Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 381/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21a ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 124 poz 1362
law: Ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 699/07 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. i Spółka, Spółka Jawna w K. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w Białymstoku z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do innych prac pracowników nieposiadających odpowiednich kwalifikacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w Białymstoku na rzecz [...] Spółka Akcyjna i Spółka, Spółka Jawna w K. kwotę 392 (trzysta dziewięćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu skargi [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i Spółka, Spółka Jawna z siedzibą w K. (dawnej [...] Sp. z o. o.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 699/07:

1. uchylił decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w Białymstoku z dnia [...] lipca 2007 r.; poprzedzający jej wydanie nakaz Państwowej Inspekcji Pracy Inspektora Pracy w Białymstoku z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] i nakaz z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...];

2. stwierdził nieważności decyzji Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w Białymstoku z dnia [...] maja 2007 r. nr [...];

3. stwierdził, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu;

4. zasądził od Państwowego Inspektora Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w Białymstoku na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że nakazem z dnia [...] maja 2007 r. Inspektor Pracy w punkcie 1 zobowiązał [...]Sp. z o.o. z siedzibą w K. do skierowania kilkunastu pracowników stacji paliw płynnych położonej w B. przy ul. [...] do innych prac nie związanych z obsługą zbiorników LPG stanowiących wyposażenie pojazdów samochodowych (przyjeżdżających na stację paliw płynnych) w zakresie ich napełniania, do czasu uzyskania dodatkowych kwalifikacji w wymaganym zakresie, nadawanych przez Transportowy Dozór Techniczny.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie podał przepis art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.), art. 2373 Kodeksu pracy, § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 6 września 1999 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy magazynowaniu, napełnianiu i rozprowadzaniu gazów płynnych (Dz. U. Nr 75, poz. 846 ze zm.); § 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych (Dz. U. Nr 79, poz. 849 ze zm.), pkt 1 ppkt 11 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. wymienionego wyżej.

Organ określił, iż obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy art. 9 pkt 2 ustawy o PIP;

Wcześniejszy nakaz z dnia [...] kwietnia 2007 r. został uchylony decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] wydaną w trybie art. 154 k.p.a.

Odwołanie od nakazu z dnia [...] maja 2007 r. zawartego w punkcie 1 złożyła [...] Spółka z o.o. zarzucając orzeczeniu:

1) naruszenie prawa procesowego, tj.

a) art. 21a ust. 2 w zw. z art. 10 ustawy o PIP w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego ani prawnego;

b) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 81 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich faktów istotnych w sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2373 § 1 i 2 Kodeksu pracy poprzez uznanie, że pracownicy wymienieni w pkt 1 nakazu nie posiadają kwalifikacji do świadczenia pracy w zakresie napełniania zbiorników LPG stanowiących wyposażenie pojazdów samochodowych, pomimo przeszkolenia tych pracowników potwierdzonego odpowiednimi świadectwami kwalifikacyjnymi wydanymi przez Stowarzyszenie Polskich Energetyków.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że zgodnie z art. 21 ustawy o PIP decyzja organu niższej instancji powinna, oprócz treści, zawierać określenie podstawy prawnej, termin realizacji oraz pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia. Przepis ten wymienia, zdaniem strony, jedynie dodatkowe elementy decyzji inspektora pracy, natomiast jej elementy podstawowe określone są przez art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ustawy o PIP nie zwalnia inspektora z obowiązku zamieszczenia w każdej decyzji szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Brak uzasadnienia narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania i uniemożliwia stronie podjęcie w odwołaniu merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu. Powołaniu w decyzji wielu przepisów nie towarzyszyło wyjaśnienie w jakim zakresie i z jakimi skutkami znajdują zastosowanie do sytuacji faktycznej ustalonej w trakcie kontroli.

Zdaniem Spółki nie wyjaśniono powodów zakwestionowania przeszkolenia pracowników wymienionych w decyzji, pomimo że w trakcie kontroli okazano prawidłowe dowody tego przeszkolenia. Dalej wytknęła, że pomimo posiadania przez organ informacji o udzieleniu przez stronę pełnomocnictwa organ doręczał rozstrzygnięcia stronie a nie pełnomocnikowi.

Spółka podkreśliła alternatywny tryb ustalania kwalifikacji pracowników zatrudnionych przy obsłudze dystrybutorów gazu płynnego w zakresie ich napełniania. Z jednej strony są to przepisy art. 23 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym wraz z odpowiednimi regulacjami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych, z drugiej przepisy art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) wraz załącznikiem 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie szczegółowych zasad stwierdzania posiadania kwalifikacji przez osoby zajmujące się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci (Dz. U. Nr 89, poz. 828). W jej ocenie w sytuacji dwóch konkurujących ze sobą regulacji należy zastosować zasadę lex posteriori derogat legi priori. Późniejsza nowelizacja ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. mają pierwszeństwo przed ostatnią nowelizacją ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym oraz wykonującym ją rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. W tej sytuacji uzyskanie przez jej pracowników kwalifikacji w trybie Prawa energetycznego i rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2003 r. nie może być kwestionowane.

