Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1282/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 3 par. 2 pkt 1 oraz art. 135 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 5c
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1377/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1377/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z/s w [...] (inwestor, Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 1 grudnia 2016 r. Spółka zgłosiła zamiar instalacji informatora ledowego na budynku zlokalizowanym na dz. nr [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...].

W wyroku przytoczono dalej, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] (nadanym w placówce pocztowej dnia 18 grudnia 2016 r.) Wojewoda [...] nałożył na zgłaszającą Spółkę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez dołączenie niezbędnych szkiców i rysunków, prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego na właściwym wzorze, zgody zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym zgłaszanego urządzenia, prawidłowe określenie, ujednolicenie i wyjaśnienie rodzaju zgłaszanych robót oraz określenie wpływu realizacji zamierzenia budowlanego na wpisany do gminnej ewidencji zabytków [...] budynek przy ul. [...]. Termin wykonania powyższych obowiązków ustalono na 21 dni liczonych od dnia otrzymania postanowienia, które doręczono zgłaszającej Spółce w dniu 11 stycznia 2017 r. Termin na uzupełnienie zgłoszenia upłynął zatem z dniem 1 lutego 2017 r. Wobec faktu, że zgłoszenie nie zostało uzupełnione w zakresie wskazanym w ww. postanowieniu, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., uPb) wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.

GINB rozpoznając powyższe odwołanie stwierdził, że sprzeciw został wniesiony w terminie, a podzielając jego motywy uznał, że należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.).

GINB przywołał treść art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) i wskazał, że w sprawach o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Rozpoznawana sprawa należeć ma do kategorii powyższych spraw.

W ocenie GINB poprzez nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia należy rozumieć wydanie (ewentualnie wysłanie adresatowi) postanowienia w tym przedmiocie, a nie jego doręczenie zgłaszającemu (w tym kontekście powołano się na motywy wyroku WSA w Gdańsku z dnia 16 listopada 2016 r., II SA/Gd 409/16). Przewidziana w uPb instytucja zgłoszenia robót ma na celu poddanie ich w uproszczonym trybie kontroli organów administracji architektoniczno-budowlanej. W omawianej sprawie od nadania postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia do jego doręczenia pełnomocnikowi zgłaszającej Spółki upłynęły 24 dni. Utożsamianie pojęcia nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 30 ust. 5d uPb z doręczeniem wydanego w tym przedmiocie postanowienia utrudniałoby lub nawet uniemożliwiałoby z przyczyn niezależnych od organu (opóźnienia operatora pocztowego, uchylanie się od odbioru korespondencji przez zgłaszającego) wykonywanie obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej wobec niekompletnych zgłoszeń.

Skargę do WSA w Warszawie na decyzję GINB złożyła [...] S.A. wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie o uchylenie również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 30 ust. 5, 5c oraz 5d uPb (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2017 r.) poprzez wydanie przez organ I instancji postanowienia wzywającego do uzupełnienia zgłoszenia z naruszeniem terminu 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia, co skutkowało tym, iż ww. postanowienie nie wywołało skutku prawnego i nie przerwało biegu terminu na wniesienie sprzeciwu,

2) art. 30 ust. 5 i 6a uPb (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2017 r.) poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji ze sprzeciwem z przekroczeniem ustawowego terminu 30 dni od dokonania zgłoszenia oraz utrzymanie tej decyzji w mocy przez organ II instancji,

3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że GINB prawidłowo ocenił zasadność wniesienia sprzeciwu przez Wojewodę [...].

Sąd pierwszej instancji przyjął, że termin wniesienia sprzeciwu rozpoczynał swój bieg w dniu dokonania kompletnego zgłoszenia lub z dniem upływu terminu do jego uzupełnienia, czyli w niniejszej sprawie z dniem 1 lutego 2017 r. Decyzję o wniesieniu sprzeciwu organ wydał [...] lutego 2017 r., czyli zmieścił się w 30-dniowym terminie określonym w art. 30 ust. 5 zd. 2 uPb.

Wobec powyższego, za nieusprawiedliwione sąd ten uznał zarzuty naruszenia przepisów art. 30 ust. 5, 5c oraz 5d, art. 30 ust. 5 i 6a uPb.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu w całości orzeczeniu Spółka zarzuca:

1) na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa), naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. art. 30 ust. 5c uPb (w treści obowiązującej przed dniem 1 stycznia 2017 r.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia budowlanego wywołuje skutek z dniem wydania lub z dniem nadania go do adresata i z tym dniem przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że postanowienie wywołuje skutek z dniem doręczenia go do adresata i z tym dniem powoduje skutek przerwania biegu terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ,

2) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm., Pusa) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności GINB w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi;

b. art. 141 § 4 Ppsa poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nie odpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie WSA w Warszawie uzasadnia oddalenie skargi przyjmując, że wydanie i ewentualnie nadanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia wywołuje skutek prawny, a tym samym przerywa bieg terminu na wniesienie sprzeciwu przez organ, przy czym brak jest w uzasadnieniu wyroku podania zarówno podstawy prawnej tego stanowiska jak i jego uzasadnienia;

c. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z przepisami art. 6 i art. 8 K.p.a., ponieważ WSA w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo

powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów I i II instancji, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach;

d. art. 151 Ppsa poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez WSA w Warszawie postępowania nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,

zasądzenie od strony na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Jednocześnie, działając na podstawie przepisu art. 176 § 2 Ppsa skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Inwestor kwestionuje stanowisko WSA w Warszawie, przyjęte w ślad za orzekającymi organami, jakoby dniem przerwania biegu terminu na wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia, jest dzień wydania, ewentualnie nadania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia, negując iż przyjęcie takiego stanowiska może mieć przyczynę natury funkcjonalnej. Spółka wspiera swe stanowisko przywołując motywy zajęte przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 875/12, a konsekwencji za błędną uznaje wykładnię przepisu art. 30 ust. 5c uPb prezentowaną w zaskarżonym wyroku. Nietrafne ma być także wnioskowanie sądu a quo mające za podstawę art. 30 ust. 6a uPb oraz eksponowanie faktu skrócenia terminu na wniesienie sprzeciwu z 30 do 21 dni, dokonane na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

W dalszym uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że przepis art. 30 ust. 5c uPb odnosi się wyłącznie do decyzji ze sprzeciwem, co oznacza, iż nie można go stosować przez analogię do postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia. Idąc dalej, w jej ocenie, nie sposób uznać, iż racjonalny polski ustawodawca pomija kwestię postanowienia wprowadzając ww. przepis, a mimo to należy do niego stosować zasadę w nim określoną. Zdaniem Spółki powyższe pozostaje w sprzeczności z logiką ustawodawcy.

Sąd wojewódzki oddalając skargę uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 135 Ppsa, jak również zasadom praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wynikających z art. 6 i 8 K.p.a. Ponadto dopuścił się sąd pierwszej instancji obrazy art. 141 § 4 Ppsa, co skutkować ma tym, że jego wyrok nie poddaje się kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Wobec zrzeczenia się przez stronę skarżącą kasacyjnie rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez organ, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 Ppsa).

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżący kasacyjnie nie uzasadnił w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem Spółka stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu błędną wykładnię przepisów prawa materialnego (uPb), lakoniczne – w jego przekonaniu – uzasadnienie oznaczonych kwestii czy też brak ustosunkowania się do określonych zagadnień podnoszonych w skardze.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżąca kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzić przy tym trzeba, że wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. W ocenie Sądu drugiej instancji zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

B. Zarzuty naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa oraz art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6 i 8 K.p.a., a także zarzut naruszenia art. 151 Ppsa podlegają łącznemu rozpoznania, albowiem pozostają ze sobą w związku. Sposób uzasadnienia tak skonstruowanych podstaw kasacyjnych wskazuje, że Spółka zarzuca sądowi wojewódzkiemu wskutek oddalenia skargi brak właściwej kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Rzecz jednak w tym, że przepisy art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa mają charakter ogólny i tzw. wynikowy, tzn. odpowiednio – sąd oddala skargę w całości lub w części w razie jej nieuwzględnienia, albo – uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części gdy zaistnieją w sprawie administracyjnej określonej natury uchybienia przepisom postępowania. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może przy tym stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. Spółka ogranicza się w tym zakresie wyłącznie do eksponowania zarzutu naruszenia art. 6 i 8 K.p.a., przy czym przypisuje ich obrazę sądowi wojewódzkiemu. To stanowisko z natury rzeczy jest błędne, bowiem WSA w Warszawie nie stosował tych przepisów Kodeksu, a zasady ogólne z przywołanych art. 6 i 8 K.p.a. są skierowane do organów administracji publicznej, nie zaś do sądu administracyjnego.

C. Nie mógł w konsekwencji odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 135 Ppsa, z którego wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia powyższego przepisu tylko wówczas byłby trafny, gdyby w ramach tej sprawy sąd doszedł do wniosku, że skarga była zasadna, decyzja organu I instancji naruszała prawo, a sąd ten nie uchylił tej decyzji. Skoro jednak sąd pierwszej instancji skargę oddalił, to przepisu art. 135 Ppsa nie stosował.

D. Podobnie nie sposób przyjąć, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa, o naruszeniu tych przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 Pusa. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa.

E. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadzała się do oceny zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, a to błędnej wykładni art. 30 ust. 5c uPb. Cyt. przepis określa, że "W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji". Nałożenie takiego obowiązku – w myśl art. 30 ust. 5d uPb – przerywa bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 uPb. Spółka w istocie kwestionuje ten wywód sądu pierwszej instancji, w którym poprzez nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia należy rozumieć wydanie – ewentualnie wysłanie adresatowi – postanowienia o nałożeniu obowiązku, a nie jego doręczenie zgłaszającemu. Sąd w tym składzie przychyla się do stanowiska zaprezentowanego w motywach zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 uPb w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Ponadto do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Obowiązek uzupełnienia zgłoszenia organ nakłada w drodze postanowienia, w którym określa, w jakim zakresie należy uzupełnić zgłoszenie oraz wyznacza termin, w jakim należy tego dokonać. Na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia nie przysługuje zażalenie. Ustawodawca nie określa również terminu, w jakim inwestor powinien uzupełnić zgłoszenie. Termin ten określa organ, który stosownie do zakresu uzupełnienia zgłoszenia, powinien wyznaczyć odpowiedni termin.

