Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1427/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Minister) decyzją z [...] maja 2020 r. [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020 poz. 282, dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...]sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2019 r., którą stwierdził nieważność decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ([...]WKZ) z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] udzielającej zgody na zmianę i rozszerzenie decyzji z [...] maja 2017 r. nr [...] o ratownicze badania archeologiczne związane z adaptacją budynku mieszkalnego przy ul. [...] działki nr ew. [...], [...], [...] w [...] na cele hotelowo-usługowo - mieszkaniowe wprowadzającej zmianę wykonawcy tych badań i pozostawiającej pozostałe zapisy pozwolenia nr [...] bez zmian.

Organ wskazał, że [...]WKZ decyzją z [...]maja 2017 r. nr [...] udzielił skarżącej pozwolenia na ratownicze badania archeologiczne związane z wykonaniem odwiertów geologicznych na ww. działkach, polegających na sprawowaniu nadzoru archeologicznego podczas wykonywania prac ziemnych wraz ze sporządzeniem stosownej dokumentacji.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...][...]WKZ wyraził zgodę na zmianę pozwolenia nr [...] o ratownicze badania archeologiczne w związku z budową ścianki "szczelnej" garażu pod ww. budynkiem pozostałe zapisy pozwolenia nr [...] pozostawiając bez zmian. Następnie decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] [...]WKZ wyraził zgodę na rozszerzenie i przedłużenie terminu ważności pozwolenia nr [...]i decyzji nr [...] przez prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych związanych z wykonaniem odwiertów geologicznych na ww. nieruchomości polegających na sprawowaniu nadzoru podczas prac ziemnych, na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych związanych z budową ścianki szczelinowej garażu pod ww. budynkiem. Organ zaakceptował też kolejny etap prac związanych z adaptacją, modernizacją i rozwinięciem zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...], [...]. Prace miały polegać na odgruzowaniu dwóch pomieszczeń na parterze kamienicy (część [...]) i pomieszczeń [...], [...], [...], [...], [...]. Ważność pozwolenia wydłużono do [...]maja 2018 r. Następnie [...] WKZ wydał badaną decyzję nr [...].

Dalej organ wskazał, że decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...][...]WKZ uchylił decyzję nr [...], a decyzją nr [...]uchylił decyzję [...]. Obie ww. decyzje zapadły na wniosek skarżącej z [...]lipca 2018 r. Jako podstawę prawną uchylenia decyzji nr [...]powołano art. 155 k.p.a. podając, że w związku z uchyleniem błędnej decyzji nr [...], decyzja nr [...]jest bezprzedmiotowa.

W dniu [...]stycznia 2019 r. Minister z urzędu stwierdził nieważność decyzji nr [...], wobec rażącego naruszenia art. 155 i 162 k.p.a., w której [...]WKZ wskazał na bezprzedmiotowość decyzji nr [...] na podstawie art. 162 k.p.a. Minister utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie decyzją z [...] maja 2019 r. WSA w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2020 r. sygn. VII SA/Wa 1823/19 uchylił ww. decyzje.

Zdaniem Ministra decyzja nr [...]rażąco narusza art. 155 k.p.a. [...]WKZ nie zwrócił uwagi, że nie istniała wówczas w obrocie prawnym decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę badań archeologicznych związanych z adaptacją nieruchomości na cele hotelowo-usługowo- mieszkaniowe, polegających na sprawowaniu nadzoru archeologicznego prac ziemnych związanych z wykonaniem wykopu głównego pod inwestycję oraz, w razie potrzeby, ratowniczych badań archeologicznych. Według Ministra pozwolenie nr [...] odnosiło się wyłącznie do prowadzenia badań w czasie wykonywania odwiertów w określonych miejscach i zostało zmienione decyzją nr [...] wyrażającą zgodę na rozszerzenie pozwolenia nr [...] o badania archeologiczne polegające na nadzorze w trakcie budowy ściany szczelinowej. Decyzją nr [...] rozszerzono zakres badań na kolejny obszar oraz orzeczono o jego odgruzowaniu.

[...]WKZ w trybie art. 155 k.p.a. rozstrzygnął zatem nową sprawę, która wymagała zbadania merytorycznego w trybie zwykłym, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. Decyzja nr [...]rażąco narusza zatem ww. przepis. Odnosi się do kwestii, których nie obejmowała pierwotna decyzja. Nadto, w dniu wydania decyzji nr [...] w obrocie prawnym nie istniało już pozwolenie nr [...], gdyż jego termin upłynął [...]grudnia 2017 r. i nie zostało ono przedłużone, bo Minister decyzją z [...] czerwca 2019 r. stwierdził nieważność decyzji nr [...]. Dodał, że decyzja utrzymująca w mocy ww. decyzję jest ostateczna.

Organ nie zgodził się z zarzutami wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...]sp. z o. o. sp. k. w [...] i domagając się jej uchylenia zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja nr [...]rażąco narusza art. 155 k.p.a.;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne us talenie, że badana decyzja:

a) odnosiła się do zakresu i sposobu badań, które nie były przedmiotem pozwolenia nr [...] (rozszerzonego decyzjami nr [...], nr [...]),

b) rozstrzygała w trybie nadzwyczajnym sprawę, która wymagała rozpoznania w trybie zwykłym,

c) dotyczyła pozwolenia, które wygasło, co przesądzało o konieczności stwierdzenia nieważności ww. decyzji, jako rażąco naruszającej art. 155 k.p.a.;

- art. 80 w zw. z art. 8 § 1 i zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym pominięcie dowodów i twierdzeń strony zawartych w: zarzutach do opinii [...] ([...]) z [...]lipca 2018 r. (pismo z [...]sierpnia 2019 r.); stanowisku do opinii [...]z [...]lipca 2018 r. (pismo z [...]sierpnia 2019 r.); wniosku dowodowym strony (pismo z [...]września 2018 r.); stanowisku uzupełniającym do opinii [...]z [...]sierpnia 2019 r. (pismo z [...]września 2019 r.); stanowisku do opinii [...]z [...]grudnia 2018 r. (pismo z [...]stycznia 2019 r.) pomimo, że twierdzenia, wnioski oraz dowody strony dotyczyły analizowanych przez organ zagadnień;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo wystąpienia zagadnienia wstępnego (wynik sprawy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]uchylającej decyzję nr [...]- obecnie zapadł wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1823/19), od rozstrzygnięcia którego zależało wydanie decyzji;

- art. 8 § 1 zw. z art. 7 w zw. z art. 16 § 2 i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że decyzja nr [...]i decyzja nr [...] (przedłużająca ważność pozwolenia nr [...]) zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, poprzez pominięcie, że decyzję nr [...] usunięto z porządku prawnego decyzją nr [...] oraz tego, że kwestia ta została poddana kontroli WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1823/19), a zatem ustalenia w tym zakresie nie są oparte na bezspornej i prawomocnej decyzji, a więc nie powinny być podstawą przyjęcia, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo (wobec usunięcia jej z porządku prawnego);

- art. 8 § 1 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ oraz naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także błędne uzasadnienie decyzji;

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej, a w tej sprawie decyzja ograniczała kształtowanie przez skarżącą jej uprawnień oraz rozstrzygnięciu na korzyść skarżącej nie sprzeciwiały się sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na których wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ winien ja uchylić na mocy art. 138 § 1 pkt 2 i odmówić stwierdzenia nieważności.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wyszczególnionych w skardze. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie ww. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W świetle powyższych kryteriów skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...]maja 2020 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...]czerwca 2019 r., którą organ stwierdził nieważność decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ([...]WKZ) z [...]kwietnia 2018 r. nr [...]. udzielającej zgody na zmianę rozszerzenie decyzji z [...]maja 2017 r. nr [...] (zmienionej decyzją z [...]listopada 2017 r. nr [...]i z [...]lutego 2018 r. [...]) o ratownicze badania archeologiczne związane z adaptacją opisanego budynku wprowadzającej zmianę wykonawcy tych badań i pozostawiającej pozostałe zapisy pozwolenia nr [...]bez zmian.

Na wstępie należy wskazać na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że stwierdzenie nieważności decyzji nie może obejmować wszystkich uchybień, jakich dopuścił się organ wydając decyzję. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w tym trybie jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien zatem podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/19, LEX nr 3052016). Dlatego również stwierdzenie nieważności decyzji na skutek rażącego naruszenia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być interpretowane wąsko, a więc o powyższym uchybieniu można mówić tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie jest jednoznacznie sprzeczne z nie budzącą wątpliwości i mającą zastosowanie w sprawie normą prawną. W konsekwencji rażące naruszenie prawa w przypadku zastosowania jednej z możliwych wykładni przepisu nie będzie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18, LEX nr 2744296). Do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie można zaliczyć naruszenia będącego wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny, a więc gdy treść decyzji jest wprost sprzeczna z przepisem prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że nie może być ona akceptowana jako rozstrzygnięcie organu praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19, LEX nr 3058902).

Tym samym przepisom nie wolno przypisywać innych treści niż te, które prawodawca wprost w nich wyraził. Jeżeli intencją ustawodawcy jest powiązanie konkretnej regulacji ze skutkami, które ma ona wywoływać, to wprost o tym stanowi. Postępowanie toczące się w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może być więc traktowane jako "kolejna instancja" rozpoznania sprawy, a więc nowa możliwość naprawienia uchybień niekwalifikowanych decyzji.

Dodać w tym miejscu trzeba, że jako rażące mogą być oceniane nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, ale także przepisów procesowych i kompetencyjnych. Niemniej w każdym z tych przypadków badaniu podlega byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki.

Z uwagi na wskazanie przez Ministra jako rażąco naruszonego art. 155 k.p.a. zaznaczyć trzeba, że postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, jest również trybem nadzwyczajnym postępowania, które sprowadza się jedynie do ustalenia, czy zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy takiemu rozstrzygnięciu nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej.

Natomiast kwestia nabycia praw z decyzji ostatecznej powinna być rozważana na podstawie przepisów prawa materialnego, stanowiących warunek decyzji oraz w świetle treści jej osnowy.

Szczególnego podkreślenia wymaga jednocześnie, że treść art. 155 k.p.a. na przestrzeni lat różnie była interpretowana w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie. Dotąd w części orzeczeń prezentowany jest pogląd, że decyzje podejmowane w trybie art. 155 mogą dotyczyć jedynie decyzji uznaniowych, a więc takich, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. (wyroki NSA: z 25.02.2011 r. I OSK 607/10, LEX nr 784233, z 9.08.2013 r. II OSK 756/12, LEX nr 1376778). Zajmowane jest również mniej kategoryczne stanowisko, zgodnie z którym art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych, co jednak nie wyklucza sytuacji, w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany i uchylenie lub zmiana decyzji na tej podstawie jest możliwe, jeśli nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 16.05.2017 r. I OSK 2056/15, LEX nr 2436539). W piśmiennictwie zaznacza się, że pogląd o ograniczeniu zakresu zastosowania art. 155 do decyzji uznaniowych nie ma oparcia w brzmieniu, celu i funkcji tego przepisu (zob. komentarz do art. 154 system LEX). Wynika z nich wniosek przeciwny, ponieważ jedynym kryterium "korygowania" decyzji ostatecznej jest właśnie interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne, w których zwłaszcza kryterium słuszności jest dominujące.

Ponadto podkreśla się, że możliwość stosowania trybu przewidzianego w art. 155 wymaga ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Dodaje się przy tym, że "ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. Jeżeli zatem zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. Przyjęcie poglądu przeciwnego istotnie ograniczałoby możliwość stosowania art. 155 k.p.a. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym". (uchwała NSA z listopada 2009 r. sygn. I GPS 2/09 - ONSA WSA 2010/1, poz. 4).

Omawiany przepis różnie był i jest zatem wykładany w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie. Z tej przyczyny, nie można było podzielić argumentacji organu, że kontrolowana w tej sprawie w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...]WKZ [...]kwietnia 2018 r. nr [...]. wyrażająca zgodę na zmianę i rozszerzenie decyzji nr [...]o ratownicze badania archeologiczne związane z adaptacją ww. budynku mieszkalnego i zmieniająca wykonawcę tych badań narusza art. 155 k.p.a. i to w stopniu rażącym.

Przepis ten nie określa ani kierunku ani zakresu możliwych na jego podstawie zmian z wyjątkiem zachowania tożsamości zmienianej decyzji. Nie jest zatem istotne, czy zmiana polega na rozszerzeniu albo zawężeniu uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji zmienianej. Gdyby przyjąć pogląd organu, w omawianym trybie nie byłaby dopuszczalna jakakolwiek zmiana praw lub obowiązków wykraczająca poza pierwotną treść decyzji.

W powyższym kontekście wskazać trzeba, że zmienione badaną decyzją pierwotne pozwolenie konserwatorskie z [...]maja 2017r. nr [...]zezwalało skarżącej na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych związanych z wykonywaniem odwiertów geologicznych na ww. działkach, które miały polegać na sprawowaniu nadzoru podczas wykonywania prac ziemnych oraz sporządzenie stosownej dokumentacji pod szczegółowo wymienionymi w punktach 1-9 warunkami m.in. niezwłocznego zawiadomienia organu wojewódzkiego o wszelkich zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie badań archeologicznych, prowadzenia dokumentacji z przebiegu ww. badań oraz opracowania ich wyników w określony sposób, informacji o dokonanych odkryciach i przekazania ich organowi do celów archiwalnych, sporządzenia z sprawozdania. Warunki te pozostały niezmienione.

Z akt sprawy wynika, że w celu adaptacji tego terenu (zabytkowego zespołu szpitalno-klasztornego p.w. [...]z połowy XIV), wydano szereg pozwoleń konserwatorskich, obejmujących różne rodzaje i zakresy prac w tym m.in. związane z wykonaniem odwiertów (12) i odkrywek geologicznych (np. pozwolenie nr [...] z [...]maja 2016r., zmieniające pozwolenie nr [...]). A zatem nawet gdyby przyjąć, że zmiany pierwotnego pozwolenia nr [...] nie mogły być dokonane na mocy art. 155 k.p.a., to organ nie wykazał, że waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji.

Nie ma racji organ również co do tego, że w dniu wydania decyzji nr [...] w obrocie prawnym nie istniało już pozwolenie nr [...], gdyż jego termin upłynął [...]grudnia 2017 r. i nie został przedłużony. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister stwierdził bowiem nieważność decyzji nr [...] (przedłużającej termin pierwotnej decyzji do dnia [...] maja 2018r.). Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem ograniczającym się do oceny legalności decyzji w stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dacie jej wydania. Wszelkie późniejsze zmiany w tym zakresie nie mogą być zatem brane w nim pod uwagę.

W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postepowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.