Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1753/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1330/14 w sprawie ze skargi M. S. i R. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pleszewie z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz M. S. kwotę 1100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1330/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. i R. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, R. S. pismem z dnia 3 lutego 2014 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pleszewie z prośbą o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego budynku gospodarczego oraz śmietnika na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...], wskazując, że z załączonej mapy ewidencyjnej wynika, iż przedmiotowy budynek został posadowiony z przekroczeniem granicy działki i jego część znajduje się na działce nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pleszewie decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.,) oraz w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) umorzył postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie ustalenia legalności istnienia budynku gospodarczego w jego aktualnej formie, na działce nr [...], ark. m., [...] w K.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że podczas kontroli ustalono, iż za budynkiem mieszkalnym nr [...] usytuowanym we frontowej części działki nr [...] dobudowany jest budynek gospodarczy wykonany w technologii tradycyjnej z murowanymi ścianami i masywnymi stropami, w którym znajdują się pomieszczenia pomocnicze do funkcji mieszkalnej, pomieszczenie gospodarcze, garażowe, pokój i kurnik. Właściciele nieruchomości, wskazali, że w marcu 1979 r. rozebrany został stary budynek gospodarczy, a na jego fundamentach oraz na fundamentach nowych wybudowany został nowy, większy budynek, zrealizowany zgodnie z wymogami prawnymi i na podstawie pozwolenia na budowę. Oświadczyli, że nie posiadają jednak dokumentów związanych z tą budową ani decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnienia złożył również pełnomocnik współwłaścicielki nieruchomości sąsiadującej (działka nr [...]), M. S., który wskazał, że poprzedni budynek był usytuowany w głębi podwórza, a nie tak jak obiekt w aktualnej bryle, który jest posadowiony w części na działce nr [...]; pełnomocnik nie wskazał jednak daty prowadzonej budowy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pleszewie wskazał, że na podstawie analizy zebranych informacji i dokumentów ustalił, iż na dostępnych kopiach map zasadniczych – z lat: 1990, 1994, 2001, 2011 i 2012 – gabaryty obiektu (powierzchnia zabudowy) pozostają takie same, co dowodzi, że parametr ten pozostał niezmieniony co najmniej od 1990 r. Natomiast różnie jest przedstawiany na mapach z tego okresu przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...] (wcześniej nr [...]). Brak jest dokumentów potwierdzających dokładnie datę wzniesienia obiektu w jego aktualnej formie, ale na podstawie stanów przedstawionych na mapach sytuacyjnych można uznać, że doszło do tego przed 1995 r., a więc przed wejściem w życie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że przedmiotowa budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. W tej sytuacji należało zastosować unormowania zawarte w art. 103 ust. 2 i art. 107 ust. 1. Prawa budowlanego z 1994, i rozstrzygnąć sprawę w oparciu o przepisy art. 37 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W ocenie PINB, w rozpatrywanym przypadku nie można stwierdzić, aby obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi na czas jego budowy. Chociaż nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do twierdzenia, że obiekt ten został wzniesiony bez takiego pozwolenia. Inwestorzy podkreślali w toku postępowania, że posiadali dokumentację i pozwolenie na budowę tego obiektu. W dostępnym rejestrze wydanych pozwoleń na budowę z roku 1979 nie odnaleziono takiego pozwolenia. Zważywszy jednak, że budowa była realizowana od marca 1979 r., sporządzenie dokumentacji i załatwienie formalności administracyjnych mogło nastąpić wcześniej, a właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dysponuje archiwalnymi rejestrami pozwoleń na budowę wydanych w latach 1972–1978. Organ I instancji podkreślił, że przedmiotowy budynek był już uwidoczniony, od strony działki nr [...], na mapie sytuacyjnej z roku 1990, na której został sporządzony plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Pleszewie o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] z [...] czerwca 1991 r., a także na mapie, na której został sporządzony plan realizacyjny stanowiący załącznik do decyzji z [...] grudnia 1994 r. o pozwoleniu na dobudowę budynku gospodarczego. Tak więc, w ocenie PINB, zatwierdzone plany realizacyjne stanowiące załączniki do ww. decyzji z 1991 r. oraz z 1994 r. uwzględniały już i w pewnym sensie sankcjonowały istniejące obiekty budowlane, w tym przedmiotowy budynek.

Organ I instancji podkreślił, że zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, mimo niepełnego materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowego budynku, nie można, zdaniem PINB, uznać, iż stanowi on samowolę budowlaną. Ponadto przedmiotowy obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przywołane wyżej pozwolenia na budowę i zatwierdzone plany realizacyjne potwierdzają, że teren przeznaczony jest pod tego rodzaju zabudowę (zabudowa mieszkalna z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi). Lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Budynek ten nie jest zaliczany do obiektów pogarszających lub mogących pogorszyć stan środowiska. Obiekt nie stwarza kolizji użytkowania terenów sąsiadujących, nie powoduje przesłaniania innych obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, ponadto nie ma otworów okiennych i drzwiowych w ścianie od strony działki sąsiedniej, a spadek dachu jest skierowany na teren działki właścicieli.

Zdaniem PINB w Pleszewie postępowanie w sprawie ustalenia legalności istnienia budynku gospodarczego jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od decyzji PINB w Pleszewie z dnia [...] maja 2014 r. wnieśli M. i R. S.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy: na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia legalności istnienia budynku gospodarczego w jego aktualnej formie na działce nr [...], ark. m. [...], w K.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z zasadą obowiązującą tak pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., jak i z 1994 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając zatem na uwadze, że już na mapie z czerwca 1991 r. przedmiotowy budynek gospodarczy o wymiarach: 2,25 m x 7,8 m (część przy budynku mieszkalnym) i 14,8 m x 5,53 m i wysokości od 2,5 m do 2,9 m, posadowiony na działce nr [...], istniał w obecnej formie, oraz że powierzchnia zabudowy tego obiektu budowlanego wykluczała, iż mógł on powstać w oparciu o skuteczne zgłoszenie, to, w ocenie WWINB, organ I instancji zasadnie przyjął, że przedmiotowa budowa wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, niewątpliwy fakt wybudowania tego budynku (w miejscu budynku gospodarczego istniejącego już w 1909 r.) przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. mógłby uzasadniać – w sytuacji braku wymaganego pozwolenia na budowę – przeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego stosownego postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Jednakże, aby to nastąpiło, organy nadzoru budowlanego musiałyby udowodnić, że budynek ten istotnie został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, chociaż mapa sytuacyjna z planem realizacyjnym zatwierdzonym 14 czerwca 1991 r. w zestawieniu z innymi mapami (z lat: 1994, 2001 oraz 2012) jednoznacznie wskazuje, że budynek ten powstał najpóźniej w 1991 r., a jego bryła – na co trafnie zwrócił uwagę organ I instancji – nie uległa od tamtego czasu żadnym zmianom, to jednak z kopii archiwalnych fotografii M. i B. B. (wykonanych podczas uroczystości rodzinnej, która miała miejsce w maju 1986 r.) wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany istniał już w maju 1986 r. Stąd także wysoce prawdopodobne jest, w ocenie organu odwoławczego, twierdzenie Inwestorów, że w marcu 1979 r. rozebrany został stary budynek gospodarczy, a na jego fundamentach oraz na fundamentach nowych wybudowany został nowy, większy budynek gospodarczy – tj. budynek obecnie istniejący, objęty zakresem niniejszego postępowania administracyjnego.

W ocenie organu II instancji, mimo przeprowadzonego szczegółowo postępowania wyjaśniającego, zgromadzone w sprawie dowody i materiały nie pozwalają na precyzyjne – a przede wszystkim nie budzące żadnych wątpliwości – ustalenie daty tej budowy, a równocześnie brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających na zaprzeczenie, iż budowa budynku gospodarczego została rozpoczęta w 1979 r. W tych okolicznościach, niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego nie można interpretować na niekorzyść inwestora, a co za tym idzie – niedopuszczalne jest nakładanie jakichkolwiek obowiązków na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec tego prawidłowo organ I instancji zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie administracyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, tj. brak "samowoli budowlanej". Tym niemniej, ze względu tylko na konieczność korekty rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji PINB – organ ten nie wskazał bowiem, czy umarza postępowanie administracyjne w części, czy w całości – obowiązkiem organu II instancji było uchylenie ww. decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. wnieśli M. S. i R. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1330/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie budzą zastrzeżeń ustalenia organów, iż do wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego na działce na nr [...] doszło przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r., przy czym rzeczywiście nie można wykluczyć, że miało to miejsce we wskazywanym przez Inwestorów czasie. Jest to istotne z uwagi na zamieszczony w Prawie budowlanym z 1994 r. przepis intertemporalny – art. 103 § 2 – zgodnie z którym art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Sąd podkreślił, że w przypadku ustalenia przez organy, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdowałyby zastosowanie przepisy art. 37–42 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast w razie stwierdzenia, że został on wzniesiony niezgodnie z wydanym pozwoleniem, należałoby rozważyć podjęcie działań naprawczych przewidzianych w art. 50 i art. 51 Prawa budowanego z 1994 r.

Sąd podkreślił, że w postępowaniu w sprawie tzw. samowoli budowlanej podstawowe znaczenie ma jednoznaczne ustalenie, czy do takiej samowoli w danych okolicznościach w ogóle doszło, a więc czy kontrolowany obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym. Tej kwestii nie sposób zaś rozstrzygnąć nie dysponując egzemplarzem pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu, bądź wiarygodną, jednoznaczną informacją o braku udzielenia takiego pozwolenia. W związku z powyższym kluczowego znaczenia w tej sprawie nabiera zagadnienie, kogo obciążał ciężar udowodnienia faktu wzniesienia przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie, tudzież bez pozwolenia na budowę (w znaczeniu: kto poniesie negatywne konsekwencje nie wykazania tego faktu przy jednoczesnym jego nie wykluczeniu), w sytuacji, gdy – w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego przepisu art. 63 § 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem), oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania – żaden przepis Prawa budowlanego z 1974 r., pod rządem którego został wybudowany sporny budynek, nie nakazywał dysponentowi obiektu (jego właścicielowi, zarządcy itp.) przechowywania dokumentacji budowy ani dokumentacji powykonawczej.

Zdaniem Sądu należy przyjąć, że skoro w świetle ówczesnych regulacji prawnych inwestor mógł całkowicie legalnie pozbyć się tych dokumentów zaraz po zakończeniu budowy, to obecnie nie sposób czynić jemu zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada; ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dlań konsekwencji.

W rozpatrywanej sprawie organy, przeprowadziły szerokie postępowanie wyjaśniające związane z poszukiwaniem dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku gospodarczego i jej zakończenia. Kwerendą objęto wyszczególnione w zaskarżonej decyzji osoby oraz urzędy. Fakt, że postępowanie to nie doprowadziło do odnalezienia poszukiwanej dokumentacji – przy jednoczesnym ustaleniu niezachowania się rejestrów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę z lat 1972–1978, których zapisy pozwoliłyby ewentualnie wykluczyć wydanie takiego pozwolenia na rzecz Inwestorów – nie uprawnia do wniosku, że przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej.

Dlatego też trafnie podniosły organów obu instancji, że skoro przeprowadzone wyczerpująco postępowanie wyjaśniającego nie doprowadziło do niewątpliwego ustalenia, iż sporny budynek został wzniesiony bez pozwolenia na budowę (a co za tym idzie: ewentualnie niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę bądź zatwierdzonym tym pozwoleniem projektem budowlanym), to postępowanie w sprawie legalności tego obiektu należało uznać za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., a to z uwagi na niemożność stwierdzenia stanu "samowoli budowlanej". W konsekwencji organy zasadnie orzekły, że postępowanie wszczęte w tej sprawie należało umorzyć; i to "w całości" – jak trafnie doprecyzował organ II instancji w sentencji zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Sądu wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, w takiej sytuacji – tj. wobec niemożności postawienia Inwestorom uzasadnionego zarzutu zrealizowania inkryminowanego budynku gospodarczego na działce nr [...] w warunkach tzw. samowoli budowlanej – organy nadzoru budowlanego nie były już władne badać, czy budynek ten został zrealizowany z przekroczeniem granicy z działką nr [...] (obecnie: nr [...]), a co za tym idzie: ustalać prawidłowego przebiegu tej granicy ani badać prawa Inwestorów do dysponowania działką, na której znajduje się ów budynek, na cele budowlane. Rozstrzyganie tych kwestii – stanowiących materię o charakterze cywilnoprawnym pozostaje, co do zasady, w gestii sądów powszechnych, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego przed organami nadzoru budowlanego skarżący mogą ewentualnie dochodzić ochrony swego prawa własności, którego naruszenie zarzucają w skardze.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r. wniosła M. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) polegające na błędnej wykładni art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. polegającej na przyjęciu, że wybudowanie budynku gospodarczego na działce nr [...] w K. z przekroczeniem granicy nieruchomości nie uzasadniało wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu;

2. naruszenie przepisów postępowania (art.174 pkt 2 p.p.s.a.) polegające na:

a) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającego na przyjęciu, że budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał jednoznacznych podstaw do przyjęcia powyższego twierdzenia;

b) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów stawianych przez skarżących;

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i B. B. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowo administracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując w pkt 2 na naruszenie zaskarżonym wyrokiem do przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Nie można w okolicznościach tej sprawy zaakceptować też zaakceptować rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, który zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, tym samym, akceptując całkowitą bezradność i bezczynność organów nadzoru budowlanego, który przez prawie dziesięć miesięcy prowadziły formalnie postępowanie i właściwie niczego nie wyjaśniły, po to aby następnie umorzyć to postępowanie.

Wiadomo tylko z tych ustaleń, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zbudowany prawdopodobnie w 1979 r., jednak pozwolenia na budowę ani innego śladu wydania takiego dokumentu nie odnaleziono.

Nie można zaakceptować takiego stanowiska organów nadzoru budowlanego, że brak dowodów na to, iż budynek ten jest samowolą budowlaną, a z drugiej strony brak dowodów, że nie jest samowolą.

Prawdą jest, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierały podobnego przepisu jak art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nie można jednak braku takiego przepisu traktować jako barierę nie do pokonania. Są inne środki dowodowe, a w końcu możliwość odtworzenia akt, czego w ogóle nie rozważano w tej sprawie. Poza tym w interesie inwestora, właściciela obiektu leży wykazanie legalności budowy, nie można poprzestawać na samych oświadczeniach niepopartych żadnymi dowodami. Jeżeli tak by miały być prowadzone postępowania dotyczące obiektów budowlanych wzniesionych przed 1995 r. przez wszystkie organy nadzoru budowlanego w Polsce, to należałoby uchylić art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane. Na szczęście tak nie jest, ten przypadek jest wyjątkowy, jedyny taki znany składowi orzekającemu w tej sprawie.

Oceniając negatywnie na przykładzie tej sprawy, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Pleszewie i akceptującego taką aberrację urzędniczą Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, należałoby właściwie zadać sobie pytanie, po co te organy istnieją. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. powinno być ostatecznością, gdyż w takiej sprawie jak ta, powinna być wydana decyzja merytoryczna i powinno dojść do jednoznacznego wyjaśnienia, czy przedmiotowy budynek gospodarczy jest samowolą budowlaną, czy też nie z wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi. Z wyjaśnień organów dokonanych w tej sprawie, tak jakoś dziwnie wynika, że tam, gdzie powinny być dokumenty świadczące o ewentualnie wydanym pozwoleniu na budowę, to akta uległy kasacji zgodnie zobowiązującymi wówczas przepisami, albo zostały przekazane do innego urzędu i ślad po nich zaginął.

Jeżeliby we wszystkich podobnych sprawach z tamtych lat, kiedy obowiązywało Prawo budowlane z 1974 r. w przyjąć, że inwestor (właściciel) obiektu budowlanego nie musi przechowywać dokumentacji, a w tym pozwolenia na budowę, bo przepisy tak nie nakazywały, a z drugiej strony usprawiedliwieniem dla organów byłyby przepisy o kasacji dokumentów obowiązujące wówczas, to nie byłoby w ogóle spraw dotyczących samowoli budowlanych. W takiej sytuacji twierdzenie inwestora (właściciela) obiektu budowlanego, że było wydane pozwolenie na budowę, nie może być jedynym i ostatecznym dowodem w sprawie.

Uzasadniony jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Ustalenie granic działek i wyjaśnienie, czy usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego na gruncie nie narusza prawa własności nieruchomości sąsiadów, nie należy do organów nadzoru budowlanego, gdyż należy to do sfery roszczeń cywilnoprawnych (art. 151–153 k.c.).

Przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa (wyrok NSA z 13 lutego 2016 r., II OSK 2330/14).

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż na tym etapie sprawy, kiedy organy właściwie niczego nie wyjaśniły, przedwczesne jest mówienie o możliwości zastosowania powyższego przepisu, wyłącznie z powodu przekroczenia granicy nieruchomości (patrz powyżej cytowany wyrok).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.