Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 18/96
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1997-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 1, art. 73 ust. 2
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 56
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196
law: Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
article: art. 1, art. 24
journal: Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
journal: M.P. 1991 nr 44 poz. 310 par. 74 ust. 1
law: Uchwała Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Teza: Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenie jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 49 poz. 196/ w zakresie, w jakim ustalając aktualne brzmienie art. 56 tej ustawy wykluczył odniesienie zadań określonych w tym artykule do jakichkolwiek innych podmiotów poza "organami gminy" nabrało charakteru normatywnego i przez to jest niezgodne z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ oraz z art. 1 i art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

TEZY

Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenie jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 49 poz. 196/ w zakresie, w jakim ustalając aktualne brzmienie art. 56 tej ustawy wykluczył odniesienie zadań określonych w tym artykule do jakichkolwiek innych podmiotów poza "organami gminy" nabrało charakteru normatywnego i przez to jest niezgodne z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ oraz z art. 1 i art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.


UZASADNIENIE

Wyjaśnienia wymagają przede wszystkim kwestie wstępne. Oczywiście trafne jest stanowisko Prokuratora Generalnego, że - z mocy art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - niedopuszczalne jest merytoryczne orzekanie o wnioskach wniesionych po upływie pięciu lat od ogłoszenia ustawy. W niniejszej sprawie konieczne jest więc wyjaśnienie, czy odzwierciedlona w art. 56 tekstu jednolitego treść tego przepisu została ukształtowana już w 1990 r. /co będzie stanowiło formalną przeszkodę dla nadania wnioskom dalszego biegu/, czy też nowe ukształtowanie tej treści nastąpiło - samoistnie - w obwieszczeniu Ministra o ogłoszeniu jednolitego tekstu ustawy. W takim wypadku przedmiotem kontroli stałoby się obwieszczenie Ministra z dnia 21 marca 1994 r., nie miałby więc zastosowania art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Konieczne jest też wyjaśnienie, czy kognicja Trybunału Konstytucyjnego obejmuje kontrolę tekstu jednolitego ustawy. Obowiązujące przepisy prawa nie definiują pojęcia "tekstu jednolitego", niemniej na tle praktyki można przyjąć, że jest to "tekst aktu prawotwórczego zredagowany z uwzględnieniem wszystkich zmian /ewentualnie także częściowych uchyleń/ wprowadzonych do danego aktu w drodze jego nowelizacji" /A.Michalska, S.Wronkowska, Zasady tworzenia prawa, Poznań 1980 str. 96/. Gdy chodzi o teksty jednolite ustaw, to przyjęta w Polsce technika legislacyjna polega na upoważnianiu przez kolejną ustawę nowelizacyjną premiera lub odpowiedniego ministra do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw jednolitego tekstu danej ustawy. Ogłoszeniu takiemu nadaje się techniczną postać "obwieszczenia" premiera lub ministra. Jest więc zasadą, że zadanie zredagowania tekstu jednolitego ustawy nie jest powierzane organom władzy ustawodawczej. Rola premiera czy ministra w tym zakresie musi przybierać czysto odtwórczy charakter - jest on obowiązany do ustalenia, jakie brzmienie przepisy ustawy nabrały w wyniku kolejnych jej nowelizacji i w wyniku innych zmian w systemie obowiązującego ustawodawstwa a następnie do zredagowania aktualnego tekstu tej ustawy. Zabiegi redakcyjne mogą przy tym odnosić się tylko do sytuacji jasnych normatywnie - par. 74 ust. 1 Zasad Techniki Prawodawczej /załącznik do uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - M.P. nr 44 poz. 310/ zakazuje wprowadzania do tekstu jednolitego "zmian, które nie zostały wyraźnie sformułowane w ustawie nowelizującej, chyba że zmiany te mają charakter formalny /np. dotyczą zmiany nazwy lub właściwości organu czy instytucji/".

Takie uformowanie tekstu jednolitego ustawy pozwala stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że tekst ten może być tylko odzwierciedleniem istniejącego stanu prawnego i w żadnym wypadku nie można w nim zawrzeć jakichkolwiek nowych sformułowań, które ten stan prawny poddawałyby modyfikacji. Tekst jednolity jest redakcyjnym uporządkowaniem norm prawnych obowiązujących w chwili jego ogłaszania. Z tego też powodu nie ma przeszkód, by kompetencję do ogłoszenia tekstu jednolitego powierzyć organom władzy wykonawczej, bo do tych organów należy też ogólna kompetencja do wydawania urzędowych dzienników publikacyjnych /zob. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego RP "Monitor Polski"/. Zarazem raz ogłoszony tekst jednolity cieszy się domniemaniem prawidłowości i stanowi wyłączny punkt odniesienia dla stosowania ustawy.

Skoro tekst jednolity ustawy nie wyraża samoistnych /odrębnych od ustawodawstwa w nim powtarzanego/ treści normatywnych, to nie może się on stać odrębnym przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Odzwierciedlone w nim przepisy ustawy podlegają kognicji Trybunału w ten sposób, że bada on kolejne akty ustawodawcze, które składały się na ustaloną ostatecznie treść kontrolowanego przepisu. W tym zakresie kognicja Trybunału jest określana ogólnymi postanowieniami ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, m.in. postanowieniami art. 24, które ustalają barierę 5 lat dla merytorycznego orzekania w procedurze kontroli abstrakcyjnej. Samo zaś obwieszczenie premiera /ministra/ stanowi akt o charakterze technicznym /nienormatywnym/ i pozostaje poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego.

W praktyce może jednak powstać sytuacja, gdy organ ogłaszający tekst jednolity ustawy popełni błąd i włączy do tego tekstu treści nie wynikające z ustaw modyfikujących pierwotną treść danego przepisu. W takim wypadku, w obwieszczeniu w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy pojawi się nowość normatywna - norma prawna, która nie występuje w ustawach stanowiących podstawę zredagowania tekstu jednolitego. Obwieszczenie nabierze wówczas - częściowo - charakteru aktu normatywnego bo wyrazi ono /ustanowi/ nowe treści normatywne. W takim wypadku obwieszczenie premiera /ministra/ w zakresie, w jakim wyrazi ono nowe treści normatywne podlegać będzie kognicji TK.

Od dawna ustalona wykładnia art. 1 ustawy o TK przyjmuje jednolicie materialne pojęcie aktu normatywnego: każda wypowiedź naczelnego lub centralnego organu państwowego, która wprowadza jakąkolwiek nowość normatywną do systemu obowiązującego prawa podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Nazwa i prawna forma aktu, w którym taka wypowiedź normatywna została zawarta nie ma wpływu na powstanie właściwości Trybunału Konstytucyjnego do zbadania jej zgodności z konstytucją i - ewentualnie - ustawami /zob. orzeczenie z dnia 15 lipca 1996 r. U 3/96 - OTK ZU 1996 nr 4 poz. 31/.

TK może więc poddawać obwieszczenie w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy badaniu, czy nie zostały w nim wyrażone nowe treści prawne. W tym miejscu należy też stwierdzić, że gdyby badanie to doprowadziło do wniosku, że prawna treść obwieszczenia wybiega poza odzwierciedlenie obowiązującego ustawodawstwa, to oznaczałoby to, że premier /minister/ samoistnie ustanowił nową normę prawną i to pretendującą do rangi ustawy. Jest oczywiste, że byłoby to sprzeczne zarówno z konstytucyjnie wyznaczonym zakresem uprawnień prawotwórczych premiera bądź ministra /art. 55 ust. 3 bądź art. 56 ust. 2 MK/, jak i z ogólnymi zasadami państwa prawnego /art. 1 przepisów konstytucyjnych/, legalizmu /art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych/ oraz podziału władz /art. 1 MK/.

Podstawowe pytanie, na które musi w tej sprawie udzielić odpowiedzi Trybunał Konstytucyjny, dotyczy oceny, czy sformułowane w obwieszczeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa brzmienie art. 56 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w pełni odpowiada przekształceniom, które w treści tego przepisu zostały dokonane przez kolejne zmiany ustawodawstwa.

Pierwotne brzmienie art. 56 czyniło "terenowe organy administracji państwowej" adresatem obowiązku zapewnienia warunków organizacyjnych i technicznych niezbędnych dla ochrony środowiska przed odpadami oraz dbania o utrzymanie porządku i czystości na terenie objętym ich właściwością. Obowiązek ten został ujęty w bardzo generalny sposób przybierając charakter ogólnie brzmiącej klauzuli kompetencyjnej, określającej jedno z zadań, które w zakresie ochrony środowiska spoczywa na administracji terenowej. Przedmiotowe sformułowanie powyższego obowiązku zostało w sposób dosłowny przeniesione do tekstu jednolitego, a tym samym pozostaje poza zakresem rozważań w niniejszej sprawie. Problem, który musi zostać wyjaśniony przez Trybunał Konstytucyjny dotyczy zaś strony podmiotowej tego obowiązku i prawidłowości jej zapisania w tekście jednolitym ustawy.

W chwili wejścia w życie pierwotnego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, pojęcie "terenowych organów administracji państwowej" obejmowało wojewodów, prezydentów lub naczelników miast oraz  naczelników gmin /ówczesny art. 51 ust. 1 Konstytucji PRL/. Odnosiło się więc zarówno do organów szczebla podstawowego, jak i wojewódzkiego. Ustrój władzy lokalnej określała w tym czasie ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. w brzmieniu późniejszych nowelizacji, zwłaszcza ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych /Dz.U. nr 16 poz. 91/. Ustawy te nie określały wyraźnych domniemań kompetencyjnych pomiędzy szczeblami organizacji terytorialnej. Ogólnego wskazania "terenowych organów administracji państwowej" w art. 56 ustawy z 1980 r. nie można było więc traktować jako adresowanego tylko do organów stopnia gminnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ujęcie strony podmiotowej obowiązku określonego w art. 56 ustawy z 1980 r. odnosiło pierwotnie ten obowiązek do wszystkich terenowych organów administracji państwowych, w tym także do organów stopnia wojewódzkiego. Art. 58 pkt 1 tej ustawy powierzył Radzie Ministrów sprecyzowanie tego obowiązku w odniesieniu do sprawy ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach /Dz.U. nr 24 poz. 91/ też nie dokonało pełnego rozdziału obowiązków i zadań pomiędzy organy gminne i organy wojewódzkie. W - podstawowym dla prowadzonej tu analizy - paragrafie 2 rozporządzenia tylko ust. 3 adresowany był wyłącznie do terenowych organów administracji stopnia podstawowego, natomiast ust. 1 i 2 mówiły ogólnie o "terenowych organach administracji państwowej". Ta różnica redakcyjna prowadziła do wniosku, że ust. 1 i 2 odnoszą się do szerszego kręgu podmiotów. Z kolei analiza szczegółowych zadań i obowiązków wymienionych w par. 2 ust. 2 pozwala na stwierdzenie, że większość z nich spoczywać musiało na organach administracji stopnia podstawowego. Niektóre jednak - a zwłaszcza par. 2 ust. 2 pkt 1, który nakazywał, by w projektach planów zagospodarowania przestrzennego i planów społeczno-gospodarczych uwzględniać zadania z zakresu ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami - dotyczyły także stopnia wojewódzkiego, bo plany społeczno-gospodarcze uchwalano na wszystkich szczeblach podziału terytorialnego. Art. 49 ust. 1 pkt 8 ówczesnej ustawy o radach narodowych zaliczał zresztą do zakresu działania wojewodów m.in. podejmowanie zadań mających na celu ochronę środowiska naturalnego, zapewnienie czystości i porządku.

Zasadniczych zmian nie przyniosła też reforma ustroju władz terenowych wprowadzona ustawą z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego. Prawdą jest, że art. 25 tej ustawy wprowadził domniemanie właściwości na rzecz rad narodowych /a więc i terenowych organów administracji/ stopnia podstawowego i wprowadził wymaganie, by kompetencje rad stopnia wojewódzkiego wynikały z ustawy. W nawiązaniu do tego przepisu ogólnego wskazano najważniejsze zadania gminnych /art. 26/ i miejskich /art. 27/ rad narodowych zaliczając do nich także ochronę środowiska, utrzymanie czystości i porządku, organizowanie wysypisk. Potwierdzało to zasadę koncentracji zadań, o których mowa w art. 56 ustawy z 1980 r., na szczeblu podstawowym, nie pozwalało jednak na twierdzenie, że szczebel ten stał się wyłącznie właściwym, a na organach stopnia wojewódzkiego przestały ciążyć jakiekolwiek obowiązki czy zadania z tego zakresu. Dość wspomnieć, że nadal obowiązek uchwalania planów społeczno-gospodarczych ciążył także na szczeblu wojewódzkim i także do organów wojewódzkich odnosić się więc musiał obowiązek z par. 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 1980 r. Nadal też pojęcie "terenowych organów administracji państwowej" odnosiło się zarówno do organów stopnia podstawowego, jak i stopnia wojewódzkiego.

Reforma samorządowa z 1990 r. wprowadziła istotne zmiany w organizacji władzy lokalnej. Z nowego ustawodawstwa zniknęło pojęcie "terenowych organów administracji państwowej", a zakres działania gmin został podporządkowany koncepcji rozdzielenia zadań własnych i zadań zleconych. Art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym dokonał wyliczenia najważniejszych zadań własnych gmin, m.in. zaliczając do nich "sprawy (...) utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych". Potwierdzało to istniejącą już wcześniej zasadę koncentracji tych zadań na szczeblu gminnym, ale nie rozstrzygało szczegółowych spraw kompetencyjnych.

Rozstrzygnięcie tych spraw zostało dokonane w tzw. ustawie kompetencyjnej /ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Ustawa ta najpierw wskazała, jakie zadania i kompetencje dawnych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przechodzą - jako zadania własne - do właściwości organów gminy /art. 1/, przy czym wyliczeniu temu nie nadano charakteru enumeratywnego. Następnie /art. 2/ ustawa wskazała, jakie zadania i kompetencje dawnych wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przechodzą - też jako zadania własne - do właściwości organów gminy. Art. 3 wskazywał, jakie zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przechodzą - jako zadania zlecone - do właściwości organów gminy. Art. 4 wskazywał, jakie zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, przechodzą - jako zadania zlecone - do właściwości organów gminy. Dalsze postanowienia ustawy kompetencyjnej określały zadania i kompetencje organów administracji rządowej /art. 5-7/ oraz wprowadzały liczne zmiany do przepisów obowiązujących, w tym /art. 26/ do ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Kwestie kompetencyjne unormowano też w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./, której art. 58 ust. 1 stanowił, że "do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej (...) stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom".

Na tym tle ogólnym Trybunał Konstytucyjny rozważył, w jaki sposób reforma ustroju i zakresu działania władz lokalnych wpłynęła na treść art. 56 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Art. 1 pkt 16 lit. "c" ustawy kompetencyjnej uznał za zadania własne gminy "zapewnianie warunków niezbędnych do ochrony środowiska przed odpadami oraz dbanie o utrzymanie porządku i czystości /art. 56 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska/". Potwierdzało to ogólną zasadę obciążenia gmin tymi zadaniami, ale nie mogło być traktowane jako przeniesienie na gminy wszystkich zadań i kompetencji wynikających z art. 56 ustawy z 1980 r., bo art. 1 ustawy kompetencyjnej odnosił się tylko do tych zadań i kompetencji, które należały "dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego". Nie można było więc traktować art. 1 pkt 16 lit. "c" ustawy kompetencyjnej jako przepisu przenoszącego do właściwości gminy tych, wynikających z art. 56 ustawy z 1980 r., zadań i kompetencji, które dotychczas należały do organów stopnia wojewódzkiego. Art. 1 ustawy kompetencyjnej ustalił tylko sukcesję zadań i kompetencji na poziomie gminnym, a nie pełnił roli ogólnej klauzuli kompetencyjnej. Przepis ten należy interpretować na tle wspomnianego wyżej art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o rządowych organach administracji ogólnej, który ustalił zasadę poziomej sukcesji zadań i kompetencji na poziomie wojewódzkim: należą one teraz do wojewodów, chyba że odrębne ustawy przekazują je organom samorządu /gminom/. Tym samym zadania, które - w myśl art. 56 ustawy z 1980 r. - można było przypisać terenowym organom państwowym stopnia wojewódzkiego przeszły - w braku unormowania szczególnego - do właściwości wojewody.

