Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 136/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w wyniku rozpoznania zażalenia [...], utrzymało w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], którym Starosta [...] przyznał [...] prowadzącemu parking depozytowy, jako dozorcy pojazdu - samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...] w okresie od 12 sierpnia 2010 r. do 28 lutego 2012 r. kwotę 3105,60 zł, na którą składają się: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru 905,60 zł, wynagrodzenie za dozór 1900 zł, a także holowanie pojazdu 300 zł.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskami z 20 i 22 czerwca 2016 r. [...] wystąpił do Starosty [...] o rozliczenie wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu [...] o nr rej. [...],[...] w okresie od 12 sierpnia 2010 r. do 28 lutego 2012 r. z uwzględnieniem stawki dziennej 18,40 zł oraz wynagrodzenia za holowanie pojazdu w zryczałtowanej wysokości 150 zł.

Przywołanym wyżej postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599), dalej: u.p.e.a., art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128) i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 265), orzekł o przyznaniu wnioskodawcy jako dozorcy samochodu osobowego marki [...] w okresie od 12 sierpnia 2010 r. do 28 lutego 2012 r. kwoty 3105,60 zł, składającej się ze zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru (905,60 zł), wynagrodzenia za dozór (1900 zł), a także holowanie pojazdu (300 zł). W uzasadnieniu tego postanowienia organ podał, że 12 sierpnia 2010 r. została wydana dyspozycja usunięcia samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...] na parking prowadzony przez wnioskodawcę w [...] przy ul. [...]. Postanowieniem z 9 lutego 2012 r. sygn. I NS 659/11 Sąd Rejonowy w [...] orzekł przepadek ww. pojazdu na rzecz Powiatu [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z otrzymaną dokumentacją (rozliczenie kosztów parkowania: faktury, umowy, polisy, decyzje w sprawie podatku) koszty utrzymania parkingu prowadzonego przez wnioskodawcę to 320 zł dziennie. Przeciętnie na parkingu znajdowało się ok. 200 pojazdów usuniętych z drogi. W związku z tym koszt parkowania jednego pojazdu wynosił 1,60 zł za dzień. Pojazd był przechowywany na parkingu przez 566 dni, co daje kwotę 905,60 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem przez wnioskodawcę dozoru. Natomiast 300 zł za holowanie obejmuje koszty oraz wynagrodzenie za załadunek, holowanie z miejsca załadunku oraz rozładowanie pojazdu na parkingu. Organ uznał, że przedstawione dowody dotyczące ponoszonych w tym zakresie kosztów są wystarczające i zasadne. Dodał również, że w sprawie wynagrodzenia z tytułu dozoru pojazdu nie była zawarta żadna umowa, która regulowałaby wysokość należności. Zatem kwota 1900 zł powinna być uznana za godziwą zapłatę. Wnioskodawca posiadał podpisane umowy z Urzędem Skarbowym w [...], w których stawka za holowanie wynosiła 320 zł, a opłata parkingowa za jedną dobę przechowywania 5 zł. Wnioskowana przez skarżącego kwota 18,40 zł za dobę przechowywania jest zawyżona, prawie czterokrotnie wyższa od kwoty obowiązującej w tamtych latach, nieadekwatna do warunków, w których pojazd był przechowywany. Organ ustalił, że stawki miesięczne za przechowywanie pojazdu na parkingach strzeżonych znajdujących się w jego właściwości miejscowej wynosiły po uśrednieniu 200 zł. Przedsiębiorcy, ustalając wysokość stosowanej stawki, uwzględniają w niej wszystkie koszty związane z dozorem oraz wynagrodzenie dozorcy, jak również zysk z działalności gospodarczej. Starosta [...] zauważył, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż przedmiotowy pojazd poddany był działaniu czynników atmosferycznych, co doprowadziło do znacznej korozji poszczególnych elementów, w tym niezabezpieczonych elementów znajdujących się pod maską pojazdu. Powyższe wskazuje, że dozorca nie dokonywał żadnych czynności mających na celu zabezpieczenie pojazdu przed jego zniszczeniem, a tym samym obniżeniem jego wartości. Na miejsce postoju nie były czynione nakłady. Wokół pojazdu widoczne są trawa, krzewy, które przerastały elementy pojazdu. Podłoże nie nosiło istotnych śladów przygotowań do przechowywania pojazdu, teren nie był zadaszony. Z uwagi na sposób przechowywania, który doprowadził do znacznego skorodowania elementów nadwozia i podwozia, w tym elementów przegubowych, zawieszenia i błotników, zasadne było, zdaniem organu, określenie należności za przechowywanie pojazdu na poziomie 50% średniej stawki obowiązującej w okresie sprawowania dozoru na parkingach znajdujących się we właściwości miejscowej organu. Z uwagi na to, że średnia stawka wynosiła 200 zł miesięcznie, organ uznał tym samym za właściwą stawkę 100 zł miesięcznie.

W złożonym zażaleniu [...] stwierdził, że kwestionuje ww. postanowienie z 6 kwietnia 2017 r. w części dotyczącej przyznanego wynagrodzenia za dozór, nie zgadzając się z obniżeniem przyjętej przez organ stawki 200 zł miesięcznie o 50% z uwagi na to, że działanie takie nie ma uzasadnienia wobec tego konkretnego pojazdu. Odholowany na zlecenie policji pojazd marki [...] o nr rej. [...] był praktycznie bezwartościowy, co wynika ze sporządzonej notatki (uszkodzony w 80%). Wprawdzie z protokołu odbioru pojazdu wynika, że uszkodzenia zostały określone stawką procentową "95%", niemniej wartość uszkodzeń pozostaje kategorią nieobiektywną, niemożliwą do weryfikacji, gdy nie jest dokonywana przez rzeczoznawcę. Bezsprzecznie pojazd z uwagi na widoczne uszkodzenia powypadkowe i rok produkcji (1992 r.) był kompletnie bezwartościowy. Organ nie przedstawił żadnych konkretnych uchybień w przechowywaniu spornego pojazdu, stąd, zdaniem wnoszącego zażalenie, wynagrodzenie powinno być przyznane w wysokości 200 zł za każdy miesiąc jego parkowania.

Powołanym wyżej postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacjach określonych w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018), przyznanie kosztów przechowywania pojazdów dokonywane jest przez starostę w oparciu o art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). SKO wskazało, że w aktach znajdują się dokumenty potwierdzające koszty utrzymania parkingu: umowa dotycząca wyrównywania, utwardzania, odśnieżania terenu, faktury za energię elektryczną, faktury za rejestratory, wydatki na ochronę, decyzje dotyczące podatków lokalnych i dowody ich uiszczenia, umowy użyczenia terenu i oświadczenia o płaceniu za nie podatku od nieruchomości, ubezpieczenia obiektów i pojazdów, ubezpieczenie działalności przedsiębiorcy. Dokumenty te pozwalają na obliczenie kosztów utrzymania parkingu na 320 zł dziennie. Przeciętnie na parkingu znajdowało się ok. 200 pojazdów, zatem koszt parkowania jednego pojazdu to 1,60 zł dziennie. Ponieważ pojazd był przechowywany 566 dni, koszt zwrotu koniecznych wydatków wyniósł 905,60 zł (566 x 1,60 zł). Organ odwoławczy odwołał się do zawartej przez skarżącego umowy z podmiotem trzecim - Urzędem Skarbowym w [...], z której wynikało, że za przechowanie samochodu na parkingu skarżący miał otrzymywać wynagrodzenie 5 zł dziennie, czyli 150 zł miesięcznie, przy czym cena ta obejmowała zarówno ponoszone koszty, jak i zysk usługodawcy. Biorąc pod uwagę, że skarżący otrzymuje zwrot kosztów w wysokości 1,60 zł za dobę, oznacza to, iż spodziewane przez niego wynagrodzenie wynosiłoby 3,40 zł dziennie, czyli 102 zł miesięcznie. W ocenie organu, skoro dozorowany pojazd był na parkingu przez dłuższy czas, najodpowiedniejszym sposobem określenia wynagrodzenia za dozór samochodu jest zastosowanie miesięcznych stawek abonamentowych dotyczących długoterminowego przechowywania pojazdów. Stawki dobowe są częściej stosowane przy krótszym okresie parkowania pojazdów. Przechowywanie pojazdu na parkingu nie wymagało dużo miejsca, ponieważ samochód nie przemieszczał się i nie wykonywał manewrów na parkingu. Niska wartość pojazdu powodowała również brak dodatkowych kosztów na zapewnienie pokrycia dodatkowego ryzyka i szczególnej ochrony koniecznej w przypadku pojazdów o znacznej wartości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż warunki przechowywania pojazdu na parkingu prowadzonym przez skarżącego pozostawiały wiele do życzenia – dzika roślinność przerastała pojazdy, wokół resztek roślin zalegał śnieg, a plac nie był specjalnie utwardzony. Zdjęcia dokumentujące ten stan pokazują szerokie ujęcia terenu, zatem logiczny jest wniosek, że miejsce składowania samochodu osobowego [...] nie odbiegało na korzyść od udokumentowanego stanu. Ponadto dozór na parkingu skarżącego nie był staranny, skoro zginął z niego inny pojazd. SKO przychyliło się wobec powyższego do oceny organu I instancji, że dozorca nie wykonywał starannie swoich obowiązków, co uzasadniało obniżenie o połowę jego wynagrodzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł [...], wnosząc o jego zmianę poprzez przyznanie skarżącemu łącznej kwoty 4093,60 zł, na którą składają się zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, których skarżący nie kwestionuje, wynagrodzenie za dozór wyliczone według stawki 152 zł za miesiąc oraz niesporne wydatki i wynagrodzenie za holowanie pojazdu.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wyciągniecie z zebranego materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkująca błędnym uznaniem, że pojazd marki [...] w okresie od 12 sierpnia 2010 r. do 28 lutego 2012 r. przechowywany był przez skarżącego z nienależytą starannością;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 102 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że do przedmiotowej sprawy zastosowanie może mieć stawka za dobę parkowania pojazdu zawarta w umowie skarżącego z Urzędem Skarbowym w Piasecznie, podczas gdy organ ustalił średnią stawkę abonamentową za parkowanie pojazdu na kwotę 200 zł;

3) art. 102 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w pominięciu, że dozorcy przysługuje wynagrodzenie za dozór konkretnej ruchomości, co w konsekwencji prowadziło do dokonania oceny staranności jego wykonania w oderwaniu od sposobu przechowania pojazdu [...] o nr rej. [...].

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem Sąd, działając z urzędu w granicach sprawy, której dotyczy skarga - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa procesowego.

W myśl § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy działu II rozdziału 6 tej ustawy dotyczące przechowywania ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przez sąd przepadku przedmiotów. W myśl art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowiącego podstawę prawną wydanego postanowienia, organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Regulację tę poprzedza przepis, zgodnie z którym dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego (art. 101 § 1 ustawy). Opierając się na treści przywołanej regulacji, nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca w należności wypłacanej dozorcy ruchomości (pojazdu) każe uwzględniać, po pierwsze, nie tylko poniesione przez niego wydatki, ale również wynagrodzenie za sprawowaną pieczę, a po drugie, że należności te powinny być w należyty sposób określone. Oznacza to, że powinny zostać obliczone w sposób zindywidualizowany, a więc opierający się na ustaleniu okresu, w jakim czynność dozorowania miała miejsce, jej szczegółowych warunków, a wreszcie – co powinno również pozostawać niesporne – powinny wiązać się z prawidłowym określeniem przedmiotu wykonywanego dozoru. Określenie ruchomości powinno pozwalać w sposób wystarczający dla celu zastosowania przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a., opisywać jej stan zachowania. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r. sygn. I OPS 4/14, ONSAiWSA 2015/5/83, mając na uwadze powyższe wymaganie, trafnie w związku z tym zauważa się, że orzeczenie o nakładach i wynagrodzeniu zawsze odnosi się do konkretnego dozorcy oraz konkretnego pojazdu, nad którym tenże sprawował pieczę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wysokość wynagrodzenia za dozór nad nim, mogą być określone odrębnie lub też jedną kwotą, o ile obejmuje ona zarówno wydatki, jak i wynagrodzenie za dozór, a przy tym w treści rozstrzygnięcia została ujawniona metoda pozwalająca każde z tych należności ustalić i w razie potrzeby wyodrębnić, gdyby okazało się, że pozostają sporne. Ma to szczególne znaczenie w przypadku, gdy wysokość wynagrodzenia przechowawcy prowadzącego parking nie jest określona administracyjnie - taryfą ustanowioną w uchwale właściwiej jednostki samorządu terytorialnego, jak też w drodze stawki wynikającej z zawartej umowy i musi być oparta na ocenie dokumentów potwierdzających rzeczywiste koszty prowadzonej przez dozorcę działalności, jak też określeniu wynagrodzenia za dozór w oparciu o poziom stawek stosowanych przez inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą o profilu zbliżonym do działalności tego dozorcy. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie w tych warunkach podnosi się, że wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i sposób wykonywanego dozoru. Ustalona należność powinna odpowiadać wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot dozorujący na wykonywanie dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem pojazdu przechowywanego na parkingu (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. I OSK 1399/08).

