Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 735/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2 pkt. 5, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 - 4, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 2 pkt. 7, 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. C. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi AC (skarżącego) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2012 r. PD zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą i wjazdami od ul. [...], na działkach nr 427, 428, 477/6, 443/1, 690/3 i 446/1 w [...].

Uwzględniając wniosek inwestora z 25 lutego 2013 r., postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] organ podjął zawieszone postępowanie, a zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2013 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą i wjazdami od ul. [...], na działkach nr 427, 428, 477/6, 443/1, 446/1 i 690/3 położonych w [...]".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: zespółbudynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą i wjazdami od ul. [...], na działkach nr 427, 428, 477/6, 443/1, 446/1 i 690/3 obr. [...] w [...].

Rozstrzygnięcie powyższe zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta [...] nie wskazał obiektów dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tym samym w ocenie Kolegium organ I instancji dowolnie ustalił wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, określone § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opracowanie analizy winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów budynków znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do parametrów planowanej inwestycji. Na załączniku graficznym do decyzji nie określono planowanego wjazdu na teren inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji było zbyt ogólne i nieprecyzyjne, gdyż nie określało ilości budynków wchodzących w skład "zespołu" budynków. Niezależnie od powyższego Kolegium za zasadny uznało zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia wniosków dowodowych.

W piśmie z dnia 18 grudnia 2013 r. PD wskazał, że pełna nazwa wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego to: "zespół 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym 2 budynki mieszkalne do 3 kondygnacji i 2 budynki mieszkalne do 5 kondygnacji, z garażami podziemnymi, z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i wjazdami publicznymi od ulicy [...], na działkach nr 427, 428, 477/6, 443/1, 690/3, 446/1 obr. [...] w [...]".

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: zespół 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym 2 budynki mieszkalne do 3 kondygnacji i 2 budynki mieszkalne do 5 kondygnacji, z garażami podziemnymi, z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i wjazdami publicznymi od ulicy [...], na działkach nr 427, 428, 477/6, 443/1, 690/3, 446/1 obr. [...] w [...].

Uwzględniając odwołanie wniesione przez WP i MP, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent uzupełnił braki dotyczące określenia planowanej inwestycji oraz określił jednoznacznie planowane wjazdy na działki objęte inwestycją. Nie wykonał natomiast zaleceń dotyczących wskazania obiektów dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nie ustalił bowiem w dalszym ciągu średnich wielkości wskaźników, które stanowiłyby podstawę do określenia konkretnych parametrów zabudowy. Wprawdzie w analizie urbanistycznej organ podał średnie wielkości, niemniej nie wynikają one z analizy zabudowy na sąsiednich działkach, a w każdym razie nie zostały one wskazane. Ponadto organ I instancji wadliwie określił parametry planowanej zabudowy wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie jedynie górnych granic wysokości budynków, bez określenia granic dolnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 – 5, art. 53, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: zespół 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym 2 budynki mieszkalne do 3 kondygnacji i 2 budynki mieszkalne do 5 kondygnacji, z garażami podziemnymi, z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i wjazdami publicznymi od ulicy [...], na działkach nr 427, 428, 477/6, 443/1, 690/3, 446/1 obr. [...] w [...].

Uwzględniając odwołania wniesione przez AC, MP i WP, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 i art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r.

Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta [...] wadliwie wyznaczył obszar analizy, co skutkuje niespójnością treści decyzji oraz jej załącznika tekstowego stanowiącego wyniki analizy urbanistycznej z załącznikiem graficznym analizy. Obszar analizy został bowiem poszerzony w stosunku do minimum wynikającego z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i jego granice ustalono w odległości około 450 – 600 m od terenu objętego wnioskiem. Poszerzenie obszaru analizowanego nie znalazło jednak odzwierciedlenia w załącznikach graficznych analizy urbanistycznej, gdyż załącznik graficzny nr 1 jednoznacznie wskazuje obszar analizy w minimalnym zakresie tj. 300 m, zaś na załączniku graficznym nr 2 w ogóle nie zakreślono obszaru analizy. Co nie mniej istotne, załącznik graficzny nr 2 stanowi mapa w skali 1:2000, podczas gdy zgodnie z przepisami rozporządzenia obszar analizy winien zostać przedstawiony na mapie w skali 1:500 lub 1:1000.

Kolegium wskazało, że organ I instancji dopuścił się także uchybień w realizacji obowiązków wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten został ustalony od 0,32 do 0,45, pomimo że analiza urbanistyczna wskazywała średnią wartość tego wskaźnika na 0,32 i nie zawierała w swej treści jakichkolwiek wniosków, z których wynikałaby konieczność lub zasadność odstąpienia od normy wyrażonej § 5 ust. 1 rozporządzenia. Z tych samych względów za wadliwe organ odwoławczy uznał ustalenie szerokości elewacji frontowej na 65 m oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 8,50 m do 16 m, co stanowiło naruszenie § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia. Uzasadniając odstąpienie od ogólnych zasad wyznaczania parametrów nowej zabudowy organ I instancji wskazał jedynie, że przepisy rozporządzenia pozwalają na ustalenie innych wartości niż wartości średnie i odwołał się do obiektów zlokalizowanych przy [...]. Nie wyjaśnił jednakże jak ustalił wartości parametrów nowej zabudowy skoro odstąpił od ustalenia ich według określonych reguł, zaś sporządzona w sprawie analiza nie wskazuje przesłanek do odstąpienia od ogólnych zasad i nie podaje także parametrów nowej zabudowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 53, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "zespół 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym 2 budynki mieszkalne do 3 kondygnacji i 2 budynki mieszkalne do 5 kondygnacji, z garażami podziemnymi, z niezbędnymi elementami infrastruktury technicznej i wjazdami publicznymi od ulicy [...], na działkach nr 427,428,477/6 oraz na części działek nr 443/1,690/3,446/1 obr. [...] w [...]", w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przy rozpatrywaniu sprawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponownie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ podał, że na podstawie ponownie przeprowadzonej przez organ analizy ustalono, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Biorąc pod uwagę wyniki analizy urbanistycznej, analizując gabaryty istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, istniejący układ komunikacyjny, przedstawioną przez wnioskodawcę koncepcję planowanej inwestycji oraz mając równocześnie na względzie możliwe rozwiązania pozwalające na realizację interesu właściciela nieruchomości, organ ustalił warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 lit. a decyzji).

Odnosząc się do braku zapisu dotyczącego linii zabudowy organ podał, że zgodnie z pkt 1 ppkt 1.2. analizy "w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wzdłuż Alei [...], brak jest obiektów, do których można by odnieść linię nowej zabudowy. Jest to droga powiatowa. Minimalna odległość zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych wynosi 8,0 m. Ponieważ teren objęty wnioskiem położony jest w odległości około 15,0 m od krawędzi jezdni tej ulicy, wyznaczenie linii zabudowy nie znajduje uzasadnienia. Podobnie jest w stosunku do ulicy [...], gdzie linia istniejącej zabudowy przebiega w odległości około 6,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a przedmiotowy teren oddalony jest od tej ulicy około 130,0 m, wyznaczenie linii nowej zabudowy również nie znajduje uzasadnienia".

W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni lub terenu organ podał, że zastosowano przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. Zdaniem organu z przeprowadzonej przez analizy urbanistycznej wynika, że "(...) biorąc pod uwagę planowaną inwestycję, jaką są budynki mieszkalne wielorodzinne, zasadnym byłoby określenie innego niż średni, adekwatnego do zamiaru inwestycyjnego, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, lecz nienaruszającego w istotny sposób przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącego ładu przestrzennego tego obszaru".