Takiego unormowania szczególnego nie można odnaleźć w postanowieniach art. 2-7 ustawy kompetencyjnej. W przepisach tych normuje się wprawdzie kwestie kompetencyjne na tle ustawy z 1980 r. /art. 2 pkt 4, art. 4 pkt 5 i art. 6 pkt 7/ nie dotyczą one jednak zadań, o których mowa w art. 56 tej ustawy. Unormowań szczególnych w tym zakresie nie zawierają też inne przepisy obowiązującego prawa. Prowadzi to do konkluzji, że żaden przepis szczególny nie wyłączył właściwości wojewody w stosunku do tych zadań z art. 56 ustawy z 1980 r., które przedtem należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.

Do takiej samej konkluzji doprowadza analiza art. 26 ustawy kompetencyjnej, który dokonał nowelizacji ustawy z 1980 r. na nowo wskazując podmioty, którym przysługują określone zadania i kompetencje w zakresie ochrony i kształtowania środowiska. W art. 26 przyjęto technikę legislacyjną polegającą na wskazaniu, jaki podmiot wstępuje w miejsce dotychczasowego określenia "organy administracji" lub "terenowe organy administracji państwowej" w poszczególnych przepisach ustawy z 1980 r. Niekiedy /np. pkt 3, 7, 9, 12 i 13/ formułę "terenowe organy administracji państwowej" zastąpiono formułą "organy administracji rządowej i organy gminy", co oznaczało zachowanie rozdziału zadań między szczebel gminny i administrację rządową. Niekiedy /pkt 10/ formułę "terenowe organy administracji państwowej" zastąpiono formułą "organy gminy", co oznaczało koncentrację danego zadania na szczeblu gminy, nawet jeżeli poprzednio należało ono też do organów stopnia wojewódzkiego. Art. 26 ustawy kompetencyjnej nie wprowadził jednak żadnych zmian do art. 56 ustawy z 1980 r., w jej tekście pozostało więc nadal sformułowanie "terenowe organy administracji państwowej". Nie jest rzeczą Trybunału Konstytucyjnego wnikać w przyczyny tego zaniechania ustawodawcy, zresztą art. 56 nie był jedynym przepisem, w którym pozostawiono starą terminologię /zob. np. art. 23 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 58 ust. 1/.

W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego pozostawienie niektórych przepisów ustawy z 1980 r. poza zmianami wprowadzonymi przez art. 26 ustawy kompetencyjnej należy rozumieć jako intencję pozostawienia dotychczasowego stanu prawnego. Takie przepisy należy więc odczytywać na tle ogólnych zasad podziału kompetencji między nowe organy lokalne.

Owe ogólne zasady podziału kompetencji zakładały, że dotychczasowe zadania i kompetencje organów stopnia wojewódzkiego przechodziły do właściwości gmin tylko wówczas, gdy stanowił tak jakiś przepis szczególny. Skoro takiego zewnętrznego przepisu szczególnego zabrakło w odniesieniu do zadań i kompetencji z art. 56 ustawy z 1980 r., a treść tego artykułu też nie została zmieniona, to należy przyjąć, że dotychczasowe zadania i kompetencje organów stopnia wojewódzkiego, które wynikały z art. 56, nadal pozostały we właściwości organów tego stopnia. Ani w ustawie kompetencyjnej, ani w innych przepisach prawa nie ma zaś podstaw, by przypisać je do właściwości gmin.

Podstaw takich nie stworzyły również postanowienia ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach /Dz.U. nr 132 poz. 622/. Nie odnoszą się one bowiem do kwestii usuwania odpadów i nie uchylają, ani nie nowelizują art. 56 ustawy z 1980 r. Uchylenie art. 56 i dokonanie ostatecznej koncentracji określonych w nim zadań na szczeblu gmin przewiduje dopiero projekt ustawy o odpadach, który znajduje się jednak jeszcze na wczesnym etapie prac sejmowych.

Wnioskodawcy podnoszą, że zastąpienie w tekście jednolitym pierwotnego określenia "terenowe organy administracji państwowej" przez określenie "organy gmin" stanowiło naruszenie par. 74 ust. 1 Zasad Techniki Prawodawczej, który zakazuje wprowadzania do tekstu jednolitego takich zmian, które nie wynikają wyraźnie z ustawy nowelizującej lub innych ustaw dotyczących nazwy lub właściwości organu. Trybunał Konstytucyjny podziela to stanowisko wnioskodawców i uważa, że prawidłowym rozwiązaniem byłoby pozostawienie w art. 56 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska określenia "terenowe organy administracji państwowej", tak jak pozostawiono je np. w art. 58 pkt 1 tej ustawy. Nie ma to jednak znaczenia decydującego dla rozstrzygnięcia Trybunału, bo - jak wskazywano już wielokrotnie w orzecznictwie - naruszenie Zasad Techniki Prawodawczej /które nie są aktem o randze ustawowej/ - tylko w wyjątkowych wypadkach może uzasadniać uznanie niekonstytucyjności badanej normy z uwagi na naruszenie procedury jej stanowienia.

