Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2290/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1,  art. 141 par. 4, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 61 ust. 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 127/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w S. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 127/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. Sp. z o.o. w S. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Orzeczeniem z [...] lutego 2018 r. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO 2014+ nie uwzględniła protestu A. sp. z o.o. w S. (dalej: skarżąca, spółka) od oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu pt. "[...]", dokonanej przez Departament Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu.

Wskazała, że w piśmie o korektę z [...] października 2017 r.

- w pkt 6 część uwagi do projektu – wezwano wnioskodawcę o weryfikację projektu pod kątem kwalifikowalności kosztów i przeniesienie części wydatków do części niekwalifikowalnej;

- w pkt 9 część uwagi do projektu – zwrócono uwagę, iż "w przypadku przesunięć kosztów (dokonywanych w ramach jednorazowej korekty/uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej) może ulec zmianie wielkość zabezpieczenia środków finansowych wkładu własnego z tytułu kosztów kwalifikowalnych oraz całości kosztów niekwalifikowalnych projektu. Należy zatem zwrócić uwagę, aby informacje wskazane we wniosku o dofinansowanie były tożsame (...) z zabezpieczeniem środków na realizację inwestycji".

Wnioskodawca nie zagwarantował zabezpieczenia środków na realizację inwestycji w wymaganej kwocie – promesa pożyczki złożona do pierwotnej wersji wniosku opiewała na kwotę 22.930.934,34 zł. W wyniku korekty wnioskodawca winien zabezpieczyć kwotę 23.655.434,34 zł, co narusza kryterium nr 17 ("Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu").

Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że wnioskodawca w przesłanej w ramach jednorazowej korekty dokumentacji nie przedstawił promesy pożyczki na kwotę 23.655.434,34 zł, ale załączył ją dopiero do protestu. Oceniający bazuje na złożonych do wniosku dokumentach, a ich uzupełnieniu służy jednorazowa korekta dokumentacji. Protest nie służy uzupełnieniu informacji bądź dokumentów, które powinny znaleźć się w dokumentacji projektowej. Komisja Odwoławcza bada prawidłowość decyzji o negatywnej ocenie wniosku. Decyzja ta została podjęta w sytuacji braku wymaganej promesy (wnioskodawca nie złożył jej do korekty w wyniku własnego błędu). Instytucja zarządzająca uznała, że niezłożenie obligatoryjnego załącznika do wniosku nie jest omyłką pisarską.

Wnioskodawca nie zastosował się do wezwania o korektę i nie przedłożył do skorygowanego wniosku dokumentów zabezpieczających wkład własny w wymaganej wysokości.

WSA w Poznaniu oddalił skargę na ww. orzeczenie.

Sąd I instancji stwierdził, że weryfikacja obowiązku udokumentowania zabezpieczenia środków w wysokości odpowiadającej aktualnej wysokości wkładu własnego, nałożonego na uczestnika postępowania konkursowego w rozdziale VIII A pkt 6 Regulaminu Konkursu, nastąpiła w ramach kryterium nr 17 "Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu". W szczegółowej definicji tego kryterium wskazano, że w przypadku konieczności zabezpieczenia środków finansowych weryfikacji podlega dokument gwarantujący zabezpieczenie kwoty wkładu własnego (m. in. prawidłowy cel zabezpieczenia, właściwa kwota zabezpieczenia, termin obowiązywania zabezpieczenia), którą dysponuje wnioskodawca. Kwota dotyczy wydatków niekwalifikowalnych projektu oraz kwalifikowalnych, stanowiących różnicę pomiędzy całkowitą wartością wydatków kwalifikowalnych, a kwotą dofinansowania. Sąd przyznał rację organowi, że znaczenie ukośnika (/) przypisywane przez skarżącego nie jest zgodne z kryterium, które należy odczytywać łącznie z jego definicją.

Sąd wskazał, że w pierwotnym wniosku kwota wkładu własnego (kwalifikowalnego) wynosiła 6.325.168,15 zł, a kwota wydatków niekwalifikowalnych 16.605.766,19 zł. Skarżący prawidłowo zatem przedłożył do wniosku promesę pożyczkową na kwotę 22.930.934,34 zł.

W procesie oceny projektu wartości te mogą ulec zmianie, przy czym – z uwagi na konieczność zabezpieczenia środków na pokrycie wkładu własnego na każdym etapie konkursu – każda zmiana skutkująca zwiększeniem wkładu własnego wymaga wykazania posiadania bądź potencjalnej dostępności środków na jego pokrycie dokumentem kwalifikowanym opiewającym na stosowną, wyższą kwotę. W sytuacji zatem wezwania do korekty wniosku zwiększającej wkład własny wnioskodawca winien automatycznie przedłożyć analogiczny dokument zabezpieczający tak zwiększoną kwotę.

Skarżącego wezwano do korekty wniosku z uwagi na niekwalifikowalność części wydatków pierwotnie zgłoszonych jako kwalifikowalne. Punkt 9 wezwania jednoznacznie wskazywał, że w ramach tych przesunięć może ulec zmianie wielkość zabezpieczenia środków finansowych wkładu własnego i że w związku z tym skarżący winien zapewnić zgodność załączników, w tym zabezpieczenia środków na realizację inwestycji ze zmienioną treścią wniosku. Sąd podzielił twierdzenia organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że pouczenie to stanowi wezwanie do uzupełnienia braku formalnego przez przedłożenie kwalifikowanego dokumentu zabezpieczającego zwiększony wkład własny.

Skarżący w odpowiedzi na wezwanie złożył skorygowany wniosek, w którym łączną kwotę wkładu własnego zwiększył do 23.655.434,34 zł (uprzednio: 22.930.934,34 zł). Winien był zatem przedłożyć nową promesę na zwiększoną kwotę, czego jednak nie uczynił. Nie uzupełnił tym samym braku formalnego, naruszając wymóg zabezpieczenia wkładu własnego, co skutkowało niespełnieniem kryterium nr 17 i oceną negatywną wniosku.

W konsekwencji WSA uznał, że zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; dalej ustawa wdrożeniowa) nie jest zasadny. Regulamin sformułowany był w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny, umożliwiający jedynie jednokrotną korektę wniosku (art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej). Rację ma organ, że niedołączenie obligatoryjnego załącznika do wniosku (dokumentu gwarantującego wiarygodne zabezpieczenie środków) nie jest oczywistą omyłką, tym bardziej że do pierwotnego wniosku załączono promesę, ale z nieprawidłową kwotą zabezpieczenia. W tym kontekście organ nie miał obowiązku wzywania strony do poprawienia promesy ani przedłożenia nowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy, tj.: zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprecyzyjne, nieprzejrzyste i nierzetelne skonstruowanie kryterium wyboru projektów, tj. kryterium nr 17 "Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu" zawarte w Załączniku 1 "Kryteria Wyboru Projektów" do Regulaminu Konkursu poprzez sformułowanie tego kryterium za pomocą alternatywy, a zatem dwuelementowego wyboru "zagwarantowania zabezpieczenia środków "lub" – [którego emanacją jest znak "/"] wykazania źródeł finansowania projektu", co powinno skutkować analizą każdego z tych alternatywnych elementów oddzielnie przez instytucję oceniającą, a po stronie wnioskodawcy daje prawem chronione przekonanie, że wystarczającym jest spełnienie jednego z alternatywnie wskazanych kryteriów. Tymczasem organy przyjmują, że wnioskodawca każdorazowo musi wskazać w osobnym dokumencie źródła finansowania projektu, które mają jasno określony cel zabezpieczenia i termin ważności zabezpieczenia, co doprowadziło do przyjęcia, że wnioskodawca nie załączył dokumentu potwierdzającego zabezpieczenie wkładu własnego oraz całości wydatków niekwalifikowalnych projektu w wysokości 23.655.434,34 zł. WSA w Poznaniu wskazał, że znaczenie ukośnika wskazane w skardze jest oderwane od sensu i kontekstu konkretnego stanu faktycznego oraz kryterium, które należy odczytywać łącznie z definicją, podczas gdy analiza całego Regulaminu Konkursu powoduje, że znaczenie ukośnika jest różnorodne, co wprowadza w błąd, a przez to rozumienie ukośnika jako alternatywy nie powinno rodzić dla wnioskodawcy negatywnych konsekwencji.

2) art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej polegające na błędnej wykładni przepisów i zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanowiska organu i uznaniu, że IZ prawidłowo wymaga osobnego dokumentu gwarantującego zabezpieczenie kwoty wkładu własnego (m.in. prawidłowego celu zabezpieczenia, właściwej kwoty zabezpieczenia, terminu obowiązywania zabezpieczenia), podczas gdy z dokumentacji konkursowej pkt. VIII lit. A. ppkt 6 Regulaminu i jej zapisu "inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków" nie wynika wymóg przedłożenia dokumentu oświadczenia o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji dla dokumentowania "innej wiarygodnej formy zabezpieczenia", a jedynie wskazanie na taką formę w sposób wiarygodny; forma taka nie musiała spełniać kryterium jasno określonego przeznaczenia, tak jak w przypadku umowy kredytowej, promesy kredytowej, lokaty bankowej; skarżący zdaje sobie sprawę, że Regulamin Konkursu został nieprecyzyjnie sformułowany, jednakże nie może to obciążać wnioskodawcy w taki sposób, że DWP wymaga dokumentów, niewskazanych w Regulaminie i załączniku nr 1 zawierającym kryterium nr 17; brak wskazania w opisie kryterium informacji o obowiązku przedłożenia konkretnego dokumentu potwierdzającego "inne wiarygodne formy zabezpieczenia" i ograniczenie się jedynie do ogólnego sformułowania, nakazuje przyjąć, iż przedłożone przez Wnioskodawcę do wniosku informacje będą działaniem wystarczającym w celu wykazania formalnego posiadania środków na zabezpieczenie wkładu własnego beneficjanta;

3) art. 61 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie przez WSA, że sformułowanie Regulaminu w pkt IV lit. F ppkt 4 oraz 9 dotyczącym Oceny formalnej wniosku nie narusza zasady ograniczonego formalizmu w procesie oceny kryterium formalnych, tj. kryterium formalnego nr 17, podczas gdy:

uniemożliwiono jednokrotne skorygowanie dokumentu promesy z dnia [...] sierpnia 2017 w zgodzie z oświadczeniem z dnia [...] listopada 2017 roku, wbrew zasadzie możliwości jednorazowej korekty każdego z kryteriów lub sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, skoro organ wyłącznie z tego dokumentu czerpał wiedzę o zabezpieczeniu środków;

wydano negatywną ocenę, przed analizą drugiego alternatywnego członu kryterium 17 w postaci "wskazania przez wnioskodawcę finansowania projektu", podczas gdy w sytuacji spełnienia drugiego członu kryterium alternatywnego promesa powinna być traktowana jako dodatkowy dokument z podpisem pożyczkodawcy.

Takie zachowanie stanowi w konsekwencji naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm., dalej: Konstytucja).

4) art. 61 ust. 8 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie przez WSA w Poznaniu, iż w niniejszej sytuacji IZ dokonała oceny wniosku zgodnie z procedurą, w sprawie nie miała miejsca oczywista omyłka pisarska, a organ nie miał obowiązku wezwania do:

a) dokonania zmiany w niniejszej sprawie w dokumencie promesy z dnia [...] sierpnia 2017 r., która zawierała omyłkową kwotę zabezpieczenia, rozbieżną z dokumentem oświadczenia o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji;

b) przedłożenia nowej promesy z dnia [...] listopada 2017 r. którą spółka posiadała, a jednie omyłkowo nie załączyła jej do kompletu dokumentów, celem potwierdzenia zabezpieczenia środków na wkład własny.

