Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 259/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 63, art. 64, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 roku sprawy ze skargi B. G. i R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy Z. na podstawie ar. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), na wniosek P. P., ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla budowy 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z infrastrukturą na działce nr 86 w miejscowości A., gmina Z.

W dniu 14 listopada 2013 r. B. G. i R. G. złożyli odwołanie od powyższej decyzji.

W dniu 27 listopada 2013 r. ponownie złożyli odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Uzasadniając wniosek o przywrócenia uchybionego terminu oświadczyli, iż w dniu 14 listopada 2013 r. złożyli odwołanie od decyzji, która została im doręczona na adres ul. T. 8 w Z., który wskazali jako adres do doręczeń. Dalej, iż z uwagi na trudności z odbiorem pism, wynikające z pracy zawodowej, częste nieobecności w Z., decyzję organu I instancji odebrała na zasadzie doręczenia zastępczego B. G. – matka i teściowa wnioskodawców. O fakcie tym B. G. poinformowała wnioskodawców w listopadzie, wskazując jako datę odbioru decyzji dzień 31 października 2013 r. co spowodowało, że wnioskodawcy uznali, iż termin do wniesienia odwołania upływa w dniu 14 października 2013 r. Przy czym w dniu 21 listopada 2013 r. odebrali pismo organu I instancji informujące o przekazaniu odwołania do organu II instancji oraz zawierające wzmiankę, iż odwołanie zostało złożone po upływie terminu ustawowego. Strona zwróciła się do organu I instancji o udzielenie informacji i ustaliła, iż decyzja organu I instancji została odebrana w dniu 30 października 2013 r. Reasumując wnioskodawcy wskazali, iż z uwagi na przedstawione okoliczności zaistniała obiektywna przeszkoda, która uniemożliwiła zachowanie terminu ze względu na brak wiedzy o faktycznej dacie doręczenia. Powtórzyli, iż oparli się na informacji uzyskanej od starszego wiekiem członka rodziny, który ma problemy z pamięcią. Wnioskodawcy złożyli odwołanie w ostatnim dniu terminu, licząc od dnia wskazanego przez członka rodziny. Na koniec dodali, iż ustanie przyczyny uchybienia terminu w rozumieniu art. 51 § 2 k.p.a. nastąpiło z chwilą powzięcia wiedzy, że doręczenie decyzji nastąpiło w innym dniu, niż było to stronom dotychczas wiadome, to jest z dniem nadesłania informacji z organu I instancji o przekazaniu odwołania, co miało miejsce w dniu 21 listopada 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. odmówiło B. G. i R. G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 58 k.p.a. organ obowiązany jest przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli ten: uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, złoży wniosek w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu i dopełni czynności, której uchybił. Mając powyższe na uwadze Kolegium wskazało, iż adres wnioskodawców – ul. T. 8 w Z. widnieje w wypisie ze skorowidza działek z dnia 10 stycznia 2013 r. jako adres zamieszkania Państwa G., podany był również przez samych wnioskodawców jako ich aktualny adres zamieszkania. Brak jest w aktach sprawy zawiadomienia, że uległ on zmianie. Wszelkie pisma doręczane w toku postępowania na powyższy adres były odbierane zarówno przez B. G., jak i przez strony osobiście. Na dokumentach zwrotnego potwierdzenia odbioru pism od organu, osoby odbierające korespondencję, podpisywały się pod oświadczeniem, że ww. adres jest adresem zamieszkania stron. W pismach przesyłanych organowi Państwo G. wskazywali wskazanych powyżej adres, pod którym są także zameldowani. Informacja, iż wskazany adres jest wyłącznie adresem do doręczeń zawarta została dopiero w nagłówku odwołania od decyzji organu I instancji. Natomiast z nagłówka odwołania złożonego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wynika, iż adresem do doręczeń jest adres: A. 26. Na kopercie tej korespondencji widnieje adres stron: T. 8 w Z. Do chwili obecnej strony nie wskazały nowego adresu zamieszkania. Z kolei mając na uwadze argumenty wniosku Kolegium stwierdziło, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Oceniając brak winy w uchybieniu terminu należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy, co oznacza, iż przywrócenie terminu będzie niedopuszczalne jeżeli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W ocenie Kolegium wnioskodawcy nie dołożyli należytej staranności by sprawdzić informację, co do istotnej dla nich daty odbioru decyzji, mimo że wiedzę, iż uzyskują tę informację od osoby starszej, która posiada słabszą pamięć, posiadali już przed złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Organ dodał, przywołując odpowiednie orzeczenie sądowe, iż niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania decyzji jej adresatowi przez osobę, której doręczono decyzję zastępczo, nie zwalnia adresata z winy, w razie gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Reasumując, w związku z faktem, iż strona nie uprawdopodobniała braku winy w uchybieniu terminu Kolegium orzekło o odmowie przywrócenia uchybionego terminu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. i R. G. zarzucili naruszenie art. 58 i art. 43 k.p.a. oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skarżący podkreślili, iż w ustalonym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z sytuacją braku przekazania pisma adresatowi przez osobę, której wręczono pismo - co istotnie nie miałoby znaczenia dla stwierdzenia doręczenia pisma z uwagi na treść art. 43 k.p.a. – lecz nastąpiło wskazanie przez tę osobę błędnych informacji co do daty doręczenia zastępczego. Zdaniem skarżących błędne jest stanowisko, wedle którego pomyłki i zaniedbania osoby, która odebrała pismo, wpływają na ocenę zawinienia adresata pisma, powinno być traktowane jako zawinienie adresata. Skarżący wskazali na stanowisko judykatury, z którego wynika, że za zaniedbania domownika nie sposób przypisać winy adresatowi zwłaszcza, że przesyłka teoretycznie nie może być doręczona adresatowi w sposób określony w art. 43 k.p.a. do rąk domownika bez upoważnienia go przez adresata do odbierania przesyłek (tak NSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 2612/98 z dnia 28 maja 2002r.). I dalej, że stanowisko to, uznające ekskulpacyjny dla adresata charakter zaniedbań i błędów osoby, której zastępczo doręczono pismo podtrzymane zostało w licznych orzeczeniach, gdzie podkreślano, że adresat nie może ponosić ujemnych skutków zachowania, na które nie miał wpływu (postanowienia NSA z dnia 24 lipca 2009 r., sygn.akt I OZ 742/09; z dnia 15 lutego 2010 r., sygn.akt I OZ 92/10; z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn.akt I OZ 606/10; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 3 września 2013 r., sygn.akt I SA/Po 623/13).

Skarżący kwestionują także stanowisko organu, że zawinienie skarżących można wiązać także z tym, że skarżący nie dołożyli należytej staranności by sprawdzić informację co do istotnej dla nich daty doręczenia decyzji organu I instancji. Ponieważ nigdy dotąd nie zdarzyła się sytuacja, w której skarżący otrzymaliby od B. G. niezgodne z prawdą informacje dotyczące daty odbioru przez nią pism, choć od dawna regularnie odbiera korespondencję skarżących. Okoliczność pogorszenia stanu pamięci B. G. została przez nią podana skarżącym jako uzasadnienie popełnionego błędu, nie była natomiast okolicznością występującą uprzednio, i to w stopniu, który uzasadniałby brak zaufania co do zgodności z prawdą informacji przekazanych przez tę osobę. Podkreślili, że w postepowaniu w sprawie warunków zabudowy liczne pisma także odbierała B. G. i nie zaistniała dotąd potrzeba składania wniosków o przywrócenie terminu, przy czym skarżący składali z reguły pisma w ostatnim dniu terminu. W ocenie skarżących przedstawione argumenty uprawdopodabniają twierdzenie o incydentalnym charakterze błędu popełnionego przez B. G. Zdaniem skarżącym nie sposób jednoznacznie przypisać im winy w uchybieniu terminu, a skoro tak nie było podstawy do odmowy jego przywrócenia.

Skarżący zakwestionowali także skuteczność samego doręczenia zastępczego, gdyż brak jest adnotacji o podjęciu się przez osobę, która odebrała pismo doręczenia przesyłki stronom. Jeżeli zaś przesyłkę odebrał dorosły domownik strony, to z uwagi na brak adnotacji o podjęciu się przez niego doręczenia przesyłki stronom, nie ma podstaw do przyjęcia, że dorosły domownik zobowiązanie takie podjął, zatem tryb zastępczy nie jest w pełni dochowany (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt III SA/Łd 85/13).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Organ zwrócił uwagę, iż na potwierdzeniu doręczenia decyzji widnieje adnotacja "zgodnie z art. 43 KPA z powodu nieobecności adresata w domu pismo doręczyłem dorosłemu domownikowi, który podjął się oddać pismo adresatowi w terminie niezwłocznym" pod którą widnieje czytelny podpis B. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione, które sąd, nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności.

W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanego postanowienia doszło do rażącego naruszenia przepisów procesowych, co w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkować winno stwierdzeniem jego nieważności. Powołany przepis zobowiązuje sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności aktu, jeżeli zachodzi którakolwiek z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a.

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, iż sąd nie ma wątpliwości i w pełni podziela ustalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., iż decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona w trybie art. 43 k.p.a. Przepis ten przewiduje, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, zarówno dla B. G., jak i R. G., przesyłka zaadresowana była na adres podany przez skarżących –[...] Z., ul. T. 8. I co ważne w obu przypadkach na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje adnotacja "zgodnie z art. 43 KPA z powodu nieobecności adresata w domu pismo doręczyłem dorosłemu domownikowi, który podjął się oddać pismo adresatowi w terminie niezwłocznym". I również w obu przypadkach pod opisanymi adnotacjami widnieje czytelny podpis dorosłego domownika – B. G., która jak oświadczyli sami skarżący, już kilkukrotnie odbierała korespondencję adresowaną do nich osobiście. Wobec powyższego, w ocenie sądu nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, iż doręczenie zastępcze nie było skuteczne, gdyż dorosły domownik nie podjął się oddania pisma adresatowi. Na obu zwrotnych potwierdzeniach odbioru taka deklaracja dorosłego domownika, przez niego podpisana, widnieje z wyraźnie wskazaną datą odbioru z dniem 30 października 2013 r., także wpisaną przez osobę odbierającą przesyłkę.

Wobec powyższego ustalenia nie budzi wątpliwości, iż wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 13 listopada 2013 r. Jak wskazuje stempel pocztowy na kopercie, w której skarżący złożyli odwołanie, skarżący uchybili terminowi opisanemu w art. 129 § 2 k.p.a., gdyż odwołanie złożyli w dniu 14 listopada 2013 r. Wniosek o przywrócenie uchybionego terminu złożyli w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu – w dniu 27 listopada 2013 r. tj. siódmego dnia od dnia, w którym z pisma organu dowiedzieli się o uchybieniu - wraz z odwołaniem i argumentami, które w ocenie skarżących przemawiają za uznaniem, iż nie ponoszą winy w uchybieniu terminu. Niemniej jednak w ocenie sądu rozpatrzenie przedmiotowego wniosku było niedopuszczalne, gdyż wniosek zawierał braki formalne, do których usunięcia organ II instancji nie wezwał skarżących.

Organ odwoławczy nie dostrzegł, iż na wniosku o przywrócenie uchybionego terminu w nagłówku – jako wnioskodawcy – wskazani są oboje skarżący, natomiast wniosek podpisany został wyłącznie przez B. G. Na kopercie, w której wniosek został przesłany, również wymienieni są jako nadawcy oboje skarżący. Opisane okoliczności uszły uwadze organu odwoławczego, czego konsekwencją było wydanie przez ten organ postanowienia z wniosku B. G. i R. G. o odmowie przywrócenia skarżącym terminu do wniesienia odwołania.

Wymóg podpisania wniosku o przywrócenie terminu wynika wyraźnie z art. 63 § 3 k.p.a., który stanowi, iż podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Nie budzi wątpliwości, iż cytowany przepis odnosi się także do wniosku o przywrócenie terminu, co wynika wprost z art. 63 § 1 k.p.a. – podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

I co ważne, obowiązkiem organu odwoławczego w przypadku stwierdzenia, iż żądanie nie jest podpisane przez wnoszącego je autora pisma, jest wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Warunkuje on bowiem fakt pochodzenia żądania od osoby określonej jako wnosząca podanie. Skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby, od której pochodzi, wskazania jej adresu, przedstawienia żądania oraz od umieszczenia pod nim podpisu. Co do zasady - podpis musi być własnoręczny. Zdaniem sądu, tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. Wniosek bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniający określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, obarczony jest brakiem istotnym tzn. takim, którego nieusunięcie uniemożliwia rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu. W przypadku zaś rozpatrzenia takiego wniosku organ odwoławczy dopuszcza się rażącego naruszenia prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 355; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 215/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 829/11; wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podpis wnoszącego podanie składany pisemnie gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnosząca podanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1770/04 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie organ II instancji, jako uprawniony do rozpatrzenia wniosku skarżących powinien był w pierwszej kolejności ocenić jego poprawność formalnoprawną. Następnie wezwać R. G. do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie lub złożenie pełnomocnictwa, wedle którego B. G. byłaby umocowana do reprezentowania interesów męża, co za tym i podpisania przedmiotowego wniosku w imieniu męża. Nie można bowiem uznać, iż mamy do czynienia ze sprawą mniejszej wagi, kiedy to stosownie do art. 33 § 4 k.p.a. organ może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony.

Z tych wszystkich względów zdaniem sądu stwierdzić należy, że postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie wniosku o przywrócenie terminu zawierającego braki formalne w postaci braku podpisu strony jest nieważne z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ustalenie powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powoduje nieważność zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Ustalenie, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest rażącym naruszeniem prawa, czyni bezprzedmiotowym obowiązek odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu rażącego naruszenia prawa powoduje bowiem powrót sprawy na etap administracyjnego postępowania z wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, w ramach którego organ w pierwszej kolejności będzie zobligowany do wezwania do usunięcia braku formalnego wniosku, co - jeśli nastąpi - będzie stanowiło podstawę do jego rozpatrzenia. Dopiero wówczas organ ponownie przeanalizuje argumenty wnioskodawców i oceni ich zasadność czemu da wyraz w nowo wydanym rozstrzygnięciu.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

d.j.