Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 157/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36a ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania z dnia [...] listopada 2010 r., nr sprawy: [...], wydaną przez Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent Miasta"), który – działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") – umorzył postępowanie administracyjne wznowione w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym przy [...], zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] wydaną dla R. W., a to ze względu na wydanie przez Prezydenta Miasta, zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.; dalej "Prawo budowlane", w skrócie: "p.b."), w [...] 30 kwietnia 2010 r. decyzji własnej o uchyleniu przedmiotowego pozwolenie na budowę.

Opisane decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. W. pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi przy [...] (k. 16 akt adm. I inst.). Decyzja ta, zwana dalej "Decyzją PnB", od dnia [...] grudnia 2008 r. stała się ostateczna.

Wojewoda po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek R. i B. S. oraz M. L., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej Decyzji PnB (k. 39 akt adm. I inst.).

Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu (dalej: "Prokurator") wniósł sprzeciw od Decyzji PnB, żądając wznowienia postępowania i uchylenia tej decyzji oraz wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, zgodnie z art. 152 k.p.a. (k. 57 akt adm. I inst.). Przedmiotowej Decyzji PnB zarzucono, że została wydana z następującymi naruszeniami prawa:

– na podstawie fałszywego oświadczenia inwestora, R. W., o dysponowaniu prawem do działki nr [...] położonej w Poznaniu przy [...], podczas gdy stanowi ona własność R. i B. S. oraz M. L., którzy w żadnej formie nie udzielali inwestorowi zgody na dysponowanie ich nieruchomością;

– w postępowaniu nie brała udziału strona – M. L. , która w dniu [...] października 2008 r. umową darowizny zawartą przed notariuszem E. Z. (akt notarialny Rep. A[...]) otrzymała 1/4 część w prawie własności nieruchomości położonej w [...];

– Decyzję PnB wydano bez prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem uzyskanie przez inwestora decyzji Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2008 r. nr [...] dotycząca działek nr [...] położonych w [...] miało jedynie na celu uzyskanie większego procentu zabudowy działki nr [...], na której od początku planowano budowę i na której w chwili obecnej budowa jest realizowana, co stanowi nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji nieznaną organowi, który wydał decyzję.

Postanowieniem z [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 149 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 184 i art. 186 k.p.a., Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę (k. 59 akt adm. I inst.). Jednocześnie organ podjął działania w celu ustalenia pełnego kręgu stron postępowania.

Pismem z dnia 16 lipca 2009 r. Prokuratur zgłosił dodatkowe zarzuty w sprawie (k. 82 akt adm. I inst.), podnosząc:

1) naruszenie art. 32 ust. 4 p.b., bowiem przedłożona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie dotyczy inwestycji, na którą wydano pozwolenie na budowę. Budowa była planowana i jest realizowana na działkach nr [...], natomiast decyzja o warunkach zabudowy obejmuje również działkę nr [...], stąd należy uznać, iż inwestor nie dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Działania inwestora zmierzały do obejścia prawa i uzyskania pozwolenia na budowę budynku, który zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawem budowlanym na działkach nr [...] nie mógłby być wybudowany z uwagi na:

– przekroczenie procentu zabudowy,

– odległość inwestycji od granic sąsiednich działek;

2) budowany budynek i jego usytuowanie:

a) narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę, bowiem:

– zjazd do garażu usytuowano na granicy z działką nr [...], podczas gdy pochylnie i rampy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki o więcej niż 1,3 m,

– taras usytuowano w odległości 2,77 m od granicy z działką nr [...], podczas gdy nawet zgodnie z kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy odległość budynków od granic działek sąsiednich musi wynosić połowę wysokości budynku czyli 4,85 m, tym samym tarasy powinny znajdować się w odległości 3,45 m od granicy działki. Odległość tę w chwili obecnej, zgodnie z informacją uzyskaną od właścicieli działek, pomniejszają budowane "kominy",

b) narusza § 39 cyt. rozporządzenia, bowiem z uwagi na zabudowę i zagospodarowanie działki niemożliwe jest urządzenie na niej 25% powierzchni terenu biologicznie czynnego.

Postanowieniem z [...] 28 lipca 2009 r. Prezydent Miasta wstrzymał wykonanie Decyzji PnB (k. 103 akt adm. I inst.).

Tymczasem wobec stwierdzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej "PINB") istotnego odstąpienia, w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji, od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. organ ten wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym przy [...] oraz nakazał inwestorowi zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich (k. 126 akt adm. I inst.).

W związku z prowadzonym równolegle przez Prokuraturę Rejonową [...] (dalej: "Prokuratura Rejonowa") śledztwem w sprawie złożenia fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością położoną przy ul. [...] przez R. W. (sygn. [...]), organ I instancji wystąpił do Prokuratury Rejonowej o wyjaśnienie, jakie istnieją przesłanki wskazujące, że pisemne oświadczenie złożone przez R. W. w dniu [...] października 2008 r. może okazać się fałszywe (k. 204 i 212 akt adm. I inst.). W odpowiedzi, pismem z dnia 4 listopada 2009 r., Prokuratura Rejonowa poinformowała, iż ustalenia poczynione w toku ww. śledztwa, pozwalają na przyjęcie, iż oświadczenie R. W. o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] jest fałszywe. Z zeznań świadków R. i B. S. oraz M. L. wynika, iż nigdy nie udzielali R. W. prawa do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane, natomiast inwestor twierdził, iż taką zgodę otrzymał (k. 222 akt adm. I inst.).

Wobec powyższego, pismami z dnia [...] listopada 2009 r. organ I instancji wezwał do złożenia na piśmie następujących wyjaśnień, kolejno:

– R. W. – do wskazania kto, kiedy i w jakiej formie udzielił mu zgody na dysponowanie działką nr 79/1 na cele budowlane (k. 225 akt adm. I inst.);

– R. i B. S. - do wskazania czy, kiedy i w jakiej formie udzielili R. W. zgody na dysponowanie działką nr 79/1 na cele budowlane oraz kiedy zgłosili do ewidencji gruntów i budynków fakt zbycia części udziału w przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.; dalej w skrócie: "p.g.k.") (k. 223 akt adm. I inst.),

– M. L. do wskazania, kiedy zgłosiła do ewidencji gruntów i budynków fakt nabycia udziału w przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...], zgodnie z dyspozycją art. 22 ust. 2 p.g.k. (k. 224 akt adm. I inst.)

W odpowiedzi na powyższe wezwanie B. i R. S. wyjaśnili w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., iż R. W. nigdy nie otrzymał od nich zgody na dysponowanie działką [...] na cele budowlane dotyczące budynku wielorodzinnego (k. 264 akt adm. I inst.). Natomiast R. W. pismem z dnia [...] listopada 2009 r. wyjaśnił, iż w lipcu 2008 r. po rozmowie z B. i R. S. za porozumieniem stron uzyskał zgodę na prawo do dysponowania działką nr ew. [...], a dopiero w roku 2009 dowiedział się, iż Państwo S. zmienili swoje zdanie (k. 269 akt adm. I inst.). Z kolei M. L. w dniu [...] listopada 2009 r. wyjaśniła, iż w dniu 2 października 2008 r. (akt notarialny Nr Rep. [...]) została w ¼ części współwłaścicielem działki nr [...] przy ul. [...], oraz że o powyższym fakcie nie zawiadomiła Zarządu [...] (k. 266 akt adm. I inst.).

Ponieważ, w ocenie organu I instancji, okoliczność, czy złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością było prawdziwe czy fałszywe jest w sprawie kluczowa i stanowi zagadnienie wstępne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia wznowionego postępowania, to – wobec braku wskazania przez Prokuraturę Rejonową jednoznacznych przesłanek do stwierdzenia, że oświadczenie to było fałszywe oraz wobec sprzecznych wyjaśnień złożonych przez strony w tej sprawie – postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ I instancji zawiesił wznowione postępowanie do chwili jednoznacznego rozstrzygnięcia tego zagadnienia w odrębnym postępowaniu (prowadzonym w Prokuraturze Rejonowej pod sygn. [...]) (k. 271 akt adm. I inst.).

W dniu [...] stycznia 2010 r. inwestor przedłożył postanowienie Prokuratury Rejonowej z dnia [...] grudnia 2009 r. o umorzeniu śledztwa przeciwko R. W. – podejrzanemu o to, że w dniu [...] października 2008 r. w toku postępowania znak: [...] o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi przy ul. [...], będąc uprzedzonym o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań, w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane fałszywie oświadczył, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] za zgodą właścicieli R. i B. S., co nie było zgodne z prawdą, tj. o przestępstwo z art. 233 § 1 k.k. w zw. z art. 233 § 6 k.k. – wobec stwierdzenia, że podejrzany nie popełnił zarzucanego mu przestępstwa (k. 312 akt adm. I inst.).

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. (k. 321 akt adm. I inst.) Prokurator wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania wznowionego, z uwagi na ustąpienie przyczyn, które uzasadniały jego zawieszenie, oraz wydanie decyzji o:

– uchyleniu Decyzji PnB oraz

– odmowie udzielenia R. W. pozwolenia na budowę na działkach nr [...] w[...], bowiem R. W. nigdy nie dysponował działką nr [...] na cele budowlane, a okoliczność powyższa, istniejąca w dniu wydania decyzji, nie była znana organowi.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta – wobec, jak stwierdził, nie wyjaśnienia w postanowieniu o umorzeniu śledztwa wszystkich kwestii związanych ze złożonym oświadczeniem, a także wobec informacji, iż przedmiotową budowę inwestor realizował z istotnym odstępstwem od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz że na przedmiotowym terenie doszło do samowoli budowlanej polegającej na wzniesieniu garażu – postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania (k. 339 akt adm. I inst.).

W dniu [...] marca 2010 r. PINB postanowieniem nr [...] ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym przy ul. [...] oraz nakazał inwestorowi zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich (a to wobec utraty ważności poprzedniego postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r. z upływem 2 miesięcy od dnia jego wydania) (k. 369 akt adm. I inst.).

Zażaleniem z dnia [...] marca 2010 r. Prokurator zaskarżył ww. postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2010 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (k. 377 akt adm. I inst.). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda uchylił zaskarżone i orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania (k. 427 akt adm. I inst.).

W dniu [...] marca 2010 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., wydał decyzję nr [...] nakładającą na inwestora, R. W. – w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem – obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym przy [...], wykonanego z istotnym odstąpieniem od Decyzji PnB (k. 424 akt adm. I inst.). Samowolne odstępstwo inwestora od warunków pozwolenia na budowę polegało na usunięciu zabudowy z granic działki, pozostającej własnością Państwa S. i Pani L.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. organ I instancji uzyskał informację, iż ww. decyzja PINB nakładająca na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, stała się ostateczna (k. 485 akt adm. I inst.). Tym samym, w ocenie organu I instancji, zgodnie z treścią art. 36a ust. 2 p.b. – który stanowi, iż "właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3" p.b. - zaistniała konieczność niezwłocznego uchylenia Decyzji PnB. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., w związku z ww. decyzją PINB z dnia[...] marca 2010 r. nr [...], uchylił Decyzję PnB (k. 488 akt adm. I inst.). Decyzja uchylająca została skutecznie doręczona stronom postępowania, w tym Prokuratorowi. Ponieważ nie zostało wniesione w ustawowym terminie odwołanie, decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania.

W dniu [...] lipca 2010 r. PINB wydał decyzję nr [...] (k. 527 akt adm. I inst.), mocą której:

– zatwierdził projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi, będącego w budowie przy ul. [...] wykonywanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego pozwolenia na budowę (tj. Decyzji PnB);

– pozwolił na wznowienie robót budowlanych objętych ww. projektem;

– nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku;

– nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W ocenie organu I instancji, w tej sytuacji - tj. wobec wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylającej Decyzję PnB oraz decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy w postaci decyzji PINB z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji – nie było potrzeby dalszego prowadzenia niniejszego postępowania. Zdaniem organu I instancji, w momencie bowiem, gdy Decyzja PnB stanowiąca przedmiot wznowionego postępowania została uchylona, a rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zostało wydane przez PINB, brak jest możliwości ponownego wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa - w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wobec jednak odmiennego stanowiska Prokuratora, wyrażonego m.in. w zażaleniu na bezczynność Prezydenta Miasta (k. 544 akt adm. I inst.) oraz Wojewody, który uznał ww. zażalenie za zasadne i nakazał rozstrzygnięcie losów wznowionego wcześniej postępowania w sprawie Decyzji PnB (k. 556 akt adm. I inst.), Prezydent Miasta wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. o umorzeniu postępowania (k. 561 akt adm. I inst.).

Od opisanej decyzji wpłynęły dwa odwołania: jedno wniesione przez Prokuratora (k. 109 akt adm. II inst.), oraz drugie sygnowane przez R. i B. S. i M. L. (k. 113 akt adm. II inst.). Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazał, iż decyzja podjęta w trybie art. 36a ust. 2 p.b. nie została podjęta we wznowionym postępowaniu, lecz jest to odrębny tryb, przed którym należało dać pierwszeństwo trybowi nadzwyczajnemu. Zakończenie postępowania wznowionego umorzeniem powoduje, ze istota tego postępowania nie została osiągnięta. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Ponadto Prokurator wskazał, iż zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, ponieważ decyzja PINB z dnia [...] lipca 2010 r. (nakładająca obowiązek przedstawienia projektu zamiennego) nie rozstrzyga co do istoty niniejszej sprawy, gdyż dotyczy innego postępowania. Z kolei w odwołaniu R. i B. S. oraz M. L. podniesiono, iż zaskarżona decyzja stawia w uprzywilejowanej pozycji inwestora. Odwołujący się wskazali, że przedmiotowa budowa narusza ich prawo własności i trudno zgodzić się z faktem, iż organy administracji państwowej uznają, że budowa ta realizowana jest z istotnym odstępstwem od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwalają na jej kontynuowanie.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (k. 121 akt adm. II inst.). Uzasadniając podkreślił, iż skoro Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., nie zakańczając wznowionego postępowania w sprawie Decyzji PnB tę ostatnią decyzję uchylił i decyzja uchylająca stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia, to oznacza, że skutecznie została wyeliminowana Decyzja PnB, w stosunku do której zostało wznowione postępowanie. Tym samym należy uznać, że został skutecznie wyeliminowany z obrotu prawnego przedmiot, co do którego zostało wznowione postępowanie administracyjne, w związku z czym zachodzi przesłanka umorzenia postępowania wynikająca z art. 105 § 1 k.p.a. Zarazem organ odwoławczy podkreślił, iż, jak trafnie wskazał Prokurator, decyzja PINB z dnia [...] lipca 2010 r. (zatwierdzająca projekt zamienny) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu administracyjnym w sprawie Decyzji PnB, ponieważ są to dwa różne postępowania prowadzone przez różne organy administracji, dotyczące co prawda tej samej inwestycji, ale w różnym jej stadium i zakresie. Odmienny, błędny pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji nie miał jednak, w ocenie Wojewody, wpływu na osnowę rozstrzygnięcia, która jest słuszna i zgodna z przepisami prawa. W konkluzji Wojewoda stwierdził, iż wyeliminowanie z obiegu prawnego Decyzji PnB, w stosunku do której zostało wznowione postępowanie, skutkuje brakiem możliwości rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w tym postępowaniu, ponieważ brak jego przedmiotu, co przesądza, iż wznowione postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku należało, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć.

Skargę na to rozstrzygnięcie wywiódł Prokurator, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z powołaniem się na zarzut, że decyzją tą utrzymano w mocy decyzję wydaną z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a., bowiem organ I instancji pomimo wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, lecz umorzył postępowanie, pomimo że w tym zakresie nie stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podkreślił, że art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania:

1) odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji – w przypadku braku podstaw wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a.,

2) gdy zaś istnieją podstawy wznowienia to:

– uchyla się dotychczasową decyzję

– wydaje się nowa decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W ocenie skarżącego uchylenie Decyzji PnB na podstawie art. 36a p.b. uczyniło bezprzedmiotowym orzekanie o uchyleniu decyzji przez organ we wznowionym postępowaniu, natomiast brak jest rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę merytorycznie – co do istoty. Ponadto Prokurator podkreślił, ze rozpoznanie sprzeciwu Prokuratora, skutkującego wznowieniem postępowania w sprawie Decyzji PnB, powinno nastąpić przed innymi postępowaniami w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i poprzedzające ją decyzje nie mogą się ostać.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Ponadto, w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach i w granicach określonych w przywołanych przepisach art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż w toku wznowionego postępowania doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, przez wzgląd na które ani zaskarżona decyzja, ani decyzje ją poprzedzające, nie mogły się ostać.

Przede wszystkim należy podkreślić – na co trafnie zwrócił uwagę Prokurator w swej skardze – iż niedopuszczalne było uchylenie przez organ I instancji Decyzji PnB na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. przed ostatecznym rozstrzygnięciem prowadzonego przez ten organ wznowionego postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę (Decyzji PnB). Jak bowiem trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. nie może być stosowana zamiennie ze zmianą w jednym z trybów nadzwyczajnych służących eliminacji wad prawnych, związanych z postępowaniem administracyjnym lub samą decyzją (odpowiednio instytucja wznowienia postępowania i instytucja stwierdzenia nieważności decyzji). Uchylenie decyzji na podstawie art. 36a p.b. nie służy bowiem sanacji wadliwości tego pozwolenia. Możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., opiera się nie na wadliwości samej decyzji, która, należy domniemywać, jest pozbawiona wad z art. 156 § 1 k.p.a., lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (tak trafnie wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2003 r., IV SA 1597/01, "Monitor Prawniczy nr 6/2003, s. 243). W przywołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że w przypadku wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji – pozwolenie na budowę, organ ma obowiązek wyjaśnienia czy kontrolowane pozwolenie jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś oceną czy decyzja ta powinna być uchylona w trybie art. 36a ust. 2 p.b. W takiej sytuacji, gdyby nawet zachodziła przesłanka z art. 36a ust. 2 p.b. do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w pierwszej kolejności należałoby zakończyć postępowanie nieważnościowe, a dopiero potem kontynuować lub umorzyć to drugie postępowanie. Z powyższego można wyprowadzić bardziej ogólny wniosek, że mianowicie postępowania nadzwyczajne zmierzające do usunięcia kwalifikowanej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez uchylenie we wznowionym postępowaniu administracyjnym, bądź stwierdzenie nieważności decyzji, mają pierwszeństwo w stosunku do uchylenia decyzji w trybie art. 36a ust. 2 p.b. [tak J. Dessoulavy-Śliwiński (w:) Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2010, s. 454–455]. Teza ta znajduje także potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2002 r., II SA/Gd 441/00, z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego i A. Korzeniowskiej; OSP Nr 2/2004, poz. 14).

W uzasadnieniu ostatnio powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że postępowaniu nadzwyczajnemu, mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości (jak np. art. 36a p.b.). Z wyeliminowaniem ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania wiążą się bowiem dalej idące skutki prawne, między innymi w postaci możliwości zgłaszania przez stronę roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 153 § 1 k.p.a. Cytowany Sąd uznał przy tym, że wydanie na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. decyzji uchylającej pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wznowienia postępowania w przedmiocie tego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (w tamtym przypadku: w związku ze stwierdzeniem nieważności odnośnej decyzji o warunkach zabudowy) stanowiło rażące naruszenie tego ostatniego przepisu, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji uchylającej pozwolenie na budowę.

We wskazanej wyżej glosie aprobującej do tego orzeczenia W. Chróścielewski i A. Korzeniowska wskazali, że nie można traktować art. 36a ust. 2 p.b. jako przepisu, za pomocą którego dopuszczalne jest uchylanie decyzji – pozwoleń na budowę – wadliwych. Przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do uchylenia takiego pozwolenia, które zostało wydane po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i jest pozbawione wad materialnoprawnych. W związku z powyższym decyzja administracyjna (a więc także pozwolenie na budowę), jeżeli zawiera kwalifikowane wady materialnoprawne, powinna zostać usunięta z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zaś zawiera wady procesowe, podlega eliminacji z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania. Uchylenie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a p.b. jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków określonych w niedotkniętej wadą kwalifikowaną decyzji – pozwoleniu budowlanym. Kwalifikowana wadliwość takiego pozwolenia powoduje, zdaniem cytowanych autorów, niemożność badania przesłanek zastosowania art. 36a p.b., w tym zwłaszcza bezcelowość oceniania, czy zaistniałe odstępstwa mają charakter istotny, czy też nie.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przytoczone poglądy orzecznictwa i doktryny w pełni podziela, i w konsekwencji uznaje, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2010 r. rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie przepisy:

– art. 36a ust. 2 p.b. – gdyż przepis ten nie służy eliminacji decyzji (pozwoleń na budowę) wadliwych lub co do których istnieje uzasadnione podejrzenie ich wadliwości oraz

– art. 151 § 1 k.p.a. – poprzez nie doprowadzenie do końca podjętego w toku wznowionego postępowania badania ewentualnych wadliwości Decyzji PnB.

Skoro bowiem, jak uznał NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 31 lipca 2002 r. (II SA/Gd 441/00), rażącym naruszeniem było uchylenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. w sytuacji, gdy istniały podstawy do wznowienia postępowania w przedmiocie tego pozwolenia, to tym bardziej rażąco narusza prawo decyzja wydana na podstawie art. 36a ust. 2 w sytuacji, gdy takie postępowanie już się toczyło.

Wydanie ww. decyzji uchylającej Decyzję PnB uniemożliwiło osiągnięcie celu wznowionego postępowania w postaci weryfikacji prawidłowości Decyzji PnB. Dlatego wadliwość przywołanej decyzji uchylającej Decyzję PnB spowodowała z kolei konieczność stwierdzenia, iż także kolejne wydane w sprawie decyzje, umarzające niniejsze postępowanie, były wadliwe. Wobec powyższego niezbędne stało się wzruszenie wszystkich trzech decyzji, przy czym Sąd stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2010 r. (uchylającej Decyzję PnB) działał w graniach sprawy, w zakresie niezbędnym dla jej końcowego załatwienia w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W ocenie Sądu decyzja ta mieści się w granicach "sprawy", w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie – sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Granice tak rozumianej sprawy, w odróżnieniu od jej rozumienia procesowego, nie zawężają się bowiem jedynie do kwestii umorzenia wznowionego postępowania, ale obejmują cały przedmiot wznowionego postępowania, a tym samym także wszystkie rozstrzygnięcia dotyczące bytu prawnego Decyzji PnB. Na marginesie należy zresztą zauważyć, iż organ wydający decyzję uchylającą Decyzję PnB jednoznacznie traktował ją jako orzeczenie zapadłe w ramach wznowionego postępowania. Takie też stanowisko zdaje się zajmować Prokurator, skoro w skardze wskazuje, iż omawiane rozstrzygnięcie wyczerpywało dyspozycję art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w części dotyczącej uchylenia decyzji.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta podejmie i doprowadzi do końca wznowione postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji (tj. budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi przy ul. [...]), wyjaśniając w toku tego postępowania, czy kontrolowane pozwolenie (decyzja nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.) jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Dopiero po zakończeniu postępowania wznowionego rozważy, czy w aktualnym stanie sprawy, ukształtowanym m.in. rozstrzygnięciem kończącym wznowione postępowanie, zasadne i nadal przedmiotowe będzie zastosowanie art. 36a ust. 2 p.b.

MZ