Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1660/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 15 i art. 64e
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 766/11 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz odmowy umorzenia kosztów upomnienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 766/11 oddalił skargę K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz odmowy umorzenia kosztów upomnienia.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] uznał, że skarżąca w okresie od dnia 1 maja do dnia 31 sierpnia 2008 r. nienależnie pobrała świadczenia rodzinne za syna D. T. w formie dodatku z tytułu z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w łącznej kwocie 1600 zł, zobowiązując ją do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...].

Skarżąca wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w formie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w dacie od dnia 1 maja do dnia 31 sierpnia 2008 r. i kosztów upomnienia w łącznej kwocie 1608,80 zł, motywując swoją prośbę trudną sytuacją materialną oraz faktem, że samotnie wychowuje syna D. T.

Rozpoznając powyższy wniosek, Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w pkt 1 odmówił umorzenia K. T. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w okresie od dnia 1 maja do dnia 31 sierpnia 2008 r. w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na D. T. w wysokości 1600 zł; w pkt 2 odmówił umorzenia kosztów upomnienia w wysokości 8,80 zł.

W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności w sytuacji rodziny skarżącej całkowicie uniemożliwiające spłatę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W szczególności organ podniósł, że wnioskodawczyni jest osobą w wieku aktywności zawodowej i nie posiada problemów zdrowotnych, pozostaje w stosunku pracy, ale przebywa na urlopie bezpłatnym i tym samym posiada możliwość powrotu do pracy i pozyskania środków finansowych na spłatę zadłużenia. W ocenie organu pierwszej instancji również stan zdrowia dziecka wnioskodawczyni nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, skoro dziecko przebywa w przedszkolu. Organ pierwszej instancji wyraził także wątpliwość co do wiarygodności twierdzeń wnioskodawczyni o jej dochodach, skoro oświadczyła, że jej dochód to tylko 164 euro miesięcznie, a sam czynsz najmu mieszkania wynosi 100 euro.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając jej rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a., ponieważ nie zapewniono jej możliwości udziału w toczącym się postępowaniu, nie zawiadomiono jej o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a także nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zarzuciła także, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż łącznie wymaga się od niej zwrotu 10.030 zł samej należności głównej, co jej zdaniem przerasta jej możliwości finansowe. W ocenie odwołującej się, organ pierwszej instancji nie ocenił prawidłowo jej sytuacji życiowej, jako matki samotnie wychowującej chorego syna, która nie może wyegzekwować alimentów od ojca dziecka.

Rozpoznając powyższe odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2 (dotyczącą odmowy umorzenia kosztów upomnienia w wysokości 8,80 zł) i umorzyło w tym zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji oraz utrzymało zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przepis art. 30 ust. 9 ustawy jest przykładem występującej w systemie prawa administracyjnego instytucji uznania administracyjnego. Organ administracyjny załatwiający sprawę nie może przekroczyć granic uznania i jest zobowiązany właściwie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie. Prawidłowe rozstrzygnięcie to taka decyzja, która podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści, co warunkuje m. in. przeprowadzenie postępowania zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Dokonując natomiast wykładni art. 30 ust. 9 ustawy należy mieć zawsze na uwadze, że wprowadza on wyjątek od zasady sformułowanej w art. 30 ust. 1 ustawy, który stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W ocenie organu odwoławczego podstawy do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zachodzą, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy oraz sytuację rodzinną, osobistą i dochodową nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Rodzina K. T. składa się z dwóch osób - jej samej oraz jej pięcioletniego syna. Jest osobą młodą w wieku aktywności zawodowej, zatrudnioną w zakładzie fryzjerskim w S., ale przebywającą na urlopie bezpłatnym. Jako miejsce zamieszkania wskazuje S., lecz od jesieni 2009 r. przebywa w Niemczech. Tam od brata wynajęła mieszkanie na czas nieokreślony, przy czym z umowy najmu wynika, że strony dążą do utrzymania wieloletniego stosunku najmu, dlatego wypowiedzenie umowy jest wykluczone na okres 3 lat. We wniosku o umorzenie odwołująca się zadeklarowała jako swój dochód jedynie comiesięczny zasiłek w wysokości 164 euro oraz opłatę za przedszkole syna ponoszoną przez Niemiecki Czerwony Krzyż w wysokości 111,80 euro. Odpowiadając na wezwanie organu odwoławczego zadeklarowała jeszcze średni miesięczny dochód z własnej pracy zarobkowej w wysokości 200 euro, a także pomoc jej rodziny przebywającej w Niemczech w postaci żywności, ubrań, leków, kosmetyków i środków pielęgnacyjnych dla syna oraz utrzymanie w weekendy i dni świąteczne oraz pomoc finansową od brata w postaci niskiego czynszu za najem mieszkania. Wyjaśniła, że konieczność wyjazdu do Niemiec wynikała z tego, iż jej syna (chorego na atopowe zapalenie skóry) nie przyjęto do przedszkola w Polsce, natomiast przyjęto go do przedszkola w Niemczech. Podkreśliła, że jej pracę zarobkową ogranicza fakt, iż syn przebywa w przedszkolu jedynie od godz. 7.30 do godz. 13.00, a po tym czasie ona sama musi się zajmować dzieckiem. Trudna sytuacja materialna skarżącej wynika także z tego, że ojciec dziecka nie płaci alimentów, a egzekucja tych alimentów jest nieskuteczna (w chwili obecnej nawet nie wie, gdzie przebywa ojciec dziecka). Według skarżącej minimalny dochód dla jej rodziny, aby utrzymać się w Niemczech to 600 euro, a ona dysponuje jedynie dochodem w kwocie około 400 euro miesięcznie.

