Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 143/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 559/12 w sprawie ze skargi M. C.-K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz [...] Sp. z o.o. z/s w G. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 559/12, oddalił skargę M. C.-K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Śląski decyzją z 14 czerwca 2011 r.; po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Gliwicach, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z [...] kwietnia 1990 r., nr [...]; udzielającej Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w Gliwicach pozwolenia na wykonanie płyty balkonowej przy otworze okiennym w myśl projektu – na okres czasowy – w Gliwicach przy ul. Świętokrzyskiej 3/5.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania M. C.-K. i J. K., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą jest wyłącznie ustalenie tego, czy orzeczenie, w stosunku do którego toczy się postępowanie, dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z porównania map przesłanych przy piśmie Urzędu Miejskiego w Gliwicach z 16 grudnia 2010 r., oraz projektu budowlanego kwestionowana płyta balkonowa została zaprojektowana w budynku wielorodzinnym przy ul. Świętokrzyskiej 3 w Gliwicach (w mieszkaniu nr 5), zlokalizowanym obecnie na działce o nr ew. 545 w ścianie usytuowanej bezpośrednio w granicy z działką o nr ew. 554 (dawniej 40) – nad którą przewidziano lokalizację spornej inwestycji. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, obowiązującym w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Warunek, o którym mowa mógłby być uznany za spełniony, jeżeli inwestor uzyskał ocenianą wg prawa cywilnego zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu lub gdy wydane zostało zezwolenie, o jakim mowa w art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Organ podkreślił, że w aktach omawianej sprawy brak jest informacji, aby inwestor wykazał prawo do dysponowania działką o nr ew. 554 (dawniej 40), nad powierzchnią, której zaplanowano sporną płytę balkonową. Z kolei jak wynika z pisma Zarządu Budynków Miejskich i Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w Gliwicach z 9 września 2011 r., oraz dołączonej do niego kopii pisma Urzędu Miejskiego w Gliwicach z 7 listopada 2011 r., w 1990 r., ww. nieruchomość o nr ew. 554 (dawniej 40) była własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. Jednocześnie wskazano, że ani inwestor ani jego następcy prawni nie potrafili wykazać, że mieli w dniu [...] kwietnia 1990 r., upoważnienie do korzystania z działki nr ew. 554 na cele budowlane. Właścicielka ww. nieruchomości – "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Gliwicach nie wyraża zgody na usytuowanie ww. płyty nad należącą do niej działką.

W ocenie organu drugiej instancji w opisanych wyżej okolicznościach należało stwierdzić, że ww. decyzja Prezydenta Miasta Gliwice z [...] kwietnia 1990 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, wobec oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją.

Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do powołania biegłego ponieważ z dokumentacji zebranej w toku postępowania bezsprzecznie wynika, że przedmiotowa płyta balkonowa zaprojektowana została nad powierzchnią działki o nr ew. 554 (dawniej 40), a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga wiadomości specjalnych.

Zdaniem organu także, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia w toku postępowania nieważnościowego przez organ wojewódzki przepisu art. 10 k.p.a., tj. uniemożliwienia stronom wzięcia udziału i możliwości wypowiedzenia się we wszystkich stadiach postępowania. W szczególności organ wojewódzki zawiadamiając pismem z 15 grudnia 2009 r., o wszczęciu omawianego postępowania poinformował strony o możliwości zapoznania się przez nie z aktami sprawy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Nie budzi również wątpliwości to, że organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji jest – stosownie do art. 82 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 157 § 1 k.p.a. – Wojewoda Śląski. Bez znaczenia w sprawie pozostaje kwestia własności budynku przy ul. Świętokrzyskiej 3 w Gliwicach w momencie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

M. C.-K. i J. K. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie art. 6, 7, 8 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane ponadto art. 77 i 80 k.p.a. Powołali się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wskazali, że stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć wyłącznie ewidentnego bezprawia. Podkreślili, że nabyli mieszkanie z balkonem w dobrej wierze i zastosowanie powinna znaleźć w sprawie uchwała Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., zgodnie z którą wykonanie inwestycji w zaufaniu do wydanego pozwolenia na budowę wyklucza możliwość wyeliminowania decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Zdaniem skarżących, Gmina Gliwice sprzedając lokal zalegalizowała balkon. Ponadto, balkon ze względu na stan zdrowia skarżącej, jest jej niezbędnie potrzebny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że wbrew zarzutom skarżących, w toku postępowania przeprowadzono właściwe postępowanie dowodowe, a organ pierwszej instancji wykonał wskazania organu odwoławczego, który uchylił jego wcześniejsze rozstrzygnięcie (decyzja GINB z [...] sierpnia 2010 r.).

Na podstawie analizy zebranych dokumentów w tym map geodezyjnych z początku lat 80-tych XX wieku, ustalono, że działki nr 545, 544 i 554 miały taki sam przebieg granic jaki mają w chwili obecnej. Prawidłowo, zdaniem Sądu, ustalono w sprawie, że w dniu wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym – [...] kwietnia 1990 r. obowiązywała: ustawa – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). W dacie wydania decyzji dla terenu działki nr 545, na której zlokalizowany jest budynek przy ulicy Świętokrzyskiej 3 i sąsiednich działek nr 554 i 557 obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Gliwice. Teren, na którym jest zlokalizowany obiekt budowlany był oznaczony symbolem – G 28 AUC MW – co oznaczało: "Administracja, usługi centrum – Administracja i usługi wymagające koncentracji w ośrodkach, wchodzące w program centralnego ośrodka dyspozycyjno-usługowego. Centralny ośrodek wymaga opracowania planu szczegółowego. Zmiana przeznaczenia terenu – spowoduje generalną przebudowę i modernizację terenów centrum miejskiego". Dla terenu obejmującego działki nr 545, 554, 557 nie sporządzono planu szczegółowego, który zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, powinien m.in. określać zasady kształtowania zabudowy.

Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dopuściła do realizacji płyty balkonowej nad działką sąsiednią w budynku stojącym w ostrej z nią granicy. Właściciel działki sąsiedniej nr 554 – "[...]" Sp. z o.o. w toku postępowania podnosiła, że fakt wykonania otworu okiennego w ścianie szczytowej lokalu nr 5 budynku przy ul. Świętokrzyskiej 3 (zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Gliwice z 3 marca 1989 r.) oraz wydanie decyzji z [...] kwietnia 1990 r. udzielającej pozwolenia na wykonanie płyty balkonowej przy tym otworze okiennym uniemożliwia zabudowę nieruchomości, która jest niezabudowaną działką w zwartej zabudowie w obszarze centrum miasta Gliwice stanowiącej tzw. plombę.

Stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja.

W ocenie Sądu, uzasadnione jest stanowisko organu drugiej instancji, zgodnie z którym kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością sąsiednią, nad którą zgodnie z zatwierdzonym projektem miał zawisnąć objęty decyzją balkon. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością przez wnioskodawcę – Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Gliwicach wymaganego zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w dacie wydania decyzji obiekt był własnością Skarbu Państwa, a ówcześnie jedynym ustawowym przedsiębiorstwem państwowym w Gliwicach powołanym do zarządu mieniem komunalnym Skarbu Państwa był Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych. Jednakże w przedmiotowym przypadku wykonanie płyty balkonowej w przestrzeni działki sąsiedniej nr 554 wymagało złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania ww. nieruchomością. Zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) – w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią.

W toku postępowania ustalono, że inwestor nie dysponował działką nr 554 stanowiącą własność Gminy Gliwice użytkowaną przez ówczesne Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Gliwicach, tym samym decyzja Prezydenta Miasta Gliwice nr [...] z [...] kwietnia 1990 r. naruszała rażąco przepis art. 29 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Ponadto o rażącym naruszeniu prawa jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, można mówić także w związku z wadami jakie podnosił w decyzji organ pierwszej instancji. W decyzji z [...] kwietnia 1990 r. zawarto zastrzeżenie "Uwaga: – Decyzji nadaje się charakter tymczasowy". Takie rozstrzygnięcie stanowi wadę decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, gdyż obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. nie przewidywały wydawania tymczasowych decyzji.

Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przewidywało realizację obiektów tymczasowych ale nakładało obowiązek ustalenia terminu, do którego będą mogły istnieć obiekty realizowane jako tymczasowe. W przedmiotowej decyzji organ zawarł warunek – "wykonanie płyty balkonowej przy otworze okiennym w myśl projektu – na okres czasowy" – nie określił jednak żadnego terminu, czy to obowiązywania samej decyzji czy terminu istnienia zatwierdzonych i wykonanych w oparciu o decyzję robót budowlanych.

Sąd zauważył, że w żadnym z obowiązujących ówcześnie przepisów nie istniał zapis dopuszczający wydanie decyzji opatrzonej klauzulą: "Decyzji nadaje się charakter tymczasowy", tym bardziej że przywołane w podstawie prawnej decyzji przepisy – art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – nie przewidywały nadania decyzji charakteru tymczasowego. Ponadto, ówczesne przepisy techniczno-budowlane zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, nie przewidywały otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki – § 12, a tym bardziej w granicy działki z sąsiednią działką budowlaną.

W tej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę płyty balkonowej wydana została z rażącym naruszeniem ww. przepisów prawa, skoro te nie dopuszczają sytuowania otworów niezbędnych do funkcjonowania balkonu. Sytuowanie budynku ścianą z otworami okiennymi, a także płyty balkonowej przy tym otworze, bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią, jest sprzeczne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z funkcjonujących do tej pory reżimów prawnych.

W ocenie Sądu bezzasadne są tezy skarżących, co do tego, że przysługuje im ochrona praw nabytych, a sprzedaż mieszkania z balkonem dokonana przez Gminę legalizuje ów balkon. Powołana przez skarżących uchwała Sądu Najwyższego, nie spotkała się z aprobatą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w orzecznictwie NSA. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie odnosi się do skutków faktycznych. Realizacja inwestycji stanowi zaś czynność faktyczną.

Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Uznanie, że kontrolowana decyzja zapadła w warunkach rażącego naruszenia prawa jest uzasadnione w szczególności z punktu widzenia skutków społeczno gospodarczych jakie ona wywołuje. Pozostawienie jej w obrocie byłoby zaakceptowaniem tego, że dopuszczalne jest, dokonane z naruszeniem przepisów prawa, ograniczenie prawa własności w odniesieniu do sąsiedniej nieruchomości i uniemożliwienie jej zabudowy w warunkach prawem przewidzianych.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

M. C.-K., J. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie celem wydania orzeczenia o uchyleniu decyzji Wojewody Śląskiego stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z [...] czerwca 2011 r., lub gdyby Sąd uznał, że nie ma naruszenia przepisów postępowania, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

1. Niewłaściwą wykładnię i zastosowanie art. 6, 7 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, a konkretnie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego gdy w ocenie skarżących inwestor będąc de facto Skarbem Państwa nie musiał legitymować się taką zgodą, a nadto w praktyce owa zgoda nie musiała w ówczesnym czasie przybierać jakiejś szczególnie sformalizowanej formy, a co za tym idzie mogła zostać wyrażona w każdy sposób co w świetle słusznego interesu skarżących nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

2. Niewłaściwe zastosowanie § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Przywoływany przepis jednoznacznie odnosi się do budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych. Przepisy te w sprawie nie znajdują zastosowania do budynku wzniesionego w obrębie zabudowy miejskiej, co do której żadne z obostrzeń nie ma zastosowania.

3. Niewłaściwą interpretacje rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. W szczególności § 43 pkt 2 ppkt 4. Balkon lub płyta balkonowa według obowiązujących w terminie budowy jak i według obecnych kryteriów, jakie powinny spełniać obiekty budowlane nie kwalifikuje się do tej kategorii. Może on być postrzegany jako część obiektu budowlanego, budowli lub budynku.

4. Niezastosowanie art. 8 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. Uznanie decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa stanowi wyjątek w całym kanonie prawnym, który obowiązuje w demokratycznym państwie prawa. Wydanie takiej decyzji niesie za sobą utratę zaufania obywateli w praworządność i sprawiedliwość Państwa. Biorąc pod uwagę okres, jaki upłynął od momentu wydania decyzji do dnia dzisiejszego można stwierdzić, iż wywarła ona nieodwracalne skutki zarówno prawne jak i faktyczne.

5. Naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego i skupienie się jedynie na braku zgody przy jednoczesnym pominięciu całego materiału dowodowego wskazującego na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa, a zatem skoro Wodociągi nie przyznają się do zarządzania nieruchomością jest oczywistym, że ten zarząd zgodnie z prawem był w rękach Miasta. Zatem to Miasto wydając decyzje o balkonie sankcjonowało swoje prawo do dysponowania nieruchomością.

6. Naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawidłowej oceny dowodów i dokonanie tego z pominięciem całokształtu materiału dowodowego zwłaszcza poprzez przyjęcie, że brak dokumentu, który równie dobrze mógł zostać zgubiony w Urzędzie, z którego inicjatywy de facto toczy się to postępowanie i który jest zainteresowany korzystnym dla aktualnego właściciela nieruchomości (który profesjonalnie zajmuje się nieruchomościami) rozstrzygnięciem, przesądza na niekorzyść skarżących całe postępowanie gdzie jak wynika z dokumentacji przez 20 lat nikt nie podejmował żadnych działań by zmienić decyzję i nikt tego nie zrobił w wymaganych prawem terminach. Należy też podkreślić, że skarżący nabyli nieruchomość od Miasta w dobrej wierze w stanie obecnie kwestionowanym przez podmiot, który nabył działkę sąsiednia od Miasta znając jej stan faktyczny i prawny.

7. Sprzeczność ustaleń sądu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez między innymi przyjęcie, że choć obie nieruchomości stanowiły własność Skarbu państwa i zarząd nimi wykonywany był de facto też przez Skarb Państwa konieczne jest uzyskanie zgody na dysponowanie nieruchomością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów obu instancji co do nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z [...] kwietnia 1990 r. udzielającej pozwolenia na wykonanie płyty balkonowej przy otworze okiennym w myśl projektu – na okres czasowy w oznaczonym budynku. Jak wynika z decyzji Wojewody Śląskiego z 14 czerwca 2011 r. stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nastąpiło z następujących powodów:

po pierwsze, żaden z obowiązujących ówcześnie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. oraz Kodeksu postępowania administracyjnego – nie przewidywał nadania decyzji charakteru tymczasowego;

po drugie, pismem z 12 marca 1990 r. Urząd Miejski w Gliwicach – Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego nie wyraził zgody na wykonanie płyty balkonowej przy otworze okiennym w ścianie szczytowej oznaczonego budynku, ponieważ teren przylegający do wym. obiektu stanowi plombę budowlaną przeznaczoną pod zabudowę i istniejące okna w tej ścianie mają charakter tymczasowy. Zdaniem organu mimo późniejszego anulowania tego pisma, stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji wskazywał na zaistnienie przesłanek do podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych;

po trzecie, w aktach sprawy brak jest wymaganego na podstawie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy zaprojektowana płyta balkonowa wybudowana została w ścianie budynku, położonej bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią (nr 554), w rezultacie czego balkon jest usytuowany nad powierzchnią działki sąsiedniej, stanowiącej aktualnie własność wnioskodawcy Spółki z o.o. "[...]", a wcześniej Skarbu Państwa oraz Gminy Gliwice – w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Gliwicach.

Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2011 r. zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, który wymagał wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w świetle zebranych dokumentów nie zostało udowodnione.

Sąd Wojewódzki kontrolując legalność powyższych decyzji zaznaczył, że z bezspornych ustaleń faktycznych wynika, że kwestionowana w sprawie decyzja z [...] kwietnia 1990 r. dopuściła do realizacji płyty balkonowej nad nieruchomością sąsiednią, w budynku stojącym bezpośrednio w granicy działek. Z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd zaakceptował ocenę organu drugiej instancji, zgodnie z którą decyzja z [...] kwietnia 1990 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., wobec braku dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Istotne było jednak dostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki, że przesłankę stwierdzenia nieważności stanowiła również wada decyzji wynikająca z nadania jej przez organ charakteru tymczasowego, co było w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zgadzając się z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego zauważa, że to właśnie okoliczność zamieszczenia w rozstrzygnięciu o pozwoleniu na wykonanie płyty balkonowej warunku w postaci tymczasowego charakteru decyzji – stanowiło podstawę zastosowania przez organ pierwszej instancji sankcji nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trafnie zatem Sąd Wojewódzki nawiązał do stanowiska Wojewody, który zasadnicze rozważania wykazujące przesłanki do stwierdzenia nieważności skoncentrował na wadliwości decyzji wynikającej z samej jej treści, wskazującej na zastrzeżony tymczasowy charakter pozwolenia.

Wobec braku zarzutów kasacyjnych odnoszących się do tego zagadnienia, należało uznać ocenę Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie za niepodważoną.

