Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2200/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1066/12 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1066/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

K. J. pełnił służbę w Policji od dnia [...] czerwca 1988 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r. a z dniem [...] kwietnia 2005 r. został zwolniony ze służby w Policji. Obecnie jest emerytem policyjnym. W dniach 19 i 22 maja 2012 r. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w Krakowie oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2005–2012 r. Organ ustalił, że K. J., pełniąc służbę w Policji pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, przyznany na podstawie decyzji nr [...] wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie. Po zwolnieniu ze służby, z dniem [...] kwietnia 2005 r. równoważnik ten został K. J. cofnięty, a skarga na decyzję wydaną w tym przedmiocie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/99. Wyrok ten jest prawomocny. Rozpatrując złożone przez K. J. oświadczenia mieszkaniowe za lata 2005–2012, w których ubiegał się o przyznanie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego Komendant Powiatowy Policji w Krakowie przywołał treść art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji i wskazał, że zgodnie z delegacją ustawową, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostały szczegółowo określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jak wynika z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, przedmiotowy równoważnik pieniężny przysługuje wyłącznie policjantom pozostającym w służbie. Z dniem 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które uchyliło § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosowało się do emerytów, rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Organ uznał więc, że z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. emeryci, renciści policyjni oraz osoby uprawnione do renty rodzinnej po zmarłym emerycie lub renciście, utraciły prawo do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Nadto organ wskazał, biorąc pod uwagę treść art. 29 ust. 1, oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) i dokonując ich analizy, że ustawa ta nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Powołano nadto treść § 1.1. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 28 czerwca 2002 r., uznając, że K. J. ani jego żona nie posiadają tytułu prawnego do lokalu, określonego tym przepisem.

Biorąc pod uwagę taki stan sprawy, Komendant Powiatowy Policji w Krakowie, decyzja z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, odmówił przyznania K. J. równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2005–2012.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Małopolski Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 i Dz.U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), po rozpatrzeniu odwołania K. J. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2005–2012, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy poczynił ustalenia faktyczne tożsame z ustaleniami organu pierwszej instancji. Ustalił nadto, że K. J. zamieszkuje wspólnie z rodziną na podstawie umowy użyczenia w domu jednorodzinnym, którego właścicielami są A. i S. O., przy ul. H. w S. Organ poczynił także identyczne jak organ pierwszej instancji ustalenia w kwestii równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który pobierał K. J. Ustalił organ, że zainteresowany ani jako funkcjonariusz Policji, ani jako rencista policyjny, nie pobierał równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości a ustalenia poczynione przez organy w tym zakresie nie są przez skarżącego kwestionowane. Sporna jest między stronami interpretacja przepisów art. 91 ustawy o Policji (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., zmienionego rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r.

Zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W ust. 2 art. 91 ustawy zawarto delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, z uwzględnieniem podmiotów uprawnionych do jego otrzymania, wzorów wymaganych dokumentów, organów właściwych do jego przyznania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu do jego otrzymania. Na postawie tej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał dnia 28 czerwca 2002 r. rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919). W akcie tym zostały uregulowane kwestie, o których mowa w art. 91 ust. 2 ustawy. Nadto § 8 ww. rozporządzenia stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm. Na podstawie tego przepisu przyznawano emerytom i rencistom prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w oparciu o identyczne przesłanki prawne, jak w przypadku funkcjonariuszy pozostających w służbie. Także przed wejściem w życie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przyznawano emerytom i rencistom prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego – a to na podstawie § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 106, poz. 1212 ze zm.), oraz na podstawie § 12 Zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. z 1997 r. Nr 76, poz. 708). Jednakże w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246). Rozporządzenie to w § 1 pkt 1 uchyliło § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., czyli przepis, który był podstawą przyznawania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom od dnia wejścia w życie rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., tj. od 20 lipca 2002 r. Utrata od dnia 1 stycznia 2006 r. mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. oznacza, że wykluczona jest możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami lub rencistami policyjnymi. Sąd podkreślił, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób identyczny, jak policjantów w służbie czynnej. Sąd zwrócił uwagę na treść regulacji ustawowej, dotyczącej uprawnień funkcjonariuszy Policji do domagania się równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Otóż przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji przewiduje, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi. Ustawa ta, której przedmiotem jest organizacja i uprawnienia Policji, oraz prawa i obowiązki policjantów, w rozdziale 8 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" zawiera przepisy regulujące kwestie uprawnień policjantów do lokalu mieszkalnego, do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, oraz prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 88, 91, 92, 94). W żadnym w przepisów rozdziału 8 ustawy, ani w żadnym innym przepisie ustawa nie zawiera regulacji dotyczących emerytów lub rencistów policyjnych – zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, a nie emerytom, czy rencistom policyjnym. Z kolei ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm., która określa zasady nabywania prawa do emerytury i renty, oraz świadczenia, jakie przysługują w ramach zaopatrzenia emerytalnego, w art. 2 pkt 2 lit. c/ stanowi, że w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie: prawo do lokalu mieszkalnego, oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym, zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy. Żaden z przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie daje podstawy do przyznania emerytowi lub renciście policyjnemu prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04 dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP m.in. zapisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa art. 91 ust. 1 ustawy o Policji Z powyższego wynika zatem, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest wyłącznie policjant w służbie czynnej, tak jak wyłącznie policjant w służbie czynnej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania innych świadczeń mieszkaniowych przewidzianych w rozdziale 8 ustawy, stanowiących przywilej związany z pełnieniem służby. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy od początku swego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ani emerytom ani rencistom policyjnym. Wszystkie akty wykonawcze wydawane na podstawie delegacji ustawowej z zawartej w ust. 2 tego przepisu w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, tj. zarządzenie z dnia 30 września 1997 r., rozporządzenie z dnia 20 grudnia 1999 r. i rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Do dnia 31 grudnia 2005 r. przyznawanie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego następowało nie na podstawie przepisów rangi ustawowej, ale wyłącznie w oparciu o przepisy wykonawcze do ustawy wydane z przekroczeniem granic delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2 ustawy.

Odnosząc treść przedstawionej wyżej regulacji obowiązującej do stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdził, że skarżącemu, który z dniem [...] kwietnia 2005 r. został zwolniony ze służby w Policji i do dnia wydania zaskarżonej decyzji był (i nadal jest) emerytem policyjnym, a żądanie przyznania prawa do równoważnika wniósł nie będąc już czynnym policjantem – nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2005–2012. Prawo do tego równoważnika przysługuje wyłącznie czynnym policjantom, którego to warunku skarżący nie spełnia. Skoro przyznawanie i wypłacanie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom policyjnym odbywało się na podstawie przepisów wydanych bez upoważnienia ustawowego i nie miało podstawy w przepisach rangi ustawowej – ani ustawy o Policji, ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....), to w sprawie nie zachodzi sytuacja, w której podstawą ubiegania się o przyznanie spornego równoważnika byłaby ochrona praw słusznie przez skarżącego nabytych. Nie mogło dojść do nabycia przez skarżącego tych praw z uwagi na brak ważnej podstawy do ich nabycia, dlatego zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za nieuzasadnione. Dodatkowo Sąd zauważył, iż oświadczenie mieszkaniowe skarżącego dotyczące przyznania spornego równoważnika za 2005 r. obejmuje cały ten rok, czyli także okres od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r., kiedy to skarżący pełnił służbę w Policji (jak to ustalił organ a nadto, co znane jest sądowi z urzędu z akt tut. Sądu w sprawie III SA/Kr 1018/09). Skarżący pobierał wówczas równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznany decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie. Uprawnienie to zostało skarżącemu cofnięte ostateczną decyzją Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Skarga K. J. na tę decyzję została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/09. Wyrok powyższy jest prawomocny. Skoro skarżący pełniąc służbę w Policji pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, to zgodnie z przepisem § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie przyznaje się, jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. O tyle więc bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące bezprzedmiotowego powoływania się przez organy na fakt pobierania przez skarżącego w trakcie czynnej służby (do dnia [...] kwietnia 2005 r.) równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oraz na wyrok tut. Sądu w sprawie III SA/Kr 1018/09. Bezzasadnym jest także – wobec wskazania przez organy treści tego przepisu, oraz przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2008 r. zarzut braku uzasadnienia przez organy odmowy przyznania prawa do spornego równoważnika za okres od 1 stycznia do [...] kwietnia 2005 r.

Z wyżej wskazanych względów Sąd stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, oraz przepisy rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Zbędne jest więc powtórne powoływanie prawidłowo przez organy wywiedzionych argumentów i wniosków.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, oraz zarzutów zawartych w piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2013 r. Sąd wskazał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 75, 77 i 78 k.p.a. Postępowanie dowodowe, uregulowane między innymi przepisami, których naruszenie zarzuca skarżący ma na celu wyczerpujące zbadanie i ustalenie okoliczności faktycznych związanych ze sprawą tak, aby ustalony stan faktyczny mógł stanowić podstawę zastosowania normy prawa materialnego. W kontrolowanej sprawie nie wymagały dowodzenia okoliczności faktyczne istotne dla zastosowania przepisów prawa, ponieważ są one jasne i niesporne. Organ nie naruszył powyższych przepisów, ponieważ nie prowadził postępowania dowodowego. Wskazane przez skarżącego w oświadczeniach mieszkaniowych okoliczności były wystarczające do ustalenia stanu faktycznego w zakresie koniecznym do stwierdzenia, czy w tym stanie faktycznym skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wbrew stanowisku skarżącemu, organy nie naruszyły art. 75, 77 i 78 k.p.a., nie odnosząc się do przedłożonych przez skarżącego do akt sprawy uzyskanych w Komendach Wojewódzkich Policji w Rzeszowie, w Łodzi w Gorzowie Wielkopolskim, w Poznaniu, oraz w Komendzie Miejskiej w Kaliszu informacji o wypłacaniu przez te organy emerytom policyjnym równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego, lub za remont zajmowanego lokalu. Fakty wynikające z tych pism ani nie miały żadnego znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego w kontrolowanej sprawie, ani też organy orzekające nie były tymi faktami związane przy wydawaniu kwestionowanych przez skarżącego rozstrzygnięć. Nie mógł również odnieść pożądanego przez skarżącego skutku zarzut naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. Wobec niespornego stanu faktycznego, który nie wymagał prowadzenia postępowania dowodowego uzupełnienia, a także aktywnego uczestniczenia skarżącego w postępowaniu stwierdzić należało, że uchybienie to nie miało ani nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych i jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2009r., II OSK 1317/08 (Lex nr 597191): "Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy". Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy przepisu art. 107 § 1 k.p.a. w sposób podnoszony w piśmie z dnia 24 kwietnia 2012 r. – tj. ani co do braku oznaczenia organów wydających kontrolowane decyzje, ani co do braku uzasadnienia prawnego zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Nie zachodzą zdaniem sądu żadne wątpliwości co do organów, które wydały kwestionowane decyzje, oraz co do właściwości tych organów. Sąd nie stwierdził także, aby w toku postępowania została naruszona zasada dwuinstancyjności. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały przez właściwe organy, o czym świadczą podpisy osób decyzje te wydających, a sprawa wszczęta złożeniem przez skarżącego oświadczeń mieszkaniowych została dwukrotnie rozpoznana i dwukrotnie rozstrzygnięta. O dwukrotnym rozpoznaniu sprawy świadczy treść uzasadnień organów zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, stanowiąca odzwierciedlenie toku rozumowania organów i dowodząca wnikliwej analizy stanu prawnego. Uzasadnienia prawne zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji są wyczerpujące i wbrew zarzutom skargi przedstawiają stan prawny, jaki obowiązywał począwszy od dnia objętego wnioskiem skarżącego o wypłatę równoważnika aż do dnia wydania zaskarżonej decyzji, który to stan prawny decyduje o treści kontrolowanego rozstrzygnięcia. W stanie prawnym sprawy za bezzasadny należało uznać także wniosek skarżącego o uznanie za niezgodny z art. 91 ustawy o Policji przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. i bezzasadne żądanie odmowy jego zastosowania. Pozostałe zarzuty skargi oraz zawarte w pismach procesowych stanowią polemikę z prawidłową argumentacją organu i nie naruszającym obowiązujących przepisów prawa rozstrzygnięciem.

Przepis art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Wobec nieuwzględnienia zarzutów skargi, oraz braku stwierdzenia przez Sąd z urzędu naruszeń prawa, które skutkować winny uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

K. J. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

a) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez:

1) naruszenie art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c/ ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie, a w /konsekwencji niesłuszne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie mają te przepisy zastosowania i nie stanowią podstawy do wypłacania skarżącemu, będącemu policyjnym rencistą, równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia musi prowadzić do wniosku przeciwnego,

b) naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez:

1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 107 ze zm.), przez nieprawidłowe zastosowanie, a to przez niedostrzeżenie przez Sąd uchybienia, jakie popełnił organ administracji. Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo iż zachodziły do tego uzasadnione podstawy. Sąd nie dostrzegł, iż organ administracji uzasadniając swoją decyzję uczynił to w sposób lakoniczny, zwięzły, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności należycie, w szczególności nie uzasadniając i nie ustosunkowując się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów, a także nienależycie uzasadniając prawnie decyzję, co dotyczy zarówno decyzji nr [...] Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającej jej decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] maja 2012 r.,

2) naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, iż skarżącemu cofnięto prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a tym samym dopuszczenie się błędu w sporządzonym uzasadnieniu powodującego sprzeczność uzasadnienia z rzeczywistym stanem faktycznym oraz nierozpatrzenie zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do rozpoznania, zgodnie z postanowieniami art. 185 § 1 ustawy z dnia sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego z tytułu nie udzielonej pomocy prawnej z urzędu, przed sądem drugiej instancji według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż opłaty w związku z drugą instancją nie zostały zapłacone w całości lub w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ), Naczelny Sąd Administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 lit. c/ ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) nie jest zasadny. Według art. 91 ust. 1 ustawy o Policji "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Regulacja art. 91 ust. 1 ustawy o Policji została ograniczona do wskazania podmiotu, któremu przysługuje prawo do równoważnika. Prawo to przysługuje wyłącznie policjantowi w służbie stałej. Artykuł 91 ust. 1, ograniczając prawo do równoważnika wyłącznie do policjanta w służbie stałej, zawiera unormowanie dotyczące uwzględniania liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W systematyce regulacji rozdziału 8 tej ustawy: "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" zawarty jest art. 98, który stanowi, że "Policjant zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego". Prawo policjanta zwolnionego ze służby zostało ograniczone w ustawie o Policji wyłącznie do zachowania prawa do przydzielonego lokalu mieszkalnego. Ustawodawca określił zakres przedmiotowego prawa emeryta i rencisty policyjnego wyłącznie do zachowania prawa do lokalu mieszkalnego. Tym samym wyłączył tę kategorię podmiotów z kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm. Obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 667 ze zm.) przyznaje w takim zakresie przedmiotowym, jak art. 98 ustawy o Policji prawa emerytowi, stanowiąc: "Funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, maja prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy." Prawa tego nie rozszerza art. 2 ust. 2 lit. c/ tej ustawy, stanowiąc w zakresie innych świadczeń i uprawnień o prawie do lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 9/13 (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2014 , nr 2, poz. 19) podjętej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich dla wyjaśnienia:

"Czy w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, przyznającej emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanej przed 1 stycznia 2006 r. dopuszczalne jest wydanie, w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246), decyzji odmawiającej wypłaty tego świadczenia bądź umarzającej postępowanie wszczęte przez emerytowanego funkcjonariusza Policji?"

podjął następującą uchwałę:

"Po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246) postępowanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji podlega umorzeniu mimo pozostawania w obrocie prawnym wydanej przed 1 stycznia 2006 r. decyzji przyznającej policjantowi lub emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego."

W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego i zastosowania w stanie faktycznym sprawy.

Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, sąd administracyjny stosuje środek – uchylenie zaskarżonej decyzji jeżeli ustali, że przy rozpoznaniu sprawy organ, który wydał decyzję naruszył inne przepisy postępowania, a naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zapisany hipotetyczny stan faktyczny w normie prawnej zawartej w art. 91 ust. 1 i art. 98 ustawy o Policji, zawężający prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wyłącznie do policjanta w służbie stałej, powoduje, że nie można skutecznie wywieść naruszenia przepisów postępowania co do okoliczności faktycznych nie mających znaczenia prawnego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Powoduje to, że również nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie rozpoznania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, granice rozpoznania na podstawie materiału dowodowego co do ich znaczenia (ustalenia faktu, że K. J. od kwietnia 2005 r. jest emerytem policyjnym) oraz uzasadnienia wyroku nie są niezgodne z przepisami art. 133 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.