Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 8/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 28, art. 49
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2, art. 74 ust. 3, art. 82 ust. 1 pkt a i b
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie A jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 lipca 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Grodkowa z dnia 2 marca 2012 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej w gminie [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2010 r. (wpływ do organu 28 czerwca 2010 r.) B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Burmistrza Grodkowa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji wskazanego na wstępie przedsięwzięcia.

W dniu 7 lipca 2010 r. Burmistrz Grodkowa, działając na podstawie przepisu art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową, wydał obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, w którym poinformował o uprawnieniach stron do czynnego udziału w postępowaniu, możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz składania w terminie 21 dni uwag i wniosków, a także wskazał organy opiniujące i poinformował o wiążącym charakterze decyzji środowiskowej w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z treści obwieszczenia, zostało ono zamieszczone na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Grodkowie oraz na tablicy ogłoszeń w sołectwie [...].

Wnioskami z dnia 7 lipca 2010 r. Burmistrz Grodkowa wystąpił, na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu i do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu o wydanie opinii na temat konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia.

Ogłoszeniem z dnia 8 lipca 2010 r., wydanym na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, Burmistrz powiadomił strony postępowania o wystąpieniu do wskazanych organów o wydanie opinii. Z treści ogłoszenia wynika, że zostało ono zamieszczone na stronie BIP i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Grodkowie oraz na tablicy ogłoszeń w miejscowościach [...] i [...] (Gmina Grodków).

Pismem z dnia 26 lipca 2010 r., które do organu wpłynęło w dniu 30 lipca 2010 r., Stowarzyszenie C w [...] wystąpiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 14 ustawy środowiskowej.

W dniu 19 lipca 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Brzegu wydał na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 66 i art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wskazując zakres raportu. Z kolei postanowieniem z dnia 26 lipca 2010 r., wydanym na podstawie art. 123 K.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 3 i 4, art. 66 i art. 68 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, z późn. zm.), Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu 6 sierpnia 2010 r. Burmistrz Grodkowa wydał postanowienie o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i stosownie do art. 66 ustawy środowiskowej określił zakres raportu. Postanowienie Burmistrz przesłał do inwestora i Stowarzyszenia C w [...] oraz powiadomił strony o wydaniu postanowienia - obwieszczeniem z 6 sierpnia 2010 r. - informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z dokumentacją. Następnie, postanowieniem z dnia 28 października 2010 r., na podstawie art. 63 ust. 5 i 6 ustawy środowiskowej, Burmistrz zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu na środowisko, o czym poinformował strony obwieszczeniem z tego samego dnia, zamieszczonym w BIP, na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz na tablicach ogłoszeń w sołectwach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz odrębnie przesłał postanowienie inwestorowi.

Wnioskiem z dnia 25 marca 2011 r. "Stowarzyszenie A" w [...] wystąpiło do Burmistrza Grodkowa o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Pismami z dnia 21 kwietnia i 12 maja 2011 r. organ wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków wniosku przez przedłożenie aktualnego odpisu z KRS oraz statutu Stowarzyszenia i prawidłowego regulaminu Stowarzyszenia (stowarzyszenie zwykle), wskazując, że ten przesłany do organu dotyczy stowarzyszenia o innej nazwie.

W dniu 9 września 2011 r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko, wobec czego w dniu 19 września 2011 r. Burmistrz wydał postanowienie o podjęciu postępowania. Pismem z dnia 30 września 2011 r. organ wezwał inwestora o przesłanie map ewidencyjnych z naniesioną dokładną lokalizacją turbin wiatrowych i określeniem odległości tych turbin od zabudowań mieszkalnych, dotyczących m. in. Farmy [...]. O otrzymaniu raportu oraz o podjęciu postępowania Burmistrz powiadomił w ogłoszeniu i obwieszczeniu z dnia 30 września 2011 r. na stronie BIP oraz tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Grodkowie oraz tablicy ogłoszeń w sołectwie [...] (Gmina Grodków).

Następnie, pismem z dnia 18 października 2011 r. Burmistrz poinformował inwestora, że zgodnie z pkt "7.1.5.6" Planu przestrzennego zagospodarowania Województwa Opolskiego (uchwała Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 września 2010 r., nr XLVIII/505/2010), turbiny wiatrowe powinny być zlokalizowane na terenach predysponowanych dla rozwoju energii wiatrowej poza obszarami zabudowanymi i przeznaczonymi w miejscowym planie do zabudowy, z uwzględnieniem wymaganych standardów akustycznych (z uwzględnieniem odległości 700-800 m od zabudowy mieszkaniowej). Odpowiadając na powyższe w piśmie z dnia 27 października 2011 r. inwestor zakwestionował m.in. wskazane przez organ odległości 700-800 m oraz wskazał, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej organ bada zgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym, a nie z jakimkolwiek innym aktem. Dodatkowe wyjaśnienia inwestor przedstawił w piśmie z dnia 15 listopada 2011 r.

Wnioskami z dnia 24 listopada 2011 r. Burmistrz wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Brzegu o opinię dotyczącą warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej) i wydał ogłoszenie informujące o tych wystąpieniach, zamieszczone na stronie BIP i tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Grodkowie oraz tablicy ogłoszeń w sołectwie [...] (Gmina Grodków).

W dniu 13 grudnia 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Brzegu wydał opinię uzgadniającą, dotyczącą realizacji przedsięwzięcia. Zaznaczył, że na żadnym z etapów realizacji oraz eksploatacji inwestycja nie spowoduje ponadnormatywnego oddziaływania w zakresie standardów jakości środowiska. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu pozytywnie uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia.

W dniu 9 stycznia 2012 r. Burmistrz poinformował w drodze ogłoszenia - zamieszczonego jak poprzednio, tj. w BIP i na tablicach ogłoszeń Urzędów oraz w sołectwie [...] - wydanego na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej, o wszczęciu postępowania w sprawie, o organach opiniujących i uzgadniających, o możliwości zapoznania się z materiałem oraz o możliwości składnia uwag i wniosków w terminie od 10 stycznia do 3 lutego 2012 r. Drugim ogłoszeniem z tej samej daty powiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

W toku dalszego postępowania wpłynęły 54 jednobrzmiące uwagi dotyczące planowanej inwestycji (stosowne dokumenty załączono do akt sądowych toczącej się równolegle sprawy o sygnaturze II SA/Op 3/13).

W dniu 13 stycznia 2012 r. Burmistrz spotkał się z inwestorem, co utrwalono w notatce urzędowej, wskazującej na możliwość odstąpienia od realizacji dwóch turbin o numerach [...] i [...].

W dniu 2 marca 2012 r. Burmistrz Grodkowa, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 6 przywołanego wyżej rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r., wydał decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia "Farma wiatrowa [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą". O wydaniu decyzji organ poinformował strony ogłoszeniem z dnia 9 marca 2012 r., na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, a także, na podstawie art. 38 i art. 85 ust. 3 tej ustawy, wydał ogłoszenie z informacją o wydaniu decyzji i o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy. Ogłoszenia te zamieszczone zostały analogicznie jak poprzednie. W decyzji szczegółowo określono rodzaj, miejsce i zakres realizacji przedsięwzięcia składającego się z: do 3 elektrowni wiatrowych w rejonie miejscowości [...] i [...] w gminie Grodków (oznaczonych według załącznika nr 1 do decyzji symbolami [...], [...] i [...] i zlokalizowanych na działkach ewidencyjnych w obrębie miejscowości [...]), infrastruktury przyłączeniowej wewnętrznej, dróg dojazdowych, placów manewrowych, montażowych i składowych oraz zaplecza budowy. Poza tym określono zasadnicze parametry elektrowni wiatrowych, wskazując, że maksymalna moc akustyczna poszczególnych turbin wynosi 106 dB(A). Dalej, określono też warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do pozwolenia na budowę. Organ stwierdził ponadto brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Nałożył też obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie wpływu przedsięwzięcia na awifaunę, na chiropterofaunę i na stan klimatu akustycznego na terenach prawnie chronionych przed hałasem. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania, szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów wynikających z uwag zgłoszonych w toku postępowania, wskazał na zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 27 września 2006 r., Nr XXXV/376/2006 oraz uchwałą z dnia 30 grudnia 2008 r., Nr XXV/263/08, a także wskazał na analizę wariantów alternatywnych. W zakresie ocen szczegółowych powołał się na ustalenia raportu. Powyższa decyzja, zgodnie z jej rozdzielnikiem, została doręczona inwestorowi, natomiast pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczenia w trybie art. 49 K.p.a., zamieszczając ogłoszenia na stroni BIP i tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Grodkowie oraz tablicy ogłoszeniowej w sołectwie [...] (Gmina Grodków).

