Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 734/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 271 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt I SA/Op 230/18 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 września 2018 r., którym uchylono decyzję ww. organu z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Informacją roczną z dnia [...] 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 - dalej określana jako "P.w.") ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. za okres [...] 2018 r. - [...] 2018 r. opłatę stałą w wysokości 74,00 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

W złożonej od powyższej informacji reklamacji strona nie zgodziła się z wysokością opłaty i koniecznością naliczenia opłaty za odprowadzanie do wód: wód opadowych i roztopowych. Podniosła, że wysokość rocznej opłaty stałej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr [...] wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) nie powinna być naliczona, gdyż inwestycja planowana jest do realizacji najwcześniej na koniec 2018 r. Ponadto wniosła o anulowanie opłaty za odprowadzanie wody do rowu przydrożnego.

Decyzją z dnia [...] 2018 r., organ na podstawie art. 271 ust.4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. oraz art. 104 k.p.a. określił stronie za okres od [...] 2018 r. do [...] 2018 r., opłatę stałą w wysokości 6,00 zł za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych. W uzasadnieniu wskazał, że opłatę stałą za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego. Zatem bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia podmiot podlega opłacie stałej. Skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr [...] na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu i potoku w ilości kolejno 269,0 m3h i 23,0 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w., zobowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Organ dodał, że określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 - określane dalej jako "rozporządzenie").

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w., przez jego błędną wykładnię. Podniosła, odwołując się do treści art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w., że opłatę za usługę wodną uiszcza się wówczas, gdy zachodzi czynność odprowadzenia wód opadowych i roztopowych, a samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest jednoznaczne z istnieniem odpowiedniego układu odprowadzającego wody opadowe i roztopowe do wód oraz jego rzeczywistym funkcjonowaniem. W niniejszej sprawie inwestycja drogowa, w ramach której mają być wykonane urządzenia wodno- kanalizacyjne, o którym mowa w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] 2017 r. nie została zrealizowana. Tym samym ustalenie opłaty stałej jest przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca korzysta z usługi wodnej zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Na podstawie tej decyzji skarżąca uzyskała uprawnienie do wprowadzania do wód: wód opadowych i roztopowych. Zgodnie zatem z art. 298 pkt 1 P.w., skarżąca została zobowiązana do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. Oznacza to, że każdy podmiot, który legitymuje się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym jest obowiązany do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne wynikające z danego pozwolenia. Opłata stała stanowi swego rodzaju formę rekompensaty za gotowość środowiska naturalnego do przyjęcia wód opadowych i roztopowych określonych w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym, którym legitymuje się skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznając skargę za uzasadnioną wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania stanowiska skarżącej i organu wskazał, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest zasadność naliczenia opłaty stałej w sytuacji, gdy urządzenia mające służyć odprowadzaniu wód w ogóle nie zostały zrealizowane. Powołując się na wyroki m.in. Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/18, z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 341/18, z 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 482/18 podzielając przedstawione tam poglądy stwierdził, że brak urządzeń kanalizacji deszczowej zbierających wody opadowe i roztopowe wyklucza nałożenie opłaty stałej za odprowadzanie wód. Wskazał, że powyższa opłata została ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, której wejście w życie było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275, dalej jako: Dyrektywa ramowa). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Dyrektywy ramowej, państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". W związku z tymi zapisami, wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym z takich instrumentów - zgodnie z art. 267 pkt 1 P.w., są opłaty za usługi wodne. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi te obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7). Do ich uiszczania zobowiązane są podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 pkt 1 P.w.). Podniósł, że redakcja art. 271 ust. 4 P.w., który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji- ustalenia opłaty stałej, jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3, które dotyczą ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oraz pobór wód powierzchniowych. O ile w obu przypadkach poboru wód ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, poprzez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń", o tyle treść art. 271 ust. 4 P.w. nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wskazano zatem, że - odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 — składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest maksymalna ilość wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych. Wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 271 P.w., pozwalają przyjąć, że celem ustawodawcy było ukształtowanie w sposób odmienny metodologii ustalania opłat, w tym przesłanek aktualizujących takie zobowiązanie. Ponadto przy definiowaniu pojęcia usługi wodnej w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. określono, że w odniesieniu do wód opadowych i roztopowych obejmuje ona odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei z art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w. wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłat do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Z tego też wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, albowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z ustawą - Prawo wodne z 2017 r., aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w. obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Zdaniem Sądu I instancji z powyższego przepisu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. O ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia tej opłaty. Nadto Sąd I instancji wskazał, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Potwierdza to dyspozycja art. 300 g P.w., która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. Stosowanie przepisów dotyczących ustalania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Przedstawiona wykładni przepisu art. 274 ust. 4 P.w. zapewnia realizację zasady zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasady "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w sytuacji braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową.

Sąd I instancji podniósł również, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego - kanalizacji deszczowej i wylotu (W1 i W3) oraz odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z części drogi krajowej nr [...] wylotem W1 i W3, czyli że powyższe urządzenia tworzące sieć kanalizacji deszczowej miały dopiero powstać. Z reklamacji i treści skargi wynika natomiast, że inwestycja związana z pozwoleniem wodnoprawnym nie została wykonana. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu I instancji, organ wydając zaskarżoną decyzję, ograniczając ustalenia faktyczne wyłącznie do istnienia pozwolenia wodnoprawnego, nie rozpoznał istoty sprawy, naruszając przepisy prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naruszył tym samym przepisy art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne z 2017 r. przedwcześnie stosując tę normę do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom kształtującym hipotezę tego przepisu.

Wskazując na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ wskazując na art. 153 p.p.s.a., Sąd I instancji wskazał na konieczność uwzględnienia przedstawioną wyżej oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Organ powinien wyjaśnić, czy w związku z inwestycją objętą pozwoleniem wodnoprawnym doszło do wykonania kanalizacji deszczowej, czy też kanalizacja taka jeszcze nie powstała, zgodnie ze stanowiskiem skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 września 2018 r. wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w N. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

-a) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 271 ust. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 lipca 2018 r. Prawo wodne, tj. przyjęcie iż opłata od odprowadzenia wody winna być naliczona, gdy urządzenie do odprowadzenia wody jest wybudowane, a nie w oparciu o posiadane uprawnienie, tj. możliwość do odprowadzenia wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego zawierającego ilości maksymalne wód gotowych do odprowadzenia do środowiska w ramach opłaty stałej,

-b) naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, iż skarżący nie wyjaśnił istoty sprawy, podczas gdy decyzja będąca podstawą zaskarżenia została wydana w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, stanowiące samoistną przesłankę w ocenie skarżącego do naliczenia opłaty i tylko w takim zakresie skarżący wydawał decyzję co do istoty sprawy nie wykraczając poza funkcje określone w pozwoleniu wodnoprawnym.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd przedstawiony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 256/19, z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 144/19 z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4653/21 czy też z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4809/21. Zgodnie z przestawionym tam stanowiskiem obowiązek ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód, o której mowa w art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. wiąże się z faktycznym odprowadzaniem wód- wód opadowych lub roztopowych poprzez istniejące systemy kanalizacji W orzeczeniach tych podkreśla się, że zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 tej ustawy, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 35 ust. 3 P.w. zawiera natomiast listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z kolei przepis art. 35 ust. 1 P.w. mówi o "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód". Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu poprzez wydanie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego adresatowi tej decyzji zapewniona zostaje możliwość korzystania z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych poprzez wskazane w decyzji systemy kanalizacji, a więc sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego powoduje powstanie usługi wodnej i obowiązku poniesienia opłaty. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, albowiem zdefiniowanie pojęcia "usług wodnych" i wprowadzenie nowego systemu opłat za te usługi nastąpiło w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Przepisy Prawa wodnego z 2017 r. dotyczące opłat za usługi wodne muszą być interpretowane z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci" wyrażonej w Ramowej Dyrektywie Wodnej (również w art. 191 ust. 2 TFUE). Zasadę tę wyraża ponadto art. 86 Konstytucji RP stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a P.w. opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 ustawy P.w.). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a P.w. opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z faktycznym odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych poprzez istniejące systemy kanalizacji.

W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. przez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest fakt wybudowania urządzenia, mimo że z treści art. 271 ust. 4 P.w. jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 271 ust. 4 P.w. stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci". Brak urządzeń do odprowadzania wód opadowych i roztopowych uniemożliwia adresatowi pozwolenia wodnoprawnego wykonywanie uprawnień przyznanych mu na mocy tej decyzji, a więc również korzystanie z usług wodnych, zatem nie powinien z tego tytułu ponosić opłat. Poza tym, jak wskazał Sąd I instancji, w przepisie jest mowa o wodach opadowych i roztopowych "odprowadzanych do wód", a nie wodach, które "mogą być odprowadzane" jak to jest uregulowane w przypadku opłaty stałej za pobór wód podziemnych i powierzchniowych (art. 271 ust. 2 i 3 P.w.). Sąd I instancji słusznie również wskazał, że przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r.

Dodać należy, iż pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które organ ustalił wysokość opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych zostało wydane 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 135 pkt 3 Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne (podobnie obecnie art. 414 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r.). Z treści tych przepisów wynika, że faktyczne wykonanie urządzeń wodnych, służących np. wprowadzaniu do wód - wód opadowych i roztopowych determinuje funkcjonowanie w obrocie prawnym całego pozwolenia wodnoprawnego.

Konsekwencją dokonania przez Sąd I instancji prawidłowej wykładni prawa materialnego, jest również prawidłowe uznanie przez ten Sąd, że organ administracji wodnej nie dokonał ustaleń faktycznych w sprawie, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ powinien więc ustalić, czy inwestor rozpoczął wykonywanie urządzeń wodnych, czy przedmiotowe urządzenia mające służyć do odprowadzania wód opadowych i roztopowych zostały rzeczywiście wykonane, a więc czy inwestor może korzystać z usług wodnych w zakresie odprowadzania wód opadowych roztopowych poprzez te urządzenia. Czyni to również bezzasadnym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.