Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 535/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1, art. 151, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XLI/219/2010 w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku.


UZASADNIENIE

Dnia [...] lutego 2010r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 7 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), podjęła uchwałę nr XLI/219/2010 w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części.

Rada w § 2 ww. uchwały określiła, iż przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności obejmującej odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych winien posiadać:

1) wpis do rejestru przedsiębiorstw w Krajowym Rejestrze Sądowym lub rejestru handlowego albo wpis do ewidencji działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.),

2) tytuł prawny do dysponowania specjalistycznymi pojazdami samochodowymi, którymi ma być wykonywany transport odebranych odpadów komunalnych lub nieczystości płynnych; przy czym pojazdy te muszą spełniać wymagania techniczne określone w przepisach szczegółowych regulujących tego rodzaju warunki oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 listopada 2002r. w sprawie wymagań dla pojazdów asenizacyjnych (Dz.U. Nr 193, poz. 1617),

3) urządzenie do mycia i dezynfekcji pojemników i innego sprzętu technicznego oraz środków transportu używanych do prowadzenia działalności,

4) dokument potwierdzający gotowość przyjęcia przez Zakład Utylizacji Odpadów

odpadów stałych z terenu Gminy od podmiotu ubiegającego się o zezwolenie,

5) dokument wskazujący podmiot unieszkodliwiający nieczystości ciekłe.

Z kolei, zgodnie z § 4 ww. uchwały, przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami winien posiadać:

1) tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wyposażoną w obiekty budowlane i urządzenia przystosowane do czasowego przetrzymania zwłok zwierzęcych,

2) tytuł prawny do dysponowania środkiem transportu, którego użytkowanie w trakcie prowadzonej działalności nie będzie naruszać przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003r. Nr 106, poz. 1002), a także wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych.

Określając wymagania, jakie winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie schroniska dla zwierząt bezdomnych, Rada w § 5 uchwały wskazała na konieczność posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością wyposażoną w obiekty budowlane i środki techniczne (pojazd, urządzenia itp.) odpowiednie w ilości i jakości do zakresu planowanej działalności, spełniającą wymagania stosowanych w tym zakresie przepisów weterynaryjnych i ochrony środowiska.

Przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie grzebowiska lub spalarni zwłok zwierzęcych winien, zgodnie z § 6 uchwały, posiadać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wyposażoną w obiekty budowlane i środki techniczne (pojazd, urządzenia itp.) odpowiednie w ilości i jakości do zakresu planowanej działalności,spełniającą wymagania stosowanych w tym zakresie przepisów budowlanych, sanitarnych, weterynaryjnych i ochrony środowiska.

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewoda pismem z dnia [...] czerwca 2010r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przywołaną powyżej uchwałę Rady Gminy nr XLI/219/2010 z dnia [...] lutego 2010r. Wojewoda zarzucając uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

Skarżący podniósł, że stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (pkt 1), opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (pkt 2), ochrony przed bezdomnymi zwierzętami (pkt 3), jak również prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części (pkt 4) wymagane jest zezwolenie, którego udziela w formie decyzji wójt. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3 oraz ust. 3a ww. ustawy, rada gminy określa wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenia wymienione w pkt 1-4, z tym że określając wymagania do uzyskania zezwoleń, o których mowa w pkt 1 i 2 rada powinna uwzględnić opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań, a w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane.

Jednocześnie, w rozporządzeniu z dnia 30 grudnia 2005r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006r. Nr 5, poz. 33), wykonujący delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 7 ww. ustawy Minister Środowiska wskazał szczegółowy sposób określenia przez radę wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości płynnych.

Przywołując dyspozycję § 2 rozporządzenia, Wojewoda zwrócił uwagę, iż Rada określając wymagania obejmujące opis wyposażenia technicznego (uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej), zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami, miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów, winna je określić w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, Rada Gminy podejmując kwestionowaną uchwałę nie wykonała delegacji ustawowej, ponieważ ani w § 2 (dotyczącym ubiegania się o zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych), ani w § 4-6 (odnoszącym się do zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części) nie określiła wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie tychże zezwoleń.

Wojewoda podniósł, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym normatywną podstawę do wydania przez wójta zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wyżej określonym. Rada "podejmując uchwałę w tym zakresie musi więc precyzyjnie w sposób dla wszystkich zrozumiały warunki te określić".

Odpowiadając na skargę Rada Gminy nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody. W ocenie Rady, § 2 przedmiotowej uchwały wyraźnie stwierdza jakie warunki powinien spełniać (co powinien posiadać) przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych. Zdaniem Rady dokonanie doprecyzowania zapisów uchwały - poprzez określenie rodzaju sprzętu, jaki powinien posiadać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na działalność w zakresie wywozu nieczystości zarówno stałych, jak i płynnych (w tym poprzez określenie np. marki lub pojemności pojazdu specjalistycznego) - ograniczyłoby dostęp do tego typu działalności, wprowadziłoby dyskryminację, nieuczciwą konkurencję i naraziłoby na podejrzenie o faworyzowanie jednego podmiotu.

Rada Gminy zaznaczyła także, iż Wojewoda przypisał Radzie uprawnienia, które nie wynikają z żadnych konkretnych przepisów. Skarżący powołał się na zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005r., które zgodnie z dyspozycją § 1 skierowane są do jednoznacznie określonych podmiotów tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta, a zatem organów wykonawczych. Podnosząc, że po nowelizacji przepisów art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wynikającej z art. 11 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753), minister właściwy ds. środowiska w dalszym ciągu posiada delegację zawartą w art. 7 ust. 7 wyżej cytowanej ustawy, Rada podkreśliła, że minister nie dokonał żadnych zmian w wydanych przez siebie przepisach.

Z uwagi na powyższe, Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nadzorcza wniesiona przez Wojewodę, na podstawie art. 93, ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz 1591 ze zm. ), okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

Stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Wniesiona skarga skutkująca oceną kwestionowanej uchwały przez Sąd w zakresie przysługujących mu uprawnień w aspekcie legalności, zasługuje na uwzględnienie.

Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego odzwierciedla art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.).

Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, aby materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Charakterystyczną cechą delegacji ustawowej jest to, że nie dotyczy problematyki ogólnie unormowanej już w samej ustawie, podczas gdy pewne konkretne kwestie pozostawione są do uregulowania w aktach organów samorządu terytorialnego.

Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego - aktu prawa miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego aktu. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest uchwała Rady Gminy Nr XLI/219/2010 z dnia [...] lutego 2010 roku, w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części.

Wydanie w rozpoznawanej sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga zatem rozważenia, jaki jest zakres wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego,

a w konsekwencji, czy Rada Gminy określając w § 2, 4 oraz 5 warunki jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia do prowadzenia działalności o jakiej mowa w uchwale nie przekroczyła kompetencji przyznanych jej normą ustawową.

Podnieść w tym miejscu należy, że na pełną aprobatę zasługuje wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2000 r. w spr.. II SA/Kr 749/00 pogląd, że uprawnień rady gminy do stanowienia przepisów gminnych nie można domniemywać (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2010 roku w spr. II SA/Bd 389/10 0.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz.U. z 2005 roku, Nr 236, poz. 2008 ze zm. )

na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie:

1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,

2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych,

3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami,

4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części - wymagane jest uzyskanie zezwolenia, którego udziela wójt.

Natomiast zgodnie z art. 7 ust 3 oraz 3a powołanej ustawy rada gminy określi, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się

o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4., nadto określi, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając:

1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań;

2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane.

Zdaniem Sądu, powyższej normy kompetencyjnej nie można interpretować

w oderwaniu od wydanego w dniu 30 grudnia 2005 r. przez Ministra Środowiska, na podstawie upoważnienie przewidzianego w art. 7 ust. 7 ustawy, rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r., Nr 5, poz. 33). Rozporządzenie Ministra Środowiska zostało wydane przed nowelizacją art. 7 ust. 3 oraz 3a ustawy, która w tych przepisach wskazywała wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jako osoby określające wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia , o którym mowa w ust. 1 pkt 3 oraz 4 dlatego adresowane było ( §1 ) właśnie do wójta, burmistrza lub prezydenta.

Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 roku ( Dz.U. z 2009 roku, Nr 92, poz. 753 ) -

o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, uprawnienia przysługujące dotychczas wymienionym wyżej osobom przekazała do kompetencji rady gminy, która rzeczone wymagania określi w drodze uchwały ( art.11 ). W ten sposób wymieniona ustawa wskazała jednoznacznie podmiot uprawniony do określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, którym mowa w art. 7 ust 1 pkt. 1 oraz 2 ustawy o utrzymaniu porządku (..). Rozporządzenie należy powiązać ze znowelizowaną ustawą skoro jego treść pozostaje w zgodzie z ustawą w obecnym jej brzmieniu z tym jedynie zastrzeżeniem, jak powiedziano, że jego adresatem obecnie stała się rada gminy. Tak zatem, dokonując oceny dochowania w zaskarżonej uchwale upoważnienia ustawowego, należy jej treść rozpatrzeć w świetle ustawy jak również rozporządzenia wydanego na mocy zawartej w niej delegacji.

Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że w art. 7 ust. 7 ustawy o utrzymaniu porządku

i czystości w gminach uprawnia się ministra właściwego do spraw środowiska do szczegółowego sposobu określenia wymagań, o których mowa w ust. 3a, w związku

z czym należy przyjąć, że rozporządzenie reguluje pełną problematykę wymagań pozostawionych do uregulowania radzie w art. 7 ust. 3 oraz 3a ustawy, co usuwa ewentualne wątpliwości w kontekście użycia w ustępie 3a sformułowania "uwzględniając" po słowach "... o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2." W wymienionym rozporządzeniu w zakresie dotyczącym wymagań, jakie winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (§ 2) jest mowa o:

1) opisie wyposażenia technicznego, uwzględniającym wymagania dot. pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej,

2) zabiegach sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami,

3) miejscach odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,

które to elementy należy określać w akcie prawa miejscowego w sposób między innymi nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących powyższe usługi.

Nadto w myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia określenie wymagań, o których mowa w ust. 1 następuje w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami oraz obowiązującymi przepisami, w tym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Z powyższego wynika, że norma kompetencyjna stanowiąca matrialnoprawną podstawę do podjęcia przez radę gminy uchwały dotyczy – poza wymienionymi w jej punkcie 2 - wymagań materiałowo – technicznych i sanitarnych, a więc nie daje możliwości zawarcia w tym akcie prawa miejscowego zapisów obligujących ubiegającego się o zezwolenie przedsiębiorcę do spełnienia dodatkowych wymogów formalnych, jeśli chodzi o wniosek o udzielenie zezwolenia lub załączniki do tego wniosku, w tym do udokumentowania w formie umowy gotowości przyjęcia odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów i to umowy zawartej co najmniej na zamierzony czas prowadzenia działalności przez ubiegającego się o zezwolenie przedsiębiorcę.

Uchwała rady gminy jest aktem poprzedzającym wydanie odpowiednich zezwoleń, jest rodzajem oferty skierowanej do przedsiębiorców zawierającej określenie i podanie do publicznej wiadomości wymagań - głównie technicznych - jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia oraz ( ale tylko w odniesieniu do zezwoleń na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości) miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Te techniczne wymagania określane są poprzez opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Powołane wyżej rozporządzenie nakazuje wymogi określać w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów

komunalnych od właścicieli nieruchomości ( § 1, ust 1 in fine ), zaś określenie wymagań, o których mowa w ust. 1, następuje w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami oraz obowiązującymi przepisami, w tym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ( ust 2).

Powyższe przepisy, przyznając kompetencję do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie odpowiedniego zezwolenia, stanowią tym samym podstawę do wydania aktu administracyjnego określającego w sposób władczy szczegółowe kryteria udzielania zezwoleń (decyzji administracyjnych), oraz ingerującego w zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody wyboru zawierania umów. Pamiętać bowiem należy, że działalność w zakresie odbierania odpadów, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest działalnością prawnie reglamentowaną. Do jej wykonywania potrzebne jest bowiem uzyskanie zezwolenia wydanego przez wójta w formie decyzji administracyjnej (art. 7 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Tak więc określone przez radę wymagania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia, składają się na normatywną podstawę orzekania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, tj. w przedmiocie udzielenia zezwolenia. Warunki, jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się o wydania zezwolenia, są inne od warunków, jakim podlega już samo wykonywanie tej działalności. Zakres przedmiotowy uchwały określającej wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wskazuje art. 7 ust. 3a ustawy. Natomiast warunki wykonywania zezwolenia należy określić, w zakresie wskazanym w ustawie w zezwoleniu na wykonywanie tej działalności zgodnie z art. 9 i 9a ustawy. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenia prawa. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała w § 2, w którym uregulowano co "winien posiadać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności obejmującej odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych" narusza upoważnienie ustawowe przy określaniu warunków jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia do prowadzenia działalności określonej w uchwale.

