Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 213/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10, art. 158 par.1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 912/09 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz J. C. na rzecz W. W. kwotę po 130 (sto trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 października 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 912/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, uchylił tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Starosta Piaseczyński decyzją z [...] lipca 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. oraz A. G. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w Piasecznie.

Skarżąca W. W. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji i Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił uwzględnienia tego żądania.

W uzasadnieniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] lipca 2007 r. Wojewoda podał, że inwestorzy w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę mieli pełną świadomość, iż istnieje nieuregulowany stan prawny nieruchomości, to znaczy, że część przebudowywanego budynku znajduje się na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącej.

Nadto w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że uwagi na fakt, iż system kominowy znajduje się na nieruchomości, będącej własnością skarżącej, inwestorzy nie mogąc wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pominęli wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury uzależnienie wysokości komina od wysokości wykonywanej przez nich dobudowy. Zdaniem Wojewody nie stanowi to rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Wojewody rażącym naruszeniem prawa nie jest też zaprojektowanie płaskiego dachu, będącego w rozumieniu Polskiej Normy przeszkodą dla kominów.

Ponadto według Wojewody rażącym naruszeniem prawa nie jest zmniejszenie odległości ściany w stanie surowym od granicy o około 20 cm, mimo że stanowi to naruszenie przepisów techniczno-budowlanych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., rozpoznając odwołanie skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] stycznia 2009 r.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że nie zachodzi naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie ochrony przeciwpożarowej, że chybiony jest zarzut, że rozbudowa, będąca przedmiotem sprawy, przewiduje ingerencję w działkę nr [...] oraz że naruszono warunki techniczne w sprawie odległości budynku od granicy. W tym ostatnim przypadku wyjaśnił, że rozbudowa została zaprojektowana w odległości 4 m od granicy z działką, będącą własnością skarżącej.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego nieuznania skarżącej za stronę postępowania na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwoleniu na budowę oraz zarzutu braku uzgodnień z właściwym zarządcą drogi organ odwoławczy wyjaśnił, że mogą one stanowić podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.

W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wybiórczym i częściowym materiale dowodowym oraz pominięciu materiału przez nią przedstawionego, jak również poprzez nieuwzględnienie jej wniosków dowodowych, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez rozstrzyganie wątpliwości w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i pominięcie materiału przez nią przedłożonego, poprzez brak uzasadnienia takiego postępowania, poprzez nieodniesienie się do części dowodów oraz poprzez dokonywanie w zakresie oceny poszczególnych naruszeń sprzecznych rozstrzygnięć przez organy obu instancji, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniach decyzji dowodów, na których organ oparł swe rozstrzygnięcie oraz poprzez brak odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów przez nią podnoszonych, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 5 i art. 28 w zw. z art. 3 pkt 20, art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym przede wszystkim § 142 ust. 1, 2 i 12 powołanego rozporządzenia oraz normy budowlanej PN-89/B-10425, art. 140 i art. 143 k.c. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że naruszenie granic własności nieruchomości sąsiedniej i ingerencja w tą nieruchomość przy przebudowie i rozbudowie budynku nie stanowi rażącego naruszenia prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż zachodzące przy wydawaniu decyzji, której dotyczy sprawa, naruszenia nie stanowią rażących naruszeń prawa.

Uwzględniając w tych okolicznościach skargę, zastrzegając, że nie wszystkie jej zarzuty uznał za zasadne oraz że kontroluje decyzje wydane na podstawie art. 157 i art. 158 k.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z Prawem budowlanym pozwolenie na budowę może być wydane jeżeli zostaną spełnione warunki określone w art. 32 - 35 powołanej ustawy, które to przepisy określają wymagania dotyczące odrębnych postępowań związanych z udzielanym pozwoleniem na budowę, dokumentów, które inwestor jest obowiązany złożyć, jak również dołączanych do wniosku o pozwolenie na budowę uzgodnień lub opinii niezbędnych dla oceny prawidłowości zamierzenia inwestycyjnego. Zatem, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, analizując ewentualne wady kwalifikowane decyzji o pozwoleniu na budowę w pierwszej kolejności należy ustalić czy nie zostały naruszone powyższe przepisy. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że takiej analizy organy obu instancji nie przeprowadziły. W szczególności, jak wskazał, dotyczy to podnoszonego przez skarżącą naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdził, że pomimo iż organ pierwszej ustalił, iż "inwestorzy (projektanci) w dniu wydania zaskarżonej decyzji Starosty Piaseczyńskiego (...) mieli pełną świadomość, iż istnieje nieuregulowany stan prawny nieruchomości, tzn. że część budynku należącego do nich znajduje się na terenie działki (...) nr [...]", która stanowi własność skarżącej, to pominął w całości kwestię ewentualnego naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji uwadze organu uszło, iż zgodnie z art. 4 Prawo budowlane, prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej służy jedynie temu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej stwierdził, że dla wykazania tego prawa wystarczającym jest złożenie przez inwestora pozytywnego oświadczenia w tym zakresie, jednakże "w każdym przypadku, gdy oświadczenie to jest kwestionowane przez strony postępowania, organ winien zażądać od inwestora innych dowodów potwierdzających jego prawa do gruntu". Dalej wywiódł, że "skoro zatem organ wydający pozwolenie na budowę oparł się na wadliwym oświadczeniu o prawie (do) dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w trakcie postępowania nieważnościowego (właściwe) organy (...) powinny szczególnie uważnie zbadać ewentualne naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz rozważyć czy naruszenie to miało charakter rażący".

Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż będąca przedmiotem sprawy rozbudowa budynku mieszkalnego nie ingeruje w nieruchomość skarżącej. Zdaniem tego Sądu przeczą temu dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Wyjaśnił dalej, że organ pierwszej instancji ustalił, iż z akt administracyjnych wynika, iż "przebudowie poddawana jest część budynku łącznie ze ścianą dzielącą oba budynki, stanowiącą własność skarżącej". Stwierdził też, że skarżącej służyć powinny w sprawie pozwolenia na budowę prawa strony. W związku z tym wyjaśnił, że "skoro zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przebudowie ulega część budynku stanowiąca własność skarżącej, to zgodnie z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest ona stroną tego postępowania". W związku z tym, jak przyjął, "organ winien w ponownie prowadzonym postępowaniu rozważyć, czy nie został naruszony w sposób rażący art. 10 k.p.a. Organ architektoniczno - budowlany nie zapewnił bowiem skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w którym z mocy przepisów o charakterze materialnoprawnym miała prawo strony postępowania".

W końcu Sąd pierwszej instancji przyjął, że brak ustaleń we wskazanym zakresie narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu, który może mieć wpływ na wynik postępowania i prawną ocenę decyzji Starosty Piaseczyńskiego i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę, przy czym, jak wyjaśnił, na podstawie art. 135 powołanej ustawy uchylił również decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że stwierdzone uchybienia dotyczą organów obu instancji.

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz uczestniczka postępowania J. C..

Uczestniczka postępowania J. C. łącznie przytoczyła jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, zarzucając naruszenie:

1) "art. 145 § 1 lit. c" bliżej nieokreślonej ustawy "poprzez jego zastosowanie mimo braku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przy wydawaniu skarżonych decyzji organu przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu w istocie rzeczy w trybie właściwym dla wzruszenia decyzji ostatecznych",

2) art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez takie sformułowanie tez uzasadnienia, które zobowiązuje organ, i wiązać będzie Sąd, do przeprowadzenia postępowania w istocie rzeczy nie w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności, lecz o wznowienie postępowania z obejściem terminu z art. 148 k.p.a., a także przesądzające stwierdzeniami uzasadnienia o tytule własności skarżącej do części nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę",

3) art. 16 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań dla organu mających na celu wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych w nieprzewidzianym do tego trybie, tym samym poprzez błędną wykładnię przesłanek trybu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji",

4) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "poprzez nieodniesienie do przesłanek tego postępowania, mimo stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tezy, że strona skarżąca przed (Sądem pierwszej instancji) (...), nie brała udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę",

5) art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego "poprzez przyjęcie, że organ powinien badać rzeczywisty stan prawny nieruchomości nawet wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie jest kwestionowane oświadczenie woli o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej",

6) art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez niedokonanie ustaleń pozwalających na ocenę, czy podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuty dotyczą w istocie rzeczy postępowania o stwierdzenie nieważności, czy też innego trybu postępowania i czy nie mają na celu obejścia przepisów prawa a w szczególności art. 148 k.p.a.",

7) art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie.

Uzasadniając skargę kasacyjną m.in. podniesiono, że oświadczenie inwestorów o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę kwestionowane. Stwierdzono, że w żadnej części inwestycja nie została zaprojektowana na nieruchomości będącej własnością skarżącej, na dowód czego odwołano się do dziesięciu załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów. Wyjaśniono, że to, iż strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu jest podstawą do wznowienia postępowania i nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczono przy tym, że skarżąca bezskutecznie starała się o wzruszenie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w trybie wznowienia postępowania, poczym wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej uczestniczka postępowania, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawy swojej skargi kasacyjnej przytoczył naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W przypadku pierwszej podstawy skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, polegające na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ma obowiązek badać nie tylko fakt złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale również ma obowiązek badać prawdziwość tego oświadczenia poprzez żądanie od inwestora przedłożenia dowodów potwierdzających to uprawnienie.

W przypadku drugiej podstawy skargi kasacyjnej zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskutek uznania, że niezapewnienie stronie postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu może stanowić rażące naruszenie art. 10 k.p.a., będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazano, że kluczowe znaczenie ma okoliczność, wynikająca – jak stwierdzono - z akt sprawy, a zwłaszcza z projektu budowlanego, że inwestycja, której dotyczy sprawa, została w całości zaprojektowana na działkach należących do inwestorów, co do których złożyli oni stosowne oświadczenie i w żaden sposób nie ingeruje w nieruchomość skarżącej. Podniesiono, że rozbudowa ta została zaprojektowana w odległości 4 m od granicy z działką skarżącej oraz że analiza akt sprawy nie wykazała, aby decyzja wydana przez Starostę Piaseczyńskiego zatwierdziła jakiekolwiek roboty budowlane w ścianie dzielącej oba budynki. Zaznaczono przy tym, że wprawdzie decyzja ta dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego, którego fundamenty naruszają granice nieruchomości, to jednakże nie może to stanowić podstawy do uznania, iż wydano ją z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, że nowopowstająca część budynku została zaprojektowana z uwzględnieniem prawnej granicy pomiędzy działkami.

Podniesiono też, że z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie wynika, aby inwestor miał obowiązek w jakikolwiek sposób dokumentować istnienie uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W szczególności, jak wywiedziono, nie musi on dołączać do wniosku o pozwolenie na budowę ani wypisów z ksiąg wieczystych ani aktów notarialnych potwierdzających to prawo. Wskazano, że wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepis ten nie upoważnia organu do żądania od inwestora jakichkolwiek dowodów potwierdzających jego prawo do nieruchomości, nawet w sytuacji, gdyby organ powziął uzasadnione podejrzenie, że oświadczenie, które złożył inwestor w przedmiocie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezgodne z prawem. W związku z tym za niezasadne uznano stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, miał obowiązek wystąpienia do inwestora z żądaniem przedłożenia dowodów potwierdzających prawo do gruntu.

Oprócz tego dodano, że nawet gdyby organ ten posiadał takie prawo, to w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ weryfikuje zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tym samym więc niedopuszczalne byłoby jego ewentualne uzupełnianie poprzez ewentualne żądanie przedstawienia przez inwestora dodatkowych dokumentów potwierdzających jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Uzasadniając natomiast drugą z przytoczonych podstaw skargi kasacyjnej, mianowicie naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. poprzez nie uznanie skarżącej za stronę postępowania na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że okoliczność ta może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a., a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

W oparciu o takie podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca wniosła odpowiedź na obie skargi kasacyjne, w której domagała się ich oddalenia i zasądzenia na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Według skarżącej obie skargi kasacyjne sprowadzają się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dodatkowo w odniesieniu do skargi kasacyjnej uczestniczki postępowania wskazano na wadliwe, zdaniem autora odpowiedzi na skargi kasacyjne, sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia przepisów postępowania. Podniesiono, że niedopuszczalne jest podnoszenie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, gdyż Sąd ten tych przepisów nie stosował oraz wytknięto, że w niektórych przypadkach nie wskazano dokładnie jednostki redakcyjnej przepisu, tak w przypadku zarzutu naruszenia art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lub nie podano nazwy aktu, tak w przypadku pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przede wszystkim wywiedziono, że badanie oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest dopuszczalne, gdyż nie można złożenia tego oświadczenia sprowadzać jedynie do czynności, jak to określono, technicznej i nieweryfikowalnej w żaden sposób. Podniesiono, że takie badanie jest dopuszczalne, gdy oświadczenie jest kwestionowane. Wskazano też stan faktyczny rozprawy, który miał uzasadniać takie badanie. W związku z tym przedstawiono twierdzenia faktyczne, z których wynika, iż zdaniem skarżącej należąca do inwestorów część dwusegmentowego budynku bliźniaczego w pewnym zakresie znajduje się na działce nr 28/6, której jest ona właścicielką.

Z kolei odnosząc się do twierdzenia, że naruszenie art. 10 k.p.a. nie może być uznane za podstawę nieważności decyzji administracyjnej wskazano, że zarzut nieważności związany z tym przepisem nie skupiał się na niezawinionym brakiem udziału skarżącej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, lecz na rażąco wadliwym postępowaniu organu administracji, który mimo złożenia przez skarżącą na piśmie wniosku o uznanie jej za stronę, pominął ten wniosek, nie ustosunkował się do niego i doprowadził do jego zaginięcia, a nadto w tym samym dniu, w którym wpłynął wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, wydał decyzję administracyjną. Na dowód zaginięcia wniosku skarżącej do odpowiedzi na skargę dołączono kopię pisma Starosty Piaseczyńskiego z 18 maja 2009 r., z którego wynika, że w Starostwie Piaseczyńskim powołano komisję w celu zbadania okoliczności zaginięcia, złożonego [...] lipca 2007 r., wniosku skarżącej o uznanie jej za stronę postępowania, w którym [...] lipca 2007 r. wydano pozwolenie na budowę.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym złożono dalsze pisma procesowe.

Skarżąca w piśmie z 9 kwietnia 2010 r. wskazała, że toczy się w Prokuraturze Rejonowej w Piasecznie dochodzenie w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 k.k., polegającego na przekroczeniu uprawnień i niedopełnieniu obowiązków przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2007 r., w trakcie którego 27 stycznia 2010 r. biegły sporządził opinię, potwierdzającą, że "proces wydawania wyżej wymienionej decyzji nie był prawidłowy i zgodny z procedurą oraz że przedmiotowa inwestycja realizowana jest niezgodnie z prawem", i poprosiła o zwrócenie się do Prokuratury o nadesłanie tej opinii celem przeprowadzenia z niej dowodu. Później 21 kwietnia 2010 r. skarżąca sama przedłużyła wspomnianą opinię.

Uczestniczka postępowania J. C. w piśmie z 20 maja 2010 r. sprzeciwiła się przeprowadzeniu dowodu z opinii z 27 lutego 2010 r.

Skarżąca w piśmie z 7 stycznia 2011 r. wniosła o przeprowadzenie dowodów z postanowienia prokuratura Prokuratury Rejonowej w Piasecznie z 28 lipca 2010 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Piasecznie z 3 listopada 2010 r., które miały potwierdzić tezę, że wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z [...] lipca 2007 r. świadomie i celowo nie dopuszczono skarżącej do udziału w postępowaniu, co z kolei miało potwierdzić trafność oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestnik postępowania A. G., przychylając się do skarg kasacyjnych, okazał kopię swego i uczestniczki postępowania J. C. pisma z 10 lipca 2007 r., złożonego w Starostwie Piaseczyńskim 13 lipca 2007 r., w którym w nawiązaniu do toczącego się postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stwierdzono, że stroną tego postępowania jest "właściciel drugiej części ‘bliźniaka’".

Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje.

Skargi kasacyjne podlegają oddaleniu, gdyż mimo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten uznał, iż w postępowaniu w sprawie nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] lipca 2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. C. oraz A. G. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w Piasecznie nie wyjaśniono dwóch istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Po pierwsze czy Starosta rażąco nie naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.), po drugie czy ten organ rażąco nie naruszył art. 10 k.p.a. Przy czym, jak wynika z tego uzasadnienia, ewentualne rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego miało polegać na tym, że mimo kwestionowania i wadliwości oświadczenia inwestorów o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracji nie zażądał od inwestorów innych dowodów potwierdzających ich prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei ewentualne rażące naruszenie art. 10 k.p.a. mogło według Sądu pierwszej instancji polegać na tym, że mimo iż skarżąca była stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie zapewniono jej czynnego udziału w tym postępowaniu.

Jeżeli chodzi o ewentualne rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego należy przypomnieć, co ten przepis stanowi. Zgodnie z nim pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji nie ustala, aby inwestorzy nie złożyli takiego oświadczenia. Sąd ten nie ustala też, aby złożone oświadczenie w sposób oczywisty nie wskazywało na prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że chodziło o to, iż w ramach inwestycji projektowanej przez inwestorów miał być m.in. przebudowany segment bliźniaczego domu, który według skarżącej w części znajduje się na działce, która jest jej własnością. Przy czym nie zostało dokładnie ustalone w jakim zakresie przebudowywana część bliźniaczego domu znajduje się na działce skarżącej. Z twierdzeń stron oraz ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że może chodzić o wspólną pomiędzy dwoma segmentami bliźniaczego domu ścianę. Trudno w tych okolicznościach uznać, aby mogła zachodzić ewentualność rażącego naruszenia powołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sądowi temu chodziło w istocie o to, że mimo wadliwości oświadczenia inwestorów o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jego kwestionowania, właściwy organ nie zbadał przy pomocy innych środków dowodowych czy inwestorzy posiadają takie prawo. W związku z tym należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie jest wyłączone badanie składanego przez inwestora oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Pogląd taki można uznać za utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem mogą być wyroki tego Sądu z 9 listopada 2005 r. w sprawie II OSK 179/05 (ten wyrok został opublikowany w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 88) oraz wyrok z 9 października 2009 r. w sprawie II OSK 1534/08, w którego uzasadnieniu wskazano na inne orzeczenia Sądu podobnie przyjmujące wykładnię art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę oświadczenie, o którym mowa, jest dowodem określonych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu administracji, który z niego korzysta (art. 80 k.p.a.) i fakt, że jest ono składane pod rygorem poniesienia odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdy nie zwalnia organu administracji od dążenia do oparcia się przy wydawaniu decyzji na rzeczywistym stanie rzeczy, a nie na prawdzie formalnej. Zatem, jeżeli złożone oświadczenie nie jest gołosłownie poddawane w wątpliwość przez strony postępowania lub gdy organ administracji sam dostrzeże, że jest ono wątpliwe co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, to jest on zobowiązany kwestię posiadania przez inwestora uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyjaśnić wszelkimi dostępnymi środkami.

Jednakże w rozpoznawanej sprawie chodziło o kontrolę decyzji, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i konieczne było wykazanie, że mogło dojść do rażącego naruszenia prawa w związku z zaniechaniem zbadania złożonego przez inwestorów oświadczenia o posiadanym uprawnieniu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dużą wagę przyłożył do zawartego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji stwierdzenia Wojewody, że inwestorzy mieli świadomość nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości, w szczególności tego, że część budynku, który zamierzali przebudować, znajduje się na sąsiedniej działce, stanowiącej własność skarżącej. Sąd Pierwszej instancji zaznacza też, że obowiązek organu badania oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane powstaje, gdy oświadczenie to jest kwestionowane. Jednakże te stwierdzenia nie przekonują do uznania, że w postępowaniu przed Starostą Piaseczyńskim mogło dojść do rażącego naruszenia prawa w związku z tym, że organ ten nie poddał ocenie złożonego przez inwestorów oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca oświadczenia tego nie kwestionowała, bo w tym postępowaniu nie brała udziału, zaś stwierdzenie Wojewody o świadomości inwestorów o nieuregulowanym stanie prawnym nieruchomości nie oznacza, że manifestowali też tę świadomość w postępowaniu przed Starostą Piaseczyńskim i to w taki sposób, że ten organ winien był powziąć wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy ich oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Sąd pierwszej instancji stwierdza też kategorycznie, że oświadczenie inwestorów o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wadliwe, jednakże nie wyjaśnia na czym to stwierdzenie opiera. Stwierdza wprawdzie kategorycznie, że przebudowie podlegała ściana dzieląca dwa segmenty budynku bliźniaczego, stanowiąca własność skarżącej. Tak kategoryczne stwierdzenie odnośnie do prawa własności wspólnej ściany nie jest jednak w okolicznościach sprawy uzasadnione. Nie przesądzając tytułu własności należy zauważyć, że okoliczności sprawy nie pozwalają na tyle jednoznaczne stwierdzenie, że do określonych części przebudowywanego budynku skarżąca miała wyłączne prawa, aby mogło to stanowić podstawę do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa. Nie uwzględniono art. 152 § 1 k.c., z którego wynika domniemanie, że mury, płoty, miedze, rowy i inne urządzenia podobne, znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów, co może podważać tezę o wyłącznej własności przysługującej skarżącej. Nie rozważono też zakresu przekroczenia granicy działki przez segment stanowiący własność inwestorów i okoliczności tego przekroczenia. Nie można wykluczyć, że było to na tyle dawno i w okolicznościach uzasadniających przyjęcie samoistnego posiadania, że nastąpiło nabycie "zaanektowanego" przy budowie bliźniaka pasa ziemi przez zasiedzenie.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że okoliczności sprawy nie były na tyle jednoznaczne, aby stwierdzić tak kategorycznie, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, iż postępowanie Starosty Piaseczyńskiego polegające na tym, że poprzestał na oświadczeniu inwestorów o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi rażące naruszenie art. 34 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu drugiej instancji Sąd pierwszej instancji nie przekonał swym uzasadnieniem do tego, aby uznać, że w tym kierunku organ nadzoru winien zbadać kwestię ważności decyzji z [...] lipca 2007 r.

Jeżeli chodzi o ewentualne rażące naruszenie art. 10 k.p.a. to zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji łączy je z tym, że skarżąca, mimo iż była stroną postępowania, to do udziału w tym postępowania nie została dopuszczona. Słusznie w związku z tym w skargach kasacyjnych podnosi się zarzut, że takie stwierdzenie w istocie prowadzi do tego, że jedną z podstaw wznowienia postępowania uzna się za podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, co jest niedopuszczalne. Prawidłowo interpretując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy dojść do wniosku, że podstawy zastosowania tych dwóch trybów weryfikacji ostatecznych decyzji są rozłączne. Słusznie podnosi się, że inne postępowanie może doprowadzić do zaprzepaszczenia przepisów o terminach ograniczających możliwość domagania się wznowienia postępowania oraz jedynie skargowy tryb wznowienia postępowania w przypadku podstawy wznowienia polegającej na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Szczególnie to ostatnie jest istotne w rozpoznawanej sprawie, gdyż z akt wynika, że skarżąca ubiegała się już o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Piaseczyńskiego z [...] lipca 2007 r. z tego powodu, że w tym postępowaniu nie brała udziału, lecz 5 października 2007 r. wydano decyzję o odmowie wznowienia postępowania.

Z powyższego wynika, że argumenty Sądu pierwszej instancji, mające przemawiać za koniecznością ponownego rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] lipca 2007 r. nie są trafne. Jednakże mimo tego wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle niekwestionowanych okoliczności sprawy wyjaśnienia wymagają inne kwestie, które mogą stanowić podstawę ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W szczególności organy administracji nie wyjaśniły okoliczności związanych z tym, że skarżąca próbowała wziąć udział w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę na sąsiedniej wobec jej działki nieruchomości. Nie jest kwestionowane, że skarżąca wraz z T. W. [...] lipca 2007 r. w Starostwie Piaseczyńskim złożyła pismo z 14 lipca 2007 r. (kopia tego pisma znajduje się w aktach administracyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i jest dołączona do pisma skarżącej z 3 marca 2009 r.), w którym napisała "Będąc właścicielami działki w Piasecznie przy ul. [...] 2 proszę o dopuszczenie nas do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę dla inwestora, rozbudowa ma obejmować ½ bliźniaka którego jesteśmy właścicielami". Pismo to wprawdzie zaginęło w Starostwie, jednakże nie ma to znaczenia dla oceny działania organu, do którego zostało złożone. Ponadto, sami inwestorzy, o czym świadczy okazane na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez uczestnika postępowania A. G.ego pismo inwestorów z 10 lipca 2007 r. złożone w Starostwie Piaseczyńskim 13 lipca 2007 r., wskazywali organowi administracji na to, że stroną postępowania jest "właściciel drugiej części ‘bliźniaka’", czyli skarżąca.

W tych okolicznościach pod kątem rażącego naruszenia prawa musi być zbadana postawa Starosty Piaseczyńskiego, który w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2007 r. do kwestii udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę skarżącej w ogóle się nie odniósł. Stwierdził jedynie, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje działki nr [...], [...], [...] oraz że wobec zgodności wniosku o pozwolenie na budowę z wymogami art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego orzekł jak w sentencji.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć także przepisów postępowania. Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględniać także skutki tego naruszenia oraz jego wagę w kontekście wartości reprezentowanych przez system prawny. W związku z tym należy wskazać, że postępowanie administracyjne, jako istotne wartości wskazuje ochronę praworządności (art. 7 k.p.a.) i działanie budujące zaufanie wobec organów administracji (art. 8 k.p.a.). Jak w każdej sprawiedliwej procedurze, tak i w postępowaniu administracyjnym istotną wartością jest nakaz wysłuchania, przy czym wysłuchanie nie sprowadza się tylko do umożliwienia wypowiedzenia się, ale także do obowiązku odpowiedzi na zgłoszone wnioski i argumenty. Normatywnego wyrazu tych wartości należy poszukiwać w art. 10 § 1, art. 11, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

W tym kontekście normatywnym organy nadzoru winny ocenić postępowanie Starosty Piaseczyńskiego przy wydaniu decyzji z [...] lipca 2007 r. związane z tym, że skarżąca zwracała się do tego organu o to, aby mogła wziąć udział w postępowaniu, zaś organ administracji do tego żądania w wydanej decyzji nie ustosunkował się. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że wyżej poczynionymi stwierdzeniami nie przesądza wyniku oceny postępowania Starosty Piaseczyńskiego. Sąd ten ma bowiem do czynienia jedynie z kilkoma faktami wskazującymi na potrzebę zbadania sprawy w tym kierunku. Organy nadzoru winny natomiast zbadać całe postępowanie związane ze staraniem się przez uczestników postępowania o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia im pozwolenia na budowę na nieruchomościach sąsiednich wobec nieruchomości będącej własnością skarżącej, w tym także to, które poprzedzało złożenie wniosku w dniu [...] lipca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił bowiem Sądowi pierwszej instancji akta postępowania administracyjnego, które prowadził Starosta Piaseczyński, zaczynające się od wniosku o pozwolenie na budowę z [...] lipca 2007 r., a z twierdzeń stron (chociażby z pisma z 10 lipca 2007 r.) wynika, że takie postępowanie toczyło się już wcześniej.

Odpowiada zatem prawu zaskarżony wyrok, którym uchylono decyzje organu administracji, stwierdzając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

Wobec przyjęcia, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu konieczne jest wyraźne wskazanie, że organy administracji w postępowaniu dotyczącym ważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] lipca 2007 r. winny wyjaśnić okoliczności wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nie Sąd pierwszej instancji.

Przedstawiona ocena zaskarżonego wyroku wskazuje, które z zarzutów skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny podziela, a które uznaje za nietrafne. Ponadto w świetle tej oceny jako nieistotne okazują się zgłaszane w postępowaniu przed Sądem drugiej instancji wnioski dowodowe i to niezależnie od tego, czy co do zasady były one w ogóle dopuszczalne i przydatne. Również bez znaczenia w tej sytuacji są szczegółowe kwestie odnośnie do poprawności sformułowania podstaw skargi kasacyjne przez uczestniczkę postępowania.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił obie skargi kasacyjne.

Wobec oddalenia skarg kasacyjnych, na podstawie art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzono od organu i uczestniczki postępowania na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przed sądem drugiej instancji.