Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 627/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.26 ust.1 pkt 15a
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art.207 ust.1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art.98 ust.2 w zw. z art. 2 pkt7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1801/12 w sprawie ze skargi Muzeum Okręgowego w N. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia 9 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji rozwojowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Muzeum Okręgowego w N. na rzecz Zarządu Województwa M. kwotę [...] (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi M. w N. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia 9 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego z dotacji rozwojowej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu i orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane oraz zasądził od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej koszty postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu 25 [...] 2009 r. zawarta została między Zarządem Województwa [...] a M. w N. (dalej jako Beneficjent lub Zamawiający) umowa o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Budowa Miasteczka G. w N. - realizacja II etapu", zmieniona następnie aneksem nr 1 z dnia 29 [...] 2009, aneksem nr 2 z dnia 9 [...] 2009 r., aneksem nr 3 z dnia 24 [...] 2010 r., aneksem nr 4 [...] 2010 r. i aneksem nr 5 z dnia 11 [...] 2010 r.

Zarząd Województwa [...] (dalej jako Instytucja Zarządzająca [...] Regionalnego Programu Operacyjnego, w skrócie IZ MRPO) przeprowadził w dniach od 19 do 23 [...] 2011 r. oraz w dniach od 27 do 29 [...] 2011 r. kontrolę planową na zakończenie realizacji projektu.

W wyniku czynności kontrolnych w przeprowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego postępowaniu pn. "Realizacja II części II etapu Budowy Miasteczka G. w N. obejmującego budowę stanów surowych obiektów Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], studni i kapliczki, prace wykończeniowe obiektów Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], studni i kapliczki oraz budowa dróg, placów, chodników, w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (nr postępowania [...])" stwierdzono, iż Zamawiający wymagał złożenia wraz z ofertą harmonogramu rzeczowo - finansowego.

Powyższe stanowiło naruszenie art. 25 ust 1 ustawy PZP poprzez żądanie od wykonawców oświadczeń i dokumentów, które nie były niezbędne do przeprowadzenia postępowania. Harmonogram rzeczowo - finansowy nie jest dokumentem, który podlega uzupełnieniu w trybie art. 26 ust. 3 ustawy PZP jako dokument przedmiotowy.

Ponadto Zamawiający w pkt VI Ogłoszenia o zamówieniu, jak również w SIWZ wskazał: "2. W zakresie warunku wskazanego w ust. 1 pkt 1) i 2) Zamawiający dopuści do udziału w postępowaniu Wykonawców:1) którzy przedłożą informację dotyczącą przeciętnej liczby zatrudnionych pracowników w okresie 3 lat, a jeżeli okres działalności jest krótszy - w tym okresie. Za spełnienie tych wymagań Zamawiający uzna średnioroczne zatrudnienie co najmniej 50 pracowników: UWAGA! W przypadku oferty wspólnej warunek musi spełniać jeden z wykonawców składających ofertę wspólną".

Pismem z dnia 14 [...] 2012 r. Beneficjent wniósł zastrzeżenia, a pismem z dnia 23 [...] 2012 r. dodatkowe wyjaśnienia do przedmiotowej sprawy.

IZ MRPO po ich analizie częściowo uwzględniła zastrzeżenia w odniesieniu do Informacji pokontrolnej. Jednocześnie przedstawione przez Beneficjenta wyjaśnienia nie wpłynęły na odstąpienie od nałożenia korekty finansowej i w dniu 22 [...] 2012 r. IZ MRPO wystosowała do Beneficjenta Informację pokontrolną wraz z uzasadnieniem.

Beneficjent, w piśmie z dnia 12 [...] 2012 r. przedstawił zastrzeżenia, uwagi i wyjaśnienia do ustaleń Informacji pokontrolnej.

IZ MRPO pismem z dnia 6 [...] 2012 r. poinformowała, iż przedstawione przez Beneficjenta argumenty nie wpłynęły na obniżenie wysokości korekt finansowych lub odstąpienie od ich wymierzenia.

W związku z powyższym, Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia 9 [...] 2012 r. nr [...] zobowiązał M. w N. do zwrotu dotacji rozwojowej w wysokości:

- [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania środków na rachunek Beneficjenta tj. od dnia 27 [...] 2009 r. do dnia zwrotu,

- [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania środków na rachunek Beneficjenta, tj. od dnia 17 [...] 2009 r. do dnia zwrotu,

- [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania środków na rachunek Beneficjenta tj. od dnia 29 [...] 2009 r. do dnia zwrotu.

Organ uznał, że wymierzenie korekty finansowej nastąpiło zgodnie dokumentem pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE (dalej jako Taryfikator). Podstawę wymierzenia korekty stanowiły przepisy art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z dnia 31 lipca 2006 r. L 210/25 z późn. zm., zwanym dalej "Rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006".).

Po analizie okoliczności naruszenia ustawy PZP w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, IZ MRPO stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinna mieć metoda wskaźnikowa. Za naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy PZP, IZ MRPO nałożyła korektę finansową w wysokości 2% dla wydatków kwalifikowanych objętych Umową zawartą w dniu 14 [...] 2009 r. z Wykonawcą - Konsorcjum w składzie Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowo - Usługowe "E." Sp. z o. o. z siedzibą w N. oraz Zakład Budowlany "S." z N. Umowa z Wykonawcą opiewała na kwotę [...] zł brutto.

Natomiast za naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy PZP, IZ MRPO nałożyła korektę finansową, zgodnie z Tabelą 4 pkt 5 Taryfikatora, w wysokości 5% dla wydatków kwalifikowanych objętych Umową zawartą w dniu 14.[...].2009 r. z Wykonawcą - Konsorcjum w składzie Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "E." Sp. z o. o. z siedzibą w N. oraz Zakład Budowlany "S." z N. Umowa z Wykonawcą opiewała na kwotę [...] zł brutto.

Zgodnie z postanowieniami Taryfikatora, w przypadku wykrycia dwóch lub większej ilości przypadków niezastosowania zasad zamówień publicznych, należy zastosować korektę finansową o największej wartości procentowej, zatem organ ostatecznie nałożył korektę finansową w wysokości 5% dla wydatków kwalifikowanych objętych Umową zawartą w dniu 14 [...] 2009 r. z Konsorcjum w składzie Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "E." Sp. z o. o. z siedzibą w N. oraz Zakład Budowlany "S." z N.

Decyzją z dnia 9 [...] 2012 r. w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zarząd Województwa [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 9 [...] 2012 r. w sprawie zwrotu dofinansowania otrzymanego z dotacji rozwojowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie u.f.p. podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. art. 211 ust. 4 u.f.p. z 2005 r., stanowiącym, że decyzję określającą kwotę podlegającą do zwrotu wydaje się w przypadku stwierdzenia okoliczności o których mowa w art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r.

W ocenie IZ MRPO stwierdzone w przedmiotowym projekcie naruszenia ustawy PZP były oczywiste i nie wymagały przeprowadzenia kontroli Prezesa UZP.

Dalej organ wskazał, że zastosowana w sprawie metoda wskaźnikowa oraz sposób obliczania korekty został wskazany w zaskarżonej decyzji. IZ MRPO przyjęła maksymalną stawkę korekty finansowej (5%) przewidywaną w Taryfikatorze za daną kategorię nieprawidłowości (tabela 4 pkt 5) z uwagi, iż brak było okoliczności uzasadniających jej obniżenie.

IZ MRPO dokonała ponownej analizy dokumentacji, w wyniku której stwierdziła naruszenie, które wcześniej nie zostało ujawnione. Beneficjent miał możliwości wniesienia zastrzeżeń do zarzutu w zakresie wymogu posiadania średniorocznego zatrudnienia 50 pracowników przez jednego z Wykonawców składających ofertę wspólną (ograniczenie w przypadku Wykonawców składających ofertę wspólną, która została przekazana pismem z dnia 11 [...] 2012 r. Beneficjent odniósł się do wspomnianej kwestii w piśmie z dnia 23 [...] 2012 r. (znak pisma: [...]), a zatem ścieżka dotycząca przekazania informacji Beneficjentowi o danym naruszeniu, w stosunku do którego mógł się on odnieść w formie pisemnej miała miejsce. Zastrzeżenia Beneficjent do pierwszej (roboczej) Informacji pokontrolnej, jak i wyjaśnienia z dnia 23 [...] 2012 r., o których mowa powyżej, stanowiły następnie przedmiot rozważań IZ MRPO, co znalazło odzwierciedlenie w drugiej (ostatecznej) wersji Informacji pokontrolnej. Również w odniesieniu do drugiej wersji Informacji Beneficjent wniósł swoje zastrzeżenia pismem z dnia 12 [...] 2012 r., na które IZ MRPO odpowiedziała w dniu 6 [...] 2012 r. podtrzymując swoje wcześniejsze ustalenia z wyjątkiem naruszenia opisanego w pkt 1 w ramach postępowania nr [...], gdzie zastrzeżenie Beneficjenta zostały uwzględnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. w N. podniosło zarzuty m.in. wydania decyzji w II instancji przez osoby które brały udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji; przyjęcie, że Zarząd Województwa [...] jest organem uprawnionym do stwierdzenia naruszenia przez skarżącego przepisów ustawy PZP w sytuacji, gdy już przed wydaniem decyzji przez organ I instancji było wiadomo, że ewentualne naruszenia mają charakter uznaniowy i organ I instancji miał możliwość wystąpienia do Prezesa UZP z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli doraźnej na zasadzie przepisu art. 165 ust. 4 ustawy PZP; zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji nieustalenie przez IZ MRPO wagi naruszenia przepisów ustawy PZP, skutków finansowych ww. naruszenia oraz braku uzasadnienia do zastosowania przez IZ MRPO metody wskaźnikowej do ustalenia korekty finansowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną.

Sąd, podzielając stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r, sygn. akt III SA/Kr 1166/12, uznał, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo w stopniu skutkującym ich uchylenie.

Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej przywoływana jako k.p.a.), wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W wyrokach z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1777/12 oraz II GSK 1776/12, NSA podkreślił, że skoro w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej u.z.p.p.r.) jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) i o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to uzasadniony jest wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej u.f.p.), co wynika z samego porównania treści art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy.

Sąd stwierdził, że skoro organ uznał, że strona skarżąca popełniła nieprawidłowości, gdyż realizując umowę naruszyła – mające zastosowanie w sprawie – przepisy p.z.p., to tym samym był uprawniony do ustalenia i nałożenia na Beneficjenta korekty finansowej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. za nieprawidłowości uznaje się jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W ocenie WSA postępowanie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 stanowi odrębne, od postępowania w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów u.f.p., postępowanie administracyjne, również kończące się wydaniem w trybie art. 107 § 1 k.p.a. decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia korekty finansowej.

WSA stwierdził, że analiza akt wskazuje, że przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa [...] określających kwotę przypisaną do zwrotu, opartych wyraźnie i jednoznacznie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r., nie zostało wcześniej wydane odrębne rozstrzygnięcie w formie decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową, oparte na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy i poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym skoro kwotę ustalonej, ale nie nałożonej decyzją korekty finansowej, Instytucja Zarządzająca, w postępowaniu o zwrot środków traktuje jako odpowiednik "środków wykorzystanych z naruszeniem procedur" i podlegającą zwrotowi w rozumieniu i na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Zdaniem Sądu, dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zobowiązująca M. w N. do zwrotu dotacji rozwojowej zostały wydane przedwcześnie.

W ocenie Sądu za taką decyzję w przedmiocie nałożenia korekty finansowej nie może być uznana ani informacja pokontrolna, ani też pismo informujące Beneficjenta o nałożeniu korekty finansowej i wezwaniu do zwrotu określonych kwot. Pismo to nie zawierało pouczenia o ewentualnym trybie zaskarżenia. Wezwano jedynie stronę do niezwłocznego potwierdzenia prawidłowości dokonanych wyliczeń oraz do zwrotu lub wyrażenia zgody na pomniejszenie płatności w terminie 14 dni od przyjęcia nałożonej na nią korekty finansowej.

Niepoprzedzenie zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia korekty finansowej, wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli Instytucja Zarządzająca ustaloną kwotę korekty finansowej utożsamia ze środkami "wykorzystanymi z naruszeniem procedur" w rozumieniu art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien stosownie do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zastosować się do powyższej oceny prawnej. W przypadku dalszego pozostawania przy stanowisku, że "nałożona korekta finansowa" określa wysokość kwoty wykorzystanych środków podlegających zwrotowi na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p.., winien uwzględnić wymóg określenia kwoty korekty finansowej uprzednio wydaną ostateczną decyzją w przedmiocie jej nałożenia. W decyzji tej należy wskazać szczegółowo, w jaki sposób organ wyliczył wysokość przedmiotowej korekty.

Sąd stwierdził, że przedwczesne jest wiążące wypowiadanie się co do zasadności zarzutów skargi nawiązujących do ustaleń w zakresie naruszenia przepisów p.z.p. oraz w kwestii sposobu obliczania przedmiotowej korekty finansowej. Jednocześnie, Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut wydania decyzji przez członków Zarządu Województwa, którzy brali udział w wydaniu decyzji Zarządu poprzedzającej zaskarżoną decyzję, Sąd uznał za niezasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur powinna zostać poprzedzona wydaniem przez instytucję zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż wydanie przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 u.f.p. w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w przypadku stwierdzenia, że zostało ono wykorzystane z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 208 u.f.p. przy zastosowaniu miernika jakim jest "nałożona korekta finansowa", powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 §1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie naruszenia przez IZ przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył ww. przepisów, a zaskarżone decyzje zawierały prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne;

W ocenie organu błędne jest stanowisko, zgodnie z którym ustalenie i nałożenie korekty finansowej powinno nastąpić w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, na co przedstawiono argumenty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Beneficjent wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a.

Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego z dotacji rozwojowej stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Według Sądu I instancji, naruszenie przez organ przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy polegało na tym, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa [...] określających kwotę zwrotu dofinansowania z dotacji rozwojowej, nie zostało poprzedzone wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej ustalającej i nakładającej korektę finansową, opartego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wydanego w odrębnym postępowaniu wyjaśniającym. W konsekwencji stwierdził, że konieczność wydania decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej powoduje, iż postępowanie w sprawie powinno być przeprowadzone ponownie.

Wobec tego, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wprost zmierzały do podważenia zasadności przywołanego stanowiska Sądu I instancji, jako niezgodnego z prawem stwierdzić należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z potrzebą rozstrzygnięcia zagadnienia odnoszącego się do prawnego charakteru korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a w tym kontekście z potrzebą rozstrzygnięcia prawno procesowego zagadnienia istnienia/nieistnienia (prawnego) wymogu ustalenia i nałożenia tej korekty finansowej w drodze i w formie decyzji administracyjnej, która poprzedzać powinna decyzję podejmowaną w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu wskazanymi w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego – tj. tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami, podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa.

W konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym rzecz jasna przywołanej uchwały powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a przywołanej ustawy - to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej, gdy chodzi o skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę, z przepisu art. 269 p.p.s.a. Kontrolując prawidłowość wydanego w rozpatrywanej sprawie przez WSA w Krakowie rozstrzygnięcia, za istotne - wręcz zasadnicze z punktu widzenia omawianych zarzutów - kryterium jego zgodności z prawem, uznać należało więc pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażony został w uchwale podjętej w sprawie II GPS 2/14.

W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za usprawiedliwione.

Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi M. w N. na decyzję Zarządu Województwa [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego z dotacji rozwojowej, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić pogląd prawny wyrażony w przywołanej powyżej uchwale, która podjęta została w sprawie o sygn. akt II GPS 2/14.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 207 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.