Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 271/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi A... sp. z o.o. z siedzibą w W... na decyzję Ministra Finansów z dnia ... r., nr ... w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K... z dnia ... r.; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej spółki A... sp. z o.o. z siedzibą w W... kwotę ...,-zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia ... r., nr ..., Minister Finansów – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 30 i 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004r., Nr 4, poz. 27 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki A... sp. z o.o. z siedzibą w W... od decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K... z dnia ... r., nr ... odmawiającej stronie skarżącej zmiany decyzji zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej miejsca urządzania w/w gier – utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia ... r. Dyrektor Izby Skarbowej w K... udzielił skarżącej spółce A... sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W załączniku do tej decyzji określone zostały – zgodnie z wnioskiem strony – miejsca urządzania w/w gier na automatach o niskich wygranych.

Pismem z dnia 13 stycznia 2006 r., skorygowanym następnie w piśmie z dnia 3 kwietnia 2006 r., skarżąca spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w K... o dokonanie kolejnej zmiany w/w decyzji w części określającej miejsca urządzania wspomnianych gier na automatach. W uzasadnieniu wniosku skarżąca spółka wskazała na fakt, iż w lokalu wymienionym w załączniku do decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych pod nr 3, znajdującym się w D...przy ul. J...nastąpiła zmiana właściciela lokalu. Do wniosku skarżąca załączyła umowę dzierżawy powierzchni w tym lokalu z dnia 8 września 2005 r. zawartą ze spółką cywilną "J..." s.c., E. G., D. S., a także oświadczenie skarżącej spółki, że lokal znajdujący się w D...przy ul. ... spełnia wymóg wskazany w art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.

W toku prowadzonego postępowania Dyrektor Izby Skarbowej w K... zwrócił się w piśmie z dnia 9 czerwca 2006 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w D...z prośbą o udzielenie informacji, czy w/w lokal znajdujący się w D...spełnia warunek określony w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 9 czerwca 2006 r., nr ... Naczelnik Urzędu Skarbowego w D...stwierdził, iż w/w lokal nie spełnia warunku określonego w art. 30 cyt. ustawy, albowiem jest oddalony mniej niż 100 metrów od ośrodków kultu religijnego, tj. [...] i cmentarza wyznania [...].

W związku z faktem, iż skarżąca spółka w piśmie z dnia 12 lipca 2006 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko o spełnianiu przez sporny lokal warunków określonych w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, Dyrektor Izby Skarbowej w K..., powiadamiając stronę o potrzebie przeprowadzenia stosownych oględzin usytuowania spornego lokalu gastronomicznego, przeprowadził w dniu 24 sierpnia 2006 r. oględziny przy udziale przedstawiciela spółki A... sp. z o.o.

W wyniku dokonania oględzin usytuowania wnioskowanego punktu gier na automatach o niskich wygranych mającego mieścić się w punkcie gastronomicznym "J..." w D...przy ul. J...ustalono, że "w odległości 97,5 m od budynku, w którym znajduje się w/w lokal usytuowany jest cmentarz wyznania [...], a w odległości 68 m od tego budynku znajduje się [...]". Jednocześnie w protokole z tej czynności, obecny przy jej dokonywaniu przedstawiciel skarżącej spółki A. H. stwierdził w uwagach do oględzin, iż "Odległość od cmentarza do wejścia do budynku, w którym znajduje się w/w lokal wynosi łącznie 124 m, a odległość od [...] do wejścia do tego budynku wynosi łącznie 94 m." Ponadto przedstawiciel spółki stwierdził w protokole, że "część pomiaru od [...] nie przebiegała drogą publiczną" (vide: Protokół z dnia 24 sierpnia 2006 r. – k. 48 akt administracyjnych).

Ponadto w toku postępowania organ I instancji dokonał w dniu 31 lipca 2006 r. przesłuchania Pani E. G. – wspólniczki spółki "J." s.c., która oświadczyła, iż umowa dzierżawy z dnia 8 września 2005 r. dotycząca lokalu w D... przy ul. J...zawarta ze skarżącą spółką A... sp. z o.o. została rozwiązana w dniu 5 stycznia 2006 r. z uwagi na brak zainteresowania w temacie zainstalowania automatów do gry. Przesłuchana w charakterze świadka E. G. stwierdziła, że pismo o rozwiązaniu w/w umowy zostało doręczone najemcy, lecz daty tego pisma nie pamiętała, ani też nie posiadała potwierdzenia odbioru pisma o rozwiązaniu umowy (vide: Wyciąg z protokołu przesłuchania z dnia 31 lipca 2006 r. – k. 49 akt administracyjnych).

W piśmie z dnia 11 września 2006 r. skarżąca spółka, ustosunkowując się do zebranego w sprawie materiału dowodowego - stwierdziła, iż w jej ocenie odległość punktu gier na automatach o niskich wygranych od obiektów wymienionych w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych powinna być mierzona wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych w postaci dróg publicznych od głównego wejścia do punktu gier na automatach o niskich wygranych do głównego wejścia do obiektów, o których mowa w art. 30 cyt. ustawy. Zdaniem skarżącej spółki pomiar części odległości od znajdującej się w stanie ruiny [...] do wejścia do punktu gier na automatach przy ul. J...w D..., przeprowadzony w dniu 24 sierpnia 2006 r. – nie był dokonany wzdłuż drogi publicznej i nie od głównego wejścia do [...], lecz od jej rogu najbardziej zbliżonego do punktu gier. Na potwierdzenie tego, iż część pomiaru nie była dokonana wzdłuż drogi publicznej, skarżąca załączyła do pisma dwa zdjęcia. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, iż znajdująca się w stanie ruiny i nieczynna [...] nie jest obiektem, o którym mowa w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Jednocześnie skarżąca załączyła do pisma opinię prawną z dnia 4 kwietnia 2006 r. sporządzoną przez prof. W. S. i adw. G. K., dotyczącą pomiaru odległości w kontekście przepisu art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

W wyniku dokonania analizy materiału dowodowego Dyrektor Izby Skarbowej w K... - działając na podstawie art. 155 k.p.a. – wydał w dniu ...r. decyzję nr ... odmawiającą stronie skarżącej zmiany decyzji z dnia ... r. zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej miejsca urządzania w/w gier. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż usytuowanie wskazanego przez stronę lokalu przy ul. J...w D...nie spełnia warunku określonego w przepisie art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, albowiem w pobliżu tego lokalu, tj. w odległości mniejszej niż 100 m znajdują się ośrodki kultu religijnego, tj. [...] i cmentarz wyznania [...] – co zgodnie z w/w przepisem wyklucza możliwość prowadzenia w nim działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Organ powołał się przede wszystkim na ustalenia dokonane w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 24 sierpnia 2006 r., a także na zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 2 sierpnia 2006 r. stwierdzające, że budynek [...] w D...przy ul. B. J. jest wpisany do rejestru zabytków. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej Dyrektor Izby Skarbowej w K... podniósł, iż pomiaru dokonano taśmą mierniczą wzdłuż ciągów komunikacyjnych. W ocenie organu nadesłane przez stronę skarżącą zdjęcia potwierdzają, iż przedstawiony odcinek pomiaru przebiegał otwartym ciągiem komunikacyjnym, powszechnie dostępnym, po którym mogą swobodnie przemieszczać się zarówno przechodnie, jak i samochody. Organ uznał w konsekwencji, iż pomiar dokonany wzdłuż istniejącego, powszechnie używanego ciągu komunikacyjnego znajduje oparcie w obowiązujących przepisach dotyczących gier losowych, a zatem w pełni wyczerpuje warunki określone w art. 30 cyt. ustawy. Dyrektor Izby Skarbowej w K... stwierdził także, iż pomiar prawidłowo rozpoczęto od najbardziej zbliżonego do planowanego punktu gier rogu budynku [...] (a nie od wejścia do niej), gdyż w/w przepis art. 30 ustawy wskazuje, że punkty gry na automatach o niskich wygranych muszą być usytuowane co najmniej 100 m od obiektów tam wymienionych, a nie od wejścia do nich. Organ zauważył jednocześnie, iż nawet gdyby przyjąć, że odległość powinna być mierzona od wejścia do lokalu (a nie od rogu budynku, w którym znajduje się lokal) do budynku [...], to również tak dokonany pomiar wskazuje, że lokalizacja ta nie spełnia wymogów art. 30 ustawy, gdyż odległość do budynku [...] wynosi 94 m, co potwierdziły oględziny. Ustosunkowując się do przedstawionej przez stronę skarżącą opinii prawnej Dyrektor Izby Skarbowej w K... stwierdził m.in., że zastosowana w niniejszej sprawie metoda pomiaru odległości liczona od punktu gier do obiektu o szczególnym znaczeniu (a nie do jego wejścia) nie stoi w sprzeczności z treścią powołanego w tej opinii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 963/04. Organ I instancji uznał, iż nie budzi także wątpliwości fakt, iż [...] znajdująca się w D...przy ul. B. J. jest ośrodkiem kultu religijnego, wpisanym do rejestru zabytków. Organ stwierdził, iż obecny, zły stan techniczny [...] wyznania [...] nie zmienia faktu, że jest to ośrodek kultu religijnego, przed którym wielokrotnie gromadzą się wyznawcy kultywujący tę wiarę. Ponadto Dyrektor Izby Skarbowej w K... podniósł, iż skarżąca spółka nie posiada obowiązującego dokumentu wskazującego na prawo do władania w/w lokalem znajdującym się w D.... Organ wskazał, że obowiązek posiadania dokumentu wskazującego na prawo do władania lokalem, w którym będą urządzane gry, wynika wprost z przepisu art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Dyrektor Izby Skarbowej w K... powołał się na pismo spółki cywilnej "J..." s.c., E. G., D. S., z dnia 27 kwietnia 2006 r., w którym spółka ta, jako dysponujący lokalem przy ul. J..., oświadczyła, że nie podjęła i nie podejmie współpracy ze skarżącą A... sp. z o.o., a także wskazała, że łącząca ją ze skarżącą umowa dzierżawy została rozwiązana w dniu 5 stycznia 2006 r. Organ uznał, iż wspomniane pismo złożone przez spółkę "J..." s.c., E. G., D. S. stanowi oświadczenie woli tej spółki wskazujące na fakt, że umowa współpracy pomiędzy "J..." s.c. a A... sp. z o.o. została rozwiązana. Zdaniem organu I instancji fakt rozwiązania w/w umowy potwierdzony został także w trakcie przesłuchania p. E. G. – współwłaścicielki "J..." s.c., które odbyło się w dniu 31 lipca 2006 r. W tej sytuacji organ uznał, iż tym samym skarżąca nie posiada obowiązującego dokumentu wskazującego na prawo władania lokalem, co stoi w sprzeczności z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

W dniu 16 października 2006 r. skarżąca spółka A... sp. z o.o. złożyła do Ministra Finansów odwołanie od w/w decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K... z dnia ... r. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji:

- naruszenie art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych – poprzez interpretację, że ośrodkiem kultu religijnego, w rozumieniu tego przepisu, jest znajdująca się w stanie ruiny i nieczynna [...] oraz poprzez interpretację, że pomiarów odległości od obiektów o szczególnym znaczeniu należy dokonywać wzdłuż jakichkolwiek ciągów komunikacyjnych i od rogu lokalu, w którym usytuowany jest punkt gier do rogu budynku lub terenu, na którym położone są obiekty o szczególnym znaczeniu,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że oświadczenia współwłaścicielki lokalu składane w Izbie Skarbowej w K.. o rozwiązaniu umowy dzierżawy z A... sp. z o.o. z dniem 5 stycznia 2006 r. są równoznaczne z rozwiązaniem przedmiotowej umowy, pomimo jednoznacznego stwierdzenia strony skarżącej, że umowa nadal obowiązuje,

- naruszenie art. 77 § 2 k.c. – polegające na przyjęciu, że rozwiązanie (wypowiedzenie) umowy dzierżawy zawartej w formie pisemnej nie wymaga zachowania formy pisemnego oświadczenia złożonego spółce A... sp. z o.o.,

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez zaniechanie powtórnych oględzin i dokonanie pomiarów odległości zgodnie z postulatami strony wysuniętymi w piśmie z dnia 11 września 2006 r.

W wyniku rozpoznania środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącą spółkę, Minister Finansów decyzją z dnia ... r., nr ... – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 30 i 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K... z dnia ... r., nr ... odmawiającą stronie skarżącej zmiany decyzji zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej miejsca urządzania w/w gier. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wobec braku w przepisach szczególnych zapisów określających zasady obliczania odległości pomiędzy lokalizacją punktu gry na automatach o niskich wygranych, a wymienionymi w ustawie placówkami oświatowo – wychowawczymi, opiekuńczymi oraz ośrodkami kultu religijnego – można posiłkowo skorzystać z zaaprobowanej już w orzecznictwie sądowym metody liczenia odległości punktów sprzedaży alkoholu m.in. od szkół. Minister Finansów powołując się w tej sytuacji na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 963/04 – uznał, iż można uznać, że odległości pomiędzy miejscami prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych a szkołami, placówkami oświatowo-wychowawczymi, opiekuńczymi oraz ośrodkami kultu religijnego, powinny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych, przy których są usytuowane. Zdaniem Ministra Finansów okoliczność, że lokal przy ul. J... w D... nie spełnia warunku określonego w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych potwierdza zarówno pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w D... z dnia 9 czerwca 2006 r., jak również protokół z dnia 24 sierpnia 2006 r. sporządzony z czynności polegającej na zbadaniu usytuowania wnioskowanego przez stronę skarżącą punktu gier na automatach o niskich wygranych. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, iż skarżąca spółka nie przedstawiła nie podważanej przez drugą stronę umowy zobowiązującej do oddania we władanie lokalu, w którym będą urządzane gry, do czego zobowiązuje przepis art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż skarżąca spółka nie udokumentowała w toku postępowania, iż spełnia warunki określone w ustawie, umożliwiające dokonanie wnioskowanej zmiany w trybie art. 155 k.p.a.

W dniu 10 stycznia 2007 r. spółka A... sp. z o.o. – działając za pośrednictwem organu odwoławczego – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia ... r. Wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji Ministra Finansów skarżąca spółka zarzuciła organowi:

- naruszenie art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych – poprzez interpretację, że ośrodkiem kultu religijnego, w rozumieniu tego przepisu, jest znajdująca się w stanie ruiny i nieczynna [...] oraz poprzez interpretację, że pomiarów odległości od obiektów o szczególnym znaczeniu należy dokonywać wzdłuż jakichkolwiek ciągów komunikacyjnych i od rogu lokalu, w którym usytuowany jest punkt gier do rogu budynku lub terenu, na którym położone są obiekty o szczególnym znaczeniu,

- naruszenie art. 7 k.p.a. – polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy w celu ustalenia, czy lokal przy ul. J... w D... jest położony w odległości co najmniej 100 m od obiektów o szczególnym znaczeniu,

- naruszenie interesu prawnego skarżącej – polegające na odmowie zmiany decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej wpisu nowego właściciela lokalu w sytuacji, w której w/w lokal spełnia warunki określone w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a skarżący przedstawił nadal wiążącą umowę zobowiązującą do oddania we władanie lokalu.

W uzasadnieniu skarżąca spółka stwierdziła, iż ośrodek kultu religijnego, w rozumieniu art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, to ośrodek czynny, w którym organizowane i sprawowane są uroczystości i obrzędy religijne danego wyznania. W ocenie strony skarżącej statusu takiego ośrodka nie nadaje wpisanie ruin [...] do rejestru zabytków, ani też zewnętrzne oglądanie [...] przez uczestników wycieczek turystów z Izraela. Skarżąca wskazała, iż sam organ I instancji potwierdził, że zły stan techniczny budynku uniemożliwia zwiedzanie zabytkowego obiektu wewnątrz, a [...] jest oglądana przez uczestników wycieczek wyłącznie z zewnątrz. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, iż odległość punktu gier na automatach o niskich wygranych od obiektów wymienionych w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych powinna być mierzona wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych w postaci dróg publicznych od głównego wejścia do punktu gier na automatach o niskich wygranych do głównego wejścia obiektów o szczególnym znaczeniu, o których mowa w art. 30 cyt. ustawy. Zdaniem skarżącej spółki pomiaru odległości od znajdującej się w stanie ruiny nieczynnej [...] przedstawiciele organu I instancji nie dokonywali wzdłuż drogi publicznej, a z kolei pomiaru odległości od cmentarza wyznania [...] dokonali od rogu budynku, w którym znajduje się punkt gier do rogu terenu, na którym położony jest cmentarz. Tymczasem – według skarżącej – odległość liczona od wejścia do lokalu przy ul. J... w D... do wejścia na teren cmentarza wynosi 124 metry, a zatem znacznie przekracza limit określony w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Skarżąca spółka wskazała, iż lokal "J..." znajduje się w części budynku przy ul. J... bardziej oddalonej od cmentarza, a tym samym róg budynku, od którego pracownicy Izby Skarbowej w K... dokonywali pomiaru nie stanowi części składowej (granicy) punktu gier na automatach o niskich wygranych. Skarżąca, zwracając uwagę na wadliwość przyjętego przez organ sposobu liczenia spornej odległości – stwierdziła, że ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie posługuje się zwrotem "strefa ochronna", a zatem brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek uzasadniających dokonywanie pomiarów nie od wejścia do obiektów, lecz od rogu budynków lub terenów, na których usytuowane są obiekty o szczególnym znaczeniu w rozumieniu art. 30 cyt. ustawy, do rogu budynku, w którym zlokalizowany jest punkt gier. Skarżąca podniosła, że celem ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie jest ustanowienie stref ochronnych, lecz zapewnienie określonego poziomu bezpieczeństwa etycznego przez zagwarantowanie, że odległość od wejścia do punktu gier do wejścia do obiektu o szczególnym znaczeniu mierzona wzdłuż osi dróg publicznych będzie wymagać pokonania ponad 100 metrów. Z kolei, jeśli chodzi o zarzut braku umowy skarżąca spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, iż przedstawiona przez nią umowa dzierżawy z dnia 8 września 2005 r., zawarta ze spółką cywilną "J..." s.c., E. G., D. S., nadal obowiązuje, a także, że skarżąca nie otrzymała ze strony wydzierżawiającego jakiegokolwiek oświadczenia o rozwiązaniu wspomnianej umowy. Strona skarżąca nie zgodziła się z interpretacją dokonaną w tym zakresie przez organy obu instancji. Skarżąca spółka podtrzymała także zarzut braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy poprzez m.in. niedokonanie powtórnych oględzin i pomiarów odległości zgodnie z postulatami skarżącej wysuniętymi w piśmie z dnia 11 września 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów – podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2006 r., złożonym już po zamknięciu rozprawy, skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty – wskazała, iż organy obu instancji nie wykazały, iż [...] oraz cmentarz [...] stanowią ośrodek kultu religijnego w rozumieniu art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, poprzestając jedynie na stwierdzeniu wpisania budynku [...] do rejestru zabytków oraz na gołosłownym uznaniu, iż sporna [...] jest ośrodkiem kultu religijnego, przed którym wielokrotnie gromadzą się wyznawcy kultywujący tę wiarę. Zdaniem strony skarżącej istotne w sprawie jest także to, że organ nie wystąpił do właściciela przedmiotowego budynku, czy też zarządcy celem uzyskania informacji odnośnie sposobu wykorzystywania tego budynku i funkcji, jaką ten budynek pełni (celów, jakim służy). Pełnomocnik skarżącej spółki stwierdził ponadto, iż wobec okoliczności, że E. G. nie wykazała, iż umowa dzierżawy z dnia 8 września 2005 r. została rozwiązana ze skutkiem dla skarżącej spółki, organ nie miał podstaw do kwestionowania tytułu prawnego po stronie A... sp. z o.o. do władania lokalem objętym wnioskiem skarżącego. W konsekwencji organ bezpodstawnie – zdaniem strony – uznał, że spółka A... sp. z o.o. nie wypełniła dyspozycji przepisu art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki A... sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia ... r. nr ..., oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w K... z dnia ..., nr ... - naruszają prawo.

Zdaniem Sądu wydając przedmiotowe decyzje organy obu instancji dopuściły się przede wszystkim - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z uwagi na:

- brak wyraźnego wykazania w uzasadnieniu obu zaskarżonych decyzji, iż wymienione przez organy obiekty w postaci ruin budynku [...] oraz cmentarza [...] stanowią ośrodki kultu religijnego, w rozumieniu art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, oraz

- brak jednoznacznego wykazania, że skarżąca spółka nie dysponowała umową, o której mowa w przepisie art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ją odmownej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K... stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, w tym w szczególności przepis art. 30 oraz przepis art. 32 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 30 w/w ustawy punkty gry na automatach o niskich wygranych mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych, oddalonych co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego.

Zdaniem Sądu, aby ocenić, czy w świetle przepisu art. 30 cyt. ustawy proponowany przez przedsiębiorcę punkt gry na automatach o niskich wygranych usytuowany jest w lokalu położonym w odpowiedniej odległości od obiektu wskazanego w tym przepisie, trzeba w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić charakter (status) danego obiektu, a dopiero potem przejść do dokonywania stosownych pomiarów tej odległości.

W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji przyjęły, iż usytuowanie wskazanego przez stronę skarżącą lokalu przy ul. J... w D... nie spełnia warunku określonego w przepisie art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, albowiem w pobliżu tego lokalu, tj. w odległości mniejszej niż 100 m, znajdują się ośrodki kultu religijnego w postaci [...] i cmentarza wyznania [...], co – zdaniem organów - wyklucza możliwość prowadzenia w nim działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Dyrektor Izby Skarbowej w K... przyjmując, iż [...] znajdująca się w D... przy ul. B.J. jest ośrodkiem kultu religijnego, wpisanym do rejestru zabytków, - stwierdził, że status tego obiektu, jako ośrodka kultu religijnego wynika z faktu, iż przed ruinami [...] "wielokrotnie gromadzą się wyznawcy kultywujący tę wiarę".

Z kolei strona skarżąca, nie zgadzając się z takimi ustaleniami organu – stała na jednoznacznym stanowisku, iż ruiny wspomnianej [...], jako obiekt zabytkowy, są wyłącznie oglądane z zewnątrz przez uczestników wycieczek turystycznych z Izraela. Ponadto skarżąca spółka wyrażała w toku całego postępowania stanowczy pogląd, iż ośrodek kultu religijnego, w rozumieniu art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, to ośrodek czynny, w którym organizowane i sprawowane są uroczystości i obrzędy religijne danego wyznania.

Dokonując interpretacji zwrotu "ośrodek kultu religijnego", w rozumieniu art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, należy na wstępie wyraźnie podkreślić, iż przedmiotowa ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia.

W tej sytuacji – zdaniem Sądu – należy dokonać interpretacji spornego pojęcia poprzez odwołanie się zarówno do znaczenia wyrazu "kult" według słownika języka polskiego, jak i do dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, ukształtowanego na gruncie innych aktów normatywnych, regulujących podobne kwestie.

Jeśli chodzi o znaczenie słownikowe wyrazu "kult" zauważyć trzeba, iż pojęcie to interpretuje się najczęściej jako: "cześć religijną oddawaną Bogu, bóstwom, świętym osobom lub rzeczom" oraz "ogół czynności i obrzędów religijnych będących zewnętrznymi przejawami tej czci" (internetowy Słownik języka polskiego, Wydawnictwa Naukowego PWN – www.sjp.pwn.pl), "zewnętrzny aspekt religii, ogół obrzędów religijnych jakiejś religii, całokształt czynności religijnych", czy też "oddawanie czci religijnej" (tak m.in. W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych zwrotów obcojęzycznych, Wiedza Powszechna, Warszawa 1994).

Z kolei, jeśli chodzi o dotychczasowe orzecznictwo, to należy przede wszystkim odwołać się do poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zwrócić należy w tym przypadku uwagę m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 1991 r., sygn. akt II SA 391/91, w którym NSA stwierdził, iż miejscami kultu religijnego, w rozumieniu w/w ustawy z dnia 26 października 1982 r., są te miejsca, w których stale i systematycznie zbierają się wierni danej religii (wyznania) dla wzięcia udziału w nabożeństwach i innych zorganizowanych formach uprawiania kultu religijnego. NSA przyjął jednocześnie w przedmiotowym orzeczeniu, iż nie są miejscami kultu obiekty, które są wprawdzie czczone przez wiernych, ale w których (obok których) nie zbierają się oni systematycznie dla uprawiania kultu w formach zorganizowanych.

W innym z kolei orzeczeniu NSA przyjął, że wspomnianymi obiektami są takie miejsca modlitwy, jak kościoły, cerkwie, [...], czy też meczety, itp., akcentując jednocześnie, iż w miejscach tych, jako obiektach kultu, odbywają się nabożeństwa i inne zbiorowe uroczystości (vide: wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 1991 r., sygn. akt II SA 451/91, nie publik.).

W tej sytuacji uznać należy, iż samo historyczne wykorzystanie spornego obiektu (ruin [...]), jak również fakt wpisania go do rejestru zabytków, nie może być uznane za przesądzającą okoliczność dla uznania, że [...] znajdująca się w D... przy ul. B.J. jest ośrodkiem kultu religijnego w rozumieniu art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Zdaniem Sądu przyjąć należy zatem, iż organy obu instancji zobligowane były w toku postępowania administracyjnego do jednoznacznego ustalenia i wykazania, że sporny budynek [...] jest wykorzystywany w sposób uzasadniający tezę o istnieniu w tym miejscu ośrodka kultu religijnego.

O ile – zdaniem Sądu – może budzić pewne uzasadnione wątpliwości wskazana przez NSA w cyt. orzeczeniu z dnia 17 czerwca 1991 r. przesłanka "systematyczności" uprawiania kultu, o tyle wydaje się całkowicie słusznym przyjęcie tezy, że aby uznać dany obiekt za ośrodek kultu religijnego, w rozumieniu art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, należy wpierw jednoznacznie ustalić, że przy ruinach danego obiektu (tu: spornej [...] i cmentarza) zbierają się wierni wyznania [...], dla wzięcia udziału w nabożeństwach, lub innych zorganizowanych formach uprawiania kultu religijnego. Według Sądu w spornych obiektach być może nie muszą odbywać się – jak twierdzi skarżąca spółka - regularne i częste nabożeństwa, czy też inne zbiorowe uroczystości, a także obiekt ten nie musi być na co dzień "czynny", niemniej uprawianie w tych miejscach (ośrodkach) kultu religijnego musi odbywać się w formach zorganizowanych i w pełni uzewnętrzniających oddawanie czci religijnej.

W ocenie Sądu zgodzić się należy w pełni ze stroną skarżącą, że nie jest dopuszczalne ograniczenie się przez organ administracji do stwierdzenia wpisania budynku [...] do rejestru zabytków, jak również do lakonicznego gołosłownego uznania, iż sporny obiekt jest ośrodkiem kultu religijnego, przed którym wielokrotnie gromadzą się wyznawcy kultywujący tę wiarę.

Zdaniem Sądu uznać trzeba w konsekwencji, że organy obu instancji nie poczyniły jakichkolwiek działań, aby jednoznacznie wykazać status spornych obiektów, czym ewidentnie dopuściły się istotnej obrazy przepisów postępowania administracyjnego.

Należy zauważyć, iż kontrola legalności decyzji przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie nosi cech dowolności.

Niewątpliwie zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

Wobec powyższego należy niewątpliwie uznać, iż Minister Finansów, a wcześniej Dyrektor Izby Skarbowej w K..., niezależnie od uchybienia normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Trudno uznać, iż Minister Finansów, a także Dyrektor Izby Skarbowej w K... wykazali w niniejszej sprawie dostatecznie jasno okoliczności przekonywujące o trafności swojego rozstrzygnięcia, a rolą Sądu w takiej sytuacji nie jest zastępowanie organu w dokonywaniu oceny argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę.

Z tej przyczyny należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy zobowiązane będą wyraźnie wykazać w uzasadnieniu decyzji, iż wymienione obiekty w postaci ruin budynku [...] oraz cmentarza [...] stanowią ośrodki kultu religijnego, w rozumieniu art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.

W tym celu organy mogą przykładowo zwrócić się do zarządu właściwej miejscowo gminy żydowskiej, która jest nie tylko właścicielem, czy też zarządcą w/w obiektów, ale przede wszystkim podmiotem, do którego wyłącznej kompetencji należy m.in. organizowanie i sprawowanie kultu publicznego oraz udzielanie posług religijnych (vide: art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej – Dz.U. z 1997 r. Nr 41, poz. 251 ze zm.).

Według Sądu dopiero w przypadku dokonania jednoznacznych ustaleń we wskazanym zakresie, organ winien ponownie zbadać kwestię spornej odległości 100 metrów, jaka winna dzielić budynek, w którym znajduje się zaproponowany przez skarżącą spółkę lokal gastronomiczny wraz z punktem gry, oraz w/w obiekty [...].

W tym miejscu należy jedynie wskazać, iż z literalnego brzmienia przepisu art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wynika, iż sporną odległość 100 metrów należałoby mierzyć nie od granic budynku, a nawet nie od wejścia do budynku, w którym znajduje się lokal zawierający punkt gry na automatach o niskich wygranych (w rozumieniu art. 9 pkt 3 ustawy), lecz od samego lokalu, jako wyodrębnionej części tego budynku (odrębnej nieruchomości lokalowej wg prawa cywilnego), której nie można utożsamiać z budynkiem, w którym dany lokal jest położony.

Niemniej kierując się jednak pewnymi względami racjonalności oraz celami przyjętymi przez ustawodawcę, w tym m.in. celem zapewnienia określonego porządku publicznego, powagi i poszanowania dla atmosfery koniecznej dla działań kultowych (religijnych), przyjąć trzeba, iż odległość punktu gier na automatach o niskich wygranych (a raczej lokalu, w którym dany punkt się mieści) od obiektów wymienionych w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych powinna być mierzona wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych od głównego wejścia do budynku, w którym znajduje się lokal zawierający punkt gier (ewentualnie od wejścia do tego lokalu, o ile są to lokale użytkowe zawierające odrębne wejścia/wyjścia na zewnątrz budynku) do głównego wejścia do obiektów, o których mowa w art. 30 cyt. ustawy, przy jednoczesnym przyjęciu wyraźnego zastrzeżenia, że w przypadku ruin obiektu (w którym brak jest użytkowanego wejścia), czy też cmentarzy – odległość ta winna być mierzona wyłącznie do granicy takiego obiektu.

Według Sądu zgodzić się należy tym samym ze stroną skarżącą, iż w ustawie o grach i zakładach wzajemnych ustawodawca nie wprowadził instytucji quasi-strefy ochronnej, a zatem brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek uzasadniających dokonywanie pomiarów nie od wejścia do obiektów, lecz od rogu budynków lub terenów, na których usytuowane są obiekty o szczególnym znaczeniu w rozumieniu art. 30 cyt. ustawy, do rogu budynku, w którym położony jest lokal wraz z punktem gier na automatach o niskich wygranych. Skoro ma to być pomiar dokonywany wzdłuż ciągu komunikacyjnego, to jego istotą – co do zasady – jest przeprowadzanie pomiaru tzw. "drogą dojścia", a więc od wejścia do jednego obiektu do wejścia do drugiego obiektu, przy przyjęciu w/w zastrzeżenia.

Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił jednakże poglądu skarżącej spółki oraz organu II instancji, iż sporna odległość powinna być mierzona wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych w postaci dróg publicznych. W tym zakresie Sąd podzielił bowiem stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowy pomiar przebiegać może również każdym otwartym, publicznym ciągiem komunikacyjnym, powszechnie dostępnym, po którym mogą swobodnie przemieszczać się zarówno przechodnie, jak i samochody, a nie tylko wzdłuż drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Takie pomiary mogą przebiegać również wzdłuż dróg wewnętrznych, nie zaliczonych do żadnej z kategorii dróg publicznych

Przechodząc do kwestii zarzutów związanych z umową dotyczącą lokalu w D... przy ul. J..., wskazać należy, iż zgodnie z przepisem 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych powinien zawierać odpis dokumentów wskazujących na prawo do władania lokalem lub umowy zobowiązującej do oddania we władanie lokalu, w którym będą urządzane gry.

Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż do wniosku o zmianę umowy skarżąca spółka A... sp. z o.o. załączyła stosowną umowę dzierżawy z dnia 8 września 2005 r. zawartą ze spółką cywilną "J..." s.c., E. G., D. S.. Jednocześnie brak jest wyraźnych dowodów, iż umowa ta została skutecznie rozwiązana ze skarżącą spółką, co oznacza, że organy obu instancji nie miały na tym etapie postępowania uzasadnionych podstaw do kwestionowania tytułu prawnego po stronie A... sp. z o.o. do władania lokalem objętym wnioskiem.

Wprawdzie w kontekście pisemnego oświadczenia wspólników spółki cywilnej "J..." s.c., E. G., D. S., oraz zeznań samej E. G., organ miał pełne prawo powziąć w tym zakresie pewne istotne wątpliwości, niemniej winien przeprowadzić bardziej szczegółowe wyjaśnienia, albowiem - w świetle obowiązujących przepisów prawa cywilnego oraz brzmienia samej umowy dzierżawy - nie można było ograniczyć się wyłącznie do bezkrytycznego dania wiary tylko jednej stronie stosunku umownego, tym bardziej, gdy strona skarżąca wyraźnie negowała fakt rzekomego rozwiązania w/w umowy dzierżawy.

W tej sytuacji przyjąć należy, iż organy obu instancji przedwcześnie i z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania - uznały, że skarżąca spółka nie wypełniła dyspozycji przepisu art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w wysokości 200,- złotych z tytułu uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.