Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1086/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. i H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 220/17 w sprawie ze skargi R. K. i H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r., VII SA/Wa 220/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę R. K. i H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją Architekta Miejskiego Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego UM w [...] z [...] stycznia 1990 r. udzielono R. i H. K. pozwolenia na budowę warsztatu stolarskiego. Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] grudnia 2004 r., zmienił pierwotną decyzję z [...] stycznia 1990 r. zatwierdzając projekt budowlany wiaty magazynowej i udzielając pozwolenia na budowę także tej wiaty.

Decyzją z [...] lipca 2005 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] pozwolił na użytkowanie warsztatu stolarskiego i wiaty magazynowej, pomimo niewykonania ww. robót, zakreślając obowiązek ich wykonania do 31 października 2005 r.

Dalej sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] grudnia 2004 r., powyższą decyzję Wojewody GINB decyzją z [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy. WSA w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2012 r., VII SA/Wa 1867/11, oddalił skargę R. K. i H. K. na w/w decyzję GINB.

W wyroku przytoczono dalej, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) decyzją z [...] września 2016 r., [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.) z urzędu stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z [...] lipca 2005 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego i wiaty magazynowej na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], pomimo niewykonania we wiacie warstwy osłonowej wykończenia stropu dachu, w części udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej wiaty.

Organ wojewódzki zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja (zależna), nie stanowi podstawy z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. do wznowienia postępowania do decyzji zależnej, lecz do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Następnie organ ten powołał art. 156 § 2 K.p.a. wyjaśniając, że zakaz stwierdzenia nieważności decyzji nie dotyczy przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kwestia ta była kontrolowana przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 12 maja 2015 r., P 46/13, stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie nie wyłączającym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Orzeczenie to ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie powoduje zmiany normatywnej, ani nie wypowiada się co do okresu prekluzyjnego, nie oznacza derogacji tego przepisu. Od czasu wydania ww. wyroku nie znowelizowano art. 156 K.p.a., nie jest więc wiadome, po upływie jakiego czasu nie jest już możliwe stwierdzenie nieważności decyzji.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że GINB powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. K. i H. K. od decyzji ŚWINB, utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego, podzielając stanowisko i argumentację tego organu.

W motywach swego rozstrzygnięcia GINB wskazał, że w tej sprawie ze względu na m. in. zmianę projektu zagospodarowania działki, inwestycja istotnie odstępowała od projektu zatwierdzonego pierwotną decyzją z [...].01.1990 r., a więc wymagała pozwolenia na budowę. Z opisu stanu istniejącego w projekcie wynika, że na działce inwestycyjnej znajdują się: budynek mieszkalny, budynki gospodarcze oraz warsztat stolarski. Powyższego nie potwierdza kopia mapy zasadniczej nr [...], stanowiąca część projektu budowlanego i obrazująca stan przed wykonaniem decyzji z [...] grudnia 2004 r., bowiem w miejscu, gdzie zmieniany projekt warsztatu stolarskiego przewiduje powiększenie o nowoprojektowaną wiatę magazynową - już znajduje się wiata (5 m x ok. 7 m) w granicy z działką nr ew. [...].

GINB wskazał na ustalenia Sądu Rejonowego w [...] poczynione w wyroku z 23 kwietnia 2008 r. (sygn. akt [...]), że prace związane ze zmianą warsztatu stolarskiego, tj. powiększenia o wiatę magazynową zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Weryfikowana decyzja źródłowa zatwierdzała samowolnie wykonane istotne odstępstwa od zatwierdzonego decyzją z [...] stycznia 1990 r. projektu, naruszając też art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.

Interpretując art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. organ przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo nie powinno być dopuszczalne jeżeli od daty wydania tej decyzji upłynął znaczny okres czasu, istotnie przekraczający 10 lat znajdujący zastosowanie w przypadku innych przesłanek np. w razie upływu 30 czy 20 lat. Sytuacja taka nie zachodzi w tej sprawie, decyzję o stwierdzeniu nieważności wydano bowiem po 11 latach od wydania weryfikowanej w tym trybie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (data doręczenia 6 lipca 2005 r.), który w stosunku do 10 lat, nie jest okresem istotnie dłuższym. Przesłanka "znacznego upływu czasu" nie może być rozumiana jako upływ 10 lat od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia wyroku TK P 46/13, dotyczącego art. 156 § 2 K.p.a., wynika, że chodzi o taki upływ czasu, z którym łączy się trudność w odtworzeniu dokumentów i innych materiałów, które stanowiły podstawę do wydania weryfikowanej decyzji. Wobec tego znaczny upływ czasu, to taki który powoduje utratę dostępu do dokumentów w związku z upływem terminu ich archiwizacji. Trybunał Konstytucyjny orzekł zatem o niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. wynikającej z braku kompletności regulacji. Powyższe prowadzi do wniosku, ze niezależnie od zakresu rozstrzygnięcia TK do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych przez ustawodawcę, organ samodzielnie nie ma podstaw do oceny zgodności z Konstytucją art. 156 § 2 K.p.a.

Skargę na decyzję GINB złożyli R. K. i H. K., zarzucając naruszenie:

art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP i w związku z wyrokiem TK z 12 maja 2015 r., poprzez wadliwą wykładnię art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bez uwzględnienia zasad: pewności prawa, zaufania obywatela do państwa oraz praworządności, a w konsekwencji uznania za dopuszczalne stwierdzenia nieważności ww. decyzji i możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego, mimo iż od wydania lub doręczenia decyzji upłynęło ponad 10 lat, a decyzja była podstawą nabycia prawa;

art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 7 oraz ww. wyrokiem TK poprzez jego niezastosowanie mimo, iż orzeczenia TK są powszechnie obowiązujące, a zatem obowiązują także organy państwa i wchodzą w życie z dniem opublikowania, w tym przypadku 21 maja 2015 r.

art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem reguł określonych w ww. przepisach, a w efekcie niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie;

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzję o

pozwoleniu na użytkowanie wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, z powodu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy nie ma podstaw prawnych do usuwania jej z obrotu z uwagi na znaczny upływ czasu;

- art. 156 § 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2005 r. mimo, iż od dnia jej doręczenia minęło ponad 10 lat;

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania,

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, iż słusznie uznały organy nadzoru budowlanego, że istniał bezpośredni związek pomiędzy decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] grudnia 2004 r., a decyzją PINB w [...] z [...] lipca 2005 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie oprócz warsztatu stolarskiego także wiaty magazynowej, która - jak się okazało - została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. W ten sposób inwestorzy, sprzecznie z prawem (art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w dacie podejmowania weryfikowanej decyzji źródłowej: Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm., uPb) zalegalizowali obiekt wiaty magazynowej. Ostateczne i prawomocne stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2004 r. nie mogło zatem pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji z [...] lipca 2005 r., pozwalającej na użytkowanie w części obejmującej również wiatę magazynową.

Zdaniem sądu pierwszej instancji jeśli została stwierdzona nieważność decyzji pozwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie. W ocenie tegoż sądu tym samym decyzja PINB w [...] z [...] lipca 2005 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 uPb w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli R. K. i H. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., Ppsa), zarzuca się:

I. naruszenie prawa materialnego: art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a to w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP oraz w zw. z wyrokiem TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, w zw. z art. 145 § 1 lit. a Ppsa oraz art. 1 § 1 i § 2 "p.u.s.a." i art. 3 § 1 Ppsa poprzez błędną wykładnię ww. przepisów K.p.a. na skutek:

- niezastosowania w sprawie wyroku TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, pomimo faktu, iż orzeczenia TK są powszechnie obowiązujące, a zatem obowiązują także organy państwa i sądy oraz wchodzą w życie z dniem opublikowania (czyli w tym przypadku dnia 21 maja 2015 r.);

