Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1611/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2166/18 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 4 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa Mazowieckiego (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 4 czerwca 2018 r. w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 4 września 2017 r. Wójt Gminy Siennica nakazał Województwu Mazowieckiemu - jako właścicielowi drogi wojewódzkiej nr [...], działka ewid. nr [...] - wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom przez wykonanie na zjeździe z działki nr ewid. [...]/1 wlotu w postaci wpustu ulicznego do kanalizacji deszczowej biegnącej w drodze wojewódzkiej nr [...], zapewniającego odpływ wód opadowych. Postępowanie toczyło się na wniosek M. i G.K. (dalej: wnioskodawcy).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z 4 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i nakazało skarżącemu wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, tj. wykonanie na zjeździe z działki nr ewid. [...]/1, położonej w miejscowości P., gm. Siennica, wlotu w postaci wpustu ulicznego do kanalizacji deszczowej biegnącej w drodze wojewódzkiej nr [...], zapewniającego odpływ wód opadowych. Korytko ściekowe, jako urządzenie zapobiegające szkodzie, ma być ogólnie dostępnym elementem betonowym lub wykonanym z tworzywa sztucznego. Odprowadzenie wód ma zapewnić rurociąg PCV o długości 4 m i średnicy 110 mm. Włączenie do kolektora kanalizacji deszczowej nastąpi przez otwór w górnym sklepieniu kolektora kanalizacyjnego (400 mm). Wlot i rurociąg należy wykonać po terenie zielonym, zgodnie z rzędnymi oraz przebiegiem przedstawionym na załącznikach graficznych 1, 2 i 3.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 4 czerwca 2018 r. wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. – dalej: Prawo wodne). W tej sprawie wydanie decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem opinii biegłego będącego specjalistą w sprawach z zakresu prawa wodnego. Podstawą nałożenia obowiązku było stwierdzenie przez biegłego przyczynienia się przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] i związanej z tym budowy chodnika wraz z kanalizacją deszczową w ciągu drogi, do zatrzymania naturalnego odpływu nadmiaru wód opadowych lub roztopowych z działki nr ewid. [...]/1. W efekcie tego powstała szkoda, tj. brak możliwości racjonalnego zagospodarowania działki nr ewid. [...]/1, zawilgotnienie fundamentów zabudowań, rozmywanie się dojazdu do nieruchomości, uniemożliwienie dojścia i dojazdu do nieruchomości oraz ponoszenie nieuzasadnionych kosztów związanych z wypompowywaniem wody z tej działki. Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie charakteru i zakresu obowiązku, który powinien zostać nałożony, jak również okoliczności dotyczących samego postępowania. W tym celu zlecił przeprowadzenie oględzin, uzupełniających dowodów z opinii biegłego, a także przeprowadził ustalenia w zakresie udzielenia zgody przez właścicieli na wykonanie prac w obrębie działki nr ewid. [...]/1. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ prawidłowo stwierdził przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi podnoszących naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.), który zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z treści tego przepisu wynika zakaz odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię, a nie naturalnego kształtowania stosunków wodnych na danym terenie i swobodnym spływie wody powierzchniowej. Z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że do zmiany stosunków wodnych doszło w związku z przebudową drogi wojewódzkiej. W miejscu istniejącego rowu została wykonana kanalizacja deszczowa odbierająca wodę tylko z powierzchni drogi, natomiast skanalizowanie rowu biegnącego w ciągu drogi nr [...] stało się przyczyną zalewania sąsiedniej nieruchomości nr ewid. [...]/1, ponieważ w momencie wykonania inwestycji w postaci przebudowy drogi i likwidacji rowu, naturalny spływ wody został zahamowany i woda z działki nr ewid. [...]/1 nie miała naturalnego ujścia. Oznacza to, że to przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] spowodowała naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych. Okoliczność, że prace związane z przebudową drogi zostały wykonane w oparciu o ostateczną decyzję innego organu administracji publicznej, nie oznacza, że zarzut naruszenia powołanego przepisu jest uzasadniony. Nie można ponadto uznać, że dopuszczalne jest każdorazowe naruszenie przepisów Prawa wodnego przez wykonanie czynności, wynikających z wydanych decyzji, przez co następnie nie mogłyby zostać wzruszone w innych postępowaniach administracyjnych, z uwagi na usankcjonowanie wcześniejszą, ostateczną decyzją administracyjną, wydaną w innej sprawie. Ze sporządzonych w sprawie opinii wynika także, że wskazane rozwiązanie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom nie spowoduje zagrożenia dla drogi, ponieważ w jej obrębie znajdują się już tego rodzaju urządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a)" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Po pierwsze, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1-3 Prawa wodnego, polegające na przyjęciu, że skarżący spowodował zmianę stanu wody na gruncie, w taki sposób, że wpłynęło to na grunty sąsiednie. Skarżący wskazał, że rozbudowa drogi nastąpiła w oparciu o ostateczną decyzję właściwego organu w zakresie wykonania odwodnienia drogi publicznej - drogi wojewódzkiej.

Po drugie, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie "art. 39 pkt 9" ustawy o drogach publicznych w związku z art. 29 ust. 1-3 Prawa wodnego oraz w związku z art. 61 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 poz. 1202 ze zm.), jak i w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Polegało to na pominięciu w ocenie prawnej, czy nakazanie wykonania określonych w decyzji urządzeń mogłoby wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego, niszczenia lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości na skutek nakazanego przez organ wykonania urządzeń. Polegało to także na uznaniu, że przebudowa drogi dokonana przez zarządcę drogi może naruszać przepis "art. 39 pkt 9" ustawy o drogach publicznych. Nieprawidłowo także przyjęto, że na właścicielu nieruchomości sąsiadującej z drogą publiczną nie ciąży zakaz odprowadzania ścieków z tej nieruchomości na drogę publiczną.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim podstawą sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego jest wyłącznie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., stanowiący podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji w przypadku naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Ponadto, skarżący błędnie powołał jako podstawę skargi kasacyjnej "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a)" p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie ma takiej jednostki redakcyjnej jak "ust. 1". Norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. może być natomiast podstawą zarzutu kasacyjnego, ale wyłącznie w powiązaniu ze stosownymi zarzutami naruszenia przepisów administracyjnego prawa materialnego, które zostały błędnie zastosowane lub zinterpretowane. Błędnie zostały sformułowane również zarzuty podnoszące naruszenie art. 29 ust. 1-3 Prawa wodnego, ponieważ skarżący zbiorczo powołał wszystkie jednostki redakcyjne normy z art. 29 Prawa wodnego, pomimo, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia wymaga wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej danego przepisu. Nie może również dojść jednocześnie do nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania danego przepisu prawa materialnego. Z kolei zarzut podnoszący naruszenie art. 61 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie został szerzej uzasadniony. Natomiast zarzut naruszenia "art. 39 pkt 9" ustawy o drogach publicznych, opiera się na powołaniu niewłaściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu, ponieważ norma z art. 39 powołanej ustawy dzieli się na ustępy, a nie na punkty. Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej należy przyjąć, że skarżący podnosi zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych.

Niezależnie od powyższych uchybień formalnych należy zauważyć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest chaotyczne, niejasne i zawiera powtórzenia. Autor skargi kasacyjnej zdaje się koncentrować na tezie, że rowy przydrożne jako elementy infrastruktury drogowej służą odwodnieniu drogi, a nie nieruchomości sąsiednich. Nie jest to okoliczność kwestionowana w tej sprawie, natomiast zasadnicze znaczenie ma ustalenie, że dokonana przez skarżącego przebudowa drogi spowodowała zmianę stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającą na grunty sąsiednie, co uzasadniało nakazanie skarżącemu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Sąd I instancji prawidłowo przy tym orzekł, że ustalenia organu w tym zakresie opierały się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym (którego zresztą skarżący nie kwestionuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), w tym niepodważonej w żaden sposób opinii biegłego. Zarzuty skargi kasacyjnej, ograniczone wyłącznie do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawnej możliwości zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wobec zarządcy drogi, który dokonał budowy lub przebudowy drogi. Z żadnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa, w tym w szczególności z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika zakaz nałożenia na zarządcę drogi obowiązków, o których stanowi art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, o ile oczywiście zostaną spełnione przesłanki zastosowania tego przepisu, co w tej sprawie miało miejsce i o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.