Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2254/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 11, par. 13 ust. 2, par. 14
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości; - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. G. (zwaną dalej “skarżącą") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z siedzibą w L. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o przyznaniu skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009 w pomniejszonej wysokości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] marca 2009 r. skarżąca złożyła w BP ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w ramach PROW 2007-2013. W ramach przedmiotowego wniosku zgłosiła wolę przejścia na nowy program na podstawie § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262) – dalej jako “rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r.".

Następnie w dniu [...] maja 2009 r. skarżąca złożyła w BP ARiMR wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009 w ramach PROW 2004-2006.

W dniu 18 maja 2009 r. do BP ARiMR wpłynęło oświadczenie skarżącej w sprawie przekazania działek rolnych w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego zgodnie, z którym T. G. przekazał skarżącej grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych nr 18/4, 65/1, 338. Wcześniej w dniu 2 marca 2009 r. do BP ARiMR wpłynęła umowa przekazania prawa użytkowania gruntów rolnych z dnia 1 marca 2009 r. Na podstawie tej umowy T. G. przekazał prawo użytkowania gruntów rolnych położonych działkach nr 18/4, 65/1 i 338/1 wraz ze zobowiązaniami ONW i rolnośrodowiskowymi K. G.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Kierownik BP ARiMR orzekł o przyznaniu skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości za rok 2009 w łącznej kwocie 60.306.00 zł. Płatnością nie zostały objęte działki przyjęte przez skarzącą na podstawie umowy z dnia 1 marca 2009 r.

Po rozpatrzeniu odwołania skarzącej Dyrektor [...] OR ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Następnie postanowieniem z dnia 29 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił złożoną przez skarżącą skargę na ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. (sygn. akt: III SA/Wr 703/10). Postanowieniem z dnia 2 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę skarżącej o wznowienie postępowania sądowego zakończonego postanowieniem z dnia 29 grudnia 2010 r.

W dniu [...] lipca 2011 r. skarząca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR. Skarżąca wniosła o unieważnienie zaskarżonych decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego. W jej ocenie decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 117 § 1 k.p.a., ponieważ zawierały błędne powołanie podstawy prawnej. Wydano je w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. nr 174, poz. 1809 ze zm.) – dalej jako “rozporządzenie rolnośrodowiskowe", podczas gdy podstawą rozstrzygnięcia powinny być przepisy rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Skarżąca podniosła również, że decyzja w sprawie przyznania płatności za rok 2009 wydana została z rażącym naruszeniem art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ I instancji nieprawidłowo zebrał materiał dowodowy. Skarżąca stwierdziła, że złożyła tylko jeden wniosek o płatności za rok 2009 podczas gdy organ wszczął dwa odrębne postępowania. Doszło więc również do naruszenia art. 104 § 2 k.p.a., bowiem organ administracji rozstrzygnął poza zakres postępowania, który nie był objęty wnioskiem strony.

Skarżąca podniosła następnie, że spełniła wszelkie warunki do przyznania płatności w ramach PROW 2007-2013 wskazane w § 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Zarzuciła ww. decyzjom naruszenie art. 6 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz § 43 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto w jej ocenie organy rażąco naruszyły § 40 ust. 2 ww. rozporządzenia, nie uznając go za podstawę rozstrzygnięć oraz § 11 i § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2004-2006, a także przepisy art. 9, art. 63 § i art. 77 k.p.a.

Zawiadomieniem z dnia 28 września 2011 r. Prezes ARiMR wszczął z postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r.

Decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2011 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W odwołaniu skrżąca podniosła w szczególności, że Prezes ARiMR błędnie uznał, że w dniu [...] maja 2009 r. złożyłony został wniosek kontynuacyjny w ramach PROW 2004-2006, podczas gdy wcześniej złożono wniosek o płatność w ramach PROW 2007-2013 i wniosek ten wszczął postępowanie w przedmiocie przyznania płatności w ramach programu rolnośrodowiskowego za 2009 r. Podkreśliła, że w dniu [...] maja 2009 r. nie złożyła wniosku o płatność, ale dodatkowy formularz stosowany w ramach PROW 2004-2006, który nie był wnioskiem o wszczęcie odrębnego postępowania. Postąpiła tak z ostrożności procesowej. W ocenie skarżącej organ wszczynając dwa odrębne postępowania na podstawie jednego wniosku rażąco naruszył prawo. Ponadto doszło do rażącego naruszenia art. 107 §1 i §3 k.p.a., poprzez błędne powołanie podstawy prawnej i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzając w uzasadnieniu, że decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r. nie są dotknięte wadami, których wystąpienie zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. powodowałoby konieczność stwierdzenia ich nieważności. Organ odwoławczy powołując się na treść przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego (§11, §13 ust. 2 i §14) podkreślił, że skarżąca złożyła wniosek kontynuacyjny po upływie terminu 35 dni od dnia przeniesienia posiadania działek wymienionych w umowie z dnia 1 marca 2009 r. Nieuwzględnienie tych działek do płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 było zatem prawidłowe.

Za nietrafne uznano twierdzenia skarżącej, iż w dniu [...] maja 2009 r. nie złożyła ona wniosku kontynuacyjnego w ramach PROW 2004-2006, lecz jedynie dodatkowy formularz nie stanowiący wniosku o wszczęcie odrębnego postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że skarząca w 2009 r. złożyła dwa wnioski o przyznanie płatności. Pierwszy z nich złożony w dniu [...] marca 2009 r. stanowił wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w ramach PROW 2007-2013. W ramach tego wniosku skarząca zgłosiła wolę przejścia na nowy program na podstawie § 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2007-2013. Drugi wniosek skarżąca złożyła w dniu [...] maja 2009 r. i był to wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009 w ramach PROW 2004-2006. Tym samym niezasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie przez organ stanu faktycznego.

W skardze na powyższą decyzję K. G. powtórzyła argumencyację powołaną w odwołaniu od decyzji Prezesa ARiMR. Podkreśliła zatem, że w 2009 r. złożyła tylko jeden wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej – wniosek o przyznanie płatności na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2007-2013. Przyznała, że co prawda złożyła ten wniosek na dwóch formularzach, stosowanych w dwóch programach PROW 2004-2006 i PROW 2007-2013, nie oznaczało to jednak, że złożyła dwa oddzielne wnioski o płatność.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR spełnia przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 3 k.p.a. co nie zostało dostrzeżone przez organy rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Precyzując na czym miały polegać uchybienia sktutkujące stwierdzeniem nieważności ww. decyzji skarżąca wskazała w szczególności na naruszenie:

- art. 75 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania faktu przeniesienia posiadania działek objętych umową z dnia 1 marca 2009 r.,

- art. 76 § 1 k.p.a. poprzez niewłączenie do akt sprawy dokumentów potwierdzających, że skarżąca w latach 2005-2008 realizowała program rolnośrodowiskowy,

- art. 77 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej organy ARiMR zaniechały podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przez to błędnie ustaliły, że dodatkowy formularz to odrębny wniosek o wszczęcie odrębnego postępowania,

- art. 86 , art. 89, oraz art. 104 k.p.a. poprzez uznanie umowy z dnia 1 marca 2009 r. za nieważną, orzekanie o ważności tej umowy bez udziału stron, które ją zawarły, oraz wykroczenie poza zakres postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez brak wyjaśnienia w decyzji Kierownika BP ARiMR podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, które w sprzeczności z art. 2 k.p.c. nadawałyby temu organowi kompetencję do samodzielnego rozstrzygania w sprawach cywilnych i do unieważniania wcześniejszych decyzji ostatecznych tego organu,

- art. 2 § 1 k.p.c. poprzez samodzielne ustalanie przez Kierownika BP ARiMR ważności umowy cywilnoprawnej z dnia 1 marca 2009 r.,

- art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez pozbawienie skarżącej prawa do sprawiedliwego sądu,

- § 14 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędne uznanie, że jej wniosek powinien być rozpatrywany w oparciu o to rozporządzenie chociaż przekształcenie zobowiązania podjętego przez skarżącą w ramach realizacji “starego programu" nie było przedmiotem wniosku, a więc nie było przedmiotem tego postępowania. Podniosła, że odrębny wniosek inicjujący postępowanie o płatność za 2009 r. złożyła we właściwym terminie, to jest w dniu [...] marca 2009 r. Z treści § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wynika zaś, aby rolnik przejmujący grunty w posiadanie zobowiązany był złożyć wniosek o płatność na formularzu. Przepis ten wymaga jedynie, aby ów wniosek jednoznacznie wskazywał na wolę wnioskodawcy podjęcia zobowiązania do kontynuowania programu na przejętych działkach. Wymagany wniosek skarżąca złożyła zatem w treści przedłożonej umowy,

- § 14 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez niedopuszczalną ocenę ważności decyzji cywilnoprawnej z dnia (...) marca 2009 r. dokonaną przez Kierownika BP ARiMR w sytaucji gdy do tego rodzaju rozstrzygnięć powołane są wyłącznie sądy powszechne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 2 listopada 2012 r. skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w skardze wskazując w szczególności, iż organy ARiMR nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy przyjmując, że skarżąca złożyła w dniach [...] marca 2009 r. i [...] maja 2009 r. dwa odrębne wnioski o płatność rolnośrodowiskową. Skarżąca podkreśliła, że już w dniu 2 marca 2009 r. jej przedstawiciel złożył w siedzibie Kierownika BP ARiMR kopię umowy przekazania gruntów rolnych i w imieniu skarżącej zadeklarował kontynuowanie przez nią programu na przejętych działkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 - dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Funkcją sądownictwa administracyjnego jest zatem sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Rozważając w tym kontekście zarzuty zawarte w skardze stwierdzić należy, że nie są one zasadne.

Sąd podziela pogląd organów orzekających w sprawie wszczętej na wniosek strony skarżącej odnośnie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą:

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, co przesądza o tym, że pozytywne orzeczenie w tym zakresie (stwierdzające nieważność decyzji) może zapaść wyłącznie w wypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Generalnie należy stwierdzić, że wady tkwią w samej decyzji (jej treści) i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (patrz: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. CH BECK, s. 704).

Skarżąca powołuje się w skardze na przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. pkt 1, 2 i 3.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek – wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości – wskazać należy, że nie wystąpiła ona w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 98, poz. 634. z późn. zm.) Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Z art. 10 ust. 2 powołanej ustawy wynika natomiast, że w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego. W rozpoznawanej sprawie "odrębnymi przepisami", o których mowa w ww. art. 10 ust. 1 były: art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2. z późn. zm.) – dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich" oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Na podstawie tych przepisów, płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Jak zaś wyjaśniono wcześniej organem wyższej instancji w stosunku do kierownika biura powiatowego w postępowaniu administracyjnym jest właściwy miejscowo dyrektor oddziału regionalnego.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Kolejną wadą kwalifikowaną ww. decyzji, na którą powoływała się skarżąca było wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.).

Wyjaśnienia wymaga, że przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć decyzję wydaną w sytuacji, w której nie ma przepisu prawnego, umocowującego administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 725).

W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy słusznie uznały, że decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie zostały wydane bez podstawy prawnej. Decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. wydano bowiem w szczególności na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o. wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229. poz. 2273, z późn. zm.) oraz § 11 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2004-2006. Powołana podstawa prawna została wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji.

Z kolei decyzja organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. związku z wniesionym przez skarżąca odwołaniem została wydana w oparciu o art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Słuszność wyboru tych przepisów za podstawy prawne należy połączyć z rozważeniem zarzutów skarżącej dotyczących wydania ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przed przystąpieniem do tych rozważań wyjaśnić jednak należy, iż rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Teza ta wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego i stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też przybrało ono postać kwalifikowanego naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji. Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy orzeczenie wydane przez organ administracji publicznej w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. np. wyrok NSA z 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00, niepubl.).

Skaładając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżąca zarzuciła tymże decyzjom rażące naruszenie § 43, § 40 ust. 2 rozporządzenia PROW 2007-2013, § 11, § 14 ust. rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Podobne zarzuty sformułowała w odniesieniu do art. 6, art. 7, art. 9, art. 63 § 1, art. 75 § 1 i 2, art. 76 § 1, art. 80, art. 86 , art. 89, art. 107 § oraz art. 104 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca złożyła dwa wnioski o płatność rolnośrodowiskową na rok 2009. Pierwszy wniosek został złożony w dniu [...] marca 2009 r. w ramach PROW 2007-2013 i wyrażał wolę skarżącej przejścia na nowy program w oparciu o §43 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. Wniosek ten był rozpoznawany w odrębnym postępowaniu przez organy ARiMR. Z akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] maja 2009 r. skarżąca złożyła koeljny wniosek o płatność za ww. rok. Tym razem był to jednak wniosek kontynuacyjny w ramach PROW 2004-2006. Wniosek ten powinien być zatem rozpatrywany w oparciu o przepisy rozpozrządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 20 lipca 2004 r. Przy jego rozpatrywaniu § 43, § 40 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. nie miały więc zastosowania i nie mogły zostać naruszone.

Zgodnie z § 11 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na wniosek producenta rolnego. Wniosek ten składa się corocznie na formularzu udostępnianym przez Agencję. Wniosek o przyznanie pierwszej płatności składa się w terminie od ddnia 1 sierpnia do dnia 31 grudnia, zaś kolejne wnioski składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyzna płatności w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, począwszy roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Stosownie natomiast do treści § 13 ust. 2 powołanego rozporządzenia producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Z kolei § 14 przedmiotowego rozporządzenia, stanowi, iż jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego.

Z powyższej regulacji wynika więc, że płatność przysługuje producentowi rolnemu, na którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa lub jego części tylko w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:

- przeniesienie posiadania nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji,

- nowy posiadacz złoży wniosek w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania,

- nowy posiadacz zobowiąże się do kontynuowa realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem.

Powyższe przesłanki są kolejno analizowane przez Kierownika BP ARiMR, do którego wpłynął wniosek złożony w trybie ww. §14 rozporządzenia. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek Kierownik BP ARiMR – a za nim organ II instancji – trafnie zauważył, że skarżąca w dniu 2 marca 2009 r. złożyła oświadczenie przejmującego w związku ze zobowiązaniem z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Do tego oświadczenia dołączyła umowę przekazania prawa użytkowania z dnia 1 marca 2009 r., stanowiącą iż wszystkie wymienione w niej działki zostały przekazane skarżącej przez T. G. Organy ARiMR prawidłowo ustaliły też datę przekazania posiadania działek wskazanych w umowie na dzień zawarcia umowy – 1 marca 2009 r. W treści umowy nie określono bowiem innej daty przeniesienia posiadania działek. W konsekwencji – oceniając drugi warunek z § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – należało przyjąć, że 35 - dniowy termin na złożenie wniosku wraz z wymaganymi załącznikami upłynął w dniu 6 kwietnia 2009 r. Tymczasem skarżąca złożyła wniosek dopiero w dniu [...] maja 2009 r., a więc 39 dni po upływie terminu.

Wbrew twierdzeniom skarżącej za datę złożenia przez nią wniosku nie mógł zostać uznany dzień 2 marca 2009 r., kiedy to w BP ARiMR przedstawiciel skarżącej złożył umowę przeniesienia posiadania działek rolnych wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu na tych działkach programu rolnośrodowiskowego. Nie można bowiem uznać, że ww. oświadczenie mogło zastąpić wniosek w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na przejętych w posiadanie działkach rolnych. Wniosek taki podlega bowiem znacznemu formalizmowi – jest składany na ściśle określonym formularzu, z którego wynikają nie tylko informacje o fakcie przeniesienia działek, lecz również inne dane m.in. w odniesieniu do jakich pakietów i wariantów nastąpiło przejęcie zobowiązań. Ponownego podkreślenia wymaga, że wniosek zawierający wymienione powyżej dane skarżąca złożyła, lecz dopiero w dniu [...] maja 2009 r., czyli po upływie zakreślonego terminu.

Dodać też należy, że ww. termin musi być przez producenta rolnego zachowany niezależnie od tego czy w sprawie została wydana decyzja albo czy upłynął termin do składania wniosków o przyznanie płatności za dany rok. Decydujące znaczenie ma tutaj data przeniesienia posiadania działek na nowego producenta rolnego, ponieważ to od niej rozpoczyna się bieg terminu na złożenie wniosku wraz ze zobowiązaniem do kontynuowania programu i umową przeniesienia posiadania całości lub części gospodarstwa.

Z tej przyczyny pomniejszenie przyznanej skarżącej płatności rolnośrodowiskowej o kwotę przypadającą za powierzchnię działek wymienionych w treści ww. umowy było prawidłowe i nie stanowiło naruszenia, a tym bardziej rażącego naruszenia §11 i §14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Zaznaczenia wymaga przy tym, że organy ARiMR, które wydały decyzje z dnia [...] czerwca 2010 r. i [...] sierpnia 2010 r. nie kwestionowały ważności umowy z dnia 1 marca 2009 r. z punktu widzenia przepisów prawa cywilnego. Zakwestionowane zostały jedynie skutki tej umowy w sferze prawa publicznego z uwagi na przekroczenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych liczonego od dnia przeniesienia posiadania działek. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym termin 35 dni wskazany w § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest terminem prawa materialnego, z którego zachowaniem związane jest konkretne prawo w postaci określonego świadczenia pieniężnego. Skutkiem uchybienia temu terminowi przy składaniu wniosku o płatności będzie nieuzyskanie płatności rolnośrodowiskowej przez nowego nabywcę gospodarstwa rolnego. Następstwo prawne do płatności jest więc uzależnione od dochowania tego terminu. Nawet jeżeli przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego z jednego producenta rolnego na drugiego, na podstawie umowy sprzedaży lub innej umowy cywilnej będzie ważne z punktu widzenia prawa cywilnego, to nie będzie rodziło ono skutku prawnego w sferze prawa publicznego związanego przyznaniem świadczenia pieniężnego, gdy warunek 35-dniowego terminu do złożenia wniosku wraz z oświadczeniem nie zostanie spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 31/11, LEX nr 1137937).

W świetle wskazanych powyżej regulacji prawnych i stanu faktycznego sprawy co do przyznania skarżącej płatności na rok 2009 w pomniejszonej wysokości należy stwierdzić, że w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony, Prezes ARiMR (a za nim Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2010 r., bowiem decyzje te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczyły sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostały skierowane do właściwej strony postępowania, były wykonalne w dniu ich wydania, ponadto w razie ich wykonania nie wywołałyby czynu zagrożonego karą i nie zawierały wady powodującej ich nieważność z mocy prawa.

Jak to wykazał organ nadzoru w swojej decyzji - decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2010 r. i decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] czerwca 2010 r. wydane zostały z uwzględnieniem cyt. przepisów prawa krajowego i wspólnotowego oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie było tym samym podstaw do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, które z kolei pociągałoby za sobą konieczność stwierdzenia ich nieważności w oparciu o tryb określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie stwierdził ponadto, iż organy administracji w niniejszej sprawie prowadziły postępowanie z obrazą przepisów postępowania administracyjnego wymienionych w skardze, a w szczególności przepisów regulujących zebranie i ocenę materiału dowodowego. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy wykonały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych przez nie decyzji. Zarówno Prezes ARiMR jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. w pomniejszonej wysokości, a decyzje w tym przedmiocie nie są obciążone żadną z wad kwalifikowanych. Przy ich wydawaniu nie zaistniały okoliczności wymagające wyjaśnienia przy użyciu postulowanych przez skarżącą środków dowodowych: przesłuchania i rozprawy administracyjnej. W szczególności organy ARiMR nie miały obowiązku przeprowadzać dodatkowych dowodów na okoliczność potwierdzenia przez skarżącą ważności umowy z dnia 1 marca 2009 r.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę.