Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 617/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy i Miasta Raszków z dnia 20 czerwca 2011 r. nr VI/52/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielone przez przedszkola publiczne i oddziały przedszkolne stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W dniu 20 czerwca 2011 r. Rada Gminy i Miasta Raszków, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256. poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr VI/52/2011 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina i Miasto Raszków.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim zarzucając jej naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegające na ustaleniu stałej stawki opłaty miesięcznej za świadczenia przedszkola dla dzieci przebywających w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie, bez możliwości proporcjonalnego obniżenia opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu.

Wskazując na powyższe prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, zaś przepis art. 14 ust.2 w/w ustawy nakłada na przedszkola publiczne obowiązek realizacji podstawy programowej. Z kolei przepis art. 14 ust. 5 wymienionej ustawy upoważnia organ prowadzący przedszkola do ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkola udzielane w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy.

Dalej Prokurator wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 w/w ustawy konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń ( wyroki NSA z dnia 24 listopada 2010 r. - I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010 r. - OSK 1386/10, z dnia 16 marca 2010 r. - I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r. - I OSK 1477/09, z dnia 3 marca 2009 r. - I OSK 1189/08). Zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia. Ustalona miesięczna opłata nie uwzględnia bowiem przypadków nieobecności dziecka w przedszkolu w poszczególne dni z powodu choroby lub zdarzeń losowych. Nawet bowiem w przypadku długotrwałej nieobecności dziecka w przedszkolu rodzice muszą ponosić opłatę w pełnej wysokości, bez możliwości jej proporcjonalnego obniżenia za każdy dzień nieobecności. Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej charakter opłaty stałej, niezależnej od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i zakresu korzystania z jego usług. O opłacie stałej można mówić wówczas, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu, w jakim udzielane są świadczenia.

Tymczasem przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują pojęcia "opłaty stałej", co potwierdzone zostało m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. IV SA/Wr 94/06.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Gmina określając przedmiotową opłatę nie naruszyła zasady ekwiwalentności gdyż z przeprowadzonej stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń wynika jednoznacznie, iż wysokość opłaty nie jest adekwatna do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Opłaty nie pokrywają całkowitych kosztów związanych z realizacją świadczeń udzielanych przez przedszkola. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. W przedmiotowej sprawie opłaty mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń. Przy ich ustalaniu wzięto pod uwagę trudną sytuację ekonomiczną społeczeństwa gminy, możliwości finansowe mieszkańców gminy oraz fakt, że jest to gmina wiejska, w której często z powodu pracy rodziców w gospodarstwie rolnym nie posyła się dzieci do przedszkola. Nadto na ustalenie opłaty w takim kształcie miały wpływ dodatkowe czynniki. Istotny problem stanowią działania rodziców (opiekunów), którzy często bez uprzedzenia i wskazania terminu nie posyłają dzieci do przedszkola, przyprowadzają je i odbierają o różnych porach dnia. W takiej sytuacji istotny problem stanowi rzeczywiste rozliczenie godzin pobytu dziecka w danej placówce. Przyjęcie sztywnej opłaty na bardzo niskim poziomie jest korzystne zarówno dla Gminy, która jest w stanie realnie zaplanować swój budżet oraz powoduje faktycznie ustalenie niższej opłaty niż w sytuacji określenia wynagrodzenia za każdą godzinę świadczenia.

Zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty - organ prowadzący ustala wysokość oplat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 (tj. 5 godzin dziennie). Z przepisu tego nie wynika, że organ winien ustalić opłatę za kolejne godziny spełnienia świadczenia. Przepis ten nie określa jednostki czasu jaką należy się posługiwać. Przyjmując za podstawę rozliczenia godzinę oraz interpretacje, że opłata należy się za konkretny czas pobytu dziecka w przedszkolu należy stwierdzić, że czas pobytu należy rozliczać proporcjonalnie i ustalać odpłatność za 15 minut świadczenia , w sytuacji gdy dziecko skorzystało z usługi jedynie w tym czasie. W uchwałach organów stanowiących często pojawia się zapis, że opłata przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę spełnienia świadczenia.

W załączeniu organ przesłał wyliczenie rzeczywistych kosztów przeprowadzenia 1 godziny zajęć w przedszkolu, z którego jasno wynika, że rodzice nie pokrywają nawet w połowie kosztów związanych z realizacją świadczeń udzielanych przez przedszkola. Opłata uchwalona przez Radę gminy w żadnym wypadku nie pokrywa rzeczywistych kosztów świadczeń przedszkoli. Opłata ta pokrywa tylko ich niewielką część; opłaty te mają faktycznie charakter symboliczny.

Ponadto organ wskazał, że w małej gminie o charakterze wiejskim trudno jest przedstawić szeroką ofertę świadczenia usług. A konieczność pojedynczego rozliczania godzin spowoduje konieczność zatrudnienia dodatkowego personelu co zwiększy koszty Gminy oraz może doprowadzić do podwyższenia opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych. Z powodu zawarcia z rodzicami (opiekunami) umów cywilnych na zlecenie wykonania konkretnego świadczenia należy stwierdzić, że nie ma przeszkód by wykonanie tych umów było zawieszane bądź umowy te byłyby rozwiązywane. Takie działania są zgodne z art. 353' Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, jednak jego treść lub cel nie mogą sprzeciwiać się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Dla Gminy i jej finansów istotna jest wiedza o koniecznym zakresie realizowanej usługi.

