Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 310/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt 3 i pkt 10, ust. 2 pkt 3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon, Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Sz.-P. oraz J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1251/16 w sprawie ze skargi J. Sz.-P. oraz J. P. na uchwałę Rady Gminy Kampinos z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J. Sz.-P. oraz J. P. solidarnie na rzecz Gminy Kampinos kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia [...] października 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1251/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.Sz.-P. i J.P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku, zaskarżając go w całości, wnieśli J.Sz.-P. i J.P.. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

– art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez uznanie, że występujące w studium błędne ustalenia nie są na tyle istotne, aby powodowały nieważność uchwały w kwestionowanym przez skarżących zakresie,

– art. 9 ust. 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że sporządzenie studium z pominięciem fragmentów terenów należących do Gminy K., czyli położonych w obszarze administracyjnym Gminy K., nie narusza w sposób istotny art. 9 ust. 3 powołanej ustawy i nie godzi w zasady sporządzania studium;

– art. 10 ust. 1 pkt 3, pkt 10 i ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zastrzeżone tymi przepisami wymogi odnoszące się do stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego, występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, czy odnoszące się do ochrony środowiska, ochrony przyrody, bądź krajobrazu - przy braku wystarczająco precyzyjnych zapisów odnoszących się do poszczególnych terenów objętych studium, w tym terenów należący do skarżących, nie naruszyły w istotny sposób zasad sporządzania studium, a co się z tym wiąże istotnego interesu skarżących

Skarżący zarzucili ponadto naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania: art. 134 § 1 i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 i art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. w sprawie, w której zachodziły przesłanki do wydania wyroku w oparciu o przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchwała zawierała bowiem istotne mankamenty, a stawiany skarżącym zarzut, iż nie powiązali dokładnie i precyzyjnie zarzutów skargi z konkretnymi należącymi do nich nieruchomościami, należy uznać za nietrafny, gdyż główne zarzuty odnosiły się do niewłaściwego oznaczenia w studium granic poszczególnych obszarów czy to wsi, czy otuliny parku narodowego, czy wreszcie korytarzy ekologicznych lub Kanału O..

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów zastępstwa prawnego na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium. Takie naruszenie zasad miało miejsce w tej sprawie. Grunty należące do skarżących znajdują się bezpośrednio w sąsiedztwie lub nawet na terenie otuliny Kampinowskiego Parku Narodowego, czy w sąsiedztwie rowu melioracyjnego wadliwie oznaczonego jako Kanał O..

Stosownie do treści art. 9 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy". Tego wymogu nie dochowano, co narusza w sposób istotny powołany przepis i godzi w istotny sposób w zasady sporządzania studium.

Skarżący podnieśli, że studium sporządza się z uwzględnieniem z "wymogów ochrony środowiska, przyrody", "występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych" oraz "obszarów oraz zasad ochrony środowiska i jego zasobów". Błędne wrysowanie na rysunku studium granic Obszaru Natura 2000, czyli granic Kampinowskiego Parku Narodowego, wadliwe oznaczenie rowu melioracyjnego jako "Kanału O.", prowadzi zatem do błędnego wyznaczenia korytarza i ciągu ekologicznego i narusza w sposób istotny przepis art. 10 ust. 1 pkt 3 i 10 oraz art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, studium w sposób nieprawidłowy wyznacza na terenach skarżących obszary z ograniczeniem prawa inwestowania. Skarżący wskazali, że ich obawy dotyczą tego, że studium nie przesądza ostatecznie o kierunkach przeznaczenia terenów obejmujących ich działki, co sprawia, że nie istnieje możliwość uchwalenia planu miejscowego pozwalającego na inwestowanie na ich działkach w zgodzie z zapisami studium. Studium stwarza zagrożenia dla ich interesu jako właścicieli działek położonych w "ciągu ekologicznym" i przy "rowie melioracyjnym nazwanym Kanałem O." w sąsiedztwie błędnie wyznaczonych granic Kampinowskiego Parku Narodowego. Uchwała w sprawie studium ingeruje w tereny działek skarżących, ale nie jest do końca prawidłowo sprecyzowany zakres tej ingerencji. Skarżący nie mają pewności, czy przebieg korytarzy ekologicznych nie będzie w przyszłości zmieniony.

Umieszczenie w studium zakazu zabudowy nieruchomości sprawia, że ustalenia studium nabierają bardzo konkretnego znaczenia dla wykonywania prawa własności. W takiej sytuacji, mimo że studium nie jest prawem miejscowym i mimo że wiąże tylko organy gminy przy uchwalaniu planów miejscowych, jego ustalenia przesądzają o sposobie wykonywania własności w razie uchwalenia planu miejscowego. Tym samym mają istotne znaczenie dla wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zdaniem skarżących, istotne jest także to, że odmienna wykładnia może spowodować, iż umieszczony w studium konkretny zakaz zabudowy nie zostanie poddany merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny pod wzglądem zgodności z prawem. Umieszczony w studium zakaz zabudowy nie będzie kontrolowany pod względem zgodności z prawem z uwagi na to, że jeszcze nie narusza prawa własności, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże na zewnątrz, co spowoduje, że sąd administracyjny skargę właściciela nieruchomości objętej takim zakazem oddali z powodu braku legitymacji skargowej. Natomiast, jeżeli taki zakaz zostanie przeniesiony do uchwalanego na podstawie studium planu miejscowego, to jego kontrola zgodności z prawem w ramach skargi właściciela nieruchomości na plan miejscowy będzie iluzoryczna, gdyż zostanie sprowadzona do stwierdzenia, że rada gminy nie mogła tego zakazu nie umieścić w planie miejscowym, gdyż była w tym zakresie związana ustaleniem studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Podstawa zaskarżenia wskazana w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. może mieć dwojaką postać - może polegać na błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, albo jego niewłaściwym zastosowaniu. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili błędną wykładnię art. 9 ust. 3, art. 10 ust. 1 pkt 3 i pkt 10 oraz ust. 2 pkt 3, a także art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – stan prawny na dzień podjęcia uchwały zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako u.p.z.p.).

Błędna wykładnia polega na wadliwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej z mającego w sprawie zastosowanie przepisu (lub przepisów) poprzez mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia, albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy. Obowiązkiem strony postępowania zarzucającej tę formę naruszenia prawa materialnego jest wskazanie, jak naruszony przepis (przepisy) zinterpretował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka powinna być – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - jego prawidłowa wykładnia.

Zgodnie z art. 9 ust. 3 u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Powołany przepis stanowi realizację założenia ustawodawcy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Co za tym idzie, powinno być ono aktem, z jednej strony elastycznym, który stwarza nieprzekraczalne ramy swobody planowania przestrzennego, a z drugiej, kompleksowym, odnoszącym się do całej gminy. Określenie polityki przestrzennej gminy w studium powinno więc dotyczyć całego obszaru tej gminy, bez możliwości dokonywania tego w sposób częściowy, etapowy, czy selektywny (zob. T. Filipowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014 r., str. 95-96; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2009 r., str. 89-90; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2908/16 i z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1954/18. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie daje podstaw do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji zrekonstruował treść normy prawnej zawartej w art. 9 ust. 3 u.p.z.p. w sposób odmienny niż to wyżej przedstawiono. Na stronie 11 uzasadnienia wywiódł natomiast, że stwierdzone uchybienia pozostają bez wpływu na ustalenia studium w zakresie naruszenia interesu prawnego J.Sz.-P. i J.P. oraz wskazał, że ze skargi nie wynika, w jaki sposób błędny w ustaleniu, m.in. granic miejscowości, ograniczają lub uniemożliwiają korzystanie z nieruchomości, bądź ich zagospodarowanie. Zauważył ponadto, że zarzut naruszenia § 7 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233 – stan prawny na dzień podjęcia uchwały zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane jako rozporządzenie), w zakresie braku precyzyjnego określenia granic poszczególnych miejscowości, nie oznacza dla skarżących braku możliwości ustalenia kierunków przeznaczenia ich działek. Sąd dodał wreszcie, że skarżący przedstawili wypisy ze studium dla ich nieruchomości, co oznacza, że zapisy studium w tym zakresie są wystarczające do sprecyzowania ogólnych kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Przywołane stanowisko nie oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w świetle art. 9 ust. 3 u.p.z.p. dopuszczalne jest częściowe, bądź etapowe przyjmowanie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a uchwalenie studium z pominięciem terenów położonych w obszarze administracyjnym gminy pozostaje w zgodzie z tym przepisem. Sąd pierwszej instancji stwierdził wyłącznie, że z uwagi na położenie nieruchomości skarżących, ewentualne uchybienia w zakresie błędnego, nieprecyzyjnego wyznaczenia granic gminy K. lub określenia granic poszczególnych miejscowości - wsi, nie mają wpływu na możliwość wykorzystania lub zagospodarowania tych nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się więc błędnej wykładni art. 9 ust. 3 u.p.z.p., co nieusprawiedliwionym czyni zarzut naruszenia tego przepisu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (str. 10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga J.Sz.-P. i J.P. spełnia warunek dopuszczalności wynikający z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.). Sąd ustalił bowiem, że skarżący są właścicielami nieruchomości, których dotyczą zapisy studium, a dalej wywiódł, że z przedłożonych wypisów ze studium wynika, iż nieruchomości te położone są w obszarze (R) rolniczej przestrzeni produkcyjnej (niebędącej rolniczą przestrzenią produkcyjną poddaną szczególnej ochronie), na której dopuszcza się zabudowę zagrodową z preferencją do wielkotowarowych obiektów produkcji rolniczej, które wymagają odizolowania od miejsc zamieszkania.

Powyższe świadczy o tym, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż postanowienia studium dotyczące terenu R wpływają na interes prawny J.Sz.-P. i J.P. w sposób, który przesądził o dopuszczalności ich skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym zakresie, a tym samym do zastosowania art. 189 P.p.s.a., w świetle którego, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę.

Jak jednak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji w dalszej części uzasadnienia, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19 i z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Merytoryczna kontrola uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest zatem w granicach wyznaczonych prawną ochroną, przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Uwzględnienie zaś skargi powinno następować wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14, z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1973/14. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, jeśli kwestionowana uchwała narusza interes prawny skarżącego, to może on wnieść skargę na tę uchwałę (skarga nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), jednakże skarga ta może skutecznie podważyć tylko te postanowienia zaskarżonej uchwały, które naruszają jego interes prawny. O ile zatem kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały nie odnoszą się wprost do sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, to aby stwierdzić jej nieważność w tej części, należy wykazać związek pomiędzy niezgodnością tych postanowień z prawem, a naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

J.Sz.-P. i J.P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Gminy K. z [...] września 2008 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działek o numerach ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...]oraz [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym K., gmina K.. Jak wynika z kopii mapy ewidencyjnej części obszaru gminy K., stanowiącej załącznik nr 2 do opinii Biura Planowania Rozwoju W. z dnia [...] grudnia 2015 r. ([...]) oraz załącznika nr 2a (Polityka przestrzenna – kierunki zagospodarowania) do zaskarżonej uchwały z dnia [...] września 2008 r., żadna z wymienionych nieruchomości nie graniczy z linią wyznaczającą granice Gminy K. oraz granice opracowania studium. Także ze wspomnianego pisma Biura Planowania Rozwoju W. wynika, że wskazane w nim błędy w oznaczeniu granic miejscowości - wsi oraz gminy K., nie dotyczą żadnej w wyżej wymienionych działek ewidencyjnych. Dlatego Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do ustalenia, że pomiędzy uchybieniami w zakresie precyzyjnego określenia granic gminy, poszczególnych miejscowości i granic obszaru objętego opracowaniem studium mógł zachodzić związek skutkujący ograniczeniem przysługującego J. Sz.-P. i J.P. prawa do korzystania z należących do nich nieruchomości lub ich zagospodarowania.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej rezultatu nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 3 i pkt 10 oraz ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3), a także występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych (pkt 10). Stosownie natomiast do treści art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w studium określa się obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk.

Jak powyżej wskazano, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej formułującego zarzut błędnej wykładni jest wskazanie, jak naruszony przepis (przepisy) zinterpretował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka powinna być – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - jego prawidłowa wykładnia. Wziąwszy to pod uwagę, należy zauważyć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim odnosi się do obowiązków nałożonych na organy gminy powołanymi przepisami u.p.z.p., opiera się na twierdzeniach, że na rysunku studium błędnie oznaczono (lub nie oznaczono) drogi publiczne, błędnie wyrysowano granice Kampinowskiego Parku Narodowego, a także wadliwie oznaczono rów melioracyjny, jako "Kanał O.", co doprowadzić miało do wadliwego wyznaczenia korytarza i ciągu ekologicznego. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną wskazane uchybienia mają świadczyć o naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 3 i pkt 10 oraz ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

Sformułowane w powyższy sposób uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie pozawala ustalić, jak zdaniem autora skargi kasacyjnej wskazane przepisy zostały zinterpretowane przez Sąd pierwszej instancji, a jak powinny zostać zinterpretowane. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości oceny trafności zarzutu błędnej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 3 i pkt 10 oraz ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

Niemniej jednak, mając na względzie argumentację wnoszących skargę kasacyjną dotyczącą błędów w rysunku studium, należy podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma charakteru normatywnego – nie jest aktem prawa miejscowego, co jednoznacznie wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Z wyraźnej woli ustawodawcy studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego i właśnie dlatego nie może stanowić materialnoprawnej podstawy wydawania decyzji administracyjnych (w tym decyzji o warunkach zabudowy). Nie zmienia tego okoliczność, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Podstawę do wydania przedmiotowych decyzji stanowi dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne uchybienia dotyczące wyznaczenia na rysunku studium korytarza ekologicznego nie mogą być więc podstawą odmowy wydania warunków zabudowy. Jak trafnie wskazał Sąd na str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku okoliczność ta może zostać zweryfikowana i ustalona w toku postępowania w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Podczas rozprawy w dniu [...] września 2019 r. pełnomocnik strony oświadczył natomiast, że wedle jego wiedzy skarżąca w ciągu ostatnich dwóch lat uzyskała decyzje o warunkach zabudowy.

Przeznaczenie terenów oraz wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie określa się przeznaczenia terenów, lecz kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz – jak już wyjaśniono – sporządza się je dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Przesądza to o konieczności sporządzania załącznika graficznego do studium na mapach o skali mniejszej niż w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz o zdecydowanie mniejszej szczegółowości studium, względem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wymaga, by – co do zasady - sporządzane były w skali 1:1.000. W przypadku studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie uregulował kwestii dotyczących zasad sporządzenia części rysunkowej. W § 5 ust. 1 rozporządzenia przewidziano natomiast, że projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5.000 do 1:25.000. Jak z kolei wynika z § 7 pkt 2 rozporządzenia, granice obszarów, o których mowa w pkt 1 (w tym obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk – art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), określa się na rysunku projektu studium w sposób dostosowany do skali mapy, na której jest sporządzony.

Rysunek studium zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji sporządzono na mapie w skali 1:25.000. Powoduje to, że technicznie niemożliwie jest odzwierciedlenie na tej mapie wyżej wymienionych elementów z taką dokładnością, jak w przypadku rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tekście studium stwierdzono zresztą jednoznacznie, że linie podziału terenu gminy na poszczególne obszary o różnych funkcjach należy traktować jako linie orientacyjne, a ich sprecyzowanie nastąpi w planach miejscowych, z uwzględnieniem szczegółowych uwarunkowań w zakresie fizjografii terenu, stanu zabudowy i zagospodarowania, stosunków własnościowych, wniosków mieszkańców i organów uzgadniających i opiniujących projekt planu.

W tej sytuacji uchybienia w zakresie oznaczenia na rysunku studium granic Kampinoskiego Parku Narodowego, jego otuliny, czy Kanału O., bądź pominięcia na tym rysunku drogi publicznej, nie mogą w przyszłości stanowić przeszkody do stwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustalań studium.

Należ ponadto podkreślić, że granice Kampinoskiego Parku Narodowego i jego otuliny zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie Kampinoskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 132, poz. 876). Jak natomiast trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji na str. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, projekty zarówno studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego (art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.). Nie ulega więc wątpliwości, że na etapie procedury planistycznej organ gminy będzie zobowiązany do dokonania stosownych uzgodnień z właściwym organem ochrony przyrody.

Chybiony jest także zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) stanowił, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Powołany przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności studium lub planu miejscowego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Na str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni powołanego przepisu, zaznaczając, że tylko naruszenie trybu sporządzenia studium musi być istotne, natomiast w przypadku zasad sporządzenia studium każde naruszenie skutkuje nieważnością uchwały w całości lub w części.

Postulat wnoszących skargę kasacyjną, aby błędy w rysunku studium uznać za skutkujące nieważnością uchwały, nie jest wykładnią prawa. Jak już natomiast wyżej wskazano, skarga J.Sz.-P. i J.P. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W postępowaniu wywołanym tą skargą merytoryczna kontrola studium dokonywana jest zatem w granicach wyznaczonych prawną ochroną, przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości, objętej zaskarżoną uchwałą, zaś uwzględnienie skargi powinno następować wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem prawnym. Ponieważ w przypadku skarżących, z przedstawionych wyżej względów, nie stwierdzono naruszeń w zakresie zasad sporządzenia studium, które skutkowałyby ograniczeniem przysługującego im prawa do korzystania z należących do nich nieruchomości lub ich zagospodarowania, to nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, ani tym bardziej w całości.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 141 § 4 i art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. w sprawie, w której zachodziły podstawy do wydania wyroku w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a.

Przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. przewiduje właściwość sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie natomiast do treści art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W myśl z kolei art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności

Uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ze skargi na tę uchwałę, rozstrzygnął więc w ramach przyznanej mu kognicji. Sąd niewątpliwie nie wyszedł też poza granice sprawy, które w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyznaczył interes prawny J.Sz.-P. i J.P.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. ma natomiast charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać w razie nieuwzględniania skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6. Jego naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdziwszy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zarówno art. 147 § 1, jak i art. 151 P.p.s.a. zawierają normy wynikowe. Jeżeli zatem strona postępowania chce podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę legalności zaskarżonego aktu, powinna powiązać ich naruszenie z właściwymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli zarzuty naruszenia prawa materialnego, które jednak – z przedstawionych wyżej powodów - Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.