Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2333/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2535/14 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Siedlce przez Kierownika Działu Świadczeń Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Siedlcach.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2535/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W., dalej także "skarżący", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 26 czerwca 2014 r. nr SKO.4000-812/2014 w przedmiocie uchylenia decyzji o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 12 marca 2014 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Siedlcach zawiadomił K. W., przebywającego w Domu Pomocy Społecznej [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji z dnia 23 maja 2013 r. nr SPS/4111/63/53/13, którą skierowano K. W. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych, decyzji z dnia 23 maja 2013 r. nr SPS/4111/64/53/13 ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej oraz decyzji z dnia 12 października 2012 r. nr SPS/10049/4102/605/53/12 przyznającej zasiłek stały. Następnie decyzją z dnia 4 kwietnia 2014 r., nr SPS/4111/50/53/14 od dnia 1 maja 2014 r. uchylono decyzję nr SPS/4111/63/53/13 z dnia 23 maja 2013 r. dotyczącą skierowania do domu pomocy społecznej.

Od ww. decyzji K. W. złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podał, że jest osobą niepełnosprawną, nie jest w stanie sam funkcjonować w związku z porażeniem prawostronnym. Potrzebuje też pomocy w podjęciu leczenia odwykowego. Podjęcie leczenia planuje w czerwcu. Wyjaśnił także, że samochód, o którym mowa decyzji, nie jest jego własnością i obecnie z niego nie korzysta.

Decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r., nr SKO.4000-812/2014 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, na podstawie art. art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania K. W. przebywającego w Domu Pomocy Społecznej [...], utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia 4 kwietnia 2014 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Siedlce przez Kierownika Działu Świadczeń Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Siedlcach, którą od dnia 1 maja 2014 r. uchylono decyzję nr SPS/4111/63/53/13 z dnia 23 maja 2013 r. dotyczącą skierowania K. W. do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu owej decyzji Kolegium wskazało na art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W ocenie SKO, taka regulacja oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej określonego typu, powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie osoby zainteresowanej zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia. Kolegium podniosło, iż kierując się powyższymi przesłankami decyzją z dnia 23 maja 2013 r. skierowano skarżącego do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych.

Kolegium przytoczyło treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Kolegium podało, że domy pomocy społecznej działają według ustawy o pomocy społecznej i na zasadach określonych w ustanowionych dla nich regulaminach. Nieprzestrzeganie postanowień regulaminu domu pomocy społecznej może w pewnych sytuacjach stanowić podstawę do cofnięcia przyznanej pomocy społecznej w tej postaci. Pobyt i usługi świadczone w domu pomocy społecznej są bowiem jedną z form świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o ustawy o pomocy społecznej). Marnotrawienie przyznanych świadczeń, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy, może dotyczyć także świadczeń usługowych, na przykład w postaci łamania regulaminu domu pomocy społecznej.

Organ wskazał, że z przedłożonego do niniejszej sprawy § 8 Regulaminu porządkowego Domu Pomocy Społecznej [...] wynika, że do obowiązków mieszkańców Domu należy między innymi przestrzeganie norm i zasad współżycia społecznego, współdziałanie z personelem w celu zaspokajania swoich potrzeb, przestrzeganie zakazu spożywania alkoholu oraz przebywania pod wpływem alkoholu na terenie placówki.

Wskazując na powyższe, organ podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się szereg raportów z dyżurów nocnych z okresu styczeń - luty 2014 r. pracowników Domu Pomocy Społecznej [...] potwierdzających, że skarżący nie przestrzega postanowień powołanego wyżej Regulaminu. Wielokrotnie przebywał w placówce w stanie upojenia alkoholowego, zagrażając personelowi i pozostałym współmieszkańcom poprzez zakłócanie spokoju osobom przebywającym na oddziale i ich zastraszaniu. Organ wskazał ponadto, że w aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 20 lutego 2014 r. podano, że oddziaływania ze strony członków zespołu opiekuńczo-terapeutycznego nie przynoszą oczekiwanych efektów. Odwołujący podejmował leczenie odwykowe w M., jednak po kilku spotkaniach rezygnował z terapii. W związku z tym zaproponowano skarżącemu leczenie w formie stacjonarnej od dnia 16 czerwca 2014 r. Jednak nie realizuje on wskazań, które są warunkiem podjęcia leczenia, tj. nie uczęszcza na spotkania AA, a permanentne ciągi alkoholowe uniemożliwiają przeprowadzenie koniecznych badań. Nadto organ podał, że według wyjaśnień pracownika socjalnego, aby wesprzeć odwołującego w podjęciu leczenia przerwania ciągu alkoholowego udzielono mu pomocy w przyjęciu na oddział detoksykacyjny szpitala psychiatrycznego w P. (dowód: karta informacyjna z dnia19 lutego 2014 r.). Ze szpitala został wypisany na własną prośbę z zakazem spożywania alkoholu i nakazem podjęcia leczenia odwykowego. Według pracownika socjalnego już w dniu powrotu ze szpitala skarżący spożywał alkohol i zachowywał się agresywnie. Pracownik socjalny wyjaśnił także, że mimo przebytego udaru mózgu skarżący jest samodzielny. Wyjeżdża samochodem na kilku i kilkunastodniowe przepustki. Radzi sobie z codziennymi czynnościami higienicznymi i jest zaradny w zakresie funkcjonowania społecznego.

Kolegium wskazało również, iż w dniu 23 i 29 kwietnia 2014 r. skarżący jako uzupełnienie odwołania przesłał na adres Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Siedlcach dwa e-maile, w których zobowiązał się do przestrzegania regulaminu i podjęcia leczenia odwykowego. Jednakże, z załączonego do akt sprawy pisma Dyrektora Domu Pomocy Społecznej [...] z dnia 5 maja 2014 r. wynika, że skarżący, mimo zapewnień, nie próbuje utrzymywać abstynencji, a jego zachowanie nie uległo zmianie, na dowód czego załączono fotokopie raportów z dyżurów nocnych w kwietniu 2014 r.

W ocenie Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżący świadomie łamie obowiązujący w Domu Pomocy Społecznej regulamin porządkowy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. W. podnosząc, że jest inwalidą o stopniu znacznym, leczy się psychiatrycznie i neurologicznie, jest człowiekiem znerwicowanym i ma problem z alkoholem. Nadmienił, że jest po przebytym udarze mózgu, co spowodowało prawostronny niedowład, przez który nie może samodzielnie funkcjonować. W skardze podał, że zdarzało mi się nadużywać alkoholu w DPS ale o ile mu wiadomo, to w tym domu nadużywa alkoholu 40% mieszkańców. Podniósł również, iż powodem wydalenia go z placówki jest konflikt z jedną z opiekunek. Na podstawie jej sugestii pozostałe pracownice placówki wpisywały do raportu negatywne opinie na temat skarżącego, podając zwłaszcza, że był pod wpływem alkoholu. Ten fakt nie był jednak potwierdzany badaniem alkomatem. Skarżący ponadto dodał, że od osiemnastu lat był bezdomny, a obecny stan zdrowia nie pozwala mu na samodzielne funkcjonowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, przywołało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazało ponadto, iż podniesiony w skardze konflikt z jedną z opiekunek DPS, podniesiony na etapie skargi do Sądu, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, stąd też Kolegium nie ma możliwości jego oceny.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd ten wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję o umieszczeniu skarżącego w domu pomocy społecznej jest art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.). Sąd ten podkreślił, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi skutek materialnoprawny w postaci cofnięcia nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Art. 163 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zatem w powołanym przepisie ustawodawca dopuścił możliwość wzruszania decyzji statuujących prawa nabyte stron, w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów sam art. 163 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do zmiany lub uchylenia decyzji, gdyż jest normą odsyłającą, lecz stanowić ją będą przepisy odrębnych ustaw. Charakter takiego przepisu w stosunku do uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego ma regulacja art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, z której wynika, że w pewnych sytuacjach, na podstawie regulacji prawnych wskazanych w tym przepisie, decyzja o skierowaniu i umieszczeniu danej osoby w konkretnym domu pomocy społecznej na czas nieokreślony może być wzruszona. Jedną z takich sytuacji będzie wystąpienie przesłanek z art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 11 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego.

Sąd I instancji zauważył, że domy pomocy społecznej działają w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej i na zasadach określonych w ustanowionych dla tych placówek regulaminach. Nieprzestrzeganie postanowień regulaminu domu pomocy społecznej może w pewnych sytuacjach stanowić podstawę do cofnięcia przyznanej pomocy społecznej w tej postaci. Pobyt i usługi świadczone w domu pomocy społecznej jest jedną z form świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej (art. 36 pkt 2 lit. o ustawy o pomocy społecznej). Marnotrawienie przyznanych świadczeń, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ww. ustawy, może dotyczyć również świadczeń usługowych, np. w postaci świadomego łamania regulaminu domu pomocy społecznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji podał, że w aktach sprawy znajduje się Regulamin porządkowy Domu Pomocy Społecznej [...]. Powyższy regulamin stanowi Załącznik [...] Dyrektora Domu Pomocy Społecznej [...] z dnia 4 marca 2008 r. w sprawie ustalenia Regulaminu porządkowego Domu Pomocy Społecznej [...]. W preambule ww. regulaminu wskazano, iż został on ustalony na podstawie między innymi ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do § 2 ww. regulaminu, organizacja, zakres i poziom świadczonych przez Dom usług uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców placówki. Zgodnie zaś z § 8 tego regulaminu, do obowiązków mieszkańców ww. Domu Pomocy Społecznej należy między innymi przestrzeganie norm i zasad współżycia społecznego (pkt 1), współdziałanie z personelem w celu zaspokajania swoich potrzeb (pkt 2), przestrzeganie zakazu spożywania alkoholu oraz przebywania pod wpływem alkoholu na terenie placówki (pkt 10).

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo uznały organy obu instancji, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że K. W. świadomie łamie obowiązujący w Domu Pomocy Społecznej [...] regulamin porządkowy. Znajdujące się w aktach sprawy kserokopie raportów pielęgniarskich z dyżurów nocnych zawierają wpisy, których fragmenty dotyczą zachowania K. W. i potwierdzają zaobserwowane przez personel stany upojenia alkoholowego i niestosowne zachowanie. Z treści tych raportów w szczególności wynika, że K. W. wielokrotnie przebywał w placówce w stanie upojenia alkoholowego, zagrażając personelowi i pozostałym współmieszkańcom poprzez zakłócanie spokoju osobom przebywającym na oddziale i ich zastraszanie. Przy czym, odnosząc się do podniesionej w skardze okoliczności nękania skarżącego przez jedną z opiekunek Domu Pomocy Społecznej, wskazać trzeba, iż ww. raporty pielęgniarskie z dyżurów nocnych były podpisywane przez różnych pracowników tej placówki, co nie potwierdza, w ocenie Sądu I instancji, twierdzenia skarżącego o nękaniu go przez jedną z opiekunek.

Ponadto, zdaniem tego Sądu, prawidłowo uznało Kolegium, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż wobec kilkukrotnych, bezowocnych prób leczenia, zapewnienia K. W. o poddaniu się kolejnej terapii nie mogą być uznane za wiarygodne i stanowić podstawy do zmiany rozstrzygnięcia. Ze znajdującej się w aktach sprawy aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 20 lutego 2014 r. wynika, że oddziaływania ze strony członków zespołu opiekuńczo-terapeutycznego nie przynoszą oczekiwanych efektów. Ponadto, dokumentacja zawarta w aktach sprawy wskazuje na to, że skarżący podejmował leczenie odwykowe, jednak po kilku spotkaniach rezygnował z terapii. Nie realizował też wskazań, które są warunkiem podjęcia leczenia w formie stacjonarnej. Z raportów pielęgniarskich wynika, iż sprzeczne z Regulaminem porządkowym Domu Pomocy Społecznej zachowanie skarżącego, mimo jego zapewnień, nie uległo zmianie również po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

Z akt sprawy wynika ponadto, iż przed podjęciem decyzji o wydaleniu skarżącego z Domu Pomocy Społecznej [...] organy oceniły możliwość samodzielnego funkcjonowania skarżącego w codziennym życiu. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż K. W. jest samodzielny, radzi sobie z codziennymi czynnościami higienicznymi i jest zaradny w zakresie funkcjonowania społecznego.

Wobec powyższego, Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie przy podejmowaniu decyzji, ani norm proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej K. W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, o ile Sąd I instancji uznał, że zaszły przesłanki do cofnięcia przyznanej pomocy społecznej w postaci skierowania i umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej, mimo że zachowania skarżącego nie można uznać za marnotrawienie świadczeń pomocy społecznej z uwagi na brak znamion złośliwości i świadomego działania;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o cofnięciu pomocy społecznej w przedmiotowej sprawie, pomimo iż miał możliwość zastosowania środka o łagodniejszym dla strony spektrum skutków, tj. skierowania skarżącego do domu opieki społecznej do placówki przeznaczonej dla osób uzależnionych od alkoholu, co byłoby zgodne z celem pomocy społecznej;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że skarżący jest zdolny do samodzielnego funkcjonowania, mimo że wymaga on opieki psychiatrycznej i neurologicznej, przez osiemnaście lat był osobą bezdomną i jest uzależniony od alkoholu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie ww. wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części.

W uzasadnieniu podniesiono, że ocena przyjęta w zaskarżonym wyroku budzi poważne zastrzeżenia w kontekście, iż skarżącemu przypisano zachowanie polegające na marnotrawieniu świadczeń pomocy społecznej. Podkreślono, że dla zastosowania sankcji opisanych w art. 106 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. nie bez znaczenia są okoliczności, w jakich następuje odmowa współdziałania. Zakresem tego przepisu objęta jest świadoma, celowa lub złośliwa odmowa współpracy. Ponadto powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji osoby w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy. Zaskarżonemu wyrokowi należy zarzucić niedokonanie kontroli legalności decyzji SKO w sposób prawidłowy, a Sąd I instancji w wyroku oddalającym skargę zaaprobował stanowisko organu, który nie rozważył materiału dowodowego i okoliczności sprawy w sposób prawem przepisany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za trafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o cofnięciu pomocy społecznej w przedmiotowej sprawie, pomimo iż miał możliwość zastosowania środka o łagodniejszym dla strony spektrum skutków, tj. skierowania skarżącego do domu opieki społecznej do placówki przeznaczonej dla osób uzależnionych od alkoholu, co byłoby zgodne z celem pomocy społecznej.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie naruszono granice uznania administracyjnego. Zauważyć należy, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 k.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy on zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, wydając decyzje w przedmiocie uchylenia od dnia 1 maja 2014 r. decyzji z dnia 23 maja 2013 r. nr SPS/4111/63/53/13, którą skierowano skarżącego kasacyjnie do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych.

Zgodnie z art.106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.), dalej: "u.p.s.", decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Stosownie zaś do art. 11 ust. 1 u.p.s., w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Przepis ten w ustępie 2 stanowi: "Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej." Cytowany przepis może także dotyczyć świadczeń usługowych z pomocy społecznej.

Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że decyzją z dnia 23 maja 2013 r. skarżący kasacyjnie został skierowany do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych i umieszczony w Domu Pomocy Społecznej [...]. Z ustaleń tych wynika, że skarżący kasacyjnie nie przestrzegał postanowień obowiązującego w ww. placówce Regulaminu. Wielokrotnie przebywał w placówce w stanie upojenia alkoholowego, zagrażając personelowi i pozostałym współmieszkańcom, poprzez zakłócanie spokoju osobom przebywającym na oddziale i ich zastraszaniu. Skarżący kasacyjnie podejmował leczenie odwykowe w M., jednak po kilku spotkaniach rezygnował z terapii. W związku z tym zaproponowano skarżącemu leczenie w formie stacjonarnej od dnia 16 czerwca 2014 r., jednak nie realizował on wskazań, które są warunkiem podjęcia leczenia, tj. nie uczęszczał na spotkania AA, a permanentne ciągi alkoholowe uniemożliwiały przeprowadzenie koniecznych badań. Nadto, aby wesprzeć skarżącego w podjęciu leczenia przerwania ciągu alkoholowego udzielono mu pomocy w przyjęciu na oddział detoksykacyjny szpitala psychiatrycznego w P. ale ze szpitala został wypisany na własną prośbę z zakazem spożywania alkoholu i nakazem podjęcia leczenia odwykowego.

Już w dniu powrotu ze szpitala skarżący spożywał alkohol i zachowywał się agresywnie. Okoliczności powyższe zdecydowały o podjęciu decyzji o treści zaskarżonej do Sądu I instancji. Jednocześnie w sprawie ustalono, że mimo przebytego udaru mózgu skarżący kasacyjnie jest samodzielny. Wyjeżdża samochodem na kilku i kilkunastodniowe przepustki. Radzi sobie z codziennymi czynnościami higienicznymi i jest zaradny w zakresie funkcjonowania społecznego.

Wydając zaskarżone w sprawie decyzje o uchyleniu z dniem 1 maja 2014 r. decyzji z dnia 23 maja 2013 r. o skierowaniu skarżącego kasacyjnie do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych, organy nie rozważyły należycie słusznego interesu obywatela, tj. skarżącego kasacyjnie. Nie ustaliły i nie rozważyły należycie jego sytuacji życiowej, w tym sytuacji zdrowotnej, przedwcześnie uznając, że jest on samodzielny i zaradny w zakresie funkcjonowania społecznego. Uchybiły tym samym spoczywającemu na nich obowiązkowi dążenia do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkowi załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Sąd I instancji rozpoznając sprawę, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., powyższego uchybienia nie dostrzegł.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że alkoholizm jest chorobą niezależną od woli człowieka, z której można wyjść dopiero po uzyskaniu specjalistycznej pomocy w odpowiednich warunkach. W tej sytuacji ocena przyjęta w zaskarżonym wyroku budzi poważne zastrzeżenia w kontekście, iż skarżącemu przypisano zachowanie polegające na marnotrawieniu świadczeń pomocy społecznej. Wskazać należy, ze dla zastosowania sankcji opisanych w art. 106 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 2 u.p.s. nie bez znaczenia są okoliczności, w jakich następuje odmowa współdziałania. Zakresem tego przepisu objęta jest bezspornie świadoma, celowa lub złośliwa odmowa współpracy. Ponadto powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji osoby w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy. Zaskarżonemu wyrokowi należy zarzucić niedokonanie kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sposób prawidłowy, skoro Sąd I instancji w wyroku oddalającym skargę zaaprobował stanowisko organu, który nie rozważył materiału dowodowego i okoliczności sprawy w sposób prawem przepisany.

Trafnie podnosi w skardze kasacyjnej jej autor, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny pływ na wynik sprawy. Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o cofnięciu pomocy społecznej w przedmiotowej sprawie, nie rozważając w ogóle przy tym możliwości zastosowania środka w postaci skierowania skarżącego do placówki przeznaczonej dla osób uzależnionych od alkoholu. Rozpatrując sprawę organy w ogóle nie rozważyły, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, czy mając na względzie słuszny interes skarżącego, nie należałoby zmienić decyzji z dnia 23 maja 2013 r. o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych przez skierowanie skarżącego do domu pomocy społecznej dla osób uzależnionych od alkoholu. Wskazać należy, że ustawą z dnia 22 lutego 2013 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2013 r. poz. 509), z dniem 11 maja 2013 r. uzupełnieniu uległ wskazany w art. 56 u.p.s. katalog typów domów pomocy społecznej o jednostki przystosowane dla osób uzależnionych od alkoholu, które zajmują się pomocą stałą nie zaś tylko doraźną osobom uzależnionym. W tym kontekście uchylenie decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej bez należytego rozważenia wyżej wskazanych okoliczności, należy uznać za przedwczesne.

W świetle powyższego za zasadne uznać należało nie tylko podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, ale także zarzut naruszenia art. 106 ust. 5 w związku z art. 11 ust. 2 u.p.s.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 4 kwietnia 2014 r. nr SPS/4111/50/53/14 wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Siedlce przez Kierownika Świadczeń Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Siedlcach.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 – art. 261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.