Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 567/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14, 69 ust. 3, 71, 91 ust. 1,4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2008 roku sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Zgromadzenia Międzygminnego Związku "Trias Opolski" z dnia 18 grudnia 2006 r., Nr 6/III/2006 w przedmiocie powołania komisji rewizyjnej związku międzygminnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 kwietnia 2007 r. Wojewoda Opolski zaskarżył uchwałę Nr 6/III/2006 Zgromadzenia Międzygminnego Związku "Trias Opolski" z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Związku. W uchwale tej, podjętej na podstawie art. 71 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 25 pkt 1 Statutu Związku, postanowiono, że w głosowaniu tajnym wybiera się trzyosobową Komisję Rewizyjną (§ 1) i określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 2). Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 69 ust. 3 w zw. z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśnił, że skarżony akt został mu doręczony dopiero w dniu 12 marca 2007 r. Podniósł, iż zgodnie z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, której uchwały - co do zasady - zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Mając na uwadze treść art. 71 ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że uchwały zgromadzenia są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia, przy czym zapadają one w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 14 ustawy o samorządzie gminnym wprowadza zasadę jawności, ograniczając głosowanie tajne do przypadków określonych w ustawie. Jest to norma bezwzględnie obowiązująca, od której wyjątki może wprowadzić wyłącznie ustawa. Przepis art. 18a ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący podstawę powołania komisji rewizyjnej (stosowany odpowiednio na zasadzie art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) nie zawiera odmiennych w stosunku do art. 14 ustawy o samorządzie gminnym regulacji w sprawie sposobu podjęcia uchwały, zatem zaskarżona uchwała winna być podjęta w głosowaniu jawnym. Dodatkowo, organ nadzoru zarzucił, że przyjęty w uchwale tryb głosowania pozostaje w sprzeczności z § 14 Statutu Związku, który wprowadza generalną zasadę jawnego głosowania przez Zgromadzenie.

Międzygminny Związek "Trias Opolski" wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uzasadniał, że za słuszne uznał zarzuty skargi, dlatego też Zgromadzenie Międzygminnego Związku "Trias Opolski" podjęło w dniu 27 kwietnia 2007 r., w głosowaniu jawnym, nową uchwałę - Nr 12/III/2007, o treści identycznej z treścią uchwały skarżonej. Ponadto dodał, że niezastosowanie prawidłowego trybu głosowania nie jest istotnym naruszeniem prawa, skoro za powołaniem członków Komisji głosowało 16 członków spośród takiej samej liczby osób obecnych na Zgromadzeniu.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu Wojewoda Opolski wniósł o wydanie wyroku w niniejszej sprawie. Wyraził obawę, że zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne w okresie jej obowiązywania, a ponadto, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko uznał za wewnętrznie sprzeczne, gdyż pomimo uznania słuszności zarzutów skargi Związek stoi na stanowisku, iż niezastosowanie właściwego trybu wyboru członków Komisji Rewizyjnej ma charakter nieistotnego naruszenia prawa. Jednocześnie organ nadzoru wyjaśnił, że zaskarżona uchwała z dnia 18 grudnia 2006 r. została doręczona dopiero w dniu 12 marca 2007 r., a więc z uchybieniem 7- dniowego terminu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1 a ustawy o samorządzie gminnym.

W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2008 r. Międzygminny Związek "Trias Opolski" wyjaśnił, że powołana kwestionowaną uchwałą Komisja Rewizyjna dokonała zaopiniowania wykonania budżetu oraz wystąpiła z wnioskiem do Zgromadzenia o udzielenie absolutorium. W dniu 27 kwietnia 2007 r., przed uchwaleniem budżetu, została przyjęta nowa uchwała w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej (w prawidłowym trybie), której skład osobowy się nie zmienił. Dokumenty opracowane przez Komisję Rewizyjną działającą na mocy skarżonej uchwały, a to opinia dotycząca wykonania budżetu oraz wniosek o udzielenie absolutorium zaopiniowany wcześniej przez Regionalną Izbę Obrachunkową, zostały odczytane na posiedzeniu Zgromadzenia przez nowo powołaną Komisję Rewizyjną. Z uwagi na powyższe, jak również biorąc pod uwagę fakt wyboru członków Komisji przewagą 16 głosów spośród takiej samej liczby osób obecnych, uznać należy, że naruszenie prawa - w tym konkretnym przypadku - jest nieistotne. Stwierdzenie, że skarżona uchwała istotnie narusza prawo pociągnęłoby za sobą nieważność samej uchwały budżetowej oraz kolejnych czynności prawnych. Z tych przyczyn Międzygminny Związek "Trias Opolski" wniósł "o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi".

W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymała dotychczasowe stanowisko procesowe w sprawie, powołując się na argumentację skargi. Zaakcentowała, że naruszenie przepisów dotyczących trybu głosowania stanowi istotne naruszenie prawa oraz podkreśliła, iż uchwała wywołał określone skutki prawne. Na dowód doręczenia spornej uchwały ze znacznym uchybieniem wymaganego terminu przedstawiła kopię pisma Związku z dnia 9 marca 2007 r., które zostało złożone w dniu 12 marca 2007 r. Wyjaśniła także, że w tej sytuacji bez znaczenia pozostaje fakt upływu rocznego terminu od daty podjęcia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Nr 6/III/2006 Zgromadzenia Międzygminnego Związku "Trias Opolski" z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Związku, która to uchwała obowiązywała do czasu podjęcia w tej sprawie uchwały nowej, tj. do dnia 26 kwietnia 2007 r. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały, Sąd - przed przystąpieniem do oceny jej legalności - zmuszony był wyjaśnić w pierwszym rzędzie kwestię formalną, związaną z ewentualnym zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1-2. Taką "inną przyczynę", stwarzającą podstawę do umorzenia postępowania stanowiła w ocenie Międzygminnego Związku "Trias Opolski" okoliczność podjęcia przez Zgromadzenie w dniu 27 kwietnia 2007 r. uchwały Nr 12/III/07, którą - tym razem w głosowaniu jawnym - wybrano Komisję Rewizyjną. W odpowiedzi na skargę Związek dowodził, że wskazane przez organ nadzoru wadliwości uchwały z dnia 18 grudnia 2007 r. o numerze 6/III/2006 zostały wyeliminowane, a obecne brzmienie obowiązującej od dnia 27 kwietnia 2007 r. uchwały w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Związku odpowiada prawu.

Odnosząc się do przedstawionej powyżej kwestii Sąd stwierdził, iż postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Zważyć trzeba, iż uchwała objęta skargą wywołała w okresie jej obowiązywania określone skutki prawne. Wedle oświadczenia Związku, działająca w oparciu o jej regulacje Komisja Rewizyjna dokonała czynności z zakresu prawa budżetowego, bo zaopiniowała wykonanie budżetu oraz wystąpiła z wnioskiem do Zgromadzenia o udzielenie absolutorium. W badanej sprawie istotnym jest również fakt, że wniosek tej właśnie Komisji o udzielenie absolutorium Zarządowi został zaopiniowany przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Niewątpliwie, w oparciu o zapisy zaskarżonej uchwały dokonano konkretnych czynności prawnych, które wywołały określone skutki, m.in. w zakresie podjęcia uchwały o udzieleniu absolutorium, dlatego też kwestionowana uchwała - pomimo, iż nie obowiązuje w dacie orzekania przez Sąd - może być nadal stosowana do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie stosowania jej postanowień. W kwestii uprawnienia sądów do badania aktów nieobowiązujących podobny pogląd, aczkolwiek w odmiennych stanach faktycznych, wyraził Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44, zajął stanowisko, iż "skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę", oraz w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 1994 r., K 10/93, OTK1994/1/7, w którym Trybunał trafnie wywodził, iż "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Także w orzecznictwie NSA słusznie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyrok NSA z 20 marca 1996 r., SA/Gd 1256/95, OSS 1996/2/129). Powiedziane dotychczas przesądza o konieczności poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność znosi skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie.

Przechodząc do kontroli legalności uchwały Nr 6/III/2006 Zgromadzenia Międzygminnego Związku "Trias Opolski" z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Związku, Sąd miał na uwadze, iż po myśli art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., oznacza stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części, bądź stwierdzenie, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4, str. 30 31). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić trzeba, iż jej okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości. Ponadto, strony postępowania sądowoadministracyjnego są zgodne, iż zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem prawa polegającym na zastosowaniu wadliwego sposobu głosowania, bowiem wybór Komisji Rewizyjnej Związku nastąpił w głosowaniu tajnym. Trafnie podniósł organ nadzoru, iż wybór komisji rewizyjnych związków gmin winien nastąpić w głosowaniu jawnym. Zgodnie z brzmieniem art. 67 ustawy o samorządzie gminnym, utworzenie związku wymaga przyjęcia jego statutu (ust. 1), który powinien określać m.in. organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania (ust. 2 pkt 4). W uchwalonym Statucie Związku Międzygminnego "Trias Opolski" § 14 ma następującą treść: "Głosowanie w Zgromadzeniu jest jawne, chyba, że przepisy szczególne przewidują głosowanie tajne", natomiast stosownie do art. 71 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały zgromadzenia są podejmowane bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków zgromadzenia. Z przytoczonych ostatnio regulacji wyraźnie wynika, iż dla ważności uchwał Zgromadzenia Związku Międzygminnego "Trias Opolski" zasadą jest uzyskanie bezwzględnej większości głosów, obliczonej w odniesieniu do liczby wszystkich członków uprawnionych do udziału w głosowaniu, a ponadto, że głosowanie ma charakter jawny, co pozostaje w zgodzie z określoną w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym zasadą jawności głosowania, zasadą zapewnienia jawności i przejrzystości całej sfery finansów publicznych (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych) oraz szerszą, konstytucyjną zasadą jawności działania samorządu terytorialnego (art. 61 Konstytucji RP). Przedstawione rozwiązania mają charakter systemowy, dotyczą generalnie całego sektora samorządowego i świadczą o woli prawodawcy zabezpieczenia - w możliwie szerokim zakresie - jawności tej sfery życia publicznego. Jak słusznie zauważył Wojewoda Opolski, wskazany przepis art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, który wprowadza generalną zasadę jawności głosowania dla rad gmin, za wyjątkiem przypadków określonych w ustawie, z mocy art. 69 ust. 3 tej ustawy, odsyłającego w kwestiach zgromadzenia związku do przepisów dotyczących rady gminy, miał zastosowanie przy określaniu sposobu głosowania w Statucie Związku Międzygminnego "Trias Opolski". Dlatego też należy stwierdzić, iż podjęcie kwestionowanej uchwały w trybie głosowania tajnego pozostaje w oczywistej sprzeczności nie tylko z § 14 Statutu, ale także z komentowanym przepisem ustawowym.

Sygnalizowano już wcześniej, że skarżony Związek uznał za słuszne zarzuty skargi, czego potwierdzeniem było podjęcie w głosowaniu jawnym nowej uchwały w sprawie wyboru Komisji Rewizyjnej Związku. Natomiast spór w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół ustalenia ciężaru gatunkowego popełnionego uchybienia formalnego i jego wpływu na ocenę ważności uchwały (patrz cyt. wyżej art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Zadaniem Sądu było zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy ujawnione naruszenie prawa polegające na podjęciu skarżonej uchwały w głosowaniu tajnym zamiast w głosowaniu jawnym, ma charakter istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu, czy też stwierdzone naruszenie prawa należy zaliczyć do kategorii wad nieistotnych. W literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż z nieistotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (por. M. Rzążewska "Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego" Warszawa-Zielona Góra 1997, str. 54-55; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA/Rz 58/94, OSS 96/3/87). W doktrynie podnosi się także, że kategoria nieistotnego naruszenia prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, polegające przykładowo na nieodpowiednim oznaczeniu uchwały, powołaniu niewłaściwej podstawy prawnej (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), czy popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej lub rachunkowej (por. Z. Kmieciak " W sprawie nieistotnego naruszenia prawa przez uchwałę budżetową", ST 94/3, str. 30-31).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wykreowanie w głosowaniu tajnym składu osobowego Komisji Rewizyjnej Związku jest niewątpliwie istotnym naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na treść podjętej uchwały. W sytuacji gdy organ nie dochowa odpowiedniego sposobu przeprowadzenia głosowania (tu: tajne zamiast jawnego), nie jest możliwe uzyskanie pewności, że głosowanie dokonane w sposób zgodnym z przepisami doprowadziłoby do tego samego rezultatu. Taką wiedzą nie dysponuje ani skarżony organ, ani też Sąd, choć trzeba przyznać, iż w realiach rozpoznawanej sprawy, wobec podjęcia uchwały w sposób jednomyślny przez wszystkich obecnych podczas sesji członków Zgromadzenia, istnieje pewne prawdopodobieństwo, że treść uchwały o wyborze Komisji podjęta zarówno w głosowaniu tajnym, jak i jawnym, byłaby taka sama. Jest to jednak tylko przypuszczenie, dlatego też argumentacja Związku Międzygminnego wskazująca na powyższy argument nie została uwzględniona. Z tych samych powodów oczekiwanego przez Związek efektu nie mogła odnieść okoliczność, iż w dniu 27 kwietnia 2007 r., w głosowaniu jawnym, wybrano do Komisji Rewizyjnej te same osoby co poprzednio, zwłaszcza że podczas obu sesji skład osobowy Zgromadzenia był różny. Z uwagi na powyższe uznać należało, że twierdzenia Związku w przedmiocie braku wpływu popełnionego błędu proceduralnego na wynik głosowania pozostają wyłącznie w sferze spekulacji. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2006 r., III SA/Wr 304/05, niepubl., gdzie trafnie zauważono, że uchybieniu wymaganemu trybowi podejmowania uchwał i naruszeniu zasady jawności głosowania nie można przypisać waloru nieistotnego naruszenia prawa, zwłaszcza że nie można domniemywać czy głosowanie zgodne z prawem dałoby taki sam wynik. O "istotności" naruszenia prawa stanowi w rozpatrywanej sprawie i to, że przeprowadzenie głosowania tajnego łamie wskazywaną wyżej ustawową i konstytucyjną zasadę jawności postępowania. Ta generalna zasada gwarantuje obywatelom prawo do informacji o działalności całego sektora samorządowego, w szczególności gdy chodzi o sferę finansów publicznych, w zakresie których komisje rewizyjne związków gmin mają do wypełnienia ustawowo określone zadania. Pominięcie zatem komentowanej zasady przy wyborze sposobu głosowania nad uchwałą musiało wpłynąć na ocenę jej legalności. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że Sąd nie uwzględnił również argumentacji Związku wskazującej na negatywne skutki jakie może pociągnąć za sobą stwierdzenie nieważności spornej uchwały, gdyż kontrola legalności aktów podjętych m.in. przez związki gmin polega na zbadaniu ich zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym.

Z tych wszystkich przyczyn stwierdzić należało, że badana uchwała nie spełnia formalnych warunków jej ważności, albowiem podjęta została bez zachowania określonych prawem wymogów proceduralnych. Ujawnione, a omówione powyżej naruszenie istotnie narusza prawo, co czyni koniecznym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo uchwała jest aktem prawa miejscowego. Z uwagi na fakt, że oceniana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego z racji unormowania o charakterze wewnętrznym, konkretnym i jednostkowym, oraz uwzględniając okoliczność, że uchwała ta nie została przedłożona Wojewodzie Opolskiemu w wymaganym, ustawowym terminie, Sąd - stosując się do dyspozycji art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. - orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż od jej podjęcia upłynął jeden rok. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały znajduje oparcie w art. 152 P.p.s.a.