Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1036/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 130 , 134
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Wojewody z dnia 27 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] Starosta K. orzekł:

- w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz Pana S.K. s. M. i K. w wysokości 489 258 zł za nieruchomość oznaczoną jako parcela katastralna l. kat. [...] o pow. 0,0693 ha, objętą księgą wieczystą nr [...] położoną w b. gm. kat.B. , wchodzącą w skład działki nr [...] o pow. 0,5416 ha obr. [...] m. K. , zajętą pod drogę gminną, ulicę [... ] w K. , co potwierdzone zostało w decyzji Wojewody z dnia 31 sierpnia 2007 r. znak[...] , sprostowanej postanowieniem z dnia 4 czerwca 2008 r.,

- w pkt 2 o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w pkt l decyzji na rzecz A. s.M. i K. ,

- w pkt 3 o tym, że do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Prezydent Miasta K. , działający w imieniu Gminy K,

- w pkt 4 o sposobie i terminie zapłaty wskazanej wyżej kwoty.

Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 4 czerwca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. , który oszacował wartość jej 1 m2 na kwotę 706 zł.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Miejska K. podnosząc, iż jak wynika z opinii Biura Planowania Przestrzennego z dnia 20 lipca 2012 r. znak [...] działki nr [...] nr [...] i nr [...] obr.[...] , odpowiadające parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat.[...] , w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. znajdowały się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego PS17, Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej ZP 224, oraz Obszarze Tras Komunikacyjnych - ulice zbiorcze KT Z 1/2, natomiast wśród terenów przyległych do wymienionej nieruchomości przeważającym był Obszar Produkcji i Zaplecza Technicznego PS 17. Zdaniem Gminy Miejskiej K. rzeczoznawca majątkowy w sposób nieprawidłowy dokonał doboru transakcji przyjętych do porównania co spowodowało, iż wartość wycenianej nieruchomości została zawyżona.

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., póz. 267) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 23 lipca 2012 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego "opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż "organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzje zawarta w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły te konkluzje oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Wojewoda zauważył, że choć z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta K. dokonał oceny operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 4 czerwca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, to jednak szczegółowa analiza tej wyceny przez tutejszy organ nie pozwala na potwierdzenie zasadności tej oceny.

Autor sporządzonej wyceny nieruchomości wykonał operat szacunkowy podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przy założeniu, iż wycena dokonana została zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, według przeznaczenia nieruchomości odpowiadającego przeznaczeniu nieruchomości przeważającemu wśród gruntów przyległych cyt."pod zabudowę produkcyjną i zaplecza technicznego, a z uwagi na brak transakcji porównywalnymi gruntami obrębu 43 i sąsiednich dzielnicy K. –P. analizą objęto transakcje gruntami pod zabudowę kubaturową a wartość średniej skorygowano odpowiednią cechą rynkową ".

Powyższe poprzedzone było analizą lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, w wyniku której rzeczoznawca majątkowy nie stwierdził na lokalnym rynku wystarczającej liczby transakcji porównywalnymi nieruchomościami pod drogi publiczne.

Należy zauważyć, iż § 36 ust. 1 w związku z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera szczegółowe regulacje, określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne.

Ponadto, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W tym miejscu należy znaczyć, iż rzeczoznawca nie dokonał w operacie precyzyjnego określenia zasięgu rynku lokalnego obejmującego obręb nr [...] i sąsiednie dzielnicy K.-P. , co powoduje brak możliwości określenia terytorialnych granic analizowanego rynku nieruchomości.

Jednocześnie niezrozumiałym jest nie rozszerzenie analizowanego rynku lokalnego nieruchomości drogowych na pozostałe jednostki ewidencyjne Miasta K. tj. [...] , [...] ,[...] (co zgodne byłoby z definicją rynku lokalnego wskazaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1255/11 oraz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 537/08), jak również nie skorzystanie z możliwości rozszerzenia analizowanego rynku nieruchomości drogowych na rynek regionalny i obliczenie wartości zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym zasadnym byłoby w pierwszej kolejności określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, które były przedmiotem transakcji i dopiero po wnikliwym ustaleniu, iż rynek lokalny oraz regionalny transakcji drogowych nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, wzięcie do porównania transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Niezależnie od powyższego autor sporządzonej wyceny nieprecyzyjnie określił przeznaczenie nieruchomości wycenianej w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. obowiązującym w dniu określania stanu nieruchomości (29 października 1998 r.) w obszarze produkcji i zaplecza technicznego (ozn. symbolem PS 17), w kontekście informacji zawartej w piśmie Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z 20 lipca 2012 r. zgodnie z którym wyceniana nieruchomość w omawianej dacie położona była również w obszarze miejskiej zieleni publicznej (ZP 224), a także w obszarze tras komunikacyjnych - ulice zbiorcze (KT Z 1/2).

Ponadto rzeczoznawca nie zamieścił w operacie szacunkowym informacji o przeprowadzonej analizie tzw. zasady korzyści. Przepis art. 134 ust. 4 ugn, precyzyjnie obliguje rzeczoznawcę majątkowego do określenia czy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, czy też nie. Tym samym rzeczoznawca majątkowy nie może twierdzić, iż z jakiejkolwiek przyczyny nie był w stanie dokonać takiej analizy. Brak w operacie szacunkowym stwierdzenia, czy cel wywłaszczenia powoduje, bądź nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, skutkować będzie uznaniem operatu szacunkowego na temat opinii o wartości danej nieruchomości za wadliwy (por. opracowanie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej: Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych, Warszawa 2012, str. 94).

Niezależnie od powyższego zasadnym wydaje się uznanie wyjaśnień rzeczoznawcy w zakresie przyjętego rynku przeznaczonego pod tereny zabudowy mieszkaniowej i późniejsze skorygowanie różnicy przeznaczeń odpowiednią cechą rynkową. Niemniej jednak powinno to zostać poprzedzone szczegółową analizą rynku ukazującą różnicę pomiędzy wartością nieruchomości dla których przyjęte przeznaczenie pod tereny mieszkalnictwa jest przeznaczeniem podstawowym oraz rynku dla którego przeznaczenie mieszkaniowe jest przeznaczeniem dopuszczalnym.

Niezrozumiałym jest jednocześnie przyjęcie przez rzeczoznawcę w wykazie nieruchomości podobnych nieruchomości charakteryzującej się wielokrotnie większą powierzchnią niż powierzchnia nieruchomości wycenianej. Niewątpliwie cecha wielkość działki wpływa na wartość nieruchomości, z uwagi na fakt, iż została również przyjęta przez samego autora sporządzonej wyceny.

Równocześnie autor w sporządzonej wycenie w operacie szacunkowym nie wyjaśnił rozbieżności dot. wyposażenia nieruchomości w sieci techniczne, gdzie na str. 5 operatu wskazał, iż w dniu określania stanu, nieruchomość posiadała częściowe wyposażenie w sieci techniczne, co predysponowałoby ją do otrzymania zgodnie z przyjętą przez rzeczoznawcę skalą ocen tej cechy oceny średniej, a informacjami zawartymi w piśmie autora wyceny z 26 kwietnia 2013 r. zgodnie z którymi wyceniana nieruchomość nie posiadała tylko jednej sieci (kanalizacji) co predysponuje ją do otrzymania oceny dobrej. Analogiczną ocenę rzeczoznawca przyjął dla omawianej cechy w tabeli nr 4 na str. 13 operatu.

Bez wątpienia wszystkie wskazane powyższej okoliczności dowodzą, iż dokonaną w ten sposób wycenę ocenić należy w sposób negatywny. Takie jej sporządzenie uznać należy za sprzeczne z przytoczonym na wstępie niniejszego uzasadnienia orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i obowiązującym Krajowym Standardem Wyceny Podstawowym nr 3, który stanowi m.in., iż "operat szacunkowy powinien być sporządzony zgodnie z przepisami prawa, standardami zawodowymi, zasadami dobrej praktyki zawodowej, powinien przedstawiać przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwi korzystającemu zrozumienie wyrażonych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii oraz jednoznaczną interpretację ".

Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego "1. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. 2. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku". Jak natomiast stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Równocześnie brak jest w operacie istotnych dokumentów jakie zgodnie z § 56 ust. 4 rozporządzenia winny być dołączone do operatu, a za jaki niewątpliwie uznać należy wyry s z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. dla nieruchomości przyległych do nieruchomości wycenianej, według stanu na dzień 29 października 1998 r.

