Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2554/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1772/15 w sprawie ze skargi W.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 28 sierpnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1772/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę W.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 28 sierpnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że raportem z 18 listopada 2014 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [..] o wydanie na podstawie § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 1148) w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1994 - 2013.

Komendant Wojewódzki Policji w [..] postanowieniem nr [..] z 2 czerwca 2015 r., na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. za lata 1994-1999 oraz 2001-2013.

Skarżący wniósł na powyższe postanowienie zażalenie do Komendanta Głównego Policji, zarzucając brak wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego. Do złożonego środka zaskarżenia skarżący załączył wykaz interwencji w latach 1994-1999 i 2001-2013 oraz zestawienie dotyczące zabezpieczenia imprez masowych za lata 1994-2013 sporządzone na podstawie raportów o bezpieczeństwie imprez masowych przygotowanych przez Komendę Główną Policji.

Postanowieniem nr [..] z 28 sierpnia 2015 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia W.S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zgodnie natomiast z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza.

Następnie organ wskazał, że stosownie do art. 218 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego zależy nie tylko od żądania osoby zainteresowanej uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ. Postępowanie to powinno zmierzać do ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W toku postępowania można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie budzi więc wątpliwości, że w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do organu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi, o ich udostępnienie, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 K.p.a. musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy. Nie można więc przyjąć, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. W przypadku gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Natomiast gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 K.p.a., wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Organ podał, iż analiza akt osobowych skarżącego wykazała, iż w żądanym okresie pełnił on służbę w Oddziale Prewencji Policji w [..], zajmując kolejno stanowisko policjanta, starszego policjanta i dowódcy drużyny. Ze znajdujących się w aktach osobowych dokumentów wynika, iż skarżący pełnił służbę terenową i ochronną, zabezpieczał imprezy sportowe i rozrywkowe, realizował zadania w służbach konwojowania osób i mienia. Brak jest w nich natomiast dokumentów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1994-1999 oraz 2001- 2013. Dlatego też organ I instancji wystąpił do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w [..] z prośbą o przeanalizowanie posiadanych materiałów pod kątem żądania skarżącego oraz szczegółowe wykazanie jakie dokumenty zostały poddane kwerendzie. Dowódca Oddziału Prewencji Policji w [..] wskazał, iż po dokonaniu sprawdzenia posiadanych dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych tej jednostki, tj. notatników służbowych, raportów z zabezpieczeń imprez masowych, notatek ze służb terenowych, notatek z konwojów Wydziału Kryminalnego i Centralnego Biura Śledczego KGP, teczek operacji policyjnych, w których brali udział policjanci Oddziału Prewencji Policji w [..] oraz dokumentacji dotyczącej ochrony Sądu Okręgowego w [..] nie potwierdzono, aby skarżący w latach 1994-1999, 2001-2013 wykonywał czynności służbowe w sytuacjach, o których mowa w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia w wymiarze uzasadniającym wydanie żądanego zaświadczenia. Jednocześnie do przedmiotowej odpowiedzi załączona została notatka służbowa z 18 maja 2015 r. dotycząca procedury i przeprowadzonych czynności związanych ze sprawdzeniem dokumentacji archiwalnej pod kątem udokumentowania pełnienia służby przez skarżącego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Z przedmiotowej notatki wynika, iż z uwagi na nieprzedstawienie przez skarżącego konkretnych zdarzeń, które w jego ocenie wypełniają przesłankę zagrożenia życia i zdrowia, dokonano przeglądu bieżącej i archiwalnej dokumentacji i przygotowano wstępny wykaz interwencji, w których brał udział wymieniony. W wyniku przeprowadzonych prac wyodrębniono szereg materiałów spełniających wstępne założenie kwerendy. Powyższe zostało opracowane w "Wykazie interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia podejmowanych przez asp. (w st. spocz.) W.S. policjanta Oddziału Prewencji Policji w [..]". Analiza przedmiotowego wykazu potwierdziła konieczność dalszej weryfikacji materiałów pod kątem udziału skarżącego w wydarzeniach mogących stanowić podstawę do wydania żądanego zaświadczenia. W wyniku powyższego Dowódca Oddziału Prewencji Policji w [..] polecił sporządzić wykaz interwencji podejmowanych przez skarżącego, które w jego ocenie na podstawie posiadanych dokumentów bezsprzecznie wskazują na udział wymienionego w zdarzeniach, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia. Z powyższego wykazu wynika, iż w latach 2013-2014, 2004-2007 oraz w roku 2011 nie stwierdzono takich interwencji. Natomiast w roku 2012 miały miejsce - 2 interwencje, w roku 2010 - 1 interwencja, w roku 2009 - 2 interwencje, w roku 2008 - 2 interwencje. W odniesieniu do okresu od 1994 r. do 2003 r. wskazano, iż brak jest dokumentów, na podstawie których można potwierdzić udział skarżącego w przedmiotowych interwencjach, albowiem materiały archiwalne za wskazany okres zostały wybrakowane.

Pozostające w dyspozycji organu dane nie potwierdziły zatem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu na podstawie § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w wymiarze mogącym stanowić podstawę do wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Samo bowiem podejmowanie interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego, czego organ II instancji nie kwestionuje, wynikających z zajmowanego stanowiska oraz zakresów obowiązków nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Za takie można by uznać zaistnienie zagrożenia wyjątkowego, innego niż wynikające z normalnego toku służby.

Podsumowując, organ zważył, iż w przedmiotowej sprawie ani z akt osobowych skarżącego, ani z żadnej innej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika, ażeby skarżący w trakcie pełnienia służby w Policji wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w wymiarze uzasadniającym wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury za lata 1994-1999 oraz 2001-2013.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu, iż w sprawie należy stosować przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Organ powinien odpowiednie okresy służby skarżącego odnieść do przepisów obowiązujących w tych okresach, a nie do przepisów obowiązujących aktualnie. W sytuacjach, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają dalej (por. wyroki NSA z 17 października 2006 r., I OSK 2003/06 i 9 stycznia 2011 r., I OSK 376/11, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Sąd wyjaśnił, iż nieprawidłowe stanowisko organu w powyższym zakresie pozostaje jednak bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, albowiem przepisy poszczególnych rozporządzeń znajdujące zastosowanie w sprawie są tożsame. Oznacza to, że organ dokonując kwerendy dokumentacji obrazującej przebieg służby skarżącego w Oddziale Prewencji Policji w [..], prawidłowo poszukiwał czynności służbowych, w trakcie których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia skarżącego.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie doprowadziła Sąd do przekonania, że organ w sposób wnikliwy i szczegółowy przeprowadził kwerendę dokumentacji mogącej zawierać dane o zdarzeniach wypełniających przesłanki mającego zastosowanie w sprawie przepisu rozporządzenia. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika jakie dokładnie dokumenty, w tym bieżące i archiwalne, były przedmiotem analizy przeprowadzonej przez organ i jak ta analiza była przeprowadzana (kolejne jej etapy). Jej wynikiem był wykaz interwencji za poszczególne lata w celu ochrony osób i mienia lub przywracania porządku publicznego, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia podejmowanych przez skarżącego. W latach 2013-2014, 2004-2007 oraz w roku 2011 nie stwierdzono takich interwencji. Natomiast w pozostałych latach liczba interwencji spełniających wymagania opisane w przepisach była poniżej 6 rocznie, a dokumentacja za lata 1994-2003 została wybrakowana. Ostatecznie pozostające w dyspozycji organu dane nie potwierdziły pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu na podstawie § 4 pkt 1 wskazanych wyżej rozporządzeń w wymiarze mogącym stanowić podstawę do wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Jak słusznie wskazał organ samo podejmowanie przez skarżącego interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego, wynikających z zajmowanego stanowiska oraz zakresów obowiązków nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wbrew przekonaniu skarżącego samo wykonywanie zadań służbowych polegających na udziale w zabezpieczeniu imprez masowych nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach, o których mowa w powołanych przepisach prawa. Sąd uznał, że organy poddały kontroli wszystkie materiały, w których mogły być zawarte informacje świadczące o służbie skarżącego w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu.

Sąd I instancji przyznał przy tym rację skarżącemu, że udokumentowane interwencje funkcjonariuszy powinny znajdować się w zbiorach posiadanych przez poszczególne jednostki Policji, skoro przepisy prawa przewidziały sytuacje, gdy ich wykazanie jest niezbędne dla osiągnięcia skutków w tych przepisach przewidzianych. Brakowanie dokumentacji, pomimo że odbywa się w zgodzie z przepisami prawa, musi budzić uzasadnione zastrzeżenia. Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji skarżącemu przysługują w postępowaniu zaświadczeniowym dodatkowe możliwości dowodowe. Wbrew zarzutom skargi niedopuszczalne jest w tym postępowaniu przesłuchiwanie świadków dla wykazania zdarzeń, do których odnoszą się przepisy rozporządzenia. Taka sama sytuacja zachodzi w przypadku dokumentacji cyfrowej, która jak się wydaje miałaby obrazować udział skarżącego w ochronie imprez masowych i podejmowanych interwencji. Dowód z przesłuchania świadków mógłby być przeprowadzony jedynie na okoliczność sporządzania i istnienia w organach Policji dokumentacji zawierającej takie dane co do czynności służbowych zagrażających życiu lub zdrowiu wykonywanych przez skarżącego w określonym czasie przeszłym. W rozpoznawanej sprawie potrzeba taka jednak nie zachodziła, ponieważ skarżący służył tylko w jednej jednostce Policji i nie było problemów ze wskazaniem tych materiałów, w których takie dane mogłyby się znajdować. Można natomiast jedynie wskazać na istniejącą możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie i przy pomocy innych środków dowodowych, np. zeznań świadków, niż na to pozwala charakter postępowania zaświadczeniowego. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 1 rozporządzenia z 18 października 2004 r. organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym. Możliwe jest zatem w tym trybie, przy wykorzystaniu całego spektrum wniosków dowodowych, ustalanie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.

Końcowo Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Organ podjął wszystkie, dopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu czynności wyjaśniające dla ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia treści zaświadczenia żądanego przez skarżącego. Przeprowadzone przez organy Policji postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., zostało dokonane w sposób wyczerpujący i wszechstronny. Na uwzględnienie, zdaniem Sądu, nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy określone tym przepisem. Organ dokładnie podał jakie materiały były przez organ badane, przedstawił wyniki tych badań, jak również wskazał dlaczego inne dowody nie mogły być w sprawie przeprowadzone.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W.S., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) uwzględniającej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, w którym uznano niekonstytucyjność § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, pod względem kryteriów jakie winny być spełnione przez funkcjonariusza, aby mógł uzyskać na jego podstawie zaświadczenie, w drodze przyjęcia, iż dla zastosowania przepisów ww. rozporządzenia konieczne iest wystąpienie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby i musi być to niewątpliwie zagrożenie o charakterze kwalifikowanym, w sytuacji gdy zagrożenie to nie musi mieć charakteru kwalifikowanego.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w z w. z art. 218 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, w sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy z uwagi na fakt, że nie przeprowadzono dowodu z dokumentacji cyfrowej oraz zeznań świadków;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w z w. z art. 217 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, w sytuacji gdy skarżącemu nie wydano zaświadczenia wówczas, gdy zostały spełnione wszytskie ustawowe przesłanki do jego wydania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w z w. z art. 7, 8, 77, 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, w sytuacji gdy organ przeprowadził postępowanie przy braku wrzechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sporządzono w sposób błędny;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji do oddalenia skargi, wyrażające się w błędnym ustaleniu, iż w przedmiotowej sprawie nie istniała konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków oraz dokumentacji cyfrowej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej wykonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza sam autor skargi kasacyjnej poprzez wskazanie konkretnych przepisów, których naruszenie zarzuca Sądowi I instancji.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

W ramach procesowej podstawy skargi kasacyjnej wskazano na nieprawidłowości w postępowaniu o wydanie zaświadczenia – tj. nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentacji cyfrowej i zeznań świadków, brak wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego, sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz wyroku w sposób naruszający obowiązujące przepisy.

Wszystkie procesowe zarzuty skargi kasacyjnej należało ocenić jako nieuzasadnione.

Wskazać należy, iż zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1) poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) poprzez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle; 3) poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 K.p.a.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach działu VII (art. 217 i następne) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."). Regulacje te znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia.

Z tych względów przeprowadzanie przez organ dowodów wskazanych w skardze kasacyjnej było niedopuszczalne, a zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw.z art. 218 § 2 k.p.a. okazał się nietrafny.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 K.p.a. Powołanie się na art. 217 § 2 K.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, nie może być skuteczne gdyż art. 217 § 2 K.p.a. stanowiąc o prawie obywatela do uzyskania zaświadczenia nie stanowi jednocześnie o obowiązku jego wydania. Przepis określa przesłanki do wydania zaświadczenia, nie rozstrzyga natomiast o sposobie załatwienia przez organ wniosku o wydanie zaświadczenia. Skarżącemu odmówiono wydania żądanego zaświadczenia nie dlatego, że nie spełnił warunków z art. 217 § 2 K.p.a., ale dlatego że organ nie dysponuje dokumentacją potwierdzającą fakty, których dotyczył wniosek.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie tego, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia zostało przeprowadzone starannie i wnikliwie. Jak wynika z akt sprawy organ poddał analizie całość dostępnej dokumentacji. Wynika z niej że tylko w 2000r. skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, natomiast w pozostałym okresie objętym wnioskiem brak jest dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanek określonych w § 4 pkt. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej ( Dz. U. Nr. 86, poz. 734 ze zm. ).

Zgodnie z tym przepisem emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Należy przypomnieć, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, 675, 1623 i 1717) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozpoznawanej sprawie nie oceniano posiadanej dokumentacji z uwzględnieniem niekonstytucyjnego wymogu bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia. Analizowano dokumentację pod kątem udziału skarżącego w zdarzeniach zagrażających życiu lub zdrowiu ( bez wymogu bezpośredniości ) i ustalono, że w 2012r. miały miejsce 2 takie zdarzenia, w 2010r. 1 zdarzenie, w 2009r. 2 zdarzenia i w 2008r. także 2 zdarzenia. Natomiast w pozostałym okresie służby nie wystąpiły zdarzenia, które mogłyby zagrozić życiu lub zdrowiu skarżącego. Nie oznacza to jednak, że skarżący faktycznie nie uczestniczył w rozmiarze wynikającym z przepisów rozporządzenia w czynnościach lub interwencjach o jakich mowa w § 4 pkt. 1, a świadczy wyłącznie o tym że organ nie posiada dokumentacji potwierdzającej takie okoliczności i dlatego nie może wydać żądanego zaświadczenia. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji skarżący może dowodzić swoich racji wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o podwyższenie emerytury z tytułu służby pełnionej w szczególnych warunkach. W uproszczonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia dowody dostępne w postępowaniu przed sądem powszechnym np. dowód z zeznań osób, które złożyły oświadczenia do akt niniejszej sprawy, nie mogą zostać przeprowadzone. Nie można żądać od organu aby potwierdził fakty, które nie wynikają z posiadanej przez organ dokumentacji. Dlatego wszystkie zarzuty dotyczące braków w zakresie materiału dowodowego, czy jego niewłaściwej oceny są chybione. Zaskarżone postanowienie zostało sporządzone i uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Fakt iż jest ono niekorzystne dla skarżącego sam przez się nie dowodzi o jego wadliwości.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. to skarga kasacyjna w zasadzie w jej uzasadnieniu nie przedstawia żadnej argumentacji prawnej. Lapidarne stwierdzenie w początkowej części skargi, że naruszenie w/wym przepisu polega na ustaleniu błędnego stanu faktycznego sprawy ( bez przeprowadzenia dowodu m.in. z zeznań świadków ) nie może czynić zasadnym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. z przyczyn o których była mowa we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia jak i z uwagi na fakt, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi zawarte w analizowanym przepisie.

Nietrafny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego - § 4 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005r., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zagrożenie o jakim mowa w przepisie musi mieć charakter kwalifikowany. Zdaniem skarżącego kasacyjnie każde potencjalne zagrożenie dla zdrowia lub życia uzasadnia podwyższenie emerytury.

Tego rodzaju pogląd pozostaje w sprzeczności z brzmieniem § 4 pkt. 1 rozporządzenia, który ustanawia przecież wymóg pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. To z racji tych szczególnych warunków podwyższa się ich świadczenia emerytalne. Służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy pełnione czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia jest wykluczone lub jest mało prawdopodobne. Trzeba pamiętać, że istotą każdej służby jest dyspozycyjność i podporządkowanie rozkazom przełożonych. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zagwarantowanie wyższych świadczeń emerytalnych w związku potencjalnym zagrożeniem jakie niesie za sobą służba, nie istniałaby potrzeba wydawania rozporządzenia określającego warunki służby uzasadniające podwyższenie emerytury, gdyż z racji specyfiki samej służby każdemu przysługiwałoby wyższe świadczenie emerytalne.

Mając na uwadze obowiązujące przepisy, prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że aby można było domagać się podwyższenia emerytury zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariusza musi mieć charakter konkretny, a nie jak chce tego skarga kasacyjna wystarczy aby istniało potencjalne zagrożenie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.