Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1768/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 131 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 174, art. 183, art. 185 § 1, art. 206
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 217/15 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w części obejmującej paragraf 18 ustęp 16 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 października 2014 r. nr XCII/2350/2014 oraz część graficzną terenów C17ZP i C18ZP i w tym zakresie przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawę do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 217/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XCII/2350/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 października 2014r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasto-Ogród Sadyba część I.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 października 2014 r. Nr XCII/2350/2014 w zakresie dotyczącym ustaleń:

- § 2 ust. 1 pkt 10 uchwały;

-§ 2 ust. 1 pkt 41 uchwały;

-§ 3 ust. 2 pkt 2 lit e uchwały;

-§ 4 ust. 2 pkt 11 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) których powierzchnia użytkowa nie będzie wynosiła więcej niż 30% powierzchni użytkowej budynku, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej, (...)";

-§ 6 ust. 3 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poprzez zastąpienie drzewa usuniętego nowym, gatunku dostosowanego do lokalnych i aktualnych warunków środowiska oraz do uwarunkowań historycznych obszaru (...)";

-§ 9 ust. 11 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) przebudowy lub (...)";

-§ 10 ust. 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) do czasu jej skablowania, (...)";

-§ 10 ust. 4 uchwały;

-§ 10 ust. 5 uchwały;

-§ 13 ust. 7 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) stały (...)";

-§ 16 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 16 ust. 2 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 16 ust. 3 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 16 ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 16 ust. 6 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy do 20% powierzchni zabudowy (...)";

-§ 16 ust. 12 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 8 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 10 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 11 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 19 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 20 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości dla dz. ew. nr 163 do 4 m i dla działek pozostałych do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 31 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 32 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 34 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 36 pkt 2 lit a uchwały w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 4 m, (...)";

-§ 17 ust. 37 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 40 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), których powierzchnia użytkowa nie będzie wynosiła więcej niż 45% powierzchni użytkowej budynku (...)";

-§ 17 ust. 42 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) dla budynków lub ich części bezpośrednio przyległych do ul. Powsińskiej dopuszcza się zmianę funkcji z mieszkaniowej na usługową nieuciążliwą;";

-§ 17 ust. 48 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 51 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 17 ust. 52 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) dopuszcza się rozbudowę od strony wschodniej pod warunkiem spełnienia w zakresie zacieniania i przesłaniania wymagań przepisów odrębnych";

-§ 18 ust. 3 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 18 ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 18 ust. 8 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 18 ust. 11 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 18 ust. 16 uchwały, oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: C17ZP i C18ZP;

-§ 19 ust. 11 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) dla budynków lub ich części bezpośrednio przyległych do ul. Powsińskiej dopuszcza się zmianę funkcji z mieszkaniowej na usługową nieuciążliwą;";

-§ 19 ust. 13 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 19 ust. 16 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 19 ust. 19 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 19 ust. 24 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 19 ust. 36 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: ,,(...)poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 4 m (...)";

-§ 19 ust. 40 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 19 ust. 44 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

- § 19 ust. 46 pkt 2 lit. a uchwały w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

- § 19 ust. 47 pkt 2 lit. a uchwały w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

- § 20 ust. 2 pkt 2 lit. a uchwały w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 20 ust. 8 pkt 1 lit. b uchwały;

-§ 20 ust. 8 pkt 2 lit d tiret drugie uchwały;

-§ 20 ust. 8 pkt 2 lit. g tiret drugie uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej równa 80% szerokości działki,";

-§ 20 ust. 8 pkt 2 lit. i uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i wielorodzinnej (...) w przypadku wymiany zabudowy na usługową zasady umieszczania reklam zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 4 pkt 1-9 i 13,";

-§ 20 ust. 8 pkt 3 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), w razie przekształcenia całego terenu na teren MW lub U odpowiednio - tereny MW zalicza się do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenów U nie zalicza się do terenów, dla których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu; w przypadku lokalizacji jako dopuszczalnej funkcji chronionej akustycznie obowiązują ustalenia § 6 ust. 11 pkt 1 b (...)";

-§ 20 ust. 11 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 20 ust. 14 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 20 ust. 15 pkt 1 lit. b uchwały;

-§ 20 ust. 15 pkt 2 lit. d tiret drugie uchwały;

-§ 20 ust. 15 pkt 2 lit. g tiret drugie uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej równa 80% szerokości działki,";

-§ 20 ust. 15 pkt 2 lit. i uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i wielorodzinnej (...) w przypadku wymiany zabudowy na usługową zasady umieszczania reklam zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 4 pkt 1-9 i 13,";

-§ 20 ust. 15 pkt 3 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), w razie przekształcenia całego terenu na teren MW lub U odpowiednio - tereny MW zalicza się do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenów U nie zalicza się do terenów, dla których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu; w przypadku lokalizacji jako dopuszczalnej funkcji chronionej akustycznie obowiązują ustalenia § 6 ust. 11 pkt 1b (...)";

-§ 20 ust. 18 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 20 ust. 26 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 20 ust. 27 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 20 ust. 29 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 20 ust. 30 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 20 ust. 31 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 20 ust. 33 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 20 ust. 34 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 20 ust. 36 pkt 1 lit. b uchwały;

-§ 20 ust. 36 pkt 2 lit. c tiret drugie uchwały,

-§ 20 ust. 36 pkt 2 lit. f tiret drugie uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej - 80% szerokości działki,";

-§ 20 ust. 36 pkt 2 lit. h uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i wielorodzinnej (...) w przypadku wymiany zabudowy na usługową zasady umieszczania reklam zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 4 pkt 1-9 i 13,";

-§ 20 ust. 36 pkt 3 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), w razie przekształcenia całego terenu na teren MW lub U odpowiednio - tereny MW zalicza się do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenów U nie zalicza się do terenów, dla których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu; w przypadku lokalizacji jako dopuszczalnej funkcji chronionej akustycznie obowiązują ustalenia § 6 ust. 11 pkt 1 b (...)";

-§ 20 ust. 37 pkt 2 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy o głębokości do 3 m, (...)";

-§ 20 ust. 41 pkt 1 lit. b uchwały;

-§ 20 ust. 41 pkt 2 lit. c tiret drugie uchwały;

-§ 20 ust. 41 lit. f tiret drugie uchwały, "(...) dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej - 80% szerokości działki działki,";

-§ 20 ust. 41 lit h uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) i wielorodzinnej (...) w przypadku wymiany zabudowy na usługową zasady umieszczania reklam zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 4 pkt 1-9 i 13,";

-§ 20 ust. 41 pkt 3 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), w razie przekształcenia całego terenu na teren MW lub U odpowiednio - tereny MW zalicza się do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenów U nie zalicza się do terenów, dla których ustala się dopuszczalne poziomy hałasu; w przypadku lokalizacji jako dopuszczalnej funkcji chronionej akustycznie obowiązują ustalenia § 6 ust. 11 pkt 1b (...)";

-§ 21 ust. 6 pkt 1 lit. a uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) pod warunkiem przekształcenia terenu w całości i zapewnienia miejsc parkingowych na działce własnej, zgodnie z ustaleniami § 10 ust. 5,".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do § 18 ust. 16 uchwały oraz w części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: C17ZP i C18ZP, organ nadzoru wskazał, że zawarte w planie ustalenia odnoszące się do jednostki terenowej oznaczonej w Studium symbolem M2.12 są w części niezgodne ze Studium. Na rysunku planu tereny te położone są przy wschodniej linii rozgraniczającej te tereny, a wschodnia linia rozgraniczająca tych terenów stanowi fragment wschodniej granicy obszaru objętego planem, która jest także zachodnią granicą Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W ocenie organu nadzoru z przeprowadzonej analizy rysunku Studium Nr 14 pn. Struktura funkcjonalno-przestrzenna – kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz rysunku Studium Nr 16 pn. System przyrodniczy Warszawy – kierunki zagospodarowania przestrzennego, jak również rysunku planu, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że granica jednostki terenowej oznaczonej w Studium symbolem ZP1, przebiega w Studium po granicy Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, która stanowi jednocześnie granicę obszaru objętego planem. Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzoru stwierdził, że część jednostki terenowej ZP1, przeznaczonej w Studium pod tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej M2.12, została przeznaczona w planie pod zieleń urządzoną, tj. pod tereny C17ZP i C18ZP, a zatem niezgodnie z przeznaczeniem określonych w Studium, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jego uchylenie we wskazanym zakresie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 2 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem, w szczególności naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego;

2. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącemu złożenia wyjaśnień w sprawie, a co za tym idzie brak zapewnienia jakiegokolwiek udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym;

3. art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i art. 88 k Prawa wodnego;

4. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że dokonana przez organ nadzoru interpretacja przepisów prawa jest nieprawidłowa. Doprowadziła ona do niezasadnego uznania, że uchwała w zakwestionowanej części jest niezgodna z przepisami prawa, w szczególności, że naruszone zostały zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co prowadzi do zaistnienia podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Podkreślono między innymi, że przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy, jako twórcy polityki przestrzennej gminy i to rada dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego, stwierdzając zgodność zapisu planu z ustaleniami studium. Zarzucono również organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 7, 10, 77 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącemu złożenia wyjaśnień, a co za tym idzie brak zapewnienia jakiegokolwiek udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym Sąd I instancji stwierdził, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wraz z dokumentacją prac planistycznych, wpłynęła do Wojewody [...] w dniu 23 października 2014r. W wyniku dokonanej przez organ nadzoru analizy podjętej uchwały, w piśmie z dnia 14 listopada 2014r., znak: [... ], zawiadomiono Radę m. st. Warszawy o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie przedmiotowej uchwały, natomiast [... ] listopada 2014 r. wydano zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zdaniem Sądu I instancji, brak pozostawienia długiego terminu pomiędzy skutecznym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego, a wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, może wprawdzie być uznane za naruszenie przepisów postępowania, jednak samo w sobie nie musi jeszcze przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. Na etapie postępowania planistycznego zakończonego podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu, rada i tak nie mogłaby dokonać zmiany jego postanowień, zakwestionowanych przez organ nadzoru. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie prowadzi do uchylenia lub zmiany planu z uwagi na szczególny tryb jego przygotowywania i uchwalania. Zarzuty poczynione w rozstrzygnięciu odnosiły się wyłącznie do ustaleń planu, nawet nie znajdując swojego oparcia w jego dokumentacji, a zatem umożliwienie organowi jednostki samorządu terytorialnego udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd I instancji uznał, iż powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej odnoszącego się do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Sąd uznał za trafną dokonaną przez organ nadzoru ocenę, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy wprowadzając w uchwale definicję "maksymalnej wysokości zabudowy", rozumianej jako "wysokość budynku", działała z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ponieważ nie była umocowana do definiowania tego pojęcia w planie miejscowym. Sąd nie zgodził się więc z twierdzeniem skarżącego, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści może pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane. Określenie parametru wysokości zabudowy ma wiodące znaczenie przy zatwierdzaniu projektu budowlanego, natomiast ustalenie w planie miejscowym zasad pomiaru wysokości budynku innych niż w w/w rozporządzeniu, będzie skutkować tym, że ten sam budynek będzie miał różną wysokość, tj. jedną ustaloną zgodnie z ustaleniami planu miejscowego i drugą określoną zgodnie z dyspozycją zawartą w w/w rozporządzeniu. W ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane i sformułowania definicji bez upoważnienia ustawowego. Z § 1 pkt 4 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. wynika, że "wysokość zabudowy" określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" określa się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, wydawanej w przypadku braku planu miejscowego. Pojęć tych nie można porównywać, ponieważ w przypadku, gdy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego odnoszącego się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518 ze zm.). Zdaniem Sądu, skarżący niezasadnie wskazuje, że definicja ta nie jest tożsama z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na fakt, że w ustawie tej określono pojęcie "budowy urządzeń infrastruktury technicznej", a więc czynność, przy czym skarżący sam używa tego pojęcia w kontekście zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, co ma miejsce w ustaleniach § 13 uchwały.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego odnoszącego się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Sąd zgodził się z organem nadzoru, że przepis art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w jednoznaczny sposób reguluje kwestie wielkości powierzchni usług lokalizowanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, nie dając umocowania do regulowania powyższej kwestii w odmienny sposób w planie miejscowym, a zatem jego stosowanie jest obligatoryjne.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego odnoszącego się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r. poz. 627 ze zm.). Nakaz posadzenia nowych drzew w miejsce usuniętych, w związku z dyspozycją art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody może, ale nie musi być zawarty w decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Uprawnienie dotyczące ustanowienia tego nakazu lub odstąpienia od niego związane jest z postępowaniem administracyjnym dotyczącym uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew i przysługuje wyłącznie wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, a nie organowi uchwałodawczemu. Mając na uwadze wymogi art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, organ nadzoru prawidłowo zakwestionował ustalenia planu, wyłącznie w odniesieniu do nakazu posadzenia nowych drzew w miejsce usuniętych. Kwestionowane przez organ nadzoru zapisy zawarte w § 6 ust. 3 pkt 2 uchwały, nie mogą być przedmiotem ustaleń planu miejscowego.

Sąd I instancji nie zgodził się także ze stanowiskiem skarżącego dotyczącym ustaleń zawartych w § 9 ust. 11 uchwały, związanych z pojęciem "przebudowa". Zdaniem Sądu przebudowa wyklucza zmianę takich parametrów, jak: kubatura, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji, o czym stanowi art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym ustalenia uchwały w odniesieniu do sformułowania "przebudowa", naruszają wymogi zawarte w w/w przepisie ustawy Prawo budowlane, co stanowi podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

Sąd I instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego w kwestii dopuszczalności zamieszczania w planie miejscowym ustaleń dotyczących potencjalnego zagrożenia powodzią. W ocenie Sądu organ nadzoru zasadnie zakwestionował możliwość umieszczania w planie miejscowym ustaleń, które miały niegdyś zastosowanie do obszarów potencjalnego zagrożenia powodzią oraz wskazał na przekroczenie kompetencji Rady Miasta Stołecznego Warszawy, w związku zawarciem w uchwale ustaleń w powyższym zakresie. Uwzględniając fakt, że do dnia podjęcia przedmiotowej uchwały mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona, to studium ochrony przeciwpowodziowej zachowało swą moc obowiązującą. Oznacza to, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy podejmując przedmiotową uchwałę zobligowana była do uwzględniania jego ustaleń. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia § 3 ust. 2 pkt 2 lit e oraz § 10 ust. 4 uchwały, w zakresie ochrony przed powodzią, są sprzeczne z ustawą Prawo wodne, ponieważ nie realizują jakiejkolwiek normy tej ustawy, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonanego w trybie art. 4a pkt 2 Prawa wodnego. W niniejszej sprawie określając obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi, które stanowiły przed 18 marca 2011r. obszar potencjalnego zagrożenia powodzią, jak również zawierające ustalenia dla tych terenów, doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, w tym także przez przekroczenie kompetencji rady do formułowania zakwestionowanych przez organ nadzoru ustaleń. Z przepisów ustawy z 5 stycznia 2011r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159), która z dniem 18 marca 2011r. zmieniła art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wynika, że w ustaleniach planu miejscowego uwzględnia się jedynie obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z wolą ustawodawcy, wyrażoną w szczególności w art. 17 ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, w okresie przejściowym, tj. do czasu sporządzenia map zagrożenia powodziowego, dawne obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią stają się, na mocy przywołanych powyżej przepisów, obszarami szczególnego zagrożenia powodzią i tylko je uwzględnia się przy sporządzaniu planu miejscowego. Oznacza to tym samym, iż w planowaniu przestrzennym nie uwzględnia się dawnych obszarów potencjalnego zagrożenia powodzią i wobec takich obszarów nie obowiązują przepisy odrębne.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasad określania przeznaczenia terenów poprzez dopuszczenie ich przekształcenia, Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, że ustalone w planie przeznaczenie terenu zostało określone precyzyjnie i jednoznacznie, a zmiana przeznaczenia terenu na podstawie ustaleń tego planu jest dopuszczalna przy spełnieniu warunków i parametrów określonych w planie, tj. w przypadku przekształcenia terenu jako całości oraz gdy zaistnieją obiektywne przesłanki faktyczne dotyczące spełnienia parametrów miejsc parkingowych. Sąd I instancji podkreślił, że każda zmiana przeznaczenia terenu ustalonego w planie możliwa jest jedynie w przypadku przeprowadzenia procedury zmiany planu obowiązującego, o czym stanowi art. 27 u.p.z.p., nie zaś w wyniku zapisów zawartych w tym planie, które dopuszczają warunkową zmianę przeznaczenia tych terenów w sposób całkiem odmienny od ustalonego. Złamanie normy wynikającej z ww. przepisu u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie jest również dopuszczalne ustalanie w planie alternatywnego przeznaczenia możliwego do odkodowania przy realizacji ustaleń planu miejscowego, gdyż w ten sposób ustalenia planu są niejednoznaczne i nie spełniają normy prawnej, zawartej w art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia określenia linii zabudowy, Sąd I instancji podkreślił, że dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wskazuje, że to "linie zabudowy" nie zaś "linia zabudowy" stanowią obligatoryjne ustalenia planu. Z redakcji przywołanego przepisu wynika zatem możliwość stosowania w ustaleniach planistycznych różnych linii zabudowy. Powyższe stanowisko potwierdzają również przepisy § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Brak wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy, określającej rozbudowę istniejących budynków poza wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, stanowi o braku powiązania rysunku planu z jego tekstem, co narusza również przepis § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. Zdaniem Sadu powiązanie to powinno wynikać jednoznacznie z rysunku i tekstu uchwały, a nie może być, jak twierdzi skarżący, wynikiem interpretacji łącznego czytania części tekstowej i rysunku planu. Brak wyznaczenia na rysunku planu linii zabudowy określającej dopuszczoną wskazanymi w/w ustaleniami uchwały rozbudowę istniejących budynków, stanowiącej jeden z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu, stanowi także o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w zakresie wskaźników minimalnej powierzchni biologicznie czynnej Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru zasadnie zarzucił przede wszystkim niezgodność uregulowań planu ze Studium, dotyczącą ustalenia przeznaczenia w planie pod zieleń urządzoną terenów oznaczonych symbolami: C17ZP i C18ZP, z przeznaczeniem jednostki terenowej oznaczonej w Studium symbolem M2.12, w granicach której znajdują się te tereny, zgodnie z rysunkiem Studium Nr 14. Sąd I instancji wskazał, że z analizy rysunku Studium Nr 25 pn. Inwestycje celu publicznego – kierunki zagospodarowania przestrzennego wynika, że obszar przedmiotowego planu miejscowego nie znajduje się w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, a zatem powyższe ustalenia Studium nie mogą odnosić się do tego planu. Wprowadzone uchwałą Nr XCII/2346/2014 r. Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 października 2014r. zmiany w zakresie infrastruktury społecznej dotyczące zieleni urządzonej, wprowadzone w tekście Studium – rozdział XII pn. Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów (rysunek Studium Nr 14), pkt A pn. Ustalenia w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, ppkt 2 pn. Struktura funkcjonalna – przeznaczenie terenów (schemat Nr 65), także nie dotyczą obszaru objętego przedmiotowym planem, bowiem na rysunku Studium Nr 14 pn. Struktura funkcjonalno – przestrzenna – kierunki zagospodarowania przestrzennego, jak też w załączonym w tekście Studium schemacie Nr 65, obszar terenów: C17ZP i C18ZP, znajdujący się w granicach jednostki terenowej M2.12, nie został wyróżniony jako obszar objęty zmianą przeznaczenia, mającą na celu przekształcenie tego obszaru z funkcji mieszkaniowej pod zieleń urządzoną.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w części dotyczącej oddalenia skargi w zakresie wniosku o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność ustaleń § 18 ust. 16 planu miejscowego oraz w części graficznej, w zakresie terenów C17ZP i C18ZP i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie, względnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wyrokowi WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy, w szczególności w zakresie zgodności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wybiórczej analizy zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętej uchwałą Nr XCII/2346/2014 Rady m. st. Warszawy z dnia 16.10.2014r.,

