Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1348/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 71a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013r. sprawy ze skargi E.Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. Prezydent Miasta B., po przeprowadzeniu postępowania wznowionego na wniosek E. Ł. z dnia [...] maja 2010 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] (dz. [...], obr. ) w B. na gabinet masażu i biura (piwnice, parter i piętro) oraz mieszkanie na poddaszu wraz z wykonaniem przebudowy wewnętrznej instalacji wod-kan., wentylacji i elektrycznej.

Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] na podstawie wniosku uczestniczki z dnia [...] maja 2010 r. opartego na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a., Wnioskodawczyni podniosła, iż wskazana ostateczna decyzja Prezydenta Miasta B. nie uwzględnia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15.07.2009r., sygn. akt II SA/Bd 348/09, stwierdzającego nieważność decyzji Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].04.2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...].02.2009 r. Ponadto wskazała, że przyczyną wznowienia postępowania jest także fakt, iż nie brała ona w nim udziału jako strona bez własnej winy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, po uchyleniu uprzednich decyzji przez organ drugiej instancji, organ pierwszej stwierdził, że nieruchomość E. Ł. znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu inwestora, a zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Odnosząc się do drugiej przesłanki wznowieniowej, organ I instancji stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15.07.2009 r., sygn. akt II SA/Bd 348/09, nie stanowi nowej okoliczność istotnej dla sprawy, ponieważ jego treść nie wpłynęłaby na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a decyzje, których nieważność została stwierdzona ww. wyrokiem, dotyczą postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie została zatem spełniona przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania E.Ł., decyzją z [...] marca 2011 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zbadał czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym przez art. 148 § 2 K.p.a., natomiast nie odniósł się do kwestii zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a..

Organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15.07.2009 r., sygn. akt II SA/Bd 348/09, stał się prawomocny w dniu 29.08.2009 r., zatem termin, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. upływał z dniem 29.09.2009 r. Wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 został złożony natomiast w dniu [...].05.2010 r., a zatem z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji winien skupić się wyłącznie na przedmiocie postępowania określonym w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a pozostałą kwestię pozostawić bez rozpatrzenia z powodu uchybienia terminu. O tym fakcie powinien zamieścić informację w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto organ odwoławczy dostrzegł brak dokumentów stwierdzających, że uczestniczka została poinformowana o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego, czym naruszono ogólne zasady K.p.a.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S., zarzucając naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., z uwagi na brak potrzeby wyjaśnienia w całości lub znacznej części zakresu sprawy przez organ odwoławczy. Nadto zarzucił, że wskazane przez organ odwoławczy uchybienia nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 2 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Bd 612/11, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] stwierdzając, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony przez E. Ł. w terminie, a rola organu odwoławczego w niniejszej sprawie winna polegać na merytorycznym rozpoznaniu sprawy tj. dokonaniu oceny słuszności podjętej przez organ I instancji oceny, czy rzeczywiście uczestniczka nie powinna mieć statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z [...] lipca 2009 r., które organ odwoławczy w istocie przesądził już we wcześniejszej decyzji z [...] sierpnia 2010r.

Po ponownym rozstrzygnięciu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną odwołaniem E. Ł. decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] i stwierdził, że decyzja nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia 30 lipca 2009 r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] w B. na gabinet masażu i biura (piwnice, parter i piętro) oraz mieszkanie na poddaszu wraz z wykonaniem przebudowy wewnętrznej instalacji wod.-kan., wentylacji i elektrycznej, została wydana z naruszeniem prawa – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy odmówił jej uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że E. Ł., która w ustawowym terminie zawnioskowała o wznowienie postępowania, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji posiada przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M.S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, bowiem jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Bezsporne w sprawie pozostaje, iż skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postepowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji. Wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. obligowało organ pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy stosownie do § 2 art. 149 K.p.a. Z tych powodów organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji został wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Organ odwoławczy powołując się na ww. wyrok rozpoznał sprawę co do istoty wskazując, że zarzuty podnoszone przez wnioskującą sprowadzają się wyłącznie do stwierdzenia, że inwestycja generuje hałas na teren jej nieruchomości, co powoduje warunki uciążliwe ponad przeciętną miarę do normalnej egzystencji. Organ zauważył, że inwestycja obejmuje przebudowę i zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalny na terenie działki nr [...] na gabinet masażu i biura oraz mieszkanie na poddaszu. Wprowadzenie nowej funkcji nie wiąże się z realizacją robót budowlanych wpływających na konstrukcję budynku, wykonywanie robót zewnętrznych, jak i zmianą układu komunikacyjnego. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, ze ściany zewnętrzne budynku wykonane z cegły pełnej, ocieplone i obustronnie otynkowane stanowią właściwą przegrodę akustyczną eliminującą emitowane dźwięki z obiektu w kierunku budynku skarżącej emitowanego na sąsiedniej działce. W ocenie organu wprowadzone funkcje biurowe nie odbiegają w zasadniczy sposób od istniejącej wcześniej funkcji mieszkalnej i nie powodują immisji na sąsiednie nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Nadto, na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, brak jest możliwości oceny emitowanych przez obiekt i jego użytkowników hałasów. Ocena taka możliwa jest na etapie użytkowania obiektu, w przypadku przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzję w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska.

