Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 958/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zatrudnienie
Skarżony organ: Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, art. 119 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 88 z ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi I. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w sprawie wpisu do ewidencji oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi A. K. z dnia [...] lipca 2020 r., II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz strony skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 24 sierpnia 2020 r. E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, spółka) za pośrednictwem organu wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. (dalej: organ) w sprawie dokonania rejestracji oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi - A. K..

Skarżąca spółka wniosła – na podstawie art. 3 § 2 pkt , art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) – o stwierdzenie, że Urząd Pracy Miasta W. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Urzędu Pracy Miasta W. do załatwienia sprawy, wyznaczając 3-dniowy termin jej załatwienia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, wymierzenie ww. organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej spółki kwoty 5.000 zł. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 7 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że w dniu 24 lipca 2020 r. wystąpiła do Urzędu Pracy Miasta W. o zarejestrowanie oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi A. K.. Wskazała, że zgodnie z treścią art. 88z ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm.) dalej: u.o.p.z. w sprawach niewymagających postępowania wyjaśniającego powiatowy urząd pracy wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń, albo starosta odmawia w drodze decyzji wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania oświadczenia. Wobec tego, zdaniem spółki termin na wpisanie oświadczenia do ewidencji oświadczeń upłynął bezskutecznie w dniu 4 sierpnia 2020 r. Załatwienia sprawy nie spowodowało również – jak podała spółka – złożenie ponaglenia w dniu 5 sierpnia 2020 r. do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W ocenie spółki do chwili obecnej, pomimo upływu terminów wskazanych powyżej, organ nie dokonał wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń, co niewątpliwie wskazuje, że Urząd Pracy Miasta W. dopuścił się bezczynności, co powoduje przewlekłość w działaniu organu.

Uzasadniając zaś potrzebę przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł skarżąca podała, że przewlekłość działania organu powoduje, że kandydaci do pracy częstokroć korzystają z innych ofert pracy, gdyż w innych urzędach pracy oświadczenia rejestrowane są na bieżąco. Powoduje to – jak wskazano - wymierne szkody dla spółki, bo po zarejestrowaniu oświadczenia okazuje się, że kandydat pracuje na rzecz innego podmiotu. Dotychczas spółka oczekiwała na zarejestrowanie oświadczeń około 1,5 miesiąca i w tym czasie połowa kandydatów do pracy nie podjęła zatrudnienia z uwagi na podjęcie zatrudnienia w innych podmiotach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej lub umorzenie postępowania w sprawie skargi ze względu na jego bezprzedmiotowość oraz rozpatrzenie sprawy w formie uproszczonej w trybie przewidzianym art. 119 P.p.s.a.

W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że wniosek o zarejestrowanie wpłynął do organu w dniu 24 lipca 2020 r. drogą elektroniczną za pośrednictwem portalu praca.gov.pl. Pierwsze czynności dotyczące oświadczenia organ podjął po upływie terminów określonych w art. 88z ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W ocenie organu, zarzuty skarżącej odnośnie bezczynności oraz niezałatwienia sprawy w terminie nie zasługują na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że w związku z wprowadzonym w Polsce stanem epidemii spowodowanej COVID19 w myśl ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), powiatowym urzędom pracy, w tym Urzędowi Pracy Miasta W. powierzono szereg nowych zadań w ramach Tarczy Antykryzysowej. Zadania te, według zaleceń Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej winny być załatwiane priorytetowo. Organ podkreślił, że w ramach ww. zadań, od początku kwietnia 2020 r. do dnia dzisiejszego do Urzędu Pracy Miasta W. wpłynęło 175 520 wniosków (stan na dzień 14 września 2020 r.).W związku z kryzysem wywołanym epidemią COVID19 o 27% wzrósł odsetek osób bezrobotnych na [...] rynku pracy. Z uwagi na powyższe – jak wyjaśnił organ - funkcjonowanie całego Urzędu Pracy Miasta W. wymagało gruntownego przeorganizowania. Zespół rozpatrujący oświadczenia, jak i większość komórek organizacyjnych Urzędu Pracy musi działać w znacznie okrojonym składzie z tytułu oddelegowania pracowników do realizacji zadań związanych z Tarczą Antykryzysową oraz rejestracją osób bezrobotnych, mimo wykonywania obowiązków pracowniczych do późnych godzin wieczornych oraz w soboty. Jednocześnie, wskazano że w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie oświadczenia objętego skargą, w Urzędzie Pracy Miasta W. nastąpił znaczący wzrost ilości wpływających oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. W czerwcu 2020 r.. wpłynęły 9 004 oświadczenia, czyli o 24% więcej niż w maju, kiedy to otrzymano 6 758 oświadczeń. Natomiast w lipcu 2020 roku wpłynęło 9 026 oświadczeń. Konieczność zmian organizacyjnych, ilość wpływających wniosków w ramach Tarczy Antykryzysowej oraz ilości składanych oświadczeń, zaowocowały zaległościami względem terminów rozpatrywania oświadczeń, których organ nie był w stanie załatwić w terminach ustawowych. Organ zaznaczył, że sprawa objęta skargą została zakończona w dniu [...] sierpnia 2020 r., wpisem oświadczenia do ewidencji, a zatem zasadnym jest oddalenie przedmiotowej skargi w całości lub umorzenie postępowania w sprawie skargi ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga częściowo jest zasadna.

Na wstępie Sąd zaznacza, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, bowiem stosownie do treści art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie.

Na wstępie rozważań zaznaczyć wypada, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zauważyć jednak trzeba, że przepis art. 35 K.p.a., określający terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, wskazuje w § 4 na przepisy szczególne, które mogą dla załatwienia sprawy określać inne terminy niż w mim ustanowione. Taką odrębną regulację posiada właśnie ustawa o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy, który w art. 84z ust. 4 stanowi, że w sprawach nie wymagających postępowania wyjaśniającego urząd pracy wpisuje oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń lub starosta (Prezydent Miasta W.) odmawia wpisu oświadczenia do ewidencji w drodze decyzji nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania oświadczenia, a w sprawach wymagających postępowania wyjaśniającego - nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania oświadczenia. Powyższe unormowanie ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie wskazać trzeba, że stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należy ocenić kwestię bezczynności zarzucanej organowi. Po analizie akt administracyjnych należy stwierdzić, że wniosek o zarejestrowanie oświadczenia w ewidencji oświadczeń wpłynął do organu w dniu 24 lipca 2020 r. A zatem – stosownie do przepisu szczególnego, tj. art. 88z ust. 4 u.o.p.z.. termin do wpisania oświadczenia do ewidencji oświadczeń upływał z dniem 31 lipca 2020 r. Przed upływem tego terminu organ powinien załatwić sprawę, albo – zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. – powiadomić skarżącą o nowym terminie jej załatwienia, z podaniem przyczyn zwłoki oraz z pouczeniem o prawie wniesienia ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że organ nie wpisał oświadczenia do ewidencji oświadczeń w terminie 7 dni od dnia otrzymania oświadczenia i nie wyznaczył dodatkowego terminu na załatwienie sprawy zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., co stanowiło naruszenie ww. przepisów. Zauważyć również trzeba, że organ w tym czasie nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, tj. nie wzywał strony do np. uzupełnienia braków formalnych oświadczenia czy też innych braków które uniemożliwiały nadanie dalszego biegu sprawie, a także nie informował skarżącej spółki o przedłużeniu terminie załatwienia sprawy. Jednocześnie – co warte podkreślenia – organ nie prowadził żadnych czynności wyjaśniających, które ewentualnie uzasadniałyby załatwienie sprawy w terminie 30 dni od wpływu oświadczenia. Co prawda organ wezwał w dniu 28 sierpnia 2020 r. spółkę do złożenia wyjaśnień w zakresie wątpliwości dotyczących PKD spółki, jednakże czynności te zostały podjęte już po upływie terminów wynikających z przepisu szczególnego (art. 88z ust. 4 u.o.p.z.), a zatem powyższe nie ma wpływu na ocenę, że organ pozostawał bezczynny w załatwieniu sprawy. Takie działanie organu - w ocenie składu orzekającego - co nie jest negowane, pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu w sprawie zarejestrowania oświadczenia należało uznać za w pełni uzasadniony. Zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku (co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2020 r.), w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r., II SAB/Wa 34/18 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, V wyd., Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art.149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Dlatego też Sąd w punkcie I wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zarejestrowaniu oświadczenia o powierzeniu cudzoziemcowi pracy.

Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn.. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13).

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od 24 lipca 2020 r., tj. od dnia wpływu do organu oświadczenia do zarejestrowania do dnia wpisu tego oświadczenia do ewidencji oświadczeń, co nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2020 r., czyli przed wydaniem wyroku w sprawie. Zestawienie dat jasno wskazuje, że organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje, jednakże, jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego w art. 88z ust. 4 u.o.p.z. w związku z art. 35 § 4 K.p.a., bowiem organ wpisał oświadczenie do ewidencji oświadczeń dopiero po ponad 34 dniach od dnia wpływu oświadczenia do organu. Jednakże okoliczności sprawy, w tym znaczny wpływ spraw związanych z realizacją zadań w zakresie Tarczy Antykryzysowej czy też związanych z przeciwdziałaniem bezrobociu co spowodowało że sprawami rejestrowania oświadczeń organ zajmował się w okrojonym składzie jak również fakt, że organ zakończył postępowanie w terminie 4 dni od złożenia skargi nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, dlatego Sąd (w punkcie II) stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw by przyznać od organu na rzecz skarżącej spółki sumy pieniężnej o której mowa w art. 154 § 6 P.p.s.a. i wymierzyć organowi grzywnę, co skutkowało oddaleniem skargi w tym zakresie. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że oświadczenie zostało już zarejestrowane, a nadto wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę częściowo usprawiedliwiają bezczynność organu w tej konkretnej sprawie w związku z brakami kadrowymi i zwiększonym wpływem spraw do organu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I-III sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł) określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) wyliczone w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 poz. 180 ze zm.) (pkt IV sentencji wyroku).