– art. 141 § 4 P.p.s.a, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym uzasadnieniu wyroku, w szczególności poprzez brak wskazania podstawy prawnej oddalenia skargi w zakresie uchylenia rozstrzygnięcia co do stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu miejscowego w zakresie terenów C17 ZP i C 18 ZP,

– art. 147 § 1 P.p.s.a, przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy, pomimo że sprawa nie została należycie wyjaśniona,

– art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi.

2. prawa materialnego w postaci:

– art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.- dalej: u.p.z.p.), przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w sytuacji gdy nie ustalono rzeczywistego zakresu związania planu przez studium w rozpatrywanej sprawie.

– art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust 2, pkt 1, 2, 3 i 5 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie i pominięcie ustawowego nakazu uwzględnienia w planie miejscowym zasady zrównoważonego rozwoju, ładu przestrzennego ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia ludzi.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wydanie wyroku niezgodnie z zasadami wynikającymi z w/w przepisów prawa, tj. bez właściwego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do sytuacji, że Sąd I instancji w istocie rzeczy nie skontrolował zaskarżonej uchwały w zakresie zgodności ze studium uwarunkowań m.st. Warszawy, ale przytoczył stanowisko organu nadzoru, ograniczając się do analizy wybranych elementów (plansz) studium. Argumentacja Sądu o niezgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w zakresie ustalenia przeznaczenia w planie pod zieleń urządzoną terenów oznaczonych symbolami C17ZP i C18ZP została oparta na niewłaściwych (błędnych) argumentach, wywiedzionych przez Sąd z uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XCII/2346/2014 z dnia 16 października 2014r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z treści uzasadnienia wyroku Sądu wynika, że nie wziął on pod uwagę istotnych zmian Studium dokonanych w/w uchwałą w sprawie zmiany Studium, m.in. na rysunku nr 25 oraz ustaleń rozdziału XIII.

Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, iż zgodnie z aktualnymi ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy standardy zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu m.in. infrastruktury społecznej ustalone zostały dla całego obszaru w granicach administracyjnych m.st. Warszawy (tekst Studium rozdz. XIII, pkt A, podpunkt 3, "Standardy zagospodarowania..." oraz rys. nr 25 - nowe oznaczenie w legendzie), a nie wyłącznie dla obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego. W związku z tym w/w ustalenia Studium dotyczą całego miasta, w tym także omawianego obszaru oznaczonego symbolem M2.12 (Sadyba). Tym samym konkluzja Sądu, że wskaźniki określające wymagania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym odnoszą się tylko do wyodrębnionych na rysunku nr 25 obszarów rozwojowych nie znajduje uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wyodrębnienie obszarów rozwojowych na rys. nr 25 wiąże się z tym, że są to obszary przewidziane do nowej zabudowy i nie są wyposażone w żadne elementy infrastruktury społecznej oraz zieleń urządzoną, dlatego wymagają kompleksowej realizacji inwestycji z tego zakresu i to zostało uwidocznione na rys. nr 25. Pozostałe tereny miasta (nie wyodrębnione na rysunku nr 25) w większości są już wyposażone w infrastrukturę społeczną i lokalne tereny zieleni urządzonej, która wymaga jedynie uzupełnień w rejonach gdzie występują niedobory. Skarżący kasacyjnie uważa, że przywołany zapis Studium umożliwia uzupełnienie tej infrastruktury na podstawie szczegółowych analiz wykonywanych na etapie sporządzania planów miejscowych. Analizy wykonane na etapie sporządzania mpzp rejonu Sadyby wykazały zasadność pozostawienia lokalnych terenów zieleni urządzonej na wydzielonych w planie terenach C17ZP i C18ZP, zlokalizowanych według Studium na obszarze funkcjonalnym M2.12, tj. na terenach o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia Planu są zatem zgodne z ustaleniami Studium. Skarżący kasacyjnie podniósł, że integralnym elementem funkcji mieszkaniowej są inwestycje celu publicznego oraz tereny zieleni urządzonej, sportu i rekreacji. Dlatego też Studium dla terenów M2.12 wskazuje łącznie priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdziale XIII. Określone w Studium standardy dotyczą całego miasta, przy czym jako szczególny przypadek wskazuje się obszary planowanego rozwoju, na których jako terenach niezurbanizowanych, inwestycje celu publicznego oraz tereny zieleni urządzonej i sportu nie występują, trzeba je zatem realizować od podstaw. Natomiast na wszystkich innych terenach realizacja nowych inwestycji celu publicznego oraz terenów zieleni urządzonej i sportu zależy od stanu ich zagospodarowania. Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, zgodnie z przyjętą zasadą, na rysunku studium – ze względu na skalę dokumentu (1:20000) wskazane zostały tereny zieleni powyżej 0,5 ha, gdyż odzwierciedlenie mniejszych terenów byłoby nieczytelne. Pozostałe tereny określono wskaźnikowo – do realizacji w planach w zależności od potrzeb związanych z zachowaniem bądź stworzeniem prawidłowych warunków życia mieszkańców. Obszar C17ZP ma 0,162 ha, natomiast C18ZP – 0,099 ha. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zasadniczym celem ustaleń Studium w odniesieniu do elementów struktury przestrzennej jest ochrona i wyeksponowanie istniejących wartości oraz podniesienie standardu ich zagospodarowania. Studium uznaje, że wszystkie tereny zieleni mają ważne znaczenie i należą do głównych elementów tej struktury.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej Schematu nr 65 pn. - Struktura funkcjonalna, umieszczonego w tekście Studium (rozdz. XII, str. 107, schemat poglądowy w formacie A4), skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że jest to schemat pochodny rysunku Studium Nr 14. Schemat ten nie zawiera oddzielnych ustaleń, a jedynie wybrane informacje (warstwy wydzieleń funkcjonalnych) z rysunku nr 14. W związku ze zmianami na rysunku nr 14 w tekście Studium został wymieniony cały schemat. Jest on kompatybilny z rysunkiem nr 14. Skarżący kasacyjnie wskazał, że ponieważ część graficzna Studium zawiera bardzo dużą ilość informacji, nie było możliwe wygenerowanie jednej mapy, całościowo odzwierciedlającej wszystkie ustalenia części tekstowej, gdyż taki rysunek byłby całkowicie nieczytelny, a przez to niestosowalny. Dlatego treść zawartą na poszczególnych rysunkach należy odnosić do konkretnej planszy i przypisanej jej tematyki. W przypadku schematu nr 65 są to warstwy wydzieleń funkcjonalnych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył również art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w uzasadnieniu wyroku nie została przywołana podstawa prawna rozstrzygnięcia. Sąd nie wskazał też wywodu merytorycznego potwierdzającego poczynienie własnych ustaleń, a uzasadnienie zawiera w istocie powielenie argumentów organu nadzoru. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi. Sąd I instancji naruszył jednocześnie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie, że uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy jest niezgodna z prawem w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez Radę m.st. Warszawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, popełnione przez Sąd I instancji naruszenia o charakterze proceduralnym doprowadziły do naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w omawianym zakresie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w odniesieniu do ustaleń § 18 ust. 16 uchwały oraz w części graficznej, w zakresie terenów C17 ZP i C18 ZP. Skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia części "kierunkowej" studium nie tylko dopuszczają, ale również nakazują zapewnienie na terenach realizacji m.in. ogólnodostępnej zieleni urządzonej. W niniejszej sprawie występuje więc całkowita zgodność obu aktów planistycznych.

Zdaniem skarżącego zastosowana przez Sąd I instancji niepełna i wybiórcza interpretacja Studium uwarunkowań m.st. Warszawy doprowadziła ponadto do naruszenia nakazu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady ładu przestrzennego, zawartej w art. 1 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z ustawową definicją ładu przestrzennego. Zapewnienie zieleni na terenach mieszkaniowych jest jednym z podstawowych sposobów zapewnienia w planowaniu przestrzennym powyższych wymagań. Przyjęte cele polityki przestrzennej Warszawy realizują politykę przestrzenną Unii Europejskiej wyrażoną w dokumencie pt. "Europejska perspektywa rozwoju przestrzennego na rzecz trwałego i zrównoważonego rozwoju Unii Europejskiej" (ESPD), która została przygotowana przez Komitet ds. Planowania Przestrzennego (Poczdam 1999), w którym podkreślone zostało znaczenie dla trwałego i zrównoważonego rozwoju miast m.in. przemieszanie funkcji i grup społecznych. Powyższe przesłanki były podstawą dla wprowadzenia do ustaleń studium elastycznych zapisów umożliwiających łączenie na obszarach funkcjonalnych różnych nie kolidujących ze sobą funkcji. Takie zapisy stwarzają bowiem możliwość zapewnienia mieszkańcom miejsc zamieszkiwania, oracy oraz wypoczynku w różnych obszarach. Przyjęta w studium zasada łączenia funkcji mieszkaniowej z niezbędną infrastrukturą społeczną i zielenią urządzoną wynika z koncepcji tworzenia wysokojakościowych struktur miejskich.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nadzoru skarżący kasacyjnie błędnie kwalifikuje zieleń urządzoną do inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, albowiem z żadnych ustaleń Studium to nie wynika. Zdaniem organu nadzoru z powyższego wynika, że infrastruktura społeczna będąca celem publicznym o znaczeniu lokalnym, nie ma związku z przeznaczeniem w planie miejscowym terenów: C17ZP i C18ZP pod zieleń urządzoną - ogólnodostępny park. Wojewoda [...] wskazał, że na rysunku Studium Nr 14 pn. Struktura funkcjonalno-przestrzenna - kierunki zagospodarowania przestrzennego, tereny oznaczone w planie symbolami: C17ZP i C18ZP znajdują się w granicach jednostki terenowej oznaczonej symbolem M2.12, przeznaczonej pod tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na rysunku planu tereny: C17ZP i C18ZP, położone są przy wschodniej granicy obszaru objętego planem, a wschodnią linią rozgraniczającą tych terenów stanowi jednocześnie fragment wschodniej granicy obszaru objętego planem, która jest także zachodnią granicą Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z rysunku planu wynika, że tereny: C17ZP i C18ZP zostały "przyłączone" do terenów Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Natomiast zgodnie z rysunkiem Studium Nr 16 pn. System Przyrodniczy Warszawy – kierunki zagospodarowania przestrzennego, teren przylegający do obszaru objętego planem, znajdujący się granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, stanowi jednostkę terenową oznaczoną symbolem ZP1, przeznaczoną pod zieleń urządzoną, należącą do obszaru podstawowego Systemu Przyrodniczego Warszawy, zajmującego znaczny obszar m.st. Warszawy. Zgodnie z ustaleniami § 4 ust. 2 pkt 13 uchwały Nr XCII/2350/2014, tereny oznaczone symbolami: C17ZP i C18ZP zostały przeznaczone pod zieleń urządzoną - ogólnodostępny park. W Studium dla oznaczenia terenów o takim przeznaczeniu, przyjęto symbol ZP1. Organ nadzoru stwierdził zatem, że tereny oznaczone w Studium jako M2.12 i ZP1, stanowią różne jednostki terenowe, o odmiennych funkcjach, dla których w Studium zawarto odrębne ustalenia. Skoro dla wyodrębnienia terenów zieleni urządzonej przyjęto w Studium symbol ZP1, odrębny niż symbol M2.12 oznaczający tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną, sytuowaną na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, powinny być wydzielone na rysunku zmienionego Studium i oznaczone symbolem ZP1. Zdaniem organu nadzoru, jeżeli wolą Miasta Stołecznego Warszawy było, żeby tereny zostały przeznaczone w planie miejscowym pod zieleń urządzoną (C17ZP i C18ZP), to powinny być one przede wszystkim wyodrębnione na rysunku zmienionego Studium, a w sytuacji, gdy przylegają do terenów ZP1, powinny zostać przyłączone do tych terenów. Tymczasem na rysunkach Nr 14 i Nr 16 zmienionego Studium wyraźnie wyróżniono i wyodrębniono tereny ZP1 i M.2.12jako oddzielne jednostki terenowe o innych funkcjach. Postawienie granicy pomiędzy tymi funkcjami oznacza, że z woli uchwałodawcy są to tereny o odmiennej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w ustaleniach planu miejscowego w zakresie określonego przeznaczenia terenu oraz zasad zagospodarowania.

W ocenie organu nadzoru, nie zasługuje na uwzględnienie przytaczany przez skarżącego kasacyjnie argument, że w Studium nie określa się terenów zieleni o powierzchni poniżej 0,5 ha. W przedmiotowej sytuacji obszary zieleni określone w Studium stanowią kilkusethektarowe powierzchnie (jednostki terenowe ZP1), które graniczą z obszarem objętym planem miejscowym. A zatem jeżeli wolą m.st. Warszawy było włączenie terenów określonych w planie miejscowym symbolami: C17ZP i C18ZP do terenów zieleni urządzonej, to w związku z położeniem w/w terenów w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zieleni urządzonej określonej w Studium, winny fakt ten uwzględnić w dokonanej jego zmianie. Tereny C17ZP i C18ZP nie mogą być więc traktowane jako "samodzielne" tereny zieleni, których nie da się wskazać w Studium, w szczególności w jego części graficznej.

Odnosząc się do argumentacji wykazującej zasadność przeznaczenia w planie miejscowym pod zieleń urządzoną (ogólnodostępnych parków) terenów oznaczonych symbolami: C17ZP i C18ZP, określonych w Studium jako jednostka terenowa M2.12 z powodu konieczności uzupełnienia niedoborów zieleni urządzonej, wynikających z przeprowadzonych analiz na etapie sporządzania projektu przedmiotowego planu miejscowego, organ nadzoru wskazał przede wszystkim, że zgodnie ze Studium, obszar objęty planem znajduje się w historycznym układzie przestrzennym miasta - ogrodu Sadyba, a więc w obszarze obejmującym więcej terenów zieleni, niż inne tereny miasta, wymagające niezbędnego uzupełnienia niedoborów zieleni. W ocenie organu nadzoru tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zielem urządzonej, o których mowa w ustaleniach Studium (rozdział XII, pkt A.l.2.2, str. 102), istotne jest bardziej dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenów poprzemysłowych, będących obszarami działań modernizacyjnych i restrukturyzacyjnych ukierunkowanych na wprowadzanie zmian jakościowych, podnoszących atrakcyjność zamieszkiwania i inwestowania. Tymczasem obszar objęty przedmiotowym planem miejscowym jest już w większości zainwestowany i zagospodarowany. Zgodnie z rysunkiem planu, w jego obszarze znajdują się przede wszystkim tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a określone linie zabudowy zostały wyznaczone w szczególności po obrysach istniejącej zabudowy.

Z rysunku planu wynika, że tereny: C17ZP i C18ZP nie stanowiły terenów niezagospodarowanych, które wskazywałyby na konieczność ich zagospodarowania w związku z niedoborem zieleni, bowiem w ocenie organu nadzoru stanowiły ogródki przydomowe terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której tereny zostały oznaczone w planie symbolami: C6MN i C7MN. Tymczasem w planie miejscowym tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w skład której wchodziły także ich ogrody, zostały przekształcone pod zieleń urządzoną - ogólnodostępny park. Organ nadzoru zaznaczył, że tereny: C17ZP i C18ZP stanowią w większości wąski pas terenu o szerokości 12 - 15 m oraz o szerokości 30 m na długości 18 m, o powierzchni łącznej 0,29 ha, który został "przyłączony" do terenów określonych w Studium jako tereny zieleni urządzonej należącej do systemu przyrodniczego Warszawy, oznaczonego w Studium symbolem ZP1. Należy przy tym zwrócić uwagę na niekonsekwentny sposób wyznaczenia ogólnodostępnych terenów zieleni urządzonej C17ZP i C18ZP, bowiem nie objęto nimi terenu działki nr ew. 4 z obrębu 1-05-25, który jest kontynuacją tych terenów. Oznacza to pełną dowolność organów gminy w stanowieniu prawa, w szczególności w kontekście ustaleń obowiązującego studium. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu nadzoru nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie skarżącego kasacyjnie, że tereny: C17ZP i C18ZP, położone w granicach jednostki terenowej oznaczonej w Studium symbolem M2.12, zostały przeznaczone pod zieleń urządzoną - park ogólnodostępny, w związku z niedoborem zieleni i zapewnieniem prawidłowych warunków życia mieszkańców oraz brakiem dostępności do terenów zieleni urządzonej. Powyższe prowadzi do wniosku, że przeznaczenie w planie miejscowym części jednostki terenowej Studium M2.12 o przewadze funkcji zabudowy mieszkaniowej pod zieleń urządzoną - ogólnodostępny park, zostało ustalone w planie miejscowym niezgodnie z wymogami zawartymi w Studium, dotyczącymi celowości i zasadności przekształceń terenów o innym przeznaczeniu pod ogólnodostępną zieleń urządzoną, w związku z niedoborami tych terenów zieleni. Zdaniem organu nadzoru ustalenia planu są zatem w powyższym zakresie niezgodne z treścią Studium, co narusza art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p., a zatem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ nadzoru podkreślił, że prezentowany przez skarżącego kasacyjnie sposób liczenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wyrażony w skardze, jest całkowicie niezgodny ze sposobem liczenia tego wskaźnika ustalonym w Studium przez ten sam organ uchwałodawczy, który uchwalił przedmiotowy plan miejscowy. Z ustaleń Studium, rozdział XIII pkt A i pkt B, wynika, że brak jest zasad dotyczących uśredniania wskaźnika minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Ustalenia Studium wykluczają zatem możliwość uśredniania i bilansowania tego wskaźnika w planach miejscowych, w granicach jednostek terenowych wyznaczonych w Studium. Działania skarżącego kasacyjnie zostały podjęte bez umocowania prawnego, tj. bez uprzedniej zmiany Studium w tym zakresie, upoważniającej do ustalenia w odmienny sposób tego wskaźnika.

W konkluzji organ nadzoru podkreślił, że istotne rozbieżności w przeznaczeniu terenu pomiędzy przeznaczeniem przewidzianym w studium i przewidzianym w planie miejscowym, stanowi kwalifikowane naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że jest ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu została przez Sąd uwzględniona.

Objęte podstawą kasacyjną przepisy przewidują, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), przy czym rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 października 2011r.). Przepisy te wprowadzają zatem materialnoprawny zakaz naruszania przez plan miejscowy ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc pozostawania w kolizji ze studium. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. zawiera zasadę związania ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego, natomiast zakres tego związania wynika z normy art. 20 ust. 1 u.p.z.p., określającej przedmiot dokonywanej przez radę gminy oceny postanowień planu miejscowego w odniesieniu do ustaleń studium.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W doktrynie wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i że jest ono nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Rada gminy w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie dopuszczalne w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11). Plan miejscowy nie musi w całości realizować ustaleń studium, jednak ustalenia planu nie mogą wykraczać poza ustalenia studium, muszą się zatem zawierać w postanowieniach studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium może być silniejszy lub słabszy, jest bowiem uzależniony od szczegółowości przepisów studium (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1028/07).

Uwzględniając powyższe zasady należy ocenić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne. Trafnie zarzucono, że w uzasadnieniu Sądu I instancji nie odniesiono się w sposób prawidłowy do treści studium, a zatem Sąd I instancji nie przeprowadził należytej kontroli zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zgodności ze studium uwarunkowań m.st. Warszawy, lecz przytoczył jedynie stanowisko organu nadzoru, ograniczając się do analizy wybranych elementów (plansz) studium. Sąd I instancji naruszył zatem art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez wydanie wyroku niezgodnie z zasadami wynikającymi z w/w przepisów prawa, tj. bez właściwego rozpatrzenia sprawy.

Należy podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że argumentacja Sądu I instancji o niezgodności ustaleń planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w zakresie przeznaczenia w planie pod zieleń urządzoną terenów oznaczonych symbolami C17ZP i C18ZP została oparta na niewłaściwych argumentach, wywiedzionych przez Sąd z uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XCII/2346/2014 z dnia 16 października 2014r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę istotnych ustaleń zawartych w aktualnym Studium, w tym zwłaszcza rozdziału XIII oraz rysunku nr 25 Studium.

Analiza treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą Nr LXXXII/2746/06 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006r. z późniejszymi zmianami prowadzi do wniosku, że przedmiotowe działki leżą w strefie miejskiej, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – Miasto Ogród Sadyba (Czerniaków). Obszar ten jest położony na krawędzi tarasu nadzalewowego Wisły i przylega do rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie". W tym rejonie miasta dla przekształceń przestrzennych istotne jest m.in. utrzymanie i rewaloryzacja historycznych parków i ogrodów oraz tworzenie nowych obszarów ogólnodostępnej zieleni urządzonej (parki, skwery, zieleńce). Główne kierunki zmian i przekształceń dla tego obszaru wymagają realizacji w zagospodarowaniu przestrzennym m.in. ochrony i modernizacji istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej, a także ochrony istniejącej i wprowadzenie nowej zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym, w tym zieleni towarzyszącej ulicom i placom. Przedmiotowe działki zlokalizowane są na obszarze oznaczonym w Studium symbolem M2.12, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z treścią Studium (pkt 2 Struktura funkcjonalna – przeznaczenie terenów Schemat Nr 65) na tym obszarze "ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdz. XIII". W Studium (pkt 2 Struktura funkcjonalna – przeznaczenie terenów Schemat Nr 65) stwierdzono także, że "Podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczaniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Przyjmując to założenie wydzielono w strefach funkcjonalnych niewielkie tereny i jednorodnych i niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania (o powierzchni powyżej 0,5ha). Zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie. Stanowią one wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je w nich uszczegółowić."

Trafnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy standardy zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu m.in. infrastruktury społecznej, ustalone zostały dla całego obszaru w granicach administracyjnych m.st. Warszawy, a nie wyłącznie dla obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Zgodnie z rozdz. XIII Studium, pkt A, podpunkt 3, "Standardy zagospodarowania...", dotyczy to również terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, które – co należy podkreślić, są wymienione osobno w tym przepisie. W Studium wskazano, że te standardy "odnoszą się w szczególności do obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na rysunku 25". Użyte słowo "w szczególności" świadczy o tym, że standardy te nie są ograniczone wyłącznie do obszarów wskazanych na rysunku 25. Powyższe ustalenia Studium dotyczą zatem całego miasta, w tym także omawianego obszaru oznaczonego symbolem M2.12 (Sadyba). Nieuzasadniony jest więc sformułowany przez Sąd I instancji wniosek, że wskaźniki określające wymagania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym odnoszą się tylko do wyodrębnionych na rysunku nr 25 obszarów rozwojowych. Wyodrębnione na rysunku nr 25 obszary rozwojowe to obszary przewidziane do nowej zabudowy, nie wyposażone w żadne elementy infrastruktury społecznej oraz zieleń urządzoną i przez to wymagające kompleksowej realizacji inwestycji z tego zakresu, natomiast pozostałe tereny miasta, nie wyodrębnione na rysunku nr 25, w większości są już wyposażone w infrastrukturę społeczną i lokalne tereny zieleni urządzonej, która wymaga jedynie uzupełnień w rejonach występujących niedoborów.

