Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 708/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...][...] we [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli stanu technicznego budynku i sporządzenia ekspertyzy technicznej w tym zakresie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. o nr [...] na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Z 2017 r. poz. 1257) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej – budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...][...] we [...]:

przeprowadzenie kontroli przedmiotowego budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (przegląd 5 letni) – polegającej na sprawdzeniu stanu faktycznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia i sporządzenia z przeprowadzonej czynności stosownego protokołu,

sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...][...] we [...] – w szczególności odnoszącej się do stanu technicznego elementów konstrukcyjnych obiektu: "poziom posadowienia", ścian zewnętrznych i wewnętrznych, stropów (nad piwnicami, międzypiętrowych), dachu, elewacji budynku, obróbek blacharskich, odwodnienia obiektu, zawilgocenia przyziemia i piwnic, wentylacji piwnic, biegów schodowych. Ekspertyza powinna wskazywać przyczyny powstawania nieprawidłowości, ocenić ich wpływ na stan techniczny obiektu (bezpieczeństwo użytkowania i konstrukcje obiektu) oraz wskazać zakres i sposób usunięcia występujących nieprawidłowości, poprzez wskazanie konkretnych czynności (robót budowlanych) jakie należy wykonać, aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do odpowiedniego stanu technicznego.

Jednocześnie organ podkreślił, że ekspertyza techniczna powinna być sporządzona przez osobę/osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej bez ograniczeń, mogące sprawować samodzielnie funkcje techniczne w budownictwie. Do ww. opracowania należy załączyć dokumenty, potwierdzające posiadanie uprawnień oraz zaświadczenia, o przynależności osób sporządzających powyższe opracowanie do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.

Z przeprowadzonej kontroli należy sporządzić stosowny protokół, do którego należy dołączyć uprawnienia osób przeprowadzających ww. kontrolę (oryginały, bądź uwierzytelnione kopie) oraz zaświadczenia o przynależności do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, a następnie przedłożyć go wraz z ekspertyzą techniczną do tutejszego organu nadzoru budowlanego niezwłocznie po ich sporządzeniu.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podczas kontroli stanu technicznego opisanego wyżej budynku, która przeprowadzona została w dniu [...] marca 2018 r. stwierdzono następujące nieprawidłowości: elewacja frontowa nosi ślady zużycia (zabrudzenia, złuszczenia powłok), występują jej miejscowe spękania, gzyms wieńczący na elewacji uszkodzony z ubytkami. Obróbki blacharskiego objęte są korozją (obróbki zniszczone) oraz widoczne są ślady po rozebranych balkonach frontowych – obecnie istnieją portferentry. Inne nieprawidłowości to: elewacja podwórzowa z wielkopowierzchniowymi ubytkami tynków, spękania ściany w obrębie otworów okiennych, w obrębie nadproża jednego z okien znaczny ubytek (odsłonięta, skorodowana stalowa belka nadprożowa). Balkony podwórzowe z uszkodzonymi obróbkami. Konstrukcja drewniana dachu z widocznymi ze śladami zawilgoceń. Pokrycie dachowe bez oznak nadmiernego zużycia, kominy ponad dachem przemurowane. Biegi schodowe ze śladami zużycia technicznego (wytarte stopnice, ubytki tralek). Piwnice zawilgocone, zniszczone tynki i posadzka (na posadzce widoczne wilgotne plamy). Znaczna korozja stalowych desek stropowych w piwnicy (rozwarstwienia, korozja wżerowa). Podciąganie wilgoci w strefie przyziemia i piwnic. Opaska betonowa od podwórza uszkodzona.

