Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1956/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 151 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. S.i T. S. od decyzji Ministra Rozwoju z dnia (...) lipca 2020 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 1956/20

Uzasadnienie

Wojewoda (...) decyzją z (...) lutego 2018, nr (...), na podstawie art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U, z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) ustalił na rzecz J. i T. S. odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej (...) P. – W. na odcinku R. – K. (długości ok. [...] km), oznaczonej geodezyjnie jako; działka nr (...) o pow. (...) ha, arkusz mapy 1, obręb (...) – L., gmina (...), powiat (...) i, województwo (...) , zapisanej w księdze wieczystej nr KW (...), prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., jako wspólność ustawowa majątkowa małżeńska J. i T. S., w kwocie wynoszącej [...] zł (słownie złotych: siedemnaście tysięcy czterysta trzydzieści 00/100).

Po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od powyższej decyzji Minister Rozwoju decyzją z (...) lipca 2020r. Nr (...) na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z dnia [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.), dalej zwanej specustawą drogową oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65, ze zm.) dalej: ugn wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę.

W myśl art. 12 ust. 1, 2 i 4 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 cytowanej ustawy.

Odszkodowanie za przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust.4 specustawy drogowej zgodnie z treścią art. 12 ust.4f ww. ustawy przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Na mocy odesłania wyrażonego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do jego ustalenia i wypłacenia stosuje się odpowiednio zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 ww. ustawy, który stanowi że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Na zlecenie Wojewody (...) w dniu [...] października 2016 r. biegły D. B. sporządził operat szacunkowy zawierający wycenę wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr (...).

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. strony postępowania przedłożyły opinię nr (...) Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we (..) z [...] marca 2017 r., w zakresie oceny opracowania autorstwa D. B.. Zgodnie z opinią Komisji Arbitrażowej opracowanie autorstwa D. B. nie mogło zostać uznane za prawidłowo sporządzone. Komisja stwierdziła, że biegły nieprawidłowo przeprowadził analizę rynku nieruchomości drogowych odrzucając cześć transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, które mogły stanowić zbiór nieruchomości podobnych. W ocenie Komisji powyższe mogło mieć wypływ na końcowy wynik oceny. Komisja zarzuciła naruszenie art. 4 pkt 16 ugn jak i art 153 ust. 1 ugn i § 4 ust. 1 i oraz § 56 ust. 1 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W świetle powyższego Komisja stwierdziła, że operat nie może być wykorzystywany w celu do jakiego został sporządzony. Jednocześnie Zespół opiniujący wskazał, że będzie możliwe uznanie ww. opracowania za prawidłowe po dokonaniu poprawek w zakresie wskazanych zastrzeżeń.

Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z ww. opinii do akt sprawy przedłożono poprawiony operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. autorstwa D.B. . Na potrzeby wyceny biegły ustalił, że ww. nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną rolniczo (uprawa rzepaku i kukurydzy) i posiadającą pojedyncze zadrzewienie (lipa - 2 szt.). Nieruchomość położona jest w strefie niezabudowanej w odległości 800 m od strefy śródwiejskiej miejscowości. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty użytkowane rolniczo oraz w odległości około 400 m zakład produkcji rolnej. Dojazd do ww. działki odbywał się drogą krajową nr [...]. Na działce nie zlokalizowano urządzeń infrastruktury. Autor operatu szacunkowego ustalił ponadto, że na dzień wydania decyzji Wojewody (...) z (...) kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy (...) z dnia [...] kwietnia 2014 r., z późniejszymi zmianami, nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej (...) wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe). Powyższe ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi pozwoliły na zastosowanie procedury wyceny wskazanej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy wskazał, że ze względu na brak transakcji nieruchomościami całościowo porównywalnymi z nieruchomością wycenianą (grunt ze składnikami roślinnymi) niemożliwe było dokonanie wartości rynkowej nieruchomości. Tym samym wypełniając dyspozycję art. 135 ugn, autor operatu szacunkowego określił jej wartość odtworzeniową, gdzie oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wartość prawa własności gruntu biegły wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny wartości nieruchomości gruntowej biegły utworzył zbiór cen transakcyjnych, składający się z 14 najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie 3 lat poprzedzających wycenę na obszarze rynku lokalnego (powiat [...]) jak i regionalnego stanowiącego obszar województwa [...]. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację, należy zaliczyć: lokalizację (20%) przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych (30%), stopień zurbanizowania najbliższego sąsiedztwa (30%) oraz rangę drogi (20%). Wartość gruntu określona została na poziomie [...] zł/ m2 czyli na łączną kwotę [...] zł. Wartość składników roślinnych i zadrzewień oszacowano na kwotę [...] zł. Zatem łączna wartość wycenianej nieruchomości została oszacowania na kwotę [...] zł.

Jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., strony postępowania przedłożyły operat szacunkowy autorstwa M. W. sporządzony w dniu [...] stycznia 2017 r wnosząc o dopuszczenie ww. opracowania jako dowodu w sprawie z zakresu ustalenia odszkodowania. W przedłożonym pracowaniu M. W. również ustalił, że ww. nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiła nieruchomość niezabudowaną użytkowaną rolniczą (uprawa rzepaku) wraz z zadrzewieniem od strony drogi (lipy - 2 szt.). Bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły grunty użytkowane rolniczo i droga krajowa nr [...]. Dojazd do ww. działki odbywał się drogą krajową nr [...]. Autor operatu szacunkowego ustalił ponadto, że na dzień wydania decyzji Wojewody (...) z dnia [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium przyjętym uchwałą Nr (...) Rady Gminy (...) z dnia[...] kwietnia 2014 r., z późniejszymi zmianami, ww. nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej (...) wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe. Wartość prawa własności gruntu biegły wycenił, zgodnie z art. 134 ugn, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Następnie realizując dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia autor operatu szacunkowego dokonał analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne. W wyniku poczynionej analizy rynku lokalnego obejmującego obszar powiatu [...] biegły stwierdził, że brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną. Dla potrzeb sporządzenia wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od 2013 r. do 2016 r, na obszarze powiatu (...). Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację, należy zaliczyć; lokalizację, położenie dojazd (35%), sąsiedztwo (20%), stopień uzbrojenia technicznego (15%), możliwości inwestycyjne (25%) oraz powierzchnia gruntu (5%). Po odrzuceniu transakcji skrajnych, jak również transakcji, które budziły wątpliwości biegłego w zakresie co do ich rynkowego charakteru, do porównań przyjęto 4 transakcje nieruchomościami. Cena średnia za 1 m2 po skorygowaniu współczynnikami kwotowymi określona została na poziomie [...] zł. Zatem wartość rynkową nieruchomości biegły oszacował na kwotę [...] zł. Wartość nasadzeń roślinnych i zadrzewień biegły ustalił na łączną kwotę [...] zł bazując na danych z Nadleśnictwa Karczma (...). Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na [...] zł.

Jak wynika ponadto z materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy w toku postępowania przed organem pierwszej instancji do akt sprawy strony przedłożyły opinie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców majątkowych w sprawach (...) z dnia [....] sierpnia 2017, (...) oraz (...) z dnia [...] października 2017 r., dotyczące oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych autorstwa M. W., dokonaną na zlecenie strony skarżącej, w zakresie oszacowania nieruchomości stanowiących działki nr (...), nr (...) i nr (...). Analiza przełożonej opinii wykazała, że do porównań przyjęto te same nieruchomości, które stanowią zbiór nieruchomości podobnych w niniejszej sprawie. Ww. opiniach stwierdzono, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego M. W., w dacie jego sporządzenia, nie zawierał błędów i uchybień merytorycznych i metodycznych, mogących mieć wpływ na poziom określonej wartości i tym samym został oceniony pozytywnie.

