Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 28/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1- 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 22 października 2015 r. B. K. i T. K. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową na działce nr [...], ark. mapy [...] w miejscowości S..

Decyzją z dnia [...] 2016 r., [...], Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Pismem z dnia 17 lutego 2016 r. A. J. i E. J. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej zwane: "SKO" lub "Kolegium") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na decyzję Kolegium A. J. wniósł skargę.

Wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., II SA/Po 336/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje obu instancji. W motywach orzeczenia Sąd przypomniał, że podstawą prawną wydanej przez Burmistrza decyzji była ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."). Na wstępie Sąd przedstawił istotne w sprawie regulacje, w tym także zawarte w wydanym na podstawie u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. "), to jest § 3 ust. 1 i 2 oraz § 2 pkt 5.

Sąd wskazał, że w analizie urbanistycznej obszar analizowany wyznaczony został w sposób arbitralny i wadliwy. Zaznaczył, że działka inwestora położona jest u zbiegu ul. [...] i ul. [...]. Organy powinny zatem ustalić, od której strony – od strony ul. [...] czy ul. [...] – znajduje się front tej posesji. Cel ten mógł być osiągnięty np. w drodze wezwania inwestora do sprecyzowania swojego wniosku z dnia 22 października 2015 r. W ocenie Sądu dopiero następnie możliwe jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej działki inwestora, co z kolei stanowi podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Sąd odnotował także, że analiza urbanistyczna obaczona jest innymi wadami. Na podstawie części graficznej tego opracowania można było jedynie ogólnie stwierdzić, że odległość względem granicy działki inwestora, w jakiej wyznaczono obszar analizowany, wielokrotnie przewyższa szerokość tej posesji zarówno od strony ul. [...], jak i od strony ul. [...]. Odległość ta nie została podana dokładnie, podobnie jak brakuje również wskazania punktu wyjścia do jej wyliczenia. Odnosząc się do powyższego Sąd zaznaczył, że organy mogą co prawda rozszerzyć obszar analizowany poza jego minimalny zakres wynikający z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., jednak taki zabieg musi być jednak uzasadniony przez odwołanie się do specyfiki badanego obszaru.

Wątpliwości Sądu wywołała także część tekstowa analizy urbanistycznej. Sąd wskazał, że dokument ten jest bowiem nieczytelny i niejasny, stanowiąc raczej zbiór odręcznych notatek niż opracowanie dokładnie opisujące parametry ładu przestrzennego. Nie wskazano wyraźnie, na podstawie jakich danych poczyniono zawarte w niej ustalenia. Brakuje odniesienia do poszczególnych działek, jak i wyjaśnienia odległości, w oparciu o którą wyznaczono obszar analizowany. Sąd zaznaczył jednocześnie, że spełnienie przez planowaną inwestycję wymogu kontynuacji funkcji mogło budzić wątpliwości nawet w świetle analizy urbanistycznej w kształcie zaaprobowanym przez organy. Z opracowania wynikało, że na badanym terenie znajduje się niemal wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz zabudowa garażowo-gospodarcza. Zabudowa usługowa, zgodnie z opisem na części graficznej analizy urbanistycznej, zlokalizowana jest natomiast głównie na działce [...], na której usytuowane jest przedsiębiorstwo wulkanizacyjne. Posesja ta dostępna jest jednak z innej drogi publicznej niż działka inwestora, a nadto znajduje się przy granicy obszaru analizowanego. Wskazując na powyższe Sąd zgłosił zastrzeżenia co do prawidłowego zastosowania § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. i przyjęcia działki nr [...] jako podstawy do wnioskowania o kontynuacji funkcji przez przedsięwzięcia będące przedmiotem sprawy. Sąd ponadto wskazał, że w pobliżu działki inwestora znajduje się obiekt budowlany oznaczony w części graficznej analizy urbanistycznej jako tartak. Zaznaczył jednocześnie, że kwestia jego istnienia nie została zbadana.

W uzasadnieniu do ww. wyroku Sąd zauważył nadto, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ponadto § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) wskazuje, że ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury zapisuje się w szczególności przez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej liczby miejsc parkingowych. Prawodawca przewiduje też w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosowanie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jak wynika przy tym z § 18 ust. 2 rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Sąd orzekający w wyroku II SA/Po 336/16 zauważył, że ustawodawca nie określa minimalnej liczby miejsc postojowych dla danej inwestycji. Stwierdził przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy powinna ustalać ten parametr. Nie można bowiem pozostawić określenia liczby miejsc parkingowych wyłącznie do rozstrzygnięcia na następnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest na etapie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Wtedy bowiem kwestia ta powinna być już przesądzona w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nadmienił, że interpretacja § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie powinna zarazem prowadzić do niedozwolonej ingerencji organu wydającego decyzję z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. W konkluzji Sąd stwierdził, że wystarczające jest wskazanie minimalnej liczby miejsc parkingowych, które mogą być zrealizowane na danym terenie w związku z planowanym przez inwestora przedsięwzięciem.

Ponadto końcowo Sąd zauważył, że kontrolowana decyzja Burmistrza okazała się niekompletna. Posiadała jedynie załącznik mapowy określający linie rozgraniczające teren inwestycji, wymagany przepisem art. 54 pkt 3 u.p.z.p. Nie załączono do niej natomiast wyników analizy urbanistycznej ani w formie tekstowej, ani w formie graficznej.

W konkluzji wyroku wskazano, że organy powinny prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany, a następnie zbadać ład przestrzenny na tak zakreślonym terenie. Konieczne okazało się także sporządzenie decyzji o warunkach zabudowy zaopatrzonej we wszystkie niezbędne elementy, w tym postanowienie dotyczące miejsc postojowych oraz wyniki analizy urbanistycznej.

Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Burmistrz K. ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej przez B. K. i T. K. inwestycji. Warunki te opisane zostały w załączniku nr 1 do decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie głównie na terenie o funkcji mieszkaniowej. W obrębie terenu występuje zabudowa mieszkaniowa i gospodarczo-garażowa, zabudowa zagrodowa oraz zabudowa usługowa i produkcyjno-usługowa (tartak). Nadto występują również tereny niezabudowane i lasy. Gabaryty i formy obiektów architektonicznych są częściowo ujednolicone. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji jest obszar, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz podjął się też polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (II SA/Po 336/16). Następnie jednak przyznał, że dostosowując się do zawartych w tym orzeczeniu wskazań ograniczył obszar analizowany do minimalnego obszaru i przeprowadził ponowne analizę.

Odwołanie od decyzji złożył A. J. wnosząc o jej uchylenie.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skargę na decyzję Kolegium wniósł A. J. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji.

Wyrokiem z 23 listopada 2017 r. o sygn. akt II SA/Po 821/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 6 lipca 2017 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd odniósł się do wykonania przez organy zaleceń zawartych w wyroku II SA/Po 336/16. Zauważono, że analiza urbanistyczna przygotowana ponownie przez Burmistrza zawiera wyczerpujące dane o budynkach na obszarze analizowanym (z jednym zastrzeżeniem dotyczącym tartaku na działce [...]). Zdaniem Sądu urbanista co prawda rozszerzył badanie kwestii zbędnych dla sprawy, natomiast lakonicznie opisał zagadnienie najważniejsze – dotyczące funkcji zabudowy. W analizie niepotrzebnie skoncentrowano się na poszczególnych parametrach zabudowy nie zauważając, że celem analizy było ustalenie funkcji terenu otaczającego inwestycję. Przedmiotem wniosku nie jest bowiem nowa zabudowa, a zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku. Sporządzona analiza zawiera dane pozwalające zorientować się, jak kształtuje się zabudowa na terenie otaczającym działkę. Funkcja zabudowy opisana została precyzyjnie ze wskazaniem działek ewidencyjnych w części graficznej do analizy. W ocenie Sądu na etapie pierwszej instancji postępowania administracyjnego w warstwie formalnej wykonano wskazania wyroku II SA/Po 336/16. Ustalono bowiem, która granica działki [...] stanowi jej front na potrzeby ustalenia obszaru analizy, a także uzupełniono analizę, a zebrane dane pozwalają zorientować się, co do otaczającej zabudowy. Konkluzje analizy zostały następnie przeniesione do decyzji z dnia [...] 2017 r., [...] Zauważono jednak, że Kolegium pominęło kwestię badania funkcji zabudowy, jakoby nie zauważając, że przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski). Zdaniem Sądu w rozważaniach Kolegium zabrakło zwłaszcza zasadniczego ustalenia, które zlecił Sąd w wyroku II SA/Po 336/16, a mianowicie określenia jaka zabudowa na obszarze analizowanym ma funkcję usługową (a więc stanowiącą wzorzec dla projektowanej przez inwestorów nowej funkcji ich budynku), ze szczególnym uwzględnieniem charakteru zabudowy na działce [...], gdzie według analizy funkcjonuje tartak. Stwierdzono, że rozpoznając sprawę Kolegium powinno więc skoncentrować uwagę na kwestii funkcji zabudowy na obszarze analizowanym i określić, czy projektowana zamiana sposobu użytkowania budynku stanowi kontynuację funkcji zabudowy zastanej. W tym celu Kolegium powinno oprzeć się na danych analizy urbanistycznej (w tym zawartych w załączniku graficznym), przy czym na podstawie art. 136 K.p.a. powinno uzupełnić dowody o dane dotyczące tartaku na działce nr [...], zwłaszcza uzyskać dokumentację zdjęciową z oznaczeniem tej zabudowy oraz zweryfikować, czy jest to legalna zabudowa usługowa

Sąd stwierdził też, że Kolegium naruszyło art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzając, że w decyzji o warunkach zabudowy wydanej w sprawie nie jest konieczne ustalenie minimalnej ilości miejsc parkingowych.

Zdaniem Sądu rozpoznając sprawę ponownie Kolegium powinno więc dokonać korekty decyzji wpisując (ustalając) parametr minimalnej ilości miejsc parkingowych stosownie do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 336/16. W tym celu – w miarę potrzeb – Kolegium może zwrócić się o niezbędne dane dotyczące inwestycji do organu pierwszej instancji lub inwestorów (art. 136 K.p.a.).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd w wyroku II SA/Po 821/17 zauważył, iż Burmistrz K. wykonał polecenie Sądu zawarte w wyroku II SA/Po 336/16, gdy chodzi o sposób określenia i określenie obszaru analizy (§ 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Przepisy § 4 - § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., nie znalazły w sprawie zastosowania, gdyż wniosek dotyczył nie nowej zabudowy, ale zmiany sposobu użytkowania zabudowy istniejącej. Analiza urbanistyczna i decyzja zmierzały zatem tylko do weryfikacji, czy proponowany nowy sposób użytkowania stanowi kontynuację funkcji charakteryzującej zabudowę zastaną w otoczeniu działki inwestora. Sąd nie zgodził się też ze skarżącym, że decyzja dotknięta jest brakami, gdy chodzi o jej elementy, o których mowa w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Sąd uznał także, że nie ma konieczności udowodnienia, z jakiej ulicy obsługiwana jest działka [...]. Kwestię tą przesądził bowiem Sąd w sprawie II SA/Po 336/16 wskazując, że informację o obsłudze komunikacyjnej nieruchomości należało pozyskać w drodze wezwania inwestora do sprecyzowania swojego wniosku o ustalenie warunków zabudowy (co uczyniono). Na zakończenie zaznaczono, iż nie mają znaczenia zarzuty dotyczące tego, w jakim stanie jest budynek, którego dotyczą warunki zabudowy i jaki jest w nim przewidywany zakres robót. Inwestor decyduje jaka jest treść wniosku, co określa jego uprawnienia na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, a nie odwrotnie.

Decyzją z dnia [...] 2018 r. o nr [...] SKO w K. uchyliło decyzję Burmistrz K. z dnia [...] 2017 r., nr [...], przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Burmistrz K. decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową położonego w miejscowości S. przy ul. [...] działka nr [...] ark. mapy 12. Organ wskazał, iż uwarunkowania zostały zawarte w załączniku nr 1 do decyzji, a linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono w załączniku nr 2.

W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do treści art. 61 ust. 1pkt 1 u.p.z.p. organ zauważył, że istniejąca funkcja na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi - ul. [...], pozwala uznać planowaną inwestycję jako kontynuację w zakresie funkcji oraz cech gabarytowych. Parametry te szczegółowo zostały opisane i przedstawione w analizie sporządzonej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu działki. Dodatkowo zgodnie z zaleceniami SKO Burmistrz K. wezwał właścicieli działki do określenia, czy na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] występuje zabudowa usługowa, tj. czy przedsiębiorstwo faktycznie jest prowadzone i jaki jest zakres jego działalności. W dniu 13 sierpnia 2018 r. wpłynęła odpowiedz na wezwanie, w której właściciel działki nr [...] wyjaśnił, że "ww. działka służy do stacjonowania maszyn oraz przygotowywania narzędzi i tartaków do pracy". Z uzyskanych informacji wynika, iż na działce nr [...] dominuje funkcja magazynowo - usługowa, zatem jest to działka o charakterze usługowym, co pozwala na określenie kontynuacji funkcji dla wnioskowanej zabudowy. Zatem argumentem przemawiającym za spełnieniem warunku kontynuacji funkcji zabudowy jest istnienie na analizowanym terenie innej zabudowy usługowej. Zdaniem Burmistrza nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie, iż planowana działalność usługowa musi pozostawać tożsama do istniejącej. Zaznaczono także, że zgodnie z obowiązującymi przepisami planowana zmiana nie ma wpływu na środowisko. Wyjaśniono na zakończenie, że została określona minimalna liczba miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji, co zostało przedstawione w załączniku nr 1 decyzji.

Odwołanie od decyzji Burmistrza wniósł A. J. podnosząc ,iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych, a zatem decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować nie tylko zmianę sposoby użytkowania, ale także przebudowę. Podniesiono nadto, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób dowolny - poprzez zakreślenie nieregularnego kręgu. Zdaniem strony nie wyjaśniono, czy na działce [...] prowadzona jest działalność usługowa stanowiąca "wzorzec dla projektowanej przez inwestorów nowej funkcji przedmiotowego budynku".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018 r o nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu zauważono, iż organ I instancji wyznaczając obszar do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako front działki przyjął granice działki od strony ul. [...], z której będzie odbywać się główny wjazd na teren inwestycji. Szerokość frontu granicy działki wynosi ok. 60,0 m, a zatem jej trzykrotność wynosi ok. 180,00 m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany uwzględniając przebieg granic działek geodezyjnych. W tak wyznaczonym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarczo-garażowa, zabudowa zagrodowa oraz usługowa i usługowo-magazynowa (działka nr [...]). W związku z tym planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na zakład tapicerski spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy. Wskazano, że z zasady kontynuacji funkcji wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do funkcji obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z istniejącymi obiektami. Warunek ten nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić, nie wymaga się natomiast przy projektowaniu nowych inwestycji powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenach sąsiednich. Jak wynika z akt sprawy w obszarze analizowanym znajduje się działka nr [...], na której jest prowadzona działalność usługowa związana z obróbką drewna. Jak wynika z załączonego do akt sprawy wydruku z CEIDG właściciela firmy prowadzącej działalność gospodarczą na działce nr [...], do przedmiotu działalności firmy należy m.in. piłowanie, heblowanie i obróbka drewna, rozcinanie na warstwy i kolorowanie kłód, jak również sprzedaż materiałów drewnianych, itd. Z oświadczenia właściciela firmy wynika, że wykonuje usługi polegające na przecieraniu drewna z powierzonego materiału. Na działce nr [...] znajdują się maszyny. Odbywa się też przygotowywanie narzędzi i traków do pracy w terenie. Według Kolegium prowadzona działalność ma charakter usługowy i zbliżony do zakładu tapicerskiego. Dalej zauważono, że planowana inwestycja ma polegać na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na zakład tapicerski parametry w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, wskaźnika intensywności zabudowy nie ulegną zmianie. Poza tym spełnione są pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi gminnej - ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę. Teren objęty planowaną inwestycją to grunty orne klasy B-RV i nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Organ pierwszej instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. W tym zakresie również zostały spełnione wszystkie przesłanki.

Odnosząc się do uwag podniesionych w odwołaniu stwierdzono, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy związany jest wnioskiem inwestora i sam nie może go modyfikować. Z wniosku inwestorów z dnia 22 października 2015 r. wynika, że planowana inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową. Z wniosku nie wynika, że chodzi o przebudowę budynku gospodarczo-garażowego. Podkreślono też, że obszar analizowany, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie musi mieć kształt koła oraz nie musi być wyznaczony w większej odległości, niż minimalna wielkość wskazana w § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Musi to być obszar obejmujący pewną całość. Czy granice obszaru analizowanego będą wyznaczone linią prostą, czy linią łamaną, czy też po okręgu, zależy od organu procedującego w przedmiocie warunków zabudowy. Zaznaczono też, że Kolegium uzupełniło materiał dowodowy o wydruk z CEIDG, z którego wynika, że na działce nr [...] prowadzona jest działalność usługowa, której przedmiotem działalności jest m.in. obróbka drewna. Poza tym w aktach sprawy znajdują się decyzje o warunkach zabudowy ustalone dla właściciela firmy znajdującej się na działce nr [...], usytuowanej w obszarze analizowanym. Z decyzji Burmistrza K. z dnia 7 kwietnia 2008 r. wynika, że otrzymał warunki zabudowy dla wiaty magazynowej. Zdaniem organu odwoławczego pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. J. zarzucił, że SKO w K. nie zbadało, czy organ I instancji wywiązał się z zaleceń zawartych w wyrokach II SA/Po 336/16 i II SA/Po 821/17. Podniesiono, że przedmiotowe postępowanie dotyczy obiektu, którego legalności nie tylko budowy, ale i użytkowania nie ustalił żaden z organów. W piśmie z dnia 21 grudnia 2015 r. A. i E. J. podali, iż przedmiotowy budynek jest w stanie surowym, a zatem nie jest i nie może być użytkowany. Tym samym nie można zmieniać sposobu użytkowania budynku, który nie jest i nie może być w ogóle użytkowany (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Wskazano też, że określenie rodzaju inwestycji jako "zmiana sposobu użytkowania" (art. 54 pkt 1 u.p.z.p.) jest wadliwe. Nie jest bowiem możliwa zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na budynek usługowy (zakład tapicerski) z częścią mieszkalną i garażową. Taka zmiana funkcji niewątpliwie wymaga przebudowy przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego (pozwolenia na budowę), gdyż konieczna jest zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien dotyczyć przebudowy i zmiany sposobu użytkowania. W konsekwencji decyzja o warunkach , która wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, może doprowadzić do tego, że organ administracji architektoniczno - budowlanej wyda wadliwe pozwolenie na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i sam nie może go modyfikować, ale to nie oznacza, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stwierdzono też, że brak jest stosownego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego - nie odniesiono się do tego, że przedmiotowa działka znajduje się w strefie obszaru "NATURA 2000". Nie wyjaśniono też, czy w analizie urbanistycznej powinna być uwzględniona działka w poprzek której przebiega granica obszaru analizowanego. Zarzucono nadto, że SKO w K. nie wyjaśniło w jakim trybie uzupełniło materiał dowodowy o wydruk CEIDG oraz skąd wzięły się w aktach sprawy decyzje o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Ponadto SKO w K. nie umożliwiło zapoznania się z uzupełnionym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Wskazano, iż D. B. prowadzi działalność gospodarczą związaną z obróbką drewna, ale miejsce wykonywania tej działalności, zgodnie z CEIDG, to ulica [...] nr [...] w K., a zatem z działką nr [...] w S. nie ma nic wspólnego. Skarżący w trybie informacji publicznej pozyskał decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] 2008 r. dla działki nr [...] w S. przy ul. [...]. W decyzji tej Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wiaty magazynowej i garażu. Wiata magazynowa to nie wiata produkcyjna, ani tym bardziej tartak. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że projektowana inwestycja - zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego na zakład tapicerski, jest sprzeczna z dotychczasowa funkcją terenu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzje, które były wydawane dotychczas w przedmiotowej sprawie, podlegały już dwukrotnie kontroli tut. Sądu, który wydał prawomocne wyroki z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 336/16 oraz z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 821/17.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Powyższa regulacja ma charakter bezwzględny, co oznacza, że w sprawie, w której zapadł prawomocny wyrok sądu administracyjnego, na dalszym jej etapie obowiązkiem organów jest zastosować się do przedstawionej oceny sądu i wykonać jego wskazania (za wyjątkiem sytuacji, gdy prawo ulegnie zmianie). Co więcej, art. 153 P.p.s.a. ukierunkowuje też zakres dalszego sporu pomiędzy stronami postępowania administracyjnego. Przepis ten należy rozumieć też w ten sposób, że zawęża on wachlarz potencjalnych zarzutów, jakie można adresować względem nowej decyzji, jeżeli decyzja ta odpowiada wskazaniom wyroku sądu. A contrario, nie można także w postępowaniu i rozstrzygnięciach doszukiwać się innych naruszeń, jeżeli w toku wcześniejszej kontroli legalności w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych nie stwierdził ich sąd.

