Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1365/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i oddalono wniosek o wymierzenie organowi grzywny, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a i § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Jeżeli podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej po otrzymaniu nieprawidłowej odpowiedzi na wniosek (np. odpowiedzi niezupełnej, niejasnej lub pozornej) pozostaje następnie bierny - w zakresie działań mających na celu powiadomienie organu o niespełnieniu żądania udzielenia informacji publicznej w prawidłowej formie lub w prawidłowym zakresie bądź o prawidłowej treści - aż do momentu wniesienia skargi, to brak jest podstaw do kwalifikacji stanu bezczynności organu - nawet po upływie dłuższego okresu czasu - jako wypełniającego znamiona rażącego naruszenia prawa.

TEZY

Jeżeli podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej po otrzymaniu nieprawidłowej odpowiedzi na wniosek (np. odpowiedzi niezupełnej, niejasnej lub pozornej) pozostaje następnie bierny - w zakresie działań mających na celu powiadomienie organu o niespełnieniu żądania udzielenia informacji publicznej w prawidłowej formie lub w prawidłowym zakresie bądź o prawidłowej treści - aż do momentu wniesienia skargi, to brak jest podstaw do kwalifikacji stanu bezczynności organu - nawet po upływie dłuższego okresu czasu - jako wypełniającego znamiona rażącego naruszenia prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Bd 94/15 w sprawie ze skargi E. Ł. na bezczynność Starosty R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty 2 - 4; 2. stwierdza, że bezczynność Starosty R. w zakresie rozpoznania wniosku E. Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie Staroście R. grzywny; 4. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala; 5. zasądza od E. Ł. na rzecz Starosty R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Bd 94/15, uwzględniając E. Ł. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1) zobowiązał Starostę [...] do rozpoznania wniosku E. Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy; 2) stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności; 3) stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzył Staroście [...] grzywnę w kwocie 200 zł; 5) zasądził od Starosty [...] na rzecz skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. E. Ł. (skarżąca) skierowała do Starosty [...] wniosek o pisemne udostępnienie informacji publicznej. Jako podstawę prawną tego wniosku wskazała art. 2 i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Żądane informacje dotyczyły tego: w jaki sposób władze powiatu na terenie pomieszczeń publicznych będących bezpośrednio lub pośrednio przez nie zarządzanymi realizują zasady eksponowania krzyży oraz innych symboli religijnych; czy na terenie powiatu (w tym na terenie jednostek podległych organom powiatu) obowiązują jakiekolwiek akty prawne, których przedmiot regulacji dotyczy kwestii przedstawionych powyżej, a jeśli nie, to czy mają miejsce w powiecie prace legislacyjne mające na celu zmianę prawa w kierunku wdrożenia tego typu lub podobnych regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii, ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych. Skarżąca wniosła także o podanie konkretnego zakresu przedmiotowego tych prac, a także wskazania osób odpowiedzialnych, założeń i ustaleń do tych projektów, ich tekstu oraz czasu niezbędnego do zakończenia prac nad nimi.

Organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., będącym odpowiedzią na wniosek skarżącej, organ poinformował ją, że w Starostwie nie występuje przedstawiony w ww. wniosku problem i nie zanotowano żadnych konfliktów.

W skardze z dnia 11 września 2015 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca domagała się zobowiązania Starosty Radziejowskiego do rozpoznania jej wniosku z [...] kwietnia 2013 r. dotyczącego udzielenia informacji publicznej. Nadto skarżąca żądała uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 5 p.p.s.a., jeżeli nie przekaże on sądowi skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. Skarżąca podkreśliła, że organ nie udzielił jej wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. z uwagi na niewezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na przestrzeganie przez niego przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania uznał, że wystarczająca jest odpowiedź, iż żaden z wymienionych we wniosku przypadków nie występuje. Strona nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa ani nie zareagowała w żaden inny sposób na udzieloną odpowiedź, więc organ uznał, że jest ona wystarczająca

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Sąd uznał, że nie był zatem zasadny wniosek organu o odrzucenie skargi z tego powodu.

Sąd I instancji wskazał, że przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu, niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku udzielenia informacji publicznej uznać należy, że bezczynność organu może wystąpić tylko wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacja publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia.

Sąd wskazał, że niewątpliwie starosta jest organem administracji publicznej wykonującym zadania publiczne na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (u.s.p.), a więc jest zobowiązany do udzielenia informacji, która spełnia kryterium przedmiotowe informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Zdaniem Sądu, jeżeli chodzi o zakres przedmiotowy uregulowany ustawą, to pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacja wytworzona i odnosząca się do publicznej sfery ich działalności. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 i zasadach ich funkcjonowania.

Sąd I instancji podniósł, że informacja dotycząca umieszczania symboli religijnych ma charakter publiczny. Zgodnie z art. 25 ust. 2 Konstytucji RP, władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym. Informacje, których domagała się skarżąca, stanowią informację publiczną, skoro wyżej przytoczony wniosek skarżącej dotyczył informacji na temat obecności symboli religijnych w pomieszczeniach publicznych (przestrzeni publicznej) - w pomieszczeniach starostwa i jednostek powiatu, zasad umieszczania symboli religijnych lub ich usuwania z tej przestrzeni i pomieszczeń, a także ewentualnych prac legislacyjnych dotyczących regulacji mających na celu prawne uregulowanie zawieszania symboli religijnych zgodnie z konstytucyjnymi zasadami poszanowania religii ich równouprawnienia oraz rozdziału państwa od kościołów i związków wyznaniowych. Zatem kwestie żądania udzielenia informacji na temat obowiązywania na terenie powiatu regulacji dotyczących umieszczania symboli religijnych, czy też podejmowanych prac legislacyjnych w tych sprawach, stanowią informację publiczną dotyczącą umieszczania symboli religijnych, pomimo specyficznego sposobu sformułowania przez skarżącą zakresu żądanych informacji. Zdaniem WSA w Bydgoszczy, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca nie uzyskała odpowiedzi w żądanym zakresie.

Bezczynność organu administracji publicznej w zakresie udzielenia informacji publicznej może występować w różnych sytuacjach (organ w ogóle nie odpowiada na wniosek, organ nie załatwia wniosku w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p.,organ udziela informacji innej niż żądana we wniosku lub informacji niepełnej, czy niejasnej, której treść świadczy o nie załatwieniu wniosku w pełnym zakresie). W ocenie WSA w Bydgoszczy oznacza to, że z bezczynnością organu będziemy mieli do czynienia nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udziela jej w ustawowym terminie, nie zawiadamiając o przyczynach zwłoki, ale także wtedy, gdy udostępniona informacja jest niewyczerpująca, niejednoznaczna czy wymijająca. Nie do zaaprobowania jest pogląd, że niezależnie od treści udzielonej odpowiedzi jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielenie żądanej informacji. Udzielenie informacji publicznej nie w pełni pokrywającej się z zakresem wniosku, częściowej, pozbawiającej wnioskodawcę odpowiedzi na niektóre z zadanych pytań, czy odpowiedzi niejasnej, oznacza zatem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Sąd I instancji podał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzenie przez Starostę, że nie występuje w urzędzie przedstawiony przez skarżącą problem i nie zanotowano żadnych konfliktów, nie stanowi odpowiedzi na jej wniosek i nie można mówić o pełnym załatwieniu sprawy. Oznacza to, że wnioskodawczyni nie uzyskała żądanej informacji, a zatem organ pozostaje w bezczynności. Stanowisko organu zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. nie zawiera żadnego odniesienia do treści wniosku. Uznać zatem należy, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącej. W związku z powyższym – zdaniem WSA – trzeba stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności. Sąd I instancji podał, że konsekwencją powyższego było zobowiązanie Starosty w pkt 1 wyroku, do rozpoznania wniosku skarżącej z 3 kwietnia 2015 r. Z tych przyczyn na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. organ zobowiązany został do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia (art. 286 § 2 p.p.s.a.) oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności.

Sąd podał, że był zobligowany do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). W ocenie WSA wynika to z "lekceważącego potraktowania wniosku skarżącej, świadczącego o chęci jego zbycia". Zdaniem Sądu I instancji, powyższe uzasadniało również wymierzenie organowi grzywny w kwocie 200 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta [...], wnosząc o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie:

1. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 ust. 1 i 3 p.p.s.a. poprzez niezgodne z tymi przepisami uznanie, że wnioskodawczyni nie miała obowiązku wezwać organu do usunięcia naruszenia prawa i nieodrzucenie skargi z powodu tego braku;

2. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do rozpoznania skargi E. Ł., stwierdzenie, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie Staroście [...] grzywny w wysokości 200 zł, w sytuacji gdy organ w rzeczywistości nie dopuścił się bezczynności, ponieważ została udzielona odpowiedź zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3. naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że kwestie żądania udzielenia informacji na temat obowiązywania na terenie powiatu regulacji dotyczących umieszczania symboli religijnych, czy też podejmowanych prac legislacyjnych w tych sprawa stanowią informację publiczną dotyczącą umieszczania symboli religijnych, a w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ww. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., skarżąca zarzuciła naruszenie:

4. art. 10 u.d.i.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że organ nie udostępnił informacji publicznej i nie udzielono odpowiedzi, podczas gdy udzielona przez organ odpowiedź jest zgodna z wymaganiami u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do zamknięcia procesu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli kasator sformułował w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy – co do zasady – rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty te mogą przyjąć postać zarzutów prostych (odniesionych jedynie do tych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, które podlegają samodzielnemu zastosowaniu przez sąd) lub zarzutów złożonych (obejmujących zestaw integralnie powiązanych ze sobą przepisów procedury sądowoadministracyjnej będących elementem tzw. normy odniesienia z odpowiednimi przepisami prawa formalnego lub materialnego, które jako elementy podstawy prawnej – tzw. normy dopełnienia – zaskarżonej formy zachowania kompetencyjnego kontrolowanego organu administracji publicznej, stanowią przesłankę do zastosowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego).

Przyjmując powyższe założenie, na wstępie należało poddać ocenie zarzut wskazujący na niedopuszczalność wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji, to jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 ust. 1 i 3 p.p.s.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej powinna była zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a skoro strona skarżąca nie dopełniła tego obowiązku – skarga powinna była zostać odrzucona.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest oczywiście błędne.

W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewidziany w art. 52 § 1-2 p.p.s.a. obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia (w tym wniesienia zażalenia, odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) odnosił się do tych przedmiotów zaskarżenia, z którymi przepisy ustaw szczególnych wyraźnie wiązały zaskarżalność w drodze tego rodzaju środków (np. przepisy k.p.a. w zakresie zaskarżania decyzji i postanowień albo bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wydawania decyzji i postanowień). Ponieważ w sprawach dostępu do informacji publicznej przepisy k.p.a. mają zastosowanie jedynie do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), dlatego w zakresie bezczynności lub przewlekłości postępowania zastosowanie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a., było wyłączone. Z kolei obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 p.p.s.a. – o ile ustawa szczególna nie przewidywała odrębnego środka zaskarżenia – został powiązany jedynie z przedmiotami zaskarżenia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako przesłanka dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej nie była zatem powiązana z przedmiotami zaskarżenia z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. W konsekwencji skargę na bezczynność w zakresie podejmowania aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można było wnieść bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 p.p.s.a.

W dalszej kolejności należało przejść do weryfikacji zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

Powyższy zarzut – w postaci samodzielnej – został sformułowany w sposób wadliwy logicznie i konstrukcyjnie.

Jak już bowiem podkreślono, tzw. zarzut złożony naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej nie może zostać poddany kontroli merytorycznej bez koniecznego powiązania przepisu postępowania sądowoadministracyjnego z odpowiednimi przepisami prawa formalnego lub materialnego, które regulują zaskarżone zachowanie kompetencyjne organu. Stanowiące część tzw. normy odniesienia przepisy art. 145-151 p.p.s.a. mają – zasadniczo – charakter niesamodzielny i niezupełny jako elementy podstawy kasacyjnej, gdyż bez ich powiązania z odpowiednimi elementami tzw. normy dopełnienia (przepisami prawa formalno-procesowego lub materialnego stanowiącymi podstawę działalności kontrolowanego organu administracji publicznej) nie można zrekonstruować wzorca kontroli kasacyjnej (por. podobne ujęcie – np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1688/13; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., II OSK 519/14; wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 379/14; wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1828/14; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1372/15).

Przykładowo przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. jest uznawany za tzw. przepis wynikowy (blankietowy), gdyż jego zastosowanie jest uzależnione od uprzedniej oceny legalności przedmiotu zaskarżenia (decyzji lub postanowienia), a zatem jest rezultatem (wynikiem) stwierdzenia określonych naruszeń prawa na drodze administracyjnej, które to naruszenia stają się dopiero podstawą uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu. Podejście to należy odpowiednio odnieść do art. 149 § 1 p.p.s.a.

Dla oceny prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest zatem wystarczające samodzielne powołanie tego przepisu w ramach zarzutu kasacyjnego. Tak skonstruowany zarzut podlega oddaleniu bez merytorycznej weryfikacji jego treści.

Jakkolwiek skarżący kasacyjnie nie dokonał powiązania zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt. 1 i 3 p.p.s.a. z podniesionymi zarzutami naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 10 u.d.i.p., to jednak rzeczą właściwą jest poddanie powyższych zarzutów ocenie kasacyjnej w tym miejscu.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. "poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że kwestie żądania udzielenia informacji na temat obowiązywania na terenie powiatu regulacji dotyczących umieszczania symboli religijnych, czy też podejmowanych prac legislacyjnych w tych sprawa stanowią informację publiczną", należy uznać, że jest on pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim nie jest uprawnione twierdzenie, że informacje na temat zasad ekspozycji krzyży oraz innych symboli religijnych w pomieszczeniach publicznych zarządzanych przez władze powiatu, powiatowych aktów prawnych regulujących powyższe zagadnienie oraz prac prawodawczych związanych z tego rodzaju aktami nie stanowią informacji publicznych. Twierdzenie to jest sprzeczne z zakresem przedmiotowym prawa dostępu do informacji publicznej.

Prawo do informacji publicznej jest definiowane przede wszystkim jako prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), to jest informacji o zagadnieniach związanych bezpośrednio z zewnętrzną lub wewnętrzną działalnością danego podmiotu publicznego w sferze realizacji celów, zadań lub funkcji publicznych lub z działalnością osób pełniących funkcje publiczne w takim zakresie, w jakim osoby te wykonują zadania i kompetencje publicznoprawne (por. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Jest to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów publicznych, pojmowanej jako aktywność "ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych" (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 października 2017 r., I OSK 3255/15). Nie każda informacja o działalności podmiotów publicznych lub osób pełniących funkcje publiczne będzie zatem mogła być kwalifikowana jako informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jeśli bowiem dana informacja nie będzie wykazała bezpośredniego związku z procesem wykonywania celów, zadań i funkcji publicznych, brak będzie podstaw do uznania jej za informację publiczną.

Niewątpliwie informacje dotyczące zasad ekspozycji krzyży oraz innych symboli religijnych w pomieszczeniach publicznych zarządzanych przez władze powiatu oraz obowiązującego stanu prawnego lub podejmowanych prac prawodawczych w przedmiocie powyższych zasad wykazują bezpośredni związek z działalnością zewnętrzną i wewnętrzną organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. Działalność ta dotyczy po pierwsze wykonywania zadań publicznych związanych z ustalaniem wewnętrznego funkcjonowania powiatowych jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt. 2 i 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; por. także np. art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym) w zakresie zagadnienia ekspozycji symboli religijnych, wykazującego relewancję z punktu widzenia konstytucyjnej zasady neutralności światopoglądowej państwa (art. 25 ust. 2 Konstytucji RP) oraz zasady rozdziału kościołów i innych związków wyznaniowych od państwa (art. 25 ust. 3 Konstytucji RP). Również działalność organów powiatu w zakresie planowanych działań prawodawczych lub uchwałodawczych oraz projektowanych aktów normatywnych w powyższym zakresie stanowi expressis verbis (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a-b) u.d.i.p.) przedmiot informacji publicznej.

Nie podlega natomiast merytorycznej ocenie podniesiony ewentualnie (na wypadek uznania, że żądana informacja jest informacją publiczną) i nie poddany właściwej konkretyzacji zarzut naruszenia art. 10 u.d.i.p. "poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że organ nie udostępnił informacji publicznej i nie udzielono odpowiedzi, podczas gdy udzielona przez organ odpowiedź jest zgodna z wymaganiami u.d.i.p.". Zarzut ten nie spełnia podstawowego warunku poprawności konstrukcyjnej konkretyzacji podstawy kasacyjnej poprzez ścisłe i precyzyjne wskazanie jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, która jako element podstawy normatywnej zaskarżonego orzeczenia została naruszona. W sytuacji gdy dana jednostka podziału tekstu (np. artykuł) jest podzielona na mniejsze jednostki (np. ustępy), które zawierają odrębne treści lub nie pozostają ze sobą w związku, obowiązkiem kasatora jest precyzyjne i odrębne wskazanie tych jednostek redakcyjnych, które w jego ocenie zostały naruszone (np. w ramach art. 10 u.d.i.p. – ust. 1 lub ust. 2).

Niezależnie jednak od powyższego błędu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tak sformułowany zarzut nie wykazuje adekwatności względem wskazanego twierdzenia kasatora o zaspokojeniu żądania wnioskodawcy w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Z przepisu art. 10 u.d.i.p. wynikają jedynie zasada wnioskowego charakteru udostępnienia informacji publicznej oraz wyjątki od tej zasady. Przepis ten nie wykazuje zatem merytorycznej relewancji jako przedmiot zarzutu kasacyjnego zmierzającego do wykazania, że informacja publiczna została udzielona przez skarżony organ w sposób prawidłowy, to znaczy pełny, wyczerpujący, tematycznie i zakresowo zgodny z żądaniem oraz treściowo jednoznaczny.

W ostatniej kolejności poddano ocenie zarzuty naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a.

Zarzuty te nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Ponieważ skarżący kasacyjnie nie podważył prawidłowości uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., dlatego należało uznać, że zastosowanie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. było następstwem legalnego uznania, że w przedmiotowej sprawie zaistniał stan bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Przepisy art. 149 § 1a i § 2, stanowiące część tzw. normy odniesienia, są stosowane w łączności z art. 149 § 1 p.p.s.a. W przeciwieństwie jednak do tego ostatniego przepisu mają one charakter o tyle samodzielny względem tzw. normy dopełnienia, że ich wykładnia i stosowanie nie musi już nawiązywać do przepisów będących podstawą stwierdzenia stanu bezczynności lub przewlekłości. Sąd administracyjny samodzielnie bowiem ocenia, czy i w jakim zakresie uprzednio stwierdzony stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania wykazuje cechy "rażącego naruszenia prawa" (art. 149 § 1a p.p.s.a.) lub może być podstawą wymierzenia organowi grzywny względnie przyznania na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd dysponuje ponadto kompetencją uznaniową, która zapewnia mu szeroki margines swobody ewaluacyjnej i decyzyjnej. W konsekwencji kasacyjny zarzut naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. może być tzw. zarzutem prostym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie wykonał prawidłowo kompetencji przewidzianych w art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, że skarżony organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. O ile należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że odpowiedź skarżonego organu na wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie była prawidłowa (wykazując cechy niepełności i ogólności, a nawet – częściowo – pozorności), o tyle na pewno nie można przyjąć, że zachowanie tego organu było nacechowane złą wolą i celowym ignorowaniem lub lekceważeniem żądania związanego z korzystaniem z publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej. Trzeba bowiem zauważyć, że skarżony organ udzielił – nieprawidłowej wprawdzie – odpowiedzi już [...] kwietnia 2013 r., a ponadto – co jeszcze bardziej istotne – przez okres ponad dwóch lat (aż do wniesienia skargi z dnia 11 września 2015 r.) nie był w jakikolwiek sposób indagowany w sprawie konieczności uzupełnienia lub ponowienia udzielonej odpowiedzi. Organ dowiedział się o niezaspokojeniu żądania wnioskodawcy dopiero z treści skargi z dnia 11 września 2015 r.

Jakkolwiek więc nieusunięte przed upływem ustawowego terminu załatwienia sprawy nieprawidłowości w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie uchylają zarzutu bezczynności, to jednak z samego faktu znacznej trwałości stanu nieuzupełnienia lub nieponowienia odpowiedzi na żądanie wnioskodawcy nie można wyprowadzać automatycznie wniosku, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli wnioskodawca nie ujawnia, że jego żądanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie zostało prawidłowo zaspokojone. Jeżeli więc podmiot wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej po otrzymaniu nieprawidłowej odpowiedzi na wniosek (np. odpowiedzi niezupełnej, niejasnej lub pozornej) pozostaje następnie bierny – w zakresie działań mających na celu powiadomienie organu o niespełnieniu żądania udzielenia informacji publicznej w prawidłowej formie lub w prawidłowym zakresie bądź o prawidłowej treści – aż do momentu wniesienia skargi, to brak jest podstaw do kwalifikacji stanu bezczynności organu – nawet po upływie dłuższego okresu czasu – jako wypełniającego znamiona rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja tego rodzaju musi bowiem bazować nie tylko na przesłance obiektywnej (najczęściej długotrwałości stanu bezczynności), lecz wymaga także spełnienia przesłanki subiektywnej, związanej z oczywistym natężeniem złej woli organu, której przejawem są pozbawione racjonalnego uzasadnienia zachowania zmierzające do niespełnienia ustawowego obowiązku (w tym np. arbitralna odmowa spełnienia żądania, pozorowanie braku zrozumienia zakresu i treści pytania wnioskodawcy, długotrwała wymiana korespondencji mającej na celu wyjaśnienie wątpliwości pomimo istniejącego od początku zamiaru nieudzielenia prawidłowej odpowiedzi).

Po drugie, w przedmiotowej sprawie brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Represyjne sankcjonowanie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest wprawdzie pozostawione uznaniu sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., jednakże ta wyjątkowa i szczególna kompetencja powinna być wykonywana w sposób powściągliwy i rozważny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że wymierzenie grzywny (albo przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie stoi to oczywiście na przeszkodzie uznaniu przez sąd, że te same okoliczności są podstawą stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i nałożenia sankcji. Możliwe jest także oparcie się przez sąd na innych, wyjątkowych okolicznościach sprawy, które samodzielnie nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, jednak w konkretnej sprawie wymagają zastosowania instrumentu represyjnego sankcjonowania zachowań skarżonego organu. W takim wypadku konieczne jest jednak precyzyjne i szczegółowe wyjaśnienie, z jakich przesłanek – w ocenie sądu – wynika konieczność zastosowania sankcji z art. 149 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc powyższe uwagi do rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji zawartego w pkt. 4 zaskarżonego wyroku, należy stwierdzić, że – w świetle ponad dwuletniego okresu braku reakcji wnioskodawcy na odpowiedź organu z dnia 5 kwietnia 2013 r. – nie może zostać zaakceptowana ocena, że skoro skarżony organ potraktował wniosek strony skarżącej "lekceważąco", to uzasadnione jest wymierzenie temu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zła wola organu i celowe naruszenie ustawowego obowiązku nie zostały bowiem w żaden sposób wykazane, a Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnych innych okoliczności sprawy, które uzasadniałyby wymierzenie grzywny. Okoliczności tego rodzaju nie dostrzega również Naczelny Sąd Administracyjny.

W ramach końcowej oceny zarzutów trzeba również uznać za uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej (aczkolwiek pozbawiony szerszego uzasadnienia) zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.

Zgodnie założeniami nowelizacji p.p.s.a. z dnia 7 kwietnia 2015 r. nie ulega wątpliwości, ze przepis art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. ma zastosowanie wtedy, gdy w momencie wniesienia skargi stan bezczynności lub przewlekłości istnieje, natomiast w momencie orzekania przez sąd administracyjny jest już pozbawiony bytu. W takiej sytuacji wobec braku przedmiotu zaskarżenia i następczej bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego przed dniem 15 sierpnia 2015 r. konieczne było jego umorzenie. W świetle nowego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd nie umarza jednak postępowania, lecz w wyroku uwzględniającym skargę (pomimo braku przedmiotu zaskarżenia) deklaratoryjnie stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a.). Oczywiście zakresy zastosowania art. 149 § 1 pkt. 1 i art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. są rozłączne, gdyż w momencie wyrokowania w pierwszym przypadku przedmiot zaskarżenia wciąż istnieje, a w drugim – już nie. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że pkt 2 zaskarżonego wyroku jako sprzeczny z pkt. 1 musi zostać wyeliminowany.

Mając na względzie powyższe argumenty oraz twierdzenia, Naczelny Sąd Administracyjny – uznając zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt. 3 oraz art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. za uzasadnione oraz przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym pierwszej instancji – uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty 2, 3 i 4 oraz rozpoznał w tym zakresie wniesioną skargę oraz wniosek z art. 149 § 2 p.p.s.a., stwierdzając, że bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz oddalając wniosek o wymierzenie grzywny (art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt. 3 i art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a.). W pozostałym zakresie zaskarżony wyrok (pkt. 1 i 5) został utrzymany w mocy (art. 184 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.