Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 190/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 62 ust. 1 , art. 71
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. z siedzibą w [...] (zwaną dalej również Spółką) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...], którą uchylono decyzję Burmistrza Gogolina z dnia 29 października 2014 r., nr [...], odmawiającą udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych na działce nr a, ark. m. [...], obręb [...], oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 20 lipca 2010 r. firma A S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła do Burmistrza Gogolina o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych na działce nr a w miejscowości [...]. Do wniosku załączyła raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który w toku postępowania administracyjnego został uzupełniony.

O wszczęciu postępowania Burmistrz Gogolina zawiadomił użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących z działką nr a, tj. B Sp. z o.o. w [...] oraz C S.A. [...]. Informację o złożeniu wniosku podał również do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia na stronie BIP Urzędu Miejskiego, a także na tablicach ogłoszeń w Urzędzie i w miejscowości [...].

W dniu 8 listopada 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał pozytywną opinię co do warunków realizacji przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, z zastrzeżeniem, że należy określić konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r. Burmistrz Gogolina dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony D w [...].

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił, w wariancie wskazanym przez inwestora, realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r. Burmistrz Gogolina odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia objętego postępowaniem, uznając, że jest ono w całości niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 29 grudnia 2006 r., Nr [...] - zwanego dalej także planem. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 24 listopada 2011 r., a po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Gogolina - decyzją z dnia 24 maja 2012 r. - powtórnie odmówił zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, jako niezgodnego z ustaleniami obowiązującego planu. I ta decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez organ odwoławczy, decyzją z dnia 27 lipca 2012 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Gogolina. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 555/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na ww. decyzję kasacyjną Kolegium.

W ponownym postępowaniu, po uzupełnieniu materiału dowodowego, Burmistrz Gogolina dwukrotnie - decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r. (uchyloną przez Kolegium w dniu 30 kwietnia 2014 r.) i z dnia 29 października 2014 r. - odmówił zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.

W ostatnio wskazanej decyzji - z dnia 29 października 2014 r. - Burmistrz Gogolina zrelacjonował stan faktyczny sprawy, w tym szczegółowo omówił zgromadzony materiał dowodowy. Przedstawił charakterystykę planowanej do realizacji inwestycji i wskazał, że należy ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w jej skład wchodzić będzie instalacja do wytwarzania paliw alternatywnych, łącznie z ich podsuszaniem, oraz instalacja termicznego przekształcania odpadów przemysłowych - spalarnia odpadów innych niż niebezpieczne, z której energia elektryczna i cieplna będzie wykorzystywana w instalacji wytwarzania paliwa alternatywnego. Następnie, odnosząc się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ dokonał oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powołując się w tym zakresie na wymogi art. 62 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą. Co do oddziaływania na stan powietrza i stan klimatu akustycznego stwierdził, że dane zawarte w raporcie nie mogą w pełni potwierdzić dotrzymania standardów emisyjnych w procesie spalania odpadów w piecu obrotowym. Ponadto organ nie może potwierdzić, że przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczenia wartości dopuszczalnych i wartości odniesienia emitowanych substancji w powietrzu. Z wyliczeń podanych w raporcie wynika, że w otoczeniu przedsięwzięcia wystąpią stężenia substancji bliskie granicznych wartości dopuszczalnych i wartości odniesienia emitowanych substancji w powietrzu, a to ograniczyłoby rozwój istniejących podmiotów, związanych z przemysłem górniczym, zaś w dalszej konsekwencji stanowiłoby naruszenie przepisów o ochronie kopalin. Poza tym na rozważanym terenie konieczna jest redukcja pyłu, więc inwestycja nie służy realizacji celów wymienionych w "Programie ochrony powietrza dla strefy [...] (...)". Dla tego terenu nie przewidziano też w planie wzrostu poziomu hałasu przemysłowego i drogowego, który nie jest związany z przeznaczeniem terenu. W zakresie gospodarki odpadami oraz oddziaływania na wody i ziemię organ dopatrzył się przy realizacji przedsięwzięcia znacznego wzrostu uciążliwości ruchu samochodowego związanego z transportem odpadów, co jest niezgodne z zapisami planu, oraz powstania poważnego ryzyka pogorszenia jakości ziemi, wód powierzchniowych i podziemnych. Organ nie stwierdził oddziaływania na środowisko przyrodnicze i zabytki, natomiast uznał, że inwestycja negatywnie wpłynie na dobra materialne, bo spowoduje nadmierną eksploatację dróg publicznych oraz zagrożenie dla stanu wody przeznaczonej do picia. Organ odniósł się również do kwestii wymaganego zakresu monitoringu, a ponadto rozważał - w kontekście zgromadzonych dowodów - stanowiska wyrażone przez organ uzgadniający i opiniujący, które jednak nie zostały uwzględnione wobec wystąpienia przesłanki niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem. Jednocześnie nie zgodził się z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], który uznał, że z punktu widzenia warunków środowiskowych i ekonomicznych najlepszym z rozwiązań technologicznych jest wariant proponowany przez inwestora. W dalszej części decyzji organ podzielił większość wniosków i zarzutów, jakie odnośnie inwestycji zgłosiły pozostałe strony postępowania, przede wszystkim jednak stanął na stanowisku, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wedle organu, planowanego zakładu - jako zakładu przetwarzania odpadów - nie można uznać za instalację do rozdrabniania, dozowania i transportu surowców oraz odpadów innych niż niebezpieczne, o jakiej mowa w planie, który dopuszcza jej sytuowanie w przypadku, gdy będzie nierozerwalnie związana z podstawowym przeznaczeniem terenu. Zdaniem Burmistrza Gogolina, inwestor faktycznie planuje budowę zakładu zagospodarowania odpadów, a instalacja wytwarzać będzie odpady z odpadów oraz utylizować je poprzez spalanie. W konsekwencji, w instalacji produkującej paliwa alternatywne w rzeczywistości będą wytwarzane trzy kategorie odpadów: odpady palne (paliwo alternatywne) w ilości 165200 Mg/rok, które są produktami wytwarzanymi na linii technologicznej, ale w świetle obowiązujących przepisów pozostają dalej odpadem i jako odpad mogą być kierowane do procesów odzysku lub termicznego przekształcenia, a także odpady inne niż niebezpieczne oraz odpady niebezpieczne. Mając powyższe na uwadze, Burmistrz Gogolina uznał, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć związanych z produkcją, lecz z gospodarowaniem odpadami, tzn. jest obiektem i instalacją związaną z przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów, w tym unieszkodliwianiem metodami termicznymi. Ponadto organ dokonał oceny uzyskanych w sprawie opinii, akceptując te, które określają przedsięwzięcie jako zakład przetwarzania odpadów i wskazują na jego niezgodność z planem. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy wyjaśnił, że dopiero w toku postępowania, po zapoznaniu się ze wszystkimi dowodami ujawniony został realny obraz przedsięwzięcia, dlatego wcześniej wyraził błędny pogląd o zgodności inwestycji z planem. Podkreślił, że paliwo alternatywne nie jest produktem, lecz odpadem, a w chwili orzekania musiał oprzeć się na obowiązującym stanie prawnym. Podniósł również organ, że wykorzystując opinie biegłych kierował się ocenami technologii działalności przedsięwzięcia, natomiast samodzielnie uznał, że jest ono niezgodne z planem.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka A, zarzucając organowi dokonanie błędnej wykładni art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm. - dalej: K.p.a.), przez przyjęcie, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dysponuje swobodą zastosowania się do wskazówek organu drugiej instancji, co doprowadziło do zastosowania odmiennej i wadliwej wykładni zapisów planu; oraz zarzucając błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie § 4 ust. 2, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 36 planu, przez przyjęcie, że inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia związanego z produkcją, a z gospodarowaniem odpadami, co w konsekwencji spowodowało odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tymi zarzutami Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty przez organ drugiej instancji, przez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że organ pierwszej instancji wadliwie dokonał wykładni wytycznych organu odwoławczego, co doprowadziło do błędnych ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji. W sposób całkowicie dowolny również przyjął, że nie jest związany wykładnią prawa materialnego dotyczącą interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...], przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej z dnia 27 lipca 2012 r. Wskazując na konkretne przykłady Spółka wywodziła, że organ pierwszej instancji był związany wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń, które potwierdzałyby fakt uwzględnienia wytycznych Kolegium. Odnośnie zarzutu wadliwej wykładni zapisów planu, Spółka zauważyła, że § 12 ust. 1 uchwały jedynie przykładowo wskazuje, jaki rodzaj działalności może być prowadzony na terenie oznaczonym symbolem "P". Skoro planowana przez skarżącą inwestycja stanowi zakład produkcyjny, to pozostaje w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan dopuszcza między innymi "instalacje do produkcji (...) odpadów innych niebezpieczne". Wobec powyższego, niezrozumiałe jest - przy braku legalnej definicji pojęcia "obiekt produkcyjny" - koncentrowanie się jedynie na procesach pośrednich koniecznych do produkcji paliwa alternatywnego, a mianowicie spalarni odpadów, celem wykazania, iż proces pośredni w postaci spalania odpadów nie mieści się w pojęciu "produkcja". Ponadto na terenie oznaczanym literą "P", w opisie przeznaczenia podstawowego, wskazano na możliwość "rozdrabniania, dozowania i transportu surowców oraz odpadów innych niż niebezpieczne", a więc wszelkie twierdzenia o niedopuszczalności gospodarowania odpadami są chybione, bo już w samym przeznaczeniu terenów produkcyjnych przewidziano taką możliwość. Dalej, Spółka zakwestionowała dokonaną w decyzji wykładnię pojęcia "obiekt produkcyjny", a także stwierdzenie organu, że wykładnia pojęcia "tereny zabudowy usługowej", która to zabudowa jest dopuszczalna na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, ma drugorzędne znaczenie i nie wymaga dalszego opisu. Podkreśliła, że zwiększenie uciążliwości dla społeczności lokalnej oraz zwiększenie natężenia ruchu pojazdów nie są przejawem zarzucanego istnienia konfliktów przestrzennych. Natomiast zgodność inwestycji z zasadą zrównoważonego rozwoju gwarantuje w niniejszej sprawie przede wszystkim postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Odnosząc się z kolei do kwestii wykładni § 36 ust. 5 planu, Spółka argumentowała, że gdyby organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "obiekt produkcyjny" w kontekście planowanej inwestycji, której celem zasadniczym nie jest gospodarka odpadami, a produkcja paliwa alternatywnego, niewątpliwie byłby uprawniony do stwierdzenia, iż inwestycja ta jest zgodna z przeznaczeniem terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. W podsumowaniu stwierdziła, iż organ wadliwie uznał, że inwestycja nie jest związana z działalnością produkcyjną. Sam fakt, że wsadem do produkcji paliwa alternatywnego są odpady, nie może eliminować pojęcia produkcji paliw alternatywnych. Końcowo zauważyła, że w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne pozostają bezsporne, a jedyna sporna kwestia dotyczy wykładni zapisów miejscowego planu, dlatego możliwe jest wydanie przez organ drugiej instancji orzeczenia co do istoty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza Gogolina z dnia 29 października 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...], podziela stanowisko wyrażone w decyzji Kolegium z dnia 27 lipca 2012 r. W szczególności podkreśliło, że w planie miejscowym nie zdefiniowano pojęcia "obiekt produkcyjny". Podobnie, definicji tej brak jest w przepisach szczególnych, wobec czego należało sięgnąć do reguł wykładni gramatycznej, która jest podstawową formą wykładni. Kolegium wywodziło, że brzmienie § 12 ust. 1 uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż lokalny prawodawca uznał za obiekty produkcyjne m.in. instalacje do rozdrabniania odpadów. Za obiekty produkcyjne w rozumieniu planu mogą być zatem uznane także zakłady, w których odbywa się produkcja paliw alternatywnych, prowadzona z wykorzystaniem procesów odzysku. Chodzi tu np. o przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu (R 15); rozdrabnianie odpadów stanowi przecież formę przetwarzania. W ocenie Kolegium, wykładnia gramatyczna zapisów planu w sposób wystarczający i precyzyjny pozwala na ustalenie normy prawnej, zaś odwoływanie się przez Burmistrza Gogolina do argumentów pozaprawnych i językowych prowadzi do naruszenia zasady clara non sunt interpretanda. Wykładnia gramatyczna § 12 ust. 1 planu nie pozwala na przyjęcie, że instalacje do rozdrabniania, dozowania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne oraz magazyny odpadów dopuszczalne są wyłącznie, jeśli są związane z przeznaczeniem podstawowym terenu, czyli prowadzoną na ww. terenie produkcją, magazynowaniem lub składowaniem. Takie ograniczenie stanowi przejaw niedopuszczalnej nadinterpretacji postanowień planu. Dalej, organ odwoławczy uznał, że teren górniczy może być zagospodarowany na inne cele niż działalność górnicza, chyba że plan wprowadza wyraźne ograniczenia inwestycyjne. Zarzucił, że Burmistrz nie sprecyzował, na czym opiera przekonanie, iż objęta wnioskiem spalarnia odpadów nie spełnia wymagań § 32 ust. 1 uchwały z dnia 29 grudnia 2006 r., który zaleca stosowanie niskoemisyjnych źródeł ciepła. Odnotował również, że przyjęta w art. 5 Konstytucji RP zasada zrównoważonego rozwoju, do której odwołuje się § 4 ust. 2 planu miejscowego, ma charakter normy ogólnej, umożliwiającej interpretację przepisów z zakresu ochrony środowiska i polityki przestrzennej. Na marginesie podkreślił, że opinie biegłych w postępowaniu administracyjnym zasadniczo służą ustaleniu stanu faktycznego w sytuacji, kiedy niezbędne są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 Kpa), a nie ustaleniu stanu prawnego, bowiem organy muszą same dokonywać wykładni prawa w celu jego zastosowania. Opracowanie R. S. w części oceniającej zgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym nie może być więc traktowane jako opinia biegłego.

Przechodząc do merytorycznej oceny przedsięwzięcia, Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Gogolina wypowiedział się jedynie w sposób szczątkowy na temat wpływu przedsięwzięcia w odniesieniu do elementów wymienionych w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie przeprowadzając w istocie postępowania z zakresu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ pierwszej instancji wskazał na liczne zagrożenia dla środowiska, w tym poważne ryzyko pogorszenia jakości ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych, jednak stwierdzenia te nie zostały poparte jakąkolwiek analizą. Kolegium zarzuciło, że w aktach sprawy brak jest wiarygodnej i rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Nadto organ nie przeprowadził rzetelnego postępowania w kierunku ustalenia rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie podjął też rzetelnej próby rozpoznania ewentualnych zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia. Wszelkie twierdzenia organu w tym zakresie mają charakter gołosłowny, co czyni dokonaną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia - oceną pozorną. Poza tym - zdaniem Kolegium - organ nie odniósł się w ogóle do pozostałych elementów wymienionych w art. 62 ust. 1 ustawy i ewentualnych środków zaradczych, choć w tej kwestii związany jest prawomocnym wyrokiem WSA w Opolu z dnia 11 lutego 2013 r. Nie odniósł się również do wymaganego zakresu monitoringu. W podsumowaniu, organ odwoławczy uznał, że Burmistrz naruszył art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które nakazują organom administracji publicznej zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto Kolegium wskazało, że w przypadku uznania, że wariant zaproponowany przez inwestora nie jest wariantem najkorzystniejszym, nie może organ w sposób gołosłowny poprzestać na takim twierdzeniu. Wówczas zastosowanie znajduje art. 81 ustawy, jednak organ pominął ten przepis. Natomiast w sytuacji, gdy organ uznaje twierdzenia strony za nieprawdziwe lub podważa dane zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko, winien zgromadzić w tym zakresie wiarygodny materiał dowodowy oraz może wezwać stronę do złożenia wyjaśnień. Odnosząc się od argumentacji odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że na tym etapie nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), ponieważ organ pierwszej instancji nie przeprowadził oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na koniec wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz Gogolina winien uwzględnić zakres związania wynikający z wyroku WSA w Opolu, w szczególności zobowiązany jest do zebrania materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie rzetelnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku ujawnionych zagrożeń powinien wskazać na możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ustalić wymagany zakres monitoringu.

W skardze na powyższą decyzję Spółka A, reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 K.p.a., przez jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji, kiedy powołane postępowanie w sposób kompletny i wyczerpujący zostało przeprowadzone, a jedyne uchybienie tego organu związane jest z błędną wykładnią i wadliwym zastosowaniem prawa materialnego, tj. postanowień § 4 ust. 2, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 36 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; a także zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie - wobec wadliwie dokonanej wykładni przez organ pierwszej instancji postanowień planu - konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego w sprawie, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy nie budziły wątpliwości Kolegium i w pełni umożliwiały wydanie orzeczenia co do istoty.

W uzasadnieniu skargi Spółka wywodziła, że uzasadnieniem dla podjęcia decyzji kasacyjnych jest jedynie sytuacja, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem w okolicznościach sprawy Kolegium naruszyło art. 138 § 2 K.p.a., bowiem wskazało na braki decyzji pierwszoinstancyjnej, które nie dawały podstaw do wydania decyzji na podstawie tego przepisu. Wadliwość rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika z nieprawidłowego przyjęcia, że fakt dokonania uzgodnień i zasięgnięcia opinii właściwych organów nie stanowi elementu świadczącego o tym, iż dokonana została ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do art. w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy. Zdaniem Spółki, przeprowadzone przez Burmistrza Gogolina postępowanie zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w tym przepisie. Po pierwsze, Burmistrz Gogolina dokonał szczegółowej analizy i weryfikacji przedłożonego przez skarżącą raportu, a w trakcie prowadzonego postępowania kilkakrotnie zwracał się o wyjaśnienia i uzupełnienia odnośnie raportu. Po drugie, zapewnił w postępowaniu udział społeczeństwa, przez umożliwienie składania ewentualnych wniosków i uwag po publicznym obwieszczeniu o wszczęciu powołanego postępowania w dniu 9 sierpnia 2010 r. Po trzecie, organ pierwszej instancji uzyskał opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Natomiast, wykonując zalecenia Kolegium zawarte w decyzji z dnia 30 kwietnia 2014 r., dokonał szczegółowych rozważań na stronach od 13 do 18 decyzji w przedmiocie weryfikacji planowanej inwestycji pod kątem wymogów zakreślonych w art. 62 ust. 1 ustawy. Zatem, Burmistrz Gogolina - wbrew stanowisku Kolegium - przeprowadził postępowanie, dokonując ustalenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i rozpoznania ewentualnych zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia. Z uwagi na specyfikę postępowania środowiskowego, na tym etapie postępowania nie istnieje możliwość dokładnego określenia wszystkich zagrożeń i metod ich zapobiegania, bowiem powyższe jest weryfikowane i ustalane w ramach dalszych szczegółowych postępowań inwestycyjnych, jak np. w przedmiocie pozwolenia na budowę, czy pozwoleń emisyjnych. Tym samym, ponownie przeprowadzone postępowanie przez organ pierwszej instancji nie będzie zawierało żadnych nowych ustaleń środowiskowych, powielając wcześniejsze. Dalej, Spółka zarzuciła, że przedstawiony przez organ odwoławczy stan sprawy nie zawiera oceny, na czym konkretnie polegać ma wadliwość ustaleń organu pierwszej instancji i w jakim kierunku należy wyjaśnić zaistniałe wątpliwości. Ponadto decyzja organu drugiej instancji jest już kolejną w niniejszej sprawie, a we wcześniejszych decyzjach - przy tożsamym stanie faktycznym i tożsamym opisie postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji - Kolegium w żaden sposób nie wskazywało, by tak przeprowadzone przez Burmistrza Gogolina postępowanie, weryfikowane kilkakrotnie, nie stanowiło postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Spółki, jedynym wymaganym w niniejszej sprawie działaniem organu drugiej instancji - wobec kompletności ustaleń i braku naruszeń przepisów proceduralnych - było rozpoznanie sprawy co do istoty. W dalszej części skargi Spółka stwierdziła, że Kolegium powinno przeprowadzić samodzielną ocenę w zakresie zgodności przedsięwzięcia z planem, po czym zgodziła się ze stanowiskiem, że Burmistrz Gogolina odwołał się "(...) do argumentów pozaprawnych i językowych, co doprowadziło do naruszenia zasady clara non sunt interpretanda, podważając tym samym zaufanie podmiotów do prawa i jego zapisów, w sytuacji, kiedy wykładnia zapisów miejscowego planu dokonana w oparciu o wykładnię gramatyczną, w sposób wystarczający i precyzyjny pozwalała na ustalenie normy prawnej". Również w ocenie skarżącej, Burmistrz Gogolina dokonał nadinterpretacji zapisów planu, w szczególności jego § 12. Spółka przedstawiła też własną wykładnię postanowień planu, zbieżną ze stanowiskiem Kolegium, i uznała, że w tej sytuacji organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną, zwłaszcza że stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie zostały naruszone normy postępowania. Spółka obawia się, że bierność organu drugiej instancji spowoduje, iż jeszcze przez kilka lat może nie uzyskać ostatecznej decyzji środowiskowej. Konsekwencje powyższego są natomiast niezmiernie daleko idące, gdyż pozbawiają skarżącą możliwości realizacji zaplanowanej inwestycji, zgodnej z prawem oraz spełniającej wszystkie wymagania materialne i formalne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że ocena oddziaływania na środowisko ciąży w pierwszym rzędzie na organie pierwszej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 6 maja 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej zgłosił udział w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2015 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał wnioski i zarzuty przedstawione w skardze, odnotowując dodatkowo, że decyzją z dnia 14 maja 2015 r. Burmistrz Gogolina ponownie, czyli po raz piąty odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, z uzasadnieniem identycznym jak w decyzji z dnia 29 października 2014 r. i 31 grudnia 2013 r., nie prowadząc żadnego postępowania wyjaśniającego. Powyższe - zdaniem pełnomocnika - potwierdza konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy przez Kolegium.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Wyjaśnił, że 1 czerwca 2015 r. zostało wysłane odwołanie od decyzji Burmistrza Gogolina z dnia 14 maja 2015 r. Oświadczył ponadto, że nie widzi potrzeby cofnięcia skargi, ponieważ obawia się, że Kolegium podejmie kolejną decyzję kasacyjną w wyniku rozpoznania odwołania od wskazanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przed wyjaśnieniem tego stanowiska celowe jest przypomnienie, że organy obu instancji orzekały w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem Spółki A. Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nadal zwanej w skrócie "ustawą", decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a jej uzyskanie jest wymagane m.in. dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania w sprawie wydania tej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z kolei, z postanowień art. 59 ust. 1 ustawy wynika, że przeprowadzenia powyższej oceny wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1. Katalog dwóch wskazanych wyżej grup przedsięwzięć został skonkretyzowany przez odesłanie w art. 60 ustawy do aktu wykonawczego określającego ich listę, zamieszczoną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397). Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 15 listopada 2010 r., jednak w jego § 4 wyraźnie postanowiono, że do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy, wszczętych przed dniem jego wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu, organy prawidłowo odczytały i zastosowały powyższą normę prawną, decydując o zastosowaniu w niniejszej sprawie przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573, z późn. zm.), skoro postępowanie wszczęto na wniosek z dnia 23 lipca 2010 r. Wyjaśnić trzeba, że według art. 173 ust. 2 ustawy, za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W realiach sprawy planowane przedsięwzięcie, prawidłowo zakwalifikowane przez organy do przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia z 2004 r., należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, w postępowaniu administracyjnym uzyskano wymagane uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] i opinię Państwowej Inspekcji Sanitarnej w [...], stosownie do art. 77 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 78 ustawy. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 80 ust. 2 ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie wydał decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, ponieważ uznał, że wystąpiły przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., stanowiącego procesową podstawę do podjęcia decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji, ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 K.p.a. Wedle tej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a., ogólną zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej zasady jest uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści komentowanej regulacji wskazać więc należy, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tak więc, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji nie jest przesłanką wystarczającą do wydania decyzji kasacyjnej. Zakończenie postępowania odwoławczego w taki sposób wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi zatem o sytuacje, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego rozmiar wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji, sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37) /2011, s. 19). Jak już zauważono, przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - decyzji kasacyjnej.

Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w swojej decyzji z dnia 27 lipca 2012 r. i stwierdziło m.in., że Burmistrz Gogolina dokonał wadliwej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...] w kontekście zgłoszonej do realizacji inwestycji, przez odwołanie się do argumentów pozaprawnych i językowych przy ocenie, czy w sprawie chodzi o obiekt produkcyjny. Nadto wyraziło pogląd, że teren górniczy może być zagospodarowany na inne cele niż działalność górnicza, chyba że plan wprowadza wyraźne ograniczenia inwestycyjne, oraz zarzuciło brak wskazania przez Burmistrza, na czym opiera przekonanie, że objęta wnioskiem spalarnia odpadów nie spełnia wymagań § 32 ust. 1 planu. Z kolei, odnośnie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ odwoławczy zarzucił, że Burmistrz wypowiedział się w sposób szczątkowy i nierzetelny na temat wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Pominął bowiem część obowiązkowych elementów takiej oceny, choć w tej kwestii był związany wyrokiem sądowym z dnia 11 lutego 2013 r. W efekcie, organ odwoławczy uznał, że nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W ocenie Sądu, opisane stanowisko Kolegium jest wadliwe. Na wstępie rozważań należało odnieść się do argumentu dotyczącego związania organów wyrokiem tut. Sądu z dnia 11 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Op 555/12, jaki zapadł wskutek zaskarżenia decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 27 lipca 2012 r. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym wyżej przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie administracyjne oraz sądowoadministracyjne. Wobec tego, zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W ww. decyzji z dnia 27 lipca 2012 r. organ odwoławczy zakwestionował stanowisko Burmistrza o niezgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...] i podkreślił, że zgodnie z art. 6 K.p.a. wydanie decyzji odmownej musi się opierać na konkretnej normie prawa. Nakazał poddać wnikliwej analizie zebrane dowody i odpowiednio uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie. Omawiając mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy, Kolegium zastrzegło, że na zasadzie art. 80 ustawy, kolizja zamierzenia z planem miejscowym uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zwalnia organ z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że merytorycznej oceny oddziaływania na środowisko powinien przede wszystkim dokonać Burmistrz. Oddalając skargę na powyższą decyzję, Sąd przypomniał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przyjęto, iż wnioskowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając wyrażone w tym zakresie stanowisko Kolegium, uznał, że w kontrolowanym postępowaniu organ związany jest przyjętą w art. 5 Konstytucji RP zasadą zrównoważonego rozwoju, do której również odwołuje się przepis § 4 ust. 2 planu. Podkreślił, że nie można pominąć w kontekście zebranego materiału dowodowego stanowiska innego organu wyrażonego z upoważnienia ustawowego w tej sprawie, bowiem niewątpliwie należy ono do czynników kształtujących motywację organu co do istoty sprawy. Sąd wywodził również, że "w rozpoznawanej sprawie tylko wykazana, czyli udokumentowana i bezwarunkowa kolizja wnioskowanego zamierzenia z planem miejscowym umożliwia organowi pierwszej instancji wydanie odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy zachowaniu reguł z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Skoro organ odwoławczy w sposób ogólny, ale jednak trafny wykazał, że w tej konkretnej i specyficznej sprawie >>środowiskowej<< nie może zastąpić w merytorycznym stanowisku organu pierwszej instancji, z uwagi na przywołaną wadliwość postępowania, zatem słusznie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Organ pierwszej instancji rozpatrywał oddziaływanie projektowanej inwestycji jedynie w kontekście zapisów planu i to w sposób niekompletny. Organ nie sprecyzował (nie udokumentował), co zadecydowało, że w jego ocenie wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia wymagań § 32 ust. 1 planu". Podsumowując, Sąd stwierdził, że dopiero w świetle zebranego materiału dowodowego organ dokonuje oceny wniosku strony, w tym z zapisami planu, oraz wskazał na obowiązek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w każdym przypadku, gdy organ ten poweźmie wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego, i jednocześnie stwierdzi, że w sprawie mogą mieć zastosowanie inne przepisy prawa materialnego niż przyjął organ pierwszej instancji.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, z przytoczonych, obszernych fragmentów wyroku z dnia 11 lutego 2013 r. nie wynika, jak błędnie uznało Kolegium, że Sąd wyraził ocenę prawną czy wskazania co do dalszego postępowania odnośnie konieczności przeprowadzenia przez Burmistrza Gogolina oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwzględnieniem wymogów art. 62 ust. 1 ustawy. Wręcz przeciwnie, Sąd wyraźnie zaznaczył, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyrażono pogląd jedynie odnośnie zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie zgodził się z Kolegium, że poglądu tego nie oparto o kompletny materiał dowodowy. Stwierdził nadto, że Burmistrz Gogolina nie sprecyzował (nie udokumentował), co zadecydowało, że w jego ocenie wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia wymagań planu. Sąd, a także organ odwoławczy, orzekały zatem w okolicznościach, gdy badane było oddziaływanie projektowanej inwestycji wyłącznie w kontekście zapisów planu i tylko tej problematyki dotyczyła wiążąca ocena prawna. Wprawdzie w uzasadnieniu komentowanego wyroku pojawiły się również uwagi na temat oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, lecz tylko w związku z wyjaśnieniem, że brak było podstaw do dokonania takiej oceny przez organ odwoławczy w tym konkretnym postępowaniu. Powyższe zastrzeżenie Sądu stanowiło odpowiedź na zarzuty skargi i korespondowało z poczynioną na końcu rozważań (s. 6 decyzji z dnia 27 lipca 2012 r.) ogólną uwagą Kolegium w tym zakresie oraz zaprezentowanym na tle art. 80 ust. 2 ustawy prawidłowym stanowiskiem, wedle którego "kolizja zamierzenia z planem uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej i zwalania organ z obowiązku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie" (s. 4 decyzji z dnia 27 lipca 2012 r.). Ponadto dostrzec trzeba, że Sąd nie zakwestionował przytoczonego stanowiska Kolegium, zgodnego zresztą z piśmiennictwem i orzecznictwem sądowym (por. K. Gruszecki "Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz" Wrocław 2009 r., s. 244; wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, LEX nr 489569; wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1441/10, LEX nr 994167), więc tym bardziej brak jest podstaw do przyjęcia, by Sąd zawarł w wyroku zalecenia całkowicie z tym stanowiskiem sprzeczne. Związanie oceną prawną, o jakiej mowa w art. 153 P.p.s.a. dotyczyło więc problemu zgodności inwestycji z planem.

W podsumowaniu powiedzianego dotąd podkreślić przyjdzie, że stwierdzona przez organ pierwszej instancji kolizja charakteru przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązywała organ odwoławczy - w pierwszej kolejności - do poddania kontroli tego stanowiska. Od ustaleń w tym zakresie zależało bowiem ewentualne, dalsze postępowanie, związane z merytoryczną oceną oddziaływania inwestycji na środowisko. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie zgodziło się z interpretacją postanowień planu dokonaną przez Burmistrza Gogolina w przedmiotowej sprawie, jednak jednocześnie nie wyraziło poglądu, czy planowane do realizacji przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie z planem. W spornych kwestiach powieliło stanowisko prezentowane w decyzji odwoławczej z dnia 27 lipca 2012 r., jednak nie dostrzegło, że oceniana obecnie decyzja organu pierwszej zdecydowanie różni się od decyzji wydanych poprzednio, bo tym razem organ poddał szczegółowej ocenie zgromadzony, obszerny materiał dowodowy, a następnie - w jego kontekście - analizował poszczególne zapisy planu i na tej podstawie sformułował wniosek o sprzeczności zamierzenia z planem, przy czym wniosek w tej mierze szeroko uzasadnił. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu z 11 lutego 2013 r. W tej sytuacji, rzeczą organu odwoławczego było poddanie argumentacji Burmistrza Gogolina wszechstronnej ocenie i przedstawienie własnego stanowiska co do zgodności inwestycji z zapisami planu. Z uwagi na spoczywający na organie odwoławczym obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, za niewystarczające należy uznać ograniczenie się do zakwestionowania ocen organu pierwszej instancji w zakresie interpretacji planu i poprzestanie na wskazaniu kierunku jego wykładni, podczas gdy równocześnie nie występuje potrzeba wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Niewątpliwie, na taką potrzebę - w zakresie wykładni planu - Kolegium się nie powołało, dlatego trafnie zarzuca Spółka, że w okolicznościach sprawy organ odwoławczy zobligowany był do przeprowadzenia samodzielnej wykładni zapisów planu miejscowego i zajęcia konkretnego stanowiska odnośnie zgodności zamierzenia z planem. Także w ocenie Sądu, powstrzymywanie się przez Kolegium od przesądzenia tej zasadniczej kwestii nie znajduje żadnego usprawiedliwienia. Dodać trzeba, na co również zwrócił uwagę Sąd w wyroku z 11 lutego 2013 r., że uchylając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednak dokonane w tym zakresie zalecenia wiążą jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Natomiast ocena dowodów i zastosowanie przepisów prawa materialnego należą do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Dlatego oczekiwanie przez kilka lat na wyrażenie przez Burmistrza Gogolina pożądanego przez Kolegium stanowiska i uchylanie z tego powodu kolejnych rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych, świadczy o naruszeniu art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ o jego zastosowaniu nie zadecydowały przesłanki w nim wymienione.

Niewątpliwie, opisane wyżej naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, dlatego już tylko z tej przyczyny skargę należało uwzględnić. Sąd uznał jednak za celowe poddanie dalszej kontroli zaskarżonej decyzji, ponieważ po jej uchyleniu Kolegium zobowiązane będzie do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę w instancji odwoławczej (art. 104 § 2 K.p.a.). Jak wskazano wcześniej, w świetle art. 80 ust. 2 ustawy, tylko przesądzenie o zgodności lokalizacji inwestycji z planem czyni przedmiotowym przeprowadzenie postępowania odnośnie oddziaływania jej na środowisko, z uwzględnieniem m.in. art. 62 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie, postępowanie w tej mierze zostało przeprowadzone, pomimo stwierdzenia przez Burmistrza Gogolina sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu. Powyższe było konsekwencją wyraźnych wytycznych Kolegium, zawartych w decyzji odwoławczej. Sąd podzielił zarzut skargi, że wskazane przez organ drugiej instancji mankamenty decyzji pierwszoinstancyjnej odnośnie przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, nie dawały podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Również zdaniem Sądu, uważna analiza treści decyzji Burmistrza Gogolina potwierdza, że organ ten - na wielu stronach uzasadnienia rozstrzygnięcia - przedstawił ocenę i analizę wpływu inwestycji na środowisko w kontekście wymogów art. 62 ust. 1 ustawy, przy czym w analizie tej uwzględnił dane wynikające z przedłożonego i uzupełnionego przez inwestora raportu, nadto uwzględnił wyjaśnienia stron postępowania, a także uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia organów oraz opinie biegłych. Powołując się na konkretne dowody, wyraził więc swoje stanowisko w zakresie wskazanym przepisami prawa, przedstawiając przy tym stosowną motywację. Wobec tego argument, że organ nie poparł zaprezentowanego stanowiska "jakąkolwiek analizą" jest bezpodstawny, zaś dalsze zgłoszone w tym kontekście zarzuty, tj. niepodjęcie "rzetelnej próby rozpoznania ewentualnych zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia" i formułowanie "gołosłownych, niepopartych jakimkolwiek materiałem dowodowym" twierdzeń - pozostają w zdecydowanej sprzeczności z treścią decyzji. Ponadto ww. zarzuty nie zostały sprecyzowane, więc nie sposób z nimi szerzej polemizować. Nie podano bowiem, co trafnie dostrzeżono w skardze, jakie kwestie nie zostały wyjaśnione i w jakim kierunku należy wyjaśnić zaistniałe wątpliwości. Z kolei, jeśli Kolegium uważa, że argumentacja organu pierwszej instancji co do występujących zagrożeń jest "niewiarygodna" czy "nierzetelna", to powinno - w toku instancji - dokonać w tym zakresie oceny w sposób uznany przez siebie za prawidłowy. Co istotne, Kolegium nie zarzuca, by w sprawie konieczne było uzupełnienie materiału dokumentacyjnego sprawy, zatem - realizując swe ustawowe obowiązki - zobowiązane było do dokonania samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów i wydania na tej podstawie rozstrzygnięcia merytorycznego. W konsekwencji, niezasadny jest argument o dokonaniu przez Burmistrza Gogolina "szczątkowej" i "pozornej" oceny oddziaływania przedsięwzięcia w odniesieniu do elementów wymienionych w art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wbrew twierdzeniu Kolegium, organ pierwszej instancji odniósł się do wymaganego zakresu monitoringu (s. 18 decyzji), trudno natomiast oczekiwać, by wskazał ewentualne środki zaradcze i przeprowadził procedurę określoną w art. 81 ustawy, skoro wydał negatywne rozstrzygnięcie z uwagi na niezgodność inwestycji z planem. Sąd uznaje, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (i da temu wyraz w rozstrzygnięciu!), wskazane w zaskarżonej decyzji braki lub nieprawidłowości będą mogły zostać uzupełnione w ramach postępowania dowodowego, jakie możliwe jest do przeprowadzenia przed organem odwoławczym. Materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej został już w zasadzie zgromadzony, a jego uzupełnienie lub nawet podjęcie dodatkowych działań mieści się w granicach wyznaczonych przepisem art. 136 K.p.a.

W konsekwencji, Sąd uznał, że skoro Kolegium nie wykazało, że zaniedbania organu pierwszej instancji są tak poważne, a ich rozmiar tak istotny, że ich sanowanie na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności postępowania, to ponownie rozstrzygając sprawę zobowiązane będzie do wydania rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, chyba że takie załatwienie sprawy z innych przyczyn nie będzie możliwe.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając okoliczność, że stwierdzone naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, Sąd postanowił o uchyleniu kwestionowanej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań Sądu, przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu.