Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 288/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono wyrok
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. G. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla wyrok z dnia 25 czerwca 2015 roku wydany w niniejszej sprawie; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. G. i A. M. solidarnie kwotę 254 (dwieście pięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A.M. i J. G., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania i stwierdził wydanie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] z naruszeniem prawa jednocześnie odmawiając uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" z siedzibą w P. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego (kategoria XVII), zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej oraz zewnętrznej instalacji wody, budowę zewnętrznej instalacji elektroenergetycznej NN, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej, wewnętrznej instalacji gazowej, totemu reklamowego, odtworzenie elewacji północnej willi "B", 26 miejsc parkingowych, zjazdu (kategoria IV) oraz rozbiórkę 7 budynków gospodarczych na działkach nr ewid. 58, 59/3, 59/4 i 65/2 zlokalizowanych przy ul. A nr 78/80 w P..

W dniu 5 lipca 2011 roku wpłynął do Starosty [...] wniosek A.M. i J. G. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę wniosku jego autorzy wskazali okoliczność, iż jako strony postępowania nie brali w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.").

Po rozpoznaniu wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] – na mocy art. 151 § 2 K.p.a. – odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż A.M. i J. G. są stronami z racji sąsiedztwa, lecz ich uzasadnione usprawiedliwione interesy położone są poza obszarem oddziaływania inwestycji więc nie może im przysługiwać uprawnienie do kwestionowania decyzji, dotyczącej budowy prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości. Organ uznał, oceniając wpływ inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji na legitymację wnioskodawców, że usytuowanie obiektu handlowego wraz z infrastrukturą nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu ich działki, wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. po wznowieniu postępowania w przypadku gdy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania A. M. i J. G., uchylił decyzję pierwszej instancji i orzekł o stwierdzeniu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa jednocześnie odmawiając jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w wyniku wznowienia postępowania, na skutek uznania odwołujących za strony postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ wyjaśnił, że argumenty przemawiające za jego stanowiskiem stanowią jednocześnie odpowiedź na zarzuty strony podniesione w odwołaniu. I tak, skarżący zarzucają, iż niweletę terenu, na którym położona jest inwestycja wobec nieruchomości odwołujących organ ustalił na podstawie map, nie sprawdzając, czy odzwierciedla ona istniejący stan nieruchomości. Tymczasem zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Za wszystkie rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym odpowiada jego autor. Ponadto w celu potwierdzenia prawidłowości przyjętych przez siebie rozwiązań projektowych, na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ administracji architektoniczno – budowlanej nie może badać zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i obowiązującymi normami, nie sprawdza także zgodności dołączonych do projektu budowlanego map ze stanem faktycznym nieruchomości. Załączona do projektu mapa jest częścią projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na mapie do celów projektowych, opracowanej na podstawie mapy zasadniczej i przyjętą do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto zadaniem organu jest sprawdzenie czy projekt budowlany sporządzony jest zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 ze zm.).

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w celu wyjaśnienia zarzutu nadmiernego hałasu organ pierwszej instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. o przeprowadzenie kontroli z pomiarami hałasu na nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym wybudowano sporny obiekt. Z przeprowadzonych pomiarów wynika, iż w punkcie pomiarowym nr 1 zlokalizowanym w odległości 0,8 m od północnej elewacji budynku mieszkalnego, mikrofon pomiarowy umieszczono na wysokości 1,5 m n.p. podłogi w świetle zamkniętego okna stwierdzono hałas na poziomie 41,9 dB. Natomiast w punkcie pomiarowym nr 2 zlokalizowanym w odległości ok 2,6 m od zachodniej granicy posesji na wysokości północnej granicy posesji ustalono hałas na poziomie 49,2 dB. Z tych pomiarów wynika, że otrzymane wyniki są niższe od dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826 ze zm.) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Odwołujący wnioskowali o dopuszczenie, jako dowodu prywatnej opinii w zakresie pomiaru hałasu emitowanego z terenu inwestycji pn. "Sprawozdanie z pomiarów hałasu przemysłowego emitowanego do środowiska". Ze względu na to, iż obydwie opinie różnią się w zakresie wniosków końcowych, w dniu 8 grudnia 2014 roku Wojewoda [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o interpretację wyników pomiarów i ewentualne wskazanie przyczyn powstałych różnic w pomiarach w obu opiniach. W przesłanej odpowiedzi Inspektor Ochrony Środowiska wskazał błędy i nieprawidłowości, które stwierdził w opinii odwołujących. Z tego też powodu organ odwoławczy jako dowód w sprawie przyjął opinię Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, do którego zadań należy m.in. współdziałanie w zakresie ochrony środowiska z organami oraz kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badanie stanu środowiska. Po uzupełnieniu materiału dowodowego Wojewoda [...] w dniu 15 stycznia 2015 roku powiadomił strony postępowania, zgodnie z art. 10 K.p.a., o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Do dnia wydania decyzji żadna ze stron nie skorzystała z tego prawa.

Organ odwoławczy formułując stanowisko w sprawie oparł się przede wszystkim na projekcie budowlanym i załączonych do niego uzgodnieniach i opiniach. Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu, będąca elementem projektu budowlanego, wykonana została na mapie sytuacyjno – wysokościowej zaewidencjonowanej – stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku – w powiatowym zasobie geodezyjno – kartograficznym. Z tego powodu organ nie miał podstaw negować informacji zawartych w ww. dokumentach. Z tego też powodu bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały zeznania świadka zgłaszanego przez odwołujących w osobie R. G. na okoliczność braku prac gruntowych na terenie inwestycji przed 2010 rokiem i różnicy poziomów terenu przed 2010 rokiem.

Fakt braku udziału stron – A. M. i J. G. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Innymi słowy, nawet gdyby wskazane osoby brały czynny udział w postępowaniu wydana decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, co – stosownie do art. 146 § 2 K.p.a. – przesądza o tym, iż nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W sprawie bezspornie zaistniała przesłanka określona wart. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. A. M. i J. G. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. M. i J. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie autorów skargi w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez dobrowolne oraz niekompletne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności polegające na oparciu się wyłącznie na mapie dołączonej do projektu budowlanego, jako dowodu wskazującego na brak powstania różnicy poziomów gruntów w związku z robotami budowlanymi, nie sprawdzając czy odzwierciedlała ona istniejący wówczas stan nieruchomości i pominięcia w tym zakresie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadka, a nadto sprzeczność z tymi ustaleniami faktu, iż w projekcie inwestycji wskazuje się na konieczność wymiany gruntów nasypowych, co wskazuje na brak wykonania prac niwelacyjnych przed rozpoczęciem inwestycji oraz naniesieniu danych o różnicach terenu na mapach z 2011 roku i 2012 roku. Organ także błędnie przyjął, iż wynik pomiaru hałasu wykonany na zlecenie organu wskazuje na rzeczywisty poziom hałasu, podczas gdy w trakcie wykonywania badania nie wykonywano dostaw towarów, co jest głównym źródłem hałasu, a nadto badania były wykonywane w okresie letnim, we wtorek, kiedy natężenie ruchu klientów jest najmniejsze, co potwierdzają prywatne wyniki pomiaru hałasu. Zdaniem skarżących, w sprawie naruszono także art. 76 § 3 K.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów przeciwnych wobec mapy sytuacyjno – wysokościowej zaewidencjonowanej dnia 15 października 2008 roku, w szczególności zeznań R. G. oraz szkiców inwetaryzacyjnych z 2011 i 2012 roku. W sprawie doszło także do uchybienia treści art. 107 § 3 w zw. z art. 8, 11 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których organ uznał opinię przedstawioną przez skarżących za nieprawidłową i odmówił jej mocy dowodowej, opierając się wyłącznie na opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie pomiaru hałasu oraz braku ustosunkowania się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis art. 107 § 1 K.p.a. organ naruszył, bowiem sentencja decyzji jest sprzeczna z uzasadnieniem, poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i równoczesnym uznaniu w uzasadnieniu zasadności decyzji Starosty [...]. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo naruszenia przepisów postępowania wyżej wskazanych, które skutkować powinno uchyleniem tej decyzji, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skarżący jednocześnie wnieśli o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci zdjęć terenu inwestycji z dnia 12 stycznia 2011 roku i z dnia 5 marca 2015 roku na okoliczność powstania różnicy poziomów terenu na działce skarżących i działce na której powstała inwestycja, dopiero w związku z pracami budowalnymi na nieruchomości inwestora, nagrania wideo wskazującego dostawę towarów, na okoliczność czasu jej trwania i emisji hałasu w trakcie tej czynności.

W motywach skargi jej autorzy wskazali, iż dwie okoliczności, które powinny skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. powstanie wskutek prac budowlanych różnicy terenu między nieruchomością skarżących, a terenem inwestycji oraz generowanie nadmiernego hałasu w związku z eksploatacją terenu.

W kwestii niwelety terenu skarżący wskazali, iż organy obu instancji oparły się w tym zakresie wyłącznie na mapach, które stanowiły załączniki do projektu budowlanego. Ze stanowiska tego wynika, iż organ przyjmuje za wyłączny dowód w zakresie poziomów gruntów dokument sporządzony na rzecz jednej ze stron i stwierdza, iż nie może kwestionować ustaleń tam poczynionych. Brak jest w tym zakresie zbadania innych dokumentów czy przesłuchania świadków, choć na organie ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Za stanowiskiem, iż organ powinien nie opierać się wyłącznie na mapie przemawia już sama treść projektu budowlanego, w którym wskazuje się na konieczność wymiany gruntów nasypowych. Jeżeli zatem z projektu budowlanego, jak i ze szkiców z 2011 i 2012 roku wynika potrzeba dokonania prac gruntowych nie można stwierdzić, iż prace w tym zakresie wykonano w 2001 roku. Na okoliczność istnienia różnicy wysokości wskazują załączone do skargi zdjęcia wykonane obecnie i w 2011 roku. Nadto, organ drugiej instancji pomimo złożenia wniosku nie przesłuchał świadka w zakresie ustalenia momentu powstania różnicy terenów. Z tego wynika, iż organ przyjął za podstawę ustaleń faktycznych wyłącznie jeden dowód, nie próbując potwierdzić tej okoliczności także na podstawie innych dowodów, pomijając wnioski złożone przez stronę, a w konsekwencji dokonał błędnych ustaleń faktycznych, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a., które nakazują organom zgromadzić, pełny materiał dowodowy i dopiero na jego podstawie dokonać ustaleń faktycznych.

Organ odwoławczy wskazał, iż poziom gruntów ustalił na podstawie mapy sytuacyjno – wysokościowej zaewidencjonowanej dnia 15 października 2008 roku, co w opinii Wojewody [...] spełnia wymóg z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 ze zm.), zatem uznał, iż takowa mapa jest dokumentem urzędowym w myśl art. 76 § 1 i 2 K.p.a. Jednakże nawet jeżeli uznać ww. mapę za dokument urzędowy to, zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a., nie wyłącza to możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu, zatem organ powinien przeprowadzić dowód z zeznań R. G. oraz szkiców inwetaryzacyjnych z 2011 i 2012 roku.

W zakresie nadmiernej emisji hałasu organ oparł się na badaniach przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł., czyli na badaniach wykonanych w dniu, w którym nie było dostaw towarów, a właśnie dźwięki emitowane przez wielkogabarytowe samochody ciężarowe dowożące towary oraz hałas generowany w trakcie rozładowywania towaru powoduje znaczne przekraczanie dopuszczalnego prawem poziomu hałasu. Nadto, pomiary zostały przeprowadzone w okresie wakacyjnym, we wtorek, kiedy liczba klientów jest znacznie niższa, niż w inne dni tygodnia i poza okresem wakacyjnym. Na okoliczność przedstawienia rzeczywistego poziomu hałasu skarżący przedstawili wyniki prywatnej opinii, które wskazują na znacznie wyższy poziom hałasu. Uwzględniając wagę tych opinii dla rozstrzygnięcia sprawy organ powinien powołać dodatkową opinię w celu ustalenia przyczyn tych rozbieżności lub inny sposób obiektywnie ustalić te przyczyny na podstawie innego dowodu o przeprowadzeniu którego powinien poinformować strony postępowania. Tymczasem organ, wbrew zasadzie praworządności (art. 6 K.p.a.) nie przeprowadził dodatkowego dowodu, a jedynie zwrócił się o zajęcie stanowiska przez podmiot, który sporządził opinię, bez poinformowania o tym stron postępowania. Działanie takie wykracza poza ramy postępowania dowodowego i uniemożliwia uczestniczenie w nim stron postępowania. Wojewoda [...] opierając się wyłącznie na jednej opinii uznał, iż druga z nich jest nieprawidłowa, czego nie wykazał w uzasadnieniu decyzji. Opinia przedstawiona przez skarżących została sporządzona przez profesjonalny podmiot, zatem uznanie jej za błędną i nieprawidłową wymaga wskazania, jakie konkretnie błędy ją dyskwalifikowały. Jeżeli spośród dwóch konkurencyjnych dowodów w sprawie wybiera ten mniej korzystny dla strony, to koniecznym jest, zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) i pogłębiania zaufania do organów (art. 8 K.p.a.) wskazać – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. – dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej opinii przedstawionej przez skarżącego. Nadto już sama analiza WIOS wskazuje, iż wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie organu wynoszą 41,9 dB i 49,2 dB, zatem jest to poziom na granicy dopuszczalności zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Organ drugiej instancji naruszył art. 107 § 3 K.p.a. także poprzez brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W końcu autorzy skargi wskazali, iż decyzja organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczna. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Równocześnie z uzasadnienia decyzji wynika, iż Wojewoda podzielił stanowisko Starosty. Tymczasem uzasadnienie powinno wykazywać zasadność samego rozstrzygnięcia, czyli wyjaśnienie dlaczego uchylono decyzję Starosty, podczas gdy w sprawie brak jest zgodności między sentencją, a uzasadnieniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. i A. M. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził również, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania oraz zwrócił skarżącym nadpłacony wpis sądowy. W motywach wyroku wskazano, że kwestionowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem z dołączonych do sprawy akt administracyjnych wynika, iż została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego z uchybieniem terminu do jego wniesienia, który nie został przywrócony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A. M. i J. G. oraz Wojewoda [...].

Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a., art. 134 K.p.a. i art. 57 § 1 i § 5 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji, ze względu na rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego bez zachowania terminu, podczas gdy termin do wniesienia odwołania został przez skarżących zachowany, bowiem decyzję odebrano w dniu 23 września 2014 r., a nie jak mylnie przyjął sąd I instancji w dniu 19 września 2014 r. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części, tj. w zakresie pkt 1-3 sentencji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postepowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Wojewoda [...] w skardze kasacyjnej zarzucił zakażonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 57 § 5 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organ odwoławczy niewłaściwie przyjął datę doręczenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] pełnomocnikowi skarżących, a przez to WSA uznał termin na złożenie odwołania jako niezachowany - tj. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 129 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 19 września 2014r., a termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 3 października 2014r. - tj. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

3. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez formalne rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego, zamiast wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

4. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 134 K.p.a. poprzez uznanie, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu i uwzględnienie skargi - tj. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że doręczenie decyzji organu I instancji z dnia [...] nastąpiło w dniu 23 września 2014r., nie zaś jak przyjął sąd 19 września 2014r. (w dniu 19 września 2014r. doręczono stronie postanowienie wydane w tej samej sprawie), co świadczy, ze odwołanie nadane w placówce pocztowej w dniu 7 października 2014r. zostało wniesione w terminie. Jednocześnie do skargi kasacyjnej dołączono odnaleziony w organie dowód doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 23 września 2014r.

Z powyższych względów organ administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na stan sprawy, a w szczególności wniesione skargi kasacyjne od wyroku, jaki został wydany w przedmiotowej sprawie w dniu 25 czerwca 2015r., niezbędnym stało się rozważenie dopuszczalności zastosowania art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: P.p.s.a.) wprowadzonego przez art. 1 pkt 52 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2015r., poz.658) z dniem 15 sierpnia 2015r. W myśl wskazanego przepisu, jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Skład orzekający na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015r. stwierdził dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie postępowania autokontrolnego w trybie art. 179a P.p.s.a. i tym samym skierowano sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Rozważając przedstawioną przez strony argumentację, a w szczególności zważywszy na dołączenie do skargi kasacyjnej, a tym samym do akt sprawy, zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji pierwszoinstancyjnej, której akta administracyjne przedstawione sądowi przed wydaniem wyroku z dnia 25 czerwca 2015r. nie zawierały, uznać należało, że podstawy skarg kasacyjnych są oczywiście usprawiedliwione. Niewątpliwie, dołączony do skargi kasacyjnej organu dokument (zwrotne poświadczenie odbioru), potwierdza doręczenie decyzji organu I instancji w dniu 23 września 2014r., a tym samym wniesienie w dniu 7 października 2014r. odwołania w zakreślonym przepisem art. 129 § 2 K.p.a. – 14 dniowym terminie.

Powyższe obligowało sąd do uchylenia wyroku z dnia 25 czerwca 2015r. i zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu art. 179a P.p.s.a. uchylenie wydanego w sprawie wyroku skutkowało ponownym rozpoznaniem sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy sąd uznał wniesioną skargę za niezasadną.

Kontroli sądowoadministracyjnej poddana została, wskazana na wstępie, decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania i stwierdzająca wydanie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] z naruszeniem prawa jednocześnie odmawiająca uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wskazane rozstrzygniecie, wbrew zarzutom skargi, dotyczącym wewnętrznej sprzeczności decyzji uznać należy za prawidłowe.

W szczególności zauważyć należy, że decyzja Wojewody jest rozstrzygnięciem reformatoryjnym wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a, jako że organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wskazany przepis daje podstawę procesową do uchylenia wadliwej decyzji pierwszoinstancyjnej w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy nie może przy tym zmienić rodzaju sprawy, a więc w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Stwierdzenie przez Wojewodę podstaw do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] i braku przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. obligowało do zastosowania reguły przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i merytorycznego orzeczenia co do istoty. Przypomnieć również należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...]. Z kolei sposób zakończenia wznowionego postępowania uregulowany jest treścią przepisu art. 151 K.p.a. Stosownie do § 2 wskazanego przepisu, w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W sytuacji, gdy organ uznał, że w wyniku wznowienia postępowania, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.), to prawidłowo stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] z naruszeniem prawa, ze wskazaniem powodu nie uchylenia decyzji. W tej sytuacji, wobec prawidłowo przywołanych i zastosowanych przepisów art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 151 § 2 K.p.a., za nie mające znaczenia uznać należało nieprecyzyjne sformułowanie o "jednoczesnej odmowie uchylenia tej decyzji".

W przedmiotowej sprawie niesporna jest zasadność wznowienia postępowania. W przypadku powołania się przez stronę na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Organy uznały skarżących za stronę postępowania z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji - obiektu handlowego wraz z infrastrukturą, a także z uwagi na fakt, że ewentualne wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz wnioskodawcy.

W tym miejscu wskazać należy, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 673/10; wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 490/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 496/13 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym, tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. To, że akcentuje się kwestię ograniczeń w zagospodarowaniu terenu (w znaczeniu uregulowań administracyjno prawnych), nie może być utożsamiane jedynie z kwestią możliwych, czy przewidywanych immisji regulowanych wszak przepisami prawa cywilnego. W orzecznictwie wskazano, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu, w tym także normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2013r., sygn. akt II SA/Ol 48/13; wyrok NSA z dnia 14 października 2009r., sygn. akt II OSK 1596/08; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1296/10 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie utrwalony jest również pogląd, co zaznaczył Wojewoda, że wątpliwości co do przymiotu strony należy interpretować na korzyść osoby o taki status się ubiegającej.

W kontekście powyższego, za słuszne przyjąć należy stanowisko organu co do uznania, że skarżącym winien być przyznany status strony, co wskazuje, że w tym zakresie decyzja Starosty [...] z dnia [...] nr [...] zapadła z naruszeniem prawa.

Niemniej analiza zgromadzonego materiału dowodowego, jak również argumentacja prezentowana w kwestionowanym rozstrzygnięciu przemawia za słusznością konkluzji organu odwoławczego, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zdaniem sądu, organ przeprowadził stosowne postępowanie i wyjaśnił niezbędne okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że w toku postępowania wznowieniowego organ nie dokonuje ponownej oceny zebranego uprzednio w sprawie materiału dowodowego. Granice postępowania wznowieniowego zakreśla strona wskazując, jakie w jej ocenie zaistniały przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania. Organ zobowiązany jest więc do zbadania wyłącznie czy te przyczyny zaistniały, a jeżeli taki, jaki wpływ miały na wynik sprawy już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 272/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozważając w tym kontekście merytoryczny aspekt przedmiotowej sprawy, a w szczególności zarzuty co do zatwierdzonego projektu stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Wskazać również należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zatem wyłącznie kwestia legalności kontrolowanych aktów. W przypadku badania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotem kontroli nie jest merytoryczna poprawność sporządzonego projektu budowlanego. W zakresie, w jakim jego poprawność zależy od uwzględnienia wiedzy technicznej, kontrola sądu nie jest ani możliwa, ani dopuszczalna, odpowiedzialność w tym zakresie spoczywa bowiem na projektancie i osobach sprawdzających projekt (art. 20 ustawy). Nie podlega również ocenie w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, co należy wyraźnie zaznaczyć, wobec argumentów skargi, sposób, w jaki inwestor realizuje inwestycję, a w szczególności odstępstwa od projektu lub nieprawidłowości w procesie budowlanym, czy też w ramach eksploatacji obiektu.

W toku postępowania strona skarżąca akcentowała również nieprawidłowości projektowanej inwestycji w zakresie niwelety terenu i ponadnormatywnego hałasu emitowanego w związku z funkcjonowaniem obiektu. Kwestie te zostały, zdaniem sądu należycie wyjaśnione w toku postępowania. Abstrahując od faktu zasadności badania emisji hałasu emitowanego przez obiekt już zrealizowany i eksploatowany, to organ odnosząc się do podnoszonych zarzutów kwestię tę wyjaśnił, odwołując się do wyników pomiarów hałasu emitowanego do środowiska wykonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 29 lipca 2014r. (pismo WIOŚ z dnia 12 sierpnia 2014r.), wskazujących na brak przekroczenia norm przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku...Wbrew twierdzeniom skarżących organ odniósł się również do przedstawionej przez stronę prywatnej opinii w zakresie pomiarów hałasu, poddał ją weryfikacji przez uprawniony organ i wskazał dlaczego nie dał jej wiary.

Odnosząc się natomiast do zarzutu powstania różnicy w poziomach gruntów między terenem inwestycji a nieruchomością należącą do skarżących wskazać należy, że z mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do decyzji o pozwoleniu na budowę i części opisowej projektu budowlanego wynika, że różnica w poziomach terenu istniała już przed datą złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, co jednoznacznie potwierdzają stosowne zapisy i rzędne terenu (k. 31A, 114 projektu). Niewątpliwie przy tym, mapa dla celów projektowych zaewidencjonowana dnia 15 października 2008 r. w powiatowym zasobie geodezyjno-kartograficznym jest dokumentem o szczególnej mocy dowodowej, gdyż jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. Organ udzielający pozwolenia na budowę nie był uprawiony do kwestionowania prawidłowości przedmiotowej mapy i sprawdzania jej zgodności ze stanem faktycznym. Wskazać przy tym należy, że projekt budowlany nie przewidywał zmiany poziomu gruntów, a jedynie wymianę gruntów nasypowych (k.114, 220, 222 projektu). Natomiast ewentualne nieprawidłowości w zakresie wykonanych robót budowlanych, czy prac ziemnych, w szczególności z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego podlegają weryfikacji w odrębnym postepowaniu.

Reasumując, w ocenie sądu, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż wykładnia zastosowanych przepisów nie uchybia prawu w zakresie, w jakim mogłaby wpłynąć na wynik sprawy, powodując jednocześnie, że zaskarżoną decyzję należy ocenić w konsekwencji jako prawidłową. Podnoszone w skardze zastrzeżenia strony nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem, ale przede wszystkim na podstawie obwiązujących przepisów prawa i wywiązały się z podstawowych reguł postępowania.

W tej sytuacji sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

a.tp.