Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 203/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 80, art. 84 par. 1, art. 75, art. 97 par. 1pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190, art. 152, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. – W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2007 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogę być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. K. – W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lutego 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 13 lipca 2007 r. Nr [...], którą odmówiono zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego z maja 2004 r. autorstwa dr inż. arch. M. P. i mgr inż. S. K. w przedmiocie dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. C. [...] w G. i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie w/w budynku.

Skarżąca domagała się uchylenia wskazanych powyżej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na braku zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie; art. 8 i art. 9 kpa, polegające na braku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, czym poderwane zostało zaufanie do działania organów administracji; art. 10 § 1 kpa, polegające na uniemożliwieniu stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów w sprawie przed wydaniem decyzji. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca nie wykonała w całości obowiązku nałożonego na nią w drodze decyzji z dnia 19 listopada 2001 r.

Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, po ustaleniu następującego stanu faktycznego.

Przedmiotowy budynek – segment skrajny w zabudowie szeregowej przy ul. C. [...] w G. realizowano z istotnymi odstępstwami od warunków i ustaleń określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 października 1986 r. nr [...] wydanej dla Spółdzielni A. Wymieniona decyzja następnie została przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2000 r. Nr [...] na skarżącą M. K.

Organ nadzoru budowlanego, działając na postawie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, wszczął postępowanie, w trakcie którego postanowieniem z dnia 8 czerwca 2001 r. Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Następnie, w wyniku kolejnych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego została wydana, w dniu 19 listopada 2001 r., w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, decyzja Nr [...] nakładająca, obowiązek wykonania szeregu czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie: przedłożenia inwentaryzacji, orzeczenia technicznego oraz projektu dokończenia robót uzgodnionego z Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta, w terminie do dnia 31 maja 2002 r.

Po dostarczeniu przez inwestora dokumentacji, organ I instancji decyzją z dnia 5 września 2003 r. [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku.

Powyższa decyzja została w trybie odwoławczym uchylona decyzją organu II instancji z dnia 15 stycznia 2004r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi m.in. na uchybienia stwierdzone w dokumentacji, brak uzgodnienia projektu z Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta w zakresie usytuowania budynku oraz brak dokumentacji geologiczno-inżynierskiej wymaganej z uwagi na przynależność obiektu do trzeciej kategorii geotechnicznej.

W dniu 4 lipca 2004 r. inwestor złożył poprawioną i uzupełnioną dokumentację, w tym projekt dokończenia robót opracowany przez dr inż. arch. M. P. i mgr inż. bud. S. K. z datą "maj 2004 r." wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy. Następnie, w dniu 30 lipca 2004 r. zostało dostarczone uzgodnienie Wydziału Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta w zakresie lokalizacji wjazdu na posesję inwestora.

W wyniku oceny przedłożonej dokumentacji organ I instancji stwierdził, że inwestor wykonał obowiązki nakazane decyzją z dnia 19 listopada 2001 r., co stało się podstawą wydania decyzji z dnia 19 listopada 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt architektoniczno – budowlany dokończenia budowy z maja 2004 r. oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku.

Rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym, w szczególności pod kątem uchybień i braków wskazanych w decyzji z dnia 15 stycznia 2004 r. organ II instancji stwierdził, że braki te zostały częściowo uzupełnione. Została opracowana dokumentacja geologiczno - inżynierska zawierająca opinię odnośnie stateczności skarpy. Przedłożony został również nowy projekt dokończenia robót – z maja 2004r., w którym wyeliminowano wskazane niezgodności w zakresie warunków technicznych. Projekt ten w części budynku przy ul. C. [...], przylegającej do budynku przy ul. C. [...] przewidywał jednakże o jedną kondygnację więcej niż projekt z lipca 2001 r. Powołując się na opracowane przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. L. N. "Orzeczenie techniczne dotyczące oceny wpływu budynku położonego w G. przy ul. C. [...] na przyległy budynek Nr [...]. G., marzec 2002 rok", autor części konstrukcyjnej mgr inż. S. K. przedstawił wzmocnienie konstrukcji fundamentowania ściany "przy sąsiedzie" dla nowego schematu obciążeń.

Właściciele budynku przy ul. C. [...] w G. zakwestionowali rozwiązanie przedstawione w projekcie dokończenia z maja 2004 r. przedkładając jako dowód kontrekspertyzę opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. F. G.

W powyższej sytuacji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do dr inż. L. N. o zajęcie stanowiska w wyżej opisanej sprawie w odniesieniu do nowo projektowanego w maju 2004 r. budynku przy ul. C. [...]. Autor "Orzeczenia technicznego (...)" z marca 2002 r. w piśmie z dnia 10 marca 2005 r. stwierdził, że opracowana dokumentacja na dokończenie budowy budynku nr [...], jest niezgodna z zaleceniami wynikającymi z orzeczenia technicznego, a także, że nadbudowa piętra nad tarasem przyległym do budynku nr [...] jest jego zdaniem niedopuszczalna.

Uwzględniając powyższe stanowisko rzeczoznawcy budowlanego dr inż. L. N., organ II instancji uznał, że "Orzeczenie techniczne(...)" z marca 2002 r. nie może być wykorzystane w odniesieniu do nowo opracowanego projektu dokończenia robót z maja 2004 r., dlatego decyzją z dnia 16 marca 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 28 lipca 2005 r. nr [...] organ I instancji nakazał rozbiórkę znajdującego się w budowie budynku mieszkalnego przy ul. C. [...] w G.

W kolejnym postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia 11 grudnia

2006 r. organ II instancji uchylił wskazaną powyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie organ I instancji decyzją z dnia 13 lipca 2007 r. Nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego z maja 2004 r. autorstwa dr inż. arch. M. P. i mgr inż. S. K. dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. C. [...] w G. i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczy ustalił, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji z dnia 11 grudnia 2006 r. z uwagi na różne stanowiska projektantów i rzeczoznawców w kwestii warunków technicznych, jakie spełniać ma nowoprojektowany budynek, aby jego budowa nie powodowała zagrożenia dla istniejącego budynku przy ul. C. [...] w G., organ I instancji przeprowadził w dniu 5 czerwca 2007 r. rozprawę administracyjną. Podczas tej rozprawy z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawców i projektantów ustalono, że zarówno projektanci jak i rzeczoznawcy podtrzymują wcześniej zajęte stanowisko w przedmiotowej sprawie. Nieobecny na rozprawie rzeczoznawca budowlany dr inż. L. N. przysłał pismo z dnia 28 maja 2007 r., w którym nawiązując do swojej ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku opracowanej w 2002 r. stwierdził, że podtrzymuje wnioski w niej zawarte. Nadto podał, że wydanie pozwolenia na kontynuowanie budowy wymaga wzmocnienia fundamentów na granicy parceli według przedstawionej koncepcji, zabetonowanie kanału rewizyjnego w garażu i nienadbudowywanie pomieszczenia nad tarasem przyległym do granicy parceli. Przedłożony przez skarżącą projekt dokończenia przedmiotowej budowy nie uwzględnia wymienionych powyżej wskazań.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że pomimo kilkuletniego postępowania w przedmiotowej sprawie, inwestor nadal nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją z dnia 19 listopada 2001 r.

Przyjęte w przedłożonym projekcie rozwiązania projektowe, w przypadku kontynuacji budowy tego obiektu, spowodują zagrożenia dla sąsiedniego budynku przy ul. C. [...] w G. Zatem przedłożony przez skarżącą projekt architektoniczno-budowlany z maja 2004 r. dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. C. [...] w G. nie może być zatwierdzony. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Miasta z dnia 19 sierpnia 2005 r. Nr [...], z którego wynika, że przedmiotowy projekt dokończenia robót nie był uzgodniony z Wydziałem Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta, co między innymi jest wymogiem decyzji z dnia 19 listopada 2001 r.

