Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 152/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 2 pkt 13, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 3 pkt 9
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2022 roku sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 grudnia 2021 roku nr SKO.4150.448.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 grudnia 2021 r., nr SKO.4150.448.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 5 maja 2020r. nr DAR-UA-VII.588.2020 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego (D.) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, miejscami postojowymi, billboardem reklamowym oraz zjazdem, planowanej do realizacji Ł. przy ul. [...], na działce nr [...] w obrębie [...] oraz fragmencie działki drogowej [...] w obrębie [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji pełnomocnik D.A. zarzucił naruszenie:

̶ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez uznanie, że projektowany pawilon handlowo-usługowy stanowi uzupełnienie funkcji mieszkalnej w obszarze analizowanym;

̶ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego i nieustalenie rozmiaru planowanej działalności wnioskodawcy, a także niezbadanie, czy będzie ona proporcjonalna do dotychczasowej zabudowy;

̶ art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez niewystarczające uzasadnienie decyzji w zakresie uznania, że planowana inwestycja "stanowi uzupełnienie funkcji mieszkalnej" i niewyjaśnienie, jakimi przesłankami organ kierował się, przyjmując takie stanowisko;

̶ art. 37a u.p.z.p. w zw. z art. § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Łodzi przez brak określenia w decyzji wielkości bilbordu oraz jego charakteru w zakresie emisji światła;

̶ art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez brak analizy wniosku w warstwie graficznej i brak wyjaśnień sprawy w zakresie budowli "paczkomat" wraz z przewidzianymi dla jego obsługi miejscami parkingowymi;

̶ art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niestosowanie i ujęcie w decyzji określenia "towarzyszącej infrastruktury" to jest pojęcia niezdefiniowanego w prawie budowlanym, o braku skonkretyzowanego desygnatu tego określenia;

̶ art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie bez przeprowadzenia analizy i uzasadnienia odstąpienia od zawieszenia postępowania;

̶ powyższe naruszenia doprowadziły do naruszenia art. 8 k.p.a., tj. zasady budzenia zaufania do organów państwa, ponieważ postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji nie wykazało, że zostały spełnione przesłanki wydania wnioskującej spółce decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a organ oparł decyzję na argumentach wzajemnie sobie przeczących i niepogłębionej analizie przesłanki dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczony został w pasie 87 m, stanowiącym trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. [...] (3 x 29 m = 87 m). Obszar ten poszerzono do pełnych granic ewidencyjnych działek. Zdaniem Kolegium wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz. U z 2003 r. nr 164, poz. 1588) – powoływanego jako: "rozporządzenie MI" – i jest wystarczający dla oceny możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu. W tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Analizą objęto wszystkie działki zabudowane, znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, co uznać należy za prawidłowe w świetle obowiązującego w tym zakresie orzecznictwa, powstałego na tle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia MI, wskazującego, że działką sąsiednią w rozumieniu tego przepisu, jest każda działka znajdująca się w granicach obszaru analizowanego. Funkcje i cechy tej zabudowy obrazuje tabela zawarta w części opisowej analizy.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona analiza odpowiada przepisom rozporządzenia MI. Informacje w niej zawarte, a także dane wynikające z załączników, zestawień poszczególnych parametrów, pozwalają na ocenę warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z części opisowej analizy, istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa charakteryzuje się następującymi cechami: linia zabudowy po południowej stronie ul. [...] zlokalizowana jest w odległościach 10-12 m od pasa drogowego tej ulicy; wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki kształtuje się w obszarze analizowanym na poziomie od 0,005 do 0,54 średnio 0,29; szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizy wynosi od 6 m do 17 m, średnio 11,1 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 3 m do 9,3 m, średnio 5,5 m; w obszarze analizowanym występują dachy jedno, dwu i wielospadowe zarówno płaskie jak i spadziste, o kątach nachylenia połaci dachowych od 5° do 45°; wysokość głównych kalenic od 4,8 m do 10 m, średnio 8 m, usytuowanych równolegle lub prostopadle do frontów działek.

W oparciu o te cechy, dla planowanej zabudowy ustalono następujące wymagania:

̶ nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została odległości 10 m od granicy pasa drogowego;

̶ wskaźnik powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki nr [...]) - ustalono w przedziale od 0,08 do 0,19, przy czym wartość minimalna odpowiada wielkości wskaźnika istniejącej na działce zabudowy, maksymalna natomiast (niższa niż średnia z obszaru) odpowiada wielkości wnioskowanej;

̶ szerokość elewacji frontowej - ustalono w wielkościach od 8,9 m do 13,3 m; ustalone wartości wynikają z przyjęcia ± 20% tolerancji od wielkości średniej szerokości elewacji frontowej z obszaru analizy (11,1 m);

̶ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (wysokość okapu głównych połaci dachu) - ustalono w przedziale od 3 m do 4 m, co odpowiada wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, po południowej stronie ul. [...];

̶ geometria dachu: ustalono - dach wielospadowy, o kącie nachylania głównych połaci dachowych od 15° do 25° i wysokości głównej kalenicy od 6 m do 8 m, usytuowanej równolegle lub prostopadłe względem frontu terenu inwestycji.

Według Kolegium konfrontacja cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy z parametrami ustalonymi dla planowanej inwestycji pozwala na stwierdzenie, że ustalone parametry nie odbiegają od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, lecz stanowią jej kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w obszarze analizowanym wyznaczonym w przedmiotowej sprawie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, występuje tam też zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz zabudowa gospodarczo - garażowa. Brak jest natomiast zabudowy o funkcji takiej jak planowana. Taki stan zagospodarowania nie wyklucza jednak zdaniem Kolegium zaistnienia na omawianym terenie planowanej funkcji czyli obiektu handlowo-usługowego. W świetle bowiem przyjętej definicji pojęcia "kontynuacji funkcji" budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także obiekty o komplementarnym charakterze np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, bar, a także przedszkole (por. Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 501-503). Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowowprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. Taka sytuacja, w ocenie organu II instancji, ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Funkcja handlowo-usługowa nie pozostaje bowiem w kolizji z istniejącą w sąsiedztwie funkcją mieszkaniową lecz stanowi jej uzupełnienie. Szczególnie, że przedmiotem planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest obiekt o planowanej powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 400 m2, o cechach nie odbiegających od cech zabudowy sąsiedniej, a nawet w przypadku niektórych parametrów, nie przekraczających wielkości charakterystycznych dla zabudowy sąsiedniej. Zdaniem Kolegium uprawnione jest zatem stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia warunek określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwala też ocenić, że w przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy: teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] (droga gminna), do której bezpośrednio przylega i z której planowana jest obsługa komunikacyjna inwestycji przez projektowany zjazd. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji. Teren inwestycji, oznaczony w ewidencji gruntów jako RV i RIVb oraz BR-RIVb, jako położony w granicach administracyjnych miasta nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze na mocy art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że w świetle zarzutów odwołania wskazać też należy, iż decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie czy wnioskowane zamierzenie może być realizowane na danym terenie. Szczegółowe zaś okoliczności planowanej zabudowy konkretyzują się w następnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do wymogów ustawy Prawo budowlane, której przepisy mają zastosowanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, która obejmuje przede wszystkim: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed możliwością korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także dopływem światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Stąd zarzuty, dotyczące kwestii związanych w istocie z projektem budowlanym (wielkość planowanego billboardu, brak wyjaśnień w zakresie obiektu "paczkomat", brak dookreślenia pojęcia "towarzysząca infrastruktura", zwiększony ruch pojazdów, hałas) Kolegium uznało na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy jako nieuzasadnione lub co najmniej przedwczesne. Są to bowiem kwestie, które badane będą w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przy ocenie konkretnego projektu budowlanego.

W świetle zarzutów dotyczących planowanego billboardu organ odwoławczy dodał, że w zaskarżonej decyzji zawarty został zapis o konieczności zgodności planowanej inwestycji z treścią uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XXXVII/966/16 z dnia 16 listopada 2016 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane dla miasta Łodzi (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2016 r. poz. 5588).

Kolegium dodało również, że budowa paczkomatu nie została uwzględniona w treści wniosku, a w konsekwencji w treści zaskarżonej decyzji. Jest to zatem obiekt, który nie będzie mógł być przedmiotem pozwolenia na budowę wydanego na podstawie zaskarżonej decyzji, mimo ujęcia go w graficznej koncepcji zagospodarowania. Pojęcie "towarzysząca infrastruktura" natomiast, choć bezspornie niezdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza podstawowe urządzenia i systemy służące obsłudze i funkcjonowaniu danej inwestycji. W przypadku budynku mieszkalnego będą to niewątpliwie sieci wodociągowe, kanalizacyjne, cieplne, elektroenergetyczne, gazowe i telekomunikacyjne rozprowadzające wraz z urządzeniami, obiektami i przyłączami do

budynków mieszkalnych a także urządzenia zagospodarowania jak drogi, dojścia, dojazdy czy mała architektura. Świadczy o tym treść art. 2 pkt 13 u.p.z.p. zawierającego definicję "uzbrojenia terenu", przez które należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie natomiast z tym przepisem, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Szczegółowe jednak okoliczności techniczne z tym związane, zawarte zostaną w projekcie budowlanym, a zatem dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego.

W odniesieniu do zarzutu o braku zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom odwołania okoliczność ta była przedmiotem badania przez organ I instancji. W jego wyniku organ ten stwierdził, iż stan zaawansowania prac planistycznych, dotyczących terenu położenia planowanej inwestycji nie daje podstaw do uznania, iż w okresie zwieszenia dojdzie do uchwalenia planu miejscowego, a tym samym zawieszenie postępowania jest niezasadne.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w świetle uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych planowana inwestycja jest możliwa do realizacji na wskazanym we wniosku terenie. Wyniki przeprowadzonej analizy wskazują, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co zgodnie z regulacją tego przepisu skutkować powinno ustaleniem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową - jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa zaś ustalenia warunków zabudowy, może nastąpić tylko w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków, wykaże brak co najmniej jednego z nich. Przy czym dla takiej oceny nie mają znaczenia takie okoliczności jak dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu czy brak zgody ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo też określił wymogi, co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w tym również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych jak np. obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak również rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł pełnomocnik D.A., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

̶ art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i ujęcie w decyzji określenia "towarzyszącej infrastruktury" to jest pojęcia niezdefiniowanego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,ani w prawie budowlanym, o braku skonkretyzowanego desygnatu tego określenia;

̶ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez uznanie, że projektowany pawilon handlowo-usługowy stanowi uzupełnienie funkcji mieszkalnej w obszarze analizowanym, podczas gdy zabudowa ta nie jest proporcjonalna do dotychczasowej zabudowy, szczególnie przy uwzględnieniu całego przedsięwzięcia wraz z parkingami;

̶ art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. 61. ust. 5a, w zw. z 37 u.p.z.p. w zw. z art. 37a u.p.z.p. w zw. z art. § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Łodzi przez brak analizy urbanistycznej co do obiektu nazwanego w decyzji "bilbordem" i braku określenia w decyzji wielkości bilbordu oraz jego charakteru w zakresie emisji światła;

̶ art. 2 pkt 16b i pkt 16c u.p.z.p. przez ich niezastosowanie i nierozstrzygnięcie charakteru prawnego "bilbordu reklamowego";

̶ art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez przyjęcie przyłączenia do planowanej kanalizacji deszczowej w ul. [...], bez wskazania sposobu zagospodarowania wód opadowych w przypadku niewybudowania publicznej kanalizacji deszczowej w ul. [...].

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – zwanej ustawą covidową – znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Z-cy Przewodniczącego Wydziału II z 14 lipca 2022 r. (a następnie zarządzeniem z 16 września 2022 r.) niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 10 czerwca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia uczestnika postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 14 lipca 2022 r., a następnie zarządzeniem z 16 września 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 10 czerwca 2022 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co mogłoby uzasadniać ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego.

Stosownie do przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W niniejszej sprawie w celu ustalenia wymagań dla spornej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI). W rozpoznawanej sprawie wyznaczono stosowny obszar analizowany i w jego ramach dokonano analizy istniejącej zabudowy pod kątem jej funkcji, cech i zagospodarowania terenu. W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że planowana zabudowa uzupełnia istniejącą w obszarze analizowanym funkcję zabudowy. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza zaś tożsamości i tym samym zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 52/17 – dostępny w CBOSA).

Kontynuację funkcji należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właścicielskich inwestora, po to, aby mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być zatem tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Przy czym sprzeczność tę w każdym przypadku należy racjonalnie wykazać. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju lub o tych samych gabarytach, co już istniejące. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 128/13; por. wyroki NSA z 10 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 574/13; z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2532/11 - dostępne w CBOSA).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zabudowa handlowo-usługowa co do zasady nie jest sprzeczna z zabudową mieszkaniową, lecz ma charakter uzupełniający tego rodzaju zabudową i jako taka nie jest wykluczona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, nawet jeżeli funkcja mieszkaniowa jest przeważająca na terenie objętym analizą. Jest bowiem rzeczą oczywistą i powszechną, że na ternach mieszkalnych dopuszcza się obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, handlowe, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą oraz, że dla realizacji funkcji mieszkaniowej konieczne jest nie tylko współistnienie budynków tego samego typu, lecz także uzupełniających tę zabudowę obiektów takich jak średniej wielkości sklepy spożywcze i wielobranżowe, a więc nie tylko małe sklepiki osiedlowe, lecz także takie sklepy powszechnie występujące w Polsce w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jak B., L., D. itp. (tak w wyroku WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 867/21 – orzeczenie dostępne w CBOSA).

Sporna inwestycja wpisuje się w charakter zabudowy występujący w obszarze analizowanym, uzupełniając ją, a więc warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa funkcja nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Takiej kolizji Skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Jeśli zaś idzie o ustalone przez organ warunki i wskaźniki zabudowy, to lektura analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby postępowania daje podstawę do przyjęcia, że została ona wykonana w sposób prawidłowy, oparty o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i zawiera wskazanie niezbędnych wymaganych parametrów i wskaźników dotyczących budynków położonych w obszarze analizowanym, odnoszących się do linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W ocenie Sądu wielkości przyjętych dla planowanej inwestycji wskaźników znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej, gdyż poszczególne wskaźniki odwołują się do konkretnych nieruchomości stanowiących punkty odniesienia. Również uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie wystarczające, zatem nie ma potrzeby ponownego przytaczania i omawiania wszystkich ustalonych parametrów i wskaźników dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów skargi należy wyjaśnić po pierwsze, że rację ma pełnomocnik skarżącej, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie posługuje się definicją "infrastruktury towarzyszącej". Użycie jednak tego pojęcia w decyzji dla określenia przedmiotu spornej inwestycji nie może być jednak uznane za naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania zapadłych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji obu instancji. Przypomnieć bowiem należy, że według art. 2 pkt 13 u.p.z.p. przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Z powyższych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że pod pojęciem infrastruktury technicznej kryją wszelkie urządzenia, które stosownie do art. 2 pkt 12 u.p.z.p. spełniają wynikające z odrębnych przepisów wymogi realizacji obiektów budowlanych na objętych zamierzeniem inwestycyjnym działkach budowlanych, w tym przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). Stosownie np. do art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jednakże kwestie techniczne związane z realizacją obiektów budowlanych badane są w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego w decyzjach o warunkach zabudowy ustalenia w powyższym zakresie należy formułować w sposób możliwie szeroki, posługując się ogólnym pojęciem infrastruktury technicznej. Nie stanowi zatem błędu posłużenie się w decyzji pojęciem "infrastruktury towarzyszącej", skoro nie ulega żadnej wątpliwości, że chodzi wyłącznie o infrastrukturę bezpośrednio związaną z przyszłym funkcjonowaniem obiektu budowlanego w ramach zamierzenia inwestycyjnego.

W ramach infrastruktury technicznej, o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy, mieści się zatem realizacja niezbędnych urządzeń i przyłączy instalacyjnych do już istniejących sieci (wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych czy telekomunikacyjnych). Dlatego niezrozumiały jest podniesiony w skardze argument, że sieci, o których wyżej mowa, nie mogą uchodzić za infrastrukturę towarzyszącą, gdyż wymagają własnych decyzji lokalizacyjnych.

Odnośnie do zarzutu braku przeprowadzenia przez organ analizy urbanistycznej co do obiektu nazwanego w decyzji "bilbordem" i braku określenia w decyzji wielkości bilbordu oraz jego charakteru w zakresie emisji światła wskazać należy, że wspomniany "bilbord" jest urządzeniem technicznym związanym bezpośrednio z planowanym obiektem budowlanym o funkcji handlowej. Skoro w analizowanym obszarze, co zostało wskazane przez organy administracji, nie istnieje inny podobny obiekt handlowy, to logicznym jest, że również nie będzie podobnych urządzeń, jak "bilbord" (zlokalizowanych w ramach jednej inwestycji). Jednakże, jak już zostało to wyżej wskazane, planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy w analizowanym terenie nie tylko w zakresie budynku handlowego, ale jako całości funkcjonalnie ze sobą powiązanej, w tym również urządzeń służących do ekspozycji reklamy. Brak było jednak podstaw do określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji zarówno parametrów "bilbordu", w tym w zakresie emisji światła, jak i charakteru prawnego tego urządzenia. W tym zakresie obowiązują bowiem przepisy szczególne, wynikające z uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XXXVII/966/16 z dnia 16 listopada 2016 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane dla miasta Łodzi, a tego rodzaju zapis znalazł odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji. Dlatego przy uwzględnieniu postanowień powyższej uchwały będzie można ocenić, czy "bilbord" spełnia określone w niej wymagania. Jednakże będzie to miało miejsce na kolejnym etapie inwestycyjnym, co wprost wynika z pkt II.5.3. decyzji o warunkach zabudowy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez przyjęcie przyłączenia do planowanej kanalizacji deszczowej w ul. [...], bez wskazania sposobu zagospodarowania wód opadowych w przypadku niewybudowania publicznej kanalizacji deszczowej w ul. [...]. Jak wynika bowiem z ww. przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stosownie natomiast do art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z akt sprawy wynika, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji inwestor załączył pismo Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Łodzi z 30 grudnia 2020 r., znak: WTT.424.4188.2019/W/AT, w zakresie zaopatrzenia w wodę oraz odbioru ścieków sanitarnych. Nadto z pisma ZWiK wynika, że istnieje możliwość podłączenia przedmiotowej inwestycji do projektowanego kanału deszczowego D=0,8 m w ul. [...], którego budowa przewidziana jest w 2020 r. Uruchomienie wybudowanego przyłącza kanalizacji deszczowej będzie możliwe po wybudowaniu sieci i jej przekazaniu do eksploatacji ZWiK. Zatem wymóg wystarczającego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy został spełniony. Natomiast techniczne możliwości odprowadzania wód opadowych do ww. kanału deszczowego będą podlegały ocenie na kolejnym etapie inwestycyjnym.

Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony w całości (art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego organy oceniły, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (art. 80 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

k.ż.