Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 1716/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2005-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącej T. B. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

SA/Rz 1716/03

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] października 2003r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. po rozpatrzeniu odwołania T. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] nakazującej jej rozbiórkę obiektu budowlanego - szopy o wymiarach 2,88 x 4,27 m - wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr 493/2 położonej w J. przy ul. G. - utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję.

Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § l pkt l Kpa oraz art. 48 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. - Dz.U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126, ze zm.) w związku z art. 7 ust. l i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718)

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w trakcie kontroli pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] stwierdzili, iż na działce nr 493/2 położonej w J. przy ul. G., w miejscu poprzednio istniejącej szopy, zbudowano w kwietniu 2003 r. nową drewnianą szopę - wiatę, nie połączoną trwale z gruntem. Szopa ta wykorzystywana jest do składowania opału.

Ponieważ obiekt ten został zbudowany samowolnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie przepisów art. 48 ust. l ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] nakazał jego rozbiórkę.

Od decyzji tej wniosła odwołanie T. B. domagając się uchylenia nakazu rozbiórki.

W motywach odwołania przyznała, że co prawda szopę zbudowano w roku 2003, ale poprzednio, tj. od roku 1977. w tym miejscu istniała podobna szopa, której część uległa zawaleniu na wiosnę 2003 r. W jej miejsce wybudowano nową szopę. Jest ona użytkowana jako skład opału na zimę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] października 2003r. opisaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję organu I instancji..

W jej motywach stwierdził, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sprawie było prawidłowe.

W myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie takie było wymagane na budowę obiektu tymczasowego, którego przewidywany czas użytkowania był dłuższy niż 120 dni. Inwestor T. B. decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiada. Nie dokonała też zgłoszenia o zamiarze budowy obiektu tymczasowego na okres 120 dni. W toku postępowania wyjaśniającego, na podstawie oświadczeń składanych do protokołu ustalono, że wybudowała ona obiekt budowlany w miejscu, gdzie poprzednio istniał podobny obiekt, zbudowany również bez pozwolenia na budowę. Na odbudowę tego obiektu również było wymagane pozwolenie na budowę.

Postępowanie w sprawie wszczęto w maju 2003 r. i nie zostało ono zakończone przed dniem 11 lipca 2003 r. decyzją ostateczną, zatem zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, należało ją rozpatrzyć w oparciu o przepisy art. 48 ustawy - Prawo budowlane w zmienionym brzmieniu.

Stan faktyczny sprawy nie uzasadnia zastosowania art. 48 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego, jeżeli budowa zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanym przypadku usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od 0,3 m do 0,6 m od granicy działek naruszało warunki techniczne obowiązujące przy sytuowaniu budynków, a doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami wymagałoby jego przebudowy.

W tym stanie rzeczy, obowiązek rozbiórki oparty na art. 48 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest uzasadniony. Stanowi on , że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę .

Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła T. B. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Ponowiła w niej zarzuty odwołania, że szopa została odbudowana w miejsce tej, która z uwagi na zły stan techniczny została rozebrana. Nie zmieniła jej wymiarów, ani lokalizacji a poprawiła bezpieczeństwo jej użytkowania. Służy ona do przechowywania opału na zimę. Nie wiedziała, że naruszyła przepisy Prawa budowlanego. W razie realizacji rozbiórki nie miałaby gdzie przechowywać opału. Nikomu nie uczyniła krzywdy. Sprawa pochodzi z doniesienia sąsiada, któremu nie przeszkadzała stara szopa a przeszkadza mu nowa.

Na rozprawie sądowej zarzuciła, że przeprowadziła jedynie remont szopy, a ogrodzenie jej działki nie wyznacza granicy, bowiem jej działka sięga poza ogrodzenie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone (a do takich należy sprawa niniejsza) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1).

Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to (jak w niniejszej sprawie) decyzja administracyjna, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2, jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tego przepisu.

Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec faktu, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik , co w świetle art. 145 §1pkt 1 lit. c obliguje go do uwzględnienia skargi.

Decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, która nakazuje skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego ( szopy) wybudowanej bez pozwolenia.

Sąd podziela pogląd organów obu instancji, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126 , ze zm. – ostatnia zm. Dz.U.02 .Nr 74, poz. 676), zwanej dalej ustawą, która miała co do zasady zastosowanie z mocy art. 7 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 718), zwanej dalej ustawą zmieniającą , budowa szopy, pozbawionej wprawdzie fundamentów ale posiadającej ściany i dach, wymagała pozwolenia, z tym wszakże zastrzeżeniem, że była istotnie budowa w rozumieniu ustawy a więc wykonywanie, odbudowa , rozbudowa, nadbudowa lub przebudowa obiektu budowlanego ( art. 3 pkt.6 ustawy ) a nie remont istniejącej szopy , co skarżąca zarzuciła na rozprawie przed sądem. Obiekt tego rodzaju jest obiektem budowlanym (budowlą) tymczasowym, którego budowa nie wymagała pozwolenia tylko w warunkach określonych w art. 29 ust. 1 pkt 5 i 5 a. ustawy Warunki te, jak zasadnie wywiedziono w decyzji nie miały miejsca w sprawie.

Jest też oczywiste, że budowa takiego obiektu bez pozwolenia z mocy art. 48 tej ustawy skutkowała obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki.

Zaznaczyć natomiast wypadnie, że roboty budowlane polegające na remoncie wymagały co do zasady zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno- budowlanemu a tylko w pewnych wypadkach pozwolenie ( art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy), jednak wykonanie remontu bez zgłoszenia , czy pozwolenia uzasadniało zastosowanie art. 50 i 51 ustawy a nie art. 48 ust. 1.

Z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej sytuacja uległa zmianie , bowiem z mocy jej art. 7 ust. 1 do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie a nie zakończonych decyzją ostateczną, zastosowanie miały przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust. 2. Ten zaś przepis stanowił, że do postępowań. dotyczących obiektów będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a także pomimo sprzeciwu właściwego organu - wszczętych przed dniem jej wejścia w życie a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy art. 1 pkt 37 -39 ( ustawy zmieniającej)

Art. 1 pkt 37 ustawy zmieniającej nadał art. 48 ustawy nowe brzmienie, przewidując w ust. 1, że właściwy organ nakazuje , zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 2 tego przepisu stanowi natomiast, ze jeżeli budowa , o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( pkt 1) i jednocześnie nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych w zakresie uniemozliwajacym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ właściwy wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych.

Do wydania zatem w oparciu o ten przepis nakazu rozbiórki nie jest wystarczający sam brak pozwolenia na budowę ale także wykluczenie przesłanek "legalizacji" ustanowionych w jego ust. 2. Nakaz rozbiórki należy także wydać, gdy adresat postanowienia nie wykona w terminie obowiązków nałożonych postanowieniem a przewidzianych w art. 48 ust. 3 1 i 2 , o czym stanowi art. 48 ust.4. Wypełnienie tych obowiązków natomiast umożliwia "legalizację budowy obiektu budowlanego" przy zastosowaniu procedury określonej w dalszych przepisach ustawy zmieniającej, w tym związanej również z ustaleniem opłaty legalizacyjnej.

Zastosowanie procedury przewidzianej art. 48 w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą nie jest pozostawione uznaniu organu a stanowi jego obowiązek, który winien on zrealizować przy zastosowaniu zasad przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, między innymi w art. 7 i 77 §1 kpa, z których wynika, że ciężar wykazania , iż istnieją okoliczności wykluczające "legalizację" wybudowanego lub będącego w budowie obiektu spoczywa na organie. To zaś wymaga przeprowadzenia prawidłowego i rzetelnego postępowania dowodowego i jego udokumentowania oraz przedstawienia jego ustaleń w uzasadnieniu decyzji, z przytoczeniem ustalonych faktów i dowodów, na których organ się oparł, którym odmówił wiary i dlaczego oraz przytoczeniem przepisów prawa ( art. 107 §3 kpa)

Standardom tym nie odpowiadają decyzje organów obu instancji.

Z akt sprawy wynika bowiem, że organy te prowadziły oględziny na miejscu sporu. Ich ustalenia w zakresie odległości obiektu, którego dotyczy decyzja od granicy działki T. K. są różne, bowiem organ I instancji ustala tę odległość na 0,2 m (szkic, protokół). Podał on też drugą wielkość (0,60 m), jednak ze szkicu nie wynika, czyjej działki odległość ta dotyczy. Ustaleń w tej kwestii brak też w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji w czasie oględzin ustalił natomiast, że sporny obiekt usytuowany jest w odległości 0,40 m od granicy z działką Z. K. oraz że znajduje się w granicy działki "leśnej" ( Skarb Państwa 491/1), zaś w decyzji przyjął , że obiekt usytuowany jest w odległości od 0,3 do 0,6 od granicy działek, nie wskazując przy tym o granice jakich działek chodzi. Jest to w sprawie kwestia zasadnicza, bowiem organ I instancji przyjmując, że spełniony został warunek "legalizacji" przewidziany w art. 48 ust 2 pkt 1 ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą ( nie naruszanie przepisów o planowaniu przestrzennym) uznał, że "legalizacja" jest wykluczona z uwagi na naruszenie uzasadnionych interesów własciceli działek sąsiednich (art. 5 ust. 1 pkt 9) i niewłaściwe usytuowanie na działce ( art.5 ust. 1 pkt.8). Wyraził także pogląd, iż kwota opłaty legalizacyjnej przewyższałaby wartość obiektu, co choć może być prawdziwe, nie posiada wpływu na obowiązki organu w zakresie ustalenia i rozważenia przesłanek wykluczających nakaz rozbiórki z art. 48 ust. 1.

Organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy , co dowodzi, że uznał ją za zgodną z prawem. W uzasadnieniu swej decyzji dodał, że usytuowanie obiektu naruszało warunki techniczne obowiązujące przy sytuowaniu budynków , nie wskazując ich i prezentując pogląd, iż doprowadzenie budynku do zgodności z prawem wymagałoby jego przebudowy.

Zgodzić się trzeba z poglądem , że zarówno uzasadnione interesy osób trzecich, jak i odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce sa wartościami chronionymi prawem budowlanym, co wynika ze wskazanych przez organ I instancji przepisów ustawy , jednak o ich naruszeniu można mówić w przypadku nie zachowania konkretyzujących te wartości przepisów ustawy, przepisów technicznych i norm (patrz: wyrok NSA z dnia 25.03.1983r ISA 1513/83 nie publ.)

Obowiązek wskazania, które z nich i w jaki sposób zostały naruszone należy do organu. Ich wskazanie stanowi obligatoryjny element uzasadnienia decyzji. Jego prawidłowa realizacja ma znaczenie tym istotniejsze, że w ich naruszeniu organ upatruje niemożność "legalizacji" obiektu. Taka sama wada obciąża decyzję drugoinstancyjną , która odwołuje się w sposób ogólnikowy do warunków technicznych, nie wskazując ustanawiających je przepisów.

Zaznaczyć przy tym należy , że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), które mogłoby mieć w sprawie zastosowanie poprzez zapis § 2, kwestię usytuowania budynku (budowli) na działce budowlanej reguluje przepisach działu II. Te zaś przewidują szereg możliwych odstępstw od podstawowych odległości ustalonych § 12 ust. 1, związanych między innymi z zabudową działek sąsiednich i rozmiarami działki, jak również odsyłają do innych wymienionych w § 12 przepisów.

Nie ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości w jakiej odległości od działek sąsiednich usytuowany jest sporny obiekt i nie wskazanie przepisów technicznych , które tym usytuowaniem zostały naruszone czynią zaskarżoną decyzję wydaną z naruszeniem art. 7 i 77 §1 oraz 107 §3 w stopniu , który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu ponownym należy uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, eliminując wskazane przez Sąd wątpliwości, w tym także wyjaśnić z zapewnieniem udziału stron kwestię, jakiego rodzaju prace budowlane były wykonywane przy spornym obiekcie, jakie są prawne granice działki skarżącej (skarżąca twierdzi, że nie pokrywają się one z ogrodzeniem) a także poczynić ustalenia co do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wydać decyzję odpowiadająca ustalonemu stanowi faktycznemu i obowiązującemu prawu.

Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną .

Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a.