Trafnie wywodzi skarżący kasacyjnie, że taka regulacja Studium oznacza możliwość uzupełnienia infrastruktury na podstawie szczegółowych analiz wykonywanych na etapie sporządzania planów miejscowych. Studium jako akt polityki planowania, może być uszczegółowione przez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem niesprzeczności planu ze studium. Na etapie sporządzania mpzp rejonu Sadyby zostały wykonane analizy, które wykazały zasadność pozostawienia lokalnych terenów zieleni urządzonej na wydzielonych w planie terenach C17ZP i C18ZP, zlokalizowanych według Studium na obszarze funkcjonalnym M2.12, tj. na terenach o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Chodzi w szczególności o treść opracowania ekofizjograficznego oraz prognozy oddziaływania na środowisko, które wskazywały na konieczność ochrony zieleni na przedmiotowym obszarze uwzględniając jego położenie przy grzbiecie skarpy oraz to, że stanowią one jedyny łącznik pomiędzy publicznymi terenami zielonymi. Dokumenty te w ogóle nie były analizowane przez Sąd I instancji. W Studium dla terenów usytuowanych na krawędzi tarasu nadzalewowego Wisły, przewidziano m.in. rekultywację wskazanych terenów i przeznaczenie ich na tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji lub ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej, zachowanie i ochronę roślinności utrwalającej zbocza skarp i wzgórz oraz kształtowanie powiązań przyrodniczych w oparciu o formy rzeźby terenu, zachowanie ukształtowania naturalnych form rzeźby terenu za wyjątkiem potrzeb wynikających z realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych służących obsłudze mieszkańców. Dla terenów przylegających do rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" w Studium przewidziano m.in. ograniczenie zagospodarowania zapewniające ochronę wartości przyrodniczych terenów położonych w sąsiedztwie rezerwatów przyrody. Zgodnie zatem ze Studium integralnym elementem funkcji mieszkaniowej są inwestycje celu publicznego oraz tereny zieleni urządzonej, sportu i rekreacji i dlatego Studium dla terenów M2.12 wskazuje łącznie priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w rozdziale XIII. Określone w Studium standardy dotyczą całego miasta, a jako szczególny przypadek wskazuje się obszary planowanego rozwoju, na których - jako terenach niezurbanizowanych- inwestycje celu publicznego oraz tereny zieleni urządzonej i sportu trzeba realizować od podstaw, natomiast na wszystkich innych terenach realizacja nowych inwestycji celu publicznego oraz terenów zieleni urządzonej i sportu zależy od stanu ich zagospodarowania. Zgodnie zaś z przyjętą zasadą, na rysunku studium – ze względu na skalę dokumentu (1:20000) - wskazane zostały tereny zieleni powyżej 0,5 ha, gdyż odzwierciedlenie mniejszych terenów byłoby nieczytelne. Pozostałe tereny określono wskaźnikowo – do realizacji w planach w zależności od potrzeb związanych z zachowaniem bądź stworzeniem prawidłowych warunków życia mieszkańców. Obszar C17ZP ma wielkość 0,162 ha, natomiast C18ZP – 0,099 ha. Należy dodatkowo zauważyć, że Schemat nr 65 pn. Struktura funkcjonalna (rozdz. XII), na który powołał się Sąd I instancji, to schemat pochodny rysunku studium Nr 14. Schemat ten nie zawiera oddzielnych ustaleń, a jedynie wybrane informacje z rysunku nr 14 - warstwy wydzieleń funkcjonalnych. W związku ze zmianami na rysunku nr 14 w tekście Studium został wymieniony cały schemat. Jest on kompatybilny z rysunkiem nr 14. Treść zawartą na poszczególnych rysunkach należy odnosić do konkretnej planszy i przypisanej jej tematyki, dla schematu nr 65 są to warstwy wydzieleń funkcjonalnych.

Powyżej przytoczone przepisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą Nr LXXXII/2746/06 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006r. ze zm. nie zostały w rozpoznawanej sprawie poddane analizie przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sądu ograniczono się jedynie do wybranych fragmentów Studium, a zatem nie dokonano prawidłowej kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] stwierdzającego nieważność tej części uchwały.

Uzasadniony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie została przywołana podstawa prawna rozstrzygnięcia. Akceptując trafność oceny organu nadzoru, że w rozpoznawanej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był niezgodny z ustaleniami studium, Sąd nie wskazał materialnoprawnego przepisu stanowiącego podstawę takiego rozstrzygnięcia. W szczególności nie powołał się na art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.

Niepełna i wybiórcza interpretacja przez Sąd Studium uwarunkowań m.st. Warszawy doprowadziła ponadto do naruszenia nakazu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad ładu przestrzennego, zawartych w art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naruszenia prawa o charakterze proceduralnym, których dopuścił się Sąd I instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. prawidłowość przyjętego przez Sąd poglądu, że w omawianym zakresie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w odniesieniu do ustaleń przedmiotowego planu miejscowego zawartych w § 18 ust. 16 uchwały oraz w części graficznej, w zakresie terenów C17 ZP i C18 ZP. Zasadny okazał się zatem również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna oparta została na uzasadnionych podstawach, uchylił wyrok w zaskarżonej części i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji winien dokonać szczegółowej analizy treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwałą Nr LXXXII/2746/06 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006r. z późniejszymi zmianami, w tym części kierunkowej, w której znajdują się przepisy dopuszczające zapewnienie na przedmiotowym terenie realizacji ogólnodostępnej zieleni urządzonej, w celu prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii zgodności ze Studium zakwestionowanej niniejszą skargą kasacyjną części uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 16 października 2014r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Miasto-Ogród Sadyba część I.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.