Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 944/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2a, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 12 ust. 1 i 2, par. 12 ust. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt. 1 i 6, art. 15 ust. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi N. G. i P. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] Wojewoda, w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania N. G. i P. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2018 r. znak [...] wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Starosta [...] (dalej: Starosta; organ I instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i P. P. (dalej: inwestorzy) pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej jednorodzinny budynek mieszkalny i budynek garażowy w [...], gm. [...] – dz. nr [...], ark. [...].

Od powyższego rozstrzygnięcia Starosty odwołanie wnieśli N. G., P. G., D. G. i Z. G. (dalej: zainteresowani), kwestionując możliwości usytuowania planowanego budynku garażowego przy granicy ich nieruchomości (odpowiednio: dz. nr [...] i [...]).

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewoda (dalej: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy) na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w dokumentacji projektowej. Uzupełnienie zostało poczynione w wyznaczonym terminie (3 lipca 2018 r.) przez pełnomocnika inwestorów.

Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z uzupełnioną dokumentacją projektową, organ II instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając brak podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykonał – z wyjątkiem tego aspektu projektu budowlanego, który został uzupełniony przez organ odwoławczy – czynności sprawdzające, do których był zobowiązany na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm.) i zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie mógł w okolicznościach niniejszej sprawy, w których inwestor wywiązał się z obowiązków wynikających z przepisów w zakresie prawa budowlanego, odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazując na to, że podstawowym wymogiem, który spełniać musi składany wraz z wnioskiem projekt budowlany, jest jego zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, Wojewoda zauważył, że zarówno planowany budynek mieszkalny w zabudowie wolnostojącej, jak również budynek garażowy w granicy nieruchomości (w tylnej części działki inwestycyjnej) zostały zaprojektowane zgodnie z zapisami planu miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi; inwestor załączył komplet wymaganych dokumentów, a projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje zawodowe.

Oceniając zgodność planowanego przedsięwzięcia – w tym usytuowania budynku garażowego w granicy z sąsiednimi działkami – z obowiązującym dla terenu działki nr [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi [...] w Gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] 1998 r. nr [...], poz. [...]) – dalej: plan miejscowy, Wojewoda wyjaśnił, że działka inwestorów (dz. nr [...]) położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem "2M", dla którego jako podstawowe przeznaczenie terenu przyjęto zabudowę mieszkaniową. Organ II instancji stwierdził, że omawiany obszar "przeznaczony jest pod realizację jednorodzinnego wolnostojącego budownictwa mieszkaniowego z możliwością budowy obiektów garażowo-gospodarczych przy granicach działek, przy ich tyłach jako bliźniacze, względnie zblokowanych z budynkami mieszkalnymi".

Idąc dalej, organ odwoławczy wyjaśnił, że zamierzenie budowlane, dla którego zostało wydane pozwolenie na budowę, polega na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku garażowego. Wskazując na definicję budynku jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego), Wojewoda stwierdził zgodność przedłożonego projektu z postanowieniami planu miejscowego –tak co do jego rodzaju i usytuowania, jaki i wysokości, liczy kondygnacji i geometrii dachu. Odnosząc się do przewidzianego w projekcie budynku garażowego, lokalizowanego na tyle nieruchomości, w granicy z działkami sąsiednimi o nr ewid.[...] i [...], organ odwoławczy stwierdził, że plan miejscowy dopuszcza lokalizację budynków garażowych i gospodarczych przy granicach działek, przy ich tyłach jako bliźniacze, względnie zblokowanych z budynkami mieszkalnymi. Wobec tego uznał, że na przedmiotowym terenie jest możliwa lokalizacja budynku garażowego w miejscu zaproponowanym przez inwestora, tj. w głębi działki, w jej granicy z działkami sąsiednimi.

Organ odwoławczy zaznaczył, że poza zgodnością z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy organ administracji architektoniczno-budowlanej bada zgodność projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym względzie wyjaśnił, że w tej sprawie zastosowanie znajduje wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej sytuowania obiektów, wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, z późn. zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków; warunki techniczne budynków), przewidziany w § 12 ust. 4 pkt 3 tego rozporządzenia.

Wskazując na treść tego ostatniego przepisu, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi, Wojewoda stwierdził, że zaprojektowany budynek garażowy, zlokalizowany w granicy nieruchomości, ma długość 6 m i wysokość 2,78 m, wobec czego jego gabaryty mieszczą się w granicach nakreślonych przez przywołany przepis warunków technicznych, zaś ściany zlokalizowane w granicach nieruchomości pozbawione są otworów drzwiowych i okiennych. Ponadto zauważył, że działki sąsiednie o nr ewid.[...] i [...] są działkami wolnymi od zabudowy, w związku z czym nie będzie w przedmiotowym przypadku występowało zjawisko przesłaniania i ograniczenia nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach sąsiednich (§ 13, 60 warunków technicznych). Organ II instancji, wskazując na rozwiązania projektowe, stwierdził również zgodność projektowanego budynku garażowego, z przepisami dotyczącymi przeciwpożarowej, tj. § 207 ust. 1, § 271-273 w związku z § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tym względzie wyjaśnił, że z uwagi na brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego w granicy nieruchomości w zatwierdzonym przez Starostę projekcie, Wojewoda postanowieniem nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia projektu, zaś 3 lipca 2018 r. pełnomocnik inwestorów dostarczył do organu odwoławczego poprawione projekty budowlane. Podsumowując ten aspekt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że w budynku garażowym zaprojektowano ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyniesione 0,3 m ponad połać dachu o klasie odporności ogniowej REI 60 w granicach z działkami o nr ewid.[...] i [...], wobec czego spełniono wymóg zawarty w § 271-273 warunków technicznych budynków, tzw. wymagania przeciwpożarowe.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, Wojewoda wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego dla realizacji inwestycji, nawet w ścisłej granicy nieruchomości, nie jest wymagana zgoda właścicieli działek sąsiednich. Organ zaznaczył, że zainteresowani wskazali, że zgadzają się na realizację budynku garażowego pod warunkiem jego "odsunięcia" od granic działek będących ich własnością. Zdaniem organu zaprojektowanie przedmiotowego budynku zgodnie z ich żądaniem byłoby niezgodne z postanowieniami planu miejscowego, który uzależnia możliwość lokalizacji budynków garażowo-gospodarczych (niezblokowanych z budynkiem mieszkalnym) od ich lokalizacji w granicy nieruchomości jako bliźniaczych; budowa budynków bliźniaczych na sąsiednich nieruchomościach nie jest zaś możliwa bez ich usytuowania w granicy. Ponadto Wojewoda stwierdził, że z obowiązujących przepisów nie wynika w żaden sposób, by budynki bliźniacze na nieruchomościach sąsiednich należących do różnych właścicieli musiały być projektowane i realizowane w tym samym czasie; możliwe jest zatem zrealizowanie jednego z budynków bliźniaczych bez konieczności istnienia na działce sąsiedniej budynku tego samego typu. Dodatkowo organ wyjaśnił, że warunki techniczne budynków precyzują kwestie sytuowania budynków w stosunku do sąsiednich działek budowlanych, zaś jak wynika z rejestru gruntów działka o nr ewid. [...], nieobjęta postanowieniami planu miejscowego, stanowi w częściach grunty orne i grunty rolne zabudowane. W tym zakresie podniósł również, że z mapy użytków gruntowych (dokument nr 5 w aktach organu I instancji) wynika, że część działki [...] przylegająca bezpośrednio do działki inwestycyjnej stanowi grunt orny o klasie bonitacyjnej IVb. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że lokalizacja planowanego garażu w granicy z tą działką jest dopuszczalna, natomiast przedstawiona przez pełnomocnika zainteresowanych interpretacja postanowień planu miejscowego, jak i obowiązujących przepisów jest nieprawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wnieśli Natalia i P. G. (dalej: skarżący), zarzucając tej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 ust. 2 i 3 w zw. z § 7 planu miejscowego, polegające na jego błędnej wykładni prowadzącej do nieprawidłowego uznania, że dopuszczalna jest lokalizacja na działce nr [...] budynku gospodarczo-garażowego na granicy działek nr [...] i [...], mimo że działka nr [...] nie została objęta tym planem, zatem niedopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizacji budynków na granicy z nieruchomościami nieobjętymi planem zagospodarowania przestrzennego;

b) § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych polegające na jego błędnej wykładni prowadzącej do niezasadnego uznania, że:

