Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 205/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i 2, art. 31
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 49 § 1 i § 2, art. 51 § 1
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
article: art. 169 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia pełnomocnictwa dla Przewodniczącego Rady Gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 marca 2009 r. Nr NK.II.0911/75/08, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XVIII/139/2009 Rady Gminy Markuszów z dnia 28 stycznia 2009 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa dla Przewodniczącego Rady Gminy Markuszów do reprezentowania Rady Gminy przed Prokuraturą Rejonową w Puławach, przed Sądem Rejonowym w Puławach i innymi sądami w sprawie sygn. akt II Kp 379/08.

W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma osobowość prawną i działa przez swoje organy. Organami tymi są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Organem stanowiącym i kontrolnym jest rada gminy (art. 15 ust. 1). W myśl art. 18a ust. 1 rada gminy kontroluje działalność wójta oraz gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Z kolei art. 26 ust. 1 stwierdza, że organem wykonawczym gminy jest wójt, który wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa oraz kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 30 ust. 1 i art. 31).

W myśl art. 18 ust. 1, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten formułuje ustawową zasadę domniemania kompetencji przysługujących gminie na rzecz rady gminy. Zasada ta ma zapobiec sporom kompetencyjnym, jakie mogą powstać między organami gminy. Powyższa regulacja będzie miała zastosowanie wtedy, gdy przepis szczególny upoważnia gminę do działania, nie wskazując jednocześnie, który z organów gminy: rada czy wójt, jest w danej sprawie kompetentny.

Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadza domniemanie kompetencji gminy na rzecz rady gminy, pod warunkiem łącznego spełnienia przesłanek: pierwszej polegającej na tym, że sprawa pozostaje w zakresie działania gminy, drugiej zaś na tym, że ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Przyjmuje się, że cechą charakterystyczną zadań publicznych jest to, że są realizowane w interesie publicznym, nie zaś prywatnym. Ich wykonywaniem zainteresowany jest ogół ludności.

W art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym korzyść ogółu określona jest jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. O publicznym bądź prywatnym charakterze działania organów przesądza więc bezpośredni cel tego działania, tzn. czy głównym jego zamierzeniem i skutkiem jest zaspokajanie zbiorowej potrzeby wspólnoty samorządowej, czy też jego skutki służą osobom fizycznym i prawnym ze względu na ich prywatne cele.

Zdaniem organu nadzoru, udzielenie pełnomocnictwa do reprezentowania organu gminy - rady gminy w postępowaniu karnym nie mieści się w zakresie zadań gminy służących zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, nie należy zatem do zakresu działania gminy, a zatem nie może być przedmiotem uchwały Rady Gminy Markuszów.

Tym samym Rada Gminy Markuszów nie jest legitymowana do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania Rady Gminy w postępowaniu karnym.

Organy jednostek samorządu terytorialnego powinny treść swoich regulacji dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji (wyrok NSA z dna 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 310/92; Wspólnota 1993/2/21).

Z art. 49 § 1 i § 2 ustawy dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeksu postępowania karnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 89, poz. 555, ze zm.) wynika, że pokrzywdzonym może być osoba fizyczna i osoba prawna, o ile zaszło bezpośrednie naruszenie lub zagrożenie przez przestępstwo dobra prawnego któregokolwiek z tych podmiotów, a także instytucja państwowa, samorządowa lub społeczna, choćby nie miała osobowości prawnej.

Pokrzywdzony może, jako oskarżyciel prywatny wnosić i popierać oskarżenie o przestępstwa ścigane z oskarżenia prywatnego (art. 59 § 1 K.p.k.).

W świetle powyższych przepisów należy stwierdzić, iż rada gminy nie może wystąpić w charakterze pokrzywdzonego, bowiem K.p.k. nie zalicza organu jednostki samorządu terytorialnego do kręgu podmiotów, którym przysługuje to uprawnienie. W szczególności organ gminy nie może być traktowany jako instytucja samorządowa. Według poglądów doktryny pojęcie "instytucja" oznacza "zakład o charakterze publicznym, zajmujący się określonym zakresem spraw, działający w jakiejś dziedzinie" (F. Prusak, Komentarz do kodeksu postępowania karnego, Warszawa 1999, s. 1812).

Wobec powyższego zdolność sądową w postępowaniu karnym posiadać będą radni rady gminy jako osoby fizyczne (grupa osób), nie zaś jako organ gminy.

Z uwagi na fakt, że Rada Gminy Markuszów sformułowała uchwałę w ten sposób, iż uchwałą tą udzieliła pełnomocnictwa Przewodniczącemu Rady do reprezentowania przed prokuraturą i sądami Rady Gminy jako organu gminy, organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.

Skargę sądową na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Rada Gminy Markuszów, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając:

1. naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g., poprzez błędne przyjęcie, iż ogólna norma kompetencyjna nie może stanowić podstawy do podjęcia przez Radę Gminy uchwały, co doprowadziło do błędnego ustalenia stany faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie;

2. naruszenie art. 6 u.s.g. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż niniejsza sprawa nie jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, podczas gdy niewątpliwe jest ona sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika zasada samodzielności gminy.

Art. 15 Konstytucji stanowi, iż ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej, zaś zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe, zapewnia jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określonych ustawą.

Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Art. 6 u.s.g. pozostaje w nierozerwalnym związku z art. 164 Konstytucji, a zwłaszcza z jego ust. 3, który formułuje dla gminy (art. 164 ust. 1 Konstytucji) generalną klauzulę zakresu jej działania, stanowiąc, że "Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego".

W myśl art. 6 ust. 1 u.s.g. sprawy publiczne o charakterze lokalnym należą do zakresu działania gminy. Przepis ten wprowadza zasadę generalnego domniemania zakresu działania gminnego samorządu terytorialnego.

W opinii skarżącego, stan faktyczny będący przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ma niewątpliwie charakter publiczny i znaczenie lokalne, stanowiąc realizację dyspozycji art. 6 ust. 1 u.s.g. i dlatego Rada Gminy Markuszów władna była do podjęcia uchwały.

Nie można się również zgodzić z argumentacją Wojewody Lubelskiego, iż rada gminy nie może wystąpić w charakterze pokrzywdzonego, tym bardziej, że Sąd Rejonowy w Puławach dopuścił do udziału w postępowaniu pełnomocnika Rady Gminy - L. B.

Przepis art. 49 § 1 k.p.k. zawiera ustawową definicję pokrzywdzonego w procesie karnym. Zakres tej definicji wyznaczają trzy kryteria:

1. podmiotowe - osoba fizyczna lub prawna, a także instytucja państwowa, samorządowa lub społeczna, choćby nie posiadała osobowości prawnej,

2. naruszone lub zagrożone dobro prawne,

3. bezpośredniość naruszenia lub zagrożenia dobra prawnego.

W ocenie skarżącego wszystkie trzy przesłanki zostały spełnione.

Na podkreślenie zasługuje szersze ujęcie roli pokrzywdzonego. Przyjęto mianowicie, że obok instytucji państwowej lub społecznej, z uprawnień pokrzywdzonego korzysta również instytucja samorządowa, co odpowiada ogólnym tendencjom do upodmiotowienia życia samorządowego.

Gmina jest osobą prawną, działającą jak każda osoba prawna przez swoje organy, które zgodnie z art. 38 k.c. - są wskazane w ustawie i w opartym na niej statucie osoby prawnej. Jeżeli zatem w jakimkolwiek przepisie mowa jest o działaniu osoby prawnej, w przypadku gminy należy przez to rozumieć radę gminy lub wójta.

W związku z brzmieniem art. 18 u.s.g. sprawa będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego niewątpliwe należy do kompetencji organu gminy, którym jest rada gminy. W tym stanie rzeczy była ona upoważniona do udzielenia pełnomocnictwa dla L. B..

Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z postanowienia Sądu Rejonowego w Puławach z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. II Kp.379/08 (k.26-27 akt sądowych) wynika, że Prokuratora Rejonowa w Puławach umorzyła śledztwo przeciwko A. R., który rzekomo miał dopuścić się przestępstw z art. 231 § 1 k.k. i art. 271 § 3 k.k, w związku z art. 11 § 2 k.k., wobec niedopełnienia przez podejrzanego zarzucanego mu czynu oraz w sprawie niedopełnienia obowiązków służbowych przez funkcjonariuszy publicznych – członków władz Gminy Markuszów, ze względu na znikomy stopień społecznej szkodliwości.

Rada Gminy Markuszów uchwałą Nr XVIII/139/2009 z dnia 28 stycznia 2009 r. upoważniła Przewodniczącego Rady Gminy Markuszów – L. B. do podejmowania wszelkich czynności w toku postępowania i reprezentowania Rady Gminy Markuszów przed Prokuraturą Rejonową w Puławach, Sądem Rejonowym w Puławach i innymi sądami w sprawie o sygn. II Kp.379/08, upoważniając go jednocześnie do ustanowienia pełnomocnika procesowego w w/w sprawie.

W podstawie prawnej przedmiotowej uchwały przytoczono art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., w związku z 19 Statutu Gminy Markuszów przyjętym Uchwałą Rady Gminy Markuszów Nr V/40/2003 z dnia 30 września 2003 r.

Zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji – jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. W gminie organem stanowiącym i kontrolnym jest rada gminy (art.15 ust. 1 u.s.g.), zaś organem wykonawczym – wójt / burmistrz, prezydent (art. 30 u.s.g.).

Rada gminy wyposażona została w kompetencje uchwałodawcze i kontrole, natomiast wójt / burmistrz, prezydent wykonuje zadania wynikające z treści uchwały rady gminy, a nadto ustawowe zadania przypisane wyłącznie jemu.

Konstytucyjny podział na organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, zobowiązuje do ścisłego przestrzegania kompetencji przyznanych organom gminy. Przynależne ustawowo danemu organowi gminy kompetencje nie mogą być zatem wykonywane przez inny organ. Kompetencje zastrzeżone do właściwości rady gminy nie mogą być realizowane przez wójta i odwrotnie chyba, że ustawa na to zezwala.

Art. 18 ust. 1 u.s.g. wprowadza zasadę domniemania kompetencji na rzecz rady gminy, wyznaczając jednocześnie granice tego domniemania przez zapis "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". Analizowany przepis stanowi generalną klauzulę kompetencyjną, pozostawiając poza właściwością rady gminy jedynie te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustaw należą do właściwości organu wykonawczego. Jeżeli zatem przepis u.s.g. lub innej ustawy stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podjecie działania przez radę gminy, gdyż prowadzi to do naruszenia normy wyznaczającej kompetencje.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy rozważyć czy ustawodawstwo przewiduje możliwość reprezentowania gminy w postępowaniu karnym w charakterze pokrzywdzonego przez radę gminy.

Takiej kompetencji nie można wywieść z art. 18 ust. 2 u.s.g., ani z innych przepisów u.s.g.

Owego uprawnienia nie można również wyszukać w przepisach k.p.k. Stosownie do art. 49 § 1 k.p.k. – pokrzywdzonym jest osoba fizyczna lub prawna, której dobro zostało bezpośrednio naruszone lub zagrożone przez przestępstwo. W myśl zaś art. 49 § 2 k.p.k. – pokrzywdzonym może być także instytucja państwowa, samorządowa lub społeczna, choćby nie miała osobowości prawnej.

W języku polskim słowo "instytucja" oznacza " zakład o charakterze publicznym zajmujący się określonym zakresem spraw, działający w jakiejś dziedzinie" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza – PWN W-wa 2008, tom A-J, str. 1224). Pojęcia "instytucja", nie można utożsamiać z pojęciem organ, bowiem organ wykonuje jedynie określone zadania w imieniu instytucji. Zatem rady gminy nie można zaliczyć do grona podmiotów, którym przysługuje status pokrzywdzonego w rozumieniu art. 49 § 1 i § 2 k.p.k.

W zależności od tego, czy pokrzywdzonym jest osoba fizyczna wchodząca jako radny w skład rady gminy, czy też gmina jako osoba prawna, wówczas w postępowaniu karnym uprawnienia pokrzywdzonego mogą realizować różne podmioty. W pierwszym przypadku pokrzywdzonym jest osoba będąca członkiem tego organu kolegialnego, ale w swoim imieniu, w drugim zaś przypadku – organ uprawniony do działania w imieniu gminy.

Zgodnie bowiem z art. 51 § 1 k.p.k. – za pokrzywdzonego, który nie jest osobą fizyczną, czynności procesowych dokonuje organ uprawniony do działania w jego imieniu.

Nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 31 u.s.g. organem kierującym bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentującym ją na zewnątrz, jest wójt. Zatem w przypadku, gdy pokrzywdzonym jest gmina jako osoba prawna, organem uprawnionym do jej reprezentowania jest wójt. W postanowieniu z dnia 23 września 2008 r. sygn. I KZP Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że w wypadku pokrzywdzenia gminy przestępstwem określonym w art. 231 § 1 k.k. (art. 49 § 1 k.p.k.), podmiotem uprawnionym do realizacji uprawnień przysługujących pokrzywdzonemu jest wójt (burmistrz, prezydent) – art. 51 § 1 k.p.k. (OSNKW 2008/10/78).

Stosownie do art. 6 ust. 1 u.s.g. – do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Art. 7 ust. 1 u.s.g. stanowi zaś, że co do zasady – do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Ustawodawca nie podał zamkniętej listy zadań własnych gminy, na co wskazuje zwrot "w szczególności".

Nie można jednak zakresu działania gminy ograniczać do zadań wymienionych w art. art. 6 i 7 u.s.g. Oprócz działań publicznych w rozumieniu powyższych przepisów, gmina podejmuje inne działania w ramach ustaw. Do takich innych działań zaliczyć można przykładowo realizację uprawnień gminy jako strony w procesie cywilnym (powodowej, pozwanej), czy też realizację uprawnień pokrzywdzonego w procesie karnym, o czym była mowa wcześniej.

Nie do końca zatem interpretacja art. art. 6 i 7 u.s.g. dokonana przez organ nadzoru jest trafna.

Nie jest rzeczą sądu administracyjnego, ani organu nadzoru ocena czy w konkretnej sprawie karnej gmina może mieć status pokrzywdzonego i realizować uprawnienia przynależne temu podmiotowi. Taka ocena leży wyłącznie w gestii sądu karnego. Niemniej jednak godzi się zauważyć, że w przypadku przyjęcia, iż gmina jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 49 § 1 i § 2 k.p.k., wówczas za tę jednostkę samorządu terytorialnego, czynności procesowych dokonuje organ uprawniony do działania w jej imieniu, czyli wójt / burmistrz, prezydent (art. 51 § 1 k.p.k., w związku z art. 31 u.s.g.). Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. II SA/Sz. 665/07; w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. II SA/Ol 447/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Warto odwołać się również do stanowiska Gerarda Bieńka ("W sprawie reprezentacji gminy jako osoby prawnej – Rejent nr 2/2003), który stwierdza, że do składania oświadczeń woli w imieniu gminy uprawniony jest wójt. Takim oświadczeniem woli jest m.in. udzielenie pełnomocnictwa.

W tych warunkach, prawidłowo organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała zapadła m.in. z naruszeniem art. 18 ust. 1 u.s.g. i korzystając z uprawnień ustawowych, stwierdził jej nieważność na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że jeżeli przepis u.s.g. lub innej ustawy stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podjęcie działania przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. Prowadzi to do naruszenia przepisu wyznaczającego jej kompetencję. W przypadku, gdy przepis ustawy przyznaje kompetencje do działania organowi wykonawczemu gminy, podjęcie przez radę gminy w tej sprawie uchwały, jest działaniem z naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1999 r., II SA/Wr 364/98 – WSS 1999/3/84).

Takiej oceny nie zmienia fakt, że Sąd Rejonowy w Puławach, w sprawie II Kp.379/08 dopuścił do udziału w postępowaniu jako pełnomocnika Rady Gminy – L. B., jej przewodniczącego.

Z tych względów, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).