Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2442/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Dziwnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 262/13 w sprawie ze skargi Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 29 czerwca 2011 r. nr X/152/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów, obejmującego teren położony w miejscowości [...] pomiędzy ul. [...], ul. [...] a granicą [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 262/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 29 czerwca 2011r. nr X/152/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów, obejmującego teren położony w miejscowości [...] pomiędzy ul. [...], ul. [...] a granicą obrębu [...] - stwierdził nieważność §12 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń dla terenu o symbolu 07KDW i dla terenu 07aKDW oraz części graficznej uchwały (rysunek planu), stanowiącej załącznik nr 1, w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych jako 07KDW i 07aKDW.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Z. W. wniósł skargę na w/w uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 29 czerwca 2011 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w toku przygotowywania planu wystąpił do Rady Miejskiej w Dziwnowie ze sprzeciwem wobec wyłożonego projektu planu w zakresie obejmującym stanowiące jego własność działki nr [...]-[...] wskazując, iż w wyniku uchwalenia planu działki te, na skutek przewidzianego w planie poszerzenia dróg dojazdowych, stracą na powierzchni. Ponadto plan zakłada zlikwidowanie dotychczasowej drogi dojazdowej oznaczonej 07 KDW i wytyczenie nowej drogi (oznaczonej 07aKDW) wzdłuż ściany lasu, przechodzącej częściowo przez jego działkę nr [...]. Rozwiązanie to jego zdaniem, rażąco narusza jego interes prawny, gdyż ogranicza powierzchnię działek stanowiących jego własność oraz narusza prawo własności i prawo do spokojnego korzystania z nieruchomości. Dotychczasowa droga dojazdowa 07 KDW stanowi współwłasność, w której skarżący posiada udział, a uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego likwiduje ją, powodując, że będzie zmuszony do wykupienia dodatkowego udziału. Niezależnie od tego skarżący podniósł zarzut, że organ gminy nie ustosunkował się do jego sprzeciwu wobec projektu planu, tj. poszerzenia dróg wewnętrznych oraz usytuowania przebiegu drogi wewnętrznej 07a KDW

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dziwnowie podniosła, że uchwałą nr XII/209/2011 z dnia 16 sierpnia 2011 r. Rada Miejska w Dziwnowie odmówiła uwzględnienia wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa wskazując, iż przy uchwalaniu uchwały nr X/152/2011 rozstrzygnięto o zastrzeżeniach skarżącego wniesionych do planu, o czym stanowi załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały. Zostały zachowane wszelkie formalności odnoszące się do przyjęcia uwag zgłoszonych do zmiany planu. Sporządzenie planu zostało dokonane na prośbę właścicieli nieruchomości tego terenu, po konsultacji z Radą Sołectwa [...]. Wszelkie inwestycje i nakłady wynikające z realizacji zapisów przedmiotowej uchwały są wynikiem realizacji zamierzeń właścicieli nieruchomości. W załączniku nr 3 do uchwały nr X/I52/2011 Rada Miejska w Dziwnowie rozstrzygnęła o wszystkich zgłoszonych uwagach do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym o uwagach i zarzutach zgłoszonych przez skarżącego.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1064/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że kontrola prawidłowości procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie uchwały, nie dała podstaw do uznania, iż w procesie tym naruszono tryb uchwalania planu miejscowego określony w art. 14-20 ustawy. Zarówno treść zaskarżonej uchwały (planu zagospodarowania przestrzennego) jak i procedura jej przyjęcia odpowiadają wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu ustalenia planu nie pozbawiły skarżącego prawa własności części działek, mają natomiast wpływ na sposób wykonywania przez niego tego prawa, co jednak nie było wystarczające do uwzględnienia skargi ponieważ samo naruszenie interesu prawnego skarżącego nie oznacza obowiązku uwzględniania skargi na uchwałę w sprawie planu. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje jedynie wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego lub naruszeniem zasad bądź trybu sporządzania studium lub planu miejscowego (art. 28 u.p.z.p.), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Jednocześnie Sąd wskazał, że nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, a jedynym kryterium jakim jest zobowiązany się kierować przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, jest kryterium legalności. W związku z tym Sąd nie był uprawniony do oceny, czy ustalenia planu dotyczące przebiegu drogi wewnętrznej i jej parametrów są uzasadnione, gdyż byłaby to kontrola ustaleń planu pod względem celowości, naruszająca kompetencję organów gminy określoną w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego, wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 2518/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), ponieważ Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu wyroku kwestię, czy Rada Miejska w Dziwnowie uchwalając zakwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ustalając przeznaczenie części nieruchomości skarżącego pod drogi wewnętrzne. Sąd odwoławczy wskazał, że na Sądzie I instancji spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania polegającego na przeznaczeniu określonego terenu pod drogę wewnętrzną oznacza, że teren ten nadal pozostaje własnością jego dotychczasowego właściciela. Jednocześnie takie przeznaczenie skutkuje tym, że na tym terenie będzie mogła być zrealizowania tylko droga wewnętrzna. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Wprawdzie przeznaczenie określonego terenu pod drogi wewnętrzne nie pozbawia właściciela prawa własności, tak jak ma to miejsce w przypadku przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to nie oznacza to jeszcze, że konsekwencje takiego przeznaczenia pozostaną w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Istotną kwestią, która uszła uwadze Sądu I instancji była okoliczność, czy drogi określone w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako drogi wewnętrzne z praktycznego punktu widzenia nie będą pełniły roli dróg publicznych. Koszty urządzenia i utrzymania dróg wewnętrznych obciążają właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod te drogi. Dlatego istotnym jest ustalenie, czy obszar objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi teren o ograniczonym dostępie, czy też faktycznie użytkownikiem dróg wewnętrznych będzie znacząca liczba osób, co wskazywałoby, że omawiane drogi rzeczywiście będą pełniły rolę dróg publicznych, których urządzenie i utrzymanie zostało przez gminę przerzucone na właścicieli nieruchomości. W takiej sytuacji ograniczenie prawa własności wcale nie musi stanowić rozwiązania korzystniejszego od wywłaszczenia pod drogę publiczną za stosownym odszkodowaniem. W konsekwencji, zdaniem NSA wymagało rozważenia, czy w niniejszej sprawie nie doszło do zachwiania równowagi pomiędzy koniecznością zapewnienia interesu ogółu oraz jednostki i czy skarżący nie będzie zmuszony do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów (tak w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., Sprawa Bugajny i inni przeciwko Polsce, skarga nr 22531/05).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność §12 zaskarżonej uchwały w części. Powołując się na uregulowanie zawarte w art. 190 p.p.s.a. uzasadnieniu wyroku rozważył, czy Rada Miejska w Dziwnowie uchwalając zaskarżony przez Z.a W.a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do dróg wewnętrznych, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego gminy.

Sąd wyjaśnił, że ingerencja w sferę prawną podmiotu dokonywana konkretnymi działaniami planistycznymi gminy, naruszająca atrybuty właścicielskie dla swojej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie zagospodarowania nieruchomości nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu miejscowego, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązanie planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta tego prawa. W takim przypadku równie istotne jest przedstawienie wyczerpującej argumentacji wykazującej, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, a w ramach tego rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności jest jedynym możliwym w danych warunkach. Tymczasem z uzasadnienia uchwały wynika, że w odniesieniu do dróg wewnętrznych ze względu na stan własnościowy terenu, w tym pozostawienie wydzielonych ciągów komunikacyjnych jako komunikacji wewnętrznej, gmina nie ponosi kosztów związanych z przejęciem dróg na cele publiczne, ani nie ponosi kosztów związanych z realizacją sieci infrastruktury technicznej. Z treści przytoczonego fragmentu uzasadnienia wynika zatem, że działania gminy odnoszące się do dróg wewnętrznych jako komunikacji wewnętrznej mają na celu odciążenie budżetu gminy z kosztów ewentualnego przejęcia tych dróg na cele publiczne. Sąd wskazał, że nie sposób się z tym poglądem nie zgodzić w sytuacji, gdy drogi wewnętrzne takimi pozostają w rzeczywistości i w myśl art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dziwnów, są nimi drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Tymczasem, jak wynika z treści § 12 uchwały oraz rysunku planu w części odnoszącej się do terenu o symbolu O7KDW i terenu 07aKDW, pod drogę wewnętrzną przeznaczono teren, który w istocie nie będzie pełnić w przyszłości wyłącznie funkcji drogi wewnętrznej, albowiem droga ma charakter otwarty, przechodzi w drogę publiczną - ul. [...] i [...] w miejscowości [...] będzie pełnić funkcję, jaka przewidziana jest dla dróg publicznych ogólnodostępnych. Droga ta powstanie w wyniku wydzielenia jej z nieruchomości należącej do skarżącego, a urządzenie i utrzymanie tej drogi – zważywszy na jej charakter prawny spoczywać będzie na właścicielach nieruchomości. W takiej sytuacji ograniczenie prawa własności nie musi stanowić rozwiązania korzystniejszego od wywłaszczenia pod drogę publiczną za stosownym odszkodowaniem.

Sąd I instancji podniósł również, że ochrona prawa własności nie jest bezwzględna i podlega ograniczeniom, o jakich mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a ponadto zgodnie z art. 140 K.c. właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Konstytucja w art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym przypadku prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji dla osiągnięcia celów, dla których są stanowione określone ograniczenia, a muszą być one stanowione ustawą. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy umocowuje gminy do ustalania w planach miejscowych przeznaczenia i sposobów zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności, zaś z art. 3 ust. 1 wynika zasada władztwa planistycznego (samodzielności planistycznej) gminy. Prawo własności jest tylko jednym z wielu elementów, jakie należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Konieczność ingerencji w prawo własności winna być dokładnie przeanalizowana i uzasadniona przez organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd Wojewódzki następnie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, zważywszy na funkcje jaką ma pełnić droga wewnętrzna wydzielona z nieruchomości skarżącego uznać należało, że rada gminy uchwalając plan w części opisanej jako tereny 07KDW i 07aKDW przekroczyła granice władztwa planistycznego gminy albowiem ingerencja w prawo własności skarżącego, w stopniu w jakim ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, jest zbyt daleko idąca, nieuzasadniona i w istocie sprowadza się do wyręczenia gminy - kosztem właścicieli nieruchomości położonych na terenie 07aKDW i częściowo na terenie 07KDW w poniesieniu kosztów niezbędnych do wybudowania drogi publicznej (odszkodowania za wywłaszczenie, koszty budowy). Przy uchwalaniu planu i przeznaczaniu terenów 07KDW i 07aKDW pod drogę gmina nie rozważyła, czy nieruchomości skarżącego pozostałe po wydzieleniu terenu pod drogę zachowają swoją dotychczasową funkcję, tym bardziej, że już w tej chwili działka skarżącego po przeciwległej stronie od terenu planowanej drogi ograniczona jest drogą wewnętrzną stanowiącą współwłasność innych właścicieli nieruchomości położonych przy tej drodze. Możliwość powiększenia nieruchomości skarżącego o dotychczasową drogę jest z uwagi na współwłasność zdarzeniem niepewnym, a nadto nadmiernie ekonomicznie obciążającym.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skutkiem przeznaczenia w planie terenu 07KDW i 07aKDW pod drogę wewnętrzną jest niewątpliwie ograniczenie skarżącego w korzystaniu z przysługującego mu prawa własności. Dokonane ustalenia pozwalają zatem na stwierdzenie, że gmina nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Przy uchwalaniu planu w części objętej niniejszym wyrokiem nie zachowano równowagi pomiędzy koniecznością ochrony interesu powszechnego, a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek, powołał się tu na wyrok ETPC w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. 22531/05). Obciążenia nałożone zaskarżonymi ustaleniami planu na Z. W. są zdaniem Sądu I instancji nadmierne, zaś ograniczenie skarżącego w jego prawie własności nie zostanie niczym zrekompensowane, albowiem z uwagi na charakter planowanej drogi kwestia ewentualnego wywłaszczenia pod drogę publiczną, a co za tym idzie przyznania stosownego odszkodowania, nie jest przez gminę przewidziana.

Sąd I instancji zauważył też, że załączone do uchwały uzasadnienie w sposób niezwykle lakoniczny odzwierciedla intencje gminy co do zasadności uchwalenia planu dla terenów nim objętych. Znamienne jest natomiast to, ze Rada Miejska żadną miarą nie odniosła się do wynikających z planu ograniczeń prawa własności podkreślając jedynie, że uchwalenie planu nie wiąże się z poniesieniem kosztów przez budżet gminy. Wskazano również, że przyjęte w planie rozwiązania nie spowodują spadku wartości nieruchomości skutkujących roszczeniami odszkodowawczymi. W odniesieniu do terenów 07KDW i 07aKDW stwierdzenia te są przynajmniej wątpliwe i nie stanowią uzasadnienia tak szerokiej ingerencji planistycznej gminy w prawo własności skarżącego. W świetle powyższych ustaleń Sąd Wojewódzki stwierdził, że ustalenia planu zawarte w § 12 w części odnoszącej się do terenu oznaczonego jako 07KDW i 07aKDW zostały przyjęte z naruszeniem 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 K.c.

W skardze kasacyjnej Rada Miejska w Dziwnowie zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż przy uchwalaniu Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części objętej zapadłym wyrokiem, nie zachowano równowagi pomiędzy koniecznością ochrony interesu powszechnego, a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek, podczas gdy przedstawione w sprawie dokumenty oraz złożone wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości pozwalają na przyjęcie, że gmina - stosowanie do zasady równoważonego rozwoju - przy opracowywaniu planu miejscowego dokonała wyważenia wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i dokonała wyboru takich rozwiązań, które z jednej strony uwzględniają konieczność ochrony środowiska przyrodniczego i interesu ogółu społeczeństwa, ale z drugiej mają na względzie ważny interes indywidualny, co przesądza o zachowaniu zasady proporcjonalności przy wyborze rozwiązań uwzględnionych w zaskarżonej uchwale.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 190 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd administracyjny, lecz wszelkimi ustaleniami poczynionymi w sprawie przez Naczelny Sąd administracyjny, a tym samym ograniczenie się przy wydawaniu orzeczenia do powtórzenia argumentacji uzasadnienia wyroku NSA przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania.

W oparciu powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz organu od strony kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny pierwszego z podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji uznał się związany nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez NSA ale również poczynionymi przez NSA ustaleniami faktycznymi i ograniczył się przy ponownym rozpoznaniu skargi wyłącznie do powtórzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, argumentacji podanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r. Abstrahując od tego, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jaki sposób to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest konieczne aby taki zarzut był skuteczny, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.) sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zasięg tego rozwiązania jest jednak szerszy, bowiem zgodnie z regulacją zawartą w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i autora skargi kasacyjnej, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko - jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany po ponownym rozpoznaniu skargi przez Sąd pierwszej instancji na skutek uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od uprzednio wydanego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zawarł wykładnię przepisów prawa, która w tej sprawie wiązała Sąd pierwszej instancji. W takiej sytuacji Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie miał całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Wynika to wprost z treści przepisu art. 190 p.p.s.a. Ocena zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przede wszystkim zbadania, czy Sąd pierwszej instancji wydając ponownie wyrok, będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zastosował się do dyrektyw wynikających z treści art. 190 p.p.s.a. Organ nie kwestionuje, że Sąd zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez NSA. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje także, że wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie oparł się wyłącznie na stanie faktycznym będącym podstawą wydania wyroku przez NSA. Sąd pierwszej instancji zgodnie ze wskazaniami NSA poczynił dodatkowe ustalenia co do faktycznego charakteru przedmiotowych dróg wewnętrznych i ocenił te okoliczność z punktu widzenia konieczności zachowania równowagi pomiędzy interesem ogółu a interesem jednostki i czy skarżący nie będzie zmuszony do poniesienia zbyt daleko idących ciężarów. W skardze kasacyjnej poza zarzutem naruszenia rzeczonego art. 190 p.p.s.a. nie zarzuca się naruszenia innych przepisów postępowania. Zatem należy przyjąć, że organ nie kwestionuje ustaleń Sądu pierwszej instancji. W tych okolicznościach częściowe powołanie się na argumentację i ustalony już przy poprzednim rozpoznaniu sprawy stan faktyczny nie może być uznane za naruszenie art. 190 p.p.s.a. W szczególności nie świadczy to o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego, bowiem Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, zbadał ponownie wszystkie istotne okoliczności sprawy i prawidłowo je ocenił.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska, należy stwierdzić, że także on nie jest zasadny. Co prawda zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że przyczyną uwzględnienia skargi było niezachowanie równowagi pomiędzy koniecznością ochrony interesu powszechnego a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostki (skarżącego w pierwszej instancji), to jednak ta negatywna ocena działania Rady Gminy nie była jak twierdzi się w skardze kasacyjnej spowodowana tym, że Rada - stosowanie do zasady równoważonego rozwoju - przy opracowywaniu planu miejscowego, jakoby nie dokonała wyważenia wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i nie dokonała wyboru takich rozwiązań, które z jednej strony uwzględniają konieczność ochrony środowiska przyrodniczego i interesu ogółu społeczeństwa, ale z drugiej mają na względzie ważny interes indywidualny. Co do usytuowania drogi wewnętrznej 07aKDW w kontekście konieczności zachowania stosownej odległości między przyszłą zabudową a lasem ( 12 m), wynikającej z § 271 ust. 1 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690) wypowiedział się już Sąd Wojewódzki rozpoznający sprawę po raz pierwszy. Sąd ten stwierdził, że "Jak wynika z wyjaśnień złożonych na rozprawie przez przedstawiciela Gminy Dziwnów, odpowiedzialnego za przygotowanie i uchwalenie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżącemu wyjaśniono przesłanki zmiany przebiegu istniejącej dotychczas części drogi wewnętrznej, oznaczonej jako 07KDW, przez jej likwidację i wydzielenie drogi wewnętrznej 07aKDW, która przechodzić ma przez działkę skarżącego – w celu połączenia z dalszą częścią drogi 07 KDW oraz 08 KDW. Chodziło o stworzenie lepszych warunków zabudowy dla przylegających działek przez odsunięcie linii zabudowy od ściany lasu, w celu umożliwienia potencjalnym inwestorom (właścicielom działek przyległych) zachowania wymogów § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu było to ze strony planisty działanie w interesie nie tylko właścicieli wskazanych działek, lecz także w interesie ogólnym, wynikające z konieczności dostosowania rozwiązań planu do wymogów prawa. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Obszar objęty przedmiotowym planem przylega do lasu, zatem dostosowanie rozwiązań planu do przepisów regulujących odległość budynków od ściany lasu było uzasadnione i konieczne".

NSA rozpoznając skargę kasacyjną i Sąd Wojewódzki rozpoznający sprawę ponownie tego stanowiska nie zakwestionowały. Przyjąć zatem należy, że nie zarzucono Radzie Gminy że naruszyła konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), która zdefiniowana została w art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska. Bowiem Rada Gminy stosując zasadę zrównoważonego rozwoju przy opracowywaniu planu miejscowego prawidłowo wyważyła wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i wybrała takie rozwiązania, które z jednej strony uwzględniały konieczność ochrony środowiska przyrodniczego i interesu ogółu społeczeństwa, a z drugiej ważny indywidualny interes właścicieli działek przyległych do zaplanowanej drogi wewnętrznej 07a KDW. Podkreślić należy tu, że to stanowisko odnosi się wyłącznie do ustalonej w planie lokalizacji tej drogi.

Powody uwzględnienia skargi były natomiast inne. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaplanowana droga wewnętrzna 07aKDW będzie faktycznie pełnić w przyszłości funkcje drogi publicznej a z ustaleń planu wynika, że gmina nie będzie ponosić kosztów związanych z przejęciem dróg na cele publiczne, ani ponosić kosztów związanych z realizacją sieci infrastruktury technicznej. Zatem ustalenia planu odnoszące się do przedmiotowej drogi mają na celu odciążenie budżetu gminy od kosztów ewentualnego wybudowania utrzymania i ewentualnego przejęcia tej drogi na cele publiczne (odszkodowania za wywłaszczenie). Dlatego Sąd ten prawidłowo przyjął, że Rada przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego albowiem taka ingerencja w prawo własności Z. W. jest zbyt daleko idąca. Innymi słowy Sąd Wojewódzki zakwestionował status planowanej drogi a nie jej przebieg. Jednak w skardze kasacyjnej zarzutów do stanowiska Sądu co do wadliwego statusu przedmiotowej drogi i obciążenia kosztami jej budowy i utrzymania właścicieli działek na których położona będzie ta droga, nie sformułowano.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.