Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SAB/Lu 12/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono beczynność i przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12; art. 35; art. 36; art. 37 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 20 ust. 1 pkt 1; art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2; art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art. 41
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).

SENTENCJA

Sygn. [...] III SAB/Lu 12/21 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków I. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącego J. P. w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz J. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. P. (dalej jako "skarżący") pismem z dnia 25 maja 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowań przez Prezydenta Miasta (dalej również jako "Prezydent", "organ") w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2020 r. dotyczącego zmiany zapisu w ewidencji gruntów i budynków i wniosku z dnia 15 listopada 2020 r. w zakresie wszczęcia postępowania dotyczącego wadliwego zapisu działek powstałych w wyniku scalenia zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. P. nr [...] z dnia 29 września 1995 r.

Sprawy zostały rozdzielone. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 15 listopada 2020 r.

Sprawa w przedmiocie bezczynność i przewlekłego prowadzenie postępowania z wniosku z dnia 20 lipca 2020 r. (data wpływu do organu 21 lipca 2020 r.) została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Lu 11/21.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 64 § 2 oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej "k.p.a.", poprzez:

- prowadzenie postępowania w sposób bezczynny, przewlekły i nieefektywny;

- pozostawienie wniosku z dnia 15 listopada bez rozpoznania;

- podejmowanie czynności nieprzyczyniających się do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co od jej istoty, lecz dokonywanie czynności mających na celu uchylanie się od przeprowadzenia postępowania;

- naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez sposób prowadzenia postępowania oraz treść rozstrzygnięć w zaskarżanych orzeczeniach.

W oparciu o powyższe J. P. wniósł o:

- dokonanie kontroli bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego;

- stwierdzenie bezczynności i przewlekłości Prezydenta Miasta;

- stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania odpowiednich aktów administracyjnych w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

- wymierzenie organowi grzywny;

- zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyczerpująco opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że L. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 12 maja 2021 r. uznał ponaglenie skarżącego złożone w niniejszej sprawie za zasadne i stwierdził, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpatrzeniu pisma z dnia 15 listopada 2020 r. oraz zobowiązał organ do załatwienia sprawy do dnia 10 czerwca 2021 r.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W kontekście zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania ws. "wszczęcia postępowania dotyczącego wadliwego zapisu działek powstałych w wyniku scalenia zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. P. nr [...] z dnia 29 września 1995 r., która to wadliwość trwa do dnia dzisiejszego i wywiera skutki prawne", organ wyjaśnił, że czas trwania tego postępowania jest spowodowany tym, iż organ został zobowiązany przez organ wyższego rzędu, tj. L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do ustalenia, w drodze wymiany pism, żądania skarżącego oraz wyjaśnienia mu sposobu skutecznego wniesienia podania. Zdaniem organu, sformułowane przez skarżącego żądanie jest wadliwe, gdyż Prezydent Miasta nie prowadzi postępowań w tego typu sprawach. Prezydent wyjaśnił, że do zadań organu należy prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie:

1) aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków;

2) klasyfikacji gruntów;

3) rozgraniczenia nieruchomości.

