Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1003/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 11i ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego P. – N. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości, 1. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010r. nr [....], 2. stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. nr [...] i poprzedzającego je postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. z dnia [...]. nr [....].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [..]04.2010 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z [...]09.2009 r. opiniujące pozytywnie proponowany podział nieruchomości i umorzyło postępowanie. Ponownie, postanowieniem z dnia [..]08.2010 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z [..]07.2010 r. opiniujące pozytywnie proponowany podział nieruchomości i umorzyło postępowanie.

Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym.

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. postanowieniem z dnia [...]09.2009 r. nr [..] na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.) w postępowaniu wszczętym z urzędu zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonych w P. oznaczonych:

– obręb Ż., ark. 1, działka nr [...] zapisanej w KW nr [...] jako własność I. T.,

– obręb Ż., ark. 1, działka nr [...] zapisanej w KW nr [...] jako własność I. T.

pokazany kolorem czerwonym na mapie z wstępnym projektem podziału nieruchomości, stanowiącej załącznik do postanowienia, jako zgodny z planem miejscowym.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ wskazał, że dla części opisanych w rozstrzygnięciu nieruchomości obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "R. Ł. część A", uchwalony przez Radę Miasta P. uchwałą nr CI/1149/IV/2006 z dnia 29.08.2006 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 153, poz. 3365 z dnia 29.10.2007 r., zgodnie z którym projektowane działki, oznaczone na wstępnym projekcie podziału numerami:

[..] i [..] – znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 06KD-Z – teren dróg publicznych – ulica klasy zbiorczej

[...] i [...] – znajdują się na terenie nie objętym ustaleniami planu.

Organ podkreślił, że skoro proponowany podział jest zgodny z ustaleniami opisanego planu miejscowego, to w jego ocenie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 93 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła I. T. oświadczając, iż składa protest przeciwko podziałowi jej nieruchomości.

Rozpoznając wniesione zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [..]04.2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w nim podniesione, bowiem zdaniem SKO w P. organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 raz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Ponieważ podział nieruchomości ma nastąpić w celu wydzielenia publicznej drogi gminnej, to postępowanie w tej sprawie winno się toczyć na zasadach określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tą ustawą organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zarządcy drogi o realizację inwestycji drogowej jest starosta. Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisami tej ustawy zarządca drogi powinien zaproponować podział nieruchomości, a decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji, zatwierdzony zostanie podział nieruchomości, gdyż - w ocenie Kolegium - w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dniu [..]07.2010 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. ponownie, tym razem postanowieniem nr [...] na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.) w postępowaniu wszczętym z urzędu zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonych w P. oznaczonych:

– obręb Ż., ark. 1, działka nr [...] zapisanej w KW nr [...] jako własność I. T.,

– obręb Ż., ark. 1, działka nr [...] zapisanej w KW nr [...] jako własność I. T.

pokazany kolorem czerwonym na mapie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości, stanowiącej załącznik do postanowienia, jako zgodny z planem miejscowym.

Uzasadniając wydane powtórnie postanowienie organ I instancji przytoczył argumentację powołaną już wcześniej w swoim postanowieniu z dnia [...]09.2009 r., wydanym w sprawie nr [..].

Zażalenie na powyższe postanowienie ponownie złożyła I. T., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [..]08.2010 r. nr [..] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie, wywodząc jak swoim postanowieniu z dnia [..]04.2010 r. o niedopuszczalności przyjętego trybu postępowania.

Skargi na powyższe postanowienia na podstawie art. 3 § 2 pkt 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) wniósł Prokurator Rejonowy P. – N.M. w P. zaskarżając je w całości. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [..]04.2010 r. złożoną [...]11.2010 r. zarejestrowano w repertorium pod sygnaturą IV SA/Po 1003/10. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [..]08.2010 r. zarejestrowano w repertorium pod sygnaturą IV SA/Po 74/11. Prokurator zarzucił wskazanym postanowieniom, iż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2008, nr 193, poz. 1194, ze zm.), poprzez przyjęcie, iż przepisy te w ogóle wyłączają stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jakimkolwiek procesie realizacji inwestycji drogowej, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż wyłączone jest stosowanie tejże ustawy tylko w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Stawiając powyższy zarzut na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prokurator w obu przypadkach wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy wadliwie interpretuje przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych gdyż prawidłowa interpretacja naruszonych przepisów prowadzi do wniosku, że norma prawna tam zawarta nie wyłącza generalnie stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a czyni to jedynie w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i to tylko w sytuacji, gdy w ogóle znajdzie zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. Natomiast, jak zauważono, z uzasadnień zaskarżonych postanowień płynie konstatacja, iż budowa dróg publicznych może odbywać się wyłącznie w oparciu o specjalistyczną ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co z kolei ma oznaczać, iż przy wszelkich inwestycjach drogowych nie mają zastosowania przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nawet gdyby przyjąć jednoznacznie, że do dnia 10 września 2008 r., tj. do dnia uchylenia art. 10 ustawy, stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było możliwe, to od tego dnia pogląd ten nie jest już aktualny. Przede wszystkim, jak podkreślono, taki wniosek płynie z samego faktu uchylenia tegoż przepisu, co oznacza, że ustawodawca chciał dokonać zmiany w zakresie tam uregulowanym. Skoro przy obowiązywaniu art. 10, będącego językowo dość jednoznacznym, nie stosowano przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to po jego uchyleniu wnioskować należy o takiej dopuszczalności. W chwili obecnej pozostaje tylko art. 11 "i" ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który jednakże odnosi się tylko do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Prokurator zwrócił uwagę, że przepisów "specustawy" nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów aktualnie obowiązujących. Żadna z nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie uchylała art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mówi, iż celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielenie gruntu pod drogi publiczne. Z kolei art. 97 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy stanowi o podziale nieruchomości z urzędu, jeżeli jest to niezbędne dla realizacji celów publicznych. Nadal zatem obowiązują przepisy, które dopuszczają podział nieruchomości w tym trybie dla realizacji celu jakim jest budowa drogi publicznej. Jak podkreślono, ustawa specjalistyczna (ani żadna inna) nie uchylała tych przepisów. Możliwe zatem jest zaplanowanie celu publicznego w postaci budowy drogi w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadal bowiem plany miejscowe mogą przewidywać, że na określonych terenach będą usytuowane drogi, a podział nieruchomości dla tego celu może mieć miejsce w oparciu o obowiązujące przepisy, tj. art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aby zachować ratio legis przepisów o ustalaniu przez gminę przeznaczenia nieruchomości pod drogi publiczne w planie miejscowym, ustawa specjalistyczna nie może wyłączyć prawnej możliwości ustalenia takiego przeznaczenia w planie miejscowym, a dalej – podejmowania czynności i rozstrzygnięć na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu zrealizowania inwestycji jaką jest droga publiczna. Składający skargę Prokurator zauważył, że zaskarżone postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego dokonały de facto "uchylenia obowiązywania" wskazanych przepisów. Kolegium stwierdziło bowiem arbitralnie, że do każdej inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej nie można stosować przepisów, które zastosował organ I instancji.

W dalszej kolejności wskazano, że obecne brzmienie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie pozbawiło gminy kompetencji do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia nieruchomości pod inwestycje drogowe. Wydzielenie gruntu pod drogi publiczne stanowi cel publiczny, którego realizacja jest również uregulowana w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Ustawa specjalistyczna nie uchyliła tych regulacji i nie może tego zrobić Samorządowe Kolegium Odwoławcze w drodze wykładni. Stanowi to zatem rażące naruszenie prawa, albowiem zaskarżonymi postanowieniami Kolegium wykluczyło stosowanie przepisów, które nie były uchylone, a które wprost odnoszą się do inwestycji drogowych, i które przy prawidłowej wykładni mogą znaleźć zastosowanie. Stąd zdaniem Prokuratora pozostawienie zaskarżonych postanowień w obrocie prawnym godziłoby w zasadę praworządności i nie dałoby się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedziach na skargi Kolegium wnosiło o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...].02.2011 r. sygn. IV SA/Po 1003/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. połączył sprawy o sygn. IV SA/Po 1003/10 i IV SA/Po 74/11 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawę prowadzono dalej pod sygnaturą IV SA/Po 1003/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy stwierdzić, że obydwa zaskarżone postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. - z dnia [..]04.2010 r. oraz - z [..]08.2010 r. dotknięte są wadliwością, przy czym okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy wskazują, że w przypadku postanowienia Kolegium z [..]08.2010 r. wadliwość ta ma charakter kwalifikowany i dotknęła ona nie tylko zaskarżone postanowienie, ale również poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. z [..]07.2010 r.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do wad, które przesądziły o uchyleniu w pkt. 1 niniejszego wyroku postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..]04.2010 r. nr [..] wyjaśnić należy, że kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd dokonał w brzmieniu przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych z dnia 10.04.2003 r. na dzień wydania zaskarżonego postanowienia tj. na dzień [..]04.2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 25.07.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958 ze zm.).

Obecne brzmienie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 nr 193, poz. 1194 ze zm.) ze zmianami wprowadzonymi w lipcu 2008 r. wynika między innymi z faktu, że Komisja Europejska zidentyfikowała w polskim prawodawstwie problemy z transpozycją przepisów dyrektywy Rady 85/337/EGW z dnia 27.06.1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 03.03.1997 r. oraz dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26.05.2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska. Zarzuty podniesione przez Komisję Europejską dotyczą w szczególności transpozycji pojęcia "zezwolenia na inwestycję". (vide: uzasadnienie projektu ustawy z 25.07.2008 r. zmiana ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw – strona internetowa Sejmu, Sejm RP VI Kadencji nr druku 671 – http;/www.sejm.gov.pl).

W wyniku zmiany ustawy z dnia 10.04.2003 r. ustawą z 25.07.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzyganie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowanie nieruchomości na własność publiczną wreszcie zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. Przepis art. 11 "i" ust. 2 ustawy stanowi "że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Toteż jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zarówno on jak i organ wydający zezwolenie nie dokonują ocen przez pryzmat obowiązków wynikających z ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego.

Powyższe nie oznacza, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może dotyczyć planowanej drogi w planie miejscowym. Jednak w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno-projektową, bowiem nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego.

Zdaniem Sądu obecne brzmienie art. 11 "i" ust. 2 ustawy nie oznacza jednak, że przepisy ustawy z 10.04.2003 r. wykluczają budowę dróg publicznych w oparciu o inne przepisy. Do 10.09.2008 r. ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zawierała art. 10, który stanowił, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Obecnie wykluczenie tych przepisów odnosi się wyłącznie do zezwolenia. Gdyby twierdzić, że ustawa z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach wyłącza inne normatywne uregulowania dotyczące lokalizacji, budowy, rozbudowy dróg to winny w jej treści znaleźć się takie normy, które wykluczałyby to wprost. Według art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przeznaczenie terenów pod drogi publiczne i ich rozmieszczenie, jako inwestycji celu publicznego, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z woli ustawodawcy obowiązuje art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w akcie prawa miejscowego jakim jest plan określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. nr 164 poz. 1587). Ustawodawca musi być racjonalny. Ustawa z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma zakres czasowy. Obowiązywać ma do 31.12.2020 r. I gdyby na czas od jej uchwalenia do końca obowiązywania wykluczono możliwość funkcjonowania innych ustaw z zakresu wytyczania i budowy dróg, wówczas to wykluczenie winno przybrać postać normy prawnej tak jak to uczyniono w art. 44, gdzie w okresie obowiązywania ustawy niemożliwym jest stosowanie art. 21 – 37 ustawy z dnia 27.10.1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 nr 256, poz. 2571 ze zm.).

Powyższe okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że w sytuacji kiedy inwestor wybiera konkretną procedurę i zamierza realizować inwestycję zgodnie z uregulowaniami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wówczas z mocy art. 11 "i" ust. 2 tejże ustawy nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast lokalizacja i budowa drogi miałaby być realizowana na dotychczasowych zasadach wówczas konsekwencją określenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym (tak jak to ma miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie) jest możliwość dokonywania (także z urzędu) podziałów nieruchomości w celu wydzielenia części przeznaczonych pod drogę, nabywania wydzielonych części w drodze umów cywilnoprawnych, wywłaszczeń, wreszcie uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powodem wydania aktu normatywnego w postaci ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań pozwalających na uproszczenie i przyspieszenie prac związanych z budową dróg. Funkcjonowanie tzw. "specustawy" pozwala inwestorowi na wybór metody inwestycyjnej. Nie można jednak – bo brzmienie przepisów ustawy na to nie pozwala – przyjąć wykładni nakazującej inwestorowi skorzystanie z uproszczonej procedury skoro obowiązujące ustawodawstwo przewiduje również inną możliwość budowy, rozbudowy czy modernizacji dróg publicznych. Analogiczne stanowisko w tej kwestii zajmował Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że w obowiązującym porządku prawnym budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy tej ustawy nie wyłączają, bowiem prawnej możliwości ustalania przeznaczenia terenów pod drogi publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 24.08.2010 r., sygn. II OSK 984/10). Analogiczne stanowisko prezentuje również doktryna (por. M. Wolanin, Komentarz do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Warszawa 2010, s. 31 i n.)

Toteż w ocenie Sądu skarga Prokuratora, który zarzucił postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..]04.2010 r. nr [..] wadliwą wykładnię przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest uzasadniona. Jednak zdaniem Sądu tej wadliwej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenie prawa, gdyż o rażącym przypadku naruszenia prawa można mówić tylko wówczas, gdy treść przepisu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu przepisu. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie występuje.

Przechodząc z kolei do kontroli legalności postanowienia Kolegium z [..]08.2010 r. wskazać należy, że w myśl art. 134 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Postanowienie organu administracji państwowej, rozstrzygające ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą innym postanowieniem ostatecznym tego samego organu dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej - k.p.a.). Wszczęte przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z urzędu postępowanie w sprawie [...], zakończone następnie wydaniem postanowienia Kolegium z [..]08.2010 r. było nowym postępowaniem, a nie stanowiło kontynuacji wszczętego przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z urzędu postępowania w sprawie [..]. Ponad wszelką wątpliwość faktu tego dowodzą znajdujące się w aktach administracyjnych (k. 17 i 48) zawiadomienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z odpowiednio: [...].08.2009 r. nr [..] oraz z [...].06.2010 r. nr [...] zawiadamiające o wszczęciu z urzędu postępowań w sprawie podziału nieruchomości położonych w P., obręb Ż., ark. 1 działka zapisanej w KW nr [...] oraz działka nr [...] zapisanej w KW nr [...] stanowiących własność I. T.. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż postępowanie w sprawie [..] oraz postępowanie w sprawie w sprawie [...] pozostawały tożsame. O tożsamości sprawy, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., można mówić, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie zakończonej wydaniem postanowieniem Kolegium z [..]08.2010 r. zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności tego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, bowiem organy obu instancji orzekły in meriti w sprawie wcześniej już rozstrzygniętej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Kolegium z [..]08.2010 r. i poprzedzającego je postanowienia z [..]07.2010 r. spowodowane jest wadliwością tych postanowień, a ponadto zważywszy na motywy uzasadnienia Kolegium wskazane w postanowieniu z [..]08.2010 r. stwierdzające niedopuszczalność orzekania przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w przedmiocie opiniowania podziału nieruchomości przeznaczonych pod drogę publiczną, dalszy byt tego orzeczenia przeczyłby pewności obrotu prawnego. Zauważyć bowiem należy, że w związku z uchyleniem postanowienia Kolegium z dnia [..]04.2010 r. - aktualnie - w mocy pozostaje postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z [...]09.2009 r. pozytywnie opiniujące podział przedmiotowych nieruchomości.

Rzeczą Kolegium stanie się zatem - rozpoznanie - zażalenia I. T. od postanowienia z [...]09.2009 r., z tym, że tym razem organ odwoławczy winien merytorycznie odnieść się do zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji oraz argumentacji zażalenia, przy uwzględnieniu zastosowanych procedur i wskazanej podstawy prawnej w postaci przepisów art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.

MZ