Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 834/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50a, art. 130a ust. 1 i 2, art. 130a ust. 4 i 6, art. 130a ust. 5c i 5f
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 139 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 113 poz 759
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 3, art. 120, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...]. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia [...]. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 23) oraz art. 130a ust. 5 f ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r., poz. 1137 z późń.zm.) odmówił M. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], wpisanego do Centralnej Ewidencji i Informatyzacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, przyznania wypłaty wynagrodzenia stanowiącego zwrot wydatków za dozór nad pojazdem marki [...] o nr rej. [...] przechowywanym na prowadzonym przez niego parkingu strzeżonym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta [...] wyjaśnił, że w dniu [...] r. na podstawie dyspozycji Komendy Miejskiej Policji w K. nr [...] pojazd marki [...] o nr rej. [...] został usunięty z drogi i przewieziony na parking strzeżony firmy M. G.. Dnia [...] r. M. G., reprezentowany przez radcę prawnego B. T., wystąpił z wnioskiem do Starosty [...] o zwrot wydatków za dozór oraz wynagrodzenie za usunięcie z drogi m.in. rzeczonego pojazdu marki [...] o nr rej. [...] Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił M. G. zwrotu wydatków za dozór oraz wynagrodzenia za usunięcie przedmiotowego pojazdu z drogi. Postanowienie to, na skutek zażalenia, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. sygn. akt [...] zostało przekazane Staroście [...] do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpatrzenia organ podtrzymał swoje stanowisko z dnia [...] r. Zdaniem organu przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi z naruszeniem § 1 pkt 1 i 2 umowy zawartej w dniu [...] r. między Starostą K. - K. N. a M. G. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...], który określa, że umowa dotyczy współdziałania w zakresie usuwania lub przemieszczania pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...]. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), z terenu powiatu [...] oraz parkowania na parkingach strzeżonych przedsiębiorcy pojazdów usuniętych z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust 1 i 2 ustawy.

Starosta nie podzielił stanowiska SKO, zawartego w postanowieniu z dnia [...] r. zgodnie z którym uznano, że skoro w zapisie § 1 pkt 2 ww. umowy nie określono, że współdziałanie odnosi się do parkowania pojazdów z terenu powiatu [...] to w konsekwencji M. G. był zobowiązany przechowywać przedmiotowy pojazd na swoim parkingu, a Starosta [...] do zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu z innego powiatu. Organ wskazał, iż usuwanie pojazdów, zgodnie z art. 130a ust. 5f i c ustawy Prawo o ruchu drogowym, oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla tychże pojazdów należy do zadań własnych powiatu. Oznacza to, że Starosta [...] realizował zgodnie z tą regulacją zadanie własne, dotyczące wyłącznie pojazdów z terenu powiatu [...]. Brak jest zatem w ocenie organu podstaw prawnych uprawniających go do usuwania i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów z terenu innego powiatu. Z tego względu oczywistym jest, że zapisy punktu 1 i punktu 2 § 1 umowy wiążącej Starostę [...] i M. G., dotyczą wyłącznie powiatu [...]. Organ wskazał, iż przedmiotowy pojazd został usunięty przez M. G. z terytorium miasta K. z ulicy [...]. Zdaniem organu, oznacza to, iż pojazd został usunięty z terenu miasta K., a nie z terenu powiatu [...], wobec czego, usunięcie go na parking wyznaczony przez Starostę [...] było niezgodne z zawartą umową.

Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik M. G. – B. T. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc jednocześnie o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu żalący zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 2 kpa poprzez nie uwzględnienie w postanowieniu z dnia [...] r. zaleceń jakie nakazało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] r. o nr [...] [...];

2. naruszenie § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 umowy z dnia [...] r., zawartej pomiędzy Starostą K. , a M. G.;

3. naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez odmowę wypłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków w wysokości odpowiadającej koniecznym wydatkom poniesionym przez dozorcę;

4. naruszenie art. 7, 8. 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez nie dokonanie niezbędnych ustaleń w zakresie ustalenia wysokości zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki [...] o nr rej. [...]

W uzasadnieniu swojego zażalenia, żalący wskazał, iż organ I instancji błędnie przyjął, że nie było obowiązku odholowania pojazdu marki [...] o nr rej. [...], gdyż nie znajdował się on terenie powiatu [...]. Zgodnie z zapisem § 3 ust. 2 umowy zawartej przez żalącego ze Starostą K. , dozorca zobowiązany jest do realizacji każdego zlecenia usunięcia pojazdu z drogi w każdym czasie. Z uwagi na powyższy zapis umowy zdaniem żalącego nie miał on obowiązku oraz podstaw do kontrolowania zleceń usunięcia pojazdu, które otrzymywał od Komendy Miejskiej Policji w K., niezależnie czy pojazd był usuwany lub przemieszczany z terenu powiatu [...] czy też nie. Podstaw do kontrolowania dyspozycji usunięcia pojazdu nie dawała również skarżącemu ustawa prawo o ruchu drogowym. W ocenie żalącego Komenda Miejskiej Policji w K., jest odpowiedzialna za zaistniały spór, bowiem jako organ wydała zlecenie usunięcia pojazdu nr [...] z dnia [...] r. dotyczące samochodu znajdującego się na terenie miasta K.. Żalący podnosi również, że umowa z dnia [...] r. w § 1 pkt 2 nie zawiera zastrzeżenia co do terenu powiatu [...] jakie znajduje się w § 1 pkt 1 umowy, w związku z czym brak jest podstaw aby rozszerzać ograniczenie zawarte w § 1 pkt 1 umowy, dotyczące usuwania pojazdów, na kwestie związane z parkowaniem. Ponadto żalący podnosi, iż organ nie kwestionował przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, że przedmiotowy pojazd został odholowany niezgodnie z postanowieniami zawartej z nim umowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznania powyższego zażalenia, działając na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015r., poz. 1659) oraz art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10 oraz przepisów art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, by następnie wskazać, że z analizy przytoczonych źródeł wynika, iż dla uznania istnienia stosunku administracyjnego łączącego przedsiębiorcę prowadzącego parking strzeżony z organami administracji publicznej, opierającego się na założeniu, że przedsiębiorca ten otrzyma wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na niego obowiązków, spełnione muszą być łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze nawiązanie tego stosunku, poprzez władcze działania organów władzy publicznej polegające na usunięciu z drogi pojazdu w trybie przepisów art. 130a ustawy prawo o ruchu drogowym, a także umieszczenie tego pojazdu na parkingu wyznaczonym do tego celu przez właściwego starostę. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy organ odwoławczy uznał, że dyspozycję usunięcia pojazdu wykonał podmiot niezobowiązany do tego przez właściwego starostę (w tym przypadku właściwy był Prezydenta Miasta K., który zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] r. samorządzie powiatowym sprawuje funkcję organu powiatu w mieście na prawach powiatu) i w związku z tym, nie można uznać, iż doszło do powstania stosunku administracyjnego. W ocenie organu oznacza to brak możliwości ubiegania się przez żalącego, który dokonał faktycznie usunięcia i przechowywania pojazdu, zapłaty przedmiotowych należności od Starosty [...].

Pismem z dnia [...] r.( data wpływu do organu) M. G. (dalej skarżący) wniósł za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w K. oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że z przepisu tego wynika konieczność zachowania właściwej formy do wyznaczenia przez starostę parkingu strzeżonego, na którym umieszczane są pojazdy usunięte z drogi, w sytuacji gdy z przepisu tego wynika jedynie to, że starosta "wyznacza" parking strzeżony, na którym umieszczane są pojazdy, nie ma w nim w ogóle mowy o tym, w jaki sposób i w jakiej formie to wyznaczenie ma nastąpić, a zatem należy przyjąć, iż każda forma "wyznaczenia" jest dopuszczalna;

2. art. 7 k.p.a. tj. naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, poprzez: niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności polegających na nieustaleniu, na jakiej podstawie Policja wydała dyspozycję usunięcia i przekazania pojazdu marki [...] o nr rej. [...] na parking strzeżony prowadzony przez skarżącego, skoro Policja mogła skierować pojazd usunięty z drogi jedynie na parking wyznaczony przez Starostę [...], co oznacza, że musiała posiadać informację, iż parking strzeżony prowadzony przez skarżącego jest parkingiem wyznaczonym przez Starostę [...]

3. § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 umowy z dnia [...] r. zawartej pomiędzy skarżącym a Starostą [...];

4. art. 138 § 2 kpa poprzez nie uwzględnienie w postanowieniu z dnia [...] r. zaleceń jakie nakazało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] o nr [...]

Uzasadniając skargę podniesiono zarzuty tożsame do zaprezentowanych w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, a nadto wskazano, że zdaniem skarżącego związanie podmiotu prowadzącego parking strzeżony stosunkiem administracyjnym wynika nie tylko z wyznaczenia go przez starostę mocą obowiązującego zarządzenia, ale również z realizacji obowiązków wynikających ze stosowania m.in. przepisu § 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz.U. Nr 134, poz. 1133 ze zm.). Skarżący wskazał, ze przepis ten w ust. 1 zobowiązywał jednostkę prowadzącą parking strzeżony do powiadomienia o fakcie nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 50a ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy miejscowo organ gminy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Natomiast § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowił, że w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu, w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy jednostka prowadząca parking strzeżony miała obowiązek, powiadomienia o tym, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Skarżący podkreślił przy tym, że Starosta [...] przez wiele lat nie kwestionował, że przedmiotowy pojazd został odholowany niezgodnie z postanowieniami umowy z dnia [...] r., co w jego ocenie jest niemożliwym do zaakceptowania działaniem organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względu na wszystkie przedstawione w niej argumenty prawne

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sprawa została na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016.718, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym, wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym (art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a)

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...]. o odmowie M. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] przyznania wypłaty wynagrodzenia stanowiącego zwrot wydatków za dozór na pojazdem marki [...] o nr rej [...] przechowywanym na prowadzonym przez niego parkingu strzeżonym..

W oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu i instancji narusza prawo procesowe w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający dla jej rozstrzygnięcia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga problematyka usuwania pojazdów z drogi, która obecnie jest uregulowana w przepisach art. 50a oraz art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawu o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze źm.; dalej: "P.r.d."). W myśl art. 50a ust. 1 P.r.d., pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza. W art. 130a ust. 1 tej ustawy uregulowano przypadki obligatoryjnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli, natomiast art. 130a ust. 2 reguluje przypadki fakultatywnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu w inny sposób.

W tym miejscu podkreślić należy, że przepisy regulujące przedmiotową problematykę były wielokrotnie nowelizowane i to w zakresie trybu i podmiotu na który przechodziła własność pojazdów, kosztów, wyznaczania parkingów i podmiotu zobowiązanego do wypłaty wynagrodzenia. Z tych m.in. względów nie wszystkie stanowiska wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostają aktualne, istotne jest w jakim stanie prawnym zostały wydane.

Zgodnie z pierwotnym brzmieniem tegoż przepisu, dodanego do ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2002 r. (Dz. U. Nr 129, poz. 1444 z 2001 r.) w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 art. 130a pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5), usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, wysokość opłat ustala rada powiatu (art. 130a ust. 6), zaś wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6 (art. 130a ust. 7). Jednocześnie w art. 130a ust. 10 prawodawca ustalił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 925 z 2005 r.) art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze zostały uznane za niezgodne z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracić miał moc z dniem 30 czerwca 2006 r.

Trybunał nie negował konieczności wprowadzenia reglamentacji usług polegających na holowaniu pojazdów mechanicznych i prowadzeniu parkingów strzeżonych, w zakresie związanym z realizacją zadań określonych w art. 130a ust. 1 i 2 prawa o ruchu drogowym. Reglamentacja taka znajduje z pewnością swoje uzasadnienie w konieczności ochrony ważnego interesu publicznego. Zastrzeżenia wzbudzał brak jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które determinowałyby treść decyzji rozstrzygnięć podejmowanych przez starostę. Dotyczy to zarówno wyznaczenia podmiotu gospodarczego, który z wyłączeniem innych uczestników tej sfery rynku usług byłby uprawniony do usuwania pojazdów z drogi w sytuacjach opisanych w art. 130a ust. 1 i 2 prawa o ruchu drogowym, jak i podmiotu prowadzącego parking strzeżony, na którym następnie umieszczany byłby usunięty pojazd. Brak materialnych przesłanek wykonywania przez starostę kompetencji określonych w art. 130a ust. 5 i 6 zd. 1 prawa o ruchu drogowym skutkuje niemożnością precyzyjnego określenia charakteru, jak i treści wprowadzanego ograniczenia

Stąd też Trybunał skonstatował, że regulacja (także ta, zawarta w ustawie), która ustanawia ograniczenie w korzystaniu z wolności działalności gospodarczej nie może poprzestawać na określeniu tylko formalnych elementów tego ograniczenia. Samo więc przyznanie staroście kompetencji do podejmowania działań o charakterze reglamentacyjnym, bez jednoczesnego doprecyzowania merytorycznych przesłanek jej realizacji nie może być uznane za spełniające konstytucyjny wymóg ustawowej podstawy ograniczenia. Brak bowiem materialnych przesłanek wykonywania przez starostę kompetencji określonych w art. 130a ust. 5 i 6 zd. 1 prawa o ruchu drogowym skutkuje niemożnością precyzyjnego określenia charakteru, jak i treści wprowadzanego ograniczenia

Niezależnie od powyższego w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że inną okolicznością budzącą wątpliwości z punktu widzenia art. 2 Konstytucji jest niejasność co do charakteru prawnego stosunków pomiędzy starostą a podmiotem wyznaczonym do wykonywania czynności określonych w art. 130a ust. 5 i 6 ustawy oraz między właścicielem pojazdu a tym podmiotem. Taka sytuacja ułatwia "manipulowanie statusem", co oznacza możliwość rozmaitej kwalifikacji prawnej tych stosunków i przypisanie im diametralnie odmiennych reżimów prawnych.

W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego doszło z dniem 19 października 2006 r. do wprowadzonej ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 190, poz. 1400) nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, który w zakresie istotnym dla przedmiotu niniejszej sprawy otrzymał brzmienie:

- ust. 5a W przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę;

- ust. 5b Starosta, wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów, kieruje się przesłankami zachowania rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę:

1) standard wyposażenia i oznakowania pojazdu przeznaczonego do usuwania lub przemieszczania pojazdów;

2) liczbę i rodzaj pojazdów przystosowanych do usuwania lub przemieszczania pojazdów, stosownie do wielkości obszaru świadczonych usług;

3) deklarowany czas przybycia na miejsce zdarzenia;

4) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia usunięcia pojazdu z drogi;

5) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją;

6) konieczność zachowania warunków konkurencji;

7) proponowaną cenę usługi.