Organ podkreślił, że kwota 1600 zł nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych stanowi w przeliczeniu około 400 euro, czyli stanowi kwotę jednomiesięcznego dochodu deklarowanego przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego. Spłata tej kwoty nie pociągnęłaby zbyt ciężkich skutków dla skarżącej, gdyż w sytuacji ciągłego wspierania jej przez rodzinę nie pozbawiłoby jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Oczywiście ta kwota nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest tylko częścią i to niewielką całego zadłużenia. Jednakże za "szczególne uzasadnione okoliczności" przyjmuje się sytuacje skrajne, np. brak jakichkolwiek dochodów lub uzyskiwanie dochodów poniżej minimum socjalnego i egzystencji, klęska żywiołowa, wielodzietność, niepełnosprawność. Trudna sytuacja bytowa skarżącej, a w tym obowiązek spłaty także innych nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych może stanowić podstawę rozważań w przypadku ewentualnego złożenia wniosku o rozłożenie spłaty na raty, czy odroczenie płatności. Wskazanie przez skarżącą jedynie niskich dochodów wynikających z potrzeby rezygnacji z zatrudnienia, aby opiekować się chorym synem, w sytuacji gdy przebywa w Niemczech, gdzie syn uczęszcza do przedszkola, a skarżąca dopiero na etapie postępowania odwoławczego ujawnia swoje własne dochody z pracy w kwotach jedynie przez siebie określonych, nie uzasadnia możliwości zastosowania instytucji umorzenia, tym bardziej jeśli się weźmie pod uwagę ochronę interesu społecznego, który w tym przypadku stoi w kolizji z interesem strony.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, które pozwoliłyby na umorzenie nienależenie pobranych świadczeń rodzinnych. W omawianym postępowaniu, ocenie nie podlegały przesłanki, z jakich odwołująca się pobrała świadczenia rodzinne nienależnie. Przesłanką do zastosowania instytucji umorzenia nienależenie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest także to, że skarżąca nie może wyegzekwować zasądzonych dla jej syna alimentów. W tym zakresie bezskuteczna egzekucja mogłaby być podstawą wystąpienia o świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Odnośnie wniosku o umorzenie kosztów upomnienia nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w kwocie 8,80 zł, jakie zostało wystosowane do skarżącej, to z art. 15 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wynika, że koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i są pobierane na rzecz wierzyciela. Obowiązek uiszczenia kosztów upomnienia przez zobowiązanego powstaje z chwilą doręczenia upomnienia. Koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. Jeśliby przyjąć, że w pojęciu ściągnięcia kosztów egzekucyjnych mieści się także instytucja ich umorzenia, to w takim razie zastosowanie miałby art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powyższe oznacza, że sprawa powinna być rozstrzygana nie w myśl przepisów określających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ale przez organ egzekucyjny w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Stąd też organ odwoławczy uchylił w tej części zaskarżoną decyzję (jej pkt 2) i umorzył postępowanie, jako prowadzone przez niewłaściwy organ i w niewłaściwym trybie.

Na powyższą decyzję K. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania dowodowego w zastępstwie organu pierwszej instancji, z naruszeniem zasad procedury administracyjnej. We wskazanym zakresie skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślając jednocześnie, iż zadaniem organu odwoławczego było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

- art. 15 i art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że koszty upomnienia są kosztami egzekucji oraz że organem uprawnionym do ich umorzenia jest organ egzekucyjny. Skarżąca zaznaczyła, że żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie daje organowi egzekucyjnemu kompetencji do umarzania wierzytelności należnych wierzycielowi;

- art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że w jej przypadku nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że organ pierwszej instancji podjął decyzję z pogwałceniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności z pominięciem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Materiał zebrany przez organ pierwszej instancji nie pozwalał na prawidłowe wydanie decyzji, skoro organ odwoławczy przeprowadził praktycznie całe postępowanie wyjaśniające na nowo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270), zwanej dalej "P.p.s.a."

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wykładnia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wskazuje, iż instytucja umorzenia należności, czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo i to jedynie w sytuacjach gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego (czyli przymusowego wykonania decyzji zobowiązującej do zwrotu), bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania.

Sąd podkreślił, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy. Przed jej wydaniem organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organ musi więc ustalić, czy inne okoliczności takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodziny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Te okoliczności rzutują na sytuację rodzinną zobowiązanego. Jego szczególnie uzasadniona sytuacja jest bowiem przesłanką możliwości umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń.

Sąd podkreślił, że organy orzekające, w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, wysnuły słuszne wnioski. Wskazując na nietypową sytuację skarżącej związaną z jej zamieszkiwaniem na terenie innego kraju i uzyskiwaniem dochodu w innej walucie prawidłowo określiły, że dochód ten, nawet według skarżącej niewystarczający na pokrycie wszystkich podstawowych potrzeb życia codziennego, a co dopiero spłaty zadłużenia, znacznie przekracza kryterium dochodowe określone w Polsce dla dwuosobowej rodziny ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), jakie jest "granicą", której przekroczenie powoduje uznanie przez organy właściwe, że sytuacja bytowa wnioskodawcy nie obliguje Państwa do udzielenia mu pomocy.

W konsekwencji organy właściwie skonstatowały, że skarżąca jest w stanie spłacić posiadane zadłużenie, pomimo wskazywanych przez nią trudności finansowych, a jego spłata nie spowoduje ciężkich i nieodwracalnych skutków dla jej rodziny. Tym bardziej w sytuacji, kiedy uzyskuje regularne wsparcie finansowe ze strony rodziny i może podjąć pracę w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Oczywiście niekwestionowaną przez organy orzekające okolicznością jest podkreślana przez nią choroba dziecka, jednakże nie sposób i w tym względzie odmówić im racji, gdy twierdzą, że fakt możności jego przebywania w przedszkolu, nawet w godzinach podanych przez skarżącą, tylko potwierdza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia i podniesienia tym samym kwoty miesięcznie uzyskiwanego dochodu.

W ocenie Sądu również rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy może podjąć decyzję w trybie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 K.p.a. Decyzję taką organ odwoławczy powinien wydać, gdy stwierdzi, że postępowanie organu pierwszej instancji było chociażby w części bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. W konsekwencji należało zatem dokonać kontroli w zakresie prawidłowości przyjęcia przez organ odwoławczy konkluzji o bezprzedmiotowości postępowania pierwszoinstancyjnego. Zdaniem Sądu sytuacja taka w sprawie wystąpiła. Organ odwoławczy słusznie stwierdził brak podstaw prawnych uzasadniających rozpoznanie przez organ pomocy społecznej wniosku dotyczącego umorzenia kosztów upomnienia.

Tak więc, koszty powstałe na skutek wystosowania do strony upomnienia są de facto kosztami egzekucyjnymi, dlatego w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i tylko organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Zawarta natomiast w art. 30 ust. 9 ustawy instytucja umorzenia ma zastosowanie do nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. T. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie:

- prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że w jej przypadku nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji jej rodziny uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń;

2) art. 15 i art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, że koszty upomnienia stanowią koszty egzekucji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędne ustalenie, że koszty upomnienia są kosztami postępowania egzekucyjnego i mogą zostać umorzone jedynie przez organ egzekucyjny. Wskazała, że zgodnie z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji koszty upomnienia obciążają zobowiązanego i są pobierane na rzecz wierzyciela. W jej ocenie koszty te podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych i są dochodem należnym wierzycielowi, nie organowi egzekucyjnemu. Żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie daje organowi egzekucyjnemu kompetencji do umarzania wierzytelności należnych wierzycielowi.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna K. T. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoczął ocenę podstaw kasacyjnych od art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że wyrok Sądu pierwszej instancji narusza wskazany przepis prawa materialnego przez przyjęcie, że w przypadku skarżącej nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, dotyczące sytuacji jej rodziny, które uzasadniałyby umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Tak określona podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "Osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu". Pojęcie "nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego" zostało wyjaśnione w art. 30 ust. 2 powyższej ustawy. Natomiast art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych – który w niniejszej sprawie został wskazany jako podstawa kasacyjna – stanowi, że "Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny".

Wykładnia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do następujących wniosków:

Po pierwsze, ww. przepis jest wyjątkiem od zasady, ustanowionej w art. 30 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W państwie praworządnym regułą jest bowiem obowiązek zwrotu świadczenia publicznego, które zostało pobrane przez jednostkę mimo braku uprawnienia do pobrania danego świadczenia. Rozkładanie płatności na raty, odraczanie jej terminu czy – w szczególności – umarzanie nienależnie pobranego świadczenia powinny być zatem środkami stosowanymi wyjątkowo i niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca.

Po drugie, z kompetencji, o których mowa w analizowanym przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ administracji może skorzystać jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że po stronie osoby, która nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Z uwagi na cel wyjątkowej regulacji ustanowionej w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi tu w przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji.

Po trzecie, w analizowanym przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznano organowi administracji trzy osobne kompetencje: do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, do odroczenia terminu ich płatności oraz do rozłożenia płatności na raty. Z uwagi na to, że – jak wskazano – regułą jest obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, organ administracji powinien – po dokonaniu wnikliwej analizy sytuacji rodziny konkretnego świadczeniobiorcy – w pierwszej kolejności rozważyć, czy w danym przypadku wystarczające byłoby rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności. Dopiero gdyby organ stwierdził, że ani rozłożenie na raty, ani odroczenie nie są środkami wystarczającymi dla ochrony sytuacji materialnej danej rodziny, to wówczas powinien rozważyć zasadność umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

Po czwarte, z kompetencji, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ administracji korzysta na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to dowolności, natomiast znacznie zawęża zakres kompetencji kontrolnych sądu administracyjnego. W szczególności sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem decyzji o odmowie rozłożenia płatności na raty, odroczenia terminu płatności czy o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, nie posiada kompetencji do ustalania, czy po stronie danej rodziny rzeczywiście zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności", o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd administracyjny może wyłącznie zbadać, czy organ administracji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe (w szczególności czy została dokładnie ustalona sytuacja materialna rodziny danego świadczeniobiorcy), czy właściwie ocenił zebrane dowody z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego, a także czy decyzja o odmowie skorzystania z jednej kompetencji określonych we wskazanym przepisie została uzasadniona zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Należy podkreślić, że postępowanie dowodowe, a także uzasadnienie decyzji powinny koncentrować się na ustaleniu, czy po stronie rodziny świadczeniobiorcy rzeczywiście zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności" – to znaczy czy istnieje ryzyko, że bezzwłoczna egzekucja nienależnie pobranego świadczenia doprowadzi do obniżenia standardu życia poniżej poziomu minimum egzystencji. Jeżeli organ uzna, że w danym przypadku istnieje takie ryzyko, to powinien w dalszej kolejności ustalić, czy wystarczające jest rozłożenie płatności na raty, ewentualnie odroczenie terminu płatności, czy też zachodzi rzeczywista potrzeba umorzenia nienależnie pobranych płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznając, iż zaskarżona decyzja SKO w J. jest zgodna z tym przepisem. W szczególności, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ administracji prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy, pod kątem ustalenia sytuacji materialnej rodziny skarżącej, co doprowadziło organ do wniosku, iż skarżąca kasacyjnie jest w stanie spłacić posiadane zadłużenie, pomimo wykazywanych przez nią trudności finansowych. Poza tym – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji – skarżąca kasacyjnie została pouczona o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie spłaty należności na raty lub o odroczenie terminu jej płatności. Nie budzi zastrzeżeń ocena Sądu pierwszej instancji, że wniosków i ustaleń poczynionych przez organy administracji nie można uznać za dowolne, a uzasadnień decyzji za niewystarczające.

Natomiast odnosząc się do argumentów podniesionych w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych należy przede wszystkim podkreślić, że z niekwestionowanego przez stronę materiału dowodowego wynika, iż sytuacja materialna, w jakiej znajduje się rodzina skarżącej kasacyjnie, dawała organom administracji podstawę do przyjęcia, że nie znajduje się ona w na tyle "szczególnie uzasadnionych okolicznościach", aby konieczne było umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych koncentruje się m.in. na tym, że dochody uzyskiwane przez skarżącą kasacyjnie na terenie Niemiec zostały przeliczone na stopę życiową i ich wartość na terenie Polski, bez uwzględnienia różnic w cenach. Przede wszystkim, taki zarzut jest niezrozumiały, gdyż – jak wynika z akt sprawy – skarżąca kasacyjnie dobitnie akcentuje, iż jej miejscem zamieszkania jest S., czyli miejscowość położona na terytorium Polski. Poza tym nie można zaakceptować toku rozumowania zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, zakładającego, że poziom życia skarżącej kasacyjnie - jako beneficjentki świadczeń pochodzących z budżetu RP, opierających się na polskim ustawodawstwie - powinien być ustalany w oparciu o ceny czy koszty utrzymania w innym państwie. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli ustawodawca uzależnia skorzystanie z pewnego przywileju o charakterze socjalnym od poziomu życia i sytuacji materialnej danej osoby czy rodziny – a taką funkcję pełnią środki wymienione w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych – to jako punkt odniesienia nakazuje przyjąć polskie uwarunkowania. Organy administracji orzekające o zasadności umorzenia nienależnie pobranych świadczeń nie mają ani kompetencji, ani niezbędnego instrumentarium procesowego do badania przeciętnych standardów poziomu życia w innych państwach niż Polska. Poza tym uzależnianie możliwości korzystania z instytucji polskiego ustawodawstwa socjalnego od tego, czy dany świadczeniobiorca przebywa w Polsce, czy w innym państwie – np. takim, w którym nominalna wartość kosztów utrzymania jest znacząco wyższa – prowadziłoby do skutku niezgodnego z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej.

Należy dodać, że dla oceny, czy po stronie rodziny istnieją "szczególnie uzasadnione okoliczności", dające podstawę do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, nie mniej istotny od faktycznej sytuacji materialnej rodziny jest potencjał dochodowy członków rodziny. Organy administracji, przed wydaniem decyzji opartej na art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinny badać nie tylko aktualną sytuację finansową świadczeniobiorcy i jego rodziny, ale również powinny ustalić, czy członkowie rodziny posiadają zdolność do podjęcia pracy lub do pozyskania środków z innych źródeł. W szczególności – zgodnie z fundamentalną dla prawa socjalnego zasadą pomocniczości (subsydiarności) – niezasadne byłoby przyznawanie umorzenia osobom, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale posiadają obiektywną zdolność do pracy i do uzyskiwania dochodu pozwalającego na zapewnienie odpowiedniego poziomu życia. Z tej perspektywy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym materiał dowodowy świadczy o tym, że skarżąca kasacyjnie może podjąć pracę i tym samym podnieść kwoty miesięcznie uzyskiwanego dochodu, jest bowiem osobą młodą, zdrową i zdolną do pracy, a także znajdującą wsparcie w rodzinie. Ponadto, bezskuteczność w egzekucji alimentów od ojca dziecka skarżącej kasacyjnie nie może być argumentem za przyznaniem umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, skoro w polskim porządku prawnym istnieje możliwość uzyskania w to miejsce świadczeń z funduszu alimentacyjnego, z której – co stwierdził Sąd pierwszej instancji – skarżąca kasacyjnie nie korzysta.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jako drugą podstawę kasacyjną wskazano na naruszenie art. 15 i art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy przez przyjęcie, że koszty upomnienia stanowią koszty egzekucji i mogą zostać umorzone jedynie przez organ egzekucyjny.

Powyższe podstawy kasacyjne są nieusprawiedliwione, bowiem umorzenie kosztów powstałych na skutek wystosowania do strony upomnienia może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów określających zasady umarzania kosztów postępowania egzekucyjnego w administracji. Wynika to z wykładni art. 15 § 2 zd. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, który stanowi, że koszty upomnienia podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych. Umorzenie kosztów upomnienia może więc nastąpić na podstawie art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że o umorzeniu tych kosztów orzeka organ egzekucyjny, natomiast kompetencji takiej nie ma organ wydający decyzję na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ ten orzeka bowiem wyłącznie w sprawie, której przedmiotem jest umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał osobno zarzutu, zgodnie z którym "organ II instancji postąpił wbrew art. 136 i art. 138 § 2 kpa i utartej praktyce orzeczniczej [...]". Przede wszystkim zarzut ten został sformułowany pod adresem organu administracji, a nie Sądu pierwszej instancji. Zarzut ten nie znajduje ponadto odzwierciedlenia w podstawach kasacyjnych, lecz został zamieszczony w części pisma procesowego poświęconej uzasadnieniu podstaw kasacyjnych. Co więcej, przytoczone motywy mające przemawiać za naruszeniem przez organ odwoławczy ww. przepisów procedury administracyjnej sprowadzają się do zacytowania fragmentów dwóch orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, co nie jest wystarczające dla merytorycznego rozpoznania zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z przedstawionych wyżej względów, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw oraz nie stwierdzono z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.