Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1628/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 7 , art. 184, art. 204 pkt 2 , art. 63 par. 3, art. 64 par. 2 kpa, art. 3 par, 1, art. 134 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 999/05 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Stowarzyszenia "[...]" w P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 999/05 po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "[...]" w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odwołania wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] w ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie części obiektu lakierni wydanej na wniosek [...] Spółka z o.o. - uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku podano, że w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w sprawie, zaś następnie wniosło odwołanie nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego z tej przyczyny, że odwołanie sporządził pełnomocnik Stowarzyszenia - adwokat i złożył odwołanie nie zaopatrując go w wymagany podpis podczas, gdy od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać znajomości przepisów prawa tak co do treści jak i formy odwołania.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Stowarzyszenie "[...]" zarzuciło obrazę art. 105 w zw. z art. 64 ( 2 kpa poprzez umorzenie postępowania odwoławczego bez uprzedniego wezwania skarżącego do uzupełnienia braku pisma procesowego polegającego na złożeniu go bez zaopatrzenia w podpis osoby wnoszącej odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną stwierdzając, że wyraźne brzmienie art. 63 ( 1 kpa wskazuje, że odwołanie jest jednym z typów podania i powinno spełniać wymagania ( 2 tego artykułu. Brak podpisania odwołania, niezależnie od tego, że wniósł je profesjonalny pełnomocnik /adwokat/ obliguje organ orzekający w myśl art. 64 ( 2 kpa do wezwania skarżącego do usunięcia braków pisma w zakreślonym terminie. Jednym z wymagań pisma, ustalonych w przepisach prawa, jest podpisanie pisma. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza w tym zakresie odmiennych zasad w odniesieniu do profesjonalnych pełnomocników. Wprawdzie od pełnomocników profesjonalnych można oczekiwać znacznie większej staranności niż od pełnomocników, czy przedstawicieli uczestników postępowania niezawodowych, jednakże nie oznacza to, że organ może uchylić się od obowiązku wezwania strony do uzupełnienia braków pisma, kierując się wyłącznie podmiotowymi odniesieniami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka z o.o. [...], reprezentowana przez radcę prawnego Z. W. zarzucając:

1. Naruszenie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako przepisów postępowania:

1/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i art. 7 oraz art. 3 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", a także art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 ( 1 i art. 135 ppsa, podnosząc, iż Sąd pierwszej instancji nie zbadał, czy naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy w sytuacji zarzucanej przez wnoszącego skargę kasacyjną niezgodności z prawem dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu,

2/ art. 3 ( 1 w zw. z art. 134 ( 1 i art. 135 ppsa - wobec nie wyjaśnienia kwestii wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz prawidłowości dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym,

3/ art. 135 i art. 3 ( 1 w zw. z art. 153 i art. 141 ( 2 zdanie 2 ppsa wobec braku podjęcia środków zmierzających do końcowego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że odwołanie złożone zostało przez podmiot nieprawidłowo dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym, a ponadto Sąd uchylił się od wskazania w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej a przede wszystkim w zakresie prawidłowości dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, a także w zakresie wynikającym z art. 134 kpa,

4/ art. 7 w zw. z art. 3 ( 1 i art. 153 oraz art. 141 ( 1 ppsa, wobec wyrażenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnego poglądu dotyczącego zakresu stosowania art. 64 kpa, zachowania terminu z art. 129 kpa w zw. z art. 63 kpa a także wpływu naruszeń organu na wynik postępowania, podczas gdy pogląd Sądu wiąże w przyszłości zarówno sam sąd, jak i organ administracji, co powoduje wydłużenie czasu koniecznego do ostatecznego zakończenia sprawy.

2. Naruszenie prawa materialnego, to jest art. 64 ( 2, 63, 129, i 134 kpa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż wobec wprowadzenia w ppsa zasady szybkości postępowania i stosowania środków określonych w ustawie w celu końcowego załatwienia sprawy, sądy administracyjne pierwszej instancji sprawują kontrolę "nad całą sprawą administracyjną". W tym zakresie postępowanie Sądu pierwszej instancji jest wadliwe, bowiem Sąd ten uchylił się od jakichkolwiek rozważań na temat prawidłowości dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu pomimo zarzutów podnoszonych przez wnoszącego skargę kasacyjną, podczas gdy kwestie te miałyby wpływ na wynik postępowania, co prowadzi do przewleczenia postępowania ze szkodą dla wnoszącego skargę kasacyjną jako inwestora. Sąd przyznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie prowadził analizy w zakresie dopuszczalności udziału Stowarzyszenia w postępowaniu /pozostawił to do rozpoznania przez organ/ mimo, że uwzględniając wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia w sprawie organ pierwszej instancji działał wadliwie, gdyż z postanowień statutu Stowarzyszenia wynika, że nie ma ono podstaw do uczestnictwa w sprawach indywidualnych innych osób. Ponadto decyzja wydana w pierwszej instancji z wniosku inwestora dotyczy inwestycji dokonywanej wewnątrz obiektu, co powoduje, że Stowarzyszenie nie powinno być dopuszczone do udziału w postępowaniu, a nawet można twierdzić, że określona inwestycja nie wymagała w ogóle wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej prezentuje się ponadto pogląd, że ewentualne wezwanie do usunięcia braku odwołania polegającego na nie zaopatrzeniu go w podpis wnoszącego podanie spowoduje, iż złożenie podpisu na wezwanie organu nastąpi już po upływie terminu do wniesienia odwołania. Ma to wpływ na stosowanie art. 134 kpa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie "[...]", reprezentowane przez adwokata T. G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując na to, że Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, której celem jest ochrona środowiska. Korzystając z przysługujących mu praw złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony zaś wniosek ten został uwzględniony przez organ pierwszej instancji, co powoduje skuteczność udziału Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym innych osób na prawach strony. Dla oceny legitymacji skargowej Stowarzyszenia, w związku z art. 50 ( 1 ppsa, istotne jest, że udział Stowarzyszenia wynika z jego zadań statutowych, nie musi się ono natomiast wykazać własnym interesem prawnym. Kontrolą Sądu było w niniejszej spawie objęte nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec pominięcia obowiązku wynikającego z art. 64 ( 2 kpa wezwania do uzupełnienia braków formalnych /brak podpisu pod odwołaniem jest brakiem formalnym/, zaś ustalenia Sądu w tym zakresie są słuszne. Kwestia prawidłowości uczestnictwa Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, powinna być wobec wniesionego przez uczestnika zarzutu, rozstrzygnięta w postępowaniu odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kluczową w sprawie kwestią jest, czy tak, jak to twierdzi się w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na decyzję administracyjną o umorzeniu postępowania odwoławczego - tylko z tej przyczyny, że odwołanie wniesione przez pełnomocnika Stowarzyszenia dopuszczonego przez organ pierwszej instancji do udziału w postępowaniu na prawach strony /organizacja społeczna/ nie zostało podpisane przez tego pełnomocnika, będącego profesjonalistą /adwokatem/, niezależnie od podanej przez organ przyczyny orzeczenia - powinien badać, czy Stowarzyszenie zostało prawidłowo dopuszczone do postępowania jak też, czy w danych okolicznościach sprawy wydaje się decyzję o warunkach zabudowy, czy też Sąd nie ma możliwości tak szerokiego badania sprawy i uprawniony jest wyłącznie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie uznania, że stanowi podstawę umorzenia postępowania odwoławczego brak pod odwołaniem podpisu pełnomocnika odwołującego się, będącego adwokatem, jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje się, że pisma w postępowaniu administracyjnym, do których należy odwołanie, stosownie do art. 63 ( 3 kpa powinny być podpisane przez wnoszącego, zaś w razie braku podpisu pod pismem /odwołaniem/ należy uznać, że nie czyni ono zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa/, a w konsekwencji należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w ustawowym terminie /art. 64 ( 2 kpa/.

W ocenie orzekającego w sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że brak podpisu pod pismem procesowym w postępowaniu administracyjnym, a takim pismem niewątpliwie jest odwołanie, stanowi brak formalny, który podlega usunięciu i nie ma znaczenia, czy pismo sporządziła sama strona /podmiot na prawach strony/, czy też profesjonalista uprawniony do złożenia pisma na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa /np. adwokat, radca prawny/. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych do różnicowania w powyższym zakresie podmiotów wnoszących pisma procesowe, bez względu na to, czy korzystają z profesjonalnej pomocy czy też w sprawie występują osobiście lub przez przedstawiciela. Przeciwne stanowisko można by nawet ocenić jako pozostające w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa /art. 32 ust. 1 Konstytucji RP/. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest więc w pełni słuszne i zgodne z prawem. Usunięcie braków formalnych pisma procesowego będącego odwołaniem na wezwanie organu z zachowaniem ustawowego terminu wskazanego w tym wezwaniu powoduje, że uznaje się, iż odwołanie zostało wniesione w dacie jego złożenia, nie zaś w dacie, w której nastąpiło usunięcie braku formalnego odwołania, jak to sugeruje treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. Prawidłowe także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że kontrolując legalność zaskarżonej decyzji powinien się ograniczyć wyłącznie do kwestii, czy podstawą orzeczenia o umorzeniu postępowania odwoławczego może być brak podpisania odwołania w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wypełnił obowiązku określonego w art. 64 ( 2 kpa wezwania wnoszącego odwołanie do usunięcia w terminie ustawowym braków formalnych, gdy organ wydający zaskarżoną decyzję wskazaną okoliczność uznał za wyłączną podstawę do orzeczenia o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Rozpatrując tę kwestię należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 3 ( 1 ppsa, sąd administracyjny pierwszej instancji kontroluje działalność administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Sąd ten w myśl. art. 134 ( 1 ppsa rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do kontrolowanej działalności organu administracji publicznej mając na uwadze zarówno granice sprawy, której dotyczy skarga, jak też niezbędność końcowego jej załatwienia. Jednocześnie art. 7 ppsa statuuje zasadę szybkości postępowania sądowo-administracyjnego stanowiąc, iż sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy.

Analizując, jak powyższe zasady przekładają się na stan faktyczny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie jest sporne, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżące Stowarzyszenie postanowieniem zostało dopuszczone do udziału na prawach strony, a następnie korzystając z umożliwienia mu uczestnictwa w sprawie, wniosło odwołanie od uwzględniającej wniosek inwestora /wnoszącego skargę kasacyjną/ decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy stwierdzając, że odwołanie nie zostało zaopatrzone, wbrew wymogom ustawowym /art. 63 ( 3 kpa/, podpisem profesjonalnego pełnomocnika, bez wezwania wnoszącego odwołanie do usunięcia braku formalnego, decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. Skarga Stowarzyszenia na tę decyzję została uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji, który jednoznacznie stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji musiała się ograniczyć do badania zgodności z prawem przyjęcia przez organ, że w takim stanie faktycznym sprawy prawidłowe było umorzenie postępowania odwoławczego. Wnoszący skargę kasacyjną natomiast kwestionując to stanowisko wyraża przekonanie, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, a więc nie tylko w zakresie uznania, iż zachodziła podstawa do umorzenia postępowania odwoławczego, ale również, czy w danym stanie faktycznym i prawnym wydaje się decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, jak też szczegółowe wyjaśnienie i dokonanie oceny prawidłowości dopuszczenia do udziału w sprawie administracyjnej skarżącego Stowarzyszenia.

Podzielenie stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej prowadziłoby do akceptacji możliwości rozpoznania wszystkich powyższych aspektów sprawy przez Sąd z pominięciem ich rozważenia przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Kwestia prawidłowości dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia, a także istnienia materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, powinna być natomiast niewątpliwie w pierwszym rzędzie rozpoznana przez właściwy organ, a dopiero w następnej kolejności, po wyczerpaniu toku instancji, poddana kontroli legalności przez Sąd. Skoro organ odwoławczy ograniczył przedmiot rozpoznawanej sprawy do oceny skutków procesowych braku podpisu pod odwołaniem, Sąd pierwszej instancji nie miał w konsekwencji prawa wyjść poza tak określony przedmiot rozstrzygnięcia.

Powołane w skardze kasacyjnej przepisy, a w szczególności art. 3 ( 1, art. 134 ( 1 i 135 ppsa, nie dają możliwości uwzględnienia tej skargi. Przepis art. 134 ( 1 stawia wymogi odnoszące się do rozstrzygania w granicach danej sprawy bez związania zarzutami i wnioskami skargi, jednakże granice sprawy zakreśla właśnie jej przedmiot ustalony w zaskarżonej decyzji, a więc umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na brak podpisu pod odwołaniem. Kwestia tak ustalonych granic skargi wiąże się też ściśle z możliwościami, jakie w tym stanie rzeczy daje przepis art. 135 ppsa. Przepis ten nie czynił w niniejszej sprawie Sądu pierwszej instancji właściwym do rozpatrywania tych aspektów sprawy, o których mowa w skardze kasacyjnej, gdyż było by to w istocie przejęciem sprawy do wyłącznego rozpoznania przez Sąd z całkowitym pominięciem właściwego organu administracji publicznej. Powołanie się również na naruszenie zaskarżonym wyrokiem interesu inwestora w związku z zasadą szybkości postępowania /art. 7 ppsa/ nie może odnieść spodziewanych rezultatów, bowiem to nie zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji ma wpływ na przedłużenie postępowania w sprawie, lecz wadliwe działanie organu odwoławczego.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.