W takim stanie sprawy nie miała decydującego znaczenia druga przesłanka stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, związana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., co zostało wyeksponowane przez organ drugiej instancji.

Koncentrujące się wokół tego zagadnienia zarzuty kasacyjne okazały się nietrafne.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, organ odwoławczy oraz Sąd Wojewódzki – kierując się właściwą wykładnią art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. – zasadnie przyjęły, że spełnienie wymogu w postaci wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być potwierdzone dowodowo. Zasadniczo zweryfikowanie tej okoliczności powinno być dokonane w oparciu o dokumentację, którą dysponował organ przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1990 r. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca, tj. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych wykazał prawo do dysponowania działką o nr ew. 554, nad powierzchnią której wybudowano sporną płytę balkonową. Również w toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego nie przedstawiono dowodu, który wykazałby spełnienie tego warunku przez inwestora. Nietrafny jest przy tym zarzut kasacyjny, że Prezydent Miasta Gliwice wydając decyzję z [...] kwietnia 1990 r. sankcjonował prawo inwestora do dysponowania nieruchomością w celach realizacji spornych robót budowlanych. Wbrew bowiem twierdzeniom strony skarżącej z materiału zebranego w sprawie nie wynika w sposób oczywisty, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji jako użytkownik sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, nie wykonywało zarządu, a zatem zarząd sprawowany był przez "Miasto", tj. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w tym zakresie ustalenia faktyczne nie są jednoznaczne, co skutkuje tym, że zarówno stanowisko organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego nie może być w pełni zaakceptowane. Pozostaje to jednak bez wpływu na wynik sprawy, skoro wskutek przyczyn wykazanych na wstępie należało uznać, że wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji było nadanie przez Prezydenta Miasta udzielonemu pozwoleniu budowlanemu charakteru czasowego.

Przedstawiony przez organy obu instancji całokształt okoliczności niniejszej sprawy, uprawniał Sąd Wojewódzki do uznania, że w analizowanym przypadku zaistniały przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jako chybiony należało ocenić zarzut kasacyjny co do naruszenia art. 8 i art. 156 § 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił bowiem argumentację wykazującą brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 156 § 2 k.p.a. Oceny tej nie mogą podważyć twierdzenia strony dotyczące okoliczności działania skarżących w zaufaniu do organów administracji.

Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w konkretnej sprawie było uzasadnione ze względu na oczywistą sprzeczność rozstrzygnięcia z obowiązującymi przepisami prawa, ale też z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze wydanego pozwolenia budowlanego, które były trudne do zaakceptowania w świetle wymagań praworządnego działania organów administracji publicznej.

Wskazywane przez stronę skarżącą argumenty dotyczące praw nabytych z przedmiotowej decyzji nie mogły być uwzględnione, gdyż ochrona taka nie służy prawom nabytym z decyzji dotkniętej wadą powodującą jej nieważność. Nieskuteczne jest też powoływanie się na zasadę trwałości decyzji ostatecznej skoro w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. ustanawiającym tę zasadę przewidziano możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Zaznaczyć trzeba, że chociaż decyzja korzysta z domniemania legalności i prawidłowości, to jednak w trybie nadzwyczajnym może dojść do obalenia tego domniemania, gdy stwierdzone zostaną takie kwalifikowane jej wady, które nie pozwalają na pozostawienie jej w obrocie prawnym.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii upływu 20 lat od wydania kwestionowanej decyzji wskazać należy, że przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są w art. 156 § 2 k.p.a., co oznacza, że inne okoliczności nie stanowią przeszkody do zastosowania sankcji nieważności.

W niniejszej sprawie podstawą decyzji był przepis art. 156 § 1 pkt 2, tak więc upływ czasu liczony od dnia doręczenia decyzji nie mógł być uwzględniony. Prawidłowo też wskazał Sąd Wojewódzki, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 12 i § 43 pkt 2 ppkt 4 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. zauważyć trzeba, że wymienione przepisy pozostały bez wpływu na ocenę wadliwości kwestionowanej decyzji, której przedmiotem było wykonanie robót budowlanych, niemających charakteru tymczasowego. To właśnie trwały charakter przedmiotowych robót wykluczył wydanie decyzji z zastrzeżoną klauzulą "tymczasowości", co zostało omówione powyżej.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., a w konsekwencji orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego jak w pkt. 2 sentencji.