- zwarte w tym przepisie zasady lokalizacji garażu mogą być stosowane niezależnie od przepisów prawa miejscowego, podczas gdy przepis § 12 ust. 4 pkt 3 powołanego rozporządzenia wyraźnie stanowi, że opisany w nim sposób lokalizacji garażu winien być stosowany z uwzględnieniem przepisów odrębnych;

- garaż może być lokalizowany przy granicy działki innej niż budowlana, podczas gdy z powołanego przepisu wyraźnie wynika, że lokalizacja garażu przy granicy możliwa jest wyłącznie w przypadku, gdy działka, na której ma być posadowiony garaż, graniczy z działką budowlaną;

c) § 7 planu miejscowego polegające na jego błędnej wykładni, prowadzącej do nieprawidłowego uznania, że z przepisu tego nie wynika, że budynki bliźniacze musiałyby być projektowane i realizowane w jednym czasie;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, mimo że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany, zatwierdzony przez organ I instancji, jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi, zainteresowani wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed tutejszym Sądem pełnomocnik skarżących podtrzymał argumentację i wnioski skargi, zaś pełnomocnik inwestorów wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że nie doszukał się po stronie Wojewody błędu w zakresie zastosowania przepisów postępowania w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Wręcz przeciwnie, organ odwoławczy, korzystając z możliwości wynikających z art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), dostrzegł braki postępowania organu I instancji w zakresie zastosowania przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i uzupełnił zgromadzone w sprawie dowody i materiały, co pozwoliło na rozstrzygnięcie sprawy z zgodzie z wymogami wynikającymi w szczególności z przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nie budziło również zastrzeżeń Sądu, jak i skarżących oraz pozostałych uczestników postępowania, prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 3-4 Prawa budowlanego, co odpowiednio też wyjaśnił organ II instancji. Ponadto Sąd – a w istocie również nikt z kręgu stron i uczestników postępowania – nie znalazł podstaw do zakwestionowania zgodności projektowanej zabudowy z obowiązującym planem miejscowym – co do jej charakteru (zabudowa mieszkalna jednorodzinna, wolnostojąca), jak i gabarytów – tak w odniesieniu do samego budynku jednorodzinnego, jak i zabudowy towarzyszącej (spornego garażu).

Natomiast zachodząca pomiędzy skarżącymi (i innymi zainteresowanymi) a organami zasadnicza rozbieżność stanowisk dotyczyła kwestii związanych z zastosowaniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. To zaś wiązało się z dwiema zasadniczymi płaszczyznami sporu obejmującymi zgodność usytuowania projektowanego obiektu garażowego z przepisami obowiązującego planu miejscowego oraz zgodność takiego usytuowania przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wobec powyższego zauważyć należy, że działka objęta projektowaną inwestycją (dz. nr [...]) – podobnie jak sąsiednia działka nr [...] – położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2M stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej. Obszar oznaczony symbolami 1M i 2M przeznaczony jest pod realizację wolnostojącego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, z możliwością budowy obiektów garażowo-gospodarczych przy granicach działek – przy ich tyłach jako bliźniacze, względnie zblokowanych z budynkami mieszkalnymi. Natomiast działka nr [...] (stanowiąca własność skarżących) nie jest objęta postanowieniami planu miejscowego i jest użytkowana jako gospodarstwo rolne. W granicy pomiędzy omawianymi trzema działkami, według stanu sprawy istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie znajdowały się żadne obiekty o charakterze garażowym lub gospodarczym. Powyższe okoliczności jednoznacznie wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i materiału procesowego niniejszego postępowania sądowego.

W ocenie tutejszego Sądu, nie można zgodzić się z pierwszą tezą skarżących, że Wojewoda naruszył art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej: u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Wnioski, jakie organ II instancji wywiódł z analizy planu miejscowego, nie wskazywały na jakąkolwiek sprzeczność z częścią tekstową i rysunkiem planu. W sprawie nie doszło też do błędnej wykładni § 1 ust. 2 i 3 w zw. z § 7 planu miejscowego, prowadzącej do nieprawidłowego uznania, że dopuszczalna jest lokalizacja na działce nr [...] budynku gospodarczo-garażowego na granicy działek nr [...] i [...], mimo że działka nr [...] nie została objęta tym planem.

Przypomnieć należy, że przepisy § 1 wskazuje, na podstawie jakiej uchwały intencyjnej sporządzono przedmiotowy plan (ust. 1) oraz że plan miejscowy obejmuje fragment wsi [...] (pkt 2 i 3). Przepis § 7 został już przywołany w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia i w znacznej części ponownie zacytowany w dotychczas poczynionych rozważaniach prawnych.

Plan miejscowy dopuszcza lokalizowanie obiektów gospodarczych i garażowych na terenach działek stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowej i zarazem wskazuje na obowiązek sytuowania "obiektów garażowo-gospodarczych" przy granicach działek, przy ich tyłach jako bliźniacze, względnie zblokowanych z budynkami mieszkalnymi. Z powyższego wynika, że plan miejscowy określił ogólną regułę sytuowania tego rodzaju obiektów przy granicach działek i na ich tyłach w zabudowie bliźniaczej, jeżeli taki obiekt nie będzie "zblokowany z budynkiem mieszkalnym". Ta ostatnia sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, doniosłe prawnie jest zatem rozważenie, czy odrębne od budynku mieszkalnego usytuowanie obiektu garażowego przy granicy z działkami nr [...] (działka objęta planem miejscowym) i [...] (działka nieobjęta planem miejscowym) jest zgodne z postanowieniami planu. Na to pytanie należało odpowiedzieć twierdząco.

Z uwagi na brzmienie art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. gmina była uprawniona do określenia w planie miejscowym m.in. sposobu usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości. Powyższe stanowi przejaw władztwa planistycznego odrębny od określonego w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. obowiązku określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów (pkt 1), jak i zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6).

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Dodać należy, że jest to przepis prawa materialnego (w skardze określono go zaś jako przepis postępowania), gdyż pomimo dosłownego ujęcia redakcyjnego ("organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza") w istocie akcentuje wymóg prawny spełnienia przez projekt budowlany określonych warunków wynikających z przepisów prawa, w tym przepisów prawa miejscowego.

Wskazane w tym przepisie badanie zgodności, jako element konieczny dla postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie każdorazowo uzależnione od okoliczności występujących w sprawie. W sytuacji pełnej zgodności projektu budowlanego z postanowieniami wyżej wymienionych dokumentów, obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zaakcentowanie dokonania tej oceny w decyzji o pozwoleniu na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1351/16, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określając usytuowanie zabudowy uzupełniającej, plan miejscowy był wiążący w tym względzie dla organów architektoniczno-budowanych. Należy mieć na względzie, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego (tak NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1657/17, dostępnym jw.). Konsekwentnie też organ wydający pozwolenie na budowę nie ma kompetencji do rozważania czy, jego zdaniem, budowa przy granicy może być zrealizowana z uwagi na interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli prawo do takiej zabudowy wynika z przepisów prawa miejscowego – planu zagospodarowania przestrzennego bądź wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 79/12, dostępny jw.). Wobec tego, jeżeli z ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej [tak w dalszej części uzasadnienia będzie skrótowo określana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu] wynika, że prawo inwestora do budowy przy granicy działki, organ wydający pozwolenie na budowę nie może odmówić wydania tego pozwolenia, z uwagi na odmienną ocenę interesów inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej. Organ jest w tym zakresie związany postanowieniami wspomnianych aktów administracyjnych (odpowiednio stanowiących akt prawa miejscowego lub decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie).

W ocenie Sądu, wobec takiej treści planu i kształtu projektu zagospodarowania działki nr [...], jaki wynika z akt sprawy, całkowicie bezpodstawne okazało się argumentowanie skarżących co od tego, że niedopuszczalne jest ustalenie lokalizacji budynków w granicy z nieruchomością nieobjętą planem zagospodarowania przestrzennego. Podobnie też niezasadny okazał się zarzut dotyczący błędnej wykładni § 7 planu miejscowego powiązany z tezą, że dla lokalizacji obiektu garażowego na działce nr [...] konieczne było aby budynki bliźniacze musiałyby być projektowane i realizowane w jednym czasie.

Plan miejscowy obowiązuje na terenie nim objętym, zatem kształtuje wymogi co do usytuowania określonego rodzaju zabudowy wyłącznie na tym terenie. Projektowany obiekt garażowy jest niewątpliwe przewidziany do usytuowania na tyłach działki nr [...] oraz przy jej granicach (odpowiednio z działką nr [...] i działką nr [...]). Nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że skoro planowany obiekt będzie usytuowany przy bocznej granicy działki nr [...], a zarazem przy tylnej granicy działek nr [...] i [...], to jego lokalizacji nie można uznać za spełniającą określony w planie miejscowym wymóg znajdowania się na tyłach działki. Tak przedstawione instrumentalne rozumienie planu miejscowego prowadziłoby do niezasadnego ograniczenia prawa do zagospodarowania (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i zabudowy terenu (art. 4 Prawa budowlanego), w sytuacji gdy nie zachodzi naruszanie interesu osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) i zapewnione jest odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego).

Idąc dalej, należy zauważyć, że art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje wymóg badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W tym wypadku przepisami techniczno-budowlanymi znajdującymi zastosowanie w sprawie są przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Wobec tego należy podkreślić, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Do takiego wniosku prowadzi analiza treści § 12 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. W ust. 1 tego przepisu, statuującego ogólną zasadę sytuowania obiektów na działce budowlanej, prawodawca wskazał, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odpowiednich, przewidzianych w tym przepisie odległościach względem granic tejże działki. Gdyby pod pojęciem przepisów odrębnych prawodawca rozumiał również przepis planu miejscowego, to zbędny byłby w takim wypadku przepis § 12 ust. 2, który przewiduje, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość.

Co więcej, również treść przepisów § 12 ust. 3 i 4 warunków technicznych budynków jednoznacznie wskazuje na to, że przepisy planu miejscowego (jak i decyzji lokalizacyjnej) nie mieszczą się w pojęciu przepisów odrębnych. Wynika to w sposób szczególnie jaskrawy z treści § 12 ust. 3 rozporządzenia, które przewiduje, że dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdyby przepisy planu miejscowego rozumieć jako przepisy odrębne, o których mowa w § 12 ust. 3, to całkowicie zbędne byłoby osobne dodanie w końcowej części tego przepisu wymogu zgodności z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją lokalizacyjną.

Przepis § 12 ust. 4 warunków technicznych budynków z kolei stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się m. in. budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi (pkt 3). Z treści tego przepisu nie można wywieść wniosku, że przy jego zastosowaniu konieczne jest uwzględnienie przepisów obowiązującego planu miejscowego. Przeciwnie, stosowanie § 12 ust. 4 pkt 3 warunków technicznych budynków jest w niezależne od treści obowiązującego planu miejscowego, jednakże jedynie w zakresie wynikającym z dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. przy badaniu zgodności projektu zagospodarowania działki (lub terenu) z przepisami prawa. Niemniej jednak wciąż aktualny pozostaje obowiązek zbadania (całego) projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skoro w niniejszej sprawie plan miejscowy nie wykluczył, a przeciwnie – dopuścił pod pewnymi warunkami możliwość realizacji określonego rodzaju zabudowy uzupełniającej ("obiektów garażowo-gospodarczych") zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to po stwierdzeniu takiej zgodności można było ocenić usytuowanie projektowanej zabudowy garażowej z przepisami warunków technicznych budynków, w tym wypadku z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Z uwagi na gabaryty projektowanego obiektu garażowego nie było żadnych przeszkód prawnych do jego usytuowania przy granicy z działką nr [...] i [...].

Całkowicie chybiony okazał się też argument skargi dotyczący tego, że z przepisu § 12 ust. 4 pkt 3 warunków technicznych budynków wyraźnie wynika, że lokalizacja garażu przy granicy możliwa jest wyłącznie w przypadku, gdy działka, na której ma być posadowiony garaż, graniczy z działką budowlaną. Aktualne brzmienie tego przepisu (obowiązujące od 1 stycznia 2018 r.) – analogicznie, jak przepisów § 12 ust. 1-3 i 6 – nie przewiduje takiego wymogu. Wszelkie odległości określone są w tym przepisie w relacji do granicy działki budowlanej, na której sytuowana jest projektowana zabudowa. Przepis nie wprowadza wymogu, aby była to granica sąsiedniej działki budowlanej. Jest to innymi słowy ujęcie kwestii od wewnątrz tejże działki, a nie od zewnątrz, z perspektywy sąsiedniej działki, która przy tym musiałaby spełniać wymóg działki budowlanej. Dopiero przepis § 12 ust. 8 omawianego rozporządzenia przedawnia ujęcie odległości w sposób zgodny z argumentacją skarżących, jednakże dotyczy on lokalizowania budynku inwentarskiego lub budynku gospodarczego, który nie może być sytuowany ścianą z oknami lub drzwiami w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 4 pkt 3.

Z przepisów planu miejscowego nie można wywieść obowiązku jednoczesnego realizowania czy też projektowania "obiektów garażowo-gospodarczych" na sąsiednich działkach. Byłaby to wykładnia zawężająca i w sposób nieuprawniony ograniczająca prawo zabudowy. Prowadziłaby w rzeczywistości do determinowania możliwości realizacji prawa zabudowy własnej nieruchomości od jednoczesnej inicjatywy właściciela sąsiedniej działki – i to tak objętej obowiązującym planem miejscowym, jak i działki nieobjętej tym planem (tu: działki nr [...]).

Wprawdzie przepisy prawa budowlanego (ani ustawa, ani przepisy wykonawcze) nie zawierają definicji zabudowy bliźniaczej, jednakże nie budzi wątpliwości, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne. O ile zatem istnienie szczeliny dylatacyjnej nie jest elementem niezbędnym do uznania, że budynek jest "bliźniakiem", o tyle niewątpliwie dla takiego stwierdzenia niezbędne jest istnienie dwóch odrębnych ścian, np. przylegających do siebie. Innymi słowy obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie 2 odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 612/11 i 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 64/15, dostępnych jw.), a pozostałe trzy elewacje usytuowane są swobodnie, przy czym połowy budynku niekoniecznie muszą być lustrzanym odbiciem (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1457/15, dostępnym jw.). Każdy z segmentów takiej zabudowy powinien zaś spełniać wymóg konstrukcyjnej samodzielności, co należy wywieść z definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). Ten ostatni przepis stanowi, że przez taki budynek należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W tych warunkach przewidziany w planie miejscowym wymóg realizacji tego rodzaju obiektów w zabudowie bliźniaczej nie może zaś oznaczać nic więcej niż tylko takie zaprojektowanie obiektu sytuowanego przy granicy z działką sąsiednią, który spełni wymogi samodzielnego obiektu budowlanego, do którego będzie mógł w przyszłości zostać dostawiony drugi budynek bliźniaczy, tj. brakujący segment zabudowy bliźniaczej (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 816/13, dostępny jw.).

Wobec takich okolicznościach sprawy, nie stwierdzając po stronie Wojewody naruszenia przepisów prawa, a w szczególności art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego i przepisów obowiązującego planu miejscowego, uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji (lub wyeliminowanie jej w inny sposób z obrotu prawnego), Sąd uznał za zasadne oddalenie skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji.