Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 369/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. P. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia [...] r. (nr [...]), dotycząca odmowy umorzenia należności z tytułu składek - za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...]zł, a także, z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. (data wpływu do organu) strona wniosła o umorzenie "wszelkiego zadłużenia względem ZUS" powołując się na swoją trudną sytuację życiową, rodzinną, majątkową i zdrowotną. W rozwinięciu argumentacji wniosku strona wskazała, że jest osobą schorowaną, po [...], oraz, że cierpi na nieuleczalną jednostkę chorobową o nazwie [...] . Śmierć męża ([...] 2015 r.) spowodowała nasilenie objawów chorobowych. W dalszej treści wniosku wskazano, że strona pozostaje pod stałą kontrolą – neurologa, okulisty, kardiologa, angiologa i endokrynologa oraz że musi poddawać się kosztownym badaniom lekarskim ([...] etc.). Od 2015 r. wnioskodawczyni była kilkukrotnie hospitalizowana w trybie pilnym. W 2018 r. hospitalizacja miała związek z problemami [...].

Podniesiono również, że strona nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować (w tym, podejmować zatrudnienie), przy załatwianiu podstawowych potrzeb życiowych zdana jest na pomoc córki. Wskazano także, że od sierpnia 2017 r. ubezpieczona zawiesiła po raz kolejny działalność gospodarczą. Podano, że źródłem utrzymania strony jest emerytura przyznana w kwocie [...] zł, z czego, strona po potrąceniach egzekucyjnych z wniosku ZUS oraz Gminy W.) otrzymuje kwotę 800 zł miesięcznie. Podniesiono, że miesięczne wydatki strony wynoszą ok. 2.000 zł miesięcznie oraz, że strona nie posiada majątku ani oszczędności.

Po analizie treści wniosku, uzupełnionej o analizę dokumentacji jaką strona przedłożyła w toku postępowania (z której wynikało dodatkowo, że strona posiada udział ½ w mieszkaniu przy ul. S. we W.), powołaną na wstępie decyzją, ZUS, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300, dalej: u.s.u.s.) odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie [...]zł, oraz, działając w powołaniu na art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. w zw. z art. 28 ust. 3a, art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek) odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł.

W treści decyzji organ wzmiankowo wskazał (s. 209 akt administracyjnych), że należności figurujące na koncie ubezpieczonego nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. Uzasadniając ten pogląd organ nadmienił, że od maja 2001 r. "zaległości były sukcesywnie kierowane do postępowania egzekucyjnego, ponadto, zobowiązania z tytułu składek zabezpieczone są wpisem hipotecznym".

Organ administracji publicznej przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy pod kątem treści art. 28 ust. 2 i 3 oraz ust. 3a u.s.u.s. dochodząc do wniosku, że w sprawie nie wykazano okoliczności, które mogłyby skutkować umorzeniem zaległości składkowych na podstawie tych przepisów.

Analizując przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ wskazał, że wobec strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe, ani likwidacyjne, oraz, że wysokość zaległego zobowiązania przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie organu, w okolicznościach faktycznych sprawy nie wystąpiła także przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. (brak majątku), albowiem strona otrzymuje dochód w postaci świadczenia emerytalnego, a także, jest właścicielką majątku nieruchomego.

Organ administracji publicznej nie stwierdził również podstaw do umorzenia zaległości składkowych w powołaniu na przesłanki wymienione w § 3 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek. Wskazał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązaną możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek). Zdaniem organu, strona nie wykazała również przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 wspomnianego rozporządzenia, tj. przewlekłej choroby zobowiązanej lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązaną możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W rozwinięciu tej argumentacji organ wskazał, że strona nie przedstawiła dokumentacji stwierdzającej trwałą niezdolność do pracy (orzeczenia o stałej niezdolności do pracy). W tym kontekście organ podniósł, że wystąpienie przesłanki dotyczącej sytuacji zdrowotnej w rozumieniu analizowanego przez organ przepisu rozporządzenia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego, ale także jej skutkami w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości osiągania dochodu umożliwiającego spłatę zadłużenia. W nawiązaniu do tych uwag organ stwierdził brak podstaw do uznania, że sytuacja zdrowotna strony uniemożliwia, bądź ogranicza pozyskiwanie dochodów. Wyrażone w tym względzie stanowisko organ uzasadniał tym, że w przypadku wznowienia działalności gospodarczej, strona może uzyskać środki na systematyczną spłatę zadłużenia. Dodał także, że pomimo trudności zdrowotnych strona dysponuje "stałym źródłem dochodu w postaci pobieranego (niezależnie od stanu zdrowia) świadczenia, które może stanowić źródło stopniowej spłaty zadłużenia." Organ nie stwierdził również podstaw do umorzenia zaległości składkowych w powołaniu na przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia. Zdaniem organu, sytuacja finansowa strony, przy uwzględnieniu istniejących obciążeń z tytułu zaległych składek, nie uzasadnia przyjęcia, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby stronę możliwości zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych. W rozwinięciu tej argumentacji organ podniósł, że strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, którego źródłem utrzymania jest świadczenie emerytalne w kwocie [...]zł brutto ([...]zł netto). Wysokość otrzymywanego świadczenia to kwota niższa od minimum socjalnego dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego (1.151,57 zł), ale jednocześnie wyższa od minimum egzystencji (544,03 zł). Z faktu, że strona nie zdecydowała się na zlikwidowanie działalności gospodarczej, a jedynie na jej zawieszenie, organ wyprowadził wniosek, że istnieje szansa, że w przyszłości działalność ta zostanie przez stronę wznowiona i będzie przynosić dochody, a co za tym idzie, status materialny strony może ulec poprawie. W nawiązaniu do tej ostatniej uwagi organ nadmienił, że trudna sytuacja materialna osoby ubiegającej się o umorzenie zaległości musi mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. W ramach analizy przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia organ nawiązał również do prowadzonego wobec strony postępowania egzekucyjnego wskazując przy tej okazji, z jednej strony, na skutki zawieszenia biegu przedawnienia dochodzonych należności (potencjalną możliwość wyegzekwowania należności w dalszej perspektywie czasowej), z drugiej, na obowiązującą w postępowaniu egzekucyjnym zasadę poszanowania minimum egzystencji dłużnika. Organ wspomniał również o kwocie stałych wydatków strony na poziomie 1.400 zł (a według uzasadnienia wniosku 2.000 zł). Wskazał nadto, że strona jest współwłaścicielką majątku nieruchomego, na którym ustanowiono zabezpieczenie zadłużenia ZUS. Podniósł także, że strona, pomimo powoływania się na trudną sytuację materialną nie korzysta z form pomocy opieki społecznej. W nawiązaniu do argumentów strony odnośnie do posiadanych zobowiązań finansowych wobec rodziny i znajomych organ wyraził pogląd, że posiadanie innych zobowiązań nie może stanowić podstawy do umorzenia należności ZUS.

Jako uzupełnienie dotychczasowej argumentacji organ dodał, że obowiązek spłaty zaległych zobowiązań składkowych nie oznacza, że muszą one być uregulowane jednorazowo (istnieje możliwość wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ulgi w formie układu ratalnego).

Organ zwrócił również uwagę, że obowiązek spłaty zaległych zobowiązań składkowych nie nakłada na stronę żadnych dodatkowych obowiązków względem dotychczas istniejących. Rozstrzygnięcie organu odmawia natomiast przyznania "przywileju" polegającego na zwolnieniu z obowiązku opłacania składek. Nawiązując do wyjątkowości instytucji umorzenia organ podniósł, że zaległości strony obejmują lata 2001-2014, albowiem strona od wielu lat, systematycznie, nie regulowała zobowiązań z tytułu składek. W tej sytuacji, niezależnie od braku spełnienia ustawowych przesłanek umorzenia, za przeszkodę do umorzenia zaległości organ uznał jednocześnie wzgląd na zasadę społecznej sprawiedliwości.

Strona nie skorzystała z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżając decyzję z dnia [...] r. w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie:

1. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że ustalona przez organ sytuacja życiowa ubezpieczonej (stan zdrowia, stan rodzinny, majątkowy etc.) nie stanowi uzasadnionego przypadku uzasadniającego umorzenie należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jak również, bezzasadne uznanie przez organ, że składki osób zgłaszanych do ubezpieczenia oraz pracowników nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.;

2. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 67, art. 68 i art. 75 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, co skutkowało przyjęciem, że pobierana przez stronę emerytura jest za wysoka do tego, by uwzględnić jej wniosek o umorzenie należności składkowych;

3. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, przy równoczesnym pominięciu dowodowych wniosków skarżącej, w tym, m.in. o dopuszczenie dowodu z akt sprawy o sygn. akt [...], toczącej się przed Sądem Okręgowym we W.