Na podstawie powyższych ustaleń PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nieprawidłowości w stanie technicznym opisanego budynku, w toku którego pozyskał przedłożone przez Wspólnotę dokumenty z okresowej kontroli budynku. Odnosząc się do tych dowodów organ I instancji krytycznie ocenił protokół z przeglądu rocznego budynku nr [...] z 2017 r. sporządzony przez mgr inż. S. T. z uwagi na jego znikomą treść i ogólnikowe zapisy. W protokole nie wskazano rozmiarów zużycia lub uszkodzenia elementów budynku objętych kontrolą, metod i środków użytkowania elementów obiektu narażonych na szkodliwe działanie wpływów atmosferycznych i niszczące działanie innych czynników, zakresu robót remontowych i kolejności ich wykonywania, zakresu nie wykonywanych robót remontowych zaleconych do realizacji w protokołach z poprzednich kontroli okresowych (brak jest elementów wymaganych § 4 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 10.08.1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych). Zdaniem organu, protokół o takim stopniu ogólności i nie spełniający wymagań ww. rozporządzenia, nie ma wartości dowodowej w sprawie. Także protokół z przeglądu 5 letniego budynku sporządzony w sierpniu 2014 r., ze względu na znaczny upływ czasu, nie odzwierciedla – w ocenie PINB- aktualnego stanu faktycznego w zakresie stanu technicznego elementów obiektu wykazujących oznaki nadmiernego zużycia.

PINB w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy – uznał jednak, że stopień zużycia poszczególnych elementów budynku świadczy o wieloletnich zaniedbaniach jego współwłaścicieli polegających na braku wykonywania remontów i bieżących napraw (w zakresie elementów o nadmiernie pogorszonym stanie technicznym). Najbardziej widocznym przejawem zaniedbań jest znaczne zawilgocenie przyziemia i piwnic, korozja z rozwarstwieniem stalowych belek stropowych w piwnicy, pęknięcia ściany konstrukcyjnej od strony podwórza , stan elewacji budynku. Obecny stan techniczny przedmiotowego budynku jest nieodpowiedni i może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala jednak – zdaniem organu - na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, gdyż nie wyjaśnia on dokładnie stanu faktycznego sprawy. Dlatego niezbędne jest pozyskanie dodatkowego materiału dowodowego odnoszącego się do aktualnego stanu technicznego obiektu (elementów budzących wątpliwości), celem ustalenia zakresu robót jakie należy wykonać aby doprowadzić obiekt do odpowiedniego stanu technicznego. Wobec powyższego konieczne jest przeprowadzenie kontroli obiektu oraz sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy technicznej w zakresie wskazanym w przedmiotowej decyzji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Wspólnota Mieszkaniowa wniosła odwołanie, zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie stan technicznych budynku może spowodować stan zagrożenia dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że stan techniczny ww. obiektu nie tworzy nawet potencjalnej sytuacji zagrożenia dla dóbr w postaci zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia,

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się błędnym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie – w ocenie organu - z uwagi na wystąpienie stanu technicznego obiektu budowlanego mogącego spowodować zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz bezpieczeństw mienia niezbędnym jest przedstawienie przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...][...] ekspertyzy stanu technicznego obiektu podczas, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że bezzasadnym jest nakładanie fakultatywnego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej ww. budynku bowiem organ administracji publicznej dysponuje dowodowo relewantnymi dokumentami;

ewentualnie:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 62 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym objawiającym się w ocenie przedłożonych protokołów z przeglądu rocznego budynku nr [...] z 2017 r. oraz protokołu z sierpnia 2014 r.

Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji PINB z dnia [...] maja 2018 r. w całości i oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu strona podniosła, że organ nie wskazał w jaki sposób stwierdzone nieprawidłowości mogą spowodować potencjalne niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. Kolejno strona podkreśliła, że przedstawione protokoły nie utraciły swojej ważności, jednocześnie pozostając w pełni aktualnymi protokołami obrazującymi rzeczywisty stan przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej DWINB) utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję PINB.

Argumentując zajęte stanowisko DWINB, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i przytoczeniu treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego powtórzył dosłownie ocenę organu pierwszej wskazując, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że nieodpowiedni stan techniczny budynku przy ul. [...][...] może stanowić zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa mienia, ponieważ stwierdzono brak wykonywania remontów, bieżących napraw a także brak realizacji zaleceń zawartych w protokołach z okresowej kontroli obiektu (przeglądu rocznego i pięcioletniego). Organ powtórzył także, że widocznym przejawem zaniedbań jest znaczne zawilgocenie piwnic, korozja z rozwarstwieniem stalowych belek stropowych w piwnicy, pęknięć ściany konstrukcyjnej od strony podwórza, stan elewacji budynku. W związku z powyższym, bezsprzeczne – zdaniem organu odwoławczego – jest, że stan techniczny nieruchomości może powodować stan zagrożenia. Działanie organu I instancji ze środka dowodowego o którym mowa wart. 62 ust. 3 Pb jest niezbędne. Dołączone do akt sprawy protokoły nie są wystarczające aby stwierdzić aktualny stan techniczny budynku.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...][...] we [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez nieustosunkowanie się przez DWINB do zarzutów podniesionych w odwołaniu,

a w konsekwencji:

2.naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię objawiającą się przyjęciem, iż dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli budynku w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego oraz nałożenia fakultatywnego obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części – nie musi istnieć stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie stan techniczny nieruchomości położonej przy ul. [...][...] we [...] może spowodować stan zagrożenia dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych wynika, iż stan techniczny ww. nieruchomości nie tworzy nawet potencjalnej sytuacji zagrożenia dla dóbr w postaci zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia;

3.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się błędnym przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie – w ocenie organu - z uwagi na wystąpienie stanu technicznego obiektu budowlanego mogącego spowodować zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz bezpieczeństw mienia niezbędnym jest przedstawienie przez Wspólnotę Mieszkaniową ekspertyzy stanu technicznego obiektu, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że bezzasadnym jest nakładanie fakultatywnego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku przy ulicy [...][...] bowiem organ administracji publicznej dysponuje dowodowo relewantnymi dokumentami.

4.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że przedłożony przez stronę protokół z przeglądu rocznego budynku nr [...] z 2017 r. sporządzony został w sposób ogólnikowy z pominięciem zachowania należytej staranności pozostając nieaktualnym, z kolei protokół z okresowej kontroli stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, jego estetyki oraz otoczenia z sierpnia 2014 r. nie odzwierciedla aktualnego stanu faktycznego , co w ocenie organu pierwszej instancji uniemożliwia dokładne wyjaśnienie stanu technicznego przedmiotowego budynku, podczas gdy ww. dokumenty stanowią relewantny materiał dowodowy, który winien stanowić podstawę formułowania przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych.

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17,00 zł uiszczonej tytułem opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację na poparcie przedstawionych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga okazała się uzasadniona.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - skutkuje jej uchyleniem.

