Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1069/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 632/19 w sprawie ze skargi S. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy lub przebudowy zjazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz S. A. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 3 grudnia 2019 r., II SA/Bk 632/19, oddalił skargę S. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy lub przebudowy zjazdu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 26 września 2018 r. S. A. (dalej jako: "skarżący) – na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068; dalej jako: "u.d.p.") – zwrócił się do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. (dalej jako: "[...] ZDW") o budowę/przebudowę zjazdu dotychczas istniejącego do działki o nr [...] (przed podziałem nr [...]) położonej w D. z drogi publicznej, w ramach inwestycji "Budowa i rozbudowa DW nr [...] wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku D. – S., wraz obejściem miejscowości".

Pismem z 11 października 2018 r. [...] ZDW poinformował skarżącego, że dokumentacja projektowa dotycząca przebudowy DW nr [...] nie przewiduje wykonania zjazdu na przedmiotową działkę, która ma dostęp do drogi gminnej.

Pismem z 15 listopada 2018 r. skarżący ponownie wezwał zarządcę drogi do wykonania obowiązku z art. 29 ust. 2 u.d.p., polegającego na budowie zjazdu z nowo budowanej DW nr [...] do przedmiotowej działki.

W odpowiedzi [...] ZDW powtórnie poinformował, że nie przewiduje realizacji takiego zjazdu powołując się m.in. na parametry drogi wojewódzkiej oraz okoliczność, że w sąsiedztwie działki funkcjonuje skrzyżowanie drogi wojewódzkiej z powiatową wraz z dodatkowym pasem ruchu.

W związku z powyższym skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy wykonania ustawowego obowiązku budowy zjazdu istniejącego w związku z budową/przebudową drogi wojewódzkiej nr [...].

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że [...] ZDW dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i wyznaczyło termin do załatwienia sprawy do 29 kwietnia 2019 r. (pkt 1 i 2). Jednocześnie, Kolegium zarządziło poinstruowanie pracowników organu, że w przypadku stwierdzenia braku podstaw żądania budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p., obowiązkiem zarządcy drogi jest wyrażenie takiego stanowiska w formie decyzji administracyjnej (pkt 4).

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., Dyrektor [...] ZDW, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie wniosku skarżącego z 26 września 2018 r. Zdaniem organu, ani z art. 29 ust. 2 u.d.p., ani z innych przepisów tej ustawy nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu. Jest to czynność materialno-techniczna. Organ wskazał, że pismami z 11 października 2018 r. oraz z 13 grudnia 2018 r. skarżący otrzymał stanowisko w zakresie braku możliwości wykonania zjazdu.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie organu I instancji. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że u.d.p. nie przewiduje postępowania administracyjnego o lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p., jeżeli inwestor dokonujący budowy lub przebudowy drogi zaniechał wykonania swoich obowiązków. Regulacje zawarte w art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. zawierają dwa odrębne tryby prowadzenia postępowania w przedmiocie budowy/przebudowy zjazdu. Z zestawienia tych przepisów wynika, że w gruncie rzeczy rozstrzygają, na kim ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu. Z art. 29 ust. 1 u.d.p. wynika zasada, że budowa lub przebudowa zjazdu obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że wykonanie tego rodzaju robót wymaga najpierw uzyskania decyzji zarządcy drogi stanowiącej akceptację lokalizacji zjazdu. Odwołując się do wyroku NSA z 14 marca 2018 r., I OSK 1148/16, organ stwierdził, że przepis art. 29 ust. 2 wskazuje natomiast sytuację szczególną, kiedy roboty budowlane nie obejmują wyłącznie budowli w postaci zjazdu, ale kiedy mają prowadzić do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi lub powiększenia takiego obiektu budowlanego (budowa drogi) albo do modyfikacji parametrów istniejącego obiektu budowlanego drogi, tj. przebudowy drogi. W tak określonym przypadku art. 29 ust. 2 u.d.p., wskazując że podmiotem zobowiązanym do wykonania (budowy, przebudowy) obiektu w postaci zjazdu jest zarządca drogi, nie wypowiada się w kwestii zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jest to zrozumiałe, mając na względzie, że lokalizacja zjazdu na daną nieruchomość będzie przecież częścią procesu budowlanego, zakończonego pozwoleniem (zgłoszeniem) na budowę lub przebudowę drogi. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogą może uczestniczyć w tej procedurze wskazując na swój interes prawny – potrzebę zachowania prawa do korzystania z istniejącego wjazdu. W tej procedurze zatem istnieje możliwość dowodzenia, że mamy do czynienia ze zjazdem istniejącym oraz możliwość domagania się, aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany objął istniejący zjazd, który – stosownie do art. 29 ust. 2 u.d.p. – powinien zostać wykonany na koszt zarządcy drogi będącego inwestorem. Odnosząc się do ponaglenia skarżącego uwzględnionego przez inny skład SKO, Kolegium uznało, że treść pkt 4 niezaskarżalnego postanowienia z [...] kwietnia 2019 r. nie odpowiada przepisom prawa, stąd nie jest wiążące dla organów obu instancji. Stanowisko Kolegium rozpatrującego ponaglenie wynikło m.in. z treści tego ponaglenia, w którym skarżący domagał się wykonania obowiązku ustawowego polegającego na budowie zjazdu istniejącego ewentualnie wydania decyzji odmawiającej wykonania w/w obowiązku. Załatwienie wniosku skarżącego z 26 września 2018 r. doprecyzowanego w ponagleniu z 22 marca 2019 r. mogło zatem nastąpić jedynie w drodze odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższe postanowienie złożył skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje spór co do tego w jaki sposób należy kwalifikować sposób działania zarządcy drogi w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p. Z jednej strony wskazuje się bowiem, że zarówno w sytuacji objętej regulacją art. 29 ust. 1, jak i art. 29 ust. 2, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, sprawy te mają charakter publicznoprawny i rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnej. Zarządca drogi – w przypadku budowy lub przebudowy drogi – może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące w formie czynności bądź odmówić budowy lub przebudowy zjazdu, w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej (art. 29 ust. 2 u.d.p.). Odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej (zob. wyroki NSA z 5 lipca 2016 r., I OSK 2334/14, z 11 października 2018 r., I OSK 3167/18, wyrok WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2017 r., III SAB/Gd 57/16).

Zgodnie z drugim stanowiskiem, z art. 29 ust. 2 u.d.p. ani z innych przepisów u.d.p. nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. U.d.p. nie przewiduje postępowania administracyjnego o lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p., jeżeli inwestor dokonujący budowy lub przebudowy drogi zaniechał wykonania swoich obowiązków (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 października 2012 r., II SA/Bd 736/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 lipca 2016 r., VII SA/Wa 1109/15; wyrok NSA z 14 marca 2018 r., I OSK 1148/16).

Opowiadając się za drugim ze stanowisk Sąd I instancji stwierdził, że art. 29 ust. 2 u.d.p. nie zawiera normy nakazującej wydanie przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenia (odtworzenia) zjazdu. Przepis ten wskazuje jedynie podmiot zobowiązany do budowy i przebudowy zjazdów w sytuacji, gdy zarządca drogi do takiej budowy lub przebudowy przystępuje. Jeżeli spełnią się warunki zawarte w tej regulacji, zarządca drogi ma obowiązek podjąć czynność w postaci budowy lub przebudowy zjazdów, czyniąc to albo na podstawie pozwolenia na budowę, bądź też w oparciu o dokonane zgłoszenie, w zależności od wykonywanych robót budowlanych. W takim przypadku lokalizacja wjazdu/zjazdu na daną nieruchomość jest częścią procesu budowlanego, zakończonego pozwoleniem na budowę lub przebudowę drogi. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogą może uczestniczyć w tej procedurze wskazując na swój interes prawny – potrzebę zachowania prawa do korzystania z istniejącego wjazdu. W tej procedurze zatem istnieje możliwość dowodzenia, że mamy do czynienia ze zjazdem istniejącym oraz możliwość domagania się, aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany objął istniejący zjazd, który – stosownie do art. 29 ust. 2 u.d.p. – powinien zostać wykonany na koszt zarządcy drogi będącego inwestorem.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowe było zatem rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, w którym domagał się na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. budowy/przebudowy zjazdu dotychczas istniejącego do przedmiotowej działki z drogi publicznej, w ramach inwestycji dotyczącej budowy i rozbudowy drogi wojewódzkiej. W tym przypadku wystarczające było poinformowanie skarżącego o sposobie załatwienia jego żądania, co też [...] ZDW uczynił w pismach z 11 października 2018 r. oraz 13 grudnia 2018 r. wskazując przyczyny braku realizacji zjazdu.

Zdaniem Sądu I instancji skarżący może wystąpić w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. o zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Sąd I instancji podał również, że na treść rozstrzygnięcia nie ma wpływu postanowienie Kolegium wydane na skutek ponaglenia złożonego przez skarżącego. Organ wyższego stopnia stwierdził bezczynność w tej sprawie i wyznaczając termin jej załatwienia zarządził poinstruowanie pracowników [...] ZDW, że w przypadku stwierdzenia braku podstaw żądania budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p., obowiązkiem zarządcy drogi jest wyrażenie takiego stanowiska w formie decyzji administracyjnej. Zarządzenie, o którym mowa, nie jest jednak elementem postanowienia stwierdzającego bezczynność, lecz należy do zakresu wewnętrznego urzędowania i może być wykonywane w formach prawnych przewidzianych w przepisach określających organizację i zakres działania tego organu (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019). W związku z tym, że pogląd wyrażony w tym rozstrzygnięciu, odnoszący się do sposobu działania w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p., nie został podzielony przez organ II instancji oraz Sąd orzekający w tej sprawie, nie mógł zostać uznany za wiążący. Poza tym ponaglenie wypełniło swoją rolę i doprowadziło wraz z postanowieniem Kolegium z [...] kwietnia 2019 r. do konkretnego działania organu, który w terminie wyznaczonym na załatwienie sprawy uczynił to, podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 61a § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty, a także o zasądzenie od kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłaty skarbowe uiszczone od pełnomocnictwa. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a., art. 37 § 6 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. i art. 126 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pomimo tego, że zostało ono wydane z naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przyjęciem, że organ prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na rzekomo ugruntowaną linię orzeczniczą, podczas gdy sposób działania wymuszał na organie albo podjęcie działań w celu budowy zjazdu albo wydanie merytorycznej decyzji odmownej, a motywy rozstrzygnięcia organu w rzeczywistości nie dotyczyły kwestii orzecznictwa, a samego faktu uznania, iż zjazd nie może być wybudowany w trybie art. 29 ust. 2 u.d.p. i dlatego w ocenie organu skarżącemu nie przysługiwało prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, iż strona nie była uprawniona do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia, co w następstwie doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 45 ust. 1 Konstytucji przez brak zastosowania, tj. uznania przez Sąd I instancji, że stronie nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania i przez to merytorycznego rozpatrzenia sprawy podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej;

2. art. 29 ust. 2 u.d.p. przez:

a) błędne zastosowanie i brak rozgraniczenia oraz odniesienia do stanu sprawy, w sytuacjach, w których sprawę w trybie naruszonego przepisu należy rozpatrywać jedynie w kontekście dokonania czynności materialno-technicznej lub wydania decyzji o odmowie budowy/przebudowy zjazdu dotychczas istniejącego;

b) jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wystarczające jest dokonanie czynności materialno-technicznej (wystosowanie pisma) i tym samym dokonanie odmowy wszczęcia postępowania, w sprawie wniosku strony o budowę zjazdu, podczas budowy lub przebudowy drogi, niezależnie od tego czy organ przychyla się do wniosku trony i dokonuje budowy lub przebudowy zjazdu czy też następuje odmowa realizacji obowiązku wynikającego z ww. przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obowiązująca linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego traktowana jest w niniejszym postępowaniu raz jako: "nie odpowiadająca przepisom prawa, stąd nie wiążąca dla organów" a raz jako: "wytyczne organizacyjne" kwestii prawnych. Co więcej, Kolegium pomimo rzekomego stwierdzenia naruszenia prawa, nie podjęło w tym zakresie żadnej czynności, będąc nadal związanym postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Ponadto, nawet jeśli należałoby uznać, że są to "wytyczne organizacyjne", to i tak takie wytyczne nie znalazły do momentu wniesienia skargi kasacyjnej odzwierciedlenia w działaniach organów i Sądu I instancji. Wydając wskazane rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania, pominięto konieczność zastosowania przepisu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., który obliguje do oceny całej sytuacji sprawy, na podstawie i w zakresie zebranego materiału dowodowego. Obowiązkiem organu było więc merytoryczne rozpoznanie sprawy, czyli albo dokonanie budowy zjazdu, albo w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku wydanie decyzji o odmowie. W następstwie obowiązkiem Sądu I instancji było uchylenie wadliwego rozstrzygnięcia, niezgodnego z przepisami. Tym samym, strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania, a zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej wymaga uzewnętrznienia w formie decyzji (por. wyrok NSA z 26 maja 2009 r., I OSK 761/ 08). Kluczowe dla niniejszej sprawy jest również to, że sama dyspozycja art. 104 § 1 k.p.a. obligowała organy do zakończenia postępowania załatwieniem sprawy, nie zaś wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, którego uzasadnienie wskazuje na "quasi-decyzję o odmowie lokalizacji zjazdu".

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano, że zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt: I OSK 3167/18, cyt.: "Ustalenie, że sprawa prowadzona w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p. jest sprawą administracyjną skutkuje, że organ administracji musi ją zakończyć stosownym rozstrzygnięciem. Nietrafnie Sąd I instancji przyjmuje, że "odtworzenie zjazdu w związku z wykonywaniem budowy lub przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy prawa obywatela w sferze publicznoprawnej". Należy w tym miejscu przytoczyć fragment cytowanego już wyroku I OSK 2334/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że "zarządca drogi – w przypadku budowy lub przebudowy drogi – może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące – w formie czynności bądź odmówić budowy lub przebudowy zjazdu, w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej (art. 29 ust. 2 u.d.p.). Jest to uzasadnione również konstrukcją całego tego przepisu i koniecznością zapewnienia właścicielom i użytkownikom nieruchomości możliwości dochodzenia tego obowiązku oraz obrony przed jego nie realizacją. Podstawą prawną merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego kasacyjnie jest art. 29 ust. 2 u.d.p. Naturalnie Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza jaką decyzję powinien podjąć organ administracji, nie to jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania. Bez względu jednak na ustalenia w sprawie, winna ona się zakończyć merytorycznym rozstrzygnięciem, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W przeciwnym wypadku podmioty prywatne byłyby pozbawione możliwości efektywnego domagania się swoich praw, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym". Z tych też względów stanowisko Sądu I instancji odmawiające stronie merytorycznego rozstrzygnięcia z powołaniem na linię orzeczniczą przesądzającą o tym, że w przypadku samej decyzji o "odtworzeniu zjazdu" (pozytywnej dla strony) nie wydaje się decyzji, a sprawę załatwia się przez czynność materialno-techniczną, jest o tyle trafne, o ile chodzi o pozytywne dla strony rozstrzygnięcie. Od podanej sytuacji oddzielić należy fakt odmowy wykonania obowiązku w trybie przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p., którą załatwić należy przez wydanie decyzji odmownej z uzasadnieniem o charakterze merytorycznym. W niniejszej sprawie organ odmawiając skarżącemu wszczęcia postępowania, de facto odmówił wykonania obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 2 u.d.p.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Obowiązek wskazania naruszonych przepisów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek ten oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, także należących do różnych aktów prawnych, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarty w pkt I a) skargi kasacyjnej zarzut oparty na wyliczeniu wielu przepisów, ale pozbawiony wskazania na określoną nimi, naruszoną normę prawną, nie poddawał się rozpoznaniu. Normy takiej nie zrekonstruowano również w uzasadnieniu tego zarzutu. Uzupełniająco należy jednocześnie wskazać, że postanowienie SKO z [...] kwietnia 2019 r. zostało wydane w wyniku rozpoznania ponaglenia na niezałatwienie wniosku w terminie. Rozstrzygając kwestię bezczynności organ właściwy odnosi się do zachowania terminów załatwienia wniosku, poza zakresem pozostawiając kwestie merytoryczne. Postanowienia SKO z [...] kwietnia 2019 r. i z [...] czerwca 2019 r. nie są zatem postanowieniami dotyczącymi tej samej kwestii. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie organ wyższego stopnia nie określa ani procesowej formy, ani merytorycznej treści rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w wyniku rozpoznania wniosku strony.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Skarga wniesiona do Sądu I instancji została przez ten Sąd rozpoznana. Uznanie przez Sąd I instancji, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego była prawidłowa w żaden sposób nie skutkuje pozbawieniem prawa do sądu. Prawo do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i prawo do rozpoznania sprawy przez sąd nie są wzajemnie skorelowane, o czym najlepiej świadczy fakt, że odmowa wszczęcia postępowania (sformalizowana w przepisach k.p.a.) podlega kontroli sądowej. Postawiony w skardze zarzut pozbawiony jest zarówno precyzji (art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje kilka standardów kontroli sądowej), jak też rzeczowego związku z przedmiotem sprawy i oparcia w okolicznościach faktycznych, i nie mógł odnieść skutku.

Trafne są natomiast zarzuty dotyczące naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 29 ust. 2 u.d.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Niewątpliwie postępowanie zainicjowane przez stronę nie dotyczyło ustalenia lokalizacji zjazdu na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p., nie dotyczyło też wydania decyzji orzekającej o obowiązku zarządcy drogi wykonania lub przebudowy zjazdu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że budowa lub przebudowa zjazdów istniejących, związana z budową lub przebudową drogi nie wymaga przeprowadzenia postępowania zakończonego decyzją zezwalającą na lokalizację. Nie jest także wątpliwe, że ustawa nie przewiduje stwierdzania w trybie decyzyjnym obowiązku dokonania takiej budowy/przebudowy.

Wniosek złożony w sprawie, oparty na tezie, że nieruchomość posiadała urządzony zjazd, dotyczył natomiast faktycznego dokonania budowy/przebudowy tego zjazdu w ramach budowy i rozbudowy drogi wojewódzkiej. Obowiązek zarządcy drogi określony w art. 29 ust. 2 u.d.p. wynika z przepisu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2016 r., sygn. I OSK 2334/14, że ma on charakter administracyjnoprawny. Alternatywą byłoby uznanie cywilnoprawnego charakteru obowiązku zarządcy drogi, co nie jest stanowiskiem uprawnionym ze względu na publicznoprawny charakter zagadnień regulowanych ustawą. W szczególności zarówno w sytuacji objętej regulacją ust. 1, jak i ust. 2 art. 29 u.d.p. konieczne jest działanie uprawnionego organu administracyjnego, a sprawy tego rodzaju, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, mają charakter publicznoprawny. Nie ma uzasadnienia prawnego rozdzielenie spraw rozstrzyganych w oparciu o wspomniane przepisy na sprawę administracyjną i cywilną. Sprawą administracyjną jest sprawa poddana kognicji organu administracyjnego, którym jest organ administracji państwowej bądź samorządowej w znaczeniu ustrojowym bądź funkcjonalnym.

Egzekwowanie tego obowiązku przez osobę potencjalnie uprawnioną i ochrona jej interesu prawnego polegającego na możliwości domagania się od podmiotu zobowiązanego wykonania budowy/przebudowy zjazdu może mieć miejsce w różnym trybie. W szczególności należy zgodzić się, że w toku procesu budowlanego, w ramach udzielania pozwolenia na budowę, właściciel nieruchomości wyposażonej w zjazd może ubiegać się o objęcie go projektem, a następnie kwestionować ewentualnie zgodność inwestycji z projektem. Nie można się natomiast zgodzić z twierdzeniami organu odwoławczego, jakoby strona mogła dochodzić wykonania obowiązku w trybie skargi na bezczynności w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie (por. J. Świątkiewicz: Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995, s. 52; B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006/2, s. 18; M. Bogusz, Glosa do wyroku NSA z 20.11.2008 r., I OSK 611/08, GSP-Prz. Orz. 2009/3, s. 14–15; K. Klonowski: Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., PPP 2012/5, s. 52 i 54) oraz w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 16.09.2004 r., OSK 247/04, ONSA WSA 2004/2, poz. 30) przyjmuje się, że w przepisie tym chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów, czego przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. nie dotyczy, dotyczy on obowiązku organu.

Uprawnienia przysługujące stronie w odrębnym postępowaniu, dotyczącym pozwolenia na budowę, nie mogą być jednak uznane za wyłączny środek ochrony jej interesu prawnego. Nie podlega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przewidziany w art. 29 ust. 2 u.d.p. obowiązek zarządcy drogi koreluje z prawem właściciela nieruchomości przyległej do drogi zachowania posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd. Ograniczenie tej ochrony wyłącznie do instrumentów dostępnych w toku prowadzenia inwestycji drogowej, ze względu na możliwą wielość stanów faktycznych, nie jest uzasadnione, zwłaszcza, że nie wynika wprost w ustawy o drogach publicznych, regulujących kwestie zjazdów. Nie jest też uzasadnione odsyłanie uprawnionego na drogę poszukiwania jakichś alternatywnych trybów dochodzenia ochrony, skoro podstawowym normatywnym źródłem obowiązku jest ustawowo uregulowany obowiązek w art. 29 ust. 2 u.d.p. Oznacza to, że należy dopuścić możliwość inicjowania postępowania w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p., gdy uzasadniona budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę drogi nie została wykonana.

Należy zgodzić się, że wykonanie obowiązku z art. 29 ust. 2 u.d.p. ma charakter czynności materialno-technicznej, polega na podjęciu faktycznych działań, skutkujących budową lub przebudową zjazdu. Gdy zarządca drogi uznaje obowiązek budowy lub przebudowy zjazdu, przystępuje do czynności (prawnych, faktycznych i organizacyjnych) zmierzających do jego wykonania. Natomiast, gdy zarządca drogi neguje istnienie takiego obowiązku, skierowane do niego żądanie podjęcia działań materialno-technicznych powinien załatwić w formie procesowej poprzez wydanie decyzji, co chroni interes prawny właścicieli nieruchomości przyległych do przebudowywanych lub budowanych dróg. W kwestii wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w niniejszej sprawie stanowisko zaprezentowane w postanowieniu NSA z 10 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 2855/16 oraz w wyrokach NSA: z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2334/14, z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 3167/18, z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 974/19. Odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej. Jest to uzasadnione konstrukcją całego przepisu art. 29 u.d.p. oraz koniecznością zapewnienia właścicielom i użytkownikom nieruchomości możliwości dochodzenia tego obowiązku oraz obrony przed zaniechaniem jego realizacji. Przyjęte w niniejszej sprawie stanowisko nie stoi w sprzeczności z wyrokiem NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1148/16. W wyroku tym, ze względu na okoliczności sprawy i treść żądań, odniesiono się do możliwości wydania na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. decyzji o lokalizacji zjazdu uznając, że takiej decyzji na tej podstawie się nie wydaje, co Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie akceptuje, nie o wydanie takiej decyzji w sprawie jednak chodziło (w odróżnieniu od sprawy I OSK 1148/16, w której za prawidłową uznano kwalifikację żądania na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p.).

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił interpretacji przyjętej w sprawie przez Sąd I instancji, jak również przez orzekające w sprawie organy, uznając ją za błędną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co uzasadnia uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p. W konsekwencji skuteczny jest również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Nie uznając obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu w związku z budową przedmiotowej drogi wojewódzkiej, zarządca drogi powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w oparciu o zabrany materiał wydać decyzję odmowną, odmowa wszczęcia postępowania w takim przypadku nie znajduje uzasadnienia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.