Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1489/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2472/13 w sprawie ze skargi M. G. i R. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014r., IV SA/Wa 2472/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. i R. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2013 r., którym uzgodniono w zakresie ochrony przyrody projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obręb M. Organ odwoławczy wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy Pasym w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], w obrębie M.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że projektowana inwestycja narusza § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2008 r. Nr 198, poz. 3104) tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie organ uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw od powyższego zakazu, określonych w powyższym rozporządzeniu.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli M. i R. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania. Skarżący wskazali, że organ I instancji prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie, która została już prawomocnie rozstrzygnięta naruszył art. 6 - 8 k.p.a. Nadto zdaniem skarżących wyznaczony termin na zapoznanie się z aktami był zdecydowanie za krótki.

Rozpatrując powyższe zażalenie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaznaczył, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się w trybie art. 106 k.p.a. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących, że organ I instancji dokonał ponownego uzgodnienia w sprawie, w której już podjęto ostateczne rozstrzygnięcie. Podkreślił, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy Pasym dwukrotnie przesyłał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie do uzgodnienia projekt decyzji dotyczący warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], w obrębie M., lecz pierwszy projekt dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji (pozytywny), a kolejny dotyczył odmowy ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji (negatywny). Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Miasta i Gminy Pasym, będący na podstawie art. 91 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody również organem w zakresie ochrony przyrody, wydając decyzję o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia powinien zadbać o jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony przyrody. Organ odwoławczy podkreślił, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie był związany nowym wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy Pasym i rozpatrywał go niezależnie od wcześniej rozstrzyganej sprawy, różniącej się swym zakresem od obecnej. Organ uzgadniający zobligowany jest do oceny przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w zakresie swoich kompetencji. Organ I instancji słusznie zatem dokonał oceny ww. projektu decyzji w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie przyrody oraz odpowiednimi przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Ustalenia i ocena stanu faktycznego w sprawie procedowania przez organ główny nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Niemniej jednak wprowadzając zmiany w przygotowanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy organ główny zobowiązany jest przedstawić go do ponownego uzgodnienia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie podzielił stanowiska skarżących, że jeśli organ główny odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie powinien w tym zakresie dokonywać uzgodnienia, bowiem procesowanie w tym przedmiocie jest bezzasadne. W ocenie organu odwoławczego każdy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, który dotyczy kwestii znajdujących się w kompetencji organu uzgadniającego, podlega uzgodnieniu przez organ ochrony przyrody. Organ prowadzący postępowanie główne przesyła do uzgodnienia zarówno projekt decyzji ustalający warunki zabudowy, jak i projekt odmawiający ustalenia warunków zabudowy. Co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych. Zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje jednak wyjątku, w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, iż wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej - jako że nie jest w danym zakresie organem specjalistycznym - winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy. Organ odwoławczy podkreślił, że nie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że przedmiotową inwestycję planuje się zrealizować w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, dla którego obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2008 r. Nr 198, poz. 3104). Mając na celu ochronę cennych przyrodniczo terenów o zróżnicowanym, wyróżniającym się krajobrazie, Wojewoda Warmińsko - Mazurski powyższym rozporządzeniem wprowadził na terenie Obszaru Chronionego Pojezierza Olsztyńskiego zakazy wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-8. Organ ochrony przyrody zobligowany był ocenić pod kątem ochrony przyrody przedłożony przez organ główny projekt decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnić ten projekt albo odmówić jego uzgodnienia z uwagi na naruszenie zakazów wskazanych w akcie prawa miejscowego, regulującym funkcjonowanie danej formy ochrony przyrody.

