Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1704/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozkaz personalny II instancji i decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 121 b ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 80/17 w sprawie ze skargi G.K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty 20% uposażenia za lipiec i sierpień 2016 roku 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz utrzymaną nim w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz G.K. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 80/17 oddalił skargę G.K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty 20 % uposażenia za lipiec i sierpień 2016 roku. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Komisja Lekarska podległa Ministrowi Właściwemu do Spraw Wewnętrznych w [...] uznała G.K. za trwale niezdolnego do służby w Policji oraz zaliczyła do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą w Policji. Jednocześnie w pkt 13 orzeczenia określono, że "związek schorzenia albo ułomności (niezdolności do służby, inwalidztwa) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby: nie istnieje". Orzeczenie stało się prawomocne od dnia 31 maja 2016 r.

Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...], działając na podstawie art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., dalej jako ustawa o Policji) oraz § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644), zwolnił z dniem 1 czerwca 2016 r. G.K. od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby w Policji.

Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] zwolnił z dniem 2 czerwca 2016 r. G.K. z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2 360 zł z zajmowanego stanowiska i przeniósł do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...].

W dniu 2 sierpnia 2016 r. G.K. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z wnioskiem o wypłatę zaległego uposażenia, tj. za opóźnienie od dnia następującego po dniu wymagalności do dnia zapłaty oraz wypłacanie uposażenia w kolejnych miesiącach w prawidłowej wysokości, czyli 100% uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podał, że brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej, która uzasadniałby obniżenie wynagrodzenia do 80% z uwagi na uzyskanie przez funkcjonariusza orzeczenia o trwałej niezdolności do służby w Policji.

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] wyjaśnił, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2014r., sygn. akt I OSP 16/13, że orzeczenie komisji lekarskiej MSWiA o trwałej niezdolności do służby powodujące zwolnienie od zajęć służbowych - jest dokumentem równoważnym zwolnieniu lekarskiemu w tym sensie, że funkcjonariusz nie musi przedstawiać organowi zwolnienia lekarskiego. Obecnie zatem G.K. uznany jest za funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu chorobowym, do którego mają zastosowanie przepisy o uposażeniu policjanta w czasie choroby, a w szczególności art. 121b ust. 1 oraz ust. 5 i 6 ustawy o Policji.

W okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Przepis art. 121b ust. 5 i ust. 6 ustawy o Policji zawiera zamknięty katalog przypadków, kiedy policjant zachowuje prawo do 100% uposażenia w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim. Wśród wyżej wymienionych wypadków uprawnienia funkcjonariuszy do 100 % uposażenia za okres przebywania na zwolnieniach lekarskich następują wtedy, gdy choroba powstała w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby (art. 121b ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji). Pojęcie choroby powiązane jest z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2014 r., poz. 616). Zgodnie z tym przepisem za chorobę uznaje się chorobę spowodowaną działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku służby albo chorobę, która została wymieniona w wykazie chorób pozostających w związku z pełnieniem służby, tj. załączniku nr 1 do rozporządzenia MSWiA z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Biura Ochrony Rządu (Dz. U. z 2014 r., poz. 866). W rozporządzeniu MSWiA z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 206, poz. 1723), w załączniku nr 1 zamieszczony został wykaz chorób, o których mowa w art. 20 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, ze zm.), tj. wykaz chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej, natomiast w załączniku nr 2 zamieszczony został wykaz chorób i schorzeń, które istniały przed przyjęciem do służby, lecz uległy pogorszeniu lub ujawniły się w czasie trwania służby w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby na określonych stanowiskach, oraz właściwości i warunki służby powodujące ich ujawnienie lub pogorszenie stanu zdrowia. Organ podkreślił, że stwierdzone u G.K. schorzenia figurują w cyt. powyżej rozporządzeniu MSWiA z dnia 29 września 2005 r., tj. w załączniku nr 2 pkt 2 i 11. Jednakże jedynie choroba powstała w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, tzw. choroba zawodowa uprawnia do zachowania 100% uposażenia na podstawie art. 125b ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o Policji. Z uwagi zatem na fakt, że w przypadku strony związek rozpoznanego schorzenia (niezdolności do służby, inwalidztwa) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby - nie istnieje, za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim, począwszy od dnia 1 czerwca 2016 r. stronie przysługuje 80% uposażenia.

Komendant Wojewódzki Policji w [...]i, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że odmowa wypłaty uposażenia funkcjonariuszowi mieści się w dyspozycji art. 121b ust. 1 ustawy o Policji. G.K. bowiem na podstawie orzeczenia Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi właściwemu do Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] maja 2016 r. został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji, przy czym związek schorzenia albo ułomności ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby nie istnieje. Orzeczenie to stało się prawomocne z dniem 31 maja 2016 r. W konsekwencji powyższego orzeczenia, rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...], zwolnił G.K. z dniem 1 czerwca 2016 r. od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby. Ponadto rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] policjant został zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Zgodnie z art. 121b ust. 1 ustawy o Policji, w takiej sytuacji policjantowi przysługuje uposażenie w wysokości 80%. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 121b ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. W niniejszej sprawie wypełniona została dyspozycja ww. przepisu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem policjanta, że jego sytuacja, tj. zwolnienie od zajęć służbowych na skutek orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby w Policji, nie jest tożsama z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, o którym stanowi art. 121b ustawy o Policji. Orzeczenie komisji lekarskiej przesądza bowiem, że funkcjonariusz jest niezdolny do służby na skutek choroby, która w omawianym przypadku, jak ustaliła komisja lekarska nie ma związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W związku z powyższym policjant jest uprawniony do otrzymania 80% uposażenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył G.K.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) uznał, że skarga nie jest zasadna.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 121b ust. 1, wprowadzonym z mocy art. 1 ustawy zmieniającej, w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Policjant zachowuje jednak prawo do 100% uposażania, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: 1) wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, 2) choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, 3) wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby, 4) choroby przypadającej w czasie ciąży, 5) poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów, 6) oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu badania lekarskiego dawców krwi, 7) przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską (art. 121b ust. 5 ustawy o Policji).

Prawo do 100% uposażenia przysługuje również wtedy, gdy policjant został zwolniony od zajęć służbowych:

1) podczas oddelegowania do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym, o którym mowa w art. 145a ust. 1 pkt 1-3;

2) w wyniku popełnienia przez inną osobę umyślnego czynu zabronionego w związku z wykonywaniem przez policjanta czynności służbowych, stwierdzonego orzeczeniem wydanym przez uprawniony organ;

3) na skutek czynów o charakterze bohaterskim dokonanych w szczególnie niebezpiecznych warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nienaruszalności granic państwowych, życia, mienia lub bezpieczeństwa obywateli (art. 121b ust. 6 ustawy o Policji).

W rozpoznawanej sprawie skarżący zakwestionował decyzję organu odmawiającą mu wypłaty 20% uposażenia (czyli wyrównania do 100% uposażenia) za okres lipiec i sierpień 2016 r. w związku ze zwolnieniem policjanta z dniem 2 czerwca 2016 r. od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby oraz zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Zdaniem skarżącego organy błędnie interpretują art. 121b ust. 1 ustawy o Policji przyjmując, że zwolnienie od zajęć służbowych na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby w Policji jest równoznaczne zwolnieniu od zajęć służbowych na podstawie zwolnienia lekarskiego.

Sąd I instancji przypomniał, że z orzeczenia Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] podległej Ministrowi właściwemu do Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2016r. wynika jednoznacznie, że skarżący jest trwale niezdolny do służby w Policji oraz związek schorzenia albo ułomności (niezdolności do służby, inwalidztwa) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby nie istnieje. Komisja lekarska wydała ww. orzeczenie m.in. na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Skarżący nie kwestionował orzeczenia lekarskiego. Wobec zatem braku potwierdzenia przez komisję lekarską okoliczności, że stwierdzone u skarżącego choroby powstały w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, brak jest podstaw do uznania, że skarżący zachowuje prawo do 100% uposażenia, o którym mowa w ust. 5 i ust. 6 art. 121b ustawy o Policji.

WSA w Łodzi podniósł, że wprawdzie stosownie do treści art. 121b ust. 1 ustawy o Policji w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. W myśl zaś art. 121c ust. 1 ww. ustawy, okres przebywania na zwolnieniu lekarskim stwierdza zaświadczenie lekarskie wystawione zgodnie z przepisami art. 55 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Jednakże zgodnie z art. 121b ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby policjanta, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy na równi z niezdolnością do pracy z powodu choroby traktuje się niemożność wykonywania pracy:

1) w wyniku decyzji wydanej przez właściwy organ albo uprawniony podmiot na podstawie przepisów o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi;

2) z powodu przebywania w:

a) stacjonarnym zakładzie lecznictwa odwykowego w celu leczenia uzależnienia alkoholowego,

b) szpitalu albo innym zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne w celu leczenia uzależnienia od środków odurzających lub substancji psychotropowych;

3) wskutek poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów.

Powyższe, w ocenie sądu, oznacza, że zwolnienie z zajęć służbowych z powodu choroby policjanta na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej należy traktować na równi z niezdolnością do pracy na podstawie zwolnienia lekarskiego.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący otrzymał 80 % uposażenia za okres lipiec i sierpień 2016 r., w którym to okresie był zwolniony od zajęć służbowych z powodu uznania przez komisję lekarską za niezdolnego do służby w Policji oraz uznania nieistnienia związku stwierdzonych schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami pracy. Należy się zgodzić bowiem z organem I instancji, który powołał się na stanowisko NSA zawarte w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSP 16/13. W powyższej uchwale NSA stwierdził, że orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające u policjanta chorobę, z powodu której jest on w stanie niezdolności do służby, dotyczy tego co zaświadczenie lekarskie o niezdolności do służby z powodu choroby, której skutkiem jest zaprzestanie służby. [...]. Wskazane rozwiązania prawne prowadzą do wniosku, że zaprzestanie służby z powodu choroby może wynikać zarówno z zaświadczenia lekarskiego, jak i orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby z powodu choroby. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem sądu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, że powyższe stanowisko NSA wyraził w odniesieniu do art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Istotne znaczenie ma bowiem fakt zwolnienia od zajęć służbowych w obu przypadkach z powodu choroby policjanta.

Zaznaczyć także należy, że art. 121 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Jeżeli zatem schorzenia, z powodu których komisja lekarska zaliczyła skarżącego do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą w Policji - nie są chorobami powstałymi w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, o których mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 29 września 2005 r., to brak jest podstaw do zachowania 100% uposażenia za okres niezdolności do służby za lipiec i sierpień 2016 r. na podstawie art. 121b ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji. Potwierdza to brak zamieszczenia w art. 121b ust. 5 ustawy o Policji schorzeń wymienionych załączniku nr 2 rozporządzenia z dnia 29 września 2005 r., które istniały przed przyjęciem do służby, lecz uległy pogorszeniu lub ujawniły się w czasie trwania służby wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby, oraz właściwości i warunków służby powodujących ich ujawnienie lub pogorszenie stanu zdrowia, a które to schorzenia komisja lekarska stwierdziła u skarżącego w ww. orzeczeniu z dnia [...] maja 2016 r.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia zasadności odmowy wypłaty 20% uposażenia za lipiec i sierpień 2016 r. Zatem w tym postępowaniu organ nie może podważać orzeczenia komisji lekarskiej, które zostało wydane w odrębnym trybie. Skoro zaś z orzeczenia tego nie wynika, aby była spełniona przesłanka określona w art. 121b ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji, to organ nie może czynić własnych ustaleń w tym zakresie, podważając tym samym prawidłowość wydanego orzeczenia lekarskiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył G.K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 121 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że odwołujący dysponował orzeczeniem komisji lekarskiej MSWiA o trwałej niezdolności do służby w Policji co jest równoznaczne z zaistnieniem przesłanki "zwolnienia od zajęć służbowych", a zatem uprawnia odwołującego do uposażenia w wysokości 100%,

2. art. 121 b ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy również sytuacji, w których zostało wydane orzeczenie o trwałej niezdolności do służby w Policji, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że art. 121 b ust. 1 ustawy o Policji ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy osoba przebywa na zwolnieniu lekarskim,

3. art. 121 b ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że z treści tego przepisu wynika, że zwolnienie od zajęć służbowych na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej jest równoznaczne ze zwolnieniem od zajęć służbowych na podstawie zwolnienia lekarskiego w okresie choroby policjanta.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosunek prawny funkcjonariusza Policji łączącego go z Policją ma charakter stosunku służbowego, w którym prawa i obowiązki są dokładanie określone w ustawie o Policji. Cechą tego stosunku prawnego jest, że policjant zobowiązuje się pełnić służbę z narażeniem życia lub zdrowia oraz podlegać szczególnej, wzorowanej na wojskowej dyscyplinie służbowej, a nadto znosić szczególne ciężary służby nieznane innym rodzajom zatrudnienia takie jak np. ograniczenia działalności związkowej (art. 67 ustawy o Policji), ograniczenia w działalności politycznej (art. 63 ustawy o Policji). W zamian za pełnienie służby funkcjonariusz otrzymuje uposażenie wraz z dodatkami. Przepisy o uposażeniu posiadają charakter ochronny, ponieważ określają one zasady na mocy, których funkcjonariusz otrzymuje świadczenie za wykonywaną szczególną służbę na rzecz Państwa. Stąd przepisy umożliwiające ograniczenia w zakresie otrzymywania uposażenia lub dodatków o charakterze pieniężnym powinny być wykładane w sposób wąski (por. wyrok NSA z 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK1314/11).

Dotyczy to szczególnie zasad związanych z obniżaniem uposażenia podczas zwolnienia z zajęć służbowych. W tym zakresie ogólną zasadę statuuje art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, wedle którego policjant w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Powyższy przepis zawiera regulację szczególną w stosunku do norm kształtujących ogólne zasady kształtowania uprawnień do uposażenia i innych świadczeń należnych funkcjonariuszowi Policji. Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że ww. przepis posiada charakter ochronno-gwarancyjny (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1112/11, z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 90/12, z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1914/12). Policjantowi, który nie wykonuje obowiązków służbowych, w związku z zaistnieniem wskazanych okoliczności, co do zasady gwarantuje on prawo do otrzymywania świadczeń pieniężnych związanych ze służbą w wysokości należnej na ostatnio zajmowanym stanowisku. Ustawodawca wprowadzając regułę, że funkcjonariusz Policji m.in. w okresie zwolnienia od zajęć służbowych zachowuje prawo do świadczeń w dotychczasowej wysokości, od tej ogólnej zasady wprowadził określone odstępstwa. Takie odstępstwa - jako wyjątki od zasady stabilności wysokości świadczenia w okresach ochronnych - muszą być, o czym była już mowa - stosowane i interpretowane w sposób ścisły zgodnie ich brzmieniem. Niedopuszczalne są takie zabiegi interpretacyjne, które prowadzą do sformułowania dodatkowych przesłanek - pozytywnych lub negatywnych - mogących w konsekwencji prowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw przyznanych przez ustawę. Nie można więc, interpretując przepisy przewidujące określone uprawnienia czy gwarancje, wprowadzać warunków zaostrzających, jeżeli sam ustawodawca tego nie uczynił. W pewnych granicach uznaje się możliwość przyznania uprawnienia bez wyraźnej dyspozycji ustawowej, ale wyklucza się całkowicie dopuszczalność nałożenia obowiązku lub pozbawienia uprawnień bez wyraźnej podstawy prawnej.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, że podstawą obniżenia G.K. uposażenia za wskazany w zaskarżonych decyzjach okres był fakt, że orzeczeniem z dnia [...] maja 2016 r. Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi Właściwemu do Spraw Wewnętrznych w [...] został uznany za trwale niezdolnego do służby w Policji. W związku z powyższym jego bezpośredni przełożony rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 6f ustawy o Policji zwolnił go od wykonywania zajęć służbowych na okres do zwolnienia ze służby. Funkcjonariusz został też tego samego dnia zwolniony ze stanowiska i przeniesiony do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby nie może być zrównane ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby. Orzeczenie to wydawane jest w celu stwierdzenia, czy funkcjonariusz ze względu na stan zdrowia może dalej pozostawać w służbie, czy też utracił zdolność do jej pełnienia. W przypadku stwierdzenia przez komisję lekarską całkowitej trwałej niezdolności do służby, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, konsekwencją jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Tak daleko idących skutków nie wywołuje zwolnienie lekarskie z powodu czasowej niezdolności do służby. Już z tej przyczyny nieuprawnione jest zrównanie orzeczenia właściwej komisji lekarskiej ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby. Orzeczenie o całkowitej trwałej niezdolności do służby nie może też być podstawą do ustalenia wysokości wypłaty uposażenia za zwolnienie lekarskie.

Z powołanej przez organy orzekające w sprawie oraz WSA w Łodzi uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 16/13 wynika tylko, że osoba uznana za niezdolną do służby przez właściwą komisję lekarską nie musi przedstawiać dodatkowo zaświadczeń lekarskich potwierdzających chorobę po wydaniu orzeczenia o całkowitej niezdolności do służby. Bowiem na podstawie tego orzeczenia nie może być dopuszczona służby, a to z kolei powoduje obowiązek organu zwolnienia jej od zajęć służbowych. Sama natomiast uchwała rozstrzygała o dacie, od której należy liczyć bieg terminu okresu ochronnego w sytuacji, w której policjant przebywał w okresie przed wydaniem orzeczenia o trwałej niezdolności do służby na licznych zwolnieniach tj. stosowaniu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.

Uznać zatem należy, że jeśli ustawodawca chciał zrównać sytuację funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim z powodu czasowej niezdolności do pełnienia służby z sytuacją funkcjonariusza, wobec którego właściwa komisja lekarska orzekła o całkowitej niezdolności do służby to taką regulację zawarłby w art. 121b ustawy o Policji. Skoro takiej regulacji wskazany przepis nie zawiera, to zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje uposażenie w wysokości 100%.

W skardze kasacyjnej słusznie zatem wskazano, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 121 ust. 1 oraz 121b ustawy o Policji. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji zasadą jest pobieranie przez funkcjonariusza Policji uposażenia w wysokości 100%. Przepis art. 121b ust. 1 ustawy o Policji stanowi wyjątek od tej zasady, który powinien być, jak to już wyżej wskazano, interpretowany w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej, jak uczyniły to organy obu instancji oraz WSA w Łodzi.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że ww. art. 121 b ust. 1 ustawy o Policji określa tylko pięć przesłanek pozwalających na obniżenie policjantowi uposażenia do 80%. Należą do nich: 1) choroba funkcjonariusza policjanta, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa; 2) oddawanie przez niego krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu okresowego badania lekarskiego dawców krwi; 3) konieczność osobistego sprawowania opieki nad chorym dzieckiem własnym lub małżonka policjanta, dzieckiem przysposobionym, dzieckiem przyjętym na wychowanie i utrzymanie, do ukończenia przez nie 14. roku życia; 4) konieczność osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny; za członków rodziny uważa się małżonka, rodziców, rodzica dziecka policjanta, ojczyma, macochę, teściów, dziadków, wnuki, rodzeństwo oraz dzieci w wieku powyżej 14 lat, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z policjantem w okresie sprawowania nad nimi opieki; 5) konieczność osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem własnym lub małżonka policjanta, dzieckiem przysposobionym, dzieckiem przyjętym na wychowanie i utrzymanie, do ukończenia przez nie 8. roku życia, w przypadkach nieprzewidzianych zdarzeń losowych. Katalog przesłanek pozwalających na obniżenie funkcjonariuszowi uposażenia z powodu przebywania na zwolnieniu jest zamknięty. Nie można zatem wliczać do niego okresu zwolnienia z zajęć służbowych spowodowanego orzeczeniem komisji lekarskiej.

W sprawie, wobec skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.