Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2797/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Odrzucono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 208 ust. 1,2,5
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 98 a
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Teza: W procedurze wprowadzania przez wojewodę do studium udokumentowanych złóż kopalin uregulowanej w art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego (analogicznie również w art. 96 ust. 1 tej ustawy) przepisy art. 98a ust. 1 i art. 98a ust. 3 ustawy o samorzadzie gminnym nie mają zastosowania.

TEZY

W procedurze wprowadzania przez wojewodę do studium udokumentowanych złóż kopalin uregulowanej w art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego (analogicznie również w art. 96 ust. 1 tej ustawy) przepisy art. 98a ust. 1 i art. 98a ust. 3 ustawy o samorzadzie gminnym nie mają zastosowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody [...] i [...] sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2020 r., II SA/Wr 704/18 w sprawie ze skargi Gminy S. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. 1. oddala skargę kasacyjną Wojewody [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. odrzuca skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. w K., 4. zwraca [...] sp. z o.o. w K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uiszczony wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 150 (sto pięćdziesiąt) złotych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2020 r., II SA/Wr 704/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia udokumentowanego złoża kopaliny do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 208 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2126 z późn. zm.), wprowadził do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla obrębów C., K. (tekst ujednolicony), obszar udokumentowanego złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "[...]" w kat. C1 (zawiadomienie Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej) oraz korektę zapisu dotyczącego złoża "[...]" zgodnie z załącznikami nr 1-3 do niniejszego zarządzenia.

W uzasadnieniu tego zarządzenia Wojewoda [...] wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie powołana powyżej ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, której art. 208 stanowi, że obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 1). Po upływie tego terminu udokumentowane obszary kopalin wprowadza do studium wojewoda, wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie, jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjęte w trybie art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 2). Organ wskazał przy tym, że dwuletni termin wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przez gminy upłynął z dniem 1 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 15 września 2017 spółka [...] sp. z o.o. w K. wystąpiła o wprowadzenie do Studium Gminy S. przedmiotowego złoża.

W odpowiedzi na pismo Wojewody z dnia 6 października 2017 r. Dyrektor Państwowego Instytutu Geologicznego (pismem z dnia 30 października 2017 r.) oraz Marszałek Województwa [...] (pismem z dnia 16 października 2017 r.) przekazali informacje o udokumentowanych złożach. Wojewoda [...] wyjaśnił, że po dokonaniu analizy przekazanego przez Wójta Gminy obowiązującego Studium stwierdzono, że jego wielokrotne zmiany spowodowały brak możliwości powiązania treści tekstu Studium z rysunkiem i legendami w nim zawartymi oraz jednoznacznego ustalenia czy zakres zmian przeprowadzanych przez Wojewodę, w ramach zarządzenia zastępczego, będzie ograniczony wyłącznie do złoża "[...]", czy będą konieczne korekty granic pozostałych złóż. Dodatkowym utrudnieniem był fakt, że organ gminy prowadził w tym czasie także procedurę zmiany przedmiotowego studium dla obrębów C. i K.. W celu uniknięcia rozbieżności w ustaleniach Studium w dniu 15 grudnia 2017 r. w Urzędzie Gminy S. odbyło się spotkanie przedstawicieli Wojewody [...] z Wójtem Gminy, na którym ustalono zakres zmian, jakie należy wprowadzić do dokumentu w formie zarządzenia zastępczego. W wyniku analizy zgromadzonych materiałów ustalono, że na obszarze Gminy S. zlokalizowane jest złoże granitów leukokratycznych i gnejsów "[...]" w kat. C1, nieujawnione w obowiązującym Studium. Dodatkowo zauważono, że wymienione w tekście Studium złoże bazaltów "[...]" znajduje się w całości w sąsiedniej gminie M., a na terenie Gminy S. zlokalizowane są jedynie granice terenu i obszaru górniczego tego złoża. Ponadto, żaden z organów administracji geologicznej, do których wystąpiono o przekazanie informacji dotyczących występujących złóż na terenie Gminy S., nie potwierdził jego występowania. W związku z powyższym Wojewoda [...] podjął decyzję o wszczęciu procedury w trybie art. 208 ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na to zarządzenie zastępcze wniosła Gmina S., zarzucając organowi nadzoru: dokonanie ustaleń w oparciu o niedokładną lokalizację złóż, naruszenie art. 33 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r, o ochronie przyrody poprzez nieuwzględnienie możliwości negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000, odstąpienie od wnioskowanej weryfikacji położenia złoża granitów leukokratycznych i gnejsów w stosunku do złoża uranu nieujawnionego przez firmę [...] spółka z o.o. w K., pominięcie, że wskazana lokalizacja złoża "[...]" znajduje się w strefie ochrony pośredniej dla ujęcia wody dla miejscowości M., co nie zostało ujęte w obwarowaniach zawartych w treści Studium.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że wprowadzony do Studium obszar złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "[...]" został dokonany w oparciu o materiały udostępnione przez firmę [...] spółka z o.o. w K., która finansowała informację geologiczną, prace terenowe, geofizyczne oraz opracowanie dokumentacji geologicznej. Według posiadanych przez Urząd Gminy opracowań na wnioskowanym terenie znajdują się zbadane w 1979 r. złoża uranu, w związku z tym należy dokonać weryfikacji położenia złoża granitów leukokratycznych i gnejsów w stosunku do złoża uranu nieujawnionego przez spółkę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi jako bezpodstawnej i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. Sąd orzekł o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego na zgodny wniosek stron. Pismem z dnia 25 sierpnia 2019 r. Gmina wystąpiła bowiem do Marszałka Województwa [...] o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania zmiany dokumentacji geologicznej. Postępowanie zostało podjęte na wniosek Wojewody [...] postanowieniem z dnia 14 listopada 2019 r. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda [...] powołał się na informację udzieloną przez Marszałka Województwa [...] o braku podstaw prawnych i formalnych do powtórnego poddania analizie dokumentacji geologicznej złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "[...]", opracowanej zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym i przyjętej bez zastrzeżeń pismem z dnia [...] marca 2007 r.

Postanowieniem z dnia 11 lutego 2020 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza prawo w sposób wymagający jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd przytoczył treść art. 208 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, wskazując, że ustawodawca postanowił również, że przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosuje się w tym wypadku odpowiednio (art. 208 ust. 5). Sąd wskazał, że ustawa – Prawo geologiczne i górnicze weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., a to oznacza, że do dnia 31 grudnia 2013 r. gmina była ex lege zobowiązana do wprowadzenia do studium obszarów złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął bez zastrzeżeń dokumentację geologiczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 2012 r. Okolicznością nie budzącą wątpliwości w rozpoznawanej sprawie jest przyjęcie bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej dotyczącej przedmiotowego złoża kopalin przez Marszałka Województwa [...], potwierdzone zawiadomieniem z dnia [...] marca 2007 r. Gmina S. kwestionuje wprawdzie prawidłowość tej dokumentacji, ale działania podejmowane dla doprowadzenia do weryfikacji obszaru kopalin okazały się – na dzień orzekania przez Sąd – nieskuteczne. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika również, że w terminie zastrzeżonym w przywołanym przepisie art. 208 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, ani do dnia wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego Gmina nie wprowadziła do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego złóż kopalin, objętych przyjętą bez zastrzeżeń – w sposób wcześniej opisany – dokumentacją geologiczną.

Zaniechanie Gminy S. w tym zakresie obligowało Wojewodę [...] do wykorzystania przyznanej mu kompetencji, stanowiącej w istocie ingerencję we władztwo planistyczne gminy w formie szczególnego środka nadzoru tj. zarządzenia zastępczego. Istotne przy tym jest, że ujawnienie w studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w studium na inne cele aniżeli wydobywcze, co może być uzasadnione m.in. rodzajem kopalin oraz sposobem ich wydobywania.

Sąd wskazał, że poprzez odesłanie zawarte w art. 208 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze istnieje związek proceduralny z przepisami ustawy o samorządzie gminnym i wymóg ich odpowiedniego stosowania. Z przepisów art. 98a ust. 1 i 2 powoływanej ustawy samorządowej, odnoszących się do zarządzenia zastępczego wynika, że wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, bezskutecznym upływie tego terminu i powiadomieniu właściwego ministra. Akta sprawy nie zawierają odpowiedniego wezwania Rady Gminy S. do wprowadzenia w terminie 30 dni do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy obszaru udokumentowanego złoża. Pominięcie tej czynności przez Wojewodę [...] w trybie sporządzenia studium poprzez wydanie zarządzenia zastępczego w warunkach art. 208 ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze potwierdziła pełnomocnik Gminy S. na rozprawie przeprowadzonej w dniu 9 czerwca 2020 r. Z powyżej przedstawionych względów Sąd uznał, że wydanie zarządzenia zastępczego z pominięciem wymogu poprzedzenia tego aktu wezwaniem organu gminy do podjęcia w terminie 30 dni odpowiedniej czynności planistycznej stanowi istotne naruszenie prawa, które obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu.

Sąd uznał za uzasadniony również zarzut przekroczenia przez Wojewodę [...] granic kompetencji ustawowej przewidzianej w art. 208 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze poprzez dokonanie korekty zapisu dotyczącego złoża "[...]". Możliwość wydania przez właściwego wojewodę zarządzenia zastępczego w przedmiocie ujawnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów udokumentowanych złóż kopalin została w sposób jednoznaczny określona w art. 208 ustawy – Prawo geologiczne i gminne, który wskazuje obszary złoża kopalin podlegające wprowadzeniu do studium w trybie zarządzenia zastępczego, ale nie uprawnia do dokonywania korekt w zakresie innych ujawnionych już w aktach planistycznych złóż kopalin. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Sąd I instancji na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej w skrócie p.p.s.a., uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli Wojewoda [...] i spółka [...] sp. z o.o. w K..

Wojewoda [...] podniósł zarzuty naruszenia:

a) prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020, poz. 173) w związku z art. 208 ust. 5 i art. 208 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że Wojewoda [...] przed wydaniem zarządzenia zastępczego nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. powinien był wezwać Radę Gminy S. do wprowadzenia w terminie 30 dni do Studium obszaru udokumentowanego złoża granitów leukokratycznych i gnejsów "[...]", a brak spełnienia tego wymogu stanowi istotne naruszenie prawa, podczas, gdy odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie art. 208 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, nie daje uzasadnionych podstaw do zastosowania wymogu określonego w art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w niniejszym przypadku, albowiem jego ewentualne zastosowanie byłoby niecelowe i skutkowałoby bezpodstawną prolongatą kompetencji organów gminy do podjęcia działań we własnym zakresie i naruszeniem art. 208 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze;

b) prawa materialnego, tj. art. 208 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Wojewoda [...] nie był uprawniony do dokonania w wydanym zarządzeniu zastępczym nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. korekty zapisów Studium dotyczących złoża "[...]", podczas, gdy korekta ta dokonana została przez Wojewodę [...] w granicach przyznanych mu kompetencji i służyła realizacji ustawowo określonych celów ujawnienia (wprowadzenia) udokumentowanych złóż kopalin w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

c) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 98a ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 208 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 208 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego na skutek dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów prawa materialnego i błędnego uznania, że organ nadzoru dopuścił się istotnego naruszenia prawa poprzek brak wezwania, przed wydaniem opisanego zarządzenia zastępczego, Rady Gminy S. do podjęcia stosownego aktu planistycznego w terminie 30 dni oraz przekroczenia granic kompetencji do wydania tego zarządzenia zastępczego na skutek dokonania korekty zapisów Studium dotyczących złoża "[...]", podczas, gdy Wojewoda [...] nie naruszał powołanych przepisów prawa, a więc brak było uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Gmina S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W zakresie obowiązku wezwania Gminy do wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do Studium przed wydaniem zarządzenia zastępczego Gmina podzieliła stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku. W zakresie zarzutu dotyczącego przekroczenia kompetencji przez Wojewodę, Gmina wskazała, że z treści art. 208 ust. 1 i ust. 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze expressis verbis wynika, że zarządzeniem zastępczym Wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. A więc jego uprawnienie wynikające z ustawy może obejmować wyłącznie ten obszar złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń. Gmina kwestionuje prawidłowość przyjęcia bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej, jednakże pismo Marszałka Województwa z dnia [...] marca 2007 r., na które powołuje się Wojewoda [...], a które stanowi podstawę do wydania zarządzenia zastępczego, swoim zakresem w żadnym stopniu nie obejmuje korekty zapisu dotyczącego złoża "[...]".

Spółka [...] sp. z o.o. w K. podniosła zarzuty naruszenia:

- prawa materialnego, tj. art. 208 ust. 5 oraz art. 208 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Wojewoda [...] przed wydaniem zarządzenia był zobowiązany do wezwania Gminy S. do wprowadzenia w terminie 30 dni do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy obszaru udokumentowanego złoża granitów leukokratycznych gnejsów "[...]" w kat. C objętych dokumentacją geologiczną przyjętą przez Marszałka Województwa [...] bez zastrzeżeń, zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] marca 2007 r., podczas gdy powołane powyżej przepisy wskazanej ustawy wprowadzają do porządku prawnego samodzielną procedurę, nakładającą na wojewodę automatyczny obowiązek wprowadzenia udokumentowanego obszaru kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy po upływie terminu z art. 208 ust. 1 ustawy i bez zakreślania gminie dodatkowego terminu do wprowadzenia udokumentowanego złoża do Studium, zaś przepisy ustawy o samorządzie gminnym stosowane są w tej procedurze jedynie odpowiednio, w ściśle ograniczonym zakresie;

- art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji wadliwej wykładni art. 208 ust. 5 oraz art. 208 ust. 1 i ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego polegające na uznaniu, że Wojewoda [...] dopuścił się istotnego naruszenia prawa poprzez brak dodatkowego wezwania Rady Gminy do wprowadzenia udokumentowanego złoża do Studium, podczas gdy procedura, o której mowa w zaskarżonych przepisach ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje zastosowania do wykonania przez Wojewodę obowiązków, nałożonych na niego na podstawie przepisów tej ustawy,

- art. 208 ust. 1 i ust 2 Prawa geologicznego i górniczego poprzez błędną wykładnię tych przepisów i wskazanie, że Wojewoda [...] nie był rzekomo uprawniony do dokonania korekty zapisu dotyczącego złoża "[...]", podczas gdy prawidłowa wykładania tych przepisów prowadzi do wniosku, że Wojewoda [...] miał prawny obowiązek, wskutek bezczynności Gminy, wprowadzić zarządzeniem do Studium udokumentowane złoże.

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a to art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym wyroku okoliczności wynikających ze stanu faktycznego ustalonego przez Sąd na podstawie akt sprawy, a które jednoznacznie potwierdzają, że przed wydaniem zarządzenia Wojewoda [...] wielokrotnie informował Gminę o zamiarze jego wydania i wprowadzenia do Studium udokumentowanego złoża, dając Gminie możliwość samodzielnego usunięcia niezgodności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem ujawnionym w Studium.

Uczestnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku, o zasądzenie od Gminy na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika Gmina S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Gmina podzieliła stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku zarówno w zakresie obowiązku wezwania Gminy do wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do Studium przed wydaniem zarządzenia zastępczego oraz w zakresie zarzutu dotyczącego przekroczenia kompetencji przez Wojewodę. Gmina przedstawiła obszerny wywód prawny dotyczący pozbawienia jej możliwości zaskarżenia pisma Marszałka Województwa [...] dnia [...] marca 2007 r. o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej przedmiotowego złoża kopalin w świetle art. 45 ust. 1a Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r.

W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2020 r. Gmina podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odpowiedziach na skargi kasacyjne.

W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2020 r. spółka [...] sp. z o.o. w K. podtrzymała swoje stanowisko i wnioski wyrażone w skardze kasacyjnej oraz podzieliła stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej Wojewody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Wojewody [...] nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 208 ust. 5 i art. 208 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze dotyczy przyjęcia przez Sąd I instancji, że Wojewoda przed wydaniem zarządzenia zastępczego powinien był wezwać Radę Gminy S. do wprowadzenia w terminie 30 dni do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszaru przedmiotowego złoża kopalin. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Przepis art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Powołane przepisy dotyczą spraw personalnych, w których termin 30 dni wyznaczony przez wojewodę pozwala upoważnionemu organowi gminy wydać stosowny akt prawny. W procedurze wprowadzenia przez wojewodę do studium udokumentowanych złóż kopalin uregulowanej w art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego (analogicznie w art. 96 ust. 1 tej ustawy) art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania. Po pierwsze, z treści art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego wynika, iż po upływie 2 lat od wejścia w życie tej ustawy obowiązek wprowadzenia do studium kierunków i uwarunkowań przestrzennych gminy złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przechodzi na wojewodę. Zatem wyznaczanie gminie przez wojewodę dodatkowego terminu na podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium i prowadzenie procedury jego zmiany stanowiłoby naruszenie art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, gdyż prowadziłoby do przedłużenia gminie ustawowego terminu na dokonanie zmiany studium. Po drugie, wyznaczenie gminie dodatkowego 30-dniowego terminu na zmianę studium jest bezcelowe, gdyż zakończenie procedury zmiany studium w tym terminie jest niemożliwe. Należy więc przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest błędne. To, że organ nadzoru przed wydaniem zarządzenia zastępczego na podstawie art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego nie wezwał Gminy do odpowiedniej zmiany Studium nie stanowiło naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie tego zarządzenia zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku z dnia 21 sierpnia 2015 r., II OSK 1178/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienie polegające na przekroczeniu przez Wojewodę zakresu kompetencji do zmiany Studium przewidzianej w art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego stanowiło istotne naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia tego zarządzenia zastępczego. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podkreślenia wymaga, że - stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym - do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy ładu przestrzennego. Dokładniej zadania te precyzuje art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę prawną tzw. władztwa planistycznego gminy, czyli przyznanej gminie ustawowej kompetencji do władczego przeznaczania terenów i ustalania zasad ich zagospodarowania. Z kompetencji tej w powiązaniu z ustrojową zasadą samodzielności gminy wyprowadza się zasadę samodzielności planistycznej gminy. Wyjątki od tej zasady przewidziane w przepisach szczególnych, takich jak art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, powinny być interpretowane ściśle. Przepis ten upoważnia wojewodę do "wprowadzenia udokumentowanego obszaru kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Dokonanie przez wojewodę zmian studium przekraczających zakres tego upoważnienia jest działaniem naruszającym prawo.

W tej sprawie Wojewoda [...] dokonał czterech zmian w dziale 13 części tekstowej Studium pt. "Występowanie udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych". Przede wszystkim wprowadził do Studium informacje ujęte w pkt 13.5 - Złoże granitów leukokratycznych i gnejsów "[...]", którego granice zostały naniesione na mapę stanowiącą załącznik graficzny do zarządzenia zastępczego, zgodnie z zawiadomieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej tego złoża. Ponadto dodał w pkt 13.4 - Złoże bazaltów "[...]" uwagę, iż "Na terenie Gminy S. znajdują się jedynie granice terenu i obszaru górniczego tego złoża. Granica udokumentowanego złoża znajduje się na terenie sąsiedniej gminy M.". Na wstępie rozdziału 13 zmienił informację, iż na terenie gminy S. zostało udokumentowanych 5 złóż surowców naturalnych na informację, że na terenie gminy S. zostało udokumentowane 4 złoża kopalin. Dodał również, iż poniższe dane uzyskano z aktualnego wykazu udokumentowanych złóż kopalin (Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy, 2018). Nie można się zgodzić z przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacją, iż ingerencja organu nadzoru w treść Studium (poza wprowadzeniem pkt 13.5) była dopuszczalna, gdyż miała charakter porządkujący i stanowiła konsekwencję ujawnienia w Studium udokumentowanego złoża "[...]". W szczególności żadnego związku z ujawnieniem złoża "[...]" nie miało wprowadzenie do Studium uwag dotyczących złoża "[...]", z których wynika, że złoże to nie znajduje się na terenie Gminy S. , lecz na terenie gminy sąsiedniej, co oznacza w zasadzie wykreślenie tego złoża z listy złóż występujących na terenie Gminy S.. Takie działanie wykracza poza przyznane organowi nadzoru w art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego kompetencje do wprowadzenia udokumentowanego obszaru kopalin do studium. W związku z powyższym nieuzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 208 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. W konsekwencji nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 208 ust. 1 i ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego. Przekroczenie przez Wojewodę przyznanych mu w art. 208 ust. 2 wskazanej ustawy kompetencji skutkować musiało uchyleniem wydanego przez niego zarządzenia zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje obowiązku Wojewody wprowadzenia do Studium udokumentowanego złoża "[...]", lecz zakres wydanego w tym przedmiocie zarządzenia zastępczego musi ograniczać się tylko wprowadzenia informacji o tym złożu do części tekstowej Studium i naniesienia jego granic na odpowiednich załącznikach graficznych do Studium. Inne ingerencje w treść Studium są niedopuszczalne w świetle art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Wojewody [...].

O kosztach postępowania kasacyjnego w tym zakresie orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną uczestnika postępowania spółki [...] sp. z o.o. w K. na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a. jako wniesioną przez podmiot nieuprawniony.

Podkreślenia wymaga, że wydanie przez wojewodę zarządzenia zastępczego na podstawie art. 208 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego następuje w ramach nadzoru nad działalnością gminy, która to instytucja uregulowana została w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis art. 208 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego stanowi, iż przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosuje się w tych sprawach odpowiednio. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym w sposób szczególny regulują krąg podmiotów, które są uczestnikami postępowania nadzorczego. W ustawie o samorządzie gminnym są to organ nadzoru i gmina (związku międzygminny) i tylko te podmioty mogą być stronami ewentualnego postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjątek od tej zasady wprowadza jedynie przepis art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który oprócz gminy (lub związku międzygminnego) przewiduje, iż uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Przepis ten obowiązujący od 25 października 2008 r. został wprowadzony na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2007 r. (P 19/04, OTK ZU 7A/2007, poz. 78), który orzekł, iż art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjątek ten potwierdza zasadę, iż przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym dotyczące postępowania nadzorczego w sposób ścisły regulują krąg uczestników tego postępowania i wymieniają podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Tym samym podmiot, który nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego i nie może wnieść skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (lub zarządzenie zastępcze), nie może również wziąć udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika. Przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma w tych sprawach zastosowania, gdyż krąg stron postępowania sądowoadministracyjnego w tego rodzaju sprawach określają wyłącznie przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por.m.in. postanowienia NSA: z 27 lutego 2018 r., II OZ 200/18, postanowienie NSA z 18 grudnia 2020 r., II OSK 2620/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 98 a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym reguluje, odsyłając częściowo do art. 98 tej ustawy, krąg podmiotów, które mają legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wojewody. Są to gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98a ust. 3 ustawy) oraz osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze (art. 98 a ust. 3 ustawy). Przepis ten musi być odczytywany łącznie z art. 98a ust. 1 tej ustawy. Zarządzenia zastępcze, do wydania których uprawniony jest wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczyć mogą: stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną. Zarządzenia te dotyczą więc spraw ściśle personalnych, związanych z pozbawieniem danej osoby mandatu lub pełnionej funkcji czy odwołaniem ze stanowiska. Na skutek powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2007 r. w art. 98a ust. 3 ustawy rozszerzono krąg osób, które mają legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju zarządzenie zastępcze wojewody. Skargę wnieść mogą również osoby, których interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy to zarządzenie, a więc osoby pozbawione mandatu, pełnionej funkcji czy odwołane ze stanowiska. Przepis art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania w sprawach dotyczących wprowadzenia przez wojewodę udokumentowanego obszaru kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 208 Prawa geologicznego i górniczego (analogicznie również na podstawie art. 96 tej ustawy). W tego rodzaju sprawach zarządzenie zastępcze wojewody nie dotyczy interesu prawnego lub uprawnienia konkretnych podmiotów. Wojewoda działa w tym przypadku jako organ nadzoru i realizuje ustawowy obowiązek (art. 208 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego) wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopalin do studium w określonym terminie. Zarządzenie zastępcze wojewody wydane na podstawie art. 208 Prawa geologicznego i górniczego nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wnioskuje o wprowadzenie do studium takiego złoża, co jest jednym z warunków uzyskania w przyszłości koncesji na jego eksploatację. Zarządzenie to nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego podmiotu, jak w przypadku zarządzeń o charakterze personalnym, o których mowa w art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadzenie udokumentowanego złoża kopalin do studium nie oznacza, że złoże to będzie eksploatowane, gdyż – zgodnie z art. 7 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego - podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Gmina w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może określić inne przeznaczenie tego terenu, przykładowo z uwagi na przepisy dotyczące ochrony środowiska na tym obszarze. Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego). W związku z powyższym spółka [...], która wprawdzie była inicjatorem działań nadzorczych wojewody, skutkujących wydaniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego, nie była uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na to zarządzenie na postawie art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Nie przysługuje jej zatem również status uczestnika postępowania sądowego. Postanowienie Sądu I instancji z dnia 11 lutego 2020 r. o dopuszczeniu do udziału w sprawie [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. było wadliwe. Podmiot ten nie był więc uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w tej sprawie, dlatego wniesiona przez tę spółkę skarga kasacyjna podlegała odrzuceniu.

O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.