Odnośnie naruszenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia) organ odwoławczy stwierdził, że zakaz ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż teren planowanej inwestycji znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Kalwa. Wskazuje na to treść projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz załącznik graficzny nr 1 do tej decyzji. Informacje te znajdują również potwierdzenie na mapach umieszczonych na ogólnodostępnym portalu internetowym Geoportal (www.geoportal.gov.pl). Kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy zamierzenie inwestycyjne mieści się w zakresie odstępstw od powyższego zakazu, zawartych w rozporządzeniu. Wnioskowana inwestycja (sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej) nie będzie urządzeniem wodnym, ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej ( § 4 ust. 1 pkt 8). Inwestycja ta nie stanowi siedliska rolniczego ( § 4 ust. 5 pkt 2), a na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( § 4 ust. 5 pkt 3). Wskazane odstępstwa od zakazu, nie będą miały zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Nie znajdzie również zastosowania odstępstwo określone w § 4 ust. 6 rozporządzenia, bowiem na danym terenie w dniu wejścia w życie rozporządzenia nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie odmowy zastosowania przez organ I instancji § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowym stanie faktycznym przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania. Zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Przesłanki wymienione w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia muszą wystąpić łącznie. Nawet gdyby jednak przyjąć, że powołany przepis uchwały przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy, to i tak wyjątek ten nie mógłby znaleźć w sprawie zastosowania.

Badając pierwszą z przesłanek, organ odwoławczy wskazał, że z treści przesłanego przez Burmistrza Miasta i Gminy Pasym projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wynika, że"(...) Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pasym uchwalonego przez Radę Gminy Pasym w dniu [...] listopada 1996 r. (Uchwala Nr [...]), teren działki nr ew. [...] znajduje się na obszarze oznaczonym jako "tereny rolne". Informacje te znajdują potwierdzenie w wypisie i wyrysie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pasym, przesłanym Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie przez Burmistrza Miasta i Gminy Pasym przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy stwierdził, że wymienione w tym Studium określenia nie wskazują na istnienie na danym terenie zwartej zabudowy.

Druga natomiast przesłanka wymieniona w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia przewiduje możliwość wyjścia poza teren zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Dotyczy "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". Zakłada więc możliwość uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy (jak ma to miejsce w przypadku zwartej zabudowy). Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, tj. bezpośrednio graniczących. Przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. W innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności z przywołaną normą. Analizowany teren graniczy z działkami o numerach: [...] (niezabudowana), [...] (droga) i [...] (jezioro Kalwa) oraz [...] (zabudowana), zatem nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zbiornika wodnego stosownie do § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Tym samym nie stanowiłyby one uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, a jedynie jej kontynuację w pasie ochronnym w oparciu o istniejącą zabudowę. Jednocześnie z treści przedstawionego projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wynika, że "(...) w ten sposób wyznaczona linia zabudowy, tj. zgodnie z linią zabudowy wyznaczoną od strony jeziora przez budynek na działce [...] de facto spowodowałoby wyznaczenie zbyt małego terenu przeznaczonego pod zabudowę na działce nr [...], aby mogło się na nim pomieścić sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej".

Powyższe oznacza, że nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia i tym samym nie można zastosować odstępstwa przewidzianego we tym przepisie. Jednocześnie organ wskazał, że planowana inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań termin był za krótki, a dodatkowo uniemożliwiał organowi I instancji zapoznanie się z wnioskami skarżących, organ odwoławczy zaznaczył, że w dniu 13 sierpnia 2013 r. w siedzibie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Olsztynie stawił się R. G. Inwestor pozostawił pismo podpisane przez M. i R. G. (z dnia [...] sierpnia 2013 r.), w którym skarżący żądają przedłużenia wyznaczonego przez organ I instancji terminu 7 dni i przedstawiają uwagi dotyczące prowadzenia sprawy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że organ I instancji wydał zaskarżone postanowienie na podstawie zebranych dowodów, które były znane stronie skarżącej. Skarżący nie wnieśli merytorycznych uwag dotyczących zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Ponadto organ I instancji w procesie uzgodnieniowym ograniczony jest ustawowym, 21 – dniowym terminem na wyrażenie stanowiska ( art. 53 ust. 5 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Skargę na powyższe postanowienie złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i R. G., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1/ art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody decyzji, podczas gdy istnieje w obrocie prawnym tzw. "ciche uzgodnienie" wydane przez ten sam organ w stosunku co do tego samego przedsięwzięcia inwestycyjnego; 2/ art. 6 k.p.a. poprzez złamanie zasady powagi rzeczy osądzonej; 3/ art. 7 i 8 k.p.a. poprzez złamanie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w sprawie już prawomocnie zakończonej oraz działanie wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 4/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisali szczegółowo stan sprawy, rozwijając wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że w postępowaniu uzgodnieniowym zakończonym postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r., uchylającym postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i umarzającym postępowanie uzgodnieniowe, Burmistrz Miasta i Gminy Pasym zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obręb M., natomiast postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie dotyczyło uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji.

