Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1158/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 12 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi EM (skarżącej) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 4 lutego 2016 r. KD zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego oraz muru oporowego w granicy północnej i wschodniej na działkach nr 3718/17 i 3718/15 w [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budowa budynku garażowego oraz muru oporowego na terenie obejmującym nieruchomości - nr ew. gr. 3718/15, 3718/17, położone w [...]".

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 1 ust.2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. z późniejszymi zmianami), teren inwestycji jest położony w obszarach oznaczonych symbolem C 1, na którym powinny dominować funkcje centrotwórcze, urzędy, miejsca rozrywki, lokale gastronomiczne, obiekty handlowe. Dopuszcza się jednak zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną. Organ wskazał ponadto, że obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie występuje obowiązek jego sporządzenia. Zgodnie zatem z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Burmistrz podał, że na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdził:

1. lokalizacja spełnia warunki dobrego sąsiedztwa zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r., nie jest wymagana decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolnej;

5. decyzja o warunkach jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organu projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie wymagał uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Projekt decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządził uprawniony podmiot.

Organ podał, że w trakcie prowadzonego postępowania wpłynęły uwagi i zastrzeżenia stron dotyczące planowanej inwestycji. Strona postępowania TM wniosła zastrzeżenia w zakresie budowy muru oporowego, który może spowodować zmiany naturalnego spływu wód opadowych i ukierunkować ją na ścianę jej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 3718/6, przy granicy działki inwestora o nr 3718/17, a tym samym powodować zawilgocenie pomieszczeń budynku. W kolejnym piśmie, po zapoznaniu się z wnioskiem Inwestora, TM podniosła, że w koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji mylnie określono jej budynek mieszkalny jako budynek gospodarczo - garażowy i błędnie określono dojazd do planowanego garażu jako służebny, podkreślając że droga dojazdowa na działce nr 3765/2 jest drogą prywatną, a inwestor nie posiada prawa do korzystania z niej. Równocześnie oświadczyła, że nie wyraża zgody na budowę muru oporowego, ponieważ zostaną zlikwidowane zabezpieczenia odprowadzające wody opadowe z działek Inwestora.

W ocenie organu z wniosku inwestora wynika, że z uwagi na dokonane przez niego zmiany poziomu gruntu, planowany mur oporowy ma służyć jako fundament pod projektowane ogrodzenie działek, a sprawy odprowadzenia wód opadowych znajdą rozwiązanie w projekcie budowlanym. Ponadto organ wskazał, że sprawa odpływu wód opadowych na terenie, z uwagi na zmianę stosunków gruntowo - wodnych poprzez nawiezienie warstwy ziemi, była przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organ i zakończyła się ugodą na warunkach, które winny być respektowane przez wszystkie strony, uczestniczące w postępowaniu.

Organ wskazał, że strony postępowania: EM i BR zgłosili zastrzeżenia wobec planowanego zamierzenia inwestycyjnego, stwierdzając że nie przedstawiono rozwiązań projektowych w zakresie odprowadzenia wód opadowych z działek inwestora. Strony podniosły, że wody opadowe spływają swobodnie na drogę dojazdową, a KD nie posiada udziału w tej drodze. Nie został zatem spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie dostępu terenu do drogi publicznej. Organ podkreślił, że w decyzji w punkcie 2 lit. "d" określono warunki obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej wskazując, że "odprowadzenie wód opadowych powierzchniowo na własny teren zielony", a ponadto że należy uwzględnić warunki ukształtowania terenu i przyjąć rozwiązania projektowe w tym zakresie, w świetle obowiązujących przepisów regulujących sprawy gospodarowania wodami. Burmistrz podał, że sprawy związane ze zmianą stanu wód na gruncie mogą natomiast stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego.

Organ podał, że inwestor realizując wezwanie organu w zakresie udokumentowania dostępu działek objętych wnioskiem do drogi publicznej oraz udzielenia stosownych wyjaśnień do zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania, przedłożył pismo zawierające wyjaśnienia do wskazanych zastrzeżeń, skorygowaną koncepcję zagospodarowania terenu inwestycji, aktualny na dzień 22 lutego 2016 r. wykaz działek i podmiotów ewidencyjnych z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę [...], dotyczący drogi dojazdowej wewnętrznej na działce nr 3765/2. Przedłożony wykaz działek i podmiotów ewidencyjnych, wydany przez Starostę [...] wskazuje, że inwestor jest jednym ze współwłaścicieli drogi wewnętrznej na działce nr 3765/2, a zatem dokument ten w ocenie organu wskazuje, że spełniony jest wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dostępu do drogi publicznej. Organ zaznaczył, że wyjaśnienia udzielone przez inwestora dotyczą wstępnych informacji w zakresie planowanych rozwiązań projektowych odnośnie do spływu wód opadowych.

