Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 342/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 810/20 w sprawie ze skargi M.M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz M.M. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r. II SA/Po 810/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi M.M., stwierdził nieważność § 15 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku symbolem 1U (pkt I) w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt III).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Na ww. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...] wzdłuż linii kolejowej, gmina [...], skargę wniosła M.M., domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 15 pkt 1 lit. f i § 15 pkt 1 lit. j oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej miejscowy plan został podjęty z naruszeniem procedury określonej w art. 17 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zostało udostępnione jedynie w Urzędzie Gminy, a nie w miejscowości objętej planem. Zaś w zakresie działki nr [...] miejscowy plan jest niezgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...]. Skarżąca wskazała także na utrudnienia w korzystaniu z jej działki w związku z mogącym powstać na działce nr [...] obiektem handlowo-usługowym.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. II SA/Po 886/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił. Następnie wyrok ten, wyrokiem z dnia 25 września 2020 r. II OSK 1076/20 został przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylony, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...], dokonanego zaskarżoną uchwałą, doszło do naruszenia trybu sporządzania planu przez zaniechanie ogłoszenia, w sposób zwyczajowo przyjęty, o podjęciu ww. uchwały, tj. naruszono art. 17 pkt 1 i 9 w zw. z art. 27 ust. 1 powyższej ustawy. Wskazał także, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rolą Sądu pierwszej instancji będzie ocena, czy doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, i czy skutkuje ono stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części.

Pismem z 11 grudnia 2020 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz przedstawiła argumenty na poparcie zgłoszonych zarzutów. Wskazała, iż WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r. II SA/Po 684/19 wydanym w następstwie rozpoznania skargi innej osoby na tę samą uchwałę Rady Gminy [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dla obszaru oznaczonego symbolem 1U.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że skarga została wniesiona w terminie i po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a skarżąca posiada legitymację skargową, gdyż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.

Dalej Sąd wyjaśnił, że na przeszkodzie orzekaniu w tej sprawie nie stoi wydanie przez tut. Sąd w innej sprawie wyroku z dnia 29 lipca 2020 r. (II SA/Po 684/19), którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu 1U, podczas gdy w sprawie jest ona zaskarżona w całości. Wyrok ten jest nieprawomocny, a więc uchwała nadal wywołuje skutki prawne. W sprawie nie zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej, jak i stan uprzedniej zawisłości sporu.

Jednocześnie Sąd wskazał, iż realizując wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznał, iż w sprawie naruszono tryb sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie to Sąd uznał za istotne, gdyż brak zrealizowanych w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie miejscowości [...] ogłoszeń i informacji o przystąpieniu do sporządzania planu, o jego wyłożeniu i dyskusji publicznej uniemożliwił skarżącej zgłoszenie wniosków i uwag do projektu planu obejmującego między innymi tereny bezpośrednio sąsiadujące z jej nieruchomością. I nie ma tutaj znaczenia, że w dacie uchwalania planu skarżąca nie była jeszcze właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem planu. Zgodnie z art. 17 pkt 1, 9 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w czasie przeprowadzania procedury planistycznej brać udział w dyskusji publicznej oraz wnosić wnioski do planu i uwagi do projektu planu mogły wszelkie osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej niezależnie od posiadania bądź braku interesu prawnego w powzięciu określonych rozstrzygnięć planistycznych.

Wyjaśniono, że podniesione przez skarżącą zarzuty merytoryczne okazały się w znacznej części trafne. Miejscowy plan obarczony jest wadami stanowiącymi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu. W studium dla terenu na którym znajduje się działka nr [...] przewidziano dwa odmienne kierunki zagospodarowania tj. w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej z działalnością usługową, a w części pod rolniczą przestrzeń produkcyjną. Natomiast miejscowy plan całą działkę nr [...] przeznaczył pod jeden rodzaj zagospodarowania stanowiący zabudowę usługową, co nie może być uznane za nienaruszające ustaleń studium. Nadto przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały organ określając parametry i lokalizację dopuszczonej na terenie 1U zabudowy usługowej naruszył także zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu, zasadnicze wątpliwości budzi dopuszczenie w § 15 pkt 1 lit. f zaskarżonego planu maksymalnej wysokości zabudowy zlokalizowanej na terenie oznaczonym symbolem 1U jako 10 m, a przede wszystkim dopuszczenie w § 15 pkt 1 lit. j lokalizacji budynków na tym terenie bezpośrednio przy granicy działek lub w odległości 1,5 m od tej granicy, bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu uchwały (lub w jakimkolwiek innym dokumencie znajdującym się w aktach planistycznych przekazanych Sądowi przez organ), by przyjęcie tego rodzaju parametrów nowej zabudowy miało charakter optymalny, czy też konieczny z przyczyn technicznych, bądź było niezbędne z powodu przepisów szczególnych. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że dopuszczenie zabudowy bezpośrednio w granicy działki i o wysokości znacząco wyższej niż występująca w bezpośrednim sąsiedztwie, godzi w prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich względem terenu 1U, w tym skarżącej, na które to nieruchomości oddziaływać będzie zabudowa zlokalizowana wprawdzie na terenie oznaczonym w planie symbolem 1U, lecz jednocześnie bezpośrednio w granicach ich działek.

Dalej Sąd zaznaczył, że brak uzasadnienia ingerujących w prawo własności nieruchomości sąsiednich postanowień zawartych w § 15 pkt 1 lit. f oraz lit. j skutkował koniecznością stwierdzenia nieważności § 15 w całości, albowiem w planie obowiązkowo określić należy m.in. maksymalną wysokość zabudowy, a brak ustaleń w tym zakresie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...], zaskarżając go w zakresie punktu I, tj. w części stwierdzającej nieważność § 15 uchwały oraz załącznika graficznego do tej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku symbolem 1U.

Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 466 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie wyżej podanym na skutek przyjęcia, iż przeciwnik skargi wykazał i przysługuje mu interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały,

z ostrożności procesowej:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały poprzez zaniechanie odrzucenia przez Sąd skargi wobec braku naruszenia interesu prawnego strony przeciwnej przez kwestionowaną uchwałę;

Mając na uwadze powyższe skarżąca Gmina wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i na mocy art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie Gmina wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie od Gminy na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 7 kwietnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Istotne jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Skarga kasacyjna Gminy wyłącznie kwestionuje legitymację skargową M.M. podnosząc, że skarżąca nie wykazała, iż przysługuje jej interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji zarzuca Sądowi pierwszej instancji, iż nie odrzucił skargi ww. wobec braku naruszenia interesu prawnego skarżącej przez kwestionowaną uchwałę. Jednakże przedstawione we wniesionym środku odwoławczym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 466 ze zm.), jak i obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu pierwszej instancji, którym po rozpoznaniu skargi M.M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...] wzdłuż linii kolejowej, gmina [...], Sąd ten w punkcie I. stwierdził nieważność § 15 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku symbolem 1U, zaś w punkcie II. w pozostałym zakresie skargę oddalił; orzekł również o kosztach postępowania (pkt III). Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę, Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć wskazywanego w kasacji w powiązaniu z innymi przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem skarga dotyczyła uchwały, a nie decyzji czy postanowienia, gdy tymczasem powołany wyżej przepis dotyczy właśnie skargi na decyzję lub postanowienie. W niniejszej sprawie mógł mieć wyłącznie zastosowanie przepis art. 147 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Zatem podnoszone naruszenie prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest całkowicie chybione.

Poza tym nie jest sporne, iż zaskarżone orzeczenie zapadło wskutek związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2020 r. II OSK 1076/20, którym uchylono zaskarżony przez M.M. poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2020 r. II SA/Po 886/19 oddalający skargę ww. na wskazywaną powyżej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi wątpliwości także i to, że we wskazanym wyżej wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, lecz Sąd meriti nie znalazł podstaw do stwierdzenia, aby doszło do istotnych naruszeń zasad czy trybu sporządzania planu, ani właściwości organów wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego oddalił wniesioną skargę. Natomiast w uwzględniającym skargę kasacyjną M.M. wyroku sąd odwoławczy uznał, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym [...], dokonanego zaskarżoną uchwałą, doszło do naruszenia trybu sporządzania planu przez zaniechanie ogłoszenia, w sposób zwyczajowo przyjęty w [...], o przystąpieniu do sporządzania planu i wyłożeniu projektu do publicznego wglądu tj. naruszono art. 17 pkt 1 i 9 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczono również, że podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, o ile naruszenie procedury sporządzania planu jest istotne (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Z tego też względu rozważyć należało, czy zaniechanie ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości [...] o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu i o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, kwalifikować należy jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Stąd też zauważono, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny związany będzie wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA i oceni, czy doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego i czy skutkuje ono stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części. Taki sposób rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej M.M. w odniesieniu do poprzedniego wyroku wskazywał na to, iż legitymacja skargowa tejże skarżącej do zaskarżenia spornej uchwały nie budzi wątpliwości już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, na co wskazują motywy wyroku sądu odwoławczego.

Natomiast należy w tym miejscu podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legitymacji skargowej wnoszącej skargę na przedmiotową uchwałę, podkreślił w zaskarżonym wyroku, iż skarżąca posiada legitymację skargową wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny i przedstawił w tym zakresie niezbędne rozważania. Powyższe stanowisko co do występowania po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały oraz dopełnieniu wymogów formalnych skargi, zdaniem Sądu pierwszej instancji, znajduje dodatkowe oparcie w fakcie, iż orzekający w sprawie NSA w wyroku z dnia 25 września 2020 r. II OSK 1076/20 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2020r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, nakazując WSA w Poznaniu dokonanie oceny czy niewątpliwie zaistniałe naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało charakter istotny, nie korzystając z wynikającej z art. 189 p.p.s.a. możliwości odrzucenia skargi, co znajdowałoby uzasadnienie gdyby Naczelny Sąd Administracyjny za błędne uznał rozważania Sądu pierwszej instancji co do istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały i spełnienia przez nią wymogów formalnych warunkujących wniesienie skargi. Z tym stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku należy się zgodzić.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wyżej zaznaczono, z urzędu bada podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim. Zgodnie bowiem z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Zwrot normatywny zawarty w art. 189 p.p.s.a.: "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", wskazuje, iż przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, istnieje podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 p.p.s.a., skargi nie odrzucił. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. nakazuje odrzucić skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zatem osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest potwierdzić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W tej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Takich przesłanek nie ujawnił również Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym powyżej wyroku z dnia 25 września 2020 r. II OSK 1076/20. Zatem podnoszenie takiego zarzutu wobec wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji w trybie art. 190 p.p.s.a był związany orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym legitymacja skargowa M.M. nie była kwestionowana powoduje, że przedstawiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Natomiast ewentualne odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji i nie wykonanie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczonych w ww. wyroku sądu odwoławczego, należałoby w tych warunkach ocenić w kategoriach naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Już te rozważania nie pozwoliły na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej w zakresie przedstawionych w niej zarzutów. Niezależnie od powyższego skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił w pełni zaprezentowane stanowisko w motywach kwestionowanego skargą kasacyjną orzeczenia co do naruszonego interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą w opisanym zakresie (§ 15 uchwały).

Przedmiotowa skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego w stanie prawnym mającym zastosowanie w tej sprawie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej, było przedmiotem badania w dotychczasowych postępowaniach zarówno przed Sądem pierwszej instancji jak i, co niesporne, Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Nie jest kwestionowane przez strony, co przyznał w swych rozważaniach Sąd pierwszej instancji, iż skarżącej służy prawo własności nieruchomości lokalowej oraz udział w prawie własności nieruchomości gruntowej graniczącej bezpośrednio z działką nr [...] objętą zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wchodzącą w skład terenu oznaczonego w planie symbolem 1U i przeznaczonego w nim pod zabudowę usługową o określonych gabarytach i dopuszczonej w planie lokalizacji bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5 m od tej granicy, a więc także od granicy działki pozostającej we współwłasności skarżącej i zabudowanej między innymi budynkiem, w którym znajduje się nieruchomość lokalowa skarżącej.

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego jego prawa własności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji, przyjmuje się, że może dojść do naruszenia postanowieniami planu także interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie obszaru, co do którego plan sporządzono, jeżeli ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (por. wyroki z 1 września 2009 r. II OSK 900/09; z 19 stycznia 2012 r. II OSK 2373/11; z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1940/10, z 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1423/17).

Niewątpliwie źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2010 r. II OSK 1981/09). Uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą bowiem ograniczać również uprawnienia ze sfery prawa cywilnego (na przykład prawo własności), jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r. II OSK 205/09).

Prawidłowo więc przyjęto, w realiach tej sprawy, iż źródła interesu prawnego skarżącej, który został naruszony zaskarżoną uchwałą, należy upatrywać w przepisach prawa materialnego dotyczących prawa własności. Trzeba zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że przeznaczenie bezpośrednio sąsiadującego z nieruchomością skarżącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1U pod zabudowę usługową o określonych gabarytach i dopuszczonej w planie lokalizacji bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5 m od tej granicy, będzie miało wpływ na korzystanie przez skarżącą z jej nieruchomości, a więc dotknie jednego z trzech zasadniczych uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Dopuszczenie zabudowy bezpośrednio w granicy działki i o wysokości znacząco wyższej niż występująca w bezpośrednim sąsiedztwie godzi w prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich względem terenu 1U, w tym skarżącej, na które to nieruchomości oddziaływać będzie zabudowa zlokalizowana wprawdzie na terenie oznaczonym w planie symbolem 1U, lecz jednocześnie bezpośrednio w granicach ich działek.

Powyższego stanowiska nie jest w stanie zmienić argumentacja skargi kasacyjnej, iż nie można mówić o naruszonym interesie prawnym skarżącej zaskarżoną uchwałą, bowiem nabyła ona nieruchomość po dacie wejścia w życie skarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela stanowiska prezentowane w judykaturze, wedle których nabycie nieruchomości w okresie, gdy zaskarżona uchwała już obowiązuje nie uniemożliwia następczo zaskarżenia jej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wykazania, że postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny strony skarżącej (por. wyroki NSA z 3 listopada 2009 r. II OSK 1192/09, oraz z 10 sierpnia 2011 r. II OSK 1093/11 czy z 8 sierpnia 2014 r. II OSK 3005/12). Warunkiem do skutecznego wniesienia skargi jest to, aby poprzednik prawny nabywcy nieruchomości nie korzystał z przysługujących mu uprawnień do zaskarżenia takiej uchwały. Aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r. II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy opartego na przyjęciu tezy, że przy wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w aspekcie istnienia legitymacji do wniesienia skargi, decydujące znaczenie ma data wejścia w życie kwestionowanej uchwały. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r. II OSK 51/12 trafnie wskazano, że nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Stanowisko takie bierze pod uwagę konstytucyjne prawo do sądu oraz konstytucyjnie chronione prawo własności. Właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 Kodeksu cywilnego). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Konieczność uwzględnienia tych przepisów sprawia, że nie można przyjmować takiej wykładni omawianego przepisu, która powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. W cyt. wyroku wskazano jednoznacznie, że wykładnia literalna, celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko jest także aprobowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2013 r. II SA/Bd 270/13).

Zatem, w okolicznościach tej sprawy, mając na uwadze ujawnione naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, a związane z naruszeniem trybu jego sporządzenia, a także wadami stanowiącymi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego (co nie jest w skardze kasacyjnej kwestionowane) Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do zastosowania trybu określonego w art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzając nieważność zaskarżonego planu w opisanym w sentencji wyroku zakresie. Kwestionowanie tego stanowiska w skardze kasacyjnej nie jest zasadne. Tym samym przedstawione powyżej rozważania wskazują, iż nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Dotychczasowe rozważania pozwalają przyjąć, iż przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako nieusprawiedliwione, stąd też należało tak wniesioną skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.