Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1043/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b, art. 66 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Dnia 26 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędzia WSA Szymon Widłak Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 roku przy udziale sprawy ze skargi E. P. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] sierpnia 2020r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia 1. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, 2. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz E. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 roku sygn. akt I GSK 121/21 po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej E. P. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2020 roku ,sygn .akt III SA/Po 567/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] grudnia 2020r oddalił skargę E. P. na informację Zarządu Województwa z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Pismem z [...] października skarżąca została poinformowana przez Zarząd Województwa, że jej wniosek o dofinansowanie pt. "Certyfikowane kursy językowe i informatyczne dla mieszkańców województwa [...]", w ramach konkursu nr [...] uzyskał łącznie [...] pkt i nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach przedmiotowego konkursu.

Skarżąca wniosła protest (pismo z [...] października 2019 r.).

Po rozpatrzeniu protestu ( pismo skarżącej z [...] października 2019 roku) Zarząd Województwa, pismem z [...] października 2019 r. poinformował odwołującą się, że protest pozostawiono bez rozpatrzenia, bowiem w sytuacji, gdy na jakimkolwiek etapie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota protest pozostawia się bez rozpatrzenia.

W efekcie wniesionej przez skarżącą skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał (wyrok z 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 784/19), że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 252/20) oddalił skargę kasacyjną organu.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. Zarząd Województwa poinformował skarżącą, że uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, protesty wniesione w ramach konkursu nr [...] zostały pozostawione bez rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższej informacji wskazano, że alokacja w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014–2020 wynosiła [...] EUR, co zgodnie z algorytmem przeliczania środków określonym w załączniku nr 4a do Kontraktu Terytorialnego Województwa [...] w sierpniu 2020 r. wynosiło [...]. W ramach Działania przeprowadzono dwa konkursy (2015 r. i 2018 r.). Zakontraktowana wartość projektów wynosi [...] zł, a limit kontraktacji – [...] PLN. Kwota przeznaczona na dofinansowanie została wyczerpana, gdyż podpisano umowy ze wszystkimi wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania.

Skarżąca ponownie skorzystała z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego podnosząc zarzut naruszenia:

a) art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1146 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 47 i art. 41 Karty Praw Podstawowych oraz art. 78 Konstytucji RP w zakresie, w jakim sytuacja wyczerpania alokacji umożliwia pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, co jest równoważne z iluzorycznym prawem do zaskarżenia decyzji organu oraz brakiem skutecznego środka prawnego;

b) art. 66 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez przyjęcie, że w chwili wydawania rozstrzygnięcia spełniona została przesłanka wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów;

c) art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 przez stwierdzenie, że doszło do wyczerpania alokacji pomimo tego, iż organ nie skorzystał z możliwości wnioskowania do Komisji Europejskiej o zmianę programów, a tym samym realokację środków pomiędzy osiami operacyjnymi;

d) art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 121 ust. 2 pkt 5 oraz art. 122 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przez odniesienie wyczerpania alokacji jedynie do wkładu pochodzącego ze środków unijnych i pominięcie, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych [...] Program Operacyjny na lata 2014–2020 był finansowany również z budżetu Państwa;

e) art. 37 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 Karty Praw Podstawowych w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt I–III rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, gdyż sankcja pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, zależna w całości od organu, narusza zasady sprawiedliwości proceduralnej, bo umożliwia gorsze potraktowanie projektu poprzez dyskryminacyjną, nierzetelną i nieprzejrzystą ocenę projektu;

f) art. 125 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 oraz art. 125 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 przez przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający zasady przejrzystości i rzetelności oraz równego traktowania beneficjentów.

Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że prezentowany w skardze s. 5–8 opis stanu faktycznego sprawy jest prawdziwy. Jednak, wskutek wyczerpania środków, niemożliwy do osiągnięcia jest cel skargi, czyli otrzymanie dofinansowania, o które skarżąca ubiegała się w ramach konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 567 – którym uznano skargę za niezasadną nie znalazł podstaw do uwzględniania zarzutów obejmujących twierdzenia o niezgodnym z prawem stwierdzeniu wyczerpania środków na dofinansowanie projektu, bowiem w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych należy przyjąć, że rzeczywiste wyczerpanie środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów musi nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie jedynie przez wykazanie owego przeznaczenia na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy – art. 53 ust. 2 pkt 2 – sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec czego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania.

W niniejszej sprawie informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia poprzedzona została uchwałą Zarządu Województwa z [...] sierpnia 2020 r. sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów w ramach konkursu nr [...] w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 edukacja [...] Regionalnego programu Operacyjnego na lata 2014–2020.

WSA uznał, że nie ma kompetencji ani obowiązku inicjowania postępowania wyjaśniającego celem wykazania, na jakim etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, w tym sądowoadministracyjnej, wyczerpano kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów, sama zaś uchwała jako dokument urzędowy jest wystarczająca dla dokonania ustaleń o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów.

W świetle uzasadnienia tej uchwały, która wskazuje na podpisanie umów ze wszystkimi wnioskodawcami w obu konkursach działania 8.2 Uczenie się przez całe życie, zdezaktualizował się, potwierdzony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 784/19, obowiązek organu w zakresie dokonania ponownej oceny projektu złożonego przez stronę skarżącą. Podniesiono, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I GSK 252/20 zapadłe w niniejszej sprawie po złożeniu skargi kasacyjnej przez organ, zostało wydane [...] lipca 2020 r., natomiast ponowna informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia została sporządzona [...] sierpnia 2020 r., czyli po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 179/19 – w sytuacji, gdy przepis art. 65 ustawy wdrożeniowej ustanawia bezwzględną zasadę, że procedura odwoławcza nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania – co służąc realizacji wskazanych powyżej celów ma tę konsekwencję, że odnosi się w równym stopniu do wnioskodawców, których projekty wybrane zostały do dofinansowania z listy podstawowej, jak i z listy rezerwowej – to nie sposób jest upatrywać wadliwości działania instytucji zarządzającej w tym, że równolegle z powierzonymi jej kompetencjami do rozpatrywania protestów od negatywnej oceny projektów realizuje kompetencje wprost ukierunkowane na rozdysponowywanie środków finansowych zgodnie z zasadą szybkości oraz efektywności ich rozdziału. Zwłaszcza, gdy jednocześnie nie uchybia (instrukcyjnemu) terminowi do rozpatrzenia protestu ani też obowiązkowi dokonywania ustaleń odnośnie wyczerpania kwoty przeznczonej do dofinansowania projektów w ramach działania w związku z ich wiążącym rozdysponowaniem, do czego jest zobowiązana na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględniania zarzutów wskazujących na pozbawienie strony skarżącej skutecznego środka prawnego.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej E. P. uchylając wyrok WSA z 8 grudnia 2020 roku i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia NSA podkreślł, że ustawodawca w art. 170 p.p.s.a. przyjął, iż orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zwróci uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 784/19 wskazał, że w ustawie wdrożeniowej budzi wątpliwości wykładnia treści art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, bowiem ustalenie momentu wyczerpania alokacji posiada zasadnicze znaczenie, zarówno dla Instytucji Zarządzającej, organizującej postępowanie konkursowe, jak i uczestniczących w nim stron. Trudno nie podzielić stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1855/19 (CBOSA), że ustalenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu, kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd administracyjny kontrolujący – na skutek wniesionej skargi - legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji (art. 66 ust. 2

pkt 2 ustawy wdrożeniowej).

Sąd podkreślił, że alokacja (przeznaczenie, przydzielenie) środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ich ograniczoną ilością. Niewątpliwie wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. W sytuacji, gdy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania - dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego, i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17; CBOSA), to Instytucja Zarządzająca, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy, jest zobowiązana w sposób jednoznaczny wykazać i szczegółowo udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały rozdysponowane.

Sąd uznał że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane; użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania (NSA w uzasadnieniu ww. wyroku z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1855/19, CBOSA). Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1380/11, CBOSA).

Samo tylko sporządzenie listy rankingowej, w której wielość potencjalnie przyznanych środków osiąga czy przekracza wielkość możliwą do rozdysponowania, jak też ustalenie listy podmiotów, którym pomoc ma być przyznana w łącznej kwocie wyczerpującej limit, nie oznacza jeszcze "wiążącego rozdysponowania". W toku są bowiem procedury związane z przydzielaniem środków. A nawet ci, którzy znaleźli się na liście rankingowej, mogą jeszcze zrezygnować z ubiegania się o przyznanie środków. Dopiero podpisanie umów o dofinansowanie rodzi stan zobowiązania ze strony organu i korzystającego z dofinansowania, a więc z tym momentem następuje wiążące rozdysponowanie środkami dotacji (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 23/18 i przywołane tam orzecznictwo tego Sądu, CBOSA).

Rozstrzygnięcie konkursu należy uznać za decyzję właściwej instytucji o przyznaniu określonym projektom ekspektatywy dofinansowania, z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru. Wybór projektu ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny, konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje dopiero w momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Wówczas dochodzi do faktycznego rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. I właśnie w ten sposób należy dokonywać – w niniejszej sprawie – interpretacji przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, w aspekcie normatywnej przesłanki "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów".

Jak wynika ze stanowiska organu i przedłożonych dokumentów, w przedmiotowej sprawie nie doszło do zawarcia umów czy też wydania decyzji o dofinansowanie projektów – na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zdarzenia.

Sąd uznał wobec powyższych rozważań, że organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania", a zatem pozostawienie protestu bez rozpoznania było nieuzasadnione.

Powyższa argumentacja wsparta została treścią pomieszczoną w uzasadnieniu wyroku NSA z 15 lipca 2020 r., I GSK 252/20, w którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 stycznia 2020 r., III SA/Po 784/19.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że w wyroku z 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 300/20, LEX nr 3020259 przedstawił wykładnię pojęcia "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów" (linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w omawianym zakresie stała i konsekwentna, co wynika z następujących wyroków z: 20 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 179/19, LEX nr 2641622; 18 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2787/18, LEX nr 2565983; 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1866/18, LEX nr 495893; 23 marca 2018 r., sygn. akt I GSK 159/18, LEX nr 2478288; 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 152/18, LEX nr 2478863; 22 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 23/18, LEX nr 2477143; 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4259/17, LEX nr 2453474; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17, LEX nr 2429328; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3606/17, LEX nr 2430557; 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3096/17, LEX nr 2406236).

Z tych orzeczeń wynika, że rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy.

W świetle powyższych zaleceń nie można uznać za prawidłową konstatację, która została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decydujące znaczenie – dla rozstrzygnięcia – ma uchwała Zarządu Województwa z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestów dotyczących także przedmiotowego konkursu. Jest to o tyle istotne, że strona skarżąca kasacyjnie załączyła do wniesionej skargi załącznik w postaci "lista niezawartych umów w ramach działania 8.2".

Tak więc przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na względzie treść art. 170 p.p.s.a. i zrealizować wytyczne zawarte w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 784/19, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 252/20 w kontekście treści wyżej wskazanego załącznika do skargi kasacyjnej.

Konieczne jest też merytoryczne rozpoznanie kwestii poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze skierowanej do Sądu I instancji. Zbiorcza konstatacja, że "Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów wskazujących na pozbawienie strony skarżącej skutecznego środka prawnego", nie jest wystarczająca bowiem nawet nie dokonano analizy wskazanych tam przepisów. Analiza jedynie przepisów ustawy wdrożeniowej – przy wskazaniu przez skarżącą także innych regulacji – nie pozwala uznać, że Sąd I instancji właściwie wywiązał się ze sprawowania kontroli określonej w art. 3 p.p.s.a

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył co następuje.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd ,któremu sprawa została przekazana ,związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią odnosi się do dokonanej przez NSA wykładni prawa materialnego i przepisów postępowania , przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni przepisów postępowania . Przez wiążącą wykładnie należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego , ustalenie właściwego ich rozumienia , przypisywanie im odpowiedniego znaczenia ( por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 roku ,sygn. akt IIGSK 1360/20 ,(dostępny http://orzeczenia.nsa. gov.pl) .

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania NSA miał na uwadze art. 170 p.p.s.a. z treścią którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd ,który je wydał ,lecz również inne sądy i inne organy państwowe ,a w przypadkach w ustawie wskazanych także inne osoby. NSA uznał za wiążącą wykładnię art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, przedstawioną powyżej, dokonaną przez WSA w Poznaniu w wyroku z 3 stycznia 2020 roku sygn . akt III SA/Po 783/19 i zaakceptowaną w wyroku NSA z 15 lipca 2020 roku ,sygn. akt I GSK 252/20 w odniesieniu do przedłożonej przez skarżącą do skargi kasacyjnej listy nie zawartych umów.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej , właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty , rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcy równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania . Zasada równego dostępu nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizacje zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy.

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości , formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego , precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców ( beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów .Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów , zgodność postępowania właściwej instytucji zarządzającej z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru . Tym samym wnioskodawcy nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji niejasnego i nieprecyzyjnego sformułowania informacji ,konsekwencji niewłaściwych działań i zaniechań w toku postępowania o przyznanie dofinansowania.

Zasada przejrzystości , rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępności do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu , począwszy od momentu przygotowania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego ,aż po zakończenie postępowania konkursowego .

Rozpatrując ponownie protest pismem z [...] sierpnia 2020 r. Zarząd Województwa poinformował skarżącą, że uchwałą nr 2606/2020 z 20 sierpnia 2020 r., w związku z wyczerpaniem alokacji w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, protesty wniesione w ramach konkursu nr [...] zostały pozostawione bez rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższej informacji wskazano, że alokacja w Działaniu 8.2 Uczenie się przez całe życie Osi Priorytetowej 8 Edukacja [...] Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014–2020 wynosiła [...] EUR, co zgodnie z algorytmem przeliczania środków określonym w załączniku nr 4a do Kontraktu Terytorialnego Województwa [...] w sierpniu 2020 r. wynosiło [...]. W ramach Działania przeprowadzono dwa konkursy (2015 r. i 2018 r.). Zakontraktowana wartość projektów wynosi [...] zł, a limit kontraktacji – [...] PLN. Kwota przeznaczona na dofinansowanie została wyczerpana, gdyż podpisano umowy ze wszystkimi wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania.

W ocenie Sądu nie można uznać ,że instytucja zarządzająca, na dzień rozpatrywania protestu , w sposób rzetelny i przejrzysty wykazała i udokumentowała, że doszło do wyczerpania środków , czyli że została spełniona przesłanka ,o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej i zgodnie z wykładnią, zawartego w tym przepisy pojęcia wyczerpania środków, w wyrokach sądów wydanych w niniejszej sprawie. Pojęcia wyczerpania kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie , nie zaś jedynie przeznaczenie jej do zużycia . Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej , podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej , a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty. Za takim stanowiskiem przemawia także użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy – art. 53 ust. 2 pkt. 2 sformułowania : " kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania ".O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania , to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów , zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Przez wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach określonego działania należy rozumieć taką sytuację ,w której ta kwota środków została rozdzielona w określonej formie prawnej a nie jedynie rozdysponowana na poszczególne wnioski. Kwoty alokacji na dane działania nie należy utożsamiać z kwotą przeznaczoną z kwotą przeznaczoną na dofinansowanie projektów w danym konkursie. Kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie ( tj. alokacja na konkurs) musi mieścić się w alokacji na działanie i jest ustalana przez właściwą instytucję w ogłoszeniu o konkursie ( art. 40 ust. 2 pkt.3 ustawy wdrożeniowej ) i może być zwiększona po jego rozstrzygnięciu ( art.46 ust 2 ustawy wdrożeniowej ) . W żadnym więc wypadku zastosowania art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej nie uzasadnia wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym konkursie.

Należy podkreślić ,że umowy o dofinansowanie podlegają zmianom w trakcie ich wykonywania ( np. w wyniku dostosowania wartości dofinansowania do rzeczywiście wykorzystanych środków w przypadku oszczędności w projekcie). Umowy te , w przypadku nieprawidłowości w projekcie , ulegają również rozwiązaniu, a środki wykorzystane w sposób nienależny podlegają zwrotowi .Relacja pomiędzy poziomem zakontraktowania a wysokością alokacji jest przy tym zmienna ze względu na zmienność kursu euro ( w tej jednostce wyrażany jest w dokumentach programowych poziom alokacji ) wobec złotego ( w tej walucie wyraża się kwotę w umowie dofinansowania ). Zdaniem Sadu wszystkie te okoliczności powodują ,że wyczerpanie alokacji w końcowej fazie wdrażania danego działania nie jest stanem prawnym i ostatecznym . Do momenty zamknięcia wdrażania programu może ono bowiem ulegać zmianie z uwagi na pojawienie się wolnych środków na skutek

wzrostu kursu euro , rozwiązanie umów o dofinansowanie , rezygnację z podpisania umowy przez beneficjenta .

W ocenie Sądu pozostawiając protest skarżącej bez rozpatrzenia na podstawie art. 66 ust 2 pkt. 1 ustawy wdrożeniowej organ nie zastosował się do wykładni , nie wykazał i nie udokumentował wyczerpania kwoty środków na dofinansowanie projektów w odniesieniu treści wynikających z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2020 roku , sygn. akt SA/Po 784/19 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2020 roku, sygn. akt I GSK 252/20 . Należy zauważyć ,ze skarżąca wraz z skargą przedstawiła listę nie zawartych umów, co świadczy ,że wniosek organu o wiążącym rozdysponowaniu środków był błędny.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie , pozostawienie protestu bez rozpatrzenia narusza art. 66 ust. 2 pkt. 1 ustawy wdrożeniowej , art. 170 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd zauważa ,że mogły być rozpatrzone jedynie w takim zakresie, w jakim można było je ocenić w granicach naruszenia art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej , który to zarzut był podnoszony jako jedyny w pierwszej skardze skarżącej , poprzez bezpodstawne przyjęcie , że doszło do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania . Wówczas skarżąca nie podnosiła innych zrzutów. Sąd musiał mieć na uwadze , że rozpoznając kolejny raz sprawę ma zastosowanie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a .Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic , w jakich rozpoznał skargę WSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 61 ust 8 pkt. 1 lit. a ustawy wdrożeniowej . W przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę , sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organu ze skierowanych do niego wskazań , nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen . Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych , które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt.1lit.b ustawy wdrożeniowej orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku . Rozstrzygając o kosztach postępowania , w pkt. 2 sentencji wyroku, miał na uwadze art. 200 p.p.s.a .

Rozpoznając ponownie sprawę instytucja zarządzająca uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny , co pozwoli na merytoryczne rozpatrzenie protestu , jeśli kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania nie została wyczerpana (w przedstawionym przez sądy administracyjne rozumieniu w wydanych w sprawie wyrokach ) lub pozostawi protest bez rozpatrzenia ,jeśli do takiego wyczerpania doszło – co organ zobowiązany jest wykazać i udokumentować odpowiednimi dokumentami urzędowymi .