W realiach kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie inwestora wniesione w dniu 1 grudnia 2016 r. została zakwalifikowane jako niekompletne, a organ I instancji nałożył obowiązek jego uzupełnienia postanowieniem z dnia 16 grudnia 2016 r., które zostało nadane do strony w dniu 18 grudnia 2016 r. Okoliczności tych skarżąca kasacyjnie Spółka nie podważa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sytuacji gdy właściwy organ nałoży na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu końcowego wyznaczonego postanowieniem terminu. Dla zachowania terminu ustawowego konieczne jest więc wydanie i wysłanie przed upływem 30 dni sprzeciwu lub postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 kwietnia 2009 r., II OSK 574/08, 20 stycznia 2011 r., II OSK 105/10, 25 sierpnia 2011 r., II OSK 1185/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Gdyby przyjąć stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, ewentualna obstrukcja podmiotu wnoszącego zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, np. w odebraniu postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, mogłaby powodować, że właściwy organ pozbawiony zostałby realnej możliwości prawidłowej oceny skuteczności zgłoszenia.

Skarżąca kasacyjnie Spółka eksponuje, że wydane przez organ I instancji postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia wniesionego zgłoszenia mogło wywołać skutek w postaci zachowania przez ten organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu tylko, gdyby zostało doręczone inwestorowi przed upływem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 zd. 2 uPb. W tym względzie wspiera się argumentacją prezentowaną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 875/12. Sąd w tym składzie nie podziela tego stanowiska, zauważając jednakowoż, że przywołany w skardze kasacyjnej wyrok zapadł w sprawie, w której w stanie faktycznym sprzeciw został wydany w oparciu o postanowienie wzywające do uzupełnienia zgłoszenia (w wyroku VII SA/Wa 875/12 sąd uznał merytoryczną zasadność wezwania o uzupełnienie zgłoszenia), które nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego, zatem w odrębnym stanie faktyczno-prawnym.

F. Sąd wojewódzki zatem nie dokonał błędnej wykładni art. 30 ust. 5c uPb, umyka uwadze stronie skarżącej kasacyjnie, że zgłoszenie zamiaru podjęcia robót budowlanych nie jest wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a stanowi w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji oznaczonych robót budowlanych. Brak wniesienia sprzeciwu przez organ skutkować będzie tym, że uprawnienie inwestora do podjęcia robót powstaje bezpośrednio z mocy prawa. W literaturze poświęconej instytucji zgłoszenia wskazano, że jest ono sui generis wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, jest to swego rodzaju substytut wniosku o pozwolenie na budowę (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2015, s. 339). Do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych mają zastosowanie reguły określone w przepisach uPb, przeto badanie zgłoszenia po jego wniesieniu (a przed ewentualnym sprzeciwem organu) odbywa się w oparciu o niesformalizowane zasady (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1685/11, CBOSA.nsa.gov.pl).

W piśmiennictwie wskazuje się ponadto, że zgłoszenie spełniające wszystkie wymogi formalne pod względem treści i kompletności załączonych dokumentów, niewymagające uzupełnienia, pozwala właściwemu organowi, do którego wpłynęło, na jego merytoryczną ocenę (A. Gliniecki, w: Prawo budowlane, Komentarz, red. naukowa A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 387). Innymi słowy, zgłoszenie dla swej skuteczności musi spełniać określone warunki formalne i materialnoprawne. Strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanowiska organów, wedle których wniesione w dniu 1 grudnia 2016 r. było niekompletne. Innymi słowy, wezwanie o uzupełnienie zgłoszenia nie zostało zakwestionowane. W tej sytuacji organ I instancji miał podstawę do nałożenia na inwestora w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Sąd podziela to stanowisko doktryny, w którym wskazuje się, iż nie można przyjąć, że bieg terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 uPb, rozpoczyna się od daty złożenia (wpływu) zgłoszenia, niezależnie od tego, czy zgłoszenie to jest kompletne, czy też wymaga uzupełnienia, zatem o zgłoszeniu w rozumieniu art. 30 uPb można mówić dopiero wtedy, kiedy zgłoszenie odpowiada wymaganiom ustawowym i nie wymaga uzupełnienia (A. Gliniecki, Prawo budowlane..., s. 389).

Kompletność zgłoszenia jest warunkiem, od spełnienia którego uzależniona jest możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych. Z mocy art. 30 ust. 5d uPb "Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5", zatem skutek ten następuje wobec nie tyle doręczenie postanowienia, ale "nałożenia obowiązku". W realiach kontrolowanej sprawy nastąpiło nałożenie obowiązku, które przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, nie ma też wątpliwości, że postanowienie wzywające do uzupełnienia zostało doręczone inwestorowi, który braków zgłoszenia w wyznaczonym terminie nie uzupełnił. Nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obligowało właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c uPb).

G. Z przyczyn określonych w art. 184 Ppsa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.