Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1715/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7,8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr/ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C.Z. i J.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 85/13 w sprawie ze skargi M.K. i D.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 85/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi M.K. i D.K., uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 104 i 105 § 1 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. umorzył w całości z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego przez J. i C.Z. na nieruchomości przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] została wzniesiona wiata o powierzchni zabudowy 24,11 m², o konstrukcji stalowej na słupkach z profili 60/60 mm, ustawionych na utwardzeniu z pozbruku, przykręcanych do podłoża. Zadaszenie wiaty stanowi blacha fałdowa, ocynkowana, polakierowana, ze spadkiem na teren sąsiedniej nieruchomości. Inspektor ustalił, że wiata ta została wzniesiona przez inwestora J.Z. na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 27 czerwca 2012 r. w Starostwie Powiatowym w S., zaś Starosta nie wniósł sprzeciwu wobec tego zgłoszenia.

Dalej organ zacytował przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a następnie wskazał, że skoro inwestor dopełnił obowiązku zgłoszenia i wzniósł obiekt legalnie, to postępowanie niniejsze, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Na skutek wniesionego przez M.K. odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 § 1 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając w tym zakresie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i art. 104 § 1 K.p.a. umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego (wiaty) na działce nr [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy zwrócił w pierwszej kolejności uwagę na fakt, że inwestor – J.Z. zgłosiła Staroście Szamotulskiemu zamiar budowy spornej wiaty. Zważywszy zaś na gabaryty i charakter tegoż obiektu nie wymagał on, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a jedynie konieczne było poprzedzenie budowy zgłoszeniem (art. 30 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy). Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor zgłaszając zamiar budowy wiaty przedłożył Staroście dokładne rysunki obrazujące zarówno wymiar obiektu, jak i jego posadowienie. Starosta zaś nie zgłosił sprzeciwu. W konsekwencji w połowie października 2012 r. J.Z. wybudowała wiatę, zgodnie ze zgłoszeniem. Zatem skoro zgłoszenie było skuteczne, to należało uznać, że inwestycję zrealizowano legalnie.

Nadto organ wojewódzki wskazał, że wprawdzie organ pierwszej instancji prawidłowo podał, że przedmiotowy obiekt istnieje na działce położonej przy ul. [...] w S., to jednak omyłkowo przypisał tej działce nr [...]. Wiata zaś jest posadowiona na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...]. Dlatego też organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wnieśli M.K. i D.K., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 6, 7, 8, 10, 105 § 1, 106 § 1 K.p.a., art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz § 2, 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej.

W piśmie z dnia 5 maca 2013 r. pełnomocnik J. i C.Z. wniósł o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 11 marca 2013 r. skarżący podnieśli, że inwestorzy wprowadzili Starostę w błąd dokonując zgłoszenia, nie nanosząc na mapkę załączoną do zgłoszenia istniejących obiektów, tj. altany i wiaty przy tylnej części budynku. Na przedmiotowej działce istnieją trzy dodatkowe, poza budynkiem mieszkalnym obiekty budowlane (altana i dwie wiaty).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w sprawie bezsporne jest, iż przedmiotowa wiata kwalifikuje się do obiektów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a mianowicie wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m². Przy czym zgodnie z pełnym brzmieniem tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. A contrario, budowa wiaty o większej powierzchni aniżeli 25 m², bądź budowa wiaty o powierzchni do 25 m², ale przekraczających liczbę dwóch na powierzchnię 500 m² działki wymaga – zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – uzyskania pozwolenia na budowę. Przy czym przepis ten, zdaniem Sądu, dotyczy także mniejszych działek, jednak przy zachowaniu określonych limitów, tzn. dwa obiekty (nie więcej) na działce o powierzchni 500 m². Należy więc wnioskować, jak zaznaczono, że na działce o powierzchni poniżej 500 m² może być zlokalizowany tylko jeden z obiektów o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nadto Sąd podniósł, że nie budzi wątpliwości, iż w niniejszej sprawie zamiar budowy przedmiotowej wiaty został milcząco zaakceptowany przez Starostę Szamotulskiego, poprzez niewniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 powyższej ustawy, a następnie wyjaśnił, iż wobec wątpliwości skarżącego wyrażonych w trakcie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, czy niniejszy obiekt nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę m.in. ze względu na okoliczność, iż stanowi już trzeci obiekt budowlany o powierzchni nieprzekraczającej 25 m², który został posadowiony na działce o powierzchni mniejszej niż 500 m², powstał problem, czy w tymże postępowaniu właśnie organy nadzoru budowlanego uprawnione były do badania, czy zgłoszenie obiektu zostało dokonane prawidłowo.

