Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 552/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 236a-d
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej D. S.A. z siedzibą w L. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją"), wydaną po rozpatrzeniu odwołania spółki D. S.A. z siedzibą w L. (dalej "skarżącej") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "[...]WIOŚ") z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Zaskarżona decyzja GIOŚ zapadła w następującym stanie faktycznym:

1. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art.236d ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 z późn. zm.), dalej "Poś", [...]WIOŚ nałożył na skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieprzekazanie w terminie do dnia 31 marca 2011 r. sprawozdania dla Elektrociepłowni nr [...] w L., ulica [...], zawierającego informacje niezbędne dla tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za rok 2010 r. (dalej "sprawozdanie" oraz "Rejestr").

2. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżąca wniosła do GIOŚ odwołanie od decyzji [...]WIOŚ.

III. Rozpatrzywszy odwołanie zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. GIOŚ utrzymał decyzję [...]WIOŚ w mocy.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję GIOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

W dniu [...] kwietnia 2011 r. skarżąca przesłała sprawozdanie za rok 2010 r. drogą elektroniczną. W wersji papierowej sprawozdanie wpłynęło do [...]WIOŚ w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Zgodnie z art.236b ust.1 Poś prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. Zgodnie z art.236d ust.1 Poś w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Skarżąca była zobowiązana do wykonania obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art.236b ust.1 Poś z tytułu uwolnień do powietrza, transferu odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne. Obowiązek ten wykonany został jednakże nieterminowo, co obligowało organ do nałożenia kary.

Zgodnie z §3 ust.2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2009 r. w sprawie sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (Dz.U. Nr 141, poz.1154), dalej "rozporządzenie w sprawie sprawozdania (...)", sprawozdanie w formie dokumentu elektronicznego, o którym mowa w ust. 1, przedkłada się za pośrednictwem publicznych sieci telekomunikacyjnych w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.), po wypełnieniu formularza sprawozdania przez aplikację udostępnioną na stronie internetowej Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń.

Stroną internetową Rejestru w rozumieniu rozporządzenia jest strona pod adresem: www.prtr.gios.gov.pl (dalej "strona Rejestru"). Skarżąca podnosi natomiast, że próbowała zalogować się na stronę Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, tj. www.gios.gov.pl (dalej "strona GIOŚ"). Oba adresy znajdują się wprawdzie na serwerze GIOŚ, jednakże są adresami odrębnymi, pełniącymi odmienne funkcje. Z przedstawionego przez skarżącą wykazu połączeń z serwerem GIOŚ wynika, że w dniu 31 marca 2011 r. skarżąca próbowała połączyć się ze stroną Rejestru jedynie sześć razy.

Aplikacja obsługująca stronę Rejestru działała w roku 2011 r. bez zakłóceń za wyjątkiem okresu konserwacji (10 – 15 marca). Kłopoty skarżącej z zalogowaniem się w dniu 31 marca 2011 r. na stronę Rejestru mogły wynikać z dużej liczby logowań dokonywanych w tym dniu przez inne podmioty (przeciążenie serwera). Podkreślenia wymaga jednakże, że podmioty obciążone obowiązkiem sprawozdawczym mają możliwość wywiązania się z niego już od dnia 1 stycznia każdego roku kalendarzowego, nie muszą zatem oczekiwać z wykonaniem tej czynności do czasu bezpośrednio poprzedzającego upływ terminu końcowego. Podmiot planujący złożenie sprawozdania w okresie bezpośrednio poprzedzający upływ terminu końcowego winien w tej sytuacji liczyć się z ryzykiem problemów technicznych naturalnych dla systemów elektronicznych.

Niewywiązanie się z obowiązku sprawozdawczego w terminie obligowało organ do nałożenia na skarżącego kary bez względu na przyczynę spóźnienia.

Nietrafne są zarzuty odwołania skarżącej odnośnie braku proporcjonalności wymierzonej kary do wagi zaistniałego uchybienia oraz odnośnie zastosowania osobnych kar w odniesieniu do każdego z zakładów skarżącej.

IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję GIOŚ.

W skardze podniesiono przeciwko zaskarżonej decyzji następujące zarzuty:

1. Organ pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że oprócz sześciokrotnych prób zalogowania się w dniu 31 sierpnia 2012 r. na stronę Rejestru, skarżąca podjęła również 75 prób zalogowania się na stronę GIOŚ. Złożenie wymaganego sprawozdania za pośrednictwem strony GIOŚ jest zwyczajowo przyjętym i akceptowanym przez organ sposobem wywiązywania się z obowiązku sprawozdawczego.

2. Nie zasługuje na akceptację stanowisko organu, że podmiot składający sprawozdanie pod koniec wyznaczonego przepisami terminu ponosi ryzyko niewydolności systemu informatycznego, wynikającej z konieczności obsłużenia znacznej liczby podmiotów składających sprawozdania. Również ostatni dzień okresu, który przepisy wyznaczają na złożenie sprawozdania, jest dniem w którym organ jest zobowiązany zapewnić techniczną możliwość wykonania tego obowiązku. Brak takiej możliwości obciąża organ, tym bardziej, że wiadome mu są uchybienia w pracy systemu informatycznego zaistniałe w latach poprzednich. Opóźnienie skarżącej w złożeniu przez nią sprawozdania wyniosło dokładnie 14 godzin 59 minut i nie wynikało z przyczyn leżących po stronie skarżącej.

3. Organ nie wziął pod uwagę, że kara, o której mowa w art.236d Poś jest nakładana na prowadzącego instalacje za niedopełnienie obowiązków sprawozdawczych, nie zaś za niedopełnienie obowiązków w zakresie każdej instalacji odrębnie.

W ocenie GIOŚ obowiązek sprawozdawczy dotyczy odrębnie zakładów należących do skarżącej zlokalizowanych w trzech różnych miejscach, w związku z czym niewykonanie wskazanego wyżej obowiązku w terminie pociąga za sobą konieczność wymierzenia odrębnych kar w odniesieniu do każdego zakładu.

W ocenie skarżącej skarżąca jest jednym zakładem w rozumieniu art.3 pkt 48 Poś, posiadającym tytuł prawny do terenu, na którym znajdują się odrębne instalacje położone w trzech lokalizacjach na terenie zakładu.

Nawet przyjmując, że każda z instalacji stanowi odrębny zakład, to obowiązek sprawozdawczy nie obciąża zakładu, a operatora, który prowadzi trzy zakłady, czyli podmiot prowadzący trzy odrębne instalacje. Wobec powyższego organ powinien ukarać podmiot, na którym ciąży obowiązek sprawozdawczy, nie zaś uzależniać wydanie poszczególnych decyzji administracyjnych i nałożenie kary administracyjnej odrębnie dla każdej instalacji.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.– zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew stanowisku organów obu instancji ustawowe przesłanki, o których mowa w art.236d ust.1 Poś, niezbędne do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej nie wystąpiły. Oba orzeczenia zostały zatem wydane z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego. Z tej racji decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W art.236a ust.1 Poś ustawodawca postanowił o utworzeniu Krajowy Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, będącego elementem Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 33 z 04.02.2006, str. 1).

Na mocy art.236a ust.2 prowadzenie Rejestru ustawodawca powierzył Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.

Przepis art.236b ust.1 Poś nakłada na podmiot prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, obowiązek sprawozdawczy, polegający na przekazywaniu do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006.

Z przepisu tego wynika, że termin na wypełnienie obowiązku sprawozdawczego za dany rok sprawozdawczy wynosi trzy miesiące (od 1 stycznia do 31 marca roku następującego po roku sprawozdawczym).

Przepis art.236d ust.1 Poś ustala sankcję za niewykonanie obowiązku sprawozdawczego, stanowiąc że w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust.1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Techniczne aspekty wykonania obowiązku sprawozdawczego regulują przepisy rozporządzenia w sprawie sprawozdania (...).

Przepis §3 ust.1 – 4 rozporządzenia wskazuje, co następuje:

Sprawozdanie przedkłada się w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z 2006 r. Nr 12, poz. 65 i Nr 73, poz. 501 oraz z 2008 r. Nr 127, poz. 817) – (ust.1)

Sprawozdanie w formie dokumentu elektronicznego, o którym mowa w ust. 1, przedkłada się za pośrednictwem publicznych sieci telekomunikacyjnych w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.), po wypełnieniu formularza sprawozdania przez aplikację udostępnioną na stronie internetowej Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń – (ust.2).

Dokument elektroniczny jest opatrzony przez prowadzącego instalację bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu w rozumieniu ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450, z późn. zm.) – (ust.3).

Jeżeli składający sprawozdanie nie posiada bezpiecznego podpisu elektronicznego, dodatkowo przesyła do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska podpisany wydruk sprawozdania – (ust.4).

Z regulacji tej wynika, że obowiązek sprawozdawczy wykonać można tylko w formie przedłożenia dokumentu elektronicznego za pośrednictwem aplikacji udostępnionej na stronie internetowej Rejestru. Podmiot objęty obowiązkiem sprawozdawczym nie ma zatem możliwości złożenia sprawozdania wyłącznie w formie papierowego dokumentu osobiście lub za pośrednictwem poczty (§3 ust.4 rozporządzenia przewiduje jedynie tego rodzaju sprawozdanie jako sprawozdanie uzupełniające).

Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca nie złożyła sprawozdania w terminie przewidzianym w ustawie, złożyła je natomiast dopiero w dniu następnym. Pomimo niedochowania przez stronę wskazanego wyżej terminu nie można jednakże uznać, że w sprawie doszło do wskazanego w przepisie art.236d ust.1 Poś "niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust.1", stanowiącego podstawę do nałożenia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na prowadzącego instalację w drodze decyzji kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Brak podstaw do zakwalifikowania złożenia przez skarżącą wymaganego sprawozdania po upływie ustawowego terminu jako niewykonania obowiązku sprawozdawczego wynika za faktu, że pomimo niekwestionowanego przez organ podjęcia przez skarżącą wielokrotnych prób wykonania obowiązku sprawozdawczego w ostatnim dniu terminu przewidzianego na jego wykonanie, tj. w dniu 31 marca 2011 r., wykonanie tego obowiązku było niemożliwe z powodu braku technicznej możliwości zalogowania się na stronie Rejestru. Brak ten jest okolicznością leżącą po stronie GIOŚ, tj. po stronie organu prowadzącego Rejestr.

Niewątpliwie podzielić należy stanowisko organu, że przepisy wyznaczają podmiotom zobowiązanym dostatecznie długi, bo trzymiesięczny okres na wykonanie obowiązku sprawozdawczego, stąd w założeniu podmioty te mają możliwość wykonania tego obowiązku bez konieczności odkładania tej czynności do momentu bezpośrednio poprzedzającego upływ terminu. Niewątpliwie również w interesie tych podmiotów winno leżeć wdrożenie takich rozwiązań i procedur wewnątrzorganizacyjnych, które gwarantowałyby wywiązywanie się przez nie z obowiązków sprawozdawczych na długo przed 31 marca każdego roku następującego po roku sprawozdawczym. Interes ten wiązałby się z wyeliminowaniem ryzyka niezłożenia z różnych przyczyn sprawozdania w terminie i narażenia się z tego tytułu na sankcje administracyjne.

O ile jednakże powyższe okoliczności czyniłyby oczywiście bezpodstawnymi starania podmiotu prowadzącego instalację o zwolnienie się z odpowiedzialności, o której mowa w art.236d ust.1 Poś w sytuacji, w której podmiot ten podjąłby próbę złożenia sprawozdania dopiero po upływie, nawet nieznacznym wskazanego przepisami terminu, o tyle nie mają one znaczenia w sytuacji, w której w sposób bezsporny zobowiązany podjął w terminie ustawowym (nawet w ostatnim dniu tego terminu) działania zmierzające do złożenia sprawozdania, niemniej czynność ta była niewykonalna z przyczyn leżących po stronie organu.

Utrzymywanie systemu informatycznego obsługującego Rejestr w takim stanie technicznym, aby w każdym dniu okresu przewidzianego na złożenie sprawozdań był on w stanie obsłużyć wszystkie podmioty podejmujące starania w celu skorzystania z niego, jest obowiązkiem GIOŚ. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia w świetle wspomnianego wcześniej faktu, że wykonanie obowiązku sprawozdawczego jest możliwe wyłącznie za pośrednictwem tego systemu. O ile w związku z obiektywnymi uwarunkowaniami technicznymi nie da się wyeliminować ryzyka braku możliwości zalogowania się w dniu 31 marca na stronę Rejestru powodowego koniecznością obsłużenia wyższej niż standardowa liczby użytkowników systemu, to w konsekwencji przyjąć należy, że każdy podmiot zobowiązany do złożenia sprawozdania, który w sposób udowodniony podejmował w tym dniu takie nieudane próby, a następnie po ustaniu przeszkód technicznych niezwłocznie złożył sprawozdanie po terminie, nie może być traktowany jako podmiot, który nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust.1 Poś.

Sytuacja tego rodzaju wystąpiła w niniejszej sprawie, w związku z czym brak podstaw do zastosowania wskazanego wyżej przepisu w stosunku do skarżącej.

W związku ze wskazaną powyżej wykładnią art.236d ust.1 Poś należy poczynić uwagę ogólną, że w sytuacji, w której organ dysponuje dostatecznymi możliwościami technicznymi, pozwalającymi wstecznie na potwierdzenie aktywności (lub jej braku) podmiotów zobowiązanych do złożenia sprawozdania w zakresie logowania się na stronę Rejestru w dniu 31 marca oraz w dniu następnym, ryzyko dopuszczania się nadużyć ze strony podmiotów zobowiązanych nie występuje.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącej odnośnie tego, że jeden podmiot prowadzący kilka odrębnych instalacji może być obciążony – w razie niewywiązania się z obowiązku terminowego przedłożenia sprawozdań dotyczących tych instalacji - wyłącznie jedną karą pieniężną, o której mowa w art.236d ust.1 Poś.

Wprawdzie art.236b ust.1 Poś nie rozstrzyga tej kwestii wprost, traktując o obowiązku sprawozdawczym "podmiotu prowadzącego instalację", niemniej obowiązek ten – w sytuacji, w której ten sam podmiot prowadzi kilka odrębnych instalacji – należy konsekwentnie odnosić do każdej z tych instalacji z osobna. Odrębnie bowiem – w odniesieniu do poszczególnych instalacji - rozpatrywać należy przekroczenie obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. Konsekwentnie zatem rozliczenie tego obowiązku (w tym ewentualne nałożenie kary) powinno nastąpić z osobna w odniesieniu do każdej z tych instalacji.

W odniesieniu do wspomnianego w skardze wadliwego oznaczenia decyzji pierwszoinstancyjnej podkreślenia wymaga, że ma ono charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Powyższe jednakże nie ma znaczenia w sprawie z racji uchylenia decyzji organów obu instancji.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku [...]WIOŚ umorzy postępowanie w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.a, art.152 i art.200 p.p.s.a.