Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 599/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1, par. 5, 6 ust. 1 i  7 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2019 roku, nr [...] znak [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr 1/2019, znak [...], Burmistrz M. ustalił Z. L. (dalej powoływanemu jako "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, z przejazdem przez budynek do działki wewnętrznej na części działki nr ewid. [...] i na części działki nr ewid. [...], obręb [...] M., jednostka ewidencyjna M.. W decyzji określone zostały ustalenia dotyczące:

1. rodzaju zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (pkt 1);

2. funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego w tym: (-) funkcja zabudowy - budynek mieszkalny jednorodzinny, (-) linia zabudowy od linii rozgraniczającej drogi powiatowej zlokalizowanej na dz. nr ewid. gr. [...], ul. [...] – 5,0 m i 8.0 m od krawężnika jezdni; (-) gabaryty budynku: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki do 7.0.0 m2, (-) szerokość elewacji frontowej - do 7.5m; (-) geometria dachu - dach dwuspadowy, wielospadowy, o kątach nachylenia połaci dachowych od 22 stopni do 45 stopni; (-) układ kalenic w stosunku do frontu działki - zróżnicowany -wysokość w kalenicy do 8 m; (-) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę - do 24% oraz nakazy realizacji oraz planowania inwestycji m.in. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018, poz. 1202) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: "warunki techniczne");

3. ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

4. obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej: (-) obsługa komunikacyjna z drogi powiatowej zlokalizowanej na dz. nr ewid. gr. [...]. (-) zasilanie w energię elektryczną z istniejącej sieci e-e. (-) odprowadzenie ścieków do kanalizacji gminnej, (-) wody opadowe z połaci dachowych odprowadzić powierzchniowo w granicach własnej terenach zielonych -ogrzewanie z własnego źródła ciepła -zaopatrzenie w wodę z wodociągu gminnego, (-) usuwanie odpadów stałych - odpady poddać segregacji i gromadzić w przenośnych przed wywozem przez wyspecjalizowaną firmę asenizacyjną;

5. wymagań ochrony interesów osób trzecich,

6. linie rozgraniczające teren inwestycji – przedstawione na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik graficzny do decyzji nr 1. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego (część graficzna i tekstowa – załącznik nr 2).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na obszarze, na którym przewiduje się realizację inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 roku sygn. akt II SA/Bk 644/16 stwierdził nieważność ustaleń dla tego obszaru, zawartych w § 6 ust. 1 punkt 5 Uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M..

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i J. M. (dalej powoływani jako: "skarżący") żądając jej uchylenia w całości. Ich zdaniem wniosek inwestora stanowi próbę obejścia przepisów prawa i uprzednio wydanych wyroków oraz decyzji. Organ I instancji dokonał błędnych ustaleń dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym i w konsekwencji bezpodstawnie zawyżył wielkość tego wskaźnika dla nowej zabudowy. Skarżący zakwestionowali również stanowisko organu jakoby cechą charakterystyczną analizowanego obszaru jest usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, stwierdzając, że na 11 analizowanych działek, aż na 9 z nich budynki mieszkalne są zlokalizowane w odstępie od granicy działki.

Autorzy odwołania zarzucili również, że usytuowanie planowanego budynku w miejscu wskazanym przez Inwestora, tj. bezpośrednio po granicy z działkami nr ewid. [...] oraz ze względu na usytuowanie istniejącego już budynku mieszkalnego jednorodzinnego w głębi działki należącej do inwestora, jest niezgodne z zasadami bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz powszechnie obowiązującymi przepisami. Skarżący zakwestionowali również stwierdzenie organu I instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, że inwestycja planowana jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, argumentując, że plan został uchylony jedynie dla działek o nr ewid. [...], [...] zaś dla pozostałego terenu nadal obowiązuje. W tym zakresie odwołujący się podkreśli, że wszystkie wybudowane już budynki jednorodzinne odnosiły się do uchylonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z jego ustaleniami powstało po jednym domu na każdej nieruchomości gruntowej, a więc zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskiej intensywności. Powołując się na powyższe argumenty autorzy odwołania wyrazili pogląd, że organ nie powinien wydawać decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, albowiem faktycznie zlokalizowana jest ona na drodze dojazdowej do domu jednorodzinnego Inwestora na działce o nr ewid. [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza M..

W ocenie Kolegium, w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. W granicach obszaru analizowanego znajdują się bowiem działki dostępne z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ponadto teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (powiatowej) - ul. [...], a istniejące uzbrojenie terenu, tj. linia energetyczna, sieć wodociągowa oraz kanalizacyjna, jest wystarczające dla wyżej opisanego zamierzenia budowlanego. Wprawdzie, jak podkreśliło Kolegium, teren planowanej inwestycji stanowią grunty rolne, jednak z uwagi na ich położenie w granicach administracyjnych miasta, z mocy art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2017r., poz. 1161), zmiana ich przeznaczenia na cele nierolnicze nie wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. SKO nie stwierdziło też, aby uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji było niezgodnie z jakimkolwiek przepisem odrębnym. W tych okolicznościach, zdaniem organu II instancji, nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Odnosząc się z kolei do wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ uznał, że zostały ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia. W szczególności za bezpodstawną organ uznał próbę podważenia prawidłowości ustalonego w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. W tym zakresie Kolegium odwołało się do § 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując, że wprawdzie co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jednak dopuszczalne jest wyznaczenie tego parametru dla nowej zabudowy w odmienny sposób, jeżeli w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu istnieją ku temu podstawy. Podkreślono jednocześnie, że wykładnia przepisów rozporządzenia określających sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy winna być dokonywana z uwzględnieniem określonych w ustawie zasad: wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy) oraz zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przepisy rozporządzenia, które jest aktem niższej rangi niż ustawa, dotyczące sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy nie mogą być bowiem stosowane w sposób, który uniemożliwi realizację planowanej inwestycji, w sytuacji gdy spełniony jest, określony w art. 61 ust. 1 ustawy, warunek dobrego sąsiedztwa, tj. w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odwołując się do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania SKO uznało, że wprawdzie średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, w obszarze poddanym tej analizie wynosi 15,3%, jednakże w granicach tego obszaru znajdują się działki zabudowane budynkami o takiej samej funkcji, co planowana zabudowa, gdzie wielkość tego wskaźnika znacznie przekracza jego średnią wielkość dla obszaru analizowanego. Jako przykład organ wskazał działkę o nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, graniczącą z terenem objętym wnioskiem, której wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do jej powierzchni wynosi 29 %.

Na tej podstawie SKO stwierdziło brak podstaw do przyjęcia, że organ I instancji ustalając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy powinien uwzględnić również działkę nr [...], która jest działką odrębną od działki nr [...], a ponadto, stanowi odrębny przedmiot własności. W ocenie organu Kolegium skoro w granicach obszaru analizowanego, a nawet w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy, znajduje się działka o identycznej funkcji i rodzaju zabudowy, co zabudowa planowana, o intensywności zabudowy znacznie przekraczającej jej średnią wielkość w obszarze analizowanym (29%), to z uwagi na wskazany wyżej sposób wykładni przepisów rozporządzenia, uzasadnione jest wyznaczenie tego wskaźnika w sposób zapewniający możliwość realizacji planowanej inwestycji, czyli do 24%.

Jako chybione Kolegium oceniło też pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu. Przede wszystkim organ II instancji zakwestionował ażeby zaskarżona decyzja rozstrzygała o szczegółowym usytuowaniu planowanego budynku, wskazując, że brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania tego typu kwestii w decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzyganie tej kwestii, jak również ocena zgodności konkretnego projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, należy bowiem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowalnej, a nie do organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy. W tym zakresie Kolegium przypomniało, że przepisy techniczno-budowlane, regulujące te kwestie nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, a zgodność z którymi jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie jest też dotknięta żadnymi istotnymi wadami, mogącymi skutkować jej uchylenie.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyli skarżący zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm. –"u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenie"), poprzez uwzględnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów zabudowy już istniejącej na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy;

2) § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia, poprzez określenie jedynie górnych granic parametrów nowej zabudowy;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego";

4) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie wyznaczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz jego zawyżenie.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia niniejszej sprawy.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżący w pierwszej kolejności przywołali treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazując, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nie mogą być uwzględniane parametry zabudowy już istniejącej na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też organ w tabeli stanowiącej część analizy w wyliczeniach dotyczących określenia poszczególnych parametrów zabudowy błędnie uwzględnił parametry już istniejącego na działce nr ewid. [...] budynku. Takie działanie organu doprowadziło z kolei do błędnego określenia średnich parametrów chociażby w zakresie średniej szerokości elewacji frontowej, czy też średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Skarżący zwrócili też uwagę, że gabaryty przyszłego przedsięwzięcia zostały określone w sposób niejednoznaczny, pozwalający interpretować ustalenia decyzji w sposób dowolny. Takie zaś określenie parametrów nowej zabudowy pozwala inwestorowi na ubieganie się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji o maksymalnych parametrach wskazanych w zaskarżanej decyzji oraz znacznie od nich odbiegających, czym niewątpliwie może zostać naruszony ład przestrzenny.

W ocenie skarżących wskaźnik zabudowy określony przez organy na poziomie 24% został też bezpodstawnie zawyżony i niesprecyzowany, bowiem nie wiadomo do której działki się odnosi. Organ odrzucił bowiem działki o niskim wskaźniku zabudowy biorąc pod uwagę jedynie działki o wyższym wskaźniku. Jako przykład wskazano na działkę sąsiednią o nr ewid. [...] o wskaźniku 29%, który to wskaźnik, zdaniem skarżących, również został zawyżony. Wskazana posesja składa się bowiem z działki i stanowi ona jedną nieruchomość gruntową, tj. nr ewid. [...] pow. 476 m2; [...] o pow. 76 m2 i [...] o pow. 277 m2, tym samym prawidłowy wskaźnik zabudowy wynosi 16% a nie jak wskazał organ 29%. Skarżący zasygnalizowali dodatkowo, że z powodu braku dostępu do drogi publicznej działka nr ewid. [...] została pod[...] na trzy odrębne działki o nr ewid. [...] i każda z nich stanowi oddzielną własność.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], znak [...], ustalającą Z. i L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, z przejazdem przez ten budynek do działki wewnętrznej na części działki nr ewid. [...] i na części działki nr ewid. [...], obręb [...] M., jednostka ewidencyjna M..

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p.") oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie).

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, które to naruszenia, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miały wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia enumeratywnie wymienionych w nim warunków. Z przepisu tego wynika więc, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W postępowaniu tym powinnością organu lokalizacyjnego jest ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia choćby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W § 1 rozporządzenia określono, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalono wymagania dotyczące ustalania: (1) linii zabudowy; (2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; (3) szerokości elewacji frontowej; (4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; (5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z kolei w § 3 ust. 1 rozporządzenia uregulowano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W § 9 ust. 3 rozporządzenia wskazano, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Ze wskazanego zaś przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że chodzi o kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopię mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W sprawie niniejszej do wniosku inwestor dołączył kopię mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, pozyskaną w dniu [...] sierpnia 2018 r. Mapa ta stanowi również załącznik graficzny, na którym przeprowadzono analizę – k. 27 akt adm. Na mapie tej widnieje min. działka nr [...], która przylega do terenu inwestycyjnego, tj. działek nr [...] i [...]. Zauważenia jednak wymaga, że na etapie odwołania skarżący dołączyli wstępny projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] – k. 129 akt adm. oraz wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących podziału działki nr [...] na działki nr [...] – k. 123 akt adm. Dołączyli także kilka stron aktu notarialnego (k. 125 – 128), w którym podziału tego dokonano. Podnieśli oni także, że obecnie działki nr 1[...], [...] i [...] stanowią jedną nieruchomość, której oni są właścicielami. Natomiast organ odwoławczy w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. A przecież gdyby na datę orzekania przez organ odwoławczy prawdą było to co przedstawili skarżący, a mianowicie, że nie ma już działki nr [...], zaś istnieje jedna nieruchomość składająca się z działek o numerach [...],powstałby zupełnie inny obraz zabudowy w obszarze analizowanym i to mogłoby mieć wpływ na ustalenia poczynione w analizie.

Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wprawdzie w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mowa jest o co najmniej jednej działce sąsiedniej, a zatem w analizie jej autor opierał się o powierzchnie działek znajdujących się na obszarze analizowanym, jednakże pamiętać trzeba, że w przepisie tym mowa jest także o intensywności wykorzystania terenu, co nie zawsze musi wynikać z podziału terenu na działki. Tak jest w tym przypadku. Np. działka nr [...] jest związana funkcjonalnie z działką nr [...], przy czym ta ostatnia, ze względu na swój kształt i powierzchnię, samodzielnie nie spełnia parametrów działki budowlanej. Autor analizy tym czasem wziął do wyliczeń w zakresie powierzchni zabudowy tylko działkę nr [...] i wskazał, że intensywność jej zabudowy wynosi 29%. Sytuacja ta uległaby dodatkowo zmianie, gdyby przyjąć, jak twierdzą skarżący, że obecnie nie tylko obie działki nr [...] i [...], ale i nowoutworzona działka nr [...]tworzą jedną nieruchomość zabudowaną jednym budynkiem mieszkalnym (działka nr [...] także nie ma funkcjonalnej samodzielności, gdyż nie posiada dostępu do drogi publicznej i ma małą powierzchnię). Organ odwoławczy kwestii tej, jak wskazano już wyżej, w ogóle nie rozważył, mimo, że skarżący przedłożyli stosowne dokumenty. Kwestia ta, w ocenie Sądu, winna podlegać jednak wyjaśnieniu.

Zauważenia ponadto wymaga, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, a pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 269/19). Zamiarem ustawodawcy nie było bowiem dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw – por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17). W stanie faktycznym niniejszej sprawy z taką sytuacją do czynienia jednak nie mamy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren", należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 584/19). Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1442/16). Stąd też ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć bowiem należy, że decyzja taka przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze albo nieleśne (por. wyrok NSA 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2737/14).

W ocenie niniejszego składu orzekającego należy opowiedzieć się za powyższą linią orzeczniczą. Zarówno w § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 jak i § 6 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o działce, której dotyczy wniosek. Wprawdzie w § 1 pkt 2 i w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia operuje się określeniem "działka albo teren", ale wynika to stąd, że inwestycja może obejmować kilka działek lub jak wskazano już wyżej, mogą się zdarzyć sytuacje szczególne, gdy teren inwestycji będzie mniejszy niż powierzchnia działki (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw – por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17). W zakresie powyższych rozważań niczego nie zmienia fakt, że w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie", gdyż wydane na mocy art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie jest uszczegółowieniem wspomnianych regulacji.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy inwestor na dołączonej mapie jako teren inwestycji zaznaczył tylko część działek o numerach [...] i [...]. Przy czym zauważenia wymaga, że działka nr [...] jest już zabudowana budynkiem jednorodzinnym. Ponadto nie bez znaczenia pozostaje fakt, że wspomniane działki w części zaznaczonej jako teren inwestycji mają szerokości po 3,5 m każda, a ich kształt wynika stąd, że miały stanowić drogi dojazdowe do działek nr [...] – patrz k. 132 akt adm. Obecnie natomiast stanowią one własność inwestora, który chce postawić na nich budynek mieszkalny o szerokości elewacji frontowej 7,5 m (+/- 20%), po granicy z działkami nr [...], przez który to budynek na dodatek ma być przejazd do dalszej części działki nr [...], na której inwestor ma zlokalizowany dom mieszkalny. Do pełnego obrazu zaistniałej sytuacji dodać jeszcze trzeba tyle, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. W tym przypadku, na wniosku w formie graficznej nie ma wrysowanych gabarytów projektowanego obiektu budowlanego – k. 4 akt adm. W realiach niniejszej sprawy kwestia ta jest natomiast niezwykle ważna. Zważywszy na fakt, iż teren inwestycyjny ma szerokość tylko 7 m, zaś z wniosku wynika, że zamiarem inwestora jest wybudowanie budynku mieszkalnego o szerokości elewacji frontowej 7,5 m (+/- 20%), po granicy z działkami sąsiednimi i na dodatek z wewnętrznym przejazdem przez ten budynek do dalszej części działki nr [...], na której posadowiony jest dom mieszkalny, planowany budynek mieszkalny musiałby przybrać kształt zbliżony do formy łuku triumfalnego. Po pierwsze więc organy nie podjęły nawet próby oceny, czy taki obiekt o charakterze zabudowy pierzejowej (obie ściany usytuowane po granicy działek) wpasowałby się w istniejący ład przestrzenny. Po wtóre, zważywszy na kształt obiektu, przez który miałby się odbywać przejazd, należałoby się chyba zastanowić nad kwestią wysokości i szerokości tego przejazdu ze względu chociażby na konieczność zapewnienia dojazdu pojazdom straży pożarnej do budynku znajdującego się w głębi działki nr [...], a przez to w ogóle nad możliwością powstania takiego budynku w tym miejscu. Zważywszy bowiem na całkowitą odmienność architektoniczną planowanego budynku mieszkalnego (w szczególności wynikającą z szerokości terenu inwestycyjnego oraz wysokości i szerokości planowanego przejazdu) od zamierzeń inwestycyjnych tego typu, określenie parametrów budynku tylko szerokością elewacji frontowej, wysokością głównej kalenicy budynku, wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, kierunkiem głównej kalenicy do frontu działki i geometrią dachu, wydaje się być całkowicie niewystarczające.

Organy nie wypowiedziały się też w dostateczny sposób w kwestii, czy planowana zabudowa nie naruszyłaby uzasadnionych interesów osób trzecich. Sformułowanie pkt 5 decyzji organu I instancji ma bowiem charakter nakazów ogólnych. W tej mierze zauważenia zaś wymaga, że inwestor planuje zabudowę pierzejową, na działkach o łącznej szerokości 7 m i otrzymuje zgodę na budowę budynku o szerokości elewacji frontowej do 7,5 m, przy czym organ uzasadnia to "szerokością działki wynoszącą ok. 7,5 m". Szerokość ok. 7,5 m obu działek wzięto zaś z analizy, w której w części rysunkowej takiego pomiaru nie uwidoczniono. Natomiast z części rysunkowej planu (k. 132 akt adm.) wynika, że obie działki mają szerokość po 3,5 m, a zatem łącznie 7 m. Także z wyroku w sprawie II SA/Bk 650/17 wynika, że w zakresie zabudowy budynkiem gospodarczym dopuszczono szerokość elewacji frontowej 5,9 m z 20% tolerancją, a zatem maksymalnie 7,08 m, a nie 7,5 m. Już chociażby zatem z powyższych zestawień wynika, że nie poddając dokładnej analizie kształtu i wymiarów planowanego obiektu względem miejsca jego usytuowania, organy podeszły powierzchownie do kwestii zakazu naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich.

Ponadto zauważenia wymaga, że jak wynika z przeprowadzonej analizy – k. 89-94 akt adm., autor analizy wziął do porównania działki znajdujące się w obszarze analizowanym, w tym i działkę inwestycyjną o nr [...]. W ocenie Sądu działanie takie jest całkowicie nieprawidłowe. Przecież w sprawie niniejszej terenem inwestycyjnym są działki o nr [...] i [...]. Nie można więc wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, określać w oparciu również o teren inwestycyjny, dla którego to terenu wskaźniki są właśnie określane.

Tym bardziej nie można tego zrobić, jak to uczyniono w sprawie niniejszej, a mianowicie, że z działki nr [...] i z działki nr [...] sztucznie wydzielono teren inwestycyjny, którego ani granice ani powierzchnia nie zostały określone żadnymi wymiarami. Przyjęcie więc wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni tak wyznaczonego terenu przeznaczonego pod zabudowę w wysokości do 24 % jawi się jako czysta abstrakcja. Na dodatek teren ten wraz ze swoim wskaźnikiem zabudowy miałby się stać wewnętrzną częścią działki nr [...], która ma swoją powierzchnię i swój wskaźnik zabudowy.

W ocenie Sądu nie można tracić z pola widzenia i tego, że inwestor już wcześniej próbował uzyskać na tym samym terenie inwestycyjnym warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, ale dopiero WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 650/17, uchylił decyzje obu organów i stwierdził, że w realiach sprawy zabudowa taka nie może powstać. Organy winny zatem, przy ocenie dopuszczalności przedmiotowej zabudowy, wziąć pod uwagę i ten fakt, czy przedmiotowy wniosek nie jest czasami próbą obejścia zakazu lokalizacji na terenie inwestycyjnym zabudowy gospodarczej, która już wcześniej okazała się niedopuszczalna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.