Sąd zaznaczył, że organ ochrony środowiska, jako organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracji. Z przepisów art. 60 w zw. z art. 53 ust.4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnym ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe - obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przedmiotem uzgodnienia jest zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ dokonujący uzgodnienia nie bada in abstracto czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Stąd też podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe, zgodne z przepisami, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, ale to nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Nadto uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy organ ochrony przyrody, mając możliwość weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody. Jednak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ uzgadniający projekt decyzji, nie jest władny bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, natomiast może potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony środowiska lub odmówić takiego potwierdzenia.

Sąd podkreślił, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne. Sąd podniósł, że co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. Zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje jednakże wyjątku, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, iż wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej - jako że nie jest w danym zakresie organem specjalistycznym - winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy. Dopiero, po uzgodnieniu tego projektu przez właściwy w danej sprawie organ wyspecjalizowany, wymieniony w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ architektoniczno-budowlany uzyskuje pewność, iż trafnie zamierza rozstrzygnąć.

W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości ustalenia organów, że działka nr [...], na której terenie planowana jest inwestycja, znajduje się w strefie 100 m od jeziora Kalwa. Organ ustalił to m.in. na podstawie ortofotomap dostępnych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (www.qeoportal.qov.pl). Skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego i sądowego tego ustalenia nie kwestionowali. Wobec powyższego organ zobowiązany był wziąć pod uwagę wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2008 r. Nr 198, poz. 3104) zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Argumentacja organów w zakresie powyższych wyjątków nie budzi zastrzeżeń, również skarżący nie kwestionowali tych ustaleń. Sąd uznał je za prawidłowe i trafne, bez konieczności powtarzania argumentacji w uzasadnieniu wyroku.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd podniósł, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zdaniem Sądu, skarżący nie wskazali żadnych czynności, które mogliby dokonać przed organami, gdyby przedłużono im termin do wypowiedzenia się i składania wniosków.

W ocenie Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonana zaś ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. i dopuszczenia się obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w sprawie już prawomocnie zakończonej, Sąd - powołując się na wskazaną wyżej argumentację – wskazał, że przedstawienie do uzgodnienia innego projektu decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że nie można mówić o tożsamości spraw. Ponadto w postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu I instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę.

W skardze kasacyjnej R. G., reprezentowany przez r.pr. Ł. L., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek jej nieuwzględnienia, mimo wadliwości zaskarżanego postanowienia wyrażającej się w naruszeniu przez organ uzgadniający I i II instancji przepisów:

a) art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zaskarżane postanowienie organu uzgadniającego I instancji w istocie stanowi ponowne rozstrzygnięcie w sprawie prawomocnie osądzonej, a pozostawienie w obrocie zaskarżanego postanowienia prowadzi do sytuacji, gdy organ dwukrotnie pozytywnie zaopiniował całkowicie odmienne projekty decyzji w sprawie warunków zabudowy ( o ustaleniu i odmawiającej ustalenia); b) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ uzgadniający w szczególności w zakresie stanu zabudowy działek przyległych do jeziora, które doprowadziło organ do błędnych ustaleń faktycznych co do spełnienia przesłanek uzupełnienia zabudowy, której stanowi § 4 ust. 5 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o obszarze chronionego krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 20121 r. poz. 647) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uzgodnieniu podlega zarówno projekt decyzji o warunkach zabudowy, jak również projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy;

2. § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego poprzez: a) błędną interpretację i uznanie, że znajduje on zastosowanie tylko wówczas, gdy wszystkie kryteria w nim wskazane zostaną spełnione łącznie, podczas gdy prawidłowa wykładnia winna doprowadzić Sąd do wniosku, że chodzi o dwie osobne sytuacje, spośród których zaistnienie alternatywnie jednej pozwala na stosowanie tego przepisu; b) błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanka "uzupełnienia zabudowy" zostaje spełniona wyłącznie wówczas, gdy zabudowie podlega działka inwestycyjna znajdująca się pomiędzy dwiema zabudowanymi bezpośrednio sąsiadującymi z nią działkami, podczas gdy ani wykładnia literalna ani celowościowa nie pozwala na taki wniosek; c) błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyznaczenie linii zabudowy od brzegu jeziora zgodnie z linią występującą na działkach przyległych możliwe jest jedynie wówczas, gdy przynajmniej dwie bezpośrednio graniczące działki są zabudowane, podczas gdy pod pojęciem działek przyległych należy rozumieć działki przyległe do jeziora, a nie do działki inwestycyjnej, a linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii występującej na działkach przyległych do jeziora, które nie muszą być działkami bezpośrednio graniczącymi z działką, której dotyczy ustalenie warunków zabudowy, poza tym interpretacja zaprezentowana przez organ uzgadniający pozostaje w oderwaniu od wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych ustawy regulujących wyznaczenie linii zabudowy, zgodnie z którymi wyznaczenie linii zabudowy "jako przedłużenie linii występującej na działkach sąsiednich" nie wyklucza wyznaczenia tej linii w przypadku gdy tylko jedna działka sąsiednia (nie granicząca bezpośrednio) jest zabudowana; d) jego niezastosowanie, podczas gdy przedmiotowy stan faktyczny wypełnia przesłanki uzasadniające jego zastosowanie - zamierzenie inwestycyjne stanowi bowiem uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, a działki przyległe pozwalają na wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu jeziora; e) art. 60 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że przepisy pozwalają na wiążące zajmowanie stanowiska w przedmiocie wyznaczenia linii zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska podczas gdy organ ten nie posiada kompetencji w tym zakresie, kompetencję tę posiadają wyłącznie osoby wpisane na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; nadto o rozważenie zasadności uchylenia postanowienia organu II i I instancji. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ I i II instancji wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem reguły powagi rzeczy osądzonej. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi wówczas, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu postępowania i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. W przedmiotowej sprawie Starosta Pasymia dwukrotnie zwrócił się do organu I instancji o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy tej samej działki gruntu przy udziale tych samych stron w oparciu o jeden wniosek wszczynający postępowanie w czasie gdy stan prawny nie uległ zmianie, przedstawiając organowi I instancji tą samą koncepcję zabudowy. Fakt, iż projekt decyzji przesłany ponownie organowi I instancji do uzgodnienia przez Starostę Pasymia różnił się w zakresie treści rozstrzygnięcia (decyzja o uzgodnieniu / decyzja o odmowie uzgodnienia) nie świadczy o tym, że zmienił się stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Treść rozstrzygnięcia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi elementu mającego wpływ na ocenę, czy realizacja inwestycji opisanej w projekcie decyzji będzie pozostawała w zgodzie z przepisami szczególnymi dotyczącymi ochrony przyrody. Rolą organu uzgadniającego nie jest bowiem badanie projektu decyzji z punktu widzenia formalno-prawnego, lecz wyłącznie w zakresie czy realizacja inwestycji opisanej w projekcie decyzji nie pozostanie w sprzeczności z regułami szczególnymi dotyczącymi ochrony środowiska lub ochrony przyrody. Stąd ( prócz ponownego rozpatrzenia sprawy lub wznowienia postępowania ) tylko w przypadku, gdy zmianie ulegnie stan faktyczny, tj. treść wniosku lub treść decyzji, lecz wyłącznie w zakresie mającym znaczenie dla analizy organu uzgadniającego (np. koncepcja zabudowy, rodzaj zabudowy), zasadne jest ponowne kierowanie wniosku o uzgodnienie projektu decyzji. Wówczas dopiero można ocenić, iż przedmiotem ponownego rozstrzygnięcia nie będzie ten sam stan faktyczny. Nie każda zmiana projektu decyzji wywołuje konieczność ponownego uzgodnienia. Inne zmiany, nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia organu uzgadniającego, nie uzasadniają wydania osobnego orzeczenia (uzgodnienia). Będzie ono bowiem dotyczyło w istocie tego samego stanu faktycznego, z udziałem tych samych stron w tym samym stanie prawnym. W ocenie skarżącego nieprawidłowość polegająca na ponownym rozpoznaniu tej samej sprawy przez organ uzgadniający prowadzi do sytuacji, w której ta sama koncepcja zabudowy działki [...] położona w O. w tej samej sprawie, przy udziale tych samych stron i w tym samym stanie prawnym została poddana dwukrotnemu uzgodnieniu. W rezultacie tego w obrocie funkcjonują dwa całkowicie przeciwne projekty decyzji uzgodnionej przez organ I instancji, co jest nie do pogodzenia z poszanowaniem powagi rzeczy osądzonej. Sąd dokonał nieprawidłowej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego, powinien bowiem stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia, jako wydanego w warunkach art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zdaniem skarżącego Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości organów w zakresie stosowania art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ ten nie zebrał materiału dowodowego ani nie dokonał jego wszechstronnej oceny, a w pozostałym zakresie ocena ta nie daje pogodzić się z logicznymi wnioskami wynikającymi z materiału dowodowego. Doprowadziło to organ do błędnego ustalenia, że realizacja zamierzonej inwestycji nie będzie stanowiła "uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej", podczas gdy spełnienie tej przesłanki wynika z otoczenia działki wnioskodawców nieruchomościami albo zabudowanymi, albo których wielość i usytuowanie ewidentnie świadczy o tym, iż podział gruntów został dokonany z zamiarem jego zabudowania (osiedle mieszkaniowe i rekreacyjne). Świadczy o tym choćby pobieżna analiza danych zawartych w serwisie "Geoportal", w oparciu o które organ wydał zaskarżone postanowienie. Nieruchomość znajdująca się po przeciwnej stronie drogi względem działki wnioskodawcy, podzielona jest na wiele działek o powierzchni kilku arów pomiędzy którymi wyznaczona jest działka stanowiąca drogę wewnętrzną, z kolei niespełna 100 m w kierunku północnym od działki wnioskodawców, nieruchomość podzielona została w sposób wskazujący na zamierzenie zlokalizowania w tym miejscu osiedla mieszkalnego. Od strony południowej nieruchomość wnioskodawcy sąsiaduje z ciągiem zabudowanych mieszkaniowo działek. Organ ustalenia swe oparł na treści projektu decyzji przesłanej przez Burmistrza Pasymia, który w projekcie tym odwołał się do treści Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego i załącznika graficznego stanowiącego kopię fragmentu mapy będącej załącznikiem do tego Studium. Niewypełnienie przesłanki "uzupełnienia zabudowy" lub istnienia "zwartej zabudowy" organ oparł wyłącznie na tym, że wg oceny "wyrysu" ze Studium - działka znajduje się w obszarze "tereny rolne". Odwoływanie się do Studium w przedmiocie "istnienia" zabudowy w ocenie wnioskodawcy nie jest prawidłowe. Istnienie tej zabudowy nie musi znajdować odzwierciedlenia w Studium, jest to fakt, który nie może być potwierdzany postanowieniami tego aktu. Jest to stan faktyczny, w oderwaniu od którego nie sposób ocenić czy zamierzona inwestycja będzie stanowiła "uzupełnienie" zabudowy. Również brak podstaw do oceny, że mapy publikowane w serwisie internetowym Geoportal są aktualne, a w czasie pomiędzy wykonaniem ich a ich analizą dokonaną przez organ działki nie zostały zabudowane. Prawidłowo oceniając materiał dowodowy organ powinien ustalić, że z powodu otoczenia nieruchomości wnioskodawcy terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, w tym zabudowanymi działkami, zabudowanie jego działki będzie stanowiło w istocie uzupełnienie tej zabudowy. Zdaniem skarżącego realizacja zamierzonej inwestycji nie będzie miała wpływu na ochronę krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, teren ten stanowi zabudowę mieszkaniową wsi M., a usytuowanie okolicznych działek i dróg wewnętrznych wskazuje na zamiar zabudowy tego terenu w zgodzie z postanowieniami Studium. W tej sytuacji nie istnieje przedmiot ochrony, o którym stanowi rozporządzenie Wojewody Warmińsko -Mazurskiego nr [...] - krajobraz (naturalny) Pojezierza Olsztyńskiego.

Skarżący podniósł także, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje burmistrz po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Interpretacja tego przepisu, w myśl której uzgodnieniu podlegają decyzje odmowne jest nieprawidłowa. Literalna wykładnia tego przepisu nie pozwala na stwierdzenie, że przedmiotem uzgodnienia może być również decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Nie pozwala także na to wykładnia celowościowa. Gdyby zamiarem ustawodawcy było poddanie uzgodnieniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wówczas każda taka decyzja (odmowna) powinna zostać poddana uzgodnieniu, z przepisów bowiem nie wynikają jakiekolwiek kryteria różnicujące, pozwalające na poddanie uzgodnieniu tylko niektórych decyzji odmownych.

Nadto w ocenie wnioskodawcy przedmiotowy stan faktyczny wypełnia przesłanki § 4 ust. 5 rozporządzenia Wojewody nr [...], pozwalając na jej realizację inwestycji. Zamierzona inwestycja wypełnia przesłankę uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, a sąsiednie działki, na których znajdują się budynki mieszkalne pozwalają na wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z powodu nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zabudowy działek przyległych organ uzgadniający nieprawidłowo nie zastosował tego przepisu. Wykładnia zaprezentowana przez organ, jakoby wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie rozporządzenia musiały zostać spełnione łącznie nie jest prawidłowa. Literalna i logiczna interpretacja tej normy daje podstawę do oceny, że wystarczające do jej zastosowania jest zaistnienie jednej z dwóch alternatywnych sytuacji.

Zdaniem skarżącego ocena organu co do spełnienia przesłanki możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jest pozbawiona jakichkolwiek podstaw. Mankamentem procedowania organu było wyrażanie ocen co do wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy, nie posiada on bowiem kompetencji uprawniających do zajmowania wiążącego w tym zakresie stanowiska, jest organem kompetentnym w zakresie obejmującym zagadnienia dotyczące ochrony przyrody, a nie kwestii architektury lub planowania przestrzennego. Stanowisko w zakresie wyznaczenia linii zabudowy powinien zająć organ prowadzący postępowanie główne na podstawie projektu przygotowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Poza tym interpretacja § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie może być oderwana od wykładni przepisów regulujących wyznaczanie linii zabudowy - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 4 tego przepisu stanowi, że "Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Mimo określenia "działki sąsiednie" przez ustawodawcę, nie budzi żadnych wątpliwości, że wyznaczenie linii zabudowy dopuszczalne jest przy uwzględnieniu uwarunkowań jednej i to niebezpośrednio sąsiadującej działki. Rozporządzenie Wojewody nie może stanowić aktu wyłączającego stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, toteż i wykładnia przepisów rozporządzenia Wojewody winna być z nim zgodna, tym bardziej, że dotyczy zagadnień specjalistycznych (urbanistyka, architektura).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Organ podniósł, że stosownie do orzecznictwa sądów administracyjnych przesłanki wymienione w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko – Mazurskiego nr [...] muszą wystąpić łącznie. Wykładnia zaprezentowana przez skarżącego kasacyjnie stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie przyrody. Organ podzielił argumentację przedstawioną w wyroku Sądu pierwszej instancji. W szczególności organ podkreślił, że z przepisów art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnym ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż parki narodowe – obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przedmiotem uzgodnienia jest zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie znajdują usprawiedliwienia zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2008 r. Nr 198, poz. 3104) przez jego błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji zaakceptował wykładnię pojęcia "działka przyległa", o jakim mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 powyższej uchwały, dokonaną w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana jest ugruntowana interpretacja tych pojęć. A mianowicie, podkreśla się, że pojęcie "działka przyległa" nie jest równoznaczne z pojęciem "działka sąsiednia". Pojęcie "działka przyległa" oznacza działkę, która dotyka, przylega, do działki inwestycyjnej, podczas gdy określenie "działka sąsiednia", którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej: u.p.z.p., jest pojęciem szerszym i oznacza nie tylko działki bezpośrednio przylegające ale i położone dalej - w obszarze analizowanym ( por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2493/11; z dnia 29 października 2013r., sygn. akt II OSK 1244/12; z dnia 27 maja 2014r., sygn. akt II OSK 3069/12; z dnia 27 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2624/13; z dnia 29 września 2015r., sygn. akt II OSK 453/14 – CBOSA).

Podkreślić należy, iż prawodawca lokalny nie użył w § 4 ust. 5 pkt 1 wskazanej wyżej uchwały pojęcia "działki sąsiedniej", którym posłużył się ustawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W rozporządzeniu Nr [...] Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2008 r. Nr 198, poz. 3104) prawodawca celowo posłużył się innym terminem, co oznacza, że nie jest możliwe naprzemienne stosowanie tych pojęć. Wykładnia synonimiczna nie jest dopuszczalna. Pojęcie "działki przylegającej" oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania, co znajduje potwierdzenie także w Słowniku współczesnego języka polskiego (Warszawa 1998, Tom II, s. 200) - pojęcie "przyległy" oznacza taki, który przylega do czegoś, styka się z czymś lub jest bardzo blisko. Podobnie pojęcie "przylegać" oznacza dotykać do czegoś, stykać się ze sobą. Natomiast "sąsiedni" to znajdujący się obok czegoś, bliski, przyległy, pobliski. Z kolei o "sąsiedztwie" można powiedzieć bliskie, dalsze, najbliższe. A zatem, działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie.

Zaakceptować zatem należy stanowisko organów obu instancji, zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że pojęcie "działka przyległa" użyte w powyższym rozporządzeniu i pojęcie "działka sąsiednia", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie są tożsame. Pojęcia te nie mogą być interpretowane tak samo, gdyż nie są synonimami, a nadto inny cel przyświecał ustanowieniu tych przepisów.

Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim szerokim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być realizowany przy zachowaniu podstawowej zasady planowania przestrzennego jakim jest zgodność z wymogami ładu przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Jednocześnie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy, a jeśli tak to nie można pomijać aspektu dotyczącego przepisów odrębnych. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie, gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. odsyła do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu, bądź wyłączające w możliwość wszelkiej zabudowy bądź zabudowy określonego rodzaju. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu tego przepisu, należą m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw jak też przepisy prawa obowiązujące na danym terenie. Do takich przepisów odrębnych należy rozporządzenie Nr [...] Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. z 2008 r. Nr 198, poz. 3104), wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W tym stanie prawnym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz przepisy wydane na ich podstawie mogą posługiwać się innymi pojęciami, adekwatnymi do osiągnięcia celów ustanowionych przez ustawodawcę w poszczególnych ustawach.

Z powyższych względów nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne zastosowanie. Przepisy powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie znajdują zastosowania w postępowaniu uzgadniającym w trybie art. 106 k.p.a. z organami ochrony przyrody.

Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wykładnię przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 powyższego rozporządzenia Wojewody prezentowaną w orzecznictwie NSA, która przyjmuje, że spójnik "oraz" jak i spójnik "i" czy też "również" są to spójniki łączne. Przepis § 4 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia przewiduje odstępstwa od zakazu wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8. Stanowi on, że zakazu który wprowadza § 4 ust. 1 pkt 8 nie stosuje się w odniesieniu do "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych". Oznacza to, że odstępstwo od zakazu jest dozwolone, jeżeli teren inwestycji jest projektowany na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) i jednocześnie planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych ( por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2091/11, z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2670/11).

Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że teren, na którym projektowana jest inwestycja polegająca na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, tj. działka nr [...] w obrębie M., nie leży na obszarze zwartej zabudowy, jak i nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia § 4 ust. 5 pkt 1 powyższego rozporządzenia Wojewody przez jego niezastosowanie.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uzgodnieniu podlega zarówno projekt decyzji o warunkach zabudowy, jak również projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Nie można podzielić zarzutu, że organ współdziałający nie powinien uzgadniać decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Podkreślić należy, iż organ współdziałający uzgadnia przedłożony mu projekt decyzji. Nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma zatem charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Nie można też uznać, aby organ współdziałający dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wprawdzie organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające ( art. 106 § 4 k.p.a.), lecz w tej sprawie nie zachodziła taka potrzeba. W istocie kwestie sporne dotyczą wykładni rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2008 r. Nr 198, poz. 3104). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 1278/09 ( CBOSA).

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nie uzgodnił warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce [...] w obrębie M. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. uchylił powyższe postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie uzgodnił projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce [...] w obrębie M.

Przywołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013r, sygn. akt II OSK 439/12 dotyczy innej sytuacji faktycznej, a mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy bez jej uprzedniego uzgodnienia nie dopuścił się naruszenia prawa. Z powyższego nie można jednak skutecznie wywodzić, że uzgodnienie decyzji odmownej jest naruszeniem prawa skutkującym uchylenie postanowienia organu współdziałającego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ uzgadniający projekt decyzji nie jest władny bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, natomiast może potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony środowiska lub odmówić takiego potwierdzenia. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne ( por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012r., sygn. akt II OSK 878/11 - CBOSA.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.