Organ podał, że określając gabaryty planowanej inwestycji, tj. szerokość elewacji frontowych, wysokość obiektów, wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, również skorzystał z przepisów § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, dopuszczających inne wyznaczenie parametrów, ponieważ z analizy wynika, że "w obszarze analizowanym znajduje się bardzo zróżnicowana zabudowa. Budynki mieszkalne jednorodzinne, o małej skali i tradycyjnej architekturze, jak również budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie szeregowej, obiekty usługowo - handlowe, warsztatowe i magazynowe, o różnych gabarytach i formie przestrzennej. Zarówno gabaryty i formy architektoniczne tych obiektów nie tworzą spójnej, uporządkowanej przestrzennie zabudowy. Tak więc formułowanie zasad nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów i form istniejących obiektów nie mogłoby służyć utrwaleniu ładu przestrzennego. (...) z uwagi na eksponowaną lokalizację przedmiotowej inwestycji, widoczną z jednej z głównych arterii układu komunikacyjnego miasta Alei [...], jak również kształtujący się nowy ład przestrzeni miejskiej, słusznym byłoby wprowadzić kompromisową, nową, ciekawą formę architektoniczną planowanych obiektów, nie koniecznie "uśrednioną" w zakresie gabarytów, tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości obiektu, jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej".

Wobec powyższego organ uznał, że takie ukształtowanie przestrzeni, jakie stworzą planowane i spełniające warunki zawarte w pkt 2 lit. a decyzji, budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z zagospodarowaniem terenu, tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ponadto tak ukształtowana zabudowa nie wpłynie na pogorszenie korzystania z gruntów sąsiednich oraz stanowić będzie kompromis pomiędzy możliwym zagospodarowaniem nieruchomości przez wnioskodawcę, a uprawnieniami właścicielskimi.

Organ przywołał w uzasadnieniu decyzji uwagi, zastrzeżenia i wnioski stron postępowania, tj. MP i WP oraz AC.

Strony podniosły w toku postępowania, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. dotyczących "możliwość kontynuowania funkcji i formy zabudowy i zagospodarowania terenu", wystarczającego uzbrojenia terenu oraz zgodność z przepisami odrębnymi, gdyż inwestycja może naruszać przepisy ustawy Prawo wodne. Ponadto strony podniosły, że w projekcie nie przewidziano odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, co spowoduje, że samochody będą parkowane na drodze, a to utrudni ruch oraz może doprowadzić do zmniejszenia poziomu bezpieczeństwa na drodze w tym miejscu. Budowa bloków spowoduje obniżenie wartości działek sąsiednich, w szczególności poprzez wzrost hałasu, zacienienie sąsiednich terenów, zwiększenie ruchu w okolicy planowanej inwestycji. Według Stron wydanie decyzji zgodnej w wnioskiem będzie niekorzystne dla społeczności lokalnej, w tym zwłaszcza dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich, położonych przy ul. [...]. Realizując jedno ze swych własnych zadań (ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego), miasto powinno samoczynnie dążyć do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowego terenu, z uwagi na istniejące tam uwarunkowania, powinien istnieć obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do powyższych uwag, zastrzeżeń i wniosków stron, organ stwierdził, co następuje: "przedstawione przez Strony postępowania argumenty w zakresie zwiększenia natężenia ruchu, poziomu hałasu i prawdopodobnego obniżenia wartość nieruchomości sąsiednich pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie organu w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. (...) Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy to początkowy etap procesu inwestycyjnego. Organ sprawdza zgodność z przepisami odrębnymi jedynie pod kątem możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji na określonym we wniosku terenie i tylko ewidentna sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z konkretnym przepisem odrębnym prawa materialnego może uniemożliwić organowi wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Strony nie uzasadniły na czym według ich oceny miałaby polegać sprzeczność z przepisami ustawy prawo wodne a organ nie dopatrzył się takiej sprzeczności. (...) Załączona do wniosku koncepcja zabudowy nie może być poddana ocenie zgodności rozwiązań komunikacyjnych, technicznych i materiałowych z obowiązującymi przepisami w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Koncepcja ta nie jest wiążąca, przedstawia jedynie w sposób przybliżony zamiar inwestycyjny Wnioskodawcy. Na jej podstawie organ analizuje wyłącznie możliwość realizacji inwestycji i określa w formie decyzji warunki, jakie winien spełniać planowany zamiar inwestycyjny. (...) Szczegółowa ocena zgodności przyjętych rozwiązań komunikacyjnych, technicznych i materiałowych ma miejsce dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, które stanowi kolejny etap procesu inwestycyjnego. Organ prowadzący takie postępowanie sprawdza zgodność załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlanego z przepisami, w tym także techniczno - budowlanymi w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo budowlane. (...) Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie opisanym przez strony postępowania ma miejsce dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a kwestie z tym związane normuje ustawa Prawo budowlane, która na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania".

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, natomiast inne podmioty mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Organ podniósł następnie, że pojęcie "kontynuacji funkcji" oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania i użytkowania obiektów oraz dać się pogodzić z istniejącą już funkcją. Nie oznacza to, iż inwestycja ma być identycznym odwzorowaniem i posiadać identyczne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co na działkach sąsiednich. Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się w praktyce z nią pogodzić (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2011 r., II SA/Go 499/11). Nie jest uprawniona zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacji funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 r., IISA/Łd 1024/10). Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową i rzeczywistą funkcją terenu, czyli nienadającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że funkcją wiodącą na badanym obszarze jest funkcja mieszkalna. Zatem planowane zamierzenie inwestycyjne jest tożsame z funkcją istniejącą w terenie. Dominująca funkcja mieszkaniowa zostaje zachowana, a jej charakter jednorodzinny czy wielorodzinny został oceniony na podstawie pozostałych elementów, a to: parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, które pozwalają na ukształtowanie normatywne planowanej przez Inwestora inwestycji.

Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego uległ zmianie stan prawny nieruchomości nr 426 obr. [...], sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem. W związku z tym, AB, działający jako pełnomocnik właścicielki nieruchomości, JB, po otrzymaniu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu oraz po poinformowaniu o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie, wniósł swoje zastrzeżenia oraz sprzeciw wobec planowanej inwestycji.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli MP, WP i AC.

M. P. i W. P. w jednobrzmiących odwołaniach zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 52 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez ustalenie stron postępowania w oparciu o nieaktualne kopie wypisów i wyrysów z rejestru gruntów w sytuacji, gdy w trakcie postępowania doszło do zmiany stanu prawnego działki nr 426;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, która nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

3) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy poprzez ustalenie warunków dla inwestycji przy braku ustalenia czy wymagane prawem istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu zostało zagwarantowane w drodze aktualnej umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem;

4) art. 61 ust. 7 pkt 3 ustawy w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie warunków zabudowy przy użyciu określenia: "szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony wjazdów z istniejącej drogi wewnętrznej (frontu działki) – 65,0 m z tolerancją do 20%", co nie stanowi średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (średnia szerokość elewacji wynosi 25 m);

5) art. 61 ust. 7 pkt 4 ustawy w z w. z § 7 pkt 1 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przy użyciu określenia: "Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych (ich gzymsu i attyki) - od 8,50 m do 16 m mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku", co nie stanowi przedłużenia krawędzi elewacji frontowych odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

6) art. 61 ust. 7 pkt 5 ustawy w zw. z § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji przy użyciu określenia: "(...) wysokość głównych kalenic dachu - od 11,0 m do 19,0 m (mierząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku", co nie stanowi odpowiednika wysokości głównych kalenic dachów występujących na obszarze analizowanym;

7) art. 107 § 1, art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez doręczenie nieuwierzytelnionej i niepodpisanej kserokopii załącznika graficznego do decyzji oraz nieuwierzytelnionej i niepodpisanej kserokopii załącznika graficznego do analizy urbanistycznej stanowiącego załącznik do decyzji o warunkach zabudowy;

8) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, a także brak uwzględnienia zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzji, prowadzące w rezultacie do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

9) art. 107 § 1, 2 i 3, art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez orzekanie na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz niewyczerpującą jego ocenę w uzasadnieniu, że planowana inwestycja odpowiada warunkom zawartym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W swoim odwołaniu AC zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że organ administracji dowolnie ustalił wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji organ administracji bezpodstawnie zezwolił na zabudowę wielorodzinną na terenie o zabudowie jednorodzinnej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa";

2) art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ zebrania i właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

4) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

MP i WP o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. AC wniósł zaś o uchylenie kwestionowanej odwołaniem decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2015 r.

Kolegium wskazało, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z odpowiednimi organami (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konieczne jest przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie do zarzutów naruszenie przepisu art. 52 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 w zw. z art. 10 K.p.a. Kolegium podało, że w aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów z dnia 23 stycznia 2015r., które wskazują na JB jako właścicielkę działki nr 426/1 oraz na ST jako właścicielkę działki nr 426/2. Osoby te pismem z dnia 23 stycznia 2015r. zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu, jako strony tego postępowania, co nastąpiło po sprecyzowaniu przez inwestora zakresu planowanej inwestycji. Osoby te brały udział w dalszej części postępowania administracyjnego, wobec czego nie można wobec nich stwierdzić, że naruszony został art. 10 § 1 K.p.a. Nie doszło także do naruszenia art. 28 K.p.a., gdyż krąg stron postępowania został w ocenie Kolegium ustalony prawidłowo i w postępowaniu uczestniczyły wszystkie podmioty posiadające interes prawny.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w z w. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że w kwestionowanej odwołaniem decyzji organ I instancji stwierdził, że zaopatrzenie w energię elektryczną odbywać się będzie wg warunków [...] S.A., w wodę - wg warunków [...] kanalizacja sanitarna - wg warunków [...], zaopatrzenie w gaz - wg warunków [...] Sp. z o.o. W aktach sprawy zalegają - pismo [...] Sp. z o.o. w [...] "Warunki techniczne (...)" z dnia 22 października 2014 r. znak: [...] dotyczące przyłączenia planowanych budynków do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej - zachowujące moc przez okres dwóch lat; pismo [...] Sp. z o.o. Oddział w [...] znak: [...] z dnia 3 listopada 2014r. "Oświadczenie o warunkach przyłączenia do sieci gazowej obiektu budowlanego" zachowując moc przez okres dwóch lat; pismo [...] S.A. Oddział [...] znak: [...] z dnia 16 stycznia 2014r. ważne przez okres jednego roku od daty wydania.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. warunkiem wydania pozytywnej decyzji dla inwestora jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi zaś, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że ważność ostatniego ze wskazanych zapewnień (dotyczącego energii elektrycznej) upłynęła przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu 16 stycznia 2015 r. Tym samym uznać należało, że na podstawie przedłożonych dokumentów nie można stwierdzić, iż wykonanie uzbrojenia terenu jest aktualnie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką, tj. [...] S.A. a inwestorem (por.np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r., II SA/Kr 432/13)

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia 24 marca 2016 r., działając na podstawie art. 136 K.p.a., wezwało inwestora do uzupełnienia materiałów dowodowych o aktualne zapewnienie dostawy energii elektrycznej. W dniu 11 kwietnia 2016r. inwestor przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] "Oświadczenie o zapewnieniu odstaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej" znak: [...] z dnia 1 kwietnia 2016r. wydane przez [...] S.A. Oddział [...], a zatem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznać należało za spełniony.

Odnośnie do naruszenia art. 61 ust. 7 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania organ wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zdaniem organu odwoławczego badaniu podlega więc nie tylko prawidłowość ustalenia wskaźnika na podstawie uzyskanych średnich wartości, ale także umotywowanie ewentualnego odstępstwa w tym zakresie, m.in. dopuszczonego przez normę § 6 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium podało, że zgodnie z art. 6 ust. 2u.p.z.p.każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Respektując interesy wszystkich stron postępowania w sprawie warunków zabudowy, organ ustalający te warunki jest obowiązany ustalić je zgodnie z prawem, a w przypadku odstępstw odpowiednio je uzasadnić. Organ odwoławczy przytoczył następnie ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, przyjmując je za własne. Organ stwierdził m.in., że w obszarze analizowanym znajduje się bardzo zróżnicowana zabudowa. Budynki mieszkalne jednorodzinne, o małej skali i tradycyjnej architekturze, jak również budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie szeregowej, obiekty usługowo - handlowe, warsztatowe i magazynowe, o różnych gabarytach i formie przestrzennej. Zarówno gabaryty i formy architektoniczne tych obiektów nie tworzą spójnej, uporządkowanej przestrzennie zabudowy. Tak więc formułowanie zasad nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów i form istniejących obiektów nie mogłoby służyć utrwaleniu ładu przestrzennego. Organ powtórzył za organem pierwszej instancji, że ze względu na lokalizację przedmiotowej inwestycji, widoczną z jednej z głównych arterii układu komunikacyjnego miasta Alei [...], jak również kształtujący się nowy ład przestrzeni miejskiej, uzasadnione jest wprowadzenie "kompromisowej", nowej formy architektonicznej planowanych obiektów, nie koniecznie "uśrednionej" w zakresie gabarytów, tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości obiektu, jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Zdaniem organu odwoławczego w świetle powyższego nie ma wątpliwości, że organ I instancji zastosował w odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej wyjątek od typowych zasad jego ustalania przewidziany w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium ustalenie tego parametru nowej zabudowy odbyło się w zgodzie z obowiązującymi przepisami, wobec czego brak jest podstaw do kwestionowania ustalonego przez organ I instancji warunku określonego w pkt 2. a) 4) zaskarżonej decyzji.

Odnośnie do naruszenia art. 61 ust. 7 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sytuacji gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Także więc i dla tego parametru obowiązujące przepisy pozwalają organowi właściwemu do ustalania warunków zabudowy na zastosowanie odstępstwa od wyniku uzyskanego na podstawie analizy urbanistycznej. Jak wynika z treści analizy urbanistycznej oraz uzasadnienia decyzji, organ I instancji zastosował § 7 ust. 4 rozporządzenia, ustalając w pkt 2.a/.5) decyzji omawiany parametr odmiennie niż wynika to z ustaleń analizy urbanistycznej. Zdaniem Kolegium w tym przypadku ustalenie przedmiotowego parametru odbyło się w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 7 pkt 5 u.p.z.p. w z w. z § 8 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury organ odwoławczy stwierdził, że w opisywanej sprawie należy udzielić odpowiedzi, czy ustalenie parametru w granicach od 11,00 m do 19,00 m wypełnia warunek odpowiedniości, o którym mowa w § 8 rozporządzenia. Organ podał, że niewątpliwie parametr ten powiązany jest z wysokością elewacji frontowej, co do której przepisy pozwalają na jej określenie w sposób odmienny niż wynikający ze średniej wysokości w obszarze analizowanym (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W wielu przypadkach § 7 ust. 4 rozporządzenia nie miałby praktycznego zastosowania, przy przyjęciu, że "odpowiedniość" wskazana w § 8 rozporządzenia oznacza możliwość określenia parametru wysokości głównej kalenicy tylko w granicach wysokości zaobserwowanych w obszarze analizowanym. W świetle § 8 rozporządzenia za dopuszczalne uznać należy i spełniające warunek "odpowiedniości" ustalenie wysokości głównej kalenicy ponad wysokości występujące w obszarze analizowanym w przypadku, gdy organ ustalił wysokość elewacji frontowej w oderwaniu od średniej wysokości w obszarze analizowanym na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Odnośnie do naruszenia art. 61 ust. 7 ust. 3, 4 i 5 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że nie można mówić o naruszeniu przez organ prowadzący postępowanie administracyjne przepisu stanowiącego delegację ustawową do wydania aktu wykonawczego.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawowy zarzut odwołania MP i WP sprowadza się do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, która nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zarzut ten Kolegium uznało za nieuzasadniony, wskazując że zabudowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, jeżeli na działkach sąsiednich znajdują się budynki jednorodzinne (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 r., II SA/ G1 300/14, Lex 1519825). W obydwu przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest bowiem taki sam: służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tak więc, funkcja takich obiektów jest identyczna. Rozróżnienie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, wynika zaś jedynie z innych wymogów techniczno - budowlanych, stawianych obu kategoriom budynków na gruncie prawa budowlanego, stawiając wyższe, szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych. Skoro zaś warunki zabudowy ustala się na użytek postępowania o pozwolenie na budowę, niezbędne jest już na tym etapie sprecyzowanie rodzaju zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem organu odwoławczego nie bez znaczenia jest także fakt, że w obszarze analizowanym znajduje się bardzo zróżnicowana zabudowa, w tym nie tylko budynki mieszkalne jednorodzinne, ale także i budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie szeregowej. W analizie urbanistycznej organ I instancji wskazał, że istnieją tam budynki mieszkalne wielorodzinne objęte pozwoleniami na budowę wydanymi w 2015 r. Pismem z dnia 24 marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 136 K.p.a. wezwało organ I instancji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W piśmie z dnia 31 marca 2016r. Prezydent Miasta [...] uzupełnił materiał dowodowy w sprawie wskazując lokalizację powyższych budynków oraz określając stan ich realizacji. Budynki te położone są w granicach obszaru analizowanego i stanowią podstawę do uznania, że spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do planowanej zabudowy na działkach nr 427, 428, 477/6, 443/1, 690/3, 446/1, obr. [...] w [...].

Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 107 § 1 i art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez doręczenie nieuwierzytelnionej i niepodpisanej kserokopii załącznika graficznego do decyzji oraz nieuwierzytelnionej i niepodpisanej kserokopii załącznika graficznego do analizy urbanistycznej stanowiącego załącznik do decyzji o warunkach zabudowy Kolegium podało, że takie doręczenie przez organ I instancji decyzji stronom uznać należy za uchybienie. Kserokopie załączników graficznych powinny być bowiem potwierdzone za zgodność oraz podpisane. Doręczenie stronom załączników do decyzji w kserokopii nie potwierdzonej za zgodność narusza art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. Niemniej uchybienie to nie narusza zdaniem organu odwoławczego przepisu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., gdyż nie odnosi się ono do sfery postępowania dowodowego i nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. Kolegium podało, że organ I instancji wypełnił zalecenia organu odwoławczego natury dowodowej. Organ odwoławczy wskazał, że w żadnej z decyzji nie wyraził stanowiska o niedopuszczalności lokalizowania zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w opisywanej sprawie.

Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz właściwie uzasadnił przyjęte parametry i wskaźniki nowej zabudowy.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 107 § 1, 2 i 3 , art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. organ odwoławczy uznał go za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 i § 4 przywołanego wyżej rozporządzenia Kolegium podało, że zarzut tej nie jest zasadny, co wykazano "przy omówieniu zarzutów odwołań P. MP i P. WP".

W ocenie Kolegium za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 11 K.p.a. na skutek niewyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Uzasadnienie decyzji sporządzone zostało bowiem zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i wyjaśnia w sposób dogłębny wszystkie kwestie będące podstawą do rozstrzygnięcia sprawy. Walor taki posiada także analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy.

Odnośnie do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Kolegium wskazało, że uzasadnienie organu I instancji wyjaśnia wystarczająco wszystkie wymagane kwestie, w tym także brzmienie i rozumienie przepisów prawa będących podstawą do wydania decyzji. Materiał dowodowy zebrany w toku postępowania uznać zaś należy za pełny i wyczerpujący.

Kolegium zwróciło także uwagę, że jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a więc takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego poprzez udział w postępowaniu osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje, m.in. wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów (art. 60 ust. 4 w związku z art. 5 u.p.z.p.), do której zadań należy sporządzenie projektu decyzji, a także dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Organ odwoławczy wskazał, że podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Taka analiza urbanistyczna powinna dać odpowiedź w zakresie cech przyszłej zabudowy i jej dopuszczalności, a jej ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w tekście decyzji. W myśl § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2), zgodnie zaś z § 9 ust. 3 rozporządzenia część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Kolegium wskazało, że treść decyzji o warunkach zabudowy winna być zgodna z wynikami analizy.

Organ odwoławczy podał, że w trakcie postępowania analiza ta została przeprowadzona prawidłowo pod względem formalnym i faktycznym. Zdaniem Kolegium przyjęte przez organ I instancji granice obszaru analizowanego są prawidłowe i zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.W toku analizy urbanistycznej organ I instancji ustalił wszystkie wymagane przez przepisy rozporządzenia dane, które stały się podstawą do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i parametrów planowanej inwestycji.

Kolegium podało, że podziela ustalenia organu I instancji w tym zakresie, jak również nie wnosi uwag do ustalonych warunków i parametrów. Strony postępowania zostały przez organ I instancji ustalone prawidłowo oraz miały one możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

W ocenie organu odwoławczego analiza zebranych materiałów dowodowych prowadzi do wniosku, że zostały łącznie spełnione warunki, o których mówi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji prawidłowo zbadał sprawę pod kątem spełnienia warunków określonych w tym przepisie, a organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Kolegium uznać należy, że konsekwencją ustalenia przez organ I instancji, iż inwestor spełnił warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., był obowiązek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący zwrócił się do organu, a przypadku nieuwzględnienia wniosku przez organ – do Sądu, z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy przewodniczący składu orzekającego powinien wyłączyć od udziału w sprawie członka LM, z uwagi na wystąpienie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika organu w wydaniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w tej samej sprawie członek SKO LM brała udział w wydaniu decyzji SKO w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], zwłaszcza że decyzja ta zawierała zupełnie odmienne rozstrzygnięcie niż decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...];

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie odwoławczym na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji usankcjonowanie stanowiska organu I instancji, wyrażające się brakiem podjęcia wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sytuacji dowolnego ustalenia przez organ I instancji wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, co doprowadziło do bezpodstawnego zezwolenia na zabudowę wielorodzinną na terenie o zabudowie jednorodzinnej i jednocześnie naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa";

3) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z tego przepisu, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organów, zwłaszcza w sytuacji rozbieżności w stanowiskach organu odwoławczego, gdzie w tej samej sprawie organ wydaje diametralnie różne rozstrzygnięcia, polegające na tym, że w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdza istotne uchybienia organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zaś w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymuje decyzję o warunkach zabudowy w mocy, nie wyjaśniając czym była podyktowana zmiana stanowiska, w sytuacji gdy organ I instancji w decyzji z dnia [....] października 2015 r. w dalszym ciągu nie zastosował się do uprzednio wskazanych uchybień;

4) art. 8 w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...];

5) art. 7, art. 80 w zw. z art. 85 K.p.a., polegające na usankcjonowaniu przez organ odwoławczy pobieżnego i niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ I Instancji, wyrażającym się w niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym zwłaszcza braku przeprowadzenia oględzin obszaru terenu objętego postępowaniem;

6) art. 77 w zw. z art. 89 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej z urzędu, w sytuacji rażąco odmiennego stanowiska stron postępowania od stanowiska wyrażonego przez organ I instancji, zwłaszcza w sytuacji gdy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej pozwoliłoby na wyjaśnienie wszelkich wątpliwości w sprawie, oraz uproszczenie i przyspieszenie trwającego od 2012 r. przedłużającego się postępowania;

7) art. 10 § 1, art. 79 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a., polegające na niedochowaniu przez organy administracji w toku postępowania gwarancji, wynikających z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, w szczególności z powodu braku pouczenia strony o przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami i wydania decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronie końcowego wglądu do akt oraz złożenia końcowych oświadczeń w przedmiotowej sprawie;

8) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez usankcjonowanie przez organ odwoławczy wadliwego wyznaczenia obszaru analizy przez organ I instancji, zwłaszcza w sytuacji rozbieżności w załącznikach dołączonych do decyzji organu I instancji;

9) § 5 ww. rozporządzenia, poprzez wadliwe ustalenie przez organ I instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i niedostateczne wyjaśnienie zasadności odstępstwa od normy wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Uzasadniając sformułowane zarzuty skarżący podniósł, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział członek składu orzekającego, który powinien być wyłączony od udziału w sprawie, na mocy przepisów art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. z uwagi na wystąpienie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika organu w wydaniu zaskarżonej decyzji. W opisywanej sprawie wydano także decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na mocy której sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przy wydaniu tej decyzji w składzie orzekającym zasiadała LM, tak samo jak przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego wskazać należy, że decyzja SKO w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], zawierała zupełnie odmienne rozstrzygnięcie niż decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. LM miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy dużo wcześniej i nie jest wykluczone, że mogła podchodzić do przedmiotowej sprawy przez pryzmat poprzednich rozstrzygnięć, przede wszystkim kierując się chęcią szybkiego załatwienia sprawy, nie zaś rzetelnego rozpoznania materiału dowodowego. Dlatego też, zdaniem skarżącego taka okoliczność, wywołuje wątpliwości w zakresie bezstronności rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., skarżący podkreślił niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wbrew obowiązkowi ciążącemu na organie odwoławczym. W ocenie skarżącego doprowadziło to do usankcjonowania stanowiska organu I instancji poprzez brak podjęcia wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji po raz kolejny w toku postępowania poczynił dowolne ustalenia, w zakresie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkowało wydaniem bezpodstawnego zezwolenia na zabudowę wielorodzinną na terenie o zabudowie jednorodzinnej i jednocześnie naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa".

Skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organów. Opisywane postępowanie toczy się od 2012 r. i do tej pory doszło do wydania trzech decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w których za każdym razem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało decyzję organu I Instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejny raz organ I instancji wydając decyzje z dnia [...] października 2015 r. nie uwzględnił wytycznych i zaleceń wskazanych w poprzednich decyzjach organu odwoławczego.

Skarżący podał, że nie są zrozumiałe rozbieżności w stanowiskach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], gdzie w tej samej sprawie wydawane są diametralnie różne rozstrzygnięcia, bez podania przyczyn i motywów którymi kierował się organ I instancji, w sytuacji gdy ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, nie uwzględniło wytycznych i zaleceń organu odwoławczego.

W ocenie skarżącego takie prowadzenie postępowania administracyjnego doprowadziło do naruszenia przepisów art. 11 i art. 8 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 10 § 1, art. 79 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a., skarżący wskazał, że organy w toku postępowania nie dochowały gwarancji, wynikających z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Wydanie decyzji, bez uprzedniego umożliwienia stronie końcowego wglądu do akt i złożenia końcowych oświadczeń w sprawie spowodowało, że organy nie zagwarantowały w pełni skarżącemu prawa do czynnego uczestnictwa w postępowaniu, co w dalszej kolejności skutkowało wadliwą oceną zgromadzonego materiału dowodowego. Przed wydaniem decyzji w sprawie, organ administracji publicznej obowiązany jest wszak umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uprawnienie do złożenia przez stronę końcowego oświadczenia w sprawie ma więc o wiele szerszy zakres niż przewidziana wart. 81 K.p.a. możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu, warunkująca uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną. Ustosunkowanie się do konkretnego dowodu, jest bowiem instytucją realizowaną w toku postępowania wyjaśniającego, która ma na celu zagwarantowanie prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Końcowe oświadczenie strony, to zaś swego rodzaju "ostatnie słowo" w sprawie, które podsumowuje wyniki postępowania i poprzedza przystąpienie przez organ do czynności decyzyjnych. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 30.9.2004 r., I SA 149/03).

W ocenie skarżącego, wobec weryfikacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organy powinny przeprowadzić rozprawę administracyjną. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej pozwoliłoby na wyjaśnienie wszelkich wątpliwości w sprawie, oraz uproszczenie i przyspieszenie trwającego od 2012 r. przedłużającego się postępowania. Wskazać należy, iż na okoliczność przedłużającego się postępowania wskazywało już Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w swoich poprzednich decyzjach uchylających decyzje Prezydenta Miasta [...]. Rozprawa jest szczególną formą postępowania dowodowego, gdyż strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, zadawać pytania świadkom, przedstawiać zarzuty i propozycje oraz dowody na ich poparcie. Rozprawa administracyjna zatem stwarza dla strony postępowania najpełniejszą możliwość zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego i to w sposób dokumentowany w aktach sprawy w protokole (art. 67 § 2 pkt 4 K.p.a.).

Skarżący wskazał na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organach obowiązkowi wynikającego z art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie strony skarżącej doprowadziło to do niepodjęcia wszelkich czynności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. usankcjonowała pobieżnie i niewyczerpująco zebrany materiał dowodowy przez organ I instancji. Organy nie podjęły bowiem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Odnosząc się do naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja Kolegium usankcjonowała sytuację w której organ I instancji nadal nie wyjaśnił dlaczego uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z zabudową, w sytuacji gdy zarówno decyzja organu I instancji, jak i graficzny załącznik nie wskazują na to, aby linia zabudowy dla planowanej inwestycji stanowiła przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym. Doprowadza to do sytuacji, w której obszar analizowany został wyznaczony w zmiennych odległościach w stosunku do granic terenu inwestycji. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia, skarżący wskazał, iż pomimo trzykrotnego przekazania sprawy do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ I instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił konieczności odstąpienia od stosowania § 5 rozporządzenia. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zatem tylko w szczególnych i umotywowanych wypadkach, które organ I instancji powinien wskazać w decyzji możliwe jest odstępstwo od stosowania tego przepisu. Dodatkowo, odstępstwa te powinny być poparte materiałem dowodowym, przemawiającym za zastosowaniem takiego odstępstwa. Natomiast w usankcjonowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r., nie można dopatrzyć się zarówno wyjaśnienia zastosowanych odstępstw od § 5 rozporządzenia, jak i dowodów potwierdzających zasadność ich zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek część zarzutów podniesionych w skardze okazała się pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na końcową treść sformułowanego przez Sąd zwrotu stosunkowego negatywnie kwalifikującego legalności rozstrzygnięcia sprawy w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W toku kontroli legalnościowej zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji Sąd stwierdził przede wszystkim co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego w zakresie wymogów prawidłowego wyjaśnienia oraz rozważenia stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz prawidłowego konstruowania formalnego i treściowego uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć na tle podlegających zastosowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przepisów prawa materialnego (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z § 2 pkt 5, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 1-4, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W postępowaniu odwoławczym naruszono także przepisy art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej wypowiedzenia się co treści pisma organu pierwszej instancji z dnia 31 marca 2016 r., w którym uzupełniono materiał dowodowy sprawy.

Przeprowadzona z urzędu kontrola legalnościowa wykazała także mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową (niepełną) wykładnię przepisów § 2 pkt 5, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1-4, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto stwierdzono pośrednie naruszenie przepisu § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. poprzez ustalenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich nie w postaci skonkretyzowanych i nawiązujących do stanu faktycznego sprawy warunków ochrony, lecz w postaci powtórzenia abstrakcyjnej treści przepisów prawa.

Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowa identyfikacja źródeł oraz sposobu wyznaczania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w treści decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji i warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy jest rodzajem indywidualnego aktu planistycznego, który ustala dla inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego skonkretyzowane warunki i wymagania w zakresie zagospodarowania terenu i zabudowy. Zasadnicze kategorie warunków i wymagań urbanistyczno-architektonicznych, jakie powinna zawierać tego rodzaju decyzja planistyczna, zostały wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono zasady i sposób ustalania powyższych wymagań i warunków, natomiast wymogi w zakresie oznaczeń, nazewnictwa oraz dookreśleń nazwowych warunków, o których mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie powyższej analizy musi być jednak poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic.

W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0).

Zgodnie z treścią § 2 pkt. 5 cyt. rozporządzenia front działki jest rozumiany jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jest przy tym oczywiste, że organ musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment tej działki objętej wnioskiem, na którym zaplanowano umiejscowienie (zlokalizowanie) wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość albo część terenu inwestycyjnego. Należy jednak pamiętać, że tak rozumiana część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia stanowi front działki.

Powyższy kierunek wykładni potwierdza najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 15 września 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 3075/14 NSA stwierdził, że "przez pojęcie "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Nie chodzi tu, więc o całą granicę działki, a właśnie o tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na nią. (...) Tylko więc ta część działki może być uznana za część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. (...) Posłużenie się w definicji frontu działki określeniem "część działki budowlanej" oznacza zatem pewien fragment działki, wyznaczony za pomocą miary długości, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, nie zaś inne fragmenty działki, na które taki wjazd lub wejście się nie odbywają, nawet jeżeli przylegają one do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście. Nie chodzi, więc o całą granicę działki, czy cały skraj działki, który przylega do drogi, z której odbywa się wjazd lub wejście na działkę, lecz tylko fragment działki budowlanej ("część działki budowlanej"), który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę".

Należy przy tym pamiętać, że "przyleganie" działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio – a więc zgodnie z art. 2 pkt. 14) u.p.z.p. – przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. A zatem o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej np. poprzez drogę wewnętrzną. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał wyboru poprzez wskazanie, że dojazd do drogi publicznej ma nastąpić poprzez powszechnie dostępną drogę wewnętrzną przebiegającą poprzez działkę gminną połączoną z drogą publiczną - ul. [...].

Jak zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13), teren inwestycyjny (złożony co najmniej z dwóch działek) może mieć tylko jeden front w rozumieniu § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w sytuacji, gdy teren inwestycyjny przylega do więcej niż jednej drogi publicznej, o zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decydują w istocie możliwości komunikacyjne w zakresie połączenia tej działki z drogą publiczną, a jeśli tego rodzaju możliwości istnieją od strony co najmniej dwóch dróg publicznych – o uznaniu części działki jako frontu decyduje wybór inwestora.

W niniejszej sprawie organy wadliwie wyznaczyły front działki. Z treści załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowany wjazd na działkę ma nastąpić na odcinku C-B linii rozgraniczających (drogą wewnętrzną od strony drogi publicznej - ul. [...]), podczas gdy z treści załącznika graficznego analizy urbanistycznej wynika, że frontem działki są odcinki J-K i K-L linii rozgraniczających (boki działki nr 477/6) od strony drogi publicznej - Al. [...]. Również treść analizy urbanistycznej i uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy wskazują, że organy przyjęły, iż frontem działki są odcinki działki nr 477/6 od strony Al. [...], pomimo że z powyższych fragmentów działki nie jest planowany wjazd lub wejście.

Takie wyznaczenie frontu działki jest oczywiście sprzeczne z treścią § 2 pkt. 5 cytowanego rozporządzenia, albowiem nie jest dopuszczalne wyznaczenie jako frontu działki tych części działki przylegających bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, z których nie jest planowany główny wjazd lub wejście na działkę. Należy ponadto mieć na względzie, że zgodnie z ustaleniami analizy urbanistycznej i treścią uzasadnienia decyzji dostęp do drogi publicznej ma zostać zapewniony od strony drogi powiatowej – ul. [...] poprzez "ogólnodostępną drogę wewnętrzną" (należącą do Gminy Miasto [...]) oznaczoną jako działka nr 690/3 obr. [...]. W związku z powyższym szerokość frontu musi zostać skorelowana z szerokością fragmentów działki lub działek (znajdujących się na odcinku C-B linii rozgraniczających), przez które planowany wjazd lub wejście mają się odbywać. Z mapy stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że odcinek ten jest stosunkowo krótki, co może rodzić konieczność przyjęcia podwyższonego (ponad wartość 3,0) mnożnika szerokości frontowej w celu optymalnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

Wobec wadliwego wyznaczenia frontu działki, o której mowa w § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia, również wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie może być uznane za prawidłowe. Dopiero bowiem prawidłowe wyznaczenie szerokości części działki pełniącej funkcję frontu pozwoli na odpowiednie wyznaczenie wielokrotności tej szerokości w celu właściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

W dalszej kolejności należy stwierdzić co najmniej pośrednie naruszenie § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak ustalenia faktycznych podstaw oraz brak wykazania zasadności niewyznaczenia w treści decyzji linii zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, że linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi (por. § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia). W świetle literalnej treści § 4 powyższego rozporządzenia istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi publicznej, natomiast w zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich względem działki inwestycyjnej linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Oznacza to, że organ nie może odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy na działce graniczącej z drogą publiczną, natomiast może – w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej – przyjąć, że ze względu na cechy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich uzasadnione jest wyznaczenie linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Jeżeli organ na podstawie wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, dojdzie do przekonania, że uzasadnione jest wyznaczenie linii obowiązującej, a więc linii wiążącej inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji w terenie, wtedy jej wyznaczenie musi odbyć się zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 lub wyjątkowo i sytuacyjnie określonymi przez organ na zasadzie odstępstwa zgodnie z § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Jeżeli natomiast wyniki analizy wskazują na zasadność odstąpienia od wyznaczenia linii obowiązującej, wtedy organ ma obowiązek wyznaczenia linii nieprzekraczalnej od strony drogi publicznej, która określa jedynie maksymalny zasięg położenia planowanej zabudowy względem drogi publicznej, nie przesądzając jednak ostatecznej lokalizacji.

Na konieczność każdorazowego rozważenia konieczności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy wskazuje również najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 2931/14 (LEX nr 2108484) NSA stwierdził, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", natomiast to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać ma z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli w sprawie decyzja dotyczyć ma obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem, to wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową, bez prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 1218/11, LEX nr 1291855, oraz wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II OSK 1134/11, LEX nr 1251754).

W sprawie, której dotyczy skarga, organy nie tylko nie ujawniły szczegółowych i skonkretyzowanych motywów odstąpienia od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, lecz dodatkowo nie wskazały w części tekstowej decyzji faktu wyznaczenia oraz parametrów linii nieprzekraczalnej. Z załącznika graficznego do decyzji wynika jedynie, że od strony drogi publicznej (Al[...]) wyznaczono na mapie w pewnej odległości od boku działki nr 477/6 nieprzekraczalną linię zabudowy, nie precyzując w treści decyzji przyjętej odległości. Jedynie w uzasadnieniu organ I instancji podał, że ponieważ teren objęty wnioskiem położony jest w odległości około 15,0 m od krawędzi jezdni Alei [...], dlatego wyznaczenie linii zabudowy nie znajduje podstaw. Nie jest jednak jasne, czy organ w ogóle rozważał konieczność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy od strony tej ulicy, albowiem posłużył się ogólnym terminem "linia zabudowy". Na pewno natomiast nie może być uznane za wystarczające ogólnikowe stwierdzenie, że "w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, wzdłuż Alei [...], brak jest obiektów, do których można by odnieść linię nowej zabudowy". Samo bowiem operowanie tego rodzaju określeniem ("w sąsiedztwie"), bez nawiązania do konkretnych działek z obszaru analizowanego oraz do cech ich zabudowy, jest oczywiście wadliwe.

Organy nie rozważyły zatem szczegółowych przesłanek odstąpienia od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w świetle cech i parametrów zabudowy na znajdujących się w obszarze analizowanym działkach sąsiednich od strony drogi publicznej (Al. [...]).

Wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego skutkuje zasadniczo wadliwością ustalenia pozostałych wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim wartości oraz cech parametrów takich, jak wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Niezależnie jednak od tego faktu, Sąd uznaje za stosowne odnieść się do zauważonych w niniejszej sprawie uchybień w zakresie ustaleń, ocen oraz sposobu rozważania i uzasadniania sformułowanych przez organy wymagań dotyczących powyższych parametrów urbanistycznych lub architektonicznych.

Przede wszystkim Sąd zauważa, że uzasadnienia kwestionowanych rozstrzygnięć w zakresie powyższych wymagań urbanistyczno-architektonicznych są niepełne i niewystarczająco powiązane z konkretnymi cechami zabudowy na przyjętym obszarze analizowanym. Wobec braku szczegółowego, precyzyjnego oraz wystarczająco racjonalnego wykazania zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych uzasadnienie decyzji w pewnym zakresie jawi się jako pozorne i dowolne.

Organy powinny mieć na względzie, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą jest, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla wyznaczenia skonkretyzowanych wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11).

Organy orzekające w tych sprawach powinny zatem w pierwszej kolejności dokonać prawidłowego i racjonalnie uzasadnionego wyboru spośród wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego określonych działek, które ze względu na istniejące cechy zabudowy oraz uwarunkowania przestrzenno-urbanistyczne i architektoniczne są najbardziej adekwatne jako przedmiot nawiązania w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, a następnie dokonać wnikliwego rozważenia oraz ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, precyzyjnie wiążąc je i konkretyzując na podstawie funkcji i cech adekwatnej zabudowy sąsiedniej.

Organy powinny także pamiętać, że wszelkie odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wymagań dla nowej zabudowy muszą zawsze logicznie i merytorycznie wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, co potwierdza expressis verbis treść § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Odnosząc powyższą ocenę do szczegółowych wymagań ustalonych w kontrolowanych decyzjach, należy wstępnie wskazać na brak wystarczającego uzasadnienia w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wartość średniego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 0,32, podczas gdy organy odstępując na podstawie § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia od tej wartości przyjęły, że wskaźnik ten powinien wynosić od 0,32 do 0,45. Organy nie podały jednak precyzyjnych i szczegółowych motywów uzasadniających tego rodzaju wartości minimalne (odpowiadające średniemu wskaźnikowi) oraz maksymalne. Nie jest przy tym wystarczające bardzo ogólne i niepowiązane z cechami zabudowy konkretnych działek sąsiednich (wskazanych numerycznie) stwierdzenie, że ze względu na funkcję planowanej zabudowy (budynki mieszkalne wielorodzinne) uzasadnione jest "określenie innego niż średni, adekwatnego do zamiaru inwestycyjnego, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, lecz nienaruszającego w istotny sposób przepisu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącego ładu przestrzennego tego obszaru".

Nie może zostać również zaakceptowany sposób ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Niezależnie bowiem od wadliwości wyznaczenia frontu organy uchybiły obowiązkowi przekonującego wykazania zasadności ustalenia wartości powyższego wskaźnika. O ile wyniki analizy wskazywały średnią wartość wskaźnika na poziomie 25 m, o tyle organy na zasadzie odstępstwa (§ 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia) ustaliły ją na poziomie 65 m, z tolerancją do 20 %, nie podając skonkretyzowanych i nawiązujących do konkretnych działek i cech ich zabudowy argumentów, które uzasadniają przyjętą wartość.

Nie spełniają warunków prawidłowości ogólnikowe stwierdzenia, które mają pełnić funkcje uzasadnień dla przyjętych w decyzji wymagań architektonicznych. Nie tylko nie stanowią one nawiązania do precyzyjnie wyznaczonego zbioru działek sąsiednich, które zostały uznane za miarodajny punkt odniesienia dla ustalenia powyższych wymagań dla nowej zabudowy, lecz dodatkowo nie odwołują się one do konkretnych cech zabudowy powyższych działek (zob. np. "w obszarze analizowanym znajduje się bardzo zróżnicowana zabudowa. Budynki mieszkalne jednorodzinne, o małej skali i tradycyjnej architekturze, jak również budynki mieszkalne wielorodzinne w zabudowie szeregowej, obiekty usługowo - handlowe, warsztatowe i magazynowe, o różnych gabarytach i formie przestrzennej. Zarówno gabaryty i formy architektoniczne tych obiektów nie tworzą spójnej, uporządkowanej przestrzennie zabudowy. Tak więc formułowanie zasad nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów i form istniejących obiektów nie mogłoby służyć utrwaleniu ładu przestrzennego. (...) z uwagi na eksponowaną lokalizację przedmiotowej inwestycji, widoczną z jednej z głównych arterii układu komunikacyjnego miasta Alei [...], jak również kształtujący się nowy ład przestrzeni miejskiej, słusznym byłoby wprowadzić kompromisową, nową, ciekawą formę architektoniczną planowanych obiektów, nie koniecznie "uśrednioną" w zakresie gabarytów, tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości obiektu, jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej"). Takie ustalenia i podjęta próba ich uzasadnienia nie mogą zostać uznane za prawidłowe.

Podobne zastrzeżenia budzi wyznaczenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki). Niezależnie od wadliwości wyznaczenia frontu i granic obszaru analizowanego organy nie wskazały, z jakich konkretnych cech zabudowy na działkach sąsiednich wynika zasadność ustalenia powyższego wskaźnika w granicach od 8,5 m do 16 m, w sytuacji gdy na przyjętym obszarze wskaźnik ten waha się od 2,8 m do 11 m. Nie jest więc jasne, jakie czynniki i motywy zadecydowały o takim, a nie innym wyborze wskaźnika, który został ustalony na zasadzie odstępstwa (§ 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia). Organy nie wskazały ponadto podstawy prawnej przyjętego odstępstwa i nie dokonały rozważań prawnych w świetle treści § 7 ust. 1-3 na tle ustalonego stanu faktycznego.

Wątpliwości budzą także ustalenia w zakresie wymagań dotyczących geometrii dachów. Przede wszystkim nie jest prawidłowa przyjęta przez organy wykładnia przepisu § 8 cyt. rozporządzenia. Powyższy przepis w przeciwieństwie do § 4-7 nie zawiera upoważnienia do wprowadzania odstępstw od ogólnych zasad wyznaczania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 8 wynika, że parametry geometrii dachu mają być odpowiednie do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Oznacza to, że nie jest wprawdzie wykluczone wprowadzanie elementów lub cech "nowych" lub "dotychczas rzadko występujących", jednakże organ musi w takiej sytuacji wnikliwie i przekonująco uzasadnić, że takie "nowe elementy geometrii dachów" są właśnie adekwatne (odpowiednie) w świetle występujących cech zabudowy oraz istniejącego ładu przestrzenno-urbanistycznego i architektonicznego. Dotyczy to przede wszystkim kątów nachylenia dachów, wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu względem frontu działki. W analizowanej sprawie organ nie wyjaśnił przykładowo powodów dopuszczenia skośnych kalenic głównych, znacznego podwyższenia minimalnej i maksymalnej wysokości kalenic (w obszarze analizowanym wysokości kształtują się od 6,5 m do 13 m, a w decyzji ustalono je w przedziale od 11 do 19 m), dopuszczenia tzw. "dachów zielonych", których występowania nie stwierdzono w analizowanym obszarze.

W sprawie doszło także do naruszenia przepisu § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. poprzez nieustalenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w postaci skonkretyzowanych i nawiązujących do stanu faktycznego sprawy warunków ochrony. Nie jest dopuszczalne powtarzanie w decyzji abstrakcyjnych sformułowań ustawowych lub podustawowych bez skonkretyzowania ich treści na tle ustalonego stanu faktycznego. Organy powinny zatem wskazać w treści decyzji konkretne wymagania w zakresie warunków zabudowy, które są konieczne ze względu ochronę interesów osób trzecich (najczęściej podmiotów władających działkami sąsiednimi). Zgodnie z § 2 pkt 7 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa wymagania te mogą przykładowo dotyczyć ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, dostępu do światła dziennego lub tzw. mediów, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Sąd nie mógł także nie zauważyć, że organy nie ustaliły wiążących wymagań w zakresie lokalizacji planowanych obiektów ze względu na ich usytuowanie względem przebiegających przez teren inwestycyjny gazociągów wysokiego ciśnienia DN 400 i DN 700. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w północno-wschodniej części terenu zlokalizowane są tego rodzaju gazociągi. Zgodnie natomiast z treścią § 10 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.640) wokół gazociągów wyznacza się tzw. strefy kontrolowane, w których obowiązują określone zakazy i ograniczenia związane m.in. z zabudową i zagospodarowaniem terenu. Przykładowo zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Należy zatem przyjąć, że już na etapie ustalania warunków zabudowy właściwe organy mają obowiązek takiego wyznaczenia warunków w zakresie lokalizacji planowanej zabudowy, aby nie doszło do naruszenia wiążących norm usytuowania potencjalnych obiektów względem istniejących gazociągów. Nie jest zatem wystarczające zawarcie w decyzji zalecenia, że "przy zagospodarowaniu należy uwzględnić ewentualne uwarunkowania wynikające z przebiegu gazociągów wysokiego ciśnienia DN 400 i DN 700 oraz napowietrznych linii energetycznych średniego napięcia".

Nie może także zostać uznany za prawidłowy sposób ustalenia liczby miejsc miejsca postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z przepisu tego wynika, że wymagania w zakresie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych (w tym miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne) należy określić już w decyzji o warunkach zabudowy. Właściwe organy powinny zatem określić w tego rodzaju decyzji konkretną liczbę tych miejsc albo – jeżeli zdecydują się na określenie jedynie granic tej liczby – powinny podać jej wartość minimalną i maksymalną oraz uzasadnić, z jakich powodów uznały za wystarczające przyjęcie określonego mnożnika (np. 1,4 stanowiska na jeden lokal mieszkalny zamiast np. 2,0). Trzeba w tym zakresie uwzględnić nie tylko liczbę lokali mieszkalnych, lecz także ilość potencjalnych ich użytkowników, nie zapominając o ilości miejsc dla osób niepełnosprawnych.

Przechodząc natomiast do oceny pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że co do zasady nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw.

Jeżeli chodzi o zasadniczy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą i wjazdami na terenie o dominującej zabudowie jednorodzinnej, to należy uznać, że jest on chybiony, albowiem zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest dopuszczalna na obszarze, w którym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jeżeli nie prowadzi to do zaburzenia istniejącego dotychczas szczegółowego sposobu zagospodarowania terenu działek sąsiednich na obszarze analizowanym i daje się z nim pogodzić.

Z powyższego wynika, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08). Kontynuacja funkcji oznacza zatem sytuację, w której nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu i daje się pogodzić z już istniejącą funkcją.

Z akt sprawy wynika, że obszarze analizowanym istnieje nie tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, lecz także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co oznacza, że warunek zachowania zasady kontynuacji funkcji określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony.

Organy orzekające w sprawie muszą jednak dokonać uzupełnienia rozważań oraz uzasadnień decyzji w powyższym zakresie tak, aby skarżący i inne strony postępowania nie miały wątpliwości co do prawidłowości subsumpcji.

W piśmie z dnia 31 marca 2016 r. organ pierwszej instancji wskazał co najmniej kilka działek, które – niezależnie od stwierdzonej wyżej wadliwości wyznaczenia granic obszaru analizowanego – znajdują się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycyjnego. W powyższym piśmie zabrakło jednak wskazania, które z wymienionych działek i z jakich powodów organ uznaje za działki sąsiednie, do których funkcji zabudowy ma nawiązywać planowana inwestycja. Należy również wskazać, czy funkcja mieszkaniowa w tym mieszkaniowa jednorodzinna albo wielorodzinna jest funkcją dominującą w całym obszarze analizowanym oraz w tzw. sąsiedztwie, oraz czy planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna daje się pogodzić z zabudową na działkach sąsiednich. Braki te należy uzupełnić w toku dalszego postępowania.

Sąd wyraża również dezaprobatę dla praktyki uzupełniania analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz jej wyników za pośrednictwem składanych w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. pism uzupełniających organu pierwszej instancji. Trzeba bowiem pamiętać, że wyczerpująca i pełna analiza oraz jej wyniki stanowią pewną integralną całość, w ramach które określone elementy są analizowane i rozważane w powiązaniu oraz łączności. Jeśli zatem organ odwoławczy dostrzegł istotną wadliwość (np. niekompletność, niespójność) dokonanej przez organ pierwszej instancji analizy, która nie może zostać wyjaśniona na podstawie akt sprawy, to powinien rozważyć uruchomienie kompetencji kasatoryjnych z art. 138 § 2 k.p.a. w celu sporządzenia przez organ pierwszej instancji nowej (prawidłowej) analizy.

Całkowicie bezzasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez członków SKO w [...], którzy we wcześniejszych postępowaniach w toku instancji orzekali w sprawie ([...]). Fakt wcześniejszego orzekania w innym postępowaniu, które dotyczy tej samej w sensie materialnoprawnym sprawy, sam w sobie nie stanowi okoliczności, która może wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika organu. Skarżący nie wskazał ponadto na żadne skonkretyzowane okoliczności, które mogłyby świadczyć o naruszeniu wymogu bezstronności członków składu orzekającego, który wydał zaskarżoną decyzję.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 80 w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oględzin obszaru terenu objętego postępowaniem, albowiem zasadniczym źródłem ustaleń oraz ocen urbanistyczno-architektonicznych organu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy terenu jest analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz inne dokumenty, które obrazują stan ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. Jeśli zatem powyższe dokumenty zostały prawidłowo sporządzone, są kompletne i aktualne, to organy nie mają obowiązku weryfikacji ich treści poprzez oględziny obszaru analizowanego.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 77 w zw. z art. 89 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej z urzędu, to Sąd nie dostrzegł, aby organy orzekające w sprawie naruszyły powyższy przepis. Nie wyklucza to oczywiście złożenia przez stronę skarżącą wniosku o przeprowadzenie rozprawy, który w takiej sytuacji będzie musiał zostać rozpatrzony i stosownie rozstrzygnięty przez właściwe organy.

W sprawie doszło jednak do istotnego naruszenia przepisów art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., gdyż pomimo poszerzenia materiału dowodowego w sprawie (m.in. pismo organu pierwszej instancji z dnia 31 marca 2016 r. złożone w trybie art. 136 k.p.a.) strona skarżąca nie została zawiadomiona o jego treści i możliwości końcowego zapoznania się z materiałami postępowania uzupełnionymi o powyższe pismo, przez co uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do poszerzonego materiału procesowego sprawy.

Nie mogą natomiast zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. Pomimo stwierdzonych uchybień proceduralnych nie można zasadnie twierdzić, że organy orzekające w sprawie naruszyły bezpośrednio zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Podobnie nie można postawić organom zarzutu bezpośredniego naruszenia zasady przekonywania z art. 11 k.p.a., albowiem niezależnie od wadliwości wyjaśniania niektórych przesłanek faktycznych i prawnych wydanych rozstrzygnięć oraz częściowej nieprawidłowości sporządzonych uzasadnień organy podjęły próbę przekonania strony skarżącej do zasadności zajętego stanowiska.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.