Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3393/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 216 ust. 2 pkt. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 377/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. prostuje oczywiste omyłki zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że na stronie 5 (piątej) po słowach "ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 o gospodarce" słowo "nieruchomościami" zastępuje każdocześnie słowem "gruntami"; na stronie 6 (szóstej) po słowach "ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 o gospodarce" słowo "nieruchomościami" zastępuje słowem "gruntami"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. oddala wniosek uczestniczki postępowania E. H. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 377/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 19 marca 2014 r. E. R. H. (dalej wnioskodawczyni), reprezentowana przez adw. A. N., wniosła do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] Rzeszów-Zalesie (obecnie oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] Rzeszów- Zalesie).

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2014 r.) Starosta Łańcucki (dalej Starosta), orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...] Rzeszów-Zalesie, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,4999 ha, objętej Kw nr [...] na rzecz E. R. H.; ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 80.834,00 zł, którą wnioskodawczyni zobowiązana jest zwrócić na rzecz Gminy Miasto Rzeszów (dalej Gmina) w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; w przypadku niezapłacenia kwoty waloryzowanego odszkodowania w wyznaczonym terminie, stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) stwierdzone zostanie wygaśnięcie decyzji, a w przypadku zwłoki i opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego (art. 141 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. dalej ugn); nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu; ostateczna decyzja o zwrocie stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej.

W odwołaniu Gmina Miasto Rzeszów zarzuciła decyzji z [...] września 2014 r. naruszenie art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 64 ust. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej; naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy i art. 2, art. 21 ust 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że zbędność nieruchomości nabytej przez gminę na cel publiczny na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ugg bądź ustawa z 1985 r.], co do której stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ugn zostało wprowadzone z dniem 3 stycznia 2013 r. może nastąpić przed datą 3 stycznia 2013 r.; błędne określenie terminu zwrotu odszkodowania jako 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna; błędne określenie w pkt 3 decyzji sankcji wobec strony, gdy ta nie zwraca odszkodowania oraz brak orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.) Wojewoda Podkarpacki (dalej Wojewoda), na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 9a oraz art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 ust. 1, ust. 2, 3 i 4 oraz art. 216 ugn orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości (pkt 1); zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...]Rzeszów-Zalesie, oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,04999 ha, objętej KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów na rzecz wnioskodawczyni w całości (pkt 2.1); zwrocie na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 80.834,00 zł, przy czym kwotę zwaloryzowanego odszkodowania należy wpłacić w całości w terminie wykonalności niniejszej decyzji na konto Biura Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa (pkt 2.2); w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego (pkt 2.3); wierzytelność Gminy opisana w pkt 2.2 wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu, polegającym na ustanowieniu na nieruchomości opisanej w pkt 2.1 hipoteki na rzecz Gminy (pkt 2.4); nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu (pkt 2.5); niniejsza decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej (pkt 2.6).

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że odwołanie od decyzji z [...] września 2014 r. podlega częściowemu uwzględnieniu. Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje art. 136 ust. 3 ugn, który stanowi, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. O zbędności nieruchomości decyduje art. 137 ust. 1 ugn, w myśl którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Aktualne brzmienie art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn nakazuje stosować przepisy powołanej ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.).

Ustalono, że wnioskodawczyni aktem notarialnym z [...] sierpnia 1996 r. Rep. A Nr [...] (dalej akt notarialny z [...] sierpnia 1996 r.) zbyła nieruchomość położoną w obr. [...]Rzeszów-Zalesie - działkę nr [...] o pow. 0,50 ha, na rzecz Gminy z przeznaczeniem na cmentarz, za kwotę 35.000,00 zł. Działka ta zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę ewidencyjną nr [...]o pow. 0,4999 ha obr. [...]Rzeszów-Zalesie. W trakcie oględzin przeprowadzonych na gruncie dnia 13 sierpnia 2014 r. stwierdzono, że nieruchomość jest w całości porośnięta wieloletnimi trawami, występują też liczne zakrzaczenia, rosną na niej brzozy i modrzewie. Mimo upływu prawie 18 lat od dnia wywłaszczenia nie został zrealizowany cel wywłaszczenia - cmentarz. Zasadny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że póki art. 216 ugn pozostaje w obrocie prawnym należy go stosować, bowiem ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2012 r., poz. 1429) poszerzyła w art. 216 zakres stosowania przepisów dotyczących zwrotów o nieruchomości nabyte na rzecz gminy m.in. na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Wojewoda za zasadny uznał zarzut nieprawidłowego ustalenia terminu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co narusza art. 142 ugn w zw. z art. 130 § 1 kpa oraz w zw. z art. 9 ugn. Wszelkie rozstrzygnięcia sprowadzające się do dowolnego określenia terminu zwrotu odszkodowania naruszają ww. przepisy. Decyzja z [...] września 2014 r. jest także wadliwa w części dotyczącej kwestii sankcji wobec strony za niezwrócenie w określonym terminie odszkodowania oraz braku orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania, co narusza art. 141 ust. 2 ugn.

