Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 591/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus(sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. S.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (znak:[...] ) podjętą na podstawie art. 154 § 1 i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta N. R. postanowił odmówić uchylenia lub zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w N. R. przy ul. S. nr[...], oznaczonej geodezyjnie numerem [...], AM-[...], obręb [...].

W uzasadnienie tego orzeczenia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w N. R. przy ul. S. [...], oznaczonej geodezyjnie numerem [...], AM-[...], obręb [...] o powierzchni 1897 m².

W wyniku podziału zostały wydzielone cztery działki (nr[...], [...], [...],[...]), z których trzy (nr [...], [...], [...]) mają dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr[...]. Decyzja została wydana na wniosek ówczesnego użytkownika wieczystego działki – K. Przedsiębiorstwa Handlowego w K. Podziału dokonano w celu przygotowania dokumentacji do sprzedaży wydzielonych działek nr [...], [...], [...].

Następnie Burmistrz Miasta N. R. podał w uzasadnieniu, że wnioskiem z dnia [...] r. użytkownik wieczysty działek nr [...] i nr[...], B. S.-G. złożyła wniosek o wzruszenie opisanej powyżej decyzji w trybie art. 154 § 1 kpa, wskazując, że przesłanką przemawiającą za wzruszeniem decyzji jest okoliczność, iż zatwierdzony projekt podziału pozbawił ją drogi dojazdowej do jej nieruchomości, a garaże i działka budowlana utraciły jakąkolwiek wartość i możliwość korzystania z nich.

Natomiast w 2001 r. B. S.-G. złożyła wniosek do Sądu Rejonowego w K. o ustanowienie drogi koniecznej. Postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. Akt[...] ) Sąd Rejonowy w K. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr[...], której właścicielami są obecnie C.i E. C. oraz M. i A. Ż., ustanowił służebność drogi koniecznej na rzecz właściciela nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr[...] , w której jako użytkownik wieczysty wpisana jest wnioskodawczym.

Zgodnie z załączoną opinią biegłego sądowego została zaprojektowana droga konieczna o szerokości 4 m w miejscu istniejącej jezdni asfaltowej, która stanowi dojazd do istniejących garaży.

Wnioskodawczyni załączyła również opinię geodezyjną z dnia [...] r. Geodety Uprawnionego D. K. dotyczącą przebiegu drogi koniecznej na działce nr[...], zgodnie z którą droga dojazdowa zaznaczona na załączniku graficznym sporządzonym przez biegłego sądowego jest częściowo zajęta przez zadrzewioną skarpę oraz trwałe ogrodzenie, lecz pozostałą część stanowi stara jezdnia asfaltowa o minimalnej szerokości 3,2 m, która faktycznie stanowi odpowiedni dojazd do działek sąsiednich. Wnioskodawczyni zarzuca, iż droga konieczna ustanowiona przez Sąd nie spełnia wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Zdaniem wnioskodawczyni szerokość drogi koniecznej ustanowionej na jej rzecz powinna wynosić nie mniej niż 4,5 m.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zdaniem organu wskazany we wniosku weryfikacyjnym słuszny interes strony tj. brak dostępu do drogi publicznej został zaspokojony, ponieważ w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] wpisana jest służebność drogi koniecznej na rzecz właściciela nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr[...], objętej księgą wieczystą nr[...].

Droga konieczna została zaprojektowana w miejscu istniejącej jezdni asfaltowej, a jej minimalna szerokość wynosi 3,2 m.

Działki nr [...] i nr [...] stanowiące przedmiot użytkowania wieczystego B. S.-G. nie są pozbawione możliwości zabudowy i korzystania z nich. Działka nr [...] jest zabudowana garażem, a dla działki nr [...] została wydana decyzja Burmistrza Miasta N. R. Nr [...] z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy na budowę garażu wraz z przyległym budynkiem gospodarczo-użytkowym.

W tych okolicznościach brak jest – w ocenie Burmistrza Miasta N. R. – przesłanek do wzruszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt podziału opisywanej wcześniej nieruchomości i uwzględnienia wniosku.

Zaskarżając decyzję organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym pełnomocnik B. S. – G. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że nie istnieje żaden słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] r., wskazanej we wniosku, ponieważ wnioskodawczyni posiada dostęp do drogi publicznej i nie jest pozbawiona możliwości zabudowy i korzystania z przedmiotowych nieruchomości. Ponadto wskazał w odwołaniu, że droga konieczna nie spełnia parametrów drogi określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, zgodnie z którym droga do budynku wymagającego dojazdu nie może być węższa niż 4,5 m, a ustanowiona droga konieczna ma szerokość 3,2 m. Zarzucił też, że decyzja Burmistrza Miasta N. R., ustalająca warunki zabudowy, na którą powołuje się organ I instancji została wydana w oparciu o opinię biegłego, w której zakładano szerokość drogi 4 m, co było niezgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem pełnomocnika, wnioskodawczyni jest pozbawiona możliwości zabudowy działki z powodu braku drogi dojazdowej o wymaganej prawem szerokości.

Wskazując na powyższe uchybienia pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta N. R. i orzeczenie reformatoryjne, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium zwróciło uwagę, że możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych w systemie prawa administracyjnego jest instytucją wyjątkową, albowiem zgodnie z art. 16 § 1 zd.2 decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W przypadku decyzji nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi określonymi w

art. 156 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa na podstawie art.154 k.p.a., a w przypadku gdy na mocy decyzji ostatecznej strona nabyła prawo na podstawie art. 155 k.p.a.

W obu przypadkach ustawodawca nie zezwolił organom administracji publicznej na swobodę w podejmowaniu tego typu decyzji w oparciu o art.154 czy art.155 k.p.a. ale uzależnił wydanie decyzji uchylającej lub zmieniającej w oparciu o te przepisy jeżeli:

- przepis szczególny się temu nie sprzeciwia

- przemawia za takim rozwiązaniem interes społeczny

- słuszny interes strony.

Następnie wyjaśniło, że tryby uchylenia lub zmiany decyzji z art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą być stosowane w odniesieniu do tzw. decyzji administracyjnych związanych, a jedynie w stosunku do decyzji opartych na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. (wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2005 roku sygn. akt OSK 1667/04 oraz z dnia 19.01.2011 roku sygn. akt I OSK 411/10, a także glosa S. Jędrzejewskiego do wyroku NSA z dnia 21 marca 1995 r., podobnie NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 232/06, i w wyroku z dnia 11 października 2005 r., I OSK 815/05), wskazując jednocześnie, że decyzją związaną jest decyzja, której treść jest w określonym stanie faktycznym i prawnym wyznaczona przez dany przepis prawny.

Kolegium podało, że przykładem takiej decyzji związanej jest właśnie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. zatwierdzająca projekt podziału działki, która znajduje podstawę prawną w treści obowiązującego w dacie podziału przepisu art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu. Wobec tego organ nie może odmówić wydania decyzji zatwierdzającej wnioskowany podział nieruchomości w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie.

W ocenie Kolegium jeżeli organ zatwierdzający podział nieruchomości nie dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, to nie może on dokonać zmiany czy uchylenia decyzji ostatecznej podziałowej, rozważając słuszny interes strony, czy istnienie interesu społecznego. Stwierdziło również, że podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2009 roku II SA/Bk 496/09, iż "nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 kpa można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności".

W dalszej części uzasadnienia Kolegium – poddając w wątpliwość prawidłowość zastosowania przez Burmistrza Miasta N. R. przy orzekaniu w sprawie przepisu art. 154 kpa – wyjaśniło, że w jego ocenie organ i instancji powinien na podstawie art. 155 kpa i uwzględniając ten przepis rozważyć spełnienie przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] roku zatwierdzającej projekt podziału. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że również tryb wzruszenia decyzji ostatecznej w oparciu o art. 155 k.p.a. jest możliwy tylko w przypadku decyzji związanych i dlatego – zdaniem Kolegium - rozpoznanie przedmiotowego wniosku w oparciu o art. 155 k.p.a. musiałoby doprowadzić do odmowy zmiany lub uchylenia wyżej wskazanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K.

Ponadto Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. czy art. 155 k.p.a. jest postępowaniem samodzielnym, którego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do zmiany czy uchylenia decyzji określone w tych przepisach. W żaden sposób nie można uznać, że jest to środek prawny, który może doprowadzić do ponownego rozpoznania w sposób merytoryczny decyzji ostatecznej, będąc kolejną nadzwyczajną instancją dla decyzji niewadliwych. Takie rozwiązanie nie odpowiada zasadzie trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 §1 zd.2 k.p.a. i uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, w tym przypadku podziału działki nr [...] w N. R.

Wobec tego okoliczność podnoszona przez pełnomocnika wnioskodawczyni, że projekt podziału zatwierdzony przez Kierownika Urzędu Rejonowego decyzja z dnia [...] roku pozbawił B. S. – G. drogi dojazdowej do własnej nieruchomości, a ustanowiona droga konieczna jest zbyt wąska, gdyż posiada szerokość jedynie 3,2 m, nie odpowiadającą warunkom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które wymaga by droga do budynku wymagającego dojazdu nie była węższa niż 4,5 m, nie może być oceniane w trybie postępowania o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a.

Kolegium jednocześnie podało, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] roku została poddana weryfikacji w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji, i decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 782/11) oddalił skargę wnioskodawczyni na tą decyzję, podzielając tym samym pogląd, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała B. S. – G. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji organu odwoławczego obrazę przepisu art. 154 §1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do wzruszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] r. oraz naruszenie tym samym słusznego interesu strony domagającej się wyeliminowania z obrotu wadliwej decyzji.

Powołując się na tak sformułowany zarzut pełnomocnik B. S. – G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie reformatoryjne o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., ewentualnie o uchylenie decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta N. R. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że 154 § 1 k.p.a. jest instytucją szczególną. Wprowadza ona możliwość wzruszenia decyzji administracyjnej nawet w przypadku gdy decyzja nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wskazanymi w art. 156 kpa. Może być w trybie tym wzruszona każda decyzja zarówno wadliwa jak i niewadliwa (tak. np. Z. Janowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa - Poznań 1992 s. 369). Jedynymi przesłankami stanowiącymi o wzruszeniu decyzji jest: interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyjaśnił również, że Kolegium w zaskarżonym orzeczeniu podnosi, że wzruszeniu w trybach szczególnych (tak z art. 154 kpa jak i art. 155 kpa) nie podlegają decyzje tzw. związane, a jedynie decyzje wydawane w trybie uznania administracyjnego, ale stanowisko takie jest w ocenie skarżącej nietrafne, ponieważ ustawodawca nie czyni dystynkcji na decyzje związane i inne. Dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jedynymi wyznacznikami ewentualnego wznowienia jest: interes społeczny i interes strony. Co więcej, stanowisko takie znajduje poparcie doktryny (zob. P. Przybysz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 9, Warszawa 2012 s. 416 i n. Z. Janowicz, op. cit. s. 369 i n.). Ponadto w polskim ustawodawstwie nie obowiązuje zasada precedensu i z tego też powodu orzeczenia zapadłe w toku postępowania nie wiążą innych sądów, a nawet innych składów orzekających tego sądu, który wydał wyrok. Orzeczenia wskazane przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zapadły w innych stanach faktycznych niż ten zachodzący w realiach niniejszej sprawy, i nie mają zastosowania w odniesieniu do skarżącej.

