Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 45/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw (art. 64b § 1 p.p.s.a.)
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 136
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu L. P. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość gruntową oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Działający przez profesjonalnego pełnomocnika L.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od decyzji Wojewody D. wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość gruntową. Wskazana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. Z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej, jako k.p.a., uchylił decyzję Starosty G. z dnia [...] r. znak [...] wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 pkt. 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) ustalającą na rzecz L. P. odszkodowania w wysokości [...] zł, stanowiącego kwotę ustalonego na nowo odszkodowania w wysokości [...] zł pomniejszonego o zwaloryzowaną kwotę odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-F. z dnia [...] r. (znak [...]) w wysokości [...] zł za nieruchomości gruntowe oznaczone poprzednio numerami geodezyjnymi nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, KW nr [...], położone w obrębie S. m. W., które na dzień dzisiejszy stanowią część działek: nr [...], AM-[...] i nr [...], AM-[...], o łącznej powierzchni [...] ha, KW nr [...] oraz nr [...], AM-[...], o powierzchni [...] ha, KW nr [...], które przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa oraz o zobowiązaniu Prezydenta W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do zapłaty odszkodowania określonego w punkcie 1 decyzji. Uchylając powyższą decyzję, Wojewoda D. stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Naczelnik Dzielnicy W.-F.na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości orzekł o wywłaszczeniu L. P. z nieruchomości położonej we W., obręb S., działka nr [...] i [...], AM-[...], o łącznej powierzchni [...] ha - księga wieczysta nr [...] - na rzecz Skarbu Państwa oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczone działki na kwotę [...] zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną wskutek odwołania Leszka P. od decyzji z dnia [...] r. Wojewoda W. utrzymał w mocy ww. decyzję Naczelnika Dzielnicy W.-F. Na mocy wskazanej decyzji L. P. otrzymał w 1979 r. odszkodowanie w wysokości [...] zł.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na skutek wniosku L. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-F. z dnia [...] r., Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody W. i Naczelnika Dzielnicy W.-F. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 658/10) wydanym na skutek skargi L. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]r. nr [...].

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził, iż decyzja Wojewody W. z dnia [...]r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Dzielnicy W.-F. z dnia [...] r. nr [...], w części wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zostały wydane z naruszeniem prawa, stwierdzając jednocześnie nieważność ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Jak wskazano w motywach przedmiotowej decyzji, decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem część nieruchomości (działki nr [...] i [...]) stanowi obecnie drogę publiczną - ul. S., natomiast działka nr [...] znajduje się obecnie w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców. Z uwagi na powyższe Minister Infrastruktury nie mógł stwierdzić nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-F. z dnia [...] r. nr [...]. Jednocześnie nie stwierdzono wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w części dotyczącej ustalenia odszkodowania.

Pismem z dnia [...] r. Prezydent W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., (sygn. akt I SA/Wa 1457/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta W.na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. Rozstrzygnięcie to stało się przedmiotem skargi kasacyjnej Prezydenta W., sporządzonej w dniu [...] r. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2250/13) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

Wnioskiem z dnia [...] r. L.P. wystąpił do Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości oznaczone poprzednio numerami geodezyjnymi nr [...] i [...]o łącznej powierzchni [...] ha, położone w obrębie S., m. W., które na dzień dzisiejszy stanowią część działek nr [...], [...] i [...], której aktualnym właścicielem jest Gmina W. Prezydent W. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do Wojewody D. o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania L. P.za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość gruntową. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]) Wojewoda D. wyznaczył Starostę G. do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Postępowanie z wniosku L. P. w sprawie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości oznaczone poprzednio numerami geodezyjnymi nr [...] i [...] o powierzchni [...] ha, położone w obrębie S., m. W., które na dzień dzisiejszy stanowią część działek nr [...] AM-[...] i nr [...] AM-[...] o łącznej powierzchni [...] ha, KW nr [...]oraz nr [...] AM-[...] o powierzchni [...] ha, KW nr [...] zostało wszczęte w dniu 2 października 2013 r. przez Starostę G.

W sprawie przedłożone zostały kolejno operaty szacunkowe:

- sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. R. (operat z dnia [...] r. ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł); poprawiony operat szacunkowy z dnia [...] r., w którym wartość rynkowa nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł., zgodnie z opinią Komisji Arbitrażowej P. przekazaną przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. w dniu [...]r. zawierający nieprawidłowości uniemożliwiające wykorzystanie operatu w sprawie; operat szacunkowy z dnia [...] r., w którym wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...]zł, negatywnie oceniony przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych w W.;

- operat sporządzony w dniu 7 lutego 2015 r. na zlecenie L.P. przez rzeczoznawcę majątkowego K.K. określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. (oceniony przez Starostę G. jako zawierający tak daleko idące błędy, że nie mógł być wykorzystany jak dowód w prowadzonym postępowaniu administracyjnym;

- operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.Sz., otrzymany w dniu [...]r., szacujący wartość rynkową nieruchomości na kwotę [...]zł., zgodnie z opinią Zespołu Opiniującego, zawierający błędy i uchybienia uniemożliwiające uznanie określonej w nim wartości za właściwą;

- operat sporządzony w dniu [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. B., którego ostateczny kształt, nadany w wyniku poprawek, datowany jest na dzień [...] r., określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]zł.

Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Starosta G.(dalej również jako organ I instancji) ustalił na rzecz L.P. odszkodowanie w wysokości [...] zł, stanowiącej kwotę ustalonego na nowo odszkodowania w wysokości [...] zł pomniejszonego o zwaloryzowaną kwotę odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-F. (znak [...]) z dnia [...] r. w wysokości [...]zł za nieruchomości gruntowe oznaczone poprzednio numerami geodezyjnymi nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, KW nr [...], położone w obrębie S.m. W., które na dzień dzisiejszy stanowią część działek: nr [...] AM-[...] i nr [...], AM-[...], o łącznej powierzchni [...] ha, KW nr [...] oraz nr [...], AM-[...] o powierzchni [...]ha, KW nr [...], które przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Na mocy tej samej decyzji Starosta G. zobowiązał Prezydenta W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do zapłaty odszkodowania określonego w punkcie 1 decyzji.

Podstawą ustalenia odszkodowania na rzecz L. P. za nieruchomości gruntowe stał się operat szacunkowy z dnia [...]r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B.B. Jak wywiódł organ I instancji, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, w myśl art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do analizy przyjęte zostały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne, natomiast w odniesieniu do pozostałej części przeznaczonej pod drogi przy wycenie wykorzystano transakcje z rynku oznaczonego jako drogi. Z uwagi na fakt, iż rynek nieruchomości przeznaczonych pod uprawy rolnicze na terenie miasta W. jest bardzo ubogi, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje działkami rolnymi na terenie powiatu w., obszar sąsiadujący z miastem W. Ponadto rzeczoznawca majątkowy rozszerzył okres badania cen transakcyjnych na przedział czasowy dłuższy niż 24 miesiące z uwagi na zbyt małą liczbę transakcji w okresie ostatnich dwóch lat. Jako podstawę do określenia wysokości odszkodowania rzeczoznawca majątkowy przyjął ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi wyodrębnił 3 cechy rynkowe i ich wagi, które uznał za atrybuty cenotwórcze, które w miarę optymalnie opisują wzajemne relacje wartościujące wycenianą nieruchomość w stosunku do nieruchomości będących przedmiotem wcześniejszych transakcji. Według rzeczoznawcy majątkowego cechami wpływającymi na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi są: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, stan zagospodarowania. Natomiast w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni i ogrody działkowe rzeczoznawca majątkowy przyjął następujące cechy wpływające na wartość nieruchomości: lokalizacja, stan zagospodarowania, otoczenie sąsiedztwo, wielkość działki, walory użytkowe. Do przyjętej metody porównywania parami rzeczoznawca majątkowy wybrał trzy nieruchomości najbardziej podobne pod względem cech rynkowych i przeznaczenia, które były przedmiotem sprzedaży. Ich ceny skorygował na datę wyceny. Na podstawie utworzonych par porównawczych nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównano kolejno z cechami każdej z wybranych nieruchomości, gdzie następnie skorygowano wartość o sumę poprawek i ostatecznie określono wartość jednostkową nieruchomości jako średnią arytmetyczną z każdej pary porównawczej. Wartość prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogi została oszacowana na kwotę [...] zł, zaś gruntu przeznaczonego pod ogrody działkowe na kwotę [...] zł. Łączna wartość nieruchomości w granicach działek nr [...] i [...] została oszacowana na kwotę [...] zł.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, Starosta G. dokonał szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego pod względem formalnym, stwierdzając, że operat został sporządzony prawidłowo i tym samym dawał on podstawę do uznania, że określona w nim wartość jest wartością rynkową prawa własności, czyli najbardziej prawdopodobną jej ceną możliwą do uzyskania na rynku, ustaloną z uwzględnieniem cen transakcyjnych. W ocenie Starosty G. przedłożona opinia nie naruszała obowiązujących przepisów prawa, była zupełna, logiczna i spójna. Waloryzację odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji wywłaszczeniowej dokonano na podstawie art. 140 ust. 2 w związku z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożone zostało przez pełnomocnika Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej odwołanie. Pełnomocnik zarzuciła wskazanej decyzji naruszenie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz.121 ze zm.) poprzez ich niesłuszne zastosowanie oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej związanych ze sposobem przeprowadzenia postępowania, oceny dowodów, naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie istniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego oraz niedopuszczalność drogi postępowania administracyjnego, albowiem właściwym w tego typu sprawach jest sąd powszechny.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a ewentualnie o zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: opinii biegłego z dnia [...] r., promesy Wicewojewody W. z dnia [...] r. oraz pisma do Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Terenami Dział Finansowy z dnia [...]r. na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłaty zgodnie z tymi dokumentami, ewentualnie o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie, o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rzeczona decyzja zapadła z zastosowaniem przepisów k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Wojewoda D. uzasadniając rozstrzygnięcie zwrócił uwagę na specyfikę rozpatrywanej sprawy, w której nieruchomość wywłaszczona w 1979 r. zgodnie z art. 130 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) – dalej jako "u.g.n." podlegała wycenie według stanu sprzed niemal czterech dekad. Jak wskazał organ II instancji, mając na względzie specyfikę badanego przypadku Starosta - po pierwsze - powinien był dokonać możliwie najbardziej precyzyjnych ustaleń dotyczących stanu działek nr [...] i [...] w dacie wywłaszczenia, tj. w dniu [...] r. oraz dokonać rzetelnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego, będącego jedynym dowodem, w oparciu o który - w świetle przepisów art. 130 ust. 2 i art. 7 u.g.n. - dopuszcza się określenie wartości nieruchomości i zarazem wysokości odszkodowania. Jak wskazał Wojewoda, należało zbadać zarówno, czy operat szacunkowy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp. oraz ewentualnie zażądać jego uzupełnienia, jak i zweryfikować jego zgodność ze stosowanymi przepisami, pod kątem wymogów formalnych i materialnych wynikających z u.g.n. oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tego aktu normatywnego, w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokonana przez organ ocena opinii nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że organ odwoławczy związany jest ujętą w art. 15 k.p.a. - zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wynika z niej bowiem, iż każda sprawa administracyjna musi zostać nie tylko dwukrotnie rozstrzygnięta, ale także dwukrotnie rozpoznana, najpierw przez organ pierwszej, a następnie przez organ drugiej instancji. Rozumie się przez to obowiązek przeprowadzenia, przez każdy z wymienionych organów, postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśniania wszystkich okoliczności faktycznych. To z kolei oznacza to, iż braki dowodowe dotyczące istotnych okoliczności sprawy nie mogą podlegać sanowaniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 k.p.a..

Wojewoda podkreślił, że do dowodów, których pozyskiwanie i ocenę w drugiej instancji uznaje się za uchybienie zasadzie dwuinstancyjności, zalicza się operat szacunkowy. W szczególności dotyczy to postępowań odszkodowawczych, na których gruncie w judykaturze przyjmuje się, że w ramach postępowania odwoławczego, sanowaniu nie może podlegać brak wymagający pozyskania nowego operatu, jako dotyczącej istotnej okoliczności sprawy.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego co do stanu nieruchomości w dacie wywłaszczenia, mimo, że ustalenia faktyczne w tym zakresie stanowią podstawę wyceny, a zatem również weryfikacji wartości dowodowej operatu szacunkowego, wnikliwe zbadanie tej okoliczności było kluczowe. Co bowiem istotne, ze względu na znaczny upływ czasu (niemal 4 dekady), to organ administracyjny, a nie rzeczoznawca, dysponuje środkami do dokładnego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do wykonania wyceny. Jak zaznaczono w uzasadnieniu decyzji, w realiach rozpatrywanej sprawy wymagało to szczególnej dokładności również ze względu na znaczną dysproporcję pomiędzy wysokością odszkodowania wypłaconego w 1979 r., a wartością wywłaszczonej nieruchomości oszacowaną w pozyskanej przez Starostę G. opinii. Organ I instancji nie wykonał natomiast żadnych czynności dowodowych. W efekcie jedynymi źródłami danych jakimi dysponowała rzeczoznawczyni, były wypis z ewidencji gruntów, wykonany według stanu na dzień [...] r., a także wizja lokalna przeprowadzona w dniu [...] r., informacje uzyskane od "pełnomocnika strony", a także opinie biegłego z [...] r. i z [...] r. (zob. operat z dnia [...] r.; str. 4, 5, 13 i załącznik nr 3). Tymczasem, w takcie wizji lokalnej możliwe było poczynienie ustaleń co do aktualnego stanu nieruchomości. Odnośnie natomiast informacji pełnomocnika, z operatu nie wynika nawet, przez pełnomocnika której ze stron zostały one udzielone, ani jaka była ich treść. Nie zweryfikowanie przez Starostę tych informacji dotyczących istotnych w sprawie okoliczności, kluczowych z perspektywy podstaw faktycznych wyceny, stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a..

Zdaniem organu odwoławczego, wykonanie czynności takich jak przeprowadzenie wizji lokalnej, przesłuchanie świadków z pouczeniem o odpowiedzialności karnej z art. 233 kodeksu karnego, a w ostateczności strony ubiegającą się o odszkodowanie, przeprowadzenie oględzin nieruchomości, w trakcie których świadkowie lub strony opisaliby historyczny stan nieruchomości i jej otoczenia, podjęcie próby uzyskania zdjęć lotniczych obszaru przedmiotowej nieruchomości - w kolorze, w wysokiej rozdzielczości, w skali umożliwiającej porównanie z mapami ewidencyjnymi - które byłyby wykonane w dacie możliwie najbardziej zbliżonej do wywłaszczenia, lecz przed rozpoczęciem realizacji inwestycji, mogących znajdować się w dyspozycji Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, powinno było zostać przeprowadzone przez organ I instancji. Niezrozumiałym w ocenie organu odwoławczego jest, dlaczego organ Starosta nie poszukiwał informacji o stanie działek nr [...] i nr [...] w miarodajnej dla wyceny dacie, w aktach sprawy wywłaszczeniowej, która powinna zawierać m.in. zawierającą informacje dotyczące przedmiotu wyceny opinię biegłego z dnia [...] r., (której odpis załączono do odwołania, a która nie była znana organowi I instancji w dacie wydania decyzji).

Nieprzeprowadzenie omówionego powyżej postępowania i nie skorzystanie z żadnego z ww. środków dowodowych organ II instancji uznał za rażące naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Powyższe braki uniemożliwiają bowiem rzetelną ocenę wiarygodności operatu szacunkowego.

Wojewoda uznał, że podstawą ustaleń organu I instancji był sporządzony w ostatniej kolejności operat szacunkowy z dnia [...]r., którego sporządzeniu - mimo jego przedłożenia w wyniku poprawek - nie towarzyszyło uzupełnienie analizy rynku o okres od dnia [...] r., na który określono wartość rynkową przedmiotu wyceny, do daty jej wykonania, tj. do dnia [...] r.. Stanowi to odstępstwo od - ujętego w art. 130 ust. 1 zd. 2 ugn - wymogu określania wartości nieruchomości, na dzień wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. W efekcie w niniejszym przypadku rozbieżność pomiędzy datą określenia poziomu cen - stanowiącą datę końcową analizy rynku - a datą sporządzenia opinii wynosi prawie 2 miesiące, co mając na względzie okresy z jakich dobrano materiał porównawczy mogło mieć wpływ na wynik wyceny.

Jak wskazał organ odwoławczy, istotne zastrzeżenia wiążą się jednak z zastosowaniem zasady korzyści w przypadku gruntu przejętego pod ogródki działkowe. Średnie ceny nieruchomości przeznaczonych pod ogródki działkowe i tereny rolne zostały błędnie wyliczone przez rzeczoznawczynię, co nie pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, która z dwóch kategorii gruntów jest bardziej korzystna z perspektywy wywłaszczonego. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego ustalenie, który sposób użytkowania działki nr [...] jest korzystniejszy, tj. zgodny z celem wywłaszczenia - pod ogródki działkowe - czy rzeczywisty, wymagało sporządzenia dodatkowej wyceny według przeznaczenia pod tereny rolne. Rzeczoznawczyni nie wskazała również wyczerpująco źródeł danych o stanie wycenianych parcel w dacie, na którą określono jej stan oraz nie załączyła niezbędnych dokumentów, co stanowiło naruszenie wymogu formalnego § 56 ust. 4 r.wyc. i uniemożliwiło ocenę wiarygodności dowodowej opinii biegłej. Ponadto, zdaniem Wojewody, mając na względzie znaczny upływ czasu źródła danych pozyskane przez organ mogłyby zostać uznane za wystarczające jedynie w przypadku bezskutecznego wyczerpania opisanych wcześniej środków dowodowych. Jednakże w stanie rzeczy wynikającym z zaniechania organu I instancji, operatu z dnia [...] r. nie można uznać za wiarygodny dowód w zakresie ustaleń dotyczących stanu przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. W przedmiotowej opinii z jednej strony zamieszczono fotografie bądź mapki nieruchomości wykorzystanych do bezpośrednich porównań dokładnie obrazujące "stan zagospodarowania" oraz "otoczenie i sąsiedztwo" tych obiektów. Nie ma jednak wystarczających wiarygodnych danych, dotyczących wycenianych parcel, które pozwoliłyby odnieść je do nieruchomości porównawczych, w stopniu umożliwiającym weryfikację prawidłowości przyporządkowania ocen na skalach przyjętych dla każdego z przeznaczeń. W operacie szacunkowym nie uwzględniono zmiany "stopnia zurbanizowania", jaki cechował to miasto w dacie wywłaszczenia, a jaki cechuje W. obecnie, co może mieć istotny wpływ na ceny nieruchomości porównawczych, uzyskane za grunty położone w jego granicach współcześnie. Również zdefiniowanie lokalizacji jako odległości od centrum miasta (odległość 10 km), które w przeciągu czterech dekad znacząco się rozwinęło, bez żadnego logicznego uzasadnienia przyjęto za mającą ten sam walor co niemal 40 lat wcześniej. Wojewoda podkreślił brak odniesienie się w operacie do zróżnicowanej struktury geodezyjnej (ilość działek gruntu) materiału porównawczego i nieruchomości wycenianej, ani kwestii wpływu na ich wartość docelowej kategorii drogi co do nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, co musiałoby wpłynąć na wynik wyceny.

Mając zatem na względzie opisane wady operatu szacunkowego, a także konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego stanu przedmiotowej nieruchomości w dacie miarodajnej dla wyceny (tj. w dacie wywłaszczenia), kierując się zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy uznał, że jego obowiązkiem jest uchylić zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście.

Wojewoda zaznaczył też, że organ I instancji dopuścił się innych uchybień, które, choć samoistnie nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji pierwszo instancyjnej, to wymagają wykazania przez organ odwoławczy, celem ich uzupełnienia podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Po pierwsze, Starosta nie pozyskał prawidłowego wyrysu z planu miejscowego sporządzonego dla wywłaszczonych działek. Po drugie - część zebranego w sprawie materiału nie odpowiada rygorom art. 76a k.p.a., który wymaga uwierzytelnienia kopii przez upoważnionego pracownika właściwego organu, notariusza, bądź m.in. występującego w charakterze pełnomocnika adwokata lub radcy prawnego. Po trzecie, w aktach sprawy brakuje jednego z dokumentów, pozyskanych przez Starostę w toku sprawy (tj. operatu szacunkowego z dnia [...] r., a pozostała jedynie negatywna opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dotycząca tego dokumentu oraz pisma z dnia [...] r., do którego rzeczoznawczym odniosła się w wyjaśnieniach z dnia [...] r.). Po czwarte, słusznie odwołująca się zarzuca Staroście naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na niewystarczającym uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie tj. w dniu [...] r. sprzeciw złożył pełnomocnik L.P. (dalej jako "pełnomocnik skarżącego" oraz "skarżący"), zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art 107 § 3 w zw. z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. przez wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem organ odwoławczy nie wykazał, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w całości lub w znacznej części, nie wykazując również tym samym, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł, w razie potrzeby, zostać uzupełniony w drodze postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez sam organ odwoławczy. Pełnomocnik skarżącego wniósł jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jak wskazał skarżący, z "aktualnej judykatury sądów administracyjnych" jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeżeli kwestię sporną stanowiła ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uwadze sądu pełnomocnik skarżącego polecił art. 136 k.p.a. przewidujący możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. Jak wskazał skarżący, organu II instancji nie zważył, że art. 138 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, co oznacza niedopuszczalność jego wykładni rozszerzającej. Skarżący przywołał również treść art. 136 k.p.a. wskazując, że Wojewoda D. miał obowiązek nie tylko w sposób jednoznaczny wskazać i uzasadnić istotne wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a., któremu to wymogowi organ II instancji nie sprostał. W ocenie skarżącego, w uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania rzekomych wad decyzji organu I instancji, niemal zupełnie pomijając rozważenie dopuszczalności zastosowania art. 136 k.p.a. przy czym "poprzestał na gołosłownym powołaniu się na kilka wyroków sądów administracyjnych", w zasadzie bez ich odniesienia do okoliczności przedmiotowej sprawy, lecz również, w sposób całkowicie dla skarżącego niezrozumiały, wskazał na swoje ograniczenie zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, "próbując zapewne w ten sposób uprawdopodobnić rzekomy brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 136 k.p.a.".

Rozwijając powyższe, pełnomocnik skarżącego podniósł, że jego zdaniem, jeżeli organ odwoławczy dopatruje się "rzekomego nieprzeprowadzenia przez organ I instancji wystarczającej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego", to - zgodnie z obowiązkiem dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, stosownie do art. 15 k.p.a. - analizy tej winien dokonać właśnie organ odwoławczy, zwłaszcza że dokumenty w znacznej większości znajdowały się już w aktach sprawy.

W ocenie skarżącego, organ odwoławczy mógł z powodzeniem sam podjąć próbę uzyskania zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości czy też map ewidencyjnych, przesłuchać świadków oraz ewentualnie strony i przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości, uzupełniając w tym zakresie postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji. Jak wskazał skarżący, organ odwoławczy niezasadnie wskazał także na konieczność przesłuchania przez organ I instancji świadków i strony. Jak uwypuklił skarżący, organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił też, jacy konkretnie świadkowie mieliby zostać przesłuchani, co z tej już przyczyny pozwala ten argument Wojewody D. uznać za blankietowy i bezzasadny, ponownie uchylając się od rozważenia dopuszczalności ewentualnego przeprowadzenia ww. czynności dowodowych w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie pełnomocnika skarżącego przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, przesłuchania strony, a także przeprowadzenie dowodu z oględzin, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, byłoby możliwe (a wręcz celowe) do przeprowadzenie bezpośrednio przez organ odwoławczy, o ile w ogóle w tym wypadku uznać to za konieczne.

Odnośnie dokumentów tj. wyrysu z planu miejscowego sporządzonego dla wywłaszczonych działek, operatu z dnia [...] r. i pisma z dnia [...]r., w ocenie skarżącego brak było jakichkolwiek przeszkód, aby dokumenty te, w razie potrzeby, pozyskał na etapie postępowania odwoławczego sam organ II instancji. Jak wskazał ponadto skarżący, Wojewoda D. posiada oryginały decyzji Ministra infrastruktury z dnia [...]r., znak [...] i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r., znak [...], ponieważ jest wymieniony jako adresat w rozdzielniku tych decyzji (sprawa znak: [...]).

Jak wskazał skarżący, ocena przez Wojewodę operatu szacunkowego była niewątpliwie zbyt daleko idąca. Nie sposób bowiem przyjąć, aby organ miał obowiązek weryfikacji przedłożonego przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym, lecz również pod względem materialnym. Taki pogląd, jak wskazał skarżący, nie znajduje ani uzasadnionych podstaw normatywnych, ani usprawiedliwienia w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne dokonanie przez organ oceny operatu szacunkowego w takim zakresie, w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalnym, charakterystyczne dla opinii biegłego (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2017 r. II SA/Wr 807/16, NSA w wyrokach z 23 października sygn. akt II OSK 1201/12 i sygn. akt II OSK 1202/12). Jak zaznaczył skarżący, judykatura wskazuje, że obowiązkiem organu dokonującego oceny operatu szacunkowego jest jego zbadanie pod kątem zgodności z przepisami prawa tj. zbadanie czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnionego rzeczoznawcę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności i niezgodności z przepisami, pomyłek i braków, które powinny sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartości dowodową. Nie znajduje natomiast uzasadnienia kwestionowanie samej metodyki szacowania nieruchomości, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłącznie domeną rzeczoznawcy. W konsekwencji nie można uznać za prawidłowe, aby organy orzekające lub sąd administracyjny - nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości - mogły dokonywać rozważań dotyczących np. prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości, ponad te cechy które zostały wskazane w przepisach prawa tj. w rozdziale 1 działu IV u.g.n. i ww. rozporządzenia. Uwadze sądu skarżący polecił fakt, że opinia zawarta w operacie nie ma charakteru dowodu bezpośredniego, a jest jedynie oceną pewnego stanu rzeczywistego, która chociaż opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy.

Skarżący przywołał również wyrok NSA, zgodnie z którym: "Stwierdzenie, że operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie, a wycena załączona do akt nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania, nie daje podstawy do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., skoro możliwy był do przeprowadzenia dowód z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy" ( wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., I OSK 1977/13).

W ocenie skarżącego, organ odwoławczy popadł w ewidentną sprzeczność, z jednej strony wskazując - jako przyczynę wydania decyzji kasacyjnej - niezrealizowanie przez organ I instancji obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego, zaś z drugiej strony-samodzielnie oceniając ten operat zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym.

Na marginesie skarżący podniósł, że organ odwoławczy popada w kolejną sprzeczność, wskazując, iż rzeczoznawca rzekomo błędnie ustalił stan nieruchomości z dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy, na str. 13 przedłożonego operatu znajduje się dokładny opis stanu nieruchomości.

Skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu odwoławczego odnośnie do zakwestionowania mocy dowodowej istotnych w sprawie dokumentów, które nie zostały uwierzytelnione stosownie do art. 76a § 1 i 2 k.p.a..

W przekazanej Sądowi odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda D. wniósł o jego oddalenie jako bezzasadnego. W argumentacji zamieszczonej w piśmie procesowym organ odwołał się do twierdzeń znajdujących się w uzasadnieniu decyzji i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. W szczególności podniesiono, że braki dowodowe i uchybienia procesowe organu I instancji uzasadniają uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zauważono przy tym, że organ I instancji winien przeprowadzić dokładną weryfikację stanu przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski procesowe zamieszczone w sprzeciwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, wyjaśnienia wymaga, że decyzja Wojewody D. została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a.. Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określa art. 64e p.p.s.a.. Jak wynika z przywołanego przepisu, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Sprzeciw nie jest więc środkiem zaskarżenia służącym ani kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani też prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Środek ten jest bowiem nakierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Z uwagi na powyższe, wywołana sprzeciwem kontrola dokonywana przez sąd administracyjny ma charakter formalny i służy jedynie sprawdzeniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a..

Jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13).

Dla zachowania jasności wywodu, tytułem wstępu konieczne jest również poczynienie pewnych dalszych uwag wyjaśniających. Słusznie wskazuje pełnomocnik strony skarżącej, że art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie odstępstwem od tej ogólnej zasady. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji.

Nie sposób polemizować również z pełnomocnikiem skarżącego, że stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji więc, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w drugiej instancji i zakończenia jej merytoryczną decyzją na etapie postępowania odwoławczego, niedopuszczalne jest, wydanie decyzji kasacyjnej. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być jednak wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.. Treść przesłanek z art. 136 k.p.a. określających granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., dotyczącym warunków uchylania decyzji pierwszoinstancyjnych i przekazywania ich do ponownego rozpoznania.

Poczyniwszy te podstawowe uwagi, przejść należy do merytorycznej oceny podniesionych w sprzeciwie zarzutów. W pierwszej więc kolejności wskazać trzeba, że wątpliwości budzi, czy skarżący uznaje, że brakujące w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalenia nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, czy też, zgodnie z literalną treścią zarzutu, że braki te nie zostały jedynie wykazane przez organ w stopniu wystarczającym. Niewątpliwie jednak z zarzutu sprzeciwu wywieść można, że w ocenie skarżącego celowym i koniecznym było przeprowadzenie przed organem II instancji dowodów wskazanych przez ten organ do uzyskania przez organ pierwszej instancyji przy ponownym rozpoznaniu. Uwypuklić trzeba, że skarżący nie odnosi się w tym względzie do pojęcia "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mające istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem, ten zwrot normatywny ma charakter oceny i wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie).

Przesądzić więc już na wstępie należy, że przesłanka w postaci "istotnego wpływu na rozstrzygnięcie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" została w sprawie spełniona. Organ odwoławczy wyczerpująco wykazał bowiem, że operat szacunkowy, który stał się podstawą decyzji Starosty G., zawiera nieprawidłowości o znaczeniu fundamentalnym, między innymi przejawiające się w tym, że operat sporządzony został na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Jednocześnie, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia, dowód w postaci operatu szacunkowego w sprawie o odszkodowanie, ma znaczenie podstawowe dla ustaleń, natomiast sytuacja, gdy dla rozpoznania sprawy niezbędne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, przesądza o istnieniu istotnych braków postępowania wyjaśniającego, uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej.

Wbrew więc dającej się wywieść ze sprzeciwu tezie, nie jest dopuszczalne prowadzenie przed organem II instancji rozbudowanego postępowania dowodowego, nawet jeśli przeprowadzenie poszczególnych dowodów w postępowaniu odwoławczym jest obiektywnie możliwe. Tezy tej nie uzasadnia treść art. 136 k.p.a., który pozwala jedynie na "uzupełnienie" postępowania pierwszoinstancyjnego, nie zaś na jego zastępowanie. Instytucja z art. 136 k.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2018 r. II OSK 590/18). Stąd również nie można podzielić sformułowanego bez bliższego uzasadnienia przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a..

W ocenie skarżącego, organ odwoławczy powinien był we własnym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe: podjąć próbę uzyskania zdjęć lotniczych nieruchomości i map ewidencyjnych, przesłuchać świadków oraz ewentualnie strony i przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości, oraz uzyskać wyrys z planu miejscowego sporządzonego dla wywłaszczonych działek i operat z dnia [...] r. i pismo z dnia [...] r. oraz oryginał decyzji Ministra infrastruktury z dnia [...] r., znak [...] i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r., znak [...].

Odpowiadając na ten zarzut należy wskazać, że choć takie uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym byłoby wykonalne, nie byłoby jednak ani zgodne z prawem, ani celowe. Opisane dowody po ich pozyskaniu dla postępowania posłużyć mają bowiem do sporządzenia pełnego i prawidłowego operatu szacunkowego, a jego uzyskanie na etapie postępowania odwoławczego, jak zostanie wywiedzione, godziłoby wprost w zasadę dwuinstancyjności. Samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie powołanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem pozyskania nowego operatu szacunkowego, w dalszej zaś kolejności wydanie w oparciu o nowy operat rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, musiałoby zostać oceniane w kategorii naruszenia prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, szczególnie, jeżeli na podstawie tych ustaleń doszłoby do całkowicie odmiennego orzeczenia niż rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Nie można zgodzić się przy tym, że Wojewoda D. w sposób blankietowy i bezzasadny określił, jacy świadkowie mieliby zostać przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesłuchani. Wskazał bowiem, że oględziny nieruchomości powinny zostać przeprowadzone przez sam organ, w miejsce przeprowadzonej przez biegłego rzeczoznawcę "wizji lokalnej", w trakcie której uzyskano stanowisko pełnomocnika, nie wskazując nawet, kogo pełnomocnik ów reprezentował oraz, że czynność przesłuchania ewentualnych świadków przez organ umożliwiłaby odebranie od nich depozycji z pouczeniem o treści art. 233 k.k.. Oczywistym jest więc, że chodzi o przesłuchanie świadków mających istotne informacje o przedmiotowej nieruchomości, której oględziny zostały zlecone, w tym osób zamieszkujących obecnie lub w przeszłości w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości. Warto dodać, że przepisy nie formułują wobec organu uchylającego decyzję organu pierwszej instancji wymogu wymienienia poszczególnych środków dowodowych, które mają być przeprowadzone przy ponownym rozpoznaniu. Niezbędne jest jedynie sformułowanie zaleceń, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA w Warszawie z 5.03.1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991/3, s. 15), lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2018).

Wbrew twierdzeniom skarżącego o lakoniczności, czy wręcz pozorności uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, Wojewoda D. w stopniu wystarczającym i spełniającym wymogi, art 107 § 3 k.p.a. wywiódł, z jakiej przyczyny zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w sprawie niezbędne. Już bowiem na karcie 6. uzasadnienia, wskazuje się, że braki dowodowe dotyczące istotnych okoliczności sprawy nie mogą podlegać sanowaniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a., natomiast operat szacunkowy należy do dowodów, których pozyskanie i ocena dopiero w postępowaniu odwoławczym uznawane jest za uchybienie zasadzie dwuinstancyjności. Dalszą część wywodu organ odwoławczy poświęcił natomiast wykazaniu, dlaczego pozyskany do sprawy operat szacunkowy, będący w istocie opinią biegłego rzeczoznawcy majątkowego, zawiera błędy tak daleko idące, że nie może stać się podstawą ustaleń. W szczególności Wojewoda uwypuklił, że operat ten nie został sporządzony na podstawie pełnego materiału dowodowego, który powinien był przed zleceniem wykonania opinii zostać pozyskany przez organ pierwszej instancji. Organ wskazał również na sprzeczność sporządzenia z przepisami prawa, w szczególności art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207 poz. 2109).

Choć więc uzasadnienie rozstrzygnięcia Wojewody D. nie zawiera wprost stwierdzenia, że po przeprowadzeniu wskazanych w decyzji czynności, niezbędne będzie pozyskanie nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego uzupełnione dane, wniosek taki na podstawie całości uzasadnienia jest oczywisty, w szczególności z tego względu, że organ wskazał wprost, że uzyskany w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy, w stopniu uniemożliwiającym rzetelną ocenę tego dokumentu, zaś pozyskanie operatu szacunkowego w postępowaniu odwoławczym byłoby niedopuszczalne.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. spełnia sytuacja, gdy dla rozpoznania sprawy niezbędne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a więc istotne uzupełnienie braków postępowania wyjaśniającego, którego nie da się usunąć w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 4292/18 oraz wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09). Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2018 r., sygn. II SA/Łd 631/18). W konsekwencji, potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 4132/18).

O ile więc skarżący ma słuszność wywodząc, że na Wojewodzie D. spoczywał obowiązek nie tylko wskazania istotnych wadliwości postępowania przed organem I instancji, ale i powodów, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a., o tyle myli się on twierdząc, że organ II instancji temu obowiązkowi nie sprostał. Prawidłowo bowiem Wojewoda D. uznał, że pozyskanie na etapie postępowania odwoławczego nowego operatu szacunkowego stanowiłoby pogwałcenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wniosek taki znajduje bowiem oparcie zarówno w treści art. 136 k.p.a., jak i art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje jedynie wydanie decyzji kasacyjnej w wypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji dotknięte było niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Na marginesie wskazać należy, że niesłusznie skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r., (sygn. I OSK 1977/13). Nie jest prawdą, że zgodnie z orzecznictwem NSA "stwierdzenie, że operat szacunkowy zawiera tak daleko idące wadliwości, że nie może stanowić podstawy ustaleń, nie daje podstawy do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.". Cytat, który w sprzeciwie przywołuje skarżący (będący przecież profesjonalnym pełnomocnikiem, od którego wymagać należy podstawowej rzetelności), wbrew sugestii skarżącego, nie stanowi elementu rozważań prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego, a jedynie fragment uzasadnienia faktycznego, przedstawiającego motywy wyroku sądu I instancji, którego prawidłowość NSA oceniał. Po drugie zaś, wyrok NSA, na który powołuje się skarżący zapadł w diametralnie odmiennym od niniejszego stanie faktycznym sprawy tj. w sytuacji, gdy w ocenie sądu, uzyskane do sprawy operaty szacunkowe były aktualne, opierały się na prawidłowych ustaleniach faktycznych i trafnej wykładni prawa, organ II instancji zaś odstąpił jedynie od wezwania rzeczoznawcy do uzupełnienia wydanej opinii.

Kolejnym zarzutem sprzeciwu było dokonanie przez Wojewodę D. zbyt daleko idącej oceny operatu szacunkowego. Odpowiadając na ten zarzut należy wskazać, że nawet, jeśli ocena ta przekroczyła w pewnym zakresie granice dopuszczalnej weryfikacji opinii biegłego przez organ administracyjny, to uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Nie sposób bowiem zaprzeczyć, iż operat szacunkowy jest w istocie opinią określająca wartość nieruchomości, zaś do jej sporządzenia wymagane są wiadomości specjalne. Tymczasem ocena operatu szacunkowego przeprowadzona została przez organ odwoławczy na tyle wnikliwie i drobiazgowo, że sformułowane przez organ wnioski, mogły wzbudzić wątpliwości, co do zakresu weryfikacji tego opracowania przez organ. Przyjmuje się bowiem, że organ administracji powinien oceniać opracowania sporządzane przez biegłych jedynie pod względem formalnym, jako że materialna ocena opinii wymaga dysponowania wiedzą, którą posiadają jedynie eksperci w danej dziedzinie. Nie znajduje jednak uznania sądu sformułowana przez pełnomocnika skarżącego teza, że organ administracji w ogóle nie dysponuje uprawnieniem do dokonywania oceny prawidłowości operatu szacunkowego.

Istotnie, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego opracowaną stosownie do posiadanych wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości, natomiast wiedza w tym przedmiocie jest wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego. Odróżnić jednak trzeba sytuację, gdy organ, uznając ustalenia biegłego rzeczoznawcy za nieprawidłowe, przyjmuje w ich miejsce ustalenia własne, uzurpując sobie tym samym kompetencje biegłego, od sytuacji, gdy organ po przeanalizowaniu operatu szacunkowego dochodzi do wniosku, że wyniki ekspertyzy budzą jego wątpliwości i zastrzeżenia, a w konsekwencji, że konieczne będzie uzyskanie nowej opinii. Tylko bowiem w pierwszym przypadku działanie organu nie znajduje uzasadnionych podstaw normatywnych. W sytuacji natomiast, gdy treść operatu szacunkowego budzi wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności i spójności jej elementów, istotnych dla określenia wartości nieruchomości, możliwe jest dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej takiego opracowania. Organ administracyjny może też zakwestionować prawidłowość opinii biegłego z uwagi na niewystarczającą ilość materiału porównawczego, sprzeczność z innymi dowodami czy sprzeczność z wiedzą ogólną.

Pogląd ten znalazł uznanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo, w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. (sygn. II SA/Wr 758/18), Wojewódzki Sądu Administracyjnego we Wrocławiu stwierdził, że organ procesowy może zakwestionować operat szacunkowy sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku, a więc w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów. Operat szacunkowego jest dowodem w konkretnej sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie jak każdy dowód.

Niewątpliwie organ administracyjny dysponuje również uprawnieniem do dokonywania oceny prawidłowości operatów szacunkowych z punktu widzenia przepisów prawa. Słusznie więc w sprawie niniejszej Wojewoda D. zakwestionował zgodność sporządzonego opracowania z treścią art. 130 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na czas inny niż dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu oraz zgodność operatu z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zakresie w jakim biegła nie dołączyła dołącza istotnych dokumentów wykorzystanych przy sporządzaniu opracowania. W granicach tego uprawnienia mieściło się również stwierdzenie, że wątpliwości budził nie tylko dobór materiału porównawczego, ale również zdefiniowanie lokalizacji jako odległości od centrum miasta oraz nieuwzględnienie różnic w poziomie rozwoju gospodarczego oraz stopnia zurbanizowania na przestrzeni czasu, zwłaszcza, że czas sporządzenia operatu od chwili miarodajnej dla wyceny nieruchomości dzielą ponad 4 dekady. W tym kontekście zaaprobować trzeba stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r., (sygn. I OSK 346/16), zgodnie z którym konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć bowiem ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie.

Końcowo wskazać trzeba, że skarżący nie zgodził się również z twierdzeniem organu odwoławczego odnośnie zakwestionowania mocy dowodowej istotnych w sprawie dokumentów, które nie zostały uwierzytelnione stosownie do art. 76a § 1 i 2 k.p.a.. W tym zakresie wystarczy uwypuklić, że sam Wojewoda D. zaznaczył, że uchybienie w zakresie prawidłowego uwierzytelnienia wymienionych na stronie 12 uzasadnienia odpisów nie stanowi samoistnej podstawy uchylenia decyzji. Należy podkreślić jednak, że samo dopuszczenie w charakterze środka dowodowego nieuwierzytelnionego odpisu nie oznacza, że brak uwierzytelnienia nie jest uchybieniem. Istotą odpisu, jak przyjmuje się powszechnie, jest odwzorowanie w dowolnej technice pełnej treści składanego pisma. Niezależnie od tego, czy jest to egzemplarz pisma zgodny pod względem układu treści z oryginałem (fotokopia, wydruk komputerowy), czy też osobno sporządzony dokument, zawsze niezbędne jest poświadczenie jego zgodności z oryginałem. Osoba poświadczająca przyjmuje odpowiedzialność za zgodność pisma z oryginałem. Za takim poglądem przemawia także treść art. 47 § 2 p.p.s.a., który mówiąc o przykładowych odpisach (fotokopiach i wydrukach poczty elektronicznej), wymaga ich uwierzytelnienia. Z powyższego przepisu wynika także to, że odpisy sporządzane w innej formie również muszą być uwierzytelnione. Uwierzytelnić pismo może strona, która jest jego autorem, lub jej pełnomocnik (takie rozumienie omawianego warunku formalnego znalazło akceptację w postanowieniu NSA z 29 grudnia 2011 r., (sygn. akt I OSK 2351/11), LEX nr 1149364).

Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.