Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 794/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Wrześni na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 30 marca 2022 r., nr XXXVIII/321/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nekla w 2022 r. 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie: "w miejsca ich przebywania szczególnie w okresie zimowym"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy we Wrześni na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 30 marca 2022 r. nr XXXVIII/321/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nekla w 2022 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w części to jest w zakresie § 2 ust 1, § 4 ust 1 i § 7 zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust.2 pkt 2, 4 i 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r. poz. 572 z późn. zm.) poprzez:

- niewskazanie w § 2 ust 1 zaskarżonej uchwały konkretnych miejsc i sposobów dokarmiania kotów oraz brak określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli), a tym samym niewyczerpanie delegacji ustawowej,

- niewskazanie § 4 ust 2 zaskarżonej uchwały konkretnego podmiotu zobowiązanego do wykonania zabiegu kastracji albo sterylizacji bezdomnych zwierząt przebywających w schroniskach,

- niewskazanie w § 7 zaskarżonej uchwały konkretnego podmiotu mającego realizować zadania związane z usypianiem ślepych miotów.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że Rada Miejska Gminy Nekla w dniu 30 marca 2022 r. na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r., poz. 572 zwana dalej "u.o.z.") podjęła uchwałę nr XXXVII 1/321/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nekla w 2022.". Program, który stanowił przedmiot uchwały został wcześniej zaopiniowany pozytywnie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona zwierząt oraz zarządców obwodów łowieckich.

Prokurator wskazał, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Treść uchwały nie rozstrzyga sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerszego grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe. Tym samym akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 11a u.o.z. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust 3). Realizacja zadań o których mowa w ust 2 pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program zawiera także wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Prokurator podkreślił, że wykładnia celowościowa art. 11a ustawy, który winien być interpretowany w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Stąd też uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zawierać elementy wskazane w art. 11a ust 2 pkt 1 - 8 i ust 5, jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaną treścią. Brak takich obligatoryjnych elementów przesądza wadliwości uchwały podjętej na podstawie art. 11a, co musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 28.01.2016 r., sygn. akt II SA/Rz 882/15).

W ocenie skarżącego nie sprecyzowano § 2 ust 1 i 2 załącznika do uchwały zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, gdyż nie określono konkretnych miejsc i sposobów dokarmiania kotów oraz listy społecznych opiekunów (karmicieli) przez co nie wyczerpano delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 2 u. o. z. W założeniu uchwała w tym fragmencie miała określać "opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie". Jednocześnie przepis uchwały stanowi, że opieka nad wolno żyjącymi kotami jest realizowana przez dokarmianie ich oraz zapewnienie im wody pitnej, a także nawiązywanie i utrzymywanie współpracy z osobami społecznie zajmującymi się dbaniem o dobrostan kotów wolno bytujących. Ponadto w ustępie drugim § 2 stwierdzono, iż zapewnienie miejsca schronienia poprzez ustawienie w miejscach ich bytowania domków dla kotów, w szczególności w okresie zimowym.

W ocenie Prokuratora zapisy te, nie są dostatecznie konkretne. Taka treść nie jest dostosowana do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, przez co nadano im charakter ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Wedle Prokuratora nie ulega wątpliwości, iż tak skonstruowana norma nie spełnia warunku koniecznej określoności aktu normatywnego o charakterze wykonawczym i konkretyzującym względem ustawy.

Natomiast odnosząc się do kwestii obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt oraz materii usypiania ślepych miotów, które to kwestie uregulowane zostały w rozdziale 4 i 6 wspomnianej uchwałyProkurator zauważył, że o ile Rada Miejska Gminy Nekla posłużyła się w § 4 ust 2 sformułowaniem, iż "zabiegi sterylizacji albo kastracji mogą być wykonywane wyłącznie przez lekarza weterynarii", natomiast § 7 stwierdzono, iż "usypianie ślepych miotów, może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii" to w istocie nie jest wiadomym, kto jest odpowiedzialny za przeprowadzenie wskazanych zabiegów co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy. Wskazane wyżej sformułowania nie spełniają wymogu konkretyzacji podmiotu odpowiedzialnego za kastrację i sterylizację zwierząt bezdomnych przebywających w schroniskach i usypianie ślepych miotów.

Prokurator wyjaśnił, że jego legitymacja skargowa znajduje swoje umocowanie w treści art. 8 § 1 p.p.s.a, oraz w treści art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 53 § 3 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy Nekla reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Nekla wniosła o:

1) oddalenie skargi

2) przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela organu.

Zdaniem Rady z § 2 zaskarżonej uchwały wyraźnie wynika, iż to pracownicy referatu gospodarki komunalnej Urzędu Miasta i Gminy Nekla dostarczają karmę kotom wolno żyjącym w miejscach ich przebywania. W zakresie opieki nad kotami wolnożyjącymi realizowana jest także współpraca z osobami społecznie zajmującymi się dobrostanem kotów wolnożyjących.

W wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2019 r. II SA/Gd 681/18, Sąd stwierdził "skoro w uchwalonym programie, w myśl art. 11a ust. 2 ustawy, zawarto jego obligatoryjne elementy, konkretyzując przy tym podmioty w oznaczonym aspekcie realizujące zadania gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to pogląd o konieczności zawarcia w tym programie oznaczonego sposobu realizacji zadań gminy bardziej uszczegółowionego, np. wskazania konkretnego sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, określenia listy społecznych opiekunów (karmiciel oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt) nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem.

Zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji. W uchwale uregulowano kwestię miejsc przebywania kotów wolnożyjących i ich dokarmiania organizowanego przez referat gospodarki komunalnej Urzędu Miasta i Gminy, współpracy z wolontariuszami, ustalono kwestię finansowania wydatków na ten cel, odniesiono się również do kwestii zapewnienia kotom schronienia, wyłapywania, sterylizacji i kastracji.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, chybiony jest zarzut, by w omawianym zakresie w sposób istotny organ miał naruszyć dyspozycję przepisu art. lla ust. 2 pkt 2 ustawy.

W kontekście wskazanego w skardze zarzutu braku listy społecznych opiekunów Rada wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 marca 2018 r. II SA/Ol 75/18, w którym stwierdzono: "wprawdzie przepis art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) wskazuje, że program obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ale to rada gminy określa w jaki sposób następuje konkretyzacja tych działań.

Zatem wedle Rady wskazywanie, że musi to nastąpić np. poprzez określenie listy społecznych opiekunów (karmicieli) jest wkraczaniem w kompetencje gminy. Organ nie podzielił zatem zarzutu skargi odnośnie konieczności określenia w zaskarżonej uchwale konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, a także określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) miejsc dokarmiania tych zwierząt.

Odnośnie § 4 ust. 1 i 2 uchwały, wedle Rady z powyższej regulacji wynika, iż zabiegi sterylizacji i kastracji mogą być wykonywane wyłącznie przez lekarza weterynarii i przeprowadza się je w schronisku dla zwierząt.

Wbrew zarzutowi skargi sformułowanemu w odniesieniu do tego przepisu uchwały, zdaniem organu, dokonana została dostateczna konkretyzacja podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie ww. zabiegów.

Na poparcie swego stanowiska Rada przywołała, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie ma konieczności imiennego wyznaczania osoby, która w schronisku zajmuje się sterylizacją albo kastracją zwierząt. Dla spełnienia ustawowych wymogów wskazanych w art. 11 a ust. 2 pkt 6 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w schronisku zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów (por, wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1403/17, Lex nr 2442185).Wskazywanie w tym przypadku konkretnego lekarza weterynarii, który wykonywałby zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt, byłoby całkowicie niecelowe, bowiem biorąc pod uwagę chociażby sytuacje losowe, wysoce prawdopodobna jest zmiana zajmujących się tym osób w ciągu okresu obowiązywania uchwały (wyrok z dnia 5 marca 2020 r. II SA/Ke 69/20, wyrok z dnia 26 lutego 2020 r. II SA/Ke 17/20). Skoro organ stanowiący powierzył tego rodzaju zadanie schronisku, z którym współpracuje gmina, nakazując obligatoryjne przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do tego schroniska, z zastrzeżeniem, że mają one być wykonywane przez lekarza weterynarii, to nie ma zatem wątpliwości jaki podmiot wykonuje zadania programu w tym zakresie, które zwierzęta podlegają obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji, zapewnione jest również przeprowadzanie zabiegów przez specjalistę. Natomiast sposób zrealizowania tego obowiązku czy to przez zatrudnienie lekarza weterynarii pracującego w ramach prowadzonego schroniska, czy też zawarcie umowy z podmiotem zewnętrznym o świadczenie usług weterynaryjnych jest irrelewantne z punktu widzenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2022 r. I OSK 215/22), podobnie w tej sprawie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19-03-2021 (II SA/Kr 115/21).

W świetle powyższego według Rady zarzut niewskazania § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały konkretnego podmiotu zobowiązanego do wykonania zabiegu kastracji albo sterylizacji bezdomnych zwierząt przebywających w schroniskach - jest nieuzasadniony.

Odnośnie § 7 zaskarżonej uchwały Usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii w schronisku dla zwierząt bezdomnych lub w lecznicy dla zwierząt, z którą Gmina Nekla ma zawartą umowę. Rada wskazała, z powołaniem na orzecznictwo, że obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania. (...) niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów zwierząt nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r. II SA/Kr 136/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna, jednakże jedynie w części.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem o zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842) w brzmieniu obowiązującym od dnia 02 lipca 2021 r. rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów z uwagi na potrzebę szybkiego rozpoznawania tego rodzaju spraw oraz trudności w przeprowadzaniu rozprawy na odległość, o czym strony zostały zawiadomione i miały możliwość złożenia wniosków dowodów i twierdzeń, które mogłyby być podniesione na rozprawie w terminie 7 dni. W związku z wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego na dzień 07 grudnia 2022 r. zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 poz. 1259) strony zostały zawiadomione o składzie w jakim sprawa zostanie rozpoznana.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Uchwała rady gminy - gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18. CBOiS).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2022.559 t.j. ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które należy zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej: "CBOSA").

Przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 30 marca 2022 r. nr XXXVIII/321/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nekla w 2022 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 kwietnia 2022 r., Poz. 2897.

Prokurator wyraźnie wskazał, iż zaskarża uchwałę we wskazanym w skardze zakresie, a z zarzutów i wniosków skarg oraz ich uzasadnień wynika, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte § 2 ust 1, § 4 ust 1 i § 7, w tym zakresie uchwała podlegała kontroli sądowej.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).

Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

W zaskarżonej uchwale wskazano:

w § 2. 1. Opieka nad wolno żyjącymi kotami jest realizowana przez dokarmianie ich oraz zapewnienie im wody pitnej, a także przez nawiązywanie i utrzymywanie współpracy z osobami społecznie zajmującymi się dbaniem o dobrostan kotów wolnobytujących. Pracownicy referatu gospodarki komunalnej Urzędu Miasta i Gminy Nekla dostarczają systematycznie karmę w miejsca ich przebywania szczególnie w okresie zimowym;

w § 4. 1. Gmina realizuje obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt na zasadach ustalonych z podmiotem prowadzącym schronisko.

W § 7. Usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii w schronisku dla zwierząt bezdomnych lub w lecznicy dla zwierząt, z którą Gmina Nekla ma zawartą umowę.

Zdaniem Prokuratora niewskazanie w § 2 ust 1 zaskarżonej uchwały konkretnych miejsc i sposobów dokarmiania kotów oraz brak określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) powoduje niewyczerpanie delegacji ustawowej, odnośnie braku listy społecznych opiekunów Rada wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 marca 2018 r. II SA/Ol 75/18, w którym stwierdzono: "wprawdzie przepis art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) wskazuje, że program obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ale to rada gminy określa w jaki sposób następuje konkretyzacja tych działań. Zatem wedle Rady wskazywanie, że musi to nastąpić np. poprzez określenie listy społecznych opiekunów (karmicieli) jest wkraczaniem w kompetencje gminy. Organ nie podzielił zatem zarzutu skargi odnośnie konieczności określenia w zaskarżonej uchwale konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, a także określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli), miejsc dokarmiania tych zwierząt.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim odnosi się do braku wskazania miejsc przebywania wolnożyjących kotów (szczególnie w okresie zimowym). W orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych podkreśla się bowiem, że określenie miejsca przebywania wolnożyjących kotów jest niezbędne w programie opieki nad zwierzętami. Istotnym również jest brak wskazania miejsca (miejsc) w jakich dokarmianie tych zwierząt miałoby się odbywać. Sąd zauważa, że można tu przeprowadzić analogię do porównywalnej sytuacji zwierząt leśnych żyjących w stanie wolnym, które są dokarmiane w określonych miejscach (paśnikach, karmnikach), które są cyklicznie zaopatrywane w pożywienie – karmę (tak: Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 121/22 z dnia 16 marca 2022 r. – prawomocne; podobne stanowisko dotyczące konieczności określenia miejsca bytowania wolnożyjących kotów zawarto w Wyroku WSA w Poznaniu, IV SA/Po 741/22 z dnia 12 grudnia 2022 r. (nieprawomocne): brak dokładnego sprecyzowania zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, tj. niewskazanie sposobu ustalania miejsc, gdzie żyją wolno żyjące koty stanowi pominięcie konkretnych działań realizujących zadania przewidziane w przepisie art. 11a ust.1 pkt 2 u.o.z.). W ocenie Sądu nieprawidłowe jest również zawężanie opieki (wskazania miejsc przebywania) nad wolnożyjącymi kotami tylko do okresu zimowego, gdyż plan opieki nad Zwierzętami obowiązuje cały rok (co prawda w uchwale znalazło się określenie zwłaszcza w okresie zimowym, jednak nie należy dzielić okresów opieki na pory roku, program powinien zapewniać opiekę całoroczną). Akt prawa miejscowego powinien być możliwy do wykonania oraz do kontroli jego wykonania w powiązaniu z finansami, możliwość kontrolowania miejsc dostarczania karmy jest istotna, by była możliwa musi się opierać na określonych miejscach dokarmiania. W tym zakresie (braku określenia miejsc) Program jest więc nieprecyzyjny, nie wypełnia delegacji ustawowej, a margines kompetencyjny pozostawiony Radzie Gminy jest zbyt duży.

Natomiast jeżeli chodzi o społeczną listę karmicieli kotów, to Program przewiduje nawiązanie współpracy z osobami społecznie zajmującymi się dbaniem o dobrostan wolnożyjących kotów. Należy mieć na uwadze, że cechą charakterystyczną organizacji społecznych jest działanie oparte na wolontariacie, co może oznaczać wymianę członków takich organizacji i uniemożliwia ustalenie w akcie prawa miejscowego trwałej listy podmiotów (Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2023 r., II SA/Gd 681/18). Natomiast samo zadanie dokarmiania - dostarczania karmy zostało powierzone konkretnym podmiotom tj. pracownikom referatu gospodarki komunalnej Urzędu Miasta i Gminy Nekla. Sposób dokarmiania również został określony następować będzie ono poprzez dostarczanie karmy.

Pozostałe zarzuty skargi są również niezasadne.

Zarzut postawiony przez Prokuratora dotyczący § 4 ust 2 zaskarżonej uchwały dotyczył niewskazana konkretnego podmiotu zobowiązanego do wykonania zabiegu kastracji albo sterylizacji bezdomnych zwierząt przebywających w schroniskach. Zdaniem Rady w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że nie ma konieczności imiennego wyznaczania osoby, która w schronisku zajmuje się sterylizacją albo kastracją zwierząt.

Sąd podziela w powyższym zakresie stanowisko zgodnie z którym nie ulega wątpliwości, że w schronisku zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów (por, wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1403/17, Lex nr 2442185). Wskazywanie w tym przypadku konkretnego lekarza weterynarii, który wykonywałby zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt, byłoby całkowicie niecelowe, bowiem biorąc pod uwagę chociażby sytuacje losowe, wysoce prawdopodobna jest zmiana zajmujących się tym osób w ciągu okresu obowiązywania uchwały (wyrok z dnia 5 marca 2020 r. II SA/Ke 69/20, wyrok z dnia 26 lutego 2020 r. II SA/Ke 17/20). Skoro organ stanowiący powierzył tego rodzaju zadanie schronisku, z którym współpracuje gmina, nakazując obligatoryjne przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do tego schroniska, z zastrzeżeniem, że mają one być wykonywane przez lekarza weterynarii, to nie ma zatem wątpliwości jaki podmiot wykonuje zadania programu w tym zakresie, które zwierzęta podlegają obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji, zapewnione jest również przeprowadzanie zabiegów przez specjalistę. Natomiast sposób zrealizowania tego obowiązku czy to przez zatrudnienie lekarza weterynarii pracującego w ramach prowadzonego schroniska, czy też zawarcie umowy z podmiotem zewnętrznym o świadczenie usług weterynaryjnych jest irrelewantne z punktu widzenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2022 r. I OSK 215/22; Podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r., IV SA/Po 797/22 nieprawomocne).

Ostatni z zarzutów odnosi się do § 7 i dotyczy niewskazania w zaskarżonej uchwale konkretnego podmiotu mającego realizować zadania związane z usypianiem ślepych miotów. Zarzut ten jest niezasadny podobnie jak zarzut poprzedni, gdyż wystarczające jest określenie, że zadanie związane z usypianiem ślepych miotów będzie dokonywane przez lekarza weterynarii, lekarz weterynarii z pewnością jest podmiotem wykwalifikowanym do podjęcia się tego zadania, a wskazanie lekarza weterynarii z imienia i nazwiska wręcz ograniczałoby możliwość realizacji zadania, np. w przypadkach nagłych, gdyby imiennie wskazany lekarz weterynarii nie mógł podjąć się zadania i nie mógłby go zastąpić inny lekarz weterynarii niewskazany z imienia i nazwiska w programie. Zasadnie wskazała więc Rada, że obowiązek wskazania "konkretnego podmiotu" został przez ustawodawcę wyraźnie przewidziany tylko w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, stanowiącym o wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wnioskowanie a contrario pozwala przyjąć, że w pozostałym zakresie takiego obowiązku nie ma, a w każdym razie obowiązek taki nie może być traktowany jego bezwzględny w tym sensie, by jego spełnienie miało zawsze warunkować legalność przyjętego rozwiązania. (...) niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów zwierząt nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 marca 2018 r. II SA/Kr 136/18).

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 2 ust. 1 w zakresie słów "w miejsca ich przebywania szczególnie w okresie zimowym". W pozostałej części (co do § 4 ust 1 i § 7 zaskarżonej uchwały) Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).