Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 367/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
658
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Referent- stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. Ś. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. w przedmiocie przedłożenia propozycji służby postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia 19 października 2017 r., wniesionej w niniejszej sprawie przez D. Ś. (dalej: "skarżąca") jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: "DIAS" lub "organ") wyrażająca się w braku realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm., zwanej dalej "ustawa - Przepisy wprowadzające KAS"). Skarżąca wnioskowała o stwierdzenie istnienia bezczynności DIAS, w związku z brakiem przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz zobowiązania do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego złożenia takiej propozycji, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Tymczasem DIAS, pismem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS, złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach, w komórce organizacyjnej w Urzędzie Skarbowym w R. W uzasadnieniu skargi skarżąca zauważyła, że DIAS do dnia 31 maja 2017 r. miał prawny obowiązek przedłożenia propozycji służby, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS, a nie dokonując tego naruszył:

- art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.),

- rekomendację nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącą wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli,

- Europejski Kodeks Dobrej Administracji przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji,

- art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej 7 grudnia 2000r. w Nicei (Dz. Urz. UE z 2007 r.), który wskazany jest jako przykład standardów europejskich.

Zdaniem skarżącej, z treści art. 165 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS wynika, że organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby, co potwierdza art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 tej samej ustawy. Powołała się na długoletni i nienaganny okres swojej służby (od dnia 1 grudnia 1986 r.), posiadane uprawnienia i doświadczenie zawodowe oraz nierówne traktowanie osób, które w takiej samej sytuacji prawnej otrzymały propozycję pracy lub służby lub nie otrzymały żadnej propozycji.

W dniu 31 maja 2017 r. skarżąca sporządziła i złożyła do DIAS wezwanie do przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. Następnie otrzymała odpowiedź z dnia 19 lipca 2017 r., w której DIAS poinformował, że brak jest podstaw prawnych do przedstawienia takiej propozycji.

W dalszej kolejności skarżąca w dniu 18 sierpnia 2017 r. złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność DIAS i niezałatwienie sprawy w terminie (pismo z dnia 16 sierpnia 2017 r.), które nie zostało uwzględnione z tego powodu, że sprawy propozycji służby/pracy nie są prowadzone w trybie postępowania administracyjnego i nie stosuje się do nich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (pismo DIAS z dnia 7 września 2017 r.).

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, bowiem bezczynność stanowiąca podstawę skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. jako uczestnik postępowania

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych podlega odrzuceniu.

Na wstępie należy wskazać, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Natomiast jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Granice tej właściwości sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4-5 p.p.s.a.

Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto m.in. orzekanie w sprawach na bezczynność. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania przez organ kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. (decyzji, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Zatem w przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., podlegających kontroli sądów administracyjnych, to również skarga na bezczynność kontroli takiej nie może być poddana. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.

W przedmiotowej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu, w ocenie skarżącej, ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS.

W tym miejscu trzeba nadmienić, że w sprawie skarżącej było prowadzone odrębne postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności DIAS, polegającej na niepodjęciu czynności w sprawie jej odwołania od pisma z dnia [...] nr [...] dotyczącego propozycji warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (zdaniem skarżącej była to decyzja o zwolnieniu ze służby), które zostało zakończone nieprawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 364/17 o odrzuceniu skargi (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS").

Podkreślenia zatem wymagało, że według art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko, że treść art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie i że domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu (M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych - zagadnienia wybrane, "Koncepcja systemu prawa administracyjnego", pod red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i wskazane tamże orzecznictwo).

Z kolei, w świetle wypracowanego stanowiska doktryny (por. B. Adamiak, "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych", Komentarz do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15), dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami, a mianowicie:

1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;

3) powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata;

4) ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany;

5) powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Komentarz, wydanie VI, WK 2016 , J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawa o KAS") w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną - Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów.

W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi.

Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS i art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej.

Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS, aby zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, iż użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Ponadto zauważyć należy, iż ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, ale również dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS).

Ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, w związku z określonym na wstępie przedmiotem sprawy należy stwierdzić, że brak jest podstaw do zaliczenia bezczynności DIAS do katalogu bezczynności, określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Według tego przepisu skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest załatwić sprawę administracyjną w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a także w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tych ustaw.

Podkreślić w tym miejscu przyjdzie, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2826/17 (CBOS).

Wskazano w nim, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozważając kwestię podstawową, tzn. jaka jest kwalifikacja prawna propozycji zatrudnienia lub służby i czy jej kontrola pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, należy mieć na uwadze następujące okoliczności:

1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. ustawodawca nie zastrzegł w przepisach dla "propozycji" formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy),

5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego, tj. zwolnienie ze służby.

Ponadto zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga tymczasem jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero konsekwencją przyjęcia propozycji jest określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 1 ustawy, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

W myśl ust. 3 ww. przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Konsekwencją powyższego jest także wspomniana niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach." (cytat - postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2826/17, CBOS).

W niniejszej sprawie przywołać również należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 79/11 (CBOS), który stwierdził: "W doktrynie i w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że władczy akt organu administracji publicznej (decyzja administracyjna) musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej. Ta zasada wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a. jest oczywista w każdym demokratycznym porządku prawnym. Stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i obowiązków.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95), Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego".

Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjnoprawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej.

W doktrynie podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 - tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej nie obejmuje bowiem domniemania podstaw działania organu administracji publicznej (j. w. s. 17). Ponadto, przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu (j.w., s. 8, 16)." (cytat).

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że propozycje przedstawiane w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS nie są władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowanym do zewnętrznego adresata, rozstrzygającym indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjętym na podstawie i w celu konkretyzacji generalno - abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończącym administracyjne postępowanie jurysdykcyjne (decyzje, postanowienia) w sposób, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.

Dodatkowo, zakwalifikowanie wskazanego przez skarżącą przedmiotu sprawy do aktów lub czynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., musiałoby mieć charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, bowiem te wyłącznie są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Zatem są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. organ nie miał obowiązku przedstawienia propozycji służby (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA 1367/97, postanowienia NSA z dnia: 15 grudnia 2010r. sygn. akt II GSK 8/10 i 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II FSK 2968/13, CBOS).

Składana propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność (akt) organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Oznacza to, że organ nie miał wynikającego z przepisów prawa obowiązku przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, albowiem mógł takiej propozycji nie złożyć, co wiązało się ze wskazanymi powyżej konsekwencjami. Z tego powodu nie sposób zwalczać bezczynności organu w sytuacji, kiedy mamy do czynienia z sytuacją, gdy organ po myśli art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS nie miał obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym trybie.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że wyklucza to możliwość rozpoznania skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Żądana przez skarżącą czynność organu nie mieści się bowiem w katalogu spraw, określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Właściwość sądu administracyjnego w tej sprawie nie wynika również z żadnego przepisu szczególnego, zwłaszcza art 3 § 3 p.p.s.a.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nieprzedstawienie skarżącej propozycji służby nie stanowi żadnego z wymienionych przypadków, w którym droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna. Jednocześnie znany jest również pogląd prezentowany w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 7 marca 2018r., sygn. akt IV SAB/Gl 323/17 (CBOS), dotyczący interpretacji zdania pierwszego art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS: "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby" (cytat). W przywołanym postanowieniu Sąd stwierdził, że słowo "odpowiednio" wiązane musi być z pracownikami oraz funkcjonariuszami. Wskazał, że "Za takim ujęciem tego zagadnienia przemawia to, że we wskazanym przepisie ustawodawca dokonuje wpierw wyliczenia organów administracji skarbowej, które mają składać pracownikom w nich zatrudnionym stosowne propozycje, a następnie ustawodawca stwierdza, że organy te składają propozycje pracownikom i funkcjonariuszom, przy czym słowo odpowiednio odnosi się do składanych propozycji. Takie ujęcie wynika z kolejności słów występujących w tym przepisie. Zatem wykładnia literalna jest w tym przypadku jednoznaczna. Wiązanie wskazanego słowa z organami byłoby możliwe wówczas, gdyby we wskazanych organach zatrudnione były tylko ściśle określone kategorie pracowników, czyli tylko pracownicy cywilni bądź tylko funkcjonariusze, natomiast we wskazanych organach zatrudnieni są pracownicy legitymujący się różnymi statusami prawnymi" (cytat).

W tym miejscu trzeba również dodać, że złożona propozycja zatrudnienia nie jest decyzją zawierającą warunek w postaci jej przyjęcia, w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustawa - Przepisy wprowadzające KAS weszła w życie z dniem 1 marca 2017r. i w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby (por. przywołany art. 165 i następne). Z przepisów tych wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej (art. 169 ust. 4) przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę postępowania administracyjnego. Również efekt wykładni pozajęzykowej nie stanowi potwierdzenia tezy, że zmiana stosunku służbowego funkcjonariusza następuje w wyniku wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby.

Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy o KAS, zgodnie z jej art. 277 zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, a sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych i całkowicie wyłączona ich właściwość w sprawach ze stosunków pracy.

Dodatkowo, należy również zwrócić uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że zmierza do tego, by zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno -Skarbowej, stąd też w skardze domagała się realizacji ustawowego obowiązku i przedstawienia jej propozycji służby, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające KAS. Równocześnie podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. A zatem spór w sprawie niniejszej związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego ją ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Jak wymaga tego regulacja konstytucyjna, droga sądowa nie jest zatem zamknięta, gdyż sąd ten w sprawie, z uwagi na art. 199¹ k.p.c., nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość (por. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 58/18, CBOS).

Nadmienić można, iż w przypadku, gdy skarżąca uważa, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne są niezgodne z określonymi w skardze przepisami Konstytucji RP, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi, jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia (por. postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1805/17, CBOS).

W tym stanie sprawy, nieprzedstawienie propozycji służby nie stanowi żadnego z wymienionych przypadków, w którym droga sądowoadministracyjna byłaby dopuszczalna, skutkuje to odrzuceniem skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.