Mając powyższe na uwadze i to, że w pkt 1 decyzji z [...] września 2014 r. błędnie podano nr księgi wieczystej jako [...] (winno być [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylono zaskarżoną decyzję w całości i orzeczono co do całości sprawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto Rzeszów, reprezentowana przez r. pr. A. N., domagając się uchylenia decyzji i zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 165 ust. 1 i 2, i art. 167 ust. 2 Konstytucji RP;

2. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn i art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zbędność nieruchomości nabytej przez gminę na cel publiczny na podstawie ustawy z 1985 r., co do której stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy zostało wprowadzone z dniem 3 stycznia 2013 r., może nastąpić przed tą datą.

Mając na uwadze, że skarżąca upatruje nieprawidłowość zaskarżonej decyzji wniosła o na podstawie art. 193 Konstytucji RP o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn (w brzmieniu zarówno przed, jak i po 3 stycznia 2013 r.) z przepisami Konstytucji RP wymienionymi w pkt 1 zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna, a Wojewoda prawidłowo ocenił decyzję Starosty w zakresie prawa materialnego i procesowego, wychodząc poza zarzuty odwołania.

Zwrot wywłaszczonych nieruchomości reguluje art. 136 ust. 3 ugn, który stanowi, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do treści art. 137 ugn stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nieruchomość stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 ugn).

Aktualne brzmienie art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn nakazuje stosować przepisy dotyczące zwrotu również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce "nieruchomościami" [winno być "gruntami"] i wywłaszczeniu nieruchomości.

Bezspornym jest, że E. H. aktem notarialnym z [...] sierpnia 1996 r. zbyła na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nieruchomość położoną w Rzeszowie–Zalesie oznaczoną nr ew. [...] o powierzchni 0,50 ha na rzecz Gminy Miasto Rzeszów z przeznaczeniem na cmentarz za kwotę 35.000 zł.

W trakcie oględzin stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość porośnięta jest w całości trawą i samosiejkami. Nieruchomość ta, oznaczona obecnie nr [...], nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, zatem jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnośnie braku niekonstytucyjności art. 216 ust. 2 ugn. Ustawą z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1429, dalej nowelizacja listopadowa) poszerzono zakres zastosowania przepisu art. 216 ugn do nieruchomości nabytych na rzecz gmin na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce "nieruchomościami" [winno być "gruntami"] i wywłaszczeniu nieruchomości.

Takie jest ugruntowane stanowisko judykatury i świata nauki.

Art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn stosuje się do zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa lub gminy na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, jeżeli obowiązek jej nabycia wynikał z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce "nieruchomościami" [winno być "gruntami"] i wywłaszczeniu nieruchomości. "Nabycie na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publiczne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej" (wyrok NSA z 2.7.2009 r., I OSK 187/09).

Przywołany przez skarżącą Gminę wyrok I OSK 1663/12 jest jednostkowy i stanowisko w nim wyrażone nie zostało podzielone. Zdaniem składu orzekającego nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewoda prawidłowo orzekł reformatoryjnie w punkcie 2.4 o zabezpieczeniu. Brak podstaw prawnych do określenia terminu zwrotu zwaloryzowanej kwoty wypłaconego wcześniej odszkodowania.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła Gmina Miasto Rzeszów, reprezentowana przez radcę pr. A. N., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. art. 141 § 4 ppsa przez ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do powołania przepisów prawnych i ogólnikowego odwołania do "stanowiska judykatury i świata nauki" bez przeprowadzenia własnych wywodów, których należałoby się spodziewać po uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego. Wskazane naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy albowiem uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;

2. art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn przez jego zastosowanie podczas gdy jest on sprzeczny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3, i z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 193 Konstytucji RP wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 216 ust 2 pkt 3 ugn z ww przepisami Konstytucji RP.

