Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1977/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: Art. 7, art. 16 par. 1, art. 77 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po stwierdzeniu nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2014 r., II. uchyla decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2014 r. nr [....] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2014 r., III. uchyla decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2012 r. nr [....] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2012 r., IV. uchyla decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2012 r., V. uchyla decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2012 r., nr [ ] o stwierdzeniu nieważności decyzji, VI. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, VII. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego R. C. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I.

Dnia 16 marca 2009 r. R. C. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia 28 lipca 2009 r. Nr [...] wezwał R. C. do złożenia wyjaśnień w przedmiocie nieścisłości wykrytych w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych.

Dnia 4 sierpnia 2009 r. R. C. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa korektę wniosku.

Decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał R. C. płatność ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 3.760,00 zł, w tym ONW – Górskie 3.760,00 zł i w tym środki budżetu Unii Europejskiej 3.008,00 i środki krajowe 752 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że płatność w wysokości przyznanej została ustalona w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku. Organ zaznaczył, że "R. C. w ramach składanych wyjaśnień na formularzu korekty wniosku z dnia 04-08-2009 r. dokonał zmniejszenia powierzchni deklarowanej do płatności w ramach następujących działek rolnych: - działka rolna: "B" (powierzchnia deklarowana 1,41 ha, powierzchnia stwierdzona 1,20 ha); - działka rolna: "G" (powierzchnia deklarowana 2,11 ha, powierzchnia stwierdzona 1,98 ha)". Organ wyliczył, że procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 2,8936%.

Powyższa decyzja - wobec nie zaskarżenia jej - stała się ostateczna.

II.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. zawiadomił R. C. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W piśmie podano, że powodem wszczęcia postępowania jest konieczność ustalenia, czy wyżej wymieniona decyzja nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa powodujących nieważność tej decyzji z mocy prawa.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa "stwierdził nieważność całości decyzji Nr [...] wydanej przez Kierownika właściwego Biura Powiatowego ARiMR". Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.).

Na uzasadnienie organ podał, że doszło do wydania nieprawidłowej decyzji albowiem w analizowanej decyzji nie uwzględniono wszystkich przepisów i okoliczności istotnych dla zawartego w niej rozstrzygnięcia. W szczególności analizowana decyzja zawierała nieprawidłowe ustalenia dotyczące powierzchni uprawnionej do płatności na działce ewidencyjnej nr [...] – "powierzchnia uprawniona do płatności ONW w ramach w/w działki/ek ewidencyjnej/ych została przez organ I instancji oszacowana na poziomie – odpowiednio – 1,98 ha". Dyrektor OR ARiMR uznał, że przy wydaniu decyzji Nr [...] uchybiono art. 77 § 1 kpa, co związane jest "z nie dość wnikliwym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego".

Od powyższej decyzji R. C. złożył odwołanie pismem z dnia 5 marca 2012 r.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania R. C. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją Nr [...] z dnia [...] 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

III.

Po stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] 2009 r. - decyzją Nr [...] z dnia [...] 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał R. C. "po potraceniu kwoty w wysokości 307,20 zł (kwota sankcji łącznie) płatność ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 3.408,00 zł", w tym ONW – Górskie 3.408,00 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 2.726,40 i środki krajowe 681,60 zł.

Pismem z dnia 7 maja 2012 r. R. C. odwołał się od powyższej decyzji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu powyższego odwołania uchylił w całości zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

IV.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2012 r. - wydaną po raz drugi po stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] 2009 r. - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał R. C. - po potraceniu kwoty w wysokości 512,00 zł (kwota sankcji łącznie) - płatność ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 3.100,80 zł: w tym ONW – Górskie 3.100,80 zł (w tym środki unijne 2.480,64 i środki krajowe 620,16 zł).

Pismem z dnia 25 września 2012 r. R. C. odwołał się od powyższej decyzji.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - po rozpatrzeniu powyższego odwołania - decyzją Nr [...] z dnia [...] 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

V.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2014 r. – wydaną po raz trzeci po stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] 2009 r. - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał R. C. - po potraceniu kwoty w wysokości 416,00 zł (kwota sankcji łącznie) - płatność ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 3.244,80 zł, w tym ONW – Górskie 3.244,80 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 2.595,84 i środki krajowe 648,96 zł.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. R. C. odwołał się od powyższej decyzji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - po rozpatrzeniu powyższego odwołania - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

VI.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2014 r. – wydaną po raz czwarty po stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] 2009 r. - Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał R. C. - po potraceniu kwoty w wysokości 416,00 zł (kwota sankcji łącznie) - płatność ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 3.244,80 zł, w tym ONW – Górskie 3.244,80 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 2.595,84 i środki krajowe 648,96 zł.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. R. C. odwołał się od powyższej decyzji.

Decyzją Nr [...] z dnia 17 października 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - po rozpatrzeniu powyższego odwołania – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.). Na uzasadnienie rozstrzygnięcia podano m.in., że weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzono, że powierzchnia uprawniona za 2009 r. do płatności była mniejsza, niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku. Organ podniósł, że jego wyliczenia są zbliżone do wyliczeń dokonanych przez organ I instancji i wskazują na zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności działek rolnych B, G, D i F. W szczególności organ wskazał, że odnośnie działki rolnej B powierzchnia zadeklarowana wynosiła 1,41 ha, a powierzchnia stwierdzona 1,28 ha, odnośnie działki rolnej G - powierzchnia zadeklarowana 2,11 ha, a powierzchnia stwierdzona 1,64 ha, odnośnie działki rolnej D - powierzchnia deklarowana 0,50 ha, a powierzchnia stwierdzona 0,46 ha i odnośnie działki rolnej F - powierzchnia zadeklarowana 0,23 ha, a powierzchnia stwierdzona 0,22 ha. Zawyżenia te spowodowały, zdaniem organu II instancji, brak możliwości przyznania stronie płatności zgodnie z wnioskiem. Organ ten powołał szereg aktów prawnych na poparcie swych twierdzeń i przytoczył szereg przepisów wskazujących na dokonanie prawidłowych obliczeń powierzchni uprawnionej do płatności.

W skardze na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa R. C. oświadczył, że jest krzywdząca i nie uwzględnia jego wyjaśnień. W szczególności zarzucił, że na podstawie tych samych zdjęć Agencja ustalała różne powierzchnie uprawnione do dopłat, pomimo tego, że grunty użytkowane są w sposób ciągły na tej samej powierzchni z uwagi na hodowlę bydła mlecznego. Podniósł, że kolejne kontrole ma miejscu potwierdzają, iż powierzchnie przyjmowane ze zdjęć są sprzeczne ze stanem na gruncie i podkreślił, ze dopłaty skierowane są do powierzchni upraw, a nie do powierzchni rzutów tych upraw. Skarżący zaznaczył, że postępowanie Agencji wobec niego ma charakter nękania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ II instancji stwierdził, że najważniejszym źródłem informacji o działkach strony było zdjęcie lotnicze wykonane w 2009 r., gdyż miało postać ortofotomapy, czyli tak przetworzonego zdjęcia, aby możliwe były wiarygodne pomiary odległości i powierzchni, a kontrole wykonane na działkach strony były jedynie materiałem pomocniczym. Organ odwoławczy zaznaczył, że "do rozważenia Wysokiemu Sądowi" "pozostawia kwestię prawidłowości stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji rozstrzygającej sprawę płatności dla strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Mając na względzie powyższe przesłanki kontroli Sąd badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podanych. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd zauważa, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się po stwierdzeniu nieważności decyzji i ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie.

Jak zaznaczono już na wstępie rozważań, zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga. Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego, takie jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1 kpa, art. 155 kpa i 156 § 1 kpa. Określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99 (wg A. Kabat - Komentarz do art. 135 ustawy p.p.s.a. - stan prawny na dzień 30.03.2011, System Informacji Prawnej LEX - LEX OMEGA - nr 47/2012). Także w wyroku z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1573/10 (LEX nr 1069287) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Uregulowanie zawarte w art. 135 p.p.s.a. daje sądowi możliwość rozszerzenia kontroli poza zaskarżone akty i czynności, o ile mieszczą się one w granicach danej sprawy". Niewątpliwie, zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, w granicach sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 16 marca 2009 r. o przyznanie płatności mieszczą się: decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2009 r. Nr [...] oraz decyzja Nr [...] Prezesa ARiMR z dnia [...] 2012 r. i poprzedzająca ją decyzja Nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdzające nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2009 r. Nr [...].

Tak więc Sąd uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 135 p.p.s.a. z następujących względów: instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania pozwalającym na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkimi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 kpa.

Zastosowanie trybu nadzwyczajnego skierowanego do decyzji ostatecznej, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji będącej fundamentem pewności obrotu prawnego i zasady praworządności, obwarowane zostało przepisami, których wykładnia i zastosowanie - z uwagi na ich szczególny charakter - muszą być ścisłe, albowiem przepisy te nie pozostawiają organom żadnej swobody. Niewątpliwie nie są to instytucje mogące służyć organom do swobodnej eliminacji swoich wcześniejszych błędów i zaniedbań. Z tego powodu w pierwszej kolejności kontroli sądowoadministracyjnej podlega zasadność zastosowania tego trybu w rozpatrywanym przypadku.

Sąd podkreśla, że zgodnie z ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), decyzje takie mogą być uchylone, zmienione lub wzruszone tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub w ustawach szczególnych. Powyższa zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych opartych na decyzjach ostatecznych. Tryby wzruszania decyzji ostatecznych, jako odstępstwo od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, podlegają więc – co Sąd ponownie podkreśla - wykładni ścisłej, a podważenie trwałości takiej decyzji może nastąpić tylko w trybach określonych we właściwych przepisach.

Jednym z trybów wzruszenia decyzji ostatecznej jest zastosowany w kontrolowanej sprawie tryb stwierdzenia nieważności decyzji, który stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną wówczas, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyczerpująco wyliczoną w przepisach prawa procesowego.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest więc wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym obowiązkiem organu administracji jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przepisem art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Organ działa w takim przypadku wyłącznie jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może służyć jako narzędzie do eliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami procesowymi lub materialnymi, ale takimi, które nie stanowią przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jako przesłanki dotyczące trybu nadzwyczajnego, nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie, lub nawet ścieśniająco. W tej kwestii stanowisko doktryny i orzecznictwa jest jednolite (J. Borkowski, komentarz do art. 156 kpa, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, Wyd.C.H.Beck, W-wa 2008, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 209/08 i cytowana w nim uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2592/11, opubl. LEX nr 11139852). Jedną z pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Bez konieczności w niniejszej sprawie wskazywania na szczegółowe poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa" zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10 (opubl. LEX nr 1145613), że : "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa". Rażącym naruszeniem prawa nie będzie zatem każde jego naruszenie. Naruszenie przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że decyzja Nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] 2012 r. stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2009 r. Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd zauważa bowiem, że powołany w decyzjach stwierdzających nieważność, tj. w decyzji Nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2012 r. i decyzji Nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi:

"Art. 156. § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: (...)

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;"

Organy w decyzjach stwierdzających nieważność nie wskazywały na to, aby decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2009 r. Nr [...] wydana została bez podstawy prawnej, a podawały, że – ich zdaniem – została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym powoływały w sposób bardzo ogólny, a nawet ogólnikowy różne akty prawne w żaden sposób nie wskazując, który konkretnie przepis prawa został rażąco naruszony. Jedyny przepis, jaki wskazywały organy, który miałby być przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR naruszony w sposób rażący to art. 77 § 1 kpa, który stanowi: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Jednakże, zdaniem Sądu, nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa uchybienie art. 77 § 1 kpa mające polegać na tym – jak wskazały organy stwierdzające nieważność - że "nie dość wnikliwie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające".

Rażące naruszenie prawa, zdaniem Sądu, musiałoby wskazywać na pomięcie konkretnego materiału dowodowego, który wskazywałby na przyznanie rolnikowi płatności np. za grunty, za które już przyznano płatność np. ich właścicielowi, lub na inną oczywistą okoliczność wyłączająca możliwość przyznania płatności. Taką oczywistą okolicznością nie jest – zdaniem Sądu – jakikolwiek pomiar gruntów, dokonany w sposób inny niż pomiar geodezyjny w terenie, albowiem wskazuje on jedynie na obliczenie powierzchni w większym czy mniejszym przybliżeniu. Tak właśnie stało się w niniejszej sprawie, gdy po stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2009 r. Nr [...] wydawano szereg decyzji w tej samej sprawie przyznając płatność w nieco mniejszej kwocie niż pierwotnie, bo zamiast 3.760 zł jak przyznano w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2009 r. – przyznawano początkowo 3.408 zł, potem 3.100,80 zł a na końcu dwukrotnie 3.244,80 zł. Zdaniem Sądu, o ile organ przyznający skarżącemu płatność w kwocie 3.760 zł popełnił uchybienia mające wpływ na wynik sprawy, to jednak z całą pewnością uchybienia te nie wykazywały cech rażącego naruszenia prawa. Wskazane w decyzjach stwierdzających nieważność naruszenia nie stanowią naruszeń rażących, powodujących skutki gospodarcze bądź społeczne, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też powodujące niemożność zaakceptowania decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji, co ponownie Sąd podkreśla, jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, dlatego wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa, co w kontrolowanej sprawie nie ma miejsca. Podkreślenia wymaga, że już samo wszczęcie postępowania nieważnościowego w kontrolowanej sprawie było - co najmniej - problematyczne, gdyż – jak zaznaczono w zawiadomieniu – powodem wszczęcia postępowania była konieczność ustalenia, czy wyżej wymieniona decyzja nie zawiera wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa powodujących nieważność tej decyzji z mocy prawa. Oznacza to, że organ wszczynając postępowanie nieważnościowe nie posiadał konkretnej informacji o możliwości wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale wszczął postępowanie w celu kontroli mającej ustalić (poszukiwać) ewentualną przesłankę powodującą stwierdzenie nieważności decyzji.

Jak wynika z akt, zdaniem Sądu, organy takiej przesłanki nie znalazły, dlatego też wskazały ogólnikowe okoliczności takie jak wymieniony wyżej art. 77 § 1 kpa, którego "rażące naruszenie" polegać miało na "nie dość wnikliwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego".

W niniejszej sprawie nie sposób także nie zauważyć, że decyzja Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2009 r. Nr [...] przyznająca R. C. płatność ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 3.760,00 zł zapadła, co organ w decyzji podkreślił, po przeprowadzonej kontroli administracyjnej. Organ zaznaczył, że w wyniku tej kontroli organ stwierdził, iż w stosunku do działki rolnej "B" zadeklarowano powierzchnię 1,41 ha, a stwierdzono 1,20 ha, a w stosunku do działki rolnej "G" zadeklarowano powierzchnię 2,11 ha, a stwierdzono 1,98 ha. Organ w decyzji nawet wyliczył procentową różnicę (2,8936%) między powierzchnią działek zadeklarowanych a powierzchnią działek stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej.

Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności tej decyzji może jedynie oznaczać źle przeprowadzoną kontrolę wniosku przez organ administracyjny i konsekwencje tej złej kontroli powinien ponieść sam organ. Sąd podkreśla, że konsekwencje źle przeprowadzonej przez organ kontroli administracyjnej w żadnym wypadku nie mogą dotyczyć obywatela w państwie prawa jakim jest Polska. Z tego względu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych nie tylko do obciążania R. C. konsekwencjami źle przeprowadzonej przez organ kontroli, ale w ogóle do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i samego stwierdzenia jej nieważności.

Sąd podnosi, że pojawienie się później - po złożeniu przez rolnika wniosku o płatności - bardziej dokładnych map wskazujących na niedokładności (czy nawet duże różnice) w zakreśleniu i wyliczeniu przez rolnika powierzchni wnioskowanych do płatności stanowi swoistą "pułapkę", której organom administracyjnym nie wolno stosować w stosunku do obywatela.

Sąd zauważa także, że z geoportalu www.geoportal.gov.pl wynika, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), tworzy i prowadzi krajowy system ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jednym ze składników systemu krajowego jest System Identyfikacji Działek Rolnych LPIS. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa udostępnia dane o charakterze katastralnym w postaci usługi WMS dla obszaru Polski. Udostępniana warstwa zawiera przybliżone informacje dotyczące granic działek ewidencyjnych, jednak mogą być one wykorzystywane jedynie w zakresie przybliżonej identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki oraz oszacowania jej powierzchni. Wynika z powyższego, zdaniem Sądu, że dane z system LPIS są to dane przybliżone, a powierzchnia działek nie jest wymierzona, a oszacowana. W tej sytuacji miarodajną podstawą wykazania rolnikowi zawyżenia powierzchni deklarowanej w stosunku do faktycznie uprawnionej do płatności, zwłaszcza w sytuacji spornej, może być jedynie kontrola przeprowadzona w terenie, a więc pomiar powierzchni dokonany na miejscu, a tak się w niniejszej sprawie nie stało.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie nie było podstaw do zastosowania instytucji procesowej, jaką jest tryb stwierdzenia nieważności postępowania. W konsekwencji nie istniała możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2009 r. Nr [...] przyznającą R. C. płatność ONW na rok 2009 w łącznej wysokości 3.760,00 zł. Naruszenie prawa procesowego - art. 16 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa mogło mieć i – zdaniem Sądu - miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji, a także wszystkich poprzedzających je decyzji wraz z decyzją Nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2009 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzja Nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR .

Sąd zwraca uwagę organom na treść art. 153 p.p.s.a:

"Art. 153. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia."

Tak więc Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I - V wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane – jak w pkt VI wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. – jak w pkt VII wyroku.