W rozwinięciu zarzutów skargi podniesiono, że odmawiając umorzenia zaległości składkowych organ administracji publicznej uniemożliwia stronie realizację jej konstytucyjnych praw (prawa do zabezpieczenia społecznego, prawa do ochrony zdrowia i do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych). Wskazano, że wobec braku otrzymywania dalszego wsparcia ze strony rodziny, konieczność spłacania zaległości składkowych pozbawia stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Niezależnie od tych argumentów stwierdzono, że organ orzekający w sprawie dokonał nieprawidłowej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podnosząc, że jedynie dochód na granicy minimum egzystencji stanowiłby uzasadniony przypadek umorzenia zaległości. Zdaniem strony, prezentowane w tym względzie stanowisko organu jest niezgodne z literalnym brzmieniem tego przepisu, który nakazuje wziąć pod uwagę niezbędne potrzeby życiowe danej osoby. W rozwinięciu tej argumentacji strona wyraziła pogląd, że nie można relatywizować każdego przypadku do dochodu na poziomie minimum egzystencji. W tym kontekście strona podniosła, że pobierana przez nią emerytura, po potrąceniach komorniczych, nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych (leki, leczenie, jedzenie, ubranie, mieszkanie). Za przekroczenie granic uznania administracyjnego uznała strona konkluzję organu, że pobierane przez nią świadczenie emerytalne jest za wysokie by pozytywnie rozpatrzyć wniosek strony o umorzenie zaległości składkowych. Zdaniem strony, zaprezentowana przez organ wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jest błędna i prowadzi do interpretacji norm prawa w sposób naruszający konstytucyjne prawa strony (prawo do zabezpieczenia społecznego, prawo do ochrony zdrowia i do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych), skoro otrzymywana przez stronę emerytura jest tylko nieznacznie wyższa niż próg minimum egzystencji.

W ramach dalszej argumentacji skargi strona przedstawiła polemikę z wyrażonym przez organem poglądem co do potencjalnych szans na podjęcie przez nią zawieszonej działalności gospodarczej (w przyszłości). W nawiązaniu do tej polemiki strona odwołała się do swojego stanu zdrowia, nieuleczalności choroby na jaką choruje ([...] ) i podkreśliła, że jej stan się pogłębia (skarżąca ma problemy z poruszaniem się, mówieniem, oddychaniem). Wskazała również, że do powstania zaległości doszło m.in. na skutek nieuczciwości pracownicy, która nie odprowadzała należnych składek.

Skarżąca zakwestionowała także stanowisko organu w zakresie uznania, że źródłem pokrycia zaległych należności może być udział w obciążonym hipotecznie, lokalu mieszkalnym.

W nawiązaniu do stanowiska wyrażonego przez organ w kwestionowanej decyzji strona podniosła, że brak orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie pozbawia przedłożonej przez nią dokumentacji medycznej waloru dowodowego.

Na tle tej całościowej argumentacji strona, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o:

1. o zmianę zaskarżonych decyzji ZUS poprzez umorzenie należności składkowych, w tym również w zakresie osób zgłoszonych do ubezpieczenia oraz pracowników;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (adwokackiego) według norm przepisanych;

3. zwrócenie się do Sądu Okręgowego we W. IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o nadesłanie akt sprawy o sygn. [...] i dopuszczenie jako dowód w sprawie przedłożonych przez skarżącą dowodów wpłat składek oraz protokołów przesłuchania skarżącej na okoliczność niezaliczania przez ZUS dokonanych wpłat na poczet zadłużenia, jak również, na okoliczność powstania zaległości składkowych;

4. zwrócenie się do ZUS o przekazanie pełnych akt składkowych skarżącej za okres od 1 stycznia 2001 r. na okoliczność niezaliczania przez ZUS dokonanych wpłat na poczet zadłużenia, jak również, na okoliczność powstania zaległości składkowych, a nadto, na okoliczność braku doręczenia stronie decyzji ustalającej wysokość zaległości w latach poprzedzających 2016 r.;

5. dopuszczenie jako dowód w sprawie dokumentacji medycznej załączonej do skargi na okoliczność złego stanu zdrowia (uniemożliwiającego pracę) i trwałej niezdolności do pracy;

ewentualnie, o:

6. o uchylenie zaskarżonej decyzji ZUS w całości i przekazanie sprawy organowi rentowemu do ponownego rozpoznania;

7. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego (adwokackiego) według norm przepisanych;

8. zwrócenie się do Sądu Okręgowego we W. IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o nadesłanie akt sprawy o sygn. [...] i dopuszczenie jako dowód w sprawie przedłożonych przez skarżącą dowodów wpłat składek oraz protokołów przesłuchania skarżącej na okoliczność niezaliczania przez ZUS dokonanych wpłat na poczet zadłużenia, jak również, na okoliczność powstania zaległości składkowych;

9. zwrócenie się do ZUS o przekazanie pełnych akt składkowych skarżącej za okres od 1 stycznia 2001 r. na okoliczność niezaliczania przez ZUS dokonanych wpłat na poczet zadłużenia, jak również, na okoliczność powstania zaległości składkowych, a nadto, na okoliczność braku doręczenia stronie decyzji ustalającej wysokość zaległości w latach poprzedzających 2016 r.;

10. dopuszczenie jako dowód w sprawie dokumentacji medycznej załączonej do skargi na okoliczność złego stanu zdrowia (uniemożliwiającego pracę) i trwałej niezdolności do pracy.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie.

Wraz z pismem procesowym z dnia [...] października 2019 r. skarżąca przedłożyła obszerną dokumentację medyczną wnosząc o dopuszczenie jej jako dowodu w sprawie na okoliczność złego stanu zdrowia skarżącej, przekładającego się na jej (złą) sytuację materialną i życiową.

Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z dnia 23 sierpnia 2019 r. zawartą w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. skargę na decyzje ZUS z dnia [...]r., nr [...], zarejestrowano jako osobną sprawę, pod sygn. akt III SA/Wr 370/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), dawała w ocenie Sądu podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jako naruszającej prawo.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że zaskarżona decyzja organu rentowego o odmowie umorzenia należności składkowych jest decyzją podejmowaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia wyraża się w tym, że organ rentowy ma tu prawo wyboru rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że nawet w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek do umorzenia, organ może nie uwzględnić w tym zakresie wniosku strony i odmówić umorzenia należności składkowych. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia determinuje kompetencje kontrolne sądu administracyjnego. Decyzje uznaniowe podlegają bowiem kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Op 60/19, CBOSA). W stosunku do takich aktów, sąd administracyjny nie jest uprawniony do przeprowadzania oceny ich merytorycznej zasadności (celowości), a sądowa kontrola tego rodzaju rozstrzygnięć obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1239/18, CBOSA). Rola sądu administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy decyzja uznaniowa poprzedzona została prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, prawidłowym wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego, prawidłowym zinterpretowaniem tzw. pojęć nieostrych, a także, czy organ zebrane w sprawie dowody ocenił zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), oraz, czy wydana decyzja uznaniowa odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności, czy uzasadnienie decyzji odmownej wskazuje przyczyny dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2211/04, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Lu 878/18, CBOSA). W rozwinięciu tej ostatniej uwagi warto odwołać się do, powołanego wyżej, stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2211/04, w którym Sąd ten zwrócił uwagę na to, że, podejmowane w ramach uznania administracyjnego, zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie, powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały dostatecznie rozważone i ocenione, a końcowe rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W podsumowaniu tych uwag należy stwierdzić, że decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem prawa (materialnego, czy procesowego) które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić m.in. wtedy, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, bądź też, ocenił go wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 288/19, CBOSA). A także, gdy sam sposób uzasadnienia decyzji nie spełnia wymogów w zakresie wyczerpującego uargumentowania stanowiska organu. W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania (por. powołany wcześniej wyrok w sprawie FSK 2211/04).

Kierując się przedstawionymi dyrektywami oceny decyzji uznaniowej Sąd dostrzegł dwie przesłanki uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji.

Pierwsza, niepodnoszona przez skarżącą dotyczyła sposobu wyjaśnienia przez organ tego, że zaległości składkowe skarżącej, obejmujące lata 2001-2014 nie uległy przedawnieniu. Wzmiankowe jedynie odniesienie się do tej kwestii w zaskarżonej decyzji nie pozwala nie tylko na ocenę, czy organ wszechstronnie rozważył kwestie ewentualnego przedawnienia części zaległości, ale również i na kontrolę stanowiska organu w tym względzie przez sąd administracyjny. Należy wskazać, że jakkolwiek kwestie takie jak to, czy w stosunku do strony powstał obowiązek z tytułu składek oraz w jakiej wysokości, nie podlegają badaniu przez sąd administracyjny, w związku z poddaniem kontroli decyzji ZUS orzekających w tym przedmiocie kognicji sądu powszechnego, to zagadnienie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia i zakresu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz stosowania przepisów określających warunki tego umorzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Ponadto przesłanki umorzenia zawarte w u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. powinny być odnoszone do konkretnej kwoty zaległości, nie zaś rozpatrywane teoretycznie, w oderwaniu o wielkości rzeczywistego zadłużenia ciążącego na dłużniku składek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach podatkowych przyjmuje się, że wygasanie zobowiązań podatkowych na skutek przedawnienia oznacza, że pomimo niezaspokojenia wierzyciela stosunek zobowiązaniowy przestaje istnieć z mocy prawa (art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej). Dotyczy to nie tylko należności głównej, lecz wszelkich roszczeń pieniężnych wierzyciela, a więc także tych, które powstały jako odsetki za zwłokę. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania podatkowego wygasa bez względu na to, czy dłużnik podatkowy powołał się na tę okoliczność. Przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek powyższe uwagi dotyczą zobowiązań podatkowych, to można i należy je odnosić również do zobowiązań z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, bowiem zgodnie z art. 31 u.s.u.s, art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej, traktujący o wygaśnięciu zobowiązań na skutek ich przedawnienia, znajduje odpowiednie zastosowanie do zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9 maja 2014r., III AUa 697/13). Tym samym zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie udzielenia ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. W razie stwierdzenia zatem przez organ, że doszło do przedawnienia należności, co do których strona wnosi o ich umorzenie, postępowanie zainicjowane wnioskiem w tym zakresie jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). W przypadku wniosku, który obejmuje zarówno należności przedawnione, jak i nieprzedawnione, konieczne jest z kolei ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy, bowiem podstawy umorzenia odnoszące się do nieściągalności lub sytuacji majątkowej dłużnika i jego zdolności do zapłaty zaległości muszą być analizowane z uwzględnieniem kwoty rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań.

To zaś oznacza, że prowadząc postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i FPGŚ, ZUS ma obowiązek z urzędu ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy zobowiązania z tego tytułu nie uległy przedawnieniu.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że jakkolwiek w zaskarżonej decyzji organ wypowiedział się co do kwestii przedawnienia, to stanowisko ZUS sprowadza się, jak już wspomniano, do arbitralnego i zdawkowego stwierdzenia, że należności figurujące na koncie ubezpieczonego "nie uległy przedawnieniu i są wymagalne, od 05/2001 zaległości były sukcesywnie kierowane do postępowania egzekucyjnego, ponadto zobowiązania z tytułu składek zabezpieczone są wpisem hipotecznym". Uzasadniając ten pogląd organ nadmienił, że od maja 2001 r. "zaległości były sukcesywnie kierowane do postępowania egzekucyjnego, ponadto, zobowiązania z tytułu składek zabezpieczone są wpisem hipotecznym". Wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko nie zostało poparte odwołaniem się do jakichkolwiek szczegółowych ustaleń oraz ich oceny w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Jedyne ustalenia jakie organ zawarł w zaskarżonej decyzji zawierają się w stwierdzeniu, że wobec strony "prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału (za okres od 08/2009 do 04/2011) i Naczelnika Urzędu Skarbowego (za okres od 08/2006, 03/2008-06/2009, 05/2011-08/2015)", oraz, że na nieruchomości, której strona jest współwłaścicielką (mieszkanie przy ul. S. we W.) "widnieje wpis hipotek na poczet zadłużenia ZUS na łączną kwotę [...]zł (za okres 02/2001-08/2009 (FUS, FUZ, FP)."

Należy w związku z tym zauważyć, że należności objęte odmową umorzenia w zaskarżonej decyzji datują się od lutego 2001 r. Jak wynika zaś z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w obecnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Dokonując oceny przedawnienia w świetle regulacji art. 24 u.s.u.s. organ musi mieć przy tym na uwadze, że do 31 grudnia 2011 r. przepis ten stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, natomiast zgodnie art. 27 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. z 2011 r., poz. 1378) do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jednocześnie w myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga zatem, że w postępowaniu w sprawie umorzenia ZUS, stosowanie do odesłania zawartego w art. 31 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m.in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Ciąży więc na nim obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dotyczy to również tych okoliczności, które są istotne z punktu widzenia ustalenia, które z zaległości składkowych skarżącej istnieją na dzień rozpoznania wniosku – a więc także dotyczących zdarzeń wpływających na bieg terminu przedawnienia. Nadto poza zawarciem w decyzji umotywowanego należycie stanowiska organu w kwestii przedawnienia, w przypadku postępowania dotyczącego umorzenia zaległości obejmujących należności 5-letnie i starsze w aktach administracyjnych powinny znaleźć się dokumenty obrazujące tok dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, daty jego wszczęcia, a przede wszystkim dokumenty świadczące o zawieszeniu albo przerwaniu biegu terminu przedawnienia należności.

Należy zwrócić uwagę, że ze znajdującej się w aktach sprawy "informacji o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym" (s. 68 akt administracyjnych) wynika, że doszło do zwrotu części tytułów wykonawczych. Nie wiadomo, jakie czynności organ uznał za pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Wątpliwości Sądu jedynie potwierdza treść uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego we W. IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., sygn. akt [...] (który został dopuszczony przez Sąd jako dowód w sprawie), z którego wynika, że organ rentowy w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. zawarł informację o częściowym przedawnieniu należności za wskazane w tym wyroku okresy. Okoliczność, że okresy te nie pokrywają się z ustalonymi w sprawie zaległościami głównymi z tytułu składek nie usuwa powziętych w sprawie przez Sąd wątpliwości, skoro w treści kontrolowanej decyzji brak jest szczegółowego odniesienia się do wyrażonego przez organ stanowiska w zakresie niewystąpienia skutku przedawnienia zaległości składkowych.

Reasumując, wobec takiego uzasadnienia decyzji nie można przyjąć, że zakres przedmiotowy zaskarżonego rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo. Niezależnie od powyższego Sąd uznał za konieczne odniesienie się do niektórych tez zawartych w decyzji, a dotyczących oceny sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącej w świetle zawartych w § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek przesłanek umorzenia oraz sposobu rozumienia uznania administracyjnego. Zastrzeżenia Sądu dotyczą sposobu uzasadnienia stanowiska organu rentowego w zakresie braku wystąpienia w sprawie przesłanek z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z organem rentowym, który w zakresie omawiania przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek oraz dysponując tak obszerną dokumentacją medyczną strony, potwierdzającą m.in. jednostkę chorobową o nazwie [...] , wskazuje na to, że strona nie posiada orzeczenia o stałej niezdolności do pracy. Organ miał podstawy do przeprowadzenia oceny co do wpływu stanu zdrowia skarżącej na jej zdolności zarobkowe na podstawie przedłożonej przez nią dokumentacji medycznej. W zaskarżonej decyzji brak szczegółowego odniesienia się do tej kwestii, jak również, brak wyjaśnienia na podstawie jakich to konkretnych przesłanek organ wyprowadził wniosek o potencjalnej możliwości wznowienia przez stronę działalności gospodarczej, dzięki czemu może ona uzyskać w przyszłości środki na systematyczną spłatę zadłużenia. W istocie nasuwa się przypuszczenie, że odmowę spełnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek organ wyprowadził z samego tylko faktu niedysponowania przez stronę orzeczeniem o stałej niezdolności do pracy, oraz tego, że strona podjęła decyzję o zawieszeniu działalności gospodarczej, a nie o jej zlikwidowaniu. Przy takim stopniu rozbudowania argumentacji organu, jako naruszające granice uznania administracyjnego ocenić należy wyrażone w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, że sytuacja zdrowotna skarżącej uniemożliwia, bądź ogranicza pozyskiwanie dochodów.

