Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1878/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. i J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 457/17 w sprawie ze skargi A.G. i J.G. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 457/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J.G. i A.G. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nałożył na członków Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w B., obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 45 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej stanu technicznego przewodów kominowych w grupie kominowej III w związku z występującą nieprawidłowością - wspólne trzy przewody wentylacyjne (przewód nr 2 obsługujący lokale mieszkalne: nr A - I.S., tj. pomieszczenie kuchni i łazienki oraz lokal mieszkalny nr B - M.T., tj. pomieszczenie kuchni) oraz przedstawienie rozwiązań projektowych, wskazujących sposób wykonania dobudowy dwóch brakujących przewodów kominowych wentylacyjnych, zapewniających samodzielne funkcjonowanie wentylacji grawitacyjnej dla lokali mieszkalnych nr A - pomieszczenia kuchni i łazienki i nr B - pomieszczenia kuchni. Jednocześnie organ wskazał, że rozwiązanie projektowe powinno zapewniać bezpieczeństwo użytkowania przewodów kominowych oraz prawidłową wymianę powietrza. Ekspertyza winna określać rozwiązania techniczne, wskazujące sposób wyeliminowania nieprawidłowości w grupie kominowej III, doprowadzające budynek do właściwego stanu technicznego.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Na skutek interwencji pełnomocnika skarżących organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę mającą na celu ustalenie, czy w lokalach mieszkalnych nr A i B ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, występują nieprawidłowości związane z brakiem przewodów wentylacyjnych.

Następnie została przedłożona przez mistrza kominiarskiego "Inwentaryzacja kominów" z dnia 18 kwietnia 2018 r.

Dalej organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nieprawidłowości związanych z przewodami kominowymi w grupie kominowej III - wspólne trzy przewody wentylacyjne (przewód nr 2 obsługujący lokal mieszkalny nr A i B) w przedmiotowym budynku wielorodzinnym.

W toku kolejnych oględzin ustalono, że w lokalu mieszkalnym nr B w pomieszczeniach: gospodarczym, kuchni, łazienki występuje wentylacja grawitacyjna wywiewna. W pomieszczeniu gospodarczym zamontowany został kocioł gazowy dwufunkcyjny z otwartą komorą spalania podłączony do przewodu spalinowego. Zaś w kuchni lokalu nr A występuje wentylacja grawitacyjna, wywiewna zakończona kratką wentylacyjną o wymiarach 25 x 17 cm; z kolei w pomieszczeniu łazienki znajduje się wentylacja wywiewna grawitacyjna zakończona kratką wentylacyjną o wymiarach 24 x 17 cm. W przedpokoju zamontowany jest kocioł gazowy dwufunkcyjny z otwartą komorą spalania, podłączony do przewodu spalinowego rurą stalową o Ø 120 mm. Kontrolujący stwierdzili ponadto, iż w przedpokoju występuje wentylacja grawitacyjna wywiewna zakończona kratką wentylacyjną o Ø 180mm. I.S. okazała decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej z podłączeniem kotła c.o. na paliwo gazowe.

W toku postępowania wpłynęły nadto pisma zainteresowanych o nieprawidłowościach związanych z przewodami wentylacyjnymi.

Powyższe legło u podstaw wydania przez organ pierwszej instancji opisanego wyżej postanowienia z dnia [...] maja 2017 r.

Na skutek wniesionego przez skarżących zażalenia, powyższe postanowienie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), zostało utrzymane w mocy postanowieniem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał w sposób jednoznaczny, iż istnieją uzasadnione wątpliwości w kwestii wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego przewodów wentylacyjnych wspólnych dla lokalów mieszkalnych nr A i nr B, mogących powodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi bądź bezpieczeństwa mienia. Zgodnie bowiem z wymogami PN-83/B-03430, dotyczącymi wentylacji w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej, odpływ powietrza z kuchni, łazienek, ustępów oraz pomocniczych pomieszczeń bezokiennych powinien być zapewniony przez otwory wywiewne, usytuowane w górnej części ściany i przyłączone do pionowych przewodów wentylacji grawitacyjnej lub mechanicznej (według 2.1.4.). Do poszczególnych pionów wentylacyjnych powinny być przyłączone tylko pomieszczenia o tym samym charakterze (kuchenne, sanitarno-higieniczne itd.). Organ podkreślił, iż stosownie do § 141 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej "rozporządzeniem z 2002 r.", zabrania się stosowania zbiorczych przewodów wentylacji grawitacyjnej. Tymczasem, z inwentaryzacji kominów z dnia 18 kwietnia 2017 r. wynika, że w grupie kominowej III do przewodu nr 2 podłączona jest kratka wentylacyjna w kuchniach w mieszkaniach nr A i nr B oraz w łazience mieszkania nr A, a zatem przewód wentylacyjny jest wspólny dla trzech pomieszczeń. Ponadto, z opinii kominiarskiej nr [...], z dnia 16 stycznia 2017 r., wynika, że w grupie kominowej III do przewodu nr 2, podłączona jest też kuchnia w mieszkaniu nr C. Ponieważ grupa kominowa III - przewód nr 2 w opinii kominiarskiej nr [...], jest tożsamy z grupą kominową IV - przewodem nr 2 z inwentaryzacji kominów z dnia 18 kwietnia 2017 r., stąd dla kuchni lokalu nr C zapewniony jest samodzielny przewód wentylacyjny. W związku z tym, że brakuje dwóch przewodów wentylacyjnych, a sposób ich prawidłowego wykonania wymaga wiedzy specjalistycznej, niezbędne stało się wydanie postanowienia nakazującego przedłożenie ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami. Jednocześnie organ wyjaśnił, że z przepisu art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, na kogo może być nałożony powyższy obowiązek, a są to: uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skoro z treści art. 81c ust. 1 i 2 powyższej ustawy wynika, że zobowiązanym do dostarczenia ekspertyzy może być właściciel obiektu budowlanego, a współwłaścicielami budynku są członkowie wspólnoty mieszkaniowej, to nałożenie takiego obowiązku kierowane jest imiennie do członków wspólnoty. W rozpatrywanej sprawie nieprawidłowości wymagające wyeliminowania, poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, dotyczą przewodów wentylacji grawitacyjnej. Przewody te stanowią część wspólną nieruchomości, zatem organ uznał za prawidłowo nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy na Wspólnotę Mieszkaniową w osobach właścicieli poszczególnych lokali.

Na powyższe postanowienie organu odwoławczego wymienieni na wstępie skarżący wnieśli skargę, zarzucając temu aktowi naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 62 ust. 3 tej ustawy, art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a.; § 141 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1, 2, 3a rozporządzenia z 2002 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu przeprowadzona kontrola pozwoliła na uznanie, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jako przepis ogólny powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Takim przepisem szczegółowym jest art. 62 ust. 3 ww. ustawy. Przedstawiając poglądy judykatury co do relacji art. 62 ust. 3 i art. 81c ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, Sąd stanął na stanowisku, że nałożenie przez organ pierwszej instancji obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej, z powołaniem się jedynie na art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stanowiło niewątpliwie błąd co do podstawy prawnej postanowienia, który jednak, jak słusznie akcentował organ odwoławczy, nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Dokonując dalszej oceny zaskarżonych postanowień, Sąd stwierdził że z niewadliwych ustaleń organu odwoławczego wynika, iż w sprawie zaistniały przesłanki nałożenia obowiązku na wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej, zamieszkałych w budynku wielorodzinnym, sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego przewodów kominowych w grupie kominowej III oraz przedstawienia rozwiązań projektowych wskazujących sposób wykonania dobudowy dwóch brakujących przewodów kominowych. Dalej Sąd przytoczył ustalenia faktyczne dokonane w sprawie, a następnie podzielił stanowisko organu odwoławczego co do wymogów dotyczących wentylacji w budynkach mieszkalnych.

Sąd dodał także, że przepis art. 81c ustawy Prawo budowlane wprost wskazuje, kto jest stroną w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie nałożenia obowiązków. Z treści tego przepisu wynika, iż są to wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, na których nałożono obowiązek wykonania określonych obowiązków.

Zdaniem Sądu w tej sprawie nieprawidłowości wymagające wyeliminowania, dotyczą przewodów wentylacji grawitacyjnej, które stanowią część wspólną omawianego obiektu. W realiach tej sprawy zachodziła konieczność nałożenia obowiązków wskazanych w postanowieniu, w oparciu o przepis art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził także, że prawidłowo adresatami postanowienia zostali uczynieni właściciele poszczególnych lokali jako członkowie wspólnoty mieszkaniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zastępowani przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, rozpoznanie skargi na rozprawie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na okoliczność ich treści, w tym na okoliczności w nim wskazane.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

1/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie norma ta nie miała zastosowania, gdyż powinna być stosowana reguła z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

2/ art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała konieczności zastosowania go przez Sąd, w sytuacji gdy Sąd powinien zastosować tę normę prawną i uwzględnić skargę z powodów wadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego, gdyż zachodziły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Skarżący podnieśli m.in., że postanowienie z dnia [...] maja 2017 r. dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną – decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Przy piśmie z dnia 3 września 2020 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do tego pisma.

Przedmiotowa sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), mając na względzie zgodę skarżących kasacyjnie oraz organu na rozpoznanie sprawy w tym trybie oraz biorąc pod uwagę dużą ilość stron postępowania w związku z czym przeprowadzenie wymaganej rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że wadliwie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., bowiem błędnie oddalił wniesioną skargę zamiast zastosować normę art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, albowiem w sprawie zachodziła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W motywach skargi kasacyjnej wyjaśniono, iż kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie została należycie przeprowadzona pomimo, że do skargi dołączono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o umorzeniu, w trybie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania w sprawie stanu technicznego budynku w [...] przy ul. [...] 6 (nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu kominowego). Brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji, do ww. decyzji spowodował, że przy analizie stanu prawnego poza zakresem rozważań pozostawiono zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Natomiast zdaniem skarżących przedstawione do skargi kasacyjnej dokumenty, o dopuszczenie których zawnioskowano w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., wskazują, że doszło do naruszenia konstrukcji rei iudicatea, gdyż przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta już wskazywaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego spornego budynku. Podniesiono, że cytat: "obecnie w obrocie prawnym funkcjonują dwie sprzeczne decyzje wydane przez organ nadzoru budowlanego w tożsamej sprawie. Od daty wydania decyzji nr [...] do dnia wydania postanowienia PINB w B. z dnia [...] maja 2017 r. nie nastąpiła zmiana stanu technicznego budynku, przewody kominowe będące przedmiotem obydwu decyzji nie zostały przebudowane ani nie zmieniły swego przeznaczenia"- koniec cytatu.

Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej oraz dowody z dokumentów przedstawione przez pełnomocnika stron do wniesionego środka odwoławczego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było uzasadnionych przesłanek prawnych do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., albowiem w realiach tej sprawy nie można skutecznie przyjąć, że zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie jest sporne, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż na przełomie roku 2010/2011 prowadzone było wszczęte z urzędu postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie stanu technicznego budynku w miejscowości B. przy ul. [...] w zakresie nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu kominowego. To postępowanie administracyjne zakończyło się wskazywaną wyżej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku w B. przy ul. [...] (nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu kominowego). W uzasadnieniu tej decyzji zaznaczono, iż po dokonaniu oględzin uznano, że demontaż przepływowego gazowego podgrzewacza wody w pomieszczeniu z zainstalowaną kratką wentylacyjną wpiętą do wspólnego przewodu kominowego w jednym z lokali wyeliminował bezpośrednie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, co czyni prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym. Dodano także, iż przepisy Prawa budowlanego nie upoważniają organów nadzoru budowlanego do nakazywania w drodze decyzji administracyjnej wykonania robót budowlanych, których wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych.

Nie jest również kwestionowane, że w pismach kierowanych do organów nadzoru budowlanego zgłaszano problem braku przewodów wentylacyjnych w lokalu nr A i B w spornym budynku. W dniu 20 kwietnia 2017 r. zarządca nieruchomości dostarczył do organów nadzoru budowlanego inwentaryzację kominiarską oraz opis połączeń grzewczych i wentylacyjnych w budynku przy ul. [...] w B., a z tej inwentaryzacji wynikało, że występuje nieprawidłowość związana z przewodami kominowymi w grupie kominowej III - wspólne trzy przewody wentylacyjne - przewód nr 2 obsługuje lokal mieszkalny nr A i B. W związku z tym zostało wszczęte z urzędu w dniu 24 kwietnia 2017 r. postępowanie administracyjne w sprawie nieprawidłowości związanych z przewodami kominowymi w grupie kominowej III. Z kolei w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r. B.G. z upoważnienia A. i J.G. zamieszkujących w lokalu nr C przy ul. [...] w B. informowała, że od dłuższego czasu do ich lokalu przedostaje się gaz z lokali nr A i B między innymi poprzez wspólny przewód wentylacyjny.

Dlatego też ze względu na nieodpowiedni sposób wentylowania lokali mieszkalnych nr A iB (wspólne trzy przewody wentylacyjne) mogące powodować zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi bądź bezpieczeństwa mienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i w związku z pominiętym w tym postanowieniu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nałożył na członków wspólnoty mieszkaniowej ul. [...] w B., zamieszkałych w tym budynku wielorodzinnym (wymienionych z imienia i nazwiska) obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego przewodów kominowych w grupie kominowej III oraz przedstawienia rozwiązań projektowych, wskazujących sposób wykonania dobudowy dwóch brakujących przewodów kominowych.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w O. postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji. Również w ocenie organu drugiej instancji ujawnione w sprawie nieprawidłowości wynikające ze zmian dokonanych w sposobie wykorzystania przewodów kominowych w budynku mieszkalnym oraz wskazywane potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników lokali mieszkalnych wymusza zastosowanie obecnie obowiązujących przepisów niedopuszczających stosowanie zbiorowych przewodów wentylacji grawitacyjnej.

Zgodnie z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Norma ta nie precyzuje formy w jakiej działa organ w szczególności nakazując przedstawienie konkretnej ekspertyzy. Stąd też wskazać należy, iż ww. norma zawiera się w hipotezie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dlatego też art. 62 ust. 3 powołanej wyżej ustawy winien być wykładany ale i stosowany łącznie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zaś stosownie do ust. 3 art. 81c na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.

Powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, iż w rozpoznawanej sprawie wydano postanowienie na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Takie postanowienie ma charakter postanowienia dowodowego (podobnie w wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1324/08). Żądana zaś ekspertyza ma na celu wykluczenie bądź potwierdzenie powstałych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., ale jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest forma postanowienia, a nie decyzji.

Przy uwzględnieniu powyższego niebudzącego wątpliwości stanowiska co do formy zaskarżonego w tej sprawie aktu, należy wskazać, iż okoliczność ta nie pozwalała Sądowi pierwszej instancji uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na wydaną wcześniej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku w [...] przy ul. [...] (nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu kominowego).

Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wprowadza sankcję stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Niewątpliwie decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Przepis ten odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję administracyjną oraz na sprawę, którą ona załatwia. Należy jednak wyraźnie zastrzec, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty - patrz: wyrok NSA z 14 października 1991 r. sygn. akt I SAB 29/91. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzyganej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczną -patrz Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz. Barbara Adamiak/Janusz Borkowski C.H Beck, Warszawa 2019, str. 937.

W rozpoznawanej sprawie, wydano wyłącznie postanowienie dowodowe w trybie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zatem dołączenie nawet do skargi ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], w żaden sposób nie mogło doprowadzić do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec braku zaistnienia wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem nie wydano kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty, a jest to warunek podstawowy stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa wskazywanego w skardze kasacyjnej.

Odrębną zupełnie kwestią jest to czy do wcześniej prowadzonego postępowania zakończonego decyzją o jego umorzeniu zawsze zachodzić będzie stan rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej). Jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę na rozbieżność zapatrywań co do tego, czy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności nowej decyzji wydanej w sprawie wcześniej zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania. Przyjmuje się zwłaszcza, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania. (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2015, str. 800). W piśmiennictwie wyrażano również pogląd, że decyzje o umorzeniu postępowania nie zawsze stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja organu, wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna albo - co jeszcze bardziej oczywiste - że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna później (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer 2015 - art. 156) - patrz: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2601/15.

Konkludując wyjaśnić należy, iż przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy, której obowiązek nałożono zaskarżonym postanowieniem, pozwoli dopiero ocenić czy doszło do modyfikacji stanu faktycznego w stosunku do sprawy zakończonej decyzją organów nadzoru budowlanego w 2011 r. i czy w sprawie faktycznie aktualnie potwierdzą się wątpliwości co do stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] w opisanym wyżej zakresie, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia wymagające interwencji organu administracji. Wyłącznie kompletny materiał dowodowy pozwoli ostatecznie na rozstrzygnięcie sprawy decyzją merytoryczną lub niemerytoryczną, gdy zajdzie potrzeba umorzenia postępowania administracyjnego. Wypowiadanie się na obecnym etapie niniejszego postępowania co do kwestii merytorycznych, w ramach dokonywanej oceny legalności podjętego postanowienia dowodowego, jest niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dopuścić w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dokumentów przedstawionych przez skarżących przy piśmie z dnia 20 października 2020 r. jako dowodu uzupełniającego, albowiem w zdecydowanej większości zostały one wytworzone w 2018, 2019 i 2020 r., już po wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. Należy bowiem zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak i Sąd pierwszej instancji, orzeka mając na uwadze stan prawny i faktyczny sprawy z daty wydania rozstrzygnięcia ostatecznego. Zmiana stanu prawnego czy też faktycznego po tej dacie nie wpływa na wynik sądowej kontroli legalności. W niniejszej sprawie ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonywana jest na dzień wydania ostatecznego postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., a to [...] lipca 2017 r., zatem dokumenty z lat 2018-2020 nie mogą być uwzględnione przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia.

Podsumowując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna w zakresie przedstawionych zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Pełnomocnik skarżących przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustanowiony w ramach prawa pomocy nie otrzymał wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, albowiem ewentualny wniosek w tym zakresie podlegać będzie rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.