Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2543/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 2, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 106 par. 5, art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 1989 nr 20 poz 104
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach.
article: art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 90 ust. 1 i 8, art. 92, art. 93 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 191
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA del. Anna Żak Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 824/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2543 / 11

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. (znak: [...]), utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2010 r. (Nr [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany autostrady A2 Stryków- Konotopa, odcinek B od km 394+500 do km 411+465,80 wraz z budową i przebudową odcinka drogi krajowej nr 70 w km A2- 398+095 oraz udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady A2 Stryków- Konotopa, odcinek B, od km 394+500 do km 411+465,80 wraz z budową i przebudową odcinka drogi krajowej nr 70 w km A2- 398+095 kategorie obiektów: IV, VIII, XXII, XXIV, XXV, XXVI, XXVII, XXVIII, XXX.

Wojewoda Łódzki wskazał, iż w wyniku wezwania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, inwestor w dniu 7 lipca 2010 r. przedłożył organowi brakujące dokumenty w tym:

- decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-2 na odcinku od węzła "Nieborów" do granicy województwa łódzkiego od km 398+362,3 do km 411+465,8,

- decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-2 na odcinku Łyszkowice- Nieborów od km 386+168,6 do km 398+362,3,

- decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr 70 na odcinku łączącym przebieg drogi krajowej nr 70 z węzłem "Nieborów" na autostradzie płatnej A2 oraz

- decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Jak stwierdził organ dla powyższego przedsięwzięcia drogowego inwestor uzyskał decyzję o lokalizacji autostrady przed dniem 10 września 2008 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, to zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy do przedmiotowego postępowania zastosowanie miały przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 10 września 2008 r.

Zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nastąpiło poprzez obwieszczenie w prasie lokalnej- lokalnym dodatku do Gazety Wyborczej w dniu 22 lipca 2010 r. oraz na tablicach ogłoszeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, tj. w Urzędzie Gminy Bolimów w dniach 22 lipca 2010 r. - 5 sierpnia 2010 r. i w Urzędzie Gminy Nieborów w dniach 22 lipca 2010 r. - 6 sierpnia 2010 r.

Na skutek postanowienia Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2010 r. inwestor w dniu 6 sierpnia 2010 r. złożył kolejne brakujące dokumenty wraz z ponownie skorygowanym wnioskiem o pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Następnie organ I instancji na wniosek inwestora na podstawie art. 89 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia budowlanego wynikała z faktu stwierdzenia przez organ rozbieżności projektu budowlanego z decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W dniu 10 sierpnia 2010 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek Stowarzyszenia "[...]" o włączenie Stowarzyszenia do postępowania na prawach strony.

Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi uzgodnił realizację i określił warunki przedsięwzięcia objętego wnioskiem.

Jak podkreślił organ I instancji, warunki realizacji planowanej inwestycji, określone w ostatecznej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] września 2010 r., uwzględnione zostały w projekcie budowlanym. Skoro, zatem przedłożony projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami, z decyzjami o ustaleniu lokalizacji autostrady, jest on kompletny i wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, to należało udzielić pozwolenia budowlanego.

W piśmie z dnia 12 października 2010 r. skierowanym do Wojewody Łódzkiego Stowarzyszenie "[...]" stwierdziło, że przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wadliwie ocenia kwestie ochrony cennych walorów przyrodniczych, z którymi koliduje przedmiotowa trasa. Stowarzyszenie wskazało, że zgodnie z wytycznymi UE, należy rozpatrzeć nie tylko alternatywne lokalizacje, ale też alternatywne projekty, co pozwala na spełnienie wymogów dyrektywy siedliskowej i ograniczenie do minimum strat w chronionej przyrodzie.

W wyniku wezwania organu, Stowarzyszenie "[...]" poinformowało, iż powyższe pismo stanowiło odwołanie od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2010 r. W piśmie z dnia 12 stycznia 2011 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] września 2010 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.), czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b ww. ustawy oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7. W ocenie organu projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji. Nie narusza on również ustaleń decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A-2 oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] września 2010 r., uzgadniającego realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał nadto na decyzje Marszałka Województwa Łódzkiego, udzielające pozwoleń wodnoprawnych związanych z przedmiotową inwestycją oraz podkreślił, że wobec spełniania przez inwestora wymogów z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 właściwy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności nie umieszczenia w nim "wariantów alternatywnych projektu budowlanego" organ odwoławczy, wskazując na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie "[...]" w W., zarzucając jej brak właściwego uzasadnienia, nie uwzględniającego zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. oraz wydanie pozwolenia na budowę z naruszeniem procedury wynikającej z art. 6 dyrektywy Siedliskowej (art. 33 i 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 31 maja 2011 r. skarżące Stowarzyszenie podtrzymało zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Dodatkowo podniesiono, że organ nie odniósł się do przedstawionego przez Stowarzyszenie materiału dowodowego. Nadto Stowarzyszenie uznało, że zadaniem organu II instancji była weryfikacja poprawności postanowienia uzgadniającego oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Stowarzyszenia raport, który odnotowuje istnienie siedlisk, stopień projektowanego zniszczenia i jednocześnie stwierdza brak znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000, jest wewnętrznie sprzeczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, że inwestor, ubiegając się o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę, złożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, co zasadnie ustaliły organy obu instancji.

Sąd wskazał, że obowiązkiem organu była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany odpowiada wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Cytując treść tych przepisów, Sąd uznał, że z akt sprawy wynika, że inwestor spełnił wszystkie te wymogi. W szczególności przedłożył: decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-2 na odcinku od węzła "Nieborów" do granicy województwa łódzkiego od km 398+362,3 do km 411+465,8, decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-2 na odcinku Łyszkowice-Nieborów od km 386+168,6 do km 398+362,3, decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr 70 na odcinku łączącym przebieg drogi krajowej nr 70 z węzłem "Nieborów" na autostradzie płatnej A2, decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Inwestor dysponował także postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] września 2010 r. uzgadniającym realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

W odniesieniu do pism skarżącego Stowarzyszenia, w których głównie podnoszono zastrzeżenia względem raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wskazując iż jest on wadliwy, wewnętrznie sprzeczny Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzje organów w przedmiocie pozwolenia budowlanego miały swoje oparcie między innymi w treści art. 93 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jak podkreślił Sąd, to właśnie w tym przepisie określona została relacja między, w znacznej mierze autonomicznymi, postępowaniami, prowadzonymi w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a postępowaniem w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Organ, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, uwzględnia warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Nie ocenia jednak, jak twierdzi skarżące Stowarzyszenie, ponownie przesłanek, które doprowadziły do wydania ww. decyzji środowiskowej oraz postanowienia uzgadniającego. Bezpośrednim odzwierciedleniem uwzględnienia warunków wynikających z przeprowadzonej oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko są nałożone przez organ w decyzji budowlanej obowiązki, wskazane w art. 93 ust. 2 i 3 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu wadliwości przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w sprawie przeprowadzono ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Gdyby w wyniku tej oceny stwierdzono, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, to organ właściwy do wydania decyzji budowlanej odmówiłby zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie istniały przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Tymczasem w ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi w raporcie o oddziaływaniu na środowisko autostrady A2 odcinek B przeanalizowano wpływ inwestycji na środowisko przy zastosowaniu konkretnych rozwiązań projektowych. Sąd wskazał, iż w toku postępowania przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Łodzi zakończonego postanowienia z dnia [...] września 2010 r., uzgadniającym realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wpłynęło pisma Stowarzyszenia "[...]" z dnia 6 września 2010 r., w którym podniesiono zastrzeżenia związane z niedostateczną zdaniem Stowarzyszenia, ochroną przyrody oraz ochroną wód podziemnych. W postępowaniu tym były, zatem badane zastrzeżenia Stowarzyszenia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi w ww. postanowieniu wskazał, że w trakcie procedury oceny oddziaływania projektowanej autostrady A-2 na środowisko przyrodnicze przeprowadzono szczegółową analizę możliwych do zastosowania środków ochronnych, które zminimalizują wpływ inwestycji na przyrodę ożywioną. Wybrano wariant ograniczający do minimum ingerencję w obszary cenne przyrodniczo, przez które przebiega planowana trasa autostrady, jak również niekorzystny wpływ na gatunki chronione oraz korytarze migracyjne zwierząt. Zastosowano wszelkie możliwe środki minimalizujące negatywne oddziaływanie inwestycji na siedliska i gatunki roślin i zwierząt objętych ochroną oraz obszary objęte ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1020 ze zm.). Projektowany odcinek autostrady zlokalizowany jest w większości w obszarze słabo zurbanizowanym i przebiega przez rozległe obszary gruntów rolnych oraz obszary leśne. Obszary te charakteryzują się przeciętnymi i małymi wartościami przyrodniczymi. Jedynym obszarem o najwyższych wartościach przyrodniczych jest dolina Rawki (obszar Natura 2000 oraz rezerwat Rawka). W trakcie realizacji autostrady na całym odcinku B w km 394+ 500 do km 411+ 465,80 zniszczeniu ulegną zespoły przyrodnicze, gatunki roślin oraz formy ochrony przyrody, siedliska przyrodnicze znajdujące się poza obszarami Natura 2000. Powierzchnię ich zniszczenia, kilometraż wraz z uwagami w zakresie zniszczenia wyszczególniono w sporządzonej tabeli. Są to użytki ekologiczne, które ulegną częściowemu zniszczeniu na obszarze 0,36 ha oraz całkowitemu zniszczeniu na obszarze 0,35 ha; pomnik przyrody zabytkowa aleja lipowa Arkadia- Nieborów znajdująca się przy drodze nr 70, gdzie usuniętych zostanie 48 sztuk drzew znajdujących się w pasie drogowym drogi krajowej nr 70; Obszar Chronionego Krajobrazu Pradoliny Warszawsko - Berlińskiej o powierzchni zajęcia obszaru 129,6 ha; Bolimowski Park Krajobrazowy, gdzie długość kolizji wynosi 1,9 km. Zniszczeniu ulegnie 1 stanowisko trędownika skrzydlastego, 2 stanowiska włosienicznika, łęg jesionowo- olszowy o powierzchni 9,27 oraz zbiorowisko welonowe o powierzchni 0,18.

Wskazano, że Obszar Natura 2000 Dolina Rawki PLH100015 (od km 406 + 749 do ok. km 407+350 i następnie wchodzi częścią pasa drogowego w obszar wzdłuż jego granicy od km 407+350 do km 407+700) o pow. 6,2 ha oaz Rezerwat Rawka (w km 406+900 - 407+050) zajętość terenu 0,503 ha nie ulegnie zniszczeniu ze względu na budowę estakady Ma 268, która ma na celu bezkolizyjne przeprowadzenie ruchu samochodowego w ciągu projektowanej autostrady A2 nad doliną rzeki Rawki, ze wskazaniem w projekcie budowlanym rozwiązań konstrukcyjnych i technologicznych dotyczących sposobu przejścia przez dolinę Rawki. Ponadto w dolinach Rawki i Łupi- Skierniewki nie będą lokalizowane magazyny, składy i bazy transportowe. Pozostałe gatunki roślin, siedlisk, zwierząt oraz obszary chronione znajdują się w znacznej odległości od planowanej inwestycji w związku, z czym nie przewiduje się negatywnego oddziaływania na te obszary, zarówno w fazie budowy, jak i eksploatacji.

Najistotniejszymi obszarami z punktu widzenia ochrony przyrody, w tym fauny, są: dolina Rawki, nieliczne łąki, pastwiska i torfowiska, polany śródleśne; zwarte kompleksy starych drzewostanów (Puszcza Mariańska, Lasy Nieborowskie); obszary rezerwatów przyrody: Rezerwat Kopanicha odległość do autostrady 5,3 km, Puszcza Mariańska odległość do autostrady 9 km oraz sąsiadujące z tymi ekosystemami ekstensywnie uprawiane pola uprawne; zespół przyrodniczo krajobrazowy Nieborów odległość do autostrady 920 m, 3 użytki ekologiczne. Obszary te nie będą narażone na negatywne oddziaływania autostrady.

Trasa projektowanej autostrady A-2 od km 366+530 do km 366+900 (długość kolizji 370 m) koliduje z Zespołem Przyrodniczo-Krajobrazowym Dolina Dolnej Mrożycy. Zarówno w fazie budowy, jak i w fazie eksploatacji nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym obszary chronione. Projekt zieleni przewiduje wykonanie nasadzeń uzupełniających, pasów zieleni ochronnej (nowe nasadzenia zieleni krajobrazowej). W analizowanym rejonie projektowanej autostrady nie stwierdzono występowania gatunków zwierząt wymienionych w załączniku II Dyrektywy Rady 92/43/EWG. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nowo projektowana autostrada będzie stanowić przeszkodę w przemieszczaniu się zwierząt (ssaki, płazy), dlatego też w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla analizowanego odcinka autostrady A-2 (odcinek B) zawarto m.in. obowiązek zaprojektowania przejść dla zwierząt. W wyniku realizacji tego obowiązku w projekcie budowlanym autostrady A-2 dla odcinka B, zaprojektowano 34 obiekty pełniące funkcję przejść dla zwierząt, w tym 6 obiektów pełniących funkcję przejść dla dużych zwierząt oraz 4 przepusty stanowiące przejście dla płazów. Liczba projektowanych przejść dla zwierząt pozwoli na swobodną migrację zwierząt.

Zdaniem Sądu, wszystkie wymagania zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zostały uwzględnione w projekcie budowlanym. Ponadto przewidziane rozwiązania minimalizujące negatywne oddziaływanie autostrady na środowisko gruntowo- wodne są zgodne z wymaganiami określonymi w tej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Słuszne było, zatem w ocenie Sądu stanowisko organu II instancji, że sam raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Jak wskazywano w orzecznictwie, raport sporządzany jest na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, ale oceniany jest przez organ administracji przeprowadzający ocenę oddziaływania na środowisko.

Z przyczyn powyższych, Sąd stwierdził, że organy budowlane orzekające w sprawie prawidłowo uznały, iż inwestor spełnił wymogi zawarte w przepisach z art. 32 ust. 1 i 4 i art. 35 ust. 1 Prawo budowlane, a zatem Wojewoda Łódzki nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na powyższą argumentację i stwierdzając, że przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "[...]" w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa procesowego, a to art. 35 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. Nr 20 poz. 104 ze zm.- zwanej dalej Prawem o stowarzyszeniach) w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, a de facto skutkuje nieważnością postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a to wobec pozbawienia strony możliwości obrony swych praw,

2. naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 134 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie prawa procesowego, a to art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 78 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 142 k.p.a., art. 106 § 5 k.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art. 90 ust. 8 ustawy "z dnia 8 października 2008 r." o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4. naruszenie prawa procesowego, a to art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 78 Konstytucji w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5. naruszenie prawa materialnego, a to art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 6

ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. 1992. 206. 7. ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy te nie miały zastosowania,

6. naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w zw. z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) [dawniej - art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską] poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której ze względu na negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie zostały podjęte wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie, odnosząc się do przedstawionego zarzutu nieważności postępowania, wskazało, iż Sąd pierwszej instancji odmówił na rozprawie pełnomocnikowi skarżącego prawa do jego reprezentowania. Jak podkreśliło, niezaprzeczalnym faktem jest, iż pełnomocnika nie łączył ze skarżącym stosunek pracy, a stosunek wynikający z umowy wolontariackiej. Sąd ograniczył się jednak stricte do wykładni językowej art. 35 § 2 p.p.s.a. i nie dokonał jego wykładni systemowej z uwzględnieniem art. 2 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach. Skarżące Stowarzyszenie zostało tym samym pozbawione możliwości obrony swych praw.

Oceniając jako fundamentalny zarzut naruszenia art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w konsekwencji art. 134 p.p.s.a., Stowarzyszenie podkreśliło, że w niniejszej sytuacji została wypełniona hipoteza art. 31 ust. 2, tj. nieprawidłowo nadany przez organ I instancji rygor natychmiastowej wykonalności został następnie uchylony przez organ odwoławczy, a postępowanie umorzono. Wadliwa wykładnia ww. przepisu w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. doprowadziła do nieusprawiedliwionego i pozbawionego podstaw prawnych ograniczenia kognicji sądu administracyjnego, a co za tym idzie niezrealizowania w należytym zakresie obowiązku wynikającego z art. 134 p.p.s.a.

