Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 109/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217,  art. 219
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji usługowej (byłej przychodni zdrowia) na budynek usługowy (prywatną szkołę) oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z [...].10.2018 r. T. J. złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczącego zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji usługowej (byłej przychodni zdrowia) na budynek usługowy - prywatną szkołę, zlokalizowaną na działce nr [...] przy ul. [...][...] w [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - terenu [...] i terenów sąsiednich - zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...].10.2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]).

Postanowieniem z [...].10.2018 r. Prezydent Miasta [...] (dalej zwany organem I instancji), powołując art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji stwierdził, że działka nr [...], na której znajduje się budynek byłej przychodni zdrowia, został zlokalizowany w jednostce urbanistycznej oznaczonej w planie miejscowym symbolem 13MW/U, dla której ustala się podstawową funkcję terenu - zabudowa mieszkalna wielorodzinna z dopuszczeniem usług (§ 29 ust. 1 uchwały). Zgodnie natomiast z § 11 ust. 1 tejże uchwały – w zakresie ustaleń ogólnych dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej - za przestrzeń publiczną rozumie się wyznaczone w planie tereny dróg publicznych w liniach rozgraniczających, ogólnodostępne place przedwejściowe budynków administracji publicznej a także tereny usług i tereny zieleni określone w tekście planu jako publiczne. Natomiast na rysunku planu (w legendzie) określono szczegółowe przeznaczenie terenów. Zgodnie z tą legendą usługi zostały podzielone na trzy kategorie: UP - usługi publiczne, US - usługi sportu, U - usługi komercyjne. Stwierdzając, że w planie miejscowym nie określono pojęć poszczególnych usług, organ I instancji przyjął, że definicje te należy przyjmować zgodnie z językiem potocznym. Potoczne znaczenie usług publicznych oznacza zwykle działalność służącą zaspokajaniu potrzeb ludzkich, dotyczących ogółu ludzi, służących ogółowi, dostępnych dla wszystkich. Przymiotnik "publiczny" jest związany często z jakimś urzędem czy instytucji - powszechny, społeczny. Z kolei przymiotnik "komercyjny" oznacza przynoszący dochód, obliczony na zysk, uzależniając działanie od ekwiwalentu pieniężnego, towarowego, handlowy, kupiecki. Następnie organ ten powołał się na tezę wyroku NSA z 22.03.2012 r. (II FSK 1811/10), gdzie uznano, że działalność prowadzona w formie szkoły, placówki lub zespołu szkół niepublicznych nie jest działalnością gospodarczą nawet wtedy, gdy spełnia przesłanki uznania za taką działalność w świetle art. 2 ustawy o działalności gospodarczej. Organ I instancji uznał zatem, że planowana zmiana sposobu użytkowania jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Działka nr [...] zlokalizowana została w jednostce 13 MW/U tereny zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług. Usługi te dotyczą jedynie usług komercyjnych. Natomiast plan miejscowy umożliwia lokalizację usług publicznych tylko w jednostce określonej symbolem UP – usługi publiczne.

W zażaleniu na powyższe postanowienie T. J. oceniła, że istotne znaczenie przy interpretacji § 29 ust. 1 uchwały odgrywa rozmienienie pojęcia "usług". Uchwała nie precyzuje bowiem co należy rozumieć pod tym terminem. Dopiero w legendzie do załącznika nr 1 do uchwały, stanowiącym rysunek wskazano, że w zakresie usług przeznaczenie terenu może być określone jako: UP - usługi publiczne, US - usługi sportu, U - usługi komercyjne. Wobec tego zauważono, że zakres projektu miejscowego planu w części tekstowej i graficznej, a w szczególności barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów powinny być zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia określono dopuszczalne oznaczenia terenów zabudowy usługowej, oznaczone symbolami: U - tereny zabudowy usługowej, US - tereny sportu i rekreacji, UG - tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m². Według strony, zastosowane w planie miejscowym oznaczenia są niezgodne z tymi oznaczeniami. Tym samym sporządzenie planu miejscowego niezgodnie z wymogami rozporządzenia - aktu o mocy powszechnie obowiązującej - jest przesłanką podjęcia działań nadzorczych zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W zaistniałym stanie faktycznym zachodzi sprzeczność pomiędzy postanowieniami części tekstowej uchwały, a jej częścią graficzną, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i naruszenie przepisów rozporządzenia. Część tekstowa stanowi bowiem, że budynek może pełnić funkcję mieszkalną wielorodzinną z dopuszczeniem usług, zaś część graficzna w zakresie świadczenia usług stanowi wyłącznie o usługach publicznych. Sytuacja taka powoduje, że plan miejscowy nie spełnia wymogów wynikających z § 8 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Takie naruszenie nie może stanowić o negatywnych konsekwencjach dla strony, a takie pociąga niewydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zmiany użytkowania budynku. Zarówno tereny na których prowadzona była przychodnia jak i prowadzona będzie szkoła niepubliczna, zgodnie z przepisami rozporządzenia, stanowić będą tereny zabudowy usługowej.

Użyte w uchwale w sprawie planu miejscowego dodatkowe oznaczenia usług (UP oraz U) niosą za sobą możliwość ich dowolnej, nie opartej o przepisy rozporządzenia interpretacji, a w konsekwencji dopuszczenia funkcji niejako wykluczających się i niezwiązanych z funkcją określoną w uchwale jako podstawowa (usługowa), co stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu w zakresie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenia te stanowią o konieczności stwierdzenia nieważności zapisów uchwały w zakresie legendy części graficznej. Jednocześnie organ nie może odmówić wydania zaświadczenia na podstawie planu miejscowego niezgodnego z rozporządzeniem.

Niezależenie od przedstawionego stanowiska strona przywołała argumentację mającą świadczyć o zgodność zamiany sposobu użytkowania budynku z ustaleniami miejscowego planu. W tym zakresie skoncentrowała się na dowiedzeniu komercyjnego charakteru działalności, którą prowadzi w formie szkoły niepublicznej. Wskazała, że nawet gdyby uznać, iż na jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 13MW/U, można prowadzić wyłącznie działalność w zakresie usług komercyjnych, to w jej ocenie, działalność prowadzona w formie szkoły niepublicznej spełnia wszelkie przesłanki uznania jej zarówno za działalność publiczną jak i komercyjną. Zauważono, że szkoły, niezależnie od rodzaju placówki, świadczą szeroko rozumiane usługi edukacyjne. Powyższe potwierdza również objęcie edukacji PKD (Sekcja P Dział-85). Działalność prowadzona w formie szkoły, placówki lub zespołu szkół niepublicznych nie jest działalnością gospodarczą, natomiast stanowi działalność (świadczenie usług). Wskazano na wyłączenie w ustawie Prawo oświatowe aktywności jaką jest prowadzenie szkoły lub placówki oświatowej z zakresu obowiązywania zasad prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z dyspozycją przepisu art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Nie oznacza to jednak, że podjęcie i prowadzenie działalności w formie niepublicznej szkoły lub placówki oświatowej nie ma charakteru działalności komercyjnej. Uznanie określonego rodzaju działalności za niestanowiącą działalności gospodarczej ma bardzo istotne znaczenie, głównie ze względu na przewidziane w odniesieniu do przedsiębiorców (tj. na podmioty trudniące się działalnością gospodarczą) zasady rejestrowania lub ewidencjonowania ich działalności, dokonywania operacji pieniężnych za pośrednictwem rachunku bankowego, rachunkowości oraz opodatkowania działalności gospodarczej. Strona przytoczyła definicję legalną pojęcia działalności gospodarczej, przez którą rozumie się zorganizowaną działalność zarobkową, wykonywaną we własnym imieniu i w sposób ciągły (art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców). Z kolei ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych definiuje działalność gospodarczą jako działalność zarobkową: a) wytwórczą budowlaną, handlową, usługową, b) polegającą na poszukiwaniu, rozpoznawaniu i wydobywaniu kopalin ze złóż, c) polegającą na wykorzystywaniu rzeczy oraz wartości niematerialnych i prawnych - prowadzoną we własnym imieniu bez względu na jej rezultat, w sposób zorganizowany i ciągły, z której uzyskane przychody nie są zaliczane do innych przychodów ze źródeł wymienionych w art. 10 ust 1 pkt 1, 2 i 4-9 (art. 5a pkt 6 tej ustawy). Wskazano również na odmienność definicji działalności gospodarczej w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, gdzie przepis art. 8 ust. 6 pkt 5 stanowi, że za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się osobę prowadzącą publiczną lub niepubliczną szkołę, inną formę wychowania przedszkolnego, placówkę lub ich zespół, na podstawie przepisów ustawy Prawo oświatowe.

