Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2297/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Protokolant starszy asystent Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 351/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kozienicach na uchwałę Rady Gminy Głowaczów z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola uchyla zaskarżony wyrok w pkt 3 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Kozienicach, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola w części co do zawartego w jej § 2 wyrażenia "wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego", w pozostałym zakresie (w punkcie 3 wyroku) oddalił skargę.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach:

Rada Gminy G. w dniu [...] sierpnia 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę G. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W § 1 uchwały wskazano, że usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej, określonej w odrębnych przepisach, są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin. W § 2 ustalono, że opłacie podlegają usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. W zapisie tym w punktach od 1 do 7 określono przykładowe usługi świadczone przez przedszkola wykraczające poza podstawę programową. W § 3 ustalono opłatę w wysokości 0,15% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalanego zgodnie z odrębnymi przepisami, za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu poza czas przekraczający realizację podstaw programowych, o których mowa w § 1 (ust. 1). Określono, że wysokość miesięcznej opłaty za czas realizacji odpłatnych świadczeń ustala się jako iloczyn stawki godzinowej, o której mowa w § 3 ust. 1, deklarowanej przez rodziców liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas określony w § 1 oraz liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu w danym miesiącu (ust. 2). Zastrzeżono, że opłata ulega zaokrągleniu do pełnych złotych, zgodnie z zasadami obowiązującymi w rachunkowości (ust. 3). Z § 4 stwierdzono, że opłata, o której mowa w § 3, nie obejmuje kosztów wyżywienia i kosztów zajęć dodatkowych, w szczególności nauki języków obcych i rytmiki. W § 5 uchwały określono, że opłatę wnosi się miesięcznie do dnia 10 danego miesiąca oraz że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata, o której mowa w § 3 podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne. W § 6 stwierdzono, że zasady realizowanych przez przedszkola świadczeń, o których mowa w § 2 i zasady wnoszenia opłat za te świadczenia oraz zadeklarowaną liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka. W § 7 stwierdzono, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy – Komisarz Rządowy w G. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie odpłatności za korzystanie z publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę G. W § 8 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi, a w § 9 uchwalono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Kozienicach wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zarzucił naruszenie:

1) art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i art. 3531 Kodeksu cywilnego w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z powołanych przepisów i bezpodstawnym określeniu w § 5 ust. 1 uchwały terminu wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli publicznych oraz wskazaniu w § 3 ust. 3 zasad zaokrąglania opłat, co wskazuje na niedopuszczalną ingerencję organów władzy publicznej w zasadę swobody umów i treść stosunku cywilnoprawnego pomiędzy dyrektorem przedszkola oraz rodzicem lub prawnym opiekunem dziecka;

2) art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197 poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 88 Konstytucji, poprzez niezachowanie 14-dniowego okresu vacatio legis i przyznaniu uchwale z dnia 22 sierpnia 2011 r. mocy obowiązującej z dniem 1 września 2011 r., co skutkowało obowiązywaniem aktu jeszcze przed jego promulgacją w dzienniku urzędowym, która nastąpiła w dniu 3 września 2011 r.;

3) art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu kompetencyjnego, będącego postawą podjęcia uchwały, wyrażające się w niesprecyzowaniu, jaka jest wysokość opłaty w odniesieniu do poszczególnych świadczeń oraz niedopuszczalnym powiązaniu wysokości opłaty z minimalnym miesięcznym wynagrodzeniem.

W odpowiedzi na skargę organ wykonawczy gminy wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów związanych z ustaleniem w uchwale terminu wnoszenia opłat i zasad ich zaokrąglania wskazał na porządkujący charakter tych zapisów ułatwiający rozliczenia stron. Z kolei nadanie uchwale wstecznej mocy obowiązującej organ uzasadnił koniecznością stworzenia edukacji przedszkolnej dla jak największej liczby dzieci oraz przyjęciem w niej korzystniejszych dla mieszkańców gminy uregulowań niż w poprzednio obowiązującej w tym przedmiocie uchwale. Ustosunkowując się natomiast do ostatniego z zarzutów skargi wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane mają być realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem dziecka w przedszkolu, a w związku z tym nie zachodzi konieczność konkretyzowania w uchwale świadczeń podlegających opłacie ani też określania jej wysokości w odniesieniu do poszczególnych rodzajów świadczeń. Organ zwrócił też uwagę na symboliczny charakter opłat wnoszonych przez rodziców w stosunku do rzeczywistych kosztów utrzymania przedszkoli.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi. Uznał natomiast, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu i jedynie w odniesieniu do zawartego w § 2 uchwały wyrażenia "wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego". Stwierdził, że treść art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały nie dawała podstaw do określenia wysokości opłaty w powiązaniu z "podstawą programową wychowania przedszkolnego". W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że w stanie prawnym obowiązującym do 31 sierpnia 2010 r. art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty definiował przedszkole publiczne jako przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Z kolei upoważnienie do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, zawarte w art. 14 ust. 5 tej ustawy, miało następujące brzmienie: Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych- organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. W związku z takim brzmieniem w/w przepisów rady gmin miały za zadanie ustalanie opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia wchodzące w zakres tej podstawy były z mocy ustawy bezpłatne. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego w powiązaniu z treścią art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powodowała konieczność określenia w uchwale rodzaju świadczeń za które była ustalana opłata i określenia jej wysokości w odniesieniu do każdego z rodzajów tych świadczeń, gdyż tylko wówczas istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie były objęte świadczenia ustawowo bezpłatne czyli wchodzące w zakres podstawy programowej. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2011 r. w wyniku ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2010 r., Nr 148, poz. 991) zwanej dalej "ustawą zmieniającą". Artykuł 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w nowym brzmieniu zdefiniował przedszkole publiczne jako przedszkole, które: 1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Artykuł 14 ust. 5 pkt 1 tej ustawy upoważnił z kolei organ prowadzący do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2.

Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej oraz do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. o sygnaturze I OSK 1581/12 (dostępne na https://cbois.gov.pl) Sąd I instancji wywiódł, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustalanie opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie było już powiązane z realizacją podstawy programowej wychowania przedszkolnego, lecz jedynie z czasem przekraczającym bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę ustalonym przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Dokonana zmiana spowodowała także, że realizacja programu z zakresu podstawy programowej wychowania przedszkolnego mogła odbywać się w czasie tzw. "płatnym" w przeciwieństwie do poprzednio obowiązujących uregulowań, które gwarantowały bezpłatne nauczanie w zakresie co najmniej podstawy programowej.

Z tych względów Sąd uznał, że wyrażenie zawarte w § 2 uchwały "wykraczające poza podstawę programową" jako odwołujące się do nieaktualnego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty narusza ten przepis w sposób istotny, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) określanej dalej jako p.p.s.a.

Oddalając w pozostałym zakresie skargę z powołaniem się na art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w konsekwencji zmiany treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wprowadzonej ustawą zmieniającą nie zachodziła, wbrew stanowisku Prokuratora, konieczność sprecyzowania w zaskarżonej uchwale wysokości opłaty w odniesieniu do poszczególnych świadczeń, ani też szczegółowego wymienienia świadczeń za które ustalana jest opłata. Zdaniem Sądu I instancji przyjęcie w § 3 zaskarżonej uchwały jednej opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie określonej procentowo w stosunku do minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę nie narusza konstrukcji i celu przepisu kompetencyjnego. Powiązanie opłaty z minimalnym wynagrodzeniem miesięcznym pozwala w sposób przejrzysty i prosty ustalić wysokość opłaty, co jest korzystne i dla rodziców i dla gminy. Postanowienia uchwały dotyczące zaokrąglania opłaty "do pełnych złotych" oraz terminu jej wnoszenia Sąd uznał za postanowienia o charakterze informacyjnym, porządkującym i ułatwiającym stronom wzajemne rozliczenia. Stwierdził, że zapisy te określają jedynie techniczny sposób obliczenia opłaty i są elementem ustalenia jej wysokości, o której mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W żadnym zaś razie umieszczenie w uchwale terminu płatności opłaty nie sprzeciwia się zasadzie swobody umów, a gminom ułatwia przewidywanie przychodów, z których zabezpieczają środki na dotacje dla przedszkoli.

Odnośnie zarzutu skargi odnoszącego się do § 9 uchwały (uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r.) Sąd wyjaśnił, że wprawdzie zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji, warunkiem wejścia w życie ustawy, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, jednak art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowiący, że akty normatywne wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, nie wyłącza możliwości nadania temu aktowi wstecznej mocy obowiązującej, o ile zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, co wynika z art. 5 tej ustawy. Tak więc w polskiej praktyce redagowania przepisów końcowych aktu prawnego stosuje się przepisy o wejściu w życie z mocą wsteczną. Zgodnie z § 51 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2002 r. Nr 100, poz. 908), przepisowi nadającemu moc wsteczną ustawie lub jej części nadaje się m.in. brzmienie, jakie znalazło się w § 9 zaskarżonej uchwały (ustawa wchodzi w życie z dniem..., z mocą od dnia...). Przywołane rozporządzenie nie tylko wprost dopuszcza możliwość stosowania takiego przepisu, ale również formułuje jego wzór. W tej sytuacji, jak stwierdził Sąd I instancji, nie można uznać, że § 9 uchwały jest w sposób oczywisty i bezpośredni sprzeczny z prawem, gdyż określony w nim termin jej obowiązywania nie jest przez ustawodawcę wyraźnie zakazany. Odwołując się m. in. do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 200 r. w sprawie K 26/99 (OTK 2000, Nr 6, poz. 186) Sąd wskazał, że działanie prawa wstecz nie stanowi naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów. W rozpatrywanej sprawie przez nadanie przedmiotowej uchwale wstecznej mocy obowiązującej, zasada demokratycznego państwa prawa nie została naruszona, albowiem zawarte w zaskarżonej uchwale unormowania polepszają sytuacją prawną jej adresatów. Nowa regulacja w zakresie sposobu naliczania opłat za przedszkola, przyjęta w zaskarżonej uchwale, pozwala przyprowadzić dziecko do przedszkola na 5 godzin bez opłat, a pozostawiając dziecko na dalsze godziny w placówce rodzice (opiekunowie prawni) płacą tylko za rzeczywisty czas, w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jednocześnie w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu uchwała przewiduje proporcjonalne zmniejszenie opłaty. Przepisy dotychczasowe były dla rodziców (opiekunów prawnych) mniej korzystne, ponieważ ponosili oni opłaty miesięczne, ryczałtowe, których wysokość nie była uzależniona od czasu przebywania dziecka w przedszkolu, a w przypadku nieobecności dziecka rodzice nie mogli liczyć na proporcjonalne zmniejszenie opłaty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Radomiu zaskarżając go w części oddalającej skargę i wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie z przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Powołując się na podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Prokurator zarzucił:

1/ istotne naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 94 Konstytucji, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz § 115 w zw. z § 134 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na przyjęciu, że Rada Gminy w § 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "w zakresie podstawy programowej, określonej w odrębnych przepisach" nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, podczas gdy wskazane przepisy upoważniły jedynie prawodawcę miejscowego do określania wysokości opłaty za świadczenia przedszkola ponad ustalony czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki nie krótszy niż 5 godzin, przy czym pojęcie "podstawy programowej" w zakresie upoważnienia do ustalania opłat za świadczenia przedszkoli stało się pojęciem prawnie irrelewantnym;

2/ istotne naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i 94 Konstytucji, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz § 115 w zw. z § 143 w/w załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a nadto art. 353 1 kc polegające na przyjęciu, że wprowadzenie w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały zaliczania podlegającego zwrotowi świadczenia na poczet opłat należnych w kolejnym miesiącu oraz określenie w § 6 uchwały, że zasady realizowanych przez przedszkola świadczeń i zasady wnoszenia opłat za te świadczenia oraz zadeklarowaną liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu określi umowa cywilnoprawna zawarta między dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka, mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie naruszają zasady swobody umów, pomimo że przepisy zaskarżonej uchwały wykraczają poza granicę normy kompetencyjnej i godzą w zasadę swobody umów;

3/ istotne naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 i 94 Konstytucji, art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz § 115 w zw. z § 143 w/w rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a nadto art. 353 1 kc polegającą na przyjęciu, że określenie w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały terminu wnoszenia opłat za świadczenia przedszkoli, a nadto określenie w § 3 ust. 3 uchwały zasad zaokrąglania opłat mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy i nie narusza zasady swobody umów, pomimo że wskazane przepisy zaskarżonej uchwały, wykraczają poza granicę normy kompetencyjnej i godzą w zasadę swobody umów;

4/ istotne naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych polegające na niezasadnym przyjęciu, że nadaniu uchwale w § 9 mocy wstecznej nie stoją na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawa, w sytuacji gdy nadanie zaskarżonej uchwale mocy wstecznej w istocie pozostaje w sprzeczności z tymi zasadami.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej Prokurator Okręgowy w Radomiu podzielił ocenę prawną Sądu I instancji, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały nie zachodziła konieczność wyszczególniania w uchwale ustalającej opłatę rodzaju świadczeń podlegających opłacie, ani ustalania jej wysokości odpowiednio w odniesieniu do poszczególnych świadczeń przedszkola wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Prokurator uznał jednak, że w aktualnym stanie prawnym pojęcie "podstawy programowej" po nowelizacji ustawy o systemie oświaty wyeliminowane zostało z treści normatywnej upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty i stało się pojęciem irrelewantnym z tego punktu widzenia. Zatem również zapis zawarty w § 1 zaskarżonej uchwały jako odwołujący się do nieaktualnego brzmienia przepisu kompetencyjnego w powiązaniu z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty istotnie narusza prawo. Zapis zawarty w § 1 "w zakresie podstawy programowej określonej w odrębnych przepisach" stoi w sprzeczności z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Inny zatem jest zakres znaczeniowy pojęcia "nauczanie, wychowanie i opieka", a inny pojęcia "podstawy programowej".

Prokurator nie zgodził się też ze stanowiskiem Sądu I instancji w kwestii dopuszczalności postanowień uchwały odnoszących się do zasad zaokrąglania opłaty, terminu jej wnoszenia, zaliczania opłat podlegających zwrotowi na poczet opłat należnych w kolejnym miesiącu wywodząc, że zapisy te wykraczają poza kompetencję Rady i są wyłączone z regulacji publicznoprawnej, należą do materii prawa cywilnego i powinny być uregulowane w umowie zgodnie z zasadą wynikającą z art. 353 1 kc. Jednocześnie Prokurator wywiódł, że § 6 uchwały odsyłający do umowy cywilnoprawnej regulującej zasady realizowanych przez przedszkola świadczeń i zasady wnoszenia za nie opłat także wykracza poza normę kompetencyjną wyrażoną w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Uchwała w tym zakresie wskazuje bowiem treść czynności prawnej, a to stanowi materię prawa cywilnego w ramach zasady swobody umów i nie podlega reglamentacji publicznoprawnej. Nakładając obowiązek zawierania umów i wyznaczając elementy jej treści zaskarżona uchwała narusza tym samym również art. 353 1 kc.

Odwołując się do przywołanego przez Sąd I instancji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie warunków wprowadzenia przepisów z mocą wsteczną Prokurator zarzucił, że w rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć, iż uchwała polepsza sytuację prawną niektórych jej adresatów nie pogarszając przy tym sytuacji prawnej pozostałych. Okoliczność, że uchwała wprowadza opłatę za jedną godzinę świadczenia udzielonego przez przedszkola być może jest korzystna dla niektórych adresatów normy, a mianowicie tej grupy rodziców, których dzieci korzystają z przedszkola w ograniczonym zakresie. Takiego założenia nie sposób jednak przyjąć w odniesieniu do tych rodziców, których dzieci przebywają w przedszkolu wiele godzin. Prokurator wskazał, że poprzednio obowiązująca uchwała w kwestii opłat za przedszkola przewidywała stałą miesięczną opłatę za świadczenia wykraczające poza podstawy programowe w wysokości 60 zł, a zatem oczywistym jest, że tak ukształtowana opłata była korzystniejsza dla większości adresatów normy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy skutkujące uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W szczególności zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Dla porządku należy wskazać, że art. 4 tej ustawy stanowi: 1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia., chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ustępu 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Artykuł 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W kontekście przytoczonego wyżej art. 4 w/w ustawy nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej powinno być traktowane zupełnie wyjątkowo i przy spełnieniu warunku, że temu rozwiązaniu nie sprzeciwiają się zasady demokratycznego państwa prawnego. W rozpatrywanej sprawie nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że nadanie zaskarżonej uchwale wstecznej mocy obowiązującej było w świetle tej zasady dopuszczalne i uprawnione. Odwołanie się do słusznego skądinąd poglądu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 26/99 i porównywanie sytuacji prawnej adresatów zaskarżonej uchwały z sytuacją prawną adresatów poprzednio obowiązującej uchwały w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli nie było celowe gdyż poprzednio obowiązująca uchwała utraciła moc nie w wyniku wejścia w życie zaskarżonej uchwały, ale na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej Przepis ten stanowił, że dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 zmienianej w art. 1, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejsza ustawa, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r. Zatem zaskarżona uchwała nie zastępowała uregulowań uchwały Rady Gminy- Komisarza Rządowego w G. z [...] listopada 2001 r. nr [...], ale wprowadzała na nowo obowiązek poniesienia opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w Gminie G. Poprzednia uchwała przestała obowiązywać z mocy prawa, a nie w wyniku uchylenia jej zaskarżoną uchwałą. Paragraf 7 zaskarżonej uchwały był zupełnie zbędny wobec treści art. 2 ustawy zmieniającej, a stanowisko Sądu I instancji o polepszeniu sytuacji prawnej obywateli wskutek wejścia w życie z mocą wsteczną uchwały z dnia 22 sierpnia 2011 r. nietrafne. Zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, wprowadziła odpłatność za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne z mocą wsteczną od dnia 1 września 2011 r. kiedy poprzednio obowiązująca w tej materii uchwała nie mogła być już stosowana. Niezależnie zatem od "symbolicznej", jak twierdzi Rada, wysokości opłaty w stosunku do rzeczywistych kosztów utrzymania przedszkoli, jej uchwalenie nie może być uznane za dopuszczalne z mocą wsteczną. Zauważyć też należy, że po zmianie przepisów art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty uchwały wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowywały ważność jeszcze przez rok. Był to zatem wystarczający okres dla rad gmin na uchwalenie nowych aktów dostosowanych do zmienionych przepisów. Podejmując zaskarżoną uchwałę dopiero w dniu 22 sierpnia 2011 r. i nadając jej moc obowiązującą od dnia 1 września 2011 r. bez zachowania wymaganego vacatio legis, a także dopuszczając możliwość jej wejścia w życie przed opublikowaniem, Rada usiłowała konwalidować swoje zaniechanie. W istocie zapis § 9 nie miał na celu polepszenia sytuacji prawnej rodziców dzieci korzystających z publicznych przedszkoli, ale uzyskanie opłat za świadczenia przedszkoli od dnia 1 września 2011 r. Takie działanie Rady nie usprawiedliwiało skorzystania z dyspozycji art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji koniecznym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego, a zarazem warunkiem stosowania i przestrzegania uregulowań zawartych w akcie normatywnym jest ich ogłoszenie. Celem wprowadzenia tej regulacji była realizacja zasady, iż w demokratycznym państwie prawnym prawo jest jawne, a więc dostępne każdemu zainteresowanemu, co może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostanie ono należycie ogłoszone. Wszelkie dopuszczone prawnie odstępstwa od powyższej zasady muszą być traktowane wyjątkowo.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, to mimo że zostały one sformułowane odrębnie w kilku punktach, to wszystkie dotyczą zasadniczo jednego problemu prawnego, a mianowicie przekroczenia przez Radą Gminy G. granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej uchwały uznał, że jedynie zapis zawarty w § 2 odnoszący się do pojęcia "podstawy programowej wychowania przedszkolnego" wymaga stwierdzenia nieważności. Poza tym przyjął, że uchwała odpowiada prawu. Stanowiska tego nie można jednak podzielić.

Rację ma Sąd I instancji, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały ustalenie opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie było już powiązane z podstawą programową wychowania przedszkolnego tak jak pod rządem wcześniejszych przepisów obowiązujących do dnia 31 sierpnia 2010 r. Konsekwencją powyższego było wyeliminowanie przez Sąd zapisu odwołującego się do tej podstawy programowej z § 2 uchwały. Tymczasem w § 1 uchwały Rada również odwołała się do tej podstawy wskazując, że usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej, określonej w odrębnych przepisach są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin. Ocena tego zapisu w kontekście obowiązującego wówczas brzmienia art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie została dokonana, co wskazuje na sprzeczność w stanowisku Sądu I instancji.

Dalej wyjaśnić należy, że o ile nie budzą wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zgodności z normą kompetencyjną zapisy zaskarżonej uchwały, które uzależniają wysokość stawki od minimalnego miesięcznego wynagrodzenia, nakazują zaokrąglanie opłaty w górę, przewidują obniżanie opłaty z tytułu nieobecności dziecka, czy ustalają termin jej wnoszenia, gdyż uregulowania te mieszczą się w pojęciu "ustalenia wysokości opłaty" użytym w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, o tyle zastrzeżenia wywołuje postanowienie stwierdzające, że zasady wnoszenia opłat określi umowa cywilnoprawna zawarta między dyrektorem przedszkola a rodzicami lub opiekunami prawnymi. Z zapisu § 6 można wyprowadzić wniosek, że zawarcie takich umów jest obowiązkowe na zasadach określonych w uchwale. Tymczasem ustawa o systemie oświaty w zakresie możliwości korzystania z przedszkoli publicznych nie przewiduje takiej możliwości. Z ustawy tej wynika, że korzystanie z tych placówek odbywa się na zasadach przewidzianych w ustawie oraz statucie zatwierdzanym przez organ prowadzący. Z kolei wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola (ponad czas bezpłatnej nauki, wychowania i opieki ) określa uchwała będąca aktem prawa miejscowego. Zatem wzajemne świadczenia stron w tym przypadku określają w/w akty. W istocie brak jest materii, która mogłaby podlegać uzgodnieniom stron, gdyż wzajemne uprawnienia i obowiązki określone są w przepisach prawa i statucie publicznej placówki. Szczegółowy sposób sprawowania opieki nad dziećmi, szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki, organizację zajęć dodatkowych, zasady rekrutacji, warunki pobytu dziecka w przedszkolu, a nawet bardziej szczegółowe kwestie związane np. z przyprowadzaniem i odbieraniem dziecka z przedszkola określa statut (por. art. 60 ust. 1 i 2 oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół – Dz. U. Nr 61, poz. 624). W tych okolicznościach zawieranie umów cywilnoprawnych z rodzicami dzieci korzystających z placówek publicznych wydaje się dyskusyjne i pozbawione realnego znaczenia prawnego. Nakładając obowiązek ich zawarcia, gdyż tak należy rozumieć zapis § 6, Rada przekroczyła swoje kompetencje określone w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i w konsekwencji naruszyła ten przepis, jak również pozostałe przepisy przywołane w skardze kasacyjnej.

Niezależnie od powyższego, wątpliwości co do zgodności z prawem budzi również przyjęty w uchwale sposób wyliczenia należnej opłaty za czas spędzony ponad przyjęte przez Radę w § 1 godziny bezpłatnej edukacji, wychowania i opieki. Przyjęty mechanizm jej wyliczenia powinien być jasny i czytelny, a w szczególności powinien umożliwiać jej prawidłowe wyliczenie w oparciu o rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu ponad tzw. bezpłatny limit godzin. Tymczasem, w uchwale przyjęto, że podstawą wyliczenia opłaty będzie deklarowana przez rodziców (w umowie cywilnoprawnej) liczba godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas 5 godzin dziennie pomnożona przez stawkę godzinową oraz liczbę dni pobytu dziecka w danym miesiącu. Tak wyliczona opłata byłaby w kolejnym miesiącu pomniejszana w przypadku nieobecności dziecka. Przyjęty w uchwale sposób obliczenia opłaty i jej odpowiedniego pomniejszania nie budzi wątpliwości jedynie przy założeniu, że dziecko każdego dnia spędza w przedszkolu taką ilość godzin, jaką deklarują rodzice, co w wielu przypadkach nie jest możliwe. Ponadto dzienny czas pracy publicznego przedszkola i jego organizację określa statut, a dziecko ma prawo przebywać w przedszkolu w godzinach jego pracy. Powinnością Rady było zatem takie ustalenie opłaty, aby jej wysokość była obliczana nie w oparciu o deklarowany, lecz rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a uchylono zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę i w tym zakresie przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd uwzględni powyższe rozważania, oceni charakter stwierdzonych naruszeń prawa pod względem ich istotności i rozważy możliwość zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a jedynie w odniesieniu do tej części zaskarżonej uchwały, która narusza prawo.