Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 900/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 9, art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. C. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] lutego 2011r. Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska Gminy P. uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania przestrzennego gminy P.

S. C. pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwał Radę Miejską Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zarzucając naruszenie przy wydaniu powyższej uchwały zasad i trybu sporządzania zmiany studium, nadużycie władztwa planistycznego, poprzez brak należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, skutkującego nadmiernym ograniczeniem interesu prywatnego oraz posługiwanie się pojęciami niezdefiniowanymi w ustawodawstwie, jak w treści samego studium (ciągi ekologiczne). W motywach wezwania wskazał m.in., że w podjętej uchwale obszar obejmujący działkę nr [...] został zaliczony do strefy rolno-przyrodniczej, która przewiduje kierunek rozwoju tego obszaru jako "ciągi ekologiczne", które to pojęcie nie jest zdefiniowane w treści samego Studium, jak i w ustawodawstwie. Jak wynika z zapisów Studium strefa rolno-przyrodnicza obejmuje tereny przeznaczone na cele produkcji rolniczej wraz z rozproszoną zabudową siedliskową (poza terenami ciągów ekologicznych, które powinny być wolne od jakiejkolwiek zabudowy). W ramach tej strefy mogą występować także tereny związane z obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, itp. Głównie w ramach tej strefy powinny powstawać nowe zalesienia i zadrzewienia. Zakłada się docelowo powiązanie zieleni ze strefy przyrodniczej poprzez strefę rolno-przyrodniczą w ciągły system przestrzenny. Powinno to nastąpić poprzez wyznaczanie na gruntach rolnych ciągów ekologicznych, które są terenami bez możliwości lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, użytkowane wyłącznie rolniczo, jednak z możliwością zadrzewień, przede wszystkim wzdłuż cieków i wodnych oczek śródpolnych. (...) Zdaniem S. C. takie zapisy powodują znaczne ograniczenie w korzystaniu z działki o nr [...], stanowiącej jego własność, a tym samym ograniczają jego interes prawny przez wprowadzenie na terenie tej działki kierunku rozwoju – ciągi ekologiczne. Podniósł, że do chwili podjęcia przedmiotowej uchwały ta część studium dotycząca uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określała ten teren jako obszary górnicze, a nie ciągi ekologiczne. Tym samym dla tego obszaru nowe ustalenia studium nie stanowią kontynuacji wcześniejszego sposobu zagospodarowania, lecz wprowadzają radykalnie odmienną funkcję, wyznaczając przyszłe zagospodarowanie tego terenu całkowicie odmiennie od dotychczasowego. Działka ta ma udokumentowane złoża kruszywa naturalnego. Poprzez zaś uchwalenie zmiany studium jej właściciel został pozbawiony możliwości eksploatacji kruszywa, a także możliwości jej zabudowy w sposób siedliskowy. Świadczy to –zdaniem wnoszącego wezwanie – o naruszeniu jego interesu prawnego i rozstrzygnięciu sprzecznym z gospodarczym przeznaczeniem terenu, które powinno być uwzględnione (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: upzp). Reasumując wzywający wskazał, że kwestionowane zapisy uchwały naruszają jego interes prawny, bowiem mają realny wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności uregulowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na wezwanie Burmistrz Miasta i Gminy P. – reprezentujący Gminę P. wyjaśnił, że projekt zmiany Studium, który został wyłożony po raz drugi w dniach od [...] czerwca do [...] lipca 2010 r. przewidywał m.in., że działka nr [...] (po podziale dz. nr [...] i [...]) położona w obrębie [...] będzie stanowiła obszar górniczy. W dniu [...] sierpnia 2010 r. do projektu zmiany Studium uwagę złożyli sąsiedzi tejże nieruchomości, którzy sprzeciwili się przeznaczeniu jej pod obszary górnicze. Rada Miejska Gminy P. uwzględniła w trybie art. 12 ust. 1 upzp powyższą uwagę i działka nr [...] (po podziale nr [...] i [...]) położona w obrębie [...], gm. P. została przewidziana do przeznaczenia pod strefę II rolno-przyrodniczą (ciągi ekologiczne). Zatem działania Rady Miejskiej uznać należy za zgodne z prawem.

S. C. pismem z dnia 26 marca 2012 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. Skarżący powtórzył zarzuty podniesione w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która wprowadziła dodatkowy obowiązek w procedurze uchwalania studium przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w tym opracowania prognozy oddziaływania na środowisko. Stosownie zaś do treści art. 11 pkt 10 upzp wójt (burmistrz lub prezydent miasta) ogłasza o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Skarżący wskazał, że projekt zaskarżonego studium wyłożono w dnia od [...] września do [...] listopada 2009 r. oraz od [...] czerwca do [...] lipca 2010 r. bez prognozy oddziaływania na środowisko. Skarżący podniósł też, że dokumentacja planistyczna nie zawiera opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o projekcie zmiany studium. Obowiązek jej uzyskania wynika zaś z art. 11 pkt 8 lit. j upzp. Skarżący zarzucił też Burmistrzowi P., że w trakcie procedowania nad zmianą studium nie przedłożył do publicznego wglądu opinii i uzgodnień, co było wymagane w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...).Reasumując skarżący wskazał, że powyższe naruszenia świadczą o naruszeniu trybu i zasad sporządzania projektu zmiany studium.

Ponadto skarżący podniósł, iż z treści protokołu obrad sesji Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, że Burmistrz przedstawił Radzie Miejskiej do uchwalenia projekt zmiany studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Oznacza to, że Radzie został przedstawiony projekt zmiany studium jeszcze przed rozpatrzeniem listy nieuwzględnionych uwag przez radnych. A to z kolei oznacza, że obszar działki nr [...] (powstałej z wydzielenia działki nr [...]) w całości mieścił się w granicach terenów, które w tym projekcie Burmistrz oznaczył kolorem fioletowym jako strefę II rolno-przyrodniczą i w opisie przeznaczenia terenów ustalił, że w tej strefie dopuszcza się m.in. lokalizację zabudowy siedliskowej oraz obszary górnicze. Następnie skarżący wskazał, że Przewodnicząca Rady zarekomendował Komisji Rozwoju przyjęcie przedstawionego przez Burmistrza projektu uchwały w sprawie zmiany studium, również Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna pozytywnie zaopiniowała projekt zmiany studium, a więc z kierunkiem rozwoju działki nr [...] na obszary górnicze i dopiero w tym momencie Przewodnicząca Rady przystąpiła do odczytania uwag, nad którymi radni głosowali za podtrzymaniem lub odrzuceniem stanowiska Burmistrza. Skarżący zaznaczył, że w protokole nie znajduje się jednak to potwierdzenie, brak zapisu ile głosów było "za", a ile "przeciw". Jak wynika zaś z wykazu nieuwzględnionych uwag Rada Miejska uwzględniła 2 uwagi i tym samym postanowiła zmienić treść przedstawionego przez Burmistrza projektu zmiany studium. Pomimo tego Przewodnicząca Rady odczytała treść uchwały i poddała pod głosowanie przedstawiony przez Burmistrza projekt, zamiast przekazać projekt uchwały organowi wykonawczemu w celu dokonania koniecznych zmian, a wynikających z uwzględnienia przez Radę uwag. Zdaniem skarżącego ta sekwencja zdarzeń pozwala wnioskować, że Rada Miejska nie analizowała nieuwzględnionych przez Burmistrza uwag zgłaszanych przez właścicieli konkretnych działek i nie głosowała nad poszczególnymi uwagami, jak stwierdzono w protokole. Konsekwencją bowiem uwzględnienia uwag byłaby zmiana przedstawionego przez Burmistrza projektu zmiany studium, a co za tym idzie powinno nastąpić przekazanie organowi wykonawczemu. Tym samym w ocenie skarżącego doszło do naruszenia trybu uchwalania zmiany studium.

Następnie skarżący podniósł, iż w przedmiotowej zmianie studium działka nr [...] została zaliczona do strefy II rolno-przyrodniczej, w której przewiduje się kierunek rozwoju jako ciągi ekologiczne, pojęcie niezdefiniowane w treści samego studium, jak i w ustawodawstwie. Dodał, że w uchwale przyjęto, iż na gruntach rolnych ciągów ekologicznych nie przewidziano możliwości lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, lecz użytkowanie wyłącznie rolnicze. Zdaniem skarżącego takie zapisy powodują znaczne ograniczenie w korzystaniu z należącej do niego nieruchomości. Zaznaczył, że do chwili podjęcia uchwały ta część studium określała ten teren jako obszary górnicze, a nie ciągi ekologiczne. Tym samym nowe ustalenia studium nie stanowią kontynuacji wcześniejszego sposobu zagospodarowania terenu, lecz wprowadzają radykalnie odmienną funkcję. Działka nr [...] ma udokumentowane złoża kruszywa naturalnego, a poprzez uchwalenia zmiany studium skarżący został z jednej strony pozbawiony możliwości eksploatacji kruszywa naturalnego, a z drugiej wyłączono możliwość zabudowy siedliskowej działki, co nie tylko rażąco narusza interes prawny skarżącego, ale jest też sprzeczne z gospodarczym przeznaczeniem tego terenu. Skarżący wskazał, że przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 upzp stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W ramach posiadanego przez gminę władztwa planistycznego nie powinna ona ponad miarę i potrzebę ograniczać prawa własności. Wszelkie ograniczenia gmina powinna wprowadzać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej. Zdaniem skarżącego zapisy studium dotyczące obszaru ciągów ekologicznych, w obrębie których położona jest przedmiotowa działka naruszają jego interes prawny, bowiem w sposób realny wpływają na wykonywanie przysługującego prawa własności, uregulowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy P. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając skarżącemu wniesienie skargi z uchybieniem terminu do jej wniesienia (art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 [dalej: p.p.s.a.] w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dalej: u.s.g.).

Postanowieniem z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 289/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę S. C., uznając, że została wniesiona po terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Na skutek skargi kasacyjnej S. C. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2420/12 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 289/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w okresie biegu tego sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i doręczy ją stronie, wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, a bieg swój rozpoczyna termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Natomiast jeżeli w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi, termin sześćdziesięciu dni liczony jest od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. W ocenie sądu II instancji termin ten (60-dniowy) ma zastosowanie także i wówczas gdy organ wprawdzie udzielił odpowiedzi, lecz jej doręczenie nastąpiło już po jego upływie. Podkreślił, że skarżący wypełnił warunek dopuszczalności skargi, bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. (data wpływu do organu pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 r.) wezwał Radę Miejską Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą tejże Rady z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przewodnicząca Rady Miejskiej Gminy P. pismem z dnia 21 lutego 2012 r. zobowiązała Burmistrza do udzielenia odpowiedzi, który pismem z dnia 14 marca 2012 r. udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu 15 marca 2012 r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru.

W ocenie NSA skoro organ udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w okresie biegu 60-dniowego terminu to w tej sytuacji bieg tego terminu stał się bezprzedmiotowy. Zatem w przedmiotowej sprawie terminem w jakim skarżący powinien był wnieść skargę do sądu był termin 30-stodniowy, liczony od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi przez Burmistrza Miasta i Gminy P. tj. 15 marca 2012 r. Kwestia, że odpowiedzi na wezwanie skarżącego kasacyjnie udzielił Burmistrz Miasta i Gminy P. w wykonaniu pisma skierowanego do niego przez Przewodniczącą Rady Miejskiej i fakt, iż była to odpowiedź merytoryczna nie może obciążać skarżącego kasacyjnie. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby nieuzasadnionym ograniczeniem konstytucyjnego prawa do sądu, gdyż obywatel otrzymujący merytoryczną odpowiedź organu nie musi wiedzieć, iż odpowiedzi udzielił mu organ niewłaściwy. Tak formalistyczne podejście byłoby nieuzasadnionym nadużyciem prawa wobec wspomnianej wyżej zasady prawa określonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż z czysto formalnych przesłanek Sąd nie rozpoznaje merytorycznie skargi, tylko ją odrzuca.

Zdaniem NSA niepodważalny fakt udzielenia merytorycznej odpowiedzi na wezwanie skarżącego kasacyjnie przez inny organ gminy nie może stanowić o naruszeniu dobra chronionego przepisem Konstytucji RP. Zasada zaufania obywatela do państwa, w tym do jego organów, stanowiąca nieodzowny element konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) nakazuje, by w sprawie interpretować przepisy na korzyść jednostki, w przeciwnym bowiem razie formalizm prawny doprowadziłby do sytuacji, w której to strona poniosłaby negatywne skutki w istocie zawinione błędem organu. W przedmiotowej sprawie udzielenie odpowiedzi przez Burmistrza Miasta i Gminy P. na "prośbę" Przewodniczącej Rady Gminy należy uznać, że została ona udzielona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym termin ten stał się bezprzedmiotowy, a rozpoczął bieg termin trzydziestodniowy od udzielenia odpowiedzi organu, a ten termin w niniejszej sprawie został zachowany. Wobec tego stwierdzić należy, iż wniesienie skargi w dniu 30 marca 2012 r. nie stanowi o przekroczeniu terminu zakreślonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], a skarżący decyzją Burmistrza P. z dnia [...] marca 2011 r. uzyskał środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny – kruszywa naturalnego m.in. na działce nr [...]. Działka ta została podzielona już po uchwaleniu zmiany studium. Wskazał, że jednocześnie art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego uzależnia możliwość wydobywania kopalin m.in. od zapisu studium. Z tego też skarżący wywodzi swój interes prawny do zaskarżania studium. Dodał, że skarżący w toku postępowania planistycznego zgłosił uwagę, która umożliwia mu w przyszłości eksploatowanie kruszywa na jego działce, uwaga została uwzględniona przez Burmistrza w projekcie studium, ale na dalszym etapie postępowania zapis studium w tym zakresie zmieniono. Pełnomocnik skarżącego zarzucił Radzie, że uchwaliła studium w innym kształcie niż projekt jej przedłożony przez Burmistrza, a tym samym naruszenie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 12 i w zw. z art. 27 upzp. Wskazał, że jeżeli rada chciała wprowadzić zmiany do projektu powinna zdecydować o ponowieniu procedury planistycznej. Rada wprowadziła zmiany zapisów dotyczących terenów skarżącego kierując się obawą o możliwość stepowienia gruntów sąsiednich. Jednak w aktach planistycznych znajduje się opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z której wynika, że nie ma takiej obawy. Pełnomocnik skarżącego złożył do akt pismo z dnia 12 grudnia 2012 r. jako załącznik do protokołu.

Na kolejnej rozprawie przed Sądem w dniu 28 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł jak w skardze, a ponadto odwołał się do wyroku NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 22/12. Burmistrz P. oświadczył zaś, że według jego pamięci w poprzednim studium sporny teren określony był jako teren upraw rolnych. W związku z powyższym Sąd wezwał pełnomocnika organu do nadesłania w terminie 7 dni części graficznej i tekstowej studium obowiązującego przed dniem [...] lutego 2011 r. z oznaczeniami graficznymi i literowymi oraz objaśnieniami użytych oznaczeń i symboli obejmującej działkę nr [...] i do nadesłania protokołu z obrad sesji Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2011 r. w części dotyczącej uchwalenia zaskarżonej uchwały oraz zarządził dowód z powyższych dokumentów przeprowadzić poza rozprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

W pierwszej kolejności zważyć należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe przepis na względzie Sąd uznaje za własne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 2420/12. Zważywszy, że stanowisko NSA wyrażone w powołanym postanowieniu zostało przytoczone powyżej wystarczy wskazać, że sąd odwoławczy uznał, iż skarga S. C. wniesiona w niniejszej sprawie została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Wskazać należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.

W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z tym, skuteczność takiej skargi uzależniona jest od wykazania, iż nastąpiło naruszenie prawa, mające wpływ na sytuację prawną skarżącego. Tym samym legitymacja skargowa została związana z subiektywnym przekonaniem danego podmiotu, iż został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z 9 czerwca 1995r. (IV SA 346/93, ONSA 1996 nr 3 poz. 125) "naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga po stronie skarżącego wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący S. C. powinien zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2011 r. został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Wyjaśnić należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest to akt prawa miejscowego – studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż tezy o braku możliwości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości przez uchwałę w sprawie studium lub jego zmiany nie można opierać na założeniu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Po pierwsze nie pozwala na to sama treść art. 101 ust. 1 u.s.g., który to przepis nie uzależnia możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy od tego, czy jest ona aktem kreującym przepisy prawa miejscowego. Po wtóre dostrzec należy znaczenie jakie studium ma dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności tego, że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych na podstawie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając zatem znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych i dominującą aktualnie linię orzecznictwa sądów administracyjnych (vide: NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10, wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd aprobuje stanowisko, zgodnie z którym dopuszcza się potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Mając na uwadze ten fakt nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na studium trzeba widzieć też różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zobowiązany, ustalić czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym z prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. Innymi słowy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa bowiem tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w ustawie P.p.s.a. W świetle art. 101 ust. 1 us.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie rozpoznał sprawy merytorycznie, bowiem uznał, że skarżący nie wykazał, aby doszło do naruszenia jego interesu prawnego.

Przypomnieć należy, iż skarżący wskazywał, że zaskarżona uchwała o zmianie studium narusza jego interes prawny w ten sposób, że radykalnie, z naruszeniem władztwa planistycznego gminy, naruszeniem prawa własności (art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego) oraz nie uwzględniwszy dotychczasowego sposobu zagospodarowania zmienia przeznaczenie terenu obejmującego m.in. należącą do skarżącego działkę o nr [...]. W zaskarżonej uchwale przyjęto bowiem, że teren ten zalicza się do strefy II rolno-przyrodniczej, przeznaczonej na cele produkcji rolniczej wraz z rozproszoną zabudową siedliskową, z tymże na terenach w tej strefie oznaczonych jako ciągi ekologiczne przewidziano zakaz jakiejkolwiek zabudowy i określono, że powinny być użytkowane wyłącznie rolniczo, z możliwością zadrzewień, przede wszystkim wzdłuż cieków i wodnych oczek śródpolnych. Skarżący podniósł, iż należąca do niego działka ma udokumentowane złoża kruszywa naturalnego i do chwili podjęcia przedmiotowej uchwały ta część studium dotycząca uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. określała ten teren jako obszary górnicze, a nie ciągi ekologiczne. W związku z tym, zdaniem skarżącego, przez podjęcie zaskarżonej uchwały, doszło do pozbawienia go możliwości eksploatacji kruszywa, jak i wyłączono zabudowę siedliskową, z pominięciem dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Ponadto pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed Sądem w dniu 12 grudnia 2012 r. wskazał, iż skarżący wywodzi swój interes prawny z przepisu art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego, który to przepis uzależnia możliwość wydobywania kopalin m.in. od zapisu studium. Skarżący decyzją Burmistrza P. z dnia [...] marca 2011 r. uzyskał środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kopaliny – kruszywa naturalnego m.in. na działce nr [...]. Działka nr [...] powstała zaś z podziału działki nr [...] w obrębie [...].

Sąd pragnie wskazać, że poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki skarżącego o nr [...] nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, jak i ograniczenia prawa własności, w stosunku do dotychczasowego sposobu jego wykonywania. Trzeba zaznaczyć, że aby można było stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w jakikolwiek sposób ingerowała w treść prawa własności skarżącego do działki nr [...] w obrębie [...] skarżący musiałby wykazać, że doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia tego terenu, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności. Skarżący zarówno w skardze, jak i późniejszych pismach wskazywał, że działka ta przed zmianą miała przeznaczenie górnicze.

Celem ustalenia dotychczasowego przeznaczenia w Studium przedmiotowej działki Sąd zwrócił się do organu – Rady Gminy P. o nadesłanie części tekstowej i graficznej Studium obowiązującego przed dniem [...] lutego 2011 r. z oznaczeniami graficznymi i literowymi oraz objaśnieniami użytych oznaczeń i symboli obejmującej działkę nr [...].

W odpowiedzi z dnia 6 marca 2013 r. organ po pierwsze wyjaśnił, że działka nr [...] położona w obrębie [...] w gm. P. przewidziana była w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] 2000 r. Nr [...] w części pod tereny lasów, dolesień, korytarzy ekologicznych w granicach otuliny parków krajobrazowych, w części zaś pod tereny turystyczne w granicach otuliny parków krajobrazowych. Wyjaśnienia organu znalazły potwierdzenie w dołączonym do pisma wypisie i wyrysie ze Studium. W przeważającej części działka aktualnie o nr [...] była oznaczona symbolem [...], a więc zgodnie z zapisami Studium stanowiła teren lasów, dolesień - korytarze ekologiczne, a jedynie w niewielkim fragmencie teren o symbolu [...] – teren turystyczny. Z tekstu Studium wynika, że tereny o symbolu [...] – lasów, dolesień – korytarze ekologiczne znajdują się w otulinie parków krajobrazowych – jako przestrzennie wydzielone tereny, poddane ochronie ze względu na funkcję otulinową i funkcję ekologicznych powiązań w stosunku do obszarów parków krajobrazowych. Na obszarach otulin w obrębie lasów (punkt [...] Studium) dopuszcza się formy zainwestowania związane z wypoczynkiem, obsługą turystyki, leśnictwem, mieszkalnictwem. Należy jednocześnie aktywnie kształtować strukturę przyrodniczą otuliny, dostosowując i powiększając ją w zależności od potrzeb. Z kolei na obszarze przeznaczonym pod dolesienia – korytarze ekologiczne (punkt [...] Studium) ustalono zakaz m.in. prac ingerujących w rzeźbę powodujących procesy erozyjne (wykopy, odkrywki – budowlane, poszukujące surowców). Jednocześnie na obszarach oznaczonych symbolem [...] dopuszczono działki mieszkaniowe i letniskowe o pow. 1200 m2 małe hotele, pola namiotowe i campingowe, boiska trawiaste i parkingi. W zakresie eksploatacji kruszywa w Studium obowiązującym przed zmianą z [...] lutego 2011 r. wskazano, że na terenie gminy P. istnieją udokumentowane złoża kruszywa: we wsi B. oraz we wsi Z. Ponadto istnieją miejsca, w których poszukiwany jest żwir. Są to tereny dzikiej eksploatacji w P., P., K. i G. W Studium dopuszczono eksploatację kruszywa na gruntach następujących miejscowości: G., B. i G. Zaznaczono przy tym, że zgodnie z ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) uruchomienie wydobycia może nastąpić dopiero po zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej złoża kopaliny oraz udzieleniu koncesji.

Z powyższych zapisów wynika, że wbrew twierdzeniom skarżącego należąca do niego działka nr [...] położona w obrębie [...] nie była przed zmianą dokonaną uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. przeznaczona i zagospodarowana jako obszar górniczy. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Teren ten – jak wskazano - w większej części stanowił obszar lasów, dolesień - korytarzy ekologicznych, w mniejszej zaś – o funkcji turystycznej.

Skarżący, jak można przypuszczać, oparł swą argumentację w zakresie uzasadnienia naruszenia interesu prawnego poprzez niedopuszczalną zmianę dotychczasowe przeznaczenia należącego do niego terenu nie o zapisy obowiązującego przed podjęciem zaskarżonej uchwały Studium, lecz o zapisy korzystnego dla niego projektu zmiany Studium, który następnie w dniu [...] lutego 2011 r. wskutek uwzględnienia przez Radę Miejską uwag z dnia [...] sierpnia 2010 r. B. i D. Z., B. i T. G. i B. i R. T. odnośnie górniczego przeznaczenia tego terenu został zmieniony (zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p.). Nie można zatem uznać, by skarżący starając się wykazać, iż przez podjęcie zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego skutecznie powołał się na rzeczywistą zmianę przeznaczenia, zagospodarowania i zbrojenia należącego do niego terenu. Zmiany te obejmowały bowiem etap projektu zmiany Studium, a nie samego Studium.

Również fakt powoływania się przez skarżącego na przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) celem wykazania istnienia interesu prawnego do wniesieniu skargi, nie przesądza, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazać raz jeszcze należy, że to przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny. Sposób ten jest zaś odmienny od przyjętego w ustawie w art. 50 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 101 ust. 1 us.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. Ponadto, na marginesie, należy zważyć, że przepis art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem, zgodnie z art. 222 tej ustawy do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (a więc przed 1 stycznia 2012 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Zważywszy, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] lutego 2011 r., nie ulega wątpliwości, że do zakończonego nią postępowania mogły mieć zastosowanie przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). W ustawie tej jedynie przepis art. 16 ust. 5 odnosił się do kwestii uregulowań zawartych w studium uwarunkowań i kierunków i zagospodarowania przestrzennego gminy. Stanowił on, że udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 (wydobywania kopalin ze złóż albo bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych), z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ten ma charakter procesowy, określa bowiem obowiązek dokonania uzgodnienia w procedurze przyznania koncesji z właściwym wójtem (burmistrzem albo prezydentem miasta) w przedmiocie przeznaczenia terenów objętych wnioskiem o koncesję w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie można zatem uznać, by w jakikolwiek sposób treść zaskarżonej uchwały naruszała ów przepis.

Odnosząc się jeszcze do kwestii naruszenia interesu prawnego poprzez nadmierną ingerencję zapisami zaskarżonej uchwały w prawo własności skarżącego do działki nr [...] w obrębie [...] (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego) należy stwierdzić, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (i zmiana) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 9 u.p.z.p. Przepisy te umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Należy mieć na uwadze, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3, art.,. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. ograniczenia takiego prawa można dokonać, ale jedynie w drodze ustawy. Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z takich ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela.

Jakkolwiek bezsprzecznym jest, że polityka przestrzenna gminy może ingerować w prawo własności jednostek, to w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego o ingerencji takiej nie można mówić. Studium tak w wersji pierwotnej jak i zmienionej, nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających skarżącej wykonywania przysługującego jej prawa własności. Wskazuje jedynie na kierunek rozwoju, który w opinii Rady Miasta jest najbardziej pożądany. Trzeba też mieć na względzie, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy przy sporządzaniu planów miejscowych. Toteż należy wyraźnie podkreślić, że czym innym jest upatrywanie interesu skarżącego do zaskarżenia zmiany Studium w określonej części, a czym innym zarzut naruszenia przez zmianę Studium art. 140 KC w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu kwestionowana w skardze uchwała żadnego ze wskazanych przepisów nie narusza. Natomiast żaden z wymienionych przepisów, nie przewiduje ochrony prawa własności w kategoriach przyszłego potencjalnego zagrożenia prawa własności.

Wobec tego, że skarżący nie wykazał w jaki sposób zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie należało uznać, że nie ma on legitymacji procesowej do jej zaskarżenia. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.