Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 905/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P Spółki z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 października 2022 r. nr SKO Gd/2494/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz P Spółki z o.o. z siedzibą w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Spółka z o.o. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie warunków zabudowy.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku z 14 czerwca 2021 r. P. Spółka z o.o. Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 5 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym K., gm. K..

Po rozpatrzeniu odwołania N.C. oraz M. P.-C. decyzją z 3 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 741 ze zm.), dalej u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20.02.2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a niewątpliwie farma fotowoltaiczna zaliczana jest do instalacji odnawialnego źródła energii i w takim przypadku literalna wykładnia art. 61 ust.3 u.p.z.p. wyłącza konieczność sporządzania analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania. Jednakże z wypracowanego w ostatnich latach orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż dokonanie interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Sądy wskazują, iż należy odwołać się również do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, normujących kwestie lokalizacji mikro instalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy.

Z ich treści wynika bowiem, iż wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego - co nie wyklucza jednak możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji. Jednak wówczas wymagane jest spełnienie wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, a więc również zawartych w pkt 1 i 2 ( por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2021 r. II SA/Sz 42/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2021 r. II SA/G1 1423/20).

Zaskarżoną decyzją Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej na części działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym K., gm. K., polegającej na budowie do 5 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części.

Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznej, zdaniem Kolegium należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w wart. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a więc instalacji fotowoltaicznej objętej wnioskiem.

Stosownie do art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie. Z kolei art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi, iż w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Zatem rozmieszczenie ww. urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.

Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, oznacza to, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie ( por. wyrok WSA w Kielcach z 8 września 2021 r. II SA/Ke 444/21; wyrok WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r. II SA/Sz 42/21; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 grudnia 2021 r. II SA/Bk 876/21).

Niewątpliwie realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej, tj. elektrownie i farmy fotowoltaiczne, prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych na funkcję przemysłową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miałaby być na podstawie art. 61 ust.3 ustawy, automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. ( por. wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r. II OSK 794/16; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. II OSK 2727/17).

Kolegium podzieliło zacytowany pogląd. Znajdująca się w aktach sprawy analiza, stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wymogi art.61 ust. 1 pkt 3-6 ustawy. Natomiast nie zbadano, czy planowana inwestycja spełnia również warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Obowiązująca od dnia 30.10.2021 r. nowelizacja art. 10 ust. 2a ustawy umożliwia wyjątkowo realizację wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, bez uprzedniego określania obszarów przeznaczonych na ten cel w studium. Wówczas zachodzi możliwość lokalizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy bez konieczności spełnienia wymogów art. 61 ust. 1 i 2 ustawy. Jednakże wskazany wyżej wyjątek -zdaniem Kolegium - w niniejszej sprawie nie zachodzi. Teren inwestycji działka nr [..] stanowi grunty orne - RJVa i RIVb.

Dodatkowo dostrzegł organ odwoławczy, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem, objęcie decyzją o warunkach zabudowy jedynie części działki ewidencyjnej nie jest prawidłowe. Tak jak wskazał m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 06.04.2022 r. VII SA/Wa 577/22, cyt.: Ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy.

Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby zaistniała sytuacja szczególna, wynikająca z przepisów odrębnych (np. część dz. objęta miejscowym planem), pozwalająca ustalić warunki zabudowy dla części działki. Kolegium stanęło na stanowisku, iż obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla części działki ewidencyjnej, wskazanej we wniosku jako teren inwestycji. Jest to zasada, od której oczywiście mogą zaistnieć wyjątki, jakimi są nietypowe stany faktyczne i prawne uzasadniające ustalenie warunków zabudowy tylko dla części wskazanej we wniosku działki. Jednakże takie działanie nie może stanowić obejścia prawa.

Nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym zaskarżonej decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych, a nie ich części. Przede wszystkim należy mieć na uwadze fakt, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa się umiejscowienia planowanej inwestycji.

Postępowanie w istocie dotyczy ustalenia możliwości zagospodarowania terenu w sposób określony wnioskiem inwestora i zgodny z przepisami prawa co do planowanej funkcji oraz parametrów inwestycji. Natomiast konkretne umieszczenie planowanej inwestycji na danym terenie odbywa się przed organem budowlanym w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Kolejnym argumentem za traktowaniem tylko całej działki oznaczonej ewidencyjnie (lub kilku takich działek) jako teren inwestycji w całości, są zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy określające np. zasady wyznaczenia granic obszaru analizowanego - wokół terenu inwestycji, a nie jego części - jak też zasady określania konkretnych parametrów planowanej inwestycji.

Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi bowiem do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową. Dlatego też planowaną inwestycję należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiskowo, z zaznaczeniem, iż z uwagi na faktycznie planowaną do zajęcia powierzchnię zabudowy, przedsięwzięcie to może kwalifikować się jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadnia jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ jest zobowiązany do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, celem oceny, czy planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy.

W sprzeciwie od powyższej decyzji P. Spółka z o.o. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. pkt 1-6 u.p.z.p., podczas gdy planowane przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;

b) art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: u.o.ź.e. lub ustawa o OZE) w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnie i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p;

c) art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farmy elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

d) art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest zgodność lokalizacji inwestycji z postanowieniami studium, podczas gdy norma zawarta w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest adresowana do gminy przy uchwalaniu studium i zawiera wyłącznie wymagany ustawą zakres ustaleń studium, nie ogranicza możliwości lokalizacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnych, jak i nie uzależnia wydania takiej decyzji od treści postanowień obowiązującego na danym terenie studium oraz nie stanowi przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w konsekwencji nie może stanowić podstawy do badania postanowień studium w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy;

e) art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że ustalenia studium mają wiążący charakter w niniejszym postępowaniu, pomimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

f) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w niniejszej sprawie odnosi się do części działki, tj. terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym do wniosku.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Spółka wskazała, że pierwszeństwo przy stosowaniu przepisów ma ich treść, a w tym przypadku art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi najmniejszych wątpliwości. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie znajdują zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jakichkolwiek instalacji OZE w rozumieniu definicji legalnej zawartej w ustawie o.ź.e. Nie ma zatem znaczenia, jaka była intencja w zakresie uchwalenia przepisu, ale przepis jakiej treści został ostatecznie uchwalony i co z niego wynika w myśl zasady clara non sunt interpretanda. Ustawodawca w żaden sposób nie wiąże art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z art. 10 ust. 2a ani art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Powyższe potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. Dalej wnosząca sprzeciw zauważyła, że gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do instalacji odnawialnych źródeł energii o określonych parametrach, to w tym przypadku odesłałby do przepisów odrębnych albo wyłączyłby wprost stosowanie ww. przepisu w stosunku do określonych instalacji odnawialnych źródeł energii. Natomiast brak tak wyraźnego odesłania lub wyłączenia przez ustawodawcę uzasadnia przyjęcie, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie do wszystkich instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a zatem również w przypadku planowanej inwestycji. Co więcej, na mocy art. 4 pkt 2 u.o.ź.e. zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29 grudnia 2019 r. dodano instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Tym bardziej, że obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, takie jak farmy fotowoltaiczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu i niezasadne jest żądanie, aby przedsięwzięcia te były zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu. Rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii wprowadzono w związku z rozbieżnością orzeczniczą i mając na względzie potrzeby procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój. Ponadto, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ograniczającej pojęcie odnawialnych źródeł energii do określonego rodzaju. Taka wykładnia stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu i celem wprowadzonej nowelizacji.

Następnie Spółka przypomniała, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, wiec jego ustalenia nie mają charakteru normatywnego dla osób fizycznych i prawnych oraz dla innych podmiotów. Tym bardziej więc niezasadne jest stosowanie w niniejszej sprawie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., które wskazują wyłącznie na elementy studium oraz obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego.

W konsekwencji, zdaniem Spółki, w aktualnym stanie prawnym nie ma potrzeby wykazania, czy instalacja fotowoltaiczna spełnia przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W dalszej kolejności Spółka przypomniała, że pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania sprawy o wydanie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien określać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy. W niniejszej sprawie wnioskodawca w złożonym wniosku przedstawił granice terenu, którego dotyczy wniosek i obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Ponadto, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zawiera przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy również posługując się pojęcie terenu (objętego wnioskiem), a nie pojęciem działki ewidencyjnej. Dodatkowo, również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie rozróżnia się pojęcie działki i terenu. W świetle powyższego usprawiedliwiony jest wniosek, że treść ww. przepisów dopuszcza ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Spółka powołała przy tym orzecznictwo, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przestawić na załączniku graficznym do decyzji.

Ponadto organ II instancji niesłusznie uznał za nieprawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania sprawy o wydanie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 wzw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien określać m.in. granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy. W niniejszej sprawie wnioskodawca złożył wniosek, przedstawiając granice terenu, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zawiera przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, posługując się również pojęciem terenu objętego wnioskiem, a nie pojęciem działki ewidencyjnej. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślić należy, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt. 2, 3 i 4 u.p.z.p. sformułowanie "teren" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane jako działka geodezyjna. Przepis ten nie wyklucza tym samym możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. rozporządzenie wykonawcze, wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. ma określać wymagania dotyczące ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Bogate orzecznictwo potwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jego zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej w skrócie p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.

Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na wstępie zaznaczyć należy, że sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Powołane wyżej przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania muszą nastąpić łącznie, tj. zarówno sytuacja, że a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak i b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Tak wąskie i mocno ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60). Dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający rozstrzygnięcie kasacyjne wobec decyzji organu I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru planowanej inwestycji z perspektywy prawidłowej jej kwalifikacji, co jest źródłem sporu między skarżącą a orzekającym w sprawie organem odwoławczym, wskazać należy, że ustalenie tego charakteru ma kluczowy wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W wypadku bowiem kwalifikacji inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii (czy też urządzenia infrastruktury technicznej) – w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji może mieć kluczowe znaczenie dla treści rozstrzygnięcia.

Podkreślić przy tym należy, mając na uwadze zakreśloną wyżej istotę analizowanego środka zaskarżenia (sprzeciwu) z perspektywy dopuszczalnej kontroli sądowej, że tego rodzaju analiza nie narusza art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a.

Zauważyć zatem w odniesieniu do rozstrzygnięcia tego zagadnienia należy, że z dniem 29 sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego uregulowania, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 nie stosuje się nie tylko do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, ale także do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt u.o.e. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej, wprowadzając jednoznaczne uregulowanie, według którego planowaną inwestycję należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.e. w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Konsekwencją powyższego jest brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Co więcej, zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.e. instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego,

-a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Z powyższych uregulowań nie wynika zatem ograniczenie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy, np. do 100 kW, czy do 500 kW.

Natomiast, kolejną kwestią, wymagającą oceny, jest wpływ ww. nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii, wynikającej z ustawy z 17 września 2021 r., która weszła w życie 30 października 2021 r., na okoliczności niniejszej sprawy. Zgodnie z prowadzonym w wyniku tej nowelizacji art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Powyższe oznacza, że w odniesieniu do inwestycji, którą planuje sprzeciwiająca, a więc o mocy przekraczającej nie tylko 500 kW, ale także 1000 kW (planowana inwestycja dotyczy inwestycji w zakresie budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW), konieczna jest analiza jej zgodności ze studium, bowiem nie stanowi ona wyjątku, wobec którego mógłby znaleźć zastosowanie pkt 1 ust. 2a art. 10 u.p.z.p., a to ze względu na planowaną moc elektrowni, znacznie przekraczającą przewidziany wyjątek. Podobną ocenę wyraziło Kolegium (por. str. 3 decyzji), jednakże – w jego ocenie – uzasadnia to ocenę inwestycji z perspektywy spełnienia przez nią warunku "dobrego sąsiedztwa", co oznacza zarazem, że w takiej sytuacji, w ocenie Kolegium, nie stosuje się art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, o czym mowa już była powyżej, takie stanowisko Kolegium i organu I instancji jest chybione. Jednocześnie, mimo błędnego stanowiska w kwestii zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., organ I instancji nie dokonał w istocie oceny inwestycji z perspektywy jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie, okolicznością, która ostatecznie zadecydowała o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy było zaniechanie dokonania oceny inwestycji z perspektywy jej zgodności ze studium oraz konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., który wprowadza tzw. wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczalności realizacji zaplanowanej inwestycji o parametrach, wynikających z wniosku inwestycyjnego, umożliwiające mu korektę wniosku. Zdaniem Kolegium, nieprawidłowe byłoby zastosowanie tej instytucji przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy postępowanie wymaga sporządzenia nowej analizy z uwzględnieniem wszystkich punktów art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. W ocenie Sądu, naruszenie tego przepisu przez organ nie kreuje automatycznie podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji Kolegium wskazującej na brak możliwości konwalidowania uchybień organu I instancji w kwestii ustalenia zakresu wniosku (także w kontekście realizacji inwestycji na części działki) i możliwości jego korekty, wyjaśnić należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. Konieczność doprecyzowanie zakresu wniosku ze względu na okoliczności wynikające z prawa materialnego, przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji. Organ odwoławczy zatem w sposób nieuprawniony w okolicznościach niniejszej sprawy uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nastąpiło to w sytuacji, gdy możliwe było przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego i dowodowego w niezbędnym zakresie. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy, dopuścił niezbędne dowody, ocenił je i uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Wątpliwości Kolegium w istocie wzbudziła ocena materialnoprawna wniosku inwestycyjnego. W takich okolicznościach jednak trudno stwierdzić istotne naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji. Z pewnością mieści się w kompetencjach organu odwoławczego poinformowanie inwestora o możliwych korektach wniosku oraz dokonanie analizy studium uwarunkowań i kierunków gminy, jeśli taka analiza jest konieczna w świetle przepisów przejściowych ustawy nowelizującej ustawę o odnawialnych źródłach energii, tj. ustawy z 17 września 2021 r. (która weszła w życie 30 października 2021 r.), oraz weryfikacja, czy przewiduje ono możliwość lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 1000 kW na działce nr [...] (jej części), obr. S., względnie – ustalenie tych warunków dla inwestycji, co do której inwestor zdecydowałby się na ewentualną korektę wniosku inwestycyjnego.

Odnosząc się do prawidłowości ustalenia (bądź odmowy ustalenia) przez organ I instancji oraz organ odwoławczy warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na części działki nr [...], a szerzej rzecz ujmując, czy dopuszczalne jest objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, należy stwierdzić, że jest to kwestia z zakresu prawa materialnego, która w niniejszym postępowaniu sądowym, zainicjowanym sprzeciwem Spółki będącej inwestorem, z uwagi na granice rozpoznania tego środka prawnego zakreślone w art. 64e p.p.s.a., nie podlegała rozpoznaniu Sądu, gdyż nie stanowiła przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu kwestię tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno rozstrzygnąć (co zresztą uczyniło, aczkolwiek niezgodnie z oczekiwaniem sprzeciwiającej), dając wyraz swemu stanowisku w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższego, skoro organ odwoławczy nie wskazał w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym wad, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to rozstrzygnięcie uchylające decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydaną z naruszeniem ww. przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sprawa powróci na etap postępowania odwoławczego, przy czym organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania i w jego ramach - zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji co do meritum oraz rozpoznania odwołania.

W świetle dostrzeżonych jednak uchybień w rozstrzygnięciu organu odwoławczego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygając w przedmiocie kosztów postępowania (punkt 2 wyroku), sąd orzekł o zwrocie od organu na rzecz sprzeciwiającej kwoty 100 zł, co znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).