Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2051/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1238/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1238/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2016 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Pruszkowskiego z [...] listopada 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla [...] Sp. z o.o. na budowę centrum handlowo-usługowo-rozrywkowego "[...]" z częścią biurową, garażem podziemnym, parkingiem otwartym na dachu, infrastrukturą techniczną wewnętrzną i zagospodarowaniem terenu na działkach [...] obr. [...] i infrastrukturą zewnętrzną oraz układem komunikacyjnym na działkach [...] obr. [...] przy ul. [...] w P. – etap I obejmujący: budynek centrum handlowo-usługowo-rozrywkowego "[...]" z garażem podziemnym, parkingiem na dachu, układem komunikacyjnym wewnętrznym, przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej w granicach terenu inwestora na działkach nr ew. [...] obr. [...] w P.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. wniosło Stowarzyszenie [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 4 Prawo budowlane, w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że udział skarżącego wymaga udziału w postępowaniu z uwagi na przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

b) art. 29 i 30 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zgodnie z którym organy administracji właściwe do wydania decyzji mają obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa;

c) art. 112 ustawy prawo ochrony środowiska, polegający na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności że prace budowlane oraz wzmożony ruch pojazdów mechanicznych spowodują znaczący i nieodwracalny wzrost poziomu hałasu, także późniejsza eksploatacja inwestycji może powodować wzmożony jego wzrost;

d) art. 29 ustawy Prawo wodne, jako że planowana inwestycja może zmienić istniejące stosunki wodne, głębokie prace ziemne mogą znacząco zmienić sposób odpływu wód opadowych, czego skutkiem może być podtapianie budynków znajdujących się w okolicy;

e) art. 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieuwzględnienie przedmiotowego przepisu i niezapełnieniu odpowiedniego naświetlania pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole oraz pokoi mieszkalnych;

f) art. 2 § 22 ust. 2 pkt 5, podpunkt a/ oraz art. 2 § 22, ust. 2 pkt 5, podpunkt b/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż decyzja narusza charakter architektoniczno-urbanistyczny dominanty, która ustala plan oraz nie została spełniona minimalna wysokość budynku do ścianki kolankowej, a dodatkowo jest ona wyższa niż ostatni strop;

W skardze kasacyjna zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji Starosty Pruszkowskiego, podczas gdy z uwagi na uchybienia przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać zmieniona poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o.;

b) art. 77 § 1, art. 80, art. 10 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego sprawy i dokonanie niewłaściwej oceny dowodów, prowadzące do stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza praw skarżącego;

c) art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji oraz nie odniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego powołanych w odwołaniu.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zasadnicze zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 29 i 30 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – koncentrują się wokół zagadnienia związanego z oceną legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do zgłoszenia odwołania od decyzji Starosty Pruszkowskiego z [...] listopada 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Przedmiotem kontroli sądowej była bowiem decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2016 r. umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na stwierdzony w stosunku do Stowarzyszenia [...] brak przymiotu strony. Sąd Wojewódzki, weryfikując uprawnienie Stowarzyszenia do złożenia odwołania dokonał prawidłowej analizy przepisów prawa mających znaczenie dla ustalenia kręgu stron i uczestników w niniejszej sprawie.

Bezsporną kwestią było to, że Stowarzyszenie nie należy do katalogu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Rozważenia wymagało więc, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłączający udział organizacji społecznej na podstawie art. 31 k.p.a., czy też zachodzą przesłanki do zastosowania art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który umożliwia udział organizacji społecznej, o ile jest to sprawa wymagająca udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Niewątpliwie w świetle art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego podstawowe znaczenie dla oceny statusu procesowego Stowarzyszenia miała analiza Sądu Wojewódzkiego odnosząca się do poszczególnych regulacji ustawy z 3 października 2008 r., w tym art. 61 ust. 1 pkt 2 stanowiącego, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się m.in. w ramach (pkt 2) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1.

Mianowicie Sąd Wojewódzki kierując się treścią przytoczonego art. 61 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej ustawy trafnie wskazał, że decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 1 kwietnia 2015 r. Prezydent Pruszkowa przesądził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania o pozwolenie na budowę, co oznaczało brak podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. W tym zakresie wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego nie zostało w skardze kasacyjnej merytorycznie podważone, a tym samym niezasadne okazały się zarzuty dotyczące przepisów art. 29 i 30 ustawy z 3 października 2008 r. Skoro w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 listopada 2015 r. udzielającą pozwolenia na budowę nie był wymagany udział społeczeństwa na zasadach określonych w ustawie z 3 października 2008 r., to tym samym w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy art. 29 i 30 tej ustawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki prawidłowo zaznaczył, że przewidziane w tych przepisach uprawnienia zainteresowanych podmiotów oraz obowiązki organów administracji dotyczą tylko postępowań "wymagających udziału społeczeństwa", a takiego charakteru nie miało postępowanie w niniejszej sprawie. W rezultacie regulacja tych przepisów nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do przyznania Stowarzyszeniu legitymacji do uczestnictwa w spornym postępowaniu, a zwłaszcza złożenia odwołania od decyzji wydanej na rzecz inwestora przez organ pierwszej instancji.

Podkreślić ponadto trzeba, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy Sąd był związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2017 r., VII SA/Wa 376/16, którym oddalono skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Pruszkowskiego z [...] października 2015 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie zatwierdzenia projektu i pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że skarżące Stowarzyszenie nie było uprawnione do złożenia odwołania w sytuacji, gdy nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji oraz brak było przesłanek ustawowych do jego uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym.

W konsekwencji nie było podstaw do zakwestionowania decyzji Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem Stowarzyszenia, co z kolei warunkowało oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Całkowicie nietrafne okazały się również pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 29 ustawy Prawo wodne, § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. oraz podanych w podstawie kasacyjnej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie wyjaśnił Sąd Wojewódzki kwestie uregulowane wymienionymi przepisami dotyczą decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, która nie była przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

W sposób nieadekwatny do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy sformułowane zostały zarzuty objęte punktami a) i b) z podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mianowicie przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł być w sprawie naruszony gdyż zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Kolejny zarzut odnoszący się do przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powiązany został z "decyzją o warunkach zabudowy", która nie była przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Natomiast zarzut naruszenia art. 8, 9, 107 § 3 k.p.a. należało uznać za chybiony, bowiem wbrew twierdzeniu strony skarżącej organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną podjętego rozstrzygnięcia, jak też odniósł się w sposób wystarczający do twierdzeń Stowarzyszenia mających znaczenie w sprawie.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.