Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3066/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 § 1pkt 2, 80, 16
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 3 ust 1, art 6 ust 1, art 16, 17 ust 1, 21 ust 1, 22, 23 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z [...] lipca 1974 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. 5796 m2 położonej w D. powiat [...] z ogólnej pow. 5,13 ha, oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność Z. i K. L.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z 11 kwietnia 2011 r. H. S. (dalej zwana "skarżącą"), będąca jedną ze spadkobierców Z. i K. L. (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] grudnia 1995 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. L. i K. L.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnik Powiatu [...] z [...] lipca 1974 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."). Zdaniem skarżącej Z. i K. L. nie mogli być właścicielami wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o tytuł własności - Akt Własności Ziemi z [...] czerwca

1973 r. nr [...], bowiem dopiero na podstawie Aktu Własności Ziemi wydanego [...] maja 1976 r. nr [...] Z. i K. L. stali się właścicielami działki nr [...]. Skoro wywłaszczone działki nr [...] i [...] były częścią działki nr [...], która stała się własnością spadkodawców dopiero w 1976 r., to tym samym wywłaszczenie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Powiatu [...] stwierdzając, iż nie była ona obarczoną żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie:

1) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozpatrzenie wniosku jedynie w zakresie przesłanki określonej w pkt 2 ww. artykułu z pominięciem merytorycznego odniesienia się do pozostałych przesłanek;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie braku przesłanek stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w sytuacji niezgodnego z celami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64; dalej zwanej "ustawą z 1958 r.") zastosowania jej przepisów, tj.:

a) art. 3 w zw. z art. 21 ustawy z 1958 r. poprzez brak potwierdzenia i uzasadnienia, że wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia;

b) art. 16 ustawy z 1958 r. poprzez nieuprawdopodobnienie, by postępowanie o wywłaszczenie wszczęto w sposób prawidłowy,

c) art. 22 ustawy z 1958 r. poprzez nieuprawdopodobnienie, że decyzja wywłaszczeniowa z [...] lipca 1974 r. oraz decyzja odszkodowawcza z [...] kwietnia 1975 r. oparte zostały na opinii biegłych;

4) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej;

5) art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia i pouczenia o prawach przysługujących stronom postępowania w związku z jego zakończeniem, w tym wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

6) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych;

7) art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenia faktyczne, a w rezultacie brak udowodnienia kluczowych okoliczności dla sprawy;

8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie decyzji nie odnoszące się do żądania strony postępowania.

Ponadto skarżąca zarzuciła pominięcie pierwszej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1973 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. 5796 m2 stanowiącej własność K. i Z. L., jednocześnie wskazując, iż w aktach brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie postępowania odwoławczego od tej decyzji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji, pomimo licznych wystąpień, nie odnalazł całości akt archiwalnych. Z uwagi na powyższe dokonał oceny przedmiotowej decyzji tylko na podstawie posiadanych dokumentów w zakresie zgodności z ustawą z 1958 r.

Z posiadanych archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika, że celem wywłaszczenia była budowa bazy magazynowo-handlowej Gminnej Spółdzielni [...] we wsi D. Wniosek z 6 kwietnia 1973 r. Gminnej Spółdzielni "[...]" w W. (dalej zwanej również "Gminną Spółdzielnią") o wywłaszczenie nieruchomości, w tym Z. i K. L. o pow. 5796 m2, został poparty przez Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" pismem z [...] września 1973 r., a ubiegającym się o wywłaszczenie było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Organ odwoławczy stwierdził zatem, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte zgodnie z art. 16 ustawy z 1958 r., a wywłaszczenie nastąpiło na wniosek uprawnionych podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z 1958 r.

Zdaniem Ministra niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdza decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] listopada 1972 r. nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny - plan zagospodarowania terenu bazy magazynowo-składowej w D. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa inwestycja była niezbędna i konieczna na wskazanym terenie, bowiem dotychczasowa baza magazynowo-handlowa Gminnej Spółdzielni "[...]" w W. podlegała likwidacji. Ponadto Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu decyzją z [...] października 1973 r. nr [...] zezwoliło Gminnej Spółdzielni na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych o powierzchni ogólnej 3 ha 2014 m2 pod budowę bazy magazynowo-handlowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w okresie omawianego wywłaszczenia obowiązywał dekret z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Następnie wskazał, że z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że inwestycja została przewidziana w planie gospodarczym inwestora na rok 1974/75, który dysponował środkami finansowymi na jej realizację. Tym samym uznał, iż art. 3 ustawy z 1958 r. został spełniony.

W aktach niniejszej sprawy nie zachowały się oferty skierowane do właścicieli, jednakże – w ocenie Ministra – z pozostałych dokumentów wynika, że rokowania były prowadzone i nie było zgody na proponowane warunki cenowe. Podkreślił, że z pisma z 12 sierpnia 1972 r. wynika, iż Z. L. brała udział w rozmowach w dniu 14 sierpnia 1972 r. w siedzibie Gminnej Spółdzielni dotyczącej wykupu gruntów pod bazę w D., co potwierdziła podpisem pod oświadczeniem. Okoliczność ta wynika także z pisma Prezydium Powiatowej Rady w W. z [...] maja 1973 r. skierowanego do Z. L. W oparciu o powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż spełniony został wymóg art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Z uwagi na brak w zgromadzonym materiale dowodowym zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy uznał, że nie jest możliwa ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z 1958r..

Odnosząc się do zarzutu wystąpienia res iudicata Minister wyjaśnił, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1973 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w zakresie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] o pow. 5796 m2 stanowiących własność Z. i K. L. nie weszła do obrotu prawnego na skutek złożonego odwołania od niej. W związku bowiem ze zmianą przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz zmianą struktury terenowych organów administracji całe postępowanie wywłaszczeniowe uznano za niebyłe i prowadzono je na nowo na podstawie znowelizowanych przepisów.

Organ wywłaszczeniowy przeprowadził zatem procedurę poprzedzającą wywłaszczenie na nowo. W dniu 19 kwietnia 1974 r. ponownie odbyły się rokowania z właścicielami nieruchomości przeznaczonych pod budowę bazy magazynowo-handlowej w D., a właściciele, w tym Z. L., nie zgodzili się na proponowaną przez Gminną Spółdzielnię cenę [...] zł za 1 m2. Następnie wskazał, że zawiadomieniem z 16 sierpnia 1974 r. Urząd Powiatowy w W. poinformował strony o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] września 1974 r., jednakże w aktach brak jest protokołu z tej czynności. Natomiast decyzją z [...] lipca 1974 r. orzeczono o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Ministra brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż zarzut rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. nie podlegał ocenie, bowiem dotyczy decyzji o przyznaniu odszkodowania, a ocenie w niniejszym postępowaniu podlegała tylko decyzja orzekająca o wywłaszczeniu stosownie do złożonego wniosku.

Odnosząc się do kwestii własności Minister wskazał, że Z. i K. L. otrzymali dwa Akty Własności Ziemi z [...] lipca 1974 r. Pierwszy przyznawał na wyłączną własność Z. i K. L. grunty o łącznej pow. 4,41 ha we wsi D., oznaczone jako dz. ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Natomiast drugi o numerze [...] przyznawał na współwłasność nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,17 ha K. L., Z. L., J. L. i M. L. Zdaniem organu odwoławczego brak w aktach dokumentu potwierdzającego prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] nie przesądza, że takiego dokumentu nie było. Organ wywłaszczeniowy dokonując wywłaszczenia był zobowiązany ustalić właściciela, a w niniejszej sprawie, jak wynika z dokumentów, grunty nie posiadały ksiąg wieczystych ani zbiorów dokumentów, tym samym właściciele zostali ustaleni na podstawie gminnej ewidencji gruntów. Ponadto Z. L., która brała czynny udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym nie podnosiła, iż wywłaszczane grunty nie są jej własnością. Nawet gdyby K. i Z. L. nie posiadali Aktu Własności Ziemi na działki nr [...] i [...] to organ mógł prowadzić postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do ustalonych posiadaczy nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż:

a) decyzja wywłaszczeniowa w sposób błędny wskazywała właściciela nieruchomości, naruszając tym samym art. 6 ust. 1 i art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy z 1958 r., na co wskazuje Akt Własności Ziemi z [...] maja 1976 r.;

b) we wniosku o wywłaszczenie nie uzasadniono celowości wywłaszczenia i konieczności nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, naruszając tym samym art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1958 r.;

c) wywłaszczenie nastąpiło bez przeprowadzenia rozprawy, naruszając tym samym art. 21 ust. 1 ustawy z 1958 r.;

d) decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera ustalenia odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, naruszając tym samym art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1958 r.;

e) decyzja wywłaszczeniowa zapadła bez udziału biegłych, naruszając tym samym art. 22 ustawy z 1958 r.;

co winno skutkować nieważnością decyzji wywłaszczeniowej,

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności niewyjaśnienia, czy wskazana w akcie własności wydanym [...] maja 1976 r., działka [...] obejmuje obszar wywłaszczonych wcześniej działek [...] i [...], a zatem czy decyzja wywłaszczeniowa prawidłowo wskazuje jako właścicieli Z. i K. L.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej zwanej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest więc specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok NSA z 8 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 456/98). Orzecznictwo NSA wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zasadnie orzekające w sprawie organy uznały, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym.

Podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, a zatem pod względem zgodności z przepisami tej ustawy należało ocenić decyzję Naczelnika Powiatu [...] z [...] lipca 1974 r. nr [...].

Trudność tego postępowania polega na tym, że nie zachowały się kompletne akta archiwalne postępowania administracyjnego zakończonego ową decyzją. Niewątpliwie organ I instancji podejmował wielkokrotne próby zgromadzenia tych dokumentów, o czym świadczą pisma do Starostwa Powiatowego w W. z 28 kwietnia, 1 września i 25 listopada 2011 r. oraz Archiwum [...] W. z 25 listopada 2011 r., a także wystąpienia do Archiwum [...] w W., Oddziałów Archiwum [...] w W. w O. i G., Urzędu Miasta W., Gminnej Spółdzielni "[...]" w W. Archiwum Zakładowego na etapie postępowania o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z [...] listopada 1973 r. nr [...]. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, według którego "Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić" (zob. wyrok NSA z 30 października 2003 r., I SA 3087/01, LEX nr 149467). Nie można zatem zarzucić organowi odwoławczemu zaniedbań w gromadzeniu materiału dowodowego, co mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Przechodząc do istoty sporu wskazać należy, iż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast zgodnie z ust. 3 powołanego wyżej przepisu na obszarze miasta lub gminy mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji mógł ubiegać się terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej, a na potrzeby organizacji kółek rolniczych - na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych.

Wnioskodawcą wywłaszczenia w niniejszej sprawie była Gminna Spółdzielnia "[...]" w W., co wynika z treści wniosku z 6 kwietnia 1973r., który został poparty przez Wojewódzki Związek Gminny Spółdzielni "[...]" w W. pismem z [...] września 1973 r. Prawidłowo zatem uznano w zaskarżonej decyzji, że w świetle obowiązujących wówczas przepisów wywłaszczenie nastąpiło na wniosek uprawnionych podmiotów.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie również stwierdził, że spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone w art. 3 ustawy z 1958 r. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku o wywłaszczenie oraz decyzji wywłaszczeniowej z [...] lipca 1974 r. była budowa bazy magazynowo-składowej dla potrzeb ww. Gminnej Spółdzielni. Niezbędność wywłaszczenia została potwierdzona decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] listopada 1972 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny - plan zagospodarowania terenu bazy magazynowo-składowej w D. Ponadto z pisma Gminnej Spółdzielni z 19 kwietnia 1973 r. oraz wniosku Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni "[...]" w W. z [...] września 1973 r. wynika, iż wnioskodawca wywłaszczenia – ww. Gminna Spółdzielnia otrzymała decyzję Wydziału Budownictwa i Architektury zobowiązującą ją do likwidacji składu drzewa, dwóch sklepów, magazynu paszowego, magazynów nawozowych i punktu skupu surowców wtórnych w terminie do 15 kwietnia 1973 r. i do 15 maja 1973 r., co potwierdza konieczność budowy nowej bazy magazynowo-handlowej, z której korzystali okoliczni rolnicy. Jak również Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu decyzją z [...] października 1973 r. nr [...] zezwoliło Gminnej Spółdzielni na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych o powierzchni ogólnej 3 ha 2014 m2 pod budowę bazy magazynowo-handlowej.

W okresie omawianego postępowania wywłaszczeniowego obowiązywał dekret z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym Gminna Spółdzielnia zobowiązana była do zaplanowania każdego zadania gospodarczego w planie gospodarczym na dany rok lub na dłuższy okres. Przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa potwierdza, że inwestycja w postaci budowy bazy magazynowo-składowej została przewidziana w planie gospodarczym inwestora na lata 1974-1975, jak również zabezpieczono środki finansowe na jej realizację.

Natomiast stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad niniejszej ustawy. Umowa taka mogła zostać zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego, a ustalenie ceny następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody.

W aktach niniejszej sprawy nie zachowały się oferty kupna nieruchomości skierowane do właścicieli, jednakże ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika, że rokowania w zakresie ustalenia odszkodowania były prowadzone, natomiast właściciele nie wyrazili zgody na proponowane warunki cenowe. Z oświadczenia datowanego na 12 sierpnia 1972 r. wynika, iż Z. L. oraz pozostali właściciele nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia brali udział w rozmowach w dniu 14 sierpnia 1972 r. w siedzibie Gminnej Spółdzielni dotyczących wykupu gruntów pod bazę w D., co zostało potwierdzone własnoręcznym podpisem pod oświadczeniem. Ponadto z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z [...] maja 1973 r. znak: [...] skierowanego do Z. L. w odpowiedzi na skargę z 16 kwietnia 1973 r. w sprawie podwyższenia stawki odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynika, iż 16 marca 1973 r. Zarząd Gminnej Spółdzielni przeprowadził rozmowę m.in. z ww. w przedmiocie dobrowolnego wykupu nieruchomości, która nie przyniosła rezultatu, zatem sprawę skierowano na drogę postępowania wywłaszczeniowego. Potwierdzenie o nieudanych staraniach nabycia nieruchomości zawarte zostało również w pierwszym orzeczeniu, następnie uchylonym przez organ II Instancji, o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania z [...] listopada 1973 r.

Zachowane dokumenty potwierdzają zatem, iż przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzono rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które nie dały jednak pozytywnych rezultatów, zatem organ doszedł do uprawnionego wniosku, iż spełniony został warunek przewidziany w art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Zdaniem Sądu wniosek o wywłaszczenie spełniał także, jak słusznie wskazał organ odwoławczy warunki określone w art. 16 ustawy z 1958 r. Gminna Spółdzielnia wystąpiła bowiem wnioskiem z [...] kwietnia 1973 r., popartym przez organizację na szczeblu wojewódzkim, o wywłaszczenie nieruchomości o łącznej pow. 32014 m2 położonych w miejscowości D. powiat [...], w tym o pow. 5796 m2 z ogólnej pow. 5,11 ha gospodarstwa rolnego będącego własnością Z. i K. L., pod budowę bazy magazynowo-handlowej zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 1973 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż przedmiotowe nieruchomości nie posiadały urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, natomiast figurowały w rejestrze ewidencji gruntów pod poz. [...], [...] ,[...], [...] i [...], jako niezabudowane grunty rolne lub leśne. Gminna Spółdzielnia wyjaśniła także, iż w wyniku rokowań z właścicielami działek nie doszło do dobrowolnego wykupu nieruchomości z uwagi na różnice cenowe, jak również dysponuje środkami do wypłaty odszkodowań. W konsekwencji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. wnioskiem z 11 kwietnia 1973 r. zwróciło się do organu wywłaszczeniowego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w zakresie ww. nieruchomości.

Złożenie wniosku o wywłaszczenie wymagało m.in. udokumentowania stosowną decyzją celu przeznaczenia na cele inwestycyjne przedmiotu wywłaszczenia, zatem decyzja o wywłaszczeniu mogła zostać wydana tylko wówczas, gdy uprzednio decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji został określony cel przeznaczenia nieruchomości (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96). Wbrew zatem stanowisku skarżącej przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1958 r. (mylnie określonego przez skarżącą jako ust. 1 pkt 2), gdyż we wniosku o wywłaszczenie wskazano cel wywłaszczenia w postaci budowy bazy magazyno-handlowej wraz z uzasadnieniem konieczności jej nabycia nieruchomości na podstawie decyzji lokalizacyjnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] listopada 1972 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny - plan zagospodarowania terenu bazy magazynowo-składowej w D. Natomiast różnica, która zdaniem skarżącej występuje między wyrażeniem baza magazynowo-handlowa, którym posługuje się Gminna Spółdzielnia a magazynowo-składowa, które zawarte jest w decyzji lokalizacyjnej, nie miało w tym wypadku znaczenia, bowiem dopiero decyzja zezwalająca na budowę określała uszczegółowienie planowanej inwestycji.

Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy z 1958 r. (mylnie wskazany przez skarżącą jako ust. 1 pkt 6) oparty na przekonaniu, iż błędnie oznaczono właścicieli nieruchomości położonej w D., powiat [...], oznaczonej jako działki [...] i [...]. Zdaniem Skarżącej powyższy fakt potwierdza uzyskanie przez Z. i K. L. Aktu Własności Ziemi nr [...], m.in. na nieruchomości obejmujące działkę ew. nr [...] położoną we wsi D., dopiero w 1976 r., czyli po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż ww. akt własności ziemi został wydawany na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Zasadniczym celem ustawy z 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak wskazano w postanowieniu Sądu Najwyższego z 22 lutego 1996 r. II CRN 8/96, było uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości rolnych w sytuacjach, gdy stan faktycznego samoistnego posiadania na dzień 4 listopada 1971 r. nie odpowiadał ich stanowi prawnemu. Chodziło więc o nadanie z mocy samego prawa tytułu własności samoistnym posiadaczom nieruchomości rolnych znajdujących się w dniu 4 listopada 1971 r. w ich posiadaniu, jeżeli bądź to objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej - bez przewidzianej prawem formy - umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, zniesieniu współwłasności lub umowy o dział spadku (art. 1 ust. 1) bądź też bez jakiegokolwiek tytułu, jako samoistni posiadacze do dnia wejścia w życie ustawy posiadali nieruchomość rolną nieprzerwanie od lat pięciu, będąc w dobrej wierze, lub od lat dziesięciu, gdy posiadanie uzyskali w złej wierze (art. 1 ust. 2).

Wydawany w trybie tej ustawy akt własności ziemi nie miał charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny. Nabycie własności następowały z mocy prawa, a decyzja administracyjna stwierdza jedynie spełnienie ustawowych przesłanek i wystąpienie tego skutku (tak wyrok SN z 9 września 1999r., sygn.. akt II CKN 458/98). Oznacza to, że wystąpienie skutku w postaci nabycia własności w trybie wskazanej ustawy następowało z dniem 4 listopada 1971r.. tj. dacie wejścia w życie ustawy z 1971r. Wtórne znaczenie natomiast miała data wydania decyzji stwierdzającej owo nabycie. Z tego względu argumentacja, że skoro akt uwłaszczenia jest datowany po dniu decyzji wywłaszczeniowej, to odjęcie prawa własności nastąpiło od podmiotu, który takim prawem nie dysponował - jest bezprzedmiotowa. Niezależnie bowiem kiedy akt własności był wydany, nabycie nieruchomości objętej tym aktem następowało z dniem 4 listopada 1971r. W chwili zatem wywłaszczenia poprzednicy prawni skarżącej byli jej właścicielami. Przede wszystkim jednak w decyzji wywłaszczeniowej powołano się na akt własności ziemi wydany w 1973r. Organ zatem działał w przeświadczeniu - jak się okazuje uzasadnionym – że właścicielem spornej nieruchomości pozostawali Z. i K. L. W tym miejscu natomiast Sąd nie ma kompetencji, aby wyjaśniać czy zostały wydane dwa akty własności ziemi na tę samą działkę i czy w związku z tym taka sytuacja winna skutkować stwierdzeniem nieważności aktu ziemi z 1976r. jako wydanego w warunkach res iudicata. Istotne dla rozstrzyganej sprawy jest jedynie to, że w chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej małżonkowie L. byli jej właścicielami i organ miał podstawy aby przyjmować taki stan rzeczy. Przywołał bowiem akt własności ziemi z 1973r. Fakt, że nie odnaleziono tego dokumentu nie może zmienić tej oceny.

Ponadto przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Państwa w drodze wywłaszczenia po dniu wejścia w życie ustawy z 1971 r. nie uzasadniało odmowy wydania aktu własności ziemi, jeżeli strona spełniała w dniu wejścia w życie tej ustawy warunki określone w art. 1, to znaczy była samoistnym posiadaczem tej nieruchomości przez czas wymagany. Stwierdzeniu decyzją deklaratoryjną skutku prawnego, który nastąpił z mocy prawa w dniu wejścia w życie ustawy, nie stoi na przeszkodzie art. 3, jeżeli nieruchomość ta została wywłaszczona i przejęta na własność Państwa po dniu 3 listopada 1971 r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r. o wszczęciu postępowania organ wywłaszczeniowy zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Natomiast stosownie do art. 21 ust. 1 tej ustawy po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie.

W zgromadzonych aktach nie zachowało się zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości ani zawiadomienie o terminie wyznaczonej rozprawy, co nie oznacza, że organ nie dopełnił swoich obowiązków względem stron postępowania. W treści decyzji wywłaszczeniowej wyraźnie bowiem wskazano, iż dokonano wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i przeprowadzono rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą po uprzednim zawiadomieniu stron, czego nie zakwestionowały strony postępowania. Sąd podziela w tym wypadku stanowisko organu odwoławczego, że niezachowanie kompletnych akt wywłaszczeniowych po tylu latach nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony i tym samym czynność nie została dopełniona. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z 13 września 2010 r., I OSK 1427/09, brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji aktowej nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane. Tym bardziej, że fakt dokonania wymaganej przez prawo czynności wynika z innych dokumentów archiwalnych.

Zarzut naruszenia art. 22 i art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1958 r. odnoszący się do kwestii ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie mógł zostać uwzględniony. Decyzja z [...] lipca 1974 r. nr [...], będąca przedmiotem wniosku, orzekała jedynie o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości odraczając ustalenie odszkodowanie, zatem organ odrębną decyzją ustalił wysokość odszkodowania. Wyjaśnić przy tym należy, na co nie zwróciła uwagi skarżąca, że stosownie do ust. 2 art. 23 ww. ustawy naczelnik powiatu mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym nie było możliwe zajęcie stanowiska w tym zakresie, albowiem w niniejszym postępowaniu ocenie podlegała jedynie decyzja wywłaszczeniowa zgodnie z zakresem żądania zawartym we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z [...] lipca 1974 r., jako nienaruszającej prawa.

Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przy wydaniu decyzji obu instancji. Organ dołożył bowiem należytej staranności przy wyjaśnianiu spornych okoliczności, które ze względu na znaczny upływ czasu, nie mogły być jednoznacznie przesądzone.

Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.