Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 885/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.),, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi T. D., A. D. i H. P. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej ([...]) po rozpatrzeniu odwołania T. D., A. D. i H. P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] lipca 2012, znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. umorzył postępowanie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie udzielenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie mostu na potoku [...] w km [...], w ciągu drogi krajowej nr [...], rozbiórkę istniejącego mostu na potoku [...], przekroczenie potoku [...] napowietrzną linią energetyczną nn i podziemną linią teletechniczną, na remont, nadbudowę i odbudowę istniejących murów kamiennych na potoku [...] oraz wykonanie umocnienia prawobrzeżnej skarpy potoku [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji uznał po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, iż wnioskodawcom nie przysługuje status strony w tym postępowaniu.

Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji wskazał, że strony we wniosku o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji powołują się na interes prawny wywodzony z prawa własności nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją, której realizacja w ich ocenie będzie miała negatywny wpływ na ich nieruchomości. Strony wskazywały także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2009 r. dotyczący decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Wójta Gminy B. w kontekście wydanego pozwolenia wodnoprawnego.

Organ podkreślił, że o legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. może decydować wyłącznie to, czy zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio sferę jego interesu prawnego lub obowiązku. Wnioskodawcy mogą być traktowani jako strona postępowania tylko wtedy, gdy ich własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego normuje art. 127 ust. 7 ustawy prawo wodne, zgodnie z którym stroną postępowania wodnoprawnego jest wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (pkt 1), właściciel wody (pkt 2), właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do którego wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (pkt 3), właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 4),władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 5) oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 6). Zdaniem organu art. 127 ust. 7 powyższej ustawy zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa.

Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawcy interes prawny w tym postępowaniu wywodzą przede wszystkim z władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz podnoszą, że są współwłaścicielami "własnego wodociągu". Organ wskazał, że z akt sprawy wynika – mając na uwadze treść operatu wodnoprawnego – nieruchomości stron znajdują się poza zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym realizacja całej inwestycji będzie prowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w tym postępowaniu wnioskodawcom może przysługiwać status strony, a także katalog uprawnień z tym związanych. W tej sytuacji organ uznał, że wnioskodawcy nie posiadali statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, a w dalszej konsekwencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 kpa. Zdaniem organu nie został naruszony art. 10 kpa.

Skargę na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w imieniu T. D., A. D. i H. P. pełnomocnik.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1/ art. 15 kpa – organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji powtórzył jedynie argumenty przedstawione w decyzji organu pierwszej instancji, nie rozpatrując w praktyce zarzutów przedstawionych w odwołaniu;

2/ art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] września 2010 r. pomimo tego, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem całkowicie pominięto interesy stron skarżących przy jej wydawaniu;

3/ art. 156 § 1 pkt 1 kpa z uwagi na to, że organem właściwy, do wydania decyzji wodnoprawnej był Marszałek Województwa [...], a nie Starosta T.;

4/ art. 156 § 3 kpa poprzez błędne oparcie zaskarżonej decyzji na tej podstawie i zastosowanie tego przepisu, pomimo, że przepis ten został uchylony w dniu 11 kwietnia 2011 r.

5/ art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż skarżący nie mają legitymacji do występowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego.

Ponadto wskazał na naruszenia mające wpływ na wadliwość zaskarżonych decyzji, tj.:

1/ art. 7 i 77 kpa poprzez ich pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności braku rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, z których wynika, że skarżący winni zostać uznani za strony postępowania zmierzającego do wydania decyzji wodnoprawnej;

2/ art. 10 kpa poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, jak i decyzji wodnoprawnej;

3/ art. 11 kpa poprzez jego pominięcie polegające na braku pełnego wyjaśnienia przez organ administracji zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących opisał stan sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. Wskazał, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę faktu, że infrastruktura związana z budową mostów będzie posadowiona m.in. na nieruchomościach należących do skarżących. Cały układ komunikacyjny mostowo – drogowy zostanie przesunięty pod ściany pensjonatu oraz zabudowań gospodarczych znajdujących się na działkach skarżących o nr: [...]. Nie sposób stwierdzić czy przedmiotowa inwestycja pozostanie bez wpływu na skarżących.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ rozpoznając sprawę prawidłowo wskazał, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego interes prawny powinien wynikać z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), natomiast normą, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki jest art. 127 ust. 7 powyższej ustawy.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest:

1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;

2) właściciel wody;

3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;

4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Powołany wyżej przepis ma charakter przepisu proceduralnego, szczególnego wobec art. 28 kpa, z którego wypływa obowiązek organu prowadzącego postępowanie ustalenia wykazu stron. Stanowi również katalog zamknięty w odniesieniu do podmiotów, które mogą uczestniczyć w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Mając na uwadze treść art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, wnioskodawcy domagając się przyznania im w postępowaniu administracyjnym statusu strony winni byli wykazać, że posiadają interes prawny wynikający bezpośrednio z przepisów ustawy Prawo wodne.

W ocenie Sądu, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. prawidłowo ocenił status T. D., A. D. i H. P. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Starosty T. z dnia [...] września 2010 r.

O legitymacji T. D., A. D. i H. P. do kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym powyższej decyzji mogło decydować wyłącznie to, czy zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio sferę ich interesu prawnego lub obowiązku. Skarżący mogliby być traktowani jako strona postępowania tylko wtedy, gdy ich własny interes prawny lub obowiązek podlegał konkretyzacji w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wnioskodawcy nie wykazali, że omawiane pozwolenie wodnoprawne dotyczy ich "własnej" sprawy, bowiem zostało udzielone na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Decyzja ta nie nakłada na wnioskodawców żadnych obowiązków, ani nie nadaje im jakichkolwiek uprawnień.

W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć strona skarżąca w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej, każdy, o czyjej sytuacji faktycznej dany akt w jakiś sposób przesądza. Pojęcie "interesu prawnego", na co już wyżej Sąd zwrócił uwagę, trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jeżeli, tak jak w niniejszym postępowaniu, akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSAw Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99).

Nieruchomości skarżących w istocie są położone nieodlegle od działek, na których realizowana będzie inwestycja, na którą inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne na wykonanie mostu na potoku [...] w km [...], w ciągu drogi krajowej nr [...], rozbiórkę istniejącego mostu na potoku [...], przekroczenie potoku [...] napowietrzną linią energetyczną nn i podziemną linią teletechniczną, na remont, nadbudowę i odbudowę istniejących murów kamiennych na potoku [...] oraz wykonanie umocnienia prawobrzeżnej skarpy potoku [...]. Nie można jednakże stwierdzić, że odległość stanowi w tym przypadku przesłankę do uznania, że nieruchomości skarżących znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych i wyprowadzać z tych twierdzeń własny interes prawny, tym bardziej, że jak wynika z operatu wodnoprawnego zasięg oddziaływania planowanej inwestycji ograniczony jest do należących do Skarbu Państwa, na których realizowana będzie inwestycja. Subiektywne przekonanie wnioskodawców, że inwestor zmuszony będzie do korzystania w trakcie prac budowlanych z należących do skarżących nieruchomości, jak nie poparta jakimikolwiek dowodami obawa o uszkodzenie "własnego wodociągu", świadczą o tym, że skarżący mają interes faktyczny w tej sprawie.

Dodać również należy, że art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżący nie powinni się zatem obawiać, że wydane pozwolenie wodnoprawne oznacza możliwość nieograniczonego wkraczania przez inwestora na grunty sąsiednie oraz, że stanowi ewentualne przyzwolenie na niszczenie urządzeń znajdujących się na nieruchomości, której dotyczy pozwolenie. Zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego, inwestor nie może zmieniać istniejących stosunków wodnych w wyniku wykonywanych prac oraz ma obowiązek usuwania ewentualnych szkód, które mogą powstać w wyniku korzystania z pozwolenia i ponoszenia za nie pełnej odpowiedzialności. Brak legitymacji strony w postępowaniu wodnoprawnym nie pozbawia zatem podmiotów władających gruntami sąsiednimi jakiejkolwiek ochrony prawnej.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż uzasadniona była odmowa przyznania skarżącym statusu stronyw postępowaniu nieważnościowymi organ prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności. Nie zasadny jest zawarty w skardze zarzut, że podstawą wydania decyzji był nieobowiązujący już art. 157 § 3 kpa. Powyższy przepis został zacytowany w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wraz z fragmentem uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie IV SA/Wa 1041/11.

Podkreślić należy, że jeżeli na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony (odpadła przesłanka podmiotowa), a jednocześnie organ nie znajdzie podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, wówczas winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 kpa. Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie i prawidłowo organ pierwszej instancji jako podstawę wydania decyzji wskazał art. 105 § 1 kpa, a organ drugiej instancji prawidłowo zaaprobował to stanowisko.

W świetle powyższych rozważań pozostałe zarzuty podniesione w skardze należy uznać za bezzasadne. Sąd stwierdził, że przy badaniu stanu faktycznego i dokonywaniu ustaleń nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 11 kpa, a prawo materialne zostało właściwie zastosowane. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 kpa w niniejszym postępowaniu bowiem strony brały w nim czynny udział, a ostatnie pismo przed wydaniem decyzji wpłynęło do organu w dniu 7 lipca 2012 r., a więc pięć dni przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwości organu to jest on nie zasadny. Zgodnie z art. 4 ust. 4 i 4a ustawy Prawo wodne w brzmieniu nadanym art. 146 pkt 1 lit. c) i d) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do starostów realizujących m.in. kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Jest także organem odwoławczym w tych sprawach (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 maja 2010 r., II SA/Gl 1160/09).

Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.