Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 125/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. 1. stwierdza nieważność § 1, § 3 ust. 1, § 4, § 5, §18, §19 i §21 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2018 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. Regulamin stanowi załącznik do uchwały opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Podl. z 29 grudnia 2020 r. pod pozycją 5488.

Skargę na powyższą uchwałę złożył do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w W., który sformułował zarzuty:

1. istotnego naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2019 r., poz. 506; dalej powoływana jako u.s.g.), art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010; dalej powoływana jako u.c.p.g.) oraz przekroczenia ustawowego upoważnienia przez:

- powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulaminu przez określenie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. oraz własnego przedmiotu regulacji Regulaminu;

- powtórzenie istniejących regulacji ustawowych i ich nieuprawnioną modyfikację w § 3 ust. 1 Regulaminu, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania na ich terenie porządku i czystości, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego, a także wskazanie, że obowiązek ten dotyczy również chodników przyległych bezpośrednio do nieruchomości;

- powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 i 5 Regulaminu przy określaniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, że mycie pojazdów samochodowych możliwe jest tylko w miejscach utwardzonych przy użyciu środków ulegających biodegradacji i przy spełnieniu warunku odprowadzania ścieków do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych, przy jednoczesnym zakazaniu odprowadzania ścieków bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie w obrębie nieruchomości w związku z bieżącą eksploatacją oraz nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz niepowodowania zanieczyszczenia wód i gleby, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 18, 19 i 21 Regulaminu, przez nałożenie na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu na tereny użytku publicznego przez osobę pełnoletnią gwarantującą pełną kontrolę nad psem oraz dopuszczenie zwolnienie psów ze smyczy jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, nie dotyczy to psów uznawanych za agresywne.

2. istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz niedopełnienie ustawowego upoważnienia poprzez nie zawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.s.g., przez pominięcie w Regulaminie wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów niebezpiecznych oraz odpadów tekstyliów i odzieży.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu w zaskarżonej części. Wyjaśnił, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. legitymuje Radę Gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie wyłącznie w kwestiach wyliczonych w przepisie, z wyłączeniem powtórzeń, w szczególności przepisów rangi ustawowej. Zdaniem skarżącego, który powołał się na art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., uchwała sprzeczna z prawem, tj. sprzeczna z przepisami ustawowymi oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego, w tym przekraczająca zakres upoważnienia ustawowego – narusza prawo w sposób istotny prowadzący do stwierdzenia jej nieważności. Istotnym naruszeniem będzie także sprzeczność uchwały z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej'’ (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), w którego § 115 w zw. z § 143 zawarto zasadę zamieszczania w aktach prawa miejscowego wyłącznie przepisów stanowiących wypełnienie delegacji ustawowej, a w § 118 w zw. z § 143 wprowadzono zakaz powtarzania upoważniającego przepisu ustawy oraz przepisów zawartych w innych aktach normatywnych wyższego rzędu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżący stwierdził, że § 1 Regulaminu stanowi powtórzenie ale także i modyfikację art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Dlatego należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w tej części.

Odnośnie § 3 ust. 1 Regulaminu skarżący wywiódł, że w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wprost uregulowano obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, zatem powielanie powyższych regulacji w treści § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu należy uznać za błędne. Podobne uchybienie wystąpiło w § 4 i 5 Regulaminu przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi. Zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach ustawowych i przepisach rozporządzenia właściwego ministra, z których wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej. Skarżący wskazał przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony i Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r. nr 137, poz. 984), ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W zakresie zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 19 Regulaminu skarżący wyjaśnił, że jego wadliwość polega na wprowadzeniu bezwzględnego nakazu, nieprzewidującego żadnego wyjątku, prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu na terenach ogólnodostępnych, co może prowadzić do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Prokurator przeprowadził obszerny wywód na temat zasad humanitarnego traktowania zwierząt znajdujących oparcie prawne w ustawie o ochronie zwierząt oraz konieczności wprowadzania nakazów określonego wyprowadzania zwierząt z zachowaniem zasady proporcjonalności. Wskazał, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i niekiedy nadmierne, prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać. Ponadto skarżący wywiódł, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do formułowania zakazów zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi. Dlatego Rada Gminy nie była upoważniona do określenia w § 21 Regulaminu miejsc, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi.

Odnośnie zarzutu nieuregulowania w Regulaminie kwestii dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych wyjaśnił, że nie wypełnia dyspozycji zawartej w art. 4 u.c.p.g. regulamin, który nie zawiera minimum postanowień wymaganych ustawowo. Skoro zaś legislator w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. posłużył się zwrotem "regulamin określa", to trzeba uwzględnić każdy z określonych przez ustawodawcę obowiązków (przepis ten nie zawiera zwrotów wskazujących na fakultatywny charakter któregokolwiek z obowiązków).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł przede wszystkim o jej odrzucenie z uwagi na to, że przed wywiedzeniem przez skarżącego skargi, kwestionowana uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego uchwałą Rady Gminy K. z [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega w części uwzględnieniu, a w części oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy K. nr [...] z [...] października 2018 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 29 grudnia 2020 r. pod pozycją 5488. Uchwała powyższa, jak zauważył pełnomocnik Gminy K., została uchylona uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2020 r., poz. 5488) i przestała obowiązywać z dniem 29 grudnia 2020 r.

Wbrew jednak stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, fakt utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały z 2018 r., będący następstwem uchwalenia nowego Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., nie uczynił ani niedopuszczalnym ani bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowego. Utrata bowiem mocy obowiązującej poprzedniej uchwały wynikająca z faktu uchwalenia kolejnej uchwały, nastąpiła ze skutkiem ex nunc, tj. z momentem wejścia w życie kolejnej uchwały. Stwierdzenie natomiast nieważności zaskarżonej uchwały, czego domaga się Prokurator w odniesieniu do zapisów § 1, § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 18, § 19 i § 21 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. nr [...] z [...] października 2018 r., eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowane zapisy Regulaminu ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy Regulaminu należy traktować jako takie, które w ogóle nie weszły do obrotu prawnego. Powyższe daje podstawę do ewentualnego podważania legalności rozstrzygnięć wydanych w oparciu o zakwestionowane zapisy Regulaminu oraz umożliwia ewentualne dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem rozstrzygnięć opartych o podstawy prawne uznane za nieważne od początku. Sąd podkreśla, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (vide: między innymi: wyrok NSA z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, Lex nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, Lex nr 320905 a także wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014 r., I SA/Gl 18/14, pub. CBOSA oraz wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013 r, II SA/Lu 92/13, pub. CBOSA).

Przechodząc do wywodu merytorycznego wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, bowiem nieistotne naruszenie prawa prowadzi wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie tylko nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i nie mogą regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji powtarzającej zwroty i normy ustawowe, a także regulacji modyfikującej i nieprecyzyjnej oraz w nieuprawniony sposób uzupełniającej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej jeśli chodzi o § 1, § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 18, § 19 i § 21 Regulaminu. W zakresie zaś zarzutu niewypełnienia delegacji ustawowej stanowiska skarżącego Prokuratora sąd nie podziela.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie Regulaminu zawiera przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Kontrolując zaskarżoną uchwałę sąd ma na uwadze brzmienie powyższego upoważnienia w dacie podjęcia uchwały, tj. 16 października 2018 r., które to brzmienie wynikało wówczas z Dz. U. z 2017 r., poz. 1289.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 w wyżej wskazanym brzmieniu: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4)(uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści upoważnienia i treści regulacji regulaminowych wskazanych w skardze Prokuratora uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez regulację § 1, § 3 ust. 1, § 4, § 5, § 18, § 19 i § 21 Regulaminu w sposób wykluczający możliwość uznania uchwały w zaskarżonym zakresie za zgodną z prawem lub jedynie nieistotnie naruszającą prawo.

Odnośnie § 1 Regulaminu skarżący Prokurator słusznie zarzuca, że powtarza on i modyfikuje przy tym treść art. 4 ust. 2 u.cp.g., albowiem określa własne szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. oraz własny przedmiot regulacji Regulaminu.

Trafny jest także zarzut dotyczący § 3 ust. 1 Regulaminu, który stanowi, że właściciele nieruchomości zobowiązani są również do: 1) Utrzymania na ich terenie porządku i czystości; 2) Uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego; 3) Utrzymania czystości i porządku na chodniku położonym bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Wskazać należy, że regulacja ta nie realizuje upoważnienia ustawowego, bowiem w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. prawodawca wskazał na obowiązek "określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Przepis ten nie zawiera upoważnienia do uregulowania sposobu uprzątania wskazanych w nim zanieczyszczeń na chodniku przylegającym bezpośrednio do nieruchomości właściciela. Uregulowanie tej kwestii w Regulaminie stanowi o wyjściu poza upoważnienie ustawowe i istotnym jego naruszeniu, bowiem świadczy o nałożeniu obowiązków nieprzewidzianych w tym upoważnieniu. Tym bardziej wniosek ten jest uprawniony, że precyzyjnie i wyczerpująco zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie poza tą nieruchomością obejmującym chodnik bezpośrednio do niej przylegający reguluje przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z jego treścią, właściciele nieruchomości zobowiązani są do "uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. dotyczy nieruchomości danego właściciela (w jej części służącej do użytku publicznego) a nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. dotyczy zatem sytuacji, gdy określona część własnej nieruchomości służy do użytku publicznego, co w przypadku właścicieli niebędących podmiotami publicznymi może oznaczać np. część nieruchomości, na której to części jest ustanowiona służebność na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, przez co nieruchomość w tej części jest powszechnie dostępna i w ten sposób część ta "służy do użytku publicznego" (por. np. wyrok w sprawie II SA/Go 100/20 oraz II SA/Bk 403/20). Odnośnie tego fragmentu nieruchomości, regulacji w Regulaminie jednak nie zamieszczono ogólnie jedynie wskazując, że właściciele mają obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, bez wskazania w jaki sposób ma to nastąpić. Reasumując, obowiązek uprzątania chodnika w części przylegającej bezpośrednio do nieruchomości wynika z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zaś gdy chodzi o własną nieruchomość właściciela w jej części służącej do użytku publicznego, to upoważnienie tej sytuacji dotyczące, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g., nie zostało zrealizowane.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut dotyczący § 4 i 5 Regulaminu, zgodnie z którym: "1. Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami można przeprowadzić tylko w miejscach utwardzonych przy użyciu środków ulegających biodegradacji pod warunkiem, że ścieki odprowadzane są do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych. 2. Zabrania się odprowadzania ścieków bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi (§ 4); Naprawy pojazdów związane z ich bieżącą eksploatacją mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz nie będą uciążliwe dla sąsiadów (§ 5).

Upoważnieniem ustawowym dla kwestionowanych zapisów był art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. "c" u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Celem tej regulacji jest określenie przez radę gminy warunków, by czynności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były wykonywane w sposób dopuszczalny, niezagrażający zanieczyszczaniem, i temu też powinny służyć wprowadzone zasady wykonywania tych czynności. Przy czym "zasady" powinny odpowiadać przesłance jasności, określoności, precyzyjności tak, aby adresaci uchwały mieli świadomość co im wolno a czego nie. Nie powinno również dochodzić do powtarzania regulacji ustawowych już funkcjonujących w obrocie prawnym. Tymczasem w § 4 pkt 1 Regulaminu powtórzono regulacje samej ustawy o czystości i porządku w gminach, bowiem w jej art. 5 ust. 1 pkt 2 znajduje się zapis o konieczności przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, gdy jej budowa jest technicznie bądź ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. A zatem kanalizacja sanitarna, ewentualnie w określonych okolicznościach bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, są urządzeniami służącymi odprowadzaniu powstających na nieruchomości nieczystości, co nie wymaga dodatkowych wskazań Regulaminowych. Nadto, w § 4 pkt 1 i 2 Regulaminu Rada posłużyła się zbiorczym określeniem "ścieki" zarówno w odniesieniu do nieczystości odprowadzanych do kanalizacji jak i w kontekście odprowadzania ich bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi. Tymczasem pojęcie "ścieki" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 38 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i definicja ta nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym ścieków z mycia pojazdów samochodowych. Odrębnie również zostały zdefiniowane ścieki bytowe, komunalne i przemysłowe (art. 3 pkt 38a-38c P.o.ś.). Definicje te odpowiadają definicjom rodzajów ścieków zawartym w ustawie z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.). Z kolei kwestie zakazów odprowadzania ścieków do gleby lub wód powierzchniowych zostały uregulowane w przepisach ustawowych: art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo wodne z 2001 r., zgodnie z którym zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, w szczególności w zakresie ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją oraz w art. 39 tej ustawy.

Nadto w kwestionowanej regulacji lokalny prawodawca jest niekonsekwentny. W § 4 ust. 1 posługuje się bowiem pojęciem pojazdów samochodowych a w § 5 pojazdów, co nie odpowiada zakresowi przedmiotowemu wynikającemu z upoważnienia. Zdaniem sądu, istnieje różnica między "pojazdem samochodowym" (samochód osobowy, ciągnik, samochód ciężarowy) a "pojazdem" (motocykl, rower, drezyna). Wprowadzona regulacja § 5 rozszerza zatem zakres wprowadzonych ograniczeń poza zakres (kategorie pojazdów) wyznaczony mu przez upoważnienie ustawowe, co dyskwalifikuje ją w całości jako istotnie naruszającą prawo. Regulacja ta także wkracza w regulacje prawa cywilnego dotyczące prawa sąsiedzkiego. Zdaniem sądu, na wskazanie rodzaju naprawy (bieżąca eksploatacja) jaka może być wykonana poza warsztatem naprawczym nie pozwala treść upoważnienia ustawowego, zaś warunkowanie napraw "brakiem uciążliwości dla sąsiadów" powtarza zakaz immisji sformułowany w art. 144 K.c. Zgodnie zaś z tym przepisem, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Uzasadniony pozostaje również zarzut istotnej nieprawidłowości § 18, § 19 i § 21 Regulaminu. Regulacja ta ma następującą treść:

§ 18 1. Właściciele lub opiekunowie psów i innych zwierząt domowych są zobowiązani do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w szczególności nie pozostawiania ich bez dozoru.

2. Jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym, zabezpieczenie powinno uniemożliwiać samodzielne wydostanie się z niego lub bezpośredni kontakt z przechodniami.

3. Właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do utrzymywania ich w sposób nie stwarzający uciążliwości dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach.

§ 19 Na tereny użytku publicznego psy mogą być wprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, przez osobę pełnoletnią gwarantującą pełną kontrolę nad psem.

§ 21 Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, nie dotyczy to psów ras uznawanych za agresywne.

Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów Regulaminu był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. Z upoważnienia wynika, że nałożone obowiązki dotyczące właściwego utrzymania zwierząt domowych, odnosić się mają do postępowania ze zwierzętami domowymi w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku tj. w miejscach publicznych, takich jak place publiczne, ulice, skwery czy parki. Ograniczenia wprowadzane regulaminem nie mogą natomiast obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe (tak. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz w Komentarzu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Takie zaś ograniczenia wprowadza § 18 Regulaminu. Z kolei wynikający z § 19 bezwzględny obowiązek wyprowadzania na tereny użytku publicznego każdego psa na smyczy i w kagańcu, przekracza nie tylko upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. ale także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017 r., II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016 r., IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 19 bezwzględny nakaz wyprowadzania każdego psa na smyczy i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Z kolei kwestionowany § 21 Regulaminu zawiera nieskonkretyzowane sformułowanie "miejsca mało uczęszczane przez ludzi". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać również należy, trafnie odnotowane przez Prokuratora, przepisy Zasad techniki prawodawczej ujęte w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Istotne uchybienie tym Zasadom przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w zw. z § 143 Zasad wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad, poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (odesłanie zawarte w § 143 Zasad), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (§ 134 i 135 Zasad). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w zw. z § 143 Zasad wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r., IV SA/Po 792/13). Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP przez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Jak wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 991/17, powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Z § 6 Zasad wynika także generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok TK w sprawie Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał: precyzyjność, jasność oraz legislacyjna poprawność. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów (zrozumiałość na gruncie języka powszechnego). Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Jak wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono w punkcie 1 wyroku, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jak i reguły wynikające z Zasad technik prawodawczej nie zostały w przypadku zaskarżonego Regulaminu zachowane, a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny. Dlatego orzeczono w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.).

Natomiast sąd oddalił skargę co do zarzutu niewypełnienia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. uregulowania kwestii dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek. Obowiązek wprowadzenia regulacji, której brak Prokurator zarzuca jako niewypełnienie upoważnienia ustawowego, wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 września 2019 r., a więc nieobowiązującym na datę uchwalania zaskarżonego Regulaminu. Zgodnie przy tym z art. 9 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579), rada gminy była obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej do przepisów ustawy zmienianej w nowym brzmieniu, w terminie do 31 grudnia 2020 r.

Dlatego w tym zakresie orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 2 marca 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.