W świetle powyższego Wojewoda (...) uznał, że opracowanie autorstwa M. W. dokonane na zlecenie strony może stanowić w niniejszej sprawie dowód na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie (...) –(...) , gmina (...), oznaczonej jako działka nr (...) o pow(...) ha.

Tym samym Wojewoda (...) orzekł o ustaleniu odszkodowania na kwotę [...] zł, którą następnie powiększono o kwotę równą 5 % jej wartości zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Minister Rozwoju, przechodząc do oceny operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłego M. W. dostrzegł, że został on sporządzony z naruszeniem przepisów ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej: rozporządzenie, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadą ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Od tej reguły ustawodawca przewidział wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych drogowych. W świetle powyższego rzeczoznawca majątkowy na samym początku powinien dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a w sytuacji braku takich cen dokonać wyceny przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Tylko bowiem brak wystarczających danych odnoszących się do transakcji drogowych umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że biegły dokonując wyceny przeanalizował jedynie rynek lokalny nieruchomości nabywanych pod drogi, w skutek czego stwierdził brak istnienia wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami nabywanymi na ten cel spełniających kryteria podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skutkowało dokonaniem wyceny w oparciu o nieruchomości o funkcji usługowej, właściwej dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Powyższa analiza wzbudziła zastrzeżenia organu odwoławczego. Brak jest, w ocenie organu odwoławczego, uzasadniania dla odstąpienia od dokonania analizy na obszarze rynku regionalnego. W sytuacji gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Natomiast dopiero, gdy również rynek regionalny nie może dostarczyć niezbędnych danych biegły może kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tym samym stwierdzenie, że na rynku lokalnym brak było nieruchomości drogowych spełniających kryterium podobieństwa nie uzasadnia odstąpienia od analizy rynku regionalnego i przyjęcia jako podstawy zbioru nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Tym samym organ odwoławczy podzielił stanowisko strony skarżącej w odniesieniu do nieprawidłowej interpretacji § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że odszkodowanie powinno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości dokumentów planistycznych, winno być ostatecznością.

Innymi słowy, biegły powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, czyli rynku transakcji dokonywanych na terenie województwa, na którym położona jest nieruchomość lub większa jej część. W kontekście powyższego, wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w tej kwestii nie przekonały organu odwoławczego o poprawności dokonanej analizy. Wyjaśnienia zawarte na stronie 39 ocenianego opracowania pozostają, w ocenie organu, w sprzeczności z prezentowanym stanowiskiem organu odwoławczego, a przedwczesne uwzględnienie transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej działki jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom.

Minister Rozwoju orzekając w sprawie stwierdził, że akceptując te ustalenia operatu, organ wojewódzki naruszył przytoczony wyżej § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w rezultacie także przepisy art. 7, art. 77 Kpa skoro kierował się niewłaściwie ustaloną wartością rynkową prawa własności działki. Otóż biegły prowadząc swe ustalenia i dochodząc do przekonania, że na rynku powiatu(...) brakuje transakcji istotnych dla dokonywanej oceny, winien był przeanalizować umowy zawierane na rynku powiatów ościennych, a gdy ten zabieg nie przyniósłby efektów, powinien w myśl § 36 ust. 4 w związku z ust. 2 rozporządzenia, przejść do analizy transakcji zawieranych na obszarze województwa. Biegły tymczasem zaniechał tej analizy przyjmując do wyceny rynek gruntów przeznaczonych pod usługi.

Kolejna nieprawidłowość, którą dostrzegł organ odwoławczy w operacie szacunkowym M.W., to brak opisu nieruchomości porównawczych. W ocenianym opracowaniu biegły zamieścił jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie poosiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównań.

Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 364/15, zgodnie z którym podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie oraz dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (podobnie; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1973/15).

