Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 926/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 926/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 września 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.), Inga Gołowska, Protokolant: Iwona Sadowska-Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010r., sprawy ze skargi Z. K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 15 marca 2010r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją 15 marca 2010 roku Nr [...] "Z", utrzymał w mocy decyzję z dnia 15 stycznia 2010 roku nr [...] którą odmówiono Z. K. umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okresy od listopada 2004 roku do listopada 2009 roku.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 18 listopada 2009 roku, rozszerzonym następnie w dniu 11 stycznia 2010 roku Z. K. zwrócił się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. We wniosku wskazał, że jest osobą schorowaną, przebywał w kilku szpitalach, zmuszony był również korzystać z rehabilitacji. Wcześniej prowadził jednoosobową działalność gospodarczą, jednak w związku z chorobą był zmuszony zrezygnować z wynajmu lokalu, w którym ta działalność była prowadzona. Zamieszkuje wraz konkubiną i trójką swoich dzieci. To na nim spoczywa obowiązek utrzymania rodziny. W chwili obecnej jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę i zarabia około 3.000 zł miesięcznie.

Uzasadniając decyzję z dnia 15 stycznia 2010 roku o odmowie umorzenia należności składkowych, "Z" powołał przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm. - dalej zwanej "u.s.u.s."), i podał, że celem dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie istnieją okoliczności uzasadniające umorzenie należności ustalił, że wobec skarżącego Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi postępowanie egzekucyjne i jak dotąd nie stwierdzono jego nieskuteczności. Również komornik sądowy nie stwierdził bezskuteczności egzekucji, która prowadziłaby do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia określone w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), gdyż nie udokumentowano poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, co uzasadniałoby umorzenie należności. Organ ustalił ponadto, że skarżący uzyskuje wynagrodzenie w wysokości 5.005,23 zł brutto (średnia z trzech miesięcy) oraz pobierany jest z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zasiłek na dzieci w wysokości 224 zł. W toku postępowania nie uzyskano informacji o ponoszonych kosztach z tytułu utrzymania. Przedstawione rachunki za energię elektryczną oraz czynsz wystawione są na inne nazwisko. Ustalono również, że skarżący spłaca zadłużenie na rzecz innego wierzyciela (banku).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ponownie przedstawił swoją sytuację materialną, rodzinną i zdrowotną. Wskazał, że wpłaty za media oraz czynsz wystawione są imiennie na ojca jego konkubiny z którym zamieszkują, lecz faktycznie to on te koszty ponosi. Kredyt w banku został zaciągnięty z uwagi na brak opłacania czynszu i możliwość dokonania ich eksmisji z zajmowanego lokalu. Skarżący podniósł także fakt, iż z uwagi na chorobę i konieczność dodatkowych wydatków na jego leczenie. Zwrócił również uwagę na ponoszone koszty związane z dojazdem do pracy.

Organ ponownie rozpoznający sprawę, podzielił ustalenia organu I instancji. Utrzymując w mocy decyzję z dnia 15 stycznia 2010 r., ZUS dodatkowo wskazał, że skarżący nie udokumentował okoliczności uzasadniających umorzenie należności ze względu na swoją chorobę i chorobę najbliższego członka rodziny, a co za tym idzie konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającą możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego spłatę zaległości. W tym zakresie organ nadmienił, że opiekę nad dziećmi sprawuje konkubina. W uzasadnieniu tej decyzji zostało także stwierdzone, że skarżący nie ponosi żadnych nadzwyczajnych wydatków, poza kosztami utrzymania, które kształtują się na przeciętnym poziomie. Organ podkreślił, że ewentualne umorzenie zaległości spowodowałoby naruszenie zasady równego traktowania obywateli. Decyzje o umorzeniu podejmowane są bowiem wówczas, gdy przemawia za nimi konieczność poniesienia nakładów nadzwyczajnych (np. wysokich kosztów zabiegu operacyjnego), bądź też ze zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że na utrzymaniu wnioskującego pozostaje kilkoro małoletnich dzieci, a pobierane jest najniższe wynagrodzenie za pracę, będące jedynym źródłem dochodu rodziny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze nie zostały przedstawione żadne nowe okoliczności.

W odpowiedzi na skargę "Z" wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nakazujący wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.).

Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jednocześnie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeśli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w doniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu, wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wszczęte na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P. 57/2007, Lex Polonica nr 1974512, Trybunał Konstytucyjny, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu (wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2010 roku sygn. akt III SA/Wr 865/09 i z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 6/10, oraz wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2009 sygn. akt I SA/Kr 721/09 orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z nadesłanych - wraz z odpowiedzią na skargę - akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu przed organem II instancji, wszczętym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brała ta sama osoba, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. Mianowicie pod decyzją organu I instancji podpisała się: z-ca Dyrektora Ł. P., której podpis figuruje również pod decyzją wydaną na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli wydaną w II instancji. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Zatem przy wydawaniu decyzji przez organ II instancji brała udział ta sama osoba, wskazana z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, która brała udział w analogicznych czynnościach poprzedzających wydanie decyzji pierwotnej. Świadczy o tym podpis widniejące na kartach 43 i 52 akt administracyjnych. Bez znaczenia przy tym jest fakt, że pod decyzją z dnia 15 marca 2010 r. podpisane są inne jeszcze osoby, w tym dyrektor Oddziału W. C. przy której nazwisko pojawiła się informacja "z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń" co mogłoby sugerować, że tylko jej podpis jest wystarczającym do ważności decyzji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wskazana wyżej z-ca dyrektora Ł. P. brała udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącego o umorzenie należności w I instancji, jak również w czynnościach mających na celu rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Gdyby nie brała ona udziału w rozstrzygnięciu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jej podpis nie figurowałby pod decyzją wydaną w II instancji.

Mając na uwadze powyższe i niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracownika organu biorącego udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji.