Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 888/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szpitala
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Szpitala [...] w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. nr [...], 2) umarza postępowanie w sprawie, 3) zasądza od Dyrektora Szpitala [...] w B. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Dyrektor Szpitala Wojewódzkiego (organ) w B. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. nr [...] o odmowie J. K. (dalej wnioskodawca, skarżący) udostępnienia informacji publicznej w zakresie całości dokumentacji zawartej w aktach postępowania Komisji Antymobbingowej, obejmującej w szczególności prawo do wglądu do dokumentów zawierających; skargę lub skargi M. W. oraz B. L., wyjaśnienia skarżących, wyjaśnienia świadków przesłuchanych przez Komisję i protokoły posiedzeń Komisji. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, w skrócie kpa) oraz art. 17 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, w skrócie udip).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 10 grudnia 2018 r. (13.12.2018 r. data wpływu) skarżący (działający przez zawodowego pełnomocnika) zwrócił się do pracodawcy, Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie całości dokumentacji zawartej w aktach postępowania Komisji Antymobbingowej powołanej przez adresata zarządzeniami nr [...] z [...] r. i nr [...] z [...] r. w celu wyjaśnienia skarg dwóch pracownic z [...] r. na mobbing w miejscu pracy, obejmującego w szczególności prawo do wglądu we wskazane wyżej dokumenty.

Pismem z 21 grudnia 2018 r. nr [...] organ poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w stosunku do jego osoby. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają bowiem zastosowania w przypadku, gdy wniosek dotyczy indywidualnej sprawy osoby zwracającej się o jej udostępnienie. Organ podkreślił, że wnioskodawca jest stroną postępowania antymobbingowego a objęte wnioskiem informacje dotyczą jego indywidualnej sprawy. Nadto uruchomiony wnioskiem tryb udzielenia informacji nie służy uzyskiwaniu informacji w indywidualnych sprawach.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu wnioskodawca zaskarżył niekorzystne dla siebie rozstrzygniecie wniesieniem skargi na bezczynność organu w załatwieniu jego wniosku skierowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając skargę wnioskodawca stwierdził, że organ najpierw w piśmie z 21 grudnia 2018 r. wyraził pogląd, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej zaś za kolejnym pismem z 9 stycznia 2019 r. przesłał kserokopię – jak określił – "szczątkowego" w zakresie treści, protokołu z posiedzenia Komisji Antymobbingowej. Działanie takie skutkuje tym, że nie otrzymał wskazanych we wniosku konkretnych dokumentów w oparciu o które organ ustalił, że istotnie doszło do działań mobbingowych ze strony skarżącego w stosunku do osób, których postępowanie dotyczy. Zdaniem skarżącego działanie organu miało zatem charakter czynności pozornej, nie stanowiącej rzeczywistego wypełnienia ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Wskazał przy tym, że skoro organ nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej, dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, rażąco naruszając przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wyrokiem, sygn. akt III SAB/GL 15/19 z 15 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę na bezczynność za zasadną i zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt postępowania. Sąd nie dopatrzył się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z uzasadnienia wskazanego wyroku spór, co do zasady, koncentrował się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Jednocześnie podkreślił, że przedmiotem rozpoznawanej skargi była bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskutek nie uznania przez organ dokumentów Komisji Antymobbingowej za mające charakter informacji publicznej. Zdaniem Sądu, sposób odpowiedzi organu, tj. wskazywanie raz na okoliczność braku uznania, że wniosek strony dotyczy informacji publicznej, a kolejny raz udzielenie części wnioskowanych informacji – eliminuje wątpliwości, że w sprawie doszło do bezczynności w załatwieniu wniosku strony w sposób przywidziany ustawie. Tym samym nie sposób uznać, jak żądanie strony interpretuje organ. Nie wiadomo czy organ uznał, że wniosek dotyczy informacji, które nie mają przymiotu "informacji publicznej", czy też chronione są tajemnicą prywatności skoro po uzyskaniu zgody wskazanych osób przesłał stronie za pismem z 9 stycznia 2019 r. część z wnioskowanych dokumentów. Takie niezdecydowanie organu uniemożliwia kontrolę prawidłowości jego działania. Nie można też uznać, iż pismo z 21 grudnia 2018 r., stanowiło właściwe załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zbyt ogólne i zdaje się kompleksowe odniesienie do jednoznacznych i skonkretyzowanych żądań wnioskodawcy poddaje w wątpliwość to, które z nich i dlaczego organ uznał za brak przyznania im przymiotu informacji publicznej, a które korzystają z ochrony tajemnicy prywatności. Organ winien zatem dokonać oceny treści wnioskowanych przez stronę dokumentów w aspekcie zasadności ich udostępnienia. Po jej przeprowadzeniu albo udostępni je, albo odmówi ich udostępnienia w prawem określonej formie, wskazując na potrzebę ochrony danych w nim zawartych.

Sąd wskazał także na sposób przesłania przez organ odpowiedzi na skargę wraz z ograniczonymi aktami, co wobec niejednoznacznego stanowiska organu wyrażonego w jego odpowiedzi z 21 grudnia 2018 r., skutkowało uznaniem go za niesłuszne, a tym samym, za niezgodne z prawem.

Podsumowując Sąd stwierdził, że wskazywanie organu raz na okoliczność braku uznania, że wniosek strony dotyczy bądź nie informacji publicznej, a kolejny raz przesłania wnioskodawcy części materiałów (zdaje się wyłącznie) wybranych przez organ ale nie wiadomo przy tym na jakiej podstawie powoduje, że nie sposób uznać jakie motywy legły u podstaw działania organu i de facto co stanowiło jego podstawę. Prezentowane przez organ stanowisko jest arbitralne i nieuzasadnione a przy tym przy tak przesłanych Sądowi aktach całkowicie nie poddające się kontroli. W drugiej kolejności, że nie jest możliwe stwierdzenie, czy w sprawie występuje przesłanka materialna związana z oceną zasadności wyłączenia żądanej informacji publicznej w zakresie przedmiotowych wniosków materiałowych i ich zatwierdzeń albowiem ocenę tę ograniczył organ przesyłając dokumenty we wskazany powyżej sposób (niekompletny). Jednocześnie podkreślił, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok został doręczony organowi 19 czerwca 2019 r.

Mając na uwadze zakreślony przez Sąd stan prawny sprawy organ ponownie dokonał szczegółowej analizy przebiegu postępowania i zgodnie z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy uznał, że odmowa udostępnienia żądanej informacji winna mieć formę decyzji. I takową wydał [...] r. odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ znał ponownie, że informacje objęte wnioskiem w stosunku do wnioskodawcy nie stanowią informacji publicznej. Ponadto stwierdził, że żądana dokumentacja jest dokumentacją w sprawach pracowniczych, niezwiązanych z wykonywaniem zadań publicznych przez szpital a osoba, której sprawa dotyczy bezpośrednio, będąca stroną postępowania w sprawie indywidualnej nie może uzyskać informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Pozyskanie informacji, o które wnioskował skarżący podlega regulacji innych przepisów – prawa pracy, uszczegółowionych w dokumencie wewnętrznym Szpitala jak Wewnętrzna polityka antymobbingowa w Szpitalu Wojewódzkim w B., wprowadzona Zarządzeniem nr [...] Dyrektora Szpitala z [...] r. Podkreślił także, ze pismo z 9 stycznia 2019 r. było odpowiedzią organu na wniosek skarżącego z 7 listopada 2018 r. o udostępnienie całości akt postępowania Komisji złożony w ramach sprawy indywidualnej prowadzonej w stosunku do jego osoby. Postępowanie to ma charakter poufny, mający na celu ochronę dóbr osobistych osób biorących w nim udział. Stąd organ skierował do osób biorących w nim udział zapytanie czy wyrażają zgodę na udostępnienie ich pism oraz zeznań. Skarżący otrzymał protokół Komisji z 12 lipca 2018 r., w części zawierający zeznania świadków, którzy wyrazili zgodę. Uzasadniając odmowę organ wskazał na ustawę z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz.1000), która stanowi, że prawo do prywatności podlega ograniczeniu wyłącznie w sytuacji, gdy informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne bądź osoba sama rezygnuje z przysługującego jej prawa. Organ ponosi natomiast odpowiedzialność za udostępnienie danych, w tym danych wrażliwych, które ze swej natury w przedmiotowej sprawie dotyczą danych osobowych, w tym danych wrażliwych, które wkraczają w sferę prywatności osób, biorących udział w postępowaniu antymobbingowym. Odpowiedzialność organu jest zwiększona z uwagi na okoliczności, iż jest on dla większości uczestników postępowania pracodawcą i do czego obliguje go art. 11 (1) kodeksu pracy (poszanowanie godności i innych dóbr osobistych pracownika). Ochrona danych osobowych jest przesłanką ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej (art. 5 ust. 2 udip). Żądane informacje nie służą też realizacji celu ustawy o dostępie do informacji publicznej jakim jest potrzeba kontroli społecznej władzy publicznej.

Decyzja ta została zaskarżona wniesieniem odwołania, które nie zostało uwzględnione. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i nie ma do niej zastosowania uruchomiony przez skarżącego tryb.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z [...] r. organ podtrzymał swoje stanowisko co do charakteru żądanej informacji. Podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy w przypadku wnioskodawcy będącego zarazem stroną postępowania antymobbingowego, żądanie w trybie przywołanej ustawy informacje dotyczące postępowania antymobbingowego nie stanowią informacji publicznej. Wytworzone przez Komisję akta są dokumentacją w sprawach pracowniczych, niezwiązaną z wykonywaniem przez Szpital zadań publicznych. Postępowanie ma charakter poufny a jego uczestnicy korzystają z ochrony wynikającej z ustawy o ochronie danych osobowych. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych.

Od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust.1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędne niezastosowanie, pomimo że wnioskowane informacje będące publicznymi nie podlegają ochronie przed ich ujawnieniem na podstawie art. 5 ustawy; art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 107 kpa. Nadto wobec treści wyroku z 15 maja 2019 r. III SAB/GL 15/19 naruszono art. 153 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. dalej ppsa), co do prawidłowości zastosowania art. 5 ust. 1 i 2 ustawy jako podstawy rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Podkreślił, że prócz skarżącego tylko jego żona wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie tożsamej informacji w trybie informacji publicznej. Ponownie podkreślił, że informacja dotycząca sfery prywatnej, nie związanej z działalnością podmiotu publicznego nie podlega udostępnieniu w tym trybie.

Na rozprawie pełnomocnik organu podkreślił, że postępowanie w stosunku do skarżącego zakończyło się wypowiedzeniem kontraktu, które nie zostało zaskarżone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna ale z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ppsa). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Natomiast na podstawie art. 133 § 1 ppsa Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, po przeprowadzeniu rozprawy. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem, jest decyzja Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego z [...] r., wydana na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, którą organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] r., o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na stwierdzenie, że takową nie jest, gdyż dotyczy samego wnioskodawcy oraz na prywatność osób uczestniczących w postępowaniu antymobbingowym prowadzonym w stosunku do skarżącego.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż organy naruszyły art. 17 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy, które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa miały wpływ na wynik sprawy. Błąd ten jest konsekwencja wadliwego odczytania wyroku stwierdzającego bezczynność organu w sprawie udzielenia informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z 10 grudnia 2018 r. Zdaniem Sądu orzekającego wyrok ten nie odnosił się do meritum sprawy i nie oceniał prawidłowości przyjętej przez organ wykładni art. 1 ust. 1 ustawy, zawierającego definicję informacji publicznej. Wobec przesłania Sądowi cząstkowych akt (bez postępowania mobbingowego) niemożliwa była pełna kontrola legalności działania organu. Sąd wskazał na jego niekonsekwencję w działaniu, która skutkowała brakiem możliwości odczytania ostatecznego stanowiska organu co do charakteru żądanej wnioskiem informacji. Inaczej mówiąc Sąd nie miał możliwości zweryfikowania czy istotnie skarżący zasadnie uznał korespondencję organu z pełnomocnikiem występującym w postępowaniu mobbingowym, za korespondencje prowadzoną w sprawie informacji publicznej, w której skarżący był reprezentowany przez tego samego pełnomocnika. Tym samym Sąd nie przesądziła czy stanowisko organu co do charakteru żądanej informacji zawarte w piśmie z 21 grudnia 2018 r. było wadliwe.

W pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do zarzutu związania organu na mocy art. 153 ppsa poglądami Sądu wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku wydanego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w związku ze skargą na bezczynność organu, sygn. akt III SAB/Gl 15/19. Bezsprzecznie przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy uległy zmianie. Jak już wskazano wyżej wobec niejednoznacznych ustaleń faktycznych oraz braku kompletnych akt postępowania administracyjnego, którego legalność była kontrolowana przez Sąd we wskazanej sprawie kontrola ta jednoznacznie wskazał, że sporne pismo nie poddaje się kontroli sądowej. Jeżeli tak, to organ miał ponownie rozważyć prawidłowość rozstrzygnięcia tej kwestii i prawidłowo go uzasadnić wyjaśniając wszystkie wątpliwości. Sąd polecił organowi dokonania jednoznacznych ustaleń i wskazania, czy żądana przez wnioskodawcę informacja została przez niego uznana za informację publiczną. Sąd uznał bowiem, że działania organu udokumentowane pismem z 9 stycznia 2019 r. wraz z załączonymi dokumentami stanowiącymi częściowa realizację wniosku pozostają w sprzeczności z zajętym stanowiskiem w piśmie z 21 grudnia 2018 r., w którym uznano, że żądana informacja nie jest publiczną i nie podlega udostępnieniu. Podkreślić należy, że Sąd nie badał merytorycznie zajętego przez organ stanowiska. Wskazał, że brak kompletnych akt administracyjnych i jednoznacznego stanowiska organu powoduje, że zaskarżone pism nie poddaje się kontroli sądowej. Zobowiązał organ do ponownej oceny wniosku i jego załatwienia zgodnie z dokonaną oceną jaka informacja jest objęta żądaniem jej udzielenia. Dokonana ocena zajętego stanowiska co do charakteru żądanej informacji jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

Przypomnieć należy, że rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot w zależności od okoliczności danej sprawy, zobowiązany jest udostępnić żądaną informację publiczną w terminie wskazanym w art. 13 ustawy. Jest to czynność materialno-techniczna, której formy przepisy ustawy nie określają. Organ winien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 lub art. 17 ust. 2 ustawy), bądź wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacjach, o jakich mowa w art. 14 ust. 2 tej ustawy (niewłaściwa forma złożenia wniosku). Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (por. wyrok NSA z 19.12.2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, z 26.06.2019 I OSK 3688/18, z 28.07.2017 r. I OSK 2916/15, publ. www.nsa.gov.pl). Nie wymaga również wydania decyzji sytuacja, w której organ nie dysponuje żądanymi informacjami. Podobnie stwierdzenie przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkuje jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 26.04.2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07).

W sprawie niniejszej organ orzekł na podstawie art. art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 stosowanym odpowiednio. Z przepisu tego wynika, że wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Podkreślenia wymaga, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ stanął na stanowisku, że nie ma możliwości udzielenia informacji w sposób wskazany we wniosku ze względu, że żądana informacja nie jest informacja publiczną a nadto korzysta z ochrony ustawy o ochronie danych osobowych oraz zasady poufności jaka jest objęte postępowanie dotyczące mobbingu prowadzone na podstawie regulacji kodeksu pracy.

Jak już wyżej wskazano przedmiotem wniosku skarżącego z 10 grudnia 2018 r. skierowanego do Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego, jako organu reprezentującego podmiot publiczny były dokumenty z postępowania Komisji Antymobbingowej powołanej przez ten organ w związku ze skargami dotyczącymi wnioskodawcy. Zgodzić się należy z organem, że w postępowaniu tym występuje jako pracodawca a Komisja jest jego ciałem pomocniczym. Jest jednocześnie podmiotem obowiązanym na podstawie art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 do realizacji wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Spełniony został zatem w niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. I nie był on sporny tak jak przedmiot wniosku, przy czym przedmiot sporu był wynikiem błędnego uznania, że pismo skierowane do skarżącego 9 stycznia 2019 r. było częściową jego realizacją.

Z przedstawionych sądowi akt postępowania anytmobbingowego jednoznacznie wynika, że było ono odpowiedzią pracodawcy na wniosek strony tego postępowania z 7 listopada 2018 r. skierowany do podmiotu odpowiedzialnego za powołanie i funkcjonowanie Komisji Antymobbingowej o udostępnienie jej akt czyli skarżącemu, reprezentowanemu w tym postępowaniu przez tego samego pełnomocnika zawodowego co w niniejszym postepowaniu. Dodatkowo pismem z 23 listopada 2018 r. skarżący został poinformowany o sposobie załatwienia wskazanego wyżej wniosku, który był zależny od stanowiska jego uczestników. Wskazać należy, że pismo z 9 stycznia 2019 r. nr [...] błędnie odwołuje się do odpowiedzi z 22 listopada, gdyż została ona udzielona pismem z 23 listopada nr [...] , na które w treści się nie powołano. Nadto dotyczy ono dokumentów ujawnionych za zgodą uczestników postępowania przed Komisją. Sam wniosek z 7 listopada o udostepnienie całości akt postępowania Komisji Antymobbingowej został skierowany do Przewodniczącego Komisji z jednoczesnym doręczeniem Dyrektorowi, który wydanymi zarządzeniami ustalił Wewnętrzną politykę antymobbingową w Szpitalu (załącznik do Zarządzenia nr [...]) oraz Regulaminowi Pracy Komisji (załącznik nr 2). Wnioskodawca powołał się na art. 9 kpc w zw. paragrafem 6 ust. 8 Wewnętrznej polityki antymobbingowej, a także art. 248 kpc. Chodziło mu o umożliwienie dysponowania aktami postępowania mobbingowego w celu prawidłowej reprezentacji strony i obrony jej praw w tym postępowaniu.

Z kolei z wniosku o udostepnienie informacji publicznej wynika, że żądanie obejmowało udostępnienie całości dokumentacji zawartej w aktach postępowania Komisji Antymobbingowej, jakiej wyniki pracy ma określać Protokół końcowy z 19 września 2018 r. wraz z dokumentem Uzupełnienie w sprawie postępowania prowadzonego wobec skarżącego, w szczególności skargi M. W. i B. L., wyjaśnienia skarżących, wyjaśnienia świadków oraz protokoły posiedzeń Komisji. Jak wynika z uzasadnienia wniosku, pełnomocnik reprezentujący skarżącego w postępowaniu mobbingowym od 13 lipca 2018 r., wystąpił z powyższym żądaniem w trybie dostępu do informacji publicznej w związku z uchylaniem się pracodawcy skarżącego od udostępnienia akt tego postępowania na podstawie art. 9 kpc w zw. z § 6 ust. 8 Wewnętrznej polityki antymobbingowej. Wniosek ten stanowił niezależną próbę wymuszenia wykonania obowiązku kierownika jednostki udostepnienia wskazanych dokumentów w trybie administracyjno-prawnym, minimum korzystania przez skarżącego z zagwarantowanych mu ustawowych uprawnień wobec naruszeń prawa przez Komisję Antymobbingową oraz osób skarżących, które mogły dopuścić się zniesławienia skarżącego i godzić w jego dobra osobiste. Wnioskodawca podkreślił, ze § 6 ust. 7 Wewnętrznej polityki antymobbingowej odnosi poufny charakter postępowania Komisji wyłącznie do poufności postępowania jaką określa art. 153 kpc., czy przepisy art. 360 i następne kpk (wyłączenie jawności rozprawy) a nie treści zarzutów o charakterze mobbingowym. W tym zakresie nie ma też zastosowania ustawa o ochronie danych osobowych ani RODO, która nakazuje anonimizację danych osobowych. O tym, ze żądane informacje stanowią informacje publiczną przesądził WSA w Gliwicach w wyroku IV SAB/GL 30/17.

Wobec stanowiska organu, które pomimo powtórnego uznania, że żądana informacja nie jest informacja publiczną, gdyż dotyczy wnioskodawcy i jednoczesnym uznaniem, że akta postępowania mobbingowego stanowią dokumentację pracowniczą i nie pozostają w bezpośrednim związku z wykonywaniem przez Szpital zadań publicznych wydał decyzję o odmowie ujawnienia żądanych dokumentów uznając, że samo ich ujawnienie korzysta z wyłączenia z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych należało ocenić zasadność tego stanowiska i prawidłowość wydanych decyzji.

W pierwszej kolejności Sąd uznał za prawidłowe uznanie przez organ, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Chociaż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, to definiuje się ją jako każdą informację dotyczącą sfery faktów i danych publicznych, a więc każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. uchwała NSA z 9.12.2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy zgodzić się z organem, że całość dokumentacji związanej z działaniami komisji antymobbingowej nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym również skargi, na podstawie których powałano komisję antymobbingowe w Szpitalu, w którym skarżący jest zatrudniony na podstawie umowy nr [...] o udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne z [...] r. Nie jest też wątpliwe, że dokumentacja komisji antymobbingowej, zwierająca m.in. zeznania świadków oraz dokumenty pracownicze może zawierać dane osobowe pracowników Szpitala oraz inne informacje, które mogą być objęte klauzulami tajemnicy ustawowo chronionej i podlegają ochronie RODO. Nadto z racji zamkniętego środowiska, którego dotyczą anonimizacja ich byłaby niecelowa i nieskuteczna dla realizacji celu RODO. Nadto informacje publiczna należy definiować w zgodzie z art. 61 Konstytucji, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A-2013/8/122), w którym stwierdzono, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Tym samym żądane informacje, które dotyczą samego skarżącego definicji tej nie spełniają. Należy też wskazać, że przywołany przez skarżącego wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt IV SAB/GL 30/17 został uchylony wyrokiem NSA z 28 lutego 2018 r. I OSK 2100/17 właśnie z wadliwego przyjęcia, że akta postępowania mobbingowego stanowią informację publiczną. Akta te nie stanowią także dokumentu urzędowego, co wynika z wyroku NSA z 28 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2916/15. Są one dokumentem wewnętrznym wytworzonym przez ciało pomocnicze Dyrektora Szpitala, jakim jest powołana w konkretnym celu/konkretnej sprawie Komisja. Dokumentuje ona sferę faktów, ale jej praca pozbawiona jest jakiegokolwiek waloru oficjalności, gdyż jej ustalenia są dla organu pomocnicze a nie wiążące. Dotyczącą możliwości rozstrzygnięcia, a nie faktów czyli rozstrzygnięcia" (v. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, s. 58 - 59).

Bezspornym jest, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu za względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Dla odkodowania pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" sięgnąć należy do art. 115 § 19 kk. Skoro żądana informacja nie jest informacją publiczną to nie ma do niej zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy.

Należy zatem stwierdzić, że Komisja Antymobbingowa nie jest organem administracji publicznej, nie wykonuje bowiem samodzielnie władztwa publicznego nad osobą, której dotyczy postępowanie wyjaśniające. Organem takim jest Dyrektor Szpitala, na którym ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 ustawy. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt Zarządzeniem nr [...] z [...] r. w sprawie ustalenia Wewnętrznej Polityki Antymobbingowej w Szpitalu Wojewódzkim w B. Dyrektor Szpitala, działając na podstawie § 10 ust. 2 Statutu Szpitala w zw. z art. 94(3) § 1 i 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy (tj. Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz.94 ze zm.) wprowadził Wewnętrzna Politykę Antymobbingową, której zasady określił w Załączniku nr 1 do powyższego Zarządzenia a Regulamin Pracy Komisji Antymobbingowej w Załączniku nr 2 oraz sporządzonych do niego Aneksach z [...] r. Zarządzenie zostało przedstawione wszystkim pracownikom Szpitala do wiadomości, co potwierdzili stosownym oświadczeniem. Z Polityki wynika, że postępowanie objęte jest poufnością i regulowane jest przepisami Kodeksu postepowania cywilnego a kary pracodawca stosuje wg regulacji kodeksu pracy z art. 52 włącznie. Z Regulaminu natomiast wynika, że komisja jest organek kolegialnym powołanym przez pracodawcę dla rozpatrywania skarg o mobbing każdorazowo po otrzymaniu takiej. Komisja sporządza protokół, który przekazuje Dyrektorowi oraz stronom postępowania (§ 3 Regulaminu). Protokół zwiera decyzję Komisji określającą czy zarzuty są uzasadnione oraz powinien zawierać wnioski profilaktyczne, w tym wniosek o ukaranie sprawcy mobbingu. Z treścią protokołu zapoznaje się strony postepowania, co potwierdzają podpisem.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko, że Protokół końcowy ani jego Uzupełnienie, objęty wnioskiem w niniejszej sprawie nie stanowi informacji publicznej. Jest bowiem dokumentem wewnętrznym, o charakterze roboczym, odformalizowanym, a więc nie posiada waloru oficjalności. Jakkolwiek dotyczy konkretnej sprawy, prowadzonej przez Dyrektora Szpitala (postępowania wyjaśniającego) i dokumentuje sferę faktów dotyczących tego postępowania (m.in. czynności podejmowanych przez organ), to jednak jest pozbawione waloru oficjalności. Komisja jest ciałem pomocniczym Dyrektora, zaś efekt jej pracy - protokół końcowy sporządzany jest dla celów wewnętrznych. Ostateczna decyzja o ukaraniu pracownika i rodzaju kary jest wynikiem odrębnej analizy dokonanej przez organ, zaś ewentualne sugestie czy wnioski pochodzące z protokołu końcowego, nie mogą być utożsamiane z oficjalnym stanowiskiem organu. Mają bowiem charakter roboczy, nieformalny. Przedmiotowy w sprawie protokół ma w istocie charakter pomocniczy, nie wiążący dla organu a tym bardziej taki charakter mają dokumenty wytworzone przez Komisję w toku postępowania.

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 5 października 2017 r. I OSK 3255/15, że nie mają waloru informacji publicznej, np: wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25.03.2014 r., I OSK 2320/130); korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1203/12; z 25.03.2014 r. I OSK 2320/13; z 31.07.2014 r. I OSK 2770/13; z 18.09.2014 r., I OSK 3073/13); wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z 15.07.2010 r., I OSK 707/10); informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne aby nie doprowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (wyrok NSA z 10.01.2014 r., I OSK 2254/13); opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot (wyrok NSA z 29.02.2012 r., I OSK 2196/11); wykazy wejść i wyjść do ministerstwa. Wykazy takie nie zawierają informacji o sprawach publicznych, lecz informację o danych osobowych osób wchodzących w celu zachowania bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. (...) (wyrok NSA z 2.12.2015 r., I OSK 2337/15); terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 13.06.2014 r., I OSK 2914/13). Natomiast wskazany przez skarżącego wyrok został uchylony przez NSA.

Podsumowując Sąd stwierdza, że dokumenty wytwarzane przez Komisję Antymobbingową - która nie jest organem administracji publicznej i nie wykonuje zadań publicznych ani samodzielnie władztwa publicznego nad osobą, której postępowania wyjaśniające dotyczy nie stanowią informacji publicznej, a protokół końcowy z postępowania wyjaśniającego nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Nadto postępowanie w sprawie o mobbing ma charakter postępowania w indywidualnej sprawie, której rozstrzygniecie w formie rozwiązania kontraktu czy nałożenia kary dyscyplinarnej należy do kompetencji Dyrektora. Wskazać należy, że kwestie mobbingu regulują art. 111 i 933 kodeksu pracy a z racji charakteru tego postępowania ma do niego zastosowanie RODO i odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Sam decyzja o karze dyscyplinarnej czy zwolnieniu z pracy podlega kontroli sądu powszechnego. Dodatkowo postępowanie Komisji ma charakter poufny a fakty przez nią ustalone stanowią tajemnicę służbową. Zatem objęte wnioskiem żądanie ujawnienia całości dokumentacji zawartej w aktach postępowania Komisji Antymobbingowej powołanej w celu wyjaśnienia skarg o mobbing stosowany przez skarżącego w miejscu pracy nie mogło być zrealizowane w trybie dostępu do informacji publicznej. Protokół Komisji jest dokumentem wewnętrznym, o charakterze roboczym i nie stanowi oficjalnego/formalnego stanowiska organu w danej sprawie. Nie jest też dokumentem urzędowym zawierającym informację publiczną. Sama Komisja nie ma kompetencji władczych ale wyłącznie charakter pomocniczy dla organu. Prowadzi postępowanie wyjaśniające a jej stanowisko i ocena nie jest wiążąca, nie decyduje o rozstrzygnięciu władczym organu. W orzecznictwie dominuje pogląd, ze udostępnieniu podlega określonego rodzaju informacja, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (uchwała I OPS 7/13 z 9.12.2013 r., wyrok NSA z 14.03.2014 I OSK 2301/13, z 11.06.2015 r. I OSK 596/15).

Oznacza to, że Dyrektor Szpitala dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy oraz zasadnie odmówił pismem z 21 grudnia 2018 r. udostępnienia żądanych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec wadliwej interpretacji wskazanego wyroku w kwestii bezczynności, organ w konsekwencji, z naruszeniem art. 17 ust. 2 ustawy wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, która informacją nie jest. Organ winien był podtrzymać stanowisko wyrażone we wskazanym piśmie z 21 grudnia 2018 r., jednoznacznie wskazując, że pismo z 9 stycznia 2019 r. nie pozostawało w związku z niniejszym postępowaniu, co uczynił w uzasadnieniu wydanych decyzji. Tylko bowiem w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną a jej udostępnienie podlega ograniczeniom wymienionym w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, organ jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Natomiast, gdy wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, np. jest dokumentem wewnętrznym tak jak w przedmiotowej sprawie, na organie spoczywa jedynie obowiązek pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności. Dodatkowo skarżący był stroną postępowania mobbingowego i występował nie o udzielenie mu informacji publicznej ale informacji we własnej, indywidualnej sprawie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych.

Stwierdzenie naruszenia przywołanych przepisów obligowało Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa. Natomiast na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy Sąd umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia informacji publicznej, zgadzając się z organem, że żądane akta taką nie są. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.