Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2810/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.21, 22, art.53 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P., M. P., R. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 877/16 w sprawie ze skargi B. P., M. P., R. P. i M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 877/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P., M. P., R. P. i M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Naczelnik Dzielnicy [...], decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...], orzekając na podstawie art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), przyznał E. P. oraz S. P. odszkodowanie za zabudowania i rośliny, znajdujące się na gruncie nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]" o powierzchni 2125 m kw.

Następnie ten sam organ – działając na tej samej podstawie prawnej i w oparciu o elaborat biegłego Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkalnictwa S. W. z dnia [...] października 1975 r., przy uwzględnieniu zasad ustalania odszkodowania za grunty określonych w art. 8 ust. 8 pkt 1 cyt. ustawy, decyzją z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...]- orzekł o ustaleniu na rzecz M. P.(następczyni prawnej E. P.) odszkodowania za grunt w/w nieruchomości w kwocie 103.900 zł.

Z kolei decyzją z dnia 18 czerwca 2015 r. nr 2248/2015, działając na wniosek B. P. (jednego z następców prawnych M. P.), Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1984 r.

W uzasadnieniu stanowiska organ w szczególności stwierdził, że wprawdzie w aktach sprawy odszkodowawczej brak było protokołu z rozprawy administracyjnej, ale fakt ten nie musiał jeszcze oznaczać, że taka rozprawa się nie odbyła. Istniała bowiem możliwość, że jedynie w związku z upływem czasu stosowne dokumenty się nie zachowały. Brak z kolei kompletnych akt archiwalnych powodował, że nie można było przeprowadzić oceny postępowania i ustalić z całą pewnością, że było ono prowadzone prawidłowo lub nieprawidłowo. Odnosząc się zaś do kwestii braku biegłych na rozprawie, Wojewoda przyjął, że mimo, iż taka sytuacja stanowiła naruszenie przepisów ustawy, to jednak uchybienie to nie mogło być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa. Ustalenie odszkodowania nastąpiło w tym przypadku bowiem w oparciu o opinię biegłego i przy zastosowaniu, obowiązujących wówczas przepisów prawa. Sam więc udział biegłego w rozprawie nie mógł wpłynąć na wysokość odszkodowania, gdyż było ono ustalane wówczas w oparciu o obowiązujące przepisy i normatywy. Same natomiast materialnoprawne przesłanki ustalenia odszkodowania, opisane w art. 53 powołanej wyżej ustawy z 1958 r. , zostały w sprawie – zdaniem organu - spełnione.

Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez: B. P., M. P., R. P. i M. P., Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z [...] kwietnia 2016 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody[...].

W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy podzielił argumentację Wojewody, co do braku zaistnienie w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności w/w decyzji odszkodowawczej.

Odwołując się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie, Minister podkreślił, iż nie można przyjąć, że sama nieobecność biegłych na rozprawie, bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość odszkodowania, stanowiła rażące naruszenie prawa, w rumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za takie naruszenie można by było bowiem uznać ustalenie odszkodowania w sposób dowolny czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej sporządzonej przez jakiegokolwiek biegłego i bez podstawy prawnej, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Ponadto organ zaznaczył, że art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (późniejszy art. 22) w jego literalnym brzmieniu dotyczył "wysłuchania opinii biegłych" (choćby wskutek odczytania ich opinii), a nie - "wysłuchania biegłych". Żądanie zatem osobistej obecności biegłych na rozprawie stanowiło nadinterpretacja przepisów.

Poza tym, zdaniem Ministra, niezależnie od tego, czy rozprawa miała miejsce czy nie, to przepisy o odszkodowaniu w sprawach "gruntów warszawskich" stosowano jedynie odpowiednio. Znamienny był też fakt niezgłoszenia przez stronę - w toku postępowania odszkodowawczego - zastrzeżeń czy uwag do wysokości odszkodowania.

W rezultacie, w ocenie Ministra - zarzuty następców prawnych właściciela "przeddekretowego", w których podnoszono, że ówcześnie ustalone odszkodowanie dokonane zostało w sposób sprzeczny z ustawą należało uznać za bezzasadne. Organ stwierdził przy tym, iż ustalona wysokość przyznanego odszkodowania odpowiadała prawu, gdyż opierała się na obowiązującym w tym zakresie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 36, poz. 212), a z elaboratu szacunkowego oraz notatki służbowej, stanowiącej jago załącznik, wynikały zastosowane stawki i sposób wyliczenia. Był on zaś – jak podkreślił organ - prostym działaniem matematycznym, nie wymagającym szczegółowego uzasadnienia.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. B. P., M. P., R. P. i M. P. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których zarzucili organowi naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 2 w zw. z art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz art. 62 pkt 2 i 4 i art. 82 § 2 i 3 k.p.a., zgodnie z brzmieniem tych przepisów w dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, art. 7 w zw. z art. 8 w zw. art. 9 z art.11 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art.107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargi - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie były one zasadne.

Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 56 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołując się zaś do poglądu wyrażanego przez orzecznictwo, Sąd podniósł, że aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, nie można pominąć zagadnienia, czy stwierdzone naruszenie rzutowało na wymiar tego odszkodowania. W związku z tym, w odniesieniu do niespełnienia ustanowionego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych, należało naruszenie to rozważyć w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując zatem w tym miejscu na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 219/11, 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 985/11 i 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12, Sąd zaakcentował, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił tym samym od prezentowanego w przeszłości poglądu, wypracowanego pod wpływem stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w przywoływanym przez skarżących w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 38/98), że w każdym przypadku nieobecności biegłych na rozprawie decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość rażąco naruszała prawo.

W ocenie Sądu, analogicznie, jak w kwestii niedopełnienia obowiązku wysłuchania na rozprawie biegłych, należało także podejść do naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r., polegającego na odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wprawdzie Sąd przyznał rację skarżącym, że ten element postępowania dowodowego w sprawach o odszkodowanie za utraconą nieruchomość warszawską był obligatoryjny, a tym samym jego pominięcie stanowi istotne naruszenie dyspozycji normy prawnej, zawartej w tym przepisie, jak też przepisie art. 89 § 1 k.p.a., jednakże, zważywszy na fakt, że dla eliminacji decyzji ostatecznej - na zasadzie art. 156 § 1 k.p.a. - koniecznym jest by stwierdzone naruszenie miało znaczenie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej i potrzeba ochrony ukształtowanych w przeszłości stosunków prawnych, również w takim wypadku wagę naruszenia należy oceniać przez pryzmat wymiaru przyznanego odszkodowania.

W związku z tym, Sąd wyjaśnił, że ustalając odszkodowanie za grunt nieruchomości warszawskiej o pow. 2125 m2 na poziomie 103.900 zł., Naczelnik Dzielnicy [...] oparł się na opinii biegłego Prezydium Rady Narodowej w. st. Warszawy S. W. z dnia [...] października 1975 r., który część gruntu (obszar przekraczający powierzchnię działki normatywnej na wybudowanie domu jednorodzinnego) wycenił, przyjmując 36 zł za metr kw (stawka określona w zarządzeniu Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 11 listopada 1980 r. - Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 16, poz. 60) a część gruntu o areale odpowiadającym działce normatywnej (w tym wypadku 350 m2) wyceniona została według stawki 400.000 zł. w oparciu o zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy 22 października 1974 r. (Dz. Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 13, poz. 73), wydane na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 36, poz. 212).

Ten sposób wyliczenia odszkodowania – zdaniem Sądu - zgodny był zatem z ustanowionymi w art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. zasadami, wedle których, jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, odszkodowanie ustala się: a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Te zasady zaś, podobnie jak sam tryb postępowania w sprawie, znajdowały zastosowanie do ustalania odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej na mocy odesłania z art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Ponadto Sąd zwrócił też uwagę, że wartość odszkodowania nie była kwestionowana przez stronę postępowania.

Ostatecznie więc Sąd zgodził się wprawdzie ze skarżącymi, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy stanowisko organów nadzoru sugerujące, że rozprawa administracyjna mogła się w rzeczywistości odbyć, a jedynie nie zachowały się (ze względu na upływ czasu) dokumenty z tej rozprawy, była nieuprawniona, ale jednocześnie przyjął, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 r., z punktu widzenia obwiązujących wówczas przepisów, ustaliła odszkodowanie za grunt w prawidłowej wysokości, a przy tym była ona akceptowana przez spadkobierczynię dawnego właściciela. Samo zaś naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy, a co za tym idzie niewysłuchaniu na niej opinii biegłego, nie naruszało prawa w takim stopniu, którego nie dało by się pogodzić ze społeczno - gospodarczymi skutkami decyzji w zakresie przyznania odszkodowania. Z tych względów, odmowa stwierdzenia nieważności, kontrolowanej w trybie nadzorczym, decyzji, wobec niestwierdzenia wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiadała prawu a sformułowane w tym aspekcie zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 2 w zw. z art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 62 § 2 pkt 2 i 4 i art. 82 § 2 i 3 k.p.a. (wg. t.j. z 1980 r. – art. 67 § 2 pkt 2 i 4 oraz art. 89 § 2 i 90 § 3 k.p.a.), nie miały usprawiedliwionych podstaw. Błędne zaś ustalenia w zakresie stanu faktycznego (przyjęcie, że rozprawa mogła mieć jednak miejsce) nie rzutowały na ostateczny wynik postępowania nadzorczego, tym samym można je było jedynie rozpatrywać w aspekcie nieistotnego naruszenia zasad postępowania określonych w art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Jednocześnie również Sąd zauważył, że sam brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do innych, niż wskazywane we wniosku, wad z art. 156 § 1 k.p.a., nie mógł prowadzić do jej uchylenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy Minister w pełni zaaprobował oceny prawne i stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej organu wojewódzkiego, co należało interpretować jako przyjęcie ich jako własnych. Tenże zaś wprost wskazał na brak obarczenia kontrolowanej decyzji także innymi, niż określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kwalifikowanymi wadami prawnymi (vide str. 6 uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego), a ocenę tę trzeba było, zdaniem Sądu, uznać za prawidłową. Jak zasadnie bowiem wyjaśnił Wojewoda, decyzja odszkodowawcza wydana została - w świetle art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - przez organ właściwy, miała oparcie w obowiązujących przepisach przywołanej ustawy, nie dotyczyła sprawy, która byłaby rozstrzygnięta już inną ostateczną decyzją, została skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, była od dnia je wydania wykonalna, a jej wykonanie nie wymagało podejmowania czynności zagrożonych karą. Nie zawierała wreszcie innych wad skutkujących jej nieważnością ex lege.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. P., M. P., R. P. i M. P. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 p.p.s.a. – poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona nią decyzja administracyjna winna zostać uchylona w trybie art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. wobec naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku wadliwego przyjęcia, że w sprawie niniejszej przy ustaleniu odszkodowania decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1981 roku nr [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy, przepisy art. 21 i art. 22 ustawy o fasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywały powinność przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, która to rozprawa w okolicznościach tej sprawy nie została przeprowadzona,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. - poprzez ograniczenie się przez Sąd jedynie do rozpoznania części podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo, iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi, co miało na celu dokonanie przez Sąd w oparciu o akta sprawy kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie, tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności wydanej w dniu [...] kwietnia 2016 roku przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji nr[...], ale także poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organy administracyjne orzekające w tej sprawie nie naruszyły prawa, czy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe;

2. prawa materialnego, a to:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni przepisów art. 53 ust. 2 w zw. z art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) polegającej na uznaniu, iż ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt z pominięciem przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej oraz brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej, a także wykorzystanie w materiale dowodowym elaboratów szacunkowych sporządzonych przed formalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, które to elaboraty powstały w drodze zastosowania sztywnych stawek odszkodowawczych, nie stanowią uchybień powstałych w konsekwencji naruszenia prawa w stopniu rażącym, podczas gdy biorąc pod rozwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych w tej sprawie, należało zakwalifikować wskazane uchybienia w kategoriach rażącego naruszenia prawa prowadzących do stwierdzenia nieważność kwestionowanej decyzji administracyjnej,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd wykładni rozszerzającej przepisu i przyjęcie, że organ wywłaszczeniowy mimo braku zastosowania się do powszechnie obowiązujących - w dacie wydawania decyzji o odszkodowaniu - przepisów ustawowych nie narusza prawa w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami decyzji w zakresie przyznania odszkodowania, podczas gdy jest to wyraz ewidentnego i oczywistego rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, konsekwencją czego winno być zastosowanie skutków ujętych w treści przepisu art. 156 k.p.a. poprzez wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, oświadczając jednocześnie, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zostały zaś one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, trzeba przede wszystkim wyjaśnić, że podstawa kasacyjna, określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy nie każdego naruszenia proceduralnego a jedynie takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej winien zatem w tym wypadku określić nie tylko przepisy procesowe, które – jego zdaniem – zostały naruszone przez Sąd Wojewódzki, ale także wykazać, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tego wymogu nie spełnia zaś zarzut, w którym skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. - poprzez ograniczenie się przez Sąd Wojewódzki jedynie do rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów, mimo, iż obowiązkiem Sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi.

Formułując tego rodzaju zarzut, autor skargi kasacyjnej winien bowiem wskazać, jakiej okoliczności (nieobjętej skargą ) a istotnej – z punktu widzenia rozstrzygnięcia - Sąd I instancji nie uwzględnił. Samo zaś podnoszenie, iż Sąd Wojewódzki nie zanalizował działania organów administracji obu instancji, to jest nie zbadał, czy organy te nie naruszyły prawa, czy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne oraz czy ustalenia faktyczne w toku postępowania i dokonana w nich ocena prawna były prawidłowe, nie mogło odnieść zamierzonego rezultatu. Zwłaszcza, że Sąd Wojewódzki szczegółowo uzasadnił ocenę prawną, w odniesieniu do kwestii braku podstaw do przyjęcia, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja rażąco naruszała prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), zaś co do pozostałych przesłanek, warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji podał, że Minister zaaprobował ocenę prawną wyrażoną w decyzji organu wojewódzkiego, a tenże organ wskazał na brak obarczenia kontrolowanej decyzji także innymi, niż określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kwalifikowanymi wadami prawnymi i ocenę tę - zdaniem Sądu Wojewódzkiego – należało uznać za prawidłową.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., gdyż okolicznością sporną, jaka wystąpiła w tej sprawie była kwestia materialnoprawna. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., chociaż jest zamieszczony w ustawie procesowej – zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem – ma charakter materialnoprawny. Zatem – już co do zasady – zaskarżony wyrok nie mógł być oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a co najwyżej jego podstawą mógł być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, w myśl którego, sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie), jeśli akt ten narusza prawo materialne a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Taka jednak sytuacja nie zachodziła w analizowanym przypadku.

Powyższe prowadzi do oceny zarzutów materialnoprawnych, a które również okazały się w tym przypadku nieskuteczne.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku B. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...], którą [...] ustalił na rzecz: M. P. odszkodowanie za grunt nieruchomości "warszawskiej", położonej przy ul.[...], oznaczonej jako "[...]", o powierzchni 2125 m kw. Zdaniem bowiem wnioskodawcy, decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż w toku postępowania zakończonego tą decyzją nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w trakcie której powinno nastąpić przedstawienie opinii biegłych powołanych przez Naczelnika.

W ocenie organów obu instancji, wniosek ten nie był uzasadniony, gdyż w toku postępowania odszkodowawczego organ przeprowadził odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Operaty szacunkowe, na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania, zostały sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę - zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami a strona - w toku postępowania – nie kwestionowała tej wyceny. W związku z tym, zdaniem organów a także Sądu Wojewódzkiego, fakt nieprzestrzegania przez ówczesne organy określonych procedur nie oznaczał jeszcze, że decyzja, wydana w takim postępowaniu, była obarczona wadą kwalifikowaną.

Kluczową kwestią, jaka zachodziła w analizowanym przypadku stanowiła więc wykładnia art. 53 ust. 2 w zw. z art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zasadnym zatem w tym miejscu wydaje się zwrócić uwagę na fakt, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Odnosząc zatem powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy – zdaniem składu orzekającego – nie można twierdzić, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1984 r. została wydana z warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną, kwestionowanej w trybie nadzorczym, decyzji stanowiły przepisy 53 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którymi przepisy tej ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za: gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (ust.1), oraz o do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (ust. 2).

Po myśli natomiast art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (a które to przepisy znajdują się w rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe" podczas, gdy art. 53 ustawy zawarty został w rozdziale 8 zatytułowanym: "Przepisy przejściowe i końcowe") po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie zaś z art. 22 cyt. ustawy, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, przy czym opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Oceniając zatem regulację prawną, zawartą w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa, zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że w/w przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale było to odesłanie tylko "odpowiednie". Przepis art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi bowiem, iż przepisy o odszkodowaniach stosuje się "odpowiednio". Jak przyjmuje się zaś zgodnie w doktrynie prawa, pojęcie "odpowiednio" oznaczać może iż: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14, dot. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1978/15 dot. art. 53 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.).

W analizowanym stanie faktycznym było rzeczą bezsporną, że operaty szacunkowe, na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania, zostały sporządzone przez biegłego z Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej a zatem zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Jak wynika z ich treści, szacunku dokonano m. in. na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 11 listopada 1980 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 16, poz. 60) - co do części gruntu (obszar przekraczający powierzchnię działki normatywnej na wybudowanie domu jednorodzinnego) oraz zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy 22 października 1974 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 13, poz. 73), wydanego na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U. Nr 36, poz. 212) – co do pozostałej części gruntu to jest gruntu o areale odpowiadającym działce normatywnej (w tym wypadku 350 m2).

Znamienne też było, że strona w toku postępowania nie zakwestionowała tej wyceny i nie wniosła odwołania od decyzji, przyznającej jej kwotę 103.900 zł odszkodowania za w/w grunt.

W tych warunkach - w ocenie składu orzekającego - nie można było twierdzić, że brak przeprowadzenia w postępowaniu zwykłym formalnej rozprawy mógł być traktowany jako rażące naruszenie art. 53 ust. 2 w zw. z art. art. 21 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W przedmiotowej sprawie ani rodzaj naruszenia prawa nie był bowiem oczywisty, ani nie wynikało też z materiału dowodowego by strona postępowania zwykłego kwestionowała przyjętą w tym postępowaniu wycenę.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.