Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2679/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej; K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez stronę – p. J. J. (strony, przedsiębiorcy), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10 200 zł, utrzymano w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r.

Jak wynika z protokołu kontroli w dniu [...] marca 2010 r. zatrzymano do kontroli pojazd marki M. o nr rej. [...], którym kierował p. J. J. W czasie kontroli strona okazała do kontroli wykresówki, zaświadczenie lekarskie, orzeczenie psychologiczne, zaświadczenie o ukończeniu kursu dokształcającego kierowców, wypis nr [...] z licencji nr [...]. Wszystkie okazane w trakcie kontroli dokumenty zostały wystawione p. J.J.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. na p. J. J. została nałożona kara pieniężna za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę; przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczęta godzinę; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, a także za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. We wniosku przedsiębiorca podniósł, iż w protokole kontroli w polu "firma przedsiębiorcy nazwa podmiotu wykonującego przewóz drogowy" widnieje wpis T. Jego zdaniem, skoro inspektor w trakcie kontroli ustalił, że przewóz był wykonywany przez p. Z. J., to na niego powinna zostać nałożona kara pieniężna. Ponadto strona wskazuje na błędy w protokole kontroli. Z wpisu w jednym polu wynika, że skontrolowano 29 dni pracy kierowcy, a z wpisu a polu obok wynika, że skontrolowano tylko jeden dzień, tj. [...].03.2010 r. Twierdzi, iż w dniu [...] marca 2010 r. odebrał o 1 minutę krótszy odpoczynek, niż to ustalił organ. Twierdzi, iż podziałka czasu na wykresówce jest podziałką 5-minutową. Nie można zatem odczytać z wykresówki godziny 21:21. Twierdzi, iż w toku postępowania wyjaśniającego nie składał wyjaśnień. Wyjaśnienia składał natomiast na etapie postępowania kontrolnego. Ponadto twierdzi, iż organ winien był wydać postanowienie o wszczęciu postępowanie, natomiast przesłał stronie jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Podnosi, iż obowiązek zgłoszenia pojazdu do licencji nie jest nigdzie określony, czym innym jest zgłoszenie do organu, który udzielił licencji a czym innym jest zgłoszenie "do licencji".

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku powtórzyła argumentację zawartą w we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pan J. J. twierdzi, że podczas kontroli myślał, że nie jest przesłuchiwany w swojej sprawie, ale w sprawie kogoś innego. Nie reagował na przesyłaną mu korespondencję, ponieważ uważał że go nie dotyczy, ponadto przesyłane mu były zwykłe pisma informacyjne a nie postanowienia, które mógłby zażalić. Podnosi, iż organ nie odniósł się do zarzutu, że organ I instancji oparł się przy wydawaniu decyzji na nieistniejących wyjaśnieniach oraz nie odniósł się do zarzutu, iż stronie nie doręczono pisma o rozszerzeniu zakresu postępowania o naruszenie określone pod lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Twierdzi, iż organ nie przesyłając mu kserokopii dokumentów zebranych w trakcie postępowania wyjaśniającego uniemożliwił mu czynny udział w prowadzonym postępowaniu i ukrył przed nim istnienie ważnych dowodów.

Organ odwoławczy stwierdził, że podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów K.p.a. bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi, wymienionymi w tym przepisie.

W opinii Głównego Inspektora Transportu Drogowego działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 K.p.a. polega na innym podejściu do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz s. 696 Warszawa 2002). Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 K.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, legalis).

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29.06.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 351/04, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 Legalis, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).

Zarówno z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego wynika, iż jako podstawę prawną stwierdzenia jej nieważności strona wskazała art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Organ ponownie zważył, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest bezzasadny.

Należy zwrócić uwagę na to, iż zgodnie z wyrokiem NSA z 06.09.2007 r. sygn. akt II FSK 1079/05, "możliwość wyboru różnych interpretacji przepisu prawa materialnego i przyjęcie jednej z nich nie pozwala na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Postawienie takiego zarzutu musi być związane z przepisem, którego treść nie budzi żadnych zastrzeżeń".

Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.09.1997 r., sygn. akt III SA 1425/96. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, iż jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nałożono na p. J. J. karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Zdaniem strony, w chwili obecnej nie istnieje możliwość nałożenia kary za niedoinformowanie organu o zmianie pojazdu.

W tym miejscu organ wyjaśnia, iż podziela interpretację przepisów, którą można wywieść z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą przedsiębiorca posiadający licencję może w oparciu o nią wykonywać przewozy tylko pojazdami zgłoszonymi do licencji, czyli w praktyce wskazanymi we wniosku o udzielenie licencji. Natomiast zgodnie z treścią art. 14 ust 1 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ww. ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż możliwość pisemnego zgłoszenia organowi, który udzielił licencji zmiany danych nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, dotyczy innych danych wymienionych w art. 8 ww. ustawy, co do których nie jest przewidziany, pod groźbą kary pieniężnej, obowiązek ich uprzedniego zgłoszenia. Zatem nieprawidłowa jest interpretacja, stosownie do której przedsiębiorca mógłby wykonywać transport drogowy przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji, a następnie dokonać zgłoszenia w ciągi 14 dni.

Okoliczność, iż strona z obowiązujących przepisów prawa wywiodła odmienną interpretację nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, bowiem jak zostało stwierdzone powyżej możliwość "wyboru różnych interpretacji przepisu prawa materialnego i przyjęcie jednej z nich nie pozwala na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa".

W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił stronie, iż zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2010 r. zostało doręczone stronie w sposób zastępczy w trybie przewidzianym w art. 44 K.p.a., tj. poprzez dwukrotne awizowanie przesyłki. Świadczy o tym znajdująca się w aktach sprawy potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia koperty, w której przesłano zawiadomienie. Stosownie do treści art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane w upływem ostatniego okresu, w jakim pismo przechowywane jest w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z uwagi na fakt, iż strona pomimo dwukrotnego awizowania nie odebrała przesyłki zawierającej pismo z dnia 9 czerwca 2010 r., przesyłka została zwrócona do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego i znajduje się w aktach sprawy. W przedmiotowym zawiadomieniu strona została poinformowana o tym, iż organ uzyskał informacje z Urzędu Miasta B. oraz z Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego w [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. strona została pouczona o prawie wglądu w zgromadzone w toku postępowania dowody i materiały oraz prawie wypowiedzenia się w sprawie. Przepis art. 73 § 1 K.p.a. stanowi, iż w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Powyższe oznacza, iż organ nie miał obowiązku sporządzenia odpisów z akt sprawy i przesłania ich do strony.

Strona twierdzi, iż postępowania administracyjne w sprawie zostało w sposób nieprawidłowy wszczęte. W tym miejscu organ wyjaśnia, iż kodeks nie wskazuje żadnej formy dla wszczęcia postępowania administracyjnego. Na podobnym stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. III SA/Wr 451/07, w którym stwierdził, iż zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu, przewidziane przez przepis art. 61 § 4 K.p.a., ma formę pisemną, nie jest jednak postanowieniem czy też decyzją, o których mowa w K.p.a. W orzecznictwie sądowym wyrażone były poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zażalenie z kolei przysługuje wyłącznie w przypadku, gdy kodeks tak stanowi.

Wprawdzie na wykresówkach umieszczona jest podziałka 5-minutowa, jednakże ma ona jedynie z zadanie ułatwić odczytywanie wykresówek. Dopuszczalny błąd graniczny w użytkowaniu tachografu analogowego wynosi dwie minuty na dzień, lub 10 minut na siedem dni. W praktyce często zdarza się, iż gołym okiem widać, iż okres prowadzenia pojazdu jest dłuższy bądź też krótszy niż 5 minut. Przykładowo w przypadku gdy kierowca zacznie jechać tuż przed godziną 11:20 a zakończy jazdę tuż po godzinie 11:25, inspektor przyjmuje, iż kierowca jechał 7 minut, a nie 5 minut. Ponadto wskazywane przez stronę "błędy w obliczeniach" nie mają żadnego wpływu na wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Należy przyznać stronie, iż protokół kontroli zawiera błędy, jednakże biorąc pod uwagę całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego należy uznać, że błędy te nie mają wpływu na ustalenia faktyczne, które mogą być poczyniona także w oparciu o załączniki do protokołu kontroli.

Ustalenia protokołu kontroli podlegają ocenie na etapie postępowania wyjaśniającego. To z treści decyzji, a nie z treści protokołu kontroli wynika kto jest stroną postępowania. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca miał świadomość tego, iż jest stroną postępowania bowiem został o tym powiadomiony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania a następnie w zawiadomieniu o rozszerzeniu zakresu postępowania.

Reasumując w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § l pkt 2 K.p.a., która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]. W sprawie nie zachodzi także żadna z pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedsiębiorca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r., na mocy której utrzymano w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]września 2010 r.

W uzasadnieniu skargi przedsiębiorca powtórzył w zasadzie argumenty podniesione już w odwołaniu, szczególną uwagę zwracając na zarzut (nałożoną karę pieniężną) wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W jego ocenie, nałożenie kary w wysokości 8000 zł za to naruszenie (według skarżącego: "za nieistniejący obowiązek zgłoszenia pojazdu "do licencji") było największym błędem [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Stwierdził, że postępowanie w tej sprawie przeciwko skarżącemu nigdy nie było prowadzone, a na miejscu kontroli nie było w ogóle mowy na ten temat. Nieprawdą jest też zdanie zawarte w decyzji jakoby: Stwierdził, że nie otrzymał zawiadomienia z dnia [...]czerwca 2010 r. o rozszerzeniu zakresu prowadzonego postępowania o nowe naruszenie określone pod lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. "wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji". W jego ocenie, każde rozszerzenie zakresu prowadzonego postępowania, przez co rozumie również dopuszczenie dowodów z dokumentów przesłanych przez Urząd Miasta B. oraz informacji z Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego, powinno mieć formę postanowienia. Skarżący stwierdził nadto, że "...nie znalazł jakiejkolwiek definicji "zgłoszenia do licencji" lub procedury "zgłoszenia do licencji". Musiałaby to być jakaś procedura zgłoszenia do decyzji ponieważ z definicji wynika, że licencja to decyzja administracyjna." Według skarżącego: "W chwili obecnej nie istnieje możliwość nałożenia kary za niepoinformowanie organu o zmianie pojazdu na podstawie wspomnianego lp. 1.2. Brzmienie zapisu pod lp. 1.2 nie pozwala na to. Czym innym jest przecież licencja (jest decyzją), a czym innym organ, który jej udzielił. Za tezą skarżącego przemawia jeszcze jeden argument. Zmiana pojazdu nie wymaga aktualizacji licencji ani wypisów. Można by ewentualnie zastanawiać się czy zmiana danych wymagająca aktualizacji licencji lub wypisów jest zgłoszeniem "do licencji". Jednak zmiana pojazdu nie powoduje konieczności zmiany treści licencji lub wypisów, przewidzianej w art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym."

Nadto podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego naruszył w sposób rażący przepisy postępowania, a w szczególności art. 9, art. 10 oraz art. 123 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi.

Podtrzymując na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść skargi, zauważyć należy, co następuje:

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wyjaśnił stronie, iż organ podziela interpretację przepisów, którą można wywieść z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którą przedsiębiorca posiadający licencję może w oparciu o nią wykonywać przewozy tylko pojazdami zgłoszonymi do licencji, czyli w praktyce wskazanymi we wniosku o udzielenie licencji. Zatem nieprawidłowa jest interpretacja, stosownie do której przedsiębiorca mógłby wykonywać transport drogowy przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji, a następnie dokonać zgłoszenia w ciągi 14 dni.

Organ wyjaśnił również stronie, iż K.p.a. nie precyzuje w jakiej formie powinno nastąpić zawiadomienie po wszczęciu postępowania administracyjnego, przy czym podał przykład z orzecznictwa, z którego wynika, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego może mieć formę pisma niebędącego postanowieniem.

Ponadto organ poinformował stronę o "zastępczym" doręczeniu jej zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2010 r.

Wyjaśnił, iż wskazywane przez stronę "błędy w obliczeniach" nie mają żadnego wpływu na wysokość kary oraz wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi normami zapisy na wykresówkach są do tego stopnia dokładne, iż przy użytkowaniu tachografu analogowego dopuszczalny błąd graniczny wynosi 2 minuty na dzień. Dlatego twierdzenia strony jakoby z wykresówki można było odczytać zapisy wyłącznie z dokładnością do 5 minut, są bezzasadne.

Organ wyjaśnił również, iż błędy w formularzu protokołu kontroli, na które wskazał skarżący, nie mają wpływu na ustalenia faktyczne, bowiem ustalenia te mogą być poczynione w oparciu o załączniki do protokołu kontroli. Zaś to, kto jest stroną postępowania, wynika z treści decyzji, a nie z formularza protokołu kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r., którą po ponownym rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10. 200 zł, utrzymano w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r.

W rozpatrywanej sprawie strona nie skorzystała z możliwości złożenia odwołania przewidzianej w K.p.a. (w szczególności w Rozdziale 10: Odwołania), lecz od razu wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc w trybie nadzwyczajnym.

Rozpoznający sprawę organ – Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo ocenił swoją rolę w tak zakreślonym postępowaniu, dostrzegając że celem postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ma być jej kontrola (weryfikacja) w trybie nadzwyczajnym.

Organ odwoławczy prawidłowo też wskazał, że żądanie strony przesuwa sprawę badania prawidłowości zaskarżonej decyzji z płaszczyzny interpretacji prawa – badania właściwego zastosowania powołanych w niej przepisów, na płaszczyznę bezpośredniego porównania treści zaskarżonej decyzji z treścią obowiązującego prawa – przy założeniu, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Zauważyć też trzeba, że zarzut nieważności wyłącza z oceny wady postępowania, w którym zaskarżona decyzja została wydana, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ja postępowanie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, str. 643). Można mieć wątpliwości, zwłaszcza w świetle zarzutów postawionych zaskarżonej decyzji, czy takie było zamierzenie skarżącego, tym niemniej wniosek ten wiązał organ orzekający w sprawie.

Podstawowy zrzut zgłoszony przez przedsiębiorcę wobec zaskarżonej decyzji dotyczy nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8000 zł za wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W ocenie skarżącego: 1) tego rodzaju naruszenie nie istnieje (nie ma obowiązku zgłoszenia pojazdu "do licencji"); 2) postępowanie w tej sprawie nie było w ogóle prowadzone, a zarzut nie został udokumentowany i udowodniony, w związku z czym nałożenie kary pieniężnej w kwocie 8000 zł za to naruszenie było błędem [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Z pierwszego z powołanych przepisów, tj. art. 5 ust. 1 w/w ustawy wynika, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym, do wniosku o udzielenie licencji (...) należy dołączyć wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Stosownie do art. 11 ust. 3 w/w ustawy, organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Natomiast według art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa wart. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Interpretując ten przepis organ odwoławczy stwierdził, odwołując się m.in. do wyroku NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 156/08, że przedsiębiorca zobowiązany jest do zgłoszenia pojazdu do licencji jeszcze przed wykorzystaniem pojazdu do świadczenia usług, a wykładnia art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stosownie do której przedsiębiorca mógłby wykonywać transport drogowy przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji, a następnie dokonać zgłoszenia w ciągu 14 dni, jest nieprawidłowa.

Sąd podziela to stanowisko organu odwoławczego i uważa, że z przedstawionych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że do wniosku o udzielenie licencji należy dołączyć wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Sąd podziela również przyjętą przez organ interpretację art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stosownie do której przedsiębiorca zobowiązany jest do zgłoszenia pojazdu do licencji jeszcze przed wykorzystaniem pojazdu do świadczenia usług.

Nie można zatem, w ocenie Sądu, twierdzić, że wydana zgodnie z powołanymi przepisami (i ich interpretacją) decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 10 200 zł została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a., a więc była obarczona cechą nieważności (i to o charakterze rażącym).

Trzeba natomiast zwrócić uwagę, że zarzut wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji rzadko kiedy może być stwierdzony w toku kontroli drogowej, bezpośrednio na drodze. W toku takiej kontroli przedsiębiorca (a częściej – reprezentujący go kierowca) ma obowiązek przedstawienia organom dokonującym kontroli wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego, który nie zawiera oznaczenia pojazdu samochodowego "zgłoszonego do licencji", tzn. pojazdu objętego tą licencją. Ustalenie tego faktu, a więc niejako sprawdzenie wniosku przedsiębiorcy w tym zakresie, dokonuje się w toku dalszego postępowania, poprzez uzyskanie informacji od odpowiednich – dla krajowego i międzynarodowego transportu drogowego – organów licencyjnych w zakresie transportu drogowego.

W rozpatrywanej sprawie informacje takie uzyskano z Urzędu Miasta B. oraz Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego, będącego m.in. jednostką rejestrującą informacje dotyczące licencji w zakresie międzynarodowego transportu drogowego. Informacje te były negatywne, tzn. wynikało z nich jednoznacznie, że zatrzymany do kontroli pojazd (marki M.o nr rej. [...]), którym w dniu kontroli (tj. [...] marca 2010 r.) wykonywano transport drogowy, nie został zgłoszony do licencji; stwarzało to podstawę do postawienia przedsiębiorcy zarzutu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, sankcjonowanym na podstawie lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym nałożeniem kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł.

O rozszerzeniu postępowania o ten zarzut przedsiębiorca został zawiadomiony pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., którego nie odebrał; nie zaznajomił się również z aktami sprawy, w których zamieszczono powołane wyżej dokumenty.

Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że zawiadomienie o rozszerzeniu zakresu prowadzonego postępowania o nowe naruszenie nie musi (nie powinno) mieć formy postanowienia. Podobnie rzecz się ma z formą wszczęcia postępowania – która, jak trafnie zauważa organ odwoławczy, odwołując się w tym zakresie do "Komentarza..." – nie została uregulowana w K.p.a. Nie wszystkie też postanowienia podlegają zaskarżeniu. Sąd uważa przy tym, że przedstawiona przez skarżącego koncepcja postępowania administracyjnego, w którym wszelkie czynności są niejako podsumowywane w postaci odrębnych postanowień, pozostaje w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami K.p.a. i nie ma wiele wspólnego z ochroną praw jednostki w tym postępowaniu.

Ponadto Sąd raz jeszcze zauważa, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega zgodność tej decyzji z prawem, a nie prawidłowość postępowania, w którym ta decyzja została podjęta.

Wreszcie nie sposób nie uznać, że niektóre zarzuty skarżącego, w tym również i te procesowe, wynikają zapewne z nieznajomości K.p.a. oraz przepisów odnoszących się do transportu drogowego.

I tak, z żadnych przepisów K.p.a. nie wynika dla organu obowiązek sporządzenia kopii (odpisów) z akt sprawy i przesłania ich do strony. Natomiast zgodnie z art. 10 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, wyrażający się m.in. w umożliwieniu stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skarżący nie rozróżnił również zawartych w protokole kontroli rubryk: "liczba skontrolowanych dni pracy kierowcy: 29" oraz "kontrolowany okres pracy kierowcy: od [...].03.2010 do [...].03.2010 r.

Należy wyjaśnić, że treść pierwszej z tych rubryk wynika bezpośrednio z art. 15 ust. 7 pkt a rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE L.85.370.8, z późn. zm.), w myśl którego od kierowcy pojazdu wyposażonego w urządzenie rejestrujące wymaga się okazania, na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, wykresówek z dnia bieżącego (tj. dnia kontroli) oraz za poprzednie 28 dni. Jak wynika z protokołu kontroli, kierowca okazał wykresówki z kontrolowanego okresu [...].02.2010 r. – [...].03.2010 r., z których 3 szt. zatrzymano do dalszej analizy. Natomiast rubryka druga wskazuje po prostu kontrolowany okres pracy kierowcy.

Sąd stwierdza, że organ odwoławczy dostrzegł błędy protokołu kontroli. Trafnie jednak, w ocenie Sądu, stwierdził, że błędy te nie miały wpływu na ustalenia faktyczne, które mogą zostać poczyniona także w oparciu o załączniki do protokołu kontroli (m.in. kopię wypisu z licencji). W szczególności, według Sądu, wobec podpisania protokołu kontroli przez kierowcę bez uwag, a także prawidłowego wypełnienia pozostałych rubryk protokołu, w tym dotyczących kontrolowanego pojazdu – brak podstaw dla oceny, dokonanej przez skarżącego przedsiębiorcę, że wobec nieprawidłowego wypełnienia rubryki: "nazwa przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy" kontrola nie dotyczyła jego pojazdu, a złożone przezeń w toku kontroli oświadczenia nie dotyczyły jego sprawy.

Sąd, doceniając wagę protokołu kontroli, zgadza się jednak z organem odwoławczym, że ustalenia protokołu kontroli podlegają ocenie na etapie postępowania wyjaśniającego i akurat to z treści decyzji, a nie z treści protokołu kontroli wynika kto jest stroną postępowania. W rozpatrywanej sprawie skarżący miał świadomość tego, iż jest stroną postępowania, bowiem został o tym powiadomiony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a następnie w zawiadomieniu o rozszerzeniu zakresu postępowania. W tej sytuacji nie można więc twierdzić, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a więc o przesłance stwierdzenia nieważności decyzji wynikającej z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.