Takie zachowanie IZ uznać należy nie tylko za naruszenie dobrych praktyk w ocenie wniosków o dofinansowanie, ale naruszenie zasad przejrzystości oraz rzetelności w ocenie wniosków, a nie jak twierdzi Komisja Odwoławcza naruszenie zasady równego traktowania wszystkich wnioskodawców; nie można bowiem wskazywać na naruszenie takiej zasady w sytuacji, gdy instytucje oceniające wniosek nie sformułowały precyzyjnie Regulaminu Konkursu i kryterium oceny nr 17, czemu nie przyznał racji WSA w Poznaniu rozpatrując przedmiotową sprawę.

W uzasadnieniu spółka przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na jednej z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej, w zarzucie oznaczonym jako pkt 1 petitum¸ wskazuje, że przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie rozpoznał istoty sprawy tj. zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej wskazującego na nieprecyzyjne, nieprzejrzyste i nierzetelne skonstruowanie kryterium wyboru projektów, to jest kryterium nr 17 "Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródła finansowania projektu" zawartego w Załączniku 1 "Kryteria Wyboru Projektów" do Regulaminu Konkursu. Wskazując na przedłożone dokumenty, które w jego ocenie mogło stanowić "inne wiarygodne źródło zabezpieczenia", w uzasadnieniu szeroko przedstawił swoją argumentację dotyczącą znaczenia znaku "/" zawartego w kryterium nr 17 do Regulaminu Konkursu.

Należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki oddalenia skargi. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.

Skarżąca kasacyjnie w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzuciła także, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zbyt pobieżne stanowisko WSA odnośnie do kryterium nr 17 zawartego w Załączniku nr 1 do Regulaminu Konkursu, a także do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej.

Należy podkreślić, że obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasada braku związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.) oznacza, że Sąd I instancji nie był zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podkreśla się, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, tak jak to miało miejsce w tej sprawie, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne byłoby ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., I OSK 850/09; wyrok NSA z 17 lutego 2011 r., I OSK 1824/10; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II OSK 1766/10).

Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Tymczasem z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący nie podziela stanowiska przyjętego przez Sąd. Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., odnosi się do kwestii merytorycznych, tj. do znaczenia i rozumienia ukośnika (/) w zakresie wskazania źródeł finansowania projektu, twierdząc, że poprzez swoją różnorodność wprowadza wnioskodawców w błąd. W uzasadnieniu podniesionego zarzutu skarżąca kasacyjnie skupiła się na analizie znaczenia znaku "/" zawartego w kryterium nr 17 do Regulaminu Konkursu, zmierzając do wykazania, że prawidłowa jego wykładnia winna dać podstawy organowi aby stwierdzić, iż przedłożone przez nią dokumenty stanowią "inne wiarygodne źródło zabezpieczenia". W konsekwencji czego organy, jak i Sąd I instancji winny przyjąć, że spółka przedłożyła do wniosku informacje wystarczające do wykazania formalnego posiadania środków na zabezpieczenie wkładu własnego beneficjenta. Przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie argumentacja zmierza do podważenia ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, wskazując na błędność tych ustaleń w konsekwencji kwestionowania prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia.

Taka argumentacja w odniesieniu do tego zarzutu, który został podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie może stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może bowiem sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14). Ewentualne wady oceny prawnej przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia wyżej wskazanego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego co brak tej oceny. A zatem to, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zupełnie innymi bowiem kwestiami z punktu widzenia oceny prawidłowości uzasadnienia orzeczenia sądowego są siła przekonywania zawartych w nim argumentów i kwestia niezawarcia w tym uzasadnieniu wszystkich wymaganych prawem elementów, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut braku trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też zarzut niespełniającej oczekiwań strony oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mogłyby być oceniane w przypadku postawienia w skardze kasacyjnej innych niż 141 §4 p.p.s.a. zarzutów kasacyjnych. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej takich zarzutów jednak nie zawarto.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 w związku z art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej polegający na błędnej wykładni przepisów zobowiązujących do przedłożenia osobnego dokumentu gwarantującego zabezpieczenie kwoty wkładu własnego, m.in. prawidłowego celu zabezpieczenia, właściwej kwoty zabezpieczenia, terminu obowiązywania zabezpieczenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z pkt VIII lit. A. ppkt 6 Regulaminu i jej zapisu "inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków" nie wynika wymóg przedłożenia dokumentu oświadczenia o zabezpieczeniu środków na realizację inwestycji dla dokumentowania "innej wiarygodnej formy zabezpieczenia", a jedynie wskazania na taką formę w sposób wiarygodny. W tej sytuacji przedłożone przez skarżącą Spółkę do wniosku informacje są wystarczające.

Według pierwszego z powołanych przepisów, w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, albo stwierdzając, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1.

Treść przytoczonej regulacji wskazuje, że przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym. Nie może on zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. O jego naruszeniu przez dokonanie błędnej wykładni można mówić jedynie wówczas, gdy zarzut zostanie powiązany z zarzutem naruszenia innych przepisów i zostanie wykazane, że doszło do ich uchybienia.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej powiązano z naruszeniem art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy oraz naruszeniem Regulaminu Konkursu (pkt VIII lit. A pppk 6).

Wobec powyższego uwagi wymaga, że w sprawach, w których przedmiotem jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego (por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1517/17).

Niewątpliwie zatem kontrolując, czy oceny projektu nie przeprowadzono z naruszeniem prawa – i to w sposób mający wpływ na wynik tej oceny – Sąd winien mieć na uwadze przede wszystkim zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja jest zobowiązana do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz do zapewnia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zasadnie przyjmuje się, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu – począwszy od momentu przygotowywania Regulaminu Konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego – i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17).

Odniesienie się do zarzutu nieprecyzyjnego określenia spornych kryteriów uzasadnia przytoczenie ich treści.

I tak, zgodnie z wyżej wskazanym pkt VIII lit. A pppk 6 "wnioskodawca zobowiązany jest posiadać środki finansowe na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz niekwalifikowalnych. Zabezpieczeniem ww. środków może być (...) promesa kredytowa lub inne wiarygodne formy zabezpieczenia środków. Dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków finansowych na realizację projektu muszą być ważne zarówno w momencie aplikowania o wsparcie, jak i na etapie podpisywania umowy. W przypadku utraty ważności/wygaśnięcia zabezpieczenia, na etapie podpisania umowy Wnioskodawca zobowiązany będzie do przedłożenia aktualnego dokumentu potwierdzającego posiadanie zabezpieczenia na realizację projektu (na pokrycie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych). Dokument będzie podlegał ponownej weryfikacji".

W świetle brzmienia przytoczonych regulacji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – brak jest podstaw do tego, aby skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że nie dostrzegł naruszenia pkt VIII lit. A pppk 6 Regulaminu.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości aprobuje stanowisko Sądu I instancji, że znaczenie ukośnika (/) należy wykładać łącznie z definicją kryterium 17 (Wnioskodawca zagwarantował zabezpieczenie środków/wskazał źródło finansowania projektu), w której wskazano, że "w przypadku konieczności zabezpieczenia środków finansowych weryfikacji podlega dokument gwarantujący zabezpieczenie kwoty wkładu własnego (m. in. prawidłowy cel zabezpieczenia, właściwa kwota zabezpieczenia, termin obowiązywania zabezpieczenia), którą dysponuje wnioskodawca".

W świetle takiej regulacji nie budzi wątpliwości, że skarżąca spółka zobowiązana była do przedłożenia dokumentu celem wykazania zabezpieczenia środków finansowych na pokrycie wkładu własnego, zarówno w zakresie wydatków kwalifikowanych, jak i niekwalifikowanych. Pogląd autora skargi kasacyjnej, że wystarczy samo jednostronne oświadczenie wnioskodawcy należy uznać za błędny.

Zauważyć należy, że skarżąca Spółka zarówno do wniosku, jak również do późniejszej jego korekty dołączyła promesę pożyczki, a zatem we właściwy sposób interpretowała postanowienia Regulaminu w zakresie przedłożenia dokumentu gwarantującego zabezpieczenie wkładu własnego.

Odnosząc się łącznie do zarzutów wskazanych w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że w bezspornym stanie faktycznym, z uwagi na stwierdzoną niekwalifikowaność kosztów, które wnioskodawca błędnie wskazał jako kwalifikowane, organ w sposób prawidłowy wezwał skarżącą Spółkę do uzupełnienia wniosku poprzez dokonanie korekty w zakresie właściwego wskazania kosztów kwalifikowanych. Organ poinformował wnioskodawcę, że w przypadku dokonania przesunięcia kosztów może ulec zmianie wielkość zabezpieczenia środków finansowych wkładu własnego z tytułu kosztów kwalifikowanych oraz całości kosztów niekwalifikowanych projektu. Treść tego wezwania była jednoznaczna i w sposób niebudzący wątpliwości wskazywała na konieczność – w sytuacji korekty kosztów pod kątem ich kwalifikowalności – przedłożenia załącznika związanego z zabezpieczeniem środków na realizację projektu.

W dacie złożenia wniosku kwota zabezpieczenia środków własnych na realizację projektu wskazana w dołączonej do wniosku promesie pożyczki z [...] sierpnia 2017 r. była właściwa (22.930.934,34 zł), jednakże na skutek dokonanej korekty wniosku, automatycznie uległ zwiększeniu wkład własny, w związku z czym skarżąca Spółka powinna przedłożyć nową promesę pożyczki na kwotę 23.665.434,34 zł, czego nie uczyniła. Konsekwencją wadliwego dołączenia do korekty wniosku tej samej promesy pożyczki z dnia [...] sierpnia 2017 r. było prawidłowe uznanie, że wnioskodawca nie spełnił obligatoryjnego kryterium nr 17.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw, aby postępowanie organu uznać za "nadmierny formalizm", a zachowanie skarżącej Spółki za "oczywistą omyłkę".

Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje trafność stanowisku Sądu I instancji, który wyjaśnił przyczyny, dla których uznał, że nie było możliwe ponowne zastosowanie trybu przewidzianego dla uzupełnienia braków wniosku w zakresie przedłożenia dokumentu gwarantującego zabezpieczenie środków finansowych projektu. Za prawidłową należy uznać również ocenę WSA, że nie można takiego błędu zakwalifikować jako oczywistej omyłki. Dodać należy, że pojęcie "oczywistej omyłki" nie może odnosić się do kwestii zasadniczych dla treści wniosku o dofinansowanie, objętych kryteriami formalnymi lub merytorycznymi. Chodzi zatem o błędy i omyłki, które widoczne są bez bliższej analizy treści wniosku, a zatem widoczne na pierwszy rzut oka, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W przypadku jednak tej sprawy dopiero analiza treści wniosku o dofinansowanie i dołączonych do niego załączników oraz wskazanych tam przepisów mogła doprowadzić do ujawnienia błędu, w związku z powyższym zarzut w tym względzie kierowany do organu jest zarzutem nietrafnym.

Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego Instytucję Zarządzającą w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Stronie za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował organ już na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 75% stawki minimalnej – 480 zł, co dało kwotę 360 zł.