Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 367/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15zzs4 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 24 ust. 2, ust. 4, ust. 5, ust. 5a, ust. 5b, ust. 5c, ust. 5d, ust. 5e, ust. 5f, ust. 6art. 28 ust. 2, ust. 3, ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 15, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Waldemar Michaldo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia 31 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z dnia 3 grudnia 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

W dniu 28 września 2021 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek J.R. o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na jego trudną sytuację finansową i zdrowotną.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi decyzją z dnia 3 grudnia 2021 r. nr 2713/2021 odmówił J.R. umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadząca działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 45.537,67 zł, w tym na:

1. ubezpieczenia społeczne za okres 12.2000 r. – 02.2003 r., 02.2013 r. w łącznej kwocie 36.502,14 zł, w tym z tytułu:

– składek - 11.398,14zł,

– odsetek liczonych na dzień 28 września 2021 r. - 25.104,00 zł;

2. ubezpieczenia zdrowotne za okres 12.2000 r. – 02.2003 r., 01-02.2013 r. w kwocie 8.837,23 zł, w tym z tytułu:

– składek - 2.874,23 zł,

– odsetek liczonych na dzień 28 września 2021 r. - 5.963,00 zł,

3. Fundusz Pracy za okres 04-06.2001 r., 01.2002 r. w kwocie 198,30 zł, w tym z tytułu:

– składek - 60,30 zł,

– odsetek liczonych na dzień 28 września 2021 r. - 138,00 zł.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że odmowa umorzenia składek wynikała z faktu, że:

– nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych;

– wnioskodawca nie wykazał, że zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego gospodarstwa domowego;

– wnioskodawca nie wykazał, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń;

– wnioskodawca nie wykazał również, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W piśmie z dnia 17 grudnia 2021 r., które wpłynęło do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 20 grudnia 2021 r., J.R. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o umorzenie składek, gdyż z uwagi na trudną sytuację finansową oraz zdrowotną nie jest on w stanie uregulować tych należności.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. nr UP-81/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku-Białej utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi z dnia 3 grudnia 2021 r. nr 2713/2021. W uzasadnieniu swojej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z dnia 21 października 2021 r. wynika, że J.R.: jest żonaty; nie pracuje zarobkowo; pobiera rentę w wysokości 1.258,05 zł brutto, tj. 1.072,05 zł netto; nie posiada dochodu z innych źródeł; nie pobiera zasiłku z Urzędu Pracy; nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej; nie korzysta z innych form pomocy; ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem: z tytułu miesięcznych opłat w wysokości 42,17 zł, opłat eksploatacyjnych w wysokości około 700,00 zł, koszty związane z leczeniem w wysokości około 700,00 zł oraz inne w wysokości 312,00 zł; prowadzi gospodarstwo domowe z żoną – K.R., która uzyskuje dochód w wysokości 2.440,76 zł; posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaciągniętych kredytów w wysokości 9.375,00 zł, spłacane w dobrowolnych wpłatach w wysokości 781,00 zł; we współwłasności posiada: dom o powierzchni 85 m2 (½ części) w gminie J. o nr [...] oraz gospodarstwo rolne (grunt orny zabudowany) o powierzchni 0,6985 ha w gminie J.; posiada samochód marki Citroen model C4 z 2006 r.; nie posiada innych praw majątkowych oraz wierzytelności. Z powodu złego stanu zdrowia wnioskodawca nie może wykonywać żadnej pracy zarobkowej, a w związku z tym nie jest on w stanie poprawić swojej, już i tak trudnej, sytuacji materialnej. Organ wskazał, że J.R. cierpi na: marskość wątroby, żylaki przełyku, wtórną niedokrwistość i małopłytkowość, niewydolność serca z umiarkowanie obniżoną frakcją wyrzutową lewej komory, umiarkowaną złożoną wadę serca aortalną i mitralną, nadciśnienie tętnicze, przednerkową niewydolność nerek, anemię normocytarną, polip jelita grubego, guzki odbytu, guzki tarczycy w trakcie diagnostyki, zwyrodnienie stawów kolanowych, przewlekłą niewydolność żył kończyn dolnych, zaburzenia emocji i nastroju, zapalenia stawu krzyżowo-biodrowego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych dodał, że w celu rozpatrzenia sprawy skorzystał z danych wygenerowanych z systemu informatycznego oraz rejestrów centralnych: CEIDG, Centralnej Ewidencji Pojazdów oraz Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Na ich podstawie organ ustalił, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą pod nazwą J. (kod PKD 43.11.Z - Rozbiórka i burzenie obiektów budowlanych), a od czasu zaprzestania prowadzenia działalności nie podlega on do ubezpieczeń społecznych w ZUS, tj. od 27 lutego 2013 r. Ponadto J.R. jest właścicielem nieruchomości - gruntów ornych zabudowanych w miejscowości P., gminie J. o powierzchni 0,6985 ha stanowiącą ustawową wspólność majątkową małżeńską, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa - Podgórza w Krakowie prowadzi KW nr [...] - na wskazanym majątku ZUS dokonał wpisu do hipoteki celem zabezpieczenia należności z tytułu składek za okres od lutego 2000 r. do marca 2003 r. na kwotę 17.582,42 zł. Wnioskodawca jest też właścicielem samochodu FSO-Warszawa Polonez Caro 1.5 z 1992 r.

Zakład ubezpieczeń Społecznych podniósł również, że zweryfikował zadłużenie w zakresie ewentualnego przedawnienia i stwierdził, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Organ ustalił, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone, a czynności mające wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia zostały wyjaśnione w decyzji ZUS z dnia 3 grudnia 2021 r. nr 2713/2021 i pozostają aktualne.

W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ wskazał, że przesłanki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 tej ustawy nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Z kolei przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c ww. ustawy nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy Prawo upadłościowe. Natomiast przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodzi, gdyż J.R. zaprzestał prowadzenia działalności 27 lutego 2013 r., a jednocześnie nie wystąpiła przesłanka braku majątku niepodlegającego egzekucji, bowiem jest on właścicielem nieruchomości; ponadto nie wystąpił brak następców prawnych. Zdaniem organu, przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi wnioskodawca przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zachodzi, gdyż Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Także przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy nie zachodzi według organu, gdyż nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zaległości figurujące na koncie J.R. zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym. Organem prowadzącym egzekucję jest Naczelnik II Urzędu Skarbowego w Krakowie. Dokonane czynności nie doprowadziły do wyegzekwowania całości zadłużenia. Postępowanie egzekucyjne nie zostało ocenione jako całkowicie nieskuteczne. Aktualnie postępowanie egzekucyjne jest zawieszone z uwagi na zawarty układ ratalny. Organ podkreślił, że postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki bowiem postępowanie toczy się nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki umorzenia określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365) oraz art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia organ stwierdził, że zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej przez J.R. działalności gospodarczej. Organ podkreślił, że za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również negatywnymi skutkami oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność. Brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a priorytetem dla przedsiębiorcy winno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, w tym obowiązkowych składek.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania, itp.), czy mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się. Umorzenie należności jest bowiem zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W ocenie organu, udokumentowane przez wnioskodawcę problemy zdrowotne, choć stanowią dla niego utrudnienia w codziennej egzystencji, to nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Przedłożona do sprawy dokumentacja medyczna nie potwierdza bowiem jednoznacznie, aby J.R. nie mógł podejmować pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ponadto jak wynika z oświadczenia, pobiera on rentę, która została przyznana do 31 sierpnia 2022 r. W związku z powyższym organ uznał, że wnioskodawca nie udowodnił, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, która w składanych wnioskach nie została nawet podniesiona. Brak jest więc, zdaniem organu, podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia uniemożliwia wnioskodawcy uzyskiwanie dochodu pozwalającego na spłatę należności względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, również bardzo ograniczone możliwości płatnicze J.R., podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do umorzenia zaległości. Organ stwierdził, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Z poczynionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustaleń wynika, że od czasu zaprzestania prowadzenia działalności J.R. nie podlega do ubezpieczeń społecznych w ZUS. Organ stwierdził, że z przekazanych przez wnioskodawcę informacji wynika, że pobiera on rentę w wysokości 1.258,05 zł brutto, tj. 1.072,05 zł netto i że prowadzi gospodarstwo domowe z żoną – K.R. Zgodnie z ustaleniami organu K.R. jest zatrudniona: 1) od 18 stycznia 2016 r. jako pracownik w pełnym wymiarze czasu pracy w J. Sp. z o.o., podstawa składek na ubezpieczenia społeczne kształtowała się następująco: w październiku 2021 r. - 3.680,34 zł; w listopadzie 2021 r. - 3.741,29 zł; w grudniu 2021 r. - 3.705,32 zł (zatem dochód średniomiesięczny wynosi ok. 3.708,32 zł, tj. około 2.830,00 zł netto), 2) od 23 listopada 2018 r. jako zleceniobiorca w A. Sp. z o.o., podstawa składek na ubezpieczenia społeczne kształtowała się następująco: w październiku 2021 r. - 107,45 zł; w listopadzie 2021 r. - 201,95 zł; w grudniu 2021 r.-687,90 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził zatem, że aktualny dochód w analizowanym gospodarstwie domowym składa się z renty, którą otrzymuje J.R. oraz dochodu uzyskiwanego przez jego żonę. Na tej podstawie ustalono, że kształtuje się on na poziomie znacznie wyższym od opracowanego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych 14 grudnia 2021 r. minimum socjalnego, który za III kwartał 2021 r. wyniosło 2.225,96 zł dla dwuosobowego gospodarstwa pracowniczego. Zdaniem organu, potwierdza to, że możliwe jest zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych rodziny wnioskodawcy.

W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, analiza ustalonych w postępowaniu faktów nie prowadzi również do wniosku, że sytuacja J.R. nosi znamiona ubóstwa, a przedstawione argumenty nie znalazły odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Posiada on bowiem źródło dochodu w postaci pobieranej renty. Biorąc jednak pod uwagę wysokość renty oraz wykazane wydatki ponoszone w gospodarstwie domowym, które są znacznie większe od wysokości dochodu jakim dysonuje wnioskodawca, organ podniósł, że częściowo pozostaje on na utrzymaniu swojej żony, zgodnie z prowadzonym wspólnie gospodarstwie domowym. Zatem egzystencja wnioskodawcy jest, zdaniem organu, niezagrożona.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zauważył przy tym, że akcentowane posiadanych zobowiązań wobec innych wierzycieli nie może być argumentem przemawiającym za umorzeniem należności z tytułu składek. Organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jako wierzyciel należnych składek nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika, a wnioskodawca nie ma podstaw, aby przedkładać ich interesy nad roszczenia względem należności z tytułu składek. Przepisy, w oparciu o które Zakład Ubezpieczeń Społecznych realizuje zadania jako wierzyciel, nie uprawniają bowiem do dokonywania działań mogących wpływać na polepszenie sytuacji innych wierzycieli, w szczególności cywilnoprawnych, ponieważ należności z tytułu składek korzystają ze szczególnej ochrony prawnej.

Zdaniem organu, nie istnieją też, opisane w treści rozporządzenia, szczególne okoliczności przemawiające za natychmiastowym uwolnieniem J.R. od ciążącej zaległości.

W ocenie ZUS, istnieje natomiast możliwość chociażby niewielkimi kwotami, np. w formie zawartego układu ratalnego, na wywiązanie się przez wnioskodawcę z zobowiązań składkowych. Podjęcie więc decyzji o umorzeniu należności, biorąc pod uwagę powyższą argumentację, na chwilę obecną byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. W związku z powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z dnia 3 grudnia 2021 r. nr 2713/2021.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku Białej J.R. wniósł na nią skargę. Skarżący oświadczył, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej. Wskazał, że w dniu 9 sierpnia 2014 r. miał wypadek przy pracy i od tej pory nie mógł pracować. Dodatkowo w maju 2017 r. rozpoznano u niego takie choroby jak: marskość wątroby, żylaki przełyku, wtórną niedokrwistość i małopłytkowość, niewydolność serca z umiarkowanie obniżoną frakcją wyrzutową lewej komory, umiarkowaną złożoną wadę serca aortalną i mitralną, nadciśnienie tętnicze, przednerkową niewydolność nerek, anemię normocytarną, cukrzycę, polip jelita grubego, guzki krwawnicze odbytu, guzki tarczycy w trakcie diagnostyki, zwyrodnienie stawów kolanowych, przewlekłą niewydolność żył kończyn dolnych, zaburzenia emocji i nastroju, zapalenia stawu krzyżowo-biodrowego. Ze względu na te schorzenia skarżący od 2016 r. znajduje się na rencie powypadkowej w kwocie 1000 zł miesięcznie. Dodatkowo otrzymał orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydane na stałe. J.R. podniósł, że sytuacja finansowa jego rodziny uległa pogorszeniu, gdyż ich jedyny stały dochód stanowiła pensja jego żony. Obecnie przebywa ona jednak na zwolnieniu po operacji, gdyż wykryto u niej nowotwór. W związku z tym ledwo starcza im na pokrycie kosztów życia oraz kosztów leczenia żony skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm., zwanej dalej ustawą o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do wspomnianego powyżej ust. 3 omawianego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd zwrócił się do stron postępowania o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP oraz podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Sąd poinformował, że w takiej sytuacji sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Ani skarżący ani pełnomocnik organu nie udzielili odpowiedzi na powyższe wezwania Sądu.

Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 9 czerwca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.

Przystępując zatem do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi naruszają prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Jedną z podstaw prawnych zaskarżonych decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.). Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W myśl ust. 3 art. 28 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 i 2320);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał także przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365), zgodnie z którym ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia "należności z tytułu składek" (a więc zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.: składek oraz odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia), unormowane w przywołanych powyżej przepisach art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność umorzenia powyższego postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość.

Wskazane ustalenia są więc konieczne niezależnie od tego, czy strona się na nie powołuje. Organy powinny dać temu wyraz w uzasadnieniach swoich decyzji. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek organy obowiązane były w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i przedstawić to szczegółowo w uzasadnieniach rozstrzygnięć.

Problem przedawnienia należności z tytułu składek regulują przepisy art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. Przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.

Z dniem 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony przez art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. nr 241 poz. 2074 ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych co do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu, a nie jak dotychczas przedawnieniu 5-letniemu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w dwóch uchwałach Sądu Najwyższego: z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08 (Lex nr 396253) i z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt I UZP 4/08 (Lex nr 396249) oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1102/08, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że do nieprzedawnionych do 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por: NSA w wyroku z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II GSK 72/09).

Mocą powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zgodnie z którym nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

Dodano także ust. 5a-5d w brzmieniu:

"5a. Bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty.

5b. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

5c. Bieg terminu przedawnienia przerywa ogłoszenie upadłości. Po przerwaniu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się na nowo od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się postanowienia o ukończeniu postępowania upadłościowego lub jego umorzeniu.

5d. Przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej lub następcy prawnego następuje po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja została wydana".

Natomiast art. 24 ust. 6 u.s.u.s. stanowił, że bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy.

Przepis art. 24 ust. 5b z dniem 1 lipca 2004 r. uległ dalszej nowelizacji na postawie art. 10 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1264) i otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego".

Na podstawie tejże nowelizacji po ust. 5d dodano także ust. 5e w brzmieniu: "bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia trwa do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata".

Z kolei w oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 138, poz. 808), po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f w brzmieniu: "w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna"), zaś ust. 6 otrzymał brzmienie: "bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w ust. 4, ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowania aktu poświadczenia dziedziczenia, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy".

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232 poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy z dnia 16 września 2011 r., do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego przepisu (por: Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).

Należy także zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18, stwierdził, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych organy powinny mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne. Inne regulacje obowiązywały bowiem w tej mierze w okresie do końca 2002 r., inne w okresie od 2003 r. do 2011 r., a jeszcze inne od 2012 r. Dotyczy to nie tylko samych okresów przedawnienia (5 lub 10 lat), ale także różnych okoliczności powodujących zawieszenie tego biegu. Do tego należy dostrzec istotną na gruncie tej sprawy problematykę intertemporalną dotyczącą nie tylko relacji pomiędzy zmieniającymi się okresami przedawnienia (5-10 lat), ale także wystąpienia i skuteczności poszczególnych okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia.

Tymczasem organy obu instancji nie przeprowadziły w uzasadnieniach swoich decyzji wyczerpującej analizy w oparciu o przedstawione przepisy kwestii przedawnienia poszczególnych składek. Co prawda organ I instancji (ZUS I Oddział w Łodzi) wskazał na okoliczności, które jego zdaniem spowodowały, że nie doszło do przedawnienia składek, jednak swoich twierdzeń nie poparł żadnymi dowodami.

W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów, na które powołuje się w swojej decyzji organ I instancji, tj. akt dotyczących wszczęcia wobec skarżącego w dniu 28 lutego 2005 r. postępowania egzekucyjnego, zawartych przez skarżącego umów ratalnych z dnia 20 lipca 2015 r. i z dnia 4 września 2019 r. oraz złożonych przez niego w dniu 13 stycznia 2015 r. i 12 sierpnia 2019 r. wniosków o umorzenie na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551). Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy zdaniem organu w danej sprawie zachodzi jedna z przesłanek z art. 24 u.s.u.s. skutkująca zawieszaniem biegu przedawnienia należności z tytułu zaległych składek winien tą przesłankę wykazać stosownym dowodem dołączając go do akt sprawy.

Jeżeli natomiast chodzi o organ II instancji to ograniczył się on jedynie do stwierdzenia, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu, a czynności mające wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia zostały wyjaśnione w decyzji ZUS z dnia 3 grudnia 2021 r. nr 2713/2021 i pozostają aktualne. Organ II instancji nie dokonał zatem własnych ustaleń odnośnie kwestii przedawnienia składek i nie zajął własnego stanowiska w tym przedmiocie co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na tym, że każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji może być w wyniku odwołania (czy też tak ja w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) również rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie, oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie II instancji, którego przedmiotem nie jest weryfikacja, a ponowne rozpoznanie sprawy. Organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, a zatem nie może on się ograniczyć tylko do kontroli wydanej prze ten organ decyzji.

Podkreślić ponadto trzeba, że utrzymanie w mocy decyzji nie oznacza, iż organ II instancji nie musi przeprowadzić postępowania odwoławczego, polegającego na zbadaniu sprawy i podjęciu ponownego rozstrzygnięcia. Sformułowanie "utrzymanie w mocy" jest określeniem, które wskazuje jedynie formalnie na utrzymanie w mocy bytu decyzji organu I instancji, ale i oznacza zarazem, że treść rozstrzygnięcia organu II instancji, choć tożsama z rozstrzygnięciem organu I instancji, stanowi wynik przeprowadzonego samodzielnie przez organ wyższego stopnia postępowania.

Co więcej, dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie II instancji odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji, nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu organu I instancji. Nie może być tak, że odesłanie do uzasadnienia decyzji organu I instancji, zastępuje w tym przypadku ocenę, którą winien dokonać ponownie organ II instancji. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa.

Jak to już zostało powyżej wskazane, w realiach przedmiotowej sprawy, organ II instancji nie zbadał kwestii przedawnienia składek, a jedynie ograniczył się do odesłania do uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Powyższe uchybienia organów obu instancji uniemożliwiają Sądowi dokonanie pełnej kontroli zaskarżonych decyzji w zakresie tego, czy należności przynajmniej w dacie wydania tych decyzji nie uległy choćby częściowemu przedawnieniu.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide - wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt: II FSK 1665/06 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12).

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13,). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji.

Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że nadesłane przez organ akta sprawy, z uwagi na swoje braki, uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanych przez ten organ ustaleń. Wymaga podkreślenia, że Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonej decyzji, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi. Wskazać trzeba, że obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Niedopuszczalne jest, aby Sąd orzekał nie dysponując zebranymi i powoływanymi przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. Zdaniem Sądu analiza przekazanych przez organ akt administracyjnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przedmiotowe akta nie zawierają dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonanych przez organy ustaleń odnośnie braku przedawnienia składek.

Nieudokumentowanie przez organy podatkowe obu instancji okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści tych przepisów wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) powinien być zatem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń.

Podsumowując należy wskazać, że w świetle powyższych okoliczności organy zobowiązane były do przedstawienia w uzasadnieniach swoich decyzji stosowne analizy odnośnie kwestii przedawnienia poszczególnych składek oraz załączenia do akt administracyjnych niezbędnej dokumentacji, na podstawie której ustaliły, że należności z tytułu składek ciążących na skarżącym nie uległy przedawnieniu.

Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżonymi decyzjami, obligowały Sąd do ich wyeliminowania z porządku prawnego. Należy przy tym zauważyć, że niniejszy wyrok nie przesądza kwestii umorzenia zaległości składkowych, gdyż wskazane braki akt sprawy uniemożliwiają Sądowi odniesienie się do twierdzeń organu o braku spełnienia przez skarżącego przesłanek umorzenia należności z tytułu składek.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obu instancji w pierwszej kolejności powinny poddać analizie kwestię przedawnienia należności składkowych. W tym zakresie powinny mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w uzasadnieniu wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi. Po wtóre, powinny udokumentować wszystkie okoliczności, na które będą się powoływać w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Dopiero po ustaleniu, że pozostały nieprzedawnione zaległości z tytułu składek organy powinny rozpoznać wniosek skarżącego o umorzenie tych zaległości w świetle przepisów art. 28 u.s.u.s.

W przeciwnym wypadku winny umorzyć postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek w odpowiednim zakresie.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a., orzekł – jak w sentencji wyroku.

Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa jej uchylenie stało się konieczne.