Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 202/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg A. K. i W. P. na decyzję Wojewody z dnia 3 grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 3 grudnia 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2017 r., poz. 935) oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 – w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołań: A. K., D. D. i W. P. od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 23 maja 2018 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Inwestorowi: Firma A na budowę inwestycji pn.: Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej Firma A o oznaczeniu KRA0668_A, na powierzchni dachu istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. (...) – umorzył postępowanie odwoławcze.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Inwestor – Firma A w dniu 6 listopada 2014 r. wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Określony przez organ l instancji obszar oddziaływania projektowanego obiektu, obejmował działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],620, [...], [...],[...] obręb [...]. Działki te zostały wyznaczone zgodnie z przewidywanym maksymalnym obszarem pola elektromagnetycznego projektowanej stacji bazowej o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2. A. K., D. D. W. P. (tj. wymienieni wyżej odwołujący się) zostali uznani przez organ l instancji za strony postępowania.

Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia 25 października 2017 r., znak: [...], zatwierdził przedłożony przez Firma A projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołań D. D., A. K., W. P., T. P. oraz J. P., organ odwoławczy decyzją z dnia 28 marca 2018 r., znak: [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 25 października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Prezydent Miasta K., decyzją Nr [...] z dnia 23 maja 2018 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, w skład której wchodzić będą następujące elementy oraz wykonane zostaną poniżej wymienione prace: 1. Antenowa konstrukcja wsporcza w postaci trzonu kratowego posadowionego na stalowym ruszcie nośnym zamontowanym do murów ogniowych. Konstrukcja o całkowitej wysokości 1,60 m (wraz z odgromnikiem i rusztem nośnym) wznosić się będzie na wysokość 29,60 mn.p.t. (wraz z odgromnikiem i rusztem nośnym); 2. Zespół 9 anten sektorowych: system 900 MHz - 3 anteny K80010306 (azymuty: 10°, 130°, 250°, wysokość zawieszenia 27,30 m n.p.t), system 1800 MHz - 3 anteny K742215 (azymuty:10°, 130°, 250°, wysokość zawieszenia 27,95 m n.p.t), system 2100 MHz - 3 anteny K742215 (azymuty: 10°, 130°, 250°, wysokość zawieszenia 27,95 m n.p.t) oraz 4 anteny radioliniowe. Anteny zawieszone zostaną na powierzchni antenowej konstrukcji wsporczej za pomocą ramek systemowych; 3. Wykonanie żelbetowych podwalin w murach attykowych; 4. Montaż rusztu nośnego; 5. Instalacja na ruszcie nośnym urządzeń sterujących: APM30H - 2 szt, APM30BC - 2 szt., skrzynki TBSB; 6. Instalacja u podnóża antenowej konstrukcji wsporczej 12 sztuk urządzeń RRU; 7. Ułożenie drogi kablowej; 8. Wykonanie instalacji zasilającej urządzenia stacji bazowej w energię elektryczną.

Na skutek odwołań wniesionych przez: A. K., D. D. i W. P., Wojewoda, decyzją z dnia 10 grudnia 2018 r., znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji z dnia 23 maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K..

W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu od ww. decyzji Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 45/19, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 10 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu Sąd nakazał organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, kierując się przedstawionymi uwagami Sądu.

Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 3 grudnia 2020 r., w której umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytoczywszy ustalenia faktyczne w sprawie organu I instancji, wskazał na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Dalej wskazano, że toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy wezwał inwestora o przedłożenie wyjaśnień projektanta w zakresie rozkładu pól elektromagnetycznych z projektowanej stacji bazowej, uwzględniającego oddziaływanie skumulowane od stacji bazowych zlokalizowanych w okolicy projektowanej stacji (wezwanie z dnia 21 listopada 2019 r.). W odpowiedzi inwestor przedłożył "Analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", opracowaną w oparciu o znowelizowane przepisy dotyczące dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Mając na uwadze nieścisłości zawarte w ww. opracowaniu i konsekwencje wynikające z wejścia w życie przepisów zmieniających dotychczasowe przepisy, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, Wojewoda wezwał inwestora (pismem z dnia 8 maja 2020 r.) o uzupełnienie projektu budowlanego o aktualną informację dotyczącą obszaru oddziaływania inwestycji. Wskazano, że projekt budowlany, w tym analiza obszaru oddziaływania inwestycji oraz projekt zagospodarowania terenu (l), został opracowany we wrześniu 2014 r. na podstawie przepisów obowiązujących w dacie ich sporządzenia, natomiast "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" pochodzi z lutego 2020 r. (II). Zwrócono uwagę, że zarówno skarżący jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podnieśli kwestię lokalizacji istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Networks! na dachu budynku przy ul. [...]. Organ odwoławczy w wezwaniu z dnia 8 maja 2020 r. poinformował inwestora, że opracowania (l) i (II) nie są spójne w ww. zakresie – z rysunku (l) wynika, że stacja bazowa sieci Networks! znajduje się w większej odległości od projektowanej stacji bazowej sieci Play niżby to wynikało z analizy (2). W związku z powyższym, skoro lokalizacja istniejącej stacji bazowej sieci Networks! jest inna niż ta przedstawiona w projekcie budowlanym (o czym świadczy opracowanie z lutego 2020 r.), a przepisy normujące wartości dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych zostały diametralnie zmienione, organ odwoławczy uznał za konieczne skorygowanie, zaktualizowanie i uzupełnienie projektu budowalnego przez projektanta, w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji, gdyż to właśnie określony w projekcie rozkład pól elektromagnetycznych od projektowanej stacji bazowej, uwzględniający wpływ istniejących stacji zlokalizowanych w jej pobliżu stanowi podstawę do prawidłowego określenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej kręgu stron postępowania.

W kolejnym wezwaniu skierowanym do inwestora (monit z dnia 7 sierpnia 2020 r.) doprecyzowano sposób wyznaczania obszaru o ponadnormatywnym natężeniu pola elektromagnetycznego. Wyjaśniono, że obszar ten należy określić w oparciu o skumulowane oddziaływanie wszystkich anten pracujących na różnych częstotliwościach, a za dopuszczalną graniczną wartość należy przyjąć tę najmniej korzystną, wynikającą z tab. 2 zamieszczonej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) tj. wartość 4,5 W/m2. Z projektu budowlanego wynika, że anteny sektorowe będą pracować w pasmach 900 MHz, 1800 MHz, 2100 MHz. Dla takich częstotliwości wartości dopuszczalne, określone w ww. tabeli, wynoszą odpowiednio: • 900/200= 4,5 W/m2, • 1800/200=9 W/m2, • 10 W/m2. Z uwagi na zakres dopuszczalnych wartości wynikających z tab. 2 oraz konieczność określenia obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, na podstawie przewidywanego obszaru występowania pola elektromagnetycznego, obliczonego przy uwzględnieniu superpozycji oddziaływań, generowanych przez poszczególne anteny pracujące na różnych pasmach częstotliwości, należy przyjąć – za graniczną – wartość natężenia pola elektromagnetycznego wyznaczoną na najniższym z poziomów określonych dla poszczególnych częstotliwości (czyli wartość najbardziej restrykcyjną). W piśmie z dnia 7 sierpnia 2020 r. wskazano, że w "Analizie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" z lutego 2020 r. nie uwzględniono kumulacji oddziaływań, a przewidywane obszary pól elektromagnetycznych wyznaczono dla dopuszczalnych wartości określonych dla poszczególnych pasm pracy stacji bazowej.

W odpowiedzi na wezwania Wojewody, inwestor przedłożył 4 egzemplarze skorygowanego projektu budowlanego oraz oświadczenie projektanta, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 Pb; Analizę rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej z sierpnia 2020 r.; Kwalifikację przedsięwzięcia z czerwca 2020 r. (por. pisma inwestora z dnia 18 września 2020 r. i z dnia 16 października 2020 r. oraz protokół z dnia 7 października 2020 r.). Wszystkie skorygowane/ anulowane/dołożone karty w projekcie budowlanym na etapie postępowania odwoławczego zostały opatrzone datą korekty (19 sierpnia 2020 r.) oraz podpisem i pieczątką projektanta. Wprowadzone zmiany polegają przede wszystkim na zaktualizowaniu projektu budowlanego do obowiązujących obecnie przepisów. l tak, zaktualizowany projekt budowlany zawiera: opis do projektu zagospodarowania terenu opracowany w oparciu o przepisy obowiązujące w 2014 r. (karty 20-27) oraz opis do projektu zagospodarowania terenu opracowany w 2020 r., w związku ze zmianą przepisów określających m.in. dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku (karty 27a-27h). Projekt zagospodarowania terenu (rys.), zatwierdzony przez Prezydenta Miasta K. zaskarżoną decyzją nie został anulowany (karta 28), natomiast do projektu budowlanego wpięto dodatkową planszę uzupełniającą do rys. projekt zagospodarowania terenu (karta 28a), wykonaną na aktualnej mapie do celów projektowych (P.1261.20.4246 z dnia 29 maja 2020 r.). Zarówno na projekcie zagospodarowania terenu, jak i na planszy uzupełniającej wrysowano obszary, nad którymi będzie występowało ponadnormatywne natężenie pola elektromagnetycznego, jednak z uwagi na zmianę przepisów, obszary te znacząco się od siebie różnią. Korekcie uległa ponadto część telekomunikacyjna, tj. opracowanie stanowiące podstawę do określenia czy planowane przedsięwzięcie będzie spełniać wymagania dotyczące dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (karty 80a-80ł). Projekt telekomunikacyjny z 2020 r. został opracowany przez inną osobę, niż projekt pierwotny z 2014 r., co zostało uwzględnione w oświadczeniu projektantów (karta 5a, do projektu budowlanego załączono ponadto aktualne zaświadczenia o przynależności do stosownych izb samorządu zawodowego).

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że stronom niniejszego postępowania umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i w tym przedmiocie wniesienia ewentualnych uwag lub zastrzeżeń. Do podniesionego w piśmie z dnia 15 listopada 2020 r. zarzutu A. K., że materiał dowodowy jest niekompletny, Wojewoda odniósł się w części środowiskowej niniejszej decyzji.

W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do kwestii dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego i stosowania Prawa budowlanego. Wyjaśniono w tym miejscu, że ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest pierwszą czynnością organu drugiej instancji, stanowiącą warunek prowadzenia postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik tego badania jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Stosownie do art. 28 ust. 2 Pb – stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Pb jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Następnie wyjaśniono, że co do zasady krąg stron postępowania w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jest wyznaczany przede wszystkim w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Do dnia 31 grudnia 2019 r. wartość dopuszczalna tego oddziaływania była ustalona w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) na poziomie 0,1 W/m2. Natomiast, od dnia 1 stycznia 2020 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2448), którym znacznie (nawet 100-krotnie) podwyższono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. W tym kontekście organ odwoławczy przedstawił tabelę obrazującą zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności. Podkreślono przy tym, że obecnie, zgodnie z powyższą tabelą, dla wykorzystywanych w telefonii komórkowej zakresów częstotliwości pola elektromagnetycznego np. 800 MHz – gęstość mocy wynosi 800/200 = 4,0 W/m2, dla 1800 MHz – gęstość mocy wynosi 1800/200 = 9 W/m2.

W projekcie budowlanym, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zamieszczono informację o obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Informacja ta, z uwagi na zmianę przepisów została zaktualizowana na etapie ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego (co zostało opisane powyżej). Dlatego też obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przed 1 stycznia 2020 r. obejmował szereg działek, które obecnie – w związku ze znacznym podwyższeniem przez Ustawodawcę wartości maksymalnych – w tym obszarze oddziaływania się nie znajdują, gdyż nie występuje nad tymi nieruchomościami obszar, w którym natężenie pola elektromagnetycznego jest wyższe od wartości uznanej obecnie za dopuszczalną.

W związku z powyższym, Wojewoda stwierdził, że aktualny obszar występowania ponadnormatywnej gęstości natężenia pola elektromagnetycznego (która to wartość została określona w oparciu o skumulowane oddziaływanie wszystkich anten pracujących na różnych częstotliwościach, a za dopuszczalną graniczną wartość przyjęto wartość, która wynika z tab. 2 zamieszczonej w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r.) jest mniejszy od tego określonego na etapie składnia wniosku o pozwolenie na budowę w 2014 r. i obejmuje działki inwestycyjne nr [...] i [...] oraz działki nr [...] i [...] w K. (obr. [...], jedn. ewid.: [...]

W kwestii statusu odwołujących się wyjaśniono, że nie są oni właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów tj. działek nr [...], [...], [...], [...]. Z treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości wynika, że właścicielem działek nr [...] i [...] jest inna osoba, a właścicielem działek nr [...] i [...] jest Skarb Państwa (przy czym, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu działki te są działkami drogowymi).

W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że odwołującym się nie przysługuje status stron w postępowaniu w sprawie budowy przedmiotowej stacji bazowej, co obliguje do umorzenia postępowania odwoławczego. Pokreślono przy tym, że w przypadku konieczności umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, organ odwoławczy co do zasady, nie jest uprawniony do dalszego prowadzenia postępowania i oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa.

Następnie organ przedstawił analizę kwestii środowiskowych, zastrzegając, że ma ona charakter jedynie informacyjny, służący wyjaśnieniu wątpliwości i obaw odwołujących się (art. 8, 9, 11 k.p.a.).

W końcowej części uzasadnienia decyzji Wojewoda wyjaśnił, że umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty. Jedną z przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania jest ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 k.p.a.), co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Status strony jest weryfikowany przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na każdym etapie postępowania. Zatem, pomimo iż odwołujący zostali uznani za strony na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego (oraz sądowo-administracyjnego), to w przypadku zmiany przepisów, stanowiących podstawę do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, należało uwzględnić aktualny stan prawny i orzec na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania niniejszego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 7 stycznia 2021 r. A. K. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody z dnia 3 grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, z uwagi na stwierdzenie, iż skarżącej nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu, mimo iż posiada ona interes prawny z uwagi na lokalizację posiadanej nieruchomości, a także niedopełnienie przez Wojewodę należytej staranności przy ustaleniu zakresu oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej; 2) § 2. 1. pkt. 7. i § 3. 1. pkt. 8. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Wojewody przedmiotowa inwestycja nie została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, przez co nie wykonano dla tej inwestycji oceny oddziaływania na środowisko; 3) art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku z powodu przyjęcia niewłaściwych wartości poziomów pół elektromagnetycznych emitowanych przez planowaną inwestycję przez Wojewodę jako podstawy wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji; 4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej RP poprzez nie działanie przez organy administracji publicznej w postępowaniu w oparciu o przepisy prawa oraz art. 8 k.p.a. poprzez nie działanie przez organy w sposób pogłębiający zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej; 5) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego

materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przywrócenie jej statusu strony w postępowaniu, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Z kolei pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. W. P. również zaskarżył ww. decyzję Wojewody z dnia 3 grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący, reprezentowany w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z: 1) art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. uznanie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają jakiegokolwiek prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokumentacji technicznej. Ponadto zdaniem organu odwoławczego tylko przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku są przepisami odrębnymi, które należy uwzględnić podczas ustalenia obszaru odziaływania inwestycji; 2) art. 15 k.p.a. z uwagi, iż decyzja organu l instancji odnosi się do innego stanu prawnego oraz innej dokumentacji sporządzonej po wydaniu decyzji, co ma znaczenie albowiem organ II instancji nie rozpoznał odwołania w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a; 3) art. 121 pkt 1 ustawy prawo ochrony środowiska, który stanowi, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach w związku art. 38, 39 Konstytucji RP poprzez lakoniczne stwierdzenie w decyzji, iż pole elektromagnetyczne odpowiadające strefie zagrożenia w środowisku pracy jest bezpieczne dla ludności; 4) art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane w związku z art.5 ust. 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji w związku z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji, w której z jednolitego orzecznictwa wynika, iż interes prawny istnieje wtedy, kiedy organ ma obowiązek analizować konkretne przepisy prawa materialnego; 5) art. 2, 6 ust. 1 lit a, 9 ust 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r w związku z 91 ust 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust 1 pkt 7 lit a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit a-g Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. póz. 1235, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów według norm przypisanych w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 203/21 na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) postanowiono połączyć sprawy o sygnaturach II SA/Kr 203/21 (ze skargi W. P.) i II SA/Kr 202/21 (ze skargi A. K.), w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić pod jedną sygnaturą akt II SA/Kr 202/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu uznał, że strony skarżące – A. K. i W. P. – nie są stronami postępowania administracyjnego, bowiem należące do nich nieruchomości nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei definicja "obszaru oddziaływania obiektu" znajduje się w art. 3 pkt 20 tej ustawy, który stanowi, że pod pojęciem tym należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (brzmienie miarodajne w niniejszej sprawie). W sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r., II OSK 561/20). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011r., II OSK 644/10 – ONSAiWSA 2012/4/69; z 1 marca 2012r., II OSK 282/12 – LEX nr 1292702; z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13; z 21 sierpnia 2014 r., II OSK 449/13, z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 561/20).

Przepisem wprowadzającym ograniczenia możliwości zagospodarowania, a w szczególności zabudowy terenu w kontekście oddziaływania pola elektromagnetycznego jest § 314 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Wprawdzie Wojewoda nie powołał się wprost w zaskarżonej decyzji na ten przepis, jednak należy przyjąć, że zastosował go, skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano: "Co do zasady, krąg stron postępowania w przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej jest wyznaczany przede wszystkim w oparciu o przewidywany sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych".

Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania doszło do zmiany rozporządzenia wprowadzającego normy takiego oddziaływania. Zgodnie z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) obszar występowania ponadnormatywnej gęstości natężenia pola elektromagnetycznego jest mniejszy od tego określonego na etapie składnia wniosku o pozwolenie na budowę w 2014 r. i obejmuje działki inwestycyjne nr [...] i [...] oraz działki nr [...] i [...] w K.. W zaktualizowanym projekcie budowlanym (korekta z dnia 19 sierpnia 2020 r.) projektant określając obszar oddziaływania obiektu – inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr KRA0668A umiejscowionej na budynku, który znajduje się na terenie działek [...], [...] – wskazał, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na przedmiotowych działkach [...], [...] (k. 27 g projektu budowlanego ww. stacji bazowej wg aktualizacji z dnia 19 sierpnia 2020 r.). Odnosząc się następnie do legitymacji procesowej odwołujących się, Wojewoda wyjaśnił, że ani A. K., ani W. P. nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu wyznaczonym na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów tj. działek nr [...], [...], [...], [...]. Ustalenie to nie jest zresztą kwestionowane przez skarżących. Skutkiem tego, była konieczność modyfikacji ustalonego wcześniej (pod rządami poprzedniego rozporządzenia) kręgu stron postępowania, co spowodowało, że skarżący znaleźli się poza nim.

Powyższe ustalenia i wywody organu odwoławczego nie budzą zastrzeżeń Sądu. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 9 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie mógł odnieść skutku. Wbrew zarzutom skargi nie doszło również do błędnej wykładni art. 143 kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w których mowa jest o ochronie prawa własności i zakresie tego prawa w stosunku do gruntu. Przepisy te zostały bowiem na potrzeby postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę uszczegółowione w powołanych wyżej art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Prawo własności nieruchomości niewątpliwie jest chronione, również w trakcie takiego postępowania, natomiast zakres tej ochrony (sprowadzający się do przyznania właścicielowi legitymacji do udziału w postępowania) wynika z powołanych przepisów ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzona wyżej analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że w kontrolowanym postępowaniu skarżący legitymacji takiej nie mieli. Dokonana przez Sąd kontrola zastosowania obowiązujących przepisów w odniesieniu do uwarunkowań tej konkretnej sprawy doprowadziła do wniosku, że wywody Wojewody są logiczne i oparte na prawidłowej wykładni przepisów prawa.

Nie został rozwinięty w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia art. 2, 6 ust. 1 lit.a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. "poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten". Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że: w art. 2 konwencji z Aarhus zawarto definicje pojęć na potrzeby konwencji; w art. 6 ust. 1 lit. "a" stwierdzono, że "Każda ze Stron będzie stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I"; art. 9 ust. 2 zawiera regulację, że każda ze Stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności: mający wystarczający interes lub, alternatywnie, powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego Strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy (...); art. 9 ust. 3 stanowi: "Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze Stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska". Żaden z powyższych przepisów, ani też żaden inny przepis konwencji z Aarhus nie został w niniejszej sprawie naruszony. Skarżący skorzystał z prawa do kontroli instancyjnej w ramach postępowania administracyjnego, a obecnie korzysta z sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu administracji. Oczywistym jest, że prawo do "udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska", o którym mowa w konwencji, nie jest prawem absolutnym, przysługującym każdemu. Sama konwencja wskazuje, że przysługuje ono w zakresie określonym w załączniku nr I. Planowana inwestycja nie została w pkt 1 – 19 tego załącznika wymieniona. Z kolei pkt 20 załącznika rozszerza zastosowanie konwencji na "wszelką działalność nieujętą w ustępach 1-19 tam, gdzie w ramach procedur oceny wpływu na środowisko, z mocy krajowego porządku prawnego, przewidziany jest udział społeczeństwa". Jednakże kontrolowana decyzja orzeka o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie pozwolenia na budowę, a nie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd może jedynie badać, czy prawidłowo skarżący nie zostali uznani za strony postępowania, natomiast nie może analizować, czy objęta postępowaniem inwestycja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ta kwestia należy do merytorycznej oceny prawidłowości decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę i wychodzi poza granice niniejszej sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Podobnie, poza granicami sprawy leży zarzut naruszenia "§ 2. 1. pkt. 7. i § 3. 1. pkt. 8. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – z uwagi na brak zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez co nie wykonano dla tej inwestycji oceny oddziaływania na środowisko".

Zdaniem Sądu, Wojewoda przyjął prawidłowe kryterium oceny legitymacji procesowej skarżących, poczynił w tym zakresie miarodajne ustalenia faktyczne – i prawidłowo skonkludował, że skarżący utracili przymiot strony postępowania. Z kolei ta konstatacja uzasadniała umorzenie zainicjowanego przez skarżących postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący również nie wskazali żadnej normy, z której można by wywodzić ograniczenie ich prawa do zagospodarowania, w tym zabudowy, nieruchomości. Sam bowiem fakt położenia działek skarżących w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji kiedy nie są one narażone na ponadnormatywne oddziaływanie elektromagnetyczne, nie pozwala na uznanie skarżących za strony postępowania w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.