Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 627/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2 lit f
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 133 poz 883
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 1993 nr 47 poz 211
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
article: art. 16 ust.2 , art. 5 ust.2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi F. L. na decyzję Dyrektora Zarządu Nieruchomości Komunalnych w L. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Nieruchomości Komunalnej w L. z dnia 17 czerwca 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Nieruchomości Komunalnych w L. na rzecz F. L. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], a następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek [...] reprezentowanej przez K. J. (Prezesa Zarządu), decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Zarząd Nieruchomości Komunalnych w L. (dalej jako "ZNK") - na podstawie art. 16 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), dalej jako "u.d.i.p." oraz art. 104 i 107 k.p.a. - odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu obu decyzji ZNK wyjaśnił, że K. J. zwrócił się w dniu 24 maja 2019 r. o udostępnienie informacji obejmujących:

"1. Kwoty i nazwy podmiotów, które nie uregulowały należności za 2018 rok za korzystanie z lokali użytkowanych.

2. Informacji komu i w jakiej kwocie w 2018 roku udzielono ulg w opłatach (umorzeń, odroczeń, rozłożeń na raty) w zakresie lokali użytkowych.

3. Informacji komu i w jakiej kwocie w 2018 roku udzielono umorzeń należności pieniężnych z tytułu najmu lokali mieszkalnych".

W odpowiedzi ZNK poinformował wnioskodawcę o:

1. Ilości lokali z zadłużeniem oraz łącznej kwocie tego zadłużenia

2. Ilości zawartych ugód, łącznej kwocie jaką obejmowały oraz ogólna kwotę umorzeń

3. Ilości lokali mieszkalnych oraz łączną kwotę umorzeń

Uzasadniając odmowę udzielenia pełnej informacji ZNK wyjaśnił, że jest to konieczne na podstawie art. 16 ust.2 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. "z uwagi na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy" oraz że ZNK "nie może upubliczniać danych osobowych nie tylko na podstawie u.d.i.p., ale także na podstawie art. 61 Konstytucji".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...], reprezentowana przez Prezesa K. J. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz o zobowiązanie Dyrektora ZNK do udzielenia żądanych informacji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę [...] podniosła, że organ nie wskazał, dlaczego część objętych wnioskiem informacji uznał za "tajemnicę przedsiębiorcy". Zdaniem skarżącej, zadłużenie za korzystanie z lokali użytkowych przez przedsiębiorców nie stanowi bowiem takiej tajemnicy, przez którą rozumie się wyłącznie nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Skarżąca wskazała również, że ani prawo dostępu do informacji publicznej, ani prawo do ochrony prywatności nie są prawami bezwzględnymi, dlatego w przypadku kolizji tych praw należy rozważyć, które z nich jest ważniejsze. Skarżąca przytoczyła jednocześnie treść art. 33 ustawy o finansach publicznych, w świetle którego gospodarka środkami publicznymi jest jawna oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy, zgodnie z którym podaje się do publicznej wiadomości wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie [...] zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia. Zdaniem skarżącej, w analogiczny sposób należy potraktować informacje dotyczące zaległości, umorzeń i ulg w zakresie objętych jej wnioskiem należności cywilnoprawnych.

Natomiast w razie uznania, że w niniejszej sprawie ochrona prywatności osób fizycznych jest ważniejsza, niż dostęp do informacji publicznej i jawność finansów publicznych, organ powinien udostępnić żądane informacje zgodnie z wnioskiem tj. w rozbiciu na poszczególne osoby przy jednoczesnej anonimizacji danych tych osób. Intencją skarżącej nie było bowiem poznanie sumy kwot, lecz ich indywidualnej wartości dla poszczególnych osób.

W odpowiedzi na skargę ZNK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem obie decyzje ZNK zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w myśl art. 77 § 1 k.p.a.- obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. dokonane ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi bowiem, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ zobowiązany jest więc w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Powyższe przepisy mają również zastosowanie w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej, co wynika wprost z odesłania zawartego w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor ZNK naruszył wskazane reguły postępowania, w szczególności w zakresie wymogów uzasadnienia.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 2 u. d.i.p. W myśl art. 5 ust. 1 - prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W związku z tym zasadniczym elementem kontroli legalności tej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem – do czego Wojewódzki Sąd Administracyjny jest uprawniony zgodnie z art. 1 ust. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.2107) - była ocena słuszności odmowy spornych informacji ze względu na przesłanki wskazane w przytoczonym przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Dokonując tej kontroli Sąd stwierdził, że organy w ogóle nie przeprowadziły postępowania w tym zakresie, gdyż brak jakichkolwiek ustaleń i argumentacji w uzasadnieniu. Argumenty skargi w tym zakresie są więc trafne, nie jest bowiem jasne, dlaczego organ odmawiając udostępnienia skarżącej wszystkich informacji objętych wnioskiem, powołał się na ochronę prywatności osób fizycznych i tajemnicę przedsiębiorcy.

Skarżąca domagała się wskazania przez Dyrektora ZNK wszystkich dłużników (z imienia, nazwy) będących osobami fizycznymi i prawnymi z tytułu korzystania z lokali komunalnych (mieszkalnych i użytkowych) za cały 2018 r., a także wszystkich takich podmiotów, którym Dyrektor ZNK udzielił ulg z tego samego tytułu i za ten sam okres.

Nie jest kwestionowane, że organ wskazał łączną kwotę zadłużenia i ilość lokali, których zadłużenie dotyczy, a także łączną kwotę umorzeń i ilość odpowiednich lokali odrębnie dla lokali mieszkalnych i użytkowych.

Organ nie podał natomiast imion i nazwisk/nazw dłużników i osób, którym umorzono długi, ani poszczególnych kwot zadłużenia, umorzenia, czego jasno domagała się skarżąca.

Powodem odmowy udzielenia spornych informacji zgodnie z wnioskiem skarżącej była lakonicznie sformułowana "ochrona prywatności osoby fizycznej i tajemnica przedsiębiorcy".

W świetle przytoczonych przepisów art. 7 i 77 k.p.a., odmowa udostępnienia tych informacji wymagała ustalenia przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i argumentacji, której w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a. - całkowicie zabrakło.

Przede wszystkim – jak słusznie zarzuca skarżąca – dotyczy to "tajemnicy przedsiębiorcy". Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorcy" wymaga po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.1010), dalej jako "u.z.n.k.", jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki – 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. Publ. 2010/9/20-23). Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyprowadza się z "tajemnicy przedsiębiorstwa" w rozumieniu u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć "tajemnica przedsiębiorcy" w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 193/13; z dnia 24 października 2019 r., I OSK 910/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 października 2018 r., II SAB/Bd 86/18). Możliwość ograniczenia prawa na podstawie "tajemnicy przedsiębiorcy" wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) – powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że z jej uzasadnienia nie wynika, czy takie przesłanki w niniejszej sprawie zachodzą. Uzasadnienie jest bardzo lakoniczne, ogranicza się wyłącznie do ogólnego powołania się na "tajemnicę przedsiębiorcy", nie zawiera żadnych rozważań, które pozwalałby na ocenę, czy przedsiębiorcom, którzy korzystają z lokali komunalnych, rzeczywiście przysługuje ochrona w zakresie tajemnicy przedsiębiorcy. Prowadzi to do wniosku, że w sprawie nie wiadomo, czym kierował się Dyrektor ZNK odmawiając udostępnienia skarżącej spornych informacji z powołaniem się na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy".

To samo dotyczy ochrony "prywatności osoby fizycznej", na którą tylko ogólnikowo powołuje się ZNK. "Prywatność osoby fizycznej", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., obejmująca dane osobowe, w szczególności imię i nazwisko osoby fizycznej (podlegające ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., poz.101 ze zm.) nie stanowi natomiast automatycznie podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, gdyż w wielu sytuacjach ochrona ta jest wyłączona.

Przede wszystkim wynika to wprost z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że "ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Ustawodawca przewiduje także wyjątki od zasady ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej w art. 23 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o ochronie danych osobowych (zob. wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 475/14).

Słusznie też podniesiono w skardze, że ochrona taka może być także wyłączona na podstawie przepisów szczególnych, m.in. wskazanego przez skarżącą art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.869) w zakresie upublicznienia niektórych danych dotyczących samorządowej gospodarki finansowej.

Transparentność wydatków publicznych jest również argumentem przemawiającym za przyjętym w orzecznictwie sądowo- administracyjnym poglądem o dopuszczalności ujawnienia imienia i nazwiska osoby fizycznej w odniesieniu do umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami publicznymi, z podkreśleniem, że nie jest to regułą, lecz zależy od okoliczności danej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., I OSK 1309/17; wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., I OSK 613/19).

W związku więc z możliwymi wyłączeniami w zakresie ochrony danych osobowych (obejmujących m.in. imiona i nazwiska osób fizycznych) stwierdzić należy, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie może zasadnie odmówić udostępnienia takiej informacji powołując się na sformułowaną ogólnie ochronę prywatności osoby fizycznej, lecz powinien szczegółowo ocenić charakter żądanej informacji i stanowisko swoje należycie umotywować. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasadniczo ochronę prywatności zapewnia dokonana anonimizacja danych osobowych, wyłączająca możliwość identyfikacji osoby. W związku z tym, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, odmawiając jej udzielenia ze względu na ochronę prywatności, powinien wyjaśnić, dlaczego w danym przypadku anonimizacja danych osobowych nie zapewni dostatecznej ochrony prywatności osoby fizycznej.

Szczególne uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na "ochronę prywatności i tajemnicę przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wymagane jest w odniesieniu do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że "dane osobowe podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą pod własnym imieniem i nazwiskiem nie podlegają na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączeniu ze względu na prywatność - dotyczy to szczególnie sytuacji, gdy taki podmiot jest zarejestrowany w publicznej bazie danych pod swoimi danymi osobowymi jako podatnik podatku od towarów i usług" (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., I OSK 1487/17).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zarzuty skargi, sprowadzające się do niewykazania przez ZNK przesłanek odmowy udostępnienia wszystkich informacji objętych wnioskiem skarżącej - do czego ZNK był zobowiązany zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - są w pełni trafne. Brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia, gdyż przedstawione przyczyny odmowy są niemożliwe do zweryfikowania. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz wcześniejszej decyzji ZNK z dnia 17 czerwca 2019 r. doszło do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Brak zatem podstaw do uznania, że powołana przez organ argumentacja może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane natomiast na podstawie art. 200 wymienionej wyżej ustawy.

Rozpatrując na nowo wniosek skarżącej, organ uwzględni przedstawionej wyżej rozważania i oceny, a następnie załatwi wniosek skarżącej we właściwym trybie.