Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 178/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 7, 8, 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak, Sędzi owie Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi "A" sp. Z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 29 [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 23 [...] 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. sp. z o.o. (dalej: Spółka, strona skarżąca, strona) w dniu 29 maja 2019 r. złożyła za pośrednictwem aplikacji eWniosekPIus do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Środzie Śląskiej wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Na podstawie tego wniosku Spółka wystąpiła o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (zwanej dalej JPO), płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej do powierzchni 505,61 ha. Podaniem z dnia 29 maja 2019 r. Spółka wystąpiła również o płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno do areału 13,77 ha.

Decyzją z 30 stycznia 2020 r. (nr 0018-2020-000642) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Środzie Śląskiej (dalej: organ I instancji) po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 przyznał stronie skarżącej:

1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 235.066,01 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 3.343,29 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

2. płatność za zazielenienie w wysokości 157.763,96 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2.243,84 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

3. płatność redystrybucyjną w wysokości 4.924,42 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 70,04 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

4. płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno w wysokości 10.397,19 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 147,88 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Ponadto przyznał kwotę 5.584,46 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

Decyzja powyższa z powodu nieobecności adresata była awizowana po raz pierwszy w dniu 5 lutego 2020 r., drugi raz 13 lutego 2020 r. Z powodu niepodjęcia w terminie w dniu 20 lutego 2020 r. została zwrócona do nadawcy.

Dyrektor Departamentu Płatności Bezpośrednich e-mailem z dnia 15 czerwca 2020 r. poinformował m.in. Dyrektorów Oddziałów Regionalnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że w dniu 15 czerwca 2020 r. została wdrożona wersja produkcyjna aplikacji "Ocena wsteczna 2019" dostępna pod wskazanym adresem, która zawiera niezbędne dane do przeprowadzenia oceny wstecznej 2019. Korespondencja e-mail zawierała także zestawienie – w formie tabeli – ilości spraw do oceny wstecznej 2019 w poszczególnych województwach.

W dniu 22 czerwca 2020 r. do Kierowników Biur Powiatowych ARiMR została przesłana informacja o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej spraw obszarowych z kampanii 2019 r. i przekazano otrzymaną z Departamentu Płatności Bezpośrednich informację o aplikacji produkcyjnej "Ocena wsteczna 2019" wraz z niezbędnymi danymi. Wskazano, że data 22 czerwca 2020 r. staje się datą, w której organ powziął informację o prawidłowym MKO.

Postanowieniem z 5 października 2020 r. (nr 26/2020), wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Środzie Śląskiej wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 30 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że przyczyną wznowienia postępowania jest pozyskanie informacji świadczącej o zawyżeniu przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do płatności. Na podstawie wykazu działek ewidencyjnych przekazanego do Kierownika BP przez Dyrektora OR w dniu 22 czerwca 2020 r. ustalono, że powierzchnia określona na podstawie ortofotomap wykonanych w roku składania wniosku stanowi istniejącą i nieznaną organowi w dniu wydania decyzji okoliczność potwierdzającą nieprawidłową deklarację strony, co tym samym stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności za 2019 r. Organ wskazał, że ujawnione zostały nowe dowody i wynikające z nich okoliczności istotne dla sprawy. Podczas weryfikacji sprawy na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych 1 kwietnia 2019 r. stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do jednolitej płatności obszarowej na działkach ewidencyjnych nr [...] (dz. rolna [...]), [...] (dz. rolna [...]),[...] (dz. rolna [...]) położonych w województwie dolnośląskim, powiat z., gmina Z., obręb S. jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2019. Na całej powierzchni działki rolnej [...], [...] oraz [...] stwierdzono elementy niekwalifikujące się do płatności, na działkach występują zachwaszczenia oraz zakrzaczenia, brak zadeklarowanej we wniosku uprawy.

