Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 482/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par 1, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 2 i 8, art. 15 ust. 1;
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 72 ust. 1, 4 i 5.
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Jeżewska sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. M. i L. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz M. M. i L. M. solidarnie kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowego stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz zbiornika na gaz w Namysłowie na działce o nr ewid. A.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Inwestorzy M. i L. M w dniu 29 stycznia 2009r. wnieśli o wydanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego oraz zbiornika na gaz w Namysłowie na działce o nr ewid. A. Do wniosku inwestorzy dołączyli cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia 10 marca 2009r., Nr [...], Starosta Namysłowski odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika na gaz na działce nr ewid. A, wskazując, że planowana budowa jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku złożonego przez inwestorów odwołania od w/w decyzji, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 28 kwietnia 2009r. utrzymał w mocy w/w decyzję. Wobec argumentów podniesionych przez inwestorów w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. uchylił decyzję własną z dnia 28 kwietnia 2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia 10 marca 2009r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Starosta Namysłowski, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], Nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.- zwanej dalej Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – zwanej dalej K.p.a.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz zbiornika na gaz w Namysłowie na działce o nr ewid. A.

W uzasadnieniu wskazał, że L. i M. M. w dniu 29 stycznia 2009 r. złożyli wniosek w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, i zbiornika gazu w Namysłowie, na działce nr A. Przytaczając art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ stwierdził, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązany jest m.in. do sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren działki, na której zrealizowana ma być zamierzona budowa położony jest pomiędzy korytem rzeki [...], a kanałem rzeki [...]. Budynek został tak zaplanowany, że zmieniona będzie musiała być nadto trasa rowu, który przebiega przez środek działki. Argumentował poza tym organ, że projektowana budowa budynku jednorodzinnego jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów (uchwała nr XXIII/336/01 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 16.01.2001r. - Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2001r. nr 22 poz. 111), gdyż plan zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów w § 7 ust. 8 ustala całkowity zakaz zabudowy doliny [...] obiektami kubaturowymi. Organ zauważył, że wprawdzie w planie zagospodarowania przestrzennego "obszar doliny [...]" nie został oznaczony graficznie nie mniej jednak dolina ta faktycznie istnieje, a działka nr A. położona jest na terenie tej doliny. W związku z powyższym planowana inwestycja nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego i stąd też należało odmówić wydania pozwolenia na budowę.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodzili się M. i L. M. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy. Zaznaczyli, że zagadnienie zgodności złożonego projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] Zgodnie z nią projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a organ winien w dalszym postępowaniu ponownie rozpatrzyć wniosek inwestora pod kątem zgodności z pozostałymi wymogami zapisanymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślali odwołujący, że organ zamiast wykonać pozostałe czynności wymienione w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ponownie zajął się kwestią zgodności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących ustaleniu w sprawie nie podlega to czy działka, na której planowana jest inwestycja zlokalizowana jest w dolinie [...], czy też nie, ale to czy zapisy zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 16 stycznia 2001r., a niemające odzwierciedlenia w załączniku graficznym do w/w uchwały są zapisami mogącymi stanowić podstawę do wydania odmownej decyzji. Odwołujący, przytaczając przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzili, że organ ma obowiązek orzekać na podstawie postanowień planu zagospodarowania, który upoważnia organ do takiego rozstrzygnięcia jakie wynika wyraźnie z jego treści. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na niekorzyść właścicieli nieruchomości sprzeczna jest z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi naruszenie ustaleń tego planu. W dalszej części złożonego odwołania odwołujący dowodzili, że zamierzona inwestycja zgodna jest z planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Opolski zaskarżoną decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia [...].

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził, że działka o numerze ewidencyjnym A., na której planowana jest inwestycja położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem "RZ", na którym to terenie ustalono zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych (mieszkalnych, usługowych - niezwiązanych z produkcją rolną). Dalej zauważył organ, że inwestor jest rolnikiem i planuje na tym terenie prowadzenie gospodarstwa rolnego, a tym samym planowana inwestycja nie narusza ww. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów. Przedstawiając swoje stanowisko organ podniósł, że po przeanalizowaniu zapisu § 7 ust. 8 planu zagospodarowania przestrzennego, który nakazał "dolinę rzeki [...] traktować jako chronioną bez możliwości zabudowy obiektami kubaturowymi", jak i położenia działki nr [...] przyjąć należało, iż powyższy zakaz ma także zastosowanie do tej działki, gdyż graniczy ona bezpośrednio z rzeką [...]. W ocenie organu odwoławczego celem wprowadzenia powyższego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było poddanie ochronie doliny rzeki [...] oraz niedopuszczenie do jej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, podkreślono, że organ rozpatrując sprawę sprawdza zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa, w tym i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem skoro planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należało odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Na koniec organ odwoławczy zaakcentował, że w postępowaniu prowadzonym przed nim, nie zostały zebrane żadne nowe dowody, mające wpływ na rozstrzygnięcie, z którymi strony mogłyby zapoznać się przed wydaniem decyzji, dlatego nie zawiadomiono ich o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję wnieśli M. i L. M. Zarzucili decyzji Wojewody Opolskiego:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie prawa materialnego, tj. § 7 ust. 8 uchwały o Nr XXIII/336/2001 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 16 stycznia 2001r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 22, poz. lll) przez uznanie, iż powyższy przepis wyłącza możliwość zabudowy spornej działki, podczas, gdy przepis ten nie może stanowić normy prawnej;

- naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach przez organ II instancji na tle tego samego stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący opisali stan faktyczny sprawy, przytoczyli przepisy Prawa budowlanego, Prawa ochrony środowiska oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z powyższego wywiedli, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Zdaniem skarżących zapis § 4 ust. 15 uchwały Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 16 stycznia 2001r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów teren opatrzony symbolem "RZ" pozwala na lokalizację obiektów kubaturowych mieszkalnych związanych z produkcją rolną. W ocenie skarżących również postanowienia § 7 ust. 8 w/w uchwały Rady Miejskiej Namysłowa, w którym przyjęto, iż "ustala się dolinę [...] traktować jako chronioną bez możliwości zabudowy obiektami kubaturowymi", nie może uzasadniać odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż w części graficznej planu nie zakreślono doliny [...], ani nie wymieniono działek, które położone są w tej dolinie. Autor planu, nie precyzując pojęcia "dolina" spowodował, że kwestię tą pozostawiono uznaniu organu administracji publicznej. Zdaniem skarżących, takie działanie organu stanowiącego prawo jest nieuprawnione, gdyż nie można stanowić norm prawnych, które ustalają zakazy bez określenia granic tych zakazów. Zakaz zabudowy jest wyjątkowo silną ingerencją organu w prawo własności i stąd też zakaz powinien wynikać wprost z przepisów prawa. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek orzekania w postępowaniu administracyjnym jednocześnie na podstawie tekstu i rysunku planu. Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu. Dodatkowo podnieśli, że organ I instancji od 2003 r. wydawał pozwolenia na budowę na obiekty położone wzdłuż rzeki [...], stosując się do wytycznych zawartych w piśmie nr [...], w którym stwierdzono, że zapis zakazujący zabudowę obiektami kubaturowymi dolinę [...] jest "zapisem martwym".

Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dodać przy tym należy, a to w związku z żądaniem skarżących zawartym w skardze, że Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji w zakresie załatwiana przez nie spraw, co oznacza w tej sprawie, że nie posiada kompetencji do udzielenia bądź odmowy udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej wykazała, że nie odpowiadają one kryterium legalności i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika jednoznacznie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do ustalenia czy planowana inwestycja budowlana zgodna jest m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności projektowanego obiektu budowlanego z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oceny złożonego projektu pod kątem jego zgodności z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi. Organy administracji budowlano-architektonicznej, w świetle dyspozycji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązane są zatem do interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2 tegoż artykułu w planie miejscowym określa się m.in. obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). Organy planistyczne mają, zatem również obowiązek sprecyzowania, jakich obszarów dotyczą określone ograniczenia zabudowy. Stwierdzić należy także, że przepis artykuł 15 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy nie zawiera ograniczeń (nakazów względnie zakazów), co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego. (vide w tym zakresie wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 1278/06; LEX nr 362107).

Zauważyć należy również, że w świetle art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008r., sygn. akt II OSK 1294/07; LEX nr 516797).

Zauważyć należy również, że stosownie do art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2008r., Nr 25, poz.150) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska. Wymagania, o których mowa w ust. 1-3, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (ust. 4). Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentem o charakterze analityczno-instrukcyjnym i pełni jedynie funkcję informacyjną w toku przygotowania aktu planistycznego. Samo w sobie nie jest aktem prawotwórczym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2009r., sygn. akt II OSK 1268/09). Obszar objęty opracowaniem fizjograficznym nie musi być zatem tożsamy z uchwalonym później obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem dokument ten nie może stanowić jedynie podstawy do ustalenia zakresu obszaru doliny [...] w przedmiotowej sprawie. Istotnym jest, bowiem czy opracowanie ekofizjograficzne sporządzone było przed przystąpieniem do sporządzenia planu czy też nie oraz czy był wykorzystany w procedurze planistycznej i czy zawarte w nim informacje uwzględnione zostały w postanowieniach uchwały.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest więc szczególnym aktem normatywnym i o jego zakresie i treści przesądzają nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także dokumenty planistyczne, w tym różnego rodzaju opracowania planistyczne dla obszaru objętego planem, przygotowywane na jego potrzeby.

Stosownie, zatem do powiedzianego dotychczas stwierdzić należy, że ewentualne drobne uchybienia organów zaangażowanych w proces planistyczny dotyczące rozbieżności między tekstem a rysunkiem planu oraz omyłki pisarskie mogą być usunięte w oparciu o analizę i ocenę dokumentów planistycznych, które stanowiły podstawę przygotowania projektu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że skoro na organ administracji architektoniczno-budowlanej włożony został w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek badania zgodności projektowanego obiektu budowlanego z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi to i ten właśnie organ winien podjąć czynności zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, czy to poprzez zastosowanie procedury przewidzianej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, czy też postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wyjaśnienia postanowień planu i ustalonego w nim w części opisowej zakazu zabudowy obiektami kubaturowymi doliny [...]. Organy administracji architektoniczno-budowlanej winny w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że planowana inwestycja koliduje z normami prawnymi wynikającymi z prawa miejscowego. Winny, zatem dokonać wykładni aktu prawa miejscowego – jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego i wykazać w sposób jednoznaczny, przy użyciu środków dowodowych, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia postanowień planu dokonana powinna być na podstawie analizy części tekstowej, jak i graficznej. Tylko brak rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a graficzną planu uprawnia organ do rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na budowę bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia treści planu. Przy czym ocena postanowień planu w tym zakresie nie może być dowolna i winna zostać uzasadniona stosowną argumentacją, znajdującą oparcie w regulacjach prawnych. Organ winien tym samym podjąć wszelkie działania zmierzające do ustalenia istotnych okoliczności, jak i wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji motywów dokonanej oceny, co do niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Dokonując oceny organ obowiązany jest przy tym również przestrzegać ogólnych zasad regulujących postępowanie wyjaśniające przed organami administracji publicznej. Stosownie, zatem do zasady wyrażonej w art. 7 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego związanego z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Realizację tej zasady przewiduje przede wszystkim art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W myśl art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy przy tym dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Realizując ten obowiązek organ może m.in. wystąpić do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji, bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zgodnie zaś z art. 80 K.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Określone w powołanych przepisach zasady odnoszą się do postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i organem odwoławczym, który w myśl art. 136 K.p.a. może przeprowadzić dodatkowe postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji.

Naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nastąpi zarówno w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, jak i wówczas gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Zaznaczyć przy tym należy, że uzasadnienie decyzji, jako jej integralna część, winno wyjaśniać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. organ obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swoje stanowisko w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i podać jego motywy, jak również wyjaśnić podstawę prawną decyzji oraz dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa.

Dokonując oceny legalności zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.

W niniejszej sprawie organy obydwu instancji uznały, że planowana przez skarżących budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym żaden z organów nie wskazał na podstawie jakich dokumentów czy też dowodów uznał, że działka na której skarżący zamierzali zrealizować inwestycję położona jest na obszarze, na którym postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowiły całkowity zakaz zabudowy obiektami kubaturowymi. Wskazanie przez organ I instancji, że z pism Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji w Namysłowie oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, wynika, że działka inwestorów znajduje się na obszarze doliny [...], gdzie zgodnie z § 7 ust. 8 planu istnieje zakaz zabudowy obiektami kubaturowymi oraz, że przedmiotowa działka nie znajduje się na obszarze bezpośredniego zagrożenia podwoziom nie mogło prowadzić do uznania przez organ, że doszło do dostatecznych ustaleń stanu faktycznego, pozwalającego uznać, że w rzeczywistości działka inwestorów położona jest na terenie objętym całkowitym zakazem zabudowy w planie miejscowym. Z powołanych przez organ I instancji pism, nota bene nawet bez dat, nie jest możliwym jednoznaczne przyjęcie, że pozwalały one w sposób wyraźny i jasny na ustalenie zakresu obszaru doliny [...] w ujęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pismach Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji w Namysłowie, chodzi prawdopodobnie o pisma z dnia 3 marca 2009r. i 3 kwietnia 2009r. zawierających zbliżoną treść stwierdzono autorytatywnie, że działka inwestorów znajduje się na obszarze współczesnej doliny [...], gdzie zgodnie z § 7 ust. 8 planu obowiązuje zakaz zabudowy budynkami kubaturowymi. Pismo to nie wyjaśnia na podstawie, jakich dokumentów przyjęto, że działka inwestorów ujęta została jako nieruchomość położona w dolinie [...]. Pismo zaś Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, nie przyczynia się w ogóle do wyjaśnienia granic obszaru doliny [...] i niewiadomym jest z jakich względów organ nadał mu moc dowodową. Stwierdzić należy, że prawo wodne dopuszcza w art. 82 ust. 3 możliwość wydania przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej decyzji, przy pomocy których może on zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych. Decyzje takie nie oznaczają jednak, że zastępują one przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego niemożliwym było przyjęcie, że organy administracji ustaliły w ramach postępowania granice doliny [...], jako terenu ukształtowanego przez warunki krajobrazowo-geologiczno-przyrodnicze, która znajduje odzwierciedlenie w dokumentach planistycznych (projekcie planu, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz opracowaniach sporządzonych na potrzeby procedury planistycznej m.in. ekofizjograficznej) z zasięgiem obszaru doliny zakreślonymi wolą uchwałodawcy – Rady Miejskiej w Namysłowie. Inaczej mówiąc w sprawie koniecznym jest ustalenie, jakie nastąpiło przeznaczenie konkretnego terenu (działki inwestorów) i czy teren ten znajduje się istotnie na obszarze doliny [...] w dokumentach planistycznych. W szczególności istotne jest to czy dolina [...] występowała w dokumentach planistycznych, czy była zaznaczona oraz czy opracowanie ekofizjograficzne było wykorzystywane i uwzględniane w procedurze planistycznej. Nabiera to o tyle istotnego znaczenia, że brak jest wyjaśnienia pojęcia doliny [...] w planie. Organy, zatem winny przy ponownym rozpoznaniu sprawy do wskazania w oparciu, o jakie konkretnie dokumenty planistyczne i dowody uznały, że działka inwestora znajduje się na terenie objętym całkowitym zakazem zabudowy obiektami kubaturowymi, wynikającym z § 7 ust. 8 planu.

Uznanie przez organy obu instancji, że działka, na której planowana jest inwestycja graniczy z rzeką [...], a tym samym znajduje się ona w dolinie [...], na obecnym etapie postępowania jest przedwczesne i nie pozwala jeszcze na jednoznaczne przesądzenie w sposób kategoryczny o zakazie jej zabudowy, wynikającym z zapisu § 7 ust. 8 planu. Zakaz zabudowy nieruchomości nie może być dorozumiany, ale musi wynikać wprost z postanowień planu miejscowego. Nie można także takiego zakazu domniemywać. Podkreślić przy tym należy, że wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna być dokonywana w oparciu o dokumenty planistyczne. W przypadku braku korelacji części opisowej planu z graficzną, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, organy administracji zobligowane są dokonać interpretacji przepisów prawnych planu. Aby jej dokonać organy mogą, zatem zarówno zwrócić się zarówno do organu uchwałodawczego o nadesłanie dokumentów planistycznych, jak również o opinię do autora planu, sięgnąć do opracowań ekofizjograficznych, jak też do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy też projektu planu. Dokumenty te oczywiście nie mają charakteru normującego, lecz ich analiza i wykładnia może pomóc w zinterpretowaniu nieprecyzyjnych zapisów planu, w tym w ustaleniu na mapie (załączniku graficznym) granic (zasięgu) doliny rzeki [...] w rozumieniu planu.

Reasumując, posłużenie się przez organy obu instancji nieprecyzyjnym i niedookreślonym pojęciem "dolina", w sytuacji, gdy załącznik graficzny nie zawiera oznaczenia doliny [...], ani też nie wytycza linii rozgraniczających ten obszar od pozostałego obszaru oznaczonego symbolem "RZ", a także nie podanie przy tym w jaki sposób określono jej zasięg i obszar oraz lakoniczne stwierdzenie, że dolina [...] w rzeczywistości istnieje, a zatem działka skarżących leżąca nad rzeką [...] znajduje się także w dolinie [...] nie mogło stanowić dostatecznej podstawy do uznania, że zamierzona inwestycja nie jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego.

Zgodnie też z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. organy obowiązane były w sposób wnikliwy i pełny przedstawić proces dedukcyjny jaki uzasadnia podjętą decyzję, czego nie uczyniły.

W konsekwencji powyższych ustaleń, w ocenie Sądu stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie organy zaniechały wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. To z kolei prowadzi do wniosku, że brak było dostatecznych podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Uchybienia te dają podstawę do stwierdzenia, że w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Brak należytego uzasadnienia decyzji skutkował ponadto naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Ocena niezgodności planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, dokonana przez organ na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego winna odnosić się do okoliczności faktycznych i prawnych, a organ winien poprzeć swoje stanowisko stosowną argumentacją opartą o ustalenia dokonane na podstawie materiału dowodowego.

Wskazane uchybienia proceduralne nie pozwalają na uznanie, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Dostrzeżone, bowiem braki postępowania, w ocenie Sądu, mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stąd też koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań.

Z tego też powodu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 oparto o art. 152 P.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.