Postanowienie NSA, sygn. akt I SA 633/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 632  Pomoc społeczna
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 16, art. 166
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
Teza: Wojewoda, jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kpa jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie pomocy społecznej nie uchybia przepisom Konstytucji RP, ani też postanowieniom Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Konstytucja w art. 16 i art. 166 przyzwala, w razie uzasadnionych potrzeb państwa, na zlecenie ustawą jednostkom samorządu terytorialnego zadań wykonywanych nie we własnym imieniu i nie na własną odpowiedzialność, z określeniem trybu przekazywania i sposobu wykonywania zadań zleconych. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., która weszła w życie w Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 1 marca 1994 r./Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/ w art. 8 obliguje umawiające się państwa do uznania za wiążące, że wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie /ust. 1/, oraz że może ona obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane /ust. 3/.

TEZY

Wojewoda, jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kpa jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie pomocy społecznej nie uchybia przepisom Konstytucji RP, ani też postanowieniom Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Konstytucja w art. 16 i art. 166 przyzwala, w razie uzasadnionych potrzeb państwa, na zlecenie ustawą jednostkom samorządu terytorialnego zadań wykonywanych nie we własnym imieniu i nie na własną odpowiedzialność, z określeniem trybu przekazywania i sposobu wykonywania zadań zleconych. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., która weszła w życie w Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 1 marca 1994 r./Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/ w art. 8 obliguje umawiające się państwa do uznania za wiążące, że wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie /ust. 1/, oraz że może ona obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane /ust. 3/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego powstałego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L., a Wojewodą L. w przedmiocie właściwości, jako organu wyższego stopnia, do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej w B. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 28.01.1999 r. w sprawie zasiłku okresowego, postanawia wskazać Wojewodę L. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania Janiny B. od decyzji wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej w B. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 28 stycznia 1999 r. (...) w sprawie zasiłku okresowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 22 par. 2 i par. 3 pkt 2 Kpa w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa /w brzmieniu ustalonym w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa - Dz.U. nr 162 poz. 1126/, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ /w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - Dz.U. nr 162 poz. 1124/, z uwzględnieniem treści przepisów zawartych w art. 2 pkt 4 i art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577/ oraz art. art. 11 i art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ - wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego powstałego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. a Wojewodą Lubelskim i ustalenie, który z ww. organów jest właściwy, jako organ wyższego stopnia, do rozpatrzenia odwołania Janiny B. od decyzji wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej w B. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 28.01.1999 r. (...), w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, że ustawa o pomocy społecznej w art. 11 kwalifikuje zasiłki okresowe jako zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej. Ustawa nie wskazuje jednocześnie organu wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego realizującymi te zadania z zakresu administracji rządowej, który byłby właściwy do rozpatrzenia odwołania w przedmiotowej sprawie.

Akta sprawy, mimo pierwotnego pouczenia w decyzji, zostały przekazane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w B. do Wydziału Spraw Społecznych (...) Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie, którego Dyrektor działa z upoważnienia Wojewody. Wojewoda uznał się za niewłaściwego w tej sprawie i przekazał odwołanie w trybie art. 65 par. 1 Kpa do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało się również za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniesionego odwołania. Zdaniem Kolegium, stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 Kpa w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1128/, art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie tej ustawy /Dz.U. 162 poz. 1124/, oraz art. 7 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577/ - samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym w stosunku do organów administracji rządowej jest natomiast wojewoda.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wywodzi, że sprawami należącymi do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są sprawy, które należą do zadań tej jednostki, określone przez poszczególne ustawy ustrojowe /ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa/ jako zadania własne. Nie będą takimi sprawy z zakresu administracji rządowej zlecone przez ustawę jednostkom samorządu terytorialnego do wykonania, czy też przyjęte do wykonania w drodze porozumień z organami administracji rządowej /art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 46 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa/. Organy samorządu terytorialnego wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej, wynikające z ustawy lub z zawartego porozumienia, realizują - w myśl art. 2 ustawy o administracji rządowej - administrację rządową /a nie samorządową/. Na obszarze województwa zatem załatwiają sprawy nie należące do właściwości jednostek samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej. W odniesieniu do tych spraw, organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego jest więc wojewoda /art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie/.

