Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 305/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 80, art. 77 par. 1, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59a ust. 2, art. 59c
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek ( spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Dz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego przebudowanego i adaptowanego na budynek usługowo-administracyjny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji. II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], (Nr[...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo – administracyjnego położonego w Dz. przy ul. Z. [...] .

W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu [...] Gmina Miejska Dz., złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie adaptowanego budynku usługowego na funkcję usługowo – administracyjną wraz z wewnętrznymi instalacjami, położonego w Dz. przy ul. Z. [...], na działkach nr: [...], [...], [...], [...], obręb – N. M. W dniu [...] dokonano obowiązkowej kontroli, w myśl art. 59a ust. 1, w celu sprawdzenia zgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W wyniku przeprowadzonej obowiązkowej kontroli inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Dz. stwierdzili, że w tym przypadku dokonano odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a w szczególności od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegają na niezgodności z projektem zagospodarowania działki

Następnie podkreślono, że także i w dniu [...] przeprowadzono obowiązkową kontrolę, w trakcie której inspektorzy PINB w Dz. uznali również, iż dokonano istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a w szczególności od zatwierdzonego projektu budowlanego, które polegają na niezgodności z projektem zagospodarowania działki. Inwestor bowiem w trakcie realizacji inwestycji dokonał zmian dotyczących projektu zagospodarowania terenu polegających na zwiększeniu powierzchni parkingu przed budynkiem na działkach [...] i [...], co spowodowało zbliżenie jego do pochylni dla osób niepełnosprawnych oraz poszerzenie w kierunku granicy z działką nr [...]. Inwestor także zmienił kształt i lokalizację chodnika, położonego na działce nr [...], między parkingiem, a wejściem od strony ściany szczytowej, poprzez zbliżenie chodnika do budynku oraz zmianę kształtu chodnika na łukowy. Nadto wskazano, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu parking pięciostanowiskowy o wym. stanowiska 2,50 x 5,00m jest oddalony od granicy z działką nr [...] i od pochylni dla osób niepełnosprawnych o około 1,60m, natomiast w terenie parking jest zbliżony do granicy z działką nr [...], co także wynika z pomiaru geodezyjnego "aktualizacja mapy zasadniczej", dokumentu dostarczonego przez inwestora, przy składaniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Z tegoż pomiaru geodezyjnego wynika także zmiana dotycząca lokalizacji trasy chodnika. Powyższe – zdaniem organu I instancji świadczy o tym, że inwestor wykonał parking oraz miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych i chodnik między wyjściem w ścianie szczytowej, a parkingiem niezgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu. Te niezgodności są nieprawidłowością, o której mowa w art. 59a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zmiany powyższe – jak podniósł organ I instancji - wymagały od inwestora uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, bowiem zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor, takiego dokumentu nie posiada.

W dalszej części uzasadnienia przyjęto, iż zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy między innymi zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. W rozpatrywanym przypadku odstąpienie dotyczy zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki. W tym świetle wykonanie zmiany dotyczącej parkingu i zmiany usytuowania chodnika, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest samowolą budowlaną, naruszającą art. - 36a ust 1 Prawa budowlanego. Stosownie zaś do postanowień art. 59a tejże ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego przeprowadza obowiązkową kontrolę w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie organ podczas obowiązkowej kontroli stwierdził dokonanie istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a w szczególności od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym samym koniecznym stało się przeprowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę.

W konkluzji organ I instancji podkreślił, iż celem zakończenia postępowania w przedmiocie określonym wnioskiem i uruchomienia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę - wobec stwierdzonych nieprawidłowości - należało odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miejska Dz. wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu wskazała, iż:

- nie jest prawdą, że w dniu [...] organ przeprowadził obowiązkową kontrolę obiektu, w celu sprawdzenia zgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie przeprowadzono bowiem tylko jedną kontrolę, która odbyła się w dniu [...]r. Powyższa okoliczność w ocenie wnoszącego odwołanie wskazuje na rozbieżność pomiędzy treścią decyzji, a ustalonym stanem faktycznym;

- doszło do rażącego naruszenia przez organ kontrolujący art. 59 c ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z tym przepisem kontrola powinna być przeprowadzona w ciągu 21 dni od wezwania inwestora do przeprowadzenia kontroli. W niniejszej sprawie kontrola została przeprowadzona w 26 dniu. Ponadto organ kontrolny nie dopełnił 7 dniowego terminu zawiadomienia o planowanej kontroli, zawiadomienie takie doręczono po interwencji inwestora po upływie kilkunastu dni;

- w myśl art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego protokół z kontroli powinien być doręczony inwestorowi bezzwłocznie po przeprowadzeniu kontroli. Tymczasem w niniejszej sprawie protokół został doręczony, na wezwanie inwestora, dopiero w dniu [...] r., a więc 21 dni po dokonaniu kontroli. Potwierdza to adnotacja pełnomocnika inwestora na protokole. W ocenie odwołującej się strony, powyższe uchybienia stanowią istotne naruszenie obowiązujących przepisów skutkujące tym, że inwestorowi uniemożliwiono szybkie podjęcie stosownych działań, zmierzających do wyjaśnienia zarzutów stawianych przez kontrolującego;

- na szczególną uwagę zasługuje - w ocenie odwołującej się Gminy - fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] r., podczas gdy protokół z kontroli, który stanowił podstawę do wydania decyzji, został inwestorowi doręczony dopiero w dniu [...] r., a zatem już po wydaniu decyzji. Oznacza to, że decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności art. 59d ust. 1 Prawa Budowlanego i art. 12 KPA;

- w myśl art. 10 KPA organ administracji, przed wydaniem decyzji powinien umożliwić stronom wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie organ kontrolujący nie udzielił stronie stosownego zawiadomienia, co zdaniem strony odwołującej się stanowi podstawę do uchylenia decyzji;

- zadanie inwestycyjne będące przedmiotem kontroli polegało na remoncie i adaptacji istniejącego budynku na potrzeby Ośrodka Pomocy Społecznej oraz w części dotyczącej zagospodarowania terenu – na budowie chodnika i 10 miejsc parkingowych. Ze względu na nieskomplikowany technicznie i niewielki zakres roboty drogowe nie wymagały opracowania odrębnego projektu budowlanego. Zakres robót oraz sposób ich wykonania został określony w części opisowej projektu architektoniczno - budowlanego w pozycji 5.8. Lokalizację chodnika i miejsc parkingowych przedstawiono orientacyjnie na rysunku nr [...], bez podawania wymiarów, co oznacza, że projektant pozostawił inwestorowi i wykonawcy swobodę, co do sposobu wykonania tych robót. Zgodnie z tym utwardzono teren przed budynkiem do krawędzi drogi i wyznaczono na nim 6 miejsc parkingowych w tym 1 dla osób niepełnosprawnych po prawej stronie wejścia do budynku.

W dalszej części uzasadnienia - odnosząc się do zarzutów pokontrolnych - strona kwestionująca powyżej wskazane rozstrzygnięcie podniosła, iż:

- nie dokonano zwiększenia powierzchni parkingu przed budynkiem, lecz przesunięto jedynie linie wyznaczające miejsca postojowe (oznakowanie poziome) w kierunku pochylni dla niepełnosprawnych. Uzyskano przez to lepszą komunikację pomiędzy parkingiem a wejściem do budynku od strony ściany szczytowej, nie stanowi to jednak zmiany projektu zagospodarowania terenu, gdyż - jak już zaznaczono - projekt tylko orientacyjnie wskazywał położenie miejsc postojowych, nie podając w tym zakresie konkretnych wymiarów;

- nie poszerzono parkingu w kierunku działki nr [...] (ulicy). Natomiast pomiędzy liniami wyznaczającymi miejsca postojowe a krawędzią ulicy zachowano, zgodnie z projektem, utwardzony pas umożliwiający wjazd na parking;

- projekt budowlany nie określał odległości chodnika od ściany szczytowej budynku, bezpodstawne jest zatem twierdzenie organu kontrolującego, że inwestor poprzez taką lokalizację chodnika dokonał jego zbliżenia do budynku. Zauważył nadto, że kontrolujący organ nie podał przy tym żadnych odległości posługując się jedynie zwrotem "zbliżenie chodnika do budynku", co jest spowodowane tym, że projekt budowlany nie zawierał w tym zakresie żadnych wymiarów;

- jedynym odstępstwem od projektu zagospodarowania terenu jest dokonana przez inwestora zmiana kształtu chodnika na łukowy. Było to konieczne z uwagi na to, że według szkicu przedstawionego na rys. nr [...] projektu budowlanego wylot chodnika został usytuowany na wysokości skrajnego miejsca parkingowego, co w przypadku zajęcia tego miejsca przez parkujący samochód uniemożliwiałoby komunikację pieszą pomiędzy wejściem do budynku a parkingiem.

W ocenie strony odwołującej się zmiana powyższa stanowiła nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego i nie wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zarzucono organowi kontrolującemu naruszenie przepisu art. 36a Prawa budowlanego poprzez błędną jego interpretację, co skutkowało wydaniem niekorzystnej dla inwestora decyzji administracyjnej, jak również art. 77 § 1 i 107 § 3 KPA w zakresie zebrania i przeprowadzenia dowodów.

Strona odwołująca się podniosła także zarzut naruszenia art. 7 KPA przez to, że organ kontrolujący nie dołożył należytych starań i nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ kontrolujący ograniczył się jedynie do pobieżnych oględzin, nie dokonał pomiarów obiektów budowlanych, a swoją decyzję oparł nie na konkretnych dowodach, lecz na subiektywnych spostrzeżeniach.

Podkreślono, że wobec znikomego, nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego, organ kontrolujący mógł zastosować przepis art. 59 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i dopuścić obiekt do użytkowania określając termin na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Taki tryb działania byłby tym bardziej uzasadniony,

zważywszy, iż przedmiotowy obiekt, to Ośrodek Pomocy Społecznej, a więc inwestycja oczekiwana przez dużą grupę najuboższych mieszkańców Dz. Ponadto zakres rzeczowy i finansowy robót związanych z budową chodnika i parkingu w stosunku do całej inwestycji wynosi zaledwie [...] %. Zatem w sytuacji gdy podstawowy obiekt został wykonany bez zarzutu, nieudzielenie pozwolenia na użytkowanie z tak błahej przyczyny może budzić uzasadnioną obawą obywateli, czy rzeczywiście ustawowe funkcje kontrolne w tym zakresie są przez organ kontrolny właściwie realizowane. Zdaniem odwołującej się gminy uchybienia kontrolującego przedstawione w uzasadnieniu odwołania pozwalają stwierdzić, że naruszona została zasada pogłębiania zaufania obywateli do organu administracji publicznej, wyrażona w art. 8 KPA.

Decyzją z dnia [...]r., (Nr[...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż zasadą sformułowaną w art. 54 Prawa budowlanego jest, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego powinno być poprzedzone zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, a wyjątki od tej zasady zawiera art. 55 Prawa budowlanego, określający przypadki, kiedy przystąpienie do użytkowania musi być poprzedzone decyzją administracyjną - pozwoleniem na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie jest udzielane przez właściwy organ, który badając materiał dowodowy stwierdza spełnienie przez inwestora wszystkich ciążących na nim z mocy art. 57 ustawy -Prawo budowlane obowiązków i aktem administracyjnym zezwala na użytkowanie obiektu budowlanego, bądź wydaje decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Zgodnie z art. 57 ustawy - Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestor jest zobowiązany dołączyć:

1. oryginał dziennika budowy;

2. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu;

3. oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania

4. protokoły badań i sprawdzeń

5. inwentaryzację geodezyjną powykonawczą

6. potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy.

7. kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, z zastrzeżeniem art 5 ust. 7.

W przypadku natomiast zmian nieodstępujących w istotny sposób od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do wniosku należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis (art. 57 ust. 2). Inwestor zgodnie z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego jest również zobowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56, tj. Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej.

Zgodnie zaś z art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego organ zobowiązany jest odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie, gdy inwestor nie spełnił wymagań formalnych, określonych w art. 57 ust. 1-4, a także, gdy wymierzył karę z tytułu odstępstw od projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę (art. 59f ust. 6). W takim przypadku przeprowadza się postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. nałożył na Gminę Dz., karę w wysokości [...] zł w związku ze stwierdzeniem niezgodności budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, przy realizacji przebudowy i adaptacji budynku usługowego na usługowo - administracyjny, przy ul. Z. [...] w Dz.

W ocenie organu odwoławczego, mającego na względzie jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 6 ustawy - Prawo budowlane organ I instancji miał obowiązek odmówić inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Wobec powyższego bez znaczenia dla prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia pozostają argumenty podnoszone przez stronę skarżącą w odwołaniu.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina Miejska Dz., wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji obowiązujących przepisów, przede wszystkim:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 KPA w zakresie zebrania, przeprowadzenia i oceny dowodów,

- art. 10 § 1 KPA dotyczącego zasad uczestnictwa stron w postępowaniu;

- art. 104 § 2 KPA w zakresie wydania decyzji przed zakończeniem postępowania dowodowego;

- art 36a ust. 5 Prawa budowlanego, w zakresie oceny, czy zmiana kształtu części chodnika stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego;

- art. 59a Prawa budowlanego, w zakresie oceny, czy doszło do zwiększenia powierzchni parkingu i jego zbliżenia do ulicy, jak również zbliżenia chodnika do budynku;

- art. 59c i art. 59d ust 1 Prawa budowlanego, w zakresie uchybień w postępowaniu przed wydaniem decyzji.

Brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do wyżej wymienionych zarzutów - zdaniem strony skarżącej - stanowi istotne naruszenie art. 107 § 3 KPA.

Nadto w ocenie Gminy Miejskiej Dz. organ drugiej instancji nie dokonał żadnej analizy materiału dowodowego, zebranego przez organ pierwszej instancji w trakcie postępowania. Bezkrytycznie potwierdził jedynie stanowisko tego organu, nie przeprowadzając w tym zakresie żadnych dowodów uzupełniających. Pominął całkowicie argumentację przedstawioną przez skarżącego, a zwłaszcza zarzut, że organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję tylko na oględzinach obiektu, nie dokonując żadnych pomiarów.

Zarzucono także, iż organ drugiej instancji błędnie zinterpretował przepis art. 59f ust 1 Prawa budowlanego przyjmując, że każde odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego skutkuje nałożeniem kary i odmową udzielenia zezwolenia na użytkowanie obiektu. Zdaniem skarżącego przepis art. 59f ust 1, w związku z art. 59a Prawa budowlanego, nie może być stosowany w oderwaniu od art. 36a ust. 5. Doprowadziłoby to bowiem do absurdalnego, nie zamierzonego przez ustawodawcę wniosku, że każde, nawet najmniejsze odstępstwo od projektu podlega karze pieniężnej. Podkreślono nadto, że wobec znikomego nieistotnego odstępstwa w zakresie kształtu chodnika, organ pierwszej instancji mógł zastosować przepis art. 59 ust 2 i 3 Prawa budowlanego i dopuścić obiekt do użytkowania określając termin na usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości. Taki tryb działania byłby tym bardziej uzasadniony jeżeli zważyć, że przedmiotowy obiekt to Ośrodek Pomocy Społecznej, a zakres rzeczowy i finansowy robót związanych z budową parkingu i chodnika, w stosunku do całej inwestycji, wynosi zaledwie 5,2%.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie decyzji przez Sąd ma miejsce gdy: nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli kwestionowanej decyzji, uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak bowiem decyzja I instancji jak i II została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Stosownie do postanowień art. 59 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006, Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

Właściwy organ przeprowadza na wezwanie inwestora obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola, o której mowa w ust. 1 obejmuje sprawdzenie:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy ( art. 59a powyższej ustawy).

Zgodnie zaś z art. 59c. Prawa budowlanego właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę przed upływem 21 dni od dnia doręczenia wezwania inwestora. O terminie obowiązkowej kontroli organ zawiadamia inwestora w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Organ po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, sporządza protokół w trzech egzemplarzach. Jeden egzemplarz protokołu doręcza się inwestorowi bezzwłocznie po przeprowadzeniu kontroli, drugi egzemplarz przekazuje się organowi wyższego stopnia, a trzeci pozostaje we właściwym organie ( art. 59d ust. 1 powyższej ustawy).

Z powyższych regulacji normatywnych wynika, że warunkiem sine qua non wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest przeprowadzenie kontroli. Wprowadzenie tejże zasady pozwoliło ustawodawcy na wyeliminowanie nie tylko uznaniowości dotyczącej obowiązku dokonania kontroli, ale także i kryteriów wedle, których kontrola ta winna zostać przeprowadzona. Obowiązek wezwania organu do przeprowadzenia kontroli spoczywa na inwestorze. Jak podnosi się w literaturze pod pojęciem wezwania należy rozumieć dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego oraz złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a także złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (por. Z.Cieślik, S.Szuster,, Komentarz do art. 59c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, LEX/el2003).

W niniejszym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz., po przeprowadzeniu kontroli odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo – administracyjnego położonego w Dz., przy ul. Z. [...], argumentując, iż wykonanie prac inwestycyjnych nastąpiło z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, pomimo braku decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Istotne odstępstwo polegało natomiast na niezgodności z projektem zagospodarowania działki poprzez zwiększenie powierzchni parkingu przed budynkiem na działkach [...] i [...], co spowodowało jego zbliżenie do pochylni dla osób niepełnosprawnych. Poszerzono także chodnik w kierunku granicy z działką nr[...], zmieniając jednocześnie jego kształt na łukowy.

Przyjęcie przez organ takiego stanowiska, wymagało uprzednio stwierdzenia, że strona skarżąca nie posiadała decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dokonała istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę oraz wykazania, że przedmiotowe odstąpienie miało charakter istotny. Wymagało zatem przede wszystkim dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bo tylko to warunkuje poprawność stosowania norm prawa materialnego.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy w sposób niedostateczny wyjaśnił okoliczności stanu faktycznego sprawy, spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, czym naruszył postanowienia art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim zważyć należy, iż podstawę dla wydania decyzji organu I instancji stanowiły wyniki przeprowadzonej w dniu [...]. obowiązkowej kontroli, z której spisano protokół, stanowiący podstawowy dokument stwierdzający przeprowadzenie kontroli oraz dokonane ustalenia. Wobec powyższego protokół ten powinien spełniać wymagania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Winien on zatem być sporządzony tak, aby wynikało z niego, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 KPA). Zgodnie z tezą nieopublikowanego wyroku NSA z 26 stycznia 2000r.,(sygn. akt SA/Rz 2134/98) protokół nieodpowiadający wymaganiom formalnym art. 68 nie może być podstawą ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 377).

Protokół sporządzony w niniejszej sprawie ograniczony został w zasadzie do sformułowań: "TAK", "NIE" lub "WG OŚWIADCZENIA KIEROWNIKA BUDOWY". Nawet ustalając niezgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu nie wskazano dokładnie, na czym to uchybienie polegało, jedynie w sposób ogólnikowy zaznaczono, iż nastąpiła zmiana trasy chodnika i zwiększenie powierzchni parkingu. W ocenie sądu tak sporządzony protokół nie odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy proceduralne, a zatem nie może stanowić podstawy ustaleń okoliczności faktycznych.

Z przepisu art. 10 § 1 KPA wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Reguła ta uprawnia stronę do czynnego udziału w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia do jego zakończenia. Jak podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008r., (sygn. akt III SA/Wr 417/07), podzielonym przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę: "realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku od spełnienia, którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego sąd nie miał wątpliwości, iż organ nadzoru budowlanego w sposób rażący dopuścił się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja odmawiająca wydania pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo – administracyjnego, położonego w Dz., przy ul. Z. [...] została wydana w dniu [...]r., natomiast protokół z obowiązkowej kontroli powyższej inwestycji został doręczony stronie skarżącej w dniu [...]r. Z takim postępowaniem organu I instancji nie sposób się zgodzić. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji w sprawie przed zakończeniem postępowania dowodowego, uniemożliwiając tym samym stronie skarżącej wypowiedzenie się co do przeprowadzonego dowodu.

W uzasadnieniu decyzji podjętej przez organ I instancji podkreślono, iż w dniu [...]r. jak i w dniu [...]r. została przeprowadzona kontrola inwestycji przy ul. Z. [...] w Dz. Z akt sprawy wynika jednak, że kontrola taka była przeprowadzona tylko w dniu [...]r. Powyższe, w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę świadczy nie tylko o rozbieżności pomiędzy treścią decyzji a ustalonym stanem faktycznym sprawy, ale także i o zaniechaniu precyzyjnego ustalenia okoliczności sprawy.

Sąd nie miał wątpliwości, iż organ nadzoru budowlanego uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodów, uregulowanej w art. 80 KPA zgodnie, z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie uczynienie zadość tejże regule nie było możliwe, z uwagi na zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym naruszenia postanowień art. 77 § 1 KPA. Tenże przepis zapewnia realizację zasady prawdy obiektywnej, obligując organ prowadzący postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 402-405).

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, badając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa uznał, że decyzja zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem regulacji prawnych. Przesłanką wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego przebudowanego i zaadoptowanego na budynek usługowo – administracyjny było wykazanie, iż inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił jednak na dostateczne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, iż organy obu instancji nie dysponowały materiałami, które pozwoliłyby rzetelnie zbadać stan faktyczny, a zatem nie wyjaśniły wszystkich okoliczności rozstrzyganej sprawy, a tylko należycie ustalony stan faktyczny pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Ponadto naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, która to umożliwia pełną realizację zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu, poprzez możliwość skonfrontowania stanowisk stron.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności i kierując się dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200.