Spółka wniosła o uchylenie klauzuli natychmiastowej wykonalności nadanej nakazowi.

Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w Białymstoku decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu niższej instancji.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia faktycznego zakwestionowanej decyzji wskazując, iż obowiązek zamieszczenia takiego uzasadnienia nie został przewidziany przepisem art. 21a ust. 2 ustawy o PIP, a wszystkie okoliczności służące wydaniu rozstrzygnięcia zostały szczegółowo wyjaśnione i opisane w treści protokołu, który doręczono przedstawicielowi strony. Podał, iż zgodnie z przepisem art. 2373 § 1 Kodeksu pracy nie wolno dopuścić do pracy pracownika nie posiadającego wymaganych kwalifikacji, umiejętności oraz wiedzy na temat stosownych przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Odpowiednie kwalifikacje wymagane są przy pracach związanych z napełnianiem, przechowywaniem i rozprowadzaniem gazu płynnego oraz konserwacją urządzeń technologicznych - rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 6 września 1999 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy magazynowaniu, napełnianiu i rozprowadzaniu gazów płynnych. Z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. wydanego z upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym wynika, iż urządzeniem technicznym, przy którego obsłudze (w zakresie napełniania) wymagane jest posiadanie odpowiednich kwalifikacji są zbiorniki stałe z zespołami napędowymi na skroplone gazy węglowodorowe oraz zbiorniki przenośne o pojemności powyżej 350 cm3. Uprawnienia kwalifikacyjne typu "E" wydawane przez Stowarzyszenie Energetyków Polskich nie są świadectwem kwalifikacji, o których mowa w tym rozporządzeniu. Zbiorniki, których napełnianiem zajmowali się pracownicy stacji strony są urządzeniami technicznymi objętymi nadzorem pracowników nadzoru technicznego i tylko te organy są uprawnione do sprawdzenia kwalifikacji wymaganych przy obsłudze w/w zbiorników przenośnych. Pracownicy strony takich kwalifikacji nie posiadają, dlatego obowiązkiem organu było ich natychmiastowe odsunięcie od wykonywanej pracy. Wskazano również, iż zakwestionowany nakaz podlegał natychmiastowemu wykonaniu z mocy art. 9 ust. 2 ustawy o PIP, zatem nie mógł zostać uwzględniony wniosek strony o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Inspektor Okręgowy zauważył, że pełnomocnictwo dotarło do organu pierwszej instancji po wydaniu decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca powołała się na naruszenie przepisów wskazanych w odwołaniu, kierując zarzuty do organu odwoławczego.

Spółka podtrzymała swoje stanowisko w zakresie wymogu uzasadniania rozstrzygnięć argumentacją faktyczną i prawną. Jej zdaniem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią lex generalis w stosunku do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Użycie w przepisie art. 21a ustawy o PIP sformułowania "oprócz treści" wskazuje na konieczność sięgnięcia do przepisu art. 107 § 3 k.p.a. wskazującego podstawowe elementy, których w decyzji organu pierwszej instancji zabrakło. Niezamieszczenie w decyzji uzasadnienia uniemożliwia stronie ocenę zasadności wydanego nakazu, tym samym narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Uchybienia w zakresie braku uzasadnienia organ drugiej instancji nie tylko nie naprawił, ale również nie ustosunkował się merytorycznie do tego zarzutu.

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy arbitralnie przesądził, że posiadane przez pracowników kwalifikacje typu "E" nie są wystarczające do wykonywania dotychczasowych obowiązków. Nadto stwierdzenie, iż Urząd Dozoru Technicznego jest organem uprawnionym do nadzorowania urządzeń, w związku z czym jest również uprawniony do wydawania certyfikatów kwalifikacji, stanowi niedopuszczalne w prawie administracyjnym domniemanie kompetencji organu administracyjnego.

Skarżąca przedstawiając świadectwa kwalifikacyjne typu "E" wydane przez Stowarzyszenie Polskich Energetyków Oddział w Katowicach działała w przekonaniu, iż postępuje zgodnie z obowiązującym prawem. Okoliczność ta powinna być brana pod uwagę zważywszy, że stan prawny w kwestii objętej sporem jest niejednoznaczny. Ponadto dysponowała pismem Urzędu Dozoru Technicznego z dnia 6 lutego 2006 r. powoływanym w odwołaniu. Wynika z niego, że wystarczające jest posiadanie przez pracowników świadectw kwalifikacyjnych wydanych w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego nastąpiło przekształcenie skarżącej spółki w [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i Spółka, Spółka Jawna K.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że błędne jest stanowisko organów obu instancji, jakoby nakaz Inspektora Pracy nie wymagał uzasadnienia.

