Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 215/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 146, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32, art.35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skarg P.M. i L.M. na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargi.


UZASADNIENIE

P M pismem z "[...]"r. wywiódł do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody W z "[...]"r. w sprawie "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty G (dalej jako Starosta, organ I instancji) z "[...]"r. znak "[...]" oraz orzeczenia, że decyzja Starosty G Nr. "[...]" z "[...]"r. znak "[...]" została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu P M, I i M A, E i K S jako stron postępowania administracyjnego oraz stwierdzenia, że nie można jej uchylić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści dotychczasowej decyzji.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym.

S G decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r., znak "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości "[...]" m w miejscowości G ul. P gm. G na działce nr "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" r., znak "[...]", na wniosek: P M, reprezentowanego przez adwokat K L- W, z "[...]" r., E i K S z "[...]" r. oraz I i M A z "[...]" r., Starosta G wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wymienioną wyżej, ostateczną decyzją z "[...]" r., znak "[...]". Następnie decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]" Starosta G orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji Nr "[...]" z "[...]" r., znak "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości "[...]"m w miejscowości G, ul. P, gm. G na działce nr "[...]". Wojewoda W rozpoznając odwołanie P M, E i K S, I i M A, decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Starosta G po ponownym rozpatrzeniu wniosków P M, E i K S i I i M A, decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", odmówił uchylenia decyzji z "[...]"r., znak "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości "[...]"m w miejscowości G, ul. P, gm. G na działce nr "[...]". Wojewoda W rozpoznając odwołanie P M, E i K S, I i M A decyzją z "[...]" r., znak "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Starosta Giżycki pismem z "[...]" r., znak "[...]" powiadomił strony postępowania, że ponownie ustalił obszar odziaływania wieży widokowej o wysokości "[...]" m w miejscowości G, ul. P, gm. G na działce nr "[...]" i objęto nim działki nr "[...]". Przy piśmie tym organ pouczył strony (właścicieli/ współwłaścicieli powyższych działek oraz inwestora) o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Starosta G wydał następnie decyzję z dnia "[...]" r., znak "[...]" w której:

1. uchylił decyzję Nr "[...]" z "[...]" r., znak "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości "[...]" m w miejscowości G, ul. P, gm. G na działce nr "[...]"

i po ponownej ocenie wniosku M J z "[...]" r. o pozwoleniu na budowę wieży widokowej o wysokości "[...]" m w miejscowości G, ul. P, gm. G, na działce nr "[...]" i materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wznowionym

2. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości "[...]" m w miejscowości G, ul. P, gm. G, na działce nr "[...]".

Od powyższej decyzji odwołali się I i M A, P M, E i K S oraz L M. Odwołujący podnosili, że organ nie wskazał na podstawie jakich ustaleń wywiódł swoje stanowisko. Decyzji tej zarzucali naruszenie art. 5 ust. 9, art. 28 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 144 Kodeksu cywilnego, art. 75 § 1 w związku z art. 78 § 1, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda W decyzją z "[...]"r. (dalej jako Wojewoda, organ odwoławczy) uchylił decyzję Starosty G z "[...]"r. znak "[...]" oraz stwierdził, że decyzja Starosty Nr. "[...]" z "[...]"r. znak "[...]" została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu P M, I i M A, E i K S jako stron postępowania administracyjnego oraz odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści dotychczasowej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że pismem z "[...]" r., znak "[...]" zlecił Staroście G przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie zakończonej decyzją z dnia "[...]" r. Następnie wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana we wznowionym postępowaniu, które jest postępowaniem nadzwyczajnym i dotyczy wad kwalifikowanych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Wywodził, że zaskarżona decyzja odnosi się do uregulowań prawnych określonych w art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a., a nie jak przyjął organ I instancji w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczył, że przyjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie sprowadza się do tego, że nowa decyzja odpowiada w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcia przewidziane w przepisie art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. są prawnie dopuszczalne, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego wskazują, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, poddaną weryfikacji we wznowionym postępowaniu. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że do obszaru oddziaływania obiektu (wieży widokowej) należało włączył nieruchomości wnioskujących o wznowienie postępowania. Zatem ich właściciele winni brać udział w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na budowę wieży widokowej celem ochrony ich interesu prawnego wywodzącego się z art. 144 Kodeksu cywilnego. Wojewoda stwierdził również, że działka nr "[...]" wykorzystywana jest zgodnie z przeznaczeniem określonym w uchwale Rady Gminy G Nr "[...]" z "[...]" r. (Dz. Urz. Woj. Suwalskiego z 1996 r. Nr 86, poz. 271). W zakresie podnoszonego prawa do ochrony życia prywatnego i rodzinnego, uniemożliwienie nieskrępowanego korzystania z części rekreacyjnej nieruchomości, podał, że ewentualne naruszenie rzeczonych dóbr może stanowić przedmiot postępowania przed odpowiednimi organami nadzoru lub w ramach postępowania przed sądem powszechnym. Tym samym nie mogą być one uwzględnione w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowalnego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz wart. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodał, że przedmiotem kontroli był projekt budowlany, dokumentacja zgromadzona w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a wyniki kontroli wykazały, że interesy odwołujących nie zostały naruszone. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające we wznowionym postępowaniu w ocenie Wojewody W dało podstawę do stwierdzenia, że wada postępowania, jaką było pominięcie stron w postępowaniu, nie miała wpływu na treść decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zaistniały, więc podstawy do wydania decyzji na podstawie 151 § 2 k.p.a. w z. z art. 146 § 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł P M.

Skarżący zarzucał zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a. poprzez nie sprawdzenie projektu budowlanego przedłożonego przez M J pod względem jego zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, mapami geodezyjnymi z daty opracowania projektu oraz kompletności projektu /art. 35 ust.1 pkt. 2 i 3 prawa budowlanego/,

- art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. przez niedokonanie wszechstronnej analizy zamierzenia budowalnego w oparciu o art. 5 ust.1 prawa budowlanego oraz art. 140 k.c. i 144 k.c.

- pominięcie przez orany obu instancji okoliczności wynikających z wyznaczonego na działce M J terenu górniczego, nie obejmującego swoim zasięgiem miejsca posadowienia wieży i tym samym braku możliwości wydobywania żwiru ze wzniesienia, które było położone poza terenem górniczym /działka "[...]"/ i co za tym idzie braku możliwości dokonywania jakiejkolwiek rekultywacji tego terenu, a tym bardziej usypywania góry przenoszącej wysokość naturalnego ukształtowania terenu

- nie powołanie biegłych z zakresu geodezji i prac projektowych na okoliczność czy rzędna posadowienia wieży widokowej była w projekcie ustalona w sposób prawidłowy i w oparciu o jakie przesłanki została ona ustalona na rzędną 167 oraz czy miejsce posadowienia wieży było zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego i tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie decyzji obydwu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

Skargę na decyzję Wojewody z dnia "[...]"r. wywiodła również L M. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- niewyjaśnienie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie oraz nieprzeprowadzenie wszechstronnej analizy zgromadzonych w aktach sprawy dowodów,

- brak dokonania przez organy administracyjne wszechstronnej analizy zamierzenia budowalnego wieży widokowej,

- nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w jej odwołaniu od decyzji Starosty powiatowego w G z "[...]"r.,

- nie wskazanie dowodów, na których organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie

- nadinterpretację przepisów w zakresie stosowania zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego G w gminie G przyjętego uchwałą Rady Gminy Giżycko w dniu 29 października 1996r. (Dz. Urz. Województwa Suwalskiego z dnia 29 listopada 1996r. nr. 86),

- naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

Z uwagi na powyższe wniosła o zmianę decyzji Wojewody W z "[...]"r. i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości "[...]" m. w miejscowości G ul. P gm. G na działce nr. "{...]", ewentualnie o

- stwierdzenie, że decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę wieży widokowej jest nieważna albowiem była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

- uchylenie decyzji Wojewody W z "[...]"r. oraz decyzji Starosty Powiatowego w G z "[...]"r i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedziach na obie skargi Wojewoda wnosił o ich oddalenie.

L M pismem z "[...]"r. wnioskowała o zmianę lub odroczenie terminu rozprawy wyznaczonej na "[...]"r, gdyż m. in. w tym dniu będzie uczestniczyła w zawodowym szkoleniu.

Na rozprawie "[...]"r. Sąd postanowił oddalić wniosek L M o odroczenie rozprawy uznając, że konieczność udziału w szkoleniu nie stanowi przeszkody w rozumieniu art. 109 p.p.s.a., której nie da się przezwyciężyć, a tym samym nie jest wystarczającą przesłanką odroczenia rozprawy, tym bardziej, że skarżąca może działać przez pełnomocnika i w ten sposób chronić swoje interesy.

Nadto Sąd, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., postanowił połączyć sprawę o sygn. II SA/Ol 215/17 ze skargi P M ze sprawą o sygn. II SA/Ol 216/17 ze skargi L M do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić postępowanie pod sygn. II SA/Ol 215/17. W ocenie Sądu art. 111 § 1 p.p.s.a. powinien on eliminować wszystkie wypadki odrębnego rozpoznawania spraw, w których zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd w pełni aprobuje pogląd NSA, że z zestawienia art. 51 p.p.s.a. i art. 111 § 1 p.p.s.a. wynika, iż w każdej sytuacji, w której skarżący nie skorzystali z przysługującej im formy współuczestnictwa przewidzianej w art. 51 p.p.s.a., sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu do połączenia spraw, które mogły być objęte jedną skargą (postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., II GSK 255/08, LEX nr 505974).

Podczas rozprawy pełnomocnik P M podtrzymał wniosek dowodowy z dnia "[...]"r. Wobec stwierdzenia przez Przewodniczącą braku przedmiotowego wniosku w aktach sprawy, pełnomocnik wniosła o zażądanie od Prokuratura Rejonowego w K opinii biegłego geodety z akt sprawy o sygn. "[...]" w przedmiocie zmiany rzędnej terenu na działce "[...]" w okresie od "[...]"r. do "[...]"r. Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił ów wniosek dowodowy uznając, że nie jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, gdyż badanie rzędnych terenu nie stanowi przedmiotu ustaleń w postępowaniu w przedmiocie wydawania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 tj.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, chyba że przepisy stanowią inaczej. Sprawując tak rozumianą kontrolę sądy administracyjne badają, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj., dalej jako: p.p.s.a.) uchylenie zaskarżonego aktu następuje w sytuacji, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c). Dodać należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosując opisane powyżej kryteria oceny Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Dla wyjaśnienia przyczyn rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd nieodzowne jest odniesienie się do treści przepisów prawa stanowiących podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż postępowanie zakończone wydaniem skarżonej decyzji prowadzone było w trybie wznowienia postępowania, czyli nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego służącym weryfikacji decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji.

W myśl art. 16 § 1 k.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Jak stanowi jednoznacznie art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli, zachodzą określone w nim przesłanki, m.in. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Nadto przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określają również art. 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że Starosta G w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z "[...]"r wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W myśl w art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, jednak wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (tak jak w niniejszej sprawie) następuje tylko na wniosek strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), a postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania wszczyna pierwszą fazę postępowania wznowieniowego mającego na celu ustalenie czy przesłanki do jego wznowienia rzeczywiście istnieją. W drugim, właściwym etapie postępowania wznowieniowego, w razie stwierdzenia przesłanek wznowienia, przeprowadza się także postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ bada więc czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 145 § 1, 145a § 1 lub 145b § 2 k.p.a., a następnie przeprowadza postępowanie wyjaśniające mające na celu rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Faktycznie więc postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia, jednak nie przesądza o stwierdzeniu podstaw wznowienia. Do stwierdzenia tych podstaw bądź też stwierdzenia ich braku dochodzi dopiero w wyniku wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 k.p.a., na podstawie którego organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jednocześnie ustawodawca w art. 146 k.p.a. zastrzegł negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, mimo zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Tak więc uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Art. 151 § 2 k.p.a. zawiera zastrzeżenie, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z powyższego wynika, że we wznowionym postępowaniu, w zależności od okoliczności sprawy, organ może wydać wyłącznie rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 § 1 lub § 2 k.p.a. Może on więc albo odmówić uchylenia decyzji, gdy stwierdzi brak przesłanek do wznowienia lub może uchylić decyzję dotychczasową, orzekając jednocześnie co do istoty sprawy, jeżeli stwierdzi wystąpienie przesłanek wznowieniowych przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych z art. 146 k.p.a., lub też w sytuacji, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanek do wznowienia postępowania przy jednoczesnym wystąpieniu przesłanek negatywnych z art. 146 K.p.a., wydać decyzję w której stwierdza, że decyzja będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego została wydana z naruszeniem prawa i wskazać konkretne okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że rozstrzygnięcie organu II instancji uznać należy za nienaruszające prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania go z porządku prawnego.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody W z "[...]"r. uchylająca decyzję Starosty G z "[...]"r. - uchylającą we wznowionym postępowaniu własną decyzję Nr "[...]" z "[...]" r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości "[...]" m w miejscowości G, ul. P, gm. G na działce nr "[...]" i po ponownej ocenie wniosku zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości "[...]" m w miejscowości G, ul. P, gm. G, na działce nr "[...]" - oraz stwierdzająca, że decyzja Starosty Nr. "[...]" z "[...]"r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu P M, I i M A, E i K S jako stron postępowania administracyjnego i odmawiająca jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści dotychczasowej decyzji.

Skarżona decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1146 § 2 k.p.a. i art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. (Dz. U 2016 poz. 290 tj. - dalej jako pb.).

W myśl art. 35 ust. 1 pb. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; jak również

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jednocześnie przywołany powyżej art. 35 ust. 4 pb. stwierdza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 pb. (pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – pkt 2 mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie) organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Należy podzielić pogląd Wojewody, że wniosek M J z "[...]"r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości "[...]" m w miejscowości G ul. P gm. G na działce nr "[...]" spełniał powyżej statuowane ustawowe przesłanki. Przede wszystkim był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr 106/96 Rady Gminy w G z dnia "[...]"r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego G w gminie G (Dz. Urzęd. Woj. Suwalskiego z dnia 29 listopada 1996r., Nr 86). Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana została na działce nr. "[...]" oznaczonej symbolem "[...]". Zgodnie z § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym symbolem "[...]" wyznacza się "tereny usług publicznych" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: obiekty sportu i wypoczynku, sztucznego zbiornika wodnego, makroniwelację poprzez powierzchniową eksploatację żwiru. Na powyższym terenie dopuszcza się lokalizację: usług komercyjnych, rybaczówki przystani na łodzie, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dróg dojazdowych i parkingów niezbędnych do obsługi obszaru, zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień, mieszkań na wyższych kondygnacjach oraz obiektów mieszkalnych związanych z użytkowaniem określonym w ust. 1.

Sąd podziela zasadność przyjętej przez Wojewodę oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to już jego uzasadnienie klasyfikującego wieżę widokową jako obiekt przeznaczony do uprawiania sportu i wypoczynku (urządzenie turystyczne w rozumieniu art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2015, poz. 909 tj.) nie w pełni podziela. Otóż głównym (pierwszoplanowym) celem wieży widokowej nie jest jej funkcja sportowa względnie rekreacyjna, lecz realizacja usług komercyjnych związanych z udostępnianiem jej dla zwiedzających. Zatem adekwatną funkcją wieży widokowej jest realizacja przez nią usług komercyjnych dopuszczonych ustaleniami przywołanego planu miejscowego, o czym wprost stanowi jej nazwa własna, właściwie jej charakter (widokowa). Jednocześnie Sąd podziela wykładnię dokonaną przez Wojewodę przepisów przywołanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie statuowanych tym planem ograniczeń wysokości obiektów budowlanych. Postanowienia 12 ust. 3 pkt.1 rzeczonego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczające wysokość budynków, nie dotyczą obiektu komercyjnego, jakim jest wieża widokowa. W § 12 ust. 3 pkt 1 w związku § 3 pkt 8 tego planu wprowadzono ograniczenie wysokości do 2,5 kondygnacji jedynie w stosunku do budynków mieszkalnych i usługowych, a przywołana wieża widokowa nie może być uznana za spełniająca kryteria legalnej definicji budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 pb. Nadto projekt zagospodarowania działki nr "[...]" w miejscowości G, ul. P, gm. G był zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanym, zaś sam projekt budowlany był kompletny w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Wnioskodawca wykazał się także tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Istotny jest także zarzut L M sprowadzający się do okoliczności wybudowania wieży widokowej nie na gruncie rodzimym (jak to zdefiniowała) działki nr "[...]", lecz na znacznie podnoszącym rzedną tej działki wzniesieniu. Otóż – w ocenie Sądu – pozwolenie na budowę wydawane jest na konkretny teren definiowany jako: nieruchomość gruntowa, częściej działka gruntu, czy też działka budowlana w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – art. 4 odpowiednio jego pkt 1, 3 i 3a (Dz.U.2016.2147 tj.), względnie działka ewidencyjna w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2016.1629 t.j. ). W rezultacie powyższego kwestia ewentualnej zmiany rzędnej terenu planowanej inwestycji jest związana z realizacją inwestycji, nie zaś z pozwoleniem na budowę, ani zasadami jego wydania, bowiem roboty ziemne w sposób oczywisty stanowią formę realizacji pozwolenia na budowę, nie zaś składową jego treści. Pośrednio stanowi o tym art. 41 ust. 2 pkt 2 pb., który jako prace przygotowawcze wymienia wykonanie niwelacji terenu. Uogólniając można rzecz, że rzędna terenu dla zasadności wydania pozwolenia na budowę stanowi okoliczność irrelewantną. Zatem okoliczność, czy w konkretnym przypadku niwelacja terenu wykroczyła swym rozmiarem poza zakres prac przygotowawczych stanowi właśnie o sposobie realizacji warunków pozwolenia na budowę, a nie ustawowych przesłanek jego udzielenia. Powyższe niejako automatycznie bezzasadnym czyni także zarzut L M, że decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały w rozumieniu art. 156 § pkt 5 k.p.a., skoro - jak powyżej podano – pozwolenie na budowę jest udzielane na konkretny teren i dopóki on istnieje (w sensie fizycznym) nie sposób zasadnie twierdzić o trwałej niewykonalności obiektu budowlanego. Powyższa uwaga poczyniona jest li tylko na uwadze wcześniejszych rozważań, jako, że nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznych (nieważność vel wznowienie postepowania) stanowią względem siebie niekonkurencyjne tryby, a co za tym idzie w postępowaniu wznowieniowym z założenia nie mogą podlegać ocenie przesłanki nieważności orzeczeń administracyjnych (i vice versa).

Także zarzut naruszenia art. 139 k.p.a tj. zakazu reformationis in peius, nie jest słuszny, jako, że decyzja organu odwoławczego w żaden sposób nie pogorszyła sytuacji prawnej skarżącej. Wprost przeciwnie organ II instancji wydając decyzję w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. przyznał, że postępowanie dotknięte było wadą prawną określoną w art. 145 k.p.a., czego nie uczynił wprost organ I instancji wydając w istocie rozstrzygnięcie identyczne w treści, co uchylone. Tym samym dopiero rozstrzygnięcie organu II instancji potwierdza, że rozstrzygniecie będące przedmiotem wznowionego postępowania dotknięte było wadą kwalifikowaną wskazaną w katalogu art. 145 §1 k.p.a. Dodatkowo przypomnieć wypada, że decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stanowi prejudykat dla ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, czego nie gwarantowało rozstrzygnięcie organu I instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 144 ustawy z dnia 24 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U.2017, poz. 459 tj. – dalej jako kc) stanowiący, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Korelatem powyższego artykułu na płaszczyźnie Prawa budowlanego jest art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy stanowiący, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze odziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Interesy te muszą zatem znajdować swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyroki NSA z dnia 14 marca 2006 r., II OSK 643/05, LEX nr 198341, oraz z dnia 24 czerwca 2010 r., II OSK 960/09, LEX nr 649107), w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004 r., OSK 786/04, ONSA WSA 2005, Nr 4, poz. 86), prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego (wyroki NSA w Warszawie z dnia 13 października 2003 r., IV SA 456/02, IV SA 457/02, IV SA 458/02, LEX nr 1694551; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r., II OSK 794/05, LEX nr 209453). Jeżeli zatem postępowanie prowadzone w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (oraz zmiany tegoż pozwolenia) wykaże sprzeczność z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" (por. np. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r., IV SA 2085/98; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r., VII SA/Wa 1476/09). Na marginesie rozważań Sąd dodaje, że kwestie wzajemnego zrównoważenia interesu społecznego związanego z dopuszczalnymi możliwościami zagospodarowania nieruchomości i interesu indywidualnego poszczególnych właścicieli działek zostały rozstrzygnięte w samej uchwale Nr "[...]" Rady Gminy w G z dnia 2"[...]"r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu mieszkaniowego G w gminie G. To ten akt określa w jaki sposób zabudowana może być nieruchomość. Jeśli inwestycja pozostaje w zgodzie z postanowieniami planu, to nawet jeśli potencjalnie może oddziaływać na inne obszary, nie stanowi to naruszenia prawa i jest dopuszczalną ingerencją w sferę interesów indywidualnych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że w tej sprawie organ zasadnie przyjął, że skoro badany projekt budowlany respektuje przepisy prawa, w tym przepisy techniczne, to nie można uznać, że planowana inwestycja narusza interesy Skarżących.

Ocena, że decyzja nr "[...]" Starosty G z "[...]" r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wieży widokowej o wysokości "[...]" m w miejscowości G ul. P gm. G na działce nr "[...]" nie naruszała materialnoprawnych podstaw jej wydania nie pozostaje w opozycji do treści skarżącego rozstrzygnięcia Wojewody, wręcz przeciwnie badane orzeczenie jest tego potwierdzeniem. Otóż brak uczestnictwa m. in. skarżących w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej wieży widokowej choć niewątpliwie stanowił naruszenie procesowe (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 pb.) , to jednak - ze względów powyżej podanych – uchybienie powyższe nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść (zatwierdzenie projektu budowlanego i warunki pozwolenia na budowę) merytorycznego orzeczenia w sprawie z wniosku M J z "[...]"r.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.