Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 680/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 27ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 11, art. 28 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N., G. N., T. M., R. M., R. C., H.C., H. K., A.S., D. S., R. B., L. B., T. H., K. H., A. B., I. W., M.W., P. B., U.B., R. D., K. P., D. C., K.W., J. W., D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 653/15 w sprawie ze skargi R. N., G.N., T. M., R. M., R. C., H. C., H. K., A. S., D.S., R. B., L. B., T. H., K. H., A. B., I. W., M. W., P. B., U. B., R.D., K. P., D. C., K. W., J. W., D. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez R. N., G. N., T. M., R. M., R. C., H. C., H. K., A. S., D. S., R. B., L. B., A. B., I. W., M. W., K. H., T. H., P. B., U.B., R.D., K. P., D. C., K. W., J.W. i D. K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Sz 653/15, którym oddalono skargę w/w na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2015 roku w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu i przebudowie kiosków wejściowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...],[...],[...],[...] w S. (dz. nr [...] w obr. 2106). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 1 grudnia 2014 r. oraz kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Decyzja została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej jako u.p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - zwanej dalej jako "k.p.a.").

Odwołanie od tej decyzji wnieśli współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...], zarzucając naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 7 i art. 40 § 1 w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w pozbawieniu współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w S. możliwości wykonywania ich konstytucyjnego prawa własności, brak doręczenia zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołujący się wnieśli o uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty, tj. uznanie właścicieli budynku przy ul. [...] za stronę w tym postępowaniu.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] marca 2015 roku, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wyjaśnił, że stroną w myśl art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. stanowi w stosunku do art. 28 k.p.a. tzw. normę szczególną. Przepis ten stwierdza, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przysługuje inwestorowi, właścicielowi, wieczystemu użytkownikowi lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. W przedmiotowej sprawie za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę polegającego na dociepleniu i przebudowie kiosków wejściowych budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...],[...],[...],[...] w S. zostali uznani współwłaściciele tej nieruchomości w zakresie przywołanych numerów klatek (kiosków wejściowych) oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w S., zwana dalej "Spółdzielnią" jako zarządca tej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość budynkowa położona jest na terenie dz. nr [...] natomiast budynek przy ul. [...] w S., w którym znajdują się lokale mieszkalne stanowiące własność wnoszących odwołanie posadowiony jest na działce nr [...]. Budynek ten nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...], gdyż pomiędzy nimi znajdują się dwie działki zabudowane - nr [...] i [...]. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że zarówno budynek mieszkalny przy ul. [...] znajdujący się na działce nr [...], jak i budynek przy ul. [...],[...],[...],[...] znajdujący się na działce [...] opisane są we wspólnej księdze wieczystej, jednakże stanowią one odrębne nieruchomości. Brak było zatem podstaw prawnych do uznania współwłaścicieli budynku przy ul. [...] za strony postępowania dotyczącego udzielenia Spółdzielni pozwolenia na roboty budowlane polegające na dociepleniu - termomodernizacji budynku przy ul. [...] , [...],[...],[...] w S.. Według organu realizacja przedmiotowej inwestycji nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń dla zabudowanej budynkiem działki nr [...] i stąd z uwagi na brak przymiotu strony mieszkańców budynku przy ul. [...], postępowanie odwoławcze należało umorzyć.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję współwłaściciele budynku przy ul. [...] w S., tj. R. N., G. N., T. M., R. M., R. C., H. C., H. K., A. S., D. S., R. B., L. B., A. B., I. W., M. W., K. H., T. H., P. B., U. B., R. D., K. P., D. C., K. W., J. W., D. K. wnieśli o uchylenie tej decyzji oraz o uznanie, że przysługuje im status strony w postępowaniu.

