Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 237/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone decyzje
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 98a ust. 1, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147, art. 148 ust. 1-3, art. 98 ust. 1b, art. 153 ust. 1, art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 w zw. z art. 75 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par 3, art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. C. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących P. C. i R. P. kwotę [...]( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 98a ust. 1 i 3, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), § 1 uchwały Nr XV/279/2000 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 kwietnia 2000 r.

w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej zmienionej uchwałą

Nr XXIII/409/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 21, poz. 441) oraz zmienionej uchwałą Nr XXVII/491/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 28 września 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskie poz. 963) ustalił opłatę adiacencką – w wysokości [...] zł należną Gminie Miastu K. od wspólników spółki cywilnej R. P. oraz P. C. – właścicieli nieruchomości położonej w K., oznaczonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha z tytułu wzrostu jej wartości spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego na działki ewidencyjne od nr [...] do nr [...], zatwierdzonego decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zatwierdzony podział geodezyjny nieruchomości nr [...] na działki nr [...] - [...] spowodował wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza opinia rzeczoznawcy majątkowego R. B. (uprawnienie nr [...]) z dnia [...] r. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy, różnica w wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale stanowi kwotę [...]zł. Do ustalenia zaistnienia wzrostu wartości nieruchomości przyjmuje się porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale. Stan przedmiotowej nieruchomości został szczegółowo określony przez właścicieli w oświadczeniu z dnia 27 marca 2018 r. z którego wynika, że działki przed podziałem i po podziale nie różnią się (poza wielkością) ukształtowaniem terenu, na którym są rozmieszczone: "gruz oraz liczne pozostałości po budowach pozostawały na całości działki; działka porośnięta trawami w całości, krzewami w 30% całości działki; teren nierówny, liczne doły w zdecydowanej większości działki 80%". Rzeczoznawca prawidłowo przyjął więc w operacie dla obu stanów cechę rynkową kształt, topografia jak niekorzystny. Z uwagi na cel wyceny, dołączanie do operatu zdjęć z daty sporządzenia operatu, jest bezzasadne. Operat szacunkowy będący dowodem w niniejszej sprawie odnosi się do wszystkich rzeczywistych cech działek powstałych w wyniku podziału, tj. położenie, wielkość działki, uzbrojenie, otoczenie, kształt, topografia. Operat przyporządkowuje przedmiotowej nieruchomości dla stanu przed podziałem odpowiednio cechy dla części funkcjonalnej pod zabudowę jednorodzinną jak również dla części funkcjonalnej pod zabudowę usługową (str. 8 operatu) i w obu przypadkach w wartości cechy uzbrojenie rzeczoznawca przyjął jego brak. Natomiast dla stanu po podziale rzeczoznawca dla potrzeb metody wyceny podzielił działki ze względu na ich wielkość, przyporządkowując odpowiednio cechę uzbrojenie - brak dla działek małych, średnich, b. dużych oraz dla działek wydzielonych pod drogę wewnętrzną (str. 10 operatu). Organ nie zgadza się również z twierdzeniem stron, iż przy wyznaczaniu ceny nieruchomości należy wziąć pod uwagę, iż są to grunty orne. Rzeczoznawca w operacie przyjął prawidłowo przeznaczenie nieruchomości

w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z której wynika,

że przeznaczona jest pod zabudowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynku usługowego-handlowego. Zważywszy na fakt, że nie przedłożono w wyznaczonym terminie umowy z organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych o dokonanie opinii, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestionującej poprawność sporządzonego operatu - operat szacunkowy sporządzony przez biegłego R. B. stanowi dowód potwierdzający wzrost wartości nieruchomości oznaczonej nr [...]. Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najniższej opłaty o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Organ I instancji podkreślił dalej, że wskazał przedmiot, zakres i cel wyceny, stan prawny i techniczno-użytkowy nieruchomości, stan planistyczny, stan wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, biegły uszczegółowił opis nieruchomości według stanu przed i po podziale oraz scharakteryzował rynek nieruchomości podobnych. Wartość rynkową gruntu określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, w sposób logiczny i wiarygodny wykazał, że na skutek podziału wycenianej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. Oceniając opinię rzeczoznawcy majątkowego stwierdzić należy, że zawiera ona wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, braków, które musiałyby być sprostowane lub uzupełnione, a wnioski w niej zawarte są prawidłowe. R. P. i P. C. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Zdaniem odwołujących się cena określona przez rzeczoznawcę w wysokości [...] zł w dalszym ciągu jest zbyt wysoka z uwagi na fakt, iż dla większości działek przyjęto stawkę [...] zł/1 m2, jednakże działki te różnią się między sobą nie tylko wielkością, ale również ukształtowaniem terenu, na którym są rozmieszczone. Ponadto w operacie nie znaleziono zdjęć dotyczących poszczególnych działek, które odzwierciedlałyby nieruchomość i jej stan rzeczywisty. Zwłaszcza należy wziąć pod uwagę fakt, iż są to grunty orne, brak jest uzbrojenia tych działek, co również jest znaczące przy wyznaczaniu ceny. Przedmiot i zakres wyceny nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie nieruchomości. Dodatkowo rzeczoznawca nie wziął pod uwagę przesłanek przemawiających za obniżeniem wartości gruntu, a także dokonał nieadekwatnych porównań cen i analizy rynku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), art. 98a ust. 1 oraz art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121)- "u.g.n.", po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy Kolegium, powołując się na treść art. 98a u.g.n., wskazało, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenkiej, a zaistnienie ich nie jest kwestionowane przez stronę. Zasadniczy sprzeciw strony sprowadza się do sposobu wyceny nieruchomości

i w konsekwencji ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Podstawą wszczęcia

i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej musi być, stwierdzony obiektywnie przez rzeczoznawcę majątkowego, wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, o czym stanowi art. 98a u.g.n., przy uwzględnieniu jednoznacznego brzmienia ust. 1a zd. drugie tego artykułu. Tak więc podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest opinia rzeczoznawcy majątkowego wyrażona w operacie szacunkowym. Operat szacunkowy jest opinią

w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., powinien zatem zostać przez organ oceniony

z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, ale

z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Jak wskazuje NSA w licznych wyrokach, operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (por. wyroki z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, Lex nr 437627).

Operat szacunkowy z dnia [...] r. został opracowany po uszczegółowieniu stanu nieruchomości (działka nr [...]) przed podziałem na dzień wydania decyzji podziałowej tj. [...] r. Według stanu po podziale na dzień kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna 21 października 2016 r. Zgodnie

z art. 4 pkt 17 u.g.n., stan nieruchomości to: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Strona została poinformowana, że brak jest podstaw prawnych do pomniejszenia wartości nieruchomości o nakłady poniesione przez właścicieli, ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie opłaty adiacenckiej toczy się w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wyłącznie jej podziałem geodezyjnym. Wyceny dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami. Biegły na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wykazał, że na skutek podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. Nieruchomość będąca przedmiotem wyceny jest niezabudowana, położona w K. w odległości ok 4 km od centrum miasta, na osiedlu "[...]". Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy teren przeznaczony jest pod zabudowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynku usługowego wraz z niezbędnymi urządzeniami, budowlanymi i czterema zjazdami z ulicy [...]. Uzbrojenie - brak (istnieje możliwość pełnego uzbrojenia dostępnego w ulicy [...]), ukształtowanie terenu - teren nierówny, porośnięty krzewami, zadrzewiony, dostępność komunikacyjna - dobra, dojazd z płyt betonowych, Sąsiednia zabudowa mieszkaniowa bezpośrednio przy ul. [...] po jej drugiej stronie. Informacje o cenach transakcyjnych kupna i sprzedaży nieruchomości zebrano z aktów notarialnych w Starostwie Powiatowym K. i Urzędzie Miejskim w K.. W analizie uwzględniono również ceny ze sprzedaży w drodze przetargu, które nie różnią się od średnich cen rynkowych o dopuszczalne więcej niż 20%. Z powodu braku transakcji na analizowanym rynku lokalnym (o bardzo dużej powierzchni [...] ha) rozszerzono okres badania rynku od lipca 2012 r. Transakcje nieruchomości w celu ustalenia wartości działki przed podziałem pochodziły z okresu ostatnich 5 lat do daty wyceny nieruchomości. W tym czasie nie stwierdzono trendu wzrostowego cen transakcyjnych, w związku z czym zastosowano w wycenie zerową poprawkę na trend czasowy. Natomiast powierzchnię nieruchomości przyjęto do wyceny w rozłożeniu na działki gruntu, w oparciu o części funkcjonalne określone w warunkach zabudowy, tj. 1) [...] ha przeznaczenie pod zabudowę usługową oraz 2) [...] ha pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W zakresie ww. pkt 1 dobrano 7 działek b. dużych z terenu K. (str. 30, 31 i 32 operatu) z ceną sprzedaży minimalną - [...] zł/m2 oraz maksymalną – [...] zł/m2. W wyniku dokonanej analizy porównawczej działki wycenianej z działkami porównywanymi oraz po zastosowaniu poprawek z uwagi na niektóre wagi jak kształt, topografia, uzbrojenie, biegły przyjął, że wartość nieruchomości wycenianej wynosi [...] zł, tj. średnia cena [...] zł/m2 x [...] m2. Co do pkt 2 dot. zabudowy mieszkaniowej dobrano 9 działek b. dużych (minimum 3001 m2) z K. obręb [...] J. (str. 26, 27, 28, 29, 30 operatu) z ceną sprzedaży minimalną - [...] zł/m2 oraz maksymalną - [...] zł/m2. W wyniku dokonanej analizy porównawczej działki wycenianej z działkami porównywanymi oraz po zastosowaniu poprawek z uwagi na niektóre wagi jak kształt, topografia, uzbrojenie, biegły przyjął, że wartość nieruchomości wycenianej wynosi ca [...] zł, tj. średnia cena m2 [...] zł x [...] m2. Łączna wartość nieruchomości obejmująca dwie ww. funkcje dla stanu przed podziałem wyniosła [...] zł ([...] zł + [...] zł).

Transakcje nieruchomości w celu ustalenia wartości działki po podziale.

Dla potrzeb wyceny biegły dobrał do porównania 6 nieruchomości - działki małe do 1000 m2 (str. 34-37 operatu). Wycenianych było [...] działki nowopowstałe. W wyniku dokonanej analizy porównawczej każdej nowej działki do porównywanych oraz po zastosowaniu poprawek z uwagi na otoczenie nieruchomości, uzbrojenie, kształt

i topografię terenu biegły przyjął, że łączna wartość rynkowa działek gruntowych małych wynosi [...] zł (tabela na str. 37 i 38).

Dla potrzeb wyceny biegły dobrał 5 nieruchomości - działki średnie od 1001 do 1500 m2 (str. 38 i n. operatu), cena m2 od [...] zł do [...] zł. Wyceniane były dwie nowopowstałe działki. W wyniku dokonanej analizy porównawczej oraz

po zastosowaniu poprawek z uwagi na położenie nieruchomości, wielkość, uzbrojenie, otoczenie oraz kształt i topografia terenu biegły przyjął, że łączna wartość rynkowa działek gruntowych średnich wynosi [...] zł (str. 41).

Jedna działka b. duża o powierzchni pow. [...] m2. Powierzchnię jednej nowopowstałej działki nr [...] przyjęto według stanu ewidencyjnego i dla potrzeb wyceny dobrano te same transakcje jako porównawcze jak w przypadku działki

nr [...] (przed podziałem). Wartość rynkowa została określona przy wartości jednostkowej [...] zł, co dało wartość ca [...] zł. Wartość jednej działki przeznaczonej pod infrastrukturę ([...]) biegły ustalił w oparciu o cenę średnią

[...] zł/m2, zaś powierzchnię przyjął według stanu ewidencyjnego o pow. [...] ha, co dało wartość [...] zł.

Dwie działki z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną - [...] i [...]. Wartość działek określono przy wartości jednostkowej gruntu działki [...] (przed podziałem),

tj. [...] zł/m2 x [...] oraz [...] x [...], co daje łącznie [...] zł.

Po zsumowaniu wartości [...] działek (z wyłączeniem działek [...] i [...]) ogólna wartość rynkowa nieruchomości po podziale wyniosła: [...] zł, co przedstawia zestawienie na str.42 i 43 operatu. Różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale wynosi zatem [...] zł, natomiast oplata adiacencka przy zastosowaniu stawki 15% - [...] zł.

Zdaniem Kolegium operat szacunkowy jest prawidłowy. Argumenty przedstawione przez biegłego oraz treść operatu szacunkowego uzasadniają przekonanie, iż dobór transakcji porównawczych przyjęty przez biegłego jest prawidłowy. Nieruchomości przyjęte do porównania są bowiem podobne do nieruchomości wycenianych pod względem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na jej wartość. Ponieważ nie jest możliwe znalezienie nieruchomości identycznych, istotą metody porównawczej jest korygowanie cen, ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne. Nieruchomości porównywane nie powinny różnić się z wycenianą przede wszystkim przeznaczeniem i sposobem wykorzystania. Nie można tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z dwóch nieruchomości - dzielonych właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone, o znacznie większej powierzchni.

Nadto Kolegium wyjaśniło, że wartość nieruchomości określona w operacie wcześniejszym z dnia [...] r. wynika wyłącznie z tego, że wówczas biegły przyjął dla działki nr [...] bardziej korzystne cechy rynkowe (porównanie obu operatów na stronach 8) i z tego względu w nowym operacie uwzględnił większe poprawki, które wpłynęły na mniejszą wartość nieruchomości. Dla cechy rynkowej: kształt, topografia nieruchomości gruntowej biegły przyjął w poprzednim operacie dla działki nr [...] stan przeciętny, dla cechy: otoczenie - stan korzystny. W nowym aktualnym operacie dla cechy rynkowej: kształt, topografia biegły przyjął stan niekorzystny, dla cechy otoczenie – średnio korzystny. Z uwag biegłego na stronie

23 wynika, że cecha "niekorzystny" to m.in. pozostałości po budowlach jak słupy betonowe, stare fundamenty, zniszczone utwardzenie terenu. Jest to wynikiem uwzględnienia przez biegłego wniosków skarżących zawartych w oświadczeniu z dnia 27 lutego 2018 r.

Organ podkreślił, że do ustalenia zaistnienia tego wzrostu wartości nie można przyjmować historycznego i przewidywanego stanu nieruchomości sprzed dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Za wiarygodne należy uznać ustalenia, że nowa konfiguracja działek, ich wielkość i położenie pozwalają na korzystniejsze gospodarcze ich użytkowanie, co wpływa na wzrost ich wartości. Wartość działek nie jest bowiem tylko konsekwencją ich wielkości. Znaczenie mają także inne czynniki jak np. położenie, kształt, droga dojazdowa, uzbrojenie terenu, otoczenie, możliwość zabudowy. Wskazać należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Jeżeli w ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami to organ nie ma podstaw do dokonania ustaleń odmiennych, niż wynikające z tego dowodu. Organ może jedynie ocenić czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Natomiast organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Operat ma przedstawiać przebieg postępowania, w wyniku którego dokonuje się określenie wartości nieruchomości, zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55 rozporządzenia). Operat musi także zawierać elementy formalne określone w § 56 i 57 rozporządzenia.

W ocenie Kolegium sporządzony operat nie narusza przepisów u.g.n., a także przepisów rozporządzenia, zawiera wszystkie elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Oczekiwana przez skarżących analiza zasadności doboru nieruchomości porównawczych, przyjętych w operacie, możliwa jest w trybie

art. 157 u.g.n. lub w drodze innego operatu. Nadto organ wyjaśnił, że opłata adiacencka jest związana co prawda z podziałem nieruchomości rolnej, ale dla tej nieruchomości ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co powoduje, że nie można uznać, że nieruchomość ta jest wykorzystywana na cele rolne. W przeciwnym razie podział geodezyjny działki nr [...] w trybie u.g.n. nie byłby możliwy.

Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja jest właściwa i nie narusza przepisów prawa. Operat szacunkowy przyjęty jako podstawa ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowi niewadliwy materiał dowodowy. Operat zawiera wyliczenia różnic ceny maksymalnej i minimalnej do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed uchwaleniem planu i po uchwaleniu planu miejscowego, określenie cech rynkowych oraz analizę wag tych cech, a także wartości przedmiotu wyceny. Wyliczenie poparte jest analizą rynku, wybór metody szacowania dokonany z uwzględnieniem rodzaju położenia, przeznaczenia w planie.

Na powyższą decyzję R. P. i P. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę żądając w niej wycofania operatu szacunkowego i wyznaczenie nowego biegłego celem sporządzenia operatu określającego prawidłową wartość nieruchomości przed i po podziale. Zdaniem skarżących operaty sporządzane przez biegłego nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego działek, gdyż są one nieadekwatne do wartości. Skarżący poczynili nakłady na działki celem wyrównania terenu oraz doprowadzili do wycięcia krzewów, przez co nieruchomość zyskała na wartości, co powinno być uwzględnione kwotowo przy sporządzaniu operatu. Nadto skarżąc podnieśli, że mają zastrzeżenia co do wiarygodności osoby sporządzającej przedmiotowy operat, ponieważ nie jest to pierwsza sytuacja, gdzie operat wcześniejszy jest wycofany z obiegu prawnego a sporządzany jest następny operat o kwotach znacznie różniących się od poprzedniego, dla większości działek przyjęto stawkę [...] zł/1 m2, jednakże działki te różnią się między sobą nie tylko wielkością, ale również ukształtowaniem terenu, na którym są rozmieszczone. Ponadto w operacie nie znaleziono zdjęć dotyczących poszczególnych działek, które odzwierciedlałyby nieruchomość i jej stan rzeczywisty. Zwłaszcza należy wziąć pod uwagę fakt, iż są to grunty orne, brak jest uzbrojenia tych działek, co również jest znaczące przy wyznaczaniu ceny. Każda z działek jest inna, jednakże biegły przyjął w większości jedna stawkę, przy odniesieniu do kilku działek w wysokości [...]. Jak wartość działki odnośnie drogi wewnętrznej może być taka sama jak wartość działki przeznaczonej pod zabudowę. Działki, które rzeczoznawca brał pod uwagę nie były gruntami ornymi, co ma znaczenie przy dokonywaniu wyceny. Większości z tych działek, które brane były do porównania z nieruchomością skarżących są działkami uzbrojonymi. W tym stanie rzeczy niniejsza skarga stała się konieczna.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, określonych w art. art. 15, 7, 77 § 1, 80 w związku z art. 75 § 1 kpa i 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98 ust. 1b).

Opłata adiacenka, w rozumieniu art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 in fine u.g.n., ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11). Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów

w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzenia operatu szacunkowego.

Podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. B. na dzień [...] r.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. A to z tej przyczyny, iż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej – art. 153 ust. 1 u.g.n. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się

w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości – § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość działek, odległość od obwodnicy i dojazd do niej) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości.

Jak już wskazano, szczegółowe kwestie związane z wyceną nieruchomości

i sporządzeniem operatu szacunkowego regulują przepisy powołanego powyżej rozporządzenia. Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W myśl § 56 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, że operat szacunkowy powinien zawierać wszystkie wymienione w ww. przepisach dane, które są niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2017/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie operat powinien wyjaśniać w jaki sposób obliczono wszystkie zawarte w nim wartości liczbowe i przedstawiać je tak, aby obliczenia te mogły zostać swobodnie zweryfikowane przez stronę oraz organ (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2019 r. II SA/Bk 595/18, Lex nr 2649508). Biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości. Niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki biegły doszedł do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. IV SA/Wa 123/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdził, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło z zachowaniem istotnych dat dla określenia wartości nieruchomości, określonych w art. 98a ust. 1 zdanie 3 oraz ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Spełnione zostały także wymogi odnośnie określenia celu i zakresu wyceny, podania podstaw opracowania opinii i podstaw prawnych, wyjaśnienia podstawowych definicji użytych w operacie, wskazania źródeł danych, wyjaśnienia zastosowanego sposobu wyceny, w tym w wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz opisu zastosowanej skali przy porównywaniu nieruchomości.

Natomiast nie sposób zgodzić się z Kolegium, że oceniany operat jest w pełni czytelny, logiczny, spójny oraz zawiera wszystkie elementy wymagane prawem, niezbędne do weryfikacji prawidłowości przyjętych danych liczbowych, wartości

i wskaźników oraz dokonanych w nim obliczeń.

