Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 873/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 79 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na [...] października 2018 r. Prokurator Rejonowy [...] w R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydaną na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. 2017 r. poz. 1868, ze zm.) i art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. 2017r. poz. 1260 ze zm.), uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] listopada 2017 r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018 (dalej jako: uchwała).

Przedmiotowej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez przyjęcie w § 1 i 2 uchwały stawek za usuwanie pojazdów z drogi i parkowanie pojazdu usuniętego oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na poziomie maksymalnych kwot określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2017.772 z dnia 03.08.2017r), podczas gdy realne koszty w/w czynności wynikające z umowy (wraz z załącznikami) z dnia [...] października 2017 r. zawartej pomiędzy firmą [...] Ratownictwo Drogowe A. O. z siedzibą w R. a Gminą Miasta R. kształtują się na niższym poziomie.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 j.t.), art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym domagał się stwierdzenia nieważności § 1 i 2 uchwały, jako sprzecznej z prawem w sposób istotny.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stosownie do którego rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, została upoważniona do określenia corocznie, w drodze uchwały, wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zdaniem Prokuratora ustalając wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych Rada nie kierowała się rzeczywistymi kosztami w tym zakresie. Uchwalone stawki przekraczają faktyczne koszty usługi wskazane w umowie z przedsiębiorcą realizującym zadania powierzone jednostce samorządowej.

Według treści zaskarżonego aktu oraz umowy zawartej przez Gminę Miasta R. z firmą [...] Ratownictwo Drogowe A. O. z siedzibą w R. realizującą przedmiotowe usługi, ceny jednostkowe zawarte w załączniku nr 1 do tej umowy wynoszą:

Za usunięcie pojazdu:

- typu rower lub motorower - w uchwale: za usunięcie - [...] zł; za każdą dobę przechowywania - [...] zł, podczas gdy rzeczywiste koszty określone w umowie z przedsiębiorcą określono odpowiednio na kwoty: [...] zł - usunięcie; [...] zł przechowywanie;

- motocykl - w uchwale: za usunięcie - [...] zł; za każdą dobę przechowywania - [...] zł, podczas gdy rzeczywiste koszty określone w umowie z przedsiębiorcą określono odpowiednio na kwoty: [...] zł - usunięcie; [...] zł - przechowywanie;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - w uchwale: za usunięcie - [...] zł; za każdą dobę przechowywania - [...] zł, podczas gdy rzeczywiste koszty określone w umowie z przedsiębiorcą określono odpowiednio na kwoty: [...] zł - usunięcie; [...] zł -przechowywanie;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - w uchwale: za usunięcie - [...] zł; za każdą dobę przechowywania - [...] zł, podczas gdy rzeczywiste koszty określone w umowie z przedsiębiorcą określono odpowiednio na kwoty: [...] zł - usunięcie; [...] zł - przechowywanie;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - w uchwale: za usunięcie - [...] zł; za każdą dobę przechowywania - [...] zł, podczas gdy rzeczywiste koszty określone w umowie z przedsiębiorcą określono odpowiednio na kwoty: [...] zł -usunięcie; [...] zł – przechowywanie;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - w uchwale: za usunięcie - [...] zł; za każdą dobę przechowywania - [...] zł, podczas gdy rzeczywiste koszty określone w umowie z przedsiębiorcą określono odpowiednio na kwoty: [...] zł - usunięcie; [...] zł – przechowywanie.

Natomiast w wypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia w uchwale określono następująco: rower lub motorower - [...] zł; motocykl - [...] zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - [...] zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - [...] zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - [...] zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - [...] zł podczas gdy koszty określone w umowie z przedsiębiorcą wymienionych pojazdów wynosiły odpowiednio: [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł.

Prokurator podniósł, że w uzasadnieniu projektu uchwały i w protokole sesji Rady, na której uchwała została podjęta, brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za określeniem stawek w ich górnych granicach, znacznie powyżej rzeczywistych kosztów usługi. Zdaniem Prokuratora brak jest merytorycznych przesłanek do wprowadzenia maksymalnych stawek. Organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przy ustalaniu wysokości opłat organ winien wziąć pod uwagę rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu czyli wynagrodzenie uzyskane z tego tytułu przez wykonawcę. Należy przyjąć, że opłaty ustalono w sposób arbitralny, a zatem niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130 a ust. 6 cyt. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W jej uzasadnieniu argumentowała, iż zaproponowane w treści uchwały kwoty są konsekwencją uwzględnienia przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów gminy. Na koszty związane z realizacją zadania składają się nie tylko faktycznie poniesione przez gminę koszty związane z usunięciem pojazdu i przechowywania go na parkingu strzeżonym, ale również inne, w tym dotyczące ich wyceny przez rzeczoznawcę, koszty ustanowienia kuratora czy koszt sprzedaży, koszty postępowania sądowego w celu uzyskania orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz gminy. W przeważającej mierze pojazdy usuwane z drogi są stare, posiadają uszkodzenia, często z pełna świadomością porzucane przez właściciela, co nie gwarantuje w przypadku ich sprzedaży uzyskania kwoty pozwalającej na pokrycie przez gminę kosztów związanych z ich usunięciem i przechowywaniem.

Wywiedziono również, że opłaty, które ustala rada gminy stanowią dochód własny powiatu. W przedmiotowej sprawie tymi kosztami są nie tylko te ponoszone przez gminę w ramach umowy zawartej pomiędzy Gminą Miasta R. a firmą [...] Ratownictwo Drogowe na usługę usuwania pojazdów i prowadzenie całodobowego parkingu ale również koszty wyżej wymienione. Wskazano, że z analizy kosztów poniesionych przez Gminę Miasta R. w 2017 roku z tytułu realizacji zadania wynika, że poniesiono je w wysokości [...] zł, natomiast za 10 miesięcy 2018 r. – [...] zł, przy uzyskanych wpływach z tytułu opłat w wysokości odpowiednio [...] zł i [...] zł. Wobec tego nie można zdaniem organu uznać, że celem ustalenia opłat w wysokości określonej zaskarżoną uchwałą, była chęć zapewnienia dodatkowych wpływów do budżetu gminy, zaś ustalone stawki odzwierciedlają rzeczywiste koszty jakie gmina ponosi w związku z wykonaniem nałożonego na nią ustawą zadania.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości podnosząc, że wskazane w skardze naruszenia przepisów prawa wynikające z § 1 i 2 kwestionowanej uchwały mają na tyle poważny charakter, że "okrojony" z powyższych zapisów akt prawa miejscowego byłby niekompletny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] listopada 2017 r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2018.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 995) stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnienia - stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej uchwały - wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). W powołanym przepisie mowa jest o dwóch kryteriach, a zatem żadne inne przesłanki nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Powołane warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu.

Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi

i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2017 r., poz. 772).

Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że Rada, podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła przepis 130a ust. 6 ustawy, albowiem przy jej uchwalaniu nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na danym obszarze. Jak wynika z materiału dowodowego, w dniu [...] października 2017 r. pomiędzy Gminą Miasta R. a firmą [...] Ratownictwo Drogowe A. O. zawarta została umowa [...], na podstawie której firma ta zobowiązała się do świadczenia usług polegających na usuwaniu pojazdów (z wyjątkiem pojazdów przewożących towary niebezpieczne) z dróg położonych w granicach administracyjnych miasta R. i prowadzeniu całodobowego parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi, pobieranie opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz ich wydawanie z parkingu strzeżonego. W załączniku nr 1 do umowy ustalono koszty usługi, i tak przykładowo zapisano w nim, że cena usunięcia roweru i motoroweru wynosi [...] zł, a stawka przyjęta przez Radę Powiatu opiewa na kwotę [...] zł, cena usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton wynosi [...] złotych podczas gdy stawka przyjęta przez Radę wynosi [...] złotych. Podobnie za przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton do 7,5 tony (za każdą dobę) opłata na rzecz przedsiębiorcy wynosi 1 zł, a stawka przyjęta przez radę to [...] zł, cena usługi świadczonej przez wykonawcę za przechowywanie roweru czy motocykla (za każdą dobę) to 1 zł, a stawka przyjęta przez radę to [...] zł.

Zwrócić uwagę należy również na różnice występujące przy porównaniu kosztów ponoszone w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wynoszą one w przypadku roweru i motoroweru – [...] zł, w przypadku motocykla – [...] zł, w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton – [...] zł, pojazdu powyżej 3,5 tony do 7 ton – [...] zł, powyżej 7,5 tony do 16 ton – [...] zł (vide załącznik do umowy), podczas gdy Rada uchwala odpowiednio stawki: [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł, [...] zł – a więc wyższe.

Nie sposób więc nie dostrzec, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są znaczne.

Zatem należy zgodzić się z Prokuratorem, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie, w stosunku do tych wynikających z przedmiotowej umowy. Zapisane w wskazanej umowie koszty, tak usunięcia pojazdów, przechowywania na parkingu strzeżonym jak i opłaty nałożone w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu są niższe od kosztów ustalonych w kwestionowanej uchwale.

Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu

z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Zdaniem Sądu brak umotywowania w uzasadnieniu tak projektu jak i samej uchwały uchwalenia przyjętych stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, co miało miejsce w skarżonej uchwale, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Ustalanie wysokości przedmiotowych opłat przez uprawniony organ powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usługi odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego terenu. Rada winna uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na objętym uchwałą obszarze, co jak wynika i z treści uzasadnienia podjętej uchwały i z protokołu z pięćdziesiątej siódmej sesji Rady Miejskiej w R. odbytej w dniu [...] listopada 2017 r. nie miało miejsca. Podjęcie próby kalkulacji tych kosztów w odpowiedzi na skargę jest spóźnione i nie może odnieść zamierzonego skutku. Zaprezentowane przez organ stanowisko, że na koszty związane z realizacją zadania składają się nie tylko faktycznie poniesione przez gminę koszty związane z usunięciem pojazdu i przechowywaniem go na parkingu strzeżonym, ale również inne w tym dotyczące: ich wyceny przez rzeczoznawcę, koszty ustanowienia kuratora czy koszty sprzedaży, koszty postępowania sądowego w celu uzyskania orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz gminy nie odpowiadają kryteriom z art. 130a ust. 6 ustawy i świadczą o błędnej interpretacji przesłanek wskazanych w tym przepisie. Przywoływane przez organ dodatkowe koszty nie mogą, bez przedstawienia kalkulacji, chociażby za poprzedni rok, stanowić argumentu, iż musiały w uchwale zostać przyjęte stawki maksymalne. Osoby, które będą musiały uiszczać opłaty związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów nie mogą być obciążane dodatkowymi kosztami, które nie wynikają z rzeczywistych kosztów realizacji zadania przez powiat, a nie szeroko rozumianych kosztów.

Powoływanie się przez Radę na fakt, iż przychody z tytułu wpłat za usuwanie, przechowywanie czy odstąpienie od usunięcia pojazdu są niższe aniżeli koszty poniesione na realizacje zadania przez Gminę Miasta R. jest nieuprawnione. Sąd zauważa, że uwzględnienie tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1916/16, stwierdzając, iż: "odczytanie treści art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza zatem jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie "pod uwagę" tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte "pod uwagę" rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone na rok (....) w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów".

Dodać ponadto należy, że przesłanki wymienione w art. 130a ust. 6 nie upoważniają do obciążania obywateli częścią kosztów funkcjonowania gminy

w związku z realizacją przedmiotowego zadania. Kompensaty ponoszonej przez organ straty związanej z wykonywaniem zadania usuwania i przechowywania pojazdów, podobnie jak brak regulowania zobowiązań przez Skarb Państwa, nie można przerzucać na inne osoby, których pojazdy zostały usunięte z drogi i przechowywane, gdyż osoby te mogą być zobowiązane tylko i wyłącznie do ponoszenia kosztów związanych z pojazdami, których są właścicielami.

Końcowo Sąd zauważa, że z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wskazane wyżej naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym powodowały zatem nieważność przedmiotowej uchwały.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat są niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, co spowodowało nieważność zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.