Podkreślenia wymaga również fakt, że opierając się na metodzie porównywania parami biegły winien dobrać nieruchomości najbardziej zbliżone atrybutami do nieruchomości wycenianej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt. II SA/Kr 19/10). Tym samym organ odwoławczy stoi na stanowisku, że biegły odstępując od opisu charakterystyki nieruchomości naruszył przepisy rozporządzenia w tym zakresie. Nie można bowiem przychylić się do twierdzeń Komisji Arbitrażowej, że analiza przedłożonych fotografii może stanowić opis nieruchomości podobnych a tym samym stanowić punkt wyjściowy dla przyporządkowania odpowiednich wartości cech rynkowych. Należy mieć bowiem na uwadze fakt, operat szacunkowy winien zawierać takie dane i informacje, które powinny być zrozumiałe dla osoby nie posiadającej specjalistycznej wiedzy, którą dysponuje biegły. Wątpliwości organu odwoławczego budzi również przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe. Biegły powyższe twierdzenie oparł jedynie o przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Stosownie do twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego była to działka o najdłużej granicy i największej powierzchni, bezpośrednio przylegająca do działki wycenianej. Natomiast jak wynika z materiału dowodowego, działka nr (...) nie stanowiła nieruchomości przylegającej na najdłuższym odcinku do działki wycenianej.

Tym samym w ocenie Ministra Rozwoju ustalone przez biegłego przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych budzi wątpliwości. Powyższy fakt, został również pominięty w Opinii Komisji Arbitrażowej, co niewątpliwie może rzutować na prawidłowość dokonanej oceny w zakresie poprawności operatu szacunkowego autorstwa M.W. oraz pozostaje w sprzeczności z wynikiem analizy dokonanej przez organ odwoławczy.

Należy bowiem pamiętać, że nieprawidłowo ustalone przeznaczenie przeważające wśród nieruchomości stanowiących grunty przyległe może mieć wpływ na ustalenie poprawnego zbioru nieruchomości przyjętych do porównań co grozi ewentualnym naruszeniem art. 4 pkt. 16 ugn, zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Reasumując powyższe stwierdzić należało, że wskazane uchybienia mogą mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, czyniąc tym samym operat szacunkowy autorstwa M. W. niespójnym i mało wiarygodnym, a zatem nie mogącym stanowić dowodu niniejszym postępowaniu.

Kolejnym uchybieniem dostrzeżonym przez organ odwoławczy jest brak dokonania analizy operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony, w oparciu o który Wojewoda (...) ustalił kwotę odszkodowania w rozpatrywanej sprawie. Jak bowiem wynika z akt rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji w sposób lakoniczny stwierdził jedynie poprawność opracowania autorstwa M.W. z dnia [...] stycznia 2017 r. Brak jest natomiast analizy operatu szacunkowego pod kątem poprawności charakterystyki nieruchomości podobnych czy też sposobu wyliczeń. W tej kwestii Wojewoda (...) całkowicie oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii sporządzonej przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W ocenie organu odwoławczego stanowi to uchybienie, gdyż fakt, że organ administracji nie powinien wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego nie zwalnia go z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego pod kątem obowiązujących przepisów w tym zastosowanego podejścia i metody.

Ponadto w opinii Ministra Rozwoju organ I instancji pominął również obowiązek dokonania szczegółowej oceny dowodu jakim był przedłożony przez biegłego D. B. poprawiony operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r. Organ pierwszej instancji miał obowiązek dokonania wnikliwej oceny zarówno opracowania autorstwa M. W. z dnia [...] stycznia 2017 r., jak i opracowania autorstwa D. B. sporządzonego w dniu [...] maja 2017 r. Powyższe zostało w niniejszej sprawie pominięte. Tymczasem to na organie wojewódzkim ciążył obowiązek prawidłowej oceny zgromadzonego materiału i odniesienia się do wartości dowodowej poszczególnych operatów szacunkowych przedłożonych w niniejszej sprawie. Zatem organ odwoławczy uznał, że Wojewoda (...) nieprawidłowo stwierdził, iż zasadnym jest ustalenie odszkodowania w oparciu o operat autorstwa M. W. z dnia [...] stycznia 2017 r. Dokonanie lakonicznej oceny ww. opracowania, a zarazem brak analizy operatu autorstwa D. B. z dnia [...] maja 2017 r, uwzględniającego zastrzeżenia wynikające z opinii z dnia [...] marca 2017 r. przeczy zasadzie wyrażonej w art. 7 Kpa.

Opinia Komisji Arbitrażowej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych sporządzona dla konkretnego operatu szacunkowego autorstwa M. W. , mogła stanowić dodatkowy dowód w rozpatrywanej sprawie. Organ pierwszej instancji miał prawo posiłkować się twierdzeniami w niej przedstawionymi, chociażby z uwagi na fakt, że w sporządzonych przez siebie operatach szacunkowych biegły M. W. stworzył taką samą bazę transakcyjną. Jednakże ewentualne uwzględnienie opinii Komisji Arbitrażowej powinno zostać dokonane dopiero po analizie całokształtu zebranego materiału dowodowego, w tym po szczegółowej ocenie opracowania autorstwa M. W. z dnia [...] stycznia 2017 r. jak i operatu szacunkowego sporządzonego przez D. B. w dniu [...] maja 2017 r.

Orzekając w niniejszej sprawie Minister Rozwoju stwierdził bowiem, że operat autorstwa D. B. uwzględniający zastrzeżenia Komisji mógł stanowić dowód w postępowaniu z zakresu ustalenia odszkodowania. Powyższe stanowisko jest wynikiem wnikliwej analizy sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 r. Wskazać należy, że biegły prawidłowo przyjął istotne dla procesu wyceny daty jak i dokonał opisu wycenianej nieruchomości. Prawidłowo ustalił przeznaczenie przedmiotu wyceny, wskazane jako przeznaczenie pod planowaną drogę ekspresową [...]. W opracowaniu tym poprawnie zastosowano dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia, dokonując analizy rynku lokalnego nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Przedstawiona przez biegłego analiza rynku lokalnego wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. To stanowiło uzasadnienie dla poszerzenia analizy o rynek regionalny województwa [...]. W rezultacie autor opracowania stwierdził istnienie wystarczającej liczby nieruchomości podobnych. Do dalszych wyliczeń przyjął bazę porównawczą złożoną z 14 nieruchomości, wyselekcjonowanych bez uwzględniania podziału na kategorię dróg. Biegły wyjaśnił, że taki rozdział mógłby zachwiać rzetelnością przeprowadzonej wyceny, jednakże uwzględnił powyższe w dalszej wycenie. W wyniku poczynionych ustaleń oraz weryfikacji sporządzonego opracowania organ odwoławczy doszedł do przekonania, że opracowanie autorstwa D. B. z dnia [...] maja 2017r., zostało sporządzone w sposób prawidłowy. Dodatkowa analiza rynku nieruchomości przejętych pod drogi, dokonana w związku z zaistniałymi zastrzeżeniami dała możliwość weryfikacji poczynionych ustaleń i tym samym przekonuje organ odwoławczy o prawidłowości dokonanej o opinii.

W ocenie Ministra Rozwoju biegły dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomościami nabywanymi pod drogę prawidłowo poszerzając obszar analizy na tereny rynku regionalnego, tj. województwa (...). Opisał okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne. Zatem tak uzupełniony operat szacunkowy mógł stanowić dowód z zakresu ustalenia odszkodowania. Potwierdza to również sama opinia z dnia [...] marca 2017 r., zgodnie z którą uwzględnienie zastrzeżeń Komisji w zakresie niedokładnego doboru nieruchomości podobnych może powodować, że opracowanie to będzie mogło stanowić dowód w sprawie z zakresu ustalenia odszkodowania.

