Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1994/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: 138 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12, ust. 1,2, 4 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 154 ust. 1, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 35 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości 61.317 zł na rzecz Banku [...] z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0317 ha położonej w obrębie [...], miasta [...], przeznaczonej pod rozbudowę drogi [...] nr [...] w [...] oraz o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] Wojewoda [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi [...] nr [...] w [...], pod nazwą "[...]". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] października 2015r.

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0317 ha położona w obrębie [...], miasta [...] została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej na mocy ww. decyzji. Nieruchomość na dzień przejęcia stanowiła własność Z. O. Z treści działu IV księgi wieczystej wynika, że na nieruchomości została ustanowiona na rzecz Banku [...] Oddział w [...] hipoteka umowna łączna w kwocie 1.200.000 zł. Pismem z dnia [...] lutego 2016r. wierzyciel hipoteczny poinformował, iż wymagalna łączna kwota zadłużenia objęta hipoteką wynosi 600.000 zł.

Na dzień [...] sierpnia 2015r., tj. na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla strefy usługowo-handlowej w rejonie alei [...], przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2005r., zgodnie z którym nieruchomość znajdowała się w większości na terenach oznaczonych jako [...] - droga dojazdowa oraz w niewielkim zakresie na terenie oznaczonym jako [...] - zabudowa usługowa.

Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona jest 3 km od centrum miasta [...], pośród terenów zabudowanych o charakterze komercyjnym. Działka stanowi fragment nieużytku, porośniętego trawą, zlokalizowanego bezpośrednio przy drodze [...] nr [...]. Działka położona jest w zasięgu pełnego uzbrojenia terenu. Do nieruchomości dojeżdża się drogą asfaltową.

W toku postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele inwestycji drogowej Wojewoda [...] zlecił ustalenie wartości nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu K. O. K. O. określił wartość nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2015r. według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tj. z dnia [...] sierpnia 2015r.) i według jej aktualnej wartości rynkowej na kwotę 36.477 zł.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. Z. O. wskazała, iż określona przez biegłego wartość rynkowa nieruchomości w operacie szacunkowym jest znacząco zaniżona, jednocześnie podając za przykład inną nieruchomość położoną w [...], której wartość za 1 m2 inny rzeczoznawca majątkowy określił na poziomie 300 zł. Wojewoda pismem z dnia [...] stycznia 2016r. przekazał biegłemu uwagi do operatu. Biegły dokonał ponownej analizy transakcji gruntów o przeznaczeniu komercyjnym oraz uzupełnił ją o zweryfikowane transakcje udostępnione przez dotychczasowego właściciela części nieruchomości sąsiedniej, która również została przeznaczona na cele inwestycji drogowej. Biegły uwzględnił uwagi Z. O. i przedłożył nowy operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2016r., w którym określił wartość rynkową nieruchomości na kwotę 61.527 zł.

Pismem z dnia [...] marca 2016r. Prezydent Miasta [...] wniósł zastrzeżenia do operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2016r. wskazując, że nie zgadza się z wartością nieruchomości, która rażąco odbiega od cen rynkowych nieruchomości położonych na terenie Miasta [...]. Zarzucił niewłaściwy dobór transakcji porównawczych ze względu na ich przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z uwagi na brak przymiotu podobieństwa pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Wojewoda przekazał biegłemu uwagi przesłane przez Prezydenta Miasta [...]. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2016r. biegły podkreślił, iż dokonał doboru transakcji porównawczych o przeznaczeniu pod aktywizację gospodarczą i oszacowania nieruchomości w oparciu o zasadę korzyści oraz stan geodezyjny przedmiotowej nieruchomości sprzed podziału, która w większości była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi i w niewielkim fragmencie pod komunikację. Biegły przedłożył aneks do operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2016 r. i dokonał ponownej wyceny. Określił wartość nieruchomości na kwotę 61.317 zł.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. Prezydent Miasta [...] wniósł zastrzeżenia do operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2016r. oraz aneksu do operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2016r., podnosząc, że biegły dokonał niewłaściwego doboru transakcji porównawczych poprzez zastosowanie zasady korzyści i naruszenie zapisów art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało znaczące zawyżenie ceny za 1 m2. Wojewoda pismem z dnia [...] maja 2016r. przekazał biegłemu zarzuty przesłane przez stronę. Biegły w dniu [...] maja 2016r. uwzględnił część zastrzeżeń i przedłożył nowy operat szacunkowy datowany na [...] kwietnia 2016r.

W operacie szacunkowym biegły dokonał analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne jak i nieruchomości o przeznaczeniu usługowym. W wyniku poczynionych ustaleń stwierdził, że przejęcie nieruchomości – działki nr [...] na cele drogowe nie powoduje zwiększenia wartości działki i tym samym oszacowanie wartości nieruchomości winno nastąpić z korzyścią dla dotychczasowego właściciela, a więc zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania tj. w oparciu o ceny nieruchomości nabywanych pod cele usługowe. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając nieruchomość zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do ostatecznej analizy porównawczej biegły przyjął 13 transakcji nieruchomościami stanowiącymi grunty nabywane pod usługi, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 90,96 zł/m2 do 213,97 zł/m2, gdzie cena 90,96 zł stanowiła cenę minimalną natomiast kwota 213,97 zł cenę maksymalną. Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżnił cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki. Przyjął następujące cechy: lokalizacja (waga 25%), powierzchnia (waga 20%), uzbrojenie (waga 15%), możliwość zagospodarowania (waga 10%), dostępność komunikacyjna (waga 15%) i sąsiedztwo (waga 15%). W oparciu o powyższe wartości określił sumy współczynników korygujących. Następnie ustalił wartość 1 m2 na poziomie 193,43 zł. Ostatecznie wartość szacowanej nieruchomości wyniosła 61 317 zł

W dniu [...] lipca 2016r. Wojewoda [...] i wydał decyzje, w której ustalił na rzecz Banku [...] odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...] w [...] przejętej na rzecz Skarbu Państwa przeznaczonej na cele inwestycji polegającej na rozbudowie drogi [...] nr [...] w [...] w kwocie 61.317 zł i ustalił, że wypłaty odszkodowania dokona Prezydent Miasta [...] jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016r. zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na ustaleniach faktycznych poczynionych na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego z naruszeniem podstawowych zasad dotyczących wyceny nieruchomości wynikających z przepisów prawa. Odwołujący się wskazał, że biegły do wyceny przyjął transakcje nieruchomościami pod zabudowę usługową pomijając w zupełności ceny sprzedaży nieruchomościami nabywanymi pod drogi. Tym samym biegły swoje ustalenia oparł na cenach sprzedaży nieruchomości, które nie spełniają kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2017r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że operatu szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w pierwszej kolejności obowiązkiem biegłego było dokonanie stosownej analizy, czy w sprawie cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. Dopiero w sytuacji, gdy ceny gruntów nieruchomości przeznaczonych pod drogi przewyższają ceny gruntów o innym przeznaczeniu, wycena nieruchomości powinna być przeprowadzona zgodnie z jej alternatywnym sposobem użytkowania. Natomiast w sytuacji, gdy ceny gruntów nieruchomości o przeznaczeniu innym niż drogowe przewyższają ceny nieruchomości drogowych, wartość nieruchomości powinna być oszacowana zgodnie z jej aktualnym sposobem użytkowania. Wątpliwości Ministra wzbudziło przede wszystkim oszacowanie nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod usługi, z pominięciem jej drogowego przeznaczenia. W ocenie organu odwoławczego jest to niezrozumiałe, gdyż wyceniana działka zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiada różne przeznaczenie tj. w części położona jest w terenie przeznaczonym pod teren budowy drogi dojazdowej, a w części na obszarze przeznaczonym pod usługi. W ocenie organu brak jest uzasadnienia dla arbitralnego przyjęcia przeznaczenia szacowanej nieruchomości jako działki na cele usługowe i całkowitego pominięcia informacji zawartej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którą działka nr [...] w części położona jest na obszarze przeznaczonym pod drogę. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż biegły wyceniając wartość gruntu części nieruchomości przeznaczonej pod drogę powinien wykorzystać do porównań transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, tożsamym z celem wywłaszczenia. Natomiast wyceniając wartość gruntu części nieruchomości przeznaczonej pod usługi, biegły powinien przyjąć do porównań nieruchomości o przeznaczeniu pod usługi w związku z faktem, że nieruchomości przeznaczone pod usługi osiągają wyższe ceny, niż nieruchomości drogowe. W ocenie organu odwoławczego nie można również uznać, że biegły potraktował nieruchomość jako posiadającą mieszane przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Realizacja bowiem zabudowy usługowej na nieruchomości posiadającej w miejscowym planie przeznaczenie drogowe jest zupełnie wyłączona. A takie przeznaczenie w zdecydowanej większości ma szacowana nieruchomość. Ponadto rzeczoznawca majątkowy jako materiał porównawczy przyjął nieruchomości różniące się od przedmiotu wyceny, co groziło ryzykiem wystąpienia błędu w wykonanych obliczeniach i wpłynęło negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny. W operacie szacunkowym rzeczoznawca nie wyjaśnił również wpływu przyjęcia do porównania nieruchomości o powierzchni znacząco odbiegających od nieruchomości wycenianej.

Z. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji poprzez błędne przyjęcie, że naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz ustalenie, że wycena została sporządzona z naruszeniem podstawowych zasad wyceny nieruchomości, niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Wskazać należy, że przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję Wojewody [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.) – dalej k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Należy wskazać, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Decyzji kasacyjna, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być również interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organ odwoławczy za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy i uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania uznał, sporządzenie operatu szacunkowego autorstwa K. O. z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 1774 ze zm.) – dalej u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, Nr 207, poz. 2109 ze zm.), który to operat był podstawą do przyznania przez organ I instancji odszkodowania.

Zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg [...] lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg [...], [...] i [...], z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 cytowanej ustawy. W myśl art. 12 ust. 4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. Odszkodowanie za przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. zgodnie z art. 12 ust. 4f przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na mocy odesłania wyrażonego w art. 12 ust. 5 ww. ustawy do jego ustalenia i wypłacenia stosuje się odpowiednio zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 ww. ustawy, który stanowi że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji oraz według wartości z dnia w którym następuje ustalenie wartości wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1c ww. ustawy jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie zart. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi operat szacunkowy. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Stosownie zaś do zapisu at. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem jej wywłaszczania powoduje zwiększenie wartości wycenianej nieruchomości to oszacowania wartości nieruchomości dokonuje się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zatem w pierwszej kolejności obowiązkiem biegłego było dokonanie stosownej analizy, czy w sprawie cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości. W myśl art. 154 ust.1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, jak również stan nieruchomości. Pod uwagę brane się również informacje o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Uszczegółowieniem tej dyspozycji są zapisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 5.10.2009r., sygn. akt I OSK 1444/08, - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej. http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, która jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o określeniu wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Organ oceniając operat jako dowód w sprawie nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2015r. I OSK 2546/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2015r. I OSK 1224/13 dostępne w CBOSA). Należy podkreślić, że organ odwoławczy przy całkowitym podważeniu mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, przy zachowaniu reguł oceny operatu, może również wydać decyzję kasacyjną w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdy stwierdzi, że konieczny zakres wyjaśnienia sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy jest nadmiernie utrudnione.

Mając powyższe na uwadze, odnosząc się do operatu szacunkowego autorstwa K. O., który to operat był podstawą do przyznania odszkodowania przez organ I instancji, należy wskazać, że podstawą stwierdzenia, że nie przedstawia on wartości dowodowej w świetle art. 80 k.p.a. było wykazanie przez organ odwoławczy pominięcia przez biegłego przy ustalaniu wartości nieruchomości przeznaczenia drogowego części nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że wyceniana działka, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części położona jest na terenie przeznaczonym pod budowę drogi dojazdowej. Okoliczność ta została przez biegłego pominięta w operacie szacunkowym.

Z powyższą argumentacją, wbrew stanowisku skarżącej należy się zgodzić. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] sierpnia 2015r., tj. w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i położona była w większości na terenach oznaczonych jako [...] -droga dojazdowa i w niewielkim zakresie na obszarze oznaczonym jako [...] - zabudowa usługowa. Takie ustalenia również poczynił biegły w sporządzonym operacie szacunkowym. Dalej, autor operatu, po przedstawieniu zestawienia gruntów przeznaczonych pod komunikację, arbitralnie stwierdził, że cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości i do wyceny przyjął przeznaczenie usługowe. Biegły w sporządzonym operacie szacunkowym całkowicie pominął okoliczność, że wyceniana działka, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w przeważającej części położona jest na terenie przeznaczonym pod drogi dojazdowe. Zanim wskazał, że postępuje z korzyścią dla właściciela, nie wyeksponował przyczyn dla jakich przyjął dla całego obszaru wycenianej nieruchomości przeznaczenie działki na cele usługowe. Nadto wyceniając wartość gruntu części nieruchomości przeznaczonej pod drogę powinien wykorzystać do porównań transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, tożsamym z celem wywłaszczenia. Natomiast wyceniając wartość gruntu części nieruchomości przeznaczonej pod usługi, biegły powinien przyjąć do porównań nieruchomości o przeznaczeniu pod usługi w związku z faktem, że nieruchomości przeznaczone pod usługi osiągają wyższe ceny, niż nieruchomości drogowe.

Zasadnie organ odwoławczy wskazał również, że obowiązkiem biegłego jest dokonanie w operacie stosownej analizy, stosownie do art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., czy cel wywłaszczenia zwiększa czy też nie zwiększa wartości nieruchomości. Podstawą doboru nieruchomości porównawczych powinno być zatem przeznaczenie nieruchomości ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast autor opracowania dokonał doboru nieruchomości porównawczych uwzględniając wyłącznie jej przeznaczenie usługowe, ignorując natomiast zupełnie przeznaczenie drogowe. Zasadnie organ odwoławczy zarzucił również biegłemu przyjęcie jako materiału porównawczego nieruchomości różniących się od przedmiotu wyceny. Biegły przyjął do porównania nieruchomości różne powierzchniowo od nieruchomości wycenianej, podczas, gdy z przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, że nieruchomości muszą być podobne także powierzchniowo. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że rzeczoznawca nie wyjaśnił wpływu przyjęcia do porównania nieruchomości o powierzchniach znacząco odbiegających od nieruchomości wycenianej.

W ocenie Sądu Minister Infrastruktury i Budownictwa przeprowadził postępowanie z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego i zgodnie z przepisami prawa materialnego, a stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia operatu szacunkowego, z uwagi na całkowite podważenie jego mocy dowodowej, uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.