Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2852/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 19 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego A. K.-K. po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych K. J.-T. oraz Ministra [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 543/16 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Ministra [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych oraz na rzecz K. J.-T. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 543/16 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 23 grudnia 2015 r. znak ..., po rozpatrzeniu odwołania K. J.-T. od decyzji Wojewody P. z dnia 15 października 2014 r. znak ..., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 26 lutego 2014 r. nr ... zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: L., P. i R. w S. w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr ... w S." - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody P. i stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta S. z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 687) – art. 11a, art. 11f, art. 11i i art. 12 ust. 1. Decyzją tą Prezydent Miasta S. zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: L., P. i R. w S. w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr ... w S.", oraz zatwierdził projekt budowlany budowy i przebudowy ulic: L., P. i R. w S.. Z uzasadnienia wynika, ż projektowana inwestycja polega na budowie i przebudowie ulic będących drogami gminnymi nr ..., ... i ...; powstanie droga klasy G, o przekroju ulicznym o dwóch dwupasmowych jezdniach o szerokości 7,0 m, rozdzielonych pasem dzielącym; w ciągu przedmiotowego odcinka drogi zaprojektowano obustronne chodniki i ścieżki rowerowe, oddzielone od jezdni bocznym pasem zieleni; inwestycja ta jest fragmentem projektowanej wewnętrznej obwodnicy śródmiejskiej i połączy ulicę S. z ulicą G. Decyzja ta od dnia 3 kwietnia 2014 r. jest ostateczna, a do budowy przystąpiono w dniu 6 maja 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Sąd I instancji wskazał, że S. jest miastem na prawach powiatu, oraz, że w dniu 6 grudnia 2013 r. inwestor – Prezydent Miasta S. wystąpił do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał brak podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawach o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej. Z przywołanego art. 11a specustawy drogowej wynika, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta, a zatem w miastach na prawach powiatu w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych decyzję taką wydaje prezydent miasta pomimo tego, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) - jest on w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Oznacza to, że ustawodawca przewidział takie sytuacje, w których ten sam organ będzie wnioskował o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a następnie prowadził to postępowanie i wydawał decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzw. specustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Celem specustawy jest usprawnienie postępowania w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych. Mając na uwadze ten cel, ustawodawca wprowadził uproszczoną procedurę w zakresie jej stosowania - ustawa upraszcza procedury inwestycyjne i przyspiesza nabywanie gruntów na potrzeby inwestycji drogowych, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie zatwierdzenie podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 11c tej ustawy - "Do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy." W sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustawodawca nałożył obowiązek przestrzegania przepisów przedmiotowej ustawy – specustawy. Nie ma żadnych podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej lub powiatowej – bowiem ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków od przepisu zawartego w art. 11a ust. 1 specustawy. Prezydent działa w tym przypadku jako organ administracji publicznej realizujący szerszy interes społeczny niż interes gminy, czy powiatu jako osoby prawnej, której jest organem. Pełnienie funkcji zarządcy drogi publicznej gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej stanowi formalnie własność gminy, powiatu lub samorządu województwa, nie jest równoznaczne z działaniem w interesie danej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. Sąd I instancji wskazał, że drogi publiczne należące formalnie do jednostek samorządu terytorialnego nie są budowane i utrzymywane w interesie tych jednostek, czy w interesie mieszkańców tych gmin, powiatu czy województwa, lecz wszystkich użytkowników dróg. Prezydent miasta na prawach powiatu, działający jako starosta w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działa jako organ administracji publicznej, a nie jako organ reprezentujący miasto-gminę jako osobę prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Prezydent Miasta S. mógł wydać kwestionowaną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: L., P. i R. w S. w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr ... w S.", bowiem, jak wynika z akt sprawy, droga ta jest drogą gminną. Z kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta S. wynika, że projektowana inwestycja w S. polega na budowę i przebudowie ulic: L. - która jest drogą gminną nr ..., P. - która jest drogą gminną nr ..., R. - która jest drogą gminną nr .... Z § 1 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 28 września 2005 r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg powiatowych oraz nadania kategorii dróg gminnych – ulice J. P. i L. zostały pozbawione kategorii dróg powiatowych, i jednocześnie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych, natomiast z uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 26 kwietnia 1989 r. w sprawie ustalenia dróg gminnych, lokalnych miejskich oraz dróg zakładowych przebiegających przez obszar więcej niż jednej gminy na terenie województwa S. wynika, że ulica R. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich – w granicach miasta S. Następnie, ulica R. w S., stała się z mocy prawa drogą gminną - na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), który brzmi: "Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi." Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.), ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 – dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych, dróg gminnych - należą do tej samej kategorii co te drogi. Sąd I instancji wskazał, że nawet przy odczytaniu normy art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi do dróg publicznych.

Sąd I instancji wskazał, że kwestionowaną decyzją Prezydent Miasta S. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: L., P. i R. w S. w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr ... w S.". Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaliczenia do kategorii dróg krajowych dokonuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu - opinii rad miast. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 1 - 4 tej ustawy, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (1). Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (2). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (3). Nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży (4). Jeżeli więc ulice L., P. i R. (drogi gminne) w S., leżące w ciągu drogi krajowej, są zaliczone do innej kategorii dróg niż drogi krajowe (droga krajowa nr ...) w S., to z powyższych przepisów zdaniem Sądu I instancji wynika, że nim drogi te (ulice) zostaną zaliczone w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych do kategorii dróg krajowych, to jednocześnie muszą zostać pozbawione dotychczasowej kategorii. Z przywołanych przepisów wynika, że w ciągu drogi krajowej mogą się znajdować drogi posiadające inną kategorię, niższą, np. droga gminna. Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 26 lutego 2014 r. została wydana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Nie ma podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej lub powiatowej. Ponadto podkreślić należy, że kwestionowana decyzja z dnia 26 lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – dotyczyła ulic będących drogami gminnymi, nawet jeżeli było to w ramach zadania "Nowy przebieg drogi krajowej nr ... w S.". Z tych powodów Sąd I instancji nie podzielił stanowiska iż wniosek inwestora i projekt budowlany dotyczył drogi krajowej, a nie drogi gminnej.

Sąd I instancji wskazał, że z art. 11c specustawy wynika, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Z art. 11i ust. 1 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zgodnie zatem z § 4 ust. 1 i 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dniu wyrokowania, droga zaliczona do kategorii dróg gminnych, powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla klas: gminna – klasy GP (główne ruchu przyspieszonego), G (główne), Z (zbiorcze), L (lokalne) lub D (dojazdowe), natomiast z ust. 2 pkt 1 § 4, wynika zaś, że droga zaliczona do kategorii dróg krajowych, powinna spełniać wymagania dla klasy A (autostrady), S (ekspresowe), GP (główne ruchu przyspieszonego). Z przepisów tych wynika, że drogi zaliczone do kategorii dróg krajowych i dróg gminnych powinny spełniać, m. in. takie same wymagania techniczne i użytkowe określone dla GP, czyli dróg głównych ruchu przyspieszonego, oraz, że droga zaliczona do każdej z kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych – powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla GP, czyli dróg głównych ruchu przyspieszonego.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie składania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej jak i w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta S., droga gminna powinna mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie L, D i wyjątkowo Z, a zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, droga krajowa powinna mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie A, S, GP i wyjątkowo G. Przepisy dotyczące klas dróg publicznych nie zostały ustanowione w celu kategoryzacji dróg, ale usystematyzowania wymagań technicznych mających na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa - § 4 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że "W celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg:" Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że wymagania dla dróg krajowych, chociażby ze względu na większe dopuszczalne prędkości poruszania się po nich, muszą być bardziej restrykcyjne niż dla dróg gminnych, a zatem zastosowanie reguł wykładni celowościowej nie może prowadzić do innego wniosku niż ten, że spełnianie przez drogę gminną wymagań dalej idących nie stanowi o tym, iż droga ta staje się mniej bezpieczna, a więc, że doszło do sprzeniewierzenia się celom ustanowienia warunków technicznych, czy też do rażącego naruszenia tych przepisów.

Sąd I instancji wskazał, że podejmowane do tej pory uchwały jednostek samorządu terytorialnego o zmianie kategorii odcinka drogi publicznej na podstawie art. 10 ust. 3 w związku z art. 5-7 ustawy o drogach publicznych mają charakter aktów prawa miejscowego, co wyklucza rozstrzyganie o nadaniu drodze kategorii drogi publicznej w formie decyzji administracyjnej. Decydujący jest normatywny charakter przypisania określonemu odcinkowi drogi jednej z czterech kategorii drogi publicznej. Nadanie drodze nowej kategorii jest aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne, ponieważ uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego o zmianie kategorii drogi nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie. Są aktami wielokrotnego stosowania i obowiązują aż do ich uchylenia lub zmiany. Są też aktami abstrakcyjnymi, dlatego mogą być wielokrotnie stosowane, a ich adresatem może być ktoś teraz lub w przyszłości. Zdaniem Sądu I instancji decyzji o pozbawieniu lub nadaniu drodze określonej kategorii nie charakteryzuje jedynie walor konkretności przez odniesienie jej do jednego konkretnego odcinka drogi. Uchwały te wywierają bowiem skutki prawne w postaci: - przejścia zadania publicznego i związanych z nim obowiązków na inną j.s.t., przejście drogi pod zarząd i odpowiedzialność innego podmiotu, odebranie odpowiedniego zakresu zadań i odpowiedzialności innej jednostki samorządu terytorialnego - przeniesienia związanej z rolą zarządcy drogi kompetencji w zakresie wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu dróg publicznych (np. decyzji o zajęciu pasa drogi), - przejścia prawa własności drogi ex lege na inną jednostkę samorządu terytorialnego przy czym przejście prawa własności jest konsekwencją trwałego przeniesienia zadania publicznego i związanych z nim obowiązków na inną jednostkę; - występowania skutków zewnętrznych względem nieograniczonej liczby użytkowników danego odcinka drogi. W szczególności zdaniem Sądu I instancji chodzi o nałożenie na zarządcę drogi obowiązków związanych z nieokreślonym bliżej adresatem (pobieranie opłat parkingowych, opłat za zajęcie pasa drogowego, wypłaty odszkodowań za szkody powstałe w wyniku złego stanu drogi). To rozstrzygnięcie ma charakter aktu ogólnego i normatywnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi oraz nieograniczonego kręgu obecnych lub przyszłych właścicieli, których nieruchomości położone są wzdłuż pasa drogi.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zarówno zaliczenie drogi do określonej kategorii jak i pozbawienie drogi tej kategorii następuje w określony sposób, w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych – art. 5, 6, 6a, 7 i 7a, przy czym, zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do określonej kategorii. Przepisy te nie przewidują żadnej dowolności, ani przewidywania, jaką kategorię dany odcinek drogi będzie miał w przyszłości. Zgodnie z art. 10 ust. 4-6 tej ustawy, nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży (4). Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej (5). Drogom publicznym, obiektom mostowym i tunelom nadaje się numerację (6). Przepisy te są jasne i nie budzą zdaniem Sądu I instancji wątpliwości interpretacyjnych.

Zdaniem Sądu I instancji wydane na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – liczne rozporządzenia w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg krajowych, których § 1 brzmi następująco: "Pozbawia się kategorii dróg krajowych odcinki dróg określone w załączniku do rozporządzenia." w sposób jednoznaczny potwierdzają, iż mogą być odcinki dróg leżące w ciągu dróg krajowych, które nie mają kategorii dróg krajowych. W odniesieniu zaś do sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu, Sąd I instancji uznał, iż powyższe nie potwierdza twierdzeń organu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zarówno wniosek inwestora, projekt budowlany jak i dołączone do wniosku opinie i akty administracyjne dotyczyły budowy drogi krajowej, a nie drogi gminnej. Kolejnym potwierdzeniem, iż ulice L. - droga gminna nr ..., P. - droga gminna nr ..., R. - droga gminna nr ... w S., których dotyczyła kwestionowana inwestycja drogowa w ramach zadania "Nowy przebieg drogi krajowej nr ... w S." były drogami gminnymi, jest § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r. Nr 67, poz. 582), z których wynika, że każdej drodze nadaje się numer, zwany "numerem drogi", przy czym dla dróg gminnych jest to liczba sześciocyfrowa.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu I instancji, że Prezydent Miasta S. był organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji z dnia 26 lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: L., P. i R. w S. w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr ... w S.", bowiem, jak wynika z akt sprawy, droga ta jest drogą gminną. O właściwości organu nie decyduje nazwa zamierzenia inwestycyjnego ani przyszła klasa drogi, lecz stan faktyczny i prawny sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 kpa oraz 11a ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, jak również z naruszeniem art. 7, 8, 10 § 1, 77, 80, 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

K. J.-T. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.

a) art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013. poz. 687 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 2, 6, 6a, 7, 7a oraz 10 ust. 1-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o właściwości organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie decyduje rzeczywiste zamierzenie/intencja zarządcy drogi co do określonej kategorii drogi, a zaliczenie jej do określonej kategorii w trybie ustawy o drogach;

b) art. 9 ust 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 j.t.) w zw. z § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.) przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie jest wymagane w sytuacji, gdy projekt drogi gminnej nie spełnia warunków technicznych dla ww. drogi, aczkolwiek spełnia warunki techniczne (lepsze; bardziej zaawansowane) dla drogi o kategorii krajowej, podczas gdy art. 9 Prawa budowlanego stanowiący o odstępstwie ww. kwestii nie różnicuje;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na decyzję, pomimo że nie narusza ona przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. tj. przez błędną ocenę stanu faktycznego ustalonego w decyzji, a polegającą na uznaniu, że przedmiotem kwestionowanego ZRiD była droga gminna, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadziła do wniosku, że jest to droga krajowa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wadliwą ocenę dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, w szczególności przez ustalenie, że nowo wybudowany odcinek ulicy R. znajdował się w pasie drogowym ulicy R. i stanowił jej ciąg, podczas gdy z akt sprawy wynika wniosek przeciwny.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 z późn. zm.) przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budową i przebudową dróg gminnych, a co za tym idzie organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej o obejmującej budowę i przebudowę ulic: L., P. i R. w S. w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr ... w S." był Prezydent Miasta S., podczas, gdy w rzeczywistości mamy do czynienia z budową drogi krajowej, a co za tym idzie organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był właściwy miejscowo wojewoda,

2) § 4 ust. 2 pkt 1 i 4 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że droga gminna może zostać wybudowana w klasie technicznej G,

3) art. 10 ust. 1 - 6 w zw. art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w przypadku budowy drogi o parametrach drogi krajowej leżącej w ciągu drogi gminnej, przed nadaniem tej drodze kategorii drogi krajowej w odpowiedniej procedurze, powinna ona posiadać status drogi gminnej, a co za tym idzie organem odpowiednim dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację drogi powinien być organ właściwy dla kategorii drogi o niższej kategorii, podczas, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż w rzeczywistości rozbudowywana droga będzie miała parametry drogi krajowej a zatem organem właściwym dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien być organ odpowiedni dla drogi krajowej, nie zaś gminnej,

II. art.174 pkt 2 ppsa naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 ppsa przez nie wzięcie pod uwagę znajdujących się w aktach sprawy dowodów świadczących, że w sprawie przedmiotem inwestycji drogowej była budowa drogi krajowej, a nie drogi gminnej,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ppsa w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej przez błędne uznanie, że w sprawie właściwym organem do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był Prezydent Miasta S.,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ppsa w zw. z art. 10 ust. 1-6 ustawy o drogach publicznych przez błędne przyjęcie, że w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację dróg publicznych stosuje się przepisu o nadawaniu i pozbawianiu kategorii dróg publicznych,

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez brak wskazania w jaki sposób w ocenie Sądu doszło do naruszenia przez organ art. 7, 8, 10 § 1, 77, 80, 107 § 3 i art. 156 § 1 Kpa oraz art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 ppsa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Prezydent Miasta S. wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 11a ust.1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zasadny. Według art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta S. z 26 lutego 2014 r.: “Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi". Artykuł 11a ust. 1 powołanej ustawy reguluje dwa zasadnicze elementy podmiotowe wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: - po pierwsze, właściwość do wydania decyzji; - po drugie, właściwość złożenia wniosku o wydanie decyzji. Elementy podmiotowe właściwości do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ma znaczenie dla ustalenia właściwości do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W art. 11a ust. 1 powołanej ustawy unormowano klauzulę ogólną właściwości do złożenia wniosku stanowiąc, że decyzję wydaje się “na wniosek właściwego zarządcy drogi". Podstawą prawną do ustalenia podmiotu właściwego do złożenia wniosku są przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018 r. poz. 159). Według art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności “Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządca drogi". Artykuł 19 ust. 2 ustawy o drogach reguluje właściwość zarządcy drogi, stanowiąc “Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg: 1. krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (...)". Według art. 19 ust.5 powołanej ustawy: "W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta". Zasady finansowania budowy dróg publicznych reguluje ustawa z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego (Dz.U. 2018 r. poz. 203). Zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy: "W granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast".

Pierwszy aspekt podmiotowy uregulowany w art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych to właściwość organu do wydania decyzji. Artykuł 11a ust. 1 reguluje właściwość expressis verbis stanowiąc, że organem właściwym do wydania decyzji jest: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych, (...) albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (...)". Takie uregulowanie właściwości rzeczowej expressis verbis pozostaje w związku z rodzajem inwestycji, w zakresie dróg publicznych. Kwalifikacja inwestycji w zakresie drogi publicznej przesądza o właściwości rzeczowej organu administracji publicznej. Dla ustalenia rodzaju inwestycji budowy drogi publicznej nie ma przesądzającego znaczenia na jakich nieruchomościach droga będzie budowana, a zatem czy będzie obejmowała nieruchomości, na których zlokalizowane są dotychczas drogi gminne. Przesądzające znaczenie ma rodzaj inwestycji. Z materiału w aktach sprawy wynika wprost rodzaj inwestycji: "Nowy przebieg drogi krajowej nr ... w S.". Nie daje to podstaw do klasyfikacji inwestycji jako budowę i przebudowę drogi gminnej. Taka klasyfikacja wynika też z treści rozstrzygnięcia decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 26 lutego 2014 r. nr ... zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ulic: L., P. i R. w S. w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr ... w S.".

Zasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dla ustalenia właściwości rzeczowej organu administracji publicznej znaczenie miał rodzaj inwestycji, a nie stan faktyczny na nieruchomości przed podjęciem decyzji o realizacji inwestycji drogowej. W sprawie prawo złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przysługiwało prezydentowi miasta, właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przysługiwała wojewodzie. Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zastosowanie środka prawnego wobec decyzji zgodnej z przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.