Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 727/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2, art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 40 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi G. J., D. J., P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem G. J. z dnia 26 maja 2010 r. o udzielenie bezzwrotnej pomocy w formie zasiłku celowego z tytułu poniesienia szkody wskutek zdarzenia losowego - podtopienia i uszkodzenia budynku mieszkalnego położonego w R. przy ul. [...]. Powołana przez Wójta Gminy C. komisja stwierdziła, że dniach 21-22 maja 2010 r. budynek został zalany z zewnątrz do wysokości cokołu, woda spowodowała podmycie wschodniego narożnika, stwierdzono pęknięcia ścian budynku, widoczne także od wewnątrz oraz istniejące od dłuższego czasu zagrzybienie ścian wewnętrznych budynku. Komisja stwierdziła także ,że wody wewnątrz budynku nie było i zasygnalizowała potrzebę przeprowadzenia ekspertyzy rzeczoznawcy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości 6000 zł. , a następnie w dniu 9 czerwca 2010 r. rodzinę wnioskodawcy umieszczono w lokalu socjalnym w G. przy ul. [...].

Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości 6 795 zł z przeznaczeniem na remont lub odbudowę szkód powstałych w budynku mieszkalnym położonych w R. przy ul. [...]. Wysokość zasiłku celowego ustalona została na podstawie kosztorysu przygotowanego przez rzeczoznawcę majątkowego M.W., w którym określono zakres szkód powstałych w wyniku powodzi i koszt odbudowy uszkodzeń popowodziowych , a także na podstawie protokołu oględzin budynku z dnia 6 lipca 2010 r. sporządzonego przez J. D.- uprawnionego projektanta i kierownika budowy o specjalności konstrukcyjno – budowlanej. W protokole tym stwierdzono, że budynek jest w złym stanie technicznym, występują duże ubytki tynku na ścianach zewnętrznych i pęknięcia, rozwarstwienia między cegłami , a powódź w 2010 r. spowodowała dalsze niszczenie elementów konstrukcyjnych budynku, ale nie była bezpośrednim powodem ich powstania . Bezpośrednie bowiem badanie (mechaniczne) pęknięć w ścianach wskazuje, że są to ubytki w znacznej mierze powstałe przed powodzią z 2010 r., o czym świadczą wypełnienia szczelin pianką montażową, przebarwienia zaprawy oraz kotwienia budynku, a woda powodziowa jedynie te ubytki powiększyła. Ponadto organ wskazał, że w - sporządzonej na wniosek strony - opinii rzeczoznawcy budowlanego – C. S. nie stwierdzono, że stan budynku i uszkodzenia w nim widoczne zostały spowodowane przez powódź z 2010 r., wskazano tylko, że "budynek jest w złym stanie technicznym, który pogorszył się jeszcze bardziej po powodzi, a wskutek napływu wody mogły być naruszone ławy fundamentowe budynku.

G. J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność zebrania i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, w tym wyceny budynku w chwili jego zakupu oraz uwzględnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego.

Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nakazał rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego w R. przy ul. [...], nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto ustalono, że pochodzący z działalności gospodarczej, miesięczny dochód na osobę w czteroosobowej rodzinie wnioskodawcy wynosi 1758,70 zł. Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] odmówił P. i G. J. przyznania prawa do zasiłku celowego z tytułu poniesienia strat na skutek zdarzenia losowego, tj. podtopienia i zniszczenia budynku mieszkalnego przez falę powodziową. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z uwagi na decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

we W. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego w R. przy ul. [...], przyznanie zasiłku na jego remont jest niecelowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca rozbiórkę budynku nie stanowi okoliczności wyłączającej możliwość ubiegania się o zasiłek celowy. W obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisów, z których wynikałoby, że straty polegające na zniszczeniu domu, skutkujące nakazem jego rozbiórki, nie mogą zostać uznane za przyczynę braku możliwości zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W takim przypadku przyznana pomoc powinna być odpowiednio wyższa z uwagi na konieczność budowy lub zakupu mieszkania/domu. W konkluzji Kolegium wskazało, że rozpatrując wniosek, organ pierwszej instancji powinien ustalić ogólną sytuację materialną i zawodową rodziny wnioskodawców, planowany sposób wykorzystania przyznanej pomocy (zakup lub budowa mieszkania/domu) oraz zweryfikować i ocenić rozmiary straty pod kątem ustalenia wysokości przyznanego zasiłku.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 4, art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. przyznał G. J. i P. J. zasiłek celowy z powodu zdarzenia losowego, powodzi w wysokości 6,795 zł z przeznaczeniem na remont lub odbudowę szkód powstałych wskutek powodzi w zajmowanym budynku w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ obszernie zreferował przebieg postępowania w sprawie ustalając, że łączny dochód czteroosobowej rodziny, osiągany z tytułu działalności gospodarczej prowadzonej przez G. J., wynosi 6921,57 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 1730,39 zł. Rodzina nadal zamieszkuje w lokalu socjalnym w G. przy ul. [...]. Budynek mieszkalny w R. przy ul. [...] został rozebrany. Wnioskodawcy wystąpili do Urzędu Gminy o warunki zabudowy. Właścicielka nieruchomości w R. ul. [...] – D. J. uzyskała odszkodowanie za rozebrany budynek w kwocie znacznie przekraczającej 100000 zł. Z otrzymanych pieniędzy spłaciła kredyt, którym obciążona była hipoteka. Według oświadczenia P. J. było to konieczne, ponieważ chcą z mężem wybudować w tym samym miejscu dom i czekają na zwolnienie hipoteki i na przepisanie na nich działki przez D. J.. Jednocześnie P. J., zapytana przez pracownika socjalnego podczas wywiadu środowiskowego w dniu 5 maja 2011 r., o powody, dla których wnioskodawcy nie próbowali zabezpieczyć budynku przed ewentualną powodzią , nie obkładali go workami z piaskiem, jak ich sąsiedzi, odpowiedziała, że nie miało to sensu, woda utrzymywała się długo i nic by to nie pomogło. W związku z tym zabezpieczyli tylko wszystkie meble i rzeczy przenosząc je na piętro. Organ pomocowy ustalił także, że wnioskodawcy oczekują na pomoc na odbudowę zalanego budynku w wysokości 100 000 zł. Jeszcze w tym roku zamierzają postawić budynek w stanie surowym. Natomiast w wycenie odtworzeniowej budynku jednorodzinnego w R. wartość budynku przed powodzią ustalono na kwotę 184.788,05 zł, natomiast wartość kosztorysową robót odtworzeniowych ustalono na kwotę 284182,48 zł. Dalej w uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w celu ustalenia rozmiaru uszkodzeń w budynku, spowodowanych powodzią z maja 2010 r., organ wystąpił do dokonujących oględzin tego budynku biegłych (M. W., J. D., C. S. i P. G.) o wskazanie, jakie badania zostały przeprowadzone na okoliczność czasu powstania uszkodzeń oraz jakie przesłanki doprowadziły do konkluzji, że przedmiotowy budynek został, bądź mógł zostać uszkodzony wskutek powodzi z maja 2010 r. Ponadto w związku z załączeniem do akt sprawy przez G. J. wyceny odtworzeniowej przedmiotowego budynku i sprawozdania z rozpoznania warunków gruntowo - wodnych podłoża działki pod budynkiem , organ zwrócił się do pracownika Urzędu Gminy mgr inż. arch. P. G., jako osoby posiadającej specjalistyczną wiedzę, o wypowiedzenie się co do przydatności wskazanych opracowań w przedmiotowym postępowaniu.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ pomocowy doszedł do wniosku, że na jego podstawie nie można uznać, że zły stan techniczny budynku i jego rozbiórka jest skutkiem powodzi z maja 2010 r. , ponieważ w protokole szacującym szkody z dnia 25 maja 2010 r. położono nacisk na potencjalne zagrożenie katastrofą budowlaną z uwagi na zły stan budynku, w tym głębokie spękania ścian zewnętrznych, zwracając jednocześnie uwagę na potrzebę przeprowadzenia ekspertyzy przydatności budynku do użytkowania, nie przeprowadzono dokładniejszych badań, szczególnie w zakresie przyczyn złego stanu technicznego budynku, z uwagi na specyfikę prac komisji z maja 2010 r. , nakierowanej na rozeznanie najpilniejszych i podstawowych potrzeb związanych z poniesionymi w wyniku powodzi stratami. Przyjęta z grubsza wartość szkód przekraczająca kwotę 20 000 zł miała zostać zweryfikowana przez osobę wyznaczoną do tych zadań przez Wojewodę D.. Ponadto, wykonujący na zlecenie wnioskodawców wstępną opinię techniczną stanu technicznego budynku C. S. w piśmie z dnia 26 maja 2011 r. wyjaśnił, że opinię sporządził po "odejściu" wód powodziowych, nie sporządził pełnej ekspertyzy technicznej budynku, jego opinia miała za zadanie raczej ustalić, czy obiekt może być eksploatowany i stwierdził w niej, że "stan budynku był zły (także i przed powodzią), bardzo zły i że wskutek zalegania wód powodziowych w podłożu gruntowym jego stan mógł się jeszcze bardziej pogorszyć. Dalej organ wskazał, że przedmiotem kosztorysu wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego M.W., ustalającego całkowity koszt robót popowodziowych na kwotę 6795 zł - jak wynika z pisemnych wyjaśnień biegłego z dnia 12 sierpnia 2010 r., 8 listopada 2010 r. oraz z 6 maja 2011 r. - nie była generalna ocena stanu technicznego budynku i jego przydatności do dalszej eksploatacji, lecz określenie zakresu zniszczeń wywołanych przez powódź w 2010 r., a następnie na tej podstawie określenie kosztu prac remontowych. Według biegłej, stwierdzone podczas oględzin: wypełnienia szczelin pianką montażową, przebarwienia zaprawy, kotwienie budynku , świadczące o problemach z utrzymaniem sztywności bryły, wskazują, że szczeliny w ścianach powstały przed majem 2010 r., co wyklucza uznanie, że zły stan budynku jest wynikiem działania powodzi z 2010 r. Wskazane dowody, w ocenie organu I instancji , z uwzględnieniem dowodu w postaci protokołu oględzin z dnia 6 lipca 2010 r. sporządzonego przez J.D. (uprawnionego projektanta i kierownika budowy o specjalności konstrukcyjno - budowlanej) potwierdzają zły stan techniczny budynku oraz czas jego powstania, wynikający z przeprowadzonych oględzin oraz badań mechanicznych polegających na oderwaniu fragmentów ścian Ponadto przegląd budynku uszkodzonego przez powódź w maju 2010 r. przeprowadzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego H. B. oraz Ł. P. - referenta w PINB w dniu 11 czerwca 2010 r. stwierdza tylko zastany w dniu oględzin stan budynku i chociaż w nazwie używa "uszkodzony przez powódź w maju 2010 r.", to nie wskazuje , co spowodowało zastane uszkodzenia (tj. wyraźne spękania ścian zewnętrznych i cokołu od strony południowo - zachodniej /od strony rzeki/; ściana podmyta, spękana, odspojona, na 4 metrach od ściany frontowej, grozi zawaleniem), ani w jakim czasie mogły one powstać. Zdaniem organu, mimo że w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. o nakazie rozbiórki , wydanej z wniosku D.J. wskazano, że utrzymująca się woda popowodziowa spowodowała wiele uszkodzeń w poniemieckim budynku mieszkalnym, w wyniku podmycia fundamentów pod budynkiem ściana od strony południowo - zachodniej odspoiła się na około 4 metrach i grozi zawaleniem oraz, że na całym budynku bardzo wyraźne są podłużne spękania ścian zewnętrznych, nadproży okiennych i drzwiowych , będące wynikiem utrzymującej się wody popowodziowej, która spowodowała podmycie fundamentów budynku , a co za tym idzie spowodowała nierównomierne rozłożenie warstw gleby pod fundamentem całego budynku , wpływając w sposób istotny na stan techniczny budynku - to jednak w piśmie wyjaśniającym z dnia 22 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w czasie oględzin w dniu 17 sierpnia 2010 r. inspektorzy budowlani zgodnie z posiadanymi uprawnieniami stwierdzili, że przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym i znajduje się w stanie przedkatastrofalnym, stanowiąc bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego oraz, że do zadań nadzoru budowlanego nie należy orzekanie co było przyczyną złego stanu technicznego budynku, tylko stwierdzenie stanu faktycznego i podjęcie działań zmierzających do usunięcia realnego zagrożenia dla życia i mienia ludzkiego lub doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ponadto decydująca dla orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego jest wola właściciela. Ponadto wskazał, że brak wątpliwości inspektorów co do stanu technicznego budynku oraz tego, że powódź miała wpływ na jego pogorszenie , wyłączył potrzebę przeprowadzania dalszych opinii, badań i ekspertyz. Zdaniem organu pierwszej instancji, brak w protokołach oględzin inspektorów nadzoru budowlanego informacji stwierdzających występowanie kotwień spinających bryłę budynku, pianki montażowej w szczelinach, przebarwień zaprawy oraz informacji o odpadniętych tynkach na szczycie budynku może świadczyć o nienależytym przeprowadzeniu oględzin. Podobnie zjawiska wskazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. podmycie fundamentów budynku, nierównomierne rozłożenie warstw gleby, pod fundamentami całego budynku i wypłukania warstw gleby pod budynkiem są gołosłowne , ponieważ z dokumentacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika , by występowały wyrwy lub osuwiska pod budynkiem lub w jego pobliżu. W odniesieniu do przedłożonych przez G. J. dowodów w postaci sprawozdania z rozpoznania warunków gruntowo - wodnych działki, na której stał rozebrany budynek oraz wyceny odtworzeniowej, organ posiłkując się oceną pracownika Urzędu Gminy architekta mgr inż. P. G. stwierdził , że budynek od dawna poddawany był ruchom zwierciadła wód podziemnych w zakresie jego posadowienia i każdy wylew powodziowy na przedmiotowym terenie miał wpływ na stateczność i wytrzymałość gruntu pod jego fundamentami. Co więcej, stan techniczny 90 - letniego budynku na terenie charakteryzującym się niejednorodnym pod względem nośności gruntem, o ruchomym poziomie lustra wód podziemnych, nawet bez oddziaływania zewnętrznego w postaci wód powodziowych może dyskwalifikować obiekt w zakresie bezpieczeństwa jego użytkowania. Organ I instancji stwierdził także, że zły stan techniczny budynku był mu znany już od 1995 r. , a w czasie powodzi w 1997 r. dom był zalany wewnątrz do wysokości ok. 40 cm. Końcowo organ wskazał, że wnioskodawcy nie zabezpieczyli budynku przed ewentualnym zalaniem , natomiast właścicielka rozebranego budynku otrzymała odszkodowanie w kwocie znacznie przewyższającej 100 000 zł, tj. w kwocie wyższej także od kwoty, za jaką go nabyła w 2005 r.

Strony wniosły odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc , że przyznana kwota zasiłku celowego jest zbyt niska i nieadekwatna zarówno do

doznanych zniszczeń jak i do pomocy , jaką uzyskali inni mieszkańcy gminy. Odwołujący zarzucili, że organ zignorował wskazania , zawarte w decyzji SKO z dnia [...].10.2010r o celowości powołania rzeczoznawcy posiadającego odpowiednie kwalifikacje do oceny uszkodzeń budynku. Podnieśli, że po otrzymaniu decyzji o nakazie rozbiórki skarżący informowali organ pierwszej instancji o zamiarze wykonania ciążącego na nich obowiązku i wzywali do powołania rzeczoznawcy o odpowiednich kwalifikacjach , o czym świadczą ich pismo z 29.10.2010r. i z 06.12.2010r. , a organ nie zareagował na te wnioski. Dalej strona odwołująca podniosła, że organ pierwszej instancji podważa kompetencji PINB, wskazując, że dokonane w tożsamy sposób oględziny M. W. i J. D. - biegłej i "wspomagającej", pozwalały na orzekanie, co do zakresu i skutków uszkodzeń przedmiotowego obiektu. Według odwołujących organ , mimo ciążącego na nim obowiązku nie zdołał oszacować strat poniesionych przez nich , a oni utracili dach na głową i możliwość normalnej egzystencji. Za bezpodstawne uznali twierdzenie organu, że stan budynku jest mu znany od 1995 r., bowiem nie uwzględniono remontu dokonanego przez ówczesnych właścicieli po powodzi z 1997r. obejmującego położenie nowego tynku na ścianach zewnętrznych, obłożenie ścian płytami gipsowymi, wymiany okien, a ponadto dokonane przez skarżących osuszenie ścian metodą iniekcji, wymiany drzwi wejściowych, malowane ścian itp. czynności konserwujące budynek. Dalej strony podniosły, że zarzut niezabezpieczenia przez nich budynku przed powodzią jest nieuzasadniony w świetle skali zjawiska powodzi i komunikatów oraz działań podjętych przez właściwe organy w związku z zaistniałą klęską żywiołową.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji . W decyzji ostatecznej organ odwoławczy obszernie zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie wskazując, że w związku ze zdarzeniem losowym – powodzią, jaka dotknęła Polskę w maju i czerwcu 2010 r. - nie zostały wprowadzone żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które ustalałyby szczegółowe zasady przyznawania pomocy pieniężnej na usuwanie skutków powodzi i które określałyby warunki nabywania prawa do tej pomocy oraz zasady jej ustalania, przyznawania i wypłacania. Wobec tego przyznanie pomocy finansowej związanej z usuwaniem skutków powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, której przepis art. 2 ust. 1 stanowi , że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tak rozumiana pomoc społeczna, w myśl przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie natomiast z ust. 4 art. 3 potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponadto, jak wynika z przepisu art. 8 tej ustawy, zasadą jest, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza ustawowo określonego kryterium, wynoszącego dla osób samotnie gospodarujących i osób w rodzinie, odpowiednio 477 zł i 351 zł . Natomiast przyznanie wsparcia finansowego z pomocy społecznej niezależnie od kryterium dochodowego i w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego, jakim niewątpliwie jest powódź, przewiduje art. 40 ustawy o pomocy społecznej. W myśl przywołanego przepisu osobie, albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego może zostać przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Świadczenie to może być przyznane niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3).

Według Kolegium z przywołanych przepisów wynika, że pomoc społeczna nie ma na celu rozwiązywania wszystkich problemów życiowych jednostki, lecz jej celem jest wsparcie jednostki w dążeniach do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła poprzez wsparcie w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, których nie jest w stanie zaspokoić wykorzystując własne możliwości, uprawnienia i zasoby. Przy czym pod pojęciem niezbędnych potrzeb życiowych należy rozumieć potrzeby, związane z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędne do normalnej, godnej egzystencji. Wsparcie ze środków pomocy społecznej nie jest i nie powinno być zatem ukierunkowane na wyrównywanie, rekompensowanie szkód poniesionych przez jednostkę zarówno majątkowych, jak i osobistych, w tym w następstwie zdarzeń losowych. Celom tym służą inne niż pomoc społeczna systemy świadczeniowe. Użycie przez ustawodawcę w treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej sformułowania, że zasiłek celowy może być przyznany osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego należy zatem rozumieć w ten sposób, że celem tego świadczenia jest udzielenie doraźnej pomocy, osobom które poniosły straty na skutek zdarzenia losowego, jeżeli z powodu tych strat nie mogą zaspokajać niezbędnych potrzeb życiowych, a nie jako świadczenie, które te straty ma rekompensować. Ponadto, rozmiar poniesionych szkód, którego pomoc w żadnym wypadku przekroczyć nie może, nie powinien być także wyłącznym kryterium przyznania zasiłku, lecz kryterium uwzględnianym obok sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej wnioskującego. Przepisu art. 40 ust. 1 ustawy nie można bowiem interpretować w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych ustawy o pomocy społecznej, w tym przepisów wyznaczających istotę, cel i zadania tej instytucji (tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4).

Organ II instancji podkreślił ,że przewidziany w art. 40 zasiłek celowy jest świadczeniem rodzajowo tożsamym z zasiłkiem określonym w art. 39 ustawy, którego istotą jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, przyznawanym tylko w innych okolicznościach. Treść art. 40 omawianej ustawy wskazuje również na to , że zasiłek ten należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że oceny okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. W ocenie Kolegium z przepisu art. 40 ustawy nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, w tym zasiłku w określonej kwocie.

Organ odwoławczy wskazał na zebrany w sprawie materiał dowodowy , z którego wynika, że odwołujący z dwójką dzieci zamieszkiwali przed powodzią w poniemieckim domku jednorodzinnym wybudowanym w latach 20. XX wieku w R. przy ul. [...] we W., stanowiącym własność D. J. zamieszkałej w R., ul. [...]. W następstwie powodzi, która nawiedziła Polskę w maju 2010 r. nie doszło do zalania części mieszkalnej zajmowanego przez odwołujących się budynku i powstania szkód w podstawowych sprzętach gospodarstwa domowego. Budynek został zalany na zewnątrz do wysokości cokołu, zaś wnioskodawców umieszczono od dnia 9 czerwca 2010 r. w lokalu socjalnym w G. przy ul. [...], w którym obecnie przebywają. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w wysokości 6000 zł. Natomiast decyzją z dnia [...] października 2010 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu wniosku D. J., nakazał D. J. rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w R. ul. [...]. Przedmiotowy budynek został rozebrany.

W ocenie Kolegium z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że na skutek powodzi zostały zagrożone dotychczasowe warunki egzystencji odwołujących i ich dzieci. Wnioskodawcy utracili bowiem możliwość prowadzenia gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym w R. przy ul. [...] i w celu zaspokojenia potrzeb bytowych gmina zapewniła im lokal socjalny w G., gdzie przebywają do chwili obecnej oraz pomoc celową, która z uwzględnieniem zasiłku celowego wynikającego z zaskarżonej decyzji, wyniosła 12.795,00 zł.

Zdaniem Kolegium przydzielenie odwołującym lokalu socjalnego służącego do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz udzielenie im pomocy celowej z tytułu zdarzenia losowego w wysokości 6000 zł i w wysokości 6795 zł , pomimo tego, że nie ponieśli oni strat w mieniu ruchomym, w tym stanowiącym wyposażenie gospodarstwa domowego oznacza, że z pomocą państwa zostały zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe ich rodziny w stopniu umożliwiającym normalną egzystencję. Według organu II instancji również nie bez znaczenia pozostaje fakt, że dom, w którym odwołujący zamieszkiwali podczas powodzi nie był ich

własnością, lecz własnością matki G. J. – D. J., która zarówno przed powodzią, jak i w chwili obecnej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe , bowiem mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe w R., ul. [...]. Organ zaznaczył ,że wprawdzie przyznanie zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego nie jest uzależnione od posiadania przez wnioskodawcę tytułu własności do budynku lub lokalu, który ucierpiał na skutek zdarzenia losowego, to jednak okoliczność ta w przedmiotowej sprawie nabiera szczególnego znaczenia. W ocenie Kolegium istotną okolicznością w sprawie jest, że D. J., jako właścicielka domu położonego w R. ul. [...] otrzymała od ubezpieczyciela odszkodowanie, w kwocie, której wnioskodawcy nie chcieli ujawnić, wskazując tylko, że przekroczyło ono znacznie 100 000,00 zł. Odszkodowanie to D. J., w trosce o poprawę warunków bytowych wnioskodawców, mogła przeznaczyć na odbudowę domu, a nie spłacenie swoich zobowiązań (kredytu) , przerzucając tym samym ciężar przywrócenia dotychczasowych warunków mieszkaniowych syna i jego rodziny na państwo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło ,że celem świadczeń z pomocy społecznej nie jest pomnażanie prywatnego majątku kosztem całego społeczeństwa i wbrew zasadom sprawiedliwości społecznej byłoby przyznawanie w ramach pomocy społecznej wsparcia finansowego, które ze swej istoty ma wyjątkowy charakter, a które w konkretnej sytuacji miałoby doprowadzić do wzbogacenia osób poszkodowanych na skutek powodzi, tym bardziej, że jak wynika z wyjaśnień P. J. D. J. zamierza przepisać na wnioskodawców własność działki, na której z udziałem pieniędzy publicznych chcą wybudować dom.

Wskazane okoliczności faktyczne w świetle przywołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej - zdaniem organu odwoławczego – powodują, że udzielenie stronie pomocy finansowej do 100 000 zł na odbudowę domu zajmowanego przed powodzią, jest nieuzasadnione, bowiem zasiłek celowy z tytułu zdarzenia losowego należy do fakultatywnych form pomocy społecznej. Oznacza to , że właściwy organ, po pierwsze, może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w przepisie art. 40 ustawy, a po drugie, przyznając zasiłek celowy to organ decyduje o jego rozmiarze. Z przepisu art. 40 ustawy nie wynika zatem indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Osoby ubiegające się o przyznanie tego świadczenia muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek zostanie automatycznie uwzględniony. Zasiłek celowy z tytułu zdarzenia losowego nie może zwalniać jednostki z obowiązku indywidualnej przezorności i być traktowany jako odszkodowanie, które pokryje wszystkie koszty związane z usunięciem strat spowodowanych przez powódź lub doprowadzi do poprawy statusu społecznego poszkodowanych w stosunku do stanu sprzed powodzi.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, udzielona wnioskodawcom pomoc w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego – zdaniem Kolegium- była i jest wystarczająca. Udzielenie odwołującym pomocy w szerszym zakresie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku wnioskodawców, czyniąc ze środków pomocy społecznej łatwe źródło finansowania zamierzonych inwestycji budowlanych. Niezależnie od powyższego, Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - w szczególności: protokół z oględzin szkód powstałych podczas powodzi z dnia 25 maja 2001 r., wstępna opinia techniczna sporządzona przez C. S. dotycząca stanu technicznego budynku oraz pismo wyjaśniające z dnia 26 maja 2011 r.; kosztorys opracowany przez M. W. wraz z pismami wyjaśniającymi z dnia 12 sierpnia 2010 r., z dnia 8 listopada

2010 r. oraz z dnia 6 maja 2011 r.; decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2010 r. nakazująca rozbiórkę budynku przy ul. [...] wraz z jego pismem wyjaśniającym z dnia 22 listopada 2010 r.; protokół z przeglądu budynku z dnia 11 czerwca 2010 r.; sprawozdanie z rozpoznania warunków gruntowo - wodnych; pisma pracownika Urzędu Gminy P. G. z dnia 23 maja 2011 r.) nie dają podstaw do jednoznacznego ustalenia, że zakres szkód spowodowanych przez powódź w zajmowanym przez wnioskodawców budynku uzasadniał jego rozbiórkę, a co za tym idzie przyznanie pomocy na jego odbudowę w żądanej wysokości.

W ocenie organu II instancji takie okoliczności sprawy jak : wiek budynku, fakt, że był on zalany podczas powodzi z 1997 r., w tym w części mieszkalnej do 40 cm, usytuowanie budynku na terenie charakteryzującym się niejednorodnym pod względem nośności gruntem o ruchomym poziomie lustra wód podziemnych, utrzymujące się od dłuższego czasu zagrzybienie ścian wewnętrznych budynku, dostrzeżone podczas odkrywek: kotwienia spinające bryłę budynku, pianka montażowa w szczelinach, przebarwienia zaprawy, ubytki tynku na szczytach budynku , a także ogólny wygląd budynku uzasadniają wniosek, że powódź z maja 2010 r. nie była bezpośrednią przyczyną złego stanu technicznego budynku w stopniu uzasadniającym jego rozbiórkę. Przy czym stwierdzeniu temu nie przeczy także decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2010 r. nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego usytuowanego w R. ul [...]. Zdaniem Kolegium , kluczowy dla wnioskodawców dowód z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] października 2010 r. nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego, w sposób bezsporny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości dowodzi tylko tego, że budynek był w złym stanie technicznym i stanowił to powód nakazania jego rozbiórkę. Na podstawie tego dowodu, uwzględniając inne dowody, w szczególności: pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2010 r. ([...]) oraz protokół przeglądu budynku z dnia 11 czerwca 2010 r., nie można natomiast stwierdzić, że ów zły stan techniczny budynku został spowodowany jego podtopieniem w maju 2010 r.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez G. J., D. J., P. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący domagali się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia następujących przepisów , a to:

- art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez dowolne przyjęcie, że przyznana kwota pozwoli na pokrycie powstałej w wyniku powodzi straty oraz w oderwaniu od zasad i celów pomocy społecznej oraz potrzeb życiowych skarżących;

- art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji nie budzącej zaufania do organów władzy publicznej;

- art. 11 kpa poprzez pominięcie zasady przekonywania, wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję oraz okoliczności, które spowodowały nieuwzględnienie przezeń wniosków zawartych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. o nakazie rozbiórki, a także zasady bezstronności, albowiem w składzie organu kolegialnego znajdowała się osoba, która uprzednio brała udział w wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego;

- 80 kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ wydający decyzję oraz wskazujące na dążenie do dopasowania rozstrzygnięcia do przyjętych a priori założeń o braku podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżących.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili , że wobec skutków powodzi z

maja 2010 r. nie mogą zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, w

związku z czym zamieszkują tymczasowo w lokalu socjalnym w G.. Ich stan

majątkowy oraz możliwości zarobkowe uniemożliwiają im zapewnienie wyżej wymienionych potrzeb przy użyciu środków własnych lub pochodzących z kredytu bądź pożyczki, w związku z czym zwrócili się oni o stosowną pomoc do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Według skarżących nie budzi wątpliwości okoliczność, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki nie ogranicza prawa skarżących do ubiegania się o przyznanie pomocy państwa. Nie ma bowiem znaczenia, czy potrzeby mieszkaniowo - bytowe skarżących i ich rodziny będą realizowane w dotychczasowym lokum, czy też zostaną zaspokojone w nowym budynku. Zdaniem skarżących bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest okoliczność, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność skarżących czy innego podmiotu, o ile zaspokajała ona ich potrzeby mieszkaniowe. Organ winien zatem przede wszystkim ustalić, na jaki cel skarżący zamierzają przeznaczyć uzyskane środki. Zdaniem skarżących twierdzenia organu I instancji, przyjęte jako własne przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jakoby dom był stary, zaniedbany, w bardzo złym stanie technicznym, w związku z czym przyznanie pomocy w żądanej przez skarżących kwocie jest nieuzasadnione należy uznać jako chybione. Przyznanie bowiem zasiłku celowego jest całkowicie niezależne od wieku i stanu technicznego nieruchomości, a ma być ono jedynie skutkiem zdarzenia losowego, którym w realiach niniejszej sprawy jest powódź. W ocenie skarżących organ II instancji zdaje się tracić z pola widzenia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. została wydana w związku z wystąpieniem skarżących o stwierdzenie, czy użytkowany przez nich budynek nadaje się do dalszego zamieszkiwania. Wszelkie podejmowane przez nich działania zmierzają jedynie do zapewnienia bezpieczeństwa rodzinie, godnej egzystencji oraz powrotu do "normalności" i postępowania zgodnego z przepisami prawa. Według skarżących niezrozumiałe jest także kładzenie nacisku na kwestie właścicielskie rzeczonej nieruchomości. Skarżący nadal zamieszkują w lokalu socjalnym, co sprzeciwia się zasadzie godnego bytowania i ma charakter tymczasowy. Fakt przeznaczenia odszkodowania przyznanego D. J. na spłatę jej zobowiązań nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie organów administracji publicznej, albowiem o zasiłku decydują straty, będące konsekwencją zdarzenia losowego, niemożność zapewnienia potrzeb mieszkaniowych, które są niezależne od dochodu i mogą być bezzwrotne. Obowiązkiem państwa jest zatem umożliwienie powrotu skarżących do "normalności", czemu służyć ma stosowna pomoc, która musi mieć charakter realny.

Natomiast bez znaczenia jest także eksponowana przez organ okoliczność jakoby rodzina nie podjęła czynności ratunkowych dobytek. Gdyby taki stan rzeczy faktycznie zaistniał skarżący niewątpliwie nie dostaliby odszkodowania lub doszłoby do jego miarkowania, co w toku niniejszej sprawy nie miało miejsca.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie ,podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosła, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, która uzasadniałaby wyłączenie od orzekania członka Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowo-administracyjnej kontroli decyzji administracyjnej wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) i tylko naruszenie tego prawa w procesie wydawania zaskarżonej decyzji uzasadnia jej uchylenie, czyli wycofanie z obrotu prawnego.

W związku z tym ,że kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym określić można prawa i obowiązki strony. Postępowanie w sprawie będącej przedmiotem osądu wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia 16 maja 2010 r. o przyznanie pomocy z powodu strat poniesionych wskutek powodzi w maju 2010r. w budynku mieszkalnym położonym w R. przy ul. [...]. W myśl art.106 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 z późn. zm.) przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej , co oznacza , że do tego postępowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skarżących organy obu instancji przy załatwianiu przedmiotowego wniosku nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy . W szczególności podniesiony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów z zakresu postępowania dowodowego jest nieuzasadniony . W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz.1071 ze zm.) statuującego zasadę prawdy obiektywnej i art. 77 tej ustawy konkretyzującego i rozwijającego tę zasadę - na organach administracyjnych spoczywa obowiązek podjęcia niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. To przede wszystkim na organie administracyjnym ciąży obowiązek określenia , jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia z urzędu niezbędnych dowodów i rozpatrzenia materiału dowodowego w całości. W rozpatrywanej sprawie organy w toku prowadzonego postępowania spełniły wymogi wynikające z powołanych wyżej przepisów. Organy nie naruszyły bowiem obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i dopełniły obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W kontekście realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa , wynikającej z art. 8 k.p.a. doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji . Wbrew zarzutom skargi , organy wywiązały się z obowiązku dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronom zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Z obszernych i wyczerpujących uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika , że zajęły one stanowisko wobec całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jasno i należycie uzasadniły swoje stanowisko , a w szczególności dlaczego i jakiej podstawie uznały jaki był zakres i rodzaj strat poniesionych przez strony w wyniku powodzi . Natomiast wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania nie jest zrealizowana wówczas , gdy organ administracji pomija milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie , czy też stwierdzenia lub wyjaśnienia strony , albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy lub okoliczności podnoszonych przez stronę . Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie. Organy orzekające w sprawie ustosunkowały się do każdego ze zgromadzonych w niej dowodów , a w szczególności do sporządzonych na użytek niniejszej sprawy opinii rzeczoznawców i biegłych , opracowanych zarówno na zlecenie organu jak i zlecenie strony , z uwzględnieniem wzajemnych powiązań miedzy nimi , aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych . Każda opinia – jako dowód w sprawie - nie ma charakteru wiążącego, jest jedynie opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Fakt, że w wyniku dokonania tej oceny organ sformułował odmienne wnioski niż twierdzenia strony nie oznacza ,że pod jego adresem może być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia art.80 k.p.a. W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy obu instancji wyprowadziły merytorycznie uzasadnione i logiczne wnioski, będące wynikiem swobodnej oceny dowodów ( art.80 k.p.a.). Natomiast fakt , że strona nie zaakceptowała zasadności przesłanek faktycznych i prawnych , którymi kierowały się organy przy załatwianiu sprawy nie świadczy o naruszeniu przez nie zasady przekonywania ( art.11 k.p.a.) . Nie wymaga się bowiem od organu osiągnięcia rezultatu , to znaczy przekonania strony ,że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem ( podobnie wyrok NSA z 29 czerwca 2010r. sygn. I OSK 124/10). Również stanowisko (orzecznictwo ) organu administracji może podlegać zmianom , o ile organ wykaże ,że są ku temu uzasadnione przyczyny. Takie ujawione w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne i prawne jak : rozbiórka domu mieszkalnego , brak dowodów potwierdzających ,że zły stan techniczny budynku został spowodowany jego podtopieniem w maju 2010r. , zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżących poprzez przydzielenie im lokalu socjalnego w G., uzyskanie przez właścicielkę budynku mieszkalnego ( której potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone w innej miejscowości ) odszkodowania w wysokości przewyższającej kwotę 100.000, 00 zł i przeznaczenie jej na spłatę kredytu , a nie na odbudowę domu i przerzucenie tym samym ciężaru przywrócenia dotychczasowych warunków mieszkaniowych dla jej syna i jego rodziny na państwo , a w końcu nie podjęcie jakichkolwiek czynności zabezpieczających dom przed zalaniem uzasadniały stwierdzenie organu ,że skarżący nie kwalifikują się do przyznania im zasiłku celowego przewyższającego kwotę 6.795zł.

Zamierzonego skutku prawnego nie może również osiągnąć zarzut dotyczący podnoszonej przez skarżących wątpliwości co do bezstronności organu z uwagi na fakt, że zarówno przy wydaniu zaskarżonej decyzji jak i uprzedniej decyzji SKO z dnia 01 lutego 2011r. brał udział ten sam członek organu kolegialnego tj. pani B. N.. Wprawdzie wskazana wyżej decyzja kasacyjna Kolegium jest decyzją wydaną w granicach sprawy , ale przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej jest zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji , a w postępowaniu pierwszo-instancyjnym i odwoławczym nie zaistniały – jak wynika z materiału aktowego analizowanej sprawy – ustawowe przesłanki wyłączenia pracownika, o których mowa w art. 24 k.p.a.

Z kolei poddawszy kontroli materialną treści rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł również naruszenia prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) (zwanej dalej ustawa o pomocy społecznej), w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust.1), [...] może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust.2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. A zatem z treści cytowanego przepisu wynika, że przedmiotowy zasiłek cechuje element bezzwrotności, brak wymogu spełniania kryterium dochodowego oraz wystąpienie straty spowodowanej zdarzeniem losowym, w tym klęski żywiołowej bądź ekologicznej. Wobec tego powinnością organu administracji jest poczynienie ustaleń co do faktu poniesienia straty przez osobę bądź rodzinę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ustalenie zatem , czy w niniejszej sprawie skarżący ponieśli stratę w wyniku zdarzenia losowego ma istotne znaczenie dla sprawy , ponieważ zdarzenie tego rodzaju zobowiązuje organ pomocy społecznej do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art.40 ustawy o pomocy społecznej , a więc ustalenie rozmiaru poniesionej prze wnioskodawców straty z tego tytułu . Nie ulega wątpliwości, że strata ta powinna być w należyty sposób udokumentowana i powinna wynikać z wystąpienia zdarzenia, które można zakwalifikować do kategorii określonych w przepisie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej.

Podkreślić jednak należy , że w odróżnieniu od zasiłku , o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej , przyznanie zasiłku , o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej . Z punktu widzenia uprawnienia do zasiłku celowego z tytułu wystąpienia zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej okoliczność wystąpienia strat nie jest samodzielną przesłanką otrzymania pomocy. Prawo do tego rodzaju pomocy należy wiązać ściśle z celami i zasadami ogólnie pojmowanej pomocy społecznej . Wobec tego w tym miejscu przypomnieć należy zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej , która w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zakłada to zatem aktywny udział organu pomocy społecznej w pokonywaniu trudności materialnych i życiowych przez podopiecznych, stosownie do ich sytuacji życiowej i materialnej. Przy czym rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza cytowany przepis art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwianiu sprawy. Orzekając w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy).

Natomiast uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej sprawia, że ich kontrola, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się zasadniczo do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, w szczególności, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zostały zebrane wszystkie dowody w celu istnienia bądź, nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, czy decyzja, podjęta na ich podstawie, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności. Przekracza bowiem zasady uznania administracyjnego organ ,który w motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazuje okoliczności nie znajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym stanowiącym podstawę ustalenia stanu faktycznego , okoliczności pozostające z tym materiałem w sprzeczności lub okoliczności , które nie zostały w sposób wszechstronny wyjaśniony.

A zatem wynikające z art. 40 ustawy o pomocy społecznej świadczenie przyznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego uprawnia organ świadczący pomoc społeczną do odmowy przyznania zasiłku celowego , do przyznania tego zasiłku , a także miarkowania jego wysokości w odniesieniu do wysokości wnioskowanej i powstałej szkody. Wobec tego ma rację organ odwoławczy , kiedy wywodzi ,że strona nie ma roszczenia o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w sytuacji wystąpienia strat w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej . Użyty w komentowanym art. 40 ustawy o pomocy społecznej zwrot " organ może" przyznać zasiłek celowy oznacza prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb , które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby ubiegających się o pomoc oraz finansowych możliwości ośrodka pomocy społecznej .

Organy orzekające w niniejszej sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności , od jakich – w świetle ustawy o pomocy społecznej- uzależnione jest przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego i oceny tej dokonały prawidłowo , uznając , że nie jest możliwe przyznanie skarżącym pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości przekraczającej kwotę 6.795 zł. Wskazać w tym miejscu należy ,że warunkiem przyznania zasiłku celowego w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych , o którym mowa w art. 40 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej jest poniesienie strat na skutek zdarzeń wskazanych w tych przepisach , a zatem poniesione straty muszą wykazywać związek przyczynowy z tymi zdarzeniami. Oznacza to , że wymagana jest czasowa , miejscowa i logiczna zależność , która powinna zachodzić między przyczyną strat , a samą stratą .

W realiach badanej sprawy organy obu instancji musiały więc odpowiedzieć na pytanie , czy na skutek powodzi ( zalania ) , która miała miejsce w maju 2010r. doszło do utraty lub uszkodzenia domu mieszkalnego w stopniu uniemożliwiającym pełnienie przez ten lokal funkcji mieszkalnej. Jak wynika z materiału aktowego sprawy , ocenę zakresu szkód powstałych w wyniku powodzi i kosztu odbudowy uszkodzeń popowodziowych powierzono na - zlecenie MOPS- rzeczoznawcy majątkowemu M. W., która na podstawie oględzin nieruchomości w dniu 22 czerwca 2010r. , a także na podstawie protokołu oględzin budynku z dnia 6 lipca 2010 r. sporządzonego przez J. D.- uprawnionego projektanta i kierownika budowy o specjalności konstrukcyjno – budowlanej , oszacowała koszt robót popowodziowych . Z opinii tej wynika ,że w wyniku powodzi w 2010r. uszkodzeniu uległa cześć budynku , parter o powierzchni 33, 52m , a teren nieruchomości był częściowo zalany wodą powodziową, która utrzymywała się przy zewnętrznej ścianie budynku ( od strony południowo-wschodniej) do wysokości 60 cm. Z opinii tej wynika dalej ,że budynek jest w złym stanie technicznym, występują duże ubytki tynku na ścianach zewnętrznych i pęknięcia, rozwarstwienia między cegłami , a powódź w 2010 r. spowodowała dalsze niszczenie elementów konstrukcyjnych budynku, ale nie była bezpośrednim powodem ich powstania . Bezpośrednie bowiem badanie (mechaniczne) pęknięć w ścianach wskazuje na to , że są to ubytki w znacznej mierze powstałe przed powodzią z 2010 r., o czym świadczą wypełnienia szczelin pianką montażową, przebarwienia zaprawy oraz kotwienia budynku, a woda powodziowa jedynie te ubytki powiększyła. Wprawdzie zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowo-administracyjnym strona kwestionowała zasadność i prawidłowość ustaleń i wyliczeń dokonanych przez rzeczoznawcę M. W., lecz swojego stanowiska w tym zakresie nie zweryfikowała , w szczególności poprzez przedłożenie ekspertyzy dokonanej przez innego rzeczoznawcę, która zawierałaby odmienną ocenę sytuacji niż przyjęły to organy administracji . W sporządzonej bowiem na wniosek strony opinii rzeczoznawcy budowlanego – C. S. nie stwierdzono, że stan budynku i uszkodzenia w nim widoczne zostały spowodowane przez powódź z 2010 r., wskazano w niej tylko, że "budynek jest w złym stanie technicznym, który pogorszył się jeszcze bardziej po powodzi, a wskutek napływu wody mogły być naruszone ławy fundamentowe budynku". Dla oceny zakresu szkód popowodziowych nie może mieć również przesądzającego znaczenia sporządzony przez Komisję MOPS we W. w dniu 25 maja 2010 r. protokół oględzin szkód powstałych w wyniku podczas powodzi w maju 2010 r., przedstawiający szacunkową wysokość strat poniesionych przez skarżącego. Wynikające z tego protokołu szacowanie strat początkowo na kwotę 28.100 zł , przekreśloną następnie na kwotę 31.500zł z pewnością nie może być utożsamiane ze stanowiskiem komisji w kwestii miarodajnego ustalenia wysokości strat popowodziowych, lecz zawiera wyłącznie opinię strony wyrażoną na wskazany temat. Opinia ta nie ma dla organu prawnie wiążącego charakteru, lecz wyraża subiektywny pogląd skarżącego w sprawie wysokości szacowanych strat. Weryfikacja zasadności sumy zgłoszonych strat z pewnością wymaga wiedzy fachowej , uwzględniającej znajomość ceny materiałów budowlanych i kosztorysów poszczególnych prac remontowych. Trudno zakładać, by wiedzą taką legitymowali się pracownicy organu pomocy społecznej wchodzący w skład Komisji dokonującej wkrótce po powodzi ewidencji szkód popowodziowych , zaistniałych w budynku zamieszkałym przez stronę. Omawiany protokół jest jedynie dokumentem potwierdzającym fakt wystąpienia szkody i stanowi podstawę do rozpatrywania wniosków o pomoc na ten cel. W związku z tym ocenę wykonanych robót powierzono rzeczoznawcy ,zaś z opinii opracowanej na użytek rozpatrywanej sprawy sporządzonej przez takiego rzeczoznawcę z wynika, że całkowity koszt robót popowodziowych wynosi kwotę 6795 zł. Oceny tej nie zmienia fakt ,że na skutek wniosku matki skarżącego ,będącej właścicielem budynku mieszkalnego , został on poddany rozbiórce na skutek wydania stosownej decyzji w tym zakresie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zarówno w decyzji rozbiórkowej jak i w piśmie z dnia 22 listopada 2010 r. ([...]) nie stwierdził , że zły stan techniczny budynku został spowodowany jego podtopieniem w maju 2010 r.

W konsekwencji Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego wskazującą, że w następstwie powodzi, która nawiedziła Polskę w maju 2010 r. udzielona stronom pomoc była i jest wystarczająca . Skarżący nie poniósł strat w mieniu stanowiącym wyposażenie gospodarstwa domowego, obecnie ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe, w tym przede wszystkim potrzeby mieszkaniowe, a na usunięcie skutków powodzi skarżący uzyskał znaczną pomoc ze środków budżetu państwa w łącznej wysokości 12.795 zł. W ocenie Sądu - w świetle powyższych okoliczności faktycznych, jak i przywołanych na wstępie przepisów ustawy o pomocy społecznej - udzielenie stronie dalszej pomocy finansowej na likwidację szkód powodzi, które nie zagrażają zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jednostki, w tym głównie potrzeb mieszkaniowych, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy. Jak trafnie podkreślił organ odwoławczy, zasiłek celowy z tytułu zdarzenia losowego należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że właściwy organ, po pierwsze, może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w przepisie art. 40 ustawy, po drugie, przyznając zasiłek celowy to organ decyduje o jego rozmiarze. Z przepisu art. 40 ustawy nie wynika zatem indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Osoby ubiegające się o przyznanie tego świadczenia muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek zostanie automatycznie uwzględniony. Zasiłek celowy z tytułu zdarzenia losowego nie może zwalniać jednostki z obowiązku indywidualnej przezorności i być traktowany jako odszkodowanie, które pokryje wszystkie koszty związane z usunięciem strat spowodowanych przez powódź. Sprzeciwia się temu wyrażona w art.2 ust. 1 zasada subsydiarności ( pomocniczości) , która wynika z założenia o samodzielności osoby i rodziny , państwo udziela zaś pomocy tylko w ostateczności , po wyczerpaniu przez osobę zainteresowaną jej własnych środków zaradczych. Jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 11 stycznia 2012r. podjął on odpowiednie zabiegi , aby podołać trudnościom mieszkaniowym własnymi siłami , o czym świadczy wybudowanie przez niego nowego domu w stanie surowym ze środków zaciągniętych z kredytu bankowego. Natomiast instytucja pomocy społecznej ma zastosowanie wówczas , gdy przy aktualnym i przewidywanym stanie możliwości oraz środków , podstawowo sprawy bytowe ( mieszkaniowe) przedstawiają się jako beznadziejne . Z taką sytuacją - z przyczyn , o których była już mowa wyżej- nie mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy, albowiem skarżący przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości ma samodzielność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej .

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do je oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.