Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 405/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b, lit. c, art. 81c ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. i S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, postanowieniem z 25 marca 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia S. K. oraz M.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 1 lutego 2022 r., którym na podstawie art. 81c Prawa budowlanego nałożono na E.S. oraz H.M. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce nr [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w Z., realizowanego na podstawie decyzji Starosty Bełchatowskiego z 12 kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do dnia 31 marca 2022 r.,

1. uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania w/w obowiązku i ustalił nowy termin do 30 maja 2022 r.;

2. W pozostałym zakresie utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt sprawy wynika, że 10 października 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie wpłynął wniosek M. i S.K. o kontrolę zgodności realizacji inwestycji polegającej na budowie ww. budynku gospodarczo-garażowego z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Pismem z 13 października 2016 r. M. i S. K. wnieśli dodatkowo o zbadanie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z 20 maja 2004 r., tj. § 55 pkt 55, który w ich ocenie nie przewidują budowy budynku gospodarczo- garażowego na wskazanej działce.

Po przeprowadzeniu 28 listopada 2016 r. kontroli robót budowlanych organ szczebla powiatowego stwierdził, że na wskazanej nieruchomości budowany jest budynek gospodarczo-garażowy z gotowych elementów (płyt betonowych ogrodzeniowych), w oparciu o decyzję Starosty Bełchatowskiego z 12 kwietnia 2016r. Organ ustalił dodatkowo, że inwestycja prowadzona jest z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Postanowieniem z 7 marca 2017 r. organ szczebla powiatowego, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku gospodarczogarażowego z uwagi na prowadzenie ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, w zakresie prawidłowości i zgodności ze sztuką budowlaną dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W wykonaniu obowiązku wynikającego z powyższego postanowienia zobowiązani przedłożyli ocenę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia do kierowania i projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, z której wynika, że "stan techniczny wykonanych robót budowlanych i budowlanomontażowych jest dobry", "wszelkie materiały" użyte do budowy obiektu "są powszechnie stosowane w tego typu obiektach", "konstrukcja budynku nie stanowi zagrożenia w przypadku dalszej kontynuacji robót budowlanych ani nie zagraża bezpieczeństwu przyszłym użytkownikom budynku".

W wyniku rozpatrzenia zażalenia M. i S.K., ŁWINB postanowieniem z 26 kwietnia 2017 r. uchylił w całości postanowienie z 7 marca 2017 r., w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonej oceny technicznej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 5 maja 2017 r. PINB w Bełchatowie nałożył na H. M. i E.S. obowiązek opracowania i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego.

Decyzją z 25 sierpnia 2017 r. organ szczebla wojewódzkiego uchylił w całości decyzję z 5 maja 2017 r. i umorzył postępowanie prowadzone przez PINB.

Następnie decyzją z 18 października 2017 r. ŁWINB po rozpatrzeniu skargi M. i S.K. do WSA w Łodzi na ww. decyzję własną, uznając za trafny argument skarżących, że dokonane odstąpienia przekraczały 2%, określone normą art. 36a ust. 5a pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uwzględnił skargę w całości, uchylił w całości decyzję z 25 sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą decyzję PINB w Bełchatowie z 5 maja 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu na naruszenie przez organ szczebla powiatowego zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez "brak uczestnictwa w kontroli" oraz na brak dokumentów potwierdzających status prawny stron.

Postanowieniem z 30 listopada 2017 r., II SA/Łd 811/17 tutejszy sąd odrzucił skargę Państwa M. i S. K. na decyzję ŁWINB z 25 sierpnia 2017 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ szczebla powiatowego 28 czerwca 2018 r. przeprowadził kolejne oględziny na przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając, że od czasu poprzednich oględzin wykonano instalację elektryczną, zamontowano stolarkę drzwiową, przygotowano podłoże pod wylewkę betonową . Dodatkowo ustalono, że ogniomur ma wysokość 30 cm i został obłożony blachą (obróbka blacharska), zaś słupy ściany szczytowej zostały przedłużone elementami stalowymi (2 płaskowniki 5 x 50 mm i ceownikiem C 50). Nadto stwierdzono, że płot betonowy "stojący w granicy" jest odchylony od pionu ok. 3 cm oraz, że brak jest ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Inwestorzy nie wyrazili zgody na wejście M. i S. K. na teren nieruchomości.

Postanowieniem z 20 lipca 2018 r. organ szczebla powiatowego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku i ustalił wymaganie dotyczące niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy poprzez wydzielenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich. W uzasadnieniu wskazano, że "zmiany charakterystycznych parametrów obiektu tj. kubatury, powierzchni zabudowy, długości, szerokości i wysokości zostały uznane za istotne". Nadto stwierdzono istotne odstąpienie od warunków określonych w normie art. 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w przepisie art. 232 ust. 4 i 5 przywołanego rozporządzenia tj. REI 60.

Postanowieniem z dnia 10 września 2018 r. organ szczebla wojewódzkiego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Następnie 5 grudnia 2018 r. organ szczebla powiatowego przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości potwierdzając, że roboty budowlane zostały wstrzymane, a teren budowy zabezpieczono przed dostępem osób trzecich "poprzez wygrodzenie terenu taśmą ostrzegawczą".

Po czym organ pierwszej instancji, decyzją z 6 grudnia 2018 r. na podstawie art. 51 ust 1 pkt. 3 p.b. ustawy nałożył na E.S. i H. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 lutego 2019 r.

W wyniku rozpoznania skargi M. i S.K. na ww. decyzję organu drugiej instancji, tutejszy sąd wyrokiem z 25 lipca 2019 r., II SA/Łd 232/19 uchylił ww. decyzję organu szczebla wojewódzkiego oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Bełchatowie.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, m.in., że: " (...) w pełni uzasadniona jest

konstatacja organu nadzoru budowlanego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 p.b. zarzut niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie może odnieść skutku, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Należy jedynie ewentualnie rozważyć, czy odwrócenie budynku na nieruchomości o 180 stopni nie powoduje takiej zmiany posadowienia na gruncie, która może zaważyć na powyższym wniosku (...). Zasadny okazał się zarzut pozbawienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu (...). Organy nadzoru budowlanego ograniczyły się do nałożenia obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego, nie wskazując robót budowlanych, jakie winny zostać wykonane w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (...). Organ nie wskazał jakie z wymienionych robót i dlaczego w jego ocenie są odstępstwami istotnymi, jakie zaś nie, choć to kwestia kluczowa. Zastrzeżenia sądu budzi część uzasadnienia dotycząca stanu faktycznego i braku wniosków z ustaleń. Nie wystarczy wskazać ogólnikowo, że organ wskazał uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonania oraz zgodności ze sztuką budowlaną. Organ na wstępie winien ustalić, czy realizowany obiekt narusza obowiązujące przepisy, w tym techniczno-budowlane, w jakim zakresie, jakie roboty wykonane z odstępstwami od projektu, które z nich kwalifikuje jako odstępstwa istotne, które nie i dlaczego, które prace budzą wątpliwości, co do jakości użytych materiałów, dlaczego organ ma wątpliwości co do zachowania reguł sztuki budowlanej (...). Organ może tylko raz wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie ani wydania jakiejkolwiek decyzji i umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli inwestycja - jak w rozpoznawanej sprawie - nie została zakończona na dzień wydania decyzji, bezsporne są odstępstwa, wątpliwości budzi jakość wykonanych materiałów, zgodność z przepisami przeciwpożarowymi, to decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b winna zawierać też zobowiązanie do wykonania robót, niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem zaskarżona decyzja PINB i utrzymująca ją w mocy decyzja ŁWINB z 15 lutego 2019 r. nie zawierają takiego sformułowania, co czyni je wadliwym w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Organ formułując decyzję w zakwestionowany sposób, narusza unormowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. pozbawia się możliwości dalszych działań weryfikacji decyzji".

Ponownie prowadząc postępowanie, organ szczebla powiatowego ponownie przeprowadził oględziny budynku gospodarczo-garażowego i decyzją z 1 października 2020 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 p.b. nakazał inwestorom wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku gospodarczo-garażowego do stanu zgodnego z prawem poprzez: rozbiórkę istniejących ścian zewnętrznych z płyt ogrodzeniowych betonowych; wykonanie ścian zewnętrznych północnej i południowej z prefabrykowanych płyt żelbetowych; wykonanie ścian szczytowych oddzielenia przeciwpożarowego (o klasie odporności ogniowej REI 60) wraz z ogniomurem o wysokości co najmniej 30 cm ponad połać dachową, z materiałów niepalnych, zgodnie z § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w terminie do 29 stycznia 2021 r.

Decyzją z 27 listopada 2020 r. organ szczebla wojewódzkiego uchylił w całości decyzję PINB z 1 października 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że organ szczebla powiatowego zignorował zalecenia WSA zawarte w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., a ponadto nie zbadał zgodności budowy przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Kolejną decyzją z 18 lutego 2021 r., organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego, która została uchylona decyzją ŁWINB z 30 czerwca 2021r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że o ile zgodzić się należy z twierdzeniem, że wymiary ocenianego budynku stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, to nie sposób uznać, że wskazany zakres prac mieści się w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Dodatkowo w dalszym ciągu organ stopnia powiatowego nie zastosował się do wytycznych WSA w Łodzi zawartych w wyroku z 25 lipca 2019 r., które są wiążące. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien rozszerzyć analizę zgodności budowy ocenianego budynku z projektem budowlanym, o taką kwestię jak grubość płyt, z których wykonano budynek, wykonanie stóp fundamentowych, przedłużenie słupków w ścianach szczytowych obiektu, wykonanie ścian wewnętrznych obiektu i dokonać oceny, czy stwierdzone odstępstwa mają charakter istotny, czy nieistotny.

W dniu 12 sierpnia 2021 r. kierownik budowy H.J. przesłuchany w charakterze świadka stwierdził, że ściany zewnętrzne i wewnętrzne wykonane zostały z materiałów spełniających wymogi dla przegród pionowych, są zbudowane z żelbetowych elementów prefabrykowanych zbrojonych. Słupy i elementy, z których zostały wykonane ściany zostały wykonane z materiału badanego laboratoryjnie pod względem wytrzymałościowym, można ich użyć do wznoszenia budynku gospodarczo-garażowego. Ogniomur został wykonany z płyty żelbetowej, nie ma w środku belki drewnianej, jest pokryty materiałem niepalnym – blachą i spełnia wszystkie wymogi. Stopy fundamentowe zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W przęśle betonowym znajduje się 8 prętów metalowych 0 5, łączonych za pomocą spawu. Brak uwag, co do materiałów budowlanych. Świadek przedłożył kserokopię z protokołu badania wytrzymałości na ściskanie z dnia 8 kwietnia 2021 r.

Kolejną decyzją z 10 września 2021 r. organ szczebla powiatowego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego, a organ odwoławczy, decyzją z 10 stycznia 2022 r. organ kolejny raz uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tym razem w uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie niezbędne jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym jednoznaczne wyjaśnienie kwestii wyrobów budowlanych użytych do budowy ocenianego budynku, a rozstrzygnięcie winno uwzględniać wytyczne WSA w Łodzi zawarte w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r.

Wobec tego postanowieniem z 1 lutego 2022 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 81c p.b. nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej budynku gospodarczo-garażowego wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do dnia 31 marca 2022 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ stopnia powiatowego wskazał, że z uwagi na konieczność wyjaśnienia wątpliwości co do materiału użytego do budowy budynku gospodarczego należało zobowiązać inwestorów do przedłożenia ekspertyzy technicznej, która wskazywałaby także sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy ww. postanowienie wskazał, że w analizowanej sprawie konieczne jest ustalenie, czy płyty ogrodzeniowe mogły zostać wykorzystane jako budulec budynku gospodarczo- garażowego oraz wskazanie sposobu usunięcia wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości, w tym czy zmiana sposobu fundamentowania nie wpłynie na stabilność konstrukcji budynku. Tak więc ekspertyza techniczna powinna zawierać obliczenia, czy elementy użyte do budowy budynku przenoszą obciążenia konstrukcyjne oraz ocenę, czy zastosowany inny wyrób budowlany niż przewidziany w projekcie budowlanym spełnia odpowiednie wymagania i czy może być w danym obiekcie zastosowany. Zatem, pozyskanie dokumentacji jest niezbędne, bowiem ocena zakresu nieprawidłowości czy ich istotności oraz sposobu usunięcia, a także ocena, czy płyty ogrodzeniowe mogły zostać zastosowane jako materiał budowlany wiąże się z koniecznością dokonania stosownej ekspertyzy. Tego rodzaju wiadomości specjalne oraz konieczność wykonywania dokumentacji projektowej powodują, że niemożliwym jest dokonanie ekspertyzy technicznej samodzielnie przez pracowników organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, bowiem przekracza to kompetencję tegoż organu do dokonywania samodzielnych ustaleń.

Organ odwoławczy, uwzględniając stan faktyczny sprawy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, o niemożności dokonania ww. oceny własnymi siłami pracowników PINB w Bełchatowie. Możliwość zobowiązania inwestorów do przedłożenia ekspertyzy technicznej była także sygnalizowana przez tutejszy organ we wcześniejszej decyzji z 10 stycznia 2022 r. Jednocześnie ŁWINB wskazał, że zobowiązanie danych podmiotów do wykonania ekspertyzy nie wyczerpuje zakresu czynności dowodowych w danym postępowaniu administracyjnym. Powinny one być kontynuowane przez organ pierwszej instancji w uznanym przezeń zakresie, w szczególności w zgodności z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Łodzi z 25 lipca 2019 r. Organ winien także dokonać oceny, czy aktualne wymiary budynku nie stoją w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na fakt, że wniesienia zażalenia, skróciło okres pozostały do przedłożenia ekspertyzy technicznej organ odwoławczy wyznaczył nowy termin, tj. do 30 maja 2022 r.

W skardze na powyższe postanowienie M. i S.K. zarzucili naruszenie:

- art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego (skutkujące potrzebą wykonania ekspertyzy technicznej), podczas gdy jakiekolwiek wątpliwości co do tych okoliczności nie zachodzą w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym przede wszystkim deklaracji właściwości użytkowych nr [...]), co potwierdzają m.in. ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie dokonane w uzasadnieniu decyzji z 18 lutego 2021 r.;

- art. 10 p.b., polegające na braku uwzględnienia, iż ze złożonej przez inwestorów deklaracji właściwości użytkowych nr [...] wynika, że do wzniesienia przedmiotowego budynku użyte zostały płyty ogrodzeniowe, które służą wyłącznie do budowy ogrodzenia, a nie jakichkolwiek budynków, w tym o przeznaczeniu gospodarczo-garażowym, co przesądza samoistnie o użyciu materiałów nieodpowiednich dla tego rodzaju inwestycji.

Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazali m.in., że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą jakiekolwiek wątpliwości uzasadniające obowiązek sporządzenia ekspertyzy, co wynika z ustaleń organu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu decyzji z 18 lutego 2021 r. Zatem w istocie nie ma żadnych wątpliwości, co do stanu technicznego budynku oraz rodzaju użytych materiałów, a w konsekwencji nie istnieje potrzeba zlecania wykonania jakiejkolwiek ekspertyzy technicznej. Organ sam powinien dokonać subsumpcji ustalonego przez siebie stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa (i wydać rozstrzygniecie sprawy o charakterze merytorycznym), a nie przerzucać ten obowiązek na podmiot zewnętrzny. To organ nadzoru, odpowiednio do zakresu posiadanych obowiązków i kompetencji, winien samodzielnie ustalić okoliczności dotyczące prowadzonej inwestycji budowlanej (organ dysponuje pracownikami, którzy legitymują się w tym zakresie odpowiednią wiedzą i doświadczeniem, a także odpowiednimi środkami), a nie posiłkować się ustaleniami dokonanymi przez podmiot zewnętrzny, działający w dodatku na zlecenie inwestora, który taką ekspertyzę finansuje. Stanowisko organów nadzoru prowadzi w prostej konsekwencji do próby przerzucenia odpowiedzialności za wynik postępowania i kierunek ostatecznego rozstrzygnięcia na podmiot zewnętrzny. Nie istnieją zatem żadne racje przemawiające za uznaniem, iż mogą w niniejszych okolicznościach obiektywnie istnieć jakiekolwiek wątpliwości uzasadniające zlecenie wykonania ekspertyzy technicznej, szczególnie biorąc pod uwagę treść zaleceń wydanych w toku przedmiotowego postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 25 lipca 2019 r., które to zalecenia w dalszym ciągu nie są respektowane w postępowaniu administracyjnym. Opatrznie tłumaczy te zalecenia Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc w treści zaskarżonego postanowienia, iż sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powziął wątpliwości co do jakości materiałów użytych do budowy. Umyka jednak z pola widzenia organu drugiej instancji okoliczność kluczowa, a mianowicie, iż już po wydaniu przez sąd ww. wyroku inwestorzy złożyli do akt sprawy deklarację właściwości użytkowych nr [...]. Dokumentem tym sąd nie dysponował przy wydaniu wyroku i rozstrzygniecie sprawy wydane zostało na podstawie dokumentacji fotograficznej i innego materiału dowodowego. Dokumentu tego, jako mającego walor dla sprawy fundamentalny, nie można jednak aktualnie (już po jego złożeniu przez inwestorów) nie dostrzegać. Z rzeczonej deklaracji wynika bowiem expressis verbis, że do wzniesienia przedmiotowego obiektu przez inwestorów doszło przy użyciu betonowych płyt ogrodzeniowych. A zatem dokument ten mógł wyłącznie rozwiać ewentualnie wcześniej istniejące wątpliwości co do jakości użytych materiałów, a nie takie wątpliwości wzbudzić. Z rzeczonej deklaracji wynika przecież wprost, że do wzniesienia przedmiotowego obiektu przez inwestorów doszło przy użyciu betonowych płyt ogrodzeniowych. To zatem kierownik budowy winien nie dopuścić do wzniesienia budynku z materiałów, które służą do wykonania ogrodzenia, do tego o walorach dekoracyjnych. Tymczasem organ drugiej instancji w ogóle nie odnosi się do postawionego przez skarżących w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 10 p.b. i rozważań przedstawionych na gruncie tego zarzutu w tym środku odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – p.p.s.a.), jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści ww. regulacji sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zasadności nałożenia na E.S. oraz H. M. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce nr [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w Z., realizowanego na podstawie decyzji Starosty Bełchatowskiego z 12 kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), w zw. z art. 25 ustawy z dnia 1 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.)

Stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c tej ustawy, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

Na mocy art. 81c ust. 1 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów:

1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego;

2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi.

Jak przy tym wynika z art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia

Przepis art. 81c ust. 2 p.b. daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Niemniej istotne jest, aby poza wykazaniem uzasadnionych wątpliwości organ precyzyjnie wskazał jaką ekspertyzę, czego dotyczącą i w jakim zakresie strona jest obowiązana przedłożyć. Treść przepisu determinuje bowiem przedmiot ekspertyzy (oceny technicznej), gdyż odnosi się on do: jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego.

Trzeba też zaznaczyć, że wyjątkowość stosowania art. 81c ust. 2 ustawy, którego skutkiem jest przerzucenie na stronę zobowiązaną kosztów ustalenia jakości czy też stanu technicznego obiektu budowlanego, wynika z faktu, że co do zasady organy wymienione w tym przepisie posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego prawem budowlanym, nie są jednak w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałej wątpliwości.

Wypada przy tym wyjaśnić, że postanowienie o którym mowa w powyższym przepisie ma charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy służy zatem wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma ono dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów ustawy Prawo budowlane, wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a znalazło wyraz m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lipca 2012 r., II OSK 681/11, z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2106/11, z 27 września 2016 r., II OSK 3179/14, z 7 listopada 2017r., II OSK 523/16, z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1754/19, z 11 maja 2022 r., II OSK 1774/19 ).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że prowadzone w niniejszej sprawie postepowanie spowodował uzasadnione wątpliwości organów, co do materiału użytego do budowy spornego budynku gospodarczo-garażowego oraz czy elementy konstrukcyjne budynku spełniają swoją rolę, tj. czy posiadają odpowiednią nośność i wytrzymałość. Wątpliwości organów budzi przede wszystkim materiał, z którego wykonano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego oraz kwestia czy posiada ona odpowiednią klasę odporności ogniowej, jak również kwestia czy ogniomur został wykonany z właściwych materiałów. Wątpliwości organu budzi także sposób wykonania stóp fundamentowych, tj. czy zapewniają one odpowiedni poziom bezpieczeństwa. Usunięcie powyższych wątpliwości, w ocenie organów wymaga sporządzenia ekspertyzy technicznej, która powinna zostać opracowana na podstawie precyzyjnych badań i wyliczeń wytrzymałości poszczególnych elementów konstrukcji, w tym fundamentów, ścian, stropów, elewacji, dachu itd. Powinna zawierać także opis przedmiotu ekspertyzy i celu któremu ma służyć, opis badanych elementów i rozwiązań konstrukcyjnych, wymiary oraz materiały, z jakich został wykonany, opis posadowienia fundamentów, konstrukcji ścian, stropu, opis dokonanych odkrywek i badań, dokumentację rysunkową i fotograficzną badanych elementów, obliczenia dopuszczalnych obciążeń konstrukcyjnych, takich jak fundamenty, stropy, ściany, nadproża, belki oraz szczegółowe wnioski z oględzin, obejmujące ocenę stanu budynku, ewentualnych uszkodzeń oraz zalecenia, dotyczące wykonania napraw. Z ekspertyzy musi jednoznacznie wynikać, czy - a jeśli tak – to jakie roboty budowlane należy wykonać, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem.

Zatem, wbrew twierdzeniom skarżących organ wykazał i należycie uzasadnił, wątpliwości, co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych jak i jakości robót budowlanych wykonanych w związku z realizacją przedmiotowego budynku.

Wątpliwości te potęguje znajdujące się w aktach administracyjnych zeznanie kierownika budowy H.J. z 12 sierpnia 2021 r., z którego wynika, że ściany zewnętrzne i wewnętrzne wykonane zostały z materiałów spełniających wymogi dla przegród pionowych, są zbudowane z żelbetowych elementów prefabrykowanych zbrojonych. Słupy i elementy, z których zostały wykonane ściany zostały wykonane z materiału badanego laboratoryjnie pod względem wytrzymałościowym, można ich użyć do wznoszenia budynku gospodarczo-garażowego. Ogniomur został wykonany z płyty żelbetowej, nie ma w środku belki drewnianej, jest pokryty materiałem niepalnym – blachą i spełnia wszystkie wymogi. Stopy fundamentowe zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną z betonu B-20. W przęśle betonowym znajduje się 8 prętów metalowych, łączonych za pomocą spawu. Świadek przy tym nie zgłosił uwag, co do materiałów budowlanych i przedłożył kserokopię z protokołu badania wytrzymałości na ściskanie z 8 kwietnia 2021 r.

Wskazanych przez organy wątpliwości nie rozwiewa także wskazywana przez skarżących deklaracja właściwości użytkowych nr [...], ponieważ zakres wskazanych przez organy wątpliwości jest znacznie szerszy niż właściwości użytkowe materiału użytego do budowy spornego budynku. Podnoszona w skardze ocena stanu technicznego budynku zostanie także dokonana w ramach ekspertyzy, którą inwestorzy mają przedłożyć na podstawie skarżonego postanowienia.

Wobec tego w ocenie sądu w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 81c ust. 2 p.b. umożliwiająca nałożenie, na podstawie ww. przepisu, przez organ nadzoru budowlanego przedmiotowej ekspertyzy technicznej.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organy wykazały i uzasadniły, że wykonane roboty budowlane jak i materiały użyte przy przebudowie obiektu budowlanego budzą uzasadnione wątpliwości, to w konsekwencji uprawnione jest stanowisko, że dopiero na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej możliwe będzie podjęcie dalszych czynności skutkujących wydaniem decyzji orzekającej merytorycznie lub w inny sposób kończącej postępowanie.

W ocenie sądu, organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego. W toku postępowania organy nie naruszyły również zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie kontrolowanego postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tego względu skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

dc