Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 469/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lutego 2020 roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego R. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z [...] lutego 2020 r. znak [...], którą ustalono E. i S. N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego na budynek usługowy na działce nr [...] położonej w B. przy ulicy [...].

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postępowanie toczyło się na wniosek inwestorów E. i S. N.

W postępowaniu tym kilkakrotnie zapadały decyzje, w tym:

- decyzją Burmistrza Miasta B. z [...] lutego 2019 r. ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednak decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] maja 2021 r. i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium wytknęło w szczególności niewyjaśnienie sposobu dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz rodzaju planowanych usług w budynku;

- decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji, jednak i ta decyzja została uchylona przez organ odwoławczy z uwagi na ponowne niewyjaśnienie rodzaju planowanych usług oraz tego, czy inwestycja jest znacząco odmienna od inwestycji, co do której toczyło się wcześniej postępowanie o warunki zabudowy dla budynku usługowego i uzyskano odmowę uzgodnienia warunków jej realizacji przez organ konserwatorski.

Po raz trzeci prowadząc postępowanie Burmistrz:

- uzyskał wyjaśnienia inwestorów odnośnie rodzaju planowanych w budynku usług (inwestorzy wskazali, że będą to usługi nieuciążliwe w postaci sklepów, agencji ubezpieczeń itp.);

- sporządził w grudniu 2019 r. kolejny projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, do którego załączył dokument zatytułowany "Wyniki ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z decyzjami SKO w B. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2019 r.", który to projekt nie uzyskał pozytywnego uzgodnienia konserwatora zabytków (postanowienie odmowne z [...] grudnia 2019 r., k. 212 akt adm.) z uwagi na budzące wątpliwości ustalenie parametru wysokości głównej kalenicy (jako 11,5m oraz 9,0m) niewpisującego się w ład przestrzenny i prowadzącego do dysonansu w strukturze pionowej zabudowy pierzejowej rynku;

- sporządził w styczniu 2020 r. kolejny projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zawierający zapis o wysokości głównej kalenicy do 9 m, który to projekt poddano uzgodnieniu z konserwatorem zabytków (organ ten nie wypowiedział się w ustawowym terminie, co uznano za uzgodnienie pozytywne w sposób milczący).

Następnie decyzją z [...] lutego 2020 r. Burmistrz Miasta B. ustalił inwestorom E. i S.i N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego, jednorodzinnego na budynek usługowy (usługi nieuciążliwe) na działce nr [...] w B. przy ulicy [...]. W poszczególnych punktach decyzji ustalił parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy kubaturowej w oparciu o przeprowadzoną analizę zabudowy w obszarze analizowanym; określił wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury współczesnej (wskazał, że działka nr [...] usytuowana jest na terenie wpisanym do rejestru zabytków); określił wymagania dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej oraz ochrony interesów osób trzecich. Uzasadniając rozstrzygnięcie Burmistrz wywiódł, że budynek jest zlokalizowany po granicy z działkami nr [...], a ponieważ z obszaru analizowanego wynika zasada lokowania obiektów po granicy – "ustalenie możliwości lokalizacji nowo projektowanego budynku po granicy z działkami sąsiednimi jest możliwe" przy zachowaniu na etapie projektowania przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz konieczności uzyskania odstępstwa od warunków technicznych na podstawie art. 9 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że organ rozpoznający wniosek o warunki zabudowy nie może ingerować w zamierzenie inwestycyjne. W ocenie organu, sporna inwestycja spełnia wymagania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), bowiem zabudowa na działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dla zamierzenia inwestycyjnego; teren ma dostęp do drogi publicznej, posiada wystarczające uzbrojenie, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne (jest sklasyfikowany jako B o powierzchni około 900 m2), a realizacji inwestycji nie sprzeciwiają się przepisy odrębne (P. Wojewódzki Konserwator Zabytków w przewidzianym terminie nie wypowiedział się w procedurze uzgodnieniowej, co oznacza milczące uzgodnienie pozytywne).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. M., który zarzucił:

1) naruszenie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - przez dowolną zmianę istniejącej zabudowy handlowo-mieszkalnej na zabudowę usługową bez należytego uzasadnienia takiego stanowiska, jak również dowolne ustalenie wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 42,8 % podczas gdy faktycznie wskaźnik ten powinien wynosić 25 %; ustalenie szerokości elewacji frontowej do 14,1m podczas gdy winna ona odpowiadać istniejącej szerokości elewacji do 8 m; ustalenie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych do 7,6 m bez określenia wysokości całości elewacji z dachem, którego wysokości nie wskazano i nie określono, jak również nie określono układu połaci dachowych wskazując lakonicznie na dach dwuspadowy lub wielospadowy, co uczyniono także w stosunku do kierunku głównej kalenicy ustalając niejednoznacznie jej przebieg prostopadle lub równolegle bez skonkretyzowania stanowiska; niewskazanie i nieustalenie sposobu odprowadzania wód i ścieków a zawarcie jedynie lakonicznego stwierdzenia, iż nie może to prowadzić do odprowadzania substancji na działki sąsiednie;

2) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.zp. przez niedokonanie uzgodnienia decyzji z P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a także nieuwzględnienie, że organ ten w postanowieniu z [...] kwietnia 2018 r. odmówił uzgodnienia i podtrzymał swoje stanowisko w postanowieniu z [...] grudnia 2019 r.;

3) naruszenie przepisów przez ustalenie odprowadzenia wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej w ulicy S., z którą działka inwestycyjna nie graniczy ani nie ma do niej dostępu;

4) naruszenie wskazań konserwatorskich z postanowienia z [...] grudnia 2019 r.;

5) naruszenie i niewykonanie wytycznych decyzji SKO z [...] listopada 2019 r.;

6) ustalenie warunków zabudowy budynku po granicy z działkami nr [...] bez uzyskania zgody właścicieli tych działek i wykazania przez inwestora praw do tych działek oraz z naruszeniem przepisów prawa budowlanego;

7) naruszenie art. 53 ust. 3 i 4 , art. 54, 59 ust. 1, art. 60 i 61 u.p.z.p. przez wydanie decyzji mimo niespełnienia łącznie warunków z tych przepisów wynikających;

8) wydanie decyzji niezgodnej z przepisami odrębnymi, tj. postanowieniem konserwatorskim z [...] kwietnia 2018 r.;

9) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż zachodzi możliwość wydania decyzji podczas gdy działki sąsiednie nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, bowiem żadna decyzja o warunkach zabudowy na działki sąsiednie nie została wydana i warunki zabudowy nie zostały ustalone.

Zdaniem odwołującego się, organ nie dokonał oceny oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie. Sformułował wnioski dowodowe w postaci: dołączenia akt P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. dotyczących uzgodnień zabudowy na działce nr [...], akt Urzędu Miasta B. znak [...] zawierających odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy i odmowę uzgodnienia dla działki nr [...].

Zaskarżoną decyzją SKO w B. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter decyzji związanej, jest ściśle determinowana przepisami prawa, w szczególności wymaganiami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, materiał dowodowy uzupełniono wyczerpująco i istniały podstawy do wydania decyzji. Kolegium wywiodło, że: przedmiotowa sprawa znacząco różni się od sprawy zakończonej decyzją odmowną z 2018 r.; rodzaj planowanych usług nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, a zarzut zaniechania uzyskania takiej decyzji nie ma oparcia w obowiązującym prawie; uzyskano uzgodnienie pozytywne (milczące) organu konserwatorskiego; trafnie pominięto dotychczasowe negatywne uzgodnienia konserwatorskie, które odnosiły się do innej inwestycji (z 2018 r.) oraz do innego projektu decyzji o warunkach zabudowy (z 2019 r.); organ skorygował parametr dotyczący wysokości głównej kalenicy dachu i zastosował się do zastrzeżeń Konserwatora; zezwolenie na zmianę rodzaju zabudowy z handlowo-mieszkalnej na usługową nie było dowolne, bowiem obowiązujące prawo nie wymaga od inwestora uzasadniania wniosku o zmianę funkcji lub rodzaju istniejących obiektów budowlanych, nadto wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy nie muszą dysponować zgodą właścicieli sąsiednich nieruchomości na realizację swych zamierzeń; z przeprowadzonej kilkukrotnie w sprawie analizy terenu wynika, że ustalone parametry, wskaźniki i cechy nowej zabudowy stanowić będą kontynuację zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym; ustalając warunki zabudowy właściwy organ nie jest obowiązany do ustalenia w sposób precyzyjny sposobu odprowadzania wód i ścieków z nieruchomości; zostały wykonane zalecenia poprzedniej decyzji kasacyjnej Kolegium; brak było podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego o akta spraw wskazanych w odwołaniu, bowiem dotyczyły innego projektu decyzji o warunkach zabudowy i innej sprawy.

Kolegium skonkludowało, że ocena przesłanek wydania warunków zabudowy jest prawidłowa, materiał dowodowy był wystarczający do wydania tej decyzji, a zatem organ miał obowiązek ustalić warunki zabudowy.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego R. M., który zarzucił:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy niespełniającej łącznie wszystkich przesłanek z tego przepisu wynikających. Skarżący powtórzył zarzuty odwołania wraz z tym samym ich uzasadnieniem, dotyczące kwestii odprowadzania wód opadowych, dopuszczenia realizacji inwestycji po granicy z działkami nr [...], co narusza przepisy §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przez nieprzeprowadzenie analizy oceny oddziaływania inwestycji na ww. działki sąsiednie, nieodniesienie się do negatywnych uzgodnień konserwatorskich z [...] grudnia 2019 r.;

2. niewykonanie wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z [...] listopada 2019 r. zwłaszcza w zakresie analizy funkcji cech zabudowy i spełnienia wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. "b" i "c" w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. niedokonanie charakterystyki zamierzenia w sposób pozwalający na ocenę zachowania zasady dobrego sąsiedztwa pod względem funkcji zabudowy oraz jej wpływu na działki sąsiednie nr [...], w tym możliwość ich zabudowy.

Skarżący wniósł o zażądanie i dołączenie w celach dowodowych akt konserwatorskich zawierających negatywne uzgodnienie. Załączył postanowienie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z powodów innych niż w niej wskazane, a które sąd uwzględnił z urzędu z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który to wyjątek nie ma w sprawie niniejszej zastosowania).

Rozstrzygnięcia administracyjne, do których należy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, powinny spełniać kryteria formalne i materialne przewidziane przepisami prawa. Od strony formalnej, treść decyzji powinna zawierać ustalenia bądź rozstrzygnięcia o wszystkich elementach nakazanych przepisami, a sama decyzja powinna zawierać załączniki w odpowiedniej formie, jeśli ustawodawca takie wprowadza. Od strony materialnej, to treść decyzji powinna być zgodna z wymogami prawa co do kształtowania praw i obowiązków stron postępowania. Nadto, treść decyzji administracyjnej powinna być spójna z treścią jej załączników, zaś co do tego, że dany konkretny dokument stanowi załącznik decyzji tworząc z nią całość nie może być żadnych wątpliwości. Jest to istotne w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, która – zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - wiąże właściwy organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może być postawiony w sytuacji, w której dopiero na podstawie całości akt administracyjnych postępowania o ustalenie warunków zabudowy będzie kompletował treść decyzji ustalającej i jej załączników.

Stosownie do treści art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy, oprócz treści merytorycznej wynikającej przede wszystkim z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, ustala linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z kolei zgodnie z treścią § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Z powyższych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna składać się (literalnie rzecz ujmując) z czterech części: tekstowej (treść decyzji) i graficznej (załącznik zgodny z art. 54 pkt 3 u.p.z.p.) oraz dwóch załączników: tekstowych wyników analizy oraz graficznej części tych wyników (§ 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W orzecznictwie wskazuje się jednak (np. wyrok w sprawie II OSK 1605/14, orzeczenia.nsa.gov.pl), że wystarczające jest aby decyzja zawierała dwa załączniki: wyniki analizy z częścią tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2) oraz mapę z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3).

Analiza akt administracyjnych uprawnia do wniosku, że organ pierwszej instancji nie przywiązał należytej uwagi do wskazanych wyżej regulacji, zaś Kolegium skoncentrowało się na zarzutach merytorycznych, co spowodowało, że jego uwadze umknęły wymagania formalne odnośnie decyzji i jej załączników oraz utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotkniętą uchybieniami formalnymi w tym zakresie. Zdaniem zaś sądu, nieprawidłowości formalne są tego rodzaju, że nie mogły znaleźć usprawiedliwienia i muszą być wyeliminowane jako mogące mieć wpływ na treść decyzji. W szczególności z punktu VI decyzji Burmistrza z [...] lutego 2020 r. wynika, że "Linie rozgraniczające teren inwestycji, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 oznaczono linią ciągłą koloru czerwonego i literami ABCDEFG, natomiast obszar analizowany linią ciągłą koloru pomarańczowego na kopii mapy ewidencyjnej. Kopia mapy zasadniczej stanowi załącznik graficzny Nr 1, zaś wyniki analizy załącznik Nr 2 do niniejszej decyzji". Lektura akt administracyjnych wskazuje jednak, że:

- w aktach znajduje się kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jako ABCDEFG ale stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji z [...] sierpnia 2019 r., czyli uchylonej przez SKO decyzją z [...] listopada 2019 r. Natomiast kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza z [...] lutego 2020 r. zawiera linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone jako ABCD, co nie odpowiada treści punktu VI decyzji pierwszoinstancyjnej;

- brak jest w aktach kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym obszarem analizowanym "linią ciągłą koloru pomarańczowego";

- w aktach sprawy znajdują się cztery dokumenty oznaczone jako "Załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy nr _/2019 z dnia _2019 r. znak sprawy [...]" zawierające wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. dokumenty datowane na [...] stycznia 2019 r. (k. 12), na [...] maja 2019 r. (k. 75), na [...] grudnia 2019 r. (k. 203) oraz na [...] stycznia 2020 r. (k. 217). W treści decyzji Burmistrza z [...] lutego 2020 r. nie wskazano jednoznacznie, który z tych załączników stanowi wspomniany na s. 3 decyzji "załącznik Nr 2 do niniejszej decyzji". Co prawda w uzasadnieniu decyzji wskazano, że "w dniu [...] stycznia 2020 r. organ dokonał ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i ustalił parametr c/w do 9.0 m zgodnie z wnioskiem inwestora", jednak analiza z [...] stycznia 2020 r. jest wyłącznie uzupełnieniem w zakresie określenia wysokości głównej kalenicy, natomiast nie zawiera pozostałych wymaganych dla analizy ustaleń a więc nie jest analizą pełną. Z kolei pozostałe "analizy" oznaczone jako "Załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy", tj. analiza z [...] stycznia 2019 r. - została w całości zakwestionowana decyzją Kolegium z [...] maja 2021 r., analiza z [...] maja 2019 r. zawiera m.in. ustalenie wysokości głównej kalenicy do 11, 5m (później zmienione), a analiza z [...] grudnia 2019 r. zawiera wyłącznie ustalenie funkcji zabudowy na obszarze analizowanym. Zdaniem sądu, sytuacja w której wszystkie znajdujące się w aktach sprawy "analizy" zostały oznaczone jako załącznik nr 2 do decyzji, zawierają rozbieżne ustalenia, zaś organ wprost nie wskazał, konkretnie które z nich stanowią formalny załącznik do decyzji z [...] lutego 2020 r. - stwarza zbyt duże niebezpieczeństwo powstania nieprawidłowości i niejasności na późniejszym etapie inwestycyjnym. Brakuje bowiem jednego, spójnego, niebudzącego wątpliwości i zawierającego łącznie wszystkie ustalenia dokumentu będącego tekstowymi wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Realizacja wymagania z § 9 rozporządzenia, aby decyzja o warunkach zabudowy zawierała część tekstową i graficzną jako jej załączniki, wymaga aby nie było wątpliwości co do tego, który ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów jest takim załącznikiem. Nadto niezbędne jest aby treść decyzji oraz jej załącznik stanowiły spójną całość. Tymczasem w sprawie niniejszej tak nie jest, bowiem oznaczenie "załącznik Nr 2 do decyzji z 2019 r." znajduje się na czterech dokumentach noszących także daty z 2019 r., gdy decyzja której spór dotyczy została wydana w 2020 r.

Z powyższego wynika, że doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego, tj. § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez niespełnienie wymagań wynikających z tego przepisu. Jak także wskazano, doszło również do naruszenia art. 54 pkt 3 u.p.z.p., bowiem w aktach nie ma załącznika zawierającego linie rozgraniczające teren inwestycji, o którym mowa w punkcie VI decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzja więc nie odpowiada wymaganiom stawianym jej przez przepisy ustawy planistycznej oraz rozporządzenia wykonawczego. Opisana wada nie może prowadzić do pozostawienia decyzji w obrocie prawnym w przedstawionym do kontroli kształcie.

Zdaniem także sądu, z akt administracyjnych powinno wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, kto i na jakiej podstawie jest stroną postępowania. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy strony postępowania ustala się na podstawie przepisu ogólnego art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie stroną postępowania o warunki zabudowy jest inwestor (nie musi on dysponować na tym etapie inwestycyjnym tytułem prawnym do nieruchomości, której wniosek dotyczy) oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, na które inwestycja będzie oddziaływać. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie organ ustalił krąg stron postępowania w osobach skarżącego, A. i W. Ż. oraz Parafii Rzymskokatolickiej [...] w B., bowiem brak jest dokumentu np. w postaci wypisu z ewidencji, który dawałby podstawę powiązania ich sytuacji prawnej z oddziaływaniem inwestycji (chociażby na podstawie położenia nieruchomości należących do tych podmiotów). Z akt nawet nie wynika, której działki właścicielem jest skarżący. Nie uniemożliwiało to co prawda rozpoznania przez sąd jego skargi, bowiem organy nie kwestionowały przymiotu skarżącego jako strony w trakcie postępowania administracyjnego (rozpoznano wniesione przez niego odwołanie), jednak w aktach powinny się znaleźć dokumenty o treści potwierdzającej ustalenia organu co do kręgu stron postępowania.

W obowiązek organu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy czyli podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), wpisuje się również obowiązek uwzględniania zmian stanu faktycznego w trakcie postępowania, jeśli są one istotne dla jej końcowego wyniku. Organom umknęło, że w trakcie postępowania zmienił się stan faktyczny w obszarze analizowanym. Z analizy z [...] maja 2019 r. wynika, że do ustalenia parametrów zabudowy objętej inwestycją przyjęto parametry zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, w tym m.in. na działce nr [...] zabudowanej – jak wskazano na k. 73 akt adm. – budynkiem usługowym. Z części graficznej analizy sporządzonej w późniejszym czasie, bo [...] grudnia 2019 r., wynika że budynek ten został wyłączony z użytkowania (k. 264 akt adm. – oznaczony w legendzie jako "3"). Nie wynika z akt, aby dostrzegł to organ pierwszej instancji oraz by dokonał wyjaśnień, czy miało to wpływ na ustalone w decyzji parametry. Nie doszło zatem do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w sposób wymagany przepisem art. 7 K.p.a.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji ustalono warunki zabudowy m.in. dla zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy. Taka aktualna funkcja tego budynku nie wynika z żadnego dowodu znajdującego się w aktach sprawy. Nie byłoby to zagadnieniem problemowym, gdyby nie fakt, że w znajdującym się w aktach postanowieniu P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków B. budynek ten jest określany jako budynek handlowo-usługowy z użytkowym poddaszem (postanowienie z [...] grudnia 2019 r., k. 212 akt adm.) a nie jako usługowo-mieszkalny. Brak jest w aktach dokumentu w postaci wypisu z kartoteki tego budynku, którego treść powyższą rozbieżność jednoznacznie by usunęła. Jest to istotne, bowiem gdyby okazało się, że jest to budynek zaewidencjonowany już jako handlowo-usługowy, należałoby rozważyć konieczność orzekania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Tej okoliczności nie sposób zweryfikować na podstawie materiału dowodowego dostępnego w aktach, a mogłaby ona mieć wpływ na treść decyzji, bowiem stanowi o zakresie rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

Zwrócenia uwagi również wymaga, że wniosek z [...] grudnia 2018 r. zawiera żądanie m.in. zamieszczenia rozstrzygnięcia w zakresie ilości miejsc parkingowych w stosunku do powierzchni sprzedaży. Ustalenia w tym zakresie wynikają zarówno z analizy z [...] stycznia 2019 r. (zakwestionowanej w całości przez SKO decyzją kasacyjną) ale i z analizy z [...] maja 2019 r. (k. 75). Nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia w treści wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również organ w ogóle się do tej kwestii nie odniósł w uzasadnieniu. Co prawda nie ma podstaw prawnych, aby w decyzji o warunkach zabudowy ustalać konkretną liczbę miejsc parkingowych, bowiem następuje to wyłącznie na etapie pozwolenia na budowę, jednak z § 2 pkt 6 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wynika, aby w decyzji przewidzieć ustalenia dotyczące "wymaganej ilości miejsc parkingowych". Do takiej możliwości nawiązuje również § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym, liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W konsekwencji, zwłaszcza gdy wniosek wszczynający postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zawierał żądanie dokonania w decyzji ustaleń w tym zakresie, organ powinien się do tego żądania w jakikolwiek sposób (w rozstrzygnięciu bądź w uzasadnieniu odnieść), co nie nastąpiło wprowadzając wątpliwość odnośnie rozpoznania wniosku w całości.

Wyżej wskazane uchybienia, skutkujące koniecznością powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w znacznej części, zwalniają sąd z obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych dotyczących treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Natomiast ponieważ skarżący konsekwentnie podnosi kwestię uzgodnienia konserwatorskiego – wymaga ona kilku słów wyjaśnienia. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W sprawie niniejszej poza sporem jest, że budynek objęty sporną inwestycją znajduje się w części miasta B. wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z [...]. stycznia 1957 r. jako układ urbanistyczny. Uzgodnienie było więc wymagane. Zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p., w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Podkreślić też należy, że uzgodnienia dokonuje się dla każdej indywidualnej inwestycji oraz należy ponowić wystąpienie o uzgodnienie w tym samym postępowaniu gdy dojdzie do zmiany zasadniczych parametrów inwestycji mających wpływ na treść końcowego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, raz sformułowana odmowa uzgodnienia może utracić znaczenie gdy kolejny wniosek o uzgodnienie będzie dotyczył innej inwestycji bądź gdy kolejny wniosek o uzgodnienie zostanie sformułowany na późniejszym etapie tego samego postępowania w sytuacji, gdy dojdzie do zmiany zasadniczych parametrów inwestycji. W sprawie niniejszej obydwie te sytuacje wystąpiły. Postanowienie odmowne Konserwatora z [...] kwietnia 2018 r. znak [...], na które powołuje się skarżący w odwołaniu z [...] marca 2019 r. (k. 25 akt adm.), zostało wydane dla innej sprawy, bowiem przedmiotowa została zainicjowana wnioskiem z [...] grudnia 2018 r. i przeprowadzano w niej odrębne uzgodnienia. Natomiast postanowienie odmowne Konserwatora z [...] grudnia 2019 r. wydane w sprawie niniejszej dotyczyło sytuacji, gdy wysokość głównej kalenicy ustalono w projekcie decyzji nieprecyzyjnie, tj. na 11,5m i na 9 m, co konserwator zakwestionował. Wystąpienie o uzgodnienie jednak ponowiono w piśmie z [...] stycznia 2020 r. po zmianie projektu decyzji odnośnie parametru wysokości głównej kalenicy (k. 224 akt adm.), na które to ponowne wystąpienie organ uzgadniający nie odpowiedział. W takiej sytuacji organ w rozpoznający wniosek o warunki zabudowy skorzystał z możliwości jakie przewiduje przepis art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p. i uznał, że doszło do uzgodnienia w trybie milczącym.

Odnośnie zaś wniosku skarżącego o zażądanie akt Konserwatora Zabytków wskazać trzeba, iż dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w szczególności postanowienia konserwatorskie, umożliwiały ocenę stanu faktycznego i prawnego bez konieczności sięgania do akt źródłowych.

Reasumując, zaskarżona decyzja nie odpowiada w pełni wymaganiom dla niej postawionym w treści art. 54 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Zawiera braki i niejasności wyżej opisane, które muszą zostać wyeliminowane, bowiem mają znaczenie dla jej funkcjonowania w obrocie prawnym. Nieprawidłowości te powodują, że decyzja de facto nie zawiera jednego załącznika (określającego linie rozgraniczające teren inwestycji), a wymagany drugi załącznik nie funkcjonuje jako jednolity, czytelny i zawierający konkretne ustalenia dokument. Wyniki analizy stanowią zbiór zawierających rozbieżne ustalenia kilku dokumentów (przy tym nie wskazano i nie wymieniono, które konkretnie z nich stanowią załącznik do decyzji), co wyklucza przyjęcie, że decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem załączniki. Nieprawidłowość ta wymaga wyeliminowania. Podobnie jak i wymagają uzupełnienia akta sprawy o wypis z ewidencji nieruchomości oraz wypis z kartoteki budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy celem prawidłowego ustalenia stron postępowania i określenia zakresu rozstrzygnięcia (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Związany oceną prawną sądu (at. 153 P.p.s.a.), organ usunie wskazane nieprawidłowości w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł.