Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 602/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 67 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 3 i 4, par. 3, par. 5, par. 6 ust. 1 i2, par. 7 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Teza: Nie można uznać braku określenia w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy procentowej wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej za wadę takiej decyzji, a tym bardziej za rażące naruszenie prawa.

TEZY

Nie można uznać braku określenia w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy procentowej wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej za wadę takiej decyzji, a tym bardziej za rażące naruszenie prawa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi A. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. ostateczną decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] (znak: [...]) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] ark. 26, obręb W., położonej w P. przy ul. [...].

Pismem z dnia 23 października 2013 r. A. i B. B., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 14 października 2011 r.

Wnioskodawcy zarzucili kwestionowanej decyzji rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż nie wykazano w niej kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem wnioskodawców wyniki analizy nie wskazują dowodu, na podstawie którego ustalono stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Ponadto, do wskaźników zagospodarowania terenu oraz intensywności wykorzystania terenu należą inne parametry, których organ nie przeanalizował i tym samym nie wykazał ich odpowiedniej kontynuacji. We wniosku zarzucono nadto, iż organ nie przeanalizował wskaźnika biologicznie czynnej powierzchni terenu. Podniesiono dalej, że organ nie wykazał dowodu na kontynuację wskaźnika szerokości elewacji frontowej, a jedynie stwierdził, że 14,5 m nieznacznie przewyższa wskaźnik obliczony, a wskaźnik ten zawiera już tolerancję 20%. Zdaniem wnioskodawców wskazania te nie mają powiązania z przeprowadzoną analizą, a zatem brak jest dowodu na kontynuację szerokości elewacji frontowej, co jest jedną z cech architektonicznych obiektów budowlanych, której kontynuację należało wykazać. Zarzucono również, iż organ nie wskazał dowodu na to, które budynki w obszarze analizowanym mają 3 kondygnacje nadziemne, nie wykazał też którego budynku dotyczy wysokość 9,5 m. Brak jest dowodów na przeprowadzenie analizy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czy wysokości zabudowy z dachem płaskim, zatem organ nie mógł wykazać prawidłowo kontynuacji tych parametrów. Ponadto, wskazano na niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz na błędy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej decyzji.

Pismem z dnia 13 marca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]2011 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "Kolegium") odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 14 października 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ omówił przebieg postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta P. oraz jej ustalenia. Następnie Kolegium omówiło zasady wzruszania decyzji ostatecznych w nadzwyczajnym trybie postępowania jakim jest postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ opisał wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz omówił przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. rażące naruszenie prawa. Kolegium wskazało, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu prawa, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może być naruszony jedynie przepis prawa, który nie wymaga stosowania wykładni innej niż gramatyczna. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa materialnego może natomiast polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu prawa, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zakwestionowanej decyzji. SKO wyjaśniło jednocześnie, iż o ile w postępowaniu odwoławczym zwykłe naruszenie prawa może skutkować uchyleniem decyzji, o tyle w niniejszym postępowaniu organ może stwierdzać nieważność decyzji wyłącznie w wypadku stwierdzenia jej wad kwalifikowanych.

Dalej Kolegium wyjaśniło, iż po przeanalizowaniu kwestionowanej decyzji uznało, że nie jest ona obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 §1 pkt 1-7 K.p.a. Według organu niektóre postanowienia decyzji Prezydenta Miasta P. pozostają częściowo w sprzeczności z przedstawionymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak uchybienia te nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Byłyby one natomiast podstawą do uchylenia decyzji w normalnym, odwoławczym toku instancji. Niewątpliwie analiza dokonana w niniejszej sprawie nie zawiera usystematyzowanych ustaleń, a postanowienia decyzji są niepełne, jednak nie uzasadnia to stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta P..

W ocenie Kolegium, nieprawidłowości i lakoniczność analizy nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. A. i B. B., wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r., nr [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...].

We wniosku podniesiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 14 października 2011 r., nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędne zastosowanie oraz zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ich zastosowania. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w analizowanym przypadku Prezydent Miasta P. nie wykazał w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości czy planowana inwestycji jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, zatem nie zadośćuczynił art. 80 K.p.a. Nadto wydając decyzję, w której ustalił parametry zabudowy w sposób odbiegający od sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w analizie uwzględnił budynki mieszkalne wielorodzinne, których choć znalazły się w obszarze analizowanym nie można uznać za realizujące zasadę dobrego sąsiedztwa. Zdaniem wnioskodawców ustalone dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy doprowadzają do powstania takiej bryły budynku, która w widoczny, rzucający się w oczy, nieharmonijny i zakłócający walory architektoniczne miejsca, zaburzający porządek pianistyczno - przestrzenny, sposób odbiega swoimi gabarytami od zabudowań powstałych przy ul. U.. Podniesiono, że naruszenie przez Prezydenta Miasta P. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym poprzez wyznaczenie zbyt dużego obszaru analizowanego pozwoliło na zaistnienie sytuacji, w której na osiedlu domków jednorodzinnych powstał kilkukondygnacyjny dom o cechach budynku wielorodzinnego. Powyższe jest nie do pogodzenia i stanowi naruszenie zasady ładu przestrzennego. Zdaniem wnioskodawców wymóg kontynuacji charakteru i gabarytów zabudowy wskazuje wprost na konieczność kontynuacji charakteru i gabarytów budynków jednorodzinnych, bo o taki charakter zabudowy wnioskowano. Ponadto to obszar zabudowy jednorodzinnej podlega uzupełnieniu. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób umożliwiający inwestorowi wybudowanie większego i wyższego budynku, niż jest to zgodne prawem. Zarzucono, że inwestycja narusza walory artystyczne i krajobrazowe nieruchomości położnych przy ul. U., ze względu na to że inwestycji zakłada budowę budynku 3 kondygnacyjnego, podczas gdy w okolicy znajdują się głównie budynki 2 kondygnacyjne. W okolicy istnieje budynek 3 kondygnacyjny, ale ma dach stromy, co wpływa na jego charakter. Podniesiono, że planowany budynek ma 3 kondygnacje kryte dachem płaskim, a żaden budynek mieszkalny jednorodzinny nie ma takiej formy, ma wysokość ponad 10 m, a budynki jednorodzinne kryte dachem płaskim mają wysokość do 9,0 m i są dwukondygnacyjne, budynek zajmuje 28% powierzchni zabudowy i przewyższa wielkość zabudowy jednorodzinnej, budynek nie nawiązuje rozwiązaniami architektonicznymi do istniejącej zabudowy, nie kontynuuje linii zabudowy charakterystycznej dla północnej strony ul. U. i posiada cechy zabudowy wielorodzinnej.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2014 r., nr [...] .

Uzasadniając rozstrzygniecie Kolegium ponownie wyjaśniło, iż zasadą jest trwałość decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.), a stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną unormowaną w art. 156 § 1 K.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Dalej organ szeroko opisał, wskazując na stosowne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tryb i przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy.

SKO stwierdziło, iż inwestycja polegająca na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na dz. nr 9, położonej w P. przy ul. [...] kontynuowała funkcję występującą w obszarze analizowanym. Ponadto z akt sprawy wynika, że teren inwestycji posiadał bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. U.. Również wymagane dla inwestycji uzbrojenie terenu zostało zagwarantowane. Decyzja o warunkach zabudowy nie była sprzeczna z przepisami szczególnymi i zawierała wymagane prawem załączniki.

Zdaniem organu przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy. Wprawdzie w analizie ogólnikowo wskazano jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poszczególnych działkach sąsiednich, jak i geometrię dachów, jednakże w cenie organu odwoławczego powyższego uchybienia nie można uznać, za mające charakter "rażącego" naruszenia, które skutkowałoby unieważnieniem decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 14 października 2011 r.

Kolegium wyjaśniło, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej obszarze analizowanym. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana właśnie w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji czy też działek wybiórczo poddanych analizie pianistycznej. Pojęcie to odnieść należy do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy.

Zdaniem SKO okoliczność, że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji są zabudowane budynkami o innym charakterze i gabarytach zabudowy nie pozostaje w sprzeczności z zasadą kontynuacji funkcji, albowiem zarówno planowana inwestycja jak i istniejąca w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowa, w tym zabudowa wielorodzinna, mają tę samą funkcję mieszkalną. Nadto cechy zabudowy i gabaryty budynków mieszkalnych znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym pozwalały na ustalenie takich wskaźników i cech zabudowy planowanej, jakie zostały określone w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2011 r. W obszarze tym znajdowały się bowiem zarówno budynki 3 kondygnacyjne o wysokości ponad 10,0m, budynki z dachami płaskimi, jak i działki o zdecydowanie wyższym wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, aniżeli ustalony dla planowanej inwestycji.

Także linia zabudowa określona w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta P. nie ulegnie zmianie. Samo wykreślenie linii zabudowy nie skutkuje szczegółowym rozmieszczeniem budynków na terenie inwestycji. To do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości.

Ponadto wymagany przez § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczany jest wyłącznie na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się i nie określa dopuszczalnej powierzchni użytkowej nowej inwestycji, a jedynie procent działki (terenu), który może zostać zabudowany.

Wyjaśniono nadto, iż zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 tej ustawy, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium nie zachodzi także żadna z innych przesłanek, określonych przepisem art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 14 października 2011 r., nr [...].

Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i B. B. reprezentowani przez radcę prawnego Tomasza Buczka zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej błędnej decyzji SKO z dnia 20 listopada 2014 r. (SKO.GP. 1400.2013), odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 14 października 2014 r., podczas gdy organ powinien w przedstawionych okolicznościach sprawy uchylić decyzję SKO i stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ze względu na rażący charakter naruszenia przepisów prawa materialnego,

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi rażące naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego, podczas gdy organ wydał decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, która nie spełnia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", a także w oparciu o uzgodnienia i opinie organów, które na dzień wydania decyzji utraciły swoją ważność, a tym samym gdy nie spełniona została przesłanka zgodności decyzji z odrębnymi przepisami, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy argumentów i dowodów, powołanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odnoszących się do braku spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", z uwagi na oczywisty i wynikający z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy brak kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu - wielkości zabudowy oraz powierzchni ekologicznie czynnej oraz braku kompletnej dokumentacji niezbędnej do oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według strony skarżącej w uzasadnieniach obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji skarżących, że Prezydent Miasta P., opierając swoją decyzję o analizę urbanistyczno-architektoniczną, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, pomimo, iż analiza ta wskazywała na brak kontynuacji wielkości powierzchni zabudowy, będącej niezbędnym elementem ustalenia spełnienia przesłanki istnienia dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zauważa tej sprzeczności w dokumentacji, która stanowiła podstawę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Na podstawie takich wniosków analizy, w braku spełnienia przesłanek ustawowych, Prezydent Miasta P. powinien był odmówić ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji.

Ta sprzeczność wskazuje jednoznacznie, że Prezydent Miasta P. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo braku kontynuacji funkcji wielkości zabudowy, stanowiącej jeden z elementów pojęcia zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażającej się m.in. w tym, aby planowane na danym terenie inwestycje kontynuowały istniejący tam ład przestrzenny. Brak spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, który przejawia się w braku kontynuacji wielkości zabudowy oraz innych wskaźników, niewziętych pod uwagę podczas dokonanej analizy cech zabudowy, stanowi kwalifikowaną wadę prawną decyzji stanowiącą "rażące" naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się również do skutków braku odniesienia się do wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy tak poważne braki analizy, wskazują na rażące naruszenie prawa przez organ wydający decyzję.

Zarzucono nadto, iż w niniejszej sprawie organ w ogóle nie wziął pod uwagę, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób, który miał uzasadnić wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji. Obszar analizowany został bowiem wyznaczony szerzej niż wynikało to z wniosku inwestora, obejmując swoim zasięgiem ul. Wilczak i Czapla, gdzie posadowione są również wysokie budynki wielorodzinne. Są to jednak tereny znacznie oddalone i różniące się swoim charakterem od zabudowy istniejącej przy ul. U.. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie zastosowało przepisy odnoszące się do badania przesłanek nieważności decyzji, wskazując, iż nie zachodzi rażące naruszenie prawa, podczas gdy decyzja, której rozstrzygnięcie jest wprost niezgodne z literalnym brzmieniem przepisu, nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Decyzja Prezydenta Miasta P. obarczona jest w ocenie skarżących taką wadą prawną.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 14 września 2015 r. uczestniczka postępowania H. K. wniosła o oddalenie skargi wskazując, iż na działce skarżących powierzchnia zabudowy wynosi 27%. Nadto wskazała, iż na ul. U. istnieje sześć budynków z płaskimi dachami, a sam skarżący posiada budynek trzy kondygnacyjny z dachem płaskim, oraz halę magazynową także z dachem płaskim o powierzchni około 1000 m2 w odległości około 25 m od własnego budynku mieszkalnego. Ponadto większość budynków w analizowanym terenie posiada 3 kondygnacje. Trzecią kondygnacje stanowią poddasza użytkowe wcześniej zamieszkiwane. W sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji znajdują się nadto trzy jedenastokondygnacyjne wieżowce o wysokości ok. 35 m.

Występujący na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego (nie wymagającego wykładni) przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Tym samym dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując oceny czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, poprzez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż nie każde naruszenie przepisów do jakiego doszło przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby doszło do sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – spełniona jest tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa. Środkiem dowodowym służącym ustaleniu zachowania tej zasady jest analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie wykonawcze). Niewątpliwie niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl.). Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK1637/10 – opublikowany na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (patrz ponownie wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl), albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić.

W niniejszej sprawie taka oczywista sprzeczność nie zachodzi.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej w sprawie nie doszło do wyznaczenia w sposób niezgodny z prawem obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego przez obszar analizowany rozumieć należy teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, jednocześnie zgodnie z § 3 tego samego rozporządzenia obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej (ust. 1), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Z treści wskazanych wyżej regulacji wynika, iż określają one jedynie minimalną dopuszczalną prawnie wielkość obszaru analizowanego oraz przesądzają, iż działka, dla której ustalone maja być warunki zabudowy winna znajdować się w jego centrum.

Powyższe kryteria normatywne spełnił niewątpliwie obszar analizowany wyznaczony w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka posiadała front o szerokości 26 metrów, co przesądzało o tym, iż minimalny promień granic obszaru analizowanego wynosić winien 78 metrów. Wymogi powyższe spełnione zostały w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 14 października 2011 r., albowiem obszar analizowany wyznaczono w promieniu od 78 do 130 metrów od granic działki objętej wnioskiem, przy jednoczesnym usytuowaniu tejże działki w centrum tego obszaru.

Okoliczność, iż obszar ten wyznaczony został w wymiarze większym niż minimalnie wymagany nie może być uznana za rażące naruszenie przepisów prawa, w sytuacji gdy taki sposób postępowania jest wprost przez te właśnie przepisy dopuszczany. Podkreślić należy, iż w toku postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie nieważnościowe brak jest podstawy dla dokonywania oceny trafności wyznaczenia tegoż obszaru w określonym wymiarze, o ile odpowiada on granicznym wymogom wynikającym wprost z przepisów prawa, albowiem przedmiotem kontroli w tym postępowaniu mogą być tylko naruszenia prawa o charakterze rażącym, a nie ewentualna ocena czy powiększenie tego obszaru było faktycznie uzasadnione okolicznościami danej sprawy. Tej ostatniej oceny dokonać można było jedynie w toku zwykłego postępowania odwoławczego, względnie w toku sądowoadministracyjnej kontroli orzeczenia organu administracji zapadłego w postępowaniu zwyczajnym i w takim też postępowaniu, a nie w postępowaniu nieważnościowym winny być zgłoszone zarzuty skarżących co do nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego polegającego na rozszerzeniu go o tereny ulic Wilczak i Czapla, gdzie posadowione są również wysokie budynki wielorodzinne.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów strony skarżącej wskazać należy, iż nie jest uchybieniem uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nieokreślenie w niej wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej.

Zauważyć bowiem trzeba, iż wprawdzie w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (Dz.U.2003.164.1589) oraz w decyzji o warunkach zabudowy wskazano między innymi, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, to jednak z przepisu tego nie można wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach w przedmiocie warunków zabudowy władczych rozstrzygnięć w przedmiocie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 67 ust. 3 u.p.z.p. stanowiącego, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa uprawniony określi, w drodze rozporządzenia, stosowane w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia i nazewnictwo, mając w szczególności na uwadze wymagania, o których mowa w art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1.

Z treści powyższego upoważnienia ustawowego, w tym w szczególności z wyraźnego wskazania, iż minister ma określić jedynie nazewnictwo stosowane w decyzjach mając na uwadze wymagania o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 wyraźnie wynika, iż minister nie był upoważniony do wprowadzania w tym akcie wykonawczym jakichkolwiek nowych wymogów nie wynikających wprost z wskazanych wyżej przepisów. Ratio legis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy było zatem jedynie zapewnienie spójności oznaczeń i nazewnictwa wykorzystywanego w decyzjach lokalizacyjnych i co za tym idzie jednoznaczności tychże decyzji.

Dalej wskazać trzeba, że zarówno w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji.

W szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja ta odnosi się zatem jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego cześć ma pozostawać biologicznie czynna. Jednocześnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu ustalania takiego parametru zagospodarowania działki jakim jest procent powierzchni biologicznie czynnej.

Zauważyć dalej trzeba, iż sam ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazał, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Już proste odczytanie powyższego przepisu pozwala na skonstatowanie, iż odmiennie niż w przypadku decyzji w przedmiocie warunków zabudowy odnośnie planu miejscowego ustawodawca wprost przewidział obowiązek określania w nim minimalnego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz iż rozróżnia on ten wskaźnik, od odrębnie wskazanegoo jako obligatoryjny wskaźnik intensywności zabudowy rozumiany jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Powyższe pozwala na stwierdzenie, iż skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 61 ust. 1 pkt 1 wymogu by nowa zabudowa odpowiadała wymaganiom w zakresie kontynuacji wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, a jednocześnie wskazał w tym przepisie, na wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, to jego wolą było odmienne ukształtowanie zakresu decyzji o warunkach zabudowy, w stosunku do planu miejscowego i rezygnacja w przypadku tejże decyzji z ustalania wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Jednocześnie wobec odróżniania przez ustawodawcę wskaźnika intensywności zabudowy od wskaźnika udziału powierzchni biologicznej czynnej za pozbawione podstawy prawnej uznać należy przyjęcie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, iż wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej zawiera się w wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (czyli wskaźniku intensywności zabudowy w rozumieniu u.p.z.p.), albowiem jak wynika z przepisów ustawy są to odrębne i inaczej definiowane wskaźniki charakteryzujące sposób zabudowy i zagospodarowania terenu, które co należy podkreślić nie pozostają ze sobą w bezpośrednim związku. Przykładowo wskazać bowiem można na możliwość takiego zaprojektowania obiektu budowlanego by jego powierzchnia zabudowy była w znacznej części powierzchnią biologicznie czynną na przykład poprzez urządzenie tarasów i stropodachów jako stałych trawników i kwietników.

Powyższe oznacza, iż w sytuacji występującej niespójności pomiędzy regulacjami obu wskazanych wyżej rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób uznać braku określenia w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy procentowej wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej za wadę takiej decyzji, a tym bardziej za rażące naruszenie prawa. Niesposób bowiem uczynić organowi zarzutu z nieustalenia danego parametru zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy na konieczność ustalania tegoż parametru nie wskazuje akt rangi ustawowej, a jednocześnie brak jakichkolwiek regulacji odnośnie sposobu ustalania wielkości tegoż parametru zagospodarowania terenu.

Na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym wskazać nadto należy, iż wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy stanowi jedynie jeden z etapów procesu inwestycyjnego. Przypomnieć w tym miejscu trzeba treść § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiącego, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znamiennym jest, iż prawodawca w przepisie tym - odmiennie niż chociażby w § 12 ust. 2 tego samego rozporządzenia - wyraźnie wskazał, iż odstępstwo od zasady w nim ustalonej wynikać może wyłącznie z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy. Również powyższa okoliczność zdaje się wskazywać, iż określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki objętej postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi niezbędnego elementu takiej decyzji i co za tym idzie brak wskazania tego parametru nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

Niesposób zgodzić się także z twierdzeniami skarżących jakoby kwestionowana decyzja z 14 października 2011 r. była sprzeczna ze znajdująca się w aktach sprawy analizą architektoniczno-urbanistyczną, albowiem organ nie uwzględnił wynikającego z tej analizy braku kontynuacji wskaźnika dotyczącego wielkości zabudowy.