Przedstawiając zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 78 Konstytucji, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 142, art. 106 § 5 i art. 15 k.p.a. oraz art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 78 Konstytucji, Stowarzyszenie podkreśliło, iż zarzuty przeciwko postanowieniu uzgadniającemu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako nie zaskarżalnemu w drodze zażalenia, mogą być podnoszone wyłącznie w odwołaniu od decyzji w związku z którą to postanowienie zostało wydane. W okolicznościach niniejszej sprawy Stowarzyszenie wniosło odwołanie, podnosząc m.in. zarzuty przeciwko temu postanowieniu. Nie zostały one jednak rozpoznane, a okoliczność ta umknęła również Sądowi.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, strona wnosząca kasację stwierdziła, że z raportu oddziaływania na środowisko, dowodów i pism złożonych przez Stowarzyszenie (zwłaszcza z dnia 12 stycznia i 31 maja 2011 r.) oraz innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, iż w toku realizacji planowanego przedsięwzięcia, będącego przedmiotem decyzji, ulegną zniszczeniu siedliska priorytetowe o kodach 91E0-3, 9170-2 - to jest wymienione w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000. Odwołując się następnie do poglądów wyrażonych w doktrynie oraz w orzecznictwie, w tym Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Stowarzyszenie uznało stanowisko organu odwoławczego za nie poparte dostateczną analizą i argumentacją do zastosowania "art. 97 ust. 5 OOŚ" i sprzeczne z wymogami płynącymi z art. 6 ust. 3 "dyrektywy 92/43/EWG siedliskowej". Odwołując się do zakazów i nakazów zawartych w art. 6 ust. 2 i 3 "dyrektywy siedliskowej", strona skarżąca stwierdziła, że wobec nie wykazania w dostateczny sposób przez organ odwoławczy, iż planowane zamierzenie w powiązaniu z pozostałymi inwestycjami budowlanymi i realizowanymi na sąsiednich działkach nie przyniesie ryzyka znaczącego wpływu na cele ochrony obu obszarów Natura 2000, a w szczególności projektowany obszar siedliskowy, przedwcześnie przesądzono o braku potrzeby przeprowadzania oceny zamierzonego, przedmiotowego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskich Stowarzyszenie wskazało na zasadę przezorności nakazująca w razie niepewności, co do skutków przedsięwzięć działanie pro natura i unikanie oddziaływań na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym naruszenia dyspozycji pkt 5 tego przepisu, do której wprost w treści przedstawionych podstaw kasacji nawiązuje zarzut naruszenia art. 35 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach. Skarżące Stowarzyszenie naruszenie wyżej wymienionych norm prawnych upatrywało w niedopuszczeniu postanowieniem wydanym przez Sąd pierwszej instancji w dniu 31 maja 2011 r. do udziału w sprawie osoby, która w imieniu Stowarzyszenia stawiła się na rozprawie z uwagi na to, iż osoba ta współpracuje ze Stowarzyszeniem na zasadzie wolontariatu. Stwierdzić trzeba, iż kwestia związana z reprezentowaniem stron postępowania jest przez ustawodawcę limitowana poprzez wymienienie określonych osób dopuszczonych do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 35 p.p.s.a.). Osoby te, w wypadku podmiotów np. nieposiadających osobowości prawnej, dopuszczono do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ze względu na jej zatrudnienie w takiej jednostce. Uzasadnienie takiego działania ustawodawcy należy upatrywać w istnieniu szczególnej więzi pomiędzy taką osobą a pracodawcą, tj. w stosunku pracy i wyróżniającym go stosunkiem podległości lub zależności służbowej niezbędnej do reprezentowania interesów pracodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II GSK 813/10, niepubl.). To właśnie istnienie tego szczególnego stosunku prawnego pomiędzy tymi podmiotami, którego treść została określona przepisami prawa pracy, pozwala pracodawcy na powierzenie reprezentowania swoich interesów i ich zabezpieczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym pracownikowi. Brak takiego stosunku w przypadku wykonywania wolontariatu uniemożliwia natomiast rozszerzanie pojęcia pracownika na przypadki wprost niewymienione w omawianym przepisie. Wykładni tej nie zaprzecza również treść wskazanego w kasacji przepisu art. 2 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach, który to przepis jako zasadę prowadzenia działalności przez stowarzyszenie przyjmuje pracę społeczną swoich członków. Ponadto nie można nie dostrzec i tej kwestii, że każde stowarzyszenie, w tym skarżące, jest podmiotem posiadającym uprawnione do jego reprezentowania organy, które w sposób ujawniony w rejestrze sądowym mogą składać w jego imieniu stosowne oświadczenia woli, w tym występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z przedstawionych wyżej względów w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie został również dopuszczony A. K., będący wolontariuszem Stowarzyszenia, które na rozprawie reprezentowane było przez członka zarządu tegoż Stowarzyszenia.

Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, za całkowicie bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić wywodów strony skarżącej o uchybieniu tej normie prawnej przez Sąd, bowiem pomimo nadania postanowieniem Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2010 r. rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z tego samego dnia, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę autostrady A2 Stryków- Konotopa odcinek B, postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., zaś postępowanie w przedmiocie nadania takiego rygoru umorzono. Z tych też przyczyn, wobec nie wypełnienia hipotezy art. 31 ust. 2 ww. ustawy nie można dopatrzeć się naruszenia powyższej normy.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP, art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 142, art. 106 § 5 k.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 78 Konstytucji. Przedstawiając powyższe zarzuty, skarżące Stowarzyszenie wywodziło, że argumentacja skierowana przeciwko postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia winna być rozpoznana przez organ II instancji wraz z odwołaniem, a odmowa rozpatrzenia sprawy w tym zakresie przez organ odwoławczy narusza podstawowe zasady procedury oraz zasady konstytucyjne, w tym zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jednocześnie skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że oceny postanowienia uzgadniającego podjął się Sąd pierwszej instancji, zastępując organy administracyjne i wypaczając rolę sądu administracyjnego oraz naruszając zasadę rozpatrzenia sprawy przez dwie instancji.

