Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 276/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Adam Lipiński, Iwona Dąbrowska, , Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi W.S. na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej W.S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] , działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), po uzyskaniu pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty, odwołał z dniem [...] grudnia 2016 r. W.S. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W. (§ 1). Wykonanie zarządzenia powierzył Dyrektorowi Biura Edukacji Urzędu [...](§ 2) oraz określił, że zarządzenie podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej [...] i wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 3).

W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, iż stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W. zostało powierzone W. S. na okres kadencji od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r.

W dniu [...] października 2015 r. orzeczeniem Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] W.S. została ukarana karą dyscyplinarną, określoną w art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379) - karą nagany z ostrzeżeniem, za używanie wobec dzieci wyrażeń: "barany, gnojki, tłuste krowy". W dniu [...] października 2015 r. Zarząd Dzielnicy [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie zawieszenia Pani W.S. w pełnieniu obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w W.

Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] [...] sierpnia 2016 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy z dnia [...] października 2015 r i tym samym Pani W.S. po 10 miesiącach, 1 września 2016 r. powróciła do pracy na stanowisko dyrektora.

Dalej organ wskazał, że z informacji uzyskanych z Dzielnicy [...] wynika, iż od początku roku szkolnego 2016/2017 w Szkole trwa konflikt wśród nauczycieli, który w znacznym stopniu negatywnie wpływa na dzieci. Nauczyciele są skłóceni, w szkole panuje atmosfera podejrzliwości i wzajemnych oskarżeń. Rodzice wielokrotnie apelowali o odwołanie W.S. ze stanowiska Dyrektora Szkoły. Pani Dyrektor wzbudza strach zarówno wśród pracowników, jak i uczniów. Tak jak poprzednio, podczas lekcji wchodzi do klas, powodując zdenerwowanie nauczycieli i w bardzo przykrych słowach zwraca dzieciom uwagę.

Jedna z nauczycielek zatrudnionych w Szkole Podstawowej nr [...] w W. złożyła [...] października 2016 r. zawiadomienie do Prezydenta [...] "o krzywdzie (dyskryminacji pracownika i o działaniach noszących znamiona mobbingu)", wnosząc jednocześnie o wszczęcie postępowania z związku z mobbingowaniem jej przez Dyrektor W.S..

Jednocześnie Prokuratura Rejonowa [...] w W. prowadziła postępowanie pod sygn. akt: [...] i [...] czerwca 2016 r. przesłała do Sądu Rejonowego [...] w W. Wydział [...] wniosek o warunkowe umorzenie postępowania karnego przeciwko W.S. oskarżonej o popełnienie przestępstwa z art. 216 § 1 kk. Zgodnie z treścią tego przepisu, kto znieważa inną osobę w jej obecności albo choćby pod jej nieobecność, lecz publicznie lub w zamiarze, aby zniewaga do tej osoby dotarła, podlega karze grzywny albo karze ograniczenia wolności. W.S. w dniu [...] marca 2015 r. na terenie Szkoły Podstawowej nr [...] w W. publicznie znieważyła uczniów ówczesnej klasy [...] , używając wobec dzieci słów powszechnie uznanych za obraźliwe. Zdaniem organu oznacza to, że fakt popełnienia przez W.S. czynu z art. 216 § 1 kk nie budzi wątpliwości w świetle materiału dowodowego. Pomimo warunkowego umorzenia postępowania z uwagi na niską społeczną szkodliwość czynu, to osoba wobec której sporządzono akt oskarżenia, która działała na szkodę dzieci, publicznie je znieważając, nie powinna sprawować funkcji Dyrektora Szkoły.

[...] Kurator Oświaty w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego nad szkołą, przeprowadził w dniu [...] maja 2015 r. kontrolę doraźną w zakresie zgodności z przepisami prawa zapewnienia uczniom bezpiecznych warunków pobytu w szkole, przestrzegania praw dziecka oraz prowadzenia działań dyskryminacyjnych w kontekście sprawy zgłoszonej przez rodziców w dniu [...] maja 2015 r. oraz zgodności z przepisami prawa działań szkoły w zakresie przestrzegania praw dziecka w roku szkolnym 2016/2017 ([...] października 2016 r.)

Kontrola doraźna przeprowadzona [...] maja 2015 r. przez [...] Kuratora Oświaty na podstawie analizy Statutu Szkoły, anonimowych ankiet dla uczniów i rodziców oraz wywiadu z Dyrektorem Szkoły i nauczycielami wykazały m.in., że uczniowie nie czują się w Szkole bezpiecznie. Ponadto zarówno dzieci, jak i rodzice sygnalizują nierówne traktowanie uczniów przez nauczycieli.

W trakcie kontroli doraźnej w dniu [...] października 2016 r. przeanalizowano dokumentację szkoły w zakresie dotyczącym tematyki kontroli, przeprowadzono ankiety wśród uczniów klas [...] (81 ankiet) oraz przeprowadzono rozmowę z Dyrektorem Szkoły.

W wyniku kontroli wydano Dyrektorowi Szkoły zalecenia, w tym zapewnienia uczniom prawa do życzliwego i podmiotowego traktowania w procesie edukacyjno-wychowawczym oraz opieki wychowawczej i zapewnienia warunków bezpieczeństwa. [...] Kurator Oświaty stwierdził, że wyniki sprawowanego nadzoru pedagogicznego jednoznacznie wskazują na eskalację konfliktu w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w W., którego konsekwencją jest zaburzenie procesu dydaktycznego, wychowawczego i opiekuńczego. Dyrektor Szkoły, który jest osobiście i bardzo emocjonalnie zaangażowany w konflikt, ma trudności w rozwiązywaniu problemów, zrzucając odpowiedzialność na uczniów, niektórych nauczycieli i rodziców. Istnieje zatem obawa, że Dyrektor Szkoły, który jest stroną konfliktu, nie będzie w stanie kierować Szkołą w sposób gwarantujący poczucie bezpieczeństwa uczniom, rodzicom i nauczycielom.

Wskazano też, że po przeprowadzonej kontroli w dniu [...] października 2016 r. do Kuratorium Oświaty w [...] nadal wpływają pisma rodziców uczniów sygnalizujące występowanie w szkole problemów o podobnym charakterze.

Pismem z dnia 19 grudnia 2016 r. W.S. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu zarządzenia z dnia [...] listopada 201 r. nr [...]. Wniosła o weryfikację zajętego stanowiska.

W uzasadnieniu wskazała, że podano błędny powód ukarania karą dyscyplinarną nagany z ostrzeżeniem z dnia [...] października 2015 r. przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...], bowiem orzeczenie to nie jest prawomocne.

Od wymierzonej kary i orzeczenia złożyła odwołanie do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej przy Ministrze Edukacji, które do dnia dzisiejszego nie jest rozpatrzone.

Podniosła też, że kara nagany z ostrzeżeniem jest najniższą karą przewidzianą w karcie nauczyciela i nie stanowi podstawy do zawieszenia dyrektora lub zwolnienia z pełnionej funkcji. Jeżeli jednak organ prowadzący chciał wziąć ten argument za podstawę do odwołania z funkcji dyrektora w trybie przewidzianym w art. 38 ust. 1 pkt 2, to winien to zrobić niezwłocznie po zaistnieniu tego faktu, czyli we wrześniu 2015 r.

Drugim argumentem za odwołaniem z funkcji dyrektora było podjęcie przez Zarząd Dzielnicy [...] uchwały w dniu [...] października 2015 r. w sprawie zawieszenia w pełnieniu obowiązków. Zdaniem W.S. błędne decyzje podjęte przez władze dzielnicy w październiku 2015 r., które zostały postanowieniem Komisji Dyscyplinarnej przy Wojewodzie uchylone i unieważnione, nie mogą argumentować wniosku o odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek. Jeżeli wskazana uchwała została uchylona to znaczy, że jej nie ma, a jak czegoś nie ma, to nie można podawać tego jako podstawę odwołania.

Jako trzeci powód odwołania podano, że jedna z nauczycielek zatrudnionych w szkole złożyła zawiadomienie do Prezydenta [...], że jest dyskryminowana i mobbingowana i wniosła o wszczęcie postępowania w tej sprawie. W ocenie W.S. fakt złożenia zawiadomienia nie oznacza winy, którą należy udowodnić. Wskazała też, że nauczycielka zgłaszająca zawiadomienie to wychowawczyni klasy, której rodzice bez przerwy od marca 2015 r. piszą liczne skargi do rożnych instytucji państwowych i Prokuratury, w których oskarżają ją o rzekome wyzwanie ich dzieci na lekcji w dniu [...] marca 2015 r.

Kolejnym argumentem w sprawie jest zakończone i umorzone postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową [...]. Skarżąca podkreśliła, że Sąd Rejonowy [...] w W. na posiedzeniu w dniu [...] października 2016 r. wydał postanowienie o umorzeniu postępowania karnego w tej sprawie, ze względu na brak podstawy prawnej do oskarżenia.

W.S. odniosła się też do przeprowadzonych kontroli doraźnych. Wskazała, że pierwsza, miała miejsce [...] maja 2015 r na wniosek rodziców klasy [...], czyli bezpośrednio po rzekomym obrażeniu uczniów tej klasy.

Przedstawiony dyrektorowi protokół z tej kontroli wskazywał, że zgromadzona dokumentacja nie pozwala na "jednoznaczne stwierdzenie, iż niestosowne zachowanie wobec uczniów klasy [...] miało miejsce". W protokole tym ani w żadnym innym piśmie Kuratorium nie wskazano dyrektorowi żadnych uchybień i zarzutów. Druga kontrola doraźna odbyła się [...] października 2016 r. na wniosek rodziców tej samej klasy obecnie [...]. Rodzice złożyli wniosek do Kuratorium o przeprowadzenie kontroli w szkole już w [...] września 2016 r., czyli po trzech dniach roboczych pracy szkoły oraz zaraz po jej powrocie do pracy po okresie 10 miesięcznego zawieszenia. Protokół tej kontroli, który został przedstawiony [...] listopada 2016 r. nie zawiera przytoczonych w uzasadnieniu zarządzenia zarzutów. Wskazała, że nigdy nie otrzymała jako dyrektor szkoły informacji, która wskazywałaby, że "[...] Kurator Oświaty stwierdził, że wyniki sprawowanego nadzoru pedagogicznego jednoznacznie wskazują na eskalację konfliktu w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w W., którego konsekwencją jest zaburzenie procesu dydaktycznego, wychowawczego i opiekuńczego".

Zdaniem W.S. przedstawione uzasadnienie nie wskazuje wyraźnie jakie konkretne i bezpośrednie zarzuty, o znacznym ciężarze gatunkowym, zupełnie wyjątkowe wykraczające poza rutynowe działania, nagłe, mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia obowiązków dyrektorskich określonych prawem, legły u podstaw zwolnienia dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zaspokojenie niepohamowanych roszczeń bardzo małej grupki rodziców tylko jednej z klas szkoły i brak jakichkolwiek oficjalnych konsultacji takiej decyzji z Radą Pedagogiczną, z Radą Rodziców wskazuje na bezprawność i ignorancję wszelkich zasad zawartych w ustawach i rozporządzeniach oświatowych przez instytucje państwowe.

Zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r nr [...] stało się przedmiotem skargi wniesionej przez W.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca w niosła o stwierdzenie niezgodności z prawem kwestionowanego zarządzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała tę samą argumentację jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa t.j., że:

1. Orzeczenie dyscyplinarne Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] jest nieprawomocne, bowiem nie zostało rozpatrzone odwołanie,

2. Zawieszenie skarżącej zostało uchylone postanowieniem Komisji Dyscyplinarnej przy Wojewodzie [...],

3. Rzekome skłócenie jakie panuje w szkole wśród nauczycieli nie ma żadnego potwierdzenia w dowodach i rzeczywistości i nigdy taki zarzut nie padł ze strony organów prowadzących szkołę i nie został przedstawiony dyrektorowi,

4. Po kontroli przeprowadzonej w szkole w dniu [...] września 2016 r. nie otrzymała żadnych informacji, które wskazywałyby na zaburzenie relacji szkolnych i zaburzenie procesu dydaktycznego,

5. Prowadzone przeciwko skarżącej postępowanie przez Prokuraturę Rejonową zostało postanowieniem Sądu Rejonowego [...] umorzone.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym zarządzeniu.

Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawie rozumiane jako decyzja o odwołaniu Dyrektora Szkoły Podstawowej ze stanowiska nastąpiło w dniu jego podpisania (i wejścia w życie), zatem ostatni dzień 30 - dniowego terminu do wniesienia skargi - liczonego od dnia 30 listopada 2016 r. według reguł wynikających z art. 111 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 380 z późn. zm.) stosowanego w związku z odesłaniem zawartym w art. 83 § 1 P.p.s.a. - przypadał w dniu 30 grudnia 2016 r. Tym samym skarga w niniejszej sprawie została wniesiona po upływie wspomnianego terminu i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowiło zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w sprawie odwołania W.S. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w W.

Na wstępie zaznaczyć należy, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Natomiast w świetle art. 38 ust. 1 tej ustawy, organ który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie wystąpienia przesłanek określonych w opt 1 lit. a – c i pkt 2 tego ustępu.

Stąd zarządzenie - jako akt o administracyjnoprawnym charakterze - podlega kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy, jak i niezależnie od tego, czy odwołany dyrektor był uprzednio powołany jako nauczyciel, czy jako osoba niebędąca nauczycielem (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1300/12; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, iż zaskarżony akt podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. Powołana ustawa o systemie oświaty dla czynności odwołania dyrektora nie przewiduje trybu decyzyjnego, nie odsyła w tym zakresie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który wprowadza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art.15) oraz załatwienia sprawy decyzją (art. 104).

Zgodnie z art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania (§ 4).

Zgodnie z art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2).

Z powyższego wynika, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.

W.S. zaskarżone zarządzenie otrzymała [...] grudnia 2016 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu 19 grudnia 2016 r. Z uwagi na to, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie zastosowanie w sprawie ma przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że skargę wnosi się w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, tym samym jest dopuszczalna i wniesiona do organu 20 stycznia 2017 r., zatem w terminie określonym w wyżej powołanym przepisie. Stąd wniosek organu o odrzucenie skargi jest nieuprawniony.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, określającego przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole.

Zgodnie z punktem 1 ww. przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: (a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, (b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, (c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a.

Zgodnie natomiast z punktem 2 omawianego przepisu organ, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W niniejszej sprawie dyrektora szkoły odwołano ze stanowiska w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a więc z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze i stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (por. wyroki NSA: z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10; z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt 978/15; publ. j.w.). Podkreślenia wymaga, że omawiany przepis - w przewidzianych w nim sytuacjach - nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie przewiduje możliwość odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej przez właściwy organ, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" - używanego w innych normach prawnych ustawy o systemie oświaty - dodał kwalifikator "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn, jest nie do przyjęcia.

Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora, czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Zatem szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym, odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r. o sygn. I OSK 1615/12, publ. j.w.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że nie wszystkie zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie przewidzianego w omawianym przepisie odwołania tej osoby z zajmowanego stanowiska w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Naruszenie prawa musi być należycie udokumentowane, a ponadto na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Akcentuje się także, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności jest niezbędna ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się bowiem w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3346/15, publ. j.w). Również poważny konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a radą pedagogiczną czy radą rodziców, nawet jeżeli miał on miejsce, nie mieści się jednak w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków". Konflikty w pracy i skargi na pracodawcę nie są bowiem okolicznościami wyjątkowymi i jako takie mogą co najwyżej stanowić ewentualną podstawę do zastosowania trybu odwołania dyrektora określonego w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 215/15, publ. j.w.).

Wskazania wymaga, że prawidłowość wydanego przez organ zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Kluczowe są zatem wywody przytoczone przez organ, gdyż to jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Wprawdzie użycie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy nieostrego sformułowania "przypadki szczególnie uzasadnione" daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora. Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinien zatem wykazać należytą argumentacją, czy w okolicznościach danej sprawy zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Stanowisko organu powinno zostać przy tym udokumentowane, w tym przebieg postępowania wyjaśniającego powinien również znaleźć rzetelne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z uzasadnienia zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora powinno zatem bezpośrednio wynikać, jakie konkretne okoliczności, poparte stosowną dokumentacją, stanowiły przyczynę odwołania, jak również z jakich powodów organ wydający ten akt zakwalifikował te okoliczności do kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że motywując odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora w ww. szczególnym trybie powołano się na orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] z dnia [...] października 2015 r. o ukaraniu skarżącej karą nagany z ostrzeżeniem za używanie wobec dzieci wyrażeń "barany, gnojki, tłuste krowy", a w konsekwencji zawieszeniu uchwałą Zarządu Dzielnicy [...] [...] października 2015 r. W.S. w pełnieniu obowiązków dyrektora, trwającym od początku szkolnego 2016/2017 konflikcie wśród nauczycieli w znacznym stopniu negatywnie wpływającym na dzieci, apelami rodziców o odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły, złożeniem [...] października 2016 r. przez jedną z nauczycielek zawiadomienia do Prezydenta [...]o "krzywdzie (dyskryminacji pracownika i o działaniach noszących znamiona mobbingu)" w związku z mobbingowaniem jej przez skarżącą, złożeniem przez Prokuraturę Rejonową [...] w W. do Sądu Rejonowego [...] w W. wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego przeciwko skarżącej o popełnienie przestępstwa z art. 216 § 1 kk, wynikami kontroli doraźnych przeprowadzonych [...] maja 2015 r. i [...] października 2016 r. przez [...] Kuratora Oświaty sygnalizujących nierówne traktowanie uczniów przez nauczycieli, eskalację konfliktu w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...], którego konsekwencją jest zaburzenie procesu dydaktycznego, wychowawczego i opiekuńczego, opiniami uczniów wyrażonych w ankietach, że relacje społeczności szkolnej są niewłaściwe, co w konsekwencji skutkuje zaburzeniami poczucia bezpieczeństwa oraz osobistym i bardzo emocjonalnym zaangażowaniem skarżącej w konflikt co powoduje trudności w rozwiązywaniu problemów, zrzucenie odpowiedzialności na uczniów i niektórych nauczycieli i rodziców.

W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie nie czyni zadość omówionym wyżej wymogom procesowym, jakie winny spełniać tego rodzaju akty. Jego uzasadnienie nie przedstawia żadnych konkretnych przypadków ciężkiego naruszenia prawa przez skarżącą, ani też nie podaje żadnych nagłych i wyjątkowych zdarzeń czy okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania przez organ wymienionego szczególnego trybu odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska.

Organ nie odwołał się poza orzeczeniem dyscyplinarnym Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] z dnia [...] października 2015 r. o ukaraniu skarżącej karą nagany z ostrzeżeniem za używanie wobec dzieci wyrażeń obraźliwych i w konsekwencji zawieszenia w pełnieniu obowiązków dyrektora oraz przesłanego do Sądu Rejonowego [...] w W. wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego przeciwko W.S. o popełnienie czynu z art. 216 kk do konkretnych elementów materiału dowodowego, które miałyby stanowić podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia. Za takie nie mogą być uznane wyniki przeprowadzonej anonimowej ankiety wśród uczniów oraz zawiadomienie jednej z nauczycielek z dnia [...] października 2016 r. o działaniach skarżącej noszących znamiona mobbingu. Działania lub zaniechania dyrektora mające potwierdzić zasadność stawianych zarzutów muszą być bowiem każdorazowo dowiedzione w stosownym postępowaniu, poprzedzającym podjęcie aktu, zaś wyniki postępowania dowodowego powinny mieć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu. Samo zawiadomienie o możliwym mobbingu podobnie jak wyniki ankiety nie są wystarczającą podstawą do odwołania dyrektora w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Konieczne jest w tej sytuacji potwierdzenie działań mobbingowych ze strony skarżącej, a w tym zakresie w aktach brak jest stosownych dowodów.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ wskazuje na wyniki kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2015 r. Przytoczone w uzasadnieniu wnioski tej kontroli, które sprowadzają się do stwierdzenia, "że uczniowie nie czują się w szkole bezpiecznie. Ponadto zarówno dzieci, jak i rodzice sygnalizują nierówne traktowanie uczniów przez nauczycieli", nie wskazują w żaden sposób, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Natomiast kontrola doraźna z dnia [...] października 2016 r. obejmująca rok szkolny 2016/2017 zakończyła się stwierdzeniem [...] Kuratora Oświaty, że wyniki sprawowanego nadzoru pedagogicznego jednoznacznie wskazują na eskalację konfliktu w szkole, którego konsekwencją jest zaburzenie procesu dydaktycznego i opiekuńczego. Zarzuty pod adresem skarżącej i zobrazowanie sytuacji w szkole przy użyciu określeń "Dyrektor szkoły jest osobiście i bardzo emocjonalnie zaangażowany w konflikt", "istnieje zatem obawa, że dyrektor szkoły, który jest stroną konfliktu, nie będzie w stanie kierować szkołą w sposób gwarantujący poczucie bezpieczeństwa uczniom, rodzicom i nauczycielom" doprowadziły organ do konkluzji, że odwołanie skarżącej ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawnej nr [...] im. [...] jest w pełni uzasadnione.

Zdaniem Sądu organ również w tym zakresie nie podał żadnej przekonującej argumentacji z odwołaniem się do materiału dowodowego. Sąd zauważa, że skarżąca w okresie od 19 października 2015 r. do 10 sierpnia 2016 r., czyli przez okres 8 miesięcy 2016 r. była zawieszona w pełnieniu obowiązków dyrektora szkoły, zatem nie miała wpływu na procesy zachodzące w szkole. W tym czasie skarżącą zastępowała wicedyrektor, która wypełniała wszystkie jej obowiązki, zatem ewentualnie odpowiedzialność za narastający konflikt mogłaby ponosić osoba zastępująca. Z protokołu nie wynika jakie konkretne działania skarżącej doprowadziły organ do przedstawionej w zaskarżonym zarządzeniu konkluzji.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w istocie wynika, że pomiędzy dyrektorem a grupą rodziców zaistniał konflikt, a jego początek miał miejsce na długo przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia, bowiem wywołało go zdarzenie z dnia [...] marca 2015 r. Konflikt ten dotyczył rodziców i wychowawczyni ówczesnej klasy [...] Jednakże, jak już wskazano powyżej, długotrwały konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a gronem pedagogicznym, czy też rodzicami uczniów, nie stanowi przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nie jest to bowiem zdarzenie nagłe, nadzwyczajne, które uprawniałoby organ prowadzący do zastosowania ww. trybu odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Powołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje w tym względzie jednolity pogląd.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiła też przesłanka bezpośredniości zdarzenia i decyzji organu. Konflikt powstał na długo przed odwołaniem dyrektora, organ zaś nie wskazał, aby w czasie bezpośrednio poprzedzającym odwołanie (listopad 2016 r.) wystąpiły jakiekolwiek inne nadzwyczajne zdarzenia i okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie ww. trybu. Na marginesie zauważyć należy, że - jak wynika z akt sprawy - przez długi okres czasu organ prowadzący nie postrzegał omawianej sytuacji konfliktowej jako rzeczywistego problemu w szkole kierowanej przez skarżącą. Świadczy o tym choćby wyniki kontroli doraźnej z maja 2015 r., zatem przeprowadzonej bezpośrednio po marcu 2015r.

Odnosząc się zaś do orzeczenia dyscyplinarnego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] z dnia [...] października 2015 r. o ukaraniu skarżącej karą nagany z ostrzeżeniem za używanie wobec dzieci wyrażeń obraźliwych i w konsekwencji zawieszenia w pełnieniu obowiązków dyrektora oraz przesłanego do Sądu Rejonowego [...] w W. wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego przeciwko W.S. o popełnienie czynu z art. 216 kk Sąd stwierdza, że nie mogą one być podstawą odwołania dyrektora na zasadzie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zauważyć należy, że wszczęcie postępowania dyscyplinarnego oraz wydanie orzeczenia w I instancji nie przesądza o winie skarżącej. Postępowanie to na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia nie zostało zakończone, nie rozpoznano bowiem odwołania W.S. . Uchylono również uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] o zawieszeniu skarżącej w obowiązkach dyrektora tym samym obowiązki te były kontynuowane. Nadto brak jest w tej sytuacji bezpośredniości zdarzenia i decyzji organu. Zdarzenie miało miejsce w dniach [...] marca 2015 r., zaskarżony akt wydano [...] listopada 2016 r. po upływie 1 roku i ponad 8 miesięcy.

Natomiast wniosek Prokuratury Rejonowej [...] o warunkowe umorzenie postępowania karnego wobec W. S. został postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w W. umorzony wobec przedawnienia karalności czynu, zatem bez oceny merytorycznej.

Z powyższego wynika, iż powołując się na konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a częścią rodziców uczniów klasy [...](co i tak nie mogło stanowić przesłanki odwołania w ww. trybie z powodów wskazanych powyżej), organ nie zebrał w sposób pełny materiału dowodowego i nie rozpatrzył go w sposób wszechstronny i wyczerpujący. W konsekwencji organ dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, czym istotnie naruszył standardy dobrej administracji, wyrażone w art. 7 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ odwołał się do pisma [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2016 r., w którym organ ten wyraził pozytywną opinię w kwestii odwołania dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty. Warunek formalny podjęcia rozstrzygnięcia w omawianym trybie został zatem dochowany. Opinia kuratora oświaty, mająca charakter niewiążący, nie determinuje jednak decyzji organu prowadzącego. To na organie prowadzącym spoczywa bowiem obowiązek wskazania takich argumentów, które wskazywałyby jednoznacznie na potrzebę skorzystania z ww. szczególnego trybu odwołania dyrektora.

Mając na względzie przedstawione okoliczności faktyczne i rozważania prawne Sąd stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem wskazanych powyżej reguł procesowych, a w konsekwencji norm prawa materialnego, gdyż nie pozwala na przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły w ww. trybie.

Należy przy tym zauważyć, że nawet wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie determinuje organu prowadzącego do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu. Użyte w tym przepisie słowo "może" stanowi bowiem uprawnienie do rozważenia odwołania danej osoby z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia, z którego nie musi on skorzystać. Oczywiste jest, że w sytuacji zastosowania tego przepisu organ odwołujący ma obowiązek dokładnego, starannego i szczegółowego uzasadnienia aktu administracyjnego, tak aby obroniło się przed zarzutem dowolności i brakiem obiektywizmu. Powyższym warunkom zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nie odpowiada.

Konkludując Sąd stwierdza, że omówione wyżej wady kontrolowanego zarządzenia czynią koniecznym jego eliminację z obrotu prawnego. Z uwagi, że od dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia do dnia wyrokowania nie upłynął rok – art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził jego nieważność.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.