Decyzją z 23 października 2020 r. (nr 0018-2020-001015) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Środzie Śląskiej – po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 30 stycznia 2020 r., uchylił decyzję z 30 stycznia 2020 r. i przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w szczególności wskazał, że jednym z zaleceń Komisji Europejskiej jest dokonywanie wstecznej oceny powierzchni kwalifikowanych do płatności po wymianie ortofotomapy w systemie LPiS. W Polsce wymiana (aktualizacji) ortofotomapy dokonywana jest co 3 lata. Jeżeli po aktualizacji ortofotomapy zostaną stwierdzone przypadki zmniejszenia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO), należy dokonać oceny przyczyn zmniejszenia. Organ wskazał, że ujawnione zostały nowe dowody – ortofotomapa

z 1 kwietnia 2019 r. i wynikające z nich okoliczności faktyczne istotne dla sprawy. Okoliczności te dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne rzutujące na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Nowe okoliczności faktyczne istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie były znane organowi, a zostały ujawnione 22 czerwca 2020 r. po udostępnieniu nowej ortofotomapy i przekazaniu przez Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich wykazu działek do oceny wstecznej zawierającego aktualne powierzchnie MKO wyznaczone na podstawie nowej ortofotomapy.

Organ I instancji wykluczył z płatności na 2019 r. powierzchnię 1,95 ha (całe powierzchnie działek rolnych [...], [...] oraz [...] - odpowiednio 0,55 ha, 0,84 ha oraz 0,44 ha). Organ podtrzymał również swoją decyzję, co do powierzchni użytków na działce rolnej [...], wykluczając na niej areał 0,12 ha. Organ I instancji wskazał, że na spornych działkach Spółka zadeklarowała do płatności trawy na gruntach ornych, tymczasem z ortofotomapy datowanej na dzień 1 kwietnia 2019 r. oraz danych satelitarnych ze strony [...] wynika, że na działkach nie przeprowadzono zabiegów agrotechnicznych, ich areał od co najmniej dwóch lat nie był wykaszany oraz nie był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej, zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich niezastosowanie, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wykazania zasadności zastosowania trybu nadzwyczajnego oraz zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, określonych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., lub art. 145b k.p.a., mimo, iż obowiązek ten spoczywał na organie;

- art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uchylił decyzję dotychczasową, nie dokonał żadnych rozważań w uzasadnieniu decyzji od kiedy ortofotomapa z kwietnia 2019 r. i dane z niej wynikające były dostępne w systemie LPIS/GIS. W ocenie strony skarżącej nie wyjaśnione zostało też, w jaki sposób na podstawie ortofotomapy z 1 kwietnia 2019 r. organ ustalił, że Spółka na spornych działkach nie wykonała w terminie do 31 lipca 2019 r. co najmniej jednego zabiegu agrotechnicznego, mającego na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności;

- art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej w sytuacji braku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania, pomimo braku zaistnienia przesłanek wznowienia - organ w żaden sposób nie wykazał, aby w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Decyzją z 20 stycznia 2021 r. (nr 9001-2021-000053) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję z 23 października 2020 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505), art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020, poz. 1341 ze zm.).

W pierwszej kolejności organ przywołał regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. Oceniając zaskarżoną decyzję zauważył, że przywołane przez organ I instancji we wznowionym postępowaniu okoliczności faktyczne, mają cechy nowości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i w dniu wydania decyzji (30 stycznia 2020 r.) nie były znane organowi I instancji, bowiem wiedzę o nich powziął w dniu 22 czerwca 2020 r. po otrzymaniu informacji o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej spraw obszarowych z kampanii 2019 r. W korespondencji z dnia 22 czerwca 2020 r. organ I instancji został poinformowany o aplikacji produkcyjnej "Ocena wsteczna 2019" wraz z niezbędnymi danymi otrzymanymi z Departamentu Płatności Bezpośrednich (DPB) ARiMR w Warszawie, do przeprowadzenia oceny wstecznej spraw obszarowych z 2019 r. Z przekazanej informacji wynika również, że dzień 22 czerwca 2020 r. zostaje uznany za datę, w której organ powziął informację o prawidłowej powierzchni MKO. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z danymi pochodzącymi z aplikacji "ocena wsteczna 2019", dla strony skarżącej wyszczególniono 11 działek ewidencyjnych, dla których nowa powierzchnia MKO (PEG aktualny, 10 kolumna tabeli), opracowana na podstawie ortofotomapy, mającej swoje źródło w zdjęciach lotniczych z kwietnia i czerwca 2019 r. (kolumna 13 tabeli), jest mniejsza, aniżeli deklaracja we wniosku na 2019 rok. Organ II instancji wyjaśnił, że wykonanie zdjęć lotniczych i zaimplementowanie ortofotomapy do informatycznego systemu Agencji (lACSplus) nie powoduje, że pracownik organu ma dostęp do informacji na temat maksymalnego areału, ustalonego dla indywidualnie oznaczonej działki ewidencyjnej. Wymaga to bowiem interpretacji tychże danych przez wykwalifikowanych pracowników (GIS), którzy na podstawie zdjęć wprowadzają do systemu konkretne wartości, określane mianem MKO (poprzednio PEG). Proces ten nie został zakończony przed wydaniem decyzji ostatecznej w sprawie, a o nowej wartości MKO organ I instancji dowiedział się dopiero w dniu 22 czerwca 2020 r.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji, szczegółowo przeanalizował kwestię zasadności stosowania ortofotomapy, której źródło stanowią zdjęcia lotnicze wykonane dla kwestionowanych działek w dniu 1 kwietnia 2019 r., do oceny stanu użytków rolnych w roku 2019, dochodząc do wniosku, iż rozbieżności powierzchniowe pomiędzy starymi danymi (pochodzącymi z 22 maja 2016 r.) i nowymi, pochodzącymi z nowej ortofotomapy, nie wynikają ze zmiany granic odniesienia (granic ewidencyjnych uwidocznionych na mapie, na którą nałożony jest raster działek ewidencyjnych). Powodem zmniejszenia areału w przedmiotowej sprawie jest zmiana pola zagospodarowania (zmiana faktycznych granic upraw w terenie, zmiana sposobu użytkowania działki). Sporne działki nr [...], [...] oraz [...] nie były przez Spółkę w 2019 r. użytkowane rolniczo i jako nieużytki podlegały wykluczeniu z płatności obszarowych na 2019 r.

Organ odwoławczy podkreślił, ze w sprawie kontrola administracyjna, o której mowa w art. 74 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 została przeprowadzona w dniu 29 stycznia 2020 r. (w aktach sprawy raport z kontroli administracyjnej z dnia 29 stycznia 2020 r.), a więc na 1 dzień przed wydaniem przez organ I instancji decyzji w sprawie pomocy na 2019 rok. Kontrola administracyjna została przeprowadzona w oparciu o dane zawarte w bazie referencyjnej (stan danych LPiS z dnia 1 września 2019 r.). Analiza przedmiotowego dokumentu (raportu z kontroli administracyjnej) prowadzi do wniosku, że organ I instancji tak w dniu przeprowadzenia kontroli administracyjnej sprawy (29 stycznia 2020 r.), jak i w dniu wydania decyzji (30 stycznia 2020 r.) nie miał wiedzy na temat nowych (zaktualizowanych) wartości MKO dla spornych działek, wyznaczonych na podstawie ortofotomapy mającej swoje źródło w zdjęciach lotniczych wykonanych 1 kwietnia 2019 r. W ocenie organu odwoławczego, gdyby dane na temat nieprawidłowych powierzchni na spornych działkach znajdowały się w systemie Agencji w styczniu 2020 r., powyższe okoliczności byłyby temu organowi znane i zidentyfikowane podczas kontroli administracyjnej sprawy. Organ odwoławczy zauważył, że kontrola administracyjna w zakresie powierzchni uprawnionych do wsparcia w danym roku nie jest przeprowadzana manualnie, ale właśnie w oparciu o dane zawarte w systemie.

W ocenie organu odwoławczego, wbrew przekonaniu pełnomocnika Spółki, w sprawie nie naruszono żadnego z wymienionych w odwołaniu przepisów prawa. Organ I instancji w sposób wystarczający wykazał, że zaistniała przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 k.p.a., a następnie dostatecznie uzasadnił powody, które najpierw przesądziły o wznowieniu postępowania, a następnie doprowadziły do uchylenia decyzji dotychczasowej i do przyznania dotacji do powierzchni uprawnionych w 2019 r. do ich uzyskania. Kontrola instancyjna zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka podkreśliła, że organy administracyjne nie wykazały, aby w sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, jak również do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji w przedmiocie płatności. Ponadto w ocenie strony skarżącej również stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony, ponieważ ze zdjęć umieszczonych w zaskarżonej decyzji nie wynika, aby sporne działki nie były użytkowane rolniczo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że zdjęcia satelitarne użyte do nowych ortofotomap zostały zrobione w 2019 r. Dopiero w 2020 r. zostały przekazane organowi I instancji z Centralnego Departamentu Płatności Bezpośrednich w Warszawie. Zdaniem pełnomocnika ani organ I instancji, ani Departament nie posiadali wcześniej tych zdjęć. W ocenie pełnomocnika dane z aktualizacji ortofotomap przekazywane są do ARiMR przez podmiot zewnętrzny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), rozstrzygnięcie organu podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, należy zaznaczyć, że problem prawny jaki powstał w rozpatrywanej sprawie dotyczący spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. na tle stanu faktycznego, w którym organy ARiMR za okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia postępowania przyjęły zmniejszenie areału zgłoszonego do płatności, stwierdzone na podstawie nowych ortofotomap, był przedmiotem oceny Wojewódzkich Sądów Administracyjnych – por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 848/15, wyrok WSA w Opolu z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Op 530/19, wyrok WSA w Gdańsku z 25 listopad 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 294/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniach tych wyroków i posłużył się nią także przy ocenie prawidłowości rozstrzygnięć w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli w sprawie była decyzja, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną po wznowieniu postępowania i uchylającą w całości decyzję z 30 stycznia 2020 r. oraz przyznającą stronie skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 w pomniejszonej wysokości i zwrot dyscypliny finansowej. Uchylenie decyzji dotychczasowej i przyznanie płatności na rok 2019 w pomniejszonej wysokości uzasadniono przedeklarowaniem przez stronę skarżącą powierzchni działek rolnych.

Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, uregulowana w art. 16 k.p.a. Jest ona związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Wskazana zasada gwarantuje pewność obrotu prawnego oraz stabilność skutków prawnych aktów organów administracji publicznej. Ustanawiając ochronę decyzji ostatecznych przyznaje się im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Granice te z kolei wynikają z możliwości wzruszania decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. Jednym z takich trybów jest instytucja wznowienia postępowania, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Organ wznawiając postępowanie zakończone decyzją ostateczną winien ustalić i wykazać, czy zaszła przesłanka wznowieniowa określona w tym przepisie, oraz czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odmienna, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 146 k.p.a.

W sprawie jako przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego organ wskazał podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących warunków: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy; 2) okoliczności faktyczne lub dowody są nowe; 3) okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; 4) okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zaszła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Uzasadniając zaistnienie podstawy wznowienia (art.145 § 1 pkt 5 k.p.a.) organ pierwszej instancji zauważył, że w sprawie ujawnione zostały nowe dowody (ortofotomapa z 1 kwietnia 2019 r.) i wynikające z nich okoliczności faktyczne istotne dla sprawy. Nowe okoliczności faktyczne istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie były znane organowi. Organ II instancji wskazał, że okolicznością nieznaną organowi I instancji istniejącą w dniu wydania pierwotnej decyzji, która wyszła na jaw po jej wydaniu, był fakt kwalifikowania się spornych działek do płatności na mniejszym areale, aniżeli ten ustalony w pierwszej decyzji. Organy wskazały przy tym, że do organu I instancji w dniu 22 czerwca 2020 r. wpłynął przekazany przez Departament Płatności Bezpośrednich za pośrednictwem organu odwoławczego wykaz spraw, które należało zweryfikować z uwzględnieniem aktualnych ortofotomap. W konsekwencji – zdaniem organów – dzień 22 czerwca 2020 r. był dniem, w którym została ujawniona nowa okoliczność.

W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy nie wykazały w dostatecznym stopniu istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zauważyć należy, że w sprawie organy obu instancji podkreślały, że organ I instancji w dniu wydania decyzji nie dysponował sporządzonym w 2019 r. materiałem zdjęciowym i ortofotomapą. Podawały - jako moment uzyskania przez organ pierwszej instancji wiedzy o nowych okolicznościach faktycznych i dowodach, dzień 22 czerwca 2020 r. W dniu tym do organu pierwszej instancji przekazano informację o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej spraw obszarowych z kampanii 2019 r. oraz otrzymaną z Departamentu Płatności Bezpośrednich informację o aplikacji produkcyjnej "Ocena wsteczna 2019" wraz z niezbędnymi danymi. Wskazano, że data 22 czerwca 2020 r. staje się datą, w której organ powziął informację o prawidłowym MKO. Z pisma tego nie wynika jednak wprost, by dotyczyło ono przekazania organowi pierwszej instancji jakichkolwiek nowych zdjęć czy ortofotomap. Jest to pismo informujące o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej za 2019 r. oraz informujące w tym kontekście o wdrożeniu wersji produkcyjnej aplikacji "Ocena wsteczna 2019", zawierającej dane do przeprowadzenia oceny wstecznej za 2019 r.

Trudno w tej sytuacji uznać, że powyższe informacje bez żadnych wątpliwości świadczą o dacie wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, nieznanych organowi, a istniejących w dniu wydania decyzji (30 stycznia 2020 r.). Ponadto wskazać należy, że organy ARiMR dysponują szerokimi uprawnieniami i środkami kontrolnymi, w szczególności systemem teleinformatycznym, umożliwiającym precyzyjną weryfikację zgłaszanych do płatności gruntów na podstawie szczegółowych ortofotomap. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły, kiedy organ I instancji wszedł w posiadanie lub - w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy - mógł powziąć wiedzę o nowych zdjęciach czy nowej ortofotomapie, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tych dowodów. Organy nie wskazały, kiedy do systemu informatycznego zostały zaimplementowane nowe dane - zdjęcia działek strony skarżącej i ortofotomapy, przedstawiające odmienny stan faktyczny na gruncie w 2019 r., niż znany organowi na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na ten rok.

Organ II instancji wskazał tylko, że organ I instancji powziął wiedzę o nowych wartościach MKO dla spornych działek w dniu 22 czerwca 2020 r. Wyjaśnił przy tym, że wykonanie zdjęć lotniczych i zaimplementowanie ortofotomapy do informatycznego systemu Agencji (lACSplus) nie powoduje, że pracownik organu ma dostęp do informacji na temat maksymalnego areału, ustalonego dla indywidualnie oznaczonej działki ewidencyjnej, wymaga to bowiem interpretacji tychże danych przez wykwalifikowanych pracowników (GIS), którzy na podstawie zdjęć wprowadzają do systemu konkretne wartości, określane mianem MKO (poprzednio PEG). Proces ten nie został zakończony przed wydaniem decyzji ostatecznej w sprawie, a o nowej wartości MKO organ I instancji dowiedział się dopiero w dniu 22 czerwca 2020 r. Twierdzenia te jednak nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami, które pozwalałyby je zweryfikować. Nie wiadomo także, kiedy proces, o którym wspomniał organ odwoławczy, się zakończył. W aktach sprawy brak jest dowodów, na podstawie których ustalenia w tym zakresie zostały dokonane. Okoliczność, czy i kiedy organ uzyskał dostęp do danych wynikających z dostępnych w systemie ortofotomap bazujących na zdjęciach lotniczych z 2019 r. i powierzchni MKO opracowanej na tej podstawie ma istotne znaczenie dla oceny, czy w rozpatrywanej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane organowi w dacie wydania decyzji. Podkreślić przy tym należy, że nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu, wynikającej z materiałów (dowodów), którymi organ dysponuje, a nie zapoznał się z nią, nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Nie jest to bowiem okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję.

Organ II instancji powołał się na znajdujący się w aktach administracyjnych raport z kontroli administracyjnej sprawy z 29 stycznia 2020 r. i wskazał, że analiza przedmiotowego dokumentu prowadzi do wniosku, że organ I instancji tak w dniu przeprowadzenia kontroli administracyjnej sprawy (29 stycznia 2020 r.), jak i w dniu wydania decyzji (30 stycznia 2020 r.) nie miał wiedzy na temat nowych (zaktualizowanych) wartości MKO dla spornych działek, wyznaczonych na podstawie ortofotomapy mającej swoje źródło w zdjęciach lotniczych wykonanych 1 kwietnia 2019 r. W ocenie organu odwoławczego, gdyby dane na temat nieprawidłowych powierzchni na spornych działkach znajdowały się w systemie Agencji w styczniu 2020 r., powyższe okoliczności byłyby temu organowi znane i zidentyfikowane podczas kontroli administracyjnej sprawy. W ocenie Sądu raport, na który powołuje się organ odwoławczy, nie świadczy w sposób niebudzący wątpliwości, czy i kiedy organ I instancji wszedł w posiadanie lub w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowych ortofotomapach, które stanowiły przecież później asumpt do wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji. Ponadto w aktach sprawy brak jest wydruku ortofotomapy obrazującej sporne działki na dzień wydania decyzji z 30 stycznia 2019 r. Organ II instancji nie wyjaśnił również dlaczego informacje o prawidłowej powierzchni działek zostały – jego zdaniem – udostępnione organowi I instancji dopiero 22 czerwca 2020 r., a więc ponad rok po wykonaniu zdjęć. Zdaniem Sądu nie zostało przez organy ARiMR wystarczająco wyjaśnione, w jaki sposób dysponują one systemem teleinformatycznym, jak wygląda procedura opracowywania ortofotomap i ich implementacja do systemu. Podkreślić przy tym należy, że skoro organ dysponuje wysokospecjalistycznym narzędziem kontroli, to ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać.

Na tle niniejszej sprawy trzeba podkreślić, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga, aby na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, jednakże nieznane organowi, który ją wydał. W sprawie jest niesporne, że zdjęcia lotnicze istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej (30 stycznia 2020 r.), bowiem zostały wykonane w kwietniu 2019 r. Sporne jest jednak to, czy były organom znane lub czy powinny być organom znane. Nie wyjaśnia tych okoliczności odwoływanie się w uzasadnieniu decyzji organów do informacji z 22 czerwca 2020 r.

W aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie kiedy wykonane w 2019 r. zdjęcia lotnicze trafiły do systemu, czy były dostępne przed wydaniem decyzji, co do której postępowanie zostało wznowione. Nadto czy organ mógł pozyskać wiedzę o istniejących nowych ortofotomapach we wcześniejszym terminie i dysponować nimi na datę wydania decyzji z 30 stycznia 2020 r. Ustalenia w tym zakresie poparte stosownymi dowodami są, w ocenie Sądu, niezbędne do tego aby móc ocenić dopuszczalność wznowienia postępowania i ziszczenia się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji aby skontrolować wydaną po wznowieniu postępowania decyzję uchylającą decyzję ostateczną.

Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie zostało przeprowadzone wystarczające postępowanie wyjaśniające, czy rzeczywiście wystąpiła wskazana przyczyna wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uzupełnić akta administracyjne o – niezbędny do weryfikacji zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – materiał dowodowy i wyjaśnić wszystkie wątpliwości wskazane w niniejszym uzasadnieniu. Dopiero po przejściu z pozytywnym skutkiem tego etapu postępowania (postępowanie w sprawie wznowienia) można będzie rozważać wynikające z tego skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Istnienie wady kwalifikowanej decyzji ostatecznej musi być niewątpliwe, a tego organy nie wykazały. W związku z tym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne.

Uznając zatem, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty złożyła się kwota uiszczonego wpisu sądowego od skargi (200 zł).