Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 55/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi U. G.-v.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz U. G.-v. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Z. z [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolno stojącego na terenie

dz. nr ewid. [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w S.

2.2. W dniu 9 czerwca 2021 r. U. G. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Wojewody Z. (dalej: Wojewoda, organ I instancji)

z wnioskiem o stwierdzenie – z urzędu – nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta S. Skarżąca zarzuciła, że zatwierdzony projekt budowlany narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca wniosła o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz o sporządzenie projektu zamiennego, jak również o zaniechanie prowadzenia dalszych robót wraz z koniecznością doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

2.3. Decyzją z [...] lipca 2021 r. Wojewoda Z. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, powołując w podstawie prawnej decyzji art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 2 i art. 158 § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.).

2.3.1. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca – właścicielka bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną nieruchomości (działek nr ewid. [...] i [...]) – nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta S. Zdaniem Wojewody, sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa dz. nr [...] i nr [...] z działką inwestycyjną nr [...], nie wystarczy do uznania skarżącej za stronę postępowania w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sporna inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej i nie dotyczy robót budowlanych prowadzonych na jej nieruchomości. Wobec tego – w ocenie organu I instancji – działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wojewoda odniósł się ponadto do zarzutów formułowanych przez skarżącą, uznając je za nieusprawiedlione.

2.4. W odwołaniu od ww. decyzji Wojewody Z., wnosząc o jej uchylenie, skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

– art. 235 k.p.a. i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U.

z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.) poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty,

– art. 235 w zawiązku z art. 229 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o stwierdzenie naruszenia został wniesiony przez podmiot nie mający przymiotu strony, chociaż skarżąca wnioskowała o podjęcie postępowania administracyjnego z urzędu

– art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie postępowania administracyjnego z urzędu, do którego urząd jest zobowiązany, jeśli podmiot wnioskujący o podjęcie postępowania wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Ponadto skarżąca zarzuciła w odwołaniu naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 k.p.a. oraz

art. 35 pkt 1 p.b., odnosząc te zarzuty do spornej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

2.5. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z [...] lipca 2021 r.

2.5.1. W uzasadnieniu tej decyzji GINB przypomniał, że skarżąca nie brała udziału

w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta S. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności do działek nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w S. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość należąca do skarżącej graniczy z działką inwestycyjną o nr ew. [...], na której zaprojektowano dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokaiowe w zabudowie bliźniaczej nr [...] i [...], jeden budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy wolnostojący nr [...] oraz 8 miejsc postojowych. GINB wskazał, że bezpośrednio z działką inwestycyjną o nr ew. [...] graniczy niezabudowana działka nr ew. [...] o szerokości ok. 3 m, natomiast zabudowana działka nr ew. [...] jest oddzielona od działki inwestycyjnej o nr ew. [...] działką nr ew. [...]. GINB przypomniał, że projektowane na działce nr ew. [...] dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokaiowe w zabudowie bliźniaczej nr [...] i [...] o wysokości o wysokości 9,43 m i jeden budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy wolnostojący nr [...] o wysokości 9,43 m usytuowane są w odległości 11,12 m od granicy z działką nr ew. [...]. Natomiast zgrupowanie miejsc postojowych zaprojektowane zostało w odległości 5,99 m od granicy z działką nr ew. [...], zaś miejsce postojowe zaprojektowane zostało w odległości ok. 7 m od granicy z działką nr ew. [...]. Organ odwoławczy podał, że projektowane na działce nr ew. [...] dwa budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokaiowe w zabudowie bliźniaczej nr [...] i [...] i jeden budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy wolnostojący nr [...] usytuowane zostały około 15,6 m od budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...].

2.5.2. W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., nie obejmuje swym zakresem działek nr ew. [...] i [...]. Położenie tych działek względem projektowanej inwestycji oraz fakt, że działka nr ew. [...] ma jedynie ok. 3 m szerokości, a działka nr ew. [...] jest zabudowana, wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy działek należących do skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Organ dodał, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się

w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), § 19 (dotyczący usytuowania miejsc postojowych) § 23 (dotyczący miejsc gromadzenia odpadów stałych), jak również przepis § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.). Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych obiektów na nieruchomości wnioskodawcy (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Oprócz powyższego, planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja). GINB wyjaśnił,

że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych w celu kierowania ich na nieruchomość należącą do skarżącej (§ 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.). Odnosząc się z kolei do zgłaszanego przez skarżącą zarzutu zmiany stosunków wodnych poprzez realizacje przedmiotowej inwestycji należy zauważyć, że na str. 15 projektu budowlanego wskazano,

że "projektowana inwestycja nie powoduje zwiększenia ilości wód opadowych na terenie działki (...). Inwestycja nie zmienia powierzchni odbioru dla wód deszczowych

i nie powoduje zwiększenia ilości wód opadowych na terenie działki budowlanej (...). Pozostawiono wystarczającą powierzchnie ekologicznie czynną w celu wchłaniania powierzchniowego wód opadowych."

2.5.3. Organ zauważył, że również i skarżąca nie wskazała swego interesu prawnego

w kwestionowaniu spornej decyzji, tj. nie wykazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zabudowy należącej do niej nieruchomości, będzie niedopuszczalny

– w świetle prawa – wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Ponadto

w uzasadnieniu decyzji organ ustosunkował się do części zarzutów odwołania, wskazując, że niektóre z nich dotyczyły decyzji Prezydenta Miasta S. i nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym od decyzji umarzającej postępowanie nieważnościowe.

3. Pismem z 10 grudnia 2021 r. skarżąca skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją Wojewody oraz o przyznanie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Skarżąca podtrzymała zarzuty zgłaszane w toku postępowania administracyjnego, w tym te zawarte w odwołaniu.

4. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł

o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

6. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja GINB umarzająca postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – z uwagi na ocenę organu

co do braku u skarżącej przymiotu strony tego postępowania.

6.1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest

w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przy czym w myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat,

a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się

na żądanie strony lub z urzędu.

6.2. Z art. 28 ust. 3 p.b. wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 p.b., obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Na tle tego przepisu wskazuje się, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma

w konsekwencji przesądzające znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. wyrok NSA

z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3181/18, LEX nr 3232089). Innymi słowy, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Celem art. 28 ust. 3 i art. 3 pkt 20 p.b. jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy gdy ma się w sprawie interes prawny i to w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2117/18, LEX nr 3190426). Zatem przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia

w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów (zob. wyrok NSA

z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1126/19, LEX nr 3078553). Samo legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1957/16, LEX nr 2527239). Również subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3365/17, LEX nr 2783387). Należy przy tym pamiętać, że dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują

się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (zob. wyrok NSA z 23 marca 2022 r., II OSK 975/21, LEX

nr 3330283). Toteż gdy występuje możliwość spowodowana jakiegokolwiek szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 3491/18, LEX nr 2773172).

6.3. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie było jednak udzielenie pozwolenia na budowę, ale rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany

i udzielającej pozwolenia na budowę. Niemniej jednak zarówno w postępowaniu

w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak

i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 p.b. (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12, LEX nr 1481932). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane

za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, jednak może to jednak wynikać, np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15, LEX nr 2302676). W konsekwencji ocena przymiotu strony wnoszącego

o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywana jest przez pryzmat art. 28 ust. 3 p.b. (zob. wyrok NSA z 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 239/14, LEX nr 1987129). Przyjmuje się bowiem, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych

w różnych trybach brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2112/17, LEX nr 2722247). Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, by art. 28 ust. 3 p.b. nie miał zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych takich jak postępowanie

o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę czy też postępowanie

w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę.

W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień (zob. wyrok NSA

z 2 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1241/15, LEX nr 2291037). Z powyższego wynika, że organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania

o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ma obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej

w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 534/15, LEX nr 2177614).

7. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził wszechstronnej i wyczerpującej analizy zmierzającej do ustalenia czy należące do skarżącej nieruchomości (działki nr ewid. [...] i [...]) znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Prezydenta Miasta S.

z [...] grudnia 2020 r. nr [...].

7.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzj, GINB wskazał, że – odnosząc się do zawartego w piśmie z 17 czerwca 2021 r. zarzutu skarżącej dotyczącego zmiany stosunków wodnych poprzez realizacje przedmiotowej inwestycji – na str. 15 projektu budowlanego wskazano, że "projektowana inwestycja nie powoduje zwiększenia ilości wód opadowych na terenie działki (...). Inwestycja nie zmienia powierzchni odbioru dla wód deszczowych i nie powoduje zwiększenia ilości wód opadowych na terenie działki budowlanej (...). Pozostawiono wystarczającą powierzchnie ekologicznie czynną w celu wchłaniania powierzchniowego wód opadowych." Jak wynika z przytoczonego przez GINB fragmentu projektu budowlanego, rozważania projektanta dotyczyły zwiększenia ilości wód opadowych w odniesieniu do działki inwestycyjnej, na której ma być realizowana budowa, nie zaś do działki obejmującej nieruchomość skarżącej. Tymczasem ustalenie, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu powinno zależeć od oceny wpływu oddziaływania inwestycji na należącą do niej nieruchomość. Skarżąca wskazuje wprost, że podcięcie skarpy może spowodować zagrożenie związane z osunięciem. To zagadnienie również zostało pominięte przez GINB.

7.2. GINB nie odniósł się ponadto do twierdzeń skarżącej dotyczących potencjalnego zagrożenia dla jej nieruchomości z uwagi na lokalizację projektowanych budynków

w bezpośrednim sąsiedztwie z jej działką na skarpie "o znacznej wysokości". GINB powinien był zweryfikować te twierdzenia w odniesieniu do projektu budowlanego, czego nie uczynił. Skarżąca obawia się bowiem, że budowa tych budynków na skarpie może wpłynąć na jej "globalną stateczność, powodując jej ruch masowy". Sąd podkreśla, że analiza ta powinna obejmować nie tylko wpływ inwestycji na budynek skarżącej ale także na całą jej nieruchomość w zakresie w jakim może zostać legalnie zabudowana. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej nie może bowiem pozbawiać skarżącej możliwości legalnej zabudowy jej nieruchomości, a właśnie dla ochrony wolności zabudowy ustawodawca zalicza właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji do grona stron postepowania.

7.3. W ocenie Sądu, wykazane wyżej braki postępowania wyjaśniającego wystąpiły

z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. przepisów nakazujących organowi administracji publicznej podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zobowiązujących go do tego, aby w w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Sąd zaznacza, że na obecnym etapie nie można jednocznacznie rozstrzygnąć, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym spornego pozwolenia na budowę. Niezbędne jest bowiem uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym wyżej przez Sąd. Organ uczyni to w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, przy związaniu oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku.

8. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi i zawartej w niej argumentacji, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. Sąd wyjaśnia, że zwrócenie się przez podmiot

w oczywisty sposób nieposiadający przymiotu strony z podaniem o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie rodzi po stronie organu takiego obowiązku wszczęcia tego tego postępowania z urzędu, którego niezrealizowanie podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W przypadku postępowań wszczynanych

z urzędu, organ administracji publicznej zachowuje autonomię w zakresie, w jakim decyduje o wszczęciu tego postępowania lub o jego niewszczynaniu. Inicjatywę taką kwalifikuje się jako skargę w rozumieniu działu VIII k.p.a., a zgodnie z art. 235 k.p.a., skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści

za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. W przytoczonym przepisie zawarto odesłanie, z którego wynika, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wniesienie takiej skargi nie obliguje zatem organu administracji publicznej do wszczęcia postępowania nieważnościowego w procesowym znaczeniu takiego obowiązku. Co więcej, stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego może przybrać wyłącznie formę informacji kierowanej do wnoszącego skargę. Składającemu pismo nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań. Z taką sytuacją nie mieliśmy jednak do czynienia w toku kontrolowanego postępowania, albowiem nie dało się bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego ustalić, czy skarżącej przysługuje przymiot strony. Toteż wszczynając na jej wniosek postępowanie administracyjne (pomimo tego, że skarżąca wskazywała, że oczekuje wszczęcia takiego postępowania z urzędu), organ zagwarantował skarżącej możliwość wniesienia odwołania,

a następnie skargi do sądu administracyjnego. Gdyby organ jedynie odpisał skarżącej

o negatywnym sposobie załatwienia jej skargi (tj. poinformował ją pismem urzędowym

o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu), skarżącej nie przysługiwałby procesowy środek ochrony jej praw – nie mogłaby złożyć odwołania/zażalenia ani skargi do sądu administracyjnego, albowiem postępowanie skargowe z działu VIII k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., II OSK 2402/19, LEX nr 3155895).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., o kosztach postępowania orzekając na zasadzie

art. 200 p.p.s.a.