Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2118/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 774/16 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy [...] – fragment wsi [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 774/16, oddalił skargę A. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy [...] – fragment wsi [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. S. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 i art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na ww. uchwalę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. i stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej ustanowienia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony zachodniej na obszarze oznaczonym symbolem 2MN/RM. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. o zasądzenie od organu zwrotu poniesionych kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi obu instancji, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi A. S. zarzucił naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej, jako: "u.p.z.p.") w związku z art. 21, art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, że istniały racjonalne przesłanki do ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prawa własności skarżącego, podczas gdy w rzeczywistości brak jest jakichkolwiek podstaw do ograniczenia w takim zakresie, w jakim to czynią uwarunkowania planu poprzez ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy;

b) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim ustanawia na obszarze 2MN/RM od strony zachodniej nieprzekraczalną linię zabudowy, jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2000 r., co w konsekwencji doprowadziło do umiejscowienia ok. 50% ogólnej powierzchni tego terenu poza możliwością zabudowy;

c) art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) – dalej: "rozporządzenie" poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że w analizowanej sprawie dopuszczalne było zakreślenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w załączniku graficznym w skali 1:2000, podczas gdy jest to dopuszczalne jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a wystąpienie takiego przypadku nie zostało wykazane;

d) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na nierównym potraktowaniu właściciela działki nr ewid. [...] względem właścicieli działek znajdujących się po jej zachodniej stronie, które nie zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a względem których wydane zostały przez Wójta Gminy [...] decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego;

2) przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 § 2 P.p.s.a. poprzez zmianę składu orzekającego w toku rozpatrywania sprawy bez wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie, co skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 4.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że Rada Gminy [...] wyznaczając przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy w terenie 2MN/RM w sposób istotny naruszyła zasadę proporcjonalności. Całkowicie uniemożliwiono bowiem zabudowę opisanych wyżej części nieruchomości skarżącego w terenie 2MN/RM w sposób naruszający istotę prawa własności. Jako przykład podano działkę nr [...] stanowiąca własność skarżącego, która położona jest w terenie 2MN/RM, bezpośrednio przy drodze powiatowej nr [...] pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a zachodnią granicą planu. Działka ta nie ma możliwości zabudowy (jest poza linią zabudowy). Wszystkie sąsiednie działki mają jednak możliwość zabudowy. Działki nr [...] i [...] gdyż znajdują się częściowo w polu zabudowy, natomiast wszystkie działki położone wzdłuż drogi powiatowej [...], na północny zachód od dziatki nr [...], poczynając od zabudowanej już działki nr [...], mają prawo zabudowy, co wynika z wydanych przez Wójta Gminy [...] decyzji o warunkach zabudowy, (gdyż położone są już poza planem). Nie ma więc zdaniem autora skargi kasacyjnej racjonalnego uzasadnienia wprowadzenia zakazu zabudowy dla tej właśnie części nieruchomości skarżącego (tj. działki nr [...]). Dalej zarzucono niedostosowanie planu zagospodarowania przestrzennego do wymogu zgodności ze studium, które w całości przeznaczyło przedmiotowy teren na cele rozwoju osadnictwa wielofunkcyjnego bez ograniczeń związanych z ustanowieniem w takim zakresie, jak to zostało dokonane w planie, nieprzekraczalnych linii zabudowy. Sąd Wojewódzki, co prawda w uzasadnieniu wyroku wskazał, że porównując funkcje terenu nie dostrzega sprzeczności planu ze studium, jednak ocena zdaniem autora skargi kasacyjnej jest powierzchowna i nie dotyka istoty rzeczy, którą jest rzeczywiste przeznaczenie znacznej części obszaru objętego symbolem 2MN/RM, wyłączonej spod możliwości inwestycji budowlanych. Podniesiono również, że część graficzna planu miejscowego fragmentu wsi [...] została sporządzone w skali 1:2000, co uniemożliwia precyzyjne odczytanie określonych informacji odnoszących się szczególnie do usytuowania linii zabudowy. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia stosowanie mapy o takiej skali. Plan nie obejmuje całego terenu wsi [...], a jedynie jej fragment, co oznacza, że nie można mówić o obszarze znacznej powierzchni uzasadniającej zastosowanie skali 1:2000.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało rozważyć, podniesiony zarzut nieważności postępowania wymieniony w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić poglądu, że zmiana składu orzekającego została dokonana z naruszeniem art. 17 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że zmiana składu orzekającego może nastąpić jedynie z przyczyn losowych albo, gdy sędzia nie może uczestniczyć w składzie orzekającym z powodu przeszkód prawnych. Wyznaczenie składu orzekającego w wojewódzkim sądzie administracyjnym należy do obowiązków przewodniczącego wydziału, który w tym zakresie obowiązany jest kierować się szczególnymi zasadami przydziału spraw sędziom, określonymi przez kolegium sądu. Powołując skład orzekający, przewodniczący wydziału wyznacza jednocześnie sędziego sprawozdawcę. Kwestie szczegółowe w tym zakresie zostały uregulowane w rozporządzeniu prezydenta RP z dnia 18 września 2003 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, wydanego na podstawie art. 23 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.).

Zgodnie z 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo, jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Skład sądu sprzeczny z przepisami prawa, to skład inny, niż określony konkretnym przepisem P.p.s.a. O nieważności postępowania można zatem mówić wówczas, gdy w składzie orzekającym brała udział zbyt mała lub zbyt duża liczba sędziów albo, gdy któryś z członków składu orzekającego nie miał uprawnień do orzekania. Przesłanką nieważności postępowania jest również nierozpoznanie sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w innym składzie, w przypadku uchylenia orzeczenia tego sądu przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz brak podpisu oryginału orzeczenia przez wszystkich sędziów biorących udział w jego wydaniu, gdyż brak wymaganych podpisów wszystkich członków składu orzekającego pod sentencją uniemożliwia ocenę, czy istotnie wszyscy sędziowie brali udział w wydaniu tego rozstrzygnięcia. W kontrolowanej sprawie żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zachodzi. Sprawa, w której zapadł zaskarżony wyrok była rozpoznana na dwóch terminach (24 stycznia 2017 r. i 20 kwietnia 2017 r.), przy czym skład sądu osobowo był różny, z wyjątkiem sędziego sprawozdawcy. Wyznaczenie innego składu po odroczeniu rozprawy, jak to miało miejsce, nie jest sytuacją opisaną w art. 17 § 2 P.p.s.a. Przepis ten dotyczy przypadku, gdy zostanie wyznaczony skład sądu na konkretny dzień, ale sprawa nie może być rozpoznana w takim składzie z przyczyn wskazanych w tym przepisie. Normuje on dwie różne sytuacje - niemożność orzekania przez wyznaczonego sędziego w danym dniu z przyczyn losowych, niezależnych np. choroba, albo z powodu przeszkód prawnych np. konieczność wyłączenia się od orzekania. Przepis ten zatem dopuszcza zmianę składu sądu na daną rozprawę, a jej konsekwencją nie jest nieważność postępowania. Przepis art. 17 § 2 P.p.s.a. nie dotyczy sytuacji, jaka miała miejsce w sprawie, gdyż nie nastąpiła zmiana składu sądu wyznaczonego na dzień 20 kwietnia 2017 r. Skład, jaki został wyznaczony przez Przewodniczącego Wydziału, do rozpoznania sprawy, rozpoznał ją i wydał wyrok.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego należy mieć na uwadze, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga, kwestionująca legalność uchwały Rady Gminy [...], złożona została na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej: "u.s.g."). Z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżącym może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (lub zarządzeniem). W przeciwieństwie do postępowania administracyjnego, w którym legitymację procesową wiąże się jedynie z faktem posiadania interesu prawnego, w postępowaniu na podstawie art. 101 u.s.g. nie wystarczy posiadanie interesu prawnego, ale musi wystąpić przesłanka naruszenia tego interesu (por. NSA w wyroku z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że interes prawny skarżącego nie został naruszony normami kwestionowanego planu miejscowego, zaś Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. Z art. 2 ust. 1 u.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. NSA dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu publicznego (interesu gminy) i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (por. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178). W wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. sygn. II OSK 840/12, NSA wskazał: że: "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie".

Wskazać należy, że przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Skarżący zarzuca niezastosowanie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., polegające na niedostrzeżeniu, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim ustanawia na obszarze 2MN/RM od strony zachodniej nieprzekraczalną linię zabudowy, jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], co w konsekwencji doprowadziło do umiejscowienia ok. 50% ogólnej powierzchni tego terenu poza możliwością zabudowy. Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję. Konsekwencją tej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Z powyższej regulacji niewątpliwie wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z regulacjami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, publ. LEX nr 516797). Jeżeli natomiast organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p.).

Skarżący kontestuje, że część nieruchomości stanowiących jego własność znajduje się na terenie objętym nieprzekraczalną linią zabudowy w całości lub w znacznej części, na skutek czego niemożliwa lub znacznie ograniczona jest zabudowa tych działek, czym naruszono podlegające ochronie konstytucyjnej prawo własności. Należy jednak zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że postanowienia zaskarżonego planu, w zakresie, w jakim ustanawiają na obszarze 2MN/RM – od strony zachodniej – nieprzekraczalną linię zabudowy, nie są sprzeczne ze studium. Zaznaczyć trzeba, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p, ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zalicza się do nich, wskazane w pkt 6 ust. 2 art. 15 u.p.z.p., zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Do tego przepisu nawiązuje § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym ujęte w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Podobnie, w § 7 pkt 8 rozporządzenia wskazano, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które określa się w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych ustaleń, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem lub jego niewykonalność. Jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym należy do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Przy pomocy wskazanego parametru w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (nieprzekraczalna linia zabudowy), albo ustala się miejsce, w którym zabudowa ma się znaleźć (obowiązująca linia zabudowy). Uznaniu lokalnego prawodawcy pozostawiono, czy ustali on linię zabudowy nieprzekraczalną, czy też obowiązującą. Co istotne to organ stanowiący gminy nie może zaniechać wyznaczenia tego wskaźnika, jeżeli przeznacza teren pod zabudowę. Zaskarżona uchwała, obejmująca część wsi [...], przeznacza teren nieruchomości objętych skargą pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej wraz z niezbędnymi budynkami gospodarczymi i garażowymi, dojazdami wewnętrznymi oraz dojściami jak również zielenią przydomową, sieciami oraz urządzeniami infrastruktury technicznej i miejscami postojowymi dla pojazdów oraz dopuszczonym planem usługami. Teren ten został na rysunku planu oznaczony symbolem 2MN/RM. Nie jest to więc teren objęty w 50% zakazem zabudowy, jak podnosi skarżący. Ponadto, jak wynika z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia, tereny zabudowy nie są równoznaczne z terenem zabudowanym budynkiem.

Obowiązujące w dacie uchwalania miejscowego planu, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2000 roku, nie określało wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów. Przeznaczenie tego terenu pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej zgodne jest z kierunkiem rozwoju osadnictwa wielofunkcyjnego w ramach strefy polityki przestrzennej określonej w ówcześnie obowiązującym studium.

Skarżący zarzuca, że w analizowanej sprawie dopuszczalne było zakreślenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w załączniku graficznym w skali 1:2000, podczas gdy jest to dopuszczalne jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a wystąpienie takiego przypadku nie zostało wykazane. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzeniem, w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Odnosząc się do tej kwestii należy dostrzec, że załącznik graficzny do planu sporządzono na mapie o skali 1:2000, co – w ocenie skarżącego – sprawia, że powoduje to znaczne trudności w ustaleniu prawidłowego przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy. Pierwszy z powołanych przepisów – art. 16 ust. 1 u.p.z.p. – wskazuje, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zgodnie z powołanym przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Niewątpliwie także, projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Z zacytowanych przepisów wynika, że zarówno art. 16 ust. 1 u.p.z.p., jak i § 6 ust. 1 rozporządzenia dopuszczają możliwość sporządzenia planu na mapie w skali 1:2000.

Wprowadzenie jako podstawowej skali mapy planu miejscowego 1:1000 wynika ze zwiększonej szczegółowości planów, które nie podlegają już, jak w poprzednim porządku prawnym, doprecyzowaniu decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli więc w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, to naniesienie powyższych danych na mapy powinno być dokonane tak, aby zapis rysunku był zarówno dokładny, jak i przejrzysty. Zastosowanie odpowiedniej skali rysunku planu miejscowego jest więc związane z różnorodnością treści, a co za tym idzie, koniecznością szczegółowego odzwierciedlenia dopuszczalnego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Dlatego przepisy u.p.z.p. przewidują dopuszczenie innej skali niż 1:1000. Uzasadnienie dla odstąpienia od zasady sporządzenia planu w skali 1:1000 może być związane w szczególności z przedmiotem ustaleń planu, który – jeśli nie dotyczy terenów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę – może spełnić swoje zadanie regulacyjne również w mniejszej skali. Kryteriami, które pozwalają określić, czy występuje przypadek "szczególnie uzasadniony", są przede wszystkim: obszar planu miejscowego, treść mapy oraz charakter ustalonego przeznaczenia terenu. Zasadnie argumentuje organ planistyczny, że teren objęty planem znajduje się w strefie ochrony eksponowania zespołów przestrzennych w krajobrazie, które wynika z potrzeby ochrony unikatowej fizjonomii krajobrazu gminy [...], w tym mozaiki terenów o istotnej roli przyrodniczej (lasów, zadrzewień, trwałych użytków zielonych) i terenów przekształconych przez człowieka w postaci pól uprawnych oraz zabudowy zagrodowej. Uwzględniając te uwarunkowania przestrzenno-krajobrazowe, ustalono w planie miejscowym linię zabudowy, jako nieprzekraczalną w taki sposób, aby zachować w niezmienionym stanie lokalne doliny i zagłębienia terenu oraz istniejące zespoły zieleni. Sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. u.p.z.p. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu. Mimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest bowiem czytelny, a odczytanie numerów działek objętych planem nie stanowi trudności.

Określenie w zaskarżonej uchwale nieprzekraczalnej linii zabudowy na obszarze 2MN/RM w żadnej mierze nie wpływa na wykonywanie przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości i pozostaje w zgodzie ze studium. Podkreślić trzeba, że w dacie uchwalania planu miejscowego obowiązywało przyjęte uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2000 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z postanowieniami studium, teren objęty w planie symbolem 2MN/RM przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, zgodnie z kierunkiem rozwoju osadnictwa wielofunkcyjnego w ramach strefy polityki przestrzennej określonej w tymże studium. W tej sytuacji przeznaczenie spornego terenu pod adaptację, rozbudowę i przebudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, zagrodowej i usługowej. Z porównania postanowień studium i planu miejscowego nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności między tymi aktami w zakresie przeznaczenia terenu działek stanowiących własność skarżącego. Zasadnie przy tym wskazał Sąd Wojewódzki, że plan miejscowy został uchwalony w 2006 roku, natomiast w latach 2010 – 2012 miał miejsce podział działek stanowiących własność skarżącego. Część działek, stanowiących własność skarżącego, znajduje się poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy w całości lub w znacznej części, ale nastąpiło to na skutek podejmowanych z inicjatywy skarżącego działań (podziału nieruchomości), już po uchwaleniu planu. Trafnie podniósł Sąd Wojewódzki, że od czasu uchwalenia planu do czasu podziału działek przez skarżącego a następnie złożenia skargi nieprzekraczalna linia zabudowy była usytuowana w tym samym miejscu, co było znane skarżącemu. Nie skarżył on też studium ani nie zgłaszał uwag do planu. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela w tym miejscu stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 123/10 (dostępny, [w:] CBOSA), w myśl którego w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to, czy strona skarżąca zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, gdyż nie mogą one domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od wielu lat (od 2000 r.).

Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty skarżącego, że została naruszona zasada równości z art. 32 Konstytucji RP. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący wskazał, że w niedalekiej odległości od ich działki ustanowiono strefę budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić, że określenie przeznaczenia gruntu nie po myśli właściciela, nie może zawsze prowadzić do skutecznego kwestionowania planu. Ponadto wskazać należy, że z okoliczności sprawy wynika, że istniejąca zabudowa mieszkaniowa na terenach sąsiednich powstała na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę wydanych dla inwestycji znajdujących się poza zakresem obowiązywania kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może bowiem dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10, z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10), lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.