O ile, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie można w rozpoznawanej sprawie postawić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu uprawnionego zarzutu, że sposób obliczenia poniesionych przez skarżącego wydatków z tytułu dozorowania pojazdów na parkingu jest niewłaściwy, która to ocena Sądu zresztą koresponduje z podobnym wnioskiem sformułowanym przez stronę skarżącą, uznającą, że stawka 1,60 zł za dzień dozoru pojazdu [...] o nr rej. [...] pozostaje adekwatna do poniesionych w tym zakresie przez niego kosztów, o tyle analogicznego stanowiska Sąd nie mógł wyrazić w odniesieniu do ustaleń, których przedmiotem pozostawała wysokość wynagrodzenia skarżącego jako przechowawcy.

W pierwszym rzędzie wymaga zauważenia, że z uwagi na brak umowy pomiędzy Powiatem Piaseczyńskim a skarżącym ogólna wysokość wynagrodzenia przysługującego dozorującemu z racji sprawowania pieczy nad spornym pojazdem marki [...] powinna zostać określona na podstawie art. 836 k.c. odwołującego się do wynagrodzenie przyjętego "w danych stosunkach". W piśmiennictwie panuje zgoda co do tego, że wysokość świadczenia przechowawcy powinna być odniesiona do średnich stawek stosowanych przez innych przechowawców na terenie, gdzie spełnione zostało świadczenie, dla rzeczy danego rodzaju (por. K. Zagrobelny [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. E. Gniewek, P. Machnikowski, Warszawa 2016, s. 1526; J. Górecki [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania. Część szczególna. Ustawa o terminach zapłaty, red. K. Osajda, Warszawa 2017, s. 1036). Oznacza to, że organy orzekające w sprawie powinny odwołać się do cen rynkowych notowanych przy usługach tego rodzaju, wynikających ze stawek stosowanych przez podmioty zajmujące się prowadzeniem parkingów depozytowych dla pojazdów usuniętych z drogi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że posłużenie się przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące innego typu parkingi strzeżone (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2184/16; wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2294/14; wyrok NSA z 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1194/09; wyrok NSA z 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 585/09). Mając na uwadze powyższe, wbrew odmiennej ocenie skarżącego, organy orzekające w sprawie mogły odwołać się do stawek wynikających z podpisanej przez skarżącego umowy z 28 grudnia 2010 r. zawartej z Urzędem Skarbowym w [...]. Ma jednakże rację skarżący, gdy podnosi, że takie działanie powinno spełniać ogólny standard procesowy wynikający z faktu, iż odwołanie się do średnich stawek wynagrodzenie przyjętego "w danych stosunkach" nie może polegać na uwzględnieniu postanowień jednej wybranej przez organ administracji umowy, a pominięciu innych, jeżeli takie, co podnosi zarzut skargi, również zostały zawarte i ich odnośne postanowienia mogłyby mieć z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy istotne znaczenie. W tym zakresie Sąd wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło, jakie w relewantnym okresie (2010-2012) stawki obowiązywały na innych parkingach depozytowych, na których warunki przechowywania pojazdów i zasady ich dozorowania były najbardziej zbliżone do warunków obowiązujących na parkingu prowadzonym przez skarżącego w [...] przy ul. [...]. Z materiału dowodowego, w tym także z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by taka analiza została w sprawie przeprowadzona, niemniej z określonych powodów, organ jej wnioskami nie mógł się posłużyć. Organy orzekające w sprawie również nie wyjaśniły, co trafnie zarzucił skarżący w swojej skardze, z jakich powodów zostały w toku postępowania całkowicie pomięte stawki wynikające z innych podpisanych przez skarżącego w zbliżonym czasie umów dozorowania pojazdów, jeżeli różniły się one od stawek umowy z 28 grudnia 2010 r. Sąd wprost nie odrzuca poglądu, zgodnie z którym organ swoje ustalenia mógł rozszerzyć poprzez analizę stawek abonamentowych obowiązujących na innego typu parkingach, niemniej działanie takie mogło mieć wyłącznie uzupełniający charakter, gdyż na gruncie niniejszej sprawy wynagrodzenie należne skarżącemu, jak to zostało wyżej już zauważone, powinno odpowiadać zasadniczo wynagrodzeniu innych podmiotów prowadzących parkingi depozytowe, gdyż nałożone na te podmioty prawne obowiązki pozostają, pomimo wszystkich podobieństw charakteryzujących wszystkie strzeżone miejsca przechowywania pojazdów, odmienne z racji charakteru sprawowanego dozoru. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie bez powodu zwraca się uwagę na to, że stosunek nawiązany między powiatem a podmiotem świadczącym usługi w zakresie przechowywania pojazdów usuniętych z drogi jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym, a nie cywilnoprawnym. Istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z nimi wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/3).

Powyższe rozważania nakazują przyjąć, że za naruszającą dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 102 § 1 i 2 u.p.e.a. należy tym samym traktować wyjściową stawkę, którą posłużyły się organy w kontrolowanej sprawie (200 zł), jeżeli jej obliczenie zostało oparte na wskazaniu, że jest to "[...] w rejonie średnia miesięczna opłata za abonament miesięczny na parkingu [...]", łączącym się z doprecyzowaniem, że obejmuje ona stawki obowiązujące na parkingach strzeżonych a nie depozytowych w okolicy. Podważenie zasadności posługiwania się tą stawką nie oznacza automatycznie, że powinna być ona niższa, gdyż tego rodzaju ustalenie wykracza poza ramy badania zaskarżonego postanowienia. Wskazanie Sądu należy traktować wyłącznie jako zakwestionowanie metody, którą się organy orzekające w sprawie posłużyły, by stawkę 200 zł określić, przez co tejże oceny prawnej Sąd nie miał powodów, by poddać analizie przez pryzmat treści art. 134 § 2 p.p.s.a., tym bardziej, że w złożonej skardze sam skarżący postawił zarzut, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło praktycznie żadnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stawek za dozór na parkingach depozytowych a nie strzeżonych (s. 4 uzasadnienia skargi).

W ocenie Sądu, nie tylko jednak odwołanie się do stawek nieobowiązujących na parkingach depozytowych stanowiło wadliwość wpływającą na wynik kontrolowanej sprawy. Tę ocenę przypisać bowiem trzeba również ustaleniu, że abonament miesięczny "po uśrednieniu" wynosi 200 zł, jeżeli z treści zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego nie wynika, które konkretne parkingi i stosowane przez nie stawki, organ miał na uwadze, stwierdzając, że dokonał ich "uśrednienia". Organ z oczywistych powodów nie musiał w treści postanowienia zamieszczać wszystkich zebranych przez siebie informacji ofertowych, niemniej powinien, odwołując się do konkretnych dokumentów zawartych w aktach sprawy, wyjaśnić, które parkingi i dlaczego uwzględnił celem dokonania analizy wynagrodzenia przysługującego dozorcy. W notatce służbowej z 27 października 2016 r. jest wprawdzie zamieszczone zestawienie 8 podmiotów świadczących usługi parkingowej, niemniej ze względu na znaczny rozrzut różnych profili funkcjonowania tychże parkingów (np. parking na lotnisku [...]) oraz miejsc, w których one działają (np. podziemny parking na Starym Mieście w [...]), zebrane informacje trudno traktowane jak zbiór stawek, które odpowiadały charakterowi przechowywania spornego pojazdu [...]. Wątpliwości Sądu budzi również to, w jaki sposób organy orzekające w sprawie rozumieją wskazane przez siebie "uśrednienie". W statystyce średnia jest uważana za tzw. miarę centralną, a zatem wskaźnik określający centrum, "środek" zbioru. Tenże "środek" można zdefiniować na wiele sposobów, istnieje też wiele średnich. Przyjętą przez organ kwotę 200 zł obarcza stąd arbitralność jej ustalenia, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był w stanie zweryfikować wskazanego w rozstrzygnięciu wyniku, jeżeli nie znał, co zostało wyżej omówione, zbioru danych liczbowych podlegających rozkładowi i nieujawniony został sposób, którym organ, wyliczając średnią, posłużył się. Gdyby nawet uznać, że organy, czego nie dookreślono w uzasadnieniu, posłużyły się średnią arytmetyczną, a więc najbardziej potoczną miarą klasyczną, to podana w postanowieniu "uśredniona" stawka (200 zł) nie odpowiada wynikowi obliczenia średniej arytmetycznej podanego zbioru ośmiu wartości, gdyż jest on (208 zł) jedynie do niej zbliżony. Już jedynie ma marginesie tejże uwagi wskazać trzeba, że stawki abonamentowe stosowane przez parkingi strzeżone ze swojej istoty obejmują koszt przechowywania pojazdu i stosowny zysk przechowawcy, stąd w sytuacji, gdy metodą zastosowaną w sprawie było rozbicie należności przysługującej skarżącemu na kwotę stanowiącą zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz odrębne wynagrodzenie za dozór, trudno, by tę ostatnią pozycję obliczać poprzez oparcie ją na pełnej stawce abonamentowej.

W zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyraziło poglądu, że przysługujące dozorcy wynagrodzenie za dozór może podlegać stosownemu obniżeniu z uwagi na ogólną ocenę staranności przypisywanej dozorcy, a więc taką, która zasadniczo jest oderwana od sposobu, w jaki był przechowywany konkretny pojazd. Na takim stanowisku interpretacyjnym organ w sprawie się nie oparł, co powoduje, że tak formułowany w skardze zarzut naruszenia przez SKO prawa materialnego (art. 102 § 1 i 2 u.p.e.a.) poprzez jego błędną wykładnię Sąd uznaje za nieuprawniony. Nie oznacza to jednakże, iż Sąd mógł podzielić dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocenę staranności skarżącego w odniesieniu do sprawowania przez niego pieczy nad spornym pojazdem marki [...] w zakresie wniosku, iż piecza ta jako niewłaściwa powinna prowadzić do obniżenia przysługującego skarżącemu wynagrodzenia w przyjętej stawce (200 zł) o połowę. Sąd w całości podziela ten pogląd skarżącego, zgodnie z którym w świetle art. 102 § 1 u.p.e.a. czynność dowodowa powinna być nakierowana nie tyle na przypisanie dozorcy ogólnie ujętej niestaranności przy przechowywaniu pojazdu, ale niestaranności, która ze względu na swoje następstwa doprowadziła do utraty wartości przez pojazd. Ta utrata wartości powinna być istotna, a ponadto wynikać z działania (zaniechania), które można przypisać bezpośrednio dozorcy w tym znaczeniu, że jego zachowanie przyczyniło się do obniżenia wartości pojazdu. W wyroku z 21 lutego 2019 r. sygn. I OSK 1678/17 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że pomiędzy brakiem zachowania należytej staranności a powstałą szkodą w dozorowanych ruchomościach musi istnieć związek przyczynowy. Jednym słowem odpowiedzialność dozorcy nie wynika z samego faktu naruszenia zasad należytej staranności dozorowanych ruchomości, ale wynika z faktu, że naruszenie tych zasad spowodowało powstanie szkody w dozorowanych ruchomościach. Od dozorcy jako przechowawcy należy wymagać, by pojazd był przetrzymywany na parkingu w taki sposób, jaki wynika z jego właściwości i z okoliczności (art. 837 k.c.), a zatem ich nieuwzględnienie rodzi jego odpowiedzialność, jeżeli przyczyniło się do utraty przez pojazd wartości. Powyższe wymaganie przekłada się na sposób określenia tejże odpowiedzialności. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 24 września 2014 r. I OSK 218/13, zgodnie z którym uwzględnienie skutku potrącenia w postaci umorzenia wierzytelności wyższej o wierzytelność niższą wiąże się z koniecznością dokładnego ich wyliczenia. Organ korzystając z możliwości pomniejszenia roszczenia przysługującego dozorcy, zobowiązany jest zatem ustalić jego wysokość (wynagrodzenie dozorcy), jak i wykazać wysokość swojej wierzytelności (szkody będącej następstwem niezachowania należytej staranności przez dozorcę). Materiał dowodowy niezbędny do wykazania wysokości szkody powstałej w wyniku niezachowania należytej staranności przez dozorcę powinien pozwalać ustalić stan pojazdu przyjętego pod dozór, jak i jego stan w momencie ustania pieczy. Pierwotny stan pojazdu ma istotne znaczenie, stąd, zdaniem Sądu, brak jest podstaw, by odpowiednią stawkę wynagrodzenia za dozorowanie pojazdu obniżyć, jeżeli pojazd usunięty z drogi był zniszczony (uszkodzony) i podlegał dalszej degradacji spowodowanej jednakże wyłącznie naturalnymi procesami związanymi z upływem czasu, na które dozorca zasadniczo nie ma wpływu (np. doszło w pojeździe do rdzewienia elementów podwozia lub nadwozia, które z uwagi na uszkodzenia powypadkowe utraciły zabezpieczenie antykorozyjne). W piśmiennictwie wyrażono stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, że do właściwości rzeczy wpływających na sposób jej przechowania zaliczyć należy także jej wartość oraz przeznaczenie (por. K. Kopaczyńska-Pieczniak [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, red. A. Kidyba, Warszawa 2014, s. 1139). Powyższe oznacza, że ocena realizacji obowiązku zachowania rzeczy w stanie niepogorszonym musi uwzględniać okoliczność, że dozorowi został poddany pojazd powypadkowy, który z racji posiadanych uszkodzeń nie nadaje się do dalszej eksploatacji. Stopień należytej staranności wymaganej od dozorcy przy wykonywaniu dozoru odnosić należy zawsze do konkretnego pojazdu, stąd trudno w tym zakresie określić w sposób generalny zasady, którymi powinien kierować się dozorca, by na stan pojazdu negatywnie nie oddziaływały między innymi warunki atmosferyczne. Powyższa kwestia wymaga rozważenia przez organ szeregu okoliczności, co będzie przekładać się na określenie odmiennego zakresu obowiązków ciążących na dozorcy w odniesieniu do pojazdów różnych typów oraz znajdujących się w różnym stanie technicznym. Inny zakres obowiązków ciąży bowiem niewątpliwie na podmiocie sprawującym pieczę nad pojazdem, którego konstrukcja sprawia, że zasadniczo powinien być przechowywany w sposób zabezpieczający go przed ciężkimi warunkami atmosferycznymi (m.in. motorower, motocykl, quad), odmiennie należy też podchodzić do przypadków, gdy należyta staranność wymaga zabezpieczenia (np. plandeką) wnętrz pojazdów posiadających uszkodzone kabiny.

W rozpoznanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko Starosty [...], które w zakresie przypisanej skarżącemu niestaranności przy przechowywaniu pojazdu [...] o nr rej. [...], zostało w głównej mierze oparte na ocenie złego stanu technicznego parkingu prowadzonego przez skarżącego. Uchybiało to, zdaniem Sądu, wymaganiom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 102 § 1 i 2 u.p.e.a., ponieważ tenże opis zasadniczo pozbawiony był informacji pozwalających określić związek przyczynowy pomiędzy złym stanem parkingu a utratą wartości przez zaparkowany na nim sporny pojazd. Fakt, że skarżący nie przejawiał żadnej dbałości o parking i nie czynił na niego koniecznych nakładów, co przejawiało się w jego zarastaniu roślinnością i nieprzygotowaniem podłoża, powinien przede wszystkim znajdować swoje odzwierciedlenie w wysokości należności, która stanowi zwrot wydatków poczynionych na miejsce przechowywania pojazdów. Niedbały stan tego miejsca może w oczywisty sposób pomniejszać również wysokość przyznanego dozorcy wynagrodzenia, niemniej ta dodatkowa zależność powinna wynikać bądź z przypisanego dozorcy konkretnego zaniedbania w przygotowaniu miejsca, które negatywnie oddziaływało na konkretny pojazd, zmniejszając jego wartość, bądź wyrażać się w ustaleniu, że stawka wynagrodzenia powinna podlegać stosownemu obniżeniu, gdyż musi ona ustawowo odpowiadać "właściwościom" miejsca przechowywania pojazdu. W tym ostatnim przypadku organ administracji nie może jednakże uzasadnić obniżenia wynagrodzenia, powołując się na argument, iż skarżący jako podmiot prowadzący parking depozytowy nie czynił potrzebnych nakładów na niego, ile powinien wykazać, że na innych parkingach depozytowych przeznaczonych dla pojazdów usuniętych z drogi warunki przechowywania były wyraźnie wyższe, toteż w stosunku do skarżącego nie było podstaw, by odwołać się – bez odpowiedniej korekty - do stawek przechowywania pojazdów na tychże parkingach. Powyższa kwestia nie została w rozpoznanej sprawie w żaden sposób wyjaśniona, toteż nie mogła zostać zaakceptowana przez Sąd taka metoda ustalania wynagrodzenia należnego skarżącemu, która została oparta na wskaźniku 50 %, bez przybliżenia motywów, dlaczego bardziej adekwatne nie powinny być inne wartości, np. 30 % z uwagi na standard przechowywania pojazdów usuniętych z dróg w innych miejscach.

Uwzględniając, że stawki dzienne/miesięczne służące obliczaniu wynagrodzenia mają na celu określenie należności, której dozorca może się domagać za przechowywanie pojazdu ze względu na pieczę sprawowaną również przez długi okres (często kilkuletni), nawet niewielka zmiana stawki określonej w wymiarze dziennym/miesięcznym w istotny sposób wpływa na zsumowane wynagrodzenie należne dozorcy. Z tego powodu, zdaniem Sądu, jest on uprawniony do tego, by kwota wypłacanego mu wynagrodzenia nie podlegała ocenom szacunkowym, a więc opartym na wartościach przybliżonych i orientacyjnych, ale została wyliczona – gdy jest to obiektywnie możliwe - z odwołaniem się do odpowiednich wartości konkretnie ustalonych i wszechstronnie wyjaśnionych. Wyrażając tę ocenę, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany jeszcze raz podkreślić, że podzielenie stanowiska skarżącego zajętego w skardze odczytywać trzeba jako zgłoszenie zastrzeżenia względem nietransparentności dokonanych w sprawie ustaleń i przeprowadzonych obliczeń, których motywy, jak się może wydawać, opierały się na założeniu mogącym wzbudzać wątpliwości odnośnie do jego ostatecznej trafności. Założenie to może być bowiem odczytywane przez skarżącego w ten sposób, że organy, obliczając należne mu wynagrodzenie za dozór według względnie wysokiej, a przez to w pełni akceptowanej przez niego stawki opartej na stawkach obowiązujących na parkingach strzeżonych (200 zł), postanowiły to wynagrodzenie niejako "sztucznie" skorygować o wskaźnik o takiej wartości, która pozwalałaby uniknąć wyraźnej niewspółmierności pomiędzy obliczaną bez potrącenia należnością a należnością, która stanowiłaby wynagrodzenie obliczone według zasad obowiązujących w umowie łączącej skarżącego z Urzędem Skarbowym w [...] (102 zł). Skarżący, jeżeli w ten sposób postrzega zastosowany mechanizm obliczenia należnego mu wynagrodzenia, niewątpliwie może czuć się nim subiektywnie pokrzywdzony, pomimo że obiektywnie kwota ustalonego wynagrodzenia (100 zł), gdyby została w inny sposób uzasadniona, mogłaby wydawać się odpowiednia dla wykonanego świadczenia dozoru, biorąc pod uwagę jego warunki i czas trwania. Sąd przy kontroli zaskarżonego postanowienia nie mógł jednakże oceniać jego legalności wyłącznie przez pryzmat wysokości ustalonej należności, gdyż kierować się musiał równolegle również prawną oceną sposobu jej obliczenia, która jeżeli była wadliwa, musiała prowadzić do podważenia prawidłowości wydanego aktu.

W rozpoznawanej sprawie zauważone kwestie wymagają ponownego wszechstronnego zbadania, albowiem w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem całkowicie je pominięto. Uwaga ta dotyczy również odstąpienia od rzeczywistego ustalenia stanu pojazdu marki [...] w dacie przyjęcia go na parking prowadzony przez skarżącego (2010 r.) oraz w dacie jego opuszczenia, określenia faktycznego miejsca i warunków przechowywania samochodu i wpływu tychże warunków na degradację pojazdu, którego wartością rynkową w dniu dokonania wyceny była jego wartość złomowa. Jednozdaniowa wypowiedź organu odwoławczego, iż "niezasadne jest [...] twierdzenie skarżącego, że ze względu na stan pojazdu samochód nie wymagał specjalnej troski" nie wydaje się, by stanowiła wyraz wszechstronnej analizy wskazanej okoliczności, gdyż jej "szablonowość" jest czytelna w sytuacji ocenienia umieszczonego na parkingu samochodu jako uszkodzonego w 80 %. Tym bardziej, że stanowisko organu I instancji dotyczące stwierdzonych uszkodzeń w dozorowanym pojeździe nie znajduje częściowo pokrycia w treści sporządzonej przez rzeczoznawcę opinii, co oznacza, że musi być traktowane jako niedotyczące pojazdu marki [...], ale innego pojazdu. Starosta [...] wskazał, że doszło do korozji "niezabezpieczonych elementów znajdujących się pod maską pojazdu" (s. 3 uzasadnienia postanowienia), gdy tymczasem takiego ustalenia w opinii rzeczoznawcy brak, gdyż opis silnika dotyczy wyłącznie niekompletności części oraz uszkodzeń pokolizyjnych elementów.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 2 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (270 zł).