Organ II instancji powołał się na treść art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i w przypadku, gdy budowa została zakończona – wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponieważ inwestor złożył w dniu 4 lipca 2004 r. wraz z dokumentacją taki wniosek, organ był obligowany do jego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego przedłożona dokumentacja nie spełnia wymogów przewidzianych w decyzji z dnia 19 listopada 2001 r. i z tych względów uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 10 kpa organ uznał je za bezzasadne wskazując, że strona już od siedmiu lat bierze czynny udział w postępowaniu. Dodatkowo organ podał, że nałożony na inwestora obowiązek dotyczył m.in. warunków technicznych, jakie spełnić ma nowoprojektowany budynek, aby jego budowa nie powodowała zagrożenia dla istniejącego budynku. Z tych względów organ miał obowiązek sprawdzenia przedłożonej dokumentacji w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 18 września 2008 r. reprezentujący uczestniczkę postępowania I. M. pełnomocnik procesowy - adwokat J. S. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że skarga "pochodzi od pełnomocnika, który nie miał umocowania do działania w okresie, w którym wniesienie skargi było dopuszczalne". W przypadku nieodrzucenia skargi, strona wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 312/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2007 r., a nadto uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2001 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Sąd wskazał, że przedmiotowe postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, wszczęte zostało w roku 2001 według przepisów art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego ustawy Prawo budowlane, opublikowanego w Dzienniku Ustaw

z 2000 r. Nr 106, poz. 1126. Organ I instancji ustalił wówczas, że istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego było poszerzenie budynku o 640 cm oraz przesunięcie go w stronę ulicy C.

Sąd wskazał na zaistniałe w toku wieloletniego postępowania administracyjnego zmiany przepisów prawa. W szczególności art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 19 listopada 2001 r., przewidywał, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Sąd zważył, że przytoczone przepisy zostały zmienione ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.2004 r. Nr 93, poz.888), obowiązującą od dnia 31 maja 2004 r. Przy czym ta ostatnia nowelizacja zdaniem Sądu I instancji pozostawała bez znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie.

Analizując wskazane zmiany stanu prawnego Sąd Wojewódzki uznał, iż organy, za podstawę wydanych w sprawie decyzji wadliwie przyjęły treść art. 51 ustawy – Prawo budowlane w brzemieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz.888). Stosownie bowiem do intertemporalnego przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2". Przy czym sytuacja wskazana w ust. 2 nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem Sądu I instancji, przepisem prawa materialnego mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, był art. 51 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r., to jest do daty wejścia w życie nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r.

Zdaniem Sądu I instancji w stanie faktycznym sprawy brak było bowiem do dnia 11 lipca 2003 r., to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ostatecznej decyzji kończącej niniejsze postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym poprzednio. W dacie wydania kontrolowanej przez Sąd decyzji, w obrocie prawnym pozostawała tylko decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podjęta w dniu 19 listopada 2001 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), nakładająca na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż organy dokonały naruszenia przepisu przejściowego, to jest art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., w konsekwencji prawa materialnego - przepisu art. 51 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Niezależnie od opisanej wadliwości, Sąd uznał iż błędnie zastosowano wymieniony przepis i wydano decyzję o treści, która nie była w art. 51 ustawy – Prawo budowlane przewidziana. Zaskarżoną decyzją odmówiono inwestorowi zatwierdzenia projektu architektoniczno - budowlanego z maja 2004 r. w przedmiocie dokończenia budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. C. [...] w G. i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku. Jednak zdaniem Sądu z treści art. 51 ustawy - Prawo budowlane (będącego podstawą wydania zaskarżonych decyzji) w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 r. wynikało, że w odniesieniu do niezakończonej budowy organ po upływie zakreślonego terminu dokonuje sprawdzenia wykonania obowiązku i w zależności od wyniku tego sprawdzenia może zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo orzec w jeden ze sposobów wymienionych w ust. 5 (nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego). W ocenie Sądu na podstawie tego przepisu możliwe było wydanie jedynie decyzji pozytywnej, a nie decyzji odmownej. Dlatego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118).

Ponadto Sąd I instancji, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objął kontrolą również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2001 r.

W ocenie Sądu, także ta decyzja naruszała prawo, ponieważ będący jej podstawą art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, przewidywał możliwość nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych przez organ czynności, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a nie przedstawienia dokumentów - ocen, orzeczeń technicznych i projektów, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Poza tym Sąd wskazał na wielość opinii i ekspertyz, złożonych przez skarżącą i uczestniczkę postępowania, o treści sprzecznej bądź wzajemnie się wykluczającej. Dowody te zdaniem Sądu nie zostały dostatecznie ocenione przez organy pod kątem przydatności dla rozstrzygnięcia, na zasadach określonych w art. 80 kpa, nie było wystarczające stwierdzenie ich sprzeczności, tak jak to uczynił organ I instancji. W ocenie Sądu, w takim stanie rzeczy należało rozważyć wniosek uczestniczki postępowania I. M., o powołanie niezależnego biegłego, gdyż na organie spoczywał obowiązek dokładnego oznaczenia czynności, które należy wykonać w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2).

