Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 37/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Ł. z dnia 25 listopada 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. a Prezydentem Miasta B. w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ł. pismem z [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. a Prezydentem Miasta B. przez wskazanie, że Prezydent Miasta B. jest organem właściwym w sprawie potwierdzenia prawa I.G. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Ł. podał, że spór o właściwość dotyczy rozpoznania wniosku [...] w Ł. w sprawie potwierdzenia prawa I.G. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. przesłał ten wniosek do załatwienia Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Ł. (pismo z [...] lipca 2019 r.).

Zdaniem Prezydenta Miasta Ł., uwzględniając zgromadzoną dokumentację, nie ma podstaw do przyjęcia, że jest on organem właściwym do załatwienia wspomnianego wniosku. Z akt sprawy nie wynikają jakiekolwiek powiązania I.G. z Ł., w szczególności nie mieszka ona na terenie Ł., ani nie jest tu zameldowana. I.G. jest zameldowana na pobyt stały w B. i to tam do chwili obecnej prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta B. wniósł o wskazanie jako organu właściwego w sprawie Prezydenta Miasta Ł..

Prezydent Miasta B. wyjaśnił, że [...] czerwca 2019 r. pracownik socjalny udał się pod adres będący, według twierdzeń Prezydenta Miasta Ł., ostatnim adresem zameldowania I.G. na pobyt stały, tj. ul. [...] w B., gdzie zastał W.G. - matkę I.G.. Przeprowadzona rozmowa pozwoliła na ustalenie, że I.G. od około 10 lat nie mieszka pod wskazanym adresem, matka nie ma z nią żadnego kontaktu i nie zna aktualnego miejsca zamieszkania córki.

Ponadto, na podstawie informacji uzyskanych z rejestru mieszkańców [...] lipca 2019 r. oraz aktualnej informacji z modułu Ewidencji Ludności systemu KSAT, tj. Komputerowego Systemu dla Administracji Terenowej i Samorządowej) ustalono, że [...] sierpnia 2014 r. I.G. została wymeldowana z lokalu przy ul. [...] w B. i nie dopełniła obowiązku meldunkowego w nowym miejscu pobytu. I.G. zgłosiła także do Ewidencji Działalności Gospodarczej prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (pozostała działalność usługowa, gdzie indziej niesklasyfikowana) na terenie B. pod adresem ul. [...]. Z ustaleń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wynika, że budynek przy ulicy [...] składa się z części mieszkalnej oraz usługowej. Nawiązano kontakt telefoniczny z właścicielem zakładu blacharsko - lakierniczego, którego szyld widnieje na posesji przy ul. [...], który oświadczył, że nie zna I.G., a pod wskazanym adresem nie jest prowadzona inna działalność gospodarcza. Prezydent Miasta B. stwierdził, że z pisma Urzędu Skarbowego w B. z [...] grudnia 2019 r. wynika, że I.G. w 2018 r. nie złożyła żadnego zeznania podatkowego i nie rozliczała się z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej oraz nie składała w tym urzędzie deklaracji rocznych. W Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych I.G. jest nadal zgłoszona do ubezpieczenia jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. Jednakże po upływie 2 miesięcy od zarejestrowania działalności gospodarczej I.G. zaprzestała składania w ZUS jakichkolwiek dokumentów dotyczących zgłoszonej działalności gospodarczej - ostatni zidentyfikowany dokument rozliczeniowy na koncie został zarejestrowany za listopad 2011 r. (pismo ZUS z dnia [...] grudnia 2019 r.).

Według Prezydenta Miasta B., w sprawie nie występują jakiekolwiek okoliczności i dowody potwierdzające, że I.G. wiąże swoje plany życiowe z B. oraz wykazuje aktywność życiową na jego terenie. Wykazano za to, że nie dopełniła obowiązku meldunkowego i nie sposób ustalić jej miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że I.G. nie przebywała w B., a przed umieszczeniem, w trybie nagłym, w szpitalu, tj. w [...] w Ł. przebywała na terenie Ł.. Ustalenia poczynione w sprawie nie uzasadniają przyjęcia, że I.G. przebywała w B. z zamiarem stałego pobytu. Okoliczność zarejestrowania przez nią w 2011 r. działalności gospodarczej, która nie została zawieszona ani wyrejestrowana, wobec braku dowodów potwierdzających, że kiedykolwiek była faktycznie prowadzona na terenie B. po jej zgłoszeniu do ewidencji, także nie świadczy, że I.G. przebywała na terenie B..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) rozpoznaje spory o właściwości oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OW 98/08, ONSAiWSA 2009, Nr 6, poz. 105) przez spór kompetencyjny, czy też spór o właściwość należy rozumieć obiektywną sytuację prawną, w jakiej co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta wskutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Przy czym spór ten może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Jego rozstrzygnięcie poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze.

W rozpoznawanej sprawie spór, jaki zaistniał między Prezydentem Miasta Ł. a Prezydentem Miasta B., jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa I.G. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do załatwienia sprawy.

Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się zatem do wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach). Zgodnie z powołanym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w powołanym przepisie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednak kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

W takim przypadku nie jest możliwe zastosowanie ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. art. 101 ust. 1 i 2 - zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej.

Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem, jak już wspomniano, art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Tak więc jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowanie do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem jego pobytu.

W świetle powyższego, w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

W tym miejscu należy zauważyć, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Wobec tego przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle powołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanego wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość należy zauważyć, że zebrany w spawie materiał pozwolił jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania, potwierdzonego zameldowaniem na pobyt stały, którym był B..

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., wskazał Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa I.G. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.