Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 151/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 1, 3 i 4,, art. 5 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 96 poz 873
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Strzeleczki z dnia 27 stycznia 2011 r., Nr IV/18/11 w przedmiocie programu współpracy z organizacjami prowadzącymi działalność pożytku publicznego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Gminy Strzeleczki na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr IV/18/11 z dnia 27 stycznia 2011 r. Rada Gminy Strzeleczki, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.), uchwaliła Program współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, których celem statutowym jest prowadzenie działalności pożytku publicznego na 2011 r., stanowiący załącznik do niniejszej uchwały (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy Strzeleczki (§ 2 uchwały), stanowiąc jednocześnie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 3 uchwały).

Na pytanie Wojewody Opolskiego Gmina wyjaśniła, że nie została podjęta uchwała w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania projektu programu z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, zaś projekt uchwały Nr IV/18/11 z dnia 27 stycznia 2011 r. został poddany konsultacji zgodnie z jego § 26, tj. umieszczono go na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń Urzędu oraz przesłano drogą elektroniczną organizacjom pozarządowym oraz innym podmiotom, informując jednocześnie o możliwości wnoszenia w oznaczonym terminie uwag i wniosków, które jednak nie zostały złożone.

W dniu 1 kwietnia 2011 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarga na uchwałę Rady Gminy Strzeleczki Nr IV/18/11 z dnia 27 stycznia 2011 r., w której Wojewoda Opolski - działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając swoje żądanie organ nadzoru podniósł, iż przedmiotowy Program został podjęty wbrew postanowieniom art. 5a ust. 3 ustawy z dnia z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Z przepisu tego, czytanego łącznie z art. 5 ust. 5 wymienionej ustawy, wynika, iż w pierwszej kolejności organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien przyjąć uchwałę w sprawie zasad przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pożytku publicznego i innymi podmiotami wymienionymi w ustawie, a zasady te, jako że stanowią akt prawa miejscowego, winny zostać prawidłowo opublikowane i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji. Dopiero wówczas, na podstawie obowiązujących zasad, możliwe jest przeprowadzenie ważnych konsultacji oraz przyjęcie Programu. Tymczasem Rada Gminy Strzeleczki nie podjęła wymaganej uchwały w sprawie konsultacji przed przyjęciem kwestionowanego Programu, co wynika z pisemnych wyjaśnień Gminy, która opisała podjęte działania zmierzające do wypełnienia wymogu stosownych konsultacji. Jednak, w opinii Wojewody Opolskiego, cały tryb przeprowadzenia konsultacji odbył się wadliwie, bez podstawy w prawidłowo podjętej - na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - uchwale o zasadach konsultacji. Wiąże się to z uniemożliwieniem wszystkim potencjalnym adresatom aktu zapoznanie się z przyjętymi regulacjami i wadliwym przeprowadzeniem konsultacji niezbędnych do prawidłowego podjęcia Programu. Zdaniem organu nadzoru, naruszenie ustawowo określonej w delegacji do podjęcia danego aktu prawnego procedury należy uznać za istotne naruszenie prawa, skutkujące uznaniem podjętej w ten sposób uchwały za nieważną. Ponadto Wojewoda Opolski zarzucił, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wymogom ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, bowiem nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, wymienionych w art. 5a ust. 4 tej ustawy. I tak, Program nie zawiera regulacji dotyczących: celu głównego i celów szczegółowych, priorytetowych zadań publicznych, okresu realizacji Programu, wysokości środków przeznaczonych na jego realizację. Brak w nim również informacji o przeprowadzonych konsultacjach oraz trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych.

W odpowiedzi na skargę Gmina Strzeleczki wniosła o umorzenie postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego. Wyjaśniła, że zarzuty skargi okazały się zasadne, dlatego na sesji w dniu 24 marca 2011 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr VI/36/11, w której uchyliła zaskarżoną uchwałę. Stąd, wniosek o umorzenie postępowania jest zasadny.

W piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2011 r. Wojewoda Opolski przychylił się do wniosku o umorzenie postępowania, wszakże pod warunkiem, że kwestionowana uchwała nie wywołała w okresie jej obowiązywania skutków prawnych.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 29 kwietnia 2011 r., Gmina Strzeleczki podtrzymała wniosek o umorzenie postępowania. Wyjaśniła, że na podstawie uchylonej już uchwały podpisane zostały z czterema organizacjami pozarządowymi umowy o wsparcie realizacji zadań publicznych, a w oparciu o te umowy wypłacono pierwsze transze dotacji. Dalej wywodziła, że przedmiotowa uchwała wywołała więc skutki prawne, tyle że nie są to skutki negatywne, czy nakładające na podmioty trzecie obowiązki, np. o charakterze finansowym. Podkreśliła, że wywołanie negatywnych skutków prawnych nastąpi dopiero wskutek stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż powyższe spowoduje obowiązek zwrotu dotacji, które po części zostały już spożytkowane. Nadto Gmina przypomniała, że konsultacje z organizacjami pozarządowymi zostały de facto przeprowadzone, choć nie według procedury przewidzianej w art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Poza tym, przepis ten przewiduje, że procedura konsultacji z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy dotyczy projektów aktów prawa miejscowego, zatem naruszenie prawa mocą uchylonej uchwały, która nie była takim aktem, nie wymaga tak daleko idącej ingerencji, jak unieważnienie uchwały.

Ustosunkowując się do powyższej argumentacji Gminy, pełnomocnik Wojewody Opolskiego - w piśmie procesowym z dnia 30 maja 2011 r. - podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze i wniósł o wydanie wyroku, pomimo uchylenia przez Gminę zaskarżonego aktu, podnosząc, że kwestionowana uchwała wywołała poważne skutki finansowe. Nie zgodził się również ze stanowiskiem Gminy, że dla ważności uchwały wystarczyły konsultacje przeprowadzone bez obowiązującej uchwały w sprawie konsultacji. Dodatkowo Wojewoda podał, że wszystkie gminy Województwa Opolskiego zostały poinformowane o procedurze związanej z podejmowaniem uchwał dotyczących konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz wymogami stawianymi samym programom współpracy z organizacjami pożytku publicznego i innymi, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Taka informacja dwukrotnie, tj. w kwietniu i w listopadzie 2010 r., została zamieszczona na stronie internetowej Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego.

Na rozprawie sądowej w dniu 2 czerwca 2011 r. pełnomocnik Gminy Strzeleczki, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz w pismach procesowych, wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi w przypadku uznania, że zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, oraz domagał się zasądzenia kosztów postępowania. Odnośnie braku uchwały w sprawie zasad przeprowadzania konsultacji pełnomocnik wskazał, że zasady te w istocie zostały określone w projekcie uchwały. Natomiast w zakresie drugiej grupy zarzutów przyznał, że faktycznie nie wszystkie wymogi przewidziane prawem zostały zamieszczone w zaskarżonej uchwale, ale z uwagi na treść, jaka została zawarta w uchwale należy uznać, że wszystkie te przesłanki zostały wyczerpane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 w/w ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 w/w ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną.

Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności należało jednak odnieść się do wniosku Gminy Strzeleczki o umorzenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1 - 2. Taką "inną przyczynę", stwarzającą podstawę do umorzenia postępowania stanowiła, w ocenie Gminy, okoliczność podjęcia na sesji w dniu 24 marca 2011 r. przez Radę Gminy uchwały Nr VI/36/11, którą uchylono zaskarżoną uchwałę. Gmina podniosła, że powyższa uchwała została podjęta, ponieważ wszystkie wskazywane przez Wojewodę Opolskiego w skardze zarzuty okazały się zasadne. Organ nadzoru przychylił się do wniosku Gminy, wszakże pod warunkiem, że kwestionowana uchwała nie wywołała w okresie jej obowiązywania skutków prawnych.

W ocenie Sądu, powyższy wniosek Gminy o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego nie mógł zostać uwzględniony, bowiem postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Odnotować trzeba, że uchwała objęta skargą wywołała w okresie jej obowiązywania określone skutki prawne. Jak wynika z wyjaśnień Gminy zawartych w piśmie z dnia 29 kwietnia 2011 r., na podstawie uchylonej już uchwały podpisane zostały z czterema organizacjami pozarządowymi umowy o wsparcie realizacji zadań publicznych, a w oparciu o te umowy wypłacono pierwsze transze dotacji. Zaskarżona do Sądu uchwała niewątpliwie miała więc wpływ na ukształtowanie konkretnych stosunków prawnych, co przemawia za potrzebą dokonania oceny jej legalności. W tym miejscu wskazać należy na powszechnie wyrażany pogląd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, iż zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (tak: w wyroku NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, LEX nr 745224). W zbliżonych okolicznościach faktycznych podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44, oraz w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r., K 10/93, OTK1994/1/7, wyraził godny odnotowania pogląd, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. słusznie wywodzono, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały (tak: w wyroku o sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Powiedziane dotychczas przesądza zatem o konieczności poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość weryfikacji rozstrzygnięć podjętych w sprawach indywidualnych, opartych na nielegalnym akcie. Tak więc, pomimo że skarżona uchwała przestała być elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu, w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy, rozstrzygane mogą być zdarzenia prawne, które zaszły w czasie ich stosowania. W innym przypadku, nowe regulacje - wbrew zakazowi retroaktywnego stosowania prawa - musiałyby znajdować zastosowanie do oceny zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami przepisów poprzednich.

Przechodząc już do oceny legalności zaskarżonego aktu przypomnieć trzeba, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy Strzeleczki z dnia 27 stycznia 2011 r., którą uchwalono Program współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, których celem statutowym jest prowadzenie działalności pożytku publicznego na 2011 r. Jako podstawę prawną podjętej uchwały Gmina wskazała m.in. art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 5 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, z łącznego odczytania tych przepisów wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien - w pierwszym rzędzie - podjąć uchwałę w sprawie zasad przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pożytku publicznego i innymi podmiotami wymienionymi w ustawie, i dopiero po przeprowadzeniu, na jej podstawie, konsultacji z w/w podmiotami mógł podjąć uchwałę w sprawie Programu. Przy czym podkreślenia wymaga, że uchwała określająca zasady konsultacji z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy stanowi akt prawa miejscowego, który stosownie do art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W niniejszej sprawie Rada Gminy Strzeleczki nie dochowała procedury wymaganej przed podjęciem uchwały w sprawie Programu, a mianowicie nie podjęła, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, uchwały w sprawie szczegółowych zasad konsultacji. Brak takiej uchwały uniemożliwia poznanie kryteriów procedury konsultacji, a dalej, ocenę ich prawidłowości. Tym samym za wadliwy, bo nieznajdujący oparcia w normatywnej regulacji dotyczącej sposobu konsultacji, podjętej w trybie wskazywanego art. 5 ust. 5 ustawy, należało uznać tryb przeprowadzenia przez Gminę konsultacji, a polegający na umieszczeniu na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń Urzędu oraz przesłaniu drogą elektroniczną organizacjom pozarządowym oraz innym podmiotom, projektu Programu. Powyższej oceny nie może również zmienić podnoszona przez Gminę okoliczność, że w zakreślonym terminie do projektu nie wniesiono uwag i wniosków. Dodatkowo, podkreślić trzeba, że zastosowany przez Gminę tryb konsultacji oparto o jeszcze nie obowiązujący akt. Odnotowania także wymaga, że z obowiązującą procedurą związaną z podejmowaniem uchwał dotyczących konsultacji z organizacjami pozarządowymi oraz wymogami stawianymi samym programom współpracy z organizacjami pożytku publicznego i innymi, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, Gmina mogła zapoznać się na stronie internetowej Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego, gdzie organ nadzoru dwukrotnie zamieścił informację w powyższym zakresie. Reasumując, zgodzić trzeba się z Wojewodą Opolskim, że naruszenie ustawowo określonej w delegacji do podjęcia zaskarżonej uchwały procedury, stanowi istotne naruszenie prawa powodujące nieważność takiej uchwały w całości.

Badając dalej zakwestionowaną uchwałę, za słuszne należało uznać również stanowisko organu nadzoru, że nie odpowiada ona wymogom ustawowym, określonym w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, bowiem nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów określonych w tym przepisie. W myśl art. 5a ust. 4 ustawy, program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków przeznaczanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu;

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu ustawy prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze analizowanej uchwały. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, co należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy Programie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych, obligatoryjnych elementów skutkuje zatem brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, a to z uwagi na brak delegacji ustawowej upoważniającej radę gminy do określenia pominiętych elementów w odrębnej uchwale.

W rozpoznawanej sprawie nie może być wątpliwości, iż Rada Gminy w zaskarżonej przez Wojewodę Opolskiego uchwale nie określiła celu głównego i celów szczegółowych Programu, wysokości środków przeznaczonych na jego realizację, jak również brakuje w niej wyraźnego wskazania okresu realizacji Programu, przebiegu konsultacji oraz trybu powoływania komisji konkursowych. Tym samym, w ocenie Sądu stwierdzić należało, że kwestionowana uchwała nie wykonuje w całości upoważnienia ustawowego określonego w art. 5a ust. 4 ustawy, ponieważ nie zawiera wszystkich koniecznych postanowień, które powinny znaleźć się w Programie, co stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności również z tego powodu. Natomiast analiza zapisów uchwały nie potwierdziła zarzutu Wojewody w zakresie braku postanowień dotyczących priorytetowych zadań publicznych, gdyż zostały one zawarte w § 20, Rozdział IV - Obszary współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi.

Z tych wszystkich przyczyn należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, bowiem popełnione naruszenia mają charakter naruszeń istotnych, przy czym od razu wyjaśnić trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4, str. 30-31). W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy, uchwalając Program współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, których celem statutowym jest prowadzenie działalności pożytku publicznego na 2011 r., niewątpliwie naruszyła procedurę podjęcia tej uchwały, gdyż - pomimo ustawowego obowiązku - nie wydała uchwały w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji, a tym samym nie przeprowadziła ważnych konsultacji z w/w podmiotami, co skutkowało brakiem uprawnień Gminy do wydania ocenianej uchwały. Ponadto, Gmina nie zrealizowała w pełni delegacji ustawowej określonej w art. 5a ust. 4 ustawy, co polegało na pominięciu w Programie niektórych obligatoryjnych elementów, wymienionych w tym przepisie.

Na koniec, odnosząc się do argumentu Gminy dotyczącego "negatywnych" konsekwencji uwzględnienia skargi, Sąd pragnie podkreślić, że kontrola sądowa polega na ocenie legalności podjętego aktu, a nie skutków prawnych jakie wywołał. Dlatego, każdy przypadek stwierdzenia, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo musi prowadzić do stwierdzenia jej nieważności.

Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.