Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1394/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 88 ust.1, ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. T. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B.T. i J.K. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...], znak: [...], po rozpoznaniu wniosku A Sp. z o.o., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zmianami, dalej "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zmianami, dalej "K.p.a.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wytwórni mas bitumicznych [...] na działkach ewidencyjnych nr 4180/5, 4180/4, 4180/3, 4180/2, 4183/2, 4183/1 w G.Ł.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem S.P. odwołanie od niego złożyli: J.S., B.T., G.W., E.B., D.M., K.J., G.J., S.K., T.D., W.N., D.N., J.J., M.J., E.C., S.C., S.W., Z.F., R.G., S.S., Z.K., J.S., J.R., H.D., A.Ż., Z.K., D.S., T.N., J.G., I.N., Z.K., G.K., S.D., R.K., W.G., E.M., B.N., R.N., E.B., K.N., W.P., A.K., G. D.- N., P.K., A.R., P.P., Z.S., S.S., E.H., B. B., K.K., J.K., K.C., R.K., S.M., J.K., E.W., S.K., P.S., A.J., Z.L., W.M., Z.K., M.C., E.L., E.B., G.B., J.N., M.K., J.K., P.W., J.M., J.K., A.K., K.K..

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 P.b. umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że bezsporne jest, że wnoszący odwołania nie zostali uznani przez Starostę [...] za strony postępowania. Takie stanowisko organu należy uznać za prawidłowe. Interes prawny do wniesienia określonego środka zaskarżenia będą miały przede wszystkim strony postępowania administracyjnego, w toku którego został wydany zaskarżony akt, a odwołującym taki status nie przysługiwał. Z uwagi na fakt, że odwołania zostały wniesione w otwartym dla stron terminie odwoławczym, właściwym było sprawdzenie ich prawnej skuteczności, warunkującej możliwość weryfikacji decyzji I instancji w postępowaniu odwoławczym.

Organ pismem z 14 lipca 2017 r. wezwał odwołujących do wykazania interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony oraz do przedłożenia dokumentów wskazujących na przysługujący im tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Na ww. wezwanie, z odwołujących odpowiedzieli: A.R. współwłaściciel działek nr 3878, 3876/1, 3960, 3884, B.T. współwłaścicielka działek nr 3470/1, 3472/3, 3472/1, G.D.-N. powołując się na prawo do działki nr 3324, P.W. powołując się na prawo do działki nr 3069, K.C. współwłaścicielka działki nr 3232, G.K. powołując się na prawo do działki nr 3598, J.K. powołując się na prawo do działki nr 3600, J.N. powołując się na prawo do działek nr 3563, 3634, 3470/4, 3473/4, 3467/5, 3466/7, E.B. powołując się na prawo do działek nr 3473/1, 3470/2, 3472/4, 3471/3, 3471/14, 3475/3, 3471/16, 3475/5, 4127, I.N. powołując się naprawo do działek nr 4128, 3470/4, 3473/4, podnosząc w głównej mierze te same zarzuty i argumenty. Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzyga art. 28 ust. 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem stronami w sprawie pozwolenia na budowę są oprócz inwestora właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 tej ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Należy tutaj rozróżnić dwa pojęcia, a mianowicie: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Tylko drugie z tych pojęć stanowi podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu. Odwołujący nie wskazali jakie konkretnie ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych w zagospodarowaniu działek (do których posiadają tytuł prawny) wprowadza planowana inwestycja, nie wskazali żadnego przepisu prawa, z którego wywodzą przysługujący im interes prawny. Przedstawili jedynie własne, subiektywne przeświadczenie, że sporne zamierzenie inwestycyjne będzie uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości poprzez generowanie emisji hałasu, pyłów, zapachów a także emisji drgań spowodowanych wzmożonym ruchem samochodowym. W ocenie organu obawy odwołujących, niepoparte konkretnym przepisem prawa nie mogą uzasadnić przysługującego im interesu prawnego w zakresie ograniczonym przez art. 28 ust. 2 P.b. Dopiero bowiem interes prawny poparty przepisami prawa powszechnie obowiązującego, daje legitymację do udziału w postępowaniu.

Z decyzji Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia z [...] września 2014 r., wynikają dla inwestora konkretne obowiązki, które mają zniwelować oddziaływanie przedmiotowej inwestycji w tym zakresie, a nałożone ww. decyzją wymagania dotyczące ochrony środowiska zostały uwzględnione w projekcie budowlanym (strona 49-50 projektu budowalnego).

W niniejszej sprawie tylko działki nr 3561/2, 3566/3 i 3564/2 stanowiące własność odwołujących się, odpowiednio J.S., G.W., B.T. bezpośrednio graniczą z działką objętą planowaną inwestycją, tj. działką nr 4183/1. Jak wynika z pomiarów dokonanych na kopii mapy ewidencyjnej (w skali 1:2880), gdyż projekt zagospodarowania tych działek nie obejmuje, ww. nieruchomości leżą jednak w dużej odległości, około 420 m od projektowanego stanowiska wytwórni mas bitumicznych, oznaczonego w projekcie zagospodarowania terenu literą "A" i nie sposób dopatrzeć się jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji na te nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Natomiast do działki nr 4175/1, którą również wymieniono w odwołaniu z [...] maja 2017 r., jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (informacja z rejestru gruntów), osoby je składające nie mają żadnych praw, o których mowa w art. 28 ust. 2 P.b., a właściciel tej nieruchomości nie wniósł odwołania, zatem tutejszy organ nie jest uprawniony do badania na obecnym etapie postępowania przymiotu strony podmiotu, który nie jest tym zainteresowany. Również działka nr 3600, będąca własnością J.K., oddzielona od terenu przewidzianego pod zabudowę drogą (działka nr 3469), znajduje się w znacznej odległości, około 165 m od stanowiska wytwórni mas bitumicznych. Biorąc pod uwagę przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania zabezpieczające przed negatywnym oddziaływaniem planowanej inwestycji na środowisko nie można uznać, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i to że J.K. przysługuje przymiot, strony w przedmiotowym postępowaniu.

Ponadto działki te, jak wynika z danych z ewidencji gruntów stanowią użytki rolne oznaczone symbolem "R" jako grunty orne klasy - RIVB i RV w przypadku działki nr 3600 i jako grunty orne klasy RVI w przypadku działek nr 3561/2, 3566/3 i 3564/2.

Pozostałe działki wskazane w odwołaniach również nie graniczą bezpośrednio z nieruchomościami, na których realizowana ma być wytwórnia mas bitumicznych, i ze względu na ich lokalizację (duże oddalenie od stanowiska wytwórni mas bitumicznych, np. - 260 m do granicy działki nr 3634 i 430 m do granicy działek nr 4127, 4128, dla kolejnych działek odległości te są coraz to większe) nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a co za tym idzie ich właścicieli nie można uznać za strony postępowania.

Zgodnie ze znowelizowaną ustawą P.b., do podstawowych obowiązków projektanta należy określanie obszaru oddziaływania obiektu, o czym stanowi art. 20 ust. 1 pkt 1c ww. ustawy oraz zamieszczanie w projekcie budowlanym informacji o obszarze oddziaływania obiektu, co wynika z art. 34 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. W niniejszej sprawie powyższe zostało spełnione. Projektant w projekcie budowlanym (na stronach 51 - 55), przedstawił "analizę obszaru oddziaływania inwestycji w zakresie funkcji i wymagań związanych z użytkowaniem obiektu". Z analizy tej jednoznacznie wynika, że obszar oddziaływania inwestycji będzie zamykać się w obrębie działek nr 4180/5, 4180/4,4180/3, 4180/2, 4183/2, 4183/1 i nie będzie wykraczał na działki sąsiednie. Jak wynika z analizy zawartej pod pozycją 8.1.3 projektu zagospodarowania terenu "zabudowa mieszkalna zlokalizowana jest w odległości ponad 650 m od lokalizacji WMB. Wartość równoważnego poziomu dźwięku w punkcie obserwacji zlokalizowanym przy najbliższym budynku mieszkalnym jest mniejsza od wartości normatywnej wynoszącej 55 dB(A) dla pory dziennej oraz 45 db(A) dla pory nocnej". Tereny rolne, niezabudowane, a takie znajdują się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, nie są objęte prawną ochroną przed hałasem. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), wydanym na podstawie delegacji art. 113 ustawy ochroną akustyczną zostały objęte wyłącznie: strefa ochronna "A" środowiska, tereny szpitali, domów' opieki społecznej, zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobyłem dzieci i młodzieży, zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej, zagrodowej i zamieszkania zbiorowego, tereny mieszkaniowo-usługowe, rekreacyjno-wypoczynkowe oraz tereny w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców. Jak już wyżej zauważono, poziom hałasu w rejonie najbliżej usytuowanego wytwórni mas bitumicznych budynku mieszkalnego nie przekracza dopuszczalnych norm określonych ww. rozporządzeniem. Ponadto jak wynika z zapisu punktu 8.1.2 ww. analizy, na potrzeby opracowania raportu oddziaływania na środowisko wykonano obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu, które wykazały, iż rozkład stężeń poza obszarem działek przeznaczonych pod planowaną wytwórnię dla żadnej z emitowanych substancji nie przekroczy wartości dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r., Nr 16 poz. 87). Oprócz tego w punkcie tym zawarto informację dotyczącą emisji odorów, wskazując, że stężenie fenolu w powietrzu spełni wymogi przepisów w zakresie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem, dodatkowo zauważając, że nie powinny występować żadne uciążliwości odorowe pochodzące od emisji fenolu z wytwórni mas bitumicznych.

Wedle art. 20 ust. 1 pkt 1 P.b. do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego (w tym wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez organ samorządowy), obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wobec niewskazania przez ubiegających się o status strony przepisów odrębnych, wprowadzających związane z planowaną inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu działek, co do których posiadają tytuł prawny, kwestionujących wyżej wymienione ustalenia zawarte w sporządzonej przez projektanta informacji o obszarze oddziaływania obiektu, tutejszy organ nie ma podstaw ich nieuznania, jako gwarantowanych rękojmią ustaleń podstawowych obowiązków projektanta określonych art. 20 ust. 1 pkt 1 i pkt 1c P.b.

Ponadto, wobec podnoszonych przez odwołujących zarzutów dotyczących generalnie ochrony środowiska, należy wskazać, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b., pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie taka ocena została przeprowadzona przez właściwy organ, tj. Wójta Gminy [...] w oparciu o stosowne przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zmianami, dalej "ustawa środowiskowa"). Ustalenia tego organu znalazły wymierny wyraz w wydanej przez ten organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z [...] września 2014 r., znak: [...]. Jak już podano wcześniej, wymagania z tej decyzji zostały uwzględnione w projekcie budowlanym, czyniąc zadość wymogom art. 20 ust. 1 pkt 1 P.b.

W tej materii należy dodać, iż kwestia zapewnienia wymagań ochrony środowiska, w tym ochrony przed hałasem, ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem, była analizowana w ww. decyzji Wójta Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdzie stwierdzono, iż przedsięwzięcie nie będzie powodować przekroczeń wartości dopuszczalnych hałasu dla pory dnia i pory nocy w ww. terenach prawnie chronionych pod względem akustycznym, spełniając tym samym wymagania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku". Ocena ta jest wiążąca dla organu architektoniczno - budowlanego, który stosownie do wymogu art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., zobowiązany jest do sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W projekcie budowlanym przedmiotowej wytwórni uwzględniono wymagania określone w ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (str. 49 - 50 projektu), a w danej

sprawie brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w przedmiocie oddziaływania inwestycji na środowisko.

Również podnoszone przez odwołujących okoliczności dotyczące uciążliwości, jakie wiążą się z funkcjonowaniem wytwórni poprzez zwiększenie hałasu, kurzu, czy emisji spalin spowodowanych wzmożonym ruchem samochodowym, nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania zrealizowanego obiektu. W związku z tym, nawet pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów, np. w postaci zwiększonego ruchu samochodowego nie można utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Argumenty odwołania mówiące o wzmożonym ruchu kołowym w związku z planowaną inwestycją świadczą co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, nie znajduje się bowiem przepisu prawa, z którego wynikałoby ograniczenie w zabudowie działki w związku z wyżej opisanymi uciążliwościami. Co prawda, wystąpienie ewentualnych uciążliwości nie może być kwestionowane, jednak dla uznania interesu prawnego wymagane jest przede wszystkim wykazanie, że właśnie te uciążliwości będą miały wpływ na zakres konkretnego prawa przysługującego odwołującym, samo subiektywne przekonanie odwołujących nie jest wystarczające. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia konkretnych przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

Ponadto tutejszy organ zauważa, iż zgodnie z aktualną "informacją z rejestru gruntów" w obrębie ewidencyjnym G.Ł. nie ma działki o numerze wskazanym w jednym z pism będących odpowiedzią na wezwanie Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., tj. działki nr 3598, są natomiast działki nr 3598/1 i 3598/2, i jak wynika z danych zawartych w ww. informacji nie stanowią one własności odwołującego się.

Odnosząc się do podniesionej przez A.R. kwestii, iż postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej wytwórni mas bitumicznych winno toczyć się z udziałem społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej organ stwierdza co następuje. Jak już wyżej zauważono, strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 P.b. Wyjątek od powyższej zasadę przewidziano w art. 28 ust. 4. Stosownie do zapisu tego artykułu, przepisów ustępu drugiego i trzeciego art. 28 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej. Przepisu tego będącego wyjątkiem od generalnej reguły określonej art. 28 ust. 2 nie można interpretować rozszerzająco, a jego treść wskazuje wprost, że ma on jedynie zastosowanie wówczas, gdy z ww. ustawy będzie wynikało, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa.

Odpowiednio do zapisu art. 30 ustawy środowiskowej organy administracji właściwe do wydania decyzji łub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Zgodnie z tym unormowaniem to przepisy ustawy decydują, kiedy wymagany jest udział społeczeństwa. Zatem przyjęcie, iż w określonej sprawie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 28 ust. 4 P.b., wymaga wskazania przepisu ustawy z dnia 3 października 2008 r. lub przepisu innej ustawy, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa

Takim przepisem jest art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, który stanowi, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 (zatem także decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę), oraz pozwolenia, o którym mowa w art. 82 ust. i pkt 4b, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwo/ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 przeprowadza się także na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji (pkt 1) bądź gdy organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 2). Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych ww. przypadkach.

W rozpoznawanej sprawie, z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2014 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika wprost, że nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt. IV decyzji). W niniejszej sprawie nie stwierdzono także istnienia przesłanek wynikających z art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach wydania pozwolenia na budowę.

Nie zaistniały wobec tego okoliczności określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej. Tym samym należało uznać, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wytwórni mas bitumicznych [...] przewidzianej do realizacji na działkach nr 4180/5, 4180/4, 4180/3, 4180/2, 4183/2, 4183/1 w G.Ł., nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Zatem nie ma podstaw do uznania racji A.R., iż postępowanie w sprawne wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę wymagało zapewnienia udziału społeczeństwa. Skoro bowiem przedmiotowego postępowania nie zalicza się do postępowań wymagających udziału społeczeństwa, to nie mógł w nim znaleźć zastosowanie art. 30 ww. ustawy, a w konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania art. 28 ust. 4 P.b. W takiej sytuacji ustalenie kręgu stron postępowania powinno następować w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b., co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie nie jest w świetle przepisów ustawy środowiskowej postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a sam fakt, że w odniesieniu do planowanej inwestycji taka ocena była przeprowadzana na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 28 ust. 4 P.b. i w rezultacie do wyłączenia stosowania art. 28 ust. 2 tej ustawy.

Skoro, żaden z przypadków określonych przepisami ustawy środowiskowej nie miał miejsca w niniejszej sprawie, to tym samym postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami tej ustawy.

Przepisy procedury administracyjnej uzależniają wszczęcie postępowania odwoławczego od wniesienia odwołania przez podmiot uprawniony, tj. stronę lub podmiot na prawach strony. W przedmiotowej sprawie odwołujący nie są stronami postępowania, a zatem nie przysługuje im prawo skutecznego wniesienia odwołania. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć sprawę tak jakby odwołanie w ogóle nie zostało wniesione, stwarza to zatem obowiązek zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B.T. i J.K. zaskarżyli w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik

2) oceny, tj.: art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię w postaci nieuznania skarżących za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a tym samym uznanie, iż skarżący słusznie zostali pominięci, jako strony postępowania i nie powinni brać udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy skarżący są właścicielami nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, tym samym przysługuje im status strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w której to postępowanie winno być wznowione, jeśli strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, w konsekwencji doprowadzając do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie wadliwej oceny statusu skarżących w postępowaniu;

art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w umorzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji braku podstaw do jego umorzenia, gdyż odwołujący się są stronami postępowania;

art. 127 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w nie uznaniu odwołujących się za strony postępowania, tj. uznanie odwołujących się za podmioty którym nie przysługuje prawo skutecznego wniesienia odwołania, w sytuacji gdzie odwołujący się posiadają status strony postępowania a tym samym mają . prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, co w konsekwencji przyczyniło się do uznania przez organ odwoławczy, iż jest zobowiązany rozpatrzyć sprawę tak jakby odwołanie w ogóle nie zostało wniesione, zaś następnie zakończyć postępowanie przez jego umorzenie;

Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik ocen tj.: art. 3 pkt 20 P.b. poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w mylnym zrozumieniu wymienionego przepisu, a to w błędnym zrozumieniu określenia "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie" w sytuacji, gdzie obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, co w konsekwencji przyczyniło się do błędnego ustalenia statusu stron i umorzenia postępowania odwoławczego.

Mając na uwadze charakter i treść podniesionych zarzutów zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana wg stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie odwołań mieszkańców od decyzji Starosty P. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A sp. z o.o. na zamierzenie inwestycyjne p.n. "budowa wytwórni mas bitumicznych w G.Ł.". Bezsporne jest, że w toku postępowania w sprawie wszczętej z wniosku A sp. z o.o. o pozwolenie na budowę cała korespondencja kierowana była wyłącznie do inwestora reprezentowanego przez pełnomocnika. Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę są przepisy ustawy Prawo budowlane.

Pojęcie strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę zostało zdefiniowane w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jest to lex specjalis w stosunku do art. 28 K.p.a. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego stroną w tym postępowaniu jest inwestor oraz użytkownicy wieczyści i właściciele lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Obszar ten został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Rozróżnić tu należy dwa pojęcia a mianowicie "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie". Jednak tylko drugie z tych pojęć stanowi podstawę do ustalenia interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sama potencjalna, teoretyczna możliwość ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki wskutek powstania w sąsiedztwie obiektu budowlanego, bez potrzeby konkretyzowania ograniczenia w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu.

Wobec tego tylko w sytuacji, gdy z regulacji odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu oznacza to również w zabudowie nieruchomości sąsiednich, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 504/13).

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania odwołujący się nie wskazali konkretnych przepisów prawa jak i ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych w zagospodarowaniu ich działek. Wyrażone przez nich subiektywne przeświadczenie, że planowana inwestycja będzie uciążliwa dla sąsiednich nieruchomości z powodu emisji pyłów, hałasu i zapachów. W sprawie została wydana decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia z dnia [...] września 2014 r. Z tej decyzji wynikają dla inwestora konkretne obowiązki, które zostały uwzględnione w projekcie budowlanym i to one mają zniwelować oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Z prowadzonego postępowania w sprawach środowiskowych wynika, iż oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki.

Jedynie bowiem wskazanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego daje legitymację do udziału w postępowaniu, w tym także do złożenia odwołania i merytorycznego jego rozpatrzenia przez organ odwoławczy.

Uciążliwości związane z funkcjonowaniem pewnego obiektu budowlanego stanowią jedynie oddziaływanie faktyczne, z których to nie można wywodzić statusu strony (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10). Między innymi nieruchomość B.T. bezpośrednio graniczy z działką objętą planowaną inwestycją lecz leży ona w odległości 40 m od stanowiska wytwórni mas bitumicznych. Działka będąca własnością J.K. oddzielona jest od terenu inwestycji drogą.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę możliwy jest udział społeczeństwa, przewiduje to przepis art. 28 ust. 4 prawa budowlanego. Lecz możliwe to jest tylko wówczas gdy można wskazać przepis w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji (...) lub w innej ustawie, który wymaga w postępowaniu o pozwolenie na budowę udziału społeczeństwa (wyr. NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 588/14, z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2580/11). Takim przepisem jest art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku z 2008 r., który stanowi, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się również w ramach postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej oraz gdy znajdą okoliczności, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Z decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wydanej przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. wynika wprost, "że nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nie stwierdzono również istnienia przesłanek, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy.

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego uzależniają wszczęcie postępowania odwoławczego od wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot, tj. stronę lub podmiot na prawach strony – art. 127 § 1 K.p.a. Dopiero pozytywny wynik tego badania, iż spełniona jest przesłanka warunkująca możliwość wniesienia odwołania otwiera drogę do jego rozpoznania. W sprawie rozpoznawanej odwołujący nie są stronami w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, wobec tego zasadnym jest umorzenie postępowania odwoławczego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 887/12).

"Jeżeli wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowanie odwoławcze należy umorzyć".

Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.