Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 43/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. D. św. A. z P. w R. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, 2. zasądza od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz S. D. św. A. z P. w R. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. w R. (dalej : Skarżący lub Strona) jest rozstrzygnięcie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. (dalej : MJWPU lub organ) zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] informujące, że protest nie został uwzględniony.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący w odpowiedzi na konkurs złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem ,, [...]" w ramach konkursu nr [...] Działanie 4.2 ,,Efektywność energetyczna, Typ projektów : ,,Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

Wnioskowi nadano nr [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2016 roku organ poinformował Stronę, że wniosek przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej, ale nie został skierowany do dofinansowania.

Wskazano, że w wyniku oceny dokonanej przez członków Komisji oceny projektów (KOP) projekt uzyskał 40 punktów z 50 możliwych do zdobycia.

Przyczyną dla której Projekt uzyskał jedynie 40 pkt był fakt, iż w ramach oceny merytorycznej w zakresie oceny kryterium szczegółowego nr 7 dotyczącego Planu Gospodarki Niskoemisyjnej przyznano Skarżącemu 0 pkt na 4 możliwe. Wskazano, iż do Wniosku dołączono plan Gospodarki Niskoemisyjnej (PGN) dla miasta P. oraz dla miasta C., przez co planowany do realizacji projekt termomodernizacji jedynie czterech budynków (zlokalizowanych na terenie miasta P. i miasta C.) z łącznie sześciu budynków objętych wnioskiem oceniono jako zgodny z Planami Gospodarki Niskoemisyjnej. W zakresie zaś dwóch pozostałych budynków objętych Wnioskiem wskazano, iż znajdują się one na terenie gminy R. w powiecie m., dla której nie opracowano Planu Gospodarki Niskoemisyjnej. W konsekwencji z uwagi na brak dostarczenia przez Skarżącego Planu Gospodarki Niskoemisyjnej dla gminy R., w której leży miejscowość R. MJWPU oceniła Projekt w zakresie kryterium szczegółowego nr 7 na 0 pkt.

W dniu 5 grudnia 2016 roku Strona wniosła protest, w którym zakwestionowała negatywną ocenę Projektu w zakresie kryterium 7 oceny pn. "Zgodność projektu z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej". W złożonym proteście w szczególności podniosła, iż działając w zaufaniu do Regulaminu Konkursu oraz Kryteriów Wyboru Projektu ogłoszonych przez MJWPU złożyła Wniosek o udzielenie dofinansowania Projektu, w którym cztery z sześciu budynków objętych planowaną termomodernizacją znajdując się na terenie miast P. i C. wpisywały się w Plany Gospodarki Niskoemisyjnej opracowanej dla tych miast, zaś żaden z budynków położonych w R. gmina R. nie był z kolei niezgodny z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej, gdyż Planu takiego dla tej gminy w ogóle nie opracowano. W ocenie Skarżącego, w wypadku gdy Wniosek dotyczy Projektu realizowanego w procedurze partnerstwa, obejmującego kilka budynków, z których co najmniej jeden z nich wpisuje się w Plan Gospodarki Niskoemisyjnej, a pozostałe nie pozostają z takim Planem w sprzeczności, Projekt taki winien otrzymać w procesie oceny maksymalną liczbę punktów w ramach kryterium nr 7 pn. "Zgodność projektu z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej". Wskazano, iż w analizowanym Projekcie cztery z sześciu budynków objętych planowaną termomodernizacją, czyli wszystkie budynki położone w gminach, w których sporządzono Plan Gospodarki Niskoemisyjnej, wpisywały się w te Plany. A zatem stosując zasadę analogii do wyników oceny przyznanej Skarżącemu chociażby w ramach kolejnego pkt 8 ("Obszar realizacji Projektu"), gdzie z uwagi na fakt, iż jedynie dwa z sześciu budynków zlokalizowane zostały na terenie gminy wiejskiej przyznano mu maksymalną ilość 2 pkt, również w zakresie oceny kryterium 7, Projekt Skarżącego winien uzyskać ocenę, czyli 4 pkt, co zapewniłoby mu udział w dofinansowaniu, przy założonej alokacji środków.

Po rozpoznaniu protestu, pismem z dnia [...] grudnia 2016 roku organ poinformował Skarżącego o jego nieuwzględnieniu powołując się na argumenty, iż w wypadku gminy R. nie dostarczono Planu Gospodarki Niskoemisyjnej, wobec czego w ramach powyższego kryterium oceny (pkt 7 oceny merytorycznej szczegółowej) Projekt otrzymał 0 pkt.

