Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1502/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 230/15 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr Główny Inspektor Transportu Drogowego (określany dalej także jako; "GITD") działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm., określanej dalej także jako: "u.d.p.") oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., określanej dalej "u.t.d."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez K. B. (określanego także jako: "skarżący", "strona") od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 złotych, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2011 r. o godzinie 18:58 na odcinku drogi krajowej nr 4 w [...] inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu marki Mitsubishi o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki Ifor Williams o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem samochodowym kierował K. B. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Okoliczność ta została ustalona na podstawie okazanych przez kierowcę dowodów rejestracyjnych (dopuszczalna masa całkowita (dmc) samochodu wynosiła 2850 kg, a przyczepy 3500 kg).

Kontrolowany pojazd poruszał się po drodze krajowej nr 4 wymienionej w załączniku nr 2 pkt 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej na odcinku granica miasta Rzeszów - węzeł Jarosław - Zachód bez uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg publicznych unormowanej w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Organ wskazał, że zgodnie z ww. obowiązującymi przepisami prawa kontrolowany zespół pojazdów powinien być wyposażony w urządzenie służące uiszczeniu opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych na wskazanym odcinku drogi. Organ stwierdził, że brak urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej (viaBox) został zarejestrowany przez skaner urządzenia kontrolnego (DSRC) będącego na wyposażeniu pojazdu służbowego Inspekcji Transportu Drogowego - Mobilnej Jednostki Kontrolnej. W trakcie kontroli nie stwierdzono w pojeździe urządzenia viaBox służącego do uiszczania opłaty elektronicznej. W rezultacie powyższego ustalenia organ stwierdził, że korzystający z drogi publicznej - K. B. - w dniu [...] listopada 2011 r. nie uiścił opłaty za przejazd ww. zespołem pojazdów po płatnej drodze krajowej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Konsekwencją powyższego zaniechania było nałożenie na kierującego decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i dopuścił dowód z dokumentu tj. pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej określana także jako: "GDDKiA") - Oddział w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2014 r. dotyczącego oznakowania (w dniu przejazdu ww. zespołu pojazdów) drogi krajowej nr 4 na odcinku Rzeszów - Tywonia (początek obwodnicy Jarosławia) tabliczkami informacyjnymi T - 34. Na podstawie powyższego pisma organ ustalił, że projekt stałej organizacji ruchu w ciągu drogi krajowej nr 4 na odcinku Rzeszów - Tywonia (początek obwodnicy Jarosławia) w zakresie oznakowania systemu elektronicznego poboru opłat został zatwierdzony w dniu 6 września 2011 r. Montaż oznakowania został dokonany dnia 16 września 2011 r. Oddział GDDKiA w Rzeszowie przeprowadził kontrolę na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729) w dniu 16 września 2011 r. Podczas kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w ustawieniu tabliczek informacyjnych T - 34. Ponadto ustalono, że Oddział GDDKiA w Rzeszowie przeprowadził kontrolę wynikającą z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w dniu 25 października 2011 r. na odcinku Łańcut - Tywonia i w dniu 27 października 2011 r. na odcinku Rzeszów - Łańcut. Podczas kontroli nie stwierdzono jakichkolwiek nieprawidłowości w ustawieniu tabliczek informacyjnych T - 34.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, stwierdził, iż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że – z ww. względów -przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania niniejszej sprawy administracyjnej. Organ stwierdził, że kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu ani od motywacji, którymi kierował się skarżący, wjeżdżając na płatny odcinek drogi krajowej. Organ wskazał, że nie ma znaczenia w jakim celu był wykonywany kontrolowany przejazd, w szczególności czy przejazd był wykonywany w celu prywatnym czy też w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Organ wskazał, że nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, że skarżący nie wiedział o obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi, którym się poruszał. Organ stwierdził, że pojazd, którym kierował skarżący, nie był wyposażony w urządzenie viaBox i opłata elektroniczna za przejazd nie została uiszczona. W pojeździe nie znajdowało się bowiem urządzenie, które umożliwiłoby prawidłowe pobranie wymaganej, na podstawie przepisów prawa, opłaty.

Zdaniem organu twierdzenie strony, że nie wiedziała o obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej nr 4 nie może stanowić okoliczności wyłączającej odpowiedzialność prawną albowiem miernikiem oceny powstania obowiązku wniesienia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych jest jedynie dopuszczalna masa całkowita pojazdu lub zespołu pojazdów wynikająca z dowodów rejestracyjnych.

W konkluzji organ stwierdził, że kierujący pojazdem odbył przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej; nie dopełnił, unormowanego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych. Za ww. naruszenie przepisów prawa organ nałożył karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł.

Pismem z dnia 10 grudnia 2014 r. K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję administracyjną.

W uzasadnieniu skargi K. B. rozszerzył podniesione wcześniej zarzuty, wskazując, że tak wysoka kara pieniężna pozostaje w sprzeczności z funkcjami kary. Ponadto skarżący zarzucił organowi, że nałożona przez organ kara pieniężna nie jest proporcjonalna w stosunku do naruszenia. Skarżący zarzucił także zbyt długie, bo trwające ponad 2 lata, postępowanie administracyjne.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 230/15) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ administracji publicznej nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, działając sprzecznie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu I instancji dowody ocenione zostały przez organ z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a., tj. swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji tych naruszeń uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie spełniają także wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. W tym zakresie Sąd I instancji uwzględnił pogląd NSA zawarty w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. (II GSK 1467/12 (jak również w wyroku NSA z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12) zgodnie z którym umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T - 34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak natomiast odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T -34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej.

Zdaniem Sądu I instancji organ administracji publicznej, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną, wskazaną w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Organ uznał bowiem co do zasady za prawnie obojętną - dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu -okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego – jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej konieczne jest ustalenie, czy droga ta (odcinek drogi (była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) i ustawy - Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.).

Sąd I instancji stwierdził, że GITD w zaskarżonej decyzji wskazał, że na podstawie informacji uzyskanych z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2014 r., dotyczącego oznakowania w dniu przejazdu drogi krajowej nr 4 na odcinku Rzeszów - Tywonia (początek obwodnicy Jarosławia) tabliczkami informacyjnymi T - 34, ustalono, że projekt stałej organizacji ruchu w ciągu drogi krajowej nr 4 na odcinku Rzeszów - Tywonia w zakresie oznakowania systemu elektronicznego poboru opłat został zatwierdzony w dniu 6 września 2011 r. Montaż oznakowania w terenie przez wykonawcę oznakowania miał miejsce dnia 16 września 2011 r. Podczas czynności kontrolnych nie stwierdzono nieprawidłowości w ustawieniu tabliczek informacyjnych T - 34. Ponadto ustalono, że Oddział GDDKiA w Rzeszowie przeprowadził kontrolę w dniu 25 października 2011 r. na odcinku Łańcut - Tywonia i w dniu 27 października 2011 r. na odcinku Rzeszów - Łańcut. Podczas tych czynności kontrolnych nie stwierdzono nieprawidłowości w ustawieniu tabliczek informacyjnych T - 34.

W ocenie Sądu I instancji nie było podstaw prawnych do ustalenia czy w miejscu w którym skarżący wjeżdżał kontrolowanym pojazdem na drogę krajową nr 4 wymienioną w załączniku nr 2 pkt 1 do ww. rozporządzenia na odcinku granica m. Rzeszów - węzeł Jarosław Zachód (tj. miejsce wykonywania przejazdu przez skarżącego) była umieszczona tabliczka informująca o tym że droga ta prowadzi do drogi płatnej. Za wyjaśnienie powyższej okoliczności nie można uznać twierdzenia organu, że podczas kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w ustawieniu tabliczek informacyjnych T - 34. Sąd I instancji wskazał, że chociaż skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania administracyjnego) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego pojazd (w tym także w okolicy wjazdu na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał na:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wnika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej od ustawienia znaku drogowego, narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. albowiem obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, w tym z przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 13ha ust. 6 u.d.p.:

3) naruszenie prawa materialnego tj. § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.). przez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że znak T - 34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej podczas gdy obowiązek wnoszenia opłaty elektronicznej wynika wprost z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a drogi objęte tym obowiązkiem zostały wymienione w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ba ust. 6 u.d.p.;

4) naruszenie prawa materialnego tj. § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T - 34, który zdaniem Sądu I instancji zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania, podczas gdy z treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania;

5) naruszenie prawa materialnego tj. § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 w części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest umieszczenie tabliczki T - 34 na wjeździe prowadzącym na drogę objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy miejsce usytuowania znaku T - 34 wynika z treści załącznika nr 1, części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, a treść ta nie dopuszcza usytuowania znaków T - 34 w sposób inny niż tam wskazany, w szczególności nie jest możliwe ustawianie znaków T-34 na skrzyżowaniach lub na wjazdach na odcinek drogi krajowej objętych obowiązkiem wnoszenia opłaty elektronicznej;

6) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - określanej dalej jako: "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności nie zbadał, czy droga krajowa nr 4 (odcinek granica m. Rzeszów - węzeł Jarosław Zachód), po której poruszał się skarżący była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w przepisach wykonawczych do ustawy o drogach publicznych oraz ustawy - Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy z zebranego przez organ materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że odcinek drogi krajowej wymieniony w załączniku nr 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 201 l r, w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tj. Dz. U. 2013 poz. 1263, ze zm.) był oznakowany tabliczkami informacyjnymi T - 34, a przeprowadzone przez zarządcę tej drogi kontrole nie wykazały nieprawidłowości w ustawieniu tabliczek informacyjnych T-34, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że w miejscu korzystania z ww. drogi przez skarżącego znajdowało się oznakowanie informujące, że za przejazd drogą, na której znajdował się skarżący, pobierana jest opłata elektroniczna;

7) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności nie zbadał, czy w miejscu, w którym skarżący dokonał wjazdu na drogę krajową nr 4 (odcinek granica m. Rzeszów - węzeł Jarosław Zachód) była tabliczka informująca (T -34) o tym, że skarżący wjeżdża na drogę płatną, podczas gdy organ wywiązał się z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym ustalił, że w miejscu, gdzie powinna znajdować się tabliczka T - 34 oznakowanie takie się znajdowało, a stosownie do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, nie istnieje prawna możliwość ustawiania tabliczek T-34 na wjazdach prowadzących do dróg objętych obowiązkiem uiszczania opłaty elektronicznej, wobec czego zbędnym było ustalanie przez organ okoliczności, której nie przewidują przepisy prawa materialnego.

Podnosząc te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

K. B. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Nietrafne są zarzuty podniesione w pkt 1 - 4 petitum skargi kasacyjnej, zmierzające do podważenia znaczenia odpowiedniego oznakowania drogi, na której obowiązuje oplata elektroniczna za przejazd (tabliczka T-34) dla wymierzania kar za przejazd bez uiszczenia takiej opłaty. Już bowiem sam fakt, że stosowanie tego znaku jest obowiązkowe, nie pozwala na jego deprecjonowanie w sprawach o wymierzenie kary. Umieszczenie tego znaku informacyjnego w odpowiednim miejscu nie jest oczywiście ustawową przesłanką nałożenia kary. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie jednak rozpatrywał tę kwestię w kategoriach naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa. Nie ma znaczenia przesądzającego dla nałożenia kary za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej sama treść art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., ponieważ ten przepis, jak każdy inny, powinien być stosowany z poszanowaniem podstawowych zasad konstytucyjnych i zasad postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 20 września 2017 r. (sygn. akt II GSK 3635/15) i z 9 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 439/16) stwierdził, zgodnie z wcześniejszymi wypowiedziami tego Sądu, że co prawda podstawowym źródłem obowiązywania zasad ruchu drogowego są przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jednak nie jest to źródło wyłączne. Ruch drogowy ma charakter specyficzny przede wszystkim ze względu na konieczność podejmowania przez kierującego odpowiednio wczesnych i szybkich decyzji co do zachowania się na drodze w zmieniających się warunkach organizacji ruchu. Wymaga to niewątpliwie jasnych, dostępnych bezpośrednio na drodze informacji o obowiązujących w danym miejscu prawach i obowiązkach kierującego. Stąd poza przepisami prawa, przewidującymi również obowiązek właściwego oznakowania dróg, stosuje się znaki drogowe. Znaki drogowe stanowią niezbędną konkretyzację i przeniesienie bezpośrednio na drogę zasad i norm ruchu drogowego określonych w prawie powszechnie obowiązującym. Same regulacje nie są w tym zakresie wystarczające, jako że kierujący z różnych powodów może nie być w stanie przyporządkować, będąc w ruchu, treści przepisu prawnego do terenu (drogi), którą przejeżdża, wyłącznie na podstawie tekstu prawnego. Dlatego też nałożenie na uczestnika ruchu drogowego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd w sytuacji, gdy nie został on należycie, w sposób wymagany przez prawo poinformowany o istnieniu tego obowiązku Naczelny Sąd Administracyjny uznawał wielokrotnie za naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP).

W skardze kasacyjnej GITD prawidłowo wskazuje, że miejsce usytuowania tabliczki T-34 określa treść pkt 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 załącznika nr 1 do rozporządzenia MI z 3 lipca 2003 r. Z przepisów tych (w brzmieniu z daty kontroli drogowej w tej sprawie) wynika, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie, a zatem w odległości do 50 m:

- za skrzyżowaniem, bez względu na rodzaj obszaru, dla potwierdzenia kierunku, a szczególnie jeżeli szlak zmienia kierunek na skrzyżowaniu oraz w przypadkach, gdy układ skrzyżowania może stwarzać wątpliwości co do przebiegu szlaku,

- przed skrzyżowaniami w obszarze zabudowanym, jeżeli zmiana przebiegu szlaku nie jest sygnalizowana tablicami przeddrogowskazowymi oraz drogowskazami tablicowymi.

W niniejszej sprawie organy administracji - na podstawie informacji przekazanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - ustaliły, że na płatnym odcinku drogi krajowej nr 4, na którym zatrzymano skarżącego w dniu kontroli znajdowały się znaki T-34, które zostały umiejscowione zgodnie ze wspomnianymi przepisami rozporządzenia MI z 3 lipca 2003 r. Z zaskarżonego wyroku wynika, że WSA nie zakwestionował prawidłowości usytuowania wspomnianej tabliczki w świetle przepisów określających sposób oznakowania dróg publicznych, lecz uznał, że konieczne jest poczynienie przez organy administracji dodatkowych ustaleń faktycznych co do tego, czy przy takim oznakowaniu drogi skarżący miał możliwość powzięcia informacji, że jedzie w kierunku odcinka drogi płatnej. WSA wskazał, że kwestia ta (oznakowania drogi) w tym zakresie nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy wspomniane stanowisko WSA jest wadliwe. Z wyjaśnień skarżącego złożonych w toku postępowania administracyjnego (vide pismo z dnia 8 grudnia 2011 r.) wynika, że skarżący mieszka w okolicach [...] i nie korzysta z dróg krajowych gdyż takich w okolicy miejsca zamieszkania nie ma. Skarżący w ww. piśmie wskazał, że pojechał do [...] w celu zakupu przyczepy do samochodu marki Mitsubishi L200. W drodze powrotnej (trasa Jarosław – Rzeszów) został zatrzymany do kontroli. W wyniku kontroli okazało się, że kieruje zespołem pojazdów, których dopuszczalna masa całkowita przekracza 3,5 tony, a ponadto nie posiada - obligatoryjnego w takiej sytuacji - urządzenia viabox. Z protokołu kontroli z [...] listopada 2011 r. wynika, że skarżący został zatrzymany do kontroli na odcinku Tywonia - Rzeszów na drodze krajowej 4 (to jest na odcinku "płatnym", wyszczególnionym w pkt 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia RM z 22 marca 2011 r. w brzmieniu z daty kontroli drogowej w tej sprawie). Z kolei ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 18 lutego 2014 r. wynika, że odcinek Łańcut – Tywonia oraz Rzeszów – Łańcut był prawidłowo oznakowany tabliczkami T-34, co potwierdziły okresowe kontrole oznakowania. Wobec tego zbędne byłoby dokonywanie przez organy administracji ustaleń co do możliwości zjazdu z drogi płatnej niezwłocznie po uzyskaniu informacji zawartej w znaku T-34 o wjeździe na taką drogę. Skarżący poruszał się bowiem prawidłowo oznakowaną tabliczkami T-34 drogą publiczną (drogą krajową nr 4) i - jak sam przyznał – nie miał świadomości że narusza przepisy drogowe.

W konsekwencji za zasadne należało uznać zarzuty podniesione w pkt 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej - w zakresie, w jakim kwestionują stanowisko WSA o niedokonaniu przez organy wszechstronnej oceny stanu faktycznego z punktu widzenia realnej możliwości realizacji przejazdu w sposób zgodny z prawem po minięciu znaku z tabliczką T-34. Z tego względu zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględniania skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W ocenie składu orzekającego, istota niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co obliguje Naczelny Sad Administracyjny do rozpoznania skargi skarżącego.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji GITD stanowił m.in. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W toku postępowania administracyjnego organy administracji ustaliły, że:

1) w dacie kontroli skarżący kierował zespołem pojazdów składającym się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (a więc pojazdem, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.t.d.);

2) skarżący poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej nr 4, wyszczególnionym w pkt 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia RM z 22 marca 2011 r.;

3) droga ta była prawidłowo oznakowana tabliczkami T-34;

4) skarżący nie uiścił za ten przejazd opłaty elektronicznej.

W świetle tych ustaleń za prawidłową należy uznać ocenę organów administracji, że spełniona została hipoteza normy z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.t.d., co musiało skutkować nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł.

Ze wskazanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, oddalając ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.