Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 713/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skarg R. T., L. L. oraz P. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących R. T. i L. L. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] z [...] listopada 2008r. (dalej jako decyzja Ministra z 2008r.) Minister Infrastruktury (dalej jako Minister) działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].05.1951 r. Nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1950 r. [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...] (d. ul. [...]), ozn. nr hip. [...] (dalej jako decyzja z 1951r.).

W uzasadnieniu tej decyzji Minister podał, że ww zabudowana nieruchomość stanowiąca w 1936 r. własność H. z K. objęta została działaniem dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret). Wniosek dekretowy przywołanymi wyżej orzeczeniami z 1950 a następnie z 1951r. został rozpoznany odmownie z uwagi na przeznaczenie w planie dla instytucji społecznych i państwowych na cele biurowe i mieszkalne ". Minister opisał stan nieruchomości i posadowionych na niej po wojnie budynków, przywołał art. 7 ust. 2 dekretu oraz treść pisma Biura [...] z dnia [...].05.1948 r. Stanowiło ono, iż "część terenu nieruchomości Nr hip. [...] przy ul. [...] przeznaczona została dla instytucji społecznych i państwowych na cele biurowe i mieszkaniowe, część zaś na postój i drogi dla pieszych. Budynki jednotraktowe [...]-cio kondygnacyjne, usytuowane na terenie przeznaczonym na postój i drogi dla pieszych, przeznaczone są do rozbiórki od dnia [...].01.1956 r. Przeznaczenie terenów sąsiednich nieruchomości na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego oraz dla przedstawicielstw dyplomatycznych wymaga urządzenia dużej ilości postojów. Przy wyborze miejsca na postoje brano pod uwagę tereny zajęte przez ruiny budynków lub tereny wadliwie zabudowane budynkami jednotraktowymi, nieodbudowanymi od strony sąsiadów. Budynki te powinny być w przyszłości rozebrane." W sprawie ustalono także, że w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 11 z 1947 r. ukazało się ogłoszenie następującej treści: "W opracowywanych planach zagospodarowania przestrzennego dzielnica położona w [...], ograniczona osiami ulic: [...],[...],[...],[...], (...) jest przeznaczona na potrzeby przedstawicielstw dyplomatycznych państw obcych. Grunty położone w tej dzielnicy są obejmowane przez Gminę [...]. W związku z tym na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu z dn. 26.10.1945 r. o właściwości i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.R.P. Nr 50/45, poz. 279), podaje się do wiadomości, że wnioski dotychczasowych właścicieli gruntów położonych w tej dzielnicy o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym nie będą mogły być uwzględnione. Również nabywcy praw dotychczasowych właścicieli nie będą mogli liczyć na uzyskanie prawa własności czasowej(...)".

Minister ustalił ponadto, że w 1950 i 1951r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy [...] z dnia [...].07.1948 r. opublikowany obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...] z dnia [...].07.1948 r. (M.P. z 1948 r. Nr A-68, poz. 533), który przewidywał przeznaczenie terenu przy [...] na "cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych", a w ramach tego celu "pod budynki na cele mieszkalne i biurowe, a także na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego, przeznaczenie pod postoje samochodowe oraz parki, skwery i drogi parkowe dla pieszych do użytku publicznego. Natomiast budynki istniejące pozostają bez zmian". Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju obowiązującego w dacie sporządzenia w/w planu nr 2 - plany miejscowe ustalały przeznaczenie terenów na: zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe oraz inne. Cele współżycia społecznego, a także przeznaczenie dla przedstawicielstw dyplomatycznych zostały w istocie sprowadzone do pojęcia "użyteczności publicznej", którego realizację pozostawiono swobodnej dyspozycji Państwa.

W świetle powyższych ustaleń organ I instancji przyjął, iż kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje nie naruszają art. 7 ust. 2 dekretu gdyż oddanie przedmiotowej nieruchomości we własność czasową byłym właścicielom oznaczałoby, iż teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych a nie na cele publiczne.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Infrastruktury decyzją nr [...] z dnia [...].09.2009 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].11.2008 r. podtrzymując podniesione w niej argumenty. Decyzję tę uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28.12.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1937/09 z uwagi na wydanie decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolejną decyzją nr [...] z dnia [...].02.2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w całości decyzję Ministra z 2008r. i stwierdził nieważność decyzji z 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1950 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym, przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej jest określeniem na tyle ogólnym, że nie może być przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23.05.2016 r., sygn. akt I SA/Wa 740/15 stwierdził nieważność ww decyzji Ministra nr [...] z dnia [...].02.2015 r. wskazując, że została ona skierowana do zmarłych w dacie jej wydania J. R. i B. N. seniora.

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z [...] marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa, Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) uchylił w całości decyzję Ministra z 2008r. i stwierdził nieważność decyzji z 1951 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].09.1950 r. W pierwszej kolejności organ wskazał, że uchylenie decyzji Ministra z 2008r. podyktowane było skierowaniem jej do osoby zmarłej. Następnie organ przedstawił całokształt regulacji dekretowej począwszy od kwestii złożenia wniosku, przez objęcie nieruchomości w posiadane przez gminę aż do przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku dekretowego. Wyjaśnił, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej oceny prawidłowości kwestionowanych decyzji należy dokonać w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazał następnie na podjętą już po wydaniu przez Ministra decyzji z 2008 r, uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.11.2008., sygn. akt I OPS 5/08, publ. ONSA i WSA z 18.02.2009 r., zgodnie z którą przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłącza możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie ww. dekretu. Minister zwrócił uwagę, że wg NSA "nie jest pozbawione znaczenia prawnego to, w jaki sposób określone zostało przeznaczenie terenu w planie. (...) Cele użyteczności publicznej są pojęciem na tyle ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.) Konkretyzacja ta winna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, z tym, że w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana." Odwołując się do ww uchwały NSA, minister uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomość położona przy [...] przeznaczona była na skonkretyzowane cele użyteczności publicznej, których nie mogliby realizować dotychczasowi właściciele. Wskazał, że w dacie wydania zaskarżonych decyzji przedmiotowa nieruchomość nie była objęta żadną decyzją lokalizacyjną ani nie została przekazana w zarząd podmiotowi publicznemu i nie została wykorzystana do dnia dzisiejszego pod żadne inwestycje użyteczności publicznej ani przedstawicielstwa dyplomatyczne i pozostaje zabudowana tym samym wpisanym obecnie do rejestru zabytków budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkaniowe. Powołał się na pismo z dnia [...].05.1957 r. skierowane do [...] Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej, którym Biuro [...] [...] zawiadomiło, że istniejące budynki przy [...] przewidziane są do adaptacji na stałe. Nawiązując do tego organ podał, że "z akt sprawy nie wynika, aby organy dekretowe przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające niezbędne w trakcie rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej" przez co "rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem odmówiły przyznania prawa własności czasowej mimo braku postępowania wyjaśniającego".

Minister przyjął jednocześnie, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne gdyż jakkolwiek po wydaniu kwestionowanych decyzji dekretowych dokonano sprzedaży lokali wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego gruntu na którym posadowiony jest budynek położony przy [...] to wszystkie transakcje sprzedaży, tj. umowy cywilnoprawne zostały zawarte w formie aktu notarialnego poprzedzonego decyzją administracyjną. Sprzedaż lokali wraz z udziałem w prawie do gruntu była skutkiem decyzji o sprzedaży lokali, a nie decyzji dekretowych.

Odnosząc się do zarzutów J. S., iż nie przeprowadzono dowodu z akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które w tym samym stanie faktycznym i prawnym w stosunku do tej samej nieruchomości wydało inną decyzję – minister podał, że SKO nie jest organem nadrzędnym lub w jakikolwiek sposób zależnym od Ministra Infrastruktury (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) w związku z powyższym minister nie przeprowadzał dowodu z akt SKO lecz samodzielnie gromadził materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy i samodzielnie dokonał jego oceny prawnej, zaznaczył przy tym że nie jest organem powołanym do kontroli prawidłowości rozstrzygnięć podejmowanych przez SKO.

W skardze skierowanej do tut. Sądu R. T. i L. L. zarzucili ministrowi:

1. naruszenie art. 7 i art. 8 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że uchylona decyzja Ministra z 2008 r. oraz decyzja z 1951 r. i orzeczenie z 1950r. - zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu - poprzez przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości w planie zabudowy na cele użyteczności publicznej da się pogodzić z jej korzystaniem przez dotychczasowego właściciela oraz przez nieustalenie, czy nieruchomość przy [...] (d. [...]) była w posiadaniu jej ówczesnych właścicieli.

W osobnej skardze P. Z. zarzucił ministrowi błąd w ustaleniach odnośnie do wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Podniósł, że lokal nr [...] kupił na podstawie danych z księgi wieczystej, gdzie nie było żadnej informacji dot. roszczeń; wskazał też że w budynku znajdują się lokale z przeznaczeniem dla użytku publicznego: np. biblioteka publiczna czy świetlica - Stowarzyszenia "[...]".

B. N. zarzucił zaś ministrowi:

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że uchylona decyzja Ministra z 2008r. oraz decyzja z 1951r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu poprzez przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości w planie zabudowy na cele użyteczności publicznej da się pogodzić z jej korzystaniem przez dotychczasowego właściciela;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu poprzez nieustalenie, czy nieruchomość przy [...] (d. [...]) była w posiadaniu jej ówczesnych właścicieli;

4. niezgodność z ustawą z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1271), w tym zwłaszcza z pkt. 3 artykułu 1 (tj. z nowym artykułem 214a);

5. niezgodność z założeniami i projektem dużej ustawy reprywatyzacyjnej, w której m. in. zawarty jest zakaz zwrotów nieruchomości w naturze.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury Nr [...] z [...] listopada 2008 r.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniach skarg zwracano uwagę na interes publiczny i interes obecnych właścicieli nieruchomości lokalowych w ww budynku, na kwestie historyczne będące następstwem wojny, uwypuklono zasadę trwałości decyzji administracyjnych i kwestię interpretacji pojęcia rażące naruszenie prawa. Wskazano także, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadkach, gdy np.: 1) organy orzekające w trybie nadzoru odmiennie interpretują przepisy prawa i dochodzą do odmiennych wniosków lub 2) występuje rozbieżność w wykładni prawa. Jako bezsporne skarżący uznali istnienie wiążącego planu przewidującego przeznaczenie nieruchomości przy ówczesnej [...] - na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub przedstawicielstw dyplomatycznych, z tym że wskazano również inne cele, które stanowiły funkcje dodatkowe.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skargi są uzasadnione.

Postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa. Wnioskodawca uzasadniał swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organy dekretowe, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z decyzją z 1951r. a więc z orzeczeniem wydanym ponad 60 lat temu. Ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego, w sytuacji gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, czy to prawa cywilnego czy to prawa karnego, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu czy karalności (względnie zatarcie skazania) – winna być na tyle doniosła, iż istotnie, jak wynika z orzecznictwa, naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa.

Rozpoznając wniosek Minister w 2008r. odmówił stwierdzenia nieważności spornej decyzji z 1951r. a następnie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, powołując się na aktualne orzecznictwo, w tym uchwałę NSA I OPS 5/08, uznał, że organy dekretowe nie dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości w planie z 1948r. a ponadto, że przepisy planu nie konkretyzują wystarczająco celów użyteczności publicznej a zatem, że właściciele przeddekretowi mogli korzystać z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Sąd nie podziela ww poglądu. Po pierwsze nie można przyjąć aby sporny plan posługiwał się jedynie pojęciem "użyteczność publiczna". Po drugie nie budzi wątpliwości, iż organy dekretowe dysponowały także innymi "aktami planistycznymi", szczegółowo przywołanymi w uzasadnieniu decyzji I instancji, a te nie uzasadniały w sposób oczywisty pozytywnej decyzji dekretowej. Po trzecie, nie budzi wątpliwości, że już sam fakt, że dekadę temu Naczelny Sąd Administracyjny podjął ww uchwałę I OPS 5/08, oznacza że kwestia możliwości realizacji przepisów planu przez podmioty prywatne w sytuacji przeznaczenia nieruchomości na palcówki dyplomatyczne, place, skwery, parkingi itp. – nie była tak samo postrzegana w powojennej rzeczywistości jak ma to miejsce w XXI wieku. Standardów dzisiejszych planów miejscowych nie można też odnosić, gdy chodzi o ich szczegółowość, do powojennej [...]. Aktualnie odpowiednikiem "planu zabudowy", o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu jest współcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego, przy czym na przestrzeni ponad 70 lat stosowania przepisów dekretu przepisy z zakresu planowania różnie określały stopień jego szczegółowości, czy też wymagania co do określenia w nim przeznaczenia terenu. Okoliczność ta zatem musi także być uwzględniania przy ocenie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Dekret ten bowiem nie obowiązywał w "próżni" prawnej, lecz w podlegającym zmianom systemie prawnym i to począwszy od obowiązującego w chwili jego uchwalania rozporządzenia z 16 lutego 1928 r. Prezydenta Rzeczpospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 z późn. zm.) przez dekret z 2 kwietnia 1946 r. o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 z późn. zm.).

W istniejącym w chwili podejmowania decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej stanie faktycznym i prawnym przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z dalszym korzystaniem przez dotychczasowego właściciela, co rzeczowo uzasadnił Minister w decyzji z 2008r.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), wobec tego wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Na pewno rażącym naruszeniem prawa nie jest lakoniczne uzasadnienie orzeczenia dekretowego – chyba że w istocie plan zabudowy umożliwiał korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Powyższe w kontrolowanej sprawie nie występuje, a w każdym razie nie jest oczywiste, że w 1950r. ww cele określone w planie mogłyby być realizowane przez osoby fizyczne. Przywołana przez ministra uchwała I OPS 5/08 nie jest wiążąca w niniejszej sprawie, dowodzi jedynie, że linia orzecznictwa sądowo administracyjnego gdy chodzi o stosowanie art. 7 ust. 2 dekretu na przestrzeni lat ulegała zmianie, i nadal pozostaje niejednolita a każdy przypadek winien być interpretowany indywidualnie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2018 r. I OSK 90/17). Wobec tego nie można zarzucić po ponad pół wieku, że kwestia wykładni art. 7 ust. 2 dekretu w powiązaniu z wykładnią poszczególnych przepisów powojennych planów miejscowych może być uznana za rażące naruszenie prawa.

Rację mają zatem skarżący, że przesłanki nieważności winny być interpretowane ścieśniająco a organ badający prawidłowość decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej winien się ograniczyć do zbadania ich zgodności z prawem obowiązującym w chwili ich podejmowania i za podstawę rozstrzygnięcia nie może brać pod uwagę ewolucji poglądów prawnych, które na przestrzeni kilkudziesięciu lat uległy zasadniczej zmianie, a przy tym nie wszystkie zostały ugruntowane.

Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje także, czy w późniejszym okresie (po wydaniu spornej decyzji z 1951r.) nieruchomość wykorzystano ostatecznie inaczej niż wynikałoby to pierwotnie z przepisów planu. Tego zresztą minister nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości. Na rozprawie sądowoadministracyjnej jeden z uczestników zajmując swoje stanowisko, podał, iż po wojnie w budynku tym znajdowały się biura państwowe np. Biuro [...] czy [...] (vide protokół z rozprawy k. [...]). Stąd oświadczenie organu wskazujące na to, że nieruchomość ta nigdy nie była wykorzystywana na cele publiczne, jako że nie zostało poparte żadną rzeczową argumentacją – nie zasługuje na wiarę. Poza tym, że nie ma znaczenia w świetle przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu.

W kontrolowanej sprawie bezsporną okolicznością jest istnienie w chwili wydawania decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (decyzja Prezydium Rady Narodowej z 1950 r. i decyzja z 1951 r.) istnienia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy [...]. Plan ten przewidywał przeznaczenie nieruchomości przy [...] (ówcześnie [...]) na cele użyteczności publicznej współżycia społecznego lub przedstawicielstw dyplomatycznych, z tym że w innych aktach określono również inne cele, które stanowiły funkcje dodatkowe. Ustalenia tego planu stanowiły podstawę wydania decyzji odmawiających przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej.

Pierwotnie Minister kontrolując w trybie nadzoru przywołane wyżej odmowne decyzje dokonał szczegółowej analizy ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgromadził dodatkowe dowody, które umożliwiały dokonanie oceny, czy przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu było możliwe do pogodzenia z korzystaniem z terenu przez dotychczasowych właścicieli. Decyzja z 2008r. w ocenie Sądu prawidłowo ustalała, iż w istniejącym w chwili podejmowania decyzji z 1951r. stanie faktycznym i prawnym przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z dalszym korzystaniem przez dotychczasowych właścicieli. Słusznie też zwrócono uwagę w jednej ze skarg, że stanowisko, iż przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne jest do pogodzenia z korzystaniem z niej przez prywatnego właściciela zostało zaprezentowane w orzecznictwie i doktrynie dopiero po upływie kilkudziesięciu lat od daty wejścia w życie dekretu i nie jest to stanowisko powszechnie stosowane. W związku z tym nie można przyjąć, że w sprawie występuje oczywista sprzeczność wydanych decyzji z obowiązującym w chwili ich podejmowania prawem. Wobec tego nie ma też podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności, zwłaszcza że (jak zasadnie podnieśli skarżący), przez kilkadziesiąt lat korzystały one z domniemania prawidłowości. Nie można też nie zauważyć, że zaskarżona decyzja ministra, zawierająca całkowicie przeciwstawne rozstrzygnięcie niż miało to miejsce w 2008r., została wydana w oparciu o ten sam stan faktyczny i ten sam stan prawny przy tożsamości materiału dowodowego. Opiera się ona jedynie na zmianie poglądów orzecznictwa. A te, w żadnej mierze, zwłaszcza po kilkudziesięciu latach, nie mogą stanowić o nieważności aktu administracyjnego.

Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa w związku z naruszeniem art. 7, 77, 80 kpa i art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien w trybie art. 153 ppsa uwzględnić wytyczne Sądu odnośnie do kierunku załatwienia sprawy.

Trzeba na koniec zwrócić uwagę, że pierwotnie wniosek dekretowy został rozpoznany orzeczeniem z [...] marca 1950r. nr [...], a następnie kolejnym (kontrolowanym w trybie nadzoru) orzeczeniem z [...] września 1950r. utrzymanym w mocy decyzją z 1951r. O ile pomiędzy [...] marca a [...] września 1950r. nie zostały wydane żadne rozstrzygnięcia (z akt sprawy nie wynika aby to miało miejsce) można by przyjąć, iż decyzja z 1951r. utrzymująca w mocy orzeczenie z [...] września 1950r. zapadły w ramach res iudicata. Z akt sprawy wynika jednak, że SKO w 2003r. (decyzje z [...] kwietnia 2003r. [...] i z [...] października 2003r. [...]) stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] marca 1950r. nr [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności odnosi skutek ex tunc, oznacza zatem, że orzeczenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych i uznaje się je za niebyłe. W tej sytuacji skoro pierwsze orzeczenie dekretowe z [...] marca 1950r. zostało wyeliminowane ex post z obrotu z mocą ex tunc, to orzeczenie z [...] września 1950r. nie może być traktowane jako wydane w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją administracyjną. Orzeczenie SKO z 2003r. dokonało negatywnej merytorycznej oceny ww orzeczenia z [...] marca 1950r. pod katem przesłanek dekretowych. Jego uzasadnieniem Sąd nie jest jednak związany a jedynie sentencją. Ta eliminuje z obrotu pierwotne rozstrzygniecie dekretowe, a zatem orzeczenia kontrolowane w niniejszej sprawie w trybie nadzoru przez ministra nie zostały podjęte w ramach przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 3 kpa.