Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 226/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska dotyczącego projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające ją postanowienie Burmistrza z dnia 21 sierpnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt [..], którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza z dnia 21 sierpnia 2017 r. o niewniesieniu przez organ uwag do projektu decyzji Wójta Gminy w sprawie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobycie osadów piasku z rzeki N. od km 46+120 do km 46+750".

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. Wójt Gminy, po ponownym rozpatrzeniu wniosku A., przedłożył Burmistrzowi projekt decyzji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobycie osadów piasku z rzeki N. od km 46+120 do km 46+750". Z projektu decyzji wynikało, że w oparciu o kartę informacyjną przedsięwzięcia Wójt Gminy ustalił, iż działki przeznaczone pod inwestycję to działka nr [..], obr. J. w gminie E. oraz działki nr [..]-[..], obr. J. w gminie N. Organ ustalił, że prace załadunkowe wydobytego piasku będą odbywać się na działkach nr [..] (położona według planu na obszarze wód otwartych) i nr [..] (położona według planu na terenach rolnych pozostałych), natomiast działka nr [..] to działka, na której przebiega droga powiatowa stanowiąca dojazd do miejsca załadunku. Po zapoznaniu się z treścią dokumentu, Burmistrz zaakceptował projekt decyzji bez uwag.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka A. wskazała, że obszar górniczy zlokalizowany jest wyłącznie w granicach rzeki N., a wniosek inwestora obejmuje wydobycie osadów piasku spod wody wyłącznie poza granicami gminy. Tym samym zakwestionowano kwalifikację przedsięwzięcia jako działalności przemysłowej niedopuszczalnej, zdaniem organu według planu miejscowego.

Na skutek rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 stycznia 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) zwanej dalej u.o.o.ś., nie uprawnia działającego w porozumieniu Burmistrza do oceny poprawności merytorycznej przedstawionego projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Dokonując porozumienia, o którym mowa w tym przepisie, organ ma natomiast prawo nie wnosić żadnych uwag. W związku z tym, skoro w zaskarżonym postanowieniu Burmistrz nie wniósł żadnych uwag do projektu decyzji i brak w nim jakichkolwiek merytorycznych treści, Kolegium nie może się do nich odnieść.

Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia Kolegium stwierdziło, że strona kwestionuje w nim w zasadzie dowód, jaki wskazano w projekcie decyzji, tj. pismo Burmistrza z dnia 18 kwietnia 2017 r. wyjaśniające stanowisko tego organu co do postanowień miejscowego planu zagospodarowania gminy w zakresie zakazów obowiązujących dla Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki N., na terenie którego położone są trzy działki w obr. J., stanowiące część terenu inwestycji (tj. działki nr [..]-[..]). Tymczasem ocena dowodów w sprawie, ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawa, w tym także przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty należy do kompetencji Wójta Gminy i nie można tego obowiązku przerzucać na organ niebędący właściwym w sprawie wydania decyzji środowiskowej.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że z urzędu wiadomo mu, tj. ze sprawy o sygn. akt [..], zakończonej decyzją Kolegium z dnia 10 kwietnia 2017 r., w której orzeczono o odmowie wydania, na wniosek A. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla podobnego przedsięwzięcia obejmującego inny fragment rzeki, że ta część terenu inwestycji, która położona jest na obszarze gminy N., objęta jest ustaleniami Uchwały Nr 260/XL/98 Rady Miejskiej z dnia 3 kwietnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. Urz. Woj. z 1998 r. Nr 9, poz. 62). Jak wskazał organ teren działek nr [..]-[..] służyć ma prowadzeniu działalności w postaci wydobycia osadów piasku (kopaliny) z rzeki N., tj. działalności przemysłowej, która jest zakazana na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki N. Zakaz ustalony w § 35 ust. 3 pkt 1 planu ma charakter bezwzględny i nie doznaje jakichkolwiek wyjątków. Nie ma przy tym znaczenia, że samo wydobycie piasku nastąpić ma na terenie gminy E., zaś prowadzeniu działalności obsługującej wydobycie kopaliny, ściśle funkcjonalnie powiązanej z głównym celem inwestycji, służyć mają działki położone w obr. J. Wykorzystanie działek położonych w obr. J. nie ma bowiem stanowić odrębnej inwestycji wedle zamiarów inwestora. W konsekwencji, w ocenie Kolegium niewątpliwym jest, że działalność gospodarcza polegająca na wydobyciu kopaliny jest działalnością przemysłową, objętą zakazem wynikającym z postanowień § 35 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego.

W skardze skarżąca Spółka zarzuciła błędne zastosowanie art. 80 ust. 3 u.o.o.ś., na skutek wadliwej kwalifikacji przedmiotu przedsięwzięcia jako działalności przemysłowej w rozumieniu § 35 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu i uznania niezgodności przedsięwzięcia z tym planem. Błędnie bowiem objęto zakresem działań ww. działalności wyłącznie korzystanie z wód i zastosowano zakaz jej prowadzenia do przedsięwzięcia, którego przedmiot wiąże się z korzystaniem z wód i ma charakter równoważny czynnościom utrzymywania tych wód. Potwierdza to nowy stan prawny, nieuwzględniony przez organ, odnośnie do wydobywania kamienia, żwiru, piasku i materiałów z wód, wprowadzony z dniem 1 stycznia 2018 r. przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, mocą której dokonana została również nowelizacja przepisów w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, mająca istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej stwierdzony przez organ zakaz jest wynikiem niedozwolonej inkorporacji do planu nieobowiązujących już przepisów dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu, a podstawą rozstrzygnięcia jest stanowisko Burmistrza, co do niezgodności przedsięwzięcia w zakresie działań prowadzonych w obrębie J., polegających na prowadzeniu transportu wydobytych w gminie E. osadów piasku, z ustaleniami miejscowego planu. W tym zakresie Spółka wskazała, że czynności transportowe są jedynie funkcjonalnie powiązane z wydobyciem, zatem nie można ich utożsamiać z działalnością przemysłową. W jej ocenie przedmiotowy zakaz powinien być odnoszony jedynie do tych części przedsięwzięcia, które mogą być traktowane jako działalność przemysłowa, a nie do przedsięwzięcia jako całości. Skarżąca zwróciła też uwagę, że wskutek zmiany przepisów o ochronie przyrody i aktu tworzącego obszar chronionego krajobrazu, inkorporowane do planu zakazy dotyczące obszaru chronionego, stały się niezgodne z ustawą o ochronie przyrody. Obecne bowiem przepisy o obszarze chronionego krajobrazu tak w ogóle, jak i odnośnie do obszaru rzeki N. (Rozporządzenie Nr 36 Wojewody z dnia 23 kwietnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki N. oraz obecna Uchwała nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie, precyzujących, które z ustawowych zakazów zostały ustanowione na obszarze), nie przewidują takiego zakazu.

W konsekwencji, wadliwie stosując art. 81 ust. 1 u.o.o.ś., Kolegium nie wskazało także wariantu przedsięwzięcia, który nie pozostawałby w sprzeczności z zakazem działalności przemysłowej, wedle interpretacji przyjętej przez organ.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Z dyspozycji art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia 21 sierpnia 2017 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie objęto postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza z dnia 21 sierpnia 2017 r., mocą którego organ nie wniósł uwag do projektu decyzji Wójta Gminy w sprawie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobycie osadów piasku z rzeki N. od km 46+120 do km 46+750". Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że projekt przedłożonej decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań opisanego wyżej przedsięwzięcia został zaakceptowany przez Burmistrza bez uwag. Stanowisko to zaakceptował organ drugiej instancji pomimo tego, że jak sam zauważył, w obliczu braku w postanowieniu Burmistrza jakichkolwiek treści merytorycznych, nie mógł się do nich odnieść. Uznając, że w gruncie rzeczy, zażalenie odwoływało się do treści pisma wyjaśniającego Burmistrza z dnia 18 kwietnia 2017 r., Kolegium odniosło się do tego stanowiska posługując się argumentacją zaczerpniętą ze sprawy rozpoznawanej przez Kolegium o sygn. akt [..], w której orzeczono o odmowie wydania na wniosek skarżącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobycie osadów piasku z rzeki N. od km 46+040 do km 47+270 oraz magazynowanie tych osadów w lewym międzywalu od km 46+470 do km 46+570", z powodu niezgodności takiej działalności z obowiązującym planem miejscowym. Stanowisko to podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 września 2017 r., II SA/Gd 379/17, którym oddalił skargę na powyższą decyzję odmowną.

Podstawą prawną wydania zaskarżonych w sprawie postanowień jest przepis art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś. Przepis ten stanowi, że w przypadku przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, wykraczającego poza obszar jednej gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie, w szczególności z treści projektu decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla opisanej wyżej inwestycji wynika, że nosi ona właśnie takie cechy, o których mowa w art. 75 ust. 4 u.o.o.ś. Inwestor przewidział jej lokalizację w przeważającej części na działce nr [..] położonej na terenie gminy E., obręb J., natomiast w pozostałej, mniejszej części na terenie działek położonych w gminie, obręb J., na działkach nr [..]-[..]. Z tego powodu ogranemu właściwym do orzekania w sprawie głównej – środowiskowych uwarunkowań dla wskazanej inwestycji – był Wójt Gminy, a zainteresowanym organem, w porozumieniu, z którym należało wydać decyzję środowiskową, był Burmistrz.

Charakter porozumienia z art. 75 ust. 4 u.o.o.ś. w orzecznictwie nie budzi wątpliwości. W wyroku z dnia 18 maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "porozumienie, o którym mowa w art. 75 ust. 4 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to przypadek współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej, do którego stosuje się art. 106 k.p.a. Od strony praktycznej może to polegać na tym, że organ właściwy do wydania decyzji, po zakończeniu postępowania dowodowego, przygotowuje projekt decyzji i przedstawia go organom współdziałającym, które go akceptują albo odmawiają zaakceptowania, przy czym swoje stanowisko wyrażają w formie postanowienia, na które służy zażalenie. W ten sposób zostaje zrealizowana myśl ustawodawcy wyrażająca się w tym, że decyzja ma być wydana w porozumieniu organów" (II OSK 2380/15, LEX nr 2083497).

Tryb porozumienia wynika z przepisu prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., a kwestie proceduralne tego uzgodnienia reguluje art. 106 k.p.a. Porozumienie jest jedną z form współdziałania organów administracji publicznej. Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4).

W doktrynie przez "porozumienie" rozumie się wspólne kształtowanie treści rozstrzygnięcia głównego i traktowane jest jako coś więcej niż tylko akceptacja treści proponowanego rozstrzygnięcia bądź jej brak przed formalnym wydaniem decyzji. Dalej idący wpływ organów działających w porozumieniu niż w uzgodnieniu uzasadniony jest charakterem stosunku prawnego łączącego kilka równorzędnych podmiotów samorządowych, których stopień zaangażowania w sprawę różni się tylko ilościowo, nie zaś jakościowo (M. Makowski, Wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w porozumieniu z innym organem – na podstawie art. 75 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, CASUS 2012, nr 2, s. 50). Organ współdziałający w tym przypadku przyczynia się do poszerzenia wiedzy organu prowadzącego postępowanie główne o dodatkowe informacje dotyczące zakresu jego właściwości miejscowej, a wyrażone przez niego stanowisko musi być zostać uwzględnione przez organ wydający decyzję. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stanowisko organu współdziałającego, w porozumieniu z którym należy wydać decyzję, jest wiążące dla organu decydującego, a treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji głównej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego 5 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, publ. ONSA 1999/3/80).

Porozumienie z art. 75 ust. 4 u.o.o.ś. przybiera prawną formę postanowienia, albowiem w braku przepisu szczególnego w u.o.o.ś., decyduje o tym art. 106 § 5 k.p.a. stanowiąc, że zajęcie stanowiska przez ten organ (współdziałający) następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Wydanie postanowienia w ramach działania w porozumieniu organ dokonuje nie tylko w granicach swej właściwość, ale także swoich kompetencji ograniczonych wyłącznie do tej części rozstrzygnięcia, która dotyczy obszaru właściwości miejscowej organu współdziałającego. Tylko zatem w zakresie dotyczącym części przedsięwzięcia położonego na terenie organu działającego w porozumieniu ma on uprawnienie i obowiązek współdecydowania o jego środowiskowych uwarunkowaniach.

Do postanowień, stanowiących formalnoprawny wyraz działania organów "w porozumieniu", ma zastosowanie art. 124 k.p.a., regulujący treść postanowienia i wymogi dotyczące uzasadnienia prawnego i faktycznego. Należy także wskazać art. 126 k.p.a. i art. 107 ust. 3 k.p.a., stanowiący, że uzasadnianie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne powinno zwierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Nakłada to na ten organ współdziałający obowiązek należytego uzasadniania wydanego przez niego postanowienia, które powinno być wyczerpujące, by nie nosiło cech dowolności i z tego względu powinno wskazywać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne oraz powody przemawiające za przyjętym sposobem rozstrzygnięcia. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że następstwem takiego charakteru "porozumienia" jest dopuszczalność kwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego i zastosowanych przepisów obowiązującego prawa, w tym prawa miejscowego.

Organy obowiązane są zachować wymogi postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zawartą w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, obligującą organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Organy administracji mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów.

Realizacji wskazanej wyżej zasady służy między innymi uzasadnienie orzeczenia (decyzji lub postanowienia), które stanowi jego obligatoryjną część (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając rozstrzygnięcie, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie mających wpływ na rozstrzygnięcie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny.

Analiza treści zarówno postanowienia Burmistrza, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, że żadne z nich nie spełnia powyższych wymogów, co świadczy o ich wadliwości, która miała istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści postanowienia organu pierwszej instancji, współdziałającego w zakresie przypisanych mu kompetencji rzeczowych we współtworzeniu rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowania, nie wynikają żadne treści merytoryczne, obejmujące tak ustalone okoliczności faktyczne istotne dla stanowiska organu współdziałającego, ani okoliczności prawne mające zastosowanie w sprawie. Po pierwsze, skutkuje to brakiem możliwości przeprowadzenia kontroli legalności zajętego w formie postanowienia stanowiska organu, a po drugie poddaje w wątpliwość rzeczywiste rozstrzygnięcie istoty sprawy, do której rozpoznania zobligowany był Burmistrz w ramach współdziałania określonego w art. 75 ust. 4 u.o.o.ś. Prawidłowego wyjaśnienia stanowiska organu współdziałającego nie mogło skutecznie zastąpić pismo Burmistrza z dnia 18 kwietnia 2017 r., w którym na wezwanie Wójta Gminy, Burmistrz wyjaśnił swoje stanowisko odnośnie tej części planowanej inwestycji, która położona jest na terenie gminy i objęta jest postanowieniami obowiązującego planu. Poprzestanie wyłącznie na tym piśmie, jak wynika z lektury projektu decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, stało się przyczyną uchylenia przez Kolegium decyzji Wójta Gminy z dnia 17 maja 2017 r., albowiem Kolegium uznało, że wydano ją bez uzyskania prawem wymaganego stanowiska organu współdziałającego. Natomiast w toku ponownego rozpoznania sprawy Wójt powtórzył etap współdziałania, a Burmistrz bez prawidłowego wyjaśnienia swojego stanowiska wydał postanowienie nie wnosząc uwag do projektu decyzji. Z zażalenia wniesionego przez skarżącą na postanowienie organu pierwszej instancji wynika, że zarzuty sformułowane zostały w istocie w odniesieniu do znajdującej się aktach sprawy informacji Burmistrza z dnia 18 kwietnia 2017 r., a do zaskarżonego postanowienia.

Zaistniałych błędów nie naprawił organ odwoławczy, który wbrew wymogom art. 15 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy ma obowiązek zbadać sprawę na nowo w jej całokształcie, pomimo podniesionych w zażaleniu zarzutów podważających prawidłowość zastosowanej przez Burmistrza, jak wynikało z pisma z dnia 18 kwietnia 2017 r., wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ogóle ich nie rozważył. Nie odniósł się do istoty współdziałania wyznaczonej zakresem właściwości miejscowej i rzeczowej organu współdziałającego i poprzestał wyłącznie na lakonicznym stwierdzeniu, że wobec braku treści merytorycznych w postanowieniu Burmistrza, nie mógł się do nich odnieść. Potwierdził jednak prawo Burmistrza do bezrefleksyjnej akceptacji projektu decyzji odmawiającej środowiskowych uwarunkowań, traktując wydane postanowienie jako, w gruncie rzeczy, wymóg wyłącznie procesowy, odbierając jednocześnie organowi pierwszej instancji uprawnienia do współkształtowania treści decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu działając w ten sposób Kolegium nie rozpoznało istoty sprawy wyznaczonej dyspozycją art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., toczącej się co prawda w ramach postępowania wpadkowego, ale niezwykle istotnego z punktu widzenia rozpoznania wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, którego wynik wiąże organ orzekający w sprawie głównej.

Z uzasadnienia postanowienia Kolegium wynika, że organ uchybił wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. nie odnosząc się do konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, ale czyniąc uwagi od nich całkowicie wyabstrahowane, nawiązujące do okoliczności faktycznych i prawnych decyzji wydanej przez Kolegium w innej sprawie w przedmiocie odmowy środowiskowych uwarunkowań dla podobnego przedsięwzięcia, która spotkała się z akceptacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 379/17.

W ocenie Sądu żaden z orzekających organów, zgodnie z wymogiem działania "w porozumieniu", o którym mowa w art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., nie ustalił okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla zajętego stanowiska ani przyjętej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego zastosowanie na obszarze właściwości organu współdziałającego, na którym położona jest część inwestycji. Organy obu instancji nie wyjaśniły zatem istoty niniejszej sprawy.

Organy orzekające, w świetle powołanych na wstępie przepisów k.p.a., mają obowiązek prawidłowo przedstawić swoje stanowisko oraz rozważyć i odnieść się do stanowiska strony w sposób wyczerpujący, pozwalający na jego weryfikację, czego zaniechano w rozpatrywanym przypadku. W takiej sytuacji sąd administracyjny jest pozbawiony możliwości przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, gdyż organy obu instancji zaniechały w ogóle wskazania motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie może zastąpić organu w tym zakresie, gdyż uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności działania organu. W świetle przepisów ustrojowych sądownictwa administracyjnego oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska z obowiązującymi przepisami prawa.

W sytuacji, w której organy nie wyjaśniły motywów zajętego w postanowieniu stanowiska, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 124, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., Sąd pozbawiony jest możliwości skontrolowania legalności takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie sposób nawet odnieść się do któregokolwiek ze stanowisk organów: pierwszej czy drugiej instancji, albowiem postanowienie Burmistrza w ogóle nie nawiązuje do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a postanowienie Kolegium odwołuje się do okoliczności innej sprawy. Wobec powyższego trudno w ogóle przyjąć, ażeby do działania w "porozumieniu" doszło, czym naruszono art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., co ma kluczowe znaczenie dla wydania decyzji głównej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i wpływ na wynik sprawy.

Ze wskazanych wyżej przyczyn ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w skardze należało uznać za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza.

W konsekwencji zaktualizuje się ponownie potrzeba współdziałania Wójta Gminy przy rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącej Spółki o środowiskowe uwarunkowania dla zgłoszonego przedsięwzięcia, w trybie i na zasadach wynikających z art. 75 ust. 4 u.o.o.ś. oraz art. 106 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a, obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie dokonanie oceny faktycznej i prawnej wskazanej sprawy i wyjaśnienie swojego stanowiska w sposób umożliwiający jego weryfikację. Przy tym zwrócić należy uwagę, że dla skontrolowania legalności działań organów istotne są zgromadzone w sprawie dowody, stanowiące podstawę poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i zastosowanych przepisów. Organ powinien zgromadzić w aktach dokumenty, z których czerpał informacje odnośnie charakteru zgłoszonego przedsięwzięcia, w tym kopie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej czy karty informacyjnej przedsięwzięcia, oraz danych pozwalających zweryfikować jego kompetencję do współdziałania w oparciu o art. 75 ust. 4 u.o.o.ś., wynikających z wypisów i wyrysów z planu miejscowego i ewidencji gruntów. Takich dokumentów w aktach niniejszej sprawy nie zgromadzono, pomimo tego, że jak wynika z pisma Wójta Gminy z dnia 16 marca 2017 r., zostały one przekazane Burmistrzowi wraz z prośbą o wyrażenie stanowiska w zakresie możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot skarżącej Spółce od organu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz uiszczonej opłaty za udzielenie pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).