Dalej Sąd wskazał na kompetencje organu stopnia powiatowego i wojewódzkiego, a następnie podał, że z brzmienia art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ustawy Prawo budowlane wynika, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie także wtedy, gdy inwestycja została już wykonana (art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane). W takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może stosować środki określone w art. 51 tej ustawy. Zdaniem Sądu dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma jedynie takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b ustawy Prawo budowlane.

W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom organów orzekających, Sąd uznał, że nie można było przyjąć, iż wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o istniejące w obrocie prawnym zgłoszenie, oznacza, że wiata wybudowana została zgodnie z obowiązującymi przepisami i że organ nadzoru budowlanego nie może już w przyszłości ocenić tej okoliczności. Nadto Sąd wyjaśnił, że przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy stosować też w sytuacji budowy obiektu budowlanego z naruszeniem art. 30 ust. 1. Jeżeli więc inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia, bo np. tak jak w niniejszej sprawie, organ architektoniczno-budowlany nie zbadał, czy na działce o pow. do 500 m² istnieją już inne obiekty o pow. do 25 m² o charakterze wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan lub przydomowych oranżerii, a budowa tego typu obiektu mogła być sprzeczna z przepisami prawa (nie podlegała zgłoszeniu, lecz pozwoleniu na budowę) – organ nadzoru budowlanego ma podstawy prawne, by stosować środki przewidziane w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd zauważył, że w zgłoszeniu z dnia 27 czerwca 2012 r. uczestniczka postępowania J.Z. podała, iż na działce nr [...] znajduje się jedynie budynek mieszkalny.

W ocenie Sądu w toku kontroli organ nie zbadał sposobu zagospodarowania kontrolowanej nieruchomości, a okoliczność ta jest o tyle istotna, że w przypadku ustalenia, iż na działce tej, której powierzchnia - jak wynika z załączonego do skargi odpisu księgi wieczystej - wynosi 462 m² znajduje się już jeden obiekt wymieniony w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to do budowy przedmiotowej wiaty wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W sytuacji zatem ustalenia, że przed zgłoszeniem zamiaru budowy wiaty na działce nr [...] istniał już co najmniej jeden obiekt określony w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, należałoby przyjąć, że budowa tejże wiaty została dokonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wówczas, zdaniem Sądu, mogą zaistnieć podstawy do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z tego powodu, w ocenie Sądu, doszło również do naruszenia przepisu art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, co najmniej przedwcześnie, a niewykluczone, że bezpodstawnie, iż postępowanie w sprawie legalności budowy wiaty na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] w S. było bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Kończąc Sąd wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organy nadzoru budowlanego, kierując się przepisem art. 135 powyższej ustawy zastosują się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wnieśli uczestnicy postępowania – C.Z. i J.Z. zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

2/ art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu inwestorów;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustawodawca poprzez brzmienie warunku określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2 nie reguluje przypadku gdy działka ma powierzchnię mniejszą niż 500 m², co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że na działce o powierzchni mniejszej niż 500 m² może być zlokalizowany tylko jeden z obiektów o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania podług norm przepisanych".

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazali, że sporna wiata powstała na podstawie zgłoszenia, od którego Starosta nie wniósł sprzeciwu, co oznacza, że wiata ta powstała legalnie. Zaś uchybienia organów polegające na nieprzeprowadzeniu dokładnego postępowania dowodowego i niezbadaniu sprawy nie mogą mieć negatywnych konsekwencji dla inwestorów, którzy wykonali wszystkie swoje obowiązki – dokonali zgłoszenia chęci budowy wiaty, a organ – co już wyżej wskazano – nie wniósł sprzeciwu. Przy czym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane skarżący kasacyjnie wskazali, że normę tę należy odczytywać w ten sposób, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat, altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m². Łączna liczba tych obiektów na działce nie może natomiast przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący – M.K. i D.K. wnieśli o jej oddalenie w całości i obciążenie skarżących kasacyjnie kosztami postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazali na bezzasadność zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, a tym samym prawidłowość zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zakwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem wynikających z tych norm zasad, tj. z naruszeniem słusznego interesu skarżących kasacyjnie i nieposzanowaniem zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Tych zarzutów, w realiach niniejszej sprawy, nie sposób podzielić.

Okolicznością bezsporną jest, że przedmiotowa wiata była przedmiotem zgłoszenia właściwemu organowi oraz iż organ ten nie wniósł sprzeciwu. Zatem problem w zakresie uchybienia ww. przepisom postępowania sprowadza się do tego, czy w przypadku skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy obiektu o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego może prowadzić postępowanie w stosunku do tak posadowionego obiektu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, że taka sytuacja, co do zasady, jest możliwa. Stanowi o tym wprost przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, a następnie w przypadku spełnienia przesłanek organ kontynuuje postępowanie na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Natomiast ust. 7 art. 51 stanowi, że "przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Z powyższego wynika zatem, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51 ustawy Prawo budowlane stosuje się do robót już wykonanych. Zaś w sytuacji, w której okazałoby się, że skarżąca kasacyjnie, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, dokonała zgłoszenia z niepełnymi danymi – na załączonym do zgłoszenia rysunku inwestor naniósł jedynie projektowaną wiatę i istniejący budynek mieszkalny, podczas gdy na działce nr [...] – zgodnie z twierdzeniami skarżących, co wg prawidłowych wytycznych Sądu pierwszej instancji mają ustalić organy administracji w toku ponownie rozpatrywanej sprawy – istniały jeszcze dwa inne obiekty (czego właściwy organ nie sprawdził), to nie stworzono by sytuacji, w której inwestor byłby chroniony przez przepisy art. 7 i 8 K.p.a. Zwrócić bowiem należy uwagę, że norma art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z jej art. 30 ust. 1 pkt 1 zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę m. in. wiaty o powierzchni do 25 m² i pozwala na skorzystanie z uproszczonej procedury jaką jest zgłoszenie, z tym że aby można było skorzystać z instytucji zgłoszenia łączna liczba obiektów o których mowa w pkt 2 ust. 1 art. 29 nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m² działki.

W tym miejscu wskazać należy, że za utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się pogląd, iż zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane bez wymaganego zgłoszenia, jednakże do takich sytuacji nie należą te, gdy inwestor dokonuje zgłoszenia robót, których realizacja powoduje naruszenie norm prawnych (wyrok NSA z 28.4.2004 r., OSK 108/04, ONSAiWSA 2004/1/26). Także i w doktrynie wyrażono pogląd, że tryb przewidziany w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, z mocy art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, ma zastosowanie także i do sytuacji prowadzenia robót budowlanych, jeśli są budową, zgodnie z dokonanym, ale nieprawidłowym zgłoszeniem. Przepisy te mają zastosowanie także do robót już zakończonych (patrz. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, wyd. CH Beck, str. 562).

