Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2097/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust 2 pkt 1 i 2, art. 55, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 3 ust. 2, par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Teza: Zasadę tzw. „dobrego sąsiedztwa", określoną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), należy rozumieć - wobec konstytucyjnej zasady ochrony każdej własności - jako obowiązek równoważenia interesu osób zainteresowanych wykorzystaniem działek na cele inwestycje i tych, posiadających nieruchomości sąsiednie, w kontekście możliwości dalszego ich nieskrepowanego wykorzystywania, z uwzględnieniem miary przeciętnych uciążliwości sąsiedzkich, występujących wobec dotychczasowej zabudowy na danym terenie. Taką miarę wolności zabudowy wyznacza art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 przywołanej ustawy.

TEZY

Zasadę tzw. „dobrego sąsiedztwa", określoną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), należy rozumieć - wobec konstytucyjnej zasady ochrony każdej własności - jako obowiązek równoważenia interesu osób zainteresowanych wykorzystaniem działek na cele inwestycje i tych, posiadających nieruchomości sąsiednie, w kontekście możliwości dalszego ich nieskrepowanego wykorzystywania, z uwzględnieniem miary przeciętnych uciążliwości sąsiedzkich, występujących wobec dotychczasowej zabudowy na danym terenie. Taką miarę wolności zabudowy wyznacza art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 przywołanej ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T. W. kwotę 500 (słownie pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego o część usługowo-mieszkalną wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku z przeznaczeniem na NZOZ na działce ew. nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] oraz budowy zjazdów z ul. [...] i ul. [...].

Organ administracji zreferował przebieg sprawy, wskazując m.in., że uprzednie decyzje o warunkach zabudowy dla tej inwestycji były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który - wyrokiem z 25 lutego 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12 - uchylił orzeczenia organów obu instancji. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji przywołano następujące uwarunkowania formalne i faktyczne sprawy:

- w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej dalej "analizą urbanistyczną"; wynika to z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie"; jak wynika z § 9 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej budowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej (część tekstowa i graficzna) stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy; decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać: część tekstową i załącznik graficzny oraz załączniki: analizę obszaru, składającą się z części tekstowej i graficznej; jak wynika z akt sprawy organ I. instancji dokonał niezbędnych uzgodnień, jak również prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego analizę,

- z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej; działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; chodzi

o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów; tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego; regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne; dobre sąsiedztwo oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu)

i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów); powstająca

w sąsiedztwie zagospodarowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty

i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej; określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu, prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy,

- w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjął się pogląd, że pojęcia działki sąsiedniej nie należy utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio przylegającymi do terenu inwestycji; celem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego, a więc powstrzymania zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego; jednakże nie powinno to prowadzić do nadmiernego jej ograniczenia, zaś za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu; w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy; pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 58/07, opubl w LEX nr 465665, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- prowadząc analizę obszaru należy mieć na względzie, że w § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia o nowej zabudowie została zawarta definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, przez którą należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi oraz definicję cech zabudowy i zagospodarowania terenu rozumianą jako gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu,

- zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza zatem konieczności bezwzględnego dopasowania planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej, ale winna być rozumiana jako możliwość dopuszczenia inwestycji, stanowiącej uzupełnienie istniejącej funkcji, która nie jest sprzeczna z istniejącym sposobem zagospodarowania danego terenu (tak: wyrok WSA o sygn. akt VIII SA/Wa 634/13 opubl. LEX nr 1396566, dostępny w CBOSA),

- w rozpatrywanej sprawie organ I. instancji wyznaczył obszar analizowany w formie okręgu, o promieniu, którego wielkość odpowiada trzykrotnej szerokości frontu działki, z której odbywa się główny wjazd na nieruchomość; w tak wyznaczonym obszarze znajduje się zabudowa mieszkalno-usługowa, zabudowa usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna z garażami podziemnymi; przeprowadzona w tym obszarze analiza w zakresie funkcji i zagospodarowania terenu zgodnie z powołanymi powyżej przepisami, a także w kontekście prezentowanego powyżej orzecznictwa prowadzi do konkluzji, że planowana inwestycja odpowiada pod względem funkcji, jak i zagospodarowaniu terenu zabudowie, znajdującej się w obszarze analizowanym i stanowi kontynuację funkcji, znajdującej się w obszarze; realizacja inwestycji, polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o część usługowo-mieszkalną wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku z przeznaczeniem na NZOZ, nie godzi w zastany w obszarze analizowanym sposób wykorzystania obiektów i, jako inwestycja dotycząca usług zdrowotnych dla mieszkańców, nie koliduje z istniejącą zabudową; stanowi jej uzupełnienie i tym samym mieści się w pojęciu kontynuacji funkcji,

- w wyznaczonym obszarze analizowanym organ I. instancji wyznacza podstawowe parametry inwestycji: linię zabudowy, która zakreśla granice potencjalnej zabudowy danego terenu (§ 4 rozporządzenia o nowej zabudowie), wskaźnik powierzchni nowej zabudowy (jego § 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrię dachu - kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (§ 8); przepisy rozporządzenia o nowej zabudowie dopuszczają możliwość wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy w oparciu o dane z przeprowadzonej analizy obszaru; oznacza to, że dla wyznaczenia podstawowych wskaźników dla nowej zabudowy jest możliwe przyjęcie do obliczeń danych z części działek, znajdujących się w obszarze analizowanym, o ile znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy,

- w toku postępowania organ II. instancji dokonał ponownego określenia wskaźników zabudowy, wymienionych w § 4 - 8 rozporządzenia o nowej zabudowie, a uzyskane wyniki są zbieżne z ustaleniami organu I instancji,

- uwzględnione zostały wytyczne, zawarte w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12, poprzez przyjęcie do ustalenia podstawowych parametrów planowanej zabudowy wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, jak również prawidłowego określenia wielkości, poprzez określenie ich wartości granicznych; w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że § 4 - 8 rozporządzenia o nowej zabudowie nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus; decyzja o warunkach zabudowy nie może ich określać w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 679/10, opubl. LEX nr 1081838, dostępny w CBOSA); zatem ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia o nowej zabudowie, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości; wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej zostaną ustalone w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę; precyzyjne określanie tych wskaźników nie jest zwykle konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy (ustalenie jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać, z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego),

- także pozostałe wytyczne, zawarte w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12, zostały uwzględnione; określenie w skarżonej decyzji ilości miejsc postojowych w świetle zakresu planowanej zabudowy, jak i materiału dowodowego, jest wystarczające i zabezpiecza potrzeby parkingowe przyszłych pracowników, jak i pacjentów, w tym również niepełnosprawnych; w tym stanie rzeczy brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu I. instancji w tym zakresie,

- odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek inwestora, który określa zakres planowanej inwestycji i jest zobowiązany do podania elementów, dotyczących planowanej inwestycji; na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje możliwość zabudowy wskazanego przez inwestora terenu w zakresie zgodności z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw - aktami wykonawczymi; wykonując analizę organ przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji lub też, o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy,

- brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia postępowania w zakresie uciążliwości planowanej zabudowy w zakresie, o jaki wnoszono w odwołaniu; zgodnie brzmieniem art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; zatem, ingerencja organów administracji publicznej w sposób zagospodarowania nieruchomości może opierać się wyłącznie na obowiązujących przepisach prawa,

- nie doszło do naruszenia art. 61 § 4 K.p.a.; w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność zawiadomienia wnoszącego odwołanie o wszczęciu postępowania ani też o jego wznowieniu; został mu doręczony wyrok o sygn akt IV SA/Wa 2315/12, jaki zapadł w niniejszej sprawie; posiadał zatem wiedzę co do postępowania, jak również zakresu, w jakim winno ono być ponowione; postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wnioskiem inwestora (wniosek z [...] maja 2011 r.), zaś okoliczność uchylenia wyrokiem sądu administracyjnego uprzednio wydanych decyzji organów obu instancji ma ten skutek, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania zgodnie z wytycznymi, sformułowanymi w orzeczeniu sądu,

- w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy rozważane są także kwestie dotyczące obsługi komunikacyjnej danej inwestycji; budowa zjazdów dotyczy połączenia nieruchomości z drogą publiczną, z której co do zasady korzysta wielu użytkowników; ulica ta ma charakter ogólnodostępny, zaś ograniczanie zabudowy, tak z uwagi na charakter inwestycji (usługi zdrowia), jak i fakt jej realizacji na terenie miejskim nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa; tym samym rozważanie, czy budowa zjazdów spowoduje utrudnienia komunikacyjne jest niecelowe.

W skardze, będący stroną postępowania właściciel sąsiedniej nieruchomości (wnoszący też uprzednio odwołanie), sformułował zarzuty naruszenia przepisów:

- art. 61 § 4 K.p.a., poprzez niepowiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania po uprawomocnieniu się wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12; wyrokiem tym uchylono decyzje organów obu instancji, nie przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- art. 75 § 1 K.p.a., poprzez pominięcie zbierania aktualnych i istotnych dowodów w rozpatrywanej sprawie; oparto się na nieaktualnych danych; organ I. instancji nie poinformował odwoławczego o przeprowadzonym kompleksowym remoncie, wraz z przebudową zjazdów, kanalizacji sanitarnej, wymianie magistrali wodnej w ciągu całej ul. [...] w [...]; zgodnie z warunkami dofinansowania danej inwestycji, wyremontowane obiekty nie mogą być przez określony czas przebudowywane,

- art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący niezbędnego materiału dowodowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, wobec braku aktualnego dowodu z oględzin terenu, na który została wydana decyzja o warunkach zabudowy; wizja w terenie wskazałaby na utrudnienia komunikacyjne, które będą konsekwencją zwężonego wjazdu z ul. [...] na działkę z planowaną inwestycję (został zwężony do 3,5 m), jak również wybudowania zjazdu z ul. [...] do planowanej inwestycji; nie jest to bowiem zjazd do domu jednorodzinnego, a z obiektu charakteryzującego się dużym natężeniem ruchu klientów planowanej inwestycji,

- art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wydana decyzja narusza przepisy odrębne; organ błędnie powołuje się na § 39 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), uznając inwestycję jako przychodnię; w decyzji organ ustala warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla projektowanej zabudowy mieszkalno-usługowej; natomiast planowana inwestycja - według wniosku inwestora - będzie rozbudową budynku mieszkalnego o część usługowo-mieszkalną, wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku z przeznaczeniem na NZOZ; inwestor nie określa budowy jedynie jako przychodni, a tylko taka inwestycja może podlegać wyłączeniu z wymagania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że wadliwie oceniono konieczną ilość miejsc parkingowych. Wskazano też m.in.:

- ruch samochodowy ulega systematycznemu zwiększeniu; powoduje to brak miejsc parkingowych; sytuacja ta jest szczególnie dotkliwa przed punktami usługowymi, takimi jak szpitale, przychodnie, urzędy i sklepy; ruch samochodowy w okolicach jakichkolwiek miejsc postojowych ulega wyraźnemu zwiększeniu; do lekarzy jakiejkolwiek specjalności, nawet rodzinnych, ustawiają się długie kolejki osób przyjeżdżających nie tylko z najbliższej okolicy, ale i miejscowości sąsiednich - w promieniu kilkudziesięciu kilometrów; taka sytuacja ma miejsce w istniejących już ośrodkach zdrowia na terenie [...] , gdzie przyjmują lekarze specjaliści; nie jest więc logiczne stanowisko, przyjęte przez organ II instancji, jakoby niepubliczny zakład opieki zdrowotnej miał przyjmować jedynie mieszkańców najbliższego osiedla, czy też okolicy i to w większości poruszających się pieszo – nie korzystających z miejsc parkingowych; nie ma przepisów, które ustalają rejony lecznicze; inwestor, posiadający już niejedną przychodnię na terenie Miasta, zawarł umowy z firmą świadczącą usługi pogotowania ratunkowego i przy swoich przychodniach ustanowił punkty postojowe karetek; powszechnie znany jest fakt, że właśnie planowana inwestycja ma również stanowić punkt wypadowy dla karetek pogotowia w inne rejony miasta,

- Skarżący posiadał dotąd domek na zacisznej dotąd działce, w centrum miasta,

- zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: "Obowiązkiem organu jest określić sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki a nie inny teren." (wyrok o sygn. akt II SA/Kr 496/11 – dostępny w CBOSA); analogiczne stanowisko wyrażono w innym wyroku: "Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy." (sygn. akt II SA /Kr 585/11 – dostępny w CBOSA),

- celem decyzji o warunkach zabudowy jest zachowanie zastanego ładu architektonicznego; urbanista - wykonując analizę urbanistyczną, dążąc do zachowania tego ładu w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników nowej zabudowy - musi rozważyć, a następnie uzasadnić, jaką wielkość przyjął do wyznaczenia obszaru analizowanego, by analiza prawidłowo spełniła swoją funkcję - stanowiła podstawę do wyznaczenia cech nowej zabudowy, która w danym obszarze nie naruszy stanu zastanego i będzie gwarantowała kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy w danym obszarze istniejących,

- pomimo, że organ administracji ma pewną swobodę - w zakresie wynikającym ze z przepisów - wydana decyzja nie może być w żadnym przypadku dowolna; organ, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz ustaloną zaprezentowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, ma obowiązek zawsze wskazać przyczyny wyznaczenia konkretnego obszaru do analizy urbanistycznej, z dokładnym wskazaniem granic wyznaczonego obszaru; w danej sprawie tego nie zrobił.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, pomimo nie sformułowania w niej stosownie precyzyjnych zarzutów. Kwestionowaną decyzję wydano bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, zakreślających wymaganie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

W rozpatrywanej sprawie nie są sporne jej istotne uwarunkowania faktyczne. Inwestor zamierza zrealizować swoje zamierzenie na stosunkowo małej działce, w której bezpośrednich okolicach dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z kolei inwestor zamierza zrealizować na działce zabudowę, polegającą na realizacji obiektu usługowego z zakresu ochrony zdrowia, z częścią mieszkalną. Jego gabaryty mają odbiegać od zabudowy bezpośrednio graniczącą, przede wszystkim, gdy chodzi o intensywność wykorzystania terenu, w tym wielkość powierzchni biologicznie czynnej. Tego rodzaju analogiczny obiekt nie znajduje się w bezpośredniej bliskości. Budynki, których gabaryty i funkcje mogłyby - zdaniem organów obu instancji - stanowić punkt odniesienia dla określenia cech planowanej inwestycji jako analogiczne, znajdują się w pewnym oddaleniu – po południowej stronie terenu, objętego analizą urbanistyczną. Wskazywane w analizie obiekty, służące działalności innej niż wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie są przy tym usytuowane w bezpośredniej bliskości, w stosunku do tego rodzaju budynków.

Przy ocenie zakreślonego stanu faktycznego trzeba mieć na uwadze cel, jakiemu ma służyć obowiązek spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, zakreślonego treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacją tą ustanowiono wymaganie kontynuacji zabudowy zastanej także, co do jej funkcji. Wymaganie to ma na celu realizację zabudowy, której potencjalna uciążliwość nie wykroczy ponad przeciętnie już generowaną na danym terenie, w ramach zastanego sposobu zagospodarowania działek. Sąd w tym składzie podziela w pełni stanowisko wyrażone w tej kwestii w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2015 r. o sygn. akt II OSK 548/14 (dostępny w CBOSA). Jego przytaczanie, wobec dostępności w sieci Internet, byłoby zbędne. Dość stwierdzić, że mylne jest stanowisko organu, jakoby uprawniona była wykładnia regulacji, zakreślających zasadę dobrego sąsiedztwa, oparta na założeniu generalnego uprzywilejowania w polskim systemie prawnym sytuacji inwestora (np. prymat swobody zabudowy terenu). Zasadę tę należy rozumieć, wobec konstytucyjnej zasady ochrony każdej własności, jako obowiązek równoważenia interesu osób zainteresowanych wykorzystaniem działek na cele inwestycyjne i tych, posiadających nieruchomości sąsiednie, w kontekście możliwości dalszego ich nieskrępowanego wykorzystywania z uwzględnieniem miary przeciętnych uciążliwości sąsiedzkich, występujących wobec dotychczasowej zabudowy na danym terenie. Właśnie taką miarę wolności zabudowy wyznacza przywoływany przez organ administracji art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc wskazaną regułę do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że miarę uciążliwości na terenie, gdzie planowana jest zabudowa, wyznacza zagospodarowanie na cele mieszkaniowe budynkami jednorodzinnymi. Istniejąca po stronie południowej objętego analizą terenu zabudowa, w postaci obiektów usługowych czy usługowo mieszkaniowych, jest oddalona i nie może mieć wpływu na skalę przeciętnych uciążliwości, występujących obecnie na działkach przyległych do terenu planowanej inwestycji. Nawet objęcie analizą szerszego terenu niż działki przyległe nie wykazało, aby standard zagospodarowania na rozpatrywanym obszarze był taki, że obiekty - gdzie jest prowadzona działalność mogąca powodować uciążliwości, wykraczające poza związane z samym zamieszkiwaniem w wolnostojącej zabudowie jednorodzinnej na niewielkich działkach (w przypadku planowanego obiektu - np. częstsze parkowanie pojazdów pacjentów, czy służących bieżącej obsłudze zakładu) – są zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie budynków tego rodzaju. Mylne jest stanowisko organu, jakoby budynek - przeznaczony z założenia generalnie na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej z funkcją mieszkalną, bez ograniczenia treścią decyzji zakresu prowadzonej działalności – mógł być, co do zasady, traktowany jako zabudowa uzupełniająca tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w ramach kontynuacji tej samej funkcji. Funkcja tego rodzaju może być wprawdzie obiektywnie przydatna, jako uzupełnienie infrastruktury na terenach zabudowy mieszkaniowej, lecz nie w formie budynku bezpośrednio graniczącego z niewielkimi obiektami w jednorodzinnej zabudowie mieszkaniowej. Odmienne mogłaby być oceniana sytuacja, o ile chodziłoby o lokalizację, w budynku odpowiadającym gabarytami istniejącej zabudowie przyległej, pojedynczego gabinetu lekarza, prowadzącego praktykę w domu. Inna musi być zaś gdy chodzi o lokalizację obiektu większego od zabudowy sąsiedniej, mającego służyć generalnie realizacji usług ochrony zdrowia, jedynie z funkcją mieszkalną. Tego rodzaju obiekt nie stanowi ani bezpośrednio kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ani nie ma charakteru uzupełniającego. Zakres jego potencjalnych oddziaływań może bowiem istotnie odbiegać od charakterystycznych dla obiektów na działkach przyległych. Nie może być z kolei przesądzająca sama okoliczność, że zabudowa ma być realizowana w centralnej części miasta [...]. Standardy zabudowy wyznacza bowiem stan zastany. Ich zmiana jest możliwa w drodze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego określonym terenom można przypisywać inne niż dotychczasowe funkcje oraz określić odmienne parametry zabudowy.

W takiej sytuacji bezpodstawna była ocena organów obu instancji, jakoby planowana zabudowa stanowiła kontynuację funkcji zastanych na danym terenie.

Mylne jest stanowisko, wyrażone w zaskarżonym akcie, jakoby sam fakt występowania na określonym terenie jakichkolwiek obiektów służących usługom bądź o charakterze usługowo-mieszkaniowym (po południowej stronie analizowanego terenu) mógł być wystarczający dla uznania, że dopuszczalne jest przeznaczenie konkretnych terenów dla realizacji obiektu służącego generalnie usługom w ochronie zdrowia – niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Rodzaj danego przedsięwzięcia, gdy wiąże się ono z możliwością pewnych oddziaływań na tereny sąsiednie, musi pozostawać w relacji ze stanem istniejącym (tu – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na niewielkich działkach). Temu właśnie służy zasada dobrego sąsiedztwa. Realizowana zabudowa ma mieć analogiczny charakter do zastanej. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że nie jest konieczne kontynuowanie zabudowy o identycznym charakterze. Nie jest jednak dopuszczalna realizacja zabudowy o innych cechach, gdy chodzi na przykład o zakres oddziaływań, odbiegający od stanu dotychczasowego.

Nie zmienia oceny Sądu to, że rozstrzygnięcia organów obu instancji, którymi uznano możliwość realizacji danej inwestycji, zostały oparte o stanowisko osoby dysponującej szczególnymi kwalifikacjami – architekta. Jego analiza jest wadliwa nie co do zakresu zagadnień wymagających wiedzy specjalnej. Sformułował on zaś chybione wnioski, wobec nieprawidłowego odczytania treści normatywnej regulacji, zakreślającej zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, a więc samych kryteriów przeprowadzania oceny. Jak już wskazano, przyjął on założenie, jakoby samo występowanie obiektów określonego rodzaju na terenie objętym analizą mogło stanowić wystarczającą przesłankę uznania, że na danym obszarze może być realizowany analogiczny rodzaj zabudowy, jako kontynuacja.

W takiej sytuacji, jedynie na marginesie, wypada odnotować dodatkowo, że wadliwie uzasadniono wyznaczenie granic analizy urbanistycznej. Jej granice powinny, co do zasady, obejmować teren o szerokości trzykrotności frontu działki inwestycyjnej. Jedynie w uzasadnionych przypadkach analizowany teren może być poszerzony. Należy jednak wówczas wskazać konkretne przesłanki za tym przemawiające (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 987/09 i wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wr 458/08 i II SA/Łd 25/11 – dostępne w CBOSA). W kontekście planowanego przedsięwzięcia - zarówno możliwej skali jego oddziaływania jak formy architektonicznej – nie przywołano szczególnych przesłanek dla objęcia analizą terenu o wielkości przyjętej w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy. Gdy chodzi o nawiązanie, co do form architektonicznych, decydujące znaczenie ma w istocie sposób zagospodarowania terenu przyległego do drogi publicznej, z której dostępna jest dana nieruchomość na konkretnym, ujmowanym realnie w perspektywie użytkowników ulicy fragmencie (patrz tak samo, przywołany już, wyrok o sygn. akt II OSK 548/14). W tym kontekście całkowicie bez znaczenia pozostaje kwestia parametrów zabudowy obiektów oznaczonych w analizie nr 3 lub 6 po południowej stronie, zaś pozostałe (nr 1-2, 4-5) nie mogą być traktowane jako wyznaczające dominujący standard zabudowy, gdy chodzi o funkcje czy gabaryty w bezpośredniej okolicy planowanej zabudowy. Jak należy wnosić, wyznaczenie granic terenu analizowanego wynika w danym przypadku z wadliwego odczytania treści normatywnej § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie. Przyjęto, jakoby teren analizowany miał w istocie stanowić obszar o szerokości wyznaczonej siedmiokrotnością frontu działki inwestycyjnej, nie zaś trzykrotnością (szerzej patrz: przywoływany wyrok o sygn. akt II OSK 548/14). Sygnalizowane tu uchybienie co do zgromadzenia materiału dowodowego, służącego ustalenia stanu faktycznego, choć nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik danej sprawy, trzeba przywołać także z tego względu, że wykonano wprawdzie wytyczną zawartą w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12, formułując pewne uzasadnienie dla wyznaczonych granic analizy, lecz nie było ono prawidłowe. Sporządzona w rozpatrywanej sprawie dokumentacja daje jednak – niezależnie od przyjętych szerokich granic analizy - podstawę do konkluzji, że wymaganie dobrego sąsiedztwa, gdy chodzi o kontynuację funkcji z nieruchomościami w sąsiedztwie, nie zostało w danym przypadku spełnione.

Jako niemające wpływu na wynik sprawy wymienić jedynie wypada także inne uchybienia. W rzeczywistości nie zrealizowano wytycznych, sformułowanych w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12, co do obowiązku określenia w precyzyjny sposób parametrów zabudowy. Zastąpienie przez organ I. instancji parametrów, określonych liczbami z dopuszczeniem konkretnych tolerancji, maksymalnymi i minimalnymi (tzw. "widełki"), nie stanowi o realizacji wytycznych. W istocie parametry zabudowy nie zostały nadal określone konkretnie, lecz - poprzez zapis alternatywny - dopuszczono nadal określoną uznaniowość dla inwestora. Brak jest przy tym w regulacjach, dotyczących ustalania warunków zabudowy, podstaw do określania parametrów architektonicznych, jako dowolne - w określonych granicach. Analiza uwarunkowań zastanych, na etapie określenia warunków zabudowy, służy wskazaniu konkretnych parametrów realizowanego przedsięwzięcia, tak aby m.in. był zapewniony ład architektoniczny. Przykładowo wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma stanowić nawiązanie do parametrów występującej zabudowy w tej samej linii, wzdłuż ulicy (tak § 7 ust. 1 rozporządzenie o nowej zabudowie). Oczywiście - o ile jest to możliwe (nie narusza wymagania dobrego sąsiedztwa) - organ administracji może uwzględnić stosowne wnioski inwestora w danym zakresie. Nie oznacza to jednak możliwości pozostawienia w danym zakresie swobody (analogicznie wyroki NSA o sygn. akt II OSK 843/08, 679/10 i 548/14, 679/10, 1139/11 oraz WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, 1707/08, 2315/12, II SA/Kr 1527/11, 1624/11, 1638/12 – dostępne w CBOSA). Okoliczność, że w orzecznictwie bywają także prezentowane odmienne poglądy nie może, wobec treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowić przesłanki dla pominięcia konkretnej oceny prawnej, co do rozumienia danych regulacji, sformułowanej w ostatecznym orzeczeniu o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12. Wobec braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, w związku z niespełnieniem wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, gdy chodzi o kontynuację funkcji planowanej zabudowy, uchybienie co do prawidłowego określenia samych parametrów zabudowy nie miało wpływu na wynik sprawy.

Nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy także to, że część zarzutów skargi jest niezasadna:

- organ I. instancji nie był obowiązany ponownie wszczynać postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; w następstwie orzeczenia w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12 konieczne było ponowne rozpatrzenie sprawy, wszczętej wnioskiem inwestora, choć nie wynikało to expressis verbis z sentencji samego wyroku; w świetle przepisów proceduralnych, tego rodzaju zapisów w sentencji nie zamieszcza się,

- nie może mieć znaczenia dla wyniku mniejszej sprawy podnoszona kwestia przeprowadzenia remontu ulicy, gdzie miał być zrealizowany jeden ze zjazdów; kwestie zobowiązań gminy (tu – Miasta), wynikające z wykorzystywania określonych środków na remonty, nie mogą być przesłanką ograniczającą możliwość wykorzystywania nieruchomości na cele inwestycyjne; ograniczenia w danym zakresie nie znajdują bowiem podstaw w regulacjach rangi ustawowej, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- nie zostały poparte przekonywującą argumentacją twierdzenia, jakoby organ administracji wadliwie oszacował niezbędną ilość miejsc parkingowych; wobec okoliczności, że ustaleń w tym zakresie dokonywała osoba o stosownej wiedzy specjalistycznej (architekt), wątpliwości skarżącego nie mogą być wystarczające dla podważenia konstatacji, że określona w decyzji o warunkach zabudowy ilość miejsc parkingowych byłaby adekwatna do potrzeb planowanego obiektu, mającego stanowić niepubliczny zakład opieki zdrowotnej wraz z częścią mieszkalną,

- bez znaczenia, na obecnym etapie legalizacji procesu inwestycyjnego (ustalenie warunków zabudowy), była sygnalizowana w skardze kwestia ewentualnego obiektywnego braku możliwości realizacji planowanych zjazdów; ich wykonanie - jako integralnej części inwestycji zakreślonej w decyzji o warunkach zabudowy - warunkuje generalnie realizację planowanego obiektu usług z zakresu ochrony zdrowia; jeżeli wykonanie zjazdów, na etapie ich projektowania, okazałoby się niemożliwe, inwestor nie otrzymałby pozwolenia na budowę; organ nadzoru budowlanego jest bowiem z jednej strony związany wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy (art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), z drugiej zaś kontroluje przestrzeganie obowiązujących norm technicznych w budownictwie (na przykład zachowanie warunków technicznych dla obiektów budowlanych); bez znaczenia są też podnoszone kwestie ewentualnych utrudnień komunikacyjnych wobec istniejącej sieci dróg publicznych; na etapie ustalania warunków zabudowy nie są rozważane kwestie komunikacyjne, wykraczające poza faktyczny dostęp nieruchomości do dróg publicznych, czy zapewnienie miejsc parkingowych,

- przedwczesne są też zarzuty skargi, dotyczące ewentualnego naruszenia wymagań rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej); kontrola zgodności z tymi wymaganiami jest dokonywana dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Sąd nie znalazł podstaw, wobec zaistniałej sytuacji, dla uchylenia także orzeczenia organu I. instancji. W skardze nie wywiedziono bowiem ani Sąd nie dostrzegł z urzędu, aby było to niezbędne dla załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ odwoławczy może w danym przypadku wydać decyzję o charakterze reformatoryjnym.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy. Na zasądzone koszty składa się kwota w wysokości [...] zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.

Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.