Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 825/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 12 ust. 1, 2, 3, art. 14 ust. 1, art. 86, art. 91 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 3, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 roku sprawy ze skargi Gminy Aleksandrów Łódzki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2018 r. nr PNIK-I.4131.558.2018 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 28 czerwca 2018r. Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim podjęła uchwałę nr LVI/547/18 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W § 1 pkt.1 uchwały przyjęto zasadę, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 m od miejsc chronionych uchwałą tj. od:

1.) szkół, przedszkoli i innych placówek oświatowo – wychowawczych;

2.) obiektów sakralnych;

3.) Ośrodka Pomocy Społecznej;

4.) publicznych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej i ich filii;

W § 1 pkt.2 uchwały postanowiono, że pomiaru odległości dokonuje się wzdłuż ciągów komunikacyjnych od wejścia głównego na teren chroniony, w przypadku braku ogrodzenia terenu chronionego od wejścia głównego do obiektu chronionego do drzwi wejściowych punktów sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych.

Pismem z dnia 13 lipca 2018r. Wojewoda Łódzki zawiadomił Miasto Aleksandrów Łódzki o wszczęciu postępowania nadzorczego w celu kontroli wymienionej uchwały.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 lipca 2018r. nr PNIK-I.4131.558.2018 Wojewoda Łódzki, na podstawie art.86 i 91 ust.1 i 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz.994 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim nr LVI/547/18 z dnia 28 czerwca 2018r. w sprawie usytuowania na ternie Gminy Aleksandrów Łódzki miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że uchwała nr LVI/547/18 jest niezgodna z prawem w sposób istotny. Przyjęta w uchwale odległość 20 metrów od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z takimi obiektami co kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania spożywania alkoholu w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Przewidziany pomiar odległości pozwala na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych np. naprzeciwko lub niemal naprzeciwko okien szkoły lub przedszkola, po drugiej stronie drogi lub ulicy czy też na tyłach budynku obiektu chronionego. Mając na uwadze "szerokość obiektu chronionego" może być tak, że miejsce sprzedaży alkoholu będzie się mieściło w granicy z przedszkolem czy innym tego typu obiektem. W ocenie organu nadzoru uchwała jest sprzeczna z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania spożywania i dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. W ustawie z dnia 26 października 1982r. wskazano, że jej celem jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania. Organy gminy stanowiąc przepisy prawa miejscowego są obowiązane podporządkować się tym celom.

W uchwale z 28 czerwca 2018r. sposób pomiaru odległości 20 metrów powoduje w praktyce brak uregulowania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Sposób ten daje bowiem możliwość bezpośredniego sąsiedztwa "miejsc chronionych" z punktami sprzedaży alkoholu. Uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 12 ust.3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Nadto organ nadzoru podniósł, że akty praw miejscowego powinny posiadać uzasadnienie gdyż warunkuje ono kontrolę aktu przez organy nadzoru i przez sądy administracyjne. Szczególne znaczenie ma to w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym. Brak uzasadnienia takiej uchwały stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłane do organu nadzoru uzasadnienie uchwały jak i zapisy protokołu są lakoniczne i nie wyjaśniają, że przyjęta odległość będzie wystarczająca dla spełnienia celów ustawy. Mając to na uwadze organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały nr LVI/547/18.

Na wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Aleksandrów Łódzki wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenie art.12 ust.3 w związku z art.1 i 2 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016r. poz. 487 ze zm.) poprzez wykładnię prowadzącą do do uznania, że zapisy § 1 pkt.1 w związku z § 1 pkt.2 uchwały nr LVI/547/18 z 28 czerwca 2018r. są niezgodne z tymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Gmina Aleksandrów Łódzki wypełniła delegację ustawową określoną w art.12 ust.3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uchwała z 28 czerwca 2018r. jest jednym z wielu sposobów spełnienia zadań stawianych przed gminami przez ustawodawcę w art.1 ustawy z 26 października 1982r. Uchwała z 28 czerwca 2018r. jest jedynie częścią sytemu przeciwdziałaniu alkoholizmowi na terenie gminy zaś organ nadzoru nie odniósł się do całego systemu i nie zweryfikował rzeczywistego zakresu działań podejmowanych przez Gminę Aleksandrów Łódzki w celu ograniczenia spożycia napojów alkoholowych. Corocznie jest uchwalany Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy Aleksandrów Łódzki. W programie na 2018r. zaplanowano między innymi zwiększenie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu. Gmina podejmuje liczne działania na rzecz wspierania rodzin, w których występują problemy alkoholowe – sesje rodzinne, konsultacje, pomoc psychologiczna i inne. Organizuje kolonie z programem profilaktycznym, podejmuje działania edukacyjne skierowane do sprzedawców napojów alkoholowych, wspomaga stowarzyszenia abstynenckie. Zapisy obecnej uchwały są tożsame z dotąd obowiązującą uchwałą nr XL/439/13 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 23 maja 2013r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania, spożywania napojów alkoholowych na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki. Ocena dotychczasowej praktyki nie wykazała potrzeby zmian. Dotychczas nie wpłynęła do Policji i do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych żadna skarga na przedsiębiorców, którzy prowadzą sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych. Problemy alkoholowe w gminie w ostatnich latach mają tendencję spadkową o czym świadczy zmniejszenie się ilości osób zgłoszonych do leczenia odwykowego oraz mniejsza ilość nietrzeźwych kierowców. Nadto w skardze podniesiono, że identyczne zapisy jak w uchwale nr LVI/547/18 znajdują się w uchwałach innych gmin na terenie województwa łódzkiego i nie były kwestionowane przez organ nadzoru. W konkluzji strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art.3 § 2 pkt.7 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z treścią art.148 cytowanej ustawy sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2018r. stwierdzające nieważność uchwały nr LVI/547/18 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 28 czerwca 2018r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Aleksandrów Łódzki miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał przepis art.86 i art.91 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm.) dalej u.s.g. Z treści uzasadnienia wymienionego rozstrzygnięcia wynika, że Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały z 28 czerwca 2018r. gdyż uznał, że jest ona w sposób istotny niezgodna z prawem. Organ gminy nie wypełnił bowiem w sposób prawidłowy delegacji ustawowej określonej w art.12 ust.3 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U., z 2016r. poz. 487 ze zm.).

W ocenie sądu organ nadzoru słusznie uznał, że uchwała nr LVI/547/18 w sposób istotny narusza prawo.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy wprowadzona uchwałą nr LVI/547/18 minimalna odległość usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych (20 metrów) od miejsc określonych w § 1 pkt.1 uchwały stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały.

Ocena zgodności z prawem uchwały nr LVI/547/18 wymaga wyważenia dwóch wartości. Z jednej strony konieczności ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji RP (art. 15, art. 16, art. 165), jak i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienie norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej natomiast strony, podnoszoną przez organ nadzoru, konieczności ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a więc także konstytucyjnie uregulowanych kwestii związanych z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji RP).

Kompetencje gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym, co wymaga podkreślenia, zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.

Z art. 2 ustawy wynika z kolei, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Wyrażone w ustawie cele związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu , zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Na tę ostatnią okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 stycznia 1995 r. w sprawie o sygn. akt SA/Kr 2937/94, stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z 23 stycznia 1996 r. w sprawie o sygn. akt II SA 2792/95 NSA stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest między innymi ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Można zatem stwierdzić, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ nadzoru trafnie uznał, iż przy podejmowaniu uchwały nr LVI/547/18 Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim naruszyła obowiązek realizacji zadań, o których mowa w art.1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Przyjęta w uchwale odległość 20 metrów punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych oznacza bardzo bliskie sąsiedztwo z takimi obiektami co kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu w szczególności do osób nieletnich.

Odległość 20 metrów od obiektu chronionego jest bardzo mała co oznacza, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przy tak niewielkiej odległości jest łatwo dostępny. Należy również zwrócić uwagę na sposób mierzenia wymienionej odległości określony w § 1 pk.2 uchwały (wzdłuż ciągów komunikacyjnych od wejścia głównego na teren chroniony, w przypadku braku ogrodzenia terenu chronionego od wejścia głównego do obiektu chronionego do drzwi wejściowych punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych). Sposób ten pozwala na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych np. naprzeciwko lub niemal naprzeciwko okien szkoły lub przedszkola, po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego". Trzeba bowiem mieć tutaj na uwadze szerokość "obiektów chronionych", fakt wliczania do powierzchni tych obiektów także boisk, placów zabaw itp. Analizując zatem, że odległość ma wynosić 20 m i licząc ją po obwodzie np. ogrodzonego placu zabaw przedszkola, w praktyce może być tak, że miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy z przedszkolem, czy innym tego typu obiektem. Tym bardziej jest zatem widoczna sprzeczność uchwały z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.

Należy mieć na uwadze, że z samej ustawy wynika zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych (art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi).

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym.

Organ nadzoru słusznie uznał, że uchwała nr LVI/547/18 nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art.12 ust.3 ustawy z 26 października 1982r. a więc narusza w sposób istotny ten przepis.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym trafnie również podniesiono, że uchwała nr LVI/547/18 nie posiada prawidłowego uzasadnienia.

Należy zaznaczyć, że akty prawa miejscowego , a w szczególności uchwały rady gminy podejmowane na podstawie art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości powinny posiadać uzasadnienie. Powyższe wynika chociażby z przepisów § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadnienia aktów prawa miejscowego. Nie tylko ze względu na przytoczone unormowania zawarte w cytowanym rozporządzeniu, ale także dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.

Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06). Szczególnie znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się właśnie uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Dlatego też stanowić może podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10).

W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim przesłała organowi nadzoru uzasadnienie projektu uchwały nr LVI/547/18 oraz protokół z przebiegu sesji Rady Miejskiej w dniu 28 czerwca 2018r. Oba dokumenty są bardzo lakoniczne (uzasadnienie projektu uchwały składa się zaledwie z trzech zadań) i nie wyjaśniają one dlaczego przyjęto w uchwale odległość 20 metrów. Nie ma w nich w nich również rozważań co do kwestii czy odległość ta jest wystarczająca dla spełnienia celów ustawy. Można zatem uznać, że uchwała nr LVI/547/18 praktycznie nie posiada uzasadnienia.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że Wojewoda Łódzki nie wziął pod uwagę całości działań podejmowanych przez Gminę Aleksandrów Łódzki w celu ograniczenia spożycia alkoholu takich jak uchwalanie corocznie i realizowanie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, prowadzenie profilaktycznej działalności edukacyjnej, informacyjne i szkoleniowej dla dzieci i młodzieży, wspomaganie stowarzyszeń abstynenckich, wspieranie rodzin, w których występują problemy alkoholowe i.t.p.

Podkreślić należy, że przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego była ocena zgodności z prawem uchwały nr LVI/547/18 a nie całości działań podejmowanych przez Gminę Aleksandrów Łódzki w zakresie realizacji celów ustawy z dnia 26 października 1982r. Organ nadzoru ocenił zgodność z prawem uchwały i dla dokonania takiej oceny nie mają znaczenia inne działania Gminy realizujące cele ustawy. Nie kwestionując faktu, że Gmina Aleksandrów Łódzki podejmuje szereg działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu nie zmienia to faktu, że uchwała nr LVI/547/18 w sposób istotny narusza prawo o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi a mianowicie, że dotychczas obowiązywała uchwała nr XL/439/13 o identycznej treści jak obecna i nie był skarg na przedsiębiorców prowadzących sprzedaż alkoholu, w ciągu ostatnich kilku lat zmniejszyła się ilość osób leczących się odwykowo oraz liczba nietrzeźwych kierowców zaś w szeregu sąsiednich gminach istnieją podobne uchwały ustalające odległość 20 metrów od punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych.

Wszystkie wymienione okoliczności nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym szczegółowo wyjaśniono dlaczego uchwałę nr LVI/5457/18 podjęto z istotnym naruszeniem prawa i ocena ta jest logiczna i przekonywująca. Na ocenę tę nie mają wpływu okoliczności podniesione w skardze. Odnośnie zaś uchwał organów sąsiednich gmin, o których mowa w skardze, to jak wynika z odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wszczął postępowanie nadzorcze. Zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne.

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym trafnie uznano, że uchwała nr LVI/547/18 w sposób istotny narusza prawo a mianowicie nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art.12 ust.3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Uzasadnione było zatem stwierdzenie jej nieważności. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.

R.T.