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając wyrokowi Sądu I instancji obrazę przepisów prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 roku (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126,) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy w z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie mogły nałożyć na podstawie tego przepisu obowiązku dostarczenia określonych dokumentów,

2. błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 z zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że nowelizacja ta pozostaje bez znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie,

3. błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do stosowania przepisów ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej powołaną ustawą,

4. błędną wykładnię art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że przepis ten nie dopuszcza wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji odmawiającej zatwierdzenia zastępczego projektu budowlanego.

Skarżący organ domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy ocenie zaistniałych zmian stanu prawnego, Sąd Wojewódzki bezpodstawnie pominął nowelizację Prawa budowlanego, wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r., zatem na długo przed wydaniem kontrolowanych decyzji. Wprawdzie Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, że w jego ocenie ta nowelizacja "pozostaje bez znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie" lecz w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska. Tymczasem przepis art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy zmieniającej ustawę - Prawo budowlane stanowił, że jej przepisy stosuje się do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia nowelizacji w życie. Omawiana nowelizacja wprowadzała (w art. 1 pkt 21) nowe - zastosowane przez organy brzmienie przepisu art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Skarżący podniósł, że nowelizacja przepisów Prawa budowlanego wprowadzona w dniu 11 lipca 2003r. nie miałaby w niniejszym postępowaniu zastosowania (tak jak przyjął Sąd), gdyby nie przepisy kolejnej nowelizacji wprowadzonej z dniem 31 maja 2004 roku. Zdaniem organu przepisy przejściowe obu wskazanych ustaw nowelizujących Prawo budowlane były sprzeczne ale stosując metodę wykładni przepisów prawa lex posteriori derogat legi priori należało uznać, iż zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. Realizacja wskazań Sądu I instancji oznaczałaby konieczność zignorowania przez organy nadzoru budowlanego obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane.

Poza tym w ocenie skarżącego Sąd I instancji bezzasadnie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2001 r., którą zobowiązano inwestora do wykonania szeregu czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu brak jest podstaw do przyjęcia, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie pozwala na nałożenie obowiązków przedstawienia ocen, ekspertyz i projektów. Czynności o których mowa w tym przepisie obejmują bowiem czynności faktyczne jak i prawne, w tym przedłożenie organowi określonej dokumentacji.

Nadto zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie uznał, iż abstrahując od tego, która wersja przepisów Prawa budowlanego powinna mieć zastosowanie w tej sprawie, to organy nadzoru budowlanego nie miały prawa wydać na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane decyzji negatywnej, tj. odmawiającej zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. W ocenie organu takie stanowisko jest nieprawidłowe, a dopuszczalność wydania decyzji odmownej w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego w trybie tegoż przepisu potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie II OSK 801/07.

W konsekwencji organ wskazał, że uchylone przez Sąd I instancji decyzje nie posiadały wad powodujących konieczność ich uchylenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 89/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, odstępując jednocześnie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że skarga kasacyjna została prawidłowo sformułowana, podniesiona w niej argumentacja była zasadna i dawała podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Podniósł, że Sąd I instancji, abstrahując od oceny merytorycznej wydanych decyzji (odmownych), wskazał na zmiany przepisów prawa zaistniałe w toku wieloletniego postępowania administracyjnego zmierzającego do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podstawową przyczyną uchylenia kontrolowanych decyzji wydanych w roku 2007 i 2008 było uznanie, że orzekające organy nadzoru budowlanego powinny zastosować

art. 51 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r., która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Wywodząc słuszność swojego stanowiska Sąd I instancji wskazał na art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), zgodnie z którym do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie przedmiotowej nowelizacji należało stosować przepisy dotychczasowe. Tymczasem decyzje wydane przez organy w tej sprawie oparte zostały na przepisach Prawa budowlanego w brzmieniu uwzględniającym kolejną nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny stanu prawnego, jaki powinien mieć w sprawie zastosowanie, za słuszny uznał zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki bezpodstawnie pominął nowelizację Prawa budowlanego, wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. - na długo przed wydaniem kontrolowanych przez Sąd decyzji. Z niezrozumiałych przyczyn Sąd I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, że w jego ocenie nowelizacja ta "pozostaje bez znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie" przy czym w żaden sposób swojego stanowiska nie uzasadnił.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane stanowi, że "nowe" przepisy stosuje się do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia ustawy nowelizującej w życie. Poza tym omawiana ustawa wprowadzała (w art. 1 pkt 21) nowe - zastosowane przez organy - brzmienie przepisu art. 51 Prawa budowlanego.

Słusznie również autor skargi kasacyjnej podniósł, że nowelizacja przepisów Prawa budowlanego wprowadzona z dniem 11 lipca 2003 r. nie miałaby zastosowania (tak jak przyjął Sąd), gdyby nie przepisy nowelizacji wprowadzonej z dniem 31 maja 2004 roku. Zastosowanie podstawowej reguły wykładni przepisów prawa lex posteriori derogat legi priori wskazywało na przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania przez organ, a ustalanym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Dlatego wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu wyroku nie miał znaczenia prawnego fakt, że przedmiotowe postępowanie administracyjne w dacie 11 lipca 2003 r. nie było zakończone decyzją ostateczną, skoro kolejna nowelizacja przepisów Prawa budowlanego wprowadzona ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. określała zasadę stosowania nowych przepisów do (prawie wszystkich) postępowań wszczętych a niezakończonych przed dniem 31 maja 2004 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte przez Sąd Wojewódzki rozumienie przepisów intertemporalnych zawartych we wskazanych ustawach nowelizujących Prawo budowlane, oznaczałoby iż przy wydawaniu decyzji merytorycznych organ nadzoru budowlanego musiałby pominąć obowiązujące obecnie przepisy ustawy Prawo budowlane.

Poddając analizie kolejny zarzut skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bez dostatecznego uzasadnienia Sąd Wojewódzki zastosował przepis art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylił również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2001 r. Zdaniem Sądu I instancji wada tej ostatniej decyzji polegała na tym, iż stanowiący podstawę jej wydania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu do dnia 11 lipca 2003 r. nie dawał podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W okolicznościach sprawy Sąd I instancji w żaden sposób nie wykazał, że dla prawidłowego końcowego załatwienia sprawy konieczne i celowe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia 19 listopada 2001 r. (wydanej wiele lat wcześniej), na podstawie której opracowana została dokumentacja techniczna, w tym projekt budowlany będący aktualnie przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że przepis art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane nie może być tak rozumiany, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, a więc iż uprawnia on jedynie do wydania wyłącznie decyzji pozytywnej dla inwestora - zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną organ, że już samo brzmienie przepisu, stanowiącego o tym, iż decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, oczywiście w zależności od warunków danej sprawy. Inną rzeczą jest to, czy przedstawiony przez inwestora projekt mógł być przez organ zaakceptowany, w tym jednak zakresie skarga kasacyjna nie zawierała zarzutów obligujących Naczelny Sąd Administracyjny do ich rozważenia.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że rozpatrując ponownie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię analizowanych przepisów i ocenić czy zasadna była odmowa zatwierdzenia projektu architektoniczno - budowlanego na dokończenie budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. C. [...] w G. Podkreślił przy tym, że sprawa jest rozpoznawana już od wielu lat, a mimo iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest obszerny, to pozostaje w części istotnej dla sprawy wzajemnie sprzeczny, tym bardziej jednak musi być poddany rzetelnej ocenie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r., pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wnosi jak w skardze, a ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczył również, że wobec segmentu – budynku nr 26 toczy się postępowanie z art. 51 ustawy – Prawo budowlane ze względu na wybudowanie w ścianie na granicy nieruchomości okien oraz ławy fundamentowej wykraczającej poza tę granicę. Ponadto oświadczył, że postępowanie w tej kwestii może mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jednocześnie konieczne w niniejszej sprawie jest wskazanie na fakt, że zgodnie z art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu po uchyleniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez ten Sąd. Z przytoczonego przepisu wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 89/09. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że decyzje organów obu instancji słusznie zostały oparte na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) w brzmieniu uwzględniającym nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miał znaczenia prawnego fakt, że przedmiotowe postępowanie administracyjne w dacie 11 lipca 2003 r. nie było zakończone decyzją ostateczną, skoro kolejna nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. określa zasadę stosowania nowych przepisów do (prawie wszystkich) postępowań wszczętych a niezakończonych przed dniem 31 maja 2004 r. Zatem w tym zakresie, brak było podstaw do uznania, aby organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 51 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Organy obu instancji przyjęły zatem prawidłowo, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym miał zastosowanie art. 51 ustawy – Prawo budowlane w następującym brzmieniu:

"Art. 51. 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1."

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że przepis art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane nie może być tak rozumiany, iż uprawnia on jedynie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, to jest zatwierdzającej złożony projekt budowlany. Samo brzmienie przepisu przesądza bowiem, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna. Z przytoczonego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikało, że brak jest podstaw do kwestionowania sposobu sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, polegającego na odmowie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego na podstawie

art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Wskazać ponadto należy, że ocenę zasadności odmowy zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego na dokończenie budowy przedmiotowego budynku Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, nakazując jedynie uwzględnienie przyjętej wykładni analizowanych przepisów. Oznacza to, że rzeczą Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę było dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie kryteriów określonych w art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Dokonując tak określonej kontroli Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać bowiem należało, że obowiązkiem organów rozstrzygających w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia, czy inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 19 listopada 2001 r. Należy podkreślić, że inwestor, w ramach realizacji nałożonego obowiązku, przedłożył projekt architektoniczno-budowlany dokończenia budowy przedmiotowego budynku sporządzony przez mgr inż. S. K. oraz dr inż. M. P., orzeczenie techniczne opracowane przez dr inż. L. N., zawierające ocenę wpływu przedmiotowego budynku na przyległy budynek przy ul. C. [...] w G., a następnie orzeczenie techniczne opracowane przez mgr inż. K. D. dotyczące sposobu wykonania ścian parteru i stropu nad parterem przedmiotowego budynku. Z kolei współwłaścicielka budynku położonego przy ul. C. [...], I. M. przedłożyła opinię geotechniczną wykonaną przez dr inż. W. C. dotyczącą wpływu przedmiotowego budynku na bezpieczeństwo budynku przy ul. C. [...], a ponadto ekspertyzę techniczną opracowaną przez dr inż. F. G. W dalszym toku postępowania, stanowisko w przedmiocie dopuszczalności wznowienia budowy przedmiotowego budynku oraz warunków pod jakimi budowa może zostać wznowiona, zajmowali wszyscy wymienieni wyżej rzeczoznawcy budowlani oraz projektanci, przy czym stanowisko przyjęte przez dr inż. L. N., poparte stanowiskiem mgr inż. K. D. oraz mgr inż. S. K. było sprzeczne ze stanowiskami zajętymi przez dr inż. W. C. oraz dr inż. F. G.

W ten sposób zebranego materiału dowodowego nie sposób było uznać za wystarczający dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mieć należy na uwadze, że to obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Obowiązki te wynikają wprost z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy jest wzajemnie sprzeczny, organ administracji publicznej ma obowiązek ocenić, czy dotychczas zebrany materiał dowodowy w sposób wyczerpująco obrazuje stan faktyczny sprawy. Jeżeli tak, ma obowiązek dokonania oceny, czy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W tym zakresie organ winien kierować się zasadą swobodnej oceny dowodów. Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 497/88 (ONSA 1989, nr 2, poz. 68) stwierdzono, że ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym bez ich wyspecyfikowania, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie spełniały opisanych wyżej wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji, określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W istocie organ I instancji nie dokonał jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego, zawartego w opisanych wyżej orzeczeniach technicznych oraz w projekcie architektoniczno-budowlanym dokończenia budowy przedmiotowego budynku. Przedstawił jedynie stanowiska poszczególnych rzeczoznawców budowlanych oraz wykazał istniejące pomiędzy nimi rozbieżności, nie zajmując w tym względzie własnego stanowiska, do czego był zobowiązany w celu ostatecznego rozpatrzenia sprawy. Ma to szczególne znaczenia wobec faktu, że interesy stron przedmiotowego postępowania były sporne, zaś przedstawione orzeczenia techniczne wzajemnie sprzeczne. Zatem niedopuszczalnym jest, aby organ administracji publicznej podejmował jedno z możliwych rozstrzygnięć w sprawie bez wyjaśnienia, stanowisko której ze stron uznał za zasadne i na podstawie jakich dowodów, i z jakich powodów, doszedł do takiego przekonania. Również organ odwoławczy nie zawarł wskazanych wyżej elementów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również ograniczając się jedynie do przedstawienia rozbieżności w stanowiskach rzeczoznawców budowlanych i projektantów.

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków koniecznych skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Wskazać w tym miejscu należy, że jeżeli dla organów nadzoru budowlanego rozpatrujących przedmiotową sprawę, utrudnienie stanowi prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego, z uwagi na wymagane wiadomości specjalne, możliwym jest zwrócenie się z urzędu, na podstawie art. 84 § 1 k.p.a., do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Na obecnym etapie przedmiotowego postępowania jest to o tyle uzasadnione, że materiał dowodowy sprawy został w znacznej części zebrany, a sporządzona w ten sposób opinia lub opinie biegłych, może doprowadzić do ostatecznego wyjaśnienia istniejących w sprawie rozbieżności

co do dopuszczalności wznowienia budowy przedmiotowego budynku, jak również warunków pod jakim wznowienie to byłoby dopuszczalne. Niemniej jednak organy winny mieć na uwadze, że opinia biegłego nie jest wiążąca w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy ani w zakresie określania konsekwencji prawnych ustalonego stanu faktycznego. Organ administracji publicznej ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy i doświadczenia życiowego. Wprawdzie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują zwrócenia się przez organ prowadzący postępowania do instytutu naukowego lub naukowo-badawczego o wydanie opinii, lecz w świetle przepisu art. 75 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenia takiego dowodu. Organ może dopuścić dowód z opinii instytutu naukowego, gdy podlegający ocenie problem jest na tyle złożony, że wymaga wyjaśnienia przez specjalistów o szczególnie wysokim stopniu przygotowania teoretycznego i praktycznego i gdy konieczne jest wykorzystanie wyników najnowszych badań naukowych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1982 r., sygn. akt IV CR 215/81, OSP 1982, z 7-8, poz. 121). Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 1991 r., sygn. akt II SA 82/91 (Prawo i Życie 1991, nr 40, s. 15), w sytuacji gdy dwukrotne badanie specjalistyczne dokonane przez tę samą placówkę badawczą doprowadzają do dwóch wzajemnie wykluczających się wyników, od których zależy rozstrzygnięcie sprawy, to do ostatecznego wyjaśnienia tych sprzeczności niezbędne jest przeprowadzenie kontrolnych badań przez inną placówkę badawczą lub biegłych niepozostających w zależności od organu orzekającego lub strony (orzeczenie powołane w: M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, Wydanie II, str. 534-535).

Ponadto wskazać należy, że z informacji przedstawionych przez pełnomocnika skarżącej wynikało, że w sprawie budynku przy ul. C. [...] w G., to jest sąsiadującego z przedmiotowym budynkiem, toczy się odrębne postępowanie w przedmiocie doprowadzenia tejże budowy do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie winny poczynić niezbędne ustalenia, co do zakresu ww. postępowania toczącego się wobec budynku przy ul. C. [...], a następnie dokonać oceny, czy od jego wyniku nie jest uzależnione zakończenie przedmiotowego postępowania prowadzonego wobec budynku przy ul. C. [...]. Poczynione w ten sposób ustalenia winny być podstawą do rozważenia, czy postępowanie prowadzone odnośnie budynku przy ul. C. [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania przedmiotowego i czy nie uzasadnia wydani postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego przeprowadzi postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i dopiero na podstawie jego wyników, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w niniejszym uzasadnieniu, jak również w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 89/09, rozważy możliwość wydania jednej z decyzji określonych w art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w punkcie drugim sentencji wyroku, stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie trzecim sentencji wyroku, zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania.