Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1920/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1 pkt 1 a
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 272
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 285/07 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej przez [...] uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...], nr [...] i stwierdził, że nie może być ona wykonana. Wyrok ten podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Z. D. pismem z dnia 9 maja 2007 r. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...], którą stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej B. na skutek niezłożenia, w terminie 30 dni od dnia wyboru na radnego, oświadczenia o prowadzeniu przez żonę radnego działalności gospodarczej na terenie B.. W skardze tej [...] podniósł, że uchybienie terminowi do złożenia w/w oświadczenia było spowodowane przekonaniem skarżącego, że oświadczenia o działalności gospodarczej współmałżonka nie musi składać, ponieważ jego żona prowadzi indywidualną praktykę stomatologiczną w oparciu o zezwolenie [...] Izby Lekarskiej. Po uzyskaniu wiedzy o konieczności złożenia takiego oświadczenia skarżący złożył je, w dniu [...] stycznia 2007 r., co wskazuje na wolę podporządkowania się obowiązującej normie prawnej wynikającej z art. 24j ust. 3 ustawy o samorządowe gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Uchwałę podjęto zatem w momencie, w którym skarżący obowiązek już spełnił, a ponadto w sytuacji, gdy w Trybunale Konstytucyjnym oczekiwał na rozpoznanie wniosek o zbadanie zgodności m.in. art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 orzekł, że: 1. Art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547, z 2004 r. Nr 25, poz. 219, Nr 102, poz. 1055 i Nr 167, poz. 1760, z 2005 r. Nr 175, poz. 1457 oraz z 2006 r. Nr 17, poz. 128, Nr 34, poz. 242, Nr 146, poz. 1055 i Nr 159, poz. 1127), dodany przez art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1457 oraz z 2006 r. Nr 146, poz. 1055), jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 2 Konstytucji., 2. Art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806, z 2004 r. Nr 102, poz. 1055 oraz z 2005 r. Nr 175, poz. 1457), dodany przez art. 4 pkt 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. powołanej w punkcie 1, jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 2 Konstytucji, 3. Art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271 i Nr 214, poz. 1806, z 2003 r. Nr 80, poz. 717 i Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 102, poz. 1055 i Nr 116, poz. 1203, z 2005 r. Nr 172, poz. 1441 i Nr 175, poz. 1457 oraz z 2006 r. Nr 17, poz. 128 i Nr 181, poz. 1337), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806 oraz z 2004 r. Nr 167, poz. 1759), w zakresie, w jakim określa termin składania oświadczeń majątkowych, jest zgodny z art. 2 Konstytucji, 4. Art. 24j ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. powołanej w punkcie 3, dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z 23 listopada 2002 r. powołanej w punkcie 3, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Wobec powyższego skarżący, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, wystąpił ze skargą do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska B. podniosła, że zaskarżona uchwała wywołała już nieodwracalne skutki prawne, bowiem w dniu [...] Rada podjęła uchwalę nr [...] w sprawie wstąpienia w miejsce wygasłego mandatu radnego innego kandydata z tej samej listy wyborczej, co oznacza, że mandat został objęty przez inną osobę – [...], który na sesji Rady w dniu [...] złożył ślubowanie. Objęcie mandatu nastąpiło zatem w majestacie prawa, choć prawo to zostało później uznane za niekonstytucyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że bezspornym jest fakt niedopełnienia przez radnego obowiązku złożenia w terminie oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, niemniej jednak przepis art. 190 ust. 1 pkt 1a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów sejmików województw stanowiący podstawę zaskarżonej uchwały stracił moc z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 8/07 w dniu 19 marca 2007 r. Sąd podkreślił, że w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku. Rozstrzygnięcie kasatoryjne powoduje, że akt normatywny uznany za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub wydania innego rodzaju rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych danego postępowania. Sąd I instancji podzielił pogląd Sądu Najwyższego, który uznał, że przepis ustawowy, który został uznany za niekonstytucyjny orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, opublikowany po wydaniu ostatecznej decyzji, ale przed rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie powinien być stosowany jako wzorzec kontroli decyzji organów administracji publicznej (wyrok z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 202/01, publ. OSNP 2003/24/584), a zatem sprawy, które nie zostały zakończone do chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału powinny być rozstrzygnięte z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu. Sąd zaznaczył, że o ile unormowania kpa przewidują możliwość żądania wznowienia postępowania (art. 145a), to przepisy ustawy samorządowej regulacji takiej nie zawierają, brak jest zatem rozwiązań, które umożliwiłyby osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, skutecznego domagania się od organu samorządowego podjęcia w trybie wznowienia, lub innym trybie, kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. Skoro zaś orzeczenie przez Trybunał o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, to pozbawione byłoby racji kierowanie się przez sąd przy rozpoznawaniu skargi, przepisem niekonstytucyjnym, ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na mocy art. 272 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd podniósł ponadto, że zarzut zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych (w wyniku uchwały z dnia [...].) nie mógł być uznany, skoro ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje takiej przesłanki, jako wykluczającej możliwość stwierdzenia nieważności uchwały, brak także podstaw do zastosowania przepisów kpa. Ponadto skutek ten nie powstał w wyniku bezpośredniego następstwa wydania zaskarżonej uchwały, lecz w konsekwencji podjęcia kolejnej uchwały - z dnia [...], obie zaś uchwały zostały podjęte przez Radę w sytuacji, gdy wiadomym było, że przepis art. 190 ust. 1 pkt 1a ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego, ta zaś okoliczność przemawiała raczej za zachowaniem ostrożności w stosowaniu tego przepisu do czasu rozpoznania sprawy przez Trybunał Konstytucyjny.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej w imieniu Gminy B. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez uznanie, że Rada Miejska B. nie była zobligowana do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, który nie złożył w przewidzianym prawem terminie stosownego oświadczenia, podczas gdy niekonstytucyjność przepisu zobowiązującego Radę do podjęcia takiej uchwały została stwierdzona przez Trybunał po podjęciu uchwały przez Radę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na dzień uchwalania uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] na radnych ciążył obowiązek złożenia oświadczenia, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 1a ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Możliwość stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego przez sąd w całości na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zachodzi, jeżeli są one sprzeczne z prawem, tymczasem zaskarżona uchwała ma oparcie w normach prawa obowiązujących w chwili jej uchwalenia. Spełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, o którym mowa w art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchwała mogłaby zostać uznana za nieważną jedynie w sytuacji, gdyby została podjęta po dniu 19 marca 2007 r., w którym ogłoszono orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tak zakreślonych granicach rozpoznania sprawy nie zachodziły podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej.

Jakkolwiek w dniu podejmowania uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] na radnych ciążył obowiązek złożenia oświadczenia stosownie do przepisu art. 190 ust. 1 pkt 1a ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, to przepis ten – stanowiący podstawę materialnoprawną uchwały – został uznany za niezgodny z Konstytucją RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 i utracił moc z dniem 19 marca 2007 r.

Akt normatywny uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, z uwagi na treść art. 190 ust. 4 Konstytucji, wskazującego orzeczenie Trybunału jako podstawę wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub wydania innego rodzaju rozstrzygnięcia. Skoro doszło do zmiany stanu prawnego wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to zachodziła potrzeba podjęcia rozstrzygnięcia z pominięciem przepisu, który utracił moc obowiązującą. Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, obarczona jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez Sąd przepisem niekonstytucyjnym ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na mocy art. 272 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co słusznie zauważył Sąd I instancji.

Rozpoznając bowiem skargę po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, należy uwzględnić ten wyrok i jego skutki odnoszące się do stanu prawnego rozpoznawanej sprawy. Skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji), to takie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego musi być uwzględnione przez sąd administracyjny także w rozpoznawanej po wyroku Trybunału Konstytucyjnego sprawie ze skargi na akt administracyjny (w tym przypadku na uchwałę rady gminy) wydany przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w powoływanym orzeczeniu o sygn. akt K 8/07: "Mimo że utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne (derogacja, zmiana prawa w zakresie obowiązywania) następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami administracyjnymi lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenia derogacji przepisu w wyroku Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności".

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa przez niewłaściwe zastosowanie art. 190 ust. 1 pkt 1a oraz ust. 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej - dotyczący naruszenia przez Sąd art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo, że przepis ten umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego przez sąd, jeżeli jest ona sprzeczna z prawem, tymczasem zaskarżona uchwała ma oparcie w normach prawa obowiązujących w chwili jej uchwalenia jest również, wobec powyższego, niezasadny. To, że uchwała spowodowała już nieodwracalne skutki (powołany został nowy radny) nie ma znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Nie ma w polskim systemie prawnym przepisu, który zakazywałby stwierdzenia nieważności niezgodnej z prawem uchwały rady gminy z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. To, że w miejsce radnego (którego mandat wygaszono) wstąpił inny radny nie może uniemożliwiać stwierdzenia nieważności uchwały, wydanej na podstawie przepisów uznanych następnie za niekonstytucyjne. Wobec tego w zaistniałej sytuacji ustawowy skład rady można bowiem rozumieć jako jej aktualny skład – z uwzględnieniem radnych, w sprawach których sąd stwierdził nieważność uchwał stwierdzających wygaśniecie mandatów. Można bowiem przyjąć, że w zaistniałej sytuacji "ustawowy" skład Rady będzie inny, niż określony w art. 17 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.