Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2940/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1, art. 36 ust.1-3
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 587/13 w sprawie ze skargi T. H. i H. H. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od T. H. i H. H. na rzecz Wojewody W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 587/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi T. H. i H. H. na decyzję Wojewody W., z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz w P., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek T. H. i H. H. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za "pogorszenie nieruchomości" położonej przy ul. S. w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb G. Organ wyjaśnił, że skarżący domagają się odszkodowania, argumentując, że magistrala cieplna usytuowana na ich nieruchomości uniemożliwia im swobodne korzystanie z ich własności. Na podstawie akt archiwalnych znak sprawy [...], dotyczących budowy magistrali cieplnej zachodniej os. P. odcinek [...], organ ustalił, że pismem z dnia [...] sierpnia 1978 r., znak [...], Zakład Inwestycji Komunalnych przy Wojewódzkim Zjednoczeniu Przedsiębiorstw Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. wniósł o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości znajdujących się w pasie budowy wspomnianej magistrali cieplnej. Zajęciu miała podlegać m.in. działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...] jak własność C. B. Plan realizacyjny budowy magistrali cieplnej został zatwierdzony decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich – Biura Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] czerwca 1978 r., znak [...]. Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] października 1978 r., znak [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1978 r., znak [...], zezwolił Zakładowi Inwestycji Komunalnych na założenie magistrali cieplnej. Podstawę tej decyzji stanowił art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W dniu [...] czerwca 1980 r. C. B. zawarł z Zakładem Inwestycji Komunalnych porozumienie w sprawie odszkodowania za straty powstałe na jego nieruchomości w wyniku wybudowania magistrali cieplnej. Organ ustalił ponadto, że C. B. zmarł w dniu [...] maja 1989 r., a spadek po nim, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 1984 r., sygn. akt [...], nabyła H. B., która następnie w 1989 r. przeniosła własność nieruchomości na skarżących. W tej sytuacji organ uznał, że odszkodowanie zostało już przyznane osobie, która poniosła rzeczywiste straty w wyniku budowy magistrali cieplnej. Od dnia nabycia nieruchomości przez skarżących, jej stan nie uległ zmianie w wyniku wybudowania wspomnianego urządzenia sieci cieplnej. Nie doszło zatem do "pogorszenia nieruchomości" w okresie, kiedy właścicielami gruntu są skarżący, wobec czego nie ma też podstaw do ustalenia na ich rzecz odszkodowania.

T. H. i H. H. wnieśli odwołanie. Podnieśli, że wypłata odszkodowania C. B. pozostaje bez znaczenia, gdyż wypłacone mu odszkodowanie obejmowało jedynie straty powstałe w wyniku założenia i przeprowadzenia magistrali cieplnej, w tym straty w plonach i zasiewach. Tymczasem T. H. i H. H. domagają wypłaty odszkodowania za pogorszenie ich nieruchomości w wyniku ograniczenia możliwości korzystania w efekcie przebiegu przez grunt wspomnianej infrastruktury technicznej. Skarżący nie mogą bowiem swobodnie dysponować gruntem zajętym pod wymienione urządzenie. Starty nie zostały zarazem pokryte przez odszkodowanie ustalone w 1980 r., gdyż odnosiło się ono jedynie do uszczerbku doraźnego, wynikającego z prac budowlanych, a nie z samego posadowienia linii sieci cieplnej na działce nr [...]; zwłaszcza po 1989 r. W dalszym ciągu istnieje zatem administracyjna droga uzyskania odszkodowania. Tym bardziej, że rekompensata objęta porozumieniem z 1980 r. nigdy nie została w rzeczywistości wypłacona. Skarżący podkreślili przy tym, że wbrew twierdzeniom organu I instancji w niniejszej sprawie doszło do pogorszenia nieruchomości, co przejawia się m.in. w braku możliwości zbycia omawianej działki jako obciążonej urządzeniem.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wojewoda zaznaczył, że postępowanie dotyczące zajęcia nieruchomości w związku z budową magistrali cieplnej zostało już zakończone. Podobnie rozstrzygnięta jest już obecnie kwestia odszkodowania, gdyż sprawa ta została załatwiona w drodze porozumienia zawartego z poprzednim właścicielem działki nr [...]. Dalsze prowadzenie postępowania zainicjowanego przez skarżących jest niedopuszczalne, wobec czego organ I instancji trafnie orzekł o umorzeniu postępowania. Ponadto, przepisy obowiązujące zarówno w dacie zajęcia przedmiotowej nieruchomości, jak i obecnie nie przewidują ustalania odszkodowania w zakresie zgłoszonym przez skarżących, tj. w wyniku "pogorszenia nieruchomości". T. H. i H. H. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucili naruszenia:

1) art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje prawo do odszkodowania za pogorszenie nieruchomości oraz za inne straty nie objęte odszkodowaniem przyznanym poprzednikowi prawnemu skarżących (odszkodowanie to nie zrekompensowało bowiem całości straty wynikających z posadowienia magistrali cieplnej),

2) art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r., podczas gdy zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji i orzeczenia co do istoty przez Wojewodę W.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli stanowisko zawarte w odwołaniu, dodając, że w rozpatrywanej sprawie właściwy jest administracyjny, a nie cywilnoprawny tryb dochodzenia odszkodowania za stratę powstałą w wyniku wzniesienia magistrali cieplnej na podstawie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Odnotował, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy – w a miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) – zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów. Ponadto, wedle art. 35 ust. 2, osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Według art. 36 ust. 1, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy, strony ustalały na podstawie porozumienia. W razie sporu wysokość odszkodowania ustalał natomiast, na wniosek zainteresowanej strony, naczelnik gminy, a w miastach – prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Zgodnie z art. 36 ust. 2, odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody.

Zdaniem Sądu, oznacza to zarazem a contrario, że odszkodowanie z art. 36 ust. 1 ustawy nie podlegało przedawnieniu, a zatem jego dochodzenie nie było co do zasady ograniczone w czasie. Niemniej, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy, właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli mimo wspomnianego ograniczenia prawa własności nie poniósł on szkody.

Sąd przypomniał, że decyzją z dnia [...] października 1978 r., Prezydent Miasta P., w trybie art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 powołanej ustawy, zezwolił Zakładowi Inwestycji Komunalnych w P. na założenie magistrali cieplnej zachodniej [...]odcinek [...], przy czym inwestycja ta przebiegała m.in. przez działkę nr [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz C. B.. Następnie, w dniu [...] czerwca 1980 r. pomiędzy ówczesnym właścicielem wymienionej nieruchomości a Zakładem Inwestycji Komunalnych zostało zawarte porozumienie, w którym C. B. przyznano kwotę [...] tytułem odszkodowania. Spadek po zmarłym w dniu [...] maja 1983 r. C. B. nabyła w całości jego żona H. B., która następnie w dniu [...] marca 1989 r. sprzedała działkę nr [...] skarżącym T. H. i H. H.

W ocenie Sądu, odszkodowanie ustalone w porozumieniu z dnia [...] czerwca 1980 r. obejmowało jedynie straty powstałe w uprawach i nasadzeniach oraz w składnikach budowlanych. Tylko te uszczerbki zostały bowiem wyraźnie i enumeratywnie wyliczone w rozważanym dokumencie. Sąd zaznaczył, że wbrew twierdzeniom Wojewody W., pojęcie straty, użyte w art. 36 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, powinno być interpretowane poprzez pryzmat art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Tym samym, strata rozumiana jako zmniejszenie aktywów może polegać także na pogorszeniu nieruchomości, w szczególności na zmniejszeniu jej wartości. Nie można więc twierdzić, że porozumienie z dnia [...] czerwca 1980 r. obejmowało wszelkie straty wynikające z usytuowania magistrali cieplnej na działce nr [...]. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, skoro roszczenie odszkodowawcze w zakresie pogorszenia nieruchomości (spadku jej wartości) nie zostało jak dotąd zaspokojone.

Sąd pierwszej instancji dodał, że organy pominęły okoliczność, iż przepisy art. 35 i art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r., które legły u podstaw rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie, nie obowiązywały już w chwili orzekania. Wymieniona ustawa została bowiem uchylona przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1989 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), która została z kolei uchylona przez aktualnie obowiązującą ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Dodał, że zastosowania przepisów tej ustawy w rozpatrywanej sprawie nie mógł uzasadniać art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro skarżący złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania dopiero w dniu 22 lipca 2009 r. Zagadnienie to nie zostało w ogóle poddane analizie przez organy administracji publicznej, choć wymieniony wniosek skarżących powinien co do zasady inicjować postępowanie podlegające aktualnemu reżimowi prawnemu. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tejże ustawy,

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości bądź też

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Sąd wykluczył zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3, gdyż art. 35 i art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. przewidywały wypłatę odszkodowania. Poza tym, wątpliwości Sądu budzi zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 1 tejże ustawy, gdyż odnosi się on do przepisów aktualnie obowiązującej ustawy, które nie stanowiły podstawy lokalizacji omawianej magistrali cieplnej. Sąd zauważył jednak, że przynajmniej prima facie przepis ten dotyczy jedynie przypadków, a nie decyzji, o jakich mowa w wymienionych tam przepisach. Tym bardziej, że art. 125 ustawy o gospodarce nieruchomościami pełni w istocie funkcję zbliżoną do dawnego art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Abstrahując od tej niejasności, Sąd zwrócił uwagę na możliwość zainicjowania stosownego postępowania w trybie ogólnie sformułowanego art. 129 ust. 5 pkt 2 omawianej ustawy.

Według Sądu pierwszej instancji, konkluzja powyższa nie zmienia jednak faktu, że magistrala cieplna znajduje się nadal na działce nr [...], jej usytuowanie na nieruchomości skarżących jest legalne, a ewentualne roszczenia z tytułu pogorszenia nieruchomości wskutek ograniczenia możliwości korzystania z tego gruntu podlegają realizacji na drodze administracyjnej, a nie sądowej. Jednocześnie, w odróżnieniu od pełnego odjęcia własności w wyniku wywłaszczenia, ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości nie zawsze musi prowadzić do powstania szkody, wobec czego zasadne jest orzekanie w tym przypadku o odszkodowaniu w drodze odrębnej decyzji administracyjnej.

Sąd zauważył, że rozważane roszczenie odszkodowawcze z art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie zostało ograniczone żadnym terminem przedawnienia, a więc analizowane uprawnienie pozostaje w mocy, jeżeli tylko właściciel gruntu dozna straty niezaspokojonej odszkodowaniem. Tym samym organy administracji publicznej zobowiązane były do rozważania, czy do roszczenia odszkodowawczego skarżących, którego podstawą materialnoprawną jest art. 36 ustawy z 1958 r., zastosowanie mogą znaleźć przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomości; zwłaszcza, jeśli przedmiotowa magistrala cieplna oddziałuje w dalszym ciągu na działkę nr [...]. Nie ulega jednak zarazem wątpliwości, że sygnalizowana kwestia nie była przedmiotem analizy organów administracji publicznej, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Biorąc pod uwagę tok dotychczasowych rozważań, Sąd stwierdził, że pogorszenie nieruchomości (spadek jej wartości) mieści się w pojęciu straty, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 powołanej ustawy o trybie i zasadach wywłaszczania nieruchomości z 1958 r., a nadto powyższa strata nie została objęta odszkodowaniem, ustalonym w porozumieniu z dnia [...] czerwca 1980 r.

Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, należy rozpatrzyć merytorycznie wniosek skarżących, w szczególności poprzez ustalenie, czy skarżący doznali uszczerbku w wyniku lokalizacji magistrali cieplnej na terenie ich nieruchomości i czy należy im się odszkodowanie. Ponadto organ powinien także poddać analizie kwestię zastosowania właściwych przepisów do rozpatrzenia żądania skarżących.

Skargę kasacyjną złożył Wojewoda W., zastępowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów:

1. art. 124 w związku z art. 128 ust. 1 i 4 oraz art. 129 ust. 5 pkt 2 oraz art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie możliwe jest zainicjowanie uzupełniającego postępowania odszkodowawczego na rzecz następców prawnych właściciela nieruchomości zajętej w 1978 r. w związku przeprowadzeniem magistrali cieplnej, podczas gdy sprawa została zakończona porozumieniem w sprawie odszkodowania pod rządem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) i w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie toczyło się żadne postępowanie, które pozwalałoby na jego kontynuację pod rządami ustawy z 1997 r. a roszczenia związane z zajęciem nieruchomości przysługują wyłącznie właścicielowi zajętej nieruchomości a nie jego spadkobiercom ani innym następcom prawnym;

2. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez przyjęcie, że porozumienie w sprawie odszkodowania, zawarte [...] czerwca 1980 r. pomiędzy ówczesnym właścicielem zajętej nieruchomości, C. B. a Zakładem Inwestycji Komunalnych przy Wojewódzkim Zjednoczeniu Przedsiębiorstw Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. nie obejmowało całości odszkodowania za straty związane z dokonanym zajęciem nieruchomości, podczas gdy porozumienie kończyło postępowanie w sprawie odszkodowania w zakresie całości szkody zgłoszonej przez właściciela;

3. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 117 § 1 oraz art. 118 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że roszczenie majątkowe, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie ulega w ogóle przedawnieniu, podczas gdy , jak każde roszczenie majątkowe, ulega przedawnieniu, tyle że według ogólnego dziesięcioletniego terminu.

II. naruszenie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 35 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędne przyjęcie, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły nie obowiązujące, powołane wyżej przepisy ustawy z 1958 r. co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy podstawę rozstrzygnięcia stanowiły: w decyzji organu I instancji przepisy art. 105 § 1 K.p.a. a w decyzji organu II instancji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy postępowanie było oczywiście bezprzedmiotowe wobec faktu, że spraw została rozstrzygnięta i zakończona w 1980 r. w trybie przewidzianym ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to jest porozumieniem w sprawie odszkodowania.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania;

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli T. H. i H. H., reprezentowani przez radcę prawnego. Wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody W. w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstawy kasacji.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe. Od razu stwierdzić należy, że trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Konieczna jest przy tym uwaga, że norma art. 105 § 1 K.p.a., będąca co do zasady normą procesową, stanowiła materialną podstawę umorzenia postępowania administracyjnego.

W związku z tak zarysowaną kontrowersją, analizę sytuacji procesowej rozpocząć trzeba od skonkretyzowania przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiot postępowania administracyjnego wnioskowego jest uwarunkowany treścią żądania zawartego we wniosku. Złożony przez skarżących do organu administracyjnego wniosek zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za "pogorszenie nieruchomości" będące skutkiem usytuowania na nieruchomości magistrali cieplnej. Podstawę materialną roszczeń odszkodowawczych stanowią co do zasady przepisy materialnego prawa cywilnego. Roszczenia odszkodowawcze przewidywały i przewidują jednak także przepisy materialnego prawa administracyjnego regulujące wywłaszczenie nieruchomości i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Wniosek został złożony w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 162, poz. 651 ze zm.). Materialną podstawę odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia korzystania z nieruchomości stanowi art. 128 ust. 4. W myśl tego przepisu, odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegało w niniejszej sprawie na zezwoleniu na założenie i przeprowadzenie magistrali cieplnej. O takim ograniczeniu jest mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą prawną zezwolenia na założenie magistrali cieplnej m.in. na spornej nieruchomości nie był jednak przepis art. 124 ust.1, gdyż przepis ten wszedł w życie z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. z dniem 1 stycznia 1998 r. Należy jednak zgodzić się z poglądem, według którego, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sposób określony w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonane w drodze aktów władczych wydanych na podstawie ustaw poprzedzających tę ustawę, skutkuje tym, że akty normatywne stanowiące podstawę tych aktów administracyjnych, mogą stanowić podstawę materialną dochodzenia roszczeń majątkowych, przy czym miarodajne jest prawo z chwili ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (por. Grzegorz Matusik [w:] "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", por red. S. Kalus, LexisNexis 2012, s. 749-750; wyrok SN z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II CSK 457/06; wyrok SN z dnia 21 lutego 2009 r., sygn. akt II CSK 394/08). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, tj. działki nr [...] w P., nastąpiło na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 1978 r., wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Ten akt normatywny może zatem stanowić podstawę materialną dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkód spowodowanych ograniczeniem korzystania z nieruchomości. Odszkodowania za tego typu szkody regulowały przepisy art. 36 ust. 1-3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 36 ust. 1, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy).

Nie ma podstaw do pomijania, przy ustalaniu wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1, zmniejszenia wartości nieruchomości. Przepis art. 36 ust. 2 wymienia tylko niektóre rodzaje strat wynikłych z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1. Unormowanie art. 36 ust. 2 polega bowiem nie na zdefiniowaniu szkody, ale na ustanowieniu szczególnego, w odniesieniu do niektórych strat, terminu ustalenia odszkodowania i okresu przedawnienia. Zwrot "straty", o którym mowa w art. 36 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, należy rozumieć tak, jak jest on rozumiany w art. 361 § 2 K.c., a w świetle tego ostatniego przepisu przez straty rozumie się, między innymi, zmniejszenie aktywów, pogorszenie zaś nieruchomości niewątpliwie prowadzi do zmniejszenia jednego z aktywów, tj. tego, którym jest ta nieruchomość (por. w/w wyrok SN z dnia z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II CSK 457/06). Dodać można, że tak samo reguluje tę kwestię obecnie obowiązujący przepis art. 128 ust. 4 zdanie trzecie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sprawa o odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 jest obecnie załatwiana w drodze administracyjnej. To, czy wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości może być obecnie merytorycznie rozpoznawany, zależy od tego, czy sprawa o odszkodowanie została już załatwiona, czy też nie. Pamiętać należy, że w myśl art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stan załatwienia sprawy oceniać należy według trybu obowiązującego w czasie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. O ile zatem sprawa o odszkodowanie przewidziane w art. 36 ust. 1 zostałaby załatwiona ostateczną decyzją ustalającą wysokość odszkodowania, w sprawie wystąpiłaby przeszkoda określana jako stan rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata). Ponowne wydanie decyzji byłoby niedopuszczalne ze skutkiem w postaci stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). W niniejszej sprawie decyzja ustalająca wysokość odszkodowania nie została wydana. Sytuacja ta była skutkiem załatwienia sprawy w formie porozumienia. Takie załatwienie sprawy wyłączało zaś możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania i wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Wynika to z brzmienia przepisu art. 36 ust. 1, ustanawiającego tryb załatwiania sprawy. Wysokość odszkodowania była ustalana na wniosek strony przez organ administracyjny w drodze decyzji dopiero "w razie sporu". Chodziło zatem o sytuację, w której do zawarcia porozumienia nie doszło. Skoro, jak wynika z powyższych uwag, w art. 36 ust. 1 jest mowa o odszkodowaniu za całość strat wynikłych z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1, to brak sporu oznaczał, że porozumienie obejmowało całość poniesionej szkody, a więc także ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości Zawarcie porozumienia oznaczało zaś załatwienie sprawy w drodze cywilnoprawnej. Stanowiło przykład stosowania w postępowaniu administracyjnym umowy jako prawnej formy działania. Obie przewidziane w art. 36 ust. 1 formy działania: umowa cywilnoprawna i decyzja administracyjna pozostawały względem siebie w stosunku alternatywy rozłącznej. Wejście umowy do obrotu prawnego aktu cywilnoprawnego skutkowało brakiem podstaw do działania administracji publicznej w formach władczych. Taki brak podstaw skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 415). Bez wzruszenia porozumienia w przedmiocie odszkodowania nie jest więc możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w tym samym przedmiocie.

W związku z tezą o częściowym tylko załatwieniu sprawy poprzez zawarcie porozumienia, która to teza legła u podstaw zaskarżonego wyroku, zauważyć trzeba, że spór warunkujący wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczył wysokości odszkodowania za wszelkie straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1. Jeśli zatem do sporu nie doszło, to porozumienie obejmowało całość odszkodowania za te szkody. Wymienienie w porozumieniu poszczególnych rodzajów szkody (w zasiewach, uprawach, plonach, czy w zabudowaniach) oznaczało, że innych szkód nie zgłoszono. Wskazywało jedynie, że na całość odszkodowania składają się konkretne kwoty stanowiące odszkodowanie za rzeczywiście poniesione straty. Taki sposób dojścia do łącznej kwoty odszkodowania nie tylko dowodzi, że odszkodowanie nie było ustalone w sposób dowolny, ale nadto nawiązywał do brzmienia art. 36 ust. 3, z którego wynika, że właścicielowi nie przysługuje odszkodowanie, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Porozumienie stanowiło zatem akt załatwiający całość odszkodowania za straty przewidziane w art. 35 ust. 1. Przypominając, że porozumienie jest czynnością z zakresu prawa cywilnego i nie zostało w sposób prawem przewidziany wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem nie podlega wzruszeniu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zauważyć jednak warto, że do zawarcia tego porozumienia doszło z powołaniem się na przepisy art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Poprzedzone zostało oględzinami przeprowadzonymi w lutym 1980 r. oraz orzeczeniami dwóch biegłych ds. wywłaszczeniowych z sierpnia 1979 r., kwietnia 1980 r. oraz czerwca 1980 r. Sporządzone zostało w formie pisemnej i zawierało siedem paragrafów. W jednym z nich, tj. w § 5 strony wyraźnie oświadczyły, że nie wnoszą zastrzeżeń do ustalonej wartości odszkodowania. Nie tylko zatem z brzmienia przepisów art. 36 ust. 1-3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ale także z aktu w którym przepisy te zostały zastosowane wynika, że sprawa odszkodowania za szkody wynikła z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1, została załatwiona porozumieniem z dnia [...] czerwca 1980 r.

W rezultacie zasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Pozostałe zarzuty kasacji nie odnoszą się do zagadnień istotnych w sprawie, w której doszło do umorzenia postępowania administracyjnego. Charakter stwierdzonych w postępowaniu kasacyjnym naruszeń umożliwia rozpoznanie skargi. Skoro zaskarżona decyzja polegała na umorzeniu postępowania administracyjnego, to skarga na tę decyzję, jako akt zgodny z prawem, podlega oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. W przypadku oddalenia skargi, organowi nie przysługują koszty postępowania przed sądem pierwszej instancji. Mimo więc rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym kończącego postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyrok zawiera orzeczenie jedynie o kosztach postępowania kasacyjnego, a nie kosztach postępowania sądowego.