Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 433/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1-3, art. 83
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku H. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy od własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 16 listopada 2015 r. do Oddziału ZUS w T. M. wpłynął wniosek H.M. o umorzenie należności z tytułu składek, za które wnioskodawczyni odpowiada jako spadkobierca zmarłego płatnika J. S. W uzasadnieniu wniosku zobowiązana podała, że jej zarobki są niskie (820 zł brutto, tj. 710 zł netto), ma poważne problemy zdrowotne i nie może podjąć ciężkiej pracy fizycznej. Podniosła także, że inne osoby

należące do kręgu spadkobierców płatnika J. S. zmarły.

W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym skarżąca wskazała, że w okresie od 2-02-2015 r. do 29-02-2016 r. otrzymuje świadczenie integracyjne wynoszące netto 718,10 zł, nie osiąga innego dochodu, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego w Smardzewicach; zaznaczyła, że ma poważne problemy zdrowotne i trudności ze znalezieniem pracy.

W dniu [...]. r. wpłynęło do ZUS pismo, w którym wnioskodawczyni

poinformowała o chorobie uniemożliwiającej czasowo samodzielne funkcjonowanie.

Po dokonaniu analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Podstawę prawną decyzji stanowił m.in. przepis art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 4 i art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W dniu [...] r. do Oddziału ZUS w T. M. wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W piśmie z dnia [...] r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że została z nią

przedłużona umowa o pracę z dotychczasowym wynagrodzeniem (718, 10 zł netto), nie osiąga innego dochodu; dodała, że ma długi mieszkaniowe. Załączyła zaświadczenie z dnia [...]r. o dalszym uczestnictwie w programie zatrudnienia socjalnego oraz zeznanie podatkowe za 2015 r.

W toku postępowania organ ustalił, że z księgi wieczystej nr [...] wynika, że skarżąca H.M. jest właścicielką lokalu mieszkalnego powierzchni 39,02 m2 w O. ul. A. [...], z księgi wieczystej nr [...] wynika, że jest właścicielką gruntu o powierzchni 5604,00 m2 w S., a z księgi wieczystej nr [...] wynika, że skarżąca jest w 1/3 współwłaścicielką nieruchomości rolnej zabudowanej o powierzchni

32000 m2.

Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Powołując się na przesłanki wynikające z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne organ wskazał, że w przypadku skarżącej nie zachodzą podstawy do umorzenia zaległych należności. Organ wyjaśnił, że podstawą do umorzenia zaległości jest obiektywnie istniejący stan

nieściągalności, którego granice wyznaczają przepisy prawa zawarte w art. 28 ust. 3 ustawy, a w sytuacji braku stanu nieściągalności - w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na to ubezpieczenie (tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika) - ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia składek.

ZUS wyjaśnił, że z treści wymienionych przepisów wynika ponadto, że decyzja w sprawie umorzenia należności ZUS jest tzw. decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet w sytuacji gdy spełnione są przesłanki do umorzenia Zakład nie jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji w tym zakresie. Zasadą jest bowiem opłacanie składek ubezpieczeniowych. Natomiast wszelkie ulgi, a także umorzenie należności ZUS mają charakter wyjątkowy.

Odnośnie przesłanki umorzenia należności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję) organ wskazał, że obecnie jest wobec skarżącej prowadzone postępowanie egzekucyjne (obejmujące należności z tytułu składek) przez Dyrektora Oddziału ZUS w T. M., nie jest natomiast prowadzona egzekucja (co do należności ZUS) przez organy egzekucyjne

wymienione w wyżej powołanym przepisie, tj. naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. W związku z tym nie można uznać, aby w sprawie zachodziła przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa wart. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy. Brak także podstaw do uznania za oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy). Organ uznał, że nie jest spełniona przesłanka określona wart. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy.

W kwestii przypadku stanu całkowitej nieściągalności, o którym mowa w przepisie art.

28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ wskazał, że należące do skarżącej nieruchomości i udział we współwłasności nieruchomości stanowią majątek, z którego można egzekwować należności, a przepis art.

