Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1737/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 174 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust. 1 w zw. z art.  7 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Andrzejewo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 101/10 w sprawie ze skargi A. G. i J. S. na bezczynność Wójta Gminy Andrzejewo w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dotyczącej sprzedaży przez Gminę Andrzejewo działek nr (...) oraz unieważnienie tej umowy sprzedaży oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2010 r., II SAB 101/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. G. i J. S. , zobowiązał Wójta Gminy Andrzejewo do rozpoznania wniosku A. G. i J. S. z dnia 15 czerwca 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sprzedaży przez Gminę Andrzejewo działek nr (...) oraz unieważnienia tej umowy sprzedaży, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 26 stycznia 2009 r. A. G. i J. S. , powodując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz, 1198 ze zm.), zwrócili się do Wójta Gminy Andrzejewo o udostępnienie aktów notarialnych dotyczących zbycia przez Gminę Andrzejewo działek nr 854 i 652, położonych w miejscowości Andrzejewo, stanowiących własność Skarbu Państwa, które sprzedano w przetargu nieograniczonym dnia 19 kwietnia 2008 r. na rzecz M. K., zamieszkałego w Ł., gmina S., jak też wszystkich dokumentów związanych z unieważnieniem tej sprzedaży.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy Andrzejewo pismem z dnia 16 lutego 2009 r. nr (...) r. poinformował wnioskodawców, że sprzedaż tych działek odbyła się w przetargu nieograniczonym z dnia 19 kwietnia 2008 r. Przetarg był publikowany w Biuletynie Informacji Publicznej i tam można zapoznać się z jego warunkami. Poinformował jednocześnie, że transakcja sprzedaży działki została unieważniona aktem notarialnym repertorium (...) z dnia 29 sierpnia 2008 r.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2009 r. A. G. i J. S. wystąpili do Wójta Gminy Andrzejewo z kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w którym powtórzyli w całości żądanie zawarte we wcześniejszym wniosku z dnia 26 stycznia 2009 r.

W odpowiedzi na ten wniosek Wójt Gminy Andrzejewo pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. nr (...) poinformował wnioskodawców, że pismem z dnia 16 lutego 2009 r. udzielił już odpowiedzi na ich wniosek o takiej samej treści. Podniósł też, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.

W dniu 22 października 2009 r. A. G. i J. S. wnieśli, za pośrednictwem Wójta Gminy Andrzejewo, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu. W skardze zwrócili się o zobowiązanie Wójta Gminy Andrzejewo do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty wydania wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących organ naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślili, że zgodnie z art. 16 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnieśli, że z formalnego punktu widzenia stanowisko Wójta stanowi odmowę udostępnienia informacji publicznej. Odmowa taka winna więc mieć formę decyzji administracyjnej. Zarzucili ponadto, że stanowisko organu jest błędne merytorycznie, albowiem istotą ich wniosku było uzyskanie informacji oraz dokumentów dotyczących szeroko rozumianego mienia komunalnego. Błędne rozumienie wniosku skutkowało zaś uznaniem przez Wójta, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wskazali, że przepisy ustawy określają tryb postępowania organu i w zależności od dokonanej oceny informacja winna być udzielona w trybie art. 13 ustawy, bądź też winna być wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 tej ustawy.

Wójt Gminy Andrzejewo w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy Andrzejewo jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. A. G. i J. S. , domagali się od Wójta Gminy Andrzejewo udostępnienia informacji publicznej w postaci konkretnych dokumentów, tj. aktów notarialnych dotyczących zbycia przez Gminę Andrzejewo działek nr 854 i 652, położonych w miejscowości Andrzejewo, stanowiących własność Skarbu Państwa, które sprzedano w przetargu nieograniczonym dnia 19 kwietnia 2008 r. na rzecz M. K., zamieszkałego w Ł., gmina S., jak też wszystkich dokumentów związanych z unieważnieniem tej sprzedaży.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż z treści wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej nie wynika, aby dotyczył on udzielenia informacji o warunkach przetargu nieograniczonego na sprzedaż działek nr (...), a zatem informacji, które zostały opublikowane wcześniej przez organ w Biuletynie Informacji Publicznej. Wniosek ten dotyczył udostępnienia przez organ konkretnych dokumentów dotyczących sprzedaży przez Gminę Andrzejewo działek gruntu stanowiących własność Skarbu Państwa oraz unieważnienia umowy ich sprzedaży. Jeżeli organ miał wątpliwości co do zakresu żądania powyższego wniosku powinien zwrócić się do wnioskodawców o jego sprecyzowanie. Informacja o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, jest zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Tak więc w sytuacji, gdy doszło do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a następnie unieważnienia tej umowy sprzedaży, to wówczas treść tych dokumentów stanowi informację o majątku publicznym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, biorąc pod uwagę dotychczasowe działania Wójta Gminy Andrzejewo podjęte w celu rozpatrzenia wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sprzedaży działek gruntu nr (...), zarzut bezczynności organu należy uznać za uzasadniony. Skarżącym nie udzielono bowiem odpowiedzi zgodnie z żądaniem ich wniosku. Skoro zaś wnioskowana informacja jest informacją publiczną to Wójt Gminy Andrzejewo powinien załatwić wniosek skarżących zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, zwrócić się wcześniej do wnioskodawców o jego sprecyzowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Andrzejewo zarzucając mu

1. naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej informacji dotyczących sprzedaży przez Gminę Andrzejewo w drodze przetargu nieograniczonego działek nr (...)oraz unieważnienia umowy kupna sprzedaży wskazanych działek nie stanowi udostępnienia informacji publicznej i tym samym uzasadnia udzielenie informacji publicznej na wniosek skierowany do organu przez skarżących pomimo, że informacje, których udzielenia żądali skarżący zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, a tym samym brak jest podstaw do udzielania takich informacji na wniosek, co miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy,

2. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podczas rozpoznawania przedmiotowej sprawy faktu, że skarżący są radnymi Gminy Andrzejewo i biorą udział na posiedzeniach sesji Rady Gminy Andrzejewo podczas których mogli uzyskać informacje dotyczące sprzedaży przez Gminę Andrzejewo w drodze przetargu nieograniczonego działek nr (...) oraz unieważnienia umowy kupna – sprzedaży wskazanych działek, objętych następnie wnioskiem skarżących o udzielenie informacji publicznej, a tym samym czyni wniosek skarżących niezasadnym, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia przepisu prawa, a mianowicie art. 11 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie uznał, że organ pozostał w bezczynności, albowiem nie rozpatrzył wniosku skarżących. Organ w pismach adresowanych do skarżących wyraźnie wskazał, że przetarg zorganizowany w związku z sprzedażą działki oznaczonej nr (...) jest opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej, a nadto organ poinformował skarżących o unieważnieniu umowy kupna sprzedaży w/w działek w dniu 29.08.2008 r. oraz o nr Repertorium aktu notarialnego - Nr (...). Skarżący nie ustosunkowali się do pisma organu i nie podnosili, że udzielone informacje były niepełne lub niezrozumiałe.

Kasator podniósł, iż wskazania wymaga, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek nie dotyczy informacji udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej. Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza bowiem obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Dlatego też skoro informacje, których udzielenia żąda A. G. i J. S. zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej to brak jest podstaw prawnych do żądania ich udzielenia na wniosek i wydania kopii dokumentów. Jest to działalnie racjonalne albowiem nie celowe jest ponowne udostępnianie informacji publicznej udostępnione już w Biuletynie Informacji Publicznej, w sytuacji, gdy udostępnienie umożliwia kopiowanie tej informacji, wydruk, przeniesienie na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, czyli przetwarzanie jej tymi wszystkimi sposobami, które z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma umożliwić podmiot udostępniający informację publiczną. Jednocześnie zdaniem skarżącego, organ nie ma obowiązku dokonywania wydruków z Biuletynu Informacji Publicznej i przesyłania jego żądającym udzielenia informacji publicznej. Tak, więc skoro skarżący mieli dostęp do informacji publicznej, której udostępnienia żądali w wniosku, brak było podstaw do udzielenia informacji na wniosek, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia przepisów obowiązującego prawa, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku w całości.

W ocenie kasatora nie sposób jednocześnie uznać, że w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność ze strony Wójta Gminy Andrzejewo, albowiem do bezczynności doszłoby tylko i wyłącznie w sytuacji, gdyby organ milczał wobec wniosku złożonego przez Andrzeja Grzywnę i J. S. o udzielenie informacji publicznej. Natomiast w przedmiotowej sprawie Wójt dwukrotnie odpowiedział na piśmie na wniosek złożony przez skarżących, w których wyraźnie wskazał, że informacja, której udzielenia żądają skarżący została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Umieszczenie, zaś informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznej.

Kasator podniósł również, że skarżący są radnymi Gminy Andrzejewo, a tym samym mają możliwość bezpośredniego zapoznania się z treścią dokumentu, którego dotyczy następnie ich wniosek o udzielenie informacji publicznej. Nadto skarżący jako radni biorą udział na posiedzeniach sesji Rady Gminy Andrzejewo podczas, których uzyskali informacje dotyczące sprzedaży przez Gminę Andrzejewo w drodze przetargu nieograniczonego działek nr (...) oraz unieważnienia umowy kupna - sprzedaży wskazanych działek, objętych następnie wnioskiem skarżących o udzielenie informacji publicznej. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok pominął niniejsze okoliczności mające wpływ na wynik sprawy i dopuścił się naruszenia przepisów obowiązującego prawa, a mianowicie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stan faktyczny niniejszej sprawy należało uznać za bezsporny, bowiem wniesiona skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego tj. niewłaściwego zastosowania art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zarzut ten sprowadza się w głównej mierze do niewłaściwego przyjęcia, iż organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie kasatora organ informacji tej udzielił wskazując, że przetarg na sprzedaż działek nr (...) został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej oraz poinformował skarżących o unieważnieniu umowy kupna - sprzedaży ww. działek podając numer repertorium aktu notarialnego.

Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, iż we wniosku z dnia 26 stycznia 2009 r. skarżący nie występowali o udostępnienie procedury przetargu związanego ze zbyciem nieruchomości, lecz o udostępnienie konkretnych dokumentów przenoszących prawo własności ww. nieruchomości, określając zarazem sposób i formę ich udostępnienia. Organ, do którego skarżący zwrócili się o jej udostępnienie zobowiązany był więc albo udostępnić tą informację w drodze czynności materialno-technicznej (zob. art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 i art. 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej), bądź względnie wydać decyzję o odmowie jej udzielenia (art. 16 wyżej wymienionej ustawy), jeżeli zaistniały okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia. Wydanie takiej decyzji otwiera bowiem możliwość poddania odmowy udostępnienia informacji publicznej kontroli przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że organ nie wywiązał się z obowiązku udzielenia skarżącym informacji publicznej w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ograniczenie się przez organ w odpowiedzi na wniosek do informacji zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej na gruncie niniejszej sprawy nie stanowiło udzielenia żądanej informacji, bowiem skarżący wnosili o udostępnienie konkretnych dokumentów - aktów notarialnych. Z kolei zawarte w Biuletynie Informacji Publicznej informacje na temat sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu nie stanowiły odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a więc art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączający obowiązek udostępnienia informacji zawartej w Biuletynie nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania. Fakt, że organ przy rozpatrywaniu wniosku ograniczył się jedynie do poinformowania wnioskodawcy o udostępnieniu informacji w Biuletynie i podania numeru repertorium żądanego aktu notarialnego, w żaden sposób nie zwalniał go od ciążącego na nim obowiązku prawidłowego zrealizowania żądania wnioskodawcy, zwłaszcza, iż podane w odpowiedzi informacje nie znajdowały pokrycia we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji podniósł, że jeżeli istniały wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania zawartego we wniosku, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien był odwołać się do treści art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, powiadamia się pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Wątpliwości organ powinien usunąć w trybie ww. art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie informacji publicznej, stosując go odpowiednio.

Mając na uwadze powyższe, za bezpodstawne należało również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż okoliczność, że wnioskodawca pełni funkcje radnego w żaden sposób nie zwalnia organu od obowiązku rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Różnicowanie podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej ze względu na piastowanie przez nich funkcji publicznych nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wręcz stanowi naruszenie jej art. 2 ust. 1, który mówi wprost, że prawo do uzyskania informacji publicznej przysługuje każdemu, a więc każdej osobie fizycznej. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, jak to uczynił kasator, doszłoby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Strona pełniąca funkcje publiczne nie może być pozbawiona uprawnień, które ustawodawca zawarł w samej Konstytucji RP, a skarga na bezczynność jest środkiem prawnym, służącym walce z czasem, który jest marnotrawiony przez organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1261/08).

Z przedstawionych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.