Zatem w sytuacji gdyby okazało się, że w momencie dokonania zgłoszenia projektowana wiata nie spełniała warunków z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to należałoby uznać, że została ona zrealizowana z naruszeniem art. 30 ust. 1 powyższej ustawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. za nieuzasadnione.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie nie podziela wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, jednakże wadliwość ta nie stanowi podstawy do jego uchylenia, gdyż zakwestionowany wyrok, co do zasady, odpowiada prawu.

Regułą jest, że roboty budowlane, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od tej zasady ustawodawca przewidział jednak wyjątki. W art. 29 ustawy Prawo budowlane został wskazany katalog budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ale w powiązaniu z art. 30 tej ustawy wymagają dokonania zgłoszenia. Norma art. 29 w powiązaniu z art. 30 ustawy Prawo budowlane ma na celu zmniejszenie kontroli administracyjnej dotyczącej przedsięwzięć drobnych, nieskomplikowanych pod względem technicznym, łatwych do realizacji.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty w nim wskazane o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 25 m². Zaś druga część przepisu ogranicza ilość obiektów, jakie mogą znajdować się na danym terenie – maksymalnie dwa "na każde 500 m2 powierzchni działki". Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że nie tylko na działce o powierzchni minimum 500 m², ale także na działce o powierzchni mniejszej możliwe jest wybudowanie maksymalnie dwóch obiektów o których mowa w tym przepisie, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (patrz: wyrok NSA z dn. 14.10.2010 r., II OSK 1605/09, LEX nr 746677; wyrok NSA z dn. 12.03.2009 r., II OSK 347/08, LEX nr 529824; zobacz także: S. Szuster, komentarz do zmiany art. 29 ustawy Prawo budowlane, zawarty w zbiorze LEX pod art. 29 ustawy Prawo budowlane). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analizowany przepis nie ma na celu wskazania minimalnego obszaru działki na którym mogą powstać wymienione w jego treści obiekty, ale wprowadza ograniczenie ilości obiektów które mogą zostać wybudowane na danym obszarze bez pozwolenia na budowę.

Za taką interpretacją przedmiotowej normy przemawia także jej wykładnia historyczna. Otóż przed nowelizacją tego przepisu w 2005 r. (zmiana została dokonana ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz.1364) jego brzmienie było następujące "zezwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m², przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500 m² powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m²". Skoro ustawodawca nowelizując przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zrezygnował z określenia minimalnej powierzchni działki, na której możliwe było wybudowanie wskazanych obiektów bez pozwolenia na budowę, to stwierdzić należy, że przepis ten w nowym brzmieniu ogranicza jedynie ilość obiektów, jakie mogą przypadać na każde 500 m² działki, nie wskazuje zaś minimalnej powierzchni działki na jakiej mogą powstać takie obiekty.

Konkludując wskazać należy, że wprawdzie wykładnia powyższego przepisu prawa materialnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji przestaje w tej sprawie wiązać, gdyż zastępują ją interpretacja prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, to jednak wytyczne Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania nadal pozostają aktualne, oczywiście z uwzględnieniem interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dokonanej w niniejszym uzasadnieniu. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji powołał się na naruszenie przepisów postępowania przez organy w zakresie nieustalenia sposobu zagospodarowania działki na której powstała sporna wiata, w szczególności w kontekście ewentualnego istnienia na niej innych obiektów o których mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak już wyżej wskazano przepis ten ogranicza możliwość budowy wymienionych w nim obiektów do dwóch "na każde 500 m² powierzchni działki" bez pozwolenia na budowę. Zatem ustalenie, że budowa przedmiotowej wiaty została zgłoszona w sytuacji, gdy na działce nr [...] istniały już co najmniej dwa obiekty o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to wówczas konieczne będzie przyjęcie, iż zgłoszenie to nastąpiło z naruszeniem prawa (budowa wiaty wymagała pozwolenia na budowę). Zaś konsekwencją takiego ustalenia będzie konieczność wszczęcia stosownego postępowania naprawczego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotową skargę kasacyjną oddalił.