Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 438/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu T.K., H. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania T. K. i H. K. (skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (PINB) z dnia [...] r. nr [...], nakazującą skarżacym, jako właścicielom nieruchomości na parceli nr 1 - rozbiórkę części budynku o szerokości ok. 4 m do granicy działki, od strony północnej, na długości całego budynku mieszkalnego oraz rozbiórkę garażu na parceli nr 1 przy ul. [...] w T., wybudowanych niezgodnie z dokumentacją projektową, zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z warsztatem z dnia [...] r. znak [...], wydaną przez Urząd Miejski w T. Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego oraz przepisami i uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 23 listopada 2017 r. do PINB w T. wpłynął wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolnych nieruchomości przy ul. [...] w T. Treść wniosku wskazywała na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości – z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na hostel dla znacznej liczby osób (do 60 osób).

W dniu [...] r. przeprowadzono czynności kontrolne i ustalono, że obiekt przy ul. [...] w T. jest budynkiem wolnostojącym, murowanym, piętrowym, podpiwniczonym. Został wzniesiony w 1985 r., a wewnętrzne pomieszczenia to 3 kuchnie, 12 pokoi i 6 łazienek. Właściciel budynku "A" sp. z o.o. (spółka), reprezentowany przez W. M. oświadczył, iż w obiekcie przeprowadzono wyłącznie roboty remontowe. Budynek jest wynajmowany na cele mieszkaniowe jako pokoje na wynajem. Obecny właściciel nie posiada żadnej dokumentacji związanej z budową obiektu, nie zostały mu przekazane przez poprzedniego właściciela. Budynek nie posiada książki obiektu budowlanego, lecz przeprowadzano przeglądy instalacji gazowej i przewodów kominowych.

W dniu 17 stycznia 2018 r. spółki przedstawił kopię dokumentów obejmującą m.in. projekt budowlany zatwierdzony przez Urząd Miasta w T. oraz oświadczenie zmarłego inwestora - F. B. o zrealizowaniu obiektu na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. nr [...].

Organ I instancji wystąpił do Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta w T. celem pozyskania archiwalnej dokumentacji decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. [...] budynku mieszkalnego oraz warsztatu przy ul. [...] w T. (przedmiotowa nieruchomość) wraz z projektem. Wskazana dokumentacja została przesłana przez Wydział Budownictwa Urzędu Miasta T. wraz z pismem z dnia [...] r. Organ I instancji wystąpił o uzupełnienie informacji w zakresie innych decyzji, dotyczących przedmiotowej nieruchomości oraz potwierdzenia kompletności zasobów archiwalnych. Pismem z dnia [...] r. Wydział Budownictwa Urzędu Miasta T. potwierdził kompletność zasobów archiwalnych z lat 80-tych. Poinformował również, że wszelka dokumentacja archiwalna w sprawie budynku mieszkalnego i garażu, zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości została przekazana wraz z pismem z dnia [...] r.

W dniu 3 kwietnia 2018 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy i rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z warsztatem na budynek zamieszkania zbiorowego, zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości, bez wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz z naruszeniem przepisów.

W piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r. spółka złożyła oświadczenie, iż budynek będący przedmiotem postępowania został sprzedany innemu podmiotowi. Ponadto spółka wykonywała w budynku jedynie prace remontowe i nie zmieniała sposobu użytkowania obiektu. Pismem z dnia 14 maja 2018 r. organ I instancji poinformował spółkę, że utraciła status strony w prowadzonym postępowaniu.

W dniu 14 maja 2018 r. organ I instancji przesłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania do skarżących - aktualnych właścicieli nieruchomości. Jednocześnie zobowiązano właścicieli do przedstawienia projektu budowlanego budynku mieszkalnego wraz z warsztatem, decyzji o pozwoleniu na budowę znak [...] z dnia [...] r., zatwierdzającej ww. projekt oraz wszelkiej dokumentacji technicznej. Właściciele pismem z dnia 3 czerwca 2018 r. poinformowali organ I instancji, że budynek został zakupiony w dniu [...] r., a dokumentacja uzyskana od poprzedniego właściciela jest szczątkowa. Do pisma załączono kopię projektu wraz z mapą sytuacyjną, kopię aktu notarialnego [...]. Wyznaczono również pełnomocnika J. P.

W dniu [...] r. dokonano kontroli przedmiotowej nieruchomości (dz. nr 1), która wykazała, że obecni właściciele nie wykonali żadnych dodatkowych robót budowlanych w kontrolowanym obiekcie. Ustalono, iż istniejący stan nie odpowiada dokumentacji archiwalnej uzyskanej z Urzędu Miasta w T., w zakresie zabudowy pasa o szerokości ok. 4 m na długości całego budynku oraz garażu od strony północnej i wschodniej wraz z tarasem nad garażem. Obecni podczas kontroli właściciele nie posiadali informacji kiedy dokonano zabudowy ww. pasa. Pozostałe strony postępowania wskazywały, że na terenie nieruchomości przebywa wiele osób, gdyż w budynku prowadzona jest działalność typu hostel i mogło dojść do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania, która jest znaczną uciążliwością dla użytkowania terenów sąsiednich.

Pismem z dnia 13 września 2018 r. wezwano strony postępowania do przedłożenia wszelkich dowodów w zakresie ustalenia daty wykonania przebudowy i rozbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z warsztatem na budynek zamieszkania zbiorowego i budowy garażu, zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie zobowiązano właścicieli nieruchomości do zajęcia stanowiska w zakresie zamierzeń zalegalizowania stwierdzonych nieprawidłowości. W odpowiedzi z dnia 29 września 2018 r. wskazano, iż prowadzone są intensywne poszukiwania świadków oraz dokumentów wymaganych przez organ I instancji. Właściciele wyrażają wolę zalegalizowania obiektów położonych na nieruchomości. Pismem z dnia 30 października 2018 r. na świadka wezwano spadkobiercę zmarłego inwestora. Świadek wskazał, że budowa przedmiotowego budynku była prowadzona w latach 1984-86 r. Po zakończeniu budowy nie prowadzono w obiekcie prac budowlanych, polegających na jego rozbudowie. Z wyjaśnień świadka wynikało, że garaż powstał przy budowie całego obiektu. Okna w granicy od strony północnej budynku zostały wykonane po uzyskaniu zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości, jednakże nie dysponuje on pisemnymi zgodami. Budynek mieszkalny wraz z warsztatem tapicerskim i garażem był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem do 1993 r. Po 1993 r. warsztat został zlikwidowany, a pomieszczenie zaadoptowane na funkcje mieszkalną. Na przełomie lat 1993-1994 spadkobierca inwestora zaczął wynajmować mieszkania na pierwszym piętrze, a następnie na poddaszu. Nieruchomość została sprzedana spółce w dniu [...] r. Świadek nie posiada dokumentów związanych z zakończeniem budowy obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r.

Organ I instancji zwrócił się do Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta T. o uzupełnienie przesłanej dokumentacji archiwalnej o decyzję z dnia [...] r. nr [...] oraz przesłanie ewentualnych dokumentów związanych z zakończeniem inwestycji prowadzonych na nieruchomości. Jednocześnie poproszono o wskazanie czy zasoby archiwalne od 1984 r. są kompletne. O dokumentację archiwalną organ I instancji wystąpił również do Archiwum Państwowego w K.

Pismem z dnia [...] r. Wydział Budownictwa Urzędu Miasta T. potwierdził przesłanie wszelkich zasobów archiwalnych w przedmiotowej sprawie oraz potwierdził kompletność zasobów archiwalnych z lat 80-tych. Archiwum Państwowe w K. pismem z dnia [...] r. wskazało, iż w ich zasobach nie znajduje się żadna dokumentacja archiwalna w zakresie wskazanym w piśmie organu I instancji.

W piśmie z dnia 8 stycznia 2019 r. organ I instancji poinformował strony o rozdzieleniu przedmiotu postępowania. Niniejsze postępowanie obejmuje wskazanie robót budowlanych w sposób istotnie odstępujący od projektu techniczno-roboczego budynku mieszkalnego z warsztatem, zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Urzędu Miasta w T. z dnia [...] r., znak [...].

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], PINB nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego z warsztatem zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r. Zobowiązano również właścicieli do wykonania robót budowlanych, polegających na likwidacji wszystkich okien i zamurowaniu otworów w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego oraz garażu od strony północnej, w granicy z parcelami nr 2 i 3 oraz wykonanie tej ściany, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 120. Wskazano również na konieczność wykonania odprowadzenia wód opadowych z dachów obiektów zlokalizowanych na parceli nr 1 na teren własny. Jako termin wykonania ww. robót wskazano 31 grudnia 2019 r. W dniu 30 grudnia 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o przedłużenie terminu wykonania obowiązku do 31 marca 2020 r.

Pismem z dnia 3 czerwca 2020 r., PINB poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wskazano, iż wobec niewykonania obowiązku wskazanego w decyzji z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji zastosuje art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2020 poz. 1333 z późn. zm., dalej: "P.b."), zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], PINB nakazał skarżącym rozbiórkę części budynku o szerokości ok. 4 m do granicy działki, od strony północnej na długość całego budynku mieszkalnego oraz rozbiórkę garażu, wybudowanych niezgodnie z dokumentacją projektową, zatwierdzoną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z warsztatem z dnia [...] r. oraz przepisami.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika r.pr. M. J. Jako podstawę przywrócenia terminu wskazali problemy zdrowotne dotychczasowego pełnomocnika oraz sytuację epidemiczną na terenie kraju. Postanowieniem z dnia [...] r. ŚWINB przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji PINB.

W odwołaniu od decyzji PINB pełnomocnik skarżących zarzucił jej naruszenie art. 154 w zw. z art. 9 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 735 z późn. zm.- dalej: "K.p.a.") poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku o wydłużenie terminu na wykonanie obowiązków nałożonych na adresatów decyzji, art. 77 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż garaż stanowi istotne odstępstwo w sytuacji, gdy jest on samowolą budowlaną podlegającą legalizacji na podstawie art. 48 P.b. Wskazał również, iż usunięcie ściany północnej budynku spowodowałoby brak ściany nośnej i naruszenie konstrukcji obiektu.

Decyzją z dnia [...] r. ŚWINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] r. nr [...]. Wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b. znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu do budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego (postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 P.b. Jakkolwiek art. 51 ust. 7 P.b stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 P.b. wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b. ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 P.b. stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b., a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego (por. wyr. NSA z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 1173/10, Legalis). Stwierdził, że PINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] wyznaczył właścicielom termin na wykonanie obowiązku do dnia 31 grudnia 2019 r. Zastosowanie art. 51 ust. 5 P.b. i nakazanie prac rozbiórkowych wyniknęło z niedopełnienia obowiązku wskazanego w ww. decyzji w wyznaczonym przez organ terminie. Decyzja organu I instancji w tym przedmiocie ma charakter związany a nie uznaniowy, ustawodawca nie pozostawia bowiem właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia – nakazując mu stosować art. 51 ust. 5 Pr. bud. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 44/19).

Pełnomocnik skarżących – J. P. w dniu 30 grudnia 2019 r. i 31 marca 2020 r. wystąpił z prośbą o zmianę terminu wykonania obowiązku, nałożonego decyzją PINB nr [...] z dnia [...] r. W pierwszym piśmie wniesiono o przedłużenie terminu do 31 marca 2020 r., natomiast w drugim piśmie pełnomocnik wniósł o przedłużenie terminu do czasu poprawy sytuacji epidemicznej oraz zniesienia obostrzeń. Oba wnioski pozostały bez rozpoznania w aktach sprawy. W uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji nie odniósł się do wniosków o przedłużenie terminów. Zdaniem organu II instancji stan realizacji nałożonych obowiązków może wpłynąć na rozpatrzenie wniosku o przedłużenie terminu wykonania nakazu z art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b., dlatego organ powinien ustalić jakie działania zostały podjęte przez zobowiązanych dla realizacji nakazanych prac.

Zobowiązani właściciele nie dostarczyli projektu budowlanego zamiennego w terminie wyznaczonym w decyzji. Przesłanka wydania decyzji rozbiórkowej jak wskazuje treść art. 51 ust. 5 P.b. jest związana z niewykonaniem nakazu z art. 51 ust. 1 pkt.3. P.b. w wyznaczonym terminie. Jednakże zdaniem ŚWINB wobec braku rozpoznania złożonych wniosków o przedłużenie terminu wykonania obowiązku należy uznać, iż przyjęcie, że w sprawie doszło do przekroczenia terminu jest przedwczesne. Niedopuszczalne jest całkowite pomijanie wniosków pełnomocnika strony o przedłużenie terminu wykonania obowiązku i wydawanie decyzji rozbiórkowej z art. 51 ust. 5 Pr.bud. Takie działanie godzi w zasadę zaufania obywatela, która jest wyrażona w art. 8 k.p.a. Organ administracji publicznej nie może w sposób dowolny decydować o rozpatrzeniu lub pominięciu wniosków składanych przez strony w toku postępowania. ŚWINB wskazał, że organ I instancji winien rozważyć twierdzenia skarżących w zakresie zakwalifikowania garażu jako odrębnej samowoli budowlanej, która winna być legalizowana odrębnie. Nadto nie ustalono czy garaż jest konstrukcyjnie odrębnym obiektem od budynku mieszkalnego. Zauważył, że tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę z obiektem, którego planowane odstępstwa dotyczą można mówić o istotnym odstąpieniu, gdyż "istotne odstąpienie" nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu. Wykonanie niezależnego konstrukcyjnie obiektu garażu, który nie został objęty pozwoleniem na budowę zatwierdzonym decyzją Urzędu Miasta w T. z dnia [...] r. może wykraczać poza zakres istotnego odstępstwa. Podkreślił dalej, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować go jako ostateczność. Właściciele są zainteresowani legalizacją wykonanych odstępstw. Pominięcie przez organ I instancji wniosków o przedłużenie terminu wskazanego w decyzji powoduje, iż rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. jest przedwczesne. ŚWINB nakazał, by w ponownie rozpatrywanej sprawie PINB rozpatrzył wniosek skarżących o przedłużenie terminu wykonania nakazów z decyzji nr [...] z dnia [...] r., które zostały wniesione w dniu 30 grudnia 2019 r. oraz 31 marca 2020 r. Rozpatrzenie wniosków powinno się opierać o ocenę jakie działania zostały podjęte przez właścicieli dotychczas, w szczególności na jakim etapie jest realizacja projektu zamiennego kontrolowanej inwestycji. Organ I instancji powinien także ustalić czy garaż nie podlega procedurze odrębnej np. legalizacji uproszczonej.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. ŚWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w związku z tym, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres konieczny do wyjaśnienia w niniejszej sprawie uniemożliwiał zastosowanie art. 136 K.p.a.

Na końcu uzasadnienia decyzji, ŚWINB powołał się na nowelizację przepisów ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast art. 32 jako lex specialis do art. 25 ww. ustawy wskazuje, iż uproszczone postępowanie legalizacyjne nie może być wszczęte, gdy w stosunku do kontrolowanego budynku lub jego części wydano decyzję o nakazie rozbiórki przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Datę wejścia w życie ww. nowelizacji określa się na dzień 19 września 2020 r., zatem sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie nowelizacji winny być rozpatrywane na podstawie ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji.

W dniu 15 marca 2021 r. sprzeciw od decyzji ŚWINB z dnia [...] r. wnieśli skarżący zaskarżając decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżących naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i polegało na tym, że organ II instancji uchylił decyzję PINB z dnia [...] r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania wyłącznie z tego powodu, że organ I instancji pozostawił w aktach sprawy bez rozpoznania wnioski pełnomocnika skarżących J. P. z dnia 30 grudnia 2019 r. i 31 marca 2020 r. (który notabene nie był skutecznie umocowany) i to pomimo, iż uznał stan faktyczny sprawy za wyjaśniony na tyle dostatecznie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zajął merytoryczne stanowisko odnośnie podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu, iż decyzja ta narusza art. 51 oraz art. 103 ust. 2 P.b. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od ŚWINB na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym opłaty od sprzeciwu i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że art. 138 § 2 K.p.a. należy stosować wyjątkowo, a organ odwoławczy może, zgodnie z art. 136 K.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zdaniem skarżących PINB uchybił przepisom postępowania, jednakże nie były to uchybienia o charakterze uprawniającym organ II instancji do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nie doszło bowiem do sytuacji, w której PINB nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle bądź jakoby postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów postępowania i jest wadliwe w całości. Z uzasadnienia decyzji ŚWINB wynika, że przyjął on za własne szereg ustaleń organu I instancji. Oba te działania organu II instancji pozostają więc ze sobą w sprzeczności. Zdaniem skarżących z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że postępowanie dowodowe przed organem I instancji nie wymaga powtórzenia w całości, a jedynie w wąskim zakresie i mogło być przeprowadzone przez ŚWINB zgodnie z art. 136 K.p.a. Zarzucili ŚWINB brak konsekwencji, co do tego czy decyzja kwalifikowała się do uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, czy też do oceny merytorycznej. Zauważyli, że skoro w ocenie ŚWINB, postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji zawiera istotne braki, to nie organ II instancji nie powinien wdawać się w polemikę merytoryczną i ustosunkowywać się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, wskazując, że podniesione zarzuty są bezzasadne. W całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji i argumentację prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.- dalej: "p.p.s.a.").

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 2017, poz. 935, dalej: "ustawa nowelizująca"), na podstawie której w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 1a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia, więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a).

Zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że : "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej.

Przedkładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało zauważyć, że w sprzeciwie pełnomocnik skarżących podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 1 K.p.a., a nie art. 138 § 2 K.p.a., choć w sprawie nie została wydana ani decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, ani uchylająca zaskarżoną decyzję z orzeczeniem co do istoty sprawy, uchylająca z umorzeniem postępowania, ani umarzająca postępowanie odwoławcze). Z uzasadnienia sprzeciwu można jednak wywieść, że skarżący negowali wydaną przez ŚWINB decyzję kasatoryjną z art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ ich zdaniem organ II instancji powinien był wydać decyzję merytoryczną z art. 138 § 1 K.p.a. a nie uchylającą decyzję organu I instancji z przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Sądu, ŚWINB miał podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej i zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. – wskazane w tym przepisie przesłanki zostały spełnione. Organ I instancji nie rozpoznał dwóch wniosków złożonych przez pełnomocnika skarżących co do przedłużenia terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r. W pierwszym piśmie wniesiono o przedłużenie terminu do 31 marca 2020 r., natomiast w drugim piśmie pełnomocnik wniósł o przedłużenie terminu do czasu poprawy sytuacji epidemicznej oraz zniesienia obostrzeń. Oba wnioski pozostały bez rozpoznania w aktach sprawy, przez co PINB dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Obowiązkiem organów administracji publicznej po myśli art. 8 § 1 K.p.a. jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Pominięcie przez organ I instancji dwóch wniosków pełnomocnika skarżących narusza ww. zasadę zaufania obywateli do organów administracji. W niniejszej sprawie została spełniona także druga przesłanka z art. 138 § 2 K.p.a., a mianowicie że w sprawie pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie dostrzegł organ II instancji, że PINB powinien rozpatrzyć wnioski o przedłużenie terminu wykonania nakazów z decyzji nr [...] z dnia [...] r., a rozpatrzenie tych wniosków powinno się opierać o ocenę jakie działania zostały podjęte przez właścicieli dotychczas, w szczególności na jakim etapie jest realizacja projektu zamiennego kontrolowanej inwestycji. Organ I instancji powinien także ustalić czy garaż nie podlega procedurze odrębnej np. legalizacji uproszczonej.

Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut nieskorzystania przez organ II instancji z art. 136 K.p.a. Uprawnienia organu odwoławczego z art. 136 K.p.a. nie mogą służyć do tego, by "wyręczać" organ I instancji i za niego prowadzić postępowanie. Art. 136 K.p.a. daje organowi II instancji możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego, ale jedynie w niewielkim zakresie. Nie sposób uznać za taką sytuację dwa zupełnie nierozpoznane wnioski pełnomocnika skarżących (które nie stanowiły wniosków dowodowych, lecz wnioski o przedłużenie terminu na wykonanie nałożonego na skarżących obowiązku, a więc wniosków stricte merytorycznych). Rozpoznanie wniosków złożonych przez pełnomocnika skarżących przez ŚWINB naraziłoby organ odwoławczy na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem pozbawiłoby strony możliwości ich późniejszej ewentualnej kontroli przez organ II instancji.

Dokonane przez organ II instancji rozważania merytoryczne na temat przepisów, miały ścisły związek z nierozpoznaniem przez organ pism pełnomocnika skarżących oraz odnosiły się do wytycznych zaleconych organowi I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W ocenie Sądu podniesione przez skarżących zarzuty były bezzasadne.

Mając powyższe na względzie, Sąd w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.