Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 448/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 41, art. 46 ust. 3, art. 53, art. 54, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a, art. 66 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminnego Ośrodka Zdrowia w C. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w C. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia 9 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącego Gminnego Ośrodka Zdrowia w C. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gminny Ośrodek Zdrowia w [...] – Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej złożył wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Projekt został zatytułowany: E-pacjent – wdrożenie platformy e-usług medycznych wraz z systemem elektronicznej dokumentacji medycznej w SPZOZ w [...].

Wnioskodawca deklarował, że celem projektu jest wdrożenie rozwiązań informatycznych mających na celu udostępnienie publicznych usług medycznych on-line w Gminnym Ośrodku Zdrowia w [...], co przyczynić się ma do poprawy jakości i efektywności obsługi medycznej pacjentów. Planowana do wdrożenia platforma e-usług medycznych ma umożliwić pełną realizację usług medycznych, m.in. rejestrację wizyty, dostęp do dokumentacji medycznej drogą internetową.

Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. Urząd Marszałka Województwa [...] – podmiot obsługujący Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020, tj. Zarząd Województwa [...] (dalej także w skrócie jako: "IZ RPO WP") poinformował Gminny Ośrodek Zdrowia w [...] – Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (dalej też jako: "wnioskodawca", "skarżący"), że w wyniku rozstrzygnięcia konkursu przez Zarząd Województwa [...] uchwałą z dnia 23 lutego 2017 r. nr [...] wniosek nr [...], nie został wybrany do dofinansowania w związku z nieuzyskaniem minimum procentowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie oceny strategicznej I stopnia projekt otrzymał 47,5 % punktów, w związku z czym nie uzyskał minimum procentowego określonego w regulaminie konkursu nr [...] i nie został zakwalifikowany do wyboru do dofinansowania przez Zarząd Województwa [...]. Szczegółowe uzasadnienie punktacji przyznanej przez Komisję Oceny Projektów znajdowało się na kopii Karty Oceny Strategicznej.

Pismem z dnia 7 marca 2017 r. wnioskodawca wniósł protest od powyższej informacji z dnia 23 lutego 2017 r. Powołał się przy tym na art. 53 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów operacyjnych polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm. – dalej zwanej "ustawą wdrożeniową") oraz pkt 9 Środki odwoławcze przysługujące Wnioskodawcy, 9.1. Etap przedsądowy Regulaminu konkursu naboru nr [...], Działania 7.2. Systemy informatyczne i telemedyczne w Ramach Osi Priorytetowej 7 - Zdrowie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

W ocenie wnioskodawcy istotny jest fakt, że nie został określony obszar w zakresie tego kryterium, gdzie w ocenie wnioskodawcy podstawową jednostką m.in. jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Gdyby wnioskodawca wiedział, że obszarem odniesienia jest "powiat" zawarłby partnerstwo z odpowiednią liczbą innych podmiotów, aby otrzymać w tym kryterium więcej punktów. Odnosząc skalę oddziaływania projektu do powiatu [...] oceniający wykroczyli poza sformalizowane zasady oceny. Skala oddziaływania projektu wnioskodawcy powinna zostać odniesiona do Gminy [...], co jest zresztą uzasadnione biorąc pod uwagę, że przedmiot projektu obejmuje świadczenia POZ a nie np. szpitalne. Podstawowym obszarem oddziaływania projektu jest jednostka gminy, a dopiero pośrednim poprzez współpracę z innym wskazanymi jednostkami świadczącymi usługi medyczne w W., L., R.. Ochrona zdrowia w myśl art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, służy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej i jest jednym z istotnych zadań własnych gminy. Jest to pojęcie szerokie i nie zdefiniowane na gruncie obowiązującego ustawodawstwa. Podstawowa opieka zdrowotna jest zadaniem publicznym o znaczeniu lokalnym leżącym w gestii samorządu gminnego, mimo że żaden przepis prawa bezpośrednio o tym nie mówi. Ochrona zdrowia jest zadaniem własnym gminy.

W odpowiedzi na protest Zarząd Województwa [...] wystosował pismo z dnia 9 maja 2017 r. (nr [...]), w którym stwierdził, że po analizie dokumentacji dotyczącej wniosku o dofinansowanie projektu oraz argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, z uwzględnieniem oceny pozostałych projektów złożonych w ramach konkursu, nie może uwzględnić protestu.

Organ podkreślił, że przyznając "0" punktów (co po przemnożeniu przez wagę 7,5 daje ocenę końcową 0 punktów) w kryterium A.4. - Oddziaływanie projektu, Komisja Oceny Projektów uznała, że projekt nie będzie realizowany w większości ani we wszystkich jednostkach systemu zdrowia na terenie powiatu [...]. W tym kryterium oceniane jest, w ilu jednostkach systemu zdrowia na danym obszarze będzie realizowany projekt (kilku, większości, wszystkich).

Odnosząc się do podniesionego w proteście zarzutu wnioskodawcy, iż nie został określony obszar, który będzie brany pod uwagę przy zastosowaniu tego kryterium, a w związku z tym powinien być brany pod uwagę obszar gminy (bo gdyby wiedział, że będzie to powiat, zawarłby partnerstwo z odpowiednią liczbą innych podmiotów, aby otrzymać w tym kryterium więcej punktów), Zarząd Województwa [...] wyjaśnił, że żaden inny podmiot startujący w konkursie nie dysponował informacją, że za obszar odniesienia może zostać uznany powiat, a nie gmina bądź inny obszar, np. obszar funkcjonalny danej miejscowości. Wskazano, że z punktu widzenia wnioskodawców taka wiedza nie powinna mieć znaczenia, gdyż zakres i kształt projektu powinien być podyktowany rzeczywistymi potrzebami oraz najbardziej adekwatnymi sposobami i mechanizmami zaspokojenia tych potrzeb, a nie chęcią uzyskania jak największej liczby punktów podczas oceny. Liczba i rodzaj partnerów oraz przypisane im zadania powinny być uwarunkowane wartością dodaną, którą stwarza partnerstwo w określonym kształcie z punktu widzenia możliwości optymalnego osiągnięcia celów projektu. W szczególności partnerstwo powinno być zawierane wtedy, gdy podmioty wchodzące w jego skład nie mogą osiągnąć celu projektu samodzielnie. Nie może być jednak zawierane wyłącznie pod wpływem motywacji, jaką jest uzyskanie większej liczby punktów podczas oceny projektu.

Co do obszaru odniesienia w przypadku kryterium A.4. Komisja Oceny Projektów bierze pod uwagę przede wszystkim aspekt funkcjonalny w kontekście lokalizacji i charakterystyki projektów złożonych w danym konkursie, z uwzględnieniem potencjału zaspokajania potrzeb zdrowotnych mieszkańców na danym terenie, w związku z gęstością zaludnienia i dostępnością komunikacyjną. Z tego punktu widzenia, w przedmiotowym konkursie optymalnym obszarem był co do zasady obszar powiatu.

Gminny Ośrodek Zdrowia w [...] – Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej zaskarżył czynność Zarządu Województwa [...] wyrażoną w piśmie z dnia 9 maja 2017 r. (nr [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Instytucję Zarządzającą – Zarząd Województwa [...] oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie protestu pomimo, że podnosił on zarzut nieprzejrzystego i niejednoznacznego skonstruowania w regulaminie konkursu oraz w załączonych do niego dokumentach jednego z kryteriów wyboru projektów, tj. kryterium A.4. - Oddziaływanie projektu poprzez użycie w opisie powyższego kryterium wyrażenia - "dany obszar" nie wskazując, iż chodzi o obszar powiatu [...], przy czym ocenie podlegała ilość jednostek systemu zdrowia na danym obszarze, co miało istotny wpływ na uzyskany w konkursie wynik projektu, gdyż doprowadziło do negatywnej oceny merytorycznej wniosku skarżącego, mimo że prawidłowo przeprowadzona ocena, a wcześniej przygotowanie regulaminu konkursu w sposób prawidłowy, doprowadziłoby do zakwalifikowania projektu do grona projektów objętych dofinansowaniem;

2. naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez użycie w opisie jednego z zastosowanych kryteriów wyboru projektu wieloznacznego wyrażenia "dany obszar", nie wskazując, że chodzi o obszar powiatu [...], przy czym ocenie podlegała ilość jednostek systemu zdrowia na danym obszarze, co miało istotny wpływ na uzyskany w konkursie wynik projektu, gdyż doprowadziło do negatywnej oceny merytorycznej wniosku skarżącego, mimo że prawidłowo przeprowadzona ocena, a wcześniej przygotowanie regulaminu konkursu w sposób prawidłowy, doprowadziłoby do zakwalifikowania projektu do grona projektów objętych dofinansowaniem;

3. naruszenie art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie protestu skarżącego, podczas gdy doręczona informacja o wyniku konkursu nie zawierała uzasadnienia podjętego przez Departament Programów Regionalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w G. rozstrzygnięcia, mimo ciążącego na instytucji zarządzającej obowiązku w tym zakresie;

4. naruszenie art. 55 ustawy wdrożeniowej poprzez nierozpoznanie protestu przez Instytucję Zarządzającą - Zarząd Województwa [...], ani instytucję pośredniczącą, bowiem skarżący nie jest w stanie zweryfikować kto faktycznie rozpoznał protest i czy był to tego umocowany.

W uzasadnieniu skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz przywołał treść art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 2, art. 55 ustawy wdrożeniowej oraz treść punktu 6.3 regulaminu konkursu nr [...].

Skarżący wskazał, że regulamin konkursu został opracowany w oparciu dla działania 7.2. - Systemy informatyczne i telemedyczne w ramach osi priorytetowej 7 Zdrowie - Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Przedmiotowe działanie zostało opisane w dokumencie zatytułowanym "Szczegółowy opis osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lala 2014 – 2020" z dnia 7 lipca 2016 r., stanowiącego załącznik nr 2a do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 7 lipca 2016 r. W części zawierającej opis działania 7.2. Systemy informatyczne i telemedyczne, brak jest informacji wskazujących na sposób oceny kryterium A.4. - Oddziaływanie projektu. Informacja taka znajduje się dopiero w załączniku nr 6 do regulaminu, który zawiera Wyciąg z kryteriów wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, m.in. Opis kryterium A.4. Oddziaływanie projektu wskazujący następujący schemat punktacji: 0 pkt - projekt realizowany będzie w kilku jednostkach systemu zdrowia na danym obszarze; 1 pkt - projekt realizowany będzie w większości jednostek systemu zdrowia na danym obszarze; 2 pkt - projekt realizowany będzie we wszystkich jednostkach systemu zdrowia na danym obszarze; 2 pkt - projekt zgodny jest z zakresem uzgodnionym w ramach Zintegrowanych Porozumień Terytorialnych.

Zdaniem skarżącego z przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika obowiązek sporządzenia regulaminu konkursu w sposób szczegółowy, jasny i precyzyjny. Zasada przejrzystości obliguje właściwe instytucje do stosowania jednoznacznych warunków w odniesieniu do procedury wyboru projektów do dofinansowania. Przyjmuje się, że kryteria wyboru projektów nie powinny budzić wśród wnioskodawców żadnych wątpliwości co do ich treści, a zatem powinny zostać sformułowane w taki sposób, aby zapoznając się z nimi nie było miejsca na żadną interpretację, a w sytuacji, gdy użyte w treści kryteriów wyboru pojęcie nie jest jednoznaczne, należy zdefiniować jego znaczenie.

W niniejszej sprawie regulamin posługując się określeniem: "danego obszaru" nie wskazywał, że jako obszar odniesienia przyjęto powiat [...]. Skarżący podnosił to w proteście, natomiast w uzasadnieniu pisma z dnia 9 maja 2017 r. (nr [...]), sam organ przyznał, że określenie "dany obszar" może być rozumiane wielorako, jako: "powiat", "gmina" lub "obszar funkcjonalny danej jednostki". Niejednoznaczność ta jest o tyle istotna, że skarżący nie uzyskał wymaganej ilości minimum punktowego kwalifikującego projekt do wyboru do dofinansowania.

Skarżący wskazał, że znajomość kryteriów wyboru jest kluczowa na etapie podejmowania decyzji w przedmiocie złożenia wniosku o dofinansowanie, a chęć uzyskania jak największej liczby punktów w konkursie nie stoi w sprzeczności z rzeczywistymi potrzebami o jakich pisze IZ RPO WP w odpowiedzi na protest, a wręcz przeciwnie cele te są zbieżne. W konsekwencji, skoro regulamin w postępowaniu konkursowym o uzyskanie dofinansowania jest źródłem praw i obowiązków wnioskodawców, to należy dojść do wniosku, że przedmiotowy regulamin naruszył art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, gdyż nie sposób uznać, iż informacje w nim zawarte wskazywały kryteria z podaniem ich znaczenia.

Uzasadniając naruszenie art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej skarżący wskazał, że IZ RPO WP zobowiązana jest do przekazania wnioskodawcy informacji o wyniku oceny jego projektu wraz z uzasadnieniem, którego treść jest szczególnie istotna w przypadku uzyskania negatywnej oceny przez dany projekt, gdyż w takim wypadku umożliwia ono wniesienie umotywowanego projektu. W informacji o rozstrzygnięciu konkursu z dnia 23 lutego 2017 r. organ ograniczył się do wskazania otrzymanej przez projekt liczby punktów; tj. wskazania, że minimum procentowe nie zostało osiągnięte, co spowodowało, że projekt nie został wybrany do dofinansowania (co jest de facto powtórzeniem informacji z sentencji) oraz, że szczegółowe uzasadnienie punktacji przyznanej przez Komisję Oceny Projektów znajduje się w kopii Karty Oceny Strategicznej załączonej do niniejszego pisma.

W ocenie skarżącego kopia Karty Oceny Strategicznej nie zawiera informacji, jakoby stanowiła integralną część "Informacji o rozstrzygnięciu konkursu z dnia 23 lutego 2017 r.", natomiast przy założeniu, że Karta Oceny Strategicznej stanowi jej integralną część, to jej jednozdaniowa treść ("projekt nie będzie realizowany w większości ani we wszystkich jednostkach systemu zdrowia na terenie powiatu [...]"), nie może zostać uznana za "uzasadnienie", gdyż nie można wywieść z tego zdania motywacji towarzyszącej IZ RPO WP na etapie dokonywania przedmiotowej oceny.

W zakresie naruszenia art. 55 ustawy wdrożeniowej skarżący zaznaczył, że zgodnie z regulaminem konkursu instytucją ogłaszającą konkurs jest IZ RPO WP - Zarząd Województwa [...], obsługiwany w zakresie wdrażania działania będącego przedmiotem konkursu przez Urząd Marszałkowski Województwa [...], natomiast milczy na temat instytucji pośredniczącej, wobec czego należy przyjąć, że protest winien zostać rozpatrzony przez instytucję zarządzającą. Z pouczenia zawartego w piśmie z dnia 23 lutego 2017 r. – Informacja o rozstrzygnięciu konkursu przez Zarząd Województwa [...] - wynika, iż protest winien zostać złożony do Departamentu Programów Regionalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w G. Zdaniem skarżącego protest winien zostać skierowany do Zarządu Województwa [...], czyli instytucji zarządzającej. Skarżący nie ma bowiem możliwość zweryfikowania czy Departament Programów Regionalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] miał umocowanie do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w zakresie uwzględnienia lub nieuwzględnienia protestu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej mógłby zostać naruszony wyłącznie w sytuacji, gdyby IZ RPO WP nie zachowała zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Tymczasem skarżący miał taki sam dostęp do kryteriów wyboru projektów, jak wszyscy inni aplikujący o dofinansowanie.

Nie można też zgodzić się z argumentem, iż aplikujący o dofinansowanie powinien mieć wiedzę, jaki obszar będzie brany pod uwagę przy ocenie projektów, umożliwiając mu zawarcie partnerstw z większą ilością podmiotów i zwiększenie szans na otrzymanie dofinansowania. Tego rodzaju argumentacja jest sprzeczna z podstawowymi zasadami przyznawania pomocy ze środków unijnych, których założeniem jest dofinansowanie takich działań, które w najbardziej efektywny sposób przyczynią się do wyrównywania poziomu rozwoju gospodarczego całej Wspólnoty. Podmioty aplikujące o dofinansowanie przedstawiają swoje projekty, które są wynikiem analiz danych, statystyk, problemów, zdefiniowania sytuacji pożądanej, wyboru celów służących jej realizacji, określenia działań i ich harmonogramu oraz decyzji, czy projekt może być wykonany samodzielnie, czy też konieczne jest wsparcie partnerów. Realizacji każdego projektu powinna przyświecać idea jak najskuteczniejszej realizacji jego celu, a więc rozwiązanie zidentyfikowanego problemu. Również stworzenie partnerstwa, przypisanie zadań poszczególnym partnerom winno być podyktowane osiągnięciem celów projektu, a nie pozyskaniem jak największej liczby punktów w trakcie oceny projektu. Prezentowana w skardze argumentacja i zarzuty stanowią więc wypaczenie podstawowych zasad przyznawania pomocy ze środków unijnych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej skarżący nie wykazał, by taka wadliwość zaistniała, a także by miało to wpływ na wynik oceny. Przepis ten obliguje do przekazania pisemnej informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów, przy czym nie precyzuje formalnych wymogów tych elementów. Skoro zaś ustawodawca takich wymogów nie nałożył, to należy uznać, iż wystarczające jest przekazanie tych informacji w sposób zrozumiały, tak, by podmiot aplikujący o dofinansowanie wiedział, jak w poszczególnych kryteriach został oceniony. W judykaturze dominuje pogląd, iż przekaz ma być na tyle czytelny, by pozwolił wnioskodawcy na sformułowanie protestu.

W odpowiedzi na zarzut art. 55 ustawy wdrożeniowej, do odpowiedzi na skargę załączono kopię uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Zastępcy Dyrektora Departamentu Programów Regionalnych – Pani A. H. w ramach wykonywania zadań związanych z zarządzeniem i wdrażaniem Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.). Taką szczególną ustawą jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 – dalej jako: "ustawa wdrożeniowa"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). W takim wypadku – zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej - w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1/ uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2/ oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3/ umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest dokonana przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020, tj. Zarząd Województwa [...], ocena konkretnego projektu (operacji) – złożonego przez skarżącego, pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem, a także wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na wynik przedmiotowej oceny.

Przystępując do kontroli oceny wniosku w niniejszej sprawie należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżący po otrzymaniu negatywnej oceny swojego projektu (informacja z dnia 23 lutego 2017 r.) wniósł protest w terminie przewidzianym ustawą, który został rozpatrzony pismem IZ RPO WP z dnia 9 maja 2017 r.

W tym miejscu – w nawiązaniu do zarzutu określonego w pkt 4. petitum skargi – należy wyjaśnić, że rozpatrzenie protestu nastąpiło prawidłowo przez upoważnionego pracownika Departamentu Programów Regionalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Z załączonej przez IZ RPO WP do odpowiedzi na skargę uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Zastępcy Dyrektora Departamentu Programów Regionalnych – Pani A. H. w ramach wykonywania zadań związanych z zarządzeniem i wdrażaniem Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, wynika, że osoba ta - której podpis ze wskazaniem stanowiska służbowego widnieje pod pismem stanowiącym odpowiedź na protest skarżącej - została umocowana m.in. do samodzielnego składania oświadczeń woli oraz podpisywania wszelkich pism i dokumentów związanych z dokonywaniem - w ramach wdrażania RPO WP na lata 2014-2020 w zakresie Osi Priorytetowych współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego – takich czynności, jak: 1/ podejmowania decyzji o pozostawieniu protestu bez rozpoznania; 2/ podejmowaniu decyzji w sprawie uwzględnienia protestu; 3/ podejmowaniu decyzji w sprawie nieuwzględnienia protestu (§ 1 wskazanej uchwały). Z tego też powodu przedstawiony zarzut skargi – idący niejako najdalej, gdyż dotyczący w istocie kompetencji do działania w ramach procedury odwoławczej w imieniu IZ RPO WP - należy uznać za nieuzasadniony.

Badając legalność oceny wniosku, dokonaną przez Zarząd Województwa [...] w niniejszej sprawie należy wskazać, że na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, instytucja zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów i wyboru projektów do dofinansowania. Stosownie do treści art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin określa zasady przeprowadzenia konkursu, zawierając w swej treści pozycje wymienione szczegółowo w pkt 1-12 ust 2 art. 41 ustawy wdrożeniowej, w tym: "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia" (pkt 7).

W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa [...] przeprowadził konkurs na podstawie określonego przez siebie Regulaminu Konkursu nr [...] dla Działania 7.2 Systemy Informatyczne i Teleinformatyczne w Ramach Osi Priorytetowej 7 Zdrowie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, a wnioskodawcy biorący udział w konkursie mieli obowiązek zastosować się do reguł wskazanych w regulaminie, które wyznaczały ramy prawne tego postępowania.

W punkcie 7. przedmiotowego regulaminu: "Kryteria wyboru projektów" wskazano, że przyjęte przez Komitet Monitorujący RPO WP kryteria wyboru znajdują się w Rozdziale 8.3 Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WP, przy czym wyciąg z kryteriów wyboru projektów został zawarty w załączniku nr 6 do Regulaminu.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości dokonanej przez IZ RPO WP procedury konkursowej w zakresie oceny przedłożonego przez skarżącą projektu w odniesieniu do kryterium: "A.4. Oddziaływanie projektu". Definicja omawianego kryterium – co wynika z treści ww. załącznika nr 6 – została określona w sposób następujący: "Oceniana jest skala oddziaływania projektu, tj. rzeczywisty zakres jego obsługi (liczba jednostek sytemu zdrowia na danym obszarze objętych projektem). W ramach oceny zakłada się, że projekty ujęte w Zintegrowanych Porozumieniach Terytorialnych (ZPT) spełniają kryterium w maksymalnym stopniu pod warunkiem pełnej zgodności z przyjętymi w ZPT uzgodnieniami; 0 pkt - projekt realizowany będzie w kilku jednostkach systemu zdrowia na danym obszarze; 1 pkt - projekt realizowany będzie w większości jednostek systemu zdrowia na danym obszarze; 2 pkt - projekt realizowany będzie we wszystkich jednostkach systemu zdrowia na danym obszarze; 2 pkt - projekt zgodny jest z zakresem uzgodnionym w ramach ZPT".

Z przytoczonej definicji kryterium "A.4. Oddziaływanie projektu" wynika, że istotną determinantą przeprowadzanej przez IZ RPO WP w ramach procedury konkursowej (tj. w ramach etapu oceny strategicznej I stopnia – pkt 6.3 przedmiotowego regulaminu) oceny złożonego projektu, był zakres tego oddziaływania (obsługi projektu), odnoszący się do liczby jednostek sytemu zdrowia objętych tym projektem "na danym obszarze". Pojęcie "danego obszaru" w kontekście tak określonego (zdefiniowanego) kryterium nie zostało jednak nigdzie wyjaśnione, co w ocenie Sądu ma istotne znaczenie dla stwierdzenia w niniejszej sprawie, że ocena projektu skarżącej dokonana przez IZ RPO WP została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zacytowany przepis formułuje reguły przeprowadzania naboru wniosków (konkursu), mające charakter ogólnych i fundamentalnych zasad prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach, bez możliwości odstępstwa od nich. Zasady te mają bowiem zapewnić gwarancję praw procesowych strony, ubiegającej się o wsparcie realizacji zgłoszonego przez nią projektu.

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem skarżącej znajdującym poparcie w istniejącym orzecznictwie, że jeżeli użyte w treści kryteriów wyboru pojęcia dają przestrzeń do interpretacji, to stan taki stoi w sprzeczności z zasadą przejrzystości, gdyż reguły wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu, a standardom tym nie odpowiadają systemy realizacji, stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących lub na tyle nieostre, że właśnie ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., I SA/Kr 404/16, LEX nr 2084418).

W ocenie Sądu uzasadniony jest zatem zarzut sformułowany w punktach 1. i 2. petitum skargi, że brak jednoznacznego i precyzyjnego wyjaśnienia w sporządzonym przez IZ RPO WP Regulaminu Konkursu nr [...] pojęcia "dany obszar", użytego w kontekście treści kryterium "Oddziaływania projektu", warunkującego w sposób istotny w okolicznościach niniejszej sprawy możliwość pozytywnego zakończenia dla skarżącej etapu oceny strategicznej I stopnia, a w konsekwencji wyboru projektu do dofinansowania, stanowiło naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej mające istotny wpływ na wynik oceny projektu złożonego przez skarżącą.

Zgodzić się bowiem należy ze skarżącą, że wymóg "oddziaływania/obsługi projektu", poprzez posłużenie się ogólnym określeniem: "dany obszar", odnoszącym się do kryterium oceny projektu, można było rozumieć wieloznacznie, zarówno jako obszar danej gminy (tak jak to rozumiała skarżąca), jak też powiatu (jakie znaczenie przyjmowała Komisja Oceny Projektu oraz IZ RPO WP), a także "inny obszar, np. obszar funkcjonalny danej miejscowości" (jak to zostało przykładowo wskazane przez IZ RPO WP w treści pisma z dnia 9 maja 2017 r. stanowiącego odpowiedź protest skarżącej). Sytuacja taka w sposób oczywisty narusza ww. zasady sporządzania regulaminu, a w konsekwencji oceny i wyboru projektów, gdyż pełna znajomość kryteriów stosowanych przy wyborze projektu jest kluczowa dla wnioskodawców na etapie podejmowania decyzji o przystąpieniu do projektu i składania aplikacji o dofinasowanie. Organ nie może na późniejszym etapie dookreślać znaczenia opisanego uprzednio (w sposób niejasny) kryterium wyboru projektu, a w szczególności modyfikować (zawężać) znaczenia użytych pojęć na niekorzyść wnioskodawcy, w sytuacji gdy odczytanie ich "innego" (szerszego) znaczenia mogło być uzasadnione.

Z drugiej strony, w rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się także ze skarżącą, że precyzyjnie sformułowane kryterium "A.4. Oddziaływanie projektu" w zakresie wyjaśnienia znaczenia pojęcia "danego obszaru" przyjętego przez IZ RPO WP (tj. powiatu [...]), pozwoliłoby wnioskodawcy na etapie przygotowań do projektu, sporządzania studium wykonalności projektu i składnia wniosku o jego dofinansowanie, na możliwość przedsięwzięcia środków mogących w sposób bardziej efektywny doprowadzić do możliwie jak najpełniejszej realizacji projektu w zakresie kryterium jego oddziaływania/intensywności obsługi jednostek systemu zdrowia. Istotnie, znajomość kryteriów wyboru projektu jest kluczowa na etapie podejmowania decyzji w przedmiocie złożenia wniosku o dofinansowanie, a kształt (treść) składanych wniosków (będących następstwem podjętych czy planowanych w ramach projektu przez wnioskodawcę działań) zależy właśnie od stopnia jasności sformułowania określonych przez instytucję zarządzającą kryteriów wyboru. W tej sytuacji należy zgodzić się ze skarżącym, że jasno zdefiniowane omawiane kryterium, wskazujące na to, że obszarem odziaływania jest powiat, a nie gmina, mogło doprowadzić do pełniejszej realizacji celu projektu przez skarżącą poprzez zawarcie umów partnerskich z odpowiednią liczbą innych jednostek systemu zdrowia z obszaru powiatu [...].

W odniesieniu do podniesionego w punkcie 3. petitum zarzutu naruszenia art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez brak należycie sporządzonego przez organ uzasadnienia informacji o wyniku konkursu z dnia 23 lutego 2017 r., ograniczającego się jedynie do wskazania całościowo otrzymanej przez projekt liczby punktów, i odsyłającego w zakresie szczegółowego uzasadnienia punktacji co do oceny poszczególnych kryteriów do kopii Karty Oceny Strategicznej załączonej do ww. pisma, wskazać należy, że jakkolwiek prawdą jest, że "zasadnicze" uzasadnienie informacji o rozstrzygnięciu konkursu zawarte w treści ww. pisma było lakoniczne, to jednak w zestawieniu z treścią kopii Karty Oceny Strategicznej dawało jasny obraz przyznanej projektowi przez Komisję Oceny Projektów punktacji. W opisanej sytuacji zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem IZ RPO WP zawartym w odpowiedzi na skargę, że skoro przepis art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej obliguje do przekazania pisemnej informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów, lecz nie precyzuje formalnych wymogów tych elementów, to wystarczające jest przekazanie tych informacji w sposób czytelny i zrozumiały, tak by podmiot aplikujący o dofinansowanie wiedział, jak w poszczególnych kryteriach został oceniony i mógł na tej podstawie skutecznie sformułować protest. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a zatem wskazany zarzut nie znajduje uzasadnienia.

W ponownie przeprowadzanym postępowaniu IZ RPO WP zobligowana będzie do dokonania oceny projektu skarżącej, zgodnie z wyrażoną w niniejszej sprawie przez Sąd oceną prawną w zakresie kryterium "A.4. Oddziaływanie projektu".

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, i w tej sytuacji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...] - pkt 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 64 ustawy wdrożeniowej oraz art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) - pkt 2. sentencji wyroku.