Z akt sprawy wynika, że odwołanie od powyższej decyzji wniosło w dniu 26 marca 2012 r. (data wpływu do organu) Stowarzyszenie A w [...], zwane dalej również Stowarzyszeniem, a ponadto odwołania wnieśli W. i W. C., H. K., A. W.-M., B. M. i Fundacja "D", w stosunku do których organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze, oraz Towarzystwo E w [...], co do którego organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W odwołaniu Stowarzyszenie zarzuciło Burmistrzowi Grodkowa, że nie podał on niezwłocznie do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania i rozpoczęciu procedury, co uniemożliwiło mieszkańcom gwarantowany prawem udział w postępowaniu. Ponadto, odwołując się do notatki ze spotkania Burmistrza z inwestorem w dniu 13 stycznia 2012 r., której fotokopię dołączono do odwołania, Stowarzyszenie uznało działanie Burmistrza za niezgodne z prawem, z uwagi na to, że dokonano wówczas ustaleń co do zmiany ilości turbin i zwiększenia mocy pozostałych, o czym nikt nie wiedział, jak również ze względu na to, że pomimo konieczności przeprowadzenia konsultacji społecznych nie odbyło się żadne spotkanie z mieszkańcami wsi. Dodatkowo, w piśmie z dnia 17 maja 2012 r., Stowarzyszenie wskazało na naruszenie ustawy środowiskowej poprzez wydanie decyzji na podstawie nierzetelnego raportu, wprowadzenie mieszkańców w błąd przez nazwanie przedsięwzięcia jako "Farma [...]", nieuwzględnianie sprzeciwów mieszkańców, niedołączenie do dokumentacji protestu mieszkańców miejscowości [...]. Do pisma dołączono opracowanie instruktora ds. edukacji ekologicznej - M. S. "Wybrane gatunki z zał. I Dyrektywy Ptasiej UE, stwierdzone w promieniu 15 km od wsi [...] i [...]". W kolejnym piśmie, z dnia 14 czerwca 2012 r., również zatytułowanym "odwołanie", Stowarzyszenie powtórzyło zarzuty z poprzedniego pisma, dołączając opracowanie M. S. "Opinia wykazująca istnienie korytarzy migracyjnych ptaków blaszkodziobych nad gminą Grodków", a także dokumentację fotograficzną.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na skutek rozpoznania odwołania Stowarzyszenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania. W uzasadnieniu, powołując się na przepisy ustawy regulujące postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia Kolegium wskazało, że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań następuje w przypadku kolizji przedsięwzięcia z planem miejscowym i odmowy uzgodnienia warunków jego realizacji przez organ współdziałający, jak i w razie zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa. Sam tylko sprzeciw co do realizacji inwestycji, wniesiony przez strony lub członków społeczeństwa biorących udział w postępowaniu, nie może być podstawą wydania decyzji odmownej. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uzasadniających podjęcie decyzji negatywnej. Uznał, że przede wszystkim zamierzenie jest zgodne z planem miejscowym przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 27 września 2006 r., Nr XXXV/376/2006 (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 92, poz. 2727, z późn. zm.). Zaznaczył, że znajdujące się w aktach wyrysy i wypisy z planu świadczą o usytuowaniu działek na obszarach o ogólnym symbolu R, oznaczającym tereny rolnicze - uprawy polowe (przeznaczenie podstawowe), gdzie dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi (§ 5). Ponadto kwestionowana decyzja odpowiada wszystkim wymogom formalnym określonym w art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej. Raport oddziaływania na środowisko, będący jednym z kluczowych dowodów w postępowaniu środowiskowym, wskazuje natomiast, że przyjęte przez inwestora rozwiązania techniczne i technologiczne zapewnią bezpieczne funkcjonowanie farmy wiatrowej, bez szkody dla środowiska. Eksploatacja farmy nie będzie wywierała znaczącego negatywnego wpływu na warunki życia i zdrowie ludzi. Najbardziej uciążliwe oddziaływanie przedsięwzięcia to emisja hałasu, lecz w wariancie wybranym do realizacji nie przekroczy norm określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826). Zachowane też zostaną standardy w zakresie promieniowania elektromagnetycznego, jakie ustanawia rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883). Wpływ inwestycji na odbiór programów RTV oraz na jakość transmisji telefonicznych i teleinformatycznych będzie pomijalny. Odpowiednia odległość elektrowni od zabudowań zminimalizuje efekt migotania cienia. Co istotne, autorzy raportu wzięli pod uwagę kumulowanie się oddziaływań przedmiotowej inwestycji i innych planowanych farm wiatrowych. Podkreślono, że organy, tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, uznały, iż po spełnieniu ściśle określonych warunków planowane przedsięwzięcie może zostać zrealizowane. Warunki te uwzględnione zostały w decyzji i dotyczą w szczególności obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej. W decyzji określono natomiast, że jeżeli analiza wykaże znaczący negatywny wpływ przedsięwzięcia na miejscowe i migrujące populacje ptaków, inwestor będzie obligowany wyłączać turbiny na czas, kiedy zachodzi najwyższe ryzyko kolizji zagrożonych gatunków z turbinami. Analogiczne rygory wprowadzono też w związku z ewentualnymi zagrożeniami dla chiropterofauny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że Burmistrz Grodkowa stworzył możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym przez podanie stosownych informacji do publicznej wiadomości w sposób przewidziany w art. 3 ust. 1 pkt 11a, b i c ustawy środowiskowej. Wprawdzie informacje, o których mowa w art. 33 ust. 1, powinny być udostępniane społeczeństwu sukcesywnie, adekwatnie do danego etapu postępowania, zaś Burmistrz ogłosił je "zbiorczo", niemniej jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ustosunkował się również do złożonych uwag i wniosków. Przepisy prawa nie przewidują natomiast obowiązku organizowania spotkań z mieszkańcami. W tym zakresie, zgodnie z art. 36 ustawy środowiskowej, istnieje jedynie możliwość (a nie obowiązek) przeprowadzenia otwartej dla społeczeństwa rozprawy administracyjnej. Odnosząc się do sporządzonego raportu Kolegium podniosło, że zawiera on obligatoryjne elementy, wymienione w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej, przy czym załączono do niego szczegółowy raport z monitoringu ornitologicznego, który dowodzi, że przy zastosowaniu odpowiednich działań zabezpieczających, negatywny wpływ farmy na awifaunę nie będzie znaczący. Opracowania przyrodnicze, uzupełniające odwołanie, nie podważają z kolei zasadniczych tez raportu. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 86 ustawy) i nie może odstąpić od ustaleń w niej zawartych. W kwestii żądania utworzenia strefy ochronnej podało, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powyższą decyzję Stowarzyszenie A w [...], reprezentowane przez pełnomocnika, zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wnosząc w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie sformułowało zarzuty wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także naruszeniem przepisów postępowania. W odniesieniu do przepisów proceduralnych wskazało na naruszenie art. 6, art. 6 w zw. z art. 49 w zw. z art. 10, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 79 § 2, art. 80, art. 84 § 1, art. 106 § 1 w zw. z art. 7 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W tym zakresie argumentowało, że:

- organ pierwszej instancji zaniechał wszechstronnego rozważenia uwag i wniosków zgłaszanych przez społeczność lokalną, a organ drugiej instancji ograniczył się do odtwórczego przytoczenia ustaleń raportu i zaniechał umieszczenia w zaskarżonej decyzji wskazań dla realizacji monitoringu awifauny przedrealizacyjnych i po oddaniu turbin do eksploatacji, zleceń dla przeprowadzenia okresowych pomiarów uciążliwości hałasowej na elewacjach najbliższych budynków w sąsiedztwie;

- zaniechano specjalistycznego przeanalizowania w sposób wyczerpujący ryzyk dla środowiska przyrodniczego, ponieważ brak jest dostatecznej analizy w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych w odległości siedlisk ludzkich, od zbiorników wodnych, od większych kompleksów leśnych. Ponadto nie dokonano wszechstronnego rozpoznania geologicznego, geotechnicznego, sozologicznego oraz warunków gruntowo-wodnych, jak również nie ustalono skumulowanego oddziaływania inwestycji;

- zignorowano ocenę śmiertelności ptaków w wyniku kolizji z siłowniami;

- nie dokonano analizy oddziaływania infradźwięków;

- zaniechano tzw. negatywnego uzasadnienia decyzji w zakresie wskazania przyczyn i powodów, dla których dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, ograniczając się jedynie do wyliczenia zarzutów i uwag innych stron postępowania, jednak bez ich analizy i konfrontacji z materiałem dowodowym;

- nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na zasadność rozstrzygnięcia;

- w uzasadnieniu przedstawiono sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenia co do rzekomej akceptacji przez inwestora usunięcia dwóch elektrowni wiatrowych, albowiem z notatki sporządzonej na spotkaniu z inwestorem wynikał odmienny od utrwalonego w decyzji obraz stanu faktycznego;

- organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję niezgodną z uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 4 listopada 2011 r., w którym na stronie 2 pkt 1 wskazano, że maksymalna moc turbiny wiatrowej nie może przekroczyć 3,5 MW oraz maksymalnej mocy akustycznej do 105 dB, gdyż decyzja dopuszcza do lokalizacji elektrowni wiatrowych o mocy do 4 MW oraz maksymalnej mocy akustycznej do 106 dB;

- utrzymano w mocy decyzję pierwszej instancji wydaną w oparciu o raport oddziaływania na środowisko dotknięty istotnymi brakami, tj. m.in. niezawierający opisu planowanego przedsięwzięcia w zakresie ewentualnej wycinki konkretnych drzew, oceny znaczenia dla ptaków i nietoperzy drzew planowanych do wycięcia w związku z realizacją inwestycji, prawidłowej oceny poziomu emitowanych infradźwięków i oceny występowania efektu stroboskopowego oraz analizy migotania cienia, albowiem w uzupełnieniu raportu nie została wskazana konkretna wielkość emisji infradźwięków przez turbinę tego typu, jak również niezawierający dokładnej oceny oddziaływań skumulowanych planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w tym w zakresie efektu barierowego;

- organ pierwszej instancji, wobec nieprecyzyjności raportu, nie zasięgnął opinii biegłego;

- postanowienie uzgadniające Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wydane zostały w oparciu o niepełny, nieprecyzyjny raport o oddziaływaniu na środowisko;

- Kolegium zaakceptowało to, że organ pierwszej instancji naruszył właściwe przepisy ustrojowe i nie wykonał podstawowych obowiązków nałożonych obowiązującym prawem;

- organy przyjęły za udowodnione istotne dla sprawy okoliczności, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego takie ustalenia nie wynikały, jak również dokonały dowolnego ustalenia stanu faktycznego, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy; nie dokonały wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie uzasadniły w sposób wymagany swych decyzji;

- organy nie uwzględniły wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, w tym dowodów świadczących o negatywnym oddziaływaniu elektrowni wiatrowych na roślinność, organizmy chiropterologiczne oraz ptaki, a także w zakresie, w jakim projektowane elektrownie wiatrowe zagrażają życiu i zdrowiu ludzi;

- w decyzjach organów obydwu instancji nie oznaczono stron;

- miało miejsce nierówne traktowanie podmiotów posiadających interes prawny w sprawie, gdyż stosowano różne formy doręczenia decyzji stronom, a przez to pozbawiono Stowarzyszenie czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania i uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Formułując z kolei zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, Stowarzyszenie wskazało na naruszenie:

- art. 97 ustawy środowiskowej przez pominięcie obowiązku przeprowadzenia tzw. oceny habitatowej, który zachodzi zawsze wtedy, gdy istnieje ryzyko znaczącego wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na cel ochrony, dla którego został utworzony obszar Natura 2000, nawet jeśli przedsięwzięcie nie jest realizowane bezpośrednio na obszarze Natura 2000;

- art. 82 ust. 1 pkt 1 a i b ustawy środowiskowej polegające na dopuszczeniu na etapie prac budowlanych (etap realizacji projektu) niedookreślonego marginesu przesunięć lokalizacji siłowni w ramach tych samych działek, gdyż takie działanie na etapie realizacji projektu może spowodować odstąpienie od ustaleń zawartych w raporcie, a co za tym idzie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopuszczalność możliwych odstępstw musi być natomiast oparta na szczegółowych parametrach wskazanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca;

- art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150, z późn. zm.) przez nierozważnie konieczności zastosowania tego przepisu;

- art. 39 pkt 2 ustawy środowiskowej w zakresie, w jakim katalog informacji podawanych przez organ w obwieszczeniu nie zawierał informacji o możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy na poszczególnych etapach jej sporządzania oraz nie wskazywał miejsca, w którym dokumentacja ta wyłożona zostanie do wglądu;

- art. 42 pkt 2 ustawy środowiskowej w zakresie, w jakim organ nie dołączył do przyjętego planu uzasadnienia zawierającego informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa;

- art. 79 ustawy środowiskowej przez pozbawienie udziału społeczeństwa w postępowaniu przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało na braki raportu, w tym m.in. w zakresie analizy oddziaływań skumulowanych, chociaż lokalizacja farm wiatrowych przewidywana jest również w innych gminach. Podniosło, że raport nie jest wyczerpujący i spójny, nie zawiera rzetelnej oceny wpływu inwestycji na występujące na danym terenie gatunki zwierząt objętych ochroną, na mieszkańców, gospodarstwa domowe, zwierzęta hodowlane, walory krajobrazowe i zagrożenia dla awifauny. Ponadto, przedstawione w raporcie ekspertyzy nie spełniają ustawowych wymogów. Jednocześnie raport przewiduje lokalizację elektrowni wiatrowych na stanowiskach archeologicznych, bądź w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Nie zawiera przy tym danych pozwalających ustalić, aby przeprowadzono ocenę oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz istniejące korytarze ekologiczne. Stowarzyszenie dostrzegło, że raport zawiera sprzeczność w zakresie negatywnego wpływu oddziaływań akustycznych, bowiem stwierdza, że takie negatywne oddziaływanie nie zachodzi i jednocześnie wskazuje na konieczność minimalizowania owego negatywnego i uciążliwego oddziaływania. Zastrzeżenia budzi również to, że nie zawiera opisu przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko w zakresie integralności obszaru. Zaznaczyło, że zostało pozbawione prawa udziału w postępowaniu, w tym możliwości zapoznania się z dowodami, wskutek nieprzeprowadzenia konsultacji społecznych, co potwierdził organ odwoławczy uznając jednak, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. W tym zakresie Stowarzyszenie podniosło, że konsultacje powinny być proaktywne (wyprzedzające), a nie reaktywne. Wskazało, że nie służą one komunikowaniu decyzji już podjętych, lecz analizie zebranych materiałów. Ich celem jest poinformowanie społeczności lokalnej o planowanym przedsięwzięciu, prezentacja wariantowego przebiegu inwestycji wraz z zamierzeniami inwestora, stworzenie mieszkańcom terenów sąsiadujących z inwestycją możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag lub wskazania rozwiązań preferowanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Inwestor - B Sp. z o. o. w [...], będący uczestnikiem postępowania, również wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że w toku postępowania nie naruszono żadnych przepisów regulujących procedurę wydawania decyzji środowiskowej, a zarzucone naruszenia prawa materialnego nie miały miejsca.

W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2013 r. Stowarzyszenie, polemizując z treścią odpowiedzi na skargę, wskazało, że samo literalne wymienienie mocy i poziomu mocy akustycznej w treści zaskarżonej decyzji nie spełnia przesłanek określonych przepisami prawa wymienionymi w skardze. Ponadto zarzucono mylne rozumienie przez organ funkcji decyzji środowiskowej, gdyż na etapie oceny środowiskowej - wbrew twierdzeniom organu - nie ma mowy o obiekcie budowlanym, ale o oddziaływaniu konkretnej inwestycji na środowisko, co należy rozpatrywać przez pryzmat przestrzennego usytuowania i to bardziej precyzyjnego, niż wskazanie gminy lub miejscowości, w której inwestycja będzie lokalizowana.

Natomiast w piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2013 r. Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na możliwość popełnienia przestępstwa w związku z opracowaniem raportu. Dodatkowo zarzuciło, że organ pierwszej instancji pomimo stwierdzenia postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2010 r. potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w pkt IV decyzji uznał, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia tej oceny.

W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2013 r. inwestor - B Sp. z o. o. w [...] wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania. Również organ odwoławczy w piśmie z dnia 2 sierpnia 2013 r. stwierdził, że - w jego ocenie - nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania. Ponadto Kolegium, odnosząc się do powyższego zarzutu Stowarzyszenia, wyjaśniło, że postanowienie Burmistrza Grodkowa nr [...] z dnia 6 sierpnia 2010 r. dotyczyło obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast pkt IV sentencji decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 marca 2012 r. przedstawia, zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, czyli w szczególności decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach nie można więc mówić o zmianie stanowiska organu.

W piśmie procesowym z dnia 9 września 2013 r. Stowarzyszenie podtrzymało wniosek o zawieszenie postępowania oraz zarzut dotyczący rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV decyzji organu pierwszej instancji.

Wniosek o zawieszenie postępowania nie został przez Sąd uwzględniony.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej oraz pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymali dotychczas prezentowane stanowiska oraz argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania ich z porządku prawnego.

Ze względu na wskazaną na wstępie zasadę oraz treść art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd zobligowany był do przeprowadzenia pełnej kontroli zarówno procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji oraz kontroli prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego i ich subsumcji do ustalonego stanu faktycznego.

Obowiązkiem Sądu było też odniesienie się do zarzutów skargi, przy czym zastrzec z góry należy, że ze względu na ich pewną chaotyczność, wyrażającą się przemieszaniem zarzutów proceduralnych z zarzutami materialnoprawnymi, w tej części uzasadnienia, która odnosi się do zarzutów skargi, dokonano ich pogrupowania i wypowiedziano się do nich po części w sposób zbiorczy.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji polegającej na budowie zespołu wiatraków stanowiących elementy elektrowni wiatrowej.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą środowiskową, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Przedsięwzięcie pod nazwą: "Farma wiatrowa [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą w gminie Grodków, woj. opolskie" zalicza się do przedsięwzięć wyszczególnionych w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257 poz. 2573, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, tj. do przedsięwzięć, dla których może być nałożony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodzić się należało z organami administracyjnymi, że w sprawie nie mają zastosowania regulacje obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397), które w § 4 stanowi, że do postępowań o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, tj. przed 15 listopada 2010 r. - a zatem i do postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, wszczętego na wniosek z dnia 28 czerwca 2010 r. - stosuje się przepisy dotychczasowe.

Uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania zaliczona została do kategorii określonej w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, tj. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Istotnym elementem składowym postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązek przeprowadzenia oceny jego oddziaływania stwierdzany jest w formie postanowienia przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który winien uwzględnić okoliczności, o których stanowi art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Postanowienie w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wydawane jest - stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy środowiskowej - po uprzednim zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska i państwowego inspektora sanitarnego, w przypadku przedsięwzięcia wymagającego m. in. uzyskania pozwolenia na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej).

Jak wskazują dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne, całość tej procedury została przez organ pierwszej instancji wyczerpana. Raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony w niniejszej sprawie w czerwcu 2011 r. przez zespół autorski w zakresie ocen oddziaływania na środowisko oraz specjalistów z zakresu analizy akustycznej, analizy pola i promieniowania elektromagnetycznego, monitoringu ornitologicznego, chiropterologicznego i krajobrazu.

Po zapoznaniu się z nim, kompetentne organy zaopiniowały pozytywnie inwestycję polegającą na budowie farmy elektrowni wiatrowych [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Burmistrz Grodkowa, wydając decyzję, w pełni uwzględnił wymogi zawarte we wskazanych powyżej postanowieniach Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Brzegu i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu, dotyczące zgodności planowanej inwestycji z koniecznością ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wskazując w prawidłowy sposób wymagania dotyczące ochrony środowiska, które winny zostać uwzględnione w projekcie budowlanym. Postępowanie w przedmiocie wydania kontrolowanej decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji rzeczowo odniosły się do uwag zgłaszanych w toku postępowania na podstawie przepisu art. 34 ustawy środowiskowej. Organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy odniósł się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zgłoszonych uwag podkreślając, że pomimo ich wielości były one jednobrzmiące. Sam fakt i przyczyny nieuwzględnienia uwag, co w oczekiwaniu zgłaszających uwagi w istocie sprowadzałoby się do wydania decyzji odmownej, zostały szczegółowo omówione w ośmiu punktach wydanej decyzji. Wywody organu, w ocenie Sądu, są prawidłowe i opierają się zarówno na ustaleniach raportu, jak i na analizie pozostałej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, decyzja środowiskowa zawiera szczegółowe wskazania dotyczące zasad monitoringu i innych powykonawczych obowiązków inwestora w zakresie wpływu przedsięwzięcia na awifaunę, chiropterofaunę oraz szeroko rozumiany klimat akustyczny. Z treści raportu wynika, że przedmiotem badania były istniejące uwarunkowania geologiczne, sozologiczne (przyrodnicze) i istniejące w okolicy stosunki wodne (pkt 3.2.1.- 3.3.4. raportu).

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dotyczących braku ustalenia stron postępowania i różnego sposobu doręczania decyzji.

Zgodnie z postanowieniami art. 28 K.p.a., który ma zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podmiotami uczestniczącymi w postępowaniu administracyjnym są strony, którymi może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, lub każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego, aby być stroną niezbędne jest wykazanie istnienia interesu prawnego lub obowiązku w prowadzonym postępowaniu i fakt, że może być ono wszczęte tylko z inicjatywy pewnej grupy podmiotów, nie wyklucza jednak uczestnictwa w nim innych osób jako stron postępowania. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny" (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1106/97, Lex nr 43360; postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Po 1242/97, Lex nr 32727). Poza tym trzeba dostrzec, że w wyroku z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 1357/08, opubl. ONSAiwsa z 2011 r. nr 2, poz. 33), Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 6/96, ONSA z 1997 r. nr 3, poz. 10, stwierdził, że naruszanie zasad ochrony środowiska może oddziaływać na nieruchomości położone w zasięgu tego szkodliwego oddziaływania np. na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać lub uniemożliwiać korzystanie z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 K.c.). Postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązków w tym zakresie ma doprowadzić do usunięcia negatywnego oddziaływania na środowisko, stąd podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych w zasięgu tego negatywnego oddziaływania na środowisko mają interes w tym, aby negatywne oddziaływanie zostało wyeliminowane. Interes ten, mający źródło w prawach rzeczowych do nieruchomości, jest więc interesem prawnym a nie faktycznym i powinien podlegać ochronie. Zatem, interes prawny właściciela określonej nieruchomości może pozostawać w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem w sprawie dotyczącej negatywnego oddziaływania na środowisko. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi istnieć norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). Wobec tego należy uznać, że przymiot strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, jak też i dalej położonych od zamierzonego przedsięwzięcia, gdy zostaną narażone na jego oddziaływanie. Mówiąc o oddziaływaniu konkretnego przedsięwzięcia na środowisko, należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub w wydawanych decyzjach na podstawie tych przepisów, gdyż o występowaniu uciążliwości nie można mówić tylko w przypadku przekroczenia wymagań. Zauważyć bowiem przyjdzie, że gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie tego oddziaływania tylko do przekraczającego określone normy, to mówiłby o terenach, na których zachodzi konieczność wyznaczenia - na podstawie art. 135 i 136 Prawa ochrony środowiska - obszaru ograniczonego użytkowania (por. K. Gruszecki "Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz", Wyd. Presscom Sp. z o. o., Wrocław 2009, s. 209).

Z tego względu ustawodawca wprowadził w ustawie środowiskowej przepis art. 74 ust. 3 w brzmieniu: "Jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego". Od oceny organu środowiskowego zależy zatem forma dokonywania zawiadomienia osób lub innych jednostek organizacyjnych mogących być uznane za strony postępowania ze względu na możliwe normatywne lub ponadnormatywne oddziaływanie inwestycji. W przypadku stwierdzenia, że liczba tych stron przekroczy 20, zastosowanie przepisu art. 49 K.p.a. zwalnia organ od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie imiennie wszystkich możliwych stron postępowania. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że przewidziana w analizowanym art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej forma powiadamiania adresatów aktów wydawanych przez organ prowadzący postępowanie na podstawie tej ustawy, tj. poprzez ogłoszenie aktu w trybie art. 49 K.p.a., jest formą szczególną, stanowiącą wyjątek od omówionej wyżej zasady oficjalności. Przepis art. 49 K.p.a. wprowadza fikcję prawną doręczenia, co wynika z użytego zwrotu "w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Jak wskazuje się w doktrynie, forma przewidziana w art. 49 K.p.a. chroni niewątpliwie w znacznie mniejszym stopniu interesy osób mogących być potencjalnie zainteresowanymi w sprawie w porównaniu do pozostałych sposobów doręczeń przewidzianych przez K.p.a. i dlatego może być stosowana tylko wyjątkowo, ze względu na znaczną ilość tych osób (stron), a także gdy organ nie jest w stanie ustalić w sposób precyzyjny kręgu podmiotów, które powinny brać udział w całym postępowaniu (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 265-266). Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 49 K.p.a. i został podyktowany względami ekonomiki postępowania, a to z uwagi na charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które z reguły dotyczą inwestycji o szerokim zasięgu i z tego względu obejmują znaczną liczbę stron postępowania, których kręgu organ prowadzący postępowanie nie jest w stanie precyzyjnie ustalić i doręczyć im decyzję w sposób określony w art. 39 K.p.a. Jak zasadnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, Lex nr 597602), rozwiązanie przyjęte w art. 49 K.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie.

Powtórzyć przyjdzie, że taka regulacja zwalnia organ prowadzący postępowanie z obowiązku ustalenia kręgu stron, którym należy doręczyć decyzje oraz inne pisma w sprawie, aby nie doszło do naruszenia ich praw lub uprawnień. Tylko tym celom bowiem służyłoby w tej konkretnej sprawie ustalenie stron postępowania faktycznie spełniających kryteria z art. 28 K.p.a. Wbrew stanowisku autora skargi, nie jest wykluczone w takim wypadku i nie narusza zasady równego traktowania stron postępowania, doręczenie jednej ze stron (inwestorowi) decyzji w sposób zwykły, tj. na piśmie zgodnie z art. 39 K.p.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że zgłoszenie przez konkretny podmiot swojego udziału w charakterze strony i aktywne uczestniczenie w rozpoznawaniu sprawy niczym nie zmienia jego pozycji prawnej, a organ administracji nie ma obowiązku informowania takich stron w inny sposób niż wynikający z art. 49 K.p.a. (zob. K. Gruszecki, op. cit., s. 216-217).

Zarzut pominięcia przez organ odwoławczy w rozdzielniku decyzji osób posiadających status strony nie został w uzasadnieniu skargi rozwinięty. W szczególności nie wskazano, jakie osoby zostały pominięte, ale zwrócić w tej mierze należało uwagę, że tego rodzaju uchybienie procesowe stanowi przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednakże wznowienie postępowania z tej przyczyny możliwe jest jedynie na wniosek strony, czyli osoby pominiętej w postępowaniu. Skarżący, który brał udział w postępowaniu, nie jest natomiast legitymowany do podnoszenia zarzutu pominięcia innych osób mających przymiot strony, czy też nienależytego ustalenia kręgu stron (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1293/12; podobnie wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1946/11, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ustaleń organów, opartych na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że sporne zamierzenie jest zgodne z postanowieniami planu miejscowego.

Zarówno z samego raportu, jak i z decyzji organów obu instancji wynika także, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszarów Natura 2000. Burmistrz w uzasadnieniu decyzji w wyczerpujący sposób wziął pod uwagę wszelkie okoliczności faktyczne związane z realizacją inwestycji, w tym także okoliczność, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie w niewielkiej odległości od innych farm wiatrowych, znajdujących się na pobliskim terenie. Organ pierwszej instancji, opierając się na przeprowadzonych obserwacjach przyrodniczych i treści raportu, trafnie stwierdził, że planowana farma wiatrowa nie powinna powodować istotnego skumulowanego negatywnego oddziaływania na zasoby przyrodnicze, w tym obszary Natura 2000. W tym względzie należy wskazać, że strona skarżąca nie przedstawiła organom (ani Sądowi) żadnych dowodów przemawiających za koniecznością ponowienia przeprowadzonych w toku zakończonego postępowania badań.

Dokonana przez Sąd analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji wykazuje, że w sprawie uzyskano wymagane ustawą środowiskową opinie i uzgodnienia oraz zapewniono możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, zgodnie z przepisami tej ustawy. Sąd nie dopatrzył się z urzędu uchybień organów w powyższym zakresie, natomiast okoliczności, które skarżący kwestionuje, nie podważają poprawności działań organów, gdyż mają one charakter postulatywny, a nie opierają się na konkretnych normach prawnych, które zostały naruszone. W skardze przyznaje się, że działania organów dotyczące konsultacji społecznych i udziału społeczeństwa w postępowaniu częściowo odpowiadały przepisom prawa, ale nie odpowiadały - zdaniem Stowarzyszenia - rzeczywistym potrzebom danej sytuacji. W tym względzie stwierdzić należy, że istotnie organy nie są ograniczone prawnie w zakresie form konsultacji społecznych, ale spełniając ustawowe minimum wymagane przepisami prawa w zakresie informowania społeczeństwa o zamierzonym przedsięwzięciu i o podejmowanych decyzjach, nie mogą być narażone na skuteczny zarzut naruszenia prawa, uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie doszło tym samym do naruszenia przepisu art. 37 i art. 42 pkt 2 ustawy środowiskowej.

Przechodząc do zarzutów odnoszących się do raportu należy stwierdzić, że niewątpliwie raport oddziaływania inwestycji na środowisko jest dokumentem opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia i podlega ocenie przez organ administracji przeprowadzający ocenę oddziaływania na środowisko zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Ocena ta nie może być dowolna, a sam raport powinien mieć charakter kompleksowy. Ugruntowany jest już pogląd, zachowujący aktualność w stosunku do art. 66 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym "raport o oddziaływaniu na środowisko sporządzany na użytek postępowania wiążącego się z realizacją inwestycji budowlanych jest dokumentem prywatnym będącym dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji, normowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę" (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 363/06, zamieszczony na stronie - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy organ po zasygnalizowaniu przez jedną ze stron zastrzeżeń do raportu uzyskuje dodatkowe wyjaśnienia, zestawienia danych czy analizy odnoszące się do tych zastrzeżeń, sporządzone przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami, które w jego ocenie eliminują wcześniejsze wątpliwości, a jednocześnie autor zastrzeżeń nie przedstawia nowej argumentacji popartej fachowymi opiniami, poprzestając jako nieprzekonany na dotychczasowym stanowisku, nie znajduje podstaw zarzut dowolności ustaleń organu administracji. Strona skarżąca nie skorzystała zwłaszcza z możliwości przedłożenia na poparcie swojego stanowiska opinii osoby o wiadomościach specjalnych. Działanie takie nie było oczywiście obowiązkiem strony skarżącej, jednakże rezygnując z niego nie powinna oczekiwać, że jedynie w oparciu o jej subiektywne stanowisko organ zakwestionuje raport i jego wnioski przedstawione przez osobę ze stosownymi uprawnieniami. Przedłożone w postępowaniu odwoławczym opinie ornitologiczne sporządzone przez instruktora ds. edukacji ekologicznej zostały wzięte pod uwagę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, ale nie wpłynęły na ocenę raportu jako dokumentu miarodajnego i odnoszącego się również do kwestii ochrony awifauny poprzez wskazanie w raporcie z monitoringu ornitologicznego działań niwelujących negatywny wpływ elektrowni wiatrowych. Dowody przedłożone przez stronę nie podważają tych ustaleń, nie wskazują też sposobów zapobieżenia tego rodzaju zagrożeniom.

Z uwagi na powyższe, w przekonaniu Sądu, ocena przedłożonego raportu dokonana przez Kolegium nie jest obarczona wadliwością, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ nie naruszył wskazywanych w skardze art. 7, art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 104 K.p.a. ani art. 107 § 3 K.p.a. Nie dokonał również wadliwej wykładni art. 66 ustawy środowiskowej. Trafnie wskazano na istotę i charakter raportu jako dokumentu podlegającego ocenie organu, a treść tego raportu w żaden sposób nie uzasadnia twierdzenia strony skarżącej, że nie zawiera on wszystkich elementów wymienionych w powołanym art. 66 ustawy środowiskowej.

Zarzut naruszenia przepisu art. 82 ust. 1 pkt 1 a i b ustawy środowiskowej jest o tyle bezzasadny, że decyzja środowiskowa jest wstępnym etapem realizacji inwestycji. Akt ten nie przesądza o szczegółowym posadowieniu poszczególnych budowli (wiatraków) i nie zastępuje pozwolenia na budowę, w którym wszelkie kwestie związane z budową obiektów budowlanych rozstrzygać będzie organ architektoniczno-budowlany. Nie ma przy tym wskazywanej w skardze rozbieżności pomiędzy decyzją środowiskową a postanowieniem uzgodnieniowym organu ochrony środowiska w zakresie mocy pojedynczej turbiny wiatrowej, gdyż w pkt II.1 tegoż postanowienia z dnia 30 grudnia 2011 r. wskazano wyraźnie, że należy "do produkcji energii z wiatru wykorzystywać do 3 turbin wiatrowych o mocy do 4 MW". Podobnie, nie ma rozbieżności w zakresie mocy dopuszczalnego oddziaływania akustycznego.

Zarzut, jakoby treść decyzji była sprzeczna z ustaleniami dotyczącymi zaniechania budowy dwóch elektrowni wiatrowych, jest niezrozumiały i nietrafny. Notatka służbowa z dnia 13 stycznia 2012 r. dokumentuje bowiem brak zgody Burmistrza na lokalizację turbin oznaczonych symbolami [...] i [...], które należą do innej inwestycji i nie są objęte zaskarżoną decyzją.

W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisu art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 r. nr 25, poz. 150, z późn. zm.). Przepis ten ma zastosowanie tylko do obiektów w nim wymienionych i to pod warunkiem, że z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy środowiskowej wynika, iż mimo dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu. Przypadek taki w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca, a przynajmniej nie wynika to z rodzaju inwestycji i treści ustaleń raportu oddziaływania na środowisko, w którym nie stwierdzono potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Zgodnie natomiast z art. 135 ust. 3 powyższej ustawy obszar ograniczonego użytkowania dla zakładów lub innych obiektów, niewymienionych w ust. 2, tworzy rada powiatu w drodze uchwały, w związku z czym utworzenie obszaru nie mogło stanowić elementu decyzji środowiskowej.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut Stowarzyszenia dotyczący rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV decyzji organu pierwszej instancji. W tym zakresie należało zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego, że postanowienie Burmistrza Grodkowa z dnia 6 sierpnia 2010 r., nr [...], dotyczyło obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast pkt IV sentencji decyzji organu pierwszej instancji - zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej - przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej (o pozwoleniu na budowę, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części). Wbrew zatem twierdzeniom Stowarzyszenia, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany wyrażonego przez organ pierwszej instancji stanowiska co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

Z kolei okoliczność wskazana we wniosku o zawieszenie postępowania nie miałaby, zdaniem Sądu, wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Z tego względu nie stanowiła przesłanki, o jakiej mowa w art. 125 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może zawiesić postępowanie jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej.

W tym stanie rzeczy, wobec niedostrzeżenia uchybień prawnych pozwalających na uwzględnienie skargi, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga winna zostać oddalona.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.