W analizowanej sprawie należy zwrócić przede wszystkim uwagę na zasadę dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.), z której wynika obowiązek nie tylko wydania dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz która zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumpcji przepisu do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. , sygn. akt II OSK 2720/11). Z omawianej zasady wynika zatem obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jego całokształcie. W celu natomiast właściwej jej realizacji, przepis art. 7 k.p.a nakłada nie tylko na organ I instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 k.p.a wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Podkreślić również należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Wynikający z art. 138 k.p.a. (w związku z art. 15 k.p.a.) wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada zatem na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony – w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W ocenie Sądu, organ II instancji nie sprostał podstawowym wymogom wskazanych przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest bowiem analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego i jednoznacznego ustalenia, czy wszystkie wymienione w osnowie decyzji (tiret drugi) organu I instancji elementy budynku znajdują się w takim (nieodpowiednim) stanie technicznym, który może spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, czy tylko niektóre z nich (a jeśli tak to które konkretnie). Uzasadnienie organu odwoławczego (poza częścią opisującą przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz podjęte przez niego czynności) ograniczone zostały w istocie do powtórzenia za PINB, że wskazane przez ten organ zaniedbania polegające na niewykonywaniu remontów, bieżących napraw i innych zaleceń wynikających z okresowej kontroli obiektu może stanowić o nieodpowiednim stanie technicznym obiektu i zagrożeniu dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia oraz do lakonicznego stwierdzenia, że bezsprzecznie stan techniczny obiektu może powodować stan zagrożenia, co zdaniem organu odwoławczego jest wystarczające dla niezbędności zastosowania środka dowodowego z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie DWINB skwitował zaś niczym nie popartym twierdzeniem, że dołączone do akt sprawy protokoły nie są wystarczające aby ustalić stan techniczny obiektu. Co istotne, w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji brak także odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu odnoszących się kwestii mających istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Zawarta w uzasadnieniu decyzji odwoławczej argumentacja wskazuje, że organ odwoławczy - wbrew obowiązkowi wynikającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania - nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie i dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 15 k.p.a. Słusznie strona skarżąca podnosi, że organ odwoławczy nie wykazał w jaki sposób stwierdzone przez organ I instancji nieprawidłowości (nie kwestionowane przez skarżącą) mogą spowodować potencjalne niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia oraz pozostają w hipotetycznym związku kauzalnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien, jak słusznie eksponuje to skarżąca, odnieść się do każdego ze stwierdzonych naruszeń stanu technicznego budynku przez pryzmat możliwości wystąpienia stanu zagrożenia poszczególnych dóbr prawem chronionych. Nie ulega wątpliwości, że to na organie, jak słusznie dalej podnosi pełnomocnik skarżącej, ciążył obowiązek wykazania i udokumentowania okoliczności faktycznych, które mogą spowodować opisane wyżej zagrożenia. Taka ocena jest istotna ze względu na brzmienie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. W oparciu o ten przepis organ nadzoru budowlanego ma możliwość zażądać od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego całego obiektu lub tylko jego określonej części. Tymczasem zakres nałożonego obowiązku wynikający z decyzji PINB budzić musi uzasadnione wątpliwości. Z osnowy tej decyzji wynika, że w zasadzie Wspólnota Mieszkaniowa zobowiązana została do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy obejmującej cały obiekt (poprzez zawarcie sformułowania "w szczególności"), natomiast w uzasadnieniu organ wskazuje, że "niezbędne jest pozyskanie dodatkowego materiału dowodowego odnoszącego się aktualnego stanu technicznego obiektu (elementów budzących wątpliwości)". Zacytowany zapis, jak też akta sprawy wskazują zatem, że tylko niektóre elementy budynku budzą wątpliwości organu co do stanu technicznego (organ wskazuje sam, że niektóre części budynku są w dobrym stanie technicznym jak np. pokrycie papowe, kominy). W takiej sytuacji organ odwoławczy winien rozważyć, czy zasadne jest nakładanie na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku sporządzenia ekspertyzy w istocie całego obiektu, czy może tylko określonych jego części mogących zagrażać życiu, zdrowiu ludzkiemu lub mieniu.

Organ odwoławczy, uchybił także obowiązkowi przeprowadzenia we własnym zakresie oceny dowodów które PINB odrzucił (protokołów z okresowych kontroli) stwierdzając tylko, że są one nie niewystarczające, co w oczywisty sposób prowadzi do naruszenia art. 80 k.p.a. Organ nie wyjaśnił z jakich względów dowody te uznał za niewystarczające i nie odniósł się do podnoszonych w tym względzie zarzutów odwołania, czym przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że całkowite odrzucenie protokołu z przeglądu okresowego 5-cio letniego (z maja 2014 r.) - który w chwili kontroli i orzekania nadal był aktualny i nie wykazanie przez organ czy a jeśli tak, to w jaki sposób i w jakim zakresie od wskazanej daty, pogorszył się stan techniczny obiektu – może być uznane za niezasadne. Protokół taki można by było pominąć, gdyby pomiędzy jego sporządzeniem a wydaniem rozstrzygnięcia minęło 5 lat a ponadto, gdyby w krótszym okresie od jego sporządzenia zaistniały takie okoliczności faktyczne o charakterze istotnym, szczególnym lub nadzwyczajnym (np. istotne szkody w obiekcie na skutek nawałnicy, pożaru itp.), które powodują, że ocena obiektu zawarta w ważnym protokole okresowym jest całkowicie nieprzydatna i nieaktualna ze względu na zupełną lub istotną zmianę stanu technicznego budynku lub jego części.

Sąd wskazuje, na utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że nałożenie na stronę obowiązku przeprowadzenia kontroli budynku także obowiązków dotyczących przedłożenia odpowiednich ekspertyz lub innych ocen technicznych następuje na podstawie art. 62 ust. 3 zawsze w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Natomiast na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego - organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Co istotne, koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika więc, że stanowi on instrument umożliwiający organom (architektoniczno-budowlanym jak i nadzoru budowlanego) sprawne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami. Postanowienie (w tym wypadku prawidłowo zawarte w decyzji) wydane w oparciu o omawiany przepis ma bowiem charakter dowodowy i takim celom służy. Przy czym, zaznaczyć trzeba, iż skorzystanie z uprawnienia określonego w ww. przepisie nie może być stosowane dowolnie i bez żadnych ograniczeń. Wskazuje na to wyraźnie brzmienie omawianego przepisu, w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości" i wymienia trzy kategorie przesłanek, od których uzależnia możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z treści tego przepisu bezspornie wynika więc także, że organ wydający postanowienie (w tej sprawie zawarte w decyzji) o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać istnienie w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części oraz jednocześnie ustalić że taki stan obecny obiektu (jego części) może zagrażać ludziom, mieniu lub środowisku. W niniejszej sprawie organ odwoławczy jedynie stwierdził ogólnie, że taki stan zagraża zdrowiu ludzi i mieniu, ale już nie wyjaśnił z czego wyprowadził to stwierdzenie.

Należy podkreślić, że żądanie od skarżących przedłożenia fachowej ekspertyzy co do całości obiektu mogłoby nastąpić dopiero po wykazaniu przez organ łącznie, że:

1) stan techniczny całego budynku jest nieodpowiedni,

2) taki stan może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, mieniu bądź środowisku,

3) i dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny winien wykazać, że nie jest w stanie we własnym zakresie ocenić i określić zakresu i sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości celem ich usunięcia i doprowadzenia obiektu do stanu odpowiedniego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że organy nadzoru budowlanego są organami o charakterze specjalistycznym w swojej dziedzinie. Zatem w każdym konkretnym postępowaniu powinny przede wszystkim dążyć do ustalenia stanu faktycznego za pomocą posiadanej wiedzy fachowej, a z pomocy ekspertów korzystać jedynie w uzasadnionych przypadkach i w uzasadnionym zakresie. Może się zdarzyć bowiem tak, że tylko w pewnych kwestiach organ nie jest w stanie fachowo ocenić stanu faktycznego i jego skutków. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, w której nadzór budowlany przerzucały każdorazowo w sposób nieuzasadniony na stronę wykonywanie swoich ustawowych obowiązków. Skorzystanie z pomocy osoby posiadającej wiedzę fachową w danej sytuacji musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości; omawiany przepis nie może być nadużywany (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r., II OSK 192/12). Żądając ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, mianowicie to, że organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy ci mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., II OSK 213/08).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję nie zastosował się do wymagań wynikających z przepisu art. 15 k.p.a. oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. i nie rozpoznał ponownie sprawy w jej całokształcie, ani też nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek swojego rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie przeprowadził merytorycznego postępowania i nie dokonał też analizy ani oceny materiału dowodowego ograniczając się tylko do powtórzenia (i to w sposób skrótowy) argumentacji organu I instancji. Uchybił tym samym także zasadom procesowym wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Uznając, że wykazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, zalecając jednocześnie aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględnił uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II swoje wsparcie znajduje w art. 200 i 205 § przywołanej ustawy.