Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 597/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a, art. 15c ust 1-5, art. 22 a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. Z. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. (data wpływu do organu) A. Z. zwróciła się do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu ww. wniosku podała, że półtoraroczny epizod służby w charakterze [...] w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w Z. i wykonywane w ramach tego stanowiska czynności w żaden sposób nie naruszały standardów demokratycznego państwa prawa, sprowadzały się bowiem do czynności technicznych. Podkreśliła, że przeważający okres jej aktywności zawodowej stanowił służbę policyjną, podczas której swoje obowiązki wykonywała z najwyższą starannością. Potwierdzają to liczne opinie, rozkazy i wnioski personalne przełożonych, w których przez cały okres służby podkreślano profesjonalizm wnioskodawczyni, jej zdyscyplinowanie, umiejętność pracy w grupie i wysoki poziom etyczny. Wnioskodawczyni dodała ponadto, że w związku z niejednokrotnym podejmowaniem interwencji względem osób stwarzających zagrożenie dla obywateli, jej życie i zdrowie również było zagrożone.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Minister SWiA, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ww. ustawy, przy czym otrzymuje emeryturę jako świadczenie korzystniejsze.

Organ podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] stycznia 1985 r. do dnia [...] czerwca 1986 r., tj. 1 rok i 6 miesięcy. Całkowity okres jej służby wynosi natomiast 21 lat, 1 miesiąc i 16 dni.

Z kopii akt osobowych sygn. [...] przekazanych przez IPN, nie wynika, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Z kolei z informacji dotyczącej przebiegu służby, przekazanej przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. (znak [...]) wynika, że wnioskodawczyni po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Wnioskodawczyni wielokrotnie otrzymała zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz była wyróżniana nagrodami pieniężnymi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych karach dyscyplinarnych. Brak jest natomiast dokumentów potwierdzających jej udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Następnie organ powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem jej oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ zauważył, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, że warunek ten zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Dalej Minister SWiA stwierdził, że całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 21 lat, 1 miesiąc i 16 dni z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa obejmuje okres 1 roku i 6 miesięcy.

Organ zaznaczył, iż brak jest podstaw do kwestionowania rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z opinii Komendanta Głównego Policji wynika, iż rzetelnie wykonywała ona zadania i obowiązki, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jej służby. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ stwierdził również, iż zgromadzone w postępowaniu dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Ministra SWiA do wydania decyzji o wyłączeniu stosowania wobec niej art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Wydanej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędne przyjęcie, że nie spełnia przesłanek wymienionych w ww. przepisie, podczas gdy poprawna analiza przebiegu jej służby uzasadnia wniosek, że służba o której mowa w art. 13b ww. ustawy miała charakter krótkotrwały, natomiast po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny wykonywała zadania i obowiązki, co stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, który powinien skutkować wyłączeniem art. 15c oraz art. 22a ustawy zaopatrzeniowej i przywrócenie świadczeń z zaopatrzenia społecznego w takim wymiarze, jaki przysługuje funkcjonariuszom, którzy nie pełnili służby na zasadach, o których mowa w art. 13b ustawy;

2) art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez brak poprawnego uzasadnienia decyzji - brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż służbę, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej pełniła zaledwie przez okres 1,5 roku, przy czym służba ta sprowadzała się do wykonywania czynności technicznych w ramach pracy w charakterze telefonistki Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z. Przesłanka "krótkotrwałości" służby w rozumieniu ww. przepisu została zatem spełniona.

Nadto wskazała, że po dniu 12 września 1989 r. wykonywała obowiązki w sposób profesjonalny, rzetelny oraz z poszanowaniem przepisów prawa. Zaznaczyła, że ustawodawca w art. 8a ww. ustawy położył nacisk na "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" natomiast użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że pełnienie służby w warunkach zagrożenia życia i zdrowia stanowi tylko jeden z przykładów "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zatem przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 również została spełniona.

Skarżąca podniosła, iż organ uznał, że jej sytuacja prawna nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", który uzasadniałby wyłączenie art. 15c. i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Nie przytoczył jednak żadnej argumentacji faktycznej i prawnej dla uzasadnienia tej tezy, co pozwala uznać, że traktuje ocenę tej przesłanki w kategoriach nieograniczonego uznania administracyjnego - konstrukcji nieznanej polskiemu systemowi prawa. Zdaniem skarżącej, jej sytuacja jest szczególna, bowiem pozbawiono ją znacznej części świadczenia pomimo faktu, że przez całe zawodowe życie pełniła służbę profesjonalnie, rzetelnie oraz z poszanowaniem przepisów prawa, nie naruszając nigdy niczyich praw ani wolności.

Stwierdziła również, że organ nie dokonał pogłębionej analizy przebiegu jej służby, przez co nie uzasadnił w sposób należyty podjętego rozstrzygnięcia, zarówno w aspekcie faktycznym jak i w prawnym.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec A. Z. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Obowiązkiem Ministra SWiA, który wydał zaskarżoną decyzję, było zatem nie tylko dokonanie interpretacji tych pojęć, ale również odniesienie się do wszystkich wymienionych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu obowiązków tych organ nie dopełnił, czym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec ww. uchybień procesowych brak było podstaw do uznania, że organ w sposób należyty zastosował przepis prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a w konsekwencji że uzasadniona była odmowa wyłączenia stosowania wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Zaskarżona decyzja została zatem wydana przedwcześnie, a nadto jej uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w ww. przepisach k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji stanowi wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się do wykładni językowej i wskazując na jej pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95). Jednocześnie organ wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż z powołanego przez organ słownikowego znaczenia wyrazu "krótkotrwały" wynika, iż pojęcie to ma szerokie znaczenie w języku potocznym. Rekonstruując znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji prawnej należy zatem wziąć pod uwagę, że - w języku potocznym - pojęcie "krótkotrwały" jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu - może charakteryzować diametralnie różne okresy. Co istotne, odnosząc pojęcie "krótkotrwałości" do oceny służby funkcjonariuszy ustawodawca nie użył tego pojęcia abstrakcyjnie, lecz w ściśle określonym kontekście. Należało zatem rozważyć jakie okresy pracy (służby) - w języku potocznym - określa się pojęciem "krótkotrwały" przede wszystkim z perspektywy osoby, która nabyła już uprawnienia emerytalne. Zasady doświadczenia życiowego potwierdzają, że pojęcie krótkotrwałej pracy (służby) odnoszone jest z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z tej perspektywy, w zależności od długości łącznego okresu służby, okres nawet kilkuletni może być potocznie określony jako "krótkotrwały".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost stanowisko organu, czy w przypadku skarżącej spełniona została przesłanka wymieniona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, dotycząca "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990r.". Organ posłużył się bowiem sfomułowaniem "abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa", co w istocie oznacza, iż z przyczyn, które nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ pominął w niniejszej sprawie, czy też uznał za nieistotną, kwestię weryfikacji przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Słowo "abstrahować" oznacza bowiem "nie brać pod uwagę tego co w danym momencie uważa się za mniej istotne; pomijać" (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza, t. 1, s. 7, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r.). Takiego stanowiska organu nie sposób zaakceptować w świetle obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skoro bowiem organ podkreśla w części wstępnej uzasadnienia ww. decyzji, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie zindywidualizowanego podejścia do wnioskodawcy, to powinien dokonać rzetelnej oceny przesłanki krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i proporcjonalnym - w odniesieniu do całego okresu służby skarżącej. Oceny tej jednak organ nie dokonał, nie wyjaśnił też z jakich przyczyn uznał ostatecznie, że skarżąca nie spełniła przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej (s. 5 decyzji). Organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że całkowity okres służby skarżącej wynosi 21 lat, 1 miesiąc i 16 dni, z czego służba na rzecz totalitarnego państwa obejmuje 1 rok i 6 miesięcy. Oznacza to, że organ całkowicie zaniechał dokonania oceny, czy w przypadku skarżącej ww. przesłanka została spełniona, czy też nie, i z jakiego powodu.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. Organ powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji, zawarte w informacji z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]), iż skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednocześnie, "abstrahując od oceny (...) rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." organ wskazał, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Stwierdził jednocześnie, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniane jako narażenie życia i zdrowia, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Z powyższego wynika, że w ocenie organu skarżąca nie spełniła przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na brak dowodów potwierdzających jej udział w zdarzeniach mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia.

Odnosząc się do stanowiska organu stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżąca pełniła służbę z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Jednocześnie zaznaczyć należy, że organ nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej, iż ze względu na specyfikę służby w Policji (m.in. w Zespole [...] Komisariatu Policji w P.), niejednokrotnie wykonywała czynności stanowiące narażenie zdrowia i życia poprzez podejmowanie interwencji względem osób stanowiących zagrożenie dla obywateli.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może mieć miejsce gdy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", tj. sytuacja w której wnioskodawca - poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się szczególnymi osiągnięciami w służbie. Organ nie dokonał jednak rzetelnej oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ wskazał jedynie, że skarżąca nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Tak ogólnikowe stanowisko organu w istocie nie poddaje się kontroli Sądu, bowiem nie odnosi się do okoliczności rozpatrywanej, indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ nie sprecyzował nawet czy ww. twierdzenie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki Policji, w której skarżąca odbywała służbę, czy do wszystkich funkcjonariuszy tej formacji mundurowej oraz z jakich względów skarżąca ww. przesłanki nie spełnia.

Jednocześnie organ stwierdził, że zarówno postawa jak i osiągnięcia skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, skutkujący wyłączeniem stosowania ogólnie obowiązujących: art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże organ nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby czy warunków jej pełnienia, co pozwalałoby na sformułowanie takiego wniosku. Organ bowiem w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącej w służbie, w szczególności w oparciu o informację przekazaną przez Komendę Powiatową Policji w Z. z dnia [...] września 2017 r., załączoną do informacji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r., która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącej od dnia 12 września 1989 r., w tym awanse, nadane stopnie i wyróżnienia. Zaznaczyć należy, że w sytuacji, gdy organ nie zakwestionował faktu, że skarżąca pełniła służbę w ww. okresie sumiennie i rzetelnie, była awansowana i nagradzana, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Ustosunkuje się również do argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.