Wobec powyższego, rozpoznając skargę A. J. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego z [...] 2018 r., nr [...], Sąd orzekający w niniejszym składzie zobowiązany był zweryfikować przede wszystkim, czy wskazania Sądu sformułowane w ww. wyrokach z 19 października 2016 r., (II SA/Po 336/16) oraz z 23 listopada 2017 r. ( II SA/Po 821/17) pod adresem organów zostały wykonane. Sąd miał jednak na uwadze, iż wskutek decyzji SKO w K. z [...] 2018 r. o nr [...], Burmistrz K. ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji – decyzja z [...] 2018 r. o nr [...]

Podstawy prawne ustalenia warunków zabudowy zostały już szczegółowo omówione w ww. wyrokach Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu, stąd też w niniejszym uzasadnieniu Sąd ograniczy się do powtórzenia najważniejszych kwestii w tym zakresie.

W ocenie Sądu wykonana ponowne analiza urbanistyczna został zrealizowana zgodnie z regułami określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu planowanej inwestycji zgodnie z § 3 ust.1 powołanego rozporządzenia. Następnie, w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ ten stwierdził, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z nią w praktyce pogodzić. Sąd stwierdza, że wykonana analiza zawiera obecnie wyczerpujące dane o budynkach na obszarze analizowanym oraz ich funkcji. Jako prawidłowe uznać trzeba uwzględnienie w analizie obiektów, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym.

W związku z ponownie przeprowadzoną analizą urbanistyczną organ I instancji uzyskał informacje dotyczące sposobu zagospodarowania działki nr [...] i ustalił, iż zlokalizowana na niej, legalnie zrealizowana zabudowa (decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] z dna [...] 2008 r. o nr [...]) pełni funkcję usługowo-magazynową. Sposób zagospodarowania ww. działki potwierdzono także oświadczeniami właściciela tej zabudowy, jak też informacjami z CEIDG dotyczącymi działalności gospodarczej prowadzonej przez właściciela działki nr [...], a uzyskanymi przez organ odwoławczy. Tym samym organy wykonały zalecenia zawarte w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Po 821/17 dotyczące funkcji zabudowy zlokalizowanej na ww. działce nr [...]. W tym miejscu Sąd pragnie zaznaczyć, iż podziela ocenę organów obu instancji, iż planowana funkcja budynku na działce [...] będzie kontynuować funkcję zabudowy na działkach położnych w obszarze zabudowanych, w szczególności będzie nawiązywać do zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...], która jest wykorzystywana do świadczenia usług związanych z obróbką i sprzedażą drewna.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że kontynuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1931/14 – dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej zawarta w art. 4 Prawa budowlanego), stanowią element prawa własności. Przepisy prawa administracyjnego materialnego, zazwyczaj ograniczające prawo własności, mając na uwadze też art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skoro bowiem zadeklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania, należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11 – dostępny jw.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż planowana zmiana sposobu użytkowania obejmująca usługi (zakład tapicerski) nie stoi w ewidentnej sprzeczności z istniejącą już w sąsiedztwie funkcja usługowo-magazynową. Bez znaczenia przy tym pozostaje, iż właściciel działki [...] ma zarejestrowaną działalność gospodarczą pod innym adresem, skoro z akt sprawy wynika, iż zabudowa zlokalizowana na działce nr [...] służy mu do wykonywania tej działalności.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów strony skarżącej, iż SKO w K. uniemożliwiło stronie skarżącej z zapoznanie się z materiałem dowodowym przed wydaniem zaskarżonej decyzji zgodzić się trzeba z autorem skargi, iż doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Kolegium przed wydaniem decyzji z 7 grudnia 2018 r. nie poinformowało stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niemniej naruszenie to, w ocenie Sądu, nie stanowiło wady skutkującej koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego. SKO w toku postępowania odwoławczego uzupełniło materiał dowodowy o wydruk z CEIDG dotyczący działalności gospodarczej prowadzonej przez D. B. – właściciela działki nr [...]. Jak wynika ze skargi, strona skarżąca, w oparciu o uzasadnienie decyzji SKO, zapoznała się z danymi zawartymi w CEIDG i odniosła się do nich w skardze. Zgodnie z poglądem powszechnie panującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. m.in. wyrok NSA z 12 marca 2019 r. o sygn. akt II OSK 1022/17 – dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jak wskazano już wyżej, uwagi podniesione przez stronę skarżącą w odniesieniu do danych zawartych w CEIDG dotyczących D. B. nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Dalej zauważyć należy, iż w decyzji z [...] 2018 r. o nr [...], Burmistrz K. ustalił, iż planowana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku spełnia też pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5, cCo również nie było kwestionowane przez Sąd w prawomocnym wyroku II SA/Po 821/17 .

Stosując się do wytycznych Sądu organ I instancji ustalił także liczbę wymaganych miejsc parkingowych (pkt 4 załącznika nr 1 decyzji z 2 kwietnia 2018 r.) Liczba 8 miejsc parkingowych - dla stale i czasowo przebywających na terenie działki nr [...], nie jest sporna.

Decyzja Burmistrza K. z [...] 2018 r., nr [...], zawiera wszystkie elementy, o których mowa w § 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., jak też jej projekt został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie Sądu po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organy obu instancji zastosowały się do wskazań wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oznaczonych sygnaturami II SA/Po 336/16 i II SA/Po 821/17. Wydana przez Burmistrza K. decyzja z [...] 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozbawiona jest uchybień wskazanych w ww. wyrokach. W ocenie Sądu spełnia ona warunki określone w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć należy, iż organ I instancji w swojej decyzji dał wyraz stanowisku podnoszonemu przez E. i A. J. w piśmie z dnia 21 grudnia 2015 r. wskazując, iż planowana inwestycja nie kwalifikuje się do inwestycji mogący potencjalnie i znacząco oddziaływać na środowisko Stanowisko to z uwagi na rodzaj i skalę planowanej inwestycji należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, iż uchybienia przepisom w tym zakresie nie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach oznaczonych sygnaturami II SA/Po 336/16 i II SA/Po 821/17.

Ponadto, jak wyraźnie to już zaznaczył Sąd w wyroku o sygnaturze II SA/Po 821/17, nie mają znaczenia dla rozpoznanej sprawy zarzuty dotyczące tego, w jakim stanie jest budynek (niewykończony), którego dotyczą warunki zabudowy i jaki jest w nim przewidywany zakres robót. Inwestor decyduje jaka jest treść wniosku, co określa jego uprawnienia na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, a nie odwrotnie. To inwestor naraża się na ewentualne ryzyko wykonania robót budowlanych niezgodnie z uzyskanymi warunkami zabudowy. Ponadto to inwestor decyduje, czy skorzysta, czy nie z udzielonych mu warunków zabudowy. Rolą organu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy planowana przez inwestora zabudowa (jej charakter i parametry) spełnia wymagania, o których mowa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.