Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 30/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny za bezczynność-art. 149 par. 2 P.P.S.A.
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Sokołowskiego I. zobowiązuje Starostę [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego Z. K. z dnia [...] lutego 2009 r. o wznowienie postępowania w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Staroście [...] grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych) IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej k.p.a.), uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], udzielającą [...] Dystrybucja Sp. z o.o. Rejonowi Energetycznemu w S. pozwolenia na budowę i przebudowę linii napowietrznej SN 15kV, budowę trzech stacji transformatorowych 15/0,4 kV oraz budowę i przebudowę linii NN z przyłączami niewymagającymi pozwolenia na budowę w miejscowości R., gmina C., w części dotyczącej działki o nr ew. [...] i odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości R..

Powyższa decyzja zapadła po wznowieniu postępowania, na wniosek Z.K. K..

Starosta [...] wskazał, że inwestor występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie dysponował działką o nr ew. [...] na cele budowlane, co potwierdziła Prokuratura Rejonowa w S. pismem z dnia 24 czerwca 2009 r. Stwierdziwszy więc, iż Z. K., jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, uchylił decyzję w części działki o nr ew. [...], jednocześnie, z uwagi na brak dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane na przedmiotową działkę, postanowił odmówić udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie ww. działki.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję skargę wnieśli PGE Dystrybucja S.A. w L. Oddział W. oraz Zdzisław K. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 841/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił organom naruszenie art. 151 k.p.a. Podkreślił, że katalog rozstrzygnięć organu administracji publicznej ma charakter wyczerpujący, to zaś oznacza, iż organ podejmując swoje rozstrzygnięcie, nie może wykroczyć poza ramy wyżej wymienionego przepisu. Rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie, o częściowym uchyleniu decyzji, nie znajduje więc oparcia w obowiązującym prawie.

Po zwrocie akt administracyjnych organowi w dniu 14 stycznia 2013 r., organ pierwszej instancji pismem z dnia 18 marca 2013 r. wezwał inwestora w terminie 7 dni do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. Inwestor, nie ponaglany przez organ, w wymaganym terminie nie odpowiedział, udzielił odpowiedzi dopiero pismem z dnia 7 maja 2013 r.

Następnie, pismem z dnia 24 maja 2013 organ zawiadomił skarżącego i inwestora o zebranym materiale dowodowym oraz pouczył strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., powtórne zawiadomienie o tej samej treści wystosował pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r.

Prokuratura Rejonowa w S., której organ udostępnił na jej wniosek akta prowadzonego postępowania administracyjnego, przy piśmie z dnia 23 lipca 2013 r. przesłała odpis prawomocnego postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie stwierdzenia podrobienia podpisu Z. K. na umowie zawartej z inwestorem. W piśmie zwrócono uwagę, że inwestor nie dysponuje w zakresie działki nr ew. [...] prawem do jej dysponowania bowiem Z. K. nie podpisał żadnej umowy z inwestorem.

Pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. zawiadomił skarżącego, inwestora oraz strony wg wykazu (183 osoby) o wszczęciu postępowania oraz pouczył strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a.

W dniu 11 kwietnia 2014 r. organ wystosował pismo do Urzędu Stanu Cywilnego w C. o nadesłanie aktów zgonów wskazanych zmarłych 7 osób oraz trzy pisma do Sądu Rejonowego w W. o wyznaczenie przedstawiciela dla wskazanych osób.

W dniu 19 lutego 2014 r. Z. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przedłużanie się prowadzonego postępowania wynika z dużej ilości stron i konieczności zapewnienia im udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Złożona skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a.

W kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wskazać trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. zażalenie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., do Wojewody [...]. W związku z powyższym wymóg formalny został wyczerpany.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość jest przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a..

Przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania.

Na wstępie należy wskazać, że organ miał obowiązek wydania ponownie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, bowiem wcześniej wydana decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz decyzja organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. we wznowionym na wniosek skarżącego postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i przebudowę linii napowietrznej SN 15kV, budowę trzech stacji transformatorowych 15/0,4 kV oraz budowę i przebudowę linii NN z przyłączami niewymagającymi pozwolenia na budowę w miejscowości R., gmina C., zostały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 841/12 – zostały uchylone.

Sąd w ww. wyroku wskazał, że organ winien wydać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 k.p.a. Nie stwierdził żadnych innych naruszeń prawa.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.

Wskazać należy, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nie przestrzeganie tego przepisu podważa obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że zasada ta traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy, zmiany - już po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1990 r., SA/Wr 137/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 51; wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, Lex Polonica). Tylko w trzech powyższych przypadkach organ i sąd rozpatrując ponownie sprawę, może nie zastosować się do wytycznych rozstrzygnięcia sądowego.

Uwzględniając powyższe oraz mając na względzie treść art. 170 p.p.s.a. Sąd przy rozpoznaniu skargi na przewlekłe postępowanie, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r.

Starosta [...] stosownie do obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a. winien wydać jedno z rozstrzygnięć z art. 151 k.p.a. Sąd w wyroku z dnia 9 października 2012 r. wydał stosowne zalecenia co do dalszego przebiegu postępowania w sprawie. Nakazał mianowicie aby organ wydał decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, po wyeliminowaniu w pierwszej kolejności pierwotnej decyzji w całości. Organ natomiast rozpoczął na nowo postępowanie nie uwzględniając faktu, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, weryfikacji miała być poddana inwestycja tzw. liniowa, gdzie każda z osób, która chce uczestniczyć w postępowaniu winna wykazać swój interes prawny, postępowanie dowodowe zostało zakończone, organ o braku dysponowania nieruchomością o nr ew. [...] na cele budowlane przez inwestora wiedział już z pisma Prokuratury Rejonowej w S. z dnia 24 czerwca 2009 r. a mimo to wezwał inwestora do złożenia takiego oświadczenia, a następnie pomimo znacznego upływu wyznaczonego terminu nie podejmował żadnych czynności. Wszystkie te działania i zaniechania organu w ocenie Sądu świadczą o tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 oraz 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 4 według art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.