Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 814/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 pkt 1 lit. a), art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. B.A.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – powoływanej jako: "u.ś.r." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] 2021 r., nr [...], orzekającej o odmowie przyznania M. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad Z. L. w okresie od 1 grudnia 2020 r.

Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji pełnomocnik M. L. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., o sygn. akt K38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

2) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną emeryturą, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy podczas gdy organ posiada takie uprawnienie dokonując wykładni prokonstytucyjnej ww. przepisu.

Pełnomocnik strony, wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uwzględnienie odwołania i uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] 2021 r.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że M. L. złożyła 28 grudnia 2020 r. w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem Z. L.. Do wniosku załączyła:

- orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z [...] 2020 r., nr akt [...] z treści, którego wynika, że Z. L. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31 października 2021 r.;

- oświadczenie M. L. z 23 grudnia 2020 r., w którym pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczyła, że:

1) posiada prawo do emerytury, nie posiada prawa do renty, renty socjalnej, renty rodzinnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenie kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego;

2) nie posiada własnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności;

3) osoba w rodzinie nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury na niepełnosprawne dziecko;

4) osoba w rodzinie nie ma ustalonego prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego albo świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w rodzinie;

5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny nie jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką;

6) zamieszkuje wspólnie z mężem, nad którym sprawuje opiekę;

7) zakres sprawowanej opieki stanowi załącznik nr 2 do niniejszego oświadczenia.

Ponadto wnioskodawczyni oświadczyła, że jest zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego przez ZUS, uzyskuje dochody podlegające opodatkowaniu, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy i ostatni okres zatrudnienia 20 lutego 2013 r.

Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu ww. wniosku M. L., decyzją z [...] 2021 r., nr [...], odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad Z. L..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] 2021 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o wywiad środowiskowy przeprowadzony 7 kwietnia 2021 r., z którego wynika, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem Z. L..

Ponadto zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. organ I instancji pismem z 31 marca 2021 r., nr [...], wezwał pełnomocnika M. L. do przedłożenia dokumentu/zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwieszeniu lub wstrzymaniu wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych.

Pismem z 24 maja 2021 r. wnioskodawczyni poinformowała, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, narusza zasady Konstytucji taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do wymienionych w powyższym przepisie świadczeń w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne organy ponownie rozpatrując sprawę powinny zweryfikować, czy występują przesłanki warunkujące przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (z pominięciem samej okoliczności pobierania emerytury). Mając powyższe na uwadze zawieszenie wypłaty przyznanej emerytury stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadziło stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy organ I instancji wyda decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i umożliwi jej płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

Prezydent Miasta Ł., ponownie rozpatrując wniosek, opisaną na wstępie decyzją z [...] 2021 r., nr [...], odmówił przyznania M. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad Z. L. w okresie od 1 grudnia 2020 r.

Organ II instancji wyjaśnił dalej, że M. L. sprawuje opiekę nad mężem Z. L., który jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31 października 2021 r. (orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z [...] 2020 r., nr akt [...]). M. L. ma ustalone prawo do emerytury - decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi z [...] 2013 r., nr [...].

Kolegium podkreśliło następnie, że pomimo wezwania organu I instancji M. L. nie zawiesiła pobieranej emerytury i nie podjęła żadnych innych czynności świadczących o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, jako dla niej korzystniejszego. Natomiast pobieranie emerytury jest na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przesłanką wyłączającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem pomimo, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione pozostałe kryteria warunkujące uprawnienie do wnioskowanego świadczenia, to pobieranie emerytury przez wnioskodawcę zobowiązuje organ właściwy do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia, o które on wnosi.

W ocenie organu odwoławczego nie ma także możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością emerytury, a świadczeniem pielęgnacyjnym, o które wnosi wnioskodawczyni w odwołaniu bowiem art. 17 ust. 3 u.ś.r. określa wysokość świadczenia pielęgnacyjnego kwotowo. Brak jest uregulowań w ustawie o świadczeniach rodzinnych dotyczących ewentualnego sposobu obliczania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia emerytalnego, a świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma zatem podstawy prawnej do dokonania wyliczeń wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy.

Organ II instancji stanął na stanowisku, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane wnioskodawcy tylko w sytuacji, gdy skorzysta z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego i zawiesi prawo do emerytury. Strona nie skorzystała z przysługującego uprawnienia, co przesądza, że nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Kolegium dodało, że w przedmiotowej sprawie treść zapadłego rozstrzygnięcia jest wynikiem niespełnienia przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie zaś wynikających z treści art. 17 ust. 1b tej ustawy, a do których w odwołaniu odniosła się strona. Orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na tle powoływanej przez wnioskodawczynię normy, jak i sam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., o sygn. akt K38/13, nie znajdują zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, bowiem kwestia daty powstania niepełnosprawności Z. L. pozostaje poza wpływem na rozstrzygnięcie.

Na ostateczną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik M. L., zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r. poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, oraz żaden przepis prawa nie uprawnia organu do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną emeryturą, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy, organ posiada takie uprawienie dokonując wykładni prokonstytucyjnej ww. przepisu.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podkreślił, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny, skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu, natomiast istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Organ II instancji poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładnia językowa) przyjął, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Jednak w ocenie skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury.

Pełnomocnik skarżącej odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i wskazał na potrzebę przyjęcia dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do ww. przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Relacja ta utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe. Intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Dlatego też, co wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. Sądy administracyjne zaznaczyły jednak, że Trybunał Konstytucyjny wskazuje, iż wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 19 kwietnia 2011 r, sygn. akt P 41/09; z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Z tego też powodu podzielając wypowiedziany przez NSA w wyroku z 28 czerwca 2019 r. sygn. l OSK 757/19 pogląd, kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy, zdaniem pełnomocnika skarżącej, dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Pełnomocnik skarżącej podniósł również, że obecnie zaczyna dominować linia orzecznicza w ramach której, osobom pobierającym emeryturę przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.

Nadto, w ocenie pełnomocnika skarżącej, za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., z pewnością nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów socjalnych przyznających w dużej skali świadczenia socjalne także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Pełnomocnik skarżącej zauważył również, że jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W ocenie pełnomocnika wnioskodawczyni organ formułując wskazane w decyzji tezy nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samą skarżącą w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem wnioskodawcy wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że mąż wnioskodawczyni potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co nadto istotne, okoliczność, że mąż skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, tym bardziej, że przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. enumeratywnie wymieniający katalog podmiotów sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie obejmuje osób bezrobotnych, zaś art. 17 ust. 6 tej ustawy wprost stanowi, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie.

Wykładni zawartej w przepisie art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r., a spornej w tej sprawie przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy, w ocenie pełnomocnika skarżącej, dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań. Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji. Celem tej regulacji jest natomiast udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, tym bardziej, że przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r., enumeratywnie wymieniający katalog podmiotów sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie obejmuje osób bezrobotnych, zaś art. 17 ust. 6 u.ś.r. wprost stanowi, że zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród tych podmiotów niewątpliwie nie wymienia się osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu.

Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a.

Orzekający w niniejszym składzie sąd prezentuje stanowisko, że nabycie prawa do emerytury nie stanowi przesłanki co do bezwzględnego wykluczenia możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wynika bowiem z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a jednocześnie pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.

Jednak w ocenie tut. Sądu możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego nie dotyczy wszystkich sytuacji. Nie można bowiem tracić z pola widzenie istoty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a przede wszystkim celu w jakim jest ono przyznawane. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, którzy przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Z powyższego wynika wniosek, że osoba, która nabyła prawo do świadczenia emerytalnego ma prawo ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ale wyłącznie w sytuacji, gdy nabycie świadczenia emerytalnego nastąpiło w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, np. osoba uzyskała wcześniejszą emeryturę na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (t.j. Dz. U. Nr 28, poz. 149 ze zm.). W takiej sytuacji nabycie prawa do wcześniejszej emerytury może być utożsamiana z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast nabycie emerytury wyłącznie w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego nie uprawnia, zdaniem Sądu, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, bowiem brak jest w takiej sytuacji związku między nabyciem świadczenia emerytalnego a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nabyła prawo do emerytury w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. Zatem świadczenie to nie zostało skarżącej przyznane w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W niniejszej sprawie konieczność sprawowania opieki nie wiązała się w żaden sposób z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów. Nie ma bowiem w tym przypadku miejsca potrzeba rekompensaty przez Państwo utraconych przez skarżącą dochodów.

Skoro zatem w niniejszej sprawie nie zaistniała podstawowa przesłanka uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy z zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 u.ś.r., to stwierdzić należy, że skarżącej nie przysługuje prawo do uzyskania wnioskowanego świadczenia.

Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, że świadczenie, o które ubiega się skarżąca nie jest świadczeniem dodatkowym, a podstawowym i dlatego nie może funkcjonować obok pobieranego świadczenia w postaci emerytury. Obecnie w orzecznictwie dominuje pogląd, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.) – powoływana dalej jako: "ustawa o FUS". Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa o FUS nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powołanego wyżej przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W niniejszej sprawie organ I instancji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. [...] 2021 r., nr [...], pismem z 31 marca 2021 r. wezwał M. L. do przedłożenia dokumentu/zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwieszeniu lub wstrzymaniu wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca nie przekazała żądanego dokumentu, tym samym nie potwierdziła rezygnacji (zawieszenia) z przysługującego jej prawa do emerytury. W piśmie z 24 maja 2021 r. oświadczyła natomiast, że zawieszenie wypłaty przyznanej emerytury stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadziło stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy organ I instancji wyda decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i umożliwi jej płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że nie doszło do wyeliminowania określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. negatywnej przesłanki ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo spełnienia przez stronę przesłanek pozytywnych, o których mowa w ust. 1 przywołanego przepisu. Dlatego również z tego powodu uznać należy, że działanie organów administracji w niniejszej sprawie i podjęte rozstrzygnięcia, są prawidłowe.

Natomiast w odniesieniu do kwestii realizacji wnioskowanego prawa i zawartego w skardze żądania wypłaty różnicy świadczeń podkreślić należy, że przyznanie świadczenia w wysokości różnicy obu świadczeń nie jest możliwie.

Początkowo w wyrokach sądów administracyjnych wyrażano stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty lub emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranego świadczenia. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, zgodnie z którym, osoba uprawniona powinna dokonać wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego.

W konsekwencji powyższego, nie można domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymywanym niższym świadczeniem w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest normy, która pozwoliłaby rozwiązać sytuację kolizji uprawnień do świadczeń poprzez obniżenie wysokości przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej - tj. w wysokości stanowiącej różnicę między ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością innego świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., naruszałoby treść art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W doktrynie wskazuje się, że przyjęcie takiego rozwiązania skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zarzut skargi, co do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. uznać należy za nieuzasadniony, a zaskarżone rozstrzygnięcie za odpowiadające prawu. Tym samym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

P.J.