Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 503/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art.5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9 pkt 2, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 115 par. 13
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 kwietnia 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 8 marca 2013 roku M. J. zwrócił się do Burmistrza Miasta o udzielenie na piśmie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "ustawą", listy pracowników Urzędu Miejskiego, którym zostały wypłacone pensje tzw. trzynastki za rok 2012 wraz z wysokością wypłaconego ww. świadczenia.

Burmistrz Miasta, pismem z dnia 18 marca 2013 roku, przekazał wnioskodawcy listę pracowników Urzędu Miejskiego uprawnionych do otrzymania dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2012 roku oraz listę pracowników pełniących w Urzędzie Miejskim funkcje publiczne wraz z wysokością wypłaconego im dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2012 roku.

Pismem z dnia 21 marca 2013 roku Burmistrz Miasta poinformował wnioskodawcę, że w zakresie informacji o wysokości wynagrodzenia byłych pracowników Urzędu Miejskiego żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i wezwał do wskazania interesu publicznego, na podstawie którego domaga się wnioskodawca przetworzenia informacji i jej udostępnienia.

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy, Burmistrz Miasta odmówił M. J. podania wysokości wypłaconego dodatkowego wynagrodzenia za 2012 roku pracowników (zgodnie z załącznikiem do decyzji) niepełniących w Urzędzie Miejskim funkcji publicznych.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta wyjaśnił, że wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego, na podstawie którego domaga się przetworzenia i udostępnienia informacji o wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego wypłaconego byłym pracownikom Urzędu Miejskiego.

Ponadto, zdaniem Burmistrza, wszelkie informacje o wynagrodzeniu pracowników nie są co do zasady jawne. Ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może naruszać dobra osobiste w rozumieniu art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Wszelkie informacje o wynagrodzeniu pracowników mogą być udostępnianie wyłącznie za zgodą osób, których dotyczą lub gdy przepis szczególny upoważnia wprost określone podmioty do ich udostępniania. Burmistrz wskazał, że pracownicy Urzędu Miejskiego nie wyrażają zgody na udostępnienie wnioskodawcy wysokości wypłaconego im dodatkowego wynagrodzenia rocznego.

Organ wyjaśnił również, że ograniczenie prawa do informacji publicznej, zawarte w art. 5 ust. 1 i 3 ustawy, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W części dotyczącej osób niepełniących funkcji publicznych zastosowanie ma przepis art. 5 ust. 2 ustawy, w związku z którym, informacja publiczna podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. J. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 ustawy poprzez bezpodstawne uchylenie się Burmistrza Miasta od udzielenia skarżącemu żądanej informacji w przedmiocie wydatkowania samorządowych środków publicznych przez Gminę Miasto, które zostały poniesione na poszczególnych pracowników Urzędu Miasta niepełniących funkcji publicznych z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2012 rok. Podniósł, że wszelkie wydatki ponoszone przez Skarb Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego są zawsze jawne, ponieważ odnoszą się do dysponowania majątkiem publicznym, to tym bardziej ujawnieniu podlegają wydatki z budżetu gminy na poszczególnych pracowników. Zarzucił także naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy poprzez bezpodstawne nieudostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, w której posiadaniu jest Burmistrz Miasta.

W ocenie skarżącego nie dochodzi do naruszenia dóbr osobistych w przypadku ujawnienia wysokości pobieranych środków publicznych przez osoby pracujące w Urzędzie Miasta jako osoby niepełniące funkcji publicznych. Ponadto Burmistrz Miasta naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy, gdyż twierdząc, że żądana informacja publiczna może być informacją przetworzoną, nie wykazał, że udzielenie wnioskodawcy żądanej informacji wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Skarżący podniósł, że chodzi jedynie o proste zestawienie poprzez spisanie bez jakichś szczególnych kryteriów szeregu informacji.

Decyzją z dnia 10 maja 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ustawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Kolegium stwierdziło, że wydatki na wypłacane pensje pracownicze stanowią przejaw gospodarowania środkami publicznymi i co do zasady może być ta informacja przedmiotem udostępnienia z pewnymi jednak ograniczeniami. Dostęp do informacji o wynagrodzeniu za pracę może być wyłączony ze względu na ochronę prywatności pracownika. Ograniczenie takie jednak nie ma miejsca w przypadku tych pracowników, którzy jednocześnie pełnią w danym organie funkcje publiczne. Kolegium stwierdziło, że osoby wymienione

w art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.) - dalej jako "u.s.g.", na gruncie jej przepisów mają status funkcjonariuszy publicznych. Przywołało także treść art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.).

Zdaniem Kolegium ujawnienie wysokości wynagrodzenia pracowników pełniących funkcje publiczne oraz podstawa ich wynagradzania, samo w sobie nie podlega ochronie, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Aby mówić o ochronie prywatności osoby wykonującej funkcje publiczne nie może być bowiem związku pomiędzy określonymi faktami z życia prywatnego, a publicznym funkcjonowaniem takiej osoby. Kwestia wynagradzania za pełnienie sprawowanych funkcji należy do spraw publicznych. Z ochrony przewidzianej w art. 5 ustawy korzystać może osoba inna niż funkcjonariusz publiczny. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o organach oraz osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Kolegium uznało, że Burmistrz Miasta w pełni wywiązał się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy nie naruszając przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy. Kolegium stwierdziło, że do decyzji załączono listę pracowników niepełniących funkcji publicznej, którzy odmówili podania informacji o ich wynagrodzeniu. Zaistniały zatem przesłanki uprawniające do domowy udzielenia żądanej informacji. Odrębnym pismem podano natomiast informację dotyczącą funkcjonariuszy publicznych.

W skardze na powyższą decyzję M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie dotkniętej istotną wadą decyzji Burmistrza Miasta, wydanej z naruszeniem:

1. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy poprzez bezpodstawne uchylenie się Burmistrza Miasta od pełnego wyjaśnienia sprawy, w wyniku czego nie poczynił on żadnych ustaleń w zakresie, czy wśród pracowników, którzy otrzymali dodatkowe wynagrodzenia roczne za 2012 rok są osoby mające związek z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzanie i wykonywania funkcji, co zdecydowanie uchylałoby możliwość powoływania się organu na prawo do prywatności jako wyłączające możliwość ujawnienia wysokości wydatkowanych środków publicznych na pracowników Urzędu Miasta,

2. art. 5 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i jego pominięcie w części dotyczącej wyjaśnienia, czy obowiązki i funkcje, które pełnią w Urzędzie Miasta pracownicy, którzy otrzymali dodatkowe wynagrodzenia, maja związek z pełnieniem funkcji publicznych, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji,

3. art. 5 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że wniosek skarżącego dotyczył danych osobistych pracowników gminy, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy powinna prowadzić do wniosku, że żądanie sprowadzało się do pytania o dysponowanie przez Burmistrza Miasta publicznymi środkami pochodzącymi z budżetu Gminy.

W ocenie skarżącego, tak jak ujawnia się wysokość środków publicznych przeznaczoną na dane zamówienie publiczne, to również nie ma żadnych przeszkód, aby ujawnić wysokość środków publicznych wydatkowanych na pracowników gminy. Wydatki jakie gmina ponosi ze środków publicznych na pracowników gminy nie są i nie mogą być objęte sferą prawa do prywatności (nie są to dane osobiste, lecz dane publiczne o wydatkach ze środków publicznych), tzn. nie mogą podlegać utajnieniu.

Skarżący stwierdził również, że Burmistrz Miasta błędnie pominął pełne brzmienie zdania drugiego art. 5 ust. 2 ustawy i zajął się wykazywaniem, że pracownicy, którzy otrzymali dodatkowe wynagrodzenie roczne, nie są osobami publicznymi, gdy tymczasem z zakresu obowiązków, jakie pełnią w Urzędzie Miasta, wynika, że są one osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy jednostek samorządu terytorialnego należy zaliczyć do organów władzy publicznej, które - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "ustawą", są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Uznać zatem należało, że co do zasady Burmistrz Miasta, wydający w przedmiotowej sprawie decyzję w pierwszej instancji, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Burmistrz Miasta, odmawiając udostępnienia skarżącemu informacji, objętej wnioskiem złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniu, że żądana informacja, w części dotyczącej pracowników Urzędu Miasta niepełniących funkcji publicznych, nie może zostać udostępniona z uwagi na ochronę dóbr osobistych tych pracowników.

Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie wykazał interesu publicznego, na podstawie którego domaga się przetworzenia i udostępnienia informacji o wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego wypłaconego byłym pracownikom Urzędu Miejskiego.

Z treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta wynika, że okolicznością bezsporną w sprawie było, że informacja o wydatkach na wypłaty wynagrodzeń pracowniczych w organach władzy publicznej, jako przejaw gospodarowania środkami publicznymi, stanowi informację publiczną będącą przedmiotem udostępnienia. Stanowisko przyjęte przez organy w rozpoznawanej sprawie jest słuszne. Zgodnie art. 1 ust 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 roku, sygn. akt II SAB/Sz 7/10, Baza Orzeczeń Lex nr 668256). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych

jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 roku, sygn. akt II SAB/Wa 131/10, Baza Orzeczeń Lex nr 756169). Niewątpliwie więc informacja o wysokości wynagrodzeń, w tym również o wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego wypłaconego w 2012 roku pracownikom organu władzy publicznej, stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy bowiem taką informację zaliczyć do wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy kategorii informacji publicznej, to jest informacji o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślić w tym miejscu również należy, że zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia

z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 roku, poz. 885 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych, zaś w art. 33 ust. 1 tej ustawy wyrażona została jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeśli wynika to z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej musi zatem uwzględniać publiczno-prawny charakter materii, której dotyczył wniosek skarżącego, w zakresie dotyczącym informacji o wydatkach pochodzących ze środków publicznych, a także rangę uwarunkowań konstytucyjnych wynikających z art. 61 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 roku, sygn. akt I OSK 2508/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mieć jednak należy na uwadze, że prawo do uzyskania informacji o wydatkowaniu środków publicznych na wynagrodzenia pracowników organów władzy publicznej, co do zasady podlegającej udostępnieniu jako informacja publiczna, w określonych sytuacjach może doznawać ograniczeń wynikających z przepisów ustawy.

Zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Jednakże, art. 5 ust. 1-3 tej ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1); prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy; ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2); nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji (ust. 3).

Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Burmistrz Miasta uznały, że prawo do informacji publicznej, jaką jest informacja o wysokości wynagrodzenia, w tym o wysokości uzyskanego w 2012 roku dodatkowego wynagrodzenia rocznego, pracowników Urzędu Miasta, którzy nie pełnią funkcji publicznych, może podlegać ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób, w sytuacji, gdy pracownicy ci nie zrezygnują z przysługującego im prawa do ochrony swej prywatności.

W takich przypadkach podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien odmówić udzielenia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy. Odmowa udzielenia takiej informacji powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ustawy. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienia informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). W myśl art. 16 ust. 2 ustawy do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowaniu o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podnosi się, że odesłanie zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji oraz że nie można odesłania tego traktować jako ograniczenia stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w stosunku do przepisów regulujących samą formę decyzji, lecz należy je uznać za nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji, w tym w szczególności przepisów regulujących procedurę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku, sygn. akt I OSK 1002/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 roku,

sygn. akt II SA/Wa 1073/10, oba wyroki opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 roku,

sygn. akt II SA/Wa 2259/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1109199; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2010 roku,

sygn. akt II SA/Ol 977/10, Baza Orzeczeń LEX nr 754091).

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta zostały wydane na podstawie ww. przepisu, co oznacza, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego winny mieć zastosowanie do całego procesu wydawania tych decyzji, a więc zarówno do kwestii związanych z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, a także sporządzeniem uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Należy podkreślić, że celem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Cel ten nie został w przedmiotowej sprawie osiągnięty. Mimo że Burmistrz Miasta dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy, to nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Odmowa udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności osób, które nie pełnią funkcji publicznych, powinna być poprzedzona ustaleniem, czy osoby te faktycznie nie pełnią funkcji publicznych. Burmistrz Miasta udzielił skarżącemu żądanej informacji w doniesieniu do osób pełniących, w ocenie organu, funkcje publiczne (vide: pismo z dnia 18 marca 2013 roku, nr [...]), w odniesieniu zaś do pozostałych pracowników Urzędu Miasta przedstawił jedynie listę pracowników - z podaniem imion i nazwisk, z oświadczeniami o braku zgody na udzielenie informacji ich dotyczących. Postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło jednak do ustalenia, jakie stanowiska pełnią ww. osoby, jakie pełnią w Urzędzie funkcje oraz czy w stosunku do nich można mówić o pełnieniu funkcji publicznych. Uniemożliwia to zweryfikowanie poprawności istotnych ustaleń faktycznych w sprawie, zarówno przez skarżącego w środkach zaskarżenia, jak również przez sąd administracyjny kontrolujący zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem.

W świetle cytowanego wyżej art. 5 ust 2 ustawy, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust 2 ustawy.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 kodeksu karnego, ale pojęcie to na gruncie art. 5 ustawy należy rozumieć szerzej. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Ka 144/03, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust 2 ustawy, jest zatem jednoznaczne ustalenie, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Dopiero bowiem zbadanie tej okoliczności pozwala na prawidłowe ustalenie możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust 2 ustawy. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2 ustawy, a zobowiązany jest do wskazania również imienia i nazwiska takiej osoby oraz jej stanowiska służbowego. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające

z art. 5 ust 2 ustawy. W decyzji takiej powinno być jednak jasno i precyzyjnie wykazane, że żądana informacja dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej. Ustaleniem, które spełni powyższe wymagania, będzie w szczególności wykazanie, jakie stanowiska zajmują pracownicy, których Burmistrz Miasta zalicza do osób niepełniących funkcji publicznych, jaki jest zakres ich kompetencji, czy istnieją wśród tych pracowników osoby posługujące się upoważnieniami do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej w imieniu organów gminy. Brak powyższych ustaleń stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114).

Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Podstawową okolicznością faktyczną podlegającą wyjaśnieniu w przedmiotowym postępowaniu był charakter zajmowanych stanowisk przez osoby, ze względu na których prywatność Burmistrz Miasta odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Okoliczności tej organy nie wyjaśniły i nie przedstawiły ustaleń w tym zakresie w uzasadnieniach wydanych decyzji, naruszając tym samym omówione powyżej przepisy w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadnie również skarżący zarzucił w odwołaniu, że Burmistrz Miasta w żaden sposób nie wyjaśnił z jakich przyczyn uważa, że informacja dotycząca wynagrodzeń byłych pracowników Urzędu jest informacją przetworzoną. Organ odwoławczy do tego zarzutu się w żaden sposób nie odniósł, pomijając tę kwestię milczeniem. Tym samym również w tym zakresie organy obu instancji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy żądanie wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego może dotyczyć tylko informacji publicznej przetworzonej.

Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze należało dodatkowo wyjaśnić, że z brzmienia art. 5 ust. 2 ustawy jednoznacznie wynika, że ograniczenie prawa do uzyskania informacji publicznych nie obejmuje tylko takich informacji, które dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli informacje te mają związek z pełnieniem tych funkcji. Z treści tego przepisu nie można, tak jak wynika to z twierdzeń skargi, wywodzić wniosku, że ograniczenie to nie dotyczy również "osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznych". Przepis ten nie wyodrębnia bowiem takiej kategorii podmiotów. Brak było zatem podstaw, aby organy dokonywały ustaleń, czy wśród pracowników Urzędu Miasta są osoby mające związek z pełnieniem funkcji publicznych.

Podkreślić ponadto należało, że jeżeli podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej umieszcza listę osób, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w formie załącznika do decyzji, to załącznik ten powinien spełniać ustawowe wymogi, które stawiane są decyzji administracyjnej. Zgodnie zatem z art. 107 § 1 k.p.a. załączniki do decyzji powinny zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której mają stanowić integralną część. Brak podpisu osoby dokonującej adnotacji, że dany dokument stanowi załącznik do decyzji, powoduje, że nie można uznać, że taki dokument jest dokumentem publicznym i może być traktowany jako wiążący załącznik do decyzji, określający treść tejże decyzji. W niniejszej sprawie załącznik do decyzji Burmistrza Miasta z dnia 8 kwietnia 2013 roku, o którym mowa w osnowie decyzji, nie zawiera oryginalnej pieczęci oraz podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Ponadto nie zawiera wskazania, do jakiej decyzji stanowi załącznik. Wydana decyzja jest zatem wadliwa również z tych przyczyn.

Stwierdzić zatem należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Burmistrza Miasta z dnia 8 kwietnia 2013 roku, wydane zostały z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i w związku z tym podlegały uchyleniu.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając jego zwrot od organu odwoławczego na rzecz skarżącego.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła odmowy udzielenia informacji i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.