Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2319/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 165 ust. 7, 170 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. z dnia [...] lipca 2020 r.; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego J. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej organ/Szef KAS) decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] (dalej zaskarżona decyzja/decyzja

z dnia [...] września 2020 r.) po rozpatrzeniu odwołania Pana J. K. (dalej skarżący) reprezentowanego przez radcę prawnego M. C. z Kancelarii Radców Prawnych K.C. w R. od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. (dalej organ I instancji/Dyrektor IAS w R.) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lipca 2020 r.) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r.

W związku z reformą służby celnej Dyrektor IAS w R.nie przedłożył skarżącemu propozycji pełnienia służby ani zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej ustawa wprowadzająca KAS), w związku z czym jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący wezwał Dyrektora IAS w R. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Dyrektor IAS w R. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Szef KAS po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora IAS w R. w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2078/18, oddalił skargę skarżącego na postanowienie Szefa KAS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem

z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1685/19 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2078/18 oraz zaskarżone postanowienie Szefa KAS

i poprzedzające je postanowienie Dyrektora IAS w R. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, iż

w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby/pracy lub niezaakceptowania złożonej propozycji w określonym terminie, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się zaś jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Orzekanie w formie decyzji wymaga natomiast uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki określone w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria,

o jakich mowa w ww. przepisie.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektor IAS

w R., mając na uwadze treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1685/19, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego Pana J. K. z dniem [...] sierpnia 2017 r. Wskazał m.in., że obsada etatowa Izby Administracji Skarbowej w R. została dostosowana do wykonywanych zadań i struktury organizacyjnej, celem zapewnienia organizacji pracy odpowiedniej do ilości i rodzaju realizowanych zadań. Wskazał, że Dyrektor IAS w R. podejmując decyzję o przedłożeniu bądź nieprzedłożeniu propozycji służby/pracy określonym funkcjonariuszom/pracownikom, kierował się określonymi ustawą przesłankami w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy. Przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS zakładał, aby proces składania propozycji został poprzedzony analizą posiadanych przez funkcjonariusza/pracownika kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby/pracy oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Wskazał, że dokonano analizy przebiegu służby skarżącego i ustalono, że wobec funkcjonariusza prowadzone było postępowanie wyjaśniające za brak właściwego nadzoru nad pionem postępowania w okresie, kiedy sprawował funkcję Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego w P. Przedmiotowe postępowania zostało umorzone z uwagi na upływ terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W związku z powyższym Dyrektor IAS w R., realizując politykę kadrową na podstawie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, nie przedstawił propozycji zatrudnienia/pełnienia służby skarżącemu, w wyniku czego jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Szef KAS decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podniósł, że Dyrektor IAS w R. uzasadniając, że zaskarżoną decyzją Dyrektor IAS w R. ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia faktu prowadzenia wobec funkcjonariusza postępowania wyjaśniającego i następnie jego umorzenia z uwagi na upływ terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Dokonując analizy przebiegu służby funkcjonariusza w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, organ winien natomiast wskazać, jakimi obiektywnymi kryteriami i zasadami kierował się, nie przedstawiając skarżącemu propozycji służby/pracy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor IAS w R. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r. Wskazał, iż w stosunku do skarżącego prowadzone było postępowanie wyjaśniające za brak właściwego nadzoru nad pionem postępowania w okresie, kiedy sprawował funkcję Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego w P..

Jego zdaniem zaistniała sytuacja naraziła na szwank wizerunek Służby Celnej, bowiem na forum internetowym ukazał się wpis piętnujący niepodjęcie działań przez kierownictwo Izby Celnej w P., mających na celu wyjaśnienie okoliczności usunięcia spod dozoru celnego towarów zgromadzonych w magazynie czasowego składowania. Organ I instancji podniósł, że opisaną sytuację należy zestawić z przebiegiem służby skarżącego, na który składa się dobro całej służby.

W związku z tym w jej szeregach winny znaleźć się osoby, które gwarantują prawidłowe wykonywanie obowiązków służbowych. Mając powyższe na względzie, Dyrektor IAS w R. stwierdził, że realizując politykę kadrową na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, nie przedstawił propozycji służby/zatrudnienia skarżącemu, w wyniku czego jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł do Szefa KAS zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, poprzez ich błędną wykładnię.

Po rozpoznaniu sprawy Szef KAS zaskarżoną decyzją z dnia [...] września

2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r.

Wskazał, że rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego, determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej tworząca Krajową Administrację Skarbową, w ramach której została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa. Ustawa wprowadziła szereg rozwiązań

w zakresie ustroju i organizacji jednostek Krajowej Administracji Skarbowej, w tym także w sprawach dotyczących służby i pracy. Przepisy przejściowe i wprowadzające zostały zawarte w ustawie wprowadzającej KAS.

W ocenie Szefa KAS nieprzedstawienie skarżącemu do dnia [...] maja 2017 r. propozycji pracy/służby w Krajowej Administracji Skarbowej znajduje oparcie

w przepisach ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Jego zdaniem ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo decydowania co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby. Podniósł, że ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Jego zdaniem z art. 165 ust. 3 ww. ustawy wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków służby/zatrudnienia, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia

1 lipca 2019 r. - sygn. akt I OPS 1/19. Uznał, że ustawodawca umożliwił dostosowanie dotychczasowych zasobów kadrowych do potrzeb jednostek organizacyjnych KAS i realizowanych przez nie zadań. Wobec czego uznał, że Dyrektor IAS w R. nie był zobowiązany do przedłożenia skarżącemu propozycji pracy lub służby.

Zdaniem Szefa KAS, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, wbrew twierdzeniom zawartym

w odwołaniu, zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia Odwołującemu propozycji pracy/służby. Dyrektor IAS w R. dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy/pracowników należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę zarówno potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki, jak i przebieg służby/pracy poszczególnych osób. Dokonując analizy przebiegu służby skarżącego w kontekście złożenia bądź nie propozycji służby/pracy, nie bez znaczenia dla organu było prowadzone wobec skarżącego postępowanie wyjaśniające za brak właściwego nadzoru nad pionem postępowania w okresie, kiedy sprawował funkcję Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego w P. Postępowanie to zostało wprawdzie umorzone postanowieniem z dnia [...] maja

2016 r. nr [...], zasadniczą przyczyną umorzenia był jednak upływ terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Niemniej jednak fakt prowadzenia postępowania wyjaśniającego w stosunku do skarżącego miał miejsce

i w świetle okoliczności przedstawionych w zaskarżonej decyzji, mógł być wzięty pod uwagę w procesie przedstawiania propozycji służby/pracy w KAS.

W sprawie podniesiono, że z uwagi na okoliczności związane z ww. sprawą,

w celu zwiększenia nadzoru nad funkcjonowaniem pionu kontroli i pionu postępowania w Urzędzie Celnym w P. oraz zapewnienia właściwej komunikacji i sprawnego reagowania na powstałe nieprawidłowości, skutkujące m.in. uszczupleniem należności celno-podatkowych, Dyrektor Izby Celnej w P.

w dniu [...] lutego 2016 r., podjął decyzję o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego w P.

Wskazał, że skarżący nadzorował pion postępowań celnych i podatkowych, wielokrotnie rozstrzygając sprawy o wysokim stopniu złożoności a posiadając wszechstronną wiedzę z zakresu problematyki celnej i podatkowej, winien był wykazać się większą dozą ostrożności oraz przezorności udzielając pozwolenia (bez zabezpieczenia finansowego) na prowadzenie magazynu czasowego składowania towaru nowopowstałej firmie.

Zdaniem organu, w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji uzasadnił w sposób przekonujący, z jakich przyczyn skarżący nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki służby/zatrudnienia.

Zdaniem organu podnoszona w odwołaniu okoliczność, że w stosunku do innego funkcjonariusza, który miał wszczęte i umorzone postępowanie wyjaśniające w tej samej sprawie a Dyrektor IAS w R.podjął decyzję o przedstawieniu propozycji służby nie może być analizowana w tym wypadku bowiem sprawy administracyjne mają indywidualny charakter. Uznał, że przedmiotem niniejszego postępowania nie może być badanie motywów, które kierowały Dyrektorem IAS

w R. przy podejmowaniu decyzji o wręczeniu propozycji służby/pracy innym funkcjonariuszom/pracownikom.

Wskazał, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega decyzja organu I instancji wydana w stosunku do skarżącego a ustawodawca w celu doboru kadry odpowiadającej nowym wymaganiom personalnym, posiadającym predyspozycje

i postawę odpowiadające specyfice pełnionej służby w Służbie Celno-Skarbowej, pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych KAS prawo decydowania co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja służby/pracy w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, stąd też Dyrektor Izby Administracji Skarbowej

w R. uprawniony był, po analizie przebiegu służby funkcjonariusza

w kontekście przesłanek z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, do podjęcia decyzji o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji.

W ocenie organu nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa.

Wobec powyższego orzeczono jak w zaskarżonym orzeczeniu.

Skargę na powyższe orzeczenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora IAS w R. z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. [...] stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r., w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie ten sam organ odwoławczy uchylił tożsamą decyzję organu I instancji wydaną w oparciu o taki sam stan faktyczny i prawny, co stanowi działanie organu naruszające zasady postępowania w zakresie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej

i nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a tym samym miało istotny wpływ na wynik postępowania,

2. art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na odmiennej ocenie, zagadnienia prowadzonego wobec skarżącego postępowania wyjaśniającego w sprawie naruszenia przez niego obowiązków służbowych przy udzielaniu pozwolenia na prowadzenie magazynu czasowego składowania, w kontekście złożenia mu propozycji pracy lub służby,

w stosunku do tego w jaki sposób oceny tej dokonano w przypadku innego funkcjonariusza (J. K.), co stanowi działanie organu naruszające zasady postępowania w zakresie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a tym samym miało istotny wpływ na wynik postępowania,

3. art. 60 Konstytucji RP polegające niezagwarantowaniu skarżącemu przez organ odwoławczy równego dostępu do służby wyrażające się w odmiennym potraktowaniu okoliczności związanej z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie magazynu czasowego składowania w stosunku do skarżącego i do funkcjonariusza J. K.,

a w konsekwencji nieprzedstawienie pierwszemu z nich żadnej propozycji przy równoczesnym przedstawieniu propozycji służby drugiemu, co miało wpływ na wynik niniejszej sprawy,

4. art. 6 kpa w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie w zakresie nieprzedstawienia skarżącemu propozycji pracy/służby przesłanek nie wynikających z art. 165 ust 7 ustawy przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową, co stanowi niezgodne z prawem działanie organu odwoławczego, a tym samym miało istotny wpływ na wynik postępowania,

5. art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz w zw. z art. 170 ust. 3 i w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, mające istotny wpływ na wynik postępowania,

a polegające na niewskazaniu jakimi kryteriami kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Dyrektora IAS w R. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, pomimo iż uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, jak również wyjaśnienie przesłanek, którymi organ się kierował załatwiając sprawę, co przy decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego wymaga od organu ją wydającego podania zastosowanych kryteriów oceny zwalnianego funkcjonariusza celem umożliwienia jej adresatowi zweryfikowania, czy rzeczywiście w stosunku do skarżącego prawidłowo zdecydowano o nieprzedstawieniu mu propozycji służby/pracy w KAS,

6. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 kpa polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wyrażające się w nieuwzględnieniu dowodów z dokumentów i z przesłuchania świadka, o których przeprowadzenie wnioskował skarżący, a w konsekwencji błędne ustalenia stanu faktycznego w zakresie znaczenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego wobec skarżącego w czasie jego służby i przyjęcie prawidłowości oceny, iż mogło ono rzutować na nieprzedstawienie skarżącemu propozycji pracy/służby, a tym samym zasadności wydania skarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania,

7. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez przyjęcie, że:

a. sam fakt prowadzenia wobec skarżącego postępowania wyjaśniającego uzasadnia nieprzedstawienie mu propozycji pracy/służby w KAS, podczas gdy

z uzasadnienia postępowania umarzającego to postępowanie wynika, że zachowanie skarżącego oceniane w tym postępowaniu nie stanowiłoby deliktu dyscyplinarnego, nawet gdyby postępowanie to mogło być prowadzone pomimo upływu terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego,

b. zasadniczym powodem ww. umorzenia postępowania wyjaśniającego był upływ terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i niewzięcie pod uwagę pozostałych wniosków wynikających z postanowienia o umorzeniu, tj. że zachowanie skarżącego oceniane w tym postępowaniu nie stanowiłoby deliktu dyscyplinarnego, nawet gdyby postępowanie to mogło być prowadzone pomimo upływu terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego,

c. skarżący posiadając wszechstronną wiedzę z zakresu problematyki celnej i podatkowej, winien był wykazać się większą dozą ostrożności oraz przezorności udzielając pozwolenia (bez zabezpieczenia finansowego) na prowadzenie magazynu czasowego składowania towaru nowopowstałej firmie, podczas gdy wnioski takie są sprzeczne z treścią postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego, jak również z przepisami prawa, do których stosowania skarżący był obowiązany przy udzielaniu ww. pozwolenia,

d. zaistniała sytuacja naraziła na szwank pozytywny wizerunek Służby Celnej, bowiem na forum internetowym pojawił się wpis piętnujący niepodjęcie działań przez kierownictwo Izby Celnej w P., mających na celu wyjaśnienie okoliczności usunięcia spod dozoru celnego towarów zgromadzonych w magazynie czasowego składowania, podczas gdy przypisywanie tak dużego znaczenia wskazanemu wpisowi stanowi nadużycie w kontekście konsekwencji, jakie zostały wobec skarżącego wyciągnięte, przy czym zauważenia wymaga, iż zasadność uznania, iż zachowanie skarżącego doprowadziło do narażenia Służby Celnej na szwank nie zostało udowodnione,

e. skarżący nie spełniał przesłanek ustawowych, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, uprawniających Dyrektora IAS w R. do przedstawienia mu propozycji pracy lub służby w KAS, podczas gdy przebieg służby skarżącego, w szczególności jego wieloletnie doświadczenia zawodowe, posiadane wykształcenie i kwalifikacje świadczą o przydatności jego osoby dla formacji jaką jest Służba Celno-Skarbowa, f. wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wymagało aby skarżącemu jako osobie - w ocenie Szefa KAS - nie wpisującego się w standardy nowotworzonej służby nie przedstawić propozycji pracy/służby w KAS, podczas gdy w niniejszej sprawie nie istniały żadne przesłanki uzasadniające wyniesienie interesu służby ponad interes skarżącego, jako że

w świetle zgromadzonego materiału dowodowego dobro służby winno uzasadniać pozostawienie doświadczonego i wykwalifikowanego funkcjonariusza w jej szeregach,

8. art. 15 kpa polegające na sprowadzeniu postępowania organu II instancji

w niniejszej sprawie jedynie do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji w kontekście zebranego przez niego materiału dowodowego, o czym świadczy nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego

w odwołaniu od decyzji, jak również treść uzasadnienia skarżonej decyzji skupiająca się w zasadzie na obronie tez przyjętych przez organ I instancji, podczas gdy organ II instancji winien rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Skarżący nadto podniósł, iż organy nie dopuściły dowodów zgłoszonych przez skarżącego, co wskazuje na ułomność zaskarżonej decyzji oraz stawia pod znakiem zapytania rzetelność postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią

w mocy decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] września 2020 r.

nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektor IAS

w R. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], w przedmiocie wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017r.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby

w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W sprawie podkreślenia wymaga, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo przedstawił ramy prawne reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Przepisy ustawy wprowadzającej KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub

w stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej. Pierwsze rozwiązanie

to kontynuacja stosunku służbowego, drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy

o pracę i po jej przyjęciu przez funkcjonariusza, trzecie z kolei to stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego.

W przypadku skarżącego zastosowano rozwiązanie trzecie, polegające na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego; nie złożono mu propozycji dalszego zatrudnienia. Doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy

o KAS.

Co do tego rozwiązania, jednoznaczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie 7 sędziów 1 lipca

2019 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/19. Zaznaczył w nim, że w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia, dochodzi do wygaśnięcia jego stosunku służbowego, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. o KAS

w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

Przechodząc do oceny niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ miał obowiązek wydania decyzji. Jednakże w ocenie Sądu po wielokrotnym opisanym wyżej postępowaniu zarówno w administracyjnym jak i sądowym uzasadnienie decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. i nie uwzględnia w sposób należyty wskazań, zawartych w wiążącym w sprawie wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1685/19 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2078/18. NSA we wspomnianym wyroku stwierdził, że "...art. 170 ust. 3 u.p.w.u.

o KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Forma w jakiej realizowane jest zwolnienie ze służby wynika z ustawy o KAS. Skoro zatem ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji wymaga zaś uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki określone w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS. Stwierdzić zatem należy, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. winien był wydać decyzję dotyczącą stosunku służbowego J. K. a w jej uzasadnieniu wskazać kryteria, jakimi się kierował. ...".

W przedmiotowej sprawie organy winny były wydać decyzję dotyczącą stosunku służbowego skarżącego, a w jej uzasadnieniu wskazać kryteria, jakimi się kierowały.

Opisana decyzja ma charakter uznaniowy, ale organ ma obowiązek wyjaśnić w niej w sposób logiczny i przekonujący motywy, jakim się kierował podejmując określone rozstrzygnięcie. Organ powinien wykazać, że zbadał sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia bowiem szczególną rolę, pozwalając następnie Sądowi na dokonanie oceny, czy decyzji nie wydano

z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na rolę prawidłowego sporządzenia uzasadnienia w przypadku decyzji wydawanych

w oparciu o uznanie administracyjne. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia bowiem szczególną rolę, pozwalając na dokonanie oceny, czy decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Sąd, mając powyższe poglądy na względzie, stwierdza, że w przypadku, gdy organ administracyjny pierwszej instancji zdecydował się nie przedstawić skarżącemu propozycji służby lub pracy, a z orzeczeń sądów administracyjnych, które zapadły w innych sprawach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1038/18, na mocy którego utrzymano w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 32/17) wynikało, że należało wydać decyzję administracyjną

w tym zakresie, to decyzje organów obu instancji powinny zawierać zindywidualizowane powody, które przemawiały za takim, a nie innym stanowiskiem wobec konkretnej osoby.

W sprawie niniejszej Sąd stwierdza, że decyzja organu powinna zawierać przekonujące i niewątpliwe powody, które przemawiały za nie przedstawieniem skarżącemu propozycji służby.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko skarżącego wskazującego, że w sytuacji przedmiotowej sprawy ten sam organ odwoławczy (Szef KAS decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]) uchylił tożsamą decyzję organu I instancji (decyzja z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektora IAS w R.) wydaną w oparciu o taki sam stan faktyczny i prawny. Szef KAS nie podjął próby wyjaśnienia swojego stanowiska chociażby przez wskazanie, że na skutek upływu czasu i orzeczeń Sądów Administracyjnych organ dokonał reasumpcji swojego stanowiska. Niemniej jednak rację ma skarżący twierdząc, że "...po raz drugi wydana decyzja ma jedynie szersze uzasadnienie, jednak podstawowa przesłanka, która legła u podstawy jej wydania się nie zmieniła. Było nią prowadzone wobec skarżącego postępowanie wyjaśniające. Jednakże Szef KAS w decyzji uchylającej pierwotną decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego zaznaczył, że sam fakt wszczęcia i prowadzenia wobec skarżącego postępowania wyjaśniającego, nie może być wiarygodną i co za tym idzie, jedyną i wystarczającą przesłanką uzasadniającą brak złożenia mu propozycji służby/pracy w KAS. Tymczasem w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy - Dyrektor IAS w R. nie wskazuje, aby u podstaw tej decyzji legła jakaś inna przesłanka, o której nie wspomniano w poprzedniej decyzji. ...". W tym stanie rzeczy ponownie rozpoznając sprawę organ winien szczegółowo opisać tę kwestię i wskazać jakie przesłanki były brane pod uwagę.

Sąd podziela zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 8 § 1 i 2 kpa polegającego na odmiennej ocenie, zagadnienia prowadzonego wobec skarżącego postępowania wyjaśniającego w sprawie naruszenia przez niego obowiązków służbowych przy udzielaniu pozwolenia na prowadzenie magazynu czasowego składowania, w kontekście złożenia mu propozycji pracy lub służby, w stosunku do tego w jaki sposób oceny tej dokonano w przypadku innego funkcjonariusza (J.K.), co stanowi działanie organu naruszające zasady postępowania

w zakresie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i nieodstępowania

od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym

i prawnym, a tym samym miało istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu odmienne oceny pracy funkcjonariuszy mogą być przez organy przyjmowane ale z powodów wskazanych wyżej decyzja uznaniowa wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczające jest stwierdzenie, że każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie.

Zarzutem co do którego nie odniósł się organ, a który wymaga jego stanowiska jest zarzut dotyczący naruszenia art. 6 kpa w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS polegającego na zastosowaniu w niniejszej sprawie w zakresie nieprzedstawienia skarżącemu propozycji pracy/służby przesłanek nie wynikających z art. 165 ust 7 ustawy przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową, co stanowi niezgodne z prawem działanie organu odwoławczego, a tym samym miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 32 ust.1 i 2 i art. 60 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie, które wyraża się tym, iż wbrew tym przepisom zarówno Dyrektor IAS w R., jak i Szef KAS podtrzymują wygaszenie stosunku służbowego, stosując przy tym niejasne i nieobiektywne zasady zwolnienia, dopuszczając się jego dyskryminacji. Przedstawienie przez DIAS tego jedynego epizodu z 23-letniej, nienagannej służby Skarżącego, jako argumentu za niezłożeniem propozycji służby, w kontekście przedstawienia propozycji innym funkcjonariuszom w tej samej sytuacji, podważa w sposób jednoznaczny rzetelność

i obiektywność DIAS, w trakcie procesu oceniania kwalifikacji Skarżącego. Skarżący powołał również fakt, że ówczesne kierownictwo Izby Celnej nie utraciło zaufania

i nie zwątpiło w jego praworządność, co przejawiało się poprzez liczne awanse

w stanowisku i stopniu służbowym, dodatki finansowe z tytułu dodatkowych zadańo wysokim stopniu złożoności i odpowiedzialności, zastępstwa za kierownika oddziału celnego, liczne szkolenia specjalistyczne, pozytywne oceny okresowe i docenianie zaangażowania w pracę społeczną, jako działacza związkowego.

W kontekście tak postawionych zarzutów skargi organ winien rozbudować wyrażone w decyzji sformułowanie, iż "funkcjonariusz nie daje gwarancji dalszego, należytego wykonywania obowiązków służbowych". Zasadne jest twierdzenie skarżącego, że od czasu postępowania dyscyplinarnego czyli po 2006 roku, ówczesne kierownictwo organu, nie dopatrzyło się u Skarżącego takiego zagrożenia, w trakcie pełnienia przez niego nienagannej służby, wydając wnioski awansowe

w ostatnich 10-ciu latach zatrudnienia.

Przekonujący jest zarzut skargi, że organ II instancji nie dokonał rzetelnej analizy materiału dowodowego i nie odniósł się w swojej decyzji przekonująco do zarzutów sformułowanych przez Skarżącego w odwołaniu.

Zasadne jest twierdzenie, że Skarżący był funkcjonariuszem publicznym

z wieloletnim stażem i mógł oczekiwać, że organ odwoławczy w swojej decyzji odniesie się do podniesionych w odwołaniu argumentów w sposób przekonujący, logiczny i wyczerpujący.

Jak zaznaczono wyżej, decyzja uznaniowa organu administracji państwowej powinna być należycie umotywowana, stosownie do art. 107 § 1 i 3 kpa w związku

z art. 11 kpa, a rozpatrzenie materiału dowodowego znajdującego się aktach powinno uwzględniać zasady wynikające z przepisów art. 15 i art. 77 § 1 kpa.

Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja i jej uzasadnienie wymogów tych nie spełnia. Te wadliwości procesowe, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, z obrotu prawnego, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.