Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 478/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust.1, ust.2 pkt 3 i ust. 12 pkt  1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 , art. 80, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 54
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj przy udziale Prokuratora Rejonowego S. po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B.P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja

2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a.".) oraz art. 40 ust. 1 ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej "u.d.p."), po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej "Spółka" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia B. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pod reklamę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego pod reklamę o powierzchni [...] m2 za 19 dni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję organu I instancji i orzekło o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej w kwocie [...]zł przyjmując powierzchnię reklamy [...] m2.

W wyniku rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 761/15 uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien ustalić, czy reklama wkraczała w przestrzeń skrajni pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] oraz dokonując stosownych pomiarów ustalić, czy była ona umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a znajdujących się w pasie drogi powiatowej.

W dniu [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta S. wydał decyzję, w której ponownie wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego podnosząc, że kontrola pasa drogowego al. [...] przeprowadzona w dniu [...] września 2011r. ujawniła funkcjonowanie reklamy umieszczonej na obiekcie [...] C. , zaś znajdujące się w aktach niniejszej sprawy operaty geodezyjne w sposób jednoznaczny wskazują lokalizację i powierzchnię dokonanego zajęcia pasa drogowego.

Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta S. i umorzyło postępowanie uznając, że w sprawie organ I instancji nie wykazał, aby sporna reklama zajmowała pas drogowy.

Na skutek skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej [...] w S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 590/18 uchylił ww. decyzję Kolegium, nakazując organowi odwoławczemu uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie najistotniejszej przesłanki wymierzenia kary pieniężnej, a mianowicie czy sporna reklama wchodzi w pas drogowy i przeprowadzenie na tę okoliczność stosownych dowodów.

W wyniku tego wyroku Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania uzupełniającego zgodnie z zaleceniami Sądu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] maja

2019 r. wymierzył Spółce karę pieniężną, ale również i ta decyzja w dniu [...] lipa 2019 r. została przez Kolegium uchylona, celem uzupełnienia materiału dowodowego stosownie do wytycznych Sądu.

Organ I instancji po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] września 2019 r. po raz kolejny wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] (dz. nr [...] "dr" obręb [...]) pod reklamę o powierzchni [...] m2, w okresie od dnia [...] września 2011 r., do dnia [...] października 2011 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że wszystkie pomiary wykonane przez różnych geodetów wykazały, że reklama znajduje się w pasie drogowym. Nadto zdjęcia wykonane podczas kontroli pasa drogowego potwierdzają, że reklama była umieszczona na wysokości urządzeń technicznych, tj. słupów oświetlenia ulicznego. Zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 23 lipca 2019 r. zlecono Przedsiębiorstwu Geodezyjnemu pomiar wysokości lamp oświetlenia ulicznego zlokalizowanych na wysokości C. oraz ustalenie wysokości na jakiej była zlokalizowana przedmiotowa reklama. Z otrzymanych operatów wynika, że reklama zajmowała przestrzeń pasa drogowego. Wysokość lamp oświetlenia ulicznego we wskazanej lokalizacji wyniosła 14,58 m i 14,69 m, a reklama była umieszczona na wysokości 6,17 m. Reklama znajdowała się na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a znajdujących się w pasie drogi powiatowej al. [...], co uzasadnia wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Spółka w złożonym odwołaniu od powyższej decyzji - wskazując na naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - podniosła, że nadal w organ I instancji nie wyjaśnił, czy reklama wkraczała w przestrzeń skrajni drogi, czy była ona umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a jeżeli tak to jaki to miało wpływ na korzystanie z pasa drogowego. W ocenie skarżącej, pomimo skonkretyzowanych wytycznych Sądu w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek rozważań organu, dowodów czy ww. reklama utrudniała użytkownikom drogi korzystanie z pasa drogowego, korzystanie przechodniom z chodnika. Z ostrożności procesowej Spółka wskazała także na okoliczność przedawnienia kary pieniężnej wynikającej z faktu, że decyzja ustalająca zobowiązanie do zapłaty kary dotyczy roku 2011, a została doręczona [...] września 2019 r., tj. po wpływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek do zapłaty.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] maja 2020 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wyjaśnił, że przesłankami wymierzenia kary administracyjnej w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p. są:

- zajęcie pasa drogowego,

- brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem.

Dalej podkreślił, że w niniejszej sprawie zakres ustaleń uwzględniający wymogi powołanych przepisów wytyczony został zaleceniami prawomocnych zaleceń wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Po przytoczeniu fragmentu uzasadnienia wyroku WSA z dnia 25 listopada 2015 r. organ wskazał, że niekwestionowanym obowiązkiem w rozpatrywanej sprawie pozostawało wyłącznie ustalenie, czy sporna reklama zajmowała przestrzeń pasa drogowego, a koniecznymi dla uwiarygodnienia tej okoliczności, według zaleceń Sądu, są dowody z pomiarów.

Kolegium zaznaczyło, że w wykonaniu powyższych zaleceń organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o pomiary wysokości umieszczenia przedmiotowej reklamy nad chodnikiem oraz wysokości wskazanych urządzeń technicznych, służące ocenie, czy reklama usytuowana na budynku C. wkraczała w przestrzeń skrajni drogi oraz czy była umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a znajdujących się w pasie drogowym drogi powiatowej al. [...]. Przedłożony do akt postępowania organu I instancji dowód "Operat pomiarowy. S. [...]", sporządzony dnia [...] lipca 2019 r. przez uprawnionego geodetę dowodzi, że przedmiotowa reklama usytuowana była w skrajni drogi, na wysokości najwyżej od 30,57 m nad chodnikiem, podczas gdy elementy wyposażenia chodnika - lampy uliczne sięgają w tym miejscu do wysokości 38,88 m nad poziomem terenu. Nie może zatem budzić wątpliwości, że przy tak wyznaczonych przez Sąd granicach przestrzennych pasa drogowego, reklama o treści: "[...]" mieściła się w pasie drogowym drogi powiatowej. Potwierdzeniem dokładnej lokalizacji przedmiotowej reklamy są nie tylko dowody z dokumentacji fotograficznej załączone do protokołów z kontroli pasa drogowego, dowody z dokonanych pomiarów (sprawozdania z pomiarów) co do geodezyjnych granic pasa drogowego, ale nadto dopuszczone jako dowód w sprawie akta organu I instancji zawierające pełny materiał dowodowy w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] orzekającą o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego pod reklamy usytuowane w obrębie tego samego pasa drogowego, na elewacji budynku [...], w bezpośrednim sąsiedztwie reklamy objętej niniejszym rozstrzygnięciem.

Zdaniem Kolegium, dowody te bezspornie wskazują, że przedmiotowa reklama zlokalizowana na elewacji budynku C. w S. w obrębie działki drogowej nr [...] ul. [...] zajmowała pas drogowy wchodząc w przestrzeń pionową tego pasa, ograniczoną znajdującymi się w jej pobliżu urządzeniami technicznymi, funkcjonalnie związanymi z pasem drogowym, a konkretnie jego elementem, jakim w tym rozważanym przypadku stanowił chodnik. Urządzenia te, jak wynika z przedłożonych obliczeń, wznosiły się ponad krawędź górną reklamy, dowodząc, że jej usytuowanie znajduje się w obszarze skrajni pasa drogowego. Ta okoliczność, wskazana jako zasadnicza do ustalenia w przedmiotowym postępowaniu, potwierdzona załączonymi dowodami, uzasadnia konieczność wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego pod reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi.

Organ mając na uwadze definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. wywiódł, iż pas drogowy zajmuje także przestrzeń nad gruntem wydzielonym liniami granicznymi, co najmniej do wysokości usytuowanych tam obiektów i urządzeń. W tak zakreślonych jego granicach istnieje zakaz umieszczania reklam bez zezwolenia zarządcy drogi. Pasem drogowym jest przede wszystkim wydzielony liniami granicznymi grunt, a zatem dla oceny zajęcia pasa drogowego konieczną jest analiza spełnienia kryteriów definicji w ramach całego wydzielonego gruntu, którego graficzne zobrazowanie następuje w formie dokumentu geodezyjnego (mapy) określającego wydzieloną działkę gruntu, oznaczoną konkretnym numerem w ewidencji gruntów. Dla tak określonego obszaru, wydzielonego liniami granicznymi wysokość przestrzeni nad gruntem byłaby zróżnicowana w zależności od konkretnego miejsca usytuowania reklamy i znajdujących się w jej sąsiedztwie obiektów i urządzeń związanych z ruchem drogowym, a zatem w granicach geodezyjnych jednej działki drogowej rozmiary pasa drogowego kształtowałyby się odmiennie. Tak daleko idącego zróżnicowania i wynikającej stąd dowolności w zagospodarowaniu i korzystaniu z pasa drogowego, w ocenie Kolegium, nie da się zaakceptować.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem, w związku z czym umieszczenie reklamy na ścianie budynku w ten sposób, że znajduje się nad powierzchnią pasa drogowego, jest zajęciem pasa drogowego. O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi, nie ma zatem znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści, jak na przykład zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza drogą czy na obiektach w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów.

W ocenie Kolegium, wszystko powyższe dowodzi, iż tak usytuowana reklama zajmowała przestrzeń pasa drogowego, co obligowało stronę do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W ustosunkowaniu się do zarzutu przedawnienia, organ II instancji wyjaśnił, że administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 40 pkt 12 u.d.p. mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, a jako takie podlegać mogłyby przepisom ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie terminów przedawnienia zobowiązania podatkowego, niemniej jednak art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wyłącza możliwość oceny zarzutu przedawnienia.

Spółka zaskarżyła opinaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości (ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W skardze decyzji tej zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 u.d.p. poprzez błędne ich zastosowanie,

- § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430),

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez organ wskazań i oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 761/15,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, w tym zwłaszcza nie wyjaśnieniu, czy przedmiotowa reklama utrudniała użytkownikom drogi korzystanie z pasa drogowego, korzystanie przechodniom z chodnika, poruszanie się pojazdom po drodze lub czy ma wpływ na obsługę ruchu i remonty drogi, co ma niewątpliwy wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2019 r. w sytuacji, gdy była ona wadliwa, bowiem nie wystąpiły przesłanki do wydania takiej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Pomimo doręczenia przez Sąd pełnomocnikowi skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę zawierającej wskazany wniosek, Spółka nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w trybie uproszczonym według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie jest zasadna, gdyż akt ten odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji wymierzającą skarżącej Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] (dz. nr [...] "dr" obręb [...]) pod reklamę o powierzchni [...] m2, w okresie od dnia [...] września 2011 r., do dnia [...] października 2011 r. bez wymaganego zezwolenia.

Podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 40 ust. 1, ust.2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam. Na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłata dla celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust.6 u.d.p.).

Na gruncie niniejszej sprawy bezsporny jest fakt umieszczenia we wskazanych w decyzji dniach reklamy nad chodnikiem na elewacji obiektu [...] C. . Również jej powierzchnia nie jest kwestionowana. Natomiast przesądzenia wymaga kwestia, czy organ w świetle oceny prawnej i wytycznych wyrażonych w wyroku w wyroku WSA z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 761/15 zasadnie uznał za udowodnione, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez przedmiotową reklamę.

W wyroku tym Sąd uchylił wcześniejsze decyzje organów obu instancji wymierzające skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego wskazując, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z uchybieniem art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż decyzje wydano w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W sformułowanych wytycznych Sąd wskazał na konieczność ustalenia, czy reklama "[...]..." wkraczała w przestrzeń skrajni drogi oraz poprzez dokonanie stosownych pomiarów ustalenia, czy była umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, a znajdujących się w pasie drogi powiatowej al. [...] (dz. nr [...] "dr" obręb [...]). Jeśli tak, to zdaniem Sądu, dopiero wtedy organ będzie mógł wymierzyć odpowiednią karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Natomiast jeśli okaże się, że położenie przedmiotowej reklamy nie naruszało obszaru skrajni drogi oraz zajmowało przestrzeń ponad obiektami i urządzeniami służącymi do realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, oznaczać to będzie, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego, w związku z czym organ zobligowany będzie umorzyć postępowanie w sprawie.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "oceny prawnej", o której mowa w art. 153 p.p.s.a., mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 680/2018, opubl. w LEX nr 2591218).

Ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wskazówki zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji.

Zdaniem Sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i analiza akt sprawy dowodzi, że została uwzględniona ocena prawna i wytyczne Sądu zawarte w wyroku WSA z dnia 25 listopada 2015 r., gdyż w sposób właściwy uzupełniono materiał dowodowy w oparciu o który ustalono istotne dla sprawy okoliczności, zasadnie uznając, że spełnione zostały przesłanki do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych.

Zgodzić należy się z Kolegium, że w celu wykonania zaleceń Sądu uprawiony geodeta dokonał stosownych pomiarów w terenie, które pozwalały na określenie przestrzennych granic pasa drogowego w tym, czy reklama wkraczała w przestrzeń skrajni drogi i czy była umieszczona na wysokości obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Ze sporządzonych w dniu [...] lipca 2019 r. na tą okoliczność operatów pomiarowych wynika zarówno wysokość lamp oświetlenia ulicznego zlokalizowanego koło C. jak i wysokość na jakiej była zlokalizowana reklama, tj. wysokość między chodnikiem a wystającym elementem budynku. Zaznaczono też granice działki drogowej, rzędne terenu jak i rzędne góry latarni i rzędne elementów budynku. Wyniki pomiarów zostały zobrazowane na mapie zasadniczej, ewidencyjnej oraz zdjęciu fotograficznym i dowodzą one prawidłowości ustalenia organu, że reklama została usytuowana na wysokości urządzeń obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą, które wyznaczają granice tego pasa. Ustaleń tych jak i wniosków z nich wynikających skarżący nie zakwestionował. Tymczasem zestawienie powyższych dowodów z pomiarów wraz z innymi dowodami zebranymi w sprawie potwierdzają ocenę organu, że sporna reklama nadwieszona nad chodnikiem zajmowała przestrzeń pasa drogowego.

Argumentacja skargi w żaden sposób nie podważa prawidłowości powyższego stanowiska. Niewątpliwie zarówno droga wraz z chodnikiem, a zatem i przestrzeń nad ich powierzchnią stanowią pas drogowy. Jednakże dla uznania, że reklama zajmuje ten pas nie jest konieczne ustalenie, że koliduje ona z urządzeniami technicznymi związanymi z zabezpieczaniem i obsługą ruchu drogowego. Wystarczające jest bowiem wykazanie, że reklama znajduje się w granicach pasa drogowego. Tymczasem wbrew twierdzeniom skarżącej organy należycie wyjaśniły tą kwestię, czyniąc zadość art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. jak i art. 153 p.p.s.a.

Z tych tez względów za chybione uznać należy upatrywanie naruszenia prawa w braku wyjaśnienia, czy przedmiotowa reklama utrudniała użytkownikom drogi korzystanie z pasa drogowego, korzystanie przechodniom z chodnika lub poruszanie się pojazdom po drodze, czy też aby miała wpływ na obsługę i remonty drogi. Zarzut ten świadczy bowiem o niewłaściwym odczytaniu uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 25 listopada 2015 r. Wprawdzie w wyroku tym zwrócono uwagę, że organ nie wykazał, aby reklama utrudniała użytkownikom korzystanie z pasa drogowego, jednakże przy rozważeniu tej okoliczności nie można abstrahować od przyjętego w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r. sposobu rozumienia pasa drogowego jak i sformułowanych dla organu wytycznych.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że pasem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. jest bryła geometryczna, a więc przestrzeń trójwymiarowa, której granice określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczaniem i obsługą ruchu, a także zarządzenia drogą. Z kolei nawiązując do przepisów Kodeksu cywilnego wywiódł, że pas drogi publicznej rysuje się jako bryła ograniczona płaszczyznami pionowymi przebiegającymi według jej granic na powierzchni ziemi, sięgającą tylko do pewnej głębokości i do pewnej wysokości, przy czym: 1) granice przestrzeni nad działką gruntu wydzieloną pod pas drogowy określają obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, co m.in. oznacza, że w odniesieniu do przeważającej części dróg granice te wyznacza ich skrajnia; 2) w pozostałych przypadkach granice te powinny być ustalane indywidualnie, przy uwzględnieniu interesu zarządcy drogi, zależnego m.in. od charakteru i kategorii drogi oraz w zasadzie niesprzecznego z nim interesu publicznego, a także realnej możliwości powszechnego (publicznego) korzystania z drogi, a więc m.in. na wysokości dostępnej nie tylko zarządcy drogi, lecz również innym podmiotom, które z tej drogi chcą skorzystać również w sposób nienormatywny.

Logika jak i doświadczenia życiowe wskazują, że lokalizacja reklamy w skrajni drogi czy też na wysokości urządzeń obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także zarządzania drogą, co do zasady świadczy o istnieniu utrudnień w korzystaniu przez użytkowników z pasa drogowego, chociażby z uwagi na widoczność tej reklamy jak i potrzebę zapewnienia przez zarządcę drogi właściwej obsługi ruchu drogowego. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., skoro Sąd formułując zalecenia dla organu uznał, że wkroczenie reklamy w przestrzeń skrajni drogi czy też umieszczenie jej na wysokości urządzeń technicznych stanowi o zajęciu pasa drogowego. Innymi słowy rzecz ujmując okoliczność wpływu reklamy na korzystnie z pasa drogowego powiązana jest bezpośrednio z ustaleniami wynikającymi z wytycznych, a tymczasem te zostały zrealizowane. Stąd omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 u.d.p. i § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skoro bowiem organ dowiódł, że reklama umieszczona została w granicach przestrzennych pasa drogowego, to zatem istniały podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, a tym samym utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Unormowania dotyczące skrajni zawarte w § 54 rozporządzenia określają tylko wartości minimalne, natomiast organ kierując się oceną prawną Sądu granice pasa drogowego wyznaczył z uwzględnieniem urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

Reasumując stwierdzić należy, że Kolegium będąc związane wskazaniami Sądu, prawidłowo rozważyło i oceniło okoliczności stanu faktycznego sprawy w kontekście istnienia przesłanek obligujących do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pod reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych decyzji.

W tym stanie rzeczy uznając, że zaskarżona decyzja nie uchybia prawu Sąd stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.