3. art. 137 ust. 1 ugn w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn i art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zbędność nieruchomości nabytej przez gminę na cel publiczny na podstawie ustawy z dnia 29.4.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co do której stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ugn zostało wprowadzone z dniem 3.01.2013 r. może nastąpić przed datą 3.01.2013 r.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi administracyjnej w trybie art. 188 ppsa oraz zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. R. H. reprezentowana przez adw. A. N., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestniczki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zm. 846, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie mógł być skuteczny. Przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Art. 141 § 4 ppsa stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Nie ma podstaw do przyjęcia by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. W kontrolowanej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie nie uwzględniające skargi. Dwa akapity, dotyczące stanu faktycznego (akapit 6 i 7 - s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Rz 377/15), w istocie dotyczą bezspornych faktów istotnych – w świetle dyspozycji norm materialnoprawnych - dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku mogłoby być staranniej sporządzone (w części historycznej prawidłowo przywołano pełną nazwę ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdy w części przedstawiającej motywy rozstrzygnięcia, trzykrotnie tę nazwę przeinaczono) – co wymagało sprostowania tych oczywistych omyłek (art. 156 § 3 ppsa; punkt 1 wyroku I OSK 3393/15). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku mogłoby być bardziej pogłębione i w pełniejszym zakresie przedstawić argumenty prawne, uwzględnione przez Wojewódzki Sąd przy dochodzeniu do rozstrzygnięcia. Jednakże uzasadnienie zaskarżonego wyroku, odwołujące się do przesłanek entymematycznych, umożliwia polemikę stron z wyrokiem i poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazane uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn przez jego zastosowanie podczas gdy jest on sprzeczny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3, i z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, okazał się niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się sprzeczności art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn ze wskazanymi wzorcami kontroli.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych trafnie wskazano, że po zmianie brzmienia art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261, poz. 2603 z 2004 r. ze zm.) - przez dodanie z dniem 22 września 2004 r. ustępu 2 punktu 3 - możliwe jest wnoszenie o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 i art. 137 ugn również wtedy, gdy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w warunkach rozdziału 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Wykładnia taka jest w pełni uprawniona literalnym brzmieniem art. 216 ugn, obejmującym odesłanie prawnie relewantne dla wszystkich przypadków nabycia własności na podstawie ustawy z 1985 r., bez dalszego różnicowania ocen prawnych z zależności od podstaw tego nabycia tą ustawą przewidzianych. Przed zmianą art. 216 ugn, która nastąpiła z dniem 22 września 2004 r., taka wykładnia była niemożliwa. W przeciwieństwie do innych przypadków wymienionych w art. 216 ugn (a nawet w samym ust. 2 tego przepisu) ustawodawca nie wskazał na konkretny przepis ustawy, a posłużył się ogólnym stwierdzeniem "ustawa" - odnosząc możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do wszelkich przypadków wynikających z przejęcia i nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Gdyby sam ustawodawca chciał ograniczyć zakres możliwości wszczynania postępowań w sprawie zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie ugg tylko do np. wywłaszczenia (sensu stricte...), to wówczas w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca niewątpliwie zawarłby takie ograniczenie. Art. 216 ust. 1 ugn zawiera podobne przykłady reglamentujące zakres stosowania przepisów, np. tylko do art. 6 [lub 47] ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Również art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 ugn zawiera ograniczenia w stosowaniu przepisów dotyczących zwrotu w zakresie objętym ustawą z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172) - tylko do art. 5 i 13; oraz dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) - tylko do art. 9, mimo że w obu ww. ustawach znajdują się inne sposoby nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości przejętych lub nabytych". Zakres znaczeniowy tego sformułowania jest znacząco szerszy od pojęcia "wywłaszczenia" i w zasadzie obejmuje wszystkie przypadki przejmowania i nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Definiowanie pojęcia "nabywanie gruntów" w tej sprawie winno być odniesione do regulacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Ustawodawca wyraźnie wskazał, że przepisy rozdziału obejmujące procedurę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ugg.

Ówczesny ustawodawca nie zdefiniował odrębnie pojęcia "nabycie nieruchomości", co oznacza, że obecnie nie można tym pojęciem obejmować tylko wywłaszczenia na podstawie rozdziału 6 ugg. Lege non distinquente i stąd nie można zaakceptować takiej wykładni, która pozwala na różnicowanie pozycji osób, którym odebrano prawo własności w oparciu o kryterium nieznane ustawodawcy. Tym samym uzasadniony wydaje się być pogląd, który zakłada brak dopuszczalności różnicowania osób, których nieruchomości nabył Skarb Państwa na podstawie ugg. Dlatego w art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn posłużono się ogólnym pojęciem nabywania nieruchomości po to, ażeby można było nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi (uprawnionemu) jego prawa w trybie uregulowanym ugg (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29.5.2008 r., II SA/Kr 180/08, Lex 567028, akceptowany przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 1299-1300, nb 32). Pogląd ten znalazł akceptację o w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z: 18.12.2009 r., I OSK 1136/08; 25.2.2010 r., I OSK 635/09; 16.6.2010 r., I OSK 1114/09, cbosa). W obecnym stanie prawnym, ilekroć w ustawie o gospodarce nieruchomościami mowa o:... zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (art. 4 pkt 3b) ugn, dodanym przez art. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 września 2004 r. Taką czynnością prawną była umowa sprzedaży z [...] sierpnia 1996 r. Repertorium A nr [...] z 1996 r., którą "działający imieniem Gminy Miasta Rzeszowa..., na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. z 1991 r. Dz. U. nr 30, poz. 127) oświadczają, że nieruchomość tę kupują dla Gminy Miasta Rzeszowa, z przeznaczeniem jej pod cmentarz" (§ 4 umowy), przy czym "Stawający przedłożyli względnie okazali do tego aktu:... b) protokół spisany w Biurze Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa z dnia 21 sierpnia 1996 r. zawierający ustalenie ceny sprzedaży działki [...] w obr. 205, o pow. 5000 m2 na kwotę 35.000,00 złotych, nabywanej do zasobów gruntowych Gminy Miasta Rzeszowa, z przeznaczeniem pod cmentarz w Rzeszowie-Zalesiu" (§ 2 umowy).

Skarżąca kasacyjnie błędnie postrzega własność, przysługującą gminie do dnia 22 września 2004 r., a następnie do 3 stycznia 2013 r. jako "własność pełną w rozumieniu art. 140 kc" (s. 4 skargi kasacyjnej). W rzeczywistości art. 140 kc określa uprawnienia właściciela jako mieszczące się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, wskazując, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz w tych samych granicach rozporządzać rzeczą. W doktrynie trafnie wskazuje się, że prawo własności Skarbu Państwa i prawo własności jednostek samorządu terytorialnego podlega innego typu ograniczeniom, niż wynikające z prawa cywilnego. Sposób gospodarowania tą własnością jest poddany także regulacji prawa administracyjnego materialnego, zawartego w ustawach szczególnych, które decydują o jego wykonywaniu, nakładają na podmioty tej własności ustawowe ograniczenia w zakresie rozporządzania, jak i korzystania. Przykładem takiej regulacji jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadza ograniczenia rozporządzania prawem własności przez organy Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, ustanawiając m. in. przywilej pierwszeństwa określonych osób w zakresie nabywania nieruchomości i ograniczając lub wyłączając dopuszczalność rozporządzania nieruchomościami określonych kategorii (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz, Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, 55-56, uw. 3-4). Po wejściu w życie punktu 3 ustępu 2 art. 216 ugn, własność nieruchomości nabytych (art. 4 pkt 3b ugn) przez gminy nie oznacza w praktyce "własność bezużyteczną, jedynie nominalną", jak to błędnie przedstawia skarżąca kasacyjnie (s. 6 skargi kasacyjnej).

W orzecznictwie i nauce prawa wskazuje się, że ustrojowe przekształcenia stosunków własnościowych na początku lat 90. XX w. doprowadziły do przywrócenia kategorii własności Skarbu Państwa i innych państwowych osób prawnych oraz kategorii własności komunalnej przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego (dalej jst) i komunalnym osobom prawnym, powstałej w drodze tzw. komunalizacji, polegającej na przejęciu określonych składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) przez właściwe gminy. Własność przyznana jednostkom samorządu terytorialnego w art. 165 ust. 1 Konstytucji jest prawem podmiotowym, własnością w sensie cywilnoprawnym, dlatego korzysta przynajmniej z "ogólnej" ochrony, jaką Konstytucja gwarantuje temu prawu podmiotowemu. Konstrukcja wykonywania własności komunalnej sprawia jednak, że wprawdzie nie co do istoty, ale już co do warunków, własność ta różni się od własności niepublicznej. Musi to rzutować w konsekwencji na zakres konstytucyjnej ochrony działalności samorządu w porównaniu z osobami prawa prywatnego (postanowienie TK z 22.5.2007 r., SK 70/05, OTK-A 2007/6/60).

Własność komunalna nie została przyznana jst dla ich dowolnego użytku. Przysługująca jst własność nieruchomości zawsze musi być podporządkowana zadaniom publicznym, które gmina ma realizować (wyrok TK z 21.10.2008 r., P 2/08, OTK-A 2008/8/139). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne (art. 163 Konstytucji). Zadania publiczne wykonywane przez jst na gruntach znajdujących się we własności komunalnej, w tym na nieruchomościach nabytych w drodze wywłaszczenia, służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (wyrok TK z 9. 4.2002 r., K 21/01, OTK-A 2002/2/17). Z jednej strony wpływa to na akceptację wielu ograniczeń w sposobie wykonywania tej własności, ale z drugiej strony, nakazuje wzmacniać pozycję samorządu w sytuacjach możliwej utraty mienia przeznaczonego do wykonywania zadań publicznych (uzasadnienie wyroku TK z 13.3.2014 r., P 38/11, OTK-A 2014/3/31, cz. III pkt 4.3; dalej wyrok P 38/11).

Trybunał ocenił, że ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych [na podstawie nowelizowanego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn], przejętych przez jst w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności jst (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Wsteczne stosowanie przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn stawia w niekorzystnej sytuacji te jednostki samorządu terytorialnego, które dokończyły z własnych środków rozpoczęte inwestycje, w porównaniu z tymi podmiotami, które przed 1 stycznia 1998 r. sprzedały wywłaszczone nieruchomości lub ustanowiły na nich prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. W tej sytuacji podmioty te skorzystały z możliwości odpłatnego rozporządzenia nieruchomością i nawet jeśli nie zrealizowano na niej nigdy celu wywłaszczenia, byłym właścicielom nie przysługuje roszczenie do żądania jej zwrotu (art. 229 ugn; cz. III pkt 4.5 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 38/11 ważył dwie wartości: ochronę interesów poprzedniego właściciela nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) i ochronę własności i innych praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP).

Trybunał Konstytucyjny nie odnalazł w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji argumentów, które stanowiłyby przeciwwagę dla konieczności ochrony interesów publicznych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, na których, w chwili złożenia wniosku o zwrot, planowany cel wywłaszczenia już zrealizowano. Nie jest zasadne przyznanie w tej sytuacji pierwszeństwa poprzednim właścicielom w odzyskaniu nieruchomości, na których został już zrealizowany cel publiczny (np. infrastruktura szkoły podstawowej). Płynące z orzecznictwa przykłady świadczą o tym, że niewątpliwie korzystne dla byłych właścicieli wsteczne stosowanie terminu 10 lat od chwili wywłaszczenia, niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia zrealizowano, czy nie, prowadzi nieraz do absurdalnych rozstrzygnięć. Taki stan prawny wpływa w szczególności niekorzystnie na majątek gminy i uszczupla dochody przeznaczone na realizację zadań publicznych (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji; pkt cz. III pkt 5.3 i 6.1 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Przy wywłaszczeniu nie chodzi o zwykłe odebranie własności i umieszczenie jej w zasobie własności publicznej. Cel wywłaszczenia i jego konstytucyjna legitymacja polega na tym, że wywłaszczona nieruchomość winna zostać oddana dla realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Jak długo wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji. Instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do przysporzenia wywłaszczycielowi korzyści zarobkowych lub fiskalnych, dopóki nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia (cz. III pkt 5.2 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Gmina nigdy nie mogła nabywać prawa własności nieruchomości w celu tezauryzacji. Gospodarując środkami publicznymi, gminy mogły nabywać nieruchomości jedynie w celu realizacji zadań ustawowych, służących społeczeństwu (w przypadku gmin – w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty - art. 7 ust. 1 – zwłaszcza pkt 13, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946). Wbrew stanowisku Gminy, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że Gmina, nie zrealizowała na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia (założenia cmentarza gminnego), mimo że od dnia nabycia do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości minęło ponad 17 lat, a zgodnie z doświadczeniem życiowym, założenie cmentarza jest działaniem niskokosztowym – w porównaniu np. z budową szkoły, szpitala czy osiedla mieszkaniowego. Cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w dniu wywiedzenia wniosku o zwrot nieruchomości (20 marca 2014 r. - prezentata), ani w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami winny być wykładane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania. Adresatem obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw majątkowych, gwarantowanych w art. 64, są władze publiczne – wszystkie organy, instytucje i osoby urzędowe pozostające w strukturze państwa bądź samorządu. Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia omawianym prawom równej ochrony. Obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie regulacji prawnych w dostateczny sposób zabezpieczających ochronę tych praw, a obowiązkiem władzy wykonawczej i sądowniczej jest właściwe i efektywne egzekwowanie owych regulacji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 14-15, uw. 13 do art. 64). Art. 64 ust. 2 Konstytucji wskazuje, że ochrona prawna własności ma być równa dla wszystkich. To postanowienie Konstytucji trzeba traktować jako jedno ze szczegółowych odniesień ogólnej zasady równości do poszczególnych dziedzin życia społecznego. Art. 64 ust. 2 winien być interpretowany i stosowany w bliskim związku z art. 32 Konstytucji, bo zapewnienie "równej dla wszystkich" ochrony prawnej jest elementem "równego traktowania przez władze publiczne" (art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Ochrona tych praw co do zasady nie może być różnicowana ze względu na zakres podmiotowy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.5.2001 r., SK 15/00, OTK 2001/4/85, s. 516, akceptowany przez L. Garlickiego – op. cit. s. 15-17, uw. 14). Nakaz równej ochrony praw majątkowych tej samej kategorii nie jest absolutny.

Przyjęta przez organy obu instancji wykładnia, trafnie aprobowana zaskarżonym wyrokiem, nie narusza art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia istoty własności. Ochrona własności ma być równa dla wszystkich i art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn ją gwarantuje, uwzględniwszy fakt, że konstrukcja wykonywania własności komunalnej sprawia, że co do warunków, własność ta różni się od własności niepublicznej. Osoba fizyczna nie musi realizować na nieruchomości, której jest właścicielem, w dowolnym okresie żadnej inwestycji; jednostka samorządu terytorialnego, która nabyła od poprzedniego właściciela w drodze czynności prawnej, na podstawie której nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości (art. 4 pkt 3b ugn) na podstawie ustawy z 1985 r. (art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn), obowiązana jest do dnia wystąpienia z wnioskiem przez poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości, zrealizować cel wywłaszczenia – pod rygorem zwrotu nieruchomości. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Obowiązek dopuszczenia w ustawodawstwie zwrotu nieruchomości w określonych sytuacjach nie zawsze musi oznaczać obowiązek dokonania zwrotu. W szczególności nieruchomość wywłaszczona na określony cel publiczny nie musi zostać zwrócona w sytuacji, w której jest ona niezbędna dla realizacji innego celu publicznego, który również uzasadnia wywłaszczenie. Istotne znaczenie dla sposobu ukształtowania prawa do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma ponadto czynnik czasu i konieczność zapewnienia trwałości ukształtowanych stosunków i sytuacji prawnych. Ustawodawca może określić minimalny okres wykorzystywania nieruchomości na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, po upływie którego przeznaczenie nieruchomości na inny cel publiczny nie musi pociągać za sobą obowiązku jej zwrotu (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku z 9.12.2008 r., SK 43/07, OTK-A 2008/10/ 175; cz. III pkt 4.1.2 uzasadnienia wyroku z 23.9.2014 r. SK 7/13, OTK-A 2014/8/93). Relewantne przepisy, prawidłowo zastosowane przez organy obu instancji w kontrolowanej sprawie, takiego uregulowania nie zawierają.

Wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, nie narusza art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP – w szczególności zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności ani zasady demokratycznego państwa prawa i wywodzonymi z niej zasadami bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych i zaufania jednostki do stanowionego prawa, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP.

Zaskarżony wyrok nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jako zasady złożonej, ani wyinterpretowanej z tej zasady – zasady ochrony praw słusznie nabytych, która z kolei złożona jest z zasady własności i zasady nieretoaktywności prawa (J. Mikołajewicz, Pojmowanie "państwa prawnego" w orzecznictwie Trybunału Kostytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej w: red. S. Wronkowska, Polskie dyskusje o państwie prawa, Wyd. Sejmowe 1995, s. 100-101, p. 3, 4). W szczególności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że prawodawca może nowelizować prawo, także na niekorzyść obywateli, jeżeli odbywa się to w zgodzie z konstytucją. Za zmianami sytuacji prawnej obywateli w tych przypadkach muszą przemawiać łatwe do odczytania prima facie zasady, wartości lub normy konstytucyjne (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 23 i 27-31, nb 9, p. 3).

Zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych i zaufania jednostki do stanowionego prawa, jest nietrafny. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że ochrony praw nabytych nie można rozumieć w sposób bezwzględny, odnosząc ją do wszelkich uprawnień uzyskanych przez kogokolwiek i kiedykolwiek (art. 2 Konstytucji RP; W. Sokolewicz w: red. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2007, t. V, s. 37-46, uw. 31-35 do art. 2; orzeczenie TK z: 6.4.200 4., SK 56/03, OKK-A 2004/4/29; 8.11.1994 r., P 1/94, OTK 1994/2/37; 14.3.1995 r., K 13/94, OTK 1995/1/6).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. zwrot wywłaszczonych nieruchomości stał się "oczywistą konsekwencją" (koniecznym konstytucyjnym dopełnieniem) wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji - wyrok TK z: 24.10.2001 r., SK 22/01; 3.4.2008 r., K 6/05; 13.12.2012 r., P 12/11; 13.3.2014 r., P 38/11; 23.9.2014 r., SK 7/13, OTK-A 2014/8/93, dalej wyrok SK 7/13). Traktowanie tego przepisu jako źródła prawa do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uzasadniano: "Jeżeli (...) cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Zatrzymując w tej sytuacji wywłaszczoną nieruchomość państwo osiągałoby korzyści majątkowe kosztem swoich obywateli. Tymczasem instytucja wywłaszczenia nie może prowadzić do przysporzenia wywłaszczycielowi korzyści zarobkowych lub fiskalnych, dopóki nie zostanie zrealizowany cel wywłaszczenia. Z tych przyczyn z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo powrotnego nabycia nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia" (wyrok TK: P 12/11; P 38/11). Źródłem konstytucyjnego prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jest art. 64 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji (pkt III.3.3.1 uzasadnienia wyroku TK z 14.7.2015 r., SK 26/14, OTK-A 2015/7/101).

Przeciwko wykładni powołanych przepisów aprobowanej zaskarżonym wyrokiem, nie przemawiał wyrok SK 7/13. W wyroku tym Trybunał badał wyłącznie zagadnienie pominięcia ustawodawczego w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 i art. 216 w związku z art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) w zakresie, w jakim wykluczają stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ugn do nieruchomości przejętych (nabytych) przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 ugn są niezgodne z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji (cz. I pkt 1, cz. III pkt 1.3, 5.1, 5.3 uzasadnienia wyroku SK 7/13). Trybunał stwierdził konstytucyjnie istotną różnicę między konstytucyjną instytucją wywłaszczenia a skutkami prawnymi podziału nieruchomości na wniosek. W tym ostatnim przypadku pozbawienie władztwa nad gruntem dotychczasowego właściciela odbywa się na jego wniosek i zawsze w jego własnym interesie gospodarczym (cz. cz. III pkt 6.2.2 uzasadnienia wyroku SK 7/13). Wykładnia językowa art. 10 ust. 5 ugg (przy uznaniu, że art. 10 ugg był poprzednikiem prawnym art. 98 ugn) prowadzi do wniosku, że art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn obejmuje wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b ugn dodanym przez ustawodawcę nowelizacją ugn z 28 listopada 2003 r. Oznacza to, że przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonanie czynności prawnej przeniesienia własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się - nawet obecnie, po nowelizacji art. 216 ugn z 2012 r. - nabycie prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 ugg z uwagi na sposób nabycia własności (wyrok NSA z 27 kwietnia 2009 r., I OSK 667/08, aprobowany przez Trybunał Konstytucyjny w cz. III pkt 6.3.8, 6.3.15, 6.3.15.2, 7 uzasadnienia wyroku SK 7/13). Nabycie własności nieruchomości wydzielonej pod budowę drogi publicznej na podstawie art. 10 ust. 5 ugg następowało z mocy samego prawa (ipso iure) a nie w konsekwencji czynności cywilnoprawnych. W tym kontekście, należy podkreślić, że art. 98 ust. 1 ugn, podobnie jak art. 10 ugg przewiduje, że nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny w wyniku podziału na wniosek, stają się własnością tego podmiotu z mocy prawa (cz. III pkt 6.3.15.3 uzasadnienia wyroku SK 7/13). Nietrafnie zatem skarżąca kasacyjnie przyjmuje, powołując wyrok SK 7/13, że "skoro uzyskania przez gminę w trybie art. 98 ugn własności nieruchomości TK nie uznał za wywłaszczenie w rozumieniu konstytucyjnym ze względu że występuje tam element woli właściciela w postaci wniosku o podział, to zawarcie umowy w trybie uggwn również takim wywłaszczeniem nie jest". W rzeczywistości Trybunał Konstytucyjny nie wykluczył nabycia w rozumieniu art. 4 pkt 3b ugn (jakim była umowa z [...] sierpnia 1996 r.) jako objętego art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, a wykluczył pominięcie ustawodawcze w postaci uzyskania własności nieruchomości przez gminę w trybie art. 10 ust. 5 ugg bądź art. 98 ust. 1 ugn (cz. III pkt 7.2, 7.3 i 7.4 uzasadnienia wyroku SK 7/13). Do przeciwnych wniosków nie prowadzą poszczególne etapy ustalania poszczególnymi orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego definicji konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia (cz. III pkt 3-3.2 uzasadnienia wyroku SK 7/13), do którego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołała się skarżąca.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie nabrał wątpliwości co do zgodności art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn, z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3, i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, mimo dodatkowych argumentów przywołanych przez skarżącą w piśmie z 27 września 2016 r. (k. 102-103v,112 akt sądowych) odmówił przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 ugn w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn i art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Nietrafnie skarżaca kasacyjnie wywodzi, że terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn “winny zacząć bieg w dniu 22.9.2004 r. w stosunku do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa a w dniu 3.1.2013 r. w stosunku do nieruchomości nabytych przez gminy". Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy w tym miejscu odwołać się do argumentów podniesionych przy analizie zarzutu 2 skargi kasacyjnej. Ustawodawca w ustawie z 1985 r. nie wprowadził żadnego terminu, z którego upływem należało uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1 ugg). Istotne w tej materii było to, czy w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany. W takiej sytuacji byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji; pkt cz. III pkt 5.3 i 6.1 uzasadnienia wyroku P 38/11). Wykładnia art. 137 ust. 1 ugn byłaby niekonstytucyjna – premiowałaby bowiem gminę, która korzystała z nabytej nieruchomości przez wiele lat, nie realizując celu wywłaszczenia, i mogłaby korzystać przez dalsze 7 bądź 10 lat, licząc od dnia 3 stycznia 2013 r. Taka wykładnia nie służyłaby zapobieżeniu retroakcji, a utrwalałaby stan, w którym gmina, nie realizując celu wywłaszczenia, zyskiwałaby z naruszeniem art. 64 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji, prawo korzystania z nieruchomości, kosztem poprzedniego właściciela. Taka wykładnia w żaden sposób nie służyłaby realizacji celów art. 137 ust. 1 ugn w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ugn i naruszałaby art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw (art. 184 ppsa). Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należało oddalić, bowiem art. 203-210 ppsa nie dają podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestniczki.