Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 248/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 98, art. 105, art. 106 i art. 109
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 12, art. 35 par. 1-5, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1, art. 61 par. 1, 3 i 3a, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. H. ([...]) na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku W. H. z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu powyższego wniosku, III. stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]([...] złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

V. H. (dalej w transkrypcji: W. H.), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, w dniu [...] grudnia 2021 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, domagając się: 1) zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania, 4) przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 5) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

W. H. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona) zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) - dalej: k.p.a., stwierdzając, że wystąpiło w tej sprawie prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w grudniu 2020 r. wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. We wrześniu natomiast uzupełnione zostały braki formalne w zakres złożenia docisków palców. Wskazując na art. 35 § 3 k.p.a., skarżący stwierdził, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w terminie miesiąca, jednak biorąc pod uwagę, iż w toku postępowania organ występuje z zapytaniami do innych organów (Policji, Straży Granicznej), należałoby przyjąć, że okres 2 miesięcy jest terminem krańcowym. W ocenie skarżącego, w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania, a niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w danym czasie, pomimo zebrania w całości materiału dowodowego, uchybia dyspozycji wskazanej w art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy, postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. W odniesieniu do oceny skutków stwierdzonej przewlekłości postępowania, strona stwierdziła, że skarżący w czasie oczekiwania na decyzję merytoryczną pozbawiony jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej pozwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, np. wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy.

Wniesienie skargi poprzedziły następujące okoliczności, które ustalono na podstawie akt sprawy.

W dniu [...] listopada 2020 r. (data nadania pocztowego) W. H., będący obywatelem [...], wystąpił do Wojewody o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podanie wpłynęło do urzędu [...] listopada 2020 r. Cudzoziemiec został [...] grudnia 2020 r. sprawdzony w wykazie osób niepożądanych.

W dniu [...] grudnia 2020 r. organ pozytywnie zweryfikował wniosek pod względem formalnym i w piśmie z tego samego dnia – na podstawie art. 61 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35, z późn. zm.) – zawiadomił pełnomocnika strony, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne z wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie poinformował stronę, że decyzja zostanie wydana do [...] września 2021 r., wyjaśniając, że termin załatwienia sprawy został przedłużony ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do potwierdzenia warunków udzielenia zezwolenia.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek cudzoziemca datowany na dzień [...] lipca 2021 r. o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. Następnie [...] października 2021 r. wpłynęła do organu prośba wnioskodawcy o rozpoznanie sprawy i wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu [...] grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Wojewody ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, które wpłynęło do organu [...] grudnia 2021 r. [...] grudnia 2021 r. Wojewoda przekazał to ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców (pismo znak [...]).

Po wniesieniu skargi (co nastąpiło [...] grudnia 2021 r.) organ w dniu [...] grudnia 2021 r. przekazał wniosek organom opiniującym (dotyczy właściwych organów Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Policji i Straży Granicznej).

W dniu [...] stycznia 2022 r. została wydana, przez Wojewodę, decyzja znak [...] o udzieleniu wnioskodawcy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Decyzję doręczono pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu [...] lutego 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie jej, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego – o oddalenie.

W uzasadnieniu organ, wskazując na stan faktyczny sprawy, zapewnił, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej liczby wniosków składanych w tutejszym urzędzie przez cudzoziemców i konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Wskazał również na odpływ pracowników merytorycznych, załatwiających te zagadnienia, oraz brak możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Natomiast trudna sytuacja wynikająca z wpływu wniosków i fluktuacji kadry pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. W ocenie Wojewody, problemy kadrowe i liczba wpływających wniosków w sprawach cudzoziemców nie są okolicznościami pozbawionymi znaczenia w niniejszej spawie. Z tego powodu, zdaniem organu, nie sposób ocenić, że przewlekłe prowadzenie postępowania w tym przypadku ma charakter kwalifikowany w postaci rażącego naruszenia prawa.

Ponadto Wojewoda podkreślił, że pomimo podejmowanych starań o zwiększenie środków na zatrudnienie dodatkowych pracowników w Wydziale Spraw Cudzoziemców – co nie zależy tylko od samego organu, ale też od decyzji organów nadrzędnych z racji uwarunkowań finansów publicznych – są one niewystarczające, aby w dogodnych dla klientów terminach rozpatrywać złożone wnioski, co nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania.

Wojewoda nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego, dotyczącym żądania zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości [...] zł. Podniósł w tym zakresie, że skarżący wystąpił z nowym wnioskiem o wydanie jednolitego zezwolenia na pobyt czasowy u tego samego pracodawcy i na takim samym stanowisku, jak we wcześniejszym zezwoleniu na pracę, a także był on w posiadaniu wizy wjazdowej ważnej do [...] stycznia 2021 r. W związku z tym organ wskazał na przyjęte w ustawie z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568, z późn. zm.) szczególne rozwiązania prawne, mające na celu rozwiązanie problemów spowodowanych epidemią wirusa SARS-CoV2 dla legalności pobytu cudzoziemców w Polsce. Argumentował, że poprzednia decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy, jak i wiza wjazdowa zostały przedłużone z mocy prawa, na podstawie przepisów powołanej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga co od zasady podlegała uwzględnieniu, gdyż zachodziły podstawy do przypisania Wojewodzie stanu zawinionej zwłoki na dzień wniesienia skargi, który jednak następnie ustał przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a.

Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.) przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Skarżący przed wystąpieniem ze skargą w niniejszej sprawie wniósł, w dniu [...] października 2021 r., ponaglenie do organu wyższego stopnia względem Wojewody na nierozpatrzenie sprawy w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo dysponowania przez organ kompletnym materiałem dowodowym. Nie ma znaczenia, jak przedmiot ponaglenia został określony, tj. jako bezczynność czy też przewlekłe prowadzenie postępowania (przewlekłość), ani też jak ponaglenie to zostało rozstrzygnięte przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Istotne jest ponaglenie organu w związku zachodzeniem zwłoki w załatwieniu sprawy. Zwłoka ta, stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a., może przybrać postać: 1) bezczynności – jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1); 2) przewlekłości – jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ustawa nie wprowadza różnych środków prawnych w tym zakresie. Jest to jednorodzajowe ponaglenie, które może dotyczyć każdego ze stanów zwłoki – odpowiednio bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień powstałych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Jak już wspomniano, Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje w art. 37 § 1 pkt 1, że bezczynność polega na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość postępowania polega natomiast na prowadzeniu postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Stan bezczynności występuje każdorazowo w momencie niewydania decyzji przed upływem terminu do jej wydania, zaś o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić w sytuacji, gdy organ nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji, ale postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Z przewlekłością postępowania mamy zatem do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić przy tym należy, że skargę o stwierdzenie, iż w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania wnosi się w toku postępowania w danej sprawie (por.: postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II GPP 5/10, dostępne jw.). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto ma to miejsce i wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego – z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej – wydłużenia czasu trwania postępowania. Podsumowując, przyjmuje się zatem, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., można mówić wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów (por. stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I OZ 330/21, dostępnym jw.).

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że ocena, czy w sprawie doszło po stronie organu do przewlekłości w sprawie cudzoziemca, wymaga uwzględnienia specyfiki postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Procedura ta przewiduje złożenie osobiście przez cudzoziemca, na odpowiednim formularzu, wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami, co wynika z art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354, z późn. zm.) - dalej: ustawa o cudzoziemcach. Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem) przed wydaniem decyzji, a wskazane powyżej organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni (art. 109 ustawy o cudzoziemcach), to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania.

Według stanu prawnego obowiązującego na dzień wniesienia skargi w pełni uprawniony był wniosek, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, obowiązują terminy procesowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Warto przy tym zauważyć, że aktualnie ustawa o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym od [...] stycznia 2022 r. (patrz art. 17 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2022 r., poz. 91), stanowi w art. 112a [w zw. z art. 120a ust. 3], że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy [i pracę] wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1), który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wskazanych w ust. 2, generalnie związanych ze złożeniem kompletnego wniosku. Obecnie ustawa ta przewiduje również termin na przeprowadzenia postępowania odwoławczego (art. 112a ust. 4 i 5).

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisów zawartych w art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy na załatwianie spraw (art. 35 § 4 k.p.a.). Do przewidzianych ustawowo terminów załatwienia sprawy nie wlicza się m.in. tych, przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień powstałych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przy tym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe wynika z art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu [...] listopada 2020 r. i to od tego dnia na Wojewodzie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Podkreślić należy, że Sąd nie zgadza się z sugerowanym stanowiskiem organu co do rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy w niniejszej sprawie.

Ocena zarzutu zaistnienia przewlekłości organu – wobec stanowiska Wojewody przedstawionego w odpowiedzi na skargę – wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia [...] września 2013 r. sygn. I OPS [...] (dostępnej jw.). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu i nie znajduje podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. w zakresie odstąpienia od stanowiska wyrażonego w tej uchwale.

Posiłkując się argumentacją zawartą w tejże uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że "niepełny" wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli w wyniku wszczęcia postępowania strona nie dochowa terminu do uzupełnienia braków formalnych, dopiero wówczas zachodzi podstawa do zakończenia postępowania w formie czynności materialno-technicznej, polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że tej sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 25/21 i 20 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 222/21, dostępne jw.).

Dodać również należy, że na ocenę momentu wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wpływa wcześniej przywołana zamian ustawy o cudzoziemcach, gdyż przepis art. 112a tej ustawy reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś datę wszczęcia postępowania.

Skoro zatem momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte dnia [...] listopada 2020 r. (data wpływu do Wojewody wniosku z dnia [...] listopada 2020 r.). Natomiast w dacie wniesienia skargi, tj. [...] grudnia 2021 r., sprawa pozostawała w toku od dnia [...] lipca 2021 r., a wniosek skarżącego był nadal niezałatwiony. Sprawę bowiem rozstrzygnięto już po wniesieniu skargi, tj. w dniu [...] lutego 2022 r.

Z miejsca też należy zaznaczyć, że w sprawie zaszły podstawy do umorzenia postępowanie sądowego w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. Było to konieczne z tego względu, że organ załatwił wniosek skarżącego, wydając w dniu [...] stycznia 2022 r. decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, co jednakże nastąpiło po wniesieniu skargi. Załatwienie wniosku w postaci wydania przez organ decyzji uwzględniającej żądania wnioskodawcy czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skoro zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony skarżącego stało się zbędne.

W następnej kolejności należy wyjaśnić, że wydanie przez organ orzeczenia merytorycznie załatwiającego sprawę przed datą wyrokowania nie zwalnia sądu administracyjnego od zbadania okoliczności sprawy i orzeczenia, czy zaistniała przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu, a jeżeli tak – to, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało takiego charakteru. Wobec tego, w dalszym ciągu podjętego przez tutejszy Sąd badaniu podlegało, czy postępowanie było prowadzone przez Wojewodę w sposób przewlekły.

Od [...] listopada 2020 r. (data wpływu wniosku) do [...] grudnia 2020 r. – tj. do momentu finalnej weryfikacji formalnej wniosku miały miejsce następujące zdarzenia: sprawdzenie cudzoziemca w wykazie osób niepożądanych w dniu [...] grudnia 2020 r., uzupełnienie braków wniosku w zakresie pobrania odcisków linii papilarnych w dniu [...] grudnia 2020 r. Istotne jest jednak to, co miało miejsce od momentu formalnej weryfikacji wniosku. Wojewoda, dysponując od [...] grudnia 2020 r. kompletnym i zweryfikowanym wnioskiem, zawiadomił stronę w tym samym dniu o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy do [...] września 2021 r. W tym okresie nie podjął żadnych czynności i pozostawał bierny w sprawie. Do organów opiniujących wniosek w ramach merytorycznej weryfikacji sprawy wystąpił dopiero [...] grudnia 2021 r., już po wpłynięciu ponaglenia ([...] grudnia 2021 r) i skargi ([...] grudnia 2021 r.). Jednocześnie nie odnotowano, czy organom współdziałającym niezbędny był dłuższy niż 30 dni czas na zaopiniowanie wniosku ani czy wystąpiły inne, niezależne do organu okoliczności wpływające na termin załatwienia sprawy. Faktyczne działania nakierowane na zakończenie postępowania organ podjął dopiero w styczniu 2022 r., a zatem już po wpłynięciu ponaglenia i wniesieniu przez cudzoziemca skargi na przewlekłość w przedmiotowej sprawie. Postępowanie to trwało łącznie ponad rok i 2 miesiące (14 i pół miesiąca). Należy podkreślić, że to, iż dana sprawa może mieć charakter skomplikowany i wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym organy współdziałające mają dość długi czas na wyrażenie opinii (30, a nawet do 60 dni), nie może usprawiedliwiać bierności w przystąpieniu do formalnej oceny, a następnie merytorycznej weryfikacji złożonego wniosku.

Na podstawie wyszczególnionych czasowo czynności (wskazanych w części sprawozdawczej uzasadnienia), które organ podejmował w sprawie, Sąd uznał, że organ nie kierował się ekonomiką procesową przy podejmowaniu działań w postępowaniu, ani nie dążył do odpowiednio sprawnego załatwienia wniosku skarżącego. Wszystko to świadczy o tym, że postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły, bez odpowiedniej koncentracji czynności i wymaganej sprawności działania. Dla przypisania organowi stanu przewlekłości w załatwieniu spraw nie miały znaczenia argumenty organu dotyczące znacznej liczby wniosków i załatwianych spraw oraz braków obsady kadrowej urzędu. Mogły one jednak mieć pośredni wpływ na ocenę, czy zwłoka organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, względnie na rozważenie celowości zastosowania w sprawie dodatkowych środków prawnych, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości (prowadził przewlekłe postępowanie) wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności, lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy, lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z kolei przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt: I OSK 675/12 i postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, dostępne jw.).

W rozpoznawanej sprawie działaniom organu należało przypisać właśnie taki charakter. Okres zwłoki w załatwieniu sprawy, częstotliwość działań, jakie podejmował Wojewoda w sprawie, jak i przystąpienie do załatwienia jej w zasadzie dopiero w reakcji na pisma strony (wpływ ponaglenia, a następnie skargi na przewlekłość) jednoznacznie wskazują na rażące naruszenie prawa, w tym znaczące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Okres zawinionej zwłoki był znaczny, gdyż zdecydowanie przekraczał rok (postępowanie trwało 14 i pół miesiąca), zaś podejmowane działania naruszały zasady z art. 6-8 k.p.a., w tym zasadę zaufania strony postępowania do organu (art. 8 § 1 k.p.a.), oraz dyrektywę sprawnego i terminowego działania (art. 12 k.p.a.). Okres procedowania nad wnioskiem odbiegał też znacząco od "standardowych" opóźnień w załatwianiu przez Wojewodę wniosków cudzoziemców o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, znanych tutejszemu Sądowi z urzędu (z praktyki orzeczniczej), a które zwykle wynoszą kilka miesięcy. W takich warunkach Sąd uznał, że po stronie Wojewody doszło do rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Konsekwentnie też, Sąd nie doszukał się w stanie faktycznym sprawy okoliczności usprawiedliwiających organ, wpływających na ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości organu. Dlatego też Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym Sąd wyjaśnia, że pomimo przypisanego organowi rażącego naruszenia prawa w zakresie stwierdzonej przewlekłości nie znalazł dostatecznych podstaw do zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepis ten umożliwia wymierzenie z urzędu albo na wniosek grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Strona w skardze wprawdzie zawarła, z powołaniem się na art. 149 § 2 p.p.s.a., wniosek o przyznanie do organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, jednakże należy podkreślić, że zastosowanie przez sąd omawianych środków prawnych ma charakter fakultatywny. Uprawnienie sądu administracyjnego jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, jednak nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Tego rodzaju orzeczenie powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyroki NSA z dnia [...] maja 2017 r. sygn. I OSK [...] i [...] października 2017 r. sygn. II OSK [...], dostępne jw.). Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Kwestie te pozostawił uznaniu sądu.

Sąd wziął pod uwagę to, że organ ostatecznie załatwił wniosek skarżącego, udzielając mu zezwolenia na pobyt i pracę. Poza tym Sąd miał na względzie podane przez Wojewodę okoliczności dotyczące znacznego zwiększenia w ostatnim czasie liczby załatwianych spraw (wpływu wniosków cudzoziemców) oraz wskazane uwarunkowania kadrowo-organizacyjne. Zarazem Sąd stwierdza, że w okolicznościach badanej sprawy podzielił argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę, odwołującą się do uregulowań zawartych w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...). W szczególności chodzi tu o przepisy zawarte w art. 15z-15z(7) oraz 15zd tej ustawy, które dotyczą m.in. przedłużenia terminów składania wniosków o udzielenie cudzoziemcom zezwoleń pobytowych i legalności ich pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, w tym przedłużenia ważności kart pobytu i zezwoleń na pobyt czasowy oraz wiz krajowych (umożliwiając dalsze z nich korzystanie).

Podsumowując, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy, która to przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II i III sentencji wyroku). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego zostało natomiast umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek ten został już merytorycznie rozpatrzony (pkt I sentencji wyroku). Natomiast w pozostałym zakresie, tj. co do żądania przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji).

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie V sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynik sprawy, żądanie skargi oraz wysokość udokumentowanych przez stronę skarżącą kosztów niezbędnych dla obrony jej praw. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego sumę kosztów postępowania składają się kwota [...]zł z tytułu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także [...] zł uiszczonego wpisu od skargi. W zakresie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika Sąd zastosował stawkę określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).