Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2016/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 145. par. 1  pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i P. S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 22 czerwca 2021 r. nr KR III R 29b/19 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz P. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: "Komisja") decyzją z 22 czerwca 2021 r. nr KR III R 29b/19, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stwierdziła wydane z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z 27 czerwca 2008 r. nr 317/GK/DW/08, zmieniającej decyzję Prezydenta z 24 kwietnia 2006 r. nr 151/GK/DW/2006, ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,3920 części gruntu o pow. 231 m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz P. S., J. K., P. B., A. B., J. S. oraz A. S..

Decyzja Komisji wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent decyzją z 24 kwietnia 2006 r. w pkt I: ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,3920 części gruntu o pow. 231 m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...] na rzecz: J. K. w udziale wynoszącym 0,0980 części, P. S. w udziale wynoszącym 0,0980 części, A. B. w udziale wynoszącym 0,0490 części, P. B. w udziale wynoszącym 0,0490 części, J. S. w udziale wynoszącym 0,0490 części, A. S. w udziale wynoszącym 0,0490 części; w pkt II ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,3920 części gruntu w wysokości 543,96 zł; w pkt III odmówił J. K., P. S., A. B., P. B., J. S. oraz A. S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,4170 części gruntu o pow. 231 m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...] w budynku znajdującym się na przedmiotowej nieruchomości oraz do gruntu o po w. 395 m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], który stanowi teren wewnątrz osiedlowy przeznaczony pod ciągi piesze i dojazdowe do budynków.

Powyższa decyzja nie została zrealizowana poprzez zawarcie umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego.

Wnioskiem z 14 marca 2008 r. J. K., P. B., A. B., P. S. i A. S. wystąpili o zmianę pkt I i II decyzji Prezydenta z 24 kwietnia 2006 r. z uwagi na zgon J. S. w dniu 10 grudnia 2005 r. i wstąpienie w jej prawa spadkobierczyni A. S. na podstawie załączonego do niniejszego wniosku postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] maja 2007 r. sygn. akt [...] (pkt I) oraz z uwagi na uchwalenie nowej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XVIII/579/2007 z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie wysokości czynszu symbolicznego - zmianę uchwały Nr XX/325/2003 z dnia 13 listopada 2003 r. (pkt II), gdyż określony w ww. decyzji czynsz symboliczny winien ulec zmianie. Jak również skorygowanie błędu dotyczącego powierzchni nieruchomości z 231 m2 na 237 m2.

W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Prezydent decyzją z 27 czerwca 2008 r., działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.", uwzględnił w całości żądanie stron i zmienił pkt I i II decyzji z 24 kwietnia 2006 r. nadając im brzmienie: ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,3920 części gruntu o pow. 231 m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] uregulowanego w KW Nr [...] położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz J. K. w 0,0980 części, P. S. w 0,0980 części, A. B. w 0,0490 części, P. B. 0,0490 części, A. S. w 0,0980 części; ustalić "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,3920 części gruntu opisanego w pkt I decyzji o pow. 231 m2 w wysokości netto 90,55 zł płatny na konto Urzędu m.st. Warszawy Dzielnica Mokotów z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku. Czynszu nie pobiera się za rok, w którym zostanie ustanowione prawo użytkowania wieczystego". Jednocześnie uchylił pkt 4 ww. decyzji oraz stwierdził, że pozostałe postanowienia ostatecznej decyzji nr 151/GK/DW/06 pozostają bez zmian.

Wobec takich ustaleń stanu faktycznego, poczynionych w toku postępowania rozpoznawczego, decyzją z 22 czerwca 2021 r. Komisja, powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795) dalej: "u.s.d.r." w zw. z art. 155 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta z 27 czerwca 2008 r. z naruszeniem prawa.

Komisja wskazała, że samo zaistnienie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie jej w stosunku do osoby zmarłej - prowadziło do niedopuszczalności jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Uznała również, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, którego upatrywała w niedopuszczalnym jej zdaniem zastosowaniu przewidzianego w art. 155 k.p.a. trybu zmiany ostatecznej decyzji do decyzji związanych (takim są bowiem decyzje dekretowe), przy jednoczesnym braku uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę decyzji oraz braku rozważań w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Ponadto w niedopuszczalnej na gruncie art. 155 k.p.a. zmiany podmiotów decyzji oraz wartości udziałów A. S. w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Odnośnie braku zgody stron na zmianę decyzji Komisja wskazywała na brak uzyskania takowej od właścicieli lokali wyodrębnionych (przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej) o numerach: [...]. Podczas gdy właściciele ci, z racji przynależnych im do nieruchomości praw, mają w ocenie Komisji interes prawny legitymujący ich do udziału w charakterze strony zarówno w postępowaniu dekretowym, jak i w postępowaniu ukierunkowanym na zmianę decyzji dekretowej. Tymczasem w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta zostali oni pominięci.

W ocenie Komisji decyzja Prezydenta z 27 czerwca 2008 r. wywołała nieodwracane skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.s.d.r., w związku ze zbyciem przez beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,3920 części gruntu zabudowanego o pow. 231 m2 oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] wraz z udziałem w wynoszącym 0,3920 części budynku mieszkalnego wybudowanego przed 1945 r. Wskazała, że P. S. nabył lokal nr [...] przy ul. [...] Warszawie o pow. 61,62 m2 wraz z udziałem wynoszącym 889/10000 części w nieruchomości wspólnej (umowa sprzedaży z [...] czerwca 2011 r. Rep A Nr [...]). K. G. stała się właścicielem lokali nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w gruncie tej nieruchomości (prawomocne postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] lutego 2016 r. sygn. [...] oraz z [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...] w przedmiocie przysądzenia prawa własności oraz umowy sprzedaży z [...] listopada 2016 r.: Rep. A [...] , Rep. A [...] , Rep. A [...] i Rep. A [...] ).

Na decyzję Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Miasto Stołeczne Warszawa oraz P. S..

Miasto st. Warszawa, zaskarżając decyzję w części obejmującej uzasadnienie, zarzuciło jej naruszenie: art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 155 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r., poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w tytule pkt III.2. (str. 11) w całości; w pkt II.2.2. (str. 13) w zakresie: " Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy. Komisja wskazuje, że już zaistnienie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 24 kwietnia 2006 r. nr 151/GK/DW/2006 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie jej w stosunku do osoby zmarłej - prowadziło do niedopuszczalności jej zmiany w trybie art. 155 tej ustawy."; w pkt. III.2.3. (str. 13-14) w zakresie: ,,W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Tę okoliczność, tj. czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. jest decyzją swobodną, czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. II OSK 195/08, Legalis). Okoliczności tej w sprawie nie badał Prezydent m.st. Warszawy." (str. 13) oraz "Taka kwalifikacja decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu skutkuje tym, że niedopuszczalne było zastosowanie trybu art. 155 k.p.a. do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 czerwca 2008 r. oraz wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy weryfikowanej decyzji. " (str. 14); w pkt III.2.4. (str. 14) w zakresie: ,,W ocenie Komisji, w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa."; w pkt III.2.5. (str. 14-15) w całości; w pkt III.5.3. (str. 28) w zakresie: "W rozpoznawanym przypadku została spełniona przesłanka pozytywna, tj. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 27 czerwca 2008 r. nr 317/GK/DW/08 zmieniająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 kwietnia 2006 r. nr 151 /GK/DW/2006 została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazano powyżej, Prezydent m.st. Warszawy wydal decyzje w trybie art. 155 k.p.a. z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na dokonanie niedopuszczalnej zmiany podmiotowej decyzji oraz udziału A. S. w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]."; w tytule pkt III.3. (str. 15) w całości; w pkt III.3.1. (str. 15) w zakresie: "W rozpatrywanej sprawie doszło także do innych naruszeń przepisu art. 155 k.p.a."; w pkt III.3.2. (str.16) w zakresie: "Z uzasadnienia decyzji z dnia 27 czerwca 2008 r. nr 317/GK/DW/08 nie wynika czy Prezydent m.st. Warszawy zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron. "; w pkt III.3.4. (str. 17-22) w zakresie: "Zdaniem Komisji należy przyjąć, że decyzja prowadząca do przyznania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, dotyczy interesu prawnego wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca ewentualnej zmianie w trybie art. 155 k.p.a. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) które były stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej (zmienianej). Organ w postępowaniu w ramach art. 155 k.p.a. nie bada na nowo zagadnienia związanego z istnieniem interesu prawnego poszczególnych podmiotów, bowiem właściwe ustalenia miały już miejsce w postępowaniu głównym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Przy czym zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgoda do zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji zmieniającej - nie może być ona dorozumiana bądź domniemana." (str. 17-18.), "Uwzględnienie powyższego powoduje zaś, że brak takiej zgody przed wydaniem na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest wystarczająca wyłącznie zgoda strony inicjującej takie postępowanie (por. wyroki NSA: z 12 maja 2010 r., sygn. II OSK 787/09; z 26 maja 2015 r., sygn. II OSK 2601/13; z 6 marca 2018 r." sygn. I OSK 901/16; z 5 lutego 2019 r, sygn. II OSK 598/17)." (str. 18.), "W ocenie Komisji, chociaż w art. 155 k.p.a. mowa jest literalnie tylko u zgodzie "strony" postępowania (w liczbie pojedynczej), to jednak w przypadku, gdy - tak jak w rozpatrywanej tu sprawie - w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu. Wynika to jednoznacznie z konstrukcji pojęcia prawnego «strony» w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest norma prawa materialnego, z którego określony podmiot wywodzi swoje uprawnienie lub obowiązek." (str. 18), "W ocenie Komisji ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 k.p.a. Zgoda na zmianę decyzji reprywatyzacyjnej, musiała podchodzić od wszystkich stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 kwietnia 2006 r. nr 151/GK/DW/2006, a nic tylko tych, które nabyły na podstawie rozstrzygnięcia prawo użytkowania wieczystego gruntu." (str. 19), "W rozpoznawanym przypadku Prezydent m.st. Warszawy wydal decyzję w trybie art. 155 k.p.a. nie dysponując zgodą wszystkich stron. Organ nie uzyskał bowiem pisemnej zgody właścicieli lokali wyodrębnionych (przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej) o numerach [...]. W przedmiotowej decyzji, Prezydent jako strony uwzględnił jedynie wnioskodawców." (str. 22), "Podsumowując, Prezydent m.st. Warszawy, wydając decyzję z dnia 27 czerwca 2008 r. nie zbadał czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron oraz wydał przedmiotową decyzję nie dysponując zgodą wszystkich stron postępowania, wbrew treści art. 155 k.p.a." (str. 22).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosło o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym w skardze oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

P. S. zarzucił decyzji naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji do właścicieli wyodrębnionych lokali będących zarazem użytkownikami wieczystymi nieruchomości tj. A. I., K. W., S. U., D. U., A. G., M. S., H. T., A. T., L. P., J. P., R. J., E. B., K. G., P. S., M. P., E. K., M. K., podczas gdy właściciele lokali wyodrębnionych nie posiadają interesu prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu, a tym samym zaskarżona decyzja została skierowana do osób nie będących stroną w sprawie, co skutkuje jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenie prawa tj. art. 155 k.p.a. poprzez wydanie decyzji Prezydenta z 27 czerwca 2008 r. zmieniającej decyzję z 24 kwietnia 2006 r. o charakterze związanym, podczas gdy wobec rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie, co do możliwości zmiany decyzji związanej na podstawie 155 k.p.a., zmiana decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (decyzja związana) nie stanowi rażącego naruszenia art. 155 k.p.a.,

3. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenie prawa tj. art. 155 k.p.a. poprzez wydanie decyzji Prezydenta z 27 czerwca 2008 r. zmieniającej strony decyzji z 24 kwietnia 2006 r., podczas przepis art. 155 k.p.a., ani żaden innych przepis prawa, nie wyłącza możliwości zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. strony decyzji, a zatem decyzja z 2008 nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a.;

4. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenie prawa tj. art. 155 k.p.a. poprzez brak analizy słusznego interesu stron oraz interesu społecznego, podczas gdy brak szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu stron oraz interesu społecznego w decyzji Prezydenta z 27 czerwca 2008 r. nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie art. 155 k.p.a.;

5. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż decyzja Prezydenta z 27 czerwca 2008 r. została wydana bez wymaganych zgód wszystkich stron, wobec braku zgód udzielonych przez właścicieli sprzedanych lokali, podczas gdy właściciele lokali nie posiadają interesu prawnego w zakresie w jakim dokonano zmiany decyzji Prezydenta z 24 kwietnia 2006 r. w trybie art. 155 k.p.a., wyłącznie w zakresie udziału w prawie użytkowania wieczystego przysługującego następcom prawnym przeddekretowych właścicieli, w konsekwencji czego zmiana decyzji z 2006 r. wymagała zgody wyłącznie następców prawnych przeddekretowych właścicieli, którzy jako jedyni nabyli prawa na podstawie tej decyzji;

6. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. poprzez błędne wskazanie postawy prawnej zaskarżonej decyzji poprzez brak wskazania art. 2 ust. 3 lit. b u.s.d.r., jako podstawy prawnej ww. decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz umorzenie postępowania w całości; względnie o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania w całości; względnie o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, uznając je za niezasadne i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skargi są zasadne.

Przyczyną stwierdzenia przez Komisje nieważności kontrolowanej w postępowaniu rozpoznawczym decyzji Prezydenta z 27 czerwca 2008 r. była ocena, że podjęta ona została z naruszeniem art. 155 k.p.a. w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenia zaś tego rodzaju wady objęte jest hipotezą normy prawnej z art. 29 ust.1 pkt 4 u.s.d.r.

Kluczowe zatem dla oceny legalności podjętej przez Komisję decyzji pozostaje ustalenie, czy przy podejmowaniu przez Prezydenta ww. decyzji istotnie naruszono art. 155 k.p.a., a jeśli tak czy owo naruszenie można sklasyfikować jako rażące.

W pierwszej kolejności zatem zauważyć wypada, że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O tego rodzaju naruszeniu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, Lex nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, Lex nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, Lex nr 824448; z 3 marca 2020 r. II OSK 2173/18, Lex nr 3034247). Jeżeli zaś przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, Lex nr 505307).

Stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta art. 155 k.p.a., jest przepisem, którego wykładnia, a co za tym idzie stosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. Już tylko te okoliczności powodują, że do zagadnienia naruszenia go w sposób rażący należy podchodzić z dużą ostrożnością. Stanowi on, że "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Proste odwołanie się do jego literalnego brzmienia pozwala na wyodrębnienie czterech przesłanek warunkujących uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej: 1) decyzja taka musi przyznawać stronie prawo, 2) strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie; 3) przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej zmianie lub uchyleniu; 4) za jej uchyleniem lub zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przepis ów nie wskazuje jednak wprost jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być w tym trybie weryfikowane. Stąd sam fakt, że wydana na gruncie dekretu zmieniana decyzja Prezydenta z 24 kwietnia 2006 r. miała charakter związany, dla oceny legalności decyzji zmieniającej, w aspekcie wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może mieć znaczenia relewantnego. Tym bardziej, że kwestia możliwości weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 oraz art. 155 k.p.a. nie jest także w judykaturze postrzegana jednolicie. W części bowiem orzeczeń sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd o dopuszczalności stosowania do nich ww. trybów (vide: wyroki NSA: z 13 listopada 2012 r. I OSK 1248/11 Lex nr 1291316, z 10 stycznia 2011 r. I OSK 1083/10 Lex nr 744927), a w części pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. I OSK 1667/13, Lex nr 1956423). Jak zaś już zaznaczono, odmienna wykładania przepisów (w tym przypadku przepisu art. 155 k.p.a.) i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może być podstawą skutecznego formułowania zarzutu obarczenia decyzji wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z brzmienia art. 155 k.p.a. nie wynika także zakaz zmiany decyzji w sposób jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot. Z samego zatem faktu zastosowania ww. przepisu do decyzji dekretowej Prezydenta z 24 kwietnia 2006 r. i dokonania na jego podstawie ich zmiany, w części określającej krąg podmiotowy i wymiar należnej od uprawnionych z decyzji opłaty rocznej z tytułu przyznanego prawa - wbrew temu co stwierdziła Komisja - nie można wyprowadzić konkluzji o oczywistej, a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka", obrazie normy prawnej w nim zawartej.

Racje mają natomiast skarżący, że wyrażone w przepisie przesłanki warunkujące zmianę decyzji zostały spełnione. Zmieniana decyzja miała walor ostateczności i orzekała o ustanowieniu na 99 lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do działki nr 120 na rzecz ściśle określonych w rozstrzygnięciu osób. Na podstawie zatem tej decyzji osoby te nabyły prawo, a dokładniej rzecz ujmując maksymalnie ukształtowana ekspektatywę prawa użytkowania wieczystego. Brak jest jednocześnie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które sprzeciwiłyby się zmianie tego rodzaju decyzji.

Zmiana ich nastąpiła za zgodą stron. Wniosek bowiem o zmianę decyzji z 24 kwietnia 2006 r. złożyli J. K., P. B., A. B., A. S. oraz P. S. – będący beneficjentami zmienianej decyzji. Złożenie przez stronę wniosku o zmianę decyzji, jest – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r. II GPS 2/09 (ONSAiWSA 2010/1/4) – równoznaczne z wyrażeniem zgody na jej zmianę.

Okoliczności tych Komisja zresztą nie kwestionuje, a kwalifikowanej wady prawnej decyzji upatruje w braku wyrażenia zgody na zmianę decyzji właścicieli 7 lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na działce nr [...] (będących jednocześnie współużytkownikami wieczystymi gruntu tej działki), którzy winni mieć w tym postępowaniu (podobnie jak w samym postępowaniu dekretowym) przymiot strony.

Odnosząc się do tego zagadnienia, jakkolwiek można zgodzić się z Komisją, że takie osoby mają status stron postępowania dekretowego, a w konsekwencji zachowują go także w postępowaniu prowadzonym w celu zmiany lub uchylenia decyzji dekretowej na zasadach określonych w ar. 155 k.p.a. Nie oznacza to jednak – jak w sposób nieuprawniony założyła Komisja - że muszą one wyrazić zgodę na zmianę (lub uchylenie) decyzji. W ocenie składu orzekającego w sprawie, ustanowiony w art. 155 k.p.a. wymóg uzyskania "zgody strony" na zmianę lub uchylenie decyzji dotyczy bowiem po pierwsze tych stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzję (ich następców prawnych), a po wtóre tylko tych, które z decyzji tej nabyły określone prawo. Tymczasem decyzja Prezydenta z 24 kwietnia 2006 r., tak w punkcie I (gdzie określony był krąg beneficjentów rozstrzygnięć) jak i w punkcie II (gdzie określano obowiązki uprawnionych z decyzji w zakresie wymiaru opłaty symbolicznej), nie przyznawały właścicielom wykupionych lokali żadnych praw, ani nie nakładały na nich jakichkolwiek obowiązków. Nie brali oni zresztą udziału w postępowaniu zakończonym ich wydaniem. Stąd wyrażenie przez nich zgody na zmianę decyzji nie było konieczne. Samo natomiast pozbawienie właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych w postępowaniu dekretowym oraz postępowaniu o zmianę ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej, nie stanowi przesłanki nieważności tej ostatniej, ale może być jedynie rozpatrywane w aspekcie wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy czym na tę wadliwość może jedynie skutecznie powołać się podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postepowaniu. Nie może zatem być ona rozważana z urzędu.

W sprawie spełniona została także przesłanka art. 155 k.p.a. odwołująca się do słusznego interesu strony. Niewątpliwie bowiem zmiana ww. decyzji realizowała zgodny cel spadkobierców W. S.. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało zaś z jednej strony zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić w ten sposób do sprawnego zawarcia przez Miasto st. Warszawę z następcami prawnymi W. S. umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Z drugiej zaś, do ukształtowania wymiaru należnej z tytułu ustanowionego prawa opłaty jednorazowej w oparciu o adekwatną podstawę prawną, tj. przepisy prawa zwarte w przewidzianym przez ustawodawcę akcie prawa miejscowego, tj. aktualnej uchwały rady gminy (Nr XVIII/579/2007 z dnia 8 listopada 2007 r.). Takie działanie organu realizuje zdaniem Sądu przesłankę słusznego interesu strony, gdzie pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do interesu pozostającego w zgodzie z obowiązującym prawem. Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Takiej przeszkody skądinąd nie wskazywała także Komisja. Sam natomiast braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie może być kwalifikowany jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym bardziej, że - jak wskazano w przywoływanej już uchwale składu siedmiu sędziów NSA II GPS 2/09 - zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może uwzględnić tylko jeden z wymienionych interesów (interes społeczny lub słuszny interes strony).

Odnosząc się do poczynionej przez Komisję uwagi, że już zaistnienie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie jej w stosunku do osoby zmarłej - prowadziło do niedopuszczalności jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Wskazać należy, że poza sporem jest, iż jedyna osoba dziedzicząca w całości po zmarłej J. S. (A. S.), będąca również współużytkownikiem przedmiotowej nieruchomości, brała udział w postępowaniu i skierowana została do niej wydana w sprawie decyzja dekretowa. Zważywszy zaś na fakt, że spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki z chwilą otwarcia spadku (por. art. 925 kc) nie sposób mówić o ukształtowaniu w takim przypadku sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, co z kolei uprawniałoby do wnioskowania o obarczeniu takiego orzeczenia wadą polegającą na naruszeniu w sposób rażący. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadliwość prawną decyzji, wynikającą ze skierowania jej do osoby zmarłej, powoduje dopiero połączenie dwóch elementów: skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz pozbawienie spadkobierców tej osoby udziału w postępowaniu. Nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa skierowanie decyzji do osoby zmarłej w przypadku, gdy jej spadkobiercy zostali uwzględnieni przez organ w prowadzonym postępowaniu (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2010 r., I OSK 129/10, Lex nr 744970; z 6 czerwca 2013 r., II OSK 383/12, Lex nr 1352914). Pogląd ten skład orzekający podziela.

Postępowanie rozpoznawcze nie wykazało, aby w niniejszej sprawie wystąpiły jasno uchwytne, a przez to "rażące", przeszkody do zastosowania instytucji zmiany decyzji z art. 155 k.p.a., w stosunku do decyzji z 24 kwietnia 2006 r. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do formułowanie względem wydanej na tej podstawie decyzji Prezydenta 27 czerwca 2008 r. zarzutu obarczenia jej wadą nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., do której nawiązuje także art. 30 ust. 1 pkt 4 in fine u.s.d.r., a w konsekwencji także zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. To zaś oznacza, że wydana na tej podstawie decyzja Komisji zapadła z ich naruszeniem w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia. Naruszenie to zaś było efektem błędnej oceny kontrolowanej przez ów organ decyzji w aspekcie przesłanki wady rażącego naruszenia prawa. Uchylenie z kolei w całości zaskarżonej decyzji, konsumuje żądanie wzruszenia jej wyłącznie w części obejmującej uzasadnienie, o co wnosiło [...] Warszawa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego należnych: Miastu Stołecznemu Warszawa orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.); a P. S. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Zważywszy na brak obarczenia decyzji Prezydenta wadą rażącego naruszenia prawa, w ponownie prowadzonym postępowaniu rozpoznawczym, o ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające jej eliminację z obrotu prawnego, Komisja rozważy zakończenie postępowania w inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. sposób.