Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3475/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. T., F. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 911/15 w sprawie ze skargi Z. T., F. P. i W. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 911/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. T., F. P. i W. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr A, o pow. 0,0262 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], gm. kat. [...] na rzecz Z. T., F. P. i W. P..

Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca poprzednio własność A. B., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1951 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 23 i art. 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na cele budowy miasta Nowa Huta, o zwrot której wystąpiły wszystkie uprawnione osoby.

Na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem niemożliwym było ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, co wynikało ze specyfiki inwestycji określonej jako budowa miasta Nowa Huta, obejmującej swym zakresem bardzo duży obszar, w związku z czym na potrzeby niezbędnego doprecyzowania celu wywłaszczenia tej nieruchomości pozyskano do akt sprawy dokumenty planistyczne wytworzone już po odjęciu prawa własności przedmiotowej nieruchomości, z których wynika, iż była ona przeznaczona w ramach budowy osiedla mieszkaniowego pod pętlę tramwajową wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

W oparciu o pozyskane do akt sprawy zdjęcia satelitarne i lotnicze przedstawiające stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w latach: 1962, 1964, 1965, 1970, 1987, 1993, 1998, 2004, jak również na podstawie oględzin tej nieruchomości przeprowadzonych 31 października 2008 r. oraz 5 października 2012 r., organ ustalił, że jakkolwiek realizacja celu wywłaszczenia określonego ogólnie jako "budowa miasta Nowa Huta", a doprecyzowanego jako pętla tramwajowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą, została rozpoczęta i zakończona na przedmiotowej nieruchomości wiele lat po wywłaszczeniu, to jednak - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 oraz orzecznictwa sądów administracyjnych - wykonanie zamierzonej inwestycji przed złożeniem rozpatrywanego wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości oraz przed 22 września 2004 r. nie pozwala na stwierdzenie jej zbędności na ten cel, co w ocenie organu I instancji uniemożliwia obecnie orzeczenie o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców.

Odwołanie złożyli Z. T., F. P. oraz P.. Zarzucili naruszenie: art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomość oznaczona jako działka 24/5 (...) nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i w związku z tym nie można orzec o jej zwrocie pomimo, że realizacji celu wywłaszczenia nie rozpoczęto mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna", art. 6 K.p.a. "poprzez dokonanie błędnej wykładni prawa, sprowadzającej się w istocie do zakwestionowania zgodności z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.", art. 8 K.p.a. "przez wydanie w tej samej sprawie, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym dwóch skrajnie różnych merytorycznie decyzji".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję

Wojewoda zauważył, że realizacja w czasach powojennych inwestycji nazywanej powszechnie "budową miasta Nowa Huta" stanowiła przedsięwzięcie o niespotykanej w tamtym okresie skali oraz unikatowe nawet w kontekście unormowań powołanego dekretu z 26 kwietnia 1949 r. właśnie z uwagi na rozmiar tego przedsięwzięcia (obszar wywłaszczeń obejmował 1096 ha). Budowa tej późniejszej krakowskiej dzielnicy następowała etapami i zarówno w sferze projektowej jak i wykonawczej bardzo często ulegała pewnym modyfikacjom, zaś w licznych publikacjach historycznych niejednokrotnie znaleźć można informacje o tym, że prace w terenie prowadzone były początkowo na podstawie ogólnych założeń, zaś konkretne plany wykonawcze powstawały "na bieżąco", tj. w toku prowadzonych robót budowlanych.

Wojewoda wskazał, że z pozyskanego do akt sprawy przez organ pierwszej instancji Planu Generalnego Miasta Kraków dzielnica Nowa Huta sporządzonego w grudniu 1963 r. na matrycy znajdującej się w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. Kraków (wtórnik wykonany został w oparciu o zarządzenie nr 102 Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 22 stycznia 1954 r.) przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod realizację zaplecza komunikacyjnego, zlokalizowanego w sąsiedztwie nieruchomości na których planowano rozbudowę osiedli mieszkaniowych m.in. os. Fantazyjnego, os. Wysokiego i os. Muzycznego. Budowa pętli tramwajowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. zlokalizowaną na stanowiącej przedmiot postępowania działce nr 24/5 dyspozytornią ruchu tramwajowego niewątpliwie mieści się w ogólnie określonym celu wywłaszczenia jakim była budowa miasta Nowa Huta.

W kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na ww. cel jej wywłaszczenia wskazano, że zgodnie zarówno z ww. opracowaniem pt. "Założenia Projektowe Budowy Miasta Nowa Huta, Aktualizacja na dzień 1955 r." jak i przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragmentami publikacji historycznych, realizacja miejskiego zespołu osiedli robotniczych nazywanego miastem Nowa Huta (które miastem nigdy się nie stało, lecz zostało przed jego ukończeniem przyłączone do miasta Krakowa jako jedna z jego dzielnic), rozpoczęła się już w 1949 r. (powołanie Komisji do Spraw Budowy Nowej Huty przy Centralnym Zarządzie Przemysłu Hutniczego oraz początek pozyskiwania gruntów pod inwestycję). Zgodnie z powołanym opracowaniem do 1955 r. powstały obiekty tworzące osiedla położone w południowo-wschodniej, wschodniej i północno-wschodniej części zespołu miejskiego projektowanego w charakterystycznym układzie promienistym wraz z infrastrukturą, które w następnych latach planowano rozbudowywać. Z kolei zabudowa pozostałego wywłaszczonego terenu (w ramach etapu II - "za ulicą Kocmyrzowską"), następowała od ok. drugiej połowy lat 70-tych ubiegłego wieku. Ze znajdującego się w aktach sprawy zdjęcia satelitarnego terenu na którym położona jest stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość, wykonanego w 1962 r. wynika, iż obszar ten to teren pól uprawnych. Z kolei już analiza zdjęcia satelitarnego wykonanego w roku 1965 pozwala na potwierdzenie dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń, zgodnie z którymi w dacie wykonania zdjęcia zarówno teren zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości jak i nieruchomości sąsiednie stanowiły plac budowy, z wyraźnie już jednak zarysowanym kształtem pętli tramwajowej "Bieńczyce", której budowa, zgodnie z informacją udzieloną przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne S.A. w Krakowie w piśmie z dnia 2 lutego 2009 r. wraz z budynkiem byłej dyspozytorni ruchu tramwajowego, zlokalizowanej właśnie na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania działce nr A/5 została zakończona 1 grudnia 1966 r. Z kolei z treści pisma z dnia 18 listopada 1997 r. działka nr B/1 (z której powstała m.in. działka nr A/5) w obr. 8, gm. kat. Bieńczyce, obj. kw. Nr 191313, stanowiąca własność Gminy Kraków, której zwrotu części domagają się ww., stanowi czynną pętlę tramwajową "Bieńczyce", wykorzystywaną dla potrzeb komunikacji miejskiej, a więc zgodnie z celem wywłaszczenia. Z kolei zdjęcia lotnicze przedstawiające sposób zagospodarowania tego terenu wykonane w 1970 r. 1987 r. 1993 r. 1998 r. i 2004 r. oraz wynik oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniach 31 października 2008 r. oraz 5 października 2012 r. potwierdzają fakt, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania, jakkolwiek już po terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w orzeczeniu wywłaszczeniowym i doprecyzowanym w oparciu o dokumenty powstałe po wywłaszczeniu.

W skardze Z. T., F. P. oraz W. P. zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 6 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni prawa, sprowadzającej się w istocie do zakwestionowania zgodności z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

b) art. 7, art. 77 ust. 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie oceny materiału dowodowego wbrew regułom określonym w tych przepisach, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że na nieruchomości zrealizowany jest cel wywłaszczenia, a jego realizację rozpoczęto przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia;

c) art. 8 K.p.a. przez wydanie w tej samej sprawie, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym dwóch skrajnie różnych merytorycznie decyzji;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i w związku z tym nie można orzec ojej zwrocie pomimo, że realizacji celu wywłaszczenia nie rozpoczęto przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna;

b) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym ochrony praw nabytych i zasady sprawiedliwości społecznej.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań strony - W. P. - na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia a w szczególności momentu rozpoczęcia i prowadzenia prac; zasądzenie kosztów na rzecz skarżących postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd wskazał, że przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę miasta należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla.

W oparciu o zdjęcia satelitarne i lotnicze przedstawiające stan zagospodarowania nieruchomości w latach: 1962, 1964, 1965, 1970, 1987, 1993, 1998, 2004 jak również na podstawie oględzin tej nieruchomości przeprowadzonych 31 października 2008 r. oraz 5 października 2012 r., organy administracji ustaliły, że realizacja celu doprecyzowanego jako pętla tramwajowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą, została rozpoczęta najpóźniej około 1965 r. i zakończona na dzień 1 grudnia 1966 r. Wybudowano wówczas pętlę tramwajową "Bieńczyce".

Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym, bez względu na to, czy 7-letni termin rozpoczęcia prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia lub 10 - letni termin zakończenia tych prac zostały lub nie zostały dochowane względem wywłaszczonej nieruchomości, ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Podstawą stosowania terminu wynikającego z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przede wszystkim ustalenie, czy na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia w ogóle został zrealizowany, czy też nie został zrealizowany. Jeżeli wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, ale z przekroczeniem terminu wynikającego z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (lub z przekroczeniem art. 137 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy), to zwrotowi dana nieruchomość już nie podlega. Taka wykładnia w całości jest zgodna ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11.

Sąd wskazał, że działka nr 24/5 niewątpliwie została zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia do grudnia 1966 r. Okoliczność, że prace przy realizacji zajezdni tramwajowej "Bieńczyce" rozpoczęto po upływie 7 lat od daty wywłaszczenia i zakończono po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia, nie niweczą podstawowej okoliczności tej sprawy - stwierdzenia zrealizowania samego celu wywłaszczenia.

Skargę kasacyjną wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego:

• art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomość oznaczona jako działka 24/5 o pow. 0,0262 ha położona w obr. 8, jedn. ewid. Nowa Huta m. Kraków nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i w związku z tym nie można orzec ojej zwrocie pomimo, że:

- zgodnie z niebudzącym wątpliwości stanem faktycznym, realizacji celu wywłaszczenia nie rozpoczęto mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna;

- o stwierdzeniu, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia nie może stanowić jedynie fakt zrealizowania tego celu, niezależnie od terminu tej realizacji;

podczas, gdy art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie został uznany za niezgodny z Konstytucją i stanowi wprost, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja celu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie;

• art. 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie w sprawie, skutkujące naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym ochrony praw nabytych i zasady sprawiedliwości społecznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego zgodnie z jej wnioskami, w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało rozstrzygnięciem sprawy bez wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego,

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego zgodnie z jej wnioskami, w sytuacji w której wydane zostały w tej samej sprawie, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym dwie skrajnie różnie merytorycznie decyzje, a wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

• art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez:

- wybiórcze przedstawienie stanu sprawy;

- brak szczegółowej oceny stanu faktycznego i wyjaśnienia motywów wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.;

- brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia art. 8 K.p.a. polegającego na wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego w takim samym stanie faktycznym i prawnym dwóch skrajnie różnych merytorycznie decyzji oraz naruszenia art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym ochrony praw nabytych i zasady sprawiedliwości społecznej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutu skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku. Po kolei odnosząc się do podniesionych w tym zarzucie kwestii, zacząć należy od tego, że bezskuteczny jest zarzut wybiórczego przedstawienia stanu sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. w tym zakresie. Stan sprawy został przedstawiony na ponad jedenastu stronach. Opis czynności procesowych związanych z wywłaszczeniem oraz postępowaniem o zwrot nieruchomości nie pomija żadnej istotnej okoliczności. Wnoszący kasację nie sprecyzowali zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym opierają tezę o wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy. Ograniczyli się w tym zakresie do przytoczenia dyspozycji, według której Sąd był zobowiązany do wskazania zwięzłego stanu sprawy. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak szczegółowej oceny stanu faktycznego i wyjaśnienia motywów wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy najpierw zauważyć, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko uzasadnienie zaskarżonego zawiera. Prawidłowość ustaleń faktycznych, także w aspekcie wymaganej w danej sprawie, z uwagi na przesłanki materialnoprawne, szczegółowości, może być oceniona w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. Można w tym miejscu odnotować, że zagadnienie to jest przedmiotem odrębnego zarzutu procesowego.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać także przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia tak rozumiany obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. W związku z tym brak bezpośredniego odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. nie stanowił uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Samo zagadnienie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. jest zaś przedmiotem odrębnego zarzutu procesowego skargi kasacyjnej. Natomiast trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zagadnieniem materialnoprawnym. Taki sam charakter ma zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym ochrony praw nabytych i zasady sprawiedliwości społecznej.

Nie można podzielić trafności zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 8 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego zgodnie z jej wnioskami, w sytuacji, w której wydane zostały w tej samej sprawie, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, dwie skrajnie różnie merytorycznie decyzje. Najpierw odnotować trzeba, że analizie podlega norma art. 8 K.p.a. według stanu prawnego obowiązującego do wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zmienność rozstrzygnięć organów administracyjnych w tej samej sprawie mogła stanowić naruszenie wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (por. Barbara Adamiak [w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 66). Zgodzić się jednak trzeba z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny. Tylko nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1985 r., sygn. akt SA/Gd 478/85; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1/27; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1221/06, ZNSA 2008/3/140; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 19/10). Powyższe uwagi odnoszą się także do zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organu odwoławczego, na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy zasady sformułowanej w art. 8 K.p.a. Podstawą procesową decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], była m.in. konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Na tle niepełnego materiału dowodowego Wojewoda wyraził co prawda pogląd o prawdopodobieństwie tez organu pierwszej instancji dotyczących celu wywłaszczenia i jego realizacji, ale trudno mówić o kategoryczności tak sformułowanego stanowiska, zwłaszcza w sytuacji uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Wojewoda, w zakresie celu wywłaszczenia i jego realizacji, wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych oparte na wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Nawiązał także do dowodów przeprowadzonych w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Nie można zatem postawić zarzutu o braku uzasadnienia dla wyrażenia przez Wojewodę, w decyzji z dnia 10 czerwca 2015 r. poglądu nie w pełni odpowiadającego wymowie uzasadnienia decyzji z dnia 10 czerwca 2014 r.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję, która wydana została bez wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego. W postępowaniu wyjaśniającym ustalenia wymagają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości chodzi o okoliczności wyczerpujące przesłanki z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Okoliczności te zostały w niniejszej sprawie ustalone. Dotyczy to faktu wywłaszczenia oraz celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1951 r., dokumentacji poprzedzającej wywłaszczenie (wniosek Zakładu Osiedli Robotniczych z dnia 7 czerwca 1950 r., zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z dnia 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie wniosku, zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 6 lipca 1950 r. na nabycie przez Zakład Osiedli Robotniczych określonych nieruchomości). Nadto, w postępowaniu administracyjnym zebrano dowody wskazujące na precyzowanie celu wywłaszczenia po dokonaniu wywłaszczenia (Założenia Projektowe Budowy Miasta Nowa Huta, Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r., Plan Generalny Miasta Kraków dzielnica Nowa Huta sporządzony w grudniu 1963 r.). W zakresie realizacji celu wywłaszczenia organy także zebrały wyczerpująco materiał dowodowy, na podstawie którego ustalono wykonanie pętli tramwajowej oraz okres prowadzenia robót. Do dowodów tych należą zdjęcia satelitarne z 1963 r. i z 1965 r., pisma MPK S.A. w Krakowie z dnia 2 lutego 2009 r. i z dnia 18 listopada 1997 r., zdjęcia lotnicze z 1970 r., 1987 r., 1993 r., 1998 r. i z 2004 r., oględziny przeprowadzone przez organ w dniach: 31 października 2008 r. i 5 października 2008 r.

Wnoszący kasację nie skonkretyzowali w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakie jeszcze dowody należałoby przeprowadzić. Wbrew natomiast ich twierdzeniu zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej nie przyjął, że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia. Sąd stwierdził, na stronie 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku (pierwszy akapit od góry), że "realizacja celu doprecyzowanego jako pętla tramwajowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą, została rozpoczęta najpóźniej około 1965 r. i zakończona na dzień 1 grudnia 1966 r. Wybudowano wówczas pętlę tramwajową Bieńczyce". Bezsporny jest fakt wybudowania pętli przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy, jak dostrzegł to Sąd pierwszej instancji, wykładni pojęcia celu wywłaszczenia i realizacji celu wywłaszczenia oraz zastosowania przepisów art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do sytuacji, w których wywłaszczenia dokonano i cel został zrealizowany przed wejściem w życie tych przepisów. Jest to zagadnienie materialnoprawne.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię. Trafne jest stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, według którego, ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 do systemu prawnego. Przesłanki te nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1663/12). Skonstatować można, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31) z uwagi na przedmiot sprawy skutkował podważeniem konstytucyjności przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wypowiedź Trybunału została jednak oparta na wzorcu kontroli konstytucyjnej odnoszącym się w równej mierze do przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że "odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywnym jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie" (patrz: uzasadnienie wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 – pkt 6.2 uzasadnienia prawnego). Uprawniony jest więc pogląd, że stanowisko Trybunału, niezależnie od mocy wiążącej sentencji wyroku, odnoszącej się do art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, potwierdza trafność wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której, termin określony w tym przepisie nie odnosi się do stanów sprzed jego wejścia w życie.

Nadto, z uwagi na brzmienie tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma podstaw do formułowania poglądu o naruszeniu art. 2 Konstytucji RP poprzez zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęte w zaskarżonym wyroku stanowisko zapobiega natomiast naruszeniu art. 2 Konstytucji RP poprzez niedopuszczalne działanie prawa wstecz.

Na zakończenie dodać można, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów w kwestii zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, należało odmówić zwrotu nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.