Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 432/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 8
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 lutego 2016r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję własną z dnia 3 grudnia 2015r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 12 grudnia 2014r. znak: [...] w części dotyczącej punktu 2 tej decyzji i w to miejsce orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 12 grudnia 2014r. znak: [...] w części dotyczącej punktu 2 decyzji tj. odstąpienia od nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlano – montażowych na wniosek inwestora w oparciu o art. 54 ust 8 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzją z dnia 12 grudnia 2014r. Nr 53/2014 Zarząd Dróg Powiatowych zezwolił Województwu na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr 0734T dr. woj. Nr 755 [...], na odcinku W. – M. o łącznej powierzchni 66,56m2 (pobocze), na okres od dnia 15 grudnia 2014r. do dnia 15 grudnia 2014r. (jeden dzień). W pkt 2 rozstrzygnięcia odstąpiono od nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlano – montażowych na wniosek inwestora w oparciu o art. 54 ust 8 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Decyzją z dnia 3 grudnia 2015r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 12 grudnia 2014r. znak: [...] w części dotyczącej punktu 2 tej decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy O. Sp. z o.o. zażądała uchylenia w całości decyzji Kolegium i umorzenia postępowania.

Uzasadniając decyzję wydaną w II instancji Kolegium przywołało treść przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych regulujących lokalizację regionalnych sieci szerokopasmowych, tj. art. 49 ust. 1-3, art. 49a, art. 50 ust. 1 i 2. Następnie wyjaśniło, iż art. 54 ust. 8 cyt. ustawy pozwala na nieodpłatne zajęcie terenu na czas realizacji inwestycji.

Kolegium podało, że w niniejszej sprawie mogło orzekać jedynie w granicach określonych treścią art. 156 § 1 Kpa, a nie co do istoty jak w postępowaniu zwykłym. Wskazało, że rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa. Z tego względu nie są uznawane za przypadki rażącego naruszenia prawa naruszenia polegające na nietrafnej wykładni przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne. Jak dalej zauważono, kwestia zastosowania art. 54 ust 8 ustawy budzi wątpliwości interpretacyjne, o czym świadczy rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Opowiedzenie się przez organ za jednym z prezentowanych poglądów nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa, które musi być jasne i niedwuznaczne.

W świetle powyższego organ uznał, że decyzji z dnia 12 grudnia 2014r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Dlatego też, uwzględniając żądanie wnioskodawcy, decyzją z dnia 26 lutego 2016r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję własną z dnia 3 grudnia 2015r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 12 grudnia 2014r. znak: [...] w części dotyczącej punktu 2 tej decyzji i w to miejsce orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 12 grudnia 2014r. znak: [...] w części dotyczącej punktu 2 decyzji tj. odstąpienia od nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlano – montażowych na wniosek inwestora w oparciu o art. 54 ust 8 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach O. Sp. z o.o. blinie, wniosło o uchylenie decyzji Kolegium z dnia 26 lutego 2016r., podnosząc zarzut naruszenia art. 54 ust. 8 i art. 50 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt. 1 i 5, art. 49, art. 49a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, polegający na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa przez SKO, które uchyliło własną decyzję z dnia 3 grudnia 2015r., stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 12 grudnia 2014r., w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogi publicznej, w sytuacji gdy:

1) z treści ww. przepisów wynika, że jeśli usytuowanie - a więc lokalizacja - regionalnej sieci szerokopasmowej, wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, to inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji;

2) z treści ww. przepisów wynika, że o uprawnieniu do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej decyduje charakter realizowanej inwestycji, a w szczególności, czy dotyczy ona regionalnej sieci szerokopasmowej, nie jest natomiast istotne czy podstawą prowadzenia inwestycji jest decyzja lokalizacyjna czy też realizowana jest przez inwestora, bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

3) z treści art. 1 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, określającego zakres przedmiotowy ustawy wynika, że prawo do nieodpłatnego zajęcia pasa drogi publicznej na potrzeby realizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, należy niewątpliwie do form wspierania inwestorów wykonujących tego rodzaju inwestycje.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa Spółka stwierdziła, że właściwa wykładnia oraz zastosowanie przepisów oznacza zwolnienie z obowiązku naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego - bezpodstawnie ustalonej.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przewidują możliwość realizacji sieci szerokopasmowej nie tylko po wydaniu decyzji lokalizacyjnej (54 ust. 8 ustawy), ale również bez konieczności uzyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, na warunkach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie Prawo budowlane (art. 49a). Przy czym ta druga możliwość została wprowadzona na mocy art. 49a dodanym nowelizacją ustawy z dnia 12 października 2012r., która weszła w życie w dniu 16 grudnia 2012r. Zamiarem ustawodawcy było zatem, zgodnie z treścią art. 1 ust 1 pkt. 1 pkt 5 cyt. ustawy, wprowadzenie tej formy wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, polegających na budowie sieci szerokopasmowych. W ocenie Spółki organy rozpatrując kwestię opłaty winny uwzględnić treść art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Jej zdaniem przepis ten pozostaje w relacji do art. 40 ust. 3 i nast. ustawy o drogach publicznych, jako lex specialis, zatem wyłącza możliwość naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem inwestycji polegającej na przeprowadzeniu regionalnej sieci szerokopasmowej.

