Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1411/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia ... 2014 r. nr ... w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia ... 2014r. nr ... w zakresie uznania za osobę bezrobotną, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia ... 2014r. nr ... w części dotyczącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia ... 2014r. (nr ...) Prezydent Miasta B., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), uznał S. Z. z dniem ...2014 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. Organ uzasadnił, że z przedstawionych dokumentów wynika, że w dniu rejestracji skarżący spełniał warunki uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku.

Pismem z dnia ... 2014r. S. Z. odwołał się od decyzji dotyczącej odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych, podnosząc że opóźnienie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy (dalej: PUP) spowodowane było niewyjaśnionym statusem prawnym jego osoby. Zatrudniony był w okresie od ... do ...2013r., a od ...2013r. pobierał zasiłek chorobowy. W dniu ... 2014r. jednostronną decyzją orzecznika ZUS zostało zakwestionowane zwolnienie lekarskie i wstrzymane wypłacanie zasiłku, pomimo wystawienia zwolnienia kolejnego zaświadczenia o niezdolności do pracy przez lekarza prowadzącego do ... 2104r. Od decyzji lekarza orzecznika S. Z. odwołał się do Sądu Rejonowego w B., który wyrokiem z ... 2014r. (sygn. akt ...) zobowiązał ZUS do wypłacenia zaległego zasiłku, a wszystkie terminy zostały stronie przywrócone.

Wojewoda K.-P. decyzją z ... 2014r. (...), na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że istotny do przyznania prawa do zasiłku okres 18 miesięcy, o którym mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy przypada na okres od ....2013r. do ...2014r. i w tym okresie, jak wynika z akt sprawy, odwołujący się był zatrudniony w pełnym wymiarze w okresie od ....2013r. do ...2013r. (tj. 214 dni) oraz w okresie od ...2013r. do ....2014r. (tj. 125 dni) pobierał zasiłek chorobowy udokumentowany zaświadczeniem wystawionym przez ZUS. Powyższe oznacza, że odwołujący się nie spełnił ustawowych wymogów niezbędnych do uzyskania prawa do zasiłku, gdyż w badanym okresie 18 miesięcy legitymuje się 339 dniami uprawniającymi do zasiłku, podczas gdy potrzebny okres wynosi 365 dni. Organ zwrócił uwagę, że jedynym wyznacznikiem, od którego należy liczyć 18 miesięczny termin jest dzień rejestracji w urzędzie pracy. Dlatego okres 18 miesięcy, w ciągu których bezrobotny zobowiązany jest udokumentować zatrudnienie lub inne okresy zaliczane do stażu w łącznej liczbie 365 dni, może być liczony tylko od dnia rejestracji. Ustawodawca jednoznacznie i w sposób zupełny określił przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, które mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie uprawniają organu administracji do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

S. Z. w ustawowym terminie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. decyzję Wojewody K.-P. z dnia ... 2014r., wnosząc o jej uchylenie decyzji w związku ze zmianą sytuacji prawnej i przyznanie zasiłku dla bezrobotnych

W uzasadnieniu skarżący podał, uzupełniając stan faktyczny zawarty w odwołaniu, iż w dniu ... 2014r. wystąpił do ZUS o wydanie formalnej decyzji umożliwiającej odwołanie się do sądu od ustaleń lekarza orzecznika ZUS. W tym czasie lekarz prowadzący skarżącego wystawił mu zaświadczenie o niezdolności do pracy do . 2014r. w odpowiedzi na zwolnienie (po ... 2014 r.) ZUS wydal decyzję o odmowie wypłaty zasiłku. W związku z bliżej nieokreślonym terminem zakończenia sporu skarżący w dniu ... 2014r. zarejestrował się w PUP jako bezrobotny, decyzją Prezydenta Miasta B. z ... 2014r. uzyskał status bezrobotnego bez prawa do zasiłku. Wyrokiem Sądu Rejonowego w B. ... z dnia ... 2014r. przyznano prawo do zasiłku za okres od ... do ... 2014r. Skarżący podkreślił, że w dniu ... 2014r. odwołał się od decyzji Prezydenta do Wojewody K.-P., który jednak utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji – skarżoną decyzją.

Po otrzymaniu wyroku SR w B. ze stwierdzeniem prawomocności skarżący (... 2014r.) wystąpił do ZUS o wypłatę zaległego zasiłku oraz wystawienie zgodnego z aktualną sytuacją prawną zaświadczenia dla PUP. Do dnia złożenia skargi ZUS nie podjął żadnych czynności w przedmiocie sprawy. W ocenie skarżącego po uwzględnieniu prawomocnego wyroku SR w B. jego wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych jest w pełni uzasadniony gdyż po uwzględnienie treści wyroku skarżący spełnia wymogi stawiane przez art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy. W załączniku do skargi S. Z. przedstawił m.in.: korespondencję i decyzje ZUS dotyczące prawa do zasiłku chorobowego oraz odpis wyroku Sądu Rejonowego VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. z dnia ... 2014r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P. wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm., dalej "P.p.s.a."). Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa.

Przedmiot sądowej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowi decyzja z dnia ... 2014r., którą Wojewoda K.-P. utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia ... 2014r. orzekająca o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W pierwszej kolejności wskazać należy na kwalifikowaną wadę zaskarżonej decyzji Wojewody, którą Sąd nie będąc związany zarzutami skargi uwzględnił z urzędu, a która skutkowała stwierdzeniem nieważności tej decyzji w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm., dalej jako: "K.p.a.")

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15) wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.

Z kolei wyrażona w art. 16 § 1 zasada trwałości decyzji ostatecznych, przewiduje, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie (rozdział 12 i 13 działu II) lub ustawach szczególnych. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął czternastodniowy termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego.

Weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji następuje wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka prawnego; organ odwoławczy (organ drugiej instancji) nie może działać z urzędu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 maja 1984 r., II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51). Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją (postanowieniem) organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przy czym w piśmiennictwie oraz orzecznictwie podkreśla się, że odwołanie służy od decyzji nieostatecznej bez względu na to, czy decyzja uwzględnia żądanie, czy też odmawia uwzględnienia żądania strony. Dopuszczalne jest nawet wniesienie odwołania wyłącznie od uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej

Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności. Wyłącznie strona jest uprawniona do zainicjowania postępowania odwoławczego, jak również do zakreślenia ewentualnych jego granic gdy sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji jest tego rodzaju, że zawiera rozstrzygnięcie "podzielne".. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania (art. 128 K.p.a.). Jeżeli jednak w okolicznościach danej sprawy, mając na uwadze treść rozstrzygnięcia np. złożonego z kilku odrębnych elementów, punktów z treści odwołania wynika, że strona odwołuje się wyłącznie od skonkretyzowanej części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, która uważa za niekorzystną, to brak jest podstaw, aby organ odwoławczy obejmował rozpoznaniem i rozstrzygnięciem całą sprawę administracyjną. W takiej bowiem sytuacji stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji, w części od której strona nie wniosła odwołania, uzyskuje przymiot ostateczności z upływem terminu do odwołania. I staje się co do zasady wykonalna (art. 130 § 1 i 2 K.p.a.). Ponowne orzeczenie w tym zakresie przez organ odwoławczy, należy wówczas uznać za działanie z urzędu, które stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż tego typu kwalifikowaną wadą dotknięta jest zaskarżona decyzja w części, w której Wojewoda K.-P. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia ... 2014r. o uznaniu skarżącego z dniem ...2014r. za osobę bezrobotną (tiret pierwsze rozstrzygnięcia).

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z ... 2014r. organ pierwszej instancji orzekł o uznaniu skarżącego z dniem ....2014r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku. W odwołaniu z dnia ... 2014r. skarżący podając oznaczenie decyzji jednoznacznie wskazał, że odwołuje się "od decyzji Prezydenta Miasta B. dotyczącej odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych". Także uzasadnianie odwołania dotyczy wyłącznie tej kwestii. Tymczasem treść skarżonej decyzji z dnia ... 2014r. wskazuje, że Wojewoda K.-P., rozpatrywał "odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B. orzekającej o uznaniu za osobę bezrobotną z dniem ....2014r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku" i orzekł "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję".

Nadto podkreślenia wymaga, że analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w oderwaniu od powyższych zapisów prowadzi do stwierdzenia, iż organ odwoławczy rozpoznawał sprawę wyłącznie w zakresie dotyczącym odmowy przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych. Dodatkowo zatem zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem. Decyzja administracyjna podlega sądowej kontroli jako całość, wszystkie jej elementy muszą być spójne, niedopuszczalna jest tego typu rozbieżność. Nadto to rozstrzygnięcie decyduje o zakresie działania organu i ma w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny, że organ odwoławczy z urzędu wydał orzeczenie wobec niezakarżonej odwołaniem części decyzji organu pierwszej instancji – o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną.

W dalszej kolejności wskazać przyjdzie, że zasadniczy przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy w związku ze zmianą okoliczności faktycznych i prawnych na etapie postępowania międzyinstancyjnego, organ odwoławczy winien je uwzględnić, w szczególności ponownie ustalając, z ich uwzględnieniem, stan faktyczny sprawy i przyznać skarżącemu sporny zasiłek dla bezrobotnych.

Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 674, ze zm., dalej jako: "ustawa"), które regulują między innymi kwestię uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych, ich wysokość oraz tryb przyznawania. Przepisy tego aktu prawnego, jak zasadnie podkreśla organ, nie dają organom administracyjnym uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o problematyce uregulowanej ustawą. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności odnieść należy do art. 71 ust. 1 pkt. 1 i 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych (pkt 1), oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy lub też wykonywał inną działalność zarobkową, wymienioną w pkt 2 powołanego przepisu.

Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy wymienione w art. 71 ust. 2 ustawy, w tym pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (pkt 3).

Podkreślenia wymaga, że w decyzji z dnia ... 2014r. organ pierwszej, instancji uzasadniając odmowę przyznania skarżącemu prawa do zasiłku, ograniczył się do przywołania jednostki redakcyjnej przepisu ustawy oraz stwierdzenia, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż suma okresów przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. Stwierdzić zatem stanowczo należy, iż decyzja ta rażąco narusza normę art. 107 § 3 K.p.a., jak również art. 7 K.p.a. i wymyka się spod kontroli zarówno instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej. Tego typu indywidualny wadliwy i ułomny akt administracyjny, odmawiający przyzna obywatelowi żądanego uprawnienia określonego przepisami powszechnie obowiązującego prawa, pozbawiony w istocie zarówno uzasadnienia prawnego, jak i faktycznego, winien zostać bezwzględnie wyeliminowany z obrotu prawnego w trybie odwoławczym.

W odwołaniu z dnia ... 2014r. S. Z. zarzucił, że opóźnienie w rejestracji w PUP spowodowane było niewyjaśnionym statusem prawnym. Był zatrudniony od ....2014r. do ....2013r. Od ....2013r. pobierał zasiłek chorobowy, ale decyzją lekarza orzecznika w dniu ....2014r. zostało zakwestionowane zwolnienie lekarskie o wstrzymano wypłacanie zasiłku. Kolejne zwolnienia lekarskie o niezdolności do pracy były wystawione przez lekarza prowadzącego do ....2014r. Wskazał, że od decyzji ZUS odwołał się do Sądu Rejonowego w B., który wyrokiem z dnia ....2014r. (sygn. akt ...) zobowiązał ZUS do wypłacenia zaległego zasiłku, zostały również przywrócone wszystkie terminy.

Wojewoda K.-P. utrzymując w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że w dniu ....2014r. skarżący zarejestrował się w PUP w B., zatem okres 18 miesięcy poprzedzających dzień jego rejestracji przypada w okresie od ....2013r. do ....2014r. Jak wynika z akt sprawy skarżący był zatrudniony w pełnym wymiarze w okresie od ...2013r. do ....2013r. (tj. 214 dni) oraz w okresie od ....2013r. do ....2014r. (tj. 125 dni) pobierał zasiłek chorobowy udokumentowany zaświadczeniem wystawionym przez ZUS. Powyższe oznacza, że odwołujący się nie spełnił ustawowych wymogów niezbędnych do uzyskania prawa do zasiłku, gdyż w badanym okresie 18 miesięcy legitymuje się 339 dniami uprawniającymi do zasiłku, podczas gdy potrzebny okres wynosi 365 dni.

Wobec powyższego ponownie podkreślenia wymaga, że realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez dwa odrębne organy administracji. Każdy z tych organów zobowiązany jest samodzielnie, z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego ustalić stan faktyczny okoliczności dla rozstrzygnięcia danej indywidualnej sprawy, w świetle stosownych norm prawa materialnego.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, w zakresie dotyczącym prawa do zasiłku dla bezrobotnych, została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. Organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przepisami K.p.a.

Organ administracji zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, wobec wskazania w odwołaniu, że w sprawie Sąd Rejonowy w B. w dniu ... 2014r. (zatem po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji) wydał wyrok uwzględniający odwołanie skarżącego od decyzji ZUS dotyczących zasiłku chorobowego, które wszakże obejmowały sporny okres 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP, obowiązkiem Wojewody było w pierwszej kolejności uzupełnienie postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.) i podjęcie wszelkich czynności mających na celu ustalenie aktualnego stanu sprawy w zakresie okresów pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego, po ustaniu zatrudnienia. Organ z naruszeniem powyższych przepisów postępowania pozostał jednak bierny i bezczynny wobec tego zarzutu odwołania, ani nie wezwał strony do przedłożenia wyroku, celem zapoznania się z jego treścią i oceny, czy i jaki wpływ może mieć dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, czy i kiedy wyrok sta się prawomocny. Podkreślenia wymaga, czego zdaje się nie dostrzegać organ odwoławczy, że zgodnie z przepisem art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, prawomocne orzeczenie sądu ma ten skutek, że wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy administracji publicznej.

Organ odwoławczy nie zwrócił się również do ZUS, celem zweryfikowania aktualności danych zawartych w zaświadczeniu z dnia ... 2014r. dotyczącego wypłacanych skarżącemu zasiłków po ustaniu zatrudnienia. W świetle podnoszonej przez skarżącego okoliczności wydania wyroku sądu uwzględniającego jego odwołanie od decyzji ZUS, aktualność tego zaświadczenia pozostawała co najmniej wątpliwa.

Jedynie na marginesie należy wskazać, że z załączonej do skargi kserokopii sentencji wyroku Sądu Rejonowego w B. VII Wydziału Pracy i Ubezpieczeń z dnia ... 2014r. (sygn. akt ...) wynika, że Sąd po rozpoznaniu odwołania S.Z. od decyzji ZUS w B. z dnia z ... 2014r., z ... 2014r. i ... 2014r., zmienił zaskarżone decyzje w ten sposób, że przyznał ubezpieczonemu prawo do zasiłku chorobowego za okres od ... 2014r. do ... 2014r. Niniejszy wyrok stał się prawomocny z dniem ... 2014r. zatem przed wydaniem skarżonej decyzji.

Powyższe oznacza, że zachodziła konieczność zweryfikowania ustalonych przez organ okresów pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, w kontekście norm art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 pkt 3 ustawy. Bez wątpienia bowiem okres od ... do ... 2014r. mieści się we wskazanym przez organ 18 miesięcznym okresie poprzedzającym dzień rejestracji (...2014r.) skarżącego w PUP. Nadto biorąc pod uwagę, iż z uprzednio przedłożonych dowodów wynikał uwzględniony okres 339 dni z wymaganych co najmniej 365, długość powyższego okresu, będzie miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie skarżonej decyzji oraz odpowiedź na skargę prowadzą do konstatacji, że wskazane naruszenie przepisów postępowania miało związek z niewłaściwym zastosowaniem przez organ powyższych norm prawa materialnego. Organ bowiem bezpodstawnie wywodził, że w przedmiotowym okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, nie tylko muszą zaistnieć wskazane przez ustawodawcę okresy w liczbie 365 dni, ale też udokumentowanie ich musi nastąpić w tym okresie. Pogląd ten należy uznać za błędny. Skoro bezrobotny ubiegający się o rejestracje i zasiłek podnosi, że w jego toczy się przed właściwym organ lub sądem spór co do pewnych istotnych okoliczności, to organ orzekający winien to uwzględnić, a w razie konieczności nawet zawiesić postępowanie administracyjne do czasu wydania orzeczenia lub wyroku przez właściwy sąd. Tym bardziej możliwe jest też uzupełnienie dowodów potwierdzających spełnienie przez bezrobotnego warunków przyznania prawa do zasiłku w toku postępowania administracyjnego (dwuinstancyjnego)

Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że zarzuty skargi okazały się zasadne z tym zastrzeżeniem, że w okolicznościach niniejszej sprawy jak wynika z powyższego wyroku wymagały przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, które winno nastąpić w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, co gwarantują skarżącemu wskazane wyżej przepisy prawa.

Odnosząc się do wniosku skargi w zakresie przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych, stwierdzić należy, iż sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie administracyjnej, niejako "w zastępstwie organu administracji". Sąd administracyjny został przez ustawodawcę upoważniony wyłącznie w kompetencje kasacyjne, co oznacza, że w przypadku gdy zaskarżona decyzja narusza prawo Sąd wyłącznie może uchylić decyzję lub stwierdzić jej nieważność. Sprawa podlega wówczas ponownemu rozpatrzeniu przez właściwy organ administracji publicznej, który jest związany wykładnią prawa i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Sądu.

Ponownie rozpatrując sprawę właściwy organ uwzględni wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności ograniczy się do rozpoznania sprawy w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, przeprowadzi we właściwym zakresie postępowanie dowodowe celem wszechstronnego ustalenia okoliczności sprawy. Wydane rozstrzygnięcie winno zostać uzasadnione w sposób zgodny z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wobec braku wniosku strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania nie orzeczono w tym zakresie.