Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2140/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2020 r. NR [...] działając na podstawie art. 28aa ust.9 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) dalej u.s.g. postanowiła nie udzielić wotum zaufania Wójtowi Gminy [...]. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu Uchwały wskazano, że zgodnie z art. 28aa ust. 1 i 2 u.s.g., wójt co roku przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy, który obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy. Wójt Gminy [...] przedstawił w dniu [...].07.2020 r. Radzie Gminy [...] raport o stanie gminy. Po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem, bez udziału mieszkańców (brak zgłoszeń), Rada Gminy [...], biorąc pod uwagę przebieg debaty oraz informacje uzyskane w jej toku, nie udzieliła Wójtowi Gminy [...] wotum zaufania. W głosowaniu w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy [...] wotum zaufania nie uzyskano bowiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. W konsekwencji zastosowanie znalazł przepis art. 28aa ust. 9 zdanie trzecie u.s.g. stanowiący, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Za podjęciem uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi wotum zaufania głosowało 6 radnych przeciw było 9 radnych.

Skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Pan J. K. - skarżący. Wskazał, że działa w imieniu własnym, jako osoba piastująca stanowisko Wójta Gminy [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez przyjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy [...] z rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku uzasadnienia przedmiotowego rozstrzygnięcia, co wbrew intencji ustawodawcy, uniemożliwia lokalnej społeczności ustalenie, czy organ wykonawczy gminy został rzetelnie rozliczony ze swojej działalności, a także uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną motywów podjęcia uchwały;

2. art. 28aa ust. 6 u.s.g. poprzez uniemożliwienie mieszkańcom Gminy wzięcia udziału w debacie nad raportem o stanie Gminy [...] za rok 2019 polegające na zwróceniu się przez Przewodniczącego Rady Gminy do mieszkańców w zaproszeniu na sesję Rady Gminy w dniu [...].08.2020 r. o powstrzymanie się od uczestnictwa w sesji absolutoryjnej, przy jednoczesnym zaproszeniu dyrektorów szkół oraz instytucji kultury z terenu Gminy [...].

Skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 200 i nast. p.p.s.a. wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał miedzy innymi, że ustawa o samorządzie gminnym w art. 28aa ust. 6 gwarantuje mieszkańcom gminy możliwość zabrania głosu w debacie nad raportem. Tymczasem Przewodniczący Rady Gminy [...] Pan S. T., publikując zaproszenie na sesję absolutoryjną, która jest najważniejszą w całym roku, zwrócił się do mieszkańców "o powstrzymanie się od uczestnictwa w sesji", informując o transmisji w Internecie. Podchodząc z pełnym zrozumieniem i powagą do reżimu sanitarnego związanego z obowiązującym stanem pandemii COVID-19, żaden przepis specustawy nie wyłączył powyższego uprawnienia mieszkańców. Zatem działania Przewodniczącego należy ocenić jednoznacznie jako pozbawione podstawy prawnej.

Skarżący podkreślił, że intencją wprowadzenia obowiązku przygotowania i składania raportu o stanie gminy oraz instytucji wotum zaufania było wprowadzenie nadzoru nad działalnością organu wykonawczego gminy, którego skutkiem może być pociągniecie wójta do odpowiedzialności społecznej przez możliwość przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania. Zatem nieumotywowanie przedmiotowego rozstrzygnięcia, wbrew intencji ustawodawcy, uniemożliwia lokalnej społeczności ustalenie, czy organ wykonawczy gminy został rzetelnie rozliczony ze swojej działalności, podczas gdy tylko poprzez jawność i transparentność można zagwarantować obywatelom możliwość właściwej kontroli nad władzą samorządową. Zasadniczym motywem ustawodawcy w dodaniu m.in. art. 28aa u.s.g. była chęć realnego przyczynienia się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego właściwej kontroli nad władzą samorządową, a tym samym przyczynienie się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują. Rada Gminy [...], korzystając z uprawnień do kształtowania szczegółowych wymogów raportu miała pełną swobodę określenia wymogów raportu o stanie Gminy zakreślając obszary, których winien on dotyczyć oraz zobowiązać, by przedstawiał on dane o wszystkich ważnych aspektach funkcjonowania gminy. Jednak tego nie zrobiono. Bez wątpienia z powodu apelu Przewodniczącego Rady, udział w debacie wzięli jedynie radni, a mieszkańcy Gminy nie byli obecni na sesji.

Zdaniem skarżącego, brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia ustalenie motywów negatywnej oceny jego działalności, jako organu wykonawczego za 2019 r., nie pozwala na ustalenie, jakie działania powinienem podjąć, by organ stanowiący, który kontroluje działalność wójta i udziela mu wotum zaufania, zaakceptował jego działalność. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, choć wykonywała swoje kompetencje, to jednak jej działanie nosi znamiona arbitralności i nie poddaje się nadzorowi, a zatem nie może być ono uznane za zgodne z prawem. Nie mam żadnej wątpliwości, że jest to element gry politycznej silnej opozycji.

Odnosząc się do kwestii legitymacji skargowej w niniejszej sprawie skarżący wskazał, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej".

Zatem, zdaniem skarżącego, legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. skarżący stoi na stanowisku, że wójt będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. Stanowisko to potwierdzają orzeczenia: postanowienie NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 38/14, wyrok NSA z 18 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 2998/18, czy wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17), Zatem niniejszą skargę skarżący składa w imieniu własnym, a nie jako Wójt Gminy [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W imieniu Rady Gminy odpowiedź na skargę złożył jej Przewodniczący. Część Radnych Gminy [...] zakwestionowała odpowiedź na skargę wskazując ,że odpowiedź ta winna być zatwierdzona uchwała przez Rade Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 tj. - dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała NR [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania.

Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona przez Pan J. K. w imieniu własnym. W tym miejscu wskazać należy, że skarżący piastuje stanowisko Wójta Gminy [...].

W pierwszej kolejności Sąd rozważy kwestie istnienia po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.

Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy niewątpliwie wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. Dlatego też zdaniem Sądu skarżący był uprawniony do wywiedzenia we własnym imieniu skargi na powyższą uchwałę Gminy [...].

Kompetencja rady gminy do udzielenia bądź odmowy udzielenia wójtowi wotum zaufania ujęta zostały przede wszystkim w art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. statuującego, że "do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu". Jej rozwinięciem jest powołany w zaskarżonej uchwale art. 28aa ust. 9 u.s.g. w świetle którego, "po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania". Jak wynika zaś z art. 28aa ust. 1-4 u.s.g., wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy, przy czym rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Rada gminy rozpatruje ten raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę według zasad określonych w art. 28aa ust. 5-8 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 28aa ust. 10 u.s.g., w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.

Choć przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie formułują wprost obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać aby rada gminy, realizując ww. kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, "uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, ponieważ jest to punkt, w którym umiejscawia się kontrola sądowa lub inna. Władza administracyjna musi rozwinąć swoją argumentację i dowieść, iż działa w granicach przyznanych jej kompetencji, że z należytych powodów akt dany podjęła, nie działa arbitralnie" ("Wybrane problemy administracji w świetle standardów europejskich" str. 37, Monografie Kolegium Jagiellońskiego, pod redakcją T. Jasudowicza, ISBN 978-83-65824-21-9,http://kj.edu.pl/wp-ontent/uploads/2019/06/Wybrane-problemy-administracji.pdf).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w świetle przytoczonych powyżej regulacji art. 28aa u.s.g., wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, a w procesie jego udzielania konieczne jest co najmniej dokonanie oceny realizacji przez organ wykonawczy polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Jak wynika bowiem z art. 28aa ust. 2 u.s.g., "raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego". Tym samym, opisana powyżej, a wymagana w tego rodzaju sprawach, ocena rady gminy odpowiada minimalnemu zakresowi raportu o stanie gminy przedstawianemu przez wójta, stanowiącemu następnie przedmiot debaty, po zakończeniu której rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania.

Enigmatyczne uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, z czym mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania staje się niemożliwe, gdyż nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, czego należałoby oczekiwać.

Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt - jako organ wykonawczy-ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Gminy [...] podejmując zaskarżoną uchwałę wzięła pod uwagę jedynie przebieg debaty nad raportem oraz informacje uzyskane w jej toku. W żadnym miejscu zaskarżonej uchwały nie wskazano, jakie działania Wójta podejmowane w roku 2019 a przedstawione w raporcie spowodowały podjęcie zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu uzasadnieniem dla podjęcia zaskarżonej uchwały nie może być sam przebieg debaty nad raportem o stanie gminy, który został utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udokumentowany w protokole z sesji Rady Gminy. Jak trafnie zauważył skarżący, a co wynika z treści protokołu z sesji Rady Gminy, udział w debacie wzięli jedynie radni, a mieszkańcy Gminy w niej nie uczestniczyli, mogli śledzić debatę w Internecie.

Uwzględniając prawno-polityczny charakter uchwały podejmowanej na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., należy stwierdzić, że w określonych sytuacjach enigmatyczne uzasadnienia uchwały w sprawie nie udzielenia wotum zaufania z tytułu raportu o stanie gminy może być uznany za istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności uchwały, z uwagi na fakt, że z treści uzasadnienia uchwały nie wynikają przyczyny nie udzielania wotum zaufania.

Z wypowiedzi poszczególnych radnych wynika natomiast, że kwestionowany był zasadniczo jedynie zakres i treść przedłożonego raportu, a nie działalność organu wykonawczego w 2019 r. w zakresie realizacji przez niego polityki, programów i strategii, uchwał i budżetu obywatelskiego. Radni prezentowali bowiem krytyczny stosunek jedynie formy raportu.

Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że Rada Gminy [...] nie wskazując w uzasadnieniu swojej uchwały z dnia [...] sierpnia 2020 r. o nieudzieleniu Wójtowi Gminy [...] wotum zaufania naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Dlatego w wyroku Sąd stwierdził w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., że podjęta ona została z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności wykluczyło brzmienie art. 94 ust. 1 u.s.g. (upływ roku od dnia podjęcia uchwały).O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.