Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 285/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. J. W. i W. W. (zwani dalej: "Inwestorami") zwrócili się do Wójta Gminy G. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości położonej w G. [...] oznaczonej jako działka nr [...], obręb G., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W wyniku przeprowadzonego postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Wójt Gminy G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym G. w gminie G. Integralną część decyzji stanowi załącznik graficzny w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 z zaznaczonymi na niej: granicą terenu inwestycji, liniami rozgraniczającymi drogi oraz budynkiem objętym wnioskiem.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jej wydanie poprzedzało postępowanie wyjaśniające, prowadzone w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") przy zachowaniu wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: "rozporządzeniem MI"). Organ wyjaśnił, że w celu realizacji zapisu § 3 ust. 1 rozporządzenia MI wyznaczył, wokół ww. działki obszar, na którym przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie organ przedstawił wnioski dokonanej analizy, z których wynika, m.in., że inwestycja planowana jest na obszarze zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w związku z czym istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich umożliwia określenie warunków zabudowy pod względem przestrzennym na zasadach tzw. dobrego sąsiedztwa, a inwestycja będzie kontynuacją i uzupełnieniem istniejącej funkcji zagospodarowania analizowanego obszaru. Ponadto organ ustalił, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jednocześnie ustalono jednak, że teren przeznaczony pod inwestycję stanowi obok gruntów rolnych zabudowanych, oznaczonych symbolem Br-RVI (które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także lasy oznaczone symbolem LsV, które nie zostały objęte wymaganą zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc 31 grudnia 2003 r. Tym samym, wobec stwierdzenia braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., organ odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W odwołaniu od ww. decyzji Inwestorzy wskazali, że przedmiotowa działka została przekazana przez Wojewodę B. w użytkowanie wieczyste Stowarzyszeniu L. w G. (gmina G.) jako grunty rolne zabudowane ze sposobem korzystania jako tereny mieszkalne. Podkreślili również, że ww. Stowarzyszenie nigdy nie występowało o zmianę klasyfikacji gruntu, w związku z czym obecnie ujawniona w ewidencji gruntów klasyfikacja (tj. LsV) wynika, w ocenie odwołujących się, z błędu urzędnika.

Po rozpatrzeniu odwołania Inwestorów od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bi. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymało ww. decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu, bowiem wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Powołało się również na art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zawierający warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy planowanej inwestycji, podzielając wnioski organu I instancji, że w sprawie niniejszej, nie został spełniony warunek wymieniony w pkt 4 ww. przepisu, który koresponduje z uregulowaniami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych o leśnych (Dz.U. 2017 r., poz. 1161, dalej: "u.o.g.r.l."). Kolegium wskazało, że zasadniczym zadaniem tej ustawy jest ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, zaś zgodnie z jej regulacjami, niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego bądź leśnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne oznaczać będzie więc w ocenie Kolegium, naruszenie art. 61 ust.1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p., bowiem taka decyzja będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami u.o.g.r.l. Jednocześnie Kolegium, powołując się na art. 76 § 1 k.p.a., podkreśliło że dokumenty urzędowe, którymi są również mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, podlegają domniemaniu prawdziwości. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, organy administracji mają obowiązek uznać, że dane zawarte w ewidencji gruntów są prawidłowe, tym bardziej, gdy w sprawie brak jest przeciwdowodów na okoliczność odmienną.

Kolegium ustaliło, w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy mapy z ewidencji gruntów, że przedmiotowa nieruchomość sklasyfikowana jest jako grunty rolne i leśne, przy czym wskazane we wniosku posadowienie planowanego budynku o charakterze mieszkalnym zlokalizowane jest na gruntach oznaczonych LsV (grunty leśne). Oznacza to, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co uniemożliwiało wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie Kolegium wskazało, że aktualny stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie oznacza, że planowanej inwestycji nie będzie można nigdy zrealizować. Kolegium wskazało przy tym na dwa tryby przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o których mowa w przepisach u.o.g.r.l. - po pierwsze na możliwość zmiany bądź uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego w trybie określonym w u.p.z.p., a po drugie na możliwość uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Kolegium wskazało, że uzyskanie zgody na wyłączenie gruntów leśnych na cele nieleśne, będzie równoznaczne ze spełnieniem jedynej dotychczas niespełnionej przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Odnosząc się zaś do powołanego przez Inwestorów w odwołaniu błędu urzędnika, Kolegium wyjaśniło, że wszelkie zmiany i niezgodności stanu rzeczywistego z ewidencją gruntów, właściciel nieruchomości powinien zgłosić organowi właściwemu do prowadzenia tej ewidencji (tj. w niniejszej sprawie staroście).

Skargę na ww. decyzję wnieśli do tut. Sądu J. W. i W. W., zaskarżając ją w całości zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności niniejszej sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, polegające w szczególności na braku ustalenia, jaka jest wielkość zwartej powierzchni pokrytej roślinnością leśną na części działki będącej przedmiotem inwestycji, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako użytek leśny kl. LsV, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że użytek leśny korzysta z ochrony wynikającej z przepisów u.o.g.r.l., a w konsekwencji do uznania, że w odniesieniu do terenu oznaczonego jako użytek leśny wymagane jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, podczas gdy na terenie oznaczonym jako użytek leśny zwarta powierzchnia pokryta roślinnością leśną nie przekracza 0,10 ha, w związku z czym teren ten nie korzysta z ochrony wynikającej z przepisów u.o.g.r.l., a wobec tego nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne,

II. prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 28 sierpnia 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2015 r., poz. 2100, ze zm. dalej: "u.l.") przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że część terenu będącego przedmiotem inwestycji, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako użytek leśny kl. LsV, jest lasem w rozumieniu u.l., pomimo tego że na terenie oznaczonym jako użytek leśny zwarta powierzchnia pokryta roślinnością leśną nie przekracza 0,10 ha, w związku z czym teren ten nie korzysta z ochrony wynikającej z przepisów u.o.g.r.l., co doprowadziło do błędnego ustalenia, że w odniesieniu do terenu oznaczonego jako użytek leśny wymagane jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a w konsekwencji do utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy G. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy, nie mają zastosowania przepisy u.o.g.r.l., a wobec tego w odniesieniu do terenu będącego przedmiotem inwestycji nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma z Nadleśnictwa W. z dnia [...] marca 2019 r. na okoliczność nieznajdowania się terenu będącego przedmiotem inwestycji w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i nieprowadzenia gospodarki leśnej na terenie będącym przedmiotem inwestycji; oraz wydruku ze strony internetowej portalu Bank Danych o Lasach na okoliczność nieznajdowania się terenu będącego przedmiotem inwestycji w zasobach leśnych, które to dowody załączyli do skargi. W uzasadnieniu skargi skarżący doprecyzowali ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, zaś w uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz powołał się na art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2019 poz. 725, dalej: "P.g.k."), wedle którego podstawę m.in. planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a nie takie okoliczności jak uszczuplenie powierzchni zalesionej poniżej 0,1 ha, czy pozostawanie lasu w zarządzie Lasów Państwowych i prowadzenie na terenie planowanej inwestycji gospodarki leśnej.

Na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. skarżący wyjaśnili, że teren pod planowaną inwestycję został przekazany przez Wojewodę P. w 1988 roku i wówczas tereny te nie były sklasyfikowane jako leśne. Klasyfikacja jako grunty leśne nastąpiła w 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w szczególności zaś art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że: wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja ta określa dopuszczalność posadowienia planowanego budynku na określonej działce, pod pewnymi warunkami, których zachowanie ma na celu dostosowania inwestycji do zastanego ładu przestrzennego. Jak stanowi wyżej cytowany art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia powyższych warunków, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451).

Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, powtórzone przez organem odwoławczym, doprowadziło do słusznego wniosku, że planowana inwestycja nie odpowiada czwartemu z ww. warunków, co w konsekwencji przesądziło o wyniku prowadzonego postępowania. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał daje pełne podstawy do stwierdzenia, że grunty na nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, zostały sklasyfikowane jako rolne zabudowane i leśne, zaś sama inwestycja umiejscowiona jest w tej części działki, na której występują grunty leśne. Ze znajdującego się bowiem w aktach sprawy, wypisu z rejestru gruntów dotyczącego przedmiotowej działki (nr [...]), wynika, że działka ta obejmuje grunty rolne zabudowane o powierzchni 0,8533 ha (oznaczone użytkiem o symbolu Br-RVI) oraz lasy o powierzchni 0,6334 ha (oznaczone symbolem LsV). Wypis ten zawiera dane według stanu na [...] grudnia 2018 r., a więc aktualne w chwili wydawania w sprawie decyzji organu I instancji. Powyższe oznaczenia figurują również na kopii mapy zasadniczej, złożonej przez Inwestorów wraz z wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., z której wynika jednoznaczne usytuowanie zamierzenia inwestycyjnego. Mapa ta jest z kolei datowana na [...] listopada 2018 r.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że w toku procedury ustalana warunków zabudowy, organy właściwe w sprawach ustalenia warunków zabudowy (tj. organy wykonawcze gmin), nie posiadają kompetencji do dokonywania zmian wpisów w ewidencji gruntów. Jak stanowi bowiem art. 22 § 1 P.g.k. ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. W związku zaś z tym, że ewidencja gruntów, jako zbiór informacji o gruntach, stanowi odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, to starosta (jako organ ewidencyjny) odpowiada za aktualność danych ewidencyjnych, a w przypadku stwierdzenia, że ewidencja stała się nieaktualna, zobowiązany jest podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Działania takie mogą zaś zostać podjęte albo w trybie tzw. postępowania aktualizacyjnego (uregulowanego w art. 24 ust. 2a-2c P.g.k.), albo w toku modernizacji EGiB prowadzonej na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (uregulowanej w art. 24a P.g.k.). W przeciwieństwie do modernizacji, postępowanie aktualizacyjne może zostać wszczęte na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. (vide: art. 24 ust. 2a pkt. 2 P.g.k.) – a więc również przez podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu znajduje się nieruchomość. Podkreślić przy tym należy, że brak zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych, przez obowiązany do tego podmiot, nie zwalnia organu prowadzącego ewidencję, z obowiązku aktualizacji operatu ewidencyjnego, jeżeli organ ten dysponuje dokumentami lub wiarygodnymi informacjami umożliwiającymi dokonanie takiej aktualizacji. Dopuszczalne jest bowiem dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają m.in. z materiałów zasobu albo wykrycia błędnych informacji (vide: art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c. i d. P.g.k.). Zasadnicze znaczenie odgrywa tu bowiem podstawowa zasada prowadzenia ewidencji, którą jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowym (vide: m.in. § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2019, poz. 393).

Dopóki jednak określony zapis dotyczący oznaczenia użytków gruntowych figuruje w ewidencji, organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy (jako nie posiadające uprawnienia do dokonywania samodzielnych ustaleń co do przeznaczenia gruntu), są obowiązane do respektowania tego przeznaczenia (a więc w niniejszej sprawie jako teren leśny). W tym względzie dane ewidencyjne są dla tych organów wiążące. Wynika to wprost z art. 21 ust. P.g.k., wedle którego podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z ww. przepisem ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Od reguły tej nie zostały zaś przewidziane żadne wyjątki. Dane zawarte w ewidencji gruntów mają zatem walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ustalenia oparte o treść tych dokumentów stanowią więc z reguły, istotny element stanu faktycznego. W związku z tym, żaden organ administracji nie ma podstaw do pomijania tych danych w prowadzonym przez niego postępowaniu, o ile nie zostanie przeprowadzony przeciwko tym treściom dowód przeciwny, (o czym stanowi art. 76 § 3 k.p.a.), którym powinien być co do zasady inny dokument (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. II FSK 3635/16, Lex nr 2623195). W związku zaś z tym, że w niniejszej sprawie takiego przeciwdowodu nie przeprowadzono organy orzekające w sprawie, nie mogły ustalić innego sposobu użytkowania działki nr [...] w G., aniżeli grunty rolne zabudowane i las.

Nie ma przy tym znaczenia poddawana w wątpliwość przez skarżących okoliczność, że grunty leśne ujawnione w ewidencji gruntów na przedmiotowej działce, nie odpowiadają definicji z art. 3 u.l. Kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia działki nie może bowiem podlegać analizie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz stanowić ewentualny przedmiot postępowania aktualizacyjnego dotyczącego ewidencji, do którego prowadzenia uprawniony jest jednak organ ewidencyjny. Dopóki wpis oznaczający teren jako leśny będzie więc figurował w ewidencji gruntów, dopóty organy ustalające warunki zabudowy będą zobowiązane do respektowania takiego przeznaczenia działki, w prowadzonych przez nie postępowaniach. W związku z powyższym, również potwierdzona przez Nadleśniczego Nadleśnictwa W. okoliczność, że analizowana nieruchomość nie znajduje się w zasobach i zarządzie Lasów Państwowych, nie ma w niniejszej sprawie istotnego znaczenia. Tym samym trafnie organy ustaliły, że część działki na której planowana jest przedmiotowa inwestycja jest terenem leśnym.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że realizacja ww. zamierzenia inwestycyjnego, stanowi zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne – które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. jako ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Jak wynika bowiem wprost z treści wniosku z [...] listopada 2018 r. budowa planowanego budynku ma cele mieszkalne. Zasadą zaś uregulowaną w art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. jest, że przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istotne przy tym jest, że w związku z zapisem art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, wymaga obecnie uzyskania zgody Ministra Środowiska.

Z kolei wedle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze. zm.), tj. 1 stycznia 1995 r. i które utraciły moc w dniu 31 grudnia 2003 r. Na gruncie tym zaś powstało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, a mianowicie wyjaśnienie kwestii, czy warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jest spełniony, jeżeli dla danego terenu właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. Zagadnieniem tym zajął się NSA, który w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, (ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 20), uznał, że: "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [...] nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [...]. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że ideą przyświecającą zamieszczeniu w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. sformułowania "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy w przypadku braku planów można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, a zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach. W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że zamiarem ustawodawcy było złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, a tym samym zwolnienie organów od konieczności powtarzania procedur niezbędnych do odrolnienia i odleśnienia gruntów, a nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych. Regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przedłużyła ważność zgód na odrolnienie i odleśnienie gruntów, wprowadzając tym samym odstępstwo od reguły, że zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele mogą nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 21 czerwca 2018 r. II SA/Go 276/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA). Stanowisko powyższe jest aktualnie w obowiązującym orzecznictwie (np. WSA w Warszawie w wyroku z 24 lutego 2016 r. IV SA/Wa 3561/15, CBOSA, stwierdził, że: wykładnia gramatyczna, celowościowa jak i systemowa rozważanych przepisów prowadzi do wniosku, iż warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda właściwego organu, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l., na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne). W związku z powyższym, tut. Sąd odnosi się krytycznie do twierdzenia Kolegium, aby uzyskanie przedmiotowej zgody było wystarczające do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że teren ten nie był objęty przed styczniem 2004 r. zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, nie może być mowy o tym, że uzyskano przed jego uchwaleniem zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, o której mowa w drugiej części pkt 4 przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rację w tym względzie mają skarżący, kiedy twierdzą, że dla przedmiotowego obszaru nie obowiązywał żaden plan miejscowy. Wniosek ten wynika również wprost z uzasadnień obu decyzji, zaś z materiału dowodowego nie wynika, aby taka zgoda została udzielona. Skoro więc nie budzi wątpliwości, że teren lokalizacji przedmiotowej inwestycji stanowią lasy, to warunkiem wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby objęcie tej działki zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2002 r. Jeżeli zaś taka zgoda nie została udzielona, bowiem do uchwalenia takiego planu miejscowego nie doszło, a jednocześnie teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia leśnych na cele nieleśne, to nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. W konsekwencji więc, wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji, są trafne.

Skarżący bezskutecznie koncentrują się przy tym na podważeniu przeznaczenia użytkowego przedmiotowego gruntu, akcentując przy tym błędne oznaczenie użytku gruntowego w ewidencji gruntów. Póki bowiem ów - jedynie potencjalny - błąd nie zostanie wyeliminowany z zapisów ewidencyjnych, organy ustalające warunki zabudowy, nie będą miały podstaw faktycznych aby uznać, że owe oznaczenie jest odmienne. Podnoszona przez skarżących ww. okoliczność, nie ma zatem żadnego wpływu na ustalenie warunków zabudowy. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z zasadą legalizmu, organy obowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, które w niniejszej sprawie wyznaczają przepisy u.p.z.p. i P.g.k. oraz k.p.a. i nałożone na organy na mocy tych ustaw obowiązki.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, orzekającym w sprawie organom nie można zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych, bowiem wydane w sprawie decyzje oparte zostały na wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto organy zastosowały właściwą podstawę prawną, którą o ile nie do końca prawidłowo zinterpretowały i wyjaśniły w pisemnych motywach obu zapadłych rozstrzygnięć, to jednak samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji (co więcej nie poparte żadnymi prawnie relewantnymi argumentami lub dowodami), nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Reasumując powyższe rozważania, tut. Sąd uznał, że przeprowadzone postępowanie nie naruszało przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem decyzje wydane w sprawie, oparte są na dokładnie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto Kolegium dochowało zasady z art. 15 k.p.a., bowiem dokonało ponownego całościowego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzając kompleksową ocenę całego zebranego materiału dowodowego oraz ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W zasadniczej swej mierze zarzuty skarżących koncentrują się na polemice z ustaleniami faktycznymi organów obu instancji oraz zmierzają do ich podważenia i z racji swojej dowolności, nie mogły wywrzeć oczekiwanego przez skarżących skutku procesowego.

Reasumując, stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym, co do zasady właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanych decyzji, przepisy prawa materialnego, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).