Burmistrz podał, że wydanie przez właściwy organ decyzji o warunkach zabudowy na lokalizację danej inwestycji jest możliwe przy spełnieniu warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ podniósł, że decyzja ta określa możliwość i warunki lokalizacji inwestycji na danym terenie, natomiast sprawy szczegółowych rozwiązań projektowych ocenia organ architektoniczno-budowlany przy sprawdzaniu i zatwierdzaniu projektu budowlanego, na kolejnym etapie procesu budowlanego.

Odwołania od powyższej decyzji wniosła TM, CM oraz BR, EM.

TM, CM podniosły, że kwestionowana decyzja przewiduje wykonanie muru betonowego o wysokości 1,5 m i zasypanie podwyższenia odpadkami betonowymi i kamieniami odpadowymi z wytopu metalowej surówki, z nieznaczną domieszką ziemi. Zdaniem odwołujących się, po wykonaniu muru oporowego, w okresie opadów dużej intensywności nastąpi zatrzymanie naturalnego spływu wód z działek zlokalizowanych powyżej. Ponadto projekt przewiduje likwidację betonowej wodnicy i studzienki przepływowej, które zabezpieczają budynek mieszkalny o nr 29F zlokalizowany, podobnie jak wskazane zabezpieczenia, na działce odwołujących się. Zdaniem odwołujących się naturalny spływ wód opadowych z zabudowań powyżej, który jest uwarunkowany konfiguracją terenu, zostanie w całości zamknięty murami oporowymi, tworząc zamknięty zbiornik wodny z możliwością spływu wody do pomieszczeń mieszkalnych.

Strony podniosły, że działka inwestycji znajduje się w strefie ,,B" - ochrony terenu i zachowania elementów zabytkowych. Na sąsiadujących bezpośrednio działkach znajdują się zabytkowe budynki, wpisane do gminnej ewidencji zabytków pod nr 346/1713, zaś przy wykonaniu remontu odwołujące się musiały zachować wszelkie obostrzenia zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Odwołujące się wskazały, że są mieszkańcami [...] i nie jest im obojętna estetyka miasta. W [...] nie są praktykowane wnioskowane rozwiązania projektowe polegające na zasypywaniu działek gruzem, kamieniami i betonowymi ścianami, co w konsekwencji niszczy estetykę zabytkowego miasta. Strony podały, że naruszanie stosunków wodnych było przedmiotem ich wcześniejszych zażaleń i w prowadzonym wówczas postępowaniu zawarto ugodę, zatwierdzoną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Właściciel działki objętej wnioskiem zobowiązał się do "utrzymania skarpy w takim stanie jak zastała komisja w dniu oględzin", do utrzymania 2,5-metrowej odległości "o nienaruszonym poziomie" między nasypaną skarpą a budynkiem mieszkalnym oraz do pozostawienia istniejącej wodnicy przylegającej do ściany budynku.

Niezależnie od powyższego odwołujące się wskazały, że kwestionowana decyzja pomija zagadnienia wpływu na stosunki wodne całkowitej powierzchni zabudowy (70 % powierzchni terenu inwestycji) oraz średniego wskaźnika powierzcni zabudowy na działkach sąsiednich. Konkludując odwołujące się wniosły o pozostawienie nasypu w formie istniejącej, pozostawienie w całości zabezpieczeń wodnych w postaci wodnicy wodnej i studzienki przepływowej, zgodnie z zawartą ugodą wodnoprawną. Strony podniosły, że nie wyrażają zgody na wykonanie murów oporowych o wysokości 1,5 m, jednak popierają rozwiązania budowy garażów na działce inwestora w sposób niezakłócający stosunków wodnych.

BR, EM wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odwołujący się podnieśli, że kwestionowaną decyzją organ naruszył art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Odwołujący się podnieśli, że w rozstrzygnięciu decyzji, w części dotyczącej obsługi w zakresie infrastruktury technicznej organ wskazał, że: "inwestycja nie generuje zwiększonych potrzeb w zakresie dostawy wody i energii elektrycznej oraz odbioru zwiększonej ilości ścieków sanitarnych", tym samym uznał, że inwestycja nie wymaga uzbrojenia terenu. Wniosek ten nie znajduje jednak podstaw w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt. 13 u.p.z.p., przez uzbrojenie terenu należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Przepis zawarty w art. 143 u.g.n. wskazuje zaś, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zdaniem odwołujących się, biorąc pod uwagę fakt, że inwestycja dotyczy budowy budynku garażowego organ winien zbadać, jaki rodzaj i zakres uzbrojenia terenu winien być zagwarantowany dla realizacji przedsięwzięcia. W myśl § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, garaż do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych (garaże dla samochodów osobowych) stanowiący samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, będący garażem zamkniętym - z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, bądź garażem otwartym - bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi, powinien posiadać wysokość w świetle konstrukcji co najmniej 2,2 m i do spodu przewodów i urządzeń inhalacyjnych 2 m, a nadto winien posiadać wjazdy lub wrota garażowe co najmniej o szerokości 2,3 m i wysokości 2 m w świetle oraz elektryczną instalację oświetleniową. Tym samym organ nie mógł wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla badanego przedsięwzięcia, gdyż inwestycja ta nie spełnia jednego z podstawowych warunków, tzn. nie posiada gwarancji dostawy energii elektrycznej.

Zdaniem odwołujących się organ naruszył również art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. oraz art. 54 pkt. 2 lit. c) u.p.z.p. W rozstrzygnięciu decyzji, w części dotyczącej obsługi w zakresie komunikacji organ wskazał, że: "dostępność komunikacyjna terenu inwestycji bezpośrednio z drogi wewnętrznej na działce nr 3765/2 powiązanej komunikacyjnie z ulicą [...]". Zgodnie z art. 2 pkt. 14 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tym samym organ jest zobowiązany wskazać i opisać ciąg komunikacyjny kończący się na drodze publicznej, w sposób wyraźny i nie budzący kontrowersji (zgodnie z art. 9 k.p.a.). W opisywanej sprawie Burmistrz Miasta [...] nie wskazał, że ul. [...] jest drogą publiczną. Odwołujący się podnieśli, że w ich ocenie organ naruszył § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w rozstrzygnięciu decyzji organ zawarł zapis: "nie ustala się obowiązującej lub nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi wewnętrznej na działce nr ew. gr. 3765/2". Wyznaczenie linii zabudowy jest natomiast obowiązkiem organu. Ponadto organ naruszył również § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Odwołujący się podnieśli, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie analizy, organ w sentencji omawianej decyzji wyznaczył omawiany parametr urbanistyczny na 7 m ± 20%, natomiast wyniki analizy (załącznik nr 2 do decyzji) wskazują, że średnia szerokość elewacji frontowej na badanym obszarze wynosi 8,1 m. Tym samym w ocenie skarżących organ w sposób rażący naruszył obowiązujące przepisy określając wskaźnik urbanistyczny w inny sposób, niż wynika to z ustaleń faktycznych. Niezależnie od powyższego odwołujący się podnieśli, że kwestionowaną decyzją organ naruszył także § 8 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W rozstrzygnięciu decyzji organ wskazał bowiem, że dla budynku garażowego ustala się: "dach płaski o kącie nachylenia połaci do 10°". W analizie urbanistycznej zostało opisanych sześć budynków: trzy z dachami stromymi o łącznej powierzchni 255 m2, oraz trzy z dachami płaskimi o łącznej powierzchni 155 m2 - tym samym powierzchnia dachów stromych jest większa niż płaskich. Ponadto średnia wartość nachylenia głównych połaci dachowych liczona jako suma wszystkich kątów podzielona przez liczbę analizowanych budynków wynosi 19,5 %. Zdaniem odwołujących się brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że dachy płaskie przeważały na obszarze analizowanym. Odwołujący się podnieśli, że ustalenie przez organ dachu płaskiego jako wiodącego w zabudowie mieszkaniowej, pomimo sprzeczności ze stanem faktycznym, stanowi istotne naruszenie zasady ochrony ładu przestrzennego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza Miasta [...].

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Kolegium podało, że wniesienie odwołania w postępowaniu administracyjnym nie ogranicza organu odwoławczego do rozpatrzenia jedynie zaskarżonej odwołaniem materii, a nakłada na organ obowiązek ponownego kompleksowego i wszechstronnego zbadania całej sprawy administracyjnej, organ odwoławczy dokonał pełnej analizy postępowania administracyjnego pierwszej instancji oraz wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia pod względem prawidłowości, kompletności i rzetelności prawnej.

W ocenie Kolegium postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji z wniosku inwestora zostało przeprowadzone zgodnie z wymaganiami ukształtowanymi przez u.p.z.p. Organ I instancji ustalił i zawiadomił wszystkie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie powierzył sporządzenie projektu uprawnionemu architektowi, który dokonał również analizy zabudowy i zagospodarowania terenu. Po ustaleniu stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji, następnie w oparciu o postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji wydał decyzję administracyjną, w której zdaniem organu odwoławczego precyzyjnie ustalił rodzaj projektowanej zabudowy, jej funkcje oraz warunki szczegółowe i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Decyzja organu I instancji została doręczona stronom postępowania. W ocenie Kolegium przedstawiona analiza wykazuje, że podczas prowadzonego postępowania administracyjnego dopełniono wszelkich wymogów formalnych, a rozstrzygnięcie o przedmiocie postępowania zostało wydane w zgodzie z normami prawa materialnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy może kształtować charakter nowej zabudowy w zgodzie z wnioskiem inwestora, o ile w toku prowadzonego postępowania administracyjnego możliwe jest ustalenie normatywnego usytuowania nieruchomości na wnioskowanym terenie. Musi zostać ustalony konsensus normatywny w relacji norm urbanistycznych do zaistniałego stanu faktycznego na gruncie. Istota tego badania została zakreślona de lege lata postanowieniami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ wskazał również, że stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p., w postępowaniu administracyjnym zapewniony zostaje udział osoby posiadającej wiadomości specjalne z zakresu urbanistyki albo architektury.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu TM oraz CM Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Charakterystyka zabudowy na wnioskowanym terenie, jej intensywność, zgodnie z ustaleniami dokonanymi w analizie funkcji i cech zabudowy - nie wpłynie na pogorszenie korzystania z gruntów sąsiednich. Sposób zagospodarowania wód opadowych jest właściwy dla analizowanego terenu, a wody opadowe będą odprowadzone na teren działki inwestora, co zostało określone w zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do zarzutów przytoczonych w odwołaniu EM i BR organ odwoławczy stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym postępowania organu I instancji. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego i aktach wykonawczych. W sentencji zaskarżonej decyzji wyartykułowane zostały warunki, jakie w tym zakresie musi zachować inwestor, a odstępstwo od tych warunków jest niedopuszczalne. Warunki te spełniają przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., natomiast dokonana analiza spełnia uregulowania zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowanie terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium charakterystyka planowanej inwestycji odpowiada zabudowie na wnioskowanym terenie, jej intensywności, a także pozostaje w zgodzie z ustaleniami dokonanymi w analizie funkcji i cech zabudowy. Kwestionowane przez odwołujących się wskaźniki i parametry zabudowy ustalone w zaskarżonej decyzji korespondują z gabarytami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, której cechy zostały dokładnie przeanalizowane i omówione w analizie urbanistycznej. Organ wskazał, że zarówno analiza urbanistyczna, jak również projekt decyzji o warunkach zabudowy zostały sporządzone przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, a zatem posiadającą specjalistyczną wiedzę z zakresu kształtowania ładu przestrzennego.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na działce nr 3765/2. Organ odwoławczy stwierdził, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tylko przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy u.d.p. W przypadku natomiast innego dostępu, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje i jego parametrów technicznych. W sytuacji gdy istnieją alternatywne możliwości dostępu, ich wybór leży w gestii inwestora.

Konkludując organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie odpowiada normom zawartym w przepisach u.p.z.p., natomiast szczegółowy kształt inwestycji oparty zostanie na normach techniczno-budowlanych w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Techniczne parametry planowanego przedsięwzięcia nie stanowią przedmiotu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wydana w sprawie decyzja w ocenie organu odwoławczego odpowiada prawu i jako taka podlega utrzymaniu w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, EM wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy naruszył art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p. oraz art. 7 k.p.a. Skarżąca podniosła, że nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania kierowanych w stosunku do decyzji organu I instancji naruszyło zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a. Natomiast utrzymanie w postępowaniu odwoławczym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa winno spowodować koniecznością usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarżąca podała, że zaskarżoną decyzją Kolegium naruszyło również § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie odniosło się do sformułowanych w tym zakresie zarzutów odwołania. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że "w postępowaniu administracyjnym zapewniony został udział osoby posiadającej wiadomości specjalne z zakresu urbanistyki", niemniej zdaniem skarżącej takie stwierdzenie nie może być rozumiane w ten sposób, że sporządzenie przez urbanistę projektu decyzji stanowi rękojmię prawidłowości i zgodności z prawem. Tym samym Kolegium rozpatrując odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta [...] nie odniosło się do zarzutów odwołania, co zdaniem skarżącej w rażący sposób narusza obowiązujące przepisy prawne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2017 r. uczestnik postępowania KD – reprezentowany przez adw. PC, wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu. Pełnomocnik uczestnika wskazał przede wszystkim, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. oraz §§ 4 ust. 1, 6 ust. 1, 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. z przyczyn zasadniczo w niej niewskazanych, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania i orzekania – także decyzji organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, że podlegające weryfikacji orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa, którego rodzaj oraz stopień uzasadniają ingerencję judykacyjną w ich moc obowiązującą.

W sprawie stwierdzono zarówno naruszenie prawa materialnego, które miało bezpośredni wpływ na treść kontrolowanych rozstrzygnięć, jak również naruszenia prawa procesowego, które co najmniej mogły mieć istotny na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego polegało na pominięciu dokonania wykładni i operatywnego zastosowania na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie ustalenia warunków odległościowych usytuowania planowanego budynku garażowego względem nieruchomości sąsiednich.

Naruszenie prawa procesowego odnosi się z kolei w pierwszej kolejności do przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zw. z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy orzekające w sprawie nie dokonały bowiem prawidłowych (pełnych i wystarczających) ustaleń oraz rozważań prawnych na tle wyznaczania granic obszaru analizowanego oraz cech, parametrów i wskaźników planowanej zabudowy garażowej względem działki, na której ma być ona usytuowana. Również dokonana analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz uzasadnienia kontrolowanych decyzji nie są wystarczające, aby jednoznacznie stwierdzić, czy w obszarze analizowanym znajdują się już budynki (w tym budynki garażowe) usytuowane bezpośrednio przy granicach działek sąsiednich. W uzasadnieniach decyzji nie ujawniono również motywów wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w sposób odbiegający od wartości średniej tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Nie wyjaśniono także przyczyn odstąpienia od określenia liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych na działkach inwestycyjnych. W uzasadnieniu nie wyjaśniono także relacji ustalonych warunków zabudowy do treści zatwierdzonej w trybie art. 30 ustawy Prawo wodne i wiążącej ugody wodnoprawnej. W drugiej kolejności stwierdzono, że organ odwoławczy nie dokonał pełnej i szczegółowej oceny zasadności zarzutów odwołania, co spowodowało naruszenie przepisów art. 11, art. 15, art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Przechodząc do zasadniczych powodów sformułowania negatywnej oceny legalności kontrolowanych decyzji, należy wskazać, co następuje:

Po pierwsze, należy stwierdzić, że organy nie wyjaśniały w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz uzasadnieniach decyzji sposobu i przesłanek wyznaczenia oraz szerokości frontu działki inwestycyjnej, co podważa prawidłowość określenia granic obszaru analizowanego, a tym samym pewność co do prawidłowości ustaleń urbanistycznych i architektonicznych w decyzji o warunkach zabudowy.

Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie powyższej analizy musi być jednak poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0). Zgodnie z treścią § 2 pkt. 5 cyt. rozporządzenia front działki jest rozumiany jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jest przy tym oczywiste, że organ musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment tej działki objętej wnioskiem, na którym zaplanowano umiejscowienie (zlokalizowanie) wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość albo część terenu inwestycyjnego. Należy jednak pamiętać, że tak rozumiana część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia stanowi front działki.

W sprawie będącej przedmiotem skargi organy ograniczyły front działki do odcinka A – F, który pokrywa się z bokiem działki inwestycyjnej nr 3718/17 (wskazuje na to zamieszczenie symbolu oznaczającego planowany wjazd jedynie działce nr 3718/17). Należy jednak pamiętać, że wnioskowany teren inwestycyjny obejmuje nie tylko działkę 3718/17, lecz także działkę 3718/15, co oznacza, że jeżeli organ zmierza do ograniczenia frontu jedynie do jednej z działek inwestycyjnych, powinien wyjaśnić, z czego wynika to ograniczenie (np. warunki techniczne do wjazdu na teren objęty wnioskiem istnieją jedynie od strony działki 3718/17). Z treści mapy (o skali 1:1000) stanowiącej załącznik graficzny do analizy wynika, że odcinek A – F ma długość 1,1 cm (11 m), natomiast odcinek A – F – E (obejmujący boki działek 3718/15 i 3718/17) ma długość 4,2 cm (42 m). Organ nie wyjaśnił jednak w części opisowej analizy, jaką długość frontu przyjął za miarodajną. Z załącznika nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy wynika natomiast, że granice obszaru analizowanego rozciągają się w odległościach od ponad 11 cm do prawie 13 cm od terenu działek inwestycyjnych, co zdaje się wskazywać, że front działki obejmuje odcinek A – F – E. Można zatem przypuszczać, że ostatecznie podstawą do wyznaczenia granic obszaru analizowanego był front pokrywający się z bokiem A – F – E o długości 4,2 cm. Okoliczność ta powinna wynikać jednoznacznie z części tekstowej i graficznej analizy oraz uzasadnienia decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, że organ ograniczy front działki do odcinka A – F, jednak w takim wypadku musi uzasadnić dokonany wybór.

Trzeba ponadto zauważyć, że organ nie wyjaśnił sposobu oraz przesłanek wyznaczenia zróżnicowanej odległości granic obszaru analizowanego od granic działek inwestycyjnych. Zasadą jest bowiem odległość granic obszaru analizowanego powinna przyjmować jednolicie wartość trzykrotności szerokości frontu (nie mniej jednak niż 50 m) oraz rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granicy działki lub granic działek tworzących teren inwestycyjny. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie odległości te oscylują wokół przedziału 11-13 cm.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011r., II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012r., II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012r., II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10).

Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego podważa prawidłowość ustaleń na tle spełnienia wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) przez projektowaną inwestycję, gdyż nie ma pewności, czy ustalenia i oceny organów w tym zakresie byłyby identyczne w sytuacji prawidłowego ustalenia tych granic. Wadliwość ta sama w sobie jest już wystarczająca do wzruszenia obowiązywania zaskarżonych decyzji.

Po drugie, wątpliwości budzą ustalenia oraz rozważania na tle wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w sposób odbiegający od wartości średniej tego wskaźnika w obszarze analizowanym. O ile wartość średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 14,8 %, o tyle wskaźnik ustalony w decyzji waha się od 5 do 15 %. Organ nie wyjaśnił wystarczająco szczegółowo przesłanek, które zadecydowały o tak znacznej i odbiegającej od wartości średniej rozpiętości wskaźnika. Zgodnie z treścią § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia powyższy wskaźnik może przyjąć inną wartość niż średnia, jednak w takim wypadku zasadność odmiennego ustalenia wskaźnika musi wynikać z analizy oraz znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W przedmiotowej sprawie wymóg ten nie został spełniony. Wątpliwości budzi także brak uzasadnienia odstąpienia od ustalenia w decyzji liczby oraz sposobu urządzenia miejsc postojowych dla samochodów. Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymagania w tym zakresie zasadniczo powinny zostać ustalone już w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczny miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Po trzecie, organy orzekające w sprawie nie uzasadniły w sposób pełny i wnikliwy przesłanek dopuszczenia do lokalizacji muru oporowego oraz budynku garażowego bezpośrednio przy granicy z działką nr 3718/6. Analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz uzasadnienia kontrolowanych decyzji nie są wystarczające, aby jednoznacznie stwierdzić, czy w obszarze analizowanym znajdują się już budynki (w tym budynki garażowe) usytuowane bezpośrednio przy granicach działek sąsiednich.

Należy pamiętać, że tego rodzaju usytuowanie nowej zabudowy jest wyjątkiem od zasady zachowania norm odległościowych od granic działek sąsiednich. Badanie zachowania tych norm oraz techniczno-budowlanych aspektów lokalizacji nowej zabudowy odbywa się wprawdzie w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę, jednakże trzeba mieć na uwadze, że § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej jest dopuszczalne pod warunkiem, że wynika to z ustaleń planu miejscowego albo z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że ustalenie tego rodzaju lokalizacji w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy jest koniecznym (lecz niewystarczającym) warunkiem udzielenia pozwolenia realizację budowlaną inwestycji. Dlatego organ ustalający warunki zabudowy jest zobowiązany jest do szczególnie wnikliwego uzasadnienia określenia w decyzji ustalającej dopuszczalności lokalizacji zabudowy bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi. Przedmiotem odniesienia dla tego rodzaju uzasadnienia jest oczywiście zastany w obszarze objętym analizą ład przestrzenno-architektoniczny oraz możliwości zachowania jego kontynuacji w świetle cech i uwarunkowań zabudowy działek sąsiednich w sensie urbanistycznym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się zatem, aby w decyzji o warunkach zabudowy zawarte było w drodze wyjątku rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji planowanego obiektu w granicy z nieruchomością sąsiednią. W takich przypadkach konieczne jest jednak wykazanie na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, że taka zabudowa jest kontynuacją istniejącego sposobu zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2014 r., II OSK 817/19; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., II OSK 1204/14).

Po czwarte, zasadnicze zastrzeżenia budzi niedokonanie wykładni i zastosowania na tle ustalonego stanu faktycznego przepisów § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z treścią § 12 cyt. rozporządzenia niezależnie od ogólnych zasad wyjątkowego sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią (§ 12 ust. 1 i 2) przepis § 12 ust. 3 ustanawia szczególne zasady lokalizacji budynków w zabudowie jednorodzinnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., II OPS 3/16). Powyższe przepisy mają co prawda charakter techniczno-budowlany i są stosowane zasadniczo dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, jednakże nie zwalnia to organu ustalającego warunki zabudowy i dopuszczającego usytuowanie planowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią od uwzględnienia treści tych przepisów przy wyznaczaniu szczegółowych wymagań w zakresie dopuszczalnej lokalizacji zabudowy. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 (3 m), lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Z kolei § 12 ust. 3 pkt 4 mający charakter szczególny względem § 12 ust. 3 pkt 1 przewiduje, że dopuszczalne jest sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że warunkiem lokalizacji garażu bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jest jego odpowiednia długość (mniejsza niż 5,5 m) i wysokość (mniejsza niż 3 m).

Organy orzekające w sprawie powinny zatem ustalić czy w odniesieniu do planowanej zabudowy garażowej w zabudowie jednorodzinnej spełnione są warunki określone w § 12 ust. 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia, a tym samym, czy z punktu widzenia ładu przestrzennego oraz treści powyższego przepisu istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy w zakresie usytuowania budynku garażowego w zabudowie jednorodzinnej bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Trzeba bowiem mieć na względzie, że w świetle treści art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ orzekający w sprawie o udzielnie pozwolenia na budowę w zakresie inwestycji obejmującej sporny garaż wraz z towarzyszącym mu murem oporowym będzie związany ustaleniem dopuszczalności usytuowania powyższego budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią.

W związku z powyższym organy orzekające w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej garaż usytuowany w zabudowie jednorodzinnej powinny dokonać oceny dopuszczalności lokalizacji tego garażu bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią w świetle § 12 ust. 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia.

Po piąte, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie rozpatrzył i nie wyraził szczegółowej oceny w przedmiocie wszystkich zarzutów odwołania skarżącej, w szczególności w zakresie naruszenia § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. i art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także w zakresie szczegółowej analizy uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy nie rozważył także istotnego w sprawie zarzutu odwołania TM oraz CM co do naruszenia przez decyzję organu pierwszej instancji treści warunków ugody wodnoprawnej zatwierdzonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Powyższe braki w zakresie uchylenia się przez organ odwoławczy od pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w celu jej ponownego rozstrzygnięcia co do istoty, z uwzględnieniem zarzutów, wniosków oraz twierdzeń zawartych w odwołaniu, uzasadniają ocenę, że w postępowaniu odwoławczym doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 11, art. 15, art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na względzie przytoczoną argumentację i uwzględniając sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełnienia postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.