Podstawę działania organu pierwszej instancji stanowiła ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z jej art. 9 pkt 2 w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy m.in. poprzez dopuszczenie do pracy osób nie posiadających odpowiednich kwalifikacji organ inspekcji pracy był uprawniony do nakazania skierowania pracowników do innych prac. Nakaz wydawany był w formie pisemnej. W myśl art. 21a ust. 2 ustawy decyzja inspektora pracy powinna, oprócz treści, zawierać określenie podstawy prawnej, termin realizacji oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Na podstawie art. 10 ustawy do spraw nieuregulowanych należało stosować odpowiednio przepisy k.p.a.

W dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywała już ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), która uchyliła ustawę z dnia 6 marca 1981r.

Z mocy art. 11 pkt 2 nowej ustawy organy inspekcji pracy, tak jak poprzednio, zostały uprawnione do skierowania pracowników do innych prac - jeżeli pracownicy ci nie posiadają odpowiednich kwalifikacji - w formie nakazu pisemnego (art. 33 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), który - jak stanowi art. 34 ust. 2 - oprócz treści powinien zawierać określenie podstawy prawnej, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących podmiotowi kontrolowanemu środkach odwoławczych.

Z mocy art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy k.p.a.

Zatem sama regulacja spornego zagadnienia nie została zmieniona, a zmianie uległa numeracja przepisów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy inspekcji pracy niesłusznie utożsamiają pojęcie "treści" z rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 107 § 1 k.p.a.. Pojęcie "treści", o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy o PIP w brzmieniu sprzed dnia 1 lipca 2007 r. i w rozumieniu art. 34 ust. 2 ustawy o PIP w aktualnym brzmieniu obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie decyzji. To ostatnie powinno zawierać pełną i wyczerpującą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego. Gdyby ustawodawca miał na uwadze wyłącznie rozstrzygnięcie (bez uzasadnienia), użyłby z pewnością tego określenia w art. 21a ust. 2 (obecnie art. 34 ust. 2). Tego nie uczynił, mimo wymienienia w art. 107 § 1 k.p.a. obu zwrotów jako elementów składowych decyzji. Skoro w postępowaniu przed organami Inspekcji Pracy, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, mają zastosowanie przepisy k.p.a., to pod pojęciem "treści" rozumieć należy obok rozstrzygnięcia także uzasadnienie. Odmienna interpretacja pozostaje nieuprawniona. Taki pogląd znalazł odbicie w orzecznictwie, w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 873/05 (Lex nr 194866).

Sąd zauważył nadto, że protokół kontroli nie jest częścią składową decyzji. Uzasadnienie rozstrzygnięcia musi wynikać z treści decyzji, gdyż ma szczególne znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, a wcześniej stanowi dla strony informację, dlaczego w taki, a nie inny sposób organ pierwszej instancji orzekł (art. 8 i 11 k.p.a.). Wydanie nakazu w stosunku do pracodawcy bez podania jego motywów, ustosunkowania się do zarzutów i wyjaśnień podnoszonych podczas kontroli narusza zasady postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że istota postępowania odwoławczego polega na tym, że organ wyższego szczebla ponownie rozpoznaje merytorycznie sprawę. Jednocześnie organ ten powinien odnieść się do twierdzeń odwołania. Zaskarżona decyzja tego wymogu nie spełnia mimo bogatej argumentacji odwołania, a bezzasadnie podano w niej odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, że pełnomocnik strony skarżącej nie miał kompetencji do przedstawienia swojej wykładni przepisów. Taki argument organu odwoławczego uchybia podstawowym zasadom procedury administracyjnej jako ograniczający prawa strony.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wyżej zasygnalizowane uchybienia naruszają przepisy postępowania, w sposób który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rażące naruszenie przepisów postępowania, zawierała decyzja z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] wydana po wniesieniu odwołania od pierwszego nakazu - z dnia [...] kwietnia 2007 r. Decyzją ową na podstawie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. uchylono nakaz zapłaty z dnia [...] kwietnia 2007 r. Uczyniono to w stosunku do decyzji nieostatecznej, wobec której prawdopodobnie organ chciał uwzględnić odwołanie. Uszło uwadze organu, że przepis art. 154 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych. Dlatego z mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność tej decyzji.

Zaskarżona decyzja, decyzja pierwszej instancji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. (także niezawierająca uzasadnienia) zostały wydane ze wskazanymi powyżej naruszeniami przepisów postępowania, co skutkowało ich uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (nakazu z dnia [...] kwietnia 2007 r. na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Co do rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 6 marca 1981 r. i ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy przewidują, że wskazana decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Zatem nie zachodziła potrzeba nadawania tym rozstrzygnięciom rygoru natychmiastowej wykonalności i organy inspekcji pracy nie orzekały w tym przedmiocie na podstawie art. 108 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że zarówno skarżąca Spółka jak i organy nie mają wyłącznej racji.

Zgodnie z treścią art. 2373 § 1 K.p. nie wolno dopuścić pracownika do pracy, do której wykonywania nie posiada on wymaganych kwalifikacji lub potrzebnych umiejętności, a także dostatecznej znajomości przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a § 2 cytowanego przepisu nakazuje pracodawcy zapewnić przeszkolenie pracownika w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy przed dopuszczeniem go do pracy oraz prowadzenie okresowych szkoleń w tym zakresie. Według § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 6 września 1999 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy magazynowaniu, napełnianiu i rozprowadzaniu gazów płynnych prace związane z napełnianiem, przechowywaniem i rozprowadzaniem gazu płynnego oraz konserwacją urządzeń technologicznych mogą wykonywać wyłącznie pracownicy posiadający kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Spór sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, jakie odrębne przepisy mają zastosowanie oraz jakie kwalifikacje muszą posiadać pracownicy stacji LPG dokonujący napełniania, przechowywania i rozprowadzania gazu płynnego oraz konserwacji urządzeń technologicznych. W ocenie Spółki wystarczające są świadectwa kwalifikacyjne wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad posiadania kwalifikacji przez osoby zajmujące się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci, tzw. świadectwa typu "E". Natomiast w ocenie organów takie świadectwa były niewystarczające, wymagane były świadectwa kwalifikacyjne wydane przez jednostki dozoru technicznego w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych, tzw. świadectwa typu "UDT".

Bezspornie obsługa urządzeń stacji paliw, w tym LPG, podlega pod dozór techniczny, co wynika z treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 37 pkt 15 powołanej ustawy do zakresu działania Urzędu Dozoru Technicznego należy sprawdzanie kwalifikacji osób wytwarzających, naprawiających, modernizujących, obsługujących i konserwujących urządzenia techniczne oraz osób wykonujących badania nieniszczące. Z mocy regulacji § 1 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. Nr 120, poz. 1021 ze zm.) dozorowi technicznemu podlegają zbiorniki na gaz skroplony lub sprężony, służące do zasilania silników spalinowych w pojazdach. Zatem obsługa urządzeń stacji LPG podpada pod przepisy dotyczące dozoru technicznego. Kwestie trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych reguluje powoływane już rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. W punkcie 11 załącznika nr 2 do tego rozporządzenia jako urządzenia techniczne, przy obsłudze których (w zakresie napełniania) wymagane jest posiadanie kwalifikacji, wymienia ono zbiorniki stałe z zespołami napędowymi na skroplone gazy węglowodorowe oraz zbiorniki przenośne o pojemności powyżej 350 cm3. Zasadnie uważają organy Państwowej Inspekcji Pracy, iż świadectwa kwalifikacyjne "UDT" stanowią potwierdzenie kwalifikacji pracowników obsługujących i konserwujących urządzenia techniczne określone w pkt 11 ust. 1 załącznika nr 2 do ostatnio wymienionego rozporządzenia z dnia 18 lipca 2001 r. Jednocześnie organy inspekcji pracy nie zauważają faktu, iż sporne urządzenia zaliczają się do urządzeń technicznych stosowanych w procesach energetycznych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, według którego procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw i energii. Pod regulację tej ustawy podlegają także paliwa, w tym paliwa gazowe. Eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci, o których mowa w ustawie Prawo energetyczne mogą zajmować się osoby, które spełniają wymagania kwalifikacyjne określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. Zgodnie z wydanym do tego rozporządzenia załącznikiem nr 1 grupa 3 pkt 3, 5, 6, 7 posiadanie kwalifikacji jest wymagane przy eksploatowaniu urządzeń do magazynowania paliw płynnych (pkt 3), sieci gazowych przesyłowych o ciśnieniu powyżej 0,5 MPa (gazociągi, stacje gazowe, tłocznie gazu), urządzeń i instalacji gazowych o ciśnieniu nie wyższym niż 5 k.p.a., urządzeń i instalacji gazowych o ciśnieniu powyżej 5 k.p.a. Potwierdzeniem tych kwalifikacji jest świadectwo wydane według wzoru urzędowego stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia (świadectwo kwalifikacyjne typu "E").

Zdaniem Sądu nie można podzielić wywodów skarżącej spółki, jakoby w obowiązującym stanie prawnym należało stosować zasadę lex posteriori derogat legi priori, bowiem w przedstawionej powyżej regulacji prawnej (przepisy o dozorze technicznym i przepisy prawa energetycznego) nie zachodzi żadna sprzeczność ani nadrzędność jednej ustawy nad drugą, a jedynie przedmiotowe zagadnienie w szerokim zakresie (odnoszącym się do wszystkich urządzeń technicznych) zostało uregulowane w przepisach dotyczących dozoru technicznego, jednocześnie podlegając pod regulację prawa energetycznego z racji obejmowania paliw i urządzeń technicznych związanych m.in. z dystrybucją paliw i energii.

W ocenie Sądu bezpodstawne jest stanowisko organów, jakoby do obsługi spornych urządzeń nie miały zastosowania przepisy prawa energetycznego. Mimo wskazanych nieścisłości i problemów interpretacyjnych należy uznać, że zarówno posiadanie świadectw kwalifikacyjnych typu "UDT", jak i posiadanie świadectw kwalifikacyjnych typu "E" stanowi potwierdzenie wymaganych przez ustawodawcę kwalifikacji obsługi (napełniania) zbiorników gazu płynnego na stacji paliw LPG.

Jeśli podczas kontroli pracodawca wykaże fakt posiadania przez pracowników obsługujących urządzanie napełniania gazem świadectwa typu "E" - to brak jest podstaw do uznania, iżby pracownicy ci nie posiadali wymaganych kwalifikacji, tym samym brak podstaw do wydania nakazu przeniesienia pracownika do innych prac na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o PIP w zw. z art. 2373 ust. 1 K.p.

W sprawie niniejszej brak oceny prawnej w decyzji organu pierwszej instancji wobec braku uzasadnienia nakazu z dnia [...] maja 2007 r., zaś organ odwoławczy generalnie zaakceptował świadectwa kwalifikacyjne typu "E" nie ustosunkowując się do świadectw posiadanych przez pracowników wymienionych w spornym nakazie. Dopiero w odpowiedzi na skargę podał, iż okazane świadectwa kwalifikacyjne nie w pełni odpowiadają wymogom wzoru, a w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzucił nieuzgodnienie programu przeszkolenia typu "E" z organami dozoru technicznego. Tymczasem ocena powinna znajdować się w decyzji, a jej brak nie może skutecznie zostać uzupełniony w odpowiedzi na skargę (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2905/05, Lex nr 209713 i z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wa 3207/05, Lex nr 194420).

W zaleceniach dla organów ponownie rozpatrujących sprawę, Sąd nakazał, uwzględnić powyżej zaprezentowaną ocenę prawną. Organy te winny ponownie ocenić przedłożone świadectwa kwalifikacyjne.

Sąd pierwszej instancji przyznał, że stan prawny powoduje wiele rozbieżności w praktyce oraz jest niejednolicie interpretowany przez organy jednostek dozoru technicznego oraz ministerstwa. Świadczą o tym pisma zgromadzone w aktach postępowania, w których te same urzędy stosowały różną wykładnię i różne urzędy różną wykładnię np:

- pismo Ministerstwa Gospodarki Departamentu Rozwoju Gospodarki z dnia 14 maja 2007 r.

- pismo Urzędu Dozoru Technicznego z dnia 6 lutego 2006 r.

- pismo Urzędu Regulacji Energetyki Departamentu Przedsiębiorstw Energetycznych z dnia 28 marca 2006 r.

Należy jednak przyjąć, że istnieje alternatywność w zakresie wykazywania kwalifikacji do obsługi urządzeń służących do napełniania gazem płynnym zbiorników w pojazdach silnikowych (stacje autogazu LPG).

W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydane w sprawie decyzje podlegały eliminacji z obrotu prawnego z przyczyn procesowych oraz w braku oceny indywidualnych świadectw kwalifikacyjnych przedstawionych przez pracodawcę podczas kontroli.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Okręgowy Inspektor Pracy w Białymstoku, reprezentowany przez radcę prawnego J. P., zaskarżył opisany wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1, 3 i 4 do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji i Pracy i odpowiednio art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez uznanie przez Sąd, że w pojęciu "treści" decyzji, będącej nakazem wydawanym przez organ Państwowej Inspekcji Pracy mieści się również uzasadnienie tego nakazu,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. uznanie, że wydane na podstawie załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad posiadania kwalifikacji przez osoby zajmujące się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci świadectwa kwalifikacyjne typu "E", spełniają wymóg odpowiednich kwalifikacji do prac związanych z napełnianiem, przechowywaniem i rozprowadzaniem gazu płynnego oraz konserwacją urządzeń technologicznych stacji paliw LPG zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 6 września 1999 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy magazynowaniu, napełnianiu i rozprowadzaniu gazów płynnych.

Organ wskazał, że ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy stanowi lex specialis do Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniach prowadzonych przez organy inspekcji pracy, postanowienia ustawy o PIP należy stosować w pierwszej kolejności. Dopiero w sprawach nieuregulowanych tą ustawą zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Zarówno art. 21a ust. 2 starej ustawy, jak i art. 34 ust. 2 nowej ustawy o PIP dokładnie określają, jakie składniki powinien zawierać nakaz wydawany przez inspektora pracy w formie decyzji, tj. treść, określenie podstawy prawnej, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących podmiotowi kontrolowanemu środkach odwoławczych. Skoro niezbędne elementy decyzji wydawanej przez inspektora pracy zostały szczegółowo wymienione w ustawie nie ma potrzeby sięgania w tej kwestii do przepisów k.p.a. Regulacja ustawy o PIP nie wymienia uzasadnienia.

Także uregulowania innych ustaw (np. Prawo budowlane, Prawo farmaceutyczne) przemawiają za uznaniem braku potrzeby stosowania przepisów k.p.a. Tam przepisy nie określają elementów decyzji i koniecznym jest zastosowanie przepisów k.p.a. dla określenia elementów nakazów (decyzji). Takiej potrzeby nie ma zaś w przypadku nakazu wydawanego przez inspektora pracy, bowiem wszystkie elementy decyzji szczegółowo reguluje ustawa o PIP.

Poza tym stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do ustalenia zakresu pojęciowego treści decyzji inspektora pracy byłoby niezwykle utrudnione, gdyż kodeks nie zawiera w sobie definicji pojęcia "treści decyzji". W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych należy uznać, że treścią decyzji jest jej rozstrzygnięcie, a ustawodawca posługuje się tymi pojęciami zamiennie (por. wyrok NSA z dnia 2.08.1995 r. III SA 1225/94, publ. ONSA 135/3/1996; wyrok NSA z dnia 22.11.2001 r., II SA 924/01, Lex nr 81816; wyrok NSA z dnia 23.09.1999 r., SA/Rz 482/98, Lex 43933). Brak uzasadnienie nie oznacza, że decyzja nie posiada treści. Decyzja ma treść kiedy z jej brzmienia można odczytać czego dotyczy. Rozstrzygnięcie będące treścią decyzji musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. W niniejszej sprawie nakaz został sformułowany w sposób jasny, zrozumiały, nie wymagający dodatkowego objaśniania w formie uzasadniania. Tym samym posiada on treść w rozumieniu przepisów ustawy o PIP.

Niezależnie od powyższych argumentów skarżący kasacyjnie organ zauważył, iż nakaz wydawany przez inspektora pracy w formie decyzji dotyczy w szczególności przypadków bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew przepisom przy pracach niebezpiecznych. Dlatego takie nakazy podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Konieczność sporządzania dodatkowo uzasadnienia przy tego rodzaju decyzjach uniemożliwiałby podjęcie szybkiej reakcji kontrolującego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak uzasadnienia nakazu nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Adresat nakazu ma w każdym przypadku prawo odwołania się od tak wydanego rozstrzygnięcia. Również w procedurze cywilnej wydawane przez sądy powszechne nakazy zapłaty czy wyroki zaoczne nie posiadają uzasadnień, a mimo to nie narusza to prawa strony do zaskarżenia takiego orzeczenia.

Nie można się, zgodzić ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, iż do obsługi urządzeń technicznych w zakresie napełniania gazem płynnym alternatywnie wystarczy posiadanie świadectw kwalifikacyjnych wydanych na podstawie załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad posiadania kwalifikacji przez osoby zajmujące się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci. Nakaz inspektora pracy dotyczył odsunięcia pracowników od prac związanych z obsługą LPG stanowiących wyposażenie pojazdów samochodowych, przyjeżdżających na stację paliw płynnych Regulacje z zakresu prawa energetycznego nie dotyczą tego rodzaju urządzeń, których nie wymienia ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, ani przepisy wydane w jej oparciu. Natomiast rozporządzenie z dnia 16 lipca 2002 r. Rady Ministrów w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu wydane na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym w § 1 pkt 1 ppkt f wyraźnie stanowi, iż dozorowi technicznemu podlegają zbiorniki na gaz skroplony lub sprężony, służące do zasilania silników spalinowych w pojazdach. Również wydane na podstawie tej samej ustawy, a powołane wyżej rozporządzenie z dnia 18 lipca 2001 r. w pkt 11 ust. 1 zał. Nr 2 jednoznacznie reguluje, że posiadanie kwalifikacji jest wymagane przy obsłudze urządzeń technicznych w postaci zbiorników stałych z zespołami napędowymi na skroplone gazy węglowodorowe oraz zbiorniki przenośne o pojemności powyżej 350 cm3 - w zakresie napełniania. W tym stanie rzeczy błędnym jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, dopuszczające do obsługi ww. urządzeń inne świadectwa kwalifikacyjne tylko z tego względu, że świadectwa te uprawniają do obsługi urządzeń związanych z wytwarzaniem, przesyłaniem, magazynowaniem i zużywaniem paliw gazowych.

W ocenie organu kwalifikacje w zakresie obsługi urządzeń gazowych, nabywane na podstawie przepisów prawa energetycznego, odnoszą się jedynie do urządzeń związanych z siecią gazową, nie zaś obsługą urządzeń na stacjach paliw, nie połączonych bezpośrednio z siecią gazową. Prawo energetyczne całkowicie wyłącza spod zakresu stosowania regulacji energetycznych niskociśnieniowe dystrybutory położone na stacjach paliw. W efekcie skontrolowani pracownicy posiadali jedynie zaświadczenia o ukończeniu "kursu energetycznego" do obsługi urządzeń sieciowych, a nie zaświadczenia dotyczące "kursu technicznego" w zakresie obsługi niskociśnieniowych urządzeń do napełniania pojazdów gazem płynnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i Spółka, Spółka Jawna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania przed NSA.

Spółka podniosła, że pierwszy zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej nie może być uznany za wskazanie podstaw kasacyjnych w rozumieniu art.174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania jest rozumiane przez wnoszącego skargę kasacyjną jako naruszenie przepisów procedury administracyjnej, poprzedzającej wydanie nakazów i decyzji zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Świadczy o tym wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów ustaw o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i wywody skargi kasacyjnej. Takie określenie podstawy kasacyjnej jest nieprawidłowe w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Przepisami postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r. GSK 73/04; - Monitor Prawniczy 2004 nr 14 str. 632; wyrok NSA z dnia 29 października 2004 r., FSK 1206/04; wyrok NSA z dnia 29 października 2004 r., FSK 1206/04).

Spółka podzieliła pogląd Sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie można wykluczyć możliwości zastosowanie przepisów ustawy - Prawo energetyczne oraz przepisów wykonawczych. Słusznie Sąd wskazał na bezwzględną konieczność szczegółowego przeanalizowania przez organy administracyjne obowiązującego stanu prawnego oraz zamieszczenia ich stanowiska w ponownych decyzjach.

Zdaniem Spółki nie można zarzucać skarżonemu wyrokowi naruszenia prawa materialnego skoro Sąd pierwszej instancji stwierdził brak wykładni prawa materialnego w decyzji. Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracyjnego i dlatego zobowiązał organ do przedstawienia własnej interpretacji spornej relacji prawnej Prawa energetycznego do ustawy o dozorze technicznym. Dopiero ta wykładnia będzie mogła być oceniona przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie powołane zostały obydwie podstawy kasacyjne, co powoduje, że w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił błędną wykładnię art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, polegającą na uznaniu, że w pojęciu "treści" decyzji, będącej nakazem wydawanym przez inspektora pracy mieści się również uzasadnienie tego nakazu.

Wprawdzie autor skargi kasacyjnej formułując powyższy zarzut nie powołał stosownego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże mając na względzie, że zarzut dotyczy wykładni, a nie stosowania przepisów postępowania, co oznacza, iż ustalenia faktyczne nie są podważane należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie niniejszy zarzut czyni zadość wymogom stawianym skardze kasacyjnej. Wobec tego możliwa była merytoryczna ocena jego zasadności.

Przechodząc do oceny zasadności omawianego zarzutu w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w sprawie nie miał zastosowania art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten bowiem dotyczy wzoru legitymacji służbowej, a nie zagadnienia składników decyzji wydawanej przez inspektora pracy. Wobec tego należy stwierdzić, że omawiany zarzut w części dotyczącej błędnej wykładni art. 32 ust. 2 ustawy dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy jest bezzasadny. Jednakże bezzasadność tej części zarzutu nie wpływa na ocenę pozostałej jego części. Zasadnicza część zarzutu dotyczy bowiem wykładni, obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, art. 21a ust. 2 ustawy dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Wykładnia tego przepisu ma właśnie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy nakaz Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w Białymstoku z dnia [...] maja 2007r. powinien zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

W rozpoznawanej sprawie inspektor pracy, stwierdzając naruszenie przepisów prawa pracy nakazał skierowanie określonych pracowników do innych prac w oparciu o art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Wydanie nakazu w takiej sytuacji przewidywał art. 21 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy. Jednocześnie w myśl art. 21a ust. 1 pkt 1 niniejszej ustawy nakaz, o którym mowa w art. 9 pkt 1-2a wydaje się w formie decyzji: 1) pisemnej, 2) stanowiącej wpis do dziennika budowy, 3) ustnej. Jeżeli nakaz inspektora pracy został wydany w formie decyzji pisemnej bądź stanowiącej wpis do dziennika budowy, powinien, oprócz treści, zawierać określenie podstawy prawnej, termin realizacji oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych (art. 21a ust. 2 cytowanej wyżej ustawy).

Stosownie do regulacji art. 10 omawianej ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygającego niniejszą sprawę, przepis art. 21a ust. 2 omawianej ustawy regulował składniki nakazu wydawanego w formie decyzji pisemnej i w formie decyzji stanowiącej wpis do dziennika budowy. Zatem sprawa składników tego typu decyzji została uregulowana w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Wobec tego zgodnie z art. 10 tej ustawy przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie miał zastosowania. Tym samym brak jest podstaw, aby pod pojęciem "treść" użytym w art. 21a ust. 2 cytowanej ustawy rozumieć rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne.

Ustalając zakres znaczeniowy pojęcia "treść" należy uwzględnić, że - jak wynika z powołanych wyżej przepisów - regulacja art. 21a ust. 2 dotyczy nakazów wydawanych w sytuacjach określonych w art. 9 pkt 1, 2 i 2a. Treścią tych nakazów może być: w wypadku stwierdzenia naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy - nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (pkt 1); nakazanie: wstrzymania prac, skierowanie do innych prac pracowników lub innych osób (pkt 2); nakazanie pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi (pkt 2a). Trzeba wziąć również pod uwagę, że nakazy, o których mowa wydawane mogły być w formie pisemnej, stanowiącej wpis do dziennika budowy, ustnej. Składniki nakazów określone w art. 21a ust. 2 dotyczą tylko dwóch pierwszych form decyzji (pisemnej, stanowiącej wpis do dziennika budowy). Oba rodzaje nakazów muszą zawierać treść. W obu tych formach działania inspektora pracy pojęcie "treść" musi być interpretowane tak samo. Trudno sobie wyobrazić, aby nakaz w formie decyzji stanowiącej wpis do dziennika budowy zawierał uzasadnienie faktyczne i prawne. Zatem pod pojęciem "treści" należy rozumieć samo sformułowanie nakazu, czyli określenie co w konkretnym przypadku nakazuje inspektor pracy.

Wobec powyższego należy twierdzić, że pojęcie "treść" użyte w art. 21a ust. 2 należy odnosić wyłącznie do rozstrzygnięcia zawartego w nakazie wydanym w formie decyzji pisemnej bądź stanowiącej wpis do dziennika budowy. Pojęcie to nie obejmuje zaś uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Zatem zarzut błędnej wykładni art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy należało uznać za zasadny. Jednakże zasadność niniejszego zarzutu nie oznacza, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania powinno mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaś jej wynik nie był zależny wyłącznie od dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanego wyżej przepisu.

Rozstrzygając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał również na istotne wady postępowania odwoławczego. Kwestią zasadniczą, na którą Sąd zwrócił uwagę jest wadliwe założenie przez Okręgowego Inspektora Pracy w Białymstoku, zmierzające do zakwestionowania prawa pracodawcy, do którego został skierowany nakaz, do przedstawienia swojej wykładni przepisów. Przyjęcie przez organ odwoławczy założenia sprzecznego z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Organ odwoławczy w konsekwencji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Mając na uwadze, że nakaz inspektora pracy, wydany w formie decyzji pisemnej, nie musi zawierać uzasadnienia faktycznego i prawnego to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji, która musi już zawierać nie tylko rozstrzygnięcie, ale również uzasadnienie faktyczne i prawne.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje oceny zgodności z prawem postępowania odwoławczego i wydanej po jego przeprowadzeniu decyzji, dokonanej w zaskarżonym wyroku. Tym samym brak jest podstaw pozwalających zakwestionować zaskarżony wyrok w części objętej zaskarżeniem. W konsekwencji skoro, niezależnie od przyjęcia wadliwej wykładni art. 21a ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, decyzja organu odwoławczego narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, należało uznać, iż zasadnym było jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzających ją nakazów wydanych przez organ pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego trzeba stwierdzić, że wobec naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania decydujących o uchyleniu decyzji wydanych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, jest to zarzut przedwczesny. Sąd pierwszej instancji, uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy przedwcześnie zajął się interpretacją przepisów prawa materialnego. W sytuacji, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, wobec braku prawidłowego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na uchybienia formalne, skutkujące brakiem pełnej oceny materialnoprawnej, nie ma uzasadnienia dla wkraczania Sądu w sferę wykładni prawa materialnego. W takim przypadku prowadzi to bowiem do rozstrzygania za organ. Dlatego organy Państwowej Inspekcji Pracy ponownie rozpatrując sprawę nie będą związane oceną prawną Sądu pierwszej instancji sprowadzającą się do uznania za równoważne świadectw typu "UDT" i typu "E". Oczywiście rzeczą tych organów będzie pełne i wyczerpujące rozpoznanie sprawy w tym z odniesieniem się do argumentów prawnych, jakie zostaną przedstawione przez stronę postępowania.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), uwzględniając udokumentowaną na rozprawie kolejną zmianę nazwy Spółki.