Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2377/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 i 3, art. 7, art. 54 par. 3, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 20 ust. 1, art. 27
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 13
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: Rada gminy, działając na podstawie art. 54 par. 3 w zw z art. 147 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność.

TEZY

Rada gminy, działając na podstawie art. 54 par. 3 w zw z art. 147 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Zabrze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 348/14 w sprawie ze skargi Gminy Zabrze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Zabrze kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. vs


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 348/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Zabrze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Zabrze nr XLVI/690/13 z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 27 kwietnia 2004 r. nr XXV/261/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza - obszar "C".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 8 listopada 2013 r. Wojewoda Śląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 27 kwietnia 2004 r. nr XXV/261/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza - obszar "C". W skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości.

Rada Miasta Zabrza uwzględniła tę skargę i w dniu 16 grudnia 2013 r. podjęła uchwałę nr XLVI/690/13 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Zabrza nr XXV/261/04 z dnia 27 kwietnia 2004 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. ,dalej "u.s.g.") w zw. z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.").

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Zabrze z dnia 16 grudnia 2013 r. nr XLVI/690/13 na podstawie art. 91 ust.1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.").

Wojewoda wskazał, że tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy oraz podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały zostały określone w art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tymi przepisami do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy uprawniony jest organ nadzoru oraz sąd administracyjny. Natomiast żaden przepis nie daje radzie gminy kompetencji do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. W ocenie Wojewody, podjęcie przez radę gminy uchwały stwierdzającej nieważność swojej wcześniejszej uchwały stanowi naruszenie wyżej wymienionych przepisów oraz art. 94 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. organom przysługuje prawo do weryfikacji własnych decyzji, natomiast przepis ten nie daje kompetencji do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym radzie gminy przysługuje prawo do uchwalenia nowego planu miejscowego, bądź jego zmiany w oparciu o art. 27 tej ustawy. Zmiana ta powinna nastąpić w takim samym trybie jak przy podjęciu uchwały pierwotnej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina Zabrze, zarzucając Wojewodzie Śląskiemu naruszenie:

- art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie przyznaje gminie prawa do zastosowania trybu "samokontroli" wobec wydanego aktu prawa miejscowego oraz jego pominięcie,

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. wydanie aktu nadzoru i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Zabrza,

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 i art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi jego zmianę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski w całości podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna.

Sąd wskazał, że w tej sprawie sporna pozostaje kwestia czy rada gminy może w ramach autokontroli stwierdzić nieważność podjętej wcześniej uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody, takie uprawnienie posiada tylko organ nadzoru oraz sąd, natomiast w ocenie skarżącej Gminy art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę do wydania takiej uchwały. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zasadniczym celem tego przepisu, regulującym instytucję procesową "autokontroli" organu, jest umożliwienie organowi administracji dokonania we własnym zakresie weryfikacji własnego działania, względnie bezczynności. Art. 54 § 3 p.p.s.a. nie określa form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie uprawnia organ administracji do działania w trybie autokontroli. Przyjąć więc należy, że odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W tym zakresie rację ma skarżący, że art. 54 § 3 p.p.s.a. może stanowić podstawę wydania uchwały w trybie autokontroli. Sąd I instancji zauważył jednak, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "w zakresie swojej właściwości" stanowi istotne ograniczenie instytucji autokontroli. Odesłanie do właściwości organu należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy skarżący zasadnie domaga się np. stwierdzenia nieważności uchwały, organ będzie mógł żądanie to uwzględnić wyłącznie wtedy, gdy przepisy określające jego właściwość na to zezwolą. Pogląd ten znajduje również akceptację w opracowaniach dotyczących instytucji autokontroli, w których wskazuje się, że zwrot "w zakresie swojej właściwości" wyklucza możliwość przyjęcia poglądu, iż stwierdzenie w trybie autokontroli nieważności zaskarżonej decyzji, a także (ewentualnie) poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej jest w każdym przypadku dopuszczalne (Ryszard Mikosz, Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, ZNSA 2007/5-6/7-22).

Zdaniem Sądu I instancji, z punktu widzenia powyższych rozważań istotne jest ustalenie, czy Rada Miasta Zabrza była właściwa do stwierdzenia nieważności podjętej wcześniej uchwały. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko Wojewody Śląskiego, że tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały zostały określone w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy o nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Natomiast art. 93 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust.1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem jedynie organ nadzoru oraz sąd administracyjny mają kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, natomiast kompetencji takiej nie posiada rada gminy. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w doktrynie, gdzie wprost wskazuje się, że organom jednostek samorządu terytorialnego nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, w przypadku uwzględnienia skargi w całości, gdy skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, możliwość korzystania z instytucji autokontroli w tym przypadku jest wyłączona (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013). Podobne stanowisko zajął Z. Kmieciak w glosie do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Gl 385/06 (OSP 2008, z. 4, s. 250 i n.), wskazując, że odrębnego rozważenia wymaga, jaką formę prawną miałoby przybrać uwzględnienie skargi w całości, gdy skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wnosi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego albo innego aktu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Autor glosy jednocześnie stwierdza, iż wymienionym organom nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu.

Sąd I instancji wskazał, iż stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., II SA/Łd 1069/12 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjął, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. jest tym samym wyłączona. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II OW 73/09 (publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2007 r., II OSK 1046/07 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając, że rada gminy nie posiada możliwości stwierdzenia nieważności swojej uchwały, jak również stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

Sąd I instancji stwierdził, iż niewątpliwie Rada Miasta Zabrze posiadała kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust.1 u.p.z.p.), jak również jego zmiany (art. 27 u.p.z.p.) i uchylenia, ale tylko poprzez uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 34 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast nie posiadała kompetencji do stwierdzenia jego nieważności, co wykluczało możliwość skorzystania z instytucji autokontroli w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a.

Dokonując oceny podstawy prawnej przyjętej w uchwale Rady Miasta Zabrza, Sąd I instancji stwierdził, że art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter kompetencyjny i nie może stanowić podstawy podjęcia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania trybu określonego w art. 14 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 8 tej ustawy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze właściwości organów, które go ustanowiły stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tym samym nie różni się on od innych przepisów uchwalanych przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, poza tym, że tryb uchwalenia tego aktu został szczegółowo uregulowany w art. 14-20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, co wynika z treści art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przyjmując jednak, że intencją Rady Miasta Zabrza nie była zmiana uchwały dotyczącej planu miejscowego, a stwierdzenie jej nieważności w trybie autokontroli, to zgodzić się należy ze skarżącym, że stwierdzenia nieważności nie należy utożsamiać ze zmianą uchwały. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie z treści uchwały ze skutkiem od daty zmiany (ex nunc) wskazanych w niej elementów. Stwierdzenie nieważności uchwały jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu, które wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Zatem nie znajduje tutaj zastosowania przepisy art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący zmiany planu miejscowego.

Sąd I instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym przez zmianę planu miejscowego należy rozumieć nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący plan, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu. Taka wykładnia zbieżna jest z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoaministracyjnym, a także w literaturze (np. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu. W-wa 2003, str. 120-121), zgodnie z którym przepis art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie określa, iż w każdym przypadku zmiany planu musi być zachowana procedura planistyczna jak dla uchwalenia planu, bez znaczenia także pozostaje charakter planowanych zmian (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 852/12, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże w niniejszej sprawie rada nie uchyliła planu, lecz stwierdziła jego nieważność, a skutki prawne takiego rozstrzygnięcia są daleko dalej idące niż w przypadku zmiany czy uchylenia planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Zabrze, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że pozbawiają one radę gminy prawa do zastosowania trybu "samokontroli" poprzez stwierdzenie nieważności wydanego przez nią aktu prawa miejscowego zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, z uwagi na brak kompetencji rady gminy do stwierdzenia nieważności swojej uchwały, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego jest zgodne z prawem.

Gmina Zabrze wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zaskarżony wyrok został wydany niezgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż Rada Miasta Zabrze, wydając kwestionowaną przez Wojewodę uchwałę z dnia 16 grudnia 2013 r., uwzględniła skargę organu nadzoru na uchwałę Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 27 kwietnia 2004 r. nr XXV/261/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza - obszar "C" w całości, a więc zgodnie z żądaniem Wojewody Śląskiego.

W skardze kasacyjnej powołano się na szereg poglądów wyrażonych w doktrynie i orzecznictwie, iż art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ administracji. Jedynym warunkiem, jaki musi być spełniony, aby organ mógł zastosować tę instytucję jest uwzględnienie przez ten organ skargi w całości. Organ, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., dokonuje więc oceny wydanego przez siebie aktu z punktu widzenia tych samych kryteriów co sąd administracyjny. Autokontrola to specjalny tryb, w którym organ rozpoznaje skargę niejako w zastępstwie sądu administracyjnego. Skoro tak, to organ może wydać tylko takie rozstrzygnięcie jakie jest władny wydać sąd. W tym przypadku jest to rozstrzygnięcie przewidziane w art.147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza jego nieważność.

Strona skarżąca powołała się również na stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98, w uzasadnieniu której przyjęto, iż uprawnienia organu dokonującego autokontroli określone w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak i samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę.

Zdaniem Gminy Zabrze, treść art. 54 § 3 p.p.s.a. należy rozumieć zgodnie z wykładnią celowościową i systemową. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "w zakresie właściwości" oznacza "w zakresie kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych" (postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2009 r., II OW 73/09). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy ma zatem władzę do rozstrzygania w tego rodzaju sprawach.

Strona skarżąca podkreśliła ponadto, że celem wprowadzenia art. 54 § 3 p.p.s.a. było przyśpieszenie załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi przez Radę Miasta Zabrze w trybie autokontroli było zadośćuczynieniem zasadzie ekonomiki procesowej i doprowadziło do realizacji celu wniesienia tej skargi przez Wojewodę.

Odnosząc się do argumentacji Sądu dotyczącej treści art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Gmina Zabrze wskazała, iż przepisy te dotyczą jedynie postępowania przed organami nadzoru nad samorządem gminnym. Z przepisów tych wynika, że Wojewoda ma 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, a po upływie tego terminu może wnieść skargę na uchwałę do sądu administracyjnego. Z momentem wniesienia skargi następuje zawisłość sprawy i zastosowanie znajdują wyłącznie regulacje p.p.s.a. Przepisy art. 91 ust. 1 i 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczą postępowania już wszczętego przed sądem administracyjnym, nie są zatem regulacjami ograniczającymi zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższym błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie z tymi przepisami organem właściwym do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest wyłącznie wojewoda lub sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Spór prawny w tej sprawie dotyczy tego, czy rada gminy może na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. stwierdzić nieważność własnej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z powołanym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie organowi administracji weryfikacji własnego działania lub bezczynności bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Przepis ten służy więc realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. i powinien być wykładany w sposób zapewniający najpełniejszą realizację tej zasady ogólnej postępowania sądowoadministracyjnego.

W doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji do sądu administracyjnego (Z. Kmieciak [w:] System Prawa Administracyjnego, Tom 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014, s. 305 i powołana tam literatura).

Podobny pogląd wyrażany był też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego na gruncie poprzednio obowiązujących w tym zakresie przepisów art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.) i art. 200 § 2 k.p.a.

W uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83 (OSNCP 1985, nr 10, poz. 143) Sąd Najwyższy, w odniesieniu do art. 200 § 2 k.p.a., stwierdził, że autokontrola zaskarżonej decyzji przez organ, który ją wydał, stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem decyzji do sądu administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 120) przyjęto, iż na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.) Izba Skarbowa, na której decyzję odwoławczą wniesiono skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawniona jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu podatkowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, iż uprawnienia organu dokonującego autokontroli określone w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak i samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę. Również w uzasadnieniu uchwały z dnia 20 marca 2000 r., OPS 16/99 (ONSA 2000, Nr 3, poz. 94) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stanowi samoistną i wyjątkową podstawę prawną do weryfikacji przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia zaskarżonego do NSA. Ponadto w uchwale tej Sąd wskazał, że uwzględnienie przez organ administracji publicznej "skargi w całości" polegać może na wydaniu przez ten organ jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA. Przyjęcie innego stanowiska, a w szczególności zgoda na to, iż ustawa o NSA nadaje różną treść tej samej kategorii pojęciowej tj. "uwzględnieniu skargi" w przepisie art. 22 ust. 1 i art. 38 ust. 2 byłoby sprzeczne z dyrektywami wykładni językowej (...).

W wyroku z dnia 18 listopada 2011 r., I OSK 630/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie określał szczegółowo przesłanek do skorzystania z możliwości w nim zawartych ani też prawnych form, w jakich miało nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości". W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy chodzi o wykładnię tego przepisu, wyrażane były także poglądy, że art. 38 ust. 2 ustawy o NSA upoważnia organ administracji publicznej do uwzględnienia skargi w całości, a zatem do wydania rozstrzygnięcia jakie w rozumieniu ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi uwzględnienie tego środka prawnego. Chodzi tutaj o rodzaje rozstrzygnięć, które zostały wymienione w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o NSA. Oznacza to, że organ może w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy o NSA uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem. Rodzaj rozstrzygnięcia zależeć zaś będzie w konkretnej sprawie od przedmiotu zaskarżenia i sformułowanego w skardze żądania strony (patrz np. wyrok NSA z 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX nr 149489, wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 2271/99, LEX nr 423970, wyrok NSA z 21 marca 2002 r., III SA 2807/00, LEX nr 54305).

Treść art. 54 § 3 p.p.s.a. jest w istocie tożsama z treścią art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w związku z czym poglądy wyrażone w powołanych wyżej uchwałach i wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowują swoją aktualność, mimo zmiany stanu prawnego.

Przedstawione argumenty przemawiają za przyjęciem, iż przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., pomimo tego, iż zawarty jest w ustawie procesowej, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przed sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi (art. 145-150 p.p.s.a.). Przesłankami zastosowania tego przepisu przez organ są: uwzględnienie skargi w całości oraz zachowanie terminu (do dnia rozpoczęcia rozprawy). Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest powiązane z treścią żądania skargi oraz z przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. ma charakter ogólny, nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych lub podmiotowych. Przyjąć więc należy, że przepis ten odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Jedynym ograniczeniem zastosowania przez organ art. 54 § 3 p.p.s.a. jest to, aby organ, uwzględniając skargę, działał "w zakresie swojej właściwości". Właściwość organu to zdolność prawna do rozstrzygania określonego rodzaju spraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "właściwości" w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. powinno być rozumiane podobnie jak na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku art. 54 § 3 p.p.s.a. chodzi więc o zachowanie właściwości rzeczowej i miejscowej organu. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.). Właściwość rzeczową trzeba ustalać na podstawie przepisów ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 2011, s.108). Przy czym podkreślenia wymaga, że do zakresu pojęcia właściwości rzeczowej organu nie należy forma ani rodzaj podjętego rozstrzygnięcia.

W postanowieniu z dnia 29 grudnia 2009 r., II OW 73/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uwzględnienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, to nie ulega wątpliwości, iż z instytucji autokontroli może skorzystać jedynie organ administracji publicznej, któremu w tym właśnie czasie, tj. od dnia wniesienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, przysługują kompetencje do rozstrzygania danego rodzaju spraw administracyjnych. A zatem, warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji.

W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że rada gminy posiada kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stanowi o tym art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie same kompetencje dla rady gminy przewidują przepisy art. 20 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Skoro zatem rada gminy jest właściwa, a więc posiada zdolność prawną do władczego rozstrzygania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego uchwalenia, zmiany, uchylenia), to "w zakresie swojej właściwości" może również uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając jej nieważność na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.

Rację ma strona skarżąca, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepisy art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozbawiają radę gminy prawa do zastosowania trybu "samokontroli" poprzez stwierdzenie nieważności wydanego przez nią aktu prawa miejscowego zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast przepis art. 93 ust. 1 tej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołane przepisy regulują jedynie tryb postępowania nadzorczego i mają zastosowanie do momentu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Po wniesieniu skargi zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem również art. 54 § 3 p.p.s.a. To, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznają uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyłącznie organowi nadzoru, nie wyklucza możliwości stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Czym innym jest bowiem postępowanie nadzorcze prowadzone przez organ nadzoru na podstawie art. 85-92 ustawy o samorządzie gminnym, a czym innym postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą organu nadzoru.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne są również argumenty Sądu I instancji dotyczące konieczności przeprowadzenia przez radę gminy procedury planistycznej przed podjęciem uchwały stwierdzającej nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Procedura planistyczna uregulowana w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu przyjęcie pewnych ustaleń co do przeznaczenia terenów, zebranie opinii i uzgodnień właściwych organów oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych proponowanych rozwiązań planistycznych. Trudno stwierdzić, jaki cel i przebieg miałaby mieć ta procedura w przypadku wyeliminowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obrotu prawnego. Taka procedura nie jest przecież przeprowadzana przed stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wojewodę w trybie nadzoru czy też przez sąd administracyjny. Zatem uznać należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ten organ w trybie autokontroli również nie wymaga przeprowadzenia takiej procedury. Poza tym przeprowadzenie procedury planistycznej w okresie od dnia wpływu skargi do organu do dnia wyznaczenia rozprawy przez sąd jest praktycznie niemożliwe.

Przedstawiona argumentacja przemawia za przyjęciem stanowiska, iż rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. Pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w związku z tym stanowiska wyrażonego w powołanym przez Sąd I instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2013 r., II SA/Łd 1069/12 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2007 r., II OSK 1046/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W żadnym z tych wyroków stanowisko Sądu nie zostało szerzej uzasadnione.

Podkreślić należy również to, że uchwała rady gminy wydana w trybie autokontroli podlega kontroli sądu na zasadach ogólnych (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., OPS 16/99, publ. ONSA 2000, Nr 3, poz. 94). Skarga na taką uchwałę przysługuje więc zarówno organowi nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i innym podmiotom na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Taka uchwała nie może więc zostać podjęta przez radę gminy w sposób dowolny, lecz wymagane jest w tym zakresie spełnienie szeregu warunków formalnych (wniesienie skargi na uchwałę rady gminy, uwzględnienie żądania skargi w całości, zachowanie terminu), jak i materialnoprawnych (niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały skutkująca uwzględnieniem skargi), których spełnienie podlega kontroli sądu.

Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz.U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2), wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy (pkt 5), rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego (pkt 8a). Uchwała rady gminy stwierdzająca nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa na podstawie art. 13 pkt 2 powołanej ustawy. Tego rodzaju uchwała jest bowiem aktem normatywnym, eliminującym z obrotu prawnego akt prawa miejscowego jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem ma cechy aktu prawa miejscowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe argumenty przemawiają za uwzględnieniem zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że pozbawiają one radę gminy prawa do zastosowania trybu "samokontroli" poprzez stwierdzenie nieważności wydanego przez nią aktu prawa miejscowego zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Zabrze z dnia 16 grudnia 2013 r. nr XLVI/690/13.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne s. NSA Małgorzaty Masternak-Kubiak

do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2377/14

I. Na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2377/14. Nie zgadzam się zarówno z rozstrzygnięciem zawartym w sentencji, jak i z uzasadnieniem wyroku.

W niniejszej sprawie istota spornego zagadnienia sprowadza się do oceny, czy po wniesieniu skargi do sądu przez organ nadzoru, rada gminy może w ramach instytucji autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 P.p.s.a., podjąć uchwałę o stwierdzeniu nieważności własnej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego uznał, że przepisy art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), nie przewidują dla rady gminy prawa do zastosowania instytucji autokontroli, poprzez stwierdzenie nieważności wydanego przez nią aktu prawa miejscowego, zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez organ nadzoru. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast przepis art. 93 ust. 1 tej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. stwierdził, że powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym regulują jedynie tryb postępowania nadzorczego i mają zastosowanie tylko do momentu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast już po wniesieniu skargi zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem również art. 54 § 3 P.p.s.a. Zdaniem NSA to, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznają uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyłącznie organowi nadzoru, nie wyklucza możliwości stosowania art. 54 § 3 P.p.s.a, albowiem czym innym jest postępowanie nadzorcze prowadzone przez organ nadzoru na podstawie art. 85-92 ustawy o samorządzie gminnym, a czym innym postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą organu nadzoru.

II. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. reguluje instytucję autokontroli. Stanowi on, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Instytucja autokontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozwala organowi administracji publicznej załatwić skargę, bez potrzeby rozpoznawania jej przez sąd. Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej dokonania ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Niewątpliwie autokontrola prowadzi do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 P.p.s.a. (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999 r., s. 156; K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrole organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2004, nr 1, s. 59; A. Kabat, Komentarz do art. 54 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013 r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98, (ONSA 1999, nr 4, poz. 120), podkreślił, że cele autokontroli powinny być brane pod uwagę przy wykładni art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, która powinna dążyć do nadania temu przepisowi znaczenia zapewniającego najpełniejszą realizację owych celów. Stanowisko to zachowało aktualność także pod rządami obowiązującej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. nie określa form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie uprawnia organ administracji do działania w trybie autokontroli. Można, więc przyjąć, że relatywnie odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Trzeba mieć jednak na uwadze, że nie dotyczy on wszystkich przypadków objętych kognicją sądu administracyjnego, lecz tylko tych, które zostały zainicjowane wskutek wniesienia skargi, a przedmiotem oceny legalności sądu jest "działanie" lub "bezczynność". Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględnienie skargi oznacza uwzględnienie zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w niej podstawy prawnej.

Przepis o autokontroli zawarty jest w ustępie 3 jednostki redakcyjnej art. 54 P.p.s.a. określającej tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Ustawa przewiduje, więc pośredni tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem zaskarżenia, ma trzydzieści dni na udzielenie odpowiedzi na skargę oraz przesłanie jej sądowi wraz z aktami.

Dokonując analizy normatywnej postanowień ustępu 3 w kontekście całej jednostki redakcyjnej art. 54 P.p.s.a., należy dojść do przekonania, że instytucja autokontroli odnosi się do spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji, postanowienia, bądź innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, bezczynności lub przewlekłości wnoszonych do sądu za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Relewantną przesłanką, ograniczającą możliwość skorzystania z uprawnienia do autokontroli, jest posiadanie przez organ, w czasie korzystania z tej instytucji, kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Ustawodawca związał bowiem organ, dopuszczając uwzględnienie skargi w całości, tylko: "w zakresie swojej właściwości", co oznacza, że może uwzględnić skargę, tylko jeśli na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r., s. 435). W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie kompetencji wiąże się nierozłącznie z określonym zespołem norm prawnych wyznaczających sytuacje, w których organ państwa w odpowiedni sposób zachowa się, przez co ulegnie w jakimś stopniu zmianie sytuacja prawna innych podmiotów tzn. organów państwa czy jednostek. Norma kompetencyjna wyznacza zatem sytuację, w której występuje z jednej strony podmiot uzyskujący kompetencję, a z drugiej strony adresat normy kompetencyjnej (por. Z. Ziembiński, Kompetencja i norma kompetencyjna, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1969, z. 4, s. 9).

Ustawodawca, formułując uprawnienie do autokontroli, wyraźnie wskazał, że organ może je wykorzystać jedynie w zakresie swojej właściwości i kompetencji, co niewątpliwie implikuje zarówno formę, jak i tryb działań autokontrolnych. Zawarty w art. 54 § 3 P.p.s.a. zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze bowiem forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić.

Konieczność działania w ramach właściwości oznacza, że instytucja autokontroli nie stanowi nowego, samodzielnego upoważnienia organu administracji publicznej do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Norma art. 54 § 3 P.p.s.a. nie może być potraktowana, jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ jest to przepis procesowy umieszczony w rozdziale 2 P.p.s.a., regulującym zasady i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a więc nie ustanawia on zadań i kompetencji organu administracji publicznej (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 1995 r., III SA 19/94, OSP 1997, z. 6, s. 294; K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrolne, op. cit., s. 60-61). Przepisy procesowe nie mogą bowiem stanowić podstawy dla ustanawiania norm kompetencyjnych, ponieważ to normy materialnoprawne i ustrojowe stanowią źródło kompetencji organu do wydania prawnie przewidzianego rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 2011, s.108).

Na tle powyższych rozważań nie podzielam stanowiska i argumentacji NSA, który powołując się na dorobek orzeczniczy NSA, głównie sprzed reformy, uznał że uprawnienia organu dokonującego autokontroli, określone w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, stanowią samodzielną i wyjątkową podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak również stanowią samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę.

Warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, czyli uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Biorąc pod uwagę, iż akt wydany w omawianym trybie zastępuje akt zaskarżony, tak co do formy, jak i charakteru, to należy przyjąć, że po ponownym rozpoznaniu sprawy stanowisko organu musi się pokrywać ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1804/02 (ONSA WSA 2005, nr 1, poz. 9), wskazał, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Stanowisko to zasadniczo zachowało aktualność na gruncie postanowień P.p.s.a.. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że uwzględnienie przez organ administracji publicznej, w ramach autokontroli, "skargi w całości" nie może polegać na "zastępowaniu sądu". Uprawnienie organu do "uwzględnienia skargi" nie mieści się w zakresie uprawnień sądu administracyjnego, kontrolującego legalność aktu lub czynności (bezczynności), określonych w art. 145-150 P.p.s.a. Z ustrojowego punktu widzenia jest istotna różnica miedzy "uwzględnieniem skargi" przez sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a ponownym rozpatrzeniu sprawy, zawisłej przed sądem, przez organ administracji publicznej. Uprawnienia autokontrole organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym są jakościowo różne od uprawnień sądu, gdyż organ stosuje inne reguły postępowania aniżeli sąd. W orzecznictwie wskazuje się, że wymóg uwzględnienia, w trybie autokontroli, skargi w całości, nakłada na sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności takiego aktu, obowiązek analizy wniesionej skargi tak w zakresie zarzutów, wniosków w niej zawartych jak i podstawy prawnej żądania. Oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 P.p.s.a., gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli zaś nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ wydający akt na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. winien natomiast podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. II GSK 1859/12, LEX nr 12406).

W razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, organ administracji publicznej obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2 ustawy, czyli przekazać skargę wraz z aktami sądowi administracyjnemu (por. R. Mikosz, Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, ZNSA 2007, nr 5-6, s. 7-22). W postanowieniu z dnia 13 maja 2014 r., sygn. II OZ 445/14, (LEX nr 14677320) NSA stwierdził, że skorzystanie przez organ z uprawnienia do autokontroli, wynikającego z art. 54 § 3 P.p.s.a., nie oznacza automatycznego zwolnienia organu z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a., tj. przekazania sądowi akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę. "Płynąca z art. 7 P.p.s.a. zasada szybkości postępowania realizowana jest poprzez wyposażenie organu w możliwość uwzględnienia, w zakresie swojej właściwości, skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, nie może jednak oznaczać, że to organ decydować będzie, czy zasadnym jest nadanie skardze dalszego biegu.". Zdaniem Sądu zaniechanie przekazania Sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, po złożeniu wniosku na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., wiązać się może, w zależności od okoliczności danej sprawy, z wymierzeniem organowi grzywny.

Ustawodawca nie określił natomiast wprost czynności, które powinien podjąć sąd administracyjny po przekazaniu akt sprawy, w której nastąpiło uwzględnienie skargi w trybie autokontroli. Mając na uwadze, że uwzględnienie skargi w trybie autokontroli powoduje, że postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, to należy przyjąć, że podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, op. cit. s. 435).

III. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., uwzględniając skargę kasacyjną i uchylając zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego uznał, że Rada Miasta Zabrza, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a., podjęła zgodną z prawem uchwałę nr XLVI/690/13 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Zabrza nr XXV/261/04 z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza – obszar "C".

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym ustawą, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Treść postanowień art. 184 zd. 2 Konstytucji wskazuje, że chodzi tu o wymierzanie sprawiedliwości poprzez kontrolę abstrakcyjną, sprawowaną w oderwaniu od konkretnych spraw administracyjnych (por. L. Garlicki, Uwagi do art. 184 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 8-9).

Kontrola legalności sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W przypadku, gdy upłynął okres 30-dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały, to organ nadzoru nie może już we własnym zakresie dokonać stwierdzenia nieważności, lecz może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga ta stanowi swoiste rozszerzenie i przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością komunalną i uznać należy, że może ona być złożona tylko w takim zakresie, w jakim nadzór tej jest wykonywany. Postępowanie z takiej skargi jest, więc sui generis formą nadzoru nad działalnością samorządu gminnego, sprawowanego przez sąd administracyjny. W istocie bowiem sąd administracyjny, rozpoznając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wyłącznie w kognicji sądu administracyjnego znajduje się stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu gminnego. Włączenie sądów administracyjnych w zakres postępowania nadzorczego jest szczególnym przypadkiem sądowej kontroli nad działalnością samorządu terytorialnego.

Konstytucja RP, w postanowieniach art. 165 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2, gwarantuje zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz zasadę sądowej ochrony tej samodzielności. Wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest przewidziany art. 171 Konstytucji, w myśl którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 1 i 2). Specyficzną, szczególną funkcję nadzorczą w stosunku do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego pełni także Sejm, który na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy (ust. 3).

Z przepisów Konstytucji i ustaw ustrojowych o samorządzie terytorialnym wynika, że nadzór jest "stosunkiem prawnym łączącym dwa podmioty niepowiązane ze sobą hierarchiczną nadrzędnością i podporządkowanie, należące do dwóch odrębnych ustrojowo systemów organizacyjnych. W ramach tego stosunku organ sprawujący nadzór ma prawo stosować wobec organu nadzorowanego jedynie środki o charakterze prawnym, które bez względu na ich ostateczną postać i formę, nazywane są aktami nadzoru. Prawny charakter stosunku nadzoru polega na tym, iż akty nadzoru mogą być stosowane jedynie w sytuacjach dopuszczonych prawem, z zastosowaniem procedury, która uwzględnia prawo organu nadzorowanego do ochrony jego samodzielności przed nieuzasadnioną ingerencją. Przepis prawa oznacza organ nadzoru, określa przynależne mu środki nadzoru, a także kryteria oceny organu nadzorowanego, których spełnienie uzasadnia użycie danego środka nadzoru." (J. Korczak, Konstytucyjne podstawy struktury i funkcji samorządu terytorialnego, [w:] System prawa administracyjnego. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, t. 2, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C. H. Beck Warszawa 2012 r., s. 244).

Stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu gminnego zostało uznane przez ustawodawcę za podstawowy środek nadzoru. W odniesieniu do tego środka zostały rozbudowane w ustawie o samorządzie gminnym, reguły postępowania stanowiące lex specialis zarówno wobec k.p.a. i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 102a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do spraw, o których mowa w rozdziale 10: Nadzór nad działalnością gminną, nie stosuje się art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a.). Ustalając wzajemny stosunek między ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a ustawą o samorządzie gminnym należy przyjąć, zgodnie z dyrektywami wykładni systemowej, że zasadniczo przepisy ustrojowej ustawy o samorządzie gminnym, jako szczególne, mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004 r., s. 274).

W uzasadnieniu wyroku NSA orzekł, że przepisy art. 90, art. 91 ust.1 i 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym regulują jedynie tryb postępowania nadzorczego i mają zastosowanie do momentu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast po wniesieniu skargi zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem również art. 54 § 3 P.p.s.a. "To, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznają uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyłącznie organowi nadzoru, nie wyklucza możliwości stosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. Czym innym jest bowiem postępowanie nadzorcze prowadzone przez organ nadzoru na podstawie art. 85-92 ustawy o samorządzie gminnym, a czym innym postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą organu nadzoru.".

Nie podzielam tej konstatacji przyjmującej dualizm reżimów normatywnych w zakresie postępowania nadzorczego, gdyż przepisy ustawy o samorządzie gminnym wraz z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako komplementarne, tworzą integralny zespół norm regulujących instytucję nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W przypadku stosowania tego przepisu, doprecyzowanie przesłanek określających kognicję sądu administracyjnego, następuje w ustawach samorządowych. Wyrok stwierdzający nieważność aktu, podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, co oznacza, że uchwała nie wywołuje skutków prawnych od dnia jego wydania.

W świetle poczynionych rozważań nie można zgodzić się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA, że przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi stanowiącemu gminy uprawnienie autokontrole, w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego ze skargi organu nadzoru. Uważam, że możliwość korzystania z instytucji autokontroli jest wyłączona, ponieważ w tym postępowaniu radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Gl 385/06, OSP 2008, z. 4, s. 250 i n.; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 297). W przypadku wniesienia skargi przez organ nadzoru na uchwałę rady gminy, instytucja autokontroli określona w art. 54 § 3 P.p.s.a, nie może spełnić swojej podstawowej funkcji tj. uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, przez organ działający w zakresie swojej właściwości. Nie występuje tu bowiem organ, który w ramach czynności autokontrolnych, może zweryfikować własne działanie tzn. wydać akt zastępujący akt zaskarżony tak co do formy, jak i charakteru. Merytoryczny charakter instytucji autokontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym tkwi w tym, że po ponownym rozpoznaniu sprawy stanowisko organu musi się pokrywać ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę.

Dopuszczenie możliwości dokonywania, w ramach autokontroli, stwierdzania nieważności własnej uchwały przez radę gminy w ramach skargi wniesionej przez organ nadzoru, stanowi niebezpieczny precedens, który w konsekwencji może doprowadzić do dekompozycji porządku prawno-ustrojowego. W istocie bowiem NSA wykreował z instytucji procesowej art. 54 § 3 P.p.s.a., normę kompetencyjną dającą organowi stanowiącemu samorządu gminnego, prawo do podejmowania uchwał stwierdzających nieważność własnych uchwał, czyli dokonywania "autonadzoru", co jest nie do zaakceptowania z ustrojowego punktu widzenia, biorąc pod uwagę normatywne przesłanki determinujące cel i istotę instytucji nadzoru nad działalnością samorządu gminnego. Zarówno w ustawie zasadniczej, jak i w ustawach ustrojowych, nie jest przewidziana instytucja "autonadzoru" przydana organom stanowiącym samorządu terytorialnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że ustawa o samorządzie gminnym, w art. 18 ust. 1, ustanawia zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Natomiast w ust. 2 wymienia katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy. Kompetencja do tzw. "autonadzoru" w ogóle nie pozostaje w zakresie działania gminy, jak również nie jest wskazana, jako sprawa należąca do wyłącznej właściwości rady. Także ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), regulująca szczegółowo procedurę uchwalania i zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie przewiduje możliwości stwierdzania przez radę gminy nieważności własnego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa ta, w art. 27 stanowi jedynie, że w każdym przypadku zmiany planu musi być zachowana procedura planistyczna jak dla uchwalenia planu, bez znaczenia także pozostaje charakter planowanych zmian. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmując, że rada gminy nie posiada możliwości stwierdzenia nieważności swojej uchwały, jak również stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Stwierdzenia nieważności nie należy utożsamiać ze zmianą uchwały. Skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie z treści uchwały ze skutkiem od daty zmiany (ex nunc) wskazanych w niej elementów. Stwierdzenie nieważności uchwały jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu, które wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc).

W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy konstytucyjnej, bądź ustawowej. Kompetencji organów nie można domniemywać muszą one wynikać wprost z ustawy (konstytucji). W procesie rekonstrukcji normatywnych podstaw działania rady gminy, przyjęcie celowościowej wykładni rozszerzającej postanowień art. 54 § 3 P.p.s.a., w ramach procedury przewidzianej w art. 147 § 1 P.p.s.a, powoduje nadużycie w stosowaniu prawa. Nie można zaakceptować wnioskowania per analogia legis przyjmując, że skoro rada gminy ma kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tj. posiada zdolność prawną do władczego rozstrzygania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego uchwalenia, zmiany, uchylenia), to "w zakresie swojej właściwości" może również uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Odnotować należy, że przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia, jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji wyłącznie w oparciu o regulacje i instytucje prawoprocesowe, jest niedopuszczalna.

Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2) jak również zasady legalizmu (art. 7) wynika nakaz, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o normę proceduralną, przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Zasada, według której wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, zawsze oznacza konieczność istnienia wyraźnej podstawy prawnej dla jakiejkolwiek działalności organu państwa. Organy władzy publicznej mogą działać tylko wtedy, gdy jest do tego podstawa prawna i tylko w tych wypadkach, gdy prawo im na to zezwala. Natomiast na podstawie postanowień art. 54 § 3 P.p.s.a., nie można kreować norm kompetencji prawodawczej. Zaznaczyć należy, że Trybunał Konstytucyjny, w swoim orzecznictwie, zajmował w sprawie przepisów kompetencyjnych stanowisko zdecydowane, stwierdzając wielokrotnie, że przepis kompetencyjny: "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (wyrok z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86, OTK 1986, nr 1, poz. 2; por. też uchwała z dnia 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23; wyrok z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt U 2/03, OTK-A 2004, nr 6, poz. 54).

Systemowe dyrektywy wykładni nakazują interpretację przepisów prawa w sposób prowadzący do zapewnienia niesprzeczności systemu prawnego. Nie można bowiem interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do rekonstrukcji norm sprzecznych z innymi normami. Ta reguła interpretacyjna jest następstwem przyjęcia zarówno przez doktrynę, jak i przez praktykę systemowej koncepcji obowiązywania normy przy rozstrzyganiu problemów walidacyjnych. Na gruncie tej koncepcji warunkiem uznania normy za obowiązującą jest jej niesprzeczność z innymi normami. Dyrektywy preferencji systemowej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Także biorąc pod uwagę dyrektywy wykładni funkcjonalnej, zwłaszcza dotyczące konsekwencji instytucji prawnych w systemie prawno-społecznym, interpretując tekst prawny w celu odtworzenia normy należącej do jakieś instytucji prawnej, należy wybrać takie znaczenie, które prowadzi do rekonstrukcji normy odpowiadającej funkcji tej instytucji (por. Z. Pulka, Podstawy prawa. Podstawowe pojęcia prawa i prawozawstwa, Poznań 2008 r., s. 121). W tym kontekście wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej instytucji, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych.

Mając na względzie powyższe rozważania trzeba dojść do przekonania, że egzegeza przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujących zasady i tryb postępowania nadzorczego, musi prowadzić do rezultatu, że to wyłącznie sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do stwierdzenia nieważności aktu w wyniku uwzględnienia skargi organu nadzoru. Natomiast, korzystająca z uprawnienia autokontrolnego i podejmująca na tej podstawie uchwałę o stwierdzeniu nieważności własnej uchwały, rada wkracza w kompetencje zastrzeżone ustawowo dla sądu administracyjnego. Jest to nie tylko sprzeczne z przepisami ustawy o samorządzie gminnym regulującymi postępowanie nadzorcze i art. 147 § 1 P.p.s.a., ale jest też nie do pogodzenia z celem i istotą instytucji autokontroli określonej w art. 54 § 2 P.p.s.a., która pozwala organowi administracji publicznej załatwić skargę sądową we własnym zakresie, bez wikłania sądu w proces jej rozpatrywania. Postępowanie takie godzi w podstawową zasadę ustroju RP podziału i równowagi władzy wykonawczej i sądowniczej, przez to, że dopuszcza, aby organ samorządu gminnego, będący częścią władzy wykonawczej, poprzez instytucję przewidzianą w art. 54 § 3 P.p.s.a., zastępował sąd administracyjny w wykonywaniu jego kompetencji jurysdykcyjnej orzekania w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem, zaskarżonej uchwały. Na gruncie ustaw o samorządzie gminnym i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tylko wyrok sądu stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast przepis art. 54 § 3 P.p.s.a nie stanowi metanormy kompetencyjnej, przyznającej prawo radzie gminy do stwierdzania nieważności własnych uchwał, alternatywnie wobec prawno-ustrojowego reżimu normatywnego regulującego procedurę nadzoru nad działalnością samorządu gminnego.

Uznając, że instytucja autokontroli jest wyłączona w przypadku, skarg organu nadzoru na uchwały rady gminy, nie mogę też zaakceptować stanowiska Sądu, że w ramach procedury autokontroli jest możliwe uchylenie bądź zmiana zaskarżonej uchwały. W ten sposób nie zostanie zrealizowany cel tej instytucji, z którym ustawodawca wiąże jej skuteczność tj. "uwzględnienie skargi w całości". Biorąc pod uwagę konstrukcję skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy oraz przesłanki jej wniesienia, uważam, że w przypadku takiej skargi nie jest w ogóle możliwe zrealizowanie celu i funkcji autokontroli: "uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy". Rada oczywiście może zmienić lub uchylić własną uchwałę, uwzględniając w całości lub w części, zarzuty wojewody, jednak nie ma to nic wspólnego z autokontrolą przewidzianą w art. 54 § 3 P.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (por. postanowienia NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1766/06, Legalis; por. też Z. Kmieciak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2007 r., op. cit. s. 250 i n.).

Przyjmując tok rozumowania NSA zakładający, że instytucja określona w art. 54 § 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także do skarg wniesionych przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, otwartą pozostaje kwestia "zachowania" się sądu po uwzględnieniu przez radę gminy skargi i stwierdzenie nieważności uchwały. Inaczej mówiąc powstaje pytanie, jakie czynności powinien w tym przypadku podjąć sąd po przekazaniu mu akt sprawy, w której nastąpiło uwzględnienie skargi w trybie autokontroli. Czy uwzględnienie skargi powoduje, że postępowanie sądowe w sprawie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ? Także i te wątpliwości utwierdzają mnie w przekonaniu, że nie jest dopuszczalna instytucja autokontroli przewidziana w art. 54 § 3 P.p.s.a., jeżeli zostaje wniesiona skarga do sądu administracyjnego, przez organu nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

IV. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchwała rady gminy stwierdzająca nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydana na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.). "Tego rodzaju uchwała jest bowiem aktem normatywnym, eliminującym z obrotu prawnego akt prawa miejscowego jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem ma cechy aktu prawa miejscowego.".

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad tego systemu jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, op. cit., s. 58).

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

- terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

- normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;

- generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

W wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2160/2001, (LEX nr 81765), NSA stwierdził, że z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego ma charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania, wynikających z danego aktu.

W państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, prócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2), wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy (pkt 5), rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego (pkt 8a).

W wojewódzkich dziennikach urzędowych, ogłasza się wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy oraz rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, dlatego że dotyczą one stwierdzenia nieważności aktów ogłoszonych w tym dzienniku urzędowym. Ogłoszenie wyroku sądu stwierdzającego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., nieważność aktu prawa miejscowego ma zatem walor powszechnie obowiązujący.

Obowiązkiem wojewody jest niezwłoczne opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym przedstawionych mu do publikacji aktów normatywnych wskazanych w art. 13 ustawy i innych przepisach szczególnych. Oznacza to obowiązek natychmiastowego skierowania przedstawionego mu dokumentu do publikacji, po potwierdzeniu prawdziwości przedstawionego dokumentu tj. czy rzeczywiście dany akt o danej treści został podjęty przez uprawniony do tego organ lub podmiot oraz zakwalifikowania go do którejś z kategorii aktów normatywnych lub innych dokumentów, których obowiązek publikacji wynika z ustawy. Na tym etapie nie dokonuje się weryfikacji legalności aktów prawa miejscowego, gdyż jest ona prowadzona w odrębnym postępowaniu, które nie zostało powiązane z procedurą ich publikacji.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Zabrza na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. podjęła uchwałę nr XLVI/690/13 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Zabrza nr XXV/261/04 z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza - obszar "C".

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a zgodnie z ust. 2 art. 20 wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1 wraz załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Z kolei w myśl art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W świetle tej regulacji każda uchwała w sprawie zmiany, jak i uchylenia istniejącego planu miejscowego stanowi w istocie jego zmianę. Natomiast przepis art. 29 ustawy o planowaniu stanowi, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała ta podlega również publikacji na stronie internetowej gminy (ust. 2). Przepisy materialnoprawne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności przez radę uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określają jedynie zasady i tryb uchwalenia planu, jego zmiany, bądź jego uchylenia.

W nawiązaniu do poczynionych uwag, nie podzielam stanowiska NSA zawartego w uzasadnieniu wyroku, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a, jest aktem prawa miejscowego. Jak już wskazałam wyżej przepis ten nie może stanowić podstawy kompetencyjnej do podjęcia tego rodzaju uchwały. W mojej ocenie uchwała w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Zabrza nr XXV/261/04 z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centrum Zabrza - obszar "C" jest sprzeczna z prawem, co skutkuje jej nieważnością. Akt ten zawiera bowiem istotne wady formalne proceduralne i materialnoprawne. Nie został uchwalony przez kompetentny organ w przewidzianej prawem procedurze, jak również nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Powyższe powody skłoniły mnie do złożenia zdania odrębnego.