Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 488/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 160
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Daniela Kozłowska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi Z. C., T. P., R. M., M. G. i M. B na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz skarżących Z. C., T. P., R. M., M. G. i M. B. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. C., T. P., R. M., M. G. oraz M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Budownictwa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. Przedmiotową decyzją Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił na podstawie art. 160 § 4 kpa przyznania stronom odszkodowania za poniesioną szkodę w związku z wydaniem przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzji z dnia [...] lutego 1968 r. nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1967 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej numerem hipotecznym [...]. Na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] października 1967 r. w części, a w części stwierdzono wydanie jej z naruszeniem prawa.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Z. C., T. P., R. M., M. K. G. i M. B. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. W jego uzasadnieniu skarżący zarzucili kwestionowanej decyzji, że ograniczono się w niej "do stwierdzenia, że nie jest możliwe wznowienie postępowania w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy decyzja, której ma ono dotyczyć, nie jest ostateczna". W ocenie skarżących, w świetle art. 16 § 1 kpa oraz art. 127 § 3 kpa decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. jest ostateczna.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Infrastruktury stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie odmowa wznowienia nastąpiła z uwagi na przeszkody natury formalnej, co znalazło uzasadnienie w treści zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżących Minister wskazał, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. dotyczące środków przysługujących w stosunku do decyzji ostatecznych jest zgodne z przepisami kpa. Równocześnie organ powołując się na orzecznictwo sądowe podkreślił, że każda decyzja wydana na podstawie art. 160 § 4 kpa ma szczególny charakter dlatego, że dotyczy sprawy cywilnej, do której załatwienia w drodze postępowania administracyjnego dochodzi tylko warunkowo, jeżeli strona jest zadowolona z rozstrzygnięcia (art. 160 § 5 kpa). Natomiast, jeżeli strona nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia, decyzja odszkodowawcza wprawdzie kończy postępowanie administracyjne, jednak nie kończy postępowania w sprawie, dla której rozpoznania otwiera się wówczas - jak dla każdej sprawy cywilnej - droga postępowania cywilnego. Tryb postępowania przewidziany przepisem art. 160 § 5 kpa powoduje, że do decyzji wydanej na podstawie art. 160 kpa nie mogą mieć zastosowania nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznej" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2002 r. sygn. akt I SA 494/01, niepubl.). Niezależnie od powyższego Minister wskazał, że przeszkodą formalną do wznowienia jest również przesłanka podmiotowa, bowiem z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie może zgłosić się wyłącznie strona postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Jak wynika natomiast z akt sprawy oraz samej decyzji odszkodowawczej stronami wnioskującymi o odszkodowanie były wyłącznie B. Ż. i D. J. i to w stosunku do nich wydano decyzję odmawiającą odszkodowania. Zdaniem organu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 160 kpa stroną jest jedynie osoba wnioskująca, jako zgłaszająca poniesioną szkodę oraz zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Organ odszkodowawczy nie ustala ewentualnych innych osób, które mogły ponieść szkodę, gdyż jest to wyłączne uprawnienie poszkodowanych i wymaga ich własnej oceny co do poniesienia szkody. Decyzje wydawane są jedynie zgłaszającym szkodę osobom. Szkody nie zgłosili oraz o odszkodowanie nie wystąpili Z. C., T. P., R. M., M. G. i M. B., a zatem nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. a tym samym nie mają prawa do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Równocześnie Minister podkreślił, że osoby obecnie wnioskujące o wznowienie były uczestnikami postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. i mogli oni również zgłosić swoje roszczenia.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. C., T. P., R. M., M. G. i M. B. W obszernym uzasadnieniu podtrzymali w całości zarzuty zawarte w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie w szczególności art. 7, 8, 28, 35, 61 § 4, 77, 80, 145 § 1 pkt 4, 151, 156 § 1 pkt. 2, 160 kpa poprzez:

- uznanie, że skarżącym nie przysługiwał status stron w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. o ustalenie odszkodowania z tytułu sprzedaży przez Gminę W. lokali mieszkalnych w stanowiącym ich współwłasność w budynku przy ul. [...] w W. oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...] w następstwie stwierdzenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu pod wyżej wymienionym budynkiem na rzecz poprzednich jego współwłaścicieli, mimo że dotyczyło ono ich oczywistego interesu prawnego, jakim jest prawo do takiego odszkodowania,

- przyjęcie, że skarżącym nie przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w powyższej sprawie o odszkodowanie w związku ze sprzedażą przez Gminę W. niniejszych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w W., mimo że przysługiwał im status strony w tym postępowaniu, zaś nie uczestniczenie przez nich w takim postępowaniu było następstwem naruszenia przez organ administracji dyspozycji art. 61 § 4 kpa w związku z art. 28 kpa,

- uchylenie się od obowiązku wznowienia postępowania i wydania decyzji, o której stanowi art. 151 kpa ewentualnie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. z powodu rażącego naruszenia prawa wobec nieobjęcia nią wszystkich osób mających status strony w takim postępowaniu.

Równocześnie skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia, w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. o odmowie przyznania stronom odszkodowania, na podstawie art. 160 § 4 kpa, za poniesioną szkodę w związku z wydaniem przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzji z dnia [...] lutego 1968 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1967 r., co do której decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. w części stwierdzono nieważność decyzji, a w części stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną właściwy organ wznawia postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Artykuł 160 § 1, 3-6 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 r. (przepis ten został bowiem uchylony przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz.U Nr 162, poz. 1692 jednak może znajdować dalej zastosowanie, bowiem przepis art. 5 przywołanej ustawy zachowuje go w mocy wobec zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy) stanowił natomiast, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, chyba że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosi inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji; w tym ostatnim przypadku roszczenie o odszkodowanie służy w stosunku do strony winnej powstania tych okoliczności. O odszkodowaniu przysługującym od organu orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej wymieniony w § 4, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1.

W tej sytuacji zwrócić należy uwagę, że tzw. postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, dotyczy bowiem sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Jego przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z istotnych wad wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 kpa i ewentualnym ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z wad postępowania nie wpłynęła na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Przed przeprowadzeniem postępowania organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ograniczającego się do zbadania zagadnień formalnych. Na tym etapie postępowania organ bada, czy żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie oraz czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych. Art. 149 kpa wyraźnie wskazuje, kiedy organ jest władny wydać postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego, a kiedy jest władny wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego następuje tylko wówczas, gdy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa lub wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, a także jeśli wniosek o wznowienie postępowania nie zawiera żadnych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa. Wystąpienie jednej z wymienionych okoliczności skutkuje wówczas wydaniem przez właściwy organ decyzji odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 kpa). Jeżeli zatem żądanie wznowienia postępowania zgłasza strona postępowania administracyjnego i jeżeli wskazuje ona ustawową podstawę wznowienia, określoną w art. 145 § 1 kpa lub w art. 145a kpa, a żądanie to złożone zostało w ustawowym terminie, organ zobowiązany jest do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa.

W sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżący byli stronami postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. stwierdzającą, w trybie art. 156 kpa, w części nieważność, a w części stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1967 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Poza sporem pozostaje również fakt, że z tego tytułu skarżącym przysługiwało, w określonych w art. 160 kpa terminach, roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosili oni winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Odmawiając wznowienia postępowania odszkodowawczego organy stanęły jednak na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzą tzw. przeszkody przedmiotowe i podmiotowe do jej wznowienia. Przesłanką przedmiotową jest brak ostatecznej decyzji administracyjnej dotyczącej odszkodowania będący skutkiem specyficznej konstrukcji prawnej, jaką zawierał art. 160 kpa, a co za tym idzie brak możliwości zastosowania w takich sprawach nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, zaś podmiotową jest brak przymiotu strony skarżących wynikający z konstrukcji prawnej art. 160 kpa. Z takim stanowiskiem organów nie można się zgodzić.

Odnosząc się do stanowiska Ministra Budownictwa, zaakceptowanego wobec utrzymania w mocy jego decyzji przez Ministra Infrastruktury, Sąd uznał, że stoi ono w sprzeczności z brzmieniem art. 16 § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Od decyzji wydanej przez właściwy organ w trybie art. 160 kpa niewątpliwie nie służyło odwołanie. Postępowanie odszkodowawcze oparte na tym przepisie miało charakter mieszany, administracyjno-sądowy. Mogło toczyć się w dwóch etapach: etap pierwszy - z zastosowaniem trybu administracyjnego, etap drugi - z zastosowaniem trybu sądowego. W etapie pierwszym o odszkodowaniu orzekał jednoinstancyjnie organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 kpa, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa. Organ ten, w trakcie postępowania wyjaśniającego, dokonywał ustalenia rozmiaru odszkodowania z uwzględnieniem przewidzianych w k.c. okoliczności wpływających na wysokość odszkodowania, takich jak związek przyczynowy, ewentualne przyczynienie się poszkodowanego itp. oraz rozważał, czy strona nie ponosi winy za powstanie sytuacji określonej w hipotezie art. 160 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne kończyło się decyzją administracyjną o przyznaniu odszkodowania lub o odmowie jego przyznania. Decyzja ta ani nie podlegała zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, ani też kontroli NSA. Początkowo rzeczywiście wykluczano dopuszczalność wzruszenia takiej decyzji w trybach nadzwyczajnych, jak również kontroli jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny. To stanowisko orzecznictwa uległo jednak zmianie. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck wyd. 9, s. 790). Obecnie straciły już na znaczeniu powoływane przez organ w decyzji orzeczenia, w myśl których wyłączona jest taka możliwość w stosunku do decyzji wydanej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 kpa. Nie budzi już kontrowersji pogląd, że decyzja taka - na ogólnych zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego - podlega weryfikacji w nadzwyczajnych trybach. Nie ma bowiem podstaw w obowiązujących przepisach by uznać, że postępowanie nadzwyczajne jest w stosunku do omawianego rodzaju decyzji wyłączone. Fakt, że o odszkodowaniu rozstrzyga organ administracji publicznej w postępowaniu jednoinstancyjnym, a rozstrzygnięcie to nie podlega ocenie w postępowaniu odwoławczym ani sądowoadministracyjnym, natomiast dla strony niezadowolonej z przyznanego odszkodowania otwiera się możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego, przewidziana w art. 160 § 5 kpa, nie wyklucza możliwości przeprowadzenia w stosunku do takiego rodzaju decyzji postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności lub wznowienia postępowania. Należy bowiem mieć na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt OPS 12/99 (ONSA 2000, z. 2, poz. 47), w której powołując się na art. 184 Konstytucji, stwierdzono, że w przypadkach przekazywania do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie załatwiane są przez organy administracyjne, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 listopada 1996 r. sygn. akt IV SA 781/95 (niepubl.) stanął na stanowisku, że nie jest wyłączona droga postępowania przewidzianego w art. 156-159 kpa również w odniesieniu do tych decyzji, dla których nie przewiduje się trybu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak to ma miejsce w przypadku decyzji określonych w art. 160 kpa. Również w wyroku z dnia 23 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 660/01 (niepubl.) Sąd ten stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 160 kpa nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, co nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę jej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym. Takie stanowisko, podzielane przez skład orzekający w sprawie niniejszej, wyrażone zostało m.in. w powołanej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 oraz wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 1996 r. sygn. akt IV SAB 84/96, z dnia 12 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SAB 117/99, z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1531/06 i I OSK 1544/06 oraz z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1538/06 (niepubl.).

Odnosząc się do stanowiska Ministra Infrastruktury zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przeszkodą formalną do wznowienia postępowania odszkodowawczego jest również przesłanka podmiotowa, bowiem z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie może zgłosić się wyłącznie strona postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., czyli wyłącznie B. Ż. i D. J., w stosunku do których wydano decyzję odmawiającą odszkodowania, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że pogląd ten nie znajduje uzasadnienia prawnego. Nie można zgodzić się z koncepcją organu, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 160 kpa stroną jest jedynie osoba wnioskująca o odszkodowanie, jako zgłaszająca poniesioną szkodę oraz zobowiązany do wypłaty odszkodowania, organ odszkodowawczy nie ustala natomiast ewentualnych innych osób, które mogły ponieść szkodę, gdyż jest to wyłączne uprawnienie poszkodowanych wynikające z ich własnej oceny co do poniesienia szkody. Konsekwencją zaś tego stanowiska było uznanie przez Ministra, że skoro skarżący nie zgłosili szkody i oraz nie wystąpili o odszkodowanie, to nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., a tym samym nie mają prawa do występowania o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Ocena Sądu wynika z faktu, że zgodnie z treścią art. 10 i art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron organ ma obowiązek zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a ponadto organy administracji publicznej obowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Artykuł 61 § 4 kpa stanowi zatem formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Aby jednak strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy. W doktrynie uznaje się, że Kodeksu postępowania administracyjnego tym samym statuuje zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron w danej sprawie. Oznacza to, że organ ma obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998 r. I SA/Lu 684/97, niepubl.). Obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania obejmuje podmioty, które w dacie wszczęcia mają przymiot strony, jak i takie, które przymiot ten uzyskały w trakcie postępowania. W wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 357/05 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania, prowadzone w trybie art. 160 kpa, może zostać wszczęte tylko na wniosek uprawnionego podmiotu. Jednakże przepis art. 160 kpa należy interpretować nie jako wyznaczający krąg podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu odszkodowawczym, w charakterze strony tego postępowania, ale jako zakaz orzekania przez organ administracji publicznej o przyznaniu uprawnionemu podmiotowi odszkodowania z urzędu. W tym sensie postępowanie odszkodowawcze wszczyna się jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu, co nie oznacza, że tylko ten podmiot będzie stroną postępowania odszkodowawczego. Prawo do uzyskania odszkodowania jest bowiem prawem podmiotowym konkretnie oznaczonego podmiotu (uprawnieniem), zatem nie można orzec o jego przyznaniu bez uprzedniego wniosku uprawnionego. Organ nie mógł przyznać odszkodowania z urzędu, ale po wszczęciu postępowania z wniosku niektórych uprawnionych powinien, zgodnie z art. 61 § 4 kpa poinformować pozostałych potencjalnie zainteresowanych, bowiem mieli oni niewątpliwie interes prawny w postępowaniu odszkodowawczym, zwłaszcza że zgodnie z treścią art. 160 kpa przedmiotem postępowania mogła być także kwestia winy innej niż wnioskodawca strony za powstanie okoliczności powodujących wadliwość decyzji. Stanowisko to podziela w pełni skład orzekający w sprawie niniejszej. Oznacza to, że mimo, iż postępowanie w sprawie przyznania w trybie art. 160 kpa odszkodowania zostało wszczęte tylko na wniosek B. Ż. i D. J., zaś skarżący nie brali udziału w postępowaniu w tym postępowaniu, to fakt ten nie wyklucza, że są oni stronami postępowania wznowieniowego, ponieważ żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje organowi podstaw do wyłączenia w tym postępowania (a także w postępowaniu opartym na art. 160 kpa) ogólnych zasad postępowania administracyjnego a w szczególności art. 10 i art. 64 § 4 kpa.

Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 8, 10, 64 § 4, 145 § 1 i 160 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu, przy wcześniejszym stwierdzeniu braku innych przeszkód formalnych warunkujących możliwość zastosowania art. 149 § 3 kpa, rozważy konieczność wznowienia wnioskowanego postępowania odszkodowawczego, a następnie rozpatrzenia merytorycznej zasadności podniesionych we wniosku o wznowienie zarzutów. Swoje stanowisko organ, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, wyczerpująco przedstawi i wyjaśni w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.