Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1053/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 126/18 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 126/18, zobowiązał Prezydenta [...] do załatwienia wniosku Związku Zawodowego [...] z dnia 19 marca 2018 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku opisano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 19 marca 2018 r. Związek Zawodowy [...] złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzenia, dodatków oraz nagród dla następujących pracowników Urzędu Miejskiego: D.H. (dyrektor Wydziału Nieruchomości Komunalnych) oraz L.S. (kierownik działu, poprzednio główny specjalista w Wydziale Nieruchomości Komunalnych) w okresie od dnia 01.01.2011 r. do dnia 28.02.2018 r., zawierającą następujące dane:

1. wskazanie wysokości wynagrodzenia pracownika w dniu zatrudnienia w Urzędzie Miejskim,

2. wskazanie wysokości wynagrodzenia pracownika po kolejnych podwyżkach w latach 2011 - 2018, wraz ze wskazaniem daty podwyżki,

3. wskazanie wysokości wszystkich otrzymywanych przez pracownika dodatków w każdym miesiącu w okresie od dnia 01.01.2011 r. do dnia 28.02.2018 r. (m.in. specjalnych, funkcyjnego, stażowego i innych); w przypadku dodatków specjalnych proszę o wskazanie za co zostały one przyznane oraz na czyj wniosek,

4. wysokości nagród jakie pracownik otrzymał w okresie od dnia 01.01.2011 r. do dnia 28.02.2018 r. wraz ze wskazaniem, za co tę nagrodę otrzymał oraz na czyj wniosek.

Pismem z dnia 27 marca 2018 r. Prezydent najpierw poinformował, iż udzielenie odpowiedzi nastąpi w terminie określonym w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), tj. najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku (do 19 maja 2018 r.) z powodu konieczności przeprowadzenia analizy formalno-prawnej w zakresie informacji objętej treścią żądania, pod kątem tajemnic prawnie chronionych. Następnie, pismem z dnia 16 maja 2018 r. organ odpowiedział, że informacja na temat wysokości wynagrodzenia pierwszej z wymienionych pracownic, we wskazanym okresie czasu, znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, co zgodnie z u.d.i.p. wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Z kolei odnośnie do drugiej pracownicy – po analizie zakresu jej czynności organ uznał, że nie pełni funkcji publicznej.

W dalszej części pisma organ podał, że w zakresie pkt 1) wniosku co do wskazania poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnych, oznaczonych z imienia i nazwiska pracowników Urzędu - dotyka to w sposób bezpośredni sfery ad personam. Przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy w tym zakresie - nie jest jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników urzędu, a wynagrodzenie wskazanych konkretnie osób, czyli dochód uzyskiwany przez konkretne osoby fizyczne. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wszystkich poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 213).

W kwestii punktu 2) wniosku, co do jednostkowych składników wynagrodzeń, organ odesłał do treści swej wypowiedzi jak w pkt 1, zaś informację na temat podwyżek wynagrodzeń w Urzędzie określił w formie tabeli, z wyszczególnieniem lat 2011 – 2017, przy czym podał, że w latach 2011, 2012 i 2016 brak było podwyżek, natomiast w pozostałych latach wymienił średnią kwotę podwyżki, podając co do lat 2013 i 2015 w pozycji "Uwagi", że w roku 2013 podwyżka dotyczyła wyłącznie pracowników merytorycznych i pracowników obsługi, bez kadry kierowniczej, a w roku 2015 - podwyżka dotyczyła wyłącznie pracowników merytorycznych i pracowników obsługi oraz kierowników.

Ad pkt 3) wniosku – organ podał, iż średnią wysokość dodatków funkcyjnych, stażowych i specjalnych, w okresie wskazanym we wniosku określają dwie tabele, w których (osobno dla stanowiska dyrektora wydziału oraz stanowiska kierownika) zaprezentowano dla poszczególnych lat od 2011 do 2018 średnie kwoty przyznane dla tych stanowisk w rozbiciu na dodatki – funkcyjny, stażowy i specjalny.

Ad punkt 4) wniosku – organ przytoczył, że wysokość wynagrodzenia o tytule "nagroda" wypłacanych dla pracowników Urzędu we wskazanym we wniosku okresie, określa tabela i prezentując ową tabelę zawarł w niej przypisaną do poszczególnych lat (od roku 2011 do 2017) średnią kwotę nagrody. Jednocześnie poinformował, że wnioskodawcami przyznania nagród są zazwyczaj bezpośredni przełożeni pracowników.

Odnośnie do osoby dyrektor wydziału ujawnił, że wnioskodawcą nagrody był Dyrektor Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji. Dane natomiast uzasadniające przyznanie nagrody dla imiennie wskazanych pracowników niepełniących funkcji publicznych nie stanowią, w ocenie organu, informacji publicznej. Jawność życia publicznego nie dotyczy danych osobowych pracowników niebędących osobami pełniącymi funkcje publiczne, w szczególności, że dotyczy ona oceny przez pracodawcę osobistego zaangażowania pracownika i jakości świadczonej przez niego pracy. Okoliczności te podlegają ocenie wyłącznie pracodawcy, który - stosownie do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych posiada instrumenty służące dokonywaniu tej oceny i stosowaniu systemu nagród i kar. Jest to sfera pozostająca domeną stosunków pomiędzy pracodawcą i pracownikiem. W związku z powyższym żądane informacje w zakresie dotyczącym osób niepełniących funkcji publicznych nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p.

Jednocześnie organ zauważył, że wnioskowanie przez organizację związkową o podanie wynagrodzenia konkretnego pracownika, bez wykazania uprawnień związku do takiego działania, to jest przedstawienia zgody tego pracownika na ujawnienie wynagrodzenia, jak też niewykazanie w jakim celu uzyskanie tej informacji jest niezbędne do prowadzenia działalności związkowej, wykracza poza ustawowe uprawnienia określone w art. 28 ustawy o związkach zawodowych.

Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. związek zawodowy, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wywiódł skargę na bezczynność organu w związku z brakiem udostępnienia informacji publicznej przez organ w zakresie ujętym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 marca 2018 roku, pomimo tego, że wniosek dotyczył osób, które są funkcjonariuszami publicznymi, które nadzorują prowadzenie postępowań z zakresu ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym postępowań administracyjnych oraz nadzorują przygotowanie merytorycznych pism wychodzących do osób fizycznych i osób prawnych; a nie osób pełniących jedynie czynności usługowe w Urzędzie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, utrzymując, że w niniejszej sprawie nie dopuścił się bezczynności, albowiem w prawnie ustalonym terminie 14 dni (pierwsza odpowiedź z dnia 27 marca 2018 r.) i następnie zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w terminie do dwóch miesięcy, podjął czynności zmierzające do udzielenia informacji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego na dzień udzielenia odpowiedzi (pismo z dnia 16 maja 2018 r.).

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z bezczynnością organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia wnioskowanej informacji, ani też nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

W okolicznościach faktycznych sprawy sporna pozostaje przede wszystkim kwestia, czy w przypadku wymienionych pracowników Urzędu - dyrektora wydziału oraz kierownika działu (poprzednio - głównego specjalisty) wysokość ich wynagrodzenia oraz poszczególnych jego składników w formie dodatków, a także nagród - z ujawnieniem na czyj wniosek oraz za co zostały przyznane - stanowią informację publiczną, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi zachodzi konieczność rozważenia możliwości ograniczenia udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym między innymi o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wyrażenie "w szczególności" oznacza, że ustawodawca określił jedynie w sposób przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Przy tak szerokim rozumieniu komentowanego pojęcia w judykaturze słusznie sprecyzował się pogląd, że za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. W aspekcie zaś dotyczącym bezpośrednio problemu spornego w niniejszej sprawie WSA we Wrocławiu podzielił poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń pracowników urzędów państwowych, jako że finansowane są ze środków publicznych za wykonywanie funkcji publicznych, tym samym stanowią informację publiczną niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Bezsprzecznie w kontrolowanej sprawie wniosek Związku został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, a żądana informacja generalnie stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.).

Następnie przechodząc do istoty sprawy Sąd pierwszej instancji musiał odpowiedzieć na pytanie, czy prawidłowym było przyjęcie przez organ konstrukcji podziału żądanych informacji dotyczących wypłaconym obu pracownicom wynagrodzeń (ich składników) oraz nagród, na informację publiczną i na informację o charakterze niepublicznym w zależności nie od zakresu przedmiotowego tego pytania, tylko od statusu hierarchicznego (stanowiskowego, funkcyjnego) osób, których to pytanie dotyczyło.

W przekonaniu WSA we Wrocławiu taki zabieg należy uznać za niedopuszczalny na wstępnym etapie ustosunkowywania się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że samo takie kryterium stanowiskowe, czyli czy jest to funkcja kierownicza, czy też niesamodzielna i podporządkowana osobie funkcyjnej, nie może różnicować charakteru samych danych, o których udostępnienie zwraca się podmiot zainteresowany. Jeżeli mamy bowiem do czynienia z danymi spełniającymi kryteria informacji publicznej to ten status ma charakter obiektywny względem zarówno tego, któremu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, jak też przedmiotu żądanej informacji publicznej. W tym miejscu zauważyć należy, iż dopiero w drugim etapie rozpoznawania wniosku informacyjnego podmiot zobowiązany może ograniczyć lub odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie to nie dotyczy wszakże informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Na tym etapie możliwym stało się badanie po pierwsze - czy zachodzą podstawy do ochrony prywatności wymienionych pracowników Urzędu, a po drugie - w przypadku pozytywnej oceny - czy nie są to osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji albo też osoby, które zrezygnowały z prawa do ochrony prywatności. W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z wyżej wskazanych przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, wówczas organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej (podejmowanej w trybie art. 16 u.d.i.p.).

W sprawie podmiot zobowiązany jakkolwiek, formalnie ujmując, odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 marca 2018 r. skierował pismo informacyjne do Związku, lecz faktycznie odpowiedzi na zapytania dotyczące dwóch konkretnie wymienionych osób sprawujących podane wyżej funkcje nie odpowiedział, dane bowiem które udostępnił, bądź do których odesłał w przypadku informacji zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej, ewidentnie nie odnoszą się wprost do pytań zawartych we wniosku, nade wszystko zaś stanowiąc informacje ogólnej natury, dotyczące jedynie statystycznych średnich kwot wynagrodzeń, dodatków, czy nagród, bez możliwości przypisania ich tym konkretnym dwóm osobom, a zatem nie są to te dane, o które skarżący pytał. W przypadku dyrektora wydziału organ nie zaprzeczył, że osoba ta pełni funkcje publiczne, co zaś uczynił w przypadku kierowniczki działu, przy czym nie zawarł, wszakże żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego dla przyjęcia, że osoba ta nie pełni funkcji publicznych, gdy Związek podaje przeciwnie, iż na tym stanowisku powołana osoba samodzielnie nadzoruje przebieg postępowań administracyjnych oraz podpisuje pisma merytoryczne wychodzące. W obu przypadkach organ nadto powołał się na ochronę prywatności. Nieujawnienie żądanych we wniosku strony skarżącej informacji publicznych oznacza, że organ udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia 16 maja 2018 r. nie udzielił informacji w żądanym zakresie, przez co uchybił obowiązkowi terminowego udzielenia pełnej informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 19 marca 2018 r.

Z tych względów uznano, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 19 marca 2018 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej formie, a mianowicie - nie udzielił w pełnym zakresie żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja nie może być w tej części udzielona – nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Dlatego też Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 19 marca 2018 r. WSA we Wrocławiu uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie ma jednak postaci kwalifikowanej, tj. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w istocie wynikała ona z błędnej interpretacji przez organ przepisów u.d.i.p.

W dniu 18 stycznia 2019 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł Prezydenta [...], wnosząc o uchylenie skarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wskutek nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, jakoby organ udzielając informacji objętej wnioskiem skarżącego z dnia 19 marca 2018 r., który to wniosek legł u podstaw niniejszej sprawy, nie udzielił jej w sposób pełny i zgodny z wskazaniami u.d.i.p. oraz przedmiotowym zakresem tegoż wniosku.

Organ pozostaje na stanowisku, że informacja mająca charakter publiczny, w której obowiązku udzielenia organ pozostaje na gruncie u.d.i.p., każdorazowo podlega kazuistycznej ocenie faktycznej i formalnoprawnej, co do możliwości i zakresu jej udzielenia, w szczególności biorąc pod uwagę charakter danych osobowych będących w posiadaniu organu oraz przepisy tyczące się ich ochrony, tj. przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 10 maja 2018 r. (Dz. U, z 2018 r. poz. 1000 i 1669) służącej stosowaniu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych). Organ, mając na uwadze daleko idące w stosunku do historycznej ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 922 oraz z 2018 r. poz. 138 i 723) obostrzenia tyczące się odpowiedzialności za niewłaściwe przetwarzanie danych osobowych, groźbę skargi do właściwego organu nadzorczego, a także biorąc pod uwagę charakter, zakres i cel przetwarzania danych osobowych, w tym danych osobowych o wrażliwym charakterze, w szczególności danych o charakterze archiwalnym, wynikających z celów przetwarzania o charakterze dokonanym, musi antycypować i jednocześnie implementować w swojej działalności nowe standardy udostępniania informacji publicznej krzyżującej się swoim zakresem z informacjami będącymi w istocie danymi osobowymi. Są to kwestie będące przedmiotem wielu rozważań doktrynalnych oraz niejednorodnie ujmowane w orzecznictwie, jednakże niesporną jest w tej materii powinność każdorazowego rozważenia i miarkowania zakresu udzielanej informacji biorąc pod uwagę interes publiczny, oraz podporządkowany w istocie mu przy udzielaniu informacji na gruncie u.d.i.p. interes prywatny. Za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05) "Informacja o działalności osób pełniących funkcje publiczne jest informacją publiczną tylko w tym zakresie, w jakim wiąże się z pełnionymi przez te osoby funkcjami publicznymi, tj. działalnością publiczną. Związek ten musi być wyraźny i rzeczywisty, ale nie musi być bezpośredni. W zakresie przedmiotowym tego prawa mogą więc znaleźć się informacje dotyczące sfery życia osób pełniących funkcje publiczne, które objęte są konstytucyjnymi gwarancjami ochronnymi, np. prawa do ochrony życia prywatnego (...) nie ulega wątpliwości, że ustawa w tym zakresie musi posługiwać się zwrotem ogólnym i opisowym, a ocena istnienia związku powinna być dokonywana zawsze in concreto", A zatem ustawodawca przewiduje, że taka ingerencja w prawa i wolności obywatela musi być każdorazowo poprzedzona gruntowną analizą formalnoprawną zagadnienia ad casum.

Organ nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jakoby, cytując "podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 19 marca 2018 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej formie. Organ konsekwentnie w toku postępowania przed Sądem I instancji oraz już na etapie odpowiedzi z dnia 16 maja 2018 r. na zasadniczy wniosek podnosił, że osią sporu jest właśnie uprawnienie organu do każdorazowej kazuistycznej oceny formalnoprawnej zakresu, w którym jest on obowiązany do udzielenia informacji na gruncie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a w którym też taka informacja może stanowić sferę chronionej prywatności danej osoby (ergo - pozbawioną przymiotu publicznego charakteru), toteż w tej mierze poparty stanowiskiem Sądu zarzut bezczynności co do udzielenia informacji objętej treścią wniosku z dnia 19 marca 2018 r. jest w całej rozciągłości błędny, skoro bowiem dokonując zgodnej z judykaturą, wskazaniami doktryny oraz prawideł logiki formalnej wykładni tegoż przepisu, udzielił jej we wskazanym i niezbędnym zakresie w formie pisemnej, ponadto realizującym cel publiczny leżący u podstaw regulacji ustawowej. Organ jest zdania, że udzielenie wnioskowanej w pkt 1-4 wniosku Skarżącego z dnia 19 marca 2018 informacji co do wysokości wynagrodzeń oraz ich składników co do pracowników wymienionych imiennie, włącznie z bardzo szczegółową informacją tyczącą się konkretnych dodatków mogącą de facto rzutować na merytoryczną ocenę zatrudnienia z perspektywy przełożonych pracownika jako osób wnioskujących o przyznanie takich nagród lub dodatków wykracza poza zakres informacji o charakterze publicznym udostępnianych na wniosek w oparciu o art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jak wskazano w odpowiedzi na wniosek z dnia 16 maja 2018 r., "Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wszystkich poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób. Ocena pracownika, a w rezultacie przyznanie pewnej kategorii uposażeń pracowniczych należy do sfery kognicji pracodawcy, co w przypadku oceny jednoznacznie pozytywnej, opartej o udokumentowane osiągnięcia skutkuje możnością przyznania uznaniowej nagrody. W ocenie organu przyjęcie "etapowej" procedury rozstrzygania wniosku o udzielenie informacji, która dla Sądu I instancji przybiera charakter wzorcowy, wydaje się w oderwaniu od realiów stanu faktycznego sprawy, biorąc pod uwagę zakres wnioskowanej informacji, która obejmuje informacje zarówno o publicznym, jak i bezspornie prywatnym charakterze, co organ uwzględnia już a priori. Organ dokonał zatem czynnego działania, kazuistycznej oceny zakresu możliwej do udzielenia informacji publicznej, w zgodzie z obowiązkiem wyartykułowanym w u.d.i.p., ale także chociażby ze standardami ochrony danych osobowych wskazanych w ust. 154 preambuły RODO tyczącym się publicznego dostępu do dokumentów urzędowych zawierające dane osobowe, cyt. "przepisy takie powinny godzić publiczny dostęp do dokumentów urzędowych i ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego z prawem do ochrony danych osobowych, i dlatego mogą przewidywać niezbędne uwzględnienie prawa do ochrony danych osobowych na podstawie niniejszego rozporządzenia".

W dalszym ciągu rozumowanie Sądu pierwszej instancji wskazuje również na błędną wykładnię art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wskutek przyjęcia, że informacja publiczna udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej wymaga ponownego udostępnienia w realiach niniejszej sprawy, co przeczy literalnemu brzmieniu ustawy. Organ w odpowiedzi na wniosek z dnia 16 maja 2018 r. oraz w odpowiedzi na skargę z dnia 5 lipca 2018 r. podnosił konsekwentnie, że w przedmiocie udostępnienia informacji co do wysokości wynagrodzenia Pani D.H., we wskazanym we wniosku okresie, była ona opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej organu, tymczasem zgodnie z chociażby wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SAB/Sz 78/18) "co do zasady udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek organu udzielania tej samej informacji na wniosek (art. 10 ust 1 u.d.i.p.). Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 436/05). Ze względu na tożsamy zakres logiczny wnioskowanej informacji, przedmiotowa kwestia została w ocenie organu zawarta w sposób całościowy w Biuletynie Informacji Publicznej, do którego wnioskodawca został odesłany.

Tak rozumiana ocena, dokonana przez organ w sposób jego zdaniem prawidłowy, prowadzi w dalszym ciągu do sformułowania zarzutu naruszenia kolejnego przepisu prawa materialnego wskutek jego błędnej wykładni, a mianowicie błędną wykładnię art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust, 1 u.d.i.p. polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, jakoby organ jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w sposób nieuprawniony zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w realiach rzeczonej sprawy.

W ocenie organu, wynagrodzenia pracowników Urzędu - Dyrektora wydziału oraz Kierownika działu (poprzednio - Głównego specjalisty), tj. wysokość ich wynagrodzenia oraz poszczególnych jego składników w formie dodatków, a także nagród - z ujawnieniem na czyj wniosek oraz za co zostały przyznane - biorąc pod uwagę zakres ich zadań, nie zaś rzekomo użyte kryterium "hierarchiczne" i "stanowiskowe", nie noszą znamion informacji o charakterze publicznym w zakresie szczegółowo żądanym przez wnioskodawcę, a wykraczającym poza odpowiedź organu z dnia 16 maja 2018 r., w szczególności biorąc pod uwagę zakres informacji już udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej, toteż art. 5 ust. 2 u.d.i.p. według organu nie znalazł zastosowania w realiach przedmiotowej sprawy.

Skoro zaś informacja ta nie ma charakteru publicznego wymagającej udostępnienia w trybie u.d.i.p., to wskazany stan faktyczny nie wymagał wydania decyzji odmownej na gruncie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., która zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu tyczy się odmowy udzielenia informacji o charakterze właśnie publicznym. Jak bowiem sam Sąd wskazał w uzasadnieniu skarżonego wyroku, "W przypadku, gdy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a także wówczas gdy adresat wniosku nie dysponuje żądanymi informacjami powinien powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Natomiast art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odnosi się jednoznacznie do informacji o charakterze publicznym podlegającej ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności, co w istocie wymaga formy decyzji, natomiast organ pozostaje na stanowisku, że informacja ta w zakresie wykraczającym poza udzieloną odpowiedź nie ma charakteru publicznego, stąd zarzut bezczynności jest bezpodstawny.

Zatem wskazane działania organu w zupełności wystarczają, do bezwzględnego obalenia zarzutu bezczynności. Dokonane czynności i wystosowane do skarżącego pisma w zupełności wypełniają przesłanki pozwalające do uznania obowiązku udzielenia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. za spełniony. Prowadzi to organ do konkluzji, że błędna wykładnia wskazanych przepisów materialnych doprowadziła do wadliwego rozstrzygnięcia, zawierającego wewnętrzne sprzeczności oraz niezgodnego z dominującymi kierunkami interpretacyjnymi przedmiotowego zagadnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Zawodowy [...], w wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej w istocie dotyczy kwestii możliwości udostępnienia informacji o pełnym wynagrodzeniu osób pełniących funkcje publiczne. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, w którym podniesiono, że "informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, a takim jest niewątpliwie dyrektor w jednostce samorządu terytorialnego, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Powyższe odnosi się także do pracowników samorządowych zakładów budżetowych, które w pewnym zakresie wykonują zadania własne jednostki samorządu terytorialnego (art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.". Sąd, powołując się na definicję informacji publicznej uznał, zatem, że wynagrodzenie osoby pełniącej funkcję podlega udostepnieniu na podstawie i w trybie określonym przez przepisy u.d.i.p. Informacją publiczną jest bowiem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji (por. wyroki NSA z dnia 30 września 2015 r, sygn. akt I OSK 1853/14 i z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18). Rację ma oczywiście skarżący kasacyjnie podnosząc, że każdorazowo wniosek o udostępnienie danych związanych z wynagrodzeniem pracownika podlega kazuistycznej ocenie faktycznej i formalnoprawnej dotyczącej możliwości jej udzielenia, w szczególności pod kątem ochrony prawa do prywatności. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W niniejszej sprawie żądana informacja dotyczy jednak wynagrodzenia dyrektor Wydziału Nieruchomości Komunalnych oraz kierownik działu, a zatem osób pełniących funkcje publiczne, które nie mogą być utożsamiane jedynie z uprawnieniem do wydawania decyzji administracyjnych, lecz z posiadaniem uprawnień do działania wpływającego na podejmowanie rozstrzygnięć. Warto również wskazać, że tak jak słusznie zauważył to WSA we Wrocławiu, że odesłanie wnioskodawcy do strony BIP, na której jest zamieszczone oświadczenie majątkowe dyrektor Wydziału Nieruchomości Komunalnych nie jest załatwieniem wniosku Związku Zawodowego [...] z dnia 19 marca 2018 r., ponieważ nie odpowiada na jasno zadane pytanie dotyczące konkretnej wysokości wynagrodzenia ww. osoby pełniącej funkcję publiczną. Prezydent nadto w odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy w ogóle nie wykazał, dlaczego jego zdaniem L.S. nie pełni funkcji publicznej. W tym zakresie stanowisko organu nie może być uznana za wystarczające.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego u.d.i.p. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jakkolwiek z treści pisma Prezydenta z dnia 16 maja 2018 r. skierowanego do wnioskodawcy mogłoby wynikać, że organ rozważał przesłanki odmowy udzielenia informacji posiadającej walor informacji publicznej w odniesieniu do zaistniałej w sprawie sytuacji, to brak podstaw do przyjęcia, iż ta odpowiedź stanowi sposób rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście (przewodniczący zarządu Związku, tj. podmiot reprezentujący Związek).