Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 15/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do załatwienia sprawy
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1, art.5 ust.2, art.6 ust.2, art.13, art.16
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art.149§1 i 1a, art.152, art.170, art.190, art.200, art.205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Prezesa Zarządu Szpitala [...] sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Zarządu Szpitala [...] sp. z o.o. do załatwienia wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] r., uzupełnionego pismem z dnia [...] r., o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, iż Prezes Zarządu Szpitala [...] sp. z o.o. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezesa Zarządu Szpitala [...] sp. z o.o. na rzecz skarżącego – J.K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. J.K., zwrócił się do Prezesa Szpitala [...] sp. z o.o. (dalej jako Szpital, Prezes Szpitala lub organ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich umów zawartych przez wskazany Szpital z M.J. i przesłanie zeskanowanych dokumentów na adres e-mail wnioskodawcy.

Pismem z dnia z dnia [...] marca 2020 r. Prezes Szpitala poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek nie odnosi się do sfery działalności Szpitala, lecz uzyskania informacji o indywidualnej, spersonalizowanej osobie lub osobach noszących imiona i nazwiska – M.J. - odnośnie wszelkich umów (a zatem zarówno o pracę, jak i cywilnoprawnych) zawartych kiedykolwiek przez Szpital z tak określoną osobą lub osobami o tak wskazanych cechach. W związku z powyższym w ocenie Szpitala żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 15/19, w którym Sąd uznał, iż żądanie informacji takiej umowy o pracę dotyczy sfery prywatnej zatrudnionej osoby i nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji podmiocie.

Wobec powyższego pismem z dnia [...] marca 2020 r. J.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Szpitala wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z [...] stycznia 2020 r.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 26/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż jedynym wspólnikiem Szpitala jest Powiat [...]. Szpital ten jest zatem podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako u.d.i.p.), a więc spełniony został zakres podmiotowy u.d.i.p. W dalszej kolejności, badając zasadność skargi Sąd uznał, że objęta żądaniem informacja nie posiada waloru informacji publicznej, nie został zatem spełniony zakres przedmiotowy u.d.i.p. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego nie dotyczył informacji o Szpitalu, do którego zwrócono się z wnioskiem, lecz dotyczył ujawnienia wszystkich umów zawartych z indywidualną, spersonalizowaną z imienia i nazwiska osobą. Wniosek ten dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam. Wskazano przy tym, że żądanie ujawnienia takich umów dotyczy prywatnej sfery wskazanej osoby i nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym. Zdaniem Sądu przedmiotowy wniosek nie dotyczył uzyskania informacji o działalności Szpitala, np. jak wydatkuje środki finansowe zawierając umowy ze swoimi pracownikami czy innymi osobami, lecz wyłącznie wszystkich umów (a zatem umów o charakterze cywilnoprawnym jak i z zakresu prawa pracy) zawartych z wskazaną osobą fizyczną. Podniesiono w tym kontekście, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli celem dążenia do uzyskania informacji publicznej jest podmiot indywidualny - osoba fizyczna, a nie sfera działalności organu władzy publicznej lub innych podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, to żądane dokumenty dotyczące danej osoby np. umowa o pracę, nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych. W tym zakresie Sąd powołał się także m.in. na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 kwietnia 2019 r., II SAB/Go 15/19. Z powyższych względów Sąd uznał, iż wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. nie dotyczył informacji publicznej, a zobowiązany podmiot udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na ten wniosek w dniu 18 marca 2020 r., a zatem w terminie wyznaczonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie pozostając w bezczynności.

Od powyższego wyroku J.K. wniósł skargę kasacyjną, na skutek której wyrokiem z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3200/21 Naczelny Sąd Administracyjnych uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp. NSA przede wszystkim uznał, iż niewątpliwie Szpital, którego jedynym wspólnikiem jest powiat, jest podmiotem publicznym wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a tym samym jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Dalej zaś odnosząc się do kwestii zasadniczej tj. czy wniosek strony dotyczył informacji publicznej, NSA orzekł, iż organ, a następczo Sąd pierwszej instancji, dokonały błędnej oceny wniosku skarżącego, przedwcześnie uznając, że zakres żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., skoro wniosek dotyczył informacji o podmiocie indywidualnym. Zdaniem NSA stan faktyczny sprawy nie został w wystarczający sposób wyjaśniony, wskazując, że wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. jest zbyt ogólny i zawiera za mało danych by móc określić jakiego rodzaju informacji wnioskujący się domaga i czy istotnie informacje te stanowią informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. W przedmiotowym wniosku nie wskazano bowiem dokładnie jakiej osoby dotyczą żądane informacje, skoro podano jedynie imię i nazwisko bez dookreślenia innych danych identyfikujących taką osobę (np. zajmowane stanowisko, nazwę oddziału, w której taka osoba jest zatrudniona) w sytuacji gdy w tym Szpitalu na przestrzeni wielu lat mogło być zatrudnionych więcej osób o tym samym imieniu i nazwisku. Ponadto z wniosku nie wynikało czy w ramach "wszystkich umów" chodzi o umowy o pracę zawarte z wymienioną osobą czy też o umowy cywilnoprawne zawarte między wymienioną osobą i Szpitalem. Zdaniem NSA z treści tego wniosku trudno jednoznacznie ocenić czy wnioskodawca domagał się udzielenia informacji o umowach zawartych jedynie przez Szpital działający w obecnej formule organizacyjno-prawnej, czy też odnosiło to się również do umów zawartych z poprzednikami prawnymi Szpitala. Nie sprecyzowano także jakiego okresu miałyby dotyczyć wnioskowane umowy. W ocenie NSA dopiero po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, tj. ustaleniu zakresu żądanych informacji, możliwym byłoby podjęcie przez organ właściwych czynności, tj. udzielenie informacji publicznej, poinformowanie wnioskującego, że dane informacje nie stanowią informacji publicznej czy też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji.

Ponadto NSA, zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że mimo, iż określona informacja odnośnie umowy o pracę zawarta przez podmiot publiczny zawiera dane dotyczące prywatności osoby fizycznej czy też inne prawem chronione tajemnice to nie oznacza to jakoby automatycznie, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2701/18). NSA nie zgodziło się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który niejako a priori założył, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji o działalności Szpitala, lecz jedynie odnosi się do ujawnienia umów zawartych z indywidualną osobą fizyczną. NSA wskazało, że umowa o pracę, czy umowa cywilnoprawna zawarta z indywidualnie spersonalizowaną osobą, może stanowić informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i w tej sytuacji organ, mając na uwadze treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., może jedynie odmówić, o ile oczywiście zachodzą określone przesłanki, udostępnienia informacji wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy wyrokiem z dnia 10 listopada 2021r., sygn. akt II SAB/Go 178/21 tutejszy Sąd orzekł o zobowiązaniu Prezesa Szpitala do załatwienia wniosku strony z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy (pkt I), stwierdzając, iż organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na przebieg postępowania w sprawie oraz przede wszystkim na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 14 lipca 2021 r. i wynikające z art. 190 i art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku. W związku z tym Sąd przypomniał, że w w/w wyroku NSA wskazał, że stan faktyczny sprawy na obecnym jej etapie nie pozwala na ustalenie charakteru żądanej informacji - w kontekście przepisów u.d.i.p., a ocena że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej została sformułowana przedwcześnie. WSA wskazał na wyrażoną przez NSA konieczność poczynienia w sprawie dalszych ustaleń, w tym zmierzających do określania rodzaju i charakteru umów jakich dotyczy wniosek skarżącego oraz konkretnego określenia osoby, która zawarła dane umowy ze Szpitalem. Jednocześnie Sąd zauważył, iż NSA podniósł, że obowiązek ochrony danych dotyczących prywatności wynikający z art. 5 u.d.i.p. nie oznacza, że określone informacje dotyczące danej osoby nie stanowią informacji publicznej, w takiej bowiem sytuacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W tym stanie sprawy Sąd stwierdził, że dla jej prawidłowego rozpoznania sprawy konieczne jest przeprowadzenie przez organ czynności wskazanych w wyroku NSA z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3200/2. Dopiero po ustaleniu charakteru żądanej informacji organ podejmie właściwą czynność lub wyda decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Wobec powyższego pismem z dnia [...] grudnia 2021r. organ wezwał J.K. do bezzwłocznego pisemnego uzupełnienia wniosku z dnia [...] stycznia 2020r. poprzez: 1) dookreślenie jakiej osoby określonej zaledwie z imienia i nazwiska w przedmiotowym wniosku jako ,,M.J.", dotyczą wnioskowane informacje - przez bliższe wskazanie tej osoby umożliwiające dokonanie niebudzącej wątpliwości identyfikacji tej osoby (np. zajmowane stanowisko, nazwę oddziału w której taka osoba jest zatrudniona), 2) wskazanie czy w zakresie żądania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji dotyczącej ,,wszystkich umów zawartych" przez adresata wniosku z określoną we wniosku z imienia i nazwiska osobą - chodzi o umowy o pracę czy też o umowy cywilnoprawne, 3) wskazanie czy w zakresie żądania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji dotyczącej ,,wszystkich umów zawartych", przez adresata wniosku z określoną we wniosku z imienia i nazwiska osobą - chodzi o umowy zawarte przez adresata wniosku działającego w jego aktualnej formie organizacyjno-prawnej (tj. w formie sp. z o.o.), czy też o umowy zawarte przez poprzedników prawnych adresata wniosku, 4) wskazanie jakiego okresu miałyby dotyczyć wnioskowane umowy.

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] grudnia 2021r. J.K. uzupełnił wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. podając, że: 1. wniosek dotyczy M.J., który był dyrektorem szpitala, a obecnie jest członkiem Zarządu Województwa [...]. 2. wnioskuje o wszystkie umowy o pracę wraz z wszystkimi aneksami, jak też wnioskuje o wszystkie umowy cywilnoprawne wraz z wszystkimi aneksami zawarte przez Szpital z M.J., 3. wnioskuje o wszystkie umowy o pracę wraz z wszystkimi aneksami, jak też wnioskuje o wszystkie umowy cywilnoprawne wraz z wszystkimi aneksami zawarte przez adresata wniosku działającego w jego aktualnej formie organizacyjno - prawnej jak też o umowy zawarte przez poprzedników prawnych adresata wniosku, 4. wniosek dotyczy okresu od momentu objęcia przez M.J. stanowiska dyrektora szpitala do dnia dzisiejszego.

W wyniku rozpoznania wniosku J.K. pismem z dnia [...] stycznia 2022r., znak [...]. organ poinformował wnioskodawcę, iż informacja, której udostępnienia się domaga, z uwagi na ich treść, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ani art. 6 u.d.i.p. Organ stwierdził, że przedmiotowy wniosek odnosi się faktycznie do indywidualnej osoby zatrudnionej w podmiocie co do zasady zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Jest to wniosek o charakterze silnie nakierowanym, wręcz celowanym w tą osobę - a odnosi się nie tylko do wszelkich aktywności tej osoby wynikających z wnioskowanych do udostępnienia umów o pracę (wraz z wszystkimi aneksami) oraz umów cywilnoprawnych (wraz z wszystkimi aneksami) - zawartych z podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w sprawie - ale nawet zawartych z poprzednikami prawnymi tego podmiotu. Zdaniem organu przedmiotowy wniosek nie odnosi się faktycznie do sfery działalności organu, lecz uzyskania informacji o indywidualnej, spersonalizowanej osobie. Organ powołał się przy tym na treść wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 kwietnia 2019r., sygn. akt II SAB/Go 15/19, wskazującego, że żądanie ujawnienia takiej umowy o pracę dotyczy prywatnej sfery zatrudnionej osoby i nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym. Wniosek nie dotyczył uzyskania informacji o działalności Szpitala np. jak wydatkuje środki finansowe zawierając umowy ze swoimi pracownikami, lecz wyłącznie konkretnej umowy o pracę wskazanej osoby fizycznej.

Organ dodał przy tym, że wskazania co do sposobu ponownego rozpoznania sprawy po dookreśleniu wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zawarte w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 listopada 2021r. i wyroku NSA z dnia 14 lipca 2021r., nie wykluczały powtórnego uznania przez podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej - że żądania przedmiotowego wniosku nie mieszczą się w kategorii żądania o udzielenie informacji publicznej - w rozumieniu u.d.i.p.

Wobec powyższego pismem z dnia [...] lutego 2022 r. J.K. zwrócił się do tutejszego Sądu ze skargą na bezczynność Prezesa Szpitala w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie na wniosek, wnosząc o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do wykonania wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego błędne jest stanowisko organu, jakoby z faktu, że wnioskowana informacja dotyczy konkretnej osoby, można było wywnioskować, iż nie stanowi ona tym samym informacji publicznej. Wskazał przy tym, iż organ, do którego został skierowany wniosek, to jedna z jednostek organizacyjnych Powiatu [...] - zgodnie z § 14 Uchwały nr [...] Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników spółki pod firmą: [...] Szpital im. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z z dnia [...] stycznia 2021 r., funkcję Zgromadzenia Wspólników Szpitala pełni Zarząd Powiatu [...]. Również w aktualnych informacjach z KRS wskazane jest, że jednym wspólnikiem Szpitala jest Powiat [...]. Powyższe zdaniem skarżącego prowadzi do wniosku, że organ jest podmiotem wykonującym zadania ochrony zdrowia i korzystającym ze środków publicznych w celu wykonywania tych działań. Tym samym bez wątpienia informacje wskazane w art. 6 ust. 2 lit. d) i f) u.d.i.p. dotyczące organu, podlegają udostępnieniu. Umowy, których dotyczy wniosek skarżącego zawierają informacje o tym, jak Szpital (a więc podmiot finansowany ze środków Powiatu, wykonujący zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia) wydatkuje środki publiczne, jakie kompetencje mają osoby pełniące (teraz i w przeszłości) funkcje kierownicze w jego ramach, i jakie są ich zadania. Takie informacje według skarżącego pozwalają na ocenę, jak Szpital wykonuje zadania publiczne, a w szerszym zakresie jak te zadania wykonuje Powiat. Dodatkowo skarżący podniósł, iż jako członek kolegialnego organu samorządu województwa, M.J. uczestniczy w wykonywaniu zadań publicznych. Informacje o zatrudnieniu M.J. wiążą się zdaniem skarżącego z przejrzystością działania samorządu województwa - jawność działania samorządu rozciąga się także na osoby pełniące funkcje publiczne w ramach tego samorządu, zaś ustawodawca przewidział jawność majątkową członków zarządu województwa. Organ nie udostępnił informacji, ani nie wydał decyzji odmownej w zakresie wniosku, pozostając w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r. i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiła skarga J.K. na bezczynność Prezesa Szpitala w zakresie załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednak z uwagi na wcześniejsze postępowania sądowe dotyczące tejże sprawy, zakończone prawomocnymi wyrokami (w tym wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 listopada 2021 r., II SAB/Go 178/21), uznać należy, iż w istocie przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności organu po uzupełnieniu wniosku przez skarżącego pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. i obejmuje okres po upływie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 listopada 2021 r., II SAB/Go 178/21, z aktami sprawy.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce zarówno wtedy, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63).

Na wstępie zaznaczyć należy, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia rozpoznania przedmiotowej sprawy, że Sąd w składzie orzekającym związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnych wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3200/21, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 26/20 i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 178/21, zobowiązującym organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy i stwierdzającym bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W myśl zaś art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei według art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Komentowane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związani.

Ocena prawna, o której mowa powyżej, to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, ONSA WSA 2013/1, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych(A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 153.). Zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, iż ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Podsumowując w/w rozważania stwierdzić należy, iż sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12).

W tym miejscu wskazać zatem należy, iż NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2021r., sygn. akt III OSK 3200/21 stwierdził po pierwsze, że Szpital jest podmiotem publicznym wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a tym samym jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Następnie NSA uznał za niewystarczająco wyjaśniony w sprawie stan faktyczny, stwierdzając konieczność doprecyzowania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r., zawierającego za mało danych by móc określić jakiego rodzaju informacji wnioskujący się domaga i czy istotnie informacje te stanowią informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. W szczególność uzupełnienie wniosku dotyczyć miało tego jakiej osoby dotyczą żądane informacje, skoro podano jedynie imię i nazwisko bez dookreślenia innych danych identyfikujących taką osobę (np. zajmowane stanowisko, nazwę oddziału, w której taka osoba jest zatrudniona), a także jakiego rodzaju umów dotyczy (umowy o pracę czy też umowy cywilnoprawne) i czy umów zawartych jedynie przez Szpital działający w obecnej formule organizacyjno-prawnej, czy też odnosiło to się również do umów zawartych z poprzednikami prawnymi Szpitala oraz jakiego okresu miałyby dotyczyć wnioskowane umowy. W ocenie NSA dopiero po dokładnym ustaleniu zakresu żądanych informacji, możliwym byłoby podjęcie przez organ właściwych czynności, tj. udzielenie informacji publicznej, poinformowanie wnioskującego, że dane informacje nie stanowią informacji publicznej czy też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Jednak zwrócić należy uwagę, iż NSA jednocześnie podzieliło stanowisko skarżącego kasacyjnie, wyrażając pogląd, że nawet jeżeli określona informacja odnośnie umowy o pracę zawarta przez podmiot publiczny zawiera dane dotyczące prywatności osoby fizycznej czy też inne prawem chronione tajemnice to nie oznacza to jakoby automatycznie, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to według NSA nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia takiej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie. NSA nie zgodził się z założeniem a priori, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji o działalności Szpitala, lecz odnosi się do ujawnienia umów zawartych z indywidualną osobą fizyczną, wskazując, iż umowa o pracę, czy umowa cywilnoprawna zawarta z indywidualnie spersonalizowaną osobą, może stanowić informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i w tej sytuacji organ, mając na uwadze treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., może jedynie odmówić, o ile oczywiście zachodzą określone przesłanki, udostępnienia informacji wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną.

Z kolei WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r., II SAB/Go 178/21 przytoczył stanowisko NSA jego ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Sąd będąc związanym wyrokiem NSA na podstawie art. 153 i art. 190 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu, zobowiązując go do załatwienia wniosku z [...] stycznia 2020 r. WSA stwierdził konieczność przeprowadzenia przez organ czynności wskazanych w wyroku NSA z 14 lipca 2021 r. i zdaniem Sądu dopiero po ustaleniu charakteru żądanej informacji organ podejmie właściwą czynność lub wyda decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Stwierdzić należy, iż organ stosując się do opisanych powyżej wskazań zawartych w wyroku o sygn. akt II SAB/Go 178/21 i wyroku o sygn. akt III OSK 3200/20, prawidłowo wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku (zakres wezwania szczegółowo opisany w stanie faktycznym). Następnie zaś po doprecyzowaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. przez skarżącego (zakres także szczegółowo opisany w stanie faktycznym) organ pismem z [...] stycznia 2022 r. poinformował skarżącego, iż żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Według organu wniosek strony nie odnosi się faktycznie do sfery działalności organu, lecz uzyskania informacji o indywidualnej, spersonalizowanej osobie. Jednocześnie organ stwierdził, iż wskazania co do sposobu ponownego rozpoznania sprawy wynikające z wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 listopada 2021r. i wyroku NSA z dnia 14 lipca 2021r., nie wykluczały powtórnego uznania, że żądania przedmiotowego wniosku nie mieszczą się w kategorii żądania o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę, mając na uwadze wcześniejsze rozważania, zwraca uwagę, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiła żadna z okoliczności skutkująca brakiem związania Sądu orzekającego w niniejsze sprawie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 14 lipca 2021 r. i wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 listopada 2021 r., gdyż nie uległ zmianie stan prawny, ani okoliczności faktyczne sprawy. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż niewątpliwie nie podlegała już analizie i ocenie przez Sąd w niniejszym postępowaniu w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 15/22, czy organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, gdyż w tym zakresie orzekł NSA w wyroku z 14 lipca 2021 r., wskazując, iż niewątpliwie Szpital, którego jedynym wspólnikiem jest powiat, jest podmiotem publicznym wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a tym samym zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych będących w jego posiadaniu.

Zatem zasadniczy przedmiot oceny Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę stanowiło ustalenie czy, po sprecyzowaniu przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ zasadnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, zebrany materiał dowodowy w sprawie i uprzednie wyroki: NSA i tutejszego Sądu, uznał, że informacja objęta w/w wnioskiem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., czy też informując o tym skarżącego pismem, mimo, że informacja objęta wnioskiem stanowi informację publiczną, dopuścił się tym samym bezczynności.

Sąd w składzie orzekającym uznał, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ dopuścił się bezczynności. Według Sądu nie jest uzasadnione stanowisko organu według, którego wniosek J.K. nie dotyczy informacji publicznej, gdyż nie odnosi się faktycznie do sfery działalności organu (jako podmiotu publicznego), lecz uzyskania informacji o indywidualnej, spersonalizowanej osobie. Zauważyć należy, iż organ w zasadzie co do uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie powielił argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] marca 2020 r., przywołując nawet ten sam wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 kwietnia 2019r., sygn. akt II SAB/Go 15/19, wskazujący, że żądanie ujawnienia takiej umowy o pracę dotyczy prywatnej sfery zatrudnionej osoby i nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym. Tymczasem wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 maja 2020 r., oddalający skargę J.K. na bezczynność organu i podzielający wyrażone przez organ stanowisko w piśmie z [...] marca 2020 r., został uchylony wyrokiem NSA z dnia 14 lipca 2021 r. W wyroku tym zaś, co należy podkreślić, NSA zaznaczył, iż nawet jeżeli określona informacja odnośnie umowy o pracę zawarta przez podmiot publiczny zawiera dane dotyczące prywatności osoby fizycznej czy też inne prawem chronione tajemnice to nie oznacza automatycznie, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. NSA nie zgodził się z wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji założeniem a priori, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji o działalności Szpitala, lecz odnosi się do ujawnienia umów zawartych z indywidualną osobą fizyczną, wskazując, iż umowa o pracę, czy umowa cywilnoprawna zawarta z indywidualnie spersonalizowaną osobą, może stanowić informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i w tej sytuacji organ, mając na uwadze treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., może jedynie odmówić, o ile oczywiście zachodzą określone przesłanki, udostępnienia informacji wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną.

