Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 252/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 140 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 178 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1-2, art. 64 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 75, art. 77 par. 1 i 3, art. 86, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia 16 lutego 2017 r. nr znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ustalenie odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy punkt 2 i 3 decyzji Starosty z dnia 20 grudnia 2016r. znak: [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 lutego 2017 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań: Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz M. R. od decyzji Starosty z dnia 20.12.2016r., znak: [...] orzekającej w pkt. 1 o zwrocie na rzecz A. S. w 25/40 częściach, A. S. w 3/40 częściach, A. S. w 3/40 częściach, J. B. w 3/40 częściach, A. B. w 3/40 częściach i M. R. w 3/40 częściach prawa własności nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 109/2 o pow. 0,0342 oraz w pkt. 2 i 3 o rozliczeniach z tytułu zwrotu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano, że ww. osoby złożyły w piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. wniosek o zwrot części działki położonej w B. oznaczonej obecnie numerem 671, podając, że nieruchomość ta od dnia wywłaszczenia nigdy nie była wydana Skarbowi Państwa i cały czas pozostaje we władaniu początkowo J. S., a teraz jego spadkobierców. Ponadto Skarb Państwa nigdy nie wypłacił odszkodowania za wywłaszczenie.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z 5.11.2003 r. sygn. akt I Ns [...] spadek oraz wchodzące w jego skład gospodarstwo rolne po J. S. nabyli: żona A. S. w 5/20 częściach oraz dzieci: A. S., A. S., J. B., A. B., M. S. (obecnie R.) po 3/20 części każde z nich.

Organ I instancji w wyniku przeprowadzonych w dniu 19.06.2013 r. oględzin wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości ustalił, że nieruchomość od ul. O. posiada ogrodzenie trwałe, metalowe na podmurówce betonowej, z bramą wjazdową. Od strony zachodniej znajduje się szopa. Od strony południowej granica na gruncie jest niewidoczna. Od wschodu nieruchomość ogrodzona jest elementami betonowymi. Działka ta stanowi jedną całość gospodarczą z działką nr 671, której właścicielką jest M. R..

Na zlecenie Starosty uprawniony geodeta wydzielił z działki nr 109 o pow. 1,8072 ha położonej w B., przy ul. O., część odpowiadającą w dacie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa działce nr 1787/2 o pow. 0,0342 ha. Wg mapy z projektem podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę w dniu 08.07.2014r. za numerem ewidencyjnym [...], z działki nr 109 o pow. 1,8072 ha została wydzielona działka nr 109/2 o pow. 0,0342 ha, odpowiadająca działce wywłaszczonej nr 1787/2. Zgodnie z przedstawionym na tej mapie wykazem zmian gruntowych, działka nr 109 opisana jako droga, została podzielona na działki nr 109/1 o pow. 1,7730 ha (opis użytku: dr) i nr 109/2 o pow. 0,0342 ha (opis użytku: B).

Wnioskodawcy podtrzymali stanowisko, że nigdy nie otrzymali żadnych pism lub innych dokumentów, z których wynikałoby, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone oraz, że nie pobrali odszkodowania za wywłaszczony teren. Z informacji Sądu Rejonowego wynikało, że brak jest dokumentów związanych z odszkodowaniem w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia 21.11.2014r. Starosta orzekł m.in. o nieodpłatnym zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 109/2 o pow. 0,0342 ha. Ponadto decyzja ta zatwierdziła podział działki nr 109. W wyniku odwołania Generalnej Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Wojewoda decyzją z dnia 21.01.2015r. znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, uznając, że odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną postępowania, a posiadający w sprawie jedynie interes faktyczny jako podmiot zarządzający drogą krajową, usytuowaną m.in. na części działki nr 109, z której wydzielono zwracaną nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 22.04.2015r. sygn. akt II SA/Ke 251/15, uchylił skarżoną decyzję Wojewody z dnia 21.01.2015r., wskazując, że interes prawny GDDKiA uzasadnia art. 2a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym właścicielem wydzielonej działki stanowiącej drogę krajową oznaczoną aktualnie nr 109/1 jest Skarb Państwa reprezentowany przez zarządcę tej drogi, co jednocześnie daje mu przymiot strony niniejszego postępowania administracyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania GDDKiA, decyzją z dnia 24.08.2015r. znak: [...], Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 21.11.2014r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nakazując szczegółowe wyjaśnienie celu przejęcia przedmiotowej działki oraz kwestii tytułu własności do tej nieruchomości.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, Starosta ustalił, na podstawie uwierzytelnionych kopii: aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 20.03.1969r. - warunkowa umowa sprzedaży oraz aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 31.05.1969r. - ostateczna umowa przeniesienia własności, że A. i J. małż. S. byli właścicielami nieruchomości położonej w B. przy ulicy W. 7, stanowiącej działkę budowlaną oznaczoną na planie numerem 2/2 o pow. 1120 m2. Dawna działka hipoteczna nr 2/2 o pow. 1120 m2 odpowiadała działce nr 1787 o pow. 1202 m2. Pole powierzchni działki uległo zmianie w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Następnie działka nr 1787, operatem Nr [...], została podzielona na działki nr 1787/1 o pow. 0,0860 ha i 1787/2 o pow. 0,0342 ha. Przedmiotowym zarządzeniem przejęto na rzecz Skarbu Państwa od A. i J. małż. S. działkę nr 1787/2 o pow. 0,0342 ha. Działka nr 1787/2 weszła w skład działki nr 109 o pow. 1,8072 ha. Natomiast działka nr 1787/1 o pow. 860 m2 pozostająca przy właścicielach, w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zmieniła oznaczenie na nr 671.

Wobec faktu przejęcia działki nr 1787/2 zarządzeniem, a nie decyzją wywłaszczeniową lub aktem notarialnym, dla precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia należało zdaniem Starosty posiłkować się Zarządzeniem Nr [...] z dnia 29.10.1975r., wraz z rejestrem pomiarowym nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, wykonanym w maju 1975r., stanowiącym załącznik do mapy z projektem podziału terenu położonego w B. przy ul. P. Wymienione wyżej dokumenty wskazują, że nieruchomość przejęta została z przeznaczeniem pod poszerzenie istniejącej ulicy O. Przeprowadzone oględziny przedmiotowej - działki wykazały, że cel ten nie został zrealizowany.

Ustalając, czy za wywłaszczoną nieruchomość zostało wypłacone odszkodowanie, organ I instancji oparł się na informacji uzyskanej z Sądu Rejonowego w B., samodzielnie także dokonał kwerendy akt archiwalnych UMiG B. związanych z podziałem terenów budownictwa jednorodzinnego osiedla "N.". Próba odszukania jakichkolwiek dokumentów związanych z odszkodowaniem za działkę nr 1787/2 była bezskuteczna. Odnaleziono kilka decyzji dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, natomiast żadna z nich nie dotyczyła A. i J. małż. S..

Z uwagi na niekompletność akt związanych z ustaleniem odszkodowań, Starosta przesłuchał w charakterze świadków trzy osoby, w tym byłych pracowników Urzędu Miasta i Gminy B. oraz D. G. jako byłego właściciela gruntów objętych przedmiotowym podziałem, która otrzymała za wywłaszczone grunty odszkodowanie. Przesłuchany w charakterze świadka M. A., będący w tamtym okresie Naczelnikiem Miasta i Gminy w B. zeznał, że według Jego wiedzy wszyscy właściciele nieruchomości podlegających wywłaszczeniu otrzymali należne odszkodowania, pieniądze osób które odmówiły przyjęcia odszkodowań, były przekazane do depozytu sądowego. Zdaniem przesłuchiwanego świadka, jeżeli w depozycie sądowym brak jest nazwiska S. to wynika, że środki zostały wypłacone. Kolejny świadek – F. W., która przez 37 lat pracowała w Urzędzie Gminy w B. na stanowisku do spraw wywłaszczeń, zeznała, iż nie zajmowała się wypłatą odszkodowań, ale z tego co pamięta, to odszkodowania wypłacano byłym właścicielom w kasie do rąk własnych. Wyjaśniła, że przy wszelkich wywłaszczeniach zawsze odszkodowania były wypłacane. Ostatnią przesłuchiwaną w charakterze świadka osobą była D. G. (również objęta zarządzeniem Nr [...]), która zeznała, że otrzymała odszkodowanie za grunt zabrany pod drogę. Nie jest jej wiadome czy inni sąsiedzi otrzymali odszkodowania, ale wskazała, że raczej byłoby to niemożliwe. Wyjaśniła, że właściciele wcale nie musieli się o odszkodowanie ubiegać i naliczano je z urzędu. Kilkakrotnie chodził rzeczoznawca i robił wycenę zabranych gruntów.

Wobec dokonanych ustaleń, organ I instancji uznał, że odszkodowania za wywłaszczane grunty zostały wypłacone byłym właścicielom, a zatem w przedmiotowej sprawie został zastosowany przepis art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i odszkodowanie wyliczone wg stawek wskazanych w zarządzeniu Nr [...] zostało zwaloryzowane.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przyjmujac, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, Starosta decyzją z dnia 20.12.2016r. znak: [...] orzekł o zwrocie działki nr 109/2 o pow. 0,0342 ha oraz o rozliczeniach z tego tytułu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: GDDKiA w odniesieniu do całej decyzji, oraz M. R. w części pkt 2 dotyczących wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania, co uzasadniało rozpatrzenie przez organ odwoławczy całej sprawy.

Wojewoda przytaczając brzmienie przepisów art. 136 - 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 2147 ze zm), zwanej dalej jako ugn, w oparciu o zarządzenie Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 29.10.1975r. ustalił, że przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972r., o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1973r., Nr 27, poz. 192 ze zm.).

W szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego osiedla "N.", zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., przewidziano teren budownictwa jednorodzinnego o ogólnym obszarze 16 ha 4026 m2 położony w B. w rejonie ulic S., O. i P. oraz dokonano podziału tego terenu na normatywne działki budowlane, zgodnie z planem podziału nieruchomości. Pismem Zarządu Gospodarki Terenami w B. z dnia 17.11.1975r., A. i J. małż. S., zostali poinformowali o ogłoszeniu w/w zarządzenia Nr [...]. Określało ono także kwotę odszkodowania za m2 wywłaszczanych nieruchomości.

Za prawidłowe organ II instancji przyjął ustalenia Starosty, dokonane w oparciu o rejestr pomiarowy nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, wykonany w maju 1975r., stanowiący załącznik do mapy z projektem podziału terenu położonego w B. przy ul. P., że wywłaszczona działka przeznaczona została pod poszerzenie ulicy O.. Przedmiotowa działka od chwili wywłaszczenia użytkowana jest nieprzerwalnie przez byłą właścicielkę i spadkobierców zmarłego poprzedniego właściciela. Nie została ona zagospodarowana w żaden sposób, tym samym nie zrealizowano na niej planowanego celu przejęcia, przez co stała się zbędna na ten cel i w świetle art. 136 ugn podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Protokół przeprowadzonych w dniu 19.06.2013r. oględzin nieruchomości dowodzi, że teren działki stanowi jedną całość gospodarczą z działką nr 671 - będącą własnością M. R. i nie stanowi drogi.

Okoliczność, że na dawnej działce nr 1787/2 (odpowiadającej działce nr 109/2 wykazanej na mapie z projektem podziału, wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...]) od chwili jej przejęcia nie wykonano żadnych prac, teren nie nosi śladów jakiejkolwiek inwestycji, która byłaby związana z realizacją celu wywłaszczenia, bezspornie świadczy o tym, że nieruchomość stała się zbędna na cel jej przejęcia. Tym samym Organ I instancji prawidłowo uznał, że podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli (lub ich spadkobierców) jako niewykorzystana zgodnie z celem przejęcia.

Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo także Starosta ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w kwocie 2388,00 zł. Analiza operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania wskazuje, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, z zastosowaniem zasad i trybu określonego w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 i z 2005r. Nr 196, poz. 1628 oraz z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Przepisy ugn, precyzyjnie określają warunki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i stanowią, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Organ I instancji, w toku prowadzonego postępowania nie odnalazł decyzji świadczącej o wypłacie odszkodowania dla A. i J. małż. S., jednakże posiłkował się w tym zakresie dowodami pośrednimi, w postaci przesłuchań świadków.

W ocenie organu odwoławczego, Starosta dołożył wszelkich starań w celu odnalezienia akt dotyczących odszkodowania oraz dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Z uwagi na fakt, iż podejmowane próby odnalezienia całości akt związanych z odszkodowaniem za działkę nr 1787/2 nie przyniosły rezultatu, organ I instancji zastosował dyspozycję art. 77 § 3 Kpa, zgodnie z którym organ przeprowadzający postępowanie może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania oraz do art. 86 kpa stosownie do którego, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.

Zdaniem Wojewody brak jednoznacznego dowodu, aby Wnioskodawcy otrzymali odszkodowanie, nie może skutkować brakiem zwrotu odszkodowania, ponieważ z literalnego brzmienia przepisu art. 140 ust. 1 ugn jednoznacznie wynika, że "w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie". Wydane w odniesieniu do dawnej działki nr 1787/2 zarządzenie Nr [...], zawierało postanowienia o wysokości odszkodowania za 1 m2 wywłaszczanej nieruchomości. Brak kompletnych akt archiwalnych, powoduje, że nie można w sposób jednoznaczny ustalić, że odszkodowanie zostało wypłacone. Jednakże brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jeżeli bowiem o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument którego nie odnalazł faktycznie istniał. W przypadku, gdy postępowanie administracyjne jest prowadzone po upływie długiego czasu (w tym przypadku około 40 lat), to nie można przyjąć założenia, iż dokument którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zebrać.

Zgromadzone przez organ I instancji dokumenty pośrednie (np. decyzja Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 09.11.1979r. znak: [...] przyznająca D. G. odszkodowanie za przejętą działkę na osiedlu "N." w B.; decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 09.01.1985r. znak: [...] przyznająca odszkodowanie za działkę nr 1762/5 przy ul. O. w B.; protokoły z przesłuchań świadków) dowodzą, że odszkodowanie zostało ustalone.

Nie do zaakceptowania w ocenie organu II instancji jest przyjęte przez Wnioskodawców założenie, że skoro nie udało się odnaleźć dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania (po prawie 40-tu latach), to jest to dostateczną przesłanką, aby przyjąć, że nie zostało ono ustalone i wypłacone. Wobec faktu, że w innych sprawach wywłaszczeniowych dotyczących terenu osiedla "N." w B. odszkodowania były wypłacane, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie istnieje obowiązek zwrotu przez byłych właścicieli zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. Faktu tego nie zmienia stwierdzony brak dokumentu jego wypłaty. Próby odszukania dokumentu księgowego potwierdzającego wypłatę odszkodowania są z góry skazane na niepowodzenie, albowiem dokumenty finansowo-księgowe przechowuje się jedynie przez okres 5 lat. Ponadto, roszczenie o wypłatę odszkodowania powstało z chwilą przejęcia dawnej działki nr 1787/2 Zarządzeniem Nr [...] i wątpliwe jest, że dopiero teraz (po około 40-tu latach) A. S. oraz spadkobiercy J. S. podnoszą, że odszkodowanie nie zostało wypłacone i nie upominali się o jego wypłatę w czasie następującym bezpośrednio po wywłaszczeniu. Kierując się doświadczeniem życiowym organ za mało wiarygodne przyjął argumenty pełnomocnika spadkobierców i ich samych wskazując, że każdy człowiek, w szczególności posiadający rodzinę i zachowujący chociażby minimum dbałości o swoje interesy prawne i ekonomiczne, nie pozwala sobie na niczym nieuzasadnioną bierność, w uzyskaniu należnego mu odszkodowania w nieodległym czasie. Fakt, że dzieci byłego właściciela – J. S. nie posiadają dokumentów i pism potwierdzających ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość jest logiczny zważywszy, że są spadkobiercami jednej z osób, której odszkodowanie przysługiwało. Składanie przez spadkobierców osób wywłaszczonych oświadczeń (pod odpowiedzialnością karną) o nie otrzymaniu żadnych pism albo innych dokumentów, z których by wynikało, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone, mija się z celem, albowiem rzeczą jasną jest, że skoro wywłaszczeni zostali rodzice, to do nich były kierowane wszelkie pisma w tej sprawie. Natomiast odnosząc się do oświadczenia złożonego przez byłą właścicielkę – A. S., iż nie pobrała odszkodowania za wywłaszczony teren, należy wskazać, że nie może ono zdaniem Wojewody przesądzać jednoznacznie o nie pobraniu odszkodowania. Organy administracji publicznej dały wiarę zeznaniom przesłuchanych w przedmiotowej sprawie świadkom, albowiem są zbieżne, spójne i logiczne oraz zostały złożone przez osoby postronne. Z tych względów za niezasługujące na uwzględnienie uznano argumenty podniesione przez M. R. w odwołaniu, w części dotyczącej zwrotu odszkodowania.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Wojewody, przepis art. 140 ugn jednoznacznie wskazuje, że poprzedni właściciel zobowiązany jest do zwrotu ustalonego w decyzji odszkodowania, a nie warunkuje tego obowiązku od jego wypłacenia bądź nie. Znajdujące się w aktach sprawy Zarządzenie Naczelnika Miasta i Gminy B. Nr [...] z dnia 29.10.1975r., określa wysokość odszkodowania za 1m2 przejętych nim nieruchomości, a wysokość odszkodowania była rezultatem zwykłego działania rachunkowego - przemnożenia powierzchni gruntu przez ustaloną zarządzeniem stawkę 16,20 zł za 1 m2.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu GDDKiA, organ uznał, że stanowisko Odwołującej zgodnie z którym cel publiczny określony przy wywłaszczeniu nadal pozostaje aktualny, a jedynie został przesunięty w czasie, nie może stanowić podstawy do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Kwestia późniejszego zagospodarowania przedmiotowej działki to zdarzenie przyszłe i niepewne, zatem nie można uzależniać zwrotu nieruchomości, mającego umocowanie w obowiązujących przepisach ugn od przyszłych planów władającego działką. W przeciwnym razie, jeśli były właściciel wystąpi o zwrot, orzeczenie w tym zakresie wiązałoby się z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, a zatem obarczonej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzyjnie określają terminy rozpoczęcia (7 lat) zakończenia (10 lat) realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości, a nie wywiązanie się z nich świadczy o zbędności nieruchomości na cel jej przejęcia. Nie można uznać za słuszne zarzucenie organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77, 80 i 107 § 3 Kpa poprzez nie dokonanie pełnych ustaleń faktycznych sprawy oraz nie zebranie i ocenienie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

M. R. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 16.02.2017r. w części dotyczącej zwrotu odszkodowania, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa. Skarżąca podkreśliła, że przepisy ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach stanowiły o wypłacie odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, co oznacza, że ustalanie i wypłacanie odszkodowania to jest inne postępowanie. Zdaniem autorki skargi brak jest dowodów na ustalenie oraz na pobranie należnego odszkodowania, zaś nakazanie zwrotu niepobranego odszkodowania jest niezgodne z Konstytucją. Wskazała również, iż dopiero przy omawianiu spraw spadkowych wnikliwa analiza wykazała, że część użytkowanej przez nich nieruchomości widnieje jako wywłaszczona, a cel wywłaszczenia przez 40 lat nie został osiągnięty. W odniesieniu do niektórych osób, które otrzymały odszkodowanie odnaleziono stosowne dokumenty, natomiast w przypadku J. S. nie ma ani decyzji o wywłaszczeniu, nie ma tego nazwiska w wykazie należnych odszkodowań, ani w wykazie przekazanym do depozytu – nigdzie nie ma jakiejkolwiek wzmianki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji (postanowień) administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przede wszystkim należy zauważyć, że z uwagi na zaskarżenie decyzji Wojewody w części, zakres kontroli Sądu ogranicza się do kwestii związanych z ustaleniem obowiązku zwrotu odszkodowania i ewentualnych rozliczeń z tego tytułu. Pogląd wskazujący na brak przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania został wyrażony w orzecznictwie i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela (por. wyrok NSA z 23.07.2009 r. I OSK 798/08). Stanowisko to opiera się na założeniu, że aktualna ustawa o gospodarce nieruchomościami nie recypowała poprzedniego uregulowania w art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym, decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot, to zaś oznacza, że wskazana wyżej możliwość istnieje.

Wobec niekwestionowania okoliczności uzasadniających uznanie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, stwierdzić należy, że orzeczenie o zwrocie jest zgodne z prawem. Spór natomiast dotyczy ustalenia przez organy, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone i w konsekwencji wypłacone byłym właścicielom, które to ustalenie podważają były właściciel oraz spadkobiercy jednego z byłych właścicieli.

Kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania ma istotne znaczenie w kontekście art. 140 ust. 1 ugn, stosownie do którego: W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W orzecznictwie sądowym dominuje linia orzecznicza wskazująca na konieczność wykładni przepisu art. 140 ust. 1 ugn z uwzględnieniem kontekstu konstytucyjnego. Podkreśla się, że przepis ten został znowelizowany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 roku, Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Do dnia jej wejścia, w myśl powyższego przepisu w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, wypłacone odszkodowanie.

Z analizy powyższych przepisów wynika więc, że w miejsce wcześniej obowiązującego zapisu "wypłacone odszkodowanie", wprowadzono brzmienie "ustalone w drodze decyzji odszkodowanie", co mogłoby prowadzić przy zastosowaniu wykładni językowej do nieuzasadnionego pogorszenia sytuacji osób ubiegających się o zwrot nieruchomości, aniżeli przed jej nowelizacją. W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, do zwrotu odszkodowania ustalonego mocą decyzji mogłoby dojść nawet wówczas, gdy nie zostało ono niewypłacone. Podnieść należy, że granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych. W uchwale z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I KZP 14/00 Sąd Najwyższy wyraził stanowisko, "że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Poprzez podległość sędziów Konstytucji i ustawom w rozumieniu 178 ust. 1 Konstytucji RP należy – między innymi – rozumieć to, iż interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP. Nie może też ulegać wątpliwości, iż bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP w rozumieniu jej art. 8 ust. 2 polega, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw. Taką formę bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przez sądy akceptują nawet przeciwnicy stwierdzania przez sądy ad casum niekonstytucyjności ustaw".

W myśl art. 21 Konstytucji RP, prawo własności i prawo dziedziczenia jest chronione przez Państwo (ust. 1), a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2), zaś według art. 2, Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z kolei w jej art. 64 ust. 1 stanowi się, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1), przy czym owe prawa podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2).

Nie budzi wątpliwości, że wywłaszczenie ma charakter wyjątkowy, sprowadzający się do sytuacji, kiedy służy zaspokojeniu potrzeb publicznych jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. W instytucję wywłaszczenia wpisana jest wzajemność świadczeń i ich ekwiwalentność (mienie prywatne staje się mieniem publicznym po wypłaceniu stosownego odszkodowania). W konsekwencji, zwrot nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia, może nastąpić tylko w razie zwrotu odszkodowania, jednakże pod warunkiem jego rzeczywistego wypłacenia (por. wyrok NSA z 7.10.2009 r. I OSK 1499/08). Uwzględniając powyższe stanowisko, wbrew wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądowi organu nie można przyjąć, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jej poprzedni właściciel zobowiązany jest do zwrotu odszkodowania bez względu na jego wypłatę.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejsza sprawę, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał organom na orzeczenie w przedmiocie ustalenia wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 2388,00zł. Nie odnalezienie żadnych dokumentów związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość objętą zarządzeniem nr [...] z dnia 29.10.1974 r. umożliwiło organom zastosowanie środków dowodowych w postaci zeznań świadków oraz przesłuchania stron. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasadnie zatem organ I instancji skorzystał z przewidzianych w art. 77 § 3 i 86 kpa uprawnień.

Przesłuchanie trzech świadków – dwóch osób zatrudnionych w latach 70 – tych w Urzędzie Miasta i Gminy B. oraz jednej osoby, w stosunku do której odnaleziono dokumenty wywłaszczeniowe nie doprowadziło jednak do wyjaśnienia spornej kwestii. Żaden z przesłuchanych świadków nie posiadał konkretnej wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania małżonkom S. np. był świadkiem wypłaty tych świadczeń, czy też sami małżonkowie S. wspominali o takim zdarzeniu. Świadkowie dysponowali wyłącznie wiedzą ogólną na temat wypłacania odszkodowań właścicielom nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. Świadek A. jedynie stwierdził, że skoro nie wymieniono w depozycie sądowym nazwiska S. to tym samym oznacza to, że środki finansowe zostały wypłacone. Świadek D. G. nie wiedziała, czy inni sąsiedzi otrzymali odszkodowanie. Świadek F. W. – nie zajmująca się wypłatą odszkodowań zeznała, że przy wszelkich wywłaszczeniach zawsze odszkodowania były wypłacane, w formie wypłaty w kasie, do rąk własnych. Zgodnie z art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie do zaakceptowania jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że zgromadzone przez organ I instancji dokumenty pośrednie np. decyzja Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 09.11.1979r. znak: [...] przyznająca D. G. odszkodowanie za przejętą działkę na osiedlu "N." w B.; decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia 09.01.1985r. znak: [...] przyznająca odszkodowanie za działkę nr 1762/5 przy ul. O. w B., protokoły z przesłuchań świadków dowodzą, że odszkodowanie dla małżonków S. za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone, a następnie w konsekwencji, że zostało wypłacone. Wobec braku jakichkolwiek dowodów bezpośrednich potwierdzających te okoliczności powyższe ustalenie organu zostało podjęte z naruszeniem wyrażonej w art. 80 zasadzie swobodnej oceny dowodów i uzasadnia stwierdzenie, że organy nie zgromadziły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego, który pozwoliłby na dokonanie prawidłowych ustaleń mających istotne znaczenie w sprawie, czym naruszyły również art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa. Skoro bowiem w sprawie nie zostało wykazane, że byli właściciele otrzymali odszkodowanie z tytułu wywłaszczonej nieruchomości, to w sytuacji orzeczenia przez organ o zwrocie działki nr 109/2 o pow. 0,0342 ha położonej w B., zobowiązanie osób uprawnionych do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, jest co najmniej przedwczesne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uzupełni postępowanie dowodowe i wyjaśniające mając na względzie konieczność przestrzegania wskazanych wyżej przepisów procesowych. Podejmie działania zmierzające do ustalenia np. kto w Urzędzie Miasta i Gminy w B. w okresie obowiązywania zarządzenia nr [...] z dnia 29.10.1975 r. zajmował się bezpośrednio wypłatą odszkodowań byłym właścicielom i ewentualnie przesłucha w charakterze świadka w celu stwierdzenia, czy doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania małżonkom S. Zasadnym byłoby przesłuchanie innych osób, w tym sąsiadów, których to zarządzenie dotyczyło, czy otrzymali odszkodowanie, czy mają informacje na temat wypłaty odszkodowania małżonkom S. Ma to znaczenie w kontekście uzyskanych na rozprawie wyjaśnień skarżącej, że tylko ogrodzenie D. G. jest cofnięte w stosunku do drogi, pozostawiając w ten sposób poza ogrodzeniem wywłaszczony pas gruntu, pozostali zaś mają ogrodzenia "wzdłuż drogi w linii naszego ogrodzenia." Należy również wyjaśnić podnoszony w skardze i na rozprawie, wątek związany z listą nazwisk osób, którym wypłacono odszkodowanie, a którą jak twierdzi skarżąca widziała w urzędzie Miasta i Gminy B. i według niej na tej liście znajdowało się nazwisko D. G., nie było natomiast nazwiska S..

W zależności od wyniku ustaleń organ rozważy, czy istnieją przesłanki określone w art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniające orzeczenie w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania od osób uprawnionych do zwrotu działki nr 109/2, położonej w B.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt. 2 i 3 decyzji Starosty z dnia 20 grudnia 2016 r. znak: [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.