W uzasadnieniu do skargi Prokurator wskazuje nadto, że uchwała w przedmiotowej sprawie winna precyzyjnie określać wymiar i jakość świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności. Z tym poglądem nie można się zgodzić, gdyż ustawa o systemie oświaty nie wymaga określenia, za jakie konkretnie świadczenia będą pobierane opłaty od rodziców przedszkolaków. Nie ma przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek wykazania związku między oferowanymi usługami, a odpłatnością za korzystanie z nich.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. skarżący podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach.

Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, oraz z 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1646/09)

W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów , które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne , a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty.

Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty

W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. A zatem w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art.14 ust.5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zbędne jest także powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny (określony statutem – art.60 ust.1 ustawy) i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega zarówno kontroli nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Zaskarżona uchwała nie wprowadza też opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art.5 ust.5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art.14 ust.5 ustawy. W sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (tak też wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013, sygn..akt I OSK 1581/12).

Jak wspomniano już wyżej w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności.

Z powyższych względów zarzut skarżącego co do konieczności precyzyjnego określenia wymiaru i jakości świadczeń, w formie cennika nie jest uzasadniony.

W niniejszej sprawie stosownie do § 3 uchwały opłata ta wynosi:

- 20 zł miesięcznie za jedną godzinę zegarową,

- 35 zł miesięcznie za dwie godziny zegarowe

- 50 zł miesięcznie za trzy godziny zegarowe

- 65 zł miesięcznie za cztery godziny zegarowe

- 80 zł miesięcznie za pięć godzin zegarowych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że powyższy zapis uchwały budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. Taki zapis uchwały pozwala na ustalenie, że strona ma zapłacić 20 zł miesięcznie, ale dziecko może zostać tylko raz w miesiącu z w przedszkolu o godzinę dłużej. Natomiast zapłata 80 zł oznaczałaby możliwość pozostawienia dziecka pięć godzin w miesiącu.

Inna interpretacja powyższego zapisu pozwala na przyjęcie, że zapłata 20 zł miesięcznie pozwala na pozostawienie dziecka 1 godzinę dłużej nie tylko raz w miesiącu ale codziennie.

Wskazać w tym miejscu należy, że opłata 20 zł za tylko jedną godzinę w miesiącu z oczywistych względów uznać należałoby, iż opłata ta jest nie ekwiwalentna.

Natomiast przy przyjęciu drugiej interpretacji należałoby mieć na uwadze, że przy założeniu, iż dziecko uczęszczałoby do przedszkola około 20 dni miesięcznie, to faktyczna opłata za jedną godziną pobytu dziecka w przedszkolu ponad 5 godzin programu, wynosiłoby 1 zł.

Przy tak ukształtowanej opłacie należałoby uznać, że opłaty te, z uwagi na swoją wysokość, mają charakter symboliczny.

Jednakże powyższe nie przesądza o prawidłowości regulacji. Po pierwsze taki zapis, co wskazano wyżej, budzi wątpliwości interpretacyjne, a pod drugie w ocenie Sądu regulacja zawarta w § 3 uchwały bez jednoczesnego zapisu o zwrocie opłaty za czas w którym dziecko nie przebywało w przedszkolu, świadczy, że opłata ta ma charakter ryczałtowy o co za tym idzie wskazuje na brak jej ekwiwalentności. Uchwała w obecnym kształcie pozbawia bowiem możliwości zwrotu opłaty za faktyczne niewykorzystanie przez dziecko danego rodzaju świadczeń, co zgodnie z zasadą ekwiwalentności powinno podlegać zwrotowi.

Zauważyć zatem należy, że orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmowano i nadal przyjmuje się, że opłata stanowi w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 sygn. akt I OSK 2315/11, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co prawda w świetle znowelizowanych przepisów za nieaktualny po części należy uznać pogląd, że uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Pogląd ten należy uznać za nieaktualny odnośnie konieczności uwzględnienia rodzaju świadczeń i ich jakości, to jednak pozostaje nadal aktualny w zakresie czasu trwania tych świadczeń.

W przedmiotowej sprawie opłata nie jest uzależniona od czasu dziennego faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu, w którym udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem lecz naliczana jest ryczałtowo na podstawie deklaracji złożonej przez rodzica.

O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nie stanowi naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności regulacja czynności wychowawczych w zakresie ustalenia w konkretnym przypadku wysokości opłaty za świadczenia udzielone. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że szczegółowe techniczne warunki korzystania z usług przedszkola, ostatecznie muszą być precyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, dyrektorem konkretnego przedszkola i rodzicami (opiekunami) danego dziecka. Nie jest to jednak ustalenie opłaty a wyłącznie czynności wykonawcze. Wprowadzenie zatem przedmiotowego uregulowania czynności wychowawczych pozostaje w bezpośrednim związku z pobraniem ekwiwalentnej, w konkretnym przypadku, opłaty za świadczenie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że szczegółowe techniczne warunki korzystania z usług przedszkola, ostatecznie muszą być precyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, dyrektorem konkretnego przedszkola i rodzicami (opiekunami) danego dziecka. Nie jest to jednak ustalenie opłaty a wyłącznie czynności wykonawcze. Wprowadzenie zatem przedmiotowego uregulowania czynności wychowawczych pozostaje w bezpośrednim związku z pobraniem ekwiwalentnej, w konkretnym przypadku, opłaty za świadczenie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w sentencji. Przy czym wskazać należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie § 3 zaskarżonej uchwały czyniłoby ją nieczytelną, a zarazem niewykonalną. Z tych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.