Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 73/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego o d d a l a s k a r g ę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ś., na podstawie art.3, art.6b ust.1, art.6 pkt 6 lit.b, art.37j ust.1 pkt 2 i ust.6 oraz art.37l ust.2 i art.37o ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r., Nr 23, poz.128 ze zm.), w trybie art.155 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] i przyznał A.S. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] "w wysokości i na zasadach określonych w ustawie". Uznał bowiem, iż spełnia ona warunki do jego pobierania. Wypłatę owego zasiłku wstrzymano z dniem [...], a to z powodu zmiany miejsca zamieszkania uprawnionej, która wyprowadziła się poza obszar właściwości miejscowej tego organu.

A.S. w dniu [...] zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K., który [...] zawiesił postępowanie do czasu ustalenia zasadności przyznania jej przedmiotowego świadczenia. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda Ś. uchylił wszak postanowienie o zawieszeniu postępowania stając na stanowisku, że zmiana właściwości urzędu pracy w wyniku zmiany miejsca zamieszkania uprawnionego jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną powodującą przejęcie obowiązku wykonania ostatecznej decyzji przyznającej prawo do zasiłku. W jego ocenie nie stanowi to podstawy do badania zasadności jego przyznania, zwłaszcza przez ZUS, który nie orzeka w tym przedmiocie. Następnie decyzją z [...] Prezydent Miasta K., na zasadzie art.6 ust. 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz.514), orzekł o wznowieniu wypłaty zasiłku przedemerytalnego od [...]. W jej motywach podał, iż powyższe rozstrzygnięcie uzasadnione jest zmianą miejsca zameldowania uprawnionej, której przysługuje to świadczenie w wysokości [...]% kwoty zasiłku.

W odwołaniu A.S. domagała się zmiany tej decyzji poprzez przyznanie zasiłku w wysokości dotychczas otrzymywanej, tj. [...]% zasiłku, wywodząc, iż świadczenie w takiej wysokości pobierała uprzednio, toteż jego obniżenie uznała za wadliwe i krzywdzące. W jej ocenie zmiana miejsca zamieszkania nie powinna wywołać takich skutków. Nawiązała do zapadłych w sprawie postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, twierdząc, iż nie mogły one spowodować zmian, stąd należało kontynuować wypłatę zasiłku w poprzedniej wysokości.

Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.37j ust.2 i 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w związku z art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy...o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 154. poz.1793) oraz art.138(1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu Wojewoda Ś. przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, wskazując, iż mimo uchylenia przepisów o zasiłkach przedemerytalnych, osoby, które nabyły do niego prawo, prawo to nadal zachowują. Co do jego wysokości zważył, iż podstawową wysokością jest [...]% kwoty zasiłku. Podwyższony do [...]% zasiłek mogły uzyskać osoby, które – stosownie do brzmienia art.37j ust.2 i 3 cytowanej ustawy – w dniu nabycia prawa i w okresie jego pobierania zamieszkiwały w powiatach (gminach) zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Na obszarze województwa [...] jedyną gminą odpowiadającą temu wymogowi była Gmina Ż. Nadto podwyższony zasiłek przedemerytalny mogły nabyć osoby, które zamieszkiwały w powiatach uznanych za zagrożone recesją i degradacją społeczną. Uprawnienie to wynikało z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. wydanego na podstawie delegacji zawartej w art.37i ust.3 i 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Do tej kategorii należały zarówno Gmina R., gdzie poprzednio skarżąca zamieszkiwała, jak też Gmina K. Jednakowoż z dniem 1 stycznia 2001 r. wspomniane przepisy utraciły swą moc, przestało nadto działać przywołane rozporządzenie. W konsekwencji czego organ odwoławczy wyprowadził wniosek, iż skarżąca rejestrująca się po tej dacie w gminie, w której osoby bezrobotne nie mają prawa do podwyższonego zasiłku przedemerytalnego, nie mogła go w tej wysokości nabyć. W jego ocenie wznowienie wypłaty zasiłku było uzależnione od rejestracji, stąd kontynuacja nie oznacza wypłaty go w tej samej wysokości. Na koniec Wojewoda wskazał, iż eksponowane przez odwołującą się postanowienie uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania nie przesądziło tej kwestii, gdyż dotyczyło zagadnienia proceduralnego i nie ma dla wyniku sprawy znaczenia. Dlatego odwołania nie uwzględnił.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia tej decyzji, akcentując okoliczności podniesione w odwołaniu. Jej zdaniem skoro uzyskała prawo do zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości, jego obniżenie uznała za naruszające zasadę ochrony praw nabytych. Zarzuciła uchybienie przepisowi art.11 ust.2 cytowanej ustawy nowelizacyjnej, który w jej przekonaniu stanowi o konieczności zachowania dotychczasowych uprawnień w całości. Nadto wskazała, że rejestracja w wyniku zmiany miejsca zamieszkania nie jest "nową" rejestracją, a czynnością polegającą na zmianie właściwości organów, która nie powinna wpływać na treść uprawnień stron. Podniosła wreszcie, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje orzekające o tym samym świadczeniu, lecz w różnej wysokości, co jest wadliwe proceduralnie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Nie podzielił zarzutów w kwestii naruszenia praw nabytych, bowiem doszło jedynie do zmiany wysokości świadczenia. Naprowadził na brak podstaw do wypłaty zasiłku w podwyższonej wysokości w gminie, która nie jest zaliczona do gmin zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Wreszcie podniósł, że zapadłe w sprawie decyzje nie precyzowały wysokości zasiłku, w szczególności decyzja z dnia [...] na temat się nie wypowiadała, zaś decyzja z dnia [...] określiła ją tylko w uzasadnieniu. Skoro nadto obowiązujące przepisy upoważniają organ do wznowienia wypłaty zasiłku, za niezasadne uznał Wojewoda zarzuty skargi w przedmiocie dwukrotnego rozstrzygania tej samej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że wedle treści art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych. Zatem w toku postępowania badają czy owe akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (p. art.145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w tych ramach niepodobna było dopatrzyć się wskazanych uchybień, stąd rozpoznawana skarga nie mogła odnieść skutku. Rozstrzygnięcie to wydano w wyniku zgromadzenia wszelkich dowodów potrzebnych do wydania decyzji, trafnej ich oceny oraz poprawnych ustaleń faktycznych. Dały one podstawę dla poczynienia zasadnych rozważań prawnych dokonanych pod kątem przesłanek prawidłowo zastosowanej normy prawa materialnego.

W istocie przyznanie skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości [...]% w okolicznościach sprawy nie mogło mieć miejsca. Nabycie przez skarżącą uprawnienia do przedmiotowego świadczenia mocą decyzji z dnia [...] nie nastąpiło na zawsze, bowiem w razie zmiany sytuacji istotnej z punktu widzenia danego świadczenia przepisy prawa dopuszczają jego korektę lub likwidację. Do takiej istotnej modyfikacji okoliczności doszło w stanie faktycznym, w jakim znalazła się skarżąca poprzez zmianę miejsca zamieszkania. Bezsporne jest wszak, iż z dniem [...] przeprowadziła się z R. do K. W związku z tym doszło do wyrejestrowania jej z ewidencji prowadzonej w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. i wpisania do ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy w K. Nie jest bowiem kwestionowany w sprawie fakt kolejnego zarejestrowania się skarżącej w dniu [...]. W tej sytuacji trafnie przyjął Wojewoda Ś., iż obowiązkiem właściwego organu zatrudnienia jest każdorazowe badanie sytuacji bezrobotnego w dacie rejestracji, a zatem w przypadku skarżącej po rejestracji we właściwym urzędzie pracy, zwłaszcza co do wysokości należnego świadczenia. Tego rodzaju stanowisko było utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentuje je również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (p. przykładowo wyrok z dnia 18 stycznia 2005r., sygn. akt 4 II SA/Ka 767/03). Zapadłe w poprzednim stanie faktycznym i prawnym decyzje mają więc znaczenie dla treści następnych rozstrzygnięć tylko o tyle, o ile owe stany pozostają niezmienione i generalnie dla bytu samego uprawnienia. Nie mogą wszak przesądzać o wysokości należnego - poprzednio nabytego świadczenia. Tę kwestię "nowy" organ ocenia "na nowo". W tym miejscu należy odeprzeć zarzuty skarżącej zasadzające się na naruszeniu zasady ochrony praw nabytych, bo prawo do zasiłku przedemerytalnego zachowała, lecz w zmienionej wysokości, która wynika z obowiązujących przepisów. Prawa nabyte nie oznaczają funkcjonowania ich w nieokreślonym czasie, jak też korzystania z nich w identycznym zakresie. Zasady tworzenia prawa i reguły konstytucyjne państwa prawa dopuszczają modyfikację praw nabytych, byle we właściwy sposób. Poza tym wypadnie zwrócić uwagę na fakt, że art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. stanowi o zachowaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego na dotychczasowych zasadach, mając na myśli również warunki, w jakich go przyznano, a więc określoną trwałą sytuację uprawnionego. Nadto za nietrafne wypadło uznać wywody w przedmiocie funkcjonowania dwóch decyzji dotyczących tej samej sprawy, gdyż pierwsza orzeka o przyznaniu uprawnienia do zasiłku, zaś druga wznawia jego wypłatę i precyzuje w uzasadnieniu jego wysokość. Jakkolwiek więc dotyczą one tego samego zagadnienia, to jednak w różnym stopniu, a przynajmniej – skoro zapadły w innym stanie faktycznym i prawnym – niepodobna wywodzić, aby druga była nieważna z powodu rozstrzygnięcia w sprawie uprzednio załatwionej decyzją ostateczną. W obu wypadkach nie istnieje tożsamość spraw będąca warunkiem takiej konkluzji.

W dalszej części rozważań dostrzec trzeba, iż organy orzekające w wyniku poprawnej analizy ustawowych przesłanek zasadnie uznały, iż przedmiotowe świadczenie skarżącej się należy w podstawowej wysokości. W tym miejscu godzi się wskazać, że z uwagi na uchylenie przepisów dotyczących zasiłku przedemerytalnego, w tym art.37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, do głosu przyjść musiał przepis art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r., który pozwala na zachowanie dotychczasowych uprawnień. Nie oznacza to jednak zachowania prawa do świadczenia w dotychczasowej wysokości. Co do zasady zasiłek ten wynosi [...]% zasiłku. Jak słusznie dostrzegły organy wypowiadające się w sprawie, jedynie w razie zamieszkiwania przez uprawnioną osobę, zarówno w dacie rejestracji, jak i w okresie pobierania zasiłku, w powiecie (gminie) uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy, zasiłek ten przysługuje w wysokości [...]%. Istotnie w województwie [...] jedyną taką gminą była Gmina Ż. Przeto w tej sytuacji brak jest podstaw do przyznania skarżącej zasiłku podwyższonego. Nie mogą one wynikać z samego faktu dotychczasowego jego otrzymywania w tej wysokości, gdyż nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego uzasadniająca korektę tegoż świadczenia. Godzi się wskazać, iż podwyższenie go ma na celu aktywizację zawodową i rekompensatę dla osób zamieszkujących na terenie o większej liczbie bezrobotnych, mających mniejsze szanse na uzyskanie pracy. Zatem skarżąca tylko w razie zamieszkiwania na takim terenie mogłaby go otrzymać. Jeżeli przebywa na innym nie może nabyć do niego prawa, co zresztą byłoby sprzeczne z zasadą równości wobec prawa. Prowadziłoby bowiem do nabywania przez osoby rejestrujące się w tym samym urzędzie pracy i spełniające te same przesłanki tych samych świadczeń w różnej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela nadto stanowisko organów, wedle którego zmiana przepisu art.37i ust.3 i 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i uchylenie delegacji do wydania rozporządzenia przyznającego pewne przywileje osobom zamieszkałym na terenach uznanych za zagrożone strukturalną recesją i degradacją społeczną, na podstawie których Rada Ministrów wydała w dniu 21 grudnia 1999 r. rozporządzenie w sprawie określenia powiatów (gmin) zagrożonych strukturalną recesją i degradacją społeczną, w których stosuje się szczególne instrumenty ekonomiczno-finansowe i inne preferencje oraz przyznaje się prawo do zasiłku i stypendium zamieszkałym w nich bezrobotnym (Dz. U. NR 110, poz. 1265), w oparciu o które wydano decyzję z dnia [...], uchyliła możliwość przyznawania osobom zamieszkałym na tych terenach podwyższonych świadczeń. Trzeba też mieć na uwadze, iż po myśli §1 tego aktu przyznawał on uprawnienia wyłącznie w roku [...]. Zatem skarżącej już w latach następnych taki zasiłek się nie zależał co do zasady. Jeżeli go wypłacano, to prawdopodobnie tylko z uwagi na treść przepisu art.6 ust.2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu... (Dz. U. Nr 122, poz. 1323). Stanowił on, że zasiłki przedemerytalne przysługują uprawnionym osobom w dotychczasowej wysokości. Zatem skarżąca pozostając w tej samej sytuacji, w której była nabywając prawo do tego świadczenia, mogła z niego nadal korzystać w tej samej wysokości. Jednakowoż z chwilą zmiany tej sytuacji (tu wywołanej zmianą miejsca zamieszkania), z tego przywileju zrezygnowała. W przekonaniu Sądu przepis ten chroni osoby nadal zamieszkujące w rejonach, w których zamieszkiwanie wiązało się z uprawnieniem do podwyższonego zasiłku. Jeżeli jednak doszło do zmiany miejsca zamieszkania, to nastąpiła utrata uprawnień w tym zakresie w rozumieniu tego przepisu. Z tą chwilą skarżąca nie jest już osobą uprawnioną do pobierania zasiłku w dotychczasowej wysokości.

Za konieczne na koniec uznaje Sąd wskazanie, iż wyjątkowość przepisów przyznających prawo do podwyższonego zasiłku przedemerytalnego nie pozwala na ich rozszerzającą interpretację, nadto przepisy regulujące zasady i tryb jego przyznawania ściśle nawiązują do zamieszczonego w art.37j ust.3 ustawy o zatrudnieniu... wymogu zamieszkiwania w określonej gminie zarówno w dacie nabycia prawa do zasiłku, jak też w okresie jego pobierania. Jeżeli zatem skarżąca już w takiej gminie nie zamieszkuje, to nie spełnia tej przesłanki. Przy czym należy zważyć, że regulacja tego przepisu wskazuje, iż skarżąca nie jest osobą uprawnioną w rozumieniu art.6 ust.2 cytowanej powyżej ustawy zmieniającej z dnia 22 grudnia 2000 r.. Dalsze zarzuty skargi również nie mogły odnieść skutku, co czyni skargę tę chybioną, zaś zaskarżoną decyzję odpowiadającą prawu.

Mając na uwadze przytoczone wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.