Trybunał Konstytucyjny uważa też jednak, że zastąpienie w art. 56 pierwotnego określenia "terenowe organy administracji państwowej" przez określenie "organy gmin" doprowadziło do zmiany treści normatywnej tego przepisu. W świetle art. 1 pkt 16 lit. "c" ustawy kompetencyjnej redaktor tekstu jednolitego miał oczywiście prawo, by w art. 56 wskazać organy gmin jako podmioty zobowiązane do realizacji zadań określonych w tym przepisie. Jednakże nowa redakcja art. 56, polegająca na wymienieniu tylko "organów gmin" jako tych podmiotów zobowiązanych, oznacza, że przepis ten nie nakłada obowiązku realizacji określonych w nim zadań na jakiekolwiek inne podmioty, a więc że obowiązek tej realizacji koncentruje w całości na szczeblu gminnym. Tak sformułowany art. 56 nie daje podstaw, by wojewodom /innym organom administracji rządowej/ przypisywać jakiekolwiek obowiązkowe zadania w zakresie "zapewniania warunków organizacyjnych i technicznych niezbędnych dla ochrony środowiska przed odpadami oraz dbania o utrzymanie porządku i czystości na terenie objętym ich właściwością". To zaś nie znajduje oparcia ani w bezpośrednich nowelizacjach ustawy z 1980 r., ani też w przepisach ustawy kompetencyjnej bądź ustaw szczególnych.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustalona w tekście jednolitym treść art. 56 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska odbiega od treści wynikającej z kolejnych nowelizacji tej ustawy, jak też z ogólnych zmian ustawodawstwa w zakresie zadań i kompetencji władz lokalnych. Ograniczenie zakresu podmiotowego art. 56 tylko do "organów gmin" stanowi zwężenie jego treści, bo wyklucza możliwość uznania, że zadania wynikające z tego przepisu ciążą także na wojewodach jako prawnych następcach "terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego". Takie zwężenie zakresu podmiotowego art. 56 może nastąpić tylko w drodze ustawy. Skoro jednak zabrakło po temu podstaw ustawowych, to należy przyjąć, że źródłem owego zwężenia stała się wyłącznie nieprawidłowość zredagowania tego artykułu w ustalonym przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa jednolitym tekście ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Tym samym obwieszczenie Ministra /którego integralną częścią jest załącznik podający jednolity tekst ustawy/ nabrało charakteru normatywnego w tej części, w której doprowadziło ono do zwężenia zakresu podmiotowego art. 56.

Trybunał Konstytucyjny wskazywał już wyżej, że obwieszczenie ministra nie może zmieniać /ingerować w treść normatywną/ ustawy. Jest to oczywiste zarówno na tle zasady państwa prawnego i zasady podziału władz /z których to zasad między innymi wynika wyłączność parlamentu do stanowienia norm o randze ustawy/, jak też zasady legalizmu /z której wynika, że organ państwowy może działać tylko wtedy, gdy prawo mu na to zezwala/. Na tej podstawie Trybunał Konstytucyjny podziela zarzut wnioskodawców, że doszło do naruszenia art. 1 MK oraz art. 1 i art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.

W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny nie uważa już za potrzebne rozstrzygać zarzutu naruszenia art. 73 ust. 2 MK, gdyż nie miałoby to wpływu na podjęte orzeczenie.

Orzeczenie TK nie odnosi się bezpośrednio do ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jego adresatem nie jest więc Sejm RP. Orzeczenie odnosi się do obwieszczenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w tym fragmencie, w którym nabrało ono treści normatywnej. Tym samym do charakteru orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i do zasad jego wykonywania stosują się postanowienia art. 33a ust. 3 przepisów konstytucyjnych i art. 8 - 10 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.