- ust. 5c Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie;

- ust. 5d Starosta, wyznaczając jednostkę do prowadzenia parkingu strzeżonego, kieruje się przesłankami rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę:

1) standard wyposażenia parkingu strzeżonego, a zwłaszcza rodzaj ogrodzenia, oświetlenie i monitoring;

2) liczbę miejsc do parkowania pojazdów;

3) proponowany rodzaj zabezpieczenia pojazdów;

4) warunki utrzymywania pojazdów, a zwłaszcza pojazdów z uszkodzeniami powypadkowymi;

5) miejsce położenia parkingu;

6) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją;

7) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym;

8) konieczność zachowania warunków konkurencji;

9) proponowaną cenę usługi;

- ust. 5e Wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszcza się usunięty pojazd, następuje poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d. Wyznaczenie następuje na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata. Starosta może wyznaczyć więcej niż jedną jednostkę;

- ust. 6 Wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu;

- ust. 7 Wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 649 z 2008 r.) art. 130a ust. 10 ustawy prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, został uznany za niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis we wskazanym zakresie utracił moc z dniem 11 czerwca 2009 r.

W następstwie tego wyroku do kolejnej znaczącej nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym doszło ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 z 2010 r.).

Ustawa ta dokonała szeregu zmian w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, które jednakże weszły w życie w różnych terminach. Ustawa nowelizująca weszła w życie co do zasady w dniu 4 września 2010r., przy czym część przepisów weszła w życie 21 sierpnia 2011r.

W szczególności z dniem 4 września 2010 r. weszła w życie zmiana art. 130a ust. 10 ustawy Prawo drogowe zgodnie z którą starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Przepadek następował na rzecz powiatu a nie – jak dotychczas – na rzecz Skarbu Państwa. Nadto w tej samej dacie weszły w życie dodane do art. 130a ust. 10a do 10l, stanowiące między innymi, że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu (ust. 10g) oraz, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (ust.10h).

Natomiast z dniem z dniem 21 sierpnia 2011 r. ustawa nowelizacyjna z dnia 22 lipca 2010 r. między innymi uchyliła art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e upoważniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria jakimi winien się przy tym wyznaczaniu Starosta kierować, wprowadzając w to miejsce art. 130a ust. 5f ustawy prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, zaś starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż, powierzenie wykonywania tego rodzaju zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych oznacza konieczność przeprowadzenia odpowiedniej, przewidzianej tymi przepisami procedury zmierzającej do wyłonienia podmiotu zewnętrznego, który będzie je realizował, a następnie zawarcie z nim umowy cywilnej.

Powyższe wynika wprost z regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. Nr 113, poz. 759 z 2010 r. ze zm.), gdzie na zamawiającego nałożono obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia, a jako jedyną formę udzielenia zamówienia przewidziano zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Z tą samą datą, to jest z dniem 21 sierpnia 2011 r. weszła także w życie zmiana art. 130a ust. 6, który stanowił dotąd, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu, zaś po nowelizacji wskazywał, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Nową regulację uzupełniały zapisy zawarte w dodanych ust. 6a do 6e, ustanawiające maksymalną dopuszczalną wysokość opłat oraz zasady ich waloryzacji oraz wskazanie, że opłaty te stanowią dochód własny powiatu (ust. 6e).

W świetle przytoczonych wyżej regulacji oraz ich zmian w czasie dokonać należy oceny charakteru stosunków prawnych, które powstają w następstwie usunięcia pojazdu z drogi w trybie przewidzianym w art. 130a ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i umieszczenia go na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, względnie usunięcia go z parkingu w przypadku orzeczenia przepadku nieodebrane pojazdu na rzecz właściwego powiatu.

Zauważyć bowiem należy, iż w następstwie powyższego usunięcia pojazdu z drogi dochodzi każdorazowo do zaistnienia kilku wzajemnie ze sobą powiązanych, aczkolwiek możliwych do wyodrębnienia stosunków prawnych w relacjach:

- właściciel pojazdu – organ do którego zadań należy usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingu,

- właściciel pojazdu – podmiot faktycznie usuwający pojazdy i prowadzący parking strzeżony na jakim są one przechowywane oraz,

- podmiot dokonujący usunięcia pojazdu i prowadzący parking – organ administracji publicznej.

Kontrolowana sprawa dotyczy ostatniego z wskazanych wyżej stosunków prawnych, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu.

Powyższe w pierwszym rzędzie oznacza, iż w relacji: podmiot faktycznie usuwający pojazdy z drogi i prowadzący parking strzeżony – organ administracji, do zadań którego należy realizacja tych zadań, nie znajdą jakiegokolwiek zastosowania regulacje dotyczące ustalenia opłat obciążających właściciela pojazdu o jakich mowa w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, co obejmuje zarówno decyzyjny tryb ustalania tych opłat, jak i wysokości opłat ustalanych przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. I OSK 3079/12).

Odnośnie stosunku prawnego pomiędzy podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się natomiast pogląd, iż stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Argumentując powyższe stanowisko sądy administracyjne wskazywały, że skoro usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie jest zadaniem wykonywanym przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2167/14).

Nie można przy tym uznać za zgodną z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego sytuacji, w której wyznaczony przez starostę podmiot prowadzący parking lub podmiot usuwający pojazd z drogi zostanie pozbawiony należności za dozór pojazdu tylko z tego względu, że pojazd nie został odebrany przez właściciela

Jednocześnie zauważyć należy, iż w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, który w pełni podziela pogląd wyrażony przez tut. sąd w sprawie dot. tego samego Skarżącego II SA/Po 426/16 i II SA/Po 431/16, stanowisko, że stosunek prawny pomiędzy podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji publicznej jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji było niewątpliwie trafne do czasu wejścia w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. nowelizacji art. 130a wprowadzonej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 20 sierpnia 2011 r. wskazanie podmiotu faktycznie realizującego zadania z zakresu usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania miało bowiem charakter jednostronnego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (starosty), który wyznaczał jednostkę do usuwania pojazdów (art. 130 ust. 5 ustawy w pierwotnym brzmieniu, następnie art. 130a ust. 5b) oraz do ich przechowywania (art. 130 ust. 6 ustawy w pierwotnym brzmieniu, następnie art. 130a ust. 5c), na który to władczy charakter tegoż wyznaczenia i wynikające z tego konsekwencje wskazano w przywołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/05.

Wobec stricte administracyjnoprawnego charakteru stosunku prawnego łączącego wyznaczoną jednostkę usuwającą i przechowującą pojazdy z organem za trafne uznać należy także stanowisko, iż przy ustalaniu kwoty wynagrodzenia za sprawowany dozór nie wiązały organu postanowienia z ewentualnie zawartej z podmiotem wyznaczonym umowy, względnie zaakceptowanej oferty (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 2219/12, I OSK 307/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. II SA/Sz 217/16), albowiem zawieranie tego rodzaju umów, względnie porozumień w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym pozbawione było podstawy prawnej, albowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważniał organu i podmiotu wyznaczonego do konsensualnego regulowania treści łączącego je stosunku administracyjnoprawnego.

Zauważyć jednakże trzeba, iż skoro od dnia 19 października 2006 r. starosta wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów oraz do prowadzenia parkingu strzeżonego kierować się miał między innymi proponowaną ceną usługi (art. 130a ust. 5b pkt 7 i ust. 5d pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym dodane przez ustawę nowelizującą z dnia 22 września 2006 r.), to wysokość ofert przedstawianych przez podmioty ubiegające się o wyznaczenie winna być przez organ uwzględniana jako jeden ze środków dowodowych pozwalających na ustalenie jaka jest przyjęta w danych stosunkach wysokość wynagrodzenia przechowawcy oraz czy wiarygodne są zgłaszane przez przechowawcę roszczenia odnośnie zwrotu koniecznych wydatków.

Wprowadzenie przez ustawodawcę z dniem 21 sierpnia 2011 r. zmiany polegającej na rezygnacji z wyznaczania przez starostę podmiotu upoważnionego do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego i zastąpienie władczej formy wyłaniania wykonawcy tych czynności powierzeniem ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych zasadniczo zmieniło jednakże charakter stosunku prawnego łączącego organ reprezentujący powiat i podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych.

Jak wskazano już bowiem powyżej ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych nakłada na zamawiającego obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia i przewiduje sądową kontrolę prawidłowości przeprowadzenia tegoż postępowania przeprowadzaną przez sąd powszechny, a jako jedyną formę udzielenia zamówienia przewiduje zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Nie sposób sobie zatem wyobrazić innej formy powierzenia wykonywania zadań z zakresu usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych niż wyłonienie przez starostę oferenta w trybie odpowiedniej procedury i zawarcie z nim umowy o realizowanie tych usług. W prawie nowym zawierane są więc w praktyce umowy cywilnoprawne między starostą i przedsiębiorcą.

Przeciwko uznaniu stosunku prawnego łączącego powiat i podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych za stosunek o charakterze cywilnoprawnym nie przemawia przy tym okoliczność, iż wykonywanie tych czynności stanowi realizację zadań własnych powiatu. Zauważyć bowiem należy, iż aktualnie wykonywanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego często przybiera charakter skomercjalizowany, sprowadzający się nie do samodzielnego ich wykonywania przez podmioty prawa administracyjnego, lecz zlecania ich realizacji w formach typowych dla prawa cywilnego podmiotom zewnętrznym względem administracji, czego przykładem może być realizowanie przez jednostki samorządu terytorialnego zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku, czy też lokalnego transportu zbiorowego.

Podkreślić należy, iż zastąpienie administracyjnoprawnego stosunku łączącego starostę z wyznaczonym podmiotem dokonującym usuwania pojazdów i prowadzącym parking strzeżony na jakim pojazdy takie są przechowywane, stosunkiem cywilnoprawnym, nie ma jakiegokolwiek wpływu na charakter relacji łączącej właściciela pojazdu z organem administracji, która ta relacja zachowuje cechy stosunku administracyjnioprawnego, przy czym podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingu strzeżonego, na którym są one przechowywane nie uzyskuje jakichkolwiek władczych kompetencji względem właściciela pojazdu, albowiem, to nie on, lecz funkcjonariusz pozostający w ramach struktury organów władzy publicznej wydaje dyspozycje usunięcia i przemieszczenia pojazdu, a nadto podmiot prowadzący parking nie rozstrzyga o kosztach obciążających właściciela usuniętego pojazdu, co pozostaje w gestii organu administracji.

Sumując skoro ustawodawca przewidział od dnia 21 sierpnia 2011 r. w art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym powierzanie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, to uznać należy, iż w sytuacji gdy doszło do powierzenia wykonywania tych czynności w tym trybie, to jest do wyłonienia przez starostę oferty na wykonywanie tych czynności i zawarcia umowy z oferentem, to brak jest podstaw dla ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 z 2011 r. ze zm.), a podmiotem właściwym do rozpoznawania sporów wynikłych pomiędzy reprezentowanym przez starostę powiatem, a podmiotem, któremu powierzono wykonywanie tych zadań w trybie przepisów o zamówieniach publicznych jest sąd powszechny.

Zupełnie nieracjonalnym byłoby bowiem przyjęcie koncepcji odmiennej, to jest przyjęcie, iż pomimo wyłaniania usługodawcy w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, co wiąże się z koniecznością złożenia przez niego odpowiedniej oferty, dokonania jej oceny, a następnie zawarcia umowy, umowa ta pozbawiona jest jakiegokolwiek znaczenia prawnego, a ustalenie kosztów przechowywania i wynagrodzenia dozorcy następuje w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Biorąc przy tym pod uwagę hierarchię obowiązujących w Polsce źródeł prawa uznać należy, iż poprzez wskazaną wyżej nowelizację art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie z dniem 21 sierpnia 2011 r. ustawodawca wprost wyłączył stosowanie w stosunku do kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów oraz wynagrodzenia podmiotu, którym zadania te starosta powierzył stosowanie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zauważyć należy, iż rozporządzenie powyższe wydane zostało na podstawie art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954), zgodnie z którym Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, rozciągnąć stosowanie w całości lub w części przepisów działu II rozdziału 6 w zakresie przechowywania, oszacowania i sprzedaży zajętych ruchomości na określone ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie przepisów o likwidacji mienia, o przepadku mienia, z tytułu spadków lub z innych tytułów albo gdy Skarb Państwa na podstawie szczególnych przepisów jest upoważniony do sprzedaży cudzej ruchomości. Rozporządzenie to w szczególności określi przypadki, w których może nastąpić nieodpłatne przekazanie ruchomości przez Skarb Państwa albo powiat lub ich niszczenie, a także sposób rozliczania wydatków związanych z przechowywaniem lub sprzedażą ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa. Oczywistym w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jawi się przy tym, iż delegacja ustawowa zawarta w przywołanym wyżej przepisie dotyczy możliwości uregulowania w drodze aktu wykonawczego zagadnień nie uregulowanych wprost w aktach rangi ustawowej.

Taka sytuacja braku uregulowania w ustawie zagadnień związanych z ponoszeniem przez organy władzy publicznej kosztów zleconego innym podmiotom usuwania pojazdów z drogi i następnie przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych istniała na gruncie ustawy prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym do 20 sierpnia 2011 r., kiedy to przepisy przewidywały jedynie władcze wyznaczanie przez starostę jednostki do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych, bez wskazania w ustawie sposobu rozliczania się pomiędzy organem władzy publicznej, a podmiotem wyznaczonym. Sytuacja uległa jednakże zasadniczej zmianie z chwilą wejścia w życie nowelizacji przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidującej powierzanie wykonywania zadań własnych powiatu polegających na usuwaniu pojazdów i prowadzeniu parkingu strzeżonego podmiotom zewnętrznym w trybie przepisów o zamówieniach publicznych.

Nie bez znaczenia pozostaje także, iż przepisy nowelizujące ustawę Prawo o ruchu drogowym, między innymi przed dodanie do art.130a ustępu 5f, weszły w życie 21 sierpnia 2011 r., a przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w dniu 3 marca 2011 r., co oznacza, że w zakresie wyłączenia stosowania przepisów w/w rozporządzenia w stosunku do kosztów przechowywania usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty wyłonione przez starostę w trybie przepisów o zamówieniach publicznych znajdzie zastosowanie reguła kolizyjna, zgodnie z którą regulacja późniejsza deroguje regulację wcześniejszą.

Zwrócić w tym miejscu także należy uwagę na przepisy wprowadzające zawarte w ustawie nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 9 tej ustawy jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone (ust. 1), zaś w przypadku gdy okres, na jaki została wyznaczona jednostka usuwająca pojazdy lub jednostka prowadząca parking strzeżony, upływa przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, starosta może wyznaczyć jednostkę usuwającą pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2).

Regulacja powyższa uwzględnia zatem zasadniczą zmianę trybu wyłaniania podmiotów usuwających pojazdy i prowadzących parkingi strzeżone, z władczego wyznaczenia na powierzenie w trybie przepisów o zamówieniach publicznych oraz eliminuje problemy intertemporalne związane z tą zmianą.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż do usunięcia pojazdu marki [...] nr rej [...] przez przedsiębiorstwo skarżącego doszło w dniu [...]., i nadal pojazd ten nie został odebrany z parkingu strzeżonego prowadzącego przez skarżącego przez pracownika Starostwa Powiatowego w K.. Nie wyjaśniono, czy organ występował z wnioskiem do sądu o orzeczenie przepadku tego pojazdu na rzecz powiatu.

W aktach sprawy brak aktu wyznaczenia przedsiębiorstwa [...] w K. do usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych oraz jakiejkolwiek informacji, kiedy to wyznaczenie nastąpiło, na jaki okres i czy następnie, w okresie po 21 sierpnia 2011 r. doszło do powierzenia skarżącemu wykonywania tych zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

W aktach znajduje się umowa z 1 sierpnia 2008r. wraz a aneksami z 29 lipca 2011r. i 30.09.2011r. Organ powołał na treść § 1 pkt 1 tej umowy, zgodnie z którą wskazano, że dotyczy ona współdziałania w zakresie usuwania lub przemieszczania pojazdów w przypadkach określonych w art. 130 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908) z terenu powiatu [...].

W kontekście przytoczonych powyżej rozważań dla oceny czy między dozorcą a organem został nawiązany stosunek cywilnoprawny niewątpliwie nie może mieć umowa z roku 2008, albowiem obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały zawierania tego rodzaju umów, a stosunek prawny pomiędzy organem, a podmiotem usuwającym pojazdy i prowadzącym parking strzeżony powstawał wyłącznie w następstwie władczego rozstrzygnięcie organu (wyznaczenia) i był w całości regulowany przepisami prawa administracyjnego (rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz odpowiednio stosowanymi przepisami art. 100-103 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Nadto zapisy tej umowy, co zauważyły same organy nie są precyzyjne. W § 1 wskazano teren powiatu [...] jedynie w pkt 1 w odniesieniu do usuwania lub przemieszczania pojazdów w wypadkach określonych w art. 130 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. prawo o ruchu drogowym. W pkt 2 odnoszącym się do parkowania na parkingach strzeżonych przedsiębiorcy pojazdów usuniętych w przypadkach określonych w art. 130 a ust. 1 i 2 ustawy nie wskazano, że dotyczy to pojazdów usuwanych z terenu powiatu [...]. W § 2 umowy wskazano, że pisemną decyzję o przemieszczeniu pojazdu z drogi podejmuje podmiot, o którym mowa w art. 130 a ust. 4 ustawy, tj. m.in. policjant. W § 3 ust. 2 umowy zawarto zapis, że przedsiębiorca zobowiązany jest do realizacji każdego zlecenia usunięcia pojazdu z drogi w każdym czasie.

W sprawie Skarżący usunął pojazd z [...] nie samowolnie a na podstawie pisemnej dyspozycji usunięcia pojazdu Nr [...] wystawionej przez policjanta, stosując się do zobowiązania zawartego w § 3 ust. 2 umowy. Zapisy § 1 tej umowy nie mogą, w ocenie Sądu stanowić wystarczającej przesłanki do odmowy przyznania wynagrodzenia Skarżącemu. Organ I instancji w decyzji odmownej powoływał się także na przepis art. 130 a ust. 5 f ustawy prawo o ruchu drogowym zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, który wszedł w życie 4.09.2010r. i na art. 130 a ust. 5c, zgodnie z którym pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wykładnia tych przepisów dokonana przez organy nie budzi wątpliwości. Organy jednak nie zwróciły uwagi, że przepis art. 130 a ust. 5f w brzmieniu podanym wyżej nie obowiązywał w dacie dokonywania usuwania pojazdu.

W dacie wykonania przez Skarżącego dyspozycji usunięcia pojazdu tj w dniu 12.10.2008r. art. 130 a w pkt 5a – 5e brzmiał:

":5a W przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę.

5b. Starosta, wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów, kieruje się przesłankami zachowania rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę:

1) standard wyposażenia i oznakowania pojazdu przeznaczonego do usuwania lub przemieszczania pojazdów;

2) liczbę i rodzaj pojazdów przystosowanych do usuwania lub przemieszczania pojazdów, stosownie do wielkości obszaru świadczonych usług;

3) deklarowany czas przybycia na miejsce zdarzenia;

4) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia usunięcia pojazdu z drogi;

5) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją;

6) konieczność zachowania warunków konkurencji;

7) proponowaną cenę usługi.

5c. Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie.

5d. Starosta, wyznaczając jednostkę do prowadzenia parkingu strzeżonego, kieruje się przesłankami rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę:

1) standard wyposażenia parkingu strzeżonego, a zwłaszcza rodzaj ogrodzenia, oświetlenie i monitoring;

2) liczbę miejsc do parkowania pojazdów;

3) proponowany rodzaj zabezpieczenia pojazdów;

4) warunki utrzymywania pojazdów, a zwłaszcza pojazdów z uszkodzeniami powypadkowymi;

5) miejsce położenia parkingu;

6) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją;

7) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym;

8) konieczność zachowania warunków konkurencji;

9) proponowaną cenę usługi.

