Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 689/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.83 ust 4, art.83 ust 1 pkt 3, art.28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

I SA/Gd 689/11

UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 lutego 2011r. w sprawie I SA/Gd 1295/10, po rozpoznaniu skargi skarżącego D. W., uchylono uprzednią decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 października 2010r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek.

W uzasadnieniu WSA w Gdańsku wskazał na następujący stan sprawy i aspekt prawny: zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 sierpnia 2010 r. odmawiającą skarżącemu umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżący pismem z 22 czerwca 2010 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie nieopłaconych należności składkowych z uwagi na trudną sytuację finansową. Następnie organ wymienił dokumenty, które strona przedłożyła w toku postępowania i zacytował treść art. 28 ust. 1 i 2, ust. 3a, ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1858; dalej jako u.s.u.s.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365; dalej jako rozporządzenie). Zdaniem organu odwoławczego, z przepisów tych wynika, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy stwierdził, że po przeanalizowaniu posiadanych dokumentów zasadne jest podtrzymanie stanowiska ZUS wyrażonego w decyzji pierwszoinstancyjnej o braku podstaw do umorzenia należności z tytułu składek; nie została bowiem spełniona przesłanka wynikająca z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Skarżący nadal prowadzi działalność. Ponadto nie zachodzi również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., gdyż kwota zadłużenia z tytułu składek znacznie przekracza kwotę kosztów upomnienia. Nie została również stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Skarżący pobierał świadczenie rehabilitacyjne, które to świadczenie może stanowić przedmiot egzekucji. Skarżący nie wykazał też, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych należności z tytułu składek zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie I SA/Gd 1295/10 skarżący podniósł, że zaległość w opłacaniu składek powstała bez jego winy. Począwszy od 2003 r. składki opłacane są na bieżąco, jednakże przychody z działalności w postaci przewozów taksówką osobową są na tyle niskie, że nie pozwalają na uregulowanie zaległości. Skarżący wskazał, że nie posiada żadnego majątku, co potwierdził Naczelnik Urzędu Skarbowego. Skarżący przebył cztery operacje, w tym wymiany stawu biodrowego oraz wycięcia nowotworów w lewym uchu, a w najbliższym czasie zaplanowane są kolejne dwie operacje. Cierpi ponadto na inne schorzenia. Zły stan zdrowia, rehabilitacja oraz stan majątkowy nie pozwalają mu na uregulowanie zaległości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie I SA/Gd 1295/10 orzekł, że skarga jest zasadna, jednak z innych powodów, aniżeli podniesione w skardze. Zdaniem WSA, w sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym decyzja podlega uchyleniu z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 rok, Nr 153, poz.1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.). W ocenie WSA organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako K.p.a.), wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiącego, że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Zdaniem WSA, nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji; dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (w tym miejscu WSA przywołał wyrok NSA z 29 kwietnia 1999 r., w sprawie I SA/Łd 112/98 oraz wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., w sprawie V SA 721/92, opubl. w: ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95).

WSA podkreślił wobec powyższego, że chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Podkreślił również, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wskazując, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji.

WSA wskazał, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę z wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych składek ograniczył się jedynie do zacytowania przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie i wymienienia znajdujących się w aktach dowodów, zaniechał natomiast przywołania faktów, które uznał za udowodnione, wskazania dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja nie spełnia zatem podstawowego wymogu, wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 3, pkt 4a i pkt 5 u.s.u.s., nie wiadomo jednakże, w oparciu o jakie dowody i ustalenia faktyczne organ doszedł do tego wniosku.

Tytułem przykładu WSA wskazał, że nie wystarczy samo stwierdzenie, że kwota zadłużenia z tytułu składek znacznie przekracza kwotę kosztów upomnienia, skoro z uzasadnienia decyzji nie wynika, o jakie kwoty konkretnie chodzi. Organ odwoławczy wskazał także lapidarnie, że nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, chociaż strona konsekwentnie podnosiła, że taka nieściągalność zadłużenia została stwierdzona. Jest to zatem okoliczność sporna, która wymaga dokładnego wyjaśnienia z odwołaniem się do konkretnych dowodów, czego w sprawie zabrakło.

Podobnie, zdaniem WSA, uzasadnienie w zakresie braku przesłanek zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Okoliczności uzasadniające umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności zostały zdefiniowane przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia, który nakłada na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. WSA podkreślił, że obowiązek wykazania istnienia omawianej przesłanki umorzenia należności obciąża skarżącego, jako wnioskodawcę - a nie organy. Jednakże rolą organu, który chciał ocenić w sposób odpowiadający treści art. 80 K.p.a. okoliczności przedstawione przez skarżącego było ustalenie wysokości kosztów jego utrzymania, w tym kosztów leczenia czy rehabilitacji oraz zestawienie ich z comiesięcznymi dochodami, uwzględniając przy tym stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. Te ustalenia powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ponadto, zdaniem WSA, należy mieć na względzie, że ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspakajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny.

Zdaniem WSA powyższych ustaleń i rozważań zabrakło w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji; organ odwoławczy skoncentrował się na wyjaśnieniu podstawy prawnej, pomijając część faktyczną uzasadnienia, gdy tymczasem wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 K.p.a.). Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia.

Reasumując swe stanowisko WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić stanowisko WSA wyrażone w rozstrzygnięciu w sprawie I SA/Gd 1295/10 z 16 lutego 2011r.; organ winien przeprowadzić ustalenia faktyczne właściwe i niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek i oceny zasadności ich umorzenia. Stwierdzenie nieściągalności zaległości z tytułu nieuregulowanych składek będzie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynienia miarodajnych ustaleń faktycznych, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. W razie stwierdzenia braku przesłanki nieściągalności należności z tytułu nieuregulowanych składek organ będzie zobowiązany rozważyć możliwość umorzenia ww. należności w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji z 19 sierpnia 2010r. Prezes ZUS decyzją z 19 maja 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W toku uzupełnionego postępowania dowodowego skarżący, na wezwanie organu, złożył pismo z 13 kwietnia 2011r. informujące o aktualnej sytuacji materialnej i zdrowotnej; przedłożył raport skrócony okresowy od 1 stycznia 2011r. do 12 kwietnia 2011r. o obrotach z prowadzonej działalności gospodarczej (taksówkarz), kserokopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego na oddziale chirurgii urazowo-ortopedycznej w okresie od 30 marca 2010r. do 8 kwietnia 2010r., kserokopię badania przewodnictwa nerwowego z dnia 21 lutego 2011r., kserokopię karty informacyjnej o pobycie w klinice chorób uszu, nosa, gardła i krtani w okresie od 23 września 2010r. do dnia 26 września 2010r., kserokopię zaświadczenia lekarskiego z 3 stycznia 2011r., kserokopię zaświadczenia o stanie zdrowia z 13 grudnia 2010r.

Uzasadniając swe stanowisko organ odwoławczy, przywołując treść obowiązujących w sprawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wraz z przepisami wykonawczymi wskazał na ściśle oznaczone przez ustawodawcę okoliczności pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek. Podkreślono, że skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą (taxi osobowe) na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z 26 października 2009r., zaś zgodnie z załączonym przez skarżącego raportem skróconym okresowym od 1 stycznia 2011r. do 12 kwietnia 2011r. przychód za ten okres wyniósł 8.701 zł. W piśmie z 13 kwietnia 2011r. skarżący określił wysokość wydatków miesięcznych związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w wysokości 2.360 zł, co obejmuje: składki korporacyjne 900 zł, opłata korporacyjna 260 zł, 1.200 zł wydatki na paliwo, oleje, naprawy, obsługę, myjnię. Skarżący co prawda wskazał, że na swoje potrzeby pozostaje mu kwota 190 zł miesięcznie, z której to kwoty nie jest w stanie uregulować przedmiotowych zaległości, jednak – wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji – cyt. (...) nie przedstawił Pan dokumentów potwierdzających ponoszone wydatki, w związku z czym Zakład nie uznał niniejszych wydatków za udowodnione (...). Wskazano, że ZUS skierował tytułu wykonawcze wystawione 11 października do Urzędu Skarbowego; 17 kwietnia 2003r. Naczelnik US umorzył postępowanie egzekucyjne w stosunku do należności objętych tytułem [...]. Natomiast za okres od stycznia 2000r. do października 2003r. ZUS wystawił tytuły wykonawcze w dniu 9 lutego 2004r. i przekazał do Urzędu Skarbowego; postępowanie egzekucyjne trwa nadal. Organ drugiej instancji podkreślił, że skarżący nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie uregulować zaległych składek zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że prawdą jest, że skarżący ma określone problemy zdrowotne, przeszedł zabieg aloplastyki stawu biodrowego, że przebywał na zasiłki rehabilitacyjnym i korzystał z rehabilitacji leczniczej w ramach prewencji rentowej ZUS. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z 3 stycznia 2011r. skarżący oczekuje na kolejny zabieg stawu biodrowego. Organ zaakcentował jednak, że skarżący jest zdolny do pracy i nadal prowadzi działalność gospodarczą; skarżący nie okazał orzeczenia o niezdolności do pracy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że decyzje wydaje dyrektor K., który nie przeanalizował jego comiesięcznych wydatków na utrzymanie. Nie przeanalizował również faktu, że na utrzymanie pozostaje mu miesięcznie kwota 190 zł. Wskazał, że jego wydatki stałe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą to kwota 2.360 zł, na co składa się kwota 900 zł miesięcznie – składka ZUS, kwota 260 zł to kwota comiesięcznej opłaty do korporacji [...]oraz kwota 1.200 zł (wydatki na paliwo, oleje, myjnie, naprawy samochodu bowiem posiada ponad 10-letni samochód). Skarżący przywołał również kwestię związaną z dołączoną przez niego do akt postępowania kopią artykułu prasowego (Głos Pomorza z 17 stycznia 2005r.) pt.: "Podarowali im długi"; zdaniem strony, skoro już wówczas ZUS podarował różnym firmom ponad 17 milionów złotych, to dlaczego nie może umorzyć długu skarżącemu skoro jest w tak trudnej sytuacji materialnej a przede wszystkim zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

I.

Na wstępie należy zauważyć, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.), które oceniane są z punktu widzenia ich legalności, a więc zgodności z prawem, zarówno materialnym, jak i formalnym.

Rozpatrując przedmiotową sprawę w oparciu o przytoczone wyżej przepisy oraz stan faktyczny Sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa procesowego, które skutkują ponowną koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

II.

Rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy poprzedzić wskazaniem, że rozpoznawana sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 1295/10, uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 października 2010r., nr [...].

W myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. pogląd S. Hanuska (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 318,319, przywołany przez A. Kabata (w:) B. Dauter i in. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wyd. Zakamycze 2005, s. 345).

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r. sygn. akt I SA 1089/99 przywołany przez J.P. Tarno (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s.223). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., I SA 2019/98 ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skład orzekający nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W rozpoznawanej sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego jak również nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko sądu wyrażone w wyroku WSA. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z dnia 16 lutego 2011r.

Należy podkreślić, że Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (wyrok NSA z 6 lutego 2008r. sygn. akt: II FSK 1665/06 LEX nr 471526), zatem oceniając stan faktyczny ustalony przez organ, Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji publicznej (organy podatkowe) albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd.

III.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że jak zasadnie wskazuje WSA w Gdańsku w uzasadnieniu swego wyroku w sprawie I SA/Gd 1295/10 - uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę a prawnie równowartościowych rozwiązań zgodnie z celami w ustawie określonymi.

Jakkolwiek jednak uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to w rozpoznawanej sprawie raz jeszcze Sąd wskazuje, że decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne i wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności decyzje odmowne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wymogom powyższym ponownie nie sprostał.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że skarżący od 2009r. prowadzi działalność gospodarczą - taksówkę osobową. Zgodnie z załączonym przez skarżącego raportem skróconym okresowym za okres od 1 stycznia 2011r. do 12 kwietnia 2011r. przychód skarżącego za ten okres wyniósł 8.701 zł. W piśmie z 13 kwietnia 2011r. skarżący określił wysokość comiesięcznych wydatków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej w wysokości 2.360 zł, co obejmuje składki ZUS (900 zł), opłata korporacyjna (260 zł) oraz kwotę 1.200 zł (wydatki na paliwo, oleje, naprawy, myjnię) (por. k. 91-98 akt postępowania).

Skarżący wskazał, że na swoje potrzeby pozostaje mu kwota 190 zł miesięcznie (k. 91 akt strona trzecia pisma skarżącego z 13 kwietnia 2011r.), z której to kwoty nie jest w stanie uregulować przedmiotowych zaległości.

Oceniając prezentowane przez stronę skarżącą dowody i twierdzenia organ odwoławczy w tym miejscu konstatuje, że wysokość tychże wydatków comiesięcznych skarżącego nie została przez niego udowodniona. Pomijając już fakt, że ustalenie czy skarżący ponosi i w jakiej wysokości składki na ZUS (za badany okres) nie powinno sprawiać, w dobie możliwości komputerowej kontroli danych ZUS, żadnego nadzwyczajnego trudu, to dalsze wywody organu odwoławczego również nie mogą podlegać sądowej akceptacji. Tym bardziej, że sam ustawodawca postanowił w art. 77 § 4 K.p.a., że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie.

Ustalenie zaś wysokości comiesięcznej opłaty jaką skarżący ponosi w ramach korporacji taksówkowej, którą wskazał, to kwestia jednego telefonu organu do tejże korporacji.

Jeśli natomiast organ preferował dowody pisemne, należało zwrócić się do skarżącego o wskazania dowodu, że opłaca on składki korporacyjne w kwocie 260 zł, jednocześnie zakreślając skarżącemu oznaczony termin do wskazania dowodów związanych z m.in. zakupem paliwa (trudno zresztą wyobrazić sobie, biorąc pod uwagę zwykłe doświadczenie życiowe, że działalność skarżącego jako taksówkarza polegała wyłącznie na siedzeniu w taksówce na parkingu) (por. art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a.).

W toku uzupełnionego postępowania dowodowego skarżący, na wezwanie organu, złożył pismo z 13 kwietnia 2011r. informujące o aktualnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, raport skrócony okresowy od 1 stycznia 2011r. do 12 kwietnia 2011r. o obrotach z prowadzonej działalności gospodarczej, kserokopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego na oddziale chirurgii urazowo-ortopedycznej w okresie od 30 marca 2010r. do 8 kwietnia 2010r., kserokopię badania przewodnictwa nerwowego z dnia 21 lutego 2011r., kserokopię karty informacyjna o pobycie w klinice chorób uszu, nosa, gardła i krtani w okresie od 23 września 2010r. do dnia 26 września 2010r., kserokopię zaświadczenia lekarskiego z 3 stycznia 2011r., kserokopię zaświadczenia o stanie zdrowia z 13 grudnia 2010r. (k. 94, 95, 96, 97, 98 akt postępowania).

Zresztą już w swym oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym (k. 20-22) skarżący wskazuje, że ponosi opłaty comiesięczne: za energię 50 zł, za gaz 50 zł, ogrzewanie 100 zł, telefon 50 zł, lekarstwa 200 zł; jest osobą samotną; wskazuje też że jest chory na nowotwór (lewe ucho), jest po operacji wszczepienia protezy stawu biodrowego. Organ odwoławczy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy do kwestii tychże comiesięcznych opłat nie odniósł się w ogóle.

Wielokrotnie sądy administracyjne w tego typu sprawach podkreślają, że strona wnioskująca ponosi ciężar dowodzenia swych twierdzeń, co w tej sprawie oznacza, że skarżący D. W. powinien wszystkie swe twierdzenia uzasadnić i złożyć na swe twierdzenia dowody (np. dowody na ponoszenie opłaty korporacyjnej, dowody ponoszenia kosztów naprawy, dowody potwierdzające comiesięczne średnie zużycie paliwa, czy ponoszenie innych comiesięcznych wydatków, czynszu, opłat za media etc.). Z drugiej jednak strony organ ma obowiązek dostosowania się do postanowień ustawodawcy zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które to przepisy, w tego typu sprawach stanowią przepisy postępowania obowiązujące nie tylko wnioskodawcę ale i organ administracji. Co to oznacza ? – konieczność przypomnienia, że zasady ogólne postępowania administracyjnego, zawarte w art. 7 K.p.a. do 11 K.p.a. są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury.

IV.

Zgodnie z art. 7 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 kwietnia 2011r., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zmiana, z dniem 11 kwietnia 2011 r., brzmienia tego przepisu, dokonana art. 1 pkt 1 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) w ten sposób, że organy administracji publicznej "z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy", uwzględnia dotychczasowe rozbieżne orzecznictwo sądowe w przedmiocie rozłożenia inicjatywy w zakresie podejmowania przez organ niezbędnych czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Z przepisu tego, w nowym brzmieniu, nie wynika wprost, w jakich sprawach lub okolicznościach organ podejmuje wskazane czynności z urzędu albo na wniosek strony, pozostawiając rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że celem tej nowelizacji było "zaktywizowanie stron", w tym jednak sensie, aby "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie, z drugiej zaś strony przyznaje im również prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy". Aktywne wpływanie na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy należy jednak, zdaniem Sądu, wiązać z innymi zasadami postępowania administracyjnego.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2010 r., w sprawie I OSK 1613/10 postawiono następującą tezę - przepis art. 7 K.p.a. jest podstawą do wyprowadzenia trzech zasad ogólnych postępowania administracyjnego: zasady ogólnej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym, zasady ogólnej prawdy obiektywnej, zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Tylko tej trzeciej przypisywany jest aspekt materialnoprawny (wyrok opubl. w systemie LEX nr 745103).

Analizując stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdzić należy, że doszło w sprawie do naruszenia zasady prawdy obiektywnej.

Nie ulega wątpliwości, że zagadnienie stosunku między "interesem społecznym" a "słusznym interesem obywatela" wymaga rozważenia, w jakim znaczeniu używane jest to ostatnie sformułowanie. W orzecznictwie NSA wyrażono podzielany przez Sąd pogląd, że w odniesieniu do decyzji uznaniowych "pewną wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 K.p.a. dotyczący uznania administracyjnego, w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności" (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1744/96; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1835/93, ONSA 1996, nr 1 poz. 36; orzecznictwo dost. w bazie Internet.).

Zgodnie z unormowaną w art. 7 K.p.a. (w brzmieniu do dnia 11 kwietnia 2011 r.) zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie wyraźnie podkreślić należy, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym.

Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (por. art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (por. art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.).

Obowiązki organu prowadzącego postępowanie, które wynikają z omawianej zasady, odnoszą się w pełnym zakresie do tzw. decyzji uznaniowych, gdyż uprawnienie organu do wydawania takich decyzji nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywającej pod względem prawnym i faktycznym.

V.

Reasumując powyższe wywody wskazać należy raz jeszcze, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Regułą obowiązującą w procedurze administracyjnej, różną od obowiązującej w sprawach cywilnych (art. 6 Kodeksu cywilnego), jest to, że ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie spoczywa na organie administracyjnym, co wiąże się z istotą postępowania administracyjnego, na etapie którego organ administracyjny nie jest stroną, lecz organem władczym.

Należy przy tym podkreślić, mając na uwadze wyrażaną zarówno w odwołaniach skarżącego jak i w składanych dotychczas skargach do WSA w Gdańsku, niechęć do współdziałania z organami do których składa wnioski - że reguła ta jednak nie może obowiązywać bez ograniczenia. Obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a. Na gruncie K.p.a. postępowanie dowodowe oparte jest bowiem na zasadzie oficjalności, a rola organu jest ograniczona tylko do oceny faktów, które przedstawił wnioskodawca.

W tej sprawie jednak należy wskazać, że organy administracji państwowej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę obywateli (art. 8 K.p.a.).

Skoro na wezwanie organu skarżący wskazał na swe comiesięczne wydatki (obok już istniejącego wykazu znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego od 12 lipca 2010r. (k. 20 akt) nie składając pisemnych na to dowodów, a organ życzył sobie dowodu w formie pisemnej, to winien zakreślić skarżącemu oznaczony termin do udokumentowania swych twierdzeń. Dopiero gdy skarżący odmówiłby współpracy z organem administracji państwowej w zgromadzeniu materiału dowodowego, ZUS byłby uprawniony do stwierdzenia, że skarżący nie udowodnił swego stanowiska. Nie należy też zapominać, że z woli ustawodawcy wyrażonej w dyspozycji art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Z mocy art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie zaś z art. 75 § 2 K.p.a., jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.

Innymi słowy - dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, tj. do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych, powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a także nie powinno naruszać znajdujących zastosowanie w konkretnej sprawie innych szczególnych przepisów prawa wypowiadających się co do dowodów.

VI.

Reasumując:

1/ w sprawach należących do sfery uznania administracyjnego, zwłaszcza gdy występować może kolizja interesów, sądowa kontrola legalności orzeczeń ZUS, będących uznaniowymi decyzjami administracyjnymi, musi być ukierunkowana przede wszystkim na badanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia spełniona została zawarta w art. 7 K.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i wiążąca się z Konstytucją RP zasada równości wobec prawa;

2/ zarzut dowolności może zostać wykluczony jeżeli ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (por. art. 80 K.p.a.) zgromadzono i rozpatrzono w sposób wyczerpujący (por. art. 77 § 1 K.p.a.), przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.), zachowując zasadę wyrażoną w dyspozycji art. 8 K.p.a.

Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. w związku z naruszeniem art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ powinien uwzględnić wszystkie wymienione wyżej uchybienia natury procesowej.

O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

EK