Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 210/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3 z zw. z art. 31 ist. 3, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 3 § 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 10, art. 107 § 1 i § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Przedsiębiorców i Pracodawców [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1086/17 w sprawie ze skargi Związku Przedsiębiorców i Pracodawców [...] na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1086/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Związku Przedsiębiorców i Pracodawców [...] (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna:

Wnioskami z 11, 12 i 13 lipca 2017 r. skarżący zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:

1. ilości kontroli podatkowych rozpoczętych odrębnie w roku 2014, 2015 i 2016 i w tych samych latach zakończonych w zakresie:

a) "zaskarżonych do wyższej instancji", w tym:

ilości kontroli z ww. okresu zakończonych pozytywnie dla organu,

ilości kontroli z ww. okresu zakończonych pozytywnie dla podatnika,

ilości kontroli z ww. okresu zaskarżonych do wyższej instancji,

ilości kontroli z ww. okresu gdzie druga instancja przyznała racje podatnikowi,

ilości kontroli z ww. okresu gdzie druga instancja przyznała racje organowi,

ilości kontroli z ww. okresu gdzie sprawa została skierowana do WSA,

ilości kontroli z ww. okresu gdzie WSA przyznał rację podatnikowi,

ilości kontroli z ww. okresu gdzie WSA przyznał rację organowi,

ilości kontroli z ww. okresu gdzie sprawa została skierowana do NSA,

ilości kontroli z ww. okresu gdzie NSA przyznał rację podatnikowi,

ilości kontroli z ww. okresu gdzie NSA przyznał rację organowi,

b) ilości kontroli z ww. okresu w którym organ dokonał domiaru podatku (PIT, CIT, VAT),

c) ilości kontroli z ww. okresu gdzie organowi po dokonaniu domiaru udało się odzyskać 100% należnego podatku,

d) ilości kontroli z ww. okresu gdzie organowi po dokonaniu domiaru udało się odzyskać 75% należnego podatku,

e) ilości kontroli z ww. okresu gdzie organowi po dokonaniu domiaru udało się odzyskać 50% należnego podatku,

f) ilości kontroli z ww. okresu gdzie organowi po dokonaniu domiaru udało się odzyskać 25 % należnego podatku,

g) ilości kontroli z ww. okresu gdzie organowi po dokonaniu domiaru nie wszczynał postępowania egzekucyjnego ze względu na bezskuteczność prowadzonej egzekucji, ze względu nie uzyskania z egzekucji sumy wyższej od kosztów egzekucji,

h) ilości kontroli z ww. okresu gdzie organowi po dokonaniu domiaru nie wszczynał postępowania egzekucyjnego ze względu na bezskuteczność prowadzonej egzekucji, gdyż podatnik ogłosił upadłość,

2. wartości dokonanych domiarów w wyniku zakończonych kontroli rozpoczętych w roku 2014, 2015 i 2016

3. wartość odzyskanych należności w wyniku zakończonych kontroli z ww. okresów,

4. wartości umorzonych należności w wyniku zakończonych kontroli z ww. okresów,

5. kosztów prowadzonych postępowań związanych z zakończonymi kontrolami z ww. okresów z uwzględnieniem wynagrodzeń pracowników urzędu.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] pismem z dnia 24 lipca 2017 r. przekazał wnioskodawcy odpowiedź w zakresie ilości rozpoczętych kontroli, ilości kontroli rozpoczętych i zakończonych w tym samym roku, ilości kontroli pozytywnych i negatywnych dla organu oraz ilości kontroli wszczętych i dotychczas niezakończonych za lata 2014 - 2016. W odniesieniu do pozostałych pytań organ decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] odmówił udzielenia informacji uzasadniając to tym, że żądane informacje są informacją przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Związek Przedsiębiorców i Pracodawców [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia go poprzedzającego. Podniesiono zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. ( Dz.U. z 2016 r. poz. 1764; zwanej dalej: u.d.i.p.) w związku z art. 61 w związku z art. 7 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p., art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 7a, art. 10 w związku z art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę.

Dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd stwierdził, że skarżący domaga się udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Przede wszystkim wniosek dotyczy trzech lat, tj. 2014, 2015 i 2016. Jak wynikało z odpowiedzi organu na skargę urzędy skarbowe nie prowadzą ewidencji, z których w prosty sposób można pozyskać dane o jakie wnosił skarżący. Ewidencje prowadzonych postępowań podatkowych nie odnoszą się bowiem jedynie do postępowań tzw. "pokontrolnych". Zawierają one - jak wyjaśnia organ – wykazy wszystkich postępowań prowadzonych w odniesieniu do poszczególnych podatków, nie odnoszą się natomiast do postępowań "pokontrolnych" wszczętych i zakończonych w konkretnym okresie. Postępowania egzekucyjne także nie są ewidencjonowane w sposób pozwalający na pozyskanie wprost informacji o stopniu zaspokojenia wierzyciela podatkowego, nie są prowadzone również ewidencje zawierające informacje o liczbie kontroli, po których organ podatkowy nie wszczynał postępowań egzekucyjnych z uwagi na przesłankę nie uzyskania w toku egzekucji sumy wyższej wydatków egzekucyjnych lub umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne z uwagi na upadłość zobowiązanego.

Jak wskazywał organ, udzielenie odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku wymagałoby opracowania dokumentów w oparciu o analizę posiadanych danych. W ocenie Sądu, w świetle powyższego, za prawidłowe należało uznać stanowisko organów obu instancji, że w analizowanym przypadku informacja objęta wnioskiem nie istnieje w postaci odpowiadającej żądaniu strony, a jej udzielenie musiałoby być poprzedzone jej wytworzeniem, tak aby informacja mogła przyjąć treść i formę oczekiwaną przez wnioskodawcę i z tego względu wnioskowana informacja wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nietrafny zatem okazał się zarzut skarżącego dotyczący błędnego zakwalifikowania przez organ wnioskowanej informacji publicznej jako przetworzonej informacji publicznej.

Odnosząc się zaś do wymogu wykazania przez wnioskującego o udzielenie informacji przetworzonej przed organem szczególnego interesu publicznego do uzyskania informacji publicznej (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), Sąd podniósł, że udzielona przez skarżącego odpowiedź na wezwanie organu wyjaśniająca, iż konkretne dane mogą przyczynić się do usprawnienia funkcjonowania państwa lub jego organów, jest niewystarczająca i zbyt ogólna. Skarżący w żaden sposób nie udowodnił, że gdyby nawet otrzymał przetworzoną informację publiczną, to jej zakres mógłby realnie wpłynąć na poprawę funkcjonowanie państwa, czy administracji. Wywody skarżącego nie były poparte żadnym argumentem wskazującym, że wnioskowane dane mogłyby mieć realny wpływ na usprawnienie czy poprawę funkcjonowania Urzędu Skarbowego w [...], a tym bardziej Państwa, jak zaznaczył w piśmie z dnia 11 września 2017 r. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. W związku z tym brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Wobec powyższego Sąd uznał, iż skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w złożonym wniosku są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd zaakcentował nadto, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Konstytucja dopuszcza zatem w sytuacjach wyjątkowych ograniczenie prawa do informacji publicznej w drodze ustawy. Ograniczenie takie wprowadza właśnie m.in. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który stanowi, że uzyskanie przetworzonej informacji zależy od jej "istotności" dla interesu publicznego. Interesu tego skarżący jednak nie wykazał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Związek Przedsiębiorców i Pracodawców [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie drugiego przepisu w zakresie w jakim przepisy Konstytucji RP stanowią gwarancję prawa do informacji publicznej, co doprowadziło do wadliwego wykonania kontroli działalności organów podatkowych (organu pierwszej i drugiej instancji) a w konsekwencji do oddalenia skargi,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie drugiego przepisu w zakresie w jakim przepisy Konstytucji RP stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej i tym samym błędne ograniczenie tego prawa w niniejszej sprawie, co doprowadziło do wadliwego wykonania kontroli działalności organów podatkowych (organu pierwszej i drugiej instancji) a w konsekwencji do oddalenia skargi,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i tym samym uznanie, że organizacja społeczna nie jest uprawniona do uzyskania każdej informacji o sprawach publicznych, w tym z zakresu przebiegu i efektów prowadzonych kontroli przez organy podatkowe, co doprowadziło do wadliwego wykonania kontroli działalności organów podatkowych (organu pierwszej i drugiej instancji) a w konsekwencji do oddalenia skargi,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i tym samym uznanie brak dostępu do informacji o sprawach publicznych w przedmiotowej sprawie za prawidłowe, co doprowadziło do wadliwego wykonania kontroli działalności organów podatkowych (organu pierwszej i drugiej instancji) a w konsekwencji do oddalenia skargi,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie drugiego przepisu w zakresie w jakim ostatni przepis stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej, co doprowadziło do wadliwego wykonania kontroli działalności organów podatkowych (organu pierwszej i drugiej instancji) a w konsekwencji do oddalenia skargi,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie drugiego przepisu w zakresie w jakim ostatni przepis stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej i tym samym nieuwzględnienie obowiązku wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej "szczególnie istotnego interesu publicznego" przez podmiot udzielający odpowiedzi i uznanie, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka "szczególnie istotnego interesu publicznego", co doprowadziło do wadliwego wykonania kontroli działalności organów podatkowych (organu pierwszej i drugiej instancji) a w konsekwencji do oddalenia skargi;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ podatkowy w niniejszej sprawie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na uchybieniu następującym przepisom, tj.:

- art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie dostępu do informacji w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa w zakresie przebiegu i efektów kontroli podczas, gdy informacja publiczna w zakresie realizacji zadań publicznych podlega udostępnieniu na wniosek w terminie 14 dni,

- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i tym samym niesprostanie wymogom uzasadnienia decyzji odmawiającej dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnienie braku "szczególnie istotnego interesu publicznego" wnioskodawcy, poprzez błędne uznanie, że w interesie strony wnioskującej jest wykazanie "szczególnego interesu publicznego",

- art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i utrzymanie decyzji organu drugiej instancji utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przypadku braku podania informacji zawierających imiona, nazwiska oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej i nie sprostanie wymogom formalnym utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji,

- art. 6, art. 7, art. 7a, art. 10 w związku z art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i tym samym nieuwzględnienie obowiązujących norm prawnych w zakresie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej, poprzez ograniczenie możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, poprzez niesprostanie wymogom uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji,

- art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 26 stycznia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu przesłankach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Po pierwsze oczywiście nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Również przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

W najmniejszym stopniu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 10 w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na specyfikę postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p., wskazują, że przepisy k.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 2 ustawy), tak więc ocena postępowania organu w sprawie udzielenia informacji publicznej, w tym zarzut błędnej oceny, czy pominięcia materiału dowodowego nie mógł być skutecznie zwalczany zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. bez jego powiązania z zarzutem naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odsyłającego do przepisów k.p.a. Nadto zarzuty nie zostały w ogóle uzasadnione w skardze kasacyjnej. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie wykazał na czym miało polegać powołane w zarzutach brak "podania informacji zawierających imiona, nazwiska oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej i nie sprostanie wymogom formalnym utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji", "nieuwzględnienie obowiązujących norm prawnych w zakresie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej, poprzez ograniczenie możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony, poprzez niesprostanie wymogom uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji" – co jest niezwykle istotne w kontekście, jak wskazano wyżej, ograniczonego stosowania k.p.a. na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. A już zwłaszcza stosownej argumentacji wymagał zarzut nieuchylenia "decyzji organu drugiej instancji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" związany z art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy przepis ten nie był stosowany przez organ administracyjny.

Skarga kasacyjna nie spełnia zatem w tym zakresie wymogów jakie stawiane są takiemu pismu procesowemu przez obowiązujące prawo.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art.16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., który zresztą również nie został szerzej uzasadniony. Zgodnie z brzmieniem art.16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji – co miało miejsce w niniejszej sprawie, a zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Co istotne art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w ogóle nie odnosi się do stosowania przepisów k.p.a., a więc powiązanie go z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie znajduje umocowania prawnego.

Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. – także szerzej nie uzasadniony poza sformułowaną treścią zarzutu. Zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać nie tylko wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., ale również te, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Powinno w związku z tym zawierać także imiona i nazwiska osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, jeśli nie są to osoby wymienione w decyzji, które z formalnoprawnego punktu widzenia ją podjęły. Pomijając fakt, że obie decyzje wydane w sprawie spełniają wskazane wymogi formalne, to zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. został powiązany z art. 107 § 1 k.p.a. zamiast z art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Przepisy te nie były stosowane przez Sąd I instancji, a zatem nie mógł on ich naruszyć. Nadto mają one charakter wynikowy tj. ich zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 7, art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie

Tym samym strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wykładni tych przepisów, a jedynie ich zastosowanie w niezakwestionowanym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera de facto cytaty z orzeczeń sądów administracyjnych oraz indeks definicyjny poszczególnych pojęć: "interes publiczny", "informacja publiczna", "sprawa publiczna", "szczególny interes publiczny" oraz "szczególnie istotny interes publiczny" (s. 6-10 skargi kasacyjnej, s. 61-63 a.s.). Niestety w żaden sposób nie zostały one powiązane z wniesionymi zarzutami skargi kasacyjnej zasadniczo uniemożliwia kontrolę skargi kasacyjnej w tym zakresie. Brak jasnego wskazania na czym polegał błąd subsumcji poszczególnych przepisów przytoczonych w zarzutach, które w dodatku w istotnej części nie stosowały ani organy administracyjne, ani Sąd I instancji, uniemożliwia ich jakąkolwiek kontrolę kasacyjna zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała więc, że Sąd I instancji niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Analizując treść zarzutów w tym zakresie wydaje się, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne sprawy podnosząc np. "błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej" . W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Dodać należy, że w przypadku art. 2 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dzielą się one jeszcze na niższe jednostki redakcyjne. Tymczasem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.