Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2026/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA - Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], 1. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] odmawiającą przyznania M. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2006 r. M. S. wystąpiła o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla dzieci D.S., S. S. i K. S.. Wnioskodawczyni poniosła, że od śmierci męża w dniu [...] czerwca 2005 r. samotnie wychowuje troje małoletnich dzieci oraz pozostaje w bardzo trudnej sytuacji materialnej i finansowej. Utrzymuje się jedynie z przyznanych świadczeń z pomocy społecznej w wysokości 627 zł miesięcznie. Ukończyła 48 lat i jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Z powodu sprawowania opieki nad 3,5 roczną córka nie może podjąć zatrudnienia. Złe warunki mieszkaniowe powodują częste choroby u domowników, zaś na leki wnioskodawczyni nie stać. Z uwagi na brak pomocy ze strony rodziny oraz bardzo trudne warunki bytowe jej wniosek o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku zasługuje na uwzględnienie.

Wicedyrektor [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na upoważnienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania M. S. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnych, jakie przysługiwało osobie zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegało spełnienie przesłanek określonych w przepisie art. 83 powołanej ustawy przez osobę zmarłą, a następnie uprawnienie do świadczenia wnioskodawcy. W oparciu o dokumentację rentową ustalono, iż zmarły w wieku 49 lat ojciec dzieci posiadał udowodniony okres składkowy wynoszący 15 lat i 1 dzień. W dziesięcioleciu przypadającym na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast wymaganych 5 lat ubezpieczenia udowodniono tylko 8 miesięcy i 28 dni. W latach 1992-1994 oraz 1995-2001 występowały przerwy w wykonywaniu pracy. Ponadto wymieniony pracę przestał wykonywać w październiku 2004 r., tj. przez blisko 2 lata nie został udowodniony żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności, o których mowa w powołanym art. 83 ww. ustawy, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia i nabyciu przez zmarłego ojca dzieci uprawnień do świadczenia ustawowego, ponieważ w wymienionych przerwach nie miał on orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia.

W dniu 28 czerwca 2006 r. M. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją podnosząc, że pozostawanie zmarłego męża bez pracy, w okresie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, było spowodowane jego złym stanem zdrowia. W tym okresie mąż nie korzystał z opieki lekarskiej, bowiem pieniędzy wystarczało tylko na lekarstwa dla syna S. chorego na [...].

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnia następujące warunki: 1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2) nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, 3) nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4) nie ma niezbędnych środków utrzymania. Powyższy przepis może być zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Również szczególna okoliczność, o której mowa w art. 83 ww. ustawy, odnosi się do osoby zmarłej. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczeń w zwykłym trybie. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. W sprawie ustalono, że orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2006 r. ojciec dzieci został zaocznie uznany za trwale całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] września 2004 r. Jednakże w czasie wykonywania przez niego zatrudnienia występowały nieuzasadnione przerwy w okresach od dnia 1 listopada 1992 r. do dnia 31 maja 1994 r. oraz od dnia 1 września 1995 r. do dnia 17 czerwca 2001 r. We wskazanych okresach nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Z akt sprawy wynikało ponadto, że udokumentowany 15 letni łączny okres składkowy wymienionego jest nieadekwatny do wieku ubezpieczonego, bowiem w chwili powstania całkowitej niezdolności do pracy miał on 48 lat. Rozpatrywany przebieg ubezpieczenia ojca dzieci przed datą powstania niezdolności do pracy nie dawał podstaw do przyjęcia, że nie spełnienie warunków do świadczenia ustawowego było spowodowane szczególnymi okolicznościami. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenie o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niespełnienie powyższego warunku przez ojca dzieci powodowało, że nie można było skutecznie domagać się renty rodzinnej po zmarłym ojcu. Prawo do tego świadczenia bowiem jest pochodną prawa przysługującego ubezpieczonemu. Oznacza to, że wnioskowane świadczenie mogłoby być przyznane dzieciom tylko wówczas, gdyby przysługiwało ono ojcu tych dzieci.

Powyższa decyzją stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wystąpiła o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. Skarżąca podniosła, że ukończyła 48 lat, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, sama wychowuje troje małych dzieci. Nigdy nie pracowała zawodowo i z uwagi na swój wiek oraz duże bezrobocie w miejscu zamieszkania nie może podjąć zatrudnienia. Utrzymuje się ze świadczeń pieniężnych z opieki społecznej w kwocie 628 zł miesięcznie. Przyznane środki pieniężne nie wystarczają nawet na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych jej rodziny. Złe warunki mieszkaniowe, brak łazienki i ciepłej wody, nie pozostają zaś bez wpływy na zdrowie domowników. Brak odpowiedniego okresu składkowego ojca dzieci, wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie powinien mieć wpływu na uprawnienia dzieci do wnioskowanego świadczenia. Z powodu trudnej sytuacji, w jakiej się one bez własnej winy się znalazły, powinny otrzymać rentę rodzina w drodze wyjątku.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej wskazują, że sądy administracyjne sprawują kontrolę stosując środki określone w ustawie. W razie uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną Sąd orzeka kasacyjnie, zgodnie z art. 145 ww. ustawy. Przepisy powołanej ustawy nie dopuszczają możliwości wydania przez Sąd, zamiast organu administracji publicznej, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Zatem wniosek strony o przyznanie przez Sąd świadczenia w drodze wyjątku nie mógł zostać uwzględniony.

Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ww. ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż zostały w niej podniesione.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać świadczenie w drodze wyjątku w wysokości określonej tym przepisem, o ile wnioskodawca spełni łącznie zawarte w nim warunki.

Zgodnie z art. 124 powołanej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej.

Przepis art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. zaś stanowi, że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 (który brzmi: Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1).

W świetle powołanych powyżej przepisów nie budzi wątpliwości, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji publicznej, do którego mają zastosowanie ogólne reguły dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji administracyjnych.

Należy w tym miejscu wskazać, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Przepis art. 19 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Obliguje to organ administracji do przestrzegania w postępowaniu administracyjnym ustalonej normą prawną właściwość do rozstrzygania określonej kategorii spraw (właściwości rzeczowej). Naruszenie powołanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zgodnie art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Wybór upoważnionego pracownika na mocy wskazanego przepisu należy do organu. Upoważnienie może być nadane do odwołania, na czas oznaczony albo w odniesieniu do określonych konkretnie spraw. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art.156 § 1 pkt 1 K.p.a.

W niniejszej sprawie decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r., odmawiająca przyznania skarżącemu renty rodzinnej w drodze wyjątku, została podpisana przez E. N. - Wicedyrektora [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z materiału dokumentacyjnego wynika natomiast, że wymieniony pracownik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dysponował wymaganym upoważnieniem organu - Prezesa tej instytucji. Upoważnienia do wydawania decyzji w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku udzielił ww. bowiem nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, lecz działający z jego upoważnienia Członek Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – W. P..

Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny (w szczególności dyspozycję art. 268a K.p.a.) należy stwierdzić, że upoważnienie pracownika do załatwienia w imieniu organu administracji publicznej - Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spraw z zakresu przyznawania świadczeń w drodze wyjątku, przysługuje tylko i wyłącznie temu organowi. Bezprawnym zatem było udzielenia przedmiotowego upoważnienia przez Członka Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podstawy prawnej do tego rodzaju działania nie może stanowić pełnomocnictwo udzielone na podstawie art. 73 ust. 3 pkt 6 (mylnie wskazano ust. 6 pkt 6) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 i 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.) przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Członkowi Zarządu W. P., upoważniające do podejmowania decyzji w sprawach przyznawania świadczeń w drodze wyjątku, z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2015/06 (niepublikowanym) stwierdził, że ustawodawca w art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowiącym podstawę do wydania rozporządzenia w sprawie nadania statutu ZUS, nie przyznał Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej, uprawnienia do uregulowania kwestii udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień do wydawania decyzji, w sposób odmienny, niż określa to art. 268a K.p.a. Nie można wobec powyższego uznać, że prawidłowe jest upoważnienie udzielone pracownikowi przez Członka Zarządu ZUS, na podstawie art. 73 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 i 2 statutu. Jest niewątpliwe, że organ wykonawczy w sposób nieuprawniony wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Z tego względu przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych nie mogą znaleźć zastosowania w zakresie udzielania upoważnień do podejmowania decyzji w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowany pogląd.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że ww. decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś utrzymująca ją w mocy decyzja Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. rażąco narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.