Organ podkreślił, że przedstawione w projekcie budowlanym rozwiązania zyskały pozytywnie zaopiniowane przez właściwych rzeczoznawców. Decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu została poprzedzona decyzją nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji, zgodnie z którą zamierzenie to spełnia wymogi określone w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.). W ocenie organu odwoławczego decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, wobec czego spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą być zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy odniósł się do drugiej ze wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania przesłanek tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., opartej przez stronę na wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 348/09 stwierdzającym nieważność decyzji organów nadzoru budowlanego obydwu instancji (WINB z [...].04.2009r. oraz PINB z [...].02.2009r.) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek E. Ł. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na cele biurowe i usługowe. Organ uznał, że w tym zakresie wniosek również został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 1 K.p.a. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, przywoływany przez wnioskującą wyrok WSA, nie jest dla przedmiotowej sprawy nowym dowodem ani nową okolicznością, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., u jego podstaw legły wyłącznie kwestie proceduralne, a nie merytoryczne. Ponadto wyrok ten dotyczący innej sprawy, znany był Prezydentowi Miast B. w chwili wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Organ drugiej instancji podkreślił, że stosownie do art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ może wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tylko w przypadku, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki (przez analogię też przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu). Zdaniem organu sytuacja taka w przedmiotowej sprawie jednak nie wystąpiła, bowiem z przedłożonego przez PINB dla Miasta B. protokołu z przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2009 r. oględzin wynika jednoznacznie, że właściciele budynku przy ul. P. [...] zastosowali się do nałożonego obowiązku i przywrócili poprzedni sposób użytkowania tj. likwidacji funkcji biurowej i usługowej w obiekcie oraz funkcji mieszkalnej na poddaszu budynku. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że ustalenia organu nadzoru budowlanego są w sprawie wiążące, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ich kwestionować. Z tych powodów organ uznał, ze przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie została spełniona.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wznowieniowe wykazało jedynie naruszenie w sprawie przepisów prawa procesowego – art. 145 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), które nie miało jednak wpływu na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Z tego powodu organ nie uchylił decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2009 r. a jedynie ograniczy się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem przepisów prawa.

E. Ł. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Skarżąca zarzuciła wydanie skarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już uprzednio inną decyzją ostateczną – odmawiając skarżona decyzja z [...] lipca 2012r. uchylenia nieistniejącej decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] lipca 2009r., którą już wcześniej skutecznie Wojewoda [...] uchylił w całości własną ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. znak [...].

W tym zakresie skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie na rozprawie dowodu z treści sentencji ostatecznej decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. w sprawie [...] uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2009r. znak [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Zarzuty skargi organ uznał za nieuzasadnione, wskazując, że ostateczna decyzja z dnia [...] sierpnia 2010r. nie uchylono, jak podnosi skarżąca, pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] o pozwoleniu na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych w związku z e zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń, lecz decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2010r. w przedmiocie odmowy uchylenia ww. decyzji z dnia [...]lipca 2009r. Wynika to wprost ze stanu faktycznego sprawy oraz treści uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2010r.

Mimo zatem tego, że w rubrum tej decyzji organ pomyłkowo wskazał dwukrotnie na tą samą decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., to jednak oczywistym jest, że uchylił decyzję organu pierwszej instancji w tej sprawie, czyli decyzję z dnia [...] czerwca 2010r., a sprawa wznowionego postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2009r. została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Dodatkowo organ nadmienił, że ta oczywista omyłka została sprostowana postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r.

Skarżąca wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania (wniosek z [...] września 2012r.) do czasu zakończenia postępowania zażaleniowego prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie jej zażalenia na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012r. o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r., podnosząc, iż wynik tego postępowania może mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. Postanowieniem z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II S.A./Bd 702/12 Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu 7 listopada 2013r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości albo w części następuje wyłącznie wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu lub stwierdza jego wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 i 3). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

W świetle powyższych kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna aczkolwiek wadliwość zaskarżonej decyzji opiera się na innych naruszeniach prawa niż zarzucane w skardze.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] wydana w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] (dz. [...], obręb [...]) w B. na gabinet masażu i biura (piwnice, parter i piętro) oraz mieszkanie na poddaszu wraz z wykonaniem przebudowy wewnętrznej instalacji wod-kan., wentylacji i elektrycznej, przywoływanej dalej jako: "decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r.". Skarżoną decyzją Wojewoda [...], działając jako organ odwoławczy, uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2011r. znak [...] o odmowie uchylenia ww. decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., stwierdził, że decyzja nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz odmówił jej uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.)

Na wstępie dalszych wywodów podkreślić należy, iż kontrolowane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje organów administracji publicznej wydane zostały w, zainicjowanym wnioskiem E. Ł. z dnia [...] maja 2010r., jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego – postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (rozdział 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 257, dalej przywoływanej jako "K.p.a."), realizującego wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). Istotę postępowania wznowieniowego, stanowi weryfikacja decyzji ostatecznych dotkniętych istotnymi wadami proceduralnymi. Wady uznane przez ustawodawcę za przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1) są istotnymi wadami postępowania, nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania na przyszłość.

W wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania mogą zapaść różne rozstrzygnięcia, w tym:

- decyzja odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ ustali, że brak jest podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa,

- decyzja uchylająca decyzję dotychczasową, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub 145b § 1 i orzekająca na nowo o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jest to w istocie jedna decyzja zawierająca te dwa elementy (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., I OSK 1926/06, LEX nr 441107). Ta nowa decyzja musi rozstrzygać sprawę w całości,

- decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i umarzająca postępowanie administracyjne,

- decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje wówczas, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 (art. 151 § 2 K.p.a.). W decyzji tej organ musi wskazać także okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W jej uzasadnieniu wykazać winien, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 1289/99, LEX nr 54527). Wydana decyzja nie eliminuje wówczas decyzji dotychczasowej, lecz stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że E. Ł. (zamieszkała przy ul. P. [...]) w dniu [...] maja 2010r., wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] (dz. [...], obręb [...]) w B. na gabinet masażu i biura (piwnice, parter i piętro) oraz mieszkanie na poddaszu wraz z wykonaniem przebudowy wewnętrznej instalacji wod-kan., wentylacji i elektrycznej. Skarżąca powołała się na dwie z przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. tj. na całkowite pozbawienie jej, jako strony tego postępowania, udziału w nim (o prowadzonym przez Prezydenta Miasta B. postępowaniu i wydaniu decyzji nr [...], która stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2009 r., dowiedziała się dopiero pośrednio z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. - kierowanego do Rzecznika Praw Obywatelskich) oraz fakt, iż ostateczna decyzja nie uwzględnia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 348/09 stwierdzającego nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...]. Zdaniem skarżącej wyrok ten ma wpływ na treść kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta B., gdyż decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie mogła być wydana do czasu zakończenia postępowania administracyjnego toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] w B., która nadal nie została rozstrzygnięta przez ten organ. Do wniosku strona dołączyła pismo PINB z [...].04.2010r. oraz zażalenie na bezczynność PINB w przedmiocie niepodjęcia działań po ww. wyroku stwierdzającym nieważność decyzji oraz niewyegzekwowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązku wynikającego z decyzji PINB dla Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nałożonego na A.P., A.P. i M.S.

We wznowionym, postanowieniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2010r. (znak [...]), postępowaniu zapadło uprzednio wiele rozstrzygnięć organów administracji, które podlegały uchyleniu na skutek uchybień proceduralnych, głównie organu pierwszej instancji. Mając na uwadze zarzuty skargi konieczna jest analiza przebiegu poszczególnych etapów tego postępowania:

1) [...].06.2010r. Prezydent Miasta B. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...].07.2009 r., na żądanie E.Ł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., z uwagi na ujawnienie nowych istotnych dla sprawy okoliczności - ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 15.07.2009r. i tego samego dnia odrębną decyzję o odmowie wznowienia postępowania w tej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., uznając, że inwestycja nie powoduje oddziaływania na działkę nr [...], stanowiącej własność skarżącej, zatem nie przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu.

2) decyzją z dnia [...].06.2010r. Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...].07.2009 r. znak [...], ze względu na brak podstaw do jej uchylenia, bowiem wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 348/09 nie stanowi nowej okoliczności istotnej dla sprawy, ponieważ nie ma wpływu na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (k. 38 akt adm.).

3) decyzją z dnia [...].08.2010 r. znak [...] Wojewoda [...], rozpoznając łącznie sprawę na skutek odwołań skarżącej od obydwu ww. decyzji Prezydenta Miasta B. (oznaczonych tożsamym znakiem sprawy) tj. z dnia [...].06.2010r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].07.2009 r. oraz z dnia [...].06.2010r., odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...].07.2009 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił obie zaskarżone odwołaniami decyzje Prezydenta Miasta B. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (k.55 akt adm.)

4) postanowieniem z dnia [...].01.2011r. Prezydent Miasta B. ponownie wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, tym razem podając jako podstawy wznowienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. (k.74 akt adm.),

5) decyzją z dnia [...].01.2011r. znak [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...].07.2009r. (o tym samym znaku) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w budynku przy ul. P. [...] w B., dz. [...], obr. [...], uznając, że nie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania,

6) decyzją kasacyjną z dnia [...] marca 2011r. znak [...] Wojewoda [...], rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżącej, uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta B. w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ uznał między innymi za niesłuszny zarzut skarżącej, jakoby decyzja rozstrzygała ponownie sprawę rozstrzygniętą już uprzednio decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2010r., która nie dotyczyła kwestii rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia [...].07.2009 r. Prezydenta Miasta B., ponieważ nie była ona przedmiotem odwołania strony z dnia [...] lipca 2010r. (wpływ [...].07.2010r.). Dalej organ odwoławczy wskazał, że wniosek skarżącej w zakresie przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. – liczonym od uprawomocnienia wyroku z dnia [...].07.2009r., wobec czego organ pierwszej instancji winien skupić się wyłącznie na przedmiocie postępowania określonym w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a pozostałą kwestię pozostawić bez rozpatrzenia z powodu uchybienia terminu (k.22),

7) prawomocnym wyrokiem z dnia 2 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 612/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę inwestora M.S., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie wykazał w niniejszej sprawie potrzeby zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jako błędne ocenił wskazania organu odwoławczego co do istnienia podstaw do pozostawienia bez rozpatrzenia w części wniosku o wznowienie postępowania, w sytuacji gdy postępowanie zostało już wszakże wznowione postanowieniem z [...].01.2011r. w zakresie obydwu przesłanek, co obliguje do zakończenia go poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 151 K.p.a. Odnośnie natomiast przesłanki wznowieniowej opartej o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika z jakich przyczyn organ I instancji powinien ponownie rozpatrywać to zagadnienie i w jaki sposób. Sąd wskazał, że organ I instancji uznał, że podanie o wznowienie nie pochodzi od strony, dlatego wydał decyzje w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Wobec tego rola organu odwoławczego w warunkach sprawy powinna polegać na dokonaniu merytorycznej oceny słuszności podjętej przez organ I instancji oceny, czy uczestniczka nie powinna mieć statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z [...].07.2009 r. W przypadku bowiem ustalenie zasadności tego stanowiska, brak byłoby warunków do uchylenia decyzji tego organu. W sytuacji przeciwnej, kiedy organ odwoławczy uznałby, że podanie o wznowienie postępowania pochodzi od strony, zachodziłaby konieczność merytorycznego zbadania przez ten organ prawidłowości decyzji ostatecznej z [...].07.2009 r., i odniesienia się do argumentów i zarzutów uczestniczki, jako strony tego postępowania. W tej sytuacji brak byłoby podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, chyba że organ odwoławczy dostrzegłby potrzebę zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a., jednakże musiałby wówczas wykazać istnienie przesłanek w tym względzie.

Jednocześnie Sąd zauważył, że Wojewoda w swej wcześniejszej decyzji z [...] sierpnia 2010 r. przesądził pozytywnie zagadnienie statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z [...].07.2009 r., zwracając uwagę na treść § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690), z których wynika, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy zmianie sposobu użytkowania budynków, a to z kolei oznacza, iż działka E. Ł. znajduje się w obszarze oddziaływania, zgodnie z § 12 ust. 4 w zw. z § 12 ust. 2 i 3 w/w rozporządzenia, albowiem budynki uczestniczki i inwestora stoją w granicach działki obok siebie (vide: projekt budowlany, k. 37).

8) skarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012r. znak [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] i stwierdził, że decyzja nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...].07.2009 r. (o tym samym znaku) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych (...) została wydana z naruszeniem prawa – art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmawiając jednocześnie jej uchylenia, bowiem w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

E.Ł. w skardze z dnia [...] lipca 2007 r. na powyższą decyzję Wojewody [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., zarzuciła, iż organ rozstrzygnął w sprawie zakończonej już uprzednio inną decyzja ostateczną – odmawiając uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].07.2010r., którą już wcześniej skutecznie uchylił w całości własną ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. znak [...].

Dokonując sądowej kontroli skarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r, z uwzględnieniem jej treści, analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz w szczególności treści wskazanej przez skarżącą uprzedniej decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010r., Sąd zważył, że powyższy zarzut jest niezasadny.

Ma rację skarżąca w tym zakresie, że w treści rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., o uchyleniu dwóch decyzji Prezydenta Miasta B. i przekazaniu przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy określeniu decyzji Prezydenta Miasta B., od których odwołania E.Ł. organ rozpatrywał, wskazano wprost decyzje Prezydenta Miasta B.: "z dnia [...].06.2010r. znak [...], nr rejestru [...], odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].07.2009r. (...)" oraz "Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].07.2009r. znak [...], nr rejestru [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].07.2009 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych (...)".

Błędne jest jednak przekonanie skarżącej, iż tym samym ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Wojewoda [...] uchylił kwestionowaną przez nią decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] (dz. [...], obręb [...]) w B. Podkreślić bowiem należy, iż analiza wskazanego wyżej przebiegu postępowania wznowieniowego w sprawie, jak również trybu orzekania organów regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jednoznacznie wskazuje, iż wojewoda, działając w trybie odwoławczym, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił dwie decyzje Prezydenta Miasta B. wydane przez ten organ w postępowaniu wznowieniowym wszczętym wnioskiem skarżącej z [...] maja 2010r. tj. decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Obie decyzje wydane są w tej samej sprawie administracyjnej - znak [...].

Także z samej treści decyzji, w szczególności jej uzasadnienia i podstawy prawnej wynika jednoznacznie, iż organ odwoławczy wydał w sprawie wznowieniowej orzeczenie kasacyjne, określone w ar. 138 § 2 K.p.a. czyli uchylił wadliwe decyzje w sprawie wznowieniowej organu pierwszej instancji i przekazał mu jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania. Nie została zatem bez wątpienia ani rozstrzygnięta co do istoty, ani zakończona sprawa o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].07.2009 r. Wojewoda na tym etapie postępowania nie dokonywał jeszcze analizy istoty sprawy i z pewnością nie mógł także uchylić decyzji nr [...] z dnia [...].07.2009r. Tym bardziej, iż rozpoznawał sprawę na skutek odwołań skarżącej od obydwu powyższych decyzji, a nie od decyzji nr [...] z dnia [...].07.2009 r., która już wcześniej uzyskała przymiot ostateczności

Niewątpliwie nastąpiła wyłącznie omyłka pisarska przy oznaczaniu decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2010r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Dodatkowo wszystkie te decyzje identyfikowane są tożsamym znakiem sprawy [...]. Tę wątpliwość wyjaśnił już Wojewoda w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji, aczkolwiek winien już wówczas dokonać sprostowania tej oczywistej omyłki, przed wydaniem skarżonej decyzji. Sąd ocenia zgodność skarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania tej decyzji. W dacie wydania skarżonej decyzji nadal pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].07.2009 r. W ocenie Sądu, ze wskazanych powyżej przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy dodatkowo, iż po wniesieniu skargi Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. znak [...], na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. z urzędu sprostował omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. w ten sposób, że w rubrum decyzji (strona 1 wiersz 22 i 23 od dołu) zamiast decyzji "Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...].07.2009 r. znak [...]" powinno być decyzji "Prezydenta Miasta B. z dnia [...].06.2010r. znak [...]". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] października 2012r. znak [...], po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy ww. postanowienie. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie z urzędu znana jest okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 lipca 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2864/12, oddalił skargę E. Ł. na ww. postanowienie GINB. Sąd podzielił stanowisko obydwu organów, iż dokonanie postanowieniem Wojewody z dnia [...]lipca 2012 r. sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, lecz sprostowania takiego wymagało.

Sąd orzekający w niniejszej sprawię powyższą ocenę podziela. Skarżąca, jako osoba nieposiadająca wiedzy prawniczej i rozeznania co do przebiegu i istoty postępowania wznowieniowego, mogła bowiem pozostawać, z winy organu (oczywistej omyłki pisarskiej), w błędnym przekonaniu co do tego, iż w istocie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił już kwestionowaną przez nią ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w budynku przy ul. P. [...] w B.. To z kolei ewidentnie mogło wpływać na zakres dalszych czynności procesowych skarżącej w toku niniejszego postępowania, w tym pominięcie argumentów merytorycznych co do oceny istoty sprawy administracyjnej – warunków i podstaw udzielenia spornego pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, przy jej ponownym rozstrzyganiu we wznowionym postępowaniu.

Ponownie wskazać przyjdzie, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

W tak określonym zakresie oceny legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzja Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].07.2009 r., Sąd zważył iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 151 K.p.a. poprzez pominięcie ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Zważyć należy, że Wojewoda [...], wydając skarżoną decyzję z dnia [...] maja 2012r., orzekał w trybie postępowania wznowieniowego, a nadto w ramach związania wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w niniejszej sprawie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Bd 612/11.

Wprawdzie Wojewoda stwierdził wydanie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].10.2010r. z naruszeniem prawa, ale poprzestał na ustaleniu naruszenia prawa strony do jej udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Mając na uwadze fakt, iż z akt sprawy jedynie pośrednio wynika, iż skarżąca już od 2008 r. kwestionowała zarówno w organach administracji architektoniczno-budowlanej, jak również organach nadzoru budowlanego dokonanie przez inwestorów samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku położonego w B. przy ul. P. [...] z funkcji mieszkalnej na funkcje usługowe – biura, gabinet masażu, funkcję mieszkalną na poddaszu, to zagadnienie wymagało szczegółowego wyjaśnienia zarówno przed udzieleniem pozwolenia na wykonanie spornych robót budowlanych inwestorowi przez Prezydenta Miasta B. w 2009 r., jak i tym bardziej przy ponownym rozpoznawaniu istoty sprawy w niniejszym postępowaniu wznowieniowym. Organ pominął konieczność szczegółowej analizy tego zagadnienia pomimo jednoznacznej zbieżności zakresu przedmiotowego dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku, zarzucanej przez skarżącą od 2008 r. (brak ustalenia stanu pomieszczeń budynku przed jej dokonaniem, jakie roboty budowlane wykonano) i zmiany objętej następnie spornym projektem budowlanym i pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych w budynku przy ul P. [...] w B..

Zlekceważenie tych okoliczności budzi tym większe wątpliwości, iż skarżąca konsekwentnie kwestionuje i wywodzi (aczkolwiek nieporadnie z uwagi na brak dostatecznej znajomości przepisów w tym zakresie) to, że w istocie sporną decyzją Prezydent Miasta B. udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i zmianę sposobu użytkowania już dokonane przez inwestora, czyli zalegalizował wykonane uprzednio w warunkach samowoli budowlanej działania inwestora. W ocenie Sądu, tak należy interpretować w okolicznościach niniejszej sprawy zarzuty skarżącej wobec zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. S., na jego wniosek z dnia [...] marca 2009 r., pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] (dz. [...], obręb [...]) w B. na gabinet masażu i biura (piwnice, parter i piętro) oraz mieszkanie na poddaszu wraz z wykonaniem przebudowy wewnętrznej instalacji wod-kan., wentylacji i elektrycznej. W takim też kontekście należy odczytywać powoływanie się przez skarżącą, we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, nie tylko na fakt pozbawienia jej jakiegokolwiek udziału w tym postępowaniu (tj. przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), lecz również na przesłankę o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., czyli na fakt, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skarżąca powołała się w tym zakresie na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 348/09 stwierdzający nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającej ja decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. P. [...] w B..

Rzeczą organu było ustalenie czy należy go rozpatrywać wyłącznie jako nowy dowód, czy też może zamiarem skarżącej jest wykazanie, że wyszły na jaw (w związku z tym wyrokiem) nowe okoliczności istotne dla sprawy, a nieznane organowi udzielającemu pozwolenia na budowę tj. okoliczności związane z wcześniejszym już wykonaniem robót budowlanych objętych tym wnioskiem. Na marginesie należy wskazać, iż nawet z analizy akt niniejszej sprawy wynika, że Prezydent Miasta B. powinien powziąć wątpliwości w tym zakresie i je wyjaśnić przed wydaniem spornej decyzji z [...].07.2009r.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn.zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Oznacza to, że pozwolenie na budowę (roboty budowlane) można wydać jedynie wobec przyszłego zamierzenia inwestycyjnego. Najpierw należy uzyskać pozwolenie na budowę (wykonanie robót budowlanych), następnie decyzja ta winna uzyskać cechy ostateczności, i dopiero wówczas można przystąpić do robót budowlanych. W myśl art. 32 ust. 4a ww. ustawy, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W takich przypadkach bowiem mogą wyłącznie toczyć się odpowiednie postępowania naprawcze, przed organami nadzoru budowlanego.

W okolicznościach niniejszej sprawy zważyć nadto należy, iż przepisy Prawa budowlanego odmiennie regulują kwestie wyłącznie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71a) od sytuacji, w której zmiana ta połączona jest z koniecznością wykonania robót budowlanych wymagającym uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, które podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, zgodnie z którym: "w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 119/07). Nadto wskazać należy, że okoliczność zawieszenia przez inwestora działalności gospodarczej w toku postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na funkcje biurowo - usługowe, nie oznacza jej nieprowadzenia i nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od oceny legalności zmiany sposobu użytkowania, w szczególności zakresu dokonanych przez inwestora wszelkich robót budowlanych w związku ze zmianą sposobu użytkowania i funkcji pomieszczeń w budynku (dotychczas o funkcji mieszkalnej) – por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1648/10 (dostępne w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania budynku o funkcji mieszkalnej, na funkcję biurowo-usługową i adaptacji poddasza na funkcję mieszkalną, obowiązkiem właściwych organów nadzoru budowlanego było dokonanie szczegółowego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, w tym szczegółowej inwentaryzacji wszelkich wykonanych robót budowlanych, pod kątem oceny czy na ich wykonanie wymagane było uzyskanie stosownego pozwolenia. To organ winien dokonać rzetelnej prawnej klasyfikacji i wyboru właściwej procedury naprawczej dostosowanej do sytuacji, gdy właściciel (inwestor) dokonuje samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc wykonuje samowolnie roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i przystępuje do użytkowania tego obiektu w zmienionej funkcji. Z treści art. 71 Prawa budowlanego należy wyprowadzić wniosek, że przepis ten kompleksowo reguluje postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiekt wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1).

Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania wymagającej wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego) – uruchamia postępowanie administracyjne, które zasadniczo kończy się w dwojaki sposób, tj. organ milcząco przyzwala właścicielowi na wnioskowaną zmianę lub wydaje decyzję zawierającą sprzeciw.

Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Jednocześnie trzeba zastrzec, że gdyby inwestor dokonał w takiej sytuacji zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, to właściwy organ w myśl ust. 5 pkt 1 cyt. przepisu obligatoryjnie wniósłby sprzeciw. W konsekwencji trzeba przyjąć, że dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która w myśl przepisu art. 71 ust. 2, a także art. 71 ust. 6 pkt 2 cyt. ustawy wymaga wyłącznie zgłoszenia właściwemu organowi.

Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca wiąże dalej idące konsekwencje prawne z planowanymi przez inwestora robotami budowlanymi niż z wynikającą z nich zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Inwestor nie dokonuje więc samego zgłoszenia przewidzianego w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz zobowiązany jest do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym to wniosku powinien zarazem wskazać na okoliczność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organ architektoniczno – budowlany po przeprowadzeniu właściwego postępowania orzeka w przedmiocie całego wniosku, udzielając bądź odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaznaczyć trzeba, że procedura w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę umożliwia dokładniejsze i pełniejsze zbadanie planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, spełnienia warunków technicznych i zapewnienia bezpieczeństwa realizacji inwestycji. Nie bez znaczenia jest też to, że rozstrzyganie w sprawie zmiany sposobu użytkowania w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się według przepisów rozdziału 4 Prawa budowlanego, natomiast w pozostałych przypadkach legalna zmiana sposobu użytkowania obiektu odbywa się według regulacji rozdziału 6 Prawa budowlanego. Konsekwentnie więc, również procedura naprawcza musi być adekwatna do rodzaju działań inwestora czy właściciela obiektu.

Z tych względów należy dojść do wniosku, że w sytuacji gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a Prawa budowlanego.

Tymczasem zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy i dokonane przez organy administracji ustalenia faktyczne były niewystarczające do oceny, że we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja o udzieleniu pozwolenia na wykonanie spornych robót budowlanych - odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.).

Rolą organu w niniejszym prawidłowo wznowionym postępowaniu administracyjnym, wobec konsekwentnych zarzutów skarżącej, było poza zapewnieniem stronie czynnego udziały w postępowaniu co do istoty sprawy, przede wszystkim zweryfikowanie tego, czy przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku przy ul. P. [...] w B. wraz z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego i wydaniem decyzji z [...].07.2009 r. roboty te nie zostały rozpoczęte lub wykonane. Te istotne okoliczności nie zostały przez Wojewodę wyjaśnione w dostateczny sposób ani w sposób pozytywny ani negatywny. Nie można w tym zakresie poprzestać na stwierdzeniu, że organ ten jest związany stwierdzeniami organów nadzoru budowlanego, o ile okazałoby się, że nie odpowiadały one rzeczywistym okolicznościom tej sprawy. To oznacza, iż przedwcześnie organ uznał, że decyzja z dnia [...].07.2009 r. nr [...] została wydana wyłącznie z naruszeniem prawa skarżącej jako strony postępowania do czynnego w nim udziału - art. 145 § 1 pkt 4, a jednocześnie wobec istnienia podstaw do wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, konieczne jest wszechstronne wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności, które pozwolą na porównanie stanu użytkowania obiektu z warunkami ustalonymi dla prowadzenia pierwotnej formy jego użytkowania (o funkcji mieszkalnej), przed przystąpieniem do realizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, z warunkami i robotami budowlanymi, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania doprowadzenie do użytkowania na działalność biurowo–usługową (studio masażu) oraz funkcji mieszkalnej na poddaszu. Dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było wnikliwe ustalenie zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie, po dniu nabycia przez inwestorów, a przed zgłoszeniem przez skarżąca samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Rzetelne wyjaśnienie tych okoliczności było konieczne po pierwsze do ewentualnego stwierdzenia samowoli budowlanej i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jednakże ma to także istotne znacznie wobec obowiązku stwierdzenia, czy wnioskowana w 2009 r. zmiana sposobu użytkowania poszczególnych części obiektu budowlanego i wykonania robót budowlanych, nie stanowiła wyłącznie próby obejścia przepisów prawa o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz przewidzianego ustawowo "trybu naprawczego", w przypadku dokonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia (związanego z koniecznością ponoszenia stosownych opłat). Aby wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania związana z wykonaniem robót budowlanych wywołało oczekiwane przez inwestora skutki prawne, to musi dotyczyć takiej inwestycji, której jest dopiero planowana. W przeciwnym wypadku taki wniosek jest jedynie próbą obejścia prawa, co winno zostać zweryfikowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Trzeba też przyjąć, że błędne dokonanie oceny okoliczności danej sprawy przez organy nadzoru budowlanego i w konsekwencji dokonanie w nieprawidłowym trybie rozstrzygnięcia nieodpowiadającego istocie sprawy, np. poprzez ograniczenie postępowania wyłącznie do kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania bez uprzedniej własnej i obiektywnej analizy i uwzględnienia charakteru wykonanych w tym celu robót budowlanych, może i powinno być przedmiotem badania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu toczącym się z wniosku tego samego inwestora o udzielenia pozwolenia na wykonanie tożsamych robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania tego samego obiektu budowlanego.

Bezwzględnie nie wydaje się bowiem pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, w przypadku ich rozpoczęcia z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1(art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego).

Poza sporem pozostaje, że skarżąca E. Ł. od 2008r. konsekwentnie zarówno do Prezydenta Miasta B., jak i organów nadzoru budowlanego, wielokrotnie składała wnioski w sprawie samowolnego dokonania przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości – położonej w B. przy ul. P. [...] (dz. nr [...]) robót budowlanych skutkujących zmianą dotychczasowego sposobu użytkowania tego budynku (mieszkalnego) na funkcje usługowo-biurowe, znacznie bardziej dla skarżącej uciążliwe. Z akt niniejszej sprawy pośrednio wynika również, że toczyło się w tej sprawie postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, w toku którego organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły jednakże w związku z tym wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazać przyjdzie, iż nie istnieją przeszkody prawne aby dokonać weryfikacji dokumentów i sposobu dokonania czynności np. oględzin przez organ nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy z treści protokołu nie wynika, czy i jaki stan inspektor nadzoru budowlanego osobiście stwierdził, w jaki sposób zweryfikował swa tezę o braku wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Czy E. Ł. była zawiadomiona o tej czynności, miała możliwość uczestniczenia w niej, bądź wypowiadania się w kwestii rozmiaru i zakresu robót budowlanych i stanu poszczególnych pomieszczeń budynku sprzed ich dokonania.

W ocenie sądu szczegółowa analiza akt niniejszej sprawy nie wskazuje, iżby organ w niniejszej sprawie okoliczności te dostatecznie wyjaśnił, a już proste porównanie czasu istotnych zdarzeń i przedmiotu postępowań oraz przebiegu postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości tego ustalenia. Zasady doświadczenia życiowego i logiki, przy braku jakichkolwiek innych dowodów w tej sprawie podważają zasadność tego stanowiska. W okolicznościach konkretnej sprawy zaakceptowanie stanowiska uprzednio Prezydenta Miasta B., a obecnie Wojewody [...] sprowadzałoby się do tego, że nie tylko pewne zaniedbania organów administracji, ale przede wszystkim brak staranności, czy wręcz nadużycie prawa przez inwestora, skutkowałoby wyłączeniem jego odpowiedzialności za dokonaną samowolnie zmianę sposobu użytkowania i samowolnie wykonane roboty budowlane.

Nadto w tym kontekście zdaje się równie zasadnie kwestionować skarżąca, że ww. decyzje organów nadzoru budowlanego nie doprowadziły do likwidacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku i przywrócenia do stanu poprzedniego. Jak już wskazano, z pewnością samo czasowe zaprzestanie korzystania z pomieszczeń i prowadzenia działalności w pomieszczeniach uprzednio zmienionych na pomieszczenia gospodarczo-usługowe, a nadto na poddaszu na pomieszczenia mieszkalne nie likwiduje stanu samowolnie wykonanych w tym celu robót budowlanych. Wobec szczególnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy organ nie powinien pominąć wyjaśnienia sytuacji, w której skoro uprzednio inwestorzy doprowadzili na skutek wykonanych robót budowlanych budynek o funkcji pierwotnie mieszkalnej do jego użytkowania jako biura, gabinet masażu, mieszkanie na poddaszu, i w takim charakterze już samowolnie użytkowali wyremontowany budynek, to z pewnością odpowiadał on niezbędnych cechom i standardom techniczno-budowlanych w tym zakresie np. sanitarnym, przeciwpożarowym. Zakładać należy, iż dokonano również w tym celu zmiany instalacji i.t.p. To z kolei rodzić musi oczywiste w tej sytuacji pytanie, czy spornym pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych objęto dalsze i inne od uprzednio wykonanych już robót budowlanych, czy też nie. Dodać przyjdzie, iż wskazywanym przez skarżąca wyrokiem Sąd stwierdził nieważność decyzji organów nadzoru budowlanego orzekających bez podstawy prawnej o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, więc wyeliminował je z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Nie istnieją przeszkody aby powyższych wątpliwości nie wyjaśnić, i ile nie będzie to już możliwe na podstawie oględzin, bądź stosownych ekspertyz, także poprzez przesłuchanie na te okoliczności, skarżącej, inwestora i uczestników postępowania, ewentualnych wykonawców uprzednich robót budowlanych samowolnie prowadzonych i dokonanych na podstawie spornego pozwolenia z 2009r.

W ocenie Sądu, rozpoznając niniejszą sprawę merytorycznie co do istoty organy winny ponownie wyjaśnić nie tylko czy zaistniały przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale też czy nie występują przesłanki negatywne, w tym określona w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Nadto organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym art. 35, stwierdzając, że właściwy organ może wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, tylko w przypadku, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Błędnie wywiódł, w okolicznościach niniejszej sprawy, analogię do przywrócenia do poprzedniego sposobu użytkowania, która z pewnością nie może mieć zastosowania w sytuacji podlegającej regulacjom art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie sposób stwierdzić na jakiej podstawie organ wywiódł, że dokonanie robót budowlanych w związku z realizacją zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji mieszkalnej (zakupionego przez inwestorów w 2007r.) poprzez urządzenie tam funkcjonujących biur, studia masażu, a na poddaszu mieszkań, nie wymagało uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, a tym bardziej na czym polegało w tej sytuacji przywrócenie "poprzedniego sposobu użytkowania".

O ile zatem, jak podnosi skarżąca, inwestorzy dokonali w budynku przy ul. P. [...] w B. szeregu robót budowlanych zmierzających do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń w tym budynku (uprzednia funkcja wyłącznie mieszkalna) między innymi na biura i gabinet masażu, to wydana w trybie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzja PINB dla Miasta B. nakazująca inwestorom A. P., A. P. i M. S. wyłącznie "przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, to jest likwidacji funkcji mieszkalnej na poddaszu oraz przywrócenie funkcji mieszkalnej w pomieszczeniach usługowo-biurowych" nie załatwia istoty sprawy i z pewnością nie "legalizuje" samowolnie wykonanych robót budowlanych. W konsekwencji, skoro zostanie stwierdzone w niniejszym postępowaniu, że wniosek z dnia [...] marca 2009 r. o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na dz. nr [...] ul. P. [...] w B. z przeznaczeniem na gabinety usługowe (pierwotnie A.P., A.P. i M.S., a później wyłącznie M. S.) wraz z przedłożonym projektem budowlanym, w istocie obejmuje roboty budowlane wcześniej samowolnie wykonane, lub nawet rozpoczęte, to dalsze postępowanie w tej sprawie winno toczyć się w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z pewnością niedopuszczalnym było w tej sytuacji wydanie inwestorowi pozwolenia na wykonanie już wykonanych (lub nawet rozpoczętych) robót budowlanych. Okoliczności te winien stwierdzić, we współpracy z właściwym organem nadzoru budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej, i ewentualnie wobec stwierdzenia wcześniejszego rozpoczęcia przedmiotowych robót budowlanych uchylić decyzję nr [...] z [...].07.2009 r. i umorzyć postępowanie w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Nadto organ administracji architektoniczno-budowlanej winien zwrócić uwagę na te okoliczności organowi nadzoru budowlanego celem rozważenia przez niego dalszego postępowania związanego z samowolną zmianą sposobu użytkowania związaną z wykonaniem robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na ich wykonanie.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego w zakresie w jakim stwierdził, że zaszły podstawy do uchylenia w całości wadliwej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2011 r. Zasadnie Wojewoda w zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ pierwszej instancji na skutek błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uznał, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...].07.2009 r., wskutek czego organ pierwszej instancji bezpodstawnie odmówił uchylenia decyzji bez rozpoznania sprawy co do jej istoty, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Powyższe jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy skutkowało w istocie ograniczeniem się przez organ odwoławczy wyłącznie do rozpoznania zarzutów strony, zamiast ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie konkretnych robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku mieszkalnym przy ul. P. [...] (dz. [...], obręb [...]) w B. na gabinet masażu i biura (piwnice, parter i piętro) oraz mieszkanie na poddaszu wraz z wykonaniem przebudowy wewnętrznej instalacji wod-kan., wentylacji i elektrycznej. Sąd nie podziela także stanowiska Wojewody co do wiążącego w niniejszej sprawie charakteru ustaleń organu nadzoru budowlanego, tym bardziej iż nie wynika z akt sprawy aby Wojewoda dokonał weryfikacji dokumentów służących dokonaniu ustaleń przez organ nadzoru budowlanego. To organ administracji architektoniczno-budowlanej winien w tym postępowaniu ustalić, czy roboty budowlane objęte spornym projektem i wnioskiem o udzielenie pozwolenia zostały rozpoczęte lub wykonane czy też nie. W tym celu może dopuszczać różne środki dowodowe, w tym z akt spaw toczących się przed organami nadzoru budowlanego, stanowisk stron tam wyrażanych, treści protokołów z oględzin i.t.p. Jednakże wszelkie dowody winny podlegać jego własnej wnikliwej swobodnej ocenie w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego, zasad logiki, posiadanej wiedzy i doświadczenia zawodowego.

Marginalnie należy wskazać, że w toku niniejszego postępowania celem ewentualnego uzupełnienia dowodów mogących wyjaśnić powzięte, a niewyjaśnione przez organy wątpliwości, Sąd zwrócił się o przedłożenie stosownych dokumentów do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B.. Analiza przedłożonych dokumentów, które wpłynęły do Sądu w dniu [...] grudnia 2013 r., nie pozwala na wyjaśnienie powyższych kwestii, bowiem w tym zakresie Sąd musiałby zastąpić organy administracji, do czego nie jest upoważniony. Należy jednakże wskazać, co winny mieć na uwadze organy prowadząc ponownie postępowanie, iż nie można na podstawie tych dokumentów stwierdzić, czy skarżąca miała zapewnioną rzeczywistą możliwość udziału w postępowaniu przed tym organem w sprawie zgłoszonej samowolnej zmiany sposobu użytkowania, w szczególności czy miała możliwość uczestniczenia w oględzinach obiektu w dniu [...] lutego 2008 r. (vide nader lakoniczny protokół z dnia [...].02.2008. [...]). Na jakiej podstawie inspektor nadzoru budowlanego ustalił, że w budynku zakupionym w styczniu 2007 r. nie dokonano żadnych prac budowlanych wymagających pozwolenia na budowę (czy tylko na podstawie oświadczenia inwestorów?) brak bowiem jakichkolwiek materiałów czy to fotograficznych, czy to opisu stanu robót budowlanych i poszczególnych pomieszczeń, czy też źródeł porównawczych tj. dokumentów lub oświadczeń co do uprzedniego stanu techniczno-budowlanego budynku wykorzystywanego wyłącznie jako mieszkalny. W protokole tym są wyłącznie lakoniczne stwierdzenia aktualnego sposobu użytkowania pomieszczeń na poszczególnych piętrach budynku.

W tej sytuacji uzasadnione wątpliwości budzi to jakie konkretnie wszelkie roboty budowlane wykonano w tym budynku, żeby z uprzedniej funkcji mieszkalnej doprowadzić go do stanu, w którym był użytkowany jako obiekty biurowe i usługowe - usługi medyczne bezzabiegowe i rehabilitacyjne, a na poddaszu doprowadzono pomieszczenia do użytkowania jako mieszkalne. Nie wyjasniono tego w jakikolwiek sposób. Stwierdzenie, że poddasze przeznaczone jest na funkcję mieszkalną zdaje się sugerować, że uprzednio nie miało takiego charakteru, co musi oznaczać fakt dokonania robót budowlanych, które należało stosownie zakwalifikować. Pominięcie obowiązku wyjaśnienia tych okoliczności przed wydaniem pozwolenia na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych, włącznie z pozbawieniem skarżącej możliwości jakiegokolwiek udziału w tym postępowaniu, w okolicznościach niniejszej sprawy wznowieniowej, w kontekście znanych wszakże organowi faktów, aczkolwiek bezpodstawnie bagatelizowanych, w ocenie Sądu, może prowadzić do obejścia przepisów prawa.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że zaistniały w sprawie obydwie rozważane przesłanki do wznowienia na wniosek skarżącej postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].07.2009r. Mając jednakże na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną i niezbędny do rozstrzygnięcia o istocie sprawy zakres postępowania wyjaśniającego, a także potrzebę zapewnienia stronie na obecnym etapie czynnego udziału w dwuinstancyjnym postępowaniu wznowieniowym, zachodzi konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (art. 135 P.p.s.a.)

Przy ponownym rozparzeniu sprawy właściwy organ, będąc związanym na podstawie art. 153 P.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami uzupełni bez zbędnej zwłoki materiał dowodowy w sprawie w celu wyjaśnienia czy jakie roboty konkretnie roboty budowlane wykonano w związku ze zgłaszaną przez skarżącą już w 2008 r. zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] w B. na cele biurowe i usługowe (bezzabiegowe usługi medyczne i rehabilitacyjne) oraz zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego budynku dla potrzeby funkcji mieszkalnej, i na które z nich wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a następnie po ustaleniu tego organ dokona szczegółowego porównania wykonanych lub rozpoczętych robót budowlanych z zakresem wnioskowanych przez M. S. w maju 2009 r. robót budowlanych. Organ winien w szczególności wyjaśnić stronom istotę tego postępowania i wezwać do złożenia wyjaśnień lub przesłuchać celem szczegółowego wyjaśnienia zakresu robót budowlanych zarówno skarżącą i ewentualnie wskazanych przez nią świadków, jak również inwestorów - uczestników postępowania. Konieczne jest dokonanie inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych przed przystąpieniem do użytkowania obiektu w istotnie zmienionej funkcji (uwzględniając np. wymogi pomieszczeń wykorzystywanych w nowej funkcji, w tym przeciwpożarowe, sanitarne i.t.p.) i porównanie stanu obiektu i robót w 2008 r. do stanu poprzedniego (użytkowanie obiektu wyłącznie jako mieszkaniowego, prawdopodobnie z poddaszem użytkowym), do którego odnosi się skarżąca.

Nadto organy administracji architektoniczno-budowlanej winny zwrócić szczególną uwagę na to, aby na skutek opieszałości i licznych w niniejszym postępowaniu uchybień proceduralnych i uporczywego odmawiania skarżącej przymiotu strony i realizacji związanych z tym praw, nie została pozbawiona dalszej ich realizacji. Wszakże wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie skarżąca złożyła [...]maja 2010r., bezsporne jest, że jako strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, jednak pomimo upływu 3,5 roku istotne okoliczności faktyczne sprawy nadal nie zostały wyjaśnione. Organ winien obecnie podjąć, bez zbędnej zwłoki, wszelkie możliwe czynności procesowe, z udziałem skarżącej oraz innych stron, w celu wyjaśnienia powyższego zagadnienia, dążąc do rozstrzygnięcia sprawy spornego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych merytorycznie co do jej istoty przed upływem pięcioletniego okresu, o którym mowa art. 146 § 1 K.p.a. (tj. upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji inwestorowi). Podkreślenia jednak wymaga, iż upływ tego okresu nie będzie oznaczał barku podstaw do wyjaśnienia istoty sprawy, i oceny wszelkich naruszeń prawa w uzasadnieniu decyzji, a jedynie stanowił będzie negatywną przesłankę dla ewentualnej możliwości uchylenia decyzji nr 925/09 (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.).

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w. zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 P.p.s.a., wobec braku żądania strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania, nie orzeczono w tym zakresie.