Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 454/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga został wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwany dalej: PINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budynku inwentarskiego (obora) na działce nr geod. [...] we wsi Z., stanowiącego własność K. M. Wszczęcie postępowania zostało poprzedzone dokonaniem kontroli przedmiotowego budynku w wyniku której ustalono, że budynek jest murowany i ma wymiary 25,70 x 12,40 m. Do jego budowy użyto betonowych pustaków, natomiast widoczna nadbudowa wykonana została z pustaków cementowo - wapiennych. Obiekt posadowiony jest na betonowym fundamencie, strop żelbetowy oparto na słupach stalowych, więźba dachowa drewniana dwuspadowa została pokryła eternitem.

Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowym budynku inwentarskim i zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów celem legalizacji inwestycji.

W dalszej kolejności organ pierwszej instancji w drodze postanowienia z dnia 20 stycznia 2014 r., na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej: PWINB) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy.

Przedmiotowe postępowanie podlegało następnie dwuinstancyjnej kontroli sądowej. Najpierw wyrokiem z dnia [...] września 2014 r., [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Oddalając skargę Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów nadzoru budowlanego, że oborę wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz że roboty budowlane przy oborze zostały zakończone po 1 stycznia 1995 r. Stąd zasadnie zastosowano ustawę – Prawo budowlane 1994 r. i naliczono opłatę legalizacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej inwestora wyrokiem z dnia [...] września 2016 r., [...] uchylił wyrok WSA w Białymstoku, jak również oba poprzedzające jego wydanie postanowienia o opłacie legalizacyjnej. NSA uznał za trafne zarzuty kwestionujące ustalenia dotyczące czasu wykonania robót budowlanych, zwłaszcza to, że roboty budowlane nie zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 r. Zarzucono, że ustalenia w tym zakresie poczyniono w głównej mierze na podstawie zeznań świadków (J. D., S. D., i F. J.), którzy zostali przesłuchani podczas oględzin obiektu budowlanego przeprowadzonych w dniu [...] września 2013 r. bez uprzedzenia – jak wynika z protokołu tych oględzin – o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Odnośnie posiadania pozwolenia na budowę NSA zasadniczo stwierdził, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący tego, że organy administracji wadliwie ustaliły fakt, iż inwestor go nie posiadał. W ocenie NSA skoro inwestor nie przedłożył pozwolenia na budowę, to prawidłowe było ustalenie, że takiego pozwolenia nie posiadał. Wskazano przy tym, że w sprawie nie występują żadne szczególne okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że pozwolenie na budowę zostało wydane, lecz zaginęło. Przede wszystkim inwestor nie twierdzi, aby nabył nieruchomość, na której już znajdował się obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa. Przyznaje, że budował go sam. Ponadto organ nadzoru budowlanego nie ograniczył się tylko do tego, aby żądać pozwolenia na budowę od inwestora, lecz zwracał się do właściwych organów o odpowiednią informację. NSA przyznał, że oczywiście nie można wykluczyć – jak wskazuje się w skardze kasacyjnej - że z powodu licznych reorganizacji urzędów udzielone pozwolenie na budowę zaginęło. Jednakże poza takim przypuszczeniem brak było w chwili wydania zaskarżonego postanowienia na to jakichkolwiek dowodów. Faktem jest, że skarżący na potwierdzenie swoich twierdzeń w tym zakresie powołuje się na oświadczenia świadków, którzy mieli widzieć pozwolenie na budowę. Jednakże oświadczenia te zostały złożone po wydaniu zaskarżonego postanowienia (w sierpniu 2014 r.), a więc nie mogły być brane pod uwagę przez organ administracji. Niemniej, skoro wobec uznania za zasadne innych zarzutów skargi świadkowie, którzy złożyli te oświadczenia, mają być ponownie przesłuchani organ administracji może zadać im pytanie także dotyczące pozwolenia na budowę. Gdyby złożyli w tym zakresie wiarygodne zeznania, to nie można wykluczyć ustalenia, że inwestor posiadał jednak pozwolenie na budowę. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano przeprowadzić dowód z zeznań świadków, mianowicie wszystkich osób, które mogą posiadać wiadomości dotyczące tego kiedy i w jaki sposób wykonywano roboty budowlane przy obiekcie budowlanym, którego dotyczy sprawa (w szczególności J. D., S. D., F. J. i A. S.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. ponownie ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia, PWINB postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Na skutek skargi złożonej na to postanowienie do sądu administracyjnego przez inwestora WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] uchylił postanowienie organu odwoławczego. W ocenie Sądu organy nadal nie ustaliły daty zakończenia budowy. Wskazano, że z zaskarżonego postanowienia wynika, iż budowa została zakończona pod rządami obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Tymczasem zeznania i oświadczenia świadków, tj. A. B., F. J., A. S. przeczą temu stwierdzeniu. Sąd podał, że co prawda odmiennie odnośnie daty zakończenia budowy zeznali S. D. i J. D. S. D. (właścicielka działki sąsiedniej). Podniesiono przy tym, że są one stronami postępowania. Tymczasem organ pierwszej instancji przesłuchał ich w charakterze świadka podczas, gdy art. 86 K.p.a. przewiduje inny tryb przesłuchania stron, co mogło mieć wpływ na treść złożonych przez nich zeznań. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano przesłuchać w charakterze świadka B. B., jak również w charakterze strony – J. D. i S. D. oraz na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym min. protokołu kontroli [...] stycznia 2017 r., protokołu oględzin z dnia [...] września 2013 r., wniosku dowodowego skarżącego wraz z załącznikami z dnia [...] stycznia 2017 r. ustalić datę zakończenia budowy, a następnie prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PWINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2017 r. wydane w przedmiocie opłaty legalizacyjnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

PINB decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. w sprawie przedmiotowego budynku inwentarskiego. Jako powód umorzenia postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z 1994 r. podano znaczne rozbieżności w zeznaniach i oświadczeniach stron postępowania, w tym zmienne oświadczenia inwestora dotyczące czasu realizacji inwestycji. Od tej decyzji żadna ze stron nie złożyła odwołania.

Jednocześnie powiatowy organ nadzoru budowlanego w tym samym dniu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 1974 r., nr 38 poz. 229; dalej powoływana jako ustawa). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 ustawy udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego o pow. zabudowy – 318, 00 m2 i kubaturze – 2230,00 m3, na działce nr geod. [...] w m. Z. W uzasadnieniu podano, że przedłożony projekt budowlany potraktowano jako ekspertyzę techniczną o której mowa w art. 56 ustawy. Wskazano, że z oceny projektanta wynika iż przedmiotowy budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym i spełnia wszystkie warunki wytrzymałościowo-jakościowe określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W budynku może być prowadzona hodowla bydła opasowego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek nie stwarza zagrożenia dla środowiska. Nadto organ w dniu [...] marca 2018 r. przeprowadził kontrolę budynku podczas której potwierdzono zgodność jego wykonania z przedłożonym projektem budowlanym.

Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor. PWINB decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wyjaśnień stron oraz zeznań świadków, a także dokumentacji fotograficznej wynika, że obiekt powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Wobec powyższego na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do jego legalizacji należało stosować przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Organ podkreślił, że data budowy obiektu w tej chwili nie jest kwestionowana przez żadną ze stron postępowania - w tym przez inwestora.

Następnie podano, że niniejszy etap postępowania jest wynikiem zastosowania art. 42 ust. 3 ustawy. Przepis ten doprecyzowany jest w § 33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., - w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. z 1975 r., nr 8 poz. 48 ze zm.), który stanowi, że "zdatność do użytku wykonanego obiektu budowlanego stwierdza właściwy organ, korzystając w miarę potrzeby z uprawnień przewidzianych w art. 56".

W przedmiotowej sprawie w aktach organu pierwszej instancji znajduje się protokół kontroli sporządzony przez pracowników posiadających uprawnienia budowlane z którego wynika, że przedmiotowy obiekt jest zdatny do użytku. Stąd też, zdaniem organu odwoławczego, zasadnie w sprawie wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii umorzenia postępowania i wszczęcia kolejnego wyjaśniono, że takie postępowanie było podyktowane zmianą procedury i koniecznością zastosowania innych rozwiązań prawnych przewidzianych w różnych ustawach. Zdaniem organu odwoławczego zarzut dotyczący nieuzasadnionego wszczęcia kolejnego postępowania mógł być podniesiony na etapie poprzedniego postępowania. Tymczasem żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji umarzającej postępowanie.

Końcowo organ podniósł, że przedmiotowa decyzja kończy wieloletnie postępowanie administracyjne, a tym samym wydaje się być zgodna z interesem inwestora, którego obiekt został zalegalizowany.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył inwestor – K. M. i zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie:

1. art. 63 § 1 K.p.a. przez wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie przedmiotowego budynku w sytuacji, gdy brak było jakichkolwiek przesłanek uzasadniających naruszenie prawa związanego z tym budynkiem;

2. art. 105 § 1 K.p.a. przez odmowę umorzenia postępowania w sytuacji gdy postępowanie merytoryczne zostało wszczęte z urzędu bez żadnych podstaw prawnych, a przekazane przez skarżącego dowody jednoznacznie wykluczają naruszenie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., co czyni prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym;

3. art. 78 § 1 K.p.a. przez odstąpienie przez organ pierwszej instancji od rozpatrzenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, mających zasadnicze znacznie dla sprawy.

II. przepisów prawa materialnego przez naruszenie:

1. art. 42 ustawy w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. przez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy prawo nie zostało naruszone, albowiem samowola budowlana nie miała miejsca;

2. art. 42 ustawy przez wydanie pozwolenia na użytkowanie bez ustawowej delegacji (przesłanek) upoważniającej organ do wydania pozwolenia na budowę tego budynku;

3. art. 42 ust. 3 ustawy przez uznanie, że stanowi on samodzielną podstawę decyzji a ponadto, przez to że organ pierwszej instancji nie zawarł w wydanej decyzji stwierdzenia o zdatności obiektu do użytku;

4. art. 42 ustawy przez wydanie pozlewania na użytkowanie na cały budynek w sytuacji, gdy przedmiotem inwestycji jest jedynie jego rozbudowa i nadbudowa;

5. art. 42 ustawy w zw. z § 59 ust. 1 rozporządzenia przez wydanie pozwolenia na użytkowanie z urzędu w sytuacji, gdy przepisy stanowią iż do wydania takiej decyzji potrzebny jest wniosek strony;

6. art. 42 w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy przez uznanie wbrew woli skarżącego, że przedłożony w innym postępowaniu projekt budowlany jest ekspertyzą budowalną w sytuacji, gdy organ nie nakładał na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy;

7. art. 61 § 4 K.p.a. przez zobowiązanie skarżącego przy uzyskiwaniu pozwolenia na użytkowanie do opracowania i przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie stawia takiego wymogu;

8. art. 64 § 4 K.p.a. przez zobowiązanie skarżącego przy uzyskiwaniu pozwolenia na użytkowanie do opracowania i przedłożenia protokołu z pomiarów instalacji elektrycznej w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie stawia takiego wymogu.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o ich uchylenie. Ponadto wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 145 § 2 P.p.s.a. podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że postępowanie w sprawie niniejszej zakończyło się wydaniem pozwolenia na użytkowanie w stosunku do całego budynku w sytuacji, gdy przedmiotem inwestycji była jedynie część obiektu, jego rozbudowa i nadbudowa. Nadto podniesiono, że skoro prowadzone postępowanie legalizacyjne w sprawie stodoły umorzono jako bezprzedmiotowe to oznacza, że samowola budowlana nie miała miejsca i wszczynanie nowego postępowania nastąpiło bez żadnego uzasadniania merytorycznego. Zdaniem skarżącego brak było podstaw prawnych do nakładania na niego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania obowiązku przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji i protokołu pomiarów instalacji elektrycznej. Wskazano przy tym, że wydanie pozwolenia na użytkowanie na podstawie prawa budowlanego z 1974 r. nie jest uzależnione od przedłożenia takiej dokumentacji. Zarzucono, że już wcześniej bezpodstawnie zobowiązano skarżącego do przedłożenia projektu budowlanego pomimo tego, że inwestycja jest legalna.

Skarżący podniósł, że z następujących dowodów: oświadczenia B. B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. i z dnia [...] lutego 2014; oświadczenia J. M. z dnia [...] sierpnia 2018 r., T. N. z dnia [...] marca 2018 r., A. S. z dnia [...] marca 2018 r., oświadczenia skarżącego składanego w postępowaniu administracyjnym, z jego zeznania z dnia [...] kwietnia 2015 r. składanego w postępowaniu prokuratorskim; z zeznań świadków: A. S. z dnia [...] stycznia 2017 r., A. B. z dnia [...] stycznia 2017 r. i F. J. z dnia [...] stycznia 2017 r. sprostowanych w dniu [...] stycznia 2017 r. wynika, iż roboty budowlane wykonane zostały na podstawie projektu budowlanego oraz pozlewania na budowę i że zostały wykonane przed 1 stycznia 1995 r. Tymczasem organy dowody te pominęły.

Zdaniem skarżącego ekspertyza techniczna i projekt budowlany to dwa różne opracowania. W związku z tym brak było podstaw do potraktowania złożonego we wcześniejszym umorzonym postępowaniu projektu budowlanego jako ekspertyzy technicznej. Zarzucono, że pominięto wnioski dowodowe skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. i [...] marca 2018 r.

Nadto podniesiono, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne, po pierwsze winny ustalić dokładną datę zakończenia budowy, bowiem od tego uzależniony jest tryb postępowania i po drugie wykazać, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, bowiem bez udowodnienia przez organy popełnienia samowoli budowlanej nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Te obowiązki dotyczą zarówno robót budowlanych wykonanych pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. jak i pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. W sprawie niniejszej organy jedynie ustaliły, że budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. całkowicie zaś pominęły i odstąpiły od zbadania czy wykonane roboty istotnie są samowolą budowlaną. Organy zignorowały przy tym dowody zgłoszone przez skarżącego, z których jego zdaniem wynika, że roboty budowlane są wykonane legalnie na podstawie pozwolenia na budowę. Organy odstępując od należytego zbadania i zgromadzenia dowodów dotyczących popełnienia samowoli budowlanej nie mogły zakończyć tego postepowania poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie, co potwierdza brak legalności budowy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Na wstępie wskazać należy, że kolejne postępowania dotyczące legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego toczą się od sierpnia 2013 r. Okoliczności sprawy trzykrotnie były przedmiotem badania i rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego, jak i dwukrotnie przez sąd administracyjny pierwszej instancji i raz przez NSA. Był to też długi czas na wniesienie przez inwestora wszelkich popierających jego twierdzenia dowodów. Jak słusznie podnosi skarżący organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie legalizacyjne, po pierwsze powinny wykazać, że miała miejsce samowola budowlana po drugie datę zakończenia robót budowlanych. Ustalenie, że nie miała miejsce samowola budowlana wyklucza prowadzenie postępowania legalizacyjnego z kolei ustalenia w zakresie czasu zakończenia budowy są niezbędne dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa budowanego. Zakończenie robót budowlanych przed 1 stycznia 1995 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oznacza, że zastosowanie w sprawie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229). Zastosowanie przepisów ustawy z 1974 r. z kolei oznacza, że w postępowaniu legalizacyjnym nie nalicza się opłaty legalizacyjnej. Z powyższego wynika, że w interesie inwestora leżało wykazanie, że po pierwsze samowola budowlana nie miała miejsca natomiast przy ustaleniu samowoli budowlanej, że roboty budowlane zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 r. W ocenie Sądu inwestor w trakcie trwania postępowania skorzystał ze wszelkich środków dowodowych aby wykazać korzystne dla siebie okoliczności sprawy, w tym sam zmieniał swoje stanowisko.

Jako okoliczność bezsporną w sprawie niniejszej należy potraktować kwalifikację robót budowlanych wykonanych przy przedmiotowym budynku. WSA w Białymstoku orzekając w sprawie po raz pierwszy stwierdził, że prawidłowo organy ustaliły, iż skarżący odbudował oborę na miejscu istniejącej pierwotnie, jednocześnie ją nadbudowując, przez co zwiększył kubaturę obiektu. Stwierdzono, że takie roboty budowlane są traktowane jako budowa obiektu i wymagają pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 w zw. Z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Roboty takie wymagały także pozwolenia na budowę na podstawie par. 44 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (wyrok wydany w sprawie [...]). Kwalifikacja robót budowlanych nie była kwestionowana na dalszych etapach postępowania. W wyroku tym Sąd za prawidłowe uznał także ustalenia w zakresie czasu wykonania przedmiotowych robót, tj. rozpoczęcie ich przed 1995 r. a zakończenie w 2011 r. oraz ustalenia w przedmiocie braku pozwolenia na budowę.

Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane na podstawie:

1. Oświadczenia inwestora złożonego do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 29 sierpnia 2013 r. Inwestor wówczas podał, że "(...) oborę wybudował w latach 2000 -2009. Na budowę miał pozwolenie, które zaginęło (...)". W protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 24 września 2013 r. inwestor podał, że "(...) omyłkowo podał datę budowy na lata 2000-2009. Budowę rozpocząłem w latach 1987-1988, a zakończyłem w 2009 r. (...) Budowę wykonałem samodzielnie bez kierownika budowy, dziennika budowy nie prowadziłem";

2. Zeznań świadków złożonych do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 24 września 2013 r.:

- zeznań J. D., który podał, że "jak brał w dzierżawę gospodarstwo inwestora w 2001 r. to ściana od strony wschodniej już była wybudowana, a pozostałe 3 ściany były stare. W 2001 r. przebudowano ściany na nowe, jak kończyłem dzierżawę w 2011 r. to wszystkie ściany były przebudowane na nowe. Nadbudowę wykonano podczas dzierżawy w latach 2001 – 2011";

- zeznań A. B., która podała, że "w 1988 r. fundamenty były już zrobione, ściany były stare nie takie jak teraz. Budynek był takiej samej długości ale niższy i węższy";

- zeznań B. B., który potwierdził informacje podane przez żonę;

- zeznań S. D., która podała, że "Jak dostaliśmy tę działkę w dzierżawę w 1995 r. to fundamenty były wykonane oraz wybudowana była nowa ściana od strony wschodniej. Budynek był niższy i węższy niż obecnie";

- zeznań F. J., który podał, że według jego wiedzy budowa zakończona była w 2009 r.".

3. Materiału dowodowego zgromadzonego na etapie postępowania prokuratorskiego. W postepowaniu tym inwestor oświadczył, że "prace budowlane rozpoczął po uzyskaniu pozwolenia z Urzędu Gminy w J. w latach 1986 – 1988. Z uwagi na brak środków finansowych budowę obory wykonywał etapami, jednak większość prac zakończył w 1994 łącznie z wykonaniem konstrukcji dachowej i pokrycia eternitem. W następnych latach wykonywał drobne prace polegające na wykończeniu budynku wewnątrz. Całość prac zakończył latem 2008 r.". A. i B. B. potwierdzili, że prace przy budowie obory trwały długo oraz, że zostały zakończone latem w 2008 r. Ponadto B. B. podał, że inwestor pokazał mu "książkę" z planami i pozwoleniem na budowę obory. Również F. J. stwierdził, że prace budowlane przy budowie obory zostały zakończone w latach 2005 – 2008. Podał przy tym, że nigdy nie widział pozwolenia na budowę. Prokurator Rejonowy w S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił wszczęcia dochodzenia w sprawie wybudowania przedmiotowego budynku w nieustalonym okresie do sierpnia 2008 r. bez wymaganego zezwolenia wobec stwierdzenia przedawnienia karalności.

Ustalenia w zakresie czasu zakończenia robót budowlanych podważył NSA stwierdzając, że dokonano ich na podstawie zeznań świadków, którzy zostali przesłuchani niezgodnie z prawem. Odnośnie posiadania pozwolenia na budowę, NSA zasadniczo podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że inwestor takiego pozwolenia nie posiadał. Sąd kasacyjny nie wykluczył jednak, że w ponownym przesłuchaniu świadków mogą być złożone przez nich wiarygodne zeznania dotyczące posiadania przez skarżącego pozwolenia na budowę. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano w szczególności przesłuchać: J. D., S. D., A. B., B. B., F. J. i A. S.

Przesłuchani w sprawie świadkowie na okoliczność czasu wykonania robót budowalnych i posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę zeznali:

- A. B. zeznała, że rozbudowa i nadbudowa miała miejsce w 1989 – 1994 oraz że nigdy nie widziała projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę - protokół z przesłuchania świadka z dnia [...] stycznia 2017 r.;

- F. J. pierwotnie do protokołu z dnia [...] stycznia 2017 r. zeznał, że inwestor około 10–12 lat temu rozpoczął roboty budowlane polegające na wykonywaniu nowych fundamentów oraz, że je zakończył około 4–5 lat temu. Świadek zeznał, że nigdy nie widział projektu budowlanego ani decyzji o pozwoleniu na budowę. W piśmie z dnia 31 stycznia 2017 r. podał, że potwierdza zeznania złożone w postępowaniu prokuratorskim w dniu 21 lutego 2014 r., w których podał, że roboty przy wykonywaniu nowych fundamentów zostały rozpoczęte przed 1990 r. a po 1990 budynek był wybudowany łącznie z dachem;

- A. S. zeznał, że w 1994 r. były wykonywane wszystkie ściany obory, wylany strop, więźba dachowa drewniana. W 1994 r. pracował przy pokryciu dachu obory eternitem, które to prace zostały zakończone w 1994 r. W dalszych robotach nie uczestniczył w związku z tym nie wie kiedy zostały zakończone wszystkie roboty budowlane przy oborze. Zeznał również, że nie widział dokumentów uprawniających do budowy obory takich jak pozwolenie na budowę czy dziennik budowy - protokół z przesłuchania świadka dnia [...] stycznia 2017 r.;

- S. D. zeznała, że budynek obory w 1998 r. był stary, tj. mniejszy pod względem powierzchni zabudowy i niższy, tzn. bez obecnej nadbudowy. Świadek zeznał przy tym, że nie może określić w jakim okresie budynek został rozbudowany oraz, że nie widziała decyzji o pozwoleniu na budowę ani projektu - protokół przesłuchania świadka z dnia [...] stycznia 2017 r.;

- J. D. zeznał, że 2001 r. budynek był stary oraz że w latach 2003 -2005 inwestor rozpoczął roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku. Budowa została zakończona w 2011 r. Zeznał także, że nie widział decyzji o pozwoleniu na budowę ani projektu – protokół przesłuchania świadka z dnia [...] stycznia 2017 r.

Z powyższego wynika, że trzech świadków potwierdziło zakończenie robót budowlanych w 1994 r. przy czym F. J. zmienił swoje zeznania z których pierwotnie wynikało, że roboty zakończono po 1994 r., a według dwóch świadków roboty te zostały wykonane po 1994 r. Żaden z przesłuchanych świadków nie potwierdził faktu posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę. Jeżeli chodzi o samego inwestora to pierwotnie podał on dwukrotnie, że budowę zakończył w 2009 r. (protokół kontroli i protokół oględzin). Następnie przesłuchiwany przez organy ścigania w charakterze świadka w dniu [...] kwietnia 2015 r. zeznał, że budowa została rozpoczęta w 1988 r. a dach został wykonany w 1994 r. Odnośnie pozwolenia na budowę podał, że posiadał takie pozwolenie, ale zaginęło. Jednocześnie zeznał, że budowę wykonał samodzielnie bez kierownika budowy oraz że nie prowadził dziennika budowy.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organy podtrzymały swoje stanowisko, że rozbudowa z nadbudową obory została wykonana bez pozwolenia na budowę po 1995 r. i naliczyły opłatę legalizacyjną.

WSA w Białymstoku uchylił postanowienie organu odwoławczego (wyrok z dnia [...] czerwca 2017 r., [...]), gdyż zdaniem Sądu organy nadal nie ustaliły daty zakończenia budowy. W tym celu Sąd nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu przesłuchać w charakterze świadka B. B., w charakterze stron postępowania J. D. i S. D. oraz uwzględnić m.in. protokoły przesłuchania świadków, protokół oględzin z dnia [...] września 2013 r., wniosek dowodowy inwestora z dnia [...] stycznia 2017 r. (k. 144-152). Na skutek tego wyroku organ odwoławczy uchylił postanowienie organu pierwszej instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego podjęły próbę przesłuchania świadka B. B. jednak bezskutecznie z uwagi na jego śmierć. Ostatecznie powołując się na rozbieżności w zeznaniach świadków i oświadczeniach samego inwestora w zakresie daty zakończenia robót budowlanych powiatowy organ nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 48 ustawy z 1994 r. Decyzja w tym przedmiocie nie była kwestionowana przez żadną ze stron. Wbrew temu co podnosi skarżący, umorzenie w tym zakresie nie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak samowoli budowlanej. Decyzja ta oznacza tylko tyle, że organ uznał iż bezprzedmiotowym było prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie ustawy z 1994 r. W związku z tym jako prawidłowe należy uznać postępowanie organu, który następnie wszczął postępowanie na podstawie przepisów ustawy z 1974 r. Takie działanie organu należy ocenić jako działanie na korzyść strony, albowiem jak już wykazano powyżej zastosowanie trybu legalizacji z ustawy z 1974 r. skutkowało uniknięciem przez inwestora sankcji finansowej wiążącej się z procedurą legalizacyjną prowadzoną na podstawie ustawy z 1994 r. Powyższe postępowanie organu nie oznacza, że wszczęto kolejne postępowanie. Na skutek tego działania organ zakończył jedynie formalnie postępowanie prowadzone w trybie ustawy z 1994 r. aby móc je kontynuować na podstawie ustawy z 1974 r.

Po uzyskaniu przez inwestora korzystnego stanowiska organu dotyczącego daty zakończenia robót budowlanych, na etapie prowadzonego postępowania w trybie ustawy z 1974 r., podjął on próbę wykazania, że roboty nie miały charakteru samowoli budowlanej. W tym celu zgłosił dwa wnioski dowodowe z dnia [...] marca 2018 r. w którym wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań B. B. złożonych w dniu [...] lutego 2014 r. i jego oświadczenia z [...] sierpnia 2014 r. na okoliczność ustalenia legalności robót budowlanych oraz wniosek z dnia [...] marca 2018 r. o przeprowadzenie dowodu z oświadczeń: J. M., T. N. i A. S. również na okoliczność legalności wykonania robót budowlanych.

Postępowanie prowadzone w trybie ustawy z 1974 r. zostało zakończone decyzją (stanowiącą przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej), udzielającą na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 tej ustawy, pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego przyjęły iż roboty budowlane zostały wykonane samowolnie. Stanowisko to, zdaniem Sądu, zasługuje na aprobatę. Przede wszystkim dlatego, że okoliczności sprawy uzasadniają świadome działanie inwestora w celu wykazania legalności robót budowlanych. Podnieść należy, że postępowanie w sprawie toczy się od 2013 r. Jest to tak długi czas w trakcie którego inwestor mógł złożyć wszelkie dowody popierające jego twierdzenia. Tymczasem inwestor aż do 2018 r. nie składał dowodu z oświadczeń J. M., T. N. i A. S. na okoliczność legalności wykonania robót budowlanych. Przez cały czas prowadzenia postępowania w trybie ustawy z 1994 r. inwestor skupił się na wykazywaniu, że roboty zostały zakończone przed 1994 r. Po osiągnięciu skutku w postaci umorzenia postępowania prowadzonego w trybie ustawy z 1994 r. inwestor zaczął wykazywać, że roboty budowalne były legalne. Oznacza to, zdaniem Sądu, że świadomie zaczął dążyć już nie tylko do zastosowania trybu legalizacji z ustawy z 1974 r. bez sankcji finansowej w postaci opłaty legalizacyjnej, ale do osiągniecia skutku w postaci umorzenia postępowania z uwagi na brak samowoli. Znamienne przy tym jest to, że NSA stwierdził, iż w sprawie zasadniczo prawidłowo ustalono samowolę budowlaną. Dopuścił jednak możliwość podważenia tego ustalenia przez wiarygodne zeznania świadków, do przesłuchania których, zgodnie z przepisami, zobowiązał organy. Przesłuchani świadkowie zgodnie podali, że nie widzieli żadnego pozwolenia na budowę. Sam inwestor podał co prawda, że posiadał pozwolenie na budowę, które zaginęło, ale podał także że roboty budowlane prowadził bez dziennika budowy i bez kierownika budowy czyli właściwie w sposób samowolny. Stąd też zdaniem Sądu prawidłowo zakończono postępowanie legalizacyjne decyzją o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Przepisy art. 42 ust. 1-3 ustawy przewidywały 3 odrębne przesłanki udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ust. 1 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie jako sankcji za dopuszczenie się samowoli innej, niż zagrożona sankcją określoną w art. 37. W ust. 2 mowa była o wymogu uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku, gdy wybudowany obiekt nie był przejawem samowoli, ale mimo to budził podejrzenia o zagrożenie dla ludzi, mienia i środowiska, względnie innych względów i interesu społecznego (publicznego). Przepis ust. 3 formułował natomiast ogólną przesłankę materialno-prawną udzielenia pozwolenia na użytkowanie, która mogła zostać zastosowana nie tylko do przypadków określonych w ust. 1 i 2, ale także do innych przypadków, gdy z jakichkolwiek powodów dany obiekt budowlany nie mógł być legalnie użytkowany pomimo tego, że był zdatny do użytku, a więc także wówczas, gdy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, ale nie podlegał nakazowi rozbiórki, a więc tak, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Stwierdzić przy tym należy, że przesłanka zdatności budynku do użytku została ustalona na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2018 r., która potwierdziła zgodność wykonania budynku z projektem budowlanym. Słusznie również w tym celu wykorzystano projekt budowlany z którego wynika, że budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym i spełnia wszystkie warunki wytrzymałościowo – jakościowe i że może być w nim prowadzona hodowla bydła opasowego. Stwierdzono także, że budynek nie stwarza zagrożenia dla środowiska. W ocenie Sądu wykorzystanie tego projektu zamiast zobowiązania inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej w celu dokonania zdatności do użytkowania budynku było kolejnym działaniem organu na jego korzyść. Istotnie czym innym jest projekt budowlany a czym innym ekspertyza. Jednak w takiej sytuacji w której w aktach sprawy znajduje się projekt budowlany, który jest opracowaniem bardziej szczegółowym a odnoszącym się także do stanu technicznego budynku, brak było podstaw do zobowiązywania inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku kończy postepowanie legalizacyjne. Jest to rozstrzygnięcie, które wydawałoby się, powinno być zgodne z interesem inwestora. Tak jednak nie jest, albowiem inwestor po uzyskaniu decyzji o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie ustawy z 1994 r. i uniknięciu sankcji finansowej dążył do umorzenia postępowania legalizacyjnego podejmując próbę wykazania, że samowola nie miała miejsca. W sprawie jak już wykazano powyżej, okoliczności tej nie udało się inwestorowi udowodnić. Stąd też, jako zgodną z prawem, uznać należy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Końcowo Sąd orzekający w sprawie niniejszej chciałby podać, że stoi na stanowisku, iż prace związane z odbudową budynku co prawda zostały rozpoczęte przed 1995 r. w latach 1987 – 1988, ale zostały zakończone po 1 stycznia 1995 r. i to dopiero w latach 2009 -2011. Świadczy o tym, zdaniem Sądu przede wszystkim stanowisko samego inwestora, który dwukrotnie podawał, że roboty budowlane zakończył w 2009 r. Zmieniając swoje stanowisko podał następnie, że ukończył je w 1994 r. Różnica w tych datach stanowi 15 lat. Trudno zatem przyjąć, że taka rozbieżność stanowiła pomyłkę. Zdaniem Sądu był to celowe działanie skarżącego. Tym bardziej, że sprostowana data zakończenia robót stanowiła akurat rok 1974 r., czyli rok wykluczający zastosowanie ustawy z 1994 r. Podobnie należy ocenić zmianę zeznań złożonych przez świadka F. J. Pierwotnie podawał on, że roboty zostały zakończone 4-5 lat temu a więc w około 2012 r. (przesłuchanie świadka w 2017 r.). Podobnie podawał w trakcie oględzin w 2013 r. a mianowicie, że według jego wiedzy budowa zakończona była w 2009 r. Stanowisko swoje zmienił w trakcie postępowania prokuratorskiego w 2014 r. i podał wówczas, że budynek łącznie z dachem został wybudowany po 1990 r. W przesłuchaniu w 2017 r. pierwotnie potwierdził wersję z 2013 r., aby następnie ją odwołać i potwierdzić zeznania z 2014 r. złożone w postępowaniu prokuratorskim. Również wygląd elementów konstrukcyjnych świadczy, że zostały one wybudowane w okresie późniejszym niż 24 lata temu. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, okoliczności faktyczne sprawy świadczą o świadomym działaniu skarżącego, który niejako "zarządzał" materiałem dowodowym najpierw w celu uniknięcia sankcji finansowej wiążącej się z procedurą legalizacyjną prowadzoną w trybie ustawy z 1994 r. a następnie także w celu wykazania, że nie było samowoli. Zdaniem Sądu w sprawie zachodziły podstawy zarówno do ustalenia, że miała miejsce samowola budowlana, albowiem skarżący nie dysponował pozwoleniem na budowę jak również do ustalenia, że prace zostały zakończone po 1 stycznia 1995 r. w latach 2009 – 2011. Z uwagi jednak na zakaz wyrażony w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uniemożliwiający sądowi orzeczenie na niekorzyść skarżącego, nie uchylono zaskarżonych decyzji. Uchylenie tych decyzji oznaczałoby bowiem zastosowanie procedury legalizacyjnej z ustawy z 1994 r. a to z kolei rodziłoby obowiązek naliczenia przez organy nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej. Reasumując Sąd stwierdza, że chociaż zarzuty skargi co do zasady można by uznać obiektywnie za słuszne, to jednak godzą one w interes samego skarżącego, budząc niejako zdziwienie ze strony Sądu, że została wywiedziona skarga na rozstrzygnięcie korzystne dla K. M. Sąd, natomiast, nie mógł skargi uwzględnić właśnie dlatego, że uwzględniając ją pogorszyłby prawną sytuację inwestora.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.