Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1274/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 25 sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...] nakazał inwestorowi B. B. działającemu przez pełnomocnika M. B., doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, tj. usunięcie ocieplenia elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] w K.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zmianami) oraz art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu ocieplenia elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] w K., bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Wskazano, że w dniu 22 czerwca 2010 r. organ przeprowadził czynności kontrolne w terenie, podczas których stwierdzono, że w budynku przy ul. [...] w K. prowadzone są roboty budowlane związane z przebudową przedmiotowego budynku. W dniu kontroli były wykonywane roboty wykończeniowe. Ustalono również, że przedmiotowe roboty budowlane w obrębie budynku prowadzone są zgodnie z warunkami i ustaleniami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 16.03.2010 r. znak: [...]. Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono, że inwestor wykonał również ocieplenie elewacji zachodniej budynku. Wykonano skucie rozluźnionych cegieł, dokonano wyrównania ściany za pomocą zaprawy i styropianu, a następnie nałożono tynk akrylowy. Stwierdzono także, że roboty związane z wykonaniem ocieplenia elewacji zachodniej zostały zakończone.

Organ podniósł, że zgodnie z warunkami wyżej wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor ma prawo wykonywać roboty budowlane na działkach nr "1", "2’ obr. [...]. Z zakresu objętego decyzją pozwolenia na budowę zostało wyłączone ocieplenie elewacji zachodniej przedmiotowego budynku zlokalizowanej w granicy z dz. nr "3’ obr. [...].

Rozpatrując zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ doszedł do przekonania, że inwestor wykonał bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej roboty budowlane związane z wykonaniem ocieplenia elewacji zachodniej budynku oraz na terenie działki, do której nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane. W ocenie organu jedynym rozstrzygnięciem doprowadzającym wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem jest doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez usunięcie ocieplenia elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] w K.. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 740/08 oraz wyrok NSA sygn. akt II OSK 967/08.

Dalej organ wskazał, iż w dniu 20 sierpnia 2010 r. tj. po dacie zawiadomienia stron na podstawie art. 10 K.p.a. do akt niniejszej sprawy wpłynęło pismo inwestora wraz z Opinią techniczną oraz Opinią geodety. Po analizie wskazanych dokumentów organ nadzoru budowlanego uznał, że złożone do akt sprawy dokumenty nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

W ocenie organu I instancji bezsprzeczny pozostaje fakt, iż inwestor wykonał roboty budowlane związane z ociepleniem elewacji zachodniej bez uzyskania stosownej zgody organu z jednoczesnym naruszeniem poszanowania interesów osób trzecich.

Ponadto organ poinformował, że wszelkie roszczenia majątkowe z tytułu zajęcia działki w wyniku prowadzonych robót oraz naruszenie własności stanowią zagadnienie z zakresu prawa cywilnego. Właściwym do rozstrzygania w tej materii jest sąd powszechny.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 23 maja 2011 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania B. B. od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym nie chodzi tu tylko o budowę, ale i przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 powołanej ustawy). Prace budowlane, polegające na ociepleniu elewacji budynku o wysokości do 12 m zostały objęte zwolnieniem z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego obwarowane zostały jedynie obowiązkiem zgłoszenia prac budowlanych.

Jak wynika z akt sprawy, choć wstępnie inwestor dokonywał zgłoszenia ocieplenia elewacji zachodniej budynku przy ul. [...] w K., to następnie swoje zgłoszenie w tym zakresie wycofał. Wskazano, że wykonanie ocieplenia przedmiotowej ściany nie jest również wymienione w treści decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W takiej sytuacji, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest rozważyć, czy w danej sprawie istnieją przesłanki do zalegalizowania przedmiotowych prac budowlanych. Słusznie organ I instancji rozważył zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego, który następnie rodzi konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 tejże ustawy, jednakże w żadnej mierze organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego roboty budowlane polegające na dociepleniu ściany zachodniej budynku, wykonywane wraz z robotami objętymi pozwoleniem na budowę, traktuje jako samodzielną całość, a nie jako odstąpienie od wydanego pozwolenia na budowę. Brak takiego uzasadnienia stanowi o naruszeniu treści art. 107 k.p.a. w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Bez takiej oceny nie można ustalić czy faktycznie wszystkie roboty są zakończone, a tym samym czy w sprawie może mieć zastosowanie treść art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego

Dalej organ podniósł, że swoje rozstrzygnięcie organ I instancji w znacznej mierze uzasadnił brakiem, po stronie inwestora, prawa do dysponowania działką nr ewid. "3’. W ocenie organu odwoławczego akta pierwszej instancji w sposób wystarczający dokumentują, że inwestor posiada prawo do dysponowania działką nr "1" obr. [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek na cele budowlane w rozumieniu art. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Co do naruszenia własności działki nr "3", organ I instancji oparł swe wnioski w całości na twierdzeniach właścicieli działki sąsiedniej co do działki nr "1" , praktycznie ich nie weryfikując, a przede wszystkim nie ustalając, w jakim zakresie doszło ewentualnie do naruszenia ich prawa własności. Miast tych ustaleń, organ I instancji dał bezkrytycznie wiarę ich twierdzeniom, uznając, że inwestor wykonał prace budowlane na terenie własności PP. M.. Należało więc zauważyć, że nie ma znaczenia z punktu widzenia organów nadzoru budowlanego fakt, iż inwestor wykonał inne prace niż te, które stanowiły przedmiot uzgodnienia między inwestorem a PP. M. co do możliwości korzystania z ich działki na okres wykonywania prac budowlanych. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji winno być jedynie ustalenie, jakie prace budowlane zostały wykonane oraz ich szeroko pojęta zgodność z przepisami prawa budowlanego, a także okoliczności, które umożliwiają lub też stoją na przeszkodzie doprowadzeniu tych robót do stanu zgodnego z prawem.

Organ II instancji podał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji odnosząc się do prawa własności, mając na uwadze treść art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) winien zważyć ogólną moc wiążącą uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10. Wskazano również, iż w tym zakresie organ w pełni przychyla się do stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego umieszczonego na stronie www.gunb.gov.pl, zakładka informacje/interpretacje prawne/wyjaśnienia przepisów prawa budowlanego, które organ zacytował.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w zgromadzonych aktach nie znajduje dowodów, mogących uzasadniać zarzuty odwołania wskazujące na naruszenie przepisów prawa karnego.

Organ podniósł iż ponownie rozpatrując sprawę, jeżeli organ I instancji stwierdzi konieczność nałożenia obowiązków na B. B., to winien je nałożyć bezpośrednio na niego, pamiętając że wszelkie czynności procesowe nie wymagające osobistego działania strony prowadzi się przy udziale ustanowionego pełnomocnika, oraz że decyzję nakładającą obowiązki na stronę postępowania doręcza się ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi.

Podsumowując organ podał, że stwierdziwszy powyższej wymienione naruszenia przepisów postępowania, oraz stwierdziwszy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wskazawszy w uzasadnieniu niniejszej decyzji na okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, mając na względzie treść art. 138 § 2 k.p.a. orzekł jak w sentencji.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 maja 2011 r. znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. M..

Skarżąca podała, że jedyną okolicznością istotną w sprawie jest brak podstaw do prowadzenia przez inwestora robót budowlanych na działce nr "3’ w K., tj. działce będącej własnością skarżącej, której to prawo zostało naruszone. Ponadto podniesiono, że kamienica położona na działce nr "1" przylega do granicy działek nr "1" i "3’, a tym samym jest oczywiste, że jakiekolwiek zwiększenie zewnętrznych gabarytów kamienicy po zachodniej stronie jest równoznaczne z zajęciem terenu nieruchomości nr "3’.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Regulacja ta, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. w znacznym stopniu zawęża kompetencje kasacyjne organu odwoławczego w stosunku do wcześniejszej regulacji art. 138 § 2 k.p.a.

Obecnie Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla on zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Gdy chodzi o wskazywane przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania to są nimi: 1) naruszenie art. 107 k.p.a. w zakresie przedstawienia motywów rozstrzygnięcia, tj. brak oceny czy sprawa dotyczy docieplenia ściany budynku czy też odstąpienia od wydanego pozwolenia na budowę, 2) bezpodstawność przyjęcia, że doszło do naruszenia własności działki nr "3" jako opartego wyłącznie na oświadczeniach właścicieli tej działki oraz nieustalenie w jakim ewentualnie zakresie doszło do tego naruszenia, 3) nieprecyzyjne określenie adresata decyzji poprzez następujące sformułowanie sentencji decyzji: "nakazuje się inwestorowi działającemu przez pełnomocnika".

Już sam charakter wskazanych uchybień procesowych wskazuje, że są to uchybienia, które można sanować na etapie postępowania drugiej instancji. Uchybienia te dotyczą bowiem zasadniczo oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy przy czym organ nie wskazuje na braki przeprowadzonego postępowania dowodowego, których nie można byłoby uzupełnić w drugiej instancji. Nie ma też przeszkód, aby zmodyfikować stylistycznie na etapie postępowania odwoławczego poprawną, a jedynie wadliwie sformułowaną sentencję decyzji. Zasadnie też twierdzi skarżąca, że w sytuacji, gdy kamienica położona na działce nr "1" przylega do granicy działek nr "1" i "3" (co wynika z akt sprawy), to jakiekolwiek zewnętrzne prace budowlane po zachodniej stronie kamienicy wymagały zajęcia terenu nieruchomości nr "3", a na pewno okoliczność ta nie wymagała odrębnego postępowania dowodowego. Należy też zauważyć, że twierdzeń skarżącej w tym zakresie inwestor nie kwestionował w toku postępowania, a zwłaszcza w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik inwestora stwierdził, że roboty przy ścianie zachodniej budynku zostały przerwane, gdyż inwestor został wyrzucony przy pomocy policji z posesji I. M. i M. M..

Nie wystąpiła także druga przesłanka wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie określona w art. 138 § 2 k.p.a., a przynajmniej nie została wykazana przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił, co w jego ocenie mieści się na gruncie niniejszej sprawy w zakresie pojęcia "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", a w ocenie Sądu również niezasadnie uznał, że w niniejszej sprawie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy charakterze wskazanych przez organ odwoławczy uchybień pierwszej instancji i nie zakwestionowaniu poprawności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uzupełnienie postępowania w zakresie kwestionowanym przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie bądź zlecenie uzupełnienia takiego postępowania organowi pierwszej instancji nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania, gdy się zważy, że k.p.a. dopuszcza taką możliwość w art. 136. Według ugruntowanego dotychczasowego orzecznictwa sądowego, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wynika to i z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe" (por. np. wyrok NSA z dnia 4 października 1997 r., I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92). Tym bardziej po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. należy jako absolutny wyjątek traktować możliwość kasacyjnego orzekania przez organ odwoławczy. Istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., sprowadza się właśnie do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r., II SA/Sz 566/10, LEX nr 754830). Dodać przy tym należy, że wiążący charakter uchwał NSA nie uzasadniał zobowiązywania organu pierwszej instancji do "zważenia ogólnej mocy wiążącej" w niniejszej sprawie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10.

O braku podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej świadczy również charakter wskazań dla organu pierwszej instancji zawartych w zaskarżonej decyzji. Art. 138 § 2 zdanie 2 stanowi, że "przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W piśmiennictwie przyjmuje się zasadnie, że tego rodzaju zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Wskazując jednak na okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy powinien również uwzględniać zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a tym samym nie powinien zwalniać się od obowiązków, które może sam zrealizować. Tymczasem w niniejszej sprawie zobowiązano organ pierwszej instancji do "zważenia ogólnej mocy wiążącej" w niniejszej sprawie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 oraz do poprawnego sformułowania sentencji decyzji.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania określające jego obowiązki w ramach realizacji kompetencji kasacyjnych, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało brak jej merytorycznego zakończenia. Wobec powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję kasacyjną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji nie rozstrzygającej sprawy co do istoty jest zbędne.