Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1889/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art. 145 § 1pkt 1 lit. a) i c), art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 1975 nr 11 poz 67
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 26 marca 1975 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D., A. S., J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1117/15 w sprawie ze skargi K. D., A. S., J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2016 roku sygn. akt I SA/Wa 1117/15 oddalił skargę K. D., A. S. i J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1961 roku nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] lutego 1961 roku nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. P. [...] (obecnie [...]), ozn. nr hip. [...] dz. nr [...]. W ocenie Ministra ustalenia organów dekretowych co do tego, że przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym dla niej planie zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z możliwością korzystania z niej przez dotychczasową właścicielkę, były prawidłowe. Organ zaznaczył, że negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności do gruntu wynikała dodatkowo z konkretyzacji funkcji planistycznej zawartej w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1957 r. dotyczącej budowy spółdzielczego osiedla mieszkaniowego przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli K. D., A. S. i J. S., podnosząc, że organ dokonał ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a nie oceny decyzji dekretowej. Zarzucili, że nie ustalono przeznaczenia nieruchomości. Wskazali, że nieopublikowanie Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 1961 r. powoduje, że nie ma on żadnej mocy obowiązującej i nie może być podstawą określania funkcji przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem wnioskodawców postępowanie organu nadzoru narusza zasadę zaufania obywateli do organu administracji publicznej, określoną w art. 8 k.p.a., bowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził w podobnym stanie faktycznym i prawnym co do innej działki wydanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z naruszeniem prawa, a w pozostałej części jego nieważność. Co więcej, organ nieprawidłowo uznał, że budownictwo mieszkaniowe mogło być tylko użytecznością publiczną, a nieruchomość była niezbędna na cele tej użyteczności.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał swoją decyzję w mocy. W ocenie organu nadzoru właściwym dla oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret warszawski) planem zagospodarowania przestrzennego jest plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Organ nadzoru ustalił, że zgodnie z zapisami tego planu teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną. Konkretyzacja przeznaczenia przedmiotowego terenu pod tą zabudowę nastąpiła już wcześniej w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1957 r. Tym samym organy dekretowe, odmawiając przyznania dotychczasowej właścicielce żądanego prawa własności czasowej, zastosowały również art. 54 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70, dalej: ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Zdaniem organu nadzoru brak bezpośredniego powołania w decyzjach dekretowych art. 54 tej ustawy nie zmienia faktu, iż przepis ten obowiązywał i był brany pod uwagę w postępowaniu dekretowym. Minister dodał, że w wyniku uwzględnienia przez organ w decyzji nadzorczej przepisów powołanej ustawy oraz treści decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1957 r. nie zmieniła się funkcja tego organu z nadzorczej na orzeczniczą. Organ nadzoru ocenił wyłącznie, czy przepisy tej ustawy mogły być zastosowane i jak mogły wpłynąć na treść orzeczeń dekretowych. Minister stwierdził ponadto, iż decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. nie kwalifikuje budownictwa mieszkaniowego pod użyteczność publiczną. Organ nadzoru wskazał wyłącznie, że użyteczność publiczna i planowana realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (będąca w niniejszej sprawie przesłanką) stanowią dwie odrębne podstawy odmowy przyznania prawa własności czasowej. Organ podkreślił, że przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego uniemożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę. Zajęcie powyższego terenu pod zorganizowane budownictwo mieszkaniowe, a więc na cel zgodny z ustawą wywłaszczeniową, a następnie korzystanie z niego przez mieszkańców osiedla pozbawiało byłą właścicielkę faktycznej możliwości swobodnej realizacji wszelkich ewentualnie przysługujących jej praw do nieruchomości. Minister nie dostrzegł też żadnych rozbieżności i sprzeczności pomiędzy funkcją nieruchomości wskazaną w planie zagospodarowania terenu a przeznaczeniem nieruchomości określonym w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1957 r. Wskazał, że obowiązujące w dacie orzekania przez organy dekretowe, a więc wiążące je, przepisy o lokalizacji inwestycji z dnia 29 lipca 1957 r. (M. P. nr 67, poz. 408), nie wykluczały wydania decyzji o lokalizacji inwestycji dla terenów objętych planami zagospodarowania przestrzennego, a zatem decyzje wydane w trybie tych przepisów nie musiały być uwarunkowane treścią planu. Organ dodał, że w przedmiotowej sprawie treść lokalizacji szczegółowej odpowiada zapisom planistycznym planu z dnia [...] stycznia 1961 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyli K. D., A. S. i J. S., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zbadanie, czy organ wydający orzeczenie administracyjne mógł wydać tożsame orzeczenie administracyjne w oparciu o inną podstawę faktyczną i prawną, zamiast zbadania, czy organ ten dopuścił się naruszenia prawa; art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość mogła być przeznaczona według planu zabudowania dla zindywidualizowanego podmiotu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...], podczas gdy stanowisko to jest sprzeczne z powszechnie przyjętą wykładnią stanowiącą o