Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 303/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 10, 11, 12
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 24 par. 1 pkt 5 w zw. z art. 27 par. 1 i art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości - organ - decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku – skarżącej - Rady Izby Notarialnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2009 r. o powołaniu – uczestniczki – I. K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Ustalono, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Minister Sprawiedliwości powołał uczestniczkę na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...] uznając, że kandydatka spełnia wymogi określone w art. 11 pkt 1-3 i 7 w zw. z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z późn. zm.) i brak było przeszkód do nieuwzględnienia wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzuca rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o notariacie, a zwłaszcza:

art. 77 § 1 w zw. z art. 7, 75 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez Ministra Sprawiedliwości całego możliwego do zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego;

art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez sporządzenie nieadekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego kwestionowanej decyzji;

Rada Izby Notarialnej w [...] wskazała, że Minister Sprawiedliwości powinien wydać decyzję w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego zobowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze. W opinii Rady Izby Notarialnej w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości brak jest wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych w kwestii lokalizacji kancelarii notarialnej uczestniczki. W ocenie Rady - jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych. Rada podniosła, że całkowite pominięcie zebrania i analizy danych statystycznych, doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia przez Ministra Sprawiedliwości zasady bezwzględnego prymatu interesu indywidualnego strony nad interesem społecznym.

W ocenie skarżącej, Minister Sprawiedliwości powinien zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Cała odpowiedzialność za prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych spoczywa na organie rozstrzygającym sprawę administracyjną.

Konkludując skarżąca stwierdziła, że decyzja organu o powołaniu I. K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] w warstwie uzasadnienia nie spełnia wymogu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i powinna podlegać uchyleniu w całości.

Powyższe zarzuty Minister Sprawiedliwości uznał za bezzasadne i w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie powołania uczestniczki na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie, może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1 tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów o których mowa w art. 11-13. Uznał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie zmierzało do ustalenia, czy kandydatka spełnia przesłankę nieskazitelności charakteru i czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wskazał, że jego ocenie podlegało zachowanie kandydatki w sferze zawodowej i prywatnej przez okres wykonywania zawodu radcy prawnego. Uznał, że w związku z tym dokonał szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2009 r. o powołaniu kandydatki na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] zawiera ustosunkowanie się do wszystkich zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jego zdaniem w postępowaniach prowadzonych przez organy współdziałające: Ministra Sprawiedliwości i Radę Izby Notarialnej w [...] zachodzi tożsamość przedmiotowa, polegająca na ustaleniu, czy osoba ubiegająca się o powołanie na stanowisko notariusza spełnia m.in. przesłanki, o których mowa w art. 11 ustawy Prawo o notariacie. Wskazał, że zadaniem Rady Izby Notarialnej w [...] było wyłącznie wydanie opinii pozytywnej lub negatywnej, która może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pozyskanie argumentów przemawiających za pozytywną lub negatywną dla kandydatki decyzją (por. wyrok NSA sygn. akt IIGSK 302/06).

W ocenie Ministra Sprawiedliwości w żaden sposób nie została naruszona w niniejszym postępowaniu zasada swobodnej oceny dowodów, gdyż w sposób wyczerpujący dokonana została wszechstronna ocena całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. O przekroczeniu granic prawa do swobodnej oceny dowodów możnaby mówić zdaniem Ministra Sprawiedliwości wówczas, gdyby w decyzji o powołaniu I. K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] pominięto argumenty podnoszone przez Radę Izby Notarialnej w [...] lub ewentualnie pozostawionoby poza rozważaniami argumenty podnoszone przez Radę Izby Notarialnej w [...].

Reasumując stwierdził, że w myśl art. 10 ustawy Prawo o notariacie, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczenie siedzib ich kancelarii. Powołał się na okoliczność, że decyzje w tym zakresie mają charakter uznaniowy a pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie NSA (por. wyrok sygn. akt II S.A. 31/95 z 23 listopada 1995 r., sygn. akt II S.A. 1288/95 z 15 kwietnia 1997 r., sygn. akt II S.D 559/97 z 14 listopada 1997 r. i II S.A. 2593/00 z 8 stycznia 2001 r.). Zdaniem Ministra Sprawiedliwości brak jest też przeszkód do utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w [...], bowiem to obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych. Zauważyć jedynie należy, że właśnie w interesie społecznym jest umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej oraz zapewnienie im - jak wspomniano wyżej - swobodnego dostępu do usług notarialnych. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Okoliczności te nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydatki, która spełnia warunki ustawowe do powołania jej na stanowisko notariusza. W decyzji o powołaniu I. K. na stanowisko notariusza - Minister Sprawiedliwości zaprezentował argumenty przemawiające za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Dane statystyczne przedstawione w decyzji Ministra Sprawiedliwości wbrew twierdzeniom Rady Izby Notarialnej w [...] odzwierciedlają stan faktyczny dotyczący okręgu [...].

Mając zatem powyższe na względzie organ zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję o powołaniu I. K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] wniosła Rada Izby Notarialnej w [...]. Zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej - k.p.a.), a mianowicie: art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niewyłączenie z orzekania pracownika organu administracyjnego, który brał udział w niższej (pierwszej) instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania wiarygodnych przyczyn oraz dowodów, z powodu których Minister Sprawiedliwości uznał, iż na obszarze [...] istnieje potrzeba lokalizacji kolejnej kancelarii notarialnej, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji w zakresie lokalu przewidzianego na siedzibę kancelarii notarialnej oraz samej lokalizacji kancelarii notarialnej w [...], - art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie lokalizacji siedziby kancelarii notarialnej.

Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jedn. - Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), a mianowicie: art. 10 tej ustawy w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego - Dz. U. Nr 42, poz. 188, poprzez przyjęcie, że na obszarze [...] istnieją niezaspokojone potrzeby na usługi notarialne i będące tego skutkiem nieuzasadnione wyznaczenie siedziby kolejnej kancelarii notarialnej w tym mieście.

Wskazując na powyższe zarzuty Rada Izby Notarialnej w [...] wnosi o uchylenie w całości wymienionej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2009 r. Jednocześnie na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Rada Izby Notarialnej w [...] wnosi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W opinii Skarżącej, w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów proceduralnych, które musiało wpłynąć na treść rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości. Mianowicie zarówno decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2009 r., jak i decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. wydana w skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostały sporządzone i podpisane przez tego samego pracownika organu administracji, działającego z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości. Obie decyzje podpisał bowiem Podsekretarz Stanu Z. W.. Zgodnie z brzmieniem z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zastosowanie powyższego przepisu do sytuacji normowanej w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wzbudza wprawdzie pewne kontrowersje na gruncie orzecznictwa NSA. Jednak w ostatnim okresie, a zwłaszcza po uchwale 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, dominuje pogląd, zgodnie z którym pracownik organu, który brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji, co do której złożono następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu z mocy prawa właśnie na podstawie analizowanego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazała, że na tym stanowisku stoi od dawna, odwołując się do argumentów wynikających z wykładni logicznej i systemowej, większość przedstawicieli doktryny. W tym kontekście podnosi, że kluczowe dla analizowanej kwestii sformułowanie "niższa instancja", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. bezwzględnie powinno być rozumiane jako "I instancja", a zatem w sposób, który pozwala je odnieść także do sytuacji, o której mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem, w której ten sam organ działa zarówno w charakterze organu I, jak i II instancji. Za taką interpretacją przemawia zaś nie tylko wykładnia historyczna (aż do nowelizacji k.p.a. w 1980 roku organ I instancji był bowiem zawsze organem niższej instancji) czy wzgląd na brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. – Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), ale także przede wszystkim, wzgląd na konieczność takiej interpretacji analizowanego przepisu, by pozostawała ona w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a. Istotą tej zasady jest bowiem zagwarantowanie bezstronności w postępowaniu drugoinstancyjnym. Wspomniana bezstronność nie może być tymczasem zagwarantowana w sytuacji, w której jedna i ta sama osoba, ze swej istoty determinowana przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu, będzie miała prawo do udziału w wydawaniu decyzji w obu instancjach - decyzji, co do której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia tego wniosku.

Ponadto, należy w tym miejscu podkreślić, że u podstaw aksjologicznych wprowadzenia do polskiej procedury administracyjnej samej instytucji wyłączenia (uregulowanej w rozdziale 5 działu I k.p.a.) leży wzgląd na konieczność zapewnienia ochrony bezstronności i obiektywizmu orzekania oraz stworzenie warunków dla "uczciwego procesowania". W związku z powyższym, przepisy ją normujące,

a zatem także analizowany art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pełnią zatem funkcje gwarancyjne. Odmowa ich stosowania, w wyniku zastosowania nieuprawnionej wykładni zawężającej, prowadziłaby więc w przedmiotowej sprawie, także z samej ich istoty, do niczym nieuzasadnionego pozbawiania jednostki przysługujących jej z mocy prawa gwarancji procesowych.

Reasumując powyższe rozważania, stwierdza, że jedynie zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozwala na zapewnienie jednostce pełni gwarancji procesowych przewidzianych przepisami prawa. W konsekwencji brak wyłączenia Z. W. od orzekania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uznać za istotne naruszenie norm procesowych, będące podstawą dla uchylenia skarżonej decyzji. Podkreśla, że sformułowaną wyżej tezę wspiera orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 roku, P 57/07 TK stanął na stanowisku, iż "celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy."

W odniesieniu do kwestii merytorycznych zauważono, iż Minister Sprawiedliwości, w oparciu o sformułowaną przez siebie wykładnię obowiązujących przepisów, w istocie pozbawia "przedmiotowego" elementu własnej decyzji, zawierającego rozstrzygnięcie dotyczące lokalizacji kancelarii notarialnej, znaczenia prawnego. Z wywodów zawartych w skarżonej decyzji (por. s. 4) wynika bowiem, iż lokalizacja kancelarii w danej miejscowości jest swoistym automatyzmem, uniezależnionym od jakichkolwiek obiektywnych, zewnętrznych okoliczności. Tymczasem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca wyraźnie wskazywała (co zostało całkowicie zignorowane przez Ministra Sprawiedliwości przy ponownym rozpatrzeniu sprawy), że zagwarantowanie wpływu państwa na dobór kadr notarialnych nie ogranicza się tylko do przesłanek podmiotowych zawodu notariusza, ale przejawia się także w zapewnieniu Ministrowi Sprawiedliwości wyłączności w wyznaczaniu kancelarii notarialnych (por. art. 10 w zw. z art. 9 Prawa o notariacie oraz § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 roku w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego - Dz. U. Nr 42, poz. 188). Funkcji tej nie należy przy tym sprowadzać tylko do formalnej kontroli rozmieszczenia siedzib kancelarii notarialnych w poszczególnych miejscowościach. Ratio legis przywołanych przepisów stanowił bowiem wzgląd na konieczność zapewnienia przez państwo, przede wszystkim w związku z samym ustanowieniem instytucji przymusu notarialnego, powszechnej dostępności korzystania z usług notarialnych, a także konieczność zagwarantowania tworzenia właściwych warunków pracy notariatu, ażeby zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie indywidualnym każdego przedstawiciela zawodu notariusza, zawód ten mógł być wykonywany w sposób kompetentny i rzetelny oraz nie podlegał fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji (np. w wypadku powołania zbyt dużej ilości kancelarii notarialnych na terenie jednego miasta).

W związku z powyższym, nie może budzić wątpliwości fakt, że podstawowe kryterium, które należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej jest zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne na danym terenie. Pogląd ten jest przy tym w pełni podzielany - w konsekwentnie ignorowanym przez Ministra Sprawiedliwości - orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rada Izby Notarialnej w. [...] stoi zatem konsekwentnie na stanowisku, że Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 104 i 107 § 1, 2 i 3 k.p.a., winien wydać decyzję w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze. Jest on do tego zobligowany zarówno treścią art. 7 k.p.a., jak i wiążącymi dyrektywami postępowania dowodowego, zawartymi w art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

W opinii Rady Izby Notarialnej w. [...], zarówno w uzasadnieniu skarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości, jak i w poprzedzającej ją decyzji brak jest wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych i to w podstawowej kwestii lokalizacji kancelarii notarialnej I. K. w [...]. Brak jest zwłaszcza szerszych rozważań związanych z kwestią zapewnienia bieżącej obsługi notarialnej w [...] oraz analizy danych statystycznych, stanowiących podstawę ustalenia dostępności do usług notarialnych w tej miejscowości (na wagę takich analiz zwrócił uwagę NSA w wyrokach z dnia 28 lutego 2007 roku, sygn. akt II GSK 311/06 oraz II GSK 312/06). Wyniki tych badań powinny w związku z tym posiadać równą wartość zarówno wówczas, gdy na ich podstawie zapada decyzja korzystna dla strony postępowania, jak i wówczas, gdy uzasadniają one wydanie decyzji negatywnej. W toku postępowania wyjaśniającego Minister Sprawiedliwości musi zatem zgromadzić dane dotyczące nie tylko ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy w istniejących już kancelariach notarialnych na obszarze działania planowanej kancelarii. Równie istotne są informacje o liczbie mieszkańców tych miejscowości, jak też specyfika czynności notarialnych dokonywanych w tym rejonie. Są to informacje o zupełnie podstawowym znaczeniu dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, pozwalają bowiem ocenić zarówno realne obciążenie notariusza, jak i zapotrzebowanie na czynności notarialne w skali powszechnej. Dopiero łączna analiza wskazanych zmiennych umożliwia wyciągnięcie wniosków dotyczących dostępności usług świadczonych przez notariuszy na danym obszarze (w analizowanej sprawie chodzi zatem o analizę dotyczącą [...]).

Rada Izby Notarialnej w [...] zauważyła, że w istocie w skarżonej decyzji z [...] grudnia 2009 r. brak jest jakichkolwiek danych statystycznych, a Minister Sprawiedliwości zauważa jedynie, że te przedstawione w decyzji z dnia [...] października 2009 r. są wystarczające. Takie postawienie sprawy przez Ministra Sprawiedliwości narusza jednak dwie podstawowe reguły polskiej procedury administracyjnej. Przede wszystkim, na co Skarżąca zwracała już uwagę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazane przez Ministra Sprawiedliwości dane pochodzą z I półrocza 2007 r. i z 2008 r. Tymczasem Minister Sprawiedliwości winien był przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w tej konkretnej sprawie administracyjnej, a nie posługiwać się (na - trzeba to niestety wyraźnie podkreślić - zasadzie "kopiuj - wklej") nieaktualnymi i niepełnymi danymi statystycznymi. Co więcej, organ orzekający zarzucając Radzie Izby Notarialnej w [...], że ta posługuje się danymi statystycznymi, które nie uwzględniają wielu aspektów sprawy (np. daty uruchomienia, lokalizacji czy też form prowadzenia kancelarii notarialnych), sam również – mimo, że jest do tego zobligowany treścią art. 7 k.p.a. - zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Opisane wyżej działanie Ministra Sprawiedliwości stanowi jaskrawe naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., stanowiącego, iż organ jest "obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Na gruncie przepisów o postępowaniu administracyjnym nie może być zatem mowy o tzw. regule ciężaru dowodu (onus probandi). Cała odpowiedzialność za prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie prawidłowych (tj. zgodnych z rzeczywistością) ustaleń faktycznych spoczywa bowiem na organie rozstrzygającym sprawę administracyjną.

Uznano, że zgodnie z treścią art. 127 § 3 in fine k.p.a. do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Oznacza to, iż naczelny organ administracji (w przedmiotowej sprawie - Minister Sprawiedliwości) nie może ograniczyć się do skontrolowania swej wcześniejszej decyzji, ale obowiązany jest ponownie całościowo rozpatrzeć sprawę we wszystkich jej aspektach. Jak podkreśla się w doktrynie prawniczej wymóg "odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji podkreśla merytoryczny charakter ponownego postępowania". "Analogiczny pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie. W wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV S.A. 2498/98 podkreślono, iż "cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 k.p.a. jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I-instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć. Wymieniony przepis nakłada na organ administracji obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2009 r. należy stwierdzić, iż w jej uzasadnieniu - tak prawnym, jak i faktycznym - Minister Sprawiedliwości nie przedstawił żadnego argumentu przemawiającego za potrzebą lokowania kolejnej kancelarii notarialnej w [...], mimo że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Rada Izby Notarialnej w [...] zwracała uwagę na potrzebę zgromadzenia przez Ministra Sprawiedliwości w toku postępowania wyjaśniającego stosownych danych w tym względzie. Brak w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji wskazanych wyżej (lub innych, ale odnoszących się do planowanej lokalizacji kancelarii) informacji stanowi nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale przede wszystkim szczegółowo już scharakteryzowanych art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Oznacza bowiem, iż Minister Sprawiedliwości wyznaczając zainteresowanej siedzibę kancelarii notarialnej we Wrocławiu nie przeprowadził w toku ponownego rozpatrzenia sprawy jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tej kwestii. Tym samym zaskarżona decyzja w odniesieniu do lokalizacji kancelarii notarialnej (a więc w jej aspekcie "przedmiotowym") oparta została na całkowicie dowolnych, a ponadto "dorozumianych" (brak bowiem w tym względzie uzasadnienia faktycznego decyzji) ustaleniach faktycznych, nie znajdujących jakiegokolwiek oparcia w materiale dowodowym tej sprawy.

Zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...] tak poważne wady proceduralne świadczą, iż Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżoną decyzję w istocie nie rozstrzygnął ponownie sprawy powołania I. K. na stanowisko notariusza

i wyznaczenia jej siedziby kancelarii notarialnej w [...].

W opinii Skarżącej, wszystkie podniesione okoliczności uzasadniają twierdzenie, iż zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana z rażącym naruszeniem wymienionych przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Ponieważ zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, iż zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego, uzasadnione jest wstrzymanie jej wykonania. Przez wzgląd na status ustrojowy notariusza, który jest "osobą zaufania publicznego" (art. 2 § 1 ustawy - Prawo o notariacie) nie powinna zachodzić sytuacja, w której zawód ten wykonywany jest w sytuacji zagrożenia działaniami, związanymi ze zbyt dużą - w stosunku do realnych potrzeb - ilością istniejących kancelarii notarialnych. Skarżąca stoi na stanowisku, iż na obecnym etapie postępowania wstrzymanie wykonania decyzji powołującej I. K. na stanowisko notariusza i wyznaczającej jej siedzibę kancelarii w [...], stanowi jedyną możliwość uniknięcia szkód, jakie mogą wystąpić w sytuacji, gdy zawód ten wykonuje zbyt wielu notariuszy w stosunku do istniejącego zapotrzebowania.

Mając to na uwadze, Rada Izby Notarialnej w [...] wnosi jak na wstępie swojej skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i nieuwzględnienie wniosku Rady Izby Notarialnej w [...] złożonego w trybie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wskazał, że przed wydaniem decyzji zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W jego ocenie decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2009 r. o powołaniu I. K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] nie narusza interesu społecznego, ani słusznego interesu strony, o czym mowa w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto została ona wydana zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie przepisów prawa. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest rozpatrywanie żądań obywateli w ramach przewidzianej prawem procedury oraz we właściwym trybie, co zostało zachowane w niniejszym postępowaniu administracyjnym (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93-OSNC 1994, nr 9, poz. 181, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., I SA/Gd 410/99 - LEX nr 47130).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza.

Należy wskazać, że Minister Sprawiedliwości był uprawiony do samodzielnej oceny spełnienia przesłanek, wynikających z przepisu art. 11 i 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 42, poz. 369 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42 poz. 369 z późn. zm.) notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Art. 11 i 12 tej ustawy określają natomiast kto może być powołany przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko notariusza.

Decyzje Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza mają charakter uznaniowy. Do Ministra Sprawiedliwości należy wybór kandydatów do wykonywania zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedziby ich kancelarii. Należy wskazać, że o uznaniowym charakterze przedmiotowej decyzji świadczy użycie przez ustawodawcę w art. 11 ustawy Prawo o notariacie zwrotu "...notariuszem może być ten, kto...".

Przedstawione powyżej stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, w którym podkreśla, iż decyzja o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczenie kancelarii podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok NSA w sprawach sygn. akt II SA 31/95 oraz II SA 559/97). Należy tu przytoczyć powołany powyżej wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 1995 r., sygn. akt II S.A. 31/95, w którym Sąd wskazał, że "decyzja Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza osoby, która spełnia warunki określone w art. 11 i 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 22, poz. 91), jest wydawana w ramach uznania administracyjnego". Podkreślić należy, że uznaniowy charakter decyzji stwarza organowi możliwość działania na własną odpowiedzialność w ramach upoważnienia udzielonego przez ustawę.

Decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jak każda decyzja, w której ustawodawca pozostawił rozstrzygnięcie konkretnej sprawy uznaniu administracyjnemu, nie oznacza oczywiście dowolności lecz ma umożliwić uprawnionemu organowi takie rozstrzygnięcie sprawy, które uwzględnia zarówno interes osoby zainteresowanej, jak i realizację celów ustawy. Potwierdza to Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał w wyroku z dnia 27 września 2005 r. w sprawie GSK 152/05 (Lex nr 194987), że w przypadku gdy organ działa na podstawie uznania, to wtedy jego szczególnym obowiązkiem jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania, bo przecież ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia i dlatego powinien wybrać rozstrzygnięcie optymalne. Zawsze organ jest zobowiązany mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

W ocenie Sądu, powołując kandydata na stanowisko notariusza i wyznaczając jego siedzibę kancelarii notarialnej w [...], Minister Sprawiedliwości nie wykroczył poza granice swobody uznania administracyjnego. Kandydat spełniał wszystkie wymogi formalne określone w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, do powołania na stanowisko notariusza. Minister Sprawiedliwości zgodnie z art. 10 ustawy Prawo o notariacie, zasięgnął opinii rady właściwej izby notarialnej.

W niniejszej sprawie Sąd uznaje, że Minister Sprawiedliwości dokonał szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto powołując się na obowiązujące orzecznictwo wskazał, że celem ustalenia potencjalnej zdolności kandydatki do zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego - zarówno Radzie Izby Notarialnej w [...], jak i Ministrowi Sprawiedliwości przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych I. K. oraz prawo do oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ w decyzji z dnia [...] października 2009 r. wskazał, iż art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie zawiera dwie przesłanki: rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz nieskazitelność charakteru, które bez wątpienia są ze sobą związane. Dokonując ustaleń dotyczących postępowania i zachowania kandydatki Sąd uznał, że Minister Sprawiedliwości przeanalizował je szczegółowo pod kątem spełniania przez I. K. przesłanki nieskazitelności charakteru i w konsekwencji rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Zdaniem Sądu notariusze powinni prezentować wysoki standard etyczny i merytoryczny, gdyż zawód ten polega na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, co wiąże się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego, a ich wykonanie określone jest dodatkowo normami etyki zawodowej, szczególną treścią ślubowania, tradycją korporacji zawodowej czy charakterem wykształcenia wyższego i uzyskanej specjalizacji (aplikacja). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż to właśnie kandydatka, która posiada szeroką wiedzę i doświadczenie zawodowe (ukończyła studia wyższe, odbyła aplikację radcowską, zdała egzamin radcowski, wykonywała zawód radcy prawnego) daje najlepszą gwarancję zapewnienia właściwego standardu etycznego i merytorycznego.

Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07) uznaje, iż art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania toczącego się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, zgodnie z przepisem art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie wywołuje skutku dewolutywnego, tj. nie przesuwa sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. Ustawodawca zdecydował zatem, że ponownie rozpoznaje sprawę ten sam organ. Stąd całkowicie bezzasadne jest twierdzenie Rady Izby Notarialnej w [...], iż nie była możliwa w niniejszej sprawie rzetelna i wszechstronna ocena sprawy przy ponownym jej rozpoznaniu.

Należy więc podkreślić, że jedynie członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. II OPS 2/09).

Zdaniem Sądu, należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.