Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 599/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...] na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w R. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w formie przekazania kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2020, dotyczących działalności Zakładu Karnego w R..

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2021 r. R. S. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania kopii zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych.

Dyrektor Zakładu Karnego w R. odmówił udzielenia informacji w tym zakresie wydając w dniu [...] maja 2021 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej uznanych za zasadne lub częściowo zasadne w roku 2020.

Uzasadniając odmowę organ l instancji wskazał, że informacje, o których mowa w przedmiotowym wniosku stanowią informacje o charakterze publicznym. Uznał nadto, iż informacje te stanowią informacje przetworzone i wezwał R. S. do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ I instancji wskazał, iż udzielenie informacji we wnioskowanej formie wymagałoby dokonania przeglądu i analizy wszystkich skarg rozpatrywanych w ZK w R. w okresie jednego roku, których było łącznie około 250, ponieważ dysponent nie posiada bazy danych, której funkcjonalność umożliwiałaby proste wygenerowanie wskazanych we wniosku informacji. Następnie po dokonaniu przeglądu i analizy skarg należałoby wyłonić tylko skargi uznane za zasadne bądź częściowo zasadne, dokonać anonimizacji danych osobowych oraz sporządzić kopię tych skarg.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. R. S. wniósł od decyzji I instancji odwołanie. Zarzucił że uzasadnienie decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, bo skoro Dyrektor musi przeglądać akta wszystkich spraw, tj. wyselekcjonować na potrzeby udzielenia informacji publicznej, to nie może być mowy o przetworzeniu informacji publicznej.

Organ II instancji, po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji nr [...] Dyrektora ZK w R. z dnia [...] maja 2021 r.

Organ II instancji wskazał, że w pierwszej kolejności należało ocenić, czy żądana informacja istotnie ma cechy informacji przetworzonej. Zgodnie z linią orzecznictwa, wyrażoną m.in. w przywołanym przez organ II instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 19/15, ocena czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie. Dokonując oceny, organ I instancji wskazał, że udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanej formie wymagałoby uprzedniego przetworzenia pewnej sumy informacji prostych, które są w posiadaniu Zakładu Karnego w R.. Organ wskazał ponadto, że nie dysponuje gotową informacją w żądanym zakresie. Na tej podstawie uznał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

W ocenie organu odwoławczego suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej podniósł, że w chwili złożenia przedmiotowego wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała - warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej.

Zdaniem organu II instancji udostępnienie informacji w zakresie przekazania kopii wszystkich odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne i częściowo w 2020 r. wymagałoby dokonania przeglądu i analizy wszystkich skarg rozpatrywanych w Zakładzie Karnym w R. w okresie jednego roku, których było około 250, następnie wyłonienie tylko skarg uznanych za zasadne bądź częściowo zasadne, dokonanie anonimizacji danych osobowych oraz sporządzenie kopii tych pism, które mogłyby zostać przekazane wnioskodawcy. Przygotowanie żądanej informacji generowałoby zatem konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co nie pozostałoby bez wpływu na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej.

Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji.

Wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Takie działanie ma swoje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie określenia definicji istotnego interesu prawnego organ przywołał przykłady z orzecznictwa.

Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić pożytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. słusznie organ I instancji odmówił udostępnienia tejże informacji.

Skargę na powyższą decyzje wywiódł do Sądu R. S. wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący argumentował, że nie sposób się zgodzić z twierdzeniami organu, jakoby wnioskowane przez niego informacje stanowiły informacje przetworzone, a to z uwagi na fakt, że organ jest w stanie wygenerować takie informacje ze swojego systemu. Na potwierdzenie swoich wniosków Skarżący przedłożył pisma kierowane do niego z Aresztu Śledczego w G. (z dnia [...] maja 2021 r.) oraz Zakładu Karnego w S. (z dnia [...] maja 2021 r.), w których odpowiadając na tożsame wnioski dyrektorzy jednostek penitencjarnych poinformowali Skarżącego, że udzielają mu wnioskowanej informacji publicznej zgodnie z danymi zwartymi w Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przywołując stan faktyczny sprawy i powielając argumentację poczynioną w uzasadnieniu swojej decyzji. Zdaniem organu fakt udzielenia wnioskowanej informacji publicznej przez inną jednostkę penitencjarną nie świadczy o braku charakteru informacji przetworzonej w sprawie niniejszej. Dyrektor wskazał, że Skarżący złożył wiele wniosków tej samej treści do wielu jednostek.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik organu wskazał, że podtrzymuje wniosek o oddalenie skargi i dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Skarżący pismem z dnia [...] września 2021 r. poinformował ponownie, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądnej informacji jako przetworzonej. Na dowód tego załączył kolejne pisma z innych jednostek penitencjarnych, którymi udzielano mu wnioskowanych danych. Ewentualnie, gdyby uznać, że złożony przez niego wniosek dotyczy faktycznie informacji przetworzonych Skarżący wskazał, że wyselekcjonowanie tychże informacji nie będzie znacząco uciążliwe dla organu. Dodatkowo, zdaniem R. S., organy winny z urzędu ustalić, że udostępnienie informacji o które wnosi jest szczególnie istotna z punktu widzenia interesu publicznego, albowiem dotyczą kwestii dotyczących funkcjonowania państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Dodatkowo, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż skarga R. S. nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 20021 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz.U z 2020 r., poz. 2176, zwana dalej: u.d.i.p.) pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że żądana przez Skarżącego informacja w postaci kopii odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Służby Więziennej w R. w roku 2020 ma charakter informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Także bezspornym był fakt, że Dyrektor Służby Więziennej w R. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia tejże informacji. Spór sprowadza się natomiast do kwestii tego, czy wnioskowana przez Skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej.

Jak słusznie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, jednym z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej jest regulacja określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która warunkuje dostęp do informacji publicznej przetworzonej od wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przepisach u.d.i.p. pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane. Ukształtowało się ono jednak jednolicie tak w judykaturze, jak i doktrynie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez informację przetworzoną należy rozumieć jakościowo nową informację, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie informacji wymaga zazwyczaj dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami, które wykraczają poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Dlatego nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się z koniecznością wyboru, odnalezienia i anonimizacji, co wpłynie niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia. Jeśli utworzenie zbioru informacji prostych wymagałoby takiego nakładu środków i zaangażowania sił podmiotu zobowiązanego, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych żądanych przez wnioskodawcę, bądź wymaga odnalezienia i posegregowania wielu informacji prostych, to jest to informacja przetworzona (zob. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12 oraz 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, dostępne CBOSA). Za informację przetworzoną uznaje się zatem wyodrębnienie (wyselekcjonowanie po analizie posiadanych zbiorów) informacji prostych ze zbiorów informacji znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia, jeżeli wymagają podjęcia działań twórczych i analitycznych, opracowania zestawień, list lub wykazów czy odpowiedniego zredagowania, których efektem końcowym jest jakościowo nowa informacja (dotychczas samoistnie nieistniejąca), a nawet sporządzenie wielu kserokopii dokumentów wymagających podjęcia działań organizacyjnych oraz zaangażowania środków i osób (por. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015 r., s. 114, 126, 133 i n. oraz wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10; 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13 i 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, dostępne CBOSA). Innymi słowy, informacja przetworzona jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1898/15).

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że informacja publiczna, której udostępnienia domagał się Skarżący, ma charakter informacji przetworzonej.

Skarżący w swoim wniosku z dnia [...] marca 2021 r. domagał się udostępnienia informacji publicznej dotyczącej kopii odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne i częściowo zasadne w 2020 r.

Organ wyjaśnił, że nie dysponuje systemem pozwalającym na wygenerowanie odpowiedzi odnoszących się tylko do uwzględnionych i częściowo uwzględnionych skarg osadzonych skarg. Udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby dokonania przeglądu i analizy wszystkich skarg rozpatrywanych w Zakładzie Karnym w R. w okresie roku, których było około 250, następnie wyłonienie tylko skarg uznanych za zasadne bądź częściowo zasadne, dokonanie anonimizacji danych osobowych oraz sporządzenie kopii tych pism, które mogłyby zostać przekazane wnioskodawcy. Przygotowanie żądanej informacji generowałoby zatem konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co nie pozostałoby bez wpływu na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2021 r., sygn. IV SA/Po 229/21, w którym podkreśłono, że specyfika odpowiedzi udzielanych na skargi jest taka, że są one sporządzane na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonych postępowań skargowych, zawierają odniesienia do wszystkich zarzutów podnoszonych w skargach w tym również uznanych za bezzasadne. Pismo może stanowić odpowiedź na kilka skarg, w tym również uznanych za bezzasadne oraz zawiera w swojej treści informacje pozwalające na zidentyfikowanie osoby, której skarga dotyczy. Powoduje to, że przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skargi zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Przy czym usunięcie danych chronionych jest czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby, a także analizą pod katem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajduję. Wszystkie te zabiegi, wymagane do przygotowania informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy prowadzą w istocie do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci.

W ocenie Sądu tak duży nakład pracy powoduje, że objęte wnioskiem informacje mają bez wątpienia charakter informacji przetworzonej. W takiej zaś sytuacji wnioskodawca powinien wykazać istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący swoim pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., będącym odpowiedzią na wezwanie organu do wykazania interesu publicznego w przedmiocie wnioskowanych informacji, poinformował jedynie, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji jako przetworzonej. Z kolei w piśmie z dnia [...] września 2021 r. nadesłanym już na etapie postępowania sądowego wskazał, że gdyby uznać, że wnioskowane przez niego informacje mają charakter przetworzonych to należy ustalić, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, albowiem dotyczą one bezpośrednio kwestii dotyczących funkcjonowania Państwa, w tym przypadku służby więziennej.

W literaturze wskazuje się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji przetworzonych. Jako przykład podmiotu mającego takie możliwości wskazano m.in. posła lub radnego, gdyż w codziennym działaniu ma on rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów. Dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji, gdyż w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2016, s. 80-81).

W rozpoznawanej sprawie organ w sposób prawidłowy ocenił, że Skarżący nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego. Brak takiego wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególną istotność dla interesu publicznego uniemożliwiło pozytywne rozpoznania wniosku i udzielenie informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznał skargę za nieuzasadnioną. Skargę należało oddalić, jak Sąd orzekł w wyroku. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.), zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV (k. 18, 20 akt sąd.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.