5e. Wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszcza się usunięty pojazd, następuje poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d. Wyznaczenie następuje na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata. Starosta może wyznaczyć więcej niż jedną jednostkę.

Skoro przepis art. 130a ust. 5 f nie obowiązywał w dacie usuwania pojazdu organy nie mogą bez dokonania dodatkowych wyjaśnień (o czym niżej) uznać, że Starosta [...] nie był właściwy do wypłaty wynagrodzenia, choćby za parkowanie pojazdu z uwagi na treść tego przepisu.

Organ II instancji dodatkowo podał, że [...] to miasto na prawach powiatu i w nim Prezydent Miasta K., zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...]. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2016.814 t.j) sprawuje funkcję organu powiatu. W zakresie więc zadań wykonywanych na terenie miasta [...] Starosta [...] nie był organem uprawnionym do usuwania pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych. Zadanie to jako zadanie własne powiatu (wskazane w art. 130 a ust. 5 f ustawy prawo o ruchu drogowym, która w tym brzmieniu weszła w życie 4.09.2010r. nie obejmowało terenu miasta [...].

W ocenie Sądu ani treść umowy z 1 sierpnia 2008r. ani przepisy art. 130a ust. 5f ustawy prawo o ruchu drogowym, które weszły w życie po dokonaniu usunięcia przedmiotu z drogi i parkowania go na parkingu strzeżonym ani też art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie są wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmownej.

Przy ocenie niniejszej sprawy organ nie przedstawił dokumentu wyznaczającego Skarżącego do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego, nie wyjaśnił z właściwą komendą policji (nieczytelna kopia pieczątki na dyspozycji) okoliczności związanych z wystawieniem Skarżącemu w dniu [...]. dyspozycji usunięcia [...] z [...], nie wyjaśnił czy w 2008r. między Starostą [...] a Prezydentem Miasta K. nie były zawierane porozumienia w zakresie usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego, nie uzyskał informacji choćby od Skarżącego, czy został on wyznaczony do tych zadań tylko przez Starostę [...] czy również przez Prezydenta Miasta K., nie dołączył wniosku inicjującego niniejsze postępowanie ani całości akt administracyjnych dotyczących przedmiotowego postępowania, które jak wynikało ze skargi toczyło się od kilku lat. W aktach zabrakło również informacji czy odnośnie tego samochodu Starosta wystąpił do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku. Brak dołączenia tych dokumentów i dokonania ustaleń w zakresie wyżej wskazanym czyni wydane postanowienie co najmniej przedwczesnymi. Jeżeli bowiem na dzień usunięcia pojazdu w dokumencie wyznaczenia i okolicznościach wystawienia pisemnej decyzji Skarżący działał w granicach wyznaczenia przez Starostę [...], sam fakt, że usuwanie pojazdów z [...] nie należało do zadań własnych powiatu [...] nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy wypłaty wynagrodzenia podmiotowi, który usługi wykonał. Brak dołączenia wniosku inicjującego postępowanie z 8 maja 2013r. uniemożliwia ocenę, czy został on rozpoznany właściwie i w całości. Rozstrzyganie w tego typu sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek. Nadto w postanowieniu Starosty z [...] 2016r. odmówiono wypłaty wynagrodzenia stanowiącego zwrot wydatków za dozór a w uzasadnieniu podano, że wniosek z 8 maja 2013r. obejmował również wynagrodzenie za usunięcie pojazdu z drogi, co wskazywać może na brak rozstrzygnięcia całości żądania Skarżącego.

Organy winny dążyć do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zgromadzić dowody niezbędne do wyjaśnienia sprawy i dokonać ich oceny, czemu wyraz winny dać w uzasadnieniu postanowień. Były obowiązane wyjaśnić stronom zasadność przesłanek jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy, tym bardziej, że postępowanie toczy się od kilku lat a organy nie wskazywały na przesłanki braku zobowiązania Starosty [...] do wypłaty wnioskowanych kwot. Organ II instancji wbrew stanowisku Skarżącego mógł podzielić stanowisko organu I instancji, winien to jednak należycie umotywować. I choć w tego rodzaju sprawach organ nie działa z urzędu, a jego rola sprowadza się jedynie do zweryfikowania zasadności dochodzonych przez dozorcę roszczeń z tytułu zwrotu poniesionych koniecznych wydatków oraz z tytułu wynagrodzenia za dozór, to weryfikacja ta nie może mieć charakteru zupełnie dowolnego.

Okoliczność, iż w tego rodzaju postępowaniach nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności w działaniu organów, które w postępowaniu swoim uwzględniać muszą zasady wynikające w regulacji zawartych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w tym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji) oraz zasad szczegółowych wypływających z zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji), w tym zasady ochrony praw nabytych.

Wymogom powyższym zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy orzeczenie organu I instancji nie sprostało, a stanowisko organów uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadniały - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015.1804).