Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 46/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 w związku z  par. 2 pkt 7;  art. 148; art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 4;
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 8; § 17 ust. 2; § 17 ust. 3 we fragmencie "i 2" uchwały Rady Miejskiej D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nadania Statutu Miejsko-Powiatowej Bibliotece Publicznej im. [...] w D. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda D., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdził nieważność § 8, § 17 ust. 2, § 17 ust. 3 we fragmencie "i 2" uchwały Rady Miejskiej D. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nadania Statutu Miejsko - Powiatowej Bibliotece Publicznej im. K. K.B. w D.

W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że podjęcie § 8 uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642 - zwanej dalej także ustawą), a § 17 ust. 2 i ust. 3 we fragmencie "i 2" uchwały z istotnym naruszeniem art. 4 w związku z art. 14 ustawy.

Dalej w uzasadnieniu wskazano, że Rada Miejska D. w uchwale w § 7 określiła cele i zakres działalności biblioteki, jednocześnie w § 8 uchwaliła: "Biblioteka może podejmować inne zadania dla zaspokojenia potrzeb czytelników oraz służące szeroko pojętej promocji D. i powiatu d."

Podniesiono, że w świetle art. 11 ust. 3 ustawy, to statut biblioteki ma określać cele i zadania biblioteki, jej organizację, zakres działania. W tej sytuacji, jeśli ustawodawca przewidział, że to właśnie statut Biblioteki powinien określać, jakie zadania jednostka ta realizuje, w jaki sposób jest zorganizowana, jaki jest jej zakres działania, organizator nie może dopuszczać innego, bliżej niesprecyzowanego trybu, w jakim postanowienia te będą uzupełniane. O ile organizator biblioteki przewiduje jeszcze dodatkowe działania, niż te wskazane w § 7 uchwały powinien zamieścić je w statucie. Każdorazowe wykonywanie innych zadań niż wymienione w statucie musi być poprzedzone zmianą tego statutu przez organ właściwy. Zakwestionowany paragraf uchwały pozwala na szeroką interpretację, dopuszczając prowadzenie bliżej nieokreślonych działań na rzecz zaspokajania potrzeb czytelników, czy służących promocji D. i Powiatu D. Narusza w ten sposób istotnie prawo, stojąc w sprzeczności z art. 11 ust. 3 ustawy.

Wskazano w uzasadnieniu, że w ustępie 2 paragrafu 17 Rada Miejska uchwaliła: "2. Biblioteka może prowadzić działalność gospodarczą - w zakresie: 1) usług ksero i wydruków, 2) usług komputerowych, 3) prowadzenia introligatorni, 4) sprzedaży napojów gorących, 5) udostępniania miejsca na reklamy, 6) udostępniania internetu, 7) sprzedaży artykułów użytku kulturalnego, dzieł twórców. W ustępie 3 tego artykułu Rada uchwaliła, że dochody uzyskane m.in. z tego źródła są przeznaczone na cele statutowe biblioteki.

W ocenie organu nadzoru, powyższy zapis uchwały wykracza poza ramy zadań możliwych do realizacji przez biblioteki. Podstawowe zadania bibliotek określa art. 4 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi: "Do podstawowych zadań bibliotek należy: 1) gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych; 2) obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie. W ustępie drugim tego artykułu ustawodawca wprowadził dodatkowe, szczególne zadania, które mogą wykonywać biblioteki nadając mu brzmienie: Do zadań bibliotek może ponadto należeć: prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej.

Podniesiono w uzasadnieniu, że w żadnym z przytoczonych przepisów nie ma uprawnienia do umożliwienia bibliotece prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie organu nadzoru, organizator biblioteki niewątpliwie posiada tzw. swobodę statutową, która realizuje się w tym, że może on zawrzeć w statucie postanowienia niezakazane w przepisach prawa lub w nich nieuregulowane. Wprawdzie do treści statutu mają zastosowanie przepisy ustawy o bibliotekach oraz w zakresie nieuregulowanym tą ustawą odpowiednie przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406). Niemniej, zdaniem organu nadzoru, w przedmiotowej sprawie regulacja ustawy o bibliotekach, w zakresie odnoszącym się do statutu, jest kompletna.

Artykuł 4 tej ustawy reguluje bowiem w sposób całościowy zadania wykonywane przez biblioteki, natomiast art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy mówi, że w statucie określa się w szczególności cele i zadania biblioteki. Natomiast granicami swobody statutowej są przepisy prawa (w tym wypadku regulacje ustawy o bibliotekach), które w sposób jednoznaczny regulują daną sytuację lub nakazują uregulowanie takiej sytuacji w określony sposób. Organizator nie może w statucie inaczej niż to czyni ustawa unormować danego stanu faktycznego.

Ponadto wskazano w uzasadnieniu, że działalność gospodarcza ma charakter zarobkowy, natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o bibliotekach, usługi bibliotek, których organizatorami są podmioty określone w art. 8 ust. 2, są ogólnie dostępne i bezpłatne, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast ten przepis określa zamknięty katalog usług, za które biblioteki mogą pobierać opłaty. W ust. 3 znajduje się kategoryczne zastrzeżenie, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, nie może przekraczać kosztów wykonania usługi, a więc nie jest to działalność zarobkowa. Wymienione wyżej czynności, które zgodnie z wolą ustawodawcy mogą być czynnościami odpłatnymi, z uwagi na ich charakter, przy uwzględnieniu ponadto wskazanego zastrzeżenia zawartego w art. 14 ust. 3 tej ustawy, nie mogą zostać uznane za działalność gospodarczą. Z treści powyższego artykułu wynika ponadto, że są to jedyne sytuacje, w których biblioteki mogą pobierać opłaty. Pozostała działalność prowadzona przez biblioteki musi być działalnością nieodpłatną, na co wskazuje także art. 14 ust. 1 ustawy.

Powołując sie na orzeczenie sądu administracyjnego (wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...] r, sygn. [...]), wskazano, że zgodnie z treścią art. 13 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut instytucji kultury (w tym biblioteki) może co prawda zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jednak w tej sprawie ta regulacja nie ma zastosowania wobec szczegółowych uregulowań dotyczących rodzaju i charakteru świadczonych usług przez biblioteki. W odniesieniu do ww. uregulowań zastosowanie będzie miała zasada zgodnie z którą przepis, który reguluje dane zagadnienie prawne w sposób szczegółowy uchyla stosowanie przepisu ogólnego w tym zakresie (lex specialis derogat legi generali).

W tym stanie, zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska wprowadzając do statutu możliwość prowadzenia przez bibliotekę działalności innej niż przewidziana w ustawie o bibliotekach (działalności gospodarczej), w sposób istotny naruszyła prawo, a dokładnie art. 4 i art. 14 tej ustawy o bibliotekach.

Rada Miejska D. w skardze, zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 2, art. 4 i art. 14 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach, poprzez błędną ich interpretację, wynikiem której jest błędne przyjęcie, iż Rada Miejska D. w sposób istotny naruszyła prawo w zapisach zawartych w § 8, § 17 ust. 2, § 17 ust. 3 we fragmencie "i2" uchwały Rady Miejskiej D. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nadania Statutu Miejsko - Powiatowej Bibliotece Publicznej im. K.K. B. w D.,

- art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, przez przyjęcie, że nie ma on zastosowania do bibliotek,

- art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem.

Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody Dolnośląskiego kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że nietrafne jest stanowisko, jakoby § 8 uchwały naruszał przepisy ustawy o bibliotekach, w szczególności art. 11 ust. 3. Zapis ten nie jest katalogiem otwartym, gdyż w § 8 Rada Miejska D. ograniczyła wykonywanie zadań przez bibliotekę do zakresu potrzeb czytelników oraz promocji D. i powiatu d. Na potwierdzenie powyższego wskazano przykłady podobnych zapisów w statutach bibliotek w innych województwach, które to zapisy nie zostały zakwestionowane.

Podniesiono, że nie można zgodzić się także z stanowiskiem Wojewody, że § 17 ust. 2 uchwały narusza przepisy ustawy o bibliotece - art. 4 ust. 1. Bowiem z treści art. 3 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wyraźnie wynika, że instytucje kultury, w tym biblioteki, w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy dotyczącymi organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej oraz przepisami o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stosują przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Zapis § 17 ust. 2 uchwały, w ocenie strony skarżącej, nie wykracza zatem poza ramy zadań możliwych do realizacji przez biblioteki, bowiem są to zadania nieuregulowane przepisami ustawy. Tym samym, nietrafne jest stanowisko organu nadzoru, że w zakresie statutu regulacja ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach jest kompletna, że w sposób całościowy art. 4 tej ustawy reguluje zadania wykonywane przez biblioteki.

Podniesiono w uzasadnieniu, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu nadzoru, że z treści art. 14 ustawy o bibliotekach wynika, że są to jedyne sytuację, w których biblioteki mogą pobierać opłaty. Rada Miejska wprowadziła do statutu bowiem możliwość prowadzenia działalności innej niż przewidziana w ustawie o bibliotekach (działalność gospodarczą). Zakwestionowany zapis § 17 uchwały należy rozumieć jako działalność pomocniczą biblioteki, a nie działalność biblioteczną w rozumieniu ustawy o bibliotekach. Podniesiono dodatkowo, że ta działalność jest konieczna, ponieważ jest wyjściem naprzeciw potrzebom korzystających z biblioteki. Trudno sobie bowiem wyobrazić współczesną bibliotekę, w której nie można napić się kawy, czy też skorzystać z internetu łub usług ksero.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko, że zapis § 8 uchwały zawiera katalog otwarty. Natomiast przepis art. 4 tej ustawy wyczerpująco wymienia zakres zadań możliwych do realizacji przez biblioteki. Co prawda, art. 2 ustawy umożliwia w zakresie nieuregulowanym, stosowanie ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a przepis art. 13 ust. 2 pkt 6 tej ustawy daje możliwość zawarcia w statucie instytucji kultury postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jest to jednakże przepis ogólny, niemający zastosowania w tym konkretnym przypadku. Ponadto, przy uchwalaniu statutu biblioteki należy stosować przepis szczególny, art. 14 ustawy o bibliotekach, który wyczerpująco określa sytuację w których biblioteka może pobierać opłaty. Podniesiono w odpowiedzi, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie naruszono bowiem w sposób istotny przepisy prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.)

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.; dalej w skrócie także jako "u.s.g.") nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem.

Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 u.s.g. Jak wynika z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych - aktem prawa miejscowego jest także statut biblioteki.

Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego są przepisy uchwały Rady Miejskiej D. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nadania Statutu Miejsko - Powiatowej Bibliotece Publicznej im. K. K. B. w D. Zakresem rozstrzygnięcia nadzorczego objęty jest przepis § 8 uchwały w brzmieniu: "Biblioteka może podejmować inne zadania dla zaspokojenia potrzeb czytelników oraz służące szeroko pojętej promocji D. i powiatu d."

Zdaniem organy nadzoru, zapis ten – poprzez zastosowanie tzw. katalogu otwartego - narusza istotnie prawo, stając w sprzeczności z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. 2012, poz.. 642), dalej także: ustawa. Zgodnie z tym przepisem: Statut określa w szczególności: 1) cele i zadania biblioteki; 2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów; 3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki - w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej; 4) źródła finansowania działalności biblioteki.

Zdaniem Wojewody, zakwestionowany paragraf uchwały pozwala na szeroką interpretację, dopuszczając prowadzenie bliżej nieokreślonych działań na rzecz zaspokajania potrzeb czytelników, czy służących promocji D. i Powiatu D. O ile organizator biblioteki przewiduje jeszcze dodatkowe działania, niż wskazane wcześniej w § 7 statutu, powinien zamieścić je w statucie.

Sąd nie podziela takiego zapatrywania, nie można bowiem stwierdzić by przez brzmienie § 8 uchwały przekroczono normę kompetencyjną z art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Zauważyć należy, że o zadaniach biblioteki jest mowa w art. 4 ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, do podstawowych zadań bibliotek należy: 1) gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych; 2) obsługa użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej, zwłaszcza informowanie o zbiorach własnych, innych bibliotek, muzeów i ośrodków informacji naukowej, a także współdziałanie z archiwami w tym zakresie. Stosownie do ust. 2 tego artykułu, do zadań bibliotek może ponadto należeć prowadzenie działalności bibliograficznej, dokumentacyjnej, naukowo-badawczej, wydawniczej, edukacyjnej, popularyzatorskiej i instrukcyjno-metodycznej. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, statut określa w szczególności: 1) cele i zadania biblioteki.

Powyższa regulacja wskazuje, że art. 4 powołanej ustawy określa ramy działalności biblioteki, rodzaj zadań tej instytucji (biblioteki) – służących realizacji jej celu, wskazanego w art. 3 ust. 1 ustawy. Zgodnie z nim, biblioteki organizują i zapewniają dostęp do zasobów dorobku nauki i kultury polskiej i światowej. A więc także w zakresie organizowania i zapewnienia dostępu do dorobku kultury regionalnej, jej upowszechniania. Natomiast określenie zadań biblioteki w statucie stanowi konkretyzację tej działalności wskazanej w art. 4 ustawy. Niewątpliwie musza się one (zadania) odnosić do celu działania tej instytucji, dla realizowania którego została ona utworzona i przedstawiać w jakich formach i czym instytucja będzie się zajmować.

Postanowienia statutu w tej materii (określenia zadań) winny mieć zatem bezsprzecznie rozbudowany charakter, a nie nadmiernie ogólny, i dotyczyć podstawowych, zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. Z tym, że w akcie o charakterze organizacyjnym, jakim jest statut instytucji kultury, (jaką jest biblioteka), nie należy formułować zadań, zakresu działania danej instytucji kompleksowo w formie katalogu zamkniętego. Nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie daną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, stanów faktycznych, etc., zwłaszcza gdy mogą pojawić się incydentalnie, mieć naturę nagłą i wyjątkową, aczkolwiek związaną z zasadniczymi celem i zadaniami oznaczonym w statucie. (zob. Wyrok NSA z 8.11.2012 r., II OSK 2014/12).

Należy zwrócić uwagę na generalną dopuszczalność tego rodzaju zabiegu technicznego, jakim jest skonstruowanie przepisu w postaci przykładowego wyliczenia (stanowiącego wówczas katalog otwarty), na co wskazuje przepis § 153 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Zgodnie z ustępem 1 powołanego przepisu § 153, definicję zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) formułuje się w jednym przepisie prawnym i obejmuje się nią cały zakres definiowanego pojęcia. Stosownie do ust. 2 - jeżeli wyliczenie wszystkich elementów zakresu definiowanego pojęcia w jednym przepisie prawnym nie jest możliwe, w definicji wyraźnie zaznacza się, że tekst tej samej lub innej ustawy zawiera nadto elementy uzupełniające tę definicję, w szczególności przez użycie zwrotu: "..... i inne wskazane w przepisach .....".

Dopuszczalne jest więc w statucie również wyliczenie przykładowe poprzez użycie zwrotu "inne zadania".

W rozpatrywanej sprawie, w § 7 ust. 2 uchwały wskazano w 10 punktach podstawy zakres działalności Biblioteki. Z kolei w § 8 uchwały postanowiono, że może biblioteka podejmować inne zadania w zakresie potrzeb czytelników i promocji gminy i powiatu.

Kwestionowane w § 8 uchwały zadanie biblioteki jest niewątpliwie realizacją ustawowego celu biblioteki, skonkretyzowanego w § 7 ust. 1 uchwały. Zgodnie z nim biblioteka służy rozwijaniu i zaspokajaniu potrzeb czytelniczych i informatycznych społeczeństwa oraz upowszechnianiu wiedzy, nauki i rozwoju kultury. Pełni role kulturotwórczą i informacyjną w środowisku.

Treść zadania wskazanego w § 8 statutu, jest więc uzupełnieniem podstawowego zakresu działalności Biblioteki wskazanego § 7 ust. 2 uchwały, służącym realizacji celu działalności Biblioteki wskazanego w § 7 ust. 1 uchwały. Jego ujecie w wystarczającym stopniu stanowi odzwierciedlenie dopuszczalnego ustawowego wymogu określenia zadań.

Podkreślić należy za organem gminy, że zapis ten nie jest w pełni katalogiem otwartym, gdyż w § 8 uchwały Rada Miejska D. nie postanowiła o możliwości wykonywania jakichkolwiek innych zadań, ale wskazała na możliwości wykonywania przez Bibliotekę zadania określonej kategorii: w zakresie zakresu potrzeb czytelników oraz promocji D. i powiatu d.

Ponadto wskazać należy, że z przepisu 11 ust. 3 pkt 1 ustawy nie wynika nakaz daleko idącego, kazuistycznego unormowania zadań tej instytucji w statucie. Nie można więc mówić o ustawowym wymogu sformułowania zadań i zakresu biblioteki wyłącznie w formie katalogu zamkniętego.

W tej sytuacji, skoro nie zawsze jest bowiem możliwe objęcie daną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, stanów faktycznych, należy przyjąć, że dla określenia zakresu zadań biblioteki, o którym mowa w art. 11 ust. 3 ustawy, dopuszczalne jest również wyliczenie przykładowe poprzez użycie zwrotu "inne zadania".

W rozpatrywanym przypadku nie można uznać, jak to przyjął organ nadzoru, podjęcia § 8 statutu z istotnym naruszeniem art. 11 ust. 3 ustawy.

Inną kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zagadnienie, czy Rada Miejska umieszczając w przedmiotowej uchwale zapis o możliwości prowadzenia przez bibliotekę działalności gospodarczej (§ 17 ust. 2 ), oraz zapis, że dochody uzyskane z tego źródła są przeznaczane na cele statutowe biblioteki (§ 17 ust. 3), przekroczyła swoje kompetencje i czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa - art. 4 i 14 ustawy.

Według organu nadzoru, wprawdzie art. 2 ustawy o bibliotekach umożliwia, w zakresie nieuregulowanym, stosowanie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406), a przepis art. 13 ust. 2 pkt 6 tej ustawy (o działalności kulturalnej) daje możliwość zawarcia w statucie instytucji kultury postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jednak w tej sprawie ta regulacja nie ma zastosowania. Nie ma zastosowania, wobec wyczerpującego uregulowań (wymienienia) w ustawie o bibliotekach zakresu, rodzaju zadań (art. 4) oraz określenia charakteru świadczonych usług przez biblioteki (art. 14) – świadczone nieodpłatnie poza wymienionymi w ustawie wyjątkami, które nie obejmują działalności gospodarczej.

Sąd w obecnym składzie, nie podziela w pełni powyższej argumentacji.

Wskazany art. 4 ustawy niewątpliwie określa zadania biblioteki, nie ma tam mowy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Określone w nim (art. 4) zadania są niewątpliwie tymi, które służą wprost realizacji celów biblioteki jako instytucji kulturalnej, celów do realizacji których została powołana ta instytucja. Są to zadania służące, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, zachowaniu dziedzictwa narodowego, pełnienia przez bibliotekę roli w zakresie zorganizowania i zapewnienia dostępu do zasobów dorobku nauki i kultury polskiej oraz światowej, tzw. zadania biblioteczne.

W tym kontekście można mówić za organem nadzoru, że jako takie zadania są wymienione w ustawie, z zastrzeżeniem, że mogą być uszczegółowione, rozbudowane w statucie tej instytucji. Niewątpliwie w odniesieniu do tych zadań zastosowanie ma norma art. 14 ustawy o bibliotekach o bezpłatności usług bibliotecznych i wskazująca rodzaje usług, za która taka opłata może być pobierana.

W ocenie Sądy, nie można jednak uznać, że swoboda statutowa w przedmiotowej sprawie dotyczy jedynie wskazania, określenia tej kategorii zadań (zadań bibliotecznych). Wykonywane wskazanych ustawowo zadań bibliotecznych wiąże się niewątpliwie z koniecznością podejmowania działań, czynności, które nie maja takiego charakteru, a które służą ich realizacji (tzw. zadania pozabiblioteczne).

Wskazać należy w tym kontekście, że art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy stanowi, że statut określa w szczególności cele i zadania biblioteki. Mowa w nim jest wiec jedynie o zadaniach biblioteki, bez wskazania ich rodzaju. Nie zawiera ogranicza, że chodzi jedynie o cele i zadania ustawowe (tzw. zadania biblioteczne).

W odniesieniu do zadań innych niż biblioteczne, przepisy ustawy o bibliotekach nie zawierają wprost postanowień o zakazie, czy możliwości ich podejmowania. Nie jest ta materia przedmiotem regulowania tą ustawą. Nie oznacza o jednak braku regulacji w tym zakresie.

Zgodnie z art. 2 ustawy o bibliotekach, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. To odpowiednie stosowanie uznać należy, że dotyczy kwestii wykonywania zadań (działalności) innych, niż zadań bibliotecznych wskazanych w ustawie.

Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy dotyczącymi organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej oraz przepisami o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stosuje sie przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut instytucji kultury zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Z powyżej regulacji wynika, że instytucja kultury może prowadzić działalność inną niż działalność kulturalną, która stanowi jej istotę. Tą inną działalnością może być działalność gospodarcza. Przesadza o rodzaju i zakresie tej innej działalności statut instytucji kultury.

W tym stanie, w konsekwencji odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – uznać należy w ramach tzw. swobody statutowej, że dopuszczalne jest określenie w statucie biblioteki możliwość prowadzenia innej działalności niż działalność biblioteczna, że tą działalnością może być działalność gospodarcza, Ponadto, że dochody z tej działalności mogą stanowić źródło finansowania działalności biblioteki.

W ocenie Sądu, organizator biblioteki niewątpliwie posiada tzw. swobodę statutową, która realizuje się w tym, że może on zawrzeć w statucie postanowienia nieuregulowane w ustawie o bibliotekach. Na zasadzie, że do treści statutu mają zastosowanie przepisy ustawy o bibliotekach oraz w zakresie nieuregulowanym tą ustawą odpowiednie przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Nietrafne jest wiec stanowisko organu nadzoru, że w przedmiocie zadań biblioteki regulacja ustawy o bibliotekach, w zakresie odnoszącym się do statutu, jest kompletna

Skoro biblioteka jest formą działalności kulturalnej, a przepisy ogólne – ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - przewidują możliwość prowadzenia innej niż kulturalna działalności przez instytucję kultury. To nieracjonalne wydaje się przyjęcie, wobec jednej z form (biblioteki), bez wyraźnej regulacji w ustawie o bibliotekach, zawężenia swobody statutowe w tym zakresie. Wobec ogólnej regulacji dotyczących instytucji kultury, zawartej w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ustawa o bibliotekach winna to jednoczenie wykluczyć, w przeciwnym razie uznać należy, że zastosowanie maja przepisy ogólne.

Powyższe oznacza, że postanowienia § 17 ust. 2 i ust. 3 w zakwestionowanym przez Wojewodę zakresie, nie naruszają przepisów prawa, skutkującego stwierdzeniem ich nieważności.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt I znajduje postawę w art. 148 p.p.s.a., z kolei orzeczenie w pkt II w art. 200 p.p.s.a., natomiast orzeczenie w pkt III w art. 152 p.p.s.a.