W ocenie organu odwoławczego powyższe zostało przez biegłego zweryfikowane i uwzględnione w opracowaniu z dnia [...] maja 2017 r. Jak bowiem wynika informacji zawartych na stronie 25 opracowania, przyjęty zbiór nieruchomości spełnia kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Natomiast wszelkie równice występujące w odniesieniu do gradacji cech zostały przez biegłego zniwelowane stosownymi współczynnikami korygującymi. Nie budzi wątpliwości również stanowisko biegłego, który podkreślił, iż ceny nieruchomości nabywanych pod ważne odcinki komunikacyjne są wyższe od nieruchomości nabywanych dla celów inwestycji lokalnych. Analizując wagę cech nieruchomości podobnych podkreślił również, że powierzchnia nieruchomości nabywanych pod drogi nie stanowi cechy wpływającej na ich wartość, gdyż często wydzielona wielkość wynika z decyzji o lokalizacji inwestycji drogowych i tym samym w całości przeznaczona jest pod wskazaną inwestycję. Zatem skoro biegły dokonał uzupełnienia i przedłożył operat zamienny to niezrozumiałym jest pominięcie tego dowodu w toku postępowania prowadzonego przez organem pierwszej instancji. Brak jest bowiem podstaw do uznania go za nieprawidłowy, nawet jeżeli nie uwzględniono wszystkich nieruchomości, na które wskazała Komisja Arbitrażowa.

Autor opracowania uzasadnił czym kierował się pomijając w wycenie nieruchomość nabytą przez Gminę (...) z nakładem w postaci powierzchni asfaltowej. Podkreślenia przy tym wymaga, że o tym jakie nieruchomości podobne zostają przyjęte do porównań decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zatem przy prawidłowej analizie biegły miał prawo odstąpienia od przyjęcia takiej lub innej nieruchomości, jeżeli w jego ocenie nie skłaniała kryterium podobieństwa. Pomimo tego zdaniem organu nie stanowi to o błędnie dokonanej wycenie. Należy bowiem pamiętać, że zarówno dobór nieruchomości porównawczych jak i samo zdefiniowanie rynku, jego obszaru, a przede wszystkim wybór podejścia i metody szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego, albowiem elementy te mieszczą się w jego wyłącznych kompetencjach płynących z posiadanej wiedzy specjalistycznej, którą organ nie dysponuje. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony przez D. B. mógł stanowić dowód z zakresu ustalenia odszkodowania.

Jednakże należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu. dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto stosownie do art. 156 ust. 4 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Co prawda powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509). Jednakże zgodnie z art. 4 ust. 5 ww. ustawy do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, że operat szacunkowy autorstwa D. B. jest już nieaktualny. Z uwagi na fakt, że od daty jego sporządzenia upłynęło ponad 24 miesiące, nie ma już możliwości potwierdzenia jego aktualności. Powyższe oznacza konieczność sporządzenia nowego opracowania o wartości szkód powstałych na ww. nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części co powoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 Kpa.

W ocenie Ministra Rozwoju działania Wojewody (...) ograniczyły się do arbitralnego przyjęcia wyjaśnień biegłego pomimo, że obowiązkiem organu jest dokonanie oceny wartości dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze powyższe oraz wobec konieczności zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego, orzeczono jak w sentencji.

W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji, J. I T. S. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:

– art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawa drogowa"), art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ("Rozporządzenie") przez wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę swojego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi; a w konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M. W. z dnia [....] stycznia 2017 r. ("Operat M. W.") został "sporządzony z naruszeniem przepisów" i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawę, gdy tymczasem: dowód ten został przeprowadzony zgodnie z regulującymi go przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a co za tym idzie nie zaistniały w sprawie przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 in principia u.g.n. przez nieuprawnione, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA"), podważenie przez Ministra Rozwoju wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M. W., uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym i pominięcie materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie przez Ministra Rozwoju art. 138 § 2 k.p.a. bez wymaganego prawem wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz braków postępowania wyjaśniającego uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym wskazaniu jako prawidłowego operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. ("Operat D. B."), w sytuacji gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących Skarżących zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 u.g.n. organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, która to okoliczność została całkowicie pominięta przez Ministra Rozwoju przy wydawaniu zaskarżonej Decyzji Ministra;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji Ministra z całkowitym pominięciem odpowiedzi pełnomocnika Skarżących z dnia (...) października 2018 r. na odwołanie złożone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA"), o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji Ministra oraz nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej, pomimo że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień w sprawie związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji Ministra i jej uzasadnienia, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej Jak wymaga tego art. 107 § 3 k.p.a.;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez przeprowadzenie przez Ministra Rozwoju postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż decyzja Ministra została w istocie wydana z uwagi na jedynie pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa Skarżących, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem tzw. nadużycia prawa.

Wniesiono o uchylenie decyzji Ministra w całości

W odpowiedzi na przeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest niezasadny, zaskarżona decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji odpowiada prawu.

Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Przedmiotem postępowania w sprawie poddanej kontroli sądu było jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W świetle norm zawartych w tej ustawie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (por. art. 130 ust. 2 u.g.n.). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie.

Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa natomiast Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie do § 36 Rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji (w rozpoznawanej sprawie: decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W ust. 3 tego przepisu unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia, a przede wszystkim określenia kolejności podejść, na podstawie których należy określić wartość rynkową nieruchomości.

Sąd rozpoznający sprzeciw zwraca uwagę, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że przejęta nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium przyjętym uchwałą Nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r., z późniejszymi zmianami, ww. nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej (...) wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe..

Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z: 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego, jak zresztą prawidłowo przyjął organ odwoławczy. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki NSA z: 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17).

Powyższe stanowisko znajduje swoje szerokie odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle powyższego, rzeczoznawca M. W. nie mógł przyjąć, że brak możliwości przyjęcia jako podstawy wyceny transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku ponieważ prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Oparty na takim, sprzecznym z omówionymi powyżej przepisami rozporządzenia założeniu, operat słusznie został zakwestionowany przez Ministra Rozwoju. Brak analizy rynku regionalnego słusznie doprowadził Ministra do wniosku, że operat ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że pozytywna opinia wyrażona przez Komisję Arbitrażową odnośnie operatów autorstwa M. W. wykonanych w innych sprawach pozostawała bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Opinia ta została wydana w konkretnej sprawie, dotyczyła konkretnych operatów. Nie jest w żaden sposób wiążąca dla organów lub sądów administracyjnych w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia; w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., jak również w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. i art. 21, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zarzuty nr 1, 2 i 4 skargi). Skoro bowiem organ odwoławczy dostrzegł uchybienia w operacie szacunkowym autorstwa M.W., konieczne było uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu pierwszej instancji. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 K.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl).

Organowi odwoławczemu nie można zarzucić także naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3, poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących na odwołanie. Jak wynika bowiem z obszernego uzasadnienia decyzji drugiej instancji, odniesiono się do wszelkich poruszanych w nim kwestii, szczegółowo opisując dlaczego organ uznał za zasadny zarzut odwołującego się dotyczący naruszenia w niniejszej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji za nieprawidłowy przedłożony przez strony operat szacunkowy z [...] stycznia 2017 r.

Przedstawione powyżej stanowisko zostało wyrażone także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20 i I OSK 200/20 oraz z 12 marca 2020 r. I OSK 305/20 którymi zostały oddalone skargi kasacyjne Skarżących od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 278/19 oraz z 13 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1692/19, I SA/WA 1826/19 i I SA/WA 1787/19 oddalających sprzeciwy strony skarżącej od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Orzeczenia te zapadły w takim samym stanie faktycznym i prawnym bowiem dotyczyły ustalenia odszkodowania za inne działki stanowiące własność skarżących i przeznaczone pod na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej (...) P. – W. na odcinku R. – K. (długości ok. [...] km). Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd zaprezentowany w ww. wyrokach.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.