Wskazany w skardze § 2 uchwały Rady Gminy zawiera wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca, jedynie o charakterze prawnym oraz organizacyjnym. Tymczasem zarówno ustawa o utrzymaniu czystości w gminach (...) w art. 7, jak również rozporządzenia Ministra Środowiska wydane na mocy zawartej w niej delegacji w § 2 i § 3 eksponują przede wszystkim konieczność określenia w uchwale wyposażenia technicznego jakie powinien posiadać przedsiębiorca oraz zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Analiza zaskarżonej uchwały ujawnia brak określenia tego rodzaju wymagań.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że gdyby Rada Gminy dokonała precyzyjnych zapisów jakiego rodzaju sprzęt powinien posiadać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie określając np. markę lub pojemność albo kolor pojazdu specjalistycznego wówczas ograniczyłoby to dostęp do tego typu działalności tj wprowadziłoby nieuczciwą konkurencję i naraziłaby się na podejrzenie o faworyzowanie jednego podmiotu. W tym zakresie, podejmując uchwałę rada gminy zobowiązana jest dostosować się do jednoznacznie sformułowanego nakazu określania wymagań w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie uregulowanym uchwałą (§ 2 oraz 3 In fine rozporządzenia). Dlatego pogląd Rady Gminy o zakazie określania w uchwale marki, pojemności albo koloru pojazdu specjalistycznego jest słuszny. Wprowadzenie tego rodzaju zapisów ograniczałoby faktycznie dostęp do rynku przedsiębiorców świadczących specjalistyczne usługi, czego zakazuje omawiane rozporządzenie, to jednak taki pogląd Rady nie usprawiedliwia braku określenia w zaskarżonej uchwale wymagań dotyczących wyposażenia technicznego oraz zabiegów technicznych, o czym powiedziano wyżej.

Rolą omawianego zarządzenia jest konkretyzacja wymagań stawianych przedsiębiorcom, którzy ubiegają się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług

w zakresie odbierania odpadów, dlatego rada gminy określając wymogi techniczno-sanitarne dla przedsiębiorców chcących ubiegać się o odpowiednie zezwolenie - umożliwia świadczenie tych usług.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu ( wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w z dnia 28 lutego 2003 roku, w spr. I SA/Lu 882/02, Fin.Kom.2003, Nr 4 ). Niewątpliwie naruszeniem upoważnienia ustawowego jest wyjście poza jego granice lecz także niespełnienie nakazów ustawowych w zakresie elementów jakie powinien zawierać akt prawa miejscowego.

Powyższe uchybienia zawarte w § 2, zaskarżonej uchwały, kwalifikują ten przepis do uznania za nieważny albowiem naruszają umocowanie ustawowe.

Wojewoda zaskarżył omawianą uchwałę także w zakresie § 4 oraz 6. W pierwszym przepisie Rada Gminy określiła co "winien posiadać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami" zaś w drugim co "powinien posiadać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie grzebowiska lub spalarni zwłok zwierzęcych".

Ustawa o utrzymaniu czystości w gminach (...) w art. 7 ust. 3 stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, zatem ochrony przed bezdomnymi zwierzętami ( pkt. 3 ) oraz prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części ( pkt. 4 ). Cytowany przepis nie zawiera wskazań co uchwała winna zawierać, jak to ma miejsce odnośnie działalności opisanych w art. 7 ust 1 pkt. 1 oraz 2 ustawy a o czym była mowa w powyższej części uzasadnienia. Również delegacja ustawowa skierowana do Ministra Ochrony Środowiska zawarta w art. 7 ust 7 nie dotyczy działalności określonej w art. 7 ust. 1 pkt. 3 oraz 4. Zdaniem Sądu, tak sformułowany przepis pozostawia radzie gminy pełną swobodę na określenie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o prowadzenie takiej działalności.

Rada Gminy w § 4 oraz 6 zawarła wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w nich określonych. W świetle powołanego przepisu i wynikającej z niego swobody Rada określiła warunki, które uznała za konieczne. Zaskarżone przepisy § 4 oraz 6 określają w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w podanym w nich zakresie. Wojewoda we wniesionej skardze nie wyeksponował zarzutów wskazujących na naruszenie w uchwale w § 4 oraz 6 obowiązujących przepisów ustawy, poprzestając jedynie na odwołaniu się do treści art. 7 ust 3 oraz 3a ustawy o utrzymaniu czystości (...). Jak wyżej wykazano Rada Gminy określiła wymagania wobec przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie wskazanym w § 4 oraz 6 w granicach swobody udzielonej przez ustawodawcę. Kierując się taką oceną, Sad uznał skargę w omawianym zakresie za chybioną.

W istniejącym stanie rzeczy, Sąd z powołaniem się na przepis art. 147§ 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały Rady Gminy Nr XLI/219/2010 z dnia [...] lutego 2010 roku w zakresie § 2, zaś skargę w pozostałym zakresie oddalił.

Z powołaniem się na przepis art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.