Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 601/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 114  ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska - spr Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz S. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. K. (zwanego dalej także skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 22 października 2015 r., znak [...], orzekającą o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii A, C, B+E i C+E.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskami z dnia 2 marca 2015 r., adresowanymi do Starosty Strzeleckiego, Opolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o skierowanie S. K. na badania psychologiczne oraz kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem w zakresie posiadanych uprawnień kategorii A, B, C, B+E, C+E, z uwagi na otrzymanie przez skarżącego łącznie 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 3 marca 2014 r. do 25 lutego 2015 r.

W następstwie powyższego, zawiadomieniem z dnia 30 marca 2015 r. Starosta Strzelecki, na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm. [obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23 - dopisek Sądu]), zwanej dalej K.p.a., wszczął z urzędu postępowania w sprawie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień. Jednocześnie organ pierwszej instancji pouczył stronę o przysługujących jej uprawnieniach z art. 10 § 1 K.p.a.

Następnie, decyzją z dnia 30 marca 2015 r., nr [...], Starosta Strzelecki na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), skierował S. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii A, B, B+E, C i C+E. W pouczeniu decyzji wskazano, że w przypadku braku informacji o wystąpieniu przeszkody uniemożliwiającej przeprowadzenie egzaminu, wszczęte zostanie postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

W związku z uzyskaniem przez S.K. w dniu 17 lipca 2015 r. pozytywnego wyniku z egzaminu państwowego w zakresie kategorii B, decyzją z dnia 16 lipca 2015 r., znak [...], Starosta Strzelecki, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r. poz. 155, z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a., przywrócił skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B.

Następnie, zawiadomieniem z dnia 9 października 2015 r. Starosta Strzelecki, działając na podstawie art. 61 § 1 K.p.a., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, B+E, C i C+E, z powodu niepoddania się przez S.K. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Ponadto organ pierwszej instancji pouczył stronę o przysługujących jej uprawnieniach z art. 10 § 1 K.p.a. Zawiadomienie to zostało odebrane przez A. K. - dorosłego domownika - w dniu 27 października 2015 r. (k. nr 22 akt adm.).

Decyzją z dnia 22 października 2015 r., znak [...], Starosta Strzelecki, działając na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 104 § 1 K.p.a. orzekł o cofnięciu S.K. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, B+E, C i C+E. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił ustalenia faktyczne oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Podkreślił, iż zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy prawo o ruchu drogowym, starosta zobligowany jest do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w razie niepoddania się przez kierowcę sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W ocenie organu, siedmiomiesięczny okres, od chwili kiedy decyzja kierująca skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stała się ostateczna, jest okresem wystraczającym, aby w tym czasie ustalić termin egzaminu i poddać się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. Skoro zatem S.K. w powyższym terminie nie przystąpił do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje w zakresie pozostałych kategorii, to organ zobligowany był do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia S.K. wskazał, że chciał umówić się na egzamin z kategorii A, C+E, jednak poinformowano go, że nie ma możliwości poddania się takiemu egzaminowi, ponieważ posiadane prawo jazdy jest ważne. W ocenie odwołującego, Starosta Strzelecki nie miał zatem podstaw jako przyczynę cofnięcia uprawnień wskazać brak poddania się egzaminowi w sytuacji, gdy nie ma takiej możliwości. Zasygnalizował nadto, iż wielokrotnie ukarano go za to samo wykroczenie, albowiem zapłacił mandat karny i musiał przystąpić do egzaminu. Starosta chce natomiast odebrać mu uprawnienia do kierowania pojazdami z zakresie pozostałych kategorii, które nie mają nic wspólnego z popełnionym wykroczeniem. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 lutego 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, po czym odwołując się do treści art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawo o ruchu drogowym stwierdziło, że niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przez osobę skierowaną na egzamin skutkuje obowiązkiem cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Zauważyło, że regulacja art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawa o ruchu drogowym, nie zawiera dyspozycji do określenia daty przeprowadzenia egzaminu kontrolnego, a tym samym brak jest przepisów ustawowych określających, po jakim czasie od skierowania na egzamin starosta może zastosować powyższą sankcję. Oznacza to, że organ każdorazowo ocenia, kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu nałożonego obowiązku, a w konsekwencji, kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Zaznaczyło nadto, że organ administracji powinien w takiej sytuacji badać każdy przypadek indywidualnie, a okres, w jakim osoba miałaby się poddać egzaminowi kontrolnemu, powinien być krótki, ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale jednocześnie na tyle realny, by umożliwić zainteresowanemu przystąpienie do jego zdawania. Kwestia ta podlega ocenie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, przy czym decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnienia do kierowania pojazdami podlega wykonaniu z dniem, w którym stanie się ona ostateczna. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia. Do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami istotne jest zatem ustalenie, czy decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma charakter ostateczny, oraz czy do dnia orzeczenia o cofnięciu uprawnienia strona nie poddała się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W okolicznościach niniejszej sprawy wydanie decyzji z dnia 30 marca 2015 r., o skierowaniu S.K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień posiada przymiot ostateczności, bowiem strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa i nie wniosła w ustawowym terminie odwołania. W związku z powyższym, po otrzymaniu tej decyzji strona odzyskała jedynie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Skoro zatem decyzja kierująca S.K. na sprawdzenie kwalifikacji została doręczona stronie 2 kwietnia 2015 r., a nie spełnił on w całości wynikającego z niej obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie pozostałych uprawnień kategorii A, C, B+E i C+E, to mając na względzie ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego uczestników, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że należy cofnąć stronie posiadane przez nią uprawnienia do kierowania pojazdami. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie jest decyzją związaną, gdyż w istocie starosta, otrzymując wniosek komendanta jest zobowiązany do wydania tej decyzji, co wynika wyraźnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. W tych okolicznościach, biorąc pod uwagę interes społeczny wyrażany przez pryzmat zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz fakt, że okres w jakim strona mogła poddać się egzaminowi kontrolnemu był wystarczający do zrealizowania tego obowiązku, zaistniała podstawa do cofnięcia S.K. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, C, B+E i C+E.

Nie godząc się z powyższą decyzją S.K., wniósł skargę do WSA w Opolu. Skarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., w zw. z art. 85 K.p.a., w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na pobieżnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz nieuwzględnieniu zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

2. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, jaką powinien kierować się organ drugiej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni przepisów prawa będących podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia, w tym:

a) art. 7 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji bez sprawdzenia, czy skarżący rzeczywiście chciał przystąpić do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji odnośnie kategorii objętych przedmiotową decyzją;

b) art. 8 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienie, w sposób pozbawiający obywatela jakiegokolwiek zaufania do organów państwa, stanowiący przejaw ewidentnej nierówności obywateli wobec prawa oraz przejaw zupełnie niedopuszczalnego i sprzecznego z jego istotą stosowania przez organ subiektywnego wyboru materiału dowodowego;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 2 K.p.a., w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego, jaką powinien kierować się organ drugiej instancji, który w ocenie skarżącego wydał decyzję po przekroczeniu wszelkich terminów do załatwienia sprawy wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W skardze zawarł również wniosek o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji do czasu jej uprawomocnienia. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący stwierdził, że wskutek wadliwie prowadzonego postępowania organy poczyniły błędne ustalenia stanu faktycznego, czym naruszono przepisy art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12, art. 35, art. 78, art. 79 i art. 81 K.p.a. Dokonując interpretacji powyższych przepisów skarżący przytoczył obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazało, że zawarta w skardze argumentacja jest w znacznej części niespójna z przedmiotem sprawy i nie pozwala odnieść się do zarzutów skargi.

Na rozprawie sądowej w dniu 26 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości stanowisko zawarte w skardze. Akcentował, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (egzamin) dotyczyło tylko kategorii B, pomimo że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wymienione były inne posiadane przez skarżącego kategorie. Podkreślił, że skarżący podejmował czynności i zabiegał o umożliwienie poddaniu się egzaminowi na prawo jazdy co do pozostałych kategorii. W tym zakresie spotkał się z odmową. Ponowił zarzuty co do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ i wskazał, że stanowią one uzasadnienie do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie odrębnego postępowania o przewlekłość.

Skarżący popierał stanowisko pełnomocnika. Ponownie pokreślił, że chciał się poddać egzaminowi na kategorie prawa jazdy, które posiadał i miał świadomość, iż przywrócono mu kategorię B i tym wypadku przyczyny cofnięcia ustały. Wskazał, że w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Opolu nie dopuszczono go do egzaminu. Ponadto poinformowano go, że nie ma profilu kierowcy, co stanowiło przeszkodę do poddania się egzaminowi. Uważał, że decyzja starosty jest wadliwa, gdyż czynił starania, aby poddać się egzaminowi na pozostałe kategorie prawa jazdy, a działania organu uniemożliwiły mu to.

Skarżący okazał pismo skierowane do SKO w Opolu z dnia 31 października 2016 r. wraz z załącznikiem, który w pkt 24 wymienia wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii A, B, C, B+E i C+E. W tym zakresie skarżący oświadczył, że nie składał do organu pierwszej instancji żadnego wniosku, o którym mowa w pkt 24 załącznika. Na pytanie Sądu - pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w jego ocenie zaskarżone decyzje powinny ulec uchyleniu, gdyż zostały wydane na podstawie dowodów, które nie istniały, tj. pkt 24 załącznika. Nadmienił, że absurdalność działań organu pierwszej instancji wiąże się z kwestią egzaminu i brakiem skierowania na wszystkie pozostałe posiadane przez skarżącego kategorie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Według art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę zaoferowany materiał dowodowy, zgromadzony przez organy w toku całego prowadzonego postępowania administracyjnego oraz okoliczności, które z niego wynikają i które legły u podstaw wydania zaskarżonego aktu.

Ponadto, stosownie do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, sąd administracyjny nie stanowi kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów, nie zastępuje więc organów w rozstrzyganiu spraw, ale - jak wskazano wyżej - ocenia wydane akty pod względem legalności. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego wydanie zaskarżonego aktu było dopuszczalne.

Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 lutego 2016 r., mocą której organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego o cofnięciu S.K. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A, C, B+E i C+E, do czasu ustania przyczyn, które spowodowały cofnięcie.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z powyższym przepisem, Starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Z kolei przywołany art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy. Zgodzić należało się z organem odwoławczym, że dla wydania przedmiotowej decyzji istotne jest to, czy w sprawie wydano ostateczną decyzję o skierowaniu na badania kontrolne oraz czy dany kierowca wykonał ten obowiązek w wyznaczonym terminie. W postępowaniu tego rodzaju nie bada się już zasadności podstaw faktycznych, które stanowiły przyczynę skierowania strony na badania kontrolę. W wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. I OSK 1808/13 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl//), NSA stwierdził, że przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym jednoznacznie wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdu. Skierowania takiego w drodze decyzji administracyjnej dokonuje starosta, a w przypadku miast na prawach powiatu - prezydent miasta, lub burmistrz. Literalne brzmienie przepisu ("podlega") dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany. Samo rozstrzygnięcie oraz jego zakres nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego - na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji - właściwy organ zobowiązany jest skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na sprawdzenie omawianych kwalifikacji. Organ ten nie jest jednak uprawniony do weryfikowania przypisanej kierowcy liczby punktów. Zebranie przez kierowcę określonej liczby punktów pociąga za sobą odpowiednie konsekwencje, które zostały określone w ustawie. Należy do nich m.in. skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy.

W przedmiotowej sprawie wobec przekroczenia przez S.K. 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w dniu 30 marca 2015 r. Starosta Strzelecki wydał ostateczną i prawomocną decyzję nr [...] o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w ramach posiadanych uprawnień kategorii A, B, B+E, C i C+E. W związku z uzyskaniem przez skarżącego w dniu 17 lipca 2015 r. pozytywnego wyniku z egzaminu państwowego w zakresie kategorii B, decyzją z dnia 16 lipca 2015 r. organ przywrócił skarżącemu uprawnienie do kierowania w zakresie tej kategorii. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne zatem jest, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma walor ostateczności, oraz że skarżący nie poddał się kontrolnemu badaniu kwalifikacji w zakresie kategorii A, B+E C i C+E. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem wskazanych na wstępie kryteriów, Sąd uznał jednak, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej nadal K.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie też nakazuje, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), z której wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Odnotować też trzeba, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem szeregu podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. W orzecznictwie od dawna zwraca się uwagę, że organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję (por. wyroki NSA z 11 lipca 2001 r., IV SA 703/99, LEX nr 51234 oraz z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67).

Nie budzi wątpliwości, że w celu realizacji powyższej zasady konieczne jest przede wszystkim konkretne ustosunkowanie się do żądań i twierdzeń stron. Szczególną rolę przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które ma polegać m.in. na tym, aby przekonać stronę, iż jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są inne powody. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie czyni zadość powyższym wymogom. W odwołaniu skarżący podnosił bowiem zarzuty, do których organ odwoławczy w istocie w ogóle się nie ustosunkował, a decyzja zawiera wyłącznie rozważania dotyczące postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego niemożności przystąpienia przez skarżącego do egzaminu w zakresie pozostałych kategorii z uwagi na informację otrzymaną w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Opolu, co do ważności posiadanego prawa jazdy. Jednocześnie zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument potwierdzający pobranie przez skarżącego biletu w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Opolu w dniu 23 października 2016 r. Powyższe, zdaniem Sądu, może świadczyć o tym, że skarżący zgłosił się na egzamin, jednak nie został do niego dopuszczony. Co istotne, również na rozprawie sądowej skarżący oświadczył kategorycznie, że w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Opolu nie dopuszczono go do egzaminu z uwagi na brak profilu kierowcy. Nie do zaakceptowania jest zatem takie działanie organu odwoławczego, w którym zarzuty i wnioski odwołującej się strony, abstrahując nawet od ich zasadności lub niezasadności, są całkowicie pomijane, a organ poprzestaje na kategorycznych stwierdzeniach, przy czym przytacza przepisy prawa materialnego ale nie dokonuje subsumcji na tle stanu faktycznego. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy strona podnosi zarzut, że nie mogła poddać się badaniu udowodnienie tego faktu leży nie tylko po stronie, lecz również po stronie organu.

Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył poza tym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w treści swych decyzji. Zaskarżona decyzja nie spełnia podstawowych wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Wedle tego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie sposób nie dostrzegać, że organ drugiej instancji ograniczył się jedynie zbadania okoliczności, iż decyzja kierująca S.K. na sprawdzenie kwalifikacji została mu doręczona, zaś skarżący nie spełnił w całości wynikającego z niej obowiązku, albowiem nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie pozostałych uprawnień kategorii A, B+E, C i C+E, a więc należało cofnąć skarżącemu posiadane przez niego uprawnienia do kierowania pojazdami. Podnieść przyjdzie, że organ odwoławczy, nie reagując na zarzuty odwołania, nie ustalił, czy rzeczywiście, z przyczyn niezależnych od skarżącego, nie mógł on poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Oznacza to, że organ nie zbadał, czy zgłoszony przez stronę w odwołaniu zarzut znajdował uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Jest to o tyle ważkie, że skarżący dołączył do odwołania dowody potwierdzające zarejestrowanie się w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w dniu 23 października 2016 r., a więc przed otrzymaniem decyzji organu pierwszej instancji. Innymi słowy powiedzieć przyjdzie, że organ nie zareagował na informację strony o istnieniu przeszkody uniemożliwiającej przeprowadzenie egzaminu, w tym także polegającej na nieprzekazaniu profilu kierowcy.

W ocenie Sądu, brak wyjaśnień kwestii związanej z odmową dopuszczenia skarżącego do egzaminu w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A, B+E C i C+E, czyni niemożliwym dokonanie przez skarżącego i Sąd oceny prawidłowości decyzji. Merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W przeciwnym razie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądu, gdyż uniemożliwione jest dokonanie oceny przez sąd przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Opisana wadliwość działania organu odwoławczego jest wystarczająca do uznania, że zachodzi podstawa do uwzględnienia skargi określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ujawnienie wszystkich opisanych wcześniej naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być zaakceptowane z punktu widzenia praworządności i zapewnienia stronie ustawowych uprawnień. Powyższe stanowi więc podstawę do uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, w pkt 2 sentencji wyroku, orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, w tym w szczególności w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny. Obowiązkiem organu będzie również przedstawienie i wyjaśnienie zajętego stanowiska w uzasadnieniu decyzji, które należy sporządzić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że Sąd, kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, nie rozpatrywał wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ wyznaczony termin rozpoznania sprawy nie był odległy.