Co się tyczy, akcentowanego przez organ także przy okazji analizy przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek stałego źródła dochodu skarżącej w postaci świadczenia emerytalnego to należy wskazać, że organ w istocie nie wykazał na czym opiera swój wniosek, że wysokość tego świadczenia, po dokonaniu potrąceń, nie spowoduje zagrożenia o jakim mowa § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek. Samo stwierdzenie organu, że świadczenie emerytalne jakie uzyskuje strona przewyższa próg minimum egzystencji nie jest miarodajne dla faktycznej sytuacji strony, która, z powodu stanu zdrowia, niewątpliwie zmuszona jest do przeznaczania sporej kwoty środków pieniężnych na niezbędne leczenie. Należy wzmiankowo wskazać, że na koszty leczenia strona powoływała się we wniosku. Podkreślając wysokość deklarowanych przez stronę kosztów utrzymania, organ nie uwzględnił okoliczności, że część tych kosztów mogła być przeznaczana na leczenie. W ocenie Sądu, opacznie również organ zrozumiał stwierdzenia strony co do posiadanych zadłużeń u rodziny i znajomych. Z całościowej argumentacji strony można wyprowadzić wniosek, że powoływanie się na fakt zadłużenia miał wskazywać na to, że otrzymywane przez stronę świadczenie emerytalne nie wystarcza na pokrycie jej niezbędnych potrzeb. Wreszcie należy również podnieść, że niekorzystanie przez stronę z form pomocy społecznej nie stoi w sprzeczności z deklaracją skarżącej co do trudnej sytuacji finansowej. W ocenie Sądu, w sposób nie dość wyczerpujący organ odniósł się także do akcentowanej w decyzji możliwości zastosowania wobec strony możliwości układu ratalnego (przy założeniu, że strona złoży stosowny wniosek). Rozważanie układu ratalnego musi zostać poprzedzone analizą, że strona będzie w stanie uiścić zaległości we wskazanych w przybliżeniu częściach. Tymczasem, organ nie wskazał na takie możliwości strony, a zawarta w decyzji informacja o tym, że "na przestrzeni ostatnich 6 miesięcy wyegzekwowano kwotę [...] zł" wskazuje na potencjalne trudności w wywiązywaniu się przez stronę z układu ratalnego.

Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia oznacza, że organ ma oczywiście prawo odmówić umorzenia nawet w razie stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania ulgi. Powyższe wiąże się natomiast z koniecznością przeprowadzenia szczególnie wnikliwej analizy stanu faktycznego w kontekście przesłanek umorzenia oraz takiego uzasadnienia swojego stanowiska, by gwarantować pełną realizację zasady przekonywania i nie narażać organu na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego na rzecz dowolności i arbitralności rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, uzasadnienie kontrolowanej decyzji tych warunków nie spełnia.

Uzupełniająco należy dodać, że decyzja w sprawie umorzenia (odmowy umorzenia) powinna uwzględniać także cele leżące u podstaw akceptowalnych warunków umorzenia należności z tytułu składek. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183). Należy mieć jednocześnie na uwadze, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (NSA w wyroku z dnia 8 września 2015 r., sygn., akt II GSK1807/14, opubl. CBOSA). Uwzględnienie zatem przez organ przy rozstrzyganiu interesu ogólnospołecznego musi uwzględniać nie tylko charakter należności i wpływ zadłużenia na dobra chronione innych osób, ale także, ocenę przyszłych skutków odstąpienia od udzielenia ulgi, a wiec jakie są realne perspektywy zmiany sytuacji strony i odzyskania długu i czy np. nieprzyznanie w danej sytuacji ulgi będzie się to de facto wiązało ze zwiększeniem obciążeń budżetu wobec trwałego uzależnienia dłużnika od świadczeń społecznych.

Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, Sąd, uwzględniając regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zatem obowiązany ocenić, czy w sprawie doszło i ewentualnie w jakim zakresie do przedawnienia niektórych należności i jak wpływa to ostatecznie na wysokość ciążącego na skarżącej zadłużenia składkowego. Przy tym konieczne będzie ustalenie i wskazanie w decyzji ewentualnych okresów zawieszenia, czy przerw biegu przedawnienia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa, z uwzględnieniem ich zmian oraz poparcie tych ustaleń dokumentacją umożliwiającą Sądowi ich weryfikację. Rozstrzygając o wniosku organ musi w konsekwencji ponownie ocenić ponownie spełnienie przez stronę przesłanek umorzenia, odnosząc wynikające z przepisów wymogi oraz ustalenia w zakresie sytuacji finansowej i życiowej skarżącej do ostatecznej wartości zadłużenia, po uwzględnieniu ewentualnych przedawnień. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni poczynione w niniejszym wyroku uwagi dotyczące uzasadnienia oraz rozstrzygania w granicach uznania administracyjnego. Rzeczą organu będzie również rozważenie, czy dowód z akt sprawy o sygn. akt [...] będzie miał znaczenie dla rozstrzygnięcia, chociażby w kontekście ewentualnego przedawnienia zaległości składkowych. W kontekście przedawnienia, organ powinien również wyczerpująco odnieść się do skutków ustanowienia zabezpieczenia hipotecznego na nieruchomości. Odniesienie to powinno uwzględniać analizę faktyczną i prawną dokonanego zabezpieczenia.