Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 487/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 maja 2019 r. sygn. akt SKO [..], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z 13 grudnia .2018r. nr [..] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego oraz pięciu budynków letniskowych w zabudowie usługowej turystycznej na działce nr [..] w G., gmina K.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 6 kwietnia 2017 r. I. i J. B. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków letniskowych oraz budynku usługowego wraz z wydzieleniem działki o pow. 11.450 m2 na działce nr [..] obszaru 2.9966 ha w miejscowości G., gm. K. W charakterystyce planowanej inwestycji podano: budynki letniskowe - o pow. 25 m2 każdy, wys. 7 m, dach: dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia 35 -50 st. Budynek usługowy (gastronomiczny) o pow. zabudowy do 150 m2, wys. do 12 m, dach: dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia 25 - 45 st. Woda - z wodociągu gminnego (110 m3/m-c), odprowadzanie ścieków - do kanalizacji sanitarnej. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie (w tym uzgodnień z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), Burmistrz, decyzją z 12 października 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego oraz pięciu budynków letniskowych na działce nr [..] w G., gmina K. Po rozpoznaniu odwołania E. K. i A. K. oraz K. B. i M. B. od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 19 lipca 2018 r. sygn. akt: [..] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in., że wniosek stron może budzić wątpliwości i wymaga wyjaśnienia. W przypadku, gdy zamiarem wnioskodawców było prowadzenie działalności gospodarczej - usług turystyki w oparciu o zespół domków letniskowych i budynek restauracyjny, to zasadne było przyjęcie przez organ I instancji, iż planowane zamierzenie inwestycyjne ma charakter funkcji usługowej. Jeśli natomiast charakter usługowy ma mieć wyłącznie planowany budynek usługowy (gastronomiczny), a pozostałe budynki będą miały charakter letniskowy (rekreacyjny), to realizacja inwestycji nie będzie możliwa w zakresie budynków letniskowych, skoro w obszarze analizowanym nie ma funkcji letniskowej (rekreacyjnej). Organ I instancji winien w "Analizie" przedstawić zestawienie wszystkich działek w obszarze analizowanym wraz z podaniem funkcji jaka jest na nich realizowana, zagospodarowania (wskaźnika pow. zabudowy do powierzchni działki, rodzaju zabudowy, wysokości zabudowy, szerokości elewacji frontowej itd.).

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz pismem z 16 sierpnia 2018 r. zwrócił się do I. i J. B. o: 1/ sprecyzowanie wniosku - czy budowa budynków letniskowych ma służyć prowadzeniu działalności gospodarczej (usługi hotelarskie, pensjonatowe), czy też realizacji funkcji letniskowej (rekreacyjnej); 2/ wykreślenie z wniosku planowanego podziału nieruchomości. W odpowiedzi – J. B. wskazał, że zamiarem wnioskodawców jest budowa "budynku usługowego oraz 5 budynków letniskowych mających służyć prowadzeniu działalności gospodarczej; bez wydzielenia działki." Osoba uprawniona opracowała nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i terenów sąsiednich. Projekt nowej decyzji przedłożono do uzgodnienia właściwym organom, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2, pkt 6, pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Starosta postanowieniem z 15 października 2018 r. uzgodnił projekt decyzji w przedmiocie ochrony gruntów rolnych. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków projekt decyzji uzgodnił w trybie "milczącej zgody".

Decyzją z 13 grudnia 2018 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego oraz budynków letniskowych w zabudowie usługowej turystycznej.

Podstawą przyjętych parametrów była przeprowadzona przez organ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i terenów sąsiednich, do której przyjęto obszar wokół działki inwestycyjnej o szerokości 222 m, stosownie do faktu, że szerokość frontu tej działki wynosi 74 m. Jak ustalił organ w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, zabudowa zagrodowa, zabudowa gospodarczo-garażowa, tereny kolei, tereny rolnicze, obiekty infrastruktury technicznej, wody powierzchniowe śródlądowe, wody płynące oraz lasy.

Działka posiada także dostęp do drogi publicznej gminnej nr [..] (dz. nr [..]) – ulicy R., do sieci kanalizacyjnej, wodociągowej i energetycznej, a z uwagi na fakt, że jej teren obejmuje użytki: RIVb, RV, PsIV, PsV, Br-RV i N, nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze w odpowiedniej procedurze. Ponadto, inwestycja nie narusza innych przepisów prawa.