Dodatkowo odnosząc się do treści pisma rzeczoznawcy majątkowego J.W. z dnia 21 maja 2013 r. (data wpływu do Wojewody ) stanowiącego odpowiedź na pisma tutejszego organu: z dnia 14 lutego 2013 r. oraz z dnia 15 kwietnia 2013 r., w którym biegły stwierdził, iż choć dane kilku spośród transakcji wziętych przez niego do porównania (które to dane zostały przez niego zaczerpnięte z rejestru cen prowadzonego przez Wydział Geodezji i Katastru Urzędu Miasta K. ) nie są zbieżne z ich rzeczywistym stanem wynikającym z treści aktów notarialnych, to jednak w sytuacji gdyby wziąć do porównania trzy wybrane z pozostałych nieruchomości (stosując metodę porównywania parami), ostateczna wartość różniłaby się od wartości oszacowanej w operacie z dnia 4 czerwca 2012 r. "mniej niż dopuszczalny błąd" (wyniosłaby 489 646 zł), tutejszy organ zauważa, iż niezależnie od szeregu innych uchybień obecnych w wycenie, które opisano szczegółowo powyżej, nie jest możliwym tego typu konwalidowanie wadliwie wykonanego operatu szacunkowego opierającego się na niezgodnych z rzeczywistym stanem transakcjach, poprzez porównawcze wykazywanie, że przy ich pominięciu, wynik wyceny i tak byłby zbliżony do tego uzyskanego w wyniku ich przyjęcia. Konieczne jest bowiem podkreślenie, iż operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., jest dokumentem sformalizowanym, który musi stanowić pewną logiczną i kompletną całość (spełniającą ponadto pewne podstawowe wymogi w zakresie rzetelności i staranności), co w konsekwencji niezbędne jest by przypisać mu wiarygodność a tym samym moc dowodową.

Mając na uwadze wskazane powyższej okoliczności dokonując, zgodnie z art. 80 k.p.a. oceny sporządzonej wyceny nieruchomości, organ odwoławczy zauważył, iż ww. operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a tym samym nie może zostać oceniony jako prawidłowy i być wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania.

W związku z powyższym zachodzi konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem pozyskania nowego, prawidłowego operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z przepisami prawa normującymi kwestię sporządzania operatów szacunkowych.

Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji" (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 226/10, publ. - LEX nr 745181).

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.K. wnosząc o uchylenie decyzji II instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił"

1. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący;

2. rażące naruszenie art. 80 i 84 k.p.a. oraz art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm.,) poprzez dokonanie ustaleń wymagających wiadomości specjalnych i bezpodstawne uznanie, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu,

3. rażące naruszenia § 3 ust. 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, że analiza rynku lokalnego powinna obejmować obszar całego Miasta K. , podczas gdy przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnej do wycenianej, zaś pierwszym z kryterium "podobieństwa" jest położenie nieruchomości, a tym samym dokonywanie analizy transakcji z obszaru całego Miasta K. prowadziłoby do porównywania nieruchomości, które nie są podobne z uwagi na położenie.

W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda przyjął, iż ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 4 czerwca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. JW. , który oszacował wartość jej 1 m2 na kwotę 706 zł. Pomimo uznania przez Starostę K. wskazanego wyżej operatu za prawidłowy organ odwoławczy dowód ten odrzucił, stwierdzając, iż jest on niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Na stępie wskazać należy, iż operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustalone w tym zakresie orzecznictwo, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania swojej wiedzy specjalistycznej. Ocena operatu szacunkowego, jako dowodu w sprawie administracyjnej, będącego równocześnie opinią w rozumieniu art. 84 kpa, przez organ administracji nie jest więc możliwa w tym zakresie.

Wojewoda w prowadzonym postępowaniu odwoławczym przekroczył swoje uprawnienia w opisanym zakresie, czym rażąco naruszył wskazane przepisy, co z kolei miało wpływ na wynik sprawy. Zarzuty stawiane przez organ II instancji w uzasadnieniu do skarżonej decyzji stanowią, bowiem polemikę z ustaleniami biegłego nie popartą żadnym rzetelnym dowodem.

W uzasadnieniu tym Wojewoda stwierdza, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nie rozszerzył analizowanego rynku lokalnego nieruchomości drogowych na pozostałe jednostki ewidencyjne Miasta K. tj. [...] oraz nie skorzystał z możliwości rozszerzenia analizowanego rynku nieruchomości na rynek regionalny.

Odnośnie rozszerzenia analizowanego rynku nieruchomości na rynek regionalny wskazać należy - za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt: I SA/Wa 1619/09 - iż odwołanie się przez rzeczoznawcę majątkowego do rynku regionalnego, obejmującego swoim zasięgiem całe województwo musi być uzasadnione specyfiką badanej nieruchomości i rynku, na którym się znajduje. W opisywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy, opierając się na wiedzy specjalnej, nie uznał za uzasadnione sięganie do rynku regionalnego. W tym miejscu warto wskazać, iż w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt: IOSK 488/11 sąd stwierdził, że przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 tego rozporządzenia. Przepis ten, wskazujący na możliwość odwołania się od rynku regionalnego, nie ma więc zastosowania w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym. Zarzut Wojewody w tym zakresie jest więc sprzeczny z cytowanymi przepisem, a jak wskazano wyżej, jeśli organ II instancji miał odnośnie przyjętego rozwiązania wątpliwości winien wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego.

Podobnie w sprawie przyjętego w ocenianym operacie szacunkowym obszaru rynku lokalnego Wojewoda dokonał oceny z naruszeniem art. 80 i 84 kpa oraz art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie rodzaju rynku oraz jego obszaru w danym przypadku wymaga wiedzy specjalnej i poparte jest doświadczeniem rzeczoznawcy majątkowego. Organ administracji nie jest władny do polemiki w tym zakresie, winien natomiast -jak była wcześniej o tym mowa -podporządkować się normie określonej w powołanym art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Potwierdza to ustalone w tym zakresie orzecznictwo. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013r., sygn. akt: I SA/Wa 2242/12 czytamy, iż "w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 rozporządzenia). Ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje, jaki rynek jest w jego ocenie miarodajny dla szacowanej nieruchomości.".

Również, jako niedozwoloną polemikę z opinią biegłego, jaką jest operat szacunkowy, niepopartą żadnym dowodem, uznać należy zarzuty organu II instancji dotyczące powierzchni nieruchomości wybranych do porównania oraz oceny wyposażenia nieruchomości w sieci techniczne. Zaznaczyć należy, że dla potrzeb wyceny, znajdują zastosowanie stosowne współczynniki korygujące. Wiedzę specjalną i odpowiednie instrumenty właściwego ich zastosowania, pozwalających na właściwą analizę a następnie dedukcję wskazanych okoliczności posiada biegły. Powyższe oznacza, że badanie nieruchomości o różnych powierzchniach, z uwzględnieniem właściwych instrumentów wyceny, nie oznacza, że do porównania przyjęto nieruchomości, które nie są do siebie podobne, co zdaje się sugerować organ II instancji w swoim orzeczeniu.

Podsumowując powyższe rozważania Skarżący wskazał, że to, czy rzeczoznawca majątkowy właściwie dobrał nieruchomości do porównania ze względu na cechy podobieństwa, w tym z właściwie ocenionego rynku (a więc, czy przeprowadzona analiza rynku była rzetelna), to są zagadnienia stanowiące element warsztatu zawodowego rzeczoznawcy majątkowego, który może być weryfikowany tylko przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawco w majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Niezależnie od powyższego, tj. naruszenia w skarżonej decyzji art. 80 i 84 kpa oraz art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaznaczyć należy, za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: I SA/Wa 2498/12, iż dla podważenia wartości dowodowej operatu szacunkowego nie jest wystarczające dokonanie przez organ odwoławczy ustalenia o uchybieniach, jakie jego zdaniem on zawiera. Niezbędne jest dodatkowe ustalenie i zbadanie, czy uchybienia te miały wpływ na wysokość odszkodowania; sąd w powyższej sprawie stwierdził bowiem, że uchybienia nie mające takiego wpływu nie mogą po wodować odrzucenia dowodu w tej kategorii spraw i uznania go za wadliwy.

Nie można zgodzić się także z zarzutami Wojewody , iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nieprecyzyjnie określił przeznaczenie ocenianej nieruchomości w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego oraz nie zamieścił informacji, czy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie wartości, czy też nie. Informacje te zostały zamieszczone w operacie szacunkowym: odnośnie przeznaczenia w planie miejscowym na stronie 5 w pkt. 1.3, natomiast na stronie 5 w pkt. 1.2 wskazano, iż stan nieruchomości z dnia 29 października 1998 r. jest tożsamy z jej obecnym stanem, co wskazuje na brak zwiększenia wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji Wojewoda formułuje ponadto zarzut naruszenia przy sporządzeniu operatu szacunkowego w niniejszej sprawie § 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazano, iż do operatu nie dołączono wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. dla nieruchomości przyległych, według stanu na dzień 29 października 1998 r. Zarzut ten organ odwoławczy sformułował w wyniku nieprawidłowej i niewnikliwej oceny dowodu - operatu szacunkowego.

Zaznaczyć należy, iż wskazany przepis nie precyzuje, jakie są to dokumenty istotne. Również organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego w tym konkretnym przypadku uznał, iż dokument taki winien zostać dołączony do operatu. Przede wszystkim jednak operat szacunkowy zawiera odpowiednią informację na temat przeznaczenia w planie miejscowym nieruchomości przyległych do nieruchomości wycenianej (str. 5 pkt 1.3). Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta K. w omawianym zakresie jest dostępny na stronach internetowych Urzędu Miasta K. i nie można uznać, iż z powodu nie załączenia wyrysu z tego dokutemu organ odwoławczy nie był w stanie dokonać prawidłowej oceny tego dowodu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona prawidłowa a tym samym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji, wskazując na błędy operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Materialno-prawną podstawę orzeczenia organu I Instancji stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z ust. 1 art.73 w/w ustawy - nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające decyduje zatem jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te mają charakter tak pozytywny - pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, jak i negatywny - Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie mogły być właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 omawianej ustawy). Zgodnie z wymienionym wyżej art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.

Stosownie zaś do art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa władania gruntem". Zatem w kwestii sposobu ustalenia i wypłacenia odszkodowania będą miały zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w tym art. 130 powołanej ustawy. Przepis ten wymaga dla ustalenia wysokości odszkodowania uzyskania opinii rzeczoznawcy. W myśl natomiast art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości.

Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz .2109 ze zmianami), przepisy ust. 1-4 tego paragrafu stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

Stosując zatem odpowiednio § 36 ust. 1 – 4 należy stwierdzić, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę określa się, przyjmując stan nieruchomości na dzień 29 października 1998r., ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy tj. z uwzględnieniem rodzaju i położenia nieruchomości oraz przeznaczenia w planie miejscowym, na podstawie dostępnych danych o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z ust. 2 § 36, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z powyżej cytowanymi regulacjami, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Zgodnie natomiast z ust. 3 § 36, w wypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenie pod drogę), powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień 29.10.1998r. była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Z akt sprawy wynika, że organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawcy majątkowemu J.W. . Operat szacunkowy dla przedmiotowych działek, w wersji stanowiącej podstawę wydania decyzji został sporządzony w dniu 4 czerwca 2012r. m.in. w oparciu o powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., z uwzględnieniem jego nowelizacji, która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011r. i zmieniła brzmienie § 36. Z operatu wynika, że wartość rynkową oszacowano przy uwzględnieniu rodzaju nieruchomości (nieruchomości gruntowe niezabudowane), lokalizacji, sąsiedztwa, dostępności komunikacyjnej, wielkości powierzchni, warunków fizjograficznych, możliwości zagospodarowania działki. Przyjęto populacje 14 transakcji i zastosowano podejście porównawcze – metodą korygowania ceny średniej. Nieruchomości dobrane zostały według przeznaczenia nieruchomości odpowiadającego przeznaczeniu nieruchomości przeważającemu wśród gruntów przyległych ."pod zabudowę produkcyjną i zaplecza technicznego". Z uwagi na brak transakcji porównywalnymi gruntami obrębu 43 i sąsiednich dzielnicy K. –P. analizą objęto transakcje gruntami pod zabudowę kubaturową a wartość średniej skorygowano odpowiednią cechą rynkową. Rzeczoznawca majątkowy nie stwierdził na lokalnym rynku wystarczającej liczby transakcji porównywalnymi nieruchomościami pod drogi publiczne.

Jednak rzeczoznawca nie określił w operacie rynku lokalnego, pośrednio można się domyślać, że jest to obręb [...] i ewentualnie obręby sąsiednie. Nie jest to ustalenie prawidłowe. Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w tej sytuacji w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 626/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08).

Z ww. regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pojęcie "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań - to przestrzeń całego miasta a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Tego rodzaju inwestycje służą całemu miastu, a nieruchomości, na których inwestycje te są zrealizowane, stanowią formę zagospodarowania przestrzeni miasta a nie tylko jego dzielnicy. Z tego też powodu ich wartość musi być odnoszona do wartości innych nieruchomości, mających znaczenie dla danego miasta jako całości. (tak NSA w wyroku z dnia 22 maja 2012r. sygn. I OSK 701/11).

Tym samym rację ma Wojewoda, że w pierwszej kolejności należy określić wartość rynkową wycenianej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, które były przedmiotem transakcji i dopiero po ustaleniu, iż rynek lokalny oraz regionalny transakcji drogowych nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, wzięcie do porównania transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Nie są również zatem zasadne podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia § 3 ust. 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości, poprzez wadliwe przyjęcie że analiza rynku lokalnego powinna obejmować obszar całego miasta K .

Racje ma również organ wskazując, ze rzeczoznawca nieprecyzyjnie określił przeznaczenie nieruchomości wycenianej w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. obowiązującym w dniu określania stanu nieruchomości (29 października 1998 r.) w obszarze produkcji i zaplecza technicznego ( PS 17), a to wobec informacji z Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z 20 lipca 2012 r. zgodnie z którą wyceniana nieruchomość w ww. dacie położona była również w obszarze miejskiej zieleni publicznej (ZP 224), a także w obszarze tras komunikacyjnych - ulice zbiorcze (KT Z 1/2). Okoliczności te mogły mieć wpływ na wynik wyceny. Trzeba się też zgodzić z uwagami organu, że nieruchomości podobne przyjęte przez rzeczoznawcę w istocie "podobne" nie są, gdyż ich powierzchnia w sposób zasadniczy odbiega od nieruchomości wycenianej. Nie jest natomiast usprawiedliwione stanowisko organu co do rozbieżności dotyczących wyposażenia nieruchomości w sieci techniczne. Zdaniem sadu określenia "częściowe wyposażenie w sieci techniczne" i " brak jednej sieci (kanalizacji)" nie są wzajemnie sprzeczne czy wykluczające się. Niemniej ta akurat okoliczność nie jest jedyną czy najważniejszą przyczyną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, dlatego odmienny pogląd Sądu w tym zakresie nie ma wpływu na ocenę decyzji jako całości.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości zatem podziela zastrzeżenia organu II Instancji dotyczące operatu szacunkowego, który stał się podstawą rozstrzygnięcia organu I Instancji.

Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia art. 80 i art. 84 KPA w związku z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie ustaleń wymagających wiadomości specjalnych i bezpodstawne uznanie, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat nie może stanowić podstawy ustalania odszkodowania, należy uznać za chybione i niczym nie uzasadnione. Sporządzenie operatu szacunkowego w oczywisty sposób wymaga wiedzy i stosownych uprawnień zawodowych. Niemniej jednak zasady i reguły sporządzania operatu szacunkowego opierają się na kryteriach prawnych, określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzeniach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Są to kryteria które poddają się ocenie czysto prawnej, niewymagającej wiadomości specjalnych. Co więcej organ ma nie tylko prawo ale również obowiązek (i jest to pogląd w orzecznictwie i doktrynie niesporny) dokonać oceny środka dowodowego jakim jest operat szacunkowy. Oceny tej organ dokonuje pod kątem zgodności lub niezgodności operatu z prawem czyli ww. wymienionymi przepisami ustawy i rozporządzenia. Wojewoda szczegółowo w obszernym i klarownym uzasadnieniu decyzji wskazał, dlaczego operat nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie i jakie przepisy narusza. Ocena ta Wojewoda nie wyszedł poza dopuszczalne ramy oceny środka dowodowego wymagającego wiadomości specjalnych. Gdyby zaakceptować pogląd skarżącego co do braku możliwości kwestionowania operatów szacunkowych, tylko dlatego, ze sporządza je osoba posiadająca szczególne kwalifikacje, to należałoby również przyjąć, że osoby na rzecz których odszkodowanie jest ustalane nie mogłyby tego uczynić (zakwestionować operatu) nawet gdyby wycenia nieruchomości na nim oparta była rażąco i niesprawiedliwie niska.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.