Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2299/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4a, 4b, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 409/11 w sprawie ze skargi H. S., P. P., A. O., S. Z. na uchwałę Rady Gminy Maków z dnia 24 stycznia 2011r. nr IV/18/11 w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Maków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 409/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę H. S., P. P., A. O., S. Z. na uchwałę Rady Gminy Maków z dnia 24 stycznia 2011 r. nr IV/18/11 w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Maków.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 24 stycznia 2011 r. Rada Gminy Maków, działając na podstawie art. 5a w zw. z art. 4b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła uchwałę Nr IV/18/11 – w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Maków.

Uchwała przewidywała przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami Gminy w sprawie zmiany granic poprzez wyłączenie z obszaru Gminy Maków wskazanych precyzyjnie w treści uchwały działek o łącznej powierzchni 151,8548 ha. Konsultacje, zgodnie z treścią uchwały, miały być przeprowadzone na terenie Gminy Maków w okresie od 1 lutego 2011 r. do 14 lutego 2011 r. w formie ankietowego badania opinii mieszkańców. Jako osoby uprawnione do wzięcia udziału w konsultacjach ustalono osoby posiadające czynne prawo wyborcze, zamieszkujące i wpisane do rejestru wyborców Gminy Maków. Uchwała zastrzegała, że konsultacje będą ważne, o ile weźmie w nich udział co najmniej 50 mieszkańców. Zgodnie z § 4 uchwały udział w konsultacjach polegać miał na udzieleniu odpowiedzi na pytania zawarte w ankiecie, stanowiącej załącznik do uchwały. Urząd Gminy Maków zapewniał możliwość wzięcia udziału w konsultacjach w siedzibie Urzędu w godzinach jego pracy (§ 4 pkt 2). Zagwarantowana została także możliwość pobrania ankiety ze strony internetowej Urzędu (§ 4 pkt 3).

Pismem z dnia 21 marca 2011 r. mieszkańcy Gminy Maków – H. S., P. P., A. O. i S. Z., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Gminy Maków do "usunięcia naruszenia ich interesu prawnego oraz przysługujących im uprawnień" w związku z przyjęciem spornej uchwały.

Przewodniczący Rady Gminy Maków, odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stwierdził, że nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia interesu prawnego, czy uprawnień mieszkańców Gminy w związku z przyjętą uchwałą w sprawie przeprowadzenia konsultacji.

H. S., P. P., A. O. i S. Z. wnieśli, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady z dnia 24 stycznia 2011 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Maków. Uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4b i art. 5a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ze zm.).

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Maków oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że postanowienia uchwały naruszają ich interes prawny i przysługujące im uprawnienia jako mieszkańców gminy. W tym zakresie podnosili, iż nieprecyzyjnie sformułowane postanowienia uchwały stworzyły możliwość dokonywania dowolnej interpretacji jej postanowień, poprzez całkowicie arbitralne weryfikowanie ważności ankiet w zależności od sposobu ich składania. Jak wskazywali, skutkiem takich działań powstała wątpliwość odnośnie wiarygodności danych, które w dalszej kolejności stanowiły podstawę dla wydania przez Radę Gminy Maków uchwały pozytywnie opiniującej zmianę granic.

Wskazywali na niejasne, ich zdaniem, postanowienia § 4 uchwały, z którego nie wynikało, czy ankiety należy składać osobiście w siedzibie Urzędu, czy też dopuszczalne jest zbieranie ich przez część uprawnionych i zbiorcze złożenie w Urzędzie, a także czy możliwe jest składanie ankiet drogą pocztową. W szczególności, jak stwierdzili skarżący, § 4 uchwały nie wskazywał jak i gdzie ankiety miałyby być zebrane i oczekiwać na ich przeliczenie. Nie zagwarantowano obowiązku zapewnienia przez Wójta Gminy wystawienia w siedzibie Urzędu urny, do której ankiety mogłyby zostać wrzucane. Uchwała nie wprowadza też mechanizmów służących zabezpieczeniu już złożonych ankiet przed nieuprawnioną ingerencją osób trzecich, chociażby poprzez wymóg powołania w tym celu odpowiedniej i bezstronnej komisji.

Skarżący wskazali, iż w § 3 pkt 2 uchwały zastrzeżono ważność konsultacji od uczestnictwa w nich 50 osób, co prowadziło do uznania za ważne konsultacji, w których może wypowiedzieć się znikoma ilość uprawnionych, a wynik konsultacji w żaden sposób nie będzie odzwierciedlał prawdziwego zdania mieszkańców Gminy Maków.

Skarżący kwestionowali zbyt krótki, ich zdaniem, czas na składanie ankiet w stosunku do daty przyjęcia spornej uchwały oraz skrócenie czasu trwania konsultacji w porównaniu z uchwałą z 2009 r., co w ich ocenie skutkowało tym, iż wielu mieszkańców nie dowiedziało się o samych konsultacjach oraz fakt, iż zabrakło obwieszczeń w miejscach publicznych o przeprowadzanych konsultacjach.

Zwrócili również uwagę na błędny – ich zdaniem – przepis § 7 uchwały, zgodnie z którym wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Jak wyjaśnili, ponieważ uchwała wydana została z upoważnienia ustawowego, a jej adresatem są wszystkie osoby posiadające czynne prawo wyborcze, zamieszkałe i wpisane do rejestru wyborców Gminy Maków, to spełnia ona wszelkie przesłanki niezbędne dla uznania jej za akt prawa miejscowego a zatem znajdują wobec niej zastosowanie przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Maków, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Rada Gminy stwierdziła, że przepisy obowiązującego prawa nie definiują pojęcia aktu prawa miejscowego. O tym czy dana uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego decyduje treść i charakter postanowień danej uchwały, chyba że przepisy prawa wprost uznają daną uchwałę za akt prawa miejscowego, bądź nakazują jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak w związku z tym wyjaśniła rada, przedmiotem zaskarżonej uchwały były konsultacje społeczne w sprawie zmiany granic Gminy Maków poprzez wyłączenie z obszaru Gminy Maków części określonego w uchwale obszaru gminy. Uchwała w tym przedmiocie stanowiła element procedury zmiany granic administracyjnych gminy, określonej przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Była ona zatem aktem prawnym jednorazowym (epizodycznym) podlegającym skonsumowaniu z chwilą podjęcia przez właściwy organ rozstrzygnięcia w sprawie zmiany granic administracyjnych gmin. W tym stanie formalno-prawnym, zdaniem Gminy, uznać należało, iż zaskarżona uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego, a tym samym nie podlegała ona obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących treść spornej uchwały, Rada Gminy podniosła, iż przepisy nie określają jaka winna być treść uchwały organu stanowiącego gminy w sprawie konsultacji społecznych, których przedmiotem jest zmiana jej granic. Zdaniem Rady zaskarżona uchwała zawierała w swojej treści wszystkie elementy niezbędne do przeprowadzenia konsultacji będących jej przedmiotem.

Zdaniem Rady, skarżący nie wykazali w skardze naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a ich indywidualną sytuacją prawną. Z tych też względów, nie mieli oni legitymacji procesowej do wniesienia do sądu administracyjnego powyższej skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że wnoszący skargę na podstawie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że konsekwencją podjętej uchwały było ograniczenie lub pozbawienie skarżących konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa. Przepisy uchwały przewidywały prawo udziału w konsultacjach na takich samych zasadach dla wszystkich mieszkańców Gminy Maków posiadających czynne prawo wyborcze, a więc także skarżących.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotem skargi jest raczej sposób wykonania uchwały, czyli sposób przeprowadzenia referendum i sposób liczenia głosów, a nie sama uchwała o przeprowadzeniu referendum. Oceniając legitymację procesową skarżących w kontekście przedstawionych rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących. Stwierdzić bowiem trzeba, że usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia interesu wywodzonego z powołanych przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy te odnoszą się stricte do zasad ogłaszania aktów prawnych. Przepis art. 13 pkt 2 tej ustawy określa, że "W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się (...) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy". Powołane przez stronę skarżącą uregulowania, zamieszczone w powoływanej ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zawierają postanowienia dotyczące reguł publikowania aktów prawnych, w tym w szczególności, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, aktów prawa miejscowego. Są to przede wszystkim przepisy prawa ustrojowego. Z tego też względu nie są przepisami mogącymi stanowić podstawę do wykazania się indywidualnym, jednostkowym interesem prawnym, a tym bardziej wykazania naruszenia tego interesu przez podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przechodząc z kolei do oceny zasadności zarzutu naruszenia interesu prawnego wywodzonego z art. 4b ustawy o samorządzie gminnym, który wraz z art. 4 i 4a tej ustawy stanowi podstawę prawną dla dokonywania m.in. zmian terytorialnych gmin oraz zarzutu naruszenia art. 5a ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego o przeprowadzaniu fakultatywnych konsultacji z mieszkańcami w sprawie zmian granic gminy. Sąd stwierdził, że takie powołanie się na przepisy regulujące zasady przygotowywania i organizowania konsultacji społecznych nie jest tożsame z wykazaniem naruszenia interesu prawnego, tj. interesu własnego, indywidualnego. Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest sama w sobie źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadniałoby wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W art. 4b i art. 5a ustawy o samorządzie gminnym wyartykułowane zostały normy proceduralne, stanowiące o zasadach dokonywania zmian granic gmin oraz prawie zorganizowania konsultacji społecznych przez jednostki samorządu terytorialnego, które to przepisy ustawy o samorządzie gminnym same w sobie nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał w takich sprawach.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji argumentacja skarżących oparta jest nie na przepisach prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają indywidualne prawa lub obowiązki skarżących, lecz jedynie pośrednio wiąże się z sytuacją prawną skarżących jako członków wspólnoty samorządowej i obywateli. Takiego natomiast naruszenia nie można uznać za naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przeprowadzona pod tym kątem analiza obowiązujących przepisów, w tym wskazanych w skardze, nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że zaskarżoną uchwałą mogło dojść do naruszenia interesu prawnego skarżących.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H. S., na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a. podniosła zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie interesu prawnego występuje tylko wówczas, gdy oparte jest na przepisach prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają indywidualne prawa lub obowiązki skarżących, podczas gdy przez naruszenie interesu prawnego należy rozumieć również naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4b i art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż przynależność do wspólnoty gminnej nie jest sama w sobie źródłem interesu prawnego mieszkańca danej gminy, którego naruszenie dawałoby podstawę do wniesienia skargi zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia przez Sąd orzekający, iż skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego;

3) naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na Uchwałę Rady Gminy Maków, podczas gdy należało ją uwzględnić i zbadać zaskarżony akt prawa miejscowego;

4) naruszenia art. 2 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez przyjęcie, iż uchybienie tym normom nie oznacza naruszenia interesu, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia przez Sąd orzekający, że skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego.

Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od Rady Gminy Maków zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy dokonał analizy pojęcia naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Pojęcie to należy rozumieć również jako takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osób wnoszących skargę do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z ich uprawnień indywidualnych, jak też z uprawnień jako członków wspólnoty mieszkańców.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że przymiot strony w postępowaniu sądowym, mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy, przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Ponadto legitymację "skargową" w rozpoznawanej sprawie można wyprowadzić również z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem są skarżący (art. 1 w zw. z art. 101 u.s.g.), a więc z faktu przynależności skarżących do wspólnoty. W przypadku, gdy konieczność przeprowadzenia konsultacji wynika z przepisów ustawy (art. 4b u.s.g.), to uchwała określająca zasady i tryb jej przeprowadzenia (art. 5a ust. 2 u.s.g.) nie może ograniczać, a wręcz uniemożliwiać mieszkańcom skorzystania z uprawnienia do wzięcia udziału w tychże konsultacjach. W przeciwnym wypadku powstałoby niebezpieczeństwo, że żaden z mieszkańców nie miałby legitymacji do zaskarżenia uchwał swojej gminy w zakresie przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Z art. 4b w zw. z art. 5a u.s.g. wynika bowiem, że obowiązkiem organu w sprawie związanej ze zmianą granic administracyjnych gminy Maków było przeprowadzenie konsultacji z jej mieszkańcami. Konsultacje to forma zasięgania opinii mieszkańców, zaś brak takiej konsultacji powinien spowodować nieważność takiej uchwały. W sytuacji, gdy art. 4b u.s.g. nie zawiera regulacji co do formy tych konsultacji, to zastosowanie znajduje art. 5a u.s.g., z którego wynika, iż zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Wobec powyższego Uchwała nr IV/18/11 Rady Gminy Maków w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Maków powinna szczegółowo określać formę konsultacji, sposób, czas i miejsce jej przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania ich społeczności lokalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącej (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" z 1994 r., z. 12, s. 64; Postanowienie SN z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98, OSNP 1999 r., nr 9, poz. 296).

Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Przepisy art. 4a i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym w sposób jasny i precyzyjny - co wzmacnia i zabezpiecza prawa zainteresowanych podmiotów – mieszkańców gminy, dookreślają i precyzują zasady zmiany granic gmin. Zarówno art. 4a jak i art. 4b ustawy o samorządzie gminnym mają charakter szczegółowych instrukcji określających wymagania, jakie muszą zostać spełnione, aby Rada Ministrów mogła wydać stosowne rozporządzenie.

Wynik konsultacji, zwłaszcza w postępowaniu wszczynanym na wniosek zainteresowanej gminy, ma znaczenie nie tylko polityczne, ale i prawne - konsultacje są bowiem nieodzowną przesłanką zmian. Wyniki konsultacji odzwierciedlają nie tylko stanowisko wspólnot mieszkańców, jeśli chodzi o ocenę działania organów ich "własnych" gmin, ale także stosunek do spornego terytorium. Trybunał Konstytucyjny wskazał, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 kwietnia 2003 r. sygn. K 1/03 (OTK-A 2003 r., nr 4, poz. 32), że w sprawie spornej między gminami, wynik żadnej z konsultacji nie może mieć bezwzględnie wiążącego charakteru. Nie znaczy to jednak, że wyniki te nie są znaczące. Oddziałują one kierunkowo na opinie właściwych rad. Z kolei negatywny wynik konsultacji z mieszkańcami gminy, której dotyczy zmiana granic, zmusza do szczególnego uzasadnienia wniosku gminy inicjującej postępowanie. "Trudno sobie wyobrazić, by konsultacje w tego rodzaju postępowaniu mogły mieć większą doniosłość prawną. Wiążący charakter konsultacji znosiłby sens postępowania, gdyż prowadziłoby to albo do automatyzmu dokonywania zmian na wniosek jednej rady gminy i jej mieszkańców, albo do uniemożliwienia wszelkich zmian tego rodzaju, w przypadku odmowy ze strony mieszkańców tej gminy, której terytorium ma być zmniejszone" (zob. postanowienia o sygn. K 1/03).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przedmiotem skargi jest w istocie sposób wykonania uchwały, czyli sposób przeprowadzenia konsultacji i liczenia głosów, a nie sama uchwała o przeprowadzeniu konsultacji. Oceniając legitymację procesową skarżących w kontekście przedstawionych rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Przepisy prawa materialnego nie określają bowiem, jaka winna być treść uchwały organu stanowiącego gminy w sprawie konsultacji społecznych, których przedmiotem jest zmiana granic gminy. Ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę decydowania o zasadach i trybie przeprowadzenia konsultacji będących elementem procedury zmiany granic gminy.

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut skargi naruszenia art. 2 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powołane uregulowania zawierają postanowienia dotyczące reguł publikowania aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego. Uchwała stanowiąca element procedury zmiany granic administracyjnych gminy nie jest aktem prawa miejscowego nie zawiera bowiem norm abstrakcyjnych. Jest aktem jednorazowym podlegającym skonsumowaniu z chwilą podjęcia przez Prezesa Rady Ministrów rozporządzenia w sprawie granic gminy. Nie podlega zatem obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W świetle powyższych rozważań nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 147 P.p.s.a. Ustalenie, że skarżący nie byli legitymowani do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyłączało ocenę zasadności zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżących.

Zważywszy na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.