28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przy ustalaniu istnienia lub braku majątku, z którego można egzekwować należności, nie pozwala pomijać składników majątkowych niewyłączonych spod egzekucji. Wobec tego należy stwierdzić, że w sprawie nie zachodzi przypadek stanu całkowitej nieściągalności, o którym mowa w analizowanym przepisie art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zdaniem ZUS dokonane ustalenia nie pozwalają zatem na stwierdzenie, aby w przedmiotowej w sprawie zachodził stan całkowitej nieściągalności, którego granice wyznaczają przepisy art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Tym samym brak jest możliwości umorzenia należności, które nie są należnościami z tytułu składek na ubezpieczenia ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek.

ZUS wyjaśnił, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia mogą - pomimo braku stanu całkowitej nieściągalności - zostać umorzone w razie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Odnośnie przesłanki umorzenia wskazanej § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ wyjaśnił, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ wskazał, że z informacji udzielonych w uzasadnieniu wniosku i w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że skarżąca z powodu poważnych problemów zdrowotnych doznaje ograniczeń w podjęciu stałej pracy, w szczególności wymagającej wysiłku fizycznego. Z aktualnego orzeczenia o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wynika, że skarżąca jest zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej – na przystosowanym stanowisku, wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia

w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. W ocenie organu z powyższego wynika, że w przypadku zobowiązanej możliwość uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest z powodu przewlekłych problemów zdrowotnych istotnie ograniczona.

W kwestii przesłanki umorzenia określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ wskazał, że przepisy nie wyjaśniają, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże dokonując

wykładni gramatycznej należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie". Zgodnie z treścią

informacji z Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 29-02-2016 r. o wysokości minimum grudniu 2015 r., dla 1-osobowego gospodarstwa domowego wartość ta wyniosła 1078,71 zł. Z przekazanych przez wnioskodawczynię informacji wynika, że skarżąca otrzymuje świadczenie integracyjne wynoszące netto 718,10 zł, nie osiąga innego dochodu, korzysta z pomocy społecznej, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma poważne problemy zdrowotne i trudności ze znalezieniem stałej pracy, jest zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej, wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, ma zaległości z tytułu opłat za lokal mieszkalny.

Uwzględniając dokonane ustalenia organ ocenił, że w sprawie zachodzi przesłanka umorzenia należności określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z zastrzeżeniem jednak, że wnioskodawczyni może uzyskać środki na

spłatę należności z nieruchomości niesłużących zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych (np. ze sprzedaży, wydzierżawienia). W takim wypadku spłata należności z tytułu składek nie wpłynie negatywnie na możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Istnieje także możliwość dochodzenia należności w trybie egzekucyjnym.

Z wymienionych wyżej względów, pomimo stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia, Zakład Ubezpieczeń Społecznych postanowił odmówić ich umorzenia. Nie zaistniał przy tym - jak wykazano powyżej - stan całkowitej nieściągalności, od którego uzależnione jest umorzenie należności z tytułu składek za ubezpieczonych niebędących płatnikiem, tym samym co do tej kategorii

należności w ogóle nie są spełnione warunki pozwalające na umorzenie.

Odnośnie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia

ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek na te ubezpieczenia należy zwrócić uwagę, że w przytoczonych powyżej przepisach ustawodawca stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), wskazującym na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - decyzja w sprawie umorzenia należności z tytułu

składek jest zatem wydawana w ramach uznania administracyjnego. Prawem do umorzenia należności dysponuje - w razie zaistnienia warunku umorzenia - organ wydający decyzję na zasadzie uznania administracyjnego; organ zatem w razie ewentualnego ustalenia zaistnienia okoliczności będącej przesłanką umorzenia może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek.

W skardze H.M. wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Wskazała, że nie posiada dochodu umożlwiającego egzystencję zgodnie z przedłożoną dokumentacją. Podkreśliła, że ma problemy zdrowotne. Skarżąca zaznaczyła, że nie może uzyskać dochodów ze spadku, bowiem pozostały tylko ruiny, a wszystko jest zniszczone.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga H. M. jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] r. odmawiającą H. M. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W ocenie Sądu, organ rentowy wydając zaskarżone decyzje naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j. ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność ich uchylenia. Na wstępie zauważyć też należy, że za powstałe zadłużenie z tytułu składek skarżąca odpowiada jako spadkobierca zmarłego płatnika składek – matki J. S.

Wobec powyższego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 t.j. ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tej ustawy. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

Wskazać przy tym należy, że przedstawione powyżej reżimy prawne umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie są od siebie niezależne i oderwane.

W przepisie art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. uregulowane zostały podstawowe kwestie w zakresie umorzenia należności z tytułu tych składek oraz przypadki ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy kwestii umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Oba reżimy prawne umarzania należności z tytułu tych składek nawiązują jednak do siebie, co wynika z takich sformułowań, jak "z zastrzeżeniem ust. 3a" oraz "(...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Przypadki całkowitej nieściągalności uregulowane zostały wyczerpująco w powołanym wyżej art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z uwagi zatem na użyty w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od ich całkowitej nieściągalności dotyczy także ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. W konsekwencji oznacza to, że przy umarzaniu nieopłaconych przez te podmioty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zastosowanie będzie miał wymóg wystąpienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, a w sytuacji ich niewystąpienia sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy podlegać będzie ocenie organu z punktu widzenia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Zgodnie z treścią § 3 ww. rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z powołanych regulacji wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09).

W kontekście przesłanek określonych w powołanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i życiowej wnioskodawcy. A zatem strona w treści wniesionego wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania, powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia. Także i Zakład Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania, powinien wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 tej ustawy. Nie zmienia to faktu, że w toku takiego postępowania to głównie na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "jeżeli zobowiązany wykaże". Wszakże to wnioskodawca, a nie organ, ma pełną wiedzę o swojej sytuacji rodzinnej, majątkowej, osobistej i o przeszkodach w spłacie zadłużenia. Organ mając wątpliwości co do pełnego obrazu sytuacji majątkowej i życiowej wnioskodawcy powinien wezwać go do wyjaśnienia konkretnych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Przedmiotem wniosku skarżącej o umorzenie należności są nieopłacone składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za które skarżąca przejęła odpowiedzialność jako spadkobierca zmarłej J. S. (matki). Z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, że na skarżącą wydana została decyzja w dniu [...] r. (nr [...]) przenosząca odpowiedzialność, lecz akta administracyjne decyzji tej nie zawierają. Nie ma także informacji czy decyzja ta jest prawomocna. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek unormowane w art. 28 u.s.u.s., dotyczyć może tylko i wyłącznie należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast objęcie postępowaniem należności, które nie istniały bądź wygasły na skutek przedawnienia. W każdym przypadku przy rozpatrzeniu wniosku o umorzenie zaległych należności z tytułu składek (w tym odsetek) niezbędne jest więc ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności. W świetle powyższego uznać trzeba, że tylko wobec faktycznie istniejących należności można wydać rozstrzygniecie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty, a więc poprzez umorzenie należności lub odmowę jej umorzenia. Od tych bowiem ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przedawnienia należności uniemożliwia bowiem prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ich umorzenie i powoduje konieczność jego umorzenia z uwagi na bezprzedmiotowość.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż wygasanie zobowiązań podatkowych na skutek przedawnienia oznacza, że pomimo niezaspokojenia wierzyciela stosunek zobowiązaniowy przestaje istnieć z mocy prawa (art. 59 § 1 pkt 9 o.p.). Dotyczy to nie tylko należności głównej, lecz wszelkich roszczeń pieniężnych wierzyciela, a więc także tych, które powstały jako odsetki za zwłokę. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania podatkowego wygasa bez względu na to, czy dłużnik podatkowy powołał się na tę okoliczność. Przedawnienie uwzględniane jest bowiem z urzędu. Powyższe uwagi dotyczą wprawdzie zobowiązań podatkowych, lecz – zgodnie z art. 31 u.s.u.s – znajdują również odpowiednie zastosowanie do zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9 maja 2014 r., III AUa 697/13).

Niniejsza sprawa dotyczy wniosku o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Umorzenie zaległości z tytułu składek powoduje wygaśnięcie zobowiązania, w którym ono powstało (art. 59 § 1 pkt 8 o.p. w zw. z art. 31 u.s.u.s.). Zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją nie mogą być zatem przedmiotem decyzji w sprawie udzielenia ulgi w spłacie tych zobowiązań, polegającej na ich umorzeniu. Innymi słowy, postępowanie w sprawie umorzenia zaległości z tytułu przedawnionych zobowiązań z tytułu składek jest bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Obowiązkiem Zakładu jest więc przede wszystkim ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy nie uległy przedawnieniu zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek, których miałoby dotyczyć wnioskowane przez zobowiązanego umorzenie zaległości.

Mając na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od października 2000 r. do lutego 2001 r. wyjaśnić należy, że w okresie ich powstania – zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. – obowiązywał 5-letni okres przedawnienia należności z tytułu składek. Jednakże, przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. został zmieniony ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2002.241.2074). Zgodnie z tym przepisem, obowiązującym od 1 stycznia 2003 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne. Z uwagi na to, że ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. nie zawierała przepisów przejściowych w zakresie stosowania znowelizowanego art. 24 ust. 4 u.s.u.s. do należności z tytułu składek wymagalnych i nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r., początkowo pojawiły się wątpliwości czy do tych należności należy stosować "stary" czy "nowy" termin przedawnienia. Zgodnie jednak z ugruntowanym już poglądem przedstawionym w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych jak i powszechnych – który to skład orzekający w sprawie w całości podziela – do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r., l UZP 4/08 oraz z dnia 2 lipca 2008 r., II UZP 5/08 - Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 16 i 17) i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., II GSK 547/08 oraz z dnia 8 lutego 2011 r., II GSK193/10). Zatem, jeśli nie nastąpiłyby zdarzenia uzasadniające zawieszenie, bądź przerwanie biegu terminu przedawnienia – przedmiotowe należności w znacznej części uległyby przedawnieniu przed złożeniem przez skarżącą wniosku o ich umorzenie.

Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że niezbędnym warunkiem podjęcia przez organ prawidłowej decyzji w sprawie umorzenia (odmowy umorzenia) należności z tytułu składek jest jednoznaczne stwierdzenie, że objęte wnioskiem należności są zgodnie z przepisami prawa wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Kwestia ta ściśle jest więc związana z prawidłowym, wyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, dotyczy zatem przestrzegania przez organ przepisów postępowania. Dopiero wyjaśnienie tej wstępnej kwestii pozwala organowi na dokonanie oceny, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, czy opłacenie należności będących przedmiotem postępowania rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności czy pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że w przedmiotowej sprawie Zakład w ogóle nie wyjaśniał kwestii przedawnienia należności objętej postępowaniem. W aktach sprawy również nie ma dokumentów jednoznacznie potwierdzających przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania. Brak tych ustaleń oznacza, że w sprawie nie został w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny, a niewyjaśnienie tych okoliczności w decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Wprawdzie w toczącym się postępowaniu administracyjnym zobowiązana nie podnosiła zarzutu przedawnienia należności składkowych, a złożony przez nią wniosek o ich umorzenie mógłby świadczyć o tym, że kwestia istnienia (wymagalności) tych należności jest bezsporna, jednak w ocenie Sądu konieczność poczynienia przez organ wskazanych wyżej ustaleń w zakresie wymagalności należności objętych wnioskiem o umorzenie zachodzi niezależnie od tego, czy strona taki zarzut podnosi. W okolicznościach analizowanej sprawy konieczność ta była tym bardziej uzasadniona, że najstarsze należności dotyczą października 2000 r.

Także zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala dokonać jednoznacznego ustalenia w jakiej wysokości należności istnieją, czy odsetki za zwłokę zostały określone w sposób prawidłowy, skoro brak jest w treści decyzji organów administracji jakiejkolwiek analizy dotyczącej okresu przedawnienia. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcia są przedwczesne. W ocenie Sądu w uzasadnieniach decyzji, organ zamieścił także niewystarczającą informację o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, gdyż poprzestał jedynie na wskazaniu, że wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne (obejmujące należności z tytułu składek) przez Dyrektora Oddziału ZUS w T.M. i wskazał, że nie jest prowadzona egzekucja co do należności ZUS przez organy egzekucyjne. Jak już wskazano powyżej w aktach administracyjnych trudno doszukać się również dokumentów obrazujących tok dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego, daty jego wszczęcia, przede wszystkim dokumentów świadczących o zawieszeniu albo przerwaniu biegu terminu przedawnienia należności. Uniemożliwia to dokonanie pełnej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy przynajmniej część spornych należności w dacie wydawania aktu administracyjnego nie uległa przedawnieniu.

W świetle powyższego wymagane jest, aby organ przedstawił w tej mierze w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stosowną analizę oraz załączył do akt administracyjnych niezbędną dokumentację. Konieczne jest ustalenie okresów zawieszenia czy przerw biegu przedawnienia na podstawie obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa, które z uwagi na to, że należności objęte przedmiotowym postępowaniem powstały kilkanaście lat temu, były kilkukrotnie zmieniane.

Wymienione braki w materiale dowodowym i przyjętej przez organ argumentacji, nieprzekonujące o słuszności decyzji zaważyły na rozstrzygnięciu sprawy. Należało tym samym stwierdzić, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wyjaśnienie z urzędu kwestii dotyczących nieprzedawnienia (istnienia) należności objętych przedmiotowym postępowaniem było również uzasadnione faktem, iż ustawowe okresy przedawnienia (5 i 10-letnie) upłynęły co do znacznej części zobowiązań skarżącej na kilka lat przed złożeniem przez nią wniosku. Ponadto fakt, że postępowanie to dotyczyło również odsetek od zaległych składek, uzasadniał potrzebę przedstawienia w decyzji sposobu ich naliczania, w szczególności (m.in. z uwagi na terminy przedawnienia) wskazania okresów za które zostały naliczone.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r.

Sąd wskazuje, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić czy w sprawie nie doszło do upływu terminu przedawnienia określonego w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. Organ powinien załączyć do akt decyzję własną z dnia [...] r. o przeniesieniu na skarżąca odpowiedzialności za zaległe należności z tytułu składek zmarłego płatnika J. S.

W przypadku stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie jednak nie doszło do upływu terminu przedawnienia organ przeprowadzając postępowanie powinien jeszcze raz ustalić aktualną sytuację majątkową skarżącej, a w szczególności zbadać czy po zestawieniu wysokości uzyskiwanych przez skarżącą dochodów oraz ponoszonych stałych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie wobec Zakładu bez popadnięcia w stan niedostatku. Organ powinien wziąć pod uwagę, że w piśmie z dnia [...] r. (k. 14 akt admin.) skarżąca wskazała, że mieszka z synem, zatem nieprawidłowe było ustalenie organu, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Organ powinien rozważyć na jakim poziomie możliwe jest zaspokojenie potrzeb skarżącej i jej rodziny i czy ma ona realną możliwość sprzedania udziału w gospodarstwie rolnym bądź wydzierżawienia nieruchomości w celu uregulowania zobowiązań. Zadaniem ZUS-u jest również wyważenie, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., słusznego interesu strony i interesu publicznego. Ponadto ponownie rozpoznając wniosek należy wziąć pod uwagę, że skarżąca w związku z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. zaliczona jest do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, co dodatkowo ogranicza możliwość podjęcia zatrudnienia i osiągania dochodu.

D.T.