Jak wynika z treści pisma z [...] stycznia 2022 r. organ uznał, iż NSA w wyroku z 14 lipca 2021 r. nie wykluczyło powtórnego uznania przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Jednak organ mimo sprecyzowania wniosku przez skarżącego poprzez wskazanie m.in., iż wniosek dotyczy co prawda umów zawartych z konkretną osobą, ale w związku z pełnioną przez tę osobę funkcją dyrektora Szpitala, stwierdził, iż żądana informacja, czyli umowy zawarte z M.J. w okresie, gdy pełnił funkcję Dyrektora Szpitala, nie stanowi informacji publicznej. Przy czym organ uzasadniając to stanowisko powielił w zasadzie lakonicznie stanowisko wyrażone uprzednio w piśmie z [...] marca 2020 r. opierając się na stwierdzeniu, że żądana informacja nie dotyczy w istocie działalności Szpitala i nie stanowi informacji publicznej. Organ pominął natomiast wyrażone przez NSA w wyroku z 14 lipca 2021r. stanowisko wskazujące wyraźnie, że umowa o pracę, czy umowa cywilnoprawna zawarta z indywidualnie spersonalizowaną osobą, może stanowić informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i dodał też że organ powinien mieć na uwadze treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i ewentualnie może jedynie odmówić, o ile oczywiście zachodzą określone przesłanki, udostępnienia informacji wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu wyrażone przez organ w piśmie z [...] stycznia 2022r. stanowisko nie uwzględniło wyżej opisanej oceny i interpretacji NSA.

Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności".

Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (umów, wystąpień, opinii i ocen) odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Zatem stwierdzić należy, że umowy o pracę zawarte z podmiotem (organem), gdyż w istocie te umowy dotyczą wydatkowania środków publicznych i z tego względu mogą stanowić informację publiczną. Przy czym niewątpliwie umowa o pracę z osobą pełniąca funkcje publiczną może zawierać informacje publiczne np. określając pełnione przez nią funkcje, kompetencje, czy zakres obowiązków i mogą dotyczyć elementów odnoszących się do wydatkowania środków publicznych. Stanowisko to potwierdza także przywołany w wyroku NSA z dnia 14 lipca 2021 r., III OSK 3200/21 wyrok NSA z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2101/18, dotyczący udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy zawarte z określoną osoba przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W wyroku z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż umowy o pracę lub innego rodzaju umowy zawierane z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi stanowią informację publiczną, albowiem umowy te obrazują zasady funkcjonowania podmiotu objętego działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje dany podmiot (por. także wyrok NSA z 7 października 2021 r., III OSK 3461/21).

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż informacje, które mogą być zawarte we wnioskowanych przez skarżącego umowach z M.J. jako pełniącym funkcję dyrektora Szpitala, mogą stanowić informację publiczną w powyższym rozumieniu. W tych okoliczność stwierdzenie, że organ, iż w całości objęta wnioskiem skarżącego informacja, nie stanowi informacji publicznej, wyłącznie dlatego, że dotyczy indywidualnej i spersonalizowanej osoby, nie znajduje uzasadnienia.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., na którego treść także zwrócił uwagę NSA w wyroku z 14 lipca 2021 r., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. ograniczenie wskazane w zdaniu pierwszym tego przepisu nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie.

Prawo do prywatności jako wartość, która ogranicza zakres przedmiotowy prawa do uzyskania informacji publicznej jest dobrem jednostki, a zatem wartością chronioną przed nieuzasadnioną ingerencją, o czym stanowi art. 47 Konstytucji RP. Prawo to wraz z prawem do ochrony danych osobowych, którego dotyczy art. 51 Konstytucji, ze względu na dotyczące godności człowieka postanowienia wstępu do Konstytucji oraz jej art. 30, są zarazem normatywną podstawą ustroju, wyrażającą jego tożsamość, zdeterminowaną przez godność i wolność jednostki (tak: R. Piotrowski, Prawo do prywatności i ochrony danych osobowych jako wartości konstytucyjne. [w:] Prywatność a jawność - bilans 25-lecia i perspektywy na przyszłość. pod red. A. Mednisa, Warszawa 2016, s. 18). Prawo do prywatności nie znajdzie usprawiedliwienia dla ograniczenia prawa do informacji publicznej w stosunku do informacji o osobach sprawujących funkcje publiczne.

W orzecznictwie często osoby pełniące funkcje publiczne definiuje się poprzez odwołanie do postanowień art. 115 § 13 pkt 4 i § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którymi funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych (§ 13 pkt 4), a osobą pełniącą funkcje publiczne jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową (§ 19). Zwraca się także uwagę na art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działającą w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.

Jednak nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, iż katalog z art. 115 § 13 i § 19 k.k. ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Odwołać się również należy do wyroku NSA z 15 czerwca 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k.

Podkreślić należy, iż w kwestii interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). TK stwierdził m.in, że pojęcie to jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. TK stwierdził, iż osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu analizowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Trybunał argumentował, że sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i ocena czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winna odnosić się do badania, czy określone osoby w ramach instytucji publicznej realizują w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Takimi osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub które łączą się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Zatem za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r., II SAB/Wa 124/19; publ. CBOSA).

W świetle powyższego, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Nie można określić ogólnego, abstrakcyjnego, a tym bardziej zamkniętego katalogu tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można wskazać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuje się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby lub dysponowania środkami publicznymi.

W ocenie Sądu powyższe rozumienie pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" przemawia za uznaniem, że dyrektor szpitala jako osoba zarządzająca - na mocy stosownej umowy zawartej z organem władzy winna zostać uznana za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ww. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zauważyć bowiem należy, że pełni ona funkcję zarządczą w ww. jednostce obejmującą uprawnienie do kształtowania treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (ochrona zdrowia), tj. realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Ponadto posiada uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, taki charakter ma bowiem majątek Szpitala, którego jedynym wspólnikiem jest powiat (jednostka samorządu terytorialnego).

Powyższe oznacza z kolei, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej ww. osoby, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, nawet jeżeli nie wyraziła ona zgody na udzielenie takiej informacji.

Sąd zauważa jednak, że nawet ustalenie, że dana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną lub mającej związek z pełnieniem takiej funkcji, nie powoduje, że wszelkie informacje prywatne odnoszące się do takiej osoby będą mogły zostać udostępnione. Informacje odnoszące się do prywatności osoby fizycznej nie mające związku z pełnieniem powierzonej funkcji podlegają właściwej ochronie. Jednakże kwestia związku danej informacji ze sferą prywatności osoby fizycznej i powierzonej jej funkcji publicznej, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej i jej związku z powierzoną jej funkcją publiczną. Tylko bowiem wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, konieczność ochrony prywatności osób fizycznych samoistnie nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Rzeczą organu jest jedynie zapobiec dostępowi do konkretnych informacji, objętych ochroną, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Dopiero jednak w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien – w oparciu o art. 16 u.d.i.p. – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej winna być przy tym dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 801/15).

Z powyższych względów Sąd uznał, iż w świetle zaktualizowanej treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wyroku NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3200/21 i WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 178/21, organ dopuścił się bezczynności, gdyż w opisanych powyżej względów pismo organu z [...] stycznia 2022 r. nie stanowiło załatwienia wniosku w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Przy czym prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącego w zakresie w jakim się tego domaga, po dokonaniu oceny przez organ, iż żądana informacja stanowi informację prostą, a nie informację przetworzoną, winno nastąpić albo poprzez udostępnienie żądanych informacji, albo poprzez odmowę ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał skargę za uzasadnioną i w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Starostę do załatwienia w całości wniosku skarżącego z [...] stycznia 2020 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] grudnia 2021 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa musi być ono znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie, czy nie udzielenie odpowiedzi musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Zdaniem Sądu bezczynność organu nie nosiła tych cech. Brak prawidłowej realizacji wniosku nie wynikał z lekceważenia obowiązków informacyjnych przez organ, gdyż organ poinformował wnioskodawcę o swoim stanowisku w piśmie z [...] stycznia 2022 r., lecz stanowił skutek błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. i treści wyroku NSA z 14 lipca 2021 r. oraz wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 listopada 2021 r.

O kosztach, na które składał się wyłącznie wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł na podstawie art 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).