Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1009/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Monika Kramek ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. B. i H. B. na postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz S. B. i H. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB") działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej jako: "k.p.a." stwierdził niedopuszczalność odwołania H. B. i S. B. (dalej jako: "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "[...]WINB") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...].

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. umorzył postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z garaży zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],oraz z działki o nr ewid. [...] stanowiącej dojazd do garaży przy ul. S. w T.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego m.in. przez skarżących [...] WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została doręczona skarżącym w dniu [...] stycznia 2018 r.

W dniu 31 stycznia 2018 r. skarżący nadali za pośrednictwem placówki pocztowej pismo zatytułowane "zażalenie", skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB").

W tym stanie faktycznym GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zatem decyzja [...] WINB wydana po rozpoznaniu odwołania wniesionego m.in. przez skarżących jest ostateczna w administracyjnym toku instancji zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. i nie przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci odwołania ani zażalenia, bowiem zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji stronom postępowania służyła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

GINB wskazał, że uwzględniając treść art. 134 k.p.a należało w tej sytuacji stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli skarżący podając, że "w art. 88 pkt 2 wyczytałem, że GINB jest organem właściwym w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze postępowania administracyjnego w zakresie wynikającym z przepisów prawa budowlanego". Skarżący wyjaśnili, że sądzili, iż w tej sprawie GINB w trybie nadzoru zauważy zaniechanie Ł. WINB, że decyzja organu powiatowego w T., jest nieważna, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zaś rażące naruszenie prawa wynika "z przestępstwa jakiego dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a konkretnie jego pracownica...w czasie obowiązkowej kontroli w dniu 26 stycznia 2011 r."

Skarżący wskazali na możliwość popełnienia przez nich proceduralnych błędów w sprawie, ale "w przypadku stwierdzenia, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, właściwy organ je wznawia".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że o tym, jaki charakter ma wniesione podanie decyduje ostatecznie wnoszący je, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o treść art. 134 zd. 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z normy tej wynika, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania musi stwierdzić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, przy czym pierwszeństwo w ocenie ma przesłanka dopuszczalności odwołania. Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane w k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym (zob. np. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. II OSK 316/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in. przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że pismo z dnia 30 stycznia 2018 r., które GINB potraktował i rozpatrzył jako odwołanie, nazwane zostało "zażaleniem" na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2018 r. Pismo to zostało wniesione w terminie otwartym do złożenia skargi na ww. decyzję do sądu administracyjnego, a jego treść wskazuje na to, że skarżący nie zgadzają się z zapadłymi w sprawie decyzjami w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych z garaży zlokalizowanych na wymienionych na wstępie działkach. W piśmie tym wskazano, że "moja prośba skierowana do PINB o wymuszenie od inwestora działki nr [...] wybudowania odpływu wody została zlekceważona i decyzją nr [...] inspektor pozbył się sprawy, ją umarzając". Nawet jeśli treść tego pisma nie rodziła dla GINB wątpliwości co do zasadniczych żądań strony, to z pewnością wskazywała w ocenie Sądu na nieporadność skarżących w precyzyjnym formułowaniu swojego stanowiska, którzy wskazali, że zażalenie to "jest gestem rozpaczy wobec machiny urzędniczej".

Tak sformułowana treść pisma z dnia 30 stycznia 2018 r. nie uprawniała Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia go jako odwołania od decyzji [...] WINB tylko dlatego, że pismo adresowane było do tego organu. Takie potraktowanie pisma strony nie tylko nie uwzględniało w żaden sposób treści formułowanych w nim żądań, ale spowodowało negatywne dla skarżących skutki procesowe w postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, co dla GINB - jako wyspecjalizowanego organu zajmującego się rozstrzyganiem spraw administracyjnych – z pewnością było wiadome, skoro od ostatecznej decyzji nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania ani zażalenia.

Zdaniem Sądu, zasadnym było więc w takim przypadku zwrócenie się do strony o sprecyzowanie, czy pismo zatytułowane "zażalenie" w istocie nie jest skargą do sądu na ostateczną decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2018 r. Przyjąć bowiem należy, że wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego w takim piśmie posiada jedynie strona wnosząca pismo, a nie organ administracji publicznej, do którego zostało ono skierowane. Niedopuszczalne jest więc, by to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony. Stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. organ ten zobowiązany jest bowiem do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braku poprzez sprecyzowanie żądania zawartego w podaniu, w terminie nie krótszym niż siedem dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Taki sposób procedowania organu administracji publicznej jest determinowany przez zasady postepowania administracyjnego określone w k.p.a., a zwłaszcza zasadę budowania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę informowania (art. 9 k.p.a.), która nakłada na te organy obowiązek czuwania nad tym, by strony – zwłaszcza te działające bez profesjonalnego pełnomocnika, jak skarżący – nie poniosły uszczerbku z powodu nieznajomości przepisów prawa.

Kwestia ciążących w tym zakresie obowiązków spoczywających na organie była wielokrotnie oceniana w orzecznictwie. W przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ. W niepublikowanym wyroku OZ NSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 1993 r. SA/Kr 2342/92, trafnie przyjęto, że: "o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska".

W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 134 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Zaskarżone postanowienie jakkolwiek pozornie oparte zostało na obowiązujących przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sposób wykładni i zastosowania tychże przepisów dokonany został z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem podstawowych gwarancji procesowych strony.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.