W ocenie skarżących decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego naruszyła art. 7 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, zaniechanie jego wszechstronnego rozważenia i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje status strony w tym postępowaniu. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza także art. 28 ust. 2 u.p.b. poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż skarżący nie są stroną w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na wykonanie robót. Narusza również art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w S. możliwości wykonywania przysługującego im prawa własności. Narusza też art. 40 § 1 w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji stronie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że organ administracji powinien dążyć do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i do wyjaśnienia rzeczywistej treści stosunków faktycznych i prawnych, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Zdaniem skarżących organ prowadzący postępowanie nie uwzględnił wszystkich współwłaścicieli wykazanych w katastrze nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z treści księgi wieczystej wynika, że w skład nieruchomości wielobudynkowej przy ul. [...] w S. wchodzi siedem budynków mieszkalnych, w tym budynek którego dotyczy decyzja udzielająca zgody na termomodernizację oraz budynek o nr [...]. Nieruchomość wielobudynkowa ze swej istoty łączy kilka budynków pod względem prawnym. A zatem, przy określaniu statusu tej nieruchomości jako całości, należy brać pod uwagę poszczególne budynki wchodzące w jej skład. W sytuacji, gdy ustala się krąg stron postępowania w sprawie dotyczącej modernizacji jednego z budynków wchodzących w skład nieruchomości wielobudynkowej, nie można ograniczyć się do wskazania jako stron tylko mieszkańców modernizowanego budynku, skoro jest on wyłącznie częścią nieruchomości wielobudynkowej, a więc wyodrębnionej prawnie całości. W żadnym razie budynek mieszkalny przy ul. [...] i budynek przy ul. [...],[...],[...],[...] nie stanowią odrębnych nieruchomości. Okoliczność, że budynek przy ul. [...] położony jest na działce nr [...] i nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] nie ma żadnego znaczenia w sytuacji, gdy dla działek tych prowadzona jest jedna księga wieczysta. Jest to jedna nieruchomość wielobudynkowa, stanowiąca całość pod względem prawnym. Z uwagi, że jest to nieruchomość wielobudynkowa, właściciele lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...], jak i w budynku przy ul. [...],[...],[...],[...] posiadają udziały w całej nieruchomości wspólnej.

Naruszenie art. 28 ust. 2 u.p.b. w niniejszej sprawie polega na uznaniu, że skarżący nie należą do żadnego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy są współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne, które ma być realizowane. Takie stanowisko podzielił NSA w uchwale II OPS 2/12. Decyzja, poprzez uniemożliwienie skarżącym brania udziału w postępowaniu, narusza ich prawo własności i uniemożliwia im ochronę tego prawa, co jest niezgodne z art. 64 Konstytucji RP, który pozwala na ograniczenie prawa własności jedynie w drodze ustawy. Zaskarżona decyzja narusza zatem prawo własności skarżących, chronione Konstytucją. Skarżący posiadają zarówno interes prawny, jak i faktyczny do działania w charakterze strony, w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na docieplenie ścian budynku przy ul. [...],[...],[...],[...] w S..

Dalej skarżący podnieśli, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi modernizację obiektu budowlanego, w związku z czym jego wykonanie przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 199 Kodeksu cywilnego wymagający zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie takiej czynności. Na poparcie swojego stanowiska powołali się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt II OPS 2/12).

Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2015 roku uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w S. wniosła o oddalenie skargi, podzielając pogląd przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że za strony postępowania zasadnie uznano tylko współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...],[...],[...],[...] w S., obejmującej działkę nr [...], bowiem objęte pozwoleniem prace budowlane dotyczą wyłącznie tego budynku. Ponadto, warunkiem uznania podmiotu posiadającego odrębną własność lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzi w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Tymczasem, jako podstawę żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony skarżący wskazywali jedynie fakt, iż są właścicielami lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, położonych w innym bloku, niż ten który ma być przedmiotem termomodernizacji. Okoliczność ta nie może być sama w sobie podstawą do uznania skarżących za strony postępowania. Skarżącym przysługuje prawo własności lokali mieszkalnych, jednakże planowane roboty budowlane w żaden sposób nie naruszają ich interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym. Stanowiące ich własność lokale mieszkalne nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego planowana inwestycją. Nie ogranicza właścicieli w korzystaniu z należących do nich lokali, tym bardziej nie ogranicza właścicieli lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...], którego pozwolenie nie obejmuje. Niezależnie od tego Spółdzielnia podniosła, że z uwagi na treść przepisów art. 4 ust. 2 i 8, art. 241, art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119 poz. 1116 – dalej jako ustawa o spółdzielniach), oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903), spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd powierzony. W konsekwencji tego, nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o własności lokali dotyczące zarządu nieruchomością wspólną. Podkreśliła, że w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyłączono reżim zarządzania przewidziany w ustawie o własności lokali, w konsekwencji czego wprowadzono reżim przewidziany w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. W przepisie tym nie ma także odesłania do przepisów Kodeksu cywilnego, gdyż wprowadzenie regulacji przewidzianej w art. 199 kc do konstrukcji zarządu nieruchomością wspólną w spółdzielniach mieszkaniowych wymagałoby albo wyraźnej podstawy prawnej (tak jak np. w art. 209a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W ocenie inwestora nie znajduje oparcia w przepisach prawa także zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w S., możliwości wykonywania ich konstytucyjnego prawa, tj. prawa własności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt K 60/13 orzekł bowiem, że przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych regulujące zarządzanie nieruchomościami w których ustanowiona została odrębna własność lokali przez spółdzielnie mieszkaniowe, nie naruszają Konstytucji.

W sprawie, której dotyczy skarga planowany przez Spółdzielnię zakres prac ma na celu przede wszystkim utrzymanie nieruchomości wspólnej w należytym stanie technicznym i mieści się w zakresie prac zarządu powierzonego określonego w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 roku oddalił skargę.

W ocenie Sądu, w sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę norma art. 28 Kkp.a. nie ma zastosowania, albowiem w u.p.b. istnieje przepis, który w sposób szczególny definiuje pojęcie strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Co do zasady, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak stanowi to art. 28 ust. 2 u.p.b. są; inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na postawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (art. 3 pkt 20 u.p.b.).

Ze stanu faktycznego ustalonego przez organ wynika, że inwestorem, na rzecz którego organ I instancji wydał pozwolenie na budowę i zatwierdził projekt budowlany jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w S. oraz, że przedmiotem wniosku i udzielonego pozwolenia jest wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu oraz przebudowie kiosków wejściowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na działce nr [...] w obrębie 2106, przy ul. [...],[...],[...],[...] w S.. Spółdzielnia do wniosku załączyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poparte podpisami współwłaścicieli tej nieruchomości, tj. właścicieli lokali mieszkalnych położonych w tym bloku i posiadających udział w prawie własności części wspólnych tego budynku, których organ I instancji również uznał za strony postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem Spółdzielni.

W ocenie Sądu, niekwestionowany w toku postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu sądowym fakt, że budynki położone przy ul. [...] w S. wpisane do księgi wieczystej nr [...] są tzw. nieruchomością wielobudynkową, na którą to okoliczność powołują się skarżący, nie stanowi skutecznego argumentu dla przyjęcia, że narusza prawo stanowisko organu odwoławczego nieprzyznające skarżącym statusu strony w przedmiotowej sprawie administracyjnej, nawet przy niewyeksponowaniu przez ten organ okoliczności, że chodzi tu o nieruchomość wielobudynkową. Istota problemu, który decyduje o sposobie rozpatrzenia skargi, tkwi w ustaleniu granic prawa spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w sytuacji, gdy w skład nieruchomości będących przedmiotem jej zarządu wchodzą nieruchomości stanowiące współwłasność spółdzielni, członków spółdzielni oraz podmiotów nie będących członkami spółdzielni mieszkaniowej. Odwołując się do uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 roku , sygn. akt II OPS 2/15, Sąd podniósł, że w jej uzasadnieniu stwierdzono, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b., w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. To zaś, jaka jest treść i zakres tego uprawnienia określają wzajemne prawa i obowiązki współwłaścicieli, którymi są spółdzielnia mieszkaniowa i właściciele lokali stanowiących odrębne nieruchomości, uregulowane przede wszystkim w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych i ustawie Prawo budowlane. Dokonując w dalszej części uzasadnienia zestawienia praw i obowiązków właścicieli lokali niebędących członkami spółdzielni określonych w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych art. 4 ust. 4, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 3 i art. 61 ust. 1 i 2) oraz w ustawie Prawo budowlane (art. 5 ust. 2), Sąd stwierdził, że na właścicielu lokalu niebędącym członkiem spółdzielni, ale także na spółdzielni spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Skoro współwłaściciele mają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, to w tym zakresie spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje ustawowy zarząd nieruchomością wspólną, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie różnicuje działań spółdzielni mieszkaniowej, sprawującej zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Jest to zrozumiałe, jeżeli przyjmuje się, że zakres zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dotyczy utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej. Nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że spółdzielnia mieszkaniowa w ramach zarządu nieruchomością wspólną może realizować inne cele niż utrzymanie i eksploatację nieruchomości wspólnej. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Nie jest potrzebne, na gruncie Prawa budowlanego, rozważanie, czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W każdym przypadku natomiast, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 u.p.b.. Za takim rozumieniem art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z przepisami Prawa budowlanego przemawia także to, że powierzenie zarządu nieruchomością wspólną spółdzielni mieszkaniowej jest ograniczeniem prawa własności pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, ale, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2015 roku sygn. akt k 60/13 (str. 30 uzasadnienia) wymaga to stosownego wyważenia interesów wskazanych podmiotów (spółdzielni i właścicieli lokali). Wyważenie tych interesów przemawia za tym, że działania spółdzielni wykonującej zarząd nieruchomością wspólną, na gruncie u.p.b., nie mogą wykraczać poza eksploatację i utrzymanie nieruchomości wspólnej, bez względu na to, czy działania te określi się jako czynności zwykłego zarządu, czy czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu.

W świetle powyższych rozważań zdaniem Sądu I instancji, znaczenia nabiera rodzaj robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę. Organu l instancji udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu docieplenia i przebudowie kiosków wejściowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Zdaniem Sądu, tego rodzaju roboty budowlane nie wykraczają poza czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej (podobnie: wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., II OSK 245/13). Jest bowiem oczywiste, że termomodernizacja budynku ma na celu z jednej strony utrzymanie jego elewacji w odpowiednim stanie i to nie tylko estetycznym, ale także w stanie zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania obiektu, a z drugiej strony przyczynia się do ograniczenia utraty ciepła i w konsekwencji do pomniejszenia kosztów ogrzewania tego obiektu. Podobne efekty ma zapewnić docieplenie i przebudowa kiosków wejściowych.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do wniosku, że Spółdzielnia wnosząc o wydanie przedmiotowej decyzji w realiach niniejszej sprawy posiadała tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie potrzebowała zgody skarżących na wykonanie planowanych robót budowlanych. Powyższa konkluzja, w połączeniu z faktem, że skarżący nie wykazali, iż przedmiotowa przebudowa spowoduje jakiekolwiek ograniczenia w stosunku do działki nr [...], przemawia za stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 28 ust. 2 u.p.b., a zatem podjęte przez Wojewodę Zachodniopomorskiego rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest zgodne z prawem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, Sąd wskazał, że prawo własności, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.) wprowadzająca w art. 27 ust. 2 zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni uprawnia do decydowania przez spółdzielnię w ramach ustawowego prawa zarządu w danym zakresie. Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych uznał go w wyroku z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt SK 19/09 (Dz. U. Nr 205, poz. 1366) za zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez R. N., G. N., T. M., R. M., R. C., Henryka C., H. K., A. S., D. S., R. B., L. B., A. B., I. W., M. W., K. H., T.H., P. B., U. B., R. D., K. P., D. C., K. W., J. W. i D. K. podniesiono zarzuty dotyczące:

