Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1665/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. C. i W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 778/15 w sprawie ze skargi H. C. i W. C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 778/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. C. i W. C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] września 2015 r. Wojewoda Lubelski (dalej też jako "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] lipca 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej Spółce A (zwanej też dalej "Spółką" lub "Inwestorem") pozwolenia na budowę obiektu biurowo-usługowego o nazwie "[...]" (dalej jako "Inwestycja") składającego się z dwóch budynków biurowo-usługowych z parkingiem podziemnym wraz z niezbędnymi instalacjami: wod.-kan., klimatyzacji, wentylacji i chłodu, gazu, grzewczą, elektryczną, systemem sygnalizacji pożaru, instalacją kontroli dostępu, systemu włamania, domofonową i interkomów windowych, telewizji dozorowej CCTV, wykrywania stężenia dwutlenku węgla, systemem monitoringu technicznego BMS, systemem teleinformatycznym, systemem sieci strukturalnej i innymi instalacjami, a także dojściami, dojazdami, miejscami parkingowymi, murkami oporowymi, schodami terenowymi, ogrodzeniem pełnym, podnośnikiem dla niepełnosprawnych, elementami małej architektury na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...] Ł.) położonych przy al. M. w L.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że Prezydent Miasta L. (dalej też jako "Prezydent Miasta") zatwierdził projekt budowlany (zwany też dalej "Projektem") i udzielił Spółce ww. pozwolenia na budowę, zgodnie z jej wnioskiem. Organ I instancji stwierdził, że Inwestor przedłożył dokumenty wymagane w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej w skrócie "pr.bud.") do uzyskania pozwolenia na budowę oraz że Inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część III, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Lublin nr 825/XXXV/2005 z dnia 17 listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r. Nr 2, poz. 17 ze zm.; dalej też jako: "Plan" lub "Plan miejscowy"), a także z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] maja 2015 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji. Nadto organ ocenił, że spełnione zostały warunki określone w art. 35 ust. 1 pr.bud., a także wskazał, jaki będzie obszar oddziaływania planowanej inwestycji.

W odwołaniu od tej decyzji, H. i W. C. (dalej też jako "Skarżący" lub "Skarżący kasacyjnie") zarzucili, że projektowana inwestycja narusza ustalenia Planu miejscowego. Podnieśli, że ilość miejsc parkingowych jest za mała dla zaprojektowanej powierzchni użytkowej usług, gdyż ich zdaniem powinna być ona zaprojektowana dla powierzchni użytkowej usług – 22 952,5 m2, a nie do powierzchni – 9 576,5 m2. Wskazali, że rozwiązanie dojazdu od strony al. S. jest niezgodne z ustaleniami zawartymi w § 49 ust. 5 Planu – przepisie, który, zdaniem Skarżących, wyklucza wykonanie indywidualnego zjazdu z drogi kat. KDG. Zarzucili, że projektowany budynek o przeważającej funkcji biurowej nie może być zrealizowany na terenie przewidzianym w Planie pod tereny usług nauki – "UN". Zakwestionowali przyjęte w Projekcie rozwiązanie polegające na usytuowaniu drogi przeciwpożarowej od strony północnej, która nie kończy się placem manewrowym o wymiarach: 20 x 20 m – co w ich ocenie jest niezgodne z § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) – a także przyjęte w Projekcie rozwiązanie polegające na zakończeniu tej drogi na działkach nie będących własnością Inwestora. Stwierdzili, że do projektu budowlanego nie dołączono właściwego rysunku trzeciej kondygnacji podziemnej. Wskazali, że zaprojektowanie bezpośredniego zjazdu z al. S. jest sprzeczne z uzgodnieniem warunków dojazdu wydanym przez Dyrektora Dróg i Mostów w L. z [...] marca 2005 r., znak: [...], dla działki nr [...]. Ich zdaniem zatwierdzony Projekt jest niekompletny i w wielu miejscach tak ogólnikowy, lakoniczny i wewnętrznie sprzeczny, że niemożliwa jest jego prawidłowa weryfikacja.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Wojewoda podzielił w całości stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził, że są one niezasadne. Zdaniem Wojewody, organ I instancji prawidłowo sprawdził zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami Planu miejscowego. Projektowana inwestycja została usytuowana na terenie oznaczonym w Planie symbolem "UC" – koncentracji usług z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod lokalizację programów różnorodnych funkcji, o wysokim stopniu atrakcyjności i odpowiednich standardach z zakresu administracji, finansów i ubezpieczeń, kultury, turystyki, handlu itp. z wykluczeniem realizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, przypadającej na jeden lokal handlowy oraz stacji paliw, a także na terenie oznaczonym w Planie symbolem "UN" – usług nauki, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi nauki i szkolnictwa wyższego wraz z programem komplementarnym, jak też towarzyszącym funkcji podstawowej. W ocenie organu odwoławczego szczegółowa analiza projektu budowlanego pozwala na stwierdzenie, że inwestycja nie narusza ustaleń Planu zawartych w jego § 29, § 32, § 62, § 63, § 65, § 66, § 67 i § 69, dotyczących obszaru oznaczonego symbolami "UC" i "UN", a ponadto ustaleń wydanych dla stref polityki przestrzennej, w których znajdują się działki Inwestora: Strefy Rekultywacji i Kontynuacji Tradycji – SRiK 1, Strefy Ochrony Dalekich Widoków Sylwety Miasta Historycznego – DW, Strefy Ochrony Bliskiego Tła Panoramy Śródmieścia – ET1, Strefy Ochrony Krajobrazu Otwartego Daleką Ekspozycją Zewnętrzną – EZ, Strefy Miejskiej – Y2 i Strefy Koncentracji Usług i Funkcji –Y2E.

Zdaniem Wojewody, obiekt zaprojektowany na terenie oznaczonym w Planie miejscowym symbolem "UN" nie narusza ustaleń jego § 32. Budynek "B", pomimo braku uszczegółowienia na rzutach kondygnacji usytuowania docelowych pomieszczeń ściśle związanych z funkcją podstawową, może spełniać wszelkie wymogi obiektu przeznaczonego pod funkcję nauki i szkolnictwa wyższego. W ocenie organu, zasadność zaprojektowanego zjazdu od strony al. Smorawińskiego potwierdza § 49 ust. 5 Planu, zgodnie z którym w wyjątkowych przypadkach dla ulicy klasy KDG dopuszcza się zjazd indywidualny, gdy wynika to z istniejącego zagospodarowania (a istnieje już w sąsiedztwie działki Inwestora zjazd do stacji paliw BP Europa SE Spółka Europejska Oddział w Polsce) i właściwy zarządca drogi wyraził zgodę na takie rozwiązanie. Ponadto, jak wskazał organ, prawidłowa jest przyjęta w projekcie ilość miejsc parkingowych dla zaprojektowanej powierzchni użytkowej usług tego obiektu. Powierzchnia użytkowa faktycznie generująca miejsca parkingowe to 9 576,5 m2. Zapewnienie dla tej powierzchni 480 miejsc parkingowych niewątpliwie wypełnia warunek zawarty w § 13 Planu.

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że wobec uzgodnienia projektu budowanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, w tym w zakresie przebiegu i zakończenia drogi pożarowej od strony północnej obiektu, nie może podważać tych rozwiązań. Rozwiązanie zawracania pojazdów straży pożarnej na terenie należącym już do pasa drogowego al. Smorawińskiego zostało uzgodnione z zarządcą drogi. Organ zwrócił uwagę, że za rozwiązania przedstawione w projekcie budowlanym odpowiadają osoby, które projekt ten wykonały, oraz ocenił, że organ I instancji prawidłowo, na podstawie art. 35 ust. 1 pr.bud., sprawdził, iż projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b pr.bud. oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 pr.bud. W ocenie Wojewody, organ I instancji prawidłowo też sprawdził wykonanie projektu i jego sprawdzenie przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień jego opracowania zaświadczeniem, o którym w art. 12 ust. 7 pr.bud.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. i W. C. wnieśli o uchylenie opisanej decyzji Wojewody w całości. Skarżący powtórzyli w istocie argumentację zawartą w odwołaniu, zarzucając ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Skarżących o zebraniu materiału dowodowego i zamiarze wydania zaskarżonej decyzji w sprawie; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i uzasadnienie jej w sposób wskazujący na brak przeprowadzenia merytorycznej kontroli udzielonego pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy, w tym z uwagi na to, że w organ w swej decyzji przytoczył jedynie stanowisko Inwestora, w ogóle nie odnosząc się do twierdzeń Skarżących, poza generalnym zaprzeczeniem ich argumentom, nie przeprowadził merytorycznej kontroli projektu budowlanego, a także pominął istotę zarzutu i instancyjnej kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę, jaką powinno być w pierwszej kolejności sprawdzenie prawidłowości wyliczonej powierzchni użytkowej usług, a dopiero następnie sprawdzenie, ile miejsc parkingowych należało zaprojektować i odniesienie tego do projektu budowlanego. Skarżący wnieśli również o dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. wydruku informacji ze strony internetowej inwestycji www.soullublin.pl na okoliczność stwierdzenia wielkości powierzchni użytkowej Inwestycji.

Oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z 17 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 778/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową. W jego ocenie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w rozpatrywanej sprawie Inwestor wypełnił wszystkie warunki określone w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 pr.bud., co obligowało te organy do wydania pozwolenia na budowę, w myśl art. 35 ust. 4 pr.bud.

Dalej Sąd pierwszej instancji ocenił, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest przede wszystkim stwierdzenie, czy przedłożony przez Inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami Planu miejscowego.

W związku z tym wskazał na wynikający z § 13, jak i § 67 ust. 1 pkt 7 Planu obowiązek zapewnienia 1 miejsca parkingowego lub garażowego na 20 m2 powierzchni użytkowej usług, i stwierdził, że definiując pojęcie "usług" należy odwołać się do treści Planu, gdzie wskazano, że rozumie się przez nie "urządzenia (obiekty budowlane lub pomieszczenia w budynkach o innym przeznaczeniu niż mieszkaniowe) służące do działalności, której celem jest zaspokajanie stałych potrzeb ludności" (§ 3 pkt 18). Sąd Wojewódzki zaznaczył, że fakt, iż w Planie miejscowym, w Prawie budowlanym, ani w innych ustawach mających zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym nie zdefiniowano pojęcia "powierzchni użytkowej usług", nie oznacza dowolności w jego wykładni. Za dopuszczalne uznał odwołanie się w procesie interpretacji do treści Polskich Norm – oznaczonych znakiem: [...] (przywoływanej przez Skarżących) oraz [...] (do której odwoływała się Spółka, a także organy) – w takim zakresie, w jakim odnoszą się one do pojęcia powierzchni użytkowej, jednakże, jak zaznaczył, tylko uzupełniająco (pomocniczo), a nie w sposób bezpośredni, bowiem użyte w tych normach pojęcie "powierzchni użytkowej" nie może być utożsamiane z pojęciem "powierzchni użytkowej usług", o jakim mowa w Planie miejscowym. W związku z tym Sąd Wojewódzki, wskazując na konieczność zastosowania przy interpretacji powyższego sfomułowania Planu reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, uznał za trafne stanowisko organów administracji, które powiązały treść pojęcia "powierzchni użytkowej usług" z odniesieniem do funkcji projektowanej inwestycji, a więc do powierzchni usługowej, której istnienie powoduje zrealizowanie obowiązku tworzenia miejsc parkingowych. W konsekwencji wykładnia analizowanego pojęcia winna odwoływać się do takiej powierzchni użytkowej, która obejmuje jedynie tę część projektowanego obiektu, jaka – zgodnie z zatwierdzonym Projektem – stanowić ma obszar pracy i usług związany ze stałym przebywaniem osób, a nie może odnosić się do pozostałej części wspomnianego obiektu, mającej charakter uzupełniający względem części opisanej wyżej, a zatem nie służącej bezpośrednio realizacji podstawowej funkcji usługowej. Z tego też względu Sąd Wojewódzki przyjął za organami administracji, że znajdujące się w projektowanym obiekcie powierzchnie archiwów, garaży czy komunikacji nie powinny być traktowane jako powierzchnia podstawowa, co, w jego ocenie, znajduje potwierdzenie w przyjętym w ww. Polskich Normach podziale "powierzchni użytkowej" na "powierzchnię użytkową podstawową" i "powierzchnię użytkową pomocniczą". Miejsca parkingowe przypisane są osobom pracującym i stale przebywających w pomieszczeniach, czyli w obszarze wyznaczonym granicami powierzchni biurowej i usługowej, która zgodnie z tytułowym nazewnictwem obiektu (obiekt biurowo-usługowy) składa się na funkcję obiektu. Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji uznał, że w Projekcie prawidłowo wskazano powierzchnię użytkową usług, do której odnosi się określony w Planie obowiązek bilansowania miejsc parkingowych, wynoszącą 9 576,5 m2, a zatem uwzględnienie w projekcie architektoniczno-budowlanym 480 miejsc parkingowych świadczy o spełnieniu warunku z § 13 Planu miejscowego. Jednocześnie wskazał, że istota zarzutów Skarżących w tym zakresie opiera się na analizie danych znajdujących się na stronie internetowej Inwestora prezentującej w sposób ogólny koncepcję planowanej inwestycji, która to informacja – zdaniem Sądu – nie mogła doprowadzić do podważenia prawidłowości oceny organów, mającej wszak za przedmiot zgodność zamierzonej inwestycji z prawem budowlanym, co łączyło się z koniecznością wszechstronnej analizy projektu budowlanego, nie zaś informacji handlowej.

Sąd Wojewódzki uznał za nieuzasadnione również pozostałe zarzuty skargi.

I tak, Sąd ten zauważył, że zgodnie z § 49 ust. 5 Planu miejscowego, dla ulic klasy zbiorczej oznaczonej symbolem KDZ i wyższych oznaczonych symbolami KDGP i KDG wyklucza się zjazdy indywidualne, jednak dopuszcza się zjazdy z ulic klasy Z i G w wyjątkowych przypadkach uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, po uzyskaniu zgody właściwego zarządcy drogi – a, jak stwierdził Sąd, poza sporem pozostaje, że w odniesieniu do zaprojektowanego zjazdu od strony al. Smorawińskiego zgoda taka została przez Inwestora uzyskana.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że projektowany obiekt nie narusza ustaleń zawartych w § 3 pkt 6 w zw. z § 32 Planu miejscowego, gdyż, jak wynika z zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego, w części obiektu znajdującej się w granicach terenu oznaczonego w Planie symbolem "UN" zaprojektowano powierzchnie pod usługi nauki i szkolnictwa wyższego wraz z programem komplementarnym, a jak wynika z wyjaśnień Inwestora – prawidłowo, zdaniem Sądu, zaakceptowanych przez organ odwoławczy – układ przestrzenny kondygnacji naziemnych został zaprojektowany pod kątem spełnienia norm technicznych, jakie wymagane są dla instytucji typu: ośrodki badawcze, instytuty naukowe, filie szkół wyższych, a także szkół językowych, co pozwala na możliwość zlokalizowania, w tej części projektowanej inwestycji, sali dydaktycznych, pracowni oraz pokojów dla pracowników naukowych. Zdaniem Sądu, pracy naukowej służyć będą także powierzchnie oznaczone w projekcie jako archiwa, miejsca na księgozbiory i pomoce naukowe. Ponadto w opisanej części projektowanej inwestycji została przewidziana główna część konferencyjno-dydaktyczna, zaprojektowana w formule tzw. open space. W konsekwencji przyjęta przez Inwestora koncepcja wykorzystania powierzchni obiektu, projektowanego w znacznej części jako elastyczna przestrzeń, dzielona składanymi, przesuwnymi ścianami, pozwala na dochowanie powyższego warunku przeznaczenia obiektu pod realizację funkcji podstawowej nawet w większym zakresie aniżeli wynika to z § 3 pkt 6 w zw. z § 32 ust. 1 Planu.

Nadto Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organu odwoławczego co do zgodności projektu budowlanego z przepisami § 62, § 63, § 65, § 66, § 67 i § 69 Planu miejscowego zawierającymi ustalenia dla poszczególnych stref polityki przestrzennej, w których znajdują się działki Inwestora.

Jako nieuzasadnione Sąd ocenił także zarzuty skargi odnoszące się do drogi pożarowej zlokalizowanej w części północnej Inwestycji, uznając za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że droga ta został zaprojektowana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, które wszak w § 12 ust. 9 dopuszcza wykonanie odcinka drogi pożarowej o długości nie większej niż 15 m, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu. W ocenie Sądu przewidziana w projekcie budowlanym "zawrotka" na końcu drogi, przy skrzyżowaniu ul. S., została zaprojektowana zgodnie z przywołanym przepisem. Nadto przebieg tej drogi został uzgodniony z Zarządem Dróg i Mostów w L. Poza tym brak jest podstaw prawnych, by podważać zasadność uzgodnienia projektu budowanego przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, w tym w zakresie przebiegu i zakończenia drogi pożarowej od strony północnej obiektu.

Sąd Wojewódzki podzielił także ocenę organów obu instancji co do spełniania przez zatwierdzony Projekt wymagań określonych art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 pr.bud. Wskazał przy tym na obowiązującą w Prawie budowlanym zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej, i na związane z tym ograniczenie uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej do kompetencji obejmującej zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także z wymogami ochrony środowiska.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że, wbrew zarzutom Skarżących, organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a.), oraz że uzasadnienia decyzji tych organów odpowiadają wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, Sąd Wojewódzki stwierdził, że Skarżący nie wykazali, by zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień, i by uchybienie ww. przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności – by uniemożliwiło im dokonanie w postępowaniu odwoławczym konkretnej czynności procesowej. Zdaniem Sądu w toku tego postępowania Skarżący mieli możliwość wyrażenia w sposób należyty swojego stanowiska co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co uczynili w obszernym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei uzasadniając oddalenie zawartego w skardze wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wydruku informacji ze strony internetowej Inwestycji na okoliczność stwierdzenia wielkości jej powierzchni użytkowej oraz wskazanej przez Inwestora ilości 503 miejsc parkingowych, Sąd Wojewódzki wskazał, że w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. brak było podstaw do uwzględniania tego wniosku dowodowego, gdyż dane znajdujące się na stronie internetowej Inwestora, które nie są tożsame z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego, nie mogą stanowić punktu odniesienia w ocenie legalności wydanego pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku o sygn. akt II SA/Lu 778/15 wywiedli H. i W. C., reprezentowani przez r.pr. A. K., który zarzucił temu wyrokowi:

– naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

I. § 13 Planu miejscowego w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., w zw. z art. 34 ust. 1 pr.bud., poprzez ich błędną wykładnię i dowolne przyjęcie, że powierzchnia użytkowa usług zgodnie z Planem jest tożsama z powierzchnią użytkową, która obejmuje jedynie tę część projektowanego obiektu biurowo-usługowego, jaką stanowić ma obszar pracy i usług związany ze stałym przebywaniem osób, a nie może odnosić się do pozostałej części Inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do określenia powierzchni Inwestycji jako znacznie mniejszej niż rzeczywiście zaprojektowana powierzchnia użytkowa, a w konsekwencji zaprojektowanie zbyt małej ilości miejsc parkingowych w stosunku do wymogów Plan, oraz uznanie, że projekt budowlany jest zgodny z Planem,

II. § 3 pkt 6 Planu w zw. z § 32 ust. 1 Planu w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w zw. z art. 34 ust. 1 pr.bud. przez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że Projekt odpowiada zapisom Planu i realizuje co najmniej 60% funkcji naukowych w podstawowym zakresie Inwestycji, podczas gdy Inwestycja nie została zaprojektowana pod takie cele i nie spełnia wymagań zgodnych z Planem,

III. art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych, w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie Projektu w zakresie "zawrotki" na drodze pożarowej w istniejącym pasie drogowym w sytuacji, gdy Inwestor nie przedłożył decyzji zarządcy drogi w przedmiocie zezwolenia na zajęcie tego pasa drogowego,

IV. art. 34 ust. 3 pr.bud. w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 pr.bud. w zw. z art. 35 ust. 3 pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie Projektu, który jest wewnętrznie sprzeczny oraz uniemożliwia poznanie pełnego kształtu Inwestycji, co powoduje, iż nie można w pełni zbadać jego zgodności z Planem,

V. art. 35 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 34 ust. 1 i 4 pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zatwierdzenie Projektu na podstawie zaskarżonego pozwolenia na budowę, pomimo zaprojektowania drogi komunikacyjnej na działkach położonych poza terenem Inwestycji wskazanym w Pozwoleniu, co do których Inwestor nie posiada prawa dysponowania nimi;

– naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

VI. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu administracji, pomimo że organ ten nie zawiadomił Skarżących przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz ustosunkowania się do materiału dowodowego znajdującego się w tych aktach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Skarżący zostali pozbawieni możliwości ustosunkowania się do treści złożonych przez Inwestora pism i dokumentów,

VII. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku należytego odniesienia się do podniesionych przez Skarżących zarzutów naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wydania zaskarżonej decyzji w sposób wskazujący na brak przeprowadzenia merytorycznej kontroli pozwolenia na budowę przez organ, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Skarżący zostali pozbawieni możliwości poznania przyczyn oddalenia skargi w zakresie ww. zarzutów oraz ustosunkowania się do ewentualnych motywów Sądu,

VIII. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku Skarżących o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. wydruku informacji ze strony internetowej Inwestycji, na okoliczność stwierdzenia wielkości jej powierzchni użytkowej, w sytuacji gdy dowód ten ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż potwierdza fakt, że powierzchnia użytkowa Inwestycji, jaką zamierza wykorzystać Inwestor, jest znacznie większa niż ta przyjęta przez organy i Sąd, co wpływa w bezpośredni sposób na ilość miejsc parkingowych w zakresie Inwestycji.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący kasacyjnie wnieśli o: (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, (2) zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz (3) rozpoznanie na podstawie art. 191 p.p.s.a. postanowienia Sądu pierwszej instancji o oddaleniu wniosku Skarżących o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu wskazanego w zarzucie VIII skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor uszczegółowił i umotywował podniesione zarzuty, posiłkując się przy tym obszernie argumentacją podnoszoną już na wcześniejszych etapach postępowania sądowego i administracyjnego.

Na rozprawie w dniu [...] maja 2018 r. pełnomocnik Skarżących kasacyjnie podtrzymał wnioski i wywody skargi kasacyjnej, zaś pełnomocnik Inwestora wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych unormowań prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w nin. sprawie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego (zarzuty nr I–V), jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zarzuty nr VI–VIII). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podniesione zostają zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają, co do zasady, zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Od razu należy więc zauważyć, że żaden z zawartych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutów proceduralnych nie mógł doprowadzić do skutecznego podważenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy administracji, i zaakceptowanych bez zastrzeżeń przez Sąd pierwszej instancji.

W szczególności nie mógł do tego doprowadzić zarzut z pkt VII petitum skargi kasacyjnej, piętnujący wadliwe jakoby uzasadnienie zaskarżonego wyroku "nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku należytego odniesienia się do podniesionych przez Skarżących zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wydania zaskarżonej decyzji w sposób wskazujący na brak przeprowadzenia merytorycznej kontroli Pozwolenia przez Organ". Zgodnie bowiem z poglądem powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – który niniejszy skład tego Sądu w pełni podziela – na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować zaaprobowanego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 04.01.2018 r., I FSK 864/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Ponadto naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 10.01.2018 r., II OSK 1145/17, CBOSA).

Żadną z wymienionych wadliwości nie jest dotknięte uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zawiera ono wszystkie wyszczególnione w art. 141 § 1 p.p.s.a. elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W swym uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji zajął też wyraźne stanowisko co do poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, akceptując je bez zastrzeżeń. Przy tym uczynił to w sposób czytelnie nawiązujący do ww. zarzutu Skarżących dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – skoro w konkluzji stwierdził, że: "wbrew zarzutom skarżącym, organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 K.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji tych organów odpowiadają wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a."

Poza tym Skarżący kasacyjnie, formułując analizowany zarzut nr VII, nie wykazali, izby zarzucane naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi takiego wykazania samo stwierdzenie (w dodatku gołosłowne), że Skarżący "zostali pozbawieni możliwości poznania przyczyn skargi w zakresie ww. zarzutów oraz ustosunkowania się do ewentualnych motywów Sądu". W tym kontekście należy jeszcze podkreślić, że art. 141 § 4 k.p.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli uchybienie to miałoby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy; inaczej mówiąc: jeżeli prowadziłoby do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 19.12.2017 r., I OSK 1157/17, CBOSA). Taka sytuacja w kontrolowanym postępowaniu nie wystąpiła.

Podobnie nie mogły odnieść zamierzonego skutku dwa pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt VI i VIII petitum skargi kasacyjnej).

W przypadku zarzutu nr VI również nie wykazano, aby zarzucane uchybienie proceduralne – do którego rzeczywiście doszło w postępowaniu administracyjnym, w postaci niezawiadomienia stron przez organ odwoławczy, przed wydaniem przezeń decyzji, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz ustosunkowania się do zebranego w tych aktach materiału dowodowego – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaganego wywodu w tym zakresie nie mogło zastąpić li tylko ogólnikowe stwierdzenie, że Skarżący kasacyjnie zostali przez to "pozbawieni możliwości ustosunkowania się do treści złożonych przez Inwestora pism i dokumentów", skoro – jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji – Skarżący jednocześnie nie wykazali, aby zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych, które mogłyby w istotnym stopniu wpłynąć na wynik postępowania. Co więcej, o braku negatywnego wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy świadczy też fakt, że pomimo późniejszego zapoznania się z wyjaśnieniami Inwestora złożonymi w postępowaniu odwoławczym, obszernie zreferowanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Skarżący we wniesionej na tę decyzję skardze w istocie jedynie powielili swe dotychczasowe zarzuty względem projektowanej Inwestycji i dotyczącego jej Projektu, podniesione już w odwołaniu.

Z kolei odnośnie do zarzutu nr VIII, to – pomijając nawet istotną wątpliwość, czy przedłożony przez Skarżących wydruk komputerowy informacji ze strony internetowej poświęconej Inwestycji (www.soullublin.pl) można w ogóle uznać za "dokument" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. – należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tym przypadku nie ziściły się przewidziane w ww. przepisie przesłanki prowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego. Przede wszystkim dlatego, że wbrew sformułowanej przez Skarżących tezie dowodowej, ów wydruk nie mógł stanowić dowodu "na okoliczność stwierdzenia wielkości powierzchni użytkowej Inwestycji". Takim dowodem w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę mógł być wyłącznie zatwierdzany projekt budowlany, na co też trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Już z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Skarżących kasacyjnie, jakoby kwestionowane postanowienie Sądu pierwszej instancji o odmowie przeprowadzenia wnioskowanego dowodu naruszało art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – które niniejszy skład tego Sądu w pełni podziela – w ramach tej kategorii zarzutów nie jest już możliwe kwestionowanie przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 17.04.2012 r., II GSK 258/11, CBOSA). Zatem wobec stwierdzonego wyżej braku skutecznego podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych dotyczących wadliwości ustaleń faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, rozpoznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, był zobligowany przyjmować, iż stan faktyczny sprawy (w tym także co do zawartych w Projekcie szczegółowych wyliczeń powierzchni przedmiotowej Inwestycji), przedstawia się w taki sposób, jak to zostało przyjęte w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów prawnomaterialnych (nr I) – należy stwierdzić, iż wbrew jego treści Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "powierzchni użytkowej usług" użytego w § 13 Planu miejscowego (a także w jego § 67 ust. 1 pkt 7). W szczególności zasadnie zwrócił uwagę na niedopuszczalność utożsamiania tego pojęcia z pojęciem "powierzchni użytkowej", używanym w przywołanych przez strony Polskich Normach. Przeciwne stanowisko Skarżących kasacyjnie – zakładające tożsamość obu pojęć – zapoznaje tę istotną okoliczność, że analizowany termin planistyczny nie dotyczy samej tylko "powierzchni użytkowej", lecz powierzchni użytkowej "usług". I jako takie, stanowisko to stoi w sprzeczności z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni językowej, w myśl której nie wolno interpretować tekstu przepisów prawnych tak, aby pewne jego fragmenty (tu: człon "usług" w wyrażeniu "powierzchni użytkowej usług") zostały pominięte lub okazały się zbędne (tzw. zakaz wykładni per non est – por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122–123).

W konsekwencji kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało znalezienie właściwego, racjonalnego kryterium pozwalającego wyodrębnić z ogółu "powierzchni użytkowej" projektowanego obiektu część stanowiącą ową relewantną na gruncie § 13 Planu "powierzchnię użytkową usług". Należy przychylić się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, że biorąc zwłaszcza pod uwagę definicję legalną "usług" zamieszczoną w § 3 ust. 1 pkt 18 Planu ["urządzenia (obiekty budowlane lub pomieszczenia w budynkach o innym przeznaczeniu niż mieszkaniowe) służące do działalności, której celem jest zaspokajanie stałych potrzeb ludności"], a także wskazania płynące z wykładni systemowej i funkcjonalnej, za takie racjonalne kryterium można uznać odwołanie się do tej kategorii powierzchni użytkowej, która obejmuje jedynie tę część projektowanego obiektu, jaka zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma stanowić obszar pracy i usług związany ze stałym przebywaniem osób – gdyż to właśnie ona tworzy potrzebę korzystania z miejsc postojowych. Godzi się przy tym zauważyć, że analogiczne kryterium zostało w istocie zastosowane w Planie miejscowym przy ustalaniu obowiązku bilansowania miejsc parkingowych dla terenów zabudowy mieszkaniowej – skoro wymagany minimalny "normatyw" parkingowy określono tam jako "1 miejsce garażowo-parkingowe na 1 mieszkanie" (§ 13 Planu). W konsekwencji trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do bilansu miejsc parkingowych określanych dla "powierzchni użytkowej usług" nie powinny być w szczególności wliczane takie powierzchnie przewidziane w projektowanym obiekcie, jak powierzchnia archiwów, garaży, czy komunikacji. A skoro, jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych sprawy, suma powierzchni użytkowej usług ustalonej według ww. kryterium wynosi 9 576,5 m2 – czemu na gruncie § 13 (a także § 67 ust. 1 pkt 7) Planu miejscowego odpowiada obowiązek zapewnienia 479 miejsc parkingowych – to nie może budzić wątpliwości prawidłowość stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż uwzględnienie w zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym 480 miejsc parkingowych świadczy o spełnieniu warunku z § 13 Planu miejscowego.

Trafna jest również ocena Sądu Wojewódzkiego dotycząca zgodności projektowanej inwestycji z przepisami § 32 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 Planu miejscowego. Wbrew bowiem zarzutowi nr II skargi kasacyjnej, w odniesieniu do Inwestycji, w jej części położonej na obszarze oznaczonym w Planie symbolem "UN" ("teren usług nauki, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi nauki i szkolnictwa wyższego wraz z programem komplementarnym jak też towarzyszącym funkcji podstawowej" – § 32 ust. 1) został spełniony wymóg przeznaczenia przynajmniej 60% powierzchni pod przeznaczenie podstawowe, w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 6 Planu. Trafnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że układ przestrzenny odnośnych kondygnacji naziemnych został zaprojektowany pod kątem spełniania norm technicznych, jakie wymagane są dla instytucji typu: ośrodki badawcze, instytuty naukowe, filie szkół wyższych oraz szkół językowych, co w powiązaniu, dodatkowo, z elastycznym charakterem analizowanej przestrzeni (umożliwiającym wprowadzenie potrzebnych podziałów na mniejsze pomieszczenia), pozwalać będzie na zlokalizowanie w tej części projektowanej inwestycji m.in. sal dydaktycznych, pracowni oraz pokojów dla pracowników naukowych. Godzi się zauważyć, że ww. ustalenia faktyczne nie zostały w skardze kasacyjnej podważone. Ponadto należy zgodzić się z organami oraz Sądem pierwszej instancji, że pracy naukowej mogą służyć także powierzchnie oznaczone w projekcie jako archiwa, miejsca na księgozbiory i pomoce naukowe. Wbrew zarzutom Skarżących kasacyjnie, nie ma przy tym sprzeczności pomiędzy zaliczeniem archiwów do pomieszczeń związanych z podstawową funkcją naukową i dydaktyczną, z jednej strony, a wyłączeniem ich z sumy powierzchni uwzględnianej przy bilansie miejsc parkingowych, z drugiej. W tym ostatnim przypadku bowiem, jak to już wyżej wskazano, kluczowe znaczenie ma kryterium "generowania" zapotrzebowania na miejsca parkingowe, a to w przypadku powierzchni archiwów jest bez wątpienia znikome (pomijalne).

Poza tym wypada jeszcze zwrócić uwagę na praktyczną trudność, a wręcz niemożność ścisłego rozróżnienia, w przypadkach "granicznych", funkcji naukowej i dydaktycznej od funkcji biurowej poszczególnych pomieszczeń danego obiektu. Przykładowo, pomieszczenia sekretariatu szkolnego (odpowiednio: sekretariatu, dziekanatu lub rektoratu w szkole wyższej) mają bez wątpienia w swej istocie charakter "biurowy", zarazem jednak wykazują niewątpliwy, ścisły związek z przeznaczeniem "dydaktycznym", a niekiedy nawet "naukowym" (zwłaszcza w szkole wyższej).

Z tych wszystkich względów zarzut podniesiony w pkt II petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony.

Bezzasadny okazał się również zarzut z pkt III petitum skargi kasacyjnej, dotyczący lokalizacji "zawrotki" na drodze pożarowej w istniejącym pasie drogowym drogi publicznej bez uzyskania zezwolenia na zajęcie tego pasa drogowego. Z przywołanych w tym zarzucie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.; w skrócie "u.d.p."), o następującej treści (według brzmienia obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody, tj. 04 września 2015 r.):

– art. 39 ust. 1 pkt 1 – "Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: 1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego";

– art. 39 ust. 3 – "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi",

nie wynika, aby projektowane wykorzystanie fragmentu pasa drogowego w charakterze elementu drogi pożarowej wymagało uzyskania zezwolenia, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przede wszystkim nie sposób uznać, iżby takie wykorzystanie – wiążące się wszak w praktyce z eksploatacją pasa drogowego przez pojazdy uprzywilejowane (straży pożarnej) – miało charakter "niezwiązany z potrzebami ruchu drogowego" w rozumieniu cytowanych przepisów. Ponadto nie bez znaczenia jest także okoliczność, że przebieg przedmiotowej drogi pożarowej został uzgodniony z właściwym zarządcą drogi publicznej (Zarządem Dróg i Mostów w Lublinie), i to bez zastrzeżeń lub dodatkowych warunków, w szczególności w postaci konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej (nr IV) – dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisów art. 34 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 pr.bud. i zatwierdzenia Projektu, który w ocenie Skarżących kasacyjnie jest wewnętrznie sprzeczny oraz z uwagi na swą nadmierną ogólnikowość uniemożliwia poznanie pełnego kształtu Inwestycji, a przez to zbadanie w pełni jego zgodności z Planem miejscowym – nie mógł zostać uwzględniony już z tego powodu, że został niewłaściwie skonstruowany od strony formalnej. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które to konkretnie punkty w ramach ogólnikowo przywołanych przepisów: art. 34 ust. 3 (obejmującego 5 punktów) oraz art. 35 ust. 1 (obejmującego ówcześnie 4 punkty) pr.bud. zostały, jego zdaniem, w tym przypadku naruszone. Tymczasem, jak trafnie wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do artykułu, który – tak jak ww. przepisy – składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, itd.) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. (zob. wyrok NSA z 19.10.2016 r., II OSK 39/15; por. też: wyroki NSA: z 30.11.2016 r., I FSK 599/15; z 09.11.2016 r., I GSK 968/16; z 18.10.2016 r., II OSK 3381/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Po drugie, szczegółowy zakres oraz formę projektu budowlanego reguluje rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462, z późn. zm.). W sytuacji zatem, gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca niedostateczną szczegółowość zatwierdzonego projektu budowlanego, za niezbędne dla skuteczności takiego zarzutu należy uznać odwołanie się do konkretnych przepisów ww. rozporządzenia, które tą drogą zostały naruszone. Samo odwołanie się do przepisów art. 35 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pr.bud. – z których wynika ogólny wymóg "kompletności" projektu budowlanego (por. zwłaszcza art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud.) – nie może zostać uznane za prawidłowe ani wystarczające. Tymczasem w ramach analizowanego zarzutu nr IV żaden przepis ww. rozporządzenia nie został wskazany. Z tych wszystkich względów zarzut ten okazał się chybiony.

Podobnie należy ocenić zarzut nr V, w którym niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 i 4 pr.bud. upatruje się w zatwierdzeniu inkryminowanego Projektu, "pomimo zaprojektowania drogi komunikacyjnej na działkach położonych poza terenem Inwestycji, wskazanym w Pozwoleniu, co do których Inwestor nie posiada prawa do dysponowania nimi". W świetle zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozostałych materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy nie ulega wątpliwości, że ww. droga, mająca zapewniać obsługę komunikacyjną Inwestycji od strony południowej (stanowiąc łącznik ulic S. i G.), jest odrębnym przedsięwzięciem budowlanym, nie objętym zakresem zaskarżonego pozwolenia na budowę. Wobec tego kwestia dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, na której droga ta ma być realizowana, nie podlegała badaniu w kontrolowanym postępowaniu. Ponadto z akt sprawy wynika, że wspomniana inwestycja drogowa powinna zostać zrealizowana przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie pierwszego z projektowanych budynków biurowo-usługowo (zob. oświadczenie Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie z 27.05.2015 r., znak: IU-UD.4334.322015) – i zapewne na etapie wydawania tego pozwolenia jej realizacja będzie weryfikowana. To zaś, czy w związku z tak zaplanowanym układem komunikacyjnym w zaskarżonym pozwoleniu na budowę mogłoby i powinno znaleźć się jakieś dodatkowe zastrzeżenie lub warunek (oprócz istniejącej wzmianki o zawartej umowie dotyczącej tego połączenia komunikacyjnego), nie było przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, stąd kwestia ta wymyka się kontroli Sądu. Z tych względów także ów ostatni z zarzutów prawnomaterialnych (nr V) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się jeszcze do zgłoszonego na rozprawie wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania, K. Spółka z o.o., należy wyjaśnić, że nie zasługiwał ona na uwzględnienie, gdyż określone w art. 203–art. 204 p.p.s.a. zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie dotyczą tych uczestników postępowania, którzy nie wnieśli skargi kasacyjnej. W takim przypadku znajduje zastosowanie ogólna zasada z art. 199 p.p.s.a., w myśl której, o ile przepis szczególny stanowi inaczej, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.