Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 851/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, 9 i 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SAB/Wr 27/08 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice na rzecz Józefa Kuśnierka kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 27/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K. na bezczynność Miasta i Gminy J. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 28 lutego 2008 r. J. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy J. o przekazanie dokumentów:

zaświadczenia Urzędu Miasta i Gminy J. z dnia (...) maja 1998 r. Nr (...)o nadaniu numeru 9a obiektowi przy ul. (...)

decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia 26 listopada 1998 r. w przedmiocie sprzedaży na rzecz R. i K. W. nieruchomości niezabudowanej nr (...)

umowy sprzedaży z dnia 28 kwietnia 1999 r. na rzecz "K." Spółka z o.o. z siedzibą w Poznaniu działki nr (...)

Pismem z dnia 28 marca 2008 r. (...) Burmistrz Miasta i Gminy J. poinformował J. K. , że zgodnie z zasadami dostępu do informacji publicznej i korzystania z dokumentów, określonymi w § 8 ust. 3 pkt 2 Statutu Gminy J. , dokument zaświadczenie jw. zostanie udostępniony przez Sekretarza Miasta i Gminy w uzgodnionym terminie. Ponadto wskazano, iż "nie jest możliwe udostępnienie pozostałych żądanych dokumentów, ponieważ Urząd Miasta i Gminy J. nie dysponuje dokumentami zawierającymi informacje zawarte we wniosku".

W dniu 13 maja 2008 r. J. K. wniósł zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na Burmistrza Miasta i Gminy J. w sprawie odmowy przekazania określonych dokumentów.

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2008 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie J. K. za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

Kolegium wskazało, iż w przypadku gdy podmiot, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej nie jest dysponentem takiej informacji, nie może odmówić jej udzielenia w formie decyzji administracyjnej, nie może też jej udzielić w formie czynności materialnotechnicznej. Burmistrz Miasta i Gminy J. pismem z dnia 28 lutego 2008 r. poinformował wnioskodawcę o możliwości udostępnienia części żądanych dokumentów, a w odniesieniu do pozostałych poinformował, że nie jest ich dysponentem. Wskazało zatem, iż nie można zatem przypisać mu w tej sprawie braku działania.

Pismem z dnia 28 lipca 2008 r. J. K. wezwał Burmistrza Miasta i Gminy J. do usunięcia naruszenia prawa poprzez przekazanie mu żądanych dokumentów wymienionych we wniosku z dnia 28 lutego 2008 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, organ administracyjny, w piśmie z dnia 29 lipca 2008 r., wyjaśnił J. Kuśnierkowi, że w sprawie nie wystąpiło jakiekolwiek naruszenie prawa, co potwierdziło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2008 r. Z uwagi na fakt, iż J. K. nie skorzystał z możliwości zapoznania się z dokumentem (zgodnie ze statutem Miasta i Gminy J. ) organ administracyjny w załączeniu pisma przesyła kopię dokumentu - zaświadczenia z dnia (...) maja 1998 r. nr (...)o nadaniu numeru 9a obiektowi przy ul. (...)

Ponownie wskazano "że nie jest możliwe udostępnienie pozostałych żądanych dokumentów, ponieważ Urząd Miasta i Gminy J. nie dysponuje dokumentami zawierającymi informacje zawarte we wniosku".

W skardze na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy J. J. K. wniósł o zobowiązanie Burmistrza do przekazania :

kopii decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia (...) listopada 1998 r. w przedmiocie sprzedaży na rzecz R. i K. W., gminnej działki niezabudowanej nr 164/1 i (...)

kserokopii umowy sprzedaży z dnia 28 kwietnia 1999 r. na rzecz "K." Spółka z o.o. z siedzibą w P., gminnej działki nr (...)

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane bezprawnie, gdyż jest sprzeczne z treścią przepisu art. 37 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych.

Sprawa dotyczyła dokumentów w sprawie sprzedaży gminnych działek niezabudowanych w roku 1998 r., 1999 r. i zgodnie z prawem powinny być zbyte w formie przetargu publicznego (licytacji). Burmistrz jest zatem dysponentem żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy J. wniósł o jej oddalenie wywodząc, iż w świetle aktualnie obowiązujących przepisów o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić tylko wówczas, gdy w terminie ustalonym przez aktualnie obowiązujące przepisy prawa - organ ten nie podjął żadnych czynności prawnych w sprawie lub też nie zakończył postępowania stosownym orzeczeniem (wydaniem decyzji administracyjnej, postanowienia lub też ewentualnie innego aktu administracyjnego) ewentualnie nie podjął innych czynności, do których był prawnie zobowiązany. Postępowanie w przedmiocie informacji publicznej może zakończyć się decyzją administracyjną wyłącznie w razie odmowy udzielenia informacji, natomiast udostępnienie informacji publicznej jest tylko czynnością materialno-techniczną. Taką czynnością materialno-techniczną jest również zawiadomienie organu o braku podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że pisemny wniosek nie dotyczy tego typu informacji. W obu bowiem przypadkach brak jest elementu władczego rozstrzygnięcia. Zasadą wynikającą z treści art. 4 ust. 3 cyt. ustawy jest zasada - zgodnie z którą do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są podmioty, będące faktycznie w jej posiadaniu.

Skarżący nadal domaga się wydania odpisu dokumentów, które w rzeczywistości nie istnieją. Rzeczywisty stan faktyczny opisany jest w księgach wieczystych, jakie prowadzone są przez Sąd Rejonowy w Oławie Wydział Ksiąg Wieczystych dla przedmiotowych nieruchomości. W niniejszej sprawie skarżący domaga się informacji publicznej przetworzonej, zawartej w Księgach Wieczystych, prowadzonych przez zupełnie inny organ jakim jest niewątpliwie Sąd Rejonowy w Oławie Wydział Ksiąg Wieczystych.

W piśmie z dnia 12 stycznia 2009 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów z odpisu Księgi wieczystej Nr (...) na okoliczność ich treści oraz na okoliczność wykazania, że Burmistrz Miasta i Gminy J. jest w posiadaniu żądanych dokumentów.

Na rozprawie pełnomocnik organu podniósł, że skarżący domaga się informacji publicznej przetworzonej, która znajduje się księgach wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Oławie i w Starostwie Powiatowym, które są zobowiązane do udostępniania informacji w tym zakresie.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga nie jest zasadna. J. K. bowiem wniósł o udostępnienie informacji publicznej, co regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Pozytywne załatwienie tego rodzaju wniosku, w świetle przepisów ustawy, ma formę czynności materialnotechnicznej, a odmowa decyzji administracyjnej, co wynika z art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1. Pismo podmiotu zobowiązanego, że informacja, o jaką się zwraca uprawniony nie jest informacją publiczną, stanowi w ocenie Sądu pierwszej instancji również czynność materialnotechniczą.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowała się teza, że gdy organ administracyjny odmawia udostępnienia informacji publicznej bowiem żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale informuje jedynie podmiot uprawniony pismem. Forma ta została dopuszczona w piśmiennictwie już na samym początku obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej (M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznych (zagadnienia wybrane), Warszawa, październik 2002 r., str. 32). Nieudzielenie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 cyt. ustawy) oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 tej ustawy, o powodach opóźnienia oraz niepowiadomienie o terminie w jakim udostępni informację oznacza bezczynność organu.

W omawianym przypadku w opinii Sądu pierwszej instancji Burmistrz Miasta i Gminy J. bezczynny jednak nie jest. Skarżącego informowano bowiem, że podmiot zobowiązany nie dysponuje dokumentami zawierającymi informacje zawarte we wniosku (pisma z dnia 28 marca 2008 r. SM/0565/3752/2008 i 29 lipca 2008 r. SM/0565/9513/2008).

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji przyjął, iż informacja o braku informacji w zasobach zobowiązanego usuwa stan jego bezczynności w zakresie udostępnienia informacji, o jakie wniósł uprawniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. zaskarżają go w całośći oraz zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie,

2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów uzupełniających z dokumentów, przedłożonych przez skarżącego wraz z pismem z dnia 12 stycznia 2009 r. (k. 28-30), na okoliczność istnienia i posiadania po stronie organu żądanych dokumentów, wymienionych we wniosku z dnia 28 lutego 2008 r.,

a także:

3) naruszenie prawa procesowego, polegające na obrazie art. 7 Konstytucji RP.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż istota sporu dotyczy dokumentu w sprawie sprzedaży niezabudowanej nieruchomości gminnej, nr (...) oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia (...) listopada 1998 r. Uchwałą z dnia 28 sierpnia 1998 r. nr (...) Zarząd Miasta i Gminy w J. wyraził zgodę na sprzedaż niezabudowanej nieruchomości gminnej, nr działki (...), położonej w J. przy ul. O., w formie przetargu nieograniczonego ofertowego, z warunkiem niedokonywania podziału działki.

Dowód: uchwała z dnia 28 sierpnia 1998 r. - zał. nr 1.

Skarżący następnie wskazał, iż z odpisu księgi wieczystej (...) wynika, że umową sprzedaży z dnia 28 kwietnia 1999 r. - Gmina J. sprzedała firmie "K." Spółka z o.o. z siedzibą w P. działki nr (...) . Ponadto z odpisu księgi wieczystej Kw nr (...)wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy J. w dniu 26 listopada 1998 r. wydał decyzje administracyjną. W piśmie z dnia 12 stycznia 2009 r. (k. 28) skarżący J. K. wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. z odpisu księgi wieczystej Kw nr (...) oraz z odpisu księgi wieczystej Kw nr (...) na okoliczność ich treści oraz na okoliczność wykazania, że Burmistrz Miasta i Gminy J. jest w posiadaniu żądanych dokumentów wymienionych we wniosku skarżącego z dnia 28 lutego 2008 r.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2009 r. (k. 31) Sąd pierwszej instancji postanowił dopuścić wnioski dowodowe skarżącego, na okoliczność twierdzeń skarżącego.

Skarżący podniósł, iż skoro wykazał przed Sądem pierwszej instancji, iż Burmistrz jest w posiadaniu żądanych dokumentów wymienionych we wniosku z dnia 28 lutego 2008 r., to Sąd pierwszej instancji orzekł wbrew żądaniom skargi (k. 3-4) oraz wykroczył poza granice, jakie wyznacza mu art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego Sąd nie stosując środków przewidzianych w art. 149 P.p.s.a. wydał orzeczenie sprzeczne z prawem. W tych okolicznościach zastosowanie przez Sąd dyspozycji art. 151 P.p.s.a. było oczywistym błędem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za uzasadnione.

Skarga do Sądu Administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej może być złożona m.in. w następujących przypadkach:

wnioskodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną,

adresat wniosku twierdzi, że nie posiada żądanej informacji,

podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w żaden sposób nie załatwia skierowanego do niego wniosku.

W każdej z opisanych wyżej sytuacji inna jest rola Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność, zawsze jednak powinno chodzić oto aby chronione było prawo do uzyskania informacji publicznej.

W omawianej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę uznając, że "... informacja o braku informacji o zasobach zobowiązanego usuwa stan jego bezczynności w zakresie udostępnienia informacji o jakie wniósł uprawniony. Sąd wyraził też pogląd, że zadaniem Sądu nie jest sprawdzenie rzetelności informacji udzielonej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Gdyby oba te twierdzenia uznać za prawdziwe i gdyby pogląd taki ugruntował się w orzecznictwie sądów administracyjnych, osoba której na wniosek udzielono odpowiedzi, że adresat wniosku nie posiada żądanej informacji byłaby faktycznie pozbawiona jakiejkolwiek ochrony. Samo udzielenie odpowiedzi usuwałoby bowiem, jak twierdzi Sąd Wojewódzki, stan bezczynności natomiast wiarygodność udzielonej informacji nie podlegałaby jakiejkolwiek ocenie.

Dlatego też z poglądami tymi nie można się zgodzić

Aby można było uznać, że przedmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności przy twierdzeniu, że nie posiada on żądanej informacji, twierdzenie to musi uwiarygodnić.

Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 K.p.a., a zatem powiadomienie winno zawierać informację - dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją.

W omawianej sprawie wnioskodawca żądał zaświadczenia o nadaniu numeru ewidencyjnego nieruchomości i w tym zakresie Burmistrz udostępnił mu możliwość zapoznania się z tą informacją wobec czego w tym zakresie nie pozostawał w bezczynności.

Przedmiotem żądania była też decyzja Burmistrza z dnia (...) listopada 1998 r. dotycząca przeniesienia własności konkretnej wskazanej przez wnioskodawcę nieruchomości.

Decyzja administracyjna zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest dokumentem urzędowym i jest informacją publiczną.

Z dokumentów dopuszczonych przez Sąd i z wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika organu przed NSA wynika, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia (...) listopada 1998 r. dotycząca nieruchomości wskazanej przez wnioskodawcę została wydana i jest w posiadaniu organu. Bez znaczenia jest przy tym, że we wniosku nie został dokładnie określony jej przedmiot bo decyzja ta dotyczy nie sprzedaży nieruchomości lecz przekształcenia ustanowionego na niej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W działaniu organ administracji publicznej powinien kierować się zasadami tzw. "dobrej administracji", a więc również zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a. i w razie wątpliwości wyjaśnić udostępnienia czego w istocie żąda wnioskodawca. Ta sama uwaga dotyczy wniosku złożonego w niniejszej sprawie, w zakresie pkt 3. Organ winien najpierw rozstrzygnąć czy akt notarialny dotyczący sprzedaży nieruchomości gminnej - spółce z o.o. jest informacją publiczną czy też nie. W zależności od zajętego stanowiska albo zastosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, albo ze względu na jej charakter odmówić ich stosowania.

Jeżeli gmina nie była stroną umowy sprzedaży zawartej w dniu (...) kwietnia 1999 r., której udostępnienia domagał się skarżący, powinna o tym powiadomić wnioskodawcę. Jeżeli była stroną tej umowy, a więc przedmiotem sprzedaży była nieruchomość gminna, nieprawdziwą jest informacja, że umowy tej nie posiada, bo jako strona posiadać ją powinna.

Z powyższych rozważań jasno wynika, że nietrafny jest wniosek zarówno organu administracji jak i sądu, że skarżący domaga się informacji publicznej przetworzonej znajdującej się w księgach wieczystych.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione.

Mając to na uwadze na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 203 P.p.s.a.