Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 791/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku A. P. (dalej powoływany także jako inwestor) złożonego w dniu [...] marca 2020 r., Burmistrz W., decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, z niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce o nr ew. [...], obręb N., gmina W.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, wskazał na potrzebę odniesienia się w kwestii możliwości budowy murów oporowych wskazanych w pkt 2.2. jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Burmistrz W. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w powyższej decyzji polegającą na pominięciu w pkt 3 zapisu dotyczącego murów oporowych, poprzez dopisanie po pkt 3.6.3. tej decyzji pkt 3.7. o brzmieniu: "Mury oporowe pochylni zjazdowej: długość do 12,0 m, wysokość do 5,0 m".

W dniu [...] lipca 2021 r. T. T. (dalej powoływany jako skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz postanowienia. W ocenie skarżącego Burmistrz W. dokonał merytorycznej zmiany prawomocnej decyzji poprzez rozszerzenie jej zakresu. Skarżący stwierdził, że brak rozstrzygnięcia w decyzji kwestii budowy murów oporowych jest brakiem merytorycznym decyzji i nie może być sanowany postanowieniem. Jego zdaniem uzupełnienie braków merytorycznych ostatecznej decyzji administracyjnej postanowieniem czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), zaś postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r. wydano z naruszeniem art. 123 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej powoływane jako Kolegium; organ odwoławczy) stwierdziło nieważność ww. postanowienia, a w następstwie wniosku A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją (powinno być postanowieniem, dopisek sądu) z dnia [...] września 2021 r. utrzymało to postanowienie w mocy.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji Burmistrza W. Organ odwoławczy stwierdził, że ocena okoliczności wydanej decyzji bez uwzględnienia określonego we wniosku warunku dotyczącego murów oporowych pochylni zjazdowej wymaga interpretacji obowiązującego prawa. Ponadto zwrócił uwagę, że z jednej strony organ w postępowaniu z wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, zaś z drugiej nie jest związany parametrami inwestycji. W ocenie Kolegium postępowanie przeprowadzone przed Burmistrzem W. i wydana w nim decyzja nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, nawet jeśli doszłoby do sporu interpretacyjnego co do elementów decyzji ustalających warunki zabudowy oraz zgodności z wnioskiem takich decyzji czy też rozumienia przepisów rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, o ile decyzja mogłaby być poddana ocenie jako zasługująca na uchylenie na etapie postępowania zwykłego, to specyfika trybów nadzwyczajnych na to nie pozwala. Kolegium oceniło również pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., niewskazane we wniosku skarżącego, uznając, że decyzja Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] nie jest dotknięta tego rodzaju wadami.

Skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] wniósł do sądu administracyjnego skarżący, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przez Kolegium przepisów postępowania, tj.:

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy – które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem, że Burmistrz W. nie wydał decyzji z [...] lipca 2020 r. o warunkach zabudowy nr [...] z rażącym naruszeniem prawa i odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Ponadto zarzucił naruszenie przez Burmistrza W. w stopniu rażącym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy kilku przepisów prawa materialnego, tj. § 4, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) – poprzez wyznaczenie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu niezgodnie z powołanymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza W. z dnia [...] lutego 2021 r. przez Kolegium w dniu [...] sierpnia 2021 r. pozwala przypuszczać, że decyzja o warunkach zabudowy stała się niewykonalna w dacie jej wydania, co według skarżącego stwarza dodatkową podstawę do jej unieważnienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżącego Burmistrz W., wydając decyzję o warunkach zabudowy, dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący twierdzi, że Burmistrz W. naruszył § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, gdyż nie wyznaczył linii zabudowy w oparciu o ten przepis, a gdyby to uczynił, nie byłaby możliwa realizacja planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jednak w jego ocenie nie został on zastosowany.

Ponadto według skarżącego naruszony został § 5 ust. 1 rozporządzenia, gdyż Burmistrz W. nie wyliczył średniego wskaźnika wielkości powierzchni dla obszaru analizowanego. Skarżący twierdzi również, że doszło do naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Zdaniem skarżącego Burmistrz W. naruszył również § 7 rozporządzenia, ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej okapu lub gzymsu oraz głównej kalenicy, gdyż w analizie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy brak jest parametrów budynków w analizowanym obszarze. Ponadto w ocenie skarżącego doszło również do naruszenia § 8 rozporządzenia, gdyż w decyzji ustalającej warunki zabudowy Burmistrz W. wskazał układ połaci dachowych jako dach wielospadowy i/lub płaski, choć analizowane budynki nie posiadają dachów płaskich, jak również we wspomnianej decyzji podał kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 5o do 600, a zatem niezgodnie z analizą stanowiącą załącznik do tej decyzji, gdzie wskazano wartości od 10o do 60o.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu odwoławczego nie sposób wykazać, by którykolwiek z zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego został naruszony przez Burmistrza W. w sposób rażący, gdyż wymagałoby to ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i polemiki z architektem sporządzającym analizę funkcji. Zdaniem Kolegium, choć analiza funkcji znajdująca się w aktach sprawy jest lakoniczna, to nie można stwierdzić, że została sporządzona z rażącym naruszeniem prawa.

Odpowiedzi na skargę w dniu [...] listopada 2021 r. udzielił również A. P. (inwestor), reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma wskazał, że brak w decyzji odniesienia do muru oporowego nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji i nie stanowi przeszkody, by w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy, wykonany został projekt budowlany domu jednorodzinnego o parametrach wskazanych w decyzji bez potrzeby projektowania murków oporowych. Autor pisma wskazał również, że decyzji tej nie można zarzucić niewykonalności, gdyż jest to decyzja o charakterze ustalającym, nienakładająca żadnych obowiązków i nieprzyznająca praw. Pełnomocnik dodał także, że podważenie braku zgodności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z wnioskiem inwestora może nastąpić tylko na żądanie inwestora, który jest dysponentem postępowania i swoim wnioskiem wyznacza jego zakres oraz treść żądania. Autor pisma wskazał, że ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę czy też samo błędne wyznaczenie obszaru analizowanego nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Dodał przy tym, że tego typu uchybienia mogą być eliminowane w zwykłych trybach odwoławczych, nie zaś w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Autor pisma odniósł się także do poszczególnych zarzutów dotyczących ww. rozporządzenia. W jego ocenie przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy parametry nie tylko nie naruszają rażąco prawa, a są wręcz dopuszczalne. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyrażonych w skardze autor pisma wskazał, że w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego co do faktów, a organ koncentruje się na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. skarżący wskazał, że popiera skargę. Ponadto oświadczył, że nie odwoływał się od decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie miał wglądu do planu zagospodarowania działki i lokalizacji budynku.

Pełnomocnik uczestnika postępowania A. P. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kolegium słusznie przyjęło, że w sprawie nie można skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa decyzji Burmistrza W. z [...] lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, z niezbędną infrastrukturą techniczną w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce o nr ew. [...], obręb N., gmina W.

Na wstępie należy podkreślić, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowanym w art. 156 i następne k.p.a. Postępowanie takie nie stanowi typowego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia decyzją sprawy administracyjnej, lecz jest odrębnym postępowaniem administracyjnym mającym na celu ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym, rolą sądu jest ustalenie, czy ocena organu co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. jest zgodna z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2021 r., II GSK 1822/21 – wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji.

Z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010 r., I SA/Sz 12/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., II FSK 1051/10). Zatem instytucja stwierdzenia nieważności nie jest środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą wadliwą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia tej wadliwości.

Co istotne, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to ogranicza się do zbadania, czy kwestionowane ostateczne rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności.

Ustawodawca przewidział w art. 156 § 1 k.p.a. następujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej:

1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości;

2. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6. w razie wykonania decyzja wywołałaby czyn zagrożony karą;

7. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie określenie "rażące naruszenie prawa" jest pojęciem nieostrym. Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1098/14).

Nie ulega zatem wątpliwości, że naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, tzn. gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek (por. wyroki NSA w Warszawie z 22 października 1999 r., III SA 7539/98, Lex nr 43941; z 10 maja 2000 r., III SA 1524/99, Lex nr 158827; WSA w Warszawie z 24 marca 2004 r., III SA 2073/02, Lex nr 141238; NSA z 28 stycznia 2005 r., FSK 1371/04).

Taka linia orzecznictwa jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24) "rażący", to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmowano, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów.

W orzecznictwie wskazuje się również, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyroki NSA z 8 grudnia 2005 r., II FSK 27/05, z dnia 15 lipca 2009 r., I FSK 731/08). Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ.

Z kolei odnośnie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – niewykonalności decyzji o trwałym charakterze w dniu jej wydania - wskazać należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., II OSK 2626/18).

Przenosząc powyższe uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy tutejszy sąd stwierdza, że przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. nie zostały spełnione.

Wskazać przede wszystkim należy, że wskazywana przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji okoliczność – nieprawidłowego sprostowania decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzez jej uzupełnienie - została przez Kolegium rozstrzygnięta w odrębnym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2021 r., a zatem w obecnej sprawie nie może być przedmiotem oceny sądu. Skoro Kolegium ostatecznie uznało wskazane przez skarżącego sprostowanie decyzji jako niedopuszczalne, w obecnie prowadzonym postępowaniu badaniu podlega legalność decyzji Burmistrza W. z 3 lipca 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy bez punktu dotyczącego dodatkowych murów oporowych, pod kątem "rażącego naruszenia prawa".

W ocenie sądu, zgodzić się należało z Kolegium jak i uczestnikiem postępowania, że brak rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy o murach oporowych pochylni zjazdowej do garażu w żadnym zakresie nie wpływa na wykonalność takiej decyzji. Inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i przedłożył stosowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której to analizy bezspornie wynika, że na działce inwestora istnieje możliwość wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Fakt, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględniono (jak wynika ze złożonego wniosku) jako dodatkowej budowli ww. murów oporowych nie świadczy o niewykonalności decyzji a jedynie o konieczności takiego określenia przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego aby było ono zgodne z treścią wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Samo uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze o tym, że pozwolenie na budowę zostanie mu udzielone lub, że złożone przez niego zgłoszenie będzie skuteczne, a tym samym, że teren inwestycyjny w ogóle zostanie zabudowany. Wszelkie bowiem skutki związane z ewentualną realizacją inwestycji budowlanej, dla której ustalono warunki zabudowy, materializują się dopiero na etapie uzyskania przez inwestora stosownych zgód budowlanych (wyrok WSA w Białymstoku z 6 maja 2021 r., II SA/Bk 285/21). Z tego też względu nie można przyjąć, aby decyzja (nie podlegająca wykonaniu ze swojej istoty), była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a niewykonalność ta miała charakter trwały.

Skarżący, obok naruszenia przepisów postępowania, w skardze zarzucił naruszenie w stopniu rażącym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie linii zabudowy, wielkości planowanej powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu niezgodnie z powołanymi przepisami. W ocenie sądu, zarzuty te, nie podnoszone przez skarżącego na etapie postępowania administracyjnego, nie mogą stanowić przesłanki "rażącego naruszenia prawa" uzasadniającej konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza W. z [...] lipca 2020 r.

Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zabudowy terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linie zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Konkretyzacja treści wyliczonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest przedmiotem regulacji rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p.). Dla wyprowadzenia skutecznego zarzutu rażącego naruszenia prawa wymagane jest wskazanie takiego naruszenia przesłanki, które jest w normie prawnej tak ustalona, że nie jest dopuszczalne jakiekolwiek odstępstwo. Tymczasem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza regulacji prawnej, która nie dopuszcza odstępstw, a to ma kluczowe znaczenie dla wyprowadzenia zarzutu rażącego naruszenia prawa. Wskazać bowiem należy, że przepisy tegoż rozporządzenia wyraźnie wskazują, że dopuszczalny jest inny sposób wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni, szerokości elewacji frontowej niż wskazany w rozporządzeniu, o ile wynika to z analizy funkcji terenu przeprowadzonej w sprawie. Wskazują na powyższe wprost poszczególne przepisy rozporządzenia: § 4 pkt 4 (linia zabudowy), § 5 pkt 2 (wskaźnik powierzchni nowej zabudowy), § 6 pkt 2 (szerokość elewacji frontowej) czy § 7 pkt 4 (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej gzymsu lub attyki).

Z kolei odnośnie geometrii dachu w § 8 rozporządzenia przewidziano, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej analizy wynika, że budynki na terenie analizowanym są pokryte dachami dwuspadowymi lub wielospadowymi o kącie nachylenia od 10o do 60o, z kolei w kwestionowanej decyzji określono dach jako wielospadowy i/lub płaski o kącie nachylenia od 5o do 60o.

Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się w orzecznictwie, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r. II OSK 600/09). O rażącym naruszeniu prawa można by wówczas mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r. II OSK 2559/10, Lex nr 1145616).

W kontrolowanym przypadku zarzuty skargi dotyczą braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji parametru funkcji z obszaru analizowanego, poprzez nieprawidłowe (niezgodne z treścią rozporządzenia) wyznaczenie linii zabudowy, wielkości powierzchni, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Charakter powyższych zarzutów co do zasady – niezależnie od ich zasadności - wykluczał stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Zdaniem sądu, skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów, tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określania koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem przyjęte w kwestionowanej decyzji z dnia 3 lipca 2020 r. poszczególne parametry zabudowy (wyznaczenie linii zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu) znajdują oparcie w sporządzonej dla potrzeb sprawy analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 4 akt).

W ocenie sądu, różnica w zakresie stopnia nachylenia połaci dachowych o 5o (w analizie jest od 10o do 60o), zaś w decyzji o warunkach zabudowy (od 5o do 60o) nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, bowiem w tym zakresie nie mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością. Na analizowanym terenie, czego nie kwestionuje skarżący, występują różnego rodzaju dachy (dwuspadowe, wielospadowe), o różnych stopniach nachylenia, dlatego też dopuszczenie możliwości zabudowy kolejnej działki budynkiem mieszkalnym o podobnych parametrach dachu nie może być uznane za rażąco naruszające prawo.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja Burmistrza W. o warunkach zabudowy z dnia 3 lipca 2020 r. zawiera analizę. Wskazać należy, że zarzuty dotyczące prawidłowości jej sporządzenia i wniosków wyciągniętych z analizy mogłyby być skutecznie rozpoznane w postępowaniu odwoławczym od tejże decyzji, jednakże skarżący nie złożył w terminie od niej odwołania. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru ww. decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. podpisane przez skarżącego w dniu [...] lipca 2020 r., a zatem skarżący miał możliwość złożenia odwołania od tejże decyzji, z którego to prawa nie skorzystał. Wskazywane przez skarżącego na rozprawie w dniu [...] stycznia 2022 r. okoliczności (brak wglądu do planu zagospodarowania działki i lokalizacji budynku) nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla rezygnacji z przysługującego prawa do złożenia odwołania, a tym bardziej przesłanki do stwierdzenia nieważności samej decyzji Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2020 r. Jedynie ewentualny brak wymaganej analizy mógłby być uznany za rażące naruszenie prawa, jednak kontrolowanie w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości ustaleń analizy jest niedopuszczalne, ponieważ w istocie prowadziłoby do zaistnienia kolejnego postępowania o charakterze odwoławczym.

W ocenie sądu skarżący nie wykazał zaistnienia rażącego naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide wyrok z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 157/15). W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się tak rażącego naruszenia wymagań związanych z ustaleniem warunków zabudowy. Organ bowiem zbadał i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Konkludując wskazać należy, że stwierdzenie nieważności to nadzwyczajna instytucja wzruszająca decyzję administracyjną ze ściśle określonych powodów. Wskazane zarzuty skargi mogłyby zostać rozpoznane w ramach postępowania odwoławczego, ale nie na etapie postępowania nieważnościowego, gdzie pod uwagę brać należy jedynie przesłanki z art. 156 k.p.a. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy Kolegium zobligowane było wyłącznie do ustalenia i stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów, przede wszystkim dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wymogom tym organ w pełni sprostał, dając wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlatego też za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego co do zgromadzonych w sprawie dowodów, a zatem zarzuty związane z nierozważaniem całego materiału dowodowego i nie wyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy należało uznać za niezasadne.

W tym stanie rzeczy, uznając za chybione zarzuty skargi i stwierdzając brak innych naruszeń prawa warunkujących uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).