Dalej organ wskazał, że projektowane budynki usługowe mają zostać zlokalizowane w odległości ok. 92-114m od linii rozgraniczającej drogi publicznej gminnej (działka nr [..]). Budynki mieszkalne zlokalizowane przy ww. drodze oddalone są od jej linii rozgraniczających w odległości od ok. 0m do ok. 50m. W związku z tym, że dla analizowanego obszaru nie istnieje wyraźnie wykształcona linia zabudowy, stąd zaproponowano ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej. Burmistrz przeanalizował także stosunek powierzchni zabudowy występującej w obszarze analizowanym do powierzchni działki, wskazując poszczególne działki i powierzchnię ich zabudowy. Na podstawie tego stwierdził, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w terenie wynosi około 0,15, zaś inwestor wnioskuje o wskaźnik na poziomie 0,02 ((istniejące budynki w zabudowie mieszkaniowej o łącznej powierzchni ok. 423m2 oraz projektowane budynki o łącznej powierzchni do 275m2 na działce o powierzchni 29966m2). Planowana inwestycja polega na budowie budynku usługowego gastronomicznego oraz kompleksu domków rekreacyjnych, służących prowadzeniu działalności gospodarczej. Powierzchnia zabudowy projektowanego budynku usługowego gastronomicznego (do 150m2) jest zbliżona do powierzchni zabudowy znajdujących się w bliskim sąsiedztwie przedmiotowej działki budynków mieszkalnych (dz. nr [..], [..] - pow. budynku mieszkalnego ok. 147m2, dz. nr [..] -pow. budynku mieszkalnego ok. 154m2, dz. nr [..] - pow. budynku mieszkalnego ok. 155m2). Lokalizacja w bliskim sąsiedztwie wnioskowanej działki budynków mieszkalnych o zbliżonej powierzchni zabudowy sprawia, że wnioskowany budynek usługowy gastronomiczny nie będzie negatywnie oddziaływał na ład przestrzenny okolicy.

Powierzchnia zabudowy projektowanych domków rekreacyjnych ma wynieść 25m2. W sąsiedztwie znajdują się budynki o powierzchni zabudowy zbliżonej do wnioskowanej (dz. nr [..] - ok. 19m2, dz. nr [..] - ok. 20m2 oraz ok. 26m2, dz. nr [..] - ok. 32m2). Projektowane budynki nie będą więc negatywnie oddziaływać na ład przestrzenny okolicy.

W efekcie ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy na nie więcej niż 0,02, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Następnie organ przeanalizował szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym ustalając, że średnia wartość tego wskaźnika wynosi około 14 m. Inwestor zaś planuje dla budynku szerokość elewacji 20 m, która to wartość jest większa od ww. średniej. Odnosząc się do powyższego Burmistrz wskazał, że w rozpoznawanym wypadku, z uwagi na nieregularny kształt działki, przebieg drogi po łuku oraz fakt, że działka przylega do drogi w kilku miejscach, front działki, a co za tym idzie szerokość elewacji frontowej planowanego budynku, są trudne do określenia w sposób jednoznaczny. W związku z tym organ uznał, że parametr ten należy interpretować w sposób przedstawiony na załączniku, tj. wyznaczyć względem nakreślonej linii A-B, znajdującej się przy części frontu działki, przez którą planowany jest wjazd na nieruchomość. Zgodnie z koncepcją, dołączoną do wniosku, przy takim założeniu, szerokość elewacji frontowej wnioskowanego budynku usługowego gastronomicznego ma wynieść do 12,5m. Szerokość elewacji frontowej budynków rekreacyjnych ma wynieść do 7m. Są to wartości niższe od średniej ale nieodbiegające od wartości w sąsiedztwie wnioskowanej działki. Projektowane budynki nie będą więc negatywnie oddziaływać na ład przestrzenny okolicy.

Końcowo ustalono szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy na nie więcej niż 12m, co pozwoli zrealizować zamierzenie inwestora.

Ustalając wysokość kalenicy organ miał na uwadze, że w obszarze analizowanym budynek usługowy ma wysokość około 9 m, zaś zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do 11 m. Wprawdzie inwestor wskazuje, że projektowany budynek usługowy gastronomiczny ma mieć wysokość 12m, a projektowane budynki rekreacyjne do 7m. W sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, które posiadają wysokość 6-11m. Jednak organ uznał, stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia, że proponowana przez inwestora wysokość budynku na tak dużej działce jak działka inwestycyjna, nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Projektowane budynki rekreacyjne nie będą odbiegać wysokością od budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie.

Z kolei, w zakresie geometrii dachu ustalono, że w obszarze analizowanym budynek usługowy posiada dach dwuspadowy o kącie nachylenia 35-45 stopni, a zabudowa mieszkaniowa 15-45 stopni. W konsekwencji organ ustalił geometrię dachu jako dach dwuspadowy o kacie nachylenia połaci 25-45 stopni, skierowanego główną kalenicą prostopadle do wyznaczonej przez organ linii A-B.

Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 21 maja 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do analizy przeprowadzonej w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium wskazało, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się jedyny budynek usługowy, w którym prowadzony jest zakład kamieniarski (dz. nr [..]), natomiast dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W związku z tym, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w terenie nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji dominującej czy też tożsamości działalności prowadzonej na tym obszarze należy uznać, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposób zagospodarowania (w tym wypadku usługi) oraz daje się w praktyce pogodzić z dominującą funkcją, nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji.

Jak zauważył organ, zakres pojęcia usług jest szeroki, przy czym nie można pomijać § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Zgodnie z tym przepisem w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie precyzuje się rodzaju usług lub działalności usługowej. Gdyby prawodawca zamierzał nałożyć taki obowiązek, wówczas zawarłby go wprost w tym paragrafie jak np. rodzaj zabudowy mieszkaniowej (§ 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, dzieli zabudowę mieszkaniową na jednorodzinna i wielorodzinną). Natomiast przy zabudowie usługowej nie wprowadzono wymogu jej doprecyzowania. Konsekwentnie, zdaniem organu, należy przyjąć, że rozstrzygając o kontynuacji funkcji zabudowy nie ma potrzeby analizować korelacji zastanej funkcji usługowej z funkcją planowaną. W istocie prowadziłoby to do tego, że na danym terenie dopuszczalne byłoby świadczenie usług wyłącznie przedmiotowo homogenicznych.

W świetle tego, z uwagi na fakt, że inwestorzy planują budowę budynku usługowego (gastronomicznego) oraz letniskowych w zabudowie usługowej turystycznej, organ uznał, że zarówno usługi gastronomiczne jak i turystyczne, nie będą kolidowały z funkcją mieszkaniową, dominującą na obszarze analizowanym, ani z funkcją usługową realizowaną na działce nr [..]. Ponadto w zaskarżonej decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym m.in. ochronę przed hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie nieprawidłowego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy Kolegium wskazało, że skoro autor sporządzonej dla sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy ustalił, że budynki znajdują się w odległości od 0,0 m do ok. 50 m, to oczywistym jest, że linia zabudowy jest w ogóle nie wykształcona lub jest nieregularna, bo inaczej budynki nie byłyby posadowione w tak różnych odległościach od linii rozgraniczającej drogi. Ponadto, należy zauważyć, że działka objęta wnioskiem o powierzchni prawie 3 ha, jest położona niejako w "drugiej linii zabudowy", łączy się z drogą na trzech odcinkach (dwa "sięgniki" oznaczone na załączniku graficznym literami A-B i C-D oraz część działki przylegająca do drogi oznaczona literami E - G).

Dalej organ odwoławczy stwierdził prawidłowość także w zakresie ustalenia parametrów: powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W szczególności Kolegium nie podzieliło zarzutu, że parametry te zostały ustalone w sposób niejednoznaczny, gdyż na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie parametrów przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie, do, od-do, około. Reasumując, ustalone przez Burmistrza zaskarżoną decyzją parametry są prawidłowe i znajdują uzasadnienie w wyniku sporządzonej analizy, stanowiącej załącznik zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako "u.p.z.p.") poprzez naruszenie zasady ochrony ładu przestrzennego z uwagi na fakt, że planowana zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej;

2. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie") poprzez niedostateczne wyjaśnienie na jakiej podstawie uznano, że dla analizowanego obszaru nie istnieje wyraźnie wykształcona linia zabudowy i na jakiej podstawie wyznaczono linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej gminnej (działka nr [..]);

3. § 5 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej w sposób niejednoznaczny ("nie więcej niż 0,02");

4. § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej powyżej średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jak również wskazanie parametru w sposób niejednoznaczny ("14 m z tolerancją do 20%");

5. § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej kalenicy znacznie powyżej średniej, niedostateczne wyjaśnienie na jakiej podstawie została wyznaczona wysokość kalenicy i oraz określenie tego parametru w sposób niejednoznaczny ("nie więcej niż 12 m");

6. § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie w sposób niejednoznaczny geometrii dachu tj. niejednoznaczne ustalenie kąta nachylenia ("25-45 stopni").

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że nie ma przeszkód, aby ustalić warunki zabudowy inwestycji objętej wnioskiem, skoro w obszarze analizowanym znajduje się przynajmniej jeden budynek usługowy usytuowany na działce nr [..] (zakład kamieniarski). Podstawową dyrektywą jaką organy winny kierować się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego. Interpretacja art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. powinna odbywać się w odniesieniu do tej dyrektywy, wyrażonej w art. 1 § 1 u.p.z.p. Dokonując ustalenia czy zachodzi w danym przypadku kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., nie można poprzestać na ustaleniu, że skoro planowana inwestycja dotyczy funkcji usługowej to zaistnienie w obszarze analizowanych jakiejkolwiek funkcji usługowej będzie stanowiło spełnienie warunku określonego w tym przepisie. Funkcje usługowe mogą być od siebie diametralnie różne i w różny sposób mogą korelować z dominującą na danym terenie funkcją. I tak jak funkcja usługowa realizowana w zakładzie kamieniarskim ma niewielki wpływ na dominującą na analizowanym obszarze funkcję mieszkaniową i nie stanowi istotnego wyłomu w ukształtowanym na tym terenie ładzie przestrzennym, tak planowana inwestycja polegająca budowie budynku restauracji/pensjonatu, sali weselnej oraz budynków letniskowych dla turystów bądź uczestników imprez, które będą odbywać się na tym terenie, w znaczny sposób wypływa na dotychczas ukształtowany ład przestrzenny. Z tych powodów nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji usługowej zastanej na analizowanym obszarze. Ponadto planowana zabudowa usługowa nie będzie pełniła funkcji uzupełniającej dla dominującej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej, gdyż oferowane usługi nie będą służyły do zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Co więcej, charakter i rozmiary planowanej zabudowy wskazują, że będzie ona utrudniać mieszkańcom terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej normalne korzystanie z należących do nich nieruchomości. Świadczenie usług gastronomicznych, hotelarskich czy organizacji imprez wiąże się ze zwiększonym poziomem hałasu, obecnością wielu gości, zwiększonym ruchem samochodowym.

Skarżąca podkreśliła również, że droga gminna przy ul. R., ze względu na jej szerokość i jakość nie będzie w stanie obsłużyć wzmożonego ruchu, wywołanego świadczonymi usługami. Nie spełnia ona ponadto warunków przewidzianych dla drogi pożarowej. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie § 4 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez niedostateczne wyjaśnienie na jakiej podstawie uznano, że dla analizowanego obszaru nie istnieje wyraźnie wykształcona linia zabudowy i dlaczego wyznaczono ją w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną gminną. Zarzuciła nadto niejednoznaczne określenie wskaźników, takich jak: powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji (nie więcej niż 0,02), wysokości górnej kalenicy (nie więcej niż 12 m) oraz w zakresie geometrii dachu (od 25 – 45 stopni). Wskazała też w nieuzasadniony sposób przyjęto wskaźnik szerokości elewacji frontowej w wielkości większej niż średnia na obszarze analizowanym, podobnie jak w odniesieniu do wysokości górnej kalenicy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia, bowiem organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Tytułem wstępu wskazać należy, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z 13 grudnia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na b budowie budynku usługowego oraz pięciu budynków letniskowych w zabudowie usługowej turystycznej na działce nr [..] w G., gmina K.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w braku planu), jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które – co do zasady - należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Jednocześnie, podkreślić należy, że konstrukcja art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego materialnoprawną podstawę analizowanej decyzji jest tego rodzaju, że w sytuacji, gdy inwestor spełnia warunki określone w przepisach prawa, brak jest podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji (tzw. decyzja związana).

Powołany art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie). Z § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i zasadniczą czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 222 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 74 m. Tak wyznaczony obszar analizowany jest zgodny z przepisami i umożliwia określenie charakterystycznych dla danego terenu funkcji i sposobu zagospodarowania. Także zdaniem składu orzekającego, obszar o takiej wielkości jest wystarczający w sprawie, odpowiada przepisom prawa.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie m.in. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (na działce nr [..]). Bezpośrednie sąsiedztwo terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne. Również na działce inwestycyjnej znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Co istotne jednak dla analizowanej inwestycji, działka nr [..] jest bardzo dużych rozmiarów, gdyż ma prawie 3 ha i swym obszarem wyróżnia się w obszarze analizowanym, a ponadto charakteryzuje się nieregularnym kształtem i specyficznym dostępem do drogi publicznej (w trzech miejscach). Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowana jest realizacja budynku usługowego – domu weselnego – pensjonatu.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora – zdaniem sądu – w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności planowanej zabudowy usługowej z funkcją zastaną na obszarze analizowanym. Oznacza to, wbrew zarzutowi skargi, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – w ocenie sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, zabudowa zagrodowa, zabudowa gospodarczo – garażowa, tereny kolei, tereny rolnicze, obiekty infrastruktury technicznej, wody i lasy. Planowana przez inwestorów zabudowa usługowa nie wpisuje się w dominującą funkcję na analizowanym terenie, ale niewątpliwie w funkcję, która ma swój w nim utrwalony wzorzec, bowiem na tym terenie występuje. Przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy może zatem stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zdaniem sądu, nie występuje kolizja pomiędzy funkcją mieszkaniową a funkcją usługową, polegającą na prowadzeniu usług hotelarskich (pensjonat, dom weselny). Sąd podziela również stanowisko organu II instancji, że w ramach identyfikacji funkcji usługowej brak jest potrzeby analizy korelacji zastanej funkcji usługowej (zakład kamieniarski) z planowaną funkcją usługową. Istotne jest, że na analizowanym terenie istnieje wzorzec dla planowanej funkcji usługowej, a wbrew stanowisku skarżącej, lektura akt nie potwierdza, by istniał konflikt pomiędzy funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym a zastaną funkcją mieszkaniową i usługową.

Z analizy urbanistycznej wynika ponadto, że wszystkie parametry kształtujące zabudowę (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometria dachu) zostały zanalizowane zarówno dla wszelkiej zabudowy w obszarze analizowanej, ale i dla zabudowy o tożsamej, co planowana funkcji (czyli budynku usługowego). Wskazano, że projektowany budynek usługowy ma zostać zlokalizowany w odległości 92-114m od linii rozgraniczającej drogi publicznej gminnej. Z analizy wynika, że budynki mieszkalne zlokalizowane przy tej drodze są oddalone od jej linii rozgraniczających w odległości od około 0 m do 50 m. Oznacza to, że dla obszaru analizowanego nie istnieje wyraźnie wykształcona linia zabudowy. W tej sytuacji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej, odwzorowaną na załączniku graficznym do decyzji, biorąc pod uwagę zastane uwarunkowania urbanistyczne.

Z kolei, w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazać należy, że z wyliczenia, zawartego w analizie wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla wszystkich obiektów w obszarze analizowanym, w tym budynku usługowego, jest na tym samym poziomie wynoszącym 0,15. Inwestor wnioskował o wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie 0,02, co w ocenie organów orzekających w sprawie jest dopuszczalne w świetle wyników analizy urbanistycznej, gdzie wskazano, że w najbliższej okolicy nie występuje zabudowa o spójnych parametrach, a działka inwestycyjna jest znacznych rozmiarów – prawie 3 ha.

Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 14 m z tolerancją do 20 %, mimo że średnia na analizowanym obszarze wynosi 14 m. W tym zakresie z analizy wynika, że z uwagi na nieregularny kształt działki, przebieg drogi po łuku oraz fakt, że działka przylega do drogi w kliku miejscach – jej front, a co za tym idzie – szerokość elewacji frontowej są trudne do wyznaczenia. W związku z tym na mapie załączonej do analizy oznaczono ją linią A-B, znajdującą się przy części frontu działki, przez którą planowany jest wjazd na nieruchomość. Natomiast, przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie frontu na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy z tolerancją do 20 %. W tej sytuacji organ ustalił ten parametr w opisany wyżej sposób.

Pozostałe parametry w obszarze analizowanym, tj. wysokość zabudowy oraz geometrię dachu – ustalono biorąc pod uwagę średnią występującą na obszarze analizowanym (odpowiednio – 11 m wysokości kalenicy oraz nachylenie połaci dachowych pomiędzy 15 – 45 stopni) oraz indywidualne uwarunkowania wynikające z powierzchni działki, ostatecznie wyznaczając je na poziomie do 12 m (wysokość kalenicy) oraz kąt nachylenia głównych połaci budynku usługowego - 25 – 45 stopni. Wielkości te organ przyjął na podstawie wyników analizy, co jest dopuszczalne na podstawie § 7 ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia.

Oceniając powyższe ustalenia, także w świetle zarzutów skargi, wskazać należy, że w ocenie sądu są one ustalone prawidłowo oraz w sposób, który uwzględnia przepisy cytowanego rozporządzenia, a przede wszystkim wymagania ładu przestrzennego i specyfikę działki inwestycyjnej. Ustalenie niektórych parametrów zabudowy na poziomie przekraczającym średnie wartości w obszarze analizowanym znajduje odzwierciedlenie w wynikach analizy, jak również uzasadnienie w indywidualnej charakterystyce nieruchomości, która w przeciwieństwie do innych nieruchomości w obszarze analizowanym jest bardzo duża (prawie 3 ha), a ponadto posiada nieregularny kształt. To właśnie ze względu na specyficzny kształt działki inwestycyjnej i jej rozmiary w połączeniu z równie specyficznym połączeniem z drogą publiczną (w trzech miejscach) i brak wyraźnie wykształconej linii zabudowy w obszarze analizowanym ustalono linię zabudowy w nietypowy sposób - odzwierciedlony na załączniku graficznym do decyzji. Sąd nie dopatruje się w tych ustaleniach błędu, tym bardziej, że są one wynikiem analizy popartej specjalistyczną wiedzą osoby sporządzającej analizę. Trudno też w tej sytuacji uznać, że budynek wyższy o 1 m od budynków znajdujących się w obszarze analizowanym na znacznie mniejszych działkach narusza wymagania ładu przestrzennego. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ ustalając parametry planowanej zabudowy ma obowiązek je dostosować do parametrów w całym obszarze analizowanym, a nie tylko zbliżonych do terenu inwestowanego (obiektów sąsiadujących). Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech terenu sąsiedniego (por. np. wyroki NSA: z 10 stycznia 2019 roku, sygn. II OSK 651/18 i II OSK 652/18 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 15 października 2009 roku, sygn. II SA/Rz 127/09). Przy czym, terenem sąsiednim jest teren w obszarze analizowanym, a nie wyłącznie teren bezpośrednio graniczący z działką inwestycyjną. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co więcej, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej, czy dominującej zabudowy w obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy uznać także określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym (por. np. wyroki WSA: w Białymstoku z 22 stycznia 2015 roku, II SA/Bk 738/11; w Bydgoszczy z 13 sierpnia 2013 roku, II SA/Bd 428/13). Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, a nie wyłącznie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym, czy bezpośrednio graniczącej.

Ponadto, wbrew zarzutom skargi wskaźniki zabudowy zostały określone w sposób wystarczająco precyzyjny. W pełni dopuszczalne jest określenie wskaźników zabudowy w ramach tzw. widełek, a z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Określenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako "nie więcej niż 0,02" oznacza, że jest ona określona w przedziale od 0 - 0,02.

Z kolei, odnosząc się do twierdzeń skargi, wskazujących na brak możliwości obsługi zaplanowanej inwestycji z istniejącej drogi publicznej (drogi gminnej przy ul. R.) wskazać należy, że te argumenty nie mają żadnego znaczenia dla prawidłowości wydanej decyzji. W ramach analizy wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ bada tylko czy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p), natomiast poza zakresem tych badań jest jakość tej drogi oraz możliwości z niej wynikające w zakresie obsługi komunikacyjnej.

Niezależnie od powyższego, nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie sądu, wymagania, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć też należy, odwołując się do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Podsumowując, sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sąd orzekł o oddaleniu skargi.