I tak, na str. 27 operatu w części dotyczącej określenia wartości nieruchomości według stanu przed podziałem dla działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, na wstępie, wskazano cenę minimalną i maksymalną za 1 m.kw oraz "deltę", którą można domyślnie odczytać jako różnicę między ceną maksymalną i minimalną oraz podano wartość "odchylenie standardowe" - 12, 36. Sąd jednakże nie dopatrzył się żadnych wyjaśnień co do znaczenia ww. wartości dla wyceny i sposobu ich zastosowania przy obliczeniach.

Biegły określił również tzw. wartości cząstkowe, bez wyjaśnienia tego pojęcia

i bez opisu poszczególnych współczynników i wzoru, który zastosował. O ile w tym przypadku jeszcze można odczytać poprzez analizę podstawionych wartości liczbowych, że są to ceny za metr kwadratowy nieruchomości wycenianej wynikłe

z różnicy ceny nieruchomości porównywanej i zastosowanej korekty kwotowej, to już wzór obok nazwany jako sposób obliczania wartości średniej ważonej zapisany według schematu [...]* [...] + [...]* [...] (...) jest zupełnie niejasny i nieweryfikowalny dla strony, która nie zna podstawionych w nim wskaźników i współczynników. Poza tym obliczenie to nie jest zakończone wynikiem, który można odnieść do jakiekolwiek liczby (kwoty) wskazanej w tej części operatu. Tym samym strona nie ma możliwości odniesienia się do wartości końcowej, której dotyczy ten wzór, ani przeliczenia podanych wartości i sprawdzenia poprawności wyniku.

Z kolei "wartość wg wskaźnika – [...] zł", który jest ceną za metr kwadratowy nieruchomości została podana finalnie, bez opisu metody obliczeń z udziałem opisanych wskaźników i wartości wg określonego i opisanego wzoru matematycznego. Jeśli nawet poprzedni wzór średniej ważonej dotyczy właśnie tego wyniku to i tak brak jest możliwości sprawdzenia poprawności jego zastosowania ze względu na brak opisu współczynników i zastosowanego logarytmu.

Powyższe uwagi odnoszą się adekwatnie do kolejnych wartości jednostkowych gruntu, wyrażonych w złotych za metr kwadratowy, ustalonych dla działek b. dużych pod zabudowę usługową (przed podziałem) w wysokości [...] zł (str. 30), dla działek małych (stan po podziale) na poziomie [...] zł/m2 (str. 35), dla działek średnich (po podziale) - [...] zł/ m2 i dla działki gruntu (po podziale) o b. dużej powierzchni, tak jak dla działki przed podziałem, w wysokości [...] zł i dla działki nr [...], co do której przyjęto taką samą wartość rynkową jak przed i po podziale (str. 41 operatu).

Ponadto nie zostały przedstawione w sposób zrozumiały wartości wskazane

w tabelkach "Nieruchomość wyceniana X - Nieruchomość porównywana" określone jako "zakres kwotowy" i "poprawki (zł)" - str. 27, 28 i 29, 31 i nast. operatu. Brak jest objaśnień prawidłowości w zakresie stosowania wymienionych współczynników korygujących ostateczną cenę jednostkową gruntu. Z zapisów w poszczególnych tabelach w operacie wynika, że są to wartości zmienne w wycenach poszczególnych gruntów, różnych co do wielkości i funkcji i cechy kształtującej cenę. Przykładowo na stronie 28 ostatnia tabelka operatu przyjęto poprawkę związaną z wartością cechy rynkowej "kształt, topografia", ujętej odpowiednio jako "niekorzystna" i "korzystna",

w wysokości - [...] zł. Na stronie 31 operatu przy wycenie części funkcjonalnej pod zabudowę usługową co do tych cech przyjęto już poprawki na poziomie - [...] zł.

Na stronie 35 w tabelkach porównawczych nieruchomości (po podziale) o małej powierzchni za stan niekorzystny cechy rynkowej "kształt, topografia" przyjęto korektę w złotych - [...], zaś na str. 39 w tabelach porównawczych działek średnich wykazano poprawki kwotowe ceny ze względu na "niekorzystną" wartość cechy kształt i topografia w wysokości - [...] zł. Przy wartości tej cechy określonej jako "przeciętna" korekta wartości jednostkowej gruntu kształtuje się już też odmiennie i wynosi - [...] (str. 28 druga tabelka).

Sąd zważył, że jest tu pewna logika zmienności opisywanych wartości (poprawek kwotowych) w zależności od wielkości i funkcji działki i wartości cechy, jednakże, w ocenie Sądu, powinno być to klarownie wykazane w opinii. Biegły winien opisać (choćby przykładowo) i wyjaśnić podstawy przyjętych poprawek w zależności od korygowanych cech i ich wartości oraz omówić różnice w ich wielkościach przy tych samych korektach, tak aby był czytelny dla strony sposób wyprowadzenia wartości końcowej ceny za metr kwadratowy działki wycenianej.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut nieprawidłowego ustalenia wartości po podziale działek nr [...] i [...] przeznaczonych pod drogę wewnętrzną. Ustalenie wartości tych działek miało istotne znaczenie dla określenia wartości całej nieruchomości po podziale. Łączna powierzchnia działek wynosi [...] ha, a więc [...] m2.. Rzeczoznawca prawidłowo ustalił w operacie wartość tej części nieruchomości przed podziałem uwzględniając przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast ustalenie ceny wydzielonych działek z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną tak jak działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, budzi uzasadnione wątpliwości.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Jednocześnie § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W myśl natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Powołane wyżej przepisy, na podstawie odesłania sformułowanego w § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, czyli jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Z powyższych regulacji wynika, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę wewnętrzną, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że opisany w przepisie porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym przepisy rozporządzenia. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r. II SA/Po 445/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 610/14).

W niniejszej sprawie autor operatu szacunkowego w ogóle nie odniósł się do kwestii istnienia bądź nie w obrocie wolnorynkowym transakcji sprzedaży gruntów

o cechach podobnych, wydzielonych z dużych powierzchni przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną i usługową dla celu obsługi drogowej pozostałych wydzielonych działek. Lektura spornego operatu szacunkowego nie wykazuje, czy rzeczywiście w obrocie występowały transakcje sprzedaży działek stanowiących drogę wewnętrzną, stanowiącą dla pozostałych wydzielonych działek (budowlanych) dostęp do drogi publicznej. Zdaniem Sądu brak takiej analizy nie pozwalał na określenie wartości działek nr [...] i [...] przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych – a więc tak jakby były przeznaczone również pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Oznacza to, że nie było podstaw do zastosowania w sprawie § 36 ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 5 rozporządzenia. Jeżeli bowiem na rynku lokalnym istniały transakcje nieruchomościami drogowymi, a rzeczoznawca ich nie uwzględnił, to naruszył te przepisy, czego nie dostrzegł

Słusznie zauważyli skarżący, że co do zasady wartość takich działek, wyłączonych z możliwości jej zabudowy, ze swej istoty, z uwagi na funkcję, jest zazwyczaj niższa. Nieruchomości przeznaczone pod drogi wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki przeznaczone pod realizację budynków jednorodzinnych. Zbywanie takich nieruchomości polega z reguły na zbyciu udziałów w nieruchomości drogowej właścicielom poszczególnych działek budowalnych. Cena takich nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe – drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa. Ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia ono bowiem realnej ceny jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości.

Powyższe uchybienia i niejasności nie zostały dostrzeżone przez organy administracji.

Sąd zauważa, że organ II instancji pomimo, że wymienia w treści uzasadnienia obligatoryjne elementy operatu, m.in. wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55, 56, 57 rozporządzenia) to nie poddaje wskazanych elementów opinii właściwej analizie i nie zauważa niedokładności i braków w powyższym zakresie. Ponadto organy obu instancji zupełnie pominęły kwestię wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogę wewnętrzną, która musi nastąpić w oparciu o § 36 rozporządzenia. Nieadekwatne jest też odniesienie się przez Kolegium w podsumowaniu rozważań w decyzji do stanu przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu.

Mając na uwadze powyższe oraz konieczność zachowania 3 – letniego terminu, określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n., Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję, wydaną z naruszeniem wymienionych na wstępie przepisów procedury oraz zasady dwuinstancyjności postępowania z art.15 kpa. Ponownie rozpoznając odwołanie organ II instancji winien uwzględnić powyższe uwagi i pamiętać, że w przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ odwoławczy, w ramach swoich kompetencji z art. 136 kpa, może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11).

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.