Zdaniem zaś Wojewody L. przepisy art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 162 poz. 1124/ w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa przemawiają za uznaniem w niniejszej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. jako organu wyższego stopnia. W związku z rozszerzeniem zakresu właściwości rzeczowej, ustawodawca w art. 61 ust. 2 upoważnił Radę Ministrów do uwzględnienia w projekcie budżetu państwa na rok 1999 odpowiedniej wielkości limitów zatrudnienia i środków na wynagrodzenia oraz pozostałych wydatków w zakresie uwzględniającym konsekwencje przejęcia przez samorządowe kolegia odwoławcze zadań wykonywanych przez wojewodów i inne organy administracji rządowej. Delegacja powyższa znalazła swoje odzwierciedlenie w ustawie budżetowej /Dz.U. 1999 nr 17 poz. 154 - rezerwy celowe/. Właściwość samorządowego kolegium odwoławczego wynika ponadto z ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126/, w szczególności w świetle art. 2 pkt 7 i art. 10 pkt 9 nowelizujących przepisy Kpa i ustawę o samorządzie terytorialnym.

Wojewoda przyznaje, że ustawa o pomocy społecznej nie wskazuje organu odwoławczego właściwego do rozpatrywania odwołań od decyzji kierowników ośrodków pomocy społecznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej i odsyła w tym zakresie do przepisów Kpa /art. 36 ust. 1/, ale z podniesionych przez siebie względów uważa, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji kierowników ośrodków pomocy społecznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej /należących zarówno do zadań własnych jak i zleconych gminie/ jest samorządowe kolegium odwoławcze. Właściwość swoją Wojewoda uznaje jedynie co do spraw z zakresu administracji rządowej wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem 1 stycznia 1999 r. /art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - Dz.U. nr 162 poz. 1124/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W kontekście wątpliwości prawnych, na które wskazują organy administracji publicznej znajdujące się w sporze kompetencyjnym, zważyć należy, iż przepisy postępowania administracyjnego w zasadzie pełnią służebną rolę w procesie stosowania prawa materialnego: tworzą system gwarancji poprawności działania organu, otwierają system weryfikacji rozstrzygnięć z różnych przyczyn i dla ochrony zróżnicowanych interesów prawnych. W doktrynie zwraca się przy tym uwagę na konieczność odróżnienia od siebie norm prawnych określających kompetencje, zadania i właściwość organów administracji publicznej w ramach dokonywania wykładni właściwości rzeczowej organów administracji publicznej /J. Filipek, Rola prawa w działalności administracyjnej państwa, Warszawa - Kraków 1974, str. 43-45/. Kodeks postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia właściwości rzeczowej organu w art. 20 odsyła do przepisów z zakresu działania organu administracji publicznej.

Pojęcie "zakresu działania" jest wiązane z tą kategorią norm ustrojowych, które ustanawiają zadania, jakie powinny realizować organy administracji państwowej /W. Dawidowicz: Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, str. 57; J. Filipek; Rola prawa w działalności administracji państwowej, Warszawa - Kraków 1974. str. 44/. W obowiązującym systemie prawnym zagadnienie to jest o tyle skomplikowane, że o właściwości organu administracji państwowej do rozpoznawania i załatwiania określonej kategorii spraw stanowią jednak nie przepisy normujące zakres działania, a przepisy regulujące kompetencje, które są zawarte w ustawach o charakterze materialnoprawnym. Komentatorzy w rozważanym aspekcie przedmiotu sprawy trafnie zwracają uwagę na to, że zamieszczenie w Kpa przepisu odsyłającego w kwestii ustalenia właściwości rzeczowej do przepisów o zakresie działania organów administracji państwowej jest uzasadnione tym, iż system organów administracji publicznej jest bardzo rozbudowany i obejmuje niejednorodne elementy struktury, zarówno pod względem organizacyjnym jak i funkcjonalnym /B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Ch. Beck, str. 13, 105-107, 443/. Nie jest zatem możliwe uregulowanie właściwości organów w sposób bardziej zupełny w przepisach Kpa. Taki stan rzeczy nie uległ radykalnej zmianie również po wprowadzeniu z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy ustrojowej państwa.

Właściwość rzeczowa organu wyższej instancji winna być zatem ustalana na podstawie przepisów ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej w obu instancjach.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że właściwość określonego organu administracji musi wynikać z przepisów prawa i nie może być zamiennie realizowana przez organy w systemie funkcjonowania administracji publicznej Postępowanie administracyjne w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy z dnia 29 września 1990 r. o pomocy społecznej /art. 36 ust. 1/.

Wprawdzie ustawa o pomocy społecznej zawiera szereg odrębności /dotyczące np. właściwości miejscowej - art. 37, trybu wszczęcia postępowania pierwszoinstancyjnego oraz postępowania odwoławczego - art. 38 i art. 44, określania zasad udzielania pomocy prawnej - art. 42, szczególnej formy i zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego - art. 43 ust. 3 - 5 i art. 45, formy i treści decyzji administracyjnej - art. 43 ust. 1 i art. 6, oraz zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody - art. 43 ust. 2a/, to jednak - jak trafnie podniesiono we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość - nie wskazuje ona organu wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego realizującymi zadania z zakresu administracji rządowej.

Umocowanie do działania określonego organu odwoławczego jako organu wyższej instancji w danej sprawie /jego właściwość/ w ramach dwuinstancyjnej struktury organizacyjnej administracji publicznej niewątpliwie wiąże się z właściwością organu rozstrzygającego sprawę na szczeblu podstawowym /w pierwszej instancji/. Art. 17 pkt 1 Kpa, w brzmieniu ustalonym przez art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126/ stanowiąc, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej - jest konsekwencją przyjęcia ustrojowej koncepcji samorządowego kolegium odwoławczego jako organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 par. 2 Kpa. Nowelizacja art. 17 pkt 1 Kpa w brzmieniu jw. wiąże się w szczególności z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy ustrojowej państwa, polegającej m.in. na wprowadzeniu trójszczeblowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa /gmina, powiat, województwo/ i usytuowaniem na każdym z tych szczebli podziału odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego; nie pozostających ze sobą w organizacyjnych stosunkach nadrzędności, czy też podległości. Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych, która jest ustawą szczególną w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kpa, w art. 1 konsekwentnie i jednoznacznie stanowi; że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia; w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli Przepisy szczególne nie stanowią inaczej /ust. 1/.

Trafnie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wywodzi, że sprawami "należącymi do właściwości jednostek samorządu terytorialnego" są sprawy, które należą do zadań tej jednostki, określone przez poszczególne ustawy ustrojowe /ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, ustawę z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa/ jako zadania własne. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa; wskazane wyżej jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

Nie będą takimi sprawy z zakresu administracji rządowej zlecone przez ustawę jednostkom samorządu terytorialnego do wykonania, czy też przyjęte do wykonania w drodze porozumień z organami administracji rządowej /por. art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 46 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim/. Podkreślenia wymaga. że istotą zadań zleconych jest, aby zadania administracji rządowej realizowane były na szczeblu podstawowym przez jednostki samorządu terytorialnego - organizacyjnie najbliżej powiązane ze społecznościami lokalnymi. Wykonywanie tych zadań z mocy ustawy przez jednostki samorządu terytorialnego nie skutkuje wyzbyciem się swej właściwości i odpowiedzialności za ich realizację przez organy administracji rządowej. Domniemanie wojewody, jako organu odwoławczego w tych sprawach /art. 24 ustawy o administracji rządowej w województwie/ może być obalone w przypadku wyraźnie ustanowionej kompetencji na rzecz innego organu. Skoro organy samorządu terytorialnego wykonując zadania zlecone, realizują je - zgodnie z art. 2 ustawy o administracji rządowej - jako należące do administracji rządowej, to w odniesieniu do tych spraw, organem wyższego stopnia jest wojewoda /art. 7 ust. 4 ustawy o administracji rządowej w województwie/.

Również z przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ wyprowadzić należy wniosek, że w indywidualnych sprawach dotyczących przyznawania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego jako zadań administracji rządowej zleconych gminie, organem wyższego stopnia, posiadającym ustawowe umocowanie do rozpoznania odwołania w trybie art. 138 Kpa jest wojewoda. Ustawa o pomocy społecznej stanowi generalnie, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, którą organizują organy administracji rządowej i samorządowej /art. 1 ust. 1 i 2/. Ustawa o pomocy społecznej nie zerwała też z podziałem tych zadań na zadania własne i zlecone /art. 9 - 12/. Nakłada obowiązek wykonania zadań pomocy społecznej zarówno na organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i na administrację rządową w zakresie ustalonym ustawami /art. 9/. Przepisy ustawy odrębnie regulują obowiązki administracji rządowej oraz organów jednostek samorządu terytorialnego. Odrębność ta funkcjonalnie jest powiązana z treścią przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. odnoszących się do organizowania i wykonywania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego i zadań zleconych, a zwłaszcza art. 2 pkt 4 postanawiającym, że administrację rządową na obszarze województwa wykonują organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia. Ustawa o administracji rządowej postanawia w art. 6 i art. 7 pkt 3 i 4; że indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa, zaś wojewoda /jako organ administracji publicznej/ jest nie tylko zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej /pkt 2/ i organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego /pkt 3/, lecz również organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym /pkt 4/. Prowadzi to do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym organy jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań zleconych w ramach pomocy społecznej w znaczeniu funkcjonalnym są organami administracji rządowej i w indywidualnych sprawach załatwianych w formie decyzji administracyjnej organem odwoławczym jest wojewoda.

Przyjęcie poglądu, że wojewoda nie jest organem odwoławczym w sprawach określonych m.in. w art. 11 ustawy o pomocy społecznej nie wytrzymuje krytyki w zestawieniu z treścią art. 12 tej ustawy. Nałożenie ustawą obowiązku ustalania sposobu realizacji określonych zadań zleconych jest nie do przyjęcia bez utrzymania nadzoru nad tymi zadaniami, realizowanym przez gminy, w trybie kontroli wydawanych decyzji indywidualnych przez niezależne ustrojowo od organów administracji rządowej organy samorządu terytorialnego. Należy mieć na uwadze, że nadzór wojewody nad działalnością gminną sprawowany w trybie przepisów rozdziału 10 jest wyłączony w stosunku do decyzji indywidualnych z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związki lub samorządowe kolegia odwoławcze /art. 102 ustawy o samorządzie gminnym/. W tym stanie prawnym, gdyby przyjąć, że organem odwoławczym jest samorządowe kolegium odwoławcze a nie wojewoda, istota ustanowienia tych zadań jako zadań zleconych samorządowi terytorialnemu, bez możliwości poddania ich weryfikacji przez administrację rządową, pozbawiona byłaby racjonalnego uzasadnienia.

Wskazanie na wojewodę jako organ odwoławczy, właściwy w sprawie zadań zleconych, o których mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej, doznaje wzmocnienia w świetle ustawowych rozwiązań art. 138 par. 3, art. 161 i art. 127 par. 3 Kpa. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę za W. Chróścielewskim /"Organy wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego według Kpa", Państwo i Prawo 1999 z. 6 str. 59 i n./, że w świetle przepisu art. 138 par. 3 Kpa, dodanego przez art. 2 pkt 24 cyt. ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r., w sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji reformatoryjnej nadane są wyłącznie w sprawach, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu ich rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego, a w pozostałych przypadkach organ odwoławczy ograniczony jest do wydania decyzji kasacyjnej. Ograniczenie, o którym mowa, można wytłumaczyć wyłącznie istotą zadań własnych, a więc tych, które jednostki samorządu terytorialnego realizują we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Brak jest uzasadnionych prawnie przyczyn i podstaw do pozbawiania prawa organów administracji rządowej skutecznej ingerencji, w formach przewidzianych prawem, w rozstrzygnięcia organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej. Opowiedzenie się na rzecz odmiennego poglądu musiałoby prowadzić do paradoksalnego wniosku. że kolegia w postępowaniu odwoławczym miałyby jedynie uprawnienia kasacyjne w sprawach należących do kategorii "zadań własnych" jednostek samorządu terytorialnego, zaś w odniesieniu do zadań z zakresu administracji rządowej - także uprawnienia reformacyjne z wiążącym wpływem tego organu na realizację zadań z zakresu administracji sądowej wykonywanych przez samorząd terytorialny.

Na rzecz przyjętej przez Sąd wykładni związanej z ustaleniem właściwego organu odwoławczego administracji publicznej w sprawach zleconych, przemawia również treść przepisów art. 161 oraz art. 127 par. 3 Kpa. Z przepisów tych wynika pozostawienie kompetencji /ministra, wojewody/ do wzruszenia /w trybie art. 161 Kpa/ każdej ostatecznej decyzji wydanej przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej, a także i to, że kolegium - w świetle art. 127 par. 4 Kpa - nie może być uznane za organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej /por. szerzej W. Chróścielewski we wskazanej publikacji/. Wyrazem tego jest treść postanowień art. 46 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie województwa.

Postanowienie Sądu w niniejszej sprawie wskazujące, że wojewoda, jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 Kpa jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie pomocy społecznej nie uchybia przepisom Konstytucji RP, ani też postanowieniom Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Konstytucja w art. 16 i art. 166 przyzwala, w razie uzasadnionych potrzeb państwa, na zlecenie ustawą jednostkom samorządu terytorialnego zadań wykonywanych nie we własnym imieniu i nie na własną odpowiedzialność, z określeniem trybu przekazywania i sposobu wykonywania zadań zleconych. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., która weszła w życie w Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 1 marca 1994 r. /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/ w art. 8 obliguje umawiające się państwa do uznania za wiążące, że wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie /ust. 1/, oraz że może ona obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane /ust. 3/.

Sąd nie podzielił pozostałych argumentów podniesionych przez Wojewodę L., jako że są one drugorzędne i nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Ustawa o pomocy społecznej wyraźnie wyodrębnia ośrodki pomocy społecznej dla realizacji zadań zleconych gminie, zgodnie z ustaleniami przekazanym w tej sprawie przez wojewodę oraz dla realizacji zadań własnych gminy i wykonywanych zgodnie z ustaleniami rady gminy /art. 46/. Przepis ust. 5 art. 46 postanawiający, że "rada gminy udziela, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań zleconych (...)" jest powiązany z art. 11 tej ustawy oraz art. 8 ustawy o samorządzie gminnym.

Ustawy w odnośnych przepisach bowiem zlecają zadania zlecone z zakresu administracji rządowej gminie, jako jednostce samorządu terytorialnego. Zlecenie określonych zadań gminie, a nie określonemu organowi gminy, wymaga ustawowego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych właściwemu do zadań organowi wykonawczemu gminy. Interpretacja tego przepisu, w granicach jego treści, nie daje podstaw do wyprowadzenia stąd wniosku o właściwości samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia w przedmiotowej sprawie.

Również przyjęte w ustawie budżetowej na rok 1999 z dnia 17 listopada 1999 r. /Dz.U. nr 17 poz. 154/ wielkości limitów i środków oraz pozostałych wydatków na obsługę zadań, jako że są ujęte w zbiorczym planie finansowym, nie mają i nie mogły mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów postanowiono jak w sentencji orzeczenia.