Dodatkowo MJWPU podniosła, iż kryterium merytoryczne szczegółowe nr 7 jest co do zasady "zero jedynkowe", co oznacza, że za jego spełnienie projekt może otrzymać albo 4 albo 0 pkt, gdyż w ramach tego kryterium oceniana jest zgodność Projektu z gminnym Planem Gospodarki Niskoemisyjnej (PGN), a "oceniający powinien przyznać 4 pkt, w sytuacji, gdy Projekt (Projekt stanowiący całość) wpisuje się w PGN, a 0 pkt, kiedy Projekt (cały Projekt) nie wpisuje się w PGN". Organ podkreślił również, iż o ile jakikolwiek element Projektu nie odpowiada przyjętemu kryterium w całości (w przedmiotowym wypadku kryterium zgodności z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej), to taki Projekt co do zasady nie spełnia kryteriów opisanych w kryterium merytorycznym szczególnym (w przedmiotowym przypadku kryterium nr 7 tj. "Zgodność projektu z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej"). Przyjmując powyższą wykładnię, MJWPU w swoim stanowisku podniosła, iż w toku oceny merytorycznej wykazano, że Projekt Skarżącego nie jest zgodny z Planem Gospodarki Emisyjnej w zakresie dwóch obiektów zlokalizowanych na terenie gminy R. stanowiących przedmiot zakresu rzeczowego Projektu (Z. w R. oraz C. w R.), w związku czym Projekt jako całość - zdaniem Organu - nie spełnia wymogów kryterium nr 7, przez co eksperci przyznali mu w ramach tego kryterium oceny 0 pkt.

W dniu 9 stycznia 2017 r. S. w R., złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] grudnia 2016 r.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono :

1) naruszenie art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, poprzez naruszenie zasad przejrzystego, rzetelnego i bezstronnego przeprowadzenia wyboru projektów w sposób zapewniający wnioskodawcom, w tym realizującym projekt w partnerstwie, równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, w szczególności poprzez arbitralną wykładnię kryteriów wyboru projektów zawartą w regulaminie konkursu i w rezultacie nieuzasadnione zweryfikowanie projektu skarżącego w systemie 0/1 (zero jedynkowym), w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7 Zgodność projektu z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej;

2) brak prawidłowego rozpatrzenia przez organ całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym brak rzetelnej oceny projektu Skarżącego, zgodnego z regulaminem konkursu oraz z kryteriami wyboru projektów, w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Projekt realizowany jest w ramach partnerstwa, w którym immanentną cechą jest fakt, iż tego typu projekty mogą być realizowane na terenie różnych gmin, przez co nie dla wszystkich z nich mogły zostać opracowane Plany Gospodarki Niskoemisyjnej, co nie zapewnia zgodności Projektu z kryterium merytorycznym szczegółowym nr 7 dotyczącym Planu Gospodarki Niskoemisyjnej, mimo, że wpisuje się w Plany Gospodarki Niskoemisyjnej stworzone dla miasta P. i miasta C. (łącznie dla czterech z sześciu budynków objętych Projektem) i nie jest niezgodny z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej dla gminy R. (dla dwóch pozostałych budynków, uwagi na brak stworzenia takiego Planu), przez co Projekt Skarżącego, mimo uzyskania co do zasady pomyślnej oceny merytorycznej, w ramach oceny merytorycznej szczegółowej w pkt 7 ("Zgodność projektu z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej") otrzymał 0 pkt, a kryterium temu błędnie nadano charakter oceny 0/1 ("zero jedynkowej"), przez co Projekt uzyskał finalnie jedynie 40 pkt z 50 możliwych do zdobycia w ramach konkursu.

Wskazano, iż w § 4 ust. 11 Regulaminu Konkursu zostały określone wymogi dotyczące Planu Gospodarki Niskoemisyjnej, iż punkty w ramach kryterium "Zgodność projektu z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej" przyznawane będą jedynie w przypadku potwierdzenia na etapie oceny prawidłowości przygotowania Planu Gospodarki Niskoemisyjnej przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej lub Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w W.

W § 8 Regulaminu określono szczegółowe zasady partnerstwa w Projekcie. Podniesiono, iż Regulamin w żadnym miejscu nie precyzuje zasad składania projektów partnerskich w stosunku do konieczności posiadania przez wszystkich partnerów Programu Gospodarki Niskoemisyjnej. Takich zasad nie precyzuje również dokument Wskazania do Studium Wykonalności stanowiący załącznik do Wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 Działanie 4.2 Efektywność energetyczna Typ projektów - termomodernizacja budynków użyteczności publicznej (załącznik nr 4), ani też dokument o nazwie: Kryteria Wyboru Projektów Działanie 4.2 Typ projektów – Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej (załącznik nr 5).

W odpowiedzi na protest Organ uznał, iż kryterium nr 7 ma co do zasady charakter 0/1 (zero jedynkowy), co znaczy, iż można to kryterium spełniać jedynie w całości, bądź w ogóle. Stanowisko takie – zdaniem Skarżącego – stoi jednak w sprzeczności z Kryteriami Wyboru Projektu Działanie 4.2 Typ projektów - Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej. W dokumencie tym bowiem wyraźnie wyszczególniono kryteria traktowane w sposób 0/1 (zero jedynkowy). Kryteria te zostały wskazane jedynie na etapie oceny formalnej oraz oceny ogólnej merytorycznej, a nie na etapie oceny merytorycznej szczegółowej. Kryteria 0/1/ (zero jedynkowe) wymienione zostały enumeratywnie w tabelach o nazwach odpowiednio: "Kryteria formalne", "Kryteria szczegółowe zgodności z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie pomocy publicznej", ,,Kryteria dotyczące dokumentów środowiskowych", ,,Kryteria dostępu", ,,Kryteria merytoryczne ogólne". Oznaczono je wyraźnie w Kryteriach Wyboru Projektów symbolami 0/1. Wbrew stanowisku MJWPU, taki sposób oceny nie dotyczył żadnego z kryterium szczegółowej oceny merytorycznej, a w szczególności zawartego w pkt 7 pt.

Podniesiono, iż ani w Kryteriach Wyboru Projektów, ani w żadnych innych dokumentach konkursowych Organ nie opisał sposobu oceny projektów partnerskich, których z założenia immanentną cechą jest fakt, iż mogą być one realizowane na terenie różnych gmin, przez co nie dla wszystkich z nich mogły zostać opracowane Plany Gospodarki Niskoemisyjnej, jak też miało to miejsce w realiach niniejszej sprawy.

Również opis kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7 w brzmieniu: "4 pkt - projekt wpisuje się w Plan Gospodarki Niskoemisyjnej (PGN)" sugeruje, iż wystarczającym dla uzyskania przez wnioskodawcę maksymalnej ilości 4 punktów powinna być sytuacja, w której chociażby jeden z budynków objętych Projektem znajdowałby się na terenie objętym Planem Gospodarki Niskoemisyjnej, a zatem wpisywał się w taki Plan. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, iż analogicznie do uzyskania maksymalnych 2 punktów w kryterium merytorycznym szczegółowym nr 8 wystarczyło aby przynajmniej jeden z obiektów znajdował się na terenie gminy wiejskiej. W tym ostatnim wypadku Projektowi Skarżącego w ramach kryterium merytorycznego szczegółowego nr 8 przyznano 2 pkt, pomimo, iż jedynie dwa z sześciu budynków objętych Wnioskiem znajdowały się na terenie gminy wiejskiej (R.), zaś pozostałe cztery budynki zlokalizowane zostały na terenie gmin miejskich (P. i C.).

Podniesiono, iż :

1) w ramach kryterium merytorycznego szczegółowego nr 5 - Skarżący uzyskał maksymalne 10 punktów za zastosowanie pięciu lub więcej rozwiązań, mimo że nie dla każdego z sześciu budynków objętych planowaną termomodernizacją przewidział on zastosowanie pięciu lub więcej rozwiązań;

2) w ramach kryterium merytorycznego szczegółowego nr 8 - Skarżący uzyskał maksymalne 2 punkty za realizację Projektu na terenie gminy wiejskiej, mimo iż tylko dwa z sześciu budynków objętych Wnioskiem znajdują się na terenie gminy wiejskiej (R.).

W rezultacie analogicznie dla ocen uzyskanych w ramach pkt 5 i 8 kryteriów merytorycznych szczegółowych Skarżący powinien zatem w punkcie 7 kryterium merytorycznego szczegółowego uzyskać 4 punkty, w miejsce przyznanego mu 0 pkt, gdyż aż 4 z 6 budynków wpisuje się w Plan Gospodarki Niskoemisyjnej, opracowanej dla dwóch z trzech gmin, na których miałby zostać zrealizowany Projekt.

Podniesiono, iż w odpowiedzi na protest MJWPU nie odniosła się w żaden sposób do argumentów merytorycznych Skarżącego dotyczących opisu kryterium merytorycznego szczegółowego w pkt 7. Jedynie ex post Organ przedstawił interpretację, z której wynika, że kryterium merytoryczne szczegółowe w pkt 7 winno być oceniane w sposób 0/1 (zero jedynkowy), co jednak nie wynika z dokumentacji konkursowej, a co więcej pozostaje w ewidentnej sprzeczności ze sposobem dokonywania ocen w ramach innych kryteriów (chociażby w ramach przywołanych wyżej kryterium nr 5 i 8).

Pojęcie zaś Projektu jako całości nie zostało zdefiniowane w Regulaminie Konkursu, a przy tym stoi w sprzeczności z przyjętym sposobem oceny dla pozostałych kryteriów merytorycznych szczegółowych, w wypadku których do osiągnięcia konkretnych parametrów, w przypadku projektów partnerskich, Organ - wbrew swojemu obecnemu stanowisku - zastosował zasadę uśredniania wskaźników osiąganych przez poszczególne obiekty (dla przykładu kryterium merytoryczne szczegółowe nr 1,2,3,4,5), czy też zasadę wystarczalności spełnienia kryterium przez jednego tylko z partnerów (jak miało to miejsce w przypadku kryterium merytorycznego szczegółowego nr 8).

Reasumując stwierdził, iż wbrew informacji zawartej w odpowiedzi na protest, prezentowany obecnie przez MJWPU sposób oceny projektów partnerskich w zakresie szczegółowych ocen merytorycznych, w szczególności w zakresie pkt 7 nie był podany do publicznej wiadomości wnioskodawców, na etapie przygotowywania dokumentacji konkursowej i został on obecnie arbitralnie przyjęty wewnętrznie przez Organ poza Regulaminem Konkursu, co stanowi dodatkowo naruszenie zasad niedyskryminacji i równego traktowania, zawartych w prawodawstwie Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę MJWPU wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wskazała, iż przyjęty dla każdego kryterium sposób oceny został udostępniony w Wykazie kryteriów Wyboru projektu w kolumnie Punktacja. Wynika z niego jednoznacznie, że część kryteriów można spełnić w różnym stopniu - tj. otrzymać maksymalną, pośrednią lub minimalną liczbę punktów, inne natomiast (jak kryterium merytoryczne szczegółowe nr 7) można spełnić, bądź nie spełnić. Jednocześnie zauważyła, że odpowiednio wczesne zamieszczenie na stronie internetowej, dokumentów oraz zasad obowiązujących dla danego konkursu, miało na celu umożliwienie wnioskodawcom kierowanie do Instytucji Ogłaszającej Konkurs, ewentualnych zapytań oraz wątpliwości, które mogłyby się pojawić na etapie przygotowywania dokumentacji konkursowej.

Odnosząc się do sposobu oceny kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7, zauważyła, że zgodnie z Wykazem kryteriów wyboru projektu, dla kryterium nr 7 przewidziano następujące sposoby punktowania. W sytuacji gdy projekt wpisuje się w Plan Gospodarki Niskoemisyjnej (PGN) możliwe jest otrzymanie w ramach kryterium 4 punktów, natomiast gdy projekt nie wpisuje się w PGN lub gdy w dokumentacji aplikacyjnej brak jest informacji w tym zakresie, przyznaje się 0 punktów. Podkreśliła, że w ramach kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7 nie przewidziano punktacji pośredniej, co oznacza, że wymóg określony w kryterium można spełnić bądź nie spełnić.

Jak wskazała projekt złożony w odpowiedzi na konkurs powinien stanowić integralną całość w zakresie przewidzianego wsparcia. Powyższa konkluzja ma oparcie w zapisach wniosku o dofinansowanie, gdzie m.in. w pkt. C2, Wnioskodawca określił następujący cel główny projektu: (...) Celem strategicznym projektu jest poprawa jakości powietrza poprzez poprawę efektywności energetycznej 6 budynków użyteczności publicznej, zlokalizowanych na terenie Powiatu M., Powiatu C. oraz Powiatu P. Jednocześnie wyjaśniła, iż kryterium merytoryczne szczegółowe nr 7 stanowi, że oceniana jest zgodność z gminnym Planem Gospodarki Niskoemisyjnej, a zatem eksperci słusznie uznali, że aby kryterium merytoryczne szczegółowe nr 7 zostało w projekcie spełnione, wszystkie 6 budynków użyteczności publicznej, będące przedmiotem wsparcia w projekcie, powinno wpisywać się w Plan Gospodarki Niskoemisyjnej.

Wskazano, iż w toku oceny merytorycznej wykazano, że projekt nie jest zgodny z PGN w zakresie dwóch obiektów będących przedmiotem projektu (Z. w R. oraz C. w R.). Eksperci słusznie więc uznali, że aby kryterium merytoryczne szczegółowe nr 7 zostało w projekcie spełnione, wszystkie 6 budynków użyteczności publicznej, będące przedmiotem wsparcia w projekcie, powinno wpisywać się w Plan Gospodarki Niskoemisyjnej. Dodatkowo zauważyła, że gminne Plany Gospodarki Niskoemisyjnej obowiązujące w powiecie [...] oraz [...], nie obejmują Gminy R. zlokalizowanej w powiecie m. Dlatego błędnym jest podnoszenie argumentu, że posiadanie PGN dla budynków zlokalizowanych w powiecie [...] oraz [...], jest wystarczające do spełnienia wymogu określonego w kryterium merytorycznym szczegółowym nr 7. Projekt nie wpisuje się zatem w PGN i dlatego podtrzymano wcześniejszą ocenę obu oceniających, którzy w ramach rzeczonego kryterium przyznali 0 pkt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest zasadna

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 t.j. ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

W myśl art. 61 ustawy sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U.z 2014r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawą.

Uznać należy, co będzie stanowić wzorzec kontroli sądowej, że prawo, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez MJWPU, jak również legalność jego działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] grudnia 2016 r., stwierdzić trzeba, że nie odpowiadają one prawu.

W toku oceny merytorycznej wskazano, że projekt nie jest zgodny z PGN w zakresie dwóch obiektów będących przedmiotem projektu (Z. w R. oraz C. w R.). Gminne Plany Gospodarki Niskoemisyjnej obowiązujące w powiecie [...] oraz [...], nie obejmują Gminy R. zlokalizowanej w powiecie m.. Okoliczności te nie są sporne.

Zgodnie z art. 41 ustawy właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.

Regulamin konkursu określa w szczególności;

1) nazwę i adres właściwej instytucji;

2) przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu;

3) formę konkursu;

4) termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek;

5) wzór wniosku o dofinansowanie projektu;

6) wzór umowy o dofinansowanie projektu;

7) kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia;

8) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie;

9) maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu;

10) środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy;

11) sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu;

12) formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu.

Do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców.

Przepisu ust. 3 nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów.

Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane.

W § 4 pkt 11 Regulaminu Konkursu [...] Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 Os. Priorytetowa IV Przejście na Gospodarkę Niskoemisyjną Działanie 4.2 Efektywność energetyczna Typ projektów : Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej z 30 listopada 2015 roku, wskazano, iż punkty w ramach kryterium ,,Zgodność projektu z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej" przyznawane będą jedynie w przypadku potwierdzenia na etapie oceny prawidłowości przygotowania Planu Gospodarki Niskoemisyjnej przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej lub Wojewódzki Fundusz Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej w W..

§ 10 Regulaminu stanowi, iż zasady przeprowadzania oceny wniosku określa regulamin KOP dołączony do regulaminu, a ocena wniosków prowadzona jest w oparciu o kwestie wyboru projektów będące załącznikiem do regulaminu.

§ 8 Regulaminu dotyczy partnerstwa w projekcie i podlega ocenie formalnej w rozumieniu kryterium ,,Zgodność z regulaminem Konkursu (§ 10 pkt 5 g regulaminu).

Należy zgodzić się ze Skarżącym, iż Regulamin w żadnym miejscu nie precyzuje zasad składania projektów partnerskich w stosunku do konieczności posiadania przez wszystkich partnerów Programu Gospodarki Niskoemisyjnej. Takich zasad nie precyzują również Wskazania do Studium Wykonalności będące załącznikiem do Wniosku o dofinansowanie projektu. Ani w Kryteriach Wyboru Projektów, ani w innych dokumentach konkursowych Organ nie opisał sposobu oceny projektów partnerskich, które mogą być realizowane na terenie różnych gmin.

Podniesiony przez Skarżącego zarzut, iż opis kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7 ("Zgodność projektu z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej"), w brzmieniu: "4 pkt - projekt wpisuje się w Plan Gospodarki Niskoemisyjnej (PGN)" powinien oznaczać, iż wystarczającym dla uzyskania przez wnioskodawcę maksymalnej ilości 4 punktów jest sytuacja, w której chociażby jeden z budynków objętych Projektem znajdowałby się na terenie objętym Planem Gospodarki Niskoemisyjnej, a zatem wpisywał się w taki Plan.

Potwierdzeniem tego może być okoliczność, iż w ramach kryterium merytorycznego szczegółowego nr 5 – projekt uzyskał maksymalne 10 punktów za zastosowanie pięciu lub więcej rozwiązań, mimo że nie dla każdego z sześciu budynków objętych planowaną termomodernizacją przewidziane było zastosowanie pięciu lub więcej rozwiązań, a w ramach kryterium merytorycznego szczegółowego nr 8 – uzyskał maksymalne 2 punkty za realizację Projektu na terenie gminy wiejskiej, mimo iż tylko dwa z sześciu budynków objętych Wnioskiem znajdują się na terenie gminy wiejskiej (R.).

W odpowiedzi na protest MJWPU nie odniosła się do przytoczonego argumentu dotyczącego kryterium nr 8, wprowadziła też, co podniósł Skarżący nie pojawiające się na żadnym etapie w dokumentacji konkursowej, pojęcie ,,Projekt jako całość’’, które nie zostało zdefiniowane na etapie opracowania Regulaminu konkursu.

Ponadto też stoi w sprzeczności z przyjętym sposobem oceny dla pozostałych kryteriów merytorycznych szczegółowych, w wypadku których do osiągnięcia konkretnych parametrów, w przypadku projektów partnerskich. Organ zastosował zasadę uśredniania wskaźników osiąganych przez poszczególne obiekty co do kryterium merytorycznego szczegółowego nr 1,2,3,4,5, czy też zasadę wystarczalności spełnienia kryterium przez jednego tylko z partnerów (jak miało to miejsce w przypadku kryterium merytorycznego szczegółowego nr 8), chociaż jak wskazał projektem jest całość.

Właściwa Instytucja wykonująca zadania, o których mowa w art. 1 uozrp, oceniając projekt powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach konkursu, zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów, nie może też preferencyjnie traktować jednych podmiotów nad drugimi. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, zaś sposób ich realizacji nie może przysłaniać celu regulacji (tak z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 6 lipca 216 roku II GSK 2448/16).

§ 10 regulaminu dotyczący oceny wniosków o dofinansowanie określa systematykę stosowanych kryteriów:

a) kryteria formalne - 0/1, ocena KOP - pracownik IOK, etap oceny formalnej,

b) kryteria dostępu - 0/1, ocena KOP - pracownik IOK, etap oceny formalnej,

c) kryteria merytoryczne ogólne - 0/1, ocena KOP - ekspert, etap oceny merytorycznej.

d) kryteria merytoryczne szczegółowe - punktowe, ocena KOP - ekspert, etap oceny merytorycznej.

Ocena 0/1 oznacza, że niespełnienie któregokolwiek z wymaganych kryteriów wyklucza projekt z dalszej oceny.

Za zasadny należy zatem uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, poprzez naruszenie zasad przejrzystego, rzetelnego i bezstronnego przeprowadzenia wyboru projektów w sposób zapewniający wnioskodawcom, w tym realizującym projekt w partnerstwie, równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, w szczególności poprzez arbitralną wykładnię kryteriów wyboru projektów i w rezultacie nieuzasadnione zweryfikowanie projektu skarżącego w systemie 0/1 (zero jedynkowym), w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego nr 7 Zgodność projektu z Planem Gospodarki Niskoemisyjnej.

Dodatkowo należy stwierdzić, iż sposób oceny projektów partnerskich w zakresie szczegółowych ocen merytorycznych, w szczególności w zakresie pkt 7 nie był podany do publicznej wiadomości wnioskodawców, na etapie przygotowywania dokumentacji konkursowej i nie został określony w Regulaminie Konkursu, co dodatkowo narusza zasadę niedyskryminacji i równego traktowania, zawartą w prawodawstwie Unii Europejskiej.

Rozpoznając ponownie sprawę MJWPU - Instytucja Organizująca Konkurs uwzględni powyższą ocenę prawną.

W tej sytuacji Sąd, mając na uwadze art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, który stanowi, że w wyniku rozpoznania skargi Sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 - orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.