Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 279/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. M. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2017 r., uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 15 listopada 2016 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego z wbudowanym garażem) w obrębie geodezyjnym S., gmina W. (działka nr [..]) i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja zapadła na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.)

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z dnia 15 listopada 2016 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacyjnego z wbudowanym garażem) w obrębie geodezyjnym S., gmina W. (działka nr [..]), z wniosku M. M. z dnia 5 sierpnia 2016 r.

Decyzja odmowna zapadła wskutek ustalenia, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Według organu pierwszej instancji nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w sąsiedztwie działki nr [..] nie występuje zabudowana działka dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. W przypadku działki nr [..] dojazd odbywa się z działki nr [..] (użytkowanej jako grunty rolne), stanowiącej dojazd do przylegających działek ewidencyjnych (działek rolnych). Z przeprowadzonej analizy wynika, że w granicach obszaru analizowanego dla działki nr [..] nie występują sąsiednie działki zabudowane dostępne z tej samej drogi (tj. działki nr [..] stanowiącej dojazd do przylegających działek ewidencyjnych/działek rolnych/). W obszarze analizowanym występuje działka zabudowana budynkiem mieszkalnym, nr [..], ale jest ona dostępna z innej drogi (tj. działki nr [..]).

Nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż działka nr [..] nie posiada dostępu do drogi publicznej. W tym rejonie obrębu geodezyjnego S. najbliżej położoną drogą publiczną jest droga gminna nr [..] (działki nr [..] i część działki nr [..]). Droga ta rozpoczyna się w środkowej części miejscowości S. od skrzyżowania z drogą publiczną powiatową nr [..] stanowiącą działkę nr [..]. Droga gminna nr [..] kończy się od strony północnej na wysokości zachodniej granicy działki nr [..]. Dalszy przejazd w kierunku wschodnim, w stronę działki nr [..] objętej wnioskiem możliwy jest drogą stanowiącą własność Gminy– działka nr [..]. Jednak działka nr [..] nie posiada połączenia z drogą stanowiącą własność Gminy - działką nr [..], z której możliwy jest poprzez działkę nr [..] dojazd do działki nr [..]. Drogi stanowiące działki nr [..] i [..] (własność Gminy) są przedzielone działkami nie stanowiącymi dróg - działką nr [..] (użytki rolne, własność prywatna), działką nr [..] (użytki rolne, własność prywatna), działką nr [..] (rów, własność Starosty).

Organ uznał też, że nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż działka nr [..] nie posiada istniejącego uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, a nie udokumentowano wystarczająco możliwości planowanego uzbrojenia terenu w tym zakresie.

Ponadto według organu nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi - w szczególności z Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [..] (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 25 kwietnia 2014 r. poz. 1715, zm. zarządzeniem z dnia 19 stycznia 2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [..], Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 19 stycznia 2016 r. poz. 160). Jak ustalił organ, działka nr [..] znajduje się w granicach ponadregionalnego korytarza ekologicznego przymorskich łąk i pastwisk w tym miejscu pełniącego dodatkowo funkcje otuliny dla obszaru Natura 2000 [..]. Dla tego obszaru Natura 2000 obowiązuje Plan Zadań Ochronnych, przyjęty na mocy Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 kwietnia 2014 r. (ze zmianą na podstawie zarządzenia z dnia 19 stycznia 2016 r.). Jest to akt prawa miejscowego, co wynika z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zmianami). Zgodnie z tym zarządzeniem (załącznik Nr 4) w uchwalonym obecnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwałą Nr XVIII/67/2016 Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2016 r., wskazano ograniczenie stref rozwoju osadnictwa w miejscowościach S. i U. do poziomu wyznaczonego aktualnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Według organu zgodnie z przywołanym Zarządzeniem, dla terenów położonych na północny wschód od S. obowiązuje wykluczenie możliwości rozwoju osadnictwa i utrzymanie tych terenów bez zabudowy.

Od decyzji tej odwołał się wnioskodawca, zarzucając naruszenie:

art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i w efekcie uznanie działek o nr [..] i [..] za drogi publiczne, podczas gdy działki te są gruntami rolnymi poprzez które właściciele działek o nr [..] oraz [..] mają dostęp do drogi gminnej - dz. nr [..], a w konsekwencji błędne ustalenie, że nie istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

art. 8 i 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez lakoniczne i nieprzekonujące uzasadnienie decyzji w zakresie, w jakim organ uznał, że w sprawie nie występuje działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, podczas gdy w obszarze analizowanym znajduje się sąsiednia zabudowana nieruchomość, która musiała otrzymać pozwolenie na budowę, a więc spełnić przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym naruszenie zasady przekonywania i związanej z nią zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, a mianowicie wniosku odwołującego się o ustalenie warunków zabudowy, z którego wynika, że działka której dotyczy niniejsze postępowanie może mieć dostęp do drogi publicznej przez działkę o nr [..], a w konsekwencji błędne ustalenia stanu faktycznego i w efekcie wadliwość decyzji wynikającą z przyjęcia, że działka nr [..] jest drogą publiczną;

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, a mianowicie pisma dostawcy energii elektrycznej A. z dnia 1 lipca 2016 r., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie udokumentowano wystarczająco możliwości uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną wystarczającego dla zamierzenia budowlanego;

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów, z których wynika, że działki których dotyczy niniejsze postępowanie mogą mieć na kilka różnych sposobów dostęp do drogi publicznej nr [..] lub [..] i uznanie, ze tereny których dotyczy niniejsza sprawa takiego dostępu nie posiadają;

- art. 6 i 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także zasady równości wobec prawa, a w konsekwencji różnicowanie pozycji podmiotów w drodze decyzji administracyjnej bez wyraźnej podstawy prawnej, mimo że znajdują się one w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, tj. wydanie decyzji negatywnej w stosunku do odwołującego się, podczas gdy w stosunku do podmiotów planujących inwestycje na działkach sąsiednich wydane zostały decyzje pozytywne o ustaleniu warunków zabudowy.

Ponadto, w sytuacji uznania przez organ drugiej instancji, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie że "dostępna z tej samej drogi publicznej" oznacza tę samą działkę drogową;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że określenie "teren ma dostęp do drogi publicznej" oznacza najbliżej położoną drogę publiczną, podczas gdy ustawa nie nakłada takiego warunku i w konsekwencji niezbadanie dostępu do innych dróg publicznych w okolicy;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że jeżeli w momencie wydawania decyzji brak jest formalnego dostępu do drogi publicznej to niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy ze wskazaniem warunków, jakie musi spełnić inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 28 ust. 5 i 10 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że Zarządzenie Dyrektora Ochrony Środowiska jest przepisem odrębnym w rozumieniu ustawy;

- art. 9 ust. 5 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z zapisami Studium, mimo że nie jest ono aktem prawa miejscowego.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść przepisów art. 61 u.p.z.p. Następnie wskazało, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony na kserokopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Mimo naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż w aktach sprawy znaleźć można wymaganą mapę w formie elektronicznej złożoną przez licencjobiorcę upoważnionego przez Starostwo Powiatowe z informacją, że kopia mapy została wykonana w dniu 24 sierpnia 2016 r., wobec czego mogła ona wobec stanowić punkt wyjścia do ustalenia szczegółowych wymagań dotyczących nowej zabudowy na podstawie § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przywołało treść przepisów § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, odnoszących się do sposobu wyznaczania obszaru analizowanego.

Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany, gdyż na podstawie treści analizy oraz jej załącznika graficzny trudno ustalić w rzeczywistości, w jakich granicach zamyka się obszar analizowany, gdyż zapis z analizy nie do końca pokrywa się z jego odzwierciedleniem na mapie stanowiącej załącznik graficzny. Nadto z samej mapy trudno wnioskować gdzie kończą się granica południowa obszaru analizowanego, gdyż nie została na tej mapie uwidoczniona. Takie uchybienie musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego służy wskazaniu, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium stwierdziło, że niezależnie od konieczności ustalenia granic obszaru analizowanego oraz prawidłowego i pełnego przedstawienia ich w formie graficznej, organ pierwszej instancji winien rozważyć, czy dla potrzeb niniejszej sprawy wystarczającym jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w przyjętym dotychczas rozmiarze, czy może zachodzi konieczność zwiększenia tych granic. W szczególności według Kolegium w obszarze analizowanym winna znaleźć się cała działka wyodrębniona geodezyjnie, a nie tylko jej część. Nadto konieczność rozszerzenia granic obszaru analizowanego ma związek z właściwym ustaleniem, która z dróg znajdujących się w okolicy działki [..] ma charakter drogi publicznej. Organ pierwszej instancji zaznacza, że najbliżej położoną drogą publiczną jest droga gminna nr [..] (działka nr [..] i część działki [..]). Dalszy przejazd z tej drogi publicznej w kierunku działki inwestora ([..]) możliwy jest za pośrednictwem drogi stanowiącej własność Gminy (dz. nr [..] i [..]) poprzez działkę prywatną [..] i działkę drogową wewnętrzną [..]. O taki sposób komunikacji wnosił inwestor.

Zakwestionowało Kolegium brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skoro organ pierwszej instancji stwierdził, że w sąsiedztwie działek inwestora nie występuje zabudowana działka dostępna z tej samej drogi publicznej, a następnie wskazał, że w obszarze analizowanym występuje działka zabudowana budynkiem mieszkalnym - nr [..]), ale jest ona dostępna z innej drogi, działki nr [..]. Skoro, jak słusznie zauważa odwołujący się, działki nr [..] i [..] nie są drogami publicznymi, miało to wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie braku spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" i dostępności z tej samej drogi publicznej.

Kolegium przytoczyło treść art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i wskazało, że działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia połączenie zarówno bezpośrednie jak i pośrednie. Wyjaśnił organ, że według orzecznictwem pojęcie warunku dostępu do drogi publicznej rozumiane jest jak najszerzej. Dlatego warunek ten jest spełniony zawsze wtedy, kiedy na działkę można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu. W postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie bada się czy droga poprzez którą nieruchomość ma być połączona z drogą publiczną spełnia wymogi określone w przepisach szczególnych, lecz czy nieruchomość ma jakikolwiek legalny dostęp do drogi publicznej (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 114/14). Należy też podkreślić, że droga wewnętrzna musi być drogą powszechnie dostępną. W kwestii "ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej" Kolegium powołując się na orzecznictwo NSA stwierdziło, że obowiązek ten zachodzi dopiero wówczas, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną. Według NSA (wyrok z dnia 13 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2196/12), z brzmienia przepisu: "dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" nie należy wywodzić obowiązku przedłożenia przez wnioskodawcę dowodu ustanowienia służebności drogowej na etapie ustalenia warunków zabudowy. Jako wystarczający dowód ustanowienia służebności należy potraktować oświadczenie wnioskodawcy o przebiegu ustanowionej służebności drogowej.

Jak ustaliło Kolegium drogą publiczną jest droga na działce nr [..]. Natomiast pozostałe działki drogowe to drogi wewnętrzne - gminne — dz. nr [..] i [..] oraz prywatne - dz. nr [..]. Kolegium podkreśliło, że przy ustalaniu warunków zabudowy organ administracji związany jest wnioskiem inwestora, w tym określonym przez inwestora sposobem skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Według Kolegium konieczność rozszerzenia granic obszaru analizowanego uzasadnia daleka lokalizacja drogi publicznej - dz. nr [..]. Bliższe drogi mają bowiem charakter gminnych dróg wewnętrznych ogólnodostępnych (dz. nr [..] i [..]) lub prywatnych dróg wewnętrznych (dz. [..]), za pomocą których działka inwestora skomunikowana jest z drogą publiczną.

Kolegium nie zgodziło się przyjęciem braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazując na treść art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Zgodnie z orzecznictwem istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji (tak wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 255/12, w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1361/08 i z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1639/06). Według organu dokument w formie zapewnienia ze strony A. co do możliwości obsługi planowanej inwestycji w zakresie energii elektrycznej jest wystarczający dla spełnienia przedmiotowego warunku.

Kolegium uznało trafność zarzutów odwołującego w kwestii warunku z pkt. 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. co do braku mocy wiążącej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Przywołało stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1122/10 (powtórzone w wyroku NSA z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 95/13), że pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia. Tym samym pod pojęciem "przepisów odrębnych" w odniesieniu do ustawy należy wyłącznie rozumieć przepisy innych ustaw, a nie aktów podustawowych tj. rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Wskazując na związany charakter decyzji o warunkach zabudowy wyjaśniło Kolegium, że to nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa. Nie zgodził się organ odwoławczy ze stanowiskiem organu pierwszej instancji (wyrażonym w ślad za wyrokiem NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08), że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego i decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać w swej treści jego postanowienia.

Z uwagi na powyższe uchybienia proceduralne i materialne Kolegium uznało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazało Kolegium wyeliminowaniu wskazanych uchybień przy uwzględnieniu oceny prawnej przedstawionej przez Kolegium. W szczególności organ powinien uzupełnić materiał dowodowy celem ustalenia istnienia dostępu do drogi publicznej z działek inwestora, zlecić uzupełnienie lub wykonanie nowej analizy urbanistycznej, zawierającej analizę wszystkich cech zabudowy i zagospodarowania w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze na decyzję Kolegium skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1,2,5 u.p.z.p., gdyż jego zdaniem SKO mogło orzec co do istoty sprawy. Wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO z dnia 12 stycznia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 14 listopada 2016 r. oraz zobowiązanie SKO, względnie Wójta Gminy, do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacyjnych z wbudowanymi garażami, w obrębie geodezyjnym S. gmina W. (działka nr [..]), zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 10 sierpnia 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczeni wyroku organowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że liczne wnioski inwestora skierowane do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy na przedmiotowej działce kończą się decyzjami odmownymi, uchylanymi następnie przez SKO do ponownego rozpatrzenia, co potwierdzają dowody dołączone do skargi. Według skarżącego taki sposób działania Wójta jest działaniem pozornie pozostającym w graniach prawa, a w istocie stanowi jego nadużycie, jest też sprzeczne z interesem strony poprzez przedłużanie wydania prostej decyzji o charakterze deklaratoryjnym jakim jest decyzja o warunkach zabudowy. Według skarżącego Wójt zmierza do chwili uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zamknie mu drogę do rekreacyjnego wykorzystania działek i pozostawi go z gruntami o charakterze rolnym, które nie są mu do niczego przydatne. Jak twierdzi skarżący w sprawie zgromadzony jest cały niezbędny materiał dowodowy, który pozwala na orzeczenie do istoty sprawy. W szczególności obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i pozwala na ocenę zasadności wniosku w tym stwierdzenia czy działki inwestora mają dostęp do drogi publicznej i czy istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Pozostałe argumenty SKO dotyczą wykładni przepisów, a nie stanu faktycznego, toteż nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Uznanie, że Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. oraz że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna z jego zapisami stanowi interpretację przepisów prawa. Powołując się na treść art. 138 § 2 k.p.a. i orzecznictwo NSA twierdzi skarżący, że wadliwie w niniejszej sprawie organ drugiej instancji mimo, że powinien orzec co do istoty sprawy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, chociaż nie musiał prowadzić postępowania wyjaśniającego.

W skardze uzasadniono też pozostałe wnioski skierowane do sądu i oparte na treści art. 145a § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, odniosło się też do zarzutów skargi.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Skargę należało uwzględnić, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a).

Podstawą materialna kwestionowanych rozstrzygnięć jest przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5. Do pozostałych warunków należy: dostępność terenu, na którym planowana jest inwestycja, do drogi publicznej; uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego; ustalenie, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; gdy decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie jednej ze wskazanych przesłanek czyni niedopuszczalnym wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast kiedy planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Badanie dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, w tym sporządzonej przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analizy urbanistyczno-architektonicznej) w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wypisów z ewidencji gruntów oraz treści wniosku skarżącego, częściowo potwierdza prawidłowość stanowiska przyjętego przez Kolegium, niemniej nie na tyle, by zaaprobować zaskarżoną decyzję kasacyjną. W tym względzie zatem słuszne jest stanowisko wyrażone w skardze co do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Odmowa warunków zabudowy dokonana decyzją Wójta Gminy z dnia 15 listopada 2016 r. nastąpiła wskutek ustalenia, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku rekreacyjnego z wbudowanym garażem na działce nr [..] nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. co do: pkt. 1 – braku dobrego sąsiedztwa, czyli w obszarze analizowanym nie występuje zabudowana działka dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy; pkt. 2 – działka nie posiada dostępu do drogi publicznej; pkt. 3 – nie posiada istniejącego uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną; pkt. 5 – brak zgodności z przepisami odrębnymi, w tym zakresie organ w pierwszej kolejności przywołuje zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [..] (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 19 stycznia 2016 r., poz. 160), a następnie uchwalone w dniu 28 czerwca 2016 r. uchwałą Rady Gminy Nr XVIII/67/2016 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., uwzględniające przywołane zarządzenie RDOŚ.

Zaskarżona decyzja kasacyjna uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania znajduje swoje oparcie procesowe w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. W stanie prawnym właściwym dla daty decyzji Kolegium podjętej w dniu 12 stycznia 2017 r. przysługiwała od niej skarga do sądu administracyjnego, którą skarżący wniósł w dniu 31 marca 2017 r.

Kontrola sądu służy zatem ocenie, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej odpowiada wymogom wskazanego przepisu, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zatem według tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Co do zasady art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r., Dz. U. z 2017 r., poz. 935) zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W takiej sytuacji, aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Jak bowiem o tym mowa w 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Jak przyjmuje się w orzecznictwie ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Również przyjęte jest w judykaturze na tle omawianego przepisu, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy, decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Istotne znaczenie zdaniem sądu ma też obowiązek ujęty w drugim zdaniu omawianego przepisu, nakładający na organ odwoławczy powinność wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istota tego obowiązku sprowadza się jednak nie tylko do wymogu formalnego wskazań dla organu pierwszej instancji. Ocenie sądu wojewódzkiego nie może też umknąć kontrola ich prawidłowości, gdyż skutek w postaci wadliwego wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji może być tego rodzaju, że naruszony zostanie art. 138 § 2 k.p.a. w sposób, który będzie miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Z taką też sytuacją zdaniem sądu mamy miejsce w niniejszej sprawie, gdyż po części ocena wadliwości postępowania organu pierwszej instancji nie była trafna w taki sposób, by uzasadnić rozstrzygnięcie kasacyjne, jak też wadliwe były wskazania co do dalszego postępowania.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do kwestii braku "dobrego sąsiedztwa" trafnie Kolegium zauważa błędnie wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar analizowany, ale też wadliwie ocenia konieczność jego poszerzenia znacznie ponad granice wyznaczone przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. to mapa zasadnicza lub, w przypadku jej braku, mapa katastralna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.

Jak wynika z brzmienia tego przepisu rozporządzenia organ administracji ma obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarze co do zasady nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (minimum 50 m). Z kolei określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, przy czym wówczas organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić powiększenie tego obszaru. Jednocześnie ustawodawca nałożył na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego na ściśle określonych mapach, co miało na celu zachowanie czytelności i precyzji dokonywanej analizy.

Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno z części tekstowej jak i graficznej analizy urbanistyczno-architektonicznej powinno jednoznacznie wynikać, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a zatem że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej niż 50 m, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – to w jaki sposób i z uwzględnieniem jakich uwarunkowań został wyznaczony.

Ocena kontynuacji funkcji i parametrów bądź jej braku przeprowadzana jest w oparciu o ustalenia dotyczące funkcji obiektów istniejących na terenie analizowanym, a zatem dla jej poprawności istotne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego. Co do uchybień zaistniałych przy wyznaczaniu przedmiotowego obszaru analizowanego sąd nie podziela wszystkich zastrzeżeń Kolegium, ani tego że miały one wpływ na wynik sprawy.

Sąd zgadza się z Kolegium, że obszar analizowany nieposiadający zamkniętych granic jest wyznaczony wadliwie. Jednakże umknęło organowi odwoławczemu, że granice obszaru analizowanego w sposób całkowicie nieuzasadniony znacznie przekraczają minimum wyznaczone rozporządzeniem, w tym przypadku 50 m wokół działki nr [..], przy szerokości frontu działki ustalonej na 8 m. Jak bowiem wynika z treści analizy urbanistyczno-architektonicznej granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 1000 m w kierunku wschodnim i 500 m w pozostałych kierunkach. Przy czym też ustalono w analizie, że działki ewidencyjne dostępne z tej samej drogi publicznej w odległości 700 m od działki inwestowanej są niezabudowane, użytkowane jako grunty rolne, leśne i rowy. Jedyna działka, o której mowa jest w analizie jako o zabudowanej budynkiem mieszkalnym, nr [..], co jednoznacznie wynika z załącznika graficznego do analizy, położona jest w takiej odległości od działki inwestowanej, mimo tego że również w obszarze analizowanym, iż według sądu zasada dobrego sąsiedztwa, do której odwołuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., została naruszona w sposób nieuprawniony. Jeżeli mamy do czynienia z obszarem w ogóle niezabudowanym, w sąsiedztwie ustalonym na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia, to rozszerzanie tego obszaru w nieograniczony sposób w każdym kierunku, by tylko znaleźć: raz -dostęp działki inwestowanej do drogi publicznej, którego nie widać na mapach dołączonych do decyzji ale i też dołączonych do wniosku, dwa – w celu poszukiwania jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej, stanowi zarówno o naruszeniu powołanych przepisów przez Wójta jak i przez Kolegium. Wskazania organu odwoławczego, by jeszcze ponadnormatywnie rozszerzyć obszar analizowany, tak by w ogóle przedstawić na mapie dostęp do drogi publicznej wskazany we wniosku przez inwestora, są według sądu chybione.

Organ przystępując do badania, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy analizuje i ustala, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę i który jest dostępny z tej samej drogi publicznej, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak natomiast na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zabudowa istniejąca musi znajdować się na działce sąsiedniej, którą należy rozumieć w sposób szeroki przy uwzględnieniu wymogów ładu urbanistycznego. Oznacza to, że teren, na którym planowana jest inwestycja, nie musi bezpośrednio graniczyć z działką zabudowaną. Za działkę sąsiednią należy również uznać nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, LEX nr 1559908). Nie sposób takich reguł zastosować w niniejszym przypadku, gdyż w ogóle nie mamy do czynienia ani z urbanistyczną całością ani z ładem przestrzennym, skoro teren sąsiadujący z działką inwestowaną jest niezabudowany i de facto stanowi podziałkowany geodezyjnie obszar nieruchomości rolnej, co zresztą jest niesporne i na co wskazuje sam skarżący.

W tym kontekście nawet wadliwie wyznaczony obszar analizowany pozwala organowi odwoławczemu w niniejszej sprawie na samodzielną i niewymagającą postępowania dowodowego przekraczającego granice określone art. 136 k.p.a. ocenę zarówno co do spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i warunek dostępności działki nr [..] do drogi publicznej. Zdaniem sądu przede wszystkim błędnie wyznaczony obszar analizowany, w tym przypadku poza niezamknięciem granic na załączniku graficznym do analizy również poprzez jego nieuzasadnione poszerzenie, nie stanowi uchybienia pozwalającego na kasacyjne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli organ odwoławczy może samodzielnie ustalić, że inwestowana działka nie ma dostępu do drogi publicznej.

Wskazany przez inwestora sposób skomunikowania zainwestowanej działki wiąże organy uprawnione do orzekania w sprawie warunków zabudowy, co też czyni je nieuprawnionymi do rozważania alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych. Jest to też o tyle istotne dla rozstrzygnięcia niniejszego wniosku o warunki zabudowy, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., dokonywana jest przede wszystkim przy uwzględnieniu zagospodarowania działki bądź działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Przy wskazaniu inwestora jako warunku dostępności działki nr [..] do drogi publicznej - działki nr [..] (droga publiczna nr [..]) poprzez działki nr: [..], [..], [..] (działka drogowa), [..], stanowiące po części prywatne nieruchomości bez zapewnienia przez nie prawnego i faktycznego możliwości przejazdu, dla sądu na podstawie akt sprawy, a w szczególności map i załączników graficznych, warunek ten w ogóle nie jest spełniony. Potwierdza to też stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji i nakazujące organowi pierwszej instancji jeszcze bardzie ponadnormatywne poszerzenie obszaru analizowanego, tylko w tym celu, by taki dostęp znaleźć.

Stosownie do treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na podstawie art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

(Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie zatem spełniony tylko wówczas, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych). Zdaniem sądu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać jedynie z dostępem faktycznym, gdyż dostęp ten musi być prawnie zagwarantowany. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i faktyczny (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt. II SA/Kr 1638/12, LEX nr 1277994). Celem unormowania

z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest bowiem zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Niedopuszczalne jest przy tym aby na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, dostępny w CBOSA na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Warunek dostępu do drogi publicznej musi być zatem spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy, co wprost wynika z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a poza tym musi być prawnie zagwarantowany (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 240/13, dostępne w CBOSA j.w.). Sens regulacji prawnej określonej

w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymaga bowiem, aby dostęp do drogi publicznej w swej istocie istniał już w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstał dopiero w przyszłości (zob. m. in. wyrok NSA: z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13, dostępny j.w.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w ślad za przywołanym orzecznictwem przyjmuje, że przez dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Z definicji art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 419/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną wymaga dokonania uzgodnienia sposobu dojazdu z właścicielem (zarządcą) drogi wewnętrznej. Uzgodnienie takie może nastąpić, jak wskazano w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08 (LEX nr 513842), tylko w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej.

Zdaniem sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy pierwszej kolejności powinien był w sposób jednoznaczny ustalić, czy teren inwestycji w ogóle ma faktycznie i prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, bowiem brak tego dostępu uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji objętej wnioskiem inwestora z dnia 10 sierpnia 2016 r. Ustalenie to nie wymagało przy tym przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie o dowody dotyczące posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej mogło nastąpić w postępowaniu odwoławczym, w ramach posiadanych przez organ drugiej instancji kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia bez tego ustalenia stanowiło zatem istotne naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego nie znajduje również uzasadnienia wskazana przez Kolegium, jako podstawa zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., potrzeba ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego. Z przepisu przytoczonego wyżej § 3 rozporządzenia wynika bowiem, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dla prawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego potrzebne jest zatem posiadanie przez organ wiedzy, jaki jest front działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji. Następnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia wynika, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej objętej inwestycją, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Frontem działki jest zatem ta część działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo która przylega do drogi wewnętrznej lub drogi obciążonej służebnością drogową, które bezpośrednio graniczą z drogą publiczną (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1571/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem nie ustalono, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, nie można też ustalić frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Ta zależność zdaniem sądu przesądza również o tym, że w pierwszej kolejności organ obowiązany jest zbadać, czy w sprawie spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż jego niespełnienie powoduje brak możliwości ustalenia przez organ warunków zabudowy dla takiej działki, skutkujący wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestora inwestycji. Dalej idąc nie zachodzi potrzeba ustalania parametrów i cech zabudowy, czemu służyć ma analiza uregulowana w rozporządzeniu i wyznaczenie obszaru analizowanego w oparciu o jego § 3 (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 347/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem rozporządzenia i wykonanej na jego podstawie analizy jest bowiem określenie cech architektonicznych projektowanej zabudowy w terenie nieposiadającym planu miejscowego w zakresie wskazanym w tym rozporządzeniu, tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, wysokość głównej kalenicy. Analizę tę należy zatem wykonać wówczas, gdy zostanie ustalone, że planowana inwestycja i działka, na której ma być ona zrealizowana, spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.

Sąd natomiast zgadza się ze stanowiskiem Kolegium odnośnie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. z uwagi na treść art. 61 ust. 5 u.p.z.p., według którego warunek dotyczący uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką a inwestorem. Trafnie organ przyjął, że dokument w formie zapewnienia ze strony A. co do możliwości obsługi planowanej inwestycji w zakresie energii elektrycznej jest wobec tego wystarczający dla spełnienia przedmiotowego obowiązku.

Zasadnie również Kolegium stwierdziło, że brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie może opierać się na treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest przepisem prawa. |Niemniej wypada zauważyć, że przepisami odrębnymi, o których mowa w decyzji organu pierwszej instancji jest przywołane zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [..] (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 25 kwietnia 2014 r. poz. 1715, zmienione zarządzeniem z dnia 19 stycznia 2016 r., Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 19 stycznia 2016 r. poz. 160), będące przepisem prawa miejscowego. Jednakże poza kompetencjami organu ustalającego warunki zabudowy jest ocena zgodności planowanej inwestycji z tymi przepisami. Sąd wskazuje przy tym na treść art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., który stanowi że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, przypis sądu), wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, przedmiotowa kwestia mogła podlegać badaniu w postępowaniu uzgodnieniowym z organem właściwym dla ochrony przyrody, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Konkludując, w przedstawionej sytuacji nie sposób zaakceptować zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium, gdyż mimo wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego sąd nie dostrzega ani możliwości spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa ani warunku dostępu działki nr [..] do drogi publicznej, a w każdym razie uzasadnienie decyzji zaskarżonej w powiązaniu z materiałem dowodowym wątpliwości takich nie kreuje.

Pozostałe zarzuty skargi nie są trafne, gdyż w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, uwzględniającego wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję uchylił. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni przedstawioną ocenę prawną i dokona samodzielnych ustaleń kwestii wskazanych przez sąd.