Zdaniem skarżącej, zredagowanie art. 54 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w ten sposób, że przepisy ust. 8 i ust. 9 zostały zamieszone w zapisach dotyczących ustalenia lokalizacji sieci szerokopasmowej w drodze decyzji wojewody, nie oznacza, że intencją ustawodawcy było, iż powyższe regulacje mają zastosowanie tylko w przypadku wydania decyzji lokalizacyjnej przez wojewodę. Taka interpretacja nie znajduje bowiem racjonalnego uzasadnienia, jeśli wziąć pod uwagę okoliczności, które zostały wyżej podniesione oraz fakt, że inwestycja może być realizowana bez konieczności wydania decyzji lokalizacyjnej, jedynie na podstawie zgłoszenia do wojewody. W przeciwnym wypadku uprawnienie inwestora byłoby uzależnione od tego czy wydano decyzję lokalizacyjną na realizowaną sieć szerokopasmową, czy też nie, przy jednoczesnym braku obowiązku uzyskania takiej decyzji, gdy przepisy prawa przewidują taką możliwość. Zapisy cyt. ustawy wskazują więc jednoznacznie, że istotny jest sam cel zamierzenia inwestycyjnego, tj. lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, jako formy rozwoju usług i rozbudowy sieci telekomunikacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz.718), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż zarzuty skargi są niezrozumiałe w świetle okoliczności, iż SKO uwzględniwszy wniosek Spółki decyzją z dnia 26 lutego 2016r. uchyliło w całości decyzję własną z dnia 3 grudnia 2015r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 12 grudnia 2014r. znak: [...] w części dotyczącej punktu 2 tej decyzji i w to miejsce orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 12 grudnia 2014r. znak: [...] w części dotyczącej punktu 2 decyzji tj. odstąpienia od nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlano – montażowych na wniosek inwestora w oparciu o art. 54 ust 8 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Wynik tego postępowania był zatem pozytywny dla Strony, bowiem w obrocie prawnym pozostała decyzja Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 12 grudnia 2014r. znak: [...], w treści której odstąpiono od nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlano – montażowych na wniosek inwestora w oparciu o art. 54 ust 8 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (punkt 2 decyzji).

Należy zatem podnieść, iż skarga została wywiedziona od decyzji korzystnej dla strony i uwzględniającej jej żądania zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Mając na względnie powyższe jako nie znajdujące oparcia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy należy ocenić wywody i wnioski skargi dotyczące wyeliminowania decyzji ustalających obowiązek zapłaty opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem inwestycji.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji podkreślenia wymaga, że została ona wydana przez organ w trybie nadzwyczajnym. W odróżnieniu od "zwykłego" postępowania administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

W ocenie Sądu, Kolegium słusznie przyjęło, że taka wada w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Naruszony przepis nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012r., sygn. II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (por. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 1995r., sygn. II SA 1642/94, LEX nr 24547; z dnia 18 czerwca 1997r., sygn. III SA 422/96, LEX nr 34457).

W tym miejscu podkreślić należy, że celem niniejszego postępowania jest ocena czy zasadną była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 grudnia 2014r. z uwagi na to, że nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wystąpienie tej przesłanki można zaś przyjąć tylko wówczas, gdy przepisy, których naruszenie skarżąca zarzuca, nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a ich treść jest jasna i nie wywołuje sporów interpretacyjnych w doktrynie i orzecznictwie.

W stanie faktycznym objętym decyzją z dnia 12 grudnia 2014r. kwestia zastosowania art. 54 ust. 8 ustawy nie jest bezsporna. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych co do zastosowania tego przepisu prowadzi do wniosku, że zagadnienie to jest każdorazowo rozstrzygane na potrzeby danej sprawy w oparciu o jej stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 29 października 2015 r. (sygn. II SA/Ke 732/15) stwierdził, że w sytuacji gdy inwestor zgłosił zamiar budowy regionalnej sieci szerokopasmowej Wojewodzie zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 20a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 60 ust. 1a ustawy, a Wojewoda nie zgłosił sprzeciwu i inwestor mógł rozpocząć realizację inwestycji zgodnie z prawem – uprawniony był do nieodpłatnego zajęcia pasa drogowego zgodnie z art. 54 ust. 8 ustawy. Odmienne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r. (sygn. II SA/Rz 459/15). W ocenie tego Sądu zamiarem ustawodawcy było zwolnienie z opłaty tylko w przypadku realizacji prac na podstawie decyzji lokalizacyjnej.

Już tylko powyższe rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazują na to, że treść art. 54 ust. 8 ustawy dopuszcza możliwość różnej i czasami rozbieżnej wręcz interpretacji w zakresie możliwości stosowania go w sytuacji gdy realizacja inwestycji następuje bez wcześniejszego uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej. Tym samym opowiedzenie się przez organ za jednym z prezentowanych wyżej w orzecznictwie sądów poglądem, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Naruszenie art. 54 ust. 8 ustawy mogłoby co najwyżej stanowić podstawę do uchylenia decyzji w trybie odwoławczym, natomiast nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Takie stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawach o sygn. akt: II SA/Ke 850/15, II SA/Ke 851/15, II SA/Ke 852/15, II SA/Ke 853/15, II SA/Ke 869/15, II SA/Ke 870/15, II SA/Ke 871/15, II SA/Ke 872/15, II SA/Ke 873/15, II SA/Ke 874/15, II SA/Ke 913/15, II SA/Ke 914/15, II SA/Ke 943/15, II SA/Ke 971/15.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.