gminy Grunwald z siedzibą w Gierzwałdzie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając skargę kasacyjną skarżącej Rady w granicach zarzutów kasacyjnych - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Uzasadnienie wyroku stanowi bowiem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012r., I OSK 1931/11). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r., II GSK 36/13, Lex nr 1488110). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006r., II OSK 632/05, czy wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015r., II GSK 2304/13). Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012r., II FSK 1067/11). Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe. W uzasadnieniu tym Sąd I instancji zaprezentował zakres kompetencji rady gminy do stanowienia prawa miejscowego w obszarze oświaty, a następnie w obszerny sposób zaprezentował zmiany u.s.o. w zakresie organizacji systemu oświaty, przytaczając kolejne zmiany art. 14 ust. 3 u.s.o. W oparciu o te zmiany doszedł do wniosku, że oddziały przedszkolne w szkołach miały się stać przedszkolami z dniem 1 września 2016r., "poprzez pryzmat regulacji, celem których było skoncentrowanie całego wychowania przedszkolnego (dzieci w wieku 3-6 lat) w przedszkolach, należy odczytywać zawarte w art. 6 ustawy z dnia 23 czerwca 2013r. i w art. 12 ust.1 pkt 1) lit. b) ustawy z dnia 29 grudnia 2015r. "odpowiednie" stosowanie przepisów art. 90 ust.2b u.s.o. do oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Zwłaszcza że, jak wynika z wypowiedzi skarżącego, do oddziałów przedszkolnych funkcjonujących w prowadzonej przez niego szkole niepublicznej uczęszczają dzieci w wieku od trzeciego roku życia. W żadnym wypadku nie można więc oddziału przedszkolnego, do którego uczęszczają trzylatki traktować jak oddziału utworzonego dla dzieci 5-cio czy 6-cio letnich objętych obowiązkiem odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, do którego, co do zasady, odnosi się pojęcie oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. Przy "odpowiednim" stosowaniu przepisów o wysokości dotacji należnych poszczególnym jednostkom oświaty, Rada Gminy podejmując uchwałę powinna brać pod uwagę to, czy na jej terenie przy niepublicznej szkole podstawowej funkcjonuje rzeczywiście tylko oddział dla sześciolatków czy w istocie przedszkole". Dalej Sąd I instancji stwierdził, że "ustawodawca wprowadził nowe pojęcia dotyczące dotacji, w tym uregulował w art. 90 ust. 1ba u.s.o. podstawę obliczania dotacji dla niepublicznej szkoły podstawowej w której zorganizowano oddział przedszkolny. W ocenie sądu nie oznacza to doprecyzowania dotychczas obowiązujących przepisów a zupełnie nowe regulacje, które nie obowiązywały w dacie podejmowania przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały". W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że "z uwagi na wskazaną wyżej wadę postanowienia § 3 ust.1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, mającą cechy istotnego naruszenia prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w tej części". Tak umotywowane rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia nieważności § 3 ust.1 pkt 4 zaskarżonej uchwały nie pozwala odkodować intencji Sądu I instancji, podejmującego kwestionowane skargą kasacyjną rozstrzygnięcie. Nie jest jasny – poza wadliwą zresztą tezą kwestionującą stanowisko rady o doprecyzowującym charakterze kolejnych zmian u.s.o. - wywód zaskarżonego wyroku prezentujący regulację nowej organizacji systemu oświaty w kontekście istoty zaistniałego w tej sprawie sporu na tle regulacji § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Istota tego sporu w tej sprawie sprowadzała się – co potwierdzają załączone akta administracyjne - do zasadności obniżenia wysokości dofinansowania ze środków budżetu gminy z dotychczasowego 100% do 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w publicznych oddziałach przedszkolnych. W tym zakresie Sąd I instancji – odnosząc się do okoliczności prowadzonego przez skarżącego oddziału przedszkolnego - nie zaprezentował swojego stanowiska, co uzasadnia twierdzenie, iż nie rozpoznał on istoty sprawy. Nie jest też zrozumiałe odnoszenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do okoliczności faktycznych skarżącego jako podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę podstawową i w kontekście tej sytuacji czynienie dość lakonicznych rozważań. W tej sprawie przedmiotem zaskarżenia był przecież akt prawa miejscowego – uchwała rady gminy, nie zaś ocena zasadności przyznania skarżącemu dotacji dla oddziału przedszkolnego w niepublicznej szkole podstawowej. Okoliczność ta również nie pozwala zrozumieć motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy. Sposób sporządzenia tego uzasadnienia nie pozwala na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku, nie sposób bowiem ustalić toku rozumowania Sądu I instancji, który skutkował wnioskiem o istotnym naruszeniu prawa przez poddaną kontroli uchwałę. Jest to istotne o tyle, że w skierowanej do Sądu I instancji skardze skarżący prowadzący niepubliczną szkołę podstawową wyraźnie kwestionował przyjęcie przez radę stawki 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w oddziałach przedszkolnych, gdyż jego zdaniem zgodnie z ustawą stawka ta winna wynosić 100%. Obowiązkiem sądu administracyjnego było zatem odniesienie się do tej kwestii, tym bardziej, że to właśnie ta kwestia była impulsem wniesienia przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego. Wobec tego odwołać trzeba się do uzasadnienia uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39, w której stwierdzono, że "brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. (...) Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07, niepubl.)".

Z uwagi na brak stanowiska Sądu I instancji co do prawidłowo zidentyfikowanej podstawy faktycznej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku w kontekście stanu faktycznego tej sprawy, co w konsekwencji nie pozostaje bez wpływu na prawidłowość przyjętej podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, przedwczesne jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pozostałych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te wyrażają z tego względu wyłącznie własny pogląd rady gminy, odzwierciedlający intencje rady wprowadzonej kontestowane skargą postanowienie zaskarżonej uchwały oraz sposób rozumienia regulacji u.s.o. w zakresie dofinansowania oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie zająć stanowisko w zakresie przyjętej przez radę gminy stawki 75% dofinansowania oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, jakim jest akt prawa miejscowego, a następnie wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy w sposób spełniający wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika oraz wpis od skargi kasacyjnej, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).