Odnosząc się do przedstawionych w kasacji problemów, w pierwszej kolejności należało dokonać analizy charakteru prawnego postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w aspekcie skutków, jakie wywołuje ono w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku analizowane postanowienie wiąże organ właściwy do wydania m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1), a organ, wydając taką decyzję, musi uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, z możliwością nałożenia określonych obowiązków lub czynności, o których mowa w ust. 2 i 3 tego przepisu. Jak zwraca się uwagę w literaturze, wydanie tego postanowienia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia, rozstrzygającego faktycznie sprawę, co do istoty (por. M. Górski. Procedura oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć jako element procedury administracyjnej. Ochrona środowiska- Prawo i polityka z 2009 r. Nr 2(56), str. 16- 17). Zbliżone w tym zakresie stanowisko wyraził również Sąd pierwszej instancji, dochodząc do konkluzji, iż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie ocenia przesłanek, które doprowadziły do wydania decyzji środowiskowej oraz postanowienia uzgadniającego. Stanowisko to znajduje zresztą potwierdzenie w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nakazuje organowi administracji architektoniczno- budowlanej badanie zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Użycie zwrotu "w szczególności" oraz uwzględnienie treść powyżej cytowanego art. 92 i art. 93 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nakazuje dokonanie powyższego badania również w odniesieniu do postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1. Znacznej komplikacji nabierają natomiast dalsze kwestie dotyczące analizowanego postanowienia na etapie rozpoznania odwołania od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a co wynika z wyłączenia stosowania art. 106 § 5 k.p.a. Nie może to jednak oznaczać, że postanowienie to będzie w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia będzie dostępna dla stron tego postępowania dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.). Takie stanowisko wyrażano również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2365/10 oraz II OSK 2366/11, niepubl. oraz prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 755/10, niepubl. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1344/11, niepubl.). W konsekwencji zakres rozstrzygania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę w postępowaniu odwoławczym będzie faktycznie rozszerzony w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zwrócić należało uwagę na to, iż opinia autora kasacji, że ani organ odwoławczy, ani też Sąd pierwszej instancji nie odniosły się do zarzutów Stowarzyszenia przeciwko postanowieniu uzgadniającemu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska opartemu m.in. na raporcie oddziaływania na środowiska, stanowi nadmierne uproszczenie stanu faktycznego sprawy. Systematyzując tak wypowiedzi organu odwoławczego, jak i Sądu, zauważyć przede wszystkim trzeba, iż w skarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nawiązując do argumentacji odwołania i pism z dnia 2 listopada 2010 r. i z dnia 12 stycznia 2011 r., stwierdził, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest przedmiotem badania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, natomiast Sąd pierwszej instancji argumentację tę rozszerzył o analizę postanowienia z dnia [...] września 2010 r.

I tak, oceniając powyższe działania Sądu, stwierdzić przede wszystkim trzeba, iż szersze rozpoznanie sprawy, aniżeli uczynił to organ odwoławczy, jest dopuszczalne z punktu widzenia zakresu rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle tego przepisu, Sąd ten winien uczynić przedmiotem swojej analizy wszystkie aspekty rozpoznawanej sprawy w jej granicach. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. mieści się z przyczyn powyżej omówionych w granicach rozpoznawanej sprawy. Dokonanie, zatem analizy prawidłowości tego postanowienia przez Sąd było dopuszczalne i przy tym w pełni uzasadnione, skoro ocena ta nie stanowiła samodzielnej inicjatywy Sądu, ale wynikała przede wszystkim z argumentacji przedstawionej przez Stowarzyszenie w treści jego skargi.

Kolejna kwestia eksponowana we wniesionej kasacji dotyczyła oceny w ramach przedmiotowego postępowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stwierdzić trzeba, iż zagadnienie to było przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu w wyniku, którego wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a które to rozstrzygnięcie poprzedzało wydanie decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu. Istotnym jest też to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach podlega odrębnemu zaskarżeniu i wydana jest ona w konsekwencji weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W niniejszej sprawie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzało wydanie decyzji kontrolowanej.

Sąd pierwszej instancji wykazał też, dlaczego postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] września 2010 r. jest prawidłowe, wskazując na ustalone w nim okoliczności faktyczne sprawy w zakresie zagrożeń zniszczenia części ekosystemu, jego wartości przyrodniczej, a także proponowanych zabezpieczeń w tym uwzględniając zagrożenie dla obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej Rawki. Ocenie Sądu nie sposób przypisać cech dowolności. W pełni, bowiem wykazuje ona, dlaczego nie można było poddać w wątpliwość tego postanowienia i dlaczego formułowane w skardze zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Z tych też przyczyn rozpoznawane zarzuty kasacji były bezskuteczne.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także przedstawiony we wniesionej kasacji zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 i 2 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne Rozdział 15 Tom 02, s. 102-145). Ze względu na rozbudowaną argumentację skargi kasacyjnej przedstawioną przez jej autora, stwierdzić trzeba, iż część tych wywodów nie mogła w ogóle zostać oceniona przez Sąd kasacyjny, bowiem nie można było się dopatrzeć jej związku z rozpoznawaną sprawą. Mianowicie, strona skarżąca, wskazując na m.in. na naruszenie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, braki w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, odniosła m.in. do reformacyjnego orzekania organu, "[...] Parku Krajobrazowego" "ochrony Natura 2000 Ostoja P. (kod [...])", "masowej zabudowy brzegu jeziora B. w sąsiedztwie Puszczy P" (strona 12 kasacji). Również nie mógł w ogóle zostać oceniony zarzut naruszenia ust. 2 art. 33 ustawy o ochronie przyrody, odnoszący się do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty. Skarżące Stowarzyszenie w tym zakresie nie przedstawiło żadnej argumentacji, na czym miałoby polegać jego naruszenie, nie wskazało o jaki obszar mający znaczenie dla Wspólnoty chodzi oraz czy w ogóle zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie w sprawie jego utworzenia, o którym mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, a do którego wprost odsyła analizowany przepis.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, stwierdzić trzeba, iż z konstrukcji tego przepisu wynika przede wszystkim podstawowa zasada zabraniająca podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. W dalszej części przepis ten wymienia przykładowo, na czym owo negatywne oddziaływania polega. Nawiązuje on również do wskazanej w rozpoznawanym zarzucie dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, który został wprowadzony na skutek implementacji tej dyrektywy do krajowego porządku prawnego. Art. 6 ust. 2 ww. dyrektywy nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek podejmowania wszelkich odpowiednich działań w celu uniknięcia pogorszenia stanu danego obszaru i znaczącego niepokojenia gatunków, dla których obszar ten został wyznaczony. Jednocześnie ust. 3 tego przepisu przewiduje obowiązek poddania przez Państwa Członkowskie każdego planu lub przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na niego w istotny sposób oddziaływać, odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. Jak podkreślał w swoim orzecznictwie Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) Państwa Członkowskie nie mogą zezwolić na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenu wyznaczonego na podstawie wspomnianych kryteriów. Innymi słowy, Państwa Członkowskie są zobowiązane do podjęcia zgodnie z przepisami prawa krajowego wszelkich środków niezbędnych dla uniknięcia ingerencji, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenów umieszczonych w przekazanym Komisji wykazie krajowym. Do sądu krajowego należy natomiast ocena, czy ma to miejsce (por. wyroki z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie C-117/03 Dragaggi i in., Rec. str. I-167, pkt 25 oraz z dnia 14 września 2006 r. w sprawie C-244/05 Bund Naturschutz in Bayern i in. przeciwko Freistaat Bayern, Rec. 2006, str. I-8445). Art. 6 ust. 3 ww. dyrektywy uzależnia obowiązek przeprowadzenia odpowiedniej oceny skutków danego planu lub przedsięwzięcia dla chronionego terenu od wystąpienia przesłanki polegającej na tym, że dany plan lub przedsięwzięcie może na ten teren w istotny sposób oddziaływać (zob. wyrok z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C-127/02 Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, Zb. Orz. str. I-7405, pkt 40). Przepis ten ustanawia zatem konieczność przeprowadzenia procedury związanej z oceną, która za pomocą wstępnego badania ma zapewnić, aby zgody na realizację planu lub przedsięwzięcia - które nie są bezpośrednio związane z zagospodarowaniem danego terenu lub konieczne dla jego zagospodarowania, ale które mogą w istotny sposób na niego oddziaływać - udzielano jedynie wówczas, gdy ów plan lub przedsięwzięcie nie wpłyną niekorzystnie na ten teren. W ramach zastosowanego w tym przepisie pojęcia "odpowiednia ocena" nie określono żadnej szczególnej metody jej przeprowadzenia. Powinna ona być przeprowadzona w taki sposób, aby właściwe władze krajowe mogły uzyskać pewność, że plan lub przedsięwzięcie nie będą miały negatywnych skutków z punktu widzenia integralności danego terenu, a w przypadku braku pewności, co do niewystąpienia takich skutków władze te są zobowiązane do odmowy udzielenia pozwolenia, o które wniesiono. Powyższy art. 6 ust. 4 znajduje przy tym zastosowanie wyłącznie po przeprowadzeniu oceny skutków planu lub przedsięwzięcia zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy. Znajomość tych skutków w kontekście celów ochrony omawianego obszaru stanowi, bowiem niezbędną przesłankę zastosowania art. 6 ust. 4 dyrektywy, ponieważ w przypadku jej braku niemożliwa jest ocena którejkolwiek z przesłanek zastosowania tego przepisu stanowiącego odstępstwo (por. wyrok z dnia 20 września 2007 r. w sprawie C-304/05 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Włoskiej z dnia 4 października 2007 r., opubl. ZOTSiSPI 2007/10A/I-8131).

Stwierdzić trzeba, iż procedura wstępnego badania, która pozwala na ocenę wpływu zamierzonego przedsięwzięcia została zagwarantowana w prawie krajowym w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na zasadach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku (art. 3 pkt 8). Również na gruncie niniejszej sprawy, badanie takie zostało wykonane w oparciu o przedstawiony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko dla inwestycji pn. "Budowa autostrady A-2 na odcinku od węzła Stryków I (bez węzła) w km 365+261,42 do granicy województwa łódzkiego/ mazowieckiego w km 411+465,80)". Jak wynika z jego treści, opublikowanego na stronach internetowych inwestora (http://www.gddkia.gov.pl), znanej Sądowi z urzędu (art. 9 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 2 ww. ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku), jego autor, analizując szeroko wpływ projektowanego odcinka autostrady na Obszar Natura 2000, jego uwarunkowania faktyczne, zagrożenia ze strony inwestycji oraz minimalizację wpływu przedsięwzięcia na tenże obszar doszedł do wniosku, że "zastosowanie powyższych zaleceń spowoduje, że analizowana inwestycja nie wpłynie znacząco negatywnie na obszar Natura 2000 Dolina Rawki, jak również jego oddziaływanie na Bolimowski Park Krajobrazowy będzie zminimalizowane. Z uwagi na brak znaczącego negatywnego oddziaływania na siedliska oraz gatunki chronione w ramach Dyrektywy Ptasiej oraz Siedliskowej nie ma potrzeby wykonywania kompensacji przyrodniczej". Odnosząc się do argumentacji kasacji zauważyć trzeba, iż w raporcie tym wskazano także, iż "nie stwierdzono występowania siedlisk priorytetowych, dla których ochrony powołuje się obszar Natura 2000". Kwestie te były przedmiotem oceny zawartej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która jest ostateczna, a której warunki uwzględniono w decyzji o pozwoleniu na budowę. Również nie zostały one podważone w procedurze uzupełniającej, zakończonej wydaniem postanowienia z dnia [...] września 2010 r., których ustaleń także nie zakwestionowano skutecznie w niniejszej sprawie.

Tym samym wobec ustalenia braku zaistnienia przesłanki "znaczącego negatywnego oddziaływania" przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000 nie można było dopatrzeć się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji normy art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 6 ust. 3 i 4 ww. dyrektywy, a w konsekwencji również art. 34 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Stwierdzić również trzeba, iż z punktu widzenia art. 6 ust. 4 ww. dyrektywy "rozwiązania alternatywne", o których mowa w tym przepisie, odnoszą się do sytuacji, gdy pomimo kilku wariantów inwestycji nie można zrealizować przedsięwzięcia, bez negatywnej oceny skutków dla danego terenu, co nie miało miejsca w rozpoznawanym przypadku. Uznać przy tym trzeba, iż cel omawianej dyrektywy w warunkach niniejszej sprawy został osiągnięty.

Nie można także podzielić zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 174 TWE) w związku z art. 6 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska w zakresie, w jakim zdaniem skarżącego Stowarzyszenia uchybiono zasadzie przezorności. Stwierdzić trzeba, iż w ramach budowy projektowanej autostrady przewidziano środki mające zapobiegać negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, a także działania mające na celu maksymalne ograniczenie możliwości wystąpienia ewentualnych negatywnych skutków w zakresie zamierzonej ingerencji w środowisko naturalne, a więc podjęto wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. W tym zakresie i z tych powodów nie można dopatrzeć się również naruszenia ww. przepisu traktatowego.

Ze wskazanych wyżej względów, wobec braku przedstawienia w rozpoznawanej kasacji takich podstaw, które pozwalałyby na skuteczne zakwestionowanie prawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.