- nieuwzględnienia zasady pewności prawa, zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady praworządności, a w konsekwencji uznania za dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo faktu, iż od dnia doręczenia decyzji upłynęło ponad 10 lat, a decyzja była podstawą nabycia praw;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 141 § 4 i 151 Ppsa, art. 1 § 1 i § 2 "p.u.s.a.", art. 3 § 1 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa, art. 135 Ppsa oraz w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7, 8, 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu II instancji (i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) i oddalenie skargi, podczas gdy w trakcie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, którego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

• naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 2, 7 oraz art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także w zw. z wyrokiem TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, poprzez dokonanie wadliwej wykładni norm zawartych w art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. i niezastosowanie ww. wyroku Trybunału;

• naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszenie reguł określonych w ww. przepisach, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie;

• naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa z powodu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana prawidłowo i nie ma podstaw do usuwania jej z obrotu prawnego;

• naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z [...] lipca 2005 r. PINB, pomimo faktu, że od dnia jej doręczenia stronie minęło więcej niż 10 lat.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 Ppsa, oraz uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ja decyzji;

ewentualnie:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 Ppsa;

zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 oraz 205 Ppsa;

4. rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, WSA w Warszawie, który orzekał w niniejszej sprawie powinien dokonać wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w wyniku której stwierdziłby, że z uwagi na znaczny upływ czasu od momentu doręczenia dotychczasowej decyzji stronie, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, pomimo uchylenia poprzedzającej jej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. To właśnie znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji nr [...] z [...] lipca 2005 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie wiaty magazynowej, konstytucyjne zasady: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania obywatela do państwa wynikające z art. 2 Konstytucji RP, stoją na przeszkodzie wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego i odebraniu skarżącym przyznanej im ponad 10 lat temu ekspektatywy. Na wsparcie swych wywodów skarżący kasacyjnie przywołują te uwagi doktrynalne, w których – w konsekwencji przywoływanego wyroku TK – postuluje się przyjęcie per analogiam terminu 10 lat dla wszystkich przesłanek wynikających z art. 156 § 1 K.p.a. W konkluzji skargi kasacyjnej podkreślano, że skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej i przez ponad 10 lat działali legalnie, w zaufaniu do organów administracji publicznej i prawomocnej decyzji administracyjnej.

Na rozprawę nikt się nie stawił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tej zaś nie dostrzeżono. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa należy wziąć pod rozwagę, że przepisy te mają charakter tzw. wynikowy, tj. określają formę orzekania przez sąd administracyjny, który – w drugim przypadku – oddala skargę w całości lub w części, jeśli uzna ją za nieuzasadnioną, odpowiednio w całości lub w części, a w pierwszym – w odniesieniu do zaskarżonej decyzji lub postanowienia – uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości, jeśli uzna, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania, o ile mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Sąd wojewódzki naruszyłby przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, gdyby z jego wywodów wynikało, że dopatrując się naruszeń dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, zarazem skargę oddalił. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła.

B. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa tak określonej podstawy kasacyjnej nie uzasadniono, w motywach skargi kasacyjnej nie wskazano żadnych argumentów, z których wynikałoby chociażby, iż sąd wadliwie miałby nie dostrzec, że orzekające w sprawie organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie wyjaśniły stronom przesłanek, którymi kierowały się przy wyjaśnieniu sprawy, względnie nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie nie wyłuszczyli na czym miałoby polegać takie wadliwe prowadzenie postępowania administracyjnego, które miałoby godzić w zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. Nie można oczywiście uznać, że samego faktu wydania niekorzystnej dla skarżących decyzji, ziściły się przesłanki uzasadniające wywody odnośnie naruszenie zasad ogólnych K.p.a. ujętych w przepisach art. 8 i 11 cyt. ustawy.

C. Z podobnych, co powyżej powodów, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i 135 Ppsa. Art. 134 § 1 Ppsa określa, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (to ostatnie zastrzeżenie nie odnosi się do realiów przedmiotowej sprawy, bo dotyczy skargi na indywidualną interpretację przepisów prawa podatkowego – uwaga Sądu). WSA w Warszawie nie wykroczył swym rozstrzygnięciem w przedmiotowym wyroku poza granice kontrolowanej przez siebie sprawy, tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa jest chybiony, w samej zaś skardze kasacyjnej nie wskazano jakich to naruszeń prawa, ponad wskazanymi w skardze, winien się doszukać sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi. Co się tyczy art. 135 Ppsa, z którego wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia, to przepisu tego sąd wojewódzki nie mógł naruszyć, skoro go nie stosował, wobec oddalenia skargi na decyzję organu II instancji.

D. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 Ppsa. Autor skargi kasacyjnej nie wyłuszczył jaki akt normatywny kryje się pod użytym przezeń skrótem "p.u.s.a.". Nawet biorąc pod uwagę możliwość, że fachowy pełnomocnik miał na myśli ustawę z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, Pusa), to o naruszeniu jej art. 1 § 1 i § 2 można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 Pusa. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek – wyłącznie w przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie – nie odpowiadać mają prawu.

Z art. 3 § 1 Ppsa wynika z kolei jedynie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie mógł naruszyć tego przepisu WSA w Warszawie, skoro nie uwzględniając skargi wniesionej wobec zaskarżonej decyzji, zastosował środek znany w art. 51 Ppsa, oddalając tę skargę.

E. Nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa zd. 1, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji dostatecznie jasno sformułował powody, dla których uznał, że skarga nie jest uzasadniona, wyjaśniając tym samym podstawę wydanego przez siebie wyroku, w skardze kasacyjnej nie podjęto próby uzasadnienia zarzutu naruszenia roztrząsanego przepisu.

F. Zasadniczą argumentację skargi kasacyjnej skoncentrowano wokół zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a to w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz w zw. z wyrokiem TK w sprawie P 46/13. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję ŚWINB stwierdzającą nieważność źródłowej decyzji PINB w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie wiaty magazynowej, a decyzja nieważnościowa opierała się na podstawie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydania źródłowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W tym aspekcie ŚWINB wspierał swój wywód odwoływaniem się do tezy i motywów uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. Organ I instancji analizował zagadnienie związane z przepisem art. 156 § 2 K.p.a., wedle którego nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, w aspekcie wyroku TK w sprawie P 46/13 (OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu swego wyroku Trybunał przeprowadził wywód prawny odnośnie treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem tzw. rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W motywach orzeczenia Trybunału wywodzono, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinna prowadzić do zastosowania w drodze analogii terminu 10 lat, określonego przez ustawodawcę dla pozostałych przesłanek nieważności decyzji, zarazem negowano, aby to skład orzekający rozstrzygał, czy w danym stanie faktycznym upływ czas był znaczny. Autor środka odwoławczego naprowadza, że efektem zastosowania takiej koncepcji będzie niejednolitość orzecznictwa, a jej zastosowanie sprzeczne z zasadami określonymi w art. 2, 7 oraz art. 190 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie wyłuszczają, że znaczny upływ czasu, jaki upłynął od wydania źródłowej decyzji PINB stoi na przeszkodzie jej wyeliminowaniu. Dodatkowo podniesiono aspekt wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych oraz potrzebę ochrony zaufania obywatela do państwa. W konkluzji zaś wywodów skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej, przez ponad 10 lat działali legalnie, w oparciu o przyznane im uprawnienia oraz w zaufaniu do państwa. W ocenie Sądu w tym składzie taka argumentacja skargi kasacyjnej – w realiach kontrolowanej sprawy – nie jest skuteczna.

Nie sposób zaakceptować tego stwierdzenia, z którego wynikać ma, że skarżący przez ponad 10 lat działali legalnie, gdy idzie o zrealizowanie wiaty magazynowej, ta bowiem kwestia została prawomocnie przesądzona wyrokiem WSA w Warszawie z 17 lutego 2012 r., VII SA/Wa 1867/11, którym oddalono skargę R. K. i H.K. na decyzję GINB, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...]. Innymi słowy, Wojewoda [...] swą decyzją z [...] września 2010 r., nieco przed upływem 6 lat od chwili wydania decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę wiaty magazynowej, stwierdził jej nieważność w tym zakresie. Zatem już od chwili doręczenia w/w decyzji Wojewody [...] skarżący kasacyjnie musieli mieć świadomość, że korzystają z obiektu wzniesionego na podstawie takiej decyzji administracyjnej, która zostało zakwestionowana w oznaczonym prawnie trybie.

Nie jest także trafne stwierdzenie skarżących kasacyjnie, jakoby źródłowa decyzja PINB z 2005 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wiaty magazynowej wywołała nieodwracalne skutki prawne. Użytkowanie przedmiotowej wiaty określonej w pozwoleniu na użytkowanie z [...] lipca 2005 r. nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., a powoduje wyłącznie skutki faktyczne. W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Obojętne jest także, czy istnieją realne możliwości przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego (por. W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., [w:] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej, Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi Langowi, Warszawa 2009, s. 75 i n.). Jeśli do odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 68 i n.). W judykaturze podobnie zasadnie wskazuje się, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., II OSK 2220/17, LEX nr 2727926).

Podzielając powyższe stanowiska doktrynalne i orzecznicze stwierdzić wypadnie, że jeżeli organ administracji na podstawie obowiązujących przepisów ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdy wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu. W przedmiotowej sprawie taka nieodwracalność nie zachodzi, trafne jest w tym zakresie stanowisko sądu pierwszej instancji, powołującego się w powyższym aspekcie na motywy uchwały składu 7 sędziów Sadu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92.

G. Zdaniem Sądu Naczelnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest skuteczna ta podstawa kasacyjna, w której podniesiona została błędna wykładnia oraz niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w aspekcie wyroku TK w sprawie P 46/13. Sąd w tym składzie nie podziela tych wywodów skargi kasacyjnej, w których opowiedziano się za zastosowaniem analogii w ten sposób, aby dla wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności, w tym i dla przesłanki rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zastosować konstrukcję 10-letniego przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Powyższe orzeczenie TK odnosiło się do zagadnienia ochrony – w aspekcie dopuszczalności stwierdzenia nieważności – byłych właścicieli nieruchomości gruntowych przejętych mocą tzw. dekretu warszawskiego, mającego charakter wywłaszczeniowy, a dodatkowo – wyrok powyższy miał charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Nie spowodował on eo ipso zmiany normatywnej, nie oznaczał derogacji art. 156 § 2 K.p.a., zaś nakładał na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania cyt. przepisu, przewidującego ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Ponadto w przywoływanym wyroku P 46/13 nie przesądzono o tym, czy właściwym sposobem realizacji postulatu Trybunału jest przewidziany w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami, wywodząc że ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. W literaturze wprawdzie wypowiedziano pogląd, wedle którego wykonanie wyroku P 46/13 należy wiązać z ustawą z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718) i uwzględnieniem w specjalny sposób zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 864 i n.), ale nie jest on powszechny i poddano go krytyce (por. W. Chróścielewski, w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. naukowa Z. Kmieciak i W. Chróścielewski, Warszawa 2019, s. 866).

Po wydaniu wyroku P 46/13 ustawodawca nie dokonał sugerowanej w cyt. wyroku Trybunału zmiany treści art. 156 § 2 K.p.a. Wymaga to od sądu administracyjnego, przy bierności władzy prawodawczej, określonej reakcji ad casum, gdy idzie o ocenę legalności decyzji stwierdzającej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a od doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji upłynęło ponad 10 lat. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym wyroku stanowiska legła potrzeba ochrony obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Powyższe orzeczenie TK dotyczyło decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności, nadto odnosiło się do przypadku, w którym stwierdzano w 2011 r. nieważność decyzji podjętej w 1948 r., zatem po ponad 60 latach od chwili doręczenia pierwotnej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjny prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wyrok TK w sprawie P 46/13 nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w treść art. 156 § 2 K.p.a. i tej treści nie zmienia, a tym samym do czasu jego zmiany przez ustawodawcę, organy administracyjne powinny go stosować w takiej treści, jaka wynika z jego językowej (gramatycznej) wykładni (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2018 r., II OSK 2831/16; z 21 września 2018 r., I OSK 1213/18; z 13 lutego 2019 r., II OSK 744/17, publik. CBOSA.nsa.gov.pl).

Podzielić wypadnie zatem to stwierdzenie doktrynalne, w którym postuluje się, że do czasu rozstrzygnięcia ustawodawczego należy rozstrzygać kwestię stosowania art. 156 § 2 K.p.a. w zależności od okoliczności konkretnego przypadku (por. A. Matan, w: Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II, Część 5, red. naukowa B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 644). Stanowisko skarżących kasacyjnie stron jest w omawianym zakresie wewnętrznie sprzeczne, oto bowiem strony te odmawiają sądowi administracyjnemu prawa rozstrzygania na gruncie konkretnego stanu faktycznego, czy upływ czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, co do której istnieje przesłanka wydania jej z rażącym naruszeniem prawa wyczerpuje pojęcie "znacznego" (upływu czasu – uwaga Sądu), aby w istocie nakłonić sąd administracyjny do przyjęcia przezeń koncepcji takiego uzupełnienia art. 156 § 2 K.p.a., aby w drodze analogii okres przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji rozciągnąć także i na inne przesłanki takiego działania, nie wymienione w tymże przepisie, w tym na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W świetle uczynionych powyżej wywodów oraz okoliczności niniejszej sprawy, za bezzasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a to w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP oraz w zw. z wyrokiem TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, w zw. z art. 145 § 1 lit. a Ppsa. Zasadnie w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12. Według cyt. uchwały "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". W zaskarżonym wyroku prawidłowo wyprowadzono stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę, a zależność tej pierwszej od drugiej w przedmiotowej sprawie była oczywista. Skoro zatem stwierdzona została nieważność decyzji zezwalającej na budowę przedmiotowej wiaty, to nie było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. Sąd I instancji trafnie ponadto dostrzegł stan dalszego pominięcia ustawodawczego w treści art. 156 § 2 K.p.a., trwającego po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 46/13, a odnosząc skutki tego wyroku do rozpoznawanej przez siebie sprawy uznał jednak, że jej okoliczności uzasadniały danie pierwszeństwu zasadzie praworządności. Pogląd ten wypadnie podzielić. Raz jeszcze naprowadzić trzeba, że stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej wiaty nastąpiło decyzją Wojewody [...], która zapadła w 2010 r., a zatem w okresie krótszym niż przewidziany w art. 156 § 2 K.p.a. 10-letni okres, wykluczający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji z oznaczonych przyczyn ujętych art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a. Skoro zatem doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, to upływ 11 lat i 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie do chwili stwierdzenia nieważności tej decyzji PINB wyłącznie w części odnoszącej się do przedmiotowej wiaty, nie stanowił – zdaniem Sądu w tym składzie – przeszkody do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oznaczonej części.

Przyjęcie w art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. takiej konstrukcji przesłanek przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dzieli wyliczone rodzaje ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa na te, w odniesieniu do których upływ czasu sanuje to naruszenie, ale tylko w tym znaczeniu, że wyłącza zastosowanie sankcji nieważności oraz na te, których upływ czasu takiej sanacji nie dopuszcza, przewidując zastosowanie sankcji nieważności decyzji. Nie można było zatem przypisać orzekającym organom zarzutu naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak to zasadnie przyjął sąd wojewódzki. Z tych względów argumentacja pełnomocnika skarżącego kasacyjnie odnosząca się do wyroku Trybunału w sprawie P 46/13 w realiach kontrolowanej sprawy nie mogła dowodzić naruszenia wskazanych w środku odwoławczym przepisów prawa materialnego.

H. Z tych wszystkich względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną, jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach, oddalono.