Następnie pełnomocnik skarżącej podał, że organ odwoławczy stwierdza, iż organ zatwierdzający podział nieruchomości nie dysponuje tzw. luzem decyzyjnym i dlatego nie może dokonać zmiany lub uchylenia decyzji podziałowej ostatecznej. Skarżąca również kwestionuje to ustalenie. Skoro w trybie art. 154 k.p.a., możliwe jest wzruszenie nawet decyzji niewadliwej to tym bardziej możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji wadliwej. Poza sporem jest, że decyzja wskazana we wniosku jest decyzją wadliwą. Organ odwoławczy, ani Burmistrz N. R. nie biorą pod uwagę istotnego faktu, tj. okoliczności że w momencie podziału nie wydzielono drogi dojazdowej a zlikwidowano drogę istniejącą i równocześnie wydzielono działkę budowlaną do której nie było żadnego dojazdu. Oznacza to - że decyzja podziałowa była od momentu jej wydania decyzją wadliwą i jako taka powinna zostać wyeliminowana z obrotu. Decyzja budowlana została wydana na nieistniejącą drogę czterometrową - i już ten fakt stanowi o niemożliwości rozpoczęcia inwestycji bowiem istniejąca droga (oznaczona linią ciągłą na mapie podziałowej) ma jedynie szerokość 3,20 m. Istnieje zatem, wbrew SKO, słuszny interes strony by domagać się wzruszenia decyzji.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że sąd powszechny orzekając o ustaleniu drogi koniecznej nie wypowiedział się, co do wielkości drogi, która stosownie do opinii biegłego powinna wynosić 4 m, a ponadto zarzucił, że nie ma prawnej możliwości poszerzenia istniejącej drogi (koniecznej dla zabudowy działki) i dlatego niezbędne jest wzruszenie decyzji podziałowej.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 13 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podając jednocześnie, że po przeanalizowaniu zarzutów skargi nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia. W uzupełnieniu argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej Kolegium wyjaśniło, że w pełni podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 roku (sygn. akt II SA/Lu 1034/12), według którego, przepis art. 154 k.p.a. (powyższe odnosi się również do art.155 k.p.a.) ma zastosowanie jedynie w stosunku do decyzji ostatecznych nie dotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych.

Wyklucza się natomiast możliwość zmiany w tym trybie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 k.p.a. nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym lecz to czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z czym podnoszenie przez stronę w tym postępowaniu zarzutów i wątpliwości natury merytorycznej pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu (wyrok NSA z dnia 24 października 2012 sygn. akt I GSK 913/11). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. (wyrok z dnia 24 października 2012 roku sygn. akt I GSK 792/11).

Oświadczeniem z dnia 30 września 2013 r. – złożonym wobec niedoręczenia Sądowi pełnomocnictwa do działania B. S. – G. – skarżąca podtrzymała skargę wniesioną w jej imieniu przed adw. P. M. K. i załączyła do akt własnoręcznie podpisaną skargę wraz z odpisami.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 26 listopada 2013 r. nowo ustanowiona pełnomocnika skarżącej oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte, a ponadto przedłożyła celem dołączenia do akt sprawy decyzję Naczelnika Miasta N.R. z dnia [...] r. wraz z załącznikiem oraz pismo [...] w K. z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na

względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności: będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270 poz. 1101) z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić, że w ustawowo określonych granicach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpatrzonej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145 – 150 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tych okolicznościach – nawet w przypadku uwzględnienia skargi – nie mogłoby być wydane przez Sąd orzeczenie reformatoryjne, wnioskowane w petitum skargi.

Ponadto – poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku – należy też wskazać, że Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., co do konieczności orzekania w tej sprawie na podstawie przepisu art. 155 kpa, a nie art. 154 § 1 kpa, jak uznał organ pierwszej instancji. Stanowisko takie jest zgodne z powszechnie zaakceptowaną, a wypracowaną przez doktrynę i orzecznictwo koncepcję użytych przez ustawodawcę w wymienionych powyżej przepisach procesowych określeń ,,decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" i "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawa". Nabycie praw oznacza – stosownie do tej koncepcji – każde przysporzenie w sferze prawnej danego podmiotu, nawet, jeżeli treścią prawa nabytego będzie rozstrzygnięcie o obowiązkach tego podmiotu (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006 r.). W tych okolicznościach decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości należy kwalifikować jako decyzję, o której mowa w przepisie art. 155 kpa, czyli taką, na mocy której strona nabyła prawo.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmującym przypadki weryfikacji niewadliwych, czyli prawidłowych pod względem prawnym, lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, czyli takimi nieprawidłowościami, które nie zostały uwzględnione w ustawowych katalogach wad materialnych i formalnych, uzasadniających wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania. Ustawodawca przyzwalając w przepisie art. 155 kpa na ingerencję organu administracji publicznej w decyzję administracyjną posiadającą walor ostateczności dopuszcza odstępstwo (wyjątek) od ustanowionej w przepisie art. 16 §1 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Z analizy art. 155 kpa wynika, że organ, który wydał decyzję ostateczną, lub organ wyższego stopnia może ją uchylić lub zmienić, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jedynie łączne spełnienie powyższych przesłanek umożliwia uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie przewidzianym z art. 155 k.p.a.

Istotne jest również, że postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest nowym samodzielnym postępowaniem administracyjnym, odrębnym w stosunku do tego, w którym podjęta została decyzja poddawana weryfikacji przy zastosowaniu przepisu art. 155 kpa i zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2013 r.; sygn. akt 1131/12, Lex nr 1311602; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 569/11, Lex nr 1252109; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. akt III AZP 8/83, OSNC 1985, Nr 10, poz. 143). Podkreśla się jednak, szczególnie w judykaturze, że decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa wydawana jest w tożsamej – w znaczeniu materialnym – sprawie w porównaniu ze sprawą, w której wydana została decyzji weryfikowana w trybie wskazanego powyżej przepisu. Dotyczyć może zatem wyłącznie kwestii rozstrzygniętych ostateczną decyzją weryfikowaną, a nie kwestii nowych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, ONSA i WSA Nr 1/2010, poz. 4). Należy też zwrócić uwagę, że o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym decyduje to, czy mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją oraz z tym samym stanem prawnym i niezmienionym w istotnych prawnie kwestiach stanem faktycznym. Prawna możliwość zastosowania trybu regulowanego przepisem art. 155 kpa uwarunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w granicach tego samego stanu prawnego i faktycznego, co skutkuje koniecznością dokonania – w toku postępowania weryfikacyjnego – oceny przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji weryfikowanej w trybie art. 155 kpa (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 86/11, Lex nr 1138217). Zgodnie z konsekwentnie i stanowczo prezentowanym w piśmiennictwie i judykaturze administracyjnej poglądem, który Sąd w składzie orzekającym bezwzględnie akceptuje, zmiana stanu prawnego powoduje, że nie może być spełniony warunek zachowania tożsamości sprawy, prowadzonej w trybie art. 155 kpa i sprawy tzw. ,,pierwotnej", bowiem w nowych warunkach prawnych powstaje nowa sprawa w znaczeniu procesowym i materialnym, a to wyklucza możliwość weryfikowania decyzji przy zastosowaniu powołanego powyżej przepisu art. 155 kpa (np. B. Adamiak, J. Borkowski op. cit.; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92, ONSA 1994, Nr 3, poz. 116; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2341/10, Lex nr 1145584).

Istotne z tych względów jest, że podstawą materialnoprawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w N. R. przy ul. S.nr [...], oznaczonej geodezyjnie numerem[...] , AM-[...], obręb – [...], o powierzchni 1897 m2, w wyniku której powstały cztery działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...] były przepisy art. 10 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127).

Ustawa ta wraz z ustawą zmieniającą z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79 poz. 464) utraciły moc na podstawie przepisu art. 241 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 roku. Aktem tym istniejącym w obrocie prawnym w dacie orzekania w sprawie regulowane są kwestie związane z podziałem nieruchomości. Konsekwencją zmiany stanu prawnego było – niezależnie od niespełnienia w postępowaniu weryfikacyjnym warunku zachowania tożsamości sprawy – pozbawienie organów właściwych instancyjnie legalnej możliwości dokonywania oceny przesłanek uwzględnionych w przepisie art. 155 kpa w odniesieniu do przepisów materialnych, które zastosowane zostały przy podejmowaniu decyzji objętej wnioskiem weryfikacyjnym B. S.– G. tj. przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wcześniej powołanej.

Oznaczało to jednocześnie wykluczenie możliwości uwzględnienia wniosku o ,,wznowienie" decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] r., wcześniej opisywanej, poprzez jej zmianę lub uchylenie.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa i stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

PM 14.01.2014 r.