Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2139/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art 20
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj, WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Województwa [...] i [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy pkt. 3 decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. nr [...] oraz pkt. 3 decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. nr [...]; 2. oddala skargę [...] Sp. z o.o. w Krakowie; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Województwa [...] kwotę 1098 (jeden tysiąc dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej oraz zobowiązującą Zarząd Województwa [...] w K., działający w imieniu Województwa [...], do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w obrębie [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. nr [...], została przeznaczona pod rozbudowę lewego wału rzeki W., od km wału [...] do ok. km [...] (od km rzeki [...] do km [...]) wraz z rozbudową wału cofkowego rzeki W., tj. prawego wału rzeki B. od km wału [...] do km [...] w K.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2019 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności opisanej nieruchomości przeznaczonej pod ww. inwestycję oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...] w K., działający w imieniu Województwa [...], do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji kwestionując prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł również [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w likwidacji, reprezentowany przez likwidatora Z. K., wskazując, że zobowiązany do wypłaty odszkodowania powinien być obecny właściciel nieruchomości, tj. Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę [...], a nie Województwo [...]. Tym samym naruszono art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.

Ministra Rozwoju rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Organ odwoławczy zaznaczył, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 933 ze zm.), dalej - specustawa przeciwpowodziowa oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65 ze zm.), dalej – u.g.n. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę.

Minister przytoczył treść art. 9 pkt 5 lit. a, art. 20 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 specustawy przeciwpowodziowej i podkreślił, że w przedmiotowej sprawie strony nie doszły do porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania i tym samym ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o art. 20 ust. 3 specustawy przeciwpowodziowej, tj. w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewodę [...].

Organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 7 specustawy przeciwpowodziowej odszkodowanie za przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na mocy odesłania wyrażonego w art. 20 ust. 8 ww. ustawy do jego ustalenia i wypłacenia stosuje się odpowiednio zapisy u.g.n. z zastrzeżeniem art. 21 specustawy przeciwpowodziowej, który stanowi że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji oraz według wartości, z dnia w którym następuje ustalenie wartości wysokości odszkodowania.

Przede wszystkim zastosowanie znajduje art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 stanowi operat szacunkowy.

Minister zaznaczył, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] opisanej wyżej nieruchomości stanowią operaty szacunkowe z [...] sierpnia 2019 r., sporządzone na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. (uprawnienia nr [...]).

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 134 ust. 3 i ust. 4 oraz 154 ust. 1 u.g.n. oraz opisał sporządzone operaty szacunkowe, dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego ustalenia oraz zastosowana metodę szacowania wartości nieruchomości i wskazując m.in., że badając przeznaczenie wycenianej nieruchomości biegły ustalił, że na dzień [...] czerwca 2013 r. nie była ona objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] - Dokument Ujednolicony Uchwałą Nr [...] z [...] kwietnia 2003 r. zmieniony Uchwałą Nr [...] z [...] marca 2010 r., nieruchomość znajduje poza granicami terenów przeznaczonych do zainwestowania, w obszarze systemów zieleni i parków rzecznych - tereny zieleni.

Biegły wskazał, że z uwagi na istniejące na terenie wycenianej nieruchomości części składowe związane na stałe z gruntem, nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż takie nieruchomości nie występują w obrocie. Z uwagi na powyższe w stosunku do działki nr [...] określono wartość odtworzeniową, zgodnie z art. 135 u.g.n.

Organ zaznaczył, że powyższe ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analiza rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny nieinwestycyjne, tj. pod tereny zieleni oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę przeciwpowodziową pozwoliły biegłemu na zastosowanie wyceny w oparciu o art. 134 ust. 3 u.g.n. Wycenę gruntu sporządzono dla aktualnego sposobu użytkowania, tj. na podstawie cen gruntów nabywanych pod tereny zieleni, z uwagi na wyższe ceny transakcyjne w porównaniu do cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny wałów przeciwpowodziowych.

Minister wskazał, że wyceniając przedmiotową nieruchomość, biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do ostatecznej analizy porównawczej przyjął 13 transakcji nieruchomościami stanowiącymi grunty nabywane pod tereny zieleni i skorygował ich ceny.

Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja (waga 30%), sąsiedztwo (waga 30%), ustalenia planistyczne (waga 15%), dostępność (waga 10%), kształt i uzbrojenie (waga 10%) oraz stan prawny (5%). W oparciu o powyższe wartości określono sumy współczynników korygujących. Następnie ustalono wartość 1 m² na poziomie [...] zł. Wartość gruntu działki nr [...] została oszacowana na kwotę [...] zł, natomiast działki nr [...] na kwotę [...] zł. Wartość odtworzeniowa części składowych występujących na działce nr [...] (ogrodzenie) biegły wycenił na kwotę [...] zł. Ostatecznie wartość szacowanej nieruchomości wyniosła [...] zł.

Minister zaznaczył, że analiza operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Zdaniem organu biegły w sporządzonej wycenie prawidłowo wykazał, że cel nabycia ww. nieruchomości nie zwiększa jej wartości, co w konsekwencji sprowadziło się do ustalenia wartości wycenianej działki zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania, a zatem, wartość nieruchomości ustalono w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny zieleni. Autor operatu szacunkowego zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny, w sposób jasny i rzetelny scharakteryzował nieruchomości będące przedmiotem porównań z nieruchomością wycenianą, jak również wskazał na cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości oraz odpowiadające im wagi procentowe. Z kolei różnice, w cechach wpływających na wartość biegły odpowiednio skorygował.

Tak poczyniona analiza jak i wynik końcowy nie budzą zastrzeżeń organu odwoławczego w kwestii wartości wycenianej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu [...] Sp. z o.o. w K., przyjęcia przez biegłego do porównań transakcji nierynkowej, Minister wyjaśnił, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej - rozporządzenie, źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. To rzeczoznawca majątkowy przyjmując transakcję do analizy bada, czy sposób zawarcia transakcji wpływa na fakt, że jej cena odbiega od cen przeciętnych uzyskiwanych na rynku nieruchomości.

W ocenie Ministra taka sytuacja nie zaistniała, bowiem fakt sprzedaży nieruchomości sąsiadowi, który był jedynym zainteresowanym kupnem nieruchomości nie stanowi o jej nierynkowym charakterze.

Na uznanie nie zasługuje również zarzut dotyczący błędnego przyznania ocen w stosunku do cech "sąsiedztwo" i "ustalenia planistyczne".

Organ podkreślił, że biegły wskazał, że sąsiedztwo nieruchomości stanowią tereny zieleni nieurządzonej, obwałowania rzeki W., rzeka W., tereny przemysłowo-usługowe z obiektami produkcyjno-usługowymi, magazynowymi, elektrociepłownia, co potwierdza opis nieruchomości na str. 5 oraz dokumentacja fotograficzna. Ponadto zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] - Dokument Ujednolicony Uchwałą z [...] kwietnia 2003 r. zmieniony Uchwałą z [...] marca 2010 r., nieruchomość znajduje się poza granicami terenów przeznaczonych do zainwestowania, w obszarze systemów zieleni i parków rzecznych - tereny zieleni. Powyższe oznacza, że biegły słusznie przyznał ocenę "przeciętne" za cechę "sąsiedztwo" oraz ocenę "słabe" za cechę "ustalenia planistyczne", zgodnie z opisem cech, zamieszczonym na str. 9-11.

Zdaniem Ministra nie można również zgodzić się ze skarżącym, że operaty szacunkowe w części w jakiej wskazują kryteria ocen poszczególnych cech rynkowych (tabele na str. 9-10 operatów) są niekompletne. To, że biegły podał opisy nieruchomości wyłącznie do oceny najwyższej i najniższej, wynika z zastosowanego podejścia i metody szacowania i odpowiada § 4 rozporządzenia oraz Krajowym Standardom Wyceny. Podane przez biegłego podstawowe dane dotyczące transakcji porównawczych, a mianowicie data transakcji, położenie nieruchomości, powierzchnia, cena jednostkowa, przeznaczenie i nr aktu notarialnego, stanowią wystarczającą, pozwalającą na identyfikację nieruchomości porównawczych w aspekcie cech rynkowych nieruchomości wycenianej.

Odnosząc się do zarzutu [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w likwidacji, wskazującego, że Wojewoda [...] błędnie wskazał podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, Minister podkreślił, że wnioskodawcą w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej było Województwo [...]. Przedmiotowa nieruchomość, z dniem uostatecznienia się decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r., tj. z dniem [...] lutego 2015 r. stała się własnością Województwa [...]. Tym samy w zaskarżonej decyzji prawidłowo, jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, wskazano Zarząd Województwa [...], w imieniu którego działa [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w likwidacji, reprezentowany przez likwidatora Z. K.

Organ odwoławczy zaznaczył, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa Prawo Wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.). Na mocy art. 2 pkt 2 specustawy przeciwpowodziowej w zw. z art. 515 ustawy Prawo Wodne Wody Polskie zyskały status inwestora w miejsce marszałka województwa działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Jednocześnie z dniem [...] stycznia 2018 r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. postawiony został w stan likwidacji.

Zgodnie z art. 526 ustawy Prawo wodne, z dniem wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 1 stycznia 2018 r.) Wody Polskie wykonują zadania marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej. Ponadto, zgodnie z art. 534 ust. 5 pkt 3 z dniem wejścia w życie ustawy Wody Polskie przystępują do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, których stronami są marszałkowie województw dotyczących spraw wynikających z przepisów ustawy uchylanej w art. 537 (czyli ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r.).

Zdaniem Ministra powyższe potwierdza, że z dniem [...] stycznia 2018 r. do zapłaty odszkodowania z tytułu wypłaty odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji przeciwpowodziowych powinno być zobowiązane Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, jednakże jedynie w odniesieniu do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa. Skoro zaś w niniejszej sprawie, przejęcie nieruchomości nastąpiło na rzecz Województwa [...], podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Zarząd Województwa [...] w K., działający w imieniu Województwa [...].

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.

Województwo [...] zaskarżyło decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. w zakresie, w którym utrzymuje ona w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r. orzekającą o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...], działającego w imieniu Województwa [...], do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej, polegające na zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, zamiast podmiotu właściwego, będącego w sprawie stroną, tj. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.

Wskazując na powyższe uchybienie wniesiono o zmianę decyzji w zaskarżonej części, w ten sposób, że jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania wskazane zostanie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów podnosząc w szczególności, że Minister Rozwoju, pominął zupełnie w swoich ustaleniach okoliczność, iż ww. inwestycja w zakresie budowli przeciwpowodziowych była zadaniem rządowym ustawowo zleconym samorządowi, a więc Województwo [...] według obowiązującego w 2013 r. stanu prawnego musiało być wnioskodawcą w imieniu Skarbu Państwa w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej. Wszystkie kompetencje i obowiązki samorządu województwa z zakresu gospodarki wodnej, w tym utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz prowadzenie inwestycji w gospodarce wodnej przeszły z dniem [...] stycznia 2018 r. - z mocy ustawy Prawo wodne - na Wody Polskie.

Przejęcie zadań i obowiązków Województwa [...] przez Wody Polskie dotyczy także przejęcia z dniem [...] stycznia 2018 r. wszystkich zobowiązań z tytułu odszkodowań za nieruchomości przejęte w związku z realizacją inwestycji przeciwpowodziowych.

Podmiotem zobowiązanym do zapłaty ustalonego w zaskarżonej decyzji odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję przeciwpowodziową stały się zatem z dniem [...] stycznia 2018 r. - Wody Polskie, które na mocy zmiany ustawy Prawo wodne zyskały status inwestora w miejsce marszałków województw działających w tym zakresie do dnia [...] grudnia 2017 r. w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa wykonując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. w złożonej skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 130 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 2 w zw. z art. 134 ust. 1 - ust. 3 w zw. z art. 135 u.g.n. w zw. z art. 20 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 8 w zw. z art. 21 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji określającej odszkodowanie, które nie jest słuszne, tzn. jest rażąco zaniżone;

2) art. 130 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 2 w zw. z art. 134 ust. 1 - ust. 3 w zw. z art. 135 u.g.n. w zw. z art. 20 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 8 w zw. z art. 21 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej - poprzez niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na błędnych oraz sprzecznych operatach szacunkowych, co skutkowało rażącym zaniżeniem odszkodowania należnego skarżącej;

3) art. 151 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie określenia niskiej wartości rynkowej wywłaszczanych nieruchomości, błędne zastosowanie podejścia porównawczego, co implikowało rażące zaniżenie odszkodowania należnego skarżącej;

4) art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy;

5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym m.in. przyjęcia do wyceny transakcji niespełniającej kryteriów transakcji wolnorynkowej; błędnego zastosowania metody porównawczej; niewłaściwej oceny wycenianych nieruchomości w zakresie sąsiedztwa i ustaleń planistycznych; niekompletności operatów szacunkowych;

6) art. 8 § 1 kpa - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej;

7) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez lakoniczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargi Minister Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2197/20 postanowił połączyć sprawy o sygnaturach akt I SA/Wa 2139/20 (ze skargi Województwa [...]) i I SA/Wa 2197/20 (ze skargi [...] Sp. z o.o. w K.), w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 2139/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Województwa [...] jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za działki objęte postępowaniem odszkodowawczym. Bezsporne pozostają natomiast kwestie związane z jego ustaleniem. Także Sąd nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym jest, że zgodnie treścią art. 19 ust. 4 ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 966), dalej jako "specustawa przeciwpowodziowa", nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna.

Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 tej ustawy, z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a ustawy, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji (art. 20 ust. 2 ww. ustawy).

Powyższy przepis stanowi podstawę do działania organu administracji w zakresie ustalenia odszkodowania, w sytuacji, gdy w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych stała się ostateczna, strony nie dojdą do porozumienia w sprawie jego wysokości. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 21, co wynika z art. 20 ust. 8 specustawy przeciwpowodziowej.

Zauważyć należy do dnia [...] grudnia 2017 r., obowiązywała ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), dalej jako "ustawa".

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 5 ustawy, do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zaliczano między innymi budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe (w tym wały przeciwpowodziowe – zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1a ustawy), jeżeli służyły celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 ustawy. Z art. 75 ust. 1 ustawy wynikało natomiast, że programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz ich utrzymywanie należało do marszałka województwa, który realizował je jako zadania z zakresu administracji rządowej (art. 75 ust. 2 ustawy).

A zatem województwo, czyli jednostka samorządu terytorialnego, działając poprzez marszałka województwa, wykonywało te zadania jako zlecone (art. 166 ust. 2 Konstytucji RP), nie będąc przy tym właścicielem ww. urządzeń (art. 72 ust. 1 ustawy). Co równie istotne, zadania, o których mowa w art. 75 ust. 1 ustawy, były to zadania władcze województwa (sfera imperium), a nie właścicielskie (sfera dominium). Urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią bowiem własność Skarbu Państwa i co do zasady są wykonywane na jego koszt, natomiast za ich utrzymanie odpowiedzialne było województwo (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt III CZP 57/19, Lex nr 2786142,a także wyroki Sądu Najwyższego z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II CSK 480/14, niepubl., oraz z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II CSK 401/16, OSNC 2018, Nr 1, poz. 12).

Także w niniejszej sprawie inwestycja w zakresie budowli przeciwpowodziowych polegająca na rozbudowie lewego wału rzeki W., od km wału [...] do ok. km [...] (od km rzeki [...] do km [...]) wraz z rozbudową wału cofkowego rzeki W., tj. prawego wału rzeki B. od km wału [...] do km [...] w K. była zadaniem rządowym zleconym jednostce samorządu terytorialnego – w tym przypadku Województwu [...], któremu przysługiwał status inwestora w ramach tej inwestycji.

Istotna zmiana stanu prawnego nastąpiła w dniu [...] stycznia 2018 r., w związku z wejściem w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), dalej jako "Prawo wodne".

Stosownie do treści art. 526 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie ustawy Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie (PGWP) wykonują zadania dotychczasowego Prezesa KZGW, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej.

Powyższa zmiana stanu prawnego skorelowana została z uchyleniem art. 14 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 913 ze zm.), który w wersji sprzed zmiany stanowił, że samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych.

Stosownie do treści art. 528 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie ustawy PGWP reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi związanymi z nimi funkcjonalnie, przyległych do wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy uchylanej w art. 573, a także położonych na tych nieruchomościach budynków oraz innych urządzeń.

Zgodnie zaś z art. 534 ust. 5 Prawa wodnego, z dniem wejścia w życie ustawy PGWP przystępują do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, w których stronami są:

1) Prezes KZGW,

2) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej,

3) marszałkowie województw,

4) kierownicy wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych

– dotyczących spraw wynikających z przepisów ustawy uchylanej w art. 573.

Uwzględniając powyższe, Sąd stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy bowiem, że samorząd województwa niewątpliwie wykonywał zadania w zakresie gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, do dnia [...] grudnia 2017 r. Po zmianie stanu prawnego, tj. po wejściu w życie Prawa wodnego, od dnia [...] stycznia 2018 r. samorząd województwa utracił jakąkolwiek kompetencję do wykonywania wskazanych powyżej zadań. Świadczy o tym chociażby treść przepisu art. 526 Prawa wodnego, który stanowi o przejęciu przez WP dotychczasowych zadań marszałków województw w tym zakresie, jak też fakt, że w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa uchylono pkt 9 ust. 1 w art. 14, który nakładał na województwo obowiązek realizacji zadań rządowych zleconych województwu w zakresie gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej.

W konsekwencji powyższego, wszystkie kompetencje i obowiązki województwa dotyczące zadań zleconych z zakresu gospodarki wodnej, w tym utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz prowadzenie inwestycji z tym związanych przeszło, z mocy prawa, na PGWP. W aktualnej sytuacji prawnej brak jest zatem podstawy prawnej uzasadniającej zapłatę odszkodowania przez Województwo [...].

Sąd nie neguje przy tym faktu, że objęte niniejszym postępowaniem odszkodowawczym nieruchomości przeznaczone na realizację inwestycji w zakresie opisanych w decyzji budowli przeciwpowodziowych stały się własnością Województwa [...] jednakże stanowią nieruchomość pod urządzeniem wodnym, będącym z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Należy przy tym mieć na uwadze, że w dniu wejścia życie Prawa wodnego, tj. [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 528 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, PGWP stało się reprezentantem Skarbu Państwa oraz wykonawcą uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych położonych w międzywalu, nieruchomości pod wałami przeciwpowodziowymi oraz wałów przeciwpowodziowych wraz z urządzeniami wodnymi związanymi z nimi funkcjonalnie, przyległych do wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy uchylanej w art. 573, a także położonych na tych nieruchomościach budynków oraz innych urządzeń.

Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o tym, że od dnia [...] stycznia 2018 r. uprawnienia właścicielskie co do objętych postępowaniem działek – jako stanowiących w tej dacie własność Skarbu Państwa – winno wykonywać PGWP, a nie Województwo [...], jak błędnie uznały organy obu instancji.

Wyjaśnić także należy, że to właśnie PGWP reprezentuje Skarb Państwa w postępowaniu odszkodowawczym oraz wykonuje uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do nieruchomości przejętej na cele budowy urządzenia wodnego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zaaprobowano stanowisko, że na podstawie art. 534 ust. 5 Prawa wodnego, doszło do następstwa prawnego PGWP po marszałku województwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Łd 1039/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 maja 2018 r., sygn. akt II SA/GI 89/18). Przedmiot niniejszej sprawy nierozerwalnie wiąże się z materią regulowaną przepisami Prawa wodnego dotyczy bowiem realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.

Mając to na uwadze Sąd uznał, że organy administracji wydały zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy nie poczyniły bowiem w niniejszej sprawie właściwych ustaleń, w konsekwencji naruszając także przepis art. 20 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej, ponieważ w sposób nieprawidłowy określiły podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz stosowanie do treści art. 20 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej – w prawidłowy sposób określą podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, co następnie wyjaśnią w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz 200 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji.

Odnosząc się do skargi [...] Sp. z o.o. w K. stwierdzić trzeba, że jest ona bezzasadna i podlega oddaleniu. Jak wynika z treści skargi skarżąca kwestionuje prawidłowość sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Zdaniem Sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości należnego odszkodowania nastąpiło zgodnie z prawem. Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne oraz oceny prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia.

Organ, w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, w tym art. 80 k.p.a. ocenił przedstawione operaty szacunkowe, prawidłowo uznając je za wiarygodny dowód w sprawie i przyjął za podstawę określenia wysokości odszkodowania (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wartość działek ustalono w operacie zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Co do zasady przypomnieć należy, że na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Według treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jak stanowi zaś art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości.

W operatach szacunkowych z [...] sierpnia 2018 r. przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości - zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Do ostatecznej analizy porównawczej biegły przyjął 13 transakcji nieruchomościami stanowiącymi grunty nabywane pod tereny zieleni i skorygował ich ceny.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Według § 4 ust. 2 i 4 rozporządzenia, w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Sąd nie dostrzegł w sprawie niniejszej uchybień ani w dokonanym w wyborze nieruchomości ani w określeniu ich cech charakterystycznych. Rzeczoznawca scharakteryzował prawidłowo nieruchomość wycenianą. Dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analizy rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny nieinwestycyjne, tj. pod tereny zieleni oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę przeciwpowodziową. Wycenę gruntu sporządzono dla aktualnego sposobu użytkowania, tj. na podstawie cen gruntów nabywanych pod tereny zieleni, z uwagi na wyższe ceny transakcyjne w porównaniu do cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny wałów przeciwpowodziowych.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór do porównań nieruchomości podobnych. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzenie analizy, w tym także dotyczącej określania cech nieruchomości oraz współczynników korygujących, to również wiedza specjalna o charakterze specjalistycznym, a nie prawnym.

Podkreślić trzeba, że w sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 157 ust. 1 u.g.n. pkt 1 oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisów tej ustawy nie wynika natomiast obowiązek sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego w danej sprawie tylko z tej przyczyny, że strona w sposób niezasadny kwestionuje operat sporządzony dla potrzeb wydanej decyzji ustalającej odszkodowanie. Jeżeli bowiem strona kwestionuje ustalenia spornego operatu, zastosowaną metodologię, dobór nieruchomości podobnych, ich cechy czy też przyjęte wskaźniki korygujące, wkraczając tym samym w wiedzę fachową powinna przedstawić stosowne dowody przemawiające za wadliwością takiego operatu. Natomiast wyłącznie subiektywne przekonanie strony o błędnie dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego opisie nieruchomości wycenianej, doborze cech nieruchomości wycenianej oraz doborze nieruchomości porównawczych, niepoparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że zakwestionowany przez skarżącego operat został sporządzony niezgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego.

W nawiązaniu do zarzutów skargi podkreślić należy, że Sąd podziela w tym względzie argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu sporządzony w niniejszej sprawie operat spełnia wymogi formalne. Oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych. W konsekwencji operat ten mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuty skargi odnoszące się do operatu mają zatem charakter wyłącznie polemiczny, stanowiąc powtórzenie argumentów odwołania.

W judykaturze nie ma wątpliwości, że operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowana prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd administracyjny również nie ocenia merytorycznie operatu szacunkowego, wchodząc w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie.

W przedstawionych okolicznościach Sąd stwierdził, że skarga wniesiona przez [...] Sp. z o.o. w K. jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną (pkt 2 sentencji).

Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.