rodzajowym określeniu funkcji w planie zabudowy; art. 54 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 3 tej ustawy poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że budowa budynku mieszkalnego w dniu wydania decyzji była użytecznością publiczną oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i uznanie niezbędności przedmiotowej działki pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe; art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w związku z art. 54 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 3 tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwość realizacji celu użyteczności publicznej przez dotychczasowych właścicieli ma znaczenie dla oceny zasadności wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, w przypadku gdy istotna jest sama możność wykorzystania gruntu, nie jego wykorzystywanie lub przyszłe wykorzystywanie na cele określone w planie zabudowy; art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), w związku z art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) poprzez błędne oparcie ustaleń faktycznych na dokumentach, które nie mogą być samodzielną podstawą ustalenia przeznaczenia nieruchomości, szczególnie na treści decyzji lokalizacyjnej; art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ponowne sporządzenie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji bez dokonania pełnych ustaleń i oparcie się o ten sam niepełny materiał dowodowy oraz art. 127 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie ponownie sprawy przez organ II instancji i nieprzeprowadzenie powtórnej jej analizy, a jedynie oparcie się na już poczynionych ustaleniach.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając ją za częściowo zasadną, jednak niemogącą wywołać oczekiwanego skutku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że tylko istnienie możliwości wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przez byłych właścicieli pod spółdzielcze budownictwo wielorodzinne mogłoby stanowić dla organów kontrolujących w trybie nadzorczym decyzje dekretowe podstawę do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu wynikające z planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. przeznaczenie nieruchomości jedynie pod budownictwo wielorodzinne uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z niej w sposób przewidziany w tym planie. Były właściciel nieruchomości nie mógł realizować tego rodzaju zabudowy, gdyż sprzeciwiał się temu art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46). Dotychczasowy właściciel jako podmiot prywatny nie mógł dokonać inwestycji budowlanych w postaci budynków wielorodzinnych przeznaczonych do zasiedlenia przez inne rodziny. W tej sytuacji art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie pozwalał na uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Decydujący dla takiej oceny jest zdaniem Sądu fakt, że powołany plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] wskazywał wyłącznie zabudowę wielorodzinną, nie dopuszczając na przedmiotowej nieruchomości możliwości jakiekolwiek innego jej wykorzystania (np. jako funkcji dodatkowej bądź dopuszczalnej). Jednocześnie za niezasadny Sąd uznał postawiony w skardze zarzut orzekania przez organ na podstawie niepublikowanego planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. Wskazał, że w kwestii obowiązywania tego planu obszernie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 lutego 2013 r. (sygn. akt I OSK 1643/11) i z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1383/10). Stanowisko tam zawarte Sąd I instancji w pełni podzielił. Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i przepisów powołanych w skardze). Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Za błędny Sąd uznał jedynie zawarty w uzasadnieniu decyzji organu nadzoru pogląd, zgodnie z którym w rozstrzyganiu o istnieniu przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego można również stosować przesłanki wynikające z przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd zaznaczył, że oceniane w trybie nadzorczym orzeczenia z 1961 r. wydane zostały jedynie w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r., co wynika z ich treści, w związku z tym ich kontrola w kontekście przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. winna odnosić się jedynie do przepisów tego aktu prawnego. Nieuprawnionym było - dla uzasadnienia legalności odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego - odwołanie się przez organ nadzoru do przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2663/13. Podkreślił jednocześnie, że powyższa wada uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji organu nadzoru nie mogła doprowadzić do ich uchylenia, bowiem nie miała wpływu na sposób rozpatrzenia i wynik sprawy. Zaznaczył, że rozważania dotyczące możliwości zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów powołanej wyżej ustawy nie były samoistną podstawą odmowy stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie orzeczeń. Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności był fakt, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie pozwalał na uwzględnienie wniosku byłych właścicieli nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli K. D., A. S. i J. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono "naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania", które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 września 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prawidłowo została przeprowadzona weryfikacja oceny przez organy dekretowe możliwości korzystania z gruntu nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało błędnym przyjęciem ziszczenia się jednej z dwóch negatywnych przesłanek z dekretu warszawskiego, podczas gdy istotna jest tylko sama możność wykorzystania gruntu na cel określony w planie zabudowy, czyli rodzajowe określenie funkcji w planie zabudowania; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezbadanie, czy organ wydający orzeczenie administracyjne dopuścił się rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji niewydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności tego orzeczenia, pomimo że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 6, art. 7 w związku z art. 77, art. 8 k.p.a. w związku z art. 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47) poprzez błędne oparcie ustaleń faktycznych na nieobowiązującym dokumencie w postaci decyzji lokalizacyjnej; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia faktycznego wobec błędnych ustaleń na podstawie uchylonego dokumentu, "że ustalenia decyzji lokalizacyjnej są obowiązujące do ustalenia przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 roku, jak i do wcześniejszego przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wysoką, a potwierdzoną rzeczywistą przedwojenną zabudową zlokalizowaną bezpośrednio z sąsiadującą nieruchomością hipoteczną ozn. nr [...] dz. nr [...]; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że kontrolowane postępowanie nadzorcze prowadzone było wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w k.p.a., że materiał sprawy został dostatecznie zebrany i rozpatrzony, podczas gdy nie została przeprowadzona właściwie analiza sprawy, a jedynie oparto się na już poczynionych błędnych ustaleniach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie zostało ostatecznie wyjaśnione przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, w szczególności nie ustalono, czy pojęcie "zabudowa wielorodzinna" jest tożsame z pojęciami "społeczne budownictwo mieszkaniowe" oraz "społeczne budownictwo wielorodzinne". Ponadto podniesiono, że w sprawie pominięte zostały regulacje prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji dekretowej, które nie wykluczają możliwości wykorzystania przez obywateli gruntu w ramach budownictwa mieszkaniowego. Powołano się na uchwały Rady Ministrów Nr 81 z dnia 15 marca 1957 roku w sprawie pomocy Państwa dla budownictwa mieszkaniowego ze środków własnych ludności oraz Nr 363 z dnia 13 września 1961 roku w sprawie zasad opracowania szczegółowych planów miejskiego budownictwa mieszkaniowego oraz zasad planowania i finansowania tego budownictwa i urządzeń towarzyszących na okres 1961 - 1965. Autor skargi kasacyjnej stwierdził również, przytaczając treść art. 9 ustawy o odbudowie m. st. Warszawy i art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, że wejście w życie powołanego wyżej planu z [...] stycznia 1961 roku uchyliło decyzję lokalizacyjną z dnia [...] października 1957 roku. Kwestia ta jest w ocenie autora skargi kasacyjnej bardzo istotna, gdyż oba dokumenty odmiennie określają przeznaczenie spornej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie odpowiada w pełni wyżej przedstawionym wymaganiom. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego a które naruszenia przepisów postępowania. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, naruszenia których przepisów dotyczą poszczególne wywody. To w znacznym stopniu utrudnia odniesienie się do tak sporządzonej skargi kasacyjnej.

W czterech z pięciu podstaw kasacyjnych zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem niezbędne jest wyjaśnienie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwości tego rodzaju nie zarzucono jednak w skardze kasacyjnej. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązano z naruszeniem wielu innych przepisów, kwestionując w ten sposób uznanie przez Sąd prawidłowości przeprowadzonego przez organ nadzoru postępowania nadzorczego w szczególności błędne i niepełne ustalenie stanu faktycznego a nawet niezastosowanie przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji zarzuty naruszenia tego przepisu nie mogły być skuteczne.

Niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 127 § 3 k.p.a., które autor skargi kasacyjnej upatruje w wadliwym uznaniu przez Sąd prawidłowości przeprowadzonego postępowania nadzorczego. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie. Zatem zarzucane naruszenie nie nawiązuje do treści tego przepisu.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 6, art. 7 w związku z art. 77, art. 8 k.p.a. w związku z art. 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym poprzez błędne oparcie ustaleń faktycznych na nieobowiązującym dokumencie w postaci decyzji lokalizacyjnej. Autor skargi kasacyjnej podjął próbę wykazania, że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] października 1957 r. została uchylona z dniem wejścia w życie planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., opierając się na regulacji zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. Umknęło jednak uwadze autora skargi kasacyjnej, że ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym weszła w życie w dniu 14 sierpnia 1961 r. Zatem przepisy tej ustawy nie mogły stanowić podstawy prawnej wcześniej wydanych orzeczeń dekretowych (wydanych [...] lutego 1961 r. i [...] maja 1961 r.). Równocześnie przepisy te nie mogą stanowić podstawy kwestionowania orzeczeń dekretowych. Ubocznie można tu tylko dodać, że jak to prawidłowo wskazał organ nadzoru, obowiązujące w okresie wydania decyzji dekretowych przepisy Uchwały Rady Ministrów nr 270 z dnia 29 lipca 1957 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (MP z 1957 r. Nr 67, poz. 407) i wydanego na jej podstawie zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy RM i Prezesa Komitetu do spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. – Przepisy o lokalizacji inwestycji (MP z 1957 r. Nr 67, poz. 408), nie wykluczały wydania decyzji o lokalizacji inwestycji dla terenów objętych planami zagospodarowania przestrzennego, zatem decyzje wydane w tym trybie nie musiały być uwarunkowane treścią planu. W konsekwencji wejście w życie planu z dnia [...] stycznia 1961 r. nie uchylało decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1957 r. Zatem organ nadzoru był uprawniony do oparcia zaskarżonej decyzji również na faktach wynikających z tej decyzji lokalizacyjnej.

Wbrew zarzutom skarżących Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że kontrolowane postępowanie nadzorcze było prowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w k.p.a., a materiał sprawy został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Sąd trafnie przyjął, że zapisy planu z [...] stycznia 1961 r. uniemożliwiały byłemu właścicielowi nieruchomości położonej przy ulicy P. [...] (obecnie [...]) w W. realizację rodzaju zabudowy wskazanej w tym planie i swoje stanowisko uzasadnił. Skarżący kasacyjnie nie kwestionują w skardze kasacyjnej uzasadnienia Sądu w tym zakresie. Należy tu zaznaczyć, że Sąd w sposób jednoznaczny wskazał, że z zapisu planu z [...] stycznia 1961 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym pod "zabudowę wielorodzinną". Sąd przyjął też za organem, że przeznaczenie w planie potwierdzało przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z wcześniejszej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1957 r. Z decyzji tej wynikało, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod "spółdzielcze budownictwo wielorodzinne". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcja wskazana w planie nie jest sprzeczna z funkcją wskazaną w decyzji lokalizacyjnej, jedynie ją poszerza. Jednak jak to uzasadnił Sąd pierwszej instancji, taki zapis planu z [...] stycznia 1961 r. uniemożliwiał byłemu właścicielowi nieruchomości realizację tego rodzaju zabudowy. Zatem Sąd pierwszej instancji rozważył kwestię możności wykorzystania gruntu na cel określony w planie zabudowy, biorąc pod uwagę rodzajowe określenie funkcji w planie zabudowy. Z planu zabudowy i decyzji lokalizacyjnej nie wynikało, że jak to twierdzi autor skargi kasacyjnej, nieruchomość była przeznaczona pod "społeczne budownictwo mieszkaniowe", czy też pod "społeczne budownictwo wielorodzinne". Zatem nie było potrzeby ustalania tożsamości tak określonych przez tego autora celów z rzeczywistym celem określonym w planie z [...] stycznia 1961 r. tj. "zabudową wielorodzinną".

W skardze kasacyjnej zarzucono też, że przy ocenie możliwości realizacji ustalonego przez organ i Sąd celu zabudowy, należało przeanalizować regulacje prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji dekretowej. Taką regulacją była zdaniem skarżących uchwała Nr 363 RM z dnia 13 września 1961 r. w sprawie zasad opracowania szczegółowych planów miejskiego budownictwa mieszkaniowego. Także tu autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że uchwała ta została podjęta po wydaniu kwestionowanego orzeczenia dekretowego z dnia [...] maja 1961 r. Natomiast nieokreślone w skardze kasacyjnej przepisy przywołanej uchwały RM z dnia 15 marca 1957 r. w sprawie pomocy Państwa dla budownictwa mieszkaniowego ze środków własnych ludności dopuszczały co prawda indywidualne budownictwo mieszkaniowe, ale nie dotyczyły budownictwa wielorodzinnego.

Z powyższych wywodów wynika, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził, prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, pod względem jej zgodności z prawem, i zasadnie uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi. W rezultacie niezasadne są zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu. Z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu wynika, że Gmina uwzględni wniosek o przyznanie na gruncie prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jak już wskazano, Sąd zaakceptował prawidłowe stanowisko organu nadzoru, że zapis planu z [...] stycznia 1961 r. uniemożliwiał byłemu właścicielowi nieruchomości realizację tego rodzaju zabudowy (zabudowy wielorodzinnej). Posiłkował się także zapisami wcześniejszej decyzji lokalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji uzasadnił swoje stanowisko, do argumentacji Sądu w skardze kasacyjnej nie odniesiono się, a pozostałe argumenty dotyczące tego zagadnienia, jak wykazano wyżej, nie podważyły stanowiska Sądu pierwszej instancji.

W rezultacie, organy administracji wydając orzeczenia dekretowe nie naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu. Brak było zatem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń przez organ nadzoru. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ nadzoru nie naruszył prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Zatem należało przyjąć, że Sąd przeprowadził prawidłową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji Ministra i z braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., skargę prawidłowo oddalił. Dlatego również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.