-naruszenia prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym odmówieniem przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż są oni współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej [...], na której mają być prowadzone prace budowlane w zakresie docieplenia ścian zewnętrznych oraz stropu nad ostatnią kondygnacją w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul [...].,[...],[...],[...] w S.,

-naruszenia prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 u.p.b. w zw. z art. 28 k.p.a, w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że po stronie skarżących nie ujawnia się istnienia własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego konkretnego i realnego, podczas gdy w rzeczywistości interes prawny skarżących wypływa wprost z posiadanego przez nich prawa własności (współwłasności) nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej [...],

-naruszenia prawa materialnego, a to art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 3 pkt 11 u.p.b. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą niezasadnym uznaniem, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, umożliwiający otrzymanie pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, do którego nie można zaliczyć termomodernizacji budynku,

-naruszenie prawa materialnego, a to art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w S. możliwości wykonywania ich konstytucyjnego prawa do własności i jej ochrony;

-naruszenia przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie jego wszechstronnego rozważenia, wyrażające się w przyjęciu, iż skarżący, pomimo ujawnienia prawa własności (współwłasności) w księdze wieczystej [...] nie są stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę na powyższej nieruchomości, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący oddaleniem skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2015 roku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w S. wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w złożonej uprzednio odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa postępowania. Dokonując oceny tego zarzutu na wstępie wskazać należy, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji mając na uwadze art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a dokonana jego ocena jest zgodna z zasadą swobody oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Ustalił wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Organ ustalił w szczególności jakich robót budowlanych dotyczył wniosek spółdzielni o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę oraz stosunki prawne łączące skarżących ze spółdzielnią mieszkaniową. Strona nie wskazała jakich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności organ nie ustalił. Podnosząc ten zarzut stwierdziła, że polega ona na błędnym uznaniu, iż skarżący nie są stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę mimo, że są ujawnieni jako współwłaściciele nieruchomości wspólnej w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej. Fakt, ujawnienia skarżących w księdze wieczystej jako współwłaścicieli nieruchomości wspólnej był bezsporny. Poczynione ustalenia znajdują oparcie w dokumentach załączonych do akt sprawy. Tym samym zasadnie uznał Sąd I instancji, że brak jest podstaw do przyjęcia, że organ prowadzący postępowanie administracyjne naruszył dyspozycję art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W niniejszej sprawie zasadniczy problem sprowadza się do tego czy Spółdzielnia w realiach niniejszej sprawy posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 ust. 11 u.p.b. oraz czy właściciele lokali mieszkalnych położonych w jednym z bloków, którego nie dotyczą roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę położonym na nieruchomości wielobudynkowej, nie będący jednocześnie członkami spółdzielni są stroną postępowania w myśl art. 28 ust. 2 u.p.b.

Zgłoszone w tym kontekście zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 u.p.b. i art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie są zasadne.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że wówczas, gdy inwestor nie wywodzi swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Taka wykładnia jest uzasadniona chociażby argumentacją z większego na mniejsze. Skoro ustawodawca w art. 28 ust. 2 u.p.b. chroni interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, to tym bardziej zasługują na ochronę interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości bezpośrednio podlegającej działaniom inwestora. Ponadto taka wykładnia jest konsekwencją realizowanej w Prawie budowlanym ochrony własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) przed zabudową przez osobę nieuprawnioną. Ochrona ta jest realizowana przede wszystkim poprzez zasadę, według której inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 tej ustawy). Aby ochrona ta była rzeczywista i efektywna konieczne jest w postępowaniu z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, który nie jest w ogóle właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, albo nie jest jej wyłącznym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, zapewnienie udziału wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości. Należy zatem przyjąć, że art. 28 ust. 2 u.p.b. należy rozumieć w ten sposób, że wówczas, gdy inwestor nie wywodzi swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania nieruchomości albo z wyłącznego prawa własności lub wyłącznego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinni być także wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2648/13).

W orzecznictwie zauważa się jednocześnie, że od wyinterpretowanej w powyżej wskazany sposób zasady mogą istnieć wyjątki wynikające z konstrukcji wspólnoty mieszkaniowej, a więc także zarządu nieruchomością wspólną sprawowanym przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Dopuszczalna jest wykładnia przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną, z której wyodrębniono własność lokali, według której ograniczenia praw współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) takiej nieruchomości mogą iść tak daleko, że nie tylko tracą oni na rzecz wspólnoty mieszkaniowej (spółdzielni mieszkaniowej sprawującej zarząd powierzony) część uprawnień wynikających z prawa własności, ale także wiążące się z tym uprawnienia procesowe, mianowicie prawo do bycia stroną postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2648/13, z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2096/14).

W powołanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 roku sygn. akt II OPS 2/15 stwierdzono, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy spółdzielniach mieszkaniowych posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b. w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie prac w zakresie eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej jest spółdzielnia mieszkaniowa składająca wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Współwłaściciele nieruchomości wspólnej, w przypadku niniejszej sprawy właściciele lokali mieszkalnych nie będący członkami spółdzielni w zakresie zarządu powierzonego wykonywanego przez spółdzielnię, z uwagi na ograniczenie na rzecz spółdzielni w tym zakresie ich uprawnień wynikających z prawa własności, nie są stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Ich uprawnienia procesowe (bycia stroną w postępowaniu administracyjnym) w tym zakresie również zostały ograniczone, na rzecz spółdzielni sprawującej zarząd powierzony. Wynika to z istoty zarządu powierzonego.

Tym samym istotne jest ustalenie przed oceną zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego jakie podniesiono w skardze kasacyjnej, czy wykonanie termoizolacji budynku innego niż budynek, w którym położone są lokale stanowiące własność skarżących, ale na wspólnej nieruchomości są związane z wykonywaniem zarządu powierzonego spółdzielni mieszkaniowej w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wykonanie prac termomodernizacyjnych budynku nie wykraczają poza zakres prac związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Służą one z jednej strony do utrzymania ścian budynku w odpowiednim stanie, nie tylko technicznym, ale także estetycznym, jak również są niewątpliwie związane z eksploatacją budynku, tj. ograniczenie utraty ciepła, a w konsekwencji zmniejszenia kosztów związanych z jego ogrzewaniem, a tym samym kosztów związanych z jego utrzymaniem. Temu samemu służy przebudowa i ocieplenie kiosków wejściowych do budynku.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepis ten wprowadza ustrojową zasadę ochrony prawa własności. Jednocześnie wskazać należy, że w ust. 3 cytowanego przepisu ustawodawca stwierdził, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W wyroku z dnia 5 lutego 2015 roku K 60/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest zgodny z Konstytucją. Przepis ten ogranicza prawo współwłaścicieli nieruchomości wspólnej - osób będących właścicielami lokali mieszkalnych, ale nie będących członkami spółdzielni, w zakresie wykonywania zarządu nieruchomości wspólną. Powyższe ograniczenie było podyktowane poszukiwaniem możliwości utrzymania równowagi między interesami spółdzielni mieszkaniowej reprezentującej interesy członków tej spółdzielni a interesami właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych, którzy nie są jej członkami. Powyższa regulacja ma na celu zapewnić sprawne funkcjonowanie spółdzielni oraz równowagę między interesami poszczególnych grup podmiotów.

Nadmienić należy, że strona skarżąca kasacyjnie ma prawo do kwestionowania działalności spółdzielni odnośnie wykonywania zarządu powierzonego, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego bądź w postępowaniu przed sądami powszechnymi.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono uznając, że nie ma usprawiedliwionych podstaw.