Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1348/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego z dnia 29 czerwca 2015 r. nr IX/64/15 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Aleksandrów Kujawski 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 1, § 10, § 11 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 października 2018 r. Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim, działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o Prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2a i art. 57 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, uchwałę Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego nr IX/64/15 z 29 czerwca 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Aleksandrów Kujawski (niepubl. w Dzienniku Urzędowym Woj. Kuj.-Pom.), zarzucając:

1. rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454) w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez powtórzenie w § 2 uchwały regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącej, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: (...) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (...).

2. Rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454) w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 4 ust. 1 uchwały, zobowiązania gminy do przejęcia obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właścicieli opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

3. Rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454) w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nakładających na właścicieli powinność zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczenia ich ilości, a także podejmowania działań mających na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów.

4. Rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454) w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 11 ust. 2 - 4 uchwały wymogów wyprowadzania psów i usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta w sposób sprzeczny z normami ustawowymi.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim wniósł o stwierdzenie nieważności § 2, § 4 ust. 1, § 10, §11 ust. 2 - 4 zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając zgłoszone zarzuty Prokurator podniósł, iż w § 2 ww. uchwały przyjęto, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia śniegu, błota, liści oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, bezpośrednio przy jej granicy, poprzez odgarnięcie tych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, a takie sformułowanie przepisu uchwały organu stanowiącego samorządu terytorialnego stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji RP i § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Tego rodzaju powtarzanie w treści uchwały przepisów aktów wyższego rzędu jest, co do zasady, uznawane w orzecznictwie sądów administracyjnych za przykład rażącego naruszenia prawa (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. IV SA/Po 102/16, LEX 2110516 oraz cytowane tam orzecznictwo).

W § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że gmina przejmuje część obowiązków w zakresie zarządzania pojemnikami na odpady i takie rozwiązanie dopuszcza art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, natomiast w ocenie Prokuratora w uchwale nr IX/64/15, w tym zakresie przekroczono zakres upoważnienia ustawowego co do zapisów mogących się znaleźć w regulaminie utrzymania porządku i czystości w gminie, gdyż kwestionowany zapis uchwały nie wynika z żadnego punktu ustępu 2 art. 4 ww. ustawy, a trzeba mieć na uwadze, iż art. 6r ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wyraźnie wskazuje, że w celu zrealizowania uprawnienia gminy w zakresie zarządzania pojemnikami na odpady, konieczne jest wydanie odrębnej uchwały, gdzie precyzyjną delegację w tym zakresie zawiera właśnie art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Z kolei wskazane w § 10 kwestionowanej uchwały uregulowanie, dotyczące powinności zapobiegania przez właścicieli powstawania odpadów, zdaniem skarżącego stanowi raczej sugestię określonego zachowania się, a nie jasno określony zakaz bądź nakaz, co rodzi trudności w procesie interpretacji, a także jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., sygn. II SA/Bd 1273/17).

W ocenie skarżącego, z rażącym naruszeniem prawa zostały uchwalone także przepisy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a dokładniej § 11 ust. 2 - 4.

Sformułowanie zawarte w § 11 ust. 2, nakazujące zapewnienie osobom utrzymującym zwierzęta domowe "stałego i skutecznego dozoru", jest nieprawidłowe przede wszystkim ze względu na użycie określeń zbyt ogólnikowych, nie pozwalających na wyciągnięcie kategorycznego wniosku, w jaki dokładnie sposób dozór ten winien być zapewniony.

Natomiast § 11 ust. 3 w przekonaniu Prokuratora wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten nie uwzględnia indywidualnych cech każdego zwierzęcia, np. wieku, usposobienia, przebytych chorób i ewentualnych zaleceń lekarza weterynarza w tym zakresie. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, dlatego postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, LEX 1971175). Skarżący podkreślił, iż sposób postępowania ze zwierzęciem jest przedmiotem regulacji przepisami rangi ustawowej, gdyż art. 77 Kodeksu wykroczeń, przewiduje sankcję za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, a z kolei art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, przy czym zgodnie z art. 10a ust. 4 zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

Co do § 11 ust. 4 ww. uchwały należy zauważyć, że zanieczyszczanie drogi publicznej, także poprzez pozostawienie na niej odchodów zwierzęcia, stanowi wykroczenie z art. 91 Kodeksu wykroczeń, więc nieprawidłowe jest, aby przepis uchwały organu stanowiącego samorządu terytorialnego nakładał na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowy obowiązek.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Aleksandrowa Kujawskiego wniósł o oddalenie skargi w całości, stojąc na stanowisku, że zaskarżona uchwała jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa, a powoływanie się na naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest niecelowe i nietrafione w odniesieniu do każdego z zarzutów wspomnianych w skardze.

Zdaniem strony przeciwnej, niecelowym i nieracjonalnym jest twierdzenie, że powtórzenie zapisu z ustawy o samorządzie gminnym wprowadzające obowiązek utrzymania czynności i porządku przez właścicieli nieruchomości jest rażącym naruszeniem Konstytucji oraz ustawy i wymaga stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Wspomniany wyżej zapis Konstytucji zawiera jedynie unormowanie, iż akty prawa miejscowe muszą być uchwalane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oraz muszą być z nią zgodne, a zapis w przedmiotowej uchwale nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy, nie stanowi również żadnego przekroczenia kompetencji. Nawet jeśli jest to powtórzenie zapisu ustawowego, zdaniem organu administracji nie oznacza to, że zapis taki jest sprzeczny z przepisami prawa, ani tym bardziej, że z takiego powodu uchwała powinna zostać unieważniona; powód jest zbyt błahy jak na tak daleko idące konsekwencje, a przepisy nie zakazują powtarzania w uchwałach przepisów ustawowych, co powinno być wyraźnie zakazane, jednakże ustawodawca widać nie znalazł uzasadnienia dla wprowadzenia takich sankcji.

Odnosząc się do zarzutu, iż to Gmina Miejska ponosić będzie koszty utrzymania oraz przejmie obowiązki wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów, strona przeciwna wyjaśniła, że zapis ten świadczy jedynie o tym, że radni Rady Gminy Miejskiej Aleksandrów Kujawski mają na sercu dobro swoich mieszkańców i pragną im pomóc w życiu codziennym i nie można z tego powodu czynić im zarzutu; nie stanowi to również przekroczenia przysługujących im uprawnień. Skarżący sam wskazał, że gmina ma możliwość przejęcia części obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku, a należy do nich również zapewnienie pojemników do zbierania odpadów. Skarżący formułując ten zarzut, w ocenie organu administracji nie wziął w ogóle pod uwagę interesu społecznego osób, których ta uchwała dotyczy, na co przede wszystkim trzeba zważać przy ocenianiu aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego.

Kolejny zarzut, dotyczący powinności ograniczania ilości odpadów, również w przekonaniu organu administracji należy uznać za nietrafiony, gdyż powinność taka została wyraźnie uznana przez ustawodawcę, a nawet Ministerstwo Ochrony Środowiska opublikowało program zapobiegania powstawaniu odpadów, co jedynie świadczy o tym, że powinno to zostać realizowane. Realizacja takiego programu tak naprawdę możliwa jest na poziomie gmin i to one powinny podejmować działania w tym kierunku oraz zachęcać do tego obywateli. Ustawodawca niejednokrotnie używa pojęć niedookreślonych, nieostrych, podlegających interpretacji, które winny być dostosowywane do okoliczności konkretnej sprawy i danego przypadku. Stosuje również rozwiązania polegające na zachęcie, promowaniu pewnych zachowań, gdyż nie zawsze można rozwiązać pewien problem za pomocą jedynie nakazów i zakazów, zwłaszcza przy kwestiach tak trudnych do rozwiązania, jak gospodarka odpadami. Niemożliwe jest wprowadzenie np. limitu używanych opakowań, czy resztek żywności (to dopiero byłoby naruszenie przepisów prawa).

Zarzut dotyczący przekroczenia kompetencji co do kwestii wymogów wyprowadzania psów i usuwania zanieczyszczeń, również w ocenie strony przeciwnej pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, gdyż ustawodawca sam stosuje pojęcia ogólnikowe (jak chociażby wina w nadzorze), które należy interpretować odpowiednio, w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Rzeczywiście zwierzęta są różne i w różny sposób należy zapewnić opiekę i nadzór. Właściciele jako osoby najbardziej zorientowane winny dokonać oceny, jak zapewnić danemu zwierzęciu dozór i niemożliwe jest stworzenie jakiejś ogólnej reguły w tym zakresie. Dlatego w przekonaniu organu administracji wystarczająca i tak naprawdę jedyna możliwa jest właśnie taka regulacja, jaką zastosowano w zaskarżanej uchwale. Należy zauważyć, że również przepisy ustawy nie uwzględniają indywidualnych cech każdego zwierzęcia, gdyż jest to po prostu nieracjonalne i niemożliwe. Dlatego jedyną sensowną i rozsądną regulacją jest wprowadzenie konieczności stałego i skutecznego dozoru.

Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały, w ocenie organu administracji jest niezasadny i powinien zostać oddalony w całości, jako że wszystkie przywołane zarzuty i argumenty są nietrafione, a stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jest czynnością bardzo daleko idącą, dlatego też należy stosować ją rzeczywiście ostrożnie i rzadko, jako odstępstwo od zasady pewności i stabilności prawa. Przy stwierdzaniu nieważności należy brać pod uwagę wszystkie elementy i okoliczności, w tym również wpływ aktu prawa miejscowego na prawa i obowiązki mieszkańców, a w tym również interes społeczny. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.12.2017 r., sygn. II GSK 978/16 wniosek winien być oddalony w razie braku słusznego interesu społecznego w uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały niewątpliwie wywołałoby zbyt wiele negatywnych konsekwencji, dlatego też takie orzeczenie byłoby całkowicie nieuzasadnione i w rezultacie sprzeczne z interesami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest w części zasadna.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Przechodząc do meritum, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej jako "ustawa". Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego.

Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), nie może wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora wskazującego, iż regulacja zawarta w przepisie § 2 zaskarżonego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Aleksandrów Kujawski, stanowi powtórzenie regulacji określonej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy upoważniającej i jako taka jest dotknięta wadą nieważności. Art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zapis § 2 zaskarżonego regulaminu nie stanowi powtórzenia, gdyż ustawodawca upoważnił radę do określenia sposobu zapewniającego utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy. Zaskarżony przepis nie wypacza intencji przepisu kompetencyjnego, gdyż odnosi się do terenu publicznego, określa obowiązek i dookreśla sposób jego wykonania, zgodnie z brzmieniem upoważnienia do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Brak zaś takiego obowiązku zapisanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 (in fine) ustawy w przypadku chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, nie stoi w sprzeczności z przyjętą regulacją. W razie ewentualnych wątpliwości, przy uwzględnieniu zasady prawnej lex superior derogat legi inferiori, bez większych trudności interpretacyjnych mogą one zostać usunięte.

Należy natomiast podzielić stanowisko skarżącego co do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w zapisie § 4 ust. 1 uchwały, ponieważ nie wynika z zakresu upoważnienia ustawowego, stanowiącego podstawę podjęcia analizowanej uchwały, zobowiązanie do uregulowania przejęcia przez gminę obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym jako część usługi w zamian za uiszczoną przez właścicieli opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kwestię odpłatności w tym zakresie reguluje art. 5 ust. 1 ustawy stanowiąc o obowiązku właścicieli wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba, że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na mocy zatem odrębnego upoważnienia ustawowego, określonego w art. 6r ust. 3 Rada gminy określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zaskarżony § 4 ust. 1 uchwały zawarty jest w uchwale wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2.

Unormowanie zawarte w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wykracza zatem poza podstawę regulacji przewidzianą w przepisie upoważniającym.

Sąd podziela też stanowisko Prokuratora co do przekroczenia upoważnienia ustawowego w regulacji prawnej zawartej w § 10 uchwały. Przepis ten określając powinność zapobiegania powstawaniu odpadów, czy podejmowania działań mających na celu ułatwienie poddania odpadów procesom odzysku, ma charakter postulatywny i niedookreślony, co pozostaje w sprzeczności z właściwą redakcją przepisów na podstawie normy upoważniającej.

Przytoczony przepis posiada wprawdzie walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak określanie takich obowiązków w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Wskazane postanowienia Regulaminu wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych.

Jeśli zaś intencją Rady było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach na ograniczenie ilości wytwarzanych odpadów, to stwierdzić należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów, czy informacji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 153/14).

W odniesieniu do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe podnieść należy, że delegacja ustawowa nakazywała jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tym samym, w kompetencjach rady gminy, wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie mieściło się unormowanie zaskarżonej uchwały zawarte w § 11 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są zapewnić stały i skuteczny dozór nad tymi zwierzętami. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Warto w tym miejscu zauważyć wyrażoną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa jest o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego.

Na prawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Badany przepis § 11 ust. 2 regulaminu warunków tych nie spełnia. Rada gminy zobowiązana została do określenia w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a ograniczyła się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są zapewnić stały i skuteczny dozór nad tymi zwierzętami. Zapis Regulaminu jest więc niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej.

Odnośnie zaś regulacji zawartej w § 11 ust. 3 Regulaminu, dotyczącej obowiązków osób wyprowadzających psy poza teren nieruchomości, zwrócić należy uwagę, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Obowiązki te muszą jednak pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń, autorstwa Wojciecha Kotowskiego, stwierdzono że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonale poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Należy przy tym zauważyć - za autorem ww. Komentarza, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Także w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Natomiast obowiązek z § 11 ust. 4 Regulaminu, dotyczący usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Wprawdzie zgodnie z art. 91 ustawy - Kodeks wykroczeń, zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony - jest to zatem regulacja ustawowa, jednak zanieczyszczenia w takich warunkach nie sposób odnieść tylko do dróg publicznych. Przepis uchwały rady gminy może zobowiązywać właściciela psa do usunięcia takich zanieczyszczeń z przestrzeni publicznej tj. z miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku, bez narażenia się na przekroczenie delegacji lub uznania istnienia pełnej regulacji w innym akcie.

Reasumując, zaskarżona uchwała w części opisanej w sentencji wyroku, obejmującej § 4 ust. 1, § 10, § 11 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako wykraczająca poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. W konsekwencji, na postawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Sąd w tym zakresie orzekł o stwierdzeniu jej nieważności.

W pozostałym zakresie, skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.