Zdaniem strony, przedstawione definicje są bardzo ogólne i wiele podmiotów prowadzących działalność mogłoby być kwalifikowanych jako przedsiębiorcy, w tym również szkoły niepubliczne, które mogą pobierać opłaty za świadczone usługi edukacyjne. Wskazano, że to właśnie odpłatność jest jedną z najważniejszych cech odróżniających szkoły prywatne od szkół publicznych, w których w Polsce nauka jest bezpłatna. Zatem to właśnie odpłatność determinuje komercyjny charakter działalności szkoły niepublicznej. Prawo oświatowe nie wskazuje na gruncie, której z powołanych wyżej ustaw, prowadzenie szkoły nie stanowi działalności gospodarczej. Wydaje się, że art. 170 ustawy Prawo oświatowe wskazuje jedynie, że wobec faktu, że działalność prowadzona w formie szkoły, placówki, zespołu szkół lub placówek niepublicznych oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą, to tym samym zasad określonych w przepisach ustawy - Prawo przedsiębiorców nie stosuje się do szkół i innych podobnych placówek. Biorąc pod uwagę powyższe, szkole jako jednostce organizacyjnej nigdy nie można przypisać prowadzenia działalności gospodarczej w ścisłym tego słowa znaczeniu, natomiast nie oznacza to, że usługi świadczone przez taką jednostkę nie stanowią usług komercyjnych.

Dodatkowo strona podniosła, że pojęcie usługi nie jest pojęciem prawnym, lecz ekonomicznym. W Encyklopedii Zarządzania wskazano, że usługa jest każdą działalnością lub korzyścią nie mającą charakteru materialnego, którą jedna ze stron może zaoferować drugiej, co nie koniecznie musi być związane ze sprzedażą dóbr lub usług w porównaniu do produktu, który można kupić na własność. Usługi świadczone są w celu dostarczenia określonych korzyści lub zaspokojenia potrzeb. Świadczenie usług nie zawsze stanowi prowadzenie działalności gospodarczej sensu stricto. Przykładem może być działalność agroturystyczną rolników, działalność nierejestrowana czy właśnie prowadzenie szkoły lub placówki oświatowej. Jest w sprawie niewątpliwe to, że strona - prowadząc szkołę realizuje zadania publiczne; albowiem otrzymuje dotacje publiczne na ich realizację, ponadto prowadzona przez nią szkoła niepubliczna posiada uprawnienia szkoły publicznej nadane ustawą o systemie oświaty i podlega rygorom takim samym jak szkoły publiczne. Jednakże prowadząc szkołę niepubliczną, strona prowadzi działalność komercyjną tzn. działalność o charakterze zarobkowym. O zarobkowości działalności decyduje cel jej wykonywania. Celem wykonywania działalności w formie szkoły niepublicznej jest zaś osiągnięcie zysku, który należy definiować jako nadwyżkę przychodów nad stratami. Działalność pozbawiona tego aspektu jest działalnością charytatywną, społeczną, kulturalną (określaną mianem non profit), do której można zakwalifikować działalność szkół publicznych. Strona nie tylko działa w celu osiągnięcia dochodu (zarobku), ale również zysk ten osiąga. Założenie osiągnięcia w związku z działalnością nadwyżki przychodów nad poniesionymi kosztami, a więc osiągnięcia dochodu, oznacza zaś, że działalność ma charakter zarobkowy i komercyjny.

Ponadto strona zaznaczyła, że na obszarze jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 4UP - przy ul. [...] (teren [...]), objętym tymi samymi ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, co budynek znajdujący się przy ul. [...][...], który zgodnie z wykładnią organu winien być przeznaczony na usługi publiczne, działalność gospodarczą prowadzą podmioty świadczące usługi komercyjne, chociażby w zakresie działalności cateringowej, która stanowi działalność gospodarczą. Dodatkowo wskazano, że dotychczas budynek przeznaczony był na przychodnię zdrowia. Zatem wykładnia dodatkowego (nieznajdującego umocowania w rozporządzeniu) oznaczenia usług jako komercyjne i publiczne w zakresie działalności leczniczej, jak to uczynił organ I instancji, skutkowałaby niemożnością podjęcia działalności zgodnej ze wskazaną w uchwale, przez każdorazowego właściciela budynku będącego podmiotem publicznym. W uchwale nie wskazano bowiem, że taką przychodnię zdrowia może stanowić wyłącznie niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Wykładnia dokonywana przez organ prowadziłaby do wniosków, że w budynku przeznaczonym na przychodnię zdrowia nie może być prowadzony chociażby samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, co wydaje się sprzeczne z ideą ustalania przeznaczenia funkcji budynku.

Postanowieniem z [...].12.2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że § 9 ust. 1 rozporządzenia stanowi o "podstawowych" barwnych oznaczeniach graficznych i literowych, natomiast w § 9 ust. 4 tego aktu przewidziano, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Z powyższego wynika, że ustalając przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, rada nie jest związana katalogiem funkcji do wyboru. Funkcje te określa samodzielnie przesądzając o sposobie zagospodarowania terenu.

Kolegium za błędne uznało również stanowisko strony, zgodnie z którym działalność prowadzona w formie szkoły niepublicznej spełnia wszelkie przesłanki uznania jej zarówno za działalność publiczną, jak i komercyjną. Prawidłowości takiej argumentacji przeczą przepisy ustawy Prawo oświatowe. Z art. 8 tej ustawy wynika, że szkoła podstawowa może być szkołą publiczną lub niepubliczną, przy czym jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne. Szkoły podstawowe należą do krajowego systemu oświaty. Za jego funkcjonowanie odpowiedzialne są władze publiczne i to one w głównej mierze finansują jego działanie. Tym samym działalność strony, polegająca na prowadzeniu niepublicznej szkoły realizującej obowiązek szkolny, mieści się w systemie oświaty finansowanym ze środków publicznych. Według przepisu art. 170 powołanej ustawy, prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 182, oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą. Zatem decydujące znaczenie dla oceny, czy działalność prowadzoną w ramach systemu kształcenia można uznać za gospodarczą lub niegospodarczą ma struktura finansowa. Przy czym bez znaczenia dla oceny, czy prowadzenie szkoły podstawowej stanowi prowadzenie działalności gospodarczej, zdaniem Kolegium, pozostaje fakt, że rodzicie lub uczniowie muszą opłacać czesne lub uiszczać inne opłaty na rzecz szkoły. Stanowią one bowiem tylko część kosztów funkcjonowania szkoły. Reszta tych kosztów pokrywana jest z budżetu państwa. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Ze względu na znaczy udział w finasowaniu działalności strony środków publicznych, Kolegium uznało, że prowadzona przez nią działalność, w ramach systemu kształcenia, ma charakter niekomercyjny.

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła Kolegium jego wydanie z naruszeniem: § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dokonanie sprzecznych ustaleń w zakresie podstawowej funkcji jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 13MW/U, polegających na tym, że w części tekstowej miejscowego planu ustalono podstawową funkcję jako mieszkalną wielorodzinną z dopuszczeniem usług zaś w części graficznej - mieszkalną wielorodzinną z dopuszczeniem usług wyłącznie komercyjnych (co wynika z legendy), § 9 ust. 4 rozporządzenia poprzez błędną interpretację uprawnienia organu do stosowania na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniami skargi jej autor powtórzył zasadnicze motywy zawarte w zażaleniu dotyczycące konsekwencji prawnych wynikających ze sprzeczności pomiędzy postanowieniami części tekstowej uchwały a jej częścią graficzną. Podtrzymano również zarzut dotyczący niezgodności oznaczeń (i związanych z nimi zróżnicowań terenów usługowych) zastosowanych w uchwale z oznaczeniami wskazanymi w rozporządzeniu. Wskazano przy tym, że skarżąca wezwała w dniu [...].01.2019 r. Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie lub zmianę uchwały w zakresie legendy do załącznika nr 1 uchwały. Wskazano na niedopuszczalność dokonywania ustaleń zapisów planu miejscowego wyłącznie na podstawie rysunku planu, skoro zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów, czyli ustalenia, które przybierają postać przepisów prawa miejscowego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przepisie § 8 ust. 2 rozporządzenia, stosownie do którego na rysunku planu miejscowego stosuje się oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z projektem tekstu planu.

Z przedstawionych powodów istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego nie może stanowić o negatywnych konsekwencjach dla strony skarżącej. Zarówno tereny na których prowadzona była przychodnia jak i prowadzona będzie szkoła niepubliczna, zgodnie z przepisami rozporządzenia, stanowić będą tereny zabudowy usługowej.

Ustosunkowując się do stanowiska Kolegium, zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu w planie miejscowym, rada nie jest związana katalogiem funkcji do wyboru, ponieważ funkcje te określa samodzielnie przesądzając o sposobie zagospodarowania terenu, autor skargi wskazał na wymogi, które powinien spełniać plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego. Dotyczy to zwłaszcza wymogu jednoznaczności w jego odbiorze. W tym zakresie strona powoła się na wyrok WSA w Szczecinie z 7.06.2016 r., sygn. akt II SA/Sz 904/05, gdzie wskazano, że § 9 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że rada gminy określając w planie przeznaczenie danego terenu, może ustalić możliwość realizacji na nim kilku funkcji, które mogą mieć status równorzędny lub też może to być funkcja podstawowa z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej. W powołanym powyżej wyroku Sąd wskazał, że rada gminy władna jest do określania tzw. funkcji mieszanych, jak na przykład zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową usługową. Dopuszczalne jest zatem rozszerzenie podstawowych barwnych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, a nawet ich połączenie w granicach jednego terenu, jednak tylko i wyłącznie w przypadku gdy z przepisów planu można jednoznacznie odczytać przeznaczenie terenu, a określone na danym terenie funkcje nie stanowią funkcji rozłącznych czy sprzecznych.

Zdaniem skarżącej, w zaistniałym stanie faktycznym, organ stanowiący przekroczył swoje kompetencje w zakresie władztwa planistycznego, zaś wprowadzenie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem U i UP budzi wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia tychże terenów. W konsekwencji działanie organu stanowiącego stanowi zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych z uwagi na spory interpretacyjne w zakresie norm prawnych dotyczących przeznaczenia terenu.

Skarżąca podtrzymała stanowisko dotyczące zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku z ustaleniami powołanego planu. Na podstawie prezentowanej już w zażaleniu argumentacji dowodziła, że podjęcie i prowadzenie działalności w formie niepublicznej szkoły lub placówki oświatowej ma charakter działalności komercyjnej, zgodnie z powszechnym rozumieniem tego pojęcia. Odnosząc się do stanowiska Kolegium, które przypisało decydujące znaczenie dla tej oceny strukturze finansowej, skarżąca podkreśliła, że rozstrzygnięcie organu II instancji winno dotyczyć pojęć "działalność komercyjna" i "działalność publiczna", nie zaś gospodarcza lub niegospodarcza, bowiem takimi pojęciami posługuje się uchwała. Jednocześnie w ocenie skarżącej, istotne znaczenie ma fakt opłacania czesnego i innych opłat przez rodziców uczniów. Dodatkowo skarżąca powtórzyła argumentację związaną z dotychczasowym przeznaczeniem budynku na przychodnię zdrowia oraz nierównym traktowaniu, co wynika z faktu funkcjonowania na obszarze 4UP działalności gospodarczej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z [...].03.2019 r. skarżący zarzucił Kolegium brak dostatecznej analizy akt sprawy co miało doprowadzić do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. Prawidłowa analiza tekstu miejscowego planu w zestawieniu z jego integralną częścią tj. rysunkiem prowadzić powinna do jednoznacznych wniosków, że ustalenia w zakresie funkcji terenu różnią się od siebie w części tekstowej i graficznej. Skutkiem tego są wątpliwości dotyczące oznaczeń przeznaczeń przyjętych w planie dla poszczególnych terenów. Kolegium całkowicie pominęło, że to przepisy rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinują dopuszczalne oznaczenia dotyczące przeznaczenia terenów, argumentując w zaskarżonym postanowieniu, że na mocy § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Skarżąca w skardze szeroko omówiła to zagadnienie, przedstawiając argumentację popartą orzecznictwem sądów i administracji, wskazując jednocześnie, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie nowych oznaczeń literowych innych niż określa załącznik nr 1 do rozporządzenia, do czego Kolegium nie odniosło się w odpowiedzi na skargę. Powyższa argumentacja w zupełności potwierdza, że zachodzi sprzeczność pomiędzy postanowieniami części tekstowej miejscowego planu, a jego częścią graficzną, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu i naruszenie rozporządzenia. Takie naruszenia nie mogą zaś stanowić o negatywnych konsekwencjach dla skarżącej. Jednocześnie strona poinformowała o złożeniu skargi na uchwałę Rady Miejskiej [...] z [...].10.2007 r., w które zażądała stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie legendy załącznika nr 1 z powodu naruszenia jej interesu prawnego działaniem organów w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępnie należy zauważyć, że żądane przez skarżącą zaświadczenie należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 1 k.p.a), przy czym zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Żądane przez skarżącą zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, lecz organ wydający zaświadczenie obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. W tym celu musi dokonać interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.

Pamiętać również należy, że jak wynika z art. 219 k.p.a. postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana; 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego; 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie, a także w razie istnienia wątpliwości co do takiego stanu faktycznego czy prawnego.

Ze względu jednak na specyfikę wnioskowanego zaświadczenia nie może stanowić podstawy odmowy do jego wydania istnienie wątpliwości co do stanu faktycznego czy prawnego, albowiem właśnie usunięciu tego rodzaju wątpliwości służy wydanie tego aktu. Ponadto wskazać należy, że żaden z przepisów zarówno Prawa budowlanego jak i k.p.a. nie przewiduje wydawania postanowień stwierdzających niezgodność zmiany sposobu użytkowania budynku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co za tym idzie o ile organ oceni, że nie można spełnić żądania strony odnośnie treści zaświadczenia winien działając na podstawie art. 219 k.p.a. odmówić wystawienia zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się.

W będącym przedmiotem kontroli sądowej postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, którym odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji usługowej (byłej przychodni zdrowia) na budynek usługowy - prywatną szkołę, zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...][...] w [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - terenu [...] i terenów sąsiednich. W ocenie Sądu, stwierdzając powyższe, Kolegium dokonało prawidłowej wykładni postanowień planu miejscowego w odniesieniu do przedstawionego przez skarżącą stanu faktycznego. Stwierdzając, że zmiana sposobu użytkowania budynku byłej przychodni na budynek usługowy - prywatną szkołę nie jest zgodna z uchwała w sprawie planu miejscowego, wskazano na postanowienia tego planu, które wykluczyły taką możliwość. Kolegium wyjaśniło motywy przyjętej interpretacji, odnosząc się przy tym do argumentacji skarżącej. Z treści uchwały w sprawie planu miejscowego, odczytywanej jako całość, a więc także z uwzględnieniem załącznika graficznego (stanowiącego rysunek planu w skali 1:1000), wynika że budynek znajdujący się przy ul. [...][...] (w planie wskazuje się, że jest to kamienica czynszowa z lat 80 XIX, obecnie budynek przychodni zdrowia), został zlokalizowany w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 13MW/U. Zgodnie z § 29 ust. 1 budynek może pełnić funkcję mieszkalną wielorodzinną z dopuszczeniem usług. W część graficznej w zakresie świadczenia usług, zgodnie z legendą, teren oznaczony symbolem U został przewidziany wyłącznie do wykonywania usług komercyjnych. O ile zatem przeznaczenie uzupełniające zawarte w § 29 ust. 1 może się odnosić do każdego rodzaju usług, to już oznaczenie wynikające z załącznika graficznego ogranicza ten zakres tylko do usług komercyjnych.

Brak w uchwale legalnej definicji "usług komercyjnych" spowodował konieczność sięgnięcia nie tylko do potocznego znaczenia tego pojęcia ale także dokonania jego interpretacji w powiązaniu z całą regulacją uchwały w sprawie planu miejscowego. Przyjdzie wobec tego wskazać, że w § 20 uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem 4UP (usługi publiczne) Rada ustaliła przeznaczenie budynków na cele oświatowe, administracyjne i usługowe. Nie stawiając znaku równości pomiędzy pojęciem "usług edukacyjnych/oświatowych" i "usług publicznych", niemniej jednak nie można nie zauważyć, że na poziomie tekstu uchwały normatywne pojęcie "usług publicznych" zostało powiązane z przeznaczaniem budynków na cele oświatowe.

Rozróżnienie na rysunku planu (legendzie) trzech kategorii usług: UP - usługi publiczne, US - usługi sportu i U - usługi komercyjne, stanowiło podstawę do sformułowania przez skarżącą zarzutów dotyczących naruszenia przez Radę w uchwale w sposób istotny zasad planistycznych wynikających z regulacji zawartej w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie skarżąca dowodzi, że wadliwy plan miejscowy nie może wywierać niekorzystne dla niej skutki prawne. Powoływanie się na wątpliwości dotyczące oznaczenia graficznego terenów oznaczonych symbolem U i UP, czy też wskazywanie na brak spójności pomiędzy częścią tekstową planu miejscowego a jego załącznikiem graficznym nie mogło jednak odnieść w niniejszym postępowaniu oczekiwanego skutku. Przedmiot postępowania został wyznaczony wnioskiem strony i obejmował wydanie na podstawie art. 217 k.p.a. zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji usługowej (przychodni zdrowia) na budynek usługowy - prywatną szkołę. Zatem do czasu stwierdzenia we właściwym trybie postępowania nadzorczego lub ewentualnie sądowego istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, obowiązkiem organu administracyjnego wydającego kwestionowane zaświadczenie było stosować się do treści obowiązującego planu miejscowego. Stąd też za daleko idące okazały się twierdzenia skarżącej o niedopuszczalności ponoszenia przez nią negatywnych konsekwencji wskazanych naruszeń regulacji rozporządzenia wykonawczego.

Pomimo powoływania się na wadliwości uchwały w sprawie miejscowego planu skarżąca utrzymuje, że zmiana sposobu użytkowania budynku jest jednak zgodna z kwestionowanymi ustaleniami planistycznymi. Według skarżącej, przyjmując nawet, że w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 13MW/U można prowadzić wyłączenie działalność w zakresie usług komercyjnych, to w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, prowadzona przez nią w formie szkoły niepublicznej działalność spełnia wszelkie przesłanki uznania jej zarówno za działalność publiczną jak i komercyjną. Zaistniały w sprawie spór nie dotyczy przy tym uznania działalności skarżącej za usługi publiczne. Kwestia ta pozostaje bezsporna w sprawie. Spór dotyczy natomiast przypisania również komercyjnego charakteru działalności polegającej na prowadzeniu niepublicznej szkoły. Powołując się na regulacje ustawowe odnoszące się do działalności polegającej na prowadzeniu niepublicznej szkoły oraz brak w uchwale definicji użytych przez Radę pojęć: "usług publicznych" oraz "usług komercyjnych", skarżąca dowodziła w sprawie, że działalności oświatowa polegająca na prowadzeniu niepublicznej szkoły, nie będąc działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe, polega również na komercyjnym świadczeniu usług. Taki charakter działalności szkoły niepublicznej determinuje bowiem odpłatność oraz zarobkowy charakter działalności, której celem jest osiągnięcie zysku.

Przedstawionego przez stronę stanowiska Sąd nie podziela. Zgadza się natomiast z Kolegium, że kluczowe w takim przypadku jest ustawowe umiejscowienie działalność skarżącej w systemie oświaty, który jest finansowany ze środków publicznych. Takie systemowe umiejscowienie wyklucza przypisanie świadczonym przez niepubliczną szkolę usługom edukacyjnym cechy usług komercyjnych. Za takie usługi rozumie się bowiem wyłączenie usługi realizowane całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych. W przypadku szkoły niepublicznej, czesne lub inne opłaty na rzecz szkoły, stanowią tylko część kosztów jej funkcjonowania. Reszta pokrywana jest z budżetu państwa w formie dotacji. Opłacane czesne nie są zatem pełnym ekwiwalentem pieniężnym za świadczone przez szkołę niepubliczną usługi edukacyjne.

O szczególnym charakterze regulacji prawnej dotyczącej prowadzenia szkół świadczy treść art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, którego brzmienie wyklucza wprost podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w formie szkoły lub placówki oświatowej, aczkolwiek pewne rodzaje działalności oświatowej (w formach pozaszkolnych) mogą być prowadzone na zasadach działalności gospodarczej (ust. 2). W takim też kontekście prawnym należy rozpatrywać powołaną przez stronę zmianę art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Gdzie poprzez dodanie pkt 5, uznającego dla celów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych osobę prowadzącą niepubliczną szkołę, placówkę lub ich zespół, na podstawie przepisów o systemie oświaty za "osobę prowadzącą pozarolniczą działalność", umożliwiono takim osobom objęcie ubezpieczeniem społecznym z tytułu działalności gospodarczej. Przepis ten nie wpływa na wyłączenie działalności oświatowej polegającej na prowadzeniu szkoły lub placówki z zakresu pojęcia "działalność gospodarcza".

Wbrew zatem zarzutom i twierdzeniom skarżącej, Kolegium prawidłowo uchwyciło istotę sporu w niniejszej sprawie, czego wyrazem stały się rozważania dotyczące treści obowiązujących ustaleń planu miejscowego dla terenu działki nr [...], a także uznanie, że zmiana sposobu użytkowania budynku nie jest zgodna z tymi ustaleniami ze względu na przyjęcie, że prowadzenie działalności w formie szkoły niepublicznej jest realizacją zadań publicznych, a to wyklucza przypisanie takiej działalności jednej z cech właściwych komercyjnemu charakterowi usług, w postaci uzależnienia działania od ekwiwalentu pieniężnego. Zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe tylko działalność oświatowa nieobejmująca prowadzenia szkoły może być podejmowana na zasadach określonych w przepisach ustawy Prawo przedsiębiorców. W realiach badanej sprawy strona nie powołała się na prowadzenie działalności innej niż działalność z zakresu oświaty i wychowania.

Chybionym okazała się również zarzut dotyczący naruszenia przez Kolegium prawa materialnego w ten sposób, że w wyniku przyjętej wykładni planu miejscowego nie będzie można uznać za zgodne z ustaleniami tegoż planu miejscowego dotychczasowego przeznaczenia budynku na przychodnię zdrowia. Prawidłowa wykładania postanowień planu miejscowego prowadzi do wniosku o dopuszczalności dalszego wykorzystywania nieruchomości w ten sposób. Funkcją planu miejscowego jest bowiem ustalenie na przyszłość zasad kształtowania nowej zabudowy przy poszanowaniu istniejącej na danym obszarze zabudowy i sposobu jej użytkowania. Potwierdzeniem tego jest przepis § 45 uchwały, zgodnie z którym jeżeli ustalenia szczegółowe zawarte w planie w rozdziale 3 nie stanowią inaczej – dopuszczę się tymczasowe użytkowanie nieruchomości jak w stanie istniejącym, pod warunkiem uporządkowania terenów wolnych od zabudowy.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dlatego nie jest dopuszczalne na użytek tego postępowania czynienie ustaleń dotyczących jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 4UP. Treść zaświadczenia ma opierać się na posiadanych przez organ wcześniej ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Ma opierać się na materiale zastanym, istniejącym w posiadaniu organu w chwili złożenia danego wniosku o wydanie zaświadczenia. Stąd też nie można czynić organom zarzutu pominięcia prowadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług komercyjnych na terenie przeznaczonym w planie na usługi publiczne.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.