Zauważyć bowiem trzeba, iż z analizy tej wynika (a wartość ta nie jest kwestionowana przez skarżących), że średnia wielkość wskaźnika intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 34%. Co za tym idzie oznacza, iż ustalenie tego parametru dla planowanej inwestycji w wymiarze 28% łącznie dla istniejącej i projektowanej zabudowy w jakikolwiek sposób nie narusza przepisów prawa. Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z § 5 ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym w myśl ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Ustalenie powyższego wskaźnika w wymiarze niższym niż średnia w obszarze analizowanym nie naruszyło wskazanej powyżej regulacji. Zaskarżona w trybie nadzwyczajnym decyzja jest bowiem w tym zakresie restrykcyjna dla inwestora w stopniu większym niż wymagany prawem, przy czym nie jest ona kwestionowana przez niego, lecz przez innych uczestników postępowania.

Zauważyć dalej należy, iż dla ustalenia powyższego wskaźnika nie miało istotnego znaczenia przyjęcie obszaru analizowanego większego niż minimalny prawem wymagany, albowiem dla działek nr [...],[...],[...], które znalazły się w tak powiększonym obszarze analizowanym wskaźnik, ten był nawet niższy niż uzyskana średnia, a więc ich eliminacja z obliczeń skutkowała by uzyskaniem jeszcze większego wskaźnika intensywności zabudowy.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jakoby rażące naruszenie prawa w decyzji z dnia 14 października 2011 r. polegać miało na zezwoleniu na zabudowę o powierzchni łącznej 280 m2, a więc przewyższającą średnią powierzchnię zabudowy wskazana w analizie wynoszącą 197 m2 oraz średnią powierzchnię dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. U. wynoszącą ok. 132 m2 wskazać należy, iż w przywołanym juz wyżej § 5 rozporządzenia wykonawczego prawodawca wskazał, iż parametr intensywności zabudowy winien być przez organy administracji określany jako stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, z czego wynika, iż wskaźnik ten musi przyjąć formę ułamka, względnie procentowego określenia jaka część działki może zostać w następstwie inwestycji zabudowana, a nie określania w liczbach bezwzględnych powierzchni zabudowy.

Wymóg określania parametrów zabudowy w jednostkach miary wprowadził natomiast prawodawca w stosunku do szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Co za tym idzie pomimo dokonania w analizie oraz przez skarżących obliczeń dotyczących średniej wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym określanej w jednostkach miary, brak było podstawy prawnej dla władczego określania tego parametru w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta P., względnie dla odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na przekroczenie przez planowaną inwestycję średniej powierzchni zabudowy występującej w obszarze analizowanym, określanej nie stosunkowo lecz w jednostkach miary (m2). Tak skonstruowana decyzja byłaby bowiem w tym zakresie wydana bez podstawy prawnej.

Nie sposób się także dopatrzyć rażącego naruszenia prawa w ustaleniu w decyzji z dnia 14 października 2011 r. pozostałych parametrów charakteryzujących planowaną zabudowę.

Szerokość elewacji frontowej ustalona została na maksymalnie 14,5 m łącznie dla budynku istniejącego i części rozbudowanej, co wprawdzie przekracza maksymalną wielkość tego parametru ustalaną na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, to jednak przekroczenie to miało charakter nieznaczny i znajduje uzasadnienie w samej analizie.

Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy wynika bowiem, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym to 11,16 m, co oznacza, iż przy uwzględnieniu tolerancji do 20%, co do zasady dla planowanego obiektu wielkość ta wynosić mogła 13,39 m, jednakże z części graficznej analizy wynika wprost, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora znajduje się zabudowa o nawet większej szerokości elewacji frontowej wynoszącej odpowiednio 15 m (działka nr 10/2, co szczególnie znamienne stanowiąca własność skarżących), 18 m (działka nr 13, ul. U. 87), co uzasadniać mogło zastosowanie przez organ przy ustaleniu tegoż wskaźnika regulacji określonej w § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego.

Powyższe oznacza, iż przy ustalaniu w kwestionowanej decyzji parametru szerokości elewacji frontowej nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Nie sposób także dopatrzyć się rażącego naruszenia prawa w ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na maksymalnie 10 m do najwyższego punktu, jak i geometrii dachu, aczkolwiek w tym zakresie niewątpliwie doszło przy wydawaniu zaskarżonej decyzji do naruszenia przepisów postępowania.

Jak wynika bowiem z analizy architektoniczno-urbanistycznej w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna o wysokości około 9,5 metra w kalenicy, posiadająca maksymalnie do trzech kondygnacji naziemnych oraz występują zarówno dachy strome jak i dachy płaskie.

W analizie brak zatem ustaleń co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków znajdujących się na nieruchomościach sąsiednich, który to parametr został zastąpiony wskazaniem całkowitej wysokości i liczby kondygnacji budynków w obszarze analizowanym.

Zauważyć zaś trzeba, że w § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ustalono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Co do zasady nie jest zatem prawidłowym ustalanie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w oparciu o wielkość średnią występującą w obszarze analizowanym, jednakże może to nastąpić w przypadku określonym w § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów oczywistym jawi się, iż wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej.

Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. II OSK 359/08, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1525/07 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, publ. Lex).

Takich rozważań w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 14 października 2011 r. zabrakło.

Wystąpienie powyższej nieprawidłowości w procedowaniu nie uzasadniało jednakże stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym, albowiem ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, by poprzez naruszenie w tym zakresie przepisów rozporządzenia wykonawczego i brak dokonania przez Prezydenta Miasta P. oceny kompletności i przydatności środka dowodowego w postaci analizy architektoniczno-urbanistycznej doszło do rażącego naruszenia określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa", względnie by zachodziła oczywista sprzeczność pomiędzy decyzją 14 października 2011 r., a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa.

Okoliczności, że przedmiotową decyzja ustalono warunki zabudowy dla budynku nieznacznie wyższego niż sąsiednie nie sposób bowiem uznać za oczywiście i rażąco naruszającą prawo, zaś niewątpliwe uchybienia w procedowaniu przez organ w tym zakresie mogły być skutecznie podnoszone przez strony jedynie w postępowaniu zwyczajnym.

Nie stanowiło także rażącego naruszenia prawa oparcie się przez Prezydenta Miasta P. na formalnie nieaktualnych uzgodnieniach dotyczących tego czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Podnoszone przez skarżących uchybienie miało bowiem charakter proceduralny, zaś do ewentualnego rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mogłoby dojść wyłącznie w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które obiektywnie nie spełnia warunku, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, której to jednakże okoliczności skarżący nie próbowali nawet wykazywać w toku postępowania nieważnościowego, jak i przed sądem.

Reasumując stwierdzić należy, iż choć decyzja Prezydenta Miasta P. z 14 października 2011 r. wydana została z pewnymi uchybieniami, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie trybie zwykłym, to jednak żadne z nich nie stanowiło rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności. Brak jest bowiem podstawy do stwierdzenia, iż przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy, która jest zróżnicowana zarówno pod względem funkcji jak i parametrów. Brak jest także podstaw do uznania, iż przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 61 ust 1 pkt 2- 5.

Odnosząc się do argumentacji skarżących podkreślić w tym miejscu należy, iż przesłanką stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy nie mogła być podnoszona przez nich we wniosku okoliczność, że Prezydent Miasta P. w uzasadnieniu tej decyzji nie wykazał w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości czy planowana inwestycji jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, lecz mogłoby to nastąpić wyłącznie w następstwie ustalenia w postępowaniu nieważnościowym, że planowana inwestycja w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości pozostaje sprzeczności z dotychczasowym sposobem zabudowy i zagospodarowania terenu, czego jednakże w postępowaniu nieważnościowym ani skarżący, ani działający z urzędu organ administracji nie wykazał.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] 2015 r. odpowiada prawu i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.