Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1013/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1-3, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 30 maja 2019 r. nr XI/188/19 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta Gdańska dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie Gdańska oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W dniu 30 maja 2019 r. Rada Miasta Gdańska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) – dalej jako "u.s.g." oraz art. 12 pkt 11, art. 92 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511) – dalej jako "u.s.p." w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203) – dalej jako "u.f.z.o.", podjęła uchwałę nr XI/188/19 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta Gdańska dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie Gdańska oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz.U. Woj. Pomorskiego z 2019 r., poz. 3119, zwaną dalej "uchwałą").

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej jako "Skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały z dnia 30 maja 2019 r. w całości, w szczególności w zakresie § 3 ust. 2, § 4 ust. 5, 6 pkt 1 i ust. 8 uchwały, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 36 ust. 1-3 oraz 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z § 3 ust. 2 uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności poprzez nałożenie na szkołę obowiązku umieszczania na dokumentach finansowo-księgowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy adnotacji: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasta w kwocie ...zł dotyczący (nazwa dotowanej placówki) oraz pieczęć i podpis osoby prowadzącej" w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;

2. art. 38 w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 4 ust. 2 i § 4 ust. 5, 6 pkt 1 i ust. 8 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności w zakresie, w jakim w/w zapisy uchwały mogą stanowić podstawę prawną:

a) dla Organu do dokonywania kontroli w szkołach podmiotu dotowanego po uprzednim, co najmniej 3-dniowym, powiadomieniu o planowanej kontroli bądź doraźnej kontroli w sytuacji, gdy okoliczności wskazują na konieczność podjęcia natychmiastowych czynności kontrolnych, w tym zastrzeżeniu dla Organu uprawnienia do żądania od osoby prowadzącej szkołę niezwłocznego udostępnienia żądanych przez kontrolującego dokumentacji, w sytuacji gdy tak ustanowiony obowiązek jest sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z regulacją z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który wskazuje wprost 14-dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji wymaganych od kontrolującego, co w konsekwencji stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów u.f.z.o.

b) zezwolenie kontrolującym na przeprowadzenie kontroli w miejscu prowadzenia zajęć w dniach i godzinach pracy obowiązujących w placówce poprzez wkraczanie kontrolujących na zajęcia dydaktyczne, co zaburza proces dydaktyczny i narusza przepisy o hospitacji zajęć i narzucanie słuchaczom i nauczycielom obowiązku tworzenia alternatywnych kolejnych poza tworzonymi przez szkołę, list obecności słuchaczy uczestniczących w zajęciach, które zabierane są przez kontrolujących z dokumentacji szkoły.

c) zezwolenie kontrolującym żądania sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów, kopii lub wyciągów z dokumentów zaparafowanych przez podmiot kontrolowany,

d) zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu, w tym żądaniu okazania dokumentów potwierdzających nabycie tych składników z dotacji oświatowych,

a w konsekwencji nałożenie na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków, których nałożenie nie wynika z dyspozycji art. 38 u.f.z.o.

W uzasadnieniu Skarżąca oświadczyła, że w skarżonej uchwale wprowadzono uregulowania nieznajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, w związku z czym nie mogą się one ostać w obowiązującym porządku prawnym.

W pierwszej kolejności Skarżąca odniosła się do naruszenia przepisów prawa poprzez § 3 ust. 1 pkt 2 Uchwały, który nakłada na szkołę obowiązek umieszczania na dokumentach finansowo-księgowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy stosownej adnotacji i stwierdziła, że tak ustanowiony obowiązek opisywania dokumentów źródłowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji.

Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I SA/Gd 472/17 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt: III SA/Wr 76/20, a także orzecznictwo NSA (wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1482/12, LEX nr 1792268; i z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1759/11, LEX nr 1373478) Skarżąca wskazała, że ustanowienie wymogu zamieszczenia opisu na dokumentach źródłowych stwierdzających dokonanie operacji gospodarczych sfinansowanych ze środków dotacji z budżetu Miasta wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., stanowiąc niedopuszczalną ingerencję organu stanowiącego w sposób dekretacji dokumentów źródłowych podmiotu prowadzącego szkołę.

W ocenie Skarżącej, nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku opisywania dokumentacji finansowanej we wskazany w uchwale sposób nie wynika z przepisów prawa materialnego i tym samym przekracza delegację ustawową, pozostając w sprzeczności z art. 36 u.f.z.o.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 38 w zw. z art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o. w zw. z § 4 ust. 2 i § 4 ust. 5, 6 pkt 1 i ust. 8 Uchwały poprzez wydanie jej z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, we wskazanym w skardze zakresie Skarżąca powołując treść art. 36 ust. 2 u.f.z.o. stwierdziła, że zaskarżone zapisy uchwały wykorzystywane są przez kontrolujących jako podstawa prawna ingerencji w przebieg zajęć dydaktycznych, albowiem odwołując się do ich treści kontrolujący wkraczają na zajęcia dydaktyczne żądając sporządzenia alternatywnych list obecności, a działanie takie zakłóca pracę szkół i uniemożliwia realizację podstawy programowej i jest niezgodne z art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 59) zapewniającym wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego. Ustawodawca dopuszczając obecność innych osób w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej, np. osób sprawujących nadzór pedagogiczny, wyraźnie przewiduje to w ustawie. Nie przewidział takiego rozwiązania dla osób kontrolujących wykorzystanie dotacji. Dokonanie ustaleń w przedmiocie prawidłowego pobrania dotacji wymaga analizy dokumentacji, udzielenia wyjaśnień ze strony podmiotu dotowanego. Nie można jednak przyjąć, że także wstępu na prowadzone zajęcia, gdyż zakłócałoby to prowadzenie zajęć.

W ocenie Skarżącej, kontrolerzy nie maja uprawnień nadzoru dydaktycznego i nie są uprawnieni do pozostawania w klasach lekcyjnych w trakcie zajęć lekcyjnych. Wskazuje się, że zgodnie z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. kontrolerzy mogą badać dokumentację przebiegu nauczania, w tym dzienniki lekcyjne i integralną ich część, a więc listy obecności. Jednakże badanie tych dokumentów powinno odbywać się poza miejscami i godzinami, w których prowadzone są zajęcia ze słuchaczami.

Odnosząc się do kolejnego obowiązku wynikającego z Uchwały, tj. zezwolenia dla Organu do dokonywania kontroli w szkołach podmiotu dotowanego po uprzednim, co najmniej 3-dniowym, powiadomieniu o planowanej kontroli bądź doraźnej kontroli w sytuacji, gdy okoliczności wskazują na konieczność podjęcia natychmiastowych czynności kontrolnych, w tym zastrzeżeniu dla Organu uprawnienia do żądania od osoby prowadzącej szkołę niezwłocznego udostępnienia żądanych przez kontrolującego dokumentacji. Tak ustanowiony obowiązek, w opinii Strony, jest sprzeczny z upoważnieniem wynikającym z regulacją z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który wskazuje wprost 14-dniowy termin dla placówek oświatowych do udostępniania dokumentacji wymaganych od kontrolującego, co w konsekwencji stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do ustalania trybu rozliczania dotacji, w tym terminu i sposobu rozliczania dotacji oraz nie wynika z przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Wobec powyższego nie można uznać za zgodne z prawem żądanie przedkładania przez organ prowadzący szkołę dokumentów w trybie niezwłocznym, skoro ustawa wprost wskazuje, iż Organ może żądać udostępnienia dokumentacji w związku z dokonywaną kontrolą dopiero po upływie 14-dniowego terminu udzielonego placówce dotowanej. Podobnie rzecz się ma w zakresie zezwolenia kontrolującemu na dokonywanie czynności w zakresie ustalenia faktycznej liczby uczniów w miejscu i czasie realizacji podstawy programowej. Ponadto czynności kontrolne polegające na oględzinach obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu stanowią czynności nieprzepisane art. 36 ust. 2 u.f.z.o.

Zdaniem Skarżącej, regulacja taka sprzeczna jest z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, bowiem skoro uchwała rady miejskiej podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze Miasta, stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Akt wykonawczy musi regulować tylko i wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu ustawowym i musi regulować te sprawy zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu.

Zatem, zdaniem Skarżącej, organ nakładając na osobę prowadzącą szkołę pozaustawowe obowiązki, przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 38 u.f.z.o. oraz pozostaje to w sprzeczności z art. 36 ust. 1-3 oraz 26 ust. 2 u.f.z.o.

Konkludując Skarżąca stwierdziła, że nie ulega wątpliwości, iż § 3 ust. 2 oraz § 4 (w zaskarżonym zakresie) Uchwały są sprzeczne z prawem. W przypadku sprzeczności prawa miejscowego z ustawami uchwała zawierająca przepisy prawa miejscowego sprzeczne z prawem winna zostać uznana za nieważną. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu dotowanego jakim są szkoły niepubliczne na terenie Miasta, których organem prowadzącym jest Skarżąca nie może budzić wątpliwości. Na podmiot dotowany na podstawie u.f.z.o. nałożone zostały dodatkowe obowiązki, sprzeczne z tą ustawą oraz z ustawą o finansowaniu zadań publicznych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta (dalej jako organ) wniosła o jej oddalenie. Ponadto organ wniósł o rozważenie dopuszczalności złożenia przedmiotowej skargi, z uwagi na zaskarżenie zapisów uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLI/1185/09 z dnia 29 października 2011r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania wydanej w oparciu o art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty i poddanie kontroli sądowej WSA w Gdańsku zaskarżonych zapisów - wyrok z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt I SA/Gd 1269/10.

W ocenie organu skarga nie jest zasadna, bowiem przedmiotowa uchwała znajduje swoje oparcie w przepisie art. 38 ust.1 u.f.z.o. Przepis ten w zakresie delegacji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji w nim wskazanych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania nie uległ zmianie w odniesieniu do poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty. Jeszcze na podstawie ustawy o systemie oświaty zapisy uchwały Rady Miasta podjętej w oparciu o art. 90 ust. 4 u.s.o. były przedmiotem rozważań WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 marca 2011r. w sprawie pod sygn. I SA/Gd 1269/10 w zakresie możliwości opisywania na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, że zostały sfinansowane ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasta wraz z pieczęcią i podpisem osoby prowadzącej dotowana placówkę.

Sąd uznając taki zapis za mieszczący się w zakresie ustawowego upoważnienia wskazał, że ustanowienie obowiązku opisywania faktur w sposób określony w treści zapisu uchwały "(...) wpisuje się w uprawnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia elementów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Obowiązek wskazania, czy dany wydatek został sfinansowany i w jakiej części ze środków uzyskanych z dotacji daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust.3d ustawy o systemie oświaty. Daje to możliwość przyporządkowania sumy wydatkowanej ze środków publicznych do oznaczonego wydatku i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy, a więc na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej". W ocenie sądu zestawienie treści faktury, na której jest adnotacja o poniesionym wydatku daje możliwość zweryfikowania czy ten wydatek został przeznaczony na zaspokojenie bieżących potrzeb szkoły lub placówki, a nie np. na pokrycie zaległych zobowiązań.

W opinii organu, teza ta jest aktualna także obecnie, tym bardziej, że wiele podmiotów jest organem prowadzącym szkoły lub placówki oświatowe znajdujące się na terenie różnych gmin i przez różne gminy dotowanych.

Zdaniem organu, podmiot prowadzący działalność oświatową może ją prowadzić na terenie całego kraju, w związku z czym dotacje są udzielane przez różne jednostki samorządu terytorialnego, zatem w ramach prowadzonej kontroli danej szkoły lub placówki oświatowej nie może być wątpliwości, który z wydatków poniesionych przez placówkę został sfinansowany z dotacji oświatowej przekazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, która dokonuje kontroli poniesionych wydatków.

Z doświadczenia organu wynika, że pomimo przekazania środków stanowiących dotacje oświatowe na rachunek szkoły lub placówki, środki te są przekazywane na rachunek podmiotu prowadzącego i dopiero z tego rachunku rozdysponowane na wydatki zwiane z prowadzeniem szkoły lub placówki.

Opisywanie dokumentów finansowo-księgowych jest niezbędne, zwłaszcza gdy organ prowadzący prowadzi na terenie miasta kilka placówek oświatowych, bowiem dotacja przeznaczona jest na wydatki dotyczące konkretnej szkoły lub placówki oświatowej i nie może być przeznaczona na wydatki innej szkoły lub placówki.

Tym bardziej jest to istotne bowiem mamy do czynienia ze środkami publicznymi, które podlegają zasadom wyrażonym w ustawie o finansach publicznych dotyczącym jawności i przejrzystości finansów publicznych, co w ocenie organu nie wyłącza stosowania przepisów ustawy do dotacji oświatowych albowiem cel uchwały podejmowanej w trybie art. 38 u.f.z.o. i określeniu trybu kontroli tych dotacji nie wyłącza przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie w jakim wiążą się one z dochodzeniem zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub bez podstawy prawnej, a podjęcie uchwały określającej udzielanie i rozliczanie dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania ma służyć tym zasadom ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem organu, należy też mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy o finansach publicznych, przepisy tej ustawy mają zastosowanie także do innych niż jednostki sektora finansów publicznych podmiotów w zakresie w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. W piśmiennictwie wskazuje się także, iż dominuje pogląd co do zgodności z prawem umieszczania na dokumentach księgowych adnotacji o dokonaniu wydatku ze środków przekazanych w ramach dotacji przez jednostkę samorządu terytorialnego. Taka adnotacja umożliwia rzetelną kontrolę sposobu wykorzystania dotacji oraz umożliwia jednocześnie rozliczenie wydatku z kilku źródeł (np. z dotacji z PFRON, funduszy unijnych czy z innych źródeł publicznych) - tak W. Lachiewicz, A. Pawlikowska Dotacje oświatowe wyd.4 , wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2018r.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ stwierdził, że organ dotujący w ramach procesu kontroli ma prawo do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych, przebiegu określonych czynności, żądania udzielania wyjaśnień , a nawet wzywania i przesłuchania świadków czy korzystania z opinii biegłych.

Mając na uwadze zapis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. osoby upoważnione do kontroli, w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 tej ustawy mają także prawo wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust.3 i ich weryfikacji. Szkoły o których mowa w art. 26 ust. 2 tej ustawy, to szkoły niepubliczne, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, które otrzymują dotacje oświatowe na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44 zb ustawy o systemie oświaty. Jak wynika z treści zapisu art. 36 ust. 2 u.f.z.o. kontrola w przypadku uczestnictwa na zajęciach obejmuje weryfikację uczniów a zatem ustalenie obecności uczniów na zajęciach, w tym także potwierdzeniu czy słuchacze wykazani w systemie ODPN z imienia i nazwiska przez podmiot prowadzący biorą udział w zajęciach.

Wobec powyższego, w opinii organu, nie są tworzone żadne dodatkowe dokumenty, ale jedynie potwierdzenie tożsamości przez słuchaczy biorących udział w zajęciach lub też wykazanie że dane osobowe wskazane w systemie ODPN nie znajdują potwierdzenia w osobach, które biorą udział w zajęciach dydaktycznych w trakcie przeprowadzonej kontroli. Weryfikacja uczestnictwa na zajęciach możliwa jest jedynie wtedy, gdy uprawnieni kontrolerzy mogą bezpośrednio w trakcie zajęć zweryfikować czy słuchacze w ogóle są słuchaczami danej szkoły, jak również to, czy bezpośrednio uczestniczą w zajęciach. Temu celowi ma służyć zapis uchwały dotyczący możliwości przeprowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie placówki dotowanej lub miejscu prowadzenia zajęć w dniach i godzinach pracy obowiązujących w placówce, jak również to, że kontrola faktycznej liczby uczniów może być prowadzona w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej.

W ocenie organu, w żaden sposób nie zaburza to, jak twierdzi skarżąca, procesu dydaktycznego, tym bardziej, że zgodnie z treścią uchwały RMG (§ 4 ust. 6 uchwały) obowiązkiem osoby prowadzącej dotowaną placówkę jest zapewnienie warunków kontrolującemu do sprawnego przeprowadzenia kontroli. Podstawą bowiem do otrzymania dotacji jest faktyczna liczba słuchaczy, którzy spełniają obowiązek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu, zgodnie z zasadami art. 26 ust. 2 u.f.z.o.

W przypadku, gdy w wyniku kontroli wykazane zostanie, że słuchacze/uczniowie wykazani w systemie ODPN przez organ prowadzący nie są słuchaczami danej szkoły/placówki oświatowej lub nie spełnione są warunki do udzielenia dotacji, o których mowa w art. 26 ust. 2 oraz innych u.f.z.o., organ dotujący zobligowany jest w trybie ustawy o finansach publicznych do wydania stosownej decyzji o zwrocie dotacji pobranej nienależnie lub bez podstawy prawnej, jak również wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem - art. 252 ustawy o finansach publicznych. Zaniechanie wydania takiej decyzji jest deliktem z zakresu dyscypliny finansów publicznych. Ponadto w przypadku, gdy wskutek kontroli liczby słuchaczy okaże się, że słuchacze wpisani w systemie ODPN faktycznie nie są słuchaczami szkoły/placówki, na których została pobrana dotacja, organ dotujący jest zobligowany do zgłoszenia zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa.

Organ przywołał również przykładowe dotychczasowe kontrole przeprowadzone przez organ dotujący dotyczące frekwencji uczniów/słuchaczy na zajęciach, które wykazały 0 frekwencję.

Organ wskazał również, że z założenia kontrola wiąże się z pewnymi uciążliwościami ze strony kontrolowanego, jednakże otrzymanie dotacji wiąże się po jego stronie z obowiązkami, do których należy zaliczyć poddanie się kontroli.

W odniesieniu do zapisu § 4 ust. 2 uchwały, organ wskazał, że co najmniej 3-dniowe powiadomienie kontrolującego odnosi się wyłącznie do terminu planowanej kontroli a nie do terminu , o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który odnosi się do terminu przedłożenia dokumentacji, o którą zwróci się kontrolujący w trakcie przeprowadzanej kontroli, przy czym należy mieć na uwadze, że termin ten jest terminem maksymalnym albowiem dokumentacja może być również przedłożona przez kontrolowanego wcześniej, w terminie dwóch czy trzech dni od momentu zwrócenia się przez kontrolującego z prośbą o przedstawienie dokumentacji objętej kontrolą.

Wobec powyższego, w ocenie organu, przedstawione w skardze zarzuty nie są zasadne i postanowienia całej uchwały z dnia 30 maja 2019 r. w tym zaskarżone przedmiotową skargą spełniają uwarunkowania ustawowe zawarte w art. 38 u.f.z.o.

W replice z dnia 11 sierpnia 2021 r. na odpowiedź organu na skargę Skarżąca stwierdziła, że uchwała nr XLI/1185/09 z dnia 29 października 2009 r. została wydana na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty, który aktualnie nie stanowi podstawy do delegacji ustawowej wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji. W pozostałym zakresie Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g, w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta z dnia 30 maja 2019 r. nr XI/188/19 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół oraz placówek publicznych i niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne na terenie G. oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, a w szczególności § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, ust. 5, ust. 6 pkt 1 i ust. 8.

Uchwała ta została podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Skarżąca zarzuciła przepisom uchwały naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1-3 i art. 38 ust. 1. Wskazując na powyższe uchybienia Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, w szczególności § 3 ust. 2, § 4 ust. 5, 6 pkt i ust. 8.

Ogólnie rzecz ujmując, Skarżąca uważa, że uchwałodawca przekroczył upoważnienie do wydania wymienionych regulacji.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów w zakresie tych przepisów uchwały, które – w ocenie Skarżącej – zostały wymienione jako "w szczególności" podlegające stwierdzeniu nieważności, i w przedmiocie których podniesiono konkretne zarzuty oraz podano argumentację. Sąd dostrzegł również, że Skarżąca wskazała na naruszenie § 3 ust. 2, podczas gdy z treści skargi wynika, iż w istocie skarży § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały.

Podać należy, że na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 36 ust. 1-3 tej ustawy:

1) organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32;

2) osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji;

3) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.

Z kolei zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

W skardze kwestionowany jest m.in. § 3 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym osoby prowadzące placówki (...) zobowiązane są do zamieszczenia na dokumentach finansowo-księgowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji z budżetu gminy adnotacji: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy, w kwocie ....zł (nazwa dotowanej jednostki) oraz pieczęć i podpis osoby prowadzącej". Sąd nie podziela zarzutu, że rada gminy (miasta) nie posiada kompetencji do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną jednostkę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, jak również do zamieszczania na nich informacji o sfinansowaniu tego wydatku dotacją z budżetu. W wyrokach sądów administracyjnych zajęto podobne stanowisko, m.in. w wyrokach NSA z 8 kwietnia 2021 r., I GSK 1833/18 i z 10 marca 2015 r., II GSK 261/14 (dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażony w nich pogląd, że czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki ze środków pochodzących z dotacji w prosty dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowania kwot dotacji. Zdaniem Sądu użyteczne jest uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku – bo utrwala to informację i dzięki temu nie będzie wchodziła w rachubę ani niepamięć, ani zmiana decyzji ex post, swoiste "dopasowanie" informacji o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli – co bardzo istotne. Dzięki temu co do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie. Należy zresztą zauważyć, że w treści uchwały nie przewidziano żadnych negatywnych dla beneficjenta skutków niezastosowania się do wymogu opisywania dokumentów nałożonego przez § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały, co potwierdza pogląd Sądu o tym, że kwestionowany przepis nie narusza interesu Skarżącej. Z kolei ona nie wskazuje, że jej uprawnienia do otrzymania dotacji są naruszone z powodu istnienia kwestionowanego wymogu albo że spotkała się z problemem w rozliczeniu dotacji za ubiegłe okresy z tego powodu, że nie dokonała wymaganego opisu dokumentów księgowych.

Zdaniem Sądu, przez wskazane zapisy uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie narzuca organowi prowadzącemu niepubliczną placówkę oświatową sposobu prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej, gdyż szczegółowe opisywanie dokumentów łączy jedynie z trybem i sposobem kontroli rozliczenia dotacji, z przygotowaniem jej pod kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 503/13 i z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1147/13, CBOSA, jeżeli ustawodawca upoważnia prawodawcę podustawowego do uregulowania określonej materii, tym samym pozostawia mu pewien niezbędny margines luzu, aby konstruując przepisy podustawowe, w ramach delegacji ustawowej, prawodawca osiągnął zamierzony cel. Dodać należy, że wprowadzenie luzu co do zapisów uchwał jest podyktowane konkretnymi potrzebami, jakie ujawniają się w praktyce, co czyni je uzasadnionymi i wręcz koniecznymi. Kontrole, wykazując szereg nieprawidłowości w działaniach szkół i przedszkoli niepublicznych, potwierdzają konieczność doprecyzowania zapisów zwłaszcza w kontekście działań kontrolnych. Wskazując na liczne nadużycia ze strony beneficjentów, a także brak współpracy na etapie podejmowanych czynności kontrolnych, organ ma prawo uszczelniać system kontroli i takie działanie nie narusza prawa. Niewątpliwie operacje finansowe dokonane z wykorzystaniem środków z dotacji są tymi, które są istotne dla oceny poprawności udzielenia, pobrania, rozliczenia i wykorzystania środków publicznych. Treść przyjętych przepisów przez Radę Miasta mieści się zatem w zapisie art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Z podobnych względów nie narusza prawa wskazywany w skardze § 4 ust. 5, ust. 6 pkt 1 i ust. 8 uchwały.

Wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 5 ww. uchwały czynności kontrolne przeprowadza się w siedzibie placówki dotowanej lub w miejscu prowadzenia zajęć w dniach i godzinach pracy obowiązujących w placówce. W szczególnych przypadkach kontrola lub poszczególne jej czynności mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu dotującego. Kontrola faktycznej liczby uczniów może być przeprowadzona w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej.

Zgodnie z § 4 ust. 6 pkt. 1 obowiązkiem osoby prowadzącej dotowaną placówkę, objętą kontrolą jest zapewnienie kontrolującemu warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, w szczególności niezwłoczne przedstawienie żądanych dokumentów objętych zakresem przedmiotowym kontroli.

Natomiast stosownie do § 4 ust. 8 uchwały kontrolujący może żądać od kontrolowanej placówki sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów, kopii lub wyciągów z dokumentów zaparafowanych przez podmiot kontrolowany. W toku postępowania kontrolnego kontrolujący może przeprowadzać oględziny obiektów i składników majątkowych objętych kontrolą i żądać dokumentów potwierdzających nabycie tych składników z dotacji oświatowych. Wyniki przeprowadzonej kontroli kontrolujący przedstawia w pisemnym protokole, który podpisuje kontrolujący oraz organ prowadzący placówkę dotowaną objętą kontrolą. Każda strona protokołu jest parafowana przez podpisujących protokół. Protokół sporządza się w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których po jednym otrzymuje kontrolujący i placówka kontrolowana.

Zapis art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie stoi na przeszkodzie uchwałodawcy, by w ramach ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania, mógł żądać wstępu do placówki i wydania kopii/odpisów dokumentów Dokumenty wymienione w § 4 ust. 8 uchwały są jednymi z tych dowodów, które pozwalają na ustalenie zasadności udzielania dotacji w określonej wysokości oraz zbadania, czy została ona prawidłowo rozliczona.

Niewątpliwie właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo – a nawet obowiązek - kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi bowiem skutecznie realizować cel ustawy.

Wskazać należy, że w myśl art. 36 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1).

Zgodnie z ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Zgodzić się należy z organem, że obowiązkiem organu dotującego nie jest tylko i wyłącznie udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji, a kontrola ta powinna obejmować m.in. ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji. Zgodzić się również trzeba ze stwierdzeniem, że kontrola, to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. W ocenie Sądu, art. 36 ust. 2 u.f.z.o. należy interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest też określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty właśnie poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też udostępnienia pomieszczeń do przeprowadzenia kontroli, a takie zapisy zawarte w uchwale, zdaniem Sądu, nie wykraczają poza delegację z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Udostępnienie pomieszczenia nie oznacza przecież obowiązku utrzymywania odrębnego pomieszczenia przeznaczonego dla kontrolujących ani nawet konieczności udostępniania pomieszczenia odrębnego w czasie kontroli. Tak sformułowany obowiązek nie może być uznany za nadmierny i wykraczający poza zwykłą potrzebę uzasadnioną koniecznością przeprowadzenia czynności przez kontrolujących. W ocenie Sądu, w ramach tego procesu kontroli mieszczą się również uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, obserwacji i sprawdzania uczestnictwa, jak również żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień. Nie jest nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, czy zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (por. też wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, CBOSA).

W ocenie Sądu, kwestionowane powyżej zapisy stanowią gwarancję realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. czynności w kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z budżetów tych jednostek, m.in. prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. W ocenie Sądu, wszystkie określone wyżej wymienionymi regulacjami warunki mają sprzyjać sprawnej i szybkiej kontroli. Ukształtowane one zostały w taki sposób, aby kontrola stanowiła możliwie jak najmniejszą uciążliwość dla kontrolowanego. Jak już wspomniano niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, jednak nie sposób przyjętych w zaskarżonym unormowaniu uchwały postanowień uznać za sprzeczne z prawem i wymierzone przeciwko podmiotowi prowadzonej placówki. Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. - uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. To obowiązkiem kontrolującego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji. Nie jest też zrozumiałe, w jaki sposób wymóg udostępnienie pomieszczenia kontrolującym miałby naruszać delegację ustawową art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Jest przecież rzeczą naturalną i oczywistą, że kontrolujący – dokonując czynności kontrolnych w siedzibie placówki oświatowej – muszą mieć zagwarantowane pomieszczenie, w którym będą mogli swobodnie przeglądać i analizować dokumentację (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 639/18 - CBOSA).

Ustawodawca w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. posłużył się pojęciami "tryb" oraz "sposób", które to pojęcia są ogólne, czyli bardzo szerokie. Oba sprowadzają się do określenia "czynności prowadzących do załatwienia sprawy". Dokumenty źródłowe są podstawowymi dokumentami dowodzącymi o zasadności przyznania i rozliczenia dotacji. Oczywistym jest, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, innych zadań niż te, na które dotacja była udzielona. Uchwałodawca w kwestionowanych przepisach nie określa konsekwencji braku np. zamieszczenia na dokumentach finansowych wymaganej adnotacji. Podkreślić należy, że brak prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej w ściśle określony kwestionowanym przepisem sposób nie może automatycznie być podstawą (przesłanką) do stwierdzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykorzystania dotacji w sposób niezgodny z ustawą o systemie oświaty.

Stosownie bowiem do art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ) - dalej: "u.f.p.", dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3 u.f.p.). Dotacjami nienależnymi są natomiast dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p.). Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). W przypadku zatem, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Powyższe wskazuje, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa (ex lege), (zob.: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., I GSK 278/18, CBOSA).

W kontekście przedstawionych już wcześniej uwag wyjaśnić należy, że kontrola ma służyć prawidłowości rozliczenia pobranej dotacji, a więc niezasadne i nielogiczne byłoby przyjęcie stanowiska, iż nie wolno kontrolerom swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, w tym w celu np. zweryfikowania zapisów dokumentacji ze stanem rzeczywistym. Gdyby prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli. Ponadto trzeba wskazać, że kontrola z samego założenia wiąże się z pewnymi uciążliwościami w funkcjonowaniu podmiotów kontrolowanych, ale nie sposób też zapominać, że przyznanie dotacji tworzy po stronie beneficjenta pewne obowiązki, do których należy zaliczyć właśnie poddanie się kontroli. Zdaniem Sądu samo uprawnienie do sprawdzenia zgodności listy uczniów ze stanem rzeczywistym (spełnienia przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach w danym miesiącu, co najmniej 50% frekwencja) nie zakłóca procesu realizacji podstawy programowej, realizacja tego uprawnienia (sprawdzenie listy ze stanem rzeczywistym), nie jest czasochłonna i nie wymaga zaangażowania personelu pedagogicznego, czy innych osób z kontrolowanej placówki. Wydaje się też, że jest to najprostszy i najbardziej adekwatny sposób do realizacji postanowień u.f.z.o., o jakich mowa w jej art. 34 ust. 3. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

Sąd podkreśla, że okoliczność pobrania dotacji to nie tylko czynność przekazania dotacji na rachunek bankowy, ale proces, który rozpoczyna się złożeniem informacji o faktycznej liczbie uczniów (konkretyzacji planowanej liczby uczniów), jej analizą i weryfikacją w oparciu o dane o uczniach zarejestrowane w systemie informatycznym udostępnionym podmiotom dotowanym, ewentualną korektą informacji o faktycznej liczbie uczniów, obliczeniem kwoty dotacji w oparciu o obowiązującą stawkę dotacji, a wreszcie dokonaniem przelewu dotacji na rachunek bankowy szkoły. Tym samym, jeżeli ustalenia kontroli polegającej na sprawdzeniu spełniania przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych są inne, niż prognoza szkoły o faktycznej liczbie uczniów, mogą one spowodować dokonanie korekty informacji o faktycznej liczbie uczniów. Poza tym skoro dotacja ma charakter roczny, a jej wypłata następuje – zgodnie z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. – w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (za wyjątkiem stycznia i grudnia) – to znaczy, że przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu weryfikacji przyznania dotacji na bieżąco. Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 35 ust. 1 u.f.z.o.), to celowe jest ustanawianie mechanizmów pozwalających - w razie różnicy między zadeklarowanym a rzeczywistym stanem osobowym oraz w razie stwierdzenia nieuzasadnionych wydatków - na takie rozliczanie dotacji, by kolejna rata była odpowiednio powiększona lub pomniejszona (wyrok NSA w sprawie sygn. akt II GSK 40/16, CBOSA).

W ocenie Sądu, uprawnienie kontrolujących do sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu nie stoi też w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny, stosownie do art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy prawo oświatowe (nauczyciele, o których mowa w art. 60 ust. 8, wykonujący czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego mają prawo wstępu w charakterze obserwatora na zajęcia dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze i inne zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę). Sąd zauważa, że z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby kontrolujący mogli przebywać w salach na zajęciach w trakcie realizacji podstawy programowej. Niewątpliwie rację ma Skarżąca, że takie prawo nie przysługuje kontrolującym. Zdaniem Sądu wynika to bezpośrednio z wyżej przywołanego art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy prawo oświatowe, skoro kontrolujący nie są w tym przepisie wymienieni, jako podmioty uprawnione do przebywania w trakcie zajęć. Z zaskarżonej uchwały wynika wprawdzie prawo do weryfikacji uczestnictwa uczniów w zajęciach, jednak musi to odbywać się w granicach prawa. Nie może zatem być dokonywane z naruszeniem wskazanego art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy prawo oświatowe jak również innych postanowień tej ustawy. Przykładowo można wskazać, że taka weryfikacja równie dobrze mogłaby odbyć się poprzez policzenie uczniów wchodzących do szkoły lub do sal "lekcyjnych" lub wychodzących ze szkoły lub sal "lekcyjnych". Zweryfikowanie mogłoby odbyć się także poprzez wykorzystanie kamer często instalowanych przed wejściem do szkoły czy przed salami, w których odbywają się zajęcia.

Kontrolujący mają zatem prawo do weryfikacji list obecności oraz sprawdzenia faktycznego uczestnictwa uczniów w zajęciach, jednak z wyłączeniem wstępu w charakterze np. obserwatora na zajęciach. Kontrolujący wykonując zatem postanowienia uchwały zawsze muszą mieć na uwadze postanowienia ustawy prawo oświatowe, ale także innych ustaw. Niewątpliwie jednak tryb kontroli rozliczania i wydatkowania środków publicznych musi być systemem skutecznym, by zapewnić realizację celu wskazanego w delegacji art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Dotacja oświatowa jest dotacją o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowym), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również z przeznaczeniem na konkretny cel. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna – art. 35 u.f.z.o.) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 344/17, CBOSA).

W opinii Sądu, nie ma również racji Skarżąca zarzucając przepisowi § 4 ust. 2 uchwały niezgodność z art. 7 i 94 Konstytucji i art. 36 ust. 3 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. W zapisie tym Rada Miasta postanowiła, iż kontrola może być przeprowadzona okresowo w ciągu roku po uprzednim, co najmniej 3-dniowym powiadomieniu osoby prowadzącej placówkę dotowaną o terminie, miejscu i zakresie planowanej kontroli.

Wbrew temu, co stwierdzono w skardze, co najmniej 3-dniowe powiadomienie kontrolującego odnosi się wyłącznie do terminu planowanej kontroli a nie do terminu, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który odnosi się do terminu przedłożenia dokumentacji, o którą zwróci się kontrolujący w trakcie przeprowadzanej kontroli, przy czym należy mieć na uwadze, że termin ten jest terminem maksymalnym albowiem dokumentacja może być również przedłożona przez kontrolowanego wcześniej, w terminie dwóch czy trzech dni od momentu zwrócenia się przez kontrolującego z prośbą o przedstawienie dokumentacji objętej kontrolą.

Sąd nie dostrzega również wątpliwości interpretacyjnych, jakie mogłyby nieść za sobą wskazywane przepisy.

Podsumowując Sad stwierdził, że wymienione w § 4 ust. 2, ust. 5, ust. 6 i ust. 8 ww. uchwały czynności są niewątpliwie czynnościami prowadzącymi do ujawnienia prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, czyli czynnościami prowadzącymi do załatwienia sprawy, o jakiej mowa w art. 38 u.f.z.o. Zapis art. 36 ust. 6 i 7 u.f.z.o. wskazuje, że chodzi o specjalne rygory, jakimi zostały obwarowane czynności tam wymienione. Jak czytamy, w przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę, o której mowa w art. 26 ust. 2, niepubliczną placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy prawo oświatowe, lub przez organ prowadzący tę szkołę lub placówkę czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2, organ dotujący wzywa dyrektora tej szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do zaprzestania tych działań w wyznaczonym terminie; a po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 6, organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, przekazywanie szkole, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepublicznej placówce, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy prawo oświatowe, dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej szkole lub placówce czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2.

Sąd zauważa również, że wprawdzie Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności "w całości" uchwały, jednak nie sformułowała konkretnych zarzutów pod adresem pozostałych poszczególnych jej postanowień, poza ww. wymienionymi § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, ust. 5, ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ww. uchwały. Sąd nie poznał stanowiska Spółki co do zarzucanej niezgodności – poza wyżej wymienionymi – przepisów uchwały. Niemniej jednak Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Przepisy § 1 uchwały zawierają swoisty "słowniczek" terminów: ustawa, gmina, uczeń, dotowana placówka itd. Analiza tych pojęć, którymi posługuje się Rada w uchwale nie narusza przepisów prawa, na podstawie których została podjęta. Spółka nie wskazała żadnego przepisu prawa, który sprzeciwiałby się tak przyjętym pojęciom na użytek wskazany w tytule i treści uchwały. Również § 2 i § 3 uchwały (w tym wyżej już omówiony § 3 ust.1 pkt 2 i ust. 2) określają tryb udzielenia dotacji, mieszczą się w granicach upoważnienia z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. W tej części (poza § 3 ust. 2) Spółka także nie podała jakie konkretnie przepisy zostały naruszone przez ich ustanowienie przez Radę. Te same uwagi należy odnieść do pozostałych przepisów (wyżej nie wymienionych). Zauważyć należy, że w § 3 określono przepisy dotyczące trybu rozliczenia dotacji, a w § 4 trybu przeprowadzania kontroli pobrania i wykorzystania dotacji. Zarówno skarga jak i pismo procesowe nie podają przepisów, które zostały naruszone poprzez pozostałe postanowienia tych rozdziałów uchwały. Sąd z urzędu nie doszukał się przepisów, z którymi pozostawałyby w sprzeczności przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania prawne mające na celu zweryfikowanie rozliczenia dotacji i trybu przeprowadzenia kontroli. Konsekwentnie tak samo należy ocenić załączniki z tymi przepisami powiązane. Również przepisy końcowe nie budzą wątpliwości tut. Sądu mówiące o uchyleniu poprzedniej uchwały i stanowiące o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Podsumowując – w ocenie Sądu – zaskarżona uchwała nie narusza prawa i wręcz sprzyja bieżącemu monitorowaniu przyznawanej dotacji. Organ dzięki przyjętym rozwiązaniom ma instrumenty do bieżącego reagowania na nieprawidłowości w pobieraniu dotacji oraz jej rozliczeniu. Stąd także Skarżąca powinna być zainteresowana, aby pobierana przez nią dotacja była w należnej wysokości i to od początku jej udzielania. W związku z tym niezrozumiałe jest, że nie zależy jej na współdziałaniu z organem już na etapie przyznawania dotacji, lecz domaga się w swej argumentacji zwłoki w korzystaniu przez organ z pewnych rozwiązań, które mogą wyeliminować błędy i tym samym zapobiec późniejszemu zwrotowi dotacji pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.