W związku z tym organ już trzykrotnie wzywał skarżącego do sprecyzowania treści podania, wskazując jednocześnie, że żądanie "wszczęcia postępowania dotyczącego wadliwego zapisu działek powstałych w wyniku scalenia zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. P. nr [...] z dnia 29 września 1995 r., która to wadliwość trwa do dnia dzisiejszego i wywiera skutki prawne" nie nadaje się do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący jednak wciąż podtrzymuje żądanie podania, mimo że w piśmie z dnia 4 czerwca 2021 r. jako podstawę żądania wskazał przepis art. 24 ust. 2b i ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który dotyczy żądania wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, jednak sam skarżący w zażaleniu na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie pisze, że nie żąda wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. W sprawie zaistniała zatem sytuacja, w której L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazując skargę złożoną przez skarżącego w trybie art. 221 k.p.a. nakazuje Prezydentowi Miasta rozważyć wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, a skarżący dwukrotnie zaprzecza by taka była jego wola i formułuje żądanie w sposób w jaki nie może być rozpatrzone przez organ powołując się jednocześnie na przepisy mówiące o aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Sprzeczność w zachowaniu skarżącego jest zatem ewidentna. W końcu Prezydent Miasta podkreślił, że nie bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. III SA/Lu 318/20 oddalił skargę skarżącego na rozstrzygnięcie dotyczące zmian gruntowych powstałych w wyniku uchwały Rady Miejskiej w B. P. nr [...] z dnia 29 września 1995 r. Uchwała ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takim stanie faktycznym nie można uznać by zachowanie Prezydenta Miasta, który próbuje wyjaśnić sprzeczność w żądaniu skarżącego i wskazać mu sposób poprawnego sformułowania żądania, mogło być uznane za przewlekłe prowadzenie sprawy.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Skarżący dołączył ponadto postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lipca 2021 r. wydane w odpowiedzi na ponaglenie skarżącego z dnia 14 czerwca 2021 r. na niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 10 czerwca 2021 r. Postanowieniem z dnia 2 lipca 2021 r. organ wyższego stopnia uznał, że Prezydent Miasta dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do załatwienia sprawy do dnia 10 lipca 2021 r.

Zarządzeniem z dnia 7 września 2021 r. Sąd wezwał Prezydenta Miasta m.in. do wskazania, jakie czynności procesowe zostały podjęte w sprawie z wniosku J. P. z dnia 15 listopada 2020 r., po dacie sporządzenia odpowiedzi na skargę (tj. po 9 czerwca 2021 r.) i czy sprawa została rozstrzygnięta, zgodnie z postanowieniem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lipca 2021 r. nr [...]

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ poinformował, że po 9 czerwca 2021 r. po otrzymaniu pisma skarżącego z dnia 14 czerwca 2021 r. w odpowiedzi na wezwania do sprecyzowania podania z dnia 8 czerwca 2021 r. organ ustalił żądanie strony i wydał w dniu 19 lipca 2021 r. decyzję w sprawie. Od decyzji skarżący złożył odwołanie. Organ dodał przy tym, że L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 8 lipca 2021 r. na wniosek organu przedłużył termin zakończenia postępowania w niniejszej sprawie do dnia 20 lipca 2021 r. i termin ten został przez organ zachowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w tej części, w jakiej odnosi się do zawartego w niej żądania stwierdzenia bezczynności i przewlekłości prowadzonego przez Prezydenta Miasta, na wniosek skarżącego, postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Tym samym zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jest to samoistny warunek dopuszczalności skargi i strona nie musi oczekiwać na jego rozpatrzenie.

W okolicznościach niniejszej sprawy warunek ten został spełniony. Ponaglenie do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. (organu właściwego w świetle art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.) zostało złożone w dniu 28 kwietnia 2021 r., a skarga wpłynęła do organu w dniu 26 maja 2021 r.

Celem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze i przedstawionych przez skarżącego faktów oraz okoliczności dotyczących rozpatrzenia wniosku z dnia 15 listopada 2020 r., jest dokonanie oceny, czy w sprawie wystąpiła bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania, a następnie rozważenie, czy istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 149 p.p.s.a.

Stosowanie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Ustanie stanu bezczynności organu, a tym samym stanu przewlekłego prowadzenia postępowania na skutek wydania decyzji już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, nie zwalnia Sądu z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA) orzekł, że "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W uzasadnieniu NSA wskazał, że stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot określony jest w art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi.

Jak zauważył z kolei NSA w wyroku z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt III OSK 995/21, CBOSA - "Z uzasadnienia tej uchwały wywieść należy, że skład powiększony NSA nie miał też wątpliwości, że wydanie decyzji przez skarżony organ już po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość, czyni bezprzedmiotowymi tylko żądania oparte na przepisach art. 149 § 1 pkt 1) i 2) p.p.s.a., co skutkować powinno umorzeniem postępowania sądowego w tym zakresie. Natomiast bezprzedmiotowym nie stają się żądania skargi oparte na przepisach art. 149 § 1 pkt 3), § 1a i § 2 p.p.s.a. (...). Stanowisko to należy odnieść wprost do żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania."

Tym samym wydanie przez organ decyzji już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie nie czyniło jej bezprzedmiotową w zakresie żądania stwierdzenia przez Sąd, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak już wskazano ocena zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłość dokonywana jest bowiem na dzień wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie stan faktyczny po wniesieniu skargi uległ zmianie, gdyż organ decyzją z dnia 19 lipca 2021 r. załatwił złożony przez skarżącego wniosek z dnia 15 listopada 2020 r., poprzez odmowę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących działek ewidencyjnych nr [...], obręb [...] w B. P.. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie. Dlatego aktualnie brak podstaw do nałożenia na organ obowiązku załatwienia sprawy w określonym terminie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec czego, postępowanie w tej części podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.

W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji. Jest przy tym zasadą, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).

Naruszenie powyższych reguł może stanowić o bezczynności organu lub przewlekłym prowadzeniu postępowania.

Oceniając czy doszło do przedmiotowego naruszenia w niniejszej sprawie, Sąd zauważa, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód." Dalej NSA wskazał, że "(...) kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. (...). Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych."

Niewątpliwie zatem pojęcie "przewlekłości postępowania" ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Jak wskazał jeszcze Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA. - dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań.

Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 302/20,CBOSA).

Przewlekłość postępowania należy traktować z kolei jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją podejmowanych czynności, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wtedy, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub też zarzut działań pozornych.

W konsekwencji, przewlekłość postępowania administracyjnego zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone jest rozwlekle i trwa ponad okres konieczny do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena zaś, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, a więc w ścisłym związku z tymi elementami. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 20/19 i wyrok WSA w Gliwicach z 17 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/GL 9/21 i powołane tam orzecznictwo). Jak z kolei zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 916/15, CBOSA zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji, czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zatem oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru.

Tak rozumiane bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oznaczają naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.

W opinii Sądu, niezależnie od postawy skarżącego i jego pełnomocnika, analiza przebiegu postępowania z wniosku z dnia 15 listopada 2020 r. wskazuje, że było ono prowadzone w sposób nieefektywny i opieszały. Przejawem tego były w szczególności nieprecyzyjne wezwania. Na problem ten zwrócił uwagę również L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej też jako "LWINGiK") m.in. w postanowieniu z dnia 11 marca 2021 r. uchylającym postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 19 stycznia 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia LWINGiK podniósł, że organ nie ustalił treści żądania skarżącego, interpretując je w sposób dowolny, jako ponowne żądanie wszczęcia postępowania mającego za zadanie odwrócić skutki scalenia i podziału z 1995 r. Organ odmawiając wszczęcia postępowania, nie wyjaśnił jakie postępowanie było już w tej sprawie prowadzone i w jaki sposób się zakończyło (k. [...] akt. adm.). W tym miejscu i dla porządku zwrócić uwagę należy, że inicjujący niniejsze postępowanie wniosek z dnia 15 listopada 2020 r. nazwany skargą w sprawie wadliwego wpisu w ewidencji gruntów i budynków przesłany został organowi do rozpoznania przez organ nadzoru w trybie art. 233 zd. pierw. k.p.a, zgodnie, z którym skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. W zawiadomieniu o przekazaniu organ nadzoru wskazał, iż jak wynika z pisma strony z dnia 15 listopada 2020 r. sygnalizuje ona błąd w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Prezydenta Miasta, a tego rodzaju sprawy związane z aktualizacją informacji zawartych w ewidencji (poprzez wyeliminowanie błędnych danych) załatwiane są w postępowaniu administracyjnym. Znamienne dla wyniku oceny postępowania pod kątem bezczynności i przewlekłości jego prowadzenia jest to, że od momentu przekazania Prezydentowi do rozpoznania tego wniosku, tj. od 1 grudnia 2020 r. (k.[...] akt. adm.) pierwszą czynnością jaką organ podjął w sprawie było wydanie (po upływie ponad półtora miesiąca) ww. postanowienia z dnia 19 stycznia 2021 r. (do tego czasu, jak wynika z akt organ uzyskał jedynie wypis z rejestru gruntów na dzień 14 stycznia 2021 r.). Znamiennym jest również to, że po zwrocie przez LWINGiK akt administracyjnych Prezydent Miasta pismem z dnia 23 marca 2021 r. powielił wytknięty przez organ odwoławczy błąd, poprzez wezwanie skarżącego do wskazania żądania, które może być rozpatrzone przez ten organ (k.[...] akt adm.). Na tak sformułowane wezwanie pełnomocnik skarżącego odpowiedziała pismem z dnia 30 marca 2021 r., wnosząc o przeprowadzenie rzetelnego postępowania. Następnie organ, najpierw w piśmie z dnia 12 kwietnia 2021 r. poinformował zainteresowanego, że nie uzupełnił braków formalnych podania, z kolei pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. poinformował organ odwoławczy o pozostawieniu podania bez rozpoznania (k. [...] akt adm.). Postanowieniem z dnia 12 maja 2021 r. LWINGiK wskazał, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 listopada 2020 r. i zakreślił organowi termin załatwienia sprawy do 10 czerwca 2021 r. Kolejne wezwanie do wskazania żądania zostało skierowane do pełnomocnika skarżącego w dniu 18 maja 2021 r. Pełnomocnik skarżącego w odpowiedzi wskazała, iż nie rozumie wezwania podnosząc, iż w wyniku błędnych działań organu doszło do wadliwych wpisów w ewidencji gruntów i budynków.

Jak wynika z akt sprawy, dopiero trzecie z kolei wezwanie z dnia 8 czerwca 2021 r. (k.[...] [...] akt adm.) pozwoliło stronie właściwie zareagować. Owszem, z uwagi na ilość spraw inicjowanych przez stronę przed organem i podobnej ich materii, obowiązkiem organu jest ich właściwa weryfikacja i interpretacja, a przy tym zbadanie czy treść żądań nie jest tożsama. Niemniej jednak, nie zwalnia to organu z zachowania terminów do rozpatrzenia sprawy i zakończenia jej w rozsądnym terminie. Z takim rozsądnym terminem z całą pewnością w tej sprawie nie mamy do czynienia. Oczywiście, załatwienie sprawy może wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to pomimo tego analiza akt niniejszej sprawy wyraźnie wskazuje, że postępowanie administracyjne prowadzone było dłużej niż było to konieczne do załatwienia sprawy i pomimo upływu określonego prawem terminu właściwego do jej załatwienia rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem przez skarżącego ponaglenia, a w następstwie zainicjowanie postępowania sądowego. Taki stan rzeczy wyczerpuje, w ocenie Sądu, znamiona dopuszczenia się przez organ bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

W realiach niniejszej sprawy nieodzownym jest także odniesienie się do stanu prawnego w sprawie. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, ze zm., dalej "p.g.k.") ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, w tym ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje te są zamieszczane w operacie ewidencyjnym, na który składa się m.in. baza danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzona za pomocą systemu teleinformatycznego oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.k.). Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu (jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 tej p.g.k., materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji) bądź też na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zmiany dokonywane są co do zasady w formie czynności materialno-technicznej, zaś wyjątkowo w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. art. 24 ust. 2a w zw. z ust. 2b pkt 1 i 2 oraz ust. 2c p.g.k.).

W kontekście brzmienia art. 24 ust. 2a w zw. z art. 24 ust. 2b P.g.ik. przyjąć należało - a co organ wziął pod uwagę dopiero przy okazji formułowania trzeciego z kolei wezwania w piśmie z dnia 8 czerwca 2021 r. – że skarżący wnosił o aktualizację ewidencji gruntów i budynków w związku z wadliwością uchwały Rady Miejskiej w B. P. nr [...] z dnia 29 września 1995 r. Organ ewidencyjny nie może uchylać się od obowiązku podjęcia stosownych czynności względem żądań strony dotyczących aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ powinien mieć również na względzie, że skarżący działał bez profesjonalnego pełnomocnika (pełnomocnikiem skarżącego była małżonka), co tym bardziej wymagało od organu, także w świetle dyspozycji art. 9 k.p.a., takiego sformowania wezwania by było one zwięzłe i zrozumiałe. Obowiązkiem organu było załatwienia sprawy w sposób i w formie przewidzianej w p.g.k. Trzeba w tym miejscu również zauważyć, że czynności Prezydenta Miasta podejmowane do czasu wniesienia przez stronę skargi do Sądu nie były ani skomplikowane, ani też należycie nadzorowane w zakresie terminu. Skutkiem takiego sposobu prowadzenia postępowania było to, że ani do dnia wniesienia skargi ani w terminie do dnia 10 czerwca 2021 r. wyznaczonym zgodnie z postanowieniem LWINGiK z dnia 12 maja 2021 r. uznającym, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności i przewlekłości w niniejszej sprawie nie wydano jeszcze decyzji administracyjnej rozstrzygającej wniosek strony w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, jak wskazano wyżej postanowieniem z dnia 2 lipca 2021 r. organ wyższego stopnia uznał, że Prezydent Miasta dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do załatwienia sprawy do dnia 10 lipca 2021 r., który to termin został przedłużony do dnia 20 lipca 2021 r. Decyzja została przez organ wydana dopiero 19 lipca 2021 r.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ istotnie na dzień złożenia skargi był bezczynny, oraz że prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły, naruszając bez uzasadnionej przyczyny zasady i terminy określone w art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. Rzeczywisty upływ czasu pomiędzy podejmowanymi przez organ czynnościami a ich wynikiem oraz brak efektywnego działania organu by dokonać niezbędnych ustaleń, nie miały w opisanych okolicznościach faktycznych należytego usprawiedliwienia, przez co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był stwierdzić, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 15 listopada 2020 r., o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – orzekł w pkt I wyroku.

Choć zaistniała niedopuszczalna bezczynność i przewlekłość organu, to jednak w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przebieg prowadzonego przez organ postępowania, rodzaj podjętych czynności, z jednej strony opieszałe ich tempo nie noszą one cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Za rażące bowiem naruszenie art. 35 k.p.a. można uznać oczywiste niezastosowanie się do wskazanych w nim terminów w sytuacji, kiedy wynikało to wyłącznie z długotrwałości prowadzenia przez organ postępowania bez uzasadnionej przyczyny, czy też braku jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do zakończenia sprawy. Tego zaś organowi skutecznie przypisać nie można. Sąd miał bowiem na względzie, że skarżący inicjuje szereg postępowań administracyjnych związanych z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w B. P. nr [...] z dnia 29 września 1995 r. w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo rodzinne osiedla "[...]" w B. P., co obliguje organ do ustalenia żądania skarżącego i jego tożsamości z żądaniem rozpoznanym w innej sprawie. I o ile w świetle przedstawionych powyżej okoliczności, nawet przy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie można zaakceptować pod względem legalności czasu trwania niniejszego postępowania, o tyle działaniu temu nie można przypisać cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, czy inaczej, że każda bezczynność jest naruszeniem prawa, ale już nie każde postępowanie dotknięte bezczynnością nosi cechy rażącego naruszenia prawa (zob. wyroki NSA sygn. akt: I OSK 675/12, I OSK 1181/13, i WSA w sprawach II SAB/Gd 90/19, IV SAB/Po 171/19, II SAB/.OP 61/20 - CBOSA).

Przedstawiona wyżej chronologia zdarzeń wskazuje, że w niniejszej sprawie postępowanie organu naruszyło określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, jak również przepisy procedury administracyjnej określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Jednak w okolicznościach sprawy nie można uznać, aby stwierdzona bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania miały rażący charakter. Dlatego Sąd w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt II wyroku.

W pozostałej części Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając, że nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny, jako środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, powinno być stosowane w szczególnych przypadkach, gdy działania organu noszą znamiona rażącego naruszenia prawa, np. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto z treści 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wymierzenie grzywny nie jest więc obligatoryjne. W niniejszej sprawie nie ma uzasadnionej potrzeby dyscyplinowania organu i stosowania środków